Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar
Advies Studiegroep Grondwater
28 november 2022

Studiegroep Grondwater
November 2022

De Studiegroep Grondwater bestaat uit:
- Liz van Duin, voorzitter (Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat)
- Mattie Busch (Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat)
- Peter van Velzen (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit)
- Ruud Cino (Ministerie van Economische Zaken en Klimaat)
- Meindert Smallenbroek (Unie van Waterschappen)
- Peter Jasperse (Interprovinciaal Overleg)
- Roxane Daniels (Vereniging Nederlandse Gemeenten)
- Lilian van den Aarsen (Staf Deltacommissaris)
- Hans de Groene (Vewin)
- Judith van Zuijlen, secretaris (Ministerie Infrastructuur en Waterstaat)
Ondersteuning bij opstellen advies: Witteveen+Bos

2.2.2

INHOUDSOPGAVE

2.2.3

VOORWOORD

4

2.3

Grondwaterkwaliteit - Verontreiniging van grondwater
2.3.1

SAMENVATTING

5

Aanbeveling 4: Vul de grondwater-zorgplicht van
gemeenten effectief in
Aanbeveling 5: Beperk en accepteer verzilting vanuit
grondwater

2.3.2

Aanbeveling 6: Voorkom verdere achteruitgang
grondwaterkwaliteit door bronaanpak
Aanbeveling 7: Verhoog de handelingssnelheid door
frequent te meten in het bovenste grondwater

29
32
34
34
37

1

INLEIDING

14

1.1

De grenzen van het grondwatersysteem bereikt

14

1.2

Een transitie is nodig en onderweg

15

1.3

Huidige rolinvulling van het grondwaterbeheer

17

1.4

Scope

17

1.5

Leeswijzer

19

2

AANBEVELINGEN

20

3

CONCLUSIE EN VERVOLG

45

2.1

Verdroging in Hoog Nederland

20

3.1

Conclusie

45

Aanbeveling 1: Houd grondwater vast. Zorg voor
waterbeheer en landgebruik gericht op sponswerking van de
bodem
20
Aanbeveling 2: Draag bij aan natuurherstel door een
duurzaam evenwicht tussen grondwater en landgebruik te
realiseren inclusief drinkwaterwinning
23

3.2

Vervolg: Uitvoeringsstrategie

45

4

OVERZICHT ACTIES

47

5

REFERENTIES

51

2.1.1

2.1.2

2.2

Laag Nederland
2.2.1

3 | 52

27

2.4

Grondwaterkwaliteit en energietransitie
2.4.1

2.5

Aanbeveling 8: Stimuleer kennisontwikkeling en -deling op
het gebied van grondwaterkwaliteit en energietransitie
39

Meer aandacht voor grondwater
2.5.1
2.5.2

39

41

Aanbeveling 9: Verbeter vergunningverlening, toezicht en
handhaving in het grondwaterdomein
41
Aanbeveling 10: Zorg voor voldoende aandacht voor
grondwater in beleid(sinstrumenten) en plannen
43

Aanbeveling 3: Beperk en borg kosten grondwateronder- en
overlast via levenscyclusbenadering in
bodemdalingsgevoelig stedelijk gebied
27

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

VOORWOORD
De droge zomers van 2018, 2019, 2020 en 2022 hebben ons laten zien wat we
eigenlijk al wisten: we moeten keuzes maken in het (grond)waterbeheer en het
gebruik van het grondwater ten opzichte van het landgebruik. Deze keuzes zullen
ingrijpend zijn, we kunnen niet meer alles oplossen met technische ingrepen en
iedereen tevredenstellen. Daarnaast komen er steeds meer signalen dat de
grondwaterkwaliteit verslechtert (vergrijst). Actie is nodig.
Daarom heeft op 20 januari 2020 de Stuurgroep Water (toen nog het Bestuurlijk
Overleg Water) ons de opdracht gegeven om gezamenlijk de grondwateropgaven in
beeld te brengen. Daarnaast heeft de Stuurgroep ons gevraagd te analyseren wat er
nodig is om te komen tot een duurzame instandhouding van de
grondwatervoorraden (zowel kwalitatief als kwantitatief) en aanbevelingen te geven
voor verbetering.
Gezamenlijk zijn wij aan de slag gegaan om een integraal beeld van de
grondwaterproblematiek op te stellen. Per thema is een factsheet opgesteld en zijn
de ‘witte vlekken’ in kennis, acties en governance in beeld gebracht.
We hebben gezamenlijk een weg afgelegd, waar we steeds meer inzicht kregen in
de grondwaterproblematiek en inzicht en begrip ontwikkelden voor elkaars positie
daarin. Daarbij hebben wij input geleverd zonder last en ruggespraak.
Uit onze analyse blijkt dat grondwater een onzichtbare bron is, die veelal als vanzelfsprekend wordt beschouwd. Hierdoor staat het in de lijst van opgaven vaak onderaan. In delen van ons land wordt het grondwater echter zouter, wordt het grondwater elke dag een klein beetje viezer door verontreinigingen en gebruiken we op veel
plekken meer dan er wordt aangevuld, waardoor de grondwaterstand daalt.
Dat is een probleem omdat grondwater belangrijk is, of eigenlijk zelfs onmisbaar.
We halen er ons drinkwater uit, het is bepalend voor het realiseren van de internationale afspraken over natuur en biodiversiteit, we gebruiken het voor de landbouw,
industrie en energievoorziening, en grondwater speelt een belangrijke rol in het
voorkomen van funderingsschade en bodemdaling.

4 | 52

We zien echter dat het besef van urgentie voor de bescherming en het behoud van
grondwater te weinig doordringt. Een belangrijk deel van de knelpunten die in dit
advies zijn opgenomen zijn immers al lang bekend.
De verantwoordelijkheden voor het grondwater zijn verdeeld over gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk, maar liggen deels ook bij huis en terreineigenaren. Dat maakt de governance complex en goede samenwerking noodzakelijk. Door
deze gedeelde verantwoordelijkheid zijn partijen namelijk van elkaar afhankelijk,
met als risico dat ze op elkaar wachten alvorens tot handelen over te gaan. Ook zijn
partijen soms terughoudend om hun beschikbare (beleids)instrumentarium in te
zetten. Dit verklaart waarom we in de situatie verkeren, die de Studiegroep heeft onderzocht.
Een andere verdeling van verantwoordelijkheden biedt echter niet de oplossing voor
de urgente en acute problemen waarvoor we nu staan. Verantwoordelijkheid nemen
en samen werken, draagt sneller bij aan de oplossing van deze problemen. Daarom
komt de studiegroep met 10 adviezen waarmee we een concreet handelingsperspectief meegeven waar morgen mee begonnen kan worden.
Dit advies is het eindresultaat van het proces dat we samen hebben doorlopen en
wordt hierbij aan het Bestuurlijk Overleg (BO) Water aangeboden. We zijn een tijdelijke studiegroep met focus op grondwater en met het opleveren van dit advies vragen we het Bestuurlijk Overleg Water dan ook om decharge. Vervolgacties uit de
studiegroep grondwater worden opgepakt door bestaande gremia, zoals het Deltaprogramma zoetwater en Deltaprogramma Ruimtelijke Adaptatie. Eventuele vervolgacties buiten lopende sporen kunnen via het directeuren overleg (DO) en BO
Water worden opgepakt.
Als studiegroep ervaren we dat de toekomst nabij is en handelen daarom urgent!
Grondwater is traag en de grenzen zijn in zicht en plaatselijk zelfs al overschreden.
Als we het grondwater voor toekomstige generaties willen veiligstellen moeten we
nú handelen. We hopen dan ook dat onze adviezen tot directe acties leiden bij iedereen die verantwoordelijk is voor het grondwater.
Studiegroep Grondwater

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

SAMENVATTING
Transitie in grondwaterbeheer nodig en onderweg
Grondwater speelt een onzichtbare, maar een grote rol in ons leven. Het speelt een
rol in diverse functies. Het is echter niet meer vanzelfsprekend dat ons grondwater
in de toekomst voor al deze functies in voldoende mate beschikbaar is. Het
grondwatersysteem loopt namelijk tegen haar grenzen aan en in een aantal
gebieden is de grens zelfs al bereikt. Ons huidig waterbeheer en watergebruik, in
combinatie met ons bodemgebruik, heeft geleid tot structureel lagere
grondwaterstanden en verminderde kwaliteit van het grondwater. Dit heeft
gevolgen voor o.a. natuur, drinkwatervoorziening, landbouw en de bebouwde
omgeving op slappe bodems.

Huidige rolinvulling van het grondwaterbeheer
Dit advies van de Studiegroep Grondwater, neemt de huidige verdeling van
verantwoordelijkheden binnen het grondwaterbeheer als uitgangspunt. De
verantwoordelijkheden zijn verdeeld over gemeenten, waterschappen, provincies en
het Rijk. Daarnaast ligt er ook een private verantwoordelijkheid bij huis en
terreineigenaren. Dat maakt de governance complex en een goede samenwerking
noodzakelijk. Door deze gedeelde verantwoordelijkheid zijn partijen namelijk van
elkaar afhankelijk, met als risico dat ze op elkaar wachten alvorens tot handelen over
te gaan. Daarnaast zorgt deze verdeling van verantwoordelijkheden dat het voor de
burger vaak niet helder is bij wie hij voor wat moet zijn.

Dat deze grondwaterproblemen spelen is niet nieuw en ook niet onbekend. Toch
blijkt dat het moeilijk is om de grondwaterproblematiek voldoende urgentie mee te
geven en het voldoende op de kaart te zetten.

De Studiegroep is van mening dat een andere verdeling van verantwoordelijkheden
niet de oplossing biedt voor deze urgente en acute problemen waarvoor Nederland
zich op dit moment voor gesteld ziet staan. Verantwoordelijkheid nemen en samen
werken draagt sneller bij aan de oplossing van deze problemen. Door de
verwevenheid van grondwater met bodem, natuur, drinkwater, waterkwaliteit,
bouwrijp maken en ruimtelijke inrichting is vereenvoudiging zonder dat er
afstemming nodig blijft haast niet mogelijk. Aanpassing van de verdeling van
verantwoordelijkheden zal daarom ook niet per se tot verbetering van het
grondwaterbeheer leiden.

In veel van de adviezen die door de jaren heen zijn opgesteld ligt de focus vooral op
concrete en specifieke maatregelen om de grondwaterproblemen aan te pakken.
Ook als maatregelen concreet benoemd zijn blijkt dat het echter moeilijk is om de
grondwaterproblematiek voldoende urgentie mee te geven en het voldoende op de
kaart te zetten. Dit komt doordat partijen niet altijd hun rol in het
grondwaterdomein pakken en de beschikbare instrumenten voor grondwater
inzetten.
Het is van belang dat een transitie in gang wordt gezet waarbij (grond)water en
bodem daadwerkelijk belangrijke ordenende principes worden in de ruimtelijke
ordening. Met het beleidsprogramma Water en Bodem Sturend (WBS) van het Rijk
wordt reeds een belangrijke stap gezet om deze transitie in gang te zetten. Dit
advies van de Studiegroep sluit aan bij het advies van WBS en doet daarnaast
aanvullende aanbevelingen.

5 | 52

Scope
De opdracht die de Stuurgroep Water aan de Studiegroep Grondwater heeft
gegeven is om ‘gezamenlijk in kaart te brengen welke (grondwater) opgaven er
liggen, te analyseren wat nodig is om te komen tot duurzame instandhouding van
grondwatervoorraden en te komen met aanbevelingen voor verbetering.’

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

Dit advies richt zich op de grondwaterproblematiek in de breedte, vanuit de
volgende thema’s:
- Verdroging Hoog Nederland;
- Grondwaterover- en onderlast in Laag Nederland;
- Verzilting in Laag Nederland;
- Tegengaan van de achteruitgang van de grondwaterkwaliteit;
- Energietransitie in relatie tot grondwater;
- De waardering van het grondwater en de maatschappelijke en economische
waarde van het grondwater.
De Studiegroep Grondwater doet hierbij 10 aanbevelingen om de lopende
grondwateropgaven hoger op de agenda te krijgen en een gezond en
duurzaam grondwatersysteem ook voor de toekomst te borgen. Hoewel een
deel van de aanbevelingen voortkomen uit een regionale analyse (Hoog en Laag
Nederland), zijn deze soms breder (voor meerdere gebieden) toepasbaar. Voor die
specifieke aanbevelingen is dat weergegeven.
Aanbeveling 1: Houd grondwater vast. Zorg voor waterbeheer en landgebruik
gericht op de sponswerking van de bodem (Hoog NL)
Om verdroging tegen te gaan en weerbaar te zijn tegen droogte moet de
sponswerking van het bodem- en watersysteem vergroot worden. Het is van belang
dat water beter en langer vastgehouden wordt in de bodem en het watersysteem,
zodat meer water kan infiltreren naar diepere grondwaterlagen. Zo kan verdroogde
natuur herstellen en wordt de bodem weerbaarder tegen droogte. Dit is ook positief
voor andere functies zoals drinkwaterwinning en landbouw.
De Studiegroep Grondwater adviseert daarom dat de waterschappen en provincies,
samen met grongeigenaren, de sponswerking van de bodem vergroten door
aanpassingen in het waterbeheer en landgebruik en het verbeteren van de
bodemstructuur.

Actie 1A. Zorg voor een ‘natuurlijk’ grondwaterpeil en houd water vast
Functies en landgebruik dienen weer meer het ‘natuurlijk’ grondwaterpeil te
volgen. Het ‘natuurlijk’ grondwaterpeil is het waterpeil dat optreedt bij minimale
ingegrepen in het grondwatersysteem, waarbij de natuur hersteld wordt conform
de internationale afspraken.
De grondwateraanvulling moet verbeteren en de grondwaterstanden moeten
omhoog. Dit kan door aanpassingen aan het oppervlaktewatersysteem en
landgebruik om het water langer vast te houden zodat het kan infiltreren,
bijvoorbeeld door verondiepen of dempen van sloten, verhogen van waterpeilen of
door het verwijderen van drainagesystem. De grondwateraanvulling dient verder
versterkt te worden door verdamping te verminderen door verandering van type
natuur of gewas. Deze aanpassingen kunnen schuren met het huidig landgebruik
en kunnen ruimtelijke aanpassing vergen.
Deze actie komt als kader terug in de Water en Bodem Sturend brief en wordt verder
uitgewerkt in de regionale gebiedsprogramma’s van het NPLG.
Actie 1B. Houd grondwater beter vast door een vitale bodemstructuur
De bodemstructuur, zoals het verhogen van het organisch stofgehalte en
bodemleven en minder verdichting van de bodem, dient hersteld en verbeterd te
worden door aanpassingen in de landbouwpraktijk. Dit vergroot de sponswerking
en zorgt voor minder uitspoeling van nutriënten en pesticiden.
Deze actie komt als kader terug in de Water en Bodem Sturend brief en wordt verder
uitgewerkt in de regionale gebiedsprogramma’s van het NPLG.

In gebieden waar het landgebruik uitgaat van efficiënte ontwatering, bijvoorbeeld
voor de landbouw, kan dit een serieuze aanpassing of transitie vragen naar
landgebruik dat zich aanpast aan nattere omstandigheden en andere
verdienmodellen hanteert.
6 | 52

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

Aanbeveling 2: Draag bij aan natuurherstel door een duurzaam evenwicht tussen
grondwater en landgebruik te realiseren (inclusief drinkwaterwinning) (Hoog NL)
Er is een nieuw evenwicht in de grondwateraanvulling en -onttrekking nodig dat
past bij de natuurdoelen, waarbij de natuur herstelt en dat robuust is en bestand is
tegen periodes van droogte. Anders gezegd: een hoog genoeg grondwaterpeil voor
de natuur dient uitgangspunt in plaats van sluitpost te zijn. Dat betekent dat de
huidige en toekomstige onttrekkingen (voor beregening, (drink)waterwinning) en
drainage in balans moeten zijn met het beschikbare grondwater, respectievelijk het
hogere grondwaterpeil. Als gevolg hiervan is het terugdringen van beregening en
drinkwaterwinning uit grondwater cruciaal.
De Studiegroep Grondwater adviseert daarom om alle onttrekkingen in beeld te
brengen en op basis daarvan een onttrekkingsplafond met voorkeursvolgorde op te
stellen. Ook adviseert de Studiegroep Grondwater om het grondwaterbeheer rond
natuur- en infiltratiegebieden aan te passen.

Actie 2B. Pas grondwaterbeheer aan rondom natuurgebieden en in
infiltratiegebieden
Stel zones (precieze omvang afhankelijk van het grondwatersysteem) in rond
natuurgebieden in waarin het (grond-)waterpeil opgezet wordt en grondwateronttrekkingen zoveel beperkt worden als nodig voor natuurherstel.
Infiltratiegebieden zijn hoger gelegen gebieden waar het water infiltreert dat in
beekdalen weer als kwel naar boven komt en essentieel is voor de kwelafhankelijk
natuur. Ook in deze gebieden is het van belang dat het (grond-)waterpeil wordt
opgezet en grondwateronttrekkingen worden beperkt.
Drinkwateronttrekkingen worden in deze gebieden toegestaan mits ze duurzaam
inpasbaar zijn. Voor de korte termijn geldt echter wel, dat er in verband met de
leveringsplicht van drinkwaterbedrijven daar waar nodig het drinkwaterbelang
prioriteit dient te krijgen.
Deze actie komt als kader terug in de Water en Bodem Sturend brief en wordt verder
uitgewerkt in de regionale gebiedsprogramma’s van het NPLG.

Actie 2A. Ontwikkel een onttrekkingsplafond met voorkeursvolgorde voor
grondwateronttrekkingen per regionaal stroomgebied
Zorg voor een optimale benutting van het beperkt beschikbare grondwater door
een regionaal onttrekkingsplafond met voorkeursvolgorde voor het onttrekken van
grondwater te ontwikkelen. Dit onttrekkingsplafond is gebaseerd op een nieuw en
robuust evenwicht van grondwateraanvulling en onttrekking en is bepalend voor
vergunningverlening voor onttrekkingen en ontwateringssystemen. De
voorkeursvolgorde prioriteert vanuit het maatschappelijk belang de diverse
onttrekkingen waarbij internationale natuurafspraken, onomkeerbare schades en
drinkwater prioritair zijn over andere functies.

Actie 2C. Zorg dat alle onttrekkingen in beeld zijn, zodat hier beter op gestuurd
kan worden
Om te kunnen bijsturen op het onttrekkingsbeleid, is het nodig dat alle
onttrekkingen geregistreerd worden (inclusief de onttrokken hoeveelheden).
Daarnaast is het belangrijk om de regelgeving voor onttrekking meer te
uniformeren.
Deze actie komt als kader terug in de Water en Bodem Sturend brief en wordt verder
uitgewerkt in de regionale gebiedsprogramma’s van het NPLG.

Deze actie komt als kader terug in de Water en Bodem Sturend brief en wordt verder
uitgewerkt in de regionale gebiedsprogramma’s van het NPLG.

7 | 52

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

Aanbeveling 3: Beperk en borg kosten grondwateronder- en overlast via
levenscyclusbenadering in bodemdalingsgevoelig stedelijk gebied (Laag NL)

Aanbeveling 4: Vul de grondwater-zorgplicht van gemeenten effectief in (Laag
NL)

Bij nieuwbouwontwikkelingen en herstructurering in bodemdaling gevoelig (nieuw)
stedelijk gebied dienen de verzakkingen van gebouwen en infrastructuur en
daarmee gepaard gaande beheer- en onderhoudskosten zo veel mogelijk
voorkomen te worden.
Dit bekent dat gemeenten een gedegen afweging moeten maken bij ontwikkelingen
om te voorkomen dat keuzes over bouwlocaties en wijze van bouwrijp maken,
gericht op korte termijn, leiden tot hoge beheerkosten in de toekomst. Dit om te
vermijden dat het wordt afgewenteld op volgende colleges of zelfs volgende
generaties.

Gemeenten vullen de grondwater-zorgplicht verschillend (en soms maar beperkt) in.
Daarnaast is er onvoldoende uitvoeringskracht op het grondwaterdossier bij
gemeenten, zowel op het vlak van kennis als capaciteit. Hierdoor ontbreekt bij de
meeste gemeenten op dit moment aan de kennis deze taak goed uit te voeren en
een goede voorlichting en ondersteuning van burgers te geven.

De Studiegroep Grondwater adviseert daarom om, zowel voor nieuwbouw als voor
bestaande bouw, de levenscyclusbenadering toe te passen.

De Studiegroep Grondwater adviseert gemeenten om meer invulling te geven aan
de grondwater-zorgplicht en daarmee grondwateronder- en overlast zoveel
mogelijk te beperken. Tevens adviseert de Studiegroep om daarnaast meer
duidelijkheid te geven aan burgers over de rol en bijdrage van de overheid en die
van de eigen rol (als particulier).

Actie 3A. Ga uit van de levenscyclusbenadering bij nieuwbouwprojecten
Neem bij ontwikkeling van nieuwbouw de kosten voor onderhoud en beheer
meteen mee bij de investering (levenscyclus benadering), om daarmee een goede
afweging te maken in locatie en methode voor nieuwbouwontwikkelingen en
herstructurering.

Daarnaast adviseert de Studiegroep Grondwater dat gemeenten, waar zinvol,
burgers ondersteunen in hun verantwoordelijkheid met betrekking tot
funderingsherstel of grondwateroverlast op hun eigen perceel. De Studiegroep
Grondwater is van mening dat het Rijk hierbij ondersteuning kan bieden, enerzijds
door politieke agendering en anderzijds door de onderlinge uitwisseling van
ervaringen en lessen tussen gemeenten onderling en met andere overheden
(waterschappen en provincies) te stimuleren.

Actie 3B. Ga ook bij bestaande bebouwing uit van de levenscyclusbenadering
Op dit moment loopt er een actie om de toepassing van bovenstaande landelijke
maatlat te verbreden. Zorg dat bij deze verbreding ook wordt meegenomen dat bij
herstructurering en renovatie een gedegen afweging wordt gemaakt tussen
behoud/verplaatsing en uitvoeringswijze om toekomstige beheer en onderhoud
kosten te reduceren. Ook projectontwikkelaars en bouwende partijen moeten
doordrongen zijn dat bouwwijzen aangepast moeten worden op de veelal slappe
bodems.

Actie 4A. Zorg voor kennisontwikkeling, -deling en doorwerking
Ontwikkel een platform voor het delen van kennis en ervaringen over bodem en
grondwater, waarbij aan wordt gesloten bij de kennisbehoefte en reeds bestaande
kennisplatforms. Zorg dat deze kennis en ervaringen zowel bij ambtenaren als
bestuurders landt. Zorg op landelijk niveau voor gevalideerde en toegankelijke
informatie (data) over bodemdaling, grondwater en funderingsproblematiek.
Dit advies is breder dan alleen de kennisontwikkeling en -deling in laag Nederland en
geldt voor heel Nederland en de totale breedte van het grondwaterdossier.

8 | 52

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

Actie 4B. Zorg voor voorlichting en ondersteuning van burgers
Licht burgers voor over het ‘eerlijke verhaal’ betreffende hun eigen
verantwoordelijkheden en ondersteun waar zinvol in advies en de gezamenlijke
aanpak tussen buurtbewoners. Bied daarnaast financieringsmogelijkheden (leningen
of ondersteuning bij krijgen hypothecaire lening bij banken) voor funderingsherstel
en waterdicht maken van vloeren en kelders voor partijen die dat nodig hebben.
Actie 4C. Actief grondwaterbeheer
Pas actief grondwaterpeilbeheer toe waar dit doelmatig is en betrek daarbij ook het
waterschap en de burgers.

Actie 5A. Neem maatregelen om verzilting te beperken waar dat duurzaam kan
Beperk verzilting waar dat duurzaam mogelijk en zinvol is, door technische en
beleidsmaatregelen, zoals het verhogen van het waterpeil en het voorkomen van het
doorboren en afgraven van scheidende lagen.
Actie 5B. Bekijk waar een aanpassing/transitie van functies nodig is
Identificeer de transitiegebieden, de gebieden waar op termijn verzilting onvoldoende
beperkt kan worden. In deze gebieden dient het landgebruik aangepast te worden aan
de verzilting. Vroegtijdige communicatie met het gebied kan hierbij helpen.
Deze actie is opgenomen in de Water en Bodem Sturend brief en moet uitgewerkt worden
in de regionale gebiedsprogramma’s van het NPLG.

Aanbeveling 5: Beperk en accepteer verzilting vanuit grondwater (Laag NL)
Verzilting vanuit het grondwater in de (voormalige) kustzone van Nederland is een
probleem voor het huidige landgebruik. Toename van verzilting is onafwendbaar,
dus moet hier de komende decennia rekening mee gehouden worden. In veel
gevallen zal op termijn een transitie nodig zijn, waarbij het landgebruik aangepast
moet worden aan de verzilting.
De Studiegroep Grondwater adviseert om maatregelen te nemen om verzilting via
het grondwater te beperken, waar dit duurzaam kan. Daarnaast adviseert de
Studiegroep Grondwater om te bekijken waar een transitie naar ander landgebruik
(op den duur) nodig is.

Aanbeveling 6: Voorkom verdere achteruitgang grondwaterkwaliteit door
bronaanpak
De grondwaterkwaliteit staat onder druk van menselijke activiteiten. Op steeds meer
meetlocaties worden in het diepere grondwater (in lage concentraties)
milieuvreemde stoffen aangetroffen, dit wordt het ‘vergrijzen’ van het grondwater
genoemd. Daarnaast zijn bij directe lozingen of bij historische verontreinigingen
lokaal hoge concentraties schadelijke stoffen waar te nemen. De voornaamste
probleemstoffen betreffen meststoffen, diergeneesmiddelen,
gewasbeschermingsmiddelen, Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) en medicijnresten
Handelen is urgent om verdere verslechtering en achteruitgang van de kwaliteit van
het diepere grondwater te voorkomen. Hiervoor dienen emissies zoveel mogelijk te
worden beperkt.

9 | 52

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

De Studiegroep Grondwater adviseert daarom om:
- door aanscherping van het toelatingsbeleid verdere vergrijzing van het
grondwater te voorkomen.
- de emissie van medicijnresten van mens én dier te beperken via de Ketenaanpak
Medicijnresten en nader onderzoek.
- landgebruik beter op elkaar af te stemmen middels een gebiedsgerichte aanpak,
zodat kwetsbare natuur en emissievol landgebruik beter gescheiden zijn.
- toezicht en handhaving aan te scherpen (zie aanbeveling 9).

Actie 6A. Scherp het toelatingsbeleid en gebruik aan
Verminder emissies/ lozingen naar het (grond)water om verdere vergrijzing te
voorkomen en te kunnen voldoen aan de doelen en normen van de Kaderrichtlijn
Water en de Vogel- en Habitatrichtlijn. Hiertoe dient grondwaterkwaliteit adequaat
in de (EU geharmoniseerde) toelating van o.a. gewasbeschermingsmiddelen,
biociden, (dier)geneesmiddelen en industriële stoffen te worden meegenomen en
daarmee het toelatingsbeleid worden aangescherpt.
Actie 6B. Beperk emissie en lozing geneesmiddelen door mens en dier
Zorg dat het beperken van emissies en lozingen van medicijnresten naar
grondwater meegenomen wordt in de evaluatie van de Ketenaanpak
Medicijnresten. Voer daarnaast onderzoek naar de emissie via (infiltrerende)
riolering naar het grondwater. Onderzoek tenslotte maatregelen om emissie van
medicijnresten voor dieren te verminderen.
Actie 6C. Dring emissies verder terug door gebiedsgerichte aanpak en
maatregelen
Herzie het landgebruik en met name de combinatie van conflicterend landgebruik in
een gebiedsgerichte aanpak, zoals landgebruik dat hoge emissies kent met
kwetsbare functies. Reguleer de totale vracht van lozingen en mengseltoxiciteit in
een stroomgebied.
Deze actie heeft al doorwerking gekregen in Water en Bodem Sturend, met een
doorwerking in de regionale uitwerking van het NPLG.

10 | 52

Actie 6D: Creëer inzicht in de wijze waarop provincies uitvoering geven aan de
Kaderrichtlijn Water en Grondwaterrichtlijn in relatie tot het beheer van
historische bodem- en grondwaterverontreinigingen
Inventariseer met alle overheidspartijen die een rol hebben bij de aanpak van de
‘historische’ grondwaterverontreinigingen of de aanpak van historische
verontreinigingen, bij overgang naar de Omgevingswet, voldoende geborgd is

Aanbeveling 7: Verhoog de handelingssnelheid door frequent te meten in het
bovenste grondwater
Een compleet beeld van de verspreiding van de huidige verontreinigingen ontbreekt
en daarmee de terugkoppeling naar de huidige praktijk en beleid. Met name
metingen van grondwaterkwaliteit in het bovenste grondwater ontbreken veelal.
Ook is het belangrijk om de verschillende onderdelen van de huidige en te
ontwikkelen monitoring samen te brengen om zo proactief beleid te kunnen
herijken als dat nodig is. Hierbij is met name behoefte aan een ‘early warning’
meetnet, zodat verontreinigingen eerder dan nu worden vastgesteld. Hierdoor kan
toezicht op het gebruik van toegelaten stoffen effectiever worden ingezet en
emissies naar grondwater worden teruggedrongen door het opleggen van
voorschriften.
De Studiegroep Grondwater adviseert om:
de bestaande grondwatermeetnetten, met het beoogde doel, te
inventariseren en te bekijken hoe deze beter op elkaar afgestemd kunnen
worden. Dit om te zorgen dat de toestand en trends van de verontreiniging
eenduidig kunnen worden vastgesteld.
het Early Warning meetnet (ten behoeve van de drinkwaterfunctie, de
Kaderrichtlijn Water en Grondwaterrichtlijn en natuur) verder te
ontwikkelen en uit te breiden, in aansluiting op de in de Kennisimpuls
waterkwaliteit ontwikkelde aanbevelingen.

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

in aansluiting op de Kennis Impuls Waterkwaliteit (KIWK), een indicator
voor vergrijzing en gecombineerd effect van verschillende stoffen
(mengseltoxiciteit) voor grondwater te ontwikkelen.

Verdere kennisontwikkeling en -deling is nodig om meer inzicht te krijgen in het
ondergronds ruimtegebruik van de energietransitie (2D en 3D) om daarmee na te
gaan of er voldoende ruimte is om de functies drinkwaterwinning en
energietoepassingen altijd ruimtelijk van elkaar te scheiden.

Actie 7A. Stem bestaande monitoring op elkaar af
Stem de bestaande grondwatermeetnetten beter op elkaar af zodat verontreiniging en
toestand en trends daarvan eenduidig kunnen worden vastgesteld.

Daarnaast is meer inzicht nodig in het restrisico is van de verschillende technieken
voor de grondwaterkwaliteit, na correcte toepassing van technische
voorzorgsmaatregelen. Hierdoor is de precieze mate waarin het grondwater
beschermd is onduidelijk.

-

Actie 7B. Meet in het ondiepe grondwater om snel problemen te signaleren
Ontwikkel een ‘early warning’ meetnet in het bovenste grondwater en zorg voor een
snelle tergkoppeling naar toelating en beleid.
Actie 7C. Ontwikkel een indicator voor vergrijzing (mengseltoxiciteit)
Ontwikkel een indicator en graadmeter voor vergrijzing en gecombineerd effect van
verschillende stoffen (mengseltoxiciteit)

Aanbeveling 8: Stimuleer kennisontwikkeling en -deling op het gebied van
grondwaterkwaliteit en energietransitie
Het benutten van de ondergrond voor duurzame warmte- en koudevoorziening en
energieopslag is noodzakelijk om de doelen van het kabinet voor de
energietransitie te halen. Wetenschappelijk onderzoek heeft vastgesteld dat
benutting van de ondergrond voor de energietransitie in sommige gevallen kan
leiden tot verslechtering van de grondwaterkwaliteit [36, 37] en daarmee ook op de
drinkwaterwinning. Dit risico wordt enerzijds beperkt door de functies
drinkwaterwinning en energietoepassing ruimtelijk van elkaar te scheiden. Daarnaast
wordt het risico op grondwaterverontreiniging beperkt door wet- en regelgeving die
technische voorzorgsmaatregelen vereist. Het toezicht hierop schiet bij gesloten
bodemenergiesystemen tekort. De Studiegroep Grondwater beveelt aan om beter
toe te zien op naleving van de regelgeving voor (gesloten) bodemenergie door
verscherpt toezicht en handhaving.

11 | 52

Tot slot landt de beschikbare kennis onvoldoende bij grondwaterbeheerders,
drinkwaterbedrijven en bestuurders. Dit belemmert een gedegen afweging en
besluitvorming met betrekking tot de bescherming van grondwaterkwaliteit en
drinkwatervoorziening en de benutting van bodemenergie en geothermie
anderzijds. De Studiegroep beveelt daarom aan om verder kennis te ontwikkelen op
bovengenoemde twee onzekerheden en deze ontwikkelde kennis te delen.
De Studiegroep Grondwater adviseert om verder kennis te ontwikkelen op
bovengenoemde twee onzekerheden en deze ontwikkelde kennis te delen.

Actie 8A. Zorg voor inzicht in de risico’s van de verschillende bodemenergiesystemen
en geothermie, HTO, MTO en energieopslag voor de grondwaterkwaliteit
Ontwikkel gekwantificeerde risicoprofielen voor de verschillende technieken en geef
hiermee bevoegde gezagen informatie voor een gedegen afweging in beschermen,
benutten en combineren van functies en ruimtelijke ordening in de ondergrond.
Actie 8B. Borg kennis en beleidsvorming in Nationaal Programma Bodem &
Ondergrond
Neem bovengenoemde onderzoeken mee in het Nationaal Programma Bodem &
Ondergrond en ontwikkel een kader waarmee provincies en gemeenten op basis van de
risicoprofielen het beschermingsbeleid en mogelijkheden voor energietransitie kunnen
afwegen.

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

Aanbeveling 9: Verbeter vergunningverlening, toezicht en handhaving in het
grondwaterdomein
Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) is van groot belang om het
grondwater goed te kunnen beschermen. Voor de grondwaterkwaliteit is het van
belang dat gecontroleerd wordt op bijvoorbeeld de emissie van
gewasbeschermingsmiddelen, lozingen, grondwateronttrekkingen en de installatie
van bodemenergiesystemen. Voor de grondwaterkwantiteit is het van belang dat
gecontroleerd wordt of met lopende vergunningen of meldingen niet de
afgesproken onttrokken hoeveelheden worden overschreden.
Er is zowel bij provincies als waterschappen en gemeenten vaak onvoldoende
specialistische kennis en capaciteit beschikbaar om de VTH voor grondwater goed
uit te kunnen voeren. Daarnaast moet de toezicht en handhaving vaak door
meerdere partijen worden uitgevoerd. Een deel van de VTH wordt uitbesteed aan de
Omgevingsdiensten. Door de Adviescommissie VTH zijn de Omgevingsdiensten
onderzocht en zijn een aantal tekortkomingen geconstateerd [35].
De Studiegroep Grondwater adviseert om decentraal toezicht en handhaving te
versterken, middels het Interbestuurlijk Programma versterking VTH-stelsel.
Actie 9. Verbeter VTH-stelsel door vergroten kennis en capaciteit op het gebied van
grondwater bij toezichthoudende partijen
Het vergroten van kennis en capaciteit op het gebied van grondwater voor VTH bij
toezichthoudende partijen, middels het Interbestuurlijk Programma versterking VTHstelsel, is van belang. Versterking van toezicht en handhaving is nodig om het beleid te
handhaven en daarmee het grondwater te beschermen.
Hierbij gaat het om de toezicht en handhaving op bijvoorbeeld vergunde en onvergunde
onttrekkingen, lozingen en de aanleg van met name gesloten bodemenergiesystemen.
Voor dit laatste worden al via het programma Kwaliteitsborging in het bodembeheer
(Kwalibo) verbeteringen in het toezicht opgenomen

12 | 52

Aanbeveling 10: Zorg voor voldoende aandacht voor grondwater in
beleid(sinstrumenten) en plannen
Het NPLG en de Water en Bodem Sturend kaders bieden de kans om grondwater
sterker te positioneren in het ruimtelijk beleid. Van provincies vraagt dat om
waterschappen en gemeenten bij de gebiedsprocessen voor het NPLG te betrekken
en gericht te bevragen op hun kennis van het grondwatersysteem. Het Rijk,
waterschappen en gemeenten dienen op hun beurt de provincie randvoorwaarden
mee te geven vanuit het grondwatersysteem.
De Studiegroep Grondwater adviseert om grondwater volwaardig mee te nemen in
bestaande beleidsinstrumenten en planvormingsprocessen. Zij adviseert om
hiervoor een afwegingskader te ontwikkelen dat decentrale overheden faciliteert om
het belang van grondwater volwaardig mee te nemen in deze processen.

Actie 10. Zorg voor voldoende aandacht voor grondwater in beleid(sinstrumenten) en
plannen
Neem in de ruimtelijke gebiedsprocessen, Watertoets, stresstest Deltaprogramma
Ruimtelijke Adaptatie (DPRA) en de waterbeschikbaarheidsdialogen grondwater
volwaardig mee, zowel kwantitatief als kwalitatief.
Conclusie
De grote lijn die uit de verschillende thema’s naar voren komt is dat grondwater van
groot belang is, maar dat dat belang niet altijd door betrokken overheden en de
omgeving wordt gezien. Meer bewustwording van het belang van voldoende en
schoon grondwater is nodig voor een duurzame inrichting van Nederland – hoewel
grondwater letterlijk onzichtbaar is. Deze bewustwording is nodig om verdere
problemen te voorkomen, om op tijd (inter)nationaal afgesproken doelen te halen
en omdat ingrepen van nature een langzamere doorwerking hebben in het
grondwatersysteem.
De Studiegroep Grondwater denkt dat door gezamenlijk de aanbevelingen en acties
tot uitvoer te brengen een belangrijke stap kan worden gezet in het komen tot een
duurzaam grondwatersystem, ook voor toekomstige generaties.

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

Vervolg: Uitvoeringsstrategie
Een deel van de door de Studiegroep Grondwater voorgestelde acties zijn, via de
kaders die zijn meegegeven in de Water en Bodem Sturend brief, reeds belegd bij
het NPLG. Om te zorgen dat de andere acties uit dit adviesrapport toegepast gaan
worden, dient de uitvoering van de acties te worden geborgd.
Als in het BO Water voldoende draagvlak is voor de andere door de Studiegroep
voorgestelde acties, is het nodig om de deze verder uit te werken in een
uitvoeringsstrategie, waarin de acties kunnen worden belegd, onder andere in
lopende programma’s. Bij het opstellen van de uitvoeringsstrategie kan ook gebruik
worden gemaakt van de Integrale Grondwaterstudie die op dit moment door
Deltares wordt opgesteld en waarvan het eerste deel eind 2022 wordt afgerond.
De Plan-Do-Check-Act cyclus is belangrijk voor de evaluatie en borging van de
doelmatigheid van beleidsprocessen. Onderdeel van de uitvoeringsstrategie moet
daarom ook een uitwerking zijn, hoe de monitoring op de uitvoering van de acties
plaats zal vinden en hoe dit aan het BO Water wordt gerapporteerd.

13 | 52

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

1

voor biodiversiteit en insecten en andere dieren die daar een onderdeel van zijn,
welke weer essentieel zijn voor de landbouw (bevruchting, ongediertebestrijding).
Daarnaast houden gezonde ecosystemen water vast en infiltreren water naar het
diepere grondwater, waar het benut kan worden voor o.a. drinkwatervoorziening en
tevens wateroverlast tegengaat. De bescherming van natuur is vanwege dit
maatschappelijke belang vastgelegd in internationale verplichtingen, zoals de
Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR), en de Kaderrichtlijn Water (KRW). Door de
verdroging staan deze ecosystemen echter onder druk en wordt niet voldaan aan
deze internationale verplichtingen.

INLEIDING

1.1

De droge zomers van de afgelopen jaren hebben ook een groot effect gehad op de
landbouw. Voor het groeien van gewassen is water nodig en dat was, zeker de
afgelopen zomer, op veel plekken schaars. Op veel plekken werd daarom voor de
landbouw grondwater opgepompt, met als effect dat de reeds lage
grondwaterstanden nog verder daalden.

De grenzen van het grondwatersysteem bereikt

Grondwater speelt een onzichtbare, maar een grote rol in ons leven. Net als
bijvoorbeeld lucht, bodem en landschap is grondwater een ‘common good’, een
hulpbron waar iedereen als het ware naar believen gebruik van kan maken.
Grondwater is een grondstof (asset) voor verschillende functies die in een gebied
samenkomen: Het wordt dan ook voor vele doeleinden gebruikt: de natuur waarin
we recreëren en de planten en dieren die daar leven zijn ervan afhankelijk, een
biertje wordt ervan gebrouwen, de houten palen onder historische gebouwen
blijven erin beschermd, we pompen het op voor drinkwater, landbouw en industrie
en we gebruiken het grondwater om onze huizen op te warmen in de winter en in
de zomer te koelen.
Het is echter niet meer vanzelfsprekend dat ons grondwater in de toekomst voor
alle functies in voldoende mate beschikbaar is. Ons huidig waterbeheer en
watergebruik, in combinatie met ons bodemgebruik, heeft geleid tot structureel
lagere grondwaterstanden en verminderde kwaliteit van het grondwater. Het
grondwatersysteem loopt tegen haar grenzen aan en in een aantal gebieden is de
grens zelfs al bereikt.
Het gevolg is dat onze natuur ernstig verdroogt, waardoor de daar aanwezige
soorten verdwijnen. Gezonde ecosystemen hebben meerdere functies. Zo zorgen ze

14 | 52

Droogte of verdroging?
Verdroging is een door menselijk handelen veroorzaakte structurele daling van de
grondwaterstand in combinatie met de structurele vermindering van kwel-hoeveelheden
in grondwaterafhankelijke natuur. Verdroging leidt tot structurele schade aan de
natuurgebieden, die dan ook kwetsbaarder worden voor droogte.
Droogte ontstaat als het langer dan gemiddeld niet of minder regent en/of de
verdamping zo intens is dat normale hydrologische patronen verstoord raken. De bodem
droogt uit, grondwater daalt en beken en rivieren komen laag of droog te staan. Droogte
is dus een situatie die sterk afwijkt van de normale situatie
Grondwater is vanwege het ontbreken van bacteriologische verontreinigingen een
belangrijke bron voor drinkwater. Circa 60 % van het drinkwater in Nederland wordt
gewonnen uit grondwater. Het voldoen aan de wettelijke leveringsplicht voor
drinkwater, in combinatie met alle andere landelijke opgaven zoals de bouwopgave,
zorgt voor een uitdaging; zowel voor de hoge zandgronden als voor de
lagergelegen gebieden.

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

Daarnaast speelt nog dat door de verslechtering van de grondwaterkwaliteit (de zogenaamde ‘vergrijzing’ van grondwater) er steeds uitgebreidere zuivering van het
grondwater nodig is om aan de drinkwaterkwaliteitseisen te kunnen voldoen.
Grondwater stroomt traag, maar zit een verontreiniging eenmaal in het grondwater
dan is het zeer lastig om de verontreiniging er weer uit te krijgen. Naast vergrijzing
van grondwater vormt ook verzilting van het grondwater een groeiend probleem.

1.2

Een transitie is nodig en onderweg

Dat deze grondwaterproblemen spelen is niet nieuw en ook niet onbekend. Er zijn
reeds verschillende studies en adviezen geschreven over deze problematiek (zie het
kader op de volgende pagina). Toch blijkt dat het moeilijk is om de
grondwaterproblematiek voldoende urgentie mee te geven en het voldoende op de
kaart te zetten. Het is van belang dat een transitie in gang wordt gezet waarbij
(grond)water en bodem belangrijke daadwerkelijk ordenende principes worden in
de ruimtelijke ordening. Waarbij grondwater niet alleen meer gebruikt wordt, maar
er ook stappen worden gezet voor de bescherming en waar mogelijk verbetering
van het grondwatersysteem.
Met het beleidsprogramma Water en Bodem Sturend (WBS) van het Rijk wordt
reeds een belangrijke stap gezet om deze transitie in gang te zetten. In dit
beleidsprogramma is opgenomen dat ‘bij ruimtelijke planvorming water en bodem
sturend wordt, om te voorkomen dat problemen worden afgewenteld op andere
gebieden, naar de toekomst of van privaat naar publiek’ [45]. De processen van
bodemdaling, zeespiegelstijging en extremer weer zijn niet of slechts gedeeltelijk te
beheersen. In plaats van het land en water aan te passen aan ons en onze wensen, is
het daarom nodig dat wij ons gaan aanpassen aan de systeemgrenzen van bodem
en water. Het is nodig dat we de mogelijkheden van dit natuurlijk systeem niet
alleen benutten, maar ook vanuit een gezamenlijke verantwoordelijkheid zorgen
voor bescherming en verbetering van dit systeem. Het bodem- en watersysteem
moeten weer het uitgangspunt worden.
In het beleidsprogramma WBS wordt voor een aantal van de eerdergenoemde
grondwaterknelpunten een nationale keuze opgenomen (zie kader). Deze nationale

15 | 52

keuzes vragen een regionale vertaling en worden uitgewerkt in de regionale
gebiedsprogramma’s voor het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG).
Het Rijk heeft in het NPLG zelf ook doelen voor (grond)water opgenomen. Zo
moeten de concentraties voor nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen voor
grond- en oppervlaktewater in 2027 voldoen aan de wettelijke eisen, moet in 2027
de kwantitatieve toestand voor grondwater op orde zijn evenals de hydrologische
condities voor Natura2000-gebieden.
Overzicht van de structurerende keuzes voor grondwater die in de beleidsbrief
Water en Bodem Sturend zijn opgenomen
Het ministerie van IenW heeft op 25 november 2022 de beleidsbrief Water en
Bodem Sturend naar de Tweede Kamer gestuurd [49]. In deze brief zijn
structurerende keuzes opgenomen die richting geven voor de komende decennia.
De structurerende keuzes worden per gebied of thema beschreven, samen met een
uitwerking van de urgentie, de inzet, de te nemen maatregelen en de consequenties.
De structurerende keuzes hebben deels betrekking op het nationale beleid, maar
kunnen ook richting geven aan of doorwerking vinden in programma’s van
provincies, gemeenten en waterschappen, gebiedsprocessen, bedrijven en burgers.
In de brief zijn o.a. de volgende structurerende keuzes voor grondwater
opgenomen:
Voldoende water:
De omvang van alle grondwateronttrekkingen wordt in beeld gebracht. Hiermee
werken we toe naar een robuust grondwatersysteem en beperken we de nadelige
effecten van grondwateronttrekking om ook in de toekomst zoveel mogelijk functies te
faciliteren. We werken dit gezamenlijk met alle betrokkenen uit in het kader van
NPLG.
Laagveengebieden
We bewegen toe naar een grondwaterstand van 20 cm tot 40 cm onder maaiveld,
afhankelijk van de bodemcompositie, omstandigheden van het watersysteem en de

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

behoeften van het gebied. Hiermee wordt bereikt dat bodemdaling wordt
geminimaliseerd en uitstoot broeikasgassen wordt gereduceerd. Dit wordt in NPLG
gebiedsprocessen door alle betrokken partijen samen uitgewerkt.
Hoge zandgronden
We houden water langer vast en voeren het minder snel af. We herstellen daarmee de
sponswerking van de bodem en bereiken een robuust grondwatersysteem. Dit wordt in
gebiedsprocessen geborgd.
We verhogen de grondwaterpeilen met mogelijk 10 cm tot 50 cm. Daardoor wordt op
de hoge zandgronden verdroging bestreden. Omdat het hier maatwerk betreft, wordt
dit in gebiedsprocessen verder uitgewerkt.
In de gebiedsprocessen zetten we in op grootschalig herstel van beekdalen op
zandgronden voor het verbeteren van de waterkwaliteit. Hiermee halen we niet alleen
de doelen voor de waterkwaliteit (vanuit de KRW en de Nitraatrichtlijn) maar kunnen
we ook andere doelstellingen realiseren (zoals natuur, groenblauwe dooradering en
waterberging).
We beperken de grondwateronttrekkingen rond Natura 2000-gebieden. Daarmee
voorkomen we verdroging deze gebieden. Dit wordt in de gebiedsprocessen
uitgewerkt.
Dit advies van de studiegroep sluit op onderdelen aan bij het advies van WBS en
doet aanvullende aanbevelingen.

16 | 52

Niet het eerste en enige signaal dat grenzen van grondwatersysteem bereikt zijn
- De NOVI stelt dat het bodem en watersysteem als uitgangspunt genomen moet
worden bij ruimtelijke keuzes.
- De Adviescommissie Water (2017) stelt dat er een hoge prioriteit aan
bescherming van grondwater gegeven moet worden;
- Beleidstafel Droogte (2019) doet een aantal concrete aanbevelingen met
betrekking tot droogte en grondwater gericht op het op peil houden van
grondwaterstanden, aanvullen van grondwater en tegengaan van verzilting.
- Droogte onderzoek Hoge Zandgronden (2021) constateert dat de huidige
inrichting en het beheer van ons zoetwatersysteem in combinatie met
onttrekkingen van grond- en oppervlaktewater niet in staat zijn om effecten van
meteorologische droogte, veroorzaakt door weinig neerslag en een hoge
verdampingsvraag, op het grondwatersysteem en de watervoerendheid van
beken te beperken. Structurele aanpassing van het watersysteem wordt nodig
geacht: minder afvoeren, hogere waterpeilen, minder onttrekken én meer
infiltreren en bufferzones rondom natuurgebieden creëren
- Kwaliteit van bronnen van drinkwater in Nederland (KWR, 2019) concludeert dat
er sporen van industriële stoffen, (dier)geneesmiddelen en opkomende stoffen
op steeds grotere schaal in het grondwater voorkomen en dat grondwater op
steeds grotere diepte, met steeds meer stoffen verontreinigd raakt. Daarnaast
wordt geconstateerd dat de activiteiten in de ondergrond het risico op
verontreinigingen bij winningen voor drinkwater vergroot.

-

Advies rekenkamer Oost NL (2022) stelt dat provincies bij vergunningaanvragen
voor onttrekkingen, een zorgvuldige afweging hebben gemaakt tussen de belangen voor de onttrekker en die van de omgeving. Wel is de archivering niet op
orde en wordt in Overijssel een deel van de vergunningen voor laagwaardig gebruik ingezet. De Rekenkamer stelt dat het tijd is voor een herijking van de uitgangspunten en werkwijze rond vergunningverlening, toezicht en handhaving bij
onttrekkingen. Zij stellen dat er een wijziging in de beoordeling van effecten van
onttrekkingen nodig is, meetgegevens benut moeten worden bij het verlenen
van vergunningen, toezicht en handhaving meer prioriteit moeten krijgen en
provincies zich meer moeten inspannen om een completer overzicht te krijgen
van de onttrekkingen die onder het bevoegd gezag van de waterschappen vallen.

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

1.3

Huidige rolinvulling van het grondwaterbeheer

De verantwoordelijkheden voor grondwater zijn verdeeld over de verschillende
overheidslagen (Rijk, provincies, waterschappen, gemeenten). Uit de (bestuurlijke)
interviews die voor de Studiegroep Grondwater zijn gehouden blijkt dat al deze
partijen zich inzetten voor het grondwatersysteem, maar wel worstelen met hun rol
hierin.
De gezamenlijke verantwoordelijkheid voor grondwater leidt ertoe dat partijen zich
soms afwachtend opstellen. Daarnaast is er het risico dat er niet gestuurd wordt op
het geheel en/of dat er ruimte zit tussen de systeemverantwoordelijkheid en de
daadwerkelijke bevoegdheden en instrumenten. Ook zorgt het ervoor dat overheden terughoudend zijn om duidelijk buiten de eigen verantwoordelijkheid te treden,
vanwege de financiële aansprakelijkheid en verplichtingen die hieruit voort kunnen
komen.
Het is denkbaar dat de transitie die nu in gang wordt gezet met WBS en het NPLG
de huidige verdeling van verantwoordelijkheden binnen het grondwaterbeheer op
de proef zal stellen. Nu al wordt de verdeling van bevoegdheden tussen overheden
als complex ervaren en gaan er stemmen op om de taakverdeling te
vereenvoudigen, maar of een herziening van de taakverdeling ook zal leiden tot een
duurzamer grondwaterbeheer is nog niet te zeggen. Door de verwevenheid van
grondwater met bodem, natuur, drinkwater, waterkwaliteit, bouwrijp maken en
ruimtelijke inrichting is vereenvoudiging zonder dat er afstemming nodig blijft haast
niet mogelijk. Ook zal de invoering van de Omgevingswet leiden tot een
verandering in de samenwerking tussen overheden. De studiegroep neemt daarom
de huidige verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden als uitgangspunt
voor dit advies, om te kunnen focussen op de inhoud.
Een belangrijk uitgangspunt hierbij is dat partijen met elkaar in overleg gaan, waar
verantwoordelijkheden overlappen of er juist ruimt bestaat tussen
verantwoordelijkheden. Dit advies blijkt ook uit een onderzoek van IenW naar de
waarde van Grondwater dat nu wordt afgerond, waar specifiek is gekeken hoe
grondwater meer volwaardig kan worden meegenomen bij bestuurlijke
besluitvorming. Het vroegtijdig starten van een gebiedsproces rond een urgent
grondwatervraagstuk is de sleutel om samen tot een goed resultaat te komen.

17 | 52

Gebiedsprogramma’s zoals bijvoorbeeld het gebiedsgericht grondwaterbeheer en
de regionale uitwerking van het NPLG kunnen hier de basis voor vormen. Ook kan
geëxperimenteerd worden met de inzet van het onverplichte programma onder de
Omgevingswet, om als overheden de gezamenlijke grondwateraanpak vorm te
geven.
Er zijn al voldoende voorbeelden, waar met bestuurlijke commitment effectieve
arrangementen binnen de huidige verdeling van verantwoordelijkheden zijn
gerealiseerd. Een voorbeeld is het Grondwatercovenant 2021-2027 [50], waar 13
partijen in Noord Brabant afspraken hebben gemaakt om de grondwatervoorraad in
deze provincie te verbeteren.
Door het onzichtbare karakter van grondwater en de onduidelijkheid hoe
grondwater invloed heeft op ruimtelijke processen, verdwijnt grondwater ook vaak
van de politieke en maatschappelijke agenda. Grondwater krijgt daardoor vaak
onvoldoende aandacht in de bestuurlijke keuzes van decentrale overheden.
Nationale (beleids)kaders worden gemist om de het belang van grondwater goed te
borgen.
In veel van de adviezen die tot nu toe zijn opgesteld ligt de focus op concrete en
specifieke maatregelen om de grondwaterproblemen aan te pakken. Ook als
maatregelen concreet benoemd zijn blijkt het lastig om deze uitgevoerd te krijgen
en hiermee de problemen op te lossen. De Studiegroep Grondwater is van mening
dat het daarom nodig is dat partijen, naast het nemen van concrete maatregelen,
ook hun rol in het grondwaterdomein pakken en de beschikbare instrumenten voor
grondwater inzetten.

1.4

Scope

De opdracht die de Stuurgroep Water aan de Studiegroep Grondwater heeft
gegeven is om ‘gezamenlijk in kaart te brengen welke (grondwater) opgaven er
liggen, te analyseren wat nodig is om te komen tot duurzame instandhouding van
grondwatervoorraden en te komen met aanbevelingen voor verbetering.

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

Dit advies richt zich op de grondwaterproblematiek in de breedte, vanuit de
volgende thema’s:
- Verdroging Hoog Nederland: beter vasthouden van (grond)water om verdere
verdroging tegen te gaan en weerbaarder zijn tegen droogte;
- De overlast en kosten van bodemdaling, funderingsproblematiek en
grondwaterover- en onderlast voor particulieren en overheden in Laag
Nederland;
- De benodigde transitie van gebieden in de kustzone in Laag Nederland door
verzilting;
- Het tegengaan van de achteruitgang van de grondwaterkwaliteit, met name
door nitraat en de vergrijzing van grondwater met o.a.
gewasbeschermingsmiddelen en Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS);
- Energietransitie in relatie tot grondwater;
- De waardering van het grondwater en de maatschappelijke en economische
waarde van het grondwater.
Voor een aantal grondwateropgaven in Laag-Nederland lopen al diverse
bestuurlijke en kennissporen. Vraagstukken rondom funderingsproblematiek,
zeespiegelstijging, brijnlozingen en veenweidegebied zijn daarom niet of slechts
beperkt meegenomen. Deze opgaven worden reeds meegenomen in bestuurlijke en
kennis sporen, zoals van het Deltaprogramma Ruimtelijke adaptatie (DPRA), het
Deltaprogramma Zoetwater, het Kennisprogramma zeespiegelstijging, de
programma’s rond bodemdaling en het Klimaatakkoord.
Dit advies is het eindresultaat van het proces dat de Studiegroep Grondwater heeft
doorlopen en wordt aan het BO Water aangeboden. De Studiegroep Grondwater
wordt daarna opgeheven.

De Studiegroep heeft de opdracht gekregen om gezamenlijk in kaart te brengen
welke opgaven er liggen en om te analyseren wat nodig is om te komen tot
duurzame instandhouding van grondwatervoorraden, zowel kwantitatief als
kwalitatief. Tevens heeft de Studiegroep de opdracht om vervolgens aanbevelingen
te doen voor verbetering.
Als opmaat naar het advies zijn factsheets opgesteld voor de verschillende opgaven
van grondwater (zie bijlage IV). Deze factsheets hebben als doel om een gedeeld
beeld te creëren van de huidige status van de grondwaterkwantiteit en -kwaliteit,
de beleidsdoelen en de bijdrage, efficiëntie en impact van mogelijke maatregelen.
Voor deze factsheets is gebruik gemaakt van reeds bestaand onderzoeken en
rapporten.
Vervolgens zijn voor Hoog Nederland (verdroging) en Laag Nederland
(bodemdaling en grondwater over- en onderlast en verzilting) bestuurlijke
dilemma’s en knelpunten geïnventariseerd door middel van interviews met
bestuurders en ambtenaren van betrokken gemeenten, waterschappen, provincies
en enkele stakeholders voor een aantal casussen. Daarnaast zijn 2 sessies
georganiseerd met experts uit het werkveld (zie bijlage II en III).
Onderhavig advies is gebaseerd op bovenstaande producten en is opgesteld door
het kernteam van de Studiegroep waarin de voornoemde (koepel)organisaties in
vertegenwoordigd zijn. Tevens zijn voor de verschillende opgaven ook partijen
(waterschappen, gemeenten, provincies, kennisinstituten en stakeholders) gevraagd
om mee te denken.
Parallel aan de Studiegroep Grondwater heeft het ministerie van IenW aan Deltares
de opdracht gegeven om een integrale grondwaterstudie uit te voeren. In die
studie worden de knelpunten die zijn benoemd in dit advies gevisualiseerd.

Totstandkoming advies
In 2020 is de Studiegroep Grondwater ingesteld door het BO Water. De
Studiegroep Grondwater bestaat uit een vertegenwoordiging van IPO, UvW, VNG,
Vewin, Ministerie LNV, Ministerie IenW, Ministerie EZK en de staf Deltacommissaris,
die zonder last of ruggenspraak hebben geopereerd.

18 | 52

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

1.5

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 zijn de aanbevelingen van de Studiegroep uitgewerkt. Per
aanbeveling is het knelpunt toegelicht, met een meer inhoudelijke toelichting in een
tekstkader. Daarbij wordt ook benoemd waar het knelpunt zit in de governance. Een
uitgebreide toelichting op de knelpunten is terug te lezen in de bijlagen. Vervolgens
zijn per aanbeveling de acties benoemd die nodig zijn om het knelpunt aan te
pakken.
Hoofdstuk 3 bevat vervolgens de conclusie van dit advies en wordt een voorstel
gedaan voor het vervolg.
Tenslotte is in hoofdstuk 4 is een overzicht opgenomen van alle benoemde acties.
Daarbij wordt vermeld wie de voorgestelde trekker is van de actie en hoe de actie
kan worden opgepakt (waar mogelijk binnen lopende programma’s).

19 | 52

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

2.1

2

Verdroging in Hoog Nederland

AANBEVELINGEN
In dit hoofdstuk zijn de 10 aanbevelingen van de Studiegroep Grondwater
opgenomen per thema, inclusief toelichting. Per aanbeveling zijn ook de benodigde
acties benoemd en bij welke lopende sporen deze kunnen aanhaken.
In bijlage I is een uitgebreidere beschrijving van de problematiek opgenomen.

Figuur 1 3D-visualisatie van ondergrond, grondwaterstromen en land- en watergebruik rond
Apeldoorn, gezien vanuit het noorden. (bron: Deltares/TNO, 2009).

2.1.1

Aanbeveling 1: Houd grondwater vast. Zorg voor waterbeheer
en landgebruik gericht op sponswerking van de bodem

Het landgebruik en waterbeheer was de afgelopen decennia gericht op het afvoeren
van water om intensief landgebruik mogelijk te maken. Enerzijds om wateroverlast
te voorkomen in perioden van hevige regenval en anderzijds om de
grondwaterstanden in vroege voorjaar laag te kunnen houden om de
landbouwproductie (akkerbouw en veeteelt) te verhogen. Door dit beleid werd

20 | 52

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

water te weinig vastgehouden, met als gevolg: lage grondwaterstanden, welke nog
verder uitzakten in de zomer. Dit heeft geleid tot verdroging van natuurgebieden en
droogteschade in de landbouw.
Het is van belang dat water beter en langer vastgehouden wordt in de bodem en
het watersysteem, zodat meer water kan infiltreren naar diepere grondwaterlagen.
Dit is nodig om, samen met aanbeveling 2, de natuur te herstellen door de
verdroging tegen te gaan en de weerbaarheid tegen droogte voor de andere
functies, inclusief drinkwaterwinning en landbouw zoveel mogelijk te vergroten.
De Studiegroep Grondwater adviseert daarom de waterschappen en provincies,
samen met grondeigenaren, de sponswerking van de bodem te vergroten door
aanpassingen in het waterbeheer en landgebruik (specifiek landbouw) en het
verbeteren van de bodemstructuur.
Dit betekent dat de gemeenten en provincies in moeten grijpen op bestaande
functies en de ruimtelijke ordening. Meer gebiedseigen water vasthouden betekent
onvermijdelijk dat niet alles overal kan, wat een groot effect heeft op onder andere
landbouw, bedrijven en stedelijke ontwikkeling.

Verdieping: Waarom is gebrek aan sponswerking een probleem?
Ongeveer 70 tot 90% van het neerslagoverschot wordt versneld afgevoerd,
waardoor dit water niet meer beschikbaar is voor watervoorziening en niet
infiltreert in de bodem naar het diepere grondwater. Naast de ontwatering is de
verdamping van invloed op de grondwateraanvulling: de intensieve landbouw
heeft geleid tot meer verdamping. Voor Noord-Brabant is een daling van de
grondwaterstand van 15 tot 30 cm over de periode 1950-2010 berekend als
gevolg van de toename van de gewasopbrengst en veranderingen in landgebruik
[5]. Ook dennenbomen (vaak geplant voor productie) verdampen meer dan
loofbossen of andere typen natuur. De hogere verdamping leidt tot verminderde
grondwateraanvulling. Tot slot verliezen Nederlandse landbouwgronden hun
vitaliteit. Landdegradatie treedt op door onder andere achteruitgang van het
organisch stofgehalte en door verdichting van de bodemstructuur. Hierdoor is
het watervasthoudend vermogen van de bodem afgenomen en zijn
gewasopbrengsten lager [14].

In gebieden waar het landgebruik uitgaat van de efficiënte ontwatering kan dit een
serieuze aanpassing of transitie vragen naar landgebruik dat beter om kan gaan met
natte omstandigheden en andere verdienmodellen hanteert.
De beperkte grondmobiliteit en angst voor schadeclaims door natschade heeft
ertoe geleid dat tot op heden beperkt is ingegrepen, ondanks de bekende
problematiek van verdroging. Wel zijn maatregelen genomen om water beter vast
te houden in regionale stroomgebieden (o.a. via het Deltaprogramma Zoetwater) en
zijn beperkingen gesteld aan vergunningverlening van onttrekkingen. Maar het
effect van deze beperkte maatregelen blijkt onvoldoende te zijn. Steeds duidelijker
wordt dat droogte het verdienvermogen van de landbouw bedreigt en zorgt voor
verdere natuurschade en schade aan funderingen. Daarom is er nu alle aanleiding
om wel de stap te nemen om het landgebruik en waterbeheer echt aan te passen en
sponswerking te vergroten.

21 | 52

Figuur 2: Visualisatie van verdroging in de zandgebieden op basis van historisch onderzoek
(bron: Deltares & Volkskrant, 2020).

Voor de landbouw heeft dit als gevolg dat er in de zomer watertekort op kan
treden. Dit leidt tot extra kosten voor (grond)wateronttrekking en/of
productieverlies. Daarnaast vallen beken vallen droog (beken worden voor circa
90% gevoed door grondwater) wat effect heeft op de ecologie in en rond het
water. Doordat er minder water infiltreert is er minder grondwater beschikbaar
voor drinkwater en industrie en treedt er verdroging van de

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

(grondwaterafhankelijke) natuur op. De droge jaren van 2018, 2019 en 2020
hadden grote effecten op de natuur: een deel van de ondiep-wortelende
vegetatie stierf af, de biodiversiteit van beken, vennen, en verschillende
natuurtypen werd aangetast. Een deel van de schade zal volgens
terreindeskundigen niet binnen vijf jaar zijn hersteld. Met name de
onomkeerbare schade door (structurele) verdroging is een knelpunt voor de
zandgronden [41].
De zomers worden door klimaatverandering droger door het gelijk blijven of een
afnemen van neerslag en het toenemen van de potentiële verdamping (3,5 tot 11
%.) Daarnaast neemt ook de intensiteit van de neerslag toe, waardoor er relatief
meer water oppervlakkig wordt afgevoerd. Dit leidt tot een lagere
zomergrondwaterstand voor de meeste gebieden bij gelijkblijvend landgebruik
en waterbeheer.
Maatregelen om verdroging en gevolgen van droogte te verminderen zijn pas
effectief als de (grond)waterafvoer beperkt wordt. In andere woorden: het
beperken van grondwateronttrekking heeft in gedraineerde gebieden alleen
effect als ook het waterbeheer aangepast wordt.

Actie 1A. Zorg voor een ‘natuurlijk’ grondwaterpeil en houd water vast
Functies en landgebruik dienen weer meer het ‘natuurlijk’ grondwaterpeil te volgen.
Het ‘natuurlijk’ grondwaterpeil is het waterpeil dat optreedt bij minimale ingegrepen
in het grondwatersysteem, waarbij de natuur hersteld wordt conform de internationale
verplichtingen. De grondwateraanvulling moet verbeteren en de (oppervlakte- en)
grondwaterstanden moeten omhoog. De grondwateraanvulling dient verder versterkt
te worden door verdamping te verminderen door verandering van type natuur of
gewas. Deze aanpassingen kunnen schuring geven met het huidig landgebruik of
drinkwaterwinning en vergen ruimtelijke aanpassingen.
Hoger gelegen gronden zijn van nature droger en lagergelegen gronden natter,
maar het grondwaterpeil is nu op de hoge zandgronden structureel te laag.

22 | 52

De Studiegroep Grondwater adviseert dat waterschappen en provincies per gebied
bepalen wat het ‘natuurlijk’ grondwaterpeil (het grondwaterpeil dat zonder ingrepen
in het systeem voorkomt) is, danwel het grondwaterregime dat nodig is voor herstel
van de natuur en overige functies en dit meenemen in de uitwerking van de
regionale gebiedsprogramma’s voor het NPLG en/of de Omgevingsvisie. Vervolgens
moet dit het uitgangspunt worden in de Waterprogramma’s van provincies en
waterschappen. De verschillende functies dienen zich aan te passen aan deze
grondwaterpeilen. Daarvoor is sturing nodig op toekomstig landgebruik. In
sommige gebieden dient de inrichting van de natuur aangepast te worden om de
verdamping te verminderen en daarmee de grondwateraanvulling te vergroten. Dit
kan door naaldbos te veranderen in loofbos of heide (rekening houdend met het
Klimaatakkoord dat inzet op meer bomen), via de natuurbeheerplannen. Stuur, waar
mogelijk, op het type gewas binnen de landgebruiksfuncties om verdamping te
verminderen of emissies te beperken. Dit kan worden gestimuleerd door middel van
een subsidie voor een bepaald type landgebruik of een revolverend fonds
(provincie). De Studiegroep Grondwater onderkent de noodzaak dat provincies en
gemeenten voldoende instrumenten moeten hebben om het landgebruik (inclusief
teelten) aan te kunnen passen aan een meer natuurlijk grondwaterpeil. Op dit
moment is niet duidelijk of de huidige wet- en regelgeving daarin in voldoende
mate in voorziet, of dat hier aanvullende instrumenten voor nodig zijn. De
Studiegroep Grondwater adviseert dit in de uitwerking van beleidsbrief Water en
bodem te onderzoeken en waar nodig verder uit te werken.
In peilgestuurde gebieden dient het grondwaterpeil aangepast en verhoogd te
worden door de (oppervlakte)waterpeilen en de drainagebasis te verhogen.
Hiervoor is aanpassing van peilbesluiten door waterschappen nodig. Aangezien een
peilbesluit een optimaal peil voorstelt op basis van de verschillende functies in het
peilgebied kan aanpassing van de functies nodig zijn (via ruimtelijk beleid en
gefaciliteerd door NPLG) en dient natuurherstel een belangrijkere rol te krijgen in de
peilafweging. Verhogen van het peil kan ook in de naastgelegen landbouwgebieden
de kans op droogteschade verkleinen.
Door de aanpassingen in het oppervlaktewatersysteem wordt de grondwaterstand
verhoogd. Belangrijk is dat de hogere grondwaterstand in het voorjaar wordt
bereikt, zodat er voldoende water beschikbaar is voor de zomer. Lagere

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

(oppervlakte)waterpeilen, waarbij in het vroege voorjaar het peil wordt verlaagd ten
behoeve van berijdbaarheid of productie, moeten beperkt worden. In vrij
afwaterende gebieden dienen de bodems van sloten en beken zodanig verondiept
te worden dat oppervlaktewater kan infiltreren in de bodem en daarmee het
grondwater kan aanvullen. Dit wordt nu al vaak toegepast in beekherstelprojecten
(in het kader van de KRW). Dit kan door verhoging van de waterbodem voor te
schrijven in de legger van het waterschap.
Aandachtspunt is dat het meer vasthouden en infiltreren van water voor aanvulling
van grondwater, de kans op wateroverlast kan vergroten. In de afweging in
gebiedsprocessen moet de aanpak van droogte echter net zo zwaar wegen als de
aanpak van wateroverlast. Dat kan betekenen dat provincies de huidige provinciale
wateroverlastnormen moeten heroverwegen. Dit aspect moet uitgewerkt worden bij
een eventueel meer risicogerichte normering wateroverlast. Hoe dan ook hebben
regionale watersystemen meer ruimte nodig om wateroverlast bij hogere
grondwaterpeilen te beperken of te voorkomen. Dat laat de Beleidstafel Hoogwater
en wateroverlast ook zien.
De mate waarin de sponswerking moet worden verbeterd is een gebied specifieke
afweging. In Gelderland wordt ingezet op 100 mm meer vasthouden en de
adviescommissie Brabant adviseert in die provincie 150 Mm3 extra te infiltreren. Het
gaat dus over een aanzienlijke opgave die lokaal serieuze gevolgen heeft voor het
landgebruik.

sponswerking van de bodem en zorgt voor het beter vasthouden van water (30 tot
50 mm/jaar) en minder uitspoeling van nutriënten en pesticiden naar het
grondwater. Daarvoor zijn aanpassingen in de landbouwpraktijk nodig; minder
belasting van de bodem door zware machines, niet-kerende grondbewerking en
dieper wortelende gewassen. Dit dient meegenomen te worden door LNV in het
vervolg op het Nationaal Programma Landbouwbodems en door de waterschappen
en IenW in het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer (DAW). Ook de
Bodemgezondheids-wet die momenteel door de EU wordt ontwikkeld kan
structuurverbetering een impuls geven.
Deze actie is opgenomen in de Water en Bodem Sturend brief en wordt verder
uitgewerkt in de regionale gebiedsprogramma’s van het NPLG.
Stimuleer de lopende processen en programma’s:
Zorg dat monitoring van de grondwaterstand in en rondom
natuurgebieden voldoende meegenomen wordt in de
stroomgebiedbeheerplannen van de KRW en/of de N2000 beheerplannen
(provincie) om meer zicht te krijgen in de opgave en nodige ingrepen. Stel
indien nodig, op basis van deze monitoring, het beleid bij. Kijk daarbij niet
alleen naar peilbuizen maar betrek ook andere informatiebronnen zoals
remote sensing informatie of gecombineerde modellen.
-

Opgemerkt wordt dat voor duurzaam grondwaterbeheer het
oppervlaktewatersysteem ook op orde dient te zijn. Voldoende
zoetwaterbeschikbaarheid van goede kwaliteit vermindert de noodzaak
voor grondwateronttrekkingen en zorgt voor aanvulling van de
grondwatervoorraad.

2.1.2

Aanbeveling 2: Draag bij aan natuurherstel door een
duurzaam evenwicht tussen grondwater en landgebruik te
realiseren inclusief drinkwaterwinning

Deze actie komt als kader terug in de Water en Bodem Sturend brief en wordt
verder uitgewerkt in de regionale gebiedsprogramma’s van het NPLG.
Actie 1B. Houd grondwater beter vast door een vitale bodemstructuur
De bodemstructuur dient hersteld en verbeterd te worden door aanpassingen in de
landbouwpraktijk, zoals het verhogen van het organisch stofgehalte en bodemleven en
minder verdichting van de bodem. Dit vergroot de sponswerking en zorgt voor minder
uitspoeling van nutriënten en pesticiden.
Voorkom verdere bodemverdichting en zet in op het herstel van de bodemstructuur
met voldoende bodemleven en verhoging organisch stofgehalte. Dit verhoogt de

23 | 52

Grondwateronttrekkingen zijn gereguleerd via verordeningen en vergunningen,
maar er kan nagenoeg zonder heffingen onttrokken worden. De grondwaterheffing

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

(provinciale bestemmingsheffing) is 1 tot 2 cent per m3 en geldt alleen voor de
grote onttrekkingen waarvoor provincie bevoegd gezag is. Kleine onttrekkingen zijn
vaak niet vergunningsplichtig (wel meldingsplichtig) en kennen dus ook geen
heffing. De afgelopen jaren zijn de onttrekkingen steeds verder toegenomen, vooral
de kleinere onttrekkingen, deels veroorzaakt door de droge zomers. De
onttrekkingen verlagen grondwaterstanden en vangen kwel af, wat impact heeft op
de kwelafhankelijk natuur en bij de landbouw de impact van droogte versterkt.
Er is een nieuw, duurzaam evenwicht in de grondwateraanvulling en -onttrekking
nodig dat past bij de natuurdoelen, waarbij de natuur herstelt en dat robuust is en
bestand is tegen periodes van droogte. Anders gezegd: een hoog genoeg grondwaterpeil voor de natuur dient uitgangspunt in plaats van sluitpost te zijn. Dat betekent dat de huidige en toekomstige onttrekkingen, voor beregening, drinkwaterwinning, maar ook drainage via buizen en sloten in balans moeten zijn met het beschikbare grondwater, respectievelijk het hogere grondwaterpeil. Als gevolg hiervan is
het terugdringen van de drinkwatervraag en het aanpassen van landbewerking door
boeren cruciaal.
Om de grondwateronttrekkingen te verminderen zijn keuzes nodig, het beperkte
grondwater moet zo goed mogelijk benut en verdeeld worden. Om dit door te
voeren is wijziging van de provinciale en waterschapsregelgeving nodig. Doordat
zowel provincies als waterschappen bevoegd zijn voor de onttrekkingen zijn de
voorwaarden die hieraan worden gesteld regionaal verschillend. Een overzicht van
alle grondwateronttrekkingen is moeilijk te verkrijgen. Veel onttrekkingen die via de
waterschappen lopen zijn alleen meldingsplichtig of hier zelfs van vrijgesteld.
Meer dan de helft van het onttrokken volume aan grondwater is ten behoeve van
drinkwater. Drinkwaterbesparing is dan ook een belangrijke maatregel om de
onttrekkingensvolumes te verminderen.

Verdieping: De impact van grondwateronttrekkingen
Provincies en waterschappen zijn bevoegd gezag voor onttrekkingen: provincies
voor onttrekkingen voor drinkwater, de grote (industriële) onttrekkingen
(>150.000 m3/jaar) en open bodemenergiesystemen, waterschappen voor de
kleinere onttrekkingen. Waterschappen kunnen sommige onttrekkingen
meldingsplichtig maken en hebben dat vaak ook gedaan (meestal onttrekkingen
<60 m3/uur, dat is niet landelijk bepaald; boven dat debiet geldt een
vergunningsplicht). Hele kleine onttrekkingen (vaak <10 m3/uur) worden door
waterschappen veelal vrijgesteld van de meldingsplicht.
Grondwateronttrekkingen zijn gereguleerd via verordeningen en vergunningen
maar er kan nagenoeg zonder heffingen onttrokken worden. De
grondwaterheffing (provinciale bestemmingsheffing) is 1 tot 2 cent per m3 en
geldt alleen voor de grote onttrekkingen. Overigens kunnen provincies die heffing
binnen de wettelijke beperkingen ook aanpassen zoals Brabant recent heeft
gedaan om extra middelen voor beperking van verdroging beschikbaar te krijgen.
Ongeveer 5 tot 20% van het neerslagoverschot [3] wordt als grondwater
onttrokken, waarbij de onttrekkingen ten behoeve van drinkwater ongeveer 70%
van het totaal bedraagt (in een gemiddeld jaar), naast industrie (10%) en
landbouw (20%). In droge zomers kunnen de onttrekkingsvolumes van de
landbouw verdubbelen.
Deze onttrekkingen hebben invloed op de grondwaterbalans. Diepe onttrekkingen
kunnen over grote afstanden de grondwaterstanden verlagen en kwel wordt
afgevangen, wat impact heeft op de kwelafhankelijk natuur en bij de landbouw de
impact van droogte versterkt. Bij ondiepe onttrekkingen is het effect lokaal en kan
het leiden tot ernstige verdroging van natuur (lagere grondwaterstanden),
droogvallen van beken en droogte in de landbouw.
De (grond)watervraag neemt toe door groeiende bevolking en bedrijvigheid en de
stijgende consumptie van burgers. Door (kapitaal)intensivering en
klimaatverandering - periodes van droogte zullen vaker voorkomen met hogere
watertekorten - neemt ook de watervraag van de landbouw toe. Tot slot zal door
klimaatverandering de afvoer van rivieren afnemen en in de zomer tot verhoogde

24 | 52

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

concentraties van verontreinigingen in oppervlaktewater leiden, waardoor de
vraag naar schoon grondwater zal stijgen.
Het complete overzicht aan onttrekkingslocaties en daadwerkelijke
onttrekkingsdebieten ontbreekt. Dit komt omdat veel kleine onttrekkingen niet
geregistreerd zijn door waterschappen. Lokale effecten, bijvoorbeeld op
natuurgebieden, kunnen hierdoor niet bepaald worden. Dit is in strijd met de
Vogel- en Habitatrichtlijn. [46]
Beprijzing wordt vaak genoemd als sturingsmiddel op onttrekkingen dat ook
invulling geeft aan ‘gebruiker betaalt’. Eerder onderzoek in Vlaanderen [47, 48]
heeft uitgewezen dat de prijselasticiteit gering is en voor drinkwaterwinning
zonder reëel alternatief op een extra collectieve belasting neerkomt. Op dit
moment loopt er een studie vanuit de Uitvoeringagenda van de Beleidsnota
Drinkwater om de haalbaarheid en het rendement ook in Nederland te
onderzoeken. In afwachting daarop loopt dit advies daar niet op vooruit.

Actie 2A. Ontwikkel een onttrekkingsplafond met voorkeursvolgorde voor
grondwateronttrekkingen per regionaal stroomgebied
Zorg voor een optimale benutting van het beperkt beschikbare grondwater door een
regionaal onttrekkingsplafond te ontwikkelen met voorkeursvolgorde voor het
onttrekken van grondwater. Dit onttrekkingsplafond is gebaseerd op een nieuw en
robuust evenwicht van grondwateraanvulling en onttrekking en is bepalend voor
vergunningverlening voor onttrekkingen en ontwateringssystemen. De
voorkeursvolgorde prioriteert vanuit het maatschappelijk belang de diverse
onttrekkingen waarbij internationale natuurafspraken, onomkeerbare schades en
drinkwater prioritair zijn over andere functies.
Voor de KRW grondwaterlichamen brengen provincies zes-jaarlijks de balans tussen
inzijging en onttrekking in beeld in kader van stroomgebiedsbeheersplannen. De
Studiegroep adviseert dat provincies aanvullend hierop een regionaal
onttrekkingsplafond per regionaal stroomgebied ontwikkelen, met per
stroomgebied een voorkeursvolgorde voor het onttrekken van grondwater. Hierbij is
de grondwaterbeschikbaarheid (op lange termijn) leidend, in plaats van de

25 | 52

watervraag, resulterend in een plafond voor onttrekkingen. In de voorkeursvolgorde
worden de maatschappelijke waarde, ecologie, economische keten en beschikbare
alternatieve bronnen voor de verschillende sectoren meegenomen. Dit vergt een
provinciale afweging met nationale normen of kaders. De volgorde is regionaal
maatwerk maar waar relevant zullen de Europese natuurverplichtingen (KRW) en
leidend zijn.
Vervolgens is drinkwaterwinning van groot publiek belang en dat kan ook gelden
voor energiewinning of onomkeerbare schade zoals funderingsschade door
bodemdaling en tenslotte de overige functies. Het grondwateronttrekkingsplafond
wordt meegenomen in het NPLG en wordt vastgelegd in de
waterbeheerprogramma’s en/of de Omgevingsverordeningen. Aan de hand van de
voorkeursvolgorde worden bestaande vergunningen en meldingen herijkt.
Deze actie is voor alle provincies (dus niet alleen in Hoog Nederland)
opgenomen in de Water en Bodem Sturend brief en wordt verder uitgewerkt
in de regionale gebiedsprogramma’s van het NPLG.
Verdringingsreeks of onttrekkingsplafond met voorkeursvolgorde
Een verdringingsreeks, zoals oppervlaktewater die kent, wordt voor grondwater niet
zinvol geacht, omdat grondwater een traag systeem is. Op het moment dat droogte
zich voordoet is het kwaad al geschied, de onttrekkingen die dit veroorzaakt
hebben, hebben reeds plaatsgevonden.
Bij een onttrekkingsplafond met voorkeursvolgorde worden vooraf de
onttrekkingen beperkt, op basis van de grondwaterbeschikbaarheid, het volume dat
jaarlijks onttrokken kan worden zonder onacceptabele gevolgen voor natuur en
andere functies.

Actie 2B. Pas grondwaterbeheer aan rondom natuurgebieden en in
infiltratiegebieden
Stel zones (precieze omvang afhankelijk van het grondwatersysteem) in rond
natuurgebieden waarin het (grond-)waterpeil opgezet wordt en
grondwateronttrekkingen zoveel beperkt worden als nodig voor natuurherstel.

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

Infiltratiegebieden zijn hoger gelegen gebieden waar het water infiltreert dat in
beekalen weer als kwel naar boven komt en daar essentieel is voor de kwelafhankelijk
natuur. Ook in de infiltratiegebieden is het van belang dat het (grond-)waterpeil wordt
opgezet en grondwateronttrekkingen worden beperkt.
De Studiegroep Grondwater adviseert dat provincies, op grond van de Wet
Natuurbescherming, zones en infiltratiegebieden vast te stellen, waar op basis van
de instandhoudingsdoelstellingen restricties aan het landgebruik worden opgelegd
(afgestemd op het natuurgebied). Deze restricties betreffen (grond)waterbeheer,
grondwateronttrekkingen en emissies en waterkwaliteit (zie ook actie 6C).
De restricties aan het (grond)waterbeheer betreffen restricties aan drainage,
ontwatering en peilbeheer. De omvang van de zones met hoger peil is regionaal
maatwerk, maar een eerste indicatie is dat het kan gaan om zones van enkele
honderden meters tot 1 km rond belangrijke grondwaterafhankelijke
natuurgebieden. Uiteindelijk is de inzet van de waterschappen nodig om de
benodigde aanpassingen, zowel de fysieke maatregelen als aanpassing van de
regels hier omtrent (in legger, keur en het peilbesluit), uit te voeren.
De restricties aan de (grond)wateronttrekkingen betreffen het afschaffen van de
vrijstellingen voor de meldingsplicht van grondwateronttrekkingen (waar die nog
bestaat) en kwantitatief in beeld brengen van onttrekkingshoeveelheden zodat een
compleet beeld ontstaat van álle grondwateronttrekkingen en de gevolgen die deze
hebben op grondwater- en kwelafhankelijke natuurgebieden. Stimuleer de afbouw
en het stopzetten van grondwateronttrekkingen (met name ondiepe) met een grote
invloed op de natuurgebieden.
Drinkwateronttrekkingen kunnen worden toegestaan mits ze duurzaam inpasbaar
zijn, ook in relatie tot verdrogingsproblematiek en effect op bestaand gebruik. Voor
de korte termijn geldt echter wel, dat in verband met de leveringsplicht van
drinkwaterbedrijven en de zorgplicht van overheden voor duurzame veiligstelling
van de openbare drinkwatervoorziening (Drinkwaterwet), daar waar nodig het
drinkwaterbelang prioriteit dient te krijgen.

26 | 52

Deze actie is voor alle provincies (dus niet alleen in Hoog Nederland)
opgenomen in de Water en Bodem Sturend brief en wordt verder uitgewerkt
in de regionale gebiedsprogramma’s van het NPLG.
Actie 2C. Zorg dat alle onttrekkingen in beeld zijn, zodat hier beter op gestuurd
kan worden.
Om te kunnen bijsturen op het onttrekkingsbeleid, is het nodig dat alle onttrekkingen
geregistreerd worden (inclusief de onttrokken hoeveelheden). Daarnaast is het
belangrijk om de regelgeving voor onttrekking meer te uniformeren.
Er moet inzicht verkregen worden in de daadwerkelijk onttrokken hoeveelheden.
Dan kan worden bijgestuurd indien de onttrekkingen de grondwateraanvulling
overstijgen. Deze informatie kan vervolgens meegenomen worden bij het bepalen
van het onttrekkingsplafond en de voorkeursvolgorde voor onttrekkingen (zie actie
2A). Zorg voor regulering waarmee voorwaarden worden meegegeven aan de
(aanleg en onderhoud van) de onttrekkingen, zoals bijvoorbeeld het verplicht
plaatsen van een meter die de onttrokken hoeveelheid registreert.
Basisregistratie Ondergrond (BRO)
Vanaf 1 juli 2022 is de verplichting voor de registatie van
grondwatergebruikssystemen opgenomen in de Basisregistratie Ondergrond (BRO).
Een grondwatergebruikssysteem is daarbij benoemd als ‘een systeem waarbij direct
of indirect gebruik wordt gemaakt van grondwater’. Onder direct gebruik valt het
onttrekken van grondwater of het infiltreren van water in de ondergrond. Bij indirect
gebruik wordt de warmtecapaciteit van het grondwater
gebruikt (bodemenergiesysteem). Het gaat bij zowel direct als indirect
grondwatergebruik om een systeem waarvoor het bevoegd gezag een vergunning
heeft afgegeven of die bij het bevoegd gezag is aangemeld.

De Studiegroep Grondwater adviseert dat provincies en waterschappen meer inzet
plegen op het opnemen van alle onttrekkingen (van klein tot groot) in het BRO.

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

Tevens adviseert de Studiegroep Grondwater provincies en waterschappen, vooral
op de hoge zandgronden, om de voorwaarden die worden gesteld aan de (aanleg
en onderhoud van) de onttrekkingen meer te uniformeren.

2.2

Laag Nederland

Deze actie komt als kader terug in de Water en Bodem Sturend brief en wordt
verder uitgewerkt in de regionale gebiedsprogramma’s van het NPLG.
Stimuleer de lopende processen en programma’s
- Versneld afkoppelen en infiltreren van het hemelwater
Verplicht versneld afkoppelen en infiltreren van het hemelwater door
gemeenten in stedelijk gebied o.a. via het Bouwbesluit (nieuwbouw) en bij
renovaties. Afkoppelen en infiltreren levert aanvulling van grondwater op en
zorgt daarnaast voor minder belasting van de RWZI’s (win-win). Dit mag niet tot
nieuwe verontreinigingen of verspreiding van verontreinigingen in de bodem en
het grondwater leiden. Het rendement en de potentie van deze maatregel
verschilt per gebied. Het aandeel in de regionale waterbalans is vaak gering
maar kan in de bebouwde omgeving wel degelijk relevant zijn om onderlast te
voorkomen.
-

-

Infiltreer extern aangevoerd water
Infiltreer oppervlaktewater of gezuiverd effluent in de gebieden met een lage
grondwaterstand, zoals de Veluwe, Brabantse Wal, etc. Het geïnfiltreerde water
dient van goede kwaliteit te zijn, niet alleen wat betreft verontreiniging, maar
ook wat betreft samenstelling (bv oxidatiegraad, pH, etc.). Hiervoor dient
regelgeving ontwikkeld te worden (IenW), uitvoering loopt via DPZW of de
waterschappen.
Drinkwaterbesparingsmaatregelen
Neem drinkwaterbesparingsmaatregelen op in het Bouwbesluit (voor
nieuwbouw) en stimuleer circulaire watergebruik of alternatieve bronnen bij de
industrie (provincie en waterschappen).

27 | 52

Figuur 3: 3D-visualisatie van ondergrond, grondwaterstromen en land- en watergebruik in NoordHolland rond Alkmaar, gezien vanuit het zuiden. (Deltares rapport 11208092-001-BGS-0001, in
voorbereiding).

2.2.1

Aanbeveling 3: Beperk en borg kosten grondwateronder- en
overlast via levenscyclusbenadering in bodemdalingsgevoelig
stedelijk gebied

Het bebouwd gebied in Laag-Nederland, wat gebouwd is op klei of veengrond, is
gevoelig voor bodemdaling. Wijziging, natuurlijk, dan wel kunstmatig, van
grondwaterstanden zorgt voor (ongelijkmatige) bodemdaling in dit gebied. Dit leidt
tot verzakkingen van infrastructuur en daarmee tot stijgende kosten voor beheer en

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

onderhoud. Tot 2050 zijn deze kosten geraamd op €6 miljard alleen al voor
overheden.
Ook in deze gebieden liggen woningbouwopgaven en wordt gezocht naar
mogelijkheden om te bouwen. Daarbij wordt soms te makkelijk naar gebieden
gekeken waar in de toekomst de kosten voor beheer en onderhoud door de
bodemdaling (als gevolg van grondwaterpeilveranderingen) sterk zullen toenemen.
Bij nieuwbouwontwikkelingen en herstructurering dienen de verzakkingen van
gebouwen en infrastructuur en daarmee gepaard gaande beheer- en
onderhoudskosten zo veel mogelijk voorkomen te worden. Dit betekent dat
gemeenten, samen met provincies en waterschappen, een gedegen afweging
moeten maken bij ontwikkelingen om te voorkomen dat keuzes over bouwlocaties
en wijze van bouwrijp maken, gericht op korte termijn, leiden tot hoge
beheerkosten in de toekomst. Dit om te vermijden dat het wordt afgewenteld op
volgende colleges of zelfs volgende generaties.
Deze gedegen afweging wordt momenteel vaak niet gemaakt. Ten eerste komt dat
door een gebrek aan kennis op het gebied van (grond)water en bodemdaling.
Daarnaast zorgt deze nieuwe insteek (het voorkomen van hogere beheer- en
onderhoudskosten) voor hogere investeringskosten. Dit kan er toe leiden dat
ontwikkelaars uitwijken naar andere gemeenten omdat een nationaal kader op dit
punt ontbreekt. Tot slot zorgt de huidige bouwopgave voor extra druk om snel en
goedkoop te ontwikkelen. Daarom wordt soms toch gebouwd zonder rekening te
houden met de hogere beheer- en onderhoudskosten in de toekomst.
Bodem en Water Sturend biedt kaders om met name voor de locatiekeuze van
nieuwbouw een gedegen afweging te maken.

Verdieping: Hoge beheer en onderhoudskosten op slappe bodems
De onderhoudskosten van woningen, infrastructuur en openbare ruimte in Laag
Nederland zullen stijgen. Zo is het onderhoud van een weg op een slappe bodem al
twee keer zo hoog als een weg op stevige bodem. Het is noodzakelijk om vanaf de
vroege planfases van ruimtelijke projecten in te zetten op beheersing van
onderhoudskosten van de openbare ruimte. Gerichte maatregelen in de ontwikkelfase
kunnen namelijk de kosten in de beheerfase reduceren. Daarbij komt dat investeringen
(grondexploitatie) en beheer en onderhoud andere begrotingsposten zijn en niet altijd
in samenhang worden beschouwd. Er is expertise en capaciteit nodig om een gedegen
afweging te maken in de complexe problematiek, om investeringen te voorkomen die
weliswaar op korte termijn goedkoper zijn, maar op lange termijn tot hoge beheer- en
onderhoudskosten leidt.
Gemeenten zijn vanuit de grondwaterzorgplicht verantwoordelijk voor doelmatige
maatregelen voor structurele grondwateroverlast en -onderlast en kunnen dat
financieren vanuit de brede rioolheffing. Deze maatregelen, en ook het bepalen van het
grondwaterpeil vergt gedetailleerde informatie vanwege de heterogeniteit in de
ondergrond en complexe afweging die gemaakt moet worden met betrekking tot
publieke en private verantwoordelijkheden en mogelijke aansprakelijkheid. Het
ontbreekt bestuurders regelmatig aan volledige beslisinformatie en het vraagt ook
lastige bestuurlijke afwegingen over de publieke en private verantwoordelijkheden.

Actie 3A. Ga uit van de levenscyclus-benadering bij nieuwbouwprojecten
Neem bij ontwikkeling van nieuwbouw de kosten voor onderhoud en beheer meteen
mee bij de investering (levenscyclus benadering), om daarmee een goede afweging te
maken in locatie en methode voor nieuwbouwontwikkelingen en herstructurering.
De Studiegroep Grondwater adviseert om bij de investering voor
nieuwbouwprojecten in te zetten op het reduceren van de inspanningen en kosten
voor toekomstig beheer en onderhoud door de bouwlocatie aangepast bouwrijp
maken (lichte materialen, funderingen, etc.).
Ook adviseert de Studiegroep Grondwater om de levenscyclus benadering
onderdeel te maken van de landelijke maatlat voor een groene klimaatadaptieve

28 | 52

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

gebouwde omgeving, die wordt opgesteld door de ministeries van Buitenlandse
Zaken (BZK), IenW en LNV. Dit zorgt dat toekomstige extra uitgaven voor beheer en
onderhoud op slappe bodems worden beperkt en gedekt zijn in de begrotingen.
Het meenemen van toekomstig beheer- en onderhoudskosten zorgt voor een
gedegen afweging in nieuwbouwlocaties en er wordt voorkomen dat keuzes
gemaakt worden met het oog op de korte termijn (met lagere investeringskosten)
die leiden tot hoge uitgaven op de lange termijn (conform WBS). Dit kan ook
betekenen dat dusdanige investeringen nodig zijn dat de ontwikkellocatie minder
interessant wordt en het water en bodemsysteem daarmee sturend wordt. Nationale
maatlatten en kaders, opgesteld door IenW/BZK) zijn nodig om een gelijk speelveld
te creëren voor de gemeenten en te voorkomen dat woningbouwontwikkelaars
uitwijken naar gemeenten waar toekomstig beheer en onderhoud niet
meegenomen wordt in de investering.
Tenslotte adviseert de Studiegroep Grondwater om de mogelijkheden te
onderzoeken om de levenscyclusbenadering juridisch te verankeren, bijvoorbeeld
door de Grondexploitatiewet (GREX) op dit punt aan te scherpen en/of de
levenscyclusbenadering een expliciet plek te geven in de rol die de provincie heeft
als het gaat om het beheer van kapitaalgoederen door gemeenten.
Actie 3B. Ga ook bij bestaande bebouwing uit van de levenscyclus-benadering
Op dit moment loopt er een actie om de toepassing van landelijke maatlat voor een
groene klimaatadaptieve gebouwde omgeving te verbreden. Zorg ervoor dat hierbij
ook wordt meegenomen dat bij herstructurering en renovatie een gedegen afweging
wordt gemaakt tussen behoud/verplaatsing en uitvoeringswijze om toekomstige
beheer- en onderhoudskosten te reduceren. Borg ook dat gemeenten de middelen en
kennis hebben om het nodige beheer en onderhoud uit te voeren. Ook
projectontwikkelaars en bouwende partijen moeten ervan doordrongen zijn dat
bouwwijzen aangepast moeten worden op de veelal slappe bodems.

2.2.2

Aanbeveling 4: Vul de grondwater-zorgplicht van gemeenten
effectief in

In Laag Nederland is ooit vooral op de hogere, stevigere zand- en kleilagen
gebouwd. Gedurende de ontwikkeling zijn steeds meer ingrepen in het landschap
geweest om deze naar onze hand te zetten (ontwatering, vergravingen) en is het
bebouwd gebied steeds verder uitgebreid, ook naar gebieden met een minder
stevige ondergrond. Door het verschil in ondergrond, aanleg (met of zonder houten
palen) en ontwatering varieert de bodemhoogte en het grondwaterpeil in
bodemdalingsgevoelige gebieden, wat effect heeft op de huizen en funderingen.
Hierdoor treedt grondwateronder- en overlast op en ontstaan bij woningen
funderings- en vochtproblemen. Tegelijkertijd zijn particuliere woningeigenaren zich
vaak niet of nauwelijks bewust van de eigen verantwoordelijkheid hierin.
Particulieren in Laag Nederland hebben (meer) steun van overheden nodig om te
weten wat hun rechten en plichten in dit kader zijn.
Gemeenten vullen de grondwater-zorgplicht verschillend (en soms maar beperkt) in.
Dit wordt veroorzaakt door verschil in ambities en keuzes die gemeenten daarin
maken. Daarnaast is er onvoldoende uitvoeringskracht op het grondwaterdossier bij
gemeenten, in zowel kennis als capaciteit. Hierdoor ontbreekt het bij de meeste
gemeenten op dit moment aan de kennis om de zorgplicht goed uit te voeren en
een goede voorlichting en ondersteuning van burgers te bieden. Terwijl dit een
gemeentelijk taak wordt onder de Omgevingswet.
De Studiegroep Grondwater adviseert gemeenten om de (bestuurlijke afweging
over) de grondwater-zorgplicht, effectiever in te vullen en daarmee
grondwateronder- en overlast zoveel mogelijk te beperken. Tevens adviseert de
Studiegroep Grondwater om duidelijkheid te verschaffen aan burgers over de rol en
bijdrage van de overheid en die van de eigen rol (als particulier).
Daarnaast adviseert de Studiegroep Grondwater dat gemeenten, waar zinvol,
burgers ondersteunen in hun verantwoordelijkheid met betrekking tot
funderingsherstel of grondwateroverlast op hun eigen perceel. De Studiegroep
Grondwater is van mening dat het Rijk hierbij ondersteuning aan de gemeenten kan
bieden. Enerzijds door politieke agendering en anderzijds door de uitwisseling van

29 | 52

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

ervaringen en lessen tussen gemeenten onderling en met andere overheden
(waterschappen en provincies) te stimuleren.

Verdieping: Problemen en hoge kosten voor huizenbezitters in Laag NL
De grondwateronder- en overlast leidt tot funderings- en vochtproblemen bij
woningen. De kosten voor veengebieden tot 2050 zijn geraamd op circa €16 miljard
[31].
Een groot deel van deze extra maatschappelijke kosten wordt betaald door
particulieren. Deze kosten betreffen het oplossen en herstel van funderingsproblemen
of beperken van grondwateroverlast en -onderlast. Gemiddeld kost herstel van een
fundering € 64.000 per woning (prijspeil 2019) [34]. Daarbovenop kan het
grondwaterdicht maken van een vloer in de tienduizenden euro’s lopen. Hoewel
situaties zeer van elkaar verschillen, is de schaal waarop de problematiek voorkomt
dusdanig van omvang dat niet meer van een lokaal knelpunt gesproken kan worden.
Tegelijkertijd zijn particuliere woningeigenaren zich er vaak niet of nauwelijks bewust
van dat zij zelf de verantwoordelijkheid dragen om grondwateroverlast of
funderingsproblemen te signaleren en aan te pakken. Daardoor is nu slechts een deel
van de problematiek in beeld. Oplossingen vergen vaak een gezamenlijke aanpak met
buren en gemeente en soms zelfs het waterschap. Daarnaast kunnen de bewoners
schimmel en gezondheidsproblemen ondervinden ten gevolge van hoge
grondwaterstanden.
Particulieren in Laag NL ondervinden overlast van de funderings- en vochtproblemen
en staan voor hoge uitgaven om deze aan te pakken. Financiering van
funderingsherstel moet van de huiseigenaar zelf komen. Banken verlenen hier geen
krediet voor, dus daarom is in veel gevallen ondersteuning nodig om
hypotheekverstrekking of een lening mogelijk te maken voor funderingsherstel.
Particulieren zoeken hiervoor steun bij overheden, specifiek gemeenten. Of steun wordt
gegeven is per gemeente verschillend: sommige gemeenten verschaffen leningen voor
funderingsherstel en andere gemeenten niet. Gezien de schaal en omvang van de
problematiek is een gezamenlijke overheidsaanpak van de grondwaterover- en onderlast in bodemdalingsgevoelige gebieden nodig, zowel in de regio (samenwerking
gemeenten), als van gemeente, waterschap, provincie en Rijk.

30 | 52

Verdieping: Kennisontwikkeling
Kennisuitwisseling, afwegingskaders voor (grond)waterbeheer, het delen van
voorbeelden van financieringsinstrumenten en voorlichting aan burgers is nodig om
beter invulling te geven aan de grondwater-zorgplicht, gebruik makend van
Kenniscentrum Bodemdaling en Funderingen, regiodeal bodemdaling en DPRA. Een
voorbeeld van kennisdeling is het project Regionale Schakelpunten. Met dit project
wordt gewerkt aan een regionale kennisinfrastructuur op het gebied van bodem en
ondergrond (waaronder grondwater). Met de ervaringen en lessen uit dit project
kan gebouwd worden aan landelijke kennisinfrastructuur grondwater. Het
Kenniscentrum Bodemdaling en Funderingen werkt overigens al aan
kennisdoorwerking en – validatie. Door zogenaamde deelexpedities gekoppeld aan
experts worden gemeenten voorzien van de nieuwste kennis en geholpen deze in
praktijk te brengen.
IenW kan ondersteuning bieden in de kennisontwikkeling op het gebied van
grondwater middels onderzoeksprogramma’s (KBF, DROBE en LOSS). Deze kennis
dient ontsloten te worden en bij de gemeenten te landen. Onderwijs op het gebied
van bodem en ondergrond binnen hogescholen en universiteiten moet
gestimuleerd worden – bijvoorbeeld middels nationale onderwijs- en
kennisprogramma’s en samenwerkingsverbanden met onderwijsinstellingen (bijv.
Kennis- en onderwijscentrum bodem en ondergrond voor het hoger onderwijs).

Actie 4A. Zorg voor kennisontwikkeling, -deling en doorwerking
Ontwikkel een platform voor het delen van kennis en ervaringen over bodem en
grondwater, waarbij aan wordt gesloten bij de kennisbehoefte en reeds bestaande
kennisplatforms. Zorg dat deze kennis en ervaringen zowel bij ambtenaren als
bestuurders landt. Zorg op landelijk niveau voor gevalideerde en toegankelijke
informatie (data) over bodemdaling, grondwater en funderingsproblematiek.

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

In aanpak van de negatieve effecten van grondwaterover- en -onderlast speelt inzet
van de juiste kennis een cruciale rol. Het gaat bijvoorbeeld om gevalideerde en
toegankelijke informatie over bodemdaling, grondwater en funderingsproblematiek
die nodig is voor bestuurders om een goede afweging te kunnen maken met
betrekking tot de ambities voor de invulling van de zorgplicht. Hiervoor is zowel
technische als juridische kennis nodig. Anderzijds is bij ambtenaren
kennisontwikkeling nodig om bestuurders voor en in te lichten en goede
afwegingen voor te bereiden.
Gericht meten en monitoren is nodig om meer inzicht te krijgen in de
grondwaterover- en onderlast en bodemdaling. Dit betekent aanpassen van het
huidig meetnet om gerichter te meten en in een aantal gevallen ook uitbreiding van
het meetnet. Op basis van de resultaten dient beleid en monitoring bijgesteld te
worden.
Op dit moment is deze informatie deels wel beschikbaar, maar weten gemeenten
niet waar zij deze informatie (voor hun gemeente) kunnen vinden. Voor sommige
gemeenten zijn bepaalde gegevens nog niet beschikbaar, omdat zij daar nog geen
onderzoek naar hebben gedaan. Een kennisplatform kan helpen om de beschikbare
informatie beter te ontsluit en de hiaten in deze informatie duidelijker zichtbaar te
maken. Bovendien kunnen partijen (partners, ambtenaren, bewoners) elkaar daar
informeren, enthousiasmeren, en de urgentie van de (stedelijke) bodemdalingsproblematiek onder de aandacht brengen.
Tot slot kunnen financiële regelingen, zoals de Impulsregeling Ruimtelijke Adaptatie
(DPRA / Deltafonds) ondersteunen.
Dit advies is breder dan alleen de kennisontwikkeling en -deling in Laag
Nederland en geldt voor heel Nederland en de totale breedte van het
grondwaterdossier.

de gezamenlijke aanpak tussen buurtbewoners. Bied daarnaast
financieringsmogelijkheden (leningen of ondersteuning bij krijgen van een
hypothecaire lening bij banken) voor funderingsherstel en waterdicht maken van
vloeren en kelder, voor partijen die dat nodig hebben.
Waterschappen (via het oppervlaktewaterpeil) en gemeenten (drainage en
afwatering openbare ruimte ten aanzien van de zorg voor grondwater) kunnen in
bebouwde gebieden vaak de meeste invloed uitoefenen op het grondwaterpeil.
Via nationale voorlichting (bijvoorbeeld via het DPRA) dienen particulieren bewust
gemaakt te worden van hoe de verantwoordelijkheden geregeld zijn en welke
stappen de particulieren hier zelf in kunnen en moeten nemen. Hier moet het
‘eerlijke’ verhaald verteld worden over de eigen verantwoordelijkheid van
particulieren. Vervolgens dienen gemeenten wijkgericht te communiceren. Hierbij
kan gebruik gemaakt worden van al beschikbare informatie van de Nationale
Aanpak Funderingsproblematiek (NAF) en het Kenniscentrum Bodemdaling en
Funderingen (KBF); voor het grondwaterbeheer op eigen terrein is informatie
beschikbaar bij DPRA.
Financiering van funderingsherstel moet van de huiseigenaar zelf komen. Omdat
banken hier geen krediet voor verlenen, hebben die daar vaak echter ondersteuning
bij nodig. Verbeterde en structurele ondersteuning bij financiering van
funderingsherstel en andere maatregelen in relatie tot grondwaterover- en
onderlast, bijvoorbeeld via verzekeraars of hypotheekverstrekkers, maakt het voor
gemeenten binnen Laag-Nederland mogelijk om de bodemdalingsproblematiek
doelmatiger aan te pakken. Momenteel is men vanuit het Rijk al bezig met dit
vraagstuk (o.a. Fonds Duurzaam Funderingsherstel (FDF) en Nationale Aanpak
Funderingsproblematiek (NAF), initiatief BZK)). Het is belangrijk hier met prioriteit
richting en duidelijkheid in te krijgen. Ook kan gedacht worden aan het verstrekken
van leningen met gunstige voorwaarden, zoals de gemeente Rotterdam en
Schiedam toepassen en met welk doel het FDF is opgericht..

Actie 4B. Zorg voor voorlichting en ondersteuning van burgers
Licht burgers voor over het ‘eerlijke verhaal’ betreffende hun verantwoordelijkheden
als het gaat om grondwateronder- en overlast. Ondersteun waar zinvol in advies en

31 | 52

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

Actie 4C. Actief grondwaterbeheer
Pas actief grondwaterpeilbeheer toe waar dit doelmatig is en betrek daarbij ook het
waterschap en de burgers.
Waar zinvol en doelmatig dienen gemeenten actief te sturen op het grondwaterpeil
door middel van drainage en infiltratie, oftewel ‘actief grondwaterbeheer’. Daarbij
moet de maakbaarheid van het grondwatersysteem niet worden overschat, zijn
soms ook maatregelen bij particulieren noodzakelijk en moet er voldoende
oppervlaktewater beschikbaar zijn. Aangezien actief beheer effect heeft op het
watersysteem en mogelijk tot een (beperkt) grotere watervraag leidt, dient dit
samen met waterschappen opgepakt te worden. De samenwerking en gedeelde
financiering met particulieren vergt voldoende uitvoeringskracht van de gemeente.

2.2.3

Aanbeveling 5: Beperk en accepteer verzilting vanuit
grondwater

In de (voormalige) kustzone van Nederland treedt een toenemende verzilting op. In
oppervlaktewater is het doorspoelen van zoute kwel steeds minder gewenst, omdat
dit veel zoet water kost om dat dit steeds minder beschikbaar is.
Toename van verzilting is onafwendbaar, dus moet hier de komende decennia
rekening mee gehouden worden. In veel gevallen zal op termijn een transitie nodig
zijn, waarbij het landgebruik aangepast moet worden aan de verzilting. Wel kunnen
enkele maatregelen genomen worden om (snellere) verzilting via het grondwater
tegen te gaan.
Tot op heden is met name ingezet op het doorspoelen van verzilte gebieden.
Enerzijds omdat hier nog voldoende water voor is in de meeste gebieden en
anderzijds omdat het aanpassen aan de verzilting ingrijpend is. Dit vergt aanpassing
van landgebruik, zoals andere gewassen, of kosten om lokaal zoet water vast te
houden.

32 | 52

Verdieping: Verzilting in Laag Nederland
Laaggelegen delen van Nederland zijn onderhevig aan toenemende verzilting. De
zeespiegelstijging, bodemdaling en klimaatverandering versnellen dit. Verzilting leidt
tot minder zoetwaterbeschikbaarheid, meer landbouwschade en afnemende
biodiversiteit. De traditionele maatregel tegen verzilting, het doorspoelen van zoute
kwel, staat onder druk omdat dit veel zoet water kost. Er zijn weliswaar verschillende
maatregelen om beter om te gaan met verzilting zoals beter vasthouden van
regenwater, slimmer verdelen van zoet water, het benutten brak water of
zouttolerante teelten maar de effectiviteit en opschaalbaarheid hiervan is nog niet
duidelijk. Een onderbouwd besluit nemen over de omgang met verzilting is daardoor
lastig. Zeker is dat de verzilting toeneemt en de beschikbaarheid van doorspoelwater
afneemt.

Actie 5A. Neem maatregelen om verzilting te beperken waar dat duurzaam kan
Beperk verzilting waar dat duurzaam mogelijk en zinvol is, door technische en
beleidsmaatregelen, zoals het verhogen van het waterpeil en het voorkomen van het
doorboren en afgraven van scheidende lagen.
Beperk verzilting op plekken waar dat duurzaam en zinvol is. Dit kan door
bijvoorbeeld de waterpeilen te verhogen en opbarsten van bodems in diepe polders
te voorkomen en verstoring van de ondergrond door boren of vergraven te
voorkomen.
Het verhogen van de waterpeilen kan de kans op wateroverlast vergroten.
Waterschappen en provincies moeten afwegen of dit aanpassing van de provinciale
wateroverlastnormen of het watersysteem vereist, of dat het landgebruik zich kan en
moet aanpassen aan die gewijzigde omstandigheden. De mate waarin hogere
oppervlaktewaterpeilen verzilting kan tegengaan moet meegenomen worden bij
peilbesluiten en bij een eventueel meer risicogerichte normering wateroverlast.

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

Actie 5B. Bekijk waar een aanpassing/transitie van functies nodig is
Identificeer de transitiegebieden, de gebieden waar op termijn verzilting onvoldoende
beperkt kan worden. In deze gebieden dient het landgebruik aangepast te worden aan
de verzilting.
Benoem de gebieden daar waar verzilting onomkeerbaar is tot transitiegebieden. In
die gebieden is de zoetwaterbeschikbaarheid sturend voor het landgebruik. Per
transitiegebied wordt een transitieperiode vastgesteld waarbij, conform de
voorkeursvolgorde regionaal waterbeheer (NOVI), het nieuwe landgebruik wordt
gerealiseerd. Dit betekent dat in gebieden met geen of beperkte wateraanvoer
rekening moet worden gehouden met incidentele of structurele verzilting en dat
landgebruik aangepast moet worden aan die verziltingsrisico’s. Dat kan zijn een
keuze voor (zouttolerante) teelten, maar ook dat er mogelijkheden gezocht moeten
worden om zoet water lokaal in de grond op te slaan of incidenteel schade te
accepteren. Ga met deze regio een transitie in om landgebruik hierop aan te passen
en zorg voor een helder perspectief naar agrariërs zodat voor hen helder is welke
veranderingen hen in de toekomst te wachten staat en zij hun beslissingen hierop
kunnen aanpassen (provincies).
Deze actie komt als kader terug in de Water en Bodem Sturend brief en wordt
verder uitgewerkt in de regionale gebiedsprogramma’s van het NPLG.

33 | 52

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

2.3

probleemstoffen betreffen meststoffen, diergeneesmiddelen,
gewasbeschermingsmiddelen, Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) en medicijnresten.

Grondwaterkwaliteit - Verontreiniging van grondwater

Handelen is urgent om verdere verslechtering en achteruitgang van de kwaliteit van
het diepere grondwater te voorkomen. Hiervoor dienen emissies zoveel mogelijk te
worden beperkt, onder andere door verdere aanscherping van het toelatingsbeleid
en toezicht en handhaving.
In de bodem zitten ook nog de ‘historische’ bodem- en
grondwaterverontreinigingen. Dit zijn verontreinigingen die zijn veroorzaakt vóór 1
januari 1987 (de inwerkingtreding van de Wet Bodembescherming). Hierbij gaat het
enerzijds om grote verontreinigingen die deels zijn aangepakt (via de zogenaamde
‘spoedoperatie’) en deels beheert worden om verdere verspreiding te voorkomen.
Anderzijds gaat het om tal van relatief kleine verontreinigingen die pas worden
aangepakt bij bestemmingswijziging. Deze bodem- en grondwaterverontreinigingen
kunnen effect hebben op het gebruik van het grondwater nu en in de toekomst.

Figuur 4: Illustratie van de verontreiniging van grondwater door emissie van stoffen bij activiteiten op
en onder de grond. (bron: Verweij et al, 2022, Kennisimpuls waterkwaliteit. STOWA-KIWK 2022-23
eindrapport grondwater.pdf ).

2.3.1

Aanbeveling 6: Voorkom verdere achteruitgang
grondwaterkwaliteit door bronaanpak

De grondwaterkwaliteit staat onder druk van menselijke activiteiten. Op steeds meer
meetlocaties worden in het diepere grondwater (in lage concentraties)
milieuvreemde stoffen aangetroffen, dit wordt het ‘vergrijzen’ van het grondwater
genoemd. Daarnaast zijn bij directe lozingen of bij historische verontreinigingen
lokaal hoge concentraties schadelijke stoffen waar te nemen. De voornaamste

34 | 52

Als de diverse bestaande beleidssporen en programma’s om de
(grond)waterkwaliteit te verbeteren worden uitgevoerd, is de verwachting dat
Nederland voldoet aan de (grondwater) doelen van de Kaderrichtlijn Water en de
Grondwaterrichtlijn. Echter niet overal en niet voor alle parameters zullen in 2027 de
doelen behaald zijn. Voor grondwater komt dit ten eerste, omdat het beleid om
emissies tegen te gaan en te verminderen op onderdelen te kort schiet. Daarnaast
zijn EU- en nationale regelgeving niet altijd goed op elkaar afgestemd. Conform het
coalitieakkoord verhogen IenW en LNV hun inzet om de normen van het gebruik
van gewasbeschermingsmiddelen op de KRW-normen af te stemmen. Geen KRWnormoverschrijdingen meer in 2027 is daarbij het uitgangspunt. Als uit analyses
blijkt dat aanvullende maatregelen nodig zijn benutten LNV en IenW de
gebiedsprocessen van het NPLG.
Verdieping: Verontreiniging van grondwater door emissie van chemische stoffen
Nederland beschikt van oudsher over grote voorraden grondwater van goede kwaliteit.
In de ex ante analyse waterkwaliteit [15] is geconstateerd dat er vergrijzing van het
grondwater optreedt: op steeds meer meetlocaties worden in het diepere grondwater

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

in lage concentraties milieuvreemde stoffen aangetroffen, stoffen afkomstig van
menselijke activiteiten. De voornaamste probleemstoffen en bronnen betreffen:
- Uitspoeling van meststoffen en diergeneesmiddelen. Waargenomen en berekende
concentraties van nitraat, het vrijkomen van o.a. metalen onder invloed van nitraat,
en diergeneesmiddelen in het grondwater tonen aan dat uitspoeling van deze
stoffen (organisch/ anorganisch) ook de komende jaren tot decennia een knelpunt
kan blijven vormen voor de kwaliteit van grondwater. Het huidig toegestaan
landbouwkundig gebruik voor deze gronden, de huidige waterhuishoudkundige
inrichting en het beheer voor deze gronden en de effecten van droge zomers
veroorzaken meer uitspoeling dan gewenst. Recent zijn diverse programma’s
gestart om dit te verbeteren, maar die sorteren nog onvoldoende effect voor de
zand en lössgebieden. Wel is een afnemende afvlakkende en door de droge zomers
ook weer stijgende trend waarneembaar [43]. De derogatiebeschikking leidt tot een
reductie in het toepassen van stikstof uit dierlijke mest. Naast de zand- en
lössgebieden mag vanaf 2023 ook in verontreinigde gebieden minder stikstof uit
dierlijke mest toegepast worden. Tot en met 2026 wordt de norm voor de
hoeveelheid stikstof uit dierlijke mest per hectare voor alle gebieden verder
afgebouwd. Dit leidt tot verdere reductie in de uitspoeling.
- Voor veel teeltsoorten is de belasting van grondwater met
gewasbeschermingsmiddelen afgenomen tussen 2012 en 2016. Echter, in de
bloembollenteelt, fruitteelt en groenteteelt is de grondwaterbelasting de laatste
jaren juist toegenomen [43];
- Lozing van Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) en opkomende stoffen zijn diffuus
aanwezig in het grondwater; ze komen op alle bemeten dieptes en door het hele
land voor. Door de voortdurende verontreiniging en door de grondwaterstroming
komen stoffen steeds dieper in de ondergrond en daarmee ook in diepere
grondwaterlagen en worden ze ook bij winputten voor drinkwater aangetroffen
[17].
- Medicijnresten in grondwater. In 35 % van de onderzochte peilbuizen zijn
medicijnresten boven de grens van 0,1 µg/l aangetroffen. Door de vergrijzing van
de bevolking wordt rekening gehouden met een toename van 35 % in 2035 ten
opzichte van 2018 [18]. Er is een ketenaanpak voor humane medicijnresten.
Diergeneesmiddelen volgen veelal dezelfde route als stikstof en metalen via mest
naar het grondwater. Diergeneesmiddelen worden over het algemeen geschaard
onder de opkomende stoffen.

35 | 52

-

Vergrijzing van het grondwater: op steeds meer meetlocaties worden in lage
concentraties milieuvreemde stoffen aangetroffen. Hierbij ontstaan ook complexe
verontreinigingsmengsels van wisselende samenstelling. In veel gevallen voldoende
de afzonderlijke stoffen aan de normen, maar is het totaal aan verontreinigingen te
groot.

Het Europese en Nederlandse toelatingsbeleid is erop gericht dat
gewasbeschermingsmiddelen veilig kunnen worden gebruikt voor mens, dier en het
milieu, inclusief voor het grond- en oppervlaktewater. De afgelopen jaren zijn de
toelatingsprocedures aangescherpt en dit draagt zo al bij aan een geleidelijke
verbetering van de waterkwaliteit. Het toelatingsrichtsnoer is in 2020 aangepast. Het
Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) concludeerde dat het 5-10 jaar kan duren
voordat de effecten van de aanscherpingen van de criteria voor waterorganismen
merkbaar worden. Echter, de Europese en Nederlandse toelatingsprocedures voor
gewasbeschermingsmiddelen en biociden sluiten niet uit dat de KRW-normen worden
overschreden. De toepassingspraktijk wordt onvoldoende meegenomen in de toelating
van met name gewasbeschermingsmiddelen. Mengseltoxiciteit en de norm voor
humaan toxicologisch niet-relevante metabolieten uit het Drinkwaterbesluit zijn niet
meegenomen in de binnen de EU geharmoniseerde toelatingsregelingen.
Grondwater van onvoldoende kwaliteit raakt de natuur (uitblijvend herstel van
aquatische en terrestrische natuur) en leidt daarmee tot het niet nakomen van
verplichtingen voor de KRW. GWR en VHR. Daarnaast leiden de verontreinigingen tot
hogere kosten voor drinkwaterzuivering, inclusief versneld afschrijving van putten en
installaties. Een verhoogde zuiveringsinspanning is in strijd is met de KRW. Ook is
grondwater van onvoldoende kwaliteit van invloed op de land- en tuinbouwsector
indien kwaliteit van grondwater niet meer volstaat voor beregening van bepaalde
voedselgewassen (productie baby-, peuter-, kleutervoeding) of het drenken van vee.
Voor het tegengaan van verdere achteruitgang van de grondwaterkwaliteit is een
gedegen bronanalyse nodig. Deze bronanalyse begint bij een goede monitoring van
grondwaterkwaliteit zodat daarmee eenduidig wordt vastgesteld dat een stof een
structureel probleem in grondwater vormt. Paragraaf 2.3.2 doet aanbevelingen hiertoe.

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

Actie 6A. Scherp het toelatingsbeleid aan
Verminder emissies en lozingen naar het (grond)water om verdere vergrijzing te
voorkomen en te kunnen voldoen aan de doelen en normen van de Kaderrichtlijn
Water en de Vogel- en Habitatrichtlijn. Hiertoe dient grondwaterkwaliteit adequaat te
worden meegenomen in de (EU geharmoniseerde) toelatingsregelingen van o.a.
gewasbeschermingsmiddelen, biociden, (dier)geneesmiddelen en industriële stoffen te
worden meegenomen. Daarmee wordt het toelatingsbeleid aangescherpt.
De Studiegroep Grondwater adviseert het Rijk om er bij de EU op aan te dringen om
het beginsel ‘one substance, one assesment’ in verordeningen en richtlijnen te
verankeren. Dit zorgt ervoor dat er voor actieve stoffen één toelatingscriterium of
norm wordt afgeleid die voor verschillende toepassingen
(gewasbeschermingsmiddel, biocide, diergeneesmiddel) gaat gelden.
Ook adviseert de Studiegroep Grondwater dat het Rijk bij de lopende actualisatie
van de Richtlijn prioritaire stoffen en de Grondwaterrichtlijn er bij de EU op
aandringt dat de toelating van stoffen wordt afgestemd op het behalen van de in
deze regelingen opgenomen normen.
Daarnaast is het nodig dat deze normen mee worden genomen in het opstellen van
de EU-verordening Natuurherstel en in de nu lopende omzetting van de Richtlijn
duurzaam gebruik van pesticiden naar een rechtstreeks werkende verordening.
Aansluitend hierop dient de Nederlandse wet- en regelgeving aangepast te worden,
waaronder mogelijk ook de kaders waarbinnen de toelating van stoffen wordt
uitgewerkt.
In het kader van dit adviesrapport heeft de Vewin reeds een verkenning laten
uitvoeren naar mogelijkheden om via de toelating van gewasbeschermingsmiddelen
de grondwaterkwaliteit (onder andere als drinkwaterbron) te verbeteren. Hieruit zijn
aanbevelingen gekomen met betrekking tot monitoring, toelating en gebruik van
gewasbeschermingsmiddelen, specifiek in relatie tot grondwater. Deze aanbevelingen
worden onder andere opgepakt in de Werkgroep Pakket van Maatregelen die valt
onder de Toekomstvisie Gewasbescherming 2030.

36 | 52

Actie 6B. Beperk emissie en lozing geneesmiddelen door mens en dier
Zorg dat het beperken van emissies en lozingen van medicijnresten naar grondwater
meegenomen wordt in de evaluatie van de Ketenaanpak Medicijnresten. Voer
daarnaast onderzoek uit naar de emissie via (infiltrerende) riolering naar het
grondwater. Onderzoek tenslotte maatregelen om emissie van medicijnresten voor
dieren te verminderen.
De Studiegroep Grondwater adviseert het Rijk om het beperken van de emissies en
lozingen van medicijnresten naar grondwater mee te nemen in de evaluatie van de
Ketenaanpak Medicijnresten.
Tevens adviseert de Studiegroep Grondwater dat het Rijk onderzoek uitvoert naar
emissie van medicijnresten via de riolering en de emissie van medicijnresten voor
dieren via de mest. Het is nodig dat hiervoor de omvang van de verontreiniging van
grondwater door lekkende riolen (in de hoge zandgronden waar de riolering
infiltrerend werkt) inzichtelijk wordt gemaakt door gemeenten en dat vervolgens
voorstellen worden gedaan voor het tegengaan voor deze bron. Deze worden
ontwikkeld door VNG in samenwerking met Rioned.
Tenslotte adviseert de Studiegroep Grondwater dat de mate en omvang van
verontreiniging van grondwater met medicijnresten van dieren (via mest) in beeld
worden gebracht. Neem daarbij het effect van de derogatiebeschikking op de
reductie hiervan ook mee. Op basis van de uitkomsten moeten ook voor deze
verontreinigingen maatregelen voor het verder reduceren worden genomen.
Actie 6C. Dring emissies verder terug door gebiedsgerichte aanpak en
maatregelen
Herzie het landgebruik in een gebiedsgerichte aanpak van het NPLG. Focus hierbij met
name op de combinatie van conflicterend landgebruik, zoals landgebruik dat hoge
emissies kent in combinatie met kwetsbare functies. Reguleer de totale vracht van
lozingen en mengseltoxiciteit in een stroomgebied.
De Studiegroep Grondwater adviseert om in de uitwerking van de NPLG de
systeemgerichte regulering van lozingen en emissies, op basis van de draagkracht
van het systeem, op te nemen. Dit zorgt ervoor dat gestuurd kan worden op de

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

bescherming van (kwetsbare) functies (natuur, drinkwater) en op de totale vracht
van lozingen en mengseltoxiciteit in een regionaal stroomgebied. Reguleer lozingen
en emissies door (aanpassing van) vergunningen, maatwerk en het opleggen van
restricties aan het landgebruik.
Deze actie komt als kader terug in de Water en Bodem Sturend brief en wordt
verder uitgewerkt in de regionale gebiedsprogramma’s van het NPLG.
Actie 6D: Creëer inzicht in de wijze waarop provincies uitvoering geven aan de
Kaderrichtlijn Water en Grondwaterrichtlijn in relatie tot het beheer van
historische bodem- en grondwaterverontreinigingen
Inventariseer met alle overheidspartijen die een rol hebben bij de aanpak van de
‘historische’ grondwaterverontreinigingen of de aanpak van historische
verontreinigingen, bij overgang naar de Omgevingswet, voldoende geborgd is.
Als gevolg van het wegvallen van de Wet bodembescherming vervalt het kader voor
het beoordelen van een bodem- of grondwaterverontreiniging in relatie tot de
grondwaterkwaliteit. Of een bodem- of grondwaterverontreiniging onder de
Omgevingswet nog wordt aangepakt, in verband met het beschermen van de
grondwaterkwaliteit, is afhankelijk van de KRW doelen.
Historische bodem- en grondwaterverontreinigingen waar sprake is van een
onaanvaardbaar risico blijven via het overgangsrecht onder de Wet
bodembescherming vallen. Er zijn echter nog tal van historische verontreinigingen
die weliswaar ernstig zijn, maar waar geen sprake is van een onaanvaardbaar risico.
Onder de Wet bodembescherming werden dergelijke historische verontreinigingen
veelal op een natuurlijk moment aangepakt.
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is het primair aan de provincie om
vanuit haar verantwoordelijkheden voor de uitvoering van de Kaderrichtlijn water en
Grondwaterrichtlijn beleid op te stellen voor het beheer dan wel aanpakken van
bodem- en grondwaterverontreinigingen in verband met de grondwaterkwaliteit. De
stelselherziening van het Omgevingsrecht maakt echter duidelijk dat alle overheden
hier een rol in spelen. Niet alleen vanwege de gedeelde verantwoordelijkheid
waarmee Rijk, provincie en waterschap met hun waterprogramma’s uitvoering geven

37 | 52

aan de KRW, maar ook omdat de bevoegdheden voor de meeste milieubelastende
activiteiten door de komst van de Omgevingswet bij de gemeenten zijn komen te
liggen.
De Studiegroep Grondwater adviseert dat IenW, samen met de provincies en
gemeenten inventariseert hoe zij omgaan met het grondwaterkwaliteitsbeleid nu de
Wet bodembescherming vervalt. Dit om samen te bepalen of de aanpak van
historische verontreinigingen, bij de overgang naar de Omgevingswet (waarbij de
Wet Bodembescherming vervalt) voldoende geborgd is.

2.3.2

Aanbeveling 7: Verhoog de handelingssnelheid door frequent
te meten in het bovenste grondwater

Zoals in paragraaf 2.3.1 is aangegeven treden er diverse problemen op met de
grondwaterkwaliteit. Een compleet beeld van de verspreiding van de huidige
verontreinigingen ontbreekt en daarmee de terugkoppeling naar de huidige praktijk
en beleid. Met name metingen van grondwaterkwaliteit in het bovenste grondwater
ontbreken. Daardoor worden verontreinigingen pas later op grotere diepte
vastgesteld. Gezien de traagheid van het grondwatersysteem, is de verontreiniging
op dat moment al diffuus aanwezig en de bron lastig te achterhalen.
Het is daarom belangrijk om de verschillende onderdelen van de huidige en te
ontwikkelen monitoring samen te brengen om zo proactief beleid te kunnen voeren
als dat nodig is. Hierbij is er met name behoefte aan een ‘early warning’ meetnet,
zodat verontreinigingen eerder dan nu worden vastgesteld. Hierdoor kan toezicht
op het gebruik van toegelaten stoffen effectiever worden ingezet en kunnen
emissies naar grondwater worden teruggedrongen door het opleggen van
voorschriften.
Op dit moment vindt de monitoring van het grondwater plaats door meerdere
partijen (bijvoorbeeld provincies, waterschappen, drinkwaterbedrijven) en voor
meerdere doeleinden. Het combineren van deze monitoringsgegevens vindt
hierdoor nog onvoldoende plaats. Wel worden deze in de Basisregistratie

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

Ondergrond opgenomen, waardoor deze gecombineerde data in komende jaren
beschikbaar komt.
De Studiegroep Grondwater adviseert om:
de bestaande grondwatermeetnetten, met het beoogde doel, te
inventariseren en te bekijken hoe deze beter op elkaar afgestemd kunnen
worden. Dit om te zorgen dat de toestand en trends van de
verontreinigingen eenduidig kunnen worden vastgesteld.
het early warning meetnet t.b.v. drinkwaterfunctie, KRW/GWR en natuur
verder te ontwikkelen en uit te breiden, in aansluiting op de in de
Kennisimpuls waterkwaliteit ontwikkelde aanbevelingen.
in aansluiting op de Kennis Impuls Waterkwaliteit (KIWK), een indicator
voor vergrijzing en gecombineerd effect van verschillende stoffen
(mengseltoxiciteit) voor grondwater te ontwikkelen.

Verdieping: Meten is weten
Het tegengaan van verdere achteruitgang van de kwaliteit van grondwater behoeft
een gedegen bronanalyse. Deze bronanalyse begint bij een goede monitoring van
grondwaterkwaliteit zodat daarmee eenduidig wordt vastgesteld dat een stof een
structureel probleem in grondwater vormt.
Weliswaar wordt vanuit de verschillende opgaven, met name voor de KRW en
drinkwater, grondwater gemeten. Dit betreft echter met name monitoring in de
dieper gelegen watervoerende pakketten. Bij de ontwikkeling van het
monitoringsmeetnet voor de KRW is bovendien bewust gekozen voor een zo
beperkt mogelijke monitoring voor een zo gunstig mogelijk
monitoringsresultaat/KRW-prestatie. De grondwaterkwaliteit die gemeten wordt
betreft hierdoor het ‘oudere’ grondwater, en meet verontreinigingen die jaren tot
decennia geleden veroorzaakt zijn. Ook zijn trends in opkomende stoffen lastig te
onderscheiden vanwege de wisselende meetinspanningen en wisselende
analysepakketten.

Hierdoor ontbreekt inzicht in de huidige verontreinigingen en daarmee in een in de
tijd korte terugkoppeling naar de huidige praktijk van het gebruik van middelen en
de toelating van het middel.
Monitoring is ook nodig om betrouwbare voorspelmodellen te ontwikkelen en te
kalibreren. Deze modellen zijn nodig om effecten van toelatingen en maatregelen
te voorspellen.
Tot slot worden complexe verontreinigingsmengsels van wisselende samenstelling
op steeds grotere diepte aangetroffen. Het is echter op dit moment niet mogelijk
om de mate van vergrijzing van het grondwater uit te kunnen drukken, vanwege de
grote diversiteit aan stoffen, verschillende bronnen en activiteiten [26].

Actie 7A. Stem bestaande monitoring op elkaar af
Stem de bestaande grondwatermeetnetten beter op elkaar af zodat verontreiniging en
toestand en trends daarvan eenduidig kunnen worden vastgesteld.
Er zijn verschillende bestaande grondwatermeetnetten voor verschillende
doeleinden, o.a. Provinciale Meetprogramma’s Grondwaterkwaliteit (PMG), KRW
Monitoringsprogramma Grondwaterkwaliteit (KMG), Landelijk Meetnet
Grondwaterkwaliteit (LMG) en metingen van drinkwaterbedrijven. Door deze te
koppelen kan één gezamenlijk beeld van de huidige toestand van
grondwaterkwaliteit in Nederland vastgesteld worden en kan de bron van de
verontreinigingen worden herleid.
In de Basisregistratie Ondergrond wordt de grondwatermonitoring opgenomen,
waardoor deze gecombineerde data komende jaren beschikbaar komt.
Actie 7B. Meet in het ondiepe grondwater om snel problemen te signaleren
Ontwikkel een ‘early warning’ meetnet in het bovenste grondwater en zorg voor een
snelle tergkoppeling naar toelating en beleid.
Deze ondiepe monitoring van de grondwaterkwaliteit bij en in de omgeving van
winningen voor drinkwaterproductie en infiltratiegebieden van natuurgebieden is

38 | 52

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

nodig. Dit om inzicht te krijgen in het gebruik van stoffen (met name
bestrijdingsmiddelen en diergeneesmiddelen) en wat er geloosd wordt (met name
industriële stoffen) om zo de link met wat er gevonden wordt in het grondwater
beter te kunnen leggen en mogelijke oplossingsrichtingen te kunnen identificeren.
Tevens adviseert de Studiegroep Grondwater om aan de hand van dit early warning
meetnet en de bestaande monitoring (actie 7A) de normoverschrijdingen en
achteruitgang (vergrijzing) eenduidig vast te stellen (zie ook actie 7C). Aan de hand
daarvan kunnen bronnen van lozingen/emissies geïdentificeerd worden en kunnen
lacunes in bestaande regelgeving (o.a. Besluit Activiteiten Leefomgeving
(BAL)/Omgevingswet (OW) en vergunningen vastgesteld worden.

Actie 7C. Ontwikkel een indicator voor vergrijzing (mengseltoxiciteit)
Ontwikkel een indicator en graadmeter voor vergrijzing en gecombineerd effect van
verschillende stoffen (mengseltoxiciteit).
Hierbij dient vastgesteld te worden of deze indicator voor grondwater anders is dan
voor oppervlaktewater en afhankelijk daarvan of tezamen met oppervlaktewater of
voor grondwater een specifieke graadmeter ontwikkeld dient te worden.

2.4

Grondwaterkwaliteit en energietransitie

2.4.1

Aanbeveling 8: Stimuleer kennisontwikkeling en -deling op
het gebied van grondwaterkwaliteit en energietransitie

Het benutten van de ondergrond voor duurzame warmte- en koudevoorziening en
energieopslag is noodzakelijk om de doelen van het kabinet voor de
energietransitie te halen. Wetenschappelijk onderzoek heeft vastgesteld dat
benutting van de ondergrond voor de energietransitie in sommige gevallen kan
leiden tot verslechtering van de grondwaterkwaliteit [36, 37]. Vanwege het belang
van schoon grondwater voor de drinkwatervoorziening heeft het daarom de
voorkeur om in die gevallen de functies drinkwaterwinning en energietoepassing
ruimtelijk van elkaar te scheiden. In sommige gevallen is functiescheiding verplicht
gesteld via wet- en regelgeving of beleid.

39 | 52

Energietransitie
In de energietransitie worden verschillende technieken toegepast, die zich in verschillende fase van ontwikkeling bevinden.
Uitrolfase
Geothermie (aardwarmtewinning
dieper dan 500 m)
Gesloten bodemenergiesystemen
Open bodemenergiesystemen

Pilotfase
Energieopslag (chemisch en
mechanisch)
Hoge temperatuur opslag (HTO)
Midden temperatuur opslag (MTO)

Voor de toepassing van geothermie, (open en gesloten) bodemenergie, midden
temperatuuropslag en energieopslag bestaat wet- en regelgeving die technische
voorzorgsmaatregelen vereist. Hierdoor wordt het risico op aantasting van de
grondwaterkwaliteit aanzienlijk verkleind. Eerder is door de Inspectie Leefomgeving
(ILT) geconcludeerd dat de voorzorgsmaatregelen bij de aanleg van gesloten bodemenergiesystemen echter niet consequent worden toegepast en dat toezicht en
handhaving tekort schiet [2]. Voor de winning van aardwarmte (geothermie) geldt
juist dat veiligheid binnen de sector is toegenomen [39]. De Studiegroep Grondwater beveelt aan om beter toe te zien op naleving van de regelgeving voor (gesloten)
bodemenergie door verscherpte toezicht en handhaving. Dit is opgenomen onder
aanbeveling 9, paragraaf 2.5.1.
Daarnaast zijn er kennisleemten, waardoor er twee onzekerheden zijn. Ten eerste is
onzeker of er voldoende ruimte is om de functies drinkwaterwinning en
energietoepassingen altijd ruimtelijk van elkaar te scheiden. Meer inzicht is nodig in
het ondergronds ruimtegebruik van de energietransitie (2D en 3D) en de
mogelijkheden om functiecombinatie toe te staan afhankelijk van de specifieke
functie van een gebied. Ten tweede is onzeker wat het restrisico is van de
verschillende technieken voor de grondwaterkwaliteit, na correcte toepassing van
technische voorzorgsmaatregelen. Hierdoor is de precieze mate waarin het
grondwater beschermd is onduidelijk. Naast de onzekerheden landt de beschikbare
kennis

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

onvoldoende bij grondwaterbeheerders, drinkwaterbedrijven en bestuurders. Dit
komt enerzijds doordat de kennisontwikkeling zo snel gaat en anderzijds doordat
de kennis versnipperd is over veel partijen (zowel bij de overheid als in de
uitvoeringspraktijk).
Dit belemmert een gedegen afweging en besluitvorming met betrekking tot de
bescherming van grondwaterkwaliteit en drinkwatervoorziening en de benutting van
bodemenergie en geothermie anderzijds.
De Studiegroep Grondwater adviseert om verder kennis te ontwikkelen op
bovengenoemde twee onzekerheden en deze ontwikkelde kennis te delen.
Op dit moment loopt reeds de Integrale Grondwaterstudie van Deltares, waar de
ruimtelijke aspecten van energietransitie en grondwater in mee worden genomen (zie
toelichting blz. 48).
Verdieping: Kennis en kennisdeling in de energie- en grondwatersector
Nederland heeft de ambitie om nagenoeg klimaatneutraal te zijn in 2050. Het heeft
zich daarom verbonden aan afspraken en dient 95% minder CO2-uitstoot te hebben
ten opzichte van 1990, zoals vastgelegd in het klimaatakkoord en het akkoord van
Parijs. De energietransitie is een belangrijke component van de beoogde CO2-reductie.
Het benutten van de ondergrond voor duurzame warmte- en koudevoorziening en
energieopslag is noodzakelijk om de doelen van het kabinet voor de energietransitie te
halen. De verwachte toename van het ondergrondse bodemgebruik voor
energietransitie brengt risico’s met zich mee voor de grondwaterkwaliteit en daarmee
ook voor de drinkwatervoorziening [36, 37]. Het uitgangspunt van het kabinetsbeleid
voor het ondergronds ruimtegebruik is ‘duurzaam, veilig en efficiënt gebruik van
bodem en ondergrond, waarbij benutten en beschermen met elkaar in balans zijn’ [38].
Er is een solide kennisbasis nodig om dit uitgangspunt goed te verankeren in wet- en
regelgeving en beleid. Deze kennis is niet altijd aanwezig, óf wordt door verschillende
partijen verschillend geïnterpreteerd. Hierdoor komt dit uitgangspunt onvoldoende tot
zijn recht. Het gaat om de volgende kennisleemten:
- Ruimtegebruik: onvoldoende inzicht in de toekomstig te verwachten
ruimtegebruik/vraag van bodemenergie en geothermie (aardwarmte), waardoor

40 | 52

-

onduidelijk is of er in de toekomst ruimtelijke knelpunten te verwachten zijn. Dit
belemmert een gedegen afweging en besluitvorming met betrekking tot de
bescherming van grondwaterkwaliteit en drinkwatervoorziening en de benutting
van bodemenergie en geothermie. Onderzoek, uitgevoerd door Deltares, zal een
grof nationaal beeld schetsen hiervan en voor een aantal casussen verder
inzoomen.
Ondanks dat er wél onderzoek is gedaan naar de risico’s van technieken in de
uitrolfase is er onvoldoende sprake van een gedeeld beeld over de risicoprofielen
van deze technieken bij belanghebbenden. Daarnaast geldt dat voor technieken in
de pilotfase onderzoeken naar de risico’s nog niet toepasbaar zijn gemaakt om als
input te dienen voor besluitvorming. Dit leidt tot onrust bij grondwaterbeheerders,
drinkwaterbedrijven en, in sommige gevallen, de maatschappij. Ook zorgt het voor
onbegrip bij de energiebranche omdat overheidsbeleid als onvoorspelbaar of
willekeurig wordt ervaren. Hierdoor ontbreekt de kennis voor een goede afweging
en besluitvorming rondom de balans in het ondergronds ruimtegebruik, zoals 2D
(aan maaiveld) en 3D (in de diepte) ruimtelijke scheiding van de functies
drinkwaterwinning en energietoepassing en de mogelijkheden om
functiecombinatie toe te staan afhankelijk van de specifieke functie van een gebied.
Momenteel wordt wel gewerkt aan de 3D kartering van de ondergrond.

Door correcte toepassing van de technische voorzorgsmaatregelen is het risico op
aantasting van de grondwaterkwaliteit aanzienlijk verkleind. Eerder is geconcludeerd
dat de voorzorgsmaatregelen bij de aanleg van gesloten bodemenergiesystemen
echter niet altijd en niet door alle boorbedrijven adequaat worden toegepast en dat
toezicht en handhaving tekort schieten [2]. Wel is deze sector, met name ook in de
afdichting van boorgaten volop in ontwikkeling [44]. Voor de winning van geothermie
geldt dat veiligheid binnen de sector is toegenomen [39]. In paragraaf 2.5.1 wordt
nader op VTH ingegaan.

Actie 8A. Zorg voor inzicht in de risico’s van de verschillende bodemenergie
systemen, geothermie, HTO, MTO en energieopslag voor de grondwaterkwaliteit
Ontwikkel gekwantificeerde risicoprofielen voor de verschillende technieken en geef
hiermee bestuurders informatie voor een gedegen afweging in beschermen, benutten
en combineren van functies en ruimtelijke ordening in de ondergrond.

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

De Studiegroep Grondwater beveelt aan het ministerie EZK, in samenwerking met
IenW, een onderzoek uit te laten voeren naar de impact van toepassing van
energiesystemen op de grondwaterkwaliteit en ontwikkel daarbij risicoprofielen per
techniek. Deze risicoprofielen moeten gericht zijn op de impact van de
energietechnieken op de natuurlijke waarden die beleidsmakers willen beschermen.
Stakeholders en beleidsmakers moeten door deze risicoprofielen een gedeelde
basis krijgen voor discussies over het te voeren beleid. Bij het opstellen van de
risicoprofielen moet, waar mogelijk, gebruik gemaakt worden van data uit de
praktijk en bestaande onderzoeken. Wanneer data uit de praktijk niet aanwezig is
moet deze, indien mogelijk, verzameld worden. Laat wetenschappelijke
kennisinstellingen een advies uitbrengen over de randvoorwaarden voor een veilige
inpassing van de verschillende energietoepassingen en grondwaterkwaliteit,
inclusief drinkwaterwinning.
Doe nu al onderzoek of sanering van bodemenergiesystemen na abandonnering
(stopzetten) nodig en mogelijk is (of kan worden gemaakt) en stuur daarbij op
innovaties op dit gebied.
Actie 8B. Borg kennis en beleidsvorming in Nationaal Programma Bodem &
Ondergrond
Neem bovengenoemde onderzoeken mee in het Nationaal Programma Bodem &
Ondergrond en ontwikkel een kader waarmee provincies en gemeenten op basis van
de risicoprofielen het beschermingsbeleid en mogelijkheden voor energietransitie
kunnen afwegen.
In 2021 is het ministerie van IenW gestart met de kwartiermakers fase voor het
Nationaal Programma Bodem & Ondergrond. Bovengenoemde onderzoeken moeten
meegenomen worden in dit programma. De uitkomsten daarvan kunnen gebruikt
worden om de onderstaande handelingsperspectieven nader uit te werken in het
Nationaal Programma Bodem & Ondergrond.
Aardwarmtewinning is volgens STRONG en de mijnbouwwet uitgesloten in
bestaande drinkwatergebieden en in aanvullende strategische voorraden (ASV’s)
voor de toekomstige drinkwatervoorziening. Resterende vragen richten zich op de

41 | 52

voorwaarden voor het schuin boren ónder die drinkwatergebieden, toepassing van
bodemenergie in de ASV’s en het beschermingsbeleid voor de Nationale
Grondwater Reserves (NGR’s). Ontwikkel hiervoor een afwegingskader,
voortbordurend op de bestaande beleidskaders, wet-, en regelgeving
(Mijnbouwwet) en de risicoprofielen waarmee provincies en gemeenten het
beschermingsbeleid en mogelijkheden voor energietransitie kunnen afwegen. Dit
kader bevat bijvoorbeeld een nadere uitwerking van het risicoprofiel in combinatie
met de (geohydrologische) kenmerken van de ondergrond, zoals de dikte en
weerstand van scheidende lagen, aanwezigheid van breuken, locaties van
verontreinigingen, potentiaalverschil en stromingsrichting naar strategische
voorraden, verwachte locaties van bodemenergiesystemen (aanwezigheid
bebouwing) en geothermie, verschillen in grondwaterkwaliteit en zoet-brak
grensvlak.
Bundel bovenstaande onderzoeken met bestaande inzichten tot een overzicht van
de risicoprofielen van de verschillende systemen, waarin kans én gevolg
gekwantificeerd zijn. Actualiseer dit overzicht regelmatig op basis van
voortschrijdende inzichten en eventueel aangepast beleid. Zorg hierbij voor een
sluitende Plan-Do-Check-Act-cirkel, waarbij in een continu proces de nieuwste
inzichten in risico’s en tekortkomingen in beleid en VTH meegenomen worden,
nieuw beleid gevormd wordt en voorschriften en protocollen aangepast worden. Dit
geldt voor zowel technieken in de uitrolfase als de nieuwe technieken (pilotfase).
Anticipeer hierbij op nieuwe ontwikkelingen door op basis van bovengenoemde
onderzoeken te starten met beleidsvorming specifiek gericht op HTO, MTO en
energieopslag én door te zorgen dat de governance rondom deze en bestaande
technieken eenduidig en werkbaar is.

2.5

Meer aandacht voor grondwater

2.5.1

Aanbeveling 9: Verbeter vergunningverlening, toezicht en
handhaving in het grondwaterdomein

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) is van groot belang om het
grondwater goed te kunnen beschermen. Voor de grondwaterkwaliteit is het van

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

belang dat gecontroleerd wordt op bijvoorbeeld de emissie van
gewasbeschermingsmiddelen, lozingen, grondwateronttrekkingen en de installatie
van bodemenergiesystemen. Voor de grondwaterkwantiteit is het van belang dat
gecontroleerd wordt of met lopende vergunningen of meldingen niet de
afgesproken onttrokken hoeveelheden worden overschreden.
Er is zowel bij provincies als waterschappen en gemeenten vaak onvoldoende
specialistische kennis en capaciteit beschikbaar om de VTH voor grondwater goed
uit te kunnen voeren. Daarnaast moet de toezicht en handhaving vaak door
meerdere partijen worden uitgevoerd. Een deel van de VTH wordt uitbesteed aan de
Omgevingsdiensten. Door de Adviescommissie VTH zijn de omgevingsdiensten
onderzocht en zijn een aantal tekortkomingen geconstateerd [35].
De Studiegroep Grondwater adviseert om decentraal toezicht en handhaving te
versterken, middels het Interbestuurlijk Programma versterking VTH-stelsel.
Verdieping: Vergunningverlening, toezicht en handhaving
Het huidige VTH-stelsel is enkele jaren in werking. De Adviescommissie
Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving heeft de omgevingsdiensten onderzocht
en is van oordeel dat het stelsel niet goed functioneert [35]. Het schiet tekort op onder
andere onafhankelijkheid van omgevingsdiensten (zowel bevoegd gezag als
uitvoerende rol), onvoldoende robuustheid en schaalgrootte en ondermaatse
informatie-uitwisseling en kennisontwikkeling. Daarnaast is er een ‘toezichtsgat’: het
ontbreekt aan (extern) toezicht op het functioneren van de omgevingsdiensten.
VTH is echter van groot belang om het grondwater te beschermen. Voor de
grondwaterkwaliteit is het van belang dat gecontroleerd wordt op bijvoorbeeld de
emissie van gewasbeschermingsmiddelen, lozingen, grondwateronttrekkingen en de
installatie van bodemenergie-systemen. Het toezicht op de aanleg van gesloten
bodemenergiesystemen is een taak van de gemeenten. De meeste gemeenten hebben
deze taak overgedragen aan omgevingsdiensten. ILT heeft eerder geconcludeerd dat
de voorzorgsmaatregelen bij de aanleg van gesloten bodemenergiesystemen niet altijd
en niet door alle boorbedrijven adequaat worden toegepast en dat toezicht en
handhaving tekortschieten [2]. Zo ontvangt de ILT regelmatig informele signalen van

42 | 52

toezichthouders bij omgevingsdiensten dat er geen tijd en geld beschikbaar is voor
toezichtbezoeken bij de aanleg van bodemenergiesystemen.
Voor grondwateronttrekkingen geldt dat er weinig toezicht en handhaving is van de
waterschappen op de kleine grondwateronttrekkingen. Voor emissies en lozingen van
verontreinigingen biedt early warning monitoring meer inzicht en mogelijkheden om te
handhaven.

Actie 9. Verbeter VTH-stelsel door vergroten kennis en capaciteit op het gebied
van grondwater bij toezichthoudende partijen
Vergroot kennis en capaciteit op het gebied van grondwater voor VTH bij
toezichthoudende partijen. Versterking van toezicht en handhaving is nodig om het
beleid te handhaven en daarmee het grondwater te beschermen.
Voor onder andere gemeenten en omgevingsdiensten moeten de mogelijkheden
gecreëerd worden om voldoende toezicht te houden op de aanleg van gesloten
bodemenergiesystemen. Via het programma Kwaliteitsborging in het bodembeheer
(Kwalibo) worden overigens al verbeteringen in het toezicht meegenomen. Een
belangrijk onderdeel daarvan is de ontwikkeling van het ‘whereabouts-systeem’.
Hierdoor leveren ploegen die bodemenergiesystemen aanleggen in real-time
informatie over de locatie van hun werkzaamheden aan toezichthouders, zodat deze
goed in staat zijn om hun toezichtstaak uit te voeren.
Ook voor emissies en lozingen dient toezicht en handhaving van huidige beleid en
regelgeving verbeterd te worden. Daarnaast moet de vergunningverlening
verbeteren om (toekomstige) emissies te kunnen voorkomen. Door een early
warning meetnet kan er een snellere terugkoppeling zijn in VTH.
Voor de grondwateronttrekkingen ten behoeve van beregening dienen
waterschappen te handhaven op onttrekkingen in de landbouw. Hiervoor kan
gebruik gemaakt worden van bijvoorbeeld remote sensing. Deze techniek kan ook
toegepast worden om drainage te identificeren.

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

Met deze actie moet aangehaakt worden op het lopende interbestuurlijk
programma VTH.

2.5.2

Aanbeveling 10: Zorg voor voldoende aandacht voor
grondwater in beleid(sinstrumenten) en plannen

Het (grond)watersysteem wordt vaak nog aangepast aan de functie. Er is hierbij
onvoldoende aandacht voor grondwater en daarmee voor de negatieve effecten van
menselijke activiteiten, land- en waterbeheer en grondwateronttrekkingen op de
verschillende functies van het grondwater. Hierdoor ontbreekt een actieve en
gedegen afweging van gebruik van bodem en grondwater.
Het NPLG en de kaders vanuit Water en Bodem Sturend bieden de kans om
grondwater sterker te positioneren in het ruimtelijk beleid. Van provincies vraagt dat
om waterschappen en gemeenten bij de gebiedsprocessen voor het NPLG te
betrekken en gericht te bevragen op hun kennis van het grondwatersysteem, en van
waterschappen en gemeenten dienen op hun beurt de provincie randvoorwaarden
mee te geven vanuit het grondwatersysteem.
De Studiegroep Grondwater adviseert om grondwater volwaardig mee te nemen in
bestaande beleidsinstrumenten en planvormingsprocessen. Zij adviseert om
hiervoor een afwegingskader te ontwikkelen dat decentrale overheden faciliteert om
het belang van grondwater volwaardig mee te nemen in deze processen.
Zet daarbij in op het beschermen van het grondwatersysteem, maar ook benutten
waar mogelijk. Dit kan ook betekenen dat partijen die nu geen rol hebben toch
betrokken worden. Zo zouden provincies en/of drinkwaterbedrijven betrokken
kunnen worden bij de Watertoets en stresstest DPRA.
Verdieping: Aandacht voor grondwater
In het waterbeheer is de functie vaak nog leidend. Dit betekent dat het
(grond)watersysteem aangepast wordt aan de functie (het landgebruik), zoals
aanleggen van drainage om de grondwaterstand te verlagen en wateraanvoer voor

43 | 52

irrigatie. Hierbij wordt onvoldoende rekening gehouden met de effecten op de
omgeving en het grondwatersysteem. Een voorbeeld hiervan zijn de
grondwateronttrekkingen, waar boeren, bedrijven en maatschappij van profiteren,
maar waar de natuur negatieve effecten van ondervindt. Daarnaast wordt ook
onvoldoende rekening gehouden met de lozing en af- en uitspoeling van
verontreinigingen die bepaald landgebruik met zich meebrengt. Door
klimaatverandering dient het watersysteem meer en meer aangepast te worden
om in de functie te blijven voldoen en zijn meer mitigerende maatregelen nodig
om negatieve effecten te beperken. Dit is niet meer houdbaar.
Veel complexe beleidsopgaven vanuit het Rijk komen samen in de regio. Denk
hierbij, naast grondwater, aan woningbouw, stikstof en energie. Deze
beleidsopgaven conflicteren regelmatig met elkaar, waardoor het nodig is om op
het niveau van de regio opgaven af te wegen en soms ook pijnlijke keuzes te
maken. Decentrale overheden missen hierbij centrale kaders die deze afweging
faciliteren, en daarin het belang van grondwater borgen. Dit leidt op dit moment
tot het vooruitschuiven van pijnlijke keuzes, of keuzes waarin bepaalde
beleidsopgaven waarover minder bekend is ondergesneeuwd raken. Dit leidt tot
vertraging en onvoldoende aandacht voor grondwater.
Volgens de Memorie van Toelichting op de Omgevingswet moet grondwater en
drinkwater worden meegewogen bij de weging van het waterbelang, maar dat
gebeurt nog onvoldoende. Zo wordt ook de (on-)mogelijkheid van levering van
drinkwater onvoldoende meegenomen in de Watertoets bij nieuwe
ontwikkelingen, alsmede het effect op grondwaterkwantiteit en -kwaliteit. Dit vergt
betrokkenheid van provincies en/of drinkwaterbedrijven.

Actie 10. Zorg voor voldoende aandacht voor grondwater in
beleid(sinstrumenten) en plannen
Neem in ruimtelijk gebiedsprocessen, de Watertoets, stresstest Deltaprogramma
Ruimtelijke Adaptatie en de waterbeschikbaarheidsdialogen grondwater volwaardig
mee, zowel kwantitatief als kwalitatief.

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

Zorg dat in (nationale) beleidsopgaven grondwater goed wordt meegenomen. Zorg
daarbij voor een goede afwegingsmogelijkheid voor conflicterende beleidsopgaven.
Ontwikkel hiervoor een afwegingskader dat decentrale overheden faciliteert om het
belang van grondwater mee te nemen in haar beslissingen. Zet daarbij in op het
beschermen van het grondwatersysteem, maar ook benutten van het grondwater
waar mogelijk. Nu is grondwater te vaak het kind van de rekening bij bestuurlijke
afwegingen door gebrek aan inzicht in de waarde van grondwater. Niet alleen in de
planfase van projecten, maar ook in alle daaropvolgende fasen. Deze actie betekent
dat provincies en/of drinkwaterbedrijven betrokken moeten worden in de
beleidsinstrumenten, zoals de Watertoets, stresstest en
waterbeschikbaarheidsdialogen.

44 | 52

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

3

orde’ naar ‘gezamenlijke opgaven samen aanpakken’. Dit vergt ook ruimte aan de
verschillende partijen om ook eigen opgaven in te vullen.

CONCLUSIE EN VERVOLG

De Studiegroep Grondwater denkt dat door gezamenlijk de aanbevelingen en acties
tot uitvoer te brengen een belangrijke stap kan worden gezet in het komen tot een
duurzaam grondwatersystem, ook voor toekomstige generaties.

3.1

De Studiegroep Grondwater doet in dit advies 10 aanbevelingen, met bijbehorende
acties, om de lopende grondwateropgaven hoger op de agenda te krijgen. In
hoofdstuk 4 zijn alle acties schematisch weergegeven met de beoogde trekker.
Daarbij is ook een eerste inschatting gedaan hoe/waar uitvoering gegeven kan
worden aan deze acties.

Conclusie

3.2

De grote lijn die uit de verschillende thema’s naar voren komt is dat grondwater van
groot belang is, maar dat dat belang niet altijd door de betrokken overheden en de
omgeving wordt gezien. In Nederland, Deltaland, zijn we gewend de oplossing te
zoeken in technische maatregelen. We zien echter dat op steeds meer plekken dat
alleen optimalisatie van het grondwatersysteem (met technische maatregelen) niet
de oplossing biedt voor de gestelde grote opgaven op de (middel) lange termijn.
Deze doelen zijn alleen haalbaar als alle partijen van de studiegroep en hun
achterban zich hiervoor inzetten. Meer bewustwording is nodig van het belang van
voldoende en schoon grondwater voor een duurzame inrichting van Nederland –
juist omdat grondwater letterlijk onzichtbaar is. Deze bewustwording en urgentie is
nodig om verdere problemen te voorkomen, om op tijd (inter-)nationaal
afgesproken doelen te halen en omdat ingrepen van nature een langzamere
doorwerking hebben in het grondwatersysteem.
Hierbij zien we het convenant dat de grondwaterpartijen in Noord-Brabant hebben
afgesloten als goed voorbeeld waar partijen samen achter de doelen te staan en
samen werken om deze te realiseren. Ook als dit betekent dat dit niet altijd in het
eigen voordeel is. Dit vergt een cultuurverandering in hoe de verschillende partijen
in het grondwaterbeheer zich tot elkaar verhouden: van ‘eerst de eigen winkel op

45 | 52

Vervolg: Uitvoeringsstrategie

Dit advies is het eindresultaat van de Studiegroep Grondwater. De Studiegroep
Grondwater wordt na presentatie van dit advies in het BO Water opgeheven. Om te
zorgen dat de acties uit dit adviesrapport uitgevoerd gaan worden is het nodig om
te zorgen dat de uitvoering van de acties wordt geborgd.
Een deel van de door de Studiegroep Grondwater voorgestelde acties zijn, via de
kaders die zijn meegegeven in de Water en Bodem Sturend brief, reeds belegd bij
het NPLG. In de tabel in hoofdstuk 4 is te zien dat voor een groot deel van de
andere acties wordt voorgesteld om deze te beleggen bij reeds lopende
programma’s, zoals het Deltaprogramma (Zoetwater en Ruimtelijke Adaptatie) en
het programma Bodem en Ondergrond. Per actie is steeds een partij als trekker
voorgesteld.
Als in het BO Water voldoende draagvlak is voor de door de Studiegroep
voorgestelde acties, is het nodig om de deze verder uit te werken in een
uitvoeringsstrategie.

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

In deze uitvoeringsstrategie kunnen per actie de volgende punten worden
benoemd:
- Prioriteit van de maatregel (urgentie);
- Aanpak van de actie;
- Welke partijen daarbij moeten worden betrokken (specifiek);
- Een inschatting van de benodigde kosten en/of capaciteit voor de maatregel.

In de laatste module worden ook enkele in dit advies genoemde acties voor
‘grondwaterkwaliteit en energietransitie’ uitgewerkt.

De Plan-Do-Check-Act cyclus is belangrijk voor de evaluatie en borging van de
doelmatigheid van beleidsprocessen. Onderdeel van de uitvoeringsstrategie is
daarom ook een uitwerking hoe de monitoring op de uitvoering van de acties plaats
zal vinden en hoe dit aan het BO Water wordt gerapporteerd.
Bij het opstellen van de uitvoeringsstrategie kan ook gebruik worden gemaakt van
de Integrale Grondwaterstudie die op dit moment door Deltares wordt opgesteld.
Deze is eind 2022 afgerond.
Integrale Grondwaterstudie
De Integrale Grondwaterstudie, opgesteld door Deltares, geeft een nationaal
overzicht van de kwaliteit en kwantiteit van het Nederlandse grondwater. In de
studie zijn de beschikbare gegevens op het gebied van grondwater bij elkaar
gebracht in kaarten en figuren
Deze gegevens kunnen vervolgens gebruikt worden bij belangrijke keuzes over
water- en landgebruik die de komende tijd gemaakt moeten worden.
Mogelijkheden om beleidsdoelen te combineren worden hiermee ook zichtbaar
gemaakt.
De studie sluit aan bij het feitenrelaas van de Studiegroep Grondwater en zet hierin
de volgende stap door ook gegevens te combineren.

Het onderzoek bestaat uit twee modules:
- Module 1: Landelijke analyse
- Module 2: Energietransitie en grondwater

46 | 52

Grondwater: onzichtbaar en onmisbaar!

Advies Studiegroep Grondwater

4
OVERZICHT ACTIES
nr

acties

Voorgestelde
trekker

uitvoering
bestaande taken

landt in lopend proces (geen actie)

Wat nodig?

Hoog Nederland
1A

Zorg voor een ‘natuurlijk’ grondwaterpeil en
houd water vast

IPO
UvW

Regionale waterprogramma’s,
Waterbeheerprogramma’s
Natuurbeheerplannen en RO instrumenten
peilbesluit, KRW (beekherstel), legger,
provinciale wateroverlastnormen

NPLG/Omgevingsvisie

als uitgangspunt opnemen in
beleidstukken en programma’s,
inzet subsidies, revolverende
fondsen en RO-instrumenten,
aanpassen peilbesluiten,
verondiepen bodems,
heroverwegen
wateroverlastnormen.

1B

Houd grondwater beter vast door een vitale
bodemstructuur

LNV
IPO
UvW

restricties opleggen vanuit
instandhoudingsdoelstellingen

NPLG

borging dat vergroten
sponswerking door verbeterde
bodemstructuur in deze
programma’s landt

2A

Ontwikkel een onttrekkingsplafond met
voorkeursvolgorde voor
grondwateronttrekkingen per regionaal
stroomgebied

IPO
UvW

Regionale waterprogramma’s,
Waterbeheerprogramma, Omgevingswaarden.
Aanpassen waterschapsverordening/provinciale
verordening

Nationaal Programma Landbouwbodems,
DAW
EU Bodemgezondheidswet

vaststellen onttrekkingsplafond,
voorkeursvolgorde bepalen voor
onttrekkingen

47 | 52

nr

acties

Voorgestelde
trekker

uitvoering
bestaande taken

landt in lopend proces (geen actie)

Wat nodig?

restricties opleggen vanuit
instandhoudingsdoelstellingen

NPLG

vaststellen onttrekkingsplafond
voorkeursvolgorde bepalen voor
onttrekkingen

NPLG
BRO

zorgen dat onttrekkingen
worden geregistreerd en
opgenomen worden in de BRO

maatlatten opgesteld door BZK en IenW

onderzoek mogelijke juridische
verankering
levenscyclusbenadering

2B

Pas grondwaterbeheer aan rondom
natuurgebieden en in infiltratiegebieden

LNV
IPO
UvW

2C

Zorg dat alle onttrekkingen in beeld zijn, zodat
hier beter op gestuurd kan worden

IPO
UvW

3A

Levenscyclusbenadering nieuwbouw

IenW

3B

Levenscyclusbenadering bestaande bebouwing

IenW

4A

Kennisontwikkeling, -deling en doorwerking

VNG

zorgplicht gemeenten

DPRA, Duurzaam Funderingsherstel (BZK),
Kenniscentrum Bodemdaling en
Funderingen (KBF), regiodeal Bodemdaling

ontwikkel landelijke
kennisinfrastructuur grondwater

4B

Voorlichting en ondersteuning van burgers

VNG
IenW

zorgplicht gemeenten

DPRA, Nationale Aanpak
Funderingsproblematiek (NAF), KBF
Ondersteuning financiering via
Fonds Duurzaam Funderingsherstel

nationale voorlichting over
verantwoordelijkheid particulier

4C

Actief grondwaterbeheer

VNG

zorgplicht gemeenten

onderzoek waar dit doelmatig is

5A

Neem maatregelen om verzilting te beperken
op locaties waar dat duurzaam kan

IPO UVW

peilbesluit, keur, provinciale
wateroverlastnormen en boringsvrije zones,

borg dat tegengaan verzilting
landt in peilbesluit en beleid

5B

Aanpassing/transitie aan verzilting

IPO

Waterbeheerprogramma’s, RO instrumenten

NPLG/Omgevingsvisie

IenW
LNV

KRW, VHR, GWR

verordening duurzaam gebruik van
pesticiden, Richtlijn prioritaire stoffen,
Grondwaterrichtlijn,
EU-verordening Natuurherstel,
EU toelatingsbeleid,

Laag NL
afweging en onderbouwing nieuwbouwlocaties
GREX

Verbreed de toepassing van de nationale
maatlat naar herstructurering en renovatie

Grondwaterkwaliteit
6A

48 | 52

Scherp toelatingsbeleid aan

borging van aanscherping en
harmonisatie van
toelatingsbeleid

nr

acties

Voorgestelde
trekker

uitvoering
bestaande taken

landt in lopend proces (geen actie)

Wat nodig?

NPLG
6B

Beperk emissie en lozing geneesmiddelen door
mens en dier

IenW,
VNG
LNV

KRW, VHR, GWR

Ketenaanpak Medicijnresten,
Derogatiebeschikking

6C

Dring emissies verder terug door
gebiedsgerichte aanpak en maatregelen

IPO

vergunningen lozingen, RO-instrumenten

NPLG/Omgevingsvisie

6D

Creëer inzicht in de wijze waarop provincies
uitvoering geven aan de Kaderrichtlijn Water en
Grondwaterrichtlijin in relatie tot het beheer van
historische bodem- en
grondwaterverontreinigingen

IenW
IPO
VNG

KRW

7A

Stem bestaande monitoring af

IenW

PMG, KMG, LMG

7B

Meet in het ondiepe grondwater

IPO
VEWIN

Besluit Activiteiten Leefomgeving
omgevingswet, vergunningen

7C

Ontwikkel een indicator voor vergrijzing
(mengseltoxiciteit)

onderzoek infiltratie vanuit
riolering en stel maatregelen op
(VNG),
onderzoek mate en omvang
verontreiniging via mest en
identificeer maatregelen (LNV)

samenbrengen bestaande
monitoringsresultaten,
herleid bron verontreinigingen
Early Warning

breidt early warning uit,
terugkoppeling monitoring naar
toelatingsbeleid en handhaving

IenW

Kennis Impuls Waterkwaliteit

ontwikkel indicator voor
vergrijzing en mengseltoxiciteit

Grondwaterkwaliteit en energietransitie
8A

Inzicht in de risico’s van de verschillende
bodemenergiesystemen en geothermie voor de
grondwaterkwaliteit

EZK

in aansluiting op lopende onderzoeken

voer aanvullende onderzoeken
uit,
ontwikkel risicoprofielen

8B

Borg kennis en beleidsvorming in Nationaal
Programma Bodem & Ondergrond

IenW

Nationaal Programma Bodem &
Ondergrond

ontwikkel kader voor provinciale
risicoafweging

49 | 52

nr

acties

Voorgestelde
trekker

uitvoering
bestaande taken

landt in lopend proces (geen actie)

Wat nodig?

Interbestuurlijk Programma versterking
VTH-stelsel

borg dat grondwater voldoende
meegenomen wordt

Meer aandacht voor Grondwater
9

Verbeter VTH-stelsel door vergroten kennis en
capaciteit op het gebied van grondwater bij
toezichthoudende partijen

IenW

10

Voldoende aandacht voor grondwater in
beleid(sinstrumenten) en plannen

IenW

50 | 52

Watertoets, stresstest Deltaprogramma
Ruimtelijke Adaptatie en de
waterbeschikbaarheidsdialogen

Watertoets uitbreiden naar
provincies en/of
drinkwaterbedrijven

5
REFERENTIES
1
2

KWR, BTO rapport: Waterhergebruik en de Zoetwatervoorziening, 2020.
Inspectie Leefomgeving en Transport (2021), Signaalrapportage - Risico’s bij de
aanleg van gesloten bodemenergiesystemen
3 RoyalHaskoningDHV en Deltares (2017). Draagkracht grondwater NoordBrabant.
4 Adviescommissie Droogte (2022). Zonder water, geen later
5 Jan-Philip M. Witte, Willem Jan Zaadnoordijk en Jan Jaap Buyse (2019). Forensic
Hydrology Reveals Why Groundwater Tables in The Province of Noord Brabant
(The Netherlands) Dropped More Than Expected.
6 KWR (2019). De waarde van natuur voor de watervoorziening.
7 KNMI (2021). Klimaatsignaal ’21.
8 J.P.M. WITTE, R. VAN EK, J. RUNHAAR EN G.A.P.H. VAN DEN EERTWEGH.
Verdroging van de Nederlandse natuur: bijna een halve eeuw goed onderzoek en
falende politiek.
9 IPO en Unie (2021). Landelijk beeld grondwateronttrekkingen.
10 Agrimatie.nl.
11 KnowH20, WUR, Deltares, KWR, FWE, Hoefsloot (2020). Droogte in zandgebieden
van Zuid-, Midden- en Oost-Nederland.
12 KnowH20, WUR, Deltares, KWR, FWE, HSS (2021), Droogte in zandgebieden van
Zuid-, Midden- en Oost-Nederland | Het verhaal - analyse van droogte 2018 en
2019 en bevindingen.
13 Ministerie van IenW (2019). Eindrapportage Beleidstafel Droogte.
14 Het Groene Brein (2020), Stop landdegradatie in Nederland
15 Kamerbrief (2021), ex ante analyse waterkwaliteit.

51 | 52

16 Stowa KIWK 2021-58 (2021). Chemische stoffen in het grondwater: status van
vergrijzing in Nederland;
17 Stowa (2022). Deltafact Opkomende stoffen in grondwater.
18 Rijksoverheid (2019) Ketenaanpak medicijnresten uit water.
19 Kennisnetwerk OBN (2020). Invloed van met nutriënten verrijkt grondwater op
kwelafhankelijke ecosystemen.
20 KWR, 2020.067. Grondwaterkwaliteit Nederland 2020.
21 KWR, 2020.067. Grondwaterkwaliteit Nederland 2020 naar Rougoor et al., 2016;
Ter Laak en Kools, 2016.
22 Planbureau voor de Leefomgeving (2020). Nationale analyse Waterkwaliteit.
23 KWR, 2020.067. Grondwaterkwaliteit Nederland 2020
24 RIVM (2020-0179) Staat drinkwaterbronnen.
25 Houtman, C.J., Kroesbergen, J., Lekkerkerker-Teunissen, K. and van der Hoek, J.P.
(2014) Human health risk assessment of the mixture of pharmaceuticals in Dutch
drinking water and its sources based on frequent monitoring data. Science of the
Total Environment 496, 54-62.
26 Stowa (2022). Deltafact Vergrijzing van grondwater;
27 Inspectie Leefomgeving en Transport (2021), Signaalrapportage - Risico’s bij de
aanleg van gesloten bodemenergiesystemen
28 KWR, IF Technology (2013). Effecten en risico's van gesloten
bodemenergiesystemen. https://edepot.wur.nl/396258
29 SodM (2021), Evaluatie aanbevelingen Staat van de Sector Geothermie
30 Algemene Rekenkamer (2021). Bescherming drinkwater bij het boren naar
aardwarmte
31 PBL (2016). Dalende bodems, stijgende kosten
32 Nationaal kennisprogramma Bodemdaling (2022). Openbare ruimte: uitdagingen
en oplossingen [website]. Via
https://www.kennisprogrammabodemdaling.nl/home/2020/10/14/openbareruimte-uitdagingen-en-oplossingen/
33 Platform Slappe Bodem (2019). Wegen op slappe bodem in de bebouwde kom
[infograpgic]. Via
https://www.slappebodem.nl/pics/uploads/150_Illustratiewegenopslappebodem.
pdf
34 Eindrapportage beleidstafel droogte, 2019

35 Adviescommissie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (2021), Om de
leefomgeving
36 STOWA (2022), Effecten van bodemenergiesystemen op de grondwaterkwaliteit
37 STOWA (2022,) Mogelijke lange-termijn effecten van grootschalige geothermie
op grondwaterkwaliteit
38 Ministerie van IenW en EZK (2019), Structuurvisie Ondergrond
39 Staatstoezicht op de Mijnen (2021), Evaluatie aanbevelingen Staat van de Sector
Geothermie
40 https://platformoverheid.nl/de-juiste-kennis-op-de-juiste-plaats/
41 KnowH20, WUR, Deltares, KWR, FWE, Hoefsloot (2020). Droogte in zandgebieden
van Zuid-, Midden- en Oost-Nederland.
42 KnowH20, WUR, Deltares, KWR, FWE, HSS (2021), Droogte in zandgebieden van
Zuid-, Midden- en Oost-Nederland Droogte in de zandgebieden van Nederland |
Effecten op en oplossingsrichtingen voor natuur, landbouw en bodem- en
watersysteem.
43 RIVM (2021), Samenvatting RIVM-rapport 2020-0121 'Landbouwpraktijk en
waterkwaliteit in Nederland'
44 Betrouwbaar aanvullen boorgaten voor gesloten bodemenergiesystemen - KWR
(kwrwater.nl)
45 Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (2022), Beleidsprogramma
Infrastructuur en Waterstaat | Rapport | Rijksoverheid.nl
46 Tauw (2022), Grondwateronttrekking bij natuurgebieden: Registratie en
beoordeling van toelaatbaarheid.
47 SEOR (2019) Overkoepelend onderzoek evaluatie van de tariefstructuur van de
integrale waterfactuur.
48 SEOR (2018) Prijselasticiteit van de vraag naar leidingwater in Vlaanderen.
49 Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (2022), Beleidsbrief Water en Bodem
Sturend brief Water en Bodem Sturend
50 Grondwater convenant 2021-2027 (2021) Samen werken aan herstel en
bewaking van de grondwaterbalans in Brabant
51 https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/at
tachment_data/file/962785/The_Economics_of_Biodiversity_The_Dasgupta_Revie
w_Full_Report.pdf
52 https://environment.ec.europa.eu/strategy/biodiversity-strategy-2030_en

52 | 52

53 https://www.pbl.nl/publicaties/natuurlijk-kapitaal-naar-waarde-geschat

Bijlage(n)
Bij dit rapport zijn de volgende bijlagen opgenomen:
I
II
III

Factsheets en samenvatting knelpunten
Bestuurlijke dilemma’s Hoog Nederland
Bestuurlijke dilemma’s Laag Nederland

I.
BIJLAGE: FACTSHEETS EN SAMENVATTING KNELPUNTEN
(Bijlage los toegevoegd)

II.
BIJLAGE: BESTUURLIJKE DILEMMA’S HOOG NEDERLAND

Bestuurlijke dilemma’s
grondwater in Hoog
Nederland
Eindrapport

Studiegroep grondwater
4 november 2022

Opdrachtgever

Bestuurlijke dilemma’s grondwater in Hoog Nederland
Studiegroep grondwater

Document

Eindrapport

Project

Status
Datum
Referentie

Projectcode
Projectleider
Projectdirecteur

Auteur(s)
Gecontroleerd door
Goedgekeurd door

4 november 2022
128667/22-015.861

128667
I.H. Phernambucq MSc
Ir. H.J. Mondeel

I.H. Phernambucq MSc, Ir. H.J. Mondeel
Ir. H.J. Mondeel
Ir. H.J. Mondeel

Paraaf

Adres

Witteveen+Bos Raadgevende ingenieurs B.V. | Deventer
Daalsesingel 51c
Postbus 24087
3502 MB Utrecht
+31 (0)30 765 19 00
www.witteveenbos.com
KvK 38020751

Het kwaliteitsmanagementsysteem van Witteveen+Bos is gecertificeerd op basis van ISO 9001.
© Witteveen+Bos
Niets uit dit document mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt in enige vorm zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van
Witteveen+Bos noch mag het zonder dergelijke toestemming worden gebruikt voor enig ander werk dan waarvoor het is vervaardigd, behoudens
schriftelijk anders overeengekomen. Witteveen+Bos aanvaardt geen aansprakelijkheid voor enigerlei schade die voortvloeit uit of verband houdt met
het wijzigen van de inhoud van het door Witteveen+Bos geleverde document.

INHOUDSOPGAVE

SAMENVATTING

5

1

INLEIDING

7

1.1

Aanleiding

7

1.2

Doel

7

1.3

Proces

7

1.3.1
1.3.2
1.3.3

Casussen
Bestuurlijke interviews
Expertbijeenkomst

7
8
8

1.4

Leeswijzer

9

2

INSTITUTIONEEL

10

2.1

Knelpunten

10

2.2

Aanbevelingen

11

3

INHOUD

13

3.1

Knelpunten

13

3.2

Aanbevelingen

13

4

RELATIE

15

4.1

Knelpunten

15

4.2

Aanbevelingen

15

Laatste pagina

52

Bijlage(n)
A
B

Bevindingen bestuurlijke interviews
Casusbeschrijvingen

Aantal pagina's
6
10

SAMENVATTING
Introductie
Het doel van deze rapportage is om de bestuurlijke keuzes en knelpunten met betrekking tot verdroging en
grondwater in Hoog Nederland te doorgronden en adviezen te geven om deze knelpunten te verhelpen. Dit
is gebaseerd op 3 casussen, 12 interviews en een expertbijeenkomst. Deze samenvatting presenteert de
belangrijkste adviezen.
Aanbevelingen
a) Ontwikkel een duidelijke visie en geef perspectief aan partijen die met beperkingen te maken krijgen.
Neem als overheid het initiatief voor een gezamenlijke, duidelijke, uitnodigende visie voor een robuust
grondwatersysteem, waarbij alle sectoren input leveren. Wees duidelijk over de langetermijndoelen, de
consequenties hiervan, en over verantwoordelijkheden, inclusief de verantwoordelijkheid van het Rijk voor
het geheel, zodat de belanghebbenden kunnen anticiperen op de veranderingen.
b) Geef handvatten voor regionale afweging bij botsende beleidsopgaven.
Geef als Rijk een prioritering van (inter)nationale beleidsopgaven wanneer niet alle opgaven binnen één
gebiedsaanpak gerealiseerd kunnen worden.
c) Laat de budgetten beter aansluiten op de lokale/regionale opgaven.
Budgetten worden nog vaak te sectoraal toegekend en sluiten daarmee niet aan op de behoefte aan brede
oplossingen in het gebied. Het NPLG kan waardevolle inzichten opleveren over het ontschotten van
budgetten.
d) Geef provincies (in samenspraak met waterschappen) ruimte om functies te verfijnen.
Geef provincies beleidsvrijheid om te sturen op teelten en natuurtypen, zodat zij kunnen sturen op
landgebruik passend bij het water- en bodemsysteem.
e) Experimenteer met de inzet van het onverplichte programma onder de Omgevingswet om gezamenlijke
aanpak vorm te geven.
Om de grondwateropgaven aan te pakken is het nodig dat overheden zich committeren aan de
maatschappelijke opgave van grondwaterbeheer in plaats van enkel aan hun eigen taak daarbinnen.
f) Monitor de daadwerkelijke onttrekkingen en registreer deze informatie in het landelijk grondwaterregister
zodat het zicht op de cumulatieve effecten van onttrekkingen wordt versterkt.
g) Stel een voorkeursvolgorde in voor het grondwatergebruik en voorkom perverse prikkels.
Ontwikkel een voorkeursvolgorde voor het gebruik van grondwater en voorkom perverse prikkels, zoals
afwenteling en verschuiving naar kapitaalintensieve teelten die juist een nadelig effect op de
grondwaterbalans hebben. Neem bij beleidsontwikkeling de economische keten en maatschappelijke kosten
en baten als uitgangspunt.
h) Korte (voor 2027) en lange termijn maatregelen
Dit rapport identificeert enkele effectieve kortetermijnmaatregelen, zoals verplicht afkoppelen en infiltreren,
bufferzones rond natuurgebieden en waterbesparing. Er zijn echter vooral snel structurele maatregelen
nodig die aanpassingen vergen in het landgebruik, om de grondwaterbalans op orde te krijgen. In stedelijk
gebied betekent dat dat er meer ruimte moet komen voor infiltratie van (regen)water en in het landelijk
gebied een structurele verbetering van de sponswerking van de bodem en de haarvaten van het
watersysteem. Let hierbij wel op de kwaliteit van het geïnfiltreerde water.

5 | 15

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861

6
INLEIDING
6.1

Aanleiding

Grondwater is van groot belang voor diverse functies zoals drinkwater, industrie, natuur en landbouw.
Nederland beschikt van oudsher over grote voorraden grondwater van goede kwaliteit. De beschikbaarheid
van voldoende en kwalitatief goed grondwater staat steeds meer onder druk. De Stuurgroep Water ziet dat
grondwater een belangrijk thema is waarvoor steeds meer inhoudelijke, maatschappelijke en politieke
belangstelling is.
De Stuurgroep Water heeft de Studiegroep Grondwater ingesteld, bestaande uit een vertegenwoordiging
van IPO, UvW, VNG, Vewin, Ministerie LNV, Ministerie I&W, Ministerie EZK en de staf Deltacommissaris. Deze
Studiegroep brengt in kaart wat de opgaven zijn en wat er nodig is om te komen tot duurzame
instandhouding van grondwatervoorraden in Nederland. Uit een eerdere analyse van de studiegroep blijkt
dat het overheden nog te weinig lukt om (op de lange termijn) grondwaterproblematiek in relatie tot
overige opgaven in Nederland integraal te benaderen. Om meer zicht op de huidige situatie omtrent
grondwaterproblematiek en gerelateerd beleid te krijgen is de Studiegroep Grondwater momenteel bezig
met het verschaffen van inzicht in de bestuurlijke uitdagingen en dilemma’s die spelen binnen verschillende
overheden op het gebied van grondwater.
Binnen de grondwaterthema’s Laag-Nederland en Verdroging Hoog Nederland wil de Studiegroep
Grondwater de bestuurlijke verdieping en thematische verbreding opzoeken. In deze bevindingennotitie
staan de (concept) bevindingen en adviezen die volgen uit de werkgroep Verdroging Hoog-Nederland.

6.2

Doel

Het doel van deze rapportage is om de bestuurlijke keuzes en knelpunten met betrekking tot verdroging en
grondwater in Hoog Nederland te doorgronden en adviezen te geven om deze knelpunten te verhelpen.

6.3

Proces

6.3.1

Casussen

Er zijn drie casussen gedefinieerd en beschreven om de problematiek concreter te maken. Voor dit thema
zijn de volgende drie casussen geselecteerd:
1 Drentsche Aa;
2 Grondwaterconvenant Brabant;
3 Grondwatervoorraad Gelderland.
Voor elke casus is een aparte casusbeschrijving opgesteld, waarin de achtergrond, gebiedskenmerken,
stakeholders en mogelijke bestuurlijke dilemma’s zijn beschreven. De casusbeschrijvingen zijn bijgevoegd in
bijlage II. De informatie voor deze casussen is verzameld door gesprekken op ambtelijk niveau te houden.
Deze beschrijvingen hebben de inhoudelijke basis voor de interviews gevormd.

7 | 15

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861

6.3.2

Bestuurlijke interviews

Tabel 6.1 toont de geïnterviewde personen en organisaties. De eerste ronde interviews is afgenomen in de
periode van mei tot en met juni 2022. Omdat na analyse bleek dat het beeld nog niet compleet was, zijn
aanvullend zijn 3 interviews gehouden in september en oktober 2022. De interviews zijn afgenomen door
Sandra Hogenbirk (IPO), Daan Henkens (UvW), Giacomo Galli (MinIenW) en/of Inge Phernambucq en
Herman Mondeel (Witteveen+Bos). Daarnaast is input gebruikt van een bijeenkomst met 14 wethouders in
de regio Twente gericht op verdroging en zoetwatervoorziening.

Tabel 6.1 Geïnterviewde personen en organisaties
Casus

Organisatie

Bestuurders / geïnterviewden

Drentsche Aa

waterschap Hunze en Aa

Fien Heeringa

Drentsche Aa

provincie Drenthe

Hans Kuipers

Drentsche Aa

Nationaal Park Drentsche Aa

Jaap Verhulst

Grondwaterconvenant Brabant

provincie Brabant

Hagar Roijackers

Grondwaterconvenant Brabant

ZLTO

Janus Scheepers

Grondwaterconvenant Brabant

Brabant Water

Rob van Dongen

Grondwaterconvenant Brabant

Natuurmonumenten

Lars Koreman

Grondwatervoorraad Gelderland

waterschap Rijn en IJssel

Peter Schrijvers

Grondwatervoorraad Gelderland

provincie Gelderland

Peter van 't Hoog

Grondwatervoorraad Gelderland

Vitens

Jelle Hannema

Grondwatervoorraad Gelderland

gemeente Rheden

Paul Hofman

-

a.s.r. real estate

Dick van den Oever, Fadyan Pronk

6.3.3

Expertbijeenkomst

De bevindingen uit de eerste ronde bestuurlijk interviews zijn besproken met een expertpanel. Dit panel
bestaat uit experts en ambtenaren die eerder over deze thematiek hebben nagedacht en in staat zijn om bij
te dragen aan het vertalen van de bevindingen naar een handelingsperspectief op nationaal niveau. De
uiteindelijk geformuleerde adviezen voor de Stuurgroep Grondwater komen voort uit de bevindingen vanuit
zowel de bestuurlijke interviews alsmede de expertsessie. Deze adviezen zijn tevens gereviewed door de
werkgroep Verdroging Hoog-Nederland.

Tabel 1.2 Deelnemers expertpanel

Naam

Organisatie

Sandra Hogenbirk

IPO

Daan Henkens

UvW

Giacomo Galli

Ministerie van I&W (DGWB)

Eric Gloudemans

UvW

Teun Spek

Provincie Gelderland

8 | 15

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861

Naam

Organisatie

Perry de Louw

Deltares

Matthijs ten Harkel

Provincie Noord-Brabant

Nila Taminiau

Waterschap Rijn en IJssel

Mirjam Speets

Tauw

Aart van Wessel

Waterschap de Dommel

Esther Moens

Natuurmonumenten

Guido Bakema

WUR

Ron Nap

Rijkswaterstaat WVL

Herman Mondeel

Witteveen+Bos (facilitator)

Gerben Gerritsen

Witteveen+Bos (facilitator)

6.4

Leeswijzer

Uit de verschillende interviews zijn algemene bevindingen afgeleid. De verschillende casussen illustreren de
gemeenschappelijke dilemma’s, maar ook juist waar (regionale) verschillen zijn. Deze bevindingen zijn
opgenomen in bijlage I.
Deze bevindingen zijn voorgelegd aan de experts tijdens de expertsessie, waaruit knelpunten en
aanbevelingen gedestilleerd zijn. De algemene knelpunten en aanbevelingen, afgeleid uit de bestuurlijke
interviews en expertsessie, zijn ingedeeld volgens het 3-lagen-model dat is ontwikkeld binnen het
WaterGovernace Centre (WGC), zie onderstaande afbeelding. Hierbij is de Institutionele, Inhoudelijke en
Relationele laag beschreven in hoofdstuk 2, 3 en 4.

Afbeelding 1.1 3-Lagenmodel Water Governance met gerelateerde vragen [WaterGovernance Centre]

9 | 15

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861

7
INSTITUTIONEEL
7.1

Knelpunten
Het Rijk legt veel complexe keuzes in de regio neer maar biedt te weinig kaders en handvatten om beleidsopgaven onderling af te wegen.

Complexe en vaak conflicterende beleidsopgaven komen samen in de regio. Decentrale overheden missen
centrale kaders om in dat geval de verschillende landelijke opgaven tegen elkaar te kunnen afwegen en
prioriteren en handvatten om pijnlijke keuzes te verantwoorden. Gebrek aan centrale kaders leidt er enerzijds
ertoe dat cruciale maatschappelijke opgaven, waaronder grondwater, ondersneeuwen. Anderzijds worden
decentrale overheden geconfronteerd met conflicterende (nationale) opgaven en belangen. en kunnen
daardoor niet zelf prioriteren.
Provincies hebben een sleutelrol in het grondwaterbeheer maar missen uitvoeringskracht om dit goed vorm
te kunnen geven.
Zowel bij provincies zelf, als bij de medeoverheden wordt een gebrek aan uitvoeringskracht genoemd om de
complexe afwegingen in het grondwaterbeheer in relatie tot andere opgaven, te kunnen maken. Als
belangrijkste oorzaken worden genoemd: onvoldoende interne afstemming tussen afdelingen, politieke
verdeeldheid waardoor consistentie in beleid mist en bestuurlijke keuzes worden uitgesteld of tegenstrijdig
zijn, en een ontoereikende instrumentenkoffer. Bij dat laatste kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het
stellen van beperkingen binnen functies (zoals gewaskeuze en natuurtype), of meer vrijheid bij
grondverwerving (door de staatssteunregels hebben overheden een zwakke marktpositie).
Waterschappen stellen zich te terughoudend op in het grondwaterbeheer.
Waterschappen hebben zich de afgelopen jaren ontwikkeld van een strikt uitvoerende overheid naar een
overheid met een bredere maatschappelijke verantwoordelijkheid. In het grondwaterbeheer zijn zij als
watersysteembeheerder en vergunningverlener voor onttrekkingen een centrale partij. Enerzijds ervaren
waterschappen een beperkte beleidsvrijheid. Zo kunnen ze geen randvoorwaarden opleggen aan
landgebruik en hebben ze weinig instrumenten om maatregelen op het land te nemen. Anderzijds zijn
waterschappen (te) terughoudend met het inzetten van de mogelijkheden die ze wel hebben en krijgen
onder de Omgevingswet. Waterschappen zijn verdeeld over de invulling van hun ‘brede maatschappelijke
verantwoordelijkheid’. Die verdeeldheid uit zich zowel in interne strijd als in verschillen tussen
waterschappen.
Gemeenten trekken zich terug uit het gezamenlijke grondwaterbeheer.
Vanwege prioriteiten op andere beleidsvelden, zoals het sociaal domein, hebben gemeenten vaak
onvoldoende capaciteit, expertise en middelen voor de gemeentelijke grondwaterzorgplicht. Gemeenten
worden door andere partijen dus vaak gemist in de gezamenlijke aanpak van grondwatervraagstukken.
Verkokerde geldstromen belemmeren een integrale aanpak op gebiedsniveau.
Er zijn verschillende geldstromen die gelabeld zijn voor één specifieke opgave, en ook in het licht van die
opgave moeten worden verantwoord. Regionaal is echter behoefte aan het integraal aanpakken van

10 | 15

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861

opgaven in het gebied, waarbij de opgaven niet met een schaartje te knippen zijn. Hierdoor blijven middelen
onbenut omdat de doelstelling ervan niet aansluit bij de wensen uit het gebied. Zo kan budget voor de
beperking van stikstofdepositie niet worden gebruikt voor maatregelen tegen af- en uitspoeling van stikstof.
Ook komen andere (betere) maatregelen in beeld als er op systeemniveau wordt nagedacht in plaats van per
opgave.
Financiering drinkwatersector.
Een klimaatbestendige drinkwatervoorziening vereist investeringen in het robuuster maken van de
versnipperde infrastructuur van de drinkwaterbedrijven en het inzetten van alternatieve bronnen en
besparende maatregelen. De WACC maakt dergelijke investeringen momenteel onmogelijk.
Gebrek aan capaciteit en expertise bij decentrale overheden.
Bij alle lagen van de overheid dienen complexe afwegingen gemaakt te worden in relatie tot het
grondwaterbeheer. Ook het Nationaal Programma Landelijk Gebied, Energietransitie en het programma
Water en Bodem Sturend vragen een stevige inzet van decentrale overheden. Het ontbreekt veel decentrale
overheden aan capaciteit en expertise om deze complexe afwegingen in samenhang te kunnen maken.
Hierdoor worden ook kansen niet gerealiseerd (zoals het gelijktijdig realiseren van energietransitie en
klimaatadaptatie in wijken). Gezien de krapte op de arbeidsmarkt is dit tekort niet met alleen extra geld op te
lossen.

7.2

Aanbevelingen
Ontwikkel een duidelijke visie en geef perspectief aan partijen die met beperkingen te maken krijgen.

Dat het beleid vaak in beweging komt door gerechtelijke uitspraken in plaats van door een constructieve
visie vanuit de overheid, zet het draagvlak van maatregelen nog verder onder druk. Een duidelijke,
uitnodigende visie van waaruit keuzes worden onderbouwd en perspectief wordt geboden kan zorgen voor
meer medewerking van alle partijen. Hierbij dienen de sectoren input te leveren van strategieën/scenario’s
om bij te dragen aan een robuust grondwatersysteem. Deze visie ie een combinatie van top-down en
bottom-up, waarbij partijen sectorale strategieën/scenario’s leveren en de visie zoveel mogelijk in
gezamenlijkheid wordt opgesteld.
De Provinciale Omgevingsvisie is een geschikt instrument om doelen voor lange termijn vast te leggen, van
waaruit toegewerkt kan worden door alle partijen. Hierdoor zijn de consequenties van het lange termijn
beleid inzichtelijk en voorzienbaar voor de belanghebbenden.
Voor de uitvoering van de visie moeten overheden verder durven kijken dan hun formele taak. Hierbij is het
wel belangrijk dat er helderheid is over de verantwoordelijkheden. Een gezamenlijke verantwoordelijkheid
kan ertoe leiden dat niemand verantwoordelijkheid voor het geheel neemt.
Geef handvatten voor regionale afweging bij botsende beleidsopgaven.
Decentrale overheden hebben behoefte aan een prioritering van landelijke beleidsopgaven door het Rijk.
Er zijn op alle fronten hoge ambities met vaak internationale verplichtingen (klimaat, stikstof, waterkwaliteit,
energietransitie, woningbouw, natuur enz.) waarvoor op gebiedsniveau een aanpak moet worden gemaakt,
maar het eerlijke verhaal is dat deze niet allemaal naast elkaar te realiseren zijn. Het Rijk kan helpen om de
pijnlijke keuzes die in de regio gemaakt moeten worden te verantwoorden door landelijke beleidsopgaven te
prioriteren en landelijke afwegingskaders mee te geven om bovenregionale opgaven (bv energietransitie en
bodem/waterkwaliteit, woningbouw, drinkwater of natuurdoelstellingen en water en bodem sturend) tegen
elkaar af te wegen. Het gaat hierbij om goede invulling van het principe ‘decentraal, tenzij…’, waarbij de
verantwoordelijkheden op de juist laag belegd worden.

11 | 15

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861

Beperk regionaal maatwerk, de benodigde capaciteit hiervoor ontbreekt.
Er wordt reeds onvoldoende capaciteit ervaren om de huidige opgaven op te pakken. Vergrijzing zal dit
probleem vergroten. Maatwerk legt een te grote druk op de beperkte capaciteit. Beleid dient hiermee
rekening te houden en maatwerk zoveel mogelijk te beperken. Maatwerk is (op termijn) niet meer
uitvoerbaar.
Laat de budgetten beter aansluiten op de lokale/regionale opgaven.
De budgetten die het Rijk beschikbaar stelt voor het regionaal oplossen van landelijke problemen sluiten
vaak niet aan op de behoefte in de regio. De middelen zijn vaak geoormerkt voor een specifieke landelijke
opgave, terwijl de regio meer behoefte heeft aan een integrale/programmatische aanpak met meer
flexibiliteit van inzet. Het ontschotten van de budgetten zorgt ervoor dat deze kunnen worden ingezet voor
meer integrale oplossingen. Dit voorkomt dat budgetten onbenut blijven en versterkt een efficiënte
meervoudige inzet van budgetten en kan bovendien de regionale aanpak versnellen. Daarnaast is voor een
volwaardig integraal gebiedsbudget een groter deel van de budgetten nodig voor de proceskosten.
Geef provincies (in samenspraak met waterschappen) ruimte om functies te verfijnen.
Provincies en waterschappen ervaren beperkte beleidsvrijheid in het sturen op functies. Door binnen functies
te kunnen differentiëren vanuit de mogelijkheden en beperkingen van het gebied, kunnen extreem
belastende activiteiten voor het grondwater worden ingeperkt zonder dat een functiewijziging nodig is.
Denk bijvoorbeeld aan sturing in toegestane teelten en natuurtypen.
Experimenteer met de inzet van het onverplichte programma onder de Omgevingswet om gezamenlijke
aanpak vorm te geven.
Het grondwater is een gedeelde verantwoordelijkheid van alle overheden (en private partijen). Binnen het
grondwaterbeheer zijn specifieke taken aan specifieke overheden toebedeeld maar in het ‘grijze gebied’
tussen die specifieke taken is ruimte om te experimenteren, zeker straks onder de Omgevingswet.
Overheden zijn nu nog vaak huiverig om buiten hun afgebakende bevoegdheden te treden om problemen
te kunnen oplossen. Dit hangt samen met gebrek aan middelen en instrumenten. Toch weten overheden
elkaars experimenteerruimte vaak wel te benoemen en moet de oplossing van complexe problemen juist in
de samenwerking in dit ‘grijze gebied’ worden gevonden. Het is dus ook van alle overheden de
verantwoordelijkheid om zo nu en dan een stap extra te zetten om grondwatervraagstukken te kunnen
oplossen.
Onderzoek de mogelijkheden van grootgrondbezitters
Alle grondbezitters hebben belang bij een goede bodem en grondwaterstand die in balans is, omdat de
waarde van de grond hiermee op lange termijn behouden blijft. Grootgrondbezitters zoals investeerders
hebben ook meer mogelijkheden om langetermijninvesteringen te doen. De maatregelen die zij stimuleren
via hun beleid hebben invloed op een groot areaal en hebben daarbij oog voor het financieringsmodel van
de pachters (landbouwers) omdat ook dit de waarde van de grond bepaalt. Sommige grootgrondbezitters
nemen daarom zelf maatregelen om droogte tegen te gaan en bodem te verbeteren, mét oog voor de
gehele financiële keten, en zijn proactief op zoek naar duurzaam en rendabel landgebruik. Ook hebben deze
bedrijven als belegger verplichtingen voor bijvoorbeeld klimaatdoelen, waardoor bedrijven via
subsidieregelingen ook maatregelen bij agrariërs stimuleren (bijvoorbeeld in veenweidegebieden of in relatie
tot uitspoeling).
Daarnaast bezitten deze bedrijven middelen om investeringen te doen om de waarde van de grond op lange
termijn te behouden en/of te laten stijgen.
Het verbinden van dit investeringsvermogen en het grondbezit met bestaande kennis en visies van
overheden zal van meerwaarde zijn in de droogteaanpak. Dit kan bijvoorbeeld bereikt worden door het
proactief benaderen van deze bedrijven door provincies, en grootgrondbezitters vragen te participeren in
gebiedsprocessen.

12 | 15

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861

8
INHOUD
8.1

Knelpunten
Onvolledig beeld van cumulatieve effecten van grondwateronttrekkingen.

Het ontbreekt aan een compleet overzicht van de daadwerkelijke onttrekkingsvolumes van grondwater. Dit
wordt veroorzaakt door ontbreken van capaciteit en daadwerkelijke onttrekkingsvolumes van zowel nietvergunningsplichtige als vergunningplichtige onttrekkingen. Er wordt wel gewerkt aan een centraal register,
maar dit is nog niet op orde. Daarnaast is de bevoegdheid ten aanzien van onttrekkingen verdeeld tussen
waterschap en provincie.
Hoewel het effect van niet-vergunningsplichtige onttrekkingen op de totale waterbalans niet heel groot is,
kunnen de lokale effecten op natuurgebieden wel significant zijn. Bovendien is het totaaloverzicht nodig om
overzicht te hebben, zoals de KRW voorschrijft, en uiteindelijk ook om beslissingen die onttrekkers raken te
onderbouwen en om deze beslissingen bestuurlijk te verantwoorden. Daarnaast is beleid ten aanzien van
onttrekkingen niet altijd goed op elkaar afgestemd, waardoor beleid van de verschillende overheden elkaar
tegenwerkt.
Watersysteem gericht op waterafvoer in plaats van vasthouden.
Het watersysteem en het waterbeheer was de afgelopen decennia te veel gericht op het afvoeren van water.
Hierdoor werd (en wordt) zoet grond- en oppervlaktewater afgevoerd in de tijden dat er veel neerslag valt
(grondwateraanvulling zou moeten plaats vinden) en ontstaan er tekorten in drogere tijden en voor andere
functies zoals natuur. Dit vraagt om een andere inrichting van het watersysteem en ander landgebruik,
waarbij er meer oog is voor nabijgelegen functies. Als er op korte termijn niet veel wordt bereikt, zijn
juridische procedures te verwachten. Op meerdere plekken in Nederland en het buitenland is er met succes
beregeningsbeleid aangevochten via de rechter, zoals in de Peel, Brabantse Wal en Holtingerveld.
80 % van het Nederlandse areaal is in private handen [PBL, De werking van de grondmarkt en de rol van de
overheid, 23 juni 2021]. Om ook dit areaal in te kunnen zetten om water vast te houden en te infiltreren, is
aanvullende inzet nodig.

8.2

Aanbevelingen
Monitor de daadwerkelijke onttrekkingen en registreer deze informatie in het landelijk grondwaterregister
zodat het zicht op de cumulatieve effecten van onttrekkingen wordt versterkt.

Waterschappen en provincies hebben onvoldoende overzicht van de cumulatieve effecten van grote en
kleine onttrekkingen. Dit is met name rond natuurgebieden relevant. Registratie van daadwerkelijk
onttrokken volumes is nodig om inzicht te krijgen in de onttrekkingen. Daarom is het nodig om de installatie
van meters te verplichten. Het inzicht van de werkelijke volumes en afstemming in het onttrekkingsbeleid
van waterschap (ook in relatie tot oppervlaktewater) en provincie is nodig voor
stroomgebiedsbeheerplannen en het onderbouwen van keuzes die belanghebbenden in het gebied raken.
Monitor tevens de effecten van de genomen maatregelen op de onttrokken volumes grondwater en de

13 | 15

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861

grondwaterstanden. Als de registratie binnen het huidige systeem niet verbeterd kan worden, kunnen
onttrekkingen worden ondergebracht bij één partij.
Provincies: Stel een voorkeursvolgorde in voor het grondwatergebruik en voorkom perverse prikkels
Breng als gezamenlijke overheden in beeld wat de kansen en beperkingen van het lokale
grondwatersysteem zijn. Provincies stellen een structurele voorkeursvolgorde vast voor het
grondwatergebruik, passend bij een robuust grondbeheer en stellen een jaarlijks onttrekkingsplafond in.
Voorkom hierbij perverse prikkels, waarbij een lagere prioriteit voor extensieve gewassen leidt tot een
verschuiving naar meer kapitaalintensieve gewassen. Neem in de prioritering de economische keten (value
chain) en maatschappelijke waarde van teelten mee in plaats van de financiële waarde voor de ondernemer.
Ook in de industrie dient het economisch en maatschappelijk belang meegenomen te worden in de
afweging om een onttrekking te vergunnen. Evalueer hierbij ook de bestaande onttrekkingsvergunningen.
Korte en lange termijn maatregelen
Ondanks de complexiteit zijn er wel degelijk maatregelen die op korte termijn (voor 2027) genomen kunnen
worden, zoals:
- verplicht afkoppelen en infiltreren van water in de hiervoor geschikte gebieden (zandig, met lage
grondwaterstand), met aandacht voor de waterkwaliteit. Dit kan bijvoorbeeld via het Bouwbesluit;
- verlaat datum uitrijden drijfmest naar 1 april. Hierdoor gaan agrariërs later het land op en wordt water
langer en beter vastgehouden;
- stel bufferzones in rond natuurgebieden en eventuele intrekgebieden. In de bufferzones dienen de
onttrekkingen afgebouwd te worden en dient landgebruik en waterbeheer aangepast te worden aan het
natuurgebied (dit sluit aan bij Bodem en Water sturend);
- zet in op waterbesparing door burgers en bedrijven, bv door gecombineerde belasting van drinkwater en
afvalwater (waardoor per m3 betaald wordt), drinkwaterbesparingsmaatregelen opnemen in het
Bouwbesluit (verplicht verminderen drinkwatergebruik naar <100 liter per dag, waarbij wel voorkomen
moet worden dat particulieren dan een eigen grondwateronttrekking starten), gedifferentieerde tarieven
(hoger voor grootgebruik), verplichte voorzieningen voor hergebruik en stimuleren circulariteit en
alternatieve bronnen bij bedrijven;
- verruiming WACC (vermogenskostenvoet), waarbij deze investeringsruimte gericht wordt ingezet op het
klimaatrobuuster maken van drinkwatervoorziening;
- grondwater onderdeel maken van de watertoets (om bijvoorbeeld grote grondwatervragers te
voorkomen in gebieden waar wateraanvoer geen optie is);
- beslissingen voor lange termijn dienen op korte termijn genomen te worden in verband met
voorzienbaarheid, zoals ruimtelijke ordening en beperkingen aan landgebruik op lange termijn.
Deze kortetermijnmaatregelen zijn niet genoeg. Daarom moet na 2027 ingezet worden op structurele
vlakdekkende maatregelen om de grondwaterstand te verhogen. Beleid moet gericht worden op
grondwateraanvulling en daarmee het voorkomen en/of beperken van de (behoefte aan) onttrekkingen en
beregening. Water dient vastgehouden te worden door (grondwater)peilopzet, het verminderen van
drainage en het verhogen van de drainagebasis, het verhogen van het waterbergend vermogen van
landbouwgronden, de sponswerking van bodems versterken, het verhogen van het waterbergend vermogen
in het stedelijk gebied en in lagere delen (beekdalen) vernatting accepteren (of stimuleren en combineren
met natuur).
Er is meer ruimte nodig om maatregelen in het watersysteem te nemen om water vast te houden. Dit vergt
een transitie in landgebruik en een bewustere functietoekenning. Het doelbereik van vrijwillige maatregelen
blijkt niet genoeg en/of vraagt veel meer capaciteit en middelen dan beschikbaar is. Om de doelen te
bereiken dienen ook maatregelen met een meer verplichtend karakter overwogen te worden (onteigening,
uitkopen onttrekkingsputten, compensatie/ schaderegelingen/ afwaardering, grondwaternormen instellen).
Door beslissingen hierover op korte termijn te nemen, kunnen de gebruikers hier naar toe werken
(voorzienbaarheid en transitiemanagement). Beschouw hierbij zowel waterkwantiteit als kwaliteit.
Aanbevolen wordt om de effectiviteit van de korte en lange termijn maatregelen te monitoren.

14 | 15

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861

9
RELATIE
9.1

Knelpunten
Het beleggen van complexe keuzes bij decentrale overheden wordt als doorschuiven van de ‘hete
aardappel’ ervaren en verstoort de samenwerking.

Provincies ervaren soms de decentralisatie als het verplaatsen van het probleem. Ook gemeenten ervaren dit,
waarbij ervaringen uit het verleden dit beeld versterken, zoals de jeugdzorg in combinatie met
bezuinigingen. Dit beeld belemmert goede samenwerking.
Grondwater is nog te weinig een gezamenlijk probleem van burgers, boeren en bedrijven
Momenteel heerst nog de ‘tragedy of the commons’: gebruik door de één leidt tot verlies of negatieve
impact voor de ander. Dit werkt polariserend. Grondwater is een gezamenlijk probleem, waarbij alle partijen
een steentje zal moeten bijdragen. Niet alleen om het effect op grondwater te sorteren, maar ook om de
samenwerking te verbeteren.
Onvoldoende samenwerking binnen overheden bemoeilijkt externe samenwerking
Grondwater raakt diverse thema’s en daarmee verschillende afdelingen binnen eenzelfde overheid. Hierdoor
ontstaan er situaties waarbij de samenwerking tussen een afdeling en stakeholders bemoeilijkt wordt door
beleid of zelfs juridische stappen jegens diezelfde stakeholders door een andere afdeling binnen dezelfde
overheid. Dit belemmerd samenwerking en vertrouwen in de overheid.

9.2

Aanbevelingen
Werk vanuit gezamenlijke opgave

Zoek de samenwerking op voordat inhoud bekend is en stellingen ingenomen zijn. Zorg dat eerste de relatie
op orde is en werk vervolgens vanuit de inhoud naar een gezamenlijk opgave. Maak transparant wat hard is
qua wet- en regelgeving en waar ruimte zit voor onderlinge afweging.
Hou hierbij ook de belangen van alle partijen in de gaten. Sommige maatregelen kunnen namelijk
vergaande gevolgen hebben voor belanghebbenden.
Zorg voor een gezamenlijk verhaal
Voor de samenwerking met sectoren is het van belang dat elke sector bijdraagt: burger, boer en bedrijf. Ook
de overheid moet hierbij het goede voorbeeld geven. België heeft een 30 % lager watergebruik door diverse
maatregelen en overheden nemen bewust maatregelen in het openbare (stedelijke) domein zodat die
zichtbaar zijn voor alle burgers. Ook burgers en bedrijven kunnen dus een forse bijdrage leveren aan het
tegengaan van verdroging en daarmee de samenwerking tussen sectoren verbeteren.

15 | 15

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861

Bijlage(n)

A.
BIJLAGE: BEVINDINGEN (BESTUURLIJKE) INTERVIEWS

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861 | Bijlage A |

A.1

Beleid

Vrijwilligheid versus verplichtingen
Onderwerp

Toelichting

doelbereik via vrijwilligheid is
eindig

80 % van de grond is niet in handen van de overheid. Wat op vrijwillige basis (met
subsidieregelingen) te bereiken is, via sporen als het Nitraatactieprogramma, DAW of het
uitvoeringsprogramma Drentsche Aa, blijkt niet genoeg en/of vraagt veel meer capaciteit en
financiële middelen. Extensivering en functieverandering of actieve infiltratie in privaat
stedelijk gebied gaan niet vrijwillig gebeuren. Opkopen voor onteigening kan wel, maar het
zal sneller gaan met regels. Gebieden kunnen afgewaardeerd worden; belanghebbenden
gecompenseerd. Niet alles is met convenanten op te lossen. Normen voor grondwater is ook
als optie genoemd.

inspanningsverplichting vs.
resultaatsverplichting

Gezamenlijke aanpak als inspanningsverplichting formuleren. De vrees is dat draagvlak
verloren gaat indien er een resultaatsverplichting aan samenwerking gekoppeld wordt.
De aanpak moet gebaseerd zijn op samenwerken en doen wat nodig is. Boeren weten ook
wat het belang is van grondwaterbeschikbaarheid. Niet opleggen vanuit de overheid, maar
wel de urgentie uitstralen, en uitstralen dat het daarom soms noodzakelijk is om ingrijpende
maatregelen te nemen. Liever geen onteigening, maar soms zal het noodzakelijk zijn.

inhoud als uitgangspunt

Gezamenlijke inhoudelijke analyses uitvoeren en die doorvertalen naar maatregelen.

functieverplaatsing vs.
vrijheid ondernemer

als water en bodem echt sturend wordt in beleid is functieverplaatsing of -verandering
onvermijdelijk. Daar zijn niet alle partijen het mee eens.

Onttrekkingsbeleid
Onderwerp

Toelichting

onttrekkingen in beeld

Bevoegdheid over grondwateronttrekkingen zit verdeeld over waterschappen (kleinere
onttrekkingen) en provincies (grotere onttrekkingen). Eén loket voor
meldingen/vergunningen voor grondwateronttrekkingen zou helpen om het overzicht te
behouden/krijgen. Waterschappen en provincies zijn wel hard bezig bestaande onttrekkingen
in beeld te krijgen.

aanpak beregening uit
grondwater verschilt per
provincie

De ene provincie werkt aan conditiekaart waar onttrekking nog mogelijk is, de andere
provincie wil toe naar beleidsmatig onttrekkingsplafond.

bestaande onttrekkingen

Nieuw onttrekkingsbeleid zou zich ook moeten richten op bestaande onttrekkingen, en de
locatie hiervan (wel/niet in wateraanvoergebied, bij natuurgebieden, etc.) en de omvang
afwegen. Bestaande putten uitkopen is ook een optie.
Meerdere partijen geven aan dat beleid zich zou moeten richten op grondwateraanvulling en
het voorkomen van de (behoefte aan) onttrekkingen en beregening.

Contraproductief beleid
Onderwerp

Toelichting

Onttrekking N2000

Beleid wordt met name door provincie opgesteld, maar werkt daarbij soms het waterschap
onbedoeld tegen. Een voorbeeld hiervan is het stand-still beleid van beregening in de buffers
rondom N2000. Dit stand-still beleid belemmert het proces met agrariërs voor verandering
van beregening, waarbij in de buffer juist minder onttrokken kan gaan worden dan via een
stand-still bereikt wordt.

Gewassen

Beleid werkt soms contraproductief, zoals beregeningsverboden voor kapitaalextensieve
gewassen. Dit leidt tot omvorming van meer kapitaalintensieve gewassen (hoger in de
verdringingsreeks) en dus meer grondwateronttrekking en meer uitspoeling van pesticiden.

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861 | Bijlage A |

Onderwerp

Toelichting

Drinkwater

Bronnen zijn niet zomaar aan te passen. Enerzijds door het transport: het water moet
uiteindelijk wel bij de gebruiker komen. Zo kan een alternatieve bron niet zomaar voor alle
gebieden ingezet worden. Hier is het netwerk niet op ingericht. Anderzijds is de bodem ‘vol’.
Grondwater is belangrijke bron vanwege de goede kwaliteit, geen problemen met PFAS en
ook bij een nucleaire ramp is grondwater nog veilig. Dit belang moet niet zomaar vergeten
worden

Inhoudelijke uitgangspunten
Onderwerp

Toelichting

economische keten

Kijk naar de gehele economische keten bij beleidsbeslissingen. Dan kunnen aardappels
boven bollenteelt geplaatst worden in de verdringingsreeks.

technische oplossingen
versus natuurlijk systeem
centraal

Er zijn technische oplossingen en innovaties mogelijk om de grondwatervoorraad te
verbeteren. Er is immers een neerslagoverschot. Dit in tegenstelling tot Bodem en Water
sturend, die fors ingrijp op het landgebruik.

gewasbeschermingsmiddelen

Het Cgtb toetst nieuwe middelen voor gewasbescherming die op de markt komen. Er is een
toetsing voor generiek gebruik, en een aparte toetsing voor gebruik in
grondwaterbeschermingsgebieden. Doordat dit twee aparte sporen zijn, en toepassing in de
grondwaterbeschermingsgebieden maar een kleine markt is, gebeurt het vaak dat nieuwe
middelen allereerst de generieke toetsing doorlopen en pas veel later de gw-toetsing. Terwijl
nieuwe middelen vaak minder slecht zijn voor het milieu. Dit kan op twee manieren opgelost
worden: óf de minister moet beslissen dat het Cgtb beide sporen altijd tegelijk moet toetsen,
of het gehele mestbeleid moet aan de provincies overgedragen worden.

grondverwerving

Bij grondverwerving zijn de regels per opgave verschillend. Zo zijn de regelingen vanuit
stokstof anders dan voor andere opgaven.
regels omtrent staatssteun bemoeilijken grondverwerving.

acceptatie

Acceptatie van ongemak wordt een belangrijke pijler van het toekomstige beleid, gegeven de
toenemende weersextremen en de beperkingen aan mogelijkheden voor technische
ingrepen.

Ruimtelijke Ordening

Het helpt als de provincies scherper kunnen sturen in de ruimtelijke ordening, door niet
alleen de functie ‘agrarisch’ aan te wijzen, maar ook te kunnen reguleren welke teelten op
welke plekken mogen komen. Dan kunnen de teelten veel beter aangepast worden op het
bodem- en watersysteem.
Ook bij locatiekeuze moet drinkwater meegenomen worden in de afweging, ook in de
Watertoets.

NPLG

A.2

NPLG biedt aanknopingspunten vanuit waterkwaliteit (KRW), maar onvoldoende voor
kwantiteit. Het zou goed zijn als kwantiteit ook in NPLG meegenomen wordt.

Governance

Politiek-juridisch
Onderwerp

Toelichting

juridische weg

De trend is dat er steeds meer doelen via de juridische weg aangevochten worden (stikstof,
beregeningsverboden). Dit gaat ten koste van opgebouwd vertrouwen en samenwerking in
regionale gebiedsprocessen. Ook kan dit als signaal opgevat worden dat vertrouwen in
overheid afneemt.

keuzes en daadkracht

Het is lang de vraag geweest wie over grondwater gaat. Doordat er veel partijen betrokken
zijn, betekent dat het makkelijk is om naar elkaar te wijzen en afwachtend te zijn. Deze tijd
vergt een combinatie van samenwerken en wél duidelijke keuzes maken.

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861 | Bijlage A |

Onderwerp

Toelichting
Lef om zaken voor elkaar te krijgen ontbreekt. Overheden moeten elkaar helpen om opgaven
voor elkaar te krijgen. Bij provincies zijn er soms afdelingen die niet goed van elkaar weten
wat ze doen. Hierdoor lopen er enerzijds rechtzaken tegen stakeholders waar anderzijds mee
samengewerkt wordt.
Het maatschappelijk belang van drinkwater wordt onvoldoende gezien. Zo is door
natuurwetgeving een deel van de vergunningsruimte niet bruikbaar. Provincies nemen hierop
geen actie. Ook in afwegingen wordt het drinkwaterbelang onvoldoende afgewogen. Dit
speelt ook bij gemeenten, die niet altijd goed meewerken aan maatregelen voor een
klimaatbestendig watersysteem.
De provincie kan onvoldoende opkomen voor grondwater, door de bestuurlijke complexiteit
en vele opgaven die de provincie heeft.

tijd voor integrale
planvorming vs. aan de slag

Dilemma tussen vaart maken en dingen goed willen doen. De urgentie wordt wel overal
gevoeld.
Ook overheden vinden dat de inhoud moet centraal staan, en vanuit daar moeten
oplossingen gevonden worden (de deadline van 1 juli 2023 voor NPLG maakt een gedegen
inhoudelijke afweging en procesmatige afstemming wel lastig). Een voorbeeld waar dit mis
gaat is het NPLG. In dit programma wordt druk gezet vanuit de stikstofproblematiek. Als er
niet gestuurd wordt op de ruimtelijke ordening, zal waarschijnlijk de veeteelt omgevormd
worden tot akkerbouw. Dat resulteert in andere problemen met nitraat en
gewasbeschermingsmiddelen, maar ook meer grondwatergebruik. Dat helpt ook niet voor de
natuurgebieden: er moet gestuurd worden op extensiever gebruik en
(grond)waterextensievere teelten.

succesvoorbeeld

Ruimte voor de Rivier is een goed voorbeeld hoe het wél geluktis om integraal te werken
vanuit één belangrijke opgave.

verkokering van geldstromen

Budgetten zijn gekoppeld aan opgaven, zoals stikstof, KRW (verschillende potjes geld).
Strikte voorwaarden aan besteding van deze potjes beperken de gebiedsgerichte en
integrale aanpak of maakt dit zelfs onmogelijk. Ontschotten van de potjes moet prioriteit
krijgen.

verkokering van politieke
portefeuilles

Of landbouw en water als portefeuilles in de politiek samengevoegd moeten worden of juist
verkokerd moeten blijven, verschillen de meningen over.

beleid maken vanuit de
praktijk

De uitvoering moet centraal staan. Alleen met uitvoering gaan we de doelen op tijd halen.
In een jaarlijkse cyclus worden nieuwe beleidsontwikkelingen geïnventariseerd en wordt de
uitvoering hierop aangepast (bijvoorbeeld het nieuwe stikstofbeleid).
De uitvoeringsdienst kan concrete beleidsvraagstukken op de agenda zetten, op basis van
praktijkervaringen. Dan is er urgentie vanuit de uitvoering om snel beslissingen te maken, en
wordt er beleid gemaakt gericht op de uitvoering. Waarschijnlijk heeft de provincie niet
genoeg bestuurskracht en is hier ook de minister voor nodig.

Structureel en lange termijn
Onderwerp

Toelichting

langetermijndenken

Langetermijndenken is nodig om de grondwateropgaven aan te pakken. Wanneer boeren
een investering doen, hebben ze al gauw 25 jaar terugverdientijd. Agrariërs hebben daarom
langetermijnbeleid nodig van de overheid, om in vertrouwen mee te bewegen. De reguliere
verkiezingen helpen niet mee een consistent beleid en aanpak te garanderen.

structurele investeringen

Klimaatopgaven worden nu met incidentele gelden gestuurd (subsidies, impulsgelden,
stikstofgelden). Dit leidt niet altijd tot de beste oplossingen. De wateropgaven zullen (door
klimaatopgaven, maatschappelijke ontwikkelingen) nooit opgelost zijn. Structurele
investeringen zijn nodig om alle opgaven duurzaam aan te pakken. Voldoende financiële
middelen om ook moeilijke noodzakelijke beslissingen (grondverwerving, opkopen, kavelruil,
onteigening) mogelijk te maken waarbij alle spelers betrokken blijven.

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861 | Bijlage A |

Onderwerp

Toelichting

systeembenadering

Kijk naar het hele systeem, niet alleen naar verplichtingen (zoals Natura2000: natuurgebieden
liggen vaak versnipperd en verliezen deze veel water aan de omgeving). Het is tijd om
gebiedsbreed de grondwaterstand te verhogen.

Uitvoeringsorganisatie
Onderwerp

Toelichting

Uitvoeringskracht

Het ontbreekt de provincie aan executiekracht. Een professionele uitvoeringsdienst is nodig
(dit kan waterschap, DLG, of een organisatie als Prolander zijn). Dezelfde personen moeten
jarenlang in een gebiedsproces werken, zodat vertrouwen opgebouwd kan worden.
Langdurige inzet, charisma, commitment en innerlijke betrokkenheid is gewenst.
Gebiedskennis moet op waarde geschat worden. Een transparant proces is gewenst.

A.3

Rol van overheden

Algemeen

Er is de behoefte aan één verantwoordelijke partij voor droogte- en grondwaterproblematiek. In
sommige ogen kan de provincie deze rol op zich nemen.

Rol Rijk

Onderwerp

Toelichting

Rol van het Rijk

De provincie mag meer normen opleggen en daarmee sturen op vernatting en
grondwaterstandsverhoging. Het helpt als het Rijk richting aangeeft welke instrumenten ingezet
moeten worden en hoe.
In het algemeen zou het Rijk meer mogen doen in de aanpak van de grondwaterproblematiek, óf
provincies de bevoegdheden geven om meer te doen.
Er is meer sturing gewenst van het Rijk. Welke ruimtelijke opgaven hebben voorrang? Het zijn er
zoveel tegelijk, dat kan je niet op provinciaal niveau aanpakken. Welke instrumenten moeten
door regionale overheden ingezet worden?

rol buitenland

Droogte is grensoverschrijdend; in NL is er last van onttrekkingen in Duitsland en België.
Gewenste inzet Rijk voor Europese sturing op opgaven en (drink)watertekorten. Ook kunnen we
leren van het buitenland (Blue Deal Vlaanderen).

generiek beleid

Niet alles kan aangepakt worden via gebiedsgerichte aanpak. Generiek beleid is nodig,
bijvoorbeeld mestbeleid en gewasbeschermingsmiddelen (toetsing Cgtb), lozing van industriële
stoffen. Dit beleid is nodig om de provinciale doelen voor (grond)waterkwaliteit te halen.

sturing in gebiedsgerichte
aanpak

In gebiedsgerichte aanpak is sturing gewenst van Rijk: bij welke opgaven liggen prioriteit? Welke
instrumenten moeten door regionale overheden ingezet worden? Gaan we inzetten op
vrijwilligheid of verplichting?
De grote ingrepen door uitkoop op Rijksniveau bieden regionaal ruimte om middels
gebiedsprocessen tot herstructurering te komen.

betrouwbaarheid

Betrouwbare overheid nodig die actief is, met langjarige afspraken en langdurige samenwerking.
Het helpt niet dat er aan de ene kant samenwerking gezocht wordt en anderzijds er rechtzaken
gevoerd worden.

ontpotten

De ministeries zitten nog heel erg op eigen opgaven. Deze gescheiden potjes moeten niet
doorwerken in gebiedsgerichte aanpak.

instrumentarium

Niet het geld, maar het instrumentarium is de belangrijkste beperking (naast capaciteit). Ruimer
instrumentarium met regionale beleidsvrijheid helpt veel meer dan enkel meer geld.

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861 | Bijlage A |

Rol provincies

Onderwerp

Toelichting

verantwoordelijkheid

Provincie heeft soms te afwachtende houding richting Rijk. Terwijl provincies verantwoordelijk zijn
om de doelen te halen.

NPLG

Rijk en provincies vullen NPLG zeer Top-down in, dit tegen de zin van waterschappen. Rijk en
provincie kunnen het – bij partijen in het landelijk gebied - al moeilijk goed doen. Waterschappen
hebben nog wel steun/draagvlak in het veld vanuit slagkracht.

urgentie

Belangrijke waterissues belanden niet goed op de agenda. Water moet daarom een apart thema
worden.

Rol waterschappen

Onderwerp

Toelichting

rolverschuiving

Als water en bodem sturend zijn in ruimtelijke ordening, zullen waterschappen echter zelf ook
meer moeten sturen en beleid maken.
Waterschap ervaart onvoldoende beleidsvrijheid: besluitvorming van diverse plannen ligt bij de
provincie, maar die neemt veel tijd om tot een besluit te komen; waterschap zou voor het
uitvoeren van maatregelen noodzakelijk om de KRW-doelen te halen meer beleidsvrijheid kunnen
gebruiken.

afweging droogte en
wateroverlast

Bij uitvoering zijn er wel normen op wateroverlast en niet op droogte. Waterschappen moeten
dan bewust de goede afweging maken: is droogteschade ondertussen niet meer dan schade door
wateroverlast?
Het wordt ervaren dat waterschappen soms nog moeite hebben met hun (recente)
taakverbreding naar bijvoorbeeld droogte en klimaat.

Rol gemeenten
Onderwerp

Toelichting

handelingsperspectief

Voor gemeenten lijkt handelingsperspectief vaak nog onduidelijk. Gaan ze zelf voortouw nemen
of zijn ze ondersteunend aan waterschap en provincie? Welke bevoegdheden en instrumenten
hebben gemeenten?
Betrokkenheid gemeenten wordt zowel uitnodigend als ‘de provincie legt ons weer wat op’
ontvangen.
Gemeenten lijken zich terug te trekken, vanwege onvoldoende capaciteit en de vele andere
opgaven die gemeenten hebben. Dit zorgt ervoor dat kansen blijven liggen: gemeenten zouden
in hun wijkuitvoeringsplannen voor de energietransitie ook klimaatadaptatie kunnen meenemen
en de realisatie hiervan samen kunnen nemen, maar hier is geen kennis en capaciteit voor (zeker
niet op de vereiste korte termijn).
Sommige gemeenten werken onvoldoende mee aan een klimaatbestendig watersysteem, terwijl
dit wel maatschappelijke doelen dient, zoals drinkwater. Ook hier spelen de verschillende
belangen die in een gemeente spelen en kwaliteit van organisatie en bestuurders.

afwegingskader en
onderbouwing

Gemeenten hebben een MKBA nodig keuzes te onderbouwen. Bij baten ook kijken naar
meekoppelkansen. Ze hebben harde economische, financiële argumenten nodig om moeilijke
keuzes te kunnen maken.

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861 | Bijlage A |

A.4

Rol van andere partijen

Landbouw
Onderwerp

Toelichting

doelen

Natuur- en waterdoelen zijn Europees en landelijk vastgelegd. Er zijn geen doelen voor landbouw.
Zo delft de landbouw altijd het onderspit.
Er zijn harde normen voor water en natuur: bekijk vanuit die bril in hoeverre landbouw nog kan
functioneren, en compenseer de agrariërs voor het verlies.

sturen op teelten

Doordat er geen landbouwdoelen zijn kan er via die weg niet ruimtelijk gestuurd worden op
teelten.

landbouw in de
verdringingsreeks

Doordat er niet naar de gehele landbouwketen wordt gekeken, worden kapitaalintensieve
landbouwgewassen in de verdringingsreeks boven (eetbare) overige landbouw gesteld, waardoor
de bollen voor de export zekerder zijn van hun waterbeschikbaarheid dan voedsel met een soms
Grotere economische keten. Hierdoor ziet men de ongewenste trend dat boeren steeds vaker
kiezen voor kapitaalintensieve gewassen (die meer water verbruiken en een grotere impact
hebben op de waterkwaliteit).

Drinkwater
Onderwerp

Toelichting

waterbesparing

Prikkels om zuiniger om te gaan met drinkwater zijn beperkt. Drinkwaterprijs is te laag.
In België is het watergebruik een stuk lager. Dit komt doordat al lange tijd het gebruik van
regentonnen voor grijs water verplicht gesteld is. Daarnaast is daar de waterrekening voor
drinkwater en afvalwater gecombineerd.
Dit laatste zou ook in NL moeten: de afvalwaterheffing zou gebaseerd moeten worden op
watergebruik (meeste water wordt immers afvalwater). Door drinkwater en afvalwaterheffing te
combineren loont het meer om verbruik te minderen.
Toepassen van staffel in tarieven naar rato van gebruik.

watergebruik

Watergebruik neemt toe, door meer woningen en meer bewoners. Het gebruik van de afgelopen
jaren zit tegen de maximale prognose aan.

korte en lange termijn
strategie

In de strategie zit een kort en lange termijn. De korte termijn moet in leveringszekerheid
voorzien. Hiervoor is alleen draagvlak als er ook een lange termijn strategie is voor een
klimaatbestendig watersysteem.

Natuur
Onderwerp

Toelichting

infiltratie en vernatting

Hooggelegen natuurgebieden kunnen dienen als infiltratiezone (met goede waterkwaliteit); lage
gebieden als natte zones/klimaatbuffers rondom natuurgebieden. Dit kan gestimuleerd worden
door bijvoorbeeld het instellen van teeltvrije zones in beekdalen en het sturen op
functies/opleggen restricties aan het landgebruik.

juridische procedures

Juridische procedures worden niet gezien als de gewenste route, maar soms wel als de
onvermijdelijke route omdat er niet genoeg gebeurt om de doelen te halen. Dit is bijvoorbeeld in
de Peel gebeurd; en Natuurmonumenten wordt nu al benaderd om andere juridische procedures
te starten.

natuur en drinkwater

Natuur en drinkwater hebben gelijke belangen als het gaat om waterkwaliteit, maar op
verdroging botsen de belangen.

maatregelen in
natuurgebieden

Natuurmonumenten geeft aan dat bijna alle vernattingsmaatregelen binnen natuurgebieden al
genomen zijn. Bovendien zijn natuurgebieden versnipperd en verliezen deze veel water aan de
omgeving. Het is nu tijd om gebiedsbreed de grondwaterstand te verhogen.

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861 | Bijlage A |

Grootgrondbezitters
Onderwerp

Toelichting

gemeenschappelijk belang
op lange termijn

grootgrondbezitters (zoals verzekeraars) hebben belang bij een goede bodem en
grondwaterstand die in balans is, omdat de waarde van de grond hiermee op lange termijn
behouden blijft. Grootgrondbezitters hebben daarbij oog voor het financieringsmodel van de
pachters (landbouwers) omdat ook dit de waarde van de grond bepaalt. Grootgrondbezitters
nemen daarom zelf maatregelen om droogte tegen te gaan, mét oog voor de gehele financiële
keten, en zijn proactief op zoek naar duurzaam en rendabel landgebruik.

verplichtingen

Ook hebben deze bedrijven als belegger verplichtingen hebben voor bijvoorbeeld klimaatdoelen,
waardoor bedrijven via subsidieregelingen ook maatregelen bij agrariërs stimuleren (bijvoorbeeld
in veenweidegebieden of in relatie tot uitspoeling).

investeringsvermogen

Daarnaast bezitten deze bedrijven middelen om investeringen te doen om de waarde van de
grond op lange termijn te behouden en/of te laten stijgen.

kennis

Het verbinden van dit investeringsvermogen en het grondbezit met bestaande kennis zal van
meerwaarde zijn in de droogteaanpak. Dit kan bijvoorbeeld bereikt worden door het proactief
benaderen van deze bedrijven door provincies, en grootgrondbezitters vragen te participeren in
gebiedsprocessen.

A.5

Middelen (financiën, kennis, capaciteit)

Onderwerp

Toelichting

capaciteit

Meningen hierover zijn verdeeld. De een geeft aan dat het lastig is om extra capaciteit te werven,
de ander geeft aan dat dit met middelen op te lossen is.

financiën

Extra geld zal belemmerend gaan werken, beperkte capaciteit maakt het moeilijk om dit geld weg
te zetten, dat is ook nu al een knelpunt.

financiën

De WACC (vermogenskostenvoet) beperkt de mogelijkheden voor het doen van investeringen bij
drinkwaterbedrijven. De WACC is bedoeld om te voorkomen dat er dividend getrokken wordt,
maar dit kan ook op een andere manier geregeld worden. Momenteel kunnen bij 3
Drinkwaterbedrijven investeringen niet doorgaan vanwege de WACC.
Er is juist meer financiële ruimte nodig om de infrastructuur te optimaliseren door de
vervangingsopgave (die ook sneller gaat door energietransitie), het realiseren van ene
klimaatbestendig systeem en de woningbouwopgave.

kennis

Kennis is soms onvoldoende in de discussie, zowel in hydrologie als landbouw. Met name binnen
gemeenten is kennis beperkt.
Kennis van kwantiteit is voldoende, soms kwaliteit onvoldoende.

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861 | Bijlage A |

B.
BIJLAGE: CASUSBESCHRIJVINGEN

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861 | Bijlage II | Concept 02

B.1

Drentsche Aa

Achtergrond
Het beekdal van de Drentsche Aa in het Nationaal Park de Drentsche Aa is een bijzonder beekdal omdat het
volledig afhankelijk is van gebiedseigen water. De toename van extremen die met klimaatverandering
gemoeid gaat, vergt een ruimtelijk transitie1 naar een ruimtelijke ordening die zich meer laat sturen door
water (‘functie volgt peil’). Tegelijkertijd zijn er belangen van natuur, landbouw en drinkwater, en moeten de
huidige (landschappelijke) kwaliteiten behouden blijven. Dit vraagt een complexe transitie met veel
stakeholders2. Hiervoor is een werkplaats ingericht om gezamenlijk te komen tot een handelingsperspectief.
Gebiedskenmerken
In het Nationaal Park de Drentsche Aa is geen wateraanvoer mogelijk. Het (kwel)water uit het gebied
verzamelt zich in de beek, die noordwaarts richting de stad Groningen stroomt. De Drentsche Aa is als
geheel aangewezen als grondwaterbeschermingsgebied, omdat drinkwaterwinning De Punt (bij stad
Groningen) dit water gebruikt als bron voor drinkwater. Daarnaast ligt grondwaterwinning Assen in het
gebied.
Zo’n 40 % van het park is bestemd als natuur; een deel van het nationaal park is Natura2000 gebied. Het
grootste deel (zo’n 60 %) is een agrarisch cultuurlandschap. Dit heeft landschappelijke waarde: het landschap
was van oorsprong bos- en waterrijk, en de ontstaansgeschiedenis is nog goed terug te zien. De
afwisselende bodemopbouw (zandgrond, maar ook moerig in het beekdal, en op plekken potklei) maakt het
gebied gevarieerd.

Afbeelding II.1. Drentsche Aa

1

2

In de PDF van de werkplaats is ook uitgewerkt welk landgebruik in 2050 dan wel passend bij het
watersysteem zou zijn.
Dit is het filmpje van het Deltacongres 2021 : Unie van Waterschappen - De Drentsche Aa on Vimeo

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861 | Bijlage II | Concept 02

Werkplaats en sleutelopgaven
Het eindverslag werkplaats klimaatadaptatie Drentsche Aa [1] geeft een handelingsperspectief voor passend
landgebruik met het watersysteem als ordenend principe. Het geeft uitgangspunten voor het vervolg
(aansluiting bij lopende programma’s, visies). Ook doet het een voorstel voor gebiedsproces, inclusief
afspraken die overheden met elkaar kunnen maken om dit vorm te geven. Het bevat dus geen vastgelegde
afspraken of besluiten, en ook nog geen routekaart met verschillende maatregelen in de tijd.
De sleutelopgaven betreffen:
- klimaatrobuust maken van het watersysteem van de beek bij klimaatverandering:
· toename droge perioden  afname beekafvoer met 20 % en afname GLG met 20 %, verdroging
natuur  opgave om kwel in beekdal te behouden en grondwaterstanden in stand te houden door
vasthouden van water en te infiltreren;
· toename natte perioden en heviger regenval (toename piekafvoer beken met 20 % en stijging GHG
met 20 %)  opgave om waterberging te creëren en ongewenste vernatting tegen te gaan;
aanvullend:
· behoud van constante waterbeschikbaarheid voor drinkwater (en groei steden Groningen en Assen
dus toename drinkwatervraag);
· behoud van goede waterkwaliteit als bron voor drinkwatervoorziening ;
· behoud van goede waterkwaliteit voor natuur, en Natura2000  beperken uit- en afspoeling
nutriënten;
· behoud van landbouwpotentieel  water vasthouden voor droge perioden, en ondiep draineren
voor natte perioden;
· behoud van landschappelijke kwaliteit en recreatie;
· verstedelijking: klimaatadaptief bouwen rondom Groningen en Assen, en energietransitie om deze
gebieden te voorzien.
De Drentsche Aa als klimaatadaptief stroomgebied bevat kansen voor natuur, drinkwaterwinning en
recreatie. Een aantal ‘hete hangijzers’ zijn nog niet uitgewerkt, dit betreffen de transitieopgaven om tot een
klimaatadaptief stroomgebied te komen. Dit vergt een gebiedsproces (in het kader van een regiodeal of
NPLG) waarin dit wordt samengebracht om ook synergie te krijgen met andere opgaven, ook in verband met
beschikbare middelen. Zoals PAS, vermeden CO2-uitstoot, GLB en groenblauwe diensten.
Stakeholders
- provincies (Drenthe en Groningen), voor zowel natuur, drinkwater als landbouw;
- drinkwaterbedrijven:
· waterbedrijf Groningen (Drentsche Aa als grondwaterbeschermingsgebied behorend bij
drinkwaterwinning De Punt voor stad Groningen);
· waterleidingmaatschappij Drenthe (winning Assen wint grondwater dat onder invloed staat van de
Drentsche Aa; deze winning wordt momenteel in capaciteit beperkt door mogelijke invloed op
Natura2000 gebied Drentsche Aa);
- waterschap (Hunze en Aa en WDOD voor klein gedeelte in het zuiden): NBW-opgave, watervoorziening
en KRW;
- Rijk (Ministerie IenW, LNV);
- Nationaal Park Drentsche Aa en natuurterreinbeheerders;
- LTO Noord, lokale agrariërs, BoerenNatuur (Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer), AgroAgenda
Noord-Nederland;
- gemeenten die in nationaal park vallen: gemeente Aa en Hunze, gemeente Assen, gemeente MiddenDrenthe, gemeente Tynaarlo, gemeente Groningen.
Input ambtelijk interview
- de werkplaats Drentsche Aa komt voor uit de Contour Omgevingsagenda Noord en geeft invulling aan
2 opgaven zoals benoemd in de Contour omgevingsagenda 1) druk op de ruimte in landelijk gebied en
2) water als ordenend en verbindend principe. Verdroging stond hierbij centraal. Het stroomgebied was
als Koplopergebied aangewezen binnen het ontwikkeltraject van het NPLG;

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861 | Bijlage II | Concept 02

-

-

-

-

-

in het werkatelier is verkend wat het betekent als water als ordenend principe gebruikt wordt, met als
eindbeeld 2050. Welk perspectief ontstaat er? Vandaaruit bepalen wat er nu nodig is om dat te bereiken.
Het moet nu concreet worden gemaakt, daar zullen waarschijnlijk de dilemma’s gaan ontstaan;
voor het gebiedsproces is het wenselijk dat het Rijk nadrukkelijker aansluit (bv LNV). Hier kan dan
landelijk beleid en financiële instrumenten gemaakt worden. Drentsche Aa zou als pilot kunnen fungeren
voor invulling van dergelijke gebiedsprocessen, met kortere ketens in de landbouw, juiste mix van
akkerbouw en veeteelt, schaalverkleining en aanpassingen in de landbouw;
ook is er een financieel instrument nodig om het gebied integraal te ontwikkelen en aan te passen, en
dus niet vanuit de verschillende ‘potjes’. Hierbij moet er een langjarig perspectief ontstaan;
doordat er lang geen regering was, heeft het vervolg lang stilgelegen. Inmiddels is duidelijk dat
Nationaal Programma Landelijk Gebied niet meer met Koplopers werkt. Voor nu zijn er alleen
actiepunten beschreven om zaken wat verder uit te zoeken. LNV kijkt naar een alternatief voor
‘koplopergebieden’. De Omgevingsagenda is er overigens nog niet;
het NPLG zal zich waarschijnlijk met name op stikstof richten. Daar zit nu de urgentie. Dit biedt wel
perspectief om vanuit water op aan te haken;
de Agrarische sector wil wel, en ziet ook de voordelen (op lange termijn), maar is beperkt door korte
termijn financiële verplichtingen die weinig ruimte geven en het stikstof beleid; ook steeds veranderende
regelgeving speelt hierbij mee;
de drinkwatersector heeft ook een groot belang, maar heeft zelf ook te maken met stijgende vraag door
woningbouwopgave terwijl verdroging een negatief effect heeft op de strategische drinkwatervoorraad;
het resultaat is vooralsnog ter info aan GS gestuurd, er is geen GS standpunt hierover.
De omgevingsagenda zal Bestuurlijk worden vastgesteld en ter informatie naar Provinciale Staten;
de gedeputeerden Hans Kuipers (Water) en Henk Jumelet (Landbouw en Natuur) en Henk Brink (Ruimte,
Omgevingsvisie).

Literatuur
[1] H+N+S (2021), Werkplaats Landelijk Gebied & Klimaat - Drentsche Aa/Hoge Zandgronden - verslag.

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861 | Bijlage II | Concept 02

B.2

Grondwaterconvenant Brabant

Achtergrond
De grondwatervoorraad in Brabant staat al langer onder druk, wat zich vertaalt in toenemende
waterschaarste in droge tijden, dalende trend in grondwaterstand en stijghoogten en droogvallende beken
in de zomer. De verlaagde grondwatervoorraad wordt veroorzaakt door grondwaterwinningen ten behoeve
van drinkwater (lokaal tot 2 m lagere grondwaterstand), irrigatie (lokaal tot 0,5 m lagere grondwaterstand,
over groter gebied effect) en ten behoeve van industrie [ref. 1]. Ook de drainage en ontwatering draagt bij
aan de verlaagde grondwatervoorraad. Door toenemende watervraag van onder meer drinkwater, komt de
grondwatervoorraad alleen maar meer onder druk te staan.
De ‘directe grondwaterbehoefte natuur’ - als de verdroging is hersteld - is circa 50-60 miljoen m3 per jaar. Om
de kwelbehoefte te herstellen is naar schatting ongeveer 350 miljoen m3 grondwater per jaar nodig, ‘de
ruimtelijke watervraag’ [ref. 2].
Het grondwaterconvenant heeft als doel om de grondwatervoorraad te herstellen en de grondwaterstand 10
tot 35 cm te verhogen, zie afbeelding II.2. Het convenant heeft raakvlakken met andere opgaven, zie
afbeelding II.3.

Afbeelding II.2. Streven opbouw grondwatervoorraad

Afbeelding II.3 Relatie met andere opgaven

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861 | Bijlage II | Concept 02

Het convenant
In het Grondwaterconvenant 2021-2027 ‘samen werken aan herstel en bewaking van de grondwaterbalans in
Brabant’ [3] zijn met 13 partijen afspraken gemaakt over herstel en bewaken van de grondwaterbalans door:
1 meer water vasthouden in het hele watersysteem en meer aanvoeren om uiteindelijk ook meer te
infiltreren dan wel anders te benutten:
· dit moet in 2027 leiden tot 10 tot 35 cm hogere GVG ten opzichte van 2002;
· nadeelcompensatie voor partijen met onevenredig nadeel;
2 minder grondwater gebruiken inclusief minder verdampen:
· in 2027 is grondwateronttrekking en aanvulling in balans en heeft en positieve trend;
· verdringingsreeks grondwater;
3 in de (toekomstige) ruimtelijke plannen meer sturen op water vasthouden en infiltreren en het beperken
van het (regionaal) gebruik van grondwater;
4 innovatie-nieuwe uitdagingen vragen om nieuwe oplossingen;
5 governance: afspraken over de samenwerking en wat partijen daarbij van elkaar verwachten.
Stakeholders
Het Convenant is opgesteld met 13 partijen:
- provincie (verplichting grondwaterrichtlijn);
- waterschappen (verplichting grondwaterrichtlijn): De Dommel, Brabantse Delta en Aa en Maas;
- drinkwaterbedrijven (Brabant Water en Evides (winning Brabantse Wal));
- ZLTO (landbouw);
natuurbelang:
· BMF (Brabantse Milieu Federatie);
· Brabants Landschap;
· Natuurmonumenten;
· Staatsbosbeheer;
· BPG Vereniging Landelijk Brabant (Brabants Particulier Grondbezit);
- Vereniging Industrie Water.
Het overleg gaat via Breed Bestuurlijk overleg Grondwater (BBG). Rijkswaterstaat en gemeenten zijn
vooralsnog niet aangesloten.
Mogelijke dilemma’s
Uit de stukken blijken nog geen concrete dilemma’s die al naar voren zijn gekomen in dit stadium.
De volgende mogelijke dillema’s zijn geïdentificeerd:
- wateraanvoer kan een discussiepunt zijn: dat is aanvoer van gebiedsvreemd water, waarmee de
waterkwaliteit dus een belangrijk aandachtspunt wordt (zeker bij Maaswater);
- effectiviteit maatregelen. De landbouw denkt (mogelijk) aan sub-irrigatie en andere technische
maatregelen om water vast te houden. Mogelijk sorteert dit onvoldoende effect en zijn drastischere
maatregelen nodig. De samenwerking kan dan onder druk komen te staan;
- bij uitwerking richting programma en maatregelen: Koppeling aan bestaande visies en programma’s is
waarschijnlijk nodig voor draagvlak en financiering, maar maakt het proces ook traag en log (Stikstof,
Zoetwater, Deltaplan Ruimtelijke Adaptatie, waterakkoorden, Bodem-Up, Natura2000 aanpak,
gebiedsgerichte aanpak, maatwerkovereenkomsten, KRW, landbouwtransitie, etc.). Het zichtjaar 2027 is
al best snel.
Input ambtelijk interview
Het convenant
In het Grondwaterconvenant 2021-2027 ‘samen werken aan herstel en bewaking van de grondwaterbalans in
Brabant’ zijn met 13 partijen afspraken gemaakt over herstel en bewaken van de grondwaterbalans door:
1 meer water vasthouden in het hele watersysteem en meer aanvoeren om uiteindelijk ook meer te
infiltreren dan wel anders te benutten:
· dit moet in 2027 leiden tot 10 tot 35 cm hogere GVG ten opzichte van 2002;
· nadeelcompensatie voor partijen met onevenredig nadeel;

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861 | Bijlage II | Concept 02

2

3
4
5

minder grondwater gebruiken inclusief minder verdampen:
· in 2027 is grondwateronttrekking en aanvulling in balans en heeft en positieve trend;
· verdringingsreeks grondwater;
in de (toekomstige) ruimtelijke plannen meer sturen op water vasthouden en infiltreren en het beperken
van het (regionaal) gebruik van grondwater;
innovatie-nieuwe uitdagingen vragen om nieuwe oplossingen;
afspraken over de samenwerking en wat partijen daarbij van elkaar verwachten.

Aanleiding
De aanleiding is de structureel dalende grondwaterstand in Brabant en de ambitie om de waterbalans op
orde te krijgen en herstel te bewerkstelligen en komt voort uit het Breed Bestuurlijk Overleg Grondwater. Bij
partijen groeide het besef dat doorgaan op de huidige weg steeds minder een optie is, en dat de uitvoering
van beleid om samenwerking vraagt tussen overheden, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties. Er is
ook een juridische noodzaak, provincie en waterschap zijn verplicht om minimaal voor een stand-still te
zorgen (grondwaterrichtlijn) en kunnen ook te maken krijgen met partijen die herstel willen afdwingen (Wet
natuurbescherming).
Het convenant is geen stip op de horizon, maar gaat uit van wat er nu mogelijk is, wat de partijen nu kunnen
en willen. Kortom we zetten stappen in de goede richting, en geleidelijk kijken we hoe ver we daarmee
komen op afgesproken ijkmomenten.
Organisatie
Er is een kernteam van 5 bestuurders (ZLTO, TBO/BMF, WBD, provincie en Brabant Water), die elk een
achterban representeren (zo vertegenwoordigt WBD drie waterschappen). In totaal zijn er 13 partijen bij
betrokken. Gemeenten ontbreken vooralsnog, maar sluiten later aan. Dit kernteam werkte goed, onder meer
door:
- het uitspreken van vertrouwen en de wens om bij verschil in inzicht of botsende belangen eerst de
dialoog op te zoeken;
- spelregels (bijvoorbeeld over communicatie en terugmelding achterban);
- besef dat iedereen zijn nek moet uitsteken voor het gezamenlijk belang, ook of juist richting eigen
achterban, en dat met name de gedeputeerde daarmee politieke verantwoordelijkheid heeft en neemt;
- een onafhankelijk schrijfteam, wat los van de bestuurlijke context kon staan als de situatie daar om
vroeg.
Dilemma’s/uitdagingen
De komende tijd zullen verschillende acties uit het convenant verder worden uitgewerkt. Deels leidt dat tot
hernieuwde discussies, maar binnen de afgesproken kaders . Wel is men zich ervan bewust dat het
convenant niet op één onderdeel ‘nat’ moet gaan. Het kernteam is daarom ook ter (de-)escalatie.
ZLTO ziet in dat er wat moet gebeuren, als sector moet het beter worden, voor individuele agrariërs kan het
echter pijn doen. Hiervoor is in de ogen van de sector een betrouwbare en afdoende nadeelcompensatie
nodig, waarvoor in het convenant een werkgroep opgenomen is. Belangrijk is dat de overheid zich een
betrouwbare partner toont. Een belangrijk principe waar de sector graag mee werkt is: voor wat hoort wat.
We willen die ondernemers die het goed doen, belonen. In de praktijk moet blijken of daarmee de
grondwaterbalans in voldoende mate kan worden hersteld om ook andere functies duurzaam mogelijk te
maken of te herstellen. Gezocht wordt naar een goede afstemming met de gebiedsgerichte aanpak stikstof
(natuur water landbouw). Sub-irrigatie en peil gestuurde drainage is genoemd als maatregel om grondwater
beter te beheersen.
Voor ZLTO is het belangrijk dat het niet alleen over de boeren gaat, maar ook over beregening van
bijvoorbeeld sportvelden, openbaar groen en onttrekkingen van drinkwater en industrie en particulieren
(kleine onttrekkingen).
Een uitdaging zit bij gemeenten, die zijn nog geen onderdeel van het Convenant, het zijn er ook veel. Wel is
daar winst te behalen, bijvoorbeeld bij woningbouw: afkoppelen en infiltreren en efficiënt watergebruik en

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861 | Bijlage II | Concept 02

hergebruik. Capaciteit bij de gemeenten, en concurrentie van andere dossiers en opgaven die aandacht
vragen is hierbij een uitdaging.
Brabant water betaalt nu droogteschade aan boeren. Bij hogere grondwaterstanden zal deze vergoeding
mogelijk minder worden. Dit moet niet omslaan naar het uitkeren van natschade.
In het convenant is ook afgesproken om de vernatting in natuurgebieden en de
instandhoudingsdoelstellingen tegen het licht houden: i) water vasthouden kan negatief uitpakken voor
kwelafhankelijk natuur en ii) de natuurdoelen zijn mogelijk niet of minder haalbaar bij klimaatverandering.
Alle partijen zijn zich ook bewust dat lokale natuurorganisaties wellicht via de rechter zullen willen afdwingen
dat natuurdoelen gehaald worden. De inzet is om met alle acties uit het convenant dat vóór te blijven.
Tot slot wordt ook gekeken naar de grote onttrekkers, zoals Brabant water, waarbij er verkend wordt of
oppervlaktewater en effluent als bron gebruikt kan worden om op termijn in de dekkingsbehoefte te kunnen
blijven voorzien . Dit brengt wel hogere zuiveringskosten met zich mee.
Literatuur
1 Eertwegh, G. et al. (2020). Droogte in zandgebieden van Zuid-, Midden- en Oost-Nederland.
2 RHDHV, Ecogroen, Deltares (2020). Verkenning watervraag Brabantse natuur.
3 Samen werken aan herstel en bewaking van de grondwater balans in Brabant, Grondwater convenant
2021-2027

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861 | Bijlage II | Concept 02

B.3

Grondwatervoorraad Gelderland

Achtergrond
De adaptieve drinkwaterstrategie van provincie Gelderland is ontwikkeld om op korte termijn problemen in
de drinkwatervoorziening op te lossen, en op lange termijn tot een toekomstbestendige, duurzame
drinkwatervoorziening te komen.
Vanwege de vele onzekerheden vraagt dit jaarlijkse monitoring en bijsturing. Dit betreft bijv. de stijgende
drinkwatervraag, impact van klimaatverandering, samenhang met andere ruimtelijke opgaven, uiteindelijke
winbare hoeveelheid water (uitbreiding huidige bronnen), technologische ontwikkelingen voor bijvoorbeeld
brakwaterwinningen en de Wateraccu op de Veluwe.
Vanwege het beschermingsbeleid behorend bij drinkwater kan de drinkwateropgave botsen met andere
ruimtelijke ontwikkelingen. Daarom vraagt het traject veel afstemming met andere stakeholders over
ruimtelijke ontwikkelingen (ambtelijk en bestuurlijk).
Sleutelopgaven
De drinkwateropgave en bijbehorende aanpak bestaat uit 3 sporen:
1 KT = korte termijn: extra
vergunningscapaciteit (omdat er nu al tekort
is, zeker met de afgelopen droge jaren). Dit
spoor is vastgelegd;
2 ASV = drinkwaterreserveringsgebieden voor
2040-2050 (totale omvang 55 Mm3/jaar; 2/3e
grondwater en 1/3e uit oevergrondwaterwinningen). ASV besluit is
binnenkort. Wel zijn er al voorstellen voor
ASV gebieden (bouwstenen), waar ook een
MER voor is uitgevoerd;
3 3DW = duurzame drinkwatervoorziening in
een duurzaam watersysteem (met minimaal
impact op de omgeving, gelet op klimaatverandering. Met o.a. ander type winningen (brak water),
drinkwaterbesparing, infiltratie op de Veluwe, optimalisatie, winningen buiten provincie, waterbesparing,
etc.). In verkenningsfase.
Alle sporen kunnen mogelijk tot knelpunten leiden met andere ruimtelijke opgaven, zoals aanpak droogte
en klimaatadaptatie, natuurbescherming, energietransitie, landbouwtransitie, woningbouwopgave.
Beschermingsbeleid ASV
Voor kwetsbare ASV-gebieden is onderzocht in
hoeverre regels soepeler kunnen zijn dan het
beschermingsbeleid voor de huidige
drinkwaterwinningen. Dit kan met maatwerk door
middel van een Omgevingsvergunning voor een
aantal activiteiten die nu verboden zijn in een
grondwaterbeschermingsgebied. Voor deze
activiteiten geldt in het voorstel nee, tenzij. Voor
een aantal activiteiten geldt dezelfde regels als voor
grondwaterbeschermingsgebieden, zoals
bodemenergie, mijnbouw en geothermie.
Voor minder kwetsbare gebieden geldt in principe
alleen de boringsvrije zone.
Ook de winbare hoeveelheid water wordt beschermd.

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861 | Bijlage II | Concept 02

Gebiedskenmerken
Onderstaande afbeelding toont de ASV bouwstenen in provincie Gelderland. De provincie is in drie regio’s
opgedeeld: Rivierenland, Veluwe en Oost-Gelderland.

Afbeelding II.4 ASV bouwstenen

Stakeholders
De stakeholders en hun belang is in onderstaande tabel weergegeven, belang en invloed is indicatief
weergegeven.

Tabel II.1 Stakeholders. De indeling naar invloed/belang van stakeholders in deze stakeholderanalyse is vrije interpretatie.

Hoog - Zeer
hoog
Laag - Matig

Invloed

Belang
Laag - Matig
- Rijk (via Structuurvisie Ondergrond heeft Rijk
aan provincies gevraagd ASV’s aan te wijzen;
maar verder niet direct betrokken)

Hoog - Zeer hoog
- Provincie Gelderland (wettelijke taak
drinkwatervoorziening, vergunningverlener)
- Vitens
- Waterschappen (relatie tot droogte en
(grond)watersysteem)
- Gemeenten
- Terreineigenaren: TBO’s, natuur- en milieuorganisaties,
agrariërs, LTO

Input ambtelijk interview
- in november is door GS het ontwerpbesluit voor de ASV’s (=drinkwaterreserveringsgebieden) genomen.
In juli volgt besluitvorming in PS. In eerste instantie hadden we de denklijn om zoveel mogelijk aan te
sluiten bij het bestaande grondwaterbeschermingsbeleid. Naar aanleiding van de zienswijzen gaan we nu

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861 | Bijlage II | Concept 02

-

-

-

-

-

-

-

-

toch voor een beschermingsbeleid specifiek voor de drinkwaterreserveringsgebieden. Dit wordt voor
behandeling in PS uitgewerkt (maatwerk);
op het besluit zijn veel zienswijzen ingediend, met name vanuit de landbouw en gemeenten:
· er zat een vergissing in het besluit met betrekking tot de landbouw. Dit wordt gerepareerd;
· sommige aspecten zijn over het hoofd gezien. Samen met alle andere aspecten van de bescherming
wordt bekeken hoe de bescherming er nu uit moet komen te zien. Waar versoepelen en waar niet;
bij de landbouw leeft vooral de vrees dat dit besluit zijn schaduw vooruitwerpt en op termijn zal leiden
tot beperkingen voor bedrijfsvoering. De reserveringsgebieden zijn zeer groot ten opzichte van het te
verwachten grondwaterbeschermingsgebied bij de werkelijke winning. Bij het instellen van het echte
grondwaterbeschermingsgebied zullen wel strengere regels gaan gelden. Dit zal dan echter lokaal zijn en
kan in bepaalde gevallen voor worden gecompenseerd. De vrees is dus niet helemaal gegrond, maar is
er dus wel;
in het proces is gestuurd op de effecten op maaiveld (via het grondwater). Ook is bij de plan MER
rekening gehouden met de beperkingen die het met zich meebrengt. Er is geen rekening gehouden met
de vrees die het te weeg brengt bij de tuinders voor beperkingen op gebruik van diep grondwater van
goede kwaliteit en de waterbeschikbaarheid in het oppervlaktewatersysteem in tijden van droogte (zie
ook bovenstaand punt);
bij de zoektocht en het besluit is al rekening gehouden met natuur (geen reservering bij
kwelafhankelijke natuur) en bodemenergie (zoveel als mogelijk niet bij stedelijk gebied). Dan kom je dus
al bij de landbouwgebieden uit voor de drinkwaterreserveringsgebieden;
de provincie zet in op kleinere drinkwaterreserveringsgebieden, met een relatief hoog
beschermingsniveau, itt sommige andere provincies die grotere gebieden hebben aangewezen, met een
lager beschermingsniveau. De vraag is dan wel wat een groter drinkwaterreserveringsgebied oplevert als
je het nodig hebt;
het provinciale besluit, in de zomer van 2022 is nadrukkelijk geen eindpunt, maar juist het begin van
3DW. Duurzame Drinkwaterwinning in een Duurzaam Watersysteem. In dit proces bespreken
waterschappen, provincie en Vitens de hoofdlijnen en dilemma’s. Detailuitwerkingen worden separaat
gedaan, zoals het proces voor de bestaande winning ’t Klooster. Dit is een pilot in het proces droogte
Achterhoek. Binnen dit proces willen we tot alternatieven komen. Die alternatieven liggen ver uit elkaar,
om alle argumenten op tafel te krijgen voor de keuze van een voorkeursalternatief;
de provincie zet in op meer diversiteit, niet alleen in grondwaterwinningen, maar ook in type winningen,
dus ook oppervlaktewater-, grondwater- en oeverwinningen. Alle winningen hebben als nadeel dat in
droge perioden water minder goed beschikbaar is;
daarom wordt ook gekeken naar de Wateraccu op de Veluwe. Hier kan veel water geborgen worden. Wij
gaan er hierbij vanuit dat er water van drinkwaterkwaliteit wordt geïnfiltreerd. Door de kennis over de
deelsystemen van de Veluwe kunne we per deelsysteem keuzes over maken.

Literatuur
- Voorstel redeneerlijn voor afweging en keuze ASV-gebieden.
- Adaptieve strategie voor de drinkwatervoorziening in Gelderland.

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861 | Bijlage II | Concept 02

www.witteveenbos.com

III.
BIJLAGE: BESTUURLIJKE DILEMMA’S LAAG NEDERLAND

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861 | Bijlage II | Concept 02

Bevindingen Bestuurlijke
dilemma’s Grondwater
Laag Nederland (versie 1.0)

Studiegroep Grondwater
4 november 2022

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861 | Bijlage II | Concept 02

Project
Opdrachtgever

Bevindingen Bestuurlijke dilemma’s Grondwater
Studiegroep Grondwater

Laag Nederland
Definitief
4 november 2022
128667/22-015.880

Document
Status
Datum
Referentie

Projectcode
Projectleider
Projectdirecteur

Auteur(s)
Gecontroleerd door
Goedgekeurd door

128667
I. Phernambucq MSc
Ir. H.J. Mondeel

Lennart Janse, Jan Willis Nilessen
Leen Oosterom
Ir. H.J. Mondeel

Paraaf

Witteveen+Bos Raadgevende ingenieurs B.V. | Deventer
Blaak 16
Postbus 2397
3000 CJ Rotterdam
+31 (0)10 244 28 00
www.witteveenbos.com
KvK 38020751

Adres

Het kwaliteitsmanagementsysteem van Witteveen+Bos is gecertificeerd op basis van ISO 9001.
© Witteveen+Bos
Niets uit dit document mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt in enige vorm zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van
Witteveen+Bos noch mag het zonder dergelijke toestemming worden gebruikt voor enig ander werk dan waarvoor het is vervaardigd, behoudens
schriftelijk anders overeengekomen. Witteveen+Bos aanvaardt geen aansprakelijkheid voor enigerlei schade die voortvloeit uit of verband houdt met
het wijzigen van de inhoud van het door Witteveen+Bos geleverde document.

Witteveen+Bos | 128667/22-015.861 | Bijlage II | Concept 02

INHOUDSOPGAVE

1

INLEIDING

5

1.1

Achtergrond en doel rapportage

5

1.2

Proces

5

1.2.1
1.2.2

Bestuurlijke interviews
Expertsessie

6
6

2

BEVINDINGEN

8

2.1

Thema A: Kennis, informatie en data

8

2.1.1
2.1.2
2.1.3

8
9
9

2.2

2.3

2.4

2.5

Knelpunten
Succesfactoren
Aanbevelingen Rijk

Thema B: Kaders en middelen (tijd, geld, capaciteit)

10

2.2.1
2.2.2

Knelpunten
Aanbevelingen Rijk

10
10

Thema C: Politiek-bestuurlijke aandacht

11

2.3.1
2.3.2
2.3.3

11
12
12

Knelpunten
Succesfactoren
Aanbevelingen Rijk

Thema D: Samenwerking tussen overheden

12

2.4.1
2.4.2
2.4.3

12
13
14

Knelpunten
Succesfactoren
Aanbevelingen Rijk

Thema E: Relatie burger-overheid

14

2.5.1
2.5.2
2.5.3

14
14
15

Knelpunten
Succesfactoren
Aanbevelingen Rijk

Laatste pagina

Bijlage(n)
A

Besproken casuïstiek

15

Aantal pagina's
2

1
INLEIDING
1.1

Achtergrond en doel rapportage

Op initiatief van het ministerie van IenW is de Studiegroep Grondwater momenteel bezig om in kaart te
brengen welke opgaven er liggen en te analyseren wat nodig is om te komen tot duurzame instandhouding
van grondwatervoorraden in Nederland. Uit een eerdere analyse van de studiegroep blijkt dat overheden
worstelen om (op de lange termijn) grondwaterproblematiek in relatie tot overige opgaven in Nederland
integraal te benaderen en op te lossen. Om meer zicht op de huidige situatie omtrent
grondwaterproblematiek en gerelateerd beleid te krijgen is de Studiegroep Grondwater bezig met het
vergroten van inzicht in de bestuurlijke uitdagingen en dilemma’s die spelen binnen verschillende overheden
op het gebied van grondwater.
Binnen verschillende grondwaterthema’s (onder andere Hoog-Nederland, Laag-Nederland,
grondwaterkwaliteit) zoekt de Studiegroep Grondwater de bestuurlijke verdieping en thematische
verbreding op. In deze notitie staan de bevindingen en concept adviezen die volgen uit het traject van de
werkgroep grondwaterproblematiek en bodemdaling in Laag-Nederland waarin de bestuurlijke knelpunten
zijn geïnventariseerd en geanalyseerd.
Deze bevindingen zijn de basis voor en landen uiteindelijk in de eindrapportage die de Studiegroep
Grondwater zal opleveren.

1.2

Proces

Om inzicht te krijgen in de bestuurlijke uitdagingen zijn op basis van de opdracht aan de studiegroep en een
feitenanalyse gesprekken gevoerd met (oud)bestuurders die vanuit hun portefeuille te maken hebben
(gehad) met grondwaterproblematiek. Het betreft bestuurders uit decentrale overheden (gemeenten,
waterschappen en provincies) binnen Laag-Nederland. De bevindingen uit deze interviews zijn nader
besproken tijdens een expertsessie. De insteek van deze expertbijeenkomst was de interviews te verrijken en
te verbreden naar landelijk perspectief. De bevindingen volgend uit deze bestuurlijke interviews en de
expertsessie fungeren als input voor de in dit rapport geformuleerde (concept)aanbevelingen.
Validiteit bevindingen
De belangrijkste informatiebron voor de bevindingen binnen deze rapportage betreft een zestal bestuurlijke
interviews met bewust geselecteerde bestuurders van verschillende type bestuursorganisaties (zie 1.2.1). In
de expertbijeenkomst met 11 experts is de analyse gemaakt of de bevindingen breder voorkomen dan alleen
in lokale en specifieke situaties. Alleen dan rechtvaardigen bevindingen conclusies en aanbevelingen op
boven regionaal en nationaal niveau. Alle bevindingen waarbij dit bij experts hieraan twijfelden zijn uit deze
rapportage weggelaten.

5 | 15

Witteveen+Bos | 128667/22-015.880 | Definitief

1.2.1

Bestuurlijke interviews

Tabel 1.1 geeft een overzicht van de afgenomen (bestuurlijke) interviews. De interviews zijn afgenomen in de
periode van maart t/m mei 2022 door Leen Oosterom en Lennart Janse van AT Osborne.

Tabel 1.1 Bestuurlijke interviews
Casus

Organisatie

Geïnterviewden

Datum

A

hoogheemraadschap van Rijnland

Sjaak Langeslag – Dagelijks bestuurder
hoogheemraadschap van Rijnland

7 maart 2022

B

gemeente Gouda

Hilde Niezen – Oud-wethouder Gouda

23 maart ’22

C

gemeente Almere

Hilde van Garderen – Wethouder
Almere & Arjo Hof – Adviseur
openbare ruimte Almere

30 maart 2022

D

gemeente Diemen

Matthijs Sikkes – Wethouder Diemen
en Mark de Kuster –
Beleidsmedewerker stedelijk water en
klimaatadaptatie

7 april 2022

E

provincie Friesland

Douwe Hoogland – Gedeputeerde
Friesland & Daniël van Buren
Beleidsmedewerker/hydroloog

18 mei 2022

F

waterschap Friesland

Jan van Weperen – Dagelijks
bestuurder (water in buitenstedelijk
gebied), Jiska Waaijenberg Beleidsadviseur grondwater, en Jan van
Rijen - Beleidsadviseur grondwater

19 mei 2022

Tijdens de interviews is onder meer gesproken over het voorkomen van toekomstige problemen bij
nieuwbouw, schade aan bestaande bebouwing, infrastructuur en openbare ruimte en verzilting. Bijlage I
betreft een korte introductie van de besproken casuïstiek per casus gerelateerd aan grondwater- en
bodemdaling in Laag-Nederland.

1.2.2

Expertsessie

Als vervolgstap binnen dit traject zijn de bevinden uit de bestuurlijk interviews besproken met een
expertpanel. Dit panel bestaat uit experts van kennisinstituten en adviesbureaus, en ambtenaren die in deze
thematiek zijn ingevoerd en in staat worden geacht om bij te dragen aan het vertalen van de bevindingen
naar een handelingsperspectief op nationaal niveau. De uiteindelijk geformuleerde adviezen komen voort uit
de bevindingen vanuit zowel de bestuurlijke interviews alsmede de expertsessie. Deze adviezen zijn tevens
gevalideerd door de werkgroep, en nader getoetst in het Gemeentelijk Waternetwerk en de bijeenkomst
DPZW.

Tabel 1.2 Deelnemers expertpanel
Naam

Organisatie

Leen Oosterom

AT Osborne (facilitator)

Jan Willis Nillessen

AT Osborne (facilitator)

Herman Mondeel

Witteveen + Bos

Jeroen Mekenkamp

Platform Slappe Bodem

6 | 15

Witteveen+Bos | 128667/22-015.880 | Definitief

Naam

Organisatie

Dolf Kern

Staf Deltacommissaris

Henk van den Berg

VNG

Daan Henkens

UVW

Ariane Tuinenburg-Jansen

Rijkswaterstaat, WVL

Arend van Woerden

SWECO

Frans van de Ven

Deltares/TUD

Gilles Erkens

Deltares/RU

Mark Kramer

Rijnland

Judith van Zuijlen

DGWB

Jan Vente

Oud-wethouder gemeente Krimpenerwaard

7 | 15

Witteveen+Bos | 128667/22-015.880 | Definitief

2
BEVINDINGEN
In dit hoofdstuk worden de bevindingen van de bestuurlijke interviews en expertsessie weergegeven.
De bevindingen zijn gecategoriseerd per thema en worden de volgende onderdelen omschreven:
1
de knelpunten, ervaren door bestuurders op lokaal en regionaal niveau (gemeenten, waterschappen
en provincies);
2
de succesfactoren in de aanpak van grondwatervraagstukken, ervaren door bestuurders op lokaal en
regionaal niveau (gemeenten, waterschappen en provincies);
3
aanbevelingen voor het Rijk/suggesties voor een nationaal handelingsperspectief.

2.1

Thema A: Kennis, informatie en data

2.1.1

Knelpunten

Kennisonzekerheid over het grondwatersysteem
Bestuurders vinden voldoende en betrouwbare kennis rondom het grondwatersysteem essentieel voor
goede besluitvorming over grondwaterbeleid. Kennisonzekerheid en verschil in inzichten met betrekking tot
het grondwatersysteem vermoeilijkt het maken van robuuste en doelmatige besluiten door bestuurders
en/of ambtenaren. Dit wordt bevestigd in de expertsessie. Voorbeelden van kennislacunes zijn: onvolledig
beeld van cumulatieve effecten van grondwateronttrekkingen, beperkt zicht op de periode waarin een bepaalde verziltingsgraad bereikt wordt en beperkt zicht op de interregionale effecten van lokale maatregelen
in het grondwatersysteem.
Beperkte data en informatie over het grondwaterbeheer
Grondwater kan tot grote maatschappelijke opgaven en ingrepen leiden alleen heeft men daar bestuurlijk
letterlijk en figuurlijk vaak weinig zicht op. Het ontbreekt bestuurders van decentrale overheden regelmatig
aan informatie om complexe afwegingen te maken binnen grondwatervraagstukken. Zo is er soms beperkt
inzicht in de waterbehoefte of grondwaterstand van een bepaald gebied of een onvolledig beeld van het
aantal grondwateronttrekkingen.
Tevens hebben bestuurders de ervaring dat uitvoerende organisaties en/of kennisinstituten niet altijd bereid
zijn om relevante (grondwater)gegevens met elkaar uit te wisselen. Er mist een centraal informatiepunt waar
data vanuit verschillende bronnen geïntegreerd wordt. Tot slot missen zij kaders en richtlijnen voor de
informatieverzameling. Informatie wordt verschillend verzameld en vastgelegd waardoor deze niet optimaal
toegankelijk is voor beleidsmakers.
Gebrek aan expertise bij decentrale overheden
Een ambtelijk apparaat met een hoog kennisniveau op het gebied van grondwater is nodig om goede
besluiten voor te bereiden. Bij alle lagen van de overheid dienen complexe afwegingen gemaakt te worden
in relatie tot het grondwaterbeheer. Voor decentrale overheden is het een uitdaging om personeel met het
juiste kennisniveau te vinden en te behouden. Tevens vraagt het de nodige tijd voor ambtenaren en
bestuurders om voldoende ingevoerd te raken waardoor bij wegvallen van deze mensen kennishiaten en
discontinuïteit optreedt die risico’s opleveren voor de kwaliteit van de besluitvorming.

8 | 15

Witteveen+Bos | 128667/22-015.880 | Definitief

Door zaken als klimaatadaptatie en integraal denken in het ruimtelijk domein wordt het (voorheen
betrekkelijk sectorale en conservatieve) grondwaterwerkveld steeds complexer. Met name bij (kleinere)
gemeenten zijn ambtenaren met gedegen gebiedskennis en inzicht in (lokale) grondwatervraagstukken
schaars. Ook het inschakelen van externe expertise door overheden vraagt een bepaald kennisniveau vanuit
de opdrachtgever - om de juiste vraag te stellen aan een externe partijen.
Grondwatervraagstukken zijn té technisch-inhoudelijk voor bestuurders en politici
Veel bestuurders en politici lopen aan tegen het feit dat grondwatervraagstukken erg technisch-inhoudelijk,
en hiermee lastig te begrijpen, zijn. Grondwaterkennis verdiept en verbreedt zich; de vertaalslag naar het
bestuurlijk domein met een niet-technische kennis ontbreekt vaak. Grondwatervraagstukken moeten
begrijpelijk en politiek toegankelijk zijn om deze te kunnen agenderen. Het aanpakken van beleidsopgaven
op het gebied van grondwater vraagt ook inwerktijd van bestuurders. Wisselingen van bestuurders leiden tot
risico’s op discontinuïteit in lang termijn trajecten.

2.1.2

Succesfactoren

Ontwikkelen van data en kennis op het gebied van grondwater
Het ontwikkelen van meer (gebiedsspecifieke) data, informatie en kennis op het gebied van grondwater
draag positief bij aan het nemen van de juiste besluiten binnen het grondwaterbeheer en het ontwikkelen
van uitvoeringsmacht. Enkele voorbeelden:
in Diemen en Almere is inzicht in de mate van bodemdaling/zetting per (stedelijk) deelgebied
noodzakelijk. Dit kan namelijk erg verschillen tussen de deelgebieden. Deze informatie geeft vervolgens
inzicht geven in de mate van onderhoud in een bepaald gebied en is zodoende sturend bij besluiten
over nieuwbouwgebieden. Uiteindelijk ontstaan zo de juiste inzichten met betrekking tot
onderhoudsprogrammering en herinrichting;
een uitvoerige en integrale grondwaterstudie in Friesland met een vooruitblik tot 2100 in combinatie
met heldere visualisatie in kaarten heeft als gemeenschappelijke feitenbeeld de basis gevormd van een
beleidsprogramma. De grondwaterstudie wordt beleefd als een grote stap in het grondwaterbeleid en
heeft positief bijgedragen aan de samenwerking tussen verschillende overheden;
in Gouda zijn uitgebreid en voor een langere periode metingen met betrekking tot grondwaterstanden
en bodemdaling, kosten en baten van varianten en draagvlak bij bewoners uitgevoerd. Dit voorafgaand
aan besluitvorming over maatregelen met betrekking tot de grondwateroverlast. Inzichten vanuit de
metingen droegen bij aan het nemen van een effectief besluit.
Meer kennis en data is geen oplossing als men deze niet weet te vertalen in beleid. Om die reden is het ook
belangrijk om de bestaande kennis en deskundigheid te vertalen naar de bestuurlijke context.
Kennisdeling tussen decentrale overheden
Decentrale overheden hebben verschillende expertise-niveaus en ervaringen met grondwatervraagstukken.
Zo is bodemdalingsproblematiek voor de gemeente Almere relatief nieuw, terwijl de gemeente Diemen al
decennia te maken heeft met deze problematiek. Overheidspartijen die veel ervaring hebben met
grondwaterproblematiek kunnen veel bijdragen aan kennisdeling en -ontwikkeling. Voorbeeld hiervan is
door een actieve rol te spelen binnen symposia, onderzoekstrajecten en samenwerkingsinitiatieven.

2.1.3

Aanbevelingen Rijk

Ontwikkel een landelijke database bodemdaling
Voor goede besluitvorming binnen woningbouwopgaven is zicht op de bodemgevoelige gebieden en
zettingssnelheden benodigd. Een database met de ontwikkeling van bodemdaling is daarom erg waardevol.
Dit kan inzicht geven in toekomstige zettingen en mogelijk toekomstige schade. Het overkoepelend in kaart
brengen van zettingsgebieden en zettingssnelheden (via satellietopnamen) kan landelijk/provinciaal
opgepakt worden. Het scheelt veel tijd en geld om in één keer en centraal een dergelijke database te

9 | 15

Witteveen+Bos | 128667/22-015.880 | Definitief

ontwikkelen. De huidige bodemdalingskaart van Nederland geeft een waardevolle indicatie, maar vraagt
vaak aanvullend lokaal maatwerk.
Stimuleer opleidingen op het gebied van bodem en ondergrond
Het Rijk kan ondersteuning bieden in de kennisontwikkeling op het gebied van grondwater middels het
stimuleren van onderwijs op het gebied van bodem en ondergrond binnen hogescholen en universiteiten bijvoorbeeld middels nationale onderwijs- en kennisprogramma’s en samenwerkingsverbanden met
onderwijsinstellingen (bijv. Kennis- en onderwijscentrum bodem en ondergrond voor het hoger onderwijs).

2.2

Thema B: Kaders en middelen (tijd, geld, capaciteit)

2.2.1

Knelpunten

Beperkte middelen (tijd en geld) voor het aanpakken van grondwaterproblematiek
Er is technisch veel mogelijk om schade als gevolg van maatregelen/ontwikkelingen in het
grondwatersysteem te minimaliseren. Vaak gaan beleidsafwegingen over een tekort aan tijd en geld en wie
voor welke kosten op welke termijn moet opdraaien en waar de baten landen. Voor het uitvoeren van
maatregelen (bijvoorbeeld onttrekkingen, extra ophogen, extra onderhoud) zijn financiële middelen en extra
tijd benodigd. Zo vraagt het goed bouwrijp maken van woningbouwgebieden veel tijd (denk aan
verzakkingstijden). Ook is tijd nodig voor handhaving en toezicht. Voor bijvoorbeeld de aanleg van
bodemenergiesystemen bestaan verschillende normen en vergunningen. In de praktijk gaat er het nodige
mis, vooral omdat er weinig toezicht en handhaving is.
Door slappe bodems en bodemdaling kampt Laag-Nederland met een hoog kostenniveau voor beheer en
onderhoud van publieke en private ruimte. Belangrijk om op te merken is dat niet alle hieraan gerelateerde
problemen met extra geld en tijd op te lossen zijn. De werkelijkheid vraag om zorgvuldige kostenbatenafwegingen, waarbij de vraag gesteld moet worden of technische maatregelen altijd publiek bekostigd
moeten worden, in het bijzonder wanneer deze private belangen dienen.
Gebrek aan capaciteit bij decentrale overheden
Decentrale overheden, en in het bijzonder gemeenten, kampen vaak met een druk op de ambtelijke
capaciteit om complexe afwegingen te maken in relatie tot het grondwaterbeheer en om de problematiek
politiek onder de aandacht te brengen. Vaak is men wel bewust van de opgave, maar zijn er geen mensen
om de aanpak vorm te geven. Gezien de krapte op de arbeidsmarkt is extra geld niet genoeg om dit
probleem op te lossen. Daarnaast resulteert een te kort aan capaciteit in onvoldoende aandacht voor
strategische plannen en handelen voor de langere termijn. Dit wringt, aangezien de problematiek juist een
lange termijn karakter heeft.

2.2.2

Aanbevelingen Rijk

Vanuit de lokale overheden lijkt er behoefte te zijn aan aanpassingen in de allocatie van beschikbare
financiële middelen op nationaal niveau. De hieraan gerelateerde aanbevelingen zijn hieronder
weergegeven.
Bied structurele financiering voor bodemdalingsproblematiek binnen Laag-Nederland aan
Door bodemdaling kampt Laag-Nederland met een hoog kostenniveau. Bestaande lokale middelen
(bijvoorbeeld rioolheffing) bieden in de huidige situatie vaak onvoldoende ruimte om de problematiek
structureel op te pakken. Er zijn nationale subsidiemogelijkheden, zoals voor funderingsherstel, maar die zijn
erg incidenteel. Er is een gemeentefonds dat voorziet in toeslagen Bodemdaling, maar deze zijn zeer beperkt
en gelden alleen voor gemeenten met een gemiddeld zeer slechte grondslag (veen), waardoor veel
gemeenten niet in aanmerking komen. Structurele financiering of maatregelen bij particulieren gefinancierd
door marktpartijen zoals verzekeraars of hypotheekvertrekkers maakt het voor gemeenten binnen LaagNederland mogelijk om de bodemdalingsproblematiek goed aan te pakken. Belangrijk is om

10 | 15

Witteveen+Bos | 128667/22-015.880 | Definitief

bodemdalingsproblematiek te koppelen aan nationale doelen/richtlijnen, en te zorgen dat er structurele
gelden beschikbaar komen voor (verschillende type) gebieden.
Benadruk het belang van bodemdaling in de klimaataanpak
Bodemdalingsvraagstukken kunnen integraal opgepakt worden met klimaatadaptatievraagstukken. Het
combineren van herstelmaatregelen voor bodemdaling met klimaatmaatregelen en maatregelen voor de
energietransitie leidt tot synergievoordelen, en voorkomt dat grondwateropgaven ondersneeuwen. Enkele
projecten (bijvoorbeeld waterinfiltratiesystemen tegen bodemdaling) worden al gefinancierd met provinciale
(klimaat)impulsgelden). Ook zijn veenweidegebieden prominent onderdeel van het klimaatakkoord.
Ontwikkel landelijke visie op de prioritering van grondwatergebruik
Er ontbreekt een (landelijk vigerende) visie op de prioritering van het grondwatergebruik. Er is een
verdringingsreeks voor oppervlaktewater maar niet voor grondwater, terwijl ook de grondwatervoorraad niet
oneindig is. Gezien de interactie met drinkwater is dit wel belangrijk: wat is prioritair, grondwaterdaling of
drinkwater? Een kanttekening is dat het grondwatersysteem trager reageert dan het oppervlaktesysteem en
het inschakelen van een verdringingsreeks bij schaarste niet altijd een oplossing op korte termijn is. Een
duidelijkere visie op prioritering van grondwatergebruik geeft decentrale overheden richting in het nemen
van besluiten en geeft gebruikers duidelijkheid in de risico’s die men loopt op lange termijn.
Pas meer landelijke sturing toe bij woningbouwopgaven
Het Rijk kan aangeven aan lokale overheden welke slechte plekken bij voorkeur vermeden moeten worden
bij het bouwen van woningen. Daar kan het Rijk meer in sturen door het verdisconteren van toekomstige
beheer en door onderhoudskosten verplicht te stellen (levenscyclus benadering). Ontwikkelde
kostensystematiek om deze kosten op voorhand in te schatten wordt in de praktijk niet altijd toegepast. Dit
vanwege de lange lijst aan overige wensen, de maatschappelijke druk (woningtekort, snelheid) en het
ongelijke speelveld dat ontstaat voor woningbouwontwikkelaars en de zorg dat deze naar andere
gemeenten uitwijken. Ook treden de voordelen van de hogere investeringskosten (lagere
onderhoudskosten/minder schade) pas op langere termijn op. Landelijke wetgeving of afspraken kunnen
hierin helpen. Denk aan het convenant klimaatadaptief bouwen.
Beperk regionaal maatwerk, de benodigde capaciteit hiervoor ontbreekt
Het Rijk legt de uitwerking van nationale richtlijnen neer in de regio. Dit leidt tot toenemend regionaal
maatwerk dat de druk op de beperkte capaciteit vergroot. Enerzijds weet het Rijk minder wat er speelt in
specifieke gebieden - lokale en regionale overheden moeten de ruimte krijgen om gebiedsgerichte
aanpakken vorm te geven. Anderzijds kan het Rijk helpen om pijnlijke keuzes die lokaal/in de regio gemaakt
moeten worden te verantwoorden door landelijke beleidsopgaven te prioriteren en landelijke
afwegingskaders mee te geven om bovenregionale opgaven (bijvoorbeeld energietransitie en
bodem/waterkwaliteit, woningbouw, drinkwater of natuurdoelstellingen en water en bodem sturend) tegen
elkaar af te wegen. Het gaat hierbij om een zorgvuldige afweging van het principe ‘decentraal, tenzij…’,
waarbij de verantwoordelijkheden op de juist laag belegd worden en kaders een begin zijn van een nadere
analyse en dialoog.

2.3

Thema C: Politiek-bestuurlijke aandacht

2.3.1

Knelpunten

Grondwaterproblematiek is moeilijk te agenderen
Er bestaat een conflict tussen enerzijds het lange termijn karakter van grondwaterproblematiek en anderzijds
een overwegend korte termijn benadering van overheden. Bestuurders kunnen gemakkelijk het onderwerp
naar de volgende termijn opschuiven, doordat de gevolgen op korte termijn beperkt voelbaar zijn.
Bovendien maakt het lange termijn karakter van de problematiek maar ook de maatschappelijke weerstand
tegen maatregelen of juist het concreet maken dat geen publieke maatregelen worden genomen het lastig
om het onderwerp grondwater hoog op de agenda te krijgen. Het is lastig om een duidelijke ondergrens te
definiëren waar bestuurders voortijdig op moeten handelen. Tot slot bemoeilijkt de wisseling van

11 | 15

Witteveen+Bos | 128667/22-015.880 | Definitief

bestuurders het proces, doordat nieuwe bestuurders de problematiek weer op een andere manier willen
aanpakken. Ook als een bestuurder zich wel hard maakt voor het onderwerp, bestaat de kans dat zijn of haar
opvolger het juist weer lager op de agenda positioneert.

2.3.2

Succesfactoren

Urgentie van de problematiek onder de aandacht brengen
Bestuurders moeten in de positie worden gebracht de aanpak van grondwaterproblematiek verder te
brengen. Ze kunnen partijen (partners, ambtenaren, bewoners) informeren en enthousiasmeren, en de
urgentie van de (stedelijke) bodemdalings-problematiek onder de aandacht brengen maar alleen als zij met de juiste technische ondersteuning - een stip op de horizon kunnen formuleren. Het is een bewuste
bestuurlijke keuze om wel of niet te focussen op maatschappelijke kosten en baten ten aanzien van
grondwater. Een algemene constatering is dat er tegenwoordig meer bestuurlijke interesse voor
(grond)water en klimaatadaptatie is ten opzichte van enkele jaren geleden (‘er is echt een kentering in het
bestuurlijk landschap - er is een gevoel van urgentie ontstaan’). Dit vertaalt zich echter nog lang niet in alle
betrokken gemeenten tot concrete acties.
Lef tonen als bestuurder en durven handelen gegeven onzekerheden
Een bestuurder moet brede afwegingen maken. Besluiten die een bestuurder neemt ten aanzien van
grondwaterproblematiek hebben vaak pas op lange termijn gevolgen. De geïnterviewde bestuurders en
experts geven aan dat lef tonen en proactief zijn hierin belangrijk is. Alhoewel het blijven investeren in het
verminderen van kennisonzekerheden (zie 2.1) en het betrekken van stakeholders in bestuurlijke afwegingen
belangrijk is, geven de geïnterviewden aan dat het belangrijk is om te durven handelen bij
kennisonzekerheden - om niet tot stilstand te komen. Dit kan door transparant te zijn over de bestaande
onzekerheden, door vanuit de beschikbare kennis de afwegingen te onderbouwen, door bereid te zijn om te
gaan met maatschappelijke weerstand en bereid te zijn fouten te maken en daarvan te leren.

2.3.3

Aanbevelingen Rijk

Landelijk agenderen (stedelijke) grondwaterproblematiek
Lokale overheden/bestuurders hebben moeite om grondwaterproblematiek hoger op de agenda te zetten;
zowel lokaal, landelijk, maar ook bij private partijen zoals hypotheekverstrekkers of verzekeraars. Veel van de
geïnterviewden zijn ervan overtuigd dat het belangrijk is om grondwaterproblematiek en bodemdaling meer
onder de aandacht te brengen bij het Rijk. Voorgenoemde juist om als Rijk grondwaterproblematiek bij de
regionale en lokale bestuurders hoger op de agenda te krijgen. Daarnaast zien de bestuurders binnen LaagNederland dat de landelijke aandacht voor grondwater vooral uitgaat naar landelijk en/of veengebieden, en
nog te weinig naar de stedelijke problematiek. Gezien de aard van de stedelijke problematiek (bodemdaling,
funderingsschade) is deze aandacht wel nodig voor het raakvlak tussen de portefeuilles wonen en bodem en
water belangrijk. Tevens is de constatering dat het momenteel ontbreekt aan landelijke aandacht voor de
(kwaliteit van) de openbare ruimte in relatie tot grondwatervraagstukken.

2.4

Thema D: Samenwerking tussen overheden

2.4.1

Knelpunten

Verschillende bestuurs- en organisatieculturen
Bestuurders van gemeenten, provincies en waterschap spreken een andere taal, en het gevoel van urgentie is
vaak verschillend tussen deze bestuurders. Hierdoor kan het een uitdaging zijn voor overheden om goed
met elkaar samen te werken aan grondwaterbeleid. Voor gemeenten is grondwater veelal een onzichtbaar
en ingewikkeld onderwerp. Gevolgen van maatregelen aan het grondwatersysteem kunnen burgers heel
direct en ingrijpend raken; de gemeente krijgt alle klachten over grondwater binnen. Tevens heeft de
gemeente toch de meeste lokale kennis. Daarentegen zijn mensen bij het waterschap inhoudelijker en
technischer van aard en hebben vaak meer diepgaande kennis van het grondwatersysteem.

12 | 15

Witteveen+Bos | 128667/22-015.880 | Definitief

Continuïteit ontbreekt door wisseling van bestuurders en (top)ambtenaren
Frequente wisseling van bestuurders en ambtenaren kan de samenwerking tussen overheden bemoeilijken,
mede omdat de gekozen aanpak en de bereidheid om samen te werken met andere overheden van de
persoon afhangt. Hierdoor blijft het een uitdaging om continuïteit te waarborgen in de samenwerking tussen
overheden. Dit geldt ook (in mindere mate) voor topambtenaren die veel invloed hebben op het
grondwaterbeleid.
Onduidelijkheid over (financiële) verantwoordelijkheden
Het is niet altijd duidelijk hoe de financiële verantwoordelijkheid bij het nemen van maatregelen verdeeld is
tussen verschillende overheden. Bij complexe en integrale (grondwater)vraagstukken, waarbij
verantwoordelijkheden elkaar raken, zijn overheden vaak terughoudend. Reden hiervoor is dat decentrale
overheden willen voorkomen te snel een deel van de problematiek en daarmee financiële
verantwoordelijkheden naar zich toe te halen of juist van zich af te schuiven. Dit resulteert nu vaak in een
onderhandeling over de verantwoordelijkheden, wat de samenwerking in de weg kan staan.
Beperkt (strategisch) interregionaal overleg
Het grondwatersysteem beperkt zich niet tot institutionele (lokale/regionale) grenzen. Maatregelen aan het
grondwatersysteem kunnen provincie-overschrijdend impact hebben. Op meerdere schaalniveaus speelt
deze interactie van systemen tussen gebieden. Mede hierom is het voor decentrale overheden zoeken naar
samenwerking op het juiste niveau tussen overheden. Wanneer dit niet gebeurt ontstaan onwerkbare
verschillen tussen regulering (bijv. beregeningsverboden) aan weerzijde van institutionele grenzen.
Gevestigde gremia zijn veelal gericht op maatregelen op gebiedsniveau. De beleving is dat er nog te weinig
structurele afstemming op strategisch niveau is over de grondwatervoorraden die worden beheerd door
meerdere overheden.

2.4.2

Succesfactoren

Attenderen van andere overheden
Overheden kunnen het bewustzijn over grondwaterproblematiek onder elkaar vergroten. Zo speelt het
waterschap richting de gemeente en andere partijen een belangrijke rol in kennisoverdracht: ze helpen de
gemeente met verschillende (water)onderwerpen en attenderen op bepaalde problematiek. Het waterschap
heeft vaak de nodige praktische en inhoudelijke kennis in huis. De provincie kan via de
omgevingsverordening het bewustzijn van gemeenten met betrekking tot bodemdaling vergroten.
Samenwerken met andere overheden
Constructieve samenwerking tussen overheden is erg belangrijk/noodzakelijk om opgaven op gebiedsniveau
efficiënt en doelmatig aan te pakken. Overheden kunnen bijvoorbeeld een gezamenlijke probleemanalyse
doen binnen een bepaalde opgave. Dat zorgt voor wederzijds begrip en parallelle besluitvorming,
gezamenlijk eigenaarschap en een integrale aanpak van bepaalde problematiek. Als er gezamenlijke plannen
zijn in slappe bodemgebieden kan een apart overlegcircuit tussen gemeente en waterschap (en provincie)
doelmatig zijn voor een opgavegerichte aanpak.
Tijdens de interviews zijn onderstaande voorbeelden aangedragen als voorbeeld van constructieve en
succesvolle samenwerking:
in de Veenweide (Friesland) wordt met 3 overheidslagen (7 gemeenten, het waterschap en de provincie)
samengewerkt en kan men elkaar goed vinden. Besluitvorming gebeurt zoveel mogelijk gezamenlijk en
hoorzittingen worden ook samen opgepakt. Er is tevens een groeiend besef bij de provincie en
gemeenten dat het belangrijk is om het waterschap te betrekken. Ook drinkwaterbedrijven worden meer
en meer betrokken. Hier wordt ervaren dat er vanuit allerhande fronten sterker geacteerd wordt;
om de problematiek binnen het historische centrum van Gouda aan te pakken werken het
hoogheemraadschap en de gemeente nauw samen (in gezamenlijke overlegstructuren) om gezamenlijk
besluiten te nemen over de te nemen maatregelen.

13 | 15

Witteveen+Bos | 128667/22-015.880 | Definitief

2.4.3

Aanbevelingen Rijk

Stimuleer of initieer regio/provincie overschrijdend overleg
Vanuit de beleving dat er nog te weinig structurele afstemming op strategisch niveau is over de
grondwatervoorraden die door meerdere overheden worden beïnvloed en vanuit het belang van het
gezamenlijk oplossen van complexe grondwateropgaven is er een rol weggelegd voor het Rijk om
gebied/provincie-overschrijdend overleg te stimuleren, initiëren en/of coördineren. Daarbij blijft het altijd de
vraag op welk schaalniveau men moet acteren bij grondwaterproblematiek.

2.5

Thema E: Relatie burger-overheid

2.5.1

Knelpunten

Negatieve gevolgen pand/perceel-eigenaren
Klachten gerelateerd aan grondwater betreffen vrijwel altijd de private percelen. De klachten gaan
doorgaans over onderwerpen als verrotte funderingen, natte tuinen, ophogen van tuinen en water in
kruipruimtes. Bewoners willen hun problemen eigenlijk gisteren opgelost hebben. De particuliere wens
schuurt vaak met de meest geschikte aanpak van de opgave. Een verklaring hiervoor is dat de complicaties
sterk merkbaar kunnen zijn, bijvoorbeeld doordat panden moeilijker toegankelijk zijn door bodemdaling.
Bewoners willen dan direct een oplossing.
Mate van nadeelcompensatie pand/perceel-eigenaren
De complexiteit van negatieve gevolgen voor pand/perceel-eigenaren is dat de verantwoordelijkheid hiervan
in principe bij henzelf ligt. Binnen de juridische kaders hebben bewoners doorgaans geen zicht op
nadeelcompensatie. Zo wordt peilverlaging op basis van juridisch advies beschouwd als een maatschappelijk
bekend verschijnsel. Dit kan overkomen als ‘mensen met schade hebben pech gehad’, wat tot frustratie
onder bewoners kan leiden. Dit is een lastige boodschap, die vaak veel discussie oplevert tussen bewoners
en de gemeente. Een vaker voorkomende uitdaging is dat de bewoners de schade door grondwaterproblematiek niet kunnen betalen. Daar komt bij dat er weinig juridische ervaring is met grondwaterproblemen en nadeelcompensatie. In de praktijk leidt dit tot een bestuurlijk neiging tot een schikking met de
particulier. Uit zorg voor precedentwerking worden deze maatwerkoplossingen doorgaans stilgehouden.

2.5.2

Succesfactoren

Problemen zichtbaar maken en in gesprek gaan over maatregelen
Heldere communicatie naar de omgeving is cruciaal. Bestuurders moeten transparant zijn naar de omgeving
(onder andere burgers, bedrijven, coöperaties, ontwikkelaars) door duidelijkheid te verschaffen over
afwegingen en genomen besluiten. Belangrijk is om problematiek onder de aandacht te brengen bij
bewoners (via de krant, media, platforms). Vertel het eerlijke verhaal; dus ook wat je als overheid niet gaat
doen. Dit geldt voor zowel de voorbereiding en planontwikkeling als bij de uitvoering van maatregelen. Ga
als bestuurder het gesprek aan met zowel voor- als tegenstanders van bepaalde maatregelen.
Verwachtingen omtrent verantwoordelijkheden en schadevergoeding managen
Burgers hebben vaak geen goed beeld welke verantwoordelijkheden er bij de overheid liggen, en welke niet.
Als overheid is het daarom belangrijk om eerlijk en duidelijk te zijn over verantwoordelijkheden, en hoe deze
worden ingevuld als specifieke overheid. Geef aan wanneer bewoners in aanmerking komen voor een
schadevergoeding en wanneer eigenaren een eigen verantwoordelijkheid hebben.

14 | 15

Witteveen+Bos | 128667/22-015.880 | Definitief

2.5.3

Aanbevelingen Rijk

Verbeter de informatievoorziening naar de burger
De communicatie richting de burgers op het gebied van grondwater is gefragmenteerd en wordt door elke
overheid afzonderlijk opgepakt. Tegelijkertijd maken burgers vaak dit onderscheid niet en zien het vaak als
één overheid. Alhoewel de gemeente het eerste aanspreekpunt is voor burgers en bedrijven die vragen/klachten hebben over grondwater, kan het Rijk kan decentrale overheden helpen en ondersteunen door
op landelijk niveau informatie beschikbaar te maken voor burgers. Richt bijvoorbeeld een centraal informatiepunt op waar burgers gemakkelijk informatie kunnen vinden. Dit kan de burger wegwijs maken en gevoel
geven dat ze geholpen worden.
Het rijk kan bijdragen aan het creëren van een eenduidig verhaal. Overheden komen vaak met een eigen
verhaal naar buiten. Als Rijk kan je een rol in spelen door op nationaal niveau een eenduidig verhaal te ontwikkelen dat lokale overheden kunnen overnemen. Ook kan het Rijk een landelijke campagne organiseren
om het bereik te vergroten.
Het is belangrijk dat de verwachtingen van de burgers goed gemanaged worden; zij moeten helder hebben
wanneer ze op de overheid kunnen rekenen, en een eerlijk verhaal horen. Laat zien wat er precies speelt,
welke tools er beschikbaar zijn en geef ook vooral aan wat de overheid niet doet. Leg bijvoorbeeld beter uit
wat nadeelcompensatie inhoudt en waar bewoners eigen verantwoordelijkheden hebben. Op deze manier
kan je frustraties onder de bewoners voorkomen.
Grondwaterproblematiek is vaak ingewikkelde materie waar bewoners weinig verstand van hebben. Creëer
een helder verhaal en zorg dat mensen begrip krijgen voor de omstandigheden waarin ze wonen en hoe de
problematiek hen beïnvloedt.
Onderzoek financieringsmogelijkheden voor particulieren bij funderingsschade
Structurele financiering of maatregelen bij particulieren gefinancierd laten krijgen door marktpartijen zoals
verzekeraars of hypotheekvertrekkers maakt het voor gemeenten binnen Laag-Nederland mogelijk om de
bodemdalingsproblematiek goed aan te pakken (zie 2.2). Momenteel is men vanuit het Rijk al bezig met dit
vraagstuk (onder andere het nationaal programma aanpak funderingsproblematiek (initiatief BZK)). Het is
belangrijk hier met prioriteit richting en duidelijkheid in te krijgen.

15 | 15

Witteveen+Bos | 128667/22-015.880 | Definitief

Bijlage(n)

A.
BIJLAGE: BESPROKEN CASUÏSTIEK
Tabel I.1 Besproken casuïstiek
Onderwerp

Toelichting casuïstiek

Bestaande bouw

Gouda/Rijnland: In de regio/de stad is sprake van veel
laaggelegen (stedelijke) bebouwing. Hierdoor is er veel
wateroverlast door (steeds meer) zware buien. Het
buitenhouden van water middels peilverlaging (ofwel:
aanpassing) is hierdoor noodzakelijk. Peilverlaging is lang
geen gangbaar pad geweest: in Gouda zitten grachten soms
maar 5 cm onder straatniveau waardoor het peil niet zomaar
kan worden verlaagd - andere vraagstukken gerelateerd aan
het (droogtrekken) van funderingspalen en worteling van
stuiken etc. ontstaan. De afgelopen 70 jaar durfde niemand
het peil te verlagen in verband met de risico’s voor houten
palen. De problematiek in Gouda duurt zeker al 40 jaar.

Nieuwbouw

Rijnland: Water én (stevigheid van de) bodem wordt meer
sturend voor de ruimtelijk inrichting/nieuwbouw in de
toekomst. (Grond)water wordt toegepast als ordenend
principe binnen HR. Dit is overgenomen door Unie van
Waterschappen en is nu ook onderdeel van het
coalitieakkoord. Momenteel is de praktische toepassing een
grote puzzelvraag. Het waterschap gaat niet over de
ruimtelijke inrichting. Gezien de omvang van de
woningbouwopgave is het vooral zoeken naar mogelijkheden
waar er wel gebouwd kan worden. Naast de watertoets (is het
verstandig vanuit de waterhuishouding gezien?) wordt nu een
extra criterium getoetst: is het verstandig vanuit de bodem
gezien?
Almere: Boven op de enorme uitdaging om te investeren in
vervanging en onderhoud wil het Rijk ook dat er veel
woningen worden gebouwd. Naast de vele maatschappelijke
afwegingen die al spelen bij het besluiten over het realiseren
van woningen wordt er ook gekeken naar
bodemdalingsgebied. Daarbij moet de afweging gemaakt
worden tussen acceptatie van bodemdaling of maatregelen
teneinde het minimaliseren van bodemdaling. Er zijn ook
partijen die aangeven: bouwen doe je niet in een
bodemdalingsgebied. Er zijn echter voldoende andere
belangen die maken dat je wel woningen wilt realiseren.
Friesland: de Friese veenpolders zijn niet zo dik in het veen als
het westen. Daarom moet er veel opgehoogd worden. We
kunnen niet overal meer duurzaam bouwen. We kijken binnen
de grote woningbouwopgave naar verschillende oplossingen
(bijv. inbreiding).

Beheer & onderhoud openbare ruimte

Almere: De gemeente loopt tegen veel kosten op in beheer &
onderhoud, omdat alles tegelijkertijd is gebouwd. Op korte
termijn worden miljoenen geleend om de benodigde
maatregelen gerelateerd aan verzakking en onderhoud te
bekostigen. In bijv. de Regenboogbuurt is veel verzakking
(oude loop van de Eem). Daar moesten we bij groot

Witteveen+Bos | 128667/22-015.880 | Bijlage I | Definitief

Onderwerp

Toelichting casuïstiek
onderhoud extra investeren. In Almere haven moeten we het
riool 15 jaar eerder dan verwacht vervangen.
Diemen: Er is sprake van veel bodemdaling binnen het
gemeentelijk grondgebied (ca. 14 km2), met een enorm
verschil in de mate van bodemdaling. Het polderpeil in
Diemen ligt ca. 1 – 1,5 meter onder maaiveld.
Watergraafsmeer ligt 3,5 meter dieper. Dat zorgt ervoor dat
het grondwater gedeeltelijk wegzijgt. Door verschillende
zettingssnelheden worden verschillende tijden aangehouden
voor onderhoud binnen de gemeente. In Diemen-Noord is
sprake van tot 4 cm zetting per jaar resulterend in
herinrichting eens per 15 jaar. In Diemen-Zuid is, gezien de
mate van bodemdaling, zetting niet meer de drijver voor
onderhoud (ca. eens in de 30 jaar). Als gemeente heeft men
de verantwoordelijkheid om de openbare ruimte goed op
orde houden.

Verzilting

Witteveen+Bos | 128667/22-015.880 | Bijlage I | Definitief

Friesland: De verzilting in Friesland gaat toenemen. Ondiep
grondwater dat in kustgebied verzilt. We hebben een groot
veengebied midden in de provincie. Door vergaande
bemaling van de gebieden trek je verzilting aan. Vanuit de
noordkant trekt het zoute water binnen. In het oosten van het
gebied zit veel problematiek m.b.t. verzilting. Bestuurlijk
gezien zijn we bezig met zoetwaterbeschikbaarheid en het
tegengaan van verzilting in onze gebiedsontwikkeling. Je ziet
dat dat 10 jaar terug heel onbekend was. Nu zie je een
beweging richting bewustwording: hoe houden we de
zoetwaterlens zo zoet mogelijk voor de landbouw? Diep
grondwater dat verzilt is te zout voor drinkwaterwinning. Je
kan nog lang met maatregelen zorgen dat je het bovenste
laagje zoet vasthoudt. Zo kunnen we als Wetterskip iets doen
met het peilbeheer. Voor boeren is het met name een andere
manier van drainage. Men verwacht nog niet dat we op grote
schaal maatregelen gaan treffen - zo zilt wordt het voorlopig
nog niet. In Friesland ligt een stuk Hoog en Laag NL. Vooral
de wisselwerking en raakvlakken tussen deze gebieden zijn
interessant.

www.witteveenbos.com