Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 1953

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 8 april 2015
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij twee fiches,
die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche 1: Mededeling Energie Unie (Kamerstuk 22 112, nr. 1952)
Fiche 2: Mededeling over Protocol van Parijs – een blauwdruk voor de
aanpak van wereldwijde klimaatverandering na 2020
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders

kst-22112-1953
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 22 112, nr. 1953

1

Fiche: Mededeling over Protocol van Parijs – een blauwdruk
voor de aanpak van wereldwijde klimaatverandering na 2020
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel:
Het Protocol van Parijs – Een blauwdruk om de wereldwijde klimaatverandering na 2020 tegen te gaan
b) Datum ontvangst Commissiedocument:
28 februari 2015
c) Nr. Commissiedocument:
COM(2015) 81
d) Eur-lex:
http://eur-lex.Europa.eu/legal-content/EN/TXT/DOC/
?uri=CELEX:52015DC0081&qid=1426169721681&from=EN
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board:
n.v.t.
f) Behandelingstraject Raad:
De mededeling is reeds behandeld in de Milieuraad van 6 maart j.l. met
het oog op het vaststellen van de EU INDC. In de aanloop naar Parijs zal
de EU inzet voor het Protocol van Parijs nog terugkomen in de Milieuraad.
In oktober zullen Raadsconclusies worden vastgesteld waarin de onderhandelingspositie van de EU nader zal worden bepaald. Ook in andere
Raadsformaties (o.a. Ecofin, RBZ) zal Parijs aan de orde komen.
g) Eerstverantwoordelijk ministerie:
IenM
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
In deze mededeling schets de Commissie een «blauwdruk» voor een
transparant en dynamisch, juridisch bindende overeenkomst met redelijke
en ambitieuze toezeggingen van alle partijen. De lopende onderhandelingen hierover zouden moeten worden afgerond tijdens de VN-klimaatconferentie in Parijs in december 2015. Tevens bevat de mededeling een
voorstel voor de beoogde EU-bijdrage aan de nieuwe overeenkomst (de
zogenaamde Intended Nationally Determined Contribution, of INDC)1. De
EU INDC is inmiddels door de Milieuraad van 6 maart j.l. vastgesteld en
door de EU bij het secretariaat van het klimaatverdrag (UNFCCC)
ingediend2. De mededeling vormt onderdeel van het mededelingspakket
rond de Europese energie-unie.
Om de stijging van de gemiddelde temperatuur op aarde onder de 2 °C te
houden in vergelijking met het pre-industriële tijdperk (de «minder dan
2 °C»-doelstelling) moeten alle landen hun broeikasgasemissies substantieel en blijvend verminderen. Volgens de Commissie kan een dergelijke
transitie naar lage emissies worden bereikt zonder dat het ten koste gaat
van economische groei en banen, en biedt het aanzienlijke kansen voor
het revitaliseren van economieën in Europa en daarbuiten. Uitstel van
deze transitie leidt tot hogere kosten en minder mogelijkheden voor de
effectieve aanpak van en aanpassing aan klimaatverandering.
1
2

Zie: brief aan Tweede Kamer d.d. 27 februari 2015 (Kamerstuk 31 793, nr. 115).
Zie: http://www4.unfccc.int/submissions/indc/Submission%20Pages/submissions.aspx

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 22 112, nr. 1953

2

Om te komen tot effectieve collectieve actie in lijn met het tweegradendoel dient het Protocol van Parijs volgens de Commissie als doel te
hebben een mondiale emissiereductie van 60% t.o.v. 2010 in 20503 en op
basis van heldere, ambitieuze en juridisch bindende mitigatieverplichtingen voor alle landen, die zowel rekening houden met de principes van
het klimaatverdrag en met veranderende nationale omstandigheden.
Het protocol dient te voorzien in een voor alle partijen geldende procedure voor regelmatige herziening en versterking van de mitigatieverplichtingen, in overeenstemming met de langetermijndoelstelling ervan. De
herziening zou met ingang van 2020 om de vijf jaar moeten plaatsvinden.
Verbetering van de transparantie en verantwoordingsplicht zou het
mogelijk moeten maken om na te gaan of landen hun afspraken nakomen,
onder meer via een gezamenlijk systeem van jaarlijkse rapportage en
regelmatige, onafhankelijke verificatie van broeikasgasemissies. Het
protocol moet ook veerkrachtige duurzame ontwikkeling aanmoedigen
door internationale samenwerking te bevorderen en beleid te ondersteunen waarmee landen minder kwetsbaar worden en beter in staat zijn
zich aan te passen aan de gevolgen van klimaatverandering. Ook moet het
protocol leiden tot substantiële, transparante en voorspelbare publieke en
particuliere investeringen in koolstofarme en klimaatbestendige ontwikkeling. Alle landen moeten zich ertoe verbinden stappen te zetten om een
gunstiger kader te scheppen voor het aantrekken van klimaatvriendelijke
investeringen. Landen die daartoe in staat zijn, moeten financiële steun
mobiliseren voor de in aanmerking komende partijen bij het protocol. De
financiële steun moet na verloop van tijd een bredere grondslag krijgen
dan de huidige donoren, wanneer de partijen over andere mogelijkheden
beschikken.
De voorschriften, processen en instellingen die nodig zijn om het
bovenstaande te bereiken, moeten uiterlijk in 2017 worden uitgewerkt.
Alle partijen bij het VN-Klimaatverdrag moeten hun INDCs ruim vóór de
conferentie van Parijs indienen. China, de VS en andere G20-landen,
alsmede landen met hoge en middeninkomens, zouden hiertoe uiterlijk in
het eerste kwartaal van 2015 in staat moeten zijn. Voor de minst ontwikkelde landen (MOL’s) zou meer ruimte voor flexibiliteit moeten zijn.
De bijdragen van landen dienen als juridisch bindende verplichtingen in
het protocol van Parijs te worden vastgelegd. De in het kader van het
protocol aangegane mitigatieverplichtingen zouden volgens de
Commissie voor alle partijen dezelfde juridisch bindende werking hebben.
Het is volgens de Commissie aan de landen die niet-bindende mitigatieverplichtingen op internationaal niveau bepleiten, om aan te tonen hoe
dezelfde voordelen van bindende afspraken met een andere aanpak
kunnen worden behaald.
De Commissie stelt voor dat het protocol in werking zou moeten treden
zodra het is geratificeerd door landen die gezamenlijk in totaal 80% van
de huidige wereldwijde uitstoot voor hun rekening nemen. Van alle G20landen, die goed zijn voor ongeveer 75% van de wereldwijde emissies,
alsmede andere hoge- en middeninkomenlanden, wordt verwacht dat zij
het protocol tijdig bekrachtigen en vanaf 2020 uitvoeren. Om toe te
kunnen treden tot het protocol moet elke partij mitigatieverplichtingen
aangaan. Alleen toegetreden partijen kunnen deelnemen aan de besluitvorming in het kader van het protocol en hebben toegang tot financiële en
andere middelen om de uitvoering van het protocol te ondersteunen.

3

Dit komt ongeveer overeen met een reductie van 50% t.o.v. 1990, een cijfer dat door de EU
eerder als mondiale doelstelling voor 2050 is gecommuniceerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 22 112, nr. 1953

3

In de mededeling wordt tevens een voorstel gedaan tot uitwerking van de
INDC van de EU. De EU INDC is volledig in lijn met de Europese Raadsconclusies van oktober 2014 en is inmiddels door de Milieuraad van
6 maart j.l. vastgesteld.4 Kern van de INDC is een gezamenlijke reductie
van broeikasgasemissies binnen de EU van ten minste 40% tegen 2030 in
vergelijking met 1990 voor alle sectoren en alle emissiebronnen. Het
wordt door de Commissie niet zinvol geacht om op dit moment al een
hogere voorwaardelijke streefwaarde voor te stellen. Het is een
ambitieuze en redelijke streefwaarde die past in een kostenefficiënt traject
om tegen 2050 op een interne emissiereductie van ten minste 80% ten
opzichte van 1990 uit te komen. Mocht de uitkomst van de onderhandelingen zodanig zijn dat een ambitieuzere streefwaarde gerechtvaardigd is,
dan zou de EU open moeten staan voor het gebruik van internationale
kredieten5 ter aanvulling van de nationale verplichtingen, zolang de
milieuintegriteit daarvan gewaarborgd is en dubbeltelling wordt
vermeden.
Als vervolgstappen worden door de Commissie o.m. voorgesteld:
indiening door de EU van haar INDC vóór het einde van het eerste
kwartaal (reeds gebeurd);
aanmoediging van grote economieën om het voortouw te nemen door
tijdig ambitieuze INDCs in te dienen, met name in de context van het
Forum van grote economieën (MEF), de G20 en de G7;
zoveel mogelijk landen aanmoedigen om ambitieuze INDCs op te stellen
en hen in voorkomend geval daarbij ondersteunen;
aantonen en waarborgen dat de financiële steun die de EU collectief aan
haar internationale partners verstrekt voor koolstofarme en klimaatbestendige ontwikkeling, stabiel en voorspelbaar is;
waarborgen dat de tweede verbintenisperiode van het Protocol van Kyoto
vóór eind 2015 wordt geratificeerd door de EU, haar lidstaten en zoveel
partijen als nodig zijn voor de inwerkingtreding daarvan.
De Commissie is voornemens uiterlijk in november 2015 een internationale conferentie over de INDCs te organiseren om tot een beter
onderling begrip te komen en de toereikendheid van de collectieve
ambitie te bespreken. Voor deze conferentie wil het de partnerlanden,
vooraanstaande deskundigen, denktanks en internationale organisaties
samenbrengen. Uiterlijk medio 2015 zal de Commissie de eerste wetgevingsvoorstellen voor de uitvoering van het klimaat- en energiekader 2030
aan het Europees parlement en de Raad voorleggen. Hiermee zal concrete
invulling gegeven worden aan de EU-bijdrage voor het mondiale
klimaatakkoord van ten minste 40% reductie in 2030 (ten opzichte van
1990), zoals vastgesteld door de Europese Raad van oktober 2014.
b) Impact assessment Commissie:
De Commissie heeft geen impact assessment uitgebracht omdat het niet
om een wetgevingsvoorstel gaat.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
De Nederlandse visie op het beoogde klimaatakkoord in Parijs is eerder
neergelegd in de kabinetsreactie op de consultatieve mededeling van de
Europese Commissie «De internationale overeenkomst inzake klimaatverandering van 2015: het internationale klimaatbeleid na 2015 vorm geven»
(Kamerstuk 30 495/22 112, nr. 16) en brieven aan de Tweede Kamer over
4
5

Zie: http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/env/2015/03/06/
Het gaat hier om emissiereductie-eenheden van buiten de EU worden aangekocht om mee te
tellen voor het halen van eigen de doelstelling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 22 112, nr. 1953

4

de inzet van de Klimaatconferenties, meest recentelijk de brief van op
19 november 2014 (Kamerstuk 31 793, nr. 93). De essentie daarvan is dat
prioriteit gegeven wordt aan participatie: alle landen moeten gaan
bijdragen aan emissiebeperking en in staat zijn emissiearm en klimaatbestendig te kunnen groeien. Wel moet het akkoord flexibiliteit bieden:
ruimte voor landen om te doen wat binnen hun mogelijkheden ligt –
ruimte voor nationale plannen en wetgeving. Het klimaatregime moet zich
daarbij niet alleen richten op zoveel mogelijk ambitie en actie door landen,
maar ook door het bedrijfsleven, het maatschappelijke middenveld en
andere niet-statelijke partijen en deze daarbij aanmoedigen, belonen en
ondersteunen.
Met de afspraak tijdens klimaattop in Warschau (2013) dat alle landen
Intended Nationally Determined Contributions (INDCs) formuleren,
hebben de internationale klimaatonderhandelingen zich in belangrijke
mate in de door Nederland gewenste richting ontwikkeld. Deze
benadering biedt de flexibiliteit die nodig is om deelname door alle
landen te bewerkstelligen. Tegelijkertijd dient het nieuwe akkoord niet
vrijblijvend te zijn en aan te zetten tot ambitie. Elk land dient zijn verantwoordelijkheid te nemen en daar ook op aangesproken te worden.
Het nieuwe akkoord moet daarbij dynamisch zijn. De bijdragen van
verschillende landen moeten aangepast kunnen worden aan een
veranderende wereld. Iedereen moet steeds naar vermogen en
progressief bijdragen. Daartoe dient in het nieuwe akkoord een cyclus van
periodieke revisie en flexibele aanscherping van afspraken te worden
vastgelegd die zorgt voor groeiende ambitie en een duurzaam karakter
van het nieuw klimaatakkoord.
De verantwoordelijkheid voor emissiereductie ligt in eerste instantie bij de
grote, ontwikkelde economieën. Nederland onderschrijft dan ook de
EU-doelstelling van tenminste 40% broeikasgasreductie in 2030 als
kosteneffectieve route richting het doel van 80–95% afname van schadelijke broeikasgassen in 2050 ten opzichte van 1990, zoals afgesproken
sinds de Milieuraad van 20 oktober 2008. Het terugdringen van de uitstoot
van broeikasgassen (mitigatie) moet volgens Nederland de kern van de
mondiale afspraken blijven. Tegelijkertijd moet het nieuwe akkoord ook
het aanpassen aan de gevolgen van klimaatverandering en versterken van
weerbaarheid (adaptatie) vanuit het mondiale niveau bevorderen.
Nederland pleit daarom voor een gereedschapkist voor adaptatie ter
versterking van de weerbaarheid van samenlevingen en economieën op
lange termijn. Volgens Nederland is het essentieel dat het nieuwe
klimaatakkoord niet alleen gaat over afspraken tussen landen, maar ook
het belang van de rol van niet-statelijke en lokale overheden voor het
bereiken van klimaatdoelstellingen erkent en zich richt op het stimuleren
en ondersteunen van hun bijdragen.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
De in de mededeling verwoorde visie verschilt niet wezenlijk van die van
Nederland en van de tot nu toe gehanteerde inzet van de Europese Unie,
maar er zijn wel enkele verschillen met de Nederlandse visie. Allereerst
houdt de Commissie stevig vast aan het lang gevestigde standpunt dat
nationale mitigatiebijdragen internationaal juridisch bindend vastgelegd
moeten worden in het akkoord van Parijs. Nederland verwacht dat de
grote landen zoals de VS en China dit standpunt niet delen en dit dus niet
de door Nederland gewenste brede participatie bevordert. Nederland is in
elk geval van mening dat de EU zich pas internationaal juridisch moet
verbinden als andere partijen dit ook willen doen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 22 112, nr. 1953

5

Ten tweede ontbreekt in de mededeling van de Commissie de nieuwste
IPCC-bevinding rond de noodzaak om de mondiale emissies nog deze
eeuw tot (netto) nul terug te brengen om de opwarming tot 2 graden te
beperken. Ook wordt in het stuk van de Commissie niet ingegaan op de
rol en het belang van niet-statelijke actoren in het klimaatbeleid.
Nederland zal zich in de aanloop naar Parijs binnen de EU en daarbuiten
blijven inzetten op het waarborgen van brede participatie, opname van de
laatste IPCC inzichten over de noodzaak van uitfasering van broeikasgasemissies en vastlegging van het belang van en ondersteuning van de
bijdragen van niet statelijke actoren.
Nederland onderschrijft de wenselijkheid van een 5 jarige revisie cyclus.
Nederland vindt dat landen daarom moeten kiezen voor bijdragen van
5 jaar (2025) of 10 jaar (2030) zoals in het geval van de EU. Nederland is
geen voorstander van additionele internationale doelen bovenop het EU
klimaat- en energieraamwerk voor 2030. Ook moeten de administratieve
lasten zo beperkt mogelijk blijven en zo veel mogelijk aansluiten bij
bestaande verplichtingen.
De mededeling bevat ook nieuwe voorstellen, bijvoorbeeld over de
voorwaarden voor inwerkingtreding van het protocol van Parijs. Het
vereiste van een grote dekking van de mondiale emissies is ook voor
Nederland belangrijk om voldoende brede deelname te verzekeren, maar
moet worden afgewogen tegen het risico dat één grote, of enkele
middelgrote uitstoters inwerkingtreding kunnen blokkeren. De Commissie
werkt een structuur uit voor het akkoord van Parijs en neemt een
voorschot op wat er in het akkoord moet komen en wat er in begeleidende
besluiten kan worden uitgewerkt. Nederland steunt de visie van de
Commissie dat koolstofbeprijzing een belangrijk instrument is om
wereldwijd de vereiste investeringen in koolstofarme en klimaatbestendige ontwikkeling te stimuleren. Ook deelt Nederland de noodzaak die
de Commissie signaleert om ook de emissies van het internationale luchten zeevervoer alsmede de productie en het verbruik van gefluoreerde
gassen (respectievelijk in ICAO, IMO en het Montreal Protocol) doeltreffend te reguleren. De door de Commissie genoemde termijn van eind
2016 lijkt niet voor al deze sectoren realistisch.
In de Milieuraad van 6 maart j.l. is de EU-INDC vastgesteld. Deze is in lijn
met de conclusies van de Europese Raad van oktober 2014 over het 2030
klimaat- en energiebeleidskader.
Nederland ondersteunt het voorstel van de Commissie om later dit jaar
een internationale bijeenkomst te organiseren voor het bespreken van de
op tafel gelegde INDCs, nu in Lima geen afspraken konden worden
gemaakt over een formeel beoordelingsproces voor de INDCs.
c) Eerste inschatting van krachtveld
Tijdens behandeling in de milieuraad van d.d. 6 maart is gebleken dat er
brede steun is voor de visie van de Commissie op het Protocol van Parijs –
hoewel de mededeling niet in detail is besproken.
4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit,
proportionaliteit, financiële gevolgen en gevolgen op het gebied
van regeldruk en administratieve lasten
a) Bevoegdheid
Er is gedeelde competentie van de EU en lidstaten op het terrein van
milieu (artikel 4, lid 2 onder e). Op grond van artikel 191 EU-Werkingsverdrag draagt het milieubeleid van de EU bij aan de bevordering op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 22 112, nr. 1953

6

internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale
of mondiale milieuproblemen, in het bijzonder de bestrijding van
klimaatverandering. Hiertoe kan de EU ook onderhandelen over internationale overeenkomsten.
b) Subsidiariteit
De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is
positief. Gelet op het mondiale karakter van de klimaatproblematiek is een
gemeenschappelijke aanpak op Europees niveau vereist. De EU kan in de
mondiale klimaatonderhandelingen door gezamenlijk optreden meer
bereiken dan individuele lidstaten afzonderlijk.
c) Proportionaliteit
De Nederlandse grondhouding ten aanzien van proportionaliteit van de
mededeling is positief. De voorstellen in de mededeling raken de kern van
het beoogde akkoord in Parijs en treden niet onnodig in uitvoeringsdetails. De in deze mededeling voorgestelde architectuur staat in een juiste
verhouding tot de met het nieuwe klimaatakkoord te bereiken doelen.
d) Financiële gevolgen
Gezien de aard van de mededeling heeft deze geen directe financiële of
administratieve consequenties voor de EU-begroting, rijksoverheid en/of
decentrale overheden, bedrijven en burgers. Aan het vervolgtraject zijn
wel kosten verbonden. Nederland is van mening dat de EU-middelen
gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële
kaders van de EU-begroting 2014–2020 en dat deze moeten passen bij een
prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Eventuele budgettaire
gevolgen voor Nederland worden ingepast op de begroting van het
beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van de
budgetdiscipline.
e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht
De mededeling heeft geen directe gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten. Hoewel een akkoord in Parijs waar alle landen aan meedoen
in beginsel bij draagt aan het tegengaan van verlies van concurrentiekracht en carbon leakage, dient er op toe te worden gezien dat de
concurrentie positie door de uitkomst van de klimaatonderhandelingen
niet onnodig wordt verzwakt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 22 112, nr. 1953

7