Directoraat-Generaal Milieu
Directie Duurzaam Produceren
Afval en ketens
Rijns traat 8

Landelijk afvalbeheerplan
2009 - 2021 (LAP)

Postbus 30945
2500 GX Den Haag
Interne postcode 625
www.vrom.nl

Naar een materiaalketenbeleid

3 maart 2009

Status:
- resultaten van de inspraakperiode zijn verwerkt;
- nog niet vastgesteld;
- bestemd voor nota overleg met de Commissie VROM
(gepland op 30 maart 2009)

Wanneer eerste of tweede LAP gebruiken?

De geldingsduur van het eerste LAP eindigt op 3 maart 2009. Het tweede LAP zal, gelet op de
notificatieprocedure bij de Europese Commissie en de behandeling in de Tweede Kamer, naar
verwachting pas in april 2009 worden vastgesteld door de minister van VROM. Daarna volgt de publicatie
van het vaststellingsbesluit in de Staatscourant en vier weken na die publicatie de inwerkingtreding.
Het bevoegd gezag wordt geadviseerd het eerste LAP als referentiekader te blijven gebruiken tot het
moment dat de minister van VROM het tweede LAP heeft vastgesteld. Inwerkingtreding van het tweede
LAP vindt dan weliswaar pas enkele weken later plaats, maar als het vaststellingbesluit is getekend, is
duidelijk wat de tekst van het tweede LAP is.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 2/159

Samenvatting

9

0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
0.8

Inleiding
Terugblik op een kwart eeuw afvalbeleid
Van afvalbeleid naar materiaalketenbeleid
Ambities en doelstellingen voor de komende 12 jaar
Organisatie en marktwerking
Sturing
De nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen
Overige onderwerpen

9
9
10
10
11
12
13
14

1

Inleiding

16

1.1
1.2

Waarom een tweede Landelijk afvalbeheerplan?
Leeswijzer

16
16

2

Terugblik

18

2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7

Inleiding
Het eerste Landelijk afvalbeheerplan
Afvalaanbod en verwerking
Benutting ener gie -inhoud van afval
Meer marktwerking
Evaluatie van het gebruik van het eerste LAP
Ketenbeleid

18
18
18
20
20
20
21

3

Status

22

3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.6.1
3.6.2
3.7
3.8

Inleiding
Vaststelling
Status
Geldingsduur
Reikwijdte
Doorwerking
Rijksoverheid
Andere overheden
Wijzigen en afwijken
Wederzijdse erkenning

22
22
22
23
23
24
24
24
24
26

4

Termen, definities en begripsafbakeningen

27

4.1
4.2
4.3
4.4
4.4.1
4.4.2
4.4.3
4.5
4.5.1
4.5.2
4.5.3
4.6

Inleiding
Het LAP gebruikt Europese termen e n definities
De belangrijkste termen en definities
Onderscheid tussen afvalstof en niet-afvalstof
Productieresiduen
Consumptieresiduen
Vervallen van afvalstofstatus
Onderscheid tussen verwijdering en nuttige toepassing
Materiaalterugwinning
Verbranden van afvalstoffen
Op of in de bodem brengen
De relatie met REACH

27
27
28
30
30
31
31
31
32
35
38
38

5

Uitgangspunten

40

5.1

Inleiding

40

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 3/159

5.2
5.3
5.4
5.4.1
5.4.2
5.5
5.5.1
5.5.2
5.6
5.6.1
5.6.2
5.7
5.8

Voorke ursvolgorde voor afvalbeheer
Afvalbeheer levert een bijdrage aan het klimaatbeleid en duurzame energie
Nutsfunctie en marktactiviteiten
Storten en inzameling huishoudelijk afval zijn nutstaken
Marktactiviteiten door overhede n
Capaciteitsplanning
Storten
Verbranden van specifiek ziekenhuis afval
Geografische begrenzingen
Verbranden als vorm van verwijderen
Storten
Producentenverantwoordelijkheid
Marktwerking

40
41
43
43
43
44
44
44
44
45
45
45
47

6

Ketengericht afvalbeleid

49

6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6
6.7
6.7.1
6.7.2
6.7.3
6.7.4

Inleiding
Ketenaanpak in relatie tot het traditionele afvalstoffenbeleid
Wat houdt een ketenaanpak in het afvalbeleid in?
Relatie ketenaanpak en Cradle to Cradle
Doelstellingen afvalbeleid vanuit de ketenbenadering
Start ketenbenadering in 2007 – 2008
Opzet programma Ketengericht afvalbeleid 2009 – 2012
Leren van voorbeelden
Aan de slag met prioriteiten
Aansluiten van instrumenten
Verbreden naar een integraal materiaalketenbeleid

49
49
50
50
51
51
51
52
54
57
59

7

Afvalbeheerscenario’s

61

7.1
7.2
7.3
7.4

Inleiding
Afvalbeheer in cijfers tot en met 2006
Totale afvalaanbod van 2006 tot en met 2021
Nuttige toe passing en verwijdering van 2006 tot en met 2021

61
61
64
66

8

Doelstellingen

69

8.1
8.2
8.3
8.4

Inleiding
Algemene afvaldoelstellingen
Kwantitatieve doelstellingen
Kwalitatieve doelstellingen

69
69
69
71

9

Organisatie

72

9.1
9.2
9.3
9.4
9.5
9.6
9.7

Inleiding
Taken en bevoegdheden van het rijk
Taken en bevoegdheden van provincies
Taken en bevoegdheden van gemeenten
Verantwoordelijkheden van het bedrijfsleven
Verantwoordelijkheden van de burger
De nutsfunctie en de bijzondere verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid

72
72
72
73
73
73
74

10

Instrumentarium

76

10.1
10.2
10.3
10.4

Inleiding
Overwegingen en uitgangspunten
Communicatie
Financiële instrumenten

76
76
77
77

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 4/159

10.4.1
10.4.2
10.4.3
10.5
10.6
10.7

Belasting op milieugrondslag
Producentenverantwoordelijkheid
Tariefdifferentiatie
Stimulerende instrumenten
Regulerende ins trumenten
Deregulering

77
79
79
80
80
80

11

Minimumstandaard

82

11.1
11.2
11.3
11.4
11.4.1
11.4.2
11.4.3
11.4.4
11.4.5
11.5
11.6

Inleiding
Soorten minimumstandaard
Relatie tussen minimumstandaard en de IPPC/BREF's
Vergunningverlening
Toetsen aan de minimumstandaard
Vergunningtermijn
De minimumstandaard bestaat uit meerdere stappen
Bewerkingsstappen die niet tot de minimumstandaard behoren
Een (nog) niet operationele techniek als minimumstandaard
Afwijken van de minimumstandaard
De minimumstandaard in internationaal perspectief

82
82
83
84
84
85
86
86
86
87
87

12

Toetsingskader in- en uitvoer

89

12.1
12.2
12.2.1
12.2.2
12.2.3
12.3
12.4
12.4.1
12.4.2
12.5
12.5.1
12.5.2
12.6
12.7
12.8

Inleiding
De EVOA
Toepassingsgebied
Lijsten van afvalstoffen
Algemeen procedureel kader
Procedure van algemene informatieverplichting
Procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming
Juiste indeling van de overbrenging
Algemene kennisgeving
Overbrenging voor verwijdering binnen de EG
Overbrenging voor storten (D1)
Overbrenging voor verbranden als vorm van verwijdering (D10)
Overbrenging voor nuttige toepassing binnen de EG
Invoer naar en uitvoer uit de Gemeenschap
Vooraf goedgekeurde inrichtingen

89
89
89
90
90
90
90
91
91
92
92
92
93
94
94

13

Preventie

95

13.1
13.2
13.3
13.4
13.4.1
13.4.2
13.4.3
13.4.4
13.4.5
13.4.6
13.4.7

Inleiding
Preventie tot en met 2006
Preventiedoelstelling voor de periode 2009 tot en met 2021
Preventiebeleid
Ketengericht afvalbeleid
Ecodesign
Cradle to cradle (C2C)
Duurzaam inkopen
Producentenverantwoordelijkheid
Economische instrumenten
Bekendmaken van bestaande databank

95
96
97
97
97
98
99
99
100
100
100

14

Afvalscheiding

103

14.1
14.2

Inleiding
Wanneer afvalscheiding aan de bron?

103
103

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 5/159

14.3
14.4
14.5
14.6

Afvalscheiding door huishoudens
Afvalscheiding door bedrijven
Kosten van afvalscheiding aan de bron
Nascheiding

104
105
106
107

15

Inzamelen, vervoeren, handelen en bemiddelen

109

15.1
15.2
15.3
15.3.1
15.3.2
15.4
15.4.1
15.4.2
15.5
15.6
15.7

Inleiding
Definities en afbakeningen
Inzamelvergunningen en registratie
Inzamelvergunningen
Registratie van vervoerders, inzamelaars, handelaars en bemiddelaars (VIHB)
Inzamelen
Huishoudelijk afval
Bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen
Vervoer van afvalstoffen
Handelen in afvalstoffen
Bemiddelen in afvalstoffen

109
109
110
110
111
111
111
112
113
113
113

16

Aspecten voor vergunningverlening

115

16.1
16.2
16.3
16.4
16.4.1
16.4.2
16.4.3
16.4.4
16.4.5
16.5
16.5.1
16.5.2

Inleiding
Acceptatie - en verwerkingsbeleid
Administratieve organisatie en Interne controle (AO/IC)
Leidraden voor acceptatie- en verwerkingsbeleid en AO/IC
Leidraden
Afwijken van de leidraden en maatwerk door bevoegd gezag
Geen striktere regels voor uniformering vergunningbeoordeling
Reikwijdte
Grondslag
Overige vergunningsaspecten
Vergunningtermijn
Eural

115
115
117
118
118
118
118
119
120
120
120
120

17

Overslaan en opslaan

121

17.1
17.2
17.3

Inleiding
Overslaan
Opslaan van afvalstoffen

121
121
122

18

Mengen

123

18.1
18.2
18.2.1
18.2.2
18.2.3
18.3
18.3.1
18.3.2
18.3.3
18.3.4

Inleiding
Algemene uitgangspunten
Mengen mag niet, tenzij…
Algemene uitgangspunten bij vergunningverlening
Wettelijke achtergrond
Specifieke bepalingen
Mengen en storten
Mengen ten behoeve van afvalwaterzuivering
Bouwstoffen, grond en baggerspecie
Meststoffen

123
123
123
123
125
125
125
125
125
126

19

Nuttige toepassing

127

19.1
19.2
19.3

Inleiding
Vormen van nuttige toepassing
Nuttige toepassing tot en met 2006

127
127
128

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 6/159

19.4
19.5
19.6
19.7

Product- en materiaalhergebruik
Hoofdgebruik als brandstof
Nuttige toepassing op de stortplaats
Deregulering voor nuttige toepassing

129
129
129
130

20

Verbranden als vorm van verwijdering

131

20.1
20.2
20.3
20.3.1
20.3.2
20.3.3
20.3.4
20.4
20.5
20.6

Inleiding
Onderscheid tussen R1 en D10
Brandbaar niet-gevaarlijk restafval
Meer energie uit afval
Capaciteitsregulering
Geografische begrenzingen
Bijzondere verantwoordelijkheid van de overheid
Brandbaar gevaarlijk restafval
Afval met een infectierisico afkomstig van de gezondheidszorg bij mens en dier
Europese regelgeving voor het verbranden van afval

131
131
132
132
133
133
133
135
135
136

21

Storten

137

21.1
21.2
21.3
21.4
21.5
21.6
21.7
21.7.1
21.7.2
21.8
21.9
21.10
21.11
21.12
21.13
21.14
21.15
21.16
21.17
21.17.1
21.17.2
21.17.3
21.17.4
21.17.5
21.17.6

Inleiding
Stortverboden
Geografische begrenzing
Capaciteitsregulering
Toekomst van de stortsector
Storten van brandbaar restafval
Opslag van afval en afvalstoffen/materialen met tijdelijke afzetproblemen
Opslag van brandbaar restafval
Opslag van afvalstoffen en materialen met tijdelijke afzetproblemen
Richtlijn storten
Afval dat niet aan de grenswaarden voldoet
Zeer laag radioactief afval
Winningsafval
Herziening Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen en Stortbesluit bodembescherming
Technisch noodzakelijke toepassing van afvalstoffen in stortplaatsen
Duurzaam storten
Nazorg
Voormalige stortplaatsen
Verwijdering van afval in de ondergrond
Afbakening
Storten van afval in de (diepe) ondergrond
Uitvoer naar buitenlandse ondergrondse deponie
Injecteren van afval in de diepe ondergrond
Injectieactiviteiten bij olie en gaswinning
Injectieactiviteiten bij de winning van zouten

137
137
138
139
142
143
143
143
143
144
144
144
144
145
145
146
146
147
147
147
148
149
149
150
150

22

Monitoring

152

22.1
22.2
22.3
22.4
22.5

Inleiding
Uitgangspunten
Organisatie
Nationale rapportage
Internationale rapportage

152
152
153
153
153

23

Handhaving

154

23.1

Inleiding

154

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 7/159

23.2
23.3
23.4
23.5
23.6
23.7
23.8

Herstel, ontmoediging en straf
Slim handhaven
Vernieuwing toezicht
Handhaven met effect
Instrumentarium
Waarop wordt toezicht gehouden?
Internationale samenwerking handhaving

154
155
155
156
156
156
157

24

Milieueffectrapportage van plannen

158

24.1
24.2

Inleiding
Het LAP en de planMER verplichting

158
158

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 8/159

Samenvatting

0.1

Inleiding

De Wet milieubeheer en diverse internationale richtlijnen verplichten Nederland om periodiek een of
meerdere afvalbeheerplannen op te stellen. Op 03-03-03 is het eerste Landelijk afvalbeheerplan (LAP) in
werking getreden. De geldingsduur van dat plan was van 2003 tot en met 2009.
Het voorliggende tweede LAP is op @(later in te vullen) 2009 in werking getreden. De geldingsduur is van
2009 tot en met 2015, met een doorkijk tot 2021.
Het eerste LAP is in 2007 geëvalueerd. Daaruit is gebleken dat het plan werkbaar is gebleken voor
vergunningverlening, een goed overzicht geeft van een groot deel van het afvalveld en heeft bijgedragen
aan uniformering van de uitvoering van afvalbeleid. Tijdens die evaluatie zijn door alle betrokkenen diverse
voorstellen en wensen naar voren gebracht over hoe het LAP nog beter, duidelijker en vollediger kan
worden gemaakt. Daarmee is bij het opstellen van dit tweede LAP rekening gehouden, maar het spreekt
voor zich dat niet alle voorstellen en wensen zijn gehonoreerd.
In het LAP wordt het algemene afvalbeheerbeleid aangegeven, met in een bijlage een uitwerking van dat
beleid voor specifieke (categorieën van) afvalstoffen. De ‘traditionele’ activiteiten als afvalscheiding,
inzamelen, nuttige toepassing, verbranden en storten komen aan de orde, maar ook overkoepelende
onderwerpen als definities, scenario’s, monitoring en handhaving. Uiteraard worden ook de
uitgangspunten en de doelstellingen gepresenteerd.
Een belangrijk onderdeel van dit LAP is het ketengericht afvalbeleid. Daarmee wordt de reikwijdte van het
plan verruimd van de afvalstoffase naar de gehele (materiaal)keten. In paragraaf 3 van deze samenvatting
wordt daar kort op ingegaan.

0.2

Terugblik op een kwart eeuw afvalbeleid

De jaarlijkse productie aan afval in Nederland (exclusief verontreinigde grond, baggerspecie en mest) is
vanaf 1985 gestegen van 47 Mton naar 63 Mton in 2000, om vervolgens te dalen naar 60 Mton in 2006.
Tussen 1985 en 2006 is dit een stijging van zo’n 27%. Deze toename blijft achter bij de ontwikkeling van
het Bruto Binnenlands Product (BBP), dat in dezelfde periode met zo’n 73% is gestegen.
Als het totale afvalaanbod tussen 1985 en 2006 was gegroeid overeenkomstig het BBP, dan zou in 2006
circa 82 Mton afval zijn ontstaan. Dit betekent dat tussen 1985 en 2006 bijna 27% preventie is bereikt.
De cijfers in dit LAP tonen aan dat er tot 2000 sprake is van een relatieve ontkoppeling tussen het totale
afvalaanbod in Nederland en de economische groei, want het afvalaanbod is minder snel gegroeid dan het
BBP. Vanaf 2000 is zelfs sprake van een absolute ontkoppeling, gezien de toename van het BBP en de
afname van het afvalaanbod. De ontkoppeling is het gevolg van een combinatie van factoren:
overheidsbeleid, technologische ontwikkelingen, efficiënter produceren, kosten van verwijdering, etc. Deze
factoren kunnen niet los van elkaar worden gezien: zo is er overheidsbeleid dat specifiek is gericht op
afvalpreventie, maar er is ook beleid dat heeft bijgedragen aan het tot stand komen van nieuwe technieken
en van efficiënter produceren. Daarnaast is de toename van de kosten van verwijdering ook voor een deel
het gevolg van overheidsbeleid.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 9/159

Tussen 1985 en 2006 heeft binnen het afvalbeheer een duidelijke verschuiving plaatsgevonden van
verwijdering naar nuttige toepassing, wat geresulteerd heeft in een stijging van het aandeel nuttige
toepassing van 50% naar 83%. Het percentage storten, de minst gewenste wijze van afvalbeheer, is in die
periode gedaald van bijna 35% naar ongeveer 4%.

0.3

Van afvalbeleid naar materiaalketenbeleid

Het afvalbeleid heeft zich tot nu toe voornamelijk gericht op de eindfase van materiaalketens, namelijk het
afvalstadium. Zoals in de vorige paragraaf is aangegeven, is met dit afvalbeleid veel milieuwinst geboekt.
Langzamerhand lopen we tegen de grens aan van de mogelijkheden om met het sectorale afvalbeleid een
verdere vermindering van de milieudruk door afvalbeheer te bereiken. Toch is een verdere vermindering
van die milieudruk nog wel nodig, want de milieudruk van materiaalketens is nog veel te hoog om te
kunnen spreken van een duurzame samenleving. Zo slagen we er maar in beperkte mate in om de
uitputting van energiebronnen en grondstoffen terug te dringen.
De meest effectieve stappen in de richting van een duurzaam en zuinig materiaalgebruik zijn te realiseren
wanneer deze plaatsvinden vanuit het perspectief van de hele keten. En met ‘keten’ wordt hier niet
bedoeld de afvalketen van inzameling tot en met verwijdering, maar het hele traject van de winning van
een grondstof tot en met de verwerking van een afvalstof. Dat is dan ook de richting waarin het afvalbeleid
zich zal moeten en gaan ontwikkelen. Met een ketenaanpak in het afvalbeleid wordt een verdere
vermindering van de milieudruk door afval beoogd. Er wordt gezocht naar aangrijpingspunten eerder in de
keten, zoals productontwerp, waarbij er voor moet worden gezorgd dat er geen milieudruk naar andere
fases van de materiaalketen wordt afgewenteld. Het meer denken in ketens leidt bovendien tot meer
innovatie en slimmere samenwerking tussen bedrijven. In de context van grondstofschaarste gaat het
vergroten van de innovativiteit en internationale concurrentiekracht van bedrijven hand in hand met de
vermindering van de milieudruk door energie- en materiaalgebruik.
In dit tweede LAP heeft de hiervoor genoemde ketenaanpak onder de noemer ‘ketengericht afvalbeleid’
een belangrijke plaats gekregen. En misschien heeft dat beleid wel tot gevolg dat er geen derde
afvalbeheerplan meer komt, maar een materiaalbeleidsplan. Vandaar de uitdagende ondertitel van dit
LAP: “Naar een materiaalketenbeleid”.

0.4

Ambities en doelstellingen voor de komende 12 jaar

Milieubeleid heeft tot doel het scheppen van condities en het stellen van randvoorwaarden voor de
instandhouding en verbetering van de milieukwaliteit, om op die manier een bijdrage te leveren aan
duurzame ontwikkeling.
Dit algemene milieudoel betekent dat het afvalstoffenbeleid zich richt op het beperken van het ontstaan
van afvalstoffen, het beperken van de milieudruk van de activiteit ‘afvalbeheer’ en het vanuit ketengericht
afvalbeleid beperken van de milieudruk van productketens. Dit resulteert in de volgende kwantitatieve en
kwalitatieve doelstellingen:
1. Stimuleren van preventie van afvalstoffen, zodanig dat het totaal afvalaanbod in 2015 niet groter mag
zijn dan 68 Mton en in 2021 niet groter mag zijn dan 73 Mton.
2. Verhogen van de nuttige toepassing van het totaal aan afvalstoffen van 83% in 2006 naar 85% in
2015.
3. Verhogen van de nuttige toepassing van het totaal aan huishoudelijk afval van 51% in 2006 naar 60%
in 2015.
4. Verhogen van de nuttige toepassing van het totaal aan HDO-afval van 46% in 2006 naar 60% in 2015.
5. Minstens gelijk houden van het in 2006 in Nederland reeds behaalde percentage van 95% nuttige
toepassing van bouw- en sloopafval, ondanks de verwachte forse toename in de productie van deze
afvalstroom in de komende jaren (van 24 Mton in 2006 naar 32 Mton in 2021).
6. Minstens gelijk houden van het in 2006 in Nederland reeds behaalde percentage van 90% nuttige
toepassing van industrieel afval, ondanks de verwachte toename in de productie van deze afvalstroom
van 16 Mton in 2006 naar 18 Mton in 2021.
7. Reduceren van storten van brandbaar restafval van 1,7 Mton in 2007 tot 0 Mton in 2012.
8. Reduceren (richtinggevende doelstelling) van 20% milieudruk in 2015 voor elk van de zeven prioritaire
stromen die in het kader van het ketengericht afvalbeleid worden opgepakt.
9. Optimaal benutten van de energie-inhoud van afval dat niet kan worden hergebruikt.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 10/159

10. Beter benutten van de restwarmte van afvalverbranding.
11. Realiseren van een gelijkwaardig Europees speelveld voor afvalbeheer.
12. Bevorderen van marktwerking en het vormgeven van de bijzondere verantwoordelijkheid van de
overheid voor storten.
13. Gebruiken van het Cradle-t o-Cradle (C2C) concept als inspiratiebron bij de zeven prioritaire stromen
die in het kader van het ketengericht afvalbeleid worden opgepakt.
14. In het kader van de integrale ketenbenadering vanuit het afvalstoffenbeleid een bijdrage leveren aan
de ambities op het gebied van duurzaamheid van het kabinet Balkenende IV:
• in 2020 is de CO2 -uitstoot met 30% verminderd ten opzichte van 1990;
• in 2020 bestaat er geen gevaar meer voor mens en milieu als gevolg van de verspreiding van
gevaarlijke stoffen;
• in 2010 is het verlies van biodiversiteit gestopt.

0.5

Organisatie en marktwerking

Taken en verantwoordelijkheden overheden
Met dit tweede LAP worden geen veranderingen aangebracht in de taken en verantwoordelijkheden van
de overheden. Het rijk houdt de centrale rol in het afvalbeheer en de taken van provincies en gemeenten
blijven gericht op met name preventie, afvalscheiding, vergunningverlening en handhaving. Gemeenten
hebben daarnaast een wettelijke zorgplicht voor het inzamelen van huishoudelijk afval.
Bijzondere verantwoordelijkheid voor storten
In de afvalbeheerketen is storten een fundamentele voorziening die absoluut goed geregeld moet zijn. Op
elk moment moet immers het afval op een milieuhygiënisch verantwoorde en veilige manier kunnen
worden verwijderd. Dat geldt zowel voor het restafval dat niet nuttig kan worden toegepast of kan worden
verbrand als het afval dat normaliter wel nuttig wordt toegepast of wordt verbrand, maar waarvan die
verwerking (al dan niet tijdelijk) stagneert. Daarnaast is het van belang dat de continuïteit voor het
milieuhygiënisch verantwoorde beheer van afvalstoffen is gewaarborgd, dus dat ook in de toekomst
voldoende capaciteit beschikbaar is.
De overheid heeft een bijzondere verantwoordelijkheid voor deze vorm van afvalbeheer. Daarom zal het
ministerie van VROM in 2009 de economische situatie van de stortsector in een onafhankelijk onderzoek
in kaart brengen, waarbij ook de nazorgfondsen, restcapaciteit en exploitatieduur worden meegenomen.
Op basis van de resultaten van dit onderzoek zal de bijzondere verantwoordelijkheid van de overheid voor
het veiligstellen van de noodzakelijk stortcapaciteit worden ingevuld.
Marktwerking
Het eerste LAP heeft op verschillende manieren de op bepaalde onderdelen nog niet optimale efficiëntie in
het afvalbeheer aangepakt en de marktwerking in de afvalmarkt verder doen toenemen. Zo is in 2003 de
capaciteitsregulering voor verbranden van niet-gevaarlijk restafval als vorm van verwijderen opgeheven en
in 2007 zijn de landsgrenzen voor deze vorm van afvalbeheer open gegaan. Ook bij het verwerken van
gevaarlijke afvalstoffen is meer vrijheid ontstaan, onder meer door het sluiten van de draaitrommelovens
voor gevaarlijk afval en het sluiten van de C2-deponie.
In dit tweede LAP wordt vooralsnog de in het eerste LAP ingezette lijn voortgezet. Er worden dus geen
maatregelen genomen om de eerder in gang gezette versterking van de marktwerking terug te draaien of
in te perken.
Dat betekent dat alleen voor storten en de inzameling van huishoudelijk afval nog sprake is van inperking
van de marktwerking. Voor deze twee onderwerpen worden vooralsnog geen maatregelen genomen om
daar verandering in aan te brengen. Voor storten blijft de capaciteitsregulering en het beginsel van de
zelfvoorziening in stand, met uitzondering van enkele specifieke afvalstoffen waarvoor in Nederland geen
stortfaciliteiten beschikbaar zijn. Dat betekent dat er nog geen vrije toe- en uittreding op de stortmarkt komt
en dat de geografische (lands)begrenzing niet wordt opgeheven. Bij de inzameling van huishoudelijk afval
mogen gemeenten nog steeds zelf beslissen of zij die inzameling zelf uitvoeren of dat ze een private partij
inschakelen.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 11/159

0.6

Sturing

Ketengericht afvalbeleid
Zoals in paragraaf 3 van deze samenvatting is aangegeven, wordt in het kader van ketengericht
afvalbeleid gezocht naar aangrijpingspunten eerder in de keten van grondstof tot afvalstof. Waar mogelijk
moet de extra milieuwinst die via een ketenbenadering is te behalen ook via reguliere beleidsinstrumenten
de juiste kant op worden gestuurd. In het project wordt dan ook nadrukkelijk aan sturing, met name het in
te zetten instrumentarium, aandacht besteed.
Indien nieuwe instrumenten of aanvullende sturing gewenst is, dan gaat de voorkeur uit naar het inzetten
van sturingsinstrumenten die eerder in de keten ingrijpen en een omslag in denken/ontwerpen/produceren
kunnen bereiken.
Minimumstandaarden
Voor een zo hoogwaardig mogelijk afvalbeheer zijn in een bijlage van het LAP minimumstandaarden
opgenomen. De minimumstandaard geeft aan wat de minimale hoogwaardigheid van be-/verwerking van
een bepaalde afvalstof of categorie van afvalstoffen is en is bedoeld om te voorkomen dat afvalstoffen
laagwaardiger worden be-/verwerkt dan wenselijk is. De standaard is dus een invulling van de
voorkeursvolgorde voor afzonderlijke afvalstoffen en wordt zoveel mogelijk geformuleerd als
doelvoorschrift. Het vormt op die manier een referentiepunt bij de vergunningverlening. Vergunningen voor
be-/verwerken van afvalstoffen mogen dan ook alleen maar worden verleend als de aangevraagde
activiteit minstens even hoogwaardig is als de voor de betreffende afvalstoffen in dit LAP vastgelegde
minimumstandaard. Omdat de minimumstandaard is bedoeld als harmoniserend instrument is het
ongewenst dat bij vergunningverlening verdergaande eisen worden gesteld dan de in dit LAP opgenomen
minimumstandaarden. Dit geldt niet als de aanvraag voor een vergunning zelf voorziet in een
verwerkingswijze die verder gaat dan de minimumstandaard.
In- en uitvoer
Het LAP vormt het toetsingskader voor de in- en uitvoer van afvalstoffen in het kader van de EGverordening Overbrenging van Afvalstoffen ((EG) 1013/2006). In het LAP wordt aangegeven welke
overwegingen van belang zijn bij in- en uitvoer voor nuttige toepassing en voor verwijdering. Een belangrijk
aspect daarbij is waar bij bepaalde handelingen het onderscheid tussen de twee genoemde vormen voor
afvalbeheer ligt.
Inzamelvergunningen
De inzameling van een drietal afvalstromen op grond van het Besluit inzamelen afvalstoffen, blijft
vergunningplichtig. Het gaat daarbij om de categorieën klein gevaarlijk afval (KGA), afgewerkte olie in bulk
(cat I en II) en scheepsafvalstoffen.
Wel zal een aantal wijzigingen in de systematiek worden doorgevoerd. Het gaat hierbij om:
• een vergunningverlening voor onbepaalde duur (in plaats van voor 5 jaar),
• het laten vervallen van de limitering van het aantal vergunninghouders en
• het loslaten van de plichtgebieden-systematiek.
Deze wijzigingen zijn doorgevoerd om verschillende redenen. Zo is een limitering van het aantal
vergunninghouders niet in lijn te brengen met de Europese Dienstenrichtlijn, omdat voor een limitering
geen afdoende milieuhygiënisch argument aanwezig is.
Mede door het loslaten van de limitering, is ook het stellen van plichtgebieden niet zinvol meer. Verder
wordt met deze wijzigingen een verlichting van de regeldruk en een reductie van de lasten voor bedrijven
bereikt.
Van het volledig afschaffen van deze vergunningplicht is op dit moment afgezien, omdat gebleken is dat de
inzamelvergunning van met name scheepsafvalstoffen in andere regelgeving (onder andere het ministerie
van Verkeer en Waterstaat) eveneens een rol vervult
Geen aanvullende sturing voor nascheiding
In dit LAP is de minimumstandaard voor brandbaar restafval verbranden als vorm van verwijderen.
Bewerken, nascheiden, sorteren, enz. van dat afval is ook toegestaan, mits daarna geen deelstroom wordt
gestort. Dit LAP gaat niet aanvullend sturen in de verwerking van integraal restafval door bijvoorbeeld de
minimumstandaard voor brandbaar restafval aan te passen en nascheiding voor te schrijven. Een
belangrijke reden daarvoor is dat een dergelijke aanvullende sturing naar nascheiding is gericht op de
achterkant van de keten en bedoeld om de laatste schakel van die keten iets te optimaliseren.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 12/159

Zoals in het begin van deze paragraaf is aangegeven, wil dit LAP zich meer richten op activiteiten eerder in
de keten en met ketengericht afvalbeleid een omslag in denken/ontwerpen/produceren bereiken.
Verder wordt er al nadrukkelijk gestuurd als het gaat om verwijdering en de afvalstromen die daar in
terecht komen. Een andere reden is dat veel gemeenten via langlopende contracten zijn gebonden aan
AVI’s en/of eigenaar/aandeelhouder van AVI’s zijn, waardoor het maar beperkt mogelijk is om door
aanvullende sturing huishoudelijk restafval uit de AVI’s weg te halen.
Vooralsnog geen verbrandingsbelasting
De verbrandingsbelasting is “nihil” (0 euro). Het verhogen van deze heffing is een mogelijkheid om deze
vorm van verwijderen financieel minder aantrekkelijk te maken. Dit kan er toe leiden dat afvalstoffen die nu
nog worden verbrand in de toekomst met mogelijk minder milieudruk nuttig worden toegepast. Het wordt
dan bijvoorbeeld aantrekkelijker om meer bronscheiding te gaan nastreven of om gemengde afvalstromen
die nu in AVI’s worden verbrand, te gaan nascheiden met als doel herbruikbare materiaalstromen of
brandstoffen te verkrijgen.
Een verbrandingsbelasting heeft echter ook nadelen. Zo zijn veel gemeenten via langlopende contracten
gebonden aan AVI’s of zijn eigenaar/aandeelhouder van AVI’s. Hierdoor is het voor die gemeenten maar
beperkt mogelijk om hun huishoudelijk restafval te gaan sturen van AVI’s naar bijvoorbeeld
nascheidingsinstallaties. Een verbrandingsbelasting leidt dan alleen maar tot hogere kosten voor die
gemeenten, wat mogelijk zal leiden tot hogere afvalstoffenheffing voor de burgers.
Verder wordt als gevolg van de nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen, een deel van de Nederlandse AVI’s als
installatie voor nuttige toepassing gekwalificeerd. Die installaties vallen dan buiten het bereik van de
verbrandingsbelasting, omdat deze zich alleen op verwijderen richt. Als gevolg daarvan zou een
verbrandingsbelasting zich maar richten op een deel van het afval dat in Nederland in
afvalverbrandingsinstallaties wordt verbrand.
Bovendien bestaat de kans dat als het verbranden van afvalstoffen duurder wordt, de storttarieven van
brandbare afvalstoffen die vanwege een tekort aan verbrandingscapaciteit moeten worden gestort, worden
verhoogd tot het nieuwe niveau van het (gemiddelde) verbrandingstarief. Ontdoeners krijgen hierdoor
onnodig hogere kosten.
Tenslotte geldt dat in Nederland de afgelopen jaren nadrukkelijk is gekozen voor het vrijgeven van de
verbrandingsmarkt. Het doel daarvan is om in Nederland meer verbrandingscapaciteit en meer
concurrentie op die markt te krijgen. Met het instellen van een verbrandingsbelasting wordt nadrukkelijk
ingegrepen in een vrij gegeven markt, want het kan leiden tot minder aanbod voor een bedrijfstak waarvan
de markt de afgelopen jaren is vrijgegeven.
Gelet op het hiervoor staande, wordt de verbrandingsbelasting vooralsnog niet verhoogd.

0.7

De nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen

Op 19 november 2008 is de nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen (2008/98/EG) gepubliceerd. De lidstaten
moeten deze richtlijn in de nationale wet- en regelgeving implementeren en uiterlijk op 12 december 2010
aan de richtlijn voldoen. De bestaande Kaderrichtlijn (2006/12/EG) wordt ook pas op die datum
ingetrokken.
In Nederland moet de nieuwe Kaderrichtlijn in de Wet milieubeheer worden geïmplementeerd. Zo lang dat
niet is gebeurd, kan en mag de nieuwe Kaderrichtlijn niet als uitgangspunt voor dit tweede LAP worden
gebruikt. Voor twee onderwerpen wordt daar echter een uitzondering op gemaakt, namelijk voor preventie
en voor bijproducten. Overigens behoeven de preventie bepalingen in de nieuwe Kaderrichtlijn zowel
Europees als nationaal nog wel de nodige uitwerking.
In dit tweede LAP wordt in de afzonderlijke hoofdstukken zoveel mogelijk aangegeven wat de nieuwe
Kaderrichtlijn over het betreffende onderwerp zegt. Tevens wordt daarbij waar mogelijk aangegeven in
hoeverre het tweede LAP al aan de betreffende bepalingen van de nieuwe Kaderrichtlijn voldoet.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 13/159

0.8

Overige onderwerpen

Het gaat te ver om in deze samenvatting alle aspecten van het LAP uitgebreid te behandelen. Daarom
worden hieronder, aanvullend aan de hiervoor staande paragrafen, de onderwerpen gepresenteerd die
nieuw, uitgebreid of gewijzigd zijn ten opzichte van het eerste LAP.
1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

De doelstellingen voor duurzame energie en voor CO2-reductie vragen een maximale inzet van nietherbruikbaar afval voor energieproductie, aangezien de in het afval aanwezige biomassa voldoet aan
de eisen van duurzaamheid. Het beleid voor het brandbaar restafval blijft er dan ook op gericht om de
in het niet-herbruikbaar afval aanwezige energie zoveel mogelijk te benutten. Het brandbaar restafval
wordt verbrand in AVI’s. De energieprestatie van de huidige AVI’s is al jaren stabiel. Nederlandse
AVI’s scoren verhoudingsgewijs hoog op de productie van elektriciteit, maar laag in de benutting van
warmte, waardoor het totaalrendement van de verbrandingsinstallatie beperkt is. Het beter benutten
van de restwarmte vraagt om maatwerk, aangezien het sterk afhankelijk is van de lokale situatie.
Samen met het ministerie van Economische Zaken en het bedrijfsleven zal in het kader van het
werkprogramma “Warmte op stoom” van het ministerie van EZ worden bezien hoe in lokale situaties
de potenties beter kunnen worden benut.
Voor het opstellen van de afvalbeheerscenario’s is aangesloten bij de toekomstverwachtingen van het
Centraal Planbureau. In 2003 heeft het CPB via de publicatie van ‘Four futures of Europe’ (CPB 2003)
via vier scenario’s een toekomstbeeld geschetst van Europa (tot 2040). Deze inzichten zijn vervolgens
in 2004 vertaald naar vier scenario’s voor Nederland ‘Vier vergezichten op Nederland’ (CPB 2004). Op
basis van deze beelden van de toekomst zal Nederland zich op een bepaalde manier ontwikkelen, met
daaraan gekoppeld een bepaalde verwachting van de productie van het afvalaanbod. Het scenario
‘Strong Europe’ met een te verwachten afvalaanbod van ongeveer 69 Mton in 2015 en 73 Mton in
2021 is als beleidsscenario voor dit LAP gekozen.
Het ministerie van VROM is voorstander van het schrappen van de vergunning voor bepaalde termijn.
Daarmee worden administratieve en bestuurlijke lasten bespaard en diverse problemen bij het
verlengen van aflopende vergunningen worden voorkomen. Een vergunning voor bepaalde termijn is
niet meer nodig, gelet op de actualiseringsplicht die in het vergunningenstelsel is opgenomen. Die
plicht geeft namelijk voldoende zekerheid dat het gebruik van andere technieken voor be- en
verwerken van afvalstoffen op een bepaald moment wordt ingevoerd. Er zal worden begonnen met het
aanpassen van de betreffende wetgeving op dit punt. Als die wetgeving is aangepast, kunnen afvalbeen –verwerkende inrichtingen daarna een vergunning voor onbepaalde tijd krijgen.
Met het van kracht worden van dit tweede LAP vervalt het rapport ‘De verwerking verantwoord’ als
specifiek beleidsinstrument. Delen van de kaders van het rapport zijn in dit LAP opgenomen, met
inachtneming van een aantal aanbevelingen uit de evaluatie van het rapport. In hoofdstuk 16 Aspecten
van vergunningverlening wordt aandacht besteed aan de onderdelen acceptatie- en verwerkingsbeleid
en administratieve organisatie en interne controle (AO/IC).
In dit LAP wordt als richtlijn gehanteerd dat in elk jaar gedurende de planperiode van het LAP (20092015) er minimaal voor 6 jaar noodzakelijke stortcapaciteit is ingericht. De huidige restcapaciteit voor
storten is voldoende om gedurende 12 jaar jaarlijks zo’n 4 Mton afval te storten. Een dergelijk jaarlijks
stortaanbod is erg ruim. In de planperiode van dit LAP wordt rekening gehouden met een scenario
waarbij het jaarlijks stortaanbod van niet herbruikbaar en niet brandbaar restafval tussen 2006 en 2015
afneemt van 2,6 Mton naar 1,4 Mton. Daarnaast zal het storten van brandbaar restafval rond 2012
geminimaliseerd zijn door de uitbreiding van de AVI-capaciteit. Dit betekent dat het moratorium op de
uitbreiding van de stortcapaciteit blijft gehandhaafd en er gedurende de planperiode geen extra
stortcapaciteit mag worden gerealiseerd of in procedure mag worden gebracht.
Mocht gedurende de planperiode van het LAP blijken dat, ondanks de grote restcapaciteit, er toch
binnen 6 jaar een tekort aan stortcapaciteit dreigt te ontstaan, dan wordt uitbreiding van de capaciteit
alleen toegestaan door uitbreiding van de bestaande stortplaatsen of door heropenen van gesloten
stortplaatsen die voldoen aan de eisen van het Stortbesluit Bodembescherming en de nazorgregeling
stortplaatsen uit de Wet Milieubeheer. Het realiseren van nieuwe stortlocaties is niet aan de orde.
Storten van afval in de ondergrond. In de stortregelgeving is specifiek voor ondergrondse stortplaatsen
een risicobeoordeling voorgeschreven, die moet aantonen dat een voorgenomen stortplaats op de
lange termijn veilig is en geen negatieve effecten zal hebben op de biosfeer. Daarnaast is veel wet- en
regelgeving die geldt voor bovengrondse stortplaatsen ook van toepassing op ondergrondse
stortplaatsen, zoals de stortverboden Bssa en de stortbelasting Wbm. In Nederland zijn enkele
gebieden aan te wijzen waar de onderaardse zout - en zeekleilagen mogelijk geschikt zijn voor het
inrichten van een ondergrondse stortplaats.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 14/159

8.

Momenteel wordt er in Nederland niet in de ondergrond gestort en dit zal in de komende planperiode
om de volgende redenen gehandhaafd blijven. De verwijdering van afvalstoffen door storten is de
minst gewenste vorm van afvalbeheer. Dit komt tot uiting in het Nederlandse stortbeleid dat gericht is
op het beperken de hoeveelheid afval dat gestort wordt. Als gevolg van dit beleid is het aanbod van
afvalstoffen op stortplaatsen in de laatste jaren flink afgenomen en is momenteel nog maar een
beperkt aantal stortplaatsen in exploitatie. Ondergronds storten is een onbekende en mogelijk dure
vorm van afvalverwijdering. In een krimpende stortmarkt lijkt het daarom niet lonend een dergelijk
initiatief te ondernemen. Daarnaast is het op basis van de capaciteitsregulering niet mogelijk een
ondergrondse stortplaats te realiseren. Met de huidige (bovengrondse) stortcapaciteit is gedurende elk
jaar in de planperiode van het LAP er minimaal voor zes jaar noodzakelijke stortcapaciteit beschikbaar.
Het moratorium voorkomt als beleidsinstrument dat er extra stortcapaciteit wordt gerealiseerd of in
procedure wordt gebracht. Het moratorium geldt onverkort ook voor het creëren van stortcapaciteit in
de diepe ondergrond.
Wanneer oude mijnschachten of zoutcavernes wegens instortingsgevaar of stabiliteitsproblematiek
met afvalstoffen worden opgevuld, is geen sprake van verwijdering maar van nuttige toepassing. De
instabiliteit maakt namelijk het opvullen noodzakelijk en door afvalstoffen te gebruiken worden primaire
grondstoffen gespaard. Voor het opvullen van instabiele cavernes is tot op heden, geheel in lijn met
het LAP beleid, gebruik gemaakt van de afvalstoffen die vrijkomen bij de zoutwinning en zoutproductie
en overwegend uit de ondergrond afkomstig zijn. De beschikbaarheid van deze afvalstoffen is echter
beperkt. Zeker wanneer meerdere cavernes tegelijkertijd moeten worden opgevuld, zal de inzet van
andere stabiliseringmaterialen moeten worden bezien. Naast primaire grondstoffen kan dan de inzet
van afvalstoffen die niet (ter plekke) uit de ondergrond afkomstig zijn worden overwogen.
Op dit moment is er nog geen ervaring opgedaan met het gebruik van afvalstoffen voor
stabiliseringsdoeleinden die niet afkomstig zijn van het eigen winnings- of productieproces. Gedurende
de planperiode kan in afstemming met het Ministerie van VROM, Staatstoezicht op de mijnen en de
bevoegde gezagen (Min EZ, provincie) door de winningsvergunninghouder van de betreffende
cavernes een pilotproject gestart worden met als doel te bepalen welke niet bodemeigen afvalstoffen
onder welke voorwaarden zonder milieuhygiënisch risico’s in principe toegepast kunnen worden voor
het stabiliseren van (potentieel) instabiele cavernes.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 15/159

1

Inleiding

1.1

Waarom een tweede Landelijk afvalbeheerplan?

Het antwoord op deze vraag kan heel simpel zijn: omdat Europa en de Wet milieubeheer daartoe
verplichten. Maar dat antwoord zou te makkelijk zijn en geen recht doen aan wat met het eerste LAP is
bereikt. De evaluatie van het eerste LAP heeft namelijk geleerd dat ‘Nederland’ redelijk tot goed tevreden
is over het plan. Het is werkbaar gebleken voor vergunningverlening, geeft een goed overzicht van een
groot deel van het afvalveld en heeft bijgedragen aan uniformering van de uitvoering van afvalbeleid.
Maar het kan altijd beter, duidelijker en vollediger. En dat is dan meteen de belangrijkste reden voor een
tweede LAP. Tijdens de evaluatie van het eerste LAP zijn door alle betrokkenen diverse voorstellen en
wensen naar voren gebracht over hoe het beter, duidelijker en vollediger kan. Daarmee is bij het opstellen
van dit LAP rekening gehouden, maar het spreekt voor zich dat niet alle voorstellen en wensen zijn
gehonoreerd.
Een andere reden voor een tweede LAP is de groeiende aandacht voor het keten-denken. En met ‘keten’
wordt hier niet bedoeld de afvalketen van inzameling tot en met verwijdering, maar het hele traject van de
winning van een grondstof tot en met de verwerking van een afvalstof. De idee van het keten-denken is dat
een verdere vermindering van de milieudruk in de afvalfase kan worden bereikt door het nemen van
maatregelen eerder in de keten. En een milieudruk vermindering in de afvalfase betekent natuurlijk ook dat
de milieudruk in de hele keten van een materiaal vermindert. Deze ketenaanpak heeft een belangrijke
plaats in dit tweede LAP gekregen en heeft misschien zelfs tot gevolg dat er geen derde LAP meer komt.
Vandaar de uitdagende ondertitel van het LAP: “Naar een materiaalketenbeleid”.

1.2

Leeswijzer

Het LAP bestaat uit een hoofdtekst, verder ‘beleidskader’ genoemd, en bijlagen.
Daarnaast is achtergrondinformatie opgesteld. Deze achtergrondinformatie is géén onderdeel van het
LAP.
Beleidskader
Het beleidskader bevat het beleid voor afvalpreventie en afvalbeheer. In het beleidskader komen niet
alleen traditionele afval-activiteiten als inzamelen, verbranden en storten aan de orde, maar ook
onderwerpen als ketengericht afvalbeleid, sturing, marktwerking, vergunningverlening en
capaciteitsregulering. En natuurlijk bevat het beleidskader de doelstelling van het afvalbeleid, worden
definities en begripsafbakeningen behandeld en wordt inzicht gegeven in scenario’s, monitoring en
handhaving.
Bijlagen
De bijlagen bevatten onder meer een referentielijst, een lijst van afkortingen en een lijst van termen en
definities. Ook is een bijlage opgenomen, waarin voor afzonderlijke (categorieën van) afvalstoffen de
afbakening, minimumstandaarden en in- en uitvoer aspecten zijn verwerkt. De minimumstandaarden
geven aan wat de minimale hoogwaardigheid is van de verwerking van een bepaalde afvalstof of categorie
van afvalstoffen. Ze zijn bedoeld om te voorkomen dat afvalstoffen laagwaardiger worden be-/verwerkt dan
wenselijk is en vormen op die manier een referentieniveau bij de vergunningverlening voor afvalbeheer.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 16/159

Achtergrondinformatie
Het beleid uit het LAP is in sectorplannen uitgewerkt voor specifieke (categorieën van) afvalstoffen. Per
sectorplan wordt onder meer een afbakening van de sector gegeven, is de minimumstandaard vastgesteld,
wordt het beleid voor de betreffende afvalstoffen beschreven, komen de aspecten van vergunningverlening
aan de orde en worden specifieke aandachtspunten van in- en uitvoer behandeld.
De achtergrondinformatie bevat verder monitoring gegevens, wettelijke regelingen, jurisprudentie, nadere
uitwerking van verwerkingstechnieken, enz.
De achtergrondinformatie, dus ook de sectorplannen, is/zijn géén onderdeel van het LAP. Wel zijn enkele
onderdelen van de sectorplannen opgenomen in een bijlage van het LAP, te weten de afbakening, de
minimumstandaard en in- en uitvoeraspecten. Deze genoemde onderdelen zijn wél onderdeel van het
LAP.

De site www.lap2.nl bevat zowel het LAP als de achtergrondinformatie.

Waarom een LAP en aparte achtergrondinformatie die geen deel uitmaakt van dat LAP?
De minister van VROM stelt het LAP en elke wijziging van dat plan vast. Daaraan is op grond van de Wet
milieubeheer een uitgebreide procedure verbonden. Die procedure voorziet in het overleg voeren met
andere bestuursorganen, instellingen en organisaties, het toezenden van de betreffende documenten aan
de beide kamers der Staten-Generaal en een terinzagelegging, waarbij iedereen kan inspreken.
Het spreekt voor zich dat een dergelijke zorgvuldige procedure noodzakelijk is voor het vaststellen en
wijzigen van een plan waarmee alle bevoegde gezagen rekening moeten houden bij het uitoefenen van
hun bevoegdheid met betrekking tot afvalstoffen. Het LAP is daardoor namelijk bepalend bij onder meer
vergunningverlening aan bedrijven en de in- en uitvoer van afvalstoffen.
Er is bij dit tweede LAP voor gekozen om een scheiding aan te brengen tussen informatie waarvan een
wijziging zorgvuldig en volgens de uitgebreide procedure moet gebeuren, en informatie die zonder
uitgebreide procedure kan en mag worden aangepast. De eerst genoemde informatie is opgenomen in het
LAP, de tweede in de achtergrondinformatie.
Dat betekent bijvoorbeeld dat de minimumstandaard voor het verwerken van een bepaalde afvalstof wél
onderdeel is van het LAP, want die standaard is van direct belang voor de vergunningverlening. Maar hoe
de uitwerking van het algemene beleid voor een specifieke afvalstof eruit ziet, hoeft geen onderdeel te zijn
van het LAP en is daarom opgenomen in de achtergrondinformatie.
Voordeel van een dergelijke scheiding is dat zaken die niet direct van invloed zijn op de dagelijkse praktijk
van vergunningverlening enz., continu actueel kunnen worden gehouden zonder daarbij de uitgebreide
wijzigingsprocedure in het LAP te hoeven volgen. Het gaat dan bijvoorbeeld om de voortgang/afronding
van acties, het gereedkomen van bepaalde regelgeving, het beschikbaar komen van nieuwe cijfers over
afvalbeheer enz.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 17/159

2

Terugblik

2.1

Inleiding

Op 03-03-03 is het eerste Landelijk afvalbeheerplan (LAP) in werking getreden. In dat LAP wordt onder
meer terug geblikt op de periode die aan het plan vooraf ging, waarbij onderwerpen als het wettelijk kader,
het instellen van nationale planning en de sturingsfilosofie voor afvalbeheer aan de orde komen.
“De toekomst wordt bepaald door het herinnerde verleden” is een uitspraak van de Nederlandse schrijver
Louis Ferron. Gehoor gevend aan die wijze woorden, wordt in dit hoofdstuk het verleden van het eerste
LAP herinnerd, zodat daarmee rekening kan worden gehouden bij het bepalen van de
afvalbeheertoekomst in het tweede LAP.

2.2

Het eerste Landelijk afvalbeheerplan

De aanleiding voor het opstellen van het eerste LAP was de verschuiving van verantwoordelijkheden en
bevoegdheden voor afvalbeheer van provinciaal naar rijksniveau. Die verschuiving was in 1996
voorgesteld door de Commissie Toekomstige Organisatie Afvalverwijdering en daarna overgenomen door
de toenmalige regering (VROM 1996).
Door die verschuiving kwam de verantwoordelijkheid voor de sturing van afvalstoffen centraal te liggen,
namelijk bij de Minister van VROM. Om te voldoen aan die verantwoordelijkheid heeft de minister het
Landelijk afvalbeheerplan 2002-2012 opgesteld, dat betrekking heeft op bijna al het gevaarlijk en nietgevaarlijk afval en van toepassing is op de gehele afvalbeheerketen. Belangrijke doelen van het LAP
waren het geven van een totaalbeeld van het afvalbeleid in Nederland en het harmoniseren en unifomeren
van de uitvoering van dat afvalbeleid.
Om zicht te houden op de inhoudelijke uitvoering van het LAP, zijn drie voortgangsrapportages over de
voortgang van die uitvoering uitgebracht (VROM 2004, VROM 2005 en VROM 2007). De rapportages
bevatten een kwantitatief en kwalitatief overzicht van de uitvoering van het LAP en geven onder meer aan
in welke mate de in het LAP opgenomen beleidsdoelen worden gehaald. In de paragrafen 2.3 t/m 2.5
wordt hier verder op ingegaan.
Daarnaast is in 2007 een evaluatie van het LAP uitgevoerd, die met name tot doel had om te bezien of het
plan een bruikbaar instrument is geweest bij vergunningverlening en handhaving, of het harmoniserend
heeft gewerkt, welke problemen er zijn opgetreden bij het gebruik ervan, enz. In paragraaf 2.6 zijn de
belangrijkste conclusies en aanbevelingen van die evaluatie opgenomen.

2.3

Afvalaanbod en verwerking

Het totale afvalaanbod in de periode 2000-2006 is gedaald met ongeveer 5,5%, terwijl het BBP in die jaren
jaar is gegroeid. Dit houdt in dat de beoogde ontkoppeling tussen de groei van het totaal afvalaanbod en
de economische groei is gerealiseerd.
De beoogde ontkoppeling voor het in het LAP als aandachtstromen genoemde ‘afval van consumenten’ en
‘afval uit de handel, diensten en overheid’ is over de periode 2000-2006 nog niet gerealiseerd. Dat geldt
overigens ook voor afval uit de bouw. Bij diverse andere doelgroepen, zoals de industrie,
rioolwaterzuivering, verkeer, landbouw en energie is wel ontkoppeling opgetreden.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 18/159

De doelstelling om het nuttig toepassen van afvalstoffen verder te stimuleren heeft beperkt resultaat
gehad. In 2006 werd namelijk ruim 83% van al het afval nuttig toegepast, tegen ruim 80% in 2000. Dat lijkt
niet voldoende om de doelstelling uit het eerste LAP van 86% in 2012 te realiseren.
Figuur 2.1:
Afvalbeheer in de periode 1985 tot en met 2006.
70

Hoeveelheid afval (Mton)

60

50

40

Lozen
Storten
Verbranden
Nuttige toepassing

30

20

10

0
1985

1990

1995

2000

2005

Tot half 2005 was er sprake van een daling van het storten van afval. De LAP doelstelling om het storten
van brandbaar restafval eind 2006 te beëindigen, leek haalbaar. Na het van kracht worden van een
stortverbod voor onbehandeld afval in Duitsland op 1 juni 2005 kwam er nagenoeg een eind aan de
verwerking van Nederlands brandbaar restafval in Duitsland en bleef dat afval daadwerkelijk in Nederland.
Door het ontbreken van voldoende verwerkings- en verbrandingscapaciteit in Nederland nam het storten
van brandbaar restafval in de tweede helft van 2005 en in 2006 weer toe. Vanaf 2007 is het storten van
brandbaar restafval echter weer gaan dalen als gevolg van het in gebruik nemen van nieuwe
verbrandingscapaciteit en meer nuttige toepassing (zie figuur 2.2 en paragraaf 2.4).
Figuur 2.2:
Storten van brandbaar restafval in de periode 2000 tot en met 2007.

Gestort brandbaar restafval (Mton)

3,0

2,5

2,0
Overig
Bedrijfsafval

1,5

Residuen scheiding
Bouw- en sloopafval
Huishoudelijk afval

1,0

0,5

0,0
2000

2001

2002

2003

2004

2005

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

2006

2007

Pagina 19/159

2.4

Benutting energie-inhoud van afval

Afvalbeheer levert een bijdrage aan de productie van duurzame energie in Nederland. Het LAP had onder
meer als doel om die bijdrage aanzienlijk te verhogen door het stimuleren van het produceren van
hoogcalorische (sorteer)fracties die als brandstof kunnen worden ingezet in elektriciteitscentrales,
cementovens en specifieke installaties voor thermische verwerking. De markt voor deze sorteerfracties
komt echter niet goed op gang, onder meer omdat er hoge eisen aan het ingangsmateriaal worden
gesteld. Afval lijkt daarbij niet te kunnen concurreren met de inzet van schone biomassa.
Positief is dat er sinds 2006 daadwerkelijk wordt gebouwd aan uitbreiding van afvalverbrandingscapaciteit,
waarin (ongesorteerd) brandbaar restafval kan worden verbrand met energie terugwinning. Hierdoor hoeft
er minder brandbaar restafval te worden gestort en kan de energie-inhoud van het betreffende afval
worden benut.

2.5

Meer marktwerking

De bemoeienis van de overheid met het beheer van afvalstoffen was in de jaren tachtig van de vorige
eeuw sterk sturend en ordenend. Mede door de schaalvergroting bij het beheer van afvalstoffen en het
algemene streven om meer ruimte te geven aan marktwerking, is die bemoeienis in de jaren negentig
verminderd.
Het eerste LAP heeft de lijn van een terug tredende overheid en versterking van de marktwerking in het
afvalbeheer verder doorgezet. Zo is in 2003 de capaciteitsregulering voor verbranden van niet-gevaarlijk
restafval als vorm van verwijderen opgeheven en zijn op 1 januari 2007 de landsgrenzen voor deze wijze
van afvalbeheer opgeheven. Wel is door de vierde wijziging van het eerste LAP een systeem van een
flexibel invoerplafond ingesteld, waarmee een maximum wordt gesteld aan de hoeveelheid afval die uit
Nederlandse AVI’s mag worden verdrongen en vervolgens moet worden gestort. Zoals in de vorige
paragraaf is aangegeven, heeft het openen van de landsgrenzen geleid tot het daadwerkelijk uitbreiden
van de afvalverbrandingscapaciteit in Nederland.
Verder is sinds 1 januari 2005 de in- en uitvoer van te verbranden gevaarlijke afvalstoffen toegestaan en
de capaciteitsregulering voor verbranden als vorm van verwijderen van gevaarlijke afvalstoffen is
opgeheven. Door het sluiten van de C2-deponie eind 2005 zijn de mogelijkheden verruimd om C2afvalstoffen uit te voeren.
Het eerste LAP heeft er dan ook toe geleid dat minder afval en minder afvalbeheervormen onder de
bijzondere verantwoordelijkheid van de overheid vallen en meer afval aan de vrije markt wordt
overgelaten.

2.6

Evaluatie van het gebruik van het eerste LAP

In 2007 is aan de gebruikers van het LAP onder meer gevraagd in hoeverre het plan volledig is, of het een
bruikbaar instrument is bij vergunningverlening en handhaving, of het harmoniserend werkt en welke
problemen er optreden bij het gebruik van het plan.
Het algemene beeld dat uit die evaluatie (SenterNovem, 2007) naar voren komt, is dat het LAP werkbaar
is voor vergunningverlening, een goed overzicht geeft van een groot deel van het afvalveld en heeft
bijgedragen aan uniformering van de uitvoering van afvalbeleid. Ook het feit dat met de komst van het LAP
al het afvalbeleid in één document is samengebracht, wordt breed gewaardeerd. Hierdoor is samenhang
en overzicht ontstaan, dat met het juiste detailniveau is gepubliceerd.
Er zijn echter wel dingen die beter kunnen. Bij de LAP-doelen ”Het stimuleren van preventie van
afvalstoffen” en “Het optimaal benutten van de energie-inhoud van afval dat niet kan worden hergebruikt”
was het algemene gevoel dat ondersteuning van deze doelen met een goed instrumentarium te wensen
over laat. Verder wordt bij vergunningverlening de relatie tussen het LAP en het rapport ‘De verwerking
verantwoord’ als niet duidelijk ervaren, mede omdat bij diverse mensen niet duidelijk is wat de status van
beide documenten is. Ook is tijdens de evaluatie vaak genoemd dat het begrip ‘afval’ een strak harnas
vormt en tot diverse ongewenste consequenties leidt, zoals meer administratieve lasten en een negatief
imago.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 20/159

En er zijn tijdens de evaluatie ook diverse wensen voor het tweede LAP naar voren gebracht. Allereerst
natuurlijk het oppakken en oplossen van de in het vorige tekstblok genoemde zaken die beter kunnen.
Verder zou volgens bijna alle tijdens de evaluatie geraadpleegde personen de reikwijdte van het LAP
moeten worden uitgebreid met ten minste baggerspecie, maar het liefste met alle afvalstoffen die nu nog
zijn uitgezonderd. Ook zou de relatie tussen de minimumstandaarden in het LAP en de Bref’s (Best
available techniques REFerence documents van de IPPC) moeten worden uitgewerkt, zouden alle Euralcodes een plaats in het LAP moeten krijgen en zou het plan meer toegankelijker moeten zijn, bijvoorbeeld
door het plan elektronisch te ontsluiten.

2.7

Ketenbeleid

Het LAP en de afzonderlijke afvalplannen die vóór het LAP hun werk hebben gedaan, hebben zich met
name gericht op de eindfase van materiaalketens, namelijk het afvalstadium. Zoals in paragraaf 2.3 is
aangegeven, is daarmee veel milieuwinst geboekt.
Het wordt echter steeds moeilijker om met het sectorale afvalbeleid de milieudruk die wordt veroorzaakt
door afvalbeheer, verder te verminderen, bijvoorbeeld door minder afval te produceren of meer hergebruik
te realiseren. Toch is een verdere vermindering van die milieudruk wel nodig. Want ondanks de goede
resultaten van het afvalbeleid, is de milieudruk van materiaalketens namelijk nog veel te hoog om te
kunnen spreken van een duurzame samenleving. Zo slagen we er slechts in beperkte mate in om de
uitputting van grondstoffen, waaronder energiebronnen, terug te dringen.
Verder is het vanwege het zuinig omgaan met grondstoffen ook economisch gezien erg aantrekkelijk om
efficiënter met grondstoffen en energie om te gaan, bijvoorbeeld door materiaalketens verder te sluiten.
Gedurende de laatste jaren van de geldingsduur van het eerste LAP is de roep sterker geworden om meer
aan het sluiten van ketens te gaan doen. Daarom is een van de uitdagingen van dit tweede LAP om de
ketenaanpak in het afvalstoffenbeleid vorm te geven. Het doel daarvan is om een aanpak te ontwikkelen,
waarmee de vermindering van de milieudruk in de afvalfase wordt beïnvloed door maatregelen eerder in
de keten. Daardoor wordt dan ook de milieudruk in de hele keten verminderd. Het idee is namelijk dat
eerder in een materiaalketen aangrijpingspunten aanwezig kunnen zijn voor sturing op afvalaspecten én
andere milieuaspecten. En dat daar bovendien vaak een grotere milieuwinst te halen valt. Daar hoort
onder meer bij dat reeds bij een productontwerp wordt nagedacht over de materialen en over de afvalfase
van het product.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 21/159

3

Status

3.1

Inleiding

Het LAP heeft een expliciete basis in de Wet milieubeheer. Dit tweede LAP vervangt het eerste LAP, dat
op 3 maart 2003 in werking is getreden. Het eerste LAP is vier keer gewijzigd en was geldig tot 3 maart
2009.
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op vaststelling, status, geldingsduur, reikwijdte, doorwerking, wijzigen en
afwijken van het LAP.

3.2

Vaststelling

Het ontwerp van dit tweede LAP heeft van 10 december 2008 tot en met 21 januari 2009 een openbare
inspraakprocedure doorlopen. De inspraakreacties en de antwoorden daarop zijn opgenomen in ‘Landelijk
afvalbeheerplan 2009-2021 (LAP), Nota van aanpassing’ (VROM 2009).
Het ontwerp LAP is op 15 december 2008 gemeld aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen
(kennisgeving 2008/0571/NL), zoals voorgeschreven in Richtlijn 98/34/EG.
De Minister van VROM heeft het LAP op @ vastgesteld en op @ gepubliceerd in de Staatscourant (Stcrt.
@, 2009). Het LAP is in werking getreden op @, vier weken na de dag waarop de vaststelling van het LAP
in de Staatscourant is bekendgemaakt.

3.3

Status

Het LAP is het afvalbeheersplan zoals genoemd in titel 10.2 (artikelen 10.3 tot en met 10.14) van de Wet
milieubeheer. Het plan moet volgens de wet de onderwerpen bevatten die ingevolge voor Nederland
bindende besluiten van de instellingen van de Europese Unie moeten worden opgenomen in een dergelijk
plan. Ook moet in het plan in ieder geval worden aangegeven wat de hoofdlijnen zijn van het beleid voor
afvalpreventie en afvalbeheer, hoe die hoofdlijnen voor afzonderlijke afvalstoffen zijn uitgewerkt, wat de
benodigde capaciteit van bepaalde afvalbeheervormen is en wat het beleid is voor grensoverschrijdende
overbrenging van afvalstoffen.
Met het opstellen van een afvalbeheerplan wordt ook uitvoering gegeven aan de volgende
E(E)G-richtlijnen:
• de Richtlijn betreffende afvalstoffen (2006/12/EG), beter bekend als en verder in dit LAP te noemen de
Kaderrichtlijn afvalstoffen, waarin de lidstaten onder meer wordt opgedragen een of meer plannen voor
het beheer van afvalstoffen op te stellen om de in de richtlijn vermelde doelstellingen te
verwezenlijken;
• de Richtlijn betreffende gevaarlijke afvalstoffen (91/689/EEG, gewijzigd bij Richtlijn 94/31/EG), waarin
de lidstaten onder meer wordt opgedragen om, in het kader van hun algemene planning voor het
beheer van afvalstoffen of los daarvan, plannen op te stellen voor het beheer van gevaarlijke
afvalstoffen;

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 22/159

•
•

de Richtlijn 2004/12/EG tot wijziging van de Richtlijn betreffende verpakking en verpakkingsafval
(94/62/EG), waarin de lidstaten onder meer wordt opgedragen om in hun afvalbeheerplannen een
speciaal hoofdstuk op te nemen over het beheer van verpakkingen en verpakkingsafval;
de Richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen (99/31/EG), waarin de lidstaten onder meer wordt
opgedragen een strategie te ontwikkelen voor vermindering van de naar stortplaatsen over te brengen
biologisch afbreekbare afvalstoffen.

In de nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen is opgenomen dat lidstaten ervoor zorgen dat hun
bevoegde instanties één of meer afvalbeheerplannen vaststellen. De afvalbeheerplannen
moeten een analyse van de bestaande situatie inzake afvalbeheer in het betrokken
geografisch gebied bevatten, alsook de maatregelen die moeten worden genomen voor
voorbereiding voor hergebruik, recycling, andere vormen van nuttige toepassing en
verwijdering van afvalstoffen op een milieuvriendelijkere wijze en een evaluatie van de vraag
hoe het plan de uitvoering van de doelstellingen en de bepalingen van de richtlijn zal
ondersteunen.
Met dit tweede LAP voldoet Nederland aan deze bepaling uit de nieuwe Kaderrichtlijn.

3.4

Geldingsduur

De Wet milieubeheer verplicht de Minister van VROM tot het ten minste eenmaal in de vier jaar vaststellen
van een afvalbeheersplan. Het plan moet onder meer de hoofdlijnen van het afvalstoffenbeleid ter
uitvoering van de Wet milieubeheer in de betrokken periode van vier jaar bevatten en, voor zover mogelijk,
in de daarop volgende zes jaar. De minister kan de geldingsduur van het plan eenmaal met ten hoogste
twee jaar verlengen.
Bij de herijking van de VROM-regelgeving in 2003/2004 is besloten de vierjaarlijkse herzieningstermijn los
te laten (29 200 XI, nr. 7) en de geldingsduur van het LAP te verlengen van vier tot zes jaar. De Wet
milieubeheer is daarna op dit punt echter niet aangepast.
In de nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen is opgenomen dat afvalbeheerplannen ten minste
eens in de zes jaar moeten worden geëvalueerd en, zo nodig, worden bijgesteld en
aangepast. Deze termijn zal in de Wet milieubeheer worden opgenomen.

Gelet op het hiervoor staande is de geldingsduur van het LAP zes jaar, met voor zover mogelijk een
doorkijk naar de daarop volgende zes jaar. Dat betekent dat de beleidsperiode van dit tweede LAP de
periode 2009-2015 beslaat, met waar mogelijk een doorkijk tot 2021.

3.5

Reikwijdte

Het LAP is bedoeld voor in principe alle afvalstoffen waarop de Wet milieubeheer van toepassing is. De
volgende stoffen vallen niet onder het LAP:
1. Radioactief afval: hierop zijn de Kernenergiewet en de nota Radioactief afval van toepassing.
2. Baggerspecie: hierop zijn de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de nota Waterhuishouding
van toepassing.
In 2009 wordt bezien of, en zo ja, op welke manier baggerspecie in het LAP kan worden opgenomen.
3. Mestoverschotten: hierop is de Meststoffenwet van toepassing.
4. Dierlijk afval: hierop ziet de Verordening (EG) nr. 1774/2002 van het Europees Parlement en de Raad
van 3 oktober 2002 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke
consumptie bestemde dierlijke bijproducten. Deze verordening is geïmplementeerd in de
Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, het Besluit dierlijke bijproducten en de Regeling dierlijke
bijproducten 2008.
5. Communaal afvalwater (rioolwater): hierop is weliswaar hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer van
toepassing, maar het beleid voor deze afvalstof is opgenomen in onder meer de nota
Waterhuishouding.
Ter informatie is in de achtergrondinformatie van LAP wel opgenomen wat het bestaande beleid is van de
afvalstoffen de niet onder het LAP vallen.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 23/159

3.6

Doorwerking

Ingevolge artikel 10.14 van de Wet milieubeheer moet ieder bestuursorgaan bij het uitoefenen van een
bevoegdheid met betrekking tot afvalstoffen rekening houden met het LAP. Dit artikel richt zich zowel tot
het bestuursorgaan dat het LAP vaststelt (horizontale binding voor de Minister van VROM) als de
bestuursorganen die medeverantwoordelijk zijn voor de uitvoering van het LAP (verticale binding voor
andere bestuursorganen).
Door deze verticale binding onderscheidt het LAP zich van overige in de Wet milieubeheer geregelde
milieubeleidsplannen. Bij die plannen is namelijk alleen het bestuursorgaan dat het plan vaststelt, verplicht
er rekening mee te houden.
3.6.1

Rijksoverheid

Voor de Minister van VROM is het LAP het toetsingskader voor het afgeven van beschikkingen op
kennisgevingen van voorgenomen in-, uit- en doorvoer van afvalstoffen op grond van de EG-verordening
overbrenging van afvalstoffen (1013/2006) en voor het afgeven van inzamelvergunningen voor bepaalde
categorieën van (gevaarlijke) afvalstoffen.
Andere ministeries dienen in het kader van de Wet milieubeheer bij het opstellen van beleidsplannen en
het afgeven van beschikkingen rekening te houden met milieuaspecten. Voor het onderdeel afvalbeheer
dient het LAP als referentiekader.
3.6.2

Andere overheden

De provincies, gemeenten en waterkwaliteitsbeheerders dienen het LAP te gebruiken als toetsingskader
bij de uitoefening van hun bevoegdheden krachtens de Wet milieubeheer. Het gaat dan bijvoorbeeld om
alle vergunningverlening op grond van de Wet milieubeheer waar afvalaspecten aan de orde zijn. Dit
betekent dus niet alleen de vergunningen voor afvalbeheerinrichtingen, maar ook de vergunningen voor
bedrijven waar afval vrijkomt.
Aandachtspunt bij de vergunningverlening aan inrichtingen die (categorieën van) afvalstoffen willen been/of verwerken, is de minimumstandaard die in hoofdstuk 11 (Minimumstandaard) en in bijlage 4 is
opgenomen. Omdat de minimumstandaard is bedoeld als harmoniserend instrument is het ongewenst dat
bij vergunningverlening verdergaande eisen worden gesteld dan de in dit LAP opgenomen
minimumstandaarden. Dit geldt niet als de aanvraag voor een vergunning zelf voorziet in een
verwerkingswijze die verder gaat dan de minimumstandaard.
Daarnaast is het LAP kaderstellend voor het beleid van provincies en gemeenten voor invoering en
stimulering van afvalpreventie en gescheiden inzameling van huishoudelijk afval en bedrijfsafval.

3.7

Wijzigen en afwijken

In artikel 10.13 van de Wet milieubeheer is bepaald dat het LAP tussentijds kan worden gewijzigd en dat
met betrekking tot die wijziging de artikelen 10.4 tot en met 10.11 en 10.12, eerste lid, van
overeenkomstige toepassing zijn.
Een tussentijdse wijziging kan nodig zijn door wijziging van EG-regelgeving, de jurisprudentie of
technische omstandigheden met betrekking tot het afvalbeheer, waarmee door bestuursorganen bij de
uitvoering rekening moet worden gehouden.
Zoals in de vorige paragraaf is aangegeven, dient elk bestuursorgaan rekening te houden met het LAP bij
het uitoefenen van een bevoegdheid met betrekking tot afvalstoffen. Dit komt de duidelijkheid ten goede en
er wordt mee bereikt dat in Nederland op uniforme manier de vergunningverlening en handhaving voor
afvalbe- en -verwerkende inrichtingen plaatsvindt. Afwijken van het plan moet dan ook worden voorkomen.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 24/159

Als een bestuursorgaan wil afwijken van het LAP, bijvoorbeeld omdat men van mening is dat er
zwaarwegende redenen zijn die dit wenselijk of nodig maken, dient de volgende procedure te worden
gevolgd:
1. Wanneer een bestuursorgaan het voornemen heeft om af te wijken van het LAP, wordt dit voornemen
schriftelijk medegedeeld aan de Minister van VROM.
2. In de mededeling wordt nauwkeurig beschreven van welk onderdeel van het LAP men wil afwijken, wat
de afwijking inhoudt en wat de inhoudelijke argumenten zijn van het bevoegd gezag om af te wijken
van het LAP.
Indien het gaat om vergunningverlening, kan de schriftelijke mededeling eventueel plaatsvinden in de
vorm van het voorleggen van de ontwerp-vergunning inclusief motivering.
3. De Minister van VROM beoordeelt of afstemming of overleg met andere overheden gewenst dan wel
noodzakelijk is.
4. Als afstemming/overleg met andere overheden gewenst/noodzakelijk is, brengt de minister het
voornemen tot afwijken in in de Stuurgroep Afval (ambtelijk overleg) en/of het DUIV (bestuurlijk
milieuoverleg tussen Directoraat-generaal Milieu, Unie van Waterschappen, IPO en VNG).
5. Stuurgroep Afval en/of DUIV beoordelen het voornemen tot afwijken en stellen een advies op aan de
Minister van VROM.
6. Als afstemming/overleg met andere overheden niet gewenst/noodzakelijk is, beoordeelt de directeur
Duurzaam Produceren van het ministerie van VROM (VROM/DP) het voornemen tot afwijken in
overleg met de uitvoeringsorganisatie SenterNovem/Uitvoering Afvalbeheer (SN/UA).
7. De Minister van VROM neemt na ontvangst van het advies van de Stuurgroep Afval en/of het DUIV of
na de gezamenlijke beoordeling van VROM/DP en SN/UA een standpunt in over de afwijking en deelt
dat standpunt binnen zes weken na ontvangst van de mededeling mede aan het betreffende
bestuursorgaan.
8. Als de Minister van VROM het niet eens is met het voornemen om af te wijken, kan het betreffende
bestuursorgaan toch besluiten om van het LAP af te wijken.
Het bestuursorgaan deelt dat dan mede aan de minister van VROM. In dat geval beslist de Minister
van VROM, als degene die het LAP heeft vastgesteld, of het definitieve besluit een reden is om een
beroepsprocedure te starten.
9. Als de Minister van VROM het voornemen heeft om zelf van het LAP af te wijken, zal hij dit ook in
Stuurgroep Afval en/of DUIV inbrengen als afstemming/overleg met andere overheden
gewenst/noodzakelijk is.
10. De uitvoeringsorganisatie SenterNovem/Uitvoering Afvalbeheer zorgt voor het informeren van alle
betrokken bestuursorganen over de voorgenomen afwijking, het advies aan de minister, het definitieve
besluit van het bestuursorgaan en het besluit van de minister.
Afwijken van het LAP kan zich bijvoorbeeld voordoen bij vergunningverlening voor afvalbe- en
-verwerkende inrichtingen, in het bijzonder ten aanzien van de in bijlage 4 vastgestelde
minimumstandaarden. In hoofdstuk 11 (Minimumstandaard) wordt aangegeven dat een
vergunningaanvraag kan worden ingediend voor een andere wijze van beheer dan de minimumstandaard
die voor de betreffende (categorie van) afvalstoffen is vastgesteld. In de aanvraag moet dan worden
aangetoond dat de aangevraagde beheerwijze minstens even hoogwaardig is als de minimumstandaard.
Afwijken van het LAP is pas aan de orde als het bevoegd gezag vergunning wil verlenen voor een
beheerwijze die minder hoogwaardig is dan de minimumstandaard.
Het is niet uitgesloten dat het bevoegd gezag bij de beoordeling van een aanvraag behoefte heeft aan
ondersteuning, bijvoorbeeld omdat de resultaten van een levenscyclusanalyse (LCA) moeten worden
beoordeeld of omdat twijfel bestaat of er voldoende informatie door de aanvrager is verstrekt. In dat
stadium kan een beroep worden gedaan op de uitvoeringsorganisatie SenterNovem/Uitvoering
Afvalbeheer voor het verstrekken van of verwijzen naar informatie, advies, enz. Zo kan het bevoegd gezag
bijvoorbeeld beschikken over alle (achtergrond)gegevens, berekeningen en ingreeptabellen die voor het
MER-LAP zijn verzameld en opgesteld. Het gaat hierbij uitdrukkelijk om een inhoudelijke ondersteuning
van het bevoegd gezag door de uitvoeringsorganisatie. Dit heeft geen consequenties voor een eventuele
latere advisering aan het Ministerie van VROM over een voornemen tot afwijking van het LAP.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 25/159

3.8

Wederzijdse erkenning

Het beginsel van wederzijdse erkenning is een algemeen beginsel van EG-recht. Het beginsel houdt in dat
goederen die rechtmatig zijn vervaardigd of in de handel zijn gebracht in een andere lidstaat van de
Europese Unie, dan wel rechtmatig zijn vervaardigd of in de handel zijn gebracht in een staat, niet zijnde
een lidstaat van de Europese Unie, die partij is bij een daartoe strekkend of mede daartoe strekkend
Verdrag dat Nederland bindt, en die voldoen aan eisen die een beschermingsniveau bieden dat ten minste
gelijkwaardig is aan het niveau dat met de nationale eisen wordt nagestreefd, ook in andere lidstaten
moeten worden toegelaten. Het beginsel van wederzijdse erkenning dient ter bevordering van het vrij
verkeer van goederen binnen de EU.
Afval moet krachtens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie EG worden gekwalificeerd als ‘goed’ in
de zin van het EG-recht (zie arresten 172/82 Syndicat National des Fabricants Raffineurs d’Huile de
Graissage en C-02/90 Commissie tegen België). Het Hof motiveert dit door te stellen dat goederen geen
positieve waarde hoeven te hebben en zelfs een negatieve waarde mogen vertegenwoordigen, zolang ze
het voorwerp zijn van handelstransacties. Met betrekking tot afval is aan dit vereiste voldaan als
afvalverwerkings, -inzamelings, -opslag of -verwijderingsinstallaties worden betaald om het afval te
verwerken.
Afval dat voorwerp is van een handelstransactie bevindt zich, zodra het rechtmatig in de handel is
gebracht in een lidstaat van de EU, in het vrij verkeer. Het beginsel van wederzijdse erkenning is dan van
toepassing. In relatie tot het LAP betekent dit, voor zover EVOA of andere Europese regelgeving niet in
een beperkingsmogelijkheid voorziet, dat afval dat in een andere lidstaat, die gelijkwaardige eisen stelt,
rechtmatig in de handel is gebracht voor doeleinden van:
inzameling;
opslag;
be- of verwerking door middel van:
·
nuttige toepassing; of
·
verwijdering
op de Nederlandse markt zal worden toegelaten om deze handeling te ondergaan. Aan deze toelating op
de Nederlandse markt mogen geen specifieke of aanvullende nationale eisen of voorschriften verbonden
worden. Evenmin mag een extra controle worden opgelegd om vast te stellen of het afval inderdaad
geschikt is de voorgenomen handeling te ondergaan.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 26/159

4

Termen, definities en begripsafbakeningen

4.1

Inleiding

Eenduidige termen, definities en begripsafbakeningen zijn noodzakelijk om een effectief en uniform
afvalbeheer te bereiken en te handhaven.
In dit hoofdstuk wordt eerst ingegaan op de relatie tussen Europese en Nederlandse termen en definities,
waarna de belangrijkste termen en definities van het LAP worden gegeven. Vervolgens wordt ingegaan op
twee belangrijke begripsafbakeningen, waarover zowel nationaal als internationaal reeds lang discussie
gaande is: het onderscheid tussen afvalstof en niet-afvalstof en het onderscheid tussen nuttige toepassing
en verwijdering.

4.2

Het LAP gebruikt Europese termen en definities

In de Wet milieubeheer en het LAP worden dezelfde termen en definities gebruikt als in de verschillende
E(E)G-richtlijnen, met name de Kaderrichtlijn afvalstoffen (2006/12/EG).
Op 19 november 2008 is de nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen gepubliceerd (2008/98/EG). Deze richtlijn
moet worden geïmplementeerd in nationale wet- en regelgeving. Daarvoor hebben de lidstaten twee jaar
de tijd en de bestaande Kaderichtlijn wordt dan ook pas op 12 december 2010 ingetrokken.
Wijzigingen van de Nederlandse regelgeving zijn in voorbereiding om te voldoen aan de eisen die worden
gesteld in de nieuwe Kaderrichtlijn. De procedures voor wijzigingen van wetten, algemene maatregelen
van bestuur en ministeriële regelingen moeten worden doorlopen, die alle een eigen dynamiek kennen.
Het is gelet op de systematiek van de regelgeving en uit het oogpunt van rechtszekerheid niet mogelijk om
op de implementatie vooruit te lopen, met uitzondering van twee onderwerpen. De volgende bepalingen uit
de nieuwe Kaderrichtlijn kunnen namelijk al in het tweede LAP worden meegenomen, zonder dat de Wet
milieubeheer is gewijzigd:
• de bepalingen met betrekking tot preventie. De definitie van ‘preventie’ moet nog wel in de Wet
milieubeheer worden opgenomen. De bepalingen in de nieuwe Kaderrichtlijn behoeven, zowel op
Europees als op nationaal niveau, nog wel uitwerking.
• het artikel over bijproducten. Dit artikel is grotendeels de neerslag van bestaande jurisprudentie. Zoals
in paragraaf 3.7 is aangegeven, kan het LAP worden gewijzigd als gevolg van onder meer
jurisprudentie waarmee door bestuursorganen bij de uitvoering rekening moet worden gehouden. Het
spreekt daarom voor zich dat het betreffende onderdeel van de nieuwe Kaderrichtlijn in dit tweede
LAP wordt meegenomen.
Gelet op het hiervoor staande worden in dit LAP vooralsnog dezelfde termen, definities en
begripsafbakeningen gebruikt als in het eerste LAP.
Ter informatie wordt in de volgende paragraaf waar mogelijk aangegeven welke definitie in de nieuwe
Kaderrichtlijn is opgenomen.
De nieuwe definities zullen door een wijziging in dit LAP worden opgenomen als de in de Nederlandse
wetgeving geïmplementeerde nieuwe Kaderrichtlijn in werking treedt.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 27/159

4.3

De belangrijkste termen en definities

In bijlage 3 van het LAP is een volledige lijst van termen en definities opgenomen.
De belangrijksten daarvan worden hier apart gepresenteerd, omdat een goed begrip van deze termen en
definities van belang is bij het lezen van het LAP. Waar mogelijk is aangegeven wat in de nieuwe
Kaderrichtlijn is opgenomen en worden de Engelse termen genoemd, zodat in internationale discussies
duidelijk is waar het precies om gaat.
1.

Afvalstoffen: alle stoffen, preparaten of andere producten die behoren tot de productcategorieën die
zijn genoemd in bijlage I van de Kaderrichtlijn afvalstoffen, waarvan de houder zich ontdoet, wil
ontdoen of moet ontdoen.
De interpretatie van deze definitie leidt soms tot discussies of een stof een afvalstof is of niet. Ook
vinden discussies plaats wanneer een afvalstof ophoudt afvalstof te zijn. In paragraaf 4.4 wordt hierop
nader ingegaan.
De nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen bevat de volgende definitie:
“Afvalstof (waste): elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet,
voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen”.
Verder zijn in de nieuwe Kaderrichtlijn ook definities opgenomen van gevaarlijke
afvalstoffen, afvaloliën en bio-afval.

2.

(Afval)beheer: afvalscheiding aan de bron, inzamelen, vervoeren, opslaan, bewerken, nuttig toepassen
en verwijderen van afvalstoffen.
De nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen bevat de volgende definitie:
“Afvalstoffenbeheer (waste management): inzameling, vervoer, nuttige toepassing en
verwijdering van afvalstoffen, met inbegrip van het toezicht op die handelingen en de
nazorg voor de stort plaatsen na sluiting en met inbegrip van activiteiten van
handelaars of makelaars”.
De activiteiten toezicht, handelen en bemiddelen staan niet in de definitie die nu in
Nederland wordt gehanteerd. Ze zijn echter al wel onderdeel van het afvalbeheer in
Nederland en zullen daarom niet tot uitbreiding van de reikwijdte van dit LAP leiden.
De Nederlandse handelingen afvalscheiding aan de bron, opslaan en bewerken
worden niet apart genoemd in de Kaderrichtlijn definitie. In dit LAP is er voor gekozen
om die activiteiten wel apart te blijven benoemen in de definitie vanwege het specifieke
beleid dat daarvoor wordt gevoerd.

3.

(Afval)preventie: het voorkómen dan wel het beperken van het ontstaan van afvalstoffen en emissies
(kwantitatieve preventie) en het verminderen van de milieuschadelijkheid van afvalstoffen (kwalitatieve
preventie).
De nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen bevat de volgende definitie:
“Preventie (prevention): maatregelen die worden genomen voordat een stof, materiaal
of product afvalstof is geworden, ter vermindering van:
a. de hoeveelheid afvalstoffen, inclusief via het hergebruik van producten of
de verlenging van de levensduur van producten;
b. de negatieve gevolgen van de geproduceerde afvalstoffen voor het milieu en de
menselijke gezondheid, of
c. het gehalte aan schadelijke stoffen in materialen en producten”.
Hieruit blijkt dat de nieuwe Kaderrichtlijn een deel van wat nu in Nederland wordt
verstaan onder hergebruik onder preventie brengt.
Dat wordt bevestigd door de definitie van ‘re-use’ (hergebruik) in de nieuwe
Kaderrichtlijn. Daarin staat namelijk dat re-use is “elke handeling waarbij producten of
componenten die geen afvalstoffen zijn, opnieuw worden gebruikt voor hetzelfde doel
als dat waarvoor zij waren bedoeld”.
Dat betekent bijvoorbeeld dat in de nieuwe Kaderrichtlijn het door de consument
brengen van producten naar een kringloopwinkel als preventie wordt gezien.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 28/159

4.

Nuttig toepassen: handelingen die zijn opgenomen in bijlage IIB van de Kaderrichtlijn afvalstoffen, de
zogenoemde R-handelingen. Het gaat daarbij met name om handelingen die worden uitgevoerd ná het
inzamelen en vervoeren van afvalstoffen en die ertoe leiden dat afvalstoffen opnieuw worden gebruikt.
De handelingen betreffen producthergebruik, materiaalhergebruik en het toepassen van een afvalstof
met een hoofdgebruik als brandstof. Laatstgenoemde handeling wordt in dit LAP verder genoemd
verbranden als vorm van nuttig toepassen.
De nieuwe Kaderrichtlijn bevat de volgende definitie:
”Nuttige toepassing (recovery): elke handeling met als voornaamste resultaat dat
afvalstoffen een nuttig doel dienen door hetzij in de betrokken installatie, hetzij in de
ruimere economie andere materialen te vervangen die anders voor een specifieke functie
zouden zijn gebruikt, of waardoor de afvalstof voor die functie wordt klaargemaakt.
Bijlage II bevat een niet-limitatieve lijst van nuttige toepassingen. ”
”Recycling: elke nuttige toepassing waardoor afvalstoffen opnieuw worden bewerkt tot
producten, materialen of stoffen, voor het oorspronkelijke doel of voor een ander doel. Dit
omvat het opnieuw bewerken van organisch afval, maar het omvat niet
energieterugwinning, noch het opnieuw bewerken tot materialen die bestemd zijn om te
worden gebruikt als brandstof of als opvulmateriaal.”
Uit het hiervoor staande blijkt dat onder recovery alle handelingen van nuttige toepassing
vallen, dus producthergebruik, materiaal hergebruik en de inzet van afval als brandstof
en opvulmateriaal. Onder recycling valt alleen materiaalhergebruik.
Een belangrijk aandachtpunt hierbij is handeling R1: hoofdgebruik van afval als brandstof
of als ander middel voor energieopwekking. In bijlage II van de richtlijn wordt aangegeven
dat onder deze handeling ook vallen afvalverbrandingsinstallaties die specifiek zijn
bestemd om vast stedelijk afval te verwerken, mits hun energie-efficiency ten minste:
a. 0,6 bedraagt voor installaties die vóór 1 januari 2009 in bedrijf zijn en over een
vergunning beschikken overeenkomstig het toepasselijke Gemeenschapsrecht;
b. 0,65 bedraagt voor installaties waarvoor na 31 december 2008 een vergunning
wordt afgegeven.

5.

Verwijderen: handelingen die betrekking hebben op de laatste schakel in de afvalbeheerketen en die
zijn opgenomen in bijlage IIA van de Kaderrichtlijn afvalstoffen, de zogenoemde D-handelingen.
Het betreft onder meer verbranden, gericht op het vernietigen van afval, en storten. In dit LAP wordt de
hier bedoelde vorm van verbranden verder aangegeven als ‘verbranden als vorm van verwijderen’.
De nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen bevat de volgende definitie:
”Verwijdering (disposal): iedere handeling die geen nuttige toepassing is zelfs indien
de handeling er in tweede instantie toe leidt dat stoffen of energie worden
teruggewonnen. Bijlage I bevat een niet-limitatieve lijst van verwijderingshandelingen.”
Zie ook de onder punt 4 opgenomen passage over afvalverbrandingsinstallaties.

6.

Minimumstandaard: de minimale hoogwaardigheid van be- en verwerking van afzonderlijke
afvalstoffen of categorieën van afvalstoffen. De minimumstandaard vormt een referentie voor de
maximale milieudruk die be- en verwerking van (een categorie van) afvalstoffen mag opleveren. De
standaard is een invulling van de voorkeursvolgorde voor afvalbeheer voor afzonderlijke afvalstoffen
en vormt op die manier een referentieniveau bij de vergunningverlening voor afvalbeheer. Tevens
betreft het een uitwerking van de artikelen 3 en 4 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen.

Zoals in de inleiding is aangegeven, wordt in dit LAP nadrukkelijk aandacht besteed aan ketenbeleid.
Daarom zijn de volgende termen van belang:
7.
8.

Keten: het geheel van winnen van grondstoffen, maken van producten, gebruiken van producten en
het beheren van de afvalstoffen die vrijkomen bij of na de hiervoor genoemde activiteiten.
Ketenbeheer: het streven naar en uitvoeren van maatregelen die leiden tot het beperken van de
milieudruk van een keten.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 29/159

4.4

Onderscheid tussen afvalstof en niet-afvalstof

De vraag of een materiaal/stof is aan te merken als een afvalstof of een niet -afvalstof wordt nog steeds
met regelmaat gesteld.
In 2001 is op basis van toenmalige Europese en nationale jurisprudentie een leidraad met tien criteria
geformuleerd, die kon worden gebruikt om te toetsen of een stof een afvalstof is of niet. De leidraad is later
opgenomen in het eerste LAP. Europese en nationale jurisprudentie van na 2001 maakt dat het beleid uit
het eerste LAP moest worden aangepast.
Voor het onderscheid tussen afvalstof en niet-afvalstof zijn twee situaties van belang:
1. het moment waarop de kwalificatie afvalstof wordt opgelegd.
Gegeven de definitie van afvalstof in de Wet milieubeheer en gelet op de jurisprudentie, is een residu
dat vrijkomt bij een productieproces (in de brede zin van het woord) en een materiaal dat na
consumptie van een product bij consumenten en bedrijven vrijkomt, aan te merken als een afvalstof.
Onder omstandigheden kunnen productieresiduen of consumptieresiduen echter worden aangemerkt
als bijproducten of als tweedehands producten. In dergelijke gevallen is de kwalificatie afvalstof dus in
het geheel niet op de stof gelegd.
2. het moment waarop de kwalificatie afvalstof komt te vervallen.
Hierbij gaat het er om vast te stellen welke handelingen er met afvalstoffen moeten zijn verricht om het
verkregen materiaal, bijvoorbeeld een secundaire grondstof of een brandstofvervanger, niet langer als
afvalstof te bestempelen.
Binnen Nederland bepaalt in het kader van de Wet milieubeheer het bevoegd gezag, zijnde provincie of
gemeente, of er wel of niet sprake is van een afvalstof.
Bij in- en uitvoer van het materiaal is de minister van VROM het bevoegd gezag. SenterNovem is door de
minister gemandateerd om namens de minister hierover uitspraken te doen.
Bij elke beoordeling of een materiaal wel of geen afvalstof is, gebruikt het bevoegd gezag toetsingscriteria.
Daarnaast neemt het bevoegd gezag bij elke beslissing casus specifieke omstandigheden in acht. Een
uitspraak geldt dus voor een bepaalde casus en is niet zonder meer breed toepasbaar. Hieronder zijn de
toetsingscriteria voor de twee hiervoor genoemde situaties opgenomen.
4.4.1

Productieresiduen

Als een materiaal bewust is geproduceerd, dan is het te kwalificeren als een product. Als het materiaal niet
bewust is geproduceerd, maar onbedoeld vrijkomt bij een productieproces, dan spreekt men van een
productieresidu. Zoals eerder aangegeven, kunnen productieresiduen onder omstandigheden worden
aangemerkt als bijproducten en in een dergelijk geval zijn ze te kwalificeren als niet-afvalstof.
De Europese Commissie heeft hierover in 2007 een leidraad met drie criteria gepubliceerd
(EC-mededeling 21-2-2007, COM 2007 59 final). Deze criteria zijn gebaseerd op de toenmalige Europese
jurisprudentie. Naast deze drie criteria geldt als uitgangspunt dat het verdere gebruik van het materiaal
rechtmatig moet zijn.
De leidraad kan door bijvoorbeeld een bevoegd gezag als hulpmiddel worden gebruikt wanneer men moet
bepalen of een productieresidu een bijproduct is of een afvalstof waarvan een houder zich ontdoet,
voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen
In de nieuwe Kaderrichtlijn zijn de drie criteria en het uitgangspunt over rechtmatig gebruik als minimale
voorwaarden overgenomen. In lijn met de nieuwe Kaderrichtlijn geldt nu dat een productieresidu alleen kan
worden aangemerkt als bijproduct als wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
1. het is zeker dat de stof of het voorwerp zal worden gebruikt;
2. de stof of het voorwerp kan onmiddellijk worden gebruikt zonder verdere andere behandeling dan die
welke bij de normale productie gangbaar is;
3. de stof of het voorwerp wordt geproduceerd als een integraal onderdeel van een productieproces; en
4. verder gebruik is rechtmatig, dat wil zeggen dat de stof of het voorwerp voldoet aan alle voorschriften
inzake producten, milieu en gezondheidsbescherming voor het specifieke gebruik en leidt niet tot over
het geheel genomen ongunstige effecten op het milieu of de menselijke gezondheid.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 30/159

4.4.2

Consumptieresiduen

Voor een consumptieresidu zijn twee criteria van belang om te bepalen of er sprake kan zijn van een
tweedehands product. Deze criteria zijn ontleend aan het Niselli-arrest van het Europese hof (C-457/02).
Een consumptieresidu kan als een tweedehands product en niet als afvalstof worden geclassificeerd als
aan de volgende twee criteria wordt voldaan:
1. Het consumptieresidu kan zonder voorafgaande bewerking op een vergelijkbare wijze worden
hergebruikt.
2. Het hergebruik is niet alleen mogelijk, maar ook zeker.

Op 7 maart 2007 (200605553/1) heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat een
partij kapotte televisietoestellen als afvalstoffen is aan te merken, omdat het hergebruik van deze toestellen op
vergelijkbare wijze niet zonder voorafgaande bewerking mogelijk is.

4.4.3

Vervallen van afvalstofstatus

In de nieuwe Kaderrichtlijn is een artikel opgenomen dat is gewijd aan niet langer als afvalstof aan te
merken stoffen. In dit artikel wordt bepaald dat specifieke afvalstoffen niet langer afvalstoffen zijn, wanneer
zij een behandeling voor nuttige toepassing hebben ondergaan en voldoen aan specifieke criteria die
onder bepaalde voorwaarden moeten worden opgesteld.
Dergelijke criteria zijn aan het begin van de planperiode van dit tweede LAP nog niet vastgesteld. Totdat
specifieke criteria voor een afvalstof zijn aangenomen, geldt dat deze afvalstof pas het predikaat afvalstof
verliest als de nuttige toepassing van de betreffende afvalstof is afgerond. Bij onduidelijkheid over wanneer
de nuttige toepassing is voltooid, zal dit moment met behulp van relevante jurisprudentie en met
inachtneming van casusspecifieke omstandigheden moeten worden bepaald.

In het Niselli arrest (C-457/02) heeft het Hof van Justitie van de Europese Gem eenschappen geoordeeld dat schroot,
dat bestemd is voor de hoogovens, als afvalstof gekwalificeerd moet blijven tot het daadwerkelijk is gerecycleerd tot
ijzer- en staalproducten, met name tot het in het bewerkingsproces waarvoor het is bestemd een afgewerkt product
vormt.
Op het moment dat het schroot is omgevormd tot bijvoorbeeld een plaat-, draad- of gietstaal kan het niet meer worden
onderscheiden van een soortgelijk product dat is verkregen uit primaire grondstoffen.

Nadere toelichting
In de LAP achtergrondinformatie is een notitie over de aanwijzingen afvalstof of niet -afvalstof opgenomen.
In deze notitie wordt ingegaan op de hiervoor genoemde criteria, wordt relevante jurisprudentie
samengevat en wordt een handvat gegeven dat kan worden gebruikt bij een juiste interpretatie van de
definitie van een afvalstof en het gebruik van de criteria.

4.5

Onderscheid tussen verwijdering en nuttige toepassing

De Kaderrichtlijn afvalstoffen maakt onderscheid tussen verwijderingshandelingen (D-handelingen) en
handelingen van nuttige toepassing (R-handelingen). Deze handelingen zijn in de bijlagen IIA en IIB bij de
richtlijn opgenomen.
Het maken van een onderscheid tussen verwijdering en nuttige toepassing is in de praktijk in een aantal
gevallen lastig, omdat criteria hiervoor ontbreken. De begripsafbakening is echter van groot belang. De
EG-verordening 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen(verder te noemen: de EVOA)
bevat namelijk diverse redenen op basis waarvan een lidstaat bezwaar kan maken tegen uitvoer voor
verwijdering, dan wel deze kan verbieden.
Bij uitvoer voor nuttige toepassing is dat moeilijker. Tegen dergelijke overbrenging wordt geen bezwaar
gemaakt, tenzij hiertoe specifiek aanleiding is. In artikel 12 van de EVOA zijn de mogelijkheden vermeld
om in geval van nuttige toepassing bezwaar te maken. In hoofdstuk 12 (Toetsingskader in- en uitvoer)
wordt daarop nader ingegaan.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 31/159

Het hiervoor staande toont aan dat het maken van onderscheid tussen nuttige toepassing en verwijdering
van belang is. In deze paragraaf is daarom een nadere interpretatie opgenomen voor de handelingen
waarover onduidelijkheden bestaan wegens het ontbreken van EG-regelgeving terzake of waarover
inmiddels jurisprudentie is ontstaan, zoals de eerste handeling of over het verbranden van afvalstoffen.
Een belangrijk uitgangspunt bij het maken van het onderscheid volgt uit een uitspraak van het Hof van
Justitie van de Europese Gemeenschappen van 27 februari 2002 (zaak C-6/00, Abfall Service AG (ASA))
over opslag van afvalstoffen als opvulmateriaal in een niet meer in gebruik zijnde mijn.
In deze zaak spreekt het Hof uit: “Een dergelijke opslag vormt een nuttige toepassing indien het
belangrijkste doel ervan inhoudt dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen doordat zij in de
plaats komen van andere materialen die voor deze functie hadden moeten worden gebruikt.”
Verder zegt het Hof dat bij een EVOA-kennisgeving alle bevoegde autoriteiten die de kennisgeving
ontvangen, moeten controleren of de door de kennisgever opgegeven indeling aan de bepalingen van de
EVOA beantwoordt. Dat lidstaten hierdoor uiteenlopende kwalificaties aan een overbrenging kunnen
geven, is volgens het Hof inherent aan het door de EVOA ingevoerde stelsel.
Ook is het Hof van mening dat (in deze zaak) de opslag van geval tot geval moet worden onderzocht,
teneinde te bepalen of het gaat om een verwijderingshandeling of om een handeling van nuttige
toepassing. Het is aan de nationale rechter om in concrete gevallen te bepalen of sprake is van nuttige
toepassing dan wel verwijdering.
Het hiervoor staande ondersteunt de lijn dat Nederland als lidstaat bepaalde aspecten zelf uitwerkt. Bij de
interpretatie in dit LAP worden primair de Nederlandse wet- en regelgeving en beleidsplannen als
uitgangspunt genomen. De interpretatie is dus niet gebaseerd op dan wel afhankelijk van het standpunt in
het buitenland. Dit betekent dat Nederland in ieder concreet geval zelfstandig oordeelt welke handeling het
betreft.
Belangrijk voor de beantwoording van de vraag of in een concreet geval sprake is van nuttige toepassing
of verwijdering is de eerste handeling de afvalstoffen direct na de overbrenging ondergaan. Jurisprudentie
van de Raad van State hierover zegt namelijk dat voorbewerkingen als zelfstandige handelingen moeten
worden ingedeeld en dat de eerste handeling die een afvalstof na de overbrenging ondergaat bepalend is
voor de indeling van een verwerkingswijze.
In de paragrafen hierna wordt het onderscheid uitgewerkt voor de volgende handelingen:
1. Materiaalterugwinning
2. Verbranden van afvalstoffen
3. Op of in de bodem brengen van afvalstoffen
4.5.1

Materiaalterugwinning

Op basis van Nederlandse jurisprudentie (Raad van State, 21 juni 2006, zaak 200507728) geldt dat elke
handeling waar enige vorm van materiaalterugwinning plaatsvindt als een handeling van nuttige
toepassing moet worden benoemd. Het moet dan wel gaan om terugwinning van componenten of fracties
die bij hergebruik in de plaats komen van andere materialen die voor die functie hadden moeten worden
gebruikt.
De omvang van de terug te winnen fractie in relatie tot de totale afvalstof of de wijze van verwerken van
eventuele restfracties speelt bij het kwalificeren als nuttige toepassing in beginsel geen rol, tenzij de
omvang zo minimaal is dat het hoofddoel van de inzet in redelijkheid niet het terugwinnen van betreffende
component kan zijn.
Het hiervoor staande betekent het volgende:
M1. Er is sprake van respectievelijk R3, R4 of R5 als een afvalstof zonder voorbehandeling wordt ingezet
met als hoofddoel recycling/terugwinning, waarbij sprake is van vervanging van primaire
(a) organische stoffen niet zijnde oplosmiddelen,
(b) metalen of metaalverbindingen of
(c) anorganische materialen
(zie onder meer uitspraak Raad van State van 14 juni 2006, nr. 200510500/1)
Er is geen sprake van R3, R4 of R5 als geen sprake is van feitelijke vervanging van primaire
materialen, maar van het beschikbaar krijgen van de materialen voor latere nuttige toepassing of
nuttige toepassing elders. (zie onder meer uitspraak Raad va n State van 2 juli 2004, nr. 200404406/1).
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 32/159

M2. Er is sprake van een handeling als bedoeld onder respectievelijk R2, R6, R7, R8 of R9 als een
afvalstof zonder voorbehandeling wordt ingezet in een proces dat primair is gericht op het terugwinnen
uit het afval van
(a) oplosmiddelen,
(b) zuren of basen,
(c) bestanddelen die worden gebruikt om vervuiling tegen te gaan,
(d) bestanddelen uit katalysatoren of
(e) olie.
Onder terugwinnen valt hierbij zowel het beschikbaar krijgen van componenten zodat deze elders
kunnen worden ingezet en daar primair materiaal kunnen vervangen, als het direct in een proces
hergebruiken van de afvalstof en daarmee uitsparen van primair materiaal.
(zie onder meer uitspraak Raad van State van 21 juni 2006, nr. 200507728/1).
M3. Er is sprake van R10 als een afvalstof zonder voorbehandeling wordt uitgereden ten behoeve van
landbouwkundige of ecologische verbetering, mits wordt voldaan aan de op de plaats van inzet
geldende toepassingsnormen. Voor het hanteren van andere dan lokaal geldende toepassingsnormen,
zie paragraaf 12.4.
M4. Er is sprake van een handeling van nuttige toepassing (veelal R4 of R5), als afvalstoffen zonder
voorbehandeling worden ingebracht in een verbrandingsinstallatie die niet primair is ontworpen met het
oog op de verwijdering van afvalstoffen en als de afvalstoffen niet primair ten behoeve van
verbranding in de installatie worden gebracht, maar met het oog op het terugwinnen van componenten
uit het afval of het verwerken in het eindproduct.
(zie onder meer uitspraak Raad van State van 14 juni 2006, nr. 200510500/1).
Er is sprake van het onderscheid R1-D10 als een afvalstof zonder voorbehandeling in een
verbrandingsproces wordt gevoerd, waarbij de verbranding het hoofddoel is waarvoor de afvalstof in
de installatie wordt gebracht. Het onderscheid tussen R1 en D10 is in paragraaf 4.5.2 nader
uitgewerkt.
M5. Er is sprake van R12, als een afvalstof, ten behoeve van latere verwerking of toepassing elders,
gescheiden, gesorteerd of (anders dan verdunnen of mengen) anderszins mechanisch, thermisch,
biologisch of fysisch wordt voorbehandeld, mits de voorbehandeling tot doel heeft in een latere
handeling de nuttige toepassing van componenten of fracties mogelijk te maken en wanneer
aannemelijk is gemaakt (bij in- en uitvoer op basis van de gegevens in het kennisgevingsdossier) dat
ten minste een deel van deze componenten of fracties uiteindelijk ook wordt verwerkt conform één van
de wijzen als bedoeld onder de categorieën R1 t/m R11 van de Kaderrichtlijn.
Met de keuze voor R12 sluit het LAP aan bij de wijziging van de EVOA (1013/2006/EG), waarin in de
definities wordt aangegeven dat de handelingen R12 en R13 en D13 t/m D15 met name moeten
worden gezien als handelingen van “voorlopige nuttige toepassing” respectievelijk “voorlopige
verwijdering”. Dit betekent dat de handeling hiermee niet is afgerond en dat vervolgbewerkingen
relevant kunnen zijn voor de juiste indeling.
Er is sprake van in het algemeen D9 of D13 aIs:
• de voorbehandeling niet primair is gericht op het mogelijk maken van nuttige toepassing van
componenten of fracties;
• eerst een voorbehandeling noodzakelijk is om een duidelijk aanwijsbare, tot de afvalstroom
behorende component of fractie af te scheiden die moet worden verwijderd, vóór kan worden
begonnen met het scheiden of sorteren om nuttig toepasbare componenten of fracties te
verkrijgen (zie onder meer uitspraak Raad van State van 21 februari 2007, nr. 200606331/1);
• niet aannemelijk is gemaakt dat nuttige toepassing in een later stadium ook daadwerkelijk
plaatsvindt.
M6. Er is sprake van R12 als een afvalstof na uitvoer wordt gemengd of verdund ten behoeve van latere
verwerking of verwerking elders, wanneer de verwerking later/elders van het afval in de samenstelling
vóór het mengen of verdunnen zou zijn aangemerkt als handeling van nuttige toepassing. In het kader
van in- en uitvoer is dus de samenstelling van het afval zoals dat wordt overgebracht bepalend.
In andere gevallen wordt mengen of verdunnen aangemerkt als een verwijderingshandeling, in het
algemeen D13.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 33/159

M7. Er is sprake van het onderscheid D1-R3 of D1-R5 als een afvalstof zonder voorbehandeling op of in de
bodem wordt gebracht. Het onderscheid tussen D1 en R3 respectievelijk R5 is in paragraaf 4.5.3
nader uitgewerkt.
M8. Wanneer uit bovenstaande stappen geen indeling volgt, wordt van geval tot geval een oordeel geveld,
maar ligt indeling onder één van de hiervoor niet genoemde D-handelingen (D2 t/m D8, D11, D12, D14
of D15) voor de hand. Daarnaast kunnen in specifieke gevallen aparte regels gelden. Zo is bij het
vernietigen van PCB’s altijd sprake van verwijdering (zie sectorplan 24).

VOORBEHANDELINGEN WEL OF NIET ONDER R12
De punten M5 en M6 van de hiervoor staande tekst bakenen af wanneer een voorbehandeling kan worden
aangemerkt als R12. Ter toelichting de volgende voorbeelden:
1. scheiden en sorteren van gemengd afval
Dit is aan te merken als R12 wanneer de scheiding/sortering als hoofddoel heeft het afscheiden van
fracties die uiteindelijk nuttig worden toegepast. Wel moet hierbij aannemelijk zijn gemaakt dat ten minste
een deel van de vrijkomende fracties in later stadium daadwerkelijk nuttig wordt toegepast.
Indeling als R12 is dus bijvoorbeeld niet aan de orde wanneer:
* het gaat om scheiden/sorteren gevolgd door verbranding van een deel in een AVI en storten van het
restant. In dit geval gaat de voorbewerking immers niet vooraf aan nuttige toepassing.
* er slechts sprake is van het - in het kader van de acceptatiecontrole - afscheiden van bepaalde
componenten uit het aangevoerde afval om bijvoorbeeld het verbrandingsproces in een AVI soepel
te laten verlopen of omdat bepaalde componenten niet in betreffende installatie mogen worden
verbrand. In een dergelijk geval is het hoofddoel van de sortering immers niet het afscheiden van
fracties voor hergebruik, ook niet wanneer een dergelijke ongewenste component uiteindelijk wel
voor nuttige toepassing wordt afgevoerd.
* het noodzakelijk is dat eerst een bepaalde, duidelijk aanwijsbare en tot de afvalstroom behorende
component of fractie moet worden afgescheiden die daarna wordt verwijderd, vóór kan worden
begonnen met het scheiden of sorteren om nuttig toepasbare componenten of fracties te verkrijgen.
Voorbeeld hiervan is het verwijderen van asbest uit sloopschepen. Dit betekent onder meer dat
sloopschepen die in Nederland zijn ontdaan van het noodzakelijk te verwijderen asbest, bij uitvoer
wel als R12 kunnen worden ingedeeld als ze in het buitenland worden gesloopt en de daarbij
vrijkomende componenten en fracties nuttig worden toegepast.
Indeling als R12 kan bijvoorbeeld wel aan de orde zijn als de eerste stap een thermisch proces is dat als
doel heeft volumeverkleining en/of het verbeteren van de ontsluiting van terug te winnen componenten
en de verbranding ook daadwerkelijk wordt gevolgd door een terugwinningshandeling.
Vindt deze eerste stap echter plaats in een installatie die primair is opgericht met oog op de verwijdering
van afval, dan is indeling als R12 niet aan de orde, ook niet wanneer de verbranding als neveneffect
heeft dat uit de residuen bepaalde componenten efficiënter (kunnen) worden teruggewonnen.
2. thermische reiniging van verontreinigde grond of slib
In beginsel is de eerste handeling een verbranding van verontreinigende componenten. Het doel van de
inzet van grond/slib in het proces is echter primair het terugwinnen en niet het verbranden ervan, zodat
het niet gaat om het onderscheid R1-D10 (vergelijk uitspraak 200510500/1 van de afdeling d.d. 14 juni
2006). In het geval (op basis van de gegevens in het kennisgevingsdossier) aannemelijk is dat de
gereinigde grond of het slib uiteindelijk daadwerkelijk nuttig wordt toegepast (R3 / R5) wordt reiniging
ingedeeld als R12 (thermische voorbehandeling, gevolgd door hergebruik).
3. mengen van afvalstoffen met elkaar of met hulpstoffen t.b.v. inzet in een cementoven of E-centrale
De inzet van het geproduceerde mengsel in een cementoven kan zowel gericht zijn op het gebruik als
brandstof (onderscheid R1-D10 conform paragraaf 4.5.3) als gericht op het in de cement brengen van
componenten ervan (R5). In sommige gevallen spelen beide functies een rol. Bij beide mogelijkheden
wordt het vooraf mengen aangemerkt als R12.
Concreet betekent dit dat alleen geen indeling als R12 plaatsvindt wanneer de vervolg-inzet noch R1,
noch R5 kan zijn.
Gedacht kan worden aan een mengsel olie/water of water/oplosmiddel dat - op basis van het gehalte
organische stof (vóór mengen kleiner of gelijk aan 50%) - niet wordt ingedeeld als R1, maar waarvoor gelet op de geringe asrest - ook indeling als R5 niet aan de orde is. In deze gevallen is sprake van
verwijdering. In alle andere gevallen wordt voor voorbewerken voorafgaand aan inzet in een cementoven
ingestemd met indeling als R12.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 34/159

Inzet van het geproduceerde mengsel in een E-centrale kan, gelet op het doel van de installatie
redelijkerwijs slechts gericht zijn op inzet als brandstof. Anders dan bij de cementoven is inzet met als
primair doel het inerte deel in de assen te laten belanden hier niet aan de orde. Indeling van
voorbehandelen als R12 is dan uitsluitend aan de orde wanneer de vervolginzet op basis van een toets
conform paragraaf 4.5.2 wordt aangemerkt als R1.
4. mechanisch, biologisch of thermisch drogen van afval voorafgaand aan inzet als brandstof
Deze productie van substituut-brandstof is een R12-handeling wanneer aannemelijk is dat het
resulterende mengsel daadwerkelijk als brandstof wordt ingezet. Deze (vervolg)inzet wordt getoetst
volgens paragraaf 4.5.2 en moet leiden tot het oordeel R1 om het voordrogen als R12-handeling aan te
merken. Dat bij mechanisch drogen mogelijk een deel van het afgescheiden water wordt geloosd, is
overigens niet relevant.
5. mechanisch, biologisch of thermisch drogen van afval ten behoeve van materiaalhergebruik
Wanneer aannemelijk is dat het vervolgproces primair is gericht op hergebruik van fracties of
componenten uit het afval betreft deze vervolginzet een R-handeling. Eventueel voordrogen teneinde de
beoogde vervolghandeling mogelijk te maken dan wel eenvoudiger of efficiënter uit te kunnen voeren
wordt dan ingedeeld als R12-handeling.
6. composteren of vergisten van mechanisch gedroogd zuiveringsslib
Dit is een R12-handeling wanneer het hoofddoel van het proces is het produceren van een residu dat
vervolgens (a) wordt ingezet als brandstof (R1, getoetst volgens paragraaf 4.5.2) of (b) wordt ingezet als
materiaalhergebruik (bijvoorbeeld als recultiveringslaag; R3). Indeling als R12 is dus niet aan de orde
wanneer het slechts gaat om het reduceren van het stortvolume van het afval of om inzet in een AVI
beter te laten verlopen. In dat geval wordt composteren of vergisten aangemerkt als een “voorlopige
verwijderingshandeling”.
7. immobilisatie (koud of thermisch) gericht op materiaalhergebruik (R5).
Dit is een R12-handeling wanneer het proces ook primair is gericht op immobilisatie van het inerte deel
van de betreffende afvalstof (dus niet voor afval dat primair als steunbrandstof fungeert), en wanneer
bovendien aannemelijk is gemaakt dat dit immobilisaat ook daadwerkelijk nuttig wordt toegepast (dus
niet wanneer het immobilisatie voorafgaand aan storten betreft).
8. thermisch verwerken van afvalstoffen onder terugwinning van componenten uit het afval
Dat sprake is van terugwinning van materialen is niet doorslaggevend. Primair bepalend is het doel
waarvoor de verbrandingsinstallatie is opgericht en secundair het doel van de inzet van de betreffende
afvalstof.
Als het een installatie is die niet primair is opgericht om afval te verwijderen en de inzet van betreffende
afvalstof in de installatie (hoofddoel) is gericht op het recyclen/terugwinnen van fracties/componenten uit
het afval, dan kan sprake zijn van indeling als R12 wanneer bij latere opwerking van de
verbrandingsresiduen de betreffende componenten uit het afval ten behoeve van hergebruik worden
teruggewonnen. Het dient hierbij wel aannemelijk te zijn gemaakt dat de betreffende fractie/component
daadwerkelijk nuttig wordt toegepast (R4/R5).
Ingeval de componenten waar het om gaat niet uit de assen wordt teruggewonnen maar direct in een
product komen (met name cementoven) is overigens eerder sprake van R5 dan van R12.

4.5.2

Verbranden van afvalstoffen

Voor het maken van het onderscheid tussen verbranden als vorm van verwijdering (D10) en verbranden
als vorm van nuttige toepassing (inzet als brandstof, R1) is in eerste instantie het doel waarvoor de
installatie is ontworpen bepalend.
Als het om een installatie gaat die niet primair is opgericht om afvalstoffen te verwijderen (dus het is geen
D10 installatie), dan is ook het doel van de inzet van het afval bepalend en kan dit eventueel aanleiding
zijn om een verbranding toch in te delen als materiaalhergebruik. In sommige gevallen is voor het
onderscheid R1-D10 tenslotte ook het gehalte organische stof in het afval relevant.
Over het onderscheid tussen verbranden op land (D10, verwijdering) en het nuttig toepassen van afval als
brandstof (R1, nuttig toepassen) heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen op 13
februari 2003 twee uitspraken gedaan, te weten het Duitsland-arrest (C-228/00) en het Luxemburg-arrest
(C-458/00). Deze uitspraken houden het volgende in:

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 35/159

V1. Er is sprake van ‘verbranding op land’ (D10, verwijdering) als afvalstoffen worden verbrand in een
installatie die speciaal is ontworpen met het oog op de verwijdering van afvalstoffen, zelfs wanneer bij
de verbranding de geproduceerde warmte geheel of gedeeltelijk wordt teruggewonnen (C-458/00,
rechtsoverweging 41).
Dit betekent onder meer dat verbranden van afvalstoffen in een afvalverbrandingsinstallatie altijd als
verwijderen wordt aangemerkt, onafhankelijk van de aard en samenstelling van de afvalstof. Ook voor
andere verbrandingsinstallaties hangt het oordeel samen met het doel waarom de installatie is
ontworpen. Was het primaire doel de thermische vernietiging van de afvalstoffen, dan betreft de
verbranding dus altijd een verwijderingshandeling (D10).
V2. Het verbranden van afvalstoffen kan worden aangemerkt als ‘hoofdgebruik als brandstof of een andere
wijze van energieopwekking’ (R1, nuttige toepassing) als er geen sprake is van een installatie die
speciaal is ontworpen ten behoeve van het verwijderen van afvalstoffen en als het verbranden
voornamelijk tot doel heeft de afvalstoffen te gebruiken voor energieopwekking (uitspraak C-228/00,
rechtsoverweging 41).
De afvalstoffen vervullen dan namelijk een nuttige functie doordat zij in de plaats komen van een
primaire energiebron die voor deze functie had moeten worden aangewend (C-228/00,
rechtsoverweging 46).
Dit betekent dat verbranden van afvalstoffen in een elektriciteitscentrale, cementoven, enz. als R1
wordt aangemerkt, mits aan de volgende twee voorwaarden wordt voldaan:
a. bij de verbranding moet meer energie worden opgewekt en teruggewonnen dan bij het
verbrandingsproces wordt gebruikt en een deel van het surplus aan energie moet
daadwerkelijk worden gebruikt, hetzij onmiddellijk, in de vorm van warmte, hetzij na omzetting
in de vorm van elektriciteit (C-228/00, rechtsoverweging 42);
b. het merendeel van de afvalstoffen moet worden verbrand bij de handeling en het merendeel
van de vrijgekomen energie moet worden teruggewonnen en gebruikt (C-228/00,
rechtsoverweging 43). Omdat het merendeel van de afvalstoffen moet worden verbrand,
dienen de afvalstoffen voor meer dan 50% te bestaan uit organische stof. Bij het bepalen van
het aandeel organische stof wordt ook in het afval aanwezig water in beschouwing genomen,
ofwel het gaat om het percentage organische stof betrokken op natte basis en niet op basis
van de droge stof. In het afval aanwezig water wordt hierbij meegeteld bij de niet-organische
fractie. Het gehalte op het moment van invoer in de verbrandingsinstallatie is bepalend, ofwel
ook via separate droging vooraf (voorbehandeling) - voor of na de overbrenging - kan aan
deze voorwaarde worden voldaan.
Wanneer niet aan de hiervoor onder a. en b. genoemde voorwaarden wordt voldaan, is sprake
van verbranding op land (D10, verwijdering), ook wanneer de installatie niet specifiek is ontworpen
ten behoeve van de verwerking van afvalstoffen (C-228/00, rechtsoverweging 52).
Bij het onderscheid tussen V1 en V2 zijn aanwijzingen dat een handeling voornamelijk de nuttige
toepassing van afvalstoffen tot doel heeft (C-458/00, rechtsoverweging 44):
1. het feit dat de installatie, indien deze niet door afvalstoffen wordt bevoorraad, gebruik maakt van een
primaire energiebron om haar activiteiten voort te zetten;
2. het feit dat de exploitant van de verwerkingsinstallatie de producent of houder van de afvalstoffen een
betaling verschuldigd is bij de levering van de afvalstoffen.
In het algemeen is het feit dat de installatie niet zou zijn opgericht wanneer er geen afval te verwerken zou
zijn geweest een sterke aanwijzing dat in zo’n installatie alleen verwijderingshandelingen mogelijk zijn.
Latere aanpassingen van de installatie gericht op (betere) warmteterugwinning, productie van elektriciteit,
afzetbaarheid van reststoffen, enz. betekenen niet zonder meer dat het doel waarvoor de installatie is
opgericht verandert. Slechts wanneer het ontwerp van de installatie zodanig wordt aangepast dat zij nu
geschikt is om ook te draaien op pure primaire grond- of brandstoffen en bij het wegvallen van afval dan
ook daadwerkelijk zou doordraaien op primaire materialen of brandstoffen, kan een installatie haar
waardering als “installatie die primair is ontworpen ter vernietiging van afvalstoffen” verliezen.
Er is sprake van R5 als afval zonder voorbehandeling in een verbrandingsproces dat niet primair is
ontworpen voor de verwijdering van afvalstoffen en als de afvalstoffen niet vanwege het
verbrandingsproces in de installatie worden gebracht, maar vanwege het terugwinnen van componenten
uit het afval of het verwerken in het eindproduct (zie paragraaf 4.5.1).
(zie onder meer uitspraak Raad van State van 14 juni 2006, nr. 200510500/1).

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 36/159

ONDERSCHEID R1-D10 (en afbakening R1-D10 met indeling van een verbranding als R5)
Het onderscheid R1-D10 blijkt in de praktijk lastig en is regelmatig onderwerp van jurisprudentie. Hieronder
volgen enkele voorbeelden om de uitwerking van het beleid voor R1-D10 te verduidelijken.
1. verbranding afval (60% organisch, 35% anorganisch, 5% water) in een AVI;
De installatie is primair ontworpen ten behoeve van het verbranden van afval. De verbranding is in alle
gevallen een D10-handeling. Of er wel of geen energieproductie plaatsvindt, of de slakken nuttig kunnen
worden toegepast, of het gehalte organisch op natte basis meer dan 50 massaprocent is, enz. doet niet
ter zake.
2. verbranding slib; 35% water, 40% organisch, 25% anorganisch;
* Verbranding in een AVI is, gelet op de aard van de installatie, een D10-handeling (zie ook voorbeeld
1).
* Verbranding in een E-centrale kan, gelet op de aard van de installatie, in beginsel een handeling van
nuttige toepassing zijn, maar in dit geval is het toch D10 omdat het gehalte aan organische stof (ofwel
dat deel wat daadwerkelijk als brandstof kan fungeren) lager is dan 50%.
* Voor inzet in een cementoven geldt in beginsel hetzelfde als voor de E-centrale, maar daar kan de
inzet in principe ook tot doel hebben “gebruik van het inerte deel in het product”. In dat geval betreft het
echter niet het onderscheid R1-D10 maar indeling als R5.
3. inzet van mengsel water – olie/oplosmiddel in een cementoven;
Het betreft een installatie waar handelingen van nuttige toepassing kunnen plaatsvinden. Voor
onderscheid R1-D10 is het gehalte organisch op natte basis bepalend. Wanneer het gehalte organisch
meer dan 50 massaprocent bedraagt, is sprake van nuttige toepassing (R1), mits tevens is voldaan aan
de andere voorwaarden (zie paragraaf 4.5.3; er ontstaat een surplus aan energie dat ook daadwerkelijk
nuttig wordt gebruikt).
Anders dan in het voorgaande voorbeeld is hier, gelet op de samenstelling van de afvalstof (minimale
asrest), niet aannemelijk dat inzet in een cementoven primair tot doel heeft fracties van het afval her te
gebruiken. Het betreft derhalve het onderscheid R1-D10 en indeling als R5 is niet aan de orde.
4. inzet van anorganisch materiaal (kalk, zand, zouten) in een cementoven;
In beginsel is de eerste handeling in een cementoven een verbranding. Het doel van de inzet van deze
materialen is echter primair het terugwinnen en niet het verbranden ervan, zodat het niet gaat om het
onderscheid R1-D10 (vergelijk uitspraak 200510500/1 van de afdeling d.d. 14 juni 2006) . Nu het materiaal terecht
komt in een afzetbaar product en daarin primaire materialen vervangt betreft het indeling als
materiaalhergebruik (R5).
5. verbranding van afval in een installatie onder terugwinning van componenten uit het afval
- Wanneer de betreffende installatie primair is ontworpen ter vernietiging van afval dan is sprake van
D10. Dat er tevens sprake is van het terugwinnen van bepaalde componenten maakt dit niet anders.
Aanwijzingen dat het gaat om een installatie die primair is ontworpen ter vernietiging van afval is dat de
installatie er niet zou zijn geweest wanneer het betreffende afval er niet was geweest of dat de
installatie niet in werking blijft wanneer er geen afval meer te verwerken zou zijn.
- Is de installatie niet primair ontworpen om afval te verwijderen, wat bijvoorbeeld zo kan zijn wanneer
de installatie aanvankelijk op primaire grond- en brandstoffen draaide en later afvalstoffen is gaan
inzetten ter vervanging hiervan, dan is sprake van R1 als de afvalstoffen een organisch gehalte van
ten minste 50% hebben. Wordt deze 50% niet gehaald dan betreft het alsnog D10.
In dit laatste geval kan overigens ook nog sprake zijn van materiaalhergebruik (direct R4/R5 of R12
gevolgd door R4/R5 later of elders) in plaats van het onderscheid R1-D10, namelijk wanneer de
afvalstof niet in de installatie wordt ingezet met als hoofddoel verbranding maar juist primair om daaruit
componenten of fracties terug te winnen ten behoeve van hergebruik.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 37/159

4.5.3

Op of in de bodem brengen

Voor het onderscheid tussen nuttige toepassing en verwijdering bij het op of in de bodem brengen van
afval is bepalend in hoeverre dit wel of niet plaatsvindt binnen een inrichting die is gerealiseerd met het
hoofddoel afvalberging (stortplaatsen).
Wordt een afvalstof zonder voorbehandeling op of in de bodem gebracht, dan is sprake van D1, R3 of R5.
1.

Tijdens de exploitatie van een stortplaats moeten voor een goede bedrijfsvoering en om aan
bodembeschermende en milieuhygiënische eisen te voldoen, diverse voorzieningen worden
aangebracht, zoals onder- en bovenafdichting, de steunlaag voor de bovenafdichting, drainagelagen
voor de ligging van stortgasleidingen en percolaatdrains, tussentijdse afdeklagen, stortwallen en
stortwegen. In het Stortbesluit zijn criteria opgenomen waaraan de voorzieningen moeten voldoen met
betrekking tot de bescherming van het milieu. Voor de onder- en bovenafdichting gelden hierbij met
name specifieke eisen.
Beleidsmatig uitgangspunt voor de andere voorzieningen is dat deze zoveel mogelijk moeten worden
aangebracht met ter verwijdering aangeboden afvalstoffen. Immers deze voorzieningen zullen blijvend
deel uit maken van het stortlichaam en het is daarom gewenst afvalstoffen te gebruiken die sowieso op
de betreffende stortplaats zouden worden gestort. Alhoewel deze afvalstoffen als bijvoorbeeld
steunlaag of als tussentijdse afdeklaag een nuttige functie vervullen, is toch sprake van storten (D1).
De afvalstoffen zijn namelijk ook als zodanig op de stortplaats geaccepteerd. Tevens tellen deze
afvalstoffen mee in de jaarlijkse afvalstoffenregistratie en het bepalen van de restcapaciteit.

2.

Het kan voorkomen dat voorzieningen niet met het voorhanden zijnde stortmateriaal kunnen worden
gerealiseerd. Dan moet een exploitant secundaire bouwstoffen of grond aantrekken of verwerven.
Het kan hierbij gaan om primair materiaal of om afvalstoffen. In beide gevallen geldt dat het materiaal
moet worden toegepast volgens de eisen van het Besluit bodemkwaliteit (Bbk). Dit betekent onder
meer dat het materiaal moet zijn voorzien van een geldige milieuhygiënische verklaring.
Vanuit beleidsmatig oogpunt is het gewenst afvalstoffen volgens de regels van het Besluit
bodemkwaliteit toe te passen om zo gebruik van primaire materialen te verminderen. Deze handeling
wordt op basis van een arrest van het Europese Hof (27 februari 2002 C-6/00) aangemerkt als het
nuttig toepassen van afval, omdat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen doordat zij in de
plaats komen van andere materialen die voor deze functie hadden moeten worden gebruikt..

3.

Bij toepassing in mijnen/groeves wordt voor het onderscheid D1-R5, conform uitspraken van de Raad
van State, het toepassen van afvalstoffen bij de vervaardiging van mortels die gebruikt worden als
opvulling in mijnen om instorten tegen te gaan, aangemerkt als een handeling van nuttige toepassing
voor zover de afvalstoffen daarbij in de plaats komen van primaire grondstoffen die anders hadden
moeten worden gebruikt.
Dit geldt ook voor het gebruik van afvalstoffen als vulstof in zoutkoepels.

4.

In overige gevallen wordt bij het maken van het onderscheid D1-R3 of D1-R5 gesproken van nuttige
toepassing als het hoofddoel van de inzet van deze specifieke afvalstof is om componenten of fracties
uit het afval nuttig toe te passen en de afvalstoffen daarbij in de plaats te laten komen van primaire
grondstoffen die anders hadden moeten worden gebruikt.

4.6

De relatie met REACH

REACH is de Europese Verordening betreffende de Registratie, Evaluatie en Autorisatie van CHemische
stoffen ((EG) 1907/2006). Met de invoering van REACH moeten ondernemingen op basis van informatie
over eigenschappen, gebruik en blootstelling, de risico’s van stoffen in kaart brengen en zo nodig zelf
veiligheidsmaatregelen nemen en aan hun afnemers aanbevelen.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 38/159

Ook uit afvalstoffen teruggewonnen stoffen die weer in de markt worden gebracht, vallen onder REACH.
De afvalverwerker die de stof terugwint en op de markt brengt, wordt in het kader van REACH beschouwd
als producent. Hij moet de stoffen dan ook registreren, tenzij:
• de teruggewonnen stof identiek is aan een eerder geregistreerde stof, en
• het bedrijf dat zorgt voor de terugwinning genoeg informatie heeft over de eerder geregistreerde stof
om te kunnen voldoen aan alle informatieverplichtingen van REACH.
Daarnaast is het mogelijk dat de stof is opgenomen in bijlage IV of V van REACH en daarmee is vrijgesteld
van registratie. Nu staan glas, compost en biogas in bijlage V.
De Europese Commissie heeft een concept-richtlijn opgesteld over de verplichtingen rond afval en
terugwinning die met REACH te maken hebben (CA/24/2008rev.2). Het Europese Agentschap voor
chemische stoffen (ECHA) zal deze richtlijn in samenspraak met de lidstaten en belanghebbenden verder
aanpassen.
Voor nadere informatie: www.reach-helpdesk.nl

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 39/159

5

Uitgangspunten

5.1

Inleiding

Het ongecontroleerd verspreiden van afvalstoffen kan leiden tot schadelijke gevolgen voor het milieu en de
volksgezondheid. Het is om die reden dat de overheid het als haar taak ziet zorg te dragen voor een
milieuhygiënisch verantwoord afvalbeheer en voor de continuïteit daarvan. In dit hoofdstuk worden de
algemene uitgangspunten beschreven die de overheid hanteert bij het vorm geven en uitvoeren van die
taak. Bij diverse uitgangspunten wordt verwezen naar andere hoofdstukken van het LAP, omdat daar de
nadere uitwerking plaatsvindt.

5.2

Voorkeursvolgorde voor afvalbeheer

In artikel 10.4 van de Wet milieubeheer is de volgende voorkeursvolgorde voor afvalbeheer opgenomen:
a. het ontstaan van afvalstoffen wordt voorkomen of beperkt (preventie);
b. bij het vervaardigen van stoffen, preparaten of andere producten wordt gebruik gemaakt van stoffen en
materialen die na gebruik van het product geen of zo min mogelijk nadelige gevolgen voor het milieu
veroorzaken (ontwerp voor preventie en ontwerp voor nuttige toepassing);
c. stoffen, preparaten of andere producten worden na gebruik als zodanig opnieuw gebruikt (nuttig
toepassen door producthergebruik);
d. stoffen en materialen waaruit een product bestaat, worden na gebruik van het product opnieuw
gebruikt (nuttige toepassing door materiaalhergebruik);
e. afvalstoffen worden toegepast met een hoofdgebruik als brandstof of voor een andere wijze van
energieopwekking (nuttig toepassen als brandstof);
f. afvalstoffen worden verwijderd door deze te verbranden op land (verbranden als vorm van
verwijderen);
g. afvalstoffen worden gestort (verwijderen: storten).
Deze voorkeursvolgorde is leidend voor het afvalbeheerbeleid zoals dat in dit LAP is beschreven. De
volgorde is echter geen dogma en er kan van worden afgeweken. Een dergelijke afwijking moet echter wel
worden onderbouwd. Mede daarom is in het milieueffectrapport (MER-LAP) dat voor het eerste LAP is
opgesteld (VROM, 2002) voor diverse afvalstoffen in kaart gebracht wat de milieudruk van verschillende
be-/verwerkingsmethoden is.
Het MER-LAP is gebruikt om minimumstandaarden voor afvalstoffen of categorieën van afvalstoffen vast
te stellen. Deze standaarden geven aan wat de minimale hoogwaardigheid is voor de be-/verwerking. De
minimumstandaard is dus een invulling van de voorkeursvolgorde voor afvalbeheer voor afzonderlijke
(categorieën van) afvalstoffen. De standaard wordt gebruikt als referentiepunt bij de vergunningverlening
voor afvalbeheer. Hoofdstuk 11 van het LAP is gewijd aan de minimumstandaard.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 40/159

In de nieuwe Kaderichtlijn afvalstoffen is de volgende afvalhiërarchie opgenomen:
a. preventie
b. voorbereiding voor hergebruik
c. recycling
d. andere nuttige toepassing, bijvoorbeeld energieterugwinning;
e. verwijdering.
Verder zegt de nieuwe Kaderrichtlijn dat voor bepaalde specifieke afvalstromen van de
hiërarchie mag worden afgeweken indien dat op grond van het levenscyclusdenken met
betrekking tot de effecten van het produceren en beheren van dergelijke afvalstoffen
gerechtvaardigd is.
De aanpak die Nederland op dit punt hanteert, sluit aan bij de nieuwe Kaderrichtlijn.

5.3

Afvalbeheer levert een bijdrage aan het klimaatbeleid en duurzame energie

Het streven van de Nederlandse overheid is om van Nederland een van de schoonste en zuinigste
energielanden in Europa te maken. In het werkprogramma 'Schoon en Zuinig: nieuwe energie voor het
klimaat' beschrijft het kabinet Balkenende IV de ambities voor onder meer energiebesparing, duurzame
energie en opslag van CO2 in de grond. De minister van VROM coördineert het project 'Schoon en Zuinig',
dat wordt uitgevoerd door zeven ministeries.
Het doel van 'Schoon en Zuinig' is om de uitstoot van broeikasgassen, met name CO2, tot 2020 met 30%
te verminderen ten opzichte van 1990. Het aandeel duurzame energie in het totale energiegebruik moet
worden verhoogd van ongeveer 2% nu naar 20% in 2020. Daarnaast moet het tempo van
energiebesparing de komende jaren verdubbelen van 1% per jaar nu naar 2%.
Afvalbeheer draagt bij aan het behalen van deze doelstellingen, met name vanuit de voorkeursvolgorde
voor afvalbeheer. In zijn algemeenheid geldt immers dat hoe hoger op de voorkeursvolgorde, des te lager
zal het energieverbruik zijn.
Zo zal het voorkomen van afval (preventie) door bijvoorbeeld levensduurverlenging, kunnen leiden tot
minder grondstofverbruik en de daarmee samenhangende milieubelasting.
Voor afval dat ondanks preventie wel ontstaat, levert hergebruik het meeste op. Voor bijvoorbeeld papieren kunststofhergebruik geldt dat materiaalhergebruik leidt tot ongeveer 2 ton minder CO2-emissie per ton
hergebruikt papier of kunststof op de hele keten ten opzichte van verbranden van de genoemde materialen
met het restafval.
Een verdere bijdrage aan het klimaatbeleid wordt bereikt door zoveel mogelijk energie te winnen uit de
afvalstoffen die niet worden hergebruikt. Het gaat daarbij niet alleen om het produceren van elektriciteit,
maar ook om het zoveel mogelijk benutten van de warmte die ontstaat bij de verbranding van afvalstoffen.
Dat vergroot de energieprestatie van installaties die afval verbranden.
Bij energiecentrales wordt in zeer beperkte mate brandbaar afval bijgestookt. Het is niet te verwachten dat
dit sterk zal toenemen, aangezien de huidige energiecentrales minder geschikt zijn om afvalstoffen te
verwerken. Het blijft echter nog steeds een gewenst verwerkingsroute van afval dat niet wordt hergebruikt,
gelet op het rendement van energiecentrales.
De inzet van brandstoffen uit afval in speciale installaties ten behoeve van industriële stoom of
warmteproductie kan bij de huidige energieprijzen nog wel groeien. Voor de energieopbrengst verschilt dit
weinig met AVI’s die direct stoom leveren aan de industrie.
Met de energieproductie uit afval in AVI’s wordt de inzet van fossiele brandstoffen voor de productie van
elektriciteit en warmte verminderd. De emissie van de AVI’s aan fossiele CO2 is ongeveer gelijk aan de
emissie die door de energieproductie wordt vermeden. Deze prestatie wordt geleverd bij een gemiddeld
netto elektriciteitsrendement van 13,7% en een netto warmterendement van 14,5%. Scenario’s met
rendementsverbetering laten een extra reductie van maximaal 0,6 miljoen ton CO2 zien. Indien het effect
van de uitbreiding van de verbrandingscapaciteit de komende jaren wordt meegenomen, dan levert dit
naar verwachting een reductie van circa 2,6 miljoen ton CO2 op.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 41/159

Zoals al aangegeven, kan een belangrijke verbetering van het rendement van een
afvalverbrandingsinstallatie worden bereikt door meer afzet van warmte. Hier zal de komende planperiode
van het LAP in het kader van het warmtebeleid veel aandacht aan worden besteed.
De bio-energiecentrales die in 2008 operationeel zijn of komen, leveren gezamenlijk een bijdrage van
ongeveer 0,3 Mton aan vermeden CO2 emissies.
Een andere belangrijke bijdrage van het afvalbeheer aan het klimaatbeleid wordt geleverd door het
tegengaan van de uitstoot van methaan bij stortplaatsen. Het stortgas methaan is namelijk een
broeikasgas dat ongeveer 20 keer zo schadelijk is dan CO2. Door de sterke terugloop in het storten van
biodegradeerbaar afval in de afgelopen jaren en het treffen van maatregelen op stortplaatsen om de
emissies van stortgas te beperken, is ook de stortgasemissie terug gelopen. Tussen 1990 en 2006 is de
jaarlijkse emissie van stortgas al met meer dan 300 kton methaan afgenomen, van 572 kton methaan in
1990 naar 257,6 kton in 2006. Dit komt overeen met zo’n 6 Mton CO2-equivalent.
Voor de reductie van emissies in Nederland is niets zo succesvol geweest als het beleid voor het
terugdringen van het storten van organische afvalstoffen.
Duurzame energie
De met het verbranden van afvalstoffen opgewekte energie is voor een deel duurzame energie. Voor AVI’s
is dit gerelateerd aan het gedeelte van het afval dat kortcyclisch is, wat ongeveer 50% van de input is.
De productie van duurzame energie met afval vermeed in 2006 de inzet van 12,4 PJ fossiele brandstoffen
Vergisten van GFT-afval en andere organische afvalstromen levert ook een bijdrage aan de duurzame
energie productie. Deze bijdrage kan bij een gelijkblijvende hoeveelheid gescheiden ingezameld GFT-afval
worden vergroot door meer GFT-afval te vergisten, het gas als (bio)brandstof te gebruiken en het digestaat
in te zetten als veenvervanger. De bijdrage kan dan oplopen van 0,15 Mton CO2 nu tot 0,7 Mton CO2 op
jaarbasis.

Biomassa en afvalstoffen die uit biomassa bestaan: kortcyclisch en duurzaam
Onder biomassa vallen stoffen met een organisch karakter, van plantaardige of dierlijke oorsprong. Bij het verbranden
van biomassa ontstaat een hoeveelheid CO2 die gelijk is aan de hoeveelheid CO2 die tijdens de groeiperiode van de
biomassa uit de atmosfeer is opgenomen. De productie van energie uit biomassa is daarom over een periode van
circa 25 jaar gezien CO2-neutraal. De CO2-emissie bij de verbranding van biomassa wordt daarom kortcyclisch
genoemd en levert geen bijdrage aan het ontstaan van het broeikaseffect. De op deze wijze geproduceerde energie
heeft een duurzaam karakter.
Veel afvalstoffen bestaan geheel of gedeeltelijk uit biomassa, zoals GFT-afval, snoeiafval, organisch bedrijfsafval en
papier/karton. Door de inzet van de biomassa-fractie uit afvalstoffen bij de energieproductie wordt duurzame energie
geproduceerd.
Huishoudelijk restafval in Nederland bestaat voor ongeveer 50% uit biomassa (GFT-afval, papier, karton, enz.). De bij
verbranding met dit restafval opgewekte energie geldt dan ook voor de helft als duurzame energie.
Fossiele brandstoffen en afvalstoffen die daarvan zijn gemaakt: langcyclisch en niet duurzaam
Bij de productie van energie uit fossiele brandstoffen als kolen, olie en gas komt ook CO2 vrij. Opname van deze CO2
uit de atmosfeer heeft miljoenen jaren geleden plaatsgevonden. De CO2 die bij het verbranden van fossiele
brandstoffen vrijkomt, wordt daarom langcyclisch genoemd. Deze vorm van CO2 levert de grootste bijdrage aan het
ontstaan van het broeikaseffect: er wordt immers CO2 geëmitteerd, terwijl er geen recente opname tegenover staat.
Afvalstoffen bestaan voor een deel uit producten die zijn gemaakt van fossiele brandstoffen. Bekendste voorbeeld
daarvan is kunststof. Bij de productie van energie uit deze afvalstoffen is dan ook geen sprake van duurzame energie.
Wel betekent de inzet van de afvalstoffen voor verbranden dat het verbranden van fossiele brandstoffen kan worden
verminderd.

Aangezien in veel Europese landen nog veel afval wordt gestort, zijn Europese programma’s vooral gericht
op het terugdringen van dat storten, omdat daar de grootste winst te behalen is. Een volgende stap is vaak
pas het opzetten van een infrastructuur voor de energie-afzet. Voorbeelden uit Zweden en Denemarken
laten echter zien dat als er vooraf al actief nagedacht wordt over energielevering er gemakkelijker hoge
rendementen uit het afval kunnen worden gehaald.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 42/159

5.4
5.4.1

Nutsfunctie en marktactiviteiten
Storten en inzameling huishoudelijk afval zijn nutstaken

In de afvalbeheerketen is storten een fundamentele voorziening die absoluut goed geregeld moet zijn. Op
elk moment moet immers het afval op een milieuhygiënisch verantwoorde en veilige manier kunnen
worden verwijderd. Dat geldt zowel voor het restafval dat niet nuttig kan worden toegepast of kan worden
verbrand als het afval dat normaliter wel nuttig wordt toegepast of wordt verbrand, maar waarvan die
verwerking (al dan niet tijdelijk) stagneert. In het laatste geval wordt gesproken van storten als achtervang.
Daarnaast is het van belang dat de continuïteit voor het milieuhygiënisch verantwoorde beheer van
afvalstoffen is gewaarborgd, dus dat ook in de toekomst voldoende capaciteit beschikbaar is.
Storten wordt daarom in dit LAP als nutsfunctie gekarakteriseerd en stortplaatsen zijn om die redenen aan
te merken als nutsvoorzieningen, als maatschappelijk onmisbare voorzieningen. Dit wordt verder
uitgewerkt in hoofdstuk 9 (Organisatie).
Een andere voorziening die maatschappelijk onmisbaar is en waarvoor de overheid een bijzondere
verantwoordelijkheid heeft, is de inzameling van huishoudelijk afval. Ook hier geldt dat het niet goed
regelen van deze activiteit kan leiden tot het op een ongewenste manier verspreiden van afval in het
milieu. In de hoofdstukken 9 (Organisatie) en 15 (Inzamelen, vervoeren, handelen en bemiddelen) wordt
hierop nader ingegaan.
5.4.2

Marktactiviteiten door overheden

Als overheden economische activiteiten verrichten op een open markt, kunnen zij voordelen genieten die
particuliere ondernemingen niet hebben. Die voordelen kunnen bijvoorbeeld liggen in het gebruik van
goederen en gegevens die bij de overheid aanwezig zijn vanwege het uitvoeren van een publiekrechtelijke
taak. Hierdoor kan ongelijke concurrentie optreden. Deze problematiek wordt ‘Markt en overheid’ genoemd
en is al meer dan 10 jaar onderwerp van discussie, onder meer in het kader van het Project Marktwerking,
Deregulering en Wetgevingskwaliteit.
Op 25 februari 2008 heeft de regering een wetsvoorstel ingediend bij de Tweede Kamer tot wijziging van
de Mededingingswet (31354, nrs. 1 t/m 3). Doelstelling van het wetsvoorstel is het creëren van zo gelijk
mogelijke concurrentieverhoudingen tussen overheden en (andere) particuliere ondernemingen, rekening
houdend met de specifieke publieke taak van de overheid. Het wetsvoorstel verbiedt overheden niet om
economische activiteiten te verrichten, maar voorziet in het in de Mededingingswet opnemen van vier
gedragsregels voor overheden die als onderneming goederen en diensten aanbieden:
• de integrale kostprijs moet worden doorberekend.
Overheidsorganisaties dienen zodanige prijzen voor economische activiteiten vast te stellen dat deze
activiteiten ten minste kostendekkend zijn. Dat betekent dat alle kosten, zowel de directe kosten als de
indirecte kosten, worden doorberekend in de prijs van het product.
• eigen overheidsbedrijven mogen niet worden bevoordeeld.
Dit houdt onder meer in dat de economische activiteiten van een overheidsorganisatie niet mogen
worden bekostigd met geld dat van de overheid is verkregen. Ook mag de naam van de overheid niet
worden gebruikt en mogen geen goederen worden gebruikt zonder dat hiervoor ten minste de
kostprijs in rekening wordt gebracht.
• een verbod op exclusief gegevensgebruik.
Als een overheidsorganisatie bij het uitvoeren van een economische activiteit gegevens gebruikt die
zijn verkregen in het kader van de uitvoering van zijn publiekrechtelijke bevoegdheden, dan moeten
die gegevens ook aan derden beschikbaar worden gesteld.
• een verbod op functievermenging.
Er moet worden voorkomen dat dezelfde personen betrokken kunnen zijn bij zowel de uitoefening van
bestuurstaken als bij het verrichten van de economische activiteiten.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 43/159

5.5
5.5.1

Capaciteitsplanning
Storten

Zoals in paragraaf 5.4.1 is aangegeven, is storten een nutstaak. De overheid heeft daarbij een bijzondere
verantwoordelijkheid voor de continuïteit. Belangrijk daarbij is de capaciteit die nodig is om die nutstaak te
kunnen uitvoeren.
Voor het storten van afvalstoffen is capaciteitsplanning noodzakelijk, omdat Nederland voor storten
zelfvoorzienend wil blijven. Afval dat in Nederland ontstaat en dat niet nuttig kan worden toegepast of niet
kan worden verbrand, moet in Nederland worden gestort, met uitzondering van enkele specifieke
afvalstoffen waarvoor in Nederland geen stortfaciliteiten beschikbaar zijn. Hierbij wordt niet uitgegaan van
een krappe capaciteitsplanning. Het kan immers voorkomen dat voor nuttig toepasbaar of te verbranden
afval een al dan niet tijdelijke stagnatie van de nuttige toepassing of de verbranding optreedt en dat
tijdelijke opslag van de betreffende afvalstoffen niet mogelijk is. Voor de opvang van die afvalstoffen, ook
wel achtervang genoemd, dient voldoende stortcapaciteit beschikbaar te zijn.
Als harde richtlijn wordt gehanteerd dat in elk jaar gedurende de planperiode van het LAP (2009-2015) er
minimaal voor 6 jaar noodzakelijke stortcapaciteit is ingericht.
In hoofdstuk 21 (Storten) wordt de capaciteitsplanning verder uitgewerkt.
5.5.2

Verbranden van specifiek ziekenhuis afval

De ZAVIN is de enige verbrandingsinstallatie in Nederland voor specifiek ziekenhuisafval. Bij het van
kracht worden van het eerste LAP was de beschikbare capaciteit van de ZAVIN groter dan het aanbod aan
specifiek ziekenhuisafval. Dit werd toen terecht gezien als een moeilijkheid om de continuïteit van de
basisvoorziening te waarborgen en daarom werd capaciteitsuitbreiding voor het verbranden van deze
afvalstof in Nederland niet toegestaan.
Door de derde wijziging van het eerste LAP hebben ontdoeners vanaf 2007 de mogelijkheid gekregen om
hun specifiek ziekenhuisafval zodanig te bewerken dat het als gewoon bedrijfsafval kan worden afgevoerd.
Dit zou kunnen leiden tot minder aanbod aan de ZAVIN. Uitbreiding van de capaciteit voor de verbranding
van specifiek ziekenhuisafval zou het waarborgen van de continuïteit van de ZAVIN alleen maar moeilijker
maken en zou zelfs het bestaansrecht van ZAVIN in gevaar brengen. Uitbreiding van de capaciteit werd
daarom ook na de derde wijziging van het eerste LAP niet toegestaan. Er is toen wel opgenomen dat de
voorkeurspositie van de ZAVIN nog maar voor een periode van 3 jaar in stand zou worden gehouden en
dat in principe vanaf 1-1-2010 de verbranding van specifieke ziekenhuisafval aan de markt zou worden
overgelaten en de capaciteitsregulering op dat moment zou worden beëindigd.
In de afgelopen jaren is het aanbod aan de ZAVIN echter toegenomen en in 2007 en 2008 is het aanbod
groter geworden dan de beschikbare verbrandingscapaciteit. Het afval dat de ZAVIN zelf niet heeft kunnen
verwerken, is overgebracht naar verbrandingsinstallaties in het buitenland. De verwachting is dat het
aanbod aan specifiek ziekenhuisafval ook na 2008 zal blijven stijgen en het aanbod dus structureel hoger
wordt dan de beschikbare verbrandingscapaciteit. Dat betekent dat uitvoer van specifiek ziekenhuisafval
naar het buitenland noodzakelijk zal blijven.
De hiervoor beschreven ontwikkelingen, in combinatie met het voornemen om vanaf 1-1-2010 de
verbranding van specifieke ziekenhuisafval aan de markt over te laten, zijn geen reden om de capaciteit
voor de verbranding van specifiek ziekenhuisafval te blijven reguleren. Het is dan ook na het van kracht
worden van het tweede LAP toegestaan om nieuwe verbrandingscapaciteit voor specifiek ziekenhuisafval
te realiseren.

5.6

Geografische begrenzingen

Voor afvalbeheer gelden binnen Nederland geen geografische grenzen. Afval mag vrij door heel
Nederland worden getransporteerd zonder dat daarbij beperkingen bestaan bij het overschrijden van
provincie- of regiogrenzen.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 44/159

Bij afvalstoffen die bestemd zijn voor nuttige toepassing is al lang sprake van een internationale markt. De
betreffende afvalstoffen mogen dan ook nagenoeg vrij, binnen het daarvoor vastgelegde kader (EVOA),
worden overgebracht naar andere Europese landen en landen van de OESO.
Op de geografische grensaspecten van verbranden als vorm van verwijderen en storten wordt hierna kort
ingegaan.
5.6.1

Verbranden als vorm van verwijderen

Op 1 januari 2007 zijn de landsgrenzen voor verbranden van niet-gevaarlijk restafval als vorm van
verwijderen open gegaan. Dat betekent dat vanaf 1 januari 2007 in- en uitvoer van al het niet-gevaarlijk
restafval voor verbranden als vorm van verwijderen is toegestaan, ook als dit leidt tot een bepaalde
hoeveelheid verdringing van Nederlands brandbaar afval uit de Nederlandse AVI’s. Met de vierde wijziging
van het eerste LAP is een systeem van een flexibel invoerplafond ingesteld, waarmee een maximum wordt
gesteld aan de hoeveelheid afval die uit Nederlandse AVI’s mag worden verdrongen en vervolgens moet
worden gestort. Uiteraard moeten bij in- en uitvoer de geldende EVOA-procedures worden gevolgd.
Vanaf 1 januari 2005 beschikt Nederland niet meer over specifieke verbrandingscapaciteit voor het
verbranden van DTO-afvalstoffen. Voor het verbranden is Nederland nu voornamelijk aangewezen op de
daarvoor in het buitenland beschikbare capaciteit. Dit betekent dat in- en uitvoer voor verbranden van
gevaarlijk afval, met uitzondering van specifiek ziekenhuis afval, als vorm van verwijderen vanaf 1 januari
2005 is toegestaan.
Zoals in de derde wijziging van het eerste LAP is aangekondigd, zal vanaf 1-1-2010 het verbranden van
specifieke ziekenhuisafval aan de markt worden overgelaten. Dat betekent dat na die datum in- en uitvoer
van specifiek ziekenhuisafval voor verbranden als vorm van verwijderen is toegestaan.
In de vorige paragraaf is aangegeven dat na het van kracht worden van het tweede LAP nieuwe capaciteit
voor het verbranden van specifiek ziekenhuisafval mag worden gerealiseerd. Omdat het onwaarschijnlijk is
dat die nieuwe capaciteit vóór 1-1-2010 zal zijn gerealiseerd, blijft de voorkeurspositie van de ZAVIN als
enige verbrandingsinstallatie in Nederland tot 1-1-2010 in stand. Dat betekent dat tot 1-1-2010 alleen de
ZAVIN toestemming kan krijgen voor uitvoer voor verbranden als vorm van verwijderen van specifiek
ziekenhuisafval, bijvoorbeeld bij calamiteiten of als het aanbod aan de ZAVIN groter is dan de beschikbare
verbrandingscapaciteit. Invoer wordt alleen toegestaan als de ZAVIN te weinig aanbod van Nederlands
specifiek ziekenhuisafval heeft.
5.6.2

Storten

Voor storten hanteert Nederland het beginsel van de zelfvoorziening. Dat betekent dat er geen
Nederlandse afvalstoffen in het buitenland en geen buitenlandse afvalstoffen in Nederland mogen worden
gestort. Gedurende de planperiode van het LAP blijven de landsgrenzen voor te storten afvalstoffen dan
ook gesloten en zowel uitvoer als invoer voor storten wordt niet toegestaan. Dit met uitzondering van
enkele specifieke afvalstoffen waarvoor in Nederland geen stortfaciliteiten beschikbaar zijn.

5.7

Producentenverantwoordelijkheid

Producentenverantwoordelijkheid in het afvalstoffenbeleid houdt in dat producenten of importeurs (mede)
verantwoordelijk zijn voor het afvalbeheer van de producten die door hen op de markt zijn of worden
gebracht. Concreet betekent dit dat de producenten en importeurs verantwoordelijk worden gesteld om
een logistiek op te zetten voor het afvalbeheer en hiervan ook de financiering te organiseren. Bij dit
principe is sprake van een ketenverantwoordelijkheid, omdat ook andere schakels in de keten (zoals
gemeenten en detaillisten) verantwoordelijkheden krijgen toebedeeld.
Dat houdt in dat er, zolang men binnen de gestelde kaders blijft, geen of slechts een minimale rol voor de
rijksove rheid is bij de invulling van de inzamel- en verwerkingssystemen.
Er worden verschillende instrumenten ingezet om aan producentenverantwoordelijkheid invulling te geven.
Op grond van de artikelen 10.17 en 15.32 van de Wet milieubeheer kan producentenverantwoordelijkheid
wettelijk worden ingevoerd. Momenteel is dit voor vijf afvalstromen geregeld. De betreffende regelingen
worden ook wel ‘productbesluiten afvalbeheer’ genoemd. In tabel 5.2 is een overzicht opgenomen.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 45/159

Daarnaast kan de Minister van VROM, indien een belangrijke meerderheid binnen een branche daarom
verzoekt, een overeenkomst over het instellen van een afvalbeheersbijdrage (voorheen
verwijderingsbijdrage) algemeen verbindend verklaren (artikel 15.36 Wet milieubeheer). Deze
overeenkomst moet voldoen aan de eisen welke zijn gesteld in de Regeling verzoek afvalbeheerbijdrage
en in de Leidraad Algemeen verbindend verklaring afvalbeheerbijdrage. Voor enkele afvalstromen is een
algemeen verbindend verklaring (avv) verleend (zie tabel 5.2).
Instrumenten ter bevordering van producentenverantwoordelijkheid worden doorgaans in combinatie met
andere instrumenten ingezet, zoals het instellen van stortverboden en het heffen van stortbelasting.
Het inzetten van instrumenten om producentenverantwoordelijkheid te realiseren, blijkt met name
meerwaarde te hebben als:
1. Nuttige toepassing van een product een ketendeficit met zich meebrengt dat kan worden overbrugd
door de kosten voor afvalbeheer op een andere plaats in de keten te leggen.
2. Een regierol van producenten en importeurs in de keten noodzakelijk is om de (gescheiden)
inzameling en/of nuttige toepassing van een product in voldoende mate van de grond te krijgen.
In vrijwel alle gevallen waar tot nu toe producentenverantwoordelijkheid is ingevoerd, zijn door
producenten en importeurs collectieve systemen opgezet om te voldoen aan hun verplichtingen.
In veel gevallen financieren de producenten en importeurs het afvalbeheer door het instellen van een
afvalbeheersbijdrage die in rekening wordt gebracht bij de verkoop van een nieuw product. Deze bijdrage
kan, binnen de grenzen van de (mededingings)wetgeving, worden verdisconteerd in de prijs van het
product (internalisatie) of voor de consument zichtbaar in rekening worden gebracht bij de verkoop van het
product.
Het principe van producentenverantwoordelijkheid is ook uitgangspunt in Europees afvalstoffenbeleid. Alle
Nederlandse productbesluiten afvalbeheer zijn op Europese richtlijnen gebaseerd.

Tabel 5.2:
Overzicht van instrumenten die invulling geven aan
producentenverantwoordelijkheid en de afvalstoffen die het betreft
Instrument
Regelgeving

Afvalstoffen
Verpakkingen
Autobanden
Elektrische en elektronische
apparatuur (inclusief
spaarlampen)
Batterijen

Autowrakken
Algemeen
Oud-papier/karton
verbindend verklaring
Vlakglas

Uitwerking instrument
Besluit beheer verpakkingen en papier en
karton
Besluit beheer autobanden
Besluit beheer elektr(on)ische apparatuur
Regeling beheer elektr(on)ische apparatuur
Besluit beheer batterijen 2008
Regeling beheer batterijen en accu’s 2008
Besluit beheer autowrakken
Overeenkomst inzake de afvalbeheerbijdrage
voor papier en karton 2006
Overeenkomst over de afvalbeheerbijdrage
voor vlakglas (november 2008)

In het eerste LAP waren acht (groepen van) producten opgenomen waarvoor tijdens de planperiode zou
worden bezien of de introductie van producentenverantwoordelijkheid zou kunnen bijdragen aan een beter
afvalbeheer. In de voortgangsrapportage LAP van oktober 2005 (VROM, 2005) is aangegeven dat voor
geen van de (groepen van) producten producentenverantwoordelijkheid in Nederland zal worden
ingevoerd.
Zoals eerder in dit LAP is vermeld, gaat ketengericht afvalbeleid een belangrijke functie vervullen in de
komende planperiode. Daarbij zal tevens worden bezien of de invoering van het principe van
producentenverantwoordelijkheid voor andere afvalstoffen daarbij een functie kan vervullen.
Vanzelfsprekend wordt hierbij rekening gehouden met de uitkomsten van de evaluatie van het instrument
producentenverantwoordelijkheid (zie hierna).
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 46/159

Evaluatie van producentenverantwoordelijkheid
In 2007 is door het ministerie van VROM een evaluatie van het instrument producentenverantwoordelijkheid uitgevoerd, waarbij onder meer de neveneffecten van de introductie van het
instrument zijn beschouwd. Aanleiding daarvoor was de vraag of er verbeteringen mogelijk zijn van het
betreffende instrument en de politieke en maatschappelijke belangstelling voor de omvang van de
financiële fondsen bij een aantal collectieve producentenorganisaties.
In het onderzoek zijn 11 effecten van producentenverantwoordelijkheid naar voren gekomen, waarvan de
volgende als ongewenst neveneffect zijn beoordeeld:
1. Door de invoering van producentenverantwoordelijkheid is weliswaar een hoge efficiency bereikt in de
uitvoering, maar er is geen prikkel ontstaan voor design for recycling, hoewel dit wel een van de
doelstellingen is geweest bij introductie van het instrument. Het ontbreken van de prikkel is vooral het
gevolg van de collectieve uitvoering van de regelgevi ng door de producenten en importeurs.
Het bereiken van dit effect wordt niet langer nagestreefd door producentenverantwoordelijkheid,
omdat er inmiddels andere instrumenten zijn ingezet die hetzelfde doel nastreven, zoals de Europese
richtlijn eco-design en daaruit voortvloeiende maatregelen. Daarnaast zijn er verschillende direct
werkende preventievoorschriften die ook hun doorwerking hebben op de recyclebaarheid van
producten, zoals een verbod op het toepassen van lood en andere gevaarlijke stoffen in elektronische
producten. Verwacht wordt dat met name de nieuwe Europese wetgeving voor ecodesign de gewenste
preventie effecten wél zullen ontstaan.
2. Er is geen verplichting tot openbaarmaking van jaarcijfers van uitvoeringsorganisaties en de cijfers van
afzonderlijke organisaties zijn niet zonder meer vergelijkbaar vanwege ongelijke organisatorische en
financiële opzet. Hierdoor is er geen of onvoldoende zicht op de bestedingen van de gelden.
In 2007 en 2008 is met de betrokken organisaties afgesproken dat ze zich voortaan vrijwillig aan de
regels voor commerciële stichtingen houden (BW 2, titel 9, met name Richtlijn voor de
Jaarverslaggeving 640) ). Ook is met de collectieve organisaties afgesproken dat zij hun jaarcijfers op
internet zullen plaatsen, zodat deze voor een ieder toegankelijk zijn.
3. Er zijn bij een aantal collectieve producentenorganisaties fondsen gevormd met een aanzienlijke
omvang.
In het verleden waren hiervoor geen eisen gesteld, met uitzondering van de avv-systemen, waarvoor
een eis is opgenomen in de Leidraad. Wel zijn in sommige productbesluiten bepalingen opgenomen
die van invloed zijn op de fondsen, zoals de verantwoordelijkheid voor het beheer van de zogenoemde
historische voorraad en een garantstelling voor het opruimen van de nieuwe voorraad in geval men
ophoudt te bestaan als fabrikant. In 2007 en 2008 zijn met nagenoeg alle collectieve organisaties
afzonderlijk op vrijwillige basis afspraken gemaakt over maximering van de fondsvorming en de
eventuele afbouw van de bestaande fondsen.
4. Er zijn geen regels over de vereffening van een eventueel batig saldo bij liquidatie van de
uitvoeringsorganisaties. In de praktijk bleek dat niet in alle gevallen afdoende was geregeld dat een
eventueel batig saldo bij liquidatie wordt besteed aan een doel dat in lijn ligt met
producentenverantwoordelijkheid. Zodoende is er een risico dat een dergelijk saldo niet wordt ingezet
voor het doel waarvoor het is geïnd.
In 2007 en 2008 is met de afzonderlijke collectieve producentenorganisaties afgesproken om,
voorzover het nog niet geregeld was, dit alsnog te regelen in de statuten. Daarbij wordt een
bestemming vastgelegd die in lijn ligt met de doelstellingen van producentenverantwoordelijkheid.

5.8

Marktwerking

In een in 1999 door de Erasmus Universiteit uitgevoerde studie (OCFEB, 1999) wordt geconcludeerd dat
de effectiviteit van het Nederlandse afvalbeheer goed is: het percentage hergebruik is hoog en de
hoeveelheid afval die volgens de minst gewenste wijze van afvalbeheer wordt verwerkt (storten) is beperkt.
Met betrekking tot de efficiëntie wordt gesteld dat al ongeveer 80% van het Nederlandse afval op
marktconforme manier wordt ingezameld en verwerkt.
Bij de resterende 20%, te weten de markten rond het inzamelen van huishoudelijk afval, verbranden als
vorm van verwijdering en storten, kan de efficiëntie mogelijk worden verbeterd. Er zijn drie redenen
waarom de efficiëntie mogelijk niet optimaal is:
1. Er is geen vrije toe- en uittreding. De drie overheden reguleren namelijk de capaciteit voor verbranden
en storten en de gemeenten reguleren de toetreding bij het inzamelen van huishoudelijk afval.
2. Er zijn geografische begrenzingen door zowel provincie- als landsgrenzen.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 47/159

3.

Er is geen vrije afstemming tussen vraag en aanbod. Dit komt doordat er veel langjarige contracten
bestaan tussen gemeenten en verwijderingsinrichtingen en financiële risico’s van veel
afvalverbrandingsinstallaties worden afgedekt door gemeenten.

Het eerste LAP heeft fors ingezet op een verdere versterking van de marktwerking om een efficiënter
milieuverantwoord afvalbeheer te bevorderen:
• met het van kracht worden van de gewijzigde Wet milieubeheer op 8 mei 2002 zijn de laatste
provinciegrenzen voor afvalbeheer vervallen, namelijk die voor het niet brandbaar te storten afval;
• de capaciteitsregulering voor verbranden van niet -gevaarlijk restafval als vorm van verwijderen is op
1 juli 2003 opgeheven;
• door het sluiten van de draaitrommelovens voor gevaarlijk afval zijn ontdoeners vanaf 1 januari 2005
niet meer verplicht om hun te verbranden gevaarlijke afvalstoffen aan te leveren bij AVR-Nutsbedrijven
Gevaarlijk Afval. De in- en uitvoer van deze afvalstoffen voor verbranden als vorm van verwijderen is
vanaf 1 januari 2005 toegestaan en de capaciteitsregulering voor verbranden als vorm van verwijderen
van gevaarlijke afvalstoffen is opgeheven;
• op 1 januari 2007 zijn de landsgrenzen voor verbranden van niet-gevaarlijk restafval als vorm van
verwijderen open gegaan. Dat betekent dat vanaf 1 januari 2007 in- en uitvoer van al het nietgevaarlijk afval voor verbranden als vorm van verwijderen is toegestaan. Wel is door de vierde
wijziging van het eerste LAP een systeem van een flexibel invoerplafond ingesteld, waarmee een
maximum wordt gesteld aan de hoeveelheid afval die uit Nederlandse AVI’s mag worden verdrongen
en vervolgens moet worden gestort;
• door het sluiten van de C2-deponie eind 2005 zijn de mogelijkheden om deze afvalstoffen uit te
voeren, verruimd;
• het eerste LAP heeft geleid tot een inperking van de omvang van de afvalstromen waarvoor de
overheid verantwoordelijk is. Dit betekent dat minder afval onder de bijzondere verantwoordelijkheid
van de overheid valt en dus meer afval aan de vrije markt wordt overgelaten;
• het eerste LAP richtte zich op een verdere deregulering en het bereiken van het gewenste afvalbeheer
werd met name door de inzet van marktconforme instrumenten (zoals financiële instrumenten)
gestimuleerd. Daarbij speelt het aspect belonen (bijvoorbeeld VAMIL-regeling) een belangrijke rol.
Uiteraard zijn ook instrumenten ingezet om minder gewenst afvalbeheer tegen te gaan, zoals de
stortbelasting;
• tenslotte zijn door stimuleringsmaatregelen technische innovaties die de marktposities van bedrijven
kunnen versterken, mogelijk gemaakt.
Het hiervoor staande geeft aan dat het eerste LAP veel van de door de Erasmus Universiteit genoemde
oorzaken van een nog niet optimale efficiëntie heeft aangepakt en dat gedurende de looptijd van het
eerste LAP de marktwerking in het afvalbeheer verder is toegenomen. In dit tweede LAP wordt vooralsnog
de in het eerste LAP ingezette lijn voortgezet. Er worden dus geen maatregelen genomen om de eerder in
gang gezette versterking van de marktwerking terug te draaien of in te perken.
Het resultaat van het eerste LAP is dat vanaf 1 januari 2007 alleen voor storten en de inzameling van
huishoudelijk afval nog sprake is van inperking van de marktwerking. Voor deze twee onderwerpen worden
vooralsnog geen maatregelen genomen om daar verandering in aan te brengen. Voor storten blijft dus de
capaciteitsregulering en het beginsel van de zelfvoorziening in stand, met uitzondering van enkele
specifieke afvalstoffen waarvoor in Nederland geen stortfaciliteiten beschikbaar zijn. Dat betekent dat er
nog geen vrije toe- en uittreding op de stortmarkt komt en dat de geografische (lands)begrenzing niet
wordt opgeheven.
Bij de inzameling van huishoudelijk afval mogen gemeenten nog steeds zelf beslissen of zij die inzameling
zelf uitvoeren of dat ze een private partij inschakelen.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 48/159

6

Ketengericht afvalbeleid

6.1

Inleiding

Het afvalbeleid richtte zich tot en met het eerste LAP met name op de eindfase van materiaalketens , het
afvalstadium. In de afgelopen decennia is met dit afvalstoffenbeleid veel milieuwinst geboekt; zo wordt
inmiddels meer dan 80% van het afval nuttig toegepast. Langzamerhand lopen we nu tegen de grens van
de mogelijkheden tot verdere vermindering van de milieudruk door afval (zoals het verder verminderen en
het beter hergebruiken van afval) via het sectorale afvalbeleid. Toch is een verdere vermindering van die
milieudruk nog wel nodig. Ondanks de goede resultaten van het afvalbeleid is de milieudruk van
materiaalketens namelijk nog veel te hoog om te kunnen spreken van een duurzame samenleving. Zo
slagen we er slechts in beperkte mate in om de uitputting van energiebronnen en grondstoffen terug te
dringen. Verder is het vanwege het zuinig omgaan met grondstoffen ook economisch gezien erg
aantrekkelijk om efficiënter met grondstoffen en energie om te gaan, bijvoorbeeld door materiaalketens
verder te sluiten.
De meest effectieve stappen in de richting van een duurzaam en zuinig materiaalgebruik zijn te realiseren
wanneer deze plaatsvinden vanuit het perspectief van de hele keten. Dat is dan ook de richting waarin het
afvalstoffenbeleid zich zal moeten en gaan ontwikkelen. Met een ketenaanpak in het afvalbeleid wordt een
verdere vermindering van de milieudruk door afval beoogd. Er wordt gezocht naar aangrijpingspunten
eerder in de keten (zoals productontwerp) en er wordt voorkomen dat milieudruk naar andere fases van de
materiaalketen wordt afgewenteld. Het meer denken in ketens leidt bovendien tot meer innovatie en
slimmere samenwerking tussen bedrijven. In de context van grondstofschaarste gaat het vergroten van de
innovativiteit en internationale concurrentiekracht van bedrijven hand in hand met de vermindering van de
milieudruk door energie- en materiaalgebruik.

6.2

Ketenaanpak in relatie tot het traditionele afvalstoffenbeleid

De voorkeursvolgorde voor afvalverwerking is geen dogma. Het is een concreet streven dat in grote lijnen
bijdraagt aan de vermindering van de milieudruk. Van afval, maar ook van de hele keten. Echter, op
onderdelen veroorzaakt een hogere trede op de ladder niet altijd minder milieudruk en kan het (verder)
voorkomen van afval op andere milieuaspecten een grotere belasting geven, zodat de totale milieudruk er
juist groter door wordt. Het hanteren van een LCA -methode voor het vaststellen van en vergelijken met de
minimumstandaarden (zie hoofdstuk 11), betekent al meer een invulling van de feitelijke milieudruk. Het is
een verfijning of nuancering van de ladder. Met een ketenbenadering worden afvalkeuzes nog verder in
perspectief gebracht en wordt zorg gedragen voor een integrale beschouwing van mogelijke
milieuverbeteringen.

Ter illustratie
Met het verder doorvoeren van het sectorale afvalstoffenbeleid bestaat het gevaar van afwenteling van milieudruk naar
een andere fase in de keten (of een ander beleidsterrein), waardoor de facto in de hele keten geen milieuwinst wordt
behaald. Maatregelen tot beter te recyclen afvalstromen zouden bijvoorbeeld kunnen leiden tot producten die uit
materialen bestaan die met meer verlies van biodiversiteit gewonnen zijn of die met meer energieverbruik en derhalve
een grotere bijdrage aan het broeikaseffect geproduceerd moeten worden. Een ander gevaar is dat maatregelen om
de ketenmilieudruk te verminderen niet altijd worden genomen op de plaats waar dit het meeste (kosten)efficiënt is.
Het kan veel goedkoper zijn om een toxische stof bij het productontwerp eruit te laten dan om die stof er steeds in het
afvalstadium uit te moeten halen.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 49/159

6.3

Wat houdt een ketenaanpak in het afvalbeleid in?

Bij de ketenaanpak in het afvalstoffenbeleid gaat het om een aanpak waarbij de vermindering van de
milieudruk in de afvalfase wordt beïnvl oed door maatregelen eerder in de keten. Daarbij wordt dan ook de
milieudruk in de hele keten verminderd. Het idee is namelijk dat ook veel eerder in de materiaalketen
aangrijpingspunten aanwezig kunnen zijn voor sturing op afvalaspecten én andere milieuaspecten. En dat
daar bovendien vaak een grotere milieuwinst te halen valt. Daar hoort onder andere bij dat reeds bij een
productontwerp wordt nagedacht over de materialen en over de afvalfase van het product. Dit ketenbeleid
behelst als het ware de “materialenkant” van het milieubeleid: duurzaam gebruik van materialen naast een
duurzaam energiegebruik.
De elementen van een ketenaanpak in het afvalbeleid zijn:
• voor aanknopingspunten voor vermindering van milieudruk in de afvalfase wordt de gehele keten in
beschouwing genomen.
• de inzet op vermindering van de milieudruk in de afvalfase brengt geen afwenteling op andere fases in
de keten met zich mee.
• activiteiten ter vermindering van de milieudruk in de keten worden ingezet daar waar de grootste
milieuwinst (het meest efficiënt) te halen valt.
• er wordt specifiek ingezet op stromen die er in de hele materiaalketen “toe doen”.
• alle relevante milieuthema’s worden in beschouwing genomen bij het identificeren van
milieuproblemen en oplossingen.

Ter illustratie: de keten van autowrakken
Vanuit het oogpunt van milieudruk van de gehele keten scoort de auto- of autowrakkenketen hoog. Dit wordt
grotendeels veroorzaakt door de emissies die gebonden zijn aan het gebruik van auto’s. Het grootste deel van de
milieudruk ontstaat dus in de gebruiksfase. De meest effectieve aangrijpingspunten om de ketenmilieudruk te
verminderen liggen dus in de fase van productontwerp en gebruik. Het lijkt weinig zinvol om naar extra maatregelen in
het afvalbeleid te zoeken. Het recyclingspercentage is momenteel al zeer hoog en de invloed van denkbare varianten
van afvalverwerking op de milieudruk over de hele keten is klein. Uiteraard is het wel belangrijk om bij verbeteringen in
de energie-efficiëntie van auto’s rekening te houden met de effecten die eventuele veranderingen in materiaalgebruik
kunnen hebben op de milieudruk in de afvalfase.

De gedachten achter de ketenbenadering in het afvalbeleid zijn grotendeels dezelfde als die van het
concept “Cradle to Cradle”.

6.4

Relatie ketenaanpak en Cradle to Cradle

Cradle to Cradle (van wieg tot wieg) is een ontwerpconcept van architect William McDonough en chemicus
Michael Braungart op basis van eco-effectiviteit. Het principe voor hun ontwerpen ontlenen McDonough en
Braungart aan de werking van ecosystemen, waarin het ene organisme een functie heeft voor andere
organismen. Hierbij staan kenmerken als samenwerking (symbiose), het dienen als voedsel en onderlinge
verrijking centraal. Cradle to Cradle (C2C) betekent dat producten dusdanig moeten zijn ontworpen dat zij
na gebruik op een hoogwaardige manier kunnen worden hergebruikt in een nieuw product of een
voedende functie moeten hebben (“afval is voedsel”). McDonough en Braungart maken hiervoor primair
onderscheid in twee soorten grondstoffen: biologische en technische. Om grondstoffen na het afdanken
van een product te kunnen inzetten als voeding voor nieuwe producten of terug te brengen in de
(biologische) kringloop dient een product te bestaan uit zo min mogelijk componenten (of uit componenten
van één soort, bijvoorbeeld alleen uit hout).
De grote kracht van het C2C-concept ligt in het innovatieve, mobiliserende en inspirerende karakter. C2C
gaat uit van een positieve benadering, van het slim ontwerpen vanaf het begin: “being good instead of
being less bad”. Het is bovendien een concept dat uitgaat van samenhang en integraliteit van
(eco)systemen. Het is een breed begrip. Het gaat niet alleen om ketens (kringloop van natuurlijke
hulpbronnen, via ontwerpen van producten en fabricage, naar een hoogwaardig hergebruik en dan weer
naar grondstoffen), maar ook om systemen (sleutelvoorraden: ecosystemen, ruimte en energie) en om de
sturing (sturing via geld, regels, ruimtelijke ordening).

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 50/159

Het C2C-concept sluit nauw aan bij het werk dat binnen het milieubeleid in de afgelopen 15 jaar is verricht
in het kader van integraal ketenbeheer, ecodesign en eco-efficiency. De C2C aanpak leidt tot verbreding
en verdieping van dit eerdere werk. Het ministerie van VROM stimuleert en integreert C2C op diverse
manieren. Het programma “Ketengericht afvalbeleid” is er daar één van. In de eerste plaats is in de zes
ketenpilots C2C gebruikt als leidend motief. Ook in het vervolg van de ketenaanpak, bij de aanpak van de
prioritaire stromen, zal C2C een rol spelen als inspiratiebron.

6.5
•
•

•

•

6.6

Doelstellingen afvalbeleid vanuit de ketenbenadering
De algemene doelstelling voor het milieubeleid is het beperken van de totale milieubelasting van
producten en activiteiten op een zo efficiënt mogelijke manier.
De algemene doelstelling van het afvalstoffenbeleid is: de totale milieudruk van een keten (vanaf
grondstofwinning tot productie en gebruik en uiteindelijk de afvalfase inclusief hergebruik) dient zo
beperkt mogelijk te zijn en vanuit het afvalstoffenbeleid wordt daaraan een zo optimaal mogelijke
bijdrage geleverd.
Deze hoofddoelstelling wordt praktisch ingevuld door het beperken van de milieubelasting van
afvalbeheer door preventiemaatregelen (o.a. ecodesign), het stimuleren van meer nuttige toepassing
van afvalstoffen, het beter benutten van de energie-inhoud van niet-herbruikbaar afval en het beperken
van de hoeveelheid te verwijderen afval (milieuthema “finaal afval”).
Daarnaast draagt het afvalstoffenbeleid, met het oog op een integrale ketenbenadering, bij aan de
volgende beleidsambities :
o in 2020 is de CO2 -uitstoot met 30% verminderd t.o.v. 1990 (thema “klimaatverandering”);
o in 2020 bestaat er geen gevaar meer voor mens en milieu als gevolg van de verspreiding
van gevaarlijke stoffen (thema “verspreiding”);
o in 2010 is het verlies van biodiversiteit gestopt (thema “landgebruik” ).

Start ketenbenadering in 2007 – 2008

De basis voor een ketenbenadering in het afvalstoffenbeleid is gelegd in het begin van de planperiode van
het vorige LAP. Als eerste stap is samen met de markt een lange termijnvisie voor het afvalbeleid
opgesteld. Belangrijke elementen van die lange termijnvisie zijn onder andere dat in 2050 de markt voor
vrijwel alle afval een nuttige, eco-efficiënte toepassing vindt, dat gedetailleerde afvalwetgeving en sturing
niet meer nodig is en dat onder andere Europese kaders ervoor zorgen dat afvalbeleid onderdeel is
geworden van industrie-, producten- en energiebeleid. Vervolgens zijn in het programma “Toekomstig
afvalbeleid” de doelen en instrumenten verkend die moeten leiden tot het bereiken van deze lange
termijnvisie, vanuit de drie speerpunten “versterking innovatiekracht”, “internalisering milieukosten” en
“ketenbenadering”.
Vanaf 2007 is de versterking en invulling van de ketenaanpak via twee complementaire sporen in gang
gezet. Ten eerste zijn voor zes afvalstromen ketenpilots uitgevoerd. In deze pilots is ervaring opgedaan
met de werking van een ketenaanpak in de praktijk en is inzicht verkregen in de randvoorwaarden die de
overheid moet scheppen opdat bedrijven dit op een succesvolle manier kunnen vormgeven. Ten tweede
is, uitgaande van de LAP-afvalstromen, de totale milieudruk van ketens in beeld gebracht. De milieudruk in
de afvalfase is tegen die van de gehele keten afgezet én de milieudruk in de afvalfase van de stromen zijn
onderling vergeleken. Dit vormt de basis voor het vaststellen van prioritaire stromen voor een brede
ketenaanpak.
Voortbouwend op beide onderdelen (pilots en milieudrukstudie) is een ketenprogramma voor de komende
periode opgesteld.

6.7

Opzet programma Ketengericht afvalbeleid 2009 – 2012

In de planperiode van dit tweede LAP wordt de ketenaanpak in het afvalstoffenbeleid verder ingevuld en
verbreed. Daarvoor wordt onder andere gewerkt met nieuwe prioriteiten voor de beleidsinzet, die zijn
ingegeven door het belang van de milieudruk in de hele keten en de mogelijke aangrijpingspunten voor het
behalen van milieuwinst. Tegelijkertijd wordt met een bezinning op het instrumentarium gestreefd naar een
algemene, brede basis voor het sturen op ketenoplossingen voor milieuproblemen.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 51/159

Waar nodig en mogelijk worden de beleidsinstrumenten die de overheid ter beschikking staan toegespitst
op een ketenaanpak, zodat er de gewenste sturing vanuit gaat. Het uiteindelijke doel is één geïntegreerd
beleidskader voor de gehele materiaalketen.
De activiteiten die in de planperiode worden uitgevoerd voor het vormgeven van de ketenaanpak in het
afvalbeleid, worden samengebracht in het zogenaamde programma “Ketengericht afvalbeleid”. Het
programma bevat de volgende elementen, die in de volgende paragrafen worden uitgewerkt:
1. leren van voorbeelden
2. aan de slag met prioriteiten
3. aansluiten van instrumenten
4. verbreden naar integraal materiaalketenbeleid
Dit ketenprogramma is tevens een van de manieren waarop invulling wordt gegeven aan de stimulerende
rol die het ministerie van VROM voor het concept Cradle to Cradle wenst te vervullen.
6.7.1

Leren van voorbeelden

Eind 2007 is een concrete ketenaanpak begonnen met het project “Naar een ketenaanpak in het
afvalbeleid”. Er zijn zes ketenpilots gestart, met als doel het opdoen van ervaring met een ketenaanpak als
werkwijze en het realiseren van een substantiële verlaging van de (afvalgerelateerde) milieudruk in de
pilotketen. Zo zijn bedrijven uit zes materiaal- of productketens, te weten gips, zink, tapijt, voedsel, EPS en
textiel, aan de slag gegaan om de milieudruk in hun keten terug te brengen. De zeer gemotiveerde
bedrijven onderzochten hoe ze op een innovatieve manier de materiaalkringloop (verder) kunnen sluiten.
In mei 2008 zijn de plannen van aanpak van bedrijven uit deze ketens en de eerste inspirerende resultaten
gepresenteerd. Veel plannen zullen de komende periode worden uitgevoerd, waarbij sommige in de
uitvoering worden ondersteund door de overheid.
De pilots hebben oplossingen en projecten opgeleverd op onder andere het gebied van kringloopsluiting
en het verankeren van duurzame afwegingen. In onderstaande tabel worden de projecten genoemd die uit
de pilots zijn voortgekomen.

Pilot

Projecttitel

Doel

Gips

Convenant voor sluiten van kringloop
van gips in bouwsector

Verdubbeling van recycling van gips uit bouw- en
sloopafval van 20% in 2008 tot 40% in 2010 en
realiseren dat Nederland in 2015 Europees
koploper is op het gebied van gipsrecycling.

Zink

Ontzinken van schroot

Verder sluiten van zinkkringloop door terugwinnen
van zink uit afgedankt verzinkt materiaal (schroot).

Ontzinken en renoveren van
vormgegeven materiaal

Via ontzinken het zink in de kringloop houden en
zorgen dat de vormgegeven producten na
herverzinking weer worden gebruikt in dezelfde
toepassing.

Duurzaamheid als thema van het
digitale scholingshuis

Scholing voor winkelpersoneel en adviseurs in
woning- en interieurbranche om de vraag naar
duurzaam tapijt te stimuleren.

Update bevindingen Europees
samenwerkingsproject RECAM

Ontwikkeling van een economisch en technisch
haalbaar systeem voor recycling van postconsumerafval.

Stichting Good Food Alliance

Via o.a. good foodkit en benchmarking bevorderen
van transparantie in de voedselketen vanuit de
horecasector en daarmee zorg dragen voor
duurzaam voedsel op de menukaart

Tapijt

Voedsel

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 52/159

Kwaliteitsbepaling vlees en toepassing Ontwikkelen, uitproberen en invoeren van een
in de keten
methodiek ter bepaling van kwaliteit van vlees om
minder vlees te verspillen
Nuttige toepassing voedselresten

Nieuw concept voor aanbieden
verswaren in de catering

EPS

Textiel

BioFoam

Stimuleren hoogwaardiger verwerking van
voedselresten door meer informatie over nuttige
toepassingsmogelijkheden
Verminderen verwachte voedselverspilling door
innovatie in aanbieden van verswaren in de
catering
Ontwikkelen van piepschuim met vergelijkbare
eigenschappen als EPS op basis van materiaal
van natuurlijke oorsprong

Effectieve inzamellogistiek

Toename van inzameling en recycling van EPS
van MKB en consumenten (via milieustraten)

Selectief slopen

Toename van selectief slopen van EPS uit de
bouw door opstellen van een handreiking over
verwerkingsmogelijkheden

Onderzoek toepassing gerecycled
EPS als wegfundering

Toename van de inzet van gerecycled EPS in
wegfundering

Jeans for Jeans

Milieubelasting van jeans-textielketen verminderen
door nieuwe jeans uit (vezels van) afgedankte
jeans te maken.

Verduurzamen mainstream
kledingketen

Door integreren van milieucriteria in BSCI auditing
systeem (bestaand systeem voor sociale aspecten
kledingketen) verduurzamen van kledingketen.

De eerste fase van de ketenpilots, waarin plannen van aanpak zijn opgesteld, heeft reeds enkele
leerervaringen met de ketenaanpak in het afvalbeleid opgeleverd, zoals:
• Het actief betrekken van meer schakels in de keten levert resultaten op die via een sectorale aanpak
niet tot stand zouden zijn gekomen.
• Het succes van de pilots is grotendeels te danken aan de motivatie van partijen en de actieve rol van
koplopers binnen de pilotgroepen.
• Ook de aanjagende en faciliterende rol van de overheid, evenals de erkenning en de positieve
publiciteit die daarmee gepaard gaat, zijn belangrijk en versnellen het opstarten van ketenprojecten.
• Het ontwikkelen van onderling vertrouwen is vaak (tijds)intensief.
• Voor het uitvoeren van acties kijken partijen vaak naar de overheid voor financiële ondersteuning.
Bij de uitvoering van de plannen van aanpak van de pilots (zeker die waarbij de overheid voor financiële
ondersteuning zorgt) wordt eveneens gelet op algemene leerpunten voor een ketenaanpak. Wat maakt dat
een project, een nieuwe aanpak succesvol is? Welke belemmeringen in de regelgeving en andere kaders
ondervinden bedrijven die samen met ketenpartners een oplossing voor milieuproblemen willen zoeken?
De eerste lessen, evenals de lessen die worden getrokken uit de daadwerkelijke uitvoering van de
ketenprojecten, worden vertaald naar een structureel ketenbeleid, inclusief het bijbehorende
instrumentarium. Zo worden de leerervaringen gebruikt in de ketenaanpak voor de geselecteerde
prioritaire stromen (zie 6.2.) en bij het zorgen voor relevante ketengerichte beleidsinstrumenten (nieuwe
instrumenten of aanvulling van bestaande, zie 6.3.).
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 53/159

6.7.2

Aan de slag met priorite iten

Waarom nieuwe prioriteiten?
Het besef dat met het traditionele afvalstoffenbeleid de grootste verbeterslagen gemaakt zijn, vraagt om
bezinning op de beleidsinzet voor de toekomst. Die dient te worden toegespitst op die stromen waarbij nog
relatief veel milieuwinst te behalen valt (zie ook inleiding ketenaanpak). Nieuwe prioriteiten zijn daarom
vastgesteld voor een nieuwe fase, die tevens een nieuwe uitstraling verdient. De uitdagingen waar we op
dit moment voor staan zijn namelijk geen kwestie van bedrijven die eenvoudigweg betere milieuprestaties
zouden kunnen leveren. Er is meer nodig dan een duurzame individuele bedrijfsvoering (al dan niet in
sectorverband ondersteund) om de volgende slag naar een duurzame materiaalketen te kunnen maken.
Samenwerking in de keten is daarbij het trefwoord. Dát is een weg die nieuwe oplossingen kan opleveren
en die radicale innovaties teweeg kan brengen. Tegelijkertijd is het een weg van onzekerheden, die nog
niet of nauwelijks door (wettelijke) kaders wordt ondersteund. Bedrijven en sectoren die die weg nu reeds
willen inslaan zijn met recht koplopers te noemen. Deze profilering in maatschappelijke
verantwoordelijkheid en duurzaamheid kan en zal worden ondersteund met het programma Ketengericht
afvalbeleid. Binnen de prioritaire stromen wil de overheid in gezamenlijkheid op zoek gaan naar
samenwerking, innovaties, een groen bedrijfsimago én naar kostenbesparingen. De gezamenlijke ideeën
voor milieuwinst zullen immers hand in hand gaan met economische voordelen. Pas wanneer ergens een
“business case” van is te maken, is het een daadwerkelijk duurzame oplossing.
Selectie van prioritaire stromen
Als een van de bouwstenen voor een ketenaanpak in het afvalbeleid is een studie uitgevoerd naar
mogelijke prioriteiten op grond van milieudruk. Daarin is voor de LAP-afvalstromen gekeken naar de
milieudruk in de hele keten, naar de milieudruk van de afvalfase en naar de kosten van de afvalverwerking.
De rangschikking van stromen op genoemde aspecten heeft een lijstje van afvalstromen opgeleverd
waarvoor de milieudruk in de keten hoog is en/of de milieudruk in de afvalfase hoog is en/of de kosten van
afvalverwerking hoog zijn.
Naast een aantal stromen die traditioneel belangrijk zijn in het afvalbeleid (zoals bouw- en sloopafval en
afval van huishoudens) komen er uit deze ketenverkenning ook stromen naar voren met een grote
energievraag tijdens de gebruiksfase (zoals autowrakken, tl-buizen, textiel en tapijt). Verder scoren
stromen met een relatief grote milieudruk als gevolg van de materiaalproductie hoog (o.a. dierlijk of
organisch afval en metalen), waarbij de score grotendeels onafhankelijk is van de gekozen weging van
milieuaspecten.
De studie betreft een verkenning. De resultaten zijn gebruikt als startpunt voor de vraag waar, met het oog
op een ketenbenadering, de komende jaren in het afvalbeleid de accenten gelegd zouden kunnen worden.
Daarvoor is de groslijst van stromen langs de volgende criteria gehouden:
• de milieudruk in de keten is relatief groot t.o.v. andere stromen (al dan niet in combinatie met een grote
milieudruk in de afvalfase);
• een vermindering van de milieudruk lijkt haalbaar;
• vanuit de invalshoek van het afvalbeleid (in brede zin) zijn aanknopingspunten voor aanpak aanwezig;
• een keteninvalshoek, het betrekken van de keten, biedt mogelijkheden voor verbetering;
• in de betreffende keten bevinden zich bedrijven/branches die hebben laten zien hun eigen
verantwoordelijkheid niet uit de weg te gaan en waarmee naar verwachting constructieve
samenwerkingsvormen mogelijk zijn.
Op grond van de studie en de genoemde criteria zijn uiteindelijk de volgende zeven stromen geselecteerd
als prioritair voor de ketenaanpak in het afvalbeleid in de komende planperiode:
1. papier en karton
2. textiel
3. bouw- en sloopafval
4. organisch afval / voedselresten
5. aluminium
6. PVC
7. grof huishoudelijk afval

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 54/159

Toelichting selectie en oplossingsrichtingen per stroom
Hierna wordt per stroom toegelicht om welke redenen ze als prioritair voor de komende LAP-periode zijn
geselecteerd en, daarmee samenhangend, in welke richting de eerste gedachten over oplossingen in de
keten gaan. Dit laatste is nadrukkelijk indicatief, omdat de aanpak juist hetgeen is dat binnen het
programma in gezamenlijkheid met de ketenpartners wordt ontwikkeld.
De noemers waaronder de stromen hier worden aangewezen zijn zeer algemeen. Ook onderdeel van (een
van de eerste stappen van) het programma is dat per stroom wordt verkend en vervolgens afgebakend op
welke subketen of ketens van deze materialen de aanpak wordt gericht.
Voor wat betreft de argumentatie van de keuze voor deze afvalstromen geldt, aanvullend op hetgeen
hieronder wordt toegelicht, voor alle zeven dat het een stroom betreft waarbinnen zich bedrijven en
branches bevinden die aan de weg timmeren. Naar verwachting zijn hier partijen te vinden die,
ondersteund door de overheid, met ketenpartners naar duurzame materiaalstromen willen streven.
Papier en karton
Uit de CE -studie blijkt dat de milieudruk van de papier- en kartonketen relatief hoog scoort en dat tevens
de afvalgerelateerde milieudruk hoog is. Het gaat daarbij in het bijzonder om de milieuaspecten
landgebruik en broeikaseffect. Gemaakte keuzes voor toedeling van milieueffecten en voor weging van
milieuaspecten (materiaalgebruik versus energiegebruik) bepalen mede waar in de keten de milieuwinst
het best kan worden gezocht. Gezien de totale milieudruk van papier, die mede wordt veroorzaakt door de
grote omvang van de stroom, is het in ieder geval de moeite waard om ervoor te zorgen dat papier
duurzamer gebruikt gaat worden.
Met het sturen op de afvalfase van papier is in de afgelopen decennia veel bereikt. Om verdere milieuwinst
te behalen – hetgeen gezien de omvang van de stroom de moeite waard is – kan worden gekeken naar
aangrijpingspunten eerder in de keten om het gewenste effect achterin de keten te bereiken. Hier is
derhalve sprake van kansen door een ketenbenadering, waarmee verdergaande winst kan worden
behaald dan door de inspanning te richten op een fine-tuning binnen het sectorale afvalbeleid.
De papier- en kartonsector timmert op diverse terreinen aan de weg van duurzaamheid. Zo worden
ambitieuze doelen voor energiebesparing nagestreefd en bestaan er reeds initiatieven voor een
verduurzaming van de keten samen met alle stakeholders. De aanpak in het kader van het programma
Ketengericht afvalbeleid kan hiermee waar wenselijk worden geïntegreerd. Naast duurzamer productie en
meer kringloopsluiting zou ook preventie (papierbesparing) voor deze keten de aandacht moeten krijgen,
omdat dat aangrijpt op de omvang van de stroom. Er zal nog worden bezien hoe voor deze keten een
relatie met de houtketen gelegd kan worden.
Textiel
Voor textiel geldt dat de milieudruk van de gehele keten relatief hoog is, de verwerking van afval (als het
eenmaal afval is) levert echter weinig milieudruk op. De milieudruk ontstaat eerder in de keten: met name
bij de katoenteelt en door het hoge energiegebruik bij productie en gebruik (reiniging). Daar valt
milieuwinst te behalen, waardoor deze stroom een goed voorbeeld is van mogelijke milieuwinst door een
ketenbenadering.
De voorziene oplossingsrichting in de keten van deze stroom heeft verschillende elementen. In de eerste
plaats kan worden gekeken naar een milieuvriendelijkere productie van katoen (bijvoorbeeld bij de teelt en
reiniging). Ten tweede biedt het beter sluitend maken van de textielkringloop kansen voor milieuwinst:
verhoging van de gescheiden inzameling, waarna door een hoogwaardiger hergebruik een deel van de
milieubelastende primaire productie kan worden vermeden. Binnen de afvalketenpilot textiel zijn al
projecten in deze richting gestart (“Jeans for jeans”).
Bouw- en sloopafval
Bouw- en sloopafval is een afvalstroom van grote omvang die uit diverse componenten bestaat, zoals
steenachtig materiaal, gips en vlakglas. Uit de verkennende studie blijkt dat de totale milieudruk van
steenachtig materiaal (de grootste component van BSA) relatief hoog scoort en dat tevens de
afvalgerelateerde milieudruk hoog is. Met name de voorketen van steenachtig materiaal is belastend
(thema klimaatverandering). Bij de huidige toepassingen van steenachtige materiaal als grindvervanger
compenseert het daarbij uitsparen van zand en grind de vrij milieu-intensieve voorketens nog
onvoldoende. In het gedetailleerder kijken naar het verschil in hoogwaardigheid tussen verwerkingsopties
ligt dus mogelijke milieuwinst.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 55/159

Oplossingsrichtingen voor minder milieudruk in de keten zouden gezocht kunnen worden in hoogwaardige
toepassingen, waarbij energie-intensievere primaire materialen worden uitgespaard. Zo blijkt voor gips een
hoogwaardiger toepassing dan de huidige verzatsbau (opvulling in Duitse mijnen) forse milieuwinst in de
keten op te kunnen leveren.
In de ketenpilot gips is een convenant getekend om de gescheiden inzameling en nuttige toepassing van
gips de komende jaren drastisch te verhogen. Ook (vlak)glas kan een interessante keten zijn, omdat door
nuttige toepassingen grote milieuwinst in de keten kan worden behaald.
Bouw- en sloopafval is overigens ook in onze buurlanden een prioritaire stroom. Samenwerking en
informatie-uitwisseling is reeds gestart.
Organisch afval
Ook voor organisch afval (GFT) geldt dat de milieudruk van de hele keten relatief hoog scoort en dat
tevens de afvalgerelateerde milieudruk hoog is. Binnen organisch afval gaat het dan met name om vlees
en zuivel (dierlijke eiwitten). De milieudruk ontstaat vooral in de voorketen, met name op de milieuaspecten
landgebruik en de bijdrage aan het broeikaseffect.
Gezien de milieudruk van organisch afval, zowel in de gehele keten als in de afvalfase, is het zinvol om de
inzet erop te richten dat in zijn totaliteit minder afval vrijkomt. Ook hier is dus sprake van een mogelijke
winst door een ketenbenadering. In plaats van de inspanning te richten op een fine-tuning binnen het
sectorale afvalbeleid (sterkere sturing richting de meest gewenste verwerkingsmethode), wordt ervoor
gezorgd dat afvalverwerking zo weinig mogelijk aan de orde is. Met name preventie (tegengaan van
voedselverspilling) biedt kansen voor milieuwinst, omdat dat aangrijpt op de omvang van de stroom. De
eerste projecten in de ketenpilot voedsel zetten al stappen in die richting.
Aluminium
De milieudruk van de keten van metalen is relatief hoog, metalen hebben een flinke milieudruk bij winning
en productie. Hierbij moet vooral worden gedacht aan energiegebruik (bijdrage aan het broeikaseffect),
afval bij mijnen en toxische emissies. Aluminium heeft in vergelijking met andere metalen een laag
percentage recycling. Meer recycling kan substantiële milieuwinst opleveren, omdat daarmee een deel van
de milieubelastende primaire productie kan worden vermeden.
Mogelijkheden voor milieuwinst in de aluminiumketen lijken dan ook aanwezig te zijn met de inzet op een
hoger recyclingpercentage (meer kringloopsluiting) en op een hoogwaardige recycling. Bovendien kan op
een innovatieve manier worden gekeken naar de toepassingen van aluminium.
PVC
PVC (toegepast in onder meer kozijnen, regenpijpen, elektra, kantoorartikelen) is een component van de
kunststoffractie in de afvalstromen huishoudelijk afval, HDO-afval en bouw- en sloopafval. De milieudruk in
de gehele keten van deze afvalstromen scoort relatief hoog, evenals de afvalgerelateerde milieudruk. De
relatief laagwaardige energietoepassing van onder meer kunststoffen leidt tot een hoge impact van de
afvalverwerking. Kunststofstromen zijn ook goed voor een groot deel van de milieudruk van de voorketen
van het restafval. Uit onderzoek blijkt dat vooral het inzetten op het verhogen van de hoeveelheid te
recyclen PVC binnen de kunststoffractie milieukundig gezien een goede optie is. Tegelijkertijd lijken de
hoeveelheden ingezameld en gerecycled PVC de laatste jaren achter te blijven bij de verwachtingen. De
kansen voor deze LAP-periode zouden voor deze prioritaire stroom dan ook vooral gezocht moeten
worden in het verder sluiten van de kringloop. Daarnaast kan worden nagedacht over manieren waarop
innovaties op het gebied van de functies en toepassingen van PVC kunnen worden gestimuleerd.
Grof huishoudelijk afval
Grof huishoudelijk afval (tapijt, matrassen, meubilair, etc.) scoort relatief laag op de milieudruk van de
gehele keten, maar hoog op de afvalgerelateerde milieudruk, uitgaande van verbranding in een AVI.
Verhoging van het aandeel recycling of toepassing als secundaire brandstof kan hierin verbetering
brengen. Voor deze prioritaire afvalstroom bestaat de eerste stap uit het meer inzicht verkrijgen in de
deelstromen waarvoor de grootste winst valt te behalen. Denkrichtingen voor het boeken van milieuwinst
zijn de inzet op meer gescheiden inzameling en op een hoogwaardiger toepassing van deelstromen die
goed kunnen worden hergebruikt of toegepast als secundaire brandstof. Ook productontwerp (ecodesign)
kan een rol spelen. Binnen de ketenpilot tapijt zijn al ervaringen opgedaan.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 56/159

De aangegeven invulling van de richtingen waarin de oplossingen worden gezocht is slechts indicatief. Het
draait uiteindelijk om de mate waarin de milieudruk kan worden verminderd. De markt zelf kan daarvoor
het best de meest kansrijke denkrichtingen aangeven. In hoeverre die mogelijke denkrichtingen bijdragen
aan een vermindering van de milieudruk wordt in het kader van de aanpak van de stromen doorgerekend.
Daarbij kunnen ook meer vernieuwende manieren voor het omgaan met de functies van de betreffende
materialen een rol spelen. Dit alles gebeurt gezamenlijk met stakeholders in een iteratief proces van het
vaststellen van de mix van activiteiten in het ketenprogramma.
Doelstelling
In kwantitatieve zin wordt voor dit onderdeel van het ketenprogramma een richtinggevende doelstelling
gehanteerd van een milieuwinst van 20% in 2015. Dat wil zeggen dat ernaar wordt gestreefd om met de
extra inspanningen voor de zeven prioritaire stromen in het kader van de ketenaanpak, in de planperiode
van LAP2, voor elk van deze stromen minimaal 20% vermindering van de milieudruk te realiseren.
Uiteindelijk wordt binnen het programma aan de slag gegaan met meer concrete doelstellingen, die
aansprekend en meetbaar zijn, zoals percentages gescheiden inzameling, preventie e.d. Op dit moment
kunnen voor dat type doelstellingen mogelijke richtingen worden aangegeven, maar nog geen invulling.
Dat komt juist pas later, na het vaststellen van de milieudruk in de keten en de optimale verbeteropties. Dit
om recht te doen aan het streven om daadwerkelijk een reductie van de milieudruk te verwezenlijken op de
meest (kosten)efficiënte manier. Dit wordt in samenspraak met alle betrokkenen opgepakt. Bij de ene
stroom zal het om besparing gaan, bij de ander meer om kringloopsluiting. Het zal ook vaak een
combinatie van oplossingsrichtingen en doelen zijn.
6.7.3

Aansluiten van instrumenten

Bezinning op instrumentarium
Waar mogelijk moet de extra milieuwinst die via een ketenbenadering (in aanvulling op de succesvolle
kanten van de sectorale benadering) is te behalen ook via reguliere beleidsinstrumenten in algemene zin –
dus niet alleen voor de gekozen prioritaire stromen – de juiste kant op worden gestuurd. Bestaande
instrumenten, die uiteraard over het algemeen (zo niet altijd) als aangrijpingspunt het individuele bedrijf
hebben, zouden een ketenaanpak niet mogen belemmeren en moeten deze liefst zelfs stimuleren. Het is
nodig hiervoor aandacht te hebben omdat bij een ketenbenadering de situatie kan zijn dat het
milieuresultaat van een ingreep die het ene bedrijf doet (alleen of ook) bij een ander bedrijf zichtbaar
wordt.
Uit de ketenpilots en uit de aanpak van prioritaire stromen komen knelpunten en oplossingen naar voren
voor wat betreft het huidige instrumentarium. Los van deze signalen uit de praktijk wordt voorzien dat
diverse bestaande instrumenten een rol zouden kunnen spelen bij een meer ketengerichte aanpak van het
milieubeleid. Nagegaan wordt of en, zo ja, hoe deze instrumenten meer “ketenproof” kunnen worden
gemaakt. Zo zou bij bestaande subsidieregelingen bijvoorbeeld als positief selectiecriterium of als
voorwaarde de betrokkenheid van een minimum aantal ketenpartners kunnen worden opgenomen.
Overigens wordt ook voor het afvalbeleid in brede zin (inclusief de “traditionele” elementen van het
afvalbeleid, zoals sturing op verwerkingsroutes) het instrumentarium in beschouwing genomen. In 2008 is
opdracht gegeven voor een verkennend onderzoek naar de effectiviteit van diverse typen en uitwerkingen
van economische instrumenten voor het afvalstoffenbeleid. Daarbij wordt ook aandacht besteed aan
instrumenten die zouden kunnen sturen op een ketenaanpak. De resultaten van dit onderzoek worden in
het programma Ketengericht afvalbeleid gebruikt.
Rol van de overheid
Zoals eerder aangegeven is om nieuwe grote slagen in milieuwinst te kunnen maken een andere
benadering nodig, namelijk via de keten. Die ketenbenadering vraagt tevens om een andersoortige inzet
van beleidsinstrumenten. Een optimalisatie van het bestaande instrumentarium is tot op zekere hoogte
nuttig, maar de verwachting is niet dat daarmee grootschalige nieuwe oplossingen kunnen worden
gestimuleerd of afgedwongen. Daadwerkelijke vernieuwing is te verwachten van impulsen in de keten,
zoals het met elkaar in contact brengen van minder voor de hand liggende combinaties van bedrijven en
het betrekken van afnemers bij productontwerp. Vanuit dit soort nieuwe partnerschappen en platforms
kunnen de benodigde innovaties worden verwacht. Het gaat dus voor een groot deel om het tot stand
brengen van een proces, waarbij de overheid een belangrijke rol kan vervullen.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 57/159

Bovendien past zo’n aanjagende en faciliterende rol bij de fase van beleidsontwikkeling, waarin de
ketenbenadering in het afvalbeleid zich bevindt. Deze rol vervult de overheid bij de aanpak van de zeven
prioritaire stromen.
Welke instrumenten?
Op grond van de eerste pilotbevindingen en een eerste globale inventarisatie wordt in elk geval gedacht
aan een verkenning van de beperkingen en mogelijkheden van de volgende (typen) instrumenten:
• Stimuleringsprogramma’s: o.a. milieusubsidies zoals Programma Milieu & Technologie (ProMT),
innovatiesubsidies zoals WBSO, innovatievouchers
• Fiscale regelingen: o.a. MIA/Vamil, vergroening van het belastingstelsel, groen beleggen
• Producentenverantwoordelijkheid
• Vrijwillige afspraken: o.a. MJA’s, MVO
• Overige beleidskaders: o.a. duurzaam inkopen, ecodesign, EU-actieplan SCP
Vrijwillige afspraken
De te kiezen afstemmings- en samenwerkingsstructuren voor de ketenaanpak vanuit het
afvalstoffenbeleid, zowel voor de prioritaire stromen als voor het instrumentarium, worden afgestemd op de
wijze waarop overheid en bedrijfsleven in den brede in de toekomst (na afloop van de DMI-convenanten)
het overleg over vrijwillige afspraken willen vormgeven.
Voor wat betreft de Meerjarenafspraken energie-efficiency 2001-2020 (MJA’s) is onder 6.2. al aangegeven
dat bij de uitvoering van de ketenbenadering voor de prioritaire stromen waar relevant en mogelijk zal
worden samengewerkt met het MJA-programma. Dit geeft efficiencywinst in de uitvoeringskosten aan de
kant van zowel de overheid als de betrokken bedrijven. Reeds sinds 2000 is aan de MJA’s een
ketencomponent toegevoegd: een deel van de energiebesparing (die daarbij vaak een verbetering op
andere milieuaspecten met zich meebrengt) kan in samenwerking met ketenpartners worden gerealiseerd.
Er wordt nagegaan in hoeverre de samenwerking bij de uitvoering van beide programma’s op dit punt, dus
ook inhoudelijk gezien, extra winst zou kunnen opleveren.
In het kader van maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO) vraagt de overheid het bedrijfsleven
méér verantwoordelijkheid te nemen voor de (milieu)effecten van hun activiteiten dan hen wordt opgelegd
met wet- en regelgeving. In het kader van het programma Ketengericht afvalbeleid zal worden gezocht
naar mogelijkheden voor stimulering van de ketenaanpak bij het midden –en kleinbedrijf via MVONederland.
Duurzaam inkopen
Bij duurzaam inkopen wordt gebruik gemaakt van modelcriteria, die als eisen (werkend als een knock-outvoorwaarde) dan wel wensen in offerte-aanvragen worden meegenomen. Bij dat laatste is er sprake van
het verwerven van bonuspunten, die uiteindelijk van doorslaggevende betekenis kunnen zijn bij de
uiteindelijke gunning. Er wordt nagegaan hoe de uitgangspunten van de ketenbenadering in de criteria
voor duurzaam inkopen kunnen worden meegenomen, zodat leveranciers ertoe worden aangezet hieraan
invulling te geven. Het opnemen van het ketendenken in het beleid voor duurzaam inkopen kan gelijk
opgaan met hetgeen op dit punt voor Cradle to Cradle gebeurt.
Beleid voor duurzaam produceren en consumeren
Het Actieplan duurzame consumptie en productie en duurzaam industriebeleid (SCP/SIP) beschrijft de
integrale strategie waarmee de Europese Commissie vorm wil geven aan duurzame consumptie en
productie en het omzetten van uitdagingen op het gebied van klimaat en milieu in economische kansen.
De kern van het actieplan wordt gevormd door het ontwikkelen van een dynamisch raamwerk dat moet
leiden tot het verbeteren van de energie- en milieuprestatie van producten en het bieden van een
aantrekkelijke marktpositie daarvoor. Deze nieuwe aanpak versterkt de samenhang tussen de
verschillende beleidsinstrumenten en maakt het mogelijk om proactief op de ontwikkelingen in de markt in
te spelen.
De uitdaging is om de cirkel sluitend te maken: het verbeteren van de milieuprestatie van producten
gedurende hun hele levenscyclus, het promoten en stimuleren van de vraag naar betere producten en
productietechnologiën (bijvoorbeeld door als overheid zelf duurzaam in te kopen) en het door coherente
labeling ondersteunen van de consument om een duurzamere keuze te maken. Dit wordt verder versterkt
door acties gericht op slimmer produceren en het adresseren van internationale aspecten. Tot slot is er
aandacht voor het concurrentievermogen van de Europese eco-industrie.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 58/159

Ecodesign
Ecodesign is een bruikbaar instrument om de doelen die ten grondslag liggen aan de ketenaanpak te
bereiken. In 2005 is de EU-Richtlijn ecodesign vastgesteld. Door middel van grotendeels nog vast te
stellen uitvoeringsmaatregelen gaat deze richtlijn energie- en milieu-eisen stellen aan het ontwerp van
energieverbruikende producten, zoals televisies, CV-ketels en verlichting. Nederland is voorstander van
ambitieuze en dynamische standaarden, inclusief het opnemen van benchmarks. Door regelmatige
aanscherping van minimumeisen en door benchmarks ontstaat namelijk een continu proces van
productverbetering, waarbij de koplopers van nu de norm voor het peleton van morgen vormen.
De Nederlandse inzet bij de totstandkoming van de uitvoeringsmaatregelen is dat de focus niet alleen op
energie komt te liggen, maar dat waar relevant ook eisen aan andere milieuaspecten worden gesteld,
waaronder het gebruik van materialen. Thans wordt voorgesteld om bij de herziening van de Richtlijn
eocodesign de scope te verbreden naar energiegerelateerde producten. Verder lopen binnen Nederland
diverse initiatieven om de toepassing van het instrument ecodesign te stimuleren, met name bij het MKB.
6.7.4

Verbreden naar een integraal materiaalketenbeleid

Steeds meer wordt gepoogd de milieudruk van produceren en consumeren te vatten in de milieudruk die
een materiaal, grondstof, natuurlijke hulpbron, (consumptie)product of afvalstof door de hele keten
genereert. Immers, ook al benadert het productenbeleid de keten vanuit het product, het afvalbeleid vanuit
de afvalstroom en het hulpbronnenbeleid vanuit de grondstof, het blijven natuurlijk dezelfde ketens. Naast
de pijler rondom klimaat en energie zou de samenhangende benadering van een materiaalketenbeleid een
tweede pijler van het milieubeleid kunnen vormen, die recht doet aan het maatschappelijke vraagstuk van
grondstofschaarste en aan de noodzaak om te zorgen voor duurzame productie- en consumptiepatronen.
De term materiaalketenbeleid is in dit verband grotendeels inwisselbaar voor termen als grondstoffenbeleid
of ketenbeleid.
Grofweg kan een onderscheid worden gemaakt in materialen van biotische en van abiotische oorsprong.
Biotische materialen zijn materialen die ecosystemen ons leveren (zoals voedsel, hout en vezels) en zijn
veelal hernieuwbaar. Abiotische materialen zijn veelal niet-hernieuwbaar, hierbij kan worden gedacht aan
metalen, mineralen en fossiele brandstoffen. Preventie en recycling van deze materialen in het
afvalstadium kunnen klimaat- en afvalproblemen helpen verminderen en tegelijkertijd leiden tot afname
van de winning van primaire grondstoffen, waarmee negatieve effecten op biodiversiteit en ecosystemen
worden voorkomen en bovendien kosten worden bespaard.
Voor al deze fases van de keten bestaat (sectoraal) beleid: beleid voor grondstoffen/natuurlijke
hulpbronnen, productenbeleid, beleid gericht op gebruikers/consumenten en afvalbeleid. Binnen
hulpbronnenbeleid ligt de focus op de winning- of extractiefase en op biotische ketens als soja, vis,
biomassa, palmolie en hout. Binnen productenbeleid ligt de focus op de productie- en gebruiksfase en op
abiotische ketens als energieverbruikende apparaten. De consumptieproducten binnen het domein
voeding (vlees en zuivel), verwarming van huizen en transport worden vanuit milieuoogpunt binnen het
Europese productenbeleid als prioritair gezien. Waar binnen het afvalbeleid de focus als vanzelfsprekend
altijd lag op de afvalfase, wordt in dit LAP een ketenbenadering als uitgangspunt gekozen.
Gesteld kan worden dat op alle genoemde beleidsterreinen grote slagen zijn gemaakt. Bij sectoraal beleid
bestaat echter altijd het gevaar van afwenteling van milieudruk van de ene fase van de keten (of het
beleidsterrein) naar een andere fase, waardoor de facto de milieudruk van de hele keten niet minder wordt.
Maatregelen voor beter te recyclen afvalstromen zouden bijvoorbeeld kunnen leiden tot producten die uit
materialen bestaan die met meer verlies van biodiversiteit gewonnen zijn of tot producten die met meer
energieverbruik, en zodoende meer bijdrage aan het broeikaseffect, geproduceerd dienen te worden. Een
ander gevaar is dat maatregelen om de milieudruk in de keten te verminderen niet altijd genomen worden
op de plaats waar dit het meeste (kosten)efficiënt is. Het is veel goedkoper om een voor de functie van een
product niet-essentiële toxische stof al bij productontwerp eruit te laten dan om die stof steeds in het
afvalstadium eruit te moeten halen.
Voor het boeken van verdere milieuwinst is een meer integrale aanpak, zoals die vanuit de
ketenbenadering, nodig: zoeken naar de meest (kosten)efficiënte plaats en manier om de milieudruk te
verminderen, zonder afwenteling op andere milieuaspecten en op andere plaatsen in de keten. Het beleid
voor de beleidsvelden uit die hele materiaalketen moet een duidelijke samenhang hebben. Voor een deel
is dit reeds het geval.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 59/159

Voor een ander deel kan juist een belangrijke stap worden gezet door van het materiaalketenbeleid één
verhaal te maken, zowel nationaal (voornamelijk in de uitwerking en uitvoering) als internationaal (waar het
regelgeving betreft).
Voor een krachtig, samenhangend beleid voor het duurzaam gebruik van materialen moeten zoals gezegd
bovenstaande onderwerpen alle in samenhang worden beschouwd en uitgevoerd. Het beleid kan versterkt
worden door te opereren vanuit één integrale visie op het materiaalketenbeleid met een gezamenlijke
probleemanalyse en doelstelling. Ook moet gedacht worden aan het afstemmen van prioriteiten. Welke
materiaalketens zijn vanuit milieuoogpunt belangrijk voor Nederland? Vervolgens gaat het ook om een
integrale benadering bij de aanpak van die prioritaire materialen. In welke fase van zo’n prioritaire keten
wordt de meeste milieudruk gegenereerd? Waar in de keten liggen de beste, de meest effectieve en meest
(kosten)efficiënte aangrijpingspunten om de milieudruk van de gehele keten te verminderen?

Ter illustratie
Een voorbeeld van mogelijke synergie door een integrale keuze en aanpak van prioritaire stromen is veen/compost.
Veen is vanuit het biodiversiteitsbeleid een prioriteit vanwege de negatieve effecten van veenwinning op de
biodiversiteit. Vanuit het afvalbeleid wordt een hoogwaardige toepassing van compost gestimuleerd, bijvoorbeeld als
veenvervanger. Een integrale beschouwing van deze materiaalketen kan nieuwe inzichten voor oplossingen geven.

Een dergelijke integrale ketenbenadering in het milieubeleid vraagt ook om bezinning op het
instrumentarium. Dit vraagt om meer dan de screening, en waar zinvol en mogelijk bijstelling, van het
bestaande instrumentarium zoals behandeld onder 3., voor de relatief korte termijn. Om te bereiken dat
écht de verantwoordelijkheid in de keten ontstaat voor het beperken van de milieudruk, zonder
afwenteling, op de plaats waar dat het meest efficiënt is, zou een instrument als
producentenverantwoordelijkheid of ketenverantwoordelijkheid breder moeten worden beschouwd. Een
benadering waaraan ook kan worden gedacht om het mechanisme te bewerkstelligen dat de markt, de
keten, geprikkeld wordt om de milieudruk van producten te verbeteren, is het zorgen voor transparantie en
voor de beschikbaarheid en openbaarheid van milieu-informatie. Dit maakt dat afnemers cq. gebruikers
keuzes kunnen maken op grond van de milieubezwaarlijkheid, integraal gezien, van een product. Wanneer
een bedrijf wordt aangesproken op informatie die verder reikt dan zijn eigen bedrijf heeft hij zijn
ketenpartners nodig. Dit zou aansluiten bij de informatieverplichting die bedrijven hebben in het kader van
de Europese stoffenregelgeving.
Gezien het bovenstaande heeft dit LAP de ondertitel “Naar een materiaalketenbeleid” gekregen. Het
streven is om het volgende afvalbeheerplan in een materialenbeleidsplan te integreren. Als eerste stap in
die richting wordt voor eind 2009 de invulling van het materiaalketenbeleid in een notitie vastgelegd.
Daarin hebben in elk geval een plaats de beleidsvisie op het integrale materiaalketenbeleid, de integraal
gekozen prioriteiten en de eerste resultaten van de milieuwinst in materiaalketens op grond van de
bestaande beleidskaders, waaronder dit LAP.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 60/159

7

Afvalbeheerscenario’s

7.1

Inleiding

Om het toekomstig afvalstoffenbeleid te kunnen formuleren en uitvoeren, is het noodzakelijk dat inzicht
bestaat in het te verwachten afvalaanbod en afvalbeheer in de komende jaren. Op basis daarvan kan
bijvoorbeeld worden bezien welke beleidsmaatregelen nodig zijn om het gewenste niveau van preventie en
nuttige toepassing te bereiken en kan de stortcapaciteit geprogrammeerd worden.
Om schattingen te kunnen maken over het toekomstig afvalaanbod en -beheer, is het noodzakelijk om de
voorbije jaren goed in beeld te hebben: hoeveel afval is er in het verleden ontstaan, welke preventie- en
hergebruikresultaten zijn bereikt en hoe effectief waren de verschillende beleidsmaatregelen? Voor het
LAP is een prognosedocument opgesteld, waarin de verwachtingen zijn opgenomen over de omvang, de
samenstelling en het beheer van het afval dat naar verwachting gedurende de planperiode van het LAP
ontstaat. Daarbij is rekening gehouden met het afvalbeheer zoals dat in de afgelopen jaren heeft
plaatsgevonden. De meeste cijfers, prognoses en dergelijke uit dit hoofdstuk zijn afkomstig uit het
prognosedocument.
In dit hoofdstuk wordt in paragraaf 7.2 een korte cijfermatige terugblik op de periode tot en met 2006
gegeven. In paragraaf 7.3 worden scenario’s gepresenteerd voor het totale afvalaanbod van 2006 tot en
met 2021, waarna tenslotte in paragraaf 7.4 de onderverdeling in nuttige toepassing en verwijdering wordt
gemaakt.

7.2

Afvalbeheer in cijfers tot en met 2006

De jaarlijkse productie aan afval in Nederland (exclusief verontreinigde grond, baggerspecie en mest) is
vanaf 1985 gestegen van 47 Mton naar 63 Mton in 2000, om vervolgens te dalen naar 60 Mton in 2006.
Tussen 1985 en 2006 is dit een stijging van zo’n 27%. Deze toename blijft achter bij de ontwikkeling van
het Bruto Binnenlands Product (BBP), dat in dezelfde periode met zo’n 73% is gestegen. Als het totale
afvalaanbod tussen 1985 en 2006 was gegroeid overeenkomstig het BBP, dan zou in 2006 circa 82 Mton
afval zijn ontstaan.
De cijfers tonen aan dat er tot 2000 sprake is van een relatieve ontkoppeling tussen het totale afvalaanbod
in Nederland en de economische groei, want het afvalaanbod is minder snel gegroeid dan het BBP. Vanaf
2000 is zelfs sprake van een absolute ontkoppeling, gezien de toename van het BBP en de afname van
het afvalaanbod (zie ook figuur 7.1). De ontkoppeling is het gevolg van een combinatie van factoren:
overheidsbeleid, technologische ontwikkelingen, efficiënter produceren, kosten van verwijdering, etc. Deze
factoren kunnen niet los van elkaar worden gezien: zo is er overheidsbeleid dat specifiek is gericht op
afvalpreventie, maar er is ook beleid dat heeft bijgedragen aan het tot stand komen van nieuwe technieken
en van efficiënter produceren. Daarnaast is de toename van de kosten van verwijdering ook voor een deel
het gevolg van overheidsbeleid.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 61/159

Figuur 7.1
Ontwikkeling BBP en totaal afvalaanbod in de periode 1985 tot en met 2006
(index 1985 = 100).
180%
170%
160%

Index (1985 = 100)

150%
140%
BBP

130%

Totaal afvalaanbod

120%
110%
100%
90%
80%
1985

1990

1995

2000

2005

2010

De ontwikkelingen in afvalaanbod verschillen per afvalstroom. De groei van de hoeveelheid industrieel
afval blijft meer achter bij de groei van het BBP dan de groei van het totale aanbod. Voor industrieel afval
is dan ook een duidelijke (relatieve of zelfs absolute) ontkoppeling zichtbaar.
De groei van huishoudelijk afval is vergelijkbaar geweest met de economische groei, ofwel daar is van
ontkoppeling geen sprake. Zie figuur 7.2 voor deze twee afvalstromen. Deze twee ontwikkelingen vormen
de uitersten in relatie tot het BBP. De ontwikkelingen in het aanbod van andere afvalstromen bewegen zich
tussen deze uitersten. In het prognosedocument is ook de ontwikkeling van het afvalaanbod in andere
doelgroepen ten opzichte van het BBP weergegeven.
Figuur 7.2
Ontwikkeling BBP, huishoudelijk afval en industrieel afval in de periode 1985 tot en
met 2006 (index 1985 = 100).
180%
170%
160%

Index (1985 = 100)

150%
140%
BBP
Huishoudelijk afval
Industrieel afval

130%
120%
110%
100%
90%
80%
1985

1990

1995

2000

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

2005

2010

Pagina 62/159

Tussen 1985 en 2006 heeft binnen het afvalbeheer een duidelijke verschuiving plaatsgevonden van
verwijdering naar nuttige toepassing, wat geresulteerd heeft in een stijging van het aandeel nuttige
toepassing van 50% naar 83%. Het percentage storten, de minst gewenste wijze van afvalbeheer, is in die
periode gedaald van bijna 35% naar ongeveer 4% (zie ook figuur 7.3). Het lozen in figuur 7.3 betreft tot en
met 2000 hoofdzakelijk het lozen van fosforzuurgips en vanaf 2000 de gezuiverde waterfractie die vrijkomt
na be/verwerking van waterige afvalstoffen.

Figuur 7.3
Afvalbeheer in de periode 1985 tot en met 2006
70

Hoeveelheid afval (Mton)

60

50

40

Lozen
Storten
Verbranden
Nuttige toepassing

30

20

10

0
1985

1990

1995

2000

2005

In tabel 7.1 is voor de vier grootste afvalcategorieën aangegeven hoe de hoeveelheid nuttige toepassing is
opgebouwd in 2006 door onderscheid te maken in product/materiaalhergebruik en verbranden als vorm
van nuttige toepassing.. Deze vier afvalcategorieën zijn gezamenlijk goed voor bijna 90% van de
geproduceerde hoeveelheid afval en ook voor 90% van de hoeveelheid nuttige toepassing.

Tabel 7.1
Opbouw nuttige toepassing voor de vier grootste afvalcategorieën in 2006
Product/materiaalhergebruik
(Mton)

Verbranden als vorm van
nuttige toepassing (Mton)

Totaal nuttige toepassing
(Mton)

Consumentenafval

5

0

5

Handel-, diensten- en
overheidafval

3

0

3

37

1

Industrieel afval
Bouw- en sloopafval

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

15
23

Pagina 63/159

7.3

Totale afvalaanbod van 2006 tot en met 2021

De hoeveelheid afval die ontstaat in de periode 2006 tot en met 2021 wordt geschat op basis van de
hoeveelheden en samenstelling van het afval in de jaren voorafgaand aan die periode, de verwachtingen
over toekomstige economische en maatschappelijke ontwikkelingen (groei van de bevolking, groei van de
economie, consumptiepatronen, enz.) en de effectiviteit van de inspanningen op het gebied van
bijvoorbeeld preventie.
Gelet op de ontwikkeling van de afvalmonitoring en de nauwkeurigheid van de afvalcijfers in de afgelopen
jaren is, net als in het eerste LAP, gekozen om voor de prognoses gebruik te maken van de gegevens
vanaf 1993. Vanaf dat jaar worden de afvalcijfers als het meest betrouwbaar, consistent en bruikbaar
beschouwd voor het maken van prognoses.
In het eerste LAP zijn voor de LAP-scenario’s voor wat betreft de totale afvalproductie tussen 2000 en
2012 drie verschillende scenario’s uitgewerkt en gepresenteerd:
• Het BBP-scenario: de aanname in dit scenario was dat het afvalaanbod vanaf 2000 zou groeien met
hetzelfde percentage als het BBP, ofwel dat tussen 2000 en 2012 een toename in de hoeveelheid
afval van 38% te verwachten zou zijn. Dit scenario ging er vanuit dat het bereikte resultaat van
preventie van afvalstoffen stabiliseert. Het benadert de situatie dat de overheid vanaf 2000 geen
preventiebeleid meer zou ontwikkelen en preventie niet meer zou stimuleren, dat het bedrijfsleven zou
stoppen met de inspanningen gericht op efficiënter produceren en dat de invloed van meer autonome
ontwikkelingen (zoals structuurverandering van economie, verandering in bestedingspatronen) op het
afvalaanbod nihil zou zijn. Volgens dit scenario zou de hoeveelheid afval groeien tot ongeveer 80 Mton
in 2012.
• Het extrapolatie-scenario: de aanname in dit scenario was dat de trend in de relatieve ontkoppeling
tussen BBP en het afvalaanbod zoals die tussen 1993 en 2000 is opgetreden zich tussen 2000 en
2012 zou doorzetten. Dit scenario veronderstelde dat preventie zich verder zou ontwikkelen volgens
de lijn die tussen 1993 en 2000 was bereikt. Het benaderde daarmee de situatie dat het bestaande
beleid van de overheid en de bestaande inspanningen van overheid en bedrijfsleven verder voortgezet
zou worden. Daarmee werd voorbijgegaan aan toekomstige veranderingen in structuur- en
bestedingspatronen. Volgens dit scenario zou de hoeveelheid afval groeien tot ongeveer 70 Mton in
2012.
• Het beleidscenario: de aanname in dit scenario was dat de mate van relatieve ontkoppeling tussen
BBP en afvalaanbod tussen 2000 en 2012 toeneemt ten opzichte van de ontkoppeling die tussen 1993
en 2000 is opgetreden. Dit scenario ging uit van extra inspanningen van overheid, bedrijfsleven en
consumenten op het gebied van preventie, met name bij een aantal prioritaire stromen. Daarnaast
hield dit scenario rekening met de invloed van structuureffecten, zoals de ontwikkeling naar een
diensteneconomie, verandering van bestedingspatronen en dematerialisatie. Bij het kwantificeren van
dit scenario is gebruik gemaakt van zogenoemde afval-verklarende-variabelen. Deze variabelen zijn
afgeleid van CPB-schattingen over de ontwikkeling van productie- en consumptiesectoren en ze geven
een indicatie van de ontwikkeling van het afvalaanbod van de verschillende doelgroepen. Volgens dit
scenario zou de hoeveelheid afval groeien tot ongeveer 66 Mton in 2012.
Op een vergelijkbare wijze is voor het tweede LAP voor de inschatting van het afvalaanbod tot en met
2021 een verkenning uitgevoerd van mogelijke scenario’s. Daarbij is besloten dat een uitwerking van een
nieuw BBP-scenario niet zinvol is. Uit figuur 7.1 blijkt immers dat het totaal afvalaanbod sinds 1985 niet is
gegroeid conform het BBP. De verwachting is dat de ontwikkelingen die hier aan ten grondslag liggen,
zoals de ontwikkeling naar een diensteneconomie en dematerialisatie, zich in meer of mindere mate blijven
manifesteren in de planperiode van het tweede LAP en derhalve altijd voor een ontkoppeling zullen
zorgen. Voor het tweede LAP is derhalve geen BBP-scenario uitgewerkt.
In figuur 7.4 is het extrapolatiescenario uitgewerkt voor de ontwikkeling van het totale afvalaanbod tot en
met 2021. Hiervoor is de ontwikkeling in het afvalaanbod tussen 1993 en 2006 gebruikt als maatstaf voor
de situatie van 2006 tot en met 2021. Op basis van deze extrapolatie is de inschatting dat de hoeveelheid
afval in 2021 ongeveer 76 Mton zal bedragen.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 64/159

Figuur 7.4
Ontwikkeling afvalproductie tot en met 2021 op basis van het extrapolatiescenario
(op basis van de ontwikkeling in de periode van 1993 tot en met 2006)
100

Hoeveelheid afval (Mton)

75

50

25

0
1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

2025

Tot slot is net als in het eerste LAP voor het beleidsscenario aangesloten bij een van de toekomstverwachtingen van het Centraal Planbureau. In 2003 heeft het CPB via de publicatie van ‘Four futures of
Europe’ (CPB 2003) via vier scenario’s een toekomstbeeld geschetst van Europa (tot 2040). Deze
inzichten zijn vervolgens in 2004 vertaald naar vier scenario’s voor Nederland ‘Vier vergezichten op
Nederland’ (CPB 2004). Op basis van deze beelden van de toekomst zal Nederland zich op een bepaalde
manier ontwikkelen, met daaraan gekoppeld een bepaalde verwachting van de productie van het
afvalaanbod. In figuur 7.5 is het verloop van deze vier CPB-scenario’s geschetst voor de periode 20062021. Ze resulteren in de volgende verwachtingen voor de totale productie van afval in 2021:
• Regional Communities: 66 Mton
• Strong Europe: 73 Mton
• Transatlantic Market: 76 Mton
• Global Economy: 85 Mton.
De geschetste scenario’s zijn allemaal even waarschijnlijk. Het is dan ook niet mogelijk om op voorhand
een van deze vier scenario’s te kiezen als de meest waarschijnlijke. Het totale Nederlandse afvalaanbod
zal daarom in 2021 tussen de 66 tot 85 Mton bedragen.
Voor de verdere uitwerking van de afvalbeheerscenario’s is het wel noodzakelijk om te komen tot een
beleidsscenario voor de periode tot en met 2021. Gegeven de ontwikkelingen binnen de vier
CPB-scenario’s en het in figuur 7.4 geschetste extrapolatiescenario, is gekozen voor Strong Europe als het
‘gemiddelde scenario’ dat als basis dient voor beleidsscenario in het tweede LAP.
Bij de verdere uitwerking van het beleidsscenario zijn de andere CPB-scenario’s gebruikt om inzicht te
krijgen in de mogelijke bandbreedtes bij een andere ontwikkeling van Nederland, Europa en/of de wereld.
Het prognosedocument bevat de getalsmatige uitwerking van alle vier de CPB-scenario’s.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 65/159

Figuur 7.5
Ontwikkeling afvalproductie tot en met 2021 op basis van de vier CPB-scenario’s
100

Hoeveelheid afval (Mton)

75

Werkelijke afvalproductie
Global Economy

50

Transatlantic Market
Strong Europe
Regional Communities

25

0
1990

7.4

1995

2000

2005

2010

2015

2020

2025

Nuttige toepassing en verwijdering van 2006 tot en met 2021

De verdeling van het afvalaanbod over nuttige toepassing en verwijdering wordt met name bepaald door:
• de mate van succes van het ‘traditionele’ afvalbeleid, met name voor afvalscheiding en hoogwaardige
milieuverantwoorde verwerking;
• de mate van succes van het ketengericht afvalbeleid;
• de kosten van verwijdering (verbranden en storten) en nuttige toepassing.
Zoals in paragraaf 7.3 is aangegeven, wordt in het tweede LAP het Strong Europe-scenario gebruikt als
basis voor het beleidsscenario. Binnen het Strong-Europe-scenario is de aandacht voor het milieu groot, is
er zowel economisch als politiek veel internationale samenwerking, met als gevolg dat de invloed vanuit de
EU op het afvalbeleid sterk toeneemt. Er wordt nieuwe technologie ingezet en het nuttig toepassen van
afval wordt verder gestimuleerd. Naar verwachting zal het BBP met 1,2% per jaar toenemen. De sterke
aandacht voor het milieu en de bijbehorende invloed vanuit de EU op het milieu- en afvalbeleid zal binnen
Europa leiden tot een verschuiving van het storten van afval naar op z’n minst het verbranden van afval.
Deze in Nederland al jaren ingezette ontwikkeling zal zich verder voortzetten.
Voor de vier eerder genoemde afvalstromen/doelgroepen die tezamen ongeveer 90% van het totale
afvalaanbod omvatten, gelden de volgende verwachtingen:
• de sterk toenemende verstedelijking leidt tot minder afvalscheiding door consumenten. Nieuwe
ontwikkelingen maken echter het nuttig toepassen van meer afvalstoffen mogelijk. Het
afvalstoffenbeleid is er op gericht om in de beleidsperiode van het tweede LAP het aandeel nuttige
toepassing van huishoudelijk afval te verhogen van 51% in 2006 naar 60% in 2015.
• de aanzienlijke groei in de productie van bouw- en sloopafval (van 24 Mton in 2006 naar 31 Mton in
2021 (bandbreedte van de vier CPB-scenario’s: 27 tot 37 Mton)) leidt niet tot problemen in de afzet
van dit materiaal voor nuttige toepassing. De inschatting is zelfs dat het huidige niveau van meer dan
95% nuttige toepassing gehandhaafd zal blijven. Dit houdt dus in dat de absolute hoeveelheid bouwen sloopafval die nuttig wordt toegepast zal stijgen van ongeveer 23 Mton in 2006 naar 27 Mton in
2015.
• in het beheer afval uit de KWD-sector zal een verschuiving optreden van storten van brandbaar
restafval naar het verbranden van dit restafval. Verder zal het aandeel nuttige toepassing toenemen tot
60% in 2015.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 66/159

•

er zal een groei ontstaan in de productie van afval vanuit de industrie (van 16 Mton in 2006 naar 18
Mton in 2021). De verwachting is dat deze groei niet leidt tot minder nuttige toepassing. Dit betekent
dat het percentage nuttige toepassing ten minste gelijk zal blijven aan de 90% in 2006. Verder zal het
afval uit die bedrijfstakken dat nog een deel wordt gestort voor 50% een verschuiving maken van
storten naar verbranden van afval.

In tabel 7.2 is voor de totale productie van afval een vergelijk gemaakt tussen het beheer in 2006, in 2015
(einde beleidsperiode) en in 2021, gegeven bovenstaande ontwikkelingen. De hier aangegeven
hoeveelheden afval hebben betrekking op de productie exclusief het beheer van verontreinigde grond,
baggerspecie en mest. Het prognosedocument bevat dezelfde informatie voor de andere CPB-scenario’s.
Uit de tabel blijkt dat het aandeel nuttige toepassing nog zal toenemen van ongeveer 83% in 2006 naar
85% in 2015 en 2021. Verder wordt het storten van afvalstoffen verder beperkt tot met name inerte
afvalstromen. Brandbare stromen worden in hoofdzaak nuttig toegepast of verbrand. Kijkend naar de niet
meegenomen afvalstoffen die wel op reguliere stortplaatsen gestort worden, dan is de inschatting dat
ongeveer nog 1 Mton stort aan verontreinigde grond, baggerspecie en reststromen als AVI-reststoffen te
verwachten is, bovenop hetgeen in tabel 6.2 is aangegeven.
In de cijfers in tabel 7.2 wordt uitgegaan van de huidige definities voor nuttige toepassing en verbranden.
Verbranden in een AVI wordt hier dus gezien als verbranden als vorm van verwijderen. Tijdens de
implementatie van de nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen in de Nederlandse wetgeving, wordt bezien of
deze cijfers als gevolg van de nieuwe definities moeten worden aangepast. Bijvoorbeeld door het in de
nieuwe Kaderrichtlijn opgenomen onderscheid tussen verbranden als vorm van nuttig toepassen en
verbranden als vorm van verwijderen, zal in de toekomst een deel van de Nederlandse AVI’s mogelijk als
installaties voor nuttige toepassing worden gekarakteriseerd.
De scenario’s en prognoses in dit hoofdstuk zijn gebaseerd op schattingen over de ontwikkeling van de
groei en samenstelling van de bevolking, veranderingen in bestedingspatronen, de ontwikkeling naar een
diensteneconomie, inzet van technologieën gericht op efficiënter produceren etc. Deze ontwikkelingen en
het afvalbeheer in de LAP-planperiode worden jaarlijks gemonitord en vergeleken met de
afvalaanbodscenario’s. Mocht de ontwikkeling van de genoemde aspecten aanzienlijk anders worden dan
nu is verondersteld, dan vindt bijstelling van de afvalaanbodscenario’s plaats.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 67/159

Tabel 7.2
Afvalbeheer in 2006, 2015 en 2012

Afval uit de doelgroep

Situatie
2006

Situatie
2015

Situatie
2021

Totale
productie
(Mton)

Nuttige
toepassing
(Mton)

Verbranden
(Mton)

Storten
(Mton)

Lozen
(Mton)

Consumenten

9,1

4,7

3,5

0,9

0,0

Verkeer en vervoer

0,7

0,4

0,0

0,0

0,3

Landbouw

2,3

2,3

0,0

0,0

0,0

Industrie

16

15

0,9

0,5

0,1

HDO

5,1

3,0

1,4

0,6

0,1

Bouw

24

23

0,1

0,5

0,0

Energievoorziening

1,3

1,3

0,0

0,0

0,0

RWZI’s

1,6

0,5

1,0

0,1

0,0

Drinkwatervoorziening

0,2

0,2

0,0

0,0

0,0

Totaal

60

50

6,9

2,6

0,6

Consumenten

11

6,6

4,3

0,0

0,1

Verkeer en vervoer

0,8

0,4

0,0

0,0

0,4

Landbouw

2,2

2,2

0,0

0,0

0,0

Industrie

17

16

1,0

0,5

0,1

HDO

5,2

3,4

1,6

0,2

0,1

Bouw

28

27

0,1

0,6

0,0

Energievoorziening

1,3

1,3

0,0

0,0

0,0

RWZI’s

1,9

0,6

1,2

0,1

0,0

Drinkwatervoorziening

0,2

0,2

0,0

0,0

0,0

Totaal

68

58

8,1

1,4

0,6

Consumenten

12

7,4

4,8

0,0

0,1

Verkeer en vervoer

0,9

0,4

0,0

0,0

0,4

Landbouw

2,1

2,1

0,0

0,0

0,0

Industrie

18

17

1,1

0,4

0,1

HDO

5,3

3,4

1,6

0,2

0,1

Bouw

31

30

0,1

0,6

0,0

Energievoorziening

1,0

1,0

0,0

0,0

0,0

RWZI’s

2,2

0,7

1,4

0,1

0,1

Drinkwatervoorziening

0,3

0,2

0,0

0,0

0,0

Totaal

73

62

9,0

1,4

0,7

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 68/159

8

Doelstellingen

8.1

Inleiding

De officiële missie van het milieubeleid is: “Met het scheppen van condities en het stellen van
randvoorwaarden voor de instandhouding en verbetering van de milieukwaliteit een bijdrage te leveren aan
duurzame ontwikkeling”.
In dit hoofdstuk wordt aangegeven wat deze milieudoelstelling betekent voor het afvalbeleid.

8.2

Algemene afvaldoelstellingen

De in de vorige paragraaf opgenomen algemene milieudoelstelling wordt vertaald in de volgende
algemene doelstellingen voor het afvalstoffenbeleid:
• het beperken van het ontstaan van afvalstoffen.
Dit betekent dat de groei van het totale afvalaanbod moet zijn ontkoppeld van de economische groei;
• het beperken van de milieudruk van de activiteit ‘afvalbeheer’.
Dit betekent dat in principe zoveel mogelijk afval nuttig moet worden toegepast, dat alleen afval dat
niet nuttig kan worden toegepast mag worden verwijderd en dat alleen het onbrandbaar afval mag
worden gestort;
• het vanuit ketengericht afvalbeleid beperken van de milieudruk van productketens (grondstofwinning,
productie, gebruik en afvalbeheer, inclusief hergebruik).
Dit betekent onder meer dat voor vermindering van milieudruk in de afvalfase de gehele keten in
beschouwing wordt genomen en dat de inzet op vermindering van de milieudruk in de afvalfase niet
mag resulteren in afwenteling van milieudruk op andere fases in de keten.

8.3

Kwantitatieve doelstellingen

De in de vorige paragraaf opgenomen algemene afvaldoelstellingen resulteren in de volgende
kwantitatieve en meetbare doelstellingen:
1.

Stimuleren van preventie van afvalstoffen, zodanig dat de in de periode 1985-2006 bereikte
ontkoppeling tussen de ontwikkeling van het Bruto Binnenlands Product (BBP) en de ontwikkeling van
het totale afvalaanbod wordt versterkt. Dit houdt in dat het totaal afvalaanbod in 2015 niet groter mag
zijn dan 68 Mton en in 2021 niet groter mag zijn dan 73 Mton.
De nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen bevat geen kwantitatieve doelstellingen voor
afvalpreventie. Wel zegt de richtlijn dat lidstaten afvalpreventieprogramma’s moeten
vaststellen, waarin onder meer afvalpreventiedoelstellingen worden vastgesteld.
De doelstellingen moeten erop gericht zijn economische groei los te koppelen van de
milieueffecten die samenhangen met de productie van afvalstoffen.
Verder is opgenomen dat de Europese Commissie tegen einde 2014 voorstellen zal
doen voor loskoppelingsdoelstellingen voor 2020.
Met de in Nederland al bereikte ontkoppeling en een Nederlandse doelstelling voor

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 69/159

preventie wordt voldaan aan de verplichting die in de nieuwe Kaderrichtlijn op dit punt
is opgenomen.
2.

Verhogen van de nuttige toepassing van het totaal aan afvalstoffen van 83% in 2006 naar 85% in
2015. Dit kan met name worden bereikt door het stimuleren van afvalscheiding aan de bron en
nascheiding van afvalstromen. Hierdoor wordt het eenvoudiger om producthergebruik,
materiaalhergebruik en gebruik van afval als brandstof te bereiken.

3.

Verhogen van de nuttige toepassing van het totaal aan huishoudelijk afval van 51% in 2006 naar 60%
in 2015.
In diverse besluiten zijn doelstellingen opgenomen voor te bereiken percentages nuttige toepassing
van afzonderlijke afvalstoffen, zoals verpakkingen, batterijen en elektr(on)ische apparatuur. Er worden
aanvullend aan deze wettelijke vastgelegde doelstellingen geen andere doelstellingen voor
afzonderlijke afvalstoffen vastgelegd. Dat betekent dat gemeenten een bepaalde mate van vrijheid
hebben bij het invullen van het behalen van de doelstelling van 60%.
De nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen bevat de volgende doelstellingen voor
huishoudelijk afval:
”tegen 2020 wordt de voorbereiding voor hergebruik en recycling van afvalstoffen
zoals tenminste papier, metaal, kunststof en glas uit huishoudens en eventueel uit
andere bronnen, voorzover deze afvalstromen vergelijkbaar zijn met die van
huishoudelijk afval, verhoogd tot minimaal in totaal 50 gewichtsprocent.”
Met de hiervoor opgenomen LAP-doelstellingen van 60% gaat Nederland dus verder
dan de nieuwe Kaderrichtlijn.

4.

Verhogen van de nuttige toepassing van het totaal aan HDO-afval van 46% in 2006 naar 60% in 2015.
Zoals bij het vorige punt is aangegeven, geldt in de nieuwe Kaderrichtlijn ook voor
afvalstromen die vergelijkbaar zijn met huishoudafval de volgende doelstelling:
”tegen 2020 wordt de voorbereiding voor hergebruik en recycling van afvalstoffen
zoals tenminste papier, metaal, kunststof en glas ... verhoogd tot minimaal in totaal 50
gewichtsprocent.”
Met de hiervoor opgenomen LAP-doelstellingen van 60% gaat Nederland dus verder
dan de nieuwe Kaderrichtlijn.

5.

Minstens gelijk houden van het in 2006 in Nederland reeds behaalde percentage van 95% nuttige
toepassing van bouw- en sloopafval, ondanks de verwachte forse toename in de productie van deze
afvalstroom in de komende jaren (van 24 Mton in 2006 naar 31 Mton in 2021).
De nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen bevat de volgende doelstellingen voor
niet-gevaarlijk bouw- en sloopafval:
”tegen 2020 wordt de voorbereiding voor hergebruik, recycling en andere nuttige
toepassingen van materiaal, met inbegrip van opvulactiviteiten waarbij afval ter
vervanging van ander materiaal gebruikt wordt, van niet-gevaarlijk bouw- en sloopafval
met uitzondering van in de natuur voorkomende materialen zoals omschreven in
categorie 17 05 04 van de lijst van afvalstoffen, verhoogd tot een minimum van 70
gewichtsprocent.”
Met de hiervoor opgenomen LAP-doelstellingen van 95% gaat Nederland dus ruim
verder dan de nieuwe Kaderrichtlijn.

6.

Minstens gelijk houden van het in 2006 in Nederland reeds behaalde percentage van 90% nuttige
toepassing van industrieel afval, ondanks de verwachte toename in de productie van deze afvalstroom
van 16 Mton in 2006 naar 18 Mton in 2021.

7.

Reduceren van storten van brandbaar restafval van 1,7 Mton in 2007 tot 0 Mton in 2012.

8.

Reduceren (richtinggevende doelstelling) van 20% milieudruk in 2015 voor elk van de zeven prioritaire
stromen die in het kader van het ketengericht afvalbeleid (zie paragraaf 6.7.2) worden opgepakt.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 70/159

8.4

Kwalitatieve doelstellingen

Naast kwantitatieve en meetbare doelstellingen, bevat het LAP in diverse hoofdstukken voornemens die
(nog) niet of minder goed meetbaar zijn, dus (nog) niet zijn uit te drukken in tonnen of procenten. Deze
kwalitatieve doelstellingen zijn:
9.

Optimaal benutten van de energie-inhoud van afval dat niet kan worden hergebruikt.
Hiertoe wordt gestreefd naar meer inzet van afval als brandstof in installaties met een hoog
energierendement.

10. Beter benutten van de restwarmte van afvalverbranding.
Samen met het ministerie van Economische Zaken en het bedrijfsleven zal in het kader van het
werkprogramma “Warmte op stoom” van het ministerie van EZ worden bezien hoe in lokale situaties
de potenties voor het benutten van restwarmte beter kunnen worden benut.
11. Realiseren van een gelijkwaardig Europees speelveld voor afvalbeheer.
Zowel nationaal als internationaal wordt gestreefd naar het realiseren van gelijkwaardige condities en
het gebruik van gelijkwaardige instrumenten in met name de EU-lidstaten.
12. Bevorderen van marktwerking en het vormgeven van de bijzondere verantwoordelijkheid van de
overheid voor storten.
VROM zal in 2009 als invulling van haar verantwoordelijkheid de economische situatie van de
stortsector in een onafhankelijk onderzoek in kaart brengen. Daarbij zullen ook de nazorgfondsen,
restcapaciteit en exploitatieduur worden meegenomen. Op basis van de resultaten van dit onderzoek
zal de verantwoordelijkheid van het Rijk inzake het veiligstellen van de noodzakelijk stortcapaciteit
ingevuld worden.
13. Gebruiken van het Cradle-t o-Cradle (C2C) concept als inspiratiebron bij de zeven prioritaire stromen
die in het kader van het ketengericht afvalbeleid worden opgepakt.
14. In het kader van de integrale ketenbenadering vanuit het afvalstoffenbeleid een bijdrage leveren aan
de volgende specifieke ambities van het kabinet Balkenende IV:
• in 2020 is de CO2 -uitstoot met 30% verminderd ten opzichte van 1990 (thema
“klimaatverandering”);
• in 2020 bestaat er geen gevaar meer voor mens en milieu als gevolg van de verspreiding van
gevaarlijke stoffen (thema “verspreiding”);
• in 2010 is het verlies van biodiversiteit gestopt (thema “landgebruik” ).

Doelstellingen kunnen veranderen door definities in de nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen
De in dit hoofdstuk opgenomen doelstellingen zijn gebaseerd op de huidige definities voor nuttige
toepassing en verwijdering. Tijdens de implementatie van de nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen in de
Nederlandse wetgeving, wordt bezien wat de gevolgen zijn van de nieuwe definities voor de doelstellingen.
Voorbeeld: in dit LAP wordt verbranden in een AVI gezien als verbranden als vorm van verwijderen. Door
het in de nieuwe Kaderrichtlijn opgenomen onderscheid tussen verbranden als vorm van nuttig toepassen
en verbranden als vorm van verwijderen, zullen in de toekomst enkele Nederlandse AVI’s mogelijk als
installaties voor nuttige toepassing worden gekarakteriseerd. Dit zal consequenties hebben voor de
doelstellingen 2 tot en met 6.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 71/159

9

Organisatie

9.1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de wettelijke en niet-wettelijke taken en bevoegdheden van rijk,
provincies, gemeenten, bedrijfsleven en de burgers. Vervolgens wordt ingegaan op de structuur van de
afvalmarkt en op een aantal specifieke aspecten van de organisatie, zoals de nutsfunctie van
verwijderingsinrichtingen, de bijzondere verantwoordelijkheid van het rijk en het toezicht op de afvalmarkt.

9.2

Taken en bevoegdheden van het rijk

Het rijk, zijnde de minister van VROM voor het onderwerp afvalbeheer, heeft onder meer de volgende
wettelijke taken en bevoegdheden:
1. Het opstellen en vaststellen van het LAP. Het plan dient als toetsingskader voor de uitvoering van het
afvalstoffenbeleid door rijk, provincies en gemeenten. Na vaststelling zijn de overheden gehouden om
bij het uitoefenen van hun bevoegdheden rekening te houden met het afvalbeheerplan. Daarom
worden provincies, gemeenten, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties nauw betrokken bij het
opstellen van het plan.
2. Het zorgdragen voor implementatie van internationale regelgeving, zoals de Kaderrichtlijn afvalstoffen,
de IPPC-richtlijn en diverse richtlijnen voor afzonderlijke afvalstoffen of afvalbeheerwijzen.
3. Het stellen van regels voor preventie en nuttige toepassing. Dit betreft de regelingen en besluiten over
het beheer van specifieke afvalstromen, zoals batterijen, elektr(on)ische apparatuur, verpakkingen en
autobanden.
4. Het aansturen van de gemeenten voor het beheer van huishoudelijke afvalstoffen en afvalwater.
5. Het verlenen van vergunningen voor het inzamelen van enkele afvalstoffen.
6. Het opstellen en bijhouden van lijsten van vervoerders, inzamelaars, handelaars en bemiddelaars.
7. Het afgeven van verklaringen voor ontheffingen van het stortverbod buiten inrichtingen.
8. Het zorgdragen voor een adequate handhaving.
9. Het zorgdragen voor monitoring van en rapportage over de uitvoering van het LAP.
10. Het uitvoeren van de Europese verordening voor het overbrengen van afvalstoffen.

9.3

Taken en bevoegdheden van provincies

De (wettelijke) taken en bevoegdheden van provincies zijn onder meer:
1. Vergunningverlening en handhaving van inrichtingen waar afvalstoffen worden opgeslagen en be- of
verwerkt (waaronder verbranden als vorm van verwijderen en storten).
2. Het in nauw omschreven gevallen verlenen van ontheffingen voor het storten buiten inrichtingen en het
handhaven van dat storten.
3. Het zorgdragen dat de regulering (vergunningverlening en handhaving) van afvalpreventie en
afvalscheiding zich op een adequaat niveau bevindt bij inrichtingen waarvoor de provincies het
bevoegd gezag zijn.
4. Het uitvoeren van stimulerende activiteiten, zowel voor inrichtingen waarvoor zijzelf bevoegd gezag
zijn als voor inrichtingen waarvoor gemeenten dat zijn.
5. Het ondersteunen van gemeenten bij het bevorderen van afvalpreventie en afvalscheiding van
huishoudelijke afvalstoffen.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 72/159

Provincies kunnen aanvullend beleid formuleren als dat voor specifieke locale situaties gewenst is. Daarbij
houden ze echter nadrukkelijk rekening met de kaders van het LAP en de uniformiteit waarnaar in het LAP
wordt gestreefd.

9.4

Taken en bevoegdheden van gemeenten

Gemeenten hebben onder meer de volgende (wettelijke) taken en bevoegdheden:
1. Het zorgdragen voor (gescheiden) inzamelen van huishoudelijk afval.
2. Het treffen van maatregelen om afvalpreventie en -scheiding van huishoudelijk afval te optimaliseren.
3. Het inzamelen en transporteren van afvalwater (rioolwater) dat vrijkomt bij de binnen de gemeente
gelegen percelen.
4. Het verlenen van ontheffingen voor het verbranden van afvalstoffen buiten inrichtingen en het
handhaven van dat verbranden.
5. Het zorgdragen dat regulering (vergunningverlening en handhaving) van afvalpreventie en
afvalscheiding zich op een adequaat niveau bevindt bij de inrichtingen waarvoor gemeenten het
bevoegd gezag zijn. Naast vergunningverlening en handhaving zijn hier ook van belang de inrichtingen
die onder algemene regels vallen (Activiteitenbesluit). Het grootste deel van de inrichtingen in
Nederland vallen onder deze regels en gemeenten zijn daarvoor in de regel het bevoegd gezag.
6. Het ondernemen van stimulerende activiteiten om aan het regulerende spoor een adequate invulling te
geven.

9.5

Verantwoordelijkheden van het bedrijfsleven

Het bedrijfsleven is verantwoordelijk voor het voorkomen van het ontstaan van afvalstoffen en een juist
beheer daarvan. Dat vloeit voort uit voor hen geldende bepalingen op grond van de Wet milieubeheer,
waaronder de zorgplicht, specifieke regelgeving en vergunningen. Voor afvalscheiding gelden bijvoorbeeld
de rechtstreeks werkende bepalingen van het Activiteitenbesluit.
Naast het voldoen aan wettelijke voorschriften en voorschriften gebaseerd op een vergunning, wordt van
het bedrijfsleven verwacht dat zij de mogelijkheden benutten om afvalpreventie en afvalbeheer zo goed
mogelijk vorm te geven. Mogelijkheden daartoe zijn bijvoorbeeld (gecertificeerde) bedrijfsinterne
milieuzorg, maatregelen in de keten en calamiteitsplannen.
Voor verschillende producten hebben producenten op basis van regelgeving of vrijwillige afspraken een rol
bij het beheer van hun producten in het afvalstadium. Dit betreft onder meer elektr(on)ische apparatuur,
verpakkingen en autowrakken. Het leidt er toe dat (een deel van) de afvalbeheerkosten in de productprijs
worden geïnternaliseerd. Zeker voor producten waar het betalen bij afdanken een risico vormt dat de
producten op een ongewenste dan wel illegale wijze worden beheerd, is deze internalisering van belang.
Verder is het bedrijfsleven nauw betrokken bij het opstellen van dit LAP en de uitvoering ervan.

9.6

Verantwoordelijkheden van de burger

Net als voor het bedrijfsleven en de overheid, geldt ook voor de burger de zorgplicht uit de Wet
milieubeheer. De burger is dus ook als consument verantwoordelijk voor het voorkomen van het ontstaan
van afvalstoffen en voor het mogelijk maken van een verantwoord afvalbeheer.
De burger moet zich bewust zijn van de milieuconsequenties van zijn consumptiegedrag en streven naar
een consumptiegedrag dat tot zo weinig mogelijk afval leidt. Kritisch consumeren is dus vereist ten einde
de milieudruk van het beheer van (grof) huishoudelijk afval te verminderen.
Daarnaast dienen burgers het afval gescheiden te houden en voor inzameling aan te bieden op de wijze
die in hun gemeente is vastgesteld.
Tenslotte heeft de burger een belangrijke rol bij het tegengaan van het ontstaan van zwerfafval. Zwerfafval
veroorzaakt irritatie bij een groot publiek en zorgt voor negatieve effecten op de beleving en ontwikkeling
van de woon-, werk- en recreatieomgeving. Daarom is het van belang het ontstaan van zwerfafval te
voorkomen.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 73/159

9.7

De nutsfunctie en de bijzondere verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid

Nutsfunctie
Een nutsfunctie heeft betrekking op een maatschappelijk onmisbare voorziening waarvan het voortbestaan
absoluut moet zijn gewaarborgd, zoals schoon drinkwater en energie. In het afvalbeheer vallen het
inzamelen van huishoudelijk afval en het storten van afvalstoffen onder de nutsfunctie. Dit betekent dat de
overheid de beschikbaarheid, continuïteit en kwaliteit van de capaciteit voor de inzameling van
huishoudelijk afval en voor storten dient te garanderen. De legitimatie daarvoor is dat als deze continuïteit
niet is gewaarborgd, afvalstoffen op een maatschappelijk ongewenste manier in het milieu terecht kunnen
komen (dumpen). Dit kan tal van schadelijke gevolgen hebben voor de volksgezondheid en het milieu.
Daarnaast is het zorgdragen voor de hier genoemde nutsfuncties mede gericht op bescherming van en
toegankelijkheid voor de burger.
De nutsfunctie voor inzamelen van huishoudelijk afval is wettelijk geregeld. In de Wet milieubeheer is deze
taak toebedeeld aan de gemeenten. De reden daarvoor is dat het uit het oogpunt van met name efficiëntie,
handhaving en (verkeers)veiligheid niet gewenst is dat alle individuele huishoudens in Nederland (in 2007
waren er ongeveer 7,2 miljoen huishoudens) afzonderlijke contracten afsluiten met inzamelaars van
afvalstoffen.
Het spreekt voor zich dat ook de inzameling van bedrijfsafval goed moet zijn geregeld om ongewenste
gevolgen voor de volksgezondheid en het milieu te vermijden. Voor deze afvalstroom gelden echter niet de
overwegingen die bij de inzameling van huishoudelijk afval pleiten voor een zorgplicht voor de gemeenten,
zoals een zeer groot aantal ontdoeners, risico van dumping en te veel verkeersbewegingen. Bovendien
behoort afvalbeheer een integraal onderdeel van de bedrijfsvoering te zijn. Er is daarom in het verleden
besloten om de verantwoordelijkheid voor een adequate inzameling van bedrijfsafval te leggen bij de
ontdoener, zijnde het bedrijf waar het afval ontstaat. Het bedrijf dient daarvoor een contract met een
inzamelaar, vervoerder, handelaar of bemiddelaar af te sluiten. Er zijn geen redenen om dit in het verleden
genomen besluit te veranderen.
De nutsfunctie voor storten is niet wettelijk geregeld, maar is de continuering van een taak die de overheid
in het verleden aan zichzelf heeft opgelegd. De nutsfunctie richt zich daarbij op al het onbrandbaar en
brandbaar restafval dat (tijdelijk) niet nuttig wordt toegepast of niet wordt verbrand.
De hiervoor genoemde activiteiten die onder de nutsfunctie voor afvalbeheer vallen, worden door zowel de
publieke als de private sector uitgevoerd. Zo werd in 2007 in 40% van de gemeenten de inzameling van
huishoudelijk afval in opdracht van de gemeente door private partijen uitgevoerd. Verder is ongeveer 20%
van de restcapaciteit voor storten in private handen.
In het verleden zijn de noodzakelijke voorzieningen voor het uitvoeren van de nutsfunctie verwijdering
gerealiseerd door overheden en bedrijfsleven, meestal na overleg tussen de overheden onderling en na
overleg tussen overheden en bedrijfsleven. Daarbij ging het met name om de afstemming tussen
afvalaanbod en benodigde capaciteit en de locatie waar verwijderingscapaciteit gewenst was.
Bijzondere verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid
Als de instandhouding van bestaande, noodzakelijke stortcapaciteit in gevaar komt of als de realisatie van
nieuwe, noodzakelijke stortcapaciteit niet plaatsvindt, heeft het Rijk een bijzondere verantwoordelijkheid.
Dit betekent dat het Rijk in genoemde gevallen maatregelen treft die moeten leiden tot de instandhouding
of realisatie van de noodzakelijke capaciteit. Deze maatregelen kunnen bijvoorbeeld financieel van aard
zijn, waardoor een zodanig investeringsklimaat ontstaat dat andere overheden of het bedrijfsleven bereid
zijn de bestaande capaciteit in stand te houden of van anderen over te nemen of nieuwe capaciteit te
realiseren. Ook maatregelen die voorzien in snellere en/of eenvoudiger vergunningprocedures of in een
soepeler in- en uitvoer beleid behoren tot de mogelijkheden.
De maatregelen gelden voor de totale stortcapaciteit, dus op macro-niveau. Ze kunnen incidenteel ook
gelden voor individuele bedrijven, bijvoorbeeld als stortplaatsen als gevolg van beleidsveranderingen in de
problemen komen.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 74/159

Een stortplaatsexploitant heeft een zekere hoeveelheid afval per jaar nodig om de kosten van exploitatie
en nazorg, te financieren. Te veel landelijke capaciteit kan leiden tot exploitatieproblemen bij stortplaatsen,
omdat er dan te weinig afval is om de exploitatiekosten te dekken. Te weinig capaciteit kan leiden tot het in
gevaar komen van de noodzakelijke achtervang die storten vormt in het beheer van afvalstoffen.
Door een onevenwichtige verhouding tussen vraag naar en aanbod van capaciteit, kunnen stortplaatsen in
financiële problemen komen. Als hierdoor capaciteit wegvalt, zou dit er toe kunnen leiden dat de
noodzakelijke restcapaciteit niet meer wordt bereikt en de verwerking stagneert van afval dat alleen kan
worden gestort. Het ministerie van VROM zal daarom in 2009 als invulling van haar bijzondere
verantwoordelijkheid de economische situatie van de stortsector in een onafhankelijk onderzoek in kaart
brengen. Daarbij zullen ook de nazorgfondsen, de beschikbare restcapaciteit en de exploitatieduur van
stortplaatsen worden meegenomen. Op basis van de resultaten van dit onderzoek zal de
verantwoordelijkheid van het Rijk inzake het veiligstellen van de noodzakelijk stortcapaciteit ingevuld
worden. Tot dat moment worden er geen maatregelen genomen.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 75/159

10 Instrumentarium

10.1 Inleiding
Het beheer van afvalstoffen zoals in dit LAP is neergelegd, komt niet vanzelf tot stand. Ketengericht
afvalbeleid vergt een omslag in het denken, afvalscheiding kost moeite, nuttige toepassing is meestal
duurder dan storten en het beperken van de emissies van verwerkingsinrichtingen is vaak kostbaar. Het
zijn maar een paar voorbeelden die duidelijk maken dat er instrumenten moeten worden ingezet om de
voorkeursvolgorde bij het beheer van afvalstoffen te realiseren.
De instrumenten die kunnen worden ingezet om de milieudoelstellingen op het gebied van afvalbeheer te
halen, bestrijken een breed gebied en lopen uiteen van stimulerend tot regulerend. In dit hoofdstuk wordt
aangegeven welke overwegingen een rol spelen bij de keuze voor de inzet van instrumenten voor het
behalen van een specifiek beleidsdoel en welke accenten worden gelegd. Hierbij wordt een onderscheid
gemaakt tussen vier groepen van instrumenten: communicatie, financiële instrumenten, stimulerende
instrumenten en regulerende instrumenten. Een strakke scheiding tussen deze instrumenten is niet altijd
mogelijk. De instrumenten overlappen elkaar namelijk vaak, zoals stimulerende en financiële instrumenten.
Ook kan regulering niet plaatsvinden zonder begeleidende communicatie.

10.2 Overwegingen en uitgangspunten
Bij de keuze van de in te zetten instrumenten zijn vier punten van belang:
1. Draagvlak voor het gewenste beheer van afvalstoffen.
De eerste en misschien wel belangrijkste stap bij het bereiken van een draagvlak is het overtuigen van
de betreffende doelgroepen van de noodzaak van een bepaald gedrag of wijze van werken. Het is
daarbij van belang dat het bedrijfsleven waarop het afvalbeleid is gericht, zelf mede invulling kan
geven aan dat beleid. Daarom zijn het bedrijfsleven, evenals andere maatschappelijke organisaties,
direct bij de opstelling van dit LAP betrokken.
2. De doelgroep waarop de beleidsdoelstelling zich richt.
Het is duidelijk dat het realiseren van afvalscheiding bij burgers of midden- en kleinbedrijven een hele
andere benadering vraagt dan bij een overzichtelijke en homogene doelgroep als de raffinaderijen.
3. De financiële prikkels bij het beheer van een bepaalde afvalstof.
Net als water naar het laagste punt stroomt, heeft afval de neiging terecht te komen op het punt met de
laagste kosten. Het maakt voor de in te zetten instrumenten daarom veel uit of de uit milieu-oogpunt
gewenste wijze van beheer goedkoper of duurder is dan een niet of minder gewenste wijze.
4. De mogelijkheid om regelgeving adequaat te handhaven.
Op papier kan alles goed zijn geregeld, maar als de middelen en capaciteit om de naleving van regels
te controleren ontbreken of als de regels veel ruimte voor interpretatie laten, dan is de waarde van
regels beperkt.
De hiervoor staande overwegingen leiden tot de volgende uitgangspunten bij de inzet van
instrumentarium:
• ‘draagvlak’ is cruciaal bij het bereiken van de doelstellingen. Duidelijkheid en communicatie over nut
en noodzaak van de gewenste wijze van beheer van afvalstoffen en een directe betrokkenheid van
degenen die het betreft, is daarom essentieel;
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 76/159

•
•

daar waar mogelijk moet het gewenste beheer van afvalstoffen tot stand komen op grond van
financiële prikkels dan wel worden ondersteund door financiële prikkels;
geboden en verboden alleen toepassen als die ook goed te handhaven zijn.

10.3 Communicatie
Communicatie, ook vaak voorlichting genoemd, is en blijft een van de pijlers van het instrumentarium dat
wordt ingezet om het afvalstoffenbeleid uit te kunnen voeren. Met name voor zeer grote en/of heterogene
doelgroepen zoals consumenten en het midden- en kleinbedrijf (MKB) valt of staat de realisatie van het
gewenste afvalbeheer met goede communicatie. De communicatie heeft tot doel om draagvlak te creëren
en om te zorgen dat doelgroepen bekend zijn met en begrip krijgen voor beleid en wetgeving die op hen
betrekking hebben. Het gaat zowel om communicatie bij de voorbereiding, zodat rekening kan worden
gehouden met de wensen en mogelijkheden van de doelgroepen, als na vaststelling van dat beleid en de
wetgeving.
Voorbeelden van communicatie zijn de gemeentelijke campagnes over gescheiden inzameling door
burgers en de voorlichting die gemeenten geven aan MKB bedrijven over de verplichtingen tot
afvalscheiding op grond van de vergunning of algemene regels (Activiteitenbesluit).
Bij het opzetten van voorlichtingscampagnes is belangrijk om te bezien wie de meest effectieve ‘afzender’
van de boodschap zou kunnen of moeten zijn. In het verleden was de overheid vaak de instantie die
voorlichting gaf of opriep tot bepaald afval-gedrag. De afgelopen jaren is, onder meer als gevolg van
producentenverantwoordelijkheid, een steeds grotere rol ontstaan voor de andere spelers in het veld, zoals
het bedrijfsleven, branche-organisaties en belangengroeperingen. Voorbeelden daarvan zijn de
campagnes over batterijen, elektr(on)ische apparatuur en zwerfafval. Een goede coördinatie tussen alle
betrokken instanties en organisaties en een gemeenschappelijk vastgestelde ‘boodschap’ zijn belangrijke
voorwaarden om deze aanpak te laten slagen.
Het is belangrijk dat gemeentelijke overheden doorgaan met hun voorlichtingsactiviteiten richting burgers.
Het beheer van huishoudelijk afval heeft immers nog niet het niveau behaald dat in het eerste en dit
tweede LAP als doel is gesteld, namelijk 60% nuttige toepassing. Het blijft dus noodzakelijk om burgers te
blijven wijzen op het belang van het goed scheiden van het huishoudelijk afval. Het informeren over de
bereikte resultaten en de mogelijke financiële consequenties daarvan is minstens zo belangrijk. De burger
kan daardoor nog meer worden gestimuleerd om het gewenste gedrag te gaan uitvoeren.

10.4 Financiële instrumenten
De inzet van financiële instrumenten bij het beheer van afvalstoffen heeft de afgelopen jaren een grote
vlucht genomen. Er kan onderscheid worden gemaakt in financiële instrumenten die gewenst gedrag
belonen en instrumenten die bepaalde handelingen belasten of bepaalde doelgroepen een financiële
verantwoordelijkheid geven. De eerste categorie, ook wel stimulerende instrumenten genoemd, wordt in
paragraaf 10.5 behandeld. De tweede categorie, waaronder met name belastingen en heffingen vallen,
komt in deze paragraaf aan de orde. Voorbeelden daarvan zijn de belasting op milieugrondslag,
producentenverantwoordelijkheid en tariefdifferentiatie bij de inzameling van afval.
10.4.1

Belasting op milieugrondslag

De Wet belasting op milieugrondslag (Wbm) kent een belasting op de afgifte ter verwijdering van
afvalstoffen aan een inrichting en de verpakkingenbelasting. Bij eerst genoemde belasting wordt een
onderscheid gemaakt in het storten van afvalstoffen (verder: stortbelasting) en het verbranden van
afvalstoffen (verder: verbrandingsbelasting). Verbranden met een hoofdgebruik als brandstof of een
hoofdgebruik voor een andere wijze van energieopwekking zijn uitgezonderd van de belasting.
Stortbelasting
De in 1995 ingevoerde stortbelasting heeft een belangrijke sturende werking gehad. Door de belasting was
er voor veel afvalstoffen namelijk geen financiële prikkel meer om deze te storten in plaats van nuttig toe te
passen of te verbranden, omdat door de belasting het alternatief voor storten meestal goedkoper was dan
storten.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 77/159

3

Voor het storten van afvalstoffen met een volumieke massa van meer dan 1100 kilo per m geldt in 2008
een laag tarief van € 14,56 en voor afvalstoffen met een lagere volumieke massa geldt in 2008 een hoog
tarief van € 88,21.
Een ongewenst neveneffect van een stortbelasting kan zijn dat afvalverbrandingsinstallaties met lage
verbrandingstarieven hun tarieven verhogen tot net onder het storttarief. Dit zou betekenen dat ontdoeners
onnodig op hogere kosten worden gejaagd. In het eerste LAP was daarom de mogelijkheid opgenomen
voor de minister van VROM om minimum en maximum tarieven vast te stellen voor het verwijderen van
afvalstoffen. De afgelopen jaren is echter geen melding gemaakt van dit ongewenst neveneffect en
daarom werd al tijdens de geldingsduur van het eerste LAP besloten om de mogelijkheid voor de minister
van VROM om in de tarieven in te grijpen, te laten vervallen. Met het vrijgeven van de
afvalverbrandingsmarkt, de toename van de verbrandingscapaciteit in Nederland en het buitenland en de
daardoor toegenomen concurrentie is niet te verwachten dat het genoemde ongewenste effect in de
toekomst alsnog zal optreden.
De Europese Commissie heeft in maart 2007 een Groenboek over marktconforme instrumenten
uitgebracht. Daarin heeft de commissie de mogelijkheid van een zekere harmonisatie van stortbelastingen
in de EU aan de orde gesteld. De Nederlandse regering heeft in haar reactie op het Groenboek gesteld dat
Nederland op zich positief staat tegenover een verplichting tot introductie van een stortbelasting per land,
gekoppeld aan het instellen van EU-brede ‘milieu-effectieve’ minimumtarieven. In beginsel staat Nederland
ook positief tegenover het vastleggen van gemeenschappelijke criteria voor de nationale stortbelastingen
qua vormgeving, mits daarbij rekening wordt gehouden met de verschillende omstandigheden per lidstaat.
De resultaten van de consultatieronde over het Groenboek zijn op het moment van terinzageleggen van dit
tweede LAP (december 2008) nog niet gepubliceerd.
Verbrandingsbelasting
De verbrandingsbelasting is “nihil” (0 euro). Het verhogen van deze heffing is een mogelijkheid om deze
vorm van verwijderen financieel minder aantrekkelijk te maken. Dit kan er toe leiden dat afvalstoffen die nu
nog worden verbrand in de toekomst met mogelijk minder milieudruk nuttig worden toegepast. Het wordt
dan bijvoorbeeld aantrekkelijker om meer bronscheiding te gaan nastreven of om gemengde afvalstromen
die nu in AVI’s worden verbrand, te gaan nascheiden met als doel herbruikbare materiaalstromen of
brandstoffen te verkrijgen.
Een verbrandingsbelasting heeft echter ook nadelen, zoals:
• veel gemeenten zijn via langlopende contracten gebonden aan AVI’s of zijn eigenaar/aandeelhouder
van AVI’s. Hierdoor is het voor die gemeenten maar beperkt mogelijk om hun huishoudelijk restafval
te gaan sturen van AVI’s naar bijvoorbeeld nascheidingsinstallaties. Een verbrandingsbelasting leidt
dan alleen maar tot hogere kosten voor die gemeenten, wat mogelijk zal leiden tot hogere
afvalstoffenheffing voor de burgers.
• als gevolg van de nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen, wordt een deel van de Nederlandse AVI’s als
installatie voor nuttige toepassing gekwalificeerd. Die installaties vallen dan buiten het bereik van de
verbrandingsbelasting, omdat deze zich alleen op verwijderen richt. Als gevolg daarvan zou een
verbrandingsbelasting zich maar richten op een deel van het afval dat in Nederland in
afvalverbrandingsinstallaties wordt verbrand.
• verbranden wordt duurder dan storten. Dit zou kunnen leiden tot ontwijkgedrag, dat wil zeggen dat
meer brandbare reststromen worden aangeboden aan stortplaatsen;
• als het verbranden van afvalstoffen duurder wordt, kan dat er toe leiden dat de storttarieven van
brandbare afvalstoffen die vanwege een tekort aan verbrandingscapaciteit moeten worden gestort,
worden verhoogd tot het nieuwe niveau van het (gemiddelde) verbrandingstarief. Ontdoeners krijgen
hierdoor onnodig hogere kosten.
Los van deze mogelijke negatieve effecten, geldt dat in Nederland de afgelopen jaren nadrukkelijk is
gekozen voor het vrijgeven van de verbrandingsmarkt. Het doel daarvan is om in Nederland meer
verbrandingscapaciteit en meer concurrentie op die markt te krijgen. Met het instellen van een
verbrandingsbelasting wordt ingegrepen in een vrij gegeven markt, want het kan leiden tot minder aanbod
voor een bedrijfstak waarvan de markt de afgelopen jaren is vrijgegeven.
Gelet op het hiervoor staande, wordt de verbrandingsbelasting vooralsnog niet verhoogd.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 78/159

Verpakkingenbelasting
De verpakkingenbelasting is per 1 januari 2008 van kracht geworden. De belasting heeft betrekking op
verpakte producten en op ‘losse’ verpakkingen. Het aangrijpingspunt ligt aan het begin van de
waardeketen in Nederland, dat wil zeggen dat ze moet worden betaald door de importeur of producent die
als eerste het product binnen Nederland aan een ander ter beschikking stelt. Daardoor worden
bijvoorbeeld statiegeld- en andere meermalig gebruikte verpakkingen slechts éénmaal belast. Ook
importeurs die verpakkingen van ingevoerde producten direct na binnenkomst in Nederland verwijderen en
afvoeren moeten daarover verpakkingenbelasting betalen.
Over de eerste 15.000 kilo verpakkingen die een producent of importeur jaarlijks in Nederland op de markt
brengt, is geen belasting verschuldigd. Dankzij deze ondergrens blijft het aantal belastingplichtige
bedrijven beperkt tot 8000 à 10.000, die tezamen ongeveer 95% van de totale hoeveelheid
verpakkingsmateriaal op de markt brengen
10.4.2

Producentenverantwoordelijkheid

Producentenverantwoordelijkheid houdt in dat producenten en importeurs een (mede)verantwoordelijkheid
dragen voor het beheer van hun producten in het afvalstadium, inclusief de financiering daarvan.
Producentenverantwoordelijkheid is daarom ook een financieel instrument en het leidt er toe dat (een deel
van) de afvalbeheerkosten in de productprijs worden geïnternaliseerd. Zeker voor producten waar het
betalen bij afdanken een risico vormt dat de producten op een ongewenste dan wel illegale wijze worden
beheerd, is deze internalisering van belang. De financiering vindt voor een aantal productgroepen plaats
door afvalbeheersbijdragen (voorheen verwijderingsbijdragen). Voor verpakkingen is geen
afvalbeheersbijdrage ingesteld, maar is sinds 1-1-2008 de verpakkingen-belasting van kracht.
Producentenverantwoordelijkheid is door regelgeving opgelegd voor batterijen, elektr(on)ische apparatuur,
auto’s, autobanden en verpakkingen.
Producenten en importeurs kunnen ook op vrijwillige basis producentenverantwoordelijkheid invoeren. In
dat geval bestaat de mogelijkheid dat zij een algemeenverbindendverklaring aanvragen bij de Minister van
VROM, waarmee de afvalbeheersbijdrage voor de betreffende producten voor de gehele sector kan
worden ingevoerd. Dit is bijvoorbeeld gebeurd bij oud papier en karton, niet zijnde verpakkingen. Bij
andere productgroepen, zoals batterijen en ICT-apparatuur, hebben de producenten en importeurs ervoor
gekozen geen (voor de consument) zichtbare afvalbeheersbijdrage aan de consument in rekening te
brengen. Wel betalen zij een bijdrage aan de organisatie die voor hen het afvalbeheer verzorgt.
Zoals eerder in dit LAP is vermeld, gaat ketengericht afvalbeleid een belangrijke functie vervullen in de
komende planperiode. Daarbij zal tevens worden bezien of de invoering van het principe van
producentenverantwoordelijkheid voor andere afvalstoffen dan waarvoor het nu geldt, een functie kan
vervullen.

De nieuwe Kaderrichtlijn zegt in artikel 8 onder meer het volgende:
“Ter stimulering van hergebruik en de preventie, recycling en andere nuttige toepassing
van afvalstoffen kunnen de lidstaten wettelijke of andere maatregelen nemen om ervoor te
zorgen dat iedere natuurlijke of rechtspersoon die beroepsmatig producten ontwikkelt,
vervaardigt, behandelt, verwerkt, verkoopt of invoert (producent van het product) een
uitgebreide producentenverantwoordelijkheid draagt.
Die maatregelen kunnen onder andere bestaan uit het aanvaarden van teruggebrachte
producten en de van gebruikte producten afkomstige afvalstoffen, alsmede het
daaropvolgende beheer van de afvalstoffen, en de financiële verantwoordelijkheid voor die
activiteiten. Verder kunnen deze maatregelen de verplichting omvatten openbaar
beschikbare informatie te verstrekken over de mate waarin het product herbruikbaar en
recycleerbaar is.”

10.4.3

Tariefdifferentiatie

De Wet milieubeheer geeft aan gemeenten de bevoegdheid om een heffing in te stellen ter bestrijding van
de kosten die voor hen zijn verbonden aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen. Alle Nederlandse
gemeenten maken hiervan gebruik.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 79/159

Gemeenten hebben de mogelijkheid om te differentiëren in de heffing die zij opleggen, bijvoorbeeld op
basis van het gewicht van het door de burgers aangeboden afval of het aantal keren dat een huishouden
afval voor inzameling aanbiedt. Deze vorm van tariefstelling wordt ‘diftar’ genoemd (gedifferentieerde
tarieven).
Diftar is dus een financiële prikkel om het gewenste beheer van afvalstoffen tot stand te brengen.
Tegelijkertijd kan diezelfde prikkel aanzetten tot ongewenst gedrag, zoals belastingfraude en illegale
dumpingen. Bij de invoering van diftar moet dan ook steeds goed worden bezien wat mogelijk ongewenste
neveneffecten en de mogelijkheden voor handhaving kunnen zijn.
Omdat lokale omstandigheden bepalend zijn voor de effectiviteit van een dergelijk systeem, de omvang
van de ongewenste neveneffecten en de mogelijkheden om deze te beperken, wordt ook in dit tweede
LAP geen algemeen advies over de introductie van diftar gegeven. Het blijft de verantwoordelijkheid van
de gemeenten om de voor- en nadelen af te wegen en een beslissing over diftar te nemen.

10.5 Stimulerende instrumenten
Stimulerende instrumenten dragen op verschillende manieren bij aan het bereiken van de doelstellingen
van het LAP. Stimulering van kennisontwikkeling en kennisoverdracht speelt een belangrijke rol waar er
technische belemmeringen zijn voor een goed beheer van afvalstoffen of waarbij de betrokken partijen niet
goed op de hoogte zijn van de technische mogelijkheden.
Stimulerende instrumenten worden ook ingezet als ‘duwtje in de rug’, een positieve prikkel in de vorm van
een financiële bijdrage voor activiteiten die leiden tot structurele verbeteringen bij het beheer van
afvalstoffen. Daarnaast zijn er stimulerende instrumenten die zich richten op ‘belonen voor goed gedrag’.
Duurzaam inkopen
Jaarlijks kopen overheden voor ruim 40 miljard euro aan producten en diensten in. De overheid heeft als
doelstelling om de overheidsinkopen te verduurzamen. Dit ‘duurzaam inkopen’ houdt in dat bij de inkoop
van producten, diensten en werken milieu- en sociale criteria worden toegepast. Als overheden duurzaam
gaan inkopen, krijgt de markt voor duurzame producten een stevige impuls.
De rijksoverheid wil in 2010 voor 100 procent duurzaam inkopen. De gemeenten streven naar 75 procent
in 2010 en 100 procent in 2015. Provincies en waterschappen hebben minimaal 50 procent in 2010 als
doel gesteld en zijn in gesprek over verhoging.

10.6 Regulerende instrumenten
Regulering in de vorm van geboden en verboden blijft altijd nodig. Dat komt bijvoorbeeld omdat met de
inzet van andere instrumenten niet altijd het gewenste beheer van afvalstoffen kan worden bereikt, maar
ook omdat E(E)G-richtlijnen verplichten tot regulering.
De afgelopen jaren is in Nederland nadrukkelijk ingezet op het terugdringen van de regeldruk en de
administratieve lasten voor het bedrijfsleven. Dat heeft er onder meer toe geleid dat waar mogelijk
wetgeving op het gebied va n afvalstoffen is ingetrokken of vereenvoudigd. In de afzonderlijke
voortgangsrapportages over de uitvoering van het LAP is daarover gerapporteerd.
De regelgeving die van toepassing is op afzonderlijke afvalstoffen en verwerkingsmethoden is opgenomen
in diverse hoofdstukken van dit LAP en in de achtergrondinformatie van dit LAP.

10.7 Deregulering
Zoals in paragraaf 4.3 is aangegeven, is de definitie van het begrip ‘afvalstof’ in de Kaderrichtlijn
afvalstoffen vastgelegd. Uit de definitie en de jurisprudentie blijkt dat het begrip afvalstof breed moet
worden geïnterpreteerd.
Als een stof eenmaal als een afvalstof is aangemerkt, zijn diverse regels en procedures van toepassing op
het beheer van die stof. Dat heeft tot doel om een hoogwaardig, lekvrij en handhaafbaar beheer van de
afvalstof te bereiken.
De kans bestaat dat de hiervoor bedoelde regelgeving bij bepaalde afvalstoffen belemmerend kan werken
bij het realiseren van nuttige toepassing, bijvoorbeeld omdat initiatiefnemers opzien tegen de regels en
procedures die van toepassing zijn als zij afvalstoffen nuttig willen gaan toepassen.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 80/159

Bij het opstellen van dit tweede LAP zijn uit het veld de volgende voorbeelden naar voren gebracht waar
regelgeving belemmerend kan werken: het toepassen van biobrandstoffen voor energiebenutting
(bijvoorbeeld in WKK-installatie), het gebruik van afvalstromen voor de veevoerindustrie, het toepassen
van afvalstoffen bij co-vergisting, de ontwikkeling van groen gas uit afval, het toepassen van agrarische
afvalproducten (bijvoorbeeld stro), het hergebruik van onderdelen van samengestelde producten die
gedemonteerd (gaan) worden (auto's, tonercartridges, enz.), en het gebruiken van éénmalig reinigbare
poetsdoeken, emballage, bestratingsmateriaal, enz.
Het huidige beleid is er op gericht om de nuttige toepassing van afvalstoffen te stimuleren. Dat gebeurt
onder meer door het nastreven van deregulering, met name voor afvalstoffen die rechtstreeks nuttig
kunnen worden toegepast in aangewezen processen en waarvan de nuttige toepassing nauwelijks
milieurisico’s oplevert.
Een belangrijke vorm van deregulering is het vervangen van specifieke vergunningplicht voor nuttige
toepassing door algemene regels. Dit gebeurt met name door diverse activiteiten onder het
Activiteitenbesluit te brengen, wat voor het bedrijfsleven onder meer leidt tot minder administratieve lasten
en minder regelgeving.
Na het van kracht worden van dit LAP zal worden bezien of er nog meer mogelijkheden zijn voor
deregulering.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 81/159

11 Minimumstandaard

11.1 Inleiding
Om een zo hoogwaardig mogelijk afvalbeheer te bereiken, zijn in het LAP minimumstandaarden
vastgesteld. De minimumstandaard geeft de minimale hoogwaardigheid aan van de be-/verwerking van
een bepaalde afvalstof of categorie van afvalstoffen en is bedoeld om te voorkomen dat afvalstoffen
laagwaardiger worden be-/verwerkt dan wenselijk is.
De standaard is dus een invulling van de voorkeursvolgorde voor afvalbeheer voor afzonderlijke
(categorieën van) afvalstoffen en vormt op die manier een referentieniveau bij de vergunningverlening voor
afvalbeheer. Vergunningen worden in principe alleen verleend als de aangevraagde activiteit minstens
even hoogwaardig is als de minimumstandaard, dat wil zeggen als de activiteit een milieudruk veroorzaakt
die gelijk is aan of minder is dan die van de minimumstandaard.
Bij het vaststellen van de minimumstandaarden zijn de volgende aspecten in beschouwing genomen:
milieueffecten, kosten, haalbaarheid, uitvoerbaarheid, consequenties voor in- en uitvoer, de
hanteerbaarheid en effectiviteit bij vergunningverlening en de stimulans die uitgaat voor de
afvalverwerkingssector tot het verhogen van het milieurendement van de verwerking en de ontwikkeling
van nieuwe technieken.
In dit hoofdstuk worden de mogelijke soorten minimumstandaard behandeld, wordt ingegaan op de
betekenis van de minimumstandaard voor de vergunningverlening, wordt de procedure aangegeven indien
men wil afwijken van een standaard en wordt verwezen naar de inzet van Nederland om ook in
internationaal verband met vormen van minimumstandaarden te gaan werken. Ook wordt aandacht
besteed aan de relatie tussen de minimumstandaard en de referentie documenten met best beschikbare
technieken (BREF’s) die zijn opgesteld in het kader van de IPPC-richtlijn (96/61/EG inzake geïntegreerde
preventie en bestrijding van verontreiniging)

11.2 Soorten minimumstandaard
De minimumstandaard kan op verschillende manieren worden ingevuld:
1. Als een overkoepelende afvalbeheervorm: nuttige toepassing (de treden c t/m e van de
voorkeursvolgorde voor afvalbeheer uit de Wet milieubeheer, zie ook paragraaf 5.2) of verwijdering (de
treden f en g).
2. Als onderdeel van een overkoepelende afvalbeheervorm, bijvoorbeeld binnen nuttige toepassing
onderscheid maken in producthergebruik, materiaalhergebruik of hoofdgebruik als brandstof (treden
c t/m e van de voorkeursvolgorde voor afvalbeheer).
3. Als onderdeel van een overkoepelende afvalbeheervorm, met daaraan gekoppeld een minimaal te
behalen milieuprestatie. De minimumstandaard kan bijvoorbeeld zijn nuttige toepassing door
materiaalhergebruik met minimaal X% hergebruikrendement.
4. Gebaseerd op een specifieke verwerkingsmethode, bijvoorbeeld destillatie.
Ter onderbouwing van bepaalde (dus niet alle) minimumstandaarden zijn in het MER van het eerste LAP
de milieueffecten vergeleken van bij specifieke afvalstoffen horende afvalbeheervormen en/of -technieken.
Dit is waar mogelijk gebeurd door middel van kwantitatieve levenscyclusanalyses (LCA’s) volgens de
methode van het Centrum Milieukunde Leiden (CML-2).
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 82/159

Indien onvoldoende kwantitatieve gegevens van technieken beschikbaar waren, is een kwalitatieve
analyse uitgevoerd. De milieueffecten zijn waar mogelijk vergeleken op de milieu- en LCA-thema’s.

Uitgevoerde LCA’s na opstellen MER-LAP
Na het publiceren van het MER-LAP is een LCA uitgevoerd, waarin voor ernstig verontreinigde grond immobiliseren is
vergeleken met storten. Beide opties bleken niet significant te verschillen, met de kanttekening dat het kwantificeren
van het risico dat op de lange termijn lekkages naar het milieu optreden niet goed mogelijk bleek binnen de LCAmethodiek. Op basis van de LCA is bij de derde wijziging van het eerste LAP ‘immobilisatie tot een bouwstof die op
basis van het Bouwstoffenbesluit nuttig kan worden toegepast’ toegevoegd aan de minimumstandaard voor grond.
Voor het tweede LAP is een nieuwe LCA uitgevoerd, waarmee composteren van gescheiden ingezameld groenafval is
vergeleken met verbranden met energieterugwinning. Gebleken is dat verbranden met energieterugwinning ten minste
even goed scoort als composteren. Op basis hiervan is de minimumstandaard voor deze afvalstroom aangepast van
‘nuttige toepassing in de vorm van materiaalhergebruik’ in ‘nuttige toepassing’.

In bijlage 4 van dit LAP is per afzonderlijke (categorie van) afvalstoffen aangegeven welke
minimumstandaard geldt. De onderbouwing van de afzonderlijke standaarden is opgenomen in de LAPachtergrondinformatie.

11.3 Relatie tussen minimumstandaard en de IPPC/BREF's
De IPPC-richtlijn (96/61/EG inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) verplicht de
lidstaten van de EU om grote milieuvervuilende bedrijven te reguleren door een integrale vergunning
gebaseerd op de beste beschikbare technieken (Bbt).
Met de ‘beste beschikbare technieken’ worden (kort gezegd) bedoeld de activiteiten en
exploitatiemethoden waarmee de emissies en effecten op het milieu in zijn geheel te voorkomen zijn, of,
wanneer dat niet mogelijk blijkt, algemeen te beperken zijn.

Best beschikbare techniek in de Wet milieubeheer
“ beste beschikbare technieken: voor het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu meest
doeltreffende technieken om de emissies en andere nadelige gevolgen voor het milieu, die een inrichting kan
veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk te beperken, die – kosten en baten in
aanmerking genomen – economisch en technisch haalbaar in de bedrijfstak waartoe de inrichting behoort, kunnen
worden toegepast, en die voor degene die de inrichting drijft, redelijkerwijs in Nederland of daarbuiten te verkrijgen
zijn; daarbij wordt onder technieken mede begrepen het ontwerp van de inrichting, de wijze waarop zij wordt gebouwd
en onderhouden, alsmede de wijze van bedrijfsvoering en de wijze waarop de inrichting buiten gebruik wordt gesteld; “

De beste beschikbare technieken worden beschreven in BREF's, de Bbt REFerentie documenten.
Verticale BREF's beschrijven de beste beschikbare technieken voor een bepaalde industrie, zoals
raffinaderijen, grote stookinstallaties en de voedingsmiddelen- en zuivelindustrie. Horizontale BREF's
beschrijven de beste beschikbare technieken voor bepaalde processen die in meerdere branches worden
gebruikt, zoals verbranding van (gevaarlijk) afval, afvalbehandeling, monitoring en energie efficiëntie.
De BREF’s zijn in de Regeling aanwijzing Bbt-documenten aangewezen als documenten waarmee
rekening gehouden moet worden bij het bepalen van de Bbt.
Bij het vaststellen van de minimumstandaarden in dit LAP is rekening gehouden met de van toepassing
zijnde BREF’s. In de LAP-achtergrondinformatie is waar nodig aangegeven welke BREF op bepaalde
(categorieën van) afvalstoffen van toepassing is en hoe deze zich verhoudt tot de minimumstandaard.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 83/159

11.4 Vergunningverlening
De minimumstandaarden zijn zodanig geformuleerd en toegelicht, dat voor de vergunningverlener duidelijk
is wanneer een vergunning wel of niet kan worden verleend, gewijzigd (als het gaat om de
verwerkingstechniek) of verlengd. De algemene lijn is dat geen vergunningen worden verleend, gewijzigd
of verlengd voor afvalbeheervormen en -technieken die laagwaardiger zijn dan de in dit LAP vastgestelde
minimumstandaarden.
Omdat de minimumstandaard is bedoeld als harmoniserend instrument is het ongewenst dat bij
vergunningverlening verdergaande eisen worden gesteld dan de in dit LAP opgenomen
minimumstandaarden. Dit geldt niet als de aanvraag voor een vergunning zelf voorziet in een
verwerkingswijze die verder gaat dan de minimumstandaard.
In deze paragraaf worden enkele aspecten van de minimumstandaard nader toegelicht. Indien
noodzakelijk wordt aan deze aspecten in de LAP-achtergrondinformatie specifieke invulling gegeven.
11.4.1

Toetsen aan de minimumstandaard

Bij het beoordelen van nieuwe vergunningaanvragen voor het be-/verwerken van afvalstoffen en bij
verlenging of wijziging (van de verwerkingstechniek) van bestaande vergunningen van afvalbe- en
-verwerkende inrichtingen, dient het bevoegd gezag onder meer te toetsen aan de minimumstandaard die
voor de betreffende (categorie van) afvalstoffen is vastgesteld.
Voor elke in paragraaf 11.2 genoemde soort minimumstandaard geldt dat afvalbeheerwijzen kunnen
worden vergund die minstens even hoogwaardig zijn als de minimumstandaard. Aanvragen die
laagwaardiger zijn, worden niet vergund:
1. Stel de minimumstandaard voor een afvalstof is nuttige toepassing. Alle beheerwijzen die aan te
merken zijn als nuttige toepassing (treden c tot en met e van de voorkeursvolgorde voor afvalbeheer)
kunnen worden vergund. Verwijdering (treden f en g) is niet toegestaan.
2. Stel de minimumstandaard voor een afvalstof is materiaalhergebruik. Dit betekent dat voor die
afvalstof de treden c (producthergebruik) en d (materiaalhergebruik) van de voorkeursvolgorde voor
afvalbeheer kunnen worden vergund. Treden e (toepassen als brandstof), f (verbranden als
verwijdering) en g (storten) worden niet vergund.
3. Stel de minimumstandaard voor een afvalstof is nuttige toepassing door materiaalhergebruik met
minimaal X% rendement. Dit houdt in dat trede c (producthergebruik) kan worden vergund en dat trede
d alleen kan worden vergund als het rendement minimaal X% is. Treden e, f en g kunnen niet worden
vergund.
4. Stel de minimumstandaard is gebaseerd op een specifieke verwerkingsmethode, bijvoorbeeld
destillatie. Dit betekent dat de specifieke methode (in dit geval destillatie) kan worden vergund,
alsmede een andere van toepassing zijnde verwerkingsmethode als is aangetoond dat deze
verwerkingsmethode minimaal even hoogwaardig is.
Als de handeling uit een vergunningaanvraag niet overeenkomt met de geldende minimumstandaard in het
LAP, moet worden bepaald of de handeling minstens even hoogwaardig is als de minimumstandaard. De
wijze waarop dat moet gebeuren, is afhankelijk van de wijze waarop de minimumstandaard is vastgesteld.
Hierbij zijn de volgende situaties te onderscheiden:
• zowel de methode die als minimumstandaard is vastgesteld als de door een vergunningaanvrager
voorgenomen activiteit zijn meegenomen in het MER-LAP. In dit geval volgt uit het MER-LAP of de
voorgenomen activiteit tenminste even hoogwaardig is als de minimumstandaard;
• de methode die als minimumstandaard is vastgesteld is meegenomen in het MER-LAP, maar de door
een vergunningaanvrager voorgenomen activiteit niet. In dit geval dient de aanvrager via een LCA aan
te tonen dat de voorgenomen activiteit ten minste even hoogwaardig is als de minimumstandaard;
• de minimumstandaard en de aangevraagde handeling zijn geen van beiden meegenomen in het MERLAP. Net als in het vorige geval, dient met een LCA te worden aangetoond dat de voorgenomen
activiteit ten minste even hoogwaardig is als de minimumstandaard. Deze LCA dient bij voorkeur
kwantitatief te zijn. Als een kwantitatieve LCA niet mogelijk is, bijvoorbeeld omdat een aanvrager niet
over informatie kan beschikken die in het bezit is van een ander bedrijf, kan worden volstaan met een
kwalitatieve onderbouwing.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 84/159

Bij het opstellen van een LCA dient de aanvrager gedurende de looptijd van het LAP (2009-20015)
dezelfde LCA -methode toe te passen als de methode die voor het onderbouwen van de
minimumstandaard is toegepast. Dit betekent dat dezelfde milieuthema’s moeten worden meegenomen,
dezelfde normalisatiewaarden moeten worden aangehouden, dezelfde weegvormen en weegfactoren
moeten worden gehanteerd en dat eenzelfde wijze van alloceren van emissies moet worden toegepast.
Vergunningaanvrager en bevoegd gezag kunnen daarom beschikken over alle (achtergrond)gegevens,
berekeningen en ingreeptabellen die voor het MER-LAP zijn verzameld en opgesteld.
Als nieuwe inzichten of gegevens daartoe aanleiding geven, kan van het MER-LAP worden afgeweken.
Indien goed gemotiveerd, kunnen andere emissies, procesbeschrijvingen of rendementen worden gebruikt
dan in het MER-LAP. Voor meer details wordt verwezen naar het MER-LAP.
Als voor de vaststelling van een minimumstandaard een vergelijking is gemaakt met behulp van een LCA,
dan kan de standaard alleen als referentie worden gehanteerd voor verwerkingswijzen waarmee afval
wordt verwerkt met een samenstelling zoals gehanteerd in het MER-LAP.
Is bij een vergunningaanvraag sprake van een andere afvalsamenstelling dan in het MER-LAP is gebruikt,
dan moet de aanvrager aantonen dat de milieudruk van de verwerking van het afval met de afwijkende
samenstelling volgens de aangevraagde verwerkingsmethode gelijk of lager is dan verwerking van het
afval met de afwijkende samenstelling volgens de minimumstandaard. Dit betekent dat de aanvrager ook
de minimumstandaard moet doorrekenen met de afwijkende afvalsamenstelling. Deze herberekende
minimumstandaard vormt dan de referentie voor de beoordeling van de aangevraagde
verwerkingsmethode.
Bij het beoordelen van een vergunningaanvraag dient het bevoegd gezag ook rekening te houden met de
in de LAP-achtergrondinformatie aangegeven overwegingen die bij de vaststelling van de
minimumstandaard een rol hebben gespeeld.
Als het bevoegd gezag na toetsing van de vergunningaanvraag van mening is dat de aangevraagde
handeling minstens even hoogwaardig is als de minimumstandaard, kan de vergunning worden verleend.
Als men van mening is dat de aangevraagde handeling minder hoogwaardig is dan de minimumstandaard,
wordt de vergunning in principe niet verleend.
Is het bevoegd gezag voornemens om een laagwaardigere handeling toch te vergunnen, dan is sprake
van afwijken van het LAP. In dat geval dient de procedure uit paragraaf 10.5 te worden gevolgd.
Bij het beoordelen van vergunningaanvragen, met name als het gaat om LCA’s en het al dan niet afwijken
van de minimumstandaard, kan het bevoegd gezag ondersteuning en advisering vragen aan de
uitvoeringsorganisatie SenterNovem/Uitvoering Afvalbeheer. Het gaat in een dergelijk geval uitdrukkelijk
om een inhoudelijke ondersteuning, wat geen consequenties heeft voor een eventuele latere advisering
aan het Ministerie van VROM over een voornemen tot afwijken van het LAP.
Om deze ondersteunende en adviserende rol optimaal te kunnen uitvoeren, informeert het bevoegd gezag
de uitvoeringsorganisatie SenterNovem/Uitvoering Afvalbeheer over elke vergunningaanvraag waarin met
een LCA een vergelijking is gemaakt met een minimumstandaard uit het LAP. Hierdoor wordt tevens
bereikt dat zoveel mogelijk uniformiteit wordt verkregen bij het beoordelen van vergunningaanvragen.
11.4.2

Vergunningtermijn

In het verleden is besloten om Wet milieubeheer vergunningen voor de in het Inrichtingen en
vergunningenbesluit (IVB) genoemde afvalbe- en -verwerkende inrichtingen waarvoor de provincie het
bevoegd gezag is, af te geven voor maximaal tien jaar. De reden daarvoor was dat een maximale
vergunningtermijn het mogelijk maakt om genoemde inrichtingen op een bepaald moment te laten
overgaan tot het gaan gebruiken van andere technieken voor het be- of verwerken van afvalstoffen. Bij een
vergunning voor onbepaalde termijn zou het invoeren van een andere be- of verwerkingstechniek alleen
kunnen worden bereikt door in te grijpen in een lopende vergunning. Dat werd als een niet gewenste
manier beschouwd.
In het eerste LAP is opgenomen dat voor een aantal afvalstoffen slechts een vergunning voor maximaal
vijf jaar mag worden verleend. Voor die afvalstoffen waren toen ontwikkelingen gaande waarvan werd
verwacht dat ze tot heroverweging van de minimumstandaard zouden leiden eerder dan over 10 jaar.
Verder is het IVB aangepast, waardoor afvalverbrandingsinstallaties en stortplaatsen vanaf dat moment
een vergunning voor onbepaalde tijd konden krijgen. Dit vanwege de (veel) langere afschrijvingstermijn
dan 10 jaar van afvalverbrandingsinstallaties en stortplaatsen.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 85/159

Tijdens de evaluatiegesprekken over het eerste LAP kwam naar voren dat de meeste betrokkenen af
willen van de vergunning voor bepaalde termijn. Daarmee zouden administratieve en bestuurlijke lasten
worden bespaard en diverse problemen bij het verlengen van aflopende vergunningen worden voorkomen.
Ook zou een vergunning voor bepaalde termijn niet meer nodig zijn, gelet op de actualiseringsplicht die in
het vergunningenstelsel is opgenomen. Die plicht zou namelijk voldoende zekerheid geven dat het gebruik
van andere technieken voor be- en verwerken van afvalstoffen op een bepaald moment wordt ingevoerd.
Gelet op het hiervoor staande is het ministerie van VROM voorstander van het schrappen van de
vergunning voor bepaalde termijn. Er zal worden begonnen met het aanpassen van de betreffende
wetgeving op dit punt. Als die wetgeving is aangepast, kunnen afvalbe- en –verwerkende inrichtingen
daarna een vergunning voor onbepaalde tijd krijgen.
11.4.3

De minimumstandaard bestaat uit meerdere stappen

Een minimumstandaard kan uit meerdere stappen bestaan: bewerking A, gevolgd door bewerking B, enz.
Een bedrijf krijgt in principe vergunning als het alle stappen uitvoert of een ten minste even hoogwaardige
beheerwijze (voor toetsing zie paragrafen 10.4.1). De bedoeling van de betreffende minimumstandaard is
immers dat de afvalstof in kwestie alle stappen doorloopt en niet slechts een deel ervan.
Een bedrijf kan ook vergunning krijgen als het slechts een deel van een minimumstandaard uitvoert. In het
eerste LAP werd daarbij nog als voorwaarde gesteld dat dan in de vergunning een sturingsvoorschrift
wordt opgenomen, waarin wordt voorgeschreven dat het eindproduct van de vergunde handeling moet
worden afgegeven aan een bedrijf dat de volgende of een minstens even hoogwaardige handeling van de
betreffende minimumstandaard uitvoert.
De voorwaarde voor het opnemen van een sturingsvoorschrift vervalt met dit LAP. De reden daarvoor is
dat andere onderdelen van LAP, met name het hoofdstuk mengen en de minimumstandaarden, en
economische factoren er voor zorgen dat er geen ongewenste vervolgstappen zullen optreden.
11.4.4

Bewerkingsstappen die niet tot de minimumstandaard behoren

Het kan voorkomen dat een afvalstof een of meer bewerkingen ondergaat die geen invloed hebben op de
latere, gewenste verwerking van die afvalstof. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan verkleinen
en/of persen voor het transport van de betreffende afvalstof. Dergelijke bewerkingen zijn niet in de
minimumstandaard opgenomen, omdat ze niet noodzakelijk zijn voor de verdere verwerking.
Ondanks dat dergelijke handelingen niet aan de minimumstandaard voldoen, mogen ze wel worden
vergund. Om te vermijden dat ongewenste voorbewerkingen worden uitgevoerd, is waar nodig in de LAPachtergrondinformatie aangegeven welke voorbewerkingen die geen onderdeel van de minimumstandaard
zijn niet zijn toegestaan.
11.4.5

Een (nog) niet operationele techniek als minimumstandaard

Het is mogelijk om een minimumstandaard op te nemen die is gebaseerd op een techniek, terwijl deze
techniek (nog) niet in Nederland maar wel in het buitenland operationeel is. Dit kan in twee gevallen:
1. Er is een concrete verwachting dat deze techniek gedurende de geldingsduur van het LAP (20092015) in Nederland kan worden gerealiseerd. In dat geval wordt geen of slechts een tijdelijke
vergunning verleend om afvalstoffen op een laagwaardigere manier dan de minimumstandaard te
beheren. In de sectorplannen waar dit van toepassing is, wordt expliciet aangegeven hoe in de
overgangsperiode moet worden gehandeld.
2. Er is geen concrete verwachting dat de techniek in Nederland wordt gerealiseerd (bijvoorbeeld uit het
oogpunt van schaalgrootte), maar de bestaande situatie is dat de betreffende Nederlandse afvalstoffen
reeds naar de buitenlandse installatie worden uitgevoerd. In dat geval bevestigt de minimumstandaard
de huidige wijze van afvalbeheer en zijn er geen extra kosten verbonden aan het voldoen aan de
minimumstandaard. Voorbeeld hiervan is de verwerking van batterijen.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 86/159

11.5 Afwijken van de minimumstandaard
Als het bevoegd gezag na toetsing van de vergunningaanvraag van mening is dat de aangevraagde
handeling minder hoogwaardig is dan de minimumstandaard, maar de vergunning toch wil verlenen,
betekent dit dat men van het LAP wil afwijken. In dat geval wordt de procedure gevolgd die is opgenomen
in paragraaf 3.7 (wijzigen en afwijken van het LAP). Deze procedure houdt in dat het voornemen schriftelijk
wordt medegedeeld aan de Minister van VROM, waarbij in de mededeling nauwkeurig wordt beschreven
van welk onderdeel van het LAP men wil afwijken, wat de afwijking inhoudt en waarom men wil afwijken
(motivering).
Als afstemming/overleg over de voorgenomen afwijking met andere overheden gewenst/noodzakelijk is,
legt de minister de mededeling voor advies voor aan de Stuurgroep Afval (ambtelijk overleg) en/of het
DUIV (bestuurlijk milieuoverleg tussen Directoraat-Generaal Milieu, Unie van Waterschappen, IPO en
VNG). Stuurgroep afval en/of het DUIV beoordelen vervolgens de afwijking en stellen een advies op aan
de Minister van VROM. Het advies wordt ook aan het betreffende bevoegd gezag bekend gemaakt.
Als geen afstemming/overleg over de voorgenomen afwijking met andere overheden gewenst/noodzakelijk
is, wordt de voorgenomen afwijking beoordeelt door het ministerie van VROM, in overleg met de
uitvoeringsorganisatie SenterNovem/Uitvoering Afvalbeheer (SN/UA).
De Minister van VROM informeert het bevoegd gezag binnen zes weken na ontvangst van de mededeling
over zijn standpunt over de voorgenomen afwijking van het LAP.
Als de Minister van VROM het niet eens is met de voorgenomen afwijking, kan het betreffende
bestuursorgaan toch besluiten om van het LAP af te wijken. In dat geval beslist de Minister van VROM, als
zijnde de verantwoordelijke persoon die het LAP heeft vastgesteld, of het definitieve besluit van het
bevoegd gezag een reden is om een beroepsprocedure te starten.

Minimumstandaard bij de vergunningverlening
Afvalstoffen kunnen vaak op verschillende manieren worden verwerkt. Oud papier bijvoorbeeld kan worden gestort,
verbrand als vorm van verwijdering, toegepast als brandstof of ingezet als grondstof voor nieuw papier
(materiaalhergebruik).
Uit milieu-oogpunt gaat de voorkeur uit naar materiaalhergebruik. Om die reden wordt de gescheiden inzameling van
oud papier gestimuleerd. Het storten van gescheiden ingezameld oud papier is verboden op grond van het Besluit
stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen. Om het verbranden als vorm van verwijdering of gebruik als brandstof te
voorkomen, wordt aan installaties voor thermische verwerking van afvalstoffen geen vergunning verleend voor het
verbranden van oud papier dat geschikt is voor hergebruik.
De basis hiervoor is het LAP. In het LAP is namelijk materiaalhergebruik vastgesteld als minimumstandaard voor
daarvoor geschikt oud papier.

11.6 De minimumstandaard in internationaal perspectief
Bij het vaststellen van de minimumstandaarden in het LAP is rekening gehouden met de hoogwaardigheid
van afvalbeheer in het buitenland en de mogelijke consequenties voor in- en uitvoer van een afvalstof. De
reden daarvoor is de volgende. Indien een ontdoener een afvalstof voor nuttige toepassing wil uitvoeren
naar een installatie in een andere lidstaat van de Europese Unie en die installatie heeft een vergunning om
de betreffende afvalstof te verwerken, dan kan Nederland daar slechts in zeer beperkte mate bezwaar
tegen maken. Nederland kan de eigen minimumstandaard namelijk niet hanteren als toetsingskader voor
dergelijke uitvoer.
Wel kan eventueel krachtens de EVOA bezwaar worden gemaakt, indien naar de mening van het bevoegd
gezag de nuttige toepassing in het buitenland uit economisch en milieutechnisch oogpunt niet te
rechtvaardigen is.
Het hiervoor staande betekent dat verwerking in het buitenland kan plaatsvinden volgens een minder
hoogwaardige vorm van nuttige toepassing dan is voorzien in de minimumstandaard in het LAP.
Desondanks schrijven enkele minimumstandaarden uit het LAP voor een aantal afvalstoffen een
hoogwaardiger afvalbeheer voor dan wat is voorgeschreven in andere lidstaten van de Europese Unie. Dit
kan het gevolg zijn van zwaarwegende lokale of nationale milieuaspecten in Nederland of omdat
Nederland in die gevallen vasthoudt aan een voorbeeldwerking bij het ontwikkelen van internationale
eisen.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 87/159

Zoals in paragraaf 11.3 is aangegeven, zijn in het kader van de IPPC-richtlijn (96/61/EG) BREF’s
opgesteld, waarin de beste beschikbare technieken (BBT) worden beschreven. Bij vergunningverlening
moet rekening worden gehouden met deze BREF’s.
De BREF’s, maar ook andere Europese milieuregelgeving, zorgen er voor dat het verschil in
milieubelasting door vergelijkbare bedrijven in verschillende landen minder wordt. De kans dat afvalbeheer
in het buitenland plaatsvindt in installaties die aan minder strenge milieu-eisen voldoen dan in Nederland,
wordt kleiner.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 88/159

12 Toetsingskader in- en uitvoer

12.1 Inleiding
De EG-verordening betreffende de Overbrenging van Afvalstoffen ((EG) 1013/2006, hierna: de EVOA)
heeft betrekking op de overbrenging van afvalstoffen over de landsgrenzen. De EVOA is mede gebaseerd
op de bepalingen die zijn opgenomen in het Verdrag van Bazel en het OESO-besluit.
In Nederland is de Minister van VROM het bevoegd gezag voor de EVOA.
Het Verdrag van Bazel heeft betrekking op de beheersing en de verwijdering van gevaarlijke afvalstoffen.
Het verdrag onderscheidt twee soorten afvalstoffen, namelijk gevaarlijke en niet-gevaarlijke afvalstoffen,
die zijn vermeld in bijlage II en VIII respectievelijk bijlage IX van het verdrag.
Het OESO-besluit bevat voorschriften voor nuttige toepassing van afvalstoffen.
Het doel van de EVOA is de bescherming van het milieu. De EVOA schrijft procedures voor om
afvalstoffen te mogen en te kunnen overbrengen. Daartoe moeten bevoegde autoriteiten op de hoogte
worden gebracht van onder meer de over te brengen afvalstoffen en de wijze van verwerking van de
afvalstoffen. De bevoegde autoriteiten kunnen maatregelen nemen die nodig zijn voor de bescherming van
de gezondheid en het milieu.
Dit hoofdstuk bevat algemene informatie over de EVOA en een aantal algemene uitgangspunten voor het
beoordelen van kennisgevingen. In de sectorplannen van het LAP is per afvalstof een nadere uitwerking
van deze algemene uitgangspunten of specifiek beleid opgenomen. Indien uit een sectorplan een ander
regime volgt dan het geval zou zijn op basis van de onderstaande uitgangspunten, gaat het sectorplan
voor op het onderstaande.
Voor het toepassen van de regelingen voor in- en uitvoer worden afvalstoffen van offshore-activiteiten
beschouwd als afvalstoffen die vrijgekomen zijn op de plaats waar ze aan land komen.

12.2 De EVOA
12.2.1

Toepassingsgebied

De EVOA heeft betrekking op de overbrenging van afvalstoffen binnen de Europese Gemeenschap
(hierna: EG), verder aangeduid als overbrenging, en het overbrengen van afvalstoffen naar of uit de EG,
verder aangeduid als in- en uitvoer.
In de EVOA zijn de procedures en controleregelingen voor grensoverschrijdend transport van afvalstoffen
vastgelegd voor de volgende situaties:
• tussen lidstaten;
• uit derde landen die in de EG worden ingevoerd;
• uit de EG die naar derde landen worden uitgevoerd;
• tussen derde landen met doorvoer via de EG.
De procedure is afhankelijk van de herkomst en de bestemming van de afvalstoffen, de route van de
overbrenging, de over te brengen afvalstoffen en de wijze van verwerking van de afvalstoffen. In een
aantal situaties is de EVOA niet van toepassing. Deze uitzonderingen zijn beschreven in artikel 1, derde
lid, van de verordening.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 89/159

12.2.2

Lijsten van afvalstoffen

In de EVOA zijn lijsten van afvalstoffen opgenomen. Bijlage III bevat de Groene lijst van afvalstoffen en
bijlage IV bevat de Oranje lijst van afvalstoffen. De afvalstoffen die in deze lijsten zijn opgenomen en de
codes die aan de afvalstoffen zijn verbonden, zijn ontleend aan bijlagen van het Verdrag van Bazel en het
OESO-besluit.
Indien een afvalstof niet voorkomt op een van de bijlagen, wordt de afvalstof beschouwd als “nietingedeeld”. In de achtergrondinformatie bij het LAP wordt hier verder op ingegaan.
12.2.3

Algemeen procedureel kader

Voor de overbrenging van afvalstoffen van bijlage III, IIIA en III B van de EVOA geldt de algemene
informatieverplichting indien de afvalstoffen bestemd zijn voor nuttige toepassing. Deze procedure is
beschreven in paragraaf 12.3.
In alle andere gevallen geldt de procedure van voorafgaande kennisgeving en schriftelijke toestemming.
Deze procedure is beschreven in paragraaf 12.4.
Op de uitvoer van afvalstoffen van de Groene lijst voor nuttige toepassing naar landen waarop het OESObesluit niet van toepassing is, kunnen diverse procedures van toepassing zijn. Deze procedures zijn
afhankelijk van het land van bestemming en de afvalstof. Er kan een verbod gelden of er kan een
procedure met een voorafgaande kennisgeving met schriftelijke toestemming vereist zijn. Het kan ook zijn
dat het land van bestemming geen voorafgaande kennisgeving met schriftelijke toestemming vereist of dat
zij andere controleprocedures volgens het toepasselijke nationale recht vereist. In de laatste twee gevallen
geldt wel de algemene informatieverplichting van artikel 18 van de EVOA. Verordening (EG) 1418/2007
en Verordening (EG) 740/2008 geven nadere informatie over de te volgen procedure.
In een aantal gevallen is de uit- of invoer van afvalstoffen uit en in de EG verboden. In de
achtergrondinformatie bij het LAP wordt hier op ingegaan.

12.3 Procedure van algemene informatieverplichting
Overbrengingen van afvalstoffen waarvoor de algemene informatieverplichting geldt, moeten vergezeld
gaan van een bijlage VII-formulier en de in artikel 18 van de EVOA genoemde informatie.
Tijdens de overbrenging dient een door de opdrachtgever getekend bijlage VII-formulier aanwezig te zijn.
De opdrachtgever of de ontvanger van de overbrenging dient op verzoek van de betrokken bevoegde
autoriteit een afschrift van het contract te verstrekken.

12.4 Procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming
De EVOA bepaalt voor welke overbrenging van afvalstoffen de procedure van voorafgaande schriftelijke
kennisgeving en toestemming moet worden gevolgd. Deze procedure houdt in dat degene die afvalstoffen
over de grens wil vervoeren voorafgaand bij de bevoegde autoriteit van verzending een kennisgeving
indient. Bij overbrengingen binnen de Europese Gemeenschap geldt dat alle betrokken bevoegde
autoriteiten een besluit nemen op de kennisgeving waarin wordt aangegeven of er bezwaren bestaan
tegen de overbrenging.
De termijn waarbinnen een besluit moet zijn genomen, is bepaald in de EVOA. De termijn start vanaf het
moment dat de ontvangstbevestiging wordt afgegeven door de autoriteit van bestemming. De bevoegde
autoriteiten van verzending en bestemming nemen hun besluit schriftelijk. De bevoegde autoriteiten van
doorvoer kunnen de toestemming stilzwijgend verlenen.
Voor de overbrenging naar landen buiten de EG kan een andere procedure en termijn gelden waarbinnen
het besluit moet worden genomen. De looptijd van de termijn is afhankelijk van de landen waartussen de
overbrenging plaatsvindt, de landen van doorvoer, de soort afvalstoffen, de indeling van de overbrenging
en de status van de ontvangende inrichting.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 90/159

Het is aan de bevoegde autoriteit om te beoordelen of er wel of geen bezwaar bestaat tegen de
overbrenging. De bevoegde autoriteit in Nederland toetst de kennisgeving in het bijzonder aan de EVOA,
het LAP, jurisprudentie en andere toepasselijke wet- en regelgeving.
Hieronder worden twee toetsingscriteria verder toegelicht. De overige criteria worden in de
achtergrondinformatie bij het LAP nader besproken.
12.4.1

Juiste indeling van de overbrenging

Bij de beoordeling van kennisgevingen wordt door het Nederlands bevoegd gezag in ieder geval bezwaar
gemaakt wannneer de kennisgever kiest voor een handeling van nuttige toepassing, terwijl dat een
handeling voor verwijdering moet zijn, en andersom.
Binnen de indeling verwijdering en nuttige toepassing zijn diverse handelingen (D1-D15 en R1-R13)
mogelijk. Als een kennisgever binnen de indeling verwijdering of nuttige toepassing een verkeerde
handeling heeft opgegeven, wordt in beginsel geen bezwaar gemaakt op grond van de verkeerde
handeling, maar de kennisgever wordt wel geattendeerd op de onjuiste keuze.
12.4.2

Algemene kennisgeving

Voor het gebruik van een algemene kennisgeving voor diverse transporten op één kennisgeving, is onder
meer vereist dat de over te brengen afvalstoffen in essentie soortgelijke fysische en chemische
eigenschappen hebben. Ook dienen de afvalstoffen naar dezelfde ontvanger en dezelfde inrichting te
worden getransporteerd en dient dezelfde route voor elke overbrenging te worden gevolgd.
Om aan te kunnen tonen dat de afvalstoffen in essentie soortgelijke fysische en chemische eigenschappen
hebben, dient de kennisgever een zo nauwkeurig mogelijke opgave van de over te brengen afvalstoffen te
doen. In ieder geval moeten de herkomst en de samenstelling van de afvalstoffen goed zijn omschreven.
Tevens moet per kennisgeving de over te brengen afvalstoffen een zo smal mogelijke bandbreedte van
verschillende kenmerken omvatten.
Factoren die een rol spelen bij de beoordeling zijn:
• Afzonderlijke afvalstoffen met verschillende minimumstandaarden voor verwerking worden als
“verschillend” beoordeeld en kunnen daarom niet onder één (algemene) kennisgeving worden
overgebracht.
• Een kennisgeving kan slechts betrekking hebben op één afvalstoffencode van bijlage III of IV van de
EVOA. Afvalstoffen die qua omschrijving van de Eural-lijst vergelijkbaar zijn, én die onder één code
van bijlage III of IV zijn onder te brengen kunnen in bepaalde gevallen op één (algemene)
kennisgeving worden overgebracht.
• In beginsel kunnen gevaarlijke en niet-gevaarlijke afvalstoffen niet samen op één (algemene)
kennisgeving worden opgenomen, zeker niet wanneer het afvalstoffen betreft met complementaire
Eural-codes.
• Als afzonderlijke afvalstoffen verschillende fysieke verschijningsvormen (vast, slib, vloeibaar) hebben,
is dit een sterke aanwijzing dat ze niet samen op één (algemene) kennisgeving worden overgebracht.
• Dat afzonderlijke afvalstoffen uiteindelijk in dezelfde verwerkingsinstallatie terecht komen, is geen
grond voor de stelling dat er sprake is van in essentie soortgelijke fysische en chemische
eigenschappen.
• Dat afvalstoffen afkomstig zijn uit verschillende bedrijfstakken of processen is een aanwijzing dat het
gaat om afvalstoffen met verschillende fysische en chemische eigenschappen, ook wanneer de
betrokken Eural-codes qua omschrijving overeenkomen. Deze afvalstoffen kunnen alleen samen op
één kennisgeving wanneer uit het dossier blijkt dat geen sprake is van processpecifieke
verontreinigingen (verontreinigingen die samenhangen met de herkomst van de afvalstof) en de
afvalstoffen binnen een beperkte bandbreedte eenzelfde chemische samenstelling kennen. Het
hiervoor staande betekent niet dat het vanzelfsprekend is dat verschillende afvalstoffen die uit één
installatie komen wel op één (algemene) kennisgeving kunnen worden overgebracht.
• Als verschillende afvalstoffen in een vergunde inrichting een bewerking ondergaan alvorens te worden
overgebracht, bijvoorbeeld een bewerking als bedoeld in hoofdstuk 19 02 (fysisch-chemische
behandeling) of hoofdstuk 19 12 (niet elders genoemde mechanische afvalverwerking) van de Eural,
worden de daarbij ontstane afvalstoffen beoordeeld overeenkomstig de voormelde punten. Omdat in
deze gevallen echter sprake is van één nieuwe afvalstof dient de meest daarbij in aanmerking
behorende Eural-code te worden genomen, bijvoorbeeld code 19 12 11 (overig afval van mechanische
afvalverwerking dat gevaarlijke stoffen bevat).
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 91/159

12.5 Overbrenging voor verwijdering binnen de EG
Op grond van de EVOA kan een lidstaat de overbrenging van afvalstoffen voor verwijdering geheel of
gedeeltelijk verbieden of daar bezwaar tegen maken als een dergelijke overbrenging niet in
overeenstemming is met een afvalbeheerplan dat de lidstaat op grond van de Kaderrichtlijn afvalstoffen
heeft opgesteld. Het beleid voor overbrengingen voor verwijdering van Nederlandse afvalstoffen naar een
verwerker binnen de EG volgt hierna.
12.5.1

Overbrenging voor storten (D1)

Eén van de uitgangspunten van het afvalstoffenbeleid is dat Nederland voor het storten van afvalstoffen
zelfverzorgend wil zijn. Om deze reden zal, onder toepassing van het principe van nationale
zelfverzorging, bezwaar worden gemaakt tegen een voorgenomen overbrenging van afvalstoffen om deze
in het land van bestemming te storten of na bewerking (bijvoorbeeld door ontgiften/neutraliseren/
ontwateren of immobilisatie) te storten. Een uitzondering op deze regel geldt voor afvalstoffen die in
Nederland niet kunnen worden verwerkt of gestort.
12.5.2

Overbrenging voor verbranden als vorm van verwijdering (D10)

Overbrenging voor verbranden als vorm van verwijdering is in beginsel toegestaan. Voor Nederland geldt
geen nationale zelfverzorging voor verbranden als vorm van verwijdering. Een uitzondering op het in
beginsel toestaan van overbrengingen voor verbranden als vorm van verwijderen, vormen afvalstoffen die
nuttig toepasbaar zijn volgens de minimumstandaard van het desbetreffende sectorplan. In dat geval wordt
aan nuttige toepassing voorrang gegeven ter bevordering van het verkrijgen van secundaire grondstoffen
dan wel het gebruik voor hoofdgebruik als brandstof of een andere wijze van energieopwekking. Het beleid
voor de afvalstoffen waarop dit van toepassing is, is opgenomen in de betreffende sectorplannen. In die
plannen is verwoord dat in beginsel bezwaren bestaan tegen de uitvoer voor verwijdering omdat nuttige
toepassing mogelijk is. De EVOA geeft in artikel 11 de mogelijkheid om bezwaar te maken op dit
onderdeel.
Open landsgrenzen voor verbranden als vorm van verwijderen en het invoerplafond
Door het op 1 januari 2007 open gaan van de landsgrenzen voor verbranden als vorm van verwijderen van
niet-gevaarlijk brandbaar restafval, kunnen er gevolgen optreden voor het Nederlandse afvalbeheer. Op
het moment dat Nederlands niet-gevaarlijk brandbaar restafval uit de Nederlandse AVI’s wordt verdrongen
als gevolg van invoer van brandbaar restafval en daardoor meer Nederlands niet -gevaarlijk brandbaar
restafval moet worden gestort, is sprake van een ongewenst gevolg.
Het ongewenste gevolg, zijnde de verdringing, wordt tot een bepaald hoeveelheid acceptabel geacht. Er
mag voor het verbranden van buitenlands brandbaar restafval een hoeveelheid AVI-capaciteit worden
gebruikt die overeenkomt met 5% van de op 1 januari 2007 bestaande AVI-capaciteit plus 10% van de na
1 januari 2007 gerealiseerde capaciteitsuitbreidingen.
Dit betekent concreet dat er een flexibel invoerplafond geldt, waarvan de hoogte afhankelijk is van de
bestaande AVI-capaciteit en gerealiseerde uitbreidingen. Met de voorziene uitbreidingen van de
verbrandingscapaciteit, leidt dit dus tot een steeds hoger (= flexibel) invoerplafond.
Het hiervoor staande houdt in dat op het moment dat er nieuwe verbrandingscapaciteit bijkomt, de
capaciteit die in Nederland mag worden gebruikt voor het verbranden van buitenlands brandbaar restafval
mag stijgen met een hoeveelheid die overeenkomt met 10% van de nieuw in gebruik genomen capaciteit.
De genoemde 5 en 10% mogen overal in Nederland worden ingevuld. De 5% is dus niet direct gekoppeld
aan de bestaande installaties en de 10% is niet direct gekoppeld aan een specifieke nieuwe
verbrandingslijn of installatie.
Het kan dus zijn dat een nieuwe lijn/installatie totaal geen buitenlands brandbaar restafval verbrandt, maar
dat een of meerdere bestaande installaties een hoeveelheid buitenlands brandbaar restafval gaan
verbranden die overeenkomt met 10% van de nieuw in gebruik genomen capaciteit.
Ook is het mogelijk dat de bestaande installaties totaal geen buitenlands brandbaar restafval verbranden,
maar dat een nieuwe lijn of installatie volledig wordt gevuld met buitenlands brandbaar restafval.
Zolang in totaal niet meer AVI-capaciteit wordt ingezet voor buitenlands afval als de omvang van het
invoerplafond van dat moment, wordt eventuele verdringing acceptabel geacht.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 92/159

Het hiervoor staande houdt ook in dat op het moment dat er nieuwe verbrandingscapaciteit bijkomt, de
hoeveelheid Nederlands brandbaar restafval die wordt gestort, zal moeten afnemen met een hoeveelheid
die overeenkomt met 90% van de nieuwe capaciteit. Op basis hiervan kan worden bepaald hoeveel
Nederlands brandbaar restafval in een bepaalde periode had mogen worden gestort.
Het referentiekader (startpunt) is de gemiddelde hoeveelheid met ontheffing gestort brandbaar restafval
per maand in het jaar 2006.
Overbrengingen van afval van de gezondheidszorg bij mens of dier
In de vorige planperiode is bepaald dat de landsgrenzen op 1 januari 2010 worden geopend voor
ziekenhuisafval waarvoor tot die datum capaciteitsregulering geldt. Dit beleid wordt in de huidige
planperiode gecontinueerd voor afval van gezondheidszorg bij mens of dier. Het achterliggende idee is om
ontdoeners meer keuzemogelijkheden te bieden voor afval van gezondheidszorg bij mens of dier dat zowel
wel als geen infectierisico draagt. Afvoer naar andere verwerkers dan ZAVIN die geschikt zijn om dit afval
te verwijderen (buitenlandse verbrandingsinstallaties) is daarmee mogelijk. Meer informatie over het beleid
over afval van gezondheidszorg bij mens of dier is opgenomen in de LAP-achtergrondinformatie.

12.6 Overbrenging voor nuttige toepassing binnen de EG
Voor afvalstoffen bestemd voor nuttige toepassing is binnen de EU in beginsel sprake van een vrije markt.
De EVOA geeft in artikel 12 mogelijkheden om bezwaar te maken tegen overbrengingen.
Of de overbrenging voor nuttige toepassing gelet op de EVOA valt te rechtvaardigen, wordt van geval tot
geval beoordeeld. Voor de beoordeling of de mate van nuttige toepassing in een concreet geval de
overbrenging rechtvaardigt, is de verhouding tussen het aandeel nuttige toepassing en het aandeel storten
relevant.
Rekening houdend met dit uitgangspunt gelden als algemene richtsnoeren:
1. Lozen of verdampen van water blijft in beginsel, behoudens bij verbranden als vorm van nuttige
toepassing, buiten beschouwing. Uitsluitend de verwerking van het niet-waterige deel van de afvalstof
bepaalt of de overbrenging gerechtvaardigd is
2. Als sprake is van 100% nuttige toepassing wordt geen bezwaar gemaakt. Ook wanneer de waarde van
het materiaal dat uiteindelijk nuttig wordt toegepast minimaal is, is dit bij 100% nuttige toepassing geen
reden de overbrenging niet toe te staan
3. Bij minder dan 100% nuttige toepassing wordt in het algemeen geen bezwaar gemaakt als het niet
nuttig toepasbare deel wordt verbrand (0% storten). De keuze voor afwegingen wordt overgelaten aan
betrokkenen
4. Bij minder dan 100% nuttige toepassing, waarbij een restfractie of residu wordt gestort, bepaalt de
mate van storten of bezwaar wordt gemaakt omdat de mate van nuttige toepassing onvoldoende zou
zijn.
Er wordt geen bezwaar gemaakt als het aandeel dat wordt gestort in het betreffende geval als redelijk
wordt aangemerkt. Bij het bepalen wat redelijk is, speelt onder meer een rol:
a. of het aandeel dat wordt gestort kleiner dan of gelijk is aan het voor de (belangrijkste component
van de ) betreffende afvalstof gebruikelijke percentage. Het gebruikelijke percentage wordt
bepaald op basis van de praktijk (hoeveel werd gestort bij eerdere overbrengingen), de stand der
techniek van verwerking van de afvalstof en de gebruikelijke verwerkingswijze van de afvalstof in
Nederland en de direct aangrenzende landen;
b. recente ontwikkelingen op het gebied van verwerkingsmogelijkheden van de betreffende
afvalstoffen in relatie tot de bijbehorende kosten;
c. hetgeen in verschillende in het kader van de IPPC opgestelde BREF-documenten is opgenomen;
d. in hoeverre de kennisgever, ingeval een groter aandeel wordt gestort dan voor de betreffende
afvalstof gebruikelijk is, voldoende motiveert dat in dit geval andere verwerkingsvormen dan
storten voor de betreffende fractie technisch onmogelijk of qua kosten substantieel hoger zijn
(referentie: 150% van het kosten van storten).
e. in hoeverre de kennisgever, ingeval een groter aandeel wordt gestort dan voor deze afvalstroom
gebruikelijk is, aantoont dat de opbrengst van het nuttig toegepaste deel voor dit specifieke geval
in absolute zin hoger is dan de kosten van het storten van de te storten fractie.
5. Uitvoer voor nuttige toepassing op stortplaatsen wordt alleen toegestaan voor afvalstoffen die ook
binnen Nederland voor dat doel zouden mogen worden gebruikt (zie paragraaf 21.13).
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 93/159

Waar in het voorgaande wordt gesproken van “de kosten van het storten” of waar de kennisgever bij
genoemde motivering de kosten moet betrekken, is het tarief dat in Nederland geldt voor storten van de
betreffende afvalstof (inclusief de Wbm-heffing) de referentie.

12.7 Invoer naar en uitvoer uit de Gemeenschap
Voor invoer naar en uitvoer uit de Gemeenschap is geen specifiek beleid opgesteld. Als in- of uitvoer van
afvalstoffen wordt aangevraagd, wordt in ieder geval het beleid dat bij overbrenging binnen de
Gemeenschap geldt als uitgangspunt genomen.
Het Verdrag van Bazel en de EVOA bevatten wel bepalingen over het grensoverschrijdend transport van
afvalstoffen van en naar buiten de EU.

12.8 Vooraf goedgekeurde inrichtingen
De Verordening biedt de mogelijkheid aan de bevoegde autoriteit van bestemming die rechtsmacht bezit
over een specifieke inrichting voor nuttige toepassing, om deze inrichting vooraf goed te keuren. Als de
inrichting van ontvangst een vooraf goedgekeurde inrichting betreft, heeft dat tot gevolg dat bij het indienen
van een algemene kennisgeving de overbrengingsperiode kan worden verlengd tot een periode van ten
hoogste drie jaar. De criteria om in aanmerking te komen voor de status van vooraf goedgekeurde
inrichting, zijn vastgelegd in de Regeling EG-verordening overbrenging van afvalstoffen.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 94/159

13 Preventie

13.1 Inleiding
Preventie van afval is een van de hoofddoelstellingen van het afvalstoffenbeleid. Afvalpreventie richt zich
op het voorkomen dan wel het beperken van het ontstaan van afvalstoffen en emissies (kwantitatieve
preventie) of het verminderen van de milieuschadelijkheid van afvalstoffen (kwalitatieve preventie). Dit leidt
tot minder milieudruk bij afvalbeheer, minder ruimtebeslag door afvalbeheerinrichtingen en lagere
afvalbeheerkosten.

De nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen bevat de volgende definitie:
“Preventie: maatregelen die worden genomen voordat een stof, materiaal of product
afvalstof is geworden, ter vermindering van:
a. de hoeveelheid afvalstoffen, inclusief via het hergebruik van producten of
de verlenging van de levensduur van producten;
b. de negatieve gevolgen van de gegenereerde afvalstoffen voor het milieu en de
menselijke gezondheid, of
c. het gehalte aan schadelijke stoffen in materialen en producten”.
Hieruit blijkt dat de nieuwe Kaderrichtlijn een deel van wat in Nederland valt onder
hergebruik, namelijk producthergebruik, onder preventie brengt.

Preventie heeft echter niet alleen betrekking op afvalbeheeraspecten. Preventie leidt namelijk ook vaak tot
een vermindering van het gebruik van grondstoffen en energie in productieprocessen, wat weer tot gevolg
heeft dat er minder vervuiling en aantasting van de (leef)omgeving optreedt bij de winning van die
grondstoffen. Bovendien wordt een bijdrage geleverd aan het klimaatbeleid, dat onder meer is gericht op
het terugdringen van CO2-emissies in de atmosfeer. Daarnaast draagt preventie bij aan een efficiëntere
productie, wat kan resulteren in lagere productiekosten en betere arbeidsomstandigheden.
In dit hoofdstuk wordt eerst een kort overzicht gegeven van activiteiten en resultaten in de periode
voorafgaand aan het LAP. Daarna wordt ingegaan op het preventiebeleid voor de periode 2002 tot 2012.
Preventie van specifieke afvalstoffen komt in de sectorplannen aan de orde.

De nieuwe Kaderrichtlijn schrijft voor dat lidstaten afvalpreventieprogramma’s moeten
vaststellen. In die programma’s moeten bestaande preventiemaatregelen worden
beschreven en het nut van de voorbeelden van maatregelen in bijlage IV van de nieuwe
Kaderrichtlijn of andere passende maatregelen worden geëvalueerd.
De afvalpreventieprogramma’s mogen worden geïntegreerd in de afvalbeheerplannen die
de lidstaten moeten opstellen.
Het voorliggende hoofdstuk van het LAP kan worden gezien als een eerste aanzet voor
een afvalpreventieprogramma als omschreven in de nieuwe kaderichtlijn.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 95/159

13.2 Preventie tot en met 2006
De hoeveelheid preventie wordt bepaald door de groei van Bruto Binnenlands Product (BBP) te vergelijken
met de groei van het afvalaanbod. De jaarlijkse productie aan afval in Nederland (exclusief verontreinigde
grond, baggerspecie en mest) is gestegen van 47 Mton in 1985 tot 63 Mton in 2000, om vervolgens te
dalen naar 60 Mton in 2006. Tussen 1985 en 2006 is dit een stijging van zo’n 28%.
Deze toename blijft achter bij de ontwikkeling van het Bruto Binnenlands Product (BBP), dat in dezelfde
periode met zo’n 73% is gestegen. Als het totale afvalaanbod tussen 1985 en 2006 was gegroeid
overeenkomstig het BBP, dan zou in 2006 circa 82 Mton afval zijn ontstaan. Dit betekent dat tussen 1985
en 2006 bijna 27% preventie is bereikt. Dit is weergegeven in figuur 13.1.
De cijfers tonen aan dat er tot 2000 sprake is van een relatieve ontkoppeling tussen het totale afvalaanbod
in Nederland en de economische groei, want het afvalaanbod is minder snel gegroeid dan het BBP. Vanaf
2000 is zelfs sprake van een absolute ontkoppeling, gezien de toename van het BBP en de afname van
het afvalaanbod.
De ontkoppeling is het gevolg van een combinatie van factoren: overheidsbeleid, technologische
ontwikkelingen, efficiënter produceren, kosten van verwijdering, enz. Deze factoren kunnen niet los van
elkaar worden gezien: zo is er overheidsbeleid dat specifiek is gericht op afvalpreventie, maar er is ook
beleid dat heeft bijgedragen aan het tot stand komen van nieuwe technieken en van efficiënter produceren.
Daarnaast is de toename van de kosten van verwijdering ook voor een deel het gevolg van
overheidsbeleid.

Figuur 13.1
Afvalbeheer in de periode 1985 tot en met 2006.
180%
170%
160%

Index (1985 = 100)

150%
140%
BBP
Totaal afvalaanbod

130%
120%
110%
100%
90%
80%
1985

1990

1995

2000

2005

2010

In onderstaand overzicht zijn belangrijke activiteiten opgesomd die in de laatste decennia zijn uitgevoerd
en in gang zijn gezet en die invloed hebben gehad op de aard en de hoeveelheid afvalstoffen die in
Nederland (zijn) ontstaan.
1. Tot het eind van de jaren ’80 was het preventiebeleid vooral gericht op industriële monostromen. Het
‘Project Industriële successen met afvalpreventie’ (PRISMA) is daar een voorbeeld van.
2. Na de jaren ’80 heeft het beleid zich verbreed naar al het bedrijfsafval, onder meer via het
actieprogramma ‘Afvalpreventie bij bedrijfsmatige activiteiten’, de uitvoeringsstrategie ‘Met preventie is
veel te winnen’, het programma ‘Schoner produceren’ en het programma ‘Met preventie naar
duurzaam ondernemen; een programma voor en door overheden 2001-2005.’
3. Specifiek afvalpreventiebeleid werd onderdeel van het doelgroepbeleid industrie. Voor de daaronder
vallende bedrijfstakken zijn bijvoorbeeld in het kader van de Integrale Milieu Taakstellingen (IMT’s)
doelstellingen voor afvalpreventie vastgelegd en hulpmiddelen als werk- en handboeken opgesteld.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 96/159

4.
5.
6.
7.
8.

9.

Afvalpreventie werd onderdeel van met de industrie gesloten convenanten, zoals de convenanten over
verpakkingen.
Afvalpreventie kreeg een plaats in vergunningen en algemene regels.
Er zijn financiële instrumenten ingezet om afvalpreventie te bevorderen, zoals de regelingen ‘Groen
beleggen’ en ‘Vervroegde afschrijving milieu-investeringen’ (VAMIL).
In het ‘Stimuleringsprogramma afvalscheiding en afvalpreventie van huishoudelijk afval (STAP)’ is een
aantal projecten ter stimulering van onder meer afvalpreventie uitgevoerd.
Met de ‘Subsidieregeling aanpak milieudrukvermindering’ (SAM) werden gemeenten ondersteund bij
het uitvoeren van projecten om vergunningverlening en handhaving van onder meer afvalpreventie op
een adequaat niveau te krijgen.
De voorlichtingscampagne ‘Minder afval heb je zelf in de hand’ is een voorbeeld van hoe de doelgroep
consumenten is aangesproken om tot (meer) afvalpreventie te komen.

13.3 Preventiedoelstelling voor de periode 2009 tot en met 2021
In hoofdstuk 7 Afvalbeheerscenario’s is aangegeven dat het LAP erop is gericht om de jaarlijkse totale
hoeveelheid afval van 60 Mton in 2006 niet meer te laten stijgen dan tot 68 Mton in 2015 en 73 Mton in
2021. Deze afvalhoeveelheden komen overeen met het Strong Europe scenario van het Centraal
Planbureau.
De nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen bevat geen kwantitatieve doelstellingen voor
afvalbeheer. Wel zegt de richtlijn dat lidstaten afvalpreventieprogramma’s moeten
vaststellen, waarin onder meer afvalpreventiedoelstellingen worden vastgesteld.
De doelstellingen moeten erop gericht zijn economische groei los te koppelen van de
milieueffecten die samenhangen met de productie van afvalstoffen.
Verder is opgenomen dat de Europese Commissie tegen einde 2014 voorstellen zal doen
voor loskoppelingsdoelstellingen voor 2020.
Met de in Nederland al bereikte ontkoppeling en een Nederlandse doelstelling voor
preventie wordt voldaan aan de verplichting die in de nieuwe Kaderrichtlijn op dit punt is
opgenomen.

13.4 Preventiebeleid
Zoals in paragraaf 13.2 is aangegeven, heeft Nederland in de afgelopen jaren veel activiteiten ontplooid en
in gang gezet op het gebied van afvalpreventie. Mede als gevolg daarvan is een ontkoppeling bereikt
tussen de economische groei en de groei van het afvalaanbod. Diverse van die activiteiten lopen de
komende jaren door en de effecten ervan zullen daarom ook in de komende jaren nog merkbaar zijn.
Hierna wordt een overzicht gegeven van de activiteiten en instrumenten die de komende jaren op dit
gebied worden ingezet.
13.4.1

Ketengericht afvalbeleid

Met dit tweede LAP wordt een weg ingeslagen van ‘traditioneel’ afvalstoffenbeleid naar ketengericht
afvalbeleid. De reden voor die weg is dat verdere grootschalige verbeteringen in de milieudruk door
afvalbeheer met het traditionele afvalbeleid en instrumentarium niet meer kunnen worden bereikt. De kans
zou dan bestaan dat de mogelijke milieuwinst wordt afgewenteld op een andere plaats in de keten.
Voor een verdere, serieuze bijdrage aan duurzaamheid vanuit het afvalstoffenbeleid vindt een meer
integrale beschouwing plaats van de gehele materiaalketen waar de afvalstoffen uiteindelijk uit
voortkomen. De meest effectieve stappen in de richting van een duurzaam en zuinig materiaalgebruik zijn
immers te realiseren wanneer deze plaatsvinden vanuit het perspectief van de hele keten. Met een
dergelijke ketenaanpak in het afvalbeleid wordt een verdere vermindering van de milieudruk door afval
beoogd. Er wordt gezocht naar aangrijpingspunten eerder in de keten, zoals productontwerp, en er wordt
voorkomen dat milieudruk op andere fases van de materiaalketen wordt afgewenteld.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 97/159

In hoofdstuk 6 Ketengericht afvalbeleid is aangegeven hoe het hiervoor staande wordt opgepakt. Zo zijn
zeven prioritaire afvalstromen geselecteerd, waarvan de milieudruk in de keten hoog is, de milieudruk in de
afvalfase hoog is en/of de kosten van afvalverwerking hoog zijn. Het zijn stromen waarvoor geldt dat er
meer nodig is dan een duurzame individuele bedrijfsvoering om de volgende slag naar een duurzame
materiaalketen te kunnen maken. Samenwerking in de keten is bij de stromen van belang, wat kan leiden
tot nieuwe oplossingen en innovaties. Het streven is om voor elk van de zeven prioritaire stromen in de
planperiode van dit LAP minimaal 20% vermindering van de milieudruk te realiseren.
Het eerder in de keten ingrijpen, kan leiden tot anders ontwerpen, het verlenen van diensten in plaats van
het maken van producten, het anders gebruiken van producten, meer hergebruik, enz. Deze gevolgen
kunnen als preventie worden gezien.
13.4.2

Ecodesign

Al sinds de jaren ’90 wordt het integreren van milieu-aspecten bij het ontwerp van producten door de
overheid gestimuleerd. Dat heeft er onder meer toe geleid dat in de voorkeursvolgorde voor afvalbeheer
als tweede trede is opgenomen dat “bij het vervaardigen van stoffen, preparaten of producten gebruik
wordt gemaakt van stoffen en materialen die na gebruik van het product geen of zo min mogelijk nadelige
gevolgen voor het milieu veroorzaken”.
De afgelopen jaren is dit aspect nadrukkelijker in de belangstelling komen te staan, onder meer als gevolg
van de Richtlijn betreffende de totstandbrenging van een kader voor het vaststellen van eisen inzake
ecologisch ontwerp voor energieverbruikende producten (2005/32/EG), kortweg de Richtlijn ecodesign
genoemd. Met deze richtlijn zijn of worden eisen gesteld aan meer dan 20 producten die elektriciteit
gebruiken. Eind 2008 zijn eisen klaar voor onder meer standby-verbruik, lantaarnpalen en batterijopladers. Het streven is om snel voor meer producten eisen te stellen, zoals voor huishoudelijke
verlichting. Daarnaast zijn eisen in de maak voor producten die zelf geen energie gebruiken, maar aan
energie gerelateerd zijn, zoals isolatiematerialen.
De Richtlijn ecodesign gaat overigens niet alleen over energie. De richtlijn kan namelijk eisen stellen aan
het ontwerp van producten voor alle milieu-aspecten en gedurende de hele levenscyclus van een product.
De richtlijn richt zich dus ook op het zodanig ontwerpen van een product dat het later makkelijker uit elkaar
kan worden gehaald en de afzonderlijke componenten nuttig kunnen worden toegepast. Ook het kiezen
voor milieuvriendelijkere materialen, het lichter maken van producten en de levensduur van het product
verlengen, vallen onder de richtlijn.
Het idee achter de eisen in de richtlijn is dat hoe eerder in de productketen met het milieu rekening wordt
gehouden, hoe beter. De ontwerpfase is dus essentieel. Meer dan 80 procent van de milieubelasting van
een product wordt namelijk bepaald bij het ontwerp ervan. Door producten slim te ontwerpen en te
produceren, kunnen diverse problemen worden voorkomen.
Nederland zet zich in internationaal verband in om ook afvalaspecten mee te nemen in de eisen die aan
producten worden gesteld.
Aanvullend aan wat in Europees verband wordt gerealiseerd, lopen binnen Nederland diverse initiatieven
om de toepassing van het instrument ecodesign te stimuleren, met name bij het midden- en kleinbedrijf
(MKB). Zo is er bijvoorbeeld het ondersteuningsprogramma Ecodesign. Daarnaast hebben de minister van
VROM en de technologische industrie (FME-CMW) een intentieverklaring ondertekend om de toepassing
van ecodesign te stimuleren. Ook is een project gestart met de Beroepsorganisatie Nederlandse
Ontwerpers (BNO) om productontwerpers actief kennis te laten maken met ecodesign en om inspirerende
voorbeeldprojecten te genereren voor de Nederlandse ontwerp-branche
De nieuwe Kaderrichtlijn geeft aan dat lidstaten passende maatregelen kunnen nemen die
stimuleren om producten zodanig te ontwerpen dat de milieueffecten en de afvalproductie
zowel bij de vervaardiging als bij het latere gebruik van de producten worden verminderd.
Ook kunnen de maatregelen ervoor zorgen dat de nuttige toepassing en verwijdering van
producten die afval zijn geworden, geschieden overeenkomstig andere artikelen van de
richtlijn.
Dergelijke maatregelen kunnen onder meer aanmoedigen tot het ontwikkelen,
vervaardigen en in de handel brengen van producten die geschikt zijn voor meervoudig
gebruik, technisch duurzaam zijn en, eenmaal afval geworden, geschikt zijn voor een
passende en veilige nuttige toepassing en milieuvriendelijke verwijdering.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 98/159

13.4.3

Cradle to cradle (C2C)

Cradle to Cradle (van wieg tot wieg, C2C) is een ontwerpconcept op basis van eco-effectiviteit. Het
principe van het concept is ontleend aan de werking van ecosystemen, waarin het ene organisme een
functie heeft voor andere organismen. Hierbij staan kenmerken als samenwerking (symbiose), het dienen
als voedsel en onderlinge verrijking centraal.
C2C betekent dat producten dusdanig moeten zijn ontworpen dat zij na gebruik op een hoogwaardige
manier kunnen worden hergebruikt in een nieuw product of een voedende biologische of technische
functie hebben. “Afval is voedsel” is daarom het motief van het ontwerpconcept.
Om grondstoffen na het afdanken van een product te kunnen inzetten als voeding voor nieuwe producten
of terug te brengen in de (biologische) kringloop, dient een product te bestaan uit zo min mogelijk
componenten of componenten van één soort, bijvoorbeeld alleen uit hout. Voor de gebouwde omgeving
betekent C2C dat wijken of gebouwen een meerwaarde hebben voor de omgeving of een (eco)systeem,
doordat ze meer produceren dan ze gebruiken. Bijvoorbeeld dat het afgevoerde water schoner is dan het
toegevoerde water, er meer energie wordt geleverd uit gebouwen dan er wordt gebruikt en
bouwmaterialen na gebruik weer kunnen terugkeren in de biologische of technische kringloop.
De grote kracht van het C2C concept ligt in het innovatieve, mobiliserende en inspirerende karakter. C2C
gaat uit van een positieve benadering en van het slim ontwerpen vanaf het begin. Het is bovendien een
integrerend concept, want het gaat om een ontwerp benadering en om systeemdenken.
C2C is technisch gezien geen nieuw concept, het sluit goed aan bij onderdelen van het Nederlandse
duurzaamheidbeleid, zoals kringloopbeleid, ketenbeleid, productenbeleid, maatschappelijk verantwoord
ondernemen enz. C2C is wel een breed begrip. Het gaat namelijk niet alleen om ketens (kringlopen van
natuurlijke hulpbronnen), maar ook om systemen (sleutelvoorraden, ecosystemen, ruimte en energie) en
om sturing (sturing via geld, regels, ruimtelijke ordening).
Het ministerie van VROM stimuleert en integreert C2C op diverse manieren. Het programma “Ketengericht
afvalbeleid” is daar een belangrijk voorbeeld van. C2C zal daarbij een rol spelen als inspiratiebron bij de
aanpak van de prioritaire stromen (zie hoofdstuk 6 Ketengericht afvalbeleid). Ook bij duurzaam inkopen en
ruimtelijke projecten (duurzame gebiedsontwikkeling) wordt het C2C principe gebruikt.
13.4.4

Duurzaam inkopen

Jaarlijks kopen overheden voor ruim 40 miljard euro aan producten en diensten in. De overheid heeft als
doelstelling om de overheidsinkopen te verduurzamen. Dit ‘duurzaam inkopen’ houdt in dat bij de inkoop
van producten, diensten en werken milieu- en sociale criteria worden toegepast. Als overheden duurzaam
gaan inkopen, krijgt de markt voor duurzame producten een stevi ge impuls.
De rijksoverheid wil in 2010 voor 100 procent duurzaam inkopen. De gemeenten streven naar 75 procent
in 2010 en 100 procent in 2015. Provincies en waterschappen hebben minimaal 50 procent in 2010 als
doel gesteld en zijn in gesprek over verhoging.
De overheden stellen onder leiding van het ministerie van VROM duurzaamheidscriteria op om bij groepen
producten en diensten als kantoormeubelen, papier, catering, energie, wegen en kantoorgebouwen
rekening te houden met het milieu en sociale aspecten. Bij milieuaspecten gaat het om het effect van het
product of productieproces op het milieu, bijvoorbeeld door energie of materiaalgebruik. Onder sociale
aspecten vallen onder meer kinderarbeid en mensenrechten. Met de duurzaamheidscriteria kunnen
overheden bepalen hoe duurzaam een aankoop is.
Het beleid van duurzaam inkopen richt zich op de vraag naar producten en diensten en niet op het aanbod
daarvan. De primaire doelgroep wordt dan ook gevormd door de inkopers en de bestuurders van de
inkopers en budgethouders en niet door de producenten van goederen en diensten.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 99/159

13.4.5

Producentenverantwoordelijkheid

Het instrument producentenverantwoordelijkheid heeft in de jaren ‘90 een plaats gekregen in het
Nederlandse afvalbeleid. Zoals in paragraaf 5.7 is aangegeven, is in 2007 door het ministerie van VROM
onderzoek verricht naar de neveneffecten van de introductie van producentenverantwoordelijkheid. Één
van de conclusies uit dit onderzoek is dat door het instrument zoals het is toegepast weliswaar een hoge
efficiency is bereikt in de uitvoering, maar dat er geen prikkel vanuit is gegaan tot preventie. Dat was
overigens wel een van de doelstellingen bij de introductie van het instrument. Het ontbreken van de prikkel
is vooral het gevolg van de collectieve uitvoering van de regelgeving door de producenten en importeurs.
In het kader van het ketengericht afvalbeleid, wat meer omvat dan alleen ecodesign, wordt onder meer
bezien welke instrumenten (beter) aansluiten bij de doelen van de ketenbenadering, inclusief een prikkel
tot duurzaam ontwerp en preventie. Een uitgebreidere vorm van producentenverantwoordelijkheid, voor
andere producten of materialen dan waarvoor het nu geldt, of ketenverantwoordelijkheid, is een van de
instrumenten die daarbij wordt meegenomen.
13.4.6

Economische instrumenten

Er worden in Nederland diverse economische instrumenten ingezet, die effect (kunnen) hebben op de aard
en hoeveelheid afval die wordt geproduceerd. Voorbeeld hiervan is de stortbelasting, die onder meer
aanzet tot het zo veel mogelijk verminderen van de hoeveelheid afval die voor verwijdering (storten) wordt
aangeboden. Verder is de verpakkingenbelasting een instrument dat bijdraagt aan een verschuiving naar
het gebruik van verpakkingsmaterialen die minder milieudruk veroorzaken. Het instellen van een
verbrandingsbelasting wordt vooralsnog niet overwogen (zie paragraaf 10.4).
Diftar (gedifferentieerde tarieven) is een instrument dat onder meer wordt ingezet door gemeenten om de
hoeveelheid huishoudelijk afval te beperken. Huishoudens betalen hierbij bijvoorbeeld naar gelang de
hoeveelheid afval die ze aanbieden of het aantal keren dat een huishouden afval voor inzameling
aanbiedt. Op deze manier worden huishoudens financieel gestimuleerd om minder restafval aan te bieden.
In 2008 had ongeveer een derde van de Nederlandse gemeenten een dergelijk systeem van
tariefdifferentiatie. Omdat lokale omstandigheden bepalend zijn voor de effectiviteit van het systeem, de
omvang van eventuele ongewenste neveneffecten en de mogelijkheden om deze neveneffecten te
beperken, wordt ook in dit tweede LAP geen algemeen advies over de introductie van diftar gegeven. Het
blijft dus de verantwoordelijkheid van de gemeenten om de voor- en nadelen af te wegen en een beslissing
over diftar te nemen.
13.4.7

Bekendmaken van bestaande databank

De databank 'Milieumaatregelen' is een overzicht van meer dan 700 verschillende preventiemaatregelen
en praktijkvoorbeelden van uitgevoerde preventiemaatregelen. Naast afvalpreventie bevat de databank
ook maatregelen op het gebied van afvalscheiding, energiebesparing en waterbesparing. De maatregelen
zijn gegroepeerd per sector, die weer zijn onderverdeeld in branches. De databank is te vinden op de site
van Infomil.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 100/159

In bijlage IV van de nieuwe Kaderrichtlijn zijn 16 voorbeelden van afvalpreventiemaatregelen opgenomen. Hieronder wordt onder de noemer “LAP2” aangegeven welke
Nederlandse activiteiten uit dit tweede LAP aansluiten bij de afzonderlijke voorbeelden.
Van belang is om te realiseren dat diverse van de voorbeelden uit de nieuwe Kaderrichtlijn
al zijn meegenomen in activiteiten die vóór dit tweede LAP zijn uitgevoerd of opgestart (zie
paragraaf 13.2) en al daadwerkelijk tot resultaten hebben geleid. Daarom wordt hierna bij
de afzonderlijke voorbeelden waar nodig en zinvol onder de noemer “LAP1” ook
aangegeven welke ‘historische’ activiteiten van toepassing zijn.
1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

Toepassing van planningsmaatregelen of andere economische instrumenten die een
efficiënt gebruik van grondstoffen bevorderen.
LAP1: diverse programma’s, zoals ‘Afvalpreventie bij bedrijfsmatige activiteiten’, ‘Met
preventie is veel te winnen’, ‘Schoner produceren’ en ‘Met preventie naar duurzaam
ondernemen; een programma voor en door overheden 2001-2005.’
LAP2: ketengericht afvalbeleid, ecodesign, economische instrumenten
Bevordering van onderzoek en ontwikkeling ter verwezenlijking van schonere en
minder verspilling veroorzakende technologieën en producten, alsmede de
verspreiding en toepassing van de resultaten van onderzoek en ontwikkeling op dat
gebied.
LAP1: zie de onder voorbeeld 1 genoemde programma’s.
LAP2: ketengericht afvalbeleid, ecodesign, C2C, databank, subsidieregelingen zoals
M&T, innovatie
Ontwikkeling van relevante en doeltreffende indicatoren voor de milieudruk als gevolg
van de productie van afvalstoffen , die moeten bijdragen aan de preventie van
afvalproductie op alle niveaus, van productvergelijkingen op communautair niveau tot
acties die door plaatselijke instanties worden ondernomen.
LAP1: voortgangsrapportage uitvoering LAP
LAP2: voortgangsrapportage uitvoering tweede LAP, ketengericht afvalbeleid
Bevordering van "eco-ontwerpen" (de systematische integratie van milieuaspecten in
het ontwerp van een product, teneinde de milieuprestaties van het product gedurende
de hele levenscyclus ervan te verbeteren).
LAP: ecodesign, C2C
Verstrekking van informatie over afvalpreventietechnieken teneinde de toepassing van
de beste beschikbare technieken door het bedrijfsleven te vergemakkelijken.
LAP1: zie de onder voorbeeld 1 genoemde programma’s.
LAP2: ecodesign, databank
Opleiding van het personeel van de bevoegde instanties met betrekking tot de
opneming van afvalpreventie-eisen in vergunningen uit hoofde van deze richtlijn en
Richtlijn 96/61/EG.
LAP1: onderdeel van het programma ‘Met preventie naar duurzaam ondernemen; een
programma voor en door overheden 2001-2005’.
Invoering van afvalpreventiemaatregelen in installaties waarop Richtlijn 96/61/EG niet
van toepassing is. Waar passend, kunnen deze maatregelen afvalpreventie-evaluaties
of plannen omvatten.
LAP1: onderdeel van het programma ‘Met preventie naar duurzaam ondernemen; een
programma voor en door overheden 2001-2005’.
Gebruik van bewustmakingscampagnes of verlening van financiële, besluitvormingsof andere steun aan bedrijven. Het laat zich aanzien dat dit soort maatregelen vooral
doeltreffend zal zijn als zij worden afgestemd op en aangepast aan het MKB, en
gebruik maken van de bestaande netwerken van bedrijven.
LAP1: zie de onder voorbeeld 1 genoemde programma’s en de ‘Subsidieregeling
aanpak milieudrukvermindering (SAM)’.
LAP2: ecodesign

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 101/159

9.

Gebruik van vrijwillige overeenkomsten, consumenten-/producentenpanels of
sectoraal overleg om ervoor te zorgen dat de betrokken bedrijven of industriële
sectoren eigen afvalpreventieplannen of -doelstellingen vaststellen, c.q. maatregelen
nemen om door producten of verpakkingen veroorzaakte verspilling een halt toe te
roepen.
LAP1: convenanten verpakkingen, integrale milieutaakstellingen voor afzonderlijke
bedrijfstakken
10. Bevordering van geloofwaardige milieumanagementsystemen, bijvoorbeeld EMAS en
ISO 14001.
LAP1: onderdeel van diverse programma’s, zoals ‘Met preventie naar duurzaam
ondernemen; een programma voor en door overheden 2001-2005’.
11. Economische instrumenten zoals de beloning van "schoon" aankoopgedrag of de
instelling van een door de consument betaalde vergoeding voor een verpakkingsartikel
of -element dat anders gratis ter beschikking zou worden gesteld.
LAP1 en LAP2: economische instrumenten
12. Gebruik van bewustmakingscampagnes en verstrekking van informatie ten behoeve
van het brede publiek of specifieke categorieën consumenten.
LAP1: ‘Stimuleringprogramma afvalscheiding en afvalpreventie van huishoudelijk afval
(STAP)’, gemeentelijke voorlichting aan burgers en diverse productgebonden
campagnes van het bedrijfsleven (batterijen, elektr(on)ische apparatuur, enz.)
13. Bevordering van geloofwaardige milieukeurmerken.
LAP1: het ministerie van VROM heeft de oprichting van de Stichting Milieukeur
bevorderd ter facilitering van marktpartijen die een betrouwbaar keurmerk voor
milieuvriendelijke producten willen verwerven.
14. Overeenkomsten met het bedrijfsleven, bijvoorbeeld het gebruik van productpanels
zoals die welke in het kader van het geïntegreerd productbeleid in het leven zijn
geroepen, of met de detaillisten met betrekking tot de beschikbaarheid van
afvalpreventie-informatie en van producten met een minder groot milieueffect.
LAP2: ecodesign
15. In het kader van aankopen door de overheid en bedrijven, integratie van milieu- en
afvalpreventiecriteria in aanbestedingen en contracten, overeenkomstig het op 29
oktober 2004 door de Commissie gepubliceerde "Handbook on environmental public
procurement" (Handboek inzake milieuvriendelijke overheidsopdrachten).
LAP1 en LAP2: duurzaam inkopen
16. Bevordering van hergebruik en/of herstelling van daartoe in aanmerking komende
afgedankte producten of hun componenten, met name via educatieve, economische,
logistieke of andere maatregelen zoals het ondersteunen of opzetten van erkende
herstellings- en kringloopcentra en -netwerken, in het bijzonder in dichtbevolkte
gebieden.
LAP1 en LAP2: producthergebruik is opgenomen in de wettelijk vastgelegde
voorkeursvolgorde voor afvalbeheer. Verder zijn de kringloopactiviteiten de afgelopen
jaren verder geprofessionaliseerd. Deze kunnen sterk bijdragen aan afvalpreventie en
producthergebruik.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 102/159

14 Afvalscheiding

14.1 Inleiding
Het nuttig toepassen van afvalstoffen spaart grondstoffen en energie uit. Hierdoor vermindert onder meer
de uitstoot van CO2. Ook hoeft er minder afval te worden verbrand of gestort. Dat leidt weer tot minder
nadelige milieueffecten van deze afvalbeheervormen.
De mogelijkheden voor nuttige toepassing van afvalstoffen worden voor een belangrijk deel bepaald door
de aard en samenstelling van de afvalstoffen. Zo is een mengsel van verschillende afvalstoffen meestal
niet direct geschikt voor hergebruik. Het moet worden nagescheiden om herbruikbare deelstromen te
verkrijgen of worden verbrand of gestort. Een tamelijk homogene afvalstroom daarentegen kan meestal
direct voor product- of materiaalhergebruik worden ingezet en hoeft niet in een afvalverbrandingsoven of
op een stortplaats terecht te komen.
Ook voor het gebruik van afvalstoffen als brandstof zijn de karakteristieken van het afval belangrijk. Afval
dat veel water of onbrandbare bestanddelen bevat, zal minder snel als brandstof worden ingezet dan afval
dat een grotere energie-inhoud heeft en weinig verbrandingsresten oplevert.
Het is dus belangrijk dat bij het ontstaan en het verder beheer van afvalstoffen rekening wordt gehouden
met de be- en verwerking die de afvalstoffen kunnen of moeten ondergaan. Dit betekent dat het wenselijk
of noodzakelijk kan zijn dat afvalstoffen na het ontstaan gescheiden worden gehouden en gescheiden
worden afgevoerd, dan wel dat nascheiding van afval plaatsvindt.
Ook kan afvalscheiding een bijdrage leveren aan of zelfs noodzakelijk zijn voor het ketengericht afvalbeleid
en het cradle to cradle principe.
Dit hoofdstuk beschrijft het beleid voor afvalscheiding voor de komende jaren. Eerst wordt ingegaan op de
algemene uitgangspunten en voorwaarden voor afvalscheiding aan de bron. Daarna volgt de uitwerking
naar afvalscheiding door consumenten en bedrijven en wordt ingegaan op nascheiding.

14.2 Wanneer afvalscheiding aan de bron?
Voor afvalscheiding aan de bron door consumenten en bedrijven gelden de volgende uitgangspunten en
voorwaarden:
1. Scheiding aan de bron moet resulteren in afvalstoffen die kunnen worden verwerkt tot nuttig
toepasbare producten, materialen of brandstof, dan wel moet een reststroom opleveren die met minder
milieudruk kan worden verwerkt dan wanneer geen scheiding aan de bron had plaatsgevonden.
2. Er moet een afzetmarkt zijn dan wel kunnen worden gecreëerd voor de nuttig toepasbare producten,
materialen of brandstof.
3. De milieudruk van de gescheiden inzameling en nuttige toepassing moet gelijk zijn aan of lager zijn
dan integrale inzameling en verwijdering (verbranden als vorm van verwijderen of storten).
4. Als voor een of meerdere deelstromen methoden voor mechanische nascheiding van integraal afval
operationeel zijn die leiden tot een gelijke of lagere milieudruk bij afvalbeheer, kan worden afgezien
van afvalscheiding aan de bron.
5. De eventuele meerkosten van bronscheiding en vervolgens gescheiden inzameling moeten
maatschappelijk aanvaardbaar zijn en in verhouding staan tot het milieuvoordeel.
6. De extra handelingen voor het gescheiden houden en gescheiden inzamelen moeten maatschappelijk
aanvaardbaar zijn: er wordt ontdoeners niet meer gevraagd dan wat redelijk is.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 103/159

7.

Het gescheiden houden en gescheiden afvoeren van afvalstoffen mag niet leiden tot een toename van
de veiligheidsrisico’s voor ontdoeners en inzamelaars.
Voor sommige afvalstoffen kan het met het oog op het minimaliseren van veiligheidsrisico’s voor
inzamelaars juist wenselijk zijn dat afvalscheiding aan de bron plaatsvindt.

Het beleid voor afvalscheiding is in de afgelopen jaren succesvol geweest. In 2006 werd namelijk ruim
83% van het Nederlandse afval nuttig toegepast. Dit is voor een belangrijk deel het gevolg van het
gescheiden houden van afvalstoffen direct na het ontstaan ervan.
Het scheiden van afvalstoffen aan de bron is voor veel consumenten en bedrijven al een normale,
ingeburgerde activiteit. Desondanks ligt de mate van nuttige toepassing van consumentenafval en
daarmee vergelijkbaar bedrijfsafval op een lager niveau dan mogelijk zou zijn. Bovendien is bij het
huishoudelijk afval nog steeds sprake van een groei die gelijk is aan of groter is dan de economische
groei.
De voorwaarden die in het begin van deze paragraaf zijn opgesomd, worden gebruikt om het landelijke
beleid voor gescheiden inzameling vorm te geven. Er blijft echter ruimte over voor provincies en
gemeenten om binnen de landelijke kaders en doelstellingen een eigen invulling te geven aan
afvalscheiding aan de bron. Dit biedt gemeenten de mogelijkheid om delen van hun grondgebied uit te
zonderen van de gescheiden inzameling van specifieke stromen, bijvoorbeeld groente-, fruit-, en tuinafval
(GFT-afval). Ook hebben gemeenten de mogelijkheid in te zetten op gescheiden inzameling van meer
stromen dan waar in het landelijk beleid van wordt uitgegaan.
Ook voor bedrijfsafval is soms gescheiden inzameling van meer afvalstromen dan waar in het landelijk
beleid van wordt uitgegaan, haalbaar.

De nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen bevat de volgende bepaling:
”Overeenkomstig het bepaalde in artikel 10, lid 2, wordt tegen 2015 een gescheiden
inzameling ingevoerd voor tenminste het volgende: papier, metaal, kunststof en glas.”
Het Nederlands systeem van gescheiden inzameling voorziet al in deze verplichting.

14.3 Afvalscheiding door huishoudens
Wanneer de verschillende componenten in (grof) huishoudelijk afval worden gelegd naast de
uitgangspunten en voorwaarden uit paragraaf 14.2, leidt dit tot de volgende door consumenten te scheiden
afvalstoffen: GFT-afval, papier en karton, glas, textiel, kunststofverpakkingsafval, elektr(on)ische
apparatuur, klein chemisch afval (KCA) en componenten uit grof huishoudelijk afval (zoals grof tuinafval en
huishoudelijk bouw- en sloopafval, waaronder verduurzaamd hout).
De deelstromen blik en drankenkartons behoeven niet aan de bron gescheiden te worden gehouden. Blik
wordt bij de verbrandingsinstallatie voor verbranding uit het restafval of na verbranding uit de
verbrandingsresten afgescheiden voor materiaalhergebruik. Drankenkartons zijn doorgaans heterogeen
van samenstelling en sterk vervuild. Hierdoor is gescheiden inzameling en materiaalhergebruik complex en
duur. Uiteraard zijn plaatselijke initiatieven die wel voorzien in scheiding aan de bron van de genoemde
componenten, toegestaan. De deelstroom kunststof verpakkingsafval wordt door consumenten aan de
bron gescheiden gehouden, tenzij deze deelstroom in de betreffende gemeente via nascheiding uit het
huishoudelijk afval wordt verkregen.
Het succes van afvalscheiding en gescheiden inzameling bij huishoudens wordt in hoge mate bepaald
door lokale omstandigheden en een daarop afgestemd afvalbeleid. Afstemming van landelijk en lokaal
afvalbeleid is daarom van groot belang.
Bij afvalscheiding door consumenten wordt de volgende rolverdeling aangehouden:
• gemeenten dragen zorg voor de realisatie van een geschikt inzamelsysteem, de inzameling,
stimulering van afvalscheiding en communicatie over beleid en resultaten.
Als gevolg van de ‘Raamovereenkomst tussen VROM, bedrijfsleven en VNG over de aanpak van de
dossiers verpakkingen en zwerfafval voor de jaren 2008 t/m 2012’ van 27 juli 2007 en het op 29
september 2008 overeengekomen addendum op deze Raamovereenkomst, dienen gemeenten vóór
1-1-2010 zorg te dragen dat ook kunststof verpakkingsafval uit huishoudens gescheiden wordt
ingezameld of via nascheiding uit het huishoudelijk afval wordt verkregen.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 104/159

•
•
•

provincies stimuleren en faciliteren gemeenten op het gebied van afvalpreventie en afvalscheiding.
Daarbij valt onder meer te denken aan monitoring en benchmarking (vergelijken en analyseren van
resultaten van gemeenten);
het Ministerie van VROM stimuleert afvalscheiding bij huishoudens door onder meer regelgeving,
onderzoek en communicatie op landelijk niveau;
de uitvoeringsorganisatie SenterNovem/Uitvoering Afvalbeheer ondersteunt afvalscheiding bij
huishoudens door informatieverzameling en -verspreiding, onderzoek, monitoring en benchmarking.

14.4 Afvalscheiding door bedrijven
In tegenstelling tot huishoudelijk afval, geldt voor bedrijfsafval dat een limitatieve opsomming van
afvalstoffen die door alle bedrijven gescheiden moeten worden gehouden niet goed mogelijk is. Bedrijven
verschillen in aard en omvang namelijk veel van elkaar en er bestaat een groot aantal bedrijfsspecifieke
afvalstoffen.
Bedrijven die vallen onder algemene regels
Uitgangspunt is dat bedrijven moeten voldoen aan het Besluit algemene regels voor inrichtingen
milieubeheer (verder: Activiteitenbesluit), tenzij ze zijn opgenomen in de lijst van vergunningplichtige
inrichtingen in bijlage 1 van dat besluit.
De bedrijven die onder het besluit vallen, moeten gevaarlijke stoffen als bedoeld in de bijlage van de
‘Regeling scheiden en gescheiden houden van gevaarlijke afvalstoffen’ van elkaar en van andere
afvalstoffen scheiden, gescheiden houden en gescheiden afgeven. Ook andere afvalstoffen moeten
worden gescheiden, gescheiden gehouden en gescheiden afgegeven, tenzij dit redelijkerwijs niet kan
worden gevergd. Wat dit laatste betreft, zie verderop in deze paragraaf.
Vergunningplichtige bedrijven
Voor vergunningplichtige bedrijven is de verplichting tot afvalscheiding onderdeel van de vergunning op
grond van de Wet milieubeheer. Het bevoegd gezag kan in de vergunning aangeven welke afvalstoffen die
binnen de vergunde inrichting vrijkomen, gescheiden moeten worden gehouden en gescheiden moeten
worden afgegeven. Het is gewenst dat de bevoegde gezagen daarbij in ieder geval aanwijzen de
gevaarlijke stoffen als bedoeld in de bijlage van de ‘Regeling scheiden en gescheiden houden van
gevaarlijke afvalstoffen’.
De industrie is een voorbeeld van een bedrijfstak waarin afvalstoffen dikwijls in grote hoeveelheden en
geconcentreerd vrijkomen. Het gaat dan meestal om zeer specifieke industriële afvalstoffen, die een eigen
verwerkingstraject kennen. Afvalscheiding heeft zich daar al bewezen: in 2006 werd namelijk al zo’n 92%
van het industrieel afval gescheiden afgevoerd.
De niet-inrichtingen
Er zijn bedrijfsmatige activiteiten waarvoor geen vergunning op grond van de Wet milieubeheer nodig is en
die niet vallen onder het Activiteitenbesluit, zoals de diverse beroepen die ‘aan huis’ worden uitgevoerd.
Voor deze activiteiten gelden dezelfde scheidingsregels als voor consumenten (zie paragraaf 14.3).
Redelijkerwijs scheiden
In het hiervoor staande is sprake van afvalscheiding, tenzij dat “redelijkerwijs niet kan worden gevergd”.
Bedrijven hebben vaak relatief homogene en schone afvalstoffen die in grote hoeveelheden en
geconcentreerd vrijkomen. In die gevallen is afvalscheiding redelijk. Wat minder eenduidig ligt het voor
afvalstoffen die diffuus en in kleine hoeveelheden ontstaan. Tabel 14.2 geeft voor de meest voorkomende
van die afvalstoffen een indicatie wanneer het redelijk is dat afvalscheiding plaatsvindt.
Afhankelijk van de omstandigheden kan afvalscheiding onder de waarden van tabel 14.2 ook redelijk
worden geacht. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als de afvalstroom geconcentreerd vrijkomt en
eenvoudig te scheiden en gescheiden af te geven is.
Daarnaast kan het ook zo zijn dat het bij hogere dan de in tabel 14.2 genoemde hoeveelheden niet redelijk
is om afvalscheiding te verlangen, gezien de onevenredige belasting die dit voor een bedrijfsspecifieke
situatie met zich brengt.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 105/159

Van een onevenredige belasting is sprake in het geval de kosten per ton voor de gescheiden inzameling
en afvoer van de betreffende afvalstof meer dan 45 euro hoger liggen dan de kosten per ton voor de
inzameling en afvoer van het ongescheiden (rest) afval. Bedrijven dienen zelf aan het bevoegd gezag aan
te tonen wanneer het voor hen niet redelijk is om bepaalde afvalstoffen te scheiden.
Op de internetsite van het agentschap SenterNovem is de ‘meerkostentoets’ opgenomen, een instrument
waarmee afzonderlijke bedrijven kunnen bepalen wat voor hen de meerkosten zijn van de scheiding van
bepaalde afvalstoffen.

Tabel 14.2:
Richtlijn voor redelijkerwijs afval scheiden door bedrijven
Afvalstof

Papier en karton
Elektr(on)ische apparatuur
Folie
EPS (piepschuim)
Kunststof bekertjes
Overige kunststoffen
Autobanden
GFT/Swill
Groenafval
Houten pallets
Overig houtafval
Glazen verpakkingen
Metalen
Steenachtig materiaal / Puin
Textiel
Glas- en steenwol
Bedrijfsspecifieke afvalstoffen, zoals productuitval
(broodafval bij de broodindustrie, visafval bij de
visindustrie), bouw- en sloopafval, procesafval
van industriële sectoren, enz.

Richtlijn afvalscheiding
(maximale herbruikbare hoeveelheid per week
in het restafval)
0 kg
0 kg
0 kg
1 rolcontainer van 240 liter (± 3 kg)
± 500 bekertjes
25 kg
5 banden
200 kg
200 kg
2 pallets (± 40 kg)
40 kg
½ rolcontainer van 240 liter (± 30 kg)
40 kg
0 kg; bij incidentele hoeveelheden 1 m3
40 kg
25 kg
Dit zijn vaak relatief homogene en schone
afvalstoffen, die in grotere hoeveelheden en
geconcentreerd vrijkomen. In die gevallen is
afvalscheiding redelijk.

14.5 Kosten van afvalscheiding aan de bron
Gescheiden inzameling en vervolgens nuttige toepassing van afvalstoffen is in de meeste gevallen
goedkoper dan het verwijderen van integraal afgegeven afvalstoffen. De kostenvoordelen zitten niet in het
inzamelingsdeel, want gescheiden inzameling is in veel gevallen duurder dan gemengde inzameling.
Precieze cijfers hiervoor zijn niet te geven, omdat de kosten voor inzameling afhankelijk zijn van lokale en
bedrijfsomstandigheden, zoals inzamelmiddelen, inzamelhandelingen door ontdoeners, inzamelfrequentie,
inzameltarieven en de hoeveelheid afval die wordt afgegeven.
De kostenvoordelen bij afvalscheiding aan de bron betreffen het verwerkingsdeel. Nuttig toepassen van
afval is meestal goedkoper dan storten of verbranden. Zo lagen bijvoorbeeld de gemiddelde kosten voor
het verbranden van huishoudelijk restafval en daarmee vergelijkbaar bedrijfsrestafval in 2007 rond de 120
euro per ton. De kosten voor het storten van afval liggen door de belasting op milieugrondslag op een
vergelijkbaar bedrag.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 106/159

Voor hergebruik gelden echter hele andere bedragen. Glas en metalen hebben een positieve waarde voor
verwerkers. Papier/karton en textiel hebben meestal een positieve waarde voor verwerkers, maar worden
minimaal tegen een nultarief door verwerkers geaccepteerd. Verder is verwerking van GFT-afval
goedkoper dan storten en verbranden. Afvalscheiding loont dus vooral door het terugdringen van de ‘dure’
hoeveelheid restafval.
De verwerking van klein chemisch afval is veelal duurder dan storten en verbranden. Het betreft hier
echter relatief beperkte hoeveelheden in vergelijking tot andere gescheiden in te zamelen afvalstromen.

14.6 Nascheiding
Om afval als product of materiaal te kunnen hergebruiken, is het vrijwel altijd gewenst om het afval direct
na het ontstaan gescheiden te houden. Op die manier worden de meest zuivere en daardoor makkelijkst
toepasbare afvalstoffen verkregen. De komende jaren wordt daarom het beleid met betrekking tot
afvalscheiding aan de bron onverminderd voortgezet.
Voor blik geldt dat deze afvalstof bij de verbrandingsinstallatie voor of na verbranding wordt afgescheiden.
Voor kunststof verpakkingsafval uit huishoudens geldt dat deze afvalstof gescheiden wordt ingezameld of
via nascheiding uit het huishoudelijk afval wordt verkregen.
Het resterende integraal huishoudelijk restafval en daarmee vergelijkbaar bedrijfsrestafval wordt voor een
groot deel verbrand in afvalverbrandingsinstallaties. Omdat de beschikbare verbrandingscapaciteit
momenteel (begin 2009) nog onvoldoende is om al het brandbaar restafval te kunnen verbranden, wordt
een deel van dat afval nog gestort. Sinds 2007 wordt de verbrandingscapaciteit in Nederland echter
uitgebreid en de verwachting is dat er rond 2011 in Nederland evenwicht zal zijn in het aanbod brandbaar
restafval en de beschikbare verbrandingscapaciteit.
In het eerste LAP werd ingezet op het bewerken van de veelal heterogene restafvalstromen door
nascheiden, composteren/vergisten of een combinatie hiervan. Het belangrijkste doel van deze
bewerkingen was het verkrijgen van hoogcalorische fracties die als brandstof kunnen worden ingezet in
elektriciteitscentrales, cementovens en specifieke installaties voor thermische verwerking. Daarmee wordt
het verwijderen van die fracties voorkomen.
De markt voor de laatst genoemde sorteerfracties (SRF, Solid Recovered Fuel) komt echter niet goed op
gang. Er wordt bijvoorbeeld geen SRF afgezet in elektriciteitscentrales. Dit komt onder meer omdat er
hoge eisen aan het ingangsmateriaal worden gesteld. Mogelijkerwijs dat de ontwikkeling en vaststelling
van standaarden voor SRF die in 2009 zullen worden afgerond, een betere verhandelbaarheid opleveren.
Samen met een toenemende vraag naar alternatieve brandstoffen zou dit kunnen leiden tot een doorstart
voor dit materiaal.
Nascheiding van integraal restafval kan ook worden toegepast om materiaalstromen te verkrijgen die voor
hergebruik kunnen worden ingezet. De keuze voor verbranden of nascheiden van integraal restafval wordt
aan de ontdoeners en aan de markt overgelaten.
Geen aanvullende sturing voor nascheiding
In dit LAP is de minimumstandaard voor brandbaar restafval verbranden als vorm van verwijderen.
Bewerken, nascheiden, sorteren, enz. van dat afval is ook toegestaan, mits daarna geen deelstroom wordt
gestort.
Dit LAP gaat niet aanvullend sturen in de verwerking van integraal restafval door bijvoorbeeld de
minimumstandaard voor brandbaar restafval aan te passen en nascheiding voor te schrijven.
Redenen om die verdergaande sturing niet te doen, zijn:
• de aanvullende sturing naar nascheiding is gericht op de achterkant van de keten en bedoeld om de
laatste schakel van die keten iets te optimaliseren. Dit LAP wil zich meer richten op activiteiten eerder
in de keten en wil met ketengericht afvalbeleid een omslag in denken/ontwerpen/produceren bereiken;
• er wordt al nadrukkelijk gestuurd als het gaat om verwijdering en de afvalstromen die daar in terecht
komen, bijvoorbeeld door gemeenten te verplichten tot gescheiden inzameling van huishoudelijk afval.
Door de raamovereenkomst verpakkingen is die verplichting uitgebreid met kunststof verpakkingsafval.
• er zijn minimumstandaarden vastgesteld die verbieden dat veel afvalstromen worden verbrand, er
gelden stortverboden voor alle afvalstoffen die op een andere manier dan storten (verbranden én
nuttige toepassing) kunnen worden verwerkt en de stortbelasting maakt dat alternatieven voor storten
(verbranden én nascheiden) financieel aantrekkelijker zijn;
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 107/159

•
•
•
•
•
•

het nascheiden van restafval kan er toe leiden dat de afvalstroom die uiteindelijk bij AVI’s wordt
aangeboden minder of niet meer geschikt is om te worden verbrand. Dat kan leiden tot minder
energie- en warmteproductie door de betreffende installaties;
veel gemeenten zijn via langlopende contracten gebonden aan AVI’s en/of zijn
eigenaar/aandeelhouder van AVI’s. Hierdoor is het maar beperkt mogelijk om door aanvullende sturing
huishoudelijk restafval uit de AVI’s weg te halen;
om al het brandbaar restafval te gaan nascheiden, is veel scheidingscapaciteit noodzakelijk;
gelet op de minder goede ervaringen met de afzet van door nascheiding verkregen fracties als
brandstof in de afgelopen jaren, is er geen garantie dat de door nascheiding verkregen deelstromen
allemaal zonder problemen op de markt kunnen worden afgezet voor materiaalhergebruik;
veel nascheiden kan leiden tot leegstand van bestaande verbrandingscapaciteit, met financiële
consequenties voor de gemeenten die eigenaar/aandeelhouder zijn.
de afgelopen jaren is de verbrandingsmarkt vrijgegeven en de overheid heeft erop aangedrongen dat
extra AVI-capaciteit wordt gebouwd, zodat storten van brandbaar restafval kan worden verminderd.
Sturing van brandbaar restafval naar nascheiding, betekent dat de rijksoverheid gaat ingrijpen in een
nog maar pas door haar zelf vrijgegeven markt en afval gaat weghalen bij installaties waarvan ze zelf
heeft aangedrongen om ze te bouwen.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 108/159

15 Inzamelen, vervoeren, handelen en bemiddelen

15.1 Inleiding
Afvalstoffen ontstaan op zeer veel plaatsen. Publieke en private inzamelaars en vervoerders zamelen of
nemen de afvalstoffen in, dan wel vervoeren ze naar bedrijven die de afvalstoffen overslaan, opslaan en/of
verwerken. Op dit gedeelte van de afvalmarkt zijn ook vaak handelaars en bemiddelaars actief.
Dit hoofdstuk richt zich op de algemene activiteiten binnen het afvalbeheer die plaatsvinden in het traject
tussen de (primaire) afvalproducent en degene die de afvalstoffen opslaat en/of verwerkt. Het gaat dus om
de activiteiten inzamelen, vervoeren, handelen en bemiddelen. Een (rechts)persoon kan binnen zijn
bedrijfsvoering meerdere van deze activiteiten ontplooien. Hij heeft dan met meerdere stukken regelgeving
te maken.
Verder komen in dit hoofdstuk aan de orde het vergunningstelsel voor het inzamelen van afvalstoffen, de
registratie van vervoerders, inzamelaars, handelaars en bemiddelaars en de verantwoordelijkheden bij het
inzamelen van afzonderlijke afvalstoffen.

15.2 Definities en afbakeningen
Definitie
De Wet milieubeheer kent geen definitie voor inzameling.
In de Kaderrichtlijn afvalstoffen is de volgende definitie van het begrip inzameling van afvalstoffen
opgenomen: “het ophalen, sorteren en/of vermengen van afvalstoffen teneinde deze te vervoeren”.
Nederland sluit aan bij die Europese definitie, zoals in de toelichting op het Besluit inzamelen afvalstoffen
uitdrukkelijk is aangegeven. De hiervoor staande definitie vormt het uitgangspunt wanneer beoordeeld
moet worden welke activiteiten onder inzameling van afvalstoffen vallen en welke ondernemingen zich
bezighouden met de inzameling van afvalstoffen.
Het normale spraakgebruik over inzamelen verschilt enigszins van de juridische invulling zoals hiervoor
genoemd, met name wat betreft de termen “sorteren” en “vermengen”. Deze termen worden namelijk ook
voor andere handelingen in het afvalbeheer gebruikt, zoals het sorteren van bouw- en sloopafval of het
(ver)mengen/opbulken van afgewerkte olie.
Uit de definitie voor inzamelen blijkt dat, als afvalstoffen worden gesorteerd of vermengd vóór die
afvalstoffen worden vervoerd, deze handelingen onderdeel uitmaken van de activiteit inzamelen. Sorteren
en (ver)mengen in een afvalverwerkingsinrichting maken dus geen onderdeel uit van de activiteit
inzamelen.

In de nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen is de volgende definitie opgenomen: “het
verzamelen van afvalstoffen, inclusief de voorlopige sortering en de voorlopige opslag van
afvalstoffen, om deze daarna te vervoeren naar een afvalverwerkingsinstallatie”.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 109/159

Zich ontdoen van afvalstoffen door afgifte
De Wet Milieubeheer zegt in het eerste lid van artikel 10.37 dat het verboden is om zich van afvalstoffen te
ontdoen door ze aan een ander af te geven. In het tweede lid van het artikel wordt geregeld aan wie wel
mag worden afgegeven. Dat zijn onder andere bevoegde inzamelaars en verwerkers.
Bij het afgeven van afvalstoffen wordt gedoeld op de feitelijke/fysieke overdracht van de afvalstoffen,
waarbij de juridische eigendomsverhouding niet relevant is (zie ook paragraaf 16.2).
Inzamelaar wordt eigenaar van de afvalstoffen
Als partijen hebben afgesproken dat het eigendom van de afvalstoffen overgaat van de ontdoener op de
ontvanger op het moment van de feitelijke afgifte, dan is degene aan wie wordt afgegeven een inzamelaar.
Indien degene die de afvalstoffen afgeeft wel de eigenaar blijft, of een derde partij wordt eigenaar,
bijvoorbeeld als gevolg van onderling gemaakte afspraken, dan is sprake van een vervoerder. Bij het
vervoeren van afvalstoffen wordt de vervoerder niet de eigenaar van de afvalstoffen.
Ingezamelde afvalstoffen
Afvalstoffen worden na de afgifte aan een ander gekwalificeerd als ingezamelde afvalstoffen. In de
afvalstoffenregelgeving worden voor de toepassing van die regelgeving de ingezamelde of afgegeven
huishoudelijke afvalstoffen gelijkgesteld aan bedrijfsafvalstoffen.
Op het moment dat afvalstoffen in een inzamelmiddel worden gebracht, dienen ze als ingezameld te
worden gezien. De activiteit van het inzamelen van een afvalstof eindigt wanneer de inzamelaar de
afvalstof uit het inzamelmiddel haalt.
Niet-beroepsmatig inzamelen
Er kan sprake zijn van het niet-beroepsmatig inzamelen van afvalstoffen, namelijk als inzameling
plaatsvindt bij een geheel andere activiteit die op zich niets met het inzamelen van afvalstoffen heeft te
maken en niet-beroepsmatig gebeurt. Uit de toelichting op het Besluit inzamelen afvalstoffen blijkt dat er
bijvoorbeeld sprake is van niet-beroepsmatig inzamelen van afvalstoffen bij een loonwerkerbedrijf dat het
gras afvoert na het maaien van bermen of bij een hovenier die de afvalstoffen meeneemt die ontstaan bij
het onderhoud van tuinen.
Als inzamelen niet de hoofdactiviteit, maar wel een nevenactiviteit is van een bedrijf, is wel sprake van
beroepsmatig inzamelen.
Route inzameling
Route-inzameling is het inzamelen van (gevaarlijke of bedrijfs)afvalstoffen volgens een vooraf bepaalde
route. Hierbij worden afvalstoffen tijdens het vervoer samengevoegd met gelijksoortige afvalstoffen die zijn
afgegeven door verschillende personen/ontdoeners.

15.3 Inzamelvergunningen en registratie
15.3.1

Inzamelvergunningen

De inzameling van een drietal afvalstromen is op grond van het Besluit inzamelen afvalstoffen,
vergunningplichtig. De vergunning is verplicht voor de inzameling van categorieën klein gevaarlijk afval
(KGA), afgewerkte olie in bulk (cat I en II) en scheepsafvalstoffen.
In het ontwerp van LAP 2 was aangekondigd dat de Minister van VROM voornemens was om de
vergunningplicht af te schaffen en dit speciale vergunningsregime te vervangen door de hoofdregel
(plaatsing op de lijst van inzamelaars). Medio 2008 is er een consultatieronde geweest over dit
voornemen. Na deze consultatieronde heeft de Minister besloten de vergunningplicht in stand te laten. Wel
zal een aantal wijzigingen in de systematiek worden doorgevoerd. Het gaat hierbij om:
• een vergunningverlening voor onbepaalde duur (in plaats van voor 5 jaar),
• het laten vervallen van de limitering van het aantal vergunninghouders en
• het loslaten van de plichtgebieden-systematiek.
Deze wijzigingen zijn doorgevoerd om verschillende redenen. Zo is een limitering van het aantal
vergunninghouders niet in lijn te brengen met de Europese Dienstenrichtlijn, omdat voor een limitering
geen afdoende milieuhygiënisch argument aanwezig is.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 110/159

Mede door het loslaten van de limitering, is ook het stellen van plichtgebieden niet zinvol meer. Verder
wordt met deze wijzigingen een verlichting van de regeldruk en een reductie van de lasten voor bedrijven
bereikt.
Van het volledig afschaffen van deze vergunningplicht is op dit moment afgezien, omdat gebleken is dat de
inzamelvergunning van met name scheepsafvalstoffen in andere regelgeving (onder andere het ministerie
van Verkeer en Waterstaat) eveneens een rol vervult.
15.3.2

Registratie van vervoerders, inzamelaars, handelaars en bemiddelaars (VIHB)

Personen en bedrijven die bedrijfs- en gevaarlijke afvalstoffen inzamelen, vervoeren, verhandelen of
bemiddelen, moeten sinds 1 mei 2004 geregistreerd zijn op de landelijke VIHB-lijst (vervoerders,
inzamelaars, handelaars, bemiddelaars lijst). Zonder vermelding op de lijst mag er niet worden
ingezameld, vervoerd tegen vergoeding, gehandeld of bemiddeld in afvalstoffen in Nederland.
In de Regeling inzamelaars, vervoerders, handelaars en bemiddelaars van afvalstoffen zijn criteria
vastgesteld voor vermelding op de lijst en voor beëindiging van een zodanige vermelding De vermelding
op de lijst is vijf jaar geldig, hierna dient opnieuw een aanvraag te worden ingediend. De VIHB-lijst wordt
beheerd door de Nationale en Internationale Wegvervoer Organisatie (NIWO).
De criteria voor vermelding op de lijst zijn vakbekwaamheid, kredietwaardigheid en betrouwbaarheid. De
hoofdregel is dat wordt voldaan aan deze eisen door middel van een vakdiploma afvalstoffen, een
accountantsverklaring en een verklaring van goed gedrag.
De Regeling inzamelaars, vervoerders, handelaars en bemiddelaars kent daarnaast ook een aantal andere
specifieke documenten die onder voorwaarde een (deel) van de eisen vervullen. De criteria voor
vermelding op de VIHB -lijst sluiten aan bij de eisen die in de vervoerswetgeving (NIWOberoepsvervoersvergunning) gelden voor het vervoer van (afval)stoffen en een Europese richtlijn inzake de
toegang tot het beroep van ondernemer van goederen-, respectievelijk personenvervoer over de weg. De
vereisten gelden gelijkelijk voor inzamelaars, vervoerders, handelaars en bemiddelaars van afvalstoffen.
Voor vervoerders, handelaars en bemiddelaars worden dezelfde eisen gesteld als aan inzamelaars,
alsmede een boekhoudverplichting op grond van artikel 10.55, vijfde lid van de Wet milieubeheer.
De registratie kent een regeling voor buitenlandse inzamelaars, vervoerders, handelaars en bemiddelaars,
waarbij zij worden geregistreerd op basis van gelijkwaardige documenten uit hun land van vestiging.

15.4 Inzamelen
15.4.1

Huishoudelijk afval

Krachtens de Wet milieubeheer zijn gemeenten verantwoordelijk voor het zorgdragen dat huishoudelijk
afval wordt ingezameld. Ze kunnen zelf beslissen of ze het huishoudelijk afval door een eigen
inzameldienst inzamelen dan wel dat ze er voor zorgdragen dat het door derden wordt ingezameld.
De Wet milieubeheer kent ook de verplichting voor gemeenten tot het gescheiden inzamelen van GFTafval. Daarnaast dienen gemeenten ook (mede) zorg te dragen voor de gescheiden inzameling van glas,
papier/karton, kunststofverpakkingen, textiel en KCA.
Gemeenten zijn eveneens verantwoordelijk voor de inzameling van grove huishoudelijke afvalstoffen.
Daartoe dienen zij onder meer te zorgen dat er ten minste één plaats is binnen de gemeente of binnen de
gemeenten waarmee wordt samengewerkt, waar grove bestanddelen kunnen worden gebracht.
Gemeenten blijven ruimte houden om een eigen invulling te geven aan (gescheiden) inzameling van
huishoudelijk afval. Hierdoor kunnen ze bijvoorbeeld delen van hun grondgebied uitzonderen van de
gescheiden inzameling van specifieke stromen of afwijken van de in de Wet milieubeheer genoemde
frequentie van inzamelen. Tevens hebben de gemeenten de mogelijkheid om inzameling bij elk perceel om
te zetten in nabij elk perceel, waardoor huis-aan-huis inzameling (haalsysteem) kan worden vervangen
door collectieve inzamelsystemen (brengsysteem).
Daarnaast hebben gemeenten de mogelijkheid meer stromen gescheiden in te zamelen dan waar in het
landelijk beleid van wordt uitgegaan.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 111/159

Inzameling huishoudelijk afval en producentenverantwoordelijkheid
Voor diverse producten is producentenverantwoordelijkheid ingesteld. Dit betekent dat producenten en
importeurs verantwoordelijk zijn voor het beheer van de producten die door hen op de markt zijn en
worden gebracht en die in het afvalstadium komen of zijn geraakt. Financiering van deze
producentenverantwoordelijkheid vindt veelal plaats door het instellen van een door producenten en
importeurs aan een gezamenlijk fonds af te dragen afvalbeheerbijdrage. Deze bijdrage kan worden
verdisconteerd in de prijs van het product of bovenop de nieuwprijs van een product worden gezet.
Bekende afvalstoffen waarvoor een afvalbeheerbijdrage is ingesteld, zijn auto’s, batterijen en bepaalde
elektr(on)ische apparatuur. Voor verpakkingen is geen afvalbeheersbijdrage ingesteld, maar is sinds
1 januari 2008 de verpakkingenbelasting van kracht.
Gemeenten blijven de plicht houden om huishoudelijk afval in te zamelen.
Producentenverantwoordelijkheid ziet soms op (een deel van) de inzamelketen, gemeenten blijven
daarnaast hun eigen plichten en verantwoordelijkheid behouden die in regelgeving is vastgelegd.
Consumenten kunnen alle producten inleveren bij de gemeente, bijvoorbeeld bij het gemeentelijk depot.
Het is dan vanzelfsprekend dat de gemeente deze afvalstoffen kosteloos inneemt, want de gemeente kan
zich immers zonder kosten van de betreffende afvalstoffen ontdoen.
Bepaalde afvalstoffen waarvoor producentenverantwoordelijkheid wettelijk is vastgelegd, zoals
elektr(on)ische apparatuur (oud voor nieuw), batterijen en autobanden, kunnen door de consument ook bij
detaillisten worden afgegeven. Deze inname kan een wettelijke verplichting zijn. Het is vanzelfsprekend
dat detaillisten de door hen ingenomen afvalstoffen vervolgens kosteloos kunnen inleveren bij de
gemeenten, bijvoorbeeld bij het gemeentelijk depot. Ook hier geldt immers weer dat het gaat om
afvalstoffen waarvan de gemeente zich zonder kosten kan ontdoen.
Diftar
Aandachtspunt bij de inzameling van huishoudelijk afval is tariefdifferentiatie (Diftar). Huishoudens betalen
hierbij naar gelang de hoeveelheid afval die ze aanbieden of het aantal keren dat een huishouden afval
voor inzameling aanbiedt. Op deze manier worden huishoudens financieel gestimuleerd om minder
restafval aan te bieden. Dit kan worden bereikt door preventie of door het afval beter te scheiden.
Onderzoek laat zien dat de invoering van Diftar gepaard gaat met een significante vermindering van het
aanbod aan restafval en een beter scheidingsgedrag. Onbekend is wat daarbij de invloed is van het vaak
gelijktijdig met Diftar invoeren of verbeteren van een systeem van gescheiden inzameling of het gelijktijdig
inzetten van instrumenten als communicatie. Ook is niet goed vast te stellen in hoeverre ongewenst
ontwijkgedrag de oorzaak is van de vermindering van het restafval. Hierbij moet worden gedacht aan
afvaltoerisme (het elders aanbieden van afval) en illegale dumpingen.
Dit illustreert dat de inzet van Diftar naast voordelen ook nadelen kan hebben. Er wordt namelijk een
financiële prikkel gecreëerd om het gewenste beheer van afvalstoffen tot stand te brengen, maar
tegelijkertijd kan datzelfde financiële instrument aanzetten tot ongewenst gedrag, zoals belastingfraude en
illegale dumpingen. Bij de invoering van Diftar moet dan ook steeds goed worden bezien wat mogelijk
ongewenste neveneffecten en de mogelijkheden voor handhaving kunnen zijn.
Omdat lokale omstandigheden bepalend zijn voor de effectiviteit van een dergelijk systeem, de omvang
van de ongewenste neveneffecten en de mogelijkheden om deze te beperken, wordt ook in dit tweede
LAP geen algemeen of bindend advies over de introductie van Diftar gegeven. Het blijft de
verantwoordelijkheid van de gemeenten om de voor- en nadelen af te wegen en een beslissing over Diftar
te nemen.
15.4.2

Bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen

Het inzamelen van bedrijfs- en gevaarlijke afvalstoffen valt niet onder de gemeentelijke zorgplicht. KCA
betreft weliswaar kleine partijen gevaarlijke afvalstoffen afkomstig van huishoudens, maar wordt
voorafgaand aan de inzameling aangemerkt als een huishoudelijke afvalstof.
Bedrijven dienen daarom zelf zorg te dragen dat hun afvalstoffen worden ingezameld. Zij kunnen hiervoor
particuliere inzamelaars, de gemeentelijke inzameldienst of een overheidsbedrijf inschakelen. Een
inzamelaar van bedrijfs - en gevaarlijke afvalstoffen moet zijn geregistreerd op de VIHB-lijst als een
inzamelaar. Het inzamelen van deze afvalstoffen is voor een overheid een marktactiviteit (zie paragraaf
5.4).
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 112/159

15.5

Vervoer van afvalstoffen

Het bedrijfsmatig vervoeren van afvalstoffen mag alleen plaatsvinden door vervoerders die staan
geregistreerd op de VIHB-lijst als vervoerder.
Met bedrijfsmatig vervoeren wordt bedoeld het beroepsvervoer van afvalstoffen tegen vergoeding. Er moet
dus sprake zijn van inhuur van een vervoerder door een ontdoener om diens afvalstoffen tegen een vorm
van vergoeding te vervoeren naar een andere locatie.
Het vervoeren van afvalstoffen onderscheidt zich van het inzamelen van afvalstoffen doordat het eigendom
van de afvalstoffen niet overgaat naar de vervoerder.
Het hiervoor staande over registratie op de VIHB-lijst voorziet niet op het vervoer van afvalstoffen die
uitsluitend afkomstig zijn van en bestemd zijn voor de eigen onderneming. Dit wordt het eigen vervoer van
afvalstoffen genoemd.
Retourlogistiek
De Wet milieubeheer kent het begrip ‘retourlogistiek’ niet, maar in de praktijk is het wel een vaak
voorkomend begrip.Het vermijden van onnodige transporthandelingen rondom afvalstoffen kan milieuwinst
opleveren. Het wordt aanbevolen om dit waar mogelijk, te stimuleren.
Er moet echter rekening worden gehouden met de Wet milieubeheer en de verboden die deze wet kent.
Het inzamelverbod 10.45 Wm, het vervoerverbod 10.55 Wm en het afgifteverbod 10.37 Wm zijn bij
transporten van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen van belang.
Wanneer er echter geen sprake is van vervoer voor een derde partij, valt de transporthandeling niet onder
de handeling vervoeren zoals dat in de Wet milieubeheer wordt gehanteerd. De bestemming van het
transport speelt bij de beoordeling geen rol. Het mag bijvoorbeeld zowel worden meegenomen naar een
andere locatie van de eigen onderneming als rechtstreeks naar een afvalverwerkende inrichting, op
voorwaarde dat hierdoor geen overtreding plaatsvindt van andere regelgeving. Het eigendom van de
afvalstoffen moet dan wel bij de onderneming liggen, anders is er toch sprake van vervoer voor een derde
partij. Er is evenzo geen sprake van vervoer zoals dat onder het vervoersverbod van 10.55 Wm wordt
verboden, wanneer het gaat om een transport waarbij er geen sprake is van een, directe of indirecte,
vergoeding. Het verrekenen van de kosten voor het transport in andere kosten wordt gezien als een
indirecte vergoeding.

15.6

Handelen in afvalstoffen

Het handelen in afvalstoffen mag alleen plaatsvinden door handelaren die staan geregistreerd op de VIHBlijst als handelaar.
Een handelaar is een natuurlijke of rechtspersoon die afvalstoffen koopt, met het doel om deze aan een
ander te verkopen. Een handelaar heeft dus op enig moment het eigendom van de afvalstoffen.
Een handelaar kan op basis van zijn rol als handelaar niet het fysiek bezit hebben van afvalstoffen die bij
een ander zijn ontstaan. Hij is geen partij waaraan afvalstoffen mogen worden afgegeven op basis van
artikel 10.37, tweede lid van de Wet milieubeheer.
Er zijn ook handelaren die bijvoorbeeld een bedrijf hebben voor het sorteren van afvalstoffen en daarnaast
als nevenactiviteit afvalstoffen verhandelen. Zij worden ook aangemerkt als handelaar, mits geheel buiten
dat bedrijf om afvalstoffen worden gekocht en verkocht.

15.7

Bemiddelen in afvalstoffen

Het bemiddelen in afvalstoffen mag alleen plaatsvinden door bemiddelaars die staan geregistreerd op de
VIHB -lijst als bemiddelaar. De naam waaronder een bemiddelaar zijn activiteiten uitvoert, is niet relevant.
Vaak worden ook andere termen gebruikt, zoals makelaar of adviseur.
Een bemiddelaar kenmerkt zich door het treffen van regelingen in het beheer van andermans afvalstoffen.
Hij treft regelingen om er voor te zorgen dat afvalstoffen van een ontdoener bij een verwerker
terechtkomen. Bemiddeling gebeurt in opdracht va n óf de ontdoener óf de verwerker van afvalstoffen.
Bij bemiddeling heeft de bemiddelaar niet het eigendom van de afvalstoffen, maar treft regelingen in
opdracht van een derde. Een bemiddelaar heeft ook niet het fysieke bezit van de afvalstoffen, aangezien
niet aan hem mag worden afgegeven.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 113/159

Het hiervoor staande betreft enkel de bemiddeling in het beheer van afvalstoffen en niet de bemiddeling in
financiële aspecten rondom het beheer van afvalstoffen.
Ter verduidelijking van de scheidslijn tussen bemiddeling in beheer en bemiddeling in financiële aspecten,
het volgende. Stel dat er in een contract voor financiële bemiddeling bepalingen staan die dwingen tot het
uitvoeren of nalaten van handelingen met een afvalstof. In dat geval beperkt de bemiddeling zich dus niet
tot alleen financiële aspecten, maar vanwege de bepalingen over de handelingen ook over beheer van
afvalstoffen. Er is dan ook sprake van bemiddeling in het beheer van afvalstoffen.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 114/159

16 Aspecten voor vergunningverlening

16.1 Inleiding
In 2002 is het rapport ‘De verwerking verantwoord’ gepubliceerd. Doelstellingen van dat rapport waren
onder meer:
• het transparant maken van de processen die binnen een inrichting plaatsvinden, zodat
vergunningverleners een adequaat oordeel kunnen geven over de beheersing van de milieurisico’s.
Tevens biedt deze transparantie adequate handvatten voor handhavers;
• kaderstellend te zijn door duidelijke mengregels vast te stellen en te beschrijven uit welke onderdelen
een acceptatie- en verwerkingsbeleid (AV) en een systeem voor administratieve organisatie en interne
controle (AO/IC) dienen te bestaan. Hiermee werd beoogd een uniformering tot stand te brengen van
de ingediende beschrijvingen door bedrijven, van de beoordelingen door het bevoegd gezag en van
de vergunningvoorschriften.
In 2007/2008 is het rapport geëvalueerd. In de evaluatie is vastgesteld dat het rapport in de bestaande
vorm slecht toepasbaar is. De doelstellingen van het rapport worden wel door velen onderschreven en er
wordt erkend dat de in het rapport uitgewerkte beleidslijnen voor mengen, acceptatie- en
verwerkingsbeleid en AO/IC een rol kunnen vervullen in het behalen van de hiervoor genoemde
doelstellingen.
Met het van kracht worden van dit tweede LAP vervalt het rapport ‘De verwerking verantwoord’ als
specifiek beleidsinstrument. Delen van de kaders van het rapport zijn in dit LAP opgenomen, met
inachtneming van een aantal aanbevelingen uit de evaluatie.
In dit hoofdstuk worden de onderdelen acceptatie- en verwerkingsbeleid (AV) en administratieve
organisatie en interne controle (AO/IC) uitgewerkt. Ook wordt kort aandacht besteed aan de Eural en de
vergunningentermijn.
Verwerken en bewerken ...
Verwerken is het nuttig toepassen of verwijderen van afvalstoffen, alsmede alle handelingen die daartoe leiden.
Het verwerkingsbeleid is dus ook van toepassing op alle bewerkingen van afvalstoffen (scheiden, sorteren, opslaan,
opbulken, enz.).

16.2 Acceptatie- en verwerkingsbeleid
Afvalstoffen zijn vaak geen eenduidige homogene stromen. De eigenschappen van afvalstoffen zijn onder
meer afhankelijk van het proces waarbij de afvalstoffen ontstaan en de samenstelling van de afvalstoffen.
De samenstelling bepaalt bijvoorbeeld of er sprake is van een gevaarlijke afvalstof of niet.
Wijzigingen in het aanbod en de samenstelling van afvalstoffen kunnen gevolgen hebben voor de
verwerking ervan. De aard van de gevolgen zijn afhankelijk van het specifieke verwerkingsproces. Zo is
het verbrandingsproces in een AVI veel minder gevoelig voor wisselingen in aanbod en samenstelling van
de afvalstromen dan een regeneratieproces voor minerale olie. Bij laatstgenoemd proces moet
bijvoorbeeld worden uitgesloten dat olie wordt ingenomen met een te hoog gehalte aan chloor of PCB’s.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 115/159

Het in een verwerkingsproces inbrengen van een afvalstof die niet in dat proces kan worden verwerkt, kan
resulteren in een laagwaardige verwerking van alle afvalstoffen die op dat moment in het proces zijn of
worden ingebracht. Ook kunnen ongewenste milieueffecten optreden, zoals emissies naar de lucht of het
water.
Om de risico’s voor het verwerkingsproces te beheersen, dient een afvalverwerker duidelijk aan te geven
welke afvalstoffen wel en niet worden geaccepteerd (acceptatiebeleid) en welke afvalstoffen op welke
manier binnen het bedrijf worden verwerkt (verwerkingsbeleid).
Dit acceptatie- en verwerkingsbeleid bevat dus de voorwaarden waaronder afvalstoffen door de verwerker
worden geaccepteerd en verwerkt. Met een dergelijk beleid kan de vergunningaanvrager aan de
vergunningverlener aantonen dat de risico’s van acceptatie en verwerking van afvalstoffen voldoende
worden beheerst.
De basis voor dit beleid vormt uiteraard de voorgenomen wijze van verwerking. De aard van de verwerking
bepaalt de ingangscriteria van de afvalstoffen en de uitgebreidheid van de waarborgen waarmee het
acceptatieproces wordt omkleed.
Ook indien in een inrichting niet zelf afvalstoffen verwerkt, is een acceptatiebeleid relevant. Het spreekt
voor zich dat in dat geval het verwerkingsbeleid niet aan de orde is. Het acceptatiebeleid zal gebaseerd
moeten worden op de voorgenomen vervolgafgiften aan verwerker(s) en in samenhang daarmee de door
hen gestelde acceptatiecriteria.

Afgeven, accepteren en houder zijn
De Wet milieubeheer kent het begrip ‘accepteren van afvalstoffen’ niet. Het Inrichtingen- en vergunningenbesluit (Ivb)
kent het begrip echter wel en het is ook een normaal begrip in de dagelijks praktijk van afvalverwerking. Het begrip
‘accepteren’ verschilt wezenlijk van het begrip ‘afgeven aan’.
Zoals in hoofdstuk 15 is aangegeven, spreekt het wettelijk kader onder meer van afgeven van afvalstoffen. Bij afgeven
ontdoet de houder zich van afvalstoffen en gaat het houderschap van die afvalstoffen over op de ontvanger.
In de praktijk kan het gebeuren dat er wel afgifte heeft plaatsgevonden van de afvalstoffen, omdat een feitelijke/fysieke
overdracht heeft plaatsgevonden, maar nog geen acceptatie. Dit is bijvoorbeeld het geval als de afvalstoffen zich op
het terrein van de inzamelaar of verwerker bevinden en er nog analyses moeten worden uitgevoerd.
Van belang hierbij is, dat als inzamelaar of verwerker de afvalstoffen uiteindelijk niet accepteert, hij wél de houder van
de afvalstoffen blijft, omdat de afvalstoffen zich in zijn inzamelmiddel of op zijn terrein bevinden. De houder dient
vervolgens zorg te dragen voor een verantwoord beheer van deze afvalstoffen. Afgeven van de afvalstoffen mag dan
alleen plaatsvinden aan een persoon die daar krachtens artikel 10.37 van de Wet milieubeheer toe bevoegd is (zie
verderop in deze paragraaf).

Het acceptatie- en verwerkingsbeleid dient minimaal de volgende onderdelen te bevatten:
• een omschrijving van alle verwerkingsroutes binnen de inrichting;
• een overzicht van de te accepteren afvalstoffen (indien van toepassing) per verwerkingsroute;
• een overzicht van voorstelbare verontreinigingen in afvalstoffen die de verwerking kunnen verstoren.
De aanwezigheid van deze verontreinigingen in de te accepteren afvalstoffen moet dus worden
uitgesloten en/of er moeten specifieke eisen worden gesteld. In geval van afwaterzuivering dient hierbij
aandacht te zijn voor verontreinigingen die voorkomen op de negatieve lijst;
• de vooracceptatieprocedure. Dit betreft een procedure voorafgaand aan de werkelijke afgifte of inname
van afvalstoffen, waarin aanbieder en verwerker overleg hebben over de aard en samenstelling van de
afvalstoffen, verwerking, kosten, momenten van monsterneming, enz. Het is aan te bevelen dat de
betrokkenen in deze vooracceptatieprocedure rekening houden met de mogelijkheid dat aard en
samenstelling van de afvalstoffen bij levering niet overeenstemmen met de tijdens de
vooracceptatieprocedure aangegeven aard en samenstelling en dat duidelijk wordt aangegeven wat in
een dergelijke situatie met de afvalstoffen moet gebeuren (zie verderop in deze paragraaf onder
‘Terugleveren van afgegeven (niet geaccepteerde) afvalstoffen’);
• de acceptatieprocedure. dit betreft de procedure rondom de fysieke overdacht van afvalstoffen van de
ontdoener naar de ontvangende inrichting;
• de monsterneming- en analyseprocedures;
• een overzicht van risicogestuurde procedures. In het algemeen zullen andere procedures gevolgd
worden bij onbekende klanten en/of onbekende afvalstromen. Bij bekende stromen van bekende
klanten kunnen wellicht onderdelen van deze procedures vervallen.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 116/159

Terugleveren van afgegeven (niet geaccepteerde) afvalstoffen (10.37 Wet milieubeheer)
Zoals eerder in deze paragraaf is aangegeven, is de inzamelaar of verwerker de houder van afvalstoffen
geworden op het moment dat de afvalstoffen door de laatste houder zijn afgegeven en de afvalstoffen zich
bevinden op het terrein van de inzamelaar of verwerker.
De kans bestaat dat na deze afgifte blijkt dat de aard en/of samenstelling van de afvalstoffen niet
overeenkomt met de eerder opgegeven specificaties en dat de verwerker de afgegeven afvalstoffen
daarom niet kan of mag verwerken. De betreffende afvalstoffen mogen dan alleen aan de laatste
ontdoener worden terug geleverd als die ontdoener krachtens artikel 10.37 van de Wet milieubeheer
bevoegd is om afvalstoffen in ontvangst te nemen.
Is de laatste ontdoener krachtens artikel 10.37 Wet milieubeheer niet bevoegd om de afvalstoffen terug te
nemen, dan moet de verwerker voor de afvalstoffen waarvan hij houder is, maar ze niet kan of mag
verwerken, dus een andere verwerker inschakelen die bevoegd is om de afvalstoffen te ontvangen.
Overigens geeft artikel 10.63 van de Wet milieubeheer Gedeputeerde staten de bevoegdheid om
ontheffing van artikel 10.37 te verlenen, indien het doelmatig beheer van afvalstoffen zich daartegen niet
verzet. Met een ontheffing op basis van artikel 10.63 Wet milieubeheer kan een partij afvalstoffen die niet
aan de specificaties voldoet, door de verwerker of inzamelaar worden teruggegeven aan de laatste
aanbieder.
Gelet op het hiervoor staande en de mogelijk daaruit voortvloeiende (extra) kosten, is het voor de
inzamelaar en verwerker van belang om in de vooracceptatieprocedure aandacht te besteden aan het
hiervoor staande.
Als een ontdoener onjuiste gegevens op de begeleidingsbrief vermeld, wordt daarmee overigens artikel
10.39 van de Wet milieubeheer overtreden.
10.37 Wet milieubeheer
Afvalstoffen mogen alleen worden afgegeven aan een persoon die krachtens artikel 10.37 van de Wet milieubeheer
bevoegd is om die afvalstoffen te ontvangen.
Niet geaccepteerde afvalstoffen mogen niet worden teruggegeven (afgegeven) aan de laatste ontdoener, tenzij de
laatste ontdoener daartoe bevoegd is omdat voldaan is aan één van de onderdelen van artikel 10.37, tweede lid van
de Wet milieubeheer.

16.3 Administratieve organisatie en Interne controle (AO/IC)
Een systeem voor administratieve organisatie en interne controle (AO/IC) vertoont gelijkenis met een
zorgsysteem. Het doel van de AO/IC is om door technische, administratieve en organisatorische
maatregelen een systematische aandacht voor de beheersing van de relevante processen binnen een
bedrijf te waarborgen en daarmee de risico’s binnen de bedrijfsvoering te minimaliseren. De omvang en de
inhoud van de AO/IC is daarmee afhankelijk van de aard van de risico’s van het betreffende
bedrijfsproces. Indien bijvoorbeeld een bedrijf alleen sorteert en samenvoegt voor opslag, zal wellicht een
minder omvangrijk AO/IC noodzakelijk zijn.
Overigens moet bij risico’s niet alleen worden gedacht aan milieuhygiënische risico’s, maar ook aan
informatietechnische risico’s. Dergelijke risico’s hebben betrekking op het onjuist of onvolledig vastleggen
van informatie, waardoor er onvoldoende sturing kan plaatsvinden van de processen en
(keten)handhaving wordt bemoeilijkt.
Een systeem voor AO/IC dient minimaal onderstaande elementen te bevatten:
• een risicoanalyse gericht op milieuhygiënische een informatietechnische risico’s;
• een beoordeling van de kritische momenten in het be- en verwerkingsproces;
• een beschrijving van de meet- en registratiepunten;
• de wijze van monitoring (onder meer stromenbalansen);
• een beschrijving van de administratieve organisatie (stoffen-, proces en financiële administratie en de
relatie daartussen);
• interne controle maatregelen (preventief en repressief).
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 117/159

16.4 Leidraden voor acceptatie- en verwerkingsbeleid en AO/IC
16.4.1

Leidraden

In de vorige paragrafen is aangegeven welke elementen minimaal onderdeel moeten uitmaken van het
acceptatie- en verwerkingsbeleid en de administratieve organisatie en interne controle. Uit het oogpunt van
uniformering van vergunningaanvragen en –beoordelingen, zijn in de LAP-achtergrondinformatie een
leidraad Acceptatie- en verwerkingsbeleid en een leidraad AO/IC opgenomen.
In deze leidraden is uitgewerkt welke elementen binnen het acceptatie- en verwerkingsbeleid en het AO/IC
beleid van belang zijn en moeten worden opgenomen in een vergunningaanvraag. Op die manier heeft het
bevoegd gezag de mogelijkheid om te beoordelen in hoeverre sprake is van een doelmatig beheer van
afvalstoffen.
De leidraden zijn niet het enige instrument om te beoordelen of sprake is van een ontvankelijke
vergunningaanvraag. Zo is voor stortplaatsen ook het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen
van toepassing, waarin onder meer de Europese Beschikking aanvaarding afvalstoffen op stortplaatsen is
geïmplementeerd. Voor IPPC bedrijven moet rekening worden met de relevante BBT documenten, zoals
voor afvalbehandeling en afvalverbranding.
16.4.2

Afwijken van de leidraden en maatwerk door bevoegd gezag

De leidraden hebben een generiek karakter en dienen te worden gezien als doel bepalingen Ze vormen
een kader en bevatten slechts criteria op hoofdlijnen, waaraan de aanvraag inhoudelijk worden getoetst.
De vergunningaanvrager heeft derhalve voldoende vrijheid om bedrijfsspecifieke beschrijvingen in te
dienen, waarbij bijvoorbeeld kan worden aangesloten bij bestaande in werking zijnde zorgsystemen.
Met dit tweede LAP is het rapport ‘De verwerking verantwoord’ weliswaar vervallen, maar het kan nog wel
als achtergrondinformatie worden gebruikt. In het rapport zijn namelijk concrete aanwijzingen en
voorbeelden opgenomen hoe invulling kan worden gegeven aan de gevraagde beschrijvingen.
Zoals eerder is aangegeven, dient de vergunningaanvrager in het kader van de AO/IC een risicoanalyse
uit te voeren. De aanvrager kan daarmee aantonen dat bepaalde risico’s niet aanwezig zijn gezien het
specifieke proces of dat de risico’s al op een andere wijze zijn beheerst, bijvoorbeeld door een al in
werking zijnd zorgsysteem. Daarmee kan worden aangetoond dat wordt voldaan aan de doelen die
worden beoogd met de leidraden. In dat geval kan het bevoegd gezag maatwerk leveren en onderbouwd
besluiten dat nadere informatie niet nodig is om een beoordeling uit te kunnen voeren van de aanvraag.
16.4.3

Geen striktere regels voor uniformering vergunningbeoordeling

De leidraden bieden veel ruimte en vrijheid aan vergunningaanvragers en aan het bevoegd gezag bij het
beoordelen van een aanvraag. Deze vrijheden kunnen echter een uniformering binnen een branche of
tussen provinciale bevoegde gezagen in de weg staan. Een strikter regelpakket met minder
vrijheidsgraden voor bevoegd gezag en aanvragers is echter niet wenselijk.
Het kan voorkomen dat onderdelen van de leidraad stelselmatig niet van toepassing zijn op een branche.
In dat geval mag aan de hand van een risicoanalyse in overleg tussen branchevertegenwoordigers en de
bevoegde gezagen een branchespecifieke uitwerking worden overeengekomen. Branchespecifieke
instrumenten bieden daarnaast een mogelijkheid om te komen tot een uniformering van de aanvraag en
beoordeling. Indien afgestemde branchespecifieke documenten beschikbaar komen zullen deze worden
opgenomen in het achtergronddocument van het LAP. Uiteraard mag een branchespecifieke uitwerking
niet strijdig zijn met het wettelijk kader, dus artikel 10.37 Wet milieubeheer blijft gewoon van kracht.
Naast een uniformering van de beoordeling van de vergunningaanvraag, beoogde het rapport ‘De
verwerking verantwoord’ ook een uniformering van de vergunningvoorwaarden tot stand te brengen. In de
praktijk is gebleken dat de bevoegde gezagen geen gebruik maakten van de voorschriften uit het rapport,
maar wel gebruik maakten van het IPO kaderstellend document Afval. Mede hierom wordt in dit LAP geen
uitwerking meer opgenomen van uniforme vergunningvoorschriften.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 118/159

Wel blijft het in het kader van doelmatigheid en het effectief toezicht uit kunnen oefenen van belang dat
door voorschriften in de vergunning zeker wordt gesteld dat de vergunninghouder ook daadwerkelijk werkt
volgens de ingediende procedures. De bevoegde gezagen dienen hier dan ook zorg voor te dragen.
Hiermee wordt tevens zeker gesteld dat door het bedrijf gewenste afwijkingen van de in de vergunning
vastgelegde procedures pas dan kunnen plaatsvinden nadat, in geval een mededeling of melding niet
toereikend wordt geacht, de vergunning is gewijzigd.

16.4.4

Reikwijdte

Het acceptatie- en verwerkingsbeleid uit het rapport ‘De verwerking verantwoord” gold voor alle
afvalverwerkende bedrijven. Het AO/IC-beleid uit dat rapport gold alleen voor bedrijven die gevaarlijk afval
verwerkten, havenontvangstinstallaties (HOI’s) en inrichtingen die ook onder het Besluit aanwijzing
gevaarlijke afvalstoffen (Baga) een dergelijke beschrijving moesten indienen.
In dit tweede LAP is er voor gekozen om nadrukkelijker aan te sluiten bij het Inrichtingen en
vergunningenbesluit milieubeheer (Ivb). Inrichtingen die afval be- of verwerken vallen onder categorie 28
van het Ivb. Op grond van artikel 5.11 van het Ivb is nu reeds voorgeschreven dat bedrijven die vallen
onder categorie 28.4 en 28.5 (bijlage 1 van het Ivb) bij de vergunningaanvraag aanvullende informatie
dienen aan te leveren, onder meer een beschrijving van de acceptatie- en controleprocedures van de
inkomende afvalstoffen.
De leidraden acceptatie- en verwerkingsbeleid en AO/IC zijn daarom alleen van toepassing op
vergunningaanvragen voor categorie 28.4 en 28.5 (bijlage 1 van het Ivb) inrichtingen, met uitzondering
van aanvragen die betrekking hebben op:
• inrichtingen die op grond van het gestelde in categorie 28.7, 28.8 en 28.9 bijlage I IVB voor de
toepassing van onderdeel 28.4 buiten beschouwing blijven.
• inrichtingen voor het bewerken, verwerken of vernietigen van autowrakken. De leidraad wordt
daarvoor niet nodig geacht gezien de bestaande bepalingen in het Besluit beheer autowrakken;
• stortplaatsen. Voor deze inrichtingen gelden de bepalingen uit het Besluit stortplaatsen en
stortverboden afvalstoffen en niet de leiddraad AV.
De leidraad AO/IC is wel van toepassing.
• inrichtingen waarvoor algemene regels gelden op grond van artikel 8.40 Wet milieubeheer.
Het aansluiten bij de Ivb categorieën heeft de volgende consequenties:
1. de leidraden behoeven alleen te worden toegepast op de milieuhygiënisch meest risicovolle
afvalverwerkende bedrijven welke onder provinciaal bevoegd gezag vallen. De minder risicovolle
bedrijven (onder meer de uitzonderingen in 28.7, 28.8 en 28.9 Bijlage 1 Ivb) hoeven niet te voldoen
aan de leidraden. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan de tijdens het eerste LAP geuite bezwaren
over de te grote reikwijdte van het rapport ‘de verwerking verantwoord’ en, daarmee samenhangend,
de inzet van een te zwaar instrument.
2. ook inrichtingen in categorie 28.4 en 28.5 die niet gevaarlijk afval verwerken, moeten voldoen aan de
leidraad AO/IC.
Dit is gerechtvaardigd, omdat volgens de systematiek van het Ivb de bedrijven die vallen onder
provinciaal bevoegd gezag, complexere bedrijven met een milieuhygiënisch relevant risicoprofiel zijn.
Ook als sprake is van niet gevaarlijke afvalstoffen kunnen er risico’s aan de verwerking zijn verbonden.
Bovendien is het grootste deel van de afvalstoffen die in Nederland ontstaan niet gevaarlijk. Verder
wordt in de huidige bestaande verplichtingen tot het aanleveren van extra informatie op grond van
artikel 5.11 van het Ivb ook geen onderscheid gemaakt tussen gevaarlijke en niet gevaarlijke
afvalstoffen.
In het Besluit inzamelen afvalstoffen wordt vereist dat een beschrijving van de procedures van acceptatie,
administratieve organisatie en interne controle van de ingezamelde afvalstoffen, onderdeel uitmaakt van
de aanvraag. Voor deze beschrijving dient gebruik te worden gemaakt van de leidraden AV en AO/IC in
het achtergrond document van het tweede LAP.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 119/159

16.4.5

Grondslag

Zoals in de vorige paragraaf is aangegeven, wordt het van toepassing verklaren van de leidraaden voor
acceptatie- en verwerkingsbeleid en AO/IC beperkt tot de categorieën 28.4 en 28.5 van het Ivb. Op grond
van artikel 5.11 van het Ivb moeten dergelijke inrichtingen reeds extra informatie aanleveren over de wijze
van beheer van afvalstoffen.

De in het Ivb gebruikte terminologie (procedures voor acceptatie, interne controle, administratie) vertoont
weliswaar veel overeenkomsten met de LAP-begrippen acceptatie- en verwerkingsbeleid en AO/IC, maar
omvat mogelijk niet de gehele breedte van wat met de leidraden wordt beoogd. Daarom zal gedurende de
planperiode van dit tweede LAP worden bezien of het Ivb in lijn moet worden gebracht met de momenteel
gebruikte terminologie.
Naast artikel 5.11 van het Ivb kan in artikel 10.5 van de Wet milieubeheer eveneens een grondslag worden
gevonden voor het van toepassing verklaren van de leidraden acceptatie- en verwerkingsbeleid en AO/IC.
Artikel 10.5 Wm stelt namelijk dat bij het vaststellen van het LAP, in het belang van een doelmatig beheer
van afvalstoffen, het is vereist dat een effectief toezicht op het beheer van de afvalstoffen mogelijk is en
dat afvalstoffen efficiënt en effectief worden verwijderd, in lijn met de voorkeursvolgorde van artikel 10.4
van de Wet milieubeheer. Het acceptatie- en verwerkingsbeleid speelt een rol om een effectief en efficiënt
beheer van de afvalstoffen veilig te stellen en AO/IC speelt een rol bij het mogelijk maken van effectief
toezicht.

16.5 Overige vergunningsaspecten
16.5.1

Vergunningtermijn

In het verleden is besloten om Wet milieubeheer vergunningen voor de in het Inrichtingen en
vergunningenbesluit (IVB) genoemde afvalbe- en -verwerkende inrichtingen waarvoor de provincie het
bevoegd gezag is, af te geven voor maximaal tien jaar.
Zoals in paragraaf 11.4.2 is aangegeven, is het ministerie van VROM voorstander van het schrappen van
de vergunning voor bepaalde termijn. Er zal worden begonnen met het aanpassen van de betreffende
wetgeving op dit punt. Als die wetgeving is aangepast, kunnen afvalbe- en –verwerkende inrichtingen
daarna een vergunning voor onbepaalde tijd krijgen.
16.5.2

Eural

De Europese afvalstoffenlijst (Eural) is op 8 mei 2002 in werking getreden. In de Eural worden circa 800
afvalstoffen benoemd en voorzien van afvalstofcodes. Tevens wordt aangegeven wanneer een afvalstof
gevaarlijk is. Met de Eural is het onderscheid tussen gevaarlijke en niet-gevaarlijke afvalstoffen in de hele
Europese Unie geharmoniseerd. Het is dan ook de bedoeling dat de Eural door iedereen wordt gebruikt
die met afvalstoffen te maken heeft, zoals primaire ontdoeners (bedrijven), afvalbe- en -verwerkende
bedrijven, overheden en toezichthoudende instanties.
Bij de implementatie van de nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen zal het gebruik van de Eural in het wettelijk
instrumentarium worden vastgelegd.
In 2008 heeft de Europese Commissie het initiatief genomen om te bezien of de Eural moet worden
aangepast. In de loop van 2009 zal hier duidelijkheid over ontstaan.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 120/159

17 Overslaan en opslaan

17.1 Inleiding
Het kan voorkomen dat afvalstoffen nadat ze zijn ingezameld of ingenomen, niet direct naar een verwerker
worden vervoerd, maar eerst worden overgeslagen of opgeslagen, ook wel bewaren genoemd.
In dit hoofdstuk worden deze twee activiteiten uitgewerkt.

17.2 Overslaan
Onder overslaan wordt onder meer verstaan:
• het kortdurend stallen van containers met afval, bijvoorbeeld containers die door schepen worden
aangevoerd en daarna door voertuigen worden verder getransporteerd, of andersom;
• het overbrengen van afval in een groter transportmiddel, bijvoorbeeld vanuit de chemokar naar grotere
vrachtwagens. Het kan daarbij gaan om afval dat door rechtspersoon A is ingezameld of wordt
getransporteerd en tijdelijk binnen de inrichting van rechtspersoon B wordt overgeslagen;
• het stallen van met afval geladen voertuigen, bijvoorbeeld het overnachten van een volle vrachtwagen
op een inrichting.
Voor afval dat binnen een inrichting wordt gebracht, is de drijver van de inrichting verantwoordelijk. Deze
drijver dient dan een acceptatie en registratieprocedure te doorlopen. Indien het afval eigendom van een
andere rechtspersoon is en ook beoogd is dat te blijven, kan het bevoegd gezag, voor zover zij dit
verantwoord oordeelt, in de vergunning de mogelijkheid bieden dat de drijver geen acceptatietraject
doorloopt. In dat geval wordt in praktijk het afval zonder visuele controle en administratief en/of analytisch
onderzoek binnen de inrichting van de drijver gebracht. De controle van de drijver van de inrichting blijft
beperkt tot de begeleidingsbrieven en/of transportformulieren. Voor het overige kan de drijver van de
inrichting niet controleren of de betreffende afvalstoffen op grond van de van toepassing zijnde wet - en
regelgeving, waaronder haar Wm-vergunning, kunnen worden geaccepteerd.
Om de gevaarsaspecten en mogelijke milieuhygiënische gevolgen van de aanwezigheid van de
betreffende afvalstoffen in de inrichting te beperken, kunnen voorwaarden worden gesteld aan de omvang,
duur en wijze van de overslag en de stalling. Dit is echter niet altijd in een vergunning te regelen zonder
dat er tevens regels voor acceptatie en controle worden opgenomen.
Gelet op het hiervoor staande is het overslaan van afvalstoffen zonder uitgebreide acceptatie/registratie
doelmatig, als:
1. er geen enkele handeling met het afval geschiedt (uitgezonderd eventueel overladen zonder dat
daarbij feitelijk wordt gemengd) én
2. de begeleidingsdocumenten in orde zijn.
Het bevoegd gezag kan nadere voorwaarden stellen aan de capaciteit, duur en voorzieningen van/voor de
overslag.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 121/159

17.3 Opslaan van afvalstoffen
Het opslaan van afvalstoffen, ook wel bewaren genoemd, is het tijdelijk in bezit hebben van afvalstoffen,
zonder dat met die afvalstoffen een verwerkingshandeling wordt uitgevoerd.
In de periode vóór het eerste LAP werd erg terughoudend omgegaan met het verlenen van vergunningen
aan bedrijven voor het enkel opslaan van afvalstoffen. Dergelijke activiteiten werden destijds gezien als
een (onnodige) extra schakel in de beheerketen en daardoor in beginsel als inefficiënt en een potentieel
obstakel voor inzicht in en handhaafbaarheid van de keten beoordeeld.
In het eerste LAP is voor opslaan een liberalisatieslag doorgevoerd. Uitgangspunt werd om de beoordeling
van efficiëntie van de keten en de meerwaarde van eventuele opslag daarin aan de markt over te laten.
Het eerste LAP stond daarom toe dat voor het uitsluitend opslaan van afvalstoffen in beginsel vergunning
kon worden afgegeven. Wel zijn destijds enkele extra bepalingen en diverse uitzonderingen opgesteld,
bijvoorbeeld voor het opslaan van afvalstoffen waarvoor een inzamelvergunning noodzakelijk is (KGA,
afgewerkte olie en scheepsafvalstoffen) en voor specifieke afvalstoffen als explosieven.
In dit tweede LAP worden de mogelijkheden voor het uitsluitend opslaan van afvalstoffen verder verruimd.
Voor het uitsluitend opslaan van afvalstoffen kan dus in beginsel vergunning worden afgegeven. Daarbij
moet rekening worden gehouden met het volgende:
• voor afvalmunitie, vuurwerkafval en overig explosief afval is er een specifieke rol weggelegd voor
politie, KLPD, Munitiebedrijf, Domeinen, EOD/EOCKL en bedrijven die zijn gecertificeerd op grond van
een beoordelingsrichtlijn voor het opsporen van conventionele ex plosieven. Gelet op het aparte
karakter van deze stromen is het van belang om de structuur hier zo overzichtelijk mogelijk te houden
en bewaarlocaties te beperken. Voor kleine hoeveelheden van consumenten kunnen kga-depots wel
een rol blijven spelen;
• voor dierlijke bijproducten wordt restrictief gebleven in het verlenen van bewaarvergunningen als
gevolg van EU-regelgeving

Het hiervoor staande betekent dat de restricties uit het eerste LAP voor uitsluitend opslaan, vervallen voor de volgende
afvalstoffen:
gasontladingslampen, lpg-tanks, gasflessen en brandblussers, olie/water/slibmengsels, PCB-bevattende apparaten,
PCB-houdende olie, shredderafval, industrieel afvalwater, oplosmiddelen, koudemiddelen, arseensulfideslib,
hardingszouten, kwikhoudend afval en fotografisch gevaarlijk afval.

Voorwaarden voor het verkrijgen van een vergunning voor uitsluitend opslaan, is dat het bedrijf beschikt
over de benodigde voorzieningen. Verder moet in de vergunning een termijn worden opgenomen voor de
duur van het opslaan. Vanzelfsprekend dient de houder van een bewaarvergunning te voldoen aan alle
verplichtingen die volgen uit het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen.
In het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen, waarin delen van de EG-richtlijn betreffende het
storten van afvalstoffen zijn geïmplementeerd, worden de volgende termijnen voor het opslaan van
afvalstoffen genoemd:
·
de termijn voor opslag voorafgaand aan verwijdering is maximaal 1 jaar;
·
de termijn voor opslag voorafgaand aan nuttige toepassing is maximaal 3 jaar.
Deze termijnen gelden voor inrichtingen die zijn bedoeld voor de opslag van afvalstoffen en niet voor
inrichtingen die zijn bedoeld voor de berging van afvalstoffen op of in de bodem (stortplaatsen).

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 122/159

18 Mengen

18.1 Inleiding
Afvalstoffen dienen na het ontstaan zoveel als mogelijk gescheiden te worden gehouden van andere
afvalstoffen. De reden hiervoor is dat hergebruik en nuttige toepassing van homogene stromen over het
algemeen beter mogelijk is dan van samengestelde stromen. Verder is het ongewenst wanneer er in afval
gecumuleerde milieugevaarlijke stoffen door wegmengen ongecontroleerd in het milieu verspreid raken.
Onder bepaalde condities kunnen verschillende afvalstromen echter net zo goed of soms zelfs beter
samengesteld worden verwerkt. Dit is bijvoorbeeld het geval bij verwerking van afvalstoffen in
afvalwaterzuiveringsinstallaties en verbrandingsinstallaties, waar een sterk fluctuerende samenstelling van
de invoer een negatief effect heeft op het ve rwerkingsproces. Het samenvoegen van stromen om een
meer homogene samenstelling te verkrijgen komt in dit geval de verwerking ten goede. Ook met het oog
op transportefficiëntie kan het samenvoegen van afvalstromen voordelen hebben. Verder kan bij een
integrale milieuafweging de milieuwinst door het vervangen van primaire grond- of brandstoffen door afval
soms opwegen tegen de milieubelasting door verspreiding van stoffen.
Onder mengen wordt verstaan het samenvoegen van qua aard, samenstelling of concentraties niet met
elkaar vergelijkbare (verschillende) afvalstoffen. Ook het samenvoegen van afvalstoffen met nietafvalstoffen wordt beschouwd als een vorm van mengen. In de regel vallen menghandelingen in EUverband onder de afvalbewerkingshandelingen R12 of D13.
Onder opbulken wordt verstaan het samenvoegen van afvalstoffen die qua aard, samenstelling en
concentraties wel vergelijkbaar zijn.
In dit hoofdstuk wordt aangegeven onder welke condities mengen al dan niet is toegestaan.

18.2 Algemene uitgangspunten
18.2.1

Mengen mag niet, tenzij…

Mengen is niet toegestaan, tenzij dat expliciet en gespecificeerd is vastgelegd in de vergunning van een
inzamelaar, een bewerker of een verwerker. Dit volgt uit het feit dat menghandelingen moeten worden
gezien als afvalbewerkingshandelingen (R12 of D13), waardoor er op grond van de milieuwetgeving een
vergunning voor nodig is (tenzij algemene regels zijn gesteld).
18.2.2

Algemene uitgangspunten bij vergunningverlening

Het vergunnen van menghandelingen vraagt maatwerk per vergunning, op grond van een aanvraag waarin
expliciet is beschreven welke afvalstoffen met welk doel worden gemengd. Er dient in ieder geval zeker te
worden gesteld dat het mengen geen nadelige consequenties heeft voor het milieu en de
volksgezondheid.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 123/159

Er gelden de volgende uitgangspunten:
1. Er moet worden voorkomen dat mengen ertoe leidt dat een van de te mengen afvalstoffen niet
conform de minimumstandaard voor die afvalstroom wordt verwerkt.
2. Er moet worden voorkomen dat het mengen van afvalstoffen leidt tot belasting van het milieu door
diffuse verspreiding van specifieke milieugevaarlijke stoffen waarvoor op grond van internationale
regelgeving (vergaande) beperkingen gelden.
Naast deze twee basisuitgangspunten dient op het niveau van de inrichting te worden beoordeeld of er
negatieve consequenties zijn voor milieu en gezondheid. Zo moet de menghandeling worden uitgevoerd
volgens de best beschikbare technieken. Ook dient te worden beoordeeld of de menghandeling van
invloed is op de emissie-eisen voor de inrichting.
Verder moet worden voorkomen dat mengen andersoortige risico’s met zich meebrengt voor de mens en
zijn omgeving. Daarbij kan worden gedacht aan sterk met elkaar reagerende of ontplofbare stoffen. Dit
veiligheidsaspect is geregeld in specifieke veiligheid- en arbo-gerelateerde regelgeving.
Toelichting algemene uitgangspunten
Het centrale beleidsinstrument voor de sturing op een hoogwaardige eindverwerking is de
minimumstandaard. Alle afvalstoffen dienen minstens even hoogwaardig te worden verwerkt als de in dit
LAP vastgestelde minimumstandaarden. Een menghandeling mag niet tot gevolg hebben dat een van de
afvalstoffen (of beide) op een laagwaardiger wijze wordt verwerkt. Uiteraard is het wel mogelijk dat een
afwijkende verwerkingsmethode, na een beoordeling van de hoogwaardigheid volgens de systematiek die
daarvoor in dit LAP is opgenomen (zie hoofdstuk 11 Minimumstandaard), wordt vergund.
Om te borgen dat het afval na menging daadwerkelijk conform de voorgeschreven minimumstandaard
wordt verwerkt, ook wanneer in de gemengde stroom de oorspronkelijke stromen niet meer herkenbaar
zouden zijn, is een goede registratie van belang.
Mengen kan leiden tot diffuse verspreiding van verontreinigingen. Bij het vaststellen van de
minimumstandaarden zijn onder andere de negatieve effecten voor mens en milieu van diffuse
verspreiding van gevaarlijke stoffen en de positieve effecten van het hergebruiken van materialen tegen
elkaar afgewogen. In sommige gevallen zijn de negatieve effecten van verspreiding van in de afvalstroom
voorkomende stoffen zodanig groot, dat het afval verwijderd moet worden, of dat de afvalstroom moet
worden ontdaan van bepaalde schadelijke componenten alvorens de reststroom nuttig mag worden
toegepast. De minimumstandaard geeft in zo’n geval in feite ook de maximaal toegestane
hoogwaardigheid van verwerking aan (dit is vermeld in de sectorplannen). Voorbeelden daarvan zijn de
minimumstandaarden voor PCB -houdende olie en C-hout.
Het doel van het tweede uitgangspunt is het tegengaan van wegmengen van stoffen die zodanig gevaarlijk
zijn dat ze onder geen beding in de stoffenkringloop mogen blijven circuleren. Het gaat hier met name om
stoffen waarvoor een (wereldwijd) verbod geldt of die worden uitgefaseerd. Concreet gaat het in elk geval
om de lijst van persistente organische verontreinigende stoffen (POP’s) uit het Verdrag van Stockholm,
zoals op dit moment geïmplementeerd met EU-Verordening EG/850/2004. Op deze lijst staan PCB’s,
bepaalde dioxinen en furanen, PAK’s en een groep van bestrijdingsmiddelen. De Verordening bepaalt ook
direct dat geen handelingen mogen worden verricht die kunnen leiden tot nuttige toepassing, recycling,
terugwinning of hergebruik van de POP-stoffen.
Ook gaat het om de stoffen waarvan in het kader van REACH ((EG) 1907/2006) van is bepaald dat zij
voldoen aan de criteria voor stoffen van zeer ernstige zorg. Dit zijn stoffen die PBT (persistent,
bioaccumulerend en toxisch) en/of vPvB (zeer persistent en zeer bioaccumulerend) en/of CMR
(carcinogeen, mutageen, reproductietoxisch) of soortgelijk (zoals hormoonverstorend) zijn. Op grond
daarvan zijn ze kandidaat voor een totale uitfasering (autorisatie).
Ondanks de inbedding van de gevaren van diffuse verspreiding in de vaststelling van de
minimumstandaarden voor afvalverwerking, wordt het beleidskader voor mengen niet beperkt tot het
eerstgenoemde uitgangspunt. De betreffende milieugevaarlijke stoffen kunnen namelijk in vele soorten
afvalstromen voorkomen en dat is niet altijd op voorhand te voorzien. Per situatie moet worden beoordeeld
of de aanwezigheid van deze stoffen te verwachten is. Daarbij dient tevens rekening te worden gehouden
met mogelijke verstoringen in de procesvoering. Het is namelijk denkbaar dat bij afval dat ontstaat in een
normale bedrijfssituatie in redelijkheid geen rekening hoeft te worden gehouden met de aanwezigheid van
betreffende milieugevaarlijke stoffen, terwijl dat bij verstoringen juist wel het geval kan zijn.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 124/159

18.2.3

Wettelijke achtergrond

De algemene beleidsuitgangspunten voor het mengen gelden zowel voor gevaarlijke als voor nietgevaarlijke afvalstoffen. De Europese wetgeving die hieraan ten grondslag ligt is de Kaderrichtlijn
afvalstoffen. In de eerste plaats bepaalt de Kaderrichtlijn dat elke vorm van afvalbewerking, dus ook een
menghandeling, geregeld moeten worden. Voor gevaarlijk afval moet dit via een vergunning, voor nietgevaarlijk afval mag het ook via algemene regels. Verder zijn uitgangspunten uit de Kaderrichtlijn dat het
mengen geen gevaar oplevert voor de gezondheid van de mens en geen nadelige gevolgen heeft voor het
milieu en in overeenstemming is met de best beschikbare technieken.
Genoemde bepalingen zijn in Nederland geïmplementeerd met het Inrichtingen- en vergunningenbesluit
milieubeheer, het verbod op mengen (van gevaarlijk afval) buiten een inrichting en de Regeling scheiden
en gescheiden houden van gevaarlijke afvalstoffen (Rsgh). Mede naar aanleiding van de herziening van
de Kaderrichtlijn is ook de Rsgh gewijzigd. De regeling onderscheidt een aantal categorieën gevaarlijke
afvalstoffen die in elk geval van elkaar gescheiden moeten blijven. Deze categorie-indeling sluit aan bij de
indeling van afvalstoffen waarvoor in dit LAP minimumstandaarden zijn vastgesteld. Bij de volgende
tranche van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Activiteitenbesluit) wordt getracht
een aantal categorieën van niet -gevaarlijk afval verwerkende bedrijven onder algemene regels te brengen,
waarbij ook regels ten aanzien van mengen worden gesteld.

18.3 Specifieke bepalingen
De algemene uitgangspunten van het mengbeleid kunnen in de sectorplannen voor specifieke
afvalstromen nader zijn ingevuld. Het specifieke beleid gaat boven het algemene beleid.
Daarnaast worden hieronder aanvullende kaders gegeven voor enkele specifieke verwerkingsroutes en
toepassingen. Deze kaders zijn voor een deel gebaseerd op beleid of regelgeving buiten het
afvalstoffenbeleid. In onderstaande paragrafen worden uit die andere kaders slechts enkele voor mengen
relevante aspecten op hoofdlijnen toegelicht. Voor een volledig beeld dienen de genoemde documenten
en regelingen zelf te worden geraadpleegd.
18.3.1

Mengen en storten

Het gezamenlijk storten van afvalstoffen die op eenzelfde type stortplaats mogen worden gestort, wordt
niet gezien als een handeling waarbij afvalstoffen worden gemengd. Overigens mogen bepaalde
afvalstoffen niet gezamenlijk in eenzelfde stortplaatscel worden gestort. Welke afvalstoffen dit zijn, is
vastgelegd in het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (Bssa). Het Bssa bevat tevens
acceptatiecriteria per type stortplaats (onder meer gebaseerd op uitloging) en stelt dat het verboden is
afvalstoffen te verdunnen of te vermengen om zo aan die aanvaardingscriteria te voldoen.
Indien het mengen van afvalstoffen waarvoor de minimumstandaard storten is, onderdeel uitmaakt van
een behandeling die leidt tot een vermindering van de uitloging van een afvalstof, kan mengen wel worden
toegestaan. Dit kan het geval zijn bij immobilisatie.
18.3.2

Mengen ten behoeve van afvalwaterzuivering

In het document “Verwerking waterfractie gevaarlijke en niet-gevaarlijke afvalstoffen” van de Commissie
Integraal Waterbeheer (CIW) is een zogeheten negatieve stoffenlijst opgenomen. Waterstromen die
componenten van die lijst (überhaupt of boven bepaalde concentraties) bevatten, mogen niet worden
geloosd of toegelaten ter behandeling in een afvalwaterzuivering. Ook mogen ze niet worden gemengd
met een andere afvalstof of worden verdund met als doel de concentratie zodanig te verlagen dat
acceptatie door een afvalwaterzuivering alsnog mogelijk is.
18.3.3

Bouwstoffen, grond en baggerspecie

Het Besluit bodemkwaliteit stelt voor de bescherming van de bodem kwaliteitseisen aan onder meer toe te
passen bouwstoffen, grond en baggerspecie. Voor het meten en beoordelen daarvan wordt uitgegaan van
relatief homogene partijen die niet vanuit zeer verschillende herkomsten zijn gemengd. Vanuit die
gedachte regelt het Besluit bodemkwaliteit het mengen van reeds geproduceerde bouwstoffen.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 125/159

Voor het mengen van bouwstoffen en afvalstoffen bij de productie van een bouwstof gelden de
beleidskaders in dit LAP.
In de toelichting van het Besluit bodemkwaliteit wordt, onder verwijzing naar het afvalstoffenbeleid,
aangegeven dat alleen partijen van vergelijkbare kwaliteit mogen worden samengevoegd, omdat anders
sprake zou zijn van het wegmengen van verontreinigingen, wat onwenselijk is voor het milieu. Met het oog
op het voorkomen van ongeclausuleerd wegmengen geldt, in aanvulling op de algemene uitgangspunten
uit de vorige paragraaf én in aanvulling op hetgeen in het Besluit bodemkwaliteit is geregeld ten aanzien
van de eindproducten, voor steenachtige materialen nog het onderstaande.
Bouwstoffen
Het is in principe niet toegestaan om afvalstoffen die afzonderlijk niet voldoen aan de kwaliteitseisen van
het Besluit bodemkwaliteit via mengen alsnog aan die eisen te laten voldoen.
Wel is het toegestaan om bij de productie van een bouwstof afvalstoffen te gebruiken die op zichzelf niet
voldoen aan de eisen van het Besluit bodemkwaliteit, mits:
• de nuttige toepassing van de afvalstof in een bouwstof op grond van de minimumstandaard is
toegestaan;
• én het bijdraagt aan de fysische en/of bouwtechnische eigenschappen van de bouwstof en daarmee
de inzet van primaire grondstoffen uitspaart;
• én het gaat om het bijmengen van functionele hoeveelheden.
Grond en bagger
Het mengen van grond en bagger met afvalstoffen is niet toegestaan. Bij verwerking van grond en
baggerspecie mogen in principe alleen stromen van dezelfde bodemkwaliteitsklasse worden gemengd.
Het is toegestaan partijen van verschillende kwaliteitsklassen voor verwerking via een reinigingstechniek te
mengen, indien de afzonderlijke stromen met de voorgestane reinigingstechniek tot hetzelfde eindproduct
kunnen worden gereinigd.
Wel is het toegestaan om grond of baggerspecie te gebruiken bij de productie van een bouwstof, als:
• het bijdraagt aan de fysische en/of bouwtechnische eigenschappen van de bouwstof en daarmee de
inzet van primaire grondstoffen uitspaart;
• én het gaat om gebruik van functionele hoeveelheden grond of baggerspecie.
18.3.4

Meststoffen

Het Uitvoeringsbesluit meststoffenwet bepaalt dat meststoffen niet met afvalstoffen of reststoffen mogen
worden gemengd en dat ze (met uitzondering van zuiveringsslib en compost) ook niet (deels) uit
afvalstoffen of reststoffen mogen worden geproduceerd.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 126/159

19 Nuttige toepassing

19.1 Inleiding
Recycling, hergebruik, benutten, terugwinnen, recovery, opnieuw gebruiken; het zijn allemaal termen die
betrekking hebben op datgene wat zoveel mogelijk moet gebeuren met afvalstoffen, namelijk nuttig
toepassen. Deze vorm van afvalbeheer leidt immers in het algemeen tot een besparing in het gebruik van
primaire grondstoffen en brandstoffen, minder milieudruk bij afvalbeheer, minder ruimtebeslag door
afvalbeheerinrichtingen en lagere afvalbeheerkosten.
In bijlage IIB van de Kaderrichtlijn afvalstoffen zijn 13 handelingen opgenomen die als nuttige toepassing
(Recovery) worden gekarakteriseerd.
In de voorgaande hoofdstukken is nuttige toepassing al vaak aan de orde geweest, zoals in de
hoofdstukken 5 (Uitgangspunten) en 14 (Afvalscheiding). Dit hoofdstuk 19 is dan ook voor een belangrijk
deel een samenvatting van wat in die andere hoofdstukken over nuttige toepassing is opgenomen.

19.2 Vormen van nuttige toepassing
De voorkeursvolgorde voor afvalbeheer kent de volgende vormen van nuttige toepassing (de nummering
komt overeen met die van de voorkeursvolgorde in artikel 10.4 van de Wet milieubeheer):
c. Stoffen, preparaten of andere producten worden na gebruik als zodanig opnieuw gebruikt
(producthergebruik).
d. Stoffen en materialen waaruit een product bestaat, worden na gebruik van het product opnieuw
gebruikt (materiaalhergebruik).
e. Afvalstoffen worden toegepast met een hoofdgebruik als brandstof of voor een andere wijze van
energieopwekking (brandstof).

De nieuwe Kaderrichtlijn bevat de volgende definitie:
”Nuttige toepassing (recovery): elke handeling met als voornaamste resultaat dat
afvalstoffen een nuttig doel dienen door hetzij in de betrokken installatie, hetzij in de
ruimere economie andere materialen te vervangen die anders voor een specifieke functie
zouden zijn gebruikt, of waardoor de afvalstof voor die functie wordt klaargemaakt.
Bijlage II bevat een niet-limitatieve lijst van nuttige toepassingen. ”
”Recycling: elke nuttige toepassing waardoor afvalstoffen opnieuw worden bewerkt tot
producten, materialen of stoffen, voor het oorspronkelijke doel of voor een ander doel. Dit
omvat het opnieuw bewerken van organisch afval, maar het omvat niet
energieterugwinning, noch het opnieuw bewerken tot materialen die bestemd zijn om te
worden gebruikt als brandstof of als heropvulmateriaal.”
Uit het hiervoor staande blijkt dat onder recovery alle handelingen van nuttige toepassing
vallen, dus producthergebruik, materiaal hergebruik en de inzet van afval als brandstof en
opvullingsmateriaal. Onder recycling valt alleen materiaalhergebruik.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 127/159

Het maken van een onderscheid tussen verwijdering en nuttige toepassing levert in de praktijk soms
problemen op, omdat internationale criteria voor een dergelijk onderscheid ontbreken. De
begripsafbakening is echter van groot belang, omdat de overheid tegen de uitvoer voor verwijdering
stelselmatig bezwaar kan maken of de uitvoer zelfs kan verbieden. Bij uitvoer voor nuttige toepassing zijn
die mogelijkheden beperkter.
In paragraaf 4.5 is aangegeven bij welke afvalbeheerhandelingen de afbakening met name speelt en hoe
daarmee in Nederland wordt omgegaan. Dit schept duidelijkheid voor bedrijven die afvalstoffen willen
uitvoeren.

19.3 Nuttige toepassing tot en met 2006
Tussen 1985 en 2006 heeft binnen het afvalbeheer een duidelijke verschuiving plaatsgevonden van
verwijdering naar nuttige toepassing, wat geresulteerd heeft in een stijging van het aandeel nuttige
toepassing van 50% naar 83% (zie figuur 19.1).
Figuur 19.1
Afvalbeheer in de periode 1985 tot en met 2006
70

Hoeveelheid afval (Mton)

60

50

40

Lozen
Storten
Verbranden
Nuttige toepassing

30

20

10

0
1985

1990

1995

2000

2005

In tabel 19.1 is voor de vier grootste afvalcategorieën aangegeven hoe de hoeveelheid nuttige toepassing
is opgebouwd in 2006. Deze vier categorieën zijn gezamenlijk goed voor bijna 90% van de geproduceerde
hoeveelheid afval en ook voor 90% van de hoeveelheid nuttige toepassing.

Tabel 19.1
Opbouw nuttige toepassing voor de vier grootste afvalcategorieën
Product/materiaalhergebruik
(Mton)

Verbranden als vorm van
nuttige toepassing (Mton)

Totaal nuttige toepassing
(Mton)

Consumentenafval

5

0

5

Handel-, diensten- en
overheidafval

3

0

3

36

1

Industrieel afval
Bouw- en sloopafval

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

14
23
Pagina 128/159

19.4 Product- en materiaalhergebruik
Om zoveel mogelijk product- en materiaalhergebruik te bereiken, is het vrijwel altijd gewenst om het afval
direct na het ontstaan gescheiden te houden. Op die manier worden de meest zuivere en daardoor meest
makkelijk herbruikbare afvalstoffen verkregen. De komende jaren wordt daarom het beleid met betrekking
tot afvalscheiding aan de bron onverminderd voortgezet.
Ook door nascheiding van integrale reststromen kunnen herbruikbare componenten worden verkregen. In
de ‘Raamovereenkomst tussen VROM, bedrijfsleven en VNG over de aanpak van de dossiers
verpakkingen en zwerfafval voor de jaren 2008 t/m 2012’ van 27 juli 2007 en het op 29 september 2008
overeengekomen addendum op deze Raamovereenkomst is bijvoorbeeld opgenomen dat kunststof
verpakkingsafval uit huishoudens gescheiden moet worden ingezameld of via nascheiding uit het
huishoudelijk afval wordt verkregen.

Het kan voorkomen dat afvalstoffen die voor materiaalhergebruik zijn bestemd, of secundaire materialen
die uit afvalstoffen zijn vervaardigd, tijdelijk niet kunnen worden verwerkt. Eind 2008 is bijvoorbeeld als
gevolg van de kredietcrisis de uitvoer van secundaire materialen voor afzet in het buitenland flink terug
gelopen. Bedrijven hebben op grond van de Richtlijn storten de mogelijkheid om afvalstoffen die nuttig
worden toegepast, voor een periode van maximaal drie jaar op te slaan.
Als bedrijven niet kunnen of willen opslaan en er voor kiezen om de betreffende afvalstoffen/materialen
toch te storten, dan worden stortplaatsen opgeroepen deze afvalstoffen/materialen zodanig te beheren dat
ze op een later tijdstip makkelijk kunnen worden opgegraven.

19.5 Hoofdgebruik als brandstof
Het beleid voor brandbare afvalstoffen die niet kunnen worden hergebruikt, is erop gericht om de in dat
afval aanwezige energie zoveel mogelijk te benutten.
In het algemeen wordt de meeste energie uit afvalstoffen benut als die afvalstoffen worden ingezet als
brandstof in een installatie die niet speciaal is ontworpen voor het verwijderen van afvalstoffen, maar als
het verbranden voornamelijk tot doel heeft de afvalstoffen te gebruiken voor energieopwekking. De
afvalstoffen vervullen dan namelijk een nuttige functie doordat zij in de plaats komen van een primaire
energiebron die voor deze functie had moeten worden aangewend. In paragraaf 4.5.2 wordt dit verder
toegelicht.
Gelet op het hiervoor staande, werd in het eerste LAP ingezet op het bewerken van niet herbruikbare,
veelal heterogene restafvalstromen door nascheiden, composteren/vergisten of een combinatie hiervan.
Het belangrijkste doel van deze bewerkingen was het verkrijgen van hoogcalorische fracties die als
brandstof kunnen worden ingezet in elektriciteitscentrales, cementovens en specifieke installaties voor
thermische verwerking. De markt voor de laatst genoemde sorteerfracties (SRF, Solid Recovered Fuel)
komt echter niet goed op gang. Er wordt bijvoorbeeld geen SRF afgezet in elektriciteitscentrales. Dit komt
onder meer omdat er hoge eisen aan het ingangsmateriaal worden gesteld. Mogelijkerwijs dat de
ontwikkeling en vaststelling van standaarden voor SRF die in 2009 zullen worden afgerond, een betere
verhandelbaarheid opleveren. Samen met een toenemende vraag naar alternatieve brandstoffen zou dit
kunnen leiden tot een doorstart voor dit materiaal.

19.6 Nuttige toepassing op de stortplaats
Tijdens de exploitatie van een stortplaats moeten voor een goede bedrijfsvoering en om aan
bodembeschermende en milieuhygiënische eisen te voldoen, onder meer de volgende voorzieningen
worden aangebracht:
• onder- en bovenafdichting;
• de steunlaag voor de bovenafdichting;
• drainagelagen voor de ligging van stortgasleidingen en percolaatdrains
• tussentijdse afdeklagen;
• stortwallen;
• stortwegen.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 129/159

In het Stortbesluit zijn criteria opgenomen waaraan de voorzieningen moeten voldoen met betrekking tot
de bescherming van het milieu. Voor de onder- en bovenafdichting gelden hierbij met name specifieke
eisen. Beleidsmatig uitgangspunt voor de andere voorzieningen is dat deze zoveel mogelijk moeten
worden aangebracht met ter verwijdering aangeboden afvalstoffen. Immers deze voorzieningen zullen
blijvend deel uit maken van het stortlichaam en het is daarom gewenst afvalstoffen te gebruiken die
sowieso op de betreffende stortplaats zouden worden gestort. Alhoewel deze afvalstoffen als bijvoorbeeld
steunlaag of als tussentijdse afdeklaag een nuttige functie vervullen, is toch sprake van storten. De
afvalstoffen zijn namelijk ook als zodanig op de stortplaats geaccepteerd. Tevens tellen deze afvalstoffen
mee in de jaarlijkse afvalstoffenregistratie en het bepalen van de restcapaciteit.
Het kan voorkomen dat voorzieningen niet met het voorhanden zijnde stortmateriaal kunnen worden
gerealiseerd. Hiervoor moet een exploitant bouwstoffen of grond inkopen. Het kan hierbij gaan om primair
materiaal of om afvalstoffen. In beide gevallen geldt dat het materiaal moet worden toegepast volgens de
eisen van het Besluit bodemkwaliteit (Bbk). Dit betekent onder meer dat het materiaal moet zijn voorzien
van een geldige milieuhygiënische verklaring.
Vanuit beleidsmatig oogpunt is het gewenst afvalstoffen volgens de regels van het Besluit bodemkwaliteit
toe te passen om zo gebruik van primaire materialen te verminderen. Deze handeling wordt op basis van
een arrest van het Europese Hof (27 februari 2002 C-6/00) aangemerkt als het nuttig toepassen van afval,
omdat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen doordat zij in de plaats komen van andere
materialen die voor deze functie hadden moeten worden gebruikt.
Indien afvalstoffen conform het Besluit bodemkwaliteit nuttig worden toegepast, dan is het Bssa niet van
toepassing. Immers het Bssa is alleen van toepassing op afvalstoffen die worden gestort. Tevens hoeft de
exploitant geen Wbm-heffing te betalen over het gebruik van deze bouwstoffen of grond. De bepalingen uit
het Stortbesluit blijven wel onverkort van kracht.

19.7 Deregulering voor nuttige toepassing
Zoals in paragraaf 4.3 is aangegeven, is de definitie van het begrip ‘afvalstof’ in de Kaderrichtlijn
afvalstoffen vastgelegd. Uit de definitie en de jurisprudentie blijkt dat het begrip afvalstof breed moet
worden geïnterpreteerd. Als een stof eenmaal als een afvalstof is aangemerkt, zijn diverse regels en
procedures van toepassing op het beheer van die stof. Dat heeft tot doel om een hoogwaardig, lekvrij en
handhaafbaar beheer van de afvalstof te bereiken.
De kans bestaat dat de hiervoor bedoelde regelgeving bij bepaalde afvalstoffen belemmerend kan werken
bij het realiseren van nuttige toepassing, bijvoorbeeld omdat initiatiefnemers opzien tegen de regels en
procedures die van toepassing zijn als zij afvalstoffen nuttig willen gaan toepassen. Bij het opstellen van dit
tweede LAP zijn uit het veld de volgende voorbeelden naar voren gebracht waar regelgeving belemmerend
kan werken: het toepassen van biobrandstoffen voor energiebenutting (bijvoorbeeld in WKK-installatie),
het gebruik van afvalstromen voor de veevoerindustrie, het toepassen van afvalstoffen bij co-vergisting, de
ontwikkeling van groen gas uit afval, het toepassen van agrarische afvalproducten (bijvoorbeeld stro), het
hergebruik van onderdelen van samengestelde producten die gedemonteerd (gaan) worden (auto's,
tonercartridges, enz.), en het gebruiken van éénmalig reinigbare poetsdoeken, emballage,
bestratingsmateriaal, enz.
Het huidige beleid is er op gericht om de nuttige toepassing van afvalstoffen te stimuleren. Dat gebeurt
onder meer door het nastreven van deregulering, met name voor afvalstoffen die rechtstreeks nuttig
kunnen worden toegepast in aangewezen processen en waarvan de nuttige toepassing nauwelijks
milieurisico’s oplevert.
Een belangrijke vorm van deregulering is het vervangen van specifieke vergunningplicht voor nuttige
toepassing door algemene regels. Dit gebeurt met name door diverse activiteiten onder het
Activiteitenbesluit te brengen, wat voor het bedrijfsleven onder meer leidt tot minder administratieve lasten
en minder regelgeving.
Na het van kracht worden van dit LAP zal worden bezien of er nog meer mogelijkheden zijn voor
deregulering.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 130/159

20 Verbranden als vorm van verwijdering

20.1 Inleiding
Afvalstoffen die niet nuttig kunnen worden toegepast, moeten op een milieuhygiënisch verantwoorde
manier worden verwerkt. Het beleid voor brandbaar restafval is erop gericht om de in dat afval aanwezige
energie zoveel mogelijk te benutten. Hierdoor wordt een bijdrage geleverd aan het klimaatbeleid, dat mede
is gericht op het terugdringen van CO2-emissies in de atmosfeer.
In dit hoofdstuk van het LAP wordt eerst het onderscheid behandeld tussen verbranden als vorm van
nuttige toepassing en verbranden als vorm van verwijdering. De rest van het hoofdstuk heeft alleen
betrekking op de verwijderingshandeling. Er wordt onder meer ingegaan op capaciteitsregulering,
geografische grenzen en de verantwoordelijkheid van de overheid

20.2 Onderscheid tussen R1 en D10
In bijlage II A van de Kaderrichtlijn afvalstoffen (2006/12/EG) zijn 15 verwijderingshandelingen of
D-handelingen (Disposal) opgenomen. Handeling D10 betreft ‘Verbranding op het land (D10)’, in dit LAP
benoemd als verbranden als vorm van verwijdering.
In bijlage II B van de richtlijn zijn 13 handelingen van nuttige toepassing of R-handelingen (Recovery)
opgenomen. Handeling R1 betreft ‘Hoofdgebruik als brandstof of als ander middel voor energieopwekking’,
in dit LAP benoemd als verbranden als vorm van nuttige toepassing.
Het onderscheid tussen R1 en D10 wordt uitgebreid behandeld in hoofdstuk 4.5.2. Kort gezegd komt het
op het volgende neer:
• er is sprake van D10 als afvalstoffen worden verbrand in een installatie die speciaal is ontworpen met
het oog op de verwijdering van afvalstoffen, zelfs wanneer bij de verbranding de geproduceerde
warmte geheel of gedeeltelijk wordt teruggewonnen;
• het verbranden van afvalstoffen kan worden aangemerkt als R1als er geen sprake is van een
installatie die speciaal is ontworpen voor het verwijderen van afvalstoffen en als het verbranden
voornamelijk tot doel heeft de afvalstoffen te gebruiken voor energieopwekking. De afvalstoffen
vervullen dan namelijk een nuttige functie doordat zij in de plaats komen van een primaire energiebron
die voor deze functie had moeten worden aangewend.

Volgens bijlage II van de nieuwe Kaderrichtlijn zijn ook verbrandingsinstallaties die
specifiek bestemd zijn om vast stedelijk afval te verwerken installaties voor nuttige
toepassing, mits hun energie-efficiëntie ten minste:
0,60 bedraagt in het geval van installaties die vóór 1 januari 2009 in bedrijf zijn en over
een vergunning beschikken overeenkomstig het toepasselijke Gemeenschapsrecht;
0,65 bedraagt in het geval van installaties waarvoor na 31 december 2008 een
vergunning wordt afgegeven.
In de genoemde bijlage wordt aangegeven op welke manier de energie-efficiëntie moet
worden berekend.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 131/159

20.3 Brandbaar niet-gevaarlijk restafval
Al vele jaren is het aanbod aan brandbaar niet-gevaarlijk restafval groter dan de beschikbare
verbrandingscapaciteit. Hierdoor wordt een deel van dit afval gestort. Het gaat met name om huishoudelijk
restafval en daarmee vergelijkbaar bedrijfsrestafval.
Dit storten is ongewenst. Door het storten wordt immers de in het afval aanwezige energie niet benut en
wordt onnodig stortcapaciteit gebruikt. Ook komen bij gestort organisch afval methaan emissies vrij, wat
bijdraagt aan de verslechtering van het klimaat. Voorzover preventie en hergebruik niet mogelijk zijn,
resteren twee alternatieven voor het storten van het overschot aan brandbaar restafval: nuttige toepassing
als brandstof en verbranden als vorm van verwijdering.
In het eerste LAP werd ingezet op het bewerken van de veelal heterogene restafvalstromen door
nascheiden, composteren/vergisten of een combinatie hiervan. Het belangrijkste doel van deze
bewerkingen was het verkrijgen van hoogcalorische fracties die als brandstof kunnen worden ingezet in
elektriciteitscentrales, cementovens en specifieke installaties voor thermische verwerking. De markt voor
de laatst genoemde sorteerfracties (SRF, Solid Recovered Fuel) komt echter niet goed op gang. Er wordt
bijvoorbeeld geen SRF afgezet in elektriciteitscentrales. Dit komt onder meer omdat er hoge eisen aan het
ingangsmateriaal worden gesteld. Mogelijkerwijs dat de ontwikkeling en vaststelling van standaarden voor
SRF die in 2009 zullen worden afgerond, een betere verhandelbaarheid opleveren. Samen met een
toenemende vraag naar alternatieve brandstoffen zou dit kunnen leiden tot een doorstart voor dit
materiaal.
Om meer verbranden als vorm van verwijdering mogelijk te maken, zijn gedurende de geldingsduur van
het eerste LAP diverse belemmeringen weggenomen voor het uitbreiden van de betreffende capaciteit. Zo
is in 2003 de capaciteitsregulering opgeheven en zijn op 1 januari 2007 de landsgrenzen voor deze
afvalbeheervorm geopend. Dit laatste betekent dat AVI’s ook buitenlands afval mogen contracteren.
Het resultaat van deze maatregelen is dat sinds 2007 de verbrandingscapaciteit daadwerkelijk wordt
uitgebreid en de verwachting is dat er rond 2011 in Nederland evenwicht zal zijn in het aanbod brandbaar
restafval en de beschikbare verbrandingscapaciteit.
De doelstelling is om het storten van brandbaar restafval te reduceren tot 0 Mton in 2012.
“Goede tijden, slechte tijden”
Het afvalaanbod aan AVI’s is gedurende het jaar niet constant. Met name in de zomer en rond de jaarwisseling is vaak
sprake van een kleiner aanbod dan in de rest van het jaar. Bij een toenemende verbrandingscapaciteit zou dat voor
sommige AVI’s in de “slappe tijden” kunnen leiden tot problemen om vollast te krijgen.
Die AVI’s zien het als wenselijk om voorraden aan te leggen, die tijdens de slappe tijden kunnen worden
aangesproken om vollast te houden. Een dergelijk voorraad kan worden gerealiseerd door tijdelijke opslag van
brandbaar restafval binnen de inrichting van een stortplaats. In 2008 is in een provincie een proef gestart om te bezien
onder welke voorwaarden en met welke voorschriten een dergelijke tijdelijke opslag kan worden toegestaan. Uiteraard
moet de vergunning van de stortplaats de ruimte bieden. De maximaal toegestane termijn voor tijdelijke opslag
alvorens te verwijderen (verbranden) is 1 jaar.
In 2009 wordt gestart met het beleidsmatig nader uitwerken van de opslag van brandbaar afval.
Na afronding zal, indien nodig, het LAP worden aangepast.

20.3.1

Meer energie uit afval

De doelstellingen voor duurzame energie en voor CO2-reductie vragen een maximale inzet van nietherbruikbaar afval voor energieproductie, aangezien de in het afval aanwezige biomassa voldoet aan de
eisen van duurzaamheid. Het beleid voor het brandbaar restafval blijft er dan ook op gericht om de in het
niet-herbruikbaar afval aanwezige energie zoveel mogelijk te benutten.
Het brandbaar restafval wordt verbrand in AVI’s. De energieprestatie van de huidige AVI’s is al jaren
stabiel. Nederlandse AVI’s scoren verhoudingsgewijs hoog op de productie van elektriciteit, maar laag in
de benutting van warmte, waardoor het totaalrendement van de verbrandingsinstallatie beperkt is.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 132/159

De mogelijkheden tot verhoging van de energieprestatie liggen vooral in de afzet van de geproduceerde
(rest-)warmte. Dit past ook in het beleid van het ministerie van Economische Zaken tot verhoging van de
warmtebenutting van verbrandingsinstallaties en is tevens een aandachtsgebied van de energietransitie.
Het beter benutten van de restwarmte vraagt om maatwerk, aangezien het sterk afhankelijk is van de
lokale situatie. Samen met het ministerie van Economische Zaken en het bedrijfsleven zal in het kader van
het werkprogramma “Warmte op stoom” van het ministerie van EZ worden bezien hoe in lokale situaties de
potenties beter kunnen worden benut.
20.3.2

Capaciteitsregulering

De capaciteitsregulering voor het verbranden van brandbaar niet -gevaarlijk restafval als vorm van
verwijderen is op 1 juli 2003 opgeheven.
20.3.3

Geografische begrenzingen

Binnen Nederland is het transport van afvalstoffen die bestemd zijn voor verbranden als vorm van
verwijderen vrij: de provinciegrenzen voor dit afval zijn per 1-1-2000 opgeheven.
Op 1 januari 2007 zijn ook de landsgrenzen voor verbranden van niet-gevaarlijk restafval als vorm van
verwijderen open gegaan. Dat betekent dat vanaf 1 januari 2007 in- en uitvoer van al het brandbaar nietgevaarlijk restafval voor verbranden als vorm van verwijderen is toegestaan, ook als dit leidt tot verdringing
van Nederlands brandbaar afval uit de Nederlandse AVI’s. Met het systeem van een flexibel invoerplafond
is een maximum gesteld aan de hoeveelheid afval die uit Nederlandse AVI’s mag worden verdrongen en
vervolgens moet worden gestort (zie volgende paragraaf).
Uiteraard moeten bij in- en uitvoer de geldende EVOA-procedures worden gevolgd.
20.3.4

Bijzondere verantwoordelijkheid van de overheid

Zoals hiervoor is aangegeven, is in 2003 de capaciteitsregulering voor AVI’s opgeheven en zijn op 1
januari 2007 de landsgrenzen geopend. Als gevolg van deze maatregelen is er geen bijzondere
verantwoordelijkheid van de overheid meer voor verbranden van brandbaar niet -gevaarlijk restafval als
vorm van verwijdering.
Flexibel invoerplafond
Door het op 1 januari 2007 open gaan van de landsgrenzen voor verbranden als vorm van verwijderen van
niet-gevaarlijk brandbaar restafval, kunnen er gevolgen optreden voor het Nederlandse afvalbeheer. Op
het moment dat Nederlands niet-gevaarlijk brandbaar restafval uit de Nederlandse AVI’s wordt verdrongen
als gevolg van invoer van brandbaar restafval en daardoor meer Nederlands niet -gevaarlijk brandbaar
restafval moet worden gestort, is sprake van een ongewenst gevolg.
Het ongewenste gevolg, zijnde de verdringing, wordt tot een bepaald hoeveelheid acceptabel geacht. Er
mag voor het verbranden van buitenlands brandbaar restafval een hoeveelheid AVI-capaciteit worden
gebruikt die overeenkomt met 5% van de op 1 januari 2007 bestaande AVI-capaciteit plus 10% van de na
1 januari 2007 gerealiseerde capaciteitsuitbreidingen.
Dit betekent concreet dat er een flexibel invoerplafond geldt, waarvan de hoogte afhankelijk is van de
bestaande AVI-capaciteit en gerealiseerde uitbreidingen. Met de voorziene uitbreidingen van de
verbrandingscapaciteit, leidt dit dus tot een steeds hoger (= flexibel) invoerplafond.
Het hiervoor staande houdt in dat op het moment dat er nieuwe verbrandingscapaciteit bijkomt, de
capaciteit die in Nederland mag worden gebruikt voor het verbranden van buitenlands brandbaar restafval
mag stijgen met een hoeveelheid die overeenkomt met 10% van de nieuw in gebruik genomen capaciteit.
De genoemde 5 en 10% mogen overal in Nederland worden ingevuld. De 5% is dus niet direct gekoppeld
aan de bestaande installaties en de 10% is niet direct gekoppeld aan een specifieke nieuwe
verbrandingslijn of installatie.
Het kan dus zijn dat een nieuwe lijn/installatie totaal geen buitenlands brandbaar restafval verbrandt, maar
dat een of meerdere bestaande installaties een hoeveelheid buitenlands brandbaar restafval gaan
verbranden die overeenkomt met 10% van de nieuw in gebruik genomen capaciteit.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 133/159

Ook is het mogelijk dat de bestaande installaties totaal geen buitenlands brandbaar restafval verbranden,
maar dat een nieuwe lijn of installatie volledig wordt gevuld met buitenlands brandbaar restafval.
Zolang in totaal niet meer AVI-capaciteit wordt ingezet voor buitenlands afval als de omvang van het
invoerplafond van dat moment, wordt eventuele verdringing acceptabel geacht.
Het hiervoor staande houdt ook in dat op het moment dat er nieuwe verbrandingscapaciteit bijkomt, de
hoeveelheid Nederlands brandbaar restafval die wordt gestort, zal moeten afnemen met een hoeveelheid
die overeenkomt met 90% van de nieuwe capaciteit. Op basis hiervan kan worden bepaald hoeveel
Nederlands brandbaar restafval in een bepaalde periode had mogen worden gestort.
Het referentiekader (startpunt) is de gemiddelde hoeveelheid met ontheffing gestort brandbaar restafval
per maand in het jaar 2006.
Als op een monitoringmoment wordt geconstateerd dat in de zes maanden voorafgaand aan dat
monitoringmoment het invoerplafond is overschreden én als er in die periode meer is gestort dan volgens
de systematiek had mogen plaatsvinden, dan is er sprake van een ongewenst gevolg, zijnde de
verdringing.
Vervolgens zal worden gekeken naar toekomstige ontwikkelingen. Als namelijk de verwachting is dat
binnen zes maanden na het monitoringmoment nieuwe verbrandingscapaciteit in gebruik wordt genomen
en daardoor de hoeveelheid die maandelijks wordt gestort, daalt tot onder de waarde die volgens de
systematiek is toegestaan, dan kan worden afgezien van ingrijpen.
Is er echter geen gerede verwachting dat het storten als gevolg van nieuw in gebruik te nemen capaciteit
zal afnemen, dan zullen er tot het volgende monitoringmoment (zes maanden later) geen beschikkingen
door VROM worden verleend voor de invoer van brandbaar restafval conform de EVOA.
Werking samengevat
•
•
•
•
•
•
•

•

•

er worden twee monitoringmomenten per jaar ingesteld, met een tussenperiode van zes maanden;
op een monitoringmoment wordt berekend hoeveel verbrandingscapaciteit in de zes maanden vóór het
monitoringmoment voor buitenlands brandbaar restafval had mogen worden ingezet (= het
invoerplafond);
tevens wordt bezien hoeveel buitenlands brandbaar restafval in die periode daadwerkelijk is ingevoerd;
als het invoerplafond in de zes maanden vóór het monitoringmoment is overschreden, wordt bezien
hoeveel Nederlands brandbaar restafval in die periode had mogen worden gestort;
tevens wordt bezien hoeveel Nederlands brandbaar restafval daadwerkelijk in dat half jaar is gestort;
als er meer is gestort dan mocht, wordt bezien of er in de zes maanden die gaan volgen op het
monitoringmoment nieuwe verbrandingscapaciteit in bedrijf zal gaan;
als er in de zes maanden na het monitoringmoment inderdaad nieuwe capaciteit bij gaat komen en de
verwachting is dat die capaciteit er voor zal zorgen dat de overschrijding van het storten en de
overschrijding van het invoerplafond zal eindigen, dan wordt er in de periode tussen het
monitoringmoment en het volgende monitoringmoment (zes maanden later) in beginsel positief
beschikt op kennisgevingen voor invoer van brandbaar restafval;
als er in de zes maanden na het monitoringmoment echter geen ontwikkelingen gaan plaatsvinden die
naar verwachting de overschrijding van het storten en de overschrijding van het invoerplafond zullen
beëindigen, dan wordt er in de periode tussen het monitoringmoment en het volgende
monitoringmoment (zes maanden later) met beroep op nationale zelfvoorziening voor verbranden als
vorm van verwijderen negatief beschikt op nieuwe invoerkennisgevingen voor brandbaar restafval dat
moet worden verbrand in Nederlandse AVI’s.
op een monitoringmoment is nog enige tijd nodig om de benodigde gegevens over in- en uitvoer en
over storten te verzamelen en analyseren. Het moment waarop wordt besloten om al dan niet een
beroep op nationale zelfvoorziening voor verbranden als vorm van verwijderen in te stellen of op te
heffen, ligt daarom telkens enkele weken na het monitoringmoment. In de periode tussen het
monitoringmoment en het moment dat het beleid voor de nieuwe periode bekend wordt gemaakt,
wordt het beleid van de voorgaande periode voortgezet.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 134/159

20.4 Brandbaar gevaarlijk restafval
Sinds 1 januari 2005 beschikt Nederland niet meer over specifieke verbrandingscapaciteit voor het
verwerken van gevaarlijke afvalstoffen, met uitzondering van specifiek ziekenhuisafval (zie volgende
paragraaf). Voor het verbranden is Nederland nu voornamelijk aangewezen op de daarvoor in het
buitenland beschikbare capaciteit.
Dit betekent dat in- en uitvoer van deze afvalstoffen voor verbranden als vorm van verwijderen vanaf 1
januari 2005 is toegestaan en de capaciteitsregulering voor verbranden als vorm van verwijderen van
gevaarlijke afvalstoffen is opgeheven. Dat laatste houdt onder meer in dat de AVI’s ook gevaarlijk afval
mogen verbranden, uiteraard voor zover hun vergunning dat toestaat.

20.5 Afval met een infectierisico afkomstig van de gezondheidszorg bij mens en dier
De ZAVIN is de enige verbrandingsinstallatie in Nederland voor afval met een infectierisico afkomstig van
de gezondheidszorg bij mens en dier (in het vervolg van deze paragraaf: specifiek ziekenhuisafval). Bij het
van kracht worden van het eerste LAP was de beschikbare capaciteit van de ZAVIN groter dan het aanbod
aan specifiek ziekenhuisafval. Dit werd toen terecht gezien als een moeilijkheid om de continuïteit van de
basisvoorziening te waarborgen en daarom werd capaciteitsuitbreiding voor het verbranden van deze
afvalstof in Nederland niet toegestaan.
Door de derde wijziging van het eerste LAP hebben ontdoeners vanaf 2007 de mogelijkheid gekregen om
hun specifiek ziekenhuisafval zodanig te bewerken dat het als gewoon bedrijfsafval kan worden afgevoerd.
Dit zou kunnen leiden tot minder aanbod aan de ZAVIN. Uitbreiding van de capaciteit voor de verbranding
van specifiek ziekenhuisafval zou het waarborgen van de continuïteit van de ZAVIN alleen maar moeilijker
maken en zou zelfs het bestaansrecht van ZAVIN in gevaar brengen. Uitbreiding van de capaciteit werd
daarom ook na de derde wijziging van het eerste LAP niet toegestaan. Er is toen wel opgenomen dat de
voorkeurspositie van de ZAVIN nog maar voor een periode van 3 jaar in stand zou worden gehouden en
dat in principe vanaf 1-1-2010 de verbranding van specifieke ziekenhuisafval aan de markt zou worden
overgelaten en de capaciteitsregulering op dat moment zou worden beëindigd.
In de afgelopen jaren is het aanbod aan de ZAVIN echter toegenomen en in 2007 en 2008 is het aanbod
groter geworden dan de beschikbare verbrandingscapaciteit. Het afval dat de ZAVIN zelf niet heeft kunnen
verwerken, is uitgevoerd naar verbrandingsinstallaties in het buitenland. De verwachting is dat het aanbod
aan specifiek ziekenhuisafval ook na 2008 zal blijven stijgen en het aanbod dus structureel hoger wordt
dan de beschikbare verbrandingscapaciteit. Dat betekent dat uitvoer van specifiek ziekenhuisafval naar het
buitenland noodzakelijk zal blijven.
De hiervoor beschreven ontwikkelingen, in combinatie met het voornemen om vanaf 1-1-2010 de
verbranding van specifieke ziekenhuisafval aan de markt over te laten, zijn geen reden om de capaciteit
voor de verbranding van specifiek ziekenhuisafval te blijven reguleren. Het is dan ook na het van kracht
worden van het tweede LAP toegestaan om nieuwe verbrandingscapaciteit voor specifiek ziekenhuisafval
te realiseren. Omdat het onwaarschijnlijk is dat die nieuwe capaciteit vóór 1-1-2010 zal zijn gerealiseerd,
blijft de voorkeurspositie van de ZAVIN als enige verbrandingsinstallatie in Nederland tot 1-1-2010 in
stand. Dat betekent dat tot 1-1-2010 alleen de ZAVIN toestemming kan krijgen voor uitvoer voor
verbranden als vorm van verwijderen van specifiek ziekenhuisafval, bijvoorbeeld bij calamiteiten of als het
aanbod aan de ZAVIN groter is dan de beschikbare verbrandingscapaciteit. Invoer wordt alleen toegestaan
als de ZAVIN te weinig aanbod van Nederlands specifiek ziekenhuisafval heeft.
Vanaf 1-1-2010 wordt het verbranden van specifieke ziekenhuisafval aan de markt overgelaten. Dat
betekent dat na die datum in- en uitvoer van specifiek ziekenhuisafval voor verbranden als vorm van
verwijderen is toegestaan.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 135/159

20.6 Europese regelgeving voor het verbranden van afval
Eind 2000 is de EG-richtlijn betreffende de verbranding van afval (Richtlijn 2000/76/EG) in werking
getreden. De emissie-eisen die hierin zijn opgenomen, zijn zowel van toepassing op specifieke
afvalverbrandingsinstallaties als op installaties die afvalstoffen bij- of meestoken, zoals
elektriciteitscentrales en cementovens. Implementatie heeft in Nederland plaatsgevonden door wijziging
van het Besluit emissie eisen stookinstallaties (Bees) en een nieuw Besluit verbranden afvalstoffen (Bva).
Daarnaast is de IPPC-richtlijn (96/61/EG inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging)
van toepassing op installaties die afval verbranden. Deze richtlijn verplicht de lidstaten van de EU om grote
milieuvervuilende bedrijven te reguleren door een integrale vergunning gebaseerd op de beste
beschikbare technieken (BBT).
Eind 2007 is een ontwerp voor de herziening van de IPPC-richtlijn verschenen. De behandeling zal naar
verwachting in 2009 worden afgerond. Het voorstel is dat de EG-richtlijn betreffende de verbranding van
afval wordt opgenomen in de IPPC-richtlijn. Op het moment van het van kracht worden van dit tweede LAP
(begin 2009) is nog geen uitspraak te doen over de gevolgen daarvan.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 136/159

21 Storten

21.1 Inleiding
Storten is de gewenste wijze van afvalbeheer voor afvalstoffen die, al dan niet tijdelijk, niet nuttig kunnen
worden toegepast of niet kunnen worden verbrand.Daarmee staat storten op de laatste plaats in de
voorkeursvolgorde voor afvalbeheer. Hiervoor zijn de volgende redenen:
• het verlies van grondstoffen;
• de emissies die optreden bij het storten van organisch afval. In Nederland droeg in 2006 de emissie
van methaan uit bestaande en oude stortplaatsen voor ongeveer 2,8% bij aan de nationale bijdrage
aan het broeikaseffect (emissieregistratie PRTR). Het terugdringen van storten van de verteerbare
organische afvalstoffen, sluit derhalve aan bij het klimaatbeleid;
• de vereiste eeuwigdurende nazorg;
• De gebruiksmogelijkheden van een stortplaats na beëindiging van de stortactiviteiten zijn beperkt.
Storten is een basisvoorziening die absoluut goed geregeld moet zijn. De doelstelling van het stortbeleid is
daarom het op een milieuhygiënisch verantwoorde en veilige wijze uitvoeren en zeker stellen van de
stortfunctie in Nederland tegen maatschappelijk aanvaardbare kosten.

21.2 Stortverboden
Omdat storten wordt gezien als de minst gewenste vorm van afvalverwijdering, is het in Nederland niet
toegestaan herbruikbare of brandbare afvalstoffen te storten. Voor deze afvalstoffen gelden stortverboden
die zijn verankerd in het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen (Bssa). Pas als een afvalstof
niet herbruikbaar is of niet kan worden verbrand moet deze worden gestort. Storten geldt dan als de
minimumverwerkingsstandaard voor deze stroom.
Naast de stortverboden worden ook economische instrumenten ingezet om het storten van afvalstoffen te
minimaliseren. Via de Wet belastingen op milieugrondslag (Wbm) wordt storten belast. Door een hoog
tarief te heffen op brandbare en herbruikbare stromen wordt gestimuleerd dat deze afvalstoffen zo min
mogelijk gestort worden. Voor onbrandbaar en niet herbuikbaar afval geldt een laag belastingtarief.
Indien voor onbrandbare en niet herbruikbare afvalstromen een verwerkingstechniek anders dan storten
wordt ont wikkeld, is het gewenst de betreffende afvalstof toe te voegen aan de stortverboden van het
Bssa. Alvorens een stortverbod wordt ingesteld, moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:
a. de milieudruk van de nieuwe verwerkingstechniek is lager dan de milieudruk bij storten (volgens
de methodiek in hoofdstuk 11, toetsen aan de minimumstandaard);
b. er is een afzetmarkt voor de materialen die na de verwerking overblijven;
c. de nieuwe verwerkingstechniek kost voor de ontdoener van de afvalstof niet meer dan 150% van
het tarief van storten (inclusief afvalstoffenbelasting);
d. de nieuwe verwerkingstechniek functioneert naar behoren en kan ten minste 75% van de jaarlijkse
vrijkomende hoeveelheid van deze afvalstof verwerken.
De hiervoor staande voorwaarden gaan zonder terugwerkende kracht gelden bij inwerkingtreding van het
tweede LAP.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 137/159

Bij het instellen van een stortverbod wordt in principe alleen rekening gehouden met beschikbare
verwerkingstechnieken in Nederland. Capaciteit in het buitenland wordt slechts in de afweging betrokken,
wanneer het gaat om een afvalstof waar slechts een beperkte hoeveelheid van vrijkomt, zoals accu’s, en
het niet loont om binnen de landsgrenzen een aparte verwerkingscapaciteit te realiseren. Een
randvoorwaarde hierbij is dat er voldoende en toegankelijke capaciteit in het buitenland beschikbaar is.
Indien de betreffende afvalstof onder het lage tarief van de in de Wet belastingen op milieugrondslag
opgenomen afvalstoffenbelasting valt, kan voorafgaand aan het instellen van een stortverbod worden
bezien of het wenselijk en mogelijk is de betreffende afvalstof onder het reguliere tarief van de
afvalstoffenbelasting te brengen. Het toepassen van het reguliere in plaats van het lage tarief kan zorgen
voor een economische prikkel in het operationeel maken van nieuwe be- of verwerkingstechnieken.

21.3 Geografische begrenzing
Net als in het eerste LAP geldt in dit tweede LAP dat Nederland voor storten zelfvoorzienend moet zijn. Dit
houdt in dat onbrandbaar restafval dat in Nederland ontstaat en niet nuttig kan worden toegepast, in
Nederland moet worden gestort. Gedurende de planperiode van het tweede LAP blijven de landsgrenzen
voor te storten afvalstoffen dan ook gesloten en wordt zowel in- als uitvoer voor storten in beginsel niet
toegestaan. Uitzonderingen worden alleen gemaakt als blijkt dat storten buiten Nederland de enige
verwerkingsmogelijkheid voor die afvalstof is. Dit geldt bijvoorbeeld voor afvalstoffen die gestort werden in
de in 2005 gesloten C2-deponie. Door de sluiting van deze deponie is de verwerkingsmogelijkheid voor
deze specifieke afvalstoffen in Nederland komen te vervallen. In de regel gaat het om niet-brandbaar afval.
Om te bepalen of een niet-brandbare afvalstof gestort kan worden in het buitenland, moet de
onderstaande beleidsmatige voorkeurvolgorde worden doorlopen. Zie hiervoor ook de paragraaf
Verwijdering van afval in de ondergrond.
Tabel 21.1:
Voorkeursvolgorde voor de verwerking van niet brandbaar afval.
Verwerkingsmogelijkheid
1. Terugwinning van grondstoffen

2. Nuttige toepassing als vervanger van
primaire grondstof

3.

Immobilisatie tot een nuttig toepasbaar
product

4.

Storten in Nederland

5. Immobilisatie waardoor storten
in Nederland mogelijk is

6.

Storten in het buitenland

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Criteria
• Grondstoffen dienen inzetbaar te zijn
• Maximale kosten: 150% van het tarief van
storten in Nederland
• Binnen de randvoorwaarden van de wet- of
regelgeving, die van toepassing is zoals het
Besluit bodemkwaliteit
• Maximale kosten: 150% van het tarief van
storten in Nederland
• De criteria uit het hoofdstuk mengen zijn
van toepassing
• Binnen de randvoorwaarden van de wet- of
regelgeving, die van toepassing is zoals het
Besluit bodemkwaliteit
• Producten dienen inzetbaar te zijn
• Maximale kosten: 150% van het tarief van
storten in Nederland
• Afvalstof is niet herbruikbaar en niet
brandbaar
• Binnen de randvoorwaarden van de wet- en
regelgeving, die van toepassing is zoals het
Bssa
• Het volume van de afvalstoffen mag niet
meer dan 25% toenemen
• Maximale kosten: 150% van het tarief van
storten in Nederland
• Juiste EVOA-procedure volgen

Pagina 138/159

21.4 Capaciteitsregulering
Storten is een basisvoorziening die absoluut goed geregeld moet zijn. Stortplaatsen vormen immers de
laatste schakel in de afvalbeheerketen en zijn als zodanig de achtervang voor afvalstoffen, die om wat
voor reden dan ook niet via de voorgaande schakels kunnen worden beheerd.
3

De stortplaatsen hadden op 31 december 2007 gezamenlijk een restcapaciteit van 55.360.728 m (zie
tabel 21.2). Als richtlijn wordt gehanteerd dat in elk jaar gedurende de planperiode van het LAP er
minimaal voor zes jaar noodzakelijke stortcapaciteit vergund is. Het gemiddelde soortelijke gewicht van
gestort afval ligt tussen de 1 en 1,1 ton per gestorte kubieke meter. Als als uitgangspunt wordt genomen
dat er jaarlijks 4 Mton afval gestort wordt (in 2007 bedroeg het 3,684 Mton) dan maakt dat in een
planperiode van 6 jaar, met een vooruitzicht van 6 jaar, een hoeveelheid van 48 Mton. Dit correspondeert
3
met een benodigde capaciteit tussen de 43,6 en 48 miljoen m .
De restcapaciteit was aan het einde van 2007 groter dan deze benodigde capaciteit. Er van uitgaande dat
in 2008 ook 4 Mton afval is gestort (dit cijfer is geschat, omdat bij het opstellen van dit LAP de totale
3
hoeveelheid in 2008 gestort nog niet bekend was) en dus de restcapaciteit in 2008 met 4 miljoen m is
afgenomen, komt de grens van het 6-jaar criterium in zicht. Desondanks zal het moratorium op de
uitbreiding van de stortcapaciteit gehandhaafd blijven. Dat komt omdat het uitgangspunt van een
stortaanbod van 4 Mton per jaar erg ruim is. In de planperiode van het LAP wordt namelijk uitgegaan van
een scenario waarbij het stortaanbod van niet brandbare en niet herbruikbare afvalstoffen tussen 2006 en
2015 afneemt van 2,6 Mton naar 1,4 Mton (zie ook hoofdstuk 7). Daarnaast zal het storten van brandbaar
afval rond 2012 geminimaliseerd zijn door de uitbreiding van de AVI-capaciteit. Ter vergelijking: in 2007
werd nog 1,7 Mton brandbaar afval gestort. Het moratorium blijft dus van kracht. Dit betekent dat
gedurende de planperiode geen extra stortcapaciteit mag worden gerealiseerd of in procedure wordt
gebracht.
Mocht gedurende de planperiode van het LAP blijken dat, ondanks de grote restcapaciteit, er toch binnen
6 jaar een tekort aan stortcapaciteit dreigt te ontstaan, dan wordt uitbreiding van de capaciteit alleen
toegestaan door uitbreiding van de bestaande stortplaatsen of door heropenen van gesloten stortplaatsen
die voldoen aan de eisen van het Stortbesluit Bodembescherming en de nazorgregeling stortplaatsen uit
de Wet Milieubeheer. Het realiseren van nieuwe stortlocaties is niet aan de orde.
Het saneren van voormalige stortplaatsen, stortplaatsen waar op of na 1 september 1996 geen
afvalstoffen zijn gestort, valt, zolang er geen nieuw (van buiten de voormalige stortplaats afkomstig) afval
geaccepteerd en ter plekke gestort wordt, niet onder het moratorium. Wordt op een dergelijke
saneringslocatie afval geaccepteerd en gestort dat niet van de te saneren voormalige stortplaats afkomstig
is, dan is er sprake van nieuwe stortcapaciteit. Voor de heropening van een voormalige stortplaats kunnen
slechts bijzondere omstandigheden aanleiding zijn. Hieronder wordt bijvoorbeeld verstaan dat niet
heropenen van de stortplaats in de weg staat aan oplossing van een ander acuut en zwaarwegend
probleem van milieuhygiënische dan wel ruimtelijke aard. Of er sprake is van bijzondere omstandigheden
wordt per geval concreet beoordeeld door de minister van VROM in overleg met het bevoegd gezag.
Het heropenen van een voormalige stortplaats, waarbij afval dat niet van de betreffende stortplaats
afkomstig is, geaccepteerd en gestort wordt, kan in de planperiode alleen plaatsvinden door uitruil van
reeds bestaande capaciteit. De totale landelijke vergunde capaciteit mag immers niet toenemen. De
spelregels voor uitruil volgen later in dit hoofdstuk.

Tabel 21.2:
Stortcapaciteiten per provincie, stand van zaken 1 januari 2008
Provincie

Naam stortplaats

Status

Stainkoeln 2

in exploitatie

Ecopark de Wierde

in exploitatie

Totaal
Groningen

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Restcapaciteit
m3
619.723
619.723

In
procedure
m3

Uitruil
capaciteit
op voorraad

2.157.159
Pagina 139/159

Totaal
Friesland

2.157.159
Essent Milieu Wijster

in exploitatie

5.850.000
5.850.000

Boeldershoek
Bovenveld
Elhorst-Vloedbelt

in exploitatie
in exploitatie
in exploitatie

4.250.000
400.000
3.665.000
8.315.000

ARN B.V.
De Meersteeg
1)
De Sluiner
2)
Vink
Zweekhorst

in exploitatie
in exploitatie
in exploitatie
in exploitatie
in exploitatie

1.340.769
900.094
2.456.115
695.977
1.270.155
6.663.110

Smink

in exploitatie

2.300.000
2.300.000

Braambergen
3)
Zeeasterweg

in exploitatie
in exploitatie

4.000
3.900.000
3.904.000

in exploitatie
in exploitatie
in exploitatie
In procedure

846.940
1.083.500
1.879.000

Totaal
Drenthe

Totaal
Overijssel

Totaal
Gelderland
Totaal
Utrecht

Totaal
Flevoland

4)

Kanaaldijk
Nauernasche Polder
Wieringermeer
5)
Noord-Holland-Zuid
Totaal NoordHolland

1.425.000

3.700.000
3.809.440

Crayesteijn-West
Derde
Merwedehaven
VBM

in afwerking
in exploitatie

220.000
2.623.000

in exploitatie

1.080.000
3.923.000

Midden- en NoordZeeland

in exploitatie

1.600.000

Totaal ZuidHolland

Totaal
Zeeland

1.600.000
Haps
De Kragge
Spinder

in afwerking
in exploitatie
in exploitatie

517.876
986.538
6.429.301
7.933.715

Landgraaf
Montfort
Schinnen

in exploitatie
in exploitatie
gesloten

2.486.581
899.000
4.900.000
8.285.581

Totaal NoordBrabant

Totaal
Limburg
Totaal
Nederland

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

55.360.728

5.125.000

Pagina 140/159

Noten bij de tabel:
Tabel 21.2 is gebaseerd op gegevens die worden aangeleverd door stortplaatsexploitanten in de
jaarlijkse enquête van de Werkgroep afvalregistratie. De tabel is ter controle voorgelegd aan het
bevoegd gezag.
Er bestaan onnauwkeurigheden bij het bepalen van de restcapaciteit. Het inmeten van stortplaatsen
gebeurt niet elk jaar. De restcapaciteit wordt in deze gevallen bepaald door de gestorte hoeveelheden in
mindering te brengen op de laatste meting van de restcapaciteit. Als er nieuwe metingen hebben
plaatsgevonden, kan blijken dat door onder meer klink en zetting van het stortlichaam, de werkelijke
restcapaciteit afwijkt van de geregistreerde restcapaciteit. De restcapaciteit kan daardoor zijn
toegenomen zonder dat sprake is van uitbreiding van vergunde capaciteit.”
3

1) Bij stortplaats de Sluiner heeft een correctie op de vergunning van + 2.700.000 m plaatsgevonden.
De correctie is in de restcapaciteit verwerkt.
3
2) Voor deze stortplaats is een MER opgesteld tot 4.400.000 m , maar een vergunning verleend tot
3
2.975.000 m . Bij de inrichting van de stortplaats is in belangrijke mate uitgegaan van een grotere
dan vergunde capaciteit.
3) In 2005 is stortplaats Zeeasterweg geopend op de plaats van een gesaneerde stortplaats.
3
4) Op de stortplaats Kanaaldijk is in 2005 een hoeveelheid van 250.000 m vergund door de provincie.
Het betrof saneringsmateriaal van een nabijgelegen stortvak dat moest wijken voor de uitbreiding
van een bedrijventerrein.
5) Gelet op het moratorium dat van kracht is op de uitbreiding van de stortcapaciteit, kan deze
capaciteit voor Noord-Holland-Zuid gedurende de planperiode niet worden vergund.

Omdat er in bepaalde regio’s relatief weinig stortcapaciteit beschikbaar is ten opzichte van andere regio’s
wordt in de planperiode aan marktpartijen de mogelijkheid geboden om door middel van uitruil de spreiding
van stortcapaciteit te reguleren, zonder dat daarbij de totale landelijke voorraad aan vergunde
stortcapaciteit toeneemt. Regionale ondercapaciteit is dus geen reden voor uitbreiding van de landelijke
vergunde stortcapaciteit en vormt in de Wet milieubeheer geen toetsingscriterium in het kader van de
doelmatigheid. De beoordeling van de omvang van de stortcapaciteit vindt plaats op landelijk niveau.
Bij uitruil geldt het volgende:
• uitruil van stortcapaciteit is alleen mogelijk als die capaciteit is opgenomen in tabel 21.2 van dit LAP,
met inachtneming van de bij die tabel behorende voetnoten;
• de stortplaatsexploitant die aan hem vergunde stortcapaciteit wil afstoten, moet zijn bevoegd gezag
daarvan op de hoogte stellen en een verzoek/aanvraag bij dat bevoegd gezag indienen om de
vergunde capaciteit van de stortplaats te verminderen met de af te stoten hoeveelheid;
• de stortplaatsexploitant die stortcapaciteit gaat afstoten, moet aangeven wie die capaciteit overneemt.
Dit is van belang voor de bevoegde gezagen die een verzoek/aanvraag voor uitbreiding van een
stortplaats met elders afgestoten capaciteit moeten beoordelen;
• de partij die de hiervoor genoemde af te stoten capaciteit overneemt, kan deze capaciteit pas in
gebruik nemen als de vergunning van de stortplaats waarvan de capaciteit moet worden uitgebreid,
daadwerkelijk is aangepast;
• de afgestoten stortcapaciteit hoeft niet perse op één nieuwe locatie in gebruik te worden genomen. De
(nieuwe) eigenaar van de afgestoten stortcapaciteit mag die capaciteit over meerdere stortplaatsen
verdelen en delen van die capaciteit in meerdere provincies in procedure brengen. Het spreekt voor
zich dat de totale uitbreiding van de capaciteit die voor meerdere stortplaatsen wordt aangevraagd
niet groter mag zijn dan de afgestoten capaciteit.
• de afgestoten stortcapaciteit hoeft niet perse direct na het afstoten bij een andere stortplaats(en) in
procedure te worden gebracht. De (nieuwe) eigenaar van de afgestoten capaciteit mag die capaciteit
in reserve houden. De betreffende capaciteit gaat dus niet verloren als ze niet direct na het afstoten
ergens anders in procedure wordt gebracht. De capaciteit ligt in deze situatie als het ware op de
plank. Deze capaciteit zal centraal worden bijgehouden en inzichtelijk worden gemaakt in een nieuwe
kolom in de restcapaciteitentabel in de jaarlijkse rapportages van de Werkgroep Afvalregistratie. Deze
capaciteit maakt geen deel uit van de jaarlijkse toetsing van de vergunde restcapaciteit aan het 6-jaar
criterium.;
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 141/159

•

•

•

het overnemen van afgestoten capaciteit betekent niet dat die capaciteit ergens anders automatisch
wordt vergund. Het bevoegd gezag zal een verzoek/aanvraag tot uitbreiding van de vergunning van
een stortplaats namelijk volgens de normale procedures behandelen en rekening houden met alle
aspecten die voor die uitbreiding van belang zijn. Het is dus wel degelijk mogelijk dat een bevoegd
gezag een verzoek/aanvraag voor uitbreiding van bestaande stortcapaciteit met ergens anders
afgestoten capaciteit weigert;
als duidelijk is dat het verzoek/aanvraag de uitruil van stortcapaciteit betreft, mag het bevoegd gezag
echter geen beroep doen op het moratorium in het LAP om de uitbreiding van stortcapaciteit te
weigeren, want het LAP voorziet in uitruil en de totale Nederlandse capaciteit neemt door de uitruil niet
toe;
bij een voornemen tot uitruil wordt dit door de betrokken partijen schriftelijk bij VROM en SenterNovem
medegedeeld. VROM en SenterNovem worden tevens door de betrokken partijen schriftelijk op de
hoogte gesteld wanneer de uitruil is geformaliseerd, dat wil zeggen dat de uitgeruilde capaciteit
onherroepelijk bij de verkopende partij op de vergunde capaciteit in mindering is gebracht en op de
plank ligt bij de kopende partij of onherroepelijk is toegevoegd aan vergunde capaciteit van deze partij.
In deze brief moet ten minste worden aangegeven van welke van de twee opties sprake is.

Het moratorium wordt jaarlijks bij de voortgangsrapportage van het LAP getoetst. Indien blijkt dat het 6-jaar
criterium in gevaar komt, wordt allereerst gekeken naar het in procedure brengen van de plank-capaciteit.
Een exploitant met plank -capaciteit wordt gevraagd samen met het bevoegd gezag en VROM binnen 6
maanden een intentie verklaring te tekenen, waarin de exploitant aangeeft de plank-capaciteit in procedure
te brengen. Vervolgens moet dit binnen maximaal 1 jaar leiden tot een ontvankelijke aanvraag conform de
Wet milieubeheer voor uitbreiding van de vergunde capaciteit met (een deel van) de hoeveelheid die op de
plank ligt. In het geval dat de uitbreiding m.e.r.-plichtig is, geldt een termijn van maximaal 2 jaar.
Mocht aan het bovenstaande geen gehoor worden gegeven en blijft het 6-jaar criterium in gevaar, dan
mag de capaciteit genoemd in de kolom ‘In procedure’ daadwerkelijk in procedure worden gebracht.
Mocht hierna het 6-jaar criterium nog steeds in gevaar zijn, dan zal uitbreiding van bestaande stortplaatsen
of gesloten stortplaatsen, die voldoen aan de eisen van het Stortbesluit en de nazorgregeling Wet
milieubeheer, worden toegestaan. Het realiseren van nieuwe stortlocaties, zowel bovengronds als
ondergronds is niet aan de orde.

21.5 Toekomst van de stortsector
Een stortplaatsexploitant heeft inkomsten en dus een zekere hoeveelheid afval per jaar nodig om de
kosten van exploitatie en nazorg te financieren. Te veel stortplaatsen in combinatie met een laag aanbod
van afval kan leiden tot exploitatieproblemen omdat er dan te weinig afval is om in concurrentie de
exploitatiekosten te dekken. Te weinig capaciteit kan leiden tot het in gevaar komen van de noodzakelijke
achtervang die storten vormt in het beheer van afvalstoffen.
Stortplaatsen zijn een maatschappelijk onmisbare voorziening waarvan het voortbestaan moet zijn
gewaarborgd. Het Rijk heeft een bijzondere verantwoordelijkheid als het gaat om instandhouding van
bestaande, noodzakelijke capaciteit voor storten. Indien de stortfunctie in Nederland niet zeker gesteld kan
worden treft de overheid maatregelen om de situatie te herstellen. Zie voor een meer uitgebreide
beschrijving van de bijzondere verantwoordelijkheid paragraaf 9.7.
In Nederland kan op een milieuhygiënisch verantwoorde en veilige wijze tegen maatschappelijk
aanvaardbare kosten afval gestort worden. Daarmee wordt voldaan aan de doelstelling van het stortbeleid.
Het moratorium op het uitbreiden van de stortcapaciteit blijft de huidige planperiode gehandhaafd. Dit
betekent dat voldaan is aan het 6 jaarscriterium en dat de noodzakelijke stortcapaciteit geenszins in
gevaar is. Deze situatie kan natuurlijk veranderen als door een onevenwichtige verhouding tussen vraag
naar en aanbod van capaciteit de stortplaatsen in financiële problemen komen. Als hierdoor capaciteit
wegvalt zou dit er toe kunnen leiden dat de noodzakelijke hoeveelheid niet meer wordt bereikt en de
verwerking stagneert van afval dat alleen gestort kan worden. VROM zal daarom in 2009 als invulling van
haar verantwoordelijkheid de economische situatie van de stortsector in een onafhankelijk onderzoek in
kaart brengen. Daarbij zullen ook de nazorgfondsen, restcapaciteit en exploitatieduur worden
meegenomen. Op basis van de resultaten van dit onderzoek zal de verantwoordelijkheid van het Rijk
inzake het veiligstellen van de noodzakelijk stortcapaciteit ingevuld worden. Tot dat moment worden geen
maatregelen genomen.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 142/159

21.6 Storten van brandbaar restafval
Eén van de doelstellingen van LAP 1 was het beëindigen van het storten van het overschot va n brandbaar
afval. Deze doelstelling is in de voorgaande planperiode niet gehaald. Omdat de verwerkingscapaciteit in
de Nederlandse afvalverbrandingsinstallaties (nog) niet voldoende was om het totale aanbod brandbaar
afval te verwerken werd er in de eerste helft van 2007 gemiddeld nog 178.000 ton brandbaar afval per
maand gestort. In 2007 en 2008 is de verbrandingscapaciteit vergroot met het in bedrijf gaan van enkele
nieuwe verbrandingslijnen. Daarnaast zijn er meerdere lijnen in voorbereiding die in de loop van deze
planperiode operationeel zullen worden.
Om dit proces te stimuleren en marktwerking te bevorderen zijn op 1 januari 2007 de grenzen voor afval
bestemd voor verbranden als vorm van verwijderen opgeheven. De verwachting is dat rond 2012 in
Nederland een evenwicht is gevormd tussen het aanbod van brandbare afvalstoffen en de
verwerkingscapaciteit. Op dat moment zal brandbaar afval nog maar in beperkte mate worden gestort.
Immers het bevoegd gezag verleent alleen ontheffing voor één van de stort verboden voor brandbare
afvalstoffen wanneer er een gebrek is aan beheersmogelijkheden, er sprake is van een stagnatie in
afzetmogelijkheden of in geval van een calamiteit. Bij evenwicht tussen vraag en aanbod zal de behoefte
aan en het verlenen van ontheffingen logischerwijze minimaliseren.
Ondertussen zijn het de bestaande instrumenten, zoals de stortverboden en de stortbelasting, die het
storten van brandbaar afval beperken. Daarnaast zal het invoerplafond ervoor moeten zorgen dat indien er
verdringing optreedt van Nederlands brandbaar afval naar de stortplaats als gevolg van de invoer van
brandbare afvalstoffen bestemd voor verbranden als vorm van verwijderen, dit binnen acceptabele
grenzen blijft.

21.7 Opslag van afval en afvalstoffen/materialen met tijdelijke afzetproblemen
21.7.1

Opslag van brandbaar restafval

Het afvalaanbod aan AVI’s is gedurende het jaar niet constant. Met name in de zomer en rond de
jaarwisseling is vaak sprake van een kleiner aanbod dan in de rest van het jaar. Bij een toenemende
verbrandingscapaciteit zou dat voor sommige AVI’s in “slappe tijden” kunnen betekenen dat niet alle
capaciteit wordt gebruikt. Dit kan gevolgen hebben voor het terugverdienen van de investeringen.
Om te voorkomen dat wordt geïnvesteerd in capaciteit die niet het hele jaar nodig is en om de hoeveelheid
te storten brandbaar afval verder te reduceren, vinden AVI’s het wenselijk om voorraden aan te leggen die
tijdens de slappe tijden kunnen worden verwerkt. Zo wordt zoveel mogelijk brandbaar afval op een meer
gewenste wijze verwerkt, terwijl de kosten laag blijven. Een dergelijk voorraad kan worden gerealiseerd
door tijdelijke opslag van brandbaar restafval binnen de inrichting van een stortplaats. Uiteraard moet de
vergunning van de stortplaats de ruimte bieden. De maximaal toegestane termijn voor tijdelijke opslag
alvorens te verwijderen (verbranden) is 1 jaar.
In 2009 wordt gestart met het beleidsmatig nader uitwerken van de opslag van brandbaar afval. Na
afronding zal, indien nodig, het LAP worden aangepast.
21.7.2

Opslag van afvalstoffen en materialen met tijdelijke afzetproblemen

Het kan voorkomen dat afvalstoffen die voor materiaalhergebruik zijn bestemd, of secundaire materialen
die uit afvalstoffen zijn vervaardigd, tijdelijk niet kunnen worden verwerkt. Eind 2008 is bijvoorbeeld als
gevolg van de kredietcrisis de uitvoer van secundaire materialen voor afzet in het buitenland flink terug
gelopen. De betreffende afvalstoffen moeten bij voorkeur worden opgeslagen voor nuttige toepassing.
Bedrijven hebben op grond van de Richtlijn storten de mogelijkheid om afvalstoffen die nuttig worden
toegepast, voor een periode van maximaal drie jaar op te slaan.
Als bedrijven de betreffende afvalstoffen echt niet kunnen opslaan en de betreffende
afvalstoffen/materialen mogen met een ontheffing van het Bssa toch worden gestort, dan worden
stortplaatsen opgeroepen deze afvalstoffen/materialen zodanig te beheren dat ze op een later tijdstip
makkelijk kunnen worden opgegraven

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 143/159

21.8 Richtlijn storten
De Europese Richtlijn storten bepaalt in grote mate de randvoorwaarden waarbinnen in Nederland gestort
mag worden. In Nederland is deze richtlijn onder meer geïmplementeerd in het Bssa en het Stortbesluit. In
2002 is een nieuwe bijlage van de Richtlijn storten vastgesteld te weten beschikking nr. 2003/33/EG van
de Raad van 19 december 2002 tot vaststelling van criteria en procedures voor het aanvaarden van
afvalstoffen op stortplaatsen overeenkomstig artikel 16 en bijlage II van Richtlijn 1999/31/EG betreffende
het storten van afvalstoffen (PbEG L 11). Deze beschikking bevat criteria en procedures voor de
acceptatie van afvalstoffen en wordt momenteel in Nederlandse regelgeving geïmplementeerd.
Vanaf het moment van de inwerkingtreding van de implementatieregelgeving van de beschikking gelden
per type stortplaats nieuwe regels met betrekking tot acceptatie. Onderscheid wordt gemaakt in
stortplaatsen voor inerte afvalstoffen (in Nederland overigens niet aanwezig), stortplaatsen voor nietgevaarlijke afvalstoffen, stortplaatsen voor gevaarlijke afvalstoffen en, als bijzondere categorie,
ondergrondse stortplaatsen.
Per stortplaats geeft de beschikking aan welke afvalstoffen onder welke voorwaarden mogen worden
geaccepteerd. Tot die voorwaarden behoren grenswaarden voor uitloging en samenstelling va n het afval.
Deze grenswaarden gelden overigens alleen voor korrelvormig afval.
Een deel van het afval zal moeten worden getest om te bepalen of aan de grenswaarden wordt voldaan.
Op het moment van inwerkingtreding van de implementatieregelgeving komen de bestaande
grenswaarden die het onderscheid tussen C1, C2 en C3-afval aangeven, te vervallen.

21.9 Afval dat niet aan de grenswaarden voldoet
Door de nieuwe bijlage van de Europese Richtlijn storten wordt het na inwerkingtreding van de
implementatieregelgeving onmogelijk om een deel van de zoute afvalstoffen, zoals sproeidroogzouten en
het zeer zoute deel van AVI-vliegassen (reststoffen met een zoutgehalte groter dan 20% als som van Cl,
SO4 en Br), onbehandeld te storten. Zij voldoen namelijk niet aan de uitloogcriteria voor storten op
stortplaatsen voor gevaarlijk afvalstoffen. Momenteel betreft dit tussen de 30.000 en 50.000 ton reststoffen
op jaarbasis.
In Nederland wordt nu een deel van deze zoute afvalstoffen, al dan niet vermengd met potentieel
conditioneerbare stromen, in waterdichte big bags gestort. De rest van deze afvalstoffen wordt nuttig
toegepast in zoutmijnen in Duitsland. Het storten in big bags leidt er echter niet toe dat de uitloging van de
afvalstof voldoet aan de grenswaarden van de nieuwe bijlage, waardoor deze wijze van storten voor deze
afvalstoffen niet meer is toegestaan. Binnen de stortbranche wordt momenteel gezocht naar alternatieven
zodat men niet afhankelijk wordt van uitvoer voor nuttige toepassing.
Momenteel worden onder meer immobilisatiemogelijkheden onderzocht waar met toepassing van
verschillende (te storten) afvalstoffen een monoliet wordt gevormd. De resultaten hiervan worden
momenteel beproefd en mogelijk dat hiermee een alternatief ontstaat. Om dit mogelijk te maken zal de
Regeling geconditioneerde gevaarlijke afvalstoffen op stortplaatsen moeten worden aangepast.

21.10 Zeer laag radioactief afval
Met ingang van 1 april 2008 gelden de bepalingen met betrekking tot stortplaatsen van het Bssa ook voor
zeer laag radioactief afval (zela). Dit betekent met name dat voor zela dezelfde eisen met betrekking tot
acceptatie gelden als voor ander afval dat op de stortplaats wordt aangeboden.

21.11 Winningsafval
In 2008 is de Richtlijn 2006/21/EG betreffende het beheer van afval van winningsindustrieën
geïmplementeerd in Nederlandse regelgeving.
Winningsafval is afval dat rechtstreeks afkomstig is van de winning, behandeling en opslag van mineralen
en exploitatie van groeven.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 144/159

Uitgezonderd zijn:
• afval dat niet rechtstreeks afkomstig is van de exploitatie van groeven en de winning en behandeling
van mineralen, zoals gereedschap, accu’s, voedselresten e.d.;
• afval van off-shoreactiviteiten;
• afval van de thermische behandeling van mineralen.
Als afval van de winningsindustrie wordt gestort op een inrichting of een deel daarvan die speciaal is
ingericht voor het bergen van winningsafval, dan geldt het Besluit beheer winningsafvalstoffen. Wordt afval
van de winningsindustrie op een gewone stortplaats gestort, dan geldt de voor de stortplaats van
toepassing zijnde regelgeving.
In Nederland komt winningsafval vrij bij de winning van olie, gas en zout en bij de winning van bouwstoffen
zoals zand, grond, grind e.d. Vanwege de uitzonderingen die in de richtlijn zijn opgenomen, zullen
Nederlandse bedrijven bij de huidige wijze van beheer van het afval, niet te maken krijgen met de
verplichtingen uit de richtlijn.

21.12 Herziening Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen en Stortbesluit
bodembescherming
In het begin van deze tweede planperiode worden zowel het Besluit stortplaatsen en stortverboden
afvalstoffen (bssa) als het Stortbesluit bodembescherming (Sb) herzien. De herziening van het Bssa is
gericht op het verbeteren van de structuur van dit besluit, betere aansluiting bij Europese regelgeving, het
schrappen van overbodige regelingen en het herformuleren van de stortverboden en vrijstellingen.
De herziening van het Stortbesluit richt zich op het actualiseren van de technische richtlijnen naar de
huidige stand der techniek en het creëren van ruimte voor nieuwe inzichten en innovaties. Dit alles vindt
plaats binnen de kaders van de Europese Richtlijn storten. Bij herziening van het Stortbesluit wordt ook de
nazorgregeling stortplaatsen uit de Wet milieubeheer meegenomen.

21.13 Technisch noodzakelijke toepassing van afvalstoffen in stortplaatsen
Tijdens de exploitatie van een stortplaats moeten voor een goede bedrijfsvoering en om aan
bodembeschermende en milieuhygiënische eisen te voldoen, onder meer de volgende voorzieningen
worden aangebracht:
• onder- en bovenafdichting;
• de steunlaag voor de bovenafdichting;
• drainagelagen voor de ligging van stortgasleidingen en percolaatdrains
• tussentijdse afdeklagen;
• stortwallen;
• stortwegen.
In het Stortbesluit zijn criteria opgenomen waaraan de voorzieningen moeten voldoen met betrekking tot
de bescherming van het milieu. Voor de onder- en bovenafdichting gelden hierbij met name specifieke
eisen. Beleidsmatig uitgangspunt voor de andere voorzieningen is dat deze zoveel mogelijk moeten
worden aangebracht met ter verwijdering aangeboden afvalstoffen. Immers deze voorzieningen zullen
blijvend deel uit maken van het stortlichaam en het is daarom gewenst afvalstoffen te gebruiken die
sowieso op de betreffende stortplaats zouden worden gestort. Alhoewel deze afvalstoffen als bijvoorbeeld
steunlaag of als tussentijdse afdeklaag een nuttige functie vervullen, is toch sprake van storten. De
afvalstoffen zijn namelijk ook als zodanig op de stortplaats geaccepteerd. Tevens tellen deze afvalstoffen
mee in de jaarlijkse afvalstoffenregistratie en het bepalen van de restcapaciteit.
Het kan voorkomen dat voorzieningen niet met het voorhanden zijnde stortmateriaal kunnen worden
gerealiseerd. Hiervoor moet een exploitant bouwstoffen of grond aantrekken. Het kan hierbij gaan om
primair materiaal of om afvalstoffen. In beide gevallen geldt dat het materiaal moet worden toegepast
volgens de eisen van het Besluit bodemkwaliteit (Bbk). Dit betekent onder meer dat het materiaal moet zijn
voorzien van een geldige milieuhygiënische verklaring.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 145/159

Vanuit beleidsmatig oogpunt is het gewenst afvalstoffen volgens de regels van het Besluit bodemkwaliteit
toe te passen om zo gebruik van primaire materialen te verminderen. Deze handeling wordt dan op basis
van het arrest van het Europese Hof van 27 februari 2002 C-6/00 overweging 71 aangemerkt als het
nuttig toepassen van afval:
“Een handeling met afvalstoffen kan worden aangemerkt als nuttige toepassing indien het belangrijkste
doel ervan inhoudt dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen doordat zij in de plaats komen
van andere materialen die voor deze functie hadden moeten worden gebruikt”.
Indien afvalstoffen conform het Besluit bodemkwaliteit nuttig worden toegepast, dan is het Bssa niet van
toepassing. Immers het Bssa is alleen van toepassing op afvalstoffen die gestort worden. Tevens hoeft de
exploitant geen Wbm-heffing te betalen over het gebruik van deze bouwstoffen of grond. De bepalingen uit
het Stortbesluit blijven wel onverkort van kracht.

21.14 Duurzaam storten
Door leden van de Vereniging Afvalbedrijven is de Stichting Duurzaam Storten opgericht die begin 2000
enkele adviseurs en specialisten de opdracht hebben gegeven om de haalbaarheid van Duurzaam Storten
vast te stellen.
De doelstelling luidde als volgt:
‘Toon aan dat een stortconcept mogelijk is waarbij de emissies binnen 30 jaar verminderd worden tot een
acceptabel niveau waarbij geen nadere maatregelen meer nodig zijn’ (Stichting Duurzaam Storten, 2006).
Het Rijk acht het nastrevenswaardig een dergelijke situatie te bereiken.
De resultaten van fase 1 van het project, dat in 2006 is afgerond, waren positief. Fase 1 richtte zich op
echter op nieuwe situaties waarbij vanaf het begin aan gewerkt wordt met de systematiek van duurzaam
storten. Dit is niet één op één door te vertalen naar de situatie van de bestaande Nederlandse
stortplaatsen. Mede daarom is fase 2 van start gegaan. Deze fase richt zich specifiek op de verduurzaming
van de bestaande stortplaatsen in Nederland. De belangrijkste doelstelling van fase twee is het aantonen
van de effectiviteit van (technologische) maatregelen om op de lange termijn het emissiepotentieel van
bestaande stortplaatsen substantieel te verminderen. Hierbij zullen één of enkele proefprojecten op
gesloten stortlocaties (stortplaatsen die geen afval meer accepteren maar die nog niet door het bevoegd
voor gesloten zijn verklaard) die voorzien zijn van een onderafdichting maar nog geen bovenafdichting een
belangrijke rol spelen.

21.15 Nazorg
Gegarandeerde nazorg is van belang om het milieuhygiënisch verantwoord functioneren van een gesloten
stortplaats zeker te stellen. Dit gebeurt door het treffen van maatregelen om de bodembeschermende
voorzieningen in stand te houden, te herstellen en te vervangen. Ook is regelmatige inspectie van de
voorzieningen en onderzoek van het grondwater bij de stortplaats noodzakelijk.
De wettelijke regeling van de nazorg is opgenomen in hoofdstuk 8 en 15 van de Wet milieubeheer. De
nazorgregeling is van toepassing op alle stortplaatsen die na 1 september 1996 nog operationeel zijn.
De provincies zijn op grond van de wet bestuurlijk, organisatorisch en financieel verantwoordelijk voor de
nazorg. De financiële middelen voor de nazorg dienen de provincies te verkrijgen uit een belastingheffing
op het storten van afval.
De wettelijke regeling voor nazorg is in 2001 geëvalueerd. Daarbij zijn aanbevelingen gedaan over
delegatie en mandatering, apparaatskosten, de berekening van de nazorgkosten en nazorgheffing en over
grootschalige baggerspecielocaties. De toenmalige minister van VROM heeft vervolgens aangegeven hoe
hij met de aanbevelingen omgaat. Aan het begin van deze planperiode wordt de nazorgregeling
tegelijkertijd met het Stortbesluit herzien. Uitvoering van de overgenomen aanbevelingen maakt deel uit
van het projectplan.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 146/159

21.16 Voormalige stortplaatsen
De nazorg van voormalige stortplaatsen, dat wil zeggen de stortplaatsen die voor 1 september 1996 zijn
gesloten, was het onderwerp van het project Nazorg Voormalige Stortplaatsen (NAVOS). Het project
NAVOS is afgerond in 2004 en heeft een analyse opgeleverd van de aard en omvang van de problematiek
van de nazorg van de ongeveer 4000 voormalige stortplaatsen.
In een rapport is het eindadvies weergegeven naar aanleiding van de onderzoeken die in het project zijn
uitgevoerd. DUIV heeft als opdrachtgever van het project NAVOS op 16 december 2004 naar aanleiding
van het eindadvies NAVOS het volgende besloten:
1.
2.
3.
4.

Alle stortplaatsen dienen in principe te worden aangepakt. Dus niet enkel de stortplaatsen die leiden
tot (dreigende) ernstige verontreiniging van bodem en grondwater.
Het maken van een beleidskader met betrekking tot de voormalige stortplaatsen ligt bij de bevoegde
gezagen.
De aanpak van de voormalige stortplaatsen wordt niet alleen vanuit het bodemsaneringbudget
gefinancierd maar ook vanuit de leemtewetheffing.
Er is geen behoefte aan een nieuwe NAVOS structuur. Wel moet de denkwijze van NAVOS worden
geoperationaliseerd.

De nazorg van voormalige stortplaatsen (NAVOS) kan worden geregeld via het bodembeleid. Het bevoegd
gezag Wet bodembescherming kan dit formuleren in een provinciaal of gemeentelijke beleidskader
De praktijk heeft uitgewezen dat, wanneer men in het kader van herontwikkeling een voormalige
stortplaats wil ontginnen, afhankelijk van de samenstelling van het stortpakket, slechts een deel van het
oude afval kan worden hergebruikt en de rest opnieuw moet worden gestort op een in exploitatie zijnde
stortplaats. Over het te storten afval is stortbelasting verschuldigd. Het storten, inclusief de opgelegde
stortbelasting, brengt dusdanige kosten met zich mee, dat het op dergelijke wijze ontginnen van een
NAVOS stortplaats vaak te duur wordt en naar andere ontginningsopties moet worden gezocht. VROM
vindt het wenselijk dat voormalige stortplaatsen op een milieuhygiënisch en economisch verantwoorde
manier worden herontwikkeld. Daarbij hoort dat afval, dat bij een ontginning van een voormalige stortplaats
vrijkomt en dat niet kan worden hergebruikt of verbrand, wordt gestort op een stortplaats die is voorzien
van bodembeschermende en milieuhygiënische voorzieningen conform het Stortbesluit. VROM streeft er
naar om in de planperiode samen met de betrokkenen tot een aanpak te komen, die het herontwikkelen
van stortplaatsen op milieuhygiënisch en economisch verantwoorde wijze stimuleert.

21.17 Verwijdering van afval in de ondergrond
21.17.1

Afbakening

Onder het verwijderen van afval in de ondergrond wordt verstaan het permanent opslaan van afvalstoffen
in (diepe) onderaardse lagen door middel van storten of injectie. Voorbeelden zijn het opslaan van
afvalstoffen in zoutcavernes of het teruginjecteren van productiewater in gasvelden.
Het beleid zoals beschreven in deze paragraaf ziet niet toe op het opslaan van CO2. De Nederlandse
overheid staat positief tegen de opslag van CO2 in de ondergrond als een van de opties ter beperking van
het broeikaseffect. De Nederlandse overheid wil meer ervaring opdoen met de ondergrondse opslag van
CO2 en ondersteunt daartoe actief het uitvoeren van proefprojecten.
Door de Europese Commissie is in januari 2008 een voorstel voor een Richtlijn voor CO2 opslag
uitgebracht waarin de voorwaarden worden aangegeven waaronder dergelijke opslag plaats kan vinden.
Het beleid in deze paragraaf ziet eveneens niet toe op de opslag van radioactief materiaal.
Wanneer oude mijnschachten of zoutcavernes wegens instortingsgevaar of stabiliteitsproblematiek met
afvalstoffen worden opgevuld, valt deze handeling niet onder de noemer verwijdering van afval in de diepe
ondergrond en ziet het beleid in deze paragraaf niet toe op deze handelingen. Er is immers sprake van
nuttige toepassing. Deze instabiliteit maakt het opvullen noodzakelijk en door afvalstoffen te gebruiken
worden primaire grondstoffen gespaard.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 147/159

De stabiliteitsproblematiek speelt voor zover de huidige kennis strekt bij ongeveer 60 van de 200
zoutcavernes. Deze 60 oude cavernes, vrijwel allemaal gesitueerd in Twente, voldoen niet aan de huidige
zekerheidsmarges en zijn daarom potentieel instabiel. Het is niet te voorspellen wanneer een caverne
daadwerkelijk instabiel wordt. Wel is op grond van metingen eenduidig vast te stellen wanneer een
caverne daadwerkelijk als instabiel moet worden aangemerkt. Om schade te voorkomen moet een
instabiele caverne binnen 15 jaar via injectie worden opgevuld.
De overige 140 zoutcavernes zijn niet instabiel. Het bergen van afvalstoffen in deze stabiele cavernes kan
daarom nooit als een nuttige toepassing worden aangemerkt.
Voor het opvullen van instabiele cavernes is tot op heden, geheel in lijn met het LAP beleid voor het
verwijderen van afvalstoffen, gebruik gemaakt van de afvalstoffen die vrijkomen bij de zoutwinning en
zoutproductie en overwegend uit de ondergrond afkomstig zijn. De beschikbaarheid van deze afvalstoffen
is echter beperkt. Zeker wanneer meerdere cavernes tegelijkertijd moeten worden opgevuld, zal de inzet
van andere stabiliseringmaterialen moeten worden bezien. Naast primaire grondstoffen kan dan de inzet
van afvalstoffen die niet (ter plekke) uit de ondergrond afkomstig zijn worden overwogen.
Op dit moment is er nog geen ervaring opgedaan met het gebruik van afvalstoffen voor
stabiliseringsdoeleinden die niet afkomstig zijn van het eigen winnings- of productieproces. Gedurende de
planperiode kan in afstemming met het Ministerie van VROM, Staatstoezicht op de mijnen en de bevoegde
gezagen (Ministerie EZ, provincie) door de winningsvergunninghouder van de betreffende cavernes een
pilotproject worden gestart met als doel te bepalen welke niet bodemeigen afvalstoffen onder welke
voorwaarden zonder milieuhygiënisch risico’s in principe toegepast kunnen worden voor het stabiliseren
van (potentieel) instabiele cavernes. Indien uit de pilot volgt dat afvalstoffen voor nuttige toepassing
kunnen worden toegepast, zijn voor een daadwerkelijke inzet onderstaande overwegingen van belang.
Alhoewel het gebruik van afvalstoffen voor stabilisering als een nuttige toepassing wordt gekarakteriseerd
dient echter in het oog te worden gehouden dat er op dit moment beperkt maatschappelijk draagvlak is
voor toepassen van afvalstoffen in de diepe ondergrond. De eventuele gevolgen van instabiele cavernes
(bodemdalingen, gaten, sink holes) worden maatschappelijk ook niet aanvaardbaar geacht. Er dient dus
altijd een zorgvuldige belangenafweging te worden gemaakt om een voldoende draagvlak te kunnen
creëren.
Met name het huidige of toekomstige ruimtegebruik van de bovengrond zal een belangrijke rol spelen in
deze afweging. Economisch schade of materiële schade aan de gebouwde omgeving is van een andere
orde dan een schade in een agrarische omgeving. Het preventief opvullen (om gewenst toekomstig
ruimtegebruik mogelijk te maken) is van een andere orde dan de noodzaak tot opvullen omdat de caverne
daadwerkelijk instabiel is.
In alle gevallen zal aantoonbaar moeten zijn dat de hoeveelheid kalkslurry zoals deze bij de zoutwinning
en productie vrijkomt onvoldoende is om de stabilisering binnen de gewenste tijdsperiode (die voor
daadwerkelijk instabiele cavernes anders zal liggen dan cavernes waarvan opvulling vanuit preventief
oogpunt wordt overwogen) tot stand te brengen en dus de inzet van andere afvalstoffen noodzakelijk is.
In geval er sprake is van een daadwerkelijk instabiele caverne en een kapitaalintensief gebruik van de
bovengrond zal de toepassing van afvalstoffen als in vorenstaande zin bedoeld als nuttige toepassing
aanvaard kunnen worden. In geval er sprake is van het preventief opvullen van een potentieel instabiele
caverne met een agrarisch gebruik van de bovengrond zal het toepassen van afvalstoffen niet voor de
hand liggen. In dat geval ligt het meer voor de hand de eigenaar een schade te vergoeden of bijvoorbeeld
over te gaan tot de aankoop van het stuk land, dan wel het ongewenste effect te aanvaarden.
21.17.2

Storten van afval in de (diepe) ondergrond

De verwijderingshandelingen D1 (storten op of in de bodem) en D12 (permanente opslag) vallen onder de
noemer het storten van afval in de ondergrond. In de stortregelgeving is specifiek voor ondergrondse
stortplaatsen een risicobeoordeling voorgeschreven, die moet aantonen dat een voorgenomen stortplaats
op de lange termijn veilig is en geen negatieve effecten zal hebben op de biosfeer (bijlage A van EU
beschikking 2003/33 behorend bij de Richtlijn storten, geïmplementeerd in het Bssa). Daarnaast is veel
wet- en regelgeving die geldt voor bovengrondse stortplaatsen ook van toepassing op ondergrondse
stortplaatsen, zoals de stortverboden Bssa en de stortbelasting Wbm.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 148/159

In Nederland zijn enkele gebieden aan te wijzen waar de onderaardse zout- en zeekleilagen mogelijk
geschikt zijn voor het inrichten van een ondergrondse stortplaats. Momenteel echter wordt er in Nederland
niet in de ondergrond gestort en dit zal in de komende planperiode om de volgende redenen gehandhaafd
blijven.
De verwijdering van afvalstoffen door middel van storten is de minst gewenste vorm van afvalbeheer. Dit
komt tot uiting in het Nederlandse stortbeleid dat gericht is op het beperken van de hoeveelheid afval die
gestort wordt. Als gevolg van dit beleid is het aanbod van afvalstoffen op stortplaatsen in de laatste jaren
flink afgenomen en is momenteel nog maar een beperkt aantal stortplaatsen in exploitatie. Ondergronds
storten is een onbekende en mogelijk dure vorm van afvalverwijdering. In een krimpende stortmarkt lijkt
het daarom niet lonend een dergelijk initiatief te ondernemen.
Daarnaast is het op basis van de capaciteitsregulering niet mogelijk een ondergrondse stortplaats te
realiseren. Met de huidige (bovengrondse) stortcapaciteit is gedurende elk jaar in de planperiode van het
LAP er minimaal voor zes jaar noodzakelijke stortcapaciteit beschikbaar. Het moratorium voorkomt als
beleidsinstrument dat er extra stortcapaciteit wordt gerealiseerd of in procedure wordt gebracht. Het
moratorium geldt onverkort ook voor het creëren van stortcapaciteit in de diepe ondergrond.
21.17.3

Uitvoer naar buitenlandse ondergrondse deponie

Eind 2005 is in Nederland de C2 deponie gesloten. Met het wegvallen van deze deponie is voor een klein
aantal niet verwerkbare gevaarlijke afvalstoffen geen verwijderingscapaciteit meer binnen Nederland. Voor
deze afvalstoffen wordt uitvoer naar ondergrondse deponieën in het buitenland alleen toegestaan wanneer
blijkt dat andere verwerkingsmogelijkheden uit voorkeursvolgorde voor het beheer van dergelijke
afvalstoffen niet realiseerbaar zijn. Bij uitvoer moet men voldoen aan de eisen in de EVOA.
21.17.4

Injecteren van afval in de diepe ondergrond

Injectie van afval in de diepe ondergrond (D3) wordt op dit moment uitsluitend uitgevoerd in
mijnbouwinrichtingen voor de winning van olie, gas en zouten en zijn in het algemeen gericht op het
terugvoeren van bij het winningsproces ontstane afval(water)stromen welke ter plekke uit de bodem
afkomstig zijn.
Voor het injecteren van afvalstoffen in de diepe ondergrond gelden de volgende algemene uitgangspunten.
• De bodem is niet bestemd voor het injecteren van afvalstoffen die niet ter plekke uit die bodem
afkomstig zijn. Alleen het terugvoeren van afvalstoffen die vrijkomen bij winningsprocessen en ter
plekke uit de diepe ondergrond afkomstig zijn, kan worden toegestaan. Het is degene die over
injectiefaciliteiten beschikt niet toegestaan, diensten aan derden aan te bieden voor het injecteren van
daardoor per definitie niet ter plekke uit de bodem afkomstige afvalstoffen.
• De verwijderingshandeling injecteren in de diepe ondergrond wordt niet bij naam genoemd in de
voorkeursvolgorde voor het beheer van afvalstoffen. Injecteren wordt beleidsmatig gelijk gesteld aan
storten. Voor het injecteren van afvalstoffen in de diepe ondergrond bestaat echter geen
capaciteitsregulering. De bestaansgrond van injectieactiviteiten is al sinds jaar en dag gelegen in het
terugvoeren van bij het eigen winningsproces ontstane bodemeigen afvalstoffen. Het oprichten van
mijnbouwininrichting met enkel het doel het injecteren van afvalstoffen (bijvoorbeeld in verlaten lege
gas- en olievelden of zoutcavernes) welke niet uit de ondergrond afkomstig zijn en geen samenhang
hebben met het winningsproces, is derhalve niet toegestaan.
• Bij het terugvoeren van afvalstoffen die ter plekke uit de bodem afkomstig zijn, moet een duurzaam
beheer van deze afvalstoffen worden zeker gesteld en moet voldaan worden aan het Isoleren,
Beheersen Controle (IBC) principe.
Bijlage A van EU beschikking 2003/33 behorend bij de Richtlijn Storten kent een beoordelingskader
gericht op het vaststellen van de integriteit van een ondergrondse opslagvoorziening. Hoewel dit
beoordelingskader betrekking heeft op opslagvoorzieningen in de ondergrond waarin gestort (D1/D12)
wordt, wordt de gekozen afwegingsmethodiek toepasbaar geacht ook voor injectieactiviteiten. Bij de te
verstrekken Wet milieubeheervergunning/Mijnbouwmilieuvergunning/opslagvergunning dient dit
beoordelingskader dan ook te worden toegepast. Door Staatstoezicht op de Mijnen is een protocol
ontwikkeld waarin alle relevante aspecten voor injectie van productiewater uit de bijlage A zijn
opgenomen. Indien dit protocol wordt toegepast wordt geacht te worden voldaan hetgeen gesteld in
het LAP. Het protocol is te vinden op de NOGEPA website en is eveneens opgenomen in het
achtergronddocument van het LAP.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 149/159

•

In de vorige planperiode is het begrip terugneembaarheid geïntroduceerd. De voornaamste reden om
een terugneembaarheidseis op te nemen is om in geval van lekkage ten gevolge van onvoorzien
omstandigheden milieuschade te kunnen voorkomen. In de praktijk zullen geïnjecteerde stoffen in de
ondergrond worden gemengd met de al aanwezige vloeistoffen en reacties aangaan met componenten
uit de ondergrond. De terugneembaarheidseis richt zich dan ook op aanwezige (samengestelde)
afvalstoffen in het compartiment en is niet gericht op het terugnemen van de oorspronkelijke
geïnjecteerde afvalstoffen in onveranderde vorm.
• Het is niet toegestaan afvalstoffen welke ontstaan bij de inzet van de ruwe olie en gewonnen gas in
productieprocessen te verwijderen middels injectie. Alleen voor afvalstoffen van zouten ingezet in
productieprocessen geldt een aantal uitzonderingen (zie onderstaand).
Als aanvulling op de algemene uitgangspunten vindt voor de specifieke winningsprocessen onderstaand
een nadere uitwerking plaats.
21.17.5

Injectieactiviteiten bij olie en gaswinning

Voor het injecteren bij de olie- en gaswinning, geldt het volgende:
• Formatiewater dat wordt geïnjecteerd bevat onvermijdelijk ook hulpstoffen die bij de winning en het
productieproces worden toegepast en niet volledig uit het formatiewater kunnen worden verwijderd.
Hiermee worden bodemvreemde stoffen teruggevoerd, hetgeen niet is gewenst. Voordat injectie van
formatiewater mag plaatsvinden dient aan het bevoegd gezag te worden aangetoond dat
rederlijkerwijs is geprobeerd het gehalte aan hulpstoffen in de te injecteren stroom te minimaliseren.
• Bij de injectie van formatiewater wordt vaak ook formatiewater van andere winningslocaties
aangevoerd. Formeel is er dan geen sprake meer van formatiewater dat ter plekke uit de bodem komt.
Gezien de uitgestrektheid/omvang van de geologische formaties waaruit olie en gas wordt gewonnen
komen deze formatiewateren wel uit een vergelijkbare formatie en mag worden aangenomen dat de
aard van de aanwezige natuurlijke verontreinigingen vergelijkbaar is met de plaats waar injectie plaats
vindt. Indien formatiewateren van buiten de inrichting worden aangevoerd, dient dit aan het bevoegd
gezag aangetoond te worden.
• Naast de formatiewateren kunnen tijdens het winnings- en productieproces ook nog andere vloeibare
afvalstoffen ontstaan welke niet uit de ondergrond afkomstig zijn. Aangezien het beleidsstandpunt is
dat enkel vloeistoffen mogen worden teruggevoerd die uit de diepe ondergrond afkomstig zijn, is
injectie van dergelijke afvalstoffen strijdig met het beleid.
De Raad van State heeft echter in 2002 geoordeeld dat een dergelijk algemeen beleidsuitgangspunt
niet zondermeer gehanteerd kan worden indien op grond van een milieuhygiënische afweging
argumenten te vinden zouden zijn voor het wel injecteren van dergelijke afvalstoffen.
Mede naar aanleiding van deze uitspraak is in opdracht van de NAM door onderzoeksbureau CE een
instrument ontwikkeld welke een afwegingskader vormt op grond waarvan een milieuhygiënische
vergelijking gemaakt kan worden tussen een bovengrondse verwerkingsroute en het injecteren van
bodemvreemde afvalstoffen in de diepe ondergrond.
Dit instrument is in de vergunningsverleningspraktijk inmiddels een aantal malen toegepast en heeft
zijn waarde bewezen. Tevens heeft de Commissie voor de milieueffectrapportage dit instrument op
verzoek van de Provincie Drenthe beoordeeld en met enkele aanpassingen algemeen toepasbaar
geacht binnen de olie- en gasindustrie. Het ligt dan ook voor de hand om in voorkomende gevallen in
overleg met het bevoegd gezag het in opdracht van NAM ontwikkelde instrument (met inachtneming
hetgeen de MER commissie aan aanpassingen heeft voorgesteld) toe te passen om te beoordelen of
de injectie van niet bodemeigen stoffen milieuhygiënisch de voorkeur heeft.
21.17.6

Injectieactiviteiten bij de winning van zouten

Bij de winning van zouten afvalstoffen geïnjecteerd in de diepe ondergrond. Het beleid in de afgelopen
planperiode ten aanzien van de injectie van afvalstoffen in zoutcavernes heeft zich gericht op het
consolideren van reeds bestaande injectieactiviteiten.
Daardoor is ook de injectie van afvalstoffen welke ontstaan in de productieprocessen waarin zouten
worden ingezet (anders dan de winning en productie van het zout uit de pekel) toegestaan. Gevolg hiervan
is dat er sprake is van een grotere diversiteit van afvalstromen, waarin vaker (sporen van) bodemvreemde
stoffen aanwezig zijn.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 150/159

In tegenstelling tot in de olie- en gasindustrie is voor de zoutindustrie geen specifiek instrument
beschikbaar om een milieuhygiënische toetst te kunnen uitvoeren op basis waarvan men een
verantwoorde afweging kan maken of stromen met bodemvreemde elementen niet beter bovengronds
verwerkt kunnen worden. De vergunningaanvrager dient door een onderzoek aan te tonen dat terugvoeren
milieuhygiënisch gezien de voorkeur heeft dan wel dat de kosten voor de alternatieven van terugvoeren
niet in verhouding staan tot de milieuhygiënische voordelen.
Het bevoegd gezag dient eigenstandig te beoordelen of het door de vergunninghouder uitgevoerde
onderzoek adequaat is geweest. In de afgelopen planperiode is consensus tussen bevoegde gezagen,
VROM en bedrijven bereikt over het feit dat enkel een LCA uitvoeren niet als een toereikend onderzoek
kan worden aangemerkt.
In een aantal specifieke situaties ontstaan bij de winning of de productie van zoutennevenproducten als
gips, kalk of kalksteen. Dergelijke producten worden al jaren teruggevoerd. Dit terugvoeren kan ook in de
huidige planperiode worden gecontinueerd.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 151/159

22 Monitoring

22.1 Inleiding
Om het beleid in dit LAP te kunnen evalueren en om eventuele bijstelling te kunnen onderbouwen en
legitimeren, is het noodzakelijk dat de uitvoering van het LAP wordt gemonitord.
Monitoring is het vooropgezet, systematisch en gedurig verzamelen, bewerken en presenteren van
gegevens. Het gaat daarbij om:
•
kwantitatieve gegevens of getalsmatige gegevens. Dit zijn de ‘cijfertjes’, bijvoorbeeld over hoeveel
afval ontstaat, hoe het wordt beheerd en wat de milieudruk van afval- en materiaalbeheer is;
•
kwalitatieve gegevens. Dit zijn bijvoorbeeld gegevens over het uitvoeren van acties, het opstellen van
regelgeving en het maken van evaluaties.
Met de resultaten van monitoring kan inzicht worden verkregen in hoeverre taak- en doelstellingen worden
gehaald en afspraken worden nageleefd, kunnen handhavingsactiviteiten worden ondersteund,
ontwikkelingen worden ingeschat, scenario’s worden op- of bijgesteld en aannames worden gevalideerd.
Monitoring kan dus worden gebruikt voor zowel diagnose (kijken naar het verleden en het vaststellen van
de stand van zaken) als prognose (kijken naar de toekomst en het inschatten van ontwikkelingen en de
gevolgen daarvan).
Dit hoofdstuk bevat de uitgangspunten die worden gehanteerd bij de monitoring van het LAP, beschrijft de
organisatie en gaat in op de rapportage.

22.2 Uitgangspunten
Bij de monitoring van het LAP worden de volgende uitgangspunten gehanteerd:
1. Er worden alleen gegevens verzameld die nodig zijn voor onderbouwing, legitimatie en evaluatie van
het afval- en ketenbeleid en om te voldoen aan internationale rapportage-verplichtingen. Er worden
dus geen gegevens verzameld, waar vervolgens niets mee wordt gedaan.
2. Het streven is dat elke gegevenseigenaar de gegevens slechts éénmaal aan het monitoringstelsel
hoeft te verstrekken.
3. De monitoringgegevens moeten door de meest betrokken partijen worden erkend. Alleen dan kunnen
door iedereen gedragen uitspraken worden gedaan, bijvoorbeeld over het halen van taak - en
doelstellingen.
4. De monitoringgegevens moeten betrouwbaar en nauwkeurig zijn, wat inhoudt dat:
a. definities zoveel mogelijk eenduidig zijn;
b. verzamelmethode en gegevensbewerking controleerbaar en reproduceerbaar zijn;
c. over het meetpunt in de keten overeenstemming bestaat;
d. verantwoordelijkheden met betrekking tot de aard, consistentie, beschikbaarheid en
verwerking van de gegevens eenduidig beschreven zijn;
e. de structuur van de informatiestromen helder is.
5. Gegevens worden centraal opgeslagen, bewerkt en gerapporteerd.
6. Eénmaal per jaar wordt een integrale rapportage opgesteld over de voortgang van de uitvoering van
het LAP. In de rapportage worden zowel de kwantitatieve gegevens (afvalhoeveelheden)
gepresenteerd, als de kwalitatieve (voortgang actiepunten enz.).
7. In de jaarlijkse rapportage (zie punt 6) in het jaar t wordt over de kwantitatieve gegevens
(afvalhoeveelheden) gerapporteerd over de periode 2000 tot en met het kalenderjaar t-1.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 152/159

Voor het jaar t-1 zullen voor verschillende onderdelen nog geen definitieve cijfers beschikbaar zijn,
omdat bijvoorbeeld definitieve cijfers van enquêtes en dergelijke nog niet bekend zijn of omdat gebruik
wordt gemaakt van tweejaarlijkse monitoringactiviteiten. In die gevallen worden over het jaar t-1
conceptcijfers gerapporteerd of extrapolaties van cijfers van vorige jaren.
De cijfers van het jaar t-2 in de rapportage van het jaar t zijn wel definitief. Dit betekent dat alle cijfers
van twee jaar en ouder definitief moeten zijn.

22.3 Organisatie
Overleg en afstemming over de opzet, uitvoering en resultaten van monitoringactiviteiten vindt plaats in de
Begeleidingscommissie LAP. Hierin zijn vertegenwoordigd het Ministerie van VROM (voorzitter),
SenterNovem/Uitvoering Afvalbeheer (secretariaat), IPO, VNG, MKB Nederland, VNO-NCW, Vereniging
Afvalbedrijven, NVRD, FHG, BRBS, BVOR, TLN en CBS.
De feitelijke monitoring van het LAP, te weten het daadwerkelijk verzamelen, bewerken en presenteren
van gegevens wordt gecoördineerd door SenterNovem/Uitvoering Afvalbeheer. Dat betekent niet dat dit
agentschap zelf alle monitoringactiviteiten uitvoert. Diverse monitoringactiviteiten worden uitgevoerd door
andere overheden, branche verenigingen, bedrijven, organisaties, enz. SenterNovem/Uitvoering
Afvalbeheer zorgt voor afstemming met en tussen deze organisaties, zodat hun activiteiten en resultaten
onderdeel uitmaken van de monitoring. Op deze manier dragen de organisaties optimaal bij aan de
monitoring van het LAP en treden er geen doublures op.
Bij SenterNovem/Uitvoering Afvalbeheer is een centrale afvaldatabank gerealiseerd, waarin alle
afvalgegevens worden opgeslagen.

22.4 Nationale rapportage
Zoals in de uitgangspunten voor de monitoring in paragraaf 19.2 is aangegeven, wordt jaarlijks
gerapporteerd over de voortgang van de uitvoering van het LAP. Er wordt onder meer gerapporteerd over
de capaciteit voor thermische verwerking en storten van afvalstoffen, de mate van in- en uitvoer, het totale
afvalaanbod in Nederland, de mate van nuttige toepassing, de hoeveelheid afval die is verwijderd, de
resultaten van uitgevoerd onderzoek, de stand van zaken over een gelijk speelveld, de voortgang van het
opzetten/aanpassen van regelgeving, enz.
De verzamelde gegevens worden ter beschikking gesteld van het Planbureau voor de Leefomgeving en
het CBS voor het opstellen van periodieke milieurapportages door genoemde instanties.

22.5 Internationale rapportage
Diverse internationale richtlijnen, zoals de Kaderrichtlijn afvalstoffen en richtlijnen voor specifieke
afvalstoffen als verpakkingen, batterijen, verbranden, storten, enz., bevatten verplichtingen tot het
periodiek verstrekken van gegevens. Daarnaast is er een Europese verordening betreffende afvalstoffen
statistieken.
De centrale afvaldatabank is zodanig ingericht dat op de vereiste momenten de benodigde gegevens in de
volgens de betreffende richtlijnen vereiste formats worden gegenereerd.
Daarnaast zijn er diverse internationale organisaties, zoals Eurostat (het statistisch bureau van de
Europese Unie) en het Europees Milieuagentschap, die al dan niet periodiek analyses en overzichten
maken van de afvalbeheersituatie in de verschillende landen. Ook voor deze activiteiten worden de
gegevens van de centrale databank gebruikt.

WWW.LAP2.NL
De site WWW.LAP2.NL bevat de teksten van het LAP en veel achtergrondinformatie. Ook de resultaten
van de monitoring van het LAP zijn op deze site te vinden.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 153/159

23 Handhaving

23.1 Inleiding
Uitvoering en naleving van wetten en regels zijn pijlers van onze rechtsstaat. Burgers, bedrijven en
instellingen zijn primair zelf verantwoordelijk voor de naleving van regelgeving. Handhaving door
bestuursrechtelijk en/of strafrechtelijk optreden moet er desnoods voor zorgen dat zij hun
verantwoordelijkheid nemen.
HANDHAVEN IS....
Onder handhaven wordt verstaan: toezicht, opsporing, bestuurlijke vervolgacties (onder meer dwangsom en
bestuursdwang) en strafrechtelijke vervolging door het openbaar ministerie.

Internationalisering, schaalvergroting van bedrijven en veranderende organisatiestructuren zijn
ontwikkelingen die raken aan de manier waarop handhavingsorganisaties de naleving van de regels,
wetten en het beleid handhaven. Verder is er de wens om de toezichtslasten te verminderen, te komen tot
één toezichtsinstantie/houder per bedrijf en een advies over het interbestuurlijk toezicht.
Gelet hierop zal de handhaving van wettelijke regels de komende tijd veranderen. In dit hoofdstuk wordt
daarom volstaan met algemene informatie over handhaving. De ontwikkelingen en de gevolgen daarvan
voor de daadwerkelijke handhaving worden in de LAP-achtergrondinformatie behandeld.

23.2 Herstel, ontmoediging en straf
Handhavend optreden is gericht op herstel, ontmoediging en straf. Het gaat dan om het herstellen van de
milieusituatie in de oorspronkelijke toestand, het ontmoedigen van de dader of potentiële daders en het
straffen van de dader voor zijn overtreding en ontneming van zijn wederrechtelijk verkregen voordeel.
Consequent handhaven is noodzakelijk voor algemene rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en
geloofwaardigheid.
De instrumenten van het bestuursrechtelijk optreden zijn vooral toegesneden op het geheel of gedeeltelijk
ongedaan maken of beëindigen van de overtreding en op het herstel van de situatie, dus op het
wegnemen van de overlast of de milieuaantasting en het alsnog aanbrengen van voorzieningen.
De instrumenten van het strafrecht zijn vooral toegesneden op het straffen van de overtreder en op het
wegnemen van diens wederrechtelijk genoten (concurrentie) voordeel. Bij vrijwel elke overtreding van
milieuvoorschriften kan bijna altijd een van beide of een combinatie van bestuursrechtelijk en strafrechtelijk
optreden worden toegepast.
De hiervoor staande maatregelen geven het formeel kader weer en zijn in feite een repressieve reactie op
een overtreding van een formele regel of vergunningvoorschrift. Een ander middel is compliance
assistance. Hieronder wordt verstaan:
• het verstrekken van informatie en het geven van ondersteuning aan de gereguleerde gemeenschap,
om deze te helpen met het begrijpen en naleven van de regels, vergunningen en beleid;
• het verstrekken van informatie en geven van ondersteuning aan anderen, om hen in staat te stellen om
betere nalevingsondersteuning te geven aan de gereguleerde gemeenschap. Dit kunnen andere
overheden zijn, maar ook opleidingsinstituten, adviesbureaus, banken en verzekeringsmaatschappijen.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 154/159

Compliance assistance kan ook in het tweedelijnstoezicht toegepast worden. De VROM-inspectie past
Compliance assistance toe vanuit geconstateerde naleeftekorten.

23.3 Slim handhaven
De regelgeving wordt zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk gehandhaafd. Wettelijke taken en
bevoegdheden daarvoor zijn neergelegd bij het Rijk, het Openbaar Ministerie en in medebewind bij
provincies, gemeenten en waterschappen.
De minister van VROM is verantwoordelijk voor het goed functioneren van het systeem van de
bestuursrechtelijke handhaving van de milieu regelgeving en is beleidsmatig verantwoordelijk voor de
terreinen ruimte en milieu.
Bij de handhaving gaat het om inrichtingsgebonden handhaving, niet inrichtingsgebonden handhaving en
handhaving op de verschillende overdrachtsmomenten in de keten (producent, handelaar, inzamelaar,
vervoerder, bemiddelaar, be- en verwerker en verwijderaar). De afvalstoffenmarkt is een drukke en
levendige markt. Omdat het onmogelijk is om alles te controleren moeten slimme keuzes worden gemaakt.
Daarom kent de VROM Inspectie een nalevingsstrategie. Daarin maakt de inspectie keuzes over welke
onderwerpen wel of niet prioriteit verdienen in de handhaving.
Provincies en gemeenten hanteren risico-analyses om te komen tot de keuzes voor de handhaving. Die
analyses leiden onder meer tot keuzes welke bedrijven meer of minder vaak moeten worden bezocht. Bij
de keuze wordt onder meer rekening gehouden met het nalevingsgedrag van de betreffende bedrijven.

23.4 Vernieuwing toezicht
Bij de handhaving op het terrein van milieuregelgeving in het algemeen en afvalstoffenregelgeving in het
bijzonder is in Nederland een groot aantal instanties betrokken, zoals provincies, gemeenten,
samenwerkingsverbanden, regiopolitie, KLPD, douane, openbaar ministerie en de VROM Inspectie.
Daarnaast zijn ook veel bedrijven betrokken waarop toezicht wordt gehouden.
Er is de wens om de toezichtslasten te verminderen en te komen tot één toezichtsinstantie/houder per
bedrijf. Daarnaast bestaat het advies van de Commissie Doorlichting Interbestuurlijke
Toezichtsarrangementen (Commissie Oosting) over het interbestuurlijk toezicht. De Commissie is van
oordeel dat het specifieke toezicht dat het rijk op provincies en gemeenten uitoefent aanmerkelijk kan
worden verminderd. Door te volstaan met generiek toezicht worden de decentrale overheden minder
belast en komt er een eind aan de lappendeken van toezichtvormen.
Zogeheten front -offices zijn in het leven geroepen om te komen tot toezicht met een verminderde
toezichtslast bij bedrijven. Er zijn 24 domeinen waarin 15 inspectiediensten en andere toezichthouders in
front-offices samenwerken in het omvangrijk programma Vernieuwing Toezicht. Dat programma moet
leiden tot minder toezichtlast voor ondernemers en instellingen en tot doelgerichter en efficiënter toezicht.
Daartoe worden toezichtlastmetingen gehouden in domeinen waarbinnen verschillende diensten actief zijn,
zo ook in het domein afval. Op basis van die resultaten stellen de inspecties een domeingericht
inspectiejaarplan op en zij bekijken, in samenwerking met de sector, hoe handhaving zo goed mogelijk uit
oogpunt van veiligheid, milieu en kwaliteit mogelijk is.
De toezichthouders werken daarbij ook aan andere manieren van inspecteren, waarbij vertrouwen het
uitgangspunt is. Goede ondernemers krijgen minder bezoek en overtreders worden extra in de gaten
gehouden. In het programma wordt ook aandacht besteed aan nieuwe manieren van systeemtoezicht,
deling van digitale informatie, taakoverdracht en/of taakuitwisseling.
Het jaarplan en andere producten die bijdragen aan verdere samenwerking en professionaliteit van
toezicht in de afvalsector zijn beschikbaar op de website www.inspectieloket.nl/afval.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 155/159

23.5 Handhaven met effect
Handhaven met effect is een nieuw programma van het Ministerie van Justitie, dat kan worden gezien als
een vervolg op het actieprogramma Handhaven op Niveau. Het Rijk blijft professionalisering van de
handhaving ondersteunen.
Om effectief handhavingsbeleid te bevorderen zijn er vier programmalijnen uitgestippeld:
1.
de bevordering van het gebruik van informatiegestuurde handhavingsmethodieken;
2.
de ontwikkeling van de kwaliteitscriteria voor handhavingsprogramma’s
3.
het verbeteren van de samenwerking tussen verschillende overheden;
4.
de oprichting van een Servicecentrum Handhaving voor decentrale overheden.
Meer informatie hierover is te vinden op www.servicecentrumhandhaving.nl/Handhaven_met_Effect.

23.6 Instrumentarium
Het instrumentarium op het terrein van afvalstoffen beoogt in de eerste plaats een doelmatig beheer van
afvalstoffen te realiseren. Dit geschiedt door het voorkomen van het ontstaan van afvalstoffen en een zo
hoogwaardig mogelijk en lekvrij beheer van de ontstane afvalstoffen. Een blijvend probleem is de definitie
afvalstoffen. Door middel van afstemming tussen de verantwoordelijke instanties wordt getracht zo goed
mogelijk oplossingen te geven over afvalstoffenvraagstukken.
Het instrumentarium, dat met name in de hoofdstukken 8 en 10 van de Wet milieubeheer (Wm) is
neergelegd, is gericht op sturing van de afvalstromen en op toezicht op degenen die zich met afvalstoffen
bezighouden. In de vergunningverlening moeten provincies en gemeenten rekening houden met de
minimumstandaarden, zoals vastgelegd in het LAP. Als wettelijk adviseur ziet de VROM Inspectie bij een
aantal geselecteerde inrichtingen erop toe dat dit ook gebeurt.
Het sanctie-instrumentarium is gebaseerd op hoofdstuk 18 Wm wat betreft de bestuursrechtelijke
handhaving en op het wetboek van Strafvordering, wetboek van Strafrecht en de Wet op de economische
delicten als het gaat om strafrechtelijke handhaving.
Bij de sturingsinstrumenten kan onderscheid worden gemaakt tussen instrumenten die zijn gericht op de
handhaving buiten inrichtingen en bij bedrijven/inrichtingen voor het opslaan, nuttig toepassen of
verwijderen van afvalstoffen en instrumenten die zijn gericht op de handhaving van de gehele afvalketen
en het transport van afvalstoffen tussen bedrijven.
De effectiviteit van het afvalstoffenbeleid wordt mede bepaald door de handhaving ervan. Voor een goede
handhaving is het noodzakelijk dat het beleid en de wet - en regelgeving handhaafbaar zijn en dat aan de
daadwerkelijke handhaving voldoende prioriteit wordt gegeven. Daarom vindt in een vroegtijdig stadium
overleg plaats tussen de opstellers van de regelgeving en de bij de handhaving betrokken partijen, zoals
IPO, VNG, VROM Inspectie, het Openbaar Ministerie en de betrokken doelgroepen van het bedrijfsleven.
Ook na inwerkingtreding van de regelgeving vindt regelmatig overleg plaats tussen de betrokkenen, zodat
eventuele gebreken in de regelgeving zo snel mogelijk kunnen worden hersteld.

23.7 Waarop wordt toezicht gehouden?
Handhaving vindt plaats op basis van verleende vergunningen en van toepassing zijnde algemene regels
(waar onder AmvB’s). Er zijn enkele duizenden bedrijven met een Wet milieubeheervergunning waar moet
worden gehandhaafd op de afvalstoffenregelgeving. Verder vallen er nog eens duizenden bedrijven onder
algemene regels (Activiteitenbesluit), waarbij preventie en zorg voor afvalstoffen een rol speelt. De
handhaving hiervan berust primair bij de provincies en gemeenten.
In het kader van de EG-verordening Overbrenging van afvalstoffen (EVOA) worden jaarlijks circa 3000
beschikkingen afgegeven voor grensoverschrijdend transport van afvalstoffen. De Minister van VROM is
bevoegd gezag voor deze verordening. De VROM Inspectie heeft een regiefunctie in de handhaving van
de EVOA. Samen met de netwerkpartners wordt volgens programma’s uitvoering gegeven aan de
handhaving.
Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 156/159

Binnen Nederland vinden er jaarlijks vele duizenden transporten plaats met afvalstoffen met een
bestemming in binnen- of buitenland. Regelmatig vinden er transportcontroles plaats, geïnitieerd door
onder meer de politie en douane, waarbij wordt gekeken of de juiste papieren bij het transport zijn en of de
vlag de lading dekt, dat wil zeggen dat wat op papier is opgegeven als lading overeenstemt met wat
werkelijk wordt vervoerd.

23.8 Internationale samenwerking handhaving
In de Europese Unie is een netwerk voor de uitvoering en handhaving van milieuwetgeving (IMPEL),
waarvan de internationale samenwerking op het terrein van de handhaving van de EVOA deel uitmaakt.
Binnen dit netwerk wordt projectmatig samengewerkt tussen de lidstaten.
Overigens verplicht de EVOA de lidstaten tot internationale samenwerking, onder meer door uitwisseling
en/of het gezamenlijk gebruik maken van gegevens, de bevordering van milieuhygiënisch verantwoorde
technieken en de uitwerking van passende codes inzake goede praktijken. Zo is in dit kader in de
afgelopen jaren samengewerkt in het zeehavenproject en het verificatieproject.

Voorbeeld:
Uit het eindrapport van het Europese Zeehavenproject blijkt dat de helft van de afvaltransporten die in het Europese
Zeehavenproject gecontroleerd zijn illegaal is. Het Zeehavenproject richtte zich op handhaving van afvaltransporten
die via havens getransporteerd worden. Dertien Europese landen namen deel aan het project.
In het verificatieproject hebben 14 lidstaten samengewerkt bij de handhaving van grensoverschrijdende
afvaltransporten over de weg en hebben de verwerking van deze afvalstoffen op de eindbestemming geverifieerd.

Om te komen tot een gelijk speelveld in Europa wordt vanuit de Europese Commissie aangestuurd op
gelijke handhaving. Handhavers in de lidstaten worden in de komende jaren meer en meer opgeleid om de
EVOA te gaan handhaven, zoals dat hiervoor is vermeld.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 157/159

24 Milieueffectrapportage van plannen

24.1 Inleiding
In 2001 is richtlijn 2001/42/EG betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde
plannen en programma’s gepubliceerd (hierna: planMER). Deze richtlijn heeft tot doel te voorzien in een
hoog milieubeschermingsniveau en b? te dragen tot de integratie van milieuoverwegingen in de
voorbereiding en vaststelling van plannen en programma's. Het gaat daarbij om plannen en programma's
die door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld en die
door wettel?ke of bestuursrechtel?ke bepalingen z?n voorgeschreven.
In de richtlijn staat onder meer dat er een milieubeoordeling wordt gemaakt van alle plannen en
programma's die worden voorbereid met betrekking tot landbouw, bosbouw, visser?, energie, industrie,
vervoer, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, telecommunicatie, toerisme en ruimtel?ke ordening of
grondgebruik.
Deze richtlijn is door een wijziging van de Wet milieubeheer (Staatsblad 2006, 336) en een wijziging van
het Besluit m.e.r. (Staatsblad 2006, 388) in Nederland geïmplementeerd. De wijzigingen zijn 28 september
2006 in werking getreden.
Het LAP is een afvalbeheerplan en een plan dat wettelijk is voorgeschreven en kan leiden tot concrete
projecten of activiteiten met mogelijke belangrijke gevolgen voor het milieu. Dat betekent dat het LAP
onder de hiervoor genoemde bepalingen van de richtlijn planMER valt.

24.2 Het LAP en de planMER verplichting
Een planMER staat niet op zichzelf, maar is een hulpmiddel bij de besluitvorming van de overheid over het
betreffende plan. Een planMER is veelal gekoppeld aan de keuzen van doelen, activiteiten en locaties.
Zoals in de vorige paragraaf is aangegeven, heeft een planMER tot doel om milieuoverwegingen een rol te
laten spelen in plannen en programma’s.
Het LAP is voor het grootste deel een milieuplan en de doelstelling van het LAP is juist om de milieudruk
van afvalbeheer te voorkomen of te beperken. Dat betekent eigenlijk dat het LAP zelf al één groot
planMER is, want bij het maken van een keuze voor een doel of een activiteit wordt in het LAP ook
onderbouwd waarom die keus worden gemaakt.
Dit tweede LAP gaat niet over locatiekeuze. Locatiekeuze komt pas aan de orde als initiatiefnemers
onderdelen van dit LAP gaan uitvoeren, bijvoorbeeld een afvalverwerkende inrichting willen oprichten. Op
dat moment valt het onder de verantwoordelijkheid en bevoegdheid van het betreffende bevoegd gezag.
Artikel 7.10 van de Wet milieubeheer bevat de inhoudelijke vereisten van het planMER. Hierna wordt
aangegeven op welke manier in dit tweede LAP aan die vereisten wordt voldaan.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 158/159

1.

2.

3.
4.

5.

6.

7.

8.

9.

Inhoud en doelstellingen van het plan en de mogelijke relatie met andere plannen.
In de hoofdstukken 1 (Inleiding) en 3 (Status) wordt aangegeven waarom er een LAP wordt opgesteld
en wat de doelstelling van het plan is. De doelstelling wordt in diverse andere hoofdstukken inhoudelijk
uitgewerkt, onder meer in de hoofdstukken ketengericht afvalbeleid, nuttige toepassing, verbranden als
vorm van verwijderen en storten.
De relatie van het LAP met andere regelgeving wordt beschreven in paragraaf 3.5 (reikwijdte) en in de
afzonderlijke sectorplannen.
Bestaande toestand van het milieu en de te verwachten ontwikkelingen als het plan niet zou worden
uitgevoerd.
In met name de hoofdstukken 2 (Terugblik), 7 (Afvalbeheerscenario’s) en 13 (Preventie) wordt
aangegeven hoe het afvalbeheer in Nederland zich de afgelopen jaren heeft ontwikkeld en hoe de
situatie is aan het begin van de geldingsduur van dit tweede LAP.
In hoofdstuk 7 (Afvalbeheerscenario’s) wordt tevens aandacht besteed aan mogelijke toekomstige
ontwikkelingen.
Het beschrijven van een te verwachten ontwikkeling als het plan niet zou worden uitgevoerd, is niet
aan de orde. Internationale en nationale regelgeving verplichten namelijk tot het opstellen van een of
meerdere afvalbeheerplannen.
Relevante beleidsdoelstellingen en de wijze waarop hiermee in het plan rekening is gehouden.
Zie hoofdstuk 8 (Doelstellingen).
Beschrijving van de mogelijke belangrijke nadelige milieugevolgen van zowel het plan als van redelijke
alternatieven voor het plan, inclusief een motivering van de wijze waarop deze gevolgen bepaald zijn.
Voor het eerste LAP is een zeer uitgebreid milieueffectrapport opgesteld, waarin tientallen LCA’s zijn
uitgevoerd voor verschillende afvalstoffen en verwerkingswijzen. Tevens is in het eerste LAP een
milieutoets opgenomen. Het MER-LAP en die milieutoets gelden ook voor dit tweede LAP.
Bij keuzes over afvalbeheer in dit tweede LAP, is steeds aangegeven waarom die keuzes worden
gemaakt.
Een redelijk alternatief voor dit plan is er niet.
Beschrijving van mogelijke gevolgen van het plan op gebieden die zijn aangewezen in het kader van
de Europese vogel- en/of habitatrichtlijn.
Het LAP bevat het algemeen beleid voor afvalbeheer in Nederland en richt zich niet op specifieke
gebieden. Pas als initiatiefnemers onderdelen van dit LAP gaan uitvoeren, bijvoorbeeld een
afvalverwerkende inrichting willen oprichten, komen specifieke locaties aan de orde. Op dat moment
valt het onder de verantwoordelijkheid en bevoegdheid van het betreffende bevoegd gezag en dat
gezag zal daarbij rekening houden met gebieden die zijn aangewezen in het kader van de Europese
vogel- en/of habitatrichtlijn.
Een beschrijving van maatregelen die redelijkerwijs kunnen worden genomen om mogelijke belangrijke
nadelige gevolgen voor het milieu te voorkomen, dan wel te beperken of ongedaan te maken.
Doelstelling van het LAP is juist om een bijdrage te leveren aan de officiële missie van het
milieubeleid, zijnde het scheppen van condities en het stellen van randvoorwaarden voor de
instandhouding en verbetering van de milieukwaliteit een bijdrage te leveren aan duurzame
ontwikkeling.
Keuzes die hierbij worden gemaakt, worden voor een deel in het LAP zelf onderbouwd en zijn voor
een belangrijk deel terug te vinden in het MER-LAP.
Een overzicht van de leemten als het gevolg van het ontbreken van kennis of informatie.
Dit aspect komt aan de orde in MER-LAP en de LCA’s die na publicatie van het MER-LAP zijn
uitgevoerd (zie paragraaf 11.2, minimumstandaarden).
De voorgenomen monitoringmaatregelen.
In hoofdstuk 22 van dit LAP wordt ingegaan op de monitoring. Hierbij gaat het tweede LAP voort op de
weg die met het eerste LAP is ingeslagen, dat wil zeggen dat jaarlijks wordt gerapporteerd over de
uitvoering van het LAP (jaarlijkse voortgangsrapportage) en over het aanbod en verwerking van het
Nederlandse afval (Nederlands afval in cijfers, NAIC).
Een voor een algemeen publiek op begrijpelijke wijze geformuleerde samenvatting.
Het LAP heeft in hoofdstuk 0 een samenvatting, die voor het algemeen publiek begrijpelijk is.
Verder is de site www.LAP2.nl ontwikkeld, waarin meer informatie over specifieke beleidsonderdelen
van dit LAP wordt gegeven, inzicht wordt verschaft over het afvalbeheerbeleid voor 83 (categorieën
van) afvalstoffen, monitoringresultaten worden gepresenteerd, een overzicht van nationale en
internationale regelgeving is opgenomen, enz.

Ministerie van VROM Landelijk afvalbeheerplan 2009 - 2021 (LAP)

Pagina 159/159