Aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Mevrouw drs. K. Arib
Binnenhof 4
2513 AA Den Haag

Datum:
Kenmerk:
Cc:

10 februari 2021
RLI-2021/241

Contact:
Telefoon:
E-mail:

Betreft:

Rli-advies ‘Naar een integraal bereikbaarheidsbeleid’

Geachte mevrouw Arib,
Op 13 oktober 2020 heeft uw Kamer de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) verzocht
advies te geven over het voeren van integraal bereikbaarheidsbeleid. Met genoegen biedt de Rli u
hierbij zijn advies ‘Naar een integraal bereikbaarheidsbeleid’ aan. Het advies wordt ook
aangeboden aan de minister en staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (IenW), de
minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en de voorzitter van de Eerste
Kamer.
De raad doet in dit advies een aantal aanbevelingen aan regering en parlement om te komen tot
een integraal afgewogen bereikbaarheidsbeleid. De drie hoofdaanbevelingen zijn:
•

•

Stuur op brede welvaart: als ijkpunt in de gehele beleidscyclus van het
bereikbaarheidsbeleid, inclusief visies en afwegingsinstrumentarium. De raad
adviseert om het faciliteren van mobiliteit niet langer het dominante uitgangspunt van het
bereikbaarheidsbeleid te laten zijn. Er is een weldoordachte visie nodig, bekrachtigd door
politieke besluitvorming, op de doelen van het bereikbaarheidsbeleid en hoe die het beste
kunnen worden gerealiseerd. De effecten op brede welvaart zouden wat de raad betreft daarbij
het ijkpunt moeten vormen in de gehele beleidscyclus, van visievorming tot implementatie. Dit
vergt aanpassing van het afwegingsinstrumentarium en het gebruik ervan. Het denkkader en
de systematiek van maatschappelijke kosten-batenanalyses zouden eerder en consistenter in
besluitvormingsprocessen moeten worden ingezet. De nieuwe nationale markt- en
capaciteitsanalyse, die in de zomer van 2021 verschijnt, dient recht te doet aan alle aspecten
die uit het oogpunt van brede welvaart relevant zijn. Voorkomen moet worden dat deze
analyse de status krijgt van een prioriteitenlijst voor infrastructurele oplossingen, zoals
voorheen het geval is geweest.
Stuur met een brede blik: op alle beschikbare oplossingsrichtingen voor
bereikbaarheidsvraagstukken. De raad roept regering en parlement op om álle beschikbare
oplossingsrichtingen voor het verbeteren van bereikbaarheid te betrekken in de
beleidsafwegingen. Veranderende maatschappelijke voorkeuren en technologische
ontwikkelingen geven hier aanleiding toe. Naast ‘klassieke’ infrastructurele maatregelen
gericht op de aanpak van verkeerskundige capaciteitsknelpunten dienen ook andere kansrijke
oplossingsrichtingen, zoals gedragsbeïnvloeding, spreiding van mobiliteit in de tijd, digitale
bereikbaarheidsalternatieven en slim ruimtelijk ontwerp, nevengeschikt te worden

•

meegewogen bij het maken van beleidskeuzes. De snelle ontwikkeling van digitale
alternatieven voor fysieke verplaatsingen, zoals online thuiswerken of onderwijs volgen, vraagt
versneld om beleidsaandacht, in samenwerking met private partijen. Daarnaast kan het Rijk
met ruimtelijk beleid sterker sturen op de bereikbaarheidseffecten van verstedelijking.
Stuur samen: rijksbreed én met de regio’s, op basis van een meerjarige
programmatische aanpak en financiering van bereikbaarheidsbeleid. Om te komen tot
integraal afgewogen keuzes zullen op rijksniveau de drie betrokken departementen het
bereikbaarheidsbeleid moeten beschouwen als een gezamenlijke, samenhangende opgave:
IenW (voor het thema mobiliteit) en BZK (voor het thema verstedelijking en ruimtelijk
ontwerp) en Economische Zaken en Klimaat (EZK) (voor het thema digitale bereikbaarheid). Er
is een gezamenlijke visie en beleidsagenda nodig, op basis waarvan verantwoordelijkheden en
financiële middelen voor het bereikbaarheidsbeleid worden toegewezen. De uitvoering van
zorgvuldig op elkaar afgestemde verstedelijkings- en bereikbaarheidsstrategieën mag
vervolgens in de uitvoeringsfase niet worden belemmerd door een sectorale projectenaanpak
of door belangen van individuele organisaties. Gebiedsgerichte programmasturing, gekoppeld
aan gezamenlijke programmafinanciering, vormt volgens de raad de basis voor een betere
verankering van integraal werken in de samenwerking, rijksbreed en tussen het Rijk en de
regio’s. Dat vraagt voor de komende periode ook om verbreding van de financiële basis voor
integraal bereikbaarheidsbeleid.

De Tweede Kamer vervult in de hele beleidscyclus een belangrijke rol bij het realiseren van een
integraal bereikbaarheidsbeleid. De raad heeft daarbij twee specifieke aanbevelingen:
•

•

Maak meer gebruik van de beschikbare parlementaire sturingsmogelijkheden.
De Tweede Kamer kan haar sturingsmogelijkheden beter benutten door het kabinet scherp te
bevragen op het integrale karakter van uitgangspunten en voorstellen voor
bereikbaarheidsbeleid en daarover het politieke debat te voeren. Ook kan de Kamer
desgewenst, bijvoorbeeld met een initiatiefnota, een initiërende rol vervullen. Het effectief
gebruiken van deze sturingsmogelijkheden vraagt van de Kamer dat zij zich een mening vormt
over de rol die bereikbaarheidsbeleid kan spelen bij het bevorderen van brede welvaart. Het
vereist ook dat de Kamer erop toeziet dat gebruikte afwegingskaders en beslisinstrumenten
voldoende zijn ingericht op het maken van integrale afwegingen.
Richt de parlementaire aandacht sterker op de samenhang tussen effecten,
oplossingsrichtingen en bestuurlijke organisatie van het bereikbaarheidsbeleid.
De Tweede Kamer zou bij de invulling van haar controlerende taak de aandacht minder
moeten richten op de resultaten van afzonderlijke projecten en maatregelen en zich meer
moeten concentreren op de effecten en doelrealisatie van het bereikbaarheidsbeleid als geheel.
Dat betekent ook: het kabinetsbeleid nadrukkelijker beoordelen op gemaakte verbindingen
met andere relevante inhoudelijke beleidsdomeinen zoals ruimtelijk beleid, verstedelijking en
digitalisering en op samenwerking tussen departementen en bestuurslagen. Een meer
integraal bereikbaarheidsbeleid zou volgens de raad ook gebaat zijn bij het regelmatig
organiseren van gezamenlijke vergaderingen van de vaste commissies voor IenW en BZK.

De raad hoopt met dit advies handvatten te hebben aangereikt voor het maken van integraal
afgewogen keuzes in het bereikbaarheidsbeleid en wenst de leden van de Tweede Kamer veel
wijsheid toe bij het invullen van de cruciale rol die zij in dat proces vervullen.
Hoogachtend,
Raad voor de leefomgeving en infrastructuur,

ir. J.J. de Graeff
voorzitter

2/22

dr. R. Hillebrand
algemeen secretaris

Naar een integraal bereikbaarheidsbeleid
1. Inleiding
Er is een toenemend besef dat in het bereikbaarheidsbeleid een ‘integrale’ benadering gewenst is.
Een integrale benadering gaat verder dan het mogelijk maken van een efficiënte verplaatsing per
auto, fiets of openbaar vervoer. Zo’n benadering doet recht aan nieuwe mogelijkheden en
innovaties op het gebied van mobiliteit. Ruimtelijke oplossingen en spreiding van mobiliteit over de
dag worden in de afwegingen betrokken. Het beleid houdt een open oog voor digitale alternatieven
voor fysieke verplaatsingen. Een integrale benadering houdt bovendien rekening met andere
opgaven in de leefomgeving, zoals verstedelijking, veiligheid en klimaat.
De Tweede Kamer heeft de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli, hierna: de raad)
gevraagd om advies te geven over hoe een meer integrale benadering van het
bereikbaarheidsvraagstuk in de praktijk kan worden gerealiseerd. De vragen die de Kamer heeft
gesteld aan de raad luiden 1: Welke institutionele belemmeringen zijn er binnen
overheidsorganisaties en hoe kunnen deze worden weggenomen? Verschillen deze belemmeringen
tussen nationale, regionale en grensoverschrijdende mobiliteitsopgaven? Hoe kan een integrale
afweging worden geborgd in de diverse afwegingsinstrumenten? Hoe kan de Tweede Kamer hierop
invloed uitoefenen?
De raad heeft deze vragen samengevat in de volgende adviesvraag:
Hoe kan in de beleidsvorming een meer integrale afweging van bereikbaarheidsopgaven en –
oplossingen worden gerealiseerd? Wat zijn de belangrijkste belemmeringen die zo’n integrale
afweging in de weg staan voor instituties in het algemeen en de Tweede Kamer in het
bijzonder en hoe zijn die belemmeringen weg te nemen?
De vragen van de Tweede Kamer komen volgens de raad op een goed moment. In onze
leefomgeving vragen tal van opgaven om een oplossing. Het gaat om opgaven die elkaar sterk
beïnvloeden en die stuk voor stuk een plek opeisen in de schaarse ruimte. Dat vraagt om
zorgvuldig afgewogen keuzes, waarin verschillende perspectieven worden meegewogen. De raad
voorziet de Kamer daarom graag van advies. Daarmee beoogt de raad handvatten aan te reiken
voor het maken van integraal afgewogen keuzes in het bereikbaarheidsbeleid en de leden van de
Tweede Kamer te helpen bij het invullen van de cruciale rol die zij in dat proces hebben.
Over bereikbaarheid en mobiliteit
Bereikbaarheid en mobiliteit worden vaak in één adem genoemd. Toch zijn het verschillende
begrippen. Bereikbaarheid gaat over de mogelijkheden die mensen hebben om elkaar te
ontmoeten, activiteiten te ontplooien en de daarbij behorende bestemmingen goed te bereiken.
Mobiliteit is daarvoor één van de manieren: een verplaatsing van A naar B. Bij het nadenken over
een integrale benadering in het bereikbaarheidsbeleid is het van belang om het onderscheid tussen
beide begrippen helder voor ogen te houden. In het vervolg van dit advies komt de raad hier
uitgebreider op terug.
Inhoudelijke afbakening
De raad presenteert in dit advies een denklijn hoe een meer integraal bereikbaarheidsbeleid kan
worden gerealiseerd. De raad heeft zich bij de uitwerking van deze denklijn vooral gericht op
bereikbaarheidsvraagstukken vanuit het perspectief van personen. Natuurlijk is bereikbaarheid ook
als het gaat om goederen een cruciaal thema. De raad is van mening dat veel elementen uit de
gepresenteerde denklijn, inclusief de bijbehorende aanbevelingen in algemene zin ook bruikbaar
Tweede Kamer (2020). Mobiliteitsbeleid. Brief van het presidium met adviesvraag aan de Rli in het
kader van haar kennisagenda 2020 ten aanzien van mobiliteits- en bereikbaarheidsvraagstukken van
8 oktober 2020. Vergaderjaar 2020-2021, 31 305, nr. 317.

1

3/22

zijn voor een integrale benadering van het goederentransport. Dat vraagt op onderdelen wel om
een ‘vertaling’ van de denklijn naar de specifieke kenmerken en opgaven die de wereld van het
goederentransport en logistiek kent. Die vertaling heeft de raad in het kader van dit advies niet
gemaakt.
In dit advies gaat de raad primair in op regionale en nationale bereikbaarheidsvragen en de relatie
daartussen. Voor de specifieke afwegingen die spelen bij grensoverschrijdende bereikbaarheid
verwijst de raad de Kamer naar het recente Rli-advies over internationaal reizigersvervoer per
trein. 2 De principes van een integrale aanpak zoals die in voorliggend advies worden aangereikt,
verschillen overigens niet fundamenteel van elkaar als het gaat om regionale, nationale dan wel
grensoverschrijdende bereikbaarheid. Ze kunnen op alle drie de schaalniveaus worden toegepast.
Opbouw van het advies
De raad introduceert in de nu volgende paragraaf drie dimensies die aan de orde zijn bij het
maken van integrale afwegingen binnen het bereikbaarheidsbeleid. Ook plaatst de raad enkele
kanttekeningen bij het integraal benaderen van beleidsopgaven. Vervolgens analyseert de raad in
afzonderlijke paragrafen de drie zojuist genoemde dimensies. De raad bespreekt per dimensie de
belemmeringen die het maken van integrale afwegingen in het bereikbaarheidsbeleid in de weg
staan. Elke paragraaf sluit af met enkele aanbevelingen. In de laatste paragraaf van dit advies
richt de raad zich met enkele adviezen rechtstreeks tot de Tweede Kamer.

2. Drie dimensies van integraal afwegen: effecten, oplossingsrichtingen en organisatie
Het maken van integrale afwegingen bij bereikbaarheidsvraagstukken kent verscheidene aspecten.
De raad onderscheidt in deze paragraaf drie dimensies van het integraal afwegen van beleid,
waarin verschillende relevante aspecten een logische plaats hebben:
•
integraal afwegen van effecten;
•
integraal afwegen van oplossingsrichtingen;
•
integraal besturen en organiseren.
We lichten deze drie dimensies hieronder kort toe, toegespitst op beleid op het gebied van
bereikbaarheid.
Integraal afwegen van effecten
Een integrale benadering van bereikbaarheidsvraagstukken vereist om te beginnen dat de vraag
wordt gesteld wat de gewenste beleidseffecten zijn (passend bij de doelen van het beleid), hoe die
effecten met elkaar samenhangen en of ze met elkaar verenigbaar zijn.
Bij gewenste effecten van bereikbaarheidsbeleid wordt al snel gedacht aan verbetering van reistijd
en van de betrouwbaarheid van verbindingen. Maar beleidskeuzes op het gebied van
bereikbaarheid raken ook direct aan ándere aspecten, die samenhangen met de leefomgeving:
klimaat en milieu, ruimtelijke kwaliteit, verstedelijking, leefbaarheid en veiligheid. Beleidskeuzes
op het gebied van bereikbaarheid kunnen tegelijkertijd sociale gevolgen hebben. Veranderingen in
bereikbaarheid kunnen bijvoorbeeld de ontplooiingsmogelijkheden van mensen en hun kansen
om in de samenleving te participeren vergroten of juist verkleinen. 3 De uiteenlopende
maatschappelijke opgaven en de effecten van het overheidsbeleid op al die terreinen beïnvloeden
elkaar en zijn niet zonder meer met elkaar te verenigen. Dat vraagt om een zorgvuldige –
integrale – afweging bij het ontwikkelen van beleid.
In paragraaf 3 van dit advies werkt de raad deze dimensie van integraal afwegen in het
bereikbaarheidsbeleid nader uit, mede aan de hand van de vragen van de Tweede Kamer over het
gebruik van verschillende afwegingsinstrumenten.

2
Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (2020). Verzet de wissel: naar beter internationaal
reizigersvervoer per trein. Den Haag.
3
Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (2020). Toegang tot de stad: hoe publieke voorzieningen,
wonen en vervoer de sleutel voor burgers vormen. Den Haag.

4/22

Integraal afwegen van oplossingsrichtingen
Een integrale benadering van bereikbaarheidsbeleid vereist in de tweede plaats dat álle
oplossingsrichtingen voor het verbeteren van de bereikbaarheid worden betrokken in de
afwegingen. Een eerste stap is dan om over de grenzen van modaliteiten heen te kijken en alle
vervoerswijzen te betrekken in de benadering van het vraagstuk. Zo kan het uitbreiden van de
infrastructuur voor verschillende vervoerswijzen (wegen, spoorwegen, fietspaden, enzovoort) in
bepaalde situaties een oplossing zijn om de bereikbaarheid van bestemmingen te verbeteren.
Maar het efficiënter gebruiken van bestaande infrastructuur kan eveneens een kansrijke optie zijn,
bijvoorbeeld door de factor tijd in de afwegingen te betrekken: op welk moment van de dag of op
welke dag van de week wordt de infrastructuur gebruikt? Vanuit dat perspectief kan ook
flexibilisering van werktijden worden overwogen als oplossing.
Een integrale benadering kan daarnaast nog ándere oplossingsrichtingen omvatten. Het
bevorderen van de bereikbaarheid kan immers ook worden bereikt zonder extra mobiliteit. Een
fysieke verplaatsing is niet altijd nodig om in de bereikbaarheidsbehoefte te voorzien. Digitale of
virtuele bereikbaarheid (bijvoorbeeld door middel van online thuiswerken) kan een alternatief zijn.
Verder kan de bereikbaarheidsopgave vanuit een ruimtelijk perspectief worden benaderd. Want
ook ruimtelijke keuzes kunnen de bereikbaarheid van bestemmingen in hoge mate beïnvloeden.
Goed ruimtelijk ontwerp en slimme locatiekeuzes kunnen de functies wonen, werken en
voorzieningen geografisch dichterbij elkaar brengen en op die manier bijdragen aan een betere
bereikbaarheid.
In paragraaf 4 schetst de raad ontwikkelingen in de verschillende oplossingsrichtingen en hoe die
een integrale afweging mogelijk helpen maken.
Integraal besturen en organiseren
Een integrale benadering van bereikbaarheidsvraagstukken vraagt ten slotte om goede
samenwerking tussen de betrokken partijen. De bereikbaarheidswereld bestaat uit een groot
aantal organisaties: departementen (de ministeries van IenW, BZK, EZK), decentrale overheden
(provincies, vervoerregio’s, gemeenten), uitvoeringsorganisaties (Rijkwaterstaat, ProRail),
marktpartijen (vervoersbedrijven, technologieleveranciers) en maatschappelijke en
belangenorganisaties (ANWB, Fietsersbond, Rover, enzovoort). Deze organisaties hebben elk hun
eigen formele en informele normen, structuren en overtuigingen. Deze zijn opgebouwd over een
lange reeks van jaren en weerspiegelen zodoende onvermijdelijk keuzes en oplossingen uit het
verleden. Dat geldt ook voor de financiële en juridische kaders waarbinnen zij opereren. Ingesleten
normen, structuren en overtuigingen kunnen het maken van een integrale afweging tussen
verschillende beleidsopties belemmeren.
In paragraaf 5 gaat de raad dieper in op dit soort institutionele belemmeringen.
Enkele kanttekeningen bij integraal afwegen
Het integraal afwegen van beleidsopties maakt beleidsontwikkeling zelden simpeler; integendeel.
In de gesprekken die de raad tijdens de voorbereiding van dit advies heeft gevoerd, klonken soms
verzuchtingen als: “Wanneer je wilt dat iets niet van de grond komt, moet je het integraal doen.”
Of: “Het betere is de vijand van het goede.”
De raad onderkent dat integraal werken zaken complexer kan maken. Een ééndimensionaal
perspectief heeft het verleidelijke voordeel dat het simplificeert. Meer perspectieven maken de
opgave in eerste instantie ‘groter’. Afbakenen, reduceren en versimpelen is dan een veel
toegepaste ‘oplossing’. Maar voor de effectiviteit van beleid is het niet wenselijk om zaken
simpeler voor te stellen dan ze in werkelijkheid zijn. De maatschappelijke realiteit trekt zich
bovendien weinig aan van beleidsmatige en/of politieke ‘vereenvoudigingen’. Integraal afwegen
dient een reëel belang: er kunnen dingen misgaan als beleidskeuzes niet integraal worden
afgewogen. Verschillende maatschappelijke opgaven en publieke waarden kunnen nu eenmaal op
gespannen voet met elkaar staan. Bovendien zijn er, als op een integrale manier wordt gekeken
naar beleidsopgaven, kansen te verzilveren. Een integraal perspectief biedt kansen voor een
betere, rijkere en effectievere oplossing.

5/22

Toch zijn er ook kanttekeningen te maken bij integraal afwegen. De raad noemt er hieronder drie.
We noemen ze niet om het belang van integraal afwegen af te zwakken, maar als
aandachtspunten om rekening mee te houden:
•
Een eerste kanttekening is dat het ‘altijd integraler kan’. Integraliteit in het
bereikbaarheidsbeleid is te beschouwen als een verzameling Matroesjka-poppetjes met labels
als: Modaliteit < Mobiliteit < Bereikbaarheid < Duurzame ruimtelijke ontwikkeling (inclusief
wonen, natuur, klimaat, milieu) < Duurzame ontwikkeling (inclusief economie, inkomen en
werkgelegenheid) < Brede welvaart (inclusief veiligheid, gezondheid, opleiding, sociale
cohesie, etc.). Een reeks als deze illustreert het risico dat een opgave te breed kan worden
voor een gerichte aanpak. Van belang is dus om de relevante aspecten van een opgave te
bepalen en deze expliciet en evenredig mee te wegen in de besluitvorming. Essentieel vanuit
het oogpunt van integraliteit is daarbij om de reeks ‘van rechts naar links’ te lezen. Dat wil
zeggen: eerst te bepalen wat omwille van brede welvaart nodig is op het gebied van
bereikbaarheid en mobiliteit, in plaats van ‘links’ te beginnen bij de mobiliteitsvraagstukken
(verkeersknelpunten) en van daaruit te bezien of er een bijdrage aan brede welvaart kan
worden geleverd.
•
Een tweede kanttekening is dat integraal beleid geen doel op zichzelf moet zijn en geen
panacee vormt voor alle beleidsopgaven. Integraal afwegen gaat in de kern om het
expliciteren van de manier waarop verschillende opgaven, doelen en oplossingen met elkaar
samenhangen. En vervolgens om het maken van bewuste, expliciete en onderbouwde keuzes
op basis van dat inzicht – in plaats van keuzes die primair zijn ingegeven door ingewortelde
overtuigingen, generieke voorkeuren of sectorale belangen.
•
Een derde kanttekening is dat het maken van een integrale afweging niet automatisch leidt tot
een integrale oplossing. Een integrale afweging kan evengoed, afhankelijk van hoe
verschillende aspecten worden gewogen, leiden tot een sectorale oplossing. Er blijft dus ook bij
integrale beleidsafwegingen behoefte aan en ruimte voor werken en denken in sectoren, niet
in de laatste plaats in de uitvoeringsfase. Maar pas nadat ‘aan de voorkant’ een integrale
afweging is gemaakt.

3. Integraal afwegen van effecten: van verkeersknelpunten naar brede welvaart
Default 4 in het huidige bereikbaarheidsbeleid: mobiliteit faciliteren
Bij het maken van keuzes in het bereikbaarheidsbeleid ligt op dit moment een sterk accent op het
oplossen van verkeersknelpunten. Of het nu gaat om de aanpak van files op de weg of de aanpak
van capaciteitstekorten in het openbaar vervoer: verkeersknelpunten wegnemen is het
uitgangspunt. De centrale gedachtegang daarachter is dat mobiliteit een menselijke behoefte is die
zo goed mogelijk moet worden gefaciliteerd. Dit is een uitgangspunt van het nationale
mobiliteitsbeleid sinds het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan 2001-2020 uit 2001 en de
daaropvolgende Nota Mobiliteit uit 2005. Enkele citaten uit die nota’s illustreren dit:
“Mobiliteit mag. Mobiliteit hoort bij de moderne samenleving”. 5
“Mobiliteit terugdringen is geen optie. Mobiliteit is (…) een maatschappelijke behoefte. Mobiliteit
is een verworvenheid, die mensen de kans biedt zich te ontplooien en te ontspannen. Bestrijden

Het begrip ‘default’ is ontleend aan het standaardwerk van Thaler & Sunstein uit 2009 over
gedragsbeïnvloeding. De default-instelling betekent letterlijk de ‘standaardinstelling’. In organisaties of
beleidssystemen schetst de default de ‘normaal-toestand’, die de uitgangssituatie vormt voor de
alledaagse gang van zaken. Bestuurders, managers en medewerkers handelen doorgaans binnen die
standaardinstelling, en daarmee bevestigen ze impliciet en vaak ook onbewust wat de norm is. De raad
gebruikt het begrip hier om te verklaren waarom bepaalde keuzes in het bereikbaarheidsbeleid worden
gemaakt en waarom het moeilijk is om die te veranderen. Zie Van der Steen, M. & Scherpenisse J.
(2020). Grenzeloos samenwerken: van A naar B via B. Den Haag: Nederlandse School voor Openbaar
Bestuur en Thaler, R.H. & Sunstein, C.R. (2009). Nudge: improving decisions about health, wealth, and
happiness. New Haven, CT: Yale University Press.
5
Ministerie van Verkeer & Waterstaat (2001). Nationaal Verkeers- en Vervoersplan 2001-2020; Visie op
de mobiliteit van de 21e eeuw. Vergaderjaar 2000-2001, 27 455, nr. 3.
4

6/22

van mobiliteit zou dan ook betekenen: bestrijden van maatschappelijke behoeften. Dat is
gewenst noch effectief. 6”

Sinds het verschijnen van de hier aangehaalde beleidsnota’s is de mobiliteitsbehoefte en het
faciliteren daarvan het dominante uitgangspunt geweest in het nationale bereikbaarheidsbeleid.
Niet zozeer als een herhaaldelijk politiek bevestigd uitgangspunt, maar veeleer als een impliciet
beginpunt voor het denken en redeneren over mobiliteit.
Integraal alternatief: brede welvaart als ijkpunt bij het afwegen van beleidseffecten
Het zo veel mogelijk faciliteren van mobiliteit als middel om de bereikbaarheid te verbeteren gaat
de laatste jaren steeds meer knellen met andere opgaven in de leefomgeving. In de meest recente
kabinetsnota over mobiliteit, Schets Mobiliteit naar 2040 uit 2019, wordt dit erkend. De ambitie
richt zich in deze nota op een veilig, robuust en duurzaam mobiliteitssysteem, met minimale
impact op de leefomgeving. De nota geeft er rekenschap van dat bereikbaarheidsopgaven
complexer worden en steeds meer op elkaar ingrijpen. De eerste zinnen van de nota
weerspiegelen echter tegelijkertijd nog het traditionele uitgangspunt van een mobiliteitsbehoefte
waarin hoe dan ook moet worden voorzien:
“Mensen willen veilig, snel en gemakkelijk van deur tot deur kunnen reizen. (…) Dát verandert
niet, wel de manier waarop”. 7

Hier zien we dat weliswaar een breder perspectief wordt geïntroduceerd, maar dat dit gebeurt in
de vorm van een toevoeging aan het centrale uitgangspunt van mobiliteit faciliteren als beproefd
middel om de bereikbaarheid te verbeteren. Op die manier ontstaat geen daadwerkelijk integraal
beleid.
Om écht tot integrale afwegingen in het bereikbaarheidsbeleid te komen, is volgens de raad een
fundamenteel politiek debat nodig. Dat debat zou moeten gaan over de doelen van het
bereikbaarheidsbeleid en over de oplossingsrichtingen om die doelen te realiseren. Daarbij hoort
ook de vraag hoe de doelen van het bereikbaarheidsbeleid zijn gepositioneerd in de hiërarchie van
maatschappelijke opgaven en de daarmee verbonden rijksdoelen.
‘Brede welvaart’ vormt in dit verband volgens de raad een sleutelbegrip. Brede welvaart omvat
alles wat mensen van waarde vinden. Behalve materiële welvaart in de vorm van inkomen en
consumptie tellen ook mee: welzijn, gezondheid, arbeid en vrije tijd, wonen, veiligheid, milieu,
deelname aan de samenleving en vertrouwen in andere mensen. Bovendien gaat het bij brede
welvaart niet alleen om welvaart in het ‘hier en nu’, maar ook om de welvaart van anderen,
bijvoorbeeld van toekomstige generaties of mensen elders op de planeet 8. Brede welvaart als
ijkpunt bij het maken van integrale afwegingen in het bereikbaarheidsbeleid, maakt de norm aan
de hand waarvan opgaven en oplossingen kunnen worden beoordeeld veel rijker en ruimer.
Bereikbaarheidsbeleid kan positief bijdragen aan brede welvaart, als het ertoe leidt dat meer
mensen kunnen participeren in de maatschappij – bijvoorbeeld doordat de toegang tot werk en
voorzieningen verbetert. Maar het verbeteren van de bereikbaarheid kan ook ten koste gaan van
brede welvaart. Bijvoorbeeld wanneer betere bereikbaarheid leidt tot meer mobiliteit, en
vervolgens tot meer CO2-uitstoot, tot meer geluidsoverlast, tot verslechtering van de luchtkwaliteit
of tot vermindering van de veiligheid. Of wanneer de betere bereikbaarheid wordt gerealiseerd
door de aanleg van infrastructuur die ten koste gaat van andere aspecten van brede welvaart,
zoals recreatiemogelijkheden, landschappelijke beleving of de natuurwaarde van aaneengesloten
natuurgebieden. De bijdrage van het bereikbaarheidsbeleid aan brede welvaart hangt daarnaast af
van de vraag voor wie de bereikbaarheid verbetert. Sommige bereikbaarheidsmaatregelen pakken
immers niet voor iedereen even gunstig uit. Bijvoorbeeld als maatregelen de betaalbaarheid van
6
Tweede Kamer (2005). Planologische Kernbeslissing Nota Mobiliteit PKB deel III. Vergaderjaar 20042005, 29 644, nr. 13.
7
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (2019). Schets Mobiliteit naar 2040: veilig, robuust,
duurzaam. Den Haag.
8
Centraal Bureau voor de Statistiek (2020). Monitor brede welvaart & sustainable development goals
2020. Den Haag.

7/22

vervoer aantasten of de toegankelijkheid van vervoer inperken voor bepaalde groepen in de
samenleving.
Brede welvaart integreren in beslisinformatie en afwegingsinstrumenten
De ervaring leert dat het hanteren van een ander ijkpunt bij het afwegen van beleidsopties in de
praktijk alleen tot veranderingen leidt wanneer de instrumenten en de beslisinformatie voor het
maken van afwegingen meeveranderen. Het is daarom zaak om het ijkpunt brede welvaart te
integreren in de primaire systemen voor besluitvorming en informatieverzameling. Twee
belangrijke afwegingsinstrumenten in het bereikbaarheidsbeleid zijn op dit moment de nationale
markt- en capaciteitsanalyse en de maatschappelijke kosten-batenanalyse. De raad analyseert
hieronder hoe de overheid deze beide instrumenten in de praktijk toepast. De verbeteringen die
daarin mogelijk zijn, komen aan de orde in de aanbevelingen waarmee deze paragraaf afsluit.
Nationale markt- en capaciteitsanalyse: ten onrechte gebruikt als politieke prioriteitenlijst van
infrastructurele ingrepen
De nationale markt- en capaciteitsanalyse (NMCA) speelt op dit moment een belangrijke rol bij de
politieke prioritering van infrastructurele oplossingen voor bereikbaarheidsvraagstukken. De meest
recente NMCA 9 verschaft inzichten die op zichzelf genomen beleidsneutraal zijn, maar zich
concentreren op slechts één aspect van bereikbaarheid: waar worden files of andere knelpunten op
het infrastructuurnetwerk verwacht? In de NMCA staat duidelijk aangegeven dat de informatie
over toekomstige knelpunten maar één van de bouwstenen vormt voor het bereikbaarheidsbeleid.
Bovendien worden in de NMCA geen richtinggevende uitspraken gedaan over oplossingen voor de
gesignaleerde knelpunten. Toch kreeg de NMCA in de afgelopen kabinetsperiode de status van
‘prioriteitenlijst voor infrastructurele ingrepen’. Mede door de verschijningsdatum van de NMCA,
pal voor de Tweede Kamerverkiezingen, werden de belangrijkste knelpunten uit het document
stevig verankerd in het regeerakkoord van 2017: “Ontwikkeling nieuwe infrastructuur: Nieuwe
investeringen worden gebaseerd op de uitkomsten van de NMCA.” 10 Het oplossen van de in de
NMCA gesignaleerde knelpunten door de aanleg van nieuwe infrastructuur kreeg daarmee een
groot politiek gewicht.
De manier waarop de overheid met de NMCA omgaat, zorgt er volgens de raad voor dat het
instrument niet bijdraagt aan een brede afweging van potentiële bereikbaarheidsoplossingen maar
de focus op het oplossen van verkeersknelpunten juist versterkt.
De minister heeft een nieuwe NMCA aangekondigd, die rond de zomer van 2021, zal verschijnen.
Hierin zullen naar verwachting de mobiliteitsopgaven in breder perspectief in kaart worden
gebracht. Behalve de capaciteit en robuustheid van het infrastructuurnetwerk zal ook de nabijheid
van banen en voorzieningen, verkeersveiligheid, duurzaamheid en milieu deel uitmaken van de
analyse. 11
Maatschappelijke kosten-batenanalyse: afwegingsinstrument dat te laat wordt ingezet
Ook maatschappelijke kosten-batenanalyses (MKBA’s) vormen een belangrijk instrument voor het
afwegen van beleidskeuzes over bereikbaarheid. In een MKBA wordt in beeld gebracht wat de
effecten van een beleidsvoorstel zijn voor de samenleving. Zowel de directe als de indirecte
effecten van verschillende varianten worden inzichtelijk gemaakt, zodat beleidsmakers en
bestuurders een onderbouwde beslissing kunnen nemen over de vraag welke beleidsvariant de
voorkeur geniet.
De MKBA-afwegingssystematiek omvat veel componenten die deel uitmaken van brede welvaart.
De systematiek leent zich daarom in potentie goed voor het in kaart brengen van de verschillende
aspecten van brede welvaart die in een integrale afweging zouden moeten worden betrokken.
9
Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2017). Hoofdrapport Nationale Markt- en Capaciteitsanalyse
2017 (NMCA).
10
VVD, CDA, D66 & ChristenUnie (2017). Vertrouwen in de toekomst: regeerakkoord 2017-2021.
Den Haag.
11
Tweede Kamer (2020). Bestuurlijke Overleggen MIRT 25 en 26 november 2020, voortgang MIRT,
moties en toezeggingen. Brief van de ministers van Infrastructuur en Waterstaat en Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties en de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan de Tweede Kamer van
26 november 2020, Vergaderjaar 2020-2021, 35 570-A, nr. 45.

8/22

De bedoeling is om in een MKBA de uiteenlopende effecten van een beleidsvoorstel allemaal in
geld uit te drukken, zodat ze tegen elkaar kunnen worden afgewogen. In de praktijk lukt het voor
diverse aspecten (nog) niet om ze in geld uit te drukken. Deze effecten worden kwalitatief
beoordeeld of als ‘PM-posten’ in een MKBA opgenomen. In de afweging lopen deze PM-posten het
risico naar de achtergrond te verdwijnen. Dat is een aandachtspunt bij de gebruikswaarde van
MKBA’s bij het maken van integrale afwegingen vanuit brede welvaart.
Een tweede aandachtspunt betreft de timing van MKBA’s in het besluitvormingsproces. De MIRTspelregels 12 schrijven voor dat in de verkenningsfase van het beleid wordt ‘getrechterd’ naar één
bestuurlijke voorkeursoplossing. In dat proces valt een groot aantal oplossingsrichtingen af.
De criteria en de afwegingen in die fase zijn vormvrij en daarmee afhankelijk van de partijen die
de trechteranalyse uitvoeren en de opdrachtgever die hen aanstuurt. In de praktijk worden de
oplossingsrichtingen veelal beoordeeld op een smalle set van afwegingscriteria: de mate van
(verkeerskundige) doelrealisatie (wordt het knelpunt opgelost?) en het beschikbare budget (is de
ingreep niet te duur?). Andere maatschappelijke aspecten worden in deze fase doorgaans niet of
onvoldoende meegewogen. Dat heeft als gevolg dat maatregelen die direct op het verkeerskundige
knelpunt ingrijpen als het effectiefst uit de bus komen. Oplossingsrichtingen die positievere
effecten hebben vanuit het perspectief van brede welvaart, hebben daardoor een grotere kans om
vroegtijdig af te vallen.
Juist in de fase waarin nog een brede, integrale afweging tussen uiteenlopende
oplossingsrichtingen zou kunnen worden gemaakt, is de feitelijke afweging dus smal. Pas als de
voorkeursoplossing is bepaald, komt de MKBA in beeld en worden enkele varianten van de
voorkeursoplossing aan de hand van een brede set indicatoren tegen elkaar afgewogen. Op dat
moment kan niet meer worden gesproken van een daadwerkelijk integrale afweging van
beleidsopties.
Aanbeveling 1. Stuur op brede welvaart: als ijkpunt in de gehele beleidscyclus van het
bereikbaarheidsbeleid, inclusief visies en afwegingsinstrumentarium
Aanbeveling 1a. Bepaal vanuit het perspectief van brede welvaart de mate waarin mobiliteit kan
worden gefaciliteerd en veranker de uitkomsten in rijksvisies op bereikbaarheid
Het bereikbaarheidsbeleid is een onlosmakelijk onderdeel van de transitie naar een duurzame
samenleving. Het politieke debat over bereikbaarheid zou die transitie nadrukkelijker als
vertrekpunt moeten nemen. Brede welvaart biedt daarvoor een passend denkkader. Er zou een
weldoordachte visie ten grondslag moeten liggen aan de keuzes in het bereikbaarheidsbeleid
vanuit het perspectief van brede welvaart. Aan welke maatschappelijke doelen moet
bereikbaarheidsbeleid een bijdrage leveren? Welke oplossingsrichtingen zijn in beeld? Wat zijn de
grenzen voor de groei van mobiliteit? Wat zijn voorwaarden waaronder mobiliteit kan worden
gefaciliteerd? Over deze visie dient politieke debat en besluitvorming plaats te vinden. De
uitkomsten daarvan moeten niet alleen worden verankerd in sectorale visies op bereikbaarheid en
mobiliteit, maar ook in sectoroverstijgende visies, zoals de Nationale Omgevingsvisie 13.
Aanbeveling 1b. Maak brede welvaart tot ijkpunt in de afwegingsinstrumenten die gedurende de
gehele beleidscyclus worden ingezet
De raad adviseert om het afwegingsinstrumentarium en de besluitvormingsondersteunende
informatie die daaruit voortkomt, zodanig aan te passen dat ‘brede welvaart’ het ijkpunt wordt.
Deze aanpassingen moeten er aan bijdragen dat brede welvaart consistent wordt gebruikt
gedurende de gehele beleidscyclus. Dit is nodig om:
•
in de fase van probleemverkenning, doel- en strategiebepaling en verkenning van
oplossingsvarianten een brede afweging te kunnen maken tussen de effecten van verschillende
MIRT: Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport. Jaarlijks bevat het MIRT de
besluiten over rijksprojecten en rijksprogramma’s waarmee wordt gewerkt aan de bereikbaarheid,
veiligheid en ruimtelijke inrichting van Nederland. De MIRT-spelregels beschrijven het beleidsmatige
proces om tot besluitvorming te komen en ook de besluitvormingsvereisten bij het Rijk om te komen tot
een beslissing over een eventuele (gedeeltelijke) financiële rijksbijdrage.
13
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2020). Nationale Omgevingsvisie.
Duurzaam perspectief voor onze leefomgeving. Den Haag.
12

9/22

•

•

bereikbaarheidsstrategieën en -oplossingsrichtingen en de effecten op andere
maatschappelijke opgaven in de leefomgeving integraal mee te kunnen wegen;
in de fase van voorbereiding van en besluitvorming over concrete maatregelen en
investeringen de oplossing te kunnen kiezen die het meeste bijdraagt aan brede welvaart en
tijdig te kunnen bijsturen of heroverwegen als de context verandert;
in de fase na implementatie de gekozen bereikbaarheidsoplossingen te kunnen monitoren en
evalueren op hun probleemoplossend vermogen en op hun effecten op brede welvaart en zo
bij te dragen aan toekomstige beleidsvoorbereiding en keuzes.

Specifiek over de rol die MKBA’s kunnen vervullen als afwegingsinstrument beveelt de raad aan om:
•
een systematische analyse te laten doen van de mate waarin brede welvaart wordt gereflecteerd
in de huidige MKBA-systematiek en eventuele inconsistenties daarin weg te nemen;
•
brede welvaart als denkkader eerder in besluitvormingsprocessen over bereikbaarheidsbeleid
en –investeringen in te zetten en daarbij gebruik te maken van MKBA’s op gebieds- of
programmaniveau, om zo verschillende bereikbaarheidsstrategieën te kunnen toetsen op
doelrealisatie vanuit het perspectief van brede welvaart.
Aanbeveling 1c. Presenteer in de nieuwe nationale markt- en capaciteitsanalyse een overzicht van
integrale knelpunten
De raad adviseert om in de nieuwe NMCA, die medio 2021 moet verschijnen, een overzicht van
integrale bereikbaarheidsknelpunten op te nemen. Dit overzicht moet recht doen aan álle aspecten
van bereikbaarheid die vanuit het oogpunt van brede welvaart relevant zijn. Behalve om
verkeerskundige capaciteitsknelpunten gaat het dan bijvoorbeeld ook om nabijheid, veiligheid,
duurzaamheid, betaalbaarheid en toegankelijkheid. De afzonderlijke onderdelen van de NMCA
kunnen in een bijlage worden gepresenteerd als achtergrond bij het overzicht van integrale
knelpunten, voorzien van het uitdrukkelijke voorbehoud dat elke bijlage slechts een deel van de
mobiliteitsissues adresseert. Om serieus invulling te geven aan de ambitie van een integrale
aanpak dienen álle aspecten in de politieke en bestuurlijke afweging te worden meegewogen. Zo
wordt voorkomen dat uiteindelijk alsnog de capaciteitsknelpunten in het infrastructuurnetwerk,
zoals bij de NMCA-oude-stijl, leidend worden in de politieke en bestuurlijke afweging.
Er zijn aspecten van bereikbaarheid, bijvoorbeeld CO2-uitstoot, die een minder locatie-specifiek
karakter hebben dan de klassieke verkeerskundige knelpunten. Het is wat de raad betreft zaak om
deze aspecten zó in de nieuwe NMCA te presenteren, dat de aandacht niet alsnog vooral uitgaat
naar knelpunten (en daarmee samenhangende oplossingsrichtingen) die zich wél direct op een
kaart laten aanwijzen.
Tot slot wijst de raad erop dat in de verkeersmodellen die aan de analyses over toekomstige
capaciteitsknelpunten ten grondslag liggen, eventuele blijvende gedragsveranderingen op het
gebied van mobiliteit als gevolg van de coronacrisis nog niet zijn verwerkt. Dat is op zichzelf
begrijpelijk, maar het betekent volgens de raad wel dat de komende jaren grotere
onzekerheidsmarges zullen moeten worden gehanteerd bij het gebruik van de uitkomsten van
verkeersmodellen bij de besluitvorming over nieuwe infrastructurele ingrepen.

10/22

4. Integraal afwegen van oplossingsrichtingen: van modaliteiten naar een breed
keuzepalet
Defaults in het huidige bereikbaarheidsbeleid: infrastructurele oplossingen en ‘oude’ denkbeelden
Bij het zoeken naar oplossingen voor bereikbaarheidsvraagstukken valt de overheid vaak terug op
twee ‘defaults’:
•
Focus op infrastructurele oplossingen. Zoals de raad in paragraaf 2 heeft betoogd is er bij het
aanpakken van bereikbaarheidsopgaven een breed scala aan oplossingen voorhanden, waarbij
uitbreiding van infrastructuur slechts één van de opties is. Toch zoekt de overheid op dit
moment nog primair in dát spectrum naar oplossingen. Dat geldt zowel voor het
wegennetwerk (aanleg van nieuwe wegen, verbreding van bestaande wegen) als voor het
openbaar vervoer (aanleg van nieuw spoor, ombouw van klassiek spoor naar metro of light
rail, vernieuwen van het spoorbeveiligingssysteem).
De afgelopen jaren is er in het bereikbaarheidsbeleid weliswaar meer aandacht gekomen voor
niet-infrastructurele oplossingen (betalen naar gebruik, spreiding van mobiliteit over de dag),
maar de manier waarop dit soort initiatieven in het beleid vorm krijgt, bevestigt de dominantie
van de standaardfocus op het aanpassen van infrastructuur. Niet-infrastructurele oplossingen
zijn veelal gevat in tijdelijke programma’s (zoals het inmiddels alweer beëindigde programma
‘Beter Benutten’), worden slechts plichtmatig onderzocht in een MKBA en vallen daarna af
(zoals gedragsmaatregelen als oplossing voor een knelpunt op een specifiek wegvak) of liggen
politiek dermate gevoelig dat ze niet worden meegenomen in een integrale afweging (zoals
rekeningrijden en de spitsheffing). Deze standaardfocus op infrastructuur is herkenbaar in
zowel de financiële inrichting van het beleid (het Infrastructuurfonds 14) als het inhoudelijke
denkstramien (‘knelpuntdenken’: het accent leggen op doorstroming en vervolgens
oplossingen zoeken op de plek waar de file staat).
•
Denkbeelden en beleidskeuzes uit de vorige eeuw vaak leidend
Dat niet alle beleidsopties gelijkwaardig worden betrokken bij het maken van afwegingen in
het bereikbaarheidsbeleid, hangt volgens de raad samen met een lange traditie in het politieke
en het publieke debat over bereikbaarheid. De raad signaleert dat zowel het publieke debat als
de partijpolitieke profilering (die elkaar wederzijds beïnvloeden), sterk zijn geworteld in het
klassieke onderscheid tussen auto en openbaar vervoer zoals dat in de jaren zeventig van de
vorige eeuw is ontstaan – inclusief de tegenstellingen die daarbij horen, zoals “Ben je voor
individuele vrijheid, dan ben je vóór de auto” en “Ben je voor solidariteit of het milieu, dan ben
je vóór trein of bus”. Dit soort politieke tegenstellingen zijn volgens de raad volstrekt niet
behulpzaam bij het zoeken naar integrale oplossingen voor bereikbaarheidsvraagstukken. Ze
verliezen door veranderende maatschappelijke voorkeuren en technologische ontwikkelingen
ook steeds meer aan betekenis. Deze ontwikkelingen worden hieronder toegelicht.
Digitale oplossingen: digitale alternatieven dienen zich aan
Digitale alternatieven voor fysieke bereikbaarheid leken lange tijd een kleinschalige ontwikkeling of
iets voor de verre toekomst. Door de coronamaatregelen van de rijksoverheid die in het voorjaar
van 2020 van kracht werden, zijn vormen van digitale bereikbaarheid echter in versneld tempo
gemeengoed geworden in grote delen van de samenleving. Wat ooit als ‘toekomstmuziek’ werd
gepresenteerd is nu al bijna een jaar lang ‘gewoon’ de maatschappelijke realiteit. Niet alles gaat
goed, maar er is veel ervaring opgedaan en er zijn in hoog tempo lessen geleerd. Uit enquêtes
blijkt dat zowel werkgevers als werknemers inmiddels positief staan tegenover online thuiswerken,
ook ‘na corona’. 15 Online vanuit huis vergaderen, werken en onderwijs volgen vermindert zowel
het zakelijk verkeer als het woon-werkverkeer. Ook op sociaal en cultureel gebied ontwikkelt zich
een voor sommige doelgroepen aantrekkelijk aanbod van digitale alternatieven (denk aan
concerten of voorstellingen via livestreams). Zo ontstaat er steeds meer een digitale
Met ingang van 1 januari 2021 is het Infrastructuurfonds vervangen door het Mobiliteitsfonds. Zie ook
onder aanbeveling 2.
15
Van de Nederlanders die als gevolg van de coronamaatregelen (deels) thuiswerken, verwacht een
groeiend aandeel dit ook na de coronacrisis vaker te doen. In maart/april 2020 betrof dit nog 27% van
de thuiswerkers; in juni/juli was dit 45% en in september/oktober 47%. De Haas, M., Hamersma M. &
Faber R. (2021). Thuiswerken tijdens en na de coronacrisis: een overzicht van drie metingen met het
Mobiliteitspanel Nederland (MPN). Den Haag: Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid.
14

11/22

samenleving. 16 De raad ziet dit als ontwikkelingen die het palet aan bereikbaarheidsoplossingen
verbreden.
Ruimtelijke oplossingen: verbindingen mogelijk met de verstedelijkingsopgave
Een tweede alternatief voor de infrastructurele oplossingsrichtingen die op dit moment vaak de
voorkeur krijgen in het bereikbaarheidsbeleid, is gelegen in de ruimtelijke keuzes die worden
gemaakt.
De bevolking van Nederland groeit door tot 19 miljoen inwoners in 2039. 17 Tot 2035 zijn ruim
1 miljoen extra woningen nodig. 18 In combinatie met de werklocaties en voorzieningencentra die
hierbij horen, vormt dit een grote verstedelijkingsopgave. Hoe die opgave vorm krijgt, heeft grote
impact op de bereikbaarheid. In een integrale benadering biedt de verstedelijkingsopgave kansen
voor het vergroten van de bereikbaarheid zonder dat op grote schaal nieuwe infrastructuur hoeft
te worden aangelegd. Dat vraagt om goed ruimtelijk ontwerp en slimme locatiekeuzes,
bijvoorbeeld woningbouw op locaties met een zo gunstig mogelijke ligging vanuit
bereikbaarheidsperspectief.
Bij het zoeken naar ruimtelijke oplossingen voor bereikbaarheid is wel aandacht nodig voor de
wisselwerking tussen ruimtelijke schaalniveaus. Een integrale afweging van de effecten en
oplossingsrichtingen omvat immers ook de effecten van (inter)nationale infrastructuur op lokale
ruimtelijke kwaliteit en bereikbaarheid en vice versa. Het regionale schaalniveau (het daily urban
system of de functional urban area) vormt hier het schakelpunt. Van daaruit kan (a) worden
ingezoomd op lokale bereikbaarheidsvraagstukken en (b) uitgezoomd naar (inter)nationale
verbindingen, waaronder de verbindingen met corridors voor goederentransport.
In verschillende regio’s wordt sinds enkele jaren in ‘gebiedsgerichte bereikbaarheidsprogramma’s’
geprobeerd om meer samenhang tussen verstedelijking en bereikbaarheid te realiseren. Rijk en
regio werken hierin samen. Deze programma’s bestaan in de Metropoolregio Amsterdam (Samen
Bouwen aan Bereikbaarheid), de Metropoolregio Rotterdam-Den Haag (Mobiliteit en
Verstedelijking) en in de regio Utrecht (U Ned). De intentie achter deze programma’s is volgens de
raad zonder meer goed. Toch illustreren ze ook hoe weerbarstig de praktijk nog is. In veel
verstedelijkingsprogramma’s spelen beleidskeuzes uit het verleden nog een belangrijke rol. Daarbij
gaat het bijvoorbeeld om keuzes die samenhangen met de zelfstandige groeibehoefte van
gemeenten en in dat verband reeds ingenomen grondposities. Het beperken van de toekomstige
mobiliteitsbehoeften was daarbij niet altijd doorslaggevend. Dat de keuze van woon- en
werklocaties vooral decentraal wordt gemaakt en de financiering van eventueel benodigde
infrastructuur veelal een rijksverantwoordelijkheid is, helpt daarbij niet. Het Rijk stuurt wel op
aantallen woningen per regio, maar stelt geen voorwaarden aan de bereikbaarheidseffecten van de
decentrale verstedelijkingsstrategieën.
Innovatieve mobiliteitsoplossingen: kansen voor meer efficiënte en duurzame bereikbaarheid
Op het gebied van mobiliteit zijn de afgelopen jaren tal van nieuwe concepten ontwikkeld
(respectievelijk in ontwikkeling) die mensen kunnen gebruiken om op een snelle en duurzame
manier van A naar B te reizen. Zo zijn er digitale platformen voor ‘slim’ autodelen en initiatieven
als ‘Mobility as a Service’, waarbij een app informatie-op-maat verstrekt over (deel)auto's,
openbaar vervoer, (deel)fietsen en taxi's, inclusief een boek- en betaalfunctie. Daarnaast komt de
zelfrijdende auto (‘autonoom rijden’) steeds dichterbij.
Deze innovaties hebben met elkaar gemeen dat ze grote veranderingen in gang kunnen zetten op
het gebied van mobiliteit. De raad heeft in een eerder advies geconstateerd dat de grenzen tussen
auto en openbaar vervoer hierdoor vervagen en klassieke denkbeelden aan relevantie inboeten. 19
Zie ook Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (2021). Digitaal Duurzaam. Den Haag.
Centraal Bureau voor de Statistiek. Prognose: 19 miljoen inwoners in 2039. Geraadpleegd op 12
januari 2021 via https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2019/51/prognose-19-miljoen-inwoners-in-2039
18
Tweede Kamer (2020). Regie en keuzes in het nationaal omgevingsbeleid (NOVI). Brief aan de
Tweede Kamer van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 23 april 2020.
Vergaderjaar 2019-2020, 34 682, nr. 48.
19
Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (2018). Van B naar Anders: investeren in mobiliteit voor
de toekomst. Den Haag.
16
17

12/22

Is een deelauto individueel of collectief vervoer? Ook op het gebied van duurzaamheid verdwijnen
klassieke tegenstellingen tussen modaliteiten, zeker wanneer auto’s steeds meer elektrisch rijden.
Daarmee vermindert immers de directe milieuschade van autoverkeer in termen van broeikasgassen, fijnstof en geluid. Ook het karakter van de fiets verandert onder invloed van elektrisch
rijden (denk bijvoorbeeld aan de rol die de speed pedelec kan vervullen over langere afstanden),
waardoor ook de fiets bij integrale afwegingen over bereikbaarheid meer kan worden betrokken.
Deze innovatieve mobiliteitsoplossingen bieden kansen om de capaciteit van bestaande
vervoersmodaliteiten en infrastructuren efficiënter te gebruiken. Dat kan ertoe leiden dat andere
afwegingen worden gemaakt als de keuze voorligt tussen uitbreiden van het infrastructuurnetwerk
of investeren in het toekomstbestendig maken ervan – bijvoorbeeld door bij de renovatie van
wegen de digitale voorzieningen aan te leggen die nodig zijn voor slim autodelen en autonoom
rijden.
Spreiding van mobiliteit in de tijd: kansrijke optie die nog onvoldoende wordt benut
Ruim 90% van de vertraging op de weg ontstaat in de spitsuren. En ook in het openbaar vervoer
zijn alleen tijdens de spits treinen, bussen, trams en metro’s overbelast. Wanneer een deel van de
dag of de week online vanuit huis wordt gewerkt, vergaderd, gestudeerd enzovoort, nemen de
pieken in de verkeersstromen af. De factor tijd is, net zozeer als ruimte, een kernvariabele voor
het oplossen van bereikbaarheidsproblemen. Het spreiden van verkeer gedurende de dag of de
week gebeurt nu (los van de huidige atypische situatie als gevolg van de coronamaatregelen)
vooral op basis van vrijwillige afspraken met werkgevers en opleidingsinstellingen over werken en
studeren op andere plekken dan kantoor of opleidingsinstituut. Aanvullende maatregelen met een
meer sturend karakter, zoals prijsbeleid, kunnen ook bijdragen aan het verdelen van de schaarse
capaciteit op de weg en in het openbaar vervoer 20. Reizigers ‘betalen’ dan niet met hun wachttijd
in de spits, maar betalen een heffing die opnieuw in het bereikbaarheidsbeleid kan worden
besteed. Hoe beter de heffing is gedifferentieerd naar tijd en locatie, hoe groter de potentiële
maatschappelijke baten van de heffing zijn. Het dalurentarief in het openbaar vervoer is hiervan al
een goed voorbeeld.
Aanbeveling 2. Stuur met een brede blik: op alle beschikbare oplossingsrichtingen voor
bereikbaarheidsvraagstukken
Aanbeveling 2a. Betrek alle beschikbare beleidsalternatieven als volwaardige oplossingen in het
bereikbaarheidsbeleid
De raad roept kabinet en parlement op om alle beschikbare oplossingsrichtingen voor het
verbeteren van bereikbaarheid te betrekken in de beleidsafwegingen. Als het gaat om
mobiliteitsoplossingen zal behalve naar ‘klassieke’ infrastructurele maatregelen en
capaciteitsingrepen ook serieus moeten worden gekeken naar gedragsbeïnvloeding en innovatieve
mobiliteitsconcepten om fysieke verplaatsingen te verminderen of beter te spreiden in de tijd.
Investeringen om bestaande infrastructuur voor te bereiden op innovaties in het mobiliteitsbeleid
horen daarbij. Daarnaast gaat het, buiten het mobiliteitsdomein, om de inzet van ruimtelijke
oplossingen, zoals slimme locatiekeuzes in verstedelijkingsstrategieën, en het verder ontwikkelen
van digitale alternatieven voor fysieke verplaatsingen.
De raad vindt het van belang dat deze alternatieve oplossingsrichtingen ‘nevengeschikt’, dus als
volwaardige alternatieven worden meegewogen, niet als ‘iets leuks voor erbij’. Nevengeschikt
meewegen van alle oplossingsrichtingen betekent in ieder geval ook dat álle beschikbare
uitvoeringsinstrumenten (van fysieke investeringen tot gedragsbeïnvloeding en prijsbeleid)
volwaardig deel uitmaken van een integrale afweging. Het Mobiliteitsfonds als vervanger van het
Infrastructuurfonds biedt hiervoor de nodige mogelijkheden. 21 Het benutten van die mogelijkheden

Verrips, A.S. & Hilbers H.D. (2020). Kansrijk mobiliteitsbeleid 2020. Den Haag: Centraal Planbureau
en Planbureau voor de Leefomgeving.
21
Met de instelling van het Mobiliteitsfonds verdwijnen de financiële schotten tussen de modaliteiten.
Het Mobiliteitsfonds biedt ook meer mogelijkheden dan het Infrastructuurfonds om maatregelen te
financieren die het doelmatig gebruik van bestaande infrastructuur vergroten. Het gaat om onder meer
gedragsmaatregelen zoals spitsmijden, het gebruik van alternatieve vervoermiddelen zoals de fiets, en
om maatregelen gericht op smart mobility en Mobility as a Service. Zie ook Tweede Kamer (2020).
20

13/22

vraagt om een zakelijke benadering van de instrumentenkeuze op basis van effectiviteit – en niet
op basis van politieke uitgangspunten uit de vorige eeuw. En er zullen vanuit het Mobiliteitsfonds
substantieel financiële middelen moeten worden ingezet voor deze niet-infrastructurele
oplossingen. Wanneer sterker en met meer financiële armslag wordt gestuurd op deze
oplossingen, verwacht de raad dat er nog veel ruimte is voor het verbeteren van de bereikbaarheid
via het bestaande infrastructuurnetwerk, op een relatief kostenefficiënte manier.
Aanbeveling 2b. Digitale bereikbaarheid: onderzoek wat er financieel, institutioneel en
infrastructureel nodig is om digitale alternatieven structureel in te bedden in het
bereikbaarheidsbeleid.
De raad ziet de ervaringen die tijdens de coronacrisis zijn opgedaan met digitale bereikbaarheid,
variërend van het online van huis uit werken, vergaderen en onderwijs volgen tot digitale
alternatieven op sociaal en recreatief gebied, als een uitgelezen kans om het palet aan
bereikbaarheidsoplossingen te verbreden. Digitale vormen van bereikbaarheid kunnen een
volwaardig alternatief vormen bij het maken van een integrale afweging tussen verschillende
oplossingsrichtingen. Dat gaat echter niet vanzelf. Het vraagt om een inhoudelijke verkenning van
vragen als: onder welke voorwaarden kan digitale bereikbaarheid een maatschappelijk aanvaard
en gewenst substituut zijn voor fysieke mobiliteit? Wat betekent digitale bereikbaarheid voor de
ruimtelijke schaal van sociale en zakelijke netwerken? Welke impact heeft online thuiswerken voor
woon-werkafstanden en op de keuze voor woon- en werklocaties? Wat zijn de effecten van online
winkelen voor fysieke vervoersbewegingen, zowel van personen als goederen? Welke opties heeft
de overheid om digitale bereikbaarheid te stimuleren en wat betekent dit voor de
overheidsorganisatie? De raad adviseert om de inbedding van digitale oplossingen in het
bereikbaarheidsbeleid tot stand te brengen in een nauwe samenwerking tussen de departementen
van IenW, EZK en BZK en in samenspraak met de private sector en maatschappelijke organisaties.
Aanbeveling 2c. Gebruik de Nationale Omgevingsvisie om te bewerkstelligen dat
bereikbaarheidseffecten zwaarder meewegen bij de aanwijzing van locaties voor verstedelijking
De raad vindt dat het Rijk, vanuit zijn verantwoordelijkheid voor goede bereikbaarheid, sterker zou
moeten sturen op de bereikbaarheidseffecten van verstedelijking. Met de eerder genoemde
Nationale Omgevingsvisie (NOVI) heeft het Rijk daartoe een instrument in handen. De NOVI zou
kaders moeten bevatten voor regionale verstedelijkingsstrategieën. Het doel daarvan zou moeten
zijn om de extra mobiliteitsbehoefte als gevolg van de verstedelijking zoveel mogelijk te beperken.

5. Integraal besturen en organiseren: van sectorale projecten naar integrale
programma’s

Regels inzake instelling van een Mobiliteitsfonds (Wet Mobiliteitsfonds). Memorie van toelichting.
Vergaderjaar 2019-2020, 35 426, nr. 3.

14/22

Default in het huidige bereikbaarheidsbeleid: sectorale, projectgerichte aanpak
Overheidsorganisaties zijn over het algemeen ingericht op sectoraal werken; dit geldt ook voor
overheidsorganisaties die werken aan het bereikbaarheidsbeleid. 22 Bestuurders, managers en
medewerkers zijn ingebed in sectorgebonden organisatiestructuren en zien het sectorale denken
en werken daardoor dagelijks bevestigd in hun directe omgeving. Waar de eigen sector een
keurslijf vormt, vanwege de samenhang met andere sectoren, worden formele of informele
hulpconstructies bedacht om die onderlinge verbindingen vorm te geven. De Studiegroep
Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen 23 constateerde recent dat overheden er vaak niet in
slagen om opgaven effectief gezamenlijk op te pakken doordat de bestaande structuren,
werkwijzen en instrumenten daarvoor ontoereikend zijn, juist bij complexe opgaven.
Overheidsorganisaties maken bovendien geregeld gebruik van instrumenten en structuren uit het
verleden waardoor ze, vaak onbedoeld, terugvallen op ingesleten reflexen en patronen die de
samenwerking niet ten goede komen. Het principe “je gaat erover of niet” uit de periode van de
Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) 24 is bij complexe opgaven contraproductief.
De sectorale oriëntatie in het bereikbaarheidsbeleid wordt versterkt door de verantwoordelijkheid
van ministers om hun departementale begroting te beheren volgens de regels van de
Comptabiliteitswet. Deze regels leiden tot een focus op het realiseren van de eigen doelen in de
begroting en het afleggen van verantwoording daarover. Sturing en controle op onderwerpen die
de verantwoordelijkheid van één minister ontstijgen is moeilijk.
Dit mechanisme is zichtbaar binnen de departementale organisatie. Zo is het ministerie van IenW
nog sterk langs modaliteiten georganiseerd. Ook in de samenwerking tussen IenW (mobiliteit),
BZK (verstedelijking en ruimtelijke ordening) en EZK (digitale infrastructuur) vormt sectoraal
werken het vertrekpunt. Dit drukt een stempel op de beleidskeuzes die worden gemaakt. Doelen
worden veelal per sector geformuleerd in termen van aantallen te bouwen woningen, te vermijden
voertuigverliesuren of het percentage treinen dat op tijd moet rijden. Deze sectorale aanpak krijgt
vervolgens vaak gestalte in afzonderlijke projecten, waarin de nadruk ligt op afgebakende
resultaten en effecten die nauw aansluiten op de doelen van het sectorale beleidsveld en de eigen
directie of departement. In de voorbereiding van de Bestuurlijke Overleggen Leefomgeving en de
Bestuurlijke Overleggen MIRT komen ‘wonen’ en ‘mobiliteit’ elkaar op rijksniveau tegen, maar dit
leidt in de praktijk niet tot fundamentele af- en heroverwegingen rond woningbouwlocaties of aan
te leggen infrastructuur. Zowel het woningbouw- als het infrastructuurdossier kennen hun eigen
besluitvormingstrajecten. In beide gevallen is sprake van een grote complexiteit, veel spelers met
verschillende verantwoordelijkheden, beperkte financiële mogelijkheden en grote onzekerheden.
Sectorale projectenaanpak beïnvloedt ook de fase van visie- en strategievorming
De raad signaleert dat de sectorale projectenaanpak niet alleen domineert in de uitvoeringsfase
van het bereikbaarheidsbeleid, maar ook in eerdere fasen van het beleidsproces, waarin visie- en
strategievorming aan de orde zijn. Ondanks de intentie om bij visie- en strategievorming een
integrale afweging te maken, lijkt de sectorale projectenaanpak die intenties op voorhand te
belemmeren. Dit geldt ook voor de juridische en financiële kaders die in de uitvoeringsfase van
belang zijn. Een en ander resulteert in rijksvisies die zich primair richten op het eigen sectorale
domein en dus alleen daarbinnen een sturende functie hebben (zoals Schets Mobiliteit naar
2040, 25 Contouren toekomstbeeld OV 2040 26, Toekomstperspectief Automobiliteit 2040 27 en de

22
Van der Steen, M. & Scherpenisse J. (2020). Grenzeloos samenwerken: van A naar B via B. Den
Haag: Nederlandse School voor Openbaar Bestuur
23
Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen (2020). Als één overheid: slagvaardig de
toekomst tegemoet! Den Haag.
24
Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2012). Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte; Nederland
concurrerend, bereikbaar, leefbaar en veilig. Den Haag.
25
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (2019). Schets Mobiliteit naar 2040: veilig, robuust,
duurzaam. Den Haag.
26
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (2019). Contouren toekomstbeeld OV 2040. Den Haag.
27
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (2021). Toekomstperspectief automobiliteit 2040. Den
Haag.

15/22

aanpak van het woningtekort 28). Voor zover er daarnaast domein- en sectoroverstijgende
rijksvisies worden opgesteld, zijn deze weinig sturend van aard. Daardoor is hun bijdrage aan het
daadwerkelijk maken van integrale afwegingen beperkt. De Nationale Omgevingsvisie 29 is hiervan
een treffend voorbeeld. De rijkssturing op goede bereikbaarheid is hierin maar beperkt ingevuld
als een gezamenlijke opgave voor mobiliteitsbeleid en verstedelijkingsbeleid. De raad ziet, kortom,
de sectorale projectenaanpak in de gehele beleids- en besluitvorming domineren – niet alleen bij
uitvoerende ambtenaren, maar ook bij departementale beleidsmakers, bewindslieden én Tweede
Kamerleden.
Financiële belemmeringen voor het benutten van de relatie tussen bereikbaarheidsbeleid en
verstedelijkingsbeleid
Woningbouw in bestaand stedelijk gebied (‘stedelijke verdichting’) is in algemene zin een
aantrekkelijke strategie vanuit het oogpunt van bereikbaarheid. Het vergroot immers de
onderlinge nabijheid van wonen, werken en voorzieningen, waardoor verplaatsingen vooral over
korte afstanden zullen plaatsvinden. De financiering van binnenstedelijke verkeersontsluiting
vormt echter een hoge kostenpost voor decentrale overheden. Dat is in de praktijk één van de
belemmeringen voor de totstandkoming van binnenstedelijke verdichting, naast onder meer
gemeentelijke en private grondposities en de complexiteit van binnenstedelijke
gebiedsontwikkeling 30.
Infrastructuur ter ontsluiting van een nieuwe woonwijk en inpassingsmaatregelen kunnen in
principe worden bekostigd uit het Mobiliteitsfonds (tot 1 januari 2021 het Infrastructuurfonds) 31.
Deze rijksmiddelen zijn relatief de grootste pot met geld in het bereikbaarheidsbeleid. Maar ook de
middelen van dit fonds zijn uiteindelijk beperkt. Bovendien is een steeds groter aandeel nodig voor
beheer en onderhoud. Dat maakt (politieke) keuzes onvermijdelijk. In de beleidspraktijk zijn
daarom nu voor het bekostigen van investeringen in lokale infrastructuur alleen rijksmiddelen
beschikbaar als deze aantoonbaar bijdragen aan het realiseren van doelen op het
hoofdinfrastructuurnetwerk. Dat is lang niet altijd het geval. Bovendien geldt er voor
regionale/lokale projecten een minimale projectomvang (op dit moment € 122,5 miljoen tot € 225
miljoen, afhankelijk van de locatie) om voor rijksfinanciering in aanmerking te komen.
Hierdoor is het voor nationale en decentrale beleidsmakers, vanuit zowel sectoraal als financieel
perspectief, vaak aantrekkelijker om de keuze te maken voor buitenstedelijke woningbouwlocaties,
gelegen nabij het hoofdwegennet (rijksinfrastructuur). Maar als dat vervolgens leidt tot een extra
investeringsverplichting in infrastructuur voor het Rijk, of ten koste gaat van de toegankelijkheid
van banen en voorzieningen in het stedelijk gebied, kunnen de maatschappelijke én financiële
kosten uiteindelijk een stuk hoger liggen. Het ene rijksbelang (hoofdinfrastructuur) zet op die
manier het andere rijksbelang (bereikbare woningbouw in bestaand stedelijk gebied) onder druk.
Meerwaarde van programmasturing voor het maken van integrale afwegingen
Gebiedsgerichte programmasturing kan volgens de raad helpen om te komen tot integrale
beleidsafwegingen in het bereikbaarheidsbeleid. Werken met programma’s maakt het mogelijk om
los te komen van de focus op sectorale projecten en van de financieringsschotten die nu nog vaak
een belemmering vormen voor integrale afwegingen. Binnen de projectenaanpak die kenmerkend
is voor het huidige MIRT zijn projecten vaak vele jaren in voorbereiding. Dit leidt ertoe dat het
binnenhalen en behouden van financiering via het MIRT in de praktijk meer aandacht krijgt dan
het vinden van de beste integrale oplossing voor bereikbaarheidsvraagstukken. Een aanpak op
basis van programma’s in plaats van afzonderlijke projecten kent dit probleem veel minder.

28
Tweede Kamer (2020). Voortgang versnelling woningbouw. Brief van de minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer van 6 november 2020. Vergaderjaar 2020-2021, 32
847, nr. 694.
29
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2020). Nationale Omgevingsvisie.
Duurzaam perspectief voor onze leefomgeving. Den Haag.
30
Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (2018). Versnellen woningbouwproductie met behoud
van kwaliteit. Den Haag.
31
Tweede Kamer (2020). Regels inzake instelling van een Mobiliteitsfonds (Wet Mobiliteitsfonds).
Memorie van toelichting. Vergaderjaar 2019-2020, 35 426, nr. 3.

16/22

Bij programmasturing is er ruimte voor een mix van maatregelen (faciliteren van digitale
bereikbaarheid, gedragsbeïnvloeding, innovatieve mobiliteitsoplossingen, ruimtelijke ingrepen)
waartussen, zeker als de sturing is gekoppeld aan (meerjarige) programmafinanciering,
gemakkelijker kan worden geschoven, ook in de tijd. Daardoor neemt de druk op besluitvorming
over individuele projecten af en kunnen maatregelen worden heroverwogen of bijgesteld als
bijvoorbeeld een maatschappelijke ontwikkeling daartoe aanleiding geeft. Zo ontstaat er ruimte
voor een integrale afweging tussen verschillende bereikbaarheidsoplossingen.
In de huidige gebiedsgerichte bereikbaarheidsprogramma’s is die ruimte er nog niet;
besluitvorming over concrete projecten die uit de huidige programma’s voortkomen vindt nog
plaats binnen het reguliere MIRT-proces. Dat betekent, zoals besproken in paragraaf 3, dat er in
de verkenningsfase wordt ‘getrechterd’ naar één voorkeursoplossing, waarbij de aandacht
doorgaans vooral uitgaat naar het beheersen van kosten en het oplossen van infrastructurele
knelpunten. Dat levert het risico op dat de inhoudelijke samenhang tussen de projecten in het
programma minder wordt.
De inhoudelijke ontwikkelingen zoals geschetst in paragraaf 4 leiden bovendien tot een
veranderend speelveld. Digitalisering en innovatieve mobiliteitsoplossingen leiden tot een grotere
en andere rol van (nieuwe) private spelers op het gebied van bereikbaarheid. Behalve om
samenwerking tussen Rijk en regio vraagt dit ook om het betrekken van private spelers in de
gezamenlijke programmatische aanpak.
Aanbeveling 3. Stuur samen: rijksbreed én met de regio’s, op basis van een meerjarige
programmatische aanpak en financiering van bereikbaarheidsbeleid.
Aanbeveling 3a. Werk vanuit een gezamenlijke opgavegerichte visie en agenda en leid daaruit de
verantwoordelijkheden en budgetten af van de betrokken departementen
Het belang van integrale afwegingen rond een sectoroverstijgend vraagstuk als bereikbaarheid is
groot en zal de komende periode alleen maar toenemen, gegeven de vele onderling
samenhangende opgaven in de leefomgeving. In een meer integraal bereikbaarheidsbeleid spelen
in ieder geval drie departementen een belangrijke rol: IenW (mobiliteit), BZK (verstedelijking en
ruimtelijk ontwerp) en EZK (digitale bereikbaarheid). Maar ook het beleid van bijvoorbeeld het
ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (school- en onderwijstijden) en het ministerie
van Financiën (fiscale vergoeding reiskosten woon-werkverkeer) is relevant. De raad acht het van
belang dat betrokken ministeries het bereikbaarheidsbeleid beschouwen als een gezamenlijke,
samenhangende opgave. Het maken van integraal afgewogen keuzes mag op rijksniveau niet
worden belemmerd door sectorale werkwijzen en belangen van individuele departementen.
Daarom is volgens de raad een nieuwe werkwijze nodig bij het toewijzen van
verantwoordelijkheden en het verdelen van financiële middelen voor het bereikbaarheidsbeleid. De
gezamenlijke visie en agenda moeten hier bepalend zijn. Om integraal beleid en
interdepartementale samenwerking te bevorderen is het volgens de raad raadzaam om te
onderzoeken welke veranderingen in het begrotingsbeheer of de Comptabiliteitswet hierbij kunnen
helpen.
Aanbeveling 3b. Maak gebiedsgerichte programmasturing leidend bij de samenwerking tussen Rijk
en regio’s op het gebied van bereikbaarheid
De uitvoering van zorgvuldig op elkaar afgestemde verstedelijkings- en bereikbaarheidsstrategieën
wordt belemmerd door een sectorale projectenaanpak in de uitvoeringsfase. De sectorale
projectenaanpak staat ook een integrale afweging van verschillende oplossingsrichtingen in de
weg. Gebiedsgerichte programmasturing, gekoppeld aan een vorm van programmafinanciering,
ziet de raad als de hoofdrichting om integraal werken de komende periode beter te verankeren in
de samenwerking tussen Rijk en regio’s. In die programma’s nemen Rijk en regio’s in
gezamenlijkheid besluiten. De financiering dient afkomstig te zijn van alle overheden gezamenlijk,
om de wederkerigheid en verbondenheid te vergroten. Meerjarige programmafinanciering is
daarbij gewenst om flexibel in te kunnen spelen op veranderende omstandigheden en zo tot een
integrale afweging te kunnen komen. De programmatische aanpak kan volgens de raad binnen de
bestaande organisatiestructuren van het Rijk en decentrale overheden worden vormgegeven.

17/22

De raad verwacht dat een gebiedsgerichte programmatische aanpak zal helpen om van rijkswege
gemakkelijker over de sectorale structuren heen te werken. Het is zaak om in deze programma’s
ook private partijen te betrekken. Het Rijk heeft bij deze aanpak de verantwoordelijkheid om
vanuit de nationale visie en belangen de samenhang tussen de gebiedsaanpakken te bewaken.
Aanbeveling 3c. Verbreed de financiële basis voor integraal bereikbaarheidsbeleid
Opgavegericht en programmatisch samenwerken vraagt om een verbreding van de financiële basis
onder het bereikbaarheidsbeleid van het Rijk. Hiervoor zijn verschillende vormen denkbaar. Eerder
pleitte de raad voor het instellen van een Bereikbaarheidsfonds (waaruit ook ruimtelijke
oplossingen voor bereikbaarheidsknelpunten zouden kunnen worden gefinancierd) of een
Omgevingsfonds (met daarin aanvullende budgetten van andere vakdepartementen in het fysieke
domein). Een alternatief is om naast het Mobiliteitsfonds een ‘Verstedelijkingsfonds’ te creëren,
onder verantwoordelijkheid van het ministerie van BZK. Naast fondsvorming, kunnen ook
middelen uit de reguliere beleidsbegrotingen van betrokken departementen bijdragen aan
integraal bereikbaarheidsbeleid. Welke vorm ook wordt gekozen, het kernpunt van de raad is dat
er meer ruimte moet worden gecreëerd om bij de besteding van financiële middelen te kiezen voor
een integrale aanpak van opgaven.
Bij het verbreden van de financiële basis voor integraal bereikbaarheidsbeleid dient ook de inzet
van financiële middelen voor digitale bereikbaarheid te worden betrokken.

6. Rol van de Tweede Kamer
In deze paragraaf richt de raad zich specifiek op de rol van de Tweede Kamer. De raad analyseert
eerst de mogelijkheden die de Kamer heeft om bij te dragen aan integraal bereikbaarheidsbeleid.
Vervolgens doet de raad enkele observaties over de manier waarop de Kamer in de praktijk deze
mogelijkheden benut. De paragraaf sluit af met twee aanbevelingen.
Zowel door wetgeving als door controle van het kabinetsbeleid kan de Tweede Kamer bijdragen
aan een integraal bereikbaarheidsbeleid. De recente behandeling van de Wet op het
Mobiliteitsfonds is een voorbeeld van het eerste, het jaarlijkse notaoverleg over het MIRT is een
voorbeeld van het tweede.
Zoals de raad eerder in dit advies heeft betoogd, zou in de gehele beleidscyclus, van visie tot
uitvoering, consistenter moeten worden gestuurd op het maken van integrale afwegingen. De raad
ziet in dat verband voor de Kamer vooral mogelijkheden bij de uitvoering van haar controlerende
taak. Die mogelijkheden zijn er zowel in de fase waarin het bereikbaarheidsbeleid tot stand komt
(visie en strategie) als in de fase waarin dit beleid wordt geïmplementeerd. In de visie- en
strategiefase kan de Kamer zich uitspreken over de inhoud en richting van door het kabinet
aangereikte beleidsvoorstellen (rijksvisies op de diverse onderwerpen die voor bereikbaarheid
relevant zijn). In de implementatiefase kan de Kamer zich uitspreken over besluitvorming en
uitvoering van concrete programma’s, projecten en maatregelen en de investeringsbeslissingen die
daarbij horen.

18/22

De raad heeft zich onder meer op basis van recente overleggen over het MIRT 32 een beeld
gevormd van de manier waarop de Tweede Kamer in de praktijk bijdraagt aan het maken van
integrale afwegingen. In de vorige paragrafen beschreef de raad verschillende ‘defaults’ in het
bereikbaarheidsbeleid. De raad concludeert dat ook de Kamer zich daaraan niet altijd weet te
onttrekken. De raad heeft daarbij in het bijzonder twee observaties:
• In de eerste plaats neemt de raad waar dat ook de Kamer ten aanzien van
bereikbaarheidsvraagstukken in belangrijke mate een sectorale projectgerichte benadering
kiest, gekoppeld aan oplossingen voor concrete verkeerskundige knelpunten (op weg én spoor).
De Kamer beoordeelt doorgaans individuele projecten op hun merites, in plaats van generiek te
toetsen of programma’s, projecten en maatregelen aansluiten op eerder vastgesteld beleid
(inclusief regionale gebieds- en omgevingsagenda’s) dat daaraan ten grondslag zou moeten
liggen. Deze focus op projecten komt het maken van de gewenste integrale afweging niet ten
goede.
• In de tweede plaats signaleert de raad dat de opvattingen in het politieke debat (inclusief de
gehanteerde begrippen en de gebruikte taal) nog vaak de klassieke scheidslijnen weerspiegelen
tussen de verschillende modaliteiten (‘auto’ versus ‘openbaar vervoer’) en oplossingsrichtingen.
Zoals eerder betoogd verliezen deze scheidslijnen door technologische en maatschappelijke
ontwikkelingen in rap tempo aan relevantie. Deze observatie gaat over meer dan een
‘verkeerde woordkeuze’. Hoe de Kamer spreekt over bereikbaarheid creëert immers mede het
klimaat waarbinnen oplossingen voor bereikbaarheidsopgaven worden gezocht.
Vanzelfsprekend zullen Kamerleden met hun taalgebruik willen aansluiten op de behoeften en
waardenoriëntaties van de eigen politieke achterban. Maar daarbij zou wat de raad betreft
beter recht kunnen worden gedaan aan de mogelijkheden en eisen van de huidige tijd.
Aanvullend op deze observaties doet de raad twee aanbevelingen aan de Tweede Kamer.
De aanbevelingen zijn erop gericht de Kamerleden te helpen om hun eigen rol in te vullen bij het
maken van integraal afgewogen keuzes in het bereikbaarheidsbeleid.
Maak meer gebruik van de beschikbare parlementaire sturingsmogelijkheden.
De Tweede Kamer kan integraal bereikbaarheidsbeleid bevorderen in de gehele beleidscyclus van
visie- en strategievorming, beleidsprogrammering en instrumentering tot implementatie van
concrete programma’s, projecten en maatregelen. Vanuit haar controlerende taak kan de Kamer
sturen op beleidsuitgangspunten en -voorstellen van het kabinet en daarover het politieke debat
voeren. Ook kan de Kamer desgewenst, bijvoorbeeld met een initiatiefnota, een meer initiërende
rol vervullen. Het effectief gebruiken van deze sturingsmogelijkheden vraagt van de Kamer dat zij
zich een mening vormt over de bijdrage van het bereikbaarheidsbeleid aan brede welvaart. Ook
vraagt het van de Kamer om erop toe te zien dat de afwegingskaders en beslisinstrumenten die
worden gebruikt in de voorbereiding van de besluitvorming de juiste ‘breedte’ hebben voor het
maken van een integrale afweging.
Richt de parlementaire aandacht sterker op de samenhang tussen effecten,
oplossingsrichtingen en bestuurlijke organisatie van het bereikbaarheidsbeleid.
De raad adviseert de Tweede Kamer om bij de invulling van haar controlerende taak de aandacht
minder te richten op de resultaten van afzonderlijke projecten en maatregelen en zich meer te
concentreren op de effecten en doelrealisatie van het bereikbaarheidsbeleid als geheel.

32
Tweede Kamer (2020). Verslag van een notaoverleg, gehouden op 7 december 2020, over MIRT.
Vergaderjaar 2020-2021, 35570-A, nr. 44; Tweede Kamer (2020). Verslag van een wetgevingsoverleg,
gehouden op 10 september 2020, over Wet Mobiliteitsfonds. Vergaderjaar 2020-2021, 35 426, nr. 22;
Tweede Kamer (2020). Verslag van een algemeen overleg, gehouden op 25 juni 2020, over MIRT.
Vergaderjaar 2019-2020, 35 300 A, nr. 115; Tweede Kamer (2016). Verslag van een notaoverleg,
gehouden op 28 november 2016, over vaststelling van de begrotingsstaat van het Infrastructuurfonds
voor het jaar 2017. Vergaderjaar 2016-2017, 34 550 A, nr 52 en Tweede Kamer (2016). Verslag van
een notaoverleg, gehouden op 23 november 2015, over MIRT. Vergaderjaar 2015-2016, 34 300 A, nr.
58.

19/22

Dat vraagt van de Kamer om het kabinetsbeleid sterker te beoordelen op (c.q. te ‘belonen’ voor)
het maken van verbindingen met andere relevante inhoudelijke beleidsdomeinen zoals ruimtelijk
beleid, verstedelijking en digitalisering. Het vraagt ook van de Kamer dat zij bij het invullen van
haar controlerende taak meer oog heeft voor de benodigde samenwerking: horizontaal, tussen
departementen, maar ook verticaal, tussen bestuurslagen.
Voorts is van belang dat de Kamer controleert op het integrale karakter van de gemaakte
afwegingen en het bijbehorende afwegingsproces. Daarbij hoort het stellen van vragen als:
waarom is voor deze oplossingsrichting gekozen? Hoe breed is er onderzocht en getoetst op
verschillende aspecten van brede welvaart? Is de wetenschappelijke kennis die ten grondslag ligt
aan de beleidskeuzes voldoende breed, met inbegrip van de wetenschappelijke disciplines die voor
de verschillende oplossingsrichtingen relevant zijn? Weerspiegelen de gebruikte kengetallen de
veranderende maatschappelijke voorkeuren en technologische ontwikkelingen voldoende?
Tot slot zou de bijdrage van de Kamer aan een integraal bereikbaarheidsbeleid volgens de raad
erbij gebaat zijn wanneer enkele keren per jaar (bijvoorbeeld in aanloop naar de bestuurlijke
overleggen Leefomgeving en MIRT) van gezamenlijke commissievergaderingen van de vaste
commissies voor IenW en BZK worden georganiseerd.

20/22

BIJLAGE Totstandkoming advies
Raad voor de leefomgeving en infrastructuur
De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) is het strategische adviescollege voor
regering en parlement op het brede domein van duurzame ontwikkeling van de leefomgeving en
infrastructuur. De raad is onafhankelijk en adviseert gevraagd en ongevraagd over
langetermijnvraagstukken. Met een integrale benadering en advisering op strategisch niveau wil de
raad bijdragen aan de verdieping en verbreding van het politiek en maatschappelijk debat en aan
de kwaliteit van de besluitvorming.
De leden van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur
Ir. J.J. (Jan Jaap) de Graeff (voorzitter)
Drs. P. (Pallas) Agterberg
Drs. J.A. (Jeanet) van Antwerpen
Prof. mr. N.S.J. (Niels) Koeman
Drs. J. (Jantine) Kriens
Drs. E.M.J. (Emmy) Meijers
Drs. K.J. (Krijn) Poppe
Ir. C.M. (Karin) Sluis
Prof. dr. E.T. (Erik) Verhoef
Em. prof. dr. A.N. (André) van der Zande
Junior-raadsleden
E. (Eva) Gaaff MSc
J.L. (Ludo) Groen MSc
Y. (Yourai) Mol BPhil
Algemeen secretaris
Dr. R. (Ron) Hillebrand
Samenstelling van de raadscommissie
Prof. dr. E.T. (Erik) Verhoef, raadslid Rli en commissievoorzitter
E. (Eva) Gaaff, MSc, junior-raadslid Rli
Drs. P.J.M. (Pieter) Litjens, extern commissielid (algemeen directeur CROW)
Drs. E.M.J. (Emmy) Meijers, raadslid Rli
Prof. dr. M. (Martijn) van der Steen, extern commissielid (adjunct-directeur NSOB en hoogleraar
bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam)
Samenstelling van het projectteam
Drs. L. (Luc) Boot, projectleider
L.R.G. (Linde) Jehee MSc, projectmedewerker
Ir. A.P. (Aart) de Koning, extern projectmedewerker (Goudappel)
Drs. E.A. (Erik) van der Kooij, extern projectmedewerker (APPM)
C.I.A. (Katja) de Vries BC, projectassistent
Dr. B. (Bas) Waterhout, projectmedewerker
Geraadpleegde personen
Jos Arts, Rijksuniversiteit Groningen
Liselotte Bingen, Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Koen de Boer, gemeente Amsterdam
Harry Boschloo, Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Thomas Buijs, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Kees van der Burg, Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Bram van Dijk, Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
Jan-Bert Dijkstra, Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Ron Dooms, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Rob Euwals, Centraal Planbureau

21/22

Ben Geurts, Ministerie van Algemene Zaken
Bas Govers, Goudappel Coffeng
Menno de Graaf, Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Nick de Graaf, Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Bart van der Heijden. Gemeente Amsterdam
Hans Hilbers, Planbureau voor de Leefomgeving
Leo van ’t Hof, Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Mayke Hoogbergen, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Timo Idema, ProRail
Puck Jeekel, Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Victor Joosen, Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
Peter Krumm, APPM
Aletta Lüchtenborg, Commissie MER
Niek Mouter, TU Delft
Saskia Newrly, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Erwin Nijsse, Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
Ralph Ploeger, gemeente Amsterdam
Wouter Raab, Ministerie van Financiën
Emiel Reiding, Metropoolregio Amsterdam
Sytze Rienstra, Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM)
Michiel Ruis, gemeente Haarlemmermeer
Karen de Ruijter, Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Marianne Schuerhoff, Commissie MER
Gerard Snel, Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Danielle Snellen, Planbureau voor de Leefomgeving
Maaike Stoel, Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
Martje Storm, Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Herman Swen, gemeente Zaanstad
Peter Verbon, Provincie Zuid-Holland
Annemiek Verrips, Centraal Planbureau
Hans Voerknecht, Een nieuwe kijk
Pepijn van Wijmen, APPM
Thijs de Wit, gemeente Amsterdam
Pauline Wortelboer, Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM)
Externe reviewers
Jos Arts, Rijksuniversiteit Groningen
Emiel Reiding, Metropoolregio Amsterdam
Tekstredactie
Saskia van As, Tekstkantoor Van As
Infographics
Frédérik Ruys, Vizualism
Vertaling
Dit advies is vertaald in het Engels en te downloaden via www.rli.nl
Publicatie Rli 2021/3

22/22