Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

32 605

Beleid ten aanzien van
ontwikkelingssamenwerking

Nr. 112

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 22 oktober 2012
Met verwijzing naar mijn toezegging tijdens het Wetgevingsoverleg op
21 november 2011 (Kamerstuk 33 000 V, nr. 130) bied ik u hierbij mijn
bevindingen aan van de gesprekken en discussies die ik het afgelopen jaar
heb gevoerd over de rol van het maatschappelijk middenveld in internationale samenwerking en de relatie met de Nederlandse overheid daarin.
De uitwisseling van gedachten vond plaats met o.a. tientallen ontwikkelingsorganisaties, werknemers- en werkgeversorganisaties, (niet subsidie
ontvangende) charitatieve initiatieven, (sociale) ondernemers, trendwatchers en wetenschappers, burgers en politici. Ik nam kennis van
verschenen visie- en positiepapers van verschillende maatschappelijke
organisaties alsook van hun branchevereniging Partos. Op mijn verzoek
analyseerde het CIDIN1 relevante ontwikkelingen in en rond het
maatschappelijk middenveld in ontwikkelingslanden en voerde het
ECDPM2 een onderzoek uit naar het beleid van andere donoren op dit
terrein. Bilateraal en op internationale fora werd met andere donoren van
mening gewisseld. Daarnaast heeft in de periode januari-maart 2012 een
online discussie plaatsgevonden op twee websites, te weten van Vice
Versa – vakblad voor ontwikkelingssamenwerking en op OneWorld van de
NCDO3 , wat totaal meer dan 100 bijdragen opleverde. In de bijdrage die
ikzelf leverde signaleerde ik verschillende trends die belangrijke vragen
oproepen. Deze vragen vormden ook de lijdraad voor gesprekken die ik
vervolgens met lokale organisaties voerde in Oeganda, Burundi en
Bangladesh.
Ondanks de veelkleurigheid van meningen werd duidelijk welke aspecten
belangrijk worden geacht ter overweging bij formulering van toekomstig
beleid op dit terrein.

1

CIDIN: Centre for International development
Issues Nijmegen
ECDPM: European Centre for Development
Policy Management
3
NCDO: Nationale Commissie voor Internationale Samenwerking een Duurzame
ONtwikkeling
2

kst-32605-112
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

In deze brief zal ik achtereenvolgens ingaan op de volgende aspecten:
(1) Opkomst van het lokale maatschappelijke middenveld, (2) toegevoegde waarde van Nederlandse en internationale NGO’s, (3) veelzijdige
relaties en grotere diversiteit, (4) transparantie en regeldruk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 605, nr. 112

1

Opkomst van het lokale maatschappelijk middenveld
Door velen werd onderstreept dat een sterk lokaal maatschappelijk
middenveld van belang is voor het bereiken van duurzame ontwikkelingsresultaten, ontwikkeling die niet alleen aan een kleine groep ten goede
komt en waarbij aandacht gegarandeerd blijft voor wat burgers nodig
hebben. Deelnemers benadrukten het belang van de driehoek overheid,
bedrijfsleven en (georganiseerde) burger waarbij het maatschappelijk
middenveld deze drie actoren verbindt.
In ontwikkelingslanden zijn het vaak maatschappelijke organisaties (zoals
ontwikkelingsorganisaties, vakbonden, boerencoöperaties of spontaan
ontstane actiegroepen) die de belangen behartigen van achtergestelde
groepen. In fragiele staten in het bijzonder kunnen lokale organisaties een
belangrijke rol spelen als bestendiger van vrede en politieke stabiliteit.
Naast de politieke rol van waakhond c.q. belangenbehartiger kennen
maatschappelijke organisaties in ontwikkelingslanden vaak een dienstverlenende rol daar waar de overheid niet goed functioneert dan wel tekort
schiet. Tijdens de consultaties in de partnerlanden werd benadrukt dat het
in eerste instantie lokale organisaties dienen te zijn (en niet internationale)
die een dergelijke dienstverlenende taak gericht op directe armoedebestrijding op zich nemen.
Herhaaldelijk kwam naar voren dat in een toenemend aantal landen de
opkomst van sterke lokale maatschappelijke organisaties samengaat met
beperking van de politieke bewegingsruimte van die organisaties. Dit
bemoeilijkt (politieke, sociale en economische) beweging van burgers en
belemmert zelfredzaamheid. Geopperd werd dat donoren waar mogelijk
en opportuun gezamenlijk lokale autoriteiten aanspreken op de noodzaak
ruimte te geven aan burgerinitiatief.
Lokale organisaties bepleitten diversificatie van subsidiestromen
afgestemd op de landenspecifieke context: directe financiering waar
mogelijk, indirecte financiering waar dit passender is. Criteria daarbij zijn
het capaciteitsniveau van en de politieke bewegingsvrijheid voor lokale
maatschappelijke organisaties.
De toegevoegde waarde van Nederlandse en internationale NGO’s
De toegevoegde waarde van iNGO’s is veranderd. Lokale organisaties
benadrukten dat betrokkenheid wel degelijk wenselijk blijft, maar
geherdefinieerd dient te worden.
Met name in post-conflictlanden zijn juist internationale NGO’s
beschikbaar voor een uitvoerende, dienstverlenende taak.
Tijdens gesprekken in Oeganda, Bangladesh en Burundi benadrukten
lokale organisaties het belang van capaciteitsopbouw. Zij gaven aan de
overdracht van kennis en vaardigheden door iNGO’s van groot belang te
vinden. Het is daarbij cruciaal dat aangesloten wordt bij bestaande
capaciteit en bij maatschappelijke processen die ter plekke plaatsvinden.
Nederlandse ontwikkelingsorganisaties werden hier in het bijzonder
genoemd: zij zouden meer dan andere westerse NGO’s oog hebben voor
capaciteitsversterking van lokale organisaties en aansluiten op lokale
behoeften. Ook werd duidelijk dat de noodzaak tot (verdere) capaciteitsversterking verschilt per land en binnen landen.
Lokale organisaties zagen een groot belang in strategische relaties met
iNGO’s. Sommige lokale organisaties zouden niet overleven zonder de
morele en politieke steun van iNGO’s, waaronder belangenverenigingen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 605, nr. 112

2

van gemarginaliseerde groepen zoals LGBT’s en prostitués. Andere
benadrukten dat hun lokale problemen steeds vaker een mondiaal
perspectief hebben. iNGO’s komen ook op internationaal niveau op voor
een gemeenschappelijke agenda en stellen de negatieve effecten van
mondialisering aan de kaak.
Lokale organisaties merkten op dat naast deze rol van iNGO’s als
waakhond c.q. belangenbehartiger, iNGO’s ook fungeren als bruggenbouwer en makelaar door partnerschappen te creëren en deuren te
openen voor lokale organisaties binnen en buiten het betreffende
ontwikkelingsland.
Hierop voortbordurend noemden deelnemers aan de discussies in
Burundi, Bangladesh en Oeganda als belangrijke rol voor Nederlandse
ontwikkelingsorganisaties een brug te slaan tussen de burger aldaar en de
burger in Nederland.
Breed gedeeld werd de opvatting dat Nederlandse maatschappelijke
organisaties een eigenstandige rol hebben te spelen in het scherp houden
en voeden van de Nederlandse overheid en private sector. Ook dienen zij
mondiaal burgerschap en bewuste consumptie te bevorderen. De
meningen liepen uiteen of de politieke rol van een NGO als waakhond en
belangenbehartiger ondermijnd wordt indien de desbetreffende NGO
financieel ondersteund wordt door het bedrijfsleven c.q. de overheid.
Veelzijdige relaties en grotere diversiteit
Gesignaleerd werd dat het speelveld waarbinnen maatschappelijke
organisaties opereren steeds diverser wordt. Naast de westerse
overheden en internationale organisaties, worden niet-gouvernementele
donoren, particuliere fondsen, private stichtingen en bedrijven steeds
belangrijker. Ook zien we de opkomst van particuliere en kleinschalige
initiatieven en van in niet-juridische entiteiten georganiseerde burgers,
zoals de internetactivisten tijdens de Arabische Lente.
Partners die spraken over geslaagde samenwerking tussen verschillende
actoren, benadrukten dat dergelijke samenwerking een flinke investering
van zowel (bijvoorbeeld) bedrijf als NGO vraagt, gezien de vaak fundamentele verschillen tussen deze partners. Het aantal voorbeelden dat
werd aangehaald van te starre, niet meedenkende NGO’s of anderzijds
opportunistische bedrijven illustreert dat hier nog veel te winnen valt.
Als gevolg behoort de traditionele één-op-één relatie tussen overheid en
NGO veelal tot het verleden. Het aandeel van Nederlandse overheidsfinanciering in de begroting van Nederlandse ontwikkelingsorganisaties
neemt af. De organisaties diversifiëren hun fondsenwerving en vormen
coalities (met een meer of minder permanent karakter) met bijv. bedrijven
en andere maatschappelijke actoren buiten het ontwikkelingssamenwerkingsdomein. Hierdoor ontstaan nieuwe, meer hybride organisatievormen
die een commerciële en not-for-profit aanpak met elkaar kunnen
verbinden.
Men riep de Nederlandse overheid op dit mee te nemen in toekomstig
beleid o.a. door meer ruimte voor sociaal ondernemerschap en investeringen i.p.v. subsidies, alsook innovatieve financieringsvormen voor
lokale ondernemers.
Ook de maatschappelijke organisaties zelf worden steeds diverser, en
groter in aantal. Nederland kent inmiddels tussen 120 en 150 organisaties
die als professioneel aangemerkt kunnen worden en duizenden stichtingen die particuliere initiatieven met ontwikkelingsdoelstelling
belichamen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 605, nr. 112

3

Transparantie en regeldruk
Dat maatschappelijke organisaties niet alleen rechten hebben maar ook
plichten was ook onderwerp van gesprek. Maatschappelijke organisaties
dienen transparant te zijn over wat ze willen bereiken en wie ze vertegenwoordigen. Organisaties die legitimering ontberen, kunnen juist een bron
van instabiliteit zijn en een reden voor de lokale overheid tot restrictief
beleid. Ook kwam het debat in Nederland over de effectiviteit van
ontwikkelingssamenwerking aan bod. De NGO’s realiseren zich de kritiek
waaraan ook zij onderhevig zijn.
Zelfregulerende initiatieven als de «Istanbul Principles for CSO
Development Effectiveness»1, het online inzage geven in geldstromen en
resultaten via IATI standaarden2 en het mogelijk invoeren van een Partos
ISO 9001 certificering, illustreren dat maatschappelijke organisaties kritiek
serieus nemen en hun werkwijze beter toerusten voor vandaag en de
toekomst. Breed werd de mening gedeeld dat steeds gezocht zal moeten
worden naar een juist evenwicht tussen regeldruk en bureaucratie
enerzijds en transparantie en verantwoording anderzijds.
Ook werd mijn aandacht gevraagd voor het feit dat financiering steeds
strakker activiteitgebonden is. Tot nog toe was er ruimte voor onderzoek
en vernieuwende activiteiten. Daar waar initiatieven levensvatbaar blijken,
kunnen die opgeschaald worden en weten zij de interesse van ondernemers en de overheid ter plaatse te wekken. Mij werd geadviseerd in
toekomstig beleid te overwegen dat áls de Nederlandse regering
dergelijke innovatie belangrijk vindt, daarvoor ook ruimte te behouden.
Als derde poot in de driehoek overheid, bedrijfsleven, georganiseerde
burger zijn maatschappelijke organisaties eigenstandige actoren in het
ontwikkelingsproces. Zij zullen dus zelf initiatief nemen (the right to
initiative), zelf onderwerpen op de agenda plaatsen die zij belangrijk
vinden. Anderzijds bestaat een groot deel van het budget van ontwikkelingsorganisaties uit gelden die door donoren geoormerkt zijn voor
duidelijk omschreven doelen. In dat geval is de organisatie bij wijze van
spreken een aannemer. De opvattingen van overheidsfinanciering en de
sturende rol van de Nederlandse overheid in relatie tot deze twee rollen,
varieerden in de discussies van «een sterke democratie organiseert zijn
eigen oppositie» tot «de betaler bepaalt».
Ten slotte

1

De Istanbul Principles for CSO Development
Effectiveness» werden door wereldwijd
georganiseerde maatschappelijke organisaties
geformuleerd in voorbereiding op het Fourth
High Level Forum on Aid Effectiveness in
Busan (nov./dec 2011) en definiëren wat een
effectieve maatschappelijke organisatie is.
2
IATI staat voor International Aid Transparancy Initiative

Het zal niet verbazen dat er geen eenduidige mening bestond over de rol
en toekomst van het maatschappelijk middenveld en de relatie met de
Nederlandse overheid. De mening daarover hangt immers samen met het
belang dat wordt gehecht aan elk van de aspecten dat aan de orde is
gesteld.
Met het benoemen van die aspecten heb ik beoogd de bouwstenen aan te
dragen die van belang zijn voor het herdefiniëren van beleid t.a.v. het
maatschappelijk middenveld in internationale samenwerking. Een nieuw
kabinet kan die aspecten wegen en duiden bij het uitwerken van instrumentarium dat past in effectieve internationale samenwerking in de snel
veranderende wereld.
Hierbij is het afsluitend van belang te constateren dat de discussie over de
relatie tussen overheid en NGO’s en de kritische kanttekeningen inzake
een te grote afhankelijkheid tussen beide in de praktijk ook al tot gevolgen
heeft geleid. NGO’s zoeken actief naar alternatieve financieringsbronnen,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 605, nr. 112

4

veranderen hun dienstverlening en ze sluiten nieuwe allianties. Deze
trends kunnen in de besluitvorming van een nieuw kabinet worden
meegewogen.
De staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
H. P. M. Knapen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 605, nr. 112

5