Rapport Beleidsdoorlichting BTW-compensatiefonds
Ministerie van Financiën

Inhoudsopgave
Samenvatting............................................................................................... 2
Hoofdstuk 1: Inleiding................................................................................. 5
Hoofdstuk 2: beleidsdoorlichting ................................................................ 9
2.1

Inleiding ............................................................................................ 9

2.2
Wat is het probleem dat aanleiding is (geweest) voor beleid? Is dit
probleem nog actueel? ................................................................................. 9
2.3

Oorzaak van het probleem................................................................ 12

2.4
Waarom rekent de overheid het tot haar verantwoordelijkheid om het
probleem op te lossen en waarom ligt deze op rijksniveau? ......................... 13
2.5
Welke doelstellingen heeft de overheid geformuleerd voor de oplossing
van het probleem?..................................................................................... 14
2.6
Welke instrumenten worden ingezet? Hoe is de samenhang tussen de
instrumenten? Is er sprake van overlap? Wat is bekend over de uitvoering van
beleid? ...................................................................................................... 14
2.7
Dragen de instrumenten bij aan de geformuleerde doelstellingen? Wat
zijn de belangrijkste positieve en negatieve neveneffecten?......................... 16
2.8
Hoe wordt de hoogte bepaald van de budgetten die worden ingezet? Wat
is hiervan de onderbouwing? ...................................................................... 19
Hoofdstuk 3: Conclusies ............................................................................ 23
Bijlage 1 Literatuurlijst ............................................................................. 26
Bijlage 2: Extern oordeel........................................................................... 27
Bijlage 3: Plan van aanpak ........................................................................ 31
Bijlage 4: Lijst met betrokken personen .................................................. 38

1

Samenvatting
Dit rapport bevat de beleidsdoorlichting van het BTW-compensatiefonds (BCF).
De doorlichting is gericht op de effectiviteit en doelmatigheid van het BCF. Het
doel van de beleidsdoorlichting is om verantwoording af te leggen over gevoerd
beleid en lessen te leren voor de toekomst.
Aanleiding voor de invoering van het BCF in 2003 was dat gemeenten en
provincies bij het uitbesteden van werk btw betalen over de gehele factuur.
Wanneer zij zelf werk uitvoerden, betaalden ze alleen btw over de ingekochte
goederen en diensten. Hierdoor werd het uitbesteden van werkzaamheden snel
duurder dan het zelf uitvoeren. Door de invoering van het BCF zou de btw geen
rol meer moeten spelen bij de keuze tot in- of uitbesteding.
Het feit dat in veel gevallen gemeenten en provincies bij uitbesteden btw over de
hele factuur moeten betalen had één basiseffect, namelijk onevenwichtigheid in
beslissing in- of uitbesteden. Tevens waren er twee neveneffecten. Tijdelijke
arbeidstekorten in een gemeente kunnen worden opgelost door tijdelijk
overbodig personeel van een andere gemeente in te zetten. In dit soort gevallen
moest echter btw over de uitgaven worden betaald, hetgeen een belemmering
vormde voor detachering. Het tweede neveneffect betrof het ontstaan van
belastingbesparende fiscale constructies om de lasten van de omzetbelasting te
beperken.

Ten aanzien van het basiseffect, onevenwichtigheid in de beslissing over in- of
uitbesteden, is geconcludeerd dat de ongelijke btw-behandeling van in-

en

uitbesteden is opgelost op het moment dat het BCF is ingevoerd. Wel zijn er
strategische, politieke en beleidsmatige beslissingen die meer impact hebben op de
in- en uitbestedingsbeslissing dan de economische efficiency. Daarnaast is er een
gebrek aan kennis over de mogelijkheden tot uitbesteden bij de decentrale
overheden. Dit gebrek aan kennis leidt tot een impliciete voorkeur voor inbesteden,
en daarmee tot een ongelijkheid op het speelveld. Tot slot is er bij de decentrale
overheden sprake van een gebrek aan transparantie over de kostprijzen waardoor
het moeizaam is om een objectieve keuze voor in of uitbesteden te maken. In het

2

geval dat het financië le argument in eerste instantie niet doorslaggevend is, zal
desbetreffende

gemeente

of

provincie

achteraf

wel

uitzoeken

wat

de

mogelijkheden voor compensatie zijn. Overigens is wel de verwachting dat onder
druk van de bezuinigingen financiële argumenten een grotere rol gaan spelen bij
de discussie in- of uitbesteden.
Ten aanzien van het eerste neveneffect, problemen bij uitwisseling personeel, is
geconcludeerd dat bij personeelsuitwisselingen het BCF geen rol speelt. Dit kan
geïnterpreteerd worden als een teken van succes van het BCF: de btw is als factor
geneutraliseerd, wat juist de bedoeling van het BCF was.
Ten aanzien van het tweede neveneffect, het aangaan van btw-constructies, is
geconcludeerd dat het fenomeen “fiscale constructies” zoals bij de invoering van het
BCF in 2003 bekend was, sterk is afgenomen.

Uit het onderzoek is niet gebleken dat het fonds tot meer uitbesteding heeft
geleid en laat staan de hiermee veronderstelde doelmatigheidswinst. Daarmee is
niet gezegd dat het fonds niet tot doelmatigheidswinst heeft geleid, het directe
verband is alleen niet aangetoond. Het kan daarnaast ook nog zo zijn dat
gemeenten of provincies een dienst zelf goedkoper of beter weten uit te voeren.
Al voor de instelling van het BCF was de trend van verzelfstandiging van diensten
en meer samenwerkingsverbanden gaande. Het onderzoeksbureau voor de
effectevaluatie constateert dan ook dat de trend van hogere declaraties deels
samenhangt

met

de

trend

richting

meer

verzelfstandiging

en

samenwerkingsverbanden. Een kanttekening hierbij is dat de beschouwde
periode (nl van instelling van het fonds tot heden) relatief kort is. De beslissing
om een dienst uit te besteden wordt niet van het ene moment op het andere
besloten. Contractuele relaties kennen meestal een duur van enkele jaren.
Bovendien is er sprake van padafhankelijkheid. Wellicht dat een volgende
evaluatie over een langere duur van het fonds wel degelijk meer inzicht oplevert
over het voordoen van mogelijke effecten.

3

Tot slot de uitvoeringskosten van de gekozen oplossing. De administratieve
lasten die gepaard gaan met het fonds zijn in kaart gebracht en relatief beperkt
ten opzichte van het totaal van het fonds. In 2007 is er aantal versimpelingen
aangebracht in de werking van het fonds. De complexiteit komt, zo blijkt uit het
effectonderzoek, vooral voort uit de btw wetgeving en niet zozeer uit het BCF
zelf. De btw wetgeving blijkt complexe materie voor de deelnemers.

De effectevaluatie van het onderzoeksbureau APE/Rebel geeft tot slot ook enkele
aanbevelingen. Overwogen zou kunnen worden om de uitvoering van het BCF bij
één eenheid van de Belastingdienst neer te leggen aangezien de uitvoering van
de Belastingdienst niet altijd als even coherent wordt ervaren. Ook wordt
aanbevolen om meer te communiceren over de werking van het BCF en om de
kennis hierover te verhogen. Als laatste aanbeveling wordt aangeraden om meer
transparantie over kostprijzen bij gemeenten en provincies te creëren.

4

Hoofdstuk 1: Inleiding

Aanleiding
Wanneer

provincies,

gemeenten

en

Wgr-plusregio’s

(voorheen

kaderwetgebieden) werk uitbesteden, betalen zij over de gehele factuur btw.1
Wanneer zij werk zelf uitvoeren (inbesteden) wordt er alleen btw betaald over de
ingekochte goederen en diensten. Wanneer de overheid optreedt als nietondernemer, is de overheid niet btw-plichtig en kan de overheid geen aanspraak
maken op aftrek van de btw over haar inkopen en vormt de btw een kostenpost.
Hierdoor wordt het uitbesteden van werkzaamheden al snel duurder dan het zelf
uitvoeren van werkzaamheden, zoals onderhoud van straten of gemeente of
provinciegebouwen of de groenvoorziening. De btw verhoogt de kostprijs en kan
daarmee de doelmatigheidsafweging van de gemeente of provincie beïnvloeden.
Schematisch is een en ander weergegeven in onderstaand figuur. De kostprijs
exclusief btw bij zelf uitvoeren (grijze blok) ligt hoger dan de kostprijs exclusief
btw bij uitbesteden. De totale kosten inclusief btw bij uitbesteden zijn echter
hoger dan bij zelf uitvoeren. Uitbesteden is duurder dan zelf uitvoeren en dus ligt
zelf uitvoeren meer voor de hand.

Figuur 1: effect van btw op de afweging 2

1
2

btw = belasting over toegevoegde waarde (oftewel omzetbelasting).
Figuur bewerkt en afkomstig uit Effectevaluatie BCF, APE/Rebel.

5

Dit is maatschappelijk minder gewenst; er kunnen welvaartsverliezen optreden.
Bij uitbesteding – zo is de veronderstelling- zijn efficiencyvoordelen voor
gemeenten en provincies mogelijk doordat private ondernemers door de werking
van de markt meer prikkels ondervinden om efficiënt te werken. Anderzijds
vanuit de marktpartijen geredeneerd is het gevolg van de btw drempel dat
private partijen niet een eerlijke mogelijkheid hebben om diensten aan te bieden,
er is geen sprake van een level playing field. Het BTW-compensatiefonds (BCF)
beoogt het kostprijsverhogende effect van btw in de afweging in- of uitbesteden
te

neutraliseren.

Het

fonds

compenseert

provincies,

gemeenten

en

kaderwetgebieden voor de btw over niet-ondernemersactiviteiten (Kamerstukken
II 1999- 2000, 27293, nr 1).
Het BTW-compensatiefonds: oprichting en deelnemers
Het BTW-compensatiefonds (BCF) is 1 januari 2003 opgericht om verstoringen
op te heffen die het gevolg zijn van de heffing van omzetbelasting.
Het gaat dan om de keuze in- of uitbesteden, de rol van de btw bij
personeelsuitwisselingen en fiscale constructies als gevolg van de heffing van
btw. Deze effecten zijn in dit rapport nader toegelicht.
Het fonds compenseert deelnemers (gemeenten, provincies en WGRplus regio’s
voor de btw bij niet-ondernemingsactiviteiten. Vanwege de financiële relatie met
gemeenten en provincies is er voor gekozen om de deelname te beperken to t
gemeenten en provincies. Naderhand is besloten om ook de WGRplus regio ’s op
verzoek van de Tweede Kamer hier aan toe te voegen. Voor het Rijk is er
onvoldoende aanleiding geweest om voor andere publieke organen als de
zorgsector, onderwijs en politieregio’s een compensatiefonds op te richten. Het
fonds is budgettair neutraal ingevoerd, grotendeels door een uitname uit het
gemeente- en provinciefonds en daarnaast vanuit een aantal andere specifieke
bronnen/regelingen. Het beheer van het fonds geschiedt door het ministerie van
Financiën, de uitvoering van het fonds ligt bij de Belastingdienst.
Beleidsdoorlichting
De beleidsdoorlichting is eind 2009 begonnen en in 2010 afgerond. Door middel
van deze beleidsdoorlichting is bezien of het BCF heeft gebracht wat het

6

beoogde. Ook de Tweede Kamer heeft tijdens de behandeling van het BCF
nadrukkelijk gevraagd naar de evaluatie van het BCF.
Dit rapport met bevindingen en aanbevelingen is het resultaat van de
beleidsdoorlichting. Hiermee voldoet het ministerie van Financiën aan de
verplichting om al het beleid gericht op de realisatie van de algemene of
operationele beleidsdoelstellingen periodiek te evalueren. Het doel van de
beleidsdoorlichting is om verantwoording af te leggen over gevoerd beleid en
lessen te leren voor de toekomst. Kenmerk van de beleidsdoorlichting is een
nadrukkelijke focus op operationele doelstellingen op het niveau van het
beleidsterrein, een simpele maar fundamentele vraagstelling en een geborgde
betrokkenheid van onafhankelijken. In bijlage 2 is het oordeel van de
onafhankelijken opgenomen. Het is vastgesteld dat een beleidsdoorlichting moet
bestaan uit een aantal onderdelen, deze vragen staan ook centraal in deze
beleidsdoorlichting (voor de vragen, zie onderstaand kader).
1
2
3
4
5
6

7
8

Wat is het probleem dat aanleiding is (geweest) voor beleid? Is dit probleem nog
steeds actueel?
Wat is de oorzaak van het probleem?
Waarom rekent de overheid het tot haar verantwoordelijkheid om het probleem op te
lossen?
Waarom ligt de verantwoordelijkheid op rijksniveau (en niet op decentraal of EUniveau)? Hoe is de verantwoordelijkheid vormgegeven en waarom?
Welke doelstelling heeft de overheid geformuleerd voor de oplossing van het
probleem?
Welke instrumenten (zullen) worden ingezet? Hoe is de samenhang tussen de
instrumenten? Is er sprake van overlap? Wat is bekend over de uitvoering van
beleid?
Dragen de instrumenten bij aan de geformuleerde doelstellingen (oplossing voor het
probleem)? Wat zijn de belangrijkste positieve en negatieve neveneffecten?
Hoe wordt de hoogte bepaald van de budgetten die worden ingezet? Wat is hiervan
de onderbouwing?

Box 1: vragen beleidsdoorlichting

Aan de hand van bovenstaande vragen is deze beleidsdoorlichting opgezet en
zijn

terug

te

vinden

Beleidsdoorlichtingen

in

de

hebben

structuur
zo

van

mogelijk

het

volgende

hoofdstuk.

het

karakter

van

een

syntheseonderzoek, waarbij gesteund wordt op (deel) onderzoeken naar beleid
en

bedrijfsvoering

die

in

het

verleden

zijn

uitgevoerd

(Rijksbegrotingvoorschriften , deel I, par 3.5 (RPE).). Zo heeft er in het verleden

7

al een onderzoek plaatsgevonden naar de administratieve lasten en de financiële
omvang van het fonds, dat resulteerde in het rapport Evaluatie beleving en
omvang administratieve lasten BCF en mogelijke reductievoorstellen (EIM 2006).
De

werkgroep

heeft

daarnaast

een

effectevaluatie

van

het

BTW-

compensatiefonds laten uitvoeren (APE Rebelgroup Advisory 2010), waarvan de
uitkomsten in deze beleidsdoorlichting verwerkt. In dit rapport hanteert het
onderzoeksbureau een causale keten die expliciet maakt welke opeenvolgende
aannames gemaakt moeten worden om uiteindelijk te kunnen stellen dat het BCF
leidt tot de verwachte effecten.3
Aannames causale keten:
1. Organisatie neemt bewust besluiten over in- en uitbesteden.
2. Organisatie wil beslissen op basis van prijs en kwaliteit.
3. BTW is een belemmerende factor.
4. Invoering van het BCF leidt tot een level playingfield
5. Organisatie beslist op basis van prijs en kwaliteit
6. Er is sprake van meer uitbesteden
7. Er is sprake van een toename van de efficiency op macroniveau
Box 2: Causale keten (Effectevaluatie BCF, APE/Rebel)

Het onderzoeksbureau heeft vervolgens aan de hand van interviews de
verschillende stappen in de causale keten en de bijbehorende aannames voor
organisatie en markt getoetst.

3

Bij dit type onderzoek is de effectiviteitsvraag lastig te beantwoorden, want
counterfactual ontbreekt. Idealiter wordt gebruik gemaakt van een methode die
constructie van een geloofwaardige counterfactual mogelijk maakt, bijv. een natuurlijk
experiment, dit bleek echter hier niet mogelijk. De onderzoekers hebben dit gedaan aan
de hand van het omschrijven van de causale keten. In feite zijn dat de randvoorwaarden
waaraan voldaan moet worden wil het BCF daadwerkelijk effectief zijn. Daarnaast hebben
de onderzoekers een controlegroep in de analyse betrokken, waarbij vergelijkbare
problematiek speelt omtrent de btw (waterschappen en zorginstellingen).

8

Hoofdstuk 2: beleidsdoorlichting

2.1

Inleiding

De beleidsdoorlichting kent een vast stramien van een achttal fundamentele
vragen dat beantwoord moet worden. Aan de hand van deze vragen is dit
hoofdstuk opgezet. In iedere paragraaf komt één vraag afzonderlijk aan bod.

2.2 Wat is het probleem dat aanleiding is (geweest) voor beleid? Is dit
probleem nog actueel?

Gemeenten en provincies hebben bij veel van hun activiteiten een keuze: voeren
zij de activiteiten zelf uit of besteden ze het uit aan een commerciële partij? In
het laatste geval betaalt de gemeente of provincie meer btw en kan de keuze
tussen in- of uitbesteden beïnvloed worden door de te betalen btw. Per 1 januari
2003 is daarom het BTW-compensatiefonds in werking getreden. Daarmee
ontstaat een eerlijker kans voor ondernemers om taken uit te voeren voor
gemeenten en provincies. Door meer gebruik te maken van uitbesteding van
diensten

kunnen

gemeenten

bovendien

efficiencywinst

behalen.

Doordat

overheden vanwege btw-consequenties (dwz. op puur financiële gronden) niet
altijd een evenwichtige keuze kunnen maken tussen het zelf uitvoeren van een
taak en het uitbesteden daarvan, kunnen efficiencyvoordelen verloren gaan en is
er (bovendien) sprake van een concurrentienadeel voor de private partijen. Het
kan namelijk zo zijn dat private partijen een taak efficiënter/goedkoper kunnen
uitvoeren maar dat door de heffing van de omzetbelasting, uitbesteding duurder
is. Indien gemeenten en provincies niet overgaan tot uitbesteding wordt er niet
altijd gebruik gemaakt van de meest efficiënte dienst. Waar gemeenten en
provincies vanwege het btw aspect kiezen voor inbesteding, kan er sprake zijn
van een concurrentienadeel voor het bedrijfsleven. Een offerte van een bedrijf
zal afgezien van de btw last, aanzienlijk goedkoper moeten zijn dan het
alternatief van de gemeente of provincie zelf, om geaccepteerd te worden.
(Kamerstukken II 1999-2000, 27293, nr. 3, p. 2). Het feit dat in veel gevallen
gemeenten en provincies niet de mogelijkheid hadden btw in aftrek te brengen

9

had theoretisch het effect tot gevolg dat er een onevenwichtigheid ontstond in de
beslissing tussen zelf doen of uitbesteden. Dit is het basiseffect, daarnaast is er
nog een tweetal neveneffecten: de gevolgen voor de uitwisseling van personeel
en het aangaan van btw-constructies.
Basiseffect: evenwichtigheid in beslissing in- of uitbesteden
De lasten van de omzetbelasting bij uitbesteden zijn maximaal 19% hoger. De
heffing van omzetbelasting stimuleert overheden taken zelf uit te voeren
(Kamerstukken II 2001-2002, nr. 17, p. 3). De btw problematiek doet zich voor
op markten waar de overheid de vragende partij is en het aanbod zowel door het
overheidslichaam zelf als door een marktpartij kan worden verzorgd. De overheid
kan in haar hoedanigheid van niet-ondernemer geen aanspraak maken op aftrek
van de btw over haar inkopen. Alle btw over de inkopen vormen een kostenpost.
Hierdoor leidt uitbesteden automatisch tot hogere btw kosten dan inbesteden. Dit
beïnvloedt de afweging tussen uitbesteden en inbesteden ten gunste van de
laatste mogelijkheid. (Kamerstukken II 1999-2000 27293, nr. 3, p. 1).
Neveneffect 1: problemen bij uitwisseling personeel
Een ander probleem betreft de flexibele inzet van ambtenaren. Tijdelijke
arbeidstekorten in een gemeente zouden kunnen worden opgelost door tijdelijk
overbodig personeel van een andere gemeente in te zetten. In dit soort gevallen
moet echter btw over deze uitgaven worden betaald, hetgeen een zekere
belemmering vormt voor detachering (Kamerstukken II 1999-2000 27293, nr. 3,
p. 2).

Voorbeeld
Veel gemeenten maken gebruik van Wet Sociale Werkvoorziening (WSW) werknemers
voor het onderhoud van groenvoorzieningen. Als deze medewerkers aan de gemeente
ter beschikking werden gesteld door een WSW-verband, moesten gemeenten daarover
btw betalen (Kamerstukken II 1999-2000 27293, nr.3, p. 2).
Box 3: voorbeeld uitwisseling personeel

Neveneffect 2: het aangaan van btw-constructies
Doordat de heffing van omzetbelasting afwegingen door overheden beïnvloedt, is
het voor overheidsorganen aantrekkelijk belastingbesparende constructies aan te
10

gaan om de lasten van de omzetbelasting te beperken. Hier gaan
belastingopbrengsten voor het Rijk mee verloren. Daarnaast leidt dit tot forse
inspanningen voor de Belastingdienst. (Kamerstukken II 2001-2002, 27293, nr.
17, p. 3).
Ervaringen in het buitenland laten zien dat met het uitbesteden van taken door
overheden aanzienlijke efficiencyvoordelen zijn te realiseren. Destijds, bij de
invoering van het BCF, is in de kamerstukken verwezen naar de situatie in het
Verenigd Koninkrijk. In het Verenigd Koninkrijk is veel ervaring opgedaan met
uitbesteden doordat lokale overheden door middel van de Local Government Act
vanaf 1988 gedwongen werden regelmatig aanbestedingen aan te dragen. Deze
ervaringen laten zien dat in de meeste gevallen efficiencyvoordelen van tien tot
dertig procent te realiseren zijn (Kamerstukken II 1999-2000, 27293, nr. 3, p.
5). Ervaringen in Nederland liggen op het gebied van efficiencyvoordelen die te
realiseren zijn bij het uitbesteden van de inzameling en verwijdering van
huishoudelijk afval. De potentiële voordelen worden door de onderzoekers
geschat op enkele honderden miljoenen euro’s (Kamerstukken II 1999-2000,
27293, nr. 3, p. 5). Recente onderzoeken laten overigens een meer genuanceerd
beeld zien ten aanzien van de relatie tussen uitbesteding en kostenbesparing. Er
bestaat niet altijd een relatie tussen uitbesteding en kostenbesparingen en
tussen uitbesteding en een efficiënter productieproces (Effectevaluatie BTWcompensatiefonds, 2010, p. 72).
Bovenstaande geschetste problematiek is nog steeds actueel. Als een decentrale
overheid een beslissing neemt op basis van prijs, zou de btw nog steeds een
kostprijsverhogende factor zijn, indien er geen sprake zou zijn van btwcompensatie. Wel is het zo dat niet vaak op basis van prijs de afweging over inof uitbesteden plaatsvindt. Andere argumenten als strategische overwegingen,
vertrouwen in marktpartijen of ervaringen uit het verleden spelen een voorname
rol (Effectevaluatie BTW-compensatiefonds, 2010, p. 43). Dat de btw een rol
speelt bij de afweging over in- of uitbesteden wordt door decentrale overheden
dan ook lang niet altijd zo ervaren (Effectevaluatie BTW-compensatiefonds,
2010,

p.

39).

Een

dergelijke

redenering

gaat

ook

op

voor

de

personeelsuitwisselingen. Ten aanzien van de fiscale constructies constateert het
onderzoeksbureau dat fiscale constructies zoals die voor invoering van het BCF
11

zich voordeden, sterk zijn afgenomen. (Effectevaluatie BTW-compensatiefonds,
2010, p. 57).
Het soort activiteiten waar aan gedacht kan worden bij uitbesteding zijn
schoonmaakdiensten,

kantinediensten,

beveiliging,

salarisadministratie,

automatisering, sociaal beleid, inzameling afval, aanleg infrastructuur en WOZtaxatie.

2.3

Oorzaak van het probleem

De oorzaak van het probleem ligt in de Wet Omzetbelasting 1968 (Wet OB).
Overheidslichamen zijn volgens deze wet niet belastingplichtig voor de door hen
verrichte prestaties in het kader van het uitvoeren van overheidstaken. Voor
zover overheidslichamen ten behoeve van deze prestaties uitbesteden aan
bedrijven, voldoen zij de in rekening gebrachte omzetbelasting, maar kunnen die
niet in aftrek brengen op de af te dragen omzetbelasting (Kamerstukken II 19992000 27293 A, p. 1). De huidige systematiek van de Wet OB is gebaseerd op de
Europese btw-richtlijn. De btw-richtlijn heeft op 1 januari 2007 de Zesde richtlijn
vervangen 4 . Zoals elke EU-lidstaat moet Nederland zich ook houden aan de
Europese btw -richtlijn.

Europese btw-richtlijn
De richtlijn heeft de bedoeling de heffing van btw binnen de EU te harmoniseren. Dit
door te omschrijven hoe de omzetbelasting in EU landen geheven dient te worden.
Deze richtlijn staat niet toe dat ondernemers geen btw in rekening brengen aan
bepaald indiv iduele afnemers of categorieën afnemers, waaronder overheden. Het is
niet realistisch om te verwachten dat deze richtlijn op dit punt zal worden aangepast
(Kamerstukken 1999-2000, 27293, nr.3, p. 3).

Box 4: Europese btw-richtlijn

Doordat geen btw kan worden afgetrokken blijft de betaalde (en niet-aftrekbare)
btw drukken op de uiteindelijke kosten voor gemeenten en provincies. De btw
4

Zesde Btw - richtlijn 77/388/EEG van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van
de wetgevingen der lidstaten inzake omzetbelasting.

12

verhoogt dus de kostprijs als goederen en diensten worden ingekocht en
beïnvloedt daarmee de doelmatigheidsafweging van de gemeente of provincies.
Gemeenten en provincies zullen hierdoor minder snel gaan uitbesteden.

2.4

Waarom rekent de overheid het tot haar verantwoordelijkheid om

het probleem op te lossen en waarom ligt deze op rijksniveau?

De rijksoverheid biedt wettelijke kaders omdat de betreffende fiscale wetgeving
onder de bevoegdheid van de rijksoverheid valt. Daardoor is een oplossing op
decentraal niveau niet mogelijk en wordt dit gedaan op rijksniveau.
Ook andere alternatieve oplossingen zijn bezien, maar niet haalbaar gebleken.
Het gaat dan om aftrek van voorbelasting voor niet-ondernemersprestaties, het
afschaffen van de plicht btw in rekening te brengen aan gemeenten en provincies
ofwel de invoering van interne BTW-heffing voor overheidsprestaties. Deze
oplossingen zijn allen strijdig met de bepalingen van de Europese btw-richtlijn.
Daarbij is het belasten van interne prestaties binnen de overheidssfeer op grond
van de Europese btw-richtlijn niet mogelijk (Kamerstukken II 1999-2000, 27293,
nr. 3, p. 3). De enige werkbare oplossing bleek de oprichting van het BCF. De
verantwoordelijkheid van het Rijk is beperkt tot het betalen van bijdragen aan
provincies, gemeenten en Wgr-plusregio’s voor de omzetbelasting van nietondernemersactiviteiten. De provincies, gemeenten en Wgr-plusregio’s zijn
uiteraard zelf verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering en de uitvoering van hun
taken en voor de keuze om daarbij zaken al dan niet uit te besteden. Met
inachtneming van de wet- en regelgeving zijn lokale overheden immers
autonoom in het uitvoeren van beleid (Kamerstukken II 2002-2003, 28600 G, nr.
2, p. 7).
Ook wordt de rol van de rijksoverheid verondersteld voort te vloeien uit
internationale verplichtingen (EU - richtlijnen). De rol van de rijksoverheid
bestaat derhalve uit een financierende, faciliterende rol, het bieden van een
institutioneel kader en het scheppen van randvoorwaarden.

13

2.5

Welke doelstellingen heeft de overheid geformuleerd voor de

oplossing van het probleem?
De beleidsdoelstellingen voor het BCF zijn onderverdeeld in algemene en
operationele beleidsdoelstellingen. Inhoudelijk zijn de doelstellingen in de loop
van de jaren niet aangepast.
Algemene beleidsdoelstelling 2011
Gemeenten, provincies en Wgr-plusregio’s hebben de mogelijkheid om een
evenwichtige

keuze

te

maken

tussen

in-

en

uitbesteding

over

niet

ondernemingsactiviteiten. De btw speelt hierin geen rol.
Operationele doelstelling 2011
De Belastingdienst compenseert gemeenten, provincies en Wgrplusregio’s voor
betaalde btw over niet-ondernemersactiviteiten.

2.6

Welke instrumenten worden ingezet? Hoe is de samenhang tussen

de instrumenten? Is er sprake van overlap? Wat is bekend over de
uitvoering van beleid?
Het Rijk beoogt een eind te maken aan de factor btw bij de afweging tussen
uitbesteden en inbesteden; het wil een gelijk speelveld creëren. Dit krijgt vorm
door betaalde btw over niet-ondernemersactiviteiten te compenseren aan
provincies, gemeenten en Wgr-plusregio’s door middel van het BCF.
De instrumentenverantwoordelijkheid ligt bij de Min ister van Financiën en geldt
concreet voor:
•

Het verstrekken, verzamelen en controleren van de opgaafformulieren en
het uitbetalen van de compensabele btw (Belastingdienst).

•

Het beheer van het BCF (Directie Begrotingszaken).

De begroting van het BCF is onderdeel van de Rijksbegroting (hoofdstuk G) en
wordt

beheerd

door

de

minister

van

Financiën.

De

fondsbeheerder

is

systeemverantwoordelijk voor de werking van het BCF (Kamerstukken II 2002-

14

2003, 28600 G, nr.2, p. 3). De fondsbeheerder is enkel verantwoordelijk voor
het functioneren van het systeem, de uitvoering van het BCF is opgedragen aan
de Belastingdienst.
Over de uitvoering van beleid en de doelmatigheid van de bedrijfsvoering is in
2006 het eerder genoemde EIM -rapport opgesteld. Hierin is onderzocht of er
mogelijke vereenvoudigingen in de uitvoering zijn te maken, zodat de
administratieve lasten van gemeenten, provincies en kaderwetgebieden met
tenminste 25% kunnen worden verminderd. De conclusie uit het EIM rapport is
dat de administratieve lasten van de invoering van het BCF 55,4 mln. euro
bedragen en structureel 9,4 mln. euro. De administratieve lasten slaan relatief
gezien vooral neer bij de grotere gemeenten. De structurele lasten van de 29
grootste gemeenten inclusief Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht
bedragen circa 4 mln.( Evaluatie beleving en omvang admin istratieve lasten BCF
en mogelijke reductievoorstellen,p.6). Hiervoor hebben gemeenten en provincies
een vergoeding ontvangen van het Rijk. Daarnaast is geconstateerd dat een
overgroot

deel

van

de

respondenten

(gemeenten,

provincies

en

kaderwetgebieden) een negatieve beleving van het fonds heeft. Structureel
gezien wordt de grootste hinder ervaren ten aanzien van het labelen van posten,
coderen, boeken en controleren (EIM, 2006). Om de administratieve lasten rond
de uitvoering van het BCF te reduceren is per 2007 een aantal voorstellen uit het
EIM rapport doorgevoerd:
•

Afschaffen uitzondering voor personeelsverstrekkingen

•

Afschaffen minimumuitkering

•

Afschaffen kwartaalopgaven

•

Verbeteren voorlichting

•

Netto verstrekken specifieke uitkeringen

Door deze vermindering vallen de administratieve lasten bij gemeenten en
provincies lager uit (Kamerstukken II 2007-2008, 31200 G, nr. 2, p. 4). Hoewel
gemeenten en provincies worden gecompenseerd voor de administratieve lasten
en er ook sprake is van een administratieve lastenreductie, ervaren gemeenten
en provincies nog steeds de administratieve lasten van het fonds (Effectevaluatie
BTW-compensatiefonds, 2010, p. 63). Een belangrijke kanttekening hierbij is dat

15

de administratieve lasten niet zozeer zijn terug te voeren op de complexiteit van
het BCF maar op de complexiteit van de Wet OB; de invoering van het BCF heeft
er toe geleid dat decentrale overheden nu veel bewuster dan vroeger met de
regels van de Wet OB moeten werken (Effectevaluatie BTW-compensatiefonds,
2010, p. 58).
Overigens is ook uit het onderzoek van de effectevaluatie gebleken dat de
uitvoering door de Belastingdienst door de decentrale overheden niet altijd als
even coherent is ervaren. Dit wordt ook gezien als een belangrijke oorzaak van
administratieve lasten. Teveel hangt af van de persoon van belastinginspecteur.
Er zijn verschillen in beleid in verschillende regio’s. Het onderzoeksbureau geeft
dan ook in overweging mee om de uitvoering van het BCF bij één eenheid van de
Belastingdienst neer te leggen (zie volgend hoofdstuk).

2.7

Dragen de instrumenten bij aan de geformuleerde doelstellingen?

Wat zijn de belangrijkste positieve en negatieve neveneffecten?
Vanaf het moment dat het BCF is ingesteld is een gelijk speelveld ontstaan.
Gemeenten, provincies en Wgr-plusregio ’s hebben de mogelijkheid om een
evenwichtige keuze te maken en omdat de btw geen rol speelt is er sprake van
een gelijk speelveld. Private partijen kunnen nu meedingen voor de uitvoering
van bijvoorbeeld gemeentelijke diensten zonder dat de btw hen in een nadelige
positie stelt. Op papier werkt het BCF, de vraag is of er meer bekend is over de
werking van het BCF. Zijn gemeenten meer gaan uitbesteden of efficiënter gaan
opereren als gevolg van het BCF? Meer uitbesteden zou kunnen leiden tot een
hogere mate van efficiency. Aan de andere kant is het ook zo dat het fonds geen
onderscheid maakt tussen inbesteden en uitbesteden. Een hoger beroep op het
BCF kan ook voortkomen uit een groei van bestaande uitgaven, zoals het
aanschaffen

van

pc’s.

Dit

onderdeel

is

nader

onderzocht

door

het

onderzoeksbureau APE, in samenwerking met de Rebelgroup.
Analyse op basis van de declaraties
Aan de hand van declaraties heeft het onderzoeksbureau een analyse gemaakt.
De declaraties bij het BCF zijn sinds de invoering van het fonds voortdurend en

16

fors gegroeid. Bij gemeenten is in de periode 2003-2008 een stijging van
declaraties waarneembaar van 35%, bij de provincies is deze groei nog hoger.
Daarbij zijn er grote verschillen zichtbaar in declaratiegedrag tussen de
decentrale overheden. De vervolgvraag is of de toename van de declaraties het
gevolg is van het instellen van het BCF. De oorzaak van de groei bleek
uiteindelijk niet of beperkt te verklaren te zijn. Het onderzoeksbureau heeft als
mogelijke verklaring aangegeven dat de toegenomen declaraties ook voort
kunnen vloeien uit de inhaalslag in investeringen na instelling van het fonds.
Deelnemers hebben gewacht met hun investeringen tot na instelling van het
fonds, zodat ze btw konden declareren. Daarnaast treedt er een leereffect op:
decentrale overheden moesten wennen aan het fonds, maar weten het nu goed
te vinden. Tot slot, het BCF maakt geen onderscheid tussen uitbesteding en
verzelfstandiging. Decentrale overheden maken dus ook gebruik van het BCF bij
betalingen

aan

BV’s

die

in

eigen

bezit

zijn.

De

trend

richting

meer

verzelfstandigen is al duidelijk voor de invoering van het BCF begonnen. Méér
declaraties

hebben

ten

minste

gedeeltelijk

te

maken

met

meer

verzelfstandigingen, stelt het onderzoeksbureau als een mogelijke en plausibele
verklaring.
Verder stelt het onderzoeksbureau dat de algemene beleidsdoelstelling, een
gelijk speelveld creëren tussen in- en uitbesteden voor wat betreft de btw bij
niet-ondernemingsactiviteiten,

is

bereikt.

Het

is

gebleken

dat

de

btw-

problematiek niet het enige element is/was dat de beslissing over in- en
uitbesteden verstoort. Het onderzoeksbureau doet de volgende constateringen

1. Het basiseffect, de ongelijke btw-behandeling van in- en uitbesteden. Dit
probleem is door de invoering van het BCF opgelost.
2. Strategische, politieke en beleidsmatige beslissingen, die meer impact hebben
op de in- en uitbestedingsbeslissing dan de economische efficiency. Deze
constatering is geen kritiek op de besluitvorming: in een democratisch
systeem is het absoluut legitiem om een economisch inefficiënte beslissing te
nemen. Deze ongelijkheid op het speelveld zal dus altijd blijven bestaan.
Overigens, ook bij de in de evaluatie betrokken controlegroepen (met name

17

bij waterschappen en de zorgsector) blijken andere dan financiële motieven
leidend bij de besluitvorming over in- en uitbesteden.
3. Soms is er bij de decentrale overheden een gebrek aan kennis over de
mogelijkheden van uitbesteden. Het gaat dan om een gebrek aan kennis over
sturingsmogelijkheden voor een publieke opdrachtgever. Dit gebrek aan
kennis leidt tot een voorkeur voor inbesteden, en daarmee tot een
ongelijkheid op het speelveld.
4. Er is doorgaans sprake van een gebrek aan transparantie. De meeste
decentrale overheden zijn niet bekend met (1) de kostprijzen van hun eigen
dienstverlening, (2) de kostprijzen van andere decentrale overheden voor
dezelfde dienstverlening, (3) de prijs voor deze dienstverlening op de markt
en (4) het aantal decentrale overheden dat voor in- c.q. uitbesteden van deze
dienstverlening kiest. Dit gebrek aan transparantie maakt een objectieve
economische vergelijking van in- en uitbesteden uitermate moeizaam.
Ten aanzien van het eerste neveneffect, uitwisseling personeel, doet het
onderzoeksbureau de volgende constatering:
5. Ook het feit dat in veel gevallen gemeenten en provincies voorheen niet de
mogelijkheid hadden btw in aftrek te brengen had tot effect dat ambtenaren
niet flexibel konden worden ingezet. Uit onderzoek is gebleken dat bij
personeelsuitwisselingen het BCF geen rol speelt. De meeste decentrale
overheden

zien

geen

logische

samenhang

tussen

de

onderwerpen

“personeelsuitwisseling” en “BCF”. Dit is opmerkelijk, omdat de problematiek
rond de btw en de personeelsuitwisseling breed werd

gepercipieerd

voorafgaand aan de oprichting van het fonds, zoals dat nu bijvoorbeeld ook in
de zorg het geval is. Dat deze samenhang er niet meer is kan geïnterpreteerd
worden als dat de btw als factor is geneutraliseerd, wat juist de doelstelling
van het BCF was.
Ten

aanzien

van

het

tweede

neveneffect,

BTW-constructies,

doet

het

onderzoeksbureau de volgende constatering:
6. Het fenomeen “fiscale constructies” zoals het bij de invoering bekend was, is
sterk afgenomen. Wel is er sprake van constructies op gebieden waarvoor

18

aftrek noch compensatie van toepassing zijn. Ook zijn er op een beperktere
schaal nieuwe grensvlakken ontstaan tussen organisaties die wél voor
compensaties in aanmerking komen met organisaties waarvoor dit niet het
geval is. In deze gevallen wordt de samenwerking dan zo georganiseerd dat –
gegeven

de

juridische

randvoorwaarden

–

de

compensabele

btw

gemaximaliseerd wordt. Het is niet in elk geval duidelijk dat dit dan ook de
meest efficiënte regeling is. Deze doelstelling van het BCF is dus gedeeltelijk
bereikt.
2.8

Hoe wordt de hoogte bepaald van de budgetten die worden

ingezet? Wat is hiervan de onderbouwing?
Met de invoering van het BCF kunnen provincies, gemeenten en Wgr-plusregio’s
een bijdrage krijgen voor de bekostiging van de omzetbelasting. Deze
omzetbelasting is aan hen in rekening gebracht voor goederen en diensten die zij
gebruiken voor niet-ondernemersactiviteiten. Dit is bereikt door de uitkering uit
het provincie- en gemeentefonds te verlagen. Het bedrag van deze verlaging is
de belangrijkste financieringsbron van het BCF. De gerechtigden op een bijdrage
uit het BCF betalen dus zelf het grootste deel van het fonds. (Kamerstukken II
2001-2002 27293, nr. 17, p. 3-4). De uitname heeft per saldo budgettair
neutraal plaatsgevonden. Op individueel niveau was er wel sprake van “voor- en
nadeel” gemeenten en hier is dan ook de eerste jaren rekening mee gehouden
door middel van de zogenoemde vereveningsbijdrage / minimumuitkering van €
4,54 per inwoner.

19

Uit de interviews in het kader van de effectanalyse kwam naar voren dat
deelnemers meenden een nadeelgemeente te zijn omdat ze nu eenmaal als
nadeelgemeente uit de oorspronkelijke uitname ter financiering van het BCF
kwamen. Nadeelgemeenten zouden er -zo was de gedachte- ook in de toekomst
altijd bij in blijven schieten. Dit is echter niet het geval. In de loop van de jaren
is het in de meeste gevallen zo dat gemeenten en provincies meer btw uit het
fonds gecompenseerd krijgen (oa. door meer uit te besteden, prijsontwikkeling
etc.), dan dat er ooit is uitgenomen. Per saldo ontvangen de betreffende
gemeenten of provincies meer dan het oorspronkelijke uitnamebedrag. De
deelnemers van het fonds zijn (kennelijk) slecht of beperkt op de hoogte van de
financiering van het fonds, hetgeen kan leiden tot bovengenoemd misverstand.
Box 5: Misverstand: eens een nadeelgemeente, altijd een nadeelgemeente?

Bij de invoering van het BCF in 2003 is een uitname gepleegd uit het gemeenteen provinciefonds. Gemeenten, provincies en Wgr-plusregio’s beschikten voor de
invoering van het BCF niet over de inzichtelijke administratie ten aanzien van de
relevante btw-component binnen hun uitgaven. Voorafgaand aan de introductie
van het BCF is op voorcalculatorische basis een globale raming van de relevante
btw-component binnen de uitgaven gemaakt. Bij de instelling van het BCF is
bepaald dat de uitname uit het gemeente- en provinciefonds zou worden
nagecalculeerd. Het onderzoek ten behoeve van deze nacalculatie is verricht door
onderzoeksbureau Cebeon. Uit het onderzoek van Cebeon kwam dat het niet
mogelijk is een geactualiseerde uitnameformule op te stellen. De beheerders van
het gemeente- en provinciefonds, het ministerie van Financiën en het ministerie
van Binnenlandse Zaken, hebben daarom besloten om de extra uitname te
verdelen over individuele gemeenten en provincies volgens de bestaande
uitnameformule (Cebeon, 2007).
Naast de uitname uit het fonds kent het BCF nog andere financieringsbronnen.
Ten eerste komt de btw voor vergoeding in aanmerking die voor de invoering
van het BCF nog op basis van resolutie btw-28 aan gemeenten werd vergoed.
Het betreft de btw over het kostendekkende deel bij de aanleg van
gemeenschapsvoorzieningen.

De

tweede

bron

hangt

samen

met

het

20

belastingplichtig worden van gemeenschappelijke regelingen. Onderdeel van de
BCF wetgeving is het vervallen van de buitenwettelijke vrijstelling die
gemeenschappelijke regelingen een vrijstelling voor de btw verleent. Hierdoor
brengen gemeenschappelijke regelingen btw in rekening bij de deelnemende
gemeenten en provincies over zowel de inkoopkosten als de toegevoegde waarde
van de regeling. De derde bron betreft de extra btw -ontvangsten voor het Rijk
door een toename van de uitbestedingen. (Kamerstukken II 1999-2000, 27293,
nr. 3, p 9-10). De laatste bron betreft het vervallen van de regeling BTW-OV.
De

omvang

van

het

BCF

wordt

bepaald

door

de

hoogte

van

de

compensatieverzoeken van gemeenten en provincies. Uit het BCF wordt alleen
een bijdrage verstrekt ter financiering van de btw-betalingen, die betrekking
heeft op de activiteiten van een gemeente of provincie anders dan als btwondernemer. De bijdrage uit het fonds zal niet worden verleend wanneer de
gemeente of de provincie optreedt als belast ondernemer (Kamerstukken II
1999-2000, 27293, nr.3, p. 7). In grafiek 1 hieronder wordt de jaarlijkse
ontwikkeling van de totale compensatie weergegeven, zowel de raming als de
realisatie.
Realisatie en raming BCF
3000

Omvang x miljoen

2500
2000
Realisatie

1500

Raming

1000
500
0
2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Grafiek 1: realisatie en raming BCF

Jaarlijks worden de uitgaven van het BCF begroot en door het parlement
geautoriseerd. Gedurende het begrotingsjaar kunnen op basis van de opgaven

21

van gemeenten en provincies begrotingswijzigingen worden doorgevoerd en na
afloop van het begrotingsjaar wordt met het jaarverslag verantwoording
afgelegd.

22

Hoofdstuk 3: conclusies

Met de instelling van het fonds wordt voldaan aan de algemene en operationele
doelstelling van het fonds. De btw speelt geen rol meer bij de afweging zelf doen
of uitbesteden. Hierdoor ontstaat er een grotere vrijheid voor gemeenten en
provincies in de keuze tussen in- en uitbesteden.

De achterliggende gedachte bij de oprichting van het fonds was een hogere mate
van efficiency van het aanbod in dienstverlening. Gemeenten en provincies
zouden bij besluitvorming op financiële gronden vaker de keuze maken om taken
te laten uitvoeren door private ondernemingen. Aangezien private partijen in
concurrentie met overheden de btw drempel niet langer ervaren, zou er sprake
zijn van een vergroting van de markt, een vergroting van het aanbod, het aantal
aanbieders en meer concurrentie tussen in- en uitbesteden (onder druk van de
(private) concurrentie gaan overheidsorganisaties mogelijk ook efficiënter
opereren). Uiteindelijk zou

- zo was de veronderstelling –

een betere

marktwerking ontstaan voor de uitvoering van (delen) van overheidstaken, met
als gevolg een toename van de efficiency. Dat kan dus ook betekenen dat men
blijft

bij

zelf

uitvoeren,

maar

dan

tegen

lagere

kosten.

Met

deze

beleidsdoorlichting en de uitgevoerde effectanalyse is getracht deze efficiency
(winst) in kaart te brengen. Het toegenomen beroep op het fonds lijkt een
indicatie te zijn dat de deelnemers meer gebruik maken van externe partijen.

Toch is uit onderzoek niet gebleken dat het fonds tot meer uitbesteding heeft
geleid en laat staan de hiermee veronderstelde doelmatigheidswinst. Daarmee is
niet gezegd dat het fonds niet tot doelmatigheidswinst heeft geleid, het directe
verband is alleen niet aangetoond. Het kan daarnaast ook nog zo zijn dat
gemeenten of provincies een dienst zelf goedkoper of beter weten uit te voeren.
Al voor de instelling van het BCF was de trend van verzelfstandiging van diensten
en

meer

samenwerkingsverbanden

gaande.

Ook

hier

zou

de

btw

een

belemmering vormen (Kamerstukken II 1999-2000, 27293 nr. 3 p. 6). Het

23

onderzoeksbureau voor de effectevaluatie constateert dan ook dat de trend van
hogere

declaraties

deels

samenhangt

met

de

trend

richting

meer

verzelfstandiging en samenwerkingsverbanden. Een kanttekening hierbij is dat
de beschouwde periode (nl van instelling van het fonds tot heden) relatief kort is.
De beslissing om een dienst uit te besteden wordt niet van het ene moment op
het andere besloten. Contractuele relaties kennen meestal een duur van enkele
jaren. Bovendien is

er sprake van padafhankelijkheid. Organisaties zijn

voorzichtig bij het nemen van onherroepelijke of moeilijk herroepelijke
beslissingen. Wellicht dat een volgende evaluatie over een langere duur van het
fonds wel degelijk meer inzicht oplevert over het voordoen van mogelijke
effecten.

Ook is uit het onderzoek gebleken dat gemeenten en provincies niet alleen op
basis van financiële gronden hun beslissing nemen, ook andere strategische en
beleidsmatige overwegingen spelen een rol. In het geval dat het financiële
argument in eerste instantie

niet doorslaggevend is, zal desbetreffende

gemeente of provincie achteraf wel uitzoeken wat de mogelijkheden voor
compensatie zijn. Overigens is wel de verwachting dat onder druk van de
bezuinigingen financiële argumenten een grotere rol gaan spelen bij de discussie
in- of uitbesteden.

Valt er iets te zeggen over de uitvoeringskosten van de gekozen oplossing? De
administratieve lasten die gepaard gaan met het fonds zijn in kaart gebracht en
relatief beperkt ten opzichte van het totaal van het fonds. In 2007 is er aantal
versimpelingen aangebracht in de werking van het fonds. De complexiteit komt,
zo blijkt uit het effectonderzoek, vooral voort uit de btw wetgeving en niet zozeer
uit het BCF zelf. De btw wetgeving blijkt complexe materie voor de deelnemers.
Uit de effectevaluatie blijkt verder dat door toedoen van het BCF het aantal
fiscale constructies is afgenomen en er slechts op beperkte schaal nieuwe
grensvlakken zijn ontstaan. Hierover zijn echter geen harde cijfers beschikbaar.

24

De effectevaluatie van het onderzoeksbureau APE/Rebel geeft tot slot ook enkele
aanbevelingen. Deze aanbevelingen hangen samen met de werking van het BCF
in relatie tot de knelpunten in de geschetste causale keten zoals vermeld in het
APE/Rebel rapport.

A

Uitvoering belastingdienst

De uitvoering door de Belastingdienst wordt door de decentrale overheden niet altijd
als even coherent ervaren; dit wordt gezien als een belangrijke oorzaak voor de
administratieve lasten. Te veel hangt af van de persoon van de belastingsinspecteur. Er
zijn verschillen in het beleid in verschillende regio’s. Overwogen zou kunnen worden
om de uitvoering van het BCF bij één eenheid van de Belastingdienst neer te leggen.
B

Communicatie ter voorkoming van mythes en misverstanden

Een intensivering van de communicatie over de werking van het BCF kan een bijdrage
leveren aan het elimineren van een aantal hardnekkige mythes en misverstanden over
het fonds en daarmee de doelstellingen van het fonds dichterbij brengen.
C

Verhogen kennisniveau

Intensivering van de voorlichting kan ook een bijdrage leveren aan het verhogen van
de kennis bij de decentrale overheden, niet alleen van de werking van het BCF, maar
ook van de mogelijkheden om bij uitbesteding voldoende sturing te houden. Het Rijk
kan

pilot

projecten

(ook

op

decentraal

niveau)

begeleiden

waarin

juist

deze

sturingsinstrumenten toegepast worden, en vervolgens decentrale overheden actief
over (de ervaringen met) het gebruik van deze instrumenten informeren.
D

Meer transparantie over kostprijzen

Een methode om de transparantie te verhogen is het inrichten van een benchmark.
Met een benchmarkinstrument kan systematisch en anoniem informatie van alle
(geïnteresseerde) decentrale overheden worden verzameld en zo inzicht geven over
interne kostprijzen en over marktprijzen. Deze informatie wordt vervolgens met alle
deelnemers gedeeld, zodat deze overheden een objectieve bron ter beschikking
hebben voor de keuze tussen in- en uitbesteden.
Box 6: aanbevelingen effectevaluatie door APE/Rebel

25

Bijlage 1 Literatuurlijst
APE Rebelgroup Advisory (2010) Effectevaluatie BTW-Compensatiefonds
Cebeon (2007) “Evaluatie BTW-Compensatiefonds. Nacalculatie omvang en
verdeling uitname gemeente en provinciefonds inclusief nettering specifieke
uitkeringen”, Amsterdam, Cebeon.
EIM (2006), Evaluatie beleving en omvang administratieve lasten BCF en
mogelijke reductievoorstellen, Zoetermeer
Regeling periodiek evaluatieonderzoek en beleidsinformatie, 2006
Tweede Kamer, 1999-2000, Vaststelling van de begrotingsstaat van het BTWcompensatiefonds voor het jaar 2003, 28600 G, nr. 2, 17 september 2002
Tweede Kamer, 1999-2000, Wet op het BTW-Compensatiefonds, 27 293, nr. 3,
18 september 2000
Tweede Kamer, 1999-2000, Wet op het BTW-Compensatiefonds, 27 293, nr. A,
26 september 2000
Tweede Kamer, 2001-2002, Wet op het BTW-Compensatiefonds, 27 293, nr. 17,
23 maart 2002
Wassenaar,

M.C.,

H.A.I.M.

Wolvers

en

B.

Bijl,

(2003)

Het

BTW-

compensatiefonds, bedrijfsvoering bij de overheid en de non-profitsector, Public
controlling reeks, Sdu uitgevers
Wet op de Omzetbelasting, 1968

26

Bijlage 2: Extern oordeel

27

Onafhankelijk extern oordeel Beleidsdoorlichting BTW compensatiefonds
Ten behoeve van de beleidsdoorlichting BTW compensatiefonds, die in Augustus 2010 is afgerond,
ben ik als een van de externe onafhankelijke deskundige opgetreden.
De beleidsdoorlichting is enerzijds een syntheseonderzoek (indien mogelijk werd er bij de
beantwoording van de vragen gebruik gemaakt van eerder verschenen relevante onderzoekingen, bij
voorbeeld ten aanzien van de administratieve lastendruk van het BTW compensatiefonds) maar
heeft anderzijds een innovatief karakter. Dit vernieuwende aspect komt naar voren in de uitgevoerde
effectanalyse die is gebaseerd op analyse van secundaire bronnen en oorspronkelijk veldonderzoek.
De effectanalyse richt zich in de kern op de mogelijke concurrentieverstorende invloed van
belastingen en op dit onderwerp heb ik (ook uit hoofde van eerdere functies bij de Nederlandse
Mededingingsautoriteit en het Ministerie vanEconomische Zaken) bijzondere expertise.
De beleidsdoorlichting is opgesteld door medewerkers van de afdeling BZ/BBL van het Ministerie van
Financiën. Het effectonderzoek is verricht door een extern onderzoeksbureau. Ten aanzien van de
algemene methodologie van het effectonderzoek, de selectie van gemeenten waar het
veldonderzoek (diepteinterviews) heeft plaatsgevonden alsmede de empirische analyse is tussentijds
commentaar gegeven dat op een evenwichtige en adequate wijze is verwerkt in respectievelijk het
plan van aanpak, de onderzoeksopzet en de onderzoeksrapportage.
Het effectonderzoek is informatief met name waar het in kaart brengt dat het BTW
compensatiefonds een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde is voor het creëren van een
gelijk speelveld op het terrein van in- en uitbesteden. De gekozen methodologie is – zonder deze te
diskwalificeren – kwetsbaar doordat de problematiek in kaart gebracht wordt door zelfrapportage.
De erkenning dat belastingconstructies bestonden voordat het BTW compensatiefonds werd
ingesteld is bijvoorbeeld betrouwbaarder dan de onderzoeksbevinding dat daarna nieuwe
belastingconstructies nog maar weinig voorkomen. Een ander relevant punt is dat de effecten van
het nieuwe beleid waarschijnlijk pas op de middellange termijn optreden door leereffecten en de tijd
die verloopt met het ontwikkelen van nieuwe projecten en het aanbesteden daarvan. Een volgende
beleidsevaluatie kan daarom mogelijk meer uitsluitsel bieden over het al dan niet optreden van
sommige effecten.
Ten behoeve van het externe oordeel zijn de onderliggende, eerder verschenen onderzoekingen
bestudeerd en is een concept van de beleidsdoorlichting in een tweetal bijeenkomsten van
commentaar voorzien. De beleidsdoorlichting geeft een goede, volledige en objectieve weergave van
de voorliggende problematiek en trekt verantwoorde en evenwichtige conclusies ten aanzien van de
werking en effecten van het BTW compensatiefonds.
Den Haag 24 augustus 2010
Peter A.G. van Bergeijk,
Hoogleraar macro-economie en internationale economische betrekkingen

28

Beleidsdoorlichting van het BTW Compensatiefonds
Een aantal jaren geleden heeft de overheid het BTW Compensatiefonds [BCF] in het leven
geroepen om een verstorende factor in de afweging tussen in- en uitbesteden weg te nemen.
Het beleid is onlangs aan een kritische analyse onderworpen in het kader van de periodieke
evaluatie van beleid. De opzet, de voortgang en de resultaten van de beleidsdoorlichting [BD]
en de effectevaluatie die in opdracht van de werkgroep is uitgevoerd door een
onderzoeksconsortium van APE en de Rebelgroup Advisory [APE/RA] zijn voorgelegd aan
twee onafhankelijke deskundigen. Het overleg heeft in een open sfeer plaatsgevonden. De
aanbevelingen, kanttekeningen en suggesties voor verbetering hebben hun weg gevonden naar
de beleidsdoorlichting en het rapport van het onderzoeksconsortium.
De beleidsdoorlichting constateert dat het BCF aan zijn doel heeft voldaan. De belemmering
in de afweging tussen in- en uitbesteden is inderdaad weggenomen [BD 2010: 17]. In beginsel
sprake is van een ‘gelijk speelveld’, maar in hoeverre heeft dat geleid tot een toename van het
uitbesteden van goederen en diensten en daardoor tot een verbetering van de efficiency?
In het rapport van het onderzoeksconsortium wordt geconstateerd dat het uitbesteden van
goederen en diensten is toegenomen, waarbij zij het declaratiegedrag van gemeenten e.d. als
belangrijkste ind icator hanteert [APE/RA 2010: 33]. De vraag daargelaten of het
declaratiegedrag van gemeenten e.d. een goede indicator vormt, is het onderzoeksconsortium
er niet in geslaagd om een causaal verband aan te tonen [hetgeen overigens niet wil zeggen
dat die er niet is] tussen de invoering van het BCF en de toename van het uitbesteden van
goederen en diensten en/of een verbetering van de efficiency [BD 2010: 16]. De laatste vraag
komt in het rapport slechts terloops aan de orde.
Het onderzoeksconsortium constateert dat aan een aantal veronderstellingen ten aanzien van
de overheid en de markt niet is voldaan. Het verdient aanbeveling om de inspanningen te
richten op de realisatie van die vooronderstellingen, voor zover zij althans beïnvloedbaar zijn.
De resultaten van het onderzoek dienen overigens met enige terughoudendheid te worden
geïnterpreteerd omdat zij in belangrijke mate zijn gebaseerd op vraaggesprekken met direct
betrokken. Zij hebben, als zodanig, veeleer het karakter van ‘stated behavior’ dan van
‘revealed behavior’. Aanvullend veldonderzoek is nodig om daarover uitsluitsel te geven,
maar dat valt buiten het bestek van een beleidsdoorlichting.

29

Het onderzoeksconsortium komt tot de enigszins verrassende conclusie dat de prijs en
daarmee de BTW tot nu toe een ondergeschikte rol speelt [APE/RA 2010: 44]. De
concurrentie blijkt te worden verstoord door andere factoren – strategische overwegingen,
gebrek aan kennis en gebrek aan transparantie – dan de prijs/kwaliteitsverhouding. Het
rapport blijft het antwoord schuldig op de existentiële vraag of dat het voortbestaan van het
BCF rechtvaardigt met dien verstande dat het onderzoeksconsortium stelt dat terugkeer naar
de oude situatie ‘uiterst gecompliceerd, zo niet onmogelijk’ is [APE/RA 2010: 46].
De beleidsdoorlichting en de daaraan ten grondslag liggende effectevaluatie kunnen, ondanks
genoemde kanttekeningen van methodische aard, de toets der [wetenschappelijke] kritiek
ruimschoots doorstaan. De auteurs tonen zich bewust van de beperkingen die inherent zijn aan
het type onderzoek dat in het kader van een beleidsdoorlichting geschiedt. De ana lyse getuigt
van realisme en mondt uit in genuanceerde conclusies.
dr F.K.M. van Nispen,
Rotterdam, 24 augustus 2010

30

Bijlage 3: Plan van aanpak
PLAN VAN AANPAK EVALUATIE BCF

1. Inleiding
Het BTW-compensatiefonds is inmiddels vijf jaar actief. Heeft de oprichting van het BTWcompensatiefonds ons gebracht wat we beoogd hadden?
Het BTW-compensatiefonds
Als provincies, gemeenten en WGR+- regio’s (voorheen kaderwetgebieden) werk
uitbesteden, betalen zij btw5 . Hierdoor wordt het uitbesteden van werkzaamheden al snel
duurder dan het zelf uitvoeren van werkzaamheden, zoals onderhoud van straten of
gemeente/provinciegebouwen. De btw verhoogt de kostprijs en beïnvloedt daarmee de
doelmatigheidsafweging van de gemeente of provincie. Het BTW-compensatiefonds (BCF)
beoogt het kostprijsverhogende effect van btw in de afweging in- of uitbesteden te
neutraliseren. Het fonds compenseert provincies, gemeenten en kaderwetgebieden voor
de btw over onder andere uitbesteed werk (Kamerstukken II 1999- 2000, 27293, nr 1.).
Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek en Rijksbegrotingsvoorschriften
Is het beleid zinvol en effectief geweest? Beantwoording van deze fundamentele vraag
vindt plaats in een beleidsdoorlichting. De Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek en
beleidsinformatie en de Rijksbegrotingsvoorschriften 2008 schrijven voor dat al het beleid
gericht op de realisatie van de algemene of operationele beleidsdoelstellingen periodiek
wordt geëvalueerd in een beleidsdoorlichting. Naar aanleiding van deze verplichting is in
de begroting van het compensatiefonds opgenomen dat er in 2008 een
effectiviteitanalyse van het BCF zal plaatsvinden.

2. Probleemstelling
Een beleidsdoorlichting bevat conform de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek
tenminste de volgende onderdelen:
A. Een beschrijving en analyse van het probleem dat aanleiding was voor het beleid.
B. Een beschrijving en motivering voor de rol van de overheid.
C. Een beschrijving van de onderzochte beleidsdoelstelling.
D. Een beschrijving van de gehanteerde instrumenten en analyse van de
maatschappelijke effecten daarvan.
E. Een beschrijving van de budgetten die zijn ingezet.
De genoemde onderdelen zijn geoperationaliseerd in onderstaande concrete vragen. In
dit kader is het van belang op te merken dat beleidsdoorlichtingen het karakter van een
syntheseonderzoek hebben. Indien mogelijk wordt er bij de beantwoording van de
vragen gebruik gemaakt van eerder verschenen onderzoeken op het gebied van het BCF.

5

btw = belasting over toegevoegde waarde (oftewel omzetbelasting).

31

Derhalve zal – bij de beantwoording per vraag – worden aangegeven of betreffende
vraag in een eerder stadium al onderwerp van onderzoek is geweest.
Vragen beleidsdoorlichting:
I) Wat is het probleem dat aanleiding is (geweest) voor het beleid? Is dit probleem nog
actueel?
Als overheden een afweging maken tussen het zelf uitvoeren van een taak of het
uitbesteden daarvan, spelen de gevolgen van omzetbelasting een rol. De bij de
inkoop betaalde btw drukt volledig op de uiteindelijke kosten. Bij het uitbesteden
van een activiteit wordt over de volledige kosten btw betaald, terwijl bij het
zelfuitvoeren van dezelfde activiteit alleen over de inkoopkosten btw wordt betaald.
Het kan dus zijn dat private partijen een taak op zich goedkoper/efficiënter kunnen
uitvoeren maar door de heffing van de omzetbelasting de private partij duurder is.
Wanneer de overheid op puur financiële gronden een keuze maakt tussen zelf
uitvoeren en uitbesteden kiest ze daardoor mogelijk voor zelf uitvoeren, terwijl de
afweging zonder de btw anders zou hebben uitgepakt.
Naast bovengenoemde problematiek doet zich nog een tweetal fenomenen voor dat
samenhangt met de btw en inkoop door de overheid. In de eerste plaats worden er
(complexe) constructies opgezet om te vermijden dat btw moet worden betaald en
kan worden verrekend. Daarnaast blijkt het onaantrekkelijk om onderlinge
personeelsuitwisseling te laten plaatsvinden: gemeenten betalen volledig btw als zij
onderling personeel uitwisselen, hetgeen naar eigen zeggen een drempel opwerpt
voor de onderlinge uitwisseling van personeel.
Bovendien zorgt de btw voor een toetredingsdrempel voor private partijen. Dit
vermindert de concurrentie tussen private en publieke aanbieders voor de
uitvoering van bijvoorbeeld de inzameling van huisafval. Het probleem is nog steeds
actueel, zolang als er btw is en de richtlijnen van EU niet wijzigen (we gaan
onderstaand in op de richtlijn).

II) Wat is de oorzaak van het probleem?
De regels omtrent de heffing van omzetbelasting zijn grotendeels vastgelegd in de
richtlijnen van de Europese Unie. Nederland kan hier niet zelfstandig van afwijken.
Uit de toepassing van de btw-wetgeving ten aanzien van overheidslichamen kan
onderscheid worden gemaakt in verschillende activiteiten6 :
•

•

Belaste ondernemersprestaties
Als een overheid een belaste ondernemersprestatie verricht (voorbeeld:
grondbedrijf), moet aan de afnemer btw in rekening worden gebracht. De bij
inkoop betaalde btw kan vervolgens bij de aangifte in aftrek worden gebracht.
Vrijgestelde ondernemersprestaties

6

Wassenaar, Wolvers en Bijl, Het BTW-compensatiefonds, Bedrijfsvoering bij de overheid en de non-profitsector, Public
Controlling Reeks, 2003.

32

•

Het gaat hier bijvoorbeeld om bepaalde aangewezen prestaties van sociale of
culturele aard. Bij vrijgestelde ondernemersprestaties brengt de aanbieder
geen btw in rekening bij de afnemer. De bij inkoop betaalde btw kan niet bij
de aangifte in aftrek worden gebracht. Denk hierbij aan uitgaven in de sfeer
van reïntegratie van werklozen of onderwijsactiviteiten.
Niet-ondernemersprestaties (handelen overheid)
Een groot aantal activiteiten van decentrale overheden valt onder deze
categorie. De bij inkoop betaalde btw kan niet bij de aangifte in aftrek worden
gebracht. Met betrekking tot deze activiteiten blijft de btw heffing achterwege.

Bij de vrijgestelde en niet-ondernemersprestaties drukt de betaalde (nietaftrekbare) btw op de uiteindelijke kosten. De btw verhoogt nl. de kostprijs en
beïnvloedt daarmee de doelmatigheidsafweging van de gemeente of provincie. De
belangrijkste verstoring in de afweging treedt op bij de afweging tussen het zelf
uitvoeren van taken en het uitbesteden daarvan aan private partijen.
Afgeleid van bovengenoemd effect zijn er nog een tweetal andere - maar niet
minder belangrijke consequenties- van het kostprijs verhogende effect van btw:
1
2

De prikkel tot het aangaan van constructies om daarmee de lasten van de
omzetbelasting te beperken.
Beperking op uitwisseling van personeel, aangezien overheden omzetbelasting
betalen wanneer zij onderling personeel uitwisselen.

Doordat overheden vanwege de btw-consequenties (dwz. op puur financiële
gronden) niet altijd een evenwichtige keuze kunnen maken tussen het zelf
uitvoeren van een taak en het uitbesteden daarvan, kunnen efficiencyvoordelen
verloren gaan. Deze efficiencyvoordelen kunnen optreden doordat private
ondernemers door de werking van de markt meer prikkels ondervinden om efficiënt
te werken.

III) Waarom rekent de overheid het tot haar verantwoordelijkheid om het probleem op te
lossen en waarom ligt de verantwoordelijk op rijksniveau en niet op decentraal niveau?
Overheden zijn verantwoordelijk voor de eigen efficiënte bedrijfsvoering. De
verantwoordelijkheid voor een efficiënte afweging tussen in- of uitbesteden ligt
daarom bij de gemeente, provincies of WGR+- regio zelf.
Het Rijk heeft echter de verantwoordelijkheid voor het instrument, dus voor het
BTW-compensatiefonds (een oplossing op decentraal niveau bleek niet mogelijk).
Deze instrumentverantwoordelijkheid ligt bij de minister van Financiën en geldt
concreet voor:
• Het verstrekken, verzamelen en controleren van de opgaafformulieren en het
uitbetalen van de compensabele btw (Belastingdienst).
• Het beheer van het BTW-compensatiefonds (Directie begrotingszaken).

IV) Welke doelstelling heeft de overheid geformuleerd voor de oplossing van het
probleem?

33

De volgende doelstellingen zijn opgenomen in de begroting van het BTWcompensatiefonds, G:
Algemene beleidsdoelstelling
Het BCF beoogt een eind te maken aan de verstorende werking van de btw door
compensabele btw over uitbesteed werk terug te geven aan provincies, gemeenten
en kaderwetgebieden (level playing field).
Operationele doelstelling
De Belastingdienst compenseert gemeenten, provincies en kaderwetgebieden voor
betaalde btw over niet-ondernemersactiviteiten.

V) Welke instrumenten worden ingezet? Wat is bekend over de uitvoering van het beleid
en over de doelmatigheid van de bedrijfsvoering?
Het instrument betreft het BTW-compensatiefonds. De Belastingdienst geeft btwbedragen over niet-ondernemersactviteiten terug aan de gemeenten, provincies en
kaderwetgebieden.
Over de uitvoering van beleid en de doelmatigheid van de bedrijfvoering is in 2006
het rapport door het EIM opgesteld: Evaluatie beleving en omvang administratieve
lasten BTW-compensatiefonds en mogelijke reductievoorstellen. Hierin is
onderzocht of er mogelijke vereenvoudigingen in de uitvoering zijn te maken, zodat
de administratieve lasten van gemeenten, provincies en kaderwetgebieden met
tenminste 25% kunnen worden verminderd. Per 2007 zijn reductievoorstellen uit
het rapport doorgevoerd.
VI) Wat is het effect van de instrumenten op de geformuleerde doelstellingen?
Is er sprake van een level playingfield?
Vanaf het moment dat het BTW-compensatiefonds is ingesteld is theoretisch het
level playingfield verkregen: de btw speelt geen factor meer in de beslissing tussen
in- of uitbesteden. Private partijen kunnen meedingen voor de uitvoering van bijv.
gemeentelijke diensten zonder dat de btw hen in een nadelige positie stelt. Op
papier werkt het BCF dus, maar werkt het in de praktijk?
Wat is het effect van het level playingfield?
Het effect van het level playingfield, de vraag in hoeverre het BTWcompensatiefonds succesvol is in het verkrijgen van een efficiëntere uitvoering van
bijv. gemeentelijke diensten al dan niet door uitbesteden, is echter nochthans
onbekend. De volgende vragen zijn dan onder meer relevant:
Sinds de invoering van het BCF:
• Wordt er meer uitbesteed als gevolg van de invoering BCF?
• Zijn er minder constructies om de omzetbelasting te omzeilen?
• Vindt er juist meer of juist minder personeelsuitwisseling plaats?
• Zijn overheidsdiensten en/of marktpartijen efficiënter gaan opereren als
gevolg van toegenomen concurrentie als gevolg van de instelling van het BCF?

34

•

Zijn er neveneffecten opgetreden (positief dan wel negatief) die niet waren
voorzien?
(bijvoorbeeld meer investeringen, meer bekendheid met btw etc.)

Bij bovenstaande vragen moet rekening gehouden worden met de afwijkende situaties
tussen provincies, gemeenten en WGR+ regio’s.
VII) Hoe is de hoogte bepaald van de budgetten die zijn ingezet? Wat is hiervan de
onderbouwing?
De omvang van de bij het BCF gedeclareerde bedragen is volkomen vraaggestuurd.
Dit betekent dat gemeenten, provincies en WGR+-regio’s alle btw kunnen
declareren voor zover declareerbaar verklaard in de Wet op het BTWcompensatiefonds. Onderstaande tabel geeft de realisatie en voor volgende jare n de
begroting weer van het BCF.

Realisatie

Begroting

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Uitgaven

106

1.687

1.871

1.885

2.068

2.237

2.445

2.516

2.576

2.628

w.v gemeenten

106

1.561

1.719

1.732

1.895

2.202

2.210

2.279

2.336

2.379

126

152

153

173

215

235

237

240

249

1.687

1.871

1.885

2.068

2.237

2.445

2.516

2.576

2.628

en
kaderwetgebieden
w.v. provincies
Ontvangsten

106

Tabel Realisatie en begroting naar gemeente/kaderwetgebieden en provincies (x 1 mln. €)

Het BTW-compensatiefonds is voornamelijk gevoed door een uitname uit het
Gemeentefonds (GF) en Provinciefonds (PF). Er zijn in het verleden diverse
onderzoeken gedaan naar de omvang van deze uitname. In 2006 is in opdracht van
het ministerie van Financiën thans het laatste evaluatieonderzoek uitgevoerd naar
de nacalculatie van de omvang uitname gemeente- en provinciefonds, de nettering
van de specifieke uitkeringen en de nacalculatie verdeling uitnamen gemeente en
provinciefonds inclusief nettering specifieke uitkeringen. Naast de uitname uit het
Gemeentefonds en het Provinciefonds voor de voeding van het BCF zijn er ook nog
andere voedingsbronnen: de extra inkomsten vanwege het vervallen van de
goedkeuringen voor samenwerkingsverbanden en gemeentelijke en provinciale
stichtingen, het vervallen van de resolutie BTW-28 voor
gemeenschapsvoorzieningen en het vervallen van de regeling BTW-OV. Daarnaast
is in 2003 een structureel bedrag aan het gemeente- en provinciefonds toegevoegd
vanwege het verwachte toegenomen uitbestedingsniveau in 2003 (2% van de
uitname uit het gemeente- en provinciefonds).

35

3. Opzet beleidsdoorlichting
Reikwijdte onderzoek
De beleidsdoorlichting van het BCF heeft het karakter van een syntheseonderzoek. Indien
mogelijk wordt er bij de beantwoording van de vragen gebruik gemaakt van eerder
verschenen onderzoeken op het gebied van het BCF. In het verleden is niet eerder een
evaluatie van het BCF uitgevoerd. De nadruk in de totstandkoming van deze
beleidsdoorlichting zal dan ook liggen in het uitvoeren van deze Effectiviteitsanalyse,
waarin ook positieve en negatieve neveneffecten worden meegenomen.
Organisatie Beleidsdoorlichting
De organisatie van de evaluatie is een bepalende factor voor het slagen van de evaluatie.
Vanwege het enorme budgettaire belang zullen de uitkomsten met veel belangstelling
tegemoed worden gezien door gemeenten, provincies en Tweede Kamer. Een breed
draagvlaak is uiteraard een vereiste. Dit betekent dat vertegenwoordigers van de directe
belanghebbenden betrokken moeten zijn bij de evaluatie. Ook inhoudelijk is van belang
dat de evaluatie de toets der kritiek moet kunnen doorstaan. Beide randvoorwaarden
stellen eisen aan de personen die betrokken zullen worden bij de evaluatie.
De directie Begrotingszaken is beleidsverantwoordelijk voor het BTW-compensatiefonds.
Zij coördineert tevens de beleidsdoorlichting en treedt op als secretaris van de
beleidsdoorlichting. Bij de totstandkoming van de beleidsdoorlichting zullen het
(uitgewerkte) plan van aanpak, concepten en de eindrapportage aan de projectgroep
onder leiding van de directeur Begrotingszaken worden voorgelegd. De projectgroep
bestaat verder uit vertegenwoordigers van belanghebbenden (Belastingdienst, VNG, IPO,
BZK en MinFin). De bedoeling is om de projectgroep aan het begin en aan het einde van
de doorlichting bijeen te laten komen. Gedurende de uitvoering van de doorlichting
komen gedelegeerden (op medewerkerniveau) van de diverse organisaties samen om de
voortgang (halffabricaten) te beoordelen.
De effectiviteitsanalyse zal worden uitbesteed aan een extern onderzoeksbureau. Het
ministerie van Financiën/ Begrotingszaken fungeert formeel als opdrachtgever. Financiën
neemt uiteindelijk in samenspraak met de (gedelegeerde) projectgroep besluiten over
het uit te voeren onderzoek.
Box 2: De effectiviteitsanalyse
Een invalshoek voor het verkrijgen van informatie over het effect van het BCF is de
analyse van deelmarkten als afvalverzameling, groenvoorziening etc. Hoe zijn op deze
deelmarkten de ontwikkelingen geweest van inbesteden naar uitbesteden? Een andere
belangrijk onderdeel van het onderzoek vormt een interviewronde bij gemeenten en
provincies. Voorafgaand aan de interviewronde zal een keuze moeten worden gemaakt
voor een uniforme en consistente benaderingswijze. Het externe onderzoeksbureau kan
de vragenlijsten opstellen de interviews afnemen en de resultaten rapporteren.
Een commissie van onafhankelijke(n) zal de toegepaste methodologie van het onderzoek
toetsen. Aan het begin zal het plan van aanpak aan hen worden voorgelegd. De
commissie kan dan advies geven over de gekozen lijn in het onderzoek. Ook het
eindrapport zal aan hen worden voorgelegd. Het eindoordeel zal uiteindelijk als bijlage bij

36

het rapport worden opgenomen. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan de eis van
onafhankelijkheid zoals de Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV) stellen.
Eis RBV: onafhankelijkheid
Voor het borgen van onafhankelijkheid biedt de RBV verschillende mogelijkheden. De
eerste is het betrekken van een onafhankelijke bij de opzet en uitvoering van het
onderzoek. De tweede is het laten uitvoeren van het onderzoek door een onafhankelijke
binnen het ministerie, zoals een auditdienst, of het laten uitvoeren van het onderzoek
door externen. Een laatste mogelijkheid is het onderzoek te onderwerpen aan een
onafhankelijke toets.
Planning
De streefdatum voor het versturen van het onderzoek naar de Tweede Kamer is medio
2010, opdat in het najaar het Bestuurlijk Overleg Financiële Verhoudingen 2010 de
resultaten van de uitkomsten kunnen worden besproken.

37

Bijlage 4: Lijst met betrokken personen
Stuurgroep
Naam

Organisatie/functie

Betrokkenheid

W.J. Vossers

Ministerie van Financiën,

Voorzitter stuurgroep

Directeur begrotingszaken
R. Fredriksz

IPO

Lid stuurgroep

Financieel beleidsmedewerker
T. Jacobs

VNG

Lid stuurgroep

Hoofd financieel expertisecentrum
H. Boerboom

Ministerie van BZK,

Lid stuurgroep

Raadsadviseur BZK
J.F.P. Hers

Ministerie van Financiën,

Lid stuurgroep

Directie Algemene Financiële en
Economische Politiek,
Plaatsvervangend directeur
J. Roor

Ministerie van Financiën,

Secretaris

Begrotingszaken,
beleidsadviseur
M. Sorber

Ministerie van Financiën,

Secretaris

Begrotingszaken,
beleidsadviseur
L.J. Lengkeek

Senior beleidsmedewerker DG

Lid stuurgroep

Belastingdienst/Ministerie van Financiën
H. Wolvers

Beleidsmedewerker DG

Lid stuurgroep

Belastingdienst/B&B/Ministerie van
Financiën

38

Werkgroep
Naam

Functie / organisatie

Betrokkenheid

H. Apswoude

Beleidsmedewerker Provincie Noord-

Lid werkgroep

Holland
I. van Ginkel

Beleidsmedewerker ministerie van

Lid werkgroep

Financiën
C. Jongsma

IPO

Lid werkgroep

Beleidsmedewerker
C. Keulemans

VNG

Lid werkgroep

Beleidsmedewerker
L.J. Lengkeek

Senior beleidsmedewerker DG

Lid werkgroep

Belastingdienst/Ministerie van Financiën
A. Noppe

Senior beleidsmedewerker Ministerie

Lid werkgroep

van BZK
J. Roor

Ministerie van Financiën

Secretaris werkgroep

Beleidsmedewerker begrotingszaken
W. Schilperoort

Ministerie van Financiën

Lid werkgroep

Beleidsmedewerker
M. Sorber

Ministerie van Financiën

Voorzitter werkgroep

Coördinator begrotingszaken
H. Wolvers

Beleidsmedewerker DG

Lid werkgroep

Belastingdienst/B&B/Ministerie van
Financiën

Onafhankelijk deskundigen
Naam

Functie / organisatie

Betrokkenheid

P.A.G. van Bergeijk

Hoogleraar macro-economie en

Onafhankelijk

internationale economische

deskundige

betrekkingen, International institute of
Social Studies
F.K.M. van Nispen

Associate Professor of Public Administration,

Onafhankelijk

Erasmus universiteit

deskundige

39