Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

32 861

Beleidsdoorlichting Infrastructuur en Waterstaat

Nr. 64

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 22 januari 2021
Hierbij bied ik u aan, mede namens de Minister van Infrastructuur en
Waterstaat, de resultaten van de in 2020 geprogrammeerde beleidsdoorlichting van beleidsartikel 13 «Bodem en Ondergrond» van de begroting
van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat1. De beleidsdoorlichting heeft betrekking op de periode 2014 tot en met 2019 en is vooral
gericht op het bodembeleid en op de betrouwbaarheid en betaalbaarheid
van de drink- en afvalwatervoorziening in Caribisch Nederland.
Met het onderzoek is beoogd inzicht te krijgen in de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het beleid en mogelijke verbeterpunten te identificeren. Daarbij zijn voor het onderzoek de volgende hoofdvragen
geformuleerd.
1. In welke mate draagt het beleid en daarbij ingezette beleidsinstrumenten bij aan het realiseren van de beleidsdoelstelling? Anders
gezegd: werkt het beleid?
2. Wat is de relatie tussen de effecten van het beleid en de kosten van
het beleid? Anders gezegd: zijn de ingezette middelen doelmatig
besteed?
De beleidsdoorlichting vormt een syntheseonderzoek gebaseerd op
bestaande evaluaties en voortgangrapportages. Bij de uitvoering van de
beleidsdoorlichting zijn de vragen uit de Regeling periodiek evaluatieonderzoek2 leidend geweest. Aan een onafhankelijk deskundige is een
oordeel gevraagd over de uitvoering van de beleidsdoorlichting. Dit
oordeel is bijgevoegd3.
De beleidsdoorlichting geeft een positief beeld van het ingezette beleid en
de bereikte resultaten. De onderzoekers constateren dat het bodembeleid
1

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Stcrt. 2018, nr. 16632
3
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
2

kst-32861-64
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 861, nr. 64

1

doeltreffend is geweest: de in de bodemconvenanten gestelde doelen zijn
grotendeels bereikt. De bodemconvenanten kunnen daarmee als
succesvol worden beschouwd. Voor de drinkwatervoorziening in Caribisch
Nederland en de afvalwatervoorziening op Bonaire is het nodige
verbeterd, maar zijn nog niet alle gestelde doelen bereikt.
Bevindingen beleidsdoorlichting
De onderzoekers geven aan dat er sprake is van een logische samenhang
tussen de gehanteerde beleidsinstrumenten (regelgeving, afspraken,
middelen) en de te realiseren doelen. Dit geldt voor zowel het bodembeleid als het beleid voor de betrouwbaarheid en betaalbaarheid van de
drinkwatervoorziening en afvalwatervoorziening in Caribisch Nederland.
Met betrekking tot het bodembeleid concluderen de onderzoekers dat in
de periode 2014–2019 alle convenanten met medeoverheden en met het
bedrijfsleven doeltreffend zijn geweest. De bij de convenanten geformuleerde kwantitatieve doelen zijn vrijwel volledig bereikt. Dit betekent dat
vele spoedlocaties zijn aangepakt. Voor de meer kwalitatief geformuleerde
doelen, zoals op het vlak van kennisontwikkeling en kennisdoorwerking,
geldt dat deze deels zijn bereikt. Vooral de kennisdoorwerking naar
decentrale overheden vergt volgens de onderzoekers nog aandacht.
Op Bonaire hebben de ingezette instrumenten geleid tot realisatie van de
doelen voor de betrouwbaarheid van de drinkwatervoorziening. Op Saba
is een betrouwbare watervoorziening en een halvering van de waterprijs
gerealiseerd. Daarnaast wordt gewerkt aan de levering van gebotteld
drinkwater. De betrouwbaarheid van de drinkwatervoorziening op
Sint-Eustatius was in de periode van de evaluatie nog niet op orde. In
november 2020 zijn de drie projecten gericht op het vergroten van de
betrouwbaarheid van drinkwater op het eiland opgeleverd, te weten het
vergroten van de drinkwaterproductie, het vergroten van de wateropslag
en het verbreden en vernieuwen van de watertransportleiding. Op Bonaire
is het operationeel houden van de afvalwaterzuivering gerealiseerd.
Op basis van het beschikbare bronmateriaal bleek een vergelijkbare
beoordeling van de doelmatigheid niet mogelijk. Daarbij merk ik op dat,
zoals aangegeven bij de opzet van de beleidsdoorlichting4, een belangrijk
deel van de wettelijke taken op het gebied van bodem en ondergrond is
gedecentraliseerd, waarbij de bijbehorende middelen via een
decentralisatie-uitkering aan het provincie- en gemeentefonds
beschikbaar zijn gesteld. Het beoordelen van de doelmatige besteding van
deze middelen is daarmee neergelegd bij de provinciale staten en de
gemeenteraden. In lijn met deze uitgangspunten is een monitoring
opgezet die is gericht op de mate waarin de in de convenanten
afgesproken doelen zijn bereikt. Op basis van de eigen verantwoording
van gemeenten en provincies bleek een eenduidig landelijk overzicht van
de doelmatigheid niet te geven. De onderlinge verschillen in wijze van
presentatie van gegevens waren van dien aard dat hieruit geen helder
landelijk beeld naar voren komt. De doelmatigheid «an sich» van
geleverde prestaties is in de beleidsdoorlichting derhalve niet vastgesteld.
Wel geven de onderzoekers aan dat binnen het werkveld van bodem en
ondergrond enkele aspecten te signaleren zijn die – indirect – wijzen op
een doelmatige besteding van middelen. Onder meer noemen de
onderzoekers de inzet van best denkbare technieken en intercollegiale
toetsing.
Een van vragen uit de Regeling periodiek evaluatieonderzoek betreft het
schetsen van beleidsopties ingeval er minder middelen beschikbaar zijn.
4

Kamerstuk 32 861, nr. 53

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 861, nr. 64

2

Het rapport geeft voor het bodembeleid een aantal opties. Deze opties
betekenen in alle gevallen een verlaging van de ambities of een
vertraging. Voor Caribisch Nederland leidt vermindering van middelen tot
minder subsidiering en daarmee tot hogere drinkwatertarieven voor de
afnemers en tot achteruitgang van de rioolwaterzuivering op Bonaire.
Oordeel onafhankelijk deskundige
De onafhankelijk deskundige, em. prof. dr. Andre N. van der Zande, geeft
een overwegend positief oordeel over de uitvoering van de beleidsdoorlichting. Hij concludeert dat de beleidsdoorlichting op een gedegen en
zorgvuldige wijze is uitgevoerd. Ook is hij positief over de proceskwaliteit
en geeft hij aan dat op goede wijze tot de conclusies en aanbevelingen is
gekomen. Als punt van kritiek noemt Van der Zande de systeeminterne
gerichtheid van het onderzoek, waarbij het perspectief van verontruste
burger, bewoner of activist tegen bodemverontreiniging of bodemsanering volledig lijkt te ontbreken. Het klopt dat er in het onderzoek geen
burgers zijn geïnterviewd. De beleidsdoorlichting is primair gericht op de
mate waarin het beleid doeltreffend en doelmatig is geweest voor de
gestelde doelen in de bodemconvenanten, met als zwaartepunt de
voortgang van de aanpak van spoedlocaties. Gezien de aard van de
vraagstelling van een beleidsdoorlichting is het logisch dat vooral
personen zijn geïnterviewd die het meest zicht hebben op of betrokken
zijn bij de voortgang van de uitvoering van de bodemconvenanten en
daarin afgesproken doelen voor de aanpak van bodemverontreinigingen.
In het kader van de Strategische Evaluatie Agenda (SEA) ben ik bezig om
ook andersoortige evaluaties een plek te geven in de evaluatieprogrammering, waarin het burgerperspectief sterker naar voren komt. Een
voorbeeld daarvan is de Publieke Waarde Scan op het Circulaire
Economie beleid, waarover u onlangs bent geïnformeerd.5 De recent
verschenen PBL publicatie Balans van de Leefomgeving 2020: Burger in
zicht, overheid aan zet6 biedt handvatten voor hoe de maatschappelijke
betrokkenheid bij de leefomgeving kan worden vergroot en versterkt. Ik
zet op verschillende manieren in op het betrekken van maatschappelijke
partijen, het trekken van lessen en het verder brengen van kennis op dit
gebied. In het kader van de PFAS problematiek en de aanpak voor een
algemene methodiek opkomende stoffen worden stakeholders intensief
betrokken.
Reactie op aanbevelingen
De onderzoekers komen tot een aantal aanbevelingen, waarop ik in zal
gaan.
Met het aflopen van het convenant bodem en ondergrond zijn nog niet
alle opgaven afgerond. De onderzoekers bevelen daarom aan nieuwe
afspraken met partijen te maken over het te voeren bodembeleid na 2020.
Ik ben hierover reeds met partijen in overleg.
De onderzoekers bevelen aan aandacht te schenken aan de doorwerking
van specialistische kennis bij decentrale overheden. De afgelopen jaren is
via het Uitvoeringsprogramma Bodem al veel inzet gepleegd op de
ontwikkeling en doorwerking van kennis. Bij de te maken afspraken na
2020 zal kennisdoorwerking een belangrijk aandachtspunt vormen.
De onderzoekers geven aan dat meetbare indicatoren voor de meer
kwalitatieve doelen van het bodembeleid wenselijk zijn. Tevens bevelen
de onderzoekers aan om de mogelijkheden voor indicatoren voor
doelmatigheid te onderzoeken en enkele eenvoudige indicatoren mee te
5
6

Kamerstuk 32 852, nr. 134
Kamerstuk 31 253, nr. 33

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 861, nr. 64

3

geven op basis waarvan een meer eenduidig landelijk beeld van
doelmatige besteding van middelen te maken is. In het kader van te
maken nieuwe afspraken neem ik de aanbeveling om te onderzoeken of
dergelijke indicatoren mogelijk zijn mee.
De onderzoekers bevelen aan bij toekomstige evaluaties aandacht te
hebben voor het doen van expliciete uitspraken over doelbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid. Ik neem deze aanbeveling over. Het doen van
dergelijke uitspraken zal overigens niet altijd mogelijk zijn.
Voor het beleid voor de drinkwatervoorziening in Caribisch Nederland en
afvalwatervoorziening op Bonaire worden voor de evaluatie op het vlak
van doeltreffendheid en doelmatigheid de volgende punten genoemd.
Voorgesteld wordt om de beleidsdoelstellingen voor betaalbaarheid op de
lange termijn te bezien. Deze suggestie neem ik over. Daarbij zal de optie
van een indicator met grenswaarde worden verkend. Er vindt een
onderzoek plaats naar opties voor een financieel duurzame exploitatie van
de drinkwatervoorziening op alle drie de eilanden, waarbij de kosten voor
de inwoners maar ook de subsidies vanuit Europees NL beheersbaar
moeten zijn. De resultaten hiervan komen medio 2021 beschikbaar.
Gewezen wordt op het belang van de samenwerking tussen partijen bij de
monitoring van beleidsdoelen. Ook deze aanbeveling neem ik over.
Hetzelfde geldt voor de aanbeveling over het periodiek evalueren van het
beleid. Daarbij zal een koppeling worden gemaakt met de geplande
evaluatie van subsidies voor de drink- en afvalwatervoorziening in
Caribisch Nederland in 2022.
Hiermee worden alle aanbevelingen opgepakt.
Tot slot
De beleidsdoorlichting onderstreept dat er veel inzet is gepleegd op de
verbetering van de bodemkwaliteit. Dit heeft zijn vruchten afgeworpen;
vrijwel alle gestelde doelen zijn gerealiseerd en veel verontreinigde
locaties zijn aangepakt, waardoor deze weer geschikt zijn voor gebruik.
Kortom: het beleid van de afgelopen jaren is succesvol geweest. Maar we
zijn nog niet klaar. Er zijn nog opgaven die de komende jaren de aandacht
verdienen, zoals de aanpak van niet-spoed locaties, de problematiek van
opkomende stoffen en diffuse verontreiniging van lood. Eind 2020 loopt
het convenant Bodem en Ondergrond 2016–2020 af. Het overleg over
nieuwe afspraken is inmiddels ver gevorderd: er zijn afspraken gemaakt
over doelen en budgetten voor het overgangsjaar 2021. Aan het maken
van afspraken voor 2022 en verder wordt gewerkt. Ik hoop u hierover
spoedig nader te informeren.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 861, nr. 64

4