Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

21 501-07

Raad voor Economische en Financiële Zaken

Nr. 863

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 23 november 2011
Op 10 november ontving ik uw brief «Reactie op brief Algemene Rekenkamer van 15 augustus 2011 over controle op het Europees Stabilisatie
Mechanisme (ESM)». In deze brief verzocht u mij om schriftelijk in te gaan
op de door de leden van de commissie voor Financiën gesignaleerde
zorgen en onrust over de werking van het ESM. Ook verzoekt u mij u te
informeren over het beoogde behandeltraject van het ESM verdrag. In
deze brief ga ik in op deze verzoeken van de Tweede Kamer.
Europese planning en nationale ratificatie
In de brief aan uw Kamer over de planning van de besluitvorming
Europese schuldencrisis (Kamerstuk 21 501-20, nr. 586) heb ik u gemeld
dat ondertekening op zijn vroegst voorzien was voor 29 november 2011.
Inmiddels is duidelijk geworden dat vanwege de ontwikkelingen rondom
verschillende eurolanden deze datum niet langer haalbaar wordt geacht.
Naar verwachting zal ondertekening door de ministers van Financiën pas
geschieden na november. Na ondertekening tijdens een Eurogroep plus
bijeenkomst zal het ESM verdrag in de verschillende lidstaten dienen te
worden goedgekeurd door de nationale parlementen en vervolgens
geratificeerd. Ook zal de toevoeging van een nieuw, derde lid aan artikel
136 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie ter
goedkeuring worden voorgelegd. Het nieuwe lid van artikel 136 biedt de
zekerheid dat het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie
niet in de weg staat aan de oprichting van het ESM door de landen die de
euro als munt hebben. Dit betekent dat het ESM verdrag en deze
verdragswijziging tezamen met de memories van toelichting aangeboden
zullen worden aan de Raad van State en vervolgens aan de StatenGeneraal.
Voor wat betreft de vraag van uw Kamer ten aanzien van het behandeltraject van het ESM verdrag is van belang dat het Koninkrijk niet wordt
gebonden aan een verdrag zonder voorafgaande goedkeuring door de
Staten-Generaal. Voor deze goedkeuring door de Staten-Generaal kan

kst-21501-07-863
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 21 501-07, nr. 863

1

geopteerd worden voor uitdrukkelijke dan wel stilzwijgende goedkeuring.
Gezien de grote belangstelling die uw Kamer in eerdere overleggen heeft
getoond voor dit verdrag en het feit dat het in het onderhavige geval gaat
om een verdrag waarbij grote financiële belangen gemoeid zijn voor
Nederland, zal ik de Staten-Generaal vragen uitdrukkelijke goedkeuring bij
wet aan dit verdrag te verlenen.
In het vervolg van deze brief zal ik ingaan op vragen die gerezen zijn
rondom het ESM, zoals die onder meer blijken uit het in uw brief
genoemde beeldfragment.
Waarom is het maatschappelijk kapitaal van het ESM vastgesteld op 700
miljard euro?
Voor het ESM is gekozen voor een zo efficiënt mogelijke kapitaalstructuur
die leidt tot een stabiel leenvolume en een robuuste kredietwaardigheid.
Het maatschappelijk kapitaal van 700 miljard euro past bij een effectief
leenvolume van 500 miljard euro wat gelijk is aan het gezamenlijke
leenvolume van de tijdelijke Europese Financiële Stabilisatie Faciliteit
(EFSF, 440 miljard euro) en het Europese Financiële Stabilisatie Faciliteit
Mechanisme (EFSM, 60 miljard euro). Om dit leenvolume op een stabiele
wijze vorm te geven en daarbij de hoogst mogelijke kredietwaardigheid
ter verzekering van dit leenvolume te verkrijgen en te houden zullen de
ESM-leden zorgen voor een robuuste financieringsstructuur. Het ESM zal
daarom een maatschappelijk en geplaatst kapitaal hebben van 700 miljard
euro met een volgestort kapitaal van 80 miljard euro. Dit betekent dat het
ESM voor maximaal 700 miljard aandelen aan de ESM-leden mag
uitgeven en dat bij oprichting ook doet. Echter, niet de volledige 700
miljard euro wordt door de lidstaten direct op de aandelen gestort. Dit is
bij oprichting beperkt tot 80 miljard euro. Hierdoor blijft over 620 miljard
euro niet-volgestort kapitaal waarvan, indien noodzakelijk, de ESM-leden
gevraagd kan worden om (een deel daarvan) alsnog vol te storten. Op de
wijzen van besluitvorming hiertoe ga ik in de volgende paragraaf nader in.
Doordat voor het ESM een maatschappelijk kapitaal van 700 miljard euro
wordt vastgesteld wordt het leenvolume van 500 miljard euro volledig
gedekt door het gestorte kapitaal van 80 miljard euro, en het
niet-volgestorte kapitaal van de eurolanden. Door deze verhouding tussen
oproepbaar kapitaal en gestort kapitaal zijn de hoogst mogelijk kredietbeoordeling van het ESM en het leenvolume van het ESM gewaarborgd. Het
gestort kapitaal van 80 miljard euro dient daarbij als een buffer voor de
financiële verplichtingen van het ESM. In vergelijking met het EFSF,
waarbij uitsluitend sprake is van garanties en wordt vereist dat alle
verplichtingen van het EFSF volledig gedekt worden door middel van
beschikbare garanties van EFSF-leden met de hoogst mogelijke kredietbeoordeling, is de opzet van het ESM efficiënter. Dit komt doordat in het
ESM sprake is van een structuur met een substantieel niveau van gestort
kapitaal met de mogelijkheid om kapitaal gelijkmatig op te vragen. Een
relatief hoog aandeel van geplaatst kapitaal zorgt volgens Eurostat er
tevens voor dat de schuld van het ESM niet zal worden toegerekend aan
de schuld van de ESM-leden.
Hoe kan ertoe worden besloten het maatschappelijk kapitaal van het ESM
te verhogen?
De besluitvormingsprocedures binnen het ESM zijn zo vormgegeven dat
lidstaten niet tegen hun wil gebonden kunnen worden aan belangrijke
beslissingen en de democratische controle gewaarborgd is. Na inwerkingtreding van het ESM verdrag kan het maatschappelijk kapitaal van het
ESM aangepast worden door een besluit van de Raad van gouverneurs.
De Raad van gouverneurs bestaat uit de ministers van Financiën van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 21 501-07, nr. 863

2

ESM-leden. Zoals bij alle belangrijke besluiten wordt ook het besluit om
het kapitaal van het ESM aan te passen genomen op basis van onderlinge
overeenstemming. Dat houdt in dat een besluit wordt genomen met
eenparigheid van stemmen van de gouverneurs die deelnemen aan de
stemming, waarbij een stemonthouding de besluitvorming niet kan
blokkeren. De lidstaten hebben in een dergelijke besluitvormingsprocedure dus een feitelijk veto. Deze stemprocedure zal gelden voor alle
belangrijke besluiten binnen het ESM, zoals het verstrekken van financiële
bijstand, de vorm die deze bijstand heeft, het leenvolume van het ESM en
eventuele veranderingen in het instrumentarium van het ESM. Bovendien
zal ik, zoals ik in eerdere overleggen en brieven aan de Tweede Kamer heb
gemeld, voor belangrijke beslissingen die genomen worden in het kader
van het ESM altijd overleg voeren met de Tweede Kamer.
Hoe kan ertoe besloten worden aanvullend kapitaal van de ESM-leden op
te vragen?
Voor het opvragen van kapitaal voorziet het ESM verdrag in drie besluitvormingsprocedures. Naarmate de drempel voor het nemen van een
dergelijke beslissing lager is, zijn de situaties waarin deze procedure kan
worden gevolgd meer beperkt. In de eerste plaats kan de Raad van
gouverneurs op elk moment kapitaal van de ESM-leden opvragen.
Hiervoor is een besluit met onderlinge overeenstemming van de
gouverneurs nodig en heeft Nederland dus een feitelijk veto. In de tweede
plaats mogen de bewindvoerders, met een gewone meerderheid van
stemmenkapitaal opvragen uitsluitend wanneer het kapitaal van het ESM
is gezakt onder de eerder genoemde 80 miljard euro. Dit kan gebeuren
wanneer een steun ontvangende lidstaat haar verplichtingen aan het ESM
niet meer kan voldoen en het ESM het gestort kapitaal moet aanspreken
om haar verplichtingen aan haar crediteuren te voldoen. De bewindvoerders vormen het dagelijks bestuur van het ESM. Elke gouverneur
benoemt één bewindvoerder. Een procedure om op deze wijze kapitaal op
te vragen is noodzakelijk om het leenvolume en de kredietwaardigheid
van het ESM te kunnen waarborgen, aangezien de 80 miljard euro
daarvan een belangrijk onderdeel uitmaakt. Ten slotte kan de directeur
van het ESM kapitaal opvragen om te voorkomen dat het ESM haar
verplichtingen ten opzichte van haar crediteuren niet na kan komen. De
directeur wordt benoemd door de Raad van gouverneurs met een
beslissing met gekwalificeerde meerderheid. De directeur is de vertegenwoordiger van het ESM en leidt de lopende zaken van het ESM volgens de
aanwijzingen van de bewindvoerders. Deze bepaling voor het opvragen
van kapitaal is nodig om te voorkomen dat het ESM in acute financiële
problemen komt en om de kredietwaardigheid van het ESM te allen tijde
te waarborgen. Voor het storten van kapitaal wordt altijd een redelijke
termijn gesteld, waarbij deze korter zal zijn naar mate de noodzaak meer
acuut is. Om deze reden is alleen voor de laatste situatie vastgelegd dat
de ESM leden zich onherroepelijk en onvoorwaardelijk verbinden om,
wanneer op basis van deze bepaling kapitaal door het ESM wordt
opgevraagd, dit binnen zeven dagen te betalen, zonder dat daarvoor een
voorafgaand besluit van de Raad van Gouverneurs of de bewindvoerders
nodig is. Dit voorkomt vertraging, die grote gevolgen kan hebben voor het
ESM. Alleen in uitzonderlijke, acute gevallen kan Nederland het opvragen
van kapitaal dus niet met een veto tegenhouden. Deze gevallen zijn echter
gelimiteerd en het is vooraf duidelijk vastgelegd om welke gevallen dit
gaat, zoals hierboven aangegeven. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht
worden aan een situatie waarin gelijktijdig een steun ontvangende lidstaat
niet meer aan haar verplichtingen aan het ESM kan voldoen, het ESM
daardoor niet meer aan haar verplichtingen aan haar crediteuren kan
voldoen en dit ertoe leidt dat de kredietwaardigheid van ESM in gevaar
komt. Doordat de Staten-Generaal het ESM verdrag zal beoordelen en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 21 501-07, nr. 863

3

formeel zal dienen goed te keuren alvorens dit verdrag in werking treedt,
beoordeelt zij alle facetten van het ESM verdrag, waaronder de daarin
vastgelegde besluitvormingsprocedures. Wanneer de Staten-Generaal
haar goedkeuring geeft, geeft zij daarmee ook haar goedkeuring aan voor
deze procedures. Na inwerkingtreding van het ESM is het van groot
belang dat de in deze paragraaf genoemde procedures kunnen worden
toegepast, aangezien deze van essentieel belang zijn voor de kredietwaardigheid van het ESM.
Leiden de voorrechten en immuniteiten van het ESM en de personen die
daarvoor werkzaam zijn tot onaantastbaarheid van het ESM en de
personen die daarvoor werkzaam zijn?
De voorrechten en immuniteiten die gelden voor het ESM en voor de
personen die daarvoor werkzaam zijn, zijn in lijn met de praktijk voor
internationale organisaties, waarbij de democratische controle is
gewaarborgd. Aan alle internationale organisaties en de personen die
daarvoor werkzaam zijn worden in zekere mate voorrechten en immuniteiten toegekend teneinde hun onafhankelijk functioneren mogelijk te
maken. Dit wordt gedaan om de internationale organisatie, in dit geval het
ESM, in staat te stellen op onafhankelijke wijze zijn taken te vervullen en
te voorkomen dat staten met oneigenlijke middelen druk uitoefenen op de
organisatie en diens personeel. De voor het ESM geldende voorrechten
zijn vergelijkbaar met die voor bijvoorbeeld de Europese Investeringsbank
(EIB) en de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBRD).
De in het ESM verdrag genoemde personen genieten functionele
immuniteit, dat wil zeggen immuniteit voor alles wat zij in het kader van
hun ESM functie hebben verricht, maar niet voor privéhandelingen. De
voorrechten en immuniteiten zorgen er niet voor dat het ESM, of de
personen die daarvoor werkzaam zijn, boven de wet staan. Echter, op de
onverkorte toepassing van nationaal recht wordt door de voorrechten en
immuniteiten een uitzondering gemaakt. Bovendien kan, wanneer er een
verschil van mening rijst tussen een ESM-lid en het ESM dan wel tussen
ESMleden onderling over de uitlegging of toepassing van het ESM
verdrag, dit worden voorgelegd aan de Raad van gouverneurs. Wanneer
een ESM-lid de daaruit voortvloeiende beslissing betwist, wordt het
geschil voorgelegd aan het Hof van Justitie van de Europese Unie die een
bindende uitspraak zal doen. Ik wil ten slotte graag benadrukken dat de
immuniteiten en voorrechten geen invloed hebben op de verantwoording
die een vertegenwoordiger van een land in de Raad van gouverneurs, als
lid van de regering, moet afleggen aan zijn parlement.
Ik hoop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.
De minister van Financiën,
J. C. de Jager

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 21 501-07, nr. 863

4