Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

34 309

Regels met betrekking tot de terugkeer van
vreemdelingen en vreemdelingenbewaring (Wet
terugkeer en vreemdelingenbewaring)

Nr. 10

NADER VERSLAG
Vastgesteld 22 december 2017
De vaste commissie voor Justitie en Veiligheid heeft na kennisneming van
de nota naar aanleiding van het verslag en de nota van wijziging nog
behoefte aanvullende vragen en opmerkingen aan de regering voor te
leggen. Onder het voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en gemaakte
opmerkingen voldoende zullen zijn beantwoord, acht de commissie de
openbare behandeling van dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.
INHOUDSOPGAVE
1.
2.

3.

Algemeen
Nota naar aanleiding van het verslag
2.1
Uitgangspunten regime vreemdelingenbewaring
2.2
Bewaring van (gezinnen met) minderjarige
kinderen
2.3
Veiligheid en beheersbaarheid
2.4
Selectiecriteria beheersregime
2.5
Consultatie
nota van wijziging
3.1
Overgangsrecht
3.2
Beoordeling van materiële rechten en procesrecht
in geschillen

2
4
4
5
5
6
6
6
6
7

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de nota naar
aanleiding van het verslag en de nota van wijziging bij voorliggend
wetsvoorstel. Zij hebben nog enkele vragen.
De leden van de PVV-fractie hebben kennisgenomen van de nota van
wijziging en stellen enkele vragen.
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de nota van
wijziging. Zij hebben hierover nog enkele vragen.

kst-34309-10
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 309, nr. 10

1

De leden van de GroenLinks-fractie hebben kennisgenomen van de nota
naar aanleiding van het verslag. Zij danken de regering voor de gegeven
antwoorden.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van het
wetsvoorstel en de nota van wijziging.
1. Algemeen
De leden van de VVD-fractie vragen hoe het voorliggende wetsvoorstel
zich verhoudt tot het huidige regeerakkoord. Specifiek vragen zij hoe dit
wetsvoorstel zich verhoudt tot de afspraak om de mogelijkheden om
vreemdelingen in bestuursrechtelijke vreemdelingenbewaring te stellen,
te verruimen. Ook ten aanzien van de afspraak in het regeerakkoord om
ook Europese wet- en regelgeving op bestuursrechtelijke vreemdelingendetentie aan te passen en te intensiveren om terugkeer effectief te
laten zijn, vragen deze leden hoe zich dat verhoudt tot voorliggend
wetsvoorstel.
In de memorie van toelichting lezen voornoemde leden dat vreemdelingenbewaring een ultimum remedium is dat alleen mag worden ingezet als
minder ingrijpende maatregelen ten behoeve van terugkeer niet kunnen
worden toegepast. Ook hiervan vragen zij hoe dit zich verhoudt tot de
afspraken aangaande vreemdelingenbewaring in het huidige regeerakkoord.
De afgelopen jaren is een gestage daling te zien in het aantal vreemdelingen dat in bewaring wordt gesteld, aldus de memorie van toelichting.
De aan het woord zijnde leden vragen hoe er, in lijn met het regeerakkoord, voor gezorgd gaat worden dat vreemdelingenbewaring juist
geïntensiveerd wordt.
De leden van de PVV-fractie vragen waarom in het wetsvoorstel de nadruk
wordt gelegd op alternatieven voor vreemdelingenbewaring, terwijl de
inzet van deze alternatieven ten behoeve van terugkeer naar de landen
van herkomst de afgelopen jaren volgens de regering slechts op kleine
schaal tot successen heeft geleid.
Deze leden vragen hoe dit wetsvoorstel zich verhoudt tot de afspraak in
het regeerakkoord om de mogelijkheden om (criminele) vreemdelingen in
bestuursrechtelijke vreemdelingenbewaring te stellen, te verruimen.
Ook vragen voornoemde leden wat het verwachte effect is van dit
wetsvoorstel op (verbetering van) de terugkeercijfers. Welk (beoogd)
effect heeft onderhavig wetsvoorstel op de terugkeerbereidheid van
illegalen?
De aan het woord zijnde leden vragen hoeveel gevallen van (dreiging met)
geweld hebben plaatsgevonden in centra voor vreemdelingendetentie en
welk gevolg voor de veiligheid (van personeel) het beoogde lichtere
regime van vreemdelingenbewaring heeft.
De leden van de CDA-fractie hebben enkele vragen over het proces
rondom de totstandkoming van dit wetsvoorstel. Het oorspronkelijke
voorstel dateert uit 2015. Sindsdien is de realiteit rondom het asielbeleid
en de vreemdelingenbewaring veranderd. Kan de regering aangeven of
met de kennis van nu het wetsvoorstel nog steeds relevant is? Hebben de
afgelopen jaren geleid tot andere eisen aan de vreemdelingenbewaring?
Komt dit naar voren in het wetsvoorstel?
De leden van de GroenLinks-fractie merken in algemene zin op dat het
regeerakkoord ambities uitspreekt op het gebied van vreemdelingendetentie. Het regeerakkoord stelt dat de mogelijkheden hiertoe moeten
worden verruimd binnen de kaders van Europese wetgeving. Deze leden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 309, nr. 10

2

vragen de regering schematisch inzichtelijk te maken in welke situaties dit
wetsvoorstel het mogelijk maakt dat mensen in vreemdelingedetentie
worden geplaatst waar dat nu niet mogelijk is. Zij vragen de regering
daarbij aan te geven of het doel is de daling van het gebruik van het
instrument vreemdelingendetentie van de afgelopen jaren te keren, en zo
ja, waarom zij dit wenst, gelet op het ultimum remedium karakter van
vreemdelingendetentie.
De leden van de ChristenUnie-fractie merken op dat volgens de memorie
van toelichting vreemdelingenbewaring een dwangmiddel is dat slechts
als uiterste middel, ultimum remedium, mag worden toegepast. Dit alleen
in het geval dat minder vergaande maatregelen ten behoeve van de
terugkeer niet kunnen worden toegepast. Deze leden constateren dat dit
wetsvoorstel vreemdelingenbewaring en terugkeer nadrukkelijk koppelt.
Uit de manier waarop het wetsvoorstel is opgesteld blijkt vervolgens dat
dit uitgaat van het principe «ja, tenzij». Als bewaring echter inderdaad
ultimum remedium is, dan zou het uit moeten gaan van «nee, tenzij». Dit
is een fundamenteel bezwaar tegen dit wetsvoorstel. Dat volgt volgens
voornoemde leden ook uit de koppeling tussen terugkeer en vreemdelingenbewaring. Met de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna:
de Afdeling) zijn zij het eens dat het wetsvoorstel beter Wet vreemdelingenbewaring genoemd kan worden.
De aan het woord zijnde leden constateren dat het wetsvoorstel wel een
verbetering mogelijk maakt van de omstandigheden waaronder vreemdelingen in bewaring worden genomen. Vreemdelingenbewaring valt
voortaan onder een bestuursrechtelijk regime. Ook dit was een van de
uitgangspunten voor het nieuwe wetsvoorstel. Vreemdelingen die geen
strafbare feiten hebben begaan, moeten immers niet langer onder een
strafrechtelijke regime in bewaring worden gesteld. Dit bestuursrechtelijke
regime maakt nu ook een wat milder verblijfsregime mogelijk. Het
wetsvoorstel voorziet echter ook in een beheersregime. Dit regime lijkt
voornamelijk te zijn gemodelleerd naar een strafrechtelijk regime.
Wanneer vreemdelingen in bewaring worden genomen, worden zij
bovendien standaard een week onder dit regime geplaatst. De regering
heeft niet overtuigend gemotiveerd waarom dit nodig is. Voor
voornoemde leden draagt deze bepaling in grote mate bij aan het
fundamentele bezwaar tegen het wetsvoorstel.
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat de regering het
advies van de Afdeling om meer elementen van de regelgeving in de wet
zelf op te nemen maar ten dele volgt. Er blijven zo nog te veel zaken over
die bij algemene maatregel van bestuur geregeld moeten worden. Deze
leden willen dat die elementen alsnog in de wet zelf opgenomen worden,
of in een voorhangprocedure worden voorgelegd.
Volgens deze leden geeft het wetsvoorstel de directeur van de instelling
bovendien te veel bevoegdheden en beheersmaatregelen. Dit in combinatie met het beheersregime is volgens de Raad voor de Strafrechttoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) buitenproportioneel zwaar gelet op
de kenmerken van de populatie, namelijk veelal uitgeprocedeerde
asielzoekers. Volgens de RSJ wordt het beheersregime gekenmerkt door
straffende elementen die in vreemdelingenbewaring niet thuishoren. Deze
leden zijn het daarmee eens.
De aan het woord zijnde leden zien dat visitaties weer tot de mogelijkheden gaan behoren. De motie-Voordewind (Kamerstuk 19 637, nr. 1695)
die ertoe strekte hier een einde aan te maken dreigt daarmee niet meer
opgevolgd te worden. Nadat deze motie is aangenomen, zijn er
bodyscans ingevoerd. Het wetsvoorstel bepaalt nu dat wanneer de
apparatuur daarvoor niet beschikbaar is, visitaties toch mogelijk zijn.
Volgens deze leden kan het niet voorhanden zijn van apparatuur in geen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 309, nr. 10

3

geval reden zijn toch visitatie toe te staan. In zulke gevallen moet er juist
naar lichtere middelen gegrepen worden, zoals detectiepoortjes en/of
fouillering. Visitaties passen niet in een bestuursrechtelijk regime, worden
bovendien als zeer vernederend ervaren en hebben tot minstens één
gedocumenteerd geval van mensenrechtenschending door Nederland
geleid. Ook uit de voorgestelde regels met betrekking tot lichamelijk
onderzoek blijkt naar de mening van voornoemde leden dat, hoewel de
wet volgens de memorie van toelichting zegt te beogen vreemdelingenbewaring onder het strafrechtelijk regime uit te halen, strafrechtelijke
elementen de nieuwe wet te veel bepalen.
2. Nota naar aanleiding van het verslag
2.1 Uitgangspunten regime vreemdelingenbewaring
De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering nader te
beschrijven op basis waarvan de beoordeling plaatsvindt of een vreemdeling gedwongen moet worden uitgezet in plaats van vrijwillig. Deze
leden constateren dat de regering in de nota naar aanleiding van het
verslag beschrijft dat hiertoe een beoordeling wordt gemaakt of de
vreemdeling actief meewerkt aan zijn vertrek. Deze leden vragen of er
criteria zijn op basis waarvan deze beoordeling wordt gemaakt, of dat het
hier een volledig discretionaire beoordeling betreft. Voornoemde leden
vragen ook hoe het door de regering genoemde criterium van actief
meewerken zich verhoudt tot de gekozen formulering in artikel 99 onder
M en grensdetentie in artikel 99 onder B dat de vreemdeling de voorbereiding van zijn of haar terugkeer of de verwijderingsprocedure moet
ontwijken of belemmeren alvorens overgegaan kan worden tot vreemdelingendetentie. De aan het woord zijnde leden constateren immers dat de
gekozen wettelijke formulering niet uitgaat van «actief meewerken» maar
van «ontwijken» en «belemmeren».
De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering uiteen te zetten
welke administratieve verplichting op de uitvoerenden rust om bij de inzet
van vreemdelingendetentie te motiveren waarom minder dwingende
maatregelen in het individuele geval niet volstaan. Voorts vragen zij of
deze motivering op enigerlei wijze centraal wordt geregistreerd zodat
inzichtelijk kan worden in welke mate deugdelijk wordt gemotiveerd bij de
inzet van vreemdelingendetentie en kaders kunnen worden geschapen
voor in welke gevallen welke maatregel opgelegd dient te worden.
In de nota naar aanleiding van het verslag stelt de regering dat met
gezinnen met minderjarige kinderen in de grensbewaring rekening wordt
gehouden door hen versneld al dan niet naar Ter Apel of de gesloten
gezinsvoorziening (GGV) te Zeist door te sturen. De voornoemde leden
vragen of de regering kan aangeven hoe lang een gezin met minderjarige
kinderen nu gemiddeld in grensdetentie verblijven alvorens zij naar Ter
Apel of Zeist worden overgebracht.
De aan het woord zijnde leden vragen of de regering bereid is kinderen als
kwetsbare groep aan te merken, op basis waarvan grensdetentie per
definitie achterwege dient te blijven omdat dit onredelijk bezwarend is
voor kinderen. Zo nee, waarom niet?
Voornoemde leden lezen in de nota naar aanleiding van het verslag dat de
regering de zorgen over het aantal gevallen waarin bewaring niet wordt
opgeheven wanneer de reden daartoe komt te vervallen niet deelt. Zij
lezen dat de regering aangeeft dat opheffen van de bewaring in zulke
gevallen wettelijk verplicht is. Volgens deze leden doet dat echter geen
afbreuk aan de constatering van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) dat dit desondanks in sommige gevallen niet (tijdig)
gebeurt. Deze leden vragen de regering of zij bereid is te monitoren of in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 309, nr. 10

4

alle gevallen de bewaring tijdig wordt opgeheven en de Kamer hierover
op een passend moment te informeren.
De aan het woord zijnde leden vragen de regering waarom zij niet bereid
is een voorhangprocedure in te voegen voor de algemene maatregel van
bestuur waarin bepaalde regimeonderdelen nader worden uitgewerkt.
Deze leden zien dat de regering aangeeft dat een ontwerpbesluit reeds in
consultatie is gebracht. Wat voornoemde leden betreft, neemt dit echter
niet weg dat bij wijzigingen in de toekomst een wenselijkheid bestaat dat
de Kamer hierin wordt gekend, gelet op de grondrecht doorbrekende aard
van de bepalingen. Zij vragen of de regering dit deelt en alsnog bereid is
een voorhangprocedure op te nemen, of dat zij er positief tegenover zal
staan wanneer deze van de zijde van de Kamer zal worden ingevoegd.
2.2 Bewaring van (gezinnen met) minderjarige kinderen
De leden van de GroenLinks-fractie vinden het een goede zaak dat
alleenstaande minderjarige vreemdelingen (AMV’s) in de GGV worden
geplaatst. Zij lezen in de nota naar aanleiding van het verslag dat voor
AMV’s een apart paviljoen beschikbaar is en dat zij begeleiding krijgen.
Deze leden vragen welke vorm(en) van begeleiding dit betreft en of AMV’s
bijvoorbeeld ook kunnen rekenen op pedagogische ondersteuning en
zorg.
Voornoemde leden constateren dat de regering aangeeft niet bereid te zijn
het onderscheid voor wat betreft de inzet van dwangmiddelen tussen
kinderen onder en boven de twaalf jaar te schrappen. Zij lezen dat de
regering de mening is toegedaan dat de toepassing van dwangmiddelen
op kinderen ouder dan twaalf jaar in sommige situaties noodzakelijk is.
Deze leden vragen de regering nader te beargumenteren waarom dit geldt
voor kinderen boven de twaalf jaar, maar niet voor kinderen onder de
twaalf jaar. Voorts vragen deze leden aan te geven waarom zij het plaatsen
van kinderen ouder dan twaalf jaar in isolatiecellen passend vinden in een
humane vorm van vreemdelingendetentie.
2.3 Veiligheid en beheersbaarheid
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de regering heeft laten
onderzoeken of kan onderbouwen in welke mate het opleggen van
isolatiedetentie, ofwel de plaatsing in een strafcel, als strafmaatregel
effectief is in het kader van de beheersing van de openbare orde. Zij
vragen of er bijvoorbeeld vergelijkend onderzoek is naar de uitkomst voor
de openbare orde binnen een detentiecentrum in vergelijkbare situaties
waar wél en géén disciplinaire isolatiemaatregel is toegepast.
Deze leden vragen waarom niet kan worden volstaan met isolatiedetentie
als ordemaatregel in combinatie met eventueel strafrechtelijke vervolging
indien de vreemdeling in kwestie een strafbaar feit heeft begaan, zoals
geweldpleging tegen personeel of een andere bewoner.
Voornoemde leden lezen in de nota naar aanleiding van het verslag dat de
regering benadrukt dat vreemdelingen bij isolatiedetentie in alle gevallen
de mogelijkheid hebben tegen deze beslissing in beklag en beroep te
gaan. Deze leden vragen of de vreemdeling hier bij aanvang van de
isolatiedetentie altijd over wordt voorgelicht en op welke wijze de
vreemdeling in isolatiedetentie dit beklag en/of beroep aanhangig kan
maken.
De aan het woord zijnde leden hebben weinig begrip voor het feit dat de
bevoegdheid tot visitatie van lichaamsholtes in het wetsvoorstel blijft
voortbestaan, ondanks dat de regering zelf aangeeft dat alle locaties

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 309, nr. 10

5

inmiddels over röntgenapparatuur beschikken waarmee eenzelfde niveau
van veiligheid behaald kan worden. Zij vragen de regering toe te lichten in
welke situaties zij meent dat niet met röntgenscans kan worden volstaan
en alsnog handmatig lichaamsholtes gevisiteerd moeten worden en of
deze situaties niet op een andere wijze afgevangen kunnen worden. Zij
vragen hierbij de hoge mate van vernedering te betrekken die vreemdelingen bij een dergelijke visitatie ervaren.
2.4 Selectiecriteria beheersregime
De leden van de GroenLinks-fractie vragen de regering uiteen te zetten of,
en zo ja op welke wijze, centraal wordt geregistreerd of de plaatsing van
vreemdelingen in het beheersregime tijdig wordt beëindigd.
2.5 Consultatie
De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat de regering het advies
van de ACVZ om te verbieden dat door middel van herhaalde inbewaringstelling een cumulatieve opsluiting van langer dan 18 maanden ontstaat,
niet opvolgt. Deze leden vragen de regering of het klopt dat dit betekent
dat vreemdelingendetentie in theorie oneindig toegepast kan blijven in
individuele gevallen. Zij vragen voorts of er sprake is van enige
verhoogde eisen indien herhaalde inbewaringstelling leidt tot een
opsluiting langer dan 18 maanden.Zo nee, waarom niet. De aan het woord
zijnde leden vragen in welke situaties de regering het proportioneel en
subsidiair acht dat een vreemdeling langer dan 18 maanden in vreemdelingendetentie wordt gehouden. Zij vragen de regering hierbij specifiek
aan te geven of zij van mening is dat vreemdelingendetentie ook langer
dan 18 maanden moet kunnen duren indien de gedwongen uitzetting niet
geëffectueerd kan worden door toedoen van externe factoren, zoals het
niet verstrekken van documenten door een vreemde overheid. Deze leden
vragen hiernaar in het licht van de formulering in artikel 99 onder M derde
lid, waarin verlenging mogelijk wordt gemaakt indien noodzakelijke
documenten niet worden verstrekt.
3. Nota van wijziging
De leden van de VVD-fractie lezen dat met betrekking tot de rechtsbescherming en tot geschillen is bepaald dat het oude recht geldt voor zaken
die reeds aanhangig waren tijdens de inwerkingtreding van de wet of die
gaan over beslissingen en situaties die speelden voorafgaand aan
inwerkingtreding. Zij vragen wat er gebeurt met situaties die aanvingen
voor de inwerkingtreding van de wet, maar wel doorliepen tot na de
inwerkingtreding.
3.1 Overgangsrecht
De leden van de CDA-fractie lezen dat, wat betreft het regime waar een
vreemdeling onder kan vallen, ervoor is gekozen de onmiddellijke werking
ten aanzien van de materiële rechten en voorzieningen in stand te
houden, maar voor bepaalde dwangbevoegdheden en disciplinaire
maatregelen in uitgestelde werking te voorzien. Er zal zoveel mogelijk
worden gepoogd de vreemdeling vanaf de datum van inwerkingtreding
onder een bepaald verblijfsregime te laten vallen. Deze leden vragen wat
er dient te gebeuren met de vreemdelingen die tussen wal en schip vallen.
Hoe worden vreemdelingen over de overgang geïnformeerd? Daarnaast
vragen voornoemde leden of dit overgangsrecht consequenties heeft voor
de uitvoering en derhalve voor de uitvoerbaarheid voor het personeel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 309, nr. 10

6

3.2 Beoordeling van materiële rechten en procesrecht in geschillen
De leden van de CDA-fractie constateren dat, met name waar het gaat om
geschillen, de inwerkingtreding van het wetsvoorstel voor de vreemdeling
onduidelijkheid oplevert. Met het overgangsrecht wordt getracht enige
onduidelijkheid weg te nemen. In gevallen waarbij men beklag doet over
beslissingen en situaties die speelden voorafgaan aan de inwerkingtreding van het wetsvoorstel geldt het oude materiële recht. Betekent dit
ook dat vreemdelingen soms geen beroep kunnen doen op de voor hen
gunstige regels uit het wetsvoorstel en vice versa gestraft of berispt
kunnen worden op basis van regels die na invoering van het wetsvoorstel
niet meer gelden?
Tevens achten deze leden de gekozen lijn dat indien er sprake is van
«oud» materieel recht ook het «oude» procesrecht geldt helder, echter zijn
er situaties denkbaar waarbij dit tot problemen leidt. Kan de regering met
een aantal voorbeelden aangeven hoe het overgangsrecht procedureel
uitpakt en kan uitpakken?
Verder hebben voornoemde leden nog een vraag over de aparte kamer bij
de rechtbank voor vreemdelingenbewaring die naar aanleiding van dit
wetsvoorstel in 2014 is ingesteld. Is deze kamer ingesteld en wordt er al
gebruik van gemaakt?
De aan het woord zijnde leden maken van de gelegenheid gebruik
aandacht te vragen voor de onlangs ontstane situatie beschreven in het
bericht «Opnieuw leven in een hel» (De Telegraaf, 16 december 2017). Een
ongewenste vreemdeling zit zijn straf uit, maar kan niet worden teruggestuurd naar zijn land van herkomst omdat hij niet meewerkt aan uitzetting.
Is de regering het met deze leden eens dat een dergelijke situatie
onaanvaardbaar is? Hoe zou wet en regelgeving aangepast kunnen
worden zodat iemand niet in Nederland in vrijheid hoeft te worden
gesteld, maar in vreemdelingenbewaring kan worden geplaatst tot hij kan
worden uitgezet?
De voorzitter van de commissie,
Van Meenen
De griffier van de commissie,
Hessing-Puts

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 309, nr. 10

7