Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 468

Wijziging van de Algemene wet
inkomensafhankelijke regelingen in verband met
uitbreiding van de hardheidsclausule en
invoering van een hardheidsregeling en een
vangnetbepaling (Wet hardheidsaanpassing
Awir)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
I. ALGEMEEN
1. Adviescommissie uitvoering toeslagen
1.1. Algemeen
De vorig jaar naar aanleiding van de zogenoemde CAF 11-zaak ingestelde
Adviescommissie uitvoering toeslagen (de Adviescommisie) concludeert
in haar eindadvies dat bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag veel
is misgegaan.1 Bij de CAF 11-zaak en aanverwante zaken heeft de
uitvoering van de kinderopvangtoeslag als gevolg van institutionele
vooringenomenheid tot schrijnende situaties geleid. Er zijn grote aantallen
huishoudens in ernstige en soms blijvende financiële problemen gebracht
door de werking van de regelgeving rondom de kinderopvangtoeslag, de
wijze waarop deze gehandhaafd werd en de uitleg die in uitvoering en
rechtspraak aan die regelgeving is gegeven. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) heeft met de uitspraken van
23 oktober 20192 aan dit, ook door eerdere jurisprudentie ondersteunde,
«alles-of-niets»-karakter een einde gemaakt door daarbij te oordelen dat
sprake was van strijdigheid met de Algemene wet bestuursrecht (Awb).3
Het kabinet streeft ernaar om tot een oplossing te komen voor de
getroffen ouders in het besef dat een financiële tegemoetkoming het
ervaren onrecht nooit volledig kan wegnemen, zoals ook aangegeven in
de kabinetsreactie op het eindrapport van de Adviescommissie, het
rapport van de ADR en het Zwartboek.4 Dit wetsvoorstel bevat in lijn met
deze kabinetsreactie een aantal aanpassingen in de Algemene wet
inkomensafhankelijke regelingen (Awir) om bepaalde hardheden weg te
nemen of te verzachten. In dat kader worden vier bepalingen voorgesteld:
1. bepaling inzake belangenafweging en evenredigheidsbeginsel;
2. uitbreiding hardheidsclausule;
1

Eindadvies Omzien in verwondering 2 van 12 maart 2020 van de Adviescommissie uitvoering
toeslagen (bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 31 066, nr. 608).
2
ABRvS 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3535 en ECLI:NL:RVS:2019:3536.
3
De ABRvS baseert zich op artikel 3:4 Awb.
4
Kamerstukken II 2019/20, 31 066, nr. 613.

kst-35468-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 468, nr. 3

1

3. hardheidsregeling; en
4. vangnetbepaling.
Om te benadrukken dat met betrekking tot de in het kader van de
toeslagregelgeving te nemen beschikkingen de afweging van belangen en
de rol van het evenredigheidsbeginsel zeer belangrijk zijn, wordt in de
Awir een bepaling voorgesteld die aansluit bij een bepaling in de Awb die
dat regelt.5 Daartoe wordt voorgesteld dat bij het vaststellen van een
beschikking de op grond van de Awir, de daarop berustende bepalingen of
een inkomensafhankelijke regeling de Belastingdienst/Toeslagen de
rechtstreeks betrokken belangen afweegt, voor zover niet uit een wettelijk
voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een
beperking voortvloeit. Daarbij aansluitend wordt ook voorgesteld in de
Awir uitdrukkelijk te regelen dat de voor een belanghebbende nadelige
gevolgen van zo’n beschikking niet onevenredig mogen zijn in verhouding
tot de met die beschikking te dienen doelen. Het kabinet zoekt hier
aansluiting bij de kabinetsreactie «Regels en ruimte – Verkenning
Maatwerk in dienstverlening en discretionaire ruimte».6 Zoals in die
kabinetsreactie staat vermeld7, geven de algemene beginselen van
behoorlijk bestuur die gecodificeerd zijn in de Awb8 een opdracht tot
maatwerk in bepaalde gevallen. Dat wil niet zeggen dat alle beschikkingen
door middel van maatwerk tot stand moeten komen. Dat is onmogelijk en
ook niet nodig of wenselijk.9 Het kabinet wil de dienstverlening van de
overheid aan de burgers verbeteren. Door het opnemen van de voorgestelde bepaling in de Awir wordt expliciet gemaakt dat de Belastingdienst/
Toeslagen handelt overeenkomstig de normen die volgen uit het
evenredigheidsbeginsel. Ook de afweging van belangen bij het vaststellen
van de beschikking dient voor de Belastingdienst/Toeslagen een meer
centrale plaats te krijgen. Met deze codificatie wordt de wens voor meer
maatwerk in dienstverlening benadrukt.
Zoals reeds aangegeven in de kabinetsreactie10 is het streven om
maatwerk te bieden in situaties van ernstige onbillijkheden die volgen uit
het toeslagensysteem. Met de uitbreiding van de bestaande hardheidsclausule wordt het (in de toekomst) mogelijk om tegemoet te komen aan
bepaalde gevallen of groepen van gevallen waarin de toepassing van weten regelgeving op het gebied van toeslagen leidt tot niet voorziene en niet
beoogde gevolgen.
De suggestie van de Adviescommissie is overgenomen om voor de
periode langer dan vijf jaar geleden tot de start van het huidige stelsel van
toeslagen een hardheidsregeling te creëren. Op basis van de hardheidsregeling kunnen ouders die (globaal gezegd) langer dan vijf jaar geleden zijn
geconfronteerd met een onevenredig hoog terug te vorderen bedrag aan
kinderopvangtoeslag, een verzoek doen op een toekenning van een
hardheidstegemoetkoming. Daardoor kunnen zij in feite alsnog een
beroep doen op de genoemde uitspraken van de ABRvS van 23 oktober
2019 voor wat betreft proportioneel vaststellen van de kinderopvangtoeslag en matiging van terugvorderingen van toeslagen. Het maakt voor
het aan ouders uit te betalen bedrag niet uit of herstel plaatsvindt via
herziening van beschikkingen van minder dan vijf jaar geleden of via een
hardheidstegemoetkoming met betrekking tot oudere beschikkingen op
grond van de hardheidsregeling. In beide gevallen krijgt de ouder (in
5

Artikel 3:4 Awb.
Kamerstukken II 2019/20, 29 362, nr. 282, p. 2–3.
7
Kamerstukken II 2019/20, 29 362, nr. 282, p. 4.
8
Artikel 3:2 en 3:4 Awb.
9
Kamerstukken II 2019/20, 29 362, nr. 282, p. 4.
10
Kamerstukken II 2019/20, 31 066, nr. 613.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 468, nr. 3

2

financiële zin) waarop hij bij toepassing van de huidige jurisprudentie
recht zou hebben.11
Ouders die menen dat zij met een herziening, financiële tegemoetkoming
of andere vergoeding niet (voldoende) geholpen zijn en menen dat zij in
een bijzondere, zeer schrijnende situatie zitten, kunnen zich op grond van
de zogenoemde vangnetbepaling melden bij de Belastingdienst/
Toeslagen, waarna het betreffende verzoek wordt beoordeeld.
Met deze aanpassingen van de Awir beoogt het kabinet om in lijn met de
voornoemde kabinetsreactie meer ruimte te creëren voor een verzachting
van de hardheden en om recht te kunnen doen aan getroffen ouders.
1.2. Herziening binnen het bestaande wettelijke kader
De Adviescommissie ziet binnen het wettelijke kader twee invalshoeken
voor het bieden van (financieel) herstel of een (financiële) tegemoetkoming. Zij ziet in de eerste plaats de mogelijkheid van herziening van
eerdere beschikkingen in gevallen waarin sprake is van zodanige
disproportionele gevolgen, dat deze gevolgen in redelijkheid niet voor
rekening van betrokken ouders kunnen blijven. Deze herzieningsbevoegdheid werkt echter slechts tot vijf jaar terug. Als tweede invalshoek
ziet de Adviescommissie mogelijkheden ten aanzien van nog openstaande
schulden van oudere jaren (langer dan vijf jaar geleden). Van invordering
van deze schulden zou volgens de Adviescommissie geheel of gedeeltelijk
kunnen worden afgezien voor zover deze schuld voortvloeit uit vergelijkbare beslissingen als waarvoor herziening mogelijk wordt gemaakt.
Aan deze adviezen van de Adviescommissie is de Belastingdienst/
Toeslagen reeds begonnen uitvoering te geven.
1.3. Invoering hardheidsregeling
De Adviescommissie constateert dat er geen verdergaande mogelijkheden
zijn om binnen de bestaande wetgeving voor het verleden herstel te
bieden. Zij constateert ook dat dit bovenmatig hard kan zijn voor ouders
die in een verder verleden dan vijf jaar met vergelijkbare disproportionele
gevolgen zijn geconfronteerd en nog steeds met de gevolgen daarvan
moeten leven. Het feit dat sprake is van een uitzonderlijke combinatie van
factoren maakt naar de mening van het kabinet een passende oplossing
noodzakelijk, zoals aangekondigd in de kabinetsreactie op het eindrapport
van de Adviescommissie, het rapport van de ADR en het Zwartboek.12
Daarom wordt voorgesteld in de Awir een zogenoemde hardheidsregeling
op te nemen voor gevallen waarin de toepassing van de Awir of de
daarop berustende bepalingen bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslagregeling in het verleden heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard, welke onbillijkheden zodanig zijn dat het overduidelijk
onredelijk is deze voor rekening van de belanghebbende te laten en
waarin het aangewezen is om – ondanks het verstrijken van de genoemde
vijfjaarstermijn voor herziening in het voordeel van de belanghebbende
van een onherroepelijk geworden beschikking – een tegemoetkoming te
bieden. Met deze regeling wordt uitsluitend beoogd een regeling te
bieden voor de gevallen die buiten het (door de Adviescommissie
voorgestelde en hierboven kort weergegeven) nieuwe herzieningen- en
invorderingsbeleid vallen.

11

ABRvS 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1333, en ABRvS 23 oktober 2019,
ECLI:NL:RVS:2019:3535 en ECLI:NL:RVS:2019:3536.
12
Kamerstukken II 2019/20, 31 066, nr. 613.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 468, nr. 3

3

Daartoe wordt voorgesteld in de Awir een basis op te nemen die het
mogelijk maakt een hardheidstegemoetkoming toe te kennen in gevallen
waarin toepassing van de Awir of de daarop berustende bepalingen bij de
toepassing van de kinderopvangtoeslag heeft geleid tot bepaalde
onbillijkheden van overwegende aard. Het gaat daarbij om onbillijkheden
die voortkomen uit de eerbiediging van beperkingen die voortvloeien uit
de hardheid van de toepassing die voor 23 oktober 2019 werd gegeven
aan het wettelijke systeem. Deze onbillijkheden moeten zoals gezegd
zodanig zijn dat het overduidelijk onredelijk is deze voor rekening van
belanghebbenden te laten.
Op basis van de hardheidsregeling kunnen ouders die met betrekking tot
een berekeningsjaar dat langer dan vijf jaar geleden is geëindigd, zijn
geconfronteerd met een onevenredig hoog terug te vorderen bedrag aan
kinderopvangtoeslag, een verzoek doen om een toekenning van een
hardheidstegemoetkoming. Daardoor kunnen zij in feite alsnog een
beroep doen op de genoemde uitspraken van de ABRvS van 23 oktober
2019. De onevenredigheid wordt weggenomen door het vaststellen van
de hardheidstegemoetkoming met inachtneming van die jurisprudentie.
De hardheidstegemoetkoming wordt geformaliseerd door middel van een
eigen beschikking en leidt derhalve niet tot een formele herziening van de
betreffende oude beschikkingen inzake de kinderopvangtoeslag. Tegen
deze beschikking op basis van de hardheidsregeling staat bezwaar en
beroep open op basis van de regels van de Awb. Bij een ingediend
bezwaar zal een onafhankelijke adviescommissie bezwaarschriften
worden geraadpleegd.
1.4. Nadere uitwerking hardheidsregeling en toelichting persoonlijke betalingsregeling
In een ministeriële regeling (verzamelregeling) met beoogde inwerkingtredingsdatum 1 juli 2020 worden diverse maatregelen opgenomen. Deze
verzamelregeling ziet in de eerste plaats op twee maatregelen die zijn
aangekondigd in de kabinetsreacties13 op de adviezen14 van de Adviescommissie. Ten eerste worden in deze verzamelregeling nadere regels
gesteld aan de in dit wetsvoorstel opgenomen hardheidsregeling
kinderopvangtoeslag. Ten tweede vervalt met deze verzamelregeling het
zogenoemde opzet/groveschuld (OGS)-criterium.
Met de nadere regels in de voorziene verzamelregeling wordt bereikt dat
deze hardheidsregeling zo nauw mogelijk aansluit bij het in de paragrafen
2.1 en 2.2 van het Verzamelbesluit Toeslagen opgenomen herzieningsbeleid ten aanzien van terugvorderingsbeschikkingen kinderopvangtoeslag en bij het in paragraaf 3.1 van het Verzamelbesluit Toeslagen
opgenomen beleid ten aanzien van het proportioneel vaststellen van de
kinderopvangtoeslag, maar dan voor gevallen waarin reeds minimaal vijf
jaren zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de
kinderopvangtoeslag betrekking heeft. Zo worden in de voorziene
verzamelregeling voorbeelden genoemd van bijzondere omstandigheden
waarbij een hardheidstegemoetkoming op haar plaats kan zijn.

13
14

Kamerstukken II 2019/20, 31 066, nr. 538, en Kamerstukken II 2019/20, 31 066, nr. 613.
Interim-advies Omzien in verwondering van 14 november 2019 (bijlage bij Kamerstukken II
2019/20, 31 066, nr. 546) en Eindadvies Omzien in verwondering 2 van 12 maart 2020 (bijlage
bij Kamerstukken II 2019/20, 31 066, nr. 608).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 468, nr. 3

4

Met het vervallen van het OGS-criterium wordt invulling gegeven aan de
kabinetsreactie op het eindadvies van de Adviescommissie.15 Het kabinet
heeft besloten om OGS voor terugvorderingen van toeslagen niet langer
een belemmering te laten zijn bij het toekennen van een persoonlijke
betalingsregeling.16 Het kabinet is van mening dat het OGS-criterium
disproportionele gevolgen heeft gehad voor toeslaggerechtigden met een
terugvorderingsbeschikking. Toeslaggerechtigden die tegen het
OGS-criterium aanlopen, zijn genoodzaakt om binnen 24 maanden het
bedrag van hun terugvordering (standaardbetalingsregeling) in zijn
geheel terug te betalen. Een dergelijke standaardbetalingsregeling heeft
tot gevolg dat lage inkomens met hoge terugvorderingen in de knel en
onder het bestaansminimum terecht kunnen komen. Daarom heeft het
kabinet besloten te regelen dat toekomstige verzoeken om een persoonlijke betalingsregeling bij toeslaggerelateerde terugvorderingen niet meer
afgewezen kunnen worden vanwege het OGS-criterium. Per 1 juli 2020
komt met die voorziene maatregel een persoonlijke betalingsregeling ook
open te staan voor op die datum nog openstaande toeslagschulden
waarvoor door toepassing van het OGS-criterium geen persoonlijke
betalingsregeling was getroffen. Wel zal het kabinet inzetten op een
verscherping van het beleid ten aanzien van het opleggen van vergrijpboetes. Toeslaggerechtigden ten aanzien waarvan het door de
Belastingdienst/Toeslagen bewezen is dat zij grofschuldig of opzettelijk
geen, onjuiste of onvolledige gegevens of inlichtingen hebben verstrekt,
worden met een vergrijpboete geconfronteerd.
Overigens wordt ook in de voorziene verzamelregeling, naar aanleiding
van een verzoek hiertoe van de Eerste Kamer17, geregeld dat het mogelijk
wordt om te verzoeken om de herstelbetaling kindgebonden budget uit te
zonderen van de vermogenstoets voor de huurtoeslag, de zorgtoeslag en
het kindgebonden budget. Herstelbetalingen die in 2019 zijn gedaan,
kunnen uitgezonderd worden van de vermogenstoets over het berekeningsjaar 2020 en herstelbetalingen die in 2020 zijn gedaan van de
vermogenstoets over het berekeningsjaar 2021. Mogelijk worden in de
verzamelregeling ook nog andere wijzigingen opgenomen die nu nog niet
voorzien zijn.
1.5. Invoering vangnetbepaling
In de kabinetsreactie op het eindrapport van de Adviescommissie, het
rapport van de ADR en het Zwartboek18 is de gedachte dat met alle
regelingen19 de groep gedupeerde ouders zoveel als mogelijk recht wordt
gedaan. Het is helaas onvermijdelijk dat ouders teleurgesteld zullen
moeten worden omdat zij niet (of in hun ogen niet voldoende) in
aanmerking komen voor een compensatie, herziening, hardheidstegemoetkoming of vergoeding (bijvoorbeeld civielrechtelijk). Ouders die van
mening zijn hiermee onvoldoende geholpen te zijn en menen in een
bijzondere, zeer schrijnende situatie te zitten, kunnen dit zoals reeds
aangekondigd in deze kabinetsreactie gemotiveerd bij de Belastingdienst/
Toeslagen melden. De Belastingdienst/Toeslagen zal deze verzoeken
voorleggen aan een commissie (van wijzen) of een commissie aanvullende schade die vervolgens aan de hand van de meldingen beoordeelt of
15

Eindadvies Omzien in verwondering 2 van 12 maart 2020 (bijlage bij Kamerstukken II 2019/20,
31 066, nr. 608).
Kamerstukken II 2019/20, 31 066, nr. 613, p. 15 en 16.
17
Brief van de Eerste Kamercommissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 23 oktober
2019 met kenmerk 165640.01u.
18
Kamerstukken II, 2019/20, 31 066, nr. 613.
19
Regeling inzake compensatie CAF 11 en vergelijkbare (CAF-)onderzoeken, de herzieningsmogelijkheid als nog geen vijf jaren zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar
waarop de beschikking betrekking heeft en de genoemde hardheidsregeling.
16

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 468, nr. 3

5

sprake is van een bijzonder schrijnend geval dat zich ondanks de
toekenning van een compensatie, herziening, hardheidstegemoetkoming
of vergoeding voordoet. Aan de hand van het advies van die commissie(s)
daarover kan vervolgens bij algemene maatregel van bestuur (amvb)
worden bepaald in welke bijzondere, zeer schrijnende gevallen tot een
bijzondere tegemoetkoming wordt overgegaan. Na opstelling van het
kader in de genoemde amvb kan dat worden bekendgemaakt, waarna aan
de daarvoor in aanmerking komende ouders die dat nog niet hebben
gedaan de gelegenheid kan worden geboden een beroep op de regeling
te doen. In het onderhavige wetsvoorstel wordt voorgesteld in de Awir
een wettelijke basis op te nemen die het mogelijk maakt een dergelijke
amvb op te stellen (vangnetbepaling).
Ingeval de amvb is vastgesteld en het kader duidelijk is, zal de
Belastingdienst/Toeslagen beschikkingen vaststellen na gedane
verzoeken. Tegen deze beschikking staat bezwaar en beroep open op basis
van de regels van de Awb. Bij een ingediend bezwaarschrift zal een
onafhankelijke adviescommissie bezwaarschriften worden geraadpleegd.
1.6 Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen
Bovengenoemde regelingen zullen worden uitgevoerd door de nieuw
opgerichte Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT) en de
reguliere toeslagenorganisatie van Belastingdienst/Toeslagen. UHT is
onderverdeeld in een technische staf, een ondersteunende staf en
primaire procesteams die aansluiten op bestaande structuren binnen de
Belastingdienst. De technische staf bestaat uit drie verschillende pods
(teams): een pod Vaktechniek, een pod Centrale Regie en een pod
Directieadvies en Ondersteuning. Vaktechniek toetst de uitvoering en
haalbaarheid van beleid in samenwerking met de Landelijk Vaktechnisch
Coördinator. Directieadvies en Ondersteuning beantwoordt Kamervragen,
schrijft mee met Kamerbrieven en bereidt namens UHT Kamerdebatten
voor. Centrale Regie regisseert de productiecapaciteit, de werkvoorraad
en de kwaliteit waaronder werkinstructies. De ondersteunende staf
bestaat ook uit drie pods die het primaire proces ondersteunen en
randvoorwaarden faciliteren.
De hersteloperatie zal naar verwachting een periode van twee jaar in
beslag nemen. Hiervoor wil het kabinet ongeveer 500 FTE inzetten. Er is
een Strategisch Crisisteam (SCT) opgericht om de herstelorganisatie via
korte lijnen te besturen. Het SCT staat onder leiding van de SecretarisGeneraal van het Ministerie van Financiën. Het SCT bestaat uit leden uit
alle benodigde disciplines en departementen, waaronder het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Daarnaast richt het kabinet een
Bestuurlijke Adviesraad Kinderopvangtoeslag op waarin onafhankelijke
experts van verschillende relevante disciplines deelnemen om te
adviseren in de hersteloperatie. Verder wordt een ouder- en kindpanel
opgericht om de blik vanuit ouders en kinderen direct goed mee te
kunnen nemen. Tot slot worden verschillende commissies ingesteld die de
herstelorganisatie op onafhankelijke wijze adviseren bij de hersteloperatie
en de kwaliteit van het uitvoeringsproces borgen. Dit zijn de commissie
(van wijzen), de commissie aanvullende schade en de adviescommissie
bezwaarschriften.
Communicatie en begeleiding van gedupeerde ouders
Het is van groot belang om ouders die mogelijk in aanmerking komen
voor de voorgestelde hardheidsregeling op een zo laagdrempelig en
toegankelijk mogelijke wijze te helpen. Om die reden is door UHT een
breed scala aan kanalen opgezet voor ouders om zich te (laten) infor-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 468, nr. 3

6

meren en om goed en blijvend contact tussen uitvoeringsorganisatie en
ouders te ontwikkelen. Er is wel een aantal aanpassingen als gevolg van
de corona-maatregelen doorgevoerd. Zo zijn bijeenkomsten vervangen
door webinars. Ook worden videoberichten opgenomen, om via Twitter te
verspreiden. Er is al een aantal maanden een speciaal telefoonnummer
van het Serviceteam gedupeerden kinderopvangtoeslag beschikbaar waar
ouders zich kunnen melden. Elke ouder krijgt een vaste contactpersoon bij
UHT.
Pilot met gemeenten
Het kabinet heeft gemeenten gevraagd op welke wijze UHT burgers een
bredere ondersteuning kan bieden dan alleen compensatie en reparatie
van de kinderopvangtoeslag. Gemeenten hebben immers bij uitstek een
goed beeld van hun inwoners. 13 gemeenten hebben hun medewerking
toegezegd. Inmiddels loopt er in drie gemeenten, te weten Amsterdam,
Rotterdam en Eindhoven, een pilot. De rol van VNG is belangrijk om tot
een landelijke uitrol onder alle gemeenten te kunnen komen.
1.7. Hardheid verleden en precedentwerking
Al deze stappen tezamen leiden tot een uniek traject om de ouders die
getroffen zijn door een onredelijk hard toeslagenstelsel zoveel mogelijk
tegemoet te komen. De voorgestelde hardheidsregeling vervult hierin een
centrale rol.
De voorgestelde hardheidsregeling betreft een regeling die materieel ziet
op onherroepelijk vaststaande beschikkingen. Vanwege de beginselen van
rechtszekerheid en rechtsgelijkheid wordt aan dergelijke onherroepelijk
vaststaande beschikkingen niet getornd.20 Het past niet om de zaken
waarin de beschikking onherroepelijk vaststaat te heropenen en daarover
naar huidig inzicht opnieuw te beslissen.21 Dat geldt des te meer ingeval
de eerdergenoemde vijfjaarstermijn is verstreken. Echter, gezien de grote
aantallen huishoudens die in ernstige en soms blijvende financiële
problemen22 zijn gebracht door de werking van de regelgeving rondom de
kinderopvangtoeslag, de wijze waarop deze gehandhaafd werd, en de
uitleg die in uitvoering en rechtspraak (van vóór 23 oktober 2019) aan die
regelgeving is gegeven, in combinatie met het als gevolg hiervan ernstig
verstoorde vertrouwen in de overheid op dit onderwerp/dossier, meent
het kabinet in deze zeer uitzonderlijke situatie iets te willen doen voor de
ouders. Het achterwege laten van nadere actie zou bovenmatig hard
uitpakken. Het kabinet wenst geen onderscheid te maken tussen ouders
met beschikkingen tot vijf jaar geleden en ouders met beschikkingen
ouder dan vijf jaar. Het kabinet heeft daartoe de in het wetsvoorstel
opgenomen hardheidsregeling op advies van de Adviescommissie
ontworpen. Dit gelet op het feit dat sprake is van een uitzonderlijke
combinatie van factoren met zodanige gevolgen van disproportionele
beslissingen, dat deze gevolgen in redelijkheid niet voor rekening van de
betrokken ouders kunnen blijven. In dat kader adviseerde de Adviescommissie om alleen besluiten te herzien waarmee € 10.000 of meer per
berekeningsjaar is gemoeid. Hierbij zou wel een hardheidsclausule voor
schrijnende gevallen moeten gelden. De Adviescommissie sluit met de
20

Artikel 21a Awir in samenhang met artikel 5a, aanhef en onderdeel a, Uitvoeringsregeling
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen maakt dat herziening niet mogelijk is als vijf
jaar of meer is verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft.
21
Eindadvies Omzien in verwondering 2 van 12 maart 2020 (bijlage bij Kamerstukken II 2019/20,
31 066, nr. 608), p. 51.
22
Zie ook ABRvS 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3535, r.o. 8.10, en de daarin genoemde
publicaties.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 468, nr. 3

7

drempel van € 10.000 per berekeningsjaar aan bij de grens die sinds 2017
wordt gehanteerd voor de persoonlijke betalingsregeling voor toeslagschulden. Tot 2017 was die grens echter € 1.500 per berekeningsjaar. Het
kabinet vindt gezien voornoemde uitzonderlijke omstandigheden in dit
geval de grens van € 10.000 te hoog, vooral voor ouders met een
beperkte financiële armslag. Het kabinet kiest daarom voor een bedrag
van € 1.500. Op deze manier waarborgt het kabinet ook dat gedupeerde
ouders in kwetsbare groepen voor wie een lager bedrag even hard
aankomt in aanmerking kunnen komen voor deze regeling.
Ook is er veel aan gelegen om snel tot uitbetaling aan de getroffen ouders
over te gaan. Daarom is het van belang dat dit wetsvoorstel zorgvuldig
doch met spoed wordt behandeld en dat de herstelorganisatie over kan
gaan tot het geven van de beschikkingen en het verrichten van de
uitbetalingen op grond van de hardheidsregeling. Op deze wijze kan ook
een belangrijke stap worden gezet naar herstel van vertrouwen in de
overheid.
Het kabinet onderkent dat in toekomstige hardheidsgevallen op aanpalende gebieden mogelijk verwezen zal worden naar deze hardheidsregeling, waarbij ook gekeken zal worden naar de gekozen grens van
€ 1.500. Het kabinet beoogt echter met deze hardheidsregeling geen
precedent te scheppen. De hardheidsregeling betreft een zeer uitzonderlijke regeling die gerechtvaardigd wordt geacht op grond van de uitzonderlijke omstandigheden waarvan de hardheidsregeling het gevolg is. In
dat licht is het kabinet van oordeel dat, mede op grond van het legaliteitsbeginsel, een dergelijke regeling alleen kan worden vormgegeven via een
wet in formele zin en het risico van precedentwerking ook gering is
gegeven de uitzonderlijkheid van de situatie. Hiermee wordt gewaarborgd
dat alleen de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk tot een
dergelijke regeling kunnen besluiten. Dit betreft een besluit waarmee een
inbreuk wordt gemaakt op voornoemde vijfjaarstermijn en op de
beginselen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Verder brengen de
verschillende voorwaarden van de hardheidsregeling met zich dat het
mogelijke uitstralingseffect nader wordt ingedamd. Het betreft hier
immers een regeling die alleen mogelijk is ingeval de betrokken Ministers
van oordeel zijn dat sprake is van onbillijkheden van overwegende aard
die voortkomen uit de hardheid van de toepassing die voor 23 oktober
2019 werd gegeven aan het wettelijke systeem, welke onbillijkheden
zodanig zijn dat het overduidelijk onredelijk is deze voor rekening van de
belanghebbende te laten. Deze voorwaarde benadrukt dat de betrokken
Ministers niet aan elke onbillijkheid en onredelijkheid tegemoet kunnen
komen. Een ruimere vorm van tegemoetkomen is niet mogelijk en ook
niet wenselijk. Verder worden met de voorgestelde hardheidsregeling de
oude beschikkingen tot vaststelling of tot terugvordering niet herzien en
blijven deze derhalve in stand. De hardheidstegemoetkoming betreft een
geldelijke tegemoetkoming. Ook het feit dat de bevoegdheid tot het
toekennen van de hardheidstegemoetkoming een bevoegdheid is van de
Minister van Financiën in overeenstemming met Onze Ministers die het
aangaat en niet is geattribueerd aan de Belastingdienst/Toeslagen, geeft
weer dat hier sprake is van een uitzonderlijke regeling.
2. Uitbreiding hardheidsclausule
2.1. Beschrijving hardheidsclausule
Het is niet alleen van belang om terug te kijken. Het streven is juist de
menselijke maat tot uitdrukking te brengen in het toeslagensysteem. De
Awir voorziet op dit moment in de mogelijkheid bij ministeriële regeling
voor groepen van gevallen tegemoet te komen aan onbillijkheden van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 468, nr. 3

8

overwegende aard die zich bij de toepassing van enkele specifiek
genoemde bepalingen mochten voordoen. Dit voorstel voorziet in een
aanvulling van deze hardheidsclausule om meer maatwerk te kunnen
bieden.
Daarbij wordt allereerst benadrukt dat met betrekking tot de in het kader
van de toeslagregelgeving te nemen beschikkingen de afweging van
belangen en de rol van het evenredigheidsbeginsel zeer belangrijk zijn
conform een bepaling in de Awb die dat regelt.23 Verder wordt in lijn met
de kabinetsreactie op het eindrapport van de Adviescommissie, het
rapport van de ADR en het Zwartboek24 voorgesteld een algemene
hardheidsclausule op te nemen die het in het algemeen mogelijk maakt
om voor bepaalde (toekomstige) gevallen of groepen van gevallen
tegemoet te kunnen komen aan onbillijkheden van overwegende aard, die
zich bij de toepassing van de Awir, de daarop berustende bepalingen of
een inkomensafhankelijke regeling (de regelingen die zijn opgenomen in
Wet op de huurtoeslag, de Wet op de zorgtoeslag, de Wet kinderopvang
en de Wet op het kindgebonden budget) mochten voordoen. Deze
voorgestelde regeling geeft de Minister van Financiën de bevoegdheid om
in overeenstemming met de andere Ministers die het aangaat voor
bepaalde gevallen of groepen van gevallen beleidsregels te geven om
tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard, die zich bij
de toepassing van de Awir, de daarop berustende bepalingen of een
inkomensafhankelijke regeling mochten voordoen. Het gaat daarbij om
situaties waarin die toepassing leidt tot een gevolg dat de wetgever had
voorkomen als hij dat bij het maken van de wet, de daarop berustende
bepaling of de inkomensafhankelijke regeling had voorzien. De
voorwaarde van een onbillijkheid van overwegende aard brengt met zich
dat niet aan elke onbillijkheid wordt tegemoetgekomen.25 De algemene
hardheidsclausule ziet in principe op toepassing voor de toekomst. De
Minister van Financiën kan, in overeenstemming met de Ministers die het
aangaat, bepalen dat een beleidsbesluit op grond van de algemene
hardheidsclausule kan leiden tot herziening in het voordeel van de
belanghebbende van onherroepelijk geworden beschikkingen tot vijf jaren
na de laatste dag van het berekeningsjaar van de tegemoetkoming
waarop de betreffende beschikking betrekking heeft.26
2.2. Hardheidsclausule in de praktijk
Voor de toepassing van de voorgestelde algemene hardheidsclausule bij
de toeslagen zal een enigszins vergelijkbare procedure gaan gelden als bij
de al veel langer bestaande hardheidsclausule bij de belastingheffing. Een
toeslaggerechtigde die meent dat in zijn situatie bij de uitvoering van
toeslagregelgeving sprake is van een onvoorziene onbillijkheid van
overwegende aard kan een verzoek tot toepassing van de hardheidsclausule richten aan het Ministerie van Financiën. Echter, in lijn met de
wens van het kabinet om de dienstverlening van de overheid aan de
burgers te verbeteren kan een toeslaggerechtigde zich ook tot één
overheidsloket richten. Ingeval een toeslaggerechtigde een bezwaarschrift
indient tegen een voor hem niet voldoende positieve toeslagbeschikking,
kan hij in datzelfde bezwaarschrift ook een verzoek tot toepassing van de
hardheidsclausule opnemen. Uiterlijk bij de beslissing op dat bezwaarschrift zal ook op dat verzoek tot toepassing van de hardheidsclausule
gemotiveerd worden beslist. Deze beslissing maakt onderdeel uit van het
23

Artikel 3:4 Awb.
Kamerstukken II 2019/20, 31 066, nr. 613.
Vergelijk Kamerstukken II 1955/56, 4080, nr. 5, p. 14.
26
Artikel 21a Awir juncto artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (UR Awir).
24
25

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 468, nr. 3

9

procesdossier dat bij een eventueel beroep aan de rechter wordt
gezonden. Het is uiteraard zo dat tegen reguliere beschikkingen van de
Belastingdienst/Toeslagen bezwaar en beroep mogelijk is, waarbij geen of
niet voldoende toepassing van de reeds eerder gevormde begunstigende
beleidsregel een onderdeel kan zijn van de individuele beschikking. In die
procedure zal ook de vraag aan de orde kunnen worden gesteld of de
Belastingdienst/Toeslagen binnen de bestaande wettelijke kaders en
wettelijke bevoegdheden tot een juiste en passende beslissing is
gekomen. De Belastingdienst/Toeslagen zal daartoe het verzoek tot
toepassing van de hardheidsclausule overeenkomstig de Awb27
doorsturen naar het Ministerie van Financiën. De bevoegdheid tot het
nemen van een beslissing op een dergelijk verzoek tot toepassing van de
hardheidsclausule zal hierbij, net als bij een verzoek om toepassing van de
hardheidsclausule bij de belastingheffing, worden gemandateerd aan een
(of meer) voor het uitvoeringsbeleid verantwoordelijke directie(s) van dit
ministerie (zij het in samenwerking met de betrokken beleidsdepartementen). Wordt de Belastingdienst/Toeslagen in een ander concreet geval
geconfronteerd met bepaalde gevallen of groepen van gevallen waarin de
toepassing van wet- en regelgeving op het gebied van toeslagen leidt tot
niet voorziene en niet beoogde gevolgen, dan zal de Belastingdienst/
Toeslagen het hardheidsclausuleverzoek ook doorsturen naar het
Ministerie van Financiën.
Na de ontvangst van een verzoek zal de betrokken directie van het
Ministerie van Financiën beoordelen of in het voorgelegde geval
daadwerkelijk sprake is van een onredelijk gevolg dat onvoorzien is. Waar
nodig of vereist zullen hier uiteraard ook de relevante toeslagdepartementen of bewindspersonen worden betrokken. Is sprake van een
onvoorziene onbillijkheid van overwegende aard dan wordt tevens, ook
waar nodig in overleg, bezien op welke wijze hier het beste aan kan
worden tegemoetgekomen. In afwijking van de hardheidsclausule bij de
belastingheffing zal de oplossing steeds de vorm van een (beleids)regel
hebben. In beginsel zal bij een voorgelegde hardheid de gekozen
oplossing in een beleidsbesluit worden gepubliceerd. Deze nieuwe
beleidsregel zal dan door de Belastingdienst/Toeslagen uiteraard in
beginsel ook in het voorgelegde geval worden toegepast. Tevens zal de
betrokken directie ervoor zorgdragen dat relevante signalen over de
uitwerking van de toeslagregelgeving die uit de verzoeken tot toepassing
van de hardheidsclausule naar voren komen, naar de juiste beleidsafdelingen worden geleid. Waar nodig kan dit dan leiden tot aanpassing van
de regelgeving en kan verder worden voorzien in meer maatwerk.
Komt de betrokken directie tot het oordeel dat in het voorgelegde geval
geen sprake is van een onvoorziene onbillijkheid van overwegende aard,
dan zal het verzoek worden afgewezen. Hierbij dient te worden bedacht
dat de hardheidsclausule (alleen) is bedoeld voor bijzondere gevallen of
groepen van gevallen waarin zich duidelijk onbedoelde gevolgen
voordoen en uitdrukkelijk niet kan en mag worden gebruikt om door de
wetgever bewust gekozen voorwaarden of begrenzingen opzij te zetten.
Tegen een afwijzing van een verzoek tot toepassing van de hardheidsclausule en daarmee tegen het niet vaststellen van een beleidsregel om
tegemoet te komen aan een onbillijkheid van overwegende aard staat
geen bezwaar en beroep open.28 Uiteraard zal wel bezwaar en beroep
openstaan tegen de onderliggende beslissing, zoals de toekenning of
terugvordering van een toeslag, waarin de vermeende hardheid tot uiting
komt. In die procedure zal ook de vraag aan de orde kunnen worden
gesteld of Belastingdienst/Toeslagen binnen de bestaande wettelijke
27
28

Artikel 2:3 Awb.
Artikel 8:3 Awb.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 468, nr. 3

10

kaders en wettelijke bevoegdheden tot een juiste en passende beslissing
is gekomen en of terecht de op grond van de voorgestelde hardheidsclausule gevormde beleidsregel niet of niet juist is toegepast. De
Belastingdienst/Toeslagen handelt overeenkomstig die gevormde
beleidsregel, tenzij dat voor de belanghebbende gevolgen zou hebben die
wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de
met die beleidsregel te dienen doelen.29
3. Verbeteren menselijke maat in perspectief
Naast onderhavig wetsvoorstel vinden diverse andere stappen plaats om
enerzijds de menselijke maat meer terug te laten komen in het toeslagenstelsel en anderzijds de uitvoering te verbeteren. Het is dan ook van
belang om onderhavig wetsvoorstel in dit grotere geheel te plaatsen.
3.1 Wettelijke trajecten om de menselijke maat te vergroten
Wetsvoorstel Verbetering uitvoering toeslagen
Zoals aangekondigd in de kabinetsreactie op het eindrapport van de
Adviescommissie, het rapport van de ADR en het Zwartboek30 wordt in
lijn met de in januari door de Tweede Kamer unaniem aangenomen motie
Lodders c.s.31 wetgeving voorbereid om verbeteringen en alternatieven
door te voeren op weg naar een beter en menselijker systeem. In de brief
van 14 april 2020 is de Tweede Kamer geïnformeerd dat het kabinet ernaar
streeft op Prinsjesdag, als onderdeel van het pakket Belastingplan 2021,
een afzonderlijk wetsvoorstel bij de Tweede Kamer in te dienen met
maatregelen ter verbetering van de uitvoerbaarheid van toeslagen. Zoals
aangegeven in de kabinetsreactie streeft het kabinet ernaar om in dit
wetsvoorstel in ieder geval het proportioneel vaststellen van de kinderopvangtoeslag op te nemen en om in de uitvoering ook het matigen van een
terugvordering in zeer bijzondere omstandigheden te codificeren.
Ook streeft het kabinet ernaar om zoals aangekondigd in de kabinetsreactie op het IBO Toeslagen van 30 april 202032 voor de zorgtoeslag niet
langer uit te gaan van partnerschap met terugwerkende kracht. Het
partnerschap gaat dan pas in op de eerste van de maand volgend op de
maand waarin dat partnerschap ontstaat. Er wordt dan niet meer met
terugwerkende kracht teruggevorderd over de maanden van het jaar
waarin beide personen al samenwoonden vóór het ontstaan van
partnerschap. In de huidige situatie worden bijvoorbeeld met terugwerkende kracht bij geboorte van een kind ook de maanden ervoor gezien als
partnerschap, met eventueel als gevolg dat er terugvordering plaatsvindt.
In de nieuwe situatie betekent dit dat het partnerschap pas ontstaat bij de
geboorte van het kind en er geen terugvordering meer is over de
maanden ervoor. De terugwerkende kracht wordt vaak slecht begrepen en
leidt voor de burger tot onvoorziene terugvorderingen.
Invoering delegatiegrondslag voor een compensatieregeling in de Fiscale
verzamelwet 2021
De Adviescommissie heeft in haar interimadvies van 14 november 2019
en haar eindadvies van 12 maart 2020 geadviseerd een compensatieregeling in het leven te roepen voor ouders die deel uitmaakten van het
onderzoek in de zogenoemde CAF 11-zaak of vergelijkbare (CAF-)zaken
29

Artikel 4:84 Awb.
Kamerstukken II 2019/20, 31 066, nr. 613.
31
Kamerstukken II 2019/20, 31 066, nr. 582.
32
Kamerstukken II 2019/20, 31 066, nr. 624.
30

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 468, nr. 3

11

(betreffende de behandeling van aanvragen van kinderopvangtoeslag). De
vigerende wetgeving voorziet niet in een grondslag voor een dergelijke
compensatieregeling. Omdat het kabinet het advies van de Adviescommissie wil volgen, is in het wetsvoorstel Fiscale verzamelwet 2021
voorgesteld om de wet van een dergelijke delegatiegrondslag te voorzien.
Deze wettelijke grondslag van een compensatieregeling zal door middel
van nota van wijziging naar het onderhavige wetsvoorstel worden
overgeheveld. Hiermee wordt het gemakkelijker om de hardheidsregeling,
de compensatieregeling en de vangnetbepaling gelijktijdig en in
samenhang te behandelen.
Vooruitlopend op de benodigde wetgeving is op basis van een beleidsbesluit een compensatie aan de in dat besluit genoemde betrokken
toeslaggerechtigde ouders verstrekt. Dit beleidsbesluit zal na inwerkingtreding van de voorgestelde bepaling worden omgezet in een ministeriële
regeling.
3.2. Verbeteren van de uitvoering
Verbeteren van cultuur en vaardigheden
De Adviescommissie heeft het belang onderstreept van een open cultuur
in relatie tot het sneller oppakken van signalen, het doorontwikkelen van
de ambtelijke professionaliteit en een sterkere vaktechnische inbedding
van operationele keuzes. In de brief van de Minister van Financiën van
27 februari 202033 wordt een beeld geschetst van de gewenste cultuur van
de Belastingdienst, waaronder de Belastingdienst/Toeslagen. Beoogd
wordt een cultuur te ontwikkelen die bijdraagt aan een verandering van de
dienstverlening en een fundamenteel andere omgang met burgers.
Als eerste stap vinden gesprekken plaats met medewerkers en leidinggevenden, waarin wordt gereflecteerd op de uitvoering van de toeslagenregelgeving vanaf 2012, mede op basis van de ervaringen van gedupeerde
ouders en de rapporten van de Adviescommissie en de ADR. Deze
gesprekken zijn gericht op een reconstructie van de toeslagenaffaire en de
verschillende rollen van de betrokken organisaties en afdelingen daarin.
Daar wordt stilgestaan bij wat er fout is gegaan en bij de achterliggende
waarden, keuzes, overwegingen en intenties. De uitkomsten van dit
proces moeten de basis bieden voor de stapsgewijze ontwikkeling van
een nieuwe cultuur en een nieuw «waardenkompas». Dat wordt vormgegeven in een goede wisselwerking met de vernieuwing van de dienstverlening met meer ruimte voor maatwerk.
Meer maatwerk in dienstverlening
Voor 5,3 miljoen huishoudens met 8,8 miljoen burgers daarin betrokken
verzorgt de Belastingdienst/Toeslagen jaarlijks meer dan 7 miljoen
toeslagen. De uitvoering moet klantgerichter worden met een zo groot
mogelijke toekenningszekerheid voor alle toeslaggerechtigden en een
behandeling waarin de informatiehuishouding op orde is en alle relevante
individuele omstandigheden gemotiveerd kunnen worden meegewogen.
Het beleid kan daaraan bijdragen door vereenvoudigingen door te voeren
die het voor burgers en voor de uitvoering begrijpelijker en overzichtelijker maken.
Zo kan het aantal (hoge) terugvorderingen verder omlaag worden
gebracht, en kan de toekenningszekerheid van het voorschot toenemen en
zullen bij definitieve vaststelling de na- en terugbetalingen kleiner zijn. Het
kabinet onderzoekt deze mogelijkheden en is voornemens deze zomer een
33

Kamerstukken II 2019/20, 31 066, nr. 607.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 468, nr. 3

12

programmaplan op te leveren. Hiervoor worden gesprekken gevoerd met
belanghebbenden, van burgers tot en met beleidsdepartementen.
Daarnaast wordt gewerkt aan het ontwerpen van de strategie om deze
effecten te realiseren. Er is daarvoor een meerjarige begroting ter
besluitvorming voor de Voorjaarsnota aangeboden en inmiddels
gehonoreerd voor het jaar 2020.
Het merendeel van de toeslaggerechtigden weet zich goed bediend met
het digitaal aanvragen en wijzigen en het geautomatiseerd berekenen en
ontvangen van toeslagen. Dat blijkt onder meer uit de Fiscale Monitor
2019 en de IBO Toeslagen deel 1. Zij vragen hun toeslag aan via het
Toeslagenportaal en geven daar ook wijzigingen door. De betalingen
vinden altijd plaats op de 20e van de maand. Maar als feiten en omstandigheden daarom vragen, moeten burgers kunnen rekenen op meer
persoonlijke dienstverlening en maatwerk. Daarom wordt de dagelijkse
dienstverlening door de Belastingdienst/Toeslagen aan de burgers
uitgebreid. Dat geeft ruimte om met meer menselijke aandacht onze
burgers ten dienste te staan. Om de voorbereiding en uitvoering van het
plan niet te vertragen en de reeds ingezette verbeteringen te kunnen
uitbreiden zijn eerder middelen beschikbaar gesteld voor de eerste fase.
Inventarisatie strijdigheden uitvoering Toeslagen met wetgeving
De vorige Staatssecretaris van Financiën heeft op 18 december 2019
aangegeven dat, door de stapeling van een aantal voorbeelden, een
verkenning moest worden gemaakt om alle systemen en processen in de
uitvoering van toeslagen te toetsen in het licht van de geldende wet- en
regelgeving. Niet alle onderkende onderwerpen zijn even urgent en de
onderwerpen zullen op basis van de beschikbare capaciteit gefaseerd
worden opgepakt. Het onderkennen en opvolgen van dergelijke signalen
is onderdeel van de reguliere bedrijfsvoering van de Belastingdienst/
Toeslagen en wordt in de komende jaren gecontinueerd. Het belang van
rechtstatelijk bewustzijn (handelen met respect voor wet- en regelgeving
en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur) is voor de uitvoeringspraktijk bij de Belastingdienst/Toeslagen cruciaal, en dit zal dan ook
versterkt worden in het kader van het cultuurprogramma en de verbetering van de dienstverlening. Voor een uitgebreid overzicht van het
bovenstaande wordt verwezen naar de Voortgangsrapportage Toeslagen
van 28 april 2020.
4. Budgettaire aspecten
In de kabinetsreactie van 13 maart 2020 op het eindrapport van de
Adviescommissie, de ADR en het Zwartboek zijn de verwachte financiële
gevolgen van onder meer de maatregelen die zijn opgenomen in dit
wetsvoorstel gemeld. Het kabinet heeft in deze reactie aangegeven
rekening te houden met totale kosten van € 500 miljoen.
Op basis van de huidige ramingen (waaraan een aantal aannames ten
grondslag liggen die gedurende de uitvoering verder gevalideerd zullen
moeten worden) worden de incidentele kosten van het voorliggende
wetsvoorstel geraamd op € 140,3 miljoen incidenteel (toeslagenherstel)
en € 5 miljoen structureel (aanpassing harheidsbeleid). Als onderdeel van
de nu geraamde incidentele kosten van € 140,3 miljoen voor het
toeslagenherstel is maximaal een bedrag van € 2,5 miljoen gereserveerd
voor een eventuele tegemoetkoming aan mogelijk extra uitgaven voor
sociale rechtsbijstand (op de begroting van het Ministerie van Justitie en
Veiligheid). De in totaal geraamde structureel € 5 miljoen extra uitgaven
aan kinderopvangtoeslag, kindgebonden budget, huurtoeslag en
zorgtoeslag als gevolg van de aanpassingen van het hardheidsbeleid in de
Awir zijn op de begrotingen van het Ministerie van Sociale Zaken en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 468, nr. 3

13

Werkgelegenheid, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en respectievelijk Volksgezondheid, Welzijn en Sport opgenomen en gedekt. De
incidentele kosten van € 140,3 miljoen worden gedekt uit de bij
Voorjaarsnota 2020 vrijgemaakte budgettaire middelen van in totaal
€ 500 miljoen.
5. EU-aspecten
De maatregelen in dit wetsvoorstel hebben geen Europeesrechtelijke
aspecten.
6. Gevolgen voor burger en bedrijfsleven
Het introduceren van de hardheidsregeling in de Awir heeft een
incidentele toename van de administratieve regeldruk voor burgers van
naar verwachting maximaal € 4,5 miljoen tot gevolg. Er wordt verondersteld dat er in totaal circa 28.000 ouders zich al dan niet terecht zullen
melden bij de Belastingdienst/Toeslagen voor een verzoek tot hardheidstegemoetkoming. Hierbij dient door de Belastingdienst/Toeslagen, met
medewerking van de ouder, te worden uitgezocht of, en zo ja in hoeverre,
er recht bestaat op een hardheidstegemoetkoming. Ouders kunnen
daarvoor zelfstandig bewijsmateriaal (bijvoorbeeld betaalbewijzen)
aandragen, maar zijn daartoe niet altijd verplicht omdat bijvoorbeeld de
Belastingdienst/Toeslagen ook over bepaalde gegevens beschikt. Enkele
ouders zullen na afwijzing dan wel toewijzing van het verzoek mogelijk
nog in bezwaar of beroep gaan om te proberen om een (hogere financiële) hardheidstegemoetkoming af te dwingen.
7. Uitvoeringskosten Belastingdienst
De maatregelen van dit wetsvoorstel zijn door de Belastingdienst
beoordeeld met de uitvoeringstoets. Voor alle maatregelen geldt dat de
Belastingdienst die uitvoerbaar acht per de voorgestelde data van
inwerkingtreding. De gevolgen voor de uitvoering zijn beschreven in de
uitvoeringstoetsen die als bijlagen zijn bijgevoegd34. Een aantal maatregelen uit dit wetsvoorstel leidt tot uitvoeringskosten bij de Belastingdienst. Deze kosten zijn opgenomen in de hierna opgenomen tabel. De
uitvoeringskosten worden gedekt op begroting IX door middel van de bij
voorjaarsnota toegekende middelen voor uitvoeringskosten Toeslagenherstel.
Tabel: Overzicht uitvoeringskosten Belastingdienst (Bedragen x € 1.000)

Hardheidsaanpassing AWIR

2020

2021

2022

2023

2024

4.490

7.140

2.845

390

390

8. Advies en consultatie
8.1. Adviescommissie en anderen
De in dit wetsvoorstel voorgestelde hardheidsregeling is gebaseerd op de
in paragraaf 4.6.3 van het Eindadvies van de Adviescommissie «Omzien in
verwondering» geschetste hardheidsregeling.35 Teneinde gedupeerde
ouders in kwetsbare groepen in aanmerking te kunnen laten komen voor
deze hardheidsregeling wordt in plaats van de in het eindadvies voorge34
35

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
Eindadvies Omzien in verwondering 2 van 12 maart 2020 van de Adviescommissie uitvoering
toeslagen (bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 31 066, nr. 608), p. 51–52.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 468, nr. 3

14

stelde drempel van € 10.000 per berekeningsjaar een drempel van € 1.500
voorgesteld. Bij het wetsvoorstel is verder gekeken naar het Zwartboek
samengesteld door leden van de fractie van de SP, BoiNK en de Bond van
Belastingbetalers. Tevens hebben er gesprekken met verschillende
gedupeerde ouders en hun vertegenwoordigers plaatsgevonden.
Daarnaast heeft de Staatssecretaris van Financiën vele anderen
gesproken, onder wie de Ombudsman en de Kinderombudsman, de
Bestuurlijke Adviesraad Kinderopvangtoeslag, medewerkers van de
Belastingdienst/Toeslagen, burgemeesters en wethouders en onderzoekers. De landsadvocaat heeft geadviseerd inzake de vormgeving van
dit wetsvoorstel.
Er heeft geen internetconsultatie plaatsgevonden in verband met de
spoedeisendheid van dit wetsvoorstel.
8.2. Advies Raad voor de rechtspraak
Bij brief van 9 april 2020 is de Raad voor de rechtspraak (de «Raad»)
verzocht advies uit te brengen inzake het onderhavige wetsvoorstel. De
Raad onderkent het belang van het wetsvoorstel, maar vraagt het
wetsvoorstel op de in het advies genoemde onderdelen, te weten de
hardheidsclausule, de hardheidsregeling en de vangnetbepaling, te
verduidelijken of aan te passen. Het wetsvoorstel heeft gevolgen voor de
werklast van de rechtspraak. De Raad verwacht dat die gevolgen niet
substantieel zijn.
Gezien de spoedeisendheid van het wetsvoorstel is het advies van de
Raad noodgedwongen gebaseerd op een conceptversie van het onderhavige wetsvoorstel. Mede naar aanleiding van het advies van de Raad is
het wetsvoorstel aangepast.
In het conceptwetsvoorstel werd een hardheidsclausule voorgesteld
overeenkomstig de hardheidsclausule in de Algemene wet inzake
rijksbelastingen (AWR).36 Daarbij werd, overeenkomstig het fiscale model,
bezwaar en beroep uitgesloten. De Raad stelt vragen omtrent de
achtergrond en gevolgen van het uitsluiten van beroep, waarbij de Raad
expliciet de vraag stelt of gelijkschakeling met het fiscale model gerechtvaardigd is. Met betrekking tot de hardheidsclausule zijn de wetteksten en
toelichting aangepast en daarbij is afgeweken van het fiscale model. Bij
het onderhavige wetsvoorstel betreft de hardheidsclausule een
bevoegdheid tot het vormen van een beleidsregel ten aanzien van
bepaalde gevallen of groepen van gevallen. Ten opzichte van de op grond
van de hardheidsclausule te vormen beleidsregel is geen beroep
mogelijk.37 Het is uiteraard zo dat tegen reguliere beschikkingen van de
Belastingdienst/Toeslagen bezwaar en beroep mogelijk is, waarbij geen of
niet voldoende toepassing van een begunstigende beleidsregel een
onderdeel kan zijn van de individuele beschikking.
De Raad adviseert de bezwaar- en beroepsmogelijkheden tegen de
beschikking tot toekenning van de hardheidstegemoetkoming te verduidelijken. Verder adviseert de Raad om gebruikte terminologie bij de
hardheidsregeling toe te lichten. Ten slotte vraagt de Raad zich af waarom
bij de hardheidsregeling is gekozen voor een beslistermijn van zes
maanden met een mogelijkheid tot verlenging met nogmaals zes
maanden. Overeenkomstig het advies van de Raad is in de toelichting bij
de hardheidsregeling verduidelijkt dat bezwaar en beroep ingevolge de
Awb mogelijk is tegen de beschikking tot toekenning van de hardheidstegemoetkoming. Tevens is ook om onduidelijkheden met andere tegemoet36
37

Artikel 63 AWR.
Artikel 8:3 Awb.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 468, nr. 3

15

komingen te voorkomen de term hardheidstegemoetkoming geïntroduceerd. Het conceptwetsvoorstel sloot aan bij de bewoordingen van het
Eindadvies van de Adviescommissie.38 Gezien de onduidelijkheid van
bepaalde terminologie is de wettekst hierop aangepast. Hoewel de termijn
van zes maanden lang kan overkomen, wordt gezien de aard van het
verzoek, het onderzoek en de administratieve werkzaamheden die
daarmee gemoeid zijn, het overleg dat nodig kan zijn met de belanghebbende en de verwerking van de verkregen gegevens en inlichtingen een
termijn van zes maanden in principe nodig en redelijk geacht om een
passende beslissing te nemen op het verzoek. Uiteraard zal de
Belastingdienst/Toeslagen zo snel als mogelijk een beslissing nemen op
het verzoek.
De Raad vraagt bij de vangnetbepaling naar de aard van die tegemoetkoming en adviseert om dit te verduidelijken in de toelichting. Ook
adviseert de Raad om nader toe te lichten aan welke gevallen wordt
gedacht bij de vangnetbepaling en waarom deze gevallen niet in
aanmerking komen voor een tegemoetkoming op grond van de overige
regelingen. In de toelichting bij de vangnetbepaling is weergegeven dat
bij zeer schrijnende gevallen tot een bijzondere tegemoetkoming kan
worden overgegaan. Bij de vangnetbepaling gaat het uitdrukkelijk niet om
een tegemoetkoming voor eventuele schade als gevolg van een compensatie, herziening, hardheidstegemoetkoming of vergoeding. Het betreft
dus geen gehele of gedeeltelijke schadevergoeding. Het gaat alleen om
een bijzondere tegemoetkoming om leed te verzachten. De eerdergenoemde zeer schrijnende gevallen zullen bekend worden door meldingen
bij de Belastingdienst/Toeslagen. De commissie van wijzen of de
commissie aanvullende schade wordt ingeschakeld voor de beoordeling
of bij die meldingen sprake is van zeer schrijnende gevallen als bedoeld in
deze vangnetbepaling. Ook zal de adviescommissie bezwaarschriften
worden betrokken indien een bezwaar wordt ingediend.
9. Doenvermogen
Bij de communicatie met toeslaggerechtigden houdt het kabinet rekening
met belanghebbenden met een beperkt doenvermogen.
Hardheidsregeling en vangnetbepaling
Het wetsvoorstel richt zich op ouders die hard zijn geraakt door de
werking van de regelgeving rondom de kinderopvangtoeslag en van wie
de definitieve toekenning van de kinderopvangtoeslag ouder is dan vijf
jaar. Zij kunnen dit gemotiveerd bij de Belastingdienst/Toeslagen melden.
Het wetsvoorstel richt zich daarnaast op ouders die vinden dat ze
onvoldoende zijn geholpen met een compensatie, herziening,
hardheidstegemoetkoming of vergoeding (bijvoorbeeld civielrechtelijk).
Zij kunnen een beroep doen op de vangnetregeling. Om daarvoor in
aanmerking te komen zal de burger gegevens moeten overleggen om
aannemelijk te maken dat hij onder de reikwijdte van deze regelingen van
dit wetsvoorstel valt. Zoals beschreven zal de UHT zich maximaal
inspannen om de ouders te begeleiden in het proces. Daartoe zijn de
verschillende communicatiekanalen ingericht en krijgt de ouder een vaste
contactpersoon. Ook dient de Belastingdienst/Toeslagen, met
medewerking van de belanghebbende, uit te zoeken of, en zo ja in
hoeverre, er recht bestaat op een tegemoetkoming. Ouders kunnen
daarvoor zelfstandig bewijsmateriaal (bijvoorbeeld betaalbewijzen)

38

Eindadvies Omzien in verwondering 2 van 12 maart 2020 van de Adviescommissie uitvoering
toeslagen (bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 31 066, nr. 608).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 468, nr. 3

16

aandragen, maar dat is lang niet altijd nodig omdat bijvoorbeeld de
Belastingdienst/Toeslagen ook over bepaalde gegevens beschikt.
Voor de beginjaren van het toeslagenstelsel (2005 tot en met 2009) is het
onwaarschijnlijk dat Belastingdienst/Toeslagen over alle noodzakelijke
informatie beschikt om het recht op een hardheidstegemoetkoming voor
alle ouders volledig te kunnen beoordelen. Mogelijk hebben ook ouders
geen documenten meer uit deze periode. Dit heeft tot gevolg dat mogelijk
voor een deel van de ouders niet kan worden vastgesteld of zij in
aanmerking komen voor een hardheidstegemoetkoming en dat deze dus
niet kan worden toegekend. Voor zover hiervan sprake is, wordt nader
onderzocht welke rol kinderopvangorganisaties hierbij kunnen spelen.
Ook is er op dit moment overleg met de banken gaande om te bezien of
mogelijk met het opvragen van bankgegevens dit ondervangen kan
worden.
Hardheidsclausule
Tot slot richt het wetsvoorstel zich op ouders die in de toekomst geconfronteerd kunnen worden met onvoorziene onbillijkheden van overwegende aard die zich kunnen voordoen bij de uitvoering van de Awir, de
daarop berustende bepalingen of een inkomensafhankelijke regeling
(zoals de regelingen die zijn opgenomen in de Wet op de huurtoeslag, de
Wet op de zorgtoeslag, de Wet kinderopvang en de Wet op het kindgebonden budget). Het kabinet beseft dat dit veel vraagt van het doenvermogen van de burger (het voeren van een administratie met bewijsstukken, het onder woorden kunnen brengen en beargumenteren dat de
eigen situatie schrijnend is). De verwachting is echter dat er in een beperkt
aantal zaken een beroep op de hardheidsclausule zal worden gedaan,
mede gezien de diverse trajecten die reeds zijn ingezet om meer
maatwerk in de uitvoering en in de toeslagenwetgeving na te streven en
de bepaling inzake belangenafweging en evenredigheidsbeginsel die in
dit wetsvoorstel is opgenomen. Dat neemt niet weg dat het nog steeds
van belang kan zijn om deze onvoorziene, schrijnende situaties op te
lossen. Het kabinet meent dat het daarom aanvaardbaar is om een beroep
te doen op het doenvermogen van deze groep burgers.
10. Artikel 3.1 Comptabiliteitswet
10.1. Nagestreefde doelen
De aanpassingen in dit wetsvoorstel beogen bepaalde harde (financiële)
gevolgen voor de burgers die zich in het verleden hebben voorgedaan of
in de toekomst gaan voordoen door de uitvoering van de Awir weg te
nemen of te verzachten. Het streven van de uitbreiding van de hardheidsclausule is de menselijke maat tot uitdrukking te brengen in het toeslagenstelsel. Zo wordt tegemoetgekomen aan (groepen) burgers die in de
toekomst geconfronteerd worden met onbillijkheden van overwegende
aard, die zich bij de toepassing van de Awir, de daarop berustende
bepalingen of een inkomensafhankelijke regeling mochten voordoen. De
hardheidsregeling heeft als doel om ouders tegemoet te komen die in het
verleden hard zijn geraakt door de disproportionele beslissingen door de
uitvoering van de kinderopvangtoeslag en geen wettelijke middelen meer
voor handen hebben om deze beslissingen te laten herzien. De vangnetbepaling is een aanvullende mogelijkheid voor ernstige onbillijkheden van
overwegende aard, die zich hebben voorgedaan bij een beschikking tot
vaststelling of tot terugvordering, welke onbillijkheden zodanig zijn dat
het overduidelijk onredelijk is deze voor rekening van de belanghebbende
te laten en waarvoor andere compensaties, herzieningen, hardheidstege-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 468, nr. 3

17

moetkomingen of vergoedingen ter zake van die onbillijkheden niet
voldoende zijn.
10.2. Beleidsinstrumenten
De nagestreefde doelen worden bereikt door de Awir aan te passen om
bepaalde hardheden die zijn veroorzaakt door de toepassing van de Awir
weg te nemen of te verzachten. Disproportionele beslissingen uit het
verleden kunnen met deze regelingen verholpen worden.
10.3. Nagestreefde doeltreffendheid
De meest schrijnende gevallen uit het verleden waarbij ouders te maken
hebben gehad met disproportionele beslissingen die vergaande financiële
gevolgen hadden, krijgen een tegemoetkoming. In de wet wordt de
mogelijkheid geboden om onbillijkheden die op dit moment niet te
voorzien zijn, in de toekomst tijdig en voortvarend op te lossen. Deze
wettelijke mogelijkheid was er voorheen niet, waardoor disproportionaliteit of onbillijkheden bij de toepassing van het toeslagenstelsel niet
verholpen konden worden.
10.4. Nagestreefde doelmatigheid
De maatregelen in dit wetsvoorstel richten zich specifiek op de lacunes die
er zijn binnen de Awir die leiden tot bepaalde hardheden bij de toepassing
van het toeslagenstelsel en die leiden of hebben geleid tot schrijnende
(financiële) gevolgen voor de burgers. Deze maatregelen vullen die
lacunes op door onbillijkheden uit het verleden en de toekomst te
verhelpen, waardoor de menselijke maat meer tot uitdrukking komt in het
toeslagenstelsel.
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I
Artikel I, onderdeel A (artikel 2 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen)
Voorgesteld wordt het tweede lid van artikel 2 Awir aan te passen door
daarin voor de toepassing van de Awir en de daarop berustende
bepalingen de definities van een «beschikking tot vaststelling» en een
«beschikking tot terugvordering» op te nemen. Bij een «beschikking tot
vaststelling» wordt gedoeld op een beschikking tot toekenning van de
tegemoetkoming als bedoeld in artikel 14 Awir, een beschikking tot
herziening van een dergelijke tegemoetkoming als bedoeld in de
artikelen 20, 21 en 21a Awir en een beschikking tot herziening van een
voorschot als bedoeld in artikel 16, vijfde lid, Awir. Bij een «beschikking tot
terugvordering» gaat het om een beschikking tot vaststelling van het
bedrag dat wordt teruggevorderd. De term «beschikking tot terugvordering» wordt gebruikt in het bestaande artikel 28 Awir en de voorgestelde artikelen 49 en 49a Awir.
Artikel I, onderdeel B (artikel 13b van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen)
Om te benadrukken dat met betrekking tot de in het kader van de
toeslagregelgeving te nemen beschikkingen de afweging van belangen en
de rol van het evenredigheidsbeginsel zeer belangrijk zijn, wordt
artikel 13b Awir voorgesteld. Het voorgestelde artikel 13b Awir komt qua

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 468, nr. 3

18

doel en strekking volledig overeen met artikel 3:4 Awb.39 Met het
voorgestelde artikel 13b Awir wordt buiten twijfel gesteld dat de
Belastingdienst/Toeslagen gehouden is om in individuele gevallen de
beginselen van behoorlijk bestuur die voortvloeien uit dat voorgestelde
artikel toe te passen. Dit is in lijn met de jurisprudentie van de ABRvS
waarin artikel 3:4 Awb een centrale plaats inneemt.40
Het voorgestelde artikel 13b, eerste lid, Awir benadrukt dat, binnen de
ruimte die de wet daarvoor laat, de Belastingdienst/Toeslagen bij het
vaststellen van een beschikking in beginsel de relevante belangen die
door die beschikking zullen worden geraakt, moet meewegen. Het
zorgvuldigheidsbeginsel, inhoudende in dit geval dat de Belastingdienst/
Toeslagen de verschillende bij een beschikking betrokken belangen bij zijn
besluitvorming moet betrekken, hangt nauw samen met het beginsel dat
een beschikking niet zodanig mag zijn dat de Belastingdienst/Toeslagen,
bij afweging van de betrokken belangen, in redelijkheid niet tot de
betreffende beschikking heeft kunnen komen. Voor een zodanige
belangenafweging is in beginsel slechts plaats voor zover niet uit een
wettelijk voorschrift voortvloeit wat de inhoud van een beschikking dient
te zijn. Indien de Awir, de daarop berustende bepalingen of de inkomensafhankelijke regelingen de Belastingdienst/Toeslagen voorschrijven hoe
gehandeld dient te worden, is dat voor de Belastingdienst/Toeslagen
leidend en komt de vraag naar het afwegen van belangen slechts aan de
orde indien het in het tweede lid neergelegde evenredigheidsbeginsel
daartoe alsnog verplicht, zoals dat het geval was in de hiervoor genoemde
jurisprudentie van de ABRvS.
Het voorgestelde artikel 13b, tweede lid, Awir regelt uitdrukkelijk dat de
voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een door de
Belastingdienst/Toeslagen vastgestelde beschikking niet onevenredig
mogen zijn in verhouding tot de met die beschikking te dienen doelen.
Indien de Belastingdienst/Toeslagen in redelijkheid tot de beschikking
heeft kunnen komen, kan van een schending van evenredigheid geen
sprake zijn. De situatie waarin sprake is van voor de belanghebbende
nadelige gevolgen van een beschikking die onevenredig zijn in
verhouding tot de met de beschikking te dienen doelen is dan ook beperkt
tot bijzondere omstandigheden van het specifieke geval.
Indien voor een belanghebbende de belangenafweging of toepassing van
het evenredigheidsbeginsel van artikel 13b Awir onvoldoende soelaas
biedt, bestaat onder omstandigheden voor hem de mogelijkheid een
verzoek te doen tot toepassing van de hierna voorgestelde hardheidsclausule (artikel 47 Awir). Deze hardheidsclausule biedt de mogelijkheid
om in bepaalde gevallen of groepen van gevallen beleidsregels te geven
om tegemoet te kunnen komen aan onbillijkheden van overwegende aard,
die zich bij de toepassing van de Awir, de daarop berustende bepalingen
of een inkomensafhankelijke regeling mochten voordoen.
Artikel I, onderdeel C (artikel 47 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen)
Voorgesteld wordt om een lid in te voegen in artikel 47 Awir en de
strekking van het huidige artikel op te nemen als tweede lid. Het voorgestelde eerste lid bevat een algemene hardheidsclausule om voor bepaalde
gevallen of groepen van gevallen beleidsregels te geven om tegemoet te
kunnen komen aan onbillijkheden van overwegende aard, die zich bij de
toepassing van de Awir, de daarop berustende bepalingen of een
39
40

Vergelijk Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, p. 62–71.
ABRvS 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3535 en ECLI:NL:RVS:2019:3536, alsmede ABRvS
3 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1046.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 468, nr. 3

19

inkomensafhankelijke regeling mochten voordoen. De voorgestelde
bevoegheid kan door de Minister van Financiën in overeenstemming met
de andere Ministers die het aangaat worden uitgeoefend. Voor de
toepassing van de voorgestelde bevoegdheid dient net als bij de AWR te
worden voldaan aan de objectieve voorwaarde van een onbillijkheid van
overwegende aard. Deze voorwaarde brengt met zich dat niet aan elke
(ervaren) onbillijkheid wordt tegemoetgekomen.
De hardheidsclausule ziet op bepaalde gevallen of groepen van gevallen
waarbij de toepassing van de Awir, de daarop berustende bepalingen of
een inkomensafhankelijke regeling leidt tot een gevolg dat de wetgever
had voorkomen als hij dat bij het maken van de wet had voorzien. Het
betreft dus ook de situatie waarin de nadelige onevenredige gevolgen niet
konden worden voorkomen door de in de Awb geregelde belangenafweging en toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Het gaat om de
gevolgen waarvan het zeer onredelijk is om die voor rekening van de
belanghebbende(n) te laten. De toepassing van de voorgestelde
bevoegdheid is beperkt tot bijzondere omstandigheden van bepaalde
gevallen of groepen van gevallen die noodzaken tot een oplossing. Bij
toepassing van de in het eerste lid voorgestelde bevoegdheid wordt het
betreffende begunstigende beleid neergelegd in een beleidsregel. Indien
een belanghebbende valt onder de bepaalde gevallen of groepen van
gevallen waarop de beleidsregel ziet, kan hij een beroep doen op die
beleidsregel. De Minister van Financiën kan, in overeenstemming met de
Ministers die het aangaat, bepalen dat een beleidsregel op grond van de
algemene hardheidsclausule kan leiden tot herziening in het voordeel van
de belanghebbende van onherroepelijk geworden beschikkingen tot vijf
jaren na de laatste dag van het berekeningsjaar van de tegemoetkoming
waarop de betreffende beschikking betrekking heeft.41
Omdat de hardheidsclausule ziet op een bevoegdheid tot het vormen van
een beleidsregel ten aanzien van bepaalde gevallen of groepen van
gevallen is ingevolge artikel 8:3 Awb ten aanzien van die op grond van de
in het voorgestelde eerste lid van artikel 47 Awir opgenomen hardheidsclausule gevormde beleidsregel geen beroep mogelijk. De hardheidsclausule is niet bedoeld om een nieuwe rechtsingang te creëren. Met
andere woorden, een afwijzing van een verzoek om de voorgestelde
uitbreiding van de hardheidsclausule toe te passen is niet voor bezwaar
en beroep vatbaar. Het is uiteraard zo dat tegen reguliere beschikkingen
van de Belastingdienst/Toeslagen bezwaar en beroep mogelijk is, waarbij
geen of niet voldoende toepassing van de reeds eerder gevormde
begunstigende beleidsregel een onderdeel kan zijn van de individuele
beschikking.
Het voorgestelde tweede lid bevat in beginsel de huidige tekst van
artikel 47 Awir met dien verstande dat van de gelegenheid gebruik is
gemaakt om de daarin opgenomen verwijzing naar artikel 7, derde of
vierde lid, Awir te verduidelijken. Met deze aanpassing is derhalve geen
inhoudelijke wijziging beoogd. De bevoegdheid om via een ministeriële
regeling een tegemoetkoming te regelen met betrekking tot artikel 7,
derde en vierde lid, Awir blijft ongewijzigd. In feite is het tweede lid een
lex specialis ten opzichte van het eerste lid. Ter zake van onbillijkheden
van overwegende aard die zich met betrekking tot de toepassing van de in
het tweede lid genoemde wetsbepalingen mochten voordoen kan alleen
een tegemoetkoming plaatsvinden via een ministeriële regeling.

41

Artikel 21a Awir juncto artikel 5a UR Awir.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 468, nr. 3

20

Artikel I, onderdeel D (artikelen 49 en 49a van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen)
Voorgesteld wordt in de Awir een zogenoemde hardheidsregeling op te
nemen. Omdat het een tijdelijke regeling betreft, wordt deze in hoofdstuk
5 (in artikel 49) opgenomen. Deze regeling is gebaseerd op de in paragraaf
4.6.3 van het Eindadvies van de Adviescommissie «Omzien in verwondering» geschetste hardheidsregeling.42 Daarmee wordt – zoals in het
algemeen deel van deze memorie is aangegeven – beoogd een regeling te
bieden voor de schrijnende gevallen die buiten het (door de Adviescommissie voorgestelde en in het algemeen deel van deze memorie kort
weergegeven) nieuwe herzieningen- en invorderingsbeleid vallen.
Het voorgestelde artikel 49 Awir bevat de basis om het mogelijk te maken
voor gevallen waarin toepassing van de Awir of de daarop berustende
bepalingen of de Wet kinderopvang bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag, bedoeld in de Wet kinderopvang, heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard die voortkomen uit de hardheid van de
toepassing die voor 23 oktober 2019 werd gegeven aan het wettelijke
systeem, welke onbillijkheden zodanig zijn dat het overduidelijk onredelijk
is deze voor rekening van belanghebbenden te laten, een hardheidstegemoetkoming toe te kennen.
De hardheidstegemoetkoming mag aan getroffen ouders niet meer bieden
dan hetgeen binnen het reeds bestaande wettelijke kader kan worden
geboden. Zo kan het alleen gaan om een hardheidstegemoetkoming in
gevallen waarin de belanghebbende geen beroep kan doen op herziening
van de betreffende beschikking tot vaststelling of tot terugvordering
omdat vijf jaren zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar
waarop de beschikking betrekking heeft (zie artikel 21a Awir juncto
artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Algemene wet inkomensafhankelijke
regelingen (UR Awir)). De hardheidstegemoetkoming betreft de nadelige
gevolgen van de beschikking (tot vaststelling of tot terugvordering) voor
de belanghebbende voor zover die onevenredig zijn in verhouding tot de
met die beschikking te dienen doelen. De onevenredigheid van die
gevolgen wordt weggenomen door het vaststellen van een beschikking
tot toekenning van een hardheidstegemoetkoming overeenkomstig
herziening van de beschikking tot vaststelling waarbij het recht op
kinderopvangtoeslag per berekeningsjaar wordt vastgesteld naar rato van
het bedrag aan kosten van kinderopvang waarvan de ouder aannemelijk
heeft gemaakt dat dit tijdig is betaald, of overeenkomstig herziening van
de beschikking tot terugvordering onder bijzondere omstandigheden.
Hierbij wordt aangesloten bij de werking van de uitspraken van de ABRvS
van 23 oktober 2019.43
Zoals in het Verzamelbesluit Toeslagen is aangegeven met betrekking tot
een herziening van een beschikking tot vaststelling binnen de vijfjaarstermijn kan het zogenoemde proportioneel vaststellen voor de toepassing
van de hardheidsregeling als volgt worden geïllustreerd.
Een ouder heeft recht op kinderopvangtoeslag in de door hem of zijn
partner te betalen kosten voor kinderopvang.44 De hoogte van de
kinderopvangtoeslag is afhankelijk van de draagkracht van de ouder en de
hoogte van de kosten van kinderopvang in het berekeningsjaar.45 De
42

Eindadvies Omzien in verwondering 2 van 12 maart 2020 van de Adviescommissie uitvoering
toeslagen (bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 31 066, nr. 608), p. 51–52.
ABRvS 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3535 en ECLI:NL:RVS:2019:3536.
44
Artikel 1.5, eerste lid, Wet kinderopvang (Wko).
45
Artikel 1.7, eerste lid, Wko.
43

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 468, nr. 3

21

Belastingdienst/Toeslagen kan het recht op kinderopvangtoeslag anders
dan op nihil vaststellen als de ouder een deel van de kosten van kinderopvang tijdig heeft betaald.46
De Belastingdienst/Toeslagen stelt de hardheidstegemoetkoming vast
naar rato van het bedrag aan kosten waarvan de ouder heeft aangetoond
dat deze tijdig zijn betaald aan de kinderopvangorganisatie.
Voorbeeld 1
Een kinderopvangorganisatie heeft € 10.000 gefactureerd voor de
kinderopvangkosten in een berekeningsjaar. De ouder ontving € 9.000
(90%) aan kinderopvangtoeslag. De eigen bijdrage was € 1.000. De
Belastingdienst/Toeslagen constateerde na afloop van het berekeningsjaar
dat de ouder slechts € 9.500 van de gefactureerde € 10.000 had betaald
aan de kinderopvangorganisatie. De schuld van de ouder aan de
kinderopvangorganisatie bedroeg € 500. Wegens het destijds geldende
«alles-of-niets»-beleid werd destijds het recht op kinderopvangtoeslag op
nihil gesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen zal thans de hardheidstegemoetkoming
berekenen op basis van € 9.500 aan kinderopvangkosten in plaats van op
basis van € 10.000. Dit betekent dat de hardheidstegemoetkoming op
€ 8.550 (90%47 van € 9.500) wordt vastgesteld (te vermeerderen met rente
op grond van artikel 27 Awir en een vergoeding van de eventueel in het
verleden in rekening gebrachte rente op basis van artikel 29 Awir).
Aansluitend bij hetgeen in het Verzamelbesluit Toeslagen staat bij de
herziening van de beschikking tot terugvordering binnen de vijfjaarstermijn is bij de toepassing van de hardheidsregeling van bijzondere
omstandigheden bijvoorbeeld sprake als:
– een derde (bijvoorbeeld een kinderopvangorganisatie) heeft gefraudeerd zonder medeweten en (directe) betrokkenheid van de belanghebbende;
– een derde identiteitsfraude heeft gepleegd en op naam en buiten
medeweten van de belanghebbende de toeslag heeft aangevraagd en
de toeslag aantoonbaar – geheel of gedeeltelijk – niet ten gunste van
de belanghebbende is gekomen;
– een door belanghebbende redelijkerwijze niet (meer) te herstellen
geringe formele tekortkoming (zoals het ontbreken van een handtekening in een contract) heeft geleid tot aanzienlijke negatieve gevolgen
voor het recht op toeslagen, terwijl aan alle materiële eisen voor de
betreffende toeslag is voldaan. Er is geen sprake van een bijzondere
omstandigheid als de belanghebbende na herhaalde verzoeken van de
Belastingdienst/Toeslagen de geringe formele tekortkoming niet heeft
hersteld, terwijl hij daartoe wel in de gelegenheid was.
Deze opsomming is niet limitatief. Op basis van ervaringen uit de praktijk
kan deze opsomming in de ministeriële regeling worden aangevuld.
Van bijzondere omstandigheden is op zichzelf geen sprake als:
– de belanghebbende te kwader trouw is;
– de terugvordering het gevolg is van een afwijking tussen het daadwerkelijk afgenomen aantal uren kinderopvang en het aantal uren
kinderopvang op basis waarvan het voorschot kinderopvangtoeslag is
berekend in dat berekeningsjaar;
– de terugvordering het gevolg is van een afwijking van het daadwerkelijke over het berekeningsjaar vastgestelde toetsingsinkomen voor de
46
47

ABRvS 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3535.
Uitgaande van een gelijkblijvend inkomen. Het percentage kan anders zijn als het inkomen
hoger of lager blijkt te zijn na afloop van het berekeningsjaar.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 468, nr. 3

22

toeslagen en het geschatte inkomen op basis waarvan het voorschot is
berekend.
Overigens zullen de financiële situatie of financiële problemen van
belanghebbende die terugbetaling van toeslagen verhinderen, in het
algemeen niet leiden tot een matiging van de terugvordering en dus ook
niet leiden tot het toekennen van een hardheidstegemoetkoming. Voor
deze situatie bestaat de mogelijkheid van een (persoonlijke) betalingsregeling.
Bij het toekennen van de hardheidstegemoetkoming op basis van de
hardheidsregeling wordt de beschikking tot vaststelling of tot terugvordering niet herzien. Deze hardheidsregeling kan alleen worden toegepast
op een voor 1 januari 2024 gedaan verzoek van een belanghebbende aan
de Belastingdienst/Toeslagen. Door het stellen van een dergelijke ruime
verzoektermijn kunnen degenen die uit de genoemde vijfjaarsperiode (van
artikel 21a Awir juncto artikel 5a UR Awir) lopen daarna (tot 1 januari
2024) toch nog een beroep doen op de hardheidsregeling van het
voorgestelde artikel 49 Awir.
De hardheidstegemoetkoming wordt ingevolge het voorgestelde
artikel 49, vijfde lid, Awir alleen gegeven in situaties waarin het verzoek
betrekking heeft op een of meer beschikkingen tot vaststelling of tot
terugvordering die in totaal hebben geleid tot een terug te vorderen
bedrag van ten minste € 1.500 per berekeningsjaar. Hiermee wordt de
hardheidsregeling derhalve ruimer ingevuld dan in het advies van de
Adviescommissie is geschied. In dat advies wordt namelijk geadviseerd
om alleen besluiten te herzien waarmee € 10.000 of meer per berekeningsjaar is gemoeid. De Adviescommissie sluit met de drempel van
€ 10.000 per berekeningsjaar aan bij de grens die werd gehanteerd voor
de persoonlijke betalingsregeling voor toeslagschulden. Tot 2017 was die
grens echter € 1.500 per berekeningsjaar. Het kabinet vindt de grens van
€ 10.000 te hoog, vooral voor ouders met een beperkte financiële
armslag. Daarom wordt gekozen voor een bedrag van € 1.500.
Bij de hardheidstegemoetkoming gaat het niet om herstel van de
toekenning van een aanspraak op kinderopvangtoeslag in het verleden.
Dat laatste is uitsluitend mogelijk op basis van artikel 5a UR Awir, dat de
genoemde vijfjaarstermijn bevat. Voorgesteld wordt dat de hardheidstegemoetkoming aansluit bij hetgeen zou worden uitbetaald of verrekend
bij herziening van een beschikking tot vaststelling of tot terugvordering
indien de vijfjaarstermijn niet zou gelden. Door de koppeling aan een
herziening binnen de vijfjaarstermijn, wordt mede duidelijk gemaakt dat
de uitspraken van de ABRvS van 23 oktober 201948 daarbij moeten
worden meegenomen. Natuurlijk blijven hierbij gewoon de bedragen
gelden die zien op het berekeningsjaar waarop het verzoek betrekking
heeft.
Voorbeeld 2
Stel dat in het verleden de aanspraak op kinderopvangtoeslag op nihil is
gesteld waardoor € 8.000 aan kinderopvangtoeslag is teruggevorderd.
Daarvan heeft de belanghebbende € 3.000 betaald. Nu blijkt dat met
proportionele toekenning recht bestaat op € 7.000 aan kinderopvangtoeslag. Dan bedraagt de hardheidstegemoetkoming € 7.000, waarvan er
€ 5.000 wordt verrekend met de schuld en € 2.000 wordt uitbetaald.

48

ABRvS 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3535 en ECLI:NL:RVS:2019:3536.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 468, nr. 3

23

Bij het bepalen van de hardheidstegemoetkoming dient nog rekening te
worden gehouden met een vermeerdering met een overeenkomstig
artikel 27 Awir vast te stellen (rente)bedrag. Ook dat volgt uit het
vaststellen van de hardheidstegemoetkoming overeenkomstig de
herziening van de beschikking tot vaststelling of tot terugvordering.49
Ingeval over een berekeningsjaar rente als bedoeld in artikel 29 Awir in
het verleden in rekening is gebracht, wordt op grond van het voorgestelde
artikel 49, zesde lid, Awir bij het vaststellen van die hardheidstegemoetkoming die rente naar evenredigheid herzien.
Ter voorkoming van cumulatie wordt bovendien in het voorgestelde
artikel 49, zevende lid, Awir geregeld dat de hardheidstegemoetkoming
achterwege blijft voor zover op andere wijze in een compensatie,
herziening, hardheidstegemoetkoming of vergoeding (bijvoorbeeld een
civielrechtelijke schadevergoeding) ter zake van de onbillijkheden van
overwegende aard (bedoeld in het voorgestelde eerste lid van artikel 49
Awir) is of wordt voorzien.
In het voorgestelde artikel 49, achtste lid, Awir wordt op de uit te betalen
hardheidstegemoetkoming artikel 30 Awir van overeenkomstige
toepassing verklaard, waardoor verrekening conform die bepaling
mogelijk is.
Een beslissing op het in het voorgestelde artikel 49, tweede lid, Awir
bedoelde verzoek – in de vorm van het vaststellen van een beschikking tot
toekenning van een hardheidstegemoetkoming – dient ingevolge het
voorgestelde artikel 49, negende lid, Awir te worden genomen binnen een
termijn van zes maanden na ontvangst van het verzoek. Gezien de aard
van het verzoek, het onderzoek en de administratieve werkzaamheden die
daarmee gemoeid zijn, het overleg dat nodig kan zijn met de belanghebbende en de verwerking van de verkregen gegevens en inlichtingen wordt
een termijn van zes maanden nodig geacht om een passende beslissing te
nemen op het verzoek. Indien deze beslissing (in de vorm van het
vaststellen van een beschikking) niet binnen deze termijn kan worden
genomen, kan deze termijn ingevolge genoemd negende lid eenmalig met
maximaal zes maanden worden verlengd. Bij een verlenging van de
beslistermijn dient de Belastingdienst/Toeslagen de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur in acht te nemen. Een besluit om de termijn te
verlengen dient niet willekeurig te worden genomen. De Belastingdienst/
Toeslagen dient de belanghebbende te informeren over het verlengen van
de termijn en te motiveren waarom een eenmalige verlenging van de
termijn nodig is voor de behandeling van zijn verzoek.
Op grond van het voorgestelde artikel 49, tiende lid, Awir kunnen bij
ministeriële regeling nadere regels worden gesteld voor de toepassing
van de in de overige leden van dat artikel uitgewerkte hardheidsregeling.
In het algemeen zullen dit regels betreffen ter uitvoering van de
hardheidsregeling, maar ook zullen de gevallen worden opgenomen
waarin in ieder geval tot toepassing van de hardheidsregeling wordt
overgegaan. Hierbij zal bijvoorbeeld worden aangesloten bij hetgeen in de
onderdelen 2 en 3 van het Verzamelbesluit Toeslagen voor herziening
binnen vijf jaar is geregeld. Dit zal plaatsvinden in de voorziene verzamelregeling.
Het voorgestelde artikel 49a Awir bevat de in het algemeen deel van deze
memorie genoemde vangnetbepaling. Daarin wordt bepaald dat in bij
amvb aan te wijzen gevallen onder bij of krachtens die amvb te stellen
regels op een voor 1 januari 2024 aan de Belastingdienst/Toeslagen
49

Het voorgestelde artikel 49, tweede lid, Awir.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 468, nr. 3

24

gedaan verzoek van de belanghebbende een bijzondere tegemoetkoming
kan worden toegekend indien sprake is van een zeer schrijnend geval
waarin toepassing van de Awir, de daarop berustende bepalingen of de
Wet kinderopvang bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag, heeft
geleid tot ernstige onbillijkheden van overwegende aard, die zich hebben
voorgedaan bij een beschikking tot vaststelling of tot terugvordering,
welke onbillijkheden zodanig zijn dat het overduidelijk onredelijk is deze
voor rekening van de belanghebbende te laten en waarvoor andere
compensaties, herzieningen, hardheidstegemoetkomingen of vergoedingen ter zake van die onbillijkheden niet voldoende zijn. Het gaat hierbij
uitdrukkelijk niet om tegemoetkoming voor eventuele schade als gevolg
van een compensatie, herziening, hardheidstegemoetkoming of
vergoeding. Het betreft dus geen gehele of gedeeltelijke schadevergoeding. Het gaat alleen om een bijzondere tegemoetkoming om leed te
verzachten.
Bij amvb kan worden bepaald in welke bijzondere, zeer schrijnende
gevallen tot een bijzondere tegemoetkoming wordt overgegaan. Tevens
kunnen daarin regels worden opgenomen ter uitvoering van de vangnetbepaling, maar ook kunnen daarin de materiële voorwaarden worden
opgenomen waaronder tot toepassing van de vangnetbepaling wordt
overgegaan. De eerdergenoemde zeer schrijnende gevallen zullen bekend
worden door meldingen bij de Belastingdienst/Toeslagen. De commissie
van wijzen of de commissie aanvullende schade wordt ingeschakeld voor
de beoordeling of bij die meldingen sprake is van zeer schrijnende
gevallen als bedoeld in deze vangnetbepaling. Na opstelling van het kader
in de amvb zal dat worden bekendgemaakt, waarna aan de daarvoor in
aanmerking komende ouders die dat nog niet hebben gedaan de
gelegenheid kan worden geboden een beroep op de regeling te doen door
middel van een aanvraag. Tegen de uiteindelijke beslissing op deze
aanvraag staat bezwaar en beroep open op basis van de regels van de
Awb. Bij een ingediend bezwaarschrift zal een onafhankelijke adviescommissie bezwaarschriften worden geraadpleegd.
De voordracht voor een krachtens het voorgestelde artikel 49a Awir vast te
stellen amvb wordt niet eerder gedaan dan vier weken nadat het ontwerp
aan beide Kamers der Staten-Generaal is overgelegd. Door middel van
deze voorhangprocedure kan er een parlementaire toetsing van de amvb
plaatsvinden.
Artikel II
Artikel II (verzoeken voor inwerkingtreding)
In de praktijk blijken bij de Belastingdienst/Toeslagen reeds verzoeken te
worden ingediend die inhoudelijk overeenkomen met een verzoek zoals
dat wordt omschreven in het voorgestelde artikel 49, tweede lid, Awir. De
vraag is of dergelijke verzoeken ontvankelijk zijn, nu de wet tot invoering
van de hardheidsregeling nog niet in werking is getreden. Het is evenwel
ongewenst om belanghebbenden een nieuw verzoek in te laten dienen
nadat het onderhavige wetsvoorstel tot wet is verheven en die wet in
werking is getreden. Om onduidelijkheid daaromtrent te voorkomen is
artikel II opgenomen. Daarin wordt geregeld dat indien zo’n verzoek
voorafgaand aan de inwerkingtredingsdatum van artikel 49 Awir is
ontvangen, dit verzoek na die inwerkingtredingsdatum niet wederom
hoeft te worden gedaan. Daarbij wordt dit verzoek voor de toepassing van
artikel 49, negende lid, Awir geacht te zijn ontvangen op die inwerkingtredingsdatum.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 468, nr. 3

25

Artikel III
Artikel III (inwerkingtreding)
Voorgesteld wordt deze wet, gelet op het karakter van de maatregelen, in
werking te laten treden met ingang van de dag na de datum van uitgifte
van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst.
De Staatssecretaris van Financiën,
A.C. van Huffelen
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
T. van Ark

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 468, nr. 3

26