Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

31 352

Voorstel van wet van de leden Vermeij,
Koopmans en Neppérus tot aanvulling van de
Algemene wet bestuursrecht met een regeling
voor herstel van gebreken in een besluit
hangende beroep bij de bestuursrechter (Wet
bestuurlijke lus Awb)

Nr. 8

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 2 december 2008

I. ALGEMEEN
1. Inleiding
1 (PvdA)
Hoewel de leden van de PvdA-fractie terdege beseffen dat een internationale vergelijking van het bestuursrecht een moeilijke zo niet hachelijke
zaak kan zijn, vragen zij toch hoe in andere landen, bijvoorbeeld binnen de
EU, wordt omgegaan met complexe besluitvorming met betrekking tot
grote infrastructurele werken. Kennen andere landen gelijksoortige
problemen ten aanzien van besluiten die wegens fouten van procedurele/
rekenkundige aard vernietigd worden en waarna de besluitvormingsprocedure helemaal opnieuw dient te worden gedaan? Zo ja, hoe wordt in
die landen met dit probleem omgegaan? Bestaat er elders ook iets dat lijkt
op de in dit wetsvoorstel voorgestelde bestuurlijke lus?
Wij hebben geen onderzoek verricht naar de situatie in andere landen,
omdat zo’n onderzoek naar ons oordeel te tijdrovend is in vergelijking tot
het te verwachten nut ervan voor het wetsvoorstel. Daartoe wijzen wij op
drie aspecten.
Ten eerste: het wetsvoorstel moet worden gesitueerd tegen de achtergrond van de verhouding tussen het bestuur en de rechter, en deze
verhouding verschilt per land. Ten tweede: met de indiening van het wetsvoorstel willen wij een wildgroei aan bestuurlijke lussen voorkomen, door
te voorzien in een algemene regeling. Ten derde: onlangs is een diepgaand onderzoek over de door de leden van de PvdA aangehaalde problematiek verricht, en de resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in B.J.
Schueler e.a., Definitieve geschilbeslechting door de bestuursrechter, Den
Haag: BJu 2007.
Een en ander laat echter onverlet dat nader, ook rechtsvergelijkend, onderzoek naar het functioneren van de bestuurlijke lus zinvol kan zijn. In dit
verband kunnen wij ons voorstellen dat de Wet bestuurlijke lus Awb na
verloop van een aantal jaren wordt geëvalueerd, bijvoorbeeld als onderdeel van de periodieke evaluatie van de Awb in de zin van artikel 11.1.

KST125301
0809tkkst31352-8
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

1

Zo’n evaluatie zou een aanleiding kunnen zijn voor een onderzoek zoals
door de leden van de PvdA wordt bepleit.
2 (PvdA)
Hebben de indieners, behalve aan de Raad van State en de Vereniging
voor Bestuursrecht VAR, hun voorstel ter consultatie aan anderen voorgelegd? Zo ja, aan wie en wat was hun oordeel? Zo nee, waarom niet en
zijn de indieners bereid dat alsnog te doen?
Wij hebben ons voorstel niet ter consultatie aan anderen voorgelegd.
Hierbij hebben wij in aanmerking genomen dat de figuur van de bestuurlijke lus reeds onderdeel uitmaakte van het voorontwerp Wet aanpassing
bestuursprocesrecht, en dat bij die gelegenheid diverse instanties is
gevraagd en ongevraagd hun licht over de bestuurlijke lus hebben laten
schijnen. Verder merken wij op dat het wetsvoorstel al langere tijd openbaar is, en in de bestuursrechtwetenschap inmiddels de nodige aandacht
heeft getrokken. De diverse potentiële knelpunten van het wetsvoorstel
zijn dus al uitgebreid besproken. Bovendien bestaat nog steeds gelegenheid voor commentaar op het wetsvoorstel. Daarom zien wij thans onvoldoende reden om aan andere instanties uitdrukkelijk om commentaar te
vragen.
3 (SP)
De leden van de SP-fractie constateren dat dit wetsvoorstel de positie van
het bestuur, ten opzichte van de belanghebbende (aanvrager, burger, of
derde-belanghebbende) versterkt. Het bestuursorgaan krijgt van de
bestuursrechter de gelegenheid om gebreken in een bestreden besluit te
herstellen. Krijgt de belanghebbende van een bestuursorgaan ook altijd
de mogelijkheid een gebrek op relatief eenvoudige wijze te herstellen?
Ook thans krijgt het bestuursorgaan in beginsel een onbeperkt aantal
kansen voor reparatie van gebreken. De bestuursrechter volstaat na de
gegrondverklaring van het beroep in veel gevallen immers met een «kale»
vernietiging, dit wil zeggen: de vernietiging van het bestreden besluit die
niet gepaard gaat met een dictum dat een nieuw besluit overbodig maakt
en evenmin met een dictum dat concrete aanwijzingen over een nieuw
besluit geeft.
Het wetsvoorstel biedt het bestuursorgaan dus geen extra kansen voor
herstel van een gebrekkig besluit, maar bewerkstelligt dat het zo’n kans
sneller krijgt dan in de huidige situatie. De processuele verhouding tussen
burger en bestuur als procespartijen wordt dus niet gewijzigd.
Overigens kan de bestuursrechter reeds nu bewerkstelligen dat het
bestuursorgaan een gebrekkig besluit al tijdens de beroepsprocedure kan
repareren (voorbeeld: CBb 8 augustus 2008, AB 2008, 322), zij het slechts
met behulp van instrumenten die daarvoor niet zijn bedoeld. De meerwaarde van het wetsvoorstel ligt dan ook voor een belangrijk deel in het
ervoor zorgen dat de handelwijze van de bestuursrechter transparanter
wordt. Daarnaast is het wetsvoorstel bedoeld als stimulans voor de
bestuursrechters om meer aandacht te besteden een het definitief
beslechten van de aan hen voorgelegde geschillen.
Gezien het vorenstaande vinden wij dat de vraag of belanghebbenden
extra – of eerder, of nadrukkelijker – mogelijkheden voor herstel van
vergissingen behoren te krijgen, in een breder verband moet worden
besproken.
4 (SP)
Hoe zit het met de belanghebbende die in het ongelijk dreigt te worden
gesteld door de bestuursrechter (de bestreden beschikking blijft in stand
wegens een net niet voldoende of met kleine onjuistheden onderbouwd
beroep), mag het beroepschrift dan nog worden hersteld of aangevuld?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

2

Allereerst verwijzen wij naar het antwoord op vraag 3. Het wetsvoorstel
leidt niet tot beperking van de mogelijkheden van de bestuursrechter om
belanghebbenden tijdens de beroepsprocedure uit te nodigen om onjuistheden te herstellen.
Overigens kent de Awb in artikel 6:6 reeds een regeling voor het herstel
van bepaalde vergissingen van de belanghebbende. De bestuursrechter
mag een beroep met een formeel gebrek niet rauwelijks niet-ontvankelijk
verklaren. Daarnaast kan de bestuursrechter een belanghebbende uitnodigen tot het nader onderbouwen van diens stellingen, door het stellen
van schriftelijke vragen (artikel 8:45 van de Awb) of mondelinge vragen ter
zitting. De praktijk leert dat met name ter zitting aan belanghebbenden
wordt gevraagd om een toelichting te geven (nader T. Barkhuysen e.a.,
Feitenvaststelling in beroep, Den Haag: BJu 2007, blz. 243–254).
De conclusie is dat de belanghebbende die zich in welk opzicht en om wat
voor reden dan ook heeft vergist, niet met lege handen staat.
5 (SP)
Vinden de indieners dat zij de balans tussen de overheid en burger niet
enigszins verstoren met dit voorstel?
Wij zijn van mening dat het wetsvoorstel de (processuele) balans tussen
overheid en burger niet verstoort. In zoverre zij verwezen naar de
antwoorden op de vragen 3, 4 en 22. Daaraan voegen wij hier het
volgende toe.
Dé burger bestaat niet, of beter gezegd: de bestuursrechter krijgt te maken
met meer categorieën burgers. Het gaat niet alleen om de burger die zich
tegen een bepaald besluit verzet, maar ook om de burger die aan het
bestreden besluit aanspraken ontleent (zoals een vergunninghouder), en
evenzeer om de burger voor wie het bestreden besluit een gunstig effect
heeft (zoals de omwonende van een drukke weg die zonder files naar zijn
werk wil).
De bestuursrechter moet – net zoals het bestuursorgaan – met de
belangen van al deze burgers rekening houden. Op grond hiervan kan
worden gezegd dat herstel van een gebrekkig besluit in belangrijke mate
ook de belangen van burgers dient. Dit aspect dreigt wel eens te worden
vergeten bij discussies over de vormgeving van bestuursrechtspraak.
6 (SP)
De leden van de SP-fractie vragen de indieners of zij dit wetsvoorstel ter
consultatie hebben voorgelegd aan bestuursrechters. Hebben de indieners adviezen gevraagd, bijvoorbeeld aan de Nederlandse Vereniging
voor Rechtspraak en de Raad voor de Rechtspraak? Zo ja, hoe luidden
deze adviezen? Zo nee, waarom niet, en kunnen deze adviezen alsnog
worden ingewonnen? De mening van de bestuursrechters kan vooral
relevant worden geacht omdat de rechter niet verplicht is de bestuurlijke
lus toe te passen.
Voor de beantwoording van deze vraag wordt allereerst verwezen naar
het antwoord op vraag 2.
In aansluiting hierop willen wij benadrukken dat de praktijkervaringen van
bestuursrechters van groot belang zijn voor een zicht op het gebruik van
de bestuurlijke lus. Daarom achten wij het zinvol om de bestuursrechters
en de hun vertegenwoordigende organisaties intensief te betrekken bij de
door ons bepleite evaluatie van de Wet bestuurlijke lus Awb.
7 (SP)
Omdat het gaat om een bevoegdheid van de rechter, is het onzeker hoe
vaak de bestuurlijke lus zal worden aangeboden aan het bestuursorgaan.
Hebben de indieners hiervan een schatting gemaakt?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

3

Wij kunnen thans nog niet overzien in welke mate en in welke gevallen de
bestuursrechter toepassing aan de bestuurlijke lus zal geven. Dit hangt
mede samen met het feit dat niet goed valt te zeggen in welke mate de
bestuursrechter momenteel min of meer actief aanstuurt op reparatie van
een gebrekkig besluit, gezien de informele kanalen – zie in zoverre het
antwoord op vraag 3 – die de bestuursrechter hiervoor kan benutten. Het
is onder meer deze ondoorzichtigheid die ons heeft geïnspireerd tot het
aanhangig maken van het wetsvoorstel.
8 (SP)
De leden van de SP-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de
indieners van mening zijn dat de gehele bestuursrechtspraak gebaat is bij
de mogelijkheid van de bestuurlijke lus. Hebben de indieners alle mogelijke terreinen van bestuursrecht in ogenschouw genomen en de voor- en
nadelen tegen elkaar afgewogen? Zo nee, welke wel en welke niet?
Wij zijn tot de conclusie gekomen dat geen enkel gebied van het bijzonder
bestuursrecht zich verzet tegen toepassing van de bestuurlijke lus, en dat
de bestuurlijke lus óók in tweepartijengeschillen en zogeheten «kleine
gevallen» nuttige diensten kan bewijzen. Telkens als langdurige rechtsonzekerheid wegens een gebrek in het bestreden besluit dreigt, valt toepassing van de bestuurlijke lus te overwegen, ongeacht de aard van het
rechtsgebied.
9 (SP)
Hoe verhoudt zich deze bestuurlijke lus tot de bestuurlijke lussen die nu in
andere wetten worden en zijn geïntroduceerd? Wat zijn de verschillen en
zijn die andere lussen met introductie van deze lus in de Algemene wet
bestuursrecht niet overbodig geworden?
De andere bestuurlijke lussen zijn in belangrijke mate gebaseerd op de
regeling zoals vervat in het voorontwerp Wet aanpassing bestuursprocesrecht. Het wetsvoorstel wijkt hiervan in een aantal opzichten af.
Voor een nadere verklaring zij verwezen naar het antwoord op vraag 26.
Als het wetsvoorstel in werking is getreden, zijn de andere lussen overbodig geworden, gezien de toepasselijkheid van hoofdstuk 8 van de Awb
in de geschillen waarop die andere bestuurlijke lussen betrekking hebben.
Uit een oogpunt van uniformiteit – goed voor zowel belanghebbenden
(rechtszekerheid) als de bestuursrechter (toepasbaarheid) – verdient het
aanbeveling om op zo kort mogelijke termijn te beschikken over één
stelsel dat voor alle bestuursrechtelijke geschillen kan worden gehanteerd. Daarop is ons streven dan ook gericht.
10 (CU)
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de indieners zich rekenschap
te geven van de verhouding van hun initiatiefvoorstel tot het wetsvoorstel
wijziging Tracéwet, Spoedwet wegverbreding en de Wet ruimtelijke ordening en het voorontwerp Wet aanpassing bestuursprocesrecht met het
oog op de verbetering van de beroepsprocedures, vooral wat betreft de
juridische vormgeving.
Wij willen – onder verwijzing naar het antwoord op vraag 9 – bewerkstelligen dat op termijn slechts de Wet bestuurlijke lus Awb overblijft als
instrument om gebreken in een besluit reeds tijdens de beroepsprocedure
te laten herstellen door het bestuursorgaan.
11 (CU)
Hoewel deze leden begrip hebben voor het nemen van initiatief door de
indieners, om meer vaart achter het realiseren van de bestuurlijke lus te
zetten, vragen zij indieners toch wat precies de noodzaak is van een alge-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

4

mene regeling ter introductie van de bestuurlijke lus ten opzichte van de
specifieke regeling in genoemd wetsvoorstel.
Wij verwijzen wij naar de antwoorden op de vragen 9 en 10. Uit een
oogpunt van uniformiteit – en dus rechtszekerheid voor belanghebbenden
en toepasbaarheid door de bestuursrechter – is het minder wenselijk als
langdurig verschillende varianten van de bestuurlijke lus gelden.
Bovendien zorgt het wetsvoorstel ervoor dat de bestuurlijke lus ook kan
worden toegepast in geschillen die nu niet worden bestreken door de
wetten waarin thans een bestuurlijke lus is voorgesteld.
12 (CU)
Mede in dat verband vragen de leden van de ChristenUnie-fractie of indieners zich rekenschap hebben gegeven van de mogelijkheid dat met een
algemene regeling ook situaties kunnen worden getroffen, waarbij de
bestuurlijke lus onwenselijk is en bestaande mogelijkheden afdoende.
Wij signaleren dat artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb is geformuleerd als
een bevoegdheid, en dat dit de bestuursrechter de nodige ruimte biedt
voor het leveren van maatwerk. Verder valt, naar onze mening, niet te
wijzen op een rechtsgebied waar toepassing van de bestuurlijke lus
zonder meer problematisch of ongewenst is.
Kortom: als toepassing van de bestuurlijke lus om wat voor reden dan ook
kan leiden tot problemen – in zoverre zij verwezen naar de toelichting op
het wetsvoorstel (Kamerstukken 2007/08, 31 352, nr. 6, blz. 14–15) – ligt het
in de rede dat de bestuursrechter geen gebruik maakt van de bevoegdheid
als bedoeld in artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb.
13 (CU)
Tenslotte vragen deze leden indieners in dit kader om een reactie te geven
op de door de regering veronderstelde noodzaak tot aanpassing van het
voorstel van indieners, zoals gesteld in de memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel Wijziging van de Tracéwet, Spoedwet Wegverbreding en de
Wet ruimtelijke ordening, met het oog op de verbetering van de beroepsprocedure, Kamerstuknummer 31 546, Tweede Kamer vergaderjaar 2008–
2009.
Wij verwijzen naar het antwoord op vraag 9. Het streven is erop gericht
om op termijn slechts de algemene regeling in hoofdstuk 8 van de Awb
over te houden, en dus om de andere wettelijke grondslagen voor toepassing van de bestuurlijke lus te laten vervallen.
2. Achtergrond
14 (PvdA)
De leden van de PvdA-fractie lezen in de memorie van toelichting dat het
«probleemoplossend vermogen van het bestuursprocesrecht» leidt tot
vertraging van de besluitvorming. Als reden hiervoor lijken de indieners
aan te voeren dat de bestuursrechter weinig gebruik maakt van de instrumenten die hem ter beschikking staan om een geschil finaal te beslechten.
Zo kan een bestuursrechter onder andere een besluit met een vormfout
toch in stand houden indien niemand daarbij in zijn belangen wordt
geschaad, kan de rechter de rechtsgevolgen van een besluit ondanks de
vernietiging van dat besluit toch intact laten en kan hij zelf in een zaak
voorzien door een bestreden besluit te vervangen door een ander besluit.
Hoewel deze mogelijkheden reeds in de bestaande Awb staan, wordt er
klaarblijkelijk weinig gebruik van gemaakt, aldus de indieners die zich
daarbij baseren op de evaluatie van de Awb. De leden van de PvdA-fractie
hebben behoefte aan een nadere analyse door de indieners van het
geringe gebruik van de genoemde instrumenten voor finale afdoening.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

5

Wij stellen voorop dat onlangs een uitgebreid onderzoek naar het functioneren van artikel 8:72 van de Awb heeft plaatsgevonden, in het kader van
de derde evaluatie van de Awb. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in B.J. Schueler e.a., Definitieve geschilbeslechting door de
bestuursrechter, Den Haag: BJu 2007. Gelet hierop menen wij dat het door
de leden van de PvdA bepleite onderzoek onvoldoende toegevoegde
waarde voor het wetsvoorstel heeft.
Wij herhalen hier de suggestie om de Wet bestuurlijke lus Awb na een
aantal jaren te evalueren. In dit kader kan rechtsvergelijking plaatsvinden
(zie het antwoord op vraag 1), en tevens de stand van zaken rondom de
toepassing van artikel 8:72, derde en vierde lid, van de Awb worden
bezien.
15 (PvdA)
In dat kader zouden deze leden ook graag zien dat de indieners ingaan op
de vraag of de indieners mogelijkheden zien om bestuursrechters te
stimuleren om alsnog meer gebruik te gaan maken van de bestaande
instrumenten die de Awb biedt. Zij zouden vooral graag zien dat de indieners in dat kader ingaan op de bevoegdheden van de rechter op grond
van artikel 8:72 derde lid van de Awb (de rechtsgevolgen van een vernietigd besluit in stand laten) en artikel 8:72 vierde lid Awb («zelf voorzien in
een zaak»).
Artikel 8:72, derde en vierde lid, van de Awb stellen geen specifieke voorwaarden aan het in stand laten van de rechtsgevolgen onderscheidenlijk
het zelf in de zaak voorzien. De beperkte reikwijdte van deze bepalingen
vloeit voort uit jurisprudentie van de hogerberoepsrechters, en deze jurisprudentie hangt nauw samen met hun visie op de verhouding tussen
rechter en bestuur. Een andere, meer op finale geschilbeslechting
gerichte, houding van de bestuursrechter ligt dan ook in handen van de
bestuursrechter zelf. Artikel 8:72, vierde lid, van de Awb biedt op zichzelf
immers voldoende ruimte.
Overigens zien wij wel een tendens bij de hogerberoepsrechters om iets
minder terughoudend om te gaan met toepassing van artikel 8:72, derde
en vierde lid, van de Awb. Zie bijvoorbeeld ABRvS 20 februari 2008, JB
2008/76 (bepalen hoogte van planschade; tijdsverloop is reden om zelf in
de zaak te voorzien), en ABRvS 27 februari 2008, JM 2008/72 (alsnog
weigeren van milieuvergunning; vanwege hardnekkig negeren van rechterlijke oordelen door bestuursorgaan).
Maar hoe dit ook zij, als de bestuursrechter het ene doet, hoeft de
wetgever het andere niet te laten. In dit kader benadrukken wij nadrukkelijk dat het wetsvoorstel aan de bestuursrechter een extra bevoegdheid
geeft die de hantering van andere «finaliseringsbevoegdheden» geheel
ongemoeid laat. Anders gezegd: toepassing van artikel 8:51a, eerste lid,
van de Awb is geen vervanging van, maar een aanvulling op de toepassing van artikel 8:72, derde en vierde lid, van de Awb.
Bovendien kan de bestuurlijke lus zorgen voor een versoepeling van de
moeizame verhouding tussen finale beslechting van het geschil door de
bestuursrechter en respect voor de beleids- en beoordelingsvrijheid van
het bestuursorgaan. In zoverre zij ook verwezen naar de antwoorden op
de vragen 19 en 25.
16 (PvdA)
Wat vinden de indieners van de suggestie van Schueler om «de bestuursrechter te laten motiveren waarom hij geen gebruik maakt van de
bevoegdheid zelf in de zaak te voorzien of de rechtsgevolgen van het
vernietigde besluit in stand te laten»? (zoals verwoord door Marseille en
Van der Heide, «De onderbenutting van de mogelijkheden tot finale
beslechting door de bestuursrechter», In; Jurisprudentie Bestuursrecht
Plus, 2008, p. 85).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

6

Wij hebben sympathie voor de suggestie van Schueler, maar plaatsen
hierbij drie kanttekeningen.
Ten eerste: reeds thans bepaalt de Awb – in artikel 8:77, eerste lid, onderdeel b – dat de bestuursrechter de gronden van zijn beslissing moet
vermelden. Op zichzelf is denkbaar om deze motiveringsplicht aan te
scherpen of te specificeren, maar noodzakelijk is dit niet. Overigens heeft
de motivering van uitspraken de aandacht van bestuursrechters. Zie
bijvoorbeeld D.A. Verburg, De bestuursrechtelijke uitspraak en het denkmodel dat daaraan ten grondslag ligt, Zeist: Uitgeverij Kerkebosch 2008,
blz. 228.
Ten tweede: het stellen van wettelijke eisen aan de motivering van de
uitspraak van de bestuursrechter is mooi, maar toezicht op de naleving
van de algemene motiveringsplicht is beter. Hiermee wil gezegd zijn dat,
naar ons oordeel, een taak is weggelegd voor de hogerberoepsrechters
om richting te geven aan de motivering van uitspraken in de door
Schueler voorgestane zin.
Ten derde: het serieuze gevaar bestaat dat de door Schueler bepleite
«aanvullende» motiveringsplicht leidt tot weinig zeggende standaardoverwegingen. In dat geval wordt het beoogde doel – dit is: de bestuursrechter per individueel geval concreet laten nadenken over de mogelijkheid en wenselijkheid om het geschil definitief te beslechten – niet bereikt.
Gelet op een en ander lijkt een het opnemen van een extra motiveringsplicht voor bestuursrechters ons niet de meest geschikte en voor de hand
liggende manier om meer aandacht voor finale geschilbeslechting te
krijgen. Bovendien geldt ook hier dat het een (extra motivering van
uitspraken) het ander (creëren van de bevoegdheid tot toepassing van de
bestuurlijke lus) niet uitsluit.
17 (PvdA)
Wat vinden de indieners van de conclusie van Marseille en Van der Heide
dat een meerderheid van de zaken waarin de rechter het nu nog bij een
«kale vernietiging» laat, zich wel leende voor een finale beslechting?
(Marseille en Van der Heide, 2008, p. 91/92).
Wij dragen geen kennis van de casus die hebben geleid tot de door
Marseille en Van der Heide bestudeerde uitspraken, en daarom kunnen wij
ons hierover geen goed gefundeerde mening vormen.
Wel kunnen wij – onder verwijzing naar het antwoord op vraag 15 –
zeggen dat finale beslechting van het geschil vaak achterwege blijft op
basis van strenge overwegingen terzake van de hogerberoepsrechters.
Deze rechters, en met name de Afdeling bestuursrechtspraak, breken nog
steeds regelmatig de staf over de toepassing van artikel 8:72,vierde lid,
van de Awb door de rechtbank. Zie bijvoorbeeld ABRvS 10 september
2008, JB 2008/233 m.nt. L. M. Koenraad (aanwijzing als beschermd monument onvoldoende gemotiveerd; weinig ruimte voor B&W om object tóch
aan te wijzen; geschil duurt al ruim drie jaar). Dit soort uitspraken bevordert niet de neiging om te zoeken naar mogelijkheden om het geschil
finaal te beslechten.
18 (PvdA)
Ook de Raad voor de Rechtspraak heeft zich eerder uitgelaten over de
bestaande mogelijkheden waarmee het bestuursorgaan in de gelegenheid
kan worden gesteld «om zorgvuldigheidsgebreken (bijvoorbeeld schending van de hoorplicht) of motiveringsgebreken te herstellen».Volgens de
Raad kan toepassing van de bestaande instrumenten in de Awb «veelal tot
een snellere eindbeslissing leiden dan hantering van de bestuurlijke lus».
Kunnen de indieners hierop ingaan, zo vragen deze leden.
Wij erkennen – overigens reeds in de toelichting op het wetsvoorstel
(Kamerstukken II 2007/08, 31 352, nr. 6, blz. 6) – dat de bestuursrechter ook

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

7

thans mogelijkheden heeft om het bestuursorgaan te bewegen tot herstel
van een gebrek.
Het grote nadeel van de tot nu gevolgde werkwijze is echter de ondoorzichtigheid ervan, en het gevaar van een tekort aan hoor en wederhoor.
De bestuurlijke lus ondervangt deze nadelen, doordat de bestuursrechter
in een voor iedereen raadpleegbare tussenuitspraak moet aangeven wat
hij precies van het bestuursorgaan verlangt. Bovendien kan de wettelijke
grondslag de bestuursrechter stimuleren om vaker dan thans daadwerkelijk te onderzoeken of finalisering van het geschil mogelijk en wenselijk is.
19 (PvdA)
De leden van de PvdA-fractie zijn van mening dat met de voorgestelde
regeling van de «bestuurlijke lus» de rechter meer mogelijkheden krijgt
om het bestuursorgaan te sturen bij het herstellen van een besluit dat
anders voor vernietiging in aanmerking zou kunnen komen. Zien deze
leden dat goed? Zo nee, waarom niet? Zo ja, gaat de rechter daarmee dan
niet teveel op de stoel van de bestuurder zitten?
Inderdaad krijgt de bestuursrechter meer mogelijkheden om het bestuursorgaan te «sturen» bij het herstellen van gebreken in het bestreden
besluit. Voor de goede orde voegen wij hieraan – onder verwijzing naar
het antwoord op vraag 3 – toe dat het bestuursorgaan geen extra mogelijkheden tot herstel krijgt, in verhouding tot de huidige situatie.
Wij zijn van oordeel dat de bestuursrechter met toepassing van de
bestuurlijke lus niet teveel op de stoel van het bestuursorgaan gaat zitten.
Integendeel, doordat het bestuursorgaan zélf de kans krijgt om het gebrek
te herstellen, wordt voorkomen dat de bestuursrechter de knoop doorhakt
om het geschil finaal te beslechten. De bestuurlijke lus is dan ook te
beschouwen als een soort smeerolie tussen enerzijds de maatschappelijke
behoefte aan snelle rechtszekerheid voor alle belanghebbenden (en dus
uitspraken waarin geschillen zo finaal mogelijk worden beslecht) en
anderzijds de evenzeer maatschappelijke behoefte aan respect voor
beleids- en beoordelingsvrijheid van het bestuursorgaan.
20 (PvdA)
De leden van de PvdA-fractie vragen dit vooral in het licht van het voorgestelde artikel 8:80a tweede lid. De indieners stellen weliswaar in de
memorie van toelichting «dat de aanwijzingen (van de rechter) over het
herstel van het gebrek geen betrekking mogen hebben op de inhoud van
het besluit, het onderzoek of de toelichting, in ieder geval voorzover het
bestuursorgaan nog beschikt over een rechtens te respecteren beleids- of
beoordelingsvrijheid.» Maar, zo vragen deze leden, hoe kan worden voorkomen dat de rechter niet toch aanwijzingen geeft die wel over de inhoud
van het besluit gaan of die daar gevolgen voor hebben? Hoe wordt
bepaald of er nog beleids- of beoordelingsvrijheid voor het bestuursorgaan rest?
Uiteraard moet de bestuursrechter ook bij toepassing van de bestuurlijke
lus de beleids- en beoordelingsvrijheid van het bestuursorgaan respecteren. Artikel 8:80a, tweede lid, van de Awb doelt dan ook slechts op de
onderdelen van de besluitvorming waar het bestuursorgaan niet beschikt
over een discretionaire ruimte.
In dit kader moet vooral worden gedacht aan de zorgvuldigheid van het
onderzoek dat voorafgaand aan het bestreden besluit is verricht. Het
bestuursorgaan heeft namelijk niet de vrijheid om relevante feiten in het
geheel buiten beeld te laten, en evenmin om een gebrekkig advies aan het
bestreden besluit ten grondslag te leggen. Het bestuursorgaan heeft
hoogstens – namelijk indien en voor zover wettelijke voorschriften dit
toestaan – de vrijheid om feiten te waarderen en te wegen, en om aan de
hand daarvan een keuze te maken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

8

Een voorbeeld ter illustratie. B&W willen aan X een ontheffing van het ter
plaatse geldende bestemmingsplan verlenen, om de verkoop van
meubels in een landbouwschuur mogelijk te maken. Artikel 3.23 van de
Wro geeft B&W een op zichzelf grote mate van beleidsvrijheid. Dit vormt
echter geen vrijbrief om een onderzoek naar de verkeers- en parkeeroverlast geheel achterwege te laten. De bestuursrechter kan in een
tussenuitspraak dus wel overwegen dat het bestuursorgaan, naar zijn
oordeel, alsnog een verkeerskundig onderzoek moet (laten) verrichten
(door een terzake deskundige persoon of instelling). De bestuursrechter
mag echter niet aangeven dat een bepaalde beleidsmatige keuze wat hem
betreft op voorhand is uitgesloten.
Het vorenstaande laat onverlet dat de tussenuitspraak wél overwegingen
met betrekking tot de inhoudelijke keuze van het bestuursorgaan mag
bevatten als deze keuze in strijd komt met dwingend recht. In zo’n geval
heeft het bestuursorgaan immers geen beleids- of beoordelingsvrijheid.
Ook hier een voorbeeld. B&W wijzen een aanvraag om bouwvergunning
af wegens strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Als
echter reeds tijdens het vooronderzoek blijkt dat het bouwplan voldoet
aan alle eisen van dit plan, mag de bestuursrechter in een tussenuitspraak
(1) overwegen dat de gevraagde bouwvergunning niet op grond van
artikel 44, eerste lid, onderdeel c, van de Woningwet mag worden geweigerd, (2) het bestuursorgaan vervolgens in de gelegenheid stellen om te
bezien welke consequenties dit heeft voor diens beslissing op de bouwaanvraag.
De tussenuitspraak van de rechtbank die getuigt van onvoldoende respect
voor de beleids- en beoordelingsvrijheid, kan op verzoek van een belanghebbende worden vernietigd door de hogerberoepsrechter, zij het slechts
tegelijkertijd met de einduitspraak waarop de tussenuitspraak betrekking
heeft (zie de artikelen II tot en met V van het wetsvoorstel).
Bij de beantwoording van de vraag of een bestuursrechter het gebruik van
een bestuurlijke bevoegdheid te indringend heeft getoetst, maakt het niet
uit of het een tussenuitspraak dan wel een einduitspraak betreft.
21 (PvdA)
Kunnen de indieners met betrekking tot dit punt ingaan op de opmerkingen van Van Ettekoven?
Wij willen hier volstaan met een verwijzing naar het antwoord op vraag
20. Om kort te gaan: artikel 8:80a, tweede lid, van de Awb moet beperkter
worden uitgelegd dan Van Ettekoven ogenschijnlijk heeft gedaan.
22 (PvdA)
Zien de leden van de PvdA-fractie het goed dat de opmerkingen van Van
Ettekoven in diens Voorzittersrede Jaarvergadering VAR van 23 mei 2008,
hebben geleid tot aanpassing van de memorie van toelichting? Zo ja, op
welke punten? Zo nee, waarom niet?
De wijzigingen waarop de leden van de PvdA doelen, vinden hun oorzaak
niet zozeer in de jaarrede van Van Ettekoven op 23 mei 2008, maar veeleer
de discussie over het wetsvoorstel tijdens de door de Vereniging voor
Bestuursrecht VAR georganiseerde studiemiddag over de bestuurlijke lus
op 23 juni 2008.
En het is niet zozeer het wetsvoorstel dat is gewijzigd, maar veeleer de
toelichting daarop die op diverse punten is aangevuld en genuanceerd.
Aldus hebben wij beter en nadrukkelijker tot uitdrukking willen brengen
dat invoering van de bestuurlijke lus niet is bedoeld als een poging om
het bestuurorgaan in bescherming te nemen, maar als middel om álle
belanghebbenden – zie in dit verband het antwoord op vraag 5 – binnen
een zo kort mogelijke termijn rechtszekerheid te verschaffen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

9

In aansluiting op het vorenstaande merken wij nog het volgende op.
Natuurlijk mag toepassing van de bestuurlijke lus niet ontaarden in
«bestuurtje helpen». Maar evenzeer geldt dat het niet finaliseren van het
geschil niet mag ontaarden in «vergunninghoudertje pesten». In dit kader
moet goed worden beseft dat de vernietiging van een besluit uiteindelijk
toch vooral negatief uitpakt voor degenen die daaraan in welk opzicht dan
ook aanspraken en verwachtingen ontlenen. Zij hebben veel meer last van
een «kale» vernietiging dan het bestuursorgaan.
Neem de situatie waarin de rechtbank het besluit op bezwaar inzake een
bouwvergunning heeft vernietigd. De bouwvergunning moet wederom
volledig worden heroverwogen, met inachtneming van de einduitspraak
van de rechtbank.
Vervolgens moet het bestuursorgaan extra tijd en moeite – en menskracht
– besteden aan het voorbereiden en nemen van een nieuw en rechtens
houdbaar besluit. Dit kan enige moeilijkheden opleveren, met name als de
einduitspraak niet duidelijk maakt wat de rechtbank precies van het
bestuursorgaan verlangt (vgl. Kamerstukken II 2007/08, 31 352, nr. 6, blz.
3–4).
De vergunninghouder heeft echter een veel groter probleem. Hij beschikt
nog wel over een bouwvergunning – de rechtbank heeft immers slechts
het besluit op bezwaar vernietigd – maar weet niet of hij hiervan gebruik
mag maken, en moet afwachten wanneer B&W wederom op het bezwaar
van zijn buurman zal beslissen. Intussen stijgt de schade snel, in de vorm
van bijvoorbeeld oplopende bouwrente en afhakende kopers of huurders.
Dit is wrang voor de vergunninghouder, zeker als het erop lijkt dat het
gebrek betrekkelijk eenvoudig kan worden hersteld, bijvoorbeeld door het
produceren van een nieuw welstandsadvies. Bij dit alles komt voor de
vergunninghouder nog dat diens buurman tegen het nieuwe besluit op
bezwaar wederom beroep bij de rechtbank kan instellen, en daarna hoger
beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak, als de uitspraak van de rechtbank negatief voor de buurman uitpakt.
Helaas betreft het zojuist geschetste voorbeeld geen incident. Een recent
voorbeeld uit de praktijk: zie ABRvS 10 september 2008, JB 2008/233 m.nt.
L. M. Koenraad. En het zijn juist dit soort situaties die ons inspireren om te
zoeken naar mogelijkheden om het probleemen geschiloplossend
vermogen van het bestuursprocesrecht te vergroten.
23 (SP)
De leden van de SP-fractie constateren met de indieners dat artikel 6:22
Awb er al in voorziet dat een besluit met vormgebreken in stand kan
worden gelaten, indien hierdoor niemand in zijn belangen is geschaad. Is
de terughoudendheid van de bestuursrechter op de stoel van het
bestuursorgaan te gaan zitten de enige oorzaak van het feit dat dit artikel
weinig wordt toegepast?
Het huidige artikel 6:22 van de Awb heeft slechts een beperkte reikwijdte,
zoals steeds weer blijkt uit jurisprudentie terzake. Zo kan dit artikel niet
worden toegepast als het gaat om gebreken die raken aan het door het
bestuursorgaan verrichte onderzoek en de aan het bestreden besluit ten
grondslag liggende motivering; de artikelen 3:2 en 3:46 (en artikel 7:12,
eerste lid) van de Awb zijn immers geen vormvoorschriften.
Het beperkte gebruik van artikel 6:22 van de Awb heeft dus welbeschouwd
niets te maken met de neiging van de bestuursrechter om zo weinig
mogelijk op de stoel van het bestuursorgaan te gaan zitten, maar alles
met de formulering van de betreffende bepaling.
24 (SP)
Bevat artikel 6:22 Awb geen interessante formulering, die wellicht in iets
gewijzigde vorm goed zou passen in de bestuurlijke lus die nu wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

10

voorgesteld? Kan de belangenafweging van alle betrokkenen niet expliciet
worden opgenomen in het voorgestelde artikel 8:51a?
Zien wij goed, dan menen de leden van de SP dat een andere formulering
van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb wellicht aanbeveling verdient. Wij
delen deze mening niet, maar vinden juist dat de algemene en «open»
formulering de beste garantie voor maatwerk biedt. Wij willen voorkomen
dat een nadere omschrijving van de voorwaarden waaronder de bestuurlijke lus kan worden toegepast, tot gevolg heeft dat de bestuurlijke lus
daadwerkelijk minder wordt toegepast. De beschouwingen over artikel
6:22 van de Awb – zie het antwoord op vraag 23 – laten zien tot welke
ongemakkelijke resultaten dit kan leiden.
Bovendien ziet artikel 6:22 van de Awb op iets wezenlijk anders dan artikel
8:51a, eerste lid, van de Awb. Bij de bestuurlijke lus gaat het nadrukkelijk
niet om het passeren van het gebrek, maar juist om het herstellen ervan.
In dit kader zijn wij van oordeel dat het vertrouwen in het functioneren
van bestuursrecht en in de gerechtvaardigdheid van overheidsoptreden
sneller en meer wordt aangetast indien een gebrek blijft bestaan en wordt
gepasseerd, dan indien het gebrek zo snel mogelijk uit de wereld wordt
geholpen.
25 (D66)
De leden van de fractie van D66 wijzen op de opmerking van de Raad van
State over het feit dat de rechter onder de huidige regelgeving gebruik
kan maken van instrumenten die hetzelfde effect als de bestuurlijke lus
hebben. Echter, in de praktijk blijkt dat rechters van deze instrumenten
weinig gebruik maken. De reden daarvoor is volgens de indieners in de
memorie van toelichting dat de rechter zich niet vrij voelt om het geschil
finaal te beslechten indien en zolang het bestuursorgaan over enige relevante beleids- of beoordelingsvrijheid beschikt. In hoeverre zal de rechter
gebruik maken van de tussenuitspraak indien en zolang het bestuursorgaan over enige relevante beleids- of beoordelingsvrijheid beschikt?
Waarom zou dit anders zijn dan bij de andere instrumenten?
Allereerst verwijzen wij naar de antwoorden op de vragen 15 en 19. De
bestuurlijke lus heeft het belangrijke voordeel – ten opzichte van toepassing van artikel 8:72, derde of vierde lid, van de Awb – dat de uiteindelijke
beleidsmatige keuze in handen van het bestuursorgaan blijft, zodat enerzijds snelheid en finaliteit en anderzijds respect voor beleids- en beoordelingsvrijheid met elkaar kunnen worden verzoend.
Dit kan worden geïllustreerd aan de hand van het in vraag 22 geschetste
voorbeeld. In een tussenuitspraak kan de bestuursrechter overwegen dat
het aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde welstandsadvies niet
deugt, en dat het bestuursorgaan dit gebrek binnen een bepaalde termijn
kan herstellen (bijvoorbeeld door het inwinnen van een nieuw welstandsadvies). De tussenuitspraak met zo’n strekking bewerkstelligt dat de
belanghebbenden betrekkelijk snel weten waaraan zij toe zijn – mede
omdat de bestuursrechter uit eigen beweging kan ingrijpen als het
bestuursorgaan talmt -, maar laat de beleidsvrijheid van het bestuursorgaan (zie artikel 44, eerste lid, onderdeel d, van de Woningwet) ongemoeid.
Deze, met vaste regelmaat terugkerende, casus geeft ons de verwachting
dat de bestuursrechter de bestuurlijke lus in de nabije toekomst vaker zal
toepassen dan dat hij thans zelf in de zaak voorziet. In dit kader wijzen wij
nogmaals op het hiervoor uitgewerkte voorbeeld: de bestuursrechter mag
niet zelf in de zaak voorzien door de gevraagde bouwvergunning alsnog te
weigeren, aangezien hij hiermee de beleidsvrijheid van het bestuursorgaan tezeer zou aantasten (ABRvS 15 mei 2000, AB 2000, 356 m.nt.
A. G. A. Nijmeijer; vgl. ook ABRvS 30 juli 2008, JB 2008/198).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

11

3. Bestuurlijke lus
26 (PvdA)
In hoeverre en op welke punten wijkt dit initiatiefwetsvoorstel af van de
regeling voor de bestuurlijke lus zoals die was vastgelegd in het Voorontwerp herziening bestuursprocedure, vragen de leden van de PvdA-fractie.
De voornaamste wijziging heeft betrekking op de «ontvlechting» van de
regeling van de bestuurlijke lus.
In het voorontwerp Wet aanpassing bestuursprocesrecht waren twee
rechtsfiguren – namelijk de bevoegdheid als zodanig (toepassing bestuurlijke lus; artikel 8:51a van de Awb), en het instrument om het gebruik van
deze bevoegdheid bekend te maken (tussenuitspraak; artikel 8:80a van de
Awb) – nauw met elkaar verknoopt.
De voornaamste reden voor de ontvlechting is om buiten te twijfel te
stellen dat de bestuurlijke lus in elk stadium van de beroepsprocedure kan
worden toegepast.
De door ons gekozen systematiek heeft als bijkomend voordeel dat de
tussenuitspraak op termijn ook kan fungeren als procesbeslissing voor het
gebruik van andere rechterlijke onderzoeksbevoegdheden zoals het
benoemen van een deskundige (artikel 8:47, eerste lid, van de Awb).
27 (PvdA)
Indien de indieners andere afwegingen hebben gemaakt dan in dat voorontwerp, kan daarop worden ingegaan, zo vragen zij. Kunnen de indieners
– voor zover dit wetsvoorstel overeenkomt met het genoemde voorontwerp – ook ingaan op de opmerkingen van de Jonge VAR in hun preadvies uit 2007 of de Nederlandse Vereniging voor de Rechtspraak bij dat
voorontwerp?
Wij hebben geen andere afwegingen gemaakt dan in het voorontwerp
Wet aanpassing bestuursprocesrecht. Qua aard en strekking is ons voorstel identiek aan het oorspronkelijke voorstel van de regering. Slechts de
structuur is gewijzigd; zie het antwoord op vraag 26.
Thans bespreken wij de opmerkingen die zijn gedaan in A.C. Rop e.a.,
Definitieve geschilbeslechting (Jonge VAR 6), Den Haag: BJu 2008.
Volgens Rop (blz. 30) denkt de burger al snel dat bestuur en rechter
«onder één hoedje spelen». Deze veronderstelling gaat eraan voorbij dat –
zoals wij reeds eerder hebben aangegeven; zie het antwoord op vraag 5 –
niet kan worden gesproken van dé burger. Er zijn ook belangrijke groepen
belanghebbenden die baat hebben bij toepassing van de bestuurlijke lus,
met name de personen die aan het bestreden besluit aanspraken en
verwachtingen ontlenen.
Daarnaast gaat Rop in de belangen van derden die door toepassing van
de bestuurlijke lus kunnen worden aangetast (blz. 31–32). In de toelichting
is uitgebreid aandacht aan deze kwestie geschonken; wij verwijzen daarnaar (Kamerstukken II 2007/08, 31 352, nr. 6, blz. 5). Kort gezegd, zijn wij
van mening dat toepassing van de bestuurlijke lus minder voor de hand
ligt naarmate daardoor (processuele) belangen van derden meer in de
knel dreigen te komen.
Rop betwijfelt toepassing van de bestuurlijke lus tijdwinst zal opleveren
(blz. 32–33). Zijn beschouwingen op dit punt laten – naar ons oordeel ten
onrechte – buiten beschouwing dat bij toepassing van de bestuurlijke lus
de bestuursrechter een regie over de voortgang van de «herstelprocedure» blijft voeren, terwijl de bestuursrechter deze regie kwijt raakt
als hij volstaat met een «kale» vernietiging. Dit wordt niet anders indien
de bestuursrechter een opdracht formuleert en daaraan een dwangsom
verbindt. In dat geval hangt het af van de eiser of een traag handelend

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

12

bestuur tot de orde wordt geroepen. Reeds in het proefschrift van B. J.
Schueler (Vernietigen en opnieuw voorzien, Zwolle: W. E. J. Tjeenk Willink
1994, blz. 126–127) is gewezen op dit gevaar; het bestuursorgaan krijgt
een mogelijkheid om te handelen conform het «piepsysteem», onder het
motto: als eiser niets doet, doen wij evenmin iets, of – in de woorden van
Schueler (blz. 130) – ex tunc, ex nunc, ex nooit. Het in de antwoorden op
de vragen 22 en 25 uitgewerkte voorbeeld laat goed zien welke tijdwinst
toepassing van de bestuurlijke lus kan opleveren.
Tenslotte stelt Rop (blz. 33) dat toepassing van de bestuurlijke lus een
vorm van symptoombestrijding is. In zekere zin heeft Rop gelijk, maar wij
achten dit geen reden om invoering van de bestuurlijke lus achterwege te
laten. De oorzaak waarop Rop doelt, zit namelijk diep verankerd in het
denken over de verhouding tussen bestuur en rechter en de daarmee
nauw samenhangende systematiek van artikel 8:72 van de Awb. Het is dit
denken dat ten grondslag ligt aan de moeizame verhouding tussen finaliteit van geschilbeslechting en respect voor beleids- en beoordelingsvrijheid.
Looije stelt kort en krachtig dat met de constructie van de bestuurlijke lus
recht kan worden gedaan aan het belang van rechtsbescherming en effectiviteit (blz. 61). Wij onderschrijven deze stelling van harte.
Van der Struijk besteedt aandacht aan de toepasbaarheid van de bestuurlijke lus in het belasting(proces)recht, en legt daarbij relaties met artikel
8:72, vierde lid, van de Awb en artikel 6:22 van de Awb (blz. 98–99). Wij
zijn met hem van oordeel dat de bestuurlijke lus in het belastingrecht naar
verwachting niet veel zal worden toegepast, omdat de belastingrechter
reeds thans veelvuldig zelf in de zaak pleegt te voorzien. Zie ook het
antwoord op vraag 67.
4. Redenen voor een wettelijke regeling
28 (SP)
De leden van de SP-fractie begrijpen uit de memorie van toelichting dat
de wijze waarop gerechten worden gefinancierd – het aantal afgedane
zaken is van invloed op de financiering van de gerechten – er debet aan is
dat de bestuursrechter niet geneigd is tot extra vooronderzoek. Als dat zo
is, ligt het dan niet meer voor de hand deze financieringssystematiek aan
te passen en daar werk van te maken? Hebben de indieners hier bij het
ministerie op aangedrongen?
De leden van de SP leggen een koppeling tussen het verrichten van vooronderzoek en het finaal beslechten van geschillen. Tussen beide rechterlijke activiteiten bestaat zo’n verband inderdaad. Hierbij past echter de
kanttekening dat de belangrijkste belemmering voor toepassing van
artikel 8:72, derde en vierde lid, van de Awb wordt gevormd door de
beperkte reikwijdte die in de jurisprudentie aan deze bepaling is gegeven.
In zoverre zij verwezen naar de antwoorden op de vragen 15 en 17.
Verder willen wij benadrukken dat toepassing van de bestuurlijke lus
weliswaar enige extra rechterlijke activiteit vergt, maar toch substantieel
minder dan het proberen om het geschil zelf finaal te beslechten. Bij
toepassing van de bestuurlijke lus moet het nader onderzoek namelijk
worden verricht door (en op kosten van!) het bestuursorgaan, zodat rechterlijk vooronderzoek achterwege kan blijven.
Gezien het vorenstaande mogen geen wonderen worden verwacht van
aanpassing van de financieringssystematiek als middel om bestuursrechters «finaliseringsgerichter» te laten denken en handelen. Mede gelet
hierop hebben wij bij het Ministerie van Justitie c.q. de RvdR niet aangedrongen op aanpassing van de financieringssystematiek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

13

29 (SP)
Daarnaast denken deze leden dat ook het toepassen van de bestuurlijke
lus extra werk met zich meebrengt voor de gerechten. Ook dan zal er
serieus werk gemaakt moeten worden van het vooronderzoek. Waarom is
dit in de optiek van de indieners geen probleem, waarom zullen bestuursrechters hier – met onveranderde financieringssystematiek – bij de
bestuurlijke lus zoals voorgesteld wel toe geneigd zijn?
Wij verwijzen allereerst naar het antwoord op vraag 28. Het extra werk
voor de bestuursrechter zit voornamelijk in het schrijven van de tussenuitspraak, het bewaken van de voortgang van de beroepsprocedure, en het
organiseren van een tweede zitting.
In dit kader moet worden bedacht dat ook een «kale» vernietiging extra
werk voor de bestuursrechter kan genereren, namelijk als het bestuursorgaan na de eerste uitspraak een nieuw besluit neemt en indien een of
meer belanghebbenden daartegen wederom beroep instellen. De praktijk
geeft veel voorbeelden van deze praktijk; een groeiende stapel dossiers
van bodemzaken met dezelfde rechtsvragen en reeds uitgebreid bekende
gedingstukken, maar evenzeer met veel rechtsonzekerheid voor partijen,
omdat de bestuursrechter in zijn einduitspraken vaak onduidelijk blijft
over zijn exacte wensen omtrent het aanvullend onderzoek van het
bestuursorgaan.
De zojuist beschreven praktijk kost ook veel capaciteit en dus geld, temeer
omdat de problematiek door het tijdsverloop steeds weer vanaf het begin
in kaar moet worden gebracht.
30 (SGP)
Met de indieners van het voorstel stellen de leden van de SGP-fractie vast
dat de bestuursrechter nu al het onderzoek ter zitting kan schorsen of na
afloop ervan het onderzoek heropenen indien aan het bestreden besluit
een gebrek blijkt te kleven en dit gebrek tijdens de beroepsprocedure
herstelbaar is. Er zijn in de ogen van deze leden echter voldoende redenen
om de voorkeur te geven aan een wettelijke regeling, waardoor onder
andere komt vast te staan dat de bestuursrechter gebonden is aan zijn
tussenuitspraak.
Wij onderschrijven deze opmerking, onder verwijzing naar het antwoord
op vraag 18.
5. Voorbereiding en hoofdlijnen van het onderhavige
wetsvoorstel
31 (CDA)
De leden van de CDA-fractie stellen vast dat artikel 8:51a Awb de rechter
de bevoegdheid geeft om het bestuursorgaan de gelegenheid te geven
een gebrek in het bestreden besluit te herstellen. In de memorie van
toelichting staat dat het ook na toepassing van de bestuurlijke lus mogelijk is dat het gewijzigde besluit nog steeds lijdt aan een gebrek. De rechter
kan in zo’n geval voor de tweede keer toepassing geven aan artikel 8:51a
Awb. Genoemde leden vragen wat de tijdwinst van de bestuurlijke lus dan
nog is? Is het waar dat de rechter oneindig vaak gebruik kan maken van
artikel 8:51a Awb, vragen zij.
Artikel 8:51a van de Awb stelt geen beperkingen aan het aantal keren dat
de bestuursrechter de bestuurlijke lus kan toepassen, zoals reeds in de
toelichting is vermeld (Kamerstukken II 2007/08, 31 352, nr. 6, blz. 7). Dus
in theorie kan de bestuursrechter de bestuurlijke lus «oneindig vaak»
toepassen.
Aan de leden van het CDA kan worden toegegeven dat bij een herhaalde
toepassing van de bestuurlijke lus tijdens één procedure veel potentiële
tijdwinst verloren kan gaan. Hierbij passen echter twee kanttekeningen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

14

Ten eerste. Een extra bestuurlijke lus betekent dat het bestuursorgaan
geen of een onjuist gebruik heeft gemaakt van de eerste gelegenheid tot
herstel van het door de bestuursrechter geconstateerde gebrek. In zo’n
geval kan bestuursrechter een einduitspraak doen, maar dit kost vaak
minstens net zoveel tijd als toepassing van een extra bestuurlijke lus.
Ten tweede. Het feit dat de effectiviteit van artikel 8:51a van de Awb in
sommige gevallen minder is dan verwacht of gewenst, lijkt ons geen
reden om dan maar helemaal af te zien van het creëren van de bevoegdheid tot toepassing van de bestuurlijke lus.
32 (CDA)
Deze leden vragen wat de verhouding is tussen het nieuwe artikel 8:51a
Awb en de al bestaande artikelen 6:18 en 6:19 Awb. Kloppen de berichten
dat in het voorontwerp Wet aanpassing bestuursprocesrecht de artikelen
6:18 en 6:19 zullen worden gewijzigd? Graag ontvangen zij een reactie.
Het voorontwerp Wet aanpassing bestuursprocesrecht – zoals gepubliceerd op de website van het ministerie van Justitie – voorziet inderdaad in
een wijziging van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb, met het doel de
reikwijdte van deze bepalingen te vergroten. Inmiddels is het wetsvoorstel
voorgelegd aan de Raad van State, en wij kunnen ons indenken dat het
wetsvoorstel wat betreft de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb niet wezenlijk afwijkt van het voorontwerp. Als dit zo is, blijkt dat ook de regering
werk wil maken van een bestuursprocesrecht dat meer dan thans is
gericht op een zo spoedig mogelijke definitieve beslechting van het
geschil. Wij zouden dit toejuichen.
33 (PvdA)
De leden van de PvdA-fractie lezen dat de indieners in verband met de
complexiteit van de discussie en de wens tot het snel invoeren van de
bestuurlijke lus ervoor hebben gekozen om de artikelen 6:18 en 6:19 AWB
met betrekking tot het wijzigen van een besluit door een bestuursorgaan
hangende bezwaar of beroep niet te wijzigen. De leden van de PvdAfractie begrijpen de beweegredenen van de indieners maar vragen hun
toch in te gaan op de mogelijkheden die de artikelen 6:18 en 6:19 AWB
bieden om mee te werken aan finale beslechting van een geschil. Immers,
als een besluit hangende bezwaar en beroep door een bestuursorgaan
wordt gewijzigd met als doel het herstellen van een fout of het meewegen
van nieuwe omstandigheden, dan kan dit bijdragen aan de oplossing van
het geschil, zo menen de leden van de PvdA-fractie. Delen de indieners
deze mening? Zo nee, waarom niet?
Wij verwijzen allereerst naar het antwoord op vraag 32. Inderdaad kan een
ruimer toepassingsbereik van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb
bijdragen aan een zo snel mogelijke finalisering van het geschil. Hierbij
past de kanttekening dat de huidige jurisprudentie over de artikelen 6:18
en 6:19 van de Awb aan de praktijk al veel ruimte biedt om het bestreden
besluit tijdens de beroepsprocedure te wijzigen (nader L. M. Koenraad in
diens noot onder ABRvS 16 maart 2005, Gst. 2005, 104). De beoogde
wijziging van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb strekt tot codificatie
van die bestaande praktijk.
34 (PvdA)
Kunnen de indieners ingaan op het probleem dat de artikelen 6:18 en 6:19
AWB kunnen interfereren met de voorgestelde bestuurlijke lus?
In de toelichting (Kamerstukken II 2007/08, 31 352, nr. 6. blz. 9–10) hebben
wij aangegeven dat de meeste besluiten die strekken tot het herstel van
een gebrek, zullen vallen onder het toepassingsbereik van de artikelen
6:18 en 6:19 van de Awb. Hieraan voegen wij het volgende toe.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

15

Als toepassing van de bestuurlijke lus dreigt te leiden tot een besluit dat
niet op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb onderdeel van het
lopende geding wordt, nemen wij aan dat de bestuursrechter handelt naar
bevind van zaken.
Zo kan de bestuursrechter belanghebbenden wijzen op de mogelijkheid
om tegen het nieuwe besluit een zelfstandig rechtsmiddel aan te wenden
(vgl. artikel 8:81, vijfde lid, van de Awb). Maakt een belanghebbende
gebruik van deze mogelijkheid, dan kan de bestuursrechter de behandeling van de twee beroepen – al dan niet op termijn – voegen (artikel 8:14,
eerste lid, van de Awb).
De bestuursrechter kan ook bepalen dat het bestuursorgaan in een afzonderlijke «vormvrije» brief aangeeft hoe een nieuw besluit zal luiden. Zo’n
brief opent de weg naar een einduitspraak waarin de bestuursrechter
hetzij zelf in de zaak voorziet (conform de brief van het bestuursorgaan),
hetzij opdracht geeft tot het op zeer korte termijn nemen van een nieuw
besluit (evenzeer conform de brief van het bestuursorgaan).
In beide zojuist beschreven situaties vormt de tussenuitspraak als bedoeld
in artikel 8:80a, eerste lid, van de Awb een bruikbaar instrument voor het
in een vroegtijdig stadium aangeven van een concrete richting ter reparatie van een geconstateerd gebrek. In dit kader stipuleren wij nogmaals
(zie ook het antwoord op vraag 15) dat de bestuurlijke lus de
gereedschapskist van de bestuursrechter aanvult, en dat dit op geen
enkele wijze afbreuk doet aan de nu reeds bestaande «finaliseringshulpmiddelen».
Overigens zij hier ook verwezen naar het antwoord op vraag 39, waar wij
onder meer betogen dat het verband tussen enerzijds de artikelen 6:18 en
6:19 van de Awb en anderzijds de bestuurlijke lus minder strikt is dan
velen wellicht veronderstellen.
35 (CU)
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoe wordt voorkomen dat de
bestuurlijke lus wordt toegepast als vertragingstechniek, terwijl van te
voren duidelijk is dat het besluit zal moeten worden vernietigd? Zeker nu
het mogelijk is om meermalen een bestuurlijke lus in een geschil toe te
passen.
Wij verwijzen allereerst naar de antwoorden op de vragen 31 en 34. Indien
de bestuursrechter vermoedt dat toepassing van de bestuurlijke lus op
wat voor wijze dan ook zal worden gebruikt als onderdeel van een vertragingstactiek, kan hij besluiten om zo snel mogelijk een einduitspraak te
doen. Artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb is immers geformuleerd als een
bevoegdheid zonder vastomlijnde voorwaarden.
Overigens zijn wij niet bang voor misbruik van de bestuurlijke lus door het
bestuursorgaan. Integendeel, wij denken dat toepassing van de bestuurlijke lus bestuurlijke obstructie juist kan tegengaan. Immers, bij een «kale»
vernietiging geeft de bestuursrechter de regie over herstel van het gebrek
uit handen. In zo’n geval hangt het af van de assertiviteit van belanghebbenden of een onwillig c.q. traag bestuursorgaan tot de orde wordt
geroepen, aangezien de bestuursrechter eerst kennis krijgt van deze traagheid als tegen het uitblijven van een nieuw besluit beroep wordt ingesteld. Bij toepassing van de bestuurlijke lus blijft de regie in handen van
de bestuursrechter, die in zijn kwaliteit van dominus litis ambtshalve de
voortgang van de beroepsprocedure moet bewaken.
36 (D66)
Uit de memorie van toelichting krijgen de leden van de fractie van D66 de
indruk dat de rechter zoveel mogelijk, zo niet alle, gebreken van het
besluit dient aan te wijzen. Zo staat op bladzijde 7 van de memorie van
toelichting: «Wij achten het zeer wenselijk om het bestuursorgaan in een
zo vroeg mogelijk stadium van de beroepsprocedure met zoveel mogelijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

16

gebreken van het bestreden besluit te confronteren,» en op bladzijde 15
van de memorie van toelichting: «Tegelijkertijd signaleren wij dat de
wenselijkheid om alle gebreken te benoemen, groter wordt naarmate de
procedure verder is gevorderd c.q. langer duurt.»
De indruk van de leden van D66 is juist.
37 (D66)
Hoe zien de indieners van het wetsvoorstel de verhouding tussen dit
wetsvoorstel en artikel 8:69 Awb? Artikel 8:69 Awb regelt de ambtshalve
toetsing en beperkt de omvang van het geschil tot de beroepsgronden.
Worden de begrippen «zoveel mogelijk» en «alle» beperkt door de
toetsingsbevoegdheden van de rechter uit artikel 8:69 Awb?
De leden van D66 stellen terecht dat de bestuursrechter in beginsel niet
buiten de grenzen van het geschil mag treden, dit wil zeggen: de toetsing
van het bestreden besluit moet beperken tot de beroepsgronden van de
eisende partij. Hierbij geldt – ingevolge artikel 8:69, tweede lid, van de
Awb – dan wel dat de eisende partij kan volstaan met het noemen van
concrete feiten en omstandigheden, en dat de bestuursrechter is
gehouden om deze feiten en omstandigheden te vertalen tot juridisch
toetsbare argumenten.
Een en ander betekent dat de in vraag 36 aangehaalde citaten moeten
worden geplaatst in het licht van artikel 8:69 van de Awb. De bestuursrechter mag in de tussenuitspraak als regel dus niet wijzen op gebreken
waarover de eisende partij zwijgt.
Naar onze mening noodzaakt deze constatering overigens niet tot wijziging van het wetsvoorstel. De bestuursrechter moet artikel 8:69, eerste lid,
van de Awb immers te allen tijde respecteren, dus ook als hij de feiten
aanvult door het stellen van een schriftelijke vraag (artikel 8:45 van de
Awb), het horen van getuigen (artikelen 8:46 en 8:60 van de Awb) en het
laten verrichten van een deskundigenonderzoek (artikel 8:47 van de Awb).
Uit het oogpunt van innerlijke consistentie menen wij dat het beter is om
ook in de artikelen 8:51a en 8:80a van de Awb een verwijzing naar artikel
8:69 van de Awb achterwege te laten.
38 (D66)
De leden van de D66-fractie vragen of de voorgestelde aanpassing van de
wettelijke regeling problemen zal veroorzaken bij de toepassing van de
artikelen 6:18 en 6:19 Awb, de regels over intrekkings- en wijzigingsbesluiten hangende bezwaar of beroep. In hoeverre gelden de beperkingen in deze artikelen voor de bestuurlijke lus?
De beperkingen van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb gelden ook voor
een besluit dat het bestuursorgaan als reactie op een bestuurlijke lus
neemt. Dit gegeven heeft echter geen gevolgen voor de bruikbaarheid van
de bestuurlijke lus. Immers, als de toepassing van de bestuurlijke lus
dreigt te leiden tot een besluit dat niet valt onder de reikwijdte van de
artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb, heeft de bestuursrechter tal van mogelijkheden om toch vorm te geven aan een voortvarend en efficiënt verloop
van de beroepsprocedure. Het antwoord op vraag 34 geeft hiervoor
concrete handvatten.
39 (D66)
Volgens artikel 6:18 Awb kan een besluit tijdens een beroepsprocedure
alleen worden aangepast of ingetrokken, indien dit zou kunnen zonder dat
een beroepsprocedure aanhangig wordt gemaakt. In het conceptwetsvoorstel Wet aanpassing bestuursprocesrecht waarin ook de invoering van de bestuurlijke lus wordt geregeld, worden de artikelen 6:18 en
6:19 Awb wel aangepast. In dit wetsvoorstel dient de rechter te kiezen of

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

17

een gebrek hersteld dient te worden door middel van een stuk of een
besluit. Echter, volgens artikel 6:18 Awb heeft een bestuursorgaan de
bevoegdheid een nieuw besluit te nemen.
Als de bestuursrechter in een einduitspraak het beroep gegrond verklaart,
moet hij het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk vernietigen (artikel
8:72, eerste lid, van de Awb). Vervolgens is het bestuursorgaan – blijkens
vaste jurisprudentie – in beginsel rechtens gehouden tot het nemen van
een nieuw besluit, ook als het dictum van de einduitspraak hiervan geen
melding maakt.
Een plicht tot het nemen van een nieuw besluit vervalt eerst indien het
beroep zich richt tegen een ambtshalve genomen besluit dat is voorbereid
met toepassing van een uniforme openbare voorbereidingsprocedure als
bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb (bijvoorbeeld: een verkeersbesluit). In
andere gevallen resteert een bezwaar of een aanvraag waarop nog geen
beslissing is genomen. Kortom: na een «kale» vernietiging valt er voor het
bestuursorgaan meestal niets te kiezen.
Bezien tegen deze achtergrond, is het noemen van een nieuw besluit als
middel ter reparatie van een gebrek minder merkwaardig dan de formulering van artikel 6:18 van de Awb doet vermoeden. Immers, het bestuursorgaan dat in weerwil van de tussenuitspraak niet kiest voor het nemen
van een vervangend besluit en dus het gebrek niet volledig herstelt, kan
worden geconfronteerd met een einduitspraak die strekt tot vernietiging
van het bestreden besluit.
In dit kader merken wij op dat de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb eigenlijk zijn bedoeld voor situaties waarin van een rechterlijke opdracht geen
sprake is. Artikel 6:18 van de Awb maakt duidelijk dat het bestuursorgaan
– onder bepaalde voorwaarden – niet hoeft te wachten met reparatie van
een gebrek tot het nemen van het besluit op bezwaar (door het bestuursorgaan zelf) of het doen van een uitspraak (door de bestuursrechter).
Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb beoogt te voorkomen dat het bestuursorgaan door het nemen van een nieuw besluit de rechtsbescherming van
belanghebbenden aantast.
40 (SGP)
De leden van de SGP-fractie hebben er wel behoefte aan te vernemen hoe
volgens de initiatiefnemers kan worden voorkomen, in het bijzonder in het
geval van meer dan één tussenuitspraak, dat zelfs procederende partijen
het spoor bijster raken en dat procedures onverantwoord lang gaan
duren.
De bestuursrechter kan voorkomen dat partijen tijdens de beroepsprocedure het spoor bijster raken, door ter zitting en in de tussenuitspraak
goed met partijen te communiceren. Goed communiceren wil hier zeggen:
duidelijk aangeven wat binnen welke termijn van welke partij wordt
verlangd, alsook op welke wijze en binnen welke termijn de bestuursrechter het onderzoek zal voortzetten.
6. Tussenuitspraak
41 (PvdA)
De tussenuitspraak bevat ten dele eindbeslissingen, aldus de leden van de
PvdA-fractie. De tussenuitspraak stelt immers welke rechtsnormen zijn
geschonden en zo weet het bestuursorgaan welke gebreken het moet
herstellen. De rechter kan op die overwegingen niet terugkomen bij zijn
einduitspraak; hij is dan gebonden aan hetgeen in de tussenuitspraak is
overwogen. Hebben de indieners die gebondenheid aan de tussenuitspraak niet erg strikt vastgelegd, vragen de leden van de PvdA-fractie.
Zoals de indieners al melden in de memorie van toelichting bestaat «de
mogelijkheid dat de bestuursrechter ontdekt dat een reeds gegeven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

18

oordeel berust op een vergissing die in hoger beroep hoogstwaarschijnlijk
met succes zal worden bestreden». De indieners achten het echter niet
wenselijk dat rechter op zijn tussenuitspraak terug kan komen. De indieners motiveren dit onder andere door er op te wijzen dat «de gebondenheid van de rechter aan zijn eigen beslissingen in het algemeen een efficiënte procesgang bevordert.» De indieners vrezen dat, als die
gebondenheid niet bestaat, partijen zullen proberen de bestuursrechter op
zijn vonnis te laten terugkomen. Het terugkomen op een tussenuitspraak
dient naar de mening van de indieners «te geschieden in de vorm van een
nieuwe tussenuitspraak, waarbij de bestuursrechter nadrukkelijk en gemotiveerd moet aangeven van welk oordeel hij terugkomt». De leden van de
PvdA-fractie vragen of dit niet evenzeer een efficiënte procesgang belemmert.
B.J. Schueler heeft in een recent artikel (BR 2008, blz. [...]) interessante
beschouwingen gewijd aan de strikte binding van de bestuursrechter aan
diens eigen tussenuitspraken, en aan de problemen die dit kan veroorzaken. Wij erkennen dat een evident onjuiste tussenuitspraak de effectiviteit van de bestuurlijke lus kan ondergraven. Bij de beschouwingen van
Schueler passen echter twee relevante kanttekeningen.
Ten eerste. Hoe meer ruimte voor wijziging van tussenuitspraken door de
wet zelf wordt geboden, des te eerder zullen partijen in de verleiding
komen de juistheid van deze uitspraak reeds tijdens de beroepsprocedure
ter discussie te stellen. Zo’n discussie zaait verwarring en doet afbreuk
aan de bereidheid van het bestuursorgaan om gevolg te geven aan de
uitnodiging van de bestuursrechter, met alle negatieve gevolgen voor de
bruikbaarheid van de bestuurlijke lus vandien. Met name hierom is artikel
8:88 van de Awb van overeenkomstige toepassing verklaard: partijen
krijgen tijdens de beroepsprocedure slechts een zeer beperkte mogelijkheid om het debat over de juistheid van een eenmaal gegeven tussenuitspraak te openen.
Ten tweede. De kans op een evident c.q. kennelijk onjuiste tussenuitspraak
lijkt ons gering. Wij baseren deze veronderstelling op de praktijkervaringen inzake zogeheten «hersteluitspraken», dit wil zeggen: uitspraken
die in het dictum een kennelijke verschrijving bevatten. Er zijn zéér weinig
hersteluitspraken nodig. Niet geheel terzijde: de Awb regelt niets over het
doen van een hersteluitspraak, en de hogerberoepsrechters hebben over
deze praktijk tot heden zelf niet de staf gebroken. Sterker, af en toe doen
zij zelf ook een hersteluitspraak.
Een en ander tegen elkaar afwegend, zien wij onvoldoende reden om
artikel 8:88 van de Awb niet van overeenkomstige toepassing te verklaren.
Hierbij speelt een rol dat artikel 8:80a, derde lid, van de Awb kan worden
aangepast indien op termijn blijkt – bijvoorbeeld op basis van een
evaluatie als bedoeld in het antwoord op vraag 1 – dat de verwijzing naar
artikel 8:88 van de Awb meer dan incidenteel leidt tot problemen voor de
praktijk.
42 (PvdA)
Waarom hebben de indieners ervoor gekozen hebben om artikel 8:88 Awb
van overeenkomstige toepassing te verklaren op de tussenuitspraak? Zijn
er geen varianten denkbaar waarbij de rechter wel rekening kan houden
met nieuwe feiten of omstandigheden, zonder dat sprake is van aantasting van een efficiënte procesgang?
De reden om artikel 8:88 van de Awb van overeenkomstige toepassing te
verklaren, staat vermeld in het antwoord op vraag 41: wij willen voorkomen dat eenmaal gedane tussenuitspraak reeds tijdens de beroepsprocedure een voorwerp van debat tussen partijen wordt.
De verwijzing naar artikel 8:88 van de Awb betekent echter – anders dan
de leden van de PvdA wellicht veronderstellen – niet dat de bestuurs-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

19

rechter bij de beoordeling van het beroep geen rekening mag houden met
feiten die eerst na het nemen van het bestreden besluit bekend worden.
Ter toelichting moge het volgende dienen.
De bestuursrechter toetst het bestreden besluit ex tunc, dit wil zeggen:
aan de hand van feiten en omstandigheden zoals deze zich manifesteerden ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. Hiermee is het
verhaal echter niet compleet verteld.
Als het bestreden besluit tijdens de beroepsprocedure wordt gewijzigd en
het nieuwe besluit ingevolge de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb onderdeel van het geschil vormt, moet de bestuursrechter ook het nieuwe
besluit toetsen. Dit betekent dat de bestuursrechter bij de beoordeling van
het beroep tevens aandacht moet besteden aan feiten die na het nemen
van het oorspronkelijke bestreden besluit zijn opgekomen, ook al moet hij
het nieuwe besluit evenzeer ex tunc toetsen. Voorbeeld: op basis van een
alsnog ingewonnen deskundigenadvies komt het bestuursorgaan tot een
andere inhoudelijke conclusie dan in het bestreden besluit, en vertaalt
deze conclusie in een nieuw besluit; de bestuursrechter moet bij de beoordeling van het beroep rekening houden met het deskundigenadvies.
Als de bestuursrechter onderzoekt of het geschil definitief kan worden
beslecht, behoort hij te bezien welk besluit nu moet worden genomen.
Toepassing van artikel 8:72, derde en vierde lid, van de Awb staat immers
gelijk aan het verrichten van een bestuurlijke daad: de bestuursrechter
doet wat het bestuursorgaan zou behoren te doen. Bij het in stand laten
van de rechtsgevolgen en het zelf in de zaak voorzien heroverweegt de
bestuursrechter dus ex nunc, dit wil zeggen: aan de hand van feiten en
omstandigheden zoals deze zich manifesteren ten tijde van het doen van
de einduitspraak. Voorbeeld: de bestuursrechter hoort een getuige, en de
verklaring van deze getuige vormt voor hem voldoende reden om toepassing aan artikel 8:72, vierde lid, van de Awb te geven; de bestuursrechter
moet bij de beoordeling van het beroep rekening houden met de getuigenverklaring.
De conclusie is dat het van overeenkomstige toepassing verklaren van
artikel 8:88 van de Awb slechts ziet op de aantastbaarheid van tussenuitspraken, en niet tevens op nieuwe feiten en omstandigheden iets zeggen
over het bestreden besluit.
43 (CU)
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de indieners naar de verhouding van voorliggend wetsvoorstel tot opvattingen in de rechtsliteratuur
dat in het burgerlijk procesrecht wel wordt erkend dat het onder bijzondere omstandigheden onaanvaardbaar zou zijn de rechter gebonden te
achten aan bepaalde eindbeslissingen uit zijn tussenvonnis. De Raad van
State wijst ook op de ineffectiviteit in sommige gevallen. Een goede
middenweg wordt gevonden door tenminste afwijking toe te staan van
eindoordelen waarvan de onjuistheid redelijkerwijs niet kan worden
betwijfeld.
Ook hier verwijzen wij naar het antwoord op vraag 41. De praktijk redt zich
met de figuur van de hersteluitspraak voor het redresseren van evidente
onjuistheden c.q. kennelijke verschrijvingen.
7. Herstel van het gebrek
44 (CDA)
De leden van de CDA-fractie vragen of het, gezien het feit dat het
bestuursorgaan de gelegenheid krijgt een gebrek in het bestreden besluit
te herstellen en gelet op het systeem van de wet, niet ook de tegenpartij in
de gelegenheid moet worden gesteld om gebreken te herstellen? Hoe
denken de indieners hierover, mede gelet op de jurisprudentie van het
Europees Hof voor de Rechten van de Mens?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

20

In de antwoorden op de vragen 3, 4 en 5 hebben wij – kort samengevat –
aangegeven dat toepassing van de bestuurlijke lus aan het bestuursorgaan geen extra kansen geeft in vergelijking met de huidige situatie.
Gelet hierop kan redelijkerwijs niet worden volgehouden dat andere
partijen dan het bestuursorgaan wordt benadeeld door introductie van de
bestuurlijke lus.
Zien wij goed, dan doelen de leden van het CDA met de verwijzing naar
jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens op een
mogelijke strijd met verbod van equality of arms. Wij menen dat het wetsvoorstel dit verbod niet schendt, omdat de bestuurlijke lus de processuele
rechten en mogelijkheden van andere partijen dan het bestuursorgaan
niet aantast.
45 (CDA)
Bovendien kan de rechter ambtshalve rechtsgronden of feiten aanvullen
ingevolge artikel 8:69 Awb. Wat is dan de toegevoegde waarde van
genoemd voorstel?
Door het aanvullen van de rechtsgronden vertaalt de bestuursrechter de
feitelijke stellingen van een partij tot juridisch toetsbare argumenten. Deze
activiteit kan dus op zichzelf niet leiden tot een definitieve beslechting van
het geschil, maar slechts tot een betere beoordeling van het beroep.
Daarom kan de in artikel 8:69, tweede lid, van de Awb omschreven
verplichting niet worden aangemerkt als een «finaliseringsinstrument».
Het aanvullen van feiten kan de bestuursrechter wel helpen bij zijn poging
het geschil definitief te beslechten, maar slechts indien en voor zover hij
uiteindelijk ook gebruik maakt van zijn bevoegdheid tot het in stand laten
van de rechtsgevolgen dan wel het zelf in de zaak voorzien. De praktijk
leert echter dat artikel 8:72, derde en vierde lid, van de Awb niet vaak
worden toegepast (zie de antwoorden op de vragen 15 en 17). Daarmee
verliest de in artikel 8:69, derde lid, van de Awb omschreven bevoegdheid
een deel van haar waarde als «finaliseringsinstrument».
Bij dit alles komt nog dat aan extra vooronderzoek door de bestuursrechter momenteel wel haken en ogen kleven; niet alle gerechten hebben
voldoende geld en personele capaciteit om deze rechterlijke activiteit
structureel tot volle wasdom te brengen (zie de antwoorden op de vragen
28 en 29).
Op basis van het vorenstaande concluderen wij dat artikel 8:69 van de
Awb geen afbreuk doet aan de toegevoegde waarde van het wetsvoorstel.
46 (SP)
De leden van de SP-fractie vrezen dat de mogelijkheid van een bestuursorgaan een gebrekkig besluit te herstellen zonder daarbij de hele procedure over te hoeven doen, kan leiden tot bestuurlijke luiheid. Als een
bestuursorgaan op voorhand weet dat een gebrek kan worden hersteld, is
er een risico dat het iets slordiger zal omgaan met het besluit. Erkennen
de indieners dit risico van een onzorgvuldigere voorbereiding van
besluiten, omdat de bestuurlijke lus het bestuursorgaan te hulp zal
schieten? Hoe denken de indieners dit risico te ondervangen? Welke taak
zien zij hier voor de bestuursrechter?
Bestuurlijke luiheid kan ook optreden indien de bestuursrechter volstaat
met een «kale» vernietiging, en de kans hierop achten wij groter dan bij
toepassing van de bestuurlijke lus. Immers, de bestuursrechter verliest na
een einduitspraak met een «kale» vernietiging de regie over de voortgang
van de door het bestuursorgaan te treffen herstelmaatregelen. Dit ligt
anders bij toepassing van de bestuurlijke lus, zoals wij in het antwoord op
vraag 35 hebben toegelicht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

21

47 (SP)
De leden van de SP-fractie maken zich zorgen over de positie van de
belanghebbenden, als een groot, omvangrijk of ingrijpend gebrek in een
besluit nog hersteld zou mogen worden. Dit zou er immers toe kunnen
leiden dat de belanghebbenden zich geconfronteerd zien met een geheel
ander besluit. Hoe kan dit worden voorkomen?
De bestuursrechter is verplicht om te bewerkstelligen dat alle belanghebbenden een eerlijke kans krijgen om te reageren op herstel van een
gebrekkig besluit tijdens de beroepsprocedure. Doet hij dit niet, dan staat
zijn einduitspraak al snel op gespannen voet met het – uit artikel van het 6
EVRM te destilleren – beginsel van hoor en wederhoor.
Aan deze kwestie is in de toelichting op het voorstel reeds de nodige
aandacht geschonken (Kamerstukken II 2007/08, 31 352, nr. 6, blz. 17–18).
Daar hebben wij onder meer geconcludeerd dat de ernst van het gebrek
en de ingrijpendheid van het herstel factoren zijn die een rol spelen bij de
beslissing om wel of geen bestuurlijke lus toe te passen.
Hieraan voegen wij toe dat ook het bestuursorgaan – ingevolge artikel 3:2
van de Awb (en de specifieke vertalingen daarvan zoals artikel 7:9 van de
Awb) – ervoor moet zorgen dat alle belanghebbenden zich over het herstel
van het gebrek kunnen uitlaten, indien dit redelijkerwijs kan leiden tot een
besluit met een andere uitkomst dan het bestreden besluit (nader L.M.
Koenraad, Van aanmerkelijk belang, Gst. 2008, 100). De bestuursrechter
kan op aangeven van een partij toetsen of het bestuursorgaan zich in
voldoende mate van diens onderzoeksplicht heeft gekweten.
Concluderend kan dus worden gesteld dat alle belanghebbenden bij
herstel van een gebrek – zeker als dit kan leiden tot een ander besluit –
hun belangen adequaat naar voren kunnen brengen.
48 (SP)
Als door een ingrijpend herstel sprake is van een ánder besluit, zou de
procedure naar de mening van deze leden opnieuw moeten worden
gevoerd en kan de bestuurlijke lus niet toegestaan zijn. Hoe zien de indieners dit? Graag vernemen deze leden van de indieners hoe groot,
omvangrijk of ingrijpend het gebrek mag zijn. Welke fouten, gebreken of
nalatigheden mogen nog worden hersteld? Is de gekozen formulering van
artikel 8:51a niet te vaag en te ruim en kunnen de bestuursrechters
hiermee uit de voeten?
Het bestreden besluit kan na toepassing van de bestuurlijke lus in twee
opzichten ingrijpend worden gewijzigd.
Ten eerste: het nieuwe besluit leidt tot een andere beslissing over
hetzelfde object (voorbeeld: het bestuursorgaan vervangt de verlening
van de bouwvergunning voor de oprichting van een gebouw door de
weigering van deze vergunning). Het nieuwe besluit kan op grond van de
artikelen 6:18 en 6:19 worden meegenomen in de lopende beroepsprocedure, gegeven de ruime uitleg die de jurisprudentie aan deze bepalingen geeft (zie het antwoord op vraag 33).
Ten tweede: het nieuwe besluit heeft betrekking op een ander object
(voorbeeld: het perceel vervangt de planologische vrijstelling voor het
gebruik van een agrarisch perceel als parkeerterrein door de planologische vrijstelling voor hetzelfde gebruik van een geheel ander agrarisch
perceel). Als afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is, moet tegen het
nieuwe besluit afzonderlijk rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter
worden ingesteld. In andere gevallen moet als regel eerst bezwaar
worden gemaakt. Beroep tegen het nieuwe besluit maakt het voegen van
beide procedures ex artikel 8:14, eerste lid, van de Awb mogelijk (zie het
antwoord op vraag 34), en bezwaar tegen het nieuwe besluit kan de
bestuursrechter ertoe brengen om de procedure tegen het oorspronkelijke
bestreden besluit – dat overigens doorgaans is vervallen, of in ieder geval

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

22

voorlopig niet zal worden geëffectueerd – aan te houden totdat is beslist
op het bezwaar tegen het nieuwe besluit.
Het lijkt allemaal omslachtig, gecompliceerd en tijdrovend. Maar als de
bestuursrechter goed met partijen communiceert – dus duidelijk aangeeft
wat binnen welke termijn van welke partij wordt verlangd, alsook wanneer
en op welke wijze het onderzoek zal worden voortgezet, raken partijen het
spoor niet bijster (zie ook het antwoord op vraag 40).
Het vorenstaande toont nog eens duidelijk aan dat de bestuursrechter
maatwerk moet kunnen leveren, om per individueel geval te bezien welke
processuele maatregelen met zo weinig mogelijk vertraging leiden tot een
zo finaal mogelijke beslechting van het geschil. Daarom pleiten wij voor
behoud van de algemene formulering van artikel 8:51a, eerste lid, van de
Awb.
Verder menen wij dat niet de ernst van het gebrek of de aard van de
herstelmaatregelen doorslaggevend zijn bij de keuze tussen de bestuurlijke lus of een ander «finaliseringsinstrument», maar de potentiële tijdwinst en mogelijkheden voor belanghebbenden om hun belangen naar
voren te brengen. Deze mening hebben wij nader onderbouwd in het
antwoord op vraag 10, als vervolg op hetgeen hierover in de toelichting
op het wetsvoorstel is geschreven (Kamerstukken II 2007/08, 31 352, nr. 6,
blz. 14–15).
In zoverre is de bestuurlijke lus overigens niet uniek. Ook de diverse
andere bevoegdheden die de bestuursrechter kan benutten – zoals het
horen van getuigen (artikelen 8:46 en 8:60 van de Awb) en het benoemen
van een deskundige (artikel 8:47 van de Awb) – zijn niet aan wettelijk
omschreven voorwaarden gebonden. Dit onder het motto dat de
bestuursrechter per afzonderlijke casus kan bezien welk middel het meest
bijdraagt aan een adequate beslechting van het voorliggende geschil in
een zo kort mogelijke tijd.
49 (SP)
De leden van de SP-fractie wijzen de indieners op het artikel «De lus als
ontknoping van het proces», van Prof. Mr. B. J. Schueler in het Tijdschrift
voor Bouwrecht (2008). De vraag wordt (in paragraaf 6) opgeworpen of
ook een bevoegdheidsgebrek kan worden hersteld, dus dat een ander
bestuursorgaan het gebrek herstelt. Hebben de indieners bedoeld dat ook
een bevoegdheidsgebrek kan worden hersteld?
Wij willen inderdaad dat de bestuurlijke lus mede kan worden gebruikt als
middel om bevoegdheidsgebreken te herstellen. Hierbij moet worden
bedacht dat er – grof gezegd – drie categorieën bevoegdheidsgebreken
zijn te onderscheiden.
Categorie 1: het besluit is genomen namens een op zichzelf bevoegd
bestuursorgaan, maar zonder toereikende grondslag, omdat een
mandaatbesluit ontbreekt of onverbindend is (voorbeeld: hoofd afdeling
ruimtelijke ordening namens B&W; vrijstelling van het bestemmingsplan)
Categorie 2: het besluit is genomen door een onbevoegd bestuursorgaan,
maar het bevoegde bestuursorgaan is een onderdeel van dezelfde rechtspersoon (voorbeeld: B&W in plaats van burgemeester; vergunning voor
de exploitatie van een horecagelegenheid).
Categorie 3: het besluit is genomen door een onbevoegd bestuursorgaan,
maar het bevoegde bestuursorgaan is een onderdeel van een andere
rechtspersoon (voorbeeld: B&W in plaats van GS; milieuvergunning).
In geval van een bevoegdheidsgebrek categorie 1 levert toepassing van
de bestuurlijke lus geen probleem op. Zo kan de bestuursrechter het
bestuursorgaan, waaraan het besluit immers wordt toegerekend (artikel
10:2 van de Awb), vragen om het onbevoegd genomen besluit te bekrachtigen. Na de bekrachtiging kan de bestuursrechter het bestreden besluit
vernietigen, maar de rechtsgevolgen ervan onder omstandigheden in
stand laten (nader M. Schreuder-Vlasblom, Rechtsbescherming en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

23

bestuurlijke voorprocedure, Deventer: Kluwer 2008 (derde druk), blz.
437–439).
In geval van een bevoegdheidsgebrek categorie 2 is toepassing van de
bestuurlijke lus ook goed mogelijk. Bedenk in dit verband dat de
bezwaarschriftprocedure onder omstandigheden moet worden afgerond
door een ander bestuursorgaan dan het bestuursorgaan dat het primaire
besluit heeft genomen (nader L. M. Koenraad en K. H. Sanders, Besluiten
op bezwaar, Deventer: Kluwer 2006, blz. 136–139). Zie overigens het
antwoord op vraag 50.
In geval van categorie 3 lijkt toepassing van de bestuurlijke lus ons echter
niet aan de orde. Wij menen dat het dan meer voor de hand ligt om zelf in
de zaak te voorzien, door het primaire besluit te herroepen. Vervolgens
ligt het op de weg van het onbevoegde bestuursorgaan (B&W) om de
aanvraag waarop indertijd ten onrechte is beslist, door te zenden aan het
bevoegde bestuursorgaan (GS), op grond van artikel 2:3, eerste lid, van de
Awb.
50 (SP)
De auteur doet de suggestie hierover duidelijkheid te verschaffen in de
wet zelf. Wat is de reactie van de indieners op deze suggestie? Een andere
suggestie van deze auteur (paragraaf 7.5) is dat de wet zou moeten
bepalen dat het bestuur tot zes weken na de tussenuitspraak de gelegenheid krijgt om van het gebruik van de lus af te zien. Dit zou de duidelijkheid en snelheid ten goede komen. Graag ontvangen zij een reactie
hierop.
Over het herstel van een bevoegdheidsgebrek merken wij het volgende
op.
De suggestie van Schueler ziet op bevoegdheidsgebreken categorie 2 (als
bedoeld in het antwoord op vraag 49). Wij nemen diens suggestie om het
wetsvoorstel op dit punt te verduidelijken, over en zullen met het oog
hierop een nota van wijziging indienen.
Immers, als blijkt dat de bevoegdheid tot het nemen van het bestreden
besluit toekomt aan een ander bestuursorgaan, moet de tussenuitspraak
inhouden dat het bij de beroepsprocedure betrokken bestuursorgaan in de
gelegenheid wordt gesteld om het gebrek te laten herstellen.
Over de termijn voor het bestuursorgaan om mee te delen dat het afziet
van de gelegenheid om het gebrek te herstellen, merken wij het volgende
op. Wij hebben sympathie voor de suggestie van Schueler, omdat het
noemen van een termijn de snelheid en duidelijkheid inderdaad ten goede
komt.
Een vaste wettelijke termijn lijkt ons echter te rigide. In veel gevallen heeft
het bestuursorgaan redelijkerwijs minder tijd nodig voor het verschaffen
van duidelijkheid; soms is echter meer tijd nodig. Daarom willen wij het
aan de bestuursrechter overlaten om een termijn te noemen.
51 (CU)
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de indieners of het voorgestelde artikel 8:51a met deze formulering inderdaad de mogelijkheid biedt
om ook een ander bestuursorgaan het besluit te laten nemen, in het geval
het gebrek ziet op verkeerde bevoegdheid.
Wij verwijzen naar de antwoorden op de vragen 49 en 50.
52 (CU)
Deze leden vragen de indieners ook te reageren op een in de rechtsliteratuur gehanteerde stelling dat de introductie van de bestuurlijke lus
mogelijk een ondermijning zou kunnen betekenen van het corrigerende en
sanctionerende effect van een vernietiging. Zij vragen indieners of zij dit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

24

effect eveneens verwachten en op welke wijze dit zou kunnen worden
voorkomen bij de uitvoering van voorliggend wetsvoorstel.
Allereerst merken wij op dat het corrigerende effect van een uitspraak niet
alleen tot uitdrukking komt in het dictum, maar ook in de overwegingen
die daaraan voorafgaan.
Verder betekent herstel van het gebrek niet dat het oorspronkelijke
bestreden besluit buiten schot blijft. In zoverre verwijzen wij naar artikel
6:19, derde lid, van de Awb: vernietiging ervan is mogelijk als de eisende
partij daarbij belang heeft. Hiervan is onder meer sprake als de eisende
partij wegens het oorspronkelijke besluit schade heeft geleden en kenbaar
maakt deze schade te willen verhalen (recente voorbeelden: CRvB 29 april
2008, JB 2008/147, ABRvS 10 oktober 2007, AB 2008, 95, en CBb 4 oktober
2007, JB 2008/19).
Bovendien kan de bestuursrechter ook zonder gegrondverklaring van het
beroep een bestuursorgaan veroordelen tot vergoeding van gemaakte
proceskosten (artikel 8:75, eerste lid, van de Awb) en gelasten dat het
betaalde griffierecht wordt vergoed door de rechtspersoon waarvan het
bestuursorgaan een onderdeel vormt (artikel 8:74, tweede lid, van de
Awb).
Een en ander leidt ons tot de conclusie dat het wetsvoorstel het corrigerende effect van een einduitspraak niet ondermijnt.
Overigens zijn wij van mening dat bestuursrechtspraak niet is bedoeld om
een bestuursorgaan te straffen, maar «slechts» om te voorkomen dat
belanghebbenden nadeel ondervinden van onrechtmatige besluiten.
53 (CU)
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat indieners in de
onderbouwing van het wetsvoorstel veel aandacht besteden aan het
belang van snelle besluitvorming door het bestuursorgaan. Deze leden
missen in de argumentatie het perspectief van het belang van de burger.
Zij veronderstellen dat het niet de bedoeling van indieners is dat de
bestuurlijke lus in alle gevallen erop is gericht om gebreken van het
bestuursorgaan te herstellen, terwijl de burger geen mogelijkheid meer
heeft om fouten zijnerzijds te herstellen. De leden van de ChristenUniefractie vragen indieners de proportionaliteit van de voorstellen beter te
beargumenteren, nu de burger, die veelal meer belang heeft bij vernietiging van een uitspraak, in zijn belangen kan worden geschaad.
Wij herhalen dat dé burger niet bestaat, en dat de bestuursrechter en het
bestuursorgaan ook nadrukkelijk rekening moeten houden met belanghebbenden die aan een bestreden besluit aanspraken of verwachtingen
ontlenen. In het verlengde hiervan zijn wij van oordeel dat snelle besluitvorming wellicht nadelen heeft voor bepaalde groepen burgers (degenen
die de uitvoering van een besluit zo lang mogelijk willen tegenhouden),
maar belangrijke voordelen heeft voor andere groepen burgers (degenen
die een rechtens te respecteren belang bij een zo spoedig mogelijke effectuering van een besluit hebben).
Wat betreft de mogelijkheid voor belanghebbenden om vergissingen te
herstellen, willen wij verwijzen naar het antwoord op vraag 3. Deze
kwestie speelt in een veel breder verband dan de bestuurlijke lus, en
behoort naar ons oordeel dan ook in dat bredere verband te worden
besproken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

25

II ARTIKELEN
Artikel I

B
Artikel 8:51a
Eerste lid
54 (CDA)
In het artikel staat dat de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid
kan stellen een gebrek in het besluit te herstellen, aldus de leden van de
CDA-fractie. Maar wijst die formulering niet op de mogelijkheid dat een
ander bestuursorgaan het gebrek herstelt?
Wij verwijzen naar het antwoord op vraag 50.
55 (CDA)
Echter blijkt uit de reactie van zowel indieners als de Raad van State dat zij
wel degelijk bedoelen dat een bevoegdheidsgebrek in de lus kan worden
hersteld. Genoemde leden vragen of dit niet specifieker in de wettekst tot
uitdrukking moet komen? Graag ontvangen zij een reactie.
Wij verwijzen naar het antwoord op vraag 50.

Tweede lid
56 (CDA)
De leden van de CDA-fractie merken op dat de initiatiefnemers ervoor
hebben gekozen om geen termijn waarbinnen het bestuursorgaan het
gebrek moet herstellen, in de wet op te nemen. Vrezen de initiatiefnemers
(en de regering) geen oneigenlijk gebruik van de bestuurlijke lus bij het
ontbreken van een termijn? Is het niet verstandiger om verlenging van de
termijn te binden aan een maximaal aantal malen, vragen deze leden.
Naar onze overtuiging is de bruikbaarheid van de bestuurlijke lus gediend
met open normen, teneinde op deze wijze maatwerk te kunnen leveren. In
zoverre zij onder meer verwezen naar de antwoorden op de vragen 10 en
24.
Wij zijn niet bang voor misbruik van de bestuurlijke lus door het bestuursorgaan, aangezien de bestuursrechter de regie over de voortgang van de
«herstelprocedure» behoudt. In zoverre zij verwezen naar het antwoord op
de vragen 31 en 35.
Gelet op een en ander zien wij thans geen aanleiding tot het noemen van
vaste termijnen, en evenmin tot maximeren van het aantal bestuurlijke
lussen tijdens één beroepsprocedure. Wij voelen ons in deze overtuiging
gesterkt door de formulering van bijvoorbeeld artikel 8:47 van de Awb. De
bestuursrechter beschikt over een grote vrijheid bij de beslissing inzake
het consulteren van een deskundige. Artikel 8:47 van de Awb noemt geen
termijn waarbinnen de deskundige aan de bestuursrechter moet adviseren, en maakt het mogelijk dat tijdens één beroepsprocedure diverse
deskundigen worden geraadpleegd. Ons is echter niet gebleken dat deze
vrijheid problemen veroorzaakt. Zie verder het antwoord op vraag 57.
Volgens ons is de bestuursrechter dan ook goed in staat om ervoor te
zorgen dat toepassing van de bestuurlijke lus niet leidt tot ernstige vertraging in de afhandeling van het beroep. Dit onder het motto: mild als het
kan, en streng als het moet. Bovendien heeft de bestuursrechter ook zelf
belang bij het zo kort mogelijk houden van termijnen en het zo min mogelijk meermalen toepassen van de bestuurlijke lus. Verkorting van
doorlooptijden is immers een punt dat de structurele aandacht van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

26

gerechten en de RvdR heeft.
Bij dit alles komt nog dat de RvdR en de gerechten kunnen besluiten om
nadere, uniforme termijnen neer te leggen in de diverse procesregelingen.
57 (CU).
De leden van de ChristenUnie hebben begrip voor de argumentatie van
indieners om geen vaste termijn waarbinnen een bestuursorgaan het
gebrek kan herstellen, in de wet op te nemen. Zij kunnen zich voorstellen
dat de termijnen voor herstel van een gebrek aanzienlijk kunnen
verschillen per situatie. Indieners laten het aankomen op de praktijk. De
leden van de ChristenUnie-fractie vragen de indieners wat volgens hen
«een gelegen tijd» is om vast te stellen wat een goede termijn is.
Bij «een gelegen termijn» kan aansluiting worden gezocht bij de termijnen
die de Awb nu noemt, bijvoorbeeld vier weken zoals in artikel 8:42, eerste
lid (inzenden van op de zaak betrekking hebbende stukken en een
verweerschrift) en artikel 8:47, vijfde lid (reageren op een rapport van een
door de bestuursrechter benoemde deskundige).
Merk overigens op dat de Awb uitdrukkelijk voorziet in de mogelijkheid
om deze termijn te verlengen, in respectievelijk artikel 8:42, tweede lid, en
artikel 8:47, zesde lid. Deze bepalingen worden in de praktijk ook veelvuldig toegepast, vaak op verzoek van degene die een proceshandeling
moet verrichten. Dit onderstreept de behoefte aan maatwerk en flexibiliteit.
58 (CU)
Deze leden vragen bovendien naar de praktische uitwerking van de mogelijkheid om de termijn te verlengen. Zou het niet wenselijk zijn om die
mogelijkheid van verlenging te betrekken bij het vaststellen «te gelegener
tijd» van een vaste termijn? Die mogelijkheid tot verlenging kan immers
leiden tot vertragingstactiek.
Voor vertragingstactiek van het bestuursorgaan zijn wij niet bevreesd, in
ieder geval zolang de bestuursrechter als dominus litis de verantwoordelijkheid voor de voortgang van de beroepsprocedure draagt.

Artikel 8:51b
59 (SP)
De leden van de SP-fractie lezen in de memorie van toelichting bij het
derde lid dat de bestuursrechter de bevoegdheid heeft om «beide
termijnen op verzoek van het bestuursorgaan te verlengen.» Wat indien
een van de belanghebbenden iets meer tijd nodig heeft om zijn zienswijze
over de wijze waarop het gebrek is hersteld, te verzenden? Is dat ook
mogelijk? Zo nee, waarom niet?
Uiteraard krijgt ook de belanghebbende uitstel voor het formuleren van
een zienswijze over het herstel van het gebrek, indien de belanghebbende
daarvoor meer tijd nodig heeft.
Overigens verwachten wij dat de bestuursrechter de bevoegdheid tot het
verlengen van een termijn – voor zowel het bestuursorgaan als belanghebbenden – slechts terughoudend zal gebruiken. Zie in dit kader artikel 4,
eerste lid, van de Procesregeling bestuursrecht 2008: de rechtbank
verlengt een door haar gestelde termijn slechts in uitzonderlijke omstandigheden en indien daarom schriftelijk en gemotiveerd is verzocht. Artikel
11 van de Procesregeling belastingkamers gerechtshoven en artikel 4 van
de Procesregeling bestuursrechterlijke colleges 2006 bevatten vergelijkbare regelingen.
Na inwerkingtreding van de Wet bestuurlijke lus Awb zullen de zojuist
genoemde procesregelingen van toepassing zijn bij het hanteren van de
bestuurlijke lus, die immers een plaats in hoofdstuk 8 van de Awb krijgt
(vgl. Kamerstukken II 2007/08, nr. 6, blz. 17).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

27

60 (CU)
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat ook in artikel 8:51b
geen vaste termijn wordt genoemd, terwijl daarvoor toch wel enig vergelijkingsmateriaal in het bestuursrecht of burgerlijk procesrecht voorhanden is. Zou hier niet een redelijke termijn kunnen worden gesteld, zo
vragen deze leden.
Wij verwijzen naar de antwoorden op de vragen 56 en 57.
C

Artikel 8:57
61 (CU)
De Raad van State heeft de vraag gesteld of een tussenuitspraak zonder
voorafgaande zitting wel in overeenstemming is met de eisen van artikel 6
EVRM, aldus de leden van de CDA-fractie. De indieners antwoorden
daarop dat een tussenuitspraak altijd impliceert dat het besluit vernietigbaar is, hetgeen altijd in het voordeel van de eisende burger is. Deelt de
regering de opvatting van de indieners of ziet zij een schending van artikel
6 EVRM?
De opvatting van de regering in dezen is ons niet bekend.
Wijzelf blijven van mening dat schending van artikel 6 van het EVRM niet
aan de orde is. In dit kader zij allereerst verwezen naar de toelichting op
het voorstel (Kamerstukken II 2007/08, 31 352, nr. 6, blz. 17–18). Daaraan
voegen wij hier het volgende toe.
Partijen kunnen in ieder geval reeds tijdens de beroepsprocedure hun
opvattingen over de tussenuitspraak naar voren brengen, namelijk tijdens
de zogeheten «bodemzitting» die is als bedoeld als afsluiting van het
vooronderzoek. Daar kunnen belanghebbenden betogen dat het bestreden
besluit meer en/of andere gebreken kent dan het gebrek dat waarop in de
tussenuitspraak is gewezen.
Indien het bestuursorgaan meent dat het bestreden besluit geen gebreken
kent, kan het besluiten om geen gebruik te maken van de gelegenheid die
de tussenuitspraak biedt, en deze beslissing vervolgens tijdens de bodemzitting toelichten.
Het vorenstaande moge duidelijk maken dat belanghebbenden te allen
tijde de gelegenheid krijgen om hun belangen mondeling ten overstaan
van een bestuursrechter te bepleiten.
In dit kader signaleren wij overigens dat de bestuursrechter ook tal van
andere vooronderzoeksbevoegdheden kan benutten zonder partijen te
vragen naar hun mening hierover, terwijl ook het gebruik van deze
bevoegdheden verstrekkende gevolgen kan hebben.
Neem het verzoek om schriftelijk inlichtingen te geven (artikel 8:45, eerste
lid, van de Awb). De partij aan wie het verzoek is gericht, moet de
verlangde medewerking verlenen (artikel 8:28, eerste lid, van de Awb). Als
de betrokken partij deze medewerking niet verleent, kan de bestuursrechter daaruit de gevolgtrekkingen maken die hem geraden voorkomen
(artikel 8:31 van de Awb). De praktijk is dat de partij die niet of niet
adequaat reageert op een «8:45-verzoek», de procedure verliest. Toepassing van artikel 8:45, eerste lid, van de Awb kan dus een doorslaggevende
invloed op de einduitspraak hebben, terwijl partijen er eerst tijdens de
bodemzitting op kunnen reageren. Hetzelfde geldt voor het oproepen van
getuigen (artikel 8:46 van de Awb) en het benoemen van een deskundige
(artikel 8:47 van de Awb).
62 (SP)
In dit artikel lezen de leden van de SP-fractie dat de bestuursrechter
voldoende mogelijkheden gegeven moeten worden om te bepalen dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

28

een nader onderzoek ter zitting achterwege moet blijven, omdat het wel
eens zou kunnen zijn dat een partij er op uit is de zitting aan te grijpen om
de procedure te vertragen. Op welke indicaties baseert de rechter dit
vermoeden?
Het komt met enige regelmaat voor dat een eisende partij eertijds met
succes heeft verzocht om een voorlopige voorziening, zodat het bestreden
besluit is geschorst tot zes weken na verzending van de einduitspraak.
Zo’n partij heeft belang bij het zo lang mogelijk uitstellen van de einduitspraak, en kan in de verleiding komen om elke mogelijkheid tot verlenging
van de beroepsprocedure aan te grijpen. Daarom vinden wij het belangrijk
om de bestuursrechter toe te rusten met een wapen om misbruik van
procesrecht zo effectief mogelijk te bestrijden.
In dit kader benadrukken wij – onder verwijzing naar het antwoord op
vraag 5 – nogmaals dat de bestuursrechter terdege rekening moet houden
met de belangen van álle burgers die gevolgen van de effectuering van
het bestreden besluit (kunnen) krijgen. De bestuursrechter wordt dus
geacht zich niet alleen te bekommeren om de positie van de tegenstanders van het bestreden besluit, maar zeker ook om de positie van voorstanders van het bestreden besluit.
63 (SP)
Wordt hiermee feitelijk niet het bestuursorgaan beloond voor slecht
gedrag of beter gezegd, een onzorgvuldige of onvolledige voorbereiding
van het besluit?
Niet genoeg kan worden benadrukt dat uiteindelijk burgers die aan het
bestreden besluit aanspraken of verwachtingen ontlenen, veel meer last
hebben van een slechte voorbereiding van dit besluit, dan het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen. Het in het antwoord op
vraag 22 gegeven voorbeeld laat dit duidelijk zien.
Bezien vanuit deze optiek, kunnen de termen «belonen» en «bestraffen»
van het bestuursorgaan wat ons betreft beter worden vermeden. Bij
constatering van een gebrek gaat het erom de rechtens te respecteren
belangen van álle belanghebbenden tegen elkaar af te wegen, en aan de
hand daarvan te bezien welke consequenties dit voor de inrichting van de
beroepsprocedure en de einduitspraak zou moeten hebben.
64 (D66)
De leden van de fractie van D66 merken op dat een bindende tussenuitspraak kan worden gedaan zonder dat een zitting plaats heeft gevonden.
De tussenuitspraak kan deels eindbeslissingen bevatten en dus van ingrijpende aard zijn. Artikel 8:88 Awb is van toepassing op een tussenuitspraak. Uit de jurisprudentie is gebleken dat artikel 8:88 Awb beperkt
wordt uitgelegd, en dus dat de tussenuitspraak als een vaststaand
gegeven kan worden beschouwd. Volgens de indieners van het wetsvoorstel is het niet laten plaatsvinden van een zitting niet strijdig met artikel 6
EVRM. Dit artikel is volgens de indieners niet aan de orde omdat in het
geval van een tussenuitspraak het besluit een gebrek vertoont. De overwegingen van de rechter zijn dus gunstig voor de eisende burger en
nadelig voor het bestuursorgaan.
65 (D66)
Echter, voor de eisende burger kan het van belang zijn zich uit te laten
over welke gebreken aan het besluit kleven. De eisende burger kan van
mening zijn dat er sprake is van meer gebreken. Ook kunnen belanghebbenden bij een tussenuitspraak zonder zitting zich niet uitlaten over de
vraag of er überhaupt sprake is van een gebrek. Hoe zien de indieners
vanuit dit perspectief de verhouding tussen artikel 6 EVRM en de mogelijkheid om een bindende tussenuitspraak te doen zonder hoorzitting?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

29

Allereerst zij verwezen naar de antwoorden op de vragen 41 tot met 43
(met beschouwingen over de gebondenheid van de bestuursrechter aan
diens eigen tussenuitspraak), en naar de antwoorden op de vragen 61 en
62 (met beschouwingen over de mogelijkheden van partijen om hun
zienswijze over de tussenuitspraak reeds tijdens de beroepsprocedure
mondeling naar voren te brengen). Hieraan voegen wij het volgende toe.
Naarmate de bestuursrechter overweegt om meer ingrijpende eindbeslissingen in de tussenuitspraak neer te leggen, bestaat eerder aanleiding om
de tussenuitspraak pas te doen na het beleggen van een zitting, gezien de
invloed van de tussenuitspraak op de einduitspraak, zeker als meer
partijen bij het geschil zijn betrokken.
En de hogerberoepsrechter moet terughoudender zijn met het «rauwelijks» doen van een tussenuitspraak dan de rechtbank, gezien het feit dat
tegen zijn uitspraak geen nationale rechtsmiddelen kunnen worden
aangewend.
Het vorenstaande geeft ons echter geen aanleiding om het toepassingsbereik van de bestuurlijke lus op voorhand te beperken. Naar onze overtuiging moet en kan de bestuursrechter per individueel geval nagaan of
het doen van een tussenuitspraak zonder daaraan voorafgaande zitting de
processuele belangen van een partij kan aantasten.
65 (D66)
De leden van de D66-fractie wijzen er ook op dat de bestuurlijke lus een
rol zal gaan spelen in bijzondere regelgeving zoals de Wet bijzondere
opnemingen psychiatrische ziekenhuizen (Wet BOPZ). Zie voor de toepassing van de Awb in de Wet BOPZ het arrest van de Hoge Raad van
16 maart 2007, BJ 2007, 14 en de conclusie van Advocaat-Generaal F. F.
Langemeijer hierbij. In de Wet BOPZ wordt onder andere de gedwongen
opname geregeld. Volgens artikel 41 e.v. Wet BOPZ kan beroep worden
ingesteld tegen een beslissing van de klachtencommissie bij de rechtbank.
Bij een niet tijdige beslissing van de klachtencommissie kan een klacht
rechtstreeks voorgelegd worden aan de rechtbank. Hoe verhoudt zich in
dit geval de mogelijkheid tot het doen van een bindende tussenuitspraak
zonder zitting tot artikel 5 EVRM?
Ingevolge artikel 8:5 van de Awb, bezien in samenhang met onderdeel H1
van de bij dit artikel behorende bijlage, kan tegen besluiten op grond van
de Wet Bopz kan geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld.
Dit betekent dat hoofdstuk 8 van de Awb – en dus ook artikel 8:51a – niet
van toepassing is op de procedure als bedoeld in artikel 41a van de Wet
Bopz.
Daarom kunnen de complicaties waarvoor de leden van D66 vrezen, zich
niet voordoen. Toepassing van de door ons voorgestelde bestuurlijke lus
is namelijk niet mogelijk in geschillen over de toepassing van de wet
Bopz.
66 (D66)
De leden van de fractie van D66 zien de mogelijkheid van het doen van
een tussenuitspraak zonder zitting als een probleem. Zij kunnen zich voorstellen dat bijvoorbeeld artikel 8:57 Awb of de artikelen 8:54 en 8:55 Awb
van overeenkomstige toepassing worden verklaard op de bestuurlijke lus.
Hoe kijken de indieners van dit wetsvoorstel hiertegen aan?
De suggestie van de leden van D66 maakt dat het instrument van de
bestuurlijke lus minder flexibel wordt. Dit heeft twee relevante, en volgens
ons niet hypothetische, risico’s.
Ten eerste. De bestuursrechters die ernaar streven om een gebrekkig
bestreden besluit reeds tijdens de beroepsprocedure door het bestuurs-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

30

orgaan te laten herstellen, vallen terug op de huidige informele praktijk
zoals beschreven in de toelichting (Kamerstukken II 2007/08, 31 352, nr. 6,
blz. 7).
Ten tweede. De bestuursrechters zijn überhaupt minder geneigd tot
toepassing van wat voor bestuurlijke lus dan ook, en laten het aankomen
op de traditionele «kale» vernietiging.
Verbieden van de huidige informele praktijk heeft geen enkele zin, en
verplichten tot toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb is niet
aan de orde.
En in zijn algemeenheid geldt: hoe ingewikkelder een regeling die voorziet
in een nieuwe bevoegdheid, des te groter kans op het negeren ervan.
67 (D66)
Zoals de leden van de fractie van D66 hierboven hebben gesteld, heeft de
invoering van de bestuurlijke lus ook gevolgen voor bijzondere regelgeving, zoals de Wet BOPZ maar ook voor bijvoorbeeld belastingwetgeving.
Deze leden missen een toelichting op de gevolgen voor bijzondere regelgeving. Graag ontvangen zij alsnog een toelichting hierop.
De invoering van de bestuurlijke lus heeft geen gevolgen voor de uitvoering van de Wet Bopz; zie het antwoord op vraag 65). In dit kader signaleren wij dat de bestuurlijke lus niet kan worden toegepast in geschillen
waarop hoofdstuk 8 van de Awb niet van toepassing is (zoals bij de
uitvoering van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften).
Voor de uitvoering van belastingwetgeving geldt dat belastingrechters
veel vaker dan andere bestuursrechters op de voet van artikel 8:72, vierde
lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien, zodat toepassing van de bestuurlijke lus daar naar verwachting uitzondering zal blijven; zie het antwoord
op vraag 30.
Voor het overige merken wij op dat de bestuurlijke lus geen invloed heeft
op de aard van de door het bestuursorganen te nemen besluiten, maar
slechts voor de termijn waarbinnen deze besluiten moeten worden
genomen. De gevolgen van invoering van de bestuurlijke lus voor de
bijzondere wetgeving zijn dus nihil. Het wetsvoorstel kan wel enige consequenties voor de uitvoeringspraktijk hebben, maar deze consequenties
lijken ons beperkt.
E

Artikel 8:72, vierde lid
68 (D66)
Dezelfde vraag – wordt het bestuursorgaan hiermee feitelijk niet beloond
voor slecht gedrag? – hebben de leden van de SP-fractie bij dit artikel, de
bepaling waarin staat dat de voorbereiding van het nieuwe besluit niet
geheel overeenkomstig de eisen bedoeld in afdeling 3.4 hoeft te
geschieden. Waarvoor is dat nodig?
Allereerst verwijzen wij naar de antwoorden op de vragen 63 en 66.
Het voorstel tot wijziging van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb vindt zijn
oorsprong in het streven naar een zo groot mogelijke toepasbaarheid van
een bestuurlijke lus die echt zoden aan de dijk zet, dit wil zeggen: daadwerkelijk leidt tot snellere duidelijkheid over de uitvoerbaarheid van het
bestreden besluit dan het volstaan met een «kale» vernietiging.
Naar onze overtuiging zijn er situaties waar het geheel overdoen van de
bestuurlijke voorprocedure niet leidt tot relevante nieuw informatie, maar
wel tot schade aan belangen van derden zoals vergunninghouders (zie in
het antwoord op vraag 22 gegeven voorbeeld). Daarom achten wij het
gerechtvaardigd om een uitzondering mogelijk te maken. Het spreekt
vanzelf (zie ook Kamerstukken II 2007/08, 31 352, nr. 6, blz. 19–20) dat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

31

bestuursrechter afdeling 3.4 Van de Awb niet buiten toepassing mag
stellen als daardoor processuele belangen van een partij kunnen worden
geschaad.
69 (D66)
Wat is de reden dat de wetgever deze mogelijkheden die nu in dit wetsvoorstel worden geïntroduceerd, maar geldig zijn voor het gehele
bestuursprocesrecht, niet eerder heeft geïntroduceerd? Zijn er redenen
dat de wetgever dit niet mogelijk heeft gemaakt?
Wij zagen geen geldige reden om mogelijkheid tot buitentoepassingstelling van afdeling 3.4 Van de Awb niet voor het gehele bestuursprocesrecht mogelijk te maken. Immers, ook als toepassing van de
bestuurlijke lus achterwege blijft, bestaat nog steeds belang bij een zo
snel mogelijke duidelijkheid over de uitvoerbaarheid van een bestreden
besluit waaraan een gebrek kleeft.
Wij hebben de parlementaire geschiedenis van artikel 8:72 van de Awb
geraadpleegd, maar die zwijgt over de problematiek waarvoor het wetsvoorstel een oplossing wil bieden. Ons is dus niet bekend wat regering en
parlement indertijd heeft bewogen om niets regelen over het buiten
toepassing stellen van afdeling 3.4 van de Awb door de bestuursrechter.
F

Artikel 8:80a
70 (D66)
De leden van de fractie van D66 hebben nog een paar vragen over het
voorgestelde artikel 8:80a Awb. Volgens dit artikel 8:80a dient de rechter in
de tussenuitspraak zoveel mogelijk te vermelden op welke wijze het
gebrek kan worden hersteld. Hoe verhoudt deze bevoegdheid van de
rechter zich tot de beleidsvrijheid van het bestuursorgaan?
De bestuursrechter moet bij het doen van een tussenuitspraak de
bestaande beleids- en beoordelingsvrijheid van het bestuursorgaan net
zozeer respecteren als bij het doen van een einduitspraak; zie ook het
antwoord op vraag 20. Het gevolg hiervan is dat het begrip «op welke
wijze» beperkter moet worden uitgelegd dan de leden van D66 wellicht
veronderstellen.
71 (D66)
Naast de verhouding van dit artikel tot de beleidsvrijheid van het
bestuursorgaan vragen de leden van de fractie van D66 of het voorgestelde artikel 8:80a Awb wel goed zal werken in de praktijk. De Raad van
State zegt in zijn advies dat de rechter slecht kan beoordelen hoe de voorbereiding van een besluit moet verlopen. Ook in de literatuur, door B.J.
Schueler in het Tijdschrift voor Bouwrecht, is dit gesteld: door het vaak
toepassen van evaluatieve en vage normen kunnen de rechtsgevolgen
pas gaandeweg de besluitvorming geconcretiseerd worden. Zal het zoveel
mogelijk vermelden op welke wijze een gebrek kan worden hersteld niet
leiden tot een te grote belasting van de rechter?
Wij verwijzen allereerst naar de antwoorden op de vragen 20 en 70 (over
de noodzaak voor de bestuursrechter om de bestaande beleidsen
beoordelingsvrijheid van het bestuursorgaan te respecteren), en het
antwoord op vraag 29 (over het werk waarmee de bestuursrechter bij een
«kale» vernietiging kan worden geconfronteerd).
Met het in de tussenuitspraak zo helder mogelijk verwoorden van de
onderzoeksmaatregelen die de bestuursrechter verlangt, kan worden
voorkomen dat het bestuursorgaan na toepassing van de bestuurlijke lus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

32

komt met een product – zoals een nader besluit, een aanvullende «vormvrije» motivering of een extra (onderbouwing van een) advies – dat de
toets der rechterlijke kritiek nog steeds niet kan doorstaan. Zo’n situatie
leidt tot dubbel werk voor zowel de bestuursrechter als het bestuursorgaan.
ARTIKEL V
72 (CDA)
In de memorie van toelichting staat, zo merken de leden van de CDAfractie op, dat ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
de bestuurlijke lus kan toepassen. Het bestuursorgaan krijgt dan niet
slechts de gelegenheid om gebreken te herstellen, maar het krijgt een
opdracht dat te doen. De Raad van State deelt niet de mening van de
indieners en stelt dat «bestuursorganen om legitieme redenen een voorkeur kunnen hebben voor een nieuwe besluitvormingsprocedure in plaats
van het nemen van een herstelbesluit ter uitvoering van de bestuurlijke
lus». Zijn de indieners en de regering dezelfde mening toegedaan als de
Raad van State? Graag ontvangen deze leden een reactie.
De opvatting van de regering in dezen is ons niet bekend.
Wijzelf zien nog steeds onvoldoende aanleiding om de verplichting voor
het bestuursorgaan bij toepassing van de bestuurlijke lus in hoger beroep
te vervangen door een bevoegdheid. In zoverre zij allereerst verwezen
naar onze reactie op het advies van de Raad van State (Kamerstukken II
2007/08, 31 352, nr. 4, blz. 23).
Bovendien, niet valt in te zien waarom de hogerberoepsrechter een
bestuurlijke lus nodig acht als dezelfde rechter meent dat het bestuursorgaan een legitieme reden kan hebben om een geheel nieuw besluitvormingstraject te prefereren. Dit heeft welbeschouwd niet zoveel te
maken met een respect voor bestaande beleids- en beoordelingsvrijheid,
maar veel meer met een gebrek aan vertrouwen in de juistheid van de
eigen tussenuitspraak. Het binden van een bestuursorgaan aan een
bepaalde (beslis)termijn vormt toch geen aantasting van de vrijheid van
het bestuursorgaan bij het afwegen van belangen? Ware dat wel zo, dan
zou het opleggen van dwangsommen aan trage bestuursorganen ook een
ongerechtvaardigde inbreuk op beleids- en beoordelingsvrijheid vormen.
Bij dit alles komt nog dat het bestuursorgaan – net als de bestuursrechter
– terdege rekening moet houden met belangen van personen die aan het
bestreden besluit aanspraken of verwachtingen ontlenen, en dat deze
personen in geval van hoger beroep reeds geruime tijd in onzekerheid
verkeren over hun rechtspositie. Gelet hierop komt ooit een moment
waarop het bestuursorgaan aan deze verantwoordelijkheid wordt herinnerd door de bestuursrechter.
Vermeij
Koopmans
Neppérus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 352, nr. 8

33