Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2007–2008

31 200 XVIII

Vaststelling van de begrotingsstaten van de
begroting Wonen, Wijken en Integratie (XVIII)
voor het jaar 2008

Nr. 73

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR WONEN, WIJKEN EN INTEGRATIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 15 september 2008
Tijdens de vaststelling van de begrotingsstaten van de begroting Wonen,
Wijken en Integratie voor het jaar 2008 heeft uw Kamer in relatie tot het
rapport van de Algemene Rekenkamer «Leren van parlementair onderzoek» de motie van de leden Van der Staaij en Depla, Kamerstuk 31 200
XVIII, nr. 38 aangenomen.
In de motie wordt de regering verzocht invulling te geven aan de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer. Deze aanbevelingen zijn gebaseerd
op een onderzoek naar de uitwerking van uitkomsten van parlementaire
onderzoeken op ministeries waaronder de parlementaire enquête Bouwnijverheid.
In mijn brief van 10 juni 2008, Kamerstuk 31 200 XVIII, nr. 66, over de
aanbesteding van de ministeries van Justitie en BZK, heb ik uw Kamer
toegezegd u vóór Prinsjesdag te informeren over de uitvoering van de
motie Van der Staaij en Depla.
Daarnaast heb ik tijdens het overleg met de algemene commissie voor
Wonen, Wijken en Integratie op 12 juni jl. toegezegd u tegelijkertijd met de
uitvoering van deze motie gedetailleerd te informeren over een aantal
afgehandelde aanbestedingstrajecten met één aanbieder. Ook heb ik uw
Kamer in het VAO op 3 juli 2008 toegezegd in het kader van de aanbestedingsstrategie van de Rijksgebouwendienst specifiek in te zullen gaan op
de situatie van het Rijksmuseum.

1
Ter vertrouwelijke inzage gelegd, alleen
voor de leden, bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

KST122187
0708tkkst31200XVIII-73
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Met deze brief informeer ik u over de uitvoering van de voornoemde
motie en geef ik gevolg aan de toezegging die ik op 3 juli heb gedaan. Bij
mijn toezegging van 12 juni merk ik op dat met het in openbaarheid
brengen ervan de positie van de rijksoverheid in lopende en toekomstige
aanbestedingen kan worden geschaad door mogelijk strategisch handelen
van de markt. Om die reden heb ik ervoor gekozen u daarover gelijktijdig
in een separate, vertrouwelijke brief te informeren1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 200 XVIII, nr. 73

1

1 Conclusie en aanbevelingen Algemene Rekenkamer
In het rapport van de Algemene Rekenkamer «Leren van parlementair
onderzoek» van 2 oktober 2007 is geconcludeerd dat de parlementaire
enquête Bouwnijverheid heeft geleid tot beter inzicht in de omvang van
de onregelmatigheden in de bouwnijverheidsector. Voorts heeft de Algemene Rekenkamer geconcludeerd dat de onderkenning van het probleem
zijn weerslag heeft gevonden in het Aanbestedingsreglement Werken
(ARW), maar dat de innovatie in de bouwsector daarbij is achtergebleven.
Daarnaast concludeert de Algemene Rekenkamer dat er bij de onderzochte departementen (VROM, VenW en EZ) veel in gang is gezet op het
gebied van organisatie- en cultuurveranderingen, maar dat de Rijksgebouwendienst nog niet beschikt over een aanbestedingsstrategie en dat de
alertheid op signalen van onregelmatigheden bij onder meer deze dienst
nog niet groot is.
De Algemene Rekenkamer heeft op basis van deze conclusies de volgende
aanbevelingen gedaan:
– Evalueer en verhoog de alertheid op signalen van marktverdeling door
periodiek de eigen aanbestedingsresultaten te analyseren op signalen
van marktverdeling en standaard gebruik te maken van de bevoegdheid om enveloppen met inschrijfbegrotingen te openen.
– Intensiveer de professionalisering van aanbestedende diensten door
bij complexe projecten standaard een marktanalyse uit te voeren. De
Rijksgebouwendienst en overige aanbestedende diensten zouden
verder een aanbestedingsstrategie kunnen ontwikkelen op basis
waarvan keuzes kunnen worden gemaakt op het punt van aanbestedingswijze, gunningscriterium, contractvorm en contractgrootte.
– Besteed aandacht aan de nazorg bij vermoedens van onregelmatigheden door de NMa de aanbestedende diensten op de hoogte te laten
houden van de eventuele vervolgacties van de NMa.
2 Motie van der Staaij en Depla
Deze motie luidt (zie Kamerstuk 31 200 XVIII, nr. 38):
«De Kamer,
gehoord de beraadslaging,
constaterende, dat uit het rapport van de Algemene Rekenkamer Leren
van parlementair onderzoek blijkt dat de Rijksgebouwendienst nog niet
alle aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie Bouwnijverheid uitgevoerd heeft;
constaterende, dat volgens dit rapport de Rijksgebouwendienst nog geen
aanbestedingsstrategie heeft en de alertheid op signalen van onregelmatigheden bij deze dienst nog niet erg groot is;
overwegende, dat de minister voor Wonen, Wijken en Integratie heeft
aangegeven dat inmiddels een vernieuwingsslag is begonnen;
verzoekt de regering onverkort en voortvarend invulling te geven aan de
aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer om de alertheid op signalen
van marktverdeling te vergroten, de professionalisering van aanbesteding
te versterken en meer aandacht te besteden aan de «nazorg» bij vermoedens van onregelmatigheden en de Kamer medio 2008 te informeren over
de daartoe ondernomen activiteiten en behaalde resultaten,
en gaat over tot de orde van de dag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 200 XVIII, nr. 73

2

Van der Staaij
Depla»
3 Alertheid op signalen van marktverdeling
In het kader van de eerste aanbeveling van de Algemene Rekenkamer, het
vergroten van de alertheid op signalen van marktverdeling, kan ik u
meedelen dat de Rijksgebouwendienst verschillende stappen heeft gezet
en resultaten heeft geboekt. Er is daarbij gewerkt aan het gericht en systematisch analyseren van aanbestedingsresultaten, hetgeen heeft geresulteerd (zoals hierna uiteengezet) in diverse eigen onderzoeken en in
overleg met de NMa. Ook zijn organisatorische maatregelen genomen,
waaronder het inrichten van meldpunten en het ontwikkelen van gedragscodes. In deze paragraaf ga ik daar nader op in.
3.1 Onderzoeken

Analyse aanbestedingsresultaten op signalen van marktverdeling
In overleg met de NMa zijn de criteria bepaald waar vooral op moet
worden gelet. In elk geval wordt gerapporteerd aan de hand van:
a. een analyse van de aanbestedingen waarbij ondernemingen zich uit de
aanbestedingsprocedure terugtrekken;
b. een analyse van de aanbestedingen waarbij naar een samenspel van
mogelijke signalen wordt gekeken; gelet wordt daarbij op terugtrekking, een groot verschil tussen raming en inschrijving en een groot
verschil tussen de laagste en de opvolgende inschrijver.
Aan de NMa zijn op basis daarvan de volgende overzichten van aanbestedingen verstrekt:
– op basis van de analysemethode onder a. zijn in augustus 2006 en
november 2007 de analyses van de aanbestedingen over de daaraan
voorafgaande 12 maanden verstrekt;
– in mei 2007 en mei 2008 zijn op basis van de analysemethode onder b.
de analyses van de aanbestedingen over de daaraan voorafgaande 12
maanden verstrekt.
Uit deze analyses komt naar voren dat bij ongeveer 5 à 10% van alle
aanbestedingen van de Rijksgebouwendienst sprake is van aanbestedingen die vallen onder a. en minder dan 1% die vallen onder b. Het
verstrekken van deze gegevens is inmiddels een standaardprocedure
geworden. Het is vervolgens aan de NMa om te bepalen of deze analyses
– eventueel gecombineerd met andere informatie – aanleiding zijn voor
verder onderzoek.

Periodiek onderzoek terugtrekkingen
Naast analyses van aanbestedingsresultaten op signalen van marktwerking worden ook diepgaandere onderzoeken uitgevoerd. Bedrijven die
zich in 2006 en 2007 hebben teruggetrokken uit aanbestedingen zijn door
middel van een enquête benaderd om te achterhalen wat de redenen
daartoe waren. Op die manier kan inzicht worden verkregen hoe de mededinging kan worden verbeterd. De terugtrekkingen hebben vooral als
reden:
– te veel risico’s in de ogen van betreffende bedrijven;
– te weinig capaciteit om het werk uit te voeren;
– te kleine kans op het verkrijgen van de opdracht.
Abnormaal lage inschrijvingen
Inschrijvingen van marktpartijen die voor de opdracht in aanmerking
komen, worden beoordeeld door de bij het project betrokken deskundigen. Daarbij wordt de inschrijvingsbegroting van die partij gecontroleerd op afwijkingen van gebruikelijke uurtarieven en eenheidsprijzen. In

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 200 XVIII, nr. 73

3

geval van «abnormaal lage inschrijvingen» wordt de procedure gehanteerd zoals die in het ARW (2005) is vermeld. Hierbij verzoekt de aanbesteder de inschrijver schriftelijk zijn inschrijving te verduidelijken. In beginsel
zijn inschrijvers gehouden de opdracht uit te voeren voor het aangeboden
bedrag. Wel kan het verstandig zijn om mogelijke vergissingen tijdig te
signaleren opdat inschrijvers de juiste werkzaamheden zullen uitvoeren.
Daarnaast dragen de beoordelingen van de inschrijvingen bij aan het
alerter zijn op signalen van marktverdeling.

Openen enveloppen met inschrijvingsbegrotingen
Tot nu toe is door de Rijksgebouwendienst de lijn gehanteerd waarbij de
inschrijver wordt verzocht een inschrijvingsbiljet in te vullen en te ondertekenen en daarop het bedrag te vermelden waarvoor de inschrijver het
werk wil uitvoeren. Dit inschrijvingsbiljet dient in een envelop te worden
ingediend. Daarnaast verzoekt de Rijksgebouwendienst de inschrijver in
een aparte envelop de inschrijvingsbegroting in te dienen. In de laatste
fase van het aanbestedingsproces worden alle enveloppen met de
inschrijvingsbiljetten geopend. Van de inschrijver die voor de opdracht in
aanmerking komt wordt tevens de envelop met de inschrijvingsbegroting
geopend (zie hetgeen daarover in de vorige paragraaf is vermeld). De
enveloppen met de inschrijvingsbegrotingen van de overige inschrijvers
worden verzegeld en bewaard gedurende de opdracht. Mochten er
signalen van onregelmatigheden worden geconstateerd, dan zijn die
inschrijvingsbegrotingen beschikbaar voor nadere analyse. De Rijksgebouwendienst hanteert dus niet de lijn dat alle enveloppen met
inschrijvingsbegrotingen moeten worden geopend. De reden hiervoor is
dat uit de praktijk blijkt dat een analyse van inschrijvingsbegrotingen geen
of onvoldoende signalen opleveren van onregelmatigheden. Aldus de
gevolgde lijn.
Met het verschijnen van het TNS NIPO rapport «Cultuuromslag in de
bouw» dat de NMa op 5 september 2008 heeft gepubliceerd is mij
evenwel duidelijk geworden dat er weliswaar grote cultuurveranderingen
in de bouwsector hebben plaatsgevonden, maar dat er nog steeds aanwijzingen zijn dat het maken van verboden prijsafspraken nog geen verleden
tijd is. Ik heb daarom besloten, ondanks mijn overwegingen inzake het
praktisch nut ervan, binnenkort te starten met een pilot waarbij voor een
periode van 6 maanden alle inschrijvingsbegrotingen zullen worden
geanalyseerd op signalen van onregelmatigheden en na het beëindigen
van deze periode zullen de voor- en nadelen van deze werkwijze worden
afgewogen. Bij positief resultaat wordt dat de nieuwe lijn.
3.2 Overleg met de NMa
De bevindingen van de onderzoeken worden in ieder geval halfjaarlijks
doorgenomen met de NMa. Daarbij wordt tevens aandacht besteed aan
algemene marktontwikkelingen zoals een al of niet bestaande overspannen markt. De NMa kan de door de Rijksgebouwendienst verstrekte
analyses gebruiken in lopend of nog op te starten onderzoek naar overtredingen van de Mededingingswet naast andere onderzoeken.
Ik zal voortaan in het jaarverslag van de Rijksgebouwendienst aandacht
besteden aan het verstrekken van analyses aan de NMa en aan de terugkoppeling van de NMa aan de Rijksgebouwendienst. Daarmee geef ik
uitvoering aan de toezegging die de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties uw Kamer op 30 januari 2008 heeft gedaan in het kader
van de beantwoording van kamervragen over het eerder genoemde
rapport van de Algemene Rekenkamer (met het antwoord op vraag 19,
Kamerstuk 31 235, nr. 3).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 200 XVIII, nr. 73

4

«De Ministers van WWI en VenW zijn bereid om nader te onderzoeken hoe
de Tweede Kamer hierover geïnformeerd kan worden».
3.3 Organisatorische maatregelen

Gedragscodes en meldpunten
In het Opdrachtgeversforum, waarin de Rijksgebouwendienst samenwerkt
met een aantal andere publieke opdrachtgevers, is het initiatief genomen
om te komen tot een gedragscode «publiek opdrachtgeverschap». Deze
gedragscode heeft tot doel de verhoudingen tussen opdrachtgevers en
opdrachtnemers verder te verbeteren en te professionaliseren. Bij de
Rijksgebouwendienst is hiervoor sinds juli 2007 een centraal meldpunt
voor opdrachtnemers ingericht. Zij kunnen de Rijksgebouwendienst
aanspreken als zij menen niet conform deze code te zijn behandeld. De
transparantie over en weer wordt daardoor bevorderd.
Daarnaast is door Rijkswaterstaat in oktober 2007 de gedragscode
belangenverstrengeling «zo doen we zaken» opgesteld. Deze gedragscode
heeft tot doel richting te geven aan het voorkomen van belangenverstrengeling c.q. het voorkomen van ongewenste of ongeoorloofde
concurrentievervalsing. De Rijksgebouwendienst past deze gedragscode
toe om helder te maken op welke wijze de dienst zaken doet met marktpartijen.
Direct na de parlementaire enquête Bouwnijverheid heeft de Rijksgebouwendienst de regeling «omgaan met vermoedens van onregelmatigheden
bij aanbesteding» opgesteld en ingevoerd. Iedere medewerker van de
Rijksgebouwendienst heeft de plicht om «wanneer een redelijk vermoeden is gerezen omtrent het bestaan van onregelmatigheden bij aanbesteden, in de zin van overtreding van de mededingingsregelgeving» dit te
melden bij het daarvoor ingestelde «Meldpunt onregelmatigheden bij
aanbestedingen». Vanuit dit meldpunt wordt de NMa op de hoogte
gebracht. Het gaat hierbij dus om incidentele meldingen van onregelmatigheden, anders dan de hiervoor genoemde toezending van analyses. De
laatstgenoemde activiteit is zoals gezegd geen incidentele maar inmiddels
een standaardactiviteit. Ook stimuleert dit meldpunt de alertheid van
medewerkers van de Rijksgebouwendienst op signalen van marktverdeling. Sinds de oprichting van dit meldpunt zijn, zoals vermeld in het
rapport van de Algemene Rekenkamer, bij de Rijksgebouwendienst sinds
2001 vier signalen intern geregistreerd van vermoedens van onregelmatigheden (marktverdeling). Twee hiervan zijn gemeld aan de NMa. De
andere twee hebben na nadere afweging niet geleid tot een melding.
Tevens is de Rijksgebouwendienst actief betrokken bij een proef die in
2007 is gestart met het anoniem melden van schendingen op het gebied
van integriteit in de meest brede zin. Via «Integriteit Overheid» kunnen
schendingen van integriteit, gepleegd door medewerkers van de dienst,
door wie dan ook (dus ook door medewerkers van de Rijksgebouwendienst) anoniem worden gemeld bij het meldpunt «M» (Meld Misdaad
Anoniem), dat een directe en onafhankelijke relatie onderhoudt met de
vertrouwenspersoon Integriteit binnen de Rijksgebouwendienst zelf.
Medewerkers van de Rijksgebouwendienst kunnen ook rechtstreeks bij
deze vertrouwenpersoon een melding doen.

Coördinatie Integriteit & Veiligheid
Naast het oprichten van voornoemde meldpunten is er naar aanleiding
van de Parlementaire Enquête Commissie (PEC) Bouwnijverheid in 2002
binnen de Rijksgebouwendienst ook een aantal andere activiteiten ondernomen op het gebied van integriteit. Dit zijn de eerder vermelde analyse
van aanbestedingsresultaten op signalen van marktverdeling, aanscher-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 200 XVIII, nr. 73

5

ping van het aanbestedingsbeleid op het gebied van integriteit en het via
dilemmatrainingen bewust maken van alle medewerkers van integer
handelen. Als resultaat van de gesprekken met alle medewerkers over
integriteit is in mei 2007 de eigen gedragscode «open vizier» ontwikkeld.
Deze geeft aan medewerkers, klanten en leveranciers duidelijkheid over
de invulling van het begrip integriteit en wat er voor nodig is om integer
te kunnen handelen.
In 2005 zijn activiteiten op het gebied van integriteit samengebracht in het
nieuwe bureau Coördinatie Integriteit & Veiligheid (CI&V). Het bureau
CI&V heeft als taak te fungeren als kennisknooppunt voor veiligheidsvraagstukken rondom rijkshuisvesting en de kernwaarde integriteit te
borgen.
Door verschillende onderdelen van de Rijksgebouwendienst wordt onder
regie van het bureau CI&V overleg gevoerd met de bouwdiensten van het
Rijk over integriteitvraagstukken met als doel kwaliteitsverbeteringen tot
stand te brengen met betrekking tot integer handelen. Daarnaast wordt
overleg gevoerd met andere overheidsinstanties over het te voeren
integriteitsbeleid in het algemeen en bij inkoop in het bijzonder. Ook aan
extern onderzoek, zoals door de NMa naar combinatievorming bij aanbesteding, wordt actief meegewerkt. Verder is er samenwerking met koepelorganisaties in de bouwnijverheid, de wetenschappelijke wereld en
andere kenniscentra en wordt uitgedragen wat de Rijksgebouwendienst
op het gebied van integriteit en veiligheid te bieden heeft.
4 Intensivering professionalisering Rijksgebouwendienst
Ten aanzien van de tweede aanbeveling van de Algemene Rekenkamer,
intensivering van de professionalisering van de Rijksgebouwendienst,
heeft de Rijksgebouwendienst verschillende stappen gezet en resultaten
geboekt. Om deze in context te plaatsen wordt in paragraaf 4.1 verwezen
naar Kamerstuk 31 200 XVIII, nr. 66 waarin ik eerder heb toegelicht hoe de
Rijksgebouwendienst per project, op basis van een aantal afwegingen, de
meest geschikte aanbestedingsstrategie bepaalt. In paragraaf 4.2 wordt
ingegaan op het mede door de Regieraad Bouw ingezette vernieuwingsproces in de bouw. De Regieraad Bouw is op initiatief van de ministers
van VROM, EZ en VenW ingesteld naar aanleiding van de Parlementaire
Enquête Bouwnijverheid.
De door de Algemene Rekenkamer bedoelde eigenstandige aanbestedingsstrategie is bij de Rijksgebouwendienst tot dusver niet in organisatorische
zin tot uitdrukking gebracht zoals bij Rijkswaterstaat, waar een afzonderlijke directie Marktwerking en Inkoop is ingesteld. De aanbestedingsstrategie van de Rijksgebouwendienst is momenteel onderdeel van het
overkoepelende inkoopbeleid. Als volgende stap zal in 2009 een afzonderlijk «Expertisecentrum Aanbesteden» worden ingesteld waarin de vaststelling en uitvoering van het aanbestedingsbeleid van de Rijksgebouwendienst organisatorisch wordt verankerd. In de paragrafen 4.3 en 4.4 wordt
nader op inhoudelijke en organisatorische ontwikkelingen op aanbestedingsgebied ingegaan.
Ten slotte wordt in paragraaf 4.5 toegelicht waarom de Rijksgebouwendienst bij aanbestedingen de niet-openbare procedure toepast. Dit mede
naar aanleiding van vragen daarover tijdens het AO van 12 juni en het
VAO van 3 juli 2008.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 200 XVIII, nr. 73

6

4.1 Huidige aanbestedingsstrategie
Over de aanbestedingsstrategie van de Rijksgebouwendienst heb ik uw
Kamer op 10 juni 2008 geïnformeerd. In Kamerstuk 31 200 XVIII, nr. 66 heb
ik het navolgende medegedeeld:

–

–

–

–

–
–
–

«De Rijksgebouwendienst bepaalt per project de meest geschikte
aanbestedingsstrategie. Dat is nodig omdat de projecten onderling
veel verschil vertonen, gerelateerd aan het feit dat de marktsituatie
onderhevig is aan verandering. De strategie bestaat onder andere uit
de volgende afwegingen:
worden de specificaties verder uitgewerkt door ontwerpende of uitvoerende marktpartijen of werken deze partijen samen gedurende het hele
ontwerptraject of wordt dit halverwege het ontwerptraject overgedragen van de ontwerpende naar de uitvoerende marktpartijen?
welke contractvoorwaarden worden er gesteld, de standaard UAV
(uniforme administratieve voorwaarden), de UAVgc (idem voor geïntegreerde contractvormen) of een speciaal maatwerk-contract?
wordt er gekozen voor hoofdaanneming (één perceel, voordeel:
minder coördinatieproblemen en faalkosten) of nevenaanneming door
verschillende (MKB-)bedrijven (meer percelen, voordeel: meer invloed
op individuele marktpartijen)?
welke risico’s worden voor rekening van de marktpartijen gebracht en
tot welk niveau? (het gaat dan niet alleen om aansprakelijkheid voor
schade, maar ook over het risico dat het gerealiseerde uiteindelijk niet
aan de eisen voldoet)?
welke aanbestedingsvorm wordt gekozen: één van de vrije of
uitzonderingsprocedures?
welke geschiktheidseisen (omzeteisen, ervaring met soortgelijke
projecten en overige kwalificaties) worden er gesteld?
welke gunningscriteria (geldt de laagste prijs of is er een beoordeling
van de inschrijvingen op de kwaliteit ervan) worden gehanteerd»?

4.2 Vernieuwing in de Bouwsector
Mede op basis van de analyse van de Parlementaire Enquete Commissie
Bouwnijverheid is door de Regieraad Bouw geconstateerd dat de bouwsector een traditioneel opererende sector is die weinig op vernieuwing en
samenwerking is gericht en mede daardoor zeer hoge faalkosten kent.
Uitloop van de bouw in tijd en overschrijding van budgetten door meerwerk zijn meer regel dan uitzondering. Partijen staan vooral tegenover
elkaar.
Ook is geconstateerd dat de opdrachtgevers in dit proces een cruciale rol
spelen. Juist door hun traditionele manier van aanbesteden, gekenmerkt
door aanbesteden vanuit eigen ontwerp vastgelegd in gedetailleerde
bestekken en selecteren tegen laagste prijs en in meerdere percelen,
wordt innovatie en samenwerking bij bouwpartijen niet gestimuleerd.
Mede ook door de steeds complexer wordende omgeving waarbinnen de
bouwprocessen zich afspelen wordt het steeds moeilijker om via traditionele vormen van aanbesteden een goede verhouding tussen prijs en
kwaliteit te realiseren. De heersende opvatting is dat door een andere
aanpak van hun aanbestedingsproces opdrachtgevers de bouwsector
kunnen stimuleren en uitdagen om met hoogwaardige en innovatieve
oplossingen te komen met minder faalkosten. Hiervoor is het noodzakelijk
dat:
– opdrachten meer in prestatietermen zijn geformuleerd dan in detail
voorgeschreven oplossingen zoals bestekken, zodat het voor de marktpartijen aantrekkelijk en lonend is zelf naar adequate en waar nodig
innovatieve oplossingen te zoeken;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 200 XVIII, nr. 73

7

–

–

gezorgd wordt voor een heldere afbakening van taken, verantwoordelijkheden en risico’s tussen opdrachtgever en opdrachtnemer(s) in de
bouw. Er moet een gemeenschappelijke en duidelijke focus op het te
behalen eindresultaat bestaan. Samenwerken is de norm.
offertes op basis van prijs én kwaliteit worden beoordeeld.

Samengevat komt het erop neer dat het aanbestedingstraject zo moet
worden ingericht dat bedrijven de ruimte en de mogelijkheden krijgen om
innoverend te opereren en eventuele risico’s meer te spreiden en beter te
ondervangen. Ook de Algemene Rekenkamer merkt in zijn rapport op dat
indien bedrijven zich door middel van kwaliteit kunnen onderscheiden de
behoefte aan het maken van prijsafspraken zal verminderen.
Van de grote overheidsopdrachtgevers als Rijkswaterstaat en de Rijksgebouwendienst wordt verwacht in dit proces voorop te lopen en een
voorbeeldrol te vervullen. Beide diensten zijn ook adviserend lid van de
Regieraad Bouw. In dit kader heeft de Rijksgebouwendienst het voortouw
genomen tot de oprichting van het eerder in deze brief genoemde
Opdrachtgeversforum, waarin op dit moment de Alliantie, Dienst Vastgoed Defensie, Gemeente Den Haag, NS Poort, ProRail, Rijksgebouwendienst, Rijkswaterstaat, Staedion en UMC St Radboud zijn vertegenwoordigd.
De Rijksgebouwendienst kiest tegen de achtergrond van de hierboven
beschreven ontwikkeling waar mogelijk in toenemende mate voor meer
op innovatie gerichte geïntegreerde contracten, waarvan de in het kader
van de PPS (publiek-private samenwerking) uitgevoerde zogenaamde
DBFMO (Design, Build, Finance, Maintain, Operate) contracten de meest
vergaande vormen zijn. Een PPS-contract heeft betrekking op de verschillende fasen van de levensduur van een gebouw. Door uit te gaan van een
looptijd van 20 tot 30 jaar wordt de private partij die het contract uitvoert
gestimuleerd de afzonderlijke fasen op elkaar af te stemmen en ervoor te
zorgen dat het gebouw optimaal voldoet aan de eisen die tijdens de
exploitatiefase worden gesteld. De private partij wordt daardoor ook gestimuleerd om tijdens de bouw investeringen te doen die over een langere
termijn tot meerwaarde zullen leiden. De levenscyclus-benadering van de
private partij zorgt dus voor een optimale afstemming tussen de initiële
investering en de exploitatiekosten, waardoor de totale kosten worden
beperkt. De Rijksgebouwendienst heeft inmiddels vier PPS-contracten
afgesloten. Voor een uitgebreide toelichting op de wijze waarop de Rijksgebouwendienst met PPS omgaat en de ervaringen met deze werkwijze,
verwijs ik u naar de brief die de Minister van Financiën u op 21 augustus
2008 heeft aangeboden. Hierin is ingegaan op de vragen en opmerkingen
van uw Kamer van 30 mei 2008 over de op 4 april 2008 aan uw Kamer
aangeboden «PPS voortgangsrapportage 2007/2008» (Kamerstuk 2007/
2008, 28 753, nr. 12 en bijlage).
In november van dit jaar wordt het gerenoveerde ministerie van Financiën
als eerste afgeronde PPS-project opgeleverd conform de gemaakte
afspraken omtrent tijd en budget.
Ook in meer traditioneel opgezette projecten met een eigen ontwerp en
uitgewerkt bestek levert geïntegreerde contractvorming in de uitvoeringsfase grote voordelen op. Het onlangs voor Rijkswaterstaat opgeleverde
gerenoveerde gebouw Westraven in Utrecht is daar een succesvol voorbeeld van. De betrokken bouwpartijen hebben een risicodragend consortium gevormd met als voordeel voor de Rijksgebouwendienst dat de
coördinatie en daarmee het belang voor goede samenwerking in één
hand lag bij de uitvoerende partij. Ook bij de onlangs gestarte nieuwbouw
voor de ministeries van Justitie en BZK wordt met zo’n constructie
gewerkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 200 XVIII, nr. 73

8

Voor de Rijksgebouwendienst bieden geïntegreerde contracten grote
kansen om een belangrijke bijdrage te leveren aan de zo noodzakelijke
vernieuwing van de bouwsector.
4.3 Vernieuwing aanbestedingsstrategie Rijksgebouwendienst
In het kader van de verdere professionalisering van het inkoop/aanbestedingsbeleid van de Rijksgebouwendienst is een inkoopanalyse gemaakt
van alle in 2006 verstrekte opdrachten. Hieruit is onder meer gebleken dat
in 2006 circa 14 000 opdrachten zijn verstrekt aan ongeveer 6 000 leveranciers met een gemiddelde waarde van circa € 140 000 per leverancier.
Hiertoe behoren opdrachten met een waarde van tientallen miljoenen
euro’s, maar ook enkele tientallen euro’s. Het merendeel (ongeveer 90%)
van deze opdrachten is klein in omvang en ligt ver onder de Europese
drempels voor overheidsopdrachten. Omdat voor middelgrote opdrachten
per opdracht drie offertes worden gevraagd, betekent dit dat in sommige
gevallen de lasten van het aanbesteden hoog zijn ten opzichte van de
omvang van de opdracht. Geconcludeerd is dat met een bundeling van
relatief kleine opdrachten tot beperking van de lasten zal leiden.
Uit de inkoopanalyse is ook naar voren gekomen dat de voornoemde
14 000 opdrachten betrekking hebben op meerdere productgroepen.
Geconcludeerd is dat met een bundeling van opdrachten per productgroep naast lastenverlichting ook schaalvoordelen in de vorm van lagere
marktprijzen bereikt kunnen worden.
De Rijksgebouwendienst heeft besloten gebruik te gaan maken van de
voornoemde bundeling van opdrachten en van een gerichte marktbenadering bij bepaalde producten of productgroepen alsmede van het toepassen van geïntegreerde contractvormen. Hiertoe is een vernieuwde
aanbestedingsstrategie opgezet die medio 2009 haar beslag zal moeten
krijgen. In deze vernieuwde strategie wordt zoveel mogelijk uitgegaan van
een aantal inkooppakketten die het beste aansluiten bij de huisvestingstaak van de Rijksgebouwendienst. Deze inkooppakketten zullen steeds
meer worden aanbesteed in de vorm van raamovereenkomsten aan meerdere (MKB-)bedrijven. De overige opdrachten die niet zijn onder te
brengen onder één van deze inkooppakketten, worden individueel in de
markt gezet waarbij zoveel mogelijk zal worden gestreefd naar geïntegreerde contractvormen. Zo zal afhankelijk van de omvang van het project
of de te leveren diensten worden gekozen voor raamcontracten, DesignBuild-en-Maintain-contracten of DBFMO-contracten. In dit laatste geval
nadat een haalbaarheidsonderzoek PPS is uitgevoerd. Bij het maken van
een keuze voor een bepaalde contractvorm zal steeds worden gestreefd
naar maatwerk.
De tot nu toe bij aanbestedingen uitgevoerde, informele marktanalyses
zullen worden geformaliseerd en er zal steeds per project een afweging
worden gemaakt of marktconsultatie wenselijk is en zo ja, welke vorm van
marktconsultatie dan de voorkeur verdient. Verder zal voor complexe
projecten als regel een marktanalyse worden uitgevoerd. Daarnaast zal
steeds vaker het gunningscriterium van de «economisch meest voordelige
inschrijving» worden gehanteerd in plaats van de «laagste prijs».
4.4 Organisatorische maatregelen
Binnen de Rijksgebouwendienst zal een «Expertisecentrum Aanbesteden»
worden opgericht. Het expertisecentrum zal zich gaan richten op het
leveren van kennis en expertise bij het aanbesteden van opdrachten en
het leveren van een bijdrage aan de aanbestedingstrategie van de Rijksgebouwendienst. Hierbij spelen marktanalyse, marktconsultatie, de keuze
van aanbestedingswijze, gunningscriterium, contractvorm, contract-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 200 XVIII, nr. 73

9

grootte, lastenverlichting voor zowel de interne processen van de Rijksgebouwendienst als voor het bedrijfsleven, het verzorgen van opleidingen,
kennismanagement en kwaliteitsborging een rol. De Rijksgebouwendienst
krijgt, door het centraliseren van de aanbesteding van opdrachten, tevens
steeds meer zicht op trendmatige aspecten van aanbestedingen. Ook kan
de dienst hierdoor alerter zijn op signalen van marktverdeling zoals
beschreven in paragraaf 3. In de aanloop naar de vernieuwde inkoopstrategie is enige tijd geleden een viertal inkoopontwikkelteams belast
met de ontwikkeling van de genoemde nieuwe contractvormen.
4.5 Aanbestedingsprocedures en lastenverlichting

Aanbestedingsprocedure (preselectie)
Tijdens het overleg met de algemene commissie voor Wonen, Wijken en
Integratie op 12 juni jl. en het VAO van 3 juli is de vraag gesteld waarom
de Rijksgebouwendienst niet standaard de openbare procedure toepast.
Het kabinetsbeleid is gericht op het verminderen van de lasten. De Rijksgebouwendienst tracht de lasten bij het aanbesteden van opdrachten
zoveel mogelijk te beperken. Bij de openbare procedure kunnen alle
partijen die voldoen aan bepaalde minimumeisen inschrijven, waardoor in
de regel een groot aantal bedrijven kosten maakt in verband met het
inleveren van hun bedrijfsgegevens en het maken van een offerte.
Bij de niet-openbare procedure volstaan de bedrijven in eerste instantie
met het inleveren van hun bedrijfsgegevens om aan te tonen dat ze
voldoen aan de minimumeisen. Vervolgens worden deze bedrijven door
de aanbestedende dienst gerankt op hun geschiktheid en nodigt de
aanbestedende dienst alleen de meest geschikte bedrijven uit een inschrijving te doen. De overige bedrijven behoeven dus geen inschrijving meer
te doen. Hierdoor worden voor die bedrijven de lasten bij het aanbesteden
beperkt.
Uiteraard geldt ook voor de te kiezen aanbestedingsprocedure (zoals in
paragraaf 4.1. is aangegeven) dat per project de meest geschikte aanbestedingsstrategie wordt bepaald. Zou in een bepaald geval komen vast te
staan dat er een beperkt aantal bedrijven is om een project uit te voeren,
dan zou het toepassen van de niet-openbare procedure minder zinvol
kunnen zijn en kan de openbare procedure toegepast worden.
Verdere lastenverlichting
De Rijksgebouwendienst maakt sinds 2004 gebruik van de mogelijkheid
om aanbestedingen digitaal aan te kondigen op een vaste site waarop ook
andere opdrachtgevers hun aankondiging publiceren. Hierdoor wordt het
voor gegadigden eenvoudiger en daardoor goedkoper om op de hoogte
te blijven van nieuwe aan te besteden opdrachten. Ook worden bestekken
elektronisch kosteloos beschikbaar gesteld.
Verder maakt de Rijksgebouwendienst al een groot aantal jaren gebruik
van zogenoemde «Eigen Verklaringen» waarbij gegadigden in eerste
instantie kunnen volstaan met een verklaring dat zij beschikken over de
door de Rijksgebouwendienst verlangde bedrijfsgegevens. Naarmate de
aanbestedingsprocedure vordert en steeds meer gegadigden afvallen,
behoeven uiteindelijk slechts de overgebleven gegadigden alsnog hun
bedrijfsgegevens in te leveren waardoor de lasten voor het bedrijfsleven
worden geminimaliseerd.
Past performance
Het Opdrachtgeversforum heeft opdracht gegeven nader onderzoek te
doen naar de toepasbaarheid van het instrument «past performance». Met
dit instrument kunnen ervaringen omtrent de kwaliteit van uitgevoerde
werkzaamheden bij vorige opdrachten van een bepaalde opdrachtnemer
worden gekwalificeerd. Door kwaliteit mee te wegen bij de selectie wordt
de markt beloond voor het leveren van goed werk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 200 XVIII, nr. 73

10

5 Nazorg
Ten aanzien van de derde aanbeveling van de Algemene Rekenkamer,
besteed aandacht aan de nazorg bij vermoedens van onregelmatigheden,
verwijs ik naar wat de Rekenkamer heeft vermeld over de reactie van de
NMa op het voornoemde rapport van de Algemene Rekenkamer, Kamerstuk 31 235, nr. 2:
«De NMa heeft op 25 augustus 2007 op onze rapportage gereageerd.
De NMa zegt toe aan de meldende dienst in alle gevallen een terugkoppeling te geven, ook wanneer uit de NMa-analyse blijkt dat het
betreffende signaal onvoldoende aanknopingspunten biedt voor het
starten van een opsporingsonderzoek, maar wel in portefeuille blijft.
De NMa schrijft verder dat zij met de Rijksgebouwendienst inmiddels
een overleg heeft gehad over vermoedens van onregelmatigheden en
dat er afspraken voor verdere periodieke overleggen zijn gemaakt. Het
is de bedoeling in deze overleggen aan de hand van gemelde signalen
de werkwijze van de NMa toe te lichten en met de aanbestedende
dienst van gedachten te wisselen over actuele ontwikkelingen die
verscherpte aandacht van de aanbestedende dienst of de NMa
vragen».
Voor het overige verwijs ik ook naar paragraaf 3.2 van deze brief.
6 Voortgang Rijksmuseum
In aanvulling op de informatie die u eerder hieromtrent heeft ontvangen
en op hetgeen de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en ik
uitgebreid met uw Kamer hebben besproken tijdens het Algemeen
Overleg op 12 juni jl. meld ik hier tot slot het volgende. Zoals bekend is in
de heraanbesteding de verbouwing van het hoofdgebouw van Het
Nieuwe Rijksmuseum in verschillende percelen opgedeeld. Voor een
aantal percelen zijn de gegadigden geselecteerd en is het opstellen van de
inschrijvingen gaande. Voor de overige percelen is de selectie van gegadigden gaande.
Ik hoop uw Kamer hiermee voldoende te hebben geïnformeerd over de
uitvoering van de motie.
De minister voor Wonen, Wijken en Integratie,
C. P. Vogelaar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 200 XVIII, nr. 73

11