CO LO F O N
© St. I ntraval
Postadres
Postbus 1781
9701 BT Groningen
E-mail info@intraval.nl

ONDERZOEK STAND VAN ZAKEN

www.intraval.nl
Kantoor Groningen:		
St. Jansstraat 2C 		
Telefoon 050 - 313 40 52
Fax 050 - 312 75 26 		

Kantoor Rotterdam:
Goudsesingel 68
Telefoon 010 - 425 92 12
Fax 010 - 476 83 76

September 2016
Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd
en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie,
microfilm of anderszins, zonder voorafgaande schriftelijke
toestemming van de uitgever.

LOK A AL TOEZICHT NALEVI NG
DHW VOOR JA AR 2016

Zicht op toezicht
A. Kruize

T E K S T 	
A . Kruize, I. Schoonbeek,

B. Bieleman
O P D R A C H T G E V E R 	
M inisterie van Volksgezondheid,

DRUK

Welzijn en Sport
M. Haaijer
E. Cusiel
Copy-Copy Groningen

ISBN

978 90 8874 228 6

OPM A AK
OMSL AG

I. Schoonbeek
B. Bieleman

ZICHT OP TOEZICHT
Onderzoek stand van zaken
lokaal toezicht naleving DHW voorjaar 2016

September 2016

INTRAVAL
Groningen-Rotterdam

INHOUDSOPGAVE

Pagina

Hoofdstuk 1

Inleiding
1.1 Probleemstelling en onderzoeksvragen
1.2 Onderzoeksopzet
1.3 Leeswijzer

1
3
6
9

Hoofdstuk 2

Inhoud plannen
2.1 Vastgestelde plannen
2.2 Wettelijk verplichte onderdelen
2.3 Overige onderdelen

11
11
14
17

Hoofdstuk 3

Toezicht en handhaving
3.1 Toezicht
3.2 Resultaten toezicht
3.3 Meerwaarde en verbeterpunten

21
21
26
30

Hoofdstuk 4

Samenvatting en conclusies
4.1 Inhoud plannen
4.2 Uitvoeren toezicht
4.3 Resultaten toezicht
4.4 Meerwaarde en verbeterpunten

35
35
36
38
39

1. INLEIDING

In 2013 is het toezicht op de Drank- en Horecawet (DHW) gedecentraliseerd naar
gemeenten. Daarnaast is per 1 januari 2014 de leeftijdsgrens voor alcohol (zwakalcoholhoudende dranken) verhoogd van 16 naar 18 jaar. De gemeenten zijn sindsdien
de uitvoerders van het Nederlandse alcoholbeleid. Het verplichte preventie- en
handhavingsplan is in feite de wettelijke bekrachtiging daarvan. Op grond van artikel
34a DHW zijn gemeenten verplicht om per 1 juli 2014 een dergelijk plan te hebben.1
Het preventie- en handhavingsplan concentreert zich op het gemeentelijke terrein waar
alcoholpreventie en handhaving van de DHW samenkomen en elkaar kunnen
versterken.

Preventie- en handhavingsplan
Artikel 43a lid 2 en 3 van de DHW omschrijft de minimale eisen waaraan het
preventie- en handhavingsplan moet voldoen:
• Lid 2: het plan bevat de hoofdzaken van het beleid betreffende de preventie van
alcoholgebruik, met name onder jongeren, en de handhaving van de wet.
• Lid 3: in het plan wordt in ieder geval aangegeven:
a. wat de doelstellingen zijn van het preventie- en handhavingsbeleid alcohol;
b. welke acties worden ondernomen om alcoholgebruik, met name onder
jongeren, te voorkomen, al dan niet in samenhang met andere
preventieprogramma's als bedoeld in artikel 2, tweede lid, onderdeel d, van de
Wet publieke gezondheid;
c. de wijze waarop het handhavingsbeleid wordt uitgevoerd en welke
handhavingsacties in de door het plan bestreken periode worden ondernomen;
d. welke resultaten in de door het plan bestreken periode minimaal behaald
dienen te worden.
Aangezien het een preventie- én handhavingsplan betreft is het de bedoeling dat de
gemeenten hun plan baseren op een integrale beleidsvisie. Dit betekent dat meerdere
afdelingen binnen de gemeenten – en dus ook meerdere typen maatregelen – worden
ingezet bij de aanpak van de alcoholproblematiek. Het Trimbos-instituut stelt in het
‘Model preventie- en handhavingsplan’ dat zij heeft opgesteld voor om het
preventiemodel van Reynolds2 als uitgangspunt te nemen.
Het preventiemodel van Reynolds kent drie beleidspijlers, te weten: educatie;
regelgeving; en handhaving. De pijlers staan deels op zichzelf, maar overlappen elkaar
ook (figuur 1.1). In de overlap komt het integrale preventiebeleid - in dit geval gericht
op alcohol(gebruik) - terug.
1

Trimbos-instituut (2015). Model Preventie- en Handhavingsplan. Voor de uitvoering van de
Drank- en Horecawet. Trimbos-instituut, Utrecht.
2
Reynolds, R.I. (2003). Building Confidence in Our Communities. London: London Drug
Policy Forum.
Inleiding

1

Figuur 1.1

Preventiemodel van Reynolds

Regelgeving

Handhaving

Preventie

Educatie

In de zomer van 2014 heeft STAP in opdracht van het ministerie van VWS een
onderzoek gedaan naar de stand van zaken van de gemeentelijke preventie- en
handhavingsplannen. Uit dit onderzoek bleek dat 117 (44%) van de 266 ondervraagde
gemeenten die aan het onderzoek hebben deelgenomen, voor 1 juli 2014 een
preventie- en handhavingsplan hadden vastgesteld.3
Naar aanleiding van de uitkomsten van het rapport heeft onderzoeks- en adviesbureau
INTRAVAL begin 2015 in opdracht van het ministerie van VWS wederom een
onderzoek gedaan naar de stand van zaken van de preventie- en handhavingsplannen.
In dit onderzoek is tevens nagegaan wat de kwaliteit van de plannen is, in hoeverre
gemeenten beleid voeren op het gebied van hokken en keten en of gemeenten gebruik
maken van optionele bepalingen tot verbod op happy hours en/of prijsacties. Uit dit
onderzoek komt naar voren dat begin 2015 80,4% (316) van alle 393 Nederlandse
gemeenten een preventie- en handhavingsplan hebben vastgesteld.4 Van de 50 op
kwaliteit beoordeelde plannen is slechts één plan als goed beoordeeld, terwijl tien tot
de categorie voldoende behoren. De overige plannen zijn van matige (32) dan wel
slechte (7) kwaliteit.

Uitvoering toezicht
Gemeenten hebben sinds 1 januari 2013 het toezicht op de naleving van de bepalingen
van de DHW in hun takenpakket. Gemeenten dienen zelf Buitengewoon
Opsporingsambtenaren (BOA’s) aan te stellen, die het toezicht in de gemeente
uitvoeren. Deze BOA’s controleren niet alleen de verstrekkers, maar ze controleren
ook of jongeren zich aan de wet houden. Sinds 1 januari 2014 zijn jongeren onder de
18 jaar strafbaar wanneer zij alcoholhoudende dranken bij zich hebben. Ter
ondersteuning van gemeenten bij de voorbereiding en uitvoering van het toezicht op
3

STAP (2014). Gemeentelijke uitvoering van de Drank- en Horecawet. Analyse stand van
zaken 2014. STAP, Utrecht.
4
Bieleman, B., A. Kruize, R. Mennes (2015). Plannen in kaart. Inventarisatie preventie- en
handhavingsplannen Drank- en Horecawet 2015. St. INTRAVAL, Groningen-Rotterdam.
2

INTRAVAL – Zicht op toezicht

en de handhaving van de DHW door gemeenten is het Expertisecentrum Handhaving
DHW opgericht. Dit expertisecentrum is opgericht door de Nederlandse Voedsel- en
Warenautoriteit (NVWA). Sinds 1 januari 2015 is deze taak overgenomen door het
Trimbos-instituut.
Uit het onderzoek van STAP in de zomer van 2014 komt naar voren dat ruim 80% van
de 265 bereikte gemeenten reeds toezicht houden op de DHW.5 De gemeenten
focussen zich hierbij met name op de leeftijdsgrens en de vergunningen. Controles op
het gebied van dronkenschap worden beduidend minder vaak door de gemeenten
uitgevoerd.

Onderzoek
Ten behoeve van de evaluatie van de DHW heeft het ministerie van VWS onderzoeksen adviesbureau INTRAVAL opdracht gegeven om in 2016 wederom een onderzoek
naar de naleving van de DHW uit te voeren. In dit onderzoek hebben we zowel
aandacht besteed aan de stand van zaken van zowel de gemeentelijke preventie- en
handhavingsplannen als het lokaal toezicht op de naleving van de DHW.

1.1 Probleemstelling en onderzoeksvragen
De centrale probleemstelling van dit onderzoek luidt als volgt:
Wat is de stand van zaken van de preventie- en handhavingsplannen van
gemeenten en van het toezicht op de naleving van de DHW?
Om deze centrale probleemstelling te beantwoorden is het onderzoek onderverdeeld in
twee deelonderzoeken. Het eerste deelonderzoek betreft een inventariserend
onderzoek dat zich richt op de vraag hoeveel gemeenten het preventie- en
handhavingsplan inmiddels hebben vastgesteld. Het tweede deelonderzoek is zowel
inventariserend als verdiepend van aard en richt zich op de vraag hoe gemeenten hun
nieuwe rol oppakken inzake het toezicht op de naleving van de DHW.

Onderzoeksvragen
Elk deelonderzoek heeft een eigen hoofdvraag die vervolgens uiteen valt in een aantal
relevante verdiepende deelvragen.

Preventie- en handhavingsplannen
De hoofdvraag van het
handhavingsplannen luidt:

eerste

deelonderzoek

over

de

preventie-

en

Hoeveel gemeenten hebben hun preventie- en handhavingsplan inmiddels
vastgesteld?
5

STAP (2014).

Inleiding

3

Bij deze hoofdvraag horen de volgende deelvragen:
1. Zijn de in de wet verplichte onderdelen opgenomen in het plan (artikel 43a DHW)?
2. Helpt het verplichte preventie- en handhavingsplan de gemeente om de situatie op
het gebied van alcohol onder jongeren in de gemeente – zowel wat betreft het
tegengaan van gezondheidsschade als wat de openbare orde betreft – terug te
dringen?

Toezicht op de naleving DHW
De hoofdvraag van het tweede deelonderzoek dat zich richt op het toezicht op de
naleving van de DHW luidt:
Hoe pakken gemeenten hun nieuwe rol inzake het toezicht op de naleving van de
DHW op?
Bij dit deelonderzoek hebben we ervoor gekozen om de deelvragen onder te brengen
in vier categorieën. Hiervoor is gebruik gemaakt van drie onderdelen van het INKmodel. In dit model worden twee hoofdonderdelen onderscheiden, namelijk
inspanningen en opbrengsten. De inspanningen zijn op te splitsen in input (ofwel
inzet) en proces (ofwel uitvoering), terwijl de resultaten onderverdeeld kunnen worden
in output (ofwel behaalde resultaten) en outcome (effecten) (zie figuur 1.2).
Figuur 1.2 INK-model
Input
inzet van de gemeenten,
bijvoorbeeld het aantal inspecties
Inspanningen
Proces
de wijze waarop de inzet door de
gemeente tot stand is gekomen
en er wordt samengewerkt

Output
de door de gemeente behaalde
resultaten, bijvoorbeeld het
aantal opgelegde boetes
Opbrengsten
Outcome
de uiteindelijke effecten voor
individu(en), groep(en) en
samenleving

Het onderzoek richt zich op de eerste drie onderdelen uit het INK-model. Het gaat het
ministerie van VWS nu primair om de ervaringen die gemeenten hebben met het
preventie- en handhavingsplan en het toezicht op de DHW. De uiteindelijke effecten
die het gebruik van de preventie- en handhavingsplannen hebben voor individu(en),
groep(en) en samenleving (het vierde onderdeel, outcome) vormen geen onderdeel van
dit onderzoek. Naast de drie onderdelen uit het INK-model hebben we voor de

4

INTRAVAL – Zicht op toezicht

rubricering van de deelvragen een vierde categorie ‘meerwaarde en verbeterpunten’
toegevoegd. Hierbij horen de volgende deelvragen.
•
1.
2.
3.

Input
Hoeveel gemeenten houden reeds toezicht op de naleving van de DHW?
Wat is de inzet van de gemeente om toezicht te houden op de DHW (in fte’s)?
Hoeveel inspecties worden in het kader van de DHW gemiddeld per kwartaal
door gemeenten uitgevoerd?

•
4.
5.

Proces
Op welke wijze controleren gemeenten verstrekkers en jongeren?
In hoeverre wordt er bij de handhaving regionaal samengewerkt en werkt dat
goed?
Hoeveel gemeenten staan mengvormen van detailhandel en horeca (zogenoemde
blurring) toe?
Controleren gemeenten ondernemers op basis van het Besluit eisen zedelijk
gedrag Drank- en Horecawet? Weigeren zij ondernemers op basis van dit
Besluit? Of gebruiken ze andere instrumenten (zo ja, welke)?
Welke andere activiteiten hebben gemeenten verricht om te stimuleren dat
verstrekkers en jongeren zich aan de wet houden (denk aan gesprekken met
verstrekkers of een convenant, voorlichtingsavonden aan jongeren en ouders over
de nieuwe leeftijdsgrens et cetera)?
Beschikken de BOA’s over de juiste bevoegdheden en competenties om de
doelen van de DHW te handhaven?

6.
7.

8.

9.

• Output
10. Hoeveel boetes zijn er sinds 1 januari 2013 opgelegd aan verstrekkers voor het
niet naleven van de wet?
11. Hoe vaak hebben verstrekkers sinds januari 2013 een bestuurlijke waarschuwing
ontvangen?
12. Hoe vaak is sinds 1 januari 2013 de three strikes out maatregel opgelegd aan
verstrekkers?
13. Hoe vaak hebben gemeenten sinds 1 januari 2013 een vergunning ingetrokken of
geschorst?
14. Hoe vaak hebben gemeenten sinds 1 januari 2013 een last onder dwangsom
opgelegd?
15. Hoeveel boetes zijn sinds 1 januari 2013 opgelegd aan jongeren voor het niet
naleven van de wet (o.a. artikel 45 DHW)?
16. Hoe vaak kregen jongeren een waarschuwing opgelegd sinds 1 januari 2013?
17. Wat maakt het dat een gemeente een bepaald instrument (o.a. bestuurlijke
waarschuwing, three strikes out, schorsing of intrekking vergunning, last onder
dwangsom, boete, waarschuwing) niet inzet?
• Meerwaarde en verbeterpunten
18. Welke meerwaarde biedt de “nieuwe” toezichtstaak gemeenten?
19. Missen gemeenten instrumenten/mogelijkheden om te handhaven?
Inleiding

5

20. Welke problemen komen gemeenten tegen bij het toezicht houden op en het
handhaven van DHW?

1.2 Onderzoeksopzet
In deze paragraaf gaan we in op de activiteiten die we hebben uitgevoerd om de
hoofd- en deelvragen te beantwoorden.

Opvragen preventie- en handhavingsplannen
Voor beide deelonderzoeken is telefonisch contact opgenomen met alle 390
Nederlandse ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor het alcoholbeleid van hun
gemeente. Bij dit eerste contact met de gemeenteambtenaar is direct naar de stand van
zaken omtrent het preventie- en handhavingsplan gevraagd. Uit onze inventarisatie die
we begin 2015 in opdracht van het ministerie van VWS hebben uitgevoerd, blijkt dat
op dat moment 316 gemeenten een preventie- en handhavingsplan hebben vastgesteld.
Al deze plannen hadden we reeds in ons bezit. De 74 gemeenten die op dat moment
nog geen plan hadden, hebben we in het eerste contact gevraagd of zij inmiddels een
plan hebben. Indien dit het geval is, is gevraagd dit plan naar ons op toe te sturen. De
316 gemeenten die al wel een plan hadden, hebben we gevraagd of zij het plan
inmiddels hebben aangepast. Als zij inderdaad het plan hebben aangepast is de
nieuwste versie van het plan bij hen opgevraagd.

Checken plannen
Bij de eerste deelvraag van het eerste deelondonderzoek gaat het om de vraag of de in
de wet verplichte onderdelen zijn opgenomen in het preventie- en handhavingsplan.
Het plan dient de hoofdzaken van het beleid betreffende de preventie van
alcoholgebruik te bevatten, met name onder jongeren, en de handhaving van de wet. In
het plan dient in ieder geval te worden aangegeven:
a. wat de doelstellingen zijn van het preventie- en handhavingsbeleid alcohol;
b. welke acties worden ondernomen om alcoholgebruik, met name onder jongeren, te
voorkomen, al dan niet in samenhang met andere preventieprogramma’s als
bedoeld in artikel 2, tweede lid, onderdeel d, van de Wet publieke gezondheid;
c. de wijze waarop het handhavingsbeleid wordt uitgevoerd en welke
handhavingsacties in de door het plan bestreken periode worden ondernomen;
d. welke resultaten in de door het plan bestreken periode minimaal behaald dienen te
worden.
Ook in het begin vorig jaar uitgevoerde onderzoek zijn we nagegaan of de preventieen handhavingsplannen de verplichte onderdelen bevatten. Hiervoor hebben we een
checklist opgesteld, welke voor dit onderzoek wederom is gebruikt. Naast de
verplichte onderdelen hebben we tevens op de checklist ingevuld of de volgende
onderdelen wel of niet in het preventie- en handhavingsplan zijn opgenomen:
• Probleemanalyse: wordt aangegeven wat bij de start van de uitvoering van het
preventie- en handhavingsplan de situatie is op het gebied van alcoholgebruik
onder jongeren, het verkrijgen van alcohol door jongeren en dergelijke.
6

INTRAVAL – Zicht op toezicht

• Uitgangspunten en onderbouwing beleid: wordt als uitgangspunt voor het integraal
alcoholbeleid het preventiemodel van Reynolds gehanteerd.
• Beleidsdoelgroep en –setting: wordt aangegeven welke leeftijdsgroepen worden
onderscheiden en welke settingen daarbij een belangrijke rol spelen.
• Doelstellingen van het beleid: worden de algemene hoofddoelstellingen vermeld.
Artikel 43a van de DHW schrijft voor dat de doelstellingen van het beleid duidelijk
moeten zijn. Op basis van de DHW kunnen twee algemene hoofddoelstellingen
worden onderscheiden, te weten: afname alcoholgebruik en de schadelijke
gevolgen van alcoholgebruik onder de 18 jaar; afname dronkenschap (met name
tijdens uitgaansavonden in het publieke domein).
• Risicoanalyse: wordt aandacht besteed aan het jaarlijks uitvoeren van een
risicoanalyse waarbij inzicht wordt verkregen in de concrete kenmerken van de
locaties waar jongeren drinken en waar hun alcoholgebruik voor problemen zorgt.
• Handhavingsactiviteiten: worden binnen de handhavingsactiviteiten de volgende
stappen onderscheiden: hotspots inventariseren; interventiestrategie bepalen;
uitvoeren van de interventiestrategie; en effectmeting en evaluatie.

Uitvoering
Voorafgaand aan de het checken van de plannen hebben de (junior)onderzoekers een
instructie gekregen waarin is uitgelegd hoe de checklist moet worden toegepast en
ingevuld. Tijdens deze instructie, gegeven door de senioronderzoeker en de projectleider, is na een zorgvuldige uitleg van het onderzoek de checklist gezamenlijk
ingevuld met behulp van een voorbeeld preventie- en handhavingsplan. Door de
instructie en het gezamenlijk invullen van de checklist is ervoor gezorgd dat iedereen
op dezelfde correcte wijze gebruik maakt van de checklist. Tijdens de
dataverzamelingsperiode zijn steekproefsgewijs enkele ingevulde checklists gecontroleerd door de senioronderzoeker en de projectleider om vast te stellen of het checken
van de inhoud van de plannen op correcte wijze is verricht. Daarnaast zijn
onduidelijkheden tijdens de uitvoering direct voorgelegd aan en besproken met de
senioronderzoeker en de projectleider, die vervolgens in onderling overleg hebben
bepaald of een onderdeel wel of niet is opgenomen.

Enquête gemeenten
De gegevens zijn daarnaast verzameld middels een enquête onder de gemeenten.
Hieronder gaan we in op de inhoud van deze enquête, de manier waarop deze is
afgenomen en de respons.

Inhoud enquête
In de enquête hebben we onder meer gevraagd of de gemeenteambtenaren vinden dat
het verplichte plan helpt om de situatie op het gebied van alcohol onder jongeren in de
gemeente terug te dringen, waarom dit wel of niet het geval is en welke aanpassingen
nodig zijn om de situatie - indien nodig - te veranderen. Zoals aangegeven hebben we
de deelvragen van het tweede deelonderzoek, mede op basis van het INK-model,
onderverdeeld in vier categorieën: input; proces; output; en meerwaarde en

Inleiding

7

verbeterpunten. Deze verschillende onderdelen hebben we ook terug laten komen in
de enquête.
Een conceptversie van de enquête is voorgelegd aan enkele deskundigen. Na de
verwerking van hun opmerkingen en aanvullingen hebben we de enquête getest bij een
aantal gemeenten. Naar aanleiding van het uittesten is de enquête aangepast en
definitief gemaakt.

Uitvoering
Nadat we de ambtenaren bij het eerste contact hebben gevraagd naar de stand van
zaken van de preventie- en handhavingsplannen (en wij in het bezit zijn van het meest
recente versie daarvan) is gevraagd of zij in het kader van het onderzoek willen
meewerken aan een enquête waarin een aantal verdiepende vragen worden gesteld.
Indien de ambtenaar wil meewerken is de vragenlijst vervolgens per mail
toegezonden. Om het de ambtenaar zo gemakkelijk mogelijk te maken om de
gegevens aan te leveren kon de vragenlijst zowel telefonisch worden afgenomen als
via mail of internet. Alle retour gestuurde vragenlijsten hebben we gecontroleerd op
volledigheid. Bij een incomplete vragenlijst is telefonisch contact gezocht met de
ambtenaar om de ontbrekende gegevens aan te vullen.
Naast het toepassen en invullen van de checklist, is in de instructie aan de
onderzoekers ook uitgelegd hoe de enquête moet worden afgenomen en ingevuld.
Tijdens deze instructie hebben de onderzoekers de enquête bij elkaar afgenomen.
Vervolgens zijn de ingevulde enquêtes gezamenlijk doorgelopen en eventuele
onduidelijkheden besproken. Door de instructie, het afnemen en bespreken van de
enquête is ervoor gezorgd dat iedereen op dezelfde correcte wijze de enquête
verwerkt. Tijdens de dataverzamelingsperiode hebben de senioronderzoeker en
projectleider steekproefsgewijs enkele ingevulde enquêtes gecontroleerd om vast te
stellen of het afnemen en verwerken van de enquête op correcte wijze is verricht.
Daarnaast zijn onduidelijkheden tijdens de uitvoering direct voorgelegd aan en
besproken met de senioronderzoeker en de projectleider, die vervolgens in onderling
overleg hebben bepaald hoe hiermee moet worden omgegaan.

Respons enquête
In totaal hebben 371 van alle 390 Nederlandse gemeenten meegewerkt aan het
onderzoek. De respons komt hiermee op 95,1%. Van de overige 19 gemeenten hebben
14 geweigerd deel te nemen aan het onderzoek, terwijl vijf hebben aangegeven wel te
willen meewerken, maar mede door de vakantieperiode is het hen niet gelukt om de
vragenlijst binnen de dataverzamelingsperiode aan te leveren. Gemeenten die
weigerden mee te werken aan het onderzoek zijn ook nog door het ministerie van
VWS benaderd met het verzoek toch mee te werken aan het onderzoek, maar zijn bij
hun weigering gebleven.
Om zicht te krijgen op de resultaten van het toezicht hebben we de gemeenten
gevraagd gegevens aan te leveren over het aantal boetes en dergelijke dat zij per jaar
en per soort verstrekkers hebben opgelegd. Voor veel gemeenten blijkt het zeer lastig
8

INTRAVAL – Zicht op toezicht

te zijn om deze gegevens aan te leveren; het vergt het nodige uitzoekwerk of het is
helemaal niet vastgelegd. Hierdoor hebben niet alle gemeenten deze gegevens
aangeleverd. Het aantal gemeenten dat hierover geen gegevens heeft kunnen
aanleveren loopt per jaar en soort wettelijk instrument uiteen van zeven tot en met 55.

1.3 Leeswijzer
In het volgende hoofdstuk gaan we allereerst in op de vraag hoeveel gemeenten een
preventie- en handhavingsplan hebben vastgesteld. Vervolgens besteden we aandacht
aan de inhoud van de plannen. In hoofdstuk drie bespreken we de stand van zaken op
het gebied van het toezicht op en de handhaving van de naleving van de DHW. Hierbij
behandelen we zowel de uitvoering als de resultaten. Tevens gaan we in hoofdstuk
drie in op de vraag in hoeverre de nieuwe toezichtstaak gemeenten meerwaarde biedt
en tegen welke knelpunten gemeenten aanlopen. Tot slot bevat hoofdstuk vier de
samenvatting en conclusies.

Inleiding

9

10

INTRAVAL – Zicht op toezicht

2. INHOUD PLANNEN

In dit hoofdstuk wordt de inhoud van de preventie- en handhavingsplannen
behandeld. In paragraaf 2.1 bespreken we hoeveel van alle 390 Nederlandse
gemeenten een preventie- en handhavingsplan hebben vastgesteld in het kader van de
Drank- en Horecawet (DHW). Daarbij besteden we aandacht aan de verdeling over
Nederland en het inwonertal van de gemeente. Tenslotte bespreken we in hoeverre het
plan volgens de gemeenten helpt om gezondheidsschade en overlast door
alcoholgebruik van jongeren tegen te gaan. In paragraaf 2.2 stellen we aan de hand
van een checklist vast of de preventie- en handhavingsplannen de wettelijk verplichte
onderdelen bevatten. In de laatste paragraaf beschrijven we de optionele bepalingen en
de overige onderdelen die door gemeenten in hun plannen zijn opgenomen. Indien
mogelijk worden vergelijkingen gemaakt met eerder onderzoek.1, 2

2.1 Vastgestelde plannen
Van de in totaal 390 Nederlandse gemeenten hebben 350 (89,7%) gemeenten in april
2016 een preventie- en handhavingsplan vastgesteld (figuur 2.1). De overige 40
gemeenten (10,3%) hebben (nog) geen plan. De gemeenten zonder preventie- en
handhavingsplan verwachten dit vaak op korte termijn vast te stellen.
Figuur 2.1 Gemeenten die in april 2016 een preventie- en
handhavingsplan hebben vastgesteld, in % (N=390)
100

89,7

90
80
70
60
50
40
30
20
10

10,3

0
Geen plan vastgesteld

Plan vastgesteld

Het aantal gemeenten met een plan neemt steeds verder toe. Begin 2015 hadden 316
(80,4%) van de toenmalige 393 Nederlandse gemeenten een preventie- en
1

STAP (2014). Gemeentelijke uitvoering van de Drank- en Horecawet. Analyse stand van
zaken 2014. STAP, Utrecht.
2
Bieleman, B., A. Kruize, R. Mennes. (2015). Plannen in kaart. Inventarisatie preventie en
handhavingsplannen Drank- en Horecawet 2015. St. INTRAVAL, Groningen-Rotterdam.
Inhoud plannen

11

handhavingsplan vastgesteld.3 In juli 2014 waren dit 117 (44,0%) van de 266
ondervraagde gemeenten.4
Van de 350 gemeenten die een plan hebben vastgesteld hebben 69 (19,7%) een
regionaal plan. Dit betekent dat een aantal gemeenten in de regio een gezamenlijk
preventie- en handhavingsplan heeft. Van de 350 gemeenten met een plan maken 29
(8,3%) gemeenten gebruik van of verwijzen naar andere documenten.

Preventie- en handhavingsplannen per provincie
Als we per provincie in kaart brengen hoeveel gemeenten een preventie- en
handhavingsplan hebben vastgesteld, zien we een aantal verschillen (figuur 2.2). In
Flevoland, Groningen en Zeeland hebben alle gemeenten een plan vastgesteld. In de
provincies Friesland, Overijssel en Utrecht is één gemeente zonder preventie- en
handhavingsplan. In Noord-Holland hebben relatief de minste gemeenten een
preventie- en handhavingsplan. Van de 48 Noord-Hollandse gemeenten hebben 12
(25,0%) gemeenten geen plan vastgesteld.
Figuur 2.2

Gemeenten die in april 2016 een preventie- en handhavingsplan hebben
vastgesteld, naar provincie in % (N=390)

100

93,9

92,6
83,3

90

96

95,8

96,2

100

100

100

83,3 84,8

75

80
70
60
50
40
30
20

25
16,7

10

16,7

15,2
7,4

6,1

4,2

4

3,8

0

Geen plan vastgesteld

0

0

0

Plan vastgesteld

Gemeentegrootte
We hebben de gemeenten in vijf categorieën verdeeld op basis van het aantal inwoners
(figuur 2.3). De zeven grootste gemeenten hebben allemaal een preventie- en
handhavingsplan vastgesteld. Eén gemeente met meer dan 100.000 inwoners heeft
geen preventie- en handhavingsplan. Kleine(re) gemeenten hebben verhoudingsgewijs
minder vaak een plan vastgesteld.

3
4

Bieleman, B., A. Kruize, R. Mennes. (2015).
STAP (2014).

12

INTRAVAL – Zicht op toezicht

Figuur 2.3

Gemeenten die in april 2016 een preventie- en handhavingsplan hebben
vastgesteld, naar inwoneraantal in % (N=390)

100

89,3

90

95,8

89,1

89

100

80
70
60
50
40
30
20
10

11

10,7

10,9

4,2

0

0
< 20.000
(n=122)

20.000 - 50.000 50.000 - 100.000 100.000 - 200.000
(n=191)
(n=46)
(n=24)
Geen Plan vastgesteld
Plan vastgesteld

> 200.000
(n=7)

Invloed plan
De gemeenten met een preventie- en handhavingsplan geven over het algemeen aan
dat het plan enigszins helpt om gezondheidsschade bij jongeren tegen te gaan (figuur
2.4). In totaal beoordelen 202 (62,5%) gemeenten dit met een voldoende (rapportcijfer
6 of hoger). De gemeenten die aangeven dat het plan weinig tot niets helpt om
gezondheidsschade bij jongeren tegen te gaan, hebben het plan met name vastgesteld
om aan de wettelijke plicht te voldoen. Het besef van de noodzaak van de beperking
van alcoholgebruik onder jongeren blijft volgens hen achter, zowel bij jongeren en
ouders als horecaondernemers. Hierdoor heeft het preventie- en handhavingsplan het
alcoholgebruik onder jongeren nauwelijks kunnen beperken.
Figuur 2.4 In hoeverre helpt het preventie- en handhavingsplan om gezondheidsschade bij
jongeren tegen te gaan op een schaal van 1 tot en met 10, in % (n=323)
100
90
80
70
60
50
40
30

22,3

20
10

1,6

1,9

1
(n=5)

2
(n=6)

7,1

4,6

3
(n=23)

4
(n=15)

25,7

24,5
11,1

0
5
(n=72)

6
(n=83)

7
(n=79)

8
(n=36)

0,6

0,6

9
(n=2)

10
(n=2)

Als we aan de gemeenten vragen in hoeverre het preventie- en handhavingsplan helpt
om verstoring van de openbare orde door alcoholgebruik van jongeren tegen te gaan,
beoordelen 163 (50,3%) gemeenten dit met een voldoende (rapportcijfer 6 of hoger)
(figuur 2.5). De gemeenten die zeggen dat het plan onvoldoende helpt om verstoring
van de openbare orde tegen te gaan, zien het plan vaak als een formaliteit. In de

Inhoud plannen

13

praktijk maken zij weinig gebruik van het plan. Bovendien worden er, sinds het plan is
vastgesteld, geen andere handhavingsacties ondernomen. Tenslotte geven meerdere,
met name kleine, gemeenten aan dat er geen verstoring van de openbare orde door
alcoholgebruik van jongeren is in hun gemeente.
Figuur 2.5

In hoeverre helpt het preventie- en handhavingsplan om de verstoring
van de openbare orde door alcoholgebruik van jongeren tegen te gaan
op een schaal van 1 tot en met 10, in % (n=324)

100
90
80
70
60
50
40
30

23,1

20
10

5,3

5,3

7,1

9

22,5

19,1
7,4

0
1
2
3
4
5
6
7
8
(n=17) (n=17) (n=23) (n=29) (n=75) (n=73) (n=62) (n=24)

0,6

0,6

9
(n=2)

10
(n=2)

2.2 Wettelijk verplichte onderdelen
In deze paragraaf bespreken we de inhoud van de vastgestelde preventie- en
handhavingsplannen. We gaan na in hoeverre de plannen de wettelijk verplichte
onderdelen voor de preventie van alcoholgebruik en de handhaving van de horecawet
bevatten.
Op basis van Artikel 43a lid 2 en 3 van de Drank- en Horecawet moet in het preventieen handhavingsplan verplicht worden opgenomen:
a. wat de doelstellingen zijn van het preventie- en handhavingsbeleid alcohol;
b. welke acties worden ondernomen om alcoholgebruik, met name onder jongeren, te
voorkomen, al dan niet in samenhang met andere preventieprogramma's als
bedoeld in artikel 2, tweede lid, onderdeel d, van de Wet publieke gezondheid;
c. de wijze waarop het handhavingsbeleid wordt uitgevoerd en welke
handhavingsacties in de door het plan bestreken periode worden ondernomen;
d. welke resultaten in de door het plan bestreken periode minimaal behaald dienen te
worden.

Aantal opgenomen onderdelen per plan
Een preventie- en handhavingsplan hoort alle vier de wettelijk verplichte onderdelen
te bevatten. Door 210 (60,0%) van de 350 gemeenten met een plan wordt aan deze eis
voldaan (figuur 2.6). Bij 94 (26,9%) gemeenten zijn drie van de vier verplichte

14

INTRAVAL – Zicht op toezicht

onderdelen opgenomen. Vier (1,1%) gemeenten met een plan hebben geen enkele van
de vier verplichte onderdelen in hun plan staan.
Figuur 2.6 Gemeenten die in april 2016 0, 1, 2, 3 of 4 wettelijk verplichte onderdelen
in hun preventie- en handhavingsplan hebben opgenomen, in % (n=350)
100
90
80
70

60,0

60
50
40

26,9

30
20

8,6

1,1

3,4

0 verplichte
onderdelen

1 verplicht
onderdeel

10
0

2 verplichte
onderdelen

3 verplichte
onderdelen

4 verplichte
onderdelen

Toelichting onderdelen
Hierboven is besproken hoeveel van de vier wettelijk verplichte onderdelen zijn
opgenomen in de preventie- en handhavingsplannen van de gemeenten. Deze
verplichte onderdelen behandelen we hieronder afzonderlijk.
In figuur 2.7 is weergegeven hoeveel verschillende onderdelen door de gemeenten in
de plannen zijn opgenomen. Het onderdeel dat het meest is opgenomen in de plannen
zijn de doelstellingen. Deze worden door 330 (94,3%) van de 350 gemeenten met een
plan expliciet genoemd. De te behalen resultaten worden beduidend minder vaak
vermeld dan de andere verplichte onderdelen, namelijk door 238 (68,0%) van de 350
gemeenten.
Figuur 2.7
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

Gemeenten die in april 2016 de wettelijk verplichte onderdelen in hun
preventie- en handhavingsplan hebben opgenomen, per onderdeel in % (n=350)
94,3

89,7

89,1

Niet opgenomen
Wel opgenomen
68

32

5,7
Doelstellingen

10,3

10,9

Acties voorkomen Handhavingsbeleid enTe behalen resultaten
alcoholgebruik
-acties

Doelstellingen
In het preventie- en handhavingsplan moet duidelijk beschreven staan wat de
doelstellingen van het preventie- en handhavingsbeleid van de gemeente zijn. De
Inhoud plannen

15

doelstellingen van het alcoholbeleid worden door 330 (94,3%) van de 350 gemeenten
expliciet genoemd (figuur 2.7).
De hoofddoelstelling van de Drank- en Horecawet bestaat uit twee onderdelen.
Enerzijds: ‘afname van alcoholgebruik en de schadelijke gevolgen van alcoholgebruik
onder de 18 jaar’. Anderzijds: ‘afname dronkenschap (met name tijdens
uitgaansavonden in het publieke domein’. Per plan zijn we nagegaan in hoeverre de
doelstellingen aan deze twee onderdelen voldoen. Door 299 (90,6%) van de 330
gemeenten is de eerste doelstelling opgenomen in het plan. De tweede doelstelling
staat minder vaak vermeld in de plannen, namelijk bij 197 (59,7%) gemeenten.

Acties om alcoholgebruik te voorkomen
Het tweede wettelijk verplichte onderdeel van het preventie- en handhavingsplan is
een beschrijving van de acties die worden ondernomen om alcoholgebruik, met name
onder jongeren, te voorkomen. Van de 350 gemeenten met een plan hebben 314
(89,7%) deze acties expliciet genoemd (figuur 2.7).
Vervolgens hebben we onderzocht in hoeverre de genoemde acties gerelateerd zijn
aan andere preventieprogramma’s. In 288 (91,7%) van de 314 gemeenten hangen de
acties om alcoholgebruik te voorkomen samen met andere preventieprogramma’s.

Handhavingsacties
In het preventie- en handhavingsplan moeten de wijze waarop de gemeente het
handhavingsbeleid uitvoert en de bijbehorende acties zijn opgenomen. Van de 350
gemeenten met een plan voldoen 312 (89,1%) aan deze eis (figuur 2.7).
In het ‘Model preventie- en handhavingsplan’ wordt een aantal belangrijke stappen bij
het handhaven van het alcoholbeleid onderscheiden, namelijk: het inventariseren van
hotspots, het bepalen en uitvoeren van een interventiestrategie (aan de hand van een
risicoanalyse) en het uitvoeren van een evaluatie of een effectmeting.5
Uit een nadere analyse van de handhavingsacties die zijn opgenomen in de plannen
blijkt dat door 218 (69,9%) van de 312 gemeenten het inventariseren van hotspots in
het plan wordt genoemd. Door 251 (80,4%) van de 312 gemeenten met een plan wordt
een interventiestrategie bepaald over waar, wanneer, hoe en welke interventies ingezet
worden. Ten slotte geven 192 (61,5%) van de 312 gemeenten aan dat zij van plan zijn
het beleid te evalueren of een effectmeting uit te voeren.

Te behalen resultaten
Het laatste wettelijk verplichte onderdeel van het preventie-en handhavingsplan is het
vaststellen van de minimaal te behalen resultaten gedurende de looptijd van het plan.
Om vast te kunnen stellen of resultaten daadwerkelijk zijn behaald, moeten de

5

Trimbos-instituut (2014). Model Preventie- en Handhavingsplan. Voor de uitvoering van de
Drank- en Horecawet. Trimbos-instituut, Utrecht.
16

INTRAVAL – Zicht op toezicht

resultaten zo geformuleerd zijn dat ze meetbaar zijn. Van de 350 gemeenten met een
plan voldoen 238 (68,0%) aan deze eis (figuur 2.7).

2.3 Overige onderdelen
Gemeenten hebben de vrijheid om naast de vier wettelijk verplichte onderdelen ook
zelf onderdelen aan het preventie- en handhavingsplan toe te voegen. Daarbij kan het
‘Model preventie- en handhavingsplan’ van het Trimbos-instituut (2014) als
uitgangspunt worden genomen.6 De Drank- en Horecawet geeft gemeenten bovendien
de mogelijkheid optionele bepalingen in het preventie- en handhavingsplan op te
nemen. In deze paragraaf gaan we na in hoeverre gemeenten van deze mogelijkheden
gebruik hebben gemaakt.

Overige onderdelen model preventie- en handhavingsplan
Gemeenten wordt aangeraden bij het vaststellen van het preventie- en
handhavingsplan het ‘Model preventie- en handhavingsplan’ als uitgangspunt te
gebruiken.7 Om een kwalitatief goed preventie- en handhavingsplan vast te stellen
zouden gemeenten, naast de vier wettelijk verplichte onderdelen, zelf een aantal
aanvullende onderdelen in het plan moeten opnemen. Daarbij gaat het om een analyse
van de lokale problematiek, het vaststellen van de uitgangspunten en de onderbouwing
van het beleid en ten slotte het onderscheiden van de beleidsdoelgroep en de setting
waarin dit beleid dient te worden toegepast.8 In figuur 2.8 is weergegeven hoeveel
gemeenten deze aanvullende onderdelen in hun preventie- en handhavingsplan hebben
opgenomen.
Figuur 2.8

Gemeenten die in april 2016 de probleemanalyse, uitgangspunten en
onderbouwing van het beleid en de beleidsdoelgroep en –setting in hun preventieen handhavingsplan hebben opgenomen, per onderdeel in % (n=350)

100
Niet

90

Deels

Volledig

80

71,7

64,6

70
54,3

60
50
40

29,4

30
20

8,9

10

24,6

19,4

16,3

10,8

0
Probleemanalyse

Uitgangspunten en
onderbouwing van beleid

Beleidsdoelgroep en
-setting

6

Trimbos-instituut (2014).
Trimbos-instituut (2014).
8
Zie het eerste hoofdstuk voor een uitgebreide omschrijving van deze onderdelen.
7

Inhoud plannen

17

Probleemanalyse
De probleemanalyse met betrekking tot de huidige, lokale situatie is tweeledig.
Enerzijds kan de situatie omtrent het alcoholgebruik door jongeren beschreven worden
en anderzijds de situatie omtrent het verstrekken van alcohol aan jongeren. Van de 350
gemeenten met een plan hebben 190 (54,3%) een volledige probleemanalyse in het
plan opgenomen (figuur 2.8). Door 103 (29,4%) van de 350 gemeenten is één
onderdeel van de probleemanalyse in het plan beschreven. Tenslotte hebben 57
(16,3%) van de 350 gemeenten geen probleemanalyse opgenomen in het plan.

Uitgangspunten en onderbouwing
Door 251 (71,7%) van de 350 gemeenten met een plan zijn de uitgangspunten en de
onderbouwing van het beleid duidelijk en in overeenstemming met het ‘Model
preventie- en handhavingsplan’ beschreven (figuur 2.8).9 Deze gemeenten hebben een
integraal alcoholbeleid en hanteren daarbij de drie pijlers van het model van
Reynolds.10 Daarnaast gaan 68 (19,4%) gemeenten wel uit van een integraal
alcoholbeleid, maar gebruiken geen of een ander model. Van de 350 gemeenten
hebben 31 (8,9%) gemeenten geen integraal alcoholbeleid.

Beleidsdoelgroep en -setting
In de preventie- en handhavingsplannen kunnen verschillende leeftijdsgroepen worden
onderscheiden waarop het beleid toegepast dient te worden, de ‘beleidsdoelgroep’.
Daarnaast kan een context of setting worden onderscheiden waarin het beleid dient te
worden toegepast, de ‘beleidssetting’. Van de 350 gemeenten met een plan wordt door
226 (64,6%) gemeenten zowel de beleidsdoelgroep als de beleidssetting
onderscheiden. Bij 86 (24,6%) van de 350 gemeenten met een plan ontbreekt of de
beleidsdoelgroep of de beleidssetting. Van de 350 gemeenten hebben 38 (10,8%)
zowel de beleidsdoelgroep als de beleidssetting niet gespecificeerd.

Optionele bepalingen
De Drank- en Horecawet geeft gemeenten de mogelijkheid optionele bepalingen in het
preventie- en handhavingsplan op te nemen. Hierdoor kunnen gemeenten voorwaarden
stellen aan het verlenen van een ontheffing van de Drank- en Horecawet, bijvoorbeeld
voor evenementen. Daarnaast kan de gemeente schenktijden van paracommerciële
instellingen, zoals sportkantines, beperken.
In figuur 2.9 is weergegeven hoeveel gemeenten optionele bepalingen over
voorwaarden voor het verlenen van een ontheffing en het beperken van schenktijden
van de paracommercie in hun plan hebben opgenomen. Van de 350 gemeenten die een
plan hebben vastgesteld, stellen 181 (51,7%) gemeenten eisen aan het verlenen van
een ontheffing van de DHW. Daarnaast geldt dat 203 (58,0%) van de 350 gemeenten
de schenktijden van de paracommercie beperken.

9

Trimbos-instituut (2014).
Reynolds, R.I. (2003). Building Confidence in Our Communities. London: London Drug
Policy Forum.

10

18

INTRAVAL – Zicht op toezicht

Figuur 2.9

Gemeenten die in april 2016 optionele bepalingen over
ontheffingen bij evenementen en de schenktijden van
de paracommercie hebben opgenomen in het preventieen handhavingsplan, per bepaling in % (n=350)

100

Niet opgenomen
Wel opgenomen

90
80
70
60
50

48,3

58

51,7
42

40
30
20
10
0
Voorwaarden ontheffing DHW
(zoals bij evenementen)

Inhoud plannen

Beperken schenktijden
paracommercie

19

20

INTRAVAL – Zicht op toezicht

3. TOEZICHT EN HANDHAVING

In dit hoofdstuk behandelen we de stand van zaken van het lokaal toezicht op de
naleving van de Drank- en Horecawet (DHW). In de eerste paragraaf gaan we in op
het aantal gemeenten dat toezicht houdt, met welke frequentie zij dit doen en hoe zij
de controles uitvoeren. In de tweede paragraaf besteden we aandacht aan de resultaten
van het toezicht, oftewel hoeveel boetes, maatregelen en dergelijke hebben gemeenten
opgelegd voor het niet naleven van de DHW. Tot slot bespreken we in de derde
paragraaf de eventuele meerwaarde die de nieuwe toezichtstaak heeft voor gemeenten
en de knelpunten waar gemeenten tegenaan lopen bij de uitvoering van het toezicht op
en de handhaving van de DHW.

3.1 Toezicht
Van de 371 gemeenten die hebben deelgenomen aan de enquête houden 352 (94,9%)
gemeenten toezicht op de naleving van de DHW (figuur 3.1). De overige 19
gemeenten (5,1%) doen dit (nog) niet. Van hen verwachten 11 (58%) dat ze binnen
een jaar wel toezicht gaan houden, terwijl zes (32%) niet weten op wat voor termijn
hun gemeente dit gaat doen.
Figuur 3.1
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

Gemeenten die toezicht houden op de
naleving van de DHW, in % (N=371)
94,9

5,1
Geen toezicht

Wel toezicht

Het merendeel (11; 58%) van de 19 gemeenten die (nog) geen toezicht houden geeft
als voornaamste reden aan dat zij (nog) niet beschikken over opgeleide gemeentelijke
toezichthouders. Andere redenen zijn: (nog) geen preventie- en handhavingsplan (5;
26%); gebrek aan capaciteit (4; 21%); en geen prioriteit (4; 21%).
Bijna de helft (159; 45,2%) van de gemeenten zegt in 2014 de eerste controle op de
naleving van de DHW te hebben uitgevoerd, terwijl 28,4% (100) zegt dit in 2013 voor
het eerst te hebben gedaan (figuur 3.2). Enkele gemeenten (7; 2,0%) geven aan dit jaar
(2016) te zijn begonnen met het controleren op de naleving van de DHW.
Toezicht en handhaving

21

Figuur 3.2 Jaar waarin de gemeente de eerste control op de DHW heeft
uitgevoerd, in % (n=352)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

45,2
28,4
16,2
2,0

2,8

0,6

1,7

Voor
2010

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2,0

1,1

2016

Weet
niet

Het aantal fte’s dat een gemeente speciaal beschikbaar heeft voor het uitvoeren van
het toezicht op de naleving van de DHW loopt uiteen van nul tot 12. Bijna twee vijfde
(137; 38,9%) van de gemeenten heeft tussen de 0,01 en 0,5 fte’s beschikbaar, terwijl
4,5% (16) vier of meer fte’s heeft (figuur 3.3).
Figuur 3.3

Aantal fte’s beschikbaar voor toezicht naleving DHW, in % (n=352)

100
90
80
70
60
50

38,9

40
30
20
10

14,2

9,4

16,2

9,4

3,7

4,5

3,7

0
0

0,01-0,5 0,5-1,0

1,0-2,0

2,0-3,0

3,0-4,0 4,0 of meerWeet niet

Van de 16 gemeenten die vier of meer fte’s beschikbaar hebben behoren drie tot de
zeven gemeenten met meer dan 200.000 inwoners, vier tot de 24 gemeenten met
100.000 tot 200.000 inwoners en vijf tot de 44 middelgrote gemeenten (50.000 –
100.000 inwoners). Het zijn met name de kleine(re) gemeenten 0 fte hebben voor de
uitvoering van het toezicht op de naleving van de DHW. Van die 33 gemeenten vallen
18 in de kleinste categorie (minder dan 20.000 inwoners; 122) en 14 in de op één na
kleinste (20.000 tot 50.000 inwoners; 191), terwijl één gemeente uit de categorie
100.000 tot 200.000 inwoners (24) heeft gezegd 0 fte beschikbaar te hebben.

Uitvoering toezicht
De uitvoering van het toezicht op de naleving van de DHW gebeurt volgens de
gemeenten, met name door de eigen gemeentelijke toezichthouders (255; 63,9%)
(figuur 3.4). Daarnaast maken de gemeenten veelal gebruik van een regionale pool c.q.
de toezichthouders van buurgemeenten (155; 44,0%). Het inzetten van controleurs van
22

INTRAVAL – Zicht op toezicht

Bureau Horeca Bijzondere Wetten (BHBW) gebeurt in mindere mate (18; 5,1%), dit
geldt tevens voor het door de verkopers zelf controleren (20; 5,7%).
Figuur 3.4 Personen door wie de toezicht op de naleving DHW wordt uitgevoerd, in % (n=352;
meerdere antwoorden mogelijk))
63,9

Eigen gemeentelijke toezichthouders

44,0

Toezichthouders buurgemeenten/regionale pool
Politie

21,3

Toezichthouders particuliere organisatie

19,9

Verkopers controleren zichzelf

5,7

Bureau Horeca Bijzondere wetten

5,1

Anders

6,5
0

10

20

30

40

50

60

70

80

90 100

De zeven grootste gemeenten (meer dan 200.000 inwoners) geven allemaal aan dat de
controle worden uitgevoerd door de eigen gemeentelijke toezichthouders, terwijl dit
voor 42 (40,0%) van de 105 kleinste gemeenten die toezicht houden geldt. Zij maken
voornamelijk gebruik van toezichthouders uit buurgemeenten c.q. van een regionale
pool (60; 57,1%).
De controles op de naleving van de leeftijdsgrens zeggen de gemeenten met name te
doen door middel van onaangekondigde controles door toezichthouders (293; 83,2%),
gevolgd door controles door toezichthouders na meldingen (243; 69,0%) en
onopvallende controles door toezichthouders in burgerkleding (222; 63,1%) (figuur
3.5). Ook controles door toezichthouders naar aanleiding van eerdere overtreding(en)
en periodieke controles door toezichthouders aan de hand van een vooraf opgestelde
planning worden door meer dan de helft van de gemeenten gebruikt om de naleving
van de leeftijdsgrens te controleren: respectievelijk 59,4% (209) en 52,8% (186). Bij
de overige controles komt hetzelfde beeld naar voren.
Figuur 3.5 Manier waarop gemeenten toezicht op naleving DHW uitvoeren, uitgesplitst naar
leeftijdsgrenscontroles en overige controles, in % (n=352; meerdere antwoorden
mogelijk)
83,2
77,6

Onaangekondigde controles door toezichthouders

69,0
74,7

Controles door toezichthouders na meldingen
Onopvallende controles door toezichthouders in
burgerkleding
Controles door toezichthouders naar aanleiding van
eerdere overtreding(en)
Periodieke controles door toezichthouders adhv vooraf
opgestelde planning

59,4
64,7
52,8

67,6

43,5

Inzetten van jeugdige testkopers (mystery shoppers)

Leeftijdsgrens
Overig

4,8
5,1

Anders

0

Toezicht en handhaving

63,1

46,6

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

23

Vervolgens hebben we de gemeenten gevraagd hoeveel controlebezoeken zij naar
schatting per kwartaal uitvoeren. Het blijkt dat deze aantallen zeer verschillen per
gemeente. Zo loopt het aantal controles van vergunningen per kwartaal uiteen van nul
tot 250, terwijl het gemiddeld aantal leeftijdsgrenscontroles varieert van nul tot 150
(tabel 3.1).
Tabel 3.1 Minimum, maximum en gemiddeld aantal controleboeken
uitvoeren, uitgesplitst naar soort controle (n=352)
Controle vergunning
Leeftijdgrenscontrole: verkoop 18-minners
Leeftijdsgrenscontrole: alcoholbezit door 18-minners
Controle op doorschenken

Minimum
0
0
0
0

dat

Maximum
250
150
150
75

gemeenten
Gemiddeld
12,6
10,3
7,3
4,0

De gemeenten geven aan met name controles van vergunningen uit te voeren, waarbij
het gaat om gemiddeld 12,6 controlebezoeken per kwartaal. Het aantal
controlebezoeken waarbij wordt gelet op de verkoop van alcoholhoudende dranken
aan 18-minners ligt met gemiddeld 10,3 iets lager. Overigens zeggen diverse
gemeenten dat tijdens een controlebezoek op alles wordt gecontroleerd, dus zowel op
de vergunning als op de leeftijdsgrens en doorschenken.
Het gemiddeld aantal controles dat de gemeenten uitvoeren ligt het hoogst bij de
grootste gemeenten. Zo voeren zij gemiddeld 147,1 controles van vergunningen uit
per kwartaal en controleren zij gemiddeld 45,8 keer op de naleving van de
leeftijdsgrens van 18 jaar. Bij de overige gemeentecategorieën loopt dit uiteen van
respectievelijk gemiddeld 4,5 (gemeenten met minder dan 20.000 inwoners) tot 23,0
(gemeenten met 100.000 – 200.000 inwoners) controles van vergunningen per
kwartaal en gemiddeld 5,5 (gemeenten met minder dan 20.000 inwoners) tot 20,2
(gemeenten met 50.000 – 100.000 inwoners) controles van de naleving van de
leeftijdsgrens.

Overige controles
Naast het controleren van vergunningen en de naleving van de leeftijdsgrens kunnen
gemeenten controleren op basis van het Besluit eisen zedelijk gedrag DHW en het
Besluit eisen Inrichting DHW. Een groot deel van de gemeenten zegt dit te doen:
92,6% (326) controleert op basis van het Besluit eisen zedelijk gedrag DHW en 96,3%
(339) controleert op basis van het Besluit eisen Inrichting DHW.
Van de 326 gemeenten die controleren op basis van het Besluit eisen zedelijk gedrag
DHW weigeren 315 (96,6%) gemeenten verstrekkers op basis van dit Besluit. Het
weigeren van verstrekkers op basis van het Besluit eisen Inrichting DHW wordt door
302 (89,1%) van de 339 gemeenten gedaan die hierop controleren.
Gevraagd is of gemeenten situaties waarbij alcohol wordt geschonken of verkocht
door winkels die hier volgens de DHW niet toe bevoegd zijn, gedogen. Dit wordt door
13,1% (46) van de gemeenten gedaan.

24

INTRAVAL – Zicht op toezicht

Overige activiteiten
Gemeenten kunnen ervoor kiezen om naast het houden van toezicht en het verrichten
van controles eveneens andere activiteiten uit te voeren om verstrekkers en jongeren te
stimuleren zich aan de DHW te houden. Een groot deel van de gemeenten heeft
gekozen voor de volgende activiteiten: voorlichting aan c.q. gesprekken met
verstrekkers (327; 92,9%); voorlichting aan jongeren (307; 87,2%); en voorlichting
aan ouders (267; 75,9%) (figuur 3.6). Frisfeesten c.q. alcoholvrije feesten worden in
44,0% (155) van de gemeenten georganiseerd vaak in samenwerking met het
jongerenwerk.
Figuur 3.6 Activiteiten die gemeenten uitvoeren om verstrekkers en jongeren te stimuleren
zich aan de DHW te houden, in % (n=352; meerdere antwoorden mogelijk)
92,9

Voorlichting/gesprekken verstrekkers

87,2

Voorlichting jongeren

75,9

Voorlichting ouders

44,0

Frisfeesten/alcoholvrije activiteiten

34,9

Convenant verstrekkers

29,3

Subsidies/financiële maatregelen

11,4

Anders

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Samenwerking
Van de 352 gemeenten die toezicht houden geven 228 (64,8%) aan samen te werken
met andere gemeenten in de regio bij de uitvoering van het toezicht voor de naleving
van de DHW. Zij doen dit voornamelijk omdat ze zo gebruik kunnen maken van de
kennis en expertise van omliggende gemeenten (128; 56,1%) en omdat de inzet van
toezichthouders uit andere gemeenten herkenning van de toezichthouder voorkomt
(110; 48,2%).
Van de 105 kleinste gemeenten (minder dan 20.000 inwoners) zeggen 72 (68,6%)
samen te werken met andere gemeenten. Ook van de 118 gemeenten met 20.000 –
50.000 inwoners die toezicht houden geeft ruim twee derde (118; 68,6%) aan samen te
werken. Bij de overige gemeentecategorieën loopt dit percentage uiteen van 28,6% (2)
van de zeven grootste gemeenten tot 63,6% (28) van de 44 gemeenten met 50.000 –
100.000 inwoners.
Over het algemeen vinden de gemeenten dat de regionale samenwerking redelijk
verloopt. De gemiddelde score bedraagt een 7,1 op een schaal van één tot tien. Van de
228 gemeenten die regionaal samenwerken geeft 15,8% (36) deze samenwerking een
onvoldoende. De meest genoemde redenen voor het minder goede verloop van de
samenwerking zijn dat de gemeenten verschillen in beleid, uitvoering en verschillende
prioriteiten hebben.

Toezicht en handhaving

25

BOA’s
Het merendeel van de gemeenten is van mening dat de BOA’s in hun gemeente over
de juiste bevoegdheden (318; 90,3%) en competenties (323; 91,8%) beschikken. Van
de 34 gemeenten die zeggen dat de BOA’s niet de juiste bevoegdheden hebben,
hebben zeven (nog) geen eigen BOA’s. In de overige 27 gemeenten hebben de BOA’s
de opleiding DHW nog niet gedaan of afgerond. Overigens geven vier van deze
gemeenten aan dat zij daarom de controles op de DHW hebben uitbesteed. De
competenties die ontbreken liggen met name op het vlak van communicatieve
vaardigheden en schriftelijke vaardigheden.

3.2 Resultaten toezicht
Indien een verstrekker zich niet aan de DHW houdt, kan een gemeente gebruik maken
van verschillende wettelijke instrumenten. Het gaat hierbij onder meer om het
opleggen van een geldboete, het geven van een bestuurlijke waarschuwing, het
intrekken of schorsen van een vergunning of het opleggen van een last onder
dwangsom. In deze paragraaf geven we aan in hoeverre gemeenten gebruik maken van
deze wettelijke instrumenten. De gemeenten zijn tevens gevraagd hoeveel boetes en
dergelijke zij per jaar en per soort verstrekker sinds 2013 hebben opgelegd. Het blijkt
voor veel gemeenten zeer lastig te zijn om deze gegevens aan te leveren; het vergt het
nodige uitzoekwerk of het is helemaal niet vastgelegd. Daarnaast zijn niet alle
gemeenten op hetzelfde moment gestart met het uitvoeren van controles. Ruim een
derde (125; 35,5%) van de gemeenten zijn in 2013 of daarvoor begonnen, terwijl
zeven (2,0%) gemeenten in 2016 zijn begonnen met het houden van toezicht. Dit
betekent dat het aantal gemeenten dat cijfers over 2013 heeft kunnen aanleveren lager
ligt dan het aantal dat over 2016 gegevens heeft aangeleverd.

Geldboete
Het merendeel (247; 70,2%) van de 352 gemeenten die toezicht houden op de
naleving van de DHW maakt gebruik van de mogelijkheid om verstrekkers een
geldboete op te leggen voor het niet naleven van de DHW. De 105 (29,8%) gemeenten
die hiervan geen gebruik maken zeggen dit met name niet te doen omdat de
organisatie daarop niet is gericht (54; 51,4%), ze liever een waarschuwing geven (40;
38,1%) en omdat ze een boete te omslachtig vinden (27; 25,7%).
Van de 247 gemeenten die gebruik maken van de mogelijkheid om verstrekkers een
boete op te leggen, hebben 218 (88,3%) gegevens over de aantallen kunnen
aanleveren. Zij hebben in de periode 2013 tot en met april 2016 in totaal 494 boetes
opgelegd aan de verschillende soorten verstrekkers voor het niet naleven van de DHW
(tabel 3.2). Verreweg de meeste boetes zijn opgelegd aan de horeca (292), op grote
afstand gevolgd door supermarkten (49), slijterijen (30) en cafetaria’s, snackbars en
shoarmazaken (25).

26

INTRAVAL – Zicht op toezicht

Tabel 3.2

Aantal boetes opgelegd door gemeenten uitgesplitst naar soort verstrekker, 2013
– 2016 (t/m april)
2013
2014
2015
2016
Totaal
(t/m april)
(n=75)
(n=174)
(n=211)
(n=218)
(n=218)

Supermarkten
Slijterijen
Horeca
Cafetaria, snackbar, shoarmazaak
Thuisbezorgkanalen
Sportkantines
Overige verkooppunten
Totaal
Gemiddeld

4
1
17
1
0
0
7
30
0,4

13
6
93
8
0
7
21
148
0,9

24
14
128
10
0
4
43
223
1,1

8
9
54
6
1
3
12
93
0,4

49
30
292
25
1
14
83
494
2,3

Bestuurlijke waarschuwing
Het geven van een bestuurlijke waarschuwing wordt door 88,9% (313) van de 352
gemeenten die toezicht houden toegepast. De gemeenten die dit niet toepassen (39;
11,1%) doen dit met name niet omdat zij in hun beleid hebben gekozen voor het
inzetten van andere instrumenten (20; 51%). Andere reden die worden genoemd zijn:
de gemeente richt zich meer op preventieve acties (acht; 21%) en dat is in onze
gemeente niet nodig aangezien de problematiek niet speelt (vijf; 13%).
In totaal hebben 257 (82,1%) van de 313 gemeenten gegevens aangeleverd over de
aantallen bestuurlijke waarschuwingen per jaar. Deze gemeenten hebben in de periode
2013 tot en met april 2016 in totaal 5.232 bestuurlijke waarschuwingen gegeven aan
de verschillende soorten verstrekkers voor het niet naleven van de DHW (tabel 3.3).
Het aantal bestuurlijke waarschuwingen is toegenomen van gemiddeld 7,7 in 2013 tot
8,9 in 2015. Hierbij dient te worden opgemerkt dat ook het aantal gemeenten dat
toezicht houdt is toegenomen. Evenals bij het aantal opgelegde boetes, geldt ook hier
dat verreweg de meeste waarschuwingen aan de horeca zijn gegeven: dit aantal ligt in
totaal op 3.249.
Tabel 3.3

Aantal bestuurlijke waarschuwingen gegeven door gemeenten uitgesplitst naar
soort verstrekker, 2013 – 2016 (t/m april)

(n=253)

(n=257)

132
67
898
158
2
187
65

224
131
1.395
219
15
184
95

59
38
503
72
2
104
65

446
251
3.249
494
19
514
259

1.509
7,6

2.263
8,9

843
3,3

5.232
20,4

2014

2015

(n=80)

(n=198)

Supermarkten
Slijterijen
Horeca
Cafetaria, snackbar, shoarmazaak
Thuisbezorgkanalen
Sportkantines
Overige verkooppunten

31
15
453
45
0
39
34

Totaal
Gemiddeld

617
7,7

Toezicht en handhaving

Totaal

2016
(t/m april)
(n=257)

2013

27

Three strikes out
Bij het niet naleven van de DHW door niet DHW-vergunningplichtige bedrijven
(zoals supermarkten, snackbars, cafetaria’s, shoarmazaken en sportkantines) kunnen
gemeenten gebruik maken van de three strikes out maatregel. Deze maatregel houdt in
dat niet DHW-vergunningplichtige bedrijven kunnen worden gesanctioneerd als ze in
een periode van 12 maanden drie keer hetzelfde artikel (artikel 20) overtreden. Met dit
instrument kan de burgemeester een ondernemer het recht om alcohol te verkopen
tijdelijk ontnemen, minimaal voor één week en maximaal voor 12 weken. 71,6% (252)
van de 352 gemeenten zegt gebruik te maken van dit instrument.
Van de 252 gemeenten die zeggen de three strikes out maatregel toe te passen hebben
237 (94,0%) gegevens aangeleverd over het aantal keer dat zij dit hebben gedaan. Uit
deze gegevens blijkt dat tot nu toe de maatregel zes keer is opgelegd (tabel 3.4). Het
gaat hierbij vier keer om overige verkooppunten en twee keer om een supermarkt.
Tabel 3.4

Aantal three strikes out maatregelen opgelegd door gemeenten uitgesplitst naar
soort verstrekker, 2013 – 2016 (t/m april)

Supermarkten
Cafetaria, snackbar, shoarmazaak
Sportkantines
Overige verkooppunten
Totaal
Gemiddeld

Totaal

(n=228)

2016
(t/m april)
(n=237)

(n=237)

1
0
0
0
1
0,0

0
0
0
2
2
0,0

2
0
0
4
6
0,0

2013

2014

2015

(n=90)

(n=198)

0
0
0
0
0
0,0

1
0
0
2
3
0,0

Intrekken of schorsen vergunning
Het overgrote deel (331; 94,0%) van de 352 gemeenten die toezicht houden maken
gebruik van de mogelijkheid om een vergunning in te trekken en/of te schorsen. Deze
maatregel is overigens alleen van toepassing op DHW-vergunningplichtige bedrijven
zoals horeca en slijterijen. De voornaamste reden om geen gebruik te maken van deze
maatregel is dat de gemeente gekozen heeft om andere instrumenten in te zetten (15;
71%).
De 297 (89,7% van 331) gemeenten die gegevens over de aantallen hebben
aangeleverd zeggen in de periode 2013 tot en met april 2016 114 keer een vergunning
te hebben ingetrokken, terwijl 39 keer een vergunning is geschorst (tabel 3.5). In de
meeste gevallen ging het om slijterijen: bij hen is 76 keer een vergunning ingetrokken
en 19 keer een vergunning geschorst. Bij de horeca liggen deze aantallen op
respectievelijk 35 keer ingetrokken en 18 keer geschorst.

28

INTRAVAL – Zicht op toezicht

Tabel 3.5

Aantal keer dat een vergunning is ingetrokken of geschorst door gemeenten
uitgesplitst naar soort verstrekker, 2013 – 2016 (t/m april)
2013
2014
2015
2016
Totaal
(t/m april)
Ingetrokken
(n=109) (n=244) (n=289)
(n=297)
(n=297)

Horeca
Slijterijen
Overige verkooppunten

2
7
0

14
32
1

14
20
1

5
17
1

35
76
3

Totaal
Gemiddeld

9
0,1

47
0,2

35
0,1

23
0,1

114
0,4

Horeca
Slijterijen
Overige verkooppunten

0
0
0

6
6
1

9
13
0

3
0
1

18
19
2

Totaal
Gemiddeld

0
0,0

13
0,1

22
0,1

4
0,0

39
0,1

Geschorst

Last onder dwangsom
Van de mogelijkheid om een last onder dwangsom op te leggen zegt 87,5% (308) van
de 352 gemeenten gebruik te maken. Ook hier geldt als voornaamste reden om dit niet
toe te passen dat de gemeenten ervoor heeft gekozen om andere instrumenten in te
zetten (35; 80%).
Van de 308 gemeenten die gebruik maken van de mogelijkheid om een dwangsom op
te leggen hebben 272 (88,3%) gegevens aangeleverd over de aantallen. In totaal
hebben deze gemeenten in de periode 2013 tot en met april 2016 381 keer een last
onder dwangsom opgelegd (tabel 3.6). Het gemiddeld aantal keer dat een last onder
dwangsom is opgelegd is enigszins gestegen van gemiddeld 0,3 keer in 2013 naar 0,7
keer in 2015. Deze mogelijkheid is vooral toegepast bij horecagelegenheden (258). Bij
de andere soorten verstrekkers loopt dit aantal uiteen van 11 keer bij slijterijen tot 20
keer bij sportkantines.
Tabel 3.6

Aantal keer last onder dwangsom opgelegd door gemeenten uitgesplitst naar
soort verstrekker, 2013 – 2016 (t/m april)
Totaal

(n=90)

(n=216)

(n=264)

2016
(t/m april)
(n=272)

Supermarkten
Slijterijen
Horeca
Cafetaria, snackbar, shoarmazaak
Thuisbezorgkanalen
Sportkantines
Overige verkooppunten

0
1
17
3
0
2
1

2
3
56
9
0
2
6

7
4
126
34
2
13
6

3
3
59
13
0
3
6

12
11
258
59
2
20
19

Totaal
Gemiddeld

24
0,3

78
0,4

192
0,7

87
0,3

381
1,4

Toezicht en handhaving

2013

2014

2015

(n=272)

29

Overige instrumenten
Een derde (33,5%; 118) van de 352 gemeenten geeft aan naast de hiervoor genoemde
wettelijke instrumenten ook gebruik te maken van andere instrumenten. Bij het
merendeel (57,6%; 68) gaat het om een convenant met verstrekkers. Daarnaast zegt
27,1% (32) van de 118 gemeenten dat zij bijeenkomsten, gesprekken en voorlichting
houden met en voor verstrekkers.

Jongeren
Naast verstrekkers dienen jongeren zich eveneens aan de DHW te houden. Bij
overtreding van de DHW door een jongere kan een gemeente gebruik maken van
verschillende wettelijke instrumenten. Het gaat hierbij onder meer om het opleggen
van een geldboete, het geven van een waarschuwing en het opleggen van een HALTstraf. Van de 352 gemeenten zeggen 272 (77,3%) gebruik te maken van de
mogelijkheid om jongeren een boete op te leggen, 216 (61,4%) om een HALT-straf op
te leggen en 270 (76,7%) hebben de mogelijkheid om jongeren een waarschuwing te
geven.
De 216 gemeenten die gebruik maken van de mogelijkheid om jongeren een HALTstraf op te leggen hebben dit in de periode 2013 tot en met april 2016 2.673 keer
gedaan (tabel 3.7). Het geven van een waarschuwing is in deze periode 2.357 keer
gedaan door 270 gemeenten, terwijl de gemeenten in die periode 1.944 keer een boete
hebben opgelegd.
Tabel 3.7

Aantal keer boetes en HALT-straffen opgelegd aan jongeren en aantal
waarschuwingen gegeven aan jongeren door gemeenten, 2013 – 2016 (t/m april)
2014
2015
2016
Totaal
2013
(t/m april)
(n=44-104) (n=122-225) (n=159-267) (n=160-270) (n=160-270)

Boetes
HALT-straffen
Waarschuwingen

137
727
176

354
797
629

1.104
902
1.075

349
247
477

1.944
2.673
2.357

3.3 Meerwaarde en verbeterpunten
In deze paragraaf bespreken we eerst in hoeverre de nieuwe toezichtstaak volgens de
gemeenten meerwaarde biedt. Vervolgens behandelen we de vraag of de gemeenten
vinden dat zij voldoende adequate instrumenten hebben en of zij tegen knelpunten
aanlopen bij het toezicht houden op en handhaven van de DHW.

Meerwaarde
Het merendeel (285; 81,0%) van de 352 gemeenten die toezicht houden vindt dat deze
nieuwe toezichtstaak hen meerwaarde biedt (figuur 3.7). Van de zeven grootste
gemeenten hebben zes (86%) deze mening, terwijl dit voor 81 (77,1%) van de 105
kleinste gemeenten geldt. Bij de overige gemeentecategorieën ligt dit op: 21 (87,5%)
van de 24 gemeenten met 100.000-200.000 inwoners; 42 (95,4%) van de 44

30

INTRAVAL – Zicht op toezicht

gemeenten met 50.000-100.000 inwoners; en 135 (78,5%) van de 172 gemeenten met
20.000-50.000 inwoners.
Figuur 3.7
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

Meerwaarde nieuwe toezichtstaak voor gemeenten,
in % (n=352)
81,0

17,0
2,0
Geen meerwaarde Wel meerwaarde

Weet niet

De meest genoemde meerwaarde is dat er nu meer controles plaatsvinden dan in de
periode dat de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) de controles
uitvoerde (62; 21,8%). Een bijkomend voordeel is volgens de gemeenten dat hier een
preventieve werking vanuit gaat. Verstrekkers zijn zich ervan bewust dat er wordt
gecontroleerd en leven daardoor beter na.
Een andere meerwaarde die de gemeenten noemen is dat ze nu meer zelf de regie
hebben, waardoor ze meer kunnen sturen en beter kunnen inspelen op de lokale
situatie (52; 18,2%). Gemeenten geven eveneens aan dat ze door het uitvoeren van het
toezicht op de naleving van de DHW een beter beeld hebben gekregen van de lokale
situatie (41; 14,4%). Dit helpt de gemeenten om gerichter te controleren en zij kunnen
hierdoor sneller en beter inspelen op signalen (41; 14,4%). Ook hebben ze door het
uitvoeren van de nieuwe toezichtstaak meer en beter contact met de verstrekkers (31;
10,9%).
Van de 60 (17,0%) gemeenten die aangeven dat de nieuwe toezichtstaak geen
meerwaarde biedt voor de gemeente zegt een kwart (15; 25%) dat het toezicht op de
naleving van de DHW gewoon bij de NVWA had moeten blijven. Redenen hiervoor
zijn volgens de gemeenten dat het dan op een consistente manier wordt uitgevoerd, zij
al toezichthouders hebben die over de juiste bevoegdheden en competenties
beschikken, de NVWA onafhankelijk is en dat de toezichthouders van de NVWA niet
worden herkend. Eveneens een kwart (15; 25%) vindt dat de nieuwe toezichttaak geen
meerwaarde heeft aangezien door gebrek aan middelen de taak niet goed kan worden
uitgevoerd.

Adequate instrumenten
De gemeenten zijn in het algemeen van mening dat zij over voldoende (adequate)
instrumenten beschikken (290; 82,4%) om de naleving van de DHW te handhaven
(figuur 3.8).

Toezicht en handhaving

31

Figuur 3.8
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

Voldoende (adequate) instrumenten om de
naleving van de DHW te handhaven, in % (n=352)
82,4

17,0
0,6
Onvoldoende
(adequate)
instrumenten

Voldoende
(adequate)
instrumenten

Weet niet

Van de 60 (17,0%) gemeenten die vinden dat zij over onvoldoende (adequate)
instrumenten beschikken geeft de helft (30; 49%) aan dat het met name gaat om
gebrek aan middelen. Het betreft dan zowel financiële middelen als gebrek aan
capaciteit en aan opgeleide toezichthouders. Daarnaast wil 16% (tien) graag
beschikken over de mogelijkheid om jonge testkopers in te zetten bij het handhaven,
terwijl 8% (vijf) instrumenten mist om wederverstrekking goed te kunnen handhaven.

Knelpunten
Ruim de helft (190; 54%) van de gemeenten ervaart één of meerdere knelpunten bij
het toezicht houden op en het handhaven van de DHW (figuur 3.9). De meest
genoemde knelpunten zijn: weinig tijd (89; 46,8%); weinig financiële middelen (88;
46,3%); (te) weinig BOA’s (62; 32,6%); (te) weinig BOA’s met de juiste
bevoegdheden en competenties (50; 26,3%); weinig maatschappelijk draagvlak (48;
25,3%); en weinig politiek draagvlak (47; 24,7%).
Figuur 3.9

Knelpunten bij toezicht op en handhaven van DHW, in %
(n=352)

100
90
80
70
60

54,0
45,5

50
40
30
20
10

0,6

0
Wel knelpunten

32

Geen knelpunten

Weet niet

INTRAVAL – Zicht op toezicht

Van de zeven grootste gemeenten zeggen zes knelpunten te ervaren bij de uitvoering
van het toezicht op de naleving van de DHW. De kleinste gemeenten ervaren minder
vaak knelpunten; hier gaat het om 50 (47,6%) van de 105 gemeenten. Ook de overige
gemeentecategorieën geven minder vaak aan dat zij tegen knelpunten aanlopen: 14
(58,3%) van de 24 gemeenten met 100.000-200.000 inwoners; 27 (61,4%) van de 44
gemeenten met 50.000-100.000 inwoners; en 93 (54,1%) van de 172 gemeenten met
20.000-50.000 inwoners.

Toezicht en handhaving

33

34

INTRAVAL – Zicht op toezicht

4. SAMENVATTING EN CONCLUSIES

In dit hoofdstuk bespreken we de conclusies van het onderzoek naar de stand van
zaken van zowel de gemeentelijke preventie- en handhavingsplannen als het lokaal
toezicht op de naleving van de Drank- en Horecawet (DHW). Hiervoor hebben we in
het voorjaar van 2016 alle 390 Nederlandse gemeenten benaderd voor het afnemen
van een enquête. Uiteindelijk hebben 371 gemeenten meegewerkt aan het onderzoek,
een respons van 95,1%.

4.1 Inhoud plannen
- Hoeveel gemeenten hebben hun preventie- handhavingsplan inmiddels
vastgesteld?
- Zijn de in de wet verplichte onderdelen opgenomen in het plan (artikel 43a
DHW)?
- In hoeverre helpt het preventie- en handhavingsplan om de situatie op het gebied
van alcoholgebruik onder jongeren terug te dringen?
• Van de in totaal 390 Nederlandse gemeenten hebben 350 (89,7%) gemeenten
inmiddels een preventie- en handhavingsplan vastgesteld. De overige 40
gemeenten (10,3%) hebben (nog) geen plan. Het aantal gemeenten met een plan
neemt steeds verder toe. Begin 2015 hadden 316 (80,4%) van de toenmalige 393
gemeenten een plan vastgesteld, in juli 2014 hadden 117 (44,0%) van de 266
ondervraagde gemeenten een plan.
• In Flevoland, Groningen en Zeeland hebben nu alle gemeenten een preventie- en
handhavingsplan. In Noord-Holland hebben naar verhouding de minste gemeenten
een plan vastgesteld, van de 48 Noord-Hollandse gemeenten hebben 12 (25,0%)
gemeenten geen plan.
• De zeven grootste Nederlandse gemeenten hebben alle een preventie- en
handhavingsplan. De kleine(re) gemeenten hebben over het algemeen minder vaak
een plan vastgesteld.
• Gemeenten met een preventie- en handhavingsplan geven aan dat het plan
enigszins helpt om gezondheidsschade door alcoholgebruik bij jongeren tegen te
gaan. In totaal beoordelen 202 (62,5%) gemeenten dit met een voldoende
(rapportcijfer 6 of hoger).
• De mate waarin het plan helpt om verstoring van de openbare orde door
alcoholgebruik van jongeren tegen te gaan is volgens de gemeenten beperkt. De
invloed van het plan wordt door 163 (50,3%) gemeenten met een voldoende
beoordeeld (rapportcijfer 6 of hoger).
• Van de 350 gemeenten met een plan hebben 210 (60,0%) gemeenten alle vier
wettelijk verplichte onderdelen (doelstellingen, uitgangspunten en onderbouwing
van het beleid, handhavingsbeleid en –acties en te behalen resultaten) in hun plan
Samenvatting en conclusies

35

opgenomen. Vier gemeenten (1,1%) hebben geen enkel verplicht onderdeel in hun
plan staan.
• Van de vier wettelijk verplichte onderdelen worden de doelstellingen van het
beleid het meest door gemeenten in het plan vermeld (330; 94,3%), terwijl de te
behalen resultaten het minst vaak in de preventie- en handhavingsplannen zijn
opgenomen (238; 68,0%).
• Voor de overige onderdelen uit het ‘Model preventie- en handhavingsplan’ geldt
dat 190 (54,3%) van de 350 gemeenten met een plan een volledige omschrijving
geven van de probleemanalyse. De uitgangspunten en onderbouwing van het beleid
zijn bij 251 (71,7%) van de 350 gemeenten in het plan vermeld, terwijl in 226
(64,6%) van de 350 plannen de beleidsdoelgroep en -setting worden
onderscheiden.
• Door 181 (51,7%) van de 350 gemeenten met een plan worden bij evenementen
aanvullende eisen gesteld aan een ontheffing van de Drank- en Horecawet. Voor
203 (58,0%) van deze 350 gemeenten geldt dat zij de schenktijden van de
paracommercie beperken.

4.2 Uitvoeren toezicht
Bij het uitvoeren van toezicht door gemeenten maken we onderscheid in input en
proces.

Input
− Hoeveel gemeenten houden reeds toezicht op de naleving van de DHW?
− Wat is de inzet van de gemeente om toezicht te houden op de DHW (in fte’s)?
− Hoeveel inspecties worden in het kader van de DHW gemiddeld per kwartaal
door gemeenten uitgevoerd?
• Van de 371 gemeenten die hebben deelgenomen aan de enquête zeggen 352
(95,1%) toezicht te houden op de naleving van de DHW. Zoals aangegeven hebben
350 gemeenten een preventie- en handhavingsplan. Dit betekent dat twee
gemeenten wel toezicht houden, maar geen plan hebben.
• Elf (58%) van de 19 gemeenten die (nog) geen toezicht houden verwachten dit
binnen een jaar te gaan doen.
• De inzet die gemeenten besteden aan c.q. beschikbaar hebben voor het houden van
toezicht varieert van nul tot twaalf fte. De kleine(re) gemeenten hebben in het
algemeen minder fte’s beschikbaar dan de grotere gemeenten. Zo behoren 32 van
de 33 gemeenten die geen fte’s beschikbaar hebben tot de twee kleinste
gemeentecategorieën.
• Het aantal controlebezoeken dat een gemeente per kwartaal zegt uit te voeren loopt
nogal uiteen. Zo varieert het aantal controles waarbij de toezichthouders de
vergunningen controleren van nul tot 250 keer per kwartaal. Daarnaast loopt het
aantal controlebezoeken waarbij wordt gelet op de naleving van de leeftijdsgrens
bij de verkoop van alcoholhoudende dranken uiteen van 0 tot 150 keer.
36

INTRAVAL – Zicht op toezicht

• Diverse gemeenten geven aan dat zij bij een controlebezoek op alles controleren,
dus zowel op de vergunningen als op de leeftijdsgrens en het doorschenken.

Proces
− Op welke wijze controleren gemeenten verstrekkers en jongeren?
− In hoeverre wordt er bij de handhaving regionaal samengewerkt en werkt dat
goed?
− Hoeveel gemeenten staan mengvormen van detailhandel en horeca (zogenoemde
blurring) toe?
− Controleren gemeenten ondernemers op basis van het Besluit eisen zedelijk
gedrag Drank- en Horecawet? Weigeren zij ondernemers op basis van dit
Besluit? Of gebruiken ze andere instrumenten (zo ja, welke)?
− Welke andere activiteiten hebben gemeenten verricht om te stimuleren dat
verstrekkers en jongeren zich aan de wet houden (denk aan gesprekken met
verstrekkers of een convenant, voorlichtingsavonden aan jongeren en ouders
over de nieuwe leeftijdsgrens et cetera)?
− Beschikken de BOA’s over de juiste bevoegdheden en competenties om de doelen
van de DHW te handhaven?
• De uitvoering van het toezicht op de naleving van de DHW gebeurt volgens de
gemeenten met name door de eigen gemeentelijke toezichthouders (225; 63,9%).
Alle zeven grootste gemeenten van Nederland zeggen op deze manier het toezicht
uit te voeren, terwijl de kleinste gemeenten met name gebruik maken van
toezichthouders uit buurgemeenten c.q. een regionale pool.
• De controles op de naleving van de leeftijdsgrens zeggen de gemeenten vooral te
doen door middel van onaangekondigde controles door toezichthouders (293;
83,2%), gevolgd door controles door toezichthouders na meldingen (243; 69,0%)
en onopvallende controles door toezichthouders in burgerkleding (222; 63,1%).
• Het regionaal samenwerken gebeurt voornamelijk door de kleinere gemeenten. Zo
zegt ruim twee derde (72; 68,6%) van de kleinste gemeenten die toezicht houden
dat zij samenwerken, terwijl dit voor twee van de zeven grootste gemeenten geldt.
• Over het algemeen vinden de gemeenten de regionale samenwerking redelijk
verlopen. De samenwerking krijgt gemiddeld een 7,1 op een schaal van één tot
tien. Het minder goed verlopen van de samenwerking komt volgens gemeenten met
name doordat gemeenten verschillen in beleid, uitvoering en de prioriteit die men
binnen een gemeente geeft aan het houden van toezicht op de naleving van de
DHW.
• Een beperkt deel (46; 13,1%) van de gemeenten gedoogt situaties waarbij alcohol
wordt geschonken of verkocht door winkels die hier volgens de DHW niet toe
bevoegd zijn.
• Het controleren op basis van het Besluit eisen zedelijk gedrag DHW gebeurt
volgens het overgrote deel (326; 92,6%) van de gemeenten. Ook het weigeren van
verstrekkers op basis van dit Besluit wordt door het overgrote deel (315; 96,6%)
van de gemeenten gedaan.

Samenvatting en conclusies

37

• Naast het houden van toezicht en het verrichten van controles geven de gemeenten
voorlichting aan verstrekkers (327; 92,9%) en jongeren (307; 87,2%) om hen te
stimuleren zich aan de DHW te houden. Ook het geven van voorlichting aan ouders
wordt door een groot deel (267; 75,9%) van de gemeenten genoemd als een
activiteit die zij naast het houden van toezicht uitvoeren.
• Het merendeel van de gemeenten is van mening dat de BOA’s in hun gemeente
over de juiste bevoegdheden (318; 90,3%) en competenties (323; 91,8%)
beschikken. De gemeenten die zeggen dat hun BOA’s niet over de juiste
bevoegdheden beschikken geven aan dat hun BOA’s de opleiding DHW nog niet
hebben gedaan of afgerond. Bij het ontbreken van de juiste competenties gaat het
volgens gemeenten met name om het niet beschikken over de juiste competenties
op het gebied van communicatieve en schriftelijke vaardigheden.

4.3 Resultaten toezicht
− Hoeveel boetes zijn er sinds 1 januari 2013 opgelegd aan verstrekkers voor het
niet naleven van de wet?
− Hoe vaak hebben verstrekkers sinds januari 2013 een bestuurlijke
waarschuwing ontvangen?
− Hoe vaak is sinds 1 januari 2013 de three strikes out maatregel opgelegd aan
verstrekkers?
− Hoe vaak hebben gemeenten sinds 1 januari 2013 een vergunning ingetrokken of
geschorst?
− Hoe vaak hebben gemeenten sinds 1 januari 2013 een last onder dwangsom
opgelegd?
− Hoeveel boetes zijn sinds 1 januari 2013 opgelegd aan jongeren voor het niet
naleven van de wet (o.a. artikel 45 DHW)?
− Hoe vaak kregen jongeren een waarschuwing opgelegd sinds 1 januari 2013?
− Wat maakt het dat een gemeente een bepaald instrument (o.a. bestuurlijke
waarschuwing, three strikes out, schorsing of intrekking vergunning, last onder
dwangsom, boete, waarschuwing) niet inzet?
• We hebben de gemeenten gevraagd hoeveel boetes, bestuurlijke waarschuwingen
en dergelijke zij per jaar en per soort verstrekker sinds 2013 hebben opgelegd c.q.
gegeven. Het blijkt dat het voor veel gemeenten zeer lastig is om deze gegevens
aan te leveren; het vergt het nodige uitzoekwerk of het is helemaal niet vastgelegd.
Hierdoor hebben niet alle gemeenten deze gegevens aangeleverd. Het aantal
gemeenten dat hierover geen gegevens heeft kunnen aanleveren loopt per jaar en
soort wettelijk instrument uiteen van zeven tot en met 55.
• Uit de gegevens die zijn aangeleverd blijkt dat de gemeenten verreweg het meest
een bestuurlijke waarschuwing geven. Dit is in de periode 2013 tot en met april
2016 5.232 keer gedaan. De maatregel three strikes out is in dezelfde periode
slechts zes keer toegepast.

38

INTRAVAL – Zicht op toezicht

• De gemeenten hebben sinds 1 januari 2013 494 boetes opgelegd aan de
verschillende soorten verstrekkers, terwijl 114 keer een vergunning is ingetrokken
en 39 keer een vergunning is geschorst. Het opleggen van een last onder dwangsom
is 381 keer toegepast door gemeenten.
• Het opleggen van een boete, het geven van een waarschuwing en het opleggen van
een last onder dwangsom is verreweg het meest toegepast bij horecagelegenheden.
• Het gemiddeld aantal keer dat een gemeente een waarschuwing heeft gegeven is
gestegen van gemiddeld 7,7 in 2013 naar gemiddeld 8,9 in 2015. Bij het opleggen
van een boete gaat het om een stijging van 0,4 in 2013 naar 1,1 in 2015. Het
gemiddeld aantal keer dat gemeenten de overige instrumenten hebben toegepast is
in de periode 2013 tot en met 2015 nauwelijks veranderd.
• Naast het opleggen van boetes en dergelijke aan verstrekkers kunnen gemeenten
ook aan jongeren boetes en waarschuwingen geven. Gemeenten hebben sinds 1
januari 2013 2.357 keer jongeren gewaarschuwd bij het niet naleven van de DHW
en 1.944 keer een boete opgelegd.
• Een ander wettelijk instrument waar gemeenten gebruik van kunnen maken indien
jongeren zich niet aan de DHW houden is het opleggen van een HALT-straf. Dit is
sinds 1 januari 2013 2.673 keer door gemeenten gedaan.

4.4 Meerwaarde en verbeterpunten
−
−
−

Welke meerwaarde biedt de “nieuwe” toezichtstaak gemeenten?
Missen gemeenten instrumenten/mogelijkheden om te handhaven?
Welke problemen komen gemeenten tegen bij het toezicht houden op en het
handhaven van DHW?

• Het merendeel (285; 81,0%) van de gemeenten is van mening dat de nieuwe
toezichtstaak hen meerwaarde biedt. De meerwaarde is volgens de gemeenten
onder meer dat er nu sprake is van meer controle dan toen de Nederlandse Voedselen Warenautoriteit (NVWA) de controles uitvoerde (62; 21,8%). Als bijkomend
voordeel hiervan noemen gemeenten de preventieve werking; verstrekkers zijn zich
ervan bewust dat er wordt gecontroleerd en leven daardoor beter na.
• Overigens zegt een kwart (15; 25%) van de 60 gemeenten die geen meerwaarde
zien in de nieuwe toezichtstaak juist dat het toezicht beter bij de NVWA had
kunnen blijven.
• Daarnaast noemen de gemeenten de volgende punten waarin de meerwaarde tot
uiting komt: zelf de regie hebben, waardoor ze beter kunnen sturen en inspelen op
de lokale situatie; door het uitvoeren van het toezicht krijgt de gemeente een beter
beeld van de lokale situatie; en door het uitvoeren van het toezicht heeft de
gemeente meer en beter contact met de verstrekkers.
• Een groot deel (290; 82,4%) van de gemeenten vindt dat zij over voldoende
(adequate) instrumenten beschikken om de naleving van de DHW te handhaven.
Volgens de 60 gemeenten die zeggen niet over voldoende instrumenten te
beschikken komt dat met name door het gebrek aan middelen.
Samenvatting en conclusies

39

• Het gebrek aan middelen komt ook weer terug in de knelpunten die gemeenten
zeggen te ervaren bij het uitvoeren van het toezicht op de DHW. Zo zijn de meest
genoemde knelpunten: weinig tijd (89; 46,8%); weinig financiële middelen (88;
46,3%); (te) weinig BOA’s (62; 32,6%); en (te) weinig BOA’s met de juiste
bevoegdheden en competenties (50; 26,3%).

40

INTRAVAL – Zicht op toezicht

CO LO F O N
© St. I ntraval
Postadres
Postbus 1781
9701 BT Groningen
E-mail info@intraval.nl

ONDERZOEK STAND VAN ZAKEN

www.intraval.nl
Kantoor Groningen:		
St. Jansstraat 2C 		
Telefoon 050 - 313 40 52
Fax 050 - 312 75 26 		

Kantoor Rotterdam:
Goudsesingel 68
Telefoon 010 - 425 92 12
Fax 010 - 476 83 76

September 2016
Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd
en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie,
microfilm of anderszins, zonder voorafgaande schriftelijke
toestemming van de uitgever.

LOK A AL TOEZICHT NALEVI NG
DHW VOOR JA AR 2016

Zicht op toezicht
A. Kruize

T E K S T 	
A . Kruize, I. Schoonbeek,

B. Bieleman
O P D R A C H T G E V E R 	
M inisterie van Volksgezondheid,

DRUK

Welzijn en Sport
M. Haaijer
E. Cusiel
Copy-Copy Groningen

ISBN

978 90 8874 228 6

OPM A AK
OMSL AG

I. Schoonbeek
B. Bieleman