Onderzoek
Veiligheidsketen
Drones
Eindrapportage

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

1

Opdrachtgever

Titel rapport

Kenmerk

Datum publicatie

Projectteam Goudappel/Technolution
Status

Ministerie van Infrastructuur & Waterstaat

Onderzoek Veiligheidsketen Drones

010593.2021.N1.02

28 januari 2022

Arthur Scheltes, Marieke Blom, Danny Vroemen,
Paul van Koningsbruggen, Nicky Tellekamp
Versie 1.0

© Copyright Goudappel

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

2

Inhoudsopgave
1. Aanleiding en onderzoeksopzet

6

2. Inzicht in de veiligheidsketens
2.1

Scheepvaart en Smart Shipping

10

2.2

Autonome (weg)voertuigen

12

2.3

Fietsen en Light Electric Vehicles

14

2.4

Samenvattend

16

10

3. Veiligheidsketens nader uitgewerkt

19

3.1.1 Samenvattend

26

3.2

Operatie

26

3.2.1 Samenvattend

28

3.3

Toezicht

29

3.3.1 Samenvattend

31

3.4

32

3.1

Toelating

Data en evaluatie

19

3.4.1 Basis data

32

3.4.2 Ongevallen data

33

3.4.3 Verzekeringsdata

33

3.4.4 Organisaties

33

3.5

34

Samenvattend

4. De veiligheidsketen van drones verdiept
4.1

De veiligheidsketen

36

4.2

Regelgeving en kaders

37

4.3

Toelating

39

4.4

De operatie

40

4.5

Het toezicht

42

4.6

Monitoring

43

4.7

Slot opmerking

44

37

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

3

5. Conclusies en

46

aanbevelingen

46

5.1 Inzicht in de veiligheidsketens van scheepvaart, autonome
voertuigen en fiets & LEV’s

46

5.2 De veiligheidsketen van de drones

48

4.3

51

Aanbevelingen

Bijlage A. Interviewbrief

55

Bijlage B. Interview vragen

56

Bijlage C. Overzichtstabel veiligheidsketens 59

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

4

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

5

1. Aanleiding en onderzoeksopzet
Het gebruik van drones is de afgelopen jaren sterk toegenomen. De
technologische ontwikkelingen van drones gaat echter zo snel, mede
door de introductie van nieuwe modellen, functionaliteiten en nieuwe
toepassingen, dat de regelgeving niet altijd aansluit bij deze ontwikkelingen. We hebben veel ervaringen vanuit de luchtvaar om ons luchtruim veilig te houden. Echter is de impact van drones van dienaard dat
deze veiligheidsketen doorontwikkeld moet worden, zodat we de veiligheid in ons luchtruim kunnen waarborgen.

Figuur 1: Wereldwijde voorspelling groei van de Drone markt; bron: DroneII.com

De huidige veiligheidsketen van drones

De huidige veiligheidsketen van drones bestaat op hoofdlijnen uit drie onderdelen
(toelating, operatie en handhaving) en kent zijn herkomst uit de luchtvaart. Lucht-

vaart is een van de meest veilige vormen binnen de mobiliteit. Internationale en Europese regelgeving dragen hier aan bij, zodat door harmonisatie van regels, sys-

temen en gedrag de veiligheid in het luchtruim wordt vergroot. Hierbij wordt

steeds gekeken naar het geheel van: het toestel, de piloot en de (beheer)organisatie.
Door in eerste instantie zorg te dragen voor een intrinsiek veilig vervoersmiddel

wordt veel van de veiligheid in het luchtruim gewaarborgd, de opleiding voor het
bedienen van het toestel volgt en tenslotte is perfect onderhoud een vereiste om
de luchtwaardigheid van het toestel te behouden.

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

6

In de afgelopen decennia is het steeds drukker geworden in het luchtruim, waar-

door een vorm van verkeersmanagement noodzakelijk is geworden. Afspraken over
gelaagdheid, corridors en overdracht van luchthaven naar air traffic control vinden
hierin hun plek.

Het is dan ook niet verwonderlijk dat vanuit deze veiligheidsketen gekeken wordt
naar de impact van drones. Moeten deze aan dezelfde eisen gaan voldoen? Hoe

worden piloten opgeleid en organisaties gecertifieerd en hoe vindt toezicht en verkeersmanagement plaats? Op deze manier wordt er gekeken naar de mogelijkhe-

den om de bestaande ankers naar de luchtvaartveiligheidsketen te behouden. Maar
tevens om het adaptief te maken voor drones en dat op een dusdanige wijze dat
de veiligheid continue gewaarborgd blijft.

Figuur 2: Luchtvaart Veiligheidsketen met aanvullingen.

Doel van het onderzoek
Het voorliggende onderzoek is tweeledig. Enerzijds heeft het onderzoek als doelstelling om inzichtelijk te krijgen hoe de huidige veiligheidsketen voor drones in
Nederland is georganiseerd en functioneert. Anderzijds is het doel van dit onderzoek om te leren van de veiligheidsketens van andere modaliteiten om de veiligheidsketen van drones verder te verbeteren.
Dit leren doen we door te kijken naar andere modaliteiten, hoe is het daar georga-

niseerd? Loopt de wetgeving in de pas met nieuwe ontwikkelingen? Om analogieën
te ontdekken en lessen te leren is een literatuurverkenning verricht voor de vol-

gende modaliteiten: Scheepvaart (specifiek Smart Shipping), Autonome (weg)voertuigen en Fietsen (inclusief Light Electric Vehicles, hierna LEV’s). Dit zijn allen modalitei-

ten waarbij de hoeveelheden producten groot zijn en in de komende jaren verder
gaan toenemen ofwel een sterk innovatief karakter hebben. Voor elk van deze

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

7

modaliteiten is er tevens sprake van steeds meer digitale componenten die van in-

vloed kunnen zijn op de veiligheidsketen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan software

die op afstand wordt geüpdatet waarbij functiebehoud gewaarborgd dient te blijven. Er ontstaat een steeds nauwgezettere koppeling tussen het fysieke vervoermiddel en zijn virtuele tegenhanger.

Naast de literaire verkenning van de veiligheidsketens zijn een reeks interviews met

vooraanstaande experts uit de werkvelden van de vier modaliteiten gehouden. De
experts hebben hun blik gegeven op de veiligheidsketen van de drones en vanuit

die hoedanigheid aanbevelingen en verbeterpunten aangedragen. Daarnaast dienden de interviews als toetssteen voor de uit de literaire verkenning voortkomende
observaties, conclusies en verbeterpunten.
Leeswijzer

Dit rapport is alvolgt ingericht, in hoofdstuk 2 wordt nader in gegaan op de huidige
veiligheidsketens van scheepvaart, autonome (weg)voertuigen en fietsen (inclusief

LEV’s). In hoofdstuk 3 worden de verschillende onderdelen van de veiligheidsketens
integraal vergeleken op de onderdelen toelating, operatie, toezicht en data & evaluatie. Dit hoofdstuk moet inzicht geven in de belangrijkste verschillen en invalshoeken uit de verschillende veiligheidsketens. De veiligheidsketen van Drones

wordt in hoofdstuk 4 nader uitgewerkt en vergeleken met de belangrijkste inzich-

ten uit de andere ketens. In dit hoofdstuk wordt ook de opgehaalde input uit de interviews in perspectief geplaatst. Tenslotte worden in hoofdstuk 5 de belangrijkste
lessen en aanbevelingen uitgewerkt ten aanzien van de doorontwikkeling van de
veiligheidsketen van drones.

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

8

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

9

2. Inzicht in de veiligheidsketens
In dit hoofdstuk worden de veiligheidsketens van scheepvaart, autonome (weg)voertuigen en fietsen (inclusief LEV’s) beschreven. Er wordt
hierbij aandacht besteed aan het ontstaan, de kaders en de doelstellingen van de veiligheidsketens.
2.1

Scheepvaart en Smart Shipping
De Nederlandse binnenvaart kent een rijke geschiedenis. De Neder-

landse vloot is heel divers en in sommige deelsectoren zijn rederijen en
fabrikanten zelfs wereldmarktleider.

De Rijksoverheid maakt beleid voor de scheepvaart en havensector. Hiervoor monitort de overheid samen met partijen uit de sector regelmatig de economische ont-

wikkelingen. Over de kaders en regelgeving binnen de binnenvaart valt veel te zeggen. Er is een set aan internationale verdragen die borgen dat goederen- en personenvervoer tamelijk ongestoord plaats kan vinden. Er zijn verschillende algemene
voorwaarden waar iedereen gebruik dient te maken, zoals verschillende vervoer-

voorwaarden, opslagvoorwaarden, bevrachtingsvoorwaarden en personenvervoercondities.

Deze regels maken de binnenvaart veilig, want een schip moet onder alle omstan-

digheden veilig kunnen varen. Binnenschepen en de binnenvaart zijn onderworpen
aan een geheel van veelal publiekrechtelijke regels, in het bijzonder voor wat be-

treft de technische staat en uitrustig van binnenschepen, het voorgeschreven minimumaantal bemanningsleden, de kwalificaties waaraan zij dienen te voldoen en de
vaarregels die bij het gebruik van openbare vaarwateren in acht moeten worden
genomen. 1 Voor zover aan deze voorwaarden wordt voldaan is de scheepvaart

echter vrij. Uit hoofde van art. 4 (1), (2) en (3) Scheepvaartverkeerswet (SVW) zijn bij
AMvB diverse vaarreglementen uitgevaardigd voor de Nederlandse binnenwateren
en territoriale wateren. Op het merendeel van de Nederlandse vaarwateren geldt

het Binnenvaartpolitiereglement (BPR). 2 Dit reglement is in beginsel van toepassing

op alle vaarwegen binnen Nederland, uitgezonderd bepaalde wateren waarvoor
een bijzondere regeling geldt.

Ook binnen de scheepvaart volgen de ontwikkelingen van nieuwe technieken zich

snel op, en dit zal de komende jaren ook de scheepvaart (ingrijpend) veranderen.

Zie art. 22 tot en met 24, art. 25 e.v. Binnenvaartwet
Besluit van 26 oktober 1983, tot vaststelling van een reglement houdende bepalingen ter voorkoming
van aanvaring of aandrijving op de openbare wateren in het Rijk, die voor de scheepvaart openstaan.

1
2

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

10

De scheepvaart is een domein waar veel is geleerd vanuit de luchtvaartsector, maar
dan toegepast in een minder gereguleerde en opener wereld waarin de verschillen
in type vaartuigen enorm zijn. In navolging van de autonome (weg)voertuigen en

door de komst van drones wordt ook het traditionele schip steeds verdergaand geautomatiseerd. Deze ontwikkelingen vallen onder de noemer ‘Smart Shipping’. In

het kader van dit onderzoek ligt evenwel de focus op de onder Smart Shipping vallende scheepvaart op Rijksvaarwegen

Smart Shipping wordt omschreven als: “het verregaand geautomatiseerd varen op

zee en de binnenwateren”. Daaronder wordt niet alleen het vergaand geautomati-

seerd varen op zee en op binnenwateren verstaan, maar ook het slimmer inrichtingen van de infrastructuur en kunstwerken al dan niet met gebruik van slimmere

data. 3 Schepen reageren door slimme technologie geautomatiseerd op hun omgeving. Bijvoorbeeld met sensoren die omgevingsinformatie waarnemen. Met deze

informatie onderneemt een schip door slimme technologie zelf actie, of doet het

een voorstel tot actie aan de bemanning. Bijvoorbeeld door met een sensor de
brughoogte te meten vanaf het schip.

Zoals hiervoor reeds aangehaald zijn binnenschepen en de binnenvaart onderwor-

pen aan hele set aan wet- en regelgeving. Voor zover aan deze voorwaarden wordt
voldaan is de scheepvaart verder echter vrij. Een partij die wil experimenteren met
vergaand geautomatiseerd varen en die in het kader daarvan wil afwijken van de

geldende regels, moet hiervoor alleszins in overleg treden met de overheid. Zeker
in de beginfase, kunnen experimenten ook uitgevoerd worden met schepen die

overigens aan alle technische regels voldoen en die tijdens het experiment het vereiste aantal bemanningsleden aan boord hebben.

Onder vergaand geautomatiseerd varen wordt verstaan “varen met een schip waar-

bij bepaalde menselijke taken worden overgenomen door één of meerdere geautomatiseerde toepassingen.” 4 Uit deze ruime omschrijving blijkt dat vergaand geautomatiseerd varen een verzamelbegrip is dat diverse vormen en gradaties van geautomatiseerd varen omvat. Kortheidshalve wordt in dit onderzoek gebruik ge-

maakt van het verzamelbegrip, maar kent het ook een onderscheid in de navolgende vormen van vergaand geautomatiseerd varen:

a) Varen met (sterk) verminderde bemanning: het varen met een nog wel bemand schip, waarbij de in aantal (sterk) verminderde bemanning in hoge

Zie de toelichting bij de Beleidsregel van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, van 1 oktober
2018, nr. IENW/BSK-2018/183049, houdende vaststelling van regels voor experimenten vergaand geautomatiseerd varen Rijksvaarwegen.
4
Zie art. 1 Begripsbepalingen en reikwijdte, Beleidsregel experimenten vergaand geautomatiseerd varen
rijksvaarwegen.
3

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

11

mate ondersteund wordt door geheel of gedeeltelijk geautomatiseerde
vaarsystemen.

b) Op afstand bestuurd varen: het varen met een schip dat – ondersteund

door geheel of gedeeltelijk geautomatiseerde vaarsystemen – wordt be-

stuurd vanaf een controlecentrum buiten dat schip (bijv. aan de wal of op
c)

een moederschip).

Autonoom varen: het varen met een schip voorzien van volledig zelfstu-

rende vaarsystemen, welke op basis van door sensors gegenereerde gege-

vens (sensor data) en met behulp van algoritmes en andere IT-programma-

tuur, in staat zijn om zelfstandig – dus zonder tussenkomst van mensen –

beslissingen te nemen over de besturing en navigatie van het schip en om

te communiceren met andere schepen en bedrijven en autoriteiten aan de
wal.

Er bestaat onderscheid tussen bemande en onbemande schepen. Schepen van categorie A hebben per definitie nog een aantal bemanningsleden aan boord, maar

ook schepen van categorie B en C kunnen nog bemanningsleden aan boord hebben, die dan echter in principe niet meer betrokken zijn bij de besturing van het

schip. 5 Een ferry of een cruiseschip bijvoorbeeld kan op afstand bestuurd worden

of autonoom varen, maar nog wel bemanning aan boord hebben om de passagiers
te voorzien van bepaalde behoeften. Alleen de categorieën B en C zijn verenigbaar
met een geheel onbemand schip.

2.2

Autonome (weg)voertuigen
De auto is een modaliteit die we in Nederland al lang kennen en waar-

bij de veiligheidsketen is ingericht volgens de Europese kaders, richtlijnen en standaarden. Echter, vindt er net zoals bij de scheepvaart veel

technologische ontwikkeling plaats in de systemen in en om het voertuig. De ontwikkelingen in de autobranche volgen dusdanig snel op en kunnen dusdanig

"nieuw" van aard zijn dat deze niet altijd binnen de Europese kaders, richtlijnen en

standaarden vallen. Om toch te kunnen experimenteren worden er in veel Europese
landen aanvullende kaders en richtlijnen opgesteld om toch op een veilige manier

te kunnen experimenteren. Onder het begrip autonome voertuigen wordt verstaan:
“een voertuig waarbij in bepaalde mate rijtaken van de bestuurder ondersteunt of

overneemt”. Het is echter van belang om onderscheid te maken in de mate waarin

de voertuigen zijn geautomatiseerd, dit wordt aangeduid middels SAE-levels, zie
hiervoor figuur 3.

Dit belet niet dat deze bemanningsleden opgeleid kunnen worden om in noodgevallen toch nog bepaalde interventies te doen.

5

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

12

Figuur 3: Levels of automation; Bron: SAE-International

Alleen als rijtaken voor 100% zijn geautomatiseerd en het voertuig geheel zelfstandig de weg kan vinden, kan er gesproken worden over een volledig autonoom
voertuig (SAE-level 5).

In Nederland is het sinds 2015 mogelijk om door middel van pilots te experimenteren met autonome voertuigen. Door een aantal wijzigingen in de Wegenverkeers-

wet 1994 wordt het mogelijk, om na het verkrijgen van een vergunning, experimenten met autonome voertuigen uit te voeren. Door de komst van de Regeling ver-

gunningverlening experimenten zelfrijdende auto is het aantal pilots met auto-

noom vervoer toegenomen en vindt er daarnaast steeds meer automatisering in

bestaande voertuigen plaats. De belangrijkste drijfveer voor deze vorm van hoog-

waardig automatiseren is het vergroten van de verkeersveiligheid en om de bereikbaarheid en duurzaamheid te verbeteren. Automatisering van rijtaken heeft tot ge-

volg dat de menselijke factor in rijgedrag wordt verkleind en daardoor de kans op

foute inschattingen kleiner wordt en reactietijden korter kunnen zijn. Hierdoor zouden verkeersstromen als geheel beter gestroomlijnd kunnen worden. Binnen auto-

noom vervoer op de weg zijn er verschillende vormen denkbaar, welke grofweg zijn
in te delen in de volgende categorieën. Zie figuur 4.

Figuur 4: Verschillende vormen van autonoom vervoer

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

13

Ook bij de ontwikkeling van auto’s worden net zoals bij drones continu nieuwe

functionaliteiten toegevoegd. In beginsel worden deze nieuwe functionaliteiten

binnen de bestaande veiligheidsketen voor het wegverkeer getoetst. Dit gaat middels een productcertificering / typegoedkeuring van de voertuigen en de elemen-

ten erin volgens de Europese kaders. Wanneer de nieuwe technologische ontwikkeling of de toepassing ervan niet binnen de bestaande kaders van de veiligheidske-

ten past dient er een losstaande veiligheidsketen doorlopen te worden. In Neder-

land functioneert de Experimenteerwet als lokaal kader om ontheffingen te kunnen
verlenen voor toepassingen met nieuwe technologie. Binnen de wettelijke kaders

wordt een aangepaste veiligheidsketen doorlopen die in hoofdstuk 3 verder is uitgewerkt en toegelicht.
2.3

Fietsen en Light Electric Vehicles
Fietsen is een van de oudste modaliteiten die we in Nederland ken-

nen. De fiets is zelfs een belangrijk onderdeel van onze cultuur. Wat

ooit begon als twee wielen met een frame en een voortbewegingsme-

chanisme is ondertussen uitgegroeid tot een grote variëteit aan fietsen. Het gaat

dan de traditionele opoefiets tot aan de elektrische (race)fiets.

Van de LEV’s wordt vaak gedacht dat ze zijn voortgekomen vanuit de fiets, echter

niets is minder waar. Dat de LEV’s veel gelijkenissen vertonen met de fiets (twee

wielen en voortstuwing) betekent niet dat deze ook als een fiets gezien kan wor-

den. Omdat de eigenschappen van LEV’s dusdanig afwijken van die van de fiets is

gekozen voor een eigen veiligheidsketen 6 waarbinnen verschillende productgroe-

pen worden beschreven. Deze is momenteel in ontwikkeling.

Figuur 5: Evolutie van de fiets; bron: bikester.nl

6

The Netherlands and Light Electric Vehicles (LEVs); 2021

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

14

In technische termen vallen LEV’s in de Europese L-categorie. De afgelopen jaren

zijn veel verschillende vormen van micromobiliteit ontstaan waarbij je als bestuurder niet meer zelf de voortstuwing hoeft te verzorgen (zoals de elektrische steps).

Het pallet aan mogelijke vormen waarin fietsen en LEV’s voor gaan komen zal naar
verwachting de komende jaren alleen maar verder toenemen.

Binnen het toelatingsproces van de fiets wordt er sterk gestuurd op de productei-

sen en het productieproces. De kenmerken en basis eisen aan een fiets zijn vastgelegd in de Regeling Voertuigen 7 (denk hierbij aan: aanwezigheid van een bel, licht,

reflectoren etc.). Met de komst van de elektrische ondersteuning bij fietsen ontstaat
een grijs gebied waarbij de vraag gesteld kan worden of het om een nieuwe modaliteit of “slechts” een afgeleide van een van de bestaande categorieën gaat zoals

een snorfiets/brommer. Hier zie je dan ook wat verschillen ontstaan ten opzichte

van de eerdere twee behandelde modaliteiten. Voor de fiets en categorie 1a van de

LEVs geldt zelfcertificering, er wordt hierbij uitgegaan dat type goedgekeurde componenten worden gebruikt om tot een samenstel te komen wat uiteindelijk de fiets
vormt. Certificering van categorieën 1b, 2a en 2b vindt plaats door IL&T.

In Nederland zit de fiets diep in de cultuur verankert, waardoor je ook ziet dat het

leren fietsen en deelnemen in het verkeer vroegtijdig wordt geleerd van ouder op
kind en basis schoollessen in verkeersveiligheid, een rijbewijs is niet noodzakelijk.
Bij fietsen die met ondersteuning boven de 25 km/uur kunnen rijden is dit echter

wel weer noodzakelijk, dan begint het meer te lijken op een snor- dan wel bromfiets.

De regels die gelden voor het gebruik van de fiets en de plaats op de infrastructuur

voor de fiets is geregeld in de wegenverkeerswet, 8 waardoor het mogelijk is om geboden en verboden te organiseren middels een verkeersbesluit. De infrastructuur

zelf geeft daarnaast al richting aan het gebruik (vb. fietspaden) en speelt daarmee

ook een belangrijke rol voor het veilig gebruiken van fietsen. Nederland loopt

voorop zowel in het realiseren van eenduidige fietsinfrastructuur als het onderhouden ervan. Door te allen tijde naar het samenspel te kijken van voertuig, opleiding
en infrastructuur wordt de veiligheid steeds gewaarborgd.

7
8

Regeling voertuigen; BWBR0025798/2021-10-29
Wegenverkeerswet 1994; BWBR0006622/2021-10-19

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

15

De ontwikkelingen zullen bij de fiets
en de LEVs niet stilstaan waardoor

de komende jaren meer nieuwe vor-

men van LEVs hun intrede zullen

doen. Er is behoefte aan experimenteer vrijheid terwijl de veiligheid gewaarborgd blijft. Daarom werkt het
Ministerie van I&W werkt aan een

“Afwegingskader elektrische voertuigen”.

Figuur 6: Fietsen van en in de toekomst [Bron: www.tweewieler.nl/43352/de-fiets-van-de-toekomst-9-trends]

Met het afwegingskader wordt gekeken naar de drie benoemende aspecten, van
toelating, operatie en toezicht.

Figuur 7: The Netherlands and Light Electric Vehicles

2.4

Samenvattend

Als we de drie ketens op hoofdlijnen met elkaar vergelijken zien we dat er per modaliteit verschillende kaders gelden, zowel door middel van Internationale verdra-

gen als ook Europese regelgeving die van belang zijn voor Nederland. Binnen sommige veiligheidsketens (autonoom wegverkeer en LEV’s) geldt daarbij ook nog een

lokaal kader waarbinnen aanvullende eisen en regelgeving is vastgelegd.

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

16

Bij autonome (weg)voertuigen dient dit aanvullende kader vooral ten behoeve van
het experimenteren met niet in de Europese kaders passende techniek. Bij de LEVs
is het een algehele aanvulling bovenop de Europese regelgeving. Ook zien we dat
in veel domeinen expliciet aandacht is geboden om te experimenteren waarbij de

mate van vrijheid wel eens anders kan zijn door de afbakeningen die wordt geboden. Binnen de beschouwde veiligheidsketens is er een sterke relatie binnen de

operatie met de daarvoor aangewezen infrastructuur. Deze fysieke vorm van infra-

structuur geeft met uiterlijke kenmerken aan waar er gebruik gemaakt kan worden
(vb. fietspaden of betonning van vaarwegen). In het volgende hoofdstuk gaan we
dieper op de verschillen in de ketens in.

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

17

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

18

3. Veiligheidsketens nader uitgewerkt
In het vorige hoofdstuk zijn de drie verschillende modaliteiten op
hoofdlijnen bekeken. Ook hier is sprake van drie basis elementen die
de veiligheidsketen vormen, evenals bij de drones, de toelating, de
operatie en het toezicht. Om een goed beeld te krijgen van de verschillen in deze ketens wordt in de volgende drie paragrafen nader ingegaan op deze drie aspecten. Naast deze drie aspecten hebben we tijdens onze verkenning ook gekeken naar de “omgeving” van de modaliteiten, zoals op welke wijze de aansprakelijkheid is georganiseerd en
hoe data en informatie op dit moment wordt verzameld. Met name dit
laatste is van belang om het opgestelde beleid, gefundeerd bij te stellen.

3.1

Toelating

Zowel internationale als Europese verdragen kennen stringente regels om modaliteiten toe te kunnen laten tot de markt. Veelal is deze regelgeving vervat in verordeningen waardoor deze rechtstreekse werking hebben in de Europese lidstaten.
Deze verordeningen worden veelal via richtlijnen omgezet naar de nationale wetgeving danwel dat de wet- en regelgeving verder verfijnd wordt voor de specifieke
context van het land (vb. LEV-kader of experimenteerwet). Een mooi voorbeeld
hiervan is dat Ferrari niet aan alle regels van de EU hoeft te voldoen, omdat anders
het typische design niet gemaakt kan worden. Binnen het kader van de toelating is
onder meer gekeken naar de toelatingsaspecten die in tabel 1 zijn opgenomen.
Onderdelen binnen het kader van toelating
Welke eisen worden er gesteld aan de toelating?

Hoe ziet het proces van toelating eruit?
Is het proces gestuurd op gedrag of productveiligheid?

Wordt er onderscheid gemaakt in verschillende product categorieën?

Welke EU-Regulering is van toepassing?
Welke NL Regulering is van toepassing?

Past de modaliteit binnen de bestaande kaders?

Is de toelating gericht op het collectief of individu?

Vindt toelating risico gestuurd plaatst?
Heeft de schaalgrote invloed op het proces?
Geldt er een verzekeringsplicht?

Is er nog Lokale Regulering van toepassing?

Tabel 1: Toelatingsaspecten

Op basis van deze toelatingsaspecten zijn de drie eerder benoemde modaliteiten
nader beschouwd.

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

19

Scheepvaart en Smart Shipping

Scheepseigenaren moeten wat betreft de technische installaties aan

boord voldoen aan veiligheidseisen en overige regelgeving van nationale overheden en supranationale organen. Binnenvaartschepen heb-

ben te maken met regelgeving uit de Centrale Commissie voor de Rijn-

vaart (CCR). Daarnaast vallen beide soorten regelgeving van nationale overheden

en de Europese Unie. De wet- en regelgeving geven een brede betekenis aan het

zijn van een schip. Een schip wordt namelijk omschreven als: “elk vaartuig, met in-

begrip van een vaartuig zonder waterverplaatsing en een watervliegtuig, dat feite-

lijk wordt gebruikt of geschikt is om te worden gebruikt als middel tot verplaatsing
te water” 9 en in het bijzonder naar de binnenvaart. Op grond van art. 5 Binnen-

vaartwet is het alleen toegestaan om als exploitant van een schip bedrijfsmatig vervoer van goederen of personen te verrichten als er een document van toelating is
afgegeven. Daarnaast is het niet toegestaan om een schip te gebruiken indien de
vereiste geldige certificaten niet zijn afgegeven. Deze certificaten dien altijd aan
boord aanwezig te zijn.

Zowel Smart Shipping als bijvoorbeeld het varen op een nieuwe energiedrager

brengt veiligheidsrisico’s met zich mee. Om met deze risico’s om te gaan op een

verantwoorde manier is het nodig hier kaders aan te stellen. De stelregel is dat de

gevaren niet aanwezig zijn of sprake is van enig risico, zolang deze nog niet varen.
De uitvoerende sector wil hierbij liefst zo snel mogelijk gefaciliteerd worden door
nieuwe regelgeving, terwijl de regelgevende partijen oog hebben voor de risico’s

en zorgvuldigheid moeten betrachten. Voorlopig zijn scheepseigenaren echter nog

aangewezen op uitzonderingsbepalingen die zij kunnen aanvragen bij de verschillende instanties, afhankelijk van het vaargebied. Dit zijn tijdrovende processen

waarvoor kennis van zaken en het juiste netwerk belangrijk zijn. Veel van de gevonden concrete projecten zullen dit soort aanvragen zelf moeten doen, of zijn daarbij

afhankelijk van een enkele gespecialiseerde partij. Dit alles maakt het voor scheepseigenaren die hier geen ervaring mee hebben tijdrovend en moeizaam om toestemming te krijgen voor hun project.

Om beter inzicht te krijgen in hoe een aanvullend kader experimenten kan toe-

staan, hebben we in het kader van dit rapport nader onderzoek gedaan naar Smart
Shipping ten behoeve van de binnenvaart. In de basis kent Nederland een basis

aan regelgeving waaraan schepen moeten voldoen om toegelaten te kunnen worden tot de binnenwateren.

Dit is onder andere geregeld in de Binnenvaartwet die regels stelt over onder an-

dere technische eisen en bemanningseisen. Inhoudelijk implementeert de Binnen-

vaartwet technische en bemanningsvoorschriften welke worden ontleend aan
9

Zie ook art. 1 onder b Scheepvaartverkeerswet

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

20

internationale regelingen vastgesteld door de Centrale Commissie voor de Rijnvaart en de Europese Unie. 10

De Binnenvaartwet, haar uitvoeringsregeling en -besluiten bevatten een aantal

technische eisen die de aanwezigheid van bemanning aan boord van het schip uitdrukkelijk verlangen of veronderstellen. Hierdoor is (in beginsel) onbemand varen

niet mogelijk. De Binnenvaartwet biedt echter de mogelijkheid om ontheffingen of
vrijstellingen te verlenen. De Binnenvaartwet kent een regeling die de Minister van

I&W toestaat om ontheffing of vrijstelling te verlenen. De mogelijkheid van het verlenen van ontheffing is geschikt om experimenten met vergaand geautomatiseerde
schepen mogelijk te maken. Niettemin is het wenselijk dat het waarborgen van de
veiligheid van het betrokken schip, haar eventuele opvarenden, alsmede het

scheepvaartverkeer in het algemeen, uitdrukkelijk in de regelgeving wordt toege-

voegd als onderdeel van het toetsingskader voor eventuele aanvragen tot ontheffing als bedoeld in de wet. art. 13 (2) en art. 22 (5) Binnenvaartwet. 11

Om de effecten van nieuwe technieken te kunnen beoordelen, is het mogelijk om

(internationale) experimenten met Smart Shipping uit te voeren. Aan de hand hiervan wordt vastgesteld of en hoe Smart Shipping nader gereguleerd moet worden

en kan de eigen positie en strategie bepaald worden binnen internationale gremia
die zich bezighouden met de ontwikkeling van regelgeving. In Nederland is op

grond van artikel 1.23 van het Binnenvaartpolitiereglement (BPR) een beleidsregel

ontwikkeld om experimenten met vergaand geautomatiseerd varen op de binnenwateren (Rijksvaarwegen) mogelijk te maken, tevens bestaat een soortgelijke be-

leidsregel voor de zeevaart (deze wordt in het kader van dit onderzoek buiten beschouwing gelaten).

Om Smart Shipping toe te staan op Rijksvaarwegen, wordt door de Directeur Generaal Rijkswaterstaat een toelatingsprocedure op maat gehanteerd overeenkomstig

hetgeen bepaald in de Beleidsmaatregel. Aan de hand van de Beleidsregel kunnen
partijen aanvragen indienen om toestemming te verkrijgen voor het uitvoeren van
smart shipping experimenten op de Nederlandse Rijksvaarwegen. Een aanvraag

dient vergezeld te gaan van een experimenteerplan waarin de ambitie en achter-

grond van het experiment wordt toegelicht. Onder 'experiment' wordt verstaan de

tijdelijke mogelijkheid om met een schip een praktijktest met vergaand geautoma-

tiseerd varen uit te voeren. Nadat de aanvraag is ontvangen en compleet is bevon-

den, neemt het Loket Smart Shipping binnen 8 weken een besluit. De toestemming
is tijdelijk. Het experiment eindigt op de einddatum opgenomen in de toestem-

ming. De Beleidsregel is slechts van toepassing op experimenten waarbij met een
Vgl. ook de lange lijst van internationale instrumenten opgesomd in de aanhef bij de Binnenvaartwet
van 13 september 2007.
11
Zie art. 13 (2) en art. 22 (5) Binnenvaartwet.
10

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

21

schip vergaand geautomatiseerd wordt gevaren op binnenwateren in beheer bij het
Rijk en dus niet op de Nederlandse territoriale zee. Experimenten met watervlieg-

tuigen zijn niet toegestaan. Met het oog op het beoogde doel en de beoogde toe-

passing, verbindt de Beleidsregel voorschriften aan het toestaan van experimenten,
waaronder het voorschrift dat de verantwoordelijke voor het schip gedurende het

experiment te allen tijde in staat is het schip te voeren. Immers de veiligheid van de
scheepvaart en van de omgeving wordt altijd vooropgesteld, ook in het kader van
de uitvoering van de experimenten.

Om zoveel mogelijk lering te trekken uit de gevoerde experimenten bepaalt de Beleidsregel ook dat een partij die een experiment uitvoert na afloop van het experiment een evaluatie daarvan moet opstellen. De evaluatie van de geteste nieuwe

ontwikkeling moet voldoen aan bepaalde vereisten opdat de overheid kan toetsen
of de verwachtingen worden waargemaakt.

Belangrijke aandachtspunten uit de Beleidsregel zijn:
o

een aanvraag moet worden ingediend met gebruikmaking van het door de

Directeur-Generaal Rijkswaterstaat ter beschikking gesteld aanvraagformulier;

o

bij de behandeling van de aanvraag wordt beoordeeld of de maatregelen
die worden genomen de veiligheid en het vlotte scheepvaartverkeer vol-

doende waarborgen. De locatie of traject van het experiment, de duur en

het tijdstip ervan en de verwachte omstandigheden gedurende het experiment worden daarbij in aanmerking genomen;

o

het moet uit de aanvraag blijken dat in geval van een storing of een defect
in een test alle benodigde handelingen ook op andere wijze uitgevoerd

kunnen worden. Het schip moet ook altijd op veilige wijze aan het verkeer
kunnen worden onttrokken;
o

de bemanningsleden aan boord en eventuele andere personen die meewerken aan het experiment, aan boord of op een andere locatie, moeten

beschikken over voldoende en over juiste kennis ten aanzien van de geautomatiseerde toepassing die getest wordt;
o

de Directeur Generaal Rijkswaterstaat verzoekt de experimenteerpartij bin-

nen drie maanden na beëindiging van het experiment om toezending van
het evaluatierapport;

o

een experimenteerpartij kan om verlenging van het experiment verzoeken.

Kortom: een versnelde toename van het aantal schepen op nieuwe energiebronnen
alsmede Smart Shipping kan alleen slagen als er via succesvolle demonstratiepro-

jecten meer ervaring wordt opgedaan en daarmee ook meer vertrouwen bij ondernemers in de binnenvaart ontstaat om de switch naar alternatieve aandrijving te
maken. In het huidige klimaat vinden experimenten plaats onder optimale

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

22

omstandigheden, waarbij er grenzen worden gesteld waarbinnen geëxperimen-

teerd kan worden. De schaalvergroting brengt uitdagingen met zich mee, aange-

zien de huidige infrastructuur nog niet op is berekend en dit kan lijden tot problemen.

Autonome voertuigen

In de verdragen van Genève (1949) en Wenen (1968) is opgenomen

dat een bestuurder te allen tijde in staat moet zijn om het motorrijtuig

in zijn macht te hebben. Echter, eisen zowel deze verdragen als de We-

genverkeerswet (1994) niet dat de bestuurder zich in het motorrijtuig bevindt, noch
een stuur vasthoudt. Doorslaggevend is dat het gaat om een persoon die ‘bestuurt’
en die – ook als die zich op afstand van het voertuig bevindt – het voertuig steeds

onder controle heeft en onmiddellijk kan ingrijpen . Deze verdragen zijn leidend en
Nederlandse wet- en regelgeving past in de bijbehorende kaders. De Nederlandse

overheid heeft ervoor gekozen het systeem van het toestaan van testen met autonome voertuigen uit te breiden door de Experimenteerwet.

Hiermee is een kader gecreëerd waarbinnen het toegestaan is om te experimenteren met ondersteunende voertuigsystemen of zelfs binnen bepaalde kaders auto-

noom te rijden. De wet is echter wel van dien aard dat deze heel nauwgezet inge-

richt is, waarbij gedacht moet worden aan een beschrijving van het experiment, het
gebied en onder welke omstandigheden een experiment wordt toegestaan. Bij een
afwijking van een van deze variabelen dient de gehele aanvraag opnieuw te worden verricht.

De aanvragen om een vergunning voor experimenten worden ingediend bij de

Rijksdienst Wegverkeer (RDW) waarna de Minister binnen zes maanden een beslissing dient te nemen over de aanvraag. Bij de aanvraag wordt gekeken naar onder

andere het plan van aanpak, de functionele beschrijving van het vervoerssysteem,

de risicoanalyse en beschrijving van het voorgenomen gebruik van het voertuig,

een risicoanalyse in relatie tot de omgevingsfactoren en de route van operationeel

domein, adequaat verzekeringsbewijs etc. Belangrijkste toevoeging is artikel 149aa

lid 1Wvw, die de mogelijkheid bevat om vergunning te verlenen voor experimenten
met autonome ’wegvoertuigen zonder bestuurder in de auto Door een aantal wijzi-

gingen in de Wvw is het mogelijk om, na het verkrijgen van een vergunning welke
verleent wordt door de Minister, experimenten met zelfrijdende auto’s uit te voeren. Dit wordt gedaan met een bestuurder op afstand terwijl het systeem het ge-

drag van het motorrijtuig bepaalt en de bestuurder, zo nodig, altijd kan ingrijpen.
Bij vergunningverlening word geëist dat de reikwijdte van het afwijken van be-

staande regelgeving zo beperkt mogelijk moet worden ingevuld en niet verder

mag gaan dan nodig is voor het doel van het experiment. In de aanvraag dient dan
ook uitvoerig een beschrijving van het experiment te worden gegeven (artikel

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

23

149ab lid 2 Wvw). De vergunning kan worden geweigerd indien (artikel 149aa lid 5
Wvw):
o

het experiment niet strekt tot bescherming van de in artikel 2 lid 1 Wvw

genoemde belangen (zoals verzekeren van veiligheid op de weg of het zoveel mogelijk waarborgen van vrijheid van het verkeer);

o

het experiment naar het oordeel van de minister niet of niet voldoende bijdraagt aan innovatie op het gebied van verkeersveiligheid, duurzaamheid
of doorstroming van het verkeer; of

o

de ontheffing, bedoeld in het derde lid, ook onder de voorschriften en be-

perkingen die daaraan worden verbonden, niet verenigbaar is met het doel
van het wettelijke voorschrift waarvan beoogd wordt ontheffing te verlenen.

Als de vergunning wordt verleend, dan is dat voor een periode van ten hoogste

drie jaar (artikel 149ab Wvw). Deze periode wordt voldoende geacht om een experiment uit te voeren. De huidige ontheffingsmogelijkheid blijft overigens bestaan

voor experimenten met een motorrijtuig waarvan de bestuurder zich in het motorrijtuig bevindt.

Autonome wegvoertuigen kunnen veel voordelen bieden, tegelijkertijd zijn er ook
de nodige uitdagingen. Voordat autonome wegvoertuigen gemeengoed kunnen

worden op de Nederlandse wegen moeten er nog veel zaken worden geleerd, uitgezocht en geëxperimenteerd. Hierbij wordt door de Nederlandse Overheid een

“Learning by doing” aanpak voor gehanteerd, door praktijkproeven op de open-

bare weg mogelijk te maken.

Hierbij wordt een stapsgewijze aanpak gehanteerd. Allereerst wordt een autonome

voertuig onderworpen aan testen op afgesloten terreinen, zoals de testbanen in Lelystad of het TT-circuit in Drenthe. Ten tweede moet de Dienst Wegverkeer (RDW)

haar toestemming geven. Hiervoor is een ontheffingsprocedure ontwikkeld. Pas na
een positief besluit mag een autonoom voertuig de weg op.

Via het Besluit ontheffing verlening exceptionele transporten is door het ministerie
van I&M mogelijk gemaakt dat de RDW een ontheffing verleent voor proeven met
auto's die niet in de gangbare categorieën passen. De testaanvrager moet eerst

aantonen dat het testen op een veilige manier gebeurt: een toelatingsaanvraag is

verplicht, deze toelatingsprocedure wordt op maat gehanteerd. De nieuwe techno-

logieën en functionaliteiten in auto's moeten namelijk eerst getest worden op de

juiste werking. Het vertrouwen in de veiligheid en de functionele werking moet iedere keer zijn aangetoond. Dit proces gaat in stappen: van een schriftelijke beoordeling en risicoanalyse naar testen op een afgesloten testomgeving. De volgende

stap is het onder voorwaarden toestaan van proeven op de openbare weg, met een
ontheffing. Een verzoek om toegelaten te worden op de openbare weg kan online
worden ingediend. De RDW verleent deze tijdelijke toelating op basis van een

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

24

ontheffing als de auto positief uit de test komt. Daarna kan de auto op de open-

bare weg worden getest. In overleg met de aanvrager bekijkt de RDW welke open-

bare weg geschikt is voor het uitvoeren van de test: dit moet op een verantwoorde

plek gebeuren. In Nederland zijn geen vooraf aangewezen locaties vastgesteld. Net
als bij de toelating gaat het om maatwerk en wordt er nauw samengewerkt met de
betrokken wegbeheerders.

Figuur 8: Toelatingsprocedure voor autonome voertuigen [Bron: RDW]

Fietsen en Light Electric Vehicle

Toelating van fietsen is gebaseerd op de fysieke eigenschappen van
een fiets volgens de definitie van een fiets.

Toelating tot het verkeer met een fiets is beperkt begrensd. De Voed-

sel en Warenautoriteit is de bevoegde instantie die verantwoordelijk is voor de toelating van deze voertuigen.

Voor het gebruik van deze modaliteiten zijn geen certificaten en/of opleidingen
verplicht. Op de basisschool vinden instructies plaats op basis van vrijwilligheid.

Wel zijn er wetten en regelgeving die het verbieden om onder invloed of in grote
mate afgeleid (gebruik mobiele telefoon) deel te nemen aan het verkeer.

Afwijkende voertuigen die niet voldoen aan de basiseisen van de fiets kennen een
sterke toelatingstoets (zeker na de Stint). Om deze afwijkende voertuigen goed te
kunnen beoordelen, wordt er momenteel door het ministerie van Infrastructuur &
Waterstaat gewerkt aan het “Afweegkader elektrische voertuigen”. Een advies van
SWOV is hierbij een vereist onderdeel ten aanzien van de verkeersveiligheid.

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

25

3.1.1

Samenvattend

Het meest opvallende in de toelating van de verschillende vormen van modaliteit

en haar voertuigen valt naast de beschreven verschillen ook te zien dat naar mate

het meer verschuift naar productveiligheid zonder een verplichte verzekering

steeds minder bekend is over daadwerkelijke aantallen. Hiervan is bijvoorbeeld de
e-Step een voorbeeld, toegestaan als speelgoed, niet op de openbare weg, toch
zien we ze steeds meer maar echte aantallen weten we niet.
Toelating

Kent een uitgebreide set aan

Kent een uitgebreide set aan

In de basis gaat het om pro-

gen toe te laten tot binnen-

ten. Dit is internationaal en Eu-

van het afwegingskader gaat

(Europese) regels om vaartuivaart.

IL&T speelt hierin een belang-

rijke rol. Ten aanzien van experimenten is de Directeur Gene-

raal Rijkswaterstaat degene die
aanvragen kan goedkeuren

regels om voertuigen toe te laropees geregeld.

Instanties zoals het RDW of Europese en de ontwikkelingen in
Europa spelen hier een belangrijke rol.

ductveiligheid. Met de komst
(nog) meer helderheid komen

wanneer een LEV voor een ty-

pekeuring aangeboden dient te
worden.

voor een bepaalde periode.

3.2

Operatie

Bij iedere modaliteit is sprake van een vorm van operatie, met welk doel wordt het
vervoermiddel gebruikt? Mag het vervoermiddel overal worden gebruikt? Hoe is

het onderhoud georganiseerd? Is er sprake van hercertificering (APK)? Worden er
eisen gesteld aan de “deelnemer”? Ook hier zijn verschillen zichtbaar.
In de breedte is gekeken naar de volgende aspecten:
Hoe is de aansprakelijkheid georganiseerd
Hebben bestuurders een opleiding nodig
Worden er eisen gesteld aan de gebruiker
Is het gebruikersgebied gedefinieerd

Is sprake van een scope of operations
Dient er een risico analyse opgesteld te
worden
Worden er specifieke eisen gesteld aan
het vervoeren van personen

Tabel 2: Operatie aspecten

Binnenscheepvaart en Smart Shipping

Voor de binnenvaart is veel vastgelegd in de bestaande regelgeving.

Net als de eisen aan het vaartuig worden eisen gesteld aan de operatie.
Zo dient in beginsel een kapitein aan boord te zijn en is verantwoorde-

lijk voor de beslissingen die genomen worden aan boord. Met de ruimte die ont-

staat vanuit de twee laatste categorieën is niet altijd meer een kapitein aan boord,

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

26

maar kan deze op de wal of het moederschip aanwezig zijn, of in zijn geheel overgenomen door autonome systemen. De rol van de kapitein blijft nog steeds belangrijk binnen de huidige regelgeving.

Dat de binnenvaart goed georganiseerd is, valt af te leiden uit zowel de gedegen

opleidingen die noodzakelijk zijn om een binnenvaartschip te mogen besturen als-

mede de doorontwikkeling van de wetgeving. Zo zien de Amsterdamse pleziervaart
bootjes niet voor niets allemaal hetzelfde uit. Dit is wettelijk geregeld. Ook voor de
operatie moeten steeds informatie over route, vracht, aankomsttijden etc. worden

overhandigd, zodat hier ook in zeker mate rekening mee gehouden kan worden in

de planning van de route. Doordat de binnenwateren verder gaan dan Nederland

zie je hier ook van oudsher afstemmingen plaatsvinden vanuit de verschillende rivier-commissies, waardoor het ook heel goed mogelijk is dat de ene schipper wel
met zijn boot over de Rijn mag varen maar niet over de Donau.

Misschien is de belangrijkste regelgeving binnen de vaart wel: Goed Zeemanschap.

Er wordt uitgegaan van professionaliteit, kennis en wederzijds respect. De uitdaging
bij de operatie op de binnenwateren is echter gelegen in de “onbekende zeiler” of
de “1-dags watersporter” die de regels niet kennen en niet de moeite hebben genomen om dit te doorgronden.
Autonome voertuigen

Net als bij de scheepvaart is ook bij auto’s het credo dat de bestuurder
verantwoordelijk is voor zijn acties. Maar ook hier geldt dat bij de

komst van de autonome voertuigen de besturingsfuncties overgeno-

men worden door machines. De vraag is dan uiteindelijk hoe de operatie er dan

uitgaat zien. Dit is nog steeds koffiedik kijken omdat we nu pas zijn begonnen met
experimenteren. Maar binnen deze experimenten wordt de scope of operations

heel nauwgezet uitgewerkt en afwijkingen worden niet toegestaan. Ten aanzien van

de verschillende testen, zien we wel onder aanvoering van EURONCAP dat het veiligheidsniveau steeds verder verbeterd wordt. En dit is door toedoen van de industrie zelf. Een standaard auto die voldoet aan de EU-regelgeving heeft een 1* ra-

ting. Maar met toevoeging van “extra, niet gespecifieerde” veiligheidsmaatregelen
neemt de rating verder toe. Naarmate meer fabrikanten dezelfde extra’s als standaard aanbieden wordt ook de discussie gevoerd of het niet tijd wordt om dit te

gaan verankeren in de wetgeving. Hiermee ontstaat een regulerend systeem onder

de leveranciers om intrinsiek naar de veiligheid van hun voertuigen te blijven kijken.
Binnen de proeven die in sommige gevallen zijn omgezet naar operatie, denk onder andere aan de shuttle bij Alexandrium, hier zien we dat het control centrum

zicht moet hebben op het hele traject en is het georganiseerd als een compleet fysiek gescheiden baan. Of dit straks ook gaat gebeuren als we meer autonoom ver-

voer op de openbare weg hebben is de grootste vraag. Dus de aantallen spelen wel

een rol in hoe de operatie uiteindelijk vormgegeven dient te worden.

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

27

Fietsen en LEV’s

Bij de fietsen en LEV’s is het verschil misschien wel het grootste. Daar
waar bij de fiets wordt uitgegaan van een grote mate van zelfverantwoordelijkheid (geen opleidingsverplichting en onderhoudsverplichting) en dat een fiets ten allen tijde moet voldoen aan de gestelde

productspecificatie, kan bij een LEV wel eens heel anders zijn. Bij deze laatste cate-

gorie kan sprake zijn van een verplichte opleiding Rijbewijs AM, waarbij voertuigen

ook gekeurd moeten worden, en geldt er een verzekeringsplicht. Dit maakt het ook
een complex domein ten aanzien van de operatie.

Om toegang te krijgen tot de markt, mag de leverancier bepalen in welke categorie

hij denkt te horen. Het is niet voor niets dat we in sommige gevallen voertuigen

aantreffen die hier onder de categorie van “gehandicapten” vervoer vallen, terwijl

dit in een ander land gewoon onder de bromfiets valt. Gehandicapten vervoer heeft
in Nederland een aantal voordelen, waardoor het best aantrekkelijk is om een dergelijk middel aan te schaffen ook al heeft de bestuurder geen beperking. Met de

komst van het afwegingskader wordt meer gestuurd op welke aspecten voor welke
categorie gelden.
3.2.1

Samenvattend

Evenals bij de toelating zijn de verschillen in de operatie ook groot, van volledig
gereguleerd tot opleiden voor een vereist rijbewijs tot het leren van ouders op kinderen. Ook hier is wederom zichtbaar dat naarmate de getallen groter worden andere systemen gaan opereren. We hebben geen opleiding nodig om een fiets te
besturen, geen bewijs van vaardigheden op het gebied van de verkeersregels, toch
hebben we wel regels die we kennen en respecteren. Met de komst van de LEV’s
lijkt dit weer wat diffuser te worden, dit heeft niet zo zeer te maken met de LEV’s
zelf maar te meer dat we niet eenduidig zijn over het toepassen van de EU regelgeving. Hier is reeds veel geregeld en georganiseerd.

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

28

Operatie

Veel verantwoordelijkheid is

Helder gedegen structuur om

Vanuit cultuur vindt opleiding

Uiteindelijk blijft, conform re-

stuurders op te leiden. In het

de basisscholen spelen hierin

weggelegd bij de organisaties.

voertuigen toe te laten en be-

gelgeving de kapitein verant-

kader van experimenten is veel

gen aan boord.

van de (verkeers)veiligheid,

woordelijk voor de handelin-

aandacht voor het waarborgen
waarin ook het RDW een rol

speelt. Belangrijke aandachtspunt binnen de automotive

sector is de EURONCAP, hier-

plaats van ouders op kinderen,
nog een belangrijke rol in het
kader van de verkeersregels.
Een echte opleiding is geen

vereiste voor fiets. Hier zit echter wel een onderscheidt in

voor een speed pedelec bij-

voorbeeld is wel een rijbewijs

mee wordt bovenop de Euro-

pese regelgeving innovatie gestimuleerd die de voertuigen

noodzakelijk (Bromfietsrijbewijs
type AM).

nog veiliger maken. Een voertuig kopen met een EURON-

CAP 5* classificatie is toch net
anders dan de 1* die ook voldoet aan de regelgeving.

3.3

Toezicht

Met het toezicht wordt de veiligheidsketen van de verschillende modaliteiten gesloten. In bepaalde gevallen is het ook daadwerkelijk een sluitpost. In deze para-

graaf gaan we nader in hoe het toezicht is georganiseerd bij de drie ketens, waarbij
we zowel naar het productniveau als bestuurder kijken. Maar ook het aanwezige
kennisniveau om toezicht mogelijk te maken.
Binnenscheepvaart en Smart Shipping

Het toezicht op de binnenvaart vindt plaats op basis van object- en bedrijfsinspecties. Nederland kent meerdere overheidsdiensten die bevoegd zijn om toezicht te houden op de binnenscheepvaart. 12

Er is een onderscheid te maken tussen toezicht en opsporing. De binnenscheep-

vaart wordt primair bestuursrechtelijk en bij uitzondering strafrechtelijke gehandhaafd. Daarbij dient de toezichthouder zich er voortdurend van bewust te zijn dat
hij altijd rekening dient te houden met het bestaan van een mogelijke vrijstelling

en/of ontheffing. Een vrijstelling geldt altijd voor een bepaalde categorie schepen
en wordt expliciet genoemd in de wetgeving. Indien niet voldaan wordt aan de
12

Zie art. 40 e.v. Bvw.

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

29

voorwaarde(n) van de vrijstelling, moet worden voldaan aan de algemene wettelijke
voorschriften. Een ontheffing is individueel van aard en moet altijd worden aange-

vraagd bij/ afgegeven door de ‘bevoegde autoriteit’. De ontheffing moet aanwezig
zijn aan boord van het schip en bij inspectie ter inzage kunnen worden afgegeven

aan de toezichthouder. Aan een ontheffing kunnen één of meerdere voorwaarden
zijn verbonden.

In het kader van de toezicht ten aanzien van experimenten voor Smart Shipping is
de bevoegde toezichthouder, de Directeur Generaal Rijkswaterstaat.

Daarnaast zijn op grond van de Binnenvaartwet de volgende diensten bevoegd om
toezicht te houden op de naleving van hetgeen in die wet is bepaald, zoals officieren van justitie, ambtenaren van de politie, aangewezen militairen van de Koninklijke marechaussee, opsporingsambtenaren van de bijzondere opsporingsdien-

sten, aangewezen ambtenaren van de Inspectie Verkeer en Waterstaat, andere aangewezen ambtenaren van provincies, gemeenten of waterschappen.

Door de historie en de rijke cultuur met betrekking tot scheepvaart is er een gedegen kennis over toezicht en is dit goed opgebouwd door de historie, Daarnaast

bieden de experimenten de mogelijkheid om deze kennis uit te bouwen. De be-

leidsregel schrijft ook uitdrukkelijk voor dat na beëindiging van ieder experiment
een evaluatierapport opgeleverd moet worden. In dat rapport wordt ten minste

aandacht gegeven aan de resultaten ten aanzien van de ambitie, het doel en de

werkmethode en welke belangrijkste bevindingen gedaan zijn gedurende het experiment en of daar een vervolg aan gegeven gaat worden.
Autonome voertuigen

Het toezicht op motorrijvoertuigen is in Nederland goed georgani-

seerd en wordt door meerdere instanties uitgevoerd. Daarnaast is er bij
motorvoertuigen ook sprake van (geautomatiseerd/gedigitaliseerd)

toezicht, denk bijvoorbeeld aan het bumperkleven, snelheidsovertredingen, gordel
dragen en/of gebruik van de mobiele telefoon in het voertuig. Uiteraard is dit bij
het uitvoeren van experimenten lastiger, maar daarom is de aanvraagprocedure
voor een experiment ook zo strikt. Binnen het experiment treedt de RDW op als

toezichthouder en kan gevraagd of ongevraagde audits verrichten om te beproe-

ven in hoeverre wordt voldaan aan de gestelde kaders vanuit de aanvraag. De RDW

is hierbij gerechtigd om de ontheffing voor de proef ook in te trekken. Net als bij
Scheepvaart wordt ook hier geleerd van de proeven om ook in de toekomst het
juiste toezicht te houden.
Fietsen en LEV’s

In het kader van het toezicht zijn de verschillen groot tussen fietsen en
LEV’s. Waarbij het bij fietsen vooral met de paplepel is ingegoten

moet er bij de LEV’s juist geëxperimenteerd worden om nieuwe erva-

ringen op te doen. Toch kan veel herleid worden naar de bestaande

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

30

wetgeving in het kader van toezicht waardoor meer duidelijkheid komt over de
LEV’s.

Bij het gebruik van de fiets, wordt er uitgegaan van goed burgerschap. Dat betekent dat we van gewoonte wordt uitgegaan dat iedereen zijn fiets netjes onder-

houd, zodat deze “openbare weg waardig” is. Bij tijd en wijle zien we dat de aange-

wezen opsporingsambtenaar wel acties uitvoert om de aandacht te vestigen op de

voertuigen, denk aan de lichten, snelheid etc. Doordat we een rijke historie kennen,
hebben we ook veel instanties die zich bekommeren om het kennisniveau van de

burgers rondom de verkeersregels. Denk aan de jaarlijkse actie rondom “De scholen

gaan weer beginnen”. Daardoor is hier misschien wel meer sprake van toezicht door
media dan bevoegde instanties. De bevoegde toezichthouder ten aanzien van het
juiste gebruik van deze modaliteiten is de aangewezen en gangbare opsporingsambtenaar. Deze beschikt over gedegen en voldoende kennis aangezien de fiets

een modaliteit betreft die niet weg te denken is in het Nederlandse straatbeeld.

Nieuwe ontwikkelingen brengen altijd nieuwe uitdagingen met zicht mee, zeker

omdat zij zich kenmerken door afwijkende productkenmerken en omdat zij een an-

dere positie innemen in de huidige infrastructuur.

Hoewel een besturen van een fiets geen extra vereisten met zich meebrengen kan
dat voor de LEV’s anders zijn. Enkele voorbeelden schrijven inmiddels voor dat er

een noodzakelijk rijbewijs behaalt moet worden voordat een dergelijke modaliteit
bestuurd mag worden.
3.3.1

Samenvattend

Evenals bij de toelating zijn er verschillen in de toezicht. De scheepvaart kent een

breed pallet aan toezichtmiddelen en handhavingsmogelijkheden bij verschillende
instanties. Bij het autonome (weg)verkeer ligt de verantwoordelijkheid voor het

toezicht op de toelating bij de RDW, terwijl toezicht op de operatie bij het Ministerie van Justitie en Veiligheid is ondergebracht, hierbij is de daartoe aangewezen

opsporingsambtenaar de politie en boa’s. Er vindt geen toezicht plaats met betrekking tot de toelating van fietsen en de categorie 1a binnen de LEV’s. Bij de categorieën 1b, 2a en 2b van de LEV’s wordt vanuit productveiligheid door NVWA en

RDW toezicht gehouden op de toelating van de LEV’s. Het gebruik van de fiets, en
LEV’s wordt door de daartoe aangewezen opsporingsambtenaar (politie, handhaving) toetst op het juiste gebruik.

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

31

Toezicht

Ten behoeve van toezicht bestaat een breed pallet aan mogelijkheden rijkend van IL&T,
NVWA tot aan de (water)politie en douane. Of te wel de
aangewezen opsporingsambtenaar.

3.4

Toezicht wordt gehouden
door zowel de RDW via een
gedelegeerd netwerk van gecertificeerde garages om Apkkeuringen uit te voeren. Alsmede een brede toepassing
van zowel geautomatiseerde
handhavingsinstrumenten als
de aangewezen opsporingsambtenaar.

In de basis wordt uitgegaan
van product, zelf certificering,
waardoor de verantwoordelijkheid voor toezicht veelal bij de
NVWA terecht komt. Echter
hier geldt ook een grote eigen
verantwoordelijkheid. Uiteindelijk treed de aangewezen
opsporingsambtenaar op als
toezichthouder op de verkeersregels en het gebruik van
het voertuig.

Data en evaluatie

Tenslotte willen we stilstaan bij het verzamelen van informatie. We hebben onder
andere bij de interviews gemerkt dat er behoefte bestaat voor het verkrijgen van

informatie over drones en het gebruik daarvan. Dit hebben we ook bekeken binnen

de drie ketens die we in ogenschouw hebben genomen. Immers, leren uit het verleden geeft kansen voor de toekomst. We hebben met name gekeken naar basis informatie, ongevallen data en verzekeringsdata.
3.4.1

Basis data

Met basis data doelen we met name op aantallen en gebruik. Het zal niet verwonderend zijn dat we van de binnenvaart veel weten. Maar dat we al minder weten
hoeveel jetski’s gebruikt worden in de binnenwateren. Door de vooraf geldende

vereiste van toelating voordat een experiment te mogen uitvoeren met betrekking
tot Smart Shipping is het aantal verplicht geregistreerd.

Dit geldt ook voor autonome voertuigen, door de verplichte registratie weten we

hoeveel voertuigen geregistreerd zijn, door het landelijk meetnet hebben we ook

een redelijk beeld van hoeveel van deze voertuigen zich gelijktijdig bevinden op de

infrastructuur. En door de structuur van keuringen hebben we ook een redelijk zicht
op het gebruik van ieder voertuig.

Bij fietsen weten we naar alle waarschijnlijkheid de verkochte aantallen, maar de

daadwerkelijke aantallen die in bezit zijn, zijn niet zichtbaar. Daar waar sprake is van
een verplichte verzekering (het verzekeringsplaatje) weten we dit wel weer beter.
Maar in de basis draagt het niet registreren niet bij aan kennis ontwikkeling van
deze modaliteit.

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

32

3.4.2

Ongevallen data

Hoe ernstiger het ongeval, hoe beter de data gedocumenteerd is. Dit geldt voor

alle modaliteiten. De belangrijkste kanttekening die hierbij geplaatst kan worden is
dat de arbeidsdruk in alle sectoren is toegenomen, waardoor ook de vraag gesteld
moet worden of alles nog even netjes wordt gedocumenteerd. Ongevallen data

voor de wegmodaliteiten fiets en LEV zijn beschikbaar vanuit BRON. Voor scheepvaart beheert IL&T de data van ongevallen. Opvallend is dat er nog nauwelijks of

geen effort lijkt te zijn om data over ongevallen met autonome voertuigen en drones specifiek vast te leggen.
3.4.3

Verzekeringsdata

Verzekeringsdata is niet of nauwelijks bekend, terwijl hier wel veel informatie uitgehaald kan worden om ook de ongevallen zonder letselschade in beeld te krijgen.
3.4.4

Organisaties

Bij langer bestaande modaliteiten hebben zich herkenbare belangenorganisaties

gevormd. Deze spelen ook een belangrijke rol in het beschikbaar krijgen van data
en informatie. Bij nieuwere modaliteiten zoals autonoom rijden en drones zijn de
organisaties nog zeer versplinterd en/of vooral hobbymatig van aard.
Toezicht

Ten aanzien van Smart Shipping worden ongevallen niet
centraal geadministreerd, wel
dient ieder experiment gedurende de uitvoering ieder ingrijpen te melden aan de Directeur Generaal. Daarbij dient
vermeld te worden op welke
wijze is ingegrepen zodat dit
niet nogmaals kan plaatsvinden.
Bij scheepvaart worden daarnaast ongevallen/meldingen
beheert door het ILT.
Verzekeringsdata zijn nog niet
bekend.

Door de beperkte omvang zijn

Ongevallen worden goed ge-

den deze (nog) niet centraal

tieongevallen, deze worden

ongevallen bekend, maar worgeadministreerd.

Verzekeringsdata is onbekend.

administreerd, Basis registravastgelegd door politie en
Rijkswaterstaat.

Bij de ‘gewone’ fiets is verzekeren niet noodzakelijk. LEV’s
daarentegen moeten WA verzekerd zijn en is er sprake van
voertuigverzekering die afhankelijk is van de klasse.

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

33

3.5

Samenvattend

Als we de drie ketens op hoofdlijnen onder elkaar projecteren zien we dat veel

goed geregeld is en veel afkomstig is uit internationale dan wel Europese regelge-

ving die kaderscheppend zijn voor Nederland. Ook zien we dat in alle domeinen de

ruimte wordt geboden om te experimenteren waarbij de mate van vrijheid wel eens
anders kan zijn door de afbakeningen die wordt geboden. In het volgende hoofdstuk gaan we dieper op de verschillen in de ketens in.
Toelating

Kent een uitgebreide set aan
regels om vaartuigen toe te
laten tot binnenvaart.
IL&T speelt hierin een belangrijke rol. Ten aanzien van
experimenten is de Directeur
Generaal Rijkswaterstaat degene die aanvragen kan
goedkeuren voor een bepaalde periode.
Kent een uitgebreide set aan
regels om voertuigen toe te
laten. Dit is internationaal en
Europees geregeld.
Instanties zoals het RDW of
Europese en de ontwikkelingen in Europa spelen hier
een belangrijke rol.

In de basis gaat het om productveiligheid. Met de komst
van het afwegingskader gaat
(nog) meer helderheid komen wanneer een LEV voor
een typekeuring aangeboden dient te worden.

Operatie

Toezicht

Helder gedegen structuur om
voertuigen toe te laten en bestuurders op te leiden. In het kader van
experimenten is veel aandacht
voor het waarborgen van de (verkeers)veiligheid, waarin ook het
RDW een rol speelt. Belangrijke
aandachtspunt binnen de automotive sector is de EURONCAP, hiermee wordt bovenop de Europese
regelgeving innovatie gestimuleerd die de voertuigen nog veiliger maken. Een voertuig koipen
met een EURONCAP 5* classificatie
is toch net anders dan de 1* die
ook voldoet aan de regelgeving.

Toezicht wordt gehouden
door zowel de RDW via een
gedelegeerd netwerk van gecertificeerde garages om APKkeuringen uit te voeren. Alsmede een brede toepassing
van zowel geautomatiseerde
handhavingsinstrumenten als
de aangewezen opsporingsambtenaar.

Vanuit cultuur vindt opleiding
plaats van ouders op kinderen, de
basisscholen spelen hierin nog een
belangrijke rol in het kader van de
verkeersregels. Een echte opleiding is geen vereiste voor fiets.
Hier zit echter wel een onderscheidt in voor een speed pedelec
bijvoorbeeld is wel een rijbewijs
noodzakelijk (Bromfietsrijbewijs
type AM). Dit maakt het een beetje
diffuse.

In de basis wordt uitgegaan
van product, zelf certificering,
waardoor de verantwoordelijkheid voor toezicht veelal bij de
NVWA terecht komt. Echter
hier geldt ook een grote eigen
verantwoordelijkheid. Uiteindelijk treed de aangewezen
opsporingsambtenaar op als
toezichthouder op de verkeersregels en het gebruik van
het voertuig.

Veel verantwoordelijkheid is
weggelegd bij de organisaties.
Uiteindelijk blijft, conform regelgeving de kapitein verantwoordelijk voor de handelingen aan
boord.

Ten behoeve van toezicht bestaat een breed pallet aan mogelijkheden rijkend van IL&T,
NVWA tot aan de (water)politie en douane. Of te wel de
aangewezen opsporingsambtenaar.

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

34

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

35

4. De veiligheidsketen van
drones verdiept
Drones zijn er in alle soorten en maten. Ze worden op verschillende plekken en

voor verscheidene doelen gebruikt. Drones kent een toenemende populariteit, zo-

wel voor plezier als ook voor toepassingen voor de wetenschap en het bedrijfsle-

ven. Dankzij de snelle ontwikkelingen zijn drones breder toepasbaar. Sinds december 2020 gelden de Europese regels voor drones en zijn er drie categorieën te onderscheiden, te weten:
1.

2.

3.

Vluchten met een laag risico (open categorie)

Vluchten met een gemiddeld risico (specifieke categorie)

Vluchten met een hoog risico (gecertificeerde categorie).

Figuur 9: Categorisering

Door de toenemende populariteit en verscheidenheid van drones wordt het steeds
drukker in de lucht. De nieuwe regelgeving moet het luchtruim veilig houden en

meer ruimte creëren voor innovatieve toepassingen van drones die verschillende

werkzaamheden ondersteunen, denk hierbij aan inspecties van dijken, verkeersmanagement, het gebruik door media en toepassingen in de landbouw.

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

36

4.1

De veiligheidsketen

Om de veiligheid in het luchtruim te behouden werken we in Nederland met het

Nationaal Luchtvaart Veiligheidsplan (2020-2024). Deze kent vier pijlers om de veiligheid te waarborgen:

1.) Veiligheidsbeleid en inrichting van het systeem (Regelgeving)
2.) Beheersing veiligheidsrisico’s (Toelating)

3.) Veiligheidsborging (Toezicht)
4.) Veiligheidspromotie

Dit zien we ook terug in de veiligheidsketen van de luchtvaart:

Figuur 10: Luchtvaart Veiligheidsketen

Laten we deze keten nader analyseren op de 4 onderdelen en kijken wat we bij de
andere modaliteiten hebben gezien waar we van kunnen leren.

4.2

Regelgeving en kaders

Vanuit verschillende uitgevoerde interviews is gebleken dat de keten zoals getoond
in figuur 8, doordacht is opgebouwd en volledige veiligheid binnen de totale luchtvaartsector waarborgt. Dit begint al bij de ontwikkeling van een toestel, want het

ontwerp dient intrinsiek veilig te zijn, zodat risico’s zo veel als mogelijk worden vermeden. Deze bedachtzaamheid geldt voor de gehele keten, van ontwerp naar productie, naar operatie, bediening en het onderhoud. Alles hangt in de luchtvaart sa-

men om de operatie zo veilig mogelijk te laten verlopen. Het is dan ook niet geheel
verwonderlijk dat met enige argwaan wordt gekeken naar de komst van drones in
hetzelfde luchtruim. Hier ligt dan ook een van de uitdagingen, we hebben een

doordacht systeem voor de luchtvaart, waarom willen we daar voor Drones van afwijken?

Door de keten doordacht op te bouwen, waarbij aandacht wordt gegeven aan de

complexiteit en om risico’s te vermijden, wordt voorkomen dat er extra druk komt

op andere elementen in de keten, veelal het toezicht en de handhaving. Kijk naar
de LEV’s, waarom wordt daar een apart kader voor gemaakt? Het zou in de basis
prima kunnen passen binnen de huidige kaders van fietsen, bromfietsen, motor,

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

37

auto’s. Complexiteit voor de handhaving ligt hier op de loer, wanneer is iets een

LEV en wanneer een elektrische fiets? Toch wordt een nieuw kader ontwikkelt. Dit

gebeurt in sommige gevallen onder druk van publieke opinie. Terwijl anderzijds we
ons strikt dienen te houden aan de gestelde kaders. De e-Step is in Nederland niet

toegestaan op de openbare weg omdat deze simpelweg niet voldoet aan een aan-

tal veiligheidseisen.

Bij het stellen van kaders voor “het onbekende” is het dan ook van belang dat we

ons goed beseffen en weten wat reeds bestaat voordat iets nieuws wordt ontwikkeld. In algemene zin geldt dat aansluiten op bestaande kaders makkelijker is.

Leerpunt 1: ontwikkel bestaande standaarden door en beschouw
hoe de diversiteit of segmentering van drones geprojecteerd kan
worden op deze regelgeving en standaarden. E.g. een drone die
personen gaat vervoeren, zou in de basis gewoon moeten voldoen aan bestaande kaders voor Commerciële Luchtvaart en niet
van het Openbaar Vervoer.

Ook zien we bij de kaders die gesteld zijn bij andere modaliteiten dat ruimte wordt

geboden om te experimenteren. Hier kan dan ook veel van geleerd worden. Als we
naar At-North 13 kijken zien we zelfs dat het experimenteer gebied zich concen-

treert rondom autonoom gedrag. Hierbij wordt juist gekeken naar autonome mobiliteit in plaats van een autonome modaliteit, zodat je van de elkaar blijft leren. Ten
aanzien van de modaliteit drone wordt over het algemeen ervaren dat er weinig
ruimte is voor experimenten en dat de regelgeving zich niet in hetzelfde tempo

ontwikkelt als de techniek wat uiteindelijk leidt tot vertragingen in de innovaties die
nodig worden geacht. De mate waarin experimenten worden toegestaan en binnen
welke kaders, is bij de verschillende ketens ook anders geregeld. Van zeer strikt tot

iets meer ruimte. Hier dient een balans in te worden gevonden om enerzijds de in-

novaties te stimuleren, zonder hierbij de algemene veiligheid in gevaar te brengen.

Het is ook juist vanuit de experimenteerruimte dat aandacht kan worden gegeven

aan de veiligheidsketen in zijn algemeenheid. In gesprek met een Technische Universiteit Delft over veiligheidskunde blijkt dat we vaak te eenzijdig kijken naar de

veiligheid van onze systemen. Dit kun je in de experimenteerruimte juist goed be-

schouwen. De complexiteit ligt bij drones in de veelheid van toepassingen. Waarbij
al deze toepassingen eigen faalmechanismes kennen. Hierbij moet de drone dan

ook vanuit een holistisch kader beschouwd worden. Niet alleen de veiligheid van
de drone zelf, maar ook de veiligheid (en risico’s) die een drone brengt in de

13

Autonoom vervoer in Groningen, Fryslân en Drenthe, www.at-north.nl

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

38

uitvoering van de gekozen functie. Hier komen we bij het onderdeel operatie nog
op terug.

Leerpunt 2: maak kaders waarbinnen geëxperimenteerd kan worden die passen bij de modaliteit. Denk hierbij aan de fysieke kenmerken van de modaliteit, het besturingssysteem van de modaliteit, het gebruik van de modaliteit en de interactie van de modaliteit in zijn omgeving.

4.3

Toelating

De toelating van drones in het luchtruim is georganiseerd binnen de geldende Europese kaders en kent een combinatie die we ook terugzien bij andere modaliteiten, van zelfcertificering op basis van CE, tot een volledige keuring van het individuele toestel en alles wat ertussen zit. Aspecten die gelden voor de certificering
van drones zien we ook terug binnen andere modaliteiten. Zo heeft het RDW te

maken met software updates en steeds verdere autonomie van wegverkeersvoertuigen en is er bij de LEV’s sprake van een grote mate van segmentering.

Tesla staat bekend om het uitvoeren van updates van software over-the-air. Er liggen herenafspraken dat indien sprake is van grote wijzigingen er een toets op de

software plaatsvindt. Doen we dit bij de drones ook? Of is dit juist iets wat we moeten gaan inregelen, zodat bijvoorbeeld ook kaders gesteld kunnen worden in de

besturingssoftware over het al dan niet kunnen opstijgen en dat dit niet overruled
kan worden mits je een gediplomeerd, en daarmee geregistreerd, vlieger bent.

Leerpunt 3: op dit moment is er nog geen aandacht voor de korte
life cycle van drones die met name vanuit de software gedachte
voortkomt (zoals ook bij Tesla). Hoe ga je toezicht op software organiseren?

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

39

Net als bij andere ketens, zien we dat het vooral de
recreatieve gebruiker is waar de grootste risico’s
zijn. Neem in dat kader de belly-boat. Dit is een

voertuig om makkelijker midden op het water te
gaan vissen. Deze is zo te koop en er zijn weinig

kaders om ook maar iets aan waterveiligheid mee

te geven.

Figuur 11: Belly-boat [Bron www.roofmeister.nl]

Ditzelfde geldt voor drones in de open categorie, zeker voor de drones onder de

250 gram. Toegegeven dient te worden dat in iedere handleiding staat opgenomen
dat de gebruiker zich moet verdiepen in de landelijke regelgeving. Daarnaast is ie-

der toestel voorzien van een Geofence-mechanisme om de gebruiker te attenderen
dat hij zich in een zone bevindt waar men niet mag vliegen zonder aanvullende

voorwaarden. Dit is echter met een eenvoudige bevestiging te overrulen. Hier zit
dan ook de grootste uitdaging, daar waar de luchtvaartveiligheidsketen alles in

ogenschouw neemt hebben we bij drones te maken met een grote groep die simpel weg het “spel” leuker vindt dat de regels.

Leerpunt 4: beschouw toelating niet alleen vanuit het perspectief
van de techniek maar besef goed hoe gebruikers in de keten passen en welke maatregelen genomen moeten worden om een veilig gebruik te stimuleren.

4.4

De operatie

Het gebruik van een drone dient op een veilige en verantwoorde wijze plaats te

vinden. Het professioneel gebruik van drones is goed georganiseerd. Hier zijn de
regels bekend en worden deze over het algemeen ook goed nageleefd. Maar er

zijn ook “nieuwkomers” die niet alle regels kennen, maar daar wel snel mee worden
geconfronteerd. Ook binnen deze operatie wordt aanbevolen om te kijken naar de
segmentering van de “dienst” en de rol die de drone daarin speelt. Het uitvoeren

van een NDVI-meting 14 bij gewassen heeft toch een andere impact dan het vervoe-

ren van mensen.

Om deze segmentering ook duidelijk te hebben is het bij de operatie steeds van

belang om naar de risico’s te blijven kijken. Het lijkt dat ook evident dat een drone
die mensen vervoerd aan gelijke voorwaarden zou moeten voldoen als een

NDVI = Normalised Difference Vegetation Index: een waarde waarmee de groei en eventuele problemen in vegetatie geanalyseerd kan worden.

14

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

40

commercieel vliegtuig. Aan de andere kan is het van belang dat steeds weer gekeken wordt naar de totale keten van de functie. Zoals ook aangegeven in meerdere

interviews: een drone kan in sommige gevallen echt risico’s wegnemen ook al worden daar dan ook nieuwe risico’s geïntroduceerd. De kunst bij de operatie is dan

ook om steeds naar het geheel aan faalmechanismen te kijken zodat je een verantwoorde maatschappelijke kosten-batenanalyse kunt maken. Alleen dan kijk je echt
vanuit een holistisch standpunt naar de kwaliteiten en gevaren van een drone.

Leerpunt 5: ontwikkel een methode om maatschappelijke kosten
en baten te analyseren bij de inzet van drones. Blijf dit vanuit een
holistische benadering beschouwen.

Anderzijds zien we natuurlijk ook dat wij, Nederland fietsland, het gebruik van de
fiets al heel vroeg in onze opvoeding introduceren aan de kinderen. Zodat van

jongs af aan een besef wordt ontwikkeld rondom het gebruik van de fiets in het

verkeer. Waarbij zelfs een verkeersexamen wordt afgenomen op scholen, maar dit
nog steeds als “fun” wordt gepromoot. Hier kan dan ook de 4e pijler vanuit het

NLVP een belangrijke rol gaan spelen: hoe ga je het veiligheidsbesef van het lucht-

ruim promoten bij de bevolking. Misschien moeten we juist hier het meeste van le-

ren, hoe is de fiets zo prominent in onze cultuur ingebed dat alleen een type certificering toch leidt tot een (in de basis) veilige gebruik in het verkeer.

Leerpunt 6: hoe krijgen we het voor elkaar dat we een cultuur
ontwikkelen die de gevaren en risico’s van het gebruik van drones
als gemeengoed gaan ontstaan.

Tenslotte zien we bij de operatie de uitdaging ontstaan van de beschikbaarheidspiramide, iets wat recent is gebeurd, beïnvloed ons geheugen en daarmee wordt

vaak het verleden vergeten waarom we iets hebben gedaan. Dit zie je dan ook wel

terugkomen daar we in het verleden hebben besloten om een type voertuig al dan
niet toe te staan in de openbare ruimte, kan door publieke opinie geheel anders

gepositioneerd worden. Het meest recente voorbeeld is die van de Stint. Indien het
ongeval zich niet had voorgedaan was er naar alle waarschijnlijk geen discussies

geweest en reed het voertuig nog steeds onveranderd op de openbare weg. Was

het ongeval gebeurd met een, ter illustratie, “cargo”-Stint waarbij een paar eieren

over het spoor waren gevlogen dan was hier ook een andere discussie uit voort gekomen.

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

41

Het is juist in deze gevallen zo belangrijk om publieke opinie, politiek, historie en

vakkennis adequaat in te zetten. Vandaar ook het eerste leerpunt, kijk naar wat we
hebben en hoe we dit kunnen gebruiken. Iedere uitzondering maakt de (veiligheids-)keten complexer en geeft weer nieuwe uitdagingen.

Leerpunt 7: wees bewust van publieke en politieke opinies maar
blijf kijken naar het waarom van keuzen die in het verleden zijn
gemaakt. Vaak zijn dit zeer doordachte stappen geweest. Dit zien
we bij alle modaliteiten terugkomen.

4.5

Het toezicht

Toch wel het meest lastige onderdeel van de veiligheidsketen als het om drones
gaat, het houden van toezicht. Hierbij wordt vanuit de veiligheidsketen gekeken
naar de driehoek van mens, machine en organisatie.

1.) Voldoet de machine, blijvend, aan de gestelde eisen? Hoe toetsen we dit,

wat betekend dit vanuit de software updates en moet je eventueel net als
bij de auto’s herkeuring gaan voorschrijven bij een bepaalde categorie ?

2.) Is de “piloot” gecertificeerd dan wel op zijn minst “veiligheidsbewust”

3.) Leeft de organisatie de regelgeving na, beschikt het over de juiste informatie, processen en certificaten

Daarnaast geldt uiteraard het basale uitgangspunt hoe de regelgeving wordt nageleefd. Binnen de commerciële luchtvaart is dit bijvoorbeeld heel ver doorgetrokken

waarbij de Inspectie zelfs “accountable” managers kan ontslaan wanneer het blijkt
dat deze basisprincipes van veiligheid niet naleeft.

Dus bij het toezicht speelt de segmentering een belangrijke rol. Daarnaast geldt

ook dat duidelijk dient te zijn wat de regels zijn, zowel voor gebruikers als voor de
uiteindelijke bevoegde opsporingsambtenaren als het geldt om toezicht houden
op de veiligheid in de keten.

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

42

Figuur 12: De focus van toezicht, meer dan alleen een drone

Ook hier kunnen we leren van andere ketens. Hoe kun je de registratieplicht orga-

niseren, moet er gekeken worden naar bijvoorbeeld een aparte “drone-verzekering”
waarmee iedere drone een registratienummer krijgt die je op de drone moet be-

vestigen, of misschien nog beter, bij een eerste initialisatie van de drone ook dient

toe te voegen als een soort kenteken, in de software? Ook is het zinvol om opsporingsambtenaren goed voor te lichten en opleiden en voorzien van middelen van

waaruit handhaving makkelijk wordt (bijvoorbeeld een dronekaart meenemen op

een mobiele telefoon). Naar mate meer geregistreerd wordt gaan ook de handhavingsinstrumenten toenemen. Hier speelt de technische ontwikkeling ook een belangrijke rol.

Leerpunt 8: kijk ook naar de randen van de oplossing, hoe ga je
om met aansprakelijkheid en kun je eventuele verzekeringen vereisen.

4.6

Monitoring

Tot slot wordt nader ingegaan op de monitoring. Hoe komen we aan gegevens die

indicatie geven over de veiligheid in de keten. Dit blijft heel moeilijk, misschien wel
de belangrijkste vraag is wat wil je waarom weten? Werk vanuit dat antwoord naar
een minimaal niveau toe van data verzameling. Vanuit de professionele kant van

het drone gebruik vinden registraties plaats op vrijwillige basis. DCRO 15 verzamelt

en analyseert deze data en deelt dit met onder meer IL&T. Dit is vooral gestart om

aan te tonen dat het professioneel gebruik van drones veilig is en dat er weinig in-

cidenten zijn. Hier zit natuurlijk keerzijde aan, het gaat hierbij namelijk om professi-

onals. Dit verschil zien we zelfs bij de luchtvaart dat commerciële luchtvaart een

Dutch Certified RPAS Operators, DCRO is de brancheorganisatie voor gecertificeerde drone operators
die actief zijn in het Nederlandse luchtruim

15

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

43

heel stringent meldbeleid kent en terugkoppeling kent terwijl bij de kleine luchtvaart het alweer een stukje losser is.

In algemeenheden zien we wel dat ongevallen goed geregistreerd worden naar-

mate de ernst van het ongeval toeneemt. Dit zien we ook bij de andere modalitei-

ten. Maar we zien ook dat er mogelijkheden bestaan om te monitoren en dat daar

de U-Space verder op ingericht gaat worden. Hierdoor wordt het mogelijk meer in-

zicht te krijgen in welke mate een drone een geautomatiseerd positionering gaat

innemen. Het omgekeerde zien we nu al, namelijk zodra defensie haar radar aan

heeft staan, wordt het zichtbaar dat er al tenminste 2.000 illegale vliegbewegingen

per week plaatsvinden in de omgeving van een militaire basis.

Leerpunt 9: Bij het ontwikkelen van een monitoringsstrategie is
het van belang dat er allereerst gekeken wordt wat wil je
waarom weten. Waarna dient dat ook goed belegd dient te worden. Wie is verantwoordelijk voor de data? Als dit diffuse blijft,
gaat er geen eenduidig beeld van de data ontstaan.

4.7

Slot opmerking

Vanuit de gedachte “eerst de basis op orde”, heeft Europa reeds een mooie set aan

kaders gesteld. Deze kunnen zondermeer gebruikt worden. In alle ketens die we

hebben geanalyseerd, zien we de continue uitdaging tussen de wettelijke kaders en
de vrijheid om te innoveren. Toch is het goed om risico’s te nemen als we het maar
bewust en beheerst doen. Een beleid gericht op het accepteren van geen risico is

een beleid waarbij innovatie is uitgesloten. Als we nog iets hebben geleerd gedurende dit onderzoek dan is het wel hoe de heer Koelikamp, van At-North het samenvatte:

“Kijk naar autonome mobiliteit en niet naar autonome modaliteit, alleen dan kunnen we snel leren en stappen zetten in onze
voorliggende uitdagingen. “

Hiermee wordt onder andere ook bedoeld om eens te kijken naar wat het ons kan
brengen. Hoe gaan we om met een als maar groter tekort aan bijvoorbeeld be-

roepschauffeurs, zowel in het openbaar vervoer als de logistieke sector. Hier kunnen autonome systemen voordelen brengen. Dan moeten we alleen wel nu gaan
experimenteren en leren.

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

44

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

45

5. Conclusies en
aanbevelingen
Dit hoofdstuk beschrijft de conclusies en aanbevelingen die zijn opgedaan bij het vergelijken van de veiligheidsketens van de verschillende
modaliteiten en de inzichten die zijn opgedaan in de interviews met de
experts uit het werkveld.
In paragraaf 5.1 worden de belangrijkste conclusies uit de vergelijking
van de veiligheidsketens scheepvaart, autonome voertuigen en fiets &
LEV’s gedeeld. Paragraaf 5.2 gaat in op de verschillen en de te leren
lessen voor de veiligheidsketen van de drones. Het hoofdstuk wordt
afgesloten met een overzicht van de aanbevelingen voor het verbeteren van de veiligheidsketen van drones.

5.1 Inzicht in de veiligheidsketens van scheepvaart, autonome
voertuigen en fiets & LEV’s

Wanneer de drie ketens op hoofdlijnen met elkaar worden vergeleken zien we dat

veel goed geregeld is en veel afkomstig is uit internationale dan wel Europese re-

gelgeving die kaderstellend is voor Nederland. Binnen sommige veiligheidsketens

(autonoom wegverkeer en LEV’s) is daarbij ook nog een aanvullend landelijk kader

van toepassing waarbinnen aanvullende eisen en regelgeving is vastgelegd (vb.

LEV’s kader). Ook zien we dat in veel domeinen expliciet aandacht is geboden om
te experimenteren waarbij de mate van vrijheid wel eens anders kan zijn door de
afbakeningen die wordt geboden.
Toelating
Het meest opvallende in de toelating van de verschillende vormen van modaliteiten
en haar voertuigen valt naast de beschreven verschillen ook te zien dat naar mate

het zwaartepunt meer verschuift naar productveiligheid zonder een verplichte ver-

zekering steeds minder bekend is over daadwerkelijke aantallen. Hiervan is bijvoorbeeld de e-Step een voorbeeld, toegestaan als speelgoed, niet op de openbare
weg, toch zien we ze steeds meer maar echte aantallen weten we niet.

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

46

Operatie
Evenals bij de toelating zijn de verschillen in de operatie ook groot, van volledig

gereguleerd tot opleiden voor een vereist rijbewijs tot het leren van ouders op kinderen. Ook hier is wederom zichtbaar dat naarmate de getallen groter worden an-

dere systemen gaan opereren. Er is geen opleiding nodig om een fiets te besturen,
geen bewijs verplicht van vaardigheden op het gebied van de verkeersregels, toch
hebben we wel regels die we kennen en respecteren. Met de komst van de LEV’s

lijkt dit weer wat diffuser te worden, dit heeft niet zo zeer te maken met de LEV’s

zelf maar te meer dat we niet eenduidig zijn over het toepassen van de EU regelgeving en nog een aanvullend kader toepassen.
Toezicht
Binnen de vergeleken veiligheidsketens is duidelijk zichtbaar dat binnen de scheepvaart er een breed pallet aan toezichtmiddelen en handhavingsmogelijkheden aan-

wezig zijn die door de organisaties IL&T, de (water)politie en douane kunnen worden ingezet. Binnen het wegverkeer ligt de verantwoordelijkheid voor het toezicht

houden op de toelating bij de RDW, terwijl toezicht op de operatie bij het ministe-

rie van justitie en veiligheid is ondergebracht, hierbij is de daartoe aangewezen opsporingsambtenaar de politie en boa’s. Tegelijkertijd beschikt het ministerie van

justitie en veiligheid hierin ook over een set aan geautomatiseerde handhavingsin-

strumenten(flitskasten, trajectcontroles etc.) om toezicht te houden op de operatie.
Binnen de veiligheidsketen van fiets en de categorie 1a binnen de LEV’s vindt er

geen toezicht plaats op de toelating, die verantwoordelijkheid is hierin belegd bij

de gebruiker. Bij de categorieën 1b, 2a en 2b van de LEV’s wordt vanuit productveiligheid door NVWA en RDW toezicht gehouden op de toelating van de LEV’s. Het

gebruik van de fiets, en LEV’s wordt door de daartoe aangewezen opsporingsambtenaar (politie, handhaving) toetst op het juiste gebruik.

Data en evaluatie
Binnen de data en evaluatie is er gekeken naar de basis informatie, ongevallen data
en verzekeringsdata. Binnen alle professionele domeinen is binnen de beschouwde

veiligheidsketens de basisdata op orde, grotendeels door een verplichte registratie,
echter hoe dichter tegen het recreatief gebruik (vb. waterscooters) hoe minder

goed het zicht op de basisdata. Dit zien we ook bij de fiets waarbij de basisdata

zich vooral beperkt tot de verkoop van het aantal fietsen (m.u.v. fietsen waar een

verplichte verzekering voor geld). Binnen de experimentele omgevingen is het zicht
op de basisdata juist zeer goed geborgd.

Voor alle modaliteiten geldt eigenlijk hoe ernstiger het ongeval, hoe beter de data

gedocumenteerd is. Een zwak punt in de continuïteit en compleetheid van de data

ligt hier in de werkdruk van de daartoe toegewezen handhavingsambtenaren. Voor

de wegvoertuigen (fiets, LEV, auto) worden de ongevallen bijgehouden in de BRON

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

47

database, voor scheepvaart houdt IL&T een register bij. Verzekeringsdata is beperkt
beschikbaar, terwijl dit potentieel een belangrijke bron van monitoringsevaluatie
kan zijn, zo kan eventueel een deel van de letsel ongevallen inzichtelijk gemaakt

worden die bijvoorbeeld niet in de bestaande databases terecht komen omdat ze

niet “ernstig” genoeg zijn. Bij al langer bestaande modaliteiten (fiets, scheepvaart)
zien we dat belangenorganisaties een belangrijke rol spelen in het goed borgen
van data ten behoeve van de monitoring en evaluatie.

De vergelijking met de andere veiligheidsketens geeft veel inzicht, echter zijn (elementen uit) veiligheidsketens van andere modaliteiten niet 1 op 1 over te zetten

naar die van de drones. Dat komt door sociaal-culturele verschillen, verschillende

gedragscomponenten en maatschappelijke acceptatie. Een mooi voorbeeld hier-

van is de veiligheidsketen van de fiets, een keten die voortbouwt op een belang-

rijke culturele basis. Die culturele basis ontbreekt (nog) bij drones.

5.2 De veiligheidsketen van de drones
De veiligheidsketen van drones kent net als de veiligheidsketens van de be-

schouwde modaliteiten een tweetal uitersten. Enerzijds de goed gekaderde, door

professioneel gebruik gekenmerkte en met duidelijke regelgeving omhelsde certified categorie, anderzijds de open categorie waarbinnen de consumentendrones

vallen en er aanzienlijk minder kaders en regelgeving aanwezig is en wordt er een
groot beroep gedaan op de verantwoordelijkheid van de gebruikers ten aanzien

van zelfcertificering en regulering. De grootste uitdaging ten aanzien van het ver-

beteren van de veiligheidsketen ligt dan ook in dit onderdeel van de veiligheidsketen.

De open categorie van de drones toont veel gelijkenissen met de veiligheidsketen

voor de fiets. Beiden zijn afhankelijk van zelfcertificering, en is er een toename van

(letsel-)ongevallen doordat de markt groter wordt. Een essentieel verschil tussen

beide ketens is de inbedding in de cultuur. Het omgaan met de fiets maakt in Nederland belangrijk onderdeel uit van de opvoeding en inburgering in de samenleving, terwijl dit bij drones (nog) niet het geval is. Een dergelijke inbedding draagt
bij aan awareness rondom het gebruik en deelname in het “vliegverkeer”.

De open categorie is tevens de categorie die naar verwachting in aantallen het

sterkst zal toenemen (bijna exponentieel), tegelijkertijd zitten er in de veiligheidsketen een aantal belangrijke verbeterpunten om deze geheel te optimaliseren en

daarmee sluitend te krijgen. Dit samenspel schept urgentie voor het verbeteren van
de veiligheidsketen. Voor ieder van de onderdelen (toelating, operatie en handhaving) wordt hieronder een toelichting gegeven.

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

48

Toelating
Ten aanzien van de toelating van de drones is een duidelijke parallel te trekken met
het kader wat opgesteld wordt voor het LEV kader. Hierbinnen worden verschil-

lende categorieën beschreven in termen van toelatingsvereisten, certificering en
functionele eisen. De regelgeving ten aanzien van de toelating is een risk-based

proces waarin de fabrikant verantwoordelijk is voor het aantonen van de veiligheid.
De component software en de aanpassingen aan het functionele karakter van de

drones expliciet een plek krijgen binnen de huidige kaders. Hier kan op verschil-

lende manieren mee worden omgegaan. Binnen de autonome wegvoertuigen gaat
dit middels een gentlemans aggreement tussen RDW en de voertuigfabrikanten,

zie leerpunt 3.

Ruimte voor experimenten
Binnen de huidige veiligheidsketen wordt er geen ruimte geboden voor experimentele toepassingen met drones, terwijl dit vanuit de markt nadrukkelijk één van de

wensen is. In het toelatingsonderdeel van de veiligheidsketen liggen (parallel met

de experimenteerwet bij autonoom vervoer) de ankers om te leren in de praktijk

door middel van een experimenteerwet. Door te experimenteren ontstaat ook een

feedback loop op de veiligheidsketen van de drones die bijdraagt aan het vroegtijdig observeren en benutten van kansen en voorkomen van risico’s. Binnen het ex-

perimenteren is het belangrijk niet enkel naar de losse modaliteiten te kijken maar

breder naar de algehele mobiliteit. @north is hierin een mooi voorbeeld waar over

de volle breedte van de mobiliteit wordt geëxperimenteerd. Autonome mobiliteit in

plaats van autonome modaliteiten.
Borgen van aansprakelijkheid

Ten aanzien van de verbetering van de toelating kan ook worden gekeken naar het

luchtvaartregister als kader, hierin liggen diverse ankerpunten. Denk hierbij aan een
verzekeringsplicht als onderdeel van de toelating. Tegelijkertijd biedt de toelating

ook een handvat om de aansprakelijkheid goed te kunnen borgen. Door bij de toelating al te werken met een eigenaarsverantwoordelijkheid in plaats van een bestuurdersverantwoordelijkheid wordt de handhaving een stuk eenduidiger.
Aandacht voor educatie en bewustwording
Binnen de open categorie is, binnen de huidige kaders, gekozen om veel verant-

woordelijkheid bij de gebruiker neer te leggen. Echter is het dan ook belangrijk de

gebruiker daar bewust van te maken. Met name de open categorie is een categorie
die vooral voor recreatieve doeleinden wordt gebruikt, en waarbij het toelatings-

proces ook ruimte biedt om je als gebruiker niet aan de regels te houden. Om bin-

nen de open categorie de bewustwording te verbeteren is educatie en voorlichting
van consumenten noodzakelijk. De geldende regels en richtlijnen worden nu los
van de drone geleverd (afhankelijk van het land) of staan ergens achterin de

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

49

handleiding. Met andere woorden, de gebruiker moet moeite doen om zich bewust

te worden van de regels en richtlijnen na het aankopen van de drone. Laaghangend
fruit zou kunnen zijn door iedere verkochte drone te voorzien van een flyer met
daarin de regelgeving.
Operatie
De wetgeving ten aanzien van de operatie zit goed in elkaar. Er zijn heldere kaders,
eisen en gebruiksrichtlijnen. De crux zit hem hierin juist hoe de gebruikers er mee

omgaan. Wederom bewustwording is hierbij is een belangrijk element (denk hierbij
aan eenzelfde leaflet als bij de LEV’s met een duidelijke specificatie van aspecten
waaraan voldaan moet worden).

De operatie is bij de open categorie binnen de drones een blinde vlek. Tegelijker-

tijd, als bijvoorbeeld defensie haar netwerk aanzet voor het bemeten van het luchtruim, zal er meer inzicht verkregen worden en kan het drone gebruik worden ge-

zien. Echter, wordt deze informatie ten aanzien van de operatie niet continu gemo-

nitord en niet gedeeld. Uitbreiding hiervan geeft inzicht in de operatie en is een
belangrijke basis voor een betere handhaving.

Infrastructuur als sturend element voor goed gedrag
Binnen het operatiedomein is er ook een belangrijke relatie met de fysieke omgeving. Bij andere modaliteiten geeft de fysieke infrastructuur handvatten voor de

operatie (waar mag je wel fietsen en waar niet), bij drones is dit enkel digitaal.

Daarom is het belangrijk om die digitale infrastructuur veel meer richtinggevend te
laten functioneren en minder work-arounds (vb. in de normale modus stopt de

drone netjes bij een no fly zone, echter in de sport modus wordt de no fly zone
overruled) toe te laten staan.

Het menselijk gedrag expliciet opnemen in de veiligheidsketen
In de huidige veiligheidsketens zit het gedrag van de mensen en de risico’s die

daarin worden geaccepteerd niet expliciet verwerkt in de veiligheidsketens. De ri-

sico’s die dit met zich meebrengt binnen het operatiedomein zijn bij goed gebruik
van de drones beperkt, echter bij verkeerd gebruik worden de risico’s aanzienlijk

groter (denk hierbij o.a. aan de privacy risico’s). Het is een overweging om deze risico’s te minimaliseren, door een brevet/bewijs van vaardigheid af te dwingen kan

er bepaald gewenst gedrag worden gestimuleerd. Het is echter de vraag of de ex-

tra inzet in de veiligheidsketen opweegt tegen de mitigatie van de risico’s die hiermee gedaan worden.

Handhaving en monitoring
De handhaving van drones is binnen de huidige veiligheidsketens een blinde vlek.
Er zijn geen gebruikscijfers en ongevalscijfers voor handen. Daarnaast bezitten de

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

50

drones in de open categorie momenteel niet over hardware ten behoeve van identificatie, dit maakt monitoring van de activiteiten in het luchtruim lastig. Defensie
kan de activiteiten binnen het luchtruim uitlezen, echter wordt dit niet continu gedaan, en ook de resultaten niet gedeeld. Ook de koppeling met de bestuurder van
de drone is daarin nog niet digitaal voor handen (het bestuurdersplaatje zit immers
op de drone bevestigd).
Handhavers op de grond zijn beperkt toegerust met de juiste kennis en zijn niet
even goed op de hoogte van wat er wel en niet mag en beschikken ook niet over
de tools en inzichten (vb. zoals de drone kaart en toegestane drone modellen in de
catalogus op handheld device) om daar goed op te kunnen handhaven. Daarnaast
is ook een belangrijk vraagstuk of de daartoe aangewezen handhavingsorganisatie
daar ook dergelijke prioriteiten aan toe kan kennen. De werkdruk bij politie en
handhavers is immers al hoog, echter ontstaat daar wel een risico voor de handhaving. Om handhaving eenduidiger en toegankelijker te maken is het wenselijk om
naar een model te gaan waarbij eigenaarsverantwoordelijkheid de standaard is in
plaats van bestuurdersverantwoordelijkheid. Dit maakt het mogelijk om zowel automatische handhaving op te zetten alsmede het handhaven op de grond te vergemakkelijken. Door middel van een automatisch handhavingssysteem kan er digitaal
worden gehandhaafd op “op kenteken”. Dit wil zeggen, dat als een drone een nofly zone invliegt dat de eigenaar daar dan een waarschuwing/bekeuring voor kan
krijgen. Hiervoor is de koppeling tussen de drone en de eigenaar een belangrijke
randvoorwaarde, alsmede de eigenaars aansprakelijkheid en de identificatie van de
drones. Voor eventuele uitzonderingen zou een ontheffing kunnen worden aangevraagd die ook in het digitale systeem zou kunnen worden ingeladen.
Ten aanzien van het verbeteren van de monitoring is er een snelle stap te zetten,
dat is enerzijds het mogelijk maken van het opnemen van drones in ongevalsdatabases zodat de monitoring van ongelukken opgestart kan worden.

4.3

Aanbevelingen

Aanbeveling 1: “Kijk naar autonome mobiliteit en niet naar autonome modaliteit, alleen dan kunnen we stappen maken, innoveren en stappen maken”: iedere modaliteit kent zijn eigen regels en kaders. Hierbinnen zijn de veiligheidsketens ingericht.
De uitdaging blijft om binnen die kaders te kunnen innoveren zodat we mee kunnen in de ontwikkelingen zodat we als Nederland mee kunnen blijven gaan. Door
het breder te trekken naar mobiliteit wordt het ook eenvoudiger om kansen en risico’s te delen zodat dit direct kan worden meegenomen in ontwikkelingen.
Aanbeveling 2: Betrek meerdere departementen om innovatie te bevorderen: de huidige samenleving is onderworpen aan vele veranderingen die zich in razend tempo
opvolgen. De ontwikkelingen en innovatie kunnen op meerdere gronden en aspecten bijdragen aan de veranderingen die we de komende tijd/jaren kunnen verwachten. Zowel de innovatieve veranderingen binnen iedere modaliteit, inclusief de
drone, kan op meerdere vlakken een bijdrage leveren aan de maatschappelijk
vraagstukken waar we de komende tijd/jaren mee worden geconfronteerd in

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

51

Nederland. Om die reden verdient het de aanbeveling om deze ontwikkelingen departement overstijgend te bekijken. En tot slot wordt het aanbevolen om experts
mee te nemen en voldoende te betrekken bij beleidskeuzes en bij de uiteindelijke
besluitvorming.
Aanbeveling 3: Safe by design, just-culture veiligheidswaarborging: in vele gevallen
leidt maatschappelijke onrust tot aanscherping van maatregelen en kaders. Safeby-design vraagt een nieuw veiligheidsbewustzijn: producten en processen dienen
dusdanig te worden ontworpen dat ze in de hele cyclus schade zo veel als mogelijk
kan worden beperkt. Bij de inrichting hiervan is het wenselijk om de monitoring
goed in te richten zodat dit direct een plek krijgt in de keten. Dit werkt ondersteunend en bij een directe juiste inrichting hiervan staat de basis goed voordat het
aantal gebruikers en het aantal drones in het luchtruim groeit.
Aanbeveling 4: Denk na over het opstellen van generieke veiligheidsconsequenties:
deze aanbeveling zet aan om na te denken over wat wel of niet kan worden toegestaan in de bebouwde omgevingen. Veiligheidsnormeringen in combinatie met de
politieke omstandigheden liggen gevoelig. Naast het willen innoveren wordt er ook
aangespoord naar een veiligheidsbesef ten behoeve van de maatschappij. Het ontwikkelen van een generieke veiligheidscultuur zal moeten inbedden bij gebruikers,
organisaties en in zijn algemeenheid in de maatschappij.
Aanbeveling 5: Durf naar de maatschappelijke baten te kijken van drone: bij de ontwikkeling van innovaties en veranderingen van systemen wordt veelal gekeken naar
de eventuele risico’s. Niet ieder risico is altijd op voorhand te voorzien, er zal altijd
een restrisico bestaan. Het is goed om ook naar fail safe design te kijken dus naar
de veiligheid in de basis maar kijk ook naar welke kansen de ontwikkelingen kunnen bieden en welke maatschappelijk baten dat de maatschappij kan opleveren.
Aanbeveling 6: Betrek bij experimenten de meerdere lagen van de onderwijssamenleving als onderdeel van de bewustwordingscampagne en de nieuwe banen die de drones gaan genereren: uit het onderzoek is gebleken dat de modaliteiten fiets en
scheepvaart worden gekenmerkt door een jarenlange geschiedenis van gebruik,
waarbij er een beroep wordt gedaan op het goede gebruik van de “bestuurder.” De
drone is relatief een nieuwe modaliteit in de samenleving en daar dient de bewustwording van het gebruik nog ontwikkelt te worden en deze verdient de benodigde
aandacht in de samenleving.
Aanbeveling 7: Creëer experimenteermogelijkheden binnen de keten van drones: de
wet & regelgeving en nadere kaders komen met name vanuit de luchtvaart. Deze
biedt een goed anker en heldere kaders. Echter, verdient het wel de aanbeveling
om zorg te dragen voor experimenteermogelijkheden zoals deze ook mogelijk zijn
binnen de overige modaliteiten. Dit werkt ondersteunend voor de veiligheidsborging zodat dit toekomstbestendig kan worden en opgenomen kan worden in de
aangepaste kaders.
Aanbeveling 8: Onderkant open voor experimenten, bovenkant dicht conform luchtvaart: in het kader van de veiligheidsketen staan in het tegen van de balanceer act
van risico’s. Het is daarom wenselijk om een onderscheid te maken in de bovenkant

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

52

van de keten. Hiervoor dienen de kaders helder te zijn, waarbij geen uitzonderingen gemaakt dienen te worden. Maar om experimenten mogelijk te maken zodat
er ook geïnnoveerd kan blijven worden is enige experimenteerruimte aan de onderkant gewenst.

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

53

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

54

Bijlage A. Interviewbrief
Beste..
Begin dit jaar is de nieuwe regelgeving rondom het gebruik van drones binnen de

Europese Unie en dus ook Nederland van kracht geworden. In de voorbereiding op
deze implementatie is eind vorig jaar door het Ministerie van Infrastructuur en Wa-

terstaat de beleidsvisie rondom drones geactualiseerd. Om een goed inzicht te krijgen wat de gevolgen zijn van deze nieuwe regelgeving voor de veiligheidsketen,

wordt een verdieping uitgevoerd om meer zicht te krijgen op de veiligheidsketen

rondom Drones. Dit vanuit de beleving dat drones in steeds grotere getallen aanwezig zijn, geen vliegtuig zijn maar ook geen telefoon. Wat kunnen we leren door

te kijken naar veiligheidsketens van andere vormen van (vernieuwend) vervoer zo-

dat de veiligheid in onze steden, infrastructuur maar ook luchtruim kunnen behouden. Zodat wet- en regelgeving adaptief kan blijven aansluiten bij deze nieuwe
(luchtvaart)toestellen en de snelle ontwikkeling die ze doormaken.

Goudappel BV en Technolution Move voeren in gezamenlijkheid deze studie uit,

waarbij we kijken naar verschillende vormen van vervoer, hun veiligheidsketens en

juridische kaders; waarom staan we de e-Step (eScooters) niet toe en de Speed-pedelec juist weer wel? Hoe waarborgen we de veiligheid op ons vaarwegennet waar
consumenten, beroepsvaarders en watersporters ook samenkomen? Of welke be-

lemmeringen zien we op dit moment als het gaat om de implementatie van autonome vertuigen ? Dit is uiteraard een grote opgave, waarbij brongegevens over

het algemeen niet voorhanden zijn. Daarom willen we graag met u als expert in gesprek om uw ervaringen te horen door middel van een interview.

We zijn voornemens om deze interviews te plannen in week 47. Dit interview willen
we graag met u plannen in de laatste week van november.

We hopen dat we u nieuwsgierig hebben gemaakt in het onderwerp en dat u graag
uw mening en ervaringen met ons wilt delen. We verwachten dat het interview

maximaal 1,5 uur zal duren, onze ervaring leert wel dat dit een dusdanig boeiend

onderwerp is dat we goed op de tijd moeten letten, want 1,5 uur is zo voorbij. De
interviews worden gepland in week 47 (22 t/m 26 november a.s.).

Met het beeld op de huidige situatie rondom de COVID ontwikkelingen kunnen we

niet helemaal vooruitkijken of we een fysiek interview kunnen houden, maar wij beschikken uiteraard over verschillende mogelijkheden om het ook zo efficiënt als
mogelijk te houden.

Met vriendelijke groet,

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

55

Bijlage B. Interview vragen
Ten behoeve van de interviews is een vragenlijst voorbereid die steeds ter hand is

genomen als begeleiding tijdens het gesprek. De vragen zijn niet letterlijk gesteld.
De volgende personen hebben deelgenomen aan de interviews
Organisatie

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Expert

@North

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Technische Universiteit Delft
Rijkswaterstaat

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Onderstaand een overzicht van de vragen:
Sectie -1- Algemeen

1.) Hoe zou u de veiligheidsketen binnen uw domein weergeven ?

2.) Welk deel van de hele veiligheidsketen neemt u daarbij in beschouwing?

3.) Hoe wordt binnen deze keten het drieluik georganiseerd, Kaders, Toelating
en Toezicht & Handhaving?

4.) Vanuit uw perspectief, Hoe communiceren deze afdelingen met elkaar zodat een lerend effect gaat ontstaan ?

5.) Welke organisaties zijn betrokken in de veiligheidsketen en welke rol hebben zij daarin?

6.) Hoe is de veiligheidsketen organisatorisch ingebed? Is er een centraal aanspreekpunt?

Sectie -2- Kaders
1.) Binnen uw domein is sprake van vernieuwing van de modaliteit (voertuig),
hoe kijkt u tegen de match aan van enerzijds de wetgeving/kaders en anderzijds de innovatie die plaatsvindt?

2.) Als u naar de regelgeving, kaders kijkt wat is daar op dit moment de grootste beperking voor het kunnen innoveren binnen uw domein en buiten uw
domein? En wie is verantwoordelijk geweest voor de wijzigingen?

3.) Welke kaders werken stimulerend en worden als positief ervaren?

4.) Wat zou er in uw ogen moeten gebeuren om deze beperkingen te beslechten, zonder dat daarmee van de kaders en regelgeving wordt afgeweken?

5.) Bent u bekend met hoe deze kaders zich verhouden ten opzichte van de
kaders bij andere modaliteiten?

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

56

6.) Welke kaders zijn richtinggevend: Europese of Nederlandse kaders? Zit er
een onderscheid tussen de Europese kaders en de vertaling naar Nederlandse wetgeving?

7.) Hoe ziet de wet- en regelgeving met betrekking tot het kader van de vei-

ligheidsketen in Nederland eruit? Is dit in een centrale wet georganiseerd?

Sectie -3- Toelating
1.) Toelating vindt plaats op twee niveaus: het daadwerkelijk toelaten van een
nieuw (vaar)voertuig (vlieg-, vaar- en/of voertuig) en het toestaan van een

software update met functie uitbreiding. Hoe wordt binnen uw domein met
deze definitie omgegaan? En loopt u ergens tegenaan of ziet u hier belemmeringen met betrekking tot de toelating?

2.) Heeft u ook een totaalbeeld van het aantal toegelaten nieuwe (vaar)voer-

tuigen of beperkt zicht dit tot een type keuring? En weet u hoe dit gaat bij
andere (vaar)voertuigen? Wat zijn de kenmerken waarop wordt getoetst?

3.) Is het voor u mogelijk om een totaalbeeld te verkrijgen en is er een cen-

trale plek waar alle informatie en gegevens samenkomt en te raadplegen
is? Indien dit niet voorhanden is, waar haalt u de gegevens vandaan en

waarvan zijn de gegevens afkomstig, uit een individuele bron, andere afdeling, etc?

4.) Wat vormt volgens u de grootste bedreiging in het kader van toelating van
het nieuwe vervoermiddel tot de openbare ruimte? Of anders gevraagd
hoe wordt de openbare ruimte betrokken in het toelatingsproces?

5.) Welke kansen en bedreigingen ziet u met betrekking tot het toelatingsproces? En waar zijn naar u mening verbeteringen/veranderingen gewenst?

6.) Bieden de huidige kaders voldoende flexibiliteit indien de toegelaten drone
meer kan en/of indien er een update komt, of dient er dan een nieuwe
aanvraag gedaan te worden?

7.) Voor de toelating van pilots voor autonome voertuigen heeft Nederland
daarvoor een Experimenteerwet aangenomen. Hoe is dit georganiseerd
met betrekking tot drones?

8.) In hoeverre zijn externe invloeden, zoals de omgeving, van invloed bij de
aanvraag van een eventuele toelating?

Sectie -4- Toezicht en Handhaving
1.) Bent u bekend op welke wijze de toezicht en handhaving is georganiseerd?
En welke ervaring heeft u daarmee?

2.) Welke instantie is bevoegd om hierop toezicht en handhavend op te treden?

3.) Welke rol spelen de aantallen nieuwe vervoermiddelen en de aantallen mogelijke interacties met hun omgeving hierbij een rol?

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

57

4.) Welke rol spelen de kaders en wetgeving hierin? En hoeverre bent u daarvan op de hoogte?

5.) Heeft u zicht op de daadwerkelijke aantallen incidenten waarmee een be-

trouwbaar beeld over de veiligheid van deze modaliteit gegeven kan worden? En worden deze incidenten centraal geregistreerd?

6.) In het verlengde van de vorige vraag: is het bij u bekend welke gevolgen

eventuele incidenten hebben op het aanscherpen/aanpassen van beleid en
wordt u daarin gekend?

7.) Hoe is de aansprakelijkheid bij ongevallen georganiseerd binnen uw domein?

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

58

Bijlage C. Overzichtstabel veiligheidsketens

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

59

Goudappel BV werkt vanuit Amsterdam, Den Haag, Deventer, Eindhoven en Leeuwarden en via onze partners in het buitenlandSnipperlingsdijk 4 Postbus 161
7417 BJ Deventer
The Netherlands

+31(0) 570 666 222

BTW

NL 0072 11 879 B01

The Netherlands

www.goudappel.nl

IBAN NL09 INGB 0001 2746 32

7400 AD Deventer

info@goudappel.nl

KVK

3801 7479

Onderzoek Veiligheidsketen Drones - 28 januari 2022

60