Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

21 501-07

Raad voor Economische en Financiële Zaken

Nr. 1334

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 14 december 2015
Hierbij zend ik u de kabinetsreactie op het door de Europese Commissie
op 24 november jl. gepresenteerde voorstel voor de oprichting van een
Europees depositoverzekeringsstelsel en de mededeling «Naar de
voltooiing van de Bankenunie».
De Minister van Financiën,
J.R.V.A. Dijsselbloem

kst-21501-07-1334
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 21 501-07, nr. 1334

1

Kabinetsreactie op voorstel van de Europese Commissie voor een
Europees depositoverzekeringsstelsel en de mededeling «naar de
voltooiing van de bankenunie»
1. Inleiding
Op 24 november heeft de Europese Commissie een voorstel gepresenteerd dat ziet op stappen richting een Europees depositoverzekeringsstelsel («European deposit insurance scheme», EDIS)1. Tegelijkertijd heeft
zij een mededeling gepubliceerd over de vervolmaking van de
bankenunie, waarin een aantal risicoverminderende maatregelen zijn
benoemd die de Commissie parallel aan het EDIS-voorstel wil uitwerken.2
Deze brief gaat kort in op hoe dit voorstel moet worden bezien in de
context van de bankenunie en schetst de vormgeving van het nationale
depositogarantiestelsel. Vervolgens wordt de inhoud van het wetgevend
voorstel en de mededeling toegelicht. Tot slot wordt de Nederlandse
positie weergegeven. Deze brief dient daarmee als vervanging van het
reguliere BNC-fiche voor zowel het voorstel als de mededeling.
2. Achtergrond van het voorstel
De Europese bankensector is in de jaren voorafgaand aan de crisis sterk
gegroeid: de balansomvang van de bankensector is in veel landen
aanzienlijk groter dan het nationaal inkomen. In verschillende landen
hebben banken grote risico’s genomen. Indien de overheid bij een crisis
banken op grote schaal moet steunen, kan dit grote gevolgen hebben
voor de overheidsfinanciën. Tijdens de crisis heeft dit risico zich duidelijk
geopenbaard: zo hebben problemen bij banken geleid tot snel oplopende
overheidsschulden. Verder leggen de financieringskosten van overheden
een bodem onder de financieringskosten in de economie en daarmee van
banken. Banken zijn daardoor kwetsbaar voor de kredietwaardigheid van
de eigen overheid. Deze wisselwerking tussen banken en overheden
leidde tot een neerwaartse spiraal en heeft de problemen in deze landen
verdiept. Doordat ook banken uit andere lidstaten uitzettingen hebben op
deze landen en banken, lopen ook zij risico’s. Een Europese bankenunie
dient de negatieve wisselwerking tussen slecht presterende banken en
nationale overheden te beperken en adequaat toezicht en crisismanagement te organiseren op het niveau dat recht doet aan de grensoverschrijdende werkelijkheid van de markt voor bancaire diensten.
Een belangrijk uitgangspunt van de bankenunie is het minimaliseren van
de kosten van bankfaillissementen, en een beroep op publieke middelen
zoveel mogelijk uit te sluiten. Hiervoor is – in aanvulling op de versterking
van de kapitaaleisen (Basel 3) – een aantal geloofwaardige instrumenten
ingevoerd om tijdig en snel genoeg bij een zwakke of falende bank te
kunnen ingrijpen, en de continuïteit van de kritieke financiële en economische functies van de bank te waarborgen en tegelijkertijd het effect van
het falen van de bank op de economie en het financiële systeem tot een
minimum te beperken. Eén van deze instrumenten – het instrument van
bail-in – moet tevens garanderen dat verliezen eerst door aandeelhouders
worden gedragen, en daarna door schuldeisers. Deze doelstellingen
moeten een destabilisatie van de financiële markten helpen voorkomen en
de kosten voor de belastingbetaler zoveel mogelijk beperken.

1

Voorstel tot wijziging van verordening 806/2014 teneinde een Europees deposito verzekeringsstelsel op te richten (586/2015, gepubliceerd op 24 november 2015).
2
Mededeling van de Commissie «Naar de volmaking van de banken unie» (587/2015, gepubliceerd op 24 november 2015).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 21 501-07, nr. 1334

2

Het ontwerp voor een Europese bankenunie bestaat uit drie pijlers:
1. Gemeenschappelijk bankentoezicht
2. Gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme en gemeenschappelijk
afwikkelingsfonds
3. Gemeenschappelijk depositogarantiestelsel
De Commissie heeft een voorstel gedaan voor deze derde bouwsteen, een
Europees depositoverzekeringsstelsel (EDIS). Het EDIS-voorstel moet
daarom worden bezien in deze bredere context van de Europese
bankenunie.
Het Europees toezicht heeft inmiddels vorm gekregen door de oprichting
van het Europese Toezichtsmechanisme (Single Supervisory Mechanism;
SSM), dat op 4 november 2014 van start is gegaan. In het SSM houdt de
Europese Centrale Bank in samenwerking met de nationale toezichthouders toezicht op de Europese banken. Verder heeft het Europees
herstel- en afwikkelingsregime inmiddels ook concrete vorm gekregen
door de introductie van het Gemeenschappelijke Afwikkelingsmechanisme (Single Resolution Mechanism; SRM). Sinds 1 januari 2015 is
hiervoor een Afwikkelingsraad (Single Resolution Board, SRB) opgericht
en nationale afwikkelingsautoriteiten (in Nederland: de Nederlandsche
Bank) aangewezen. Vanaf 1 januari 2016 zal de SRB de eindverantwoordelijkheid krijgen om besluiten te nemen over de afwikkeling van Europese
banken(groepen). Binnen het SRM zullen de regels uit de BRRD, inclusief
het instrument van bail-in, worden gehanteerd.
Een belangrijk fundament voor de bovengenoemde pijlers wordt gelegd
door het single rulebook. Voor een goed functionerende bankenunie is het
zeer belangrijk dat voor alle banken zo veel mogelijk dezelfde regels
gelden.3
3. De huidige situatie: het nationale depositogarantiestelsel
(DGS)
Alle EU lidstaten hebben momenteel één of meerdere depositogarantiestelsels. De kaders van deze nationale depositogarantiestelsels (DGSen)
zijn vastgesteld in de DGS-richtlijn (2014/49/EU). Deze richtlijn heeft tot
doel depositohouders te beschermen, de financiële stabiliteit te
waarborgen en het niveau van garantie binnen de EU zoveel mogelijk te
harmoniseren. Daarom schrijft de richtlijn voor dat depositogarantiestelsels tegoeden tot een bepaalde hoogte dienen te garanderen (in
principe € 100.000). Zo vermindert een depositogarantiestelsel het risico
op een bank run.
In Nederland is de richtlijn depositogarantiestelsels geïmplementeerd via
het Implementatiebesluit Depositogarantiestelsel.4 Net als elders in
Europa garandeert het Nederlandse depositogarantiestelsel in beginsel
deposito’s tot € 100.000 per depositohouder per bank. Aanvullend
genieten deposito’s die samenhangen met de aan- of verkoop van een
eigen woning een hogere bescherming, namelijk tot € 500.000, tot
maximaal 3 maanden.

3

Het single rulebook bestaat uit:
– een richtlijn en verordening inzake kapitaalvereisten voor banken en beleggingsondernemingen (Capital Requirements Directive (CRD IV) en Capital Requirements Regulation (CRR));
– een richtlijn over herstel en afwikkeling van banken en beleggingsondernemingen (Bank
Recovery and Resolution Directive, BRRD) en;
– een herziening van de richtlijn voor depositogarantiestelsels (Deposit Guarantee Schemes
Directive, DGSD).
4
Staatsblad 2015, 434.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 21 501-07, nr. 1334

3

Alle banken die een Nederlandse bankvergunning hebben, nemen
verplicht deel aan het Nederlandse depositogarantiestelsel. De deelnemende banken dragen de kosten van het stelsel. Daartoe betalen banken
vooraf bijdragen aan het depositogarantiefonds dat de bijeengebrachte
gelden beheert. Het fonds dient in 2024 een omvang te hebben bereikt
van 0,8% van de gegarandeerde deposito’s.5
De Nederlandsche Bank (DNB) bepaalt de hoogte van de bijdragen die
individuele banken betalen aan het depositogarantiefonds volgens
vastgelegde regels en beslist over de inzet van de financiële middelen in
het depositogarantiefonds. In het geval van faillissement kent DNB
DGS-uitkeringen toe aan depositohouders en keert het depositogarantiefonds deze vergoedingen vervolgens uit aan depositohouders. Ook kan
DNB bepalen dat bij de afwikkeling van een bank het depositogarantiefonds een bedrag ter beschikking stelt zodat depositohouders toegang
houden tot hun deposito’s.
Sinds de introductie van het Europees kader voor herstel en afwikkeling
van banken is de kans dat een aanspraak wordt gedaan op het depositogarantiestelsel afgenomen. Zo zal een bank na bail-in geherkapitaliseerd
en in afgeslankte vorm verder gaan, zonder dat (door het DGS gegarandeerde) depositohouders daar iets van zullen merken.6 Ook zijn gegarandeerde deposito’s een bevoorrechte status op de faillissementsladder
toegekend. Bij een faillissement van de probleeminstelling worden de
vorderingen van gegarandeerde depositohouders daarmee voldaan
voordat de vorderingen van concurrente schuldeisers worden voldaan.
Als een beroep wordt gedaan op het depositogarantiefonds of als in korte
tijd meerdere beroepen op het depositogarantiefonds worden gedaan,
dan kan het voorkomen dat de financiële middelen in het depositogarantiefonds ontoereikend zijn. DNB kan dan buitengewone ex post bijdragen
heffen van de banken. Deze buitengewone ex post bijdragen zullen echter
niet altijd direct beschikbaar zijn. Het depositogarantiefonds is bevoegd in
de tussentijd leningen aan te gaan om het financieringstekort te
overbruggen. Indien het depositogarantiefonds daar niet in slaagt, is niet
de uitgesloten dat de staat betrokken raakt om bijv. een lening aan het
depositogarantiefonds te verschaffen. Aldus blijft een link bestaan tussen
depositogarantiestelsels en overheden.
4. Het EDIS-voorstel
Hieronder wordt eerst het EDIS-voorstel toegelicht. Vervolgens wordt
ingegaan op de governance, juridische en financiële aspecten van het
voorstel.

5

Ook bestaat er een lidstaatoptie om een lagere doelomvang te hanteren van 0,5% van de
gedekte deposito’s. Hiertoe heeft Nederland heeft een aanvraag ingediend. Deze aanvraag is
echter minder relevant onder EDIS: voordat een nationale omvang van 0,5% bereikt wordt zijn
– volgens de systematiek van het voorstel – de middelen reeds overgedragen naar een
Europees fonds. Bovendien worden bijdragen per bank op Europees niveau vastgesteld.
6
In geval van een hele diepe bail-in (of een bank met zeer veel gegarandeerde deposito’s als
percentage van de balans) kan het DGS een bijdrage moeten leveren aan bail-in. Als volgens
de bail-in hiërarchie gegarandeerde deposito’s zouden moeten worden afgeschreven, levert het
DGS een bijdrage welke niet meer mag zijn dan de helft van de doelomvang (0,8% van de
gedekte deposito’s). Het DGS mag daarbij niet slechter af zijn dan in faillissement.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 21 501-07, nr. 1334

4

a. EDIS-voorstel
In het Vijf Presidentenrapport is aangegeven dat de Economische en
Monetaire Unie (EMU) verder gebracht dient te worden door onder
andere de bankenunie te vervolmaken.7 Hoewel reeds belangrijke stappen
zijn gezet door het oprichten van het SSM en SRM, blijft de huidige opzet
met nationale DGSen kwetsbaar voor grote lokale schokken, aldus het Vijf
Presidentenrapport. Een gemeenschappelijk depositogarantiestelsel zou
de veerkracht van de bankenunie tijdens toekomstige crises kunnen
vergroten. Een gemeenschappelijke depositogarantiestelsel zorgt er voor
dat de waarde van de depositogarantie gelijk is voor alle lidstaten. De
waarde van de depositogarantie is dan onafhankelijk van de financiële
positie van de overheid van het land waar de bank gevestigd is. Spaarders
kunnen er dan vanuit gaan dat de veiligheid van hun deposito’s niet
afhangt van de locatie waar de bank gevestigd is. Ook banken worden niet
benadeeld in het aantrekken van deposito’s door de plaats waar ze zijn
gevestigd. Volgens het Vijf Presidentenrapport is de gelijke waarde van
deposito’s essentieel om de integriteit van de EMU te bewaken. Het Vijf
Presidentenrapport stelt dat een munt alleen daadwerkelijk gemeenschappelijk kan zijn als deposito’s overal in alle lidstaten een gelijke waarde
hebben. Dit komt ook het functioneren van de interne markt ten goede.
Het EDIS-voorstel zal van toepassing zijn op lidstaten die deelnemen aan
de bankenunie. Dit zijn in elk geval de eurozone-lidstaten en de lidstaten
die vrijwillig toetreden tot de bankenunie. Met het EDIS-voorstel wordt in
verschillende fases stapsgewijs toegewerkt naar een systeem waarop
financiering en aanspraken op het DGS volledig Europees geregeld
worden. Hiertoe zal een (Europees) Depositoverzekeringsfonds (Deposit
Insurance Fund; DIF) worden opgericht waarin middelen worden
verzameld middels risicogebaseerde bijdragen van banken. Het nationale
DGS blijft verantwoordelijk voor de uitvoering van onder andere de
uitkeringen. Daarom spreekt het EDIS-voorstel niet van een Europees
depositogarantiestelsel, dat het volledige stelsel van directe uitkering en
inning behelst, maar van een Europees verzekeringstelsel dat zich primair
richt op financiering. De Single Resolution Board (SRB) zal beoordelen of
aan de voorwaarden voor inzet van middelen uit het DIF is voldaan.
Er kan een aanspraak op het DIF gemaakt worden voor i) een reguliere
uitbetaling («pay out»), oftewel een uitkering van de gegarandeerde
deposito’s bij het failleren van een bank, of ii) voor een bijdrage aan
afwikkeling, zoals mogelijk is volgens de BRRD/DGSD. Voor beide situaties
kan het DIF een (al dan niet volledige) bijdrage leveren om i) te voorzien in
de liquiditeitsbehoefte van het nationale DGS door het verstrekken van
financiering en ii) de verliezen van het DGS te dekken.
Het EDIS-voorstel valt uiteen in drie fases, namelijk i) herverzekering, ii)
medeverzekering en iii) volledige verzekering. Per fase verschillende de
bedragen waarop en de voorwaarden waaronder een aanspraak gemaakt
kan worden op het DIF. Hieronder wordt kort ingegaan op de verschillende
fases.
Fase I: Herverzekering (2017–2020)
De Commissie stelt een herverzekeringsfase voor van drie jaar, waardoor
deelnemende lidstaten tijdens een asymmetrische schok meer financiële
middelen tot haar beschikking hebben dan nu het geval is. In deze fase
wordt 20% van het liquiditeitstekort van een nationaal DGS gedekt door
EDIS. De overige 80% moet nationaal worden voldaan. Daarbij is het
7

Kamerstuk 21 501-20, 996.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 21 501-07, nr. 1334

5

liquiditeitstekort van het nationale DGS gedefinieerd als de aanspraak,
minus de middelen die in het nationale DGS zouden moeten zitten en
eventuele buitengewone ex post bijdragen waarop in geval van een
uitbetaling binnen 3 dagen aanspraak kan worden gemaakt. Het totaal aan
middelen die in het fonds zouden moeten zitten wordt bepaald volgens
het voorgestelde ingroeipad. Dit voorkomt dat nationale DGSen onvoldoende (nationale) bijdragen heffen om zo eerder een aanspraak te
kunnen maken op het Europese DGS.
Naast liquiditeit draagt het EDIS ook bij aan verliesdeling. In de herverzekeringsfase wordt 20% van het zogenaamde «exces verlies» gedekt. Dit
exces verlies kan op twee verschillende manieren worden bepaald
afhankelijk van het DGS wordt gebruikt voor a) uitbetaling of b) afwikkeling.
De berekening van het exces verlies in geval van een uitbetaling (a) wordt
in deze fase wordt als volgt berekend. Van het bedrag dat is uitgekeerd
aan depositohouders worden de volgende posten afgetrokken: 1) de
uitkering uit de boedel, 2) de middelen die in het DGS zouden moeten
zitten conform het ingroeipad van de verordening, en 3) de ex post
bijdragen die maximaal opgehaald kunnen worden door het nationale
DGS in een jaar (in principe 0,5% van de gedekte deposito’s). Elk jaar
wordt door de SRB beoordeeld wat de boedeluitkeringen zijn geweest, en
op basis daarvan wordt het exces verlies opnieuw vastgesteld. Bij een
vermindering van het exces verlies wordt het DIF terugbetaald naar haar
aandeel in de verstrekte financiering (maximaal 20%).
De berekening van het exces verlies in geval het DGS wordt gebruikt voor
afwikkeling (b) is gelijk aan dat voor uitbetaling, behalve dat buitengewone ex post bijdragen niet worden meegenomen. Dit is het geval
omdat volgens de huidige DGS-richtlijn buitengewone ex post bijdragen
alleen mogen worden geheven voor een reguliere uitbetaling («pay
out»).8
Alleen afwikkelingsprocedures die onder de SRB vallen kunnen in deze
fase een aanspraak doen op het DIF, en dus niet afwikkelingsprocedures
door nationale afwikkelingsautoriteiten.
Aanspraken op EDIS in de herverzekeringsfase zijn mogelijk tot bepaalde
limieten. Zo zal de bijdrage van het DIF aan de financiering en exces
verlies niet meer zijn dan 20% van de doelomvang van het DIF aan het
einde van de herverzekeringsperiode (2020), en niet meer dan 10 keer de
doelomvang van het nationale DGS in dat jaar. Aan het einde van de
herverzekeringsperiode (in het jaar 2020) bedraagt de omvang van het DIF
20% van het minimale beoogde niveau dat op dat moment is opgebouwd
door alle nationale DGSen tezamen onder de huidige DGS richtlijn. De
omvang van het DIF is dan dus ongeveer 4 miljard euro. De maximale
bijdrage aan exces verlies door het DIF is daarmee aan het einde van de
herverzekeringsperiode per faillissement/resolutiecasus ongeveer
800 mln.
De individuele bijdragen van banken aan het DIF worden geïnd door de
nationale DGSen, die zelf verantwoordelijk blijven voor de berekening van
de risicogebaseerde bijdrages op basis van een gedelegeerde handeling

8

Een tweede verschil is dat bij afwikkeling, waar na bail-in van het DGS de bank blijft voortbestaan, veel sneller duidelijk is wat de verliezen voor het DGS zijn. Het exacte exces verlies (na
eventuele herwaardering) kan daarmee ook veel sneller worden vastgesteld en niet pas na
jaren zoals in geval van uitwinning van de boedel bij een pay-out.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 21 501-07, nr. 1334

6

van de Commissie.9 De berekening zal hierbij worden gebaseerd op de
gegarandeerde deposito’s en mate van risico van iedere bank ten opzichte
van andere banken binnen hetzelfde nationale DGS.
Fase II: Medeverzekering (2020–2023)
Het voorstel gaat uit van een fase van medeverzekering, die vier jaar zal
duren. In deze fase wordt de reikwijdte uitgebreid. Ook nationale
afwikkelingsprocedures komen in deze fase in aanmerking voor financiering uit het DIF. De potentiële financiering wordt ook verhoogd door het
aanpassen van de definitie van liquiditeitstekort en de definitie van exces
verlies. Bij het bepalen van het liquiditeitstekort worden geen correcties
toegepast voor eventuele nationale middelen, en wordt een aanspraak
vanaf de «eerste euro» (gedeeltelijk) Europees gefinancierd. Analoog
hieraan wordt ook de dekking van verliezen vanaf de «eerste euro»
doorgevoerd.
Het Europese DIF zal stapsgewijs meer en meer van eventuele nationale
aanspraken financieren. In het eerste jaar gaat het om 20%. In het tweede
jaar om 40%, het derde jaar 60% en het vierde jaar 80%.
Aan het eind van de medeverzekeringsperiode bedraagt de omvang van
het DIF het minimale beoogde niveau van alle nationale DGSen tezamen
onder de huidige DGS richtlijn (zo’n € 44 miljard). De individuele
bijdragen van banken aan het DIF worden nog steeds geïnd door
nationale DGSen. De verantwoordelijkheid voor de berekening van de
individuele bijdragen van banken wordt nu echter aan de SRB gegeven.
De berekeningen worden gebaseerd op een gedelegeerde handeling van
de Commissie, waarbij dezelfde criteria van toepassing zijn als in de
herverzekeringsfase. Wel worden de individuele contributies van banken
hierbij niet langer berekend ten opzichte van de banken binnen het eigen
nationale DGS, maar ten opzichte van alle EDIS banken.
Fase III: Volledige verzekering (vanaf 2024)
In het eindstadium van het EDIS-voorstel worden aanspraken volledig
Europees gefinancierd. Daarmee geldt in feite hetzelfde mechanisme als
onder medeverzekering, maar worden aanspraken 100% Europees
gefinancierd.
b. Governance
Het DIF zal worden ondergebracht bij de SRB, die binnen de bankenunie
verantwoordelijk is voor de afwikkeling van banken(groepen). De SRB
wordt daarnaast verantwoordelijk voor de financiering en (vanaf de
medeverzekeringsfase) voor de berekening van de heffing van contributies.
De besluitvorming ten aanzien van EDIS volgt hierbij dezelfde benadering
als nu het geval is ten aanzien van afwikkeling. Binnen de SRB wordt al
onderscheid gemaakt tussen de uitvoerende en plenaire vergadering. De
uitvoerende vergadering bestaat uit de voorzitter en de vier onafhankelijke
9

In de gedelegeerde handeling zal rekening worden gehouden met de volgende criteria bij het
bepalen van het risicoprofiel van een instelling;
– De hoeveelheid verliesabsorberend vermogen
– De capaciteit om aan korte en lange termijnverplichtingen te voldoen
– De stabiliteit en diversiteit van financieringsbronnen en de onbeklemde, zeer liquide activa
– De kwaliteit van de activa
– Bedrijfsmodel en management
– Activabeklemming.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 21 501-07, nr. 1334

7

voltijdse leden van de SRB evenals de permanente waarnemers (de
Europese Commissie en de ECB). Ook wordt in de uitvoerende vergadering de betreffende nationale autoriteit betrokken wanneer een bank
wordt besproken van de lidstaat in kwestie.
Voor de plenaire vergadering geldt dat in aanvulling op de vaste leden
van de SRB ook alle nationale leden zijn vertegenwoordigd. Voor de taken
met betrekking tot EDIS geldt hiervoor een speciale EDIS compositie,
waarbij nationale resolutieautoriteiten worden vervangen door de
nationale bevoegde autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor nationale
DGSen. Echter, indien besluiten relevant zijn zowel voor het SRM als EDIS,
dan worden deze besluiten genomen in een gezamenlijke plenaire
vergadering waarbij ook de nationale resolutieautoriteiten zijn vertegenwoordigd.
Besluitvorming binnen de SRB ten aanzien van de uitkering van
DIF-middelen vindt in eerste instantie plaats binnen de reguliere,
uitvoerende vergadering van het SRM. De plenaire EDIS vergadering
wordt pas gehouden wanneer de netto bijdrage vanuit het DIF gedurende
de laatste 12 maanden een drempel overschrijdt van 25% van het
uiteindelijk beoogde doel van het fonds. Besluiten worden in de plenaire
vergadering met meerderheid van stemmen genomen (ieder lid heeft
daarbij één stem), waarbij minimaal 30% van de bijdragen vertegenwoordigd moeten zijn. Beslissingen ten aanzien van ex post bijdragen en
leningen dienen met tweederde meerderheid te worden genomen,
waarbij minimaal 50% van de bijdragen zijn vertegenwoordigd zolang de
doelomvang van het DIF nog niet is bereikt (hierna geldt een drempel van
30%).
Om in aanmerking te komen voor een bijdrage uit het DIF, dient een
deelnemend nationaal DGS de SRB op de hoogte te stellen van de
omstandigheden die kunnen resulteren in een aanvraag. Wanneer een
aanvraag wordt gedaan dient de SRB vervolgens in uitvoerende samenstelling binnen 24 uur te bepalen of aan de relevante voorwaarden is
voldaan en welke bijdrage vanuit het DIF wordt gedaan.
Na de betaling zal de SRB toezien op het gebruik van de middelen evenals
de inspanningen van nationale DGSen om claims terug te vorderen
middels de insolventieprocedure. Daarbij wordt de afwikkelingsraad het
recht toebedeeld om zelf claims te innen.
Ten aanzien van toezicht op de besluiten en werkzaamheden van de SRB
is binnen huidige SRM verordening al geregeld dat zij op een aantal
manieren is onderworpen aan controle door de Europese Rekenkamer. Zo
kan de Europese Rekenkamer de voorlopige rekeningen van de SRB
controleren. Ook publiceert zij iedere 12 maanden een rapport over de
doeltreffendheid en doelmatigheid van de SRB. Bovendien kan zij in het
kader van fraudebestrijding bij iedereen die middelen heeft ontvangen
van de SRB, controles ter plaats verrichten en stukken inzien. Deze
controle kan de Europese Rekenkamer ook uitoefenen ten aanzien van de
taken die de SRB uitoefent in het kader van EDIS.
c. Juridische en financiële aspecten
Artikel 114 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie
(VWEU), dat ziet op de bevordering van de werking van de interne markt,
vormt de juridische basis van het EDIS-voorstel. Voor het voorstel voor de
oprichting van het Europees Resolutiemechanisme en het bijbehorend
Europees Resolutiefonds (SRF) heeft de Europese Commissie eerder
dezelfde rechtsbasis aangevoerd. Het kabinet achtte deze keuze indertijd

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 21 501-07, nr. 1334

8

verdedigbaar. Wel heeft binnen de Raad destijds discussie plaatsgevonden ten aanzien van de vraag of het VWEU voldoende basis biedt voor
de overdracht van bijdragen aan het SRF. Daarom heeft de Raad indertijd
ervoor gekozen om overdracht van bijdragen aan het SRF niet in een
verordening maar in een intergouvernementele overeenkomst (intergovernmental agreement, IGA) op te nemen. De kans is aanzienlijk dat de
discussie over de rechtsbasis in het Verdrag in het kader van de EDIS
opnieuw gevoerd zal worden.
Volgens de Commissie is het EDIS voorstel in lijn met het subsidiariteitprincipe. In de huidige situatie zijn nationale DGSen kwetsbaar voor grote
lokale schokken, waarbij een sterke relatie blijft bestaan tussen banken en
overheden. Deze situatie ondermijnt de gelijkheid van de bescherming
van deposito’s, hetgeen het vertrouwen van spaarders negatief
beïnvloedt. Ook wordt hierdoor de integriteit van de interne markt
ondermijnt. Enkel door een aanpak te organiseren op Europees niveau
kan voldoende zekerheid zorgen bij spaarders en de link tussen banken en
overheden verminderen.
De Commissie acht het voorstel ook in lijn met het proportionaliteitsprincipe. Met de oprichting van het SSM en het SRM wordt toezicht en
resolutie op Europees niveau geregeld. Het ligt daarom in de rede dat ook
voor de bescherming van deposito’s die worden gehouden bij instellingen
die onder de bankenunie vallen, uiteindelijk wetgevende maatregelen
worden getroffen op Europees niveau. Als de SRB een besluit neemt over
de afwikkeling van een bank maar niet bevoegd is te besluiten over
bescherming van depositohouders, kunnen daarover spanningen
ontstaan die financiële stabiliteitsrisico’s kunnen veroorzaken. De
problemen die dan ontstaan kunnen niet afdoende op het nationale
niveau worden geadresseerd.
Volgens de Commissie heeft het voorstel geen invloed op de EU
begroting, aangezien alle bijdragen aan het EDIS en de kosten van de
afwikkelingsraad volledig worden gefinancierd door bancaire sector. Ook
zijn geen financiële consequenties voorzien voor de nationale overheden.
De totale lasten voor de bankensector als geheel blijft onveranderd door
het voorstel; bijdragen aan het DIF leiden tot een navenant lagere bijdrage
aan nationale fondsen. De impact van het voorstel op de individuele
banken is echter nog onduidelijk, aangezien de berekeningsmethode
nader gedefinieerd dient te worden in een gedelegeerde handeling in
2016.
5. Mededeling over het vervolmaken van de bankenunie
Bij het EDIS-voorstel heeft de Europese Commissie ook een mededeling
gepubliceerd, welke volgens de Commissie «parallel» bezien moet
worden met het EDIS-voorstel. De mededeling plaatst het EDIS-voorstel in
de bredere context van het vervolmaken van de bankenunie. In dit
verband benoemt de Commissie een aantal maatregelen die leiden tot
verdere risicodeling. Naast brugfinanciering voor het SRF en het
ontwikkelingen van een gemeenschappelijke fiscale backstop, behoort het
EDIS-voorstel ook tot deze categorie.
Daarnaast wordt in deze mededeling benadrukt dat maatregelen
noodzakelijk zijn om risico’s in de bankenunie verder terug te brengen en
prudentiële regels verder te harmoniseren. De Commissie stelt dat de
introductie van verdere risicodeling middels het EDIS-voorstel
«vergezeld» moet gaan van verdere risicovermindering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 21 501-07, nr. 1334

9

De Commissie kondigt aan om met voorstellen te komen welke het single
rulebook versterken. In dit kader geeft zij aan werk te maken van de
harmonisatie van verschillende opties en discreties in het Europese
kapitaaleisenraamwerk (CRR, CRD-IV). Daarbij zal de Commissie ook
mogelijke verbeteringen en maatregelen overwegen, waar nodig, in de
context van de SSM review. De depositogarantiestelselrichtlijn bevat
enkele opties, welke de Commissie wil harmoniseren wanneer stappen
richting een gezamenlijk stelsel genomen worden.
Ook kondigt de Commissie aan verschillende internationale standaarden
te willen implementeren middels wetgeving en te komen met voorstellen
om prudentiële regelgeving voor banken aan te scherpen. Zo wil zij de
Total Loss Absorbing Capacity (TLAC) implementeren middels een
wetgevend voorstel in 2016 en zal zij ook werk maken van de verdere
implementatie van Bazelse standaarden zoals de leverage ratio. Ook
kondigt de Commissie aan het prudentiële raamwerk voor blootstellingen
op overheden te willen herzien, en te komen met een voorstel op basis
van discussies die zowel in internationaal als Europees verband gevoerd
worden.
Verder benoemt de Commissie enkele maatregelen welke eerder zijn
aangekondigd of reeds onderdeel zijn van huidig beleid. Zo herhaalt de
Commissie haar intenties om te komen tot convergentie van faillissementswetgeving en -procedures, zoals zij ook reeds aangaf in het Capital
Markets Union Action Plan. Ook geeft de Commissie aan het belangrijk te
achten dat staatsteunregels worden toegepast, om te verzekeren dat
private crediteuren een bijdrage leveren aan de afwikkeling van banken.
6. Nederlandse inzet
Het kabinet ziet een Europees depositogarantiestelsel als sluitstuk van de
bankenunie. Eerst is verdere harmonisatie van regelgeving voor banken
nodig (single rulebook) en dient de bankenunie zich voldoende te hebben
bewezen. Het kabinet constateert dat EDIS gepaard gaat met verdergaande risicodeling, terwijl diverse elementen van de bankenunie nog niet
zijn geïmplementeerd en zij zich nog niet geheel heeft bewezen in de
praktijk. Eerst dienen daarom stappen overeengekomen te worden welke
leiden tot risicovermindering.
De volgordelijkheid is voor het kabinet van bijzonder belang bij de
uitwerking van het EDIS. Het kabinet ziet daarom uit naar de verdere
uitwerking van de mededeling, die reeds enkele maatregelen benoemt
welke risicovermindering tot doel hebben, en acht het essentieel dat op
verschillende terreinen concrete resultaten worden geboekt. Zolang deze
maatregelen met betrekking tot risicoreductie onvoldoende concreet zijn,
acht het kabinet het niet opportuun om in te stemmen met het gepresenteerde voorstel. Het kabinet ziet zich in deze zienswijze gesteund door de
motie De Vries/Merkies van 3 december 2015.10
Bij maatregelen aangaande risicoreductie verlangt het kabinet:
• Het harmoniseren van het single rulebook om een level playing field te
waarborgen. Dit geldt zowel voor opties en discreties in het kapitaaleisenraamwerk als de DGS-richtlijn.
• Het is belangrijk dat banken beter afwikkelbaar worden gemaakt, onder
andere door het opleggen van eisen aan bail-inbaar vermogen (MREL).
Ook de voor grote, mondiale systeembanken overeengekomen Total
Loss Absorbing Capacity (TLAC) dient te worden geïmplementeerd in
Europa.
10

Kamerstuk 21 501-07, nr. 1333.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 21 501-07, nr. 1334

10

•

•
•

Andere maatregelen uit Bazel dienen geïmplementeerd te worden,
zoals de leverage ratio, waarbij het kabinet zich inzet voor een
ambitieuze leverage ratio van tenminste 4 procent.
Het is belangrijk om het prudentiële raamwerk te vervolmaken, door
de prudentiële behandeling van staatsobligaties aan te passen.
Ook heeft het kabinet eerder aangegeven dat effectieve insolventiewetgeving in alle EU lidstaten voorhanden moet zijn. Door betere
insolventiewetgeving kunnen activa beter worden uitgewonnen en
potentiële verliezen voor het DGS verder worden beperkt.

Hieruit volgt dat het door de Commissie voorgestelde tijdpad enkel
haalbaar is indien de genoemde maatregelen zijn overeengekomen. De
volgordelijkheid is dus leidend. De laatste twee maatregelen zullen
mogelijk meer tijd vergen. Niettemin acht het kabinet het van groot
belang dat deze overeengekomen zijn voordat de medeverzekeringsfase
van start gaat.
Mits sprake is van verdere risicovermindering, beoordeelt het kabinet de
subsidiariteit en proportionaliteit van EDIS in principe als positief. Zonder
een Europese aanpak kunnen nationale DGSen onder druk komen staan
door grote lokale schokken en blijft het risico bestaan dat overheidsmiddelen worden betrokken, wat een EDIS een logisch sluitstuk van de
bankenunie maakt; om echter de kans op grote schokken, al dan niet
veroorzaakt door nationaal beleid, te verkleinen is eerst verdere risicovermindering nodig.
Het kabinet oordeelt dat de in het EDIS voorstel gemaakte keuze voor de
SRB als bevoegde autoriteit logisch is, aangezien de huidige taken van de
SRB (die betrekking hebben op Europese afwikkeling van banken) nauw
samenhangen met de taken ten aanzien van EDIS. Ook is daarmee
geregeld dat werkzaamheden rondom EDIS wordt onderworpen aan
controle door de Europese Rekenkamer. De competenties die aan de SRB
worden toegewezen in het voorstel staan daarbij in de juiste verhouding
tot het beoogde doel. Nationale stelsels blijven immers verantwoordelijk
voor hun huidige taken, waarbij aanvullende taken enkel aan de SRB
toebedeeld worden wanneer deze noodzakelijk zijn voor het effectief
functioneren van een gezamenlijk stelsel. Een belangrijke taak voor de
SRB in dit verband is het vaststellen of een nationaal DGS voldoet aan de
voorwaarden om aanspraak te maken op een bijdrage uit het DIF en het
verzorgen van de financiering.
Voorkomen moet worden dat risicodeling op Europees niveau leidt tot
verkeerde prikkels. De SRB dient daarom volgens het kabinet scherp te
zien op de hoogte van de nationale beschikbare middelen en de inspanningen van nationale DGSen om ex-post bijdragen op te halen evenals de
uitwinning gedurende de insolventieprocedure. Het is daarom cruciaal dat
de SRB, binnen de wettelijke mogelijkheden waarin bevoegdheden aan
haar mogen worden ondergebracht volgens de Meroni doctrine,
voldoende juridische middelen tot haar beschikking heeft om een strikte
naleving van de voorwaarden te garanderen. Het kabinet acht het van
belang om de competenties zoveel mogelijk te verduidelijken in de
verordening.
In dit verband stelt het kabinet vast dat het voorstel voorziet in een aantal
gedelegeerde handelingen voor de Commissie. Nederland streeft ernaar
om zoveel mogelijk duidelijkheid te bieden in de wetstekst zelf. Dit geldt
bijvoorbeeld voor het vaststellen van de contributies van banken. Hierbij
acht het kabinet het essentieel dat er voldoende sprake is van risicodifferentiatie in de contributies. In het bijzonder dient rekening gehouden te
worden met het bail-inbaar vermogen van banken en activabeklemming.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 21 501-07, nr. 1334

11

Eventueel overgebleven niet-essentiële onderdelen kunnen gedelegeerd
worden aan de Commissie.
7. Annex
Proces
Gezien de juridische basis (artikel 114 van het verdrag betreffende de
werking van de Europese Unie (VWEU)), zal het voorstel worden
behandeld via de gewone wetgevingsprocedure, waarbij de Raad (met
gekwalificeerde meerheid) en het Europees Parlement (meerderheid van
stemmen) gezamenlijk tot een akkoord komen. De onderhandelingen
binnen de Raad zullen naar verwachting tijdens het Nederlands voorzitterschap aanvangen.
Krachtenveld
Naast de Europese Commissie en de ECB zijn er diverse lidstaten die zich
hebben uitgesproken voor een spoedige introductie van een Europees
DGS. Voor deze lidstaten is het perspectief op een Europees DGS van
belang in het licht van het doorvoeren van overige hervormingen ter
volmaking van de bankenunie. Tegelijkertijd zijn er – naast Nederland –
ook enkele andere lidstaten die zich terughoudend hebben opgesteld ten
aanzien van de introductie van een Europees DGS. Deze lidstaten achten
het van belang dat alvorens risico’s gedeeld kunnen worden, eerst verdere
risicoreductie moet plaatsvinden.
Ten aanzien van de vormgeving van EDIS voorstel, zullen sommige
lidstaten naar verwachting aandringen om de overdracht van middelen
vorm te gegeven middels een IGA. Hoewel het kabinet de voorgestelde
juridische basis (artikel 114 van het werkingsverdrag van de EU) verdedigbaar acht, kan het kabinet een IGA benadering steunen.
Het Europees Parlement heeft nog geen gezamenlijk standpunt
ingenomen ten aanzien van het EDIS voorstel. Hoewel sommige leden
van het Europese Parlement reeds enkele kritische kanttekeningen hebben
geplaatst bij het introduceren van een Europees DGS, heeft een aantal
parlementariërs de Commissie altijd aangemoedigd met een voorstel te
komen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 21 501-07, nr. 1334

12