Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

33 872

Wijziging van de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (verbetering
vergunningverlening, toezicht en handhaving)

Nr. 8

NOTA VAN WIJZIGING
Ontvangen 19 december 2014
Het voorstel van wet wordt als volgt gewijzigd:
A
De considerans komt te luiden:
Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat het wenselijk is om de
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht aan te vullen met bepalingen
gericht op kwaliteitsbevordering en versterkte samenwerking in de
uitvoering van taken en bevoegdheden inzake in het bijzonder de
omgevingsvergunning en de handhaving van het bepaalde bij of
krachtens enkele wetten op het gebied van het omgevingsrecht met als
doel de resultaten van het proces van kwaliteitsbevordering en versterkte
samenwerking wettelijk te borgen en daarmee de fragmentatie en de
vrijblijvendheid in de samenwerking verder te beperken.
B
In artikel I, onderdeel A, wordt «1,1» vervangen door: 1.1 en wordt
«artikel 5.8» vervangen door: artikel 5.3.
C
Artikel I, onderdeel E, komt te luiden:
E
Paragraaf 5.2 komt te luiden:
§ 5.2 Kwaliteitsbevordering en samenwerking
Artikel 5.3
1. gedeputeerde staten en burgemeester en wethouders van de
gemeenten die behoren tot een regio als bedoeld in artikel 8 van de Wet

kst-33872-8
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 872, nr. 8

1

veiligheidsregio’s of tot een kring van daartoe bij regeling van Onze
Minister en van Onze Minister van Veiligheid en Justitie aangewezen
gemeenten, stellen voor die regio of kring, onderscheidenlijk voor
meerdere regio’s, onderscheidenlijk kringen, een omgevingsdienst in in
het belang van een doelmatige en doeltreffende uitvoering en handhaving
van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten door gedeputeerde
staten en burgemeester en wethouders van de betrokken gemeenten.
2. Het werkgebied van een omgevingsdienst komt overeen met het
werkgebied van een of meer regio’s als bedoeld in artikel 8 van de Wet
veiligheidsregio’s of met het grondgebied van een kring van aangewezen
gemeenten als bedoeld in het eerste lid.
3. Een omgevingsdienst is ingesteld als openbaar lichaam, als bedoeld
in artikel 8, eerste lid, juncto artikel 52, eerste lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen door gedeputeerde staten en burgemeester en
wethouders van de betrokken gemeenten, en juncto artikel 74, eerste lid,
van die wet, indien waterschappen mede een omgevingsdienst instellen.
4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden taken als
bedoeld in het eerste lid aangewezen die in ieder geval in het verband van
een omgevingsdienst worden uitgevoerd. Daarbij kan worden bepaald dat
taken waarvoor een bijzondere deskundigheid is vereist, uitsluitend door
bij die maatregel aangewezen omgevingsdiensten worden uitgevoerd.
Artikel 5.4
1. Om een goede kwaliteit van de uitvoering en handhaving van het
bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten door omgevingsdiensten te
waarborgen,
a. stellen provinciale staten, gehoord Onze Minister en het College van
procureurs-generaal, bij verordening regels over de uitvoering en
handhaving van de taken, bedoeld in artikel 5.3, vierde lid, eerste en
tweede volzin, die in opdracht van gedeputeerde staten worden uitgevoerd, en
b. stelt de gemeenteraad, gehoord gedeputeerde staten, bij verordening
regels over de uitvoering en handhaving van de taken, bedoeld in
artikel 5.3, vierde lid, eerste volzin, niet zijnde taken als bedoeld in de
tweede volzin, die in opdracht van burgemeester en wethouders worden
uitgevoerd.
2. gedeputeerde staten dragen er zorg voor dat de regels, bedoeld in het
eerste lid, onder a, uniform zijn voor de taken, bedoeld in artikel 5.3,
vierde lid, tweede volzin, op het niveau van de met die taken belaste
omgevingsdiensten. Gedeputeerde staten en burgemeester en
wethouders dragen er zorg voor dat de regels voor de taken, bedoeld in
artikel 5.3, vierde lid, eerste volzin, niet zijnde taken als bedoeld in de
tweede volzin, uniform zijn op het niveau van de met die taken belaste
omgevingsdienst.
3. Met het oog op de uniformiteit van de regels, bedoeld in het tweede
lid, dragen de bestuursorganen die zijn belast met de voorbereiding van
die regels, zorg voor de onderlinge afstemming tussen de aangewezen
omgevingsdiensten, als bedoeld in artikel 5.3, vierde lid, tweede volzin,
onderscheidenlijk binnen de omgevingsdienst.
4. Bij regeling van Onze Minister kunnen gevallen worden aangewezen,
waarin voldoende zorg is gedragen voor uniformiteit, als bedoeld in het
tweede lid, en afstemming als bedoeld in het derde lid, niet is vereist.
Artikel 5.5
De betrokken bestuursorganen dragen zorg voor een goede kwaliteit
van de uitvoering en handhaving van het bepaalde bij of krachtens de
betrokken wetten voor andere taken dan de taken, aangewezen bij of
krachtens artikel 5.3, vierde lid. Provinciale staten, onderscheidenlijk de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 872, nr. 8

2

gemeenteraad, kunnen, gehoord Onze Minister en het College van
procureurs-generaal, onderscheidenlijk gedeputeerde staten, regels
stellen over de uitvoering en handhaving in opdracht van gedeputeerde
staten, onderscheidenlijk van burgemeester en wethouders.
Artikel 5.6
1. In opdracht van Onze Minister en Onze betrokken Ministers wordt
iedere drie jaar onderzoek gedaan naar de doeltreffendheid van de regels
bedoeld in artikel 5.4, eerste lid, en de wijze waarop wordt zorg gedragen,
bedoeld in artikel 5.5.
2. Indien naar het oordeel van Onze Minister en Onze betrokken
Ministers komt vast te staan dat de regels, bedoeld in artikel 5.4, eerstel
lid, onvoldoende doeltreffend zijn, onderscheidenlijk dat de zorg, bedoeld
in artikel 5.5, onvoldoende doeltreffend is, kunnen die regels bij algemene
maatregel van bestuur worden gesteld.
3. Bij de maatregel, bedoeld in het tweede lid, kan worden bepaald dat
de regels slechts gelden in daarbij aangewezen categorieën van gevallen.
De maatregel bevat geen regels over activiteiten als bedoeld in artikel 2.2.
4. Bij regeling van Onze Minister kunnen, in overeenstemming met
Onze betrokken Ministers, nadere regels worden gesteld over het
bepaalde bij de maatregel, bedoeld in het eerste lid.
Artikel 5.7
1. Bij algemene maatregel van bestuur worden in het belang van een
doelmatige uitvoering en handhaving van het bepaalde bij of krachtens de
betrokken wetten, regels gesteld over:
a. een strategische en programmatische uitvoering en handhaving van
het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten door de betrokken
bestuursorganen;
b. een onderling afgestemde uitoefening van bevoegdheden met
betrekking tot de uitvoering en handhaving, bedoeld onder a, en de
daarmee samenhangende werkzaamheden tussen de bij de handhaving
betrokken bestuursorganen en de onder hun gezag werkzame toezichthouders alsmede over de afstemming van deze werkzaamheden op de
werkzaamheden van de instanties die belast zijn met de strafrechtelijke
handhaving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten;
c. over de prioriteitstelling bij de uitvoering en handhaving voor zover
die prioriteitstelling van bovenregionaal belang is.
De maatregel bevat geen regels over activiteiten als bedoeld in
artikel 2.2.
2. Bij regeling van Onze Minister kunnen, in overeenstemming met
Onze betrokken Minister, nadere regels worden gesteld over het bepaalde
bij de maatregel, bedoeld in het eerste lid.
3. Onze Minister draagt zorg voor de afstemming van de uitvoering van
het bepaalde krachtens het eerste en tweede lid, voor zover die
afstemming naar zijn oordeel van bovenprovinciaal belang is.
Artikel 5.8
1. Onze Minister, Onze betrokken Ministers en de betrokken bestuursorganen verstrekken aan elkaar en, voor zover deze gegevens noodzakelijk
zijn voor de strafrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens
de betrokken wetten, aan de instanties die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving van die wetten, de gegevens waarover zij beschikken in
verband met de taken, bedoeld in artikel 5.3, vierde lid.
2. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen andere bestuursorganen
en instanties dan die bedoeld in het eerste lid worden aangewezen, die
bevoegd zijn uit eigen beweging en desgevraagd verplicht gegevens

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 872, nr. 8

3

waarover zij beschikken in verband met de taken, bedoeld in artikel 5.3,
vierde lid, te verstrekken aan Onze Minister, Onze betrokken Ministers,
gedeputeerde staten, burgemeester en wethouders, het dagelijks bestuur
van het waterschap, de krachtens deze wet door genoemde bestuursorganen aangewezen toezichthouders, het dagelijks bestuur van de
omgevingsdiensten of de instanties die belast zijn met de strafrechtelijke
handhaving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten, voor
zover deze gegevens noodzakelijk zijn voor een doelmatige bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens die
wetten.
3. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over:
a. de gevallen waarin in ieder geval voldaan is aan de verplichting,
bedoeld in het eerste lid, tot het verstrekken van gegevens en de wijzen
waarop gegevens als bedoeld in het eerste of tweede lid, worden
verstrekt;
b. het verwerken van persoonsgegevens, bedoeld in artikel 1, onderdeel
b, van de Wet bescherming persoonsgegevens, door de bestuursorganen,
toezichthouders, omgevingsdiensten en door de krachtens het tweede lid
aangewezen andere organen en instanties, voor zover die gegevens
noodzakelijk zijn voor de strafrechtelijke handhaving van het bepaalde bij
of krachtens de betrokken wetten, en
c. tussen wie en de wijze waarop de kosten worden verdeeld, die
noodzakelijk verbonden zijn aan het uitvoeren van het bepaalde bij en
krachtens dit artikel.
4. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat de
bestuursorganen en instanties, bedoeld in het eerste en tweede lid,
andere gegevens dan die waarover zij beschikken in verband met de
taken, bedoeld in artikel 5.3, vierde lid, aan elkaar kunnen verstrekken. Op
die gegevens zijn de regels uit het derde lid, onder b en c, van toepassing.
5. Bij regeling van Onze Minister kunnen, in overeenstemming met
Onze betrokken Minister, nadere regels worden gesteld over het bepaalde
bij de maatregel, bedoeld in het derde lid en vierde lid.
Artikel 5.9
1. gedeputeerde staten dragen binnen de provincie zorg voor de
coördinatie van de uitvoering door de bevoegde bestuursorganen van het
bepaalde bij of krachtens artikel 5.7.
2. Over de kwaliteit en doelmatigheid van de uitvoering en handhaving
van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten, bedoeld in
artikel 5.7, en over de strafrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of
krachtens de betrokken wetten, in de betreffende provincie, vindt
regelmatig overleg plaats.
3. gedeputeerde staten stellen voor het in het tweede lid bedoelde
overleg een of meer overlegorganen in. Op uitnodiging kunnen andere
instanties, die belast zijn met de handhaving van het bepaalde bij of
krachtens de betrokken wetten, deelnemen aan het overleg.
D
Artikel I, onderdeel G, komt te luiden:
G
In artikel 7.4 wordt «of 5.3» vervangen door: 5.3, vierde lid, 5.6, tweede
lid, 5.7, eerste lid, of 5.8, tweede en derde lid,.
E
Artikel III komt te luiden:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 872, nr. 8

4

Artikel III
1. In artikel 63, derde lid, van de Monumentenwet 1988, wordt «is
hoofdstuk 5 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van
toepassing, met uitzondering van artikel 5.2 en paragraaf 5.5 van die wet
en, indien het een archeologisch monument betreft, met uitzondering van
artikel 5.11 van die wet« vervangen door: zijn de artikelen 5.7, 5.8, 5.10 tot
en met 5.16 en 5.18 tot en met 5.23 van de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht van toepassing. Voorts zijn met betrekking tot de
uitvoering en de handhaving van het bepaalde bij of krachtens hoofdstuk
II, paragraaf 2, van deze wet de artikelen 5.3 tot en met 5.9 van de Wet
algemene bepalingen omgevingsrecht van toepassing.
2. In de artikelen 95, eerste lid, van de Wet bodembescherming, 148,
eerste lid, van de Wet geluidhinder, 90, eerste lid, van de Wet inzake de
luchtverontreiniging, 18.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer en 7.1,
derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening wordt «Met betrekking tot de
handhaving» vervangen door: Met betrekking tot de kwaliteit van de
uitvoering en handhaving.
F
Artikel IV komt te luiden:
Artikel IV
Artikel 8.6 van de Waterwet komt te luiden:
Artikel 8.6
Met betrekking tot de kwaliteit van de uitvoering en handhaving van het
bij of krachtens de hoofdstukken 5 en 6 of krachtens artikel 10.1 bepaalde
zijn de artikelen 5.7 en 5.8 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van toepassing.
G
Na artikel IX wordt een artikel ingevoegd, luidende:
Artikel X
1. Artikel 5.3, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, zoals dat artikel komt te luiden na inwerkingtreding van deze wet, is
niet van toepassing op een omgevingsdienst die op het tijdstip van
inwerkingtreding van deze wet niet is ingesteld als openbaar lichaam als
in dat lid bedoeld.
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid gelden de regels die voor
omgevingsdiensten bij of krachtens de artikelen 5.3 tot en met 5.8 van de
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, zoals deze komen te luiden na
inwerkingtreding van deze wet, zijn gesteld, voor de gemeenten die
onderdeel uitmaken van de omgevingsdienst.
3. Dit artikel vervalt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
Toelichting
Algemeen
Bij brief van 26 augustus 20141 heb ik de Tweede Kamer geïnformeerd
over de voortgang van de beantwoording van de vragen en opmerkingen
1

Kamerstukken II 2013/14, 33 872, nr. 6.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 872, nr. 8

5

in het verslag van de vaste commissie voor Infrastructuur en Milieu van
de Kamer over het wetsvoorstel Verbetering vergunningverlening,
toezicht en handhaving, dat genoemde commissie op 11 april 2014 heeft
uitgebracht2. In die brief gaf ik aan dat ik gelijktijdig met het verslag heb
kennisgenomen van de kritiek van de VNG in haar brief van 3 april 2014
en van het IPO in zijn brief van 10 april 2014. Die kritiek had mij al tot de
conclusie gebracht dat de bottom up processen bij gemeenten om voor
alle taken te voldoen aan kwaliteitscriteria, meer tijd zou moeten worden
gegund en dat in verband daarmee een nota van wijziging zou moeten
worden overwogen. De opdracht van de VNG aan de commissie Wolfsen
om het stelsel van omgevingsdiensten vanuit gemeentelijk perspectief te
evalueren, was voor mij reden om het rapport van de commissie Wolfsen
eerst af te wachten en om eerst daarna in overleg met de VNG en IPO te
bezien welke aanpassingen van het wetsvoorstel dienstig zouden kunnen
zijn.
De commissie Wolfsen heeft haar rapport medio september 2014
uitgebracht. Vervolgens is in bestuurlijk overleg tussen het Rijk, het IPO en
de VNG het draagvlak gevonden voor een aantal aanpassingen van het
wetsvoorstel Verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving, in
samenhang met enkele andere (wettelijke) maatregelen. Hiermee kan een
aanzienlijke vereenvoudiging van het stelsel van vergunningverlening,
toezicht en handhaving (VTH) worden bereikt, onder versterking van de
aansluiting van het wetsvoorstel bij het sturingsconcept van de
Omgevingswet (decentralisatie en vertrouwen), waarbij aan de bottom up
processen bij de gemeenten meer tijd kan worden gegund zonder de in de
afgelopen jaren geboekte resultaten in gevaar te brengen, terwijl
tegelijkertijd de oorspronkelijke doelstellingen van het wetsvoorstel
overeind blijven, te weten beperken van de fragmentatie, beëindiging van
de vrijblijvendheid in de samenwerking en uitvoering en het verbeteren
van de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving.
De belangrijkste aanpassingen en maatregelen, die hierna verder
worden toegelicht, hebben betrekking op:
– Het onderbrengen van de Brzo-inrichtingen en inrichtingen met een
RIE-4-installatie die nu nog onder het bevoegd gezag van de gemeenten3
vallen, bij het provinciale bevoegd gezag, hetgeen er toe leidt dat
(behoudens zes mijnbouwwerken voor de ondergrondse opslag van
gevaarlijke stoffen waarvoor de Minister van Economische zaken bevoegd
is) alle betrokken inrichtingen onder het bevoegd gezag van de provincie
vallen en de Minister van Infrastructuur en Milieu als enige interbestuurlijk
toezicht houdt op de uitvoering van VTH bij deze inrichtingen. Deze
aanpassing vindt plaats door wijziging van het Besluit omgevingsrecht (en
dus niet in deze nota van wijziging). De Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht bevat in artikel 2.4, tweede lid, al de grondslag om dit in
het Besluit omgevingsrecht te regelen.
– Het maken van een scherper onderscheid tussen de stelselverantwoordelijkheid van de Minister van Infrastructuur en Milieu en de uitvoeringsverantwoordelijkheden van gemeenten en provincies, hetgeen er toe leidt
dat gemeenten en provincies zelf volledig verantwoordelijk zijn voor het
waarborgen van een goede uitvoeringskwaliteit, waarbij het stellen van
kwaliteitseisen voor de benodigde deskundigheid en minimumbeschikbaarheid alleen als ultimum remedium bij algemene maatregel van
bestuur kan plaatsvinden.
– Het schrappen van een aantal wettelijke overleg- en verslagverplichtingen.

2
3

Kamerstukken II 2013/14, 33 872, nr. 5.
Het betreft circa 140 Brzo-inrichtingen en 14 niet-Brzo-inrichtingen met een RIE-4-installatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 872, nr. 8

6

De voorgestelde aanpassingen van het wetsvoorstel in de nota van
wijziging hebben overigens niet alleen betrekking op de inhoud van de
betrokken artikelen maar ook op de volgorde daarvan in het wetsvoorstel.
Met name de overgang van het stellen van kwaliteitseisen voor de
benodigde deskundigheid en minimumbeschikbaarheid op het niveau van
een algemene maatregel van bestuur naar het stellen van die eisen op het
niveau van het uitvoeringsverantwoordelijke bestuur, betekent een
koerswijziging in het VTH-stelsel. Deze wijziging heeft ook gevolgen voor
de provincies in hun rol van regisseur van de kwaliteitsverbeteringsprocessen bij gemeenten; deze rol hebben zij gedurende de afgelopen jaren
met verve vervuld. Deze rol wordt met de inwerkingtreding van deze wet
beëindigd. De verantwoordelijkheid hiervoor komt immers op het niveau
van het uitvoeringsverantwoordelijke bestuursorgaan te liggen. Ook de rol
van de provincies als interbestuurlijk toezichthouder op de gemeenten
ondergaat verandering, omdat de kwaliteitseisen voor de benodigde
deskundigheid en minimumbeschikbaarheid niet langer bij algemene
maatregel van bestuur zullen worden gesteld. In plaats daarvan wordt een
meer algemeen wettelijk kader voorgesteld, waarbij het vertrouwen
centraal staat dat de kwaliteit van de uitvoering en handhaving vanuit de
eigen uitvoeringsverantwoordelijkheid goed wordt geborgd. Bij de
voorgestelde wijziging blijven echter het behoud en de verdere verbetering van de kwaliteit van uitvoering en (bestuursrechtelijke) handhaving
voorop staan. Die kwaliteitsverbetering heeft de afgelopen jaren veel tijd
en inzet gevraagd van gemeenten, provincies en Rijk. Daarnaast is
kwaliteitsverbetering van belang voor de aanpak van de (middel)zware
milieucriminaliteit, omdat deze mede afhankelijk is van een goede
bestuursrechtelijke handhaving en toezicht. De commissie Mans wees
daar in 2008 al op.
Daarom zijn er (wettelijke) waarborgen nodig om er voor te zorgen dat
het reeds bestaande kwaliteitsniveau daadwerkelijk tenminste behouden
blijft. Anders zouden alle moeite en investeringen voor niets zijn geweest.
Deze waarborgen komen hierna aan de orde.
Deze nota van wijziging wordt uitgebracht mede namens de Minister
van Veiligheid en Justitie.
Onderdeel A
Met de wijziging van de considerans is het doel van het wetsvoorstel
onderstreept.
Onderdeel C
Algemeen
In onderdeel C worden de artikelen 5.3 tot en met 5.9a van het
ingediende wetsvoorstel vervangen door de voorgestelde artikelen 5.3 tot
en met 5.9. Daarin worden achtereenvolgens geregeld: de omgevingsdiensten, de kwaliteit van uitvoering en handhaving door omgevingsdiensten, de kwaliteit van uitvoering en handhaving door gemeenten en
provincies zelf, de mogelijkheid om de kwaliteit ultiem te borgen door
middel van een algemene maatregel van bestuur, de eisen aan een
adequaat uitvoerings- en handhavingsproces, de informatie-uitwisseling
en de coördinerende rol van de provincies.
De in het ingediende wetsvoorstel opgenomen regeling van het
Bestuurlijk Omgevingsberaad komt hiermee te vervallen evenals de
(horizontale)verplichtingen tot rapportage over de kwaliteit van VTH en
verslaglegging over afwijkingen door het bevoegd gezag van de adviezen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 872, nr. 8

7

van de omgevingsdienst. Dit past in het sturingsconcept van decentralisatie en vertrouwen.
Artikel 5.3
In artikel 5.3, eerste lid, is de tekst van het voorgestelde artikel 5.8,
eerste lid, aangepast. Er is een doel aan de instelling van omgevingsdiensten verbonden. Hiermee wordt het landsdekkende stelsel van
omgevingsdiensten wettelijk geborgd. Eén omgevingsdienst kan
overigens meer dan één (gehele) veiligheidsregio bestrijken, zoals
bijvoorbeeld het geval is met de Omgevingsdienst Flevoland & Gooi- en
Vechtstreek, zoals in paragraaf 3.8 van de memorie van toelichting al is
aangegeven.
Het eerste en derde lid zijn uitgebreid om het mogelijk te maken dat
waterschappen deelnemen in een gemeenschappelijke regeling waarmee
een omgevingsdienst wordt ingesteld. Bij enkele omgevingsdiensten is dit
al een feit. De formulering van het derde lid bepaalt dat omgevingsdiensten als openbaar lichaam ingesteld moeten zijn.
Het openbaar lichaam als verplichte rechtsvorm is gehandhaafd in
verband met onder meer de rechtspersoonlijkheid van een openbaar
lichaam dat personeel kan aannemen en ontslaan en de robuustheid van
de organisatie als zodanig. De voorkeur voor deze rechtsvorm gaat terug
op de zogenaamde package deal waarbij de eenduidigheid en uniformiteit
van het stelsel voorop staat. Van de 29 omgevingsdiensten zijn er
inmiddels 26 ingesteld als openbaar lichaam. De resterende drie betreffen
zogenaamde netwerkorganisaties. Voor deze drie netwerkorganisaties is
voorzien in een als tijdelijk bedoelde overgangsregeling waarbij de
eenduidigheid en uniformiteit van het stelsel voorop staat. Ze kunnen in
elk geval blijven bestaan tot de thans lopende onafhankelijke evaluatie is
afgerond. Indien uit die evaluatie naar voren komt dat de netwerkorganisaties niet kunnen worden beschouwd als gelijkwaardig aan de als
openbaar lichaam ingestelde omgevingsdiensten voorziet het voorgestelde artikel X in het intrekken van de overgangsbepaling waarmee de
plicht tot het instellen van een openbaar lichaam direct van kracht wordt.
Voor het vervallen van de overgangsregeling wordt het thans voorziene
tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet aangehouden,
1 januari 2018. Met andere woorden: op dat moment zijn alle omgevingsdiensten een openbaar lichaam.
Op grond van het vierde lid worden de taken aangewezen die in ieder
geval in het verband van een omgevingsdienst moeten worden uitgevoerd. Daarbij gaat het om het verplicht opdragen van bepaalde taken aan
de omgevingsdiensten, terwijl de bevoegdheden (om besluiten te nemen)
en de controle op de uitoefening daarvan bij het lokale bestuur blijven. Tot
de op te dragen taken behoort onder meer de voorbereiding van
handhavingsbeschikkingen voor het bevoegd gezag ten aanzien van
bedrijven die onder het basistakenpakket vallen. Dat past bij het doel van
de omgevingsdiensten zoals uitgedrukt in het eerste lid met de woorden
«een doelmatige en doeltreffende uitvoering van taken en bevoegdheden ...... door het bevoegd gezag».
Het aanwijzen van taken voor het basistakenpakket gebeurt in principe
en zoveel als mogelijk op het niveau van een algemene maatregel van
bestuur.
Artikel 5.4
Volgens het bij de Kamer ingediende wetsvoorstel worden kwaliteitseisen voor deskundigheid en minimumbeschikbaarheid gesteld in een
algemene maatregel van bestuur voor alle taken in het kader van de Wet
algemene bepalingen omgevingsrecht, zowel voor aan omgevings-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 872, nr. 8

8

diensten op te dragen taken als voor niet aan omgevingsdiensten op te
dragen taken.
Volgens het voorgestelde eerste lid van artikel 5.4 (dat samen met
artikel 5.5 in de plaats komt van artikel 5.3 van het ingediende
wetsvoorstel), zijn gemeenten en provincies verplicht voor de uitvoering
van het basistakenpakket door omgevingsdiensten (waarvoor zij bevoegd
gezag zijn) regels te stellen om een goede kwaliteit van uitvoering en
handhaving door omgevingsdiensten te waarborgen. Dergelijke regels
kunnen betrekking hebben op de kwaliteit van uitvoering en handhaving
als zodanig (zogenaamde outcome-criteria) maar ook op de vervulling van
bepaalde randvoorwaarden om voldoende kwaliteit te behalen, zoals de
aanwezigheid van voldoende specifieke deskundigheid voor de uitvoering
van een bepaalde taak (zogenaamde input-criteria).
Onder het basistakenpakket van de omgevingsdiensten vallen de
provinciale VTH-taken in verband met Brzo-bedrijven en RIE 4-installaties
en andere RIE-installaties (dan RIE-4). Het Besluit omgevingsrecht wordt,
zoals in de inleiding aangegeven, aangepast om de nu nog gemeentelijke
Brzo-bedrijven en RIE-4 installaties onder het bevoegd gezag van de
provincie te brengen. In het kader van de Omgevingswet zal daarnaast
worden onderzocht hoe om te gaan met de gemeentelijke inrichtingen
met andere RIE-installaties (dan RIE-4).
In dit voorstel is de provincie verantwoordelijk voor het bij verordening
stellen van kwaliteitscriteria waaraan de Brzo-omgevingsdiensten moeten
voldoen bij de uitvoering van taken in verband met Brzo-bedrijven en RIE
4- installaties en waaraan de omgevingsdienst moet voldoen bij de
uitvoering van taken in verband met niet-Brzo-inrichtingen met een
andere RIE-installatie (dan RIE-4) die onder provinciaal bevoegd gezag
vallen.
Voor de overige taken in het basistakenpakket zijn gemeenten en
provincies verantwoordelijk voor het bij verordening stellen van regels
om een goede kwaliteit van de uitvoering en handhaving te verzekeren.
In het tweede lid van artikel 5.4 is voorgeschreven dat de verordeningen
voor het basistakenpakket gelijkluidend zijn op het niveau van de
omgevingsdienst en dat de verordeningen van de provincies met
betrekking tot de Brzo- en RIE-4-taken gelijkluidend zijn op het niveau van
Brzo-omgevingsdiensten, en daarmee dus landelijk uniform zijn. In
verband met de noodzakelijke uniformiteit van de gemeentelijke en
provinciale verordeningen en het behoud van de reeds bestaande
kwaliteit is in bestuurlijk overleg afgesproken dat VNG en IPO samen
modelverordeningen voor de gemeentelijke en provinciale verordeningen
opstellen. Bij het opstellen van de modelverordeningen kan gebruik
gemaakt worden van de bottom up ontwikkelde kwaliteitscriteria die
onder andere minimumeisen van deskundigheid en beschikbaarheid
bevatten.
Een gemeente of provincie is niet verplicht om de modelverordening
van VNG of IPO te volgen; een gemeente zou het bijvoorbeeld wenselijk
kunnen vinden om meer waarborgen voor een goede kwaliteit in zijn
verordening te regelen dan aanwezig zijn in de modelverordening. Om nu
te voorkomen dat de omgevingsdiensten met tal van uiteenlopende eisen
worden geconfronteerd, zijn gemeenten en provincie volgens het derde
lid verplicht om hun (ontwerp-)verordeningen met elkaar af te stemmen in
het verband van de omgevingsdienst en op dat niveau een gelijk
speelveld te bewerkstelligen. Op landelijk niveau geldt hetzelfde voor de
verordeningen van de provincies in het verband van de de
Brzo-omgevingsdiensten. Onze Minister kan bij regeling bepalen dat
onder bepaalde omstandigheden of in bepaalde gevallen afstemming niet
nodig is; te denken valt aan de gevallen waarin (uitsluitend) de modelverordening wordt gevolgd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 872, nr. 8

9

Bovendien moeten provinciale staten het College van procureursgeneraal (Openbaar Ministerie) en de Minister van Infrastructuur en Milieu
over hun verordening horen; de gemeenteraad moet gedeputeerde staten
horen over de verordening. Er is vanaf gezien om de gemeenteraad te
verplichten om het College van procureurs-generaal (Openbaar Ministerie) te horen. Het horen van het College van procureurs-generaal
(Openbaar Ministerie) inzake ruim 400 gemeentelijke verordeningen leidt
immers tot een te grote belasting voor het Openbaar Ministerie. In plaats
daarvan wordt het College van procureurs-generaal (Openbaar Ministerie)
intensief betrokken bij het opstellen van de modelverordening door de
VNG (en overigens ook bij het opstellen van de modelverordening door
het IPO). De opheffing van de door de commissie Mans gesignaleerde
vrijblijvendheid in de bestuurlijke handhaving verbonden aan de positie
van de omgevingsdiensten, geldt als belangrijke ontwikkeling in het
nieuwe stelsel. Om te komen tot versterking van de handhaving van de
milieuregelgeving moeten de omgevingsdiensten voldoende robuust zijn.
Dit is ten aanzien van de handhavingspartners een punt van bijzondere
aandacht. Om die reden wordt het Openbaar Ministerie, zoals al aangegeven, intensief betrokken. Ook de Minister van Infrastructuur en Milieu
en gedeputeerde staten zijn partners in het handhavingsarrangement dat
voor de betreffende omgevingsdienst is afgesproken, en moeten daarom
worden gehoord.
Artikel 5.5
Volgens het voorgestelde artikel 5.5 dragen gemeenten en provincies
zorg voor een goede kwaliteit van de uitvoering en handhaving van alle
andere taken dan de taken die behoren tot het basistakenpakket van de
omgevingsdiensten. Op welke wijze invulling aan deze zorgplicht wordt
gegeven, bepalen gemeenten en provincies zelf. Denkbaar is dat zij
hiervoor een beleidsplan opstellen of met de gemeenteraad of provinciale
staten afspraken maken over het te behalen kwaliteitsniveau. Het kan
wenselijk zijn dat daarover regels worden vastgesteld. Artikel 5.5 deelt de
bevoegdheid daarvoor toe aan de gemeenteraad en provinciale staten.
Artikel 5.6
Interbestuurlijk toezicht is mogelijk op de aanwezigheid van de in
artikel 5.4 voorgeschreven verordening met eisen aan de kwaliteit van de
uitvoering en handhaving door de omgevingsdiensten en op de in dat
artikel voorgeschreven eis van uniformiteit op omgevingsdienstniveau.
Interbestuurlijk toezicht op de inhoud van die verordening is bij het
ontbreken van een wettelijk kader, niet mogelijk. Wel is interbestuurlijk
toezicht mogelijk op het naleven van de eigen verordening door de
gemeente, onderscheidenlijk provincie. Dat interbestuurlijk toezicht wordt
dan gehouden door de provincie onderscheidenlijk het Rijk, onder de
voorwaarde dat de bepalingen voldoende concreet zijn.
In bestuurlijk overleg tussen Rijk, IPO en VNG is vastgesteld dat er, gelet
op het ontbreken van een mogelijkheid van interbestuurlijk toezicht op de
inhoud van de verordeningen, behoefte bestaat aan de mogelijkheid van
een ultieme wettelijke waarborg. Hiertoe is, in lijn met de stelselverantwoordelijkheid van de Minister van Infrastructuur en Milieu, voorzien in
de mogelijkheid van een algemene maatregel van bestuur voor het geval
moet worden vastgesteld dat onvoldoende invulling wordt gegeven aan
de zorgplicht van het eerste lid of dat de regels van gemeenten of
provincies onvoldoende doeltreffend zijn. Hiertoe wordt in het voorgestelde artikel 5.6, eerste lid, voorgeschreven dat in opdracht van de
Minister van Infrastructuur en Milieu en de betrokken andere Ministers
(van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Veiligheid en
Justitie) onderzoek plaatsvindt naar de doeltreffendheid van die zorg en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 872, nr. 8

10

de regels. Dat onderzoek is evaluatief en onafhankelijk van aard. Het
onderzoek zal onder andere gaan over de mate waarin de door de VNG en
het IPO opgestelde model-verordeningen door gemeenten en provincies
zijn gevolgd. Indien op basis van dat onderzoek naar het oordeel van de
betrokken Ministers komt vast te staan dat die zorg onvoldoende
doeltreffend is, of die regels onvoldoende doeltreffend zijn, kunnen bij
algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over de kwaliteit
van de uitvoering en handhaving van taken. Daarbij zal het Rijk de voor de
betrokken gemeenten of provincies vast te stellen regels gelijk laten
luiden aan de regels in de modelverordeningen. Via de betrokkenheid van
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bij de opzet
van het onderzoek en de beoordeling van de uitkomsten daarvan worden
de visies van IPO en VNG ter zake meegenomen.
Omdat de bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels
gelijkluidend zullen zijn aan de regels in de modelverordeningen van IPO
en VNG, blijft het effect van de maatregel in de praktijk beperkt tot die
gemeenten en provincies die de modelverordeningen van VNG en IPO,
niet (ten minste) hebben overgenomen. Het mag duidelijk zijn dat de inzet
van een algemene maatregel van bestuur slechts bij wijze van ultimum
remedium zal plaatsvinden. Een andere aanpak zou zich slecht verdragen
met het sturingsconcept van decentralisatie en vertrouwen en de
uitvoeringsverantwoordelijkheid van gemeenten en provincies. Bezien
vanuit de stelselverantwoordelijkheid van het Rijk is het echter van belang
dat er, indien noodzakelijk, tijdig maatregelen kunnen worden getroffen
zonder dat de wet daarvoor gewijzigd hoeft te worden. Om goed in te
kunnen spelen op de dynamiek van veranderingen (in omstandigheden of
in regelgeving) moeten onderzoek en beoordeling op gezette tijden – het
voorstel is iedere drie jaar – worden herhaald. De doeltreffendheid van de
zorg en kwaliteitseisen voor de kwaliteit van de uitvoering en handhaving
zijn immers geen statisch gegeven, maar mede afhankelijk van wisselende
factoren en omstandigheden.
In dit opzicht verschilt het onderzoek van artikel 5.6, eerste lid, van de
evaluatie die ten grondslag ligt aan het in artikel VIII van het wetsvoorstel
aan de orde zijnde verslag. Die evaluatie is eenmalig en betreft de
doeltreffendheid en effecten van de wet in zijn geheel. Het onderzoek van
artikel 5.6, eerste lid, beperkt zich tot de doeltreffendheid van de op grond
van artikel 5.4 gestelde regels en de zorg voor de kwaliteit als bedoeld in
artikel 5.5, en vindt iedere drie jaar plaats.
Bestuurlijk is afgesproken dat de modelverordeningen per 1 juli 2015
gereed zullen zijn. Er wordt dan ook vanuit gegaan dat de verordeningen
door gemeenten en provincies zijn vastgesteld op het tijdstip dat de wet in
werking treedt.
Artikel 5.7
Volgens het voorgestelde artikel 5.7 worden bij algemene maatregel
bestuur eisen gesteld aan een adequaat proces van uitvoering en
handhaving (bij of in opdracht van het bevoegd gezag). Deze proceseisen
waren in het ingediende wetsvoorstel verdeeld over artikel 5.3 (proceseisen aan de uitvoering) en 5.4 (proceseisen aan de handhaving). Voor de
tekst van het voorgestelde artikel 5.7 is het geldende artikel 5.3 van de Wet
algemene bepalingen omgevingsrecht bepalend geweest. Dat artikel
bevat de grondslag voor het reeds in het Besluit omgevingsrecht en de
Ministeriële regeling omgevingsrecht uitgewerkte concept van programmatisch handhaven. Dat concept zal worden verbreed tot de uitvoering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 872, nr. 8

11

Artikel 5.8
Een essentiële pijler onder het VTH-stelsel is de niet-vrijblijvende
samenwerking en informatie-uitwisseling door de betrokken bestuursorganen in omgevingsdiensten bij en over de uitvoering van het basistakenpakket. Hieronder valt de informatie-uitwisseling met betrekking tot
gemeentegrensoverschrijdende handhaving (ketentoezicht, over
grondstromen, asbestafval).
In het voorgestelde artikel 5.8 (dat in de plaats komt van artikel 5.9a in
het ingediende wetsvoorstel) is de verplichting om onderling handhavingsinformatie uit te wisselen en om handhavingsinformatie te
verstrekken aan het Openbaar Ministerie en de politie in het eerste en
tweede lid beperkt tot het basistakenpakket.
Bij algemene maatregel van bestuur wordt ingevuld wanneer in elk
geval aan de verplichting van het eerste lid is voldaan: namelijk wanneer
is aangesloten op Inspectieview Milieu en wanneer bepaalde gegevens
via dat medium in een afgesproken format en volgens voorgestelde
standaarden binnen daarvoor gestelde termijnen beschikbaar worden
gesteld. De aansluiting op Inspectieview Milieu voor omgevingsdiensten
wordt daarmee de facto verplicht. Provincies, gemeenten en waterschappen kunnen vrijwillig aansluiten bij Inspectieview Milieu.
Een vierde lid is ingevoegd om de waarborgen die gelden voor de
informatie-uitwisseling voor de basistaken, ook te kunnen laten gelden
voor de uitwisseling van informatie over andere Wabo taken dan de taken
uit het basistakenpakket.
Overigens zullen aan het eind van 2014 circa 20 van de 29 omgevingsdiensten zijn aangesloten op Inspectieview Milieu. Vervolgens wordt de
planning voor de nog resterende aansluitingen vastgesteld.
De kosten van aansluiting op Inspectieview Milieu zijn inmiddels sterk
gereduceerd, vooral met het oog op de kleinere organisaties. De jaarlijkse
beheerkosten (€ 1 mln. per jaar) voor het functioneel beheer (belegd bij
DICTU) worden betaald door het Rijk. Het technisch en applicatiebeheer is
totaal € 600.000 waarbij is vastgesteld dat iedere aangesloten partij
jaarlijks € 10.000 betaalt en het Rijk de rest. Als voorbeeld: bij 10
aansluitingen betaalt het Rijk dus het gat van € 500.000. De aansluitkosten
zijn eenmalig € 17.000. Maar dit bedrag neemt af omdat dat de
aansluiting steeds sneller en eenvoudiger gaat. (Indertijd ging het bij de
aansluiting van de rijksinspecties op Inspectieview Bedrijven om
€ 50.000–150.000. Door centraal een aansluitvoorziening te ontwikkelen
die het koppelen veel eenvoudiger maakt, konden de aansluitkosten
worden verlaagd.) Verder zijn er nog eenmalige kosten van het in beheer
nemen van € 10.000.
Artikel 5.9
Met voorgestelde artikel 5.9 dat in de plaats komt van artikel 5.6 in het
ingediende wetsvoorstel is een verduidelijking van de coördinerende rol
van de provincies beoogd. Met de regeling van deze rol in artikel 5.6 van
het wetsvoorstel werd voortzetting beoogd van de provinciale coördinatie
zoals deze op dit moment al in artikel 5.5 van de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht is geregeld. Echter, door het niet opnieuw
opnemen van het tweede en derde lid van het huidige artikel 5.5 kon de
indruk ontstaan dat het wetsvoorstel de huidige coördinerende rol
beperkt. Dat is echter geenszins de bedoeling en daarom zijn het tweede
en derde lid van het huidige artikel 5.5 met deze nota van wijziging alsnog
opgenomen in het nu voorgestelde artikel 5.9.
Met de «andere instanties» in het derde lid worden onder meer bedoeld
de instanties die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 872, nr. 8

12

Onderdelen D, E en F
De in de onderdelen D, E en F voorgestelde wijzigingen hangen direct
samen met de aangepaste volgorde en nummering van de artikelen in
onderdeel C.
Onderdeel G
In de toelichting op het in onderdeel C voorgestelde artikel 5.3 ben ik al
ingegaan op het doel van de voorgestelde overgangsbepaling in artikel X:
het tijdelijk uitzonderen van de drie bestaande netwerkorganisaties van de
regel van artikel 5.3, derde lid.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
W.J. Mansveld

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 872, nr. 8

13