Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

33 996

Wijziging van de Wet op de kansspelen, de Wet
op de kansspelbelasting en enkele andere
wetten in verband met het organiseren van
kansspelen op afstand

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
I.

Algemeen

2

1.

Inleiding

2

2.

Huidige situatie en de noodzaak van regulering
kansspelen op afstand

3

3.
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
3.6.

Visie op kansspelen op afstand
Algemene beleidsvisie op kansspelen
Voorkomen kansspelverslaving
Consumentenbescherming
Tegengaan van fraude en criminaliteit
Passend en attractief aanbod
De relatie met het bestaande vergunningstelsel

5
5
6
13
14
15
17

4.

Maatregelen op grond van het wetsvoorstel kansspelen
op afstand
Reikwijdte kansspelen op afstand
Verlening van vergunningen
Maatregelen ter voorkomen van kansspelverslaving
Maatregelen ter bescherming van de consument
Maatregelen ter voorkomen fraude en criminaliteit
Maatregelen ten behoeve van geschiktheid en betrouwbaarheid
Maatregelen ten behoeve van het toezicht

19

5.

Centraal register van uitsluitingen ter bestrijding van
kansspelverslaving

36

6.

Toezicht en Handhaving

39

7.
7.1.
7.2.
7.3.

Financiële aspecten van het wetsvoorstel
Algemeen
Kansspelbelasting
Andere lasten voor vergunninghouders

43
43
43
45

8.

Grondrechten

46

4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
4.5.
4.6.
4.7.

kst-33996-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

19
22
23
27
29
33
34

1

9.

Privacy impact assessment

49

10.

Europeesrechtelijk kader

54

11.

Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

58

12.

Administratieve lasten en nalevingskosten

59

13.

Marktwerking

62

14.

Niveau van regelgeving

62

15.

Totstandkoming wetsvoorstel

64

II.

Artikelsgewijs

74

I. ALGEMEEN
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel strekt tot wijziging van de Wet op de kansspelen (Wok),
de Wet op de kansspelbelasting (Wet KSB) en enkele andere wetten in
verband met de regulering van kansspelen op afstand. Hiermee wordt
uitvoering gegeven aan het regeerakkoord van de regering Rutte-Asscher,
waarin onder meer is opgenomen dat het kansspelbeleid wordt gemoderniseerd en dat online kansspelen strikt worden gereguleerd.1 Na de
instelling van de kansspelautoriteit2 per 1 april 2012 vormt dit
wetsvoorstel de tweede fase in het proces van modernisering van het
kansspelbeleid, dat tot doel heeft het voorkomen van kansspelverslaving,
het beschermen van de consument en het tegengaan van fraude en
overige criminaliteit.
Kansspelen op afstand zijn kansspelen waaraan de speler met elektronische communicatiemiddelen en zonder fysiek contact met (het
personeel van) de organisator van de kansspelen, of een derde die ten
behoeve van de deelname aan de kansspelen een ruimte en middelen ter
beschikking stelt, deelneemt. Wegens het ontbreken van direct contact
tussen de speler en de kansspelaanbieder kunnen deze spelen andere en
grotere risico’s op fraude en kansspelverslaving met zich meebrengen dan
de traditionele fysieke, landgebonden kansspelen. Tegelijkertijd biedt de
technologie die nodig is voor het organiseren van kansspelen op afstand
andere en juist betere mogelijkheden om die risico’s te beteugelen.
Het gesloten stelsel van de Wok staat kansspelen op afstand nog niet toe.
Sedert jaren nemen honderdduizenden Nederlanders echter al «online»
deel aan dergelijke kansspelen waarbij de doelstellingen van het
Nederlandse kansspelbeleid niet zijn gewaarborgd. Met dit wetsvoorstel
beoogt de regering de bestaande en toekomstige behoefte aan
kansspelen via internet en andere toekomstige elektronische communicatiemiddelen naar een verantwoord, betrouwbaar en controleerbaar
aanbod te leiden, waarbij de speler met een passend en attractief aanbod
wordt geleid naar een gereguleerd aanbod met waarborgen tegen
kansspelverslaving en criminaliteit. Doel van het wetsvoorstel is de
daadwerkelijke vraag naar kansspelen op afstand die nu bestaat of in de
toekomst kan ontstaan, te kanaliseren. De regulering is niet bedoeld om
aanvullende vraag naar kansspelen op afstand te doen ontstaan.

1
2

Bruggen slaan. Regeerakkoord VVD-PvdA. 29 oktober 2012.
Kamerstukken II 2012/13, 33 410, nr. 15, p. 26.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

2

Goede en strikte regulering van kansspelen op afstand brengt onder meer
met zich mee dat aanvullende maatregelen ter voorkoming van kansspelverslaving worden gesteld, waaronder een centraal register voor de
uitsluiting van kansspelen,3 evenals aanvullende toezicht- en handhavingsbevoegdheden voor de kansspelautoriteit en aanpassing van de
kansspelbelastingwetgeving.
Goede regulering vereist ook dat het legale kansspelaanbod dermate
attractief is dat spelers geen behoefte hebben om gebruik te maken van
sites van illegale aanbieders. Hoge kosten zijn nadelig voor concurrentiepositie van de vergunninghouder ten opzichte van kansspelaanbieders die
zonder vergunning kansspelen op de Nederlandse markt aanbieden.
Daarom is van belang dat de lastendruk voor de vergunninghouder niet
zodanig hoog is dat de kanalisatie en daarmee de effectiviteit van de
regulering in gevaar komt. De kosten die een vergunninghouder moet
maken voor een verantwoord, betrouwbaar en controleerbaar aanbod
moeten realistisch blijven.
2. Huidige situatie en de noodzaak van regulering kansspelen op
afstand
De opkomst van internet
De technologische ontwikkelingen sinds de jaren negentig hebben ertoe
geleid dat Nederland deel uit maakt van een mondiale communicatiemaatschappij, waarin consumenten de mogelijkheid hebben een groot
aantal producten en diensten via het internet af te nemen. Het internetgebruik in Nederland is nagenoeg dekkend: in 2012 gebruikte 96% van alle
12 tot 75-jarigen een internetaansluiting. Ruim 60% van hen is ook mobiel
online en de verwachting is dat de groei van mobiel internet doorzet.4
Ook het aanbod van kansspelen op afstand is sterk gegroeid. Na de
opkomst van online poker volgden online casinos en online sportweddenschappen. Technologische ontwikkelingen maken daarnaast nieuwe
vormen van kansspelen mogelijk. Zo maakt de snelheid van communicatie via internet het bijvoorbeeld mogelijk om ook tijdens een sportwedstrijd weddenschappen af te sluiten, ook al vindt de wedstrijd plaats aan
de andere kant van de wereld: het zogenaamde live betting.
Door het grenzeloze karakter van internet zijn veel Nederlandse spelers
door deze ontwikkelingen in snel tempo in aanraking gekomen met
kansspelen op afstand. Volgens het WODC onderzoek «Gokken in kaart»5
namen in 2011 ongeveer 257.500 consumenten deel aan kansspelen via
internet. In 2005 waren dit er nog maar 130.500. Andere onderzoeken
geven zelfs hogere schattingen van het aantal deelnemers. Zo schat een
onderzoek van Regioplan het aantal Nederlandse deelnemers aan
kansspelen via internet op 565.000.6
Op basis van onderzoek is de omvang van de illegale online markt in
Nederland op ongeveer 176 miljoen euro in 2013 geschat7. Deze omzet is
uitgedrukt in bruto spelresultaat (BSR), ofwel het verschil tussen de inleg
en het uitgekeerde prijzengeld. De afgelopen jaren is de online markt met
circa 12% per jaar gegroeid, de verwachting is dat de markt verder zal
groeien. Deze verwachting wordt bevestigd in het groenboek van de
3

Kamerstukken II 2010/11, 32 264, nr. 15; Kamerstukken II 2011/12, 32 264, nr. 25, p. 7.
http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/dossiers/eu/publicaties/archief/2013/2013–3851-wm.htm
Intraval, Gokken in kaart. Tweede meting aard en omvang kansspelen in Nederland, 2011.
6
Aard en omvang van illegale kansspelen in Nederland, 2009.
7
BCG, Onderzoek Online Markt Kansspelen, 2011 en H2 Gambling Capital
4
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

3

Europese Commissie van maart 20118. Ter vergelijking: het bruto
spelresultaat van Holland Casino bedraagt ongeveer 500 miljoen euro
(2012) en de speelautomatensector in Nederland heeft een vergelijkbare
omvang als het bruto spelresultaat van Holland Casino.
De opkomst van regulering
Kenmerk van deze kansspelen op afstand is dat er geen fysiek contact is
tussen de aanbieder en de speler, en dat het spel op afstand via elektronische communicatiemiddelen aangeboden wordt. Omdat de speler niet
fysiek aanwezig hoeft te zijn bij de aanbieder en veel Europese overheden
geen vergunningen uitgaven voor dergelijke kansspelen, hebben de
aanbieders zich gevestigd in landen waar voor hen gunstige voorwaarden
werden gecreëerd, zoals Antigua en Costa Rica. Naarmate de Europese
klantenkring groeide vestigden de bedrijven zich met hun meertalige
klantendiensten ook binnen Europa, met name in Malta, de Kanaaleilanden (Alderney, Jersey en Guernsey) en Gibraltar.
De afgelopen jaren zijn vele juridische procedures gevoerd, waarin deze
bedrijven betoogden dat het vrije dienstenverkeer in Europa meebrengt
dat zij op grond van een vergunning verkregen in een andere lidstaat,
zoals bijvoorbeeld Malta, kansspelen op afstand in alle andere Europese
lidstaten mogen aanbieden. Dit is blijkens vaste jurisprudentie van het Hof
van Justitie van de Europese Unie niet het geval.9 Veel grote aanbieders
van kansspelen op afstand hebben hierop hun strategie aangepast. Zij
vragen nationale overheden om een vergunning voor het aanbieden van
kansspelen op afstand zodat zij binnen een gereguleerde omgeving hun
diensten kunnen aanbieden. Veel Europese landen, waaronder het
Verenigd Koninkrijk, Italië, Frankrijk, Duitsland, Spanje, Denemarken en
België, hebben inmiddels een dergelijke regeling voor het aanbieden van
kansspelen op afstand tot stand gebracht.
Op grond van de Wok is het aanbieden van kansspelen zonder vergunning
in Nederland verboden. De Wok voorziet niet in een expliciete vergunningsmogelijkheid voor het organiseren van kansspelen op afstand.
Eerder is in 2005 een wetsvoorstel om kansspelen via internet te reguleren
ingediend.10 Voorgesteld werd om bij wijze van proef één aanbieder,
Holland Casino, vergunning te verlenen voor het aanbieden kan
kansspelen via internet. Het voorstel is op 1 april 2008 in de Eerste Kamer
verworpen. Een eerste reden hiervoor was de vrees voor een toename
van kansspelverslaving. Een tweede reden was dat het aanbieden van
kansspelen via internet geen overheidstaak was en dat ook andere
partijen naast Holland Casino aan deze proef zouden moeten kunnen
meedoen.
Noodzaak tot regulering
Door het grenzeloze karakter van internet, de aanhoudende behoefte van
de Nederlandse consument aan kansspelen op afstand, de snelle
technologische ontwikkelingen en het brede, op Nederland gerichte
aanbod via honderden websites, is sluitende handhaving van het verbod
op illegaal aanbod niet mogelijk zonder een verantwoord, betrouwbaar en
controleerbaar alternatief. Omdat de Wok niet voorziet in de mogelijkheid
om een vergunning voor het aanbieden van kansspelen op afstand te
8

Europese Commissie, Groenboek: Online gokken op de interne markt, COM(2011) 128, blz. 8.
HvJEU 8 september 2009, zaak C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional, Jurispr. 2009,
blz. I-10447, punt 69.
10
Wijziging van de Wet op de kansspelen houdende tijdelijke bepalingen met betrekking tot
kansspelen via internet (Kamerstukken 30 362).
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

4

verkrijgen, zijn Nederlandse spelers afhankelijk van de wijze waarop
illegale aanbieders zelf invulling geven aan de beteugeling van de risico’s
van kansspelen en worden zij niet beschermd door overheidsregulering
en toezicht.
Uit het onderzoek naar kansspelverslaving «Gokken in Kaart» uit 2011
blijkt dat het aantal probleemspelers is gedaald ten opzichte van 2005, en
dat de groep risicospelers (hoewel niet statistisch significant) is toegenomen. Juist in deze groep risicospelers vindt het spelen van kansspelen
via internet significant vaker plaats dan in de groep van recreatieve
spelers. Om te voorkomen dat dergelijke risicospelers zich ontwikkelen tot
probleemspelers is een vergunningstelsel nodig dat beschermt tegen
verslavingsrisico’s. Het ontbreken van een vergunningstelsel houdt tevens
in dat er geen waarborgen zijn voor consumentenbescherming en de
bestrijding van fraude en overige criminaliteit. Ook is effectieve heffing
van kansspelbelasting op kansspelen op afstand nu niet mogelijk, omdat
de Belastingdienst hiervoor afhankelijk is van de aangiftebereidheid van
de speler.
Bovenstaande toont aan dat de noodzaak tot het reguleren van
kansspelen op afstand hoog is. De situatie waarin kansspelen op afstand
niet gereguleerd zijn, moet worden vervangen door een gereguleerd
stelsel waarbij meerdere online aanbieders de markt moeten kunnen
betreden, mits zij voldoen aan strikte vergunningsvoorwaarden waarmee
de doelstellingen van het kansspelbeleid worden geborgd. Door het
mogelijk te maken dat vergunninghouders een passend en attractief
aanbod kunnen bieden, kan worden bereikt dat de Nederlandse speler
geen behoefte heeft te spelen bij illegale kansspelaanbieders.
Tevens brengt regulering met zich mee dat een groot deel van de
aanbieders onder controle komen te staan van de kansspelautoriteit.
Toezicht op en handhaving jegens vergunninghouders is aanzienlijk
minder problematisch. Vergunninghouders zullen naar verwachting hun
investeringen, reputatie en spelersbestanden niet willen riskeren en
hebben daardoor een nalevingsprikkel. De kansspelautoriteit is daarom bij
goede regulering in staat haar handhavingsactiviteiten te focussen op de
overgebleven kleine groep illegale aanbieders. Deze illegale aanbieders
kunnen vervolgens zoveel mogelijk worden geweerd van de Nederlandse
markt. Dit brengt met zich mee dat de aanpak van illegaal aanbod
succesvoller zal zijn dan in de huidige situatie.
Dit wetsvoorstel schept hiervoor een kader.
3. Visie op kansspelen op afstand
3.1. Algemene beleidsvisie op kansspelen
Bij brief van 19 maart 201111 heeft de Staatssecretaris van Veiligheid en
Justitie zijn visie op het Nederlandse kansspelbeleid gegeven. Consumenten die willen deelnemen aan kansspelen moeten dit op een veilige
en verantwoorde manier kunnen doen. Al eeuwen lang beleven mensen
wereldwijd plezier en (ont)spanning aan de wetenschap dat een kleine
inleg mogelijk tot een grote prijs leidt. Kansspelen zijn daarmee een
belangrijke vorm van entertainment. Kansspelen brengen echter ook
risico’s met zich mee die moeten worden beheerst. De beleidsdoelstellingen van het kansspelbeleid – het voorkomen van kansspelverslaving,
het beschermen van de consument en het tegengaan van illegaliteit en
criminaliteit – zijn daarbij het uitgangspunt. Afdrachten aan de staat,
goede doelen en sport worden daarbij beschouwd als een positief
neveneffect. Alhoewel dit neveneffect niet leidend is bij het inrichten van
11

Kamerstukken II 2010/11, 24 557, nr. 124.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

5

het vergunningstelsel, kan bij beleidsopties die in gelijke mate tegemoetkomen aan de hoofddoelstellingen van het kansspelbeleid de afweging
mede beïnvloed worden door de mate waarin neveneffecten van het
beleid worden bewerkstelligd.
De regering is van mening dat een passend en attractief aanbod van
kansspelen kan worden gecreëerd door op alle deelmarkten niet meer de
beperking van het aanbod door middel van monopolies centraal te stellen,
maar de markt te reguleren door strenge regels te stellen aan het aanbod
en hierop strak toezicht te houden. Daar waar vraag naar kansspelen
bestaat, moet passend aanbod worden gereguleerd en niet worden
verboden. Door kanalisatie van de vraag zal de consument zo veel
mogelijk naar het verantwoorde, betrouwbare en controleerbare aanbod
worden geleid.
Uitgangspunt is dat het aanbieden van kansspelen geen taak van de
overheid is. De overheid is wel verantwoordelijk voor het bieden van een
reguleringskader dat rekening houdt met de specifieke risicos van
kansspelen, in het bijzonder voor groepen als jongeren die extra
kwetsbaar zijn voor deze risicos. In 2012 is hiermee al een aanvang
genomen door in de Wok expliciete criteria op te nemen voor het reclameen wervingsbeleid van aanbieders. Daarnaast is de overheid verantwoordelijk voor het toezicht op de aanbieders en voor het bestrijden van
aanbod zonder vergunning. Hiervoor is per 1 april 2012 de kansspelautoriteit opgericht. Naast de verantwoordelijkheid van de overheid geldt dat
van de speler en de aanbieder mag worden verwacht dat zij (voor zover
mogelijk) hun eigen verantwoordelijkheid nemen. Zij moeten zich ervan
bewust zijn dat een kansspel een product met bijzondere risico’s is.
Deze visie raakt alle deelmarkten van de kansspelmarkt, van sportweddenschappen tot speelautomaten en speelcasino’s, maar ook loterijen, die
over een bijzondere positie in de maatschappij beschikken. Alhoewel geen
hoofddoelstelling van het beleid, heeft de regering oog voor de
afdrachten aan het algemeen belang. De regering wil dan ook het gehele
kansspelbeleid moderniseren. Daarbij wenst zij geen overhaaste stappen
te nemen, maar kiest zij voor een gefaseerde aanpak. Daarmee kan op
basis van tussentijdse evaluaties zo nodig bijsturing plaatsvinden in de
uitwerking. Na de instelling van de kansspelautoriteit is het wetsvoorstel
kansspelen op afstand een tweede fase in het proces van modernisering.
3.2 Voorkomen kansspelverslaving
Verslavingsrisico’s
Nederlandse burgers die willen deelnemen aan kansspelen, moeten dat
op een verantwoorde en betrouwbare manier kunnen doen. Het
voorkomen van kansspelverslaving is hiervan een wezenlijk onderdeel.
Kansspelverslaving brengt negatieve persoonlijke en sociaalmaatschappelijke gevolgen met zich mee. Als gevolg van kansspelverslaving kunnen zich ernstige psychische, sociale, lichamelijke en financiële
problemen voor doen, zoals agressie, relatieproblemen en schulden waar
de betrokkene niet meer uit komt zonder hulp.12Veel probleem- en
risicospelers blijken delicten als diefstal en fraude te plegen, en probleemspelers doen dit veelal in verband met hun kansspelverslaving.13 Deze
risico’s maken een actief preventiebeleid noodzakelijk.
12

WODC, Verslingerd aan meer dan een spel. Een onderzoek naar de aard en omvang van
kansspelproblematiek in Nederland, 2005.
13
WODC, Verslingerd aan meer dan een spel. Een onderzoek naar de aard en omvang van
kansspelproblematiek in Nederland, 2005, p. 89.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

6

Verschillende factoren kunnen het risico op kansspelverslaving vergroten.
Als eerste spelen persoonsgebonden kenmerken en de persoonlijke
situatie een rol om te bepalen hoe bevattelijk een speler is voor kansspelverslaving. Daarnaast kunnen ook het spelsoort en de kansspelomgeving
bijdragen aan het risico op kansspelverslaving. Bijvoorbeeld, hoe korter
het tijdsbestek tussen het plaatsvinden van het spel en de mogelijkheid
om nog een gok te wagen, hoe groter het risico. Dit geldt ook voor de
korte tijd tussen het inzetten van geld en het zien van het resultaat.14
Bij kansspelen op afstand zijn deze laatste factoren aanwezig. Zo betreft
het veelal spelsoorten met een tamelijk tot zeer hoog speltempo. Er zit
relatief weinig tijd tussen de inleg van het spel en de uitslag, waardoor het
adrenalinegehalte hoog blijft en de speler snel geneigd kan zijn nog een
spel te spelen. Bij deze spelsoorten is het risico op kansspelverslaving het
hoogst. Daarbij is de drempel om deel te nemen aan kansspelen op
afstand laag. Spelers kunnen immers bijvoorbeeld vanuit de huiskamer
met een aantal eenvoudige muisklikken deelnemen aan een spel. Hierbij
ontbreekt fysiek contact tussen de aanbieder en de speler. De specifieke
kenmerken van het aanbieden van kansspelen op afstand kunnen, zoals
ook door het Hof van Justitie in de zaak Carmen Media Group15 is erkend,
ernstige risico’s voor de bescherming van de consument meebrengen.
Kader voor verslavingspreventie
Dit wetsvoorstel creëert daarom een kader om kansspelverslaving tijdig te
signaleren en concrete stappen te zetten om verslaving te voorkomen.
Aangezien het voorkomen van kansspelverslaving één van de belangrijkste doelstellingen is van het Nederlandse kansspelbeleid, zijn in het
wetsvoorstel preventiemaatregelen opgenomen die in vergelijking met de
preventiemaatregelen van andere lidstaten, zeer stevig zijn. Doel van
verslavingspreventie is:
– het voorkomen dat kwetsbare groepen (zoals jongeren) in de problemen komen door deelname aan kansspelen op afstand,
– het tijdig signaleren van risicovol speelgedrag, en
– matiging van het speelgedrag indien een speler zijn speelgedrag niet
meer onder controle heeft en indien nodig doorverwijzen naar
passende zorg.
Het is de vergunninghouder verboden kansspelen aan te bieden aan
onder meer minderjarigen. De vergunninghouder moet – mede om die
reden – de identiteit en de leeftijd van iedere speler zorgvuldig vaststellen
voordat deze als speler mag worden ingeschreven (zie ook paragraaf 4.5).
Op naleving hiervan wordt door de kansspelautoriteit toegezien.
Uitgangspunt bij de verslavingspreventie is het begrip «verantwoord
spelen», waarbij overheid, spelers en vergunninghouders ieder een eigen
verantwoordelijkheid hebben.16
Overheid
De overheid heeft als taak om heldere voorwaarden te stellen en toezicht
te houden op naleving daarvan. De overheid wil kansspelverslaving zo
veel mogelijk voorkomen. Zij stelt daartoe de kaders waarbinnen
potentieel risicovolle kansspelen zo verantwoord mogelijk mogen worden
aangeboden en ziet toe op de naleving daarvan. Verder coördineert de
overheid het voorkomen en beperken van kansspelverslaving. Zo verzorgt
14

Europese Commissie (2011). Groenboek online gokken op de interne markt.
HvJEU 8 september 2010, zaak C-46/08 (Carmen Media Group), punt 103.
16
Kamerstukken II 2009/10, 24 557, nr. 130.
15

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

7

de kansspelautoriteit in het kader van haar preventietaak (artikel 33b Wok)
onder meer structureel overleg tussen vergunninghouders, verslavingszorg en de Ministeries van Veiligheid en Justitie en Volksgezondheid,
Welzijn en Sport. Daarnaast zal zij ook het centraal register uitsluiting
kansspelen beheren, dat spelers in staat stelt zichzelf van deelname aan
de meer risicovolle kansspelen op afstand, in speelcasino’s en in
speelhallen uit te sluiten, en dat de aanbieders van dergelijke kansspelen
in staat stelt op basis van hit/no hit uitgesloten spelers te herkennen en
hen de toegang tot die kansspelen te ontzeggen. In het verlengde hiervan
kan de kansspelautoriteit een speler van wie redelijkerwijs moet worden
aangenomen dat die zijn eigen verantwoordelijkheid niet langer kan
nemen, tijdelijk in het register inschrijven.
Speler
De speler is verantwoordelijk voor zijn eigen speelgedrag. Zo dient hij niet
langer te spelen dan goed voor hem is en niet meer geld te riskeren dan
verantwoord is. Om die verantwoordelijkheid te kunnen nemen, moet de
speler wel kunnen beschikken over de daarvoor benodigde informatie met
betrekking tot onder meer de aard van de aangeboden kansspelen, de
uitgangspunten van verantwoord speelgedrag, de gevaren van kansspelverslaving, zijn speelgedrag en de beschikbare middelen om dat onder
controle te houden. De vergunninghouder moet in het kader van zijn
zorgplicht dergelijke informatie beschikbaar stellen.
Tot de eigen verantwoordelijkheid van de speler behoort onder meer dat
deze vooraf nadenkt over de grenzen die hij zichzelf bij het deelnemen aan
kansspelen op afstand wil stellen. Hij wordt daarbij niet van
overheidswege beperkt tot bepaalde, voor iedere speler gelijke maxima.
De speler moet daarom met speellimieten zelf aangeven waar zijn grenzen
liggen. Uit de ervaringen van de verslavingszorg en diverse studies17 blijkt
dat de mogelijkheid voor spelers om zelf keuzes te maken over het
speelgedrag een effectieve preventiemethode is en dat generieke limieten
contraproductief zijn. Daarbij komt dat het vergunde aanbod van
kansspelen op afstand in het belang van de kanalisatie aantrekkelijk moet
zijn voor alle spelers van recreatieve spelers tot professionele pokerspelers. Generieke limieten staan hieraan in de weg.
Ook bij de interventies door de vergunninghouder in het speelgedrag van
de speler staat de eigen verantwoordelijkheid van die speler voorop. De
vergunninghouder moet beschikken over personeel dat deskundig is op
het gebied van kansspelverslaving, dat de betrokken speler informeert
over diens speelgedrag en de gevaren daarvan en dat hem adviseert over
de beschikbare mogelijkheden om het speelgedrag te matigen. Het is
primair aan de speler om hierop in te gaan en zijn speelgedrag zelf aan te
passen.
Die eigen verantwoordelijkheid van de speler brengt niet met zich mee dat
een speler, ongeacht de omstandigheden waarin hij zich bevindt, te allen
tijde in staat moet worden gesteld om aan de aangeboden kansspelen
deel te kunnen nemen. In uiterste gevallen kan een speler zijn eigen
17

Onder meer Lucar C., Wiebe, J. & Philander K. (2012), Final Report prepared for the Ontario
Problem Gambling Research Centre on Monetary Limits Tools for Internet Gamblers: A Review
of their Availability, Implementation and Effectiveness Online, Responsible Gambling Council
Ontario; Williams R.J., West, B.L., Simpson R.I., (2012), Prevention of problem gambling: a
comprehensive review of the evidence and identified best practices. Ontario Problem
Gambling Research Centre and the Ontario Ministry of Health and Long Term Care; Gainsbury
S. M, Parke, J., and Suhonen N., (2012), Consumer attitudes towards Internet gambling:
Perceptions of responsible gambling policies, consumer protection and regulation of online
gambling sites, Computers in Human Behaviour.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

8

verantwoordelijkheid niet goed waarmaken en is tijdelijke uitsluiting op
onvrijwillige basis de enige mogelijkheid die nog rest om de speler te
behoeden voor verdere negatieve gevolgen van problematisch speelgedrag. Dit is met name het geval, indien de vergunninghouder na
onderzoek en interventie een redelijk vermoeden heeft dat die speler met
zijn speelgedrag zichzelf of zijn naasten schade kan berokkenen, terwijl die
speler desondanks geen maatregelen wil treffen om dat gedrag onder
controle te krijgen.
Vergunninghouder
Op vergunninghouders rust een zorgplicht om kansspelverslaving zoveel
mogelijk te voorkomen (artikel 4a Wok). Die wordt in dit wetsvoorstel
nader vorm gegeven voor vergunninghouders die de meer risicovolle
kansspelen op afstand, in speelcasino’s en in speelautomatenhallen
organiseren. Dit brengt onder meer mee dat zij met inachtneming van de
eigen verantwoordelijkheid van de speler de spelers moeten informeren,
hun speelgedrag moeten monitoren en waar nodig daarin moeten
interveniëren om te voorkomen dat een speler risicovol gedrag ontwikkelt.
De voorgestelde verslavingspreventiemaatregelen vormen in belangrijke
mate een voortzetting van het door Holland Casino in samenwerking met
de verslavingszorg ontwikkelde preventiebeleid kansspelen (PBK).
Uitgangspunt daarvan is dat de speler primair zelf verantwoordelijk is
voor zijn eigen handelen. Het PBK behelst met name het signaleren van
problemen, het voeren van gesprekken en het aanbieden van maatregelen, zoals een bezoekverbod of -beperking, om het speelgedrag te
beheersen, welke maatregelen ook ongevraagd kunnen worden opgelegd.
Holland Casino ziet het daarbij als zijn verantwoordelijkheid om de speler
te wijzen op de risico’s van kansspelen, problemen te signaleren, en de
speler te wijzen op de mogelijkheden om die risico’s te beteugelen en
problemen te overkomen. Sluitstuk van het PBK is een centraal registratiesysteem waarmee opgelegde maatregelen in alle vestigingen van Holland
Casino kunnen worden geëffectueerd.
Het PBKwordt als effectief ervaren, zij het dat het momenteel beperkt is tot
de landgebonden vestigingen van Holland Casino. De Algemene
Rekenkamer18 heeft vastgesteld dat spelers met een bezoekverbod of
-beperking bij Holland Casino uitwijken naar speelautomatenhallen en
heeft in overweging gegeven dit te corrigeren, bijvoorbeeld door
bezoekverboden- en beperkingen ook van toepassing te laten zijn op
speelautomatenhallen waar toegangs- en identiteitscontrole ook mogelijk
zijn. Ook het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum19
heeft aanbevolen een registratiesysteem in te richten voor casinospelen
en kansspelautomaten. Daarnaast heeft de Tweede Kamer in de motie
Kooiman c.s.20 de regering verzocht om een centraal, door de kansspelautoriteit te beheren systeem in te richten. Omdat een speler met een
entreeverbod of -beperking in een landgebonden speelcasino ook kan
uitwijken naar een online-casino, zijn deze, mede met het oog op de
onderlinge samenhang van het kansspelbeleid als geheel, ook van
toepassing bij kansspelen op afstand.

18

Algemene Rekenkamer, Holland Casino: naleving overheidsbeleid, Kamerstukken II 2010/11,
32 636, nr. 1.
Intraval, Gokken in kaart. Tweede meting aard en omvang kansspelen in Nederland, 2011,
bijlage bij Kamerstukken II 2011/12, 24 557, nr. 131.
20
Kamerstukken II 2010/11, 32 264, nr. 15.
19

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

9

Hoewel is onderkend dat een kansspelaanbieder een winstoogmerk heeft,
is het tegelijkertijd belangrijk te benadrukken dat de geschikte aanbieders
ook een bedrijfseconomisch belang hebben bij het voeren van een
effectief verslavingspreventiebeleid. Problematisch speelgedrag van
klanten leidt bij hen tot hoge kosten en aanvullende risico’s, zoals
mogelijke reputatieschade. Veel serieus opererende vergunninghouders in
andere lidstaten ervaren dit ook als zodanig en voeren in de praktijk al een
preventiebeleid om te voorkomen dat hun klanten risicovol speelgedrag
ontwikkelen.
De zorgplicht van de vergunninghouder, zoals uitgewerkt in het preventiebeleid, houdt in dat deze:
– de speler voldoende informeert over de (risico’s van) kansspelen. Deze
informatie helpt de speler om een weloverwogen keuze te maken om
deel te nemen aan kansspelen.
– de nodige voorzieningen treft om de speler zo veel mogelijk inzicht te
geven in het eigen speelgedrag. Hieronder valt onder andere het
spelersprofiel, en het zichtbaar maken van de spelersrekening. Tevens
dient de vergunninghouder feedback te geven op het speelgedrag van
de speler.
– maatregelen neemt om de speler, indien zijn gedrag daartoe aanleiding geeft, te helpen in matiging van zijn speelgedrag. Onder
maatregelen vallen onder andere het contact met de speler bij
overschrijding van het spelersprofiel en het toepassen van entreebeperkingen en uitsluiting. Dit vereist personeel met kennis van de
verslavingspreventie.
– in zijn preventiebeleid uiteenzet op welke wijze hij uitvoering geeft aan
zijn zorgplicht. Dit beleid dient ertoe zowel de speler als de toezichthouder inzicht te geven in de uitvoering van de zorgplicht. Minimale
elementen van dit preventiebeleid zijn het doelgroepenbeleid en de
indicatoren voor risicovol speelgedrag en het spelersprofiel.
Deze elementen worden in paragraaf 4.3 nader toegelicht. Door ten
minste invulling te geven aan bovenstaande elementen, voldoet de
vergunninghouder aan zijn zorgplicht.
De maatregelen die door vergunningshouders moeten worden genomen,
kennen een toenemende mate van intensiteit naar mate het gedrag van
een speler meer risico-indicatoren van problematisch speelgedrag
(bijvoorbeeld toenemende speelfrequentie en overschrijding van door
hemzelf gestelde limieten) vertoont. Hiermee wordt voorkomen dat
spelers zonder problemen in het speelgedrag lastig worden gevallen met
interventies. Anderzijds worden spelers die risico’s op problematisch
speelgedrag vertonen tijdig gesignaleerd en wordt hen voldoende
passende mogelijkheden geboden om het speelgedrag onder controle te
krijgen en te houden. Het beleid met betrekking tot verslavingspreventie
onderscheidt drie groepen spelers:21 recreatieve spelers, risicospelers en
probleemspelers.22 Recreatieve spelers zien het kansspel vooral als een
spel, waarbij het speelgedrag nauwelijks tot geen verslavingspotentie
vertoont. De focus van de verslavingspreventie voor deze groep ligt op
voorlichting en het bewaken van de eigen grenzen. Risicospelers zijn
spelers die risicovol speelgedrag vertonen oftewel enige kenmerken van
kansspelverslaving vertonen. Bij deze spelers is de preventie vooral
gericht op interventie door de aanbieder en op het motiveren van de
speler tot matiging van het speelgedrag. Probleemspelers, tenslotte,
hebben te maken met problematisch speelgedrag met een hoog risico op
21

Deze classificatie in drie categorieën deelnemers aan kansspelen is gebaseerd op onderzoek
door het WODC.
22
Intraval, Gokken in kaart. Tweede meting aard en omvang kansspelen in Nederland, 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

10

kansspelverslaving: een aanhoudend en toenemend onvermogen om
weerstand te bieden aan de drang tot spelen. Bij probleemspelers is
onthouding van het spel en toeleiding naar behandeling van hun
problematische speelgedrag inzet van het preventiebeleid.
Vanuit preventieoogpunt is, naast de groep van probleemspelers, vooral
de groep van risicospelers een zeer relevante doelgroep, omdat deze
groep risico loopt risicovol speelgedrag te ontwikkelen. Tegelijkertijd is
deze groep voor vergunninghouders echter ook interessant om als actieve
speler te behouden, aangezien juist deze spelers regelmatig spelen.
Actieve invulling van de zorgplicht betekent dat de aanbieder juist bij deze
groep het speelgedrag observeert en zo nodig intervenieert door te sturen
op matiging van het speelgedrag of tijdelijke uitsluiting van het spel om
ontwikkeling van problematisch speelgedrag te voorkomen.
Regulering van kansspelen op afstand biedt bij uitstek goede (observatie-)
mogelijkheden om risicovol speelgedrag vroegtijdig te signaleren en waar
nodig op passende wijze te interveniëren. Zo zijn het speelgedrag en de
transacties van de speler online, in tegenstelling tot in de fysieke wereld,
continu te monitoren. Ook biedt de digitale omgeving de mogelijkheid tot
het instellen en registreren van persoonlijke grenzen aan het speelgedrag
via een spelersprofiel, en kunnen instrumenten als zelftests en verwijzing
naar (anonieme) zorg op een effectieve wijze aan de speler worden
aangeboden.
Maatregelen die verantwoord spelen stimuleren, moeten niet alleen in
een laat stadium, bijvoorbeeld wanneer reeds sprake is van problematisch
speelgedrag, worden toegepast. Door risico’s op probleemgedrag
vroegtijdig te signaleren kunnen vergunninghouders middels interventies
op maat verdere problematische ontwikkelingen voorkomen. Hierbij kan
worden gedacht aan feedback (bijvoorbeeld een melding of e-mail) over
het speelgedrag of persoonlijk contact (bijvoorbeeld per chat of telefonisch) over het waargenomen speelgedrag. Tevens kunnen instrumenten
als zelftests en verwijzing naar (anonieme) zorg aan de speler worden
geboden. Deze interventiemaatregelen zetten de speler aan tot matiging
in zijn speelgedrag.
Voor Holland Casino lijken die preventiemaatregelen niet veel verder te
gaan dan diens huidige preventiebeleid. Onderkend is dat zij voor
exploitanten van speelautomatenhallen wel een wezenlijke aanvulling
meebrengen op de wijze waarop thans invulling aan de zorgplicht wordt
gegeven, maar de regering acht die maatregelen noodzakelijk voor een
effectief en samenhangend preventiebeleid. In beginsel hebben alle
aanbieders van de meer risicovolle kansspelen in speelautomatenhallen,
in speelcasino’s en op afstand dezelfde verplichtingen om hun spelers te
informeren, te identificeren, voorafgaand aan hun toegang tot de spelen
het centraal register uitsluiting kansspelen te bevragen op eventuele
uitsluiting, hun speelgedrag te monitoren, de speler bij een redelijk
vermoeden van problematisch speelgedrag aan te spreken op zijn eigen
verantwoordelijkheid, en waar nodig passende maatregelen te treffen om
de speler zijn speelgedrag onder controle te laten krijgen. Wel zal bij de
concrete uitwerking hiervan rekening worden gehouden met de
verschillen die nu eenmaal bestaan tussen landgebonden kansspelen en
kansspelen op afstand. De organisatie van kansspelen op afstand biedt
immers meer en andere mogelijkheden om het spelgedrag te monitoren
en vroegtijdig bepaalde patronen te kunnen herkennen die op risicovol
speelgedrag kunnen duiden dan de organisatie van landgebonden
kansspelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

11

Uitsluiting deelname kansspelen
Voor die spelers waarvoor bovenstaande interventiemaatregelen
onvoldoende aanzet geven tot het matigen van het speelgedrag, is het
preventiebeleid versterkt met de mogelijkheid voor een speler om zich
tijdelijk uit te sluiten van deelname aan kansspelen. Hiermee kan worden
bewerkstelligd dat hij voor een bepaalde periode voldoende «afstand tot
het spel» behoudt en daarmee zijn daadwerkelijke speelgedrag onder
controle houdt.
In de huidige praktijk beschikken bepaalde landgebonden vergunninghouders over een eigen systeem voor de uitsluiting van spelers. Zo heeft
Holland Casino ter invulling van zijn zorgplicht een procedure en
registratiesysteem voor uitsluitingen ontwikkeld. In de speelautomatenbranche worden «uitsluitingslijsten» gehanteerd. In deze situaties zijn de
spelers bij één enkele vergunninghouder uitgesloten. Dit is daarmee een
afspraak die de vergunninghouder en de speler op vrijwillige basis met
elkaar maken. Het is in hierbij echter wel mogelijk dat spelers die zijn
uitgesloten bij de ene vergunninghouder bij een andere vergunninghouder toch deelnemen aan kansspelen.
Op basis van de ervaringen van Holland Casino en de kenmerken van
kansspelverslaving hebben zowel de Algemene Rekenkamer23 als het
Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum24 de aanbeveling
gedaan om een registratiesysteem in te richten voor casinospelen en
kansspelautomaten. Ook de Tweede Kamer heeft hierom verzocht. In de
motie Kooiman c.s.25 is de regering, mede met het oog op de regulering
van kansspelen op afstand, verzocht om vooruitlopend daarop al een
centraal, door de kansspelautoriteit te beheren systeem in te richten. De
regering meent dat een dergelijk centraal register, gezien de laagdrempeligheid en de bijzondere risico’s van kansspelen op afstand, een
voorwaarde is voor de regulering van kansspelen op afstand. Een
voorwaarde om met een dergelijk registratiesysteem probleemspelers
terug te dringen, is om vergunninghouders van casinospelen, speelautomatenhallen en kansspelen op afstand te vragen een speler voor
deelname te controleren op registratie in het centraal register: een
sluitend deurbeleid. Alleen zo kan worden geborgd dat een speler die in
het centraal register staat niet kan deelnemen.
De regering kiest niet voor een systeem waar bezoekfrequentie en
bezoekbeperkingen van alle spelers centraal worden geregistreerd,
aangezien een dergelijke nationale speladministratie van alle deelnemers
aan kansspelen disproportioneel wordt geacht.26 Bezoekfrequentie en
eventuele beperkingen worden daarom per aanbieder geregistreerd en
niet in een nationaal registratiesysteem.
In dit wetsvoorstel wordt daarom een centraal register voor uitsluiting van
deelname aan kansspelen ingericht, dat betrekking heeft op de uitsluiting
van deelname aan kansspelen met een hoog speltempo die in speelcasino’s, in speelhallen en op afstand worden aangeboden. Het centraal
register biedt een effectieve mogelijkheid om risico- en probleemspelers
te beschermen tegen kansspelverslaving. Bij risicospelers ligt vrijwillige
uitsluiting voor de hand. Bij probleemspelers kan ook worden overgegaan
tot onvrijwillige uitsluiting. Uitsluiting biedt bij uitstek kans tot het
organiseren van zorg. De mogelijkheid van dreigende uitsluiting vormt
een goede reden voor een gesprek tussen vergunninghouder en speler. In
paragraaf 5 wordt nader ingegaan op de werking van het centraal register.
23

Algemene Rekenkamer. Holland Casino: naleving overheidsbeleid, 2011.
Intraval, Gokken in kaart. Tweede meting aard en omvang kansspelen in Nederland, 2011.
25
Kamerstukken II 2010/11, 32 264, nr. 15.
26
Kamerstukken II 2011/12, 32 264, nr. 25.
24

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

12

De regering wenst in 2017 het aantal risicospelers te hebben teruggebracht tot het niveau van 2005 (een reductie van 92.000 naar circa 55.000)
en het aantal probleemspelers maximaal op het niveau van 2011 te
houden.27 Om zeker te stellen dat vergunninghouders en spelers in
voldoende mate invulling geven aan hun verantwoordelijkheden, worden
aan de vergunninghouders verplichtingen opgelegd waaraan deze
minimaal moeten voldoen. Door actief toezicht op de naleving hiervan
worden vergunninghouders op hun verantwoordelijkheden gewezen en
wordt voorkomen dat het preventiebeleid verwordt tot een papieren
checklist.
De kansspelautoriteit zal een coördinerende rol vervullen ten aanzien van
het preventiebeleid. De kansspelautoriteit heeft het initiatief genomen
voor een gestructureerd overleg tussen alle (landgebonden en online)
kansspelaanbieders, verslavingszorg, GGZ Nederland en de Ministeries
van Veiligheid en Justitie en Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Dit
overleg is gericht op het ontwikkelen van gezamenlijke ambities om
kansspelverslaving zo veel mogelijk te voorkomen en daarvoor per
deelsector een strategie te ontwikkelen.28 De kansspelautoriteit zal in
samenwerking met verslavingssector bekijken of ontwikkelingen op
preventiegebied, bijvoorbeeld na nieuw wetenschappelijk onderzoek,
aanleiding geven tot verbetering en effectievere invulling van het
preventiebeleid. De kansspelautoriteit zal daarnaast het centraal register
beheren, en sluit probleemspelers indien nodig tijdelijk uit van deelname
aan kansspelen met een hoog speeltempo.
3.3 Consumentenbescherming
Een tweede doelstelling van het Nederlandse kansspelbeleid is het
waarborgen van een hoge mate van consumentenbescherming.
Kansspelen zijn veelal intransparante producten die gekenmerkt worden
door informatieasymmetrie. De consument bij kansspelen, de speler,
moet erop kunnen vertrouwen dat het spel eerlijk verloopt en
betrouwbaar is, en dat zijn spelerswinst ook daadwerkelijk wordt
uitgekeerd. Consumentenrechten zijn op grond van het communautaire
recht de afgelopen jaren in hoog tempo geharmoniseerd. Kansspelen zijn
echter uitgezonderd van de reikwijdte van deze richtlijnen, vanwege de
bijzondere aard van kansspelen en de bevoegdheid van lidstaten om zelf
hun beleid vast te stellen ten aanzien van kansspelen. Ten aanzien van
kansspelen is van belang dat de lidstaten andere (strengere) maatregelen
moeten kunnen nemen om de speler bij kansspelen te beschermen.
Om een hoog niveau van consumentenbescherming bij kansspelen op
afstand te bereiken geldt een aantal uitgangspunten. Spelers moeten een
weloverwogen keuze kunnen maken of zij willen deelnemen aan
kansspelen op afstand en bij welke vergunninghouder zij willen spelen. De
vergunninghouder moet voldoende informatie beschikbaar stellen over
onder meer de aard van de door hem aangeboden kansspelen, de aan
deelname verbonden kosten en waar de consument terecht kan voor
vragen en klachten. Deze informatie moet actueel zijn en op duidelijke en
begrijpelijke wijze aan de speler worden verstrekt.
Deelname aan kansspelen door minderjarigen en andere kwetsbare
personen moet worden voorkomen. Dit geldt temeer voor kansspelen op
afstand, omdat de drempel voor bijvoorbeeld minderjarigen bij het
gebruik van internet zeer laag is. Uit onderzoek blijkt dat in Europa 75%

27
28

Kamerstukken II 2011/12, 24 557, nr. 131.
Kamerstukken II 2010/11, 24 557, nr. 127.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

13

van de zes- tot zeventienjarigen gebruik maakt van internet.29 Daarom
worden preventieve beschermingsmaatregelen getroffen om te
voorkomen dat deze personen toegang tot kansspelen op afstand hebben.
Op grond van dit wetsvoorstel worden daarom strikte eisen gesteld om
deelname van minderjarigen te voorkomen.
De spelerstegoeden op de speelrekening van de speler bij de aanbieder
moeten voldoende worden beschermd. De consument moet erop kunnen
vertrouwen dat zijn spelerstegoed te allen tijden op veilige en snelle wijze
kan en zal worden uitgekeerd en niet door de vergunninghouder voor
andere doeleinden wordt aangewend.
Consumentengegevens moeten zorgvuldig worden beschermd. Bij
kansspelen op afstand worden veel gegevens met betrekking tot
bijvoorbeeld de identiteit van de speler en diens speelgedrag online
geregistreerd. Dit moet op zorgvuldige wijze gebeuren en misbruik van
deze gegevens moet worden voorkomen.
Consumenten moeten ook worden beschermd tegen frauduleuze
diensten. De aangeboden kansspelen moeten eerlijk verlopen en
betrouwbaar zijn. Zo moet de toevalsgenerator bijvoorbeeld voldoen aan
bepaalde technische standaarden. Transparantie is daarbij van essentieel
belang.30
Tot slot moet worden voorkomen dat reclameactiviteiten aanzetten tot
onmatige deelname. Vergunninghouders moet met het oog op de
kanalisatie wel voldoende ruimte worden geboden om de consument te
wijzen op het verantwoorde, betrouwbare en controleerbare aanbod, en
de voordelen daarvan. Deze reclameactiviteiten mogen echter niet de
deelname aan kansspelen stimuleren, of in het bijzonder, aanzetten tot
onmatige deelneming. Vergunninghouders mogen daarom alleen op
verantwoorde wijze reclame maken voor kansspelen. Op grond van artikel
4a van de Wok zullen daarom nadere regels worden gesteld voor wervingen reclame voor kansspelen op afstand. Hierbij wordt met name gedacht
aan bijvoorbeeld bonussen.
3.4 Tegengaan van fraude en overige criminaliteit
Kansspelen via internet kunnen, wegens het ontbreken van fysiek contact
tussen de speler en de kansspelaanbieder, zonder goede regulering
ernstige risico’s op fraude en overige criminaliteit meebrengen.
Voorbeelden van frauduleuze activiteiten zijn het niet ontvangen van
spelerswinsten, beïnvloeding van de kansbepaling door manipulatie van
de software, matchfixing of oneerlijk spelverloop door spelers onderling,
bijvoorbeeld aan de digitale pokertafel. De regering hecht er groot belang
aan zoveel mogelijk te voorkomen dat spelers slachtoffer worden van
fraude en overige criminaliteit bij kansspelen. Ook de aanbieder kan
nadeel ondervinden van fraude en criminaliteit, indien criminelen de
mogelijkheid wordt geboden om via kansspelen op afstand geld wit te
wassen.
Om fraude en overige criminaliteit te voorkomen, moeten vergunninghouders voldoen aan strikte eisen. Zo moeten zij onder meer de identiteit
van de speler vaststellen en die identiteit verifiëren, alle financiële
transacties registreren en spelers bij verdenking van fraude of andere
kansspel-gerelateerde vormen van criminaliteit uitsluiten. Daarnaast
moeten vergunninghouders voldoen aan de Wet ter voorkoming van
29
30

Europese Strategie voor een beter internet voor kinderen (COM(2012) 196 final).
Europese Commissie (2011). Groenboek online gokken op de interne markt, p. 20.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

14

witwassen en financieren van terrorisme (Wwft). Met de regulering van
kansspelen op afstand wordt de reikwijdte van de Wwft uitgebreid naar
kansspelen op afstand. Met goede regulering biedt het internet bij uitstek
goede mogelijkheden om verdachte transacties te onderkennen en te
volgen.
3.5 Passend en attractief aanbod
Van oudsher zijn in Nederland de drie beleidsdoelstellingen – het
voorkomen van kansspelverslaving, consumentenbescherming en het
tegengaan van fraude en overige criminaliteit – nagestreefd door het
aanbod zoveel mogelijk te beperken. Deze beleidsdoelstellingen staan nog
steeds voorop. Realisatie hiervan wordt echter niet langer nagestreefd
door het aanbod zoveel mogelijk te beperken, maar door aan het
toegestane aanbod strikte regels en voorwaarden te stellen en op de
naleving daarvan effectief toezicht te houden. Dit geldt in het bijzonder
voor de markt voor kansspelen op afstand. In tegenstelling tot het
landgebonden aanbod is de markt voor kansspelen op afstand per
definitie grensoverschrijdend en is handhaving van illegaal aanbod
daardoor complex.
Doel van de regulering van kansspelen op afstand is de consument zoveel
mogelijk naar het verantwoorde, betrouwbare en controleerbare aanbod
te leiden. Het legale kansspelaanbod moet dermate attractief zijn dat
spelers geen behoefte hebben om gebruik te maken van sites van illegale
aanbieders.
Met dit wetsvoorstel wordt gestreefd naar een zo hoog mogelijke
kanalisatie van deelname aan illegale kansspelen op afstand naar
deelname aan gereguleerd en veilig aanbod. Als ondergrens wordt daarbij
een kanalisatiegraad van minimaal 80% gesteld. Deze kanalisatiegraad is
gebaseerd op het bruto spelresultaat. Dit houdt in dat ernaar gestreefd
wordt dat ten minste 80% van het totale door Nederlandse spelers
gegenereerde bruto spelresultaat wordt gerealiseerd bij aanbieders met
een vergunning op grond van de Wok. Mede op basis van ervaringen in
Denemarken, waar inmiddels een kanalisatiegraad van 90% is bereikt,
wordt verwacht dat de kanalisatie op de Nederlandse markt, na inwerkingtreding van deze wet, nog verder zal stijgen.31
Om een passend en attractief aanbod te realiseren is ten eerste van
belang dat het aantal vergunningen niet op voorhand wordt beperkt.
Hierbij kan een parallel getrokken worden met de speelautomatensector,
die in 1986 vanuit een illegale situatie is gereguleerd. Daarbij zijn als
uitgangspunten genomen:32
– dat rekening werd gehouden met de kennelijk aanwezige behoefte van
het publiek aan automatenspelen;
– dat enerzijds het automatenspel niet tot zodanige verliezen mag leiden,
dat zwakkere groepen worden benadeeld, terwijl anderzijds een
redelijke exploitatie van speelautomaten mogelijk moet zijn om een
vlucht in de illegaliteit te voorkomen; en
– dat een redelijke mate van zekerheid bestaat dat de regeling wordt
nageleefd en dat de handhaving daarvan in opsporings- en vervolgingstechnisch opzicht geen bijzondere problemen oplevert.
Binnen deze uitgangspunten is destijds besloten geen limiet te stellen aan
het aantal te verlenen vergunningen voor speelautomaten.
31

Danish Gambling Authority, Spillemyndighedens Arsberetning for 2012 (The Danish Gambling
Authority Annual Report 2012), maart 2013, https://spillemyndigheden.dk/sites/default/files/
filer-til-download/
The%20Danish%20Gambling%20Authority%27s%20annual%20report%202012.pdf
32
Herziening van de wet op de kansspelen (speelautomaten), Kamerstukken 16 481.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

15

Een hoge kanalisatiegraad voor kansspelen op afstand kan naar de
mening van de regering niet worden bereikt met de toekenning van een
exclusief recht aan een enkele vergunninghouder of met een op voorhand
beperkt aantal vergunninghouders.
Gelet op de substantiële vraag naar kansspelen op afstand zijn veel
aanbieder actief op deze markt. Om een hoge mate van kanalisatie te
bereiken is het derhalve van belang dat het aantal vergunninghouders niet
op voorhand wordt beperkt. Dit betekent echter niet dat iedere aanbieder
een vergunning krijgt. Er worden strikte eisen gesteld aan de aanbieder,
zowel voorafgaand als na verlening van de vergunning, op het gebied van
de geschiktheid en betrouwbaarheid van de aanbieder en de verplichte
maatregelen in het kader van de consumentenbescherming en preventie
van kansspelverslaving, fraude en overige criminaliteit. Op deze wijze
wordt het aantal vergunningen op natuurlijke wijze beperkt. Een op
voorhand vastgesteld aantal vergunninghouders reduceert de concurrentie tussen deze aanbieders. Hoewel dit op het eerste gezicht aantrekkelijk lijkt vanuit de optiek van het voorkomen van kansspelverslaving,
leidt dit tot hogere kosten voor de consument in de vorm van een lager
uitbetalingsratio. Daarnaast ontbreekt in een dergelijk stelsel de stimulans
voor aanbieders om te innoveren. Hiermee bestaat het risico dat
Nederlandse spelers zich tot attractiever illegaal aanbod wenden.
Daarnaast roept beperking van het aantal vergunningen ook vragen op
over de criteria voor het vaststellen van dat aantal. Het is immers in een
bewegende markt niet op voorhand precies vast te stellen hoeveel
vergunninghouders noodzakelijk zijn voor een passend en attractief
aanbod.
Een zekere concurrentie tussen vergunninghouders binnen de grenzen die
de Nederlandse kansspelregelgeving daaraan stelt, is noodzakelijk voor
een passend en attractief aanbod van kansspelen op afstand. Consumenten kunnen dan profiteren van een optimaal aanbod, doordat
kansspelaanbieders zullen inspringen op de meest actuele behoefte en
wensen van de speler. Wel worden eisen gesteld aan de wervings- en
reclame-uitingen. Gematigde werving en reclame is mogelijk om de
speler te weerhouden van onmatige deelname en van deelname aan
ongereguleerd en onveilig aanbod.
Een tweede randvoorwaarde voor een hoge kanalisatiegraad is dat de
kosten die een vergunninghouder moet maken voor een verantwoord,
betrouwbaar en controleerbaar aanbod realistisch blijven. Hoge kosten
voor de vergunninghouder zijn nadelig voor diens concurrentiepositie ten
opzicht van aanbieders die zonder vergunning kansspelen op de Nederlandse markt aanbieden. Dit gaat ten koste van de beoogde kanalisatie.
Uit onderzoek33 is gebleken dat een rechtstreeks verband bestaat tussen
die kosten die een vergunninghouder moet maken en de kanalisatiegraad.
Ook blijkt bij de regulering in andere Europese landen (onder meer
Frankrijk, Spanje en Duitsland), dat aanbieders om bedrijfseconomische
redenen besluiten geen vergunning aan te vragen, wanneer de kosten
daarvan niet redelijkerwijs kunnen worden terugverdiend. De speler wordt
daardoor in de verleiding gebracht om te spelen bij de illegale aanbieders,
die vanwege lagere lasten hogere uitkeringspercentages kunnen bieden.
Internet biedt consumenten immers bij uitstek de mogelijkheid om
productkenmerken als uitkeringspercentages tussen aanbieders te
vergelijken. In paragraaf 7 zal op de kosten voor een vergunninghouder
nader worden ingegaan.
Een derde randvoorwaarde voor de aantrekkelijkheid van het legale
aanbod is de variatie in het aanbod van spelsoorten. Waar de Commissie
Kansspelen via internet in 2010 nog voorstelde in eerste instantie alleen
33

BCG, Onderzoek Online Markt Kansspelen, 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

16

het pokerspel te reguleren,34 laat de dynamiek in de huidige kansspelmarkt zien dat poker inmiddels minder populair is geworden en dat op dit
moment sportweddenschappen zeer populair zijn. Uit een door Regioplan
Beleidsonderzoek uitgevoerd onderzoek naar de aard en omvang van
illegale kansspelen35 blijkt bovendien dat het aantal deelnemers aan
illegale kansspelen via internet weliswaar voor een groot deel bestaat uit
pokeraars, maar dat er ook een substantieel aanbod is van (andere)
casinospelen en sportweddenschappen.36 Voorgesteld wordt dus niet
slechts poker, maar ook andere spelvormen te reguleren. Met het oog op
eventuele toekomstige ontwikkelingen in het spelaanbod en de wijzigingen in de behoeften van consumenten, wordt niet in de wet zelf een
beperking opgenomen ten aanzien van de spelsoorten, maar wordt dit in
lagere regelgeving uitgewerkt. Daarmee biedt het voorgestelde stelsel de
mogelijkheid snel en adequaat in te kunnen spelen op de meest actuele
spelbehoeften van spelers, zodat deze hiervoor niet hun toevlucht hoeven
te zoeken in het illegale aanbod. Dit komt ook de innovatie in de sector ten
goede.
3.6 De relatie met het bestaande vergunningstelsel
De regulering van kansspelen op afstand kan niet separaat worden gezien
van het bestaande vergunningenstelsel en de huidige vergunninghouders,
aangezien het geheel van de Nederlandse kansspelregelgeving door de
regulering van kansspelen op afstand verandert. Dit wetsvoorstel is de
eerste stap in de modernisering van het kansspelbeleid, zoals ook in de
inleiding van deze memorie van toelichting is aangegeven. De regering is
daarnaast voornemens de casinomarkt anders te reguleren en Holland
Casino te privatiseren. Ook is de regering voornemens het monopolie op
de sportweddenschappen op te heffen. Daarnaast bereidt de regering een
herziening van het loterijstelsel voor, waarin de publieke beleidsdoelstellingen van het kansspelbeleid zijn geborgd en waarbij oog is voor het
algemeen belang. Hierbij worden de schaarse kansspelvergunningen op
transparante wijze verleend tegen vergoeding van een licentie-fee. Ter
voorbereiding van transparante gunning van dergelijke vergunningen
wordt in dit wetsvoorstel onder meer een wettelijke basis voorgesteld
voor het innen van een vergoeding voor het gebruik van kansspelvergunningen.
Onderzoek van APE (2011)37 toont aan dat substitutie tussen het landgebonden en online aanbod niet kan worden aangetoond, maar dat dit effect
niet kan worden uitgesloten. De regering ziet geen redenen om substitutie
te verwachten. Door het grenzeloze karakter van internet bestaat de facto
jaren al een Nederlandse markt voor kansspelen op afstand. Honderdduizenden Nederlanders nemen immers al jaren deel aan de
niet-gereguleerde kansspelen op afstand.
Daarnaast zijn spelers die deelnemen aan offline kansspelen veelal een
ander type speler dan spelers die deelnemen aan kansspelen op afstand.
Het APE onderzoek bevestigt het bestaan van verschillen in demografische kenmerken tussen online en offline spelers. Onderzoek van TNS
NIPO uit 2012 over de verwachte toekomstige deelname aan kansspelen
voorspelt voor alle deelmarkten een toename van het aantal spelers. De

34

Bijlage bij Kamerstukken II 2009/10, 24 557, nr. 123.
Kamerstukken II 2009/10, 24 557, nr. 103.
36
Van de respondenten die via internet speelt, geeft aan 66% poker te spelen en 60% andere
kansspelen andere kansspelen via internet te spelen (respondenten nemen deel aan verschillende spelsoorten).
37
Aarts De Jong Wilms Goudriaan Public Economics bv (APE), Substitutie tussen online en
offline kansspelen, januari 2012.
35

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

17

markt voor kansspelen op afstand kent naar verwachting de komende
jaren een groei van circa 12% per jaar.38
Vanwege het niet volledig uit te sluiten risico van substitutie is het van
belang dat dit wetsvoorstel ook de huidige vergunninghouders ruimte
biedt een vergunning voor het organiseren van kansspelen op afstand te
verkrijgen en daarmee een online productaanbod te ontwikkelen dat
complementair is aan hun landgebonden spelaanbod. In het licht van deze
voorgenomen modernisering krijgen ook de staatsdeelnemingen Holland
Casino en Staatsloterij de ruimte om een vergunning voor kansspelen op
afstand aan te vragen, mits dit niet leidt tot oneerlijke concurrentie.
Daarnaast wordt in het wetsvoorstel duidelijk onderscheid gemaakt
tussen loterijproducten en producten die aanbieders van kansspelen op
afstand straks mogen aanbieden.
De regering onderkent het grote maatschappelijk belang van afdrachten
aan sport en goede doelen. Nederland heeft in dit licht al jaren een
waardevolle traditie ten aanzien van loterijen. De huidige loterijen leveren
een significante bijdrage aan een breed scala aan sectoren, zoals
gezondheid, (breedte)sport, cultuur, welzijn, onderwijs en internationale
hulp. In dit wetsvoorstel is voorzien in de mogelijkheid om bij ministeriële
regeling afdracht aan sport en goede doelen verplicht te stellen in de
vorm van een minimaal afdrachtspercentage. Hoewel een verplichte
afdracht aan sport en goede doelen als een passende maatregel kan
worden opgevat, zou zij ook als ongewenst neveneffect kunnen hebben
dat – via het afficheren met sport- en goede doelenorganisatie – een
scherpere concurrentie met de huidige loterijen gaat plaatsvinden,
waardoor de totale afdracht eerder lager dan hoger zou kunnen worden.
Met het oog hierop en met inachtneming van de gewenste kanalisatie zal
niet reeds bij opening van de markt een verplichte afdracht worden
vereist.
De huidige Nederlandse vergunninghouders, alsook sommige partijen die
geen vergunning hebben, hebben zich de afgelopen jaren afzijdig
gehouden van het aanbieden van kansspelen op afstand in Nederland,
terwijl de huidige illegale aanbieders op dit terrein inmiddels een
marktaandeel hebben verworven. De huidige vergunninghouders
onderstrepen dat de startposities voor de overgang naar een vergunde
markt dermate verschillen, dat zij op grote en ongelijke afstand staan. Zij
pleiten daarom in een sectorvoorstel39 voor een transitie- of prelaunch
fase waarin zij voorafgaand aan de opening van de markt reeds
kansspelen op afstand kunnen aanbieden. Ook pleiten zij voor flankerende
maatregelen om het bestaande productaanbod te versterken. Binnen een
strikte interpretatie van de huidige Wok ziet de regering slechts beperkte
ruimte voor flankerend beleid.
Dit wetsvoorstel beoogt een gelijk speelveld te creëren. Een gelijk
speelveld houdt in dat de regels gelijk zijn voor alle partijen. Een gelijk
speelveld houdt niet in dat partijen allemaal dezelfde uitgangspositie
hebben of dezelfde verwachte uitkomst. Enkele partijen zullen altijd een
bepaald voordeel hebben ten opzichte van anderen. Alleen als de huidige
voorsprong of achterstand dermate groot is dat die ervoor zou zorgen dat
geen concurrentie op gang komt, kan dat een reden zijn te overwegen iets
aan deze uitgangssituatie te doen (bijvoorbeeld als er daardoor
overwinsten, hoge prijzen en slechte kwaliteit ontstaat). De regering is van
mening dat daarvan geen sprake is. Spelers kunnen eenvoudig een
account aanmaken bij een andere vergunninghouder (geen onnodig hoge
overstapdrempels) en aanbieders kunnen, mits zij aan de vergunnings38
39

BCG, Onderzoek Online Markt Kansspelen, 2011.
Bron: http://www.goededoelenplatform.nl/web/file?uuid=448d4bc7–0eb9–4bfb-9002–
7aac36ff14a6&owner=2f6b8e00-cf1d-41c0-8913-9d6a43f82d37

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

18

voorwaarden voldoen, toetreden tot de markt voor kansspelen op afstand
(geen onnodig hoge toetredingsdrempels).
Het geven van een voorsprong aan bepaalde partijen zou daarom
aanzienlijke risico’s met zich meebrengen, onder meer op strijdigheid met
het gelijkheidsbeginsel en het vrije dienstenverkeer. Bovendien bestaat de
kans dat daarmee de concurrentie wordt verstoord.
Een mogelijkheid om de vermeende voorsprong te verkleinen is het
aanscherpen van de huidige prioriteringscriteria,40 die de kansspelautoriteit gebruikt om het huidige illegale aanbod aan te pakken. Deze
maatregelen kunnen worden gecombineerd met het bestrijden van
illegale aanbieders die zich niet aan de prioriteringscriteria houden,
volgens de lijn door de kansspelautoriteit is ingezet. Daarnaast zal de
kansspelautoriteit voorafgaand aan de opening van de markt in ieder
geval duidelijk communiceren dat aanbieders die persisteren in het
aanbieden van kansspelen gericht op Nederland, worden uitgesloten voor
een vergunning voor kansspelen.
4. Maatregelen op grond van het wetsvoorstel kansspelen op
afstand
In deze paragraaf worden de specifieke maatregelen uitgewerkt, waarmee
invulling wordt gegeven aan de beleidsvisie uit de vorige paragraaf. Eerst
wordt daarbij uitgewerkt hoe en welke vergunningen verleend zullen
worden. Vanaf paragraaf 4.3 worden de vergunningsvoorwaarden
uitgewerkt.
4.1 Reikwijdte kansspelen op afstand
Definitie kansspelen op afstand
Kansspelen op afstand in de zin van de voorgestelde titel Vb Wok zijn
kansspelen die op afstand met elektronische communicatiemiddelen
wordt georganiseerd en waaraan door de speler wordt deelgenomen
zonder fysiek contact met de aanbieder of derden die voor deelname aan
die kansspelen ruimte en middelen ter beschikking stellen. Dit onderscheidt deze spelen van de landgebonden kansspelen uit de andere titels
van de Wok. Aanbieders moeten namelijk vooraf weten welke vergunning
aangevraagd moet worden voor de door hen aangeboden kansspelen,
aan welke voorwaarden voldaan moet worden en welk belastingtarief van
toepassing is. Aan verschillende vergunningen zijn immers verschillende
voorwaarden verbonden.
In de motie Segers c.s.41 is de regering verzocht om te blijven voorkomen
dat een open tv-zender gokprogramma’s kan uitzenden. Met het oog op
toekomstige ontwikkelingen zijn de elektronische communicatiemiddelen
die benut kunnen worden voor het organiseren van kansspelen op afstand
niet gedefinieerd.
Daarmee vallen alle kansspelen die met bestaande of toekomstige
telecommunicatiemiddelen, waaronder internet, televisie of smartphone,
worden aangeboden in beginsel onder het begrip kansspelen op afstand.
Het wetsvoorstel richt zich echter in eerste instantie op kansspelen via
internet omdat reeds honderdduizenden Nederlanders hieraan
deelnemen. Gelet op de doelstellingen van het kansspelbeleid, onder
andere om kansspelverslaving te voorkomen, zal in lagere regelgeving
nader worden bepaald welke telecommunicatiemiddelen wel of niet onder

40
41

Geen.nl domein, geen reclame in media, geen website in NL taal.
Kamerstukken II 2013/14, 33 750 VI, nr. 72.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

19

een vergunning kunnen worden aangeboden. Dit zal worden uitgewerkt in
relatie tot de risico’s die daarmee samenhangen voor de speler.
Spelsoorten
Het is ook van belang rekening te houden met toekomstige ontwikkelingen in de vraag van de spelers naar bepaalde spelsoorten waaraan
deze op afstand willen deelnemen. Daarom wordt in de wet zelf geen
beperking aangebracht in de spelsoorten die op afstand mogen worden
aangeboden, maar zullen hierover bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur regels worden gesteld. Grofweg kunnen de spelsoorten die
op afstand worden gereguleerd, ingedeeld worden in twee categorieën:
spellen waar de speler tegen de vergunninghouder speelt, en spellen
waar spelers tegen elkaar spelen en de vergunninghouder het spel
faciliteert. In lagere regelgeving worden nadere eisen gesteld, gericht op
de eerlijkheid en betrouwbaarheid van het spel en de bescherming tegen
kansspelverslaving. Voor alle spelsoorten geldt dat spellen niet automatisch mogen starten met spelen: de speler dient hiervoor voor elk te
spelen spel de opdracht tot het starten van een spel te geven.
Speler tegen de vergunninghouder
Bij deze spelsoorten is de winkans van de speler niet afhankelijk van
andere spelers, en speelt de speler tegen de vergunninghouder. Hieronder
vallen de casinospelen, zoals roulette, blackjack, baccarat en sic bo. Ook
fixed odds sportweddenschappen vallen onder deze categorie. Deze
weddenschappen worden één-op-één afgesloten tussen de individuele
speler en de organisator. De vergunninghouder stelt zelf de quotering
(odds) vast van een sportuitslag waartegen spelers geld kunnen inzetten.
Een quotering bepaalt wat men krijgt uitbetaald indien men een weddenschap afsluit en wint. De quotering wordt vastgesteld voordat de
wedstrijd begint. Deze vorm van weddenschappen is zeer populair op
internet en moet derhalve gereguleerd worden. Ook andere lidstaten
staan fixed odds weddenschappen toe.
Speler tegen speler
Bij spellen waar spelers tegen elkaar spelen heeft de vergunninghouder
een faciliterende rol. Hieronder valt bijvoorbeeld het pokerspel. Op dit
moment zijn de meest bekende vormen (Texas) Hold’em, Omaha Stud,
Five Card Draw en 7-card Stud. Evenals bij spellen tegen de vergunninghouder, draagt de vergunninghouder zorg dat het spel eerlijk en
betrouwbaar verloopt en dat bijvoorbeeld het gebruik van bots42 wordt
voorkomen en dat geen samenspel tussen spelers plaatsvindt. Tevens
moet de vergunninghouder waarborgen dat het spel volgens bekende
spelregels plaatsvindt. Voor poker houdt dit bijvoorbeeld in dat voor de
speler duidelijk moet zijn welke variant van het pokerspel wordt gespeeld.
Daarnaast moet de uitbetalingsstructuur duidelijk zijn: spelers moeten
vooraf op de hoogte worden gesteld van de verdeelsleutel die op het
ingelegde geld wordt toegepast.
Ook sportweddenschappen (via een betting exchange), waarbij de
weddenschappen één-op-één worden afgesloten tussen twee individuele
spelers, vallen onder deze categorie. De aanbieder die als betting
exchange opereert, stelt niet zelf de quotering vast, maar laat vraag en
aanbod bij elkaar komen, zoals op Markplaats of een aandelenmarkt. Van
elke weddenschap die spelers succesvol met elkaar afsluiten vordert de
vergunninghouder een commissie. De inkomsten van een vergunning42

Computer gestuurde spelers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

20

houder zijn derhalve niet afhankelijk van de uitslag. De structuur van een
betting exchange moet transparant zijn: de speler moet kunnen weten hoe
de weddenschappen tussen spelers tot stand komen. Ook andere lidstaten
staan weddenschappen middels een betting exchange toe.
Weddenschappen
Alleen weddenschappen op sportwedstrijden worden toegestaan. De
vraag naar andere soorten weddenschappen (zoals bijvoorbeeld het
voorspellen wie de volgende presidentsverkiezingen van de Verenigde
Staten wint) is namelijk beperkt. Denkbaar is weliswaar dat vraag naar
andere soorten weddenschappen zou kunnen worden gecreëerd, maar de
doelstelling van de voorgestelde regulering is de kanalisatie van de
daadwerkelijk aanwezige behoefte aan kansspelen op afstand en niet het
laten ontstaan van nieuwe vraag.
Live betting op sportweddenschappen, waarbij kan worden gewed op
gebeurtenissen terwijl de wedstrijd loopt, kennen ook een groeiende
populariteit op internet. Live betting heeft een sterk verslavend karakter,
hetgeen strikte regulering noodzakelijk maakt. In lagere regelgeving wordt
hier aandacht aan besteed. Live betting wordt ook in andere landen
toegestaan.
Spread betting, waarbij noch het mogelijk te verliezen bedrag, noch de
mogelijk te winnen prijs van te voren vast staat, wordt niet toegestaan. Bij
deze vorm van weddenschappen bestaan risico’s op grote verliezen voor
de spelers en lijkt het spel meer op een financieel product met karakteristieken die ook in de optiehandel aanwezig zijn. Het karakter van dit
kansspel is dusdanig dat de speler niet goed beschermd kan worden
tegen de risico’s die eraan verbonden zijn.
Sportweddenschappen vormen een substantieel deel van de te kanaliseren vraag naar kansspelen op afstand. Het gaat hierbij om spelen met
een hoog speltempo die verslavend kunnen werken. De huidige vergunninghouders tot het organiseren van de totalisator en sporttotalisator op
grond van titel III en IV van de Wok mogen momenteel – onder aan de
vergunning verbonden voorschriften – in beperkte mate het internet
gebruiken als verkoopkanaal. Onder de voorgestelde regulering zal dit na
afloop van de huidige vergunningen bij nieuwe vergunningverlening niet
langer zijn toegestaan. Indien de huidige houders van een vergunning op
grond van titel III en IV van de Wok kansspelen op afstand willen gaan
aanbieden, moeten zij op grond van de nieuwe titel IVb hiervoor
vergunning aanvragen.
Er is voor zover bekend geen substantiële vraag naar online-varianten van
de klassieke loterijen die kanalisatie behoeft. Daarnaast kenmerken
loterijen zich, in tegenstelling tot de casinospelen en sportweddenschappen die op afstand worden aangeboden, zich door een relatief laag
speltempo, waardoor bepaalde strikte eisen die worden gesteld aan het
organiseren van kansspelen op afstand, niet nodig zijn. In dit verband
wordt gedacht aan de eisen met betrekking tot de inschrijving als speler,
het raadplegen van het centraal register uitsluiting kansspelen en het
stelselmatig monitoren van het speelgedrag.
Online aanbod van loterijproducten wordt daarom niet gereguleerd onder
het wetsvoorstel kansspelen op afstand. Dit laat echter onverlet dat de
huidige mogelijkheden voor loterijen om via internet loten te verkopen,
blijft bestaan.
Op grond van de vergunning tot het organiseren van kansspelen op
afstand mogen alle in de lagere regelgeving nader te specificeren
kansspelen op afstand worden aangeboden, mits aan de voorwaarden
wordt voldaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

21

Liquiditeit (omvang van het spelersbestand)
Bij sommige spelsoorten, waaronder poker en sportweddenschappen
middels betting exchange, is de omvang van het spelersbestand mede
bepalend voor aantrekkelijkheid van het spel ten opzichte van het illegale
aanbod, en daarmee voor de kanalisatie van de vraag naar een verantwoord, betrouwbaar en controleerbaar aanbod. Daarom kunnen spelers
die bij een Nederlandse vergunninghouder zijn ingeschreven bij die
spelsoorten ook spelen tegen spelers uit andere landen waar deze
kansspelen op grond van een vergunning worden aangeboden. Hiermee
wordt de voor de kanalisatie vereiste internationale spelersbestand
gerealiseerd. Daarbij worden uiteraard de nodige eisen gesteld aan de
bedrijfsvoering. In ieder geval worden eisen gesteld aan de registratie van
de financiële transacties. Ook andere landen met een relatief klein
spelersbestand, zoals Denemarken en België, staan deze liquiditeit toe.
4.2 Verlening van vergunningen
Voor het mogen aanbieden van kansspelen op afstand op de Nederlandse
markt is een vergunning van de kansspelautoriteit op grond van de
nieuwe titel Vb vereist. Iedere vennootschap die aan de voorwaarden voor
vergunningverlening voldoet, kan in aanmerking komen voor een
dergelijke vergunning. Deze voorwaarden en de wijze waarop de
vergunningen worden verleend, worden in algemeen verbindende
voorschriften in wet, algemene maatregel van bestuur en ministeriële
regeling opgenomen en zijn daarmee vooraf kenbaar voor ondernemingen in andere lidstaten die mogelijk in een vergunning geïnteresseerd
zijn. Ook het door de kansspelautoriteit op te stellen uitvoeringsbeleid
wordt vooraf bekendgemaakt. Daarnaast zal de kansspelautoriteit deze
voorwaarden duidelijk communiceren richting aanbieders.
Hiermee wordt voldaan het transparantiebeginsel, dat inhoudt dat de
vergunningsprocedure zo moet worden ingericht dat een onderneming in
een andere lidstaat de reële mogelijkheid heeft om haar interesse te
tonen.43 Een onderneming moet in staat worden gesteld om toegang te
krijgen tot alle relevante informatie aangaande de verlening van de
vergunning, voordat de daadwerkelijke toewijzing plaatsvindt. De
voorwaarden waar aanbieders aan moeten voldoen, indien zij een
vergunning wensen, dienen van te voren voldoende bekend en helder te
zijn.
Het enkele feit dat een kansspelaanbieder beschikt over een door een
andere EU- of EER-lidstaat verleende vergunning tot het organiseren van
kansspelen op afstand, is echter geen reden om een vergunning voor het
organiseren van kansspelen op afstand op de Nederlandse markt te
verlenen. Een buitenlandse vergunning biedt, gezien het ontbreken van
harmonisatie van het kansspelbeleid op Europees niveau, geen enkele
garantie voor de waarborging van het Nederlandse kansspelbeleid.
Voor het mogen organiseren van kansspelen op afstand heeft de
kansspelaanbieder een vergunning van de kansspelautoriteit nodig. Er is
niet voor gekozen een aanvullend vergunningstelsel in het leven te roepen
voor tussenpersonen (zogeheten B2B vergunningen) zoals leveranciers
van kansspelsoftware. De doelstellingen van het kansspelbeleid kunnen
voldoende worden gewaarborgd zonder een dergelijk aanvullend
vergunningstelsel. Een dergelijk stelsel zou bovendien nodeloos extra
kosten en administratieve lasten met zich mee brengen. In het voorgestelde stelsel is de vergunninghouder verantwoordelijk voor de naleving
43

HvJ 21 juli 2005, zaak C-231/03 (Coname), Jur. 2005 p. I-07287.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

22

van de Nederlandse kansspelregelgeving, ook indien hij bepaalde
onderdelen van het spelsysteem, zoals de spelsoftware, uitbesteedt aan
een derde. Overtreding van de kansspelregelgeving door die derde komt
voor rekening en risico van de vergunninghouder. In een voorkomend
geval kan de kansspelautoriteit ook aan zulke derden een bindende
aanwijzing geven.
Geldigheidsduur
De geldigheidsduur van de vergunning zal in beginsel vijf jaar zijn. Dit
sluit aan bij de geldigheidsduur van vergunningen in andere Europese
landen en stelt de vergunninghouder, gelet op de voorwaarden waaraan
kansspelaanbieders dienen te voldoen, in staat zijn investeringen terug te
verdienen. De vergunning kan worden gewijzigd, ingetrokken en
geschorst. De vergunning kan niet door de vergunninghouder worden
overgedragen aan een andere (rechts)persoon. Wel kan de vergunning
met toestemming van de kansspelautoriteit anders dan door overdracht –
met name bij fusie en splitsing van de vergunninghouder – overgaan op
een derde. Voor die toestemming moet de nieuwe rechtspersoon in ieder
geval voldoen aan de voorwaarden voor verlening van de vergunning.
Bij de vergunningverlening bestaat de mogelijkheid dat de afronding van
de keuring van het spelsysteem binnen een half jaar tot jaar na de
verlening plaatsvindt. Gelet op de noodzaak om op korte termijn een
gereguleerd stelsel te bieden, draagt dit ertoe bij dat geschikte aanbieders
direct na de vergunningverlening, en niet eerst na afronding van een
tijdsintensieve keuring, op de Nederlandse markt kunnen gaan opereren.
Hiervoor moet de aanbiederwel bij de aanvraag worden aangetoond dat
het spelsysteem kort voor de vergunningverlening is gekeurd in een
andere lidstaat (of een staat als bedoeld in art 31g, vijfde lid) door een
door die staat erkende keuringsinstelling, dat de door die staat gestelde
technische en operationele vereisten naar het oordeel van de betrokken
keuringsinstelling vergelijkbaar zijn met de Nederlandse vereisten, en dat
die keuring heeft geleid tot een positief keuringsrapport.
4.3 Maatregelen ter voorkomen van kansspelverslaving
Uitgangspunt van het verslavingspreventiebeleid voor kansspelen op
afstand is dat de speler voldoende informatie en hulpmiddelen krijgt om
hem bewust te maken van de risico’s op kansspelverslaving, hem inzicht
te geven in zijn speelgedrag en hem zo nodig te (helpen) bewegen of te
dwingen tot matiging van zijn speelgedrag.
Informeren speler
De vergunninghouder moet de nodige maatregelen treffen om kansspelverslaving zoveel mogelijk te voorkomen en te beperken (artikel 4a Wok).
Een eerste vereiste is dat hij spelers faciliteert in het verantwoord
deelnemen aan kansspelen op afstand. Uitgangspunt is dat de speler
voldoende geïnformeerd wordt over de risico’s van deelname aan
kansspelen op afstand en de wijze waarop hij verantwoord kan spelen.
De vergunninghouder moet de speler daarom bepaalde, algemene en
meer individuele informatie verstrekken. Deze informatie moet voor de
(potentiële) speler duidelijk zijn en te allen tijde goed toegankelijk. De
speler moet vanuit iedere gebruikersinterface – voor internet houdt dit
bijvoorbeeld in vanuit iedere pagina van de website – toegang hebben tot
de informatie. Dit betekent niet dat alle informatie uitgebreid op iedere
gebruikersinterface moet staan. Een link die de speler toegang geeft tot de
verplichte informatie is voldoende. De informatie die in ieder geval moet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

23

worden verstrekt, wordt in de lagere regelgeving nader uitgewerkt, maar
omvat in ieder geval informatie over:
– de aan kansspelen verbonden risico’s en over de wijze waarop die
risico’s vermeden kunnen worden, waaronder speeltips voor verantwoorde deelname aan kansspelen op afstand;
– een zelftest op mogelijke verslavingsproblemen;
– de beschikbare hulp, waarbij in ieder geval links moeten worden
geboden naar de websites Nederlandse instellingen voor verslavingszorg;
– de mogelijkheden om de grenzen van het gewenste speelgedrag te
veranderen;
– de mogelijkheden van tijdelijke zelfuitsluiting van deelname aan
kansspelen die worden georganiseerd door de vergunninghouder, en
de mogelijkheden van tijdelijke zelfuitsluiting van deelname aan alle
kansspelen die in speelhallen, speelcasino’s en online worden
aangeboden;
– de duur van de deelname aan de kansspelen op afstand en het saldo
van spelersrekening. Dit is een «klok» die voor de speler te allen tijde
zichtbaar moet zijn en waaraan de speler constant moet kunnen
aflezen hoe lang hij al speelt en wat het saldo van zijn spelersrekening
is.
Spelersprofiel met grenzen speelgedrag
De vergunninghouder mag geen kansspelen op afstand aanbieden aan
een speler die niet zijn spelersprofiel heeft ingevuld en daarin de grenzen
heeft aangegeven die hij vooraf aan zijn speelgedrag wil stellen. Deze
grenzen worden opgeslagen in het persoonlijke spelersprofiel van die
speler. De parameters van die grenzen worden in samenwerking met
instellingen voor verslavingszorg in de lagere regelgeving nader
uitgewerkt. Deze zullen in ieder geval omvatten de frequentie en de duur
van de deelname aan kansspelen op afstand, de maximale stortingen op
de spelersrekening en het maximale tegoed op die spelersrekening.
Vooralsnog wordt niet gedacht aan generieke limieten die voor iedere
speler – ongeacht diens persoonlijke achtergrond – gelden. Het is
belangrijk dat de speler, voordat hij gaat deelnemen aan kansspelen op
afstand, eerst zelf nadenkt over de grenzen die hij zichzelf daarbij wil
opleggen. De speler heeft daarmee zelf controle over de grenzen in zijn
spelersprofiel.
Het door de speler ingevulde profiel en de registratie door de vergunninghouder van gegevens met betrekking tot diens speelgedrag maken het
voor de vergunninghouder mogelijk om de speler aan te spreken op diens
speelgedrag bij overschrijding van de door hemzelf gestelde grenzen.
Vanuit preventieoogmerk is het effectiever om de speler te attenderen op
overschrijdingen van de door hemzelf gestelde grenzen en hem daarbij
waar nodig te wijzen op de risico’s van kansspelverslaving, dan om hem
te confronteren met overschrijdingen van generieke normen die geen
rekening houden met zijn persoonlijke achtergronden.
De speler kan zijn spelersprofiel later aanpassen. In de lagere regelgeving
zal in ieder geval worden geregeld dat een verlaging van de grenzen
direct wordt doorgevoerd, en dat bij verhoging van de grenzen een
bepaalde tijd in acht moet worden genomen om de speler enige
bedenktijd te geven.
Indien de account van een speler (door de speler zelf of door de vergunninghouder) wordt gesloten, wordt ook het spelersprofiel door de
vergunninghouder na een minimale periode verwijderd. Het is niet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

24

noodzakelijk om profielen van identificeerbare personen lange tijd te
bewaren. Een minimale bewaartermijn van spelersprofielen moet
voorkomen dat een speler zijn gegevens verwijdert om te verbergen dat
risicogedrag bestaat of ontstaat om gelijk weer verder te kunnen spelen.
De bewaartermijn van het spelersprofiel wordt in lagere regelgeving
vastgelegd. Deze zal echter niet langer zijn dan noodzakelijk is.
Observatie van het speelgedrag
De vergunninghouder moet gegevens met betrekking tot het speelgedrag
van de speler registreren en analyseren. Bepaalde patronen in het
speelgedrag kunnen niet alleen duiden op witwasactiviteiten, spelmanipulaties of andere vormen van kansspelgerelateerde criminaliteit, maar
moeten ook leiden tot vroegtijdige onderkenning van risicovol speelgedrag. In dat geval moet worden ingegrepen om verdere ontwikkeling
van dergelijk gedrag tegen te gaan. Indicatoren voor risicovol speelgedrag
zijn onder meer:
– frequente aanpassingen of overschrijdingen van de grenzen die de
speler in zijn spelersprofiel heeft gesteld;
– langdurige en aaneengesloten perioden van deelname;
– het veel inzetten, met name net na een verlies;
– aanhoudend onheus gedrag tegen andere spelers of medewerkers van
de klantendienst.
Ook externe signalen van naasten – bijvoorbeeld gezinsleden van de
speler – vormen indicatoren die bij de registratie en analyse moeten
worden betrokken. De vergunninghouder moet duidelijk maken, bijvoorbeeld op zijn website, welke indicatoren en welk speelgedrag wordt
bijgehouden.
Interventie in het speelgedrag
De vergunninghouder die bij een speler risicovol speelgedrag constateert,
bijvoorbeeld naar aanleiding van overschrijding van een of meer van de
grenzen in diens spelersprofiel, wijst die speler daarop en legt hem de
keuze voor of hij wil doorspelen. Dergelijke feedback op het speelgedrag
kan bijvoorbeeld in een chatgesprek of via e-mail berichten worden
gegeven. Omdat dit wetsvoorstel kansspelen op afstand in Nederland
reguleert, zal die feedback in verreweg de meeste gevallen in het
Nederlands worden gegeven. De vergunninghouder moet derhalve in
ieder geval beschikken over ter zake kundig Nederlands sprekend
personeel. Indien de speler in Nederland – bijvoorbeeld een Britse expat –
echter de voorkeur geeft aan een andere taal, wordt dit niet uitgesloten.
Indien een speler de door hem zelf gestelde grens van een geldelijke
limiet in het spelersprofiel bereikt, moet de vergunninghouder ervoor zorg
dragen dat die speler tijdelijk niet meer kan deelnemen aan de aangeboden kansspelen, waarmee de speler een afkoelingsperiode wordt
geboden. Ook moet de vergunninghouder een dergelijke speler in een
persoonlijk onderhoud informeren over diens speelgedrag, de ontwikkeling daarvan en de gevaren van kansspelverslaving. De vergunninghouder moet die speler daarbij wijzen op de beschikbare hulpverlening
door instellingen voor verslavingszorg en op de mogelijkheden tot
matiging van zijn speelgedrag, bijvoorbeeld door aanpassing van het
spelersprofiel, het nemen van een korte «time out» of tijdelijke uitsluiting
van deelname aan alle risicovolle kansspelen. Deze maatregelen hebben
tot doel zoveel mogelijk te voorkomen dat recreatieve spelers zich
ontwikkelen tot risico- of probleemspelers, en te stimuleren dat het
speelgedrag recreatief blijft. De vergunninghouder faciliteert de speler
met bovenstaande maatregelen in reflectie op het speelgedrag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

25

De vergunninghouder die risicovol speelgedrag constateert, moet de
betrokken speler tegen zichzelf beschermen. Hij moet die speler bewegen
tot vrijwillige uitsluiting van deelname aan de door hem georganiseerde
kansspelen, of bewegen tot vrijwillige, landelijke uitsluiting door
inschrijving in het centraal register. De meest vergaande vorm van
interventie is onvrijwillige landelijke uitsluiting in het centraal register. Een
onvrijwillige uitsluiting van een speler zal niet (automatisch) plaatsvinden
op basis van enkel het door die speler zelf ingevulde spelersprofiel zonder
menselijke tussenkomst. De vergunninghouder moet zorgvuldig onderzoeken of het speelgedrag van de betrokken speler problematisch is. Dit
vergt ten minste dat hij in contact treedt met de betrokken speler en
nadere informatie inwint.
Geleiden naar zorg
De vergunninghouder biedt de speler te allen tijde op toegankelijke wijze
informatie aan over de beschikbare hulp en waar de speler voor deze hulp
terecht kan. Op deze manier kan de speler, indien nodig of gewenst, op
eigen initiatief hulp zoeken.
Indien een speler bij de vergunninghouder aangeeft hulp nodig te hebben
bij het verantwoord deelnemen aan kansspelen, moet hij worden gewezen
op beschikbare mogelijkheden tot behandeling bij zorgverlenende
instanties, zoals bijvoorbeeld de reguliere verslavingsbehandeling bij GGZ
instellingen of zelfhulpgroepen. Met name indien het gaat om risico- of
probleemspelers wordt een actieve houding (begeleiding van de speler)
van vergunninghouders verlangd. In een persoonlijk onderhoud met de
speler wijst de vergunninghouder actief op beschikbare mogelijkheden
van hulpverlening. Ook is online hulpverlening mogelijk. Deelname aan
deze vorm van hulpverlening is ook anoniem mogelijk. Dit draagt bij aan
de effectiviteit van de hulpverlening, aangezien veel spelers schaamtegevoelens hebben om met problematisch speelgedrag via de reguliere
zorgverlening hulp te zoeken.44
Heffing ten behoeve van onderzoek naar kansspelverslaving en bieden
van hulp
Anonieme hulp is een effectieve vorm van preventie en hulpverlening.
Momenteel is hier echter geen structurele financiële dekking voor.45 Door
de regulering van de markt voor kansspelen op afstand met daarin een
sterke nadruk op preventieve maatregelen – de vergunninghouder moet
de speler wijzen op verslavingsrisico’s en indien nodig begeleiden naar de
beschikbare zorg – ontstaat er mogelijk meer vraag naar (anonieme) hulp.
Om te kunnen komen tot adequate preventie, bestaat behoefte aan
ontwikkeling, toetsing en verbetering van risico-analyse instrumenten,
preventieve maatregelen en (online) zelfhulp en behandelmethodes in
relatie tot kansspelen op afstand.
Voorgesteld wordt een uitbreiding van de bestemming van de bestaande
kansspelheffing, waardoor de vergunninghouders tot het organiseren van
kansspelen op afstand een bijdrage leveren aan voorlichting en/of
onderzoek naar (preventie van) kansspelverslaving en aan de kosten van
de (anonieme) behandeling van kansspelverslaving. Hiermee wordt
invulling gegeven aan het «verslavingsfonds» waarom in de motie Van
Gent c.s. is gevraagd.46 Het bedrag van de heffing wordt jaarlijks

44

Kamerstukken II 2011/12, 24 557, nr. 131.
Anonieme online hulp laat zich niet verenigen met de identificatie de nodig is om de bekostiging in het kader van de Zvw mogelijk te maken.
46
Kamerstukken II 2010/11, 32 264, nr. 12.
45

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

26

vastgesteld door de Minister van Veiligheid en Justitie na overleg met de
Minister voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
4.4 Maatregelen ter bescherming van de consument
In paragraaf 3 is de visie ten aanzien van consumentenbescherming
uiteen gezet. Die wordt gerealiseerd doordat het mogelijk wordt gemaakt
dat consumenten kunnen spelen bij betrouwbare en transparant opererende aanbieders.
Informatieverplichtingen richting consument
Vergunninghouders moeten op hun website voldoende informatie
beschikbaar stellen om spelers een weloverwogen keuze te kunnen laten
maken tussen de verschillende vergunninghouders. Deze informatieverplichtingen en de wijze waarop deze dienen te worden vormgegeven,
worden in lagere regelgeving nader uitgewerkt. Gedacht wordt in ieder
geval aan informatieverplichtingen over de identiteit van de vergunninghouder (handelsnaam en vestigingsadres), de wijze van prijsbepaling, de
afdracht van belastingen, de wijze van betaling door de speler, de wijze
van uitbetaling door de vergunninghouder, wat het spelen bij een
kansspelaanbieder inhoudt en waar de speler terecht kan voor vragen en
klachten. Deze informatie moet voor de speler duidelijk en te allen tijde
makkelijk toegankelijk zijn.
Bij de vormgeving van deze informatieverplichting zal waar mogelijk
aangesloten worden bij de laatste richtlijn consumentenrechten,47 waarin
informatieverplichtingen zijn opgenomen voor overeenkomsten ten
aanzien van verkoop op afstand. Kansspelen zijn, vanwege de bijzondere
aard van kansspelen en de bevoegdheid van lidstaten om hierover zelf
hun beleid vast te stellen, uitgezonderd van de reikwijdte van deze
richtlijn. Lidstaten moeten immers ook andere en strengere, maatregelen
kunnen nemen om de consument bij gokactiviteiten te beschermen
(overweging 31 van de richtlijn). Dit neemt niet weg dat hierbij in
nationale regelgeving zoveel mogelijk wordt aangesloten dat daarbij,
gelet op de te beschermen belangen bij kansspelen, zo nodig strengere en
specifiek op kansspelen toegespitste verplichtingen worden gesteld.
Vergunninghouders worden niet verplicht hun op de Nederlandse markt
gerichte aanbod via een website met een zogenaamde.nl extensie aan te
bieden. Het staat hen dus vrij de kansspelen op afstand desgewenst met
een andere extensie, waaronder de .com extensie, aan te bieden. Van
vergunninghouders wordt in het kader van hun informatieverplichting
richting de speler wel vereist dat zij op hun website prominent aangeven
dat zij over een vergunning beschikken en onder toezicht van de kansspelautoriteit staan. Op de website moet een link naar de website van de
kansspelautoriteit worden geplaatst. Ook zullen zij hun op de Nederlandse
markt gerichte aanbod separaat moeten administreren. Daarnaast zal de
kansspelautoriteit op haar site een lijst van vergunninghouders plaatsen.
Ook Denemarken staat het gebruik van.com toe en dit levert daar geen
problemen op.
Voorkomen deelname door minderjarigen
Vergunninghouders mogen een persoon niet als speler inschrijven en
laten deelnemen aan kansspelen op afstand voordat is vastgesteld dat die
persoon 18 jaar of ouder is. Daarnaast moet de vergunninghouder
uitdrukkelijk vermelden dat deelname aan kansspelen op afstand niet is
47

Richtlijn 2011/83/EU, Pb EU L 304 van 22 november 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

27

toegestaan voor minderjarigen. Mede om te voorkomen dat minderjarigen zich voordoen als meerderjarigen, worden eisen gesteld aan de
identificatie- en verificatie van de speler. Die worden in de lagere
regelgeving verder uitgewerkt. Hierbij wordt gedacht aan het overleggen
van een kopie van een identiteitsbewijs en een verificatiebetaling van de
op naam van de speler gestelde betaalrekening. In paragraaf 4.5 is al
nader ingegaan op de identificatie en verificatie van de speler.
Bescherming spelerstegoeden
De vergunninghouder heeft de beschikking over tegoeden van de speler.
Gewaarborgd moet zijn dat de speler te alle tijde over zijn geld kan
beschikken. Ook moet voorkomen worden dat de vergunninghouder dat
geld aanwendt voor andere doeleinden, bijvoorbeeld ter dekking van de
bedrijfskosten of voor speculatie.
De vergunninghouder moet daarom passende waarborgen bieden voor
die spelerstegoeden. Zo moet hij de tegoeden op de spelersrekeningen
afscheiden van het eigen vermogen. Gelet op het internationale karakter
van de te reguleren kansspelen op afstand, en de in de diverse jurisdicties
daartoe bestaande mogelijkheden, is het aan de aanbieder zelf om te
bepalen op welke wijze hij dit doet. In Nederland kan daarvoor bijvoorbeeld een stichting derdengelden worden opgericht en in het Verenigd
Koninkrijk kan een trust worden opgericht. Vergunninghouders kunnen de
wijze waarop de spelerstegoeden worden afgeschermd zelf bepalen, mits
de door hen gekozen wijze effectief is. Zij worden ook niet verplicht de
spelerstegoeden in Nederland te beheren. Dit zou op gespannen voet
staan met het communautaire recht. Hiermee wordt aangesloten bij de
regelgeving van andere landen als Denemarken en Italië.
Eerlijk spel
Een belangrijk aspect van consumentenbescherming bij kansspelen is de
eerlijkheid van het door de vergunninghouder op afstand aangeboden
kansspel. Daaraan worden in het kader van de verantwoorde,
betrouwbare en controleerbare bedrijfsvoering in lagere regelgeving
eisen gesteld. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt worden naar
gelang bijvoorbeeld de wijze waarop de kansspelen op afstand worden
aangeboden. Zo kan de toevalsbepaling plaatsvinden door middel van
een elektronische toevalsgenerator, door een croupier (bij live dealing) of
door de uitkomst van een gebeurtenis in een sportwedstrijd.
Reclame en werving
Vergunninghouders moeten hun reclame- en wervingsacitiviteiten op
verantwoorde wijze vormgeven. Uit artikel 4a van de Wok en het daarop
gebaseerde Besluit werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen
volgt al dat vergunninghouders kwetsbare groepen moeten beschermen
en misleidende reclame moeten tegengaan. De internationale praktijk van
reclame en werving bij kansspelen op afstand kent daarnaast nog enkele
specifieke kenmerken die nadere regulering behoeven.
Het verstrekken van bonussen is een belangrijke vorm van marketing van
kansspelen op afstand. Bonussen zijn onmisbaar voor een attractief legaal
aanbod van kansspelen op afstand. Zij worden door (vrijwel) alle huidige
aanbieders verstrekt en vormen een belangrijk instrument in de concurrentie tussen vergunninghouders en illegale aanbieders om spelers te
geleiden naar het vergunde en dus verantwoorde, betrouwbare en
controleerbare aanbod. Bonussen mogen echter niet op het individuele
speelgedrag van de speler worden afgestemd. Hiermee wordt voorkomen
dat spelers op kwetsbare momenten, bijvoorbeeld net na verlies van geld,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

28

persoonlijk worden verleid om toch door te spelen. Bonussen zullen voor
de aanbieder niet fiscaal aftrekbaar zijn en tellen daarom mee in de
omvang van het bruto spelresultaat waarover belasting geheven wordt.
Hiermee wordt voorkomen dat een prikkel wordt gecreëerd voor
vergunninghouders om onbeperkt bonussen te verstrekken.
De internationale markt voor kansspelen op afstand kent ook «affiliate
marketing». Dit is een vorm van internetmarketing waarbij adverteerders
hun partners (affiliates) belonen voor de gegenereerde verkopen of
potentiële klanten die zij aanleveren. Tegen deze vorm van internetmarketing bestaat op zich geen bezwaar, mits de doelstellingen van het
Nederlandse kansspelbeleid daarbij gewaarborgd worden. De vergunninghouder blijft verantwoordelijk en kan in dat licht worden aangesproken op de wervings- en reclameactiviteiten van affiliates die
betrekking hebben op diensten van de vergunninghouder.
Waarborgen met betrekking tot persoonsgegevens
Consumentenbescherming vergt ook bescherming van persoonsgegevens. De Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) – dan wel de
gegevensbeschermingswetgeving van een andere lidstaat ter implementatie van Richtlijn 95/46 betreffende de bescherming van natuurlijke
personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en
betreffende het vrije verkeer van die gegevens – is van toepassing bij het
organiseren van kansspelen op afstand. Bij het verantwoord en controleerbaar organiseren van die kansspelen worden diverse (persoons)gegevens verwerkt door zowel de vergunninghouder als de kansspelautoriteit. Omdat voorkomen moet worden dat deze gegevens door de
vergunninghouder kunnen worden misbruikt, worden in het kader van de
gegevensbeschermingswetgeving eisen gesteld aan de gegevensverwerking door de vergunninghouder, waaronder het gebruik van persoonsgegevens van consumenten en de bewaartermijnen. Spelers moeten erop
kunnen vertrouwen dat met zorgvuldig wordt omgegaan met hun
persoonsgegevens en dat in overeenstemming wordt gehandeld met de
principes van de gegevensbeschermingswetgeving. Dit wordt nader
toegelicht in de paragrafen 8 en 9 van deze toelichting.
4.5 Maatregelen ter voorkomen fraude en criminaliteit
Voorkomen moet worden dat spelers slachtoffer worden van fraude en
overige criminaliteit bij kansspelen. Ook de vergunninghouder kan nadeel
ondervinden van fraude en criminaliteit. De vergunninghouder moet
daarom weten wie de speler is. Ook moeten alle transacties zijn te
herleiden tot de daarbij betrokken persoon. De vergunninghouder moet
daarnaast beschikken over deugdelijke instrumenten om fraude en
criminaliteit te onderkennen.
Identificatie en verificatie van de speler en tijdelijke spelersrekening
Een vergunninghouder mag een persoon niet als speler inschrijven dan
nadat diens identiteit is vastgesteld. Ook mogen geen uitbetalingen aan
spelers vanuit de tijdelijke spelersrekening, waarop hieronder wordt
ingegaan, plaatsvinden voordat de identiteit van die spelers is geverifieerd. De wijze waarop identificatie en verificatie moeten plaatsvinden
wordt in de lagere regelgeving nader uitgewerkt.
Er zijn verschillende methoden om de identiteit van de speler vast te
stellen en te verifiëren. Alleen het door de speler laten invullen van zijn
gegevens is onvoldoende om de doelstellingen van het kansspelbeleid
voldoende te borgen. Indien de opgegeven gegevens niet worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

29

geverifieerd, bijvoorbeeld door het opvragen van documenten, zou
witwassen, het plegen van fraude en overige criminaliteit relatief
makkelijk zijn. Ook zouden minderjarigen onder een onjuist opgegeven
leeftijd kunnen meespelen en zouden spelers die zijn ingeschreven in het
centraal register uitsluiting kansspelen onder onjuiste personalia toch
kunnen deelnemen aan kansspelen op afstand. Van vergunninghouders
wordt daarom een deugdelijke identificatie en verificatie van de speler
verlangd.
In lagere regelgeving wordt in ieder geval geregeld dat de speler
documenten moet overleggen waaruit de door hem opgegeven identiteit
blijkt, zoals bijvoorbeeld een kopie, een digitale scan of een foto van zijn
identiteitsbewijs. Aangezien ook dit niet geheel sluitend is – een speler
kan bijvoorbeeld een kopie vervalsen – moet de speler ook een bedrag
overmaken van zijn tegenrekening (de bij inschrijving opgegeven
betaalrekening) naar zijn speelrekening. Voor de verificatie is het van
belang dat de vergunninghouder kan vaststellen dat de betaling afkomstig
is van een betaalrekening op naam van de speler. De identiteit van de
speler moet door de betreffende betaaldienstverlener deugdelijk zijn
geverifieerd. Op deze wijze sluit de vergunninghouder aan bij de eerdere
identificatie en verificatie van de speler door de betrokken betaaldienstverlener. Door te vereisen dat de verificatiebetaling afkomstig is van de
opgegeven tegenrekening wordt daarnaast vastgesteld dat de speler ook
de houder is van de betaalrekening waarop eventuele speelwinsten
worden uitgekeerd.
Deze getrapte wijze van verificatie is noodzakelijk, aangezien Nederland
geen centraal identificatiesysteem heeft, zoals bijvoorbeeld het Deense
NEMID, op basis waarvan de identiteit geverifieerd kan worden. Vergunninghouders kunnen ten behoeve van hun interne bedrijfsvoering ook
geen gebruik maken van het burgerservicenummer, aangezien dit alleen is
toegestaan in het verkeer tussen overheid en burger.48
Indien de voortschrijdende (technologische) ontwikkelingen op termijn
leiden tot andere voldoende betrouwbare (al dan niet digitale)
identificatie- en verificatiemethoden met een kleinere privacy-impact,
kunnen dergelijke methoden in de lagere regelgeving snel worden
geïmplementeerd.
Na inschrijving krijgt de speler een unieke spelersaccount met bijbehorende spelersrekening. Hij kan daarna voor de storting gebruik maken van
ieder door de vergunninghouder aanvaard betaalinstrument, bijvoorbeeld
iDEAL of een credit- of debetcard, mits vaststaat de met dat betaalinstrument geïnitieerde betalingen zijn te herleiden tot zijn persoon. Dit is
het geval als door de betrokken betaaldienstverlener de identiteit
deugdelijk is geverifieerd door bijvoorbeeld verificatie aan de hand van
diens identiteitsbewijs bij fysieke aanwezigheid of als betalingen via het
betaalinstrument toonbaar – bijvoorbeeld blijkens een rekeningafschrift –
leiden tot debitering van de bij de inschrijving opgegeven betaalrekening
(de zogeheten tegenrekening). In dat geval is de identiteit van de
rekeninghouder al door de desbetreffende betaaldienstverlener geverifieerd. Wanneer het traceren van de transactie tot de speler niet mogelijk
is, wordt het desbetreffende betaalinstrument niet toegestaan. Als gevolg
hiervan is het gebruik van bijvoorbeeld anonieme betaalinstrumenten niet
mogelijk.

48

Het BSN mag wel gebruikt worden voor communicatie met overheidsdiensten. Het BSN wordt
daarom wel gebruikt voor de registratie van spelers in het centraal register om de gegevenskwaliteit te kunnen borgen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

30

Uitbetaling van speelwinsten gebeurt uitsluitend op de door de speler bij
zijn inschrijving als speler opgegeven tegenrekening. De speler kan bij
inschrijving slechts één tegenrekening opgeven. Hij kan als tegenrekening
iedere op zijn naam gestelde betaalrekening gebruiken, mits zijn identiteit
als rekeninghouder door de betrokken betaaldienstverlener deugdelijk is
geverifieerd.
Het resultaat van de identificatie en verificatie van de speler is dus dat de
aanbieder heeft vastgesteld dat de inschrijfgegevens, het (digitaal)
overlegde identiteitsbewijs, de bij inschrijving opgegeven betaalrekening
en de eventueel aanvullend gebruikte betaalinstrumenten aantoonbaar tot
dezelfde persoon herleidbaar zijn.
Tussen identificatie en verificatie van de identiteit kan enige tijd verlopen.
Voor de gewenste kanalisatie is echter van essentieel belang, zo blijkt ook
uit de ervaringen met kansspelen op afstand in Frankrijk, Italië en
Denemarken dat spelers direct kunnen gaan spelen met het door de
vergunninghouder verstrekte gratis speeltegoed (bonus) of met het geld
dat zij na hun identificatie maar nog voor de definitieve verificatie van de
identiteit op de speelrekening hebben gestort. Hiermee wordt voorkomen
dat zij bij illegale aanbieders gaan spelen. Daarom wordt voorzien in de
mogelijkheid om te spelen met een tijdelijke spelersrekening. Spelers
kunnen in afwachting van de verificatie van hun identiteit door de
vergunninghouder alvast gedurende een beperkte periode deelnemen aan
de aangeboden kansspelen. Zij kunnen echter geen geld op hun tegenrekening uitgekeerd krijgen, totdat hun identiteit definitief is geverifieerd.
Ook het maximale bedrag op die tijdelijke speelrekening wordt gemaximeerd. Dit sluit aan bij de regulering van kansspelen op afstand in
bijvoorbeeld Denemarken en Italië. In de lagere regelgeving worden
nadere regels gesteld met betrekking tot de tijdelijke spelersrekening.
Daarnaast worden in de lagere regelgeving n ook regels gesteld met
betrekking tot de schorsing en beëindiging van de inschrijving als speler.
Zo moet de vergunninghouder die bijvoorbeeld redenen heeft om een
speler te verdenken van fraude, deze speler (tijdelijk) uitsluiten van
deelname aan de door hem georganiseerde kansspelen.
Transacties
Overdracht van geld tussen de spelersrekeningen van de individuele
spelers wordt niet toegestaan. De vergunninghouder moet passende
maatregelen treffen om dit te voorkomen. Onderlinge overdracht van geld
tussen de verschillende spelersrekeningen vormt een mogelijkheid om
geld wit te wassen en strookt daarom niet met de beleidsdoelstelling van
voorkomen van fraude en overige criminaliteit.
De vergunninghouder moet op grond van het voorgestelde artikel 34k alle
relevante transacties met de spelers inzichtelijk registreren. Hierdoor
kunnen de transacties bij eventuele verdenking van fraude of witwassen
worden nagegaan. De vergunninghouder moet een afschrift van alle
transacties in een in Nederlands geplaatste controledatabank beschikbaar
stellen aan betrokken toezichthouders in Nederland zoals de kansspelautoriteit en de belastingdienst. Het gaat hierbij om het toezicht op naleving
van de Wwft, de Sanctiewet 1977 en de Wet KSB. Die controledatabank is
in wezen een in Nederland geplaatste kopie van de administratie van de –
veelal vanuit een andere lidstaat opererende – vergunninghouder met die
gegevens die die toezichthouders nodig hebben voor het uitoefenen van
hun toezichtstaken- en bevoegdheden. Om manipulatie met deze
afschriften te voorkomen moeten deze nagenoeg realtime, binnen enkele
minuten, in de controledatabank worden geplaatst. Welke gegevens in de
controledatabank moeten worden opgeslagen, wordt in de lagere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

31

regelgeving nader uitgewerkt. Gedacht wordt in ieder geval aan gegevens
met betrekking tot de identificatie en verificatie van de speler, de
transacties op de speelrekening, de spelersprofielen en de wijzigingen
daarvan.
Middelen om fraude en criminaliteit te onderkennen
De vergunninghouder moet beschikken over goede middelen om fraude
en criminaliteit te onderkennen. Dit wordt in de lagere regelgeving nader
uitgewerkt. Bijzondere aandacht in dit verband verdient het fenomeen
matchfixing. Door de universiteit van Tilburg, de Vrije Universiteit en
Ernst&Young is onderzoek verricht naar de aard en omvang van matchfixing in Nederland.49 Matchfixing kan worden omschreven als de
manipulatie van gebeurtenissen tijdens sportwedstrijden of sportcompetities of van de uitslagen van sportwedstrijden of sportcompetities door
op oneigenlijke wijze het verloop of de uitkomst van een sportwedstrijd of
een sportcompetitie of van gebeurtenissen tijdens die wedstrijd of
competitie te beïnvloeden. Slechts 20% van deze manipulaties moet
geacht worden kansspelgerelateerd te zijn. In die gevallen is het doel van
de manipulatie financieel voordeel te behalen.
Matchfixing is een van de mogelijke uitingsvormen van het bredere
begrip «oneerlijk spelverloop». De houder van een vergunning tot het
organiseren van kansspelen op afstand – in dit verband met name de
organisator van sportweddenschappen op afstand – moet op grond van
het voorgestelde artikel 31h binnen zijn bedrijfsvoering adequate
maatregelen treffen om de verantwoorde, betrouwbare en controleerbare
organisatie van de vergunde kansspelen te waarborgen.
Dit betekent ten eerste dat hij de transacties systematisch moet registreren en analyseren om verdachte patronen die kunnen duiden op
matchfixing te kunnen onderkennen. De systematische registratie en
analyse van transacties is ook vereist met het oog op het onderkennen
van andere vormen van oneerlijk spelverloop en witwassen. De technologie die nodig is voor het organiseren van kansspelen op afstand biedt
hiervoor de nodige mogelijkheden. In de bestaande internationale praktijk
beschikken veel kansspelaanbieders al over dergelijke detectiesystemen.
In de lagere regelgeving kunnen nadere eisen worden gesteld aan de
registratie en analyse van de transacties. Vanuit hun maatschappelijke
verantwoordelijkheid om matchfixing tegen te gaan en aangezien de
kansspelaanbieder zelf in de praktijk ook slachtoffer is van matchfixing –
de geloofwaardigheid van zijn aanbod neemt af – hebben kansspelaanbieders op vrijwillige basis samenwerkingsverbanden, zoals de European
Sports Security Association (ESSA), opgericht om afwijkende gokpatronen te detecteren.
Zoals aangekondigd in de kabinetsreactie op het rapport «Matchfixing in
Nederland»50 wordt voorgesteld deze vorm van zelfregulering te
stimuleren door van de kansspelaanbieder die in aanmerking wenst te
komen voor een vergunning voor het organiseren van sportweddenschappen op afstand, te verlangen dat deze is aangesloten zijn bij een of
meer samenwerkingsverbanden. Dit wordt in de lagere regelgeving nader
uitgewerkt.

49

Matchfixing in Nederland; De aard en reikwijdte van het probleem, de risico’s en de aanpak,
2 september 2013, bijlage bij Kamerstukken II 2012/13, 33 296, nr. 9.
50
Brief van de Ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van Veiligheid en Justitie van
1 oktober 2013, Kamerstukken II 2012/13, 33 296, nr. 10.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

32

Op grond van het voorgestelde artikel 31a, derde lid, kunnen beperkingen
worden gesteld aan de sportweddenschappen die op afstand mogen
worden georganiseerd. Op grond van het vierde lid, onder a, worden de
vergunde kansspelen op afstand in de lagere regelgeving nader uitgewerkt. Daarbij zullen bepaalde beperkingen aan het kansspelaanbod
moeten worden gesteld. Een van de uitgangspunten bij die uitwerking zal
zijn dat het afsluiten van weddenschappen met een onaanvaardbaar risico
van manipulatie van de uitslag van een sportevenement niet wordt
toegestaan, dat bepaalde vormen van sportweddenschappen niet zullen
worden toegestaan wanneer de spelen een te groot verslavingsrisico voor
de speler meebrengen of een te groot risico op een oneerlijk spelverloop
vormen vanwege matchfixing. Welke vormen van sportweddenschappen
mogen worden aangeboden en welke varianten niet, zal in lagere
regelgeving worden uitgewerkt. Weddenschappen op sportevenementen
met jeugdige sporters zullen in ieder geval niet worden toegestaan. Dit is
in lijn met aanbevelingen uit het onderzoek Matchfixing. Ook de Europese
Commissie en het Europees Parlement roepen op tot het uitsluiten van
weddenschappen op jeugdwedstrijden. De Europese Unie heeft als één
van haar doelstellingen het beschermen van de jeugd. Het verbieden van
weddenschappen op jeugdwedstrijden is een manier om te voorkomen
dat jeugd met omkoping of dwang worden geconfronteerd.
Niet alleen de organisator van sportweddenschappen op afstand moet
maatregelen nemen om matchfixing te onderkennen en te waar mogelijk
te voorkomen. Ook de organisatoren van landgebonden sportweddenschappen en de totalisator moeten hun maatschappelijke verantwoordelijkheid dragen. Gelet op de structuur van de huidige Titels III en IV van de
Wok zullen op grond van artikel 21, tweede lid, en artikel 25, tweede lid,
Wok aan de desbetreffende kansspelvergunningen door de kansspelautoriteit nadere voorschriften worden verbonden.
4.6 Maatregelen ten behoeve van geschiktheid en betrouwbaarheid
Alleen geschikte aanbieders die een passend en attractief aanbod van
kansspelen op afstand op verantwoorde, betrouwbare en controleerbare
wijze kunnen aanbieden, komen in aanmerking voor een vergunning. Zo
moet de vergunninghouder (financieel) stabiel en betrouwbaar zijn. De
vergunninghouder moet bijvoorbeeld in staat zijn aan zijn verplichtingen
te voldoen ten opzichte van spelers en overheid en terzake kundig zijn.
Geschikte aanbieders
De continuïteit van de organisatie van de aanbieder moet redelijkerwijs
zijn gewaarborgd. Een vergunninghouder mag daarom niet in surseance
van betaling of in staat van faillissement verkeren. Ook mag geen beslag
zijn gelegd op zijn vermogen of op een of meer bedrijfsmiddelen die
daarvan een aanmerkelijk deel vormen. Dreiging van faillissement,
surseance of een dergelijk beslag kan ook reden zijn voor twijfel aan de
geschiktheid van de betrokken vergunninghouder. De vereisten die aan de
continuïteit worden gesteld, worden in de lagere regelgeving nader
uitgewerkt.
Daarnaast moet de vergunninghouder een kapitaalvennootschap zijn,
bijvoorbeeld een naamloze vennootschap, een vennootschap met
beperkte aansprakelijkheid of een Europese vennootschap. Door middel
van deze eis wordt de continuïteit van de vergunninghouder in voldoende
mate geborgd en niet afhankelijk gesteld van een of enkele individuen.
Daarnaast biedt deze eis meer transparantie in de organisatie van de
vergunninghouder, aangezien regels omtrent kapitaalvennootschappen
op grond van Europees recht geharmoniseerd zijn. Deze harmonisatie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

33

brengt met zich mee dat kapitaalvennootschappen aan bepaalde eisen
moeten voldoen, met name op het vlak van boekhouding (publicatie van
jaarverslagen) en controles.51
De vergunninghouder moet zijn bedrijfsvoering zo inrichten dat een
verantwoorde, betrouwbare en controleerbare organisatie van kansspelen
op afstand wordt gewaarborgd. Uitbesteding van werkzaamheden mag
hieraan niet in de weg staan. In de internationale praktijk van kansspelen
op afstand is het gebruikelijk dat bepaalde onderdelen van de bedrijfsvoering, zoals de ontwikkeling van de spelsoftware, de spelersadministratie en de transactieadministratie, aan gespecialiseerde derden worden
uitbesteed. Uitbesteding is op zichzelf niet bezwaarlijk, mits duidelijk is dat
de vergunninghouder verantwoordelijk blijft voor de naleving van de
vergunningsvoorwaarden, ook indien de werkzaamheden feitelijk door
derden worden uitgevoerd. De vergunninghouder kan te allen door de
speler en de kansspelautoriteit worden aangesproken op diens verplichtingen. Ook bij reclame- en wervingsactiviteiten moet voor de speler
duidelijk zijn van wie deze afkomstig zijn.
In lagere regelgeving worden regels gesteld ten aanzien van de uitbesteding van taken aan derden.
Betrouwbare en deskundige aanbieders
De betrouwbaarheid van de aanbieder en van degenen die zijn beleid
(mede)bepalen moeten buiten twijfel staan. De wijze waarop die betrouwbaarheid wordt vastgesteld en de feiten en omstandigheden die daarbij
worden betrokken, worden in de lagere regelgeving nader uitgewerkt.
Hierbij zullen relevante antecedenten worden geformuleerd naar het
model van de Wet op het financieel toezicht (Wft). De aanbieder die voor
een vergunning in aanmerking wil komen, moet aantonen dat zijn
betrouwbaarheid buiten twijfel staat, onder meer aan de hand van een
verklaring omtrent het gedrag of indien het een buitenlandse aanbieder
betreft een soortgelijk document waaruit blijkt dat hij geen relevante
antecedenten heeft. De kansspelautoriteit kan ook het Bibobinstrumentarium inzetten. De effectiviteit hiervan is uiteraard afhankelijk
van de mate waarin gegevens door het buitenland worden verstrekt. De
bewijslast met betrekking tot de betrouwbaarheid ligt bij de betrokken
aanbieder.
De aanbieder moet daarnaast ook aantonen dat hij deskundig is. Het
beleid van de aanbieder moet worden bepaald door personen die
deskundig zijn ten aanzien van de taken die zij uitvoeren. Zo zullen
bijvoorbeeld de medewerkers van de klantendienst de nodige kennis
moeten hebben op het gebied van onderkenning van risicovol en
problematisch speelgedrag.
4.7 Maatregelen ten behoeve van het toezicht
In de voorgaande paragrafen zijn de vergunningsvoorwaarden geschetst
waaraan de vergunninghouder moet voldoen om kansspelen op afstand
aan te mogen bieden. Dit zijn voorwaarden die gelden voor het verkrijgen
van de vergunning en voorwaarden die gelden tijdens de exploitatie van
de vergunning. Een aantal van deze voorwaarden is gericht op het
handhavingstoezicht door de kansspelautoriteit en andere bij kansspelen
op afstand betrokken toezichthouders.
De vergunninghouder moet zijn statutaire zetel in de Europese Unie (EU)
of in de Europese Economische Ruimte (EER) hebben. Voor zover dat in
51

HvJEU 9 september 2010, zaak C-64/08 (Engelmann).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

34

het belang van de kanalisatie is, kan de kansspelautoriteit onder bepaalde
voorwaarden ontheffing verlenen van dit vereiste en toestaan dat de
vergunninghouder in een derde land zetelt. Randvoorwaarden zijn in ieder
geval dat het recht van dat derde land zich niet verzet tegen het organiseren van kansspelen op afstand overeenkomstig de Wok, de Sanctiewet
1977 en de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van
terrorisme en voldoende waarborgen biedt op het gebied van consumentenbescherming, het voorkomen van witwassen en financieren van
terrorisme, privacy-bescherming, transparantie en controles op de
betrokken vennootschap, die vergelijkbaar zijn met de voor de lidstaten
geldende regels op grond van de relevante Europese instrumenten.
De statutaire zetel hoeft zich derhalve niet op Nederlandse grondgebied te
bevinden. Dit zou strijdigheid opleveren met het Europese recht,
aangezien het in andere lidstaten gevestigde aanbieders zou belemmeren
om hun diensten in Nederland te verrichten. De eis van een statutaire
zetel in de EU of de EER brengt met zich mee dat niet alleen aanbieders
met een statutaire zetel in Nederland voor een vergunning in aanmerking
kunnen komen.
Bij de toelichting op de maatregelen ter voorkoming van fraude en
overige criminaliteit is reeds ingegaan op de verplichting van de vergunninghouder om gegevens die van belang zijn voor het toezicht op
naleving van de Wok, de Wwft, de Sanctiewet 1977 en de Wet KSB te
administreren en een afschrift daarvan in een controledatabank op te
slaan. De vergunninghouder moet deze controledatabank in Nederland
plaatsen, zodat toegang tot deze informatie door kansspelautoriteit en
andere toezichthouders (zoals de belastingdienst) te allen tijde gegarandeerd is, en de kansspelautoriteit deze informatie zo nodig veilig kan
stellen. Deze eis kan, in tegenstelling tot de eis van een hoofdzetel in
Nederland, wel worden gesteld omdat het hierbij slechts gaat om
verplichting tot het administreren en beschikbaar stellen voor de
betrokken toezichthouders van de relevante gegevens. Zij brengt
bovendien weinig kosten voor de vergunninghouder met zich mee en
bevordert het toezicht door de betrokken toezichthouders.
Naast de controledatabank gebruikt de vergunninghouder bij het
organiseren van kansspelen op afstand elektronische middelen (hardware
en software). Inspectie van die elektronische middelen is essentieel voor
het toezicht op de naleving van de kansspelregelgeving, bijvoorbeeld het
eerlijk verloop van de aangeboden kansspelen. Aan de elektronische
middelen worden daarom de nodige vereisten gesteld.
Deze elektronische middelen bevinden zich veelal buiten Nederland en
daarmee buiten de jurisdictie van Nederland. Nederland kan dan ook in
beginsel geen fysieke toezichtbevoegdheden uitoefenen zonder afspraken
hierover te hebben gemaakt met de betrokken buitenlandse autoriteiten.
Een absolute verplichting om deze elektronische middelen in Nederland te
plaatsen zou dermate hoge kosten met zich mee brengen dat de met de
regulering van kansspelen op afstand beoogde kanalisatie in gevaar komt.
De basiseis is daarom dat deze middelen in een EU/EER-lidstaat geplaatst
moeten zijn, dan wel, indien ontheffing van het zetelvereiste is verleend,
in de derde staat waar de vergunninghouder zetelt.
De kansspelautoriteit moet op afstand toegang kunnen hebben tot zowel
die elektronische middelen als de controledatabank. Artikel 34l vormt de
basis om in lagere regelgeving nadere eisen te stellen aan de elektronische inspectie vanuit Nederland. Elektronische toegang op afstand is
noodzakelijk om te controleren of de gegevens die in de controledatabank
zijn opgenomen, juist zijn. Met de combinatie van toegang tot de
controledatabank in Nederland en elektronische toegang tot de systemen
in het buitenland is de mogelijkheid van adequaat toezicht op naleving
van de Wok, de Wwft, de Sanctiewet 1977 en de Wet KSB redelijkerwijs

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

35

gewaarborgd zonder kostbare verplichtingen voor de vergunninghouders.
Uit ervaringen uit andere landen, zoals Denemarken en Italië, blijkt dat dit
goed werkt.
De vergunninghouder moet de kansspelautoriteit periodiek informatie
verstrekken die voor het uitoefenen van toezicht nodig is. Ook moet de
vergunninghouder de kansspelautoriteit op incidentele basis gegevens
verstrekken. Zo moet hij de kansspelautoriteit bijvoorbeeld informeren
over ernstige incidenten die schadelijk kunnen zijn voor diens integriteit,
continuïteit of taakuitoefening. Tot slot moeten ook relevante wijzigingen
in de bij de vergunningsaanvraag verstrekte informatie onverwijld worden
gemeld aan de kansspelautoriteit. Dit zal in lagere regelgeving nader
worden uitgewerkt.
Het spelsysteem van de vergunninghouder moet ter gelegenheid van de
vergunningaanvraag, bij latere wijzigingen en op daartoe strekkende
aanwijzing van de kansspelautoriteit aan een keuring worden onderworpen. De vergunninghouder moet de kansspelautoriteit de desbetreffende keuringsrapporten overleggen. Aan de hand hiervan en de overige
beschikbare gegevens beoordeelt de kansspelautoriteit of sprake is van
voldoende naleving.
Tevens moet de vergunninghouder een of meer ter zake kundige
functionarissen aanwijzen, die binnen zijn organisatie verantwoordelijk
zijn voor de uitvoering en voor het interne toezicht op naleving van de
kansspelregelgeving. Deze functionarissen onderhouden ook voor een
belangrijk deel de contacten met de kansspelautoriteit en moeten voor de
kansspelautoriteit beschikbaar zijn.
Op grond van het voorgestelde artikel 35d kan financiële zekerheidstelling
door de vergunninghouder worden vereist. Dit heeft als doel te
waarborgen dat boetes en dwangsommen, opgelegd door de kansspelautoriteit, ook worden voldaan indien de vergunninghouder weigerachtig is.
Dit geldt ook voor de kansspelheffing aangezien de kansspelheffing van
belang is voor het goed functioneren van de kansspelautoriteit. De
maximale hoogte van de zekerheidstelling zal in lagere regelgeving
worden uitgewerkt. Gedacht wordt aan een bedrag dat is gerelateerd aan
het bruto spelresultaat, maar niet hoger is dan € 810.000.
5. Centraal register van uitsluitingen ter bestrijding van
kansspelverslaving
Zoals uiteengezet in de paragrafen 3.2 en 4.3 is tijdelijke uitsluiting van
deelname aan kansspelen een effectief preventie-instrument om verandering in het speelgedrag te bewerkstelligen. Spelers die kenmerken van
risicovol speelgedrag vertonen, behouden door tijdelijke uitsluiting van
deelname voldoende «afstand tot het spel», waardoor hun speelgedrag
wordt beïnvloed en onder controle blijft. Ook schept tijdelijke uitsluiting
ruimte voor eventuele verslavingsbehandeling. Ervaring van de verslavingszorg leert dat een tijdelijke uitsluiting minimaal zes maanden moet
duren om een daadwerkelijke verandering te kunnen bewerkstellingen,
snelle terugval te voorkomen en ruimte te bieden voor behandeling.52 Om
de tijdelijke uitsluiting van deelname landelijk te registeren, wordt een
centraal register uitsluiting kansspelen voorgesteld. In dit register worden
spelers ingeschreven die vrijwillig, en in sommige gevallen onvrijwillig,
gedurende ten minste zes maanden niet kunnen deelnemen aan bepaalde
kansspelen.

52

Kamerstukken II 2010/11, 32 264, nr. 15.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

36

Reikwijdte van het centraal register
De reikwijdte van het centraal register wordt bepaald door de verslavingsgevoeligheid van de kansspelen. Kansspelen met een hoog speltempo
blijken verslavingsgevoeliger dan kansspelen met een laag speltempo.
Het rapport «Gokken in kaart» benoemt de kansspelen die in speelautomatenhallen, in speelcasino’s en op afstand worden aangeboden als de
meest verslavingsgevoelige kansspelen. Ook volgens een onderzoek van
IVO is de relatie tussen kansspelen en problematisch speelgedrag in 2010
het sterkst aanwezig bij kansspelautomaten en casinospelen.53 De
Algemene Rekenkamer adviseerde in 2011 daarom reeds voor de
mogelijkheid van entreeverboden bij deze kansspelen.54 Toegangs- en
identiteitscontrole zijn bij deze kansspelen mogelijk. Bevraging van het
centraal register wordt daarom voorgeschreven voor alle vergunninghouders die kansspelen in speelautomatenhallen, in speelcasino’s en op
afstand aanbieden. De speler die in het centraal register is ingeschreven,
is in heel Nederland uitgesloten van deelname aan de kansspelen die door
deze vergunninghouders worden georganiseerd. In België zijn reeds
positieve ervaringen opgedaan met een soortgelijk register waar alle
vergunninghouder van vergelijkbare kansspelen dezelfde methodiek voor
uitsluiting hanteren. Bij de evaluatie van het wetsvoorstel zal worden
bezien of, afhankelijk van de ontwikkeling van het speltempo en het
verslavingsrisico van andere kansspelen, uitbreiding van de reikwijdte van
dit register nodig is.
Werking van het centraal register
In het register worden personen ingeschreven die tijdelijk van deelname
aan genoemde kansspelen zijn uitgesloten. Vergunninghouders mogen
deze personen niet toelaten tot de door hen georganiseerde kansspelen.
Bij de eerste inschrijving van een speler, en vervolgens iedere keer dat de
speler inlogt om te gaan spelen, moet de houder van een vergunning tot
het organiseren van kansspelen op afstand het register bevragen. Met
deze bevraging vergewist hij zich ervan dat de betreffende persoon niet in
het register is ingeschreven. Ook de bezoeker van een landgebonden
speelcasino of speelhal mag geen toegang tot die fysieke ruimten worden
geboden, voordat is vastgesteld dat hij niet in het centraal register is
ingeschreven.
Uitgangspunt bij de inschrijving in het register is de vrijwillige uitsluiting
uit eigen beweging van de speler. Een speler kan, bijvoorbeeld aan de
hand van door een vergunninghouder verstrekte informatie over zijn
speelgedrag en de risico’s van kansspelen of op advies van een vergunninghouder, besluiten dat hij ten minste zes maanden niet meer wil
deelnemen aan genoemde kansspelen. Met die beslissing geeft de speler
aan hulp nodig te hebben bij het beperken van zijn speelgedrag. De
vergunninghouder ondersteunt hem daarbij door hem te wijzen op de
mogelijkheden en de wijze waarop een inschrijving in het centraal register
geschiedt. Enkele spelers met problematisch speelgedrag zullen zich
ondanks herhaalde interventie door de betrokken vergunninghouder niet
vrijwillig willen uitsluiten van deelname. In die gevallen waarin de
vergunninghouder vermoedt dat de speler op onverantwoorde wijze
deelneemt aan kansspelen en hij een redelijk vermoeden heeft dat de
speler met zijn speelgedrag zichzelf of zijn naasten schade kan berokkenen, moet de vergunninghouder de kansspelautoriteit informeren met
het oog op mogelijke onvrijwillige inschrijving in het centraal register. Dit
53
54

IVO (2010). Aard en omvang van kansspelverslaving in Nederland.
Algemene Rekenkamer. Holland Casino: naleving overheidsbeleid, 2011, Kamerstukken II
2010/11, 32 636, nr. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

37

kan geboden zijn in situaties waarin de speler bijvoorbeeld gezinsgelden
verspeelt en zijn speelgedrag negatieve gevolgen heeft voor zijn arbeidssituatie of gezinssituatie. Het aandragen van de speler voor onvrijwillige
uitsluiting bij de kansspelautoriteit is daarmee de uiterste interventiemaatregel van de vergunninghouder om de speler te behoeden voor het
daadwerkelijk intreden van problematisch speelgedrag. De kansspelautoriteit kan op basis van de gegevens die de vergunninghouder aanlevert
besluiten dat de betrokken speler alsnog wordt ingeschreven in het
centraal register. De kansspelautoriteit moet hierbij een zorgvuldige
beoordeling te maken van de aard en de effecten van het speelgedrag. De
kansspelautoriteit maakt hierbij slechts gebruik van de gegevens die door
de vergunninghouder worden aangedragen en verzamelt geen gegevens
over het speelgedrag van de speler uit andere bronnen. Tegen het besluit
van de kansspelautoriteit om een speler onvrijwillig uit te sluiten, staan op
grond van de Algemene wet bestuursrecht bezwaar en beroep open.
Signalen van (ontluikend) probleemgedrag kunnen de kansspelautoriteit
ook via derden, bijvoorbeeld de echtgenoot van de speler, bereiken.
Hiervoor wordt een derdenprocedure ingericht, waarbij een derde
gemotiveerd kan verzoeken tot onvrijwillige uitsluiting van een speler. De
kansspelautoriteit stelt dan op basis van dat verzoek een onderzoek in. De
kansspelautoriteit moet, wanneer voldoende onderbouwing aanwezig lijkt
te zijn in het gemotiveerde voorstel om de speler uit te sluiten, de speler
uitnodigen om zijn zienswijze op de voorgenomen onvrijwillige uitsluiting
te geven. De speler kan zich hierbij laten bijstaan.
Randvoorwaarden voor een effectief en efficiënt centraal register
Randvoorwaarden voor een effectief en efficiënt systeem zijn uitvoerbaarheid voor de vergunninghouders en handhaafbaarheid voor de
toezichthouder. Het centraal register is effectief wanneer de toepassing,
registratie en naleving van uitsluitingen door de betrokken partijen op
juiste wijze worden uitgevoerd. De speler moet de vergunninghouder
voorzien van zijn juiste identiteitsgegevens, die door de vergunninghouder worden gecontroleerd. Voorkomen moet worden dat de identiteit
van een speler die niet in het register is ingeschreven, wordt verwisseld
met een speler die wel is ingeschreven. Het BSN als persoonsgebonden
nummer maakt een snelle unieke identificatie en verificatie van een
individu mogelijk, en wordt gebruikt in de bevraging van het centraal
register door aanbieders. Dit maakt het gebruik en de bevraging efficiënt
en betrouwbaar. Tevens zorgt de vergunninghouder voor een tijdige en
juiste selectie van spelers die in aanmerking komen voor (vrijwillige)
uitsluiting. De vergunninghouder wordt hiervoor risico-indicatoren
geboden. Deze worden in de lagere regelgeving nader uitgewerkt. In
paragraaf 4.3 zijn reeds enkele indicatoren benoemd, zoals frequente
aanpassingen of overschrijdingen van de grenzen die de speler in zijn
spelersprofiel heeft gesteld. Deze risico-indicatoren zijn ontleend aan
verschillende onderzoeken55 en ervaringen van de verslavingszorg.
Het centraal register wordt beheerd door de kansspelautoriteit. De
kansspelautoriteit ziet toe op de juiste uitvoering door vergunninghouders
van hun verplichtingen om het speelgedrag te registreren en te analyseren en waar nodig in het speelgedrag van de individuele speler te
interveniëren. Tevens is de kansspelautoriteit belast met de onvrijwillige
inschrijving van spelers in het register en het daarvoor noodzakelijke
55

WODC, Verslingerd aan meer dan een spel. Een onderzoek naar de aard en omvang van
kansspelproblematiek in Nederland, 2005; Intraval, Gokken in kaart. Tweede meting aard en
omvang kansspelen in Nederland, 2011; Ministerie van Veiligheid en Justitie. Impactanalyse
centraal register uitsluiting van kansspelen, 2012.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

38

gedegen onderzoek. De beslissing tot een onvrijwillige uitsluiting moet
zorgvuldig gebeuren en uniform zijn. De onvrijwillige uitsluiting heeft niet
alleen gevolgen voor de speler, maar ook voor andere vergunninghouders. De andere vergunninghouders moeten de speler als gevolg van
diens inschrijving in het centraal register immers toegang tot hun
speelhallen, speelcasino’s en de op afstand aangeboden kansspelen
weigeren. Door deze beslissing bij de kansspelautoriteit neer te leggen is
uniformiteit in de uitvoering optimaal geborgd.
In het centraal register worden uitsluitend die gegevens geregistreerd die
nodig zijn om te waarborgen dat de juiste personen van deelname aan
kansspelen worden uitgesloten. Die gegevens worden geanonimiseerd,
zodra de termijn van de uitsluiting is afgelopen. De gegevens zijn dan niet
meer terug te leiden naar een persoon. Op deze manier wordt de privacy
van de ingeschrevene maximaal geborgd. De geanonimiseerde gegevens
kunnen met toestemming van de kansspelautoriteit beschikbaar worden
gesteld voor onderzoek naar de prevalentie van kansspelverslaving.
6. Toezicht en Handhaving
Algemeen
Toezicht en handhaving op de markt voor kansspelen op afstand vergt een
andere aanpak dan toezicht en handhaving op de landgebonden markt. In
tegenstelling tot de landgebonden kansspelmarkt is de markt voor
kansspelen op afstand per definitie grensoverschrijdend en daarmee zijn
toezicht en handhaving complex. Deze complexiteit vraagt om een
combinatie van instrumenten die hiermee rekening houden. Doel is
enerzijds de consument zoveel mogelijk naar het verantwoorde,
betrouwbare en controleerbare aanbod van de vergunninghouder te
geleiden en anderzijds het de illegale aanbieders zo moeilijk mogelijk te
maken. Hierdoor zal het aantal illegale aanbieders afnemen, waardoor de
handhavingscapaciteit van de kansspelautoriteit gerichter kan worden
ingezet. De speler moet worden gewezen op de aanwezigheid van
attractief legaal aanbod, waarbij hij beschermd wordt door een gereguleerd aanbod, waarbij de doelstellingen van het kansspelbeleid, zoals het
voorkomen van kansspelverslaving, worden geborgd. Hierbij is het van
groot belang dat vergunninghouders worden gecontroleerd en dat
handhavend wordt opgetreden tegen illegale aanbieders.
Bestuursrechtelijke handhaving is het uitgangspunt. Strafrechtelijke
handhaving is ultimum remedium. In zijn algemeenheid zal strafrechtelijke handhaving eerst de voorkeur verdienen in gevallen waarin sprake is
van (ernstige) meervoudige of herhaalde overtredingen, indien zich
verwevenheid voordoet met (andere) criminele activiteiten of indien de
behoefte bestaat aan de toepassing van strafvorderlijke dwangmiddelen
en bevoegdheden, alsmede de oplegging van specifiek strafrechtelijke
sancties.56 De kansspelautoriteit trekt, waar nodig, bij bestuurlijk toezicht
en handhaving samen op met de kansspeltoezichthouders van de
betrokken landen en andere toezichthouders, zoals de instantie die
toezicht houdt op de Wet KSB.
Toezicht op vergunninghouders
In paragraaf 4.7 is uiteengezet aan welke vergunningsvoorwaarden de
vergunninghouder moet voldoen om het mogelijk te maken dat de
kansspelautoriteit effectief toezicht kan houden. In aanvulling op deze
voorwaarden is de kansspelautoriteit op grond van de artikelen 5:16 en
56

Kamerstukken I 2011/12, 32 264, C, p. 8.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

39

5:17 Awb bevoegd inlichtingen en inzage van zakelijke gegevens en
bescheiden te vorderen. De kansspelautoriteit kan zelf informatie vergaren
door selecte en aselecte controles. De vergunninghouder biedt de
kansspelautoriteit toegang tot de voor toezicht relevante onderdelen van
de bedrijfsvoering en het spelsysteem om de benodigde inspecties te
kunnen uitvoeren. Indien gegevens uit rapportageverplichtingen,
keuringsrapporten of bijvoorbeeld informatie van derden daartoe
aanleiding geven, zal de kansspelautoriteit overgaan tot nader onderzoek
en een vergunninghouder onder verscherpt toezicht plaatsen. Zo kan de
kansspelautoriteit bepalen dat de door de vergunninghouder benoemde,
geaccrediteerde keuringsinstelling, op kosten van de vergunninghouder,
binnen een door de kansspelautoriteit te bepalen termijn keuringen
uitvoert om na te gaan of de voorwaarden op dat moment juist worden
nageleefd.
Vergunninghouders worden door de transparante werkwijze van de
kansspelautoriteit, gestimuleerd om (mogelijk onbedoelde) onregelmatigheden zelf te corrigeren zonder ingreep van de kansspelautoriteit.
Bekendheid met en duidelijkheid van wet- en regelgeving bij de doelgroep
is hiervoor van groot belang. De kansspelautoriteit stimuleert de
vergunninghouders hun eigen verantwoordelijkheid te nemen.
Indien vergunninghouders zich niet aan de vergunningsvoorwaarden
houden, kan de kansspelautoriteit een dwangsom of een bestuurlijke
boete opleggen. Mede gelet op de ervaringen van andere lidstaten,
worden geen wezenlijke problemen verwacht bij het afdwingen van deze
handhavingsmaatregelen. Uitgangspunt is immers dat alleen geschikte en
betrouwbare aanbieders in aanmerking komen voor een vergunning tot
het organiseren van kansspelen op afstand. Aanbieders worden vooraf
aan een uitgebreide betrouwbaarheidstoets onderworpen, waarbij ook de
naleving van hun financiële verplichtingen een belangrijke rol speelt.
Daarnaast kan de kansspelautoriteit financiële zekerheidstelling verlangen
in de vorm van bijvoorbeeld een waarborgsom of een bankgarantie, die
kan worden aangesproken indien een vergunninghouder de verschuldigde dwangsom of boete niet uit eigener beweging betaalt. Indien het
aanspreken van de waarborgsom of bankgarantie meermalen nodig blijkt
te zijn, komt de betrouwbaarheid van de betrokken vergunninghouder in
geding, hetgeen reden kan zijn de vergunning in te trekken. Een geschikt
bevonden vergunninghouder zal zijn investeringen, reputatie en spelersbestand echter niet snel willen riskeren, waardoor het risico op het niet
voldoen aan de financiële verplichtingen minimaal wordt geacht.
Handhaving: het de illegale aanbieder zo moeilijk mogelijk maken
Uit de ervaringen in andere landen en uit eerdere ervaring in Nederland
met het tegengaan van illegale kansspelen blijkt dat een succesvolle
handhaving staat of valt met een hoge mate van kanalisatie. De
bereikbare mate van kanalisatie is het resultaat van twee effecten: de mate
waarin het gereguleerde stelsel passend en attractief is voor spelers en
aanbieders, en de mate waarin het (blijven) opereren buiten het gereguleerde stelsel onaantrekkelijk en risicovol is voor spelers en aanbieders.
Met het in dit wetsvoorstel voorgestelde kansspelbelastingtarief wordt
een verwachte kanalisatie bereikt van ongeveer 80%. Dit betekent dat zo’n
20% van de totale omzet van Nederlandse spelers, ondanks de handhavingsmaatregelen van de kansspelautoriteit, blijvend bij aanbieders buiten
het gereguleerde stelsel zal worden gegenereerd. Uitgedrukt in aantallen
spelers en niet in bruto spelresultaat, zal dit percentage lager zijn. Naast
het creëren van een passend en attractief legaal aanbod, moet het de
illegale aanbieders zo moeilijk mogelijk worden gemaakt om hun aanbod
te richten op de Nederlandse markt. Aangezien de huidige handhavingsinstrumenten van de kansspelautoriteit niet geheel toereikend zijn voor het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

40

tegengaan van illegaal aanbod van kansspelen op afstand, worden in het
wetsvoorstel enkele aanvullende handhavingsinstrumenten opgenomen.
Illegale aanbieders die buiten Nederland en met name in derde landen zijn
gevestigd, zullen bestuurlijke sancties naar verwachting vaak naast zich
neerleggen. Het aanpakken van de illegale aanbieders in het buitenland
vergt daarom een andere aanpak.
Ten eerste is het belangrijk dat de toezichthouder de identiteit van de
illegale aanbieder kan achterhalen. In dit wetsvoorstel is de mogelijkheid
voor de toezichthouder opgenomen om anoniem mee te kunnen spelen.
De toezichthouder kan hiermee de identiteit van de illegale aanbieder
achterhalen door de geldstromen te volgen.
Daarnaast geeft het wetsvoorstel de toezichthouder de bevoegdheid om
partijen die kansspelen op afstand bevorderen of faciliteren, zoals
adverteerders op internet, internetserviceproviders en betaaldienstverleners, een bindende aanwijzing te geven om die dienstverlening te
staken. Aan betaaldienstverleners kan worden gevraagd de betalingen
tussen de speler en de illegale aanbieder te blokkeren. In de toelichting op
de artikelen 1 en 34n wordt nader ingegaan op de voor illegale kansspelen
op afstand essentiële dienstverlening door betaaldienstverleners en
internetserviceproviders, die onder het «bevorderen» van die kansspelen
valt. Dit biedt een basis voor de toezichthouder om de samenwerking met
bijvoorbeeld de banken verder uit te breiden. De kansspelautoriteit zal
middels zwarte lijsten met de betrokken dienstverleners communiceren
om welke illegale aanbieders het gaat.
Hoewel ook de voorgestelde handhavingsinstrumenten volledige
handhaving niet mogelijk maken omdat (buitenlandse) partijen kunnen
weigeren mee te werken aan de blokkades en spelers de blokkades
kunnen omzeilen, kan de kansspelautoriteit hiermee wel de nodige
barrières opwerpen om een effectieve bedrijfsvoering door illegale
aanbieders buiten Nederland zoveel mogelijk te bemoeilijken. Onderbrekingen in de beschikbaarheid van de speelsite en het betalingsverkeer is
ook vanuit het perspectief van de speler weinig aantrekkelijk. Naar
verwachting zal het overgrote deel van de spelers in Nederland niet de
moeite nemen om blokkades te omzeilen, indien zij een legaal en
aantrekkelijk alternatief in de vergunde kansspelen hebben.
Aanvullende bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten
Tevens zijn in dit wetsvoorstel aanvullende bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten opgenomen om de kansspelautoriteit meer slagkracht
te geven. Deze instrumenten gelden niet alleen voor handhaving van de
kansspelregelgeving op het gebied van kansspelen op afstand, maar ook
voor landgebonden kansspelen. Zo krijgt de toezichthouder de
bevoegdheid om bedrijfsruimten en voorwerpen te verzegelen om te
voorkomen dat de aanbieder (bewijs)stukken kan vernietigen of
verplaatsen. Bovendien wordt voorgesteld de kansspelautoriteit de
bevoegdheid te geven woningen tegen de wil van de bewoner binnen te
treden en te doorzoeken. Verder krijgt de toezichthouder de bevoegdheid
om goederen, zoals internetgokzuilen, definitief in beslag te nemen. Deze
bevoegdheden kunnen indien nodig met behulp van de sterke arm
worden uitgeoefend.
Internationale samenwerking
De huidige aanbieders van kansspelen op afstand zijn vaak in het
buitenland gevestigd en opereren ook veelal vanuit het buitenland. Ook
bij de toetreding van Nederlandse aanbieders tot de Nederlandse markt
voor kansspelen op afstand, zal het internationale karakter van deze markt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

41

blijven bestaan. De verwachting is dat de vergunninghouders veelal
gebruik zullen maken van spelsystemen die niet in Nederland zijn
geplaatst. Dit heeft gevolgen voor het toezicht op de naleving van de
Nederlandse kansspelregelgeving en de handhaving daarvan, aangezien
de jurisdictie van de Nederlandse toezichthouder is beperkt tot Nederlands grondgebied. Internationale samenwerking is daarom een eerste
vereiste. Artikel 34m van het wetsvoorstel vormt de basis voor internationale administratieve samenwerking tussen de Nederlandse toezichthouder en buitenlandse toezichthouders.
Internationale samenwerking heeft ook in EU- verband de aandacht. De
eerste stappen zijn gezet om de internationale samenwerking tussen de
verschillende nationale kansspeltoezichthouders vorm te geven. De
Europese Commissie heeft op 11 januari 201257 een actieplan aangekondigd, waarmee onder andere een betere samenwerking en een
doeltreffende bescherming van consumenten en burgers wordt
nagestreefd. Voorts heeft de Europese Commissie op 23 oktober 201258
enkele acties aangekondigd. Allereerst zal de administratieve samenwerking tussen de kansspeltoezichthouders in de lidstaten worden
bevorderd. Ten tweede wordt onderzocht welke mogelijkheden de
IMI-verordening59 biedt voor de samenwerking en gegevensuitwisseling
tussen de lidstaten. Ten derde zal de uitwisseling van informatie en best
practices op handhavingsgebied worden gestimuleerd. Ten vierde worden
de voordelen en mogelijke beperkingen van reactieve handhavingsmaatregelen, zoals het blokkeren van betalingen en het blokkeren van de
toegang tot websites op EU-niveau, verkend. Verder zal de Europese
Commissie duidelijkheid verschaffen over de meldings- en actieprocedures voor niet-toegestane inhoud die in de EU wordt gehost door
onlinetussenpersonen, en een dialoog over het toezicht aangaan met
derde landen.
Kansspeltoezichthouders in diverse lidstaten (Denemarken, Frankrijk, het
Verenigd Koninkrijk, Italië en Spanje) hebben bilaterale administratieve
samenwerkingsverbanden ontwikkeld via Memoranda of Understanding
(MoU’s) op basis van wederkerigheid. Nederland sluit aan bij zowel de
ontwikkelingen in EU- verband, als het afsluiten van MOU’s met andere
landen. Op grond van de MoU’s kan de toezichthouder de Nederlandse
bevoegdheden (op grond van de Awb en de Wok) uitoefenen ten behoeve
van de andere toezichthouder, voor zover dat wederzijds is. Hiernaast
komt het bijvoorbeeld voor dat een in Nederland illegaal opererende
aanbieder die buiten Nederland gevestigd is, in zijn eigen land wel een
vergunning heeft. Met de toezichthouder van dat land kan worden
afgesproken dat deze aanbieder zijn aanbod niet op Nederland mag
richten. De sanctie voor deze aanbieder kan zijn dat hij zijn vergunning in
eigen land verliest.

57

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de regio’s van 11 januari 2012, COM(2011) 942
final.
58
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s van 23 oktober 2012, COM(2012) 596
final.
59
Verordening (EG) nr. 2006/2004 betreffende samenwerking tussen de nationale instanties die
verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

42

7. Financiële aspecten van het wetsvoorstel
7.1 Algemeen
Een randvoorwaarde voor een hoge kanalisatiegraad is dat de kosten die
een vergunninghouder moet maken voor een verantwoord, betrouwbaar
en controleerbaar aanbod aan kansspelen op afstand, realistisch blijven.
Hoge kosten voor de vergunninghouder zijn nadelig voor diens concurrentiepositie ten opzicht van aanbieders die zonder vergunning
kansspelen op de Nederlandse markt aanbieden. Dit gaat ten koste van de
beoogde kanalisatie. Uit onderzoek60 is gebleken dat een rechtstreeks
verband bestaat tussen die kosten die een vergunninghouder moet maken
en de kanalisatiegraad. Ook blijkt bij de regulering in andere Europese
landen (onder meer Frankrijk, Spanje en Duitsland), dat aanbieders om
bedrijfseconomische redenen besluiten geen vergunning aan te vragen
wanneer de kosten daarvan niet redelijkerwijs kunnen worden terugverdiend.
Naast het bedrag dat op basis van kostprijs is verschuldigd voor de
behandeling van de vergunningaanvraag, zijn de kosten voor een
vergunninghouder opgebouwd uit de investeringen die moeten worden
gedaan om aan de Nederlandse vergunningvereisten te voldoen, de
kansspelheffing ter financiering van de kansspelautoriteit, de kansspelbelasting, de bijdrage aan een preventiefonds kansspelen («kansspelverslavingsfonds») en indien wenselijk (op termijn) de afdracht aan sport en
goede doelen.
In deze paragraaf wordt eerst de regeling van de kansspelbelasting
toegelicht. Daarna wordt ingegaan op de overige kosten.
7.2 Kansspelbelasting
Algemeen
De in dit wetsvoorstel vormgegeven regulering van kansspelen op afstand
heeft ook invloed op de heffing van de kansspelbelasting. De Wet op de
kansspelbelasting wordt in dit verband dan ook op enkele punten
aangepast. Er wordt bijvoorbeeld onderscheid aangebracht in de heffing
van kansspelbelasting bij legale en illegale kansspelen op afstand, met
name wat het tarief en de grondslag betreft. Voor legale kansspelen op
afstand zal een lager tarief gaan gelden dan voor andere kansspelen.
Naast de wijzigingen die verband houden met het reguleren van
kansspelen op afstand wordt voorgesteld bij landgebonden pokertoernooien de heffing te wijzigen van heffing over de prijs bij de speler naar
heffing over het bruto spelresultaat bij de aanbieder. Met deze wijziging
wordt beoogd te bereiken dat het legale aanbod van deze spelen in
Nederland voortgezet kan worden. Ook wordt verduidelijkt dat poker voor
de kansspelbelasting als kansspel wordt aangemerkt. In uitzonderingssituaties bestaat onduidelijkheid wie bij kansspelautomaten de belastingplichtige is. Om die reden wordt voor de belastingplicht voortaan
aangesloten bij degene onder wiens exploitatievergunning deze speelautomaten worden geëxploiteerd. Geregeld wordt ook dat deelnemers aan
casinospelen, kansspelautomatenspelen en pokertoernooien in een
andere lidstaat van de EU of in een andere staat die partij is bij de EER
niet zwaarder belast worden dan spelers van dezelfde spelen in
Nederland. Ten slotte worden ook enkele overbodige administratieve
verplichtingen afgeschaft. Voor een nadere toelichting op de in deze

60

BCG, Onderzoek Online Markt Kansspelen, 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

43

alinea beschreven maatregelen, wordt verwezen naar het artikelsgewijze
deel van deze memorie.
Kansspelbelasting op legale kansspelen op afstand
In het kader van de regulering van kansspelen op afstand wordt geregeld
dat ook buitenlandse aanbieders van kansspelen op afstand in
aanmerking kunnen komen voor een vergunning. Dat biedt een
mogelijkheid om de kansspelbelasting bij de legale buitenlandse
aanbieders van kansspelen op afstand te gaan heffen in plaats van bij de
gerechtigden tot de prijzen. De voorgestelde vormgeving van deze heffing
van kansspelbelasting sluit aan bij de heffingswijze die thans geldt voor
binnenlandse kansspelen die via het internet worden gespeeld, voor
landgebonden casinospelen en voor kansspelautomatenspelen, namelijk
heffing bij de aanbieder over het bruto spelresultaat (inleg minus prijzen
alsmede de vergoeding voor het geven van gelegenheid tot deelname aan
kansspelen). Diezelfde grondslag geldt overigens ook voor de kansspelheffing.
Door het bruto spelresultaat als belastinggrondslag te nemen, wordt
relatief veel kansspelbelasting geheven bij kansspelen met een hoge
marge voor de aanbieder en relatief weinig kansspelbelasting bij
kansspelen met een kleine marge voor de aanbieder. Met een belastingheffing over het bruto spelresultaat wordt tegemoetgekomen aan een
daartoe strekkend verzoek van een aantal aanbieders van kansspelen op
afstand met een groot marktaandeel. Het bruto spelresultaat is ook de
meest voorkomende belastinggrondslag in de lidstaten van de EU die
kansspelen op afstand gereguleerd hebben.
Bij de keuze voor het bruto spelresultaat als grondslag heeft de regering
ook de toezeggingen aan de Tweede Kamer61in ogenschouw genomen
om bij een eventuele stelselwijziging van de kansspelbelasting een heffing
over de inleg te overwegen, en daarmee het buitenkansbeginsel (heffen
over de prijs) los te laten.
Om de positie van legale aanbieders van kansspelen op afstand verder te
versterken en om de kanalisatie te bevorderen, wordt voorgesteld het
tarief van de kansspelbelasting op legale kansspelen op afstand op 20% te
stellen. Aanbieders zouden bij een hoog tarief geneigd kunnen zijn hun
diensten illegaal te blijven aanbieden. Illegaal aanbod is bij kansspelen op
afstand lastiger te bestrijden dan illegaal aanbod van landgebonden
kansspelen.
Uit onderzoek van H2 Gambling Capital naar de kansspelbelasting in acht
lidstaten van de EU waarin kansspelen op afstand gereguleerd zijn, blijkt
dat al deze lidstaten een ander kansspelbelastingtarief en veelal ook een
andere belastinggrondslag kennen voor kansspelen op afstand dan voor
landgebonden kansspelen.62
De maandwinst van spelers bij illegale kansspelen op afstand wordt belast
met 29% kansspelbelasting. De reden dat de belasting bij de spelers
geheven wordt, is dat het praktisch onmogelijk is om bij de, meestal
buitenlandse, aanbieders van illegale kansspelen op afstand te heffen. Er
bestaat geen reden om voor deze illegale kansspelen een lager tarief dan
het reguliere tarief van 29% te hanteren. Een bijkomend voordeel van het
heffen van de kansspelbelasting bij de speler is dat de speler daardoor
extra gestimuleerd wordt om voor een legaal in plaats van voor een
61
62

Handelingen II 2006/07, nr. 83, blz. 4549 en 4550.
H2 Gambling Capital – Benchmark of gambling taxation and license fees in eight European
member states (zie bijlage).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

44

illegaal kansspel op afstand te kiezen. De maandwinst van de spelers is
onbelast bij legale kansspelen op afstand en belast bij illegale kansspelen
op afstand.
Budgettaire opbrengst maatregelen kansspelbelasting
Door het effectiever kunnen heffen van kansspelbelasting op kansspelen
op afstand, leidt dit wetsvoorstel tot een stijging van de inkomsten uit de
kansspelbelasting. Het tarief van 20% voor legale kansspelen op afstand
leidt ertoe dat de stijging van de inkomsten uit de kansspelbelasting € 18
miljoen in 2015, € 20 miljoen in 2016 en € 23 miljoen in 2017 en verder
bedraagt. De maatregel waardoor deelnemers aan landgebonden
casinospelen, kansspelautomatenspelen en pokertoernooien in andere
EER-staten niet zwaarder belast worden dan spelers van dezelfde spelen
in Nederland leidt tot een budgettaire derving van € 3 miljoen per jaar. In
het regeerakkoord is uitgegaan van een KSB-tarief van 29% op kansspelen
op afstand, met een daarbij horende hogere opbrengst (€ 25 miljoen in
2015, € 28 miljoen in 2016 en € 31 miljoen in 2017 en verder). De dekking
van de minderopbrengsten ten opzichte van het regeerakkoord (€ 10
miljoen in 2015 en € 11 miljoen per jaar vanaf 2016) is gevonden in de
resterende middelen in het lastenbeeld voor de jaren 2015 en verder. In
onderstaande tabel is de budgettaire opbrengst (in miljoen euro) van de
voorgestelde maatregelen in de kansspelbelasting weergegeven.
Maatregel
Regulering kansspelen op afstand
Voorkomen zwaardere belasting bij deelname in
andere EER-staten
Totale opbrengst

2015

2016

2017

structureel

18
–3

20
–3

23
–3

23
–3

15

17

20

20

7.3 Andere lasten voor vergunninghouders
Bij het bepalen van de hoogte van de financiële verplichtingen geldt, zoals
gezegd, als uitgangspunt dat de kosten niet dermate hoog mogen zijn dat
het voor een aanbieder niet loont een vergunning aan te vragen (kosten/
baten verhouding). Illegaal aanbod moet zoveel mogelijk geminimaliseerd
worden. De totale kosten zijn derhalve van belang voor de kanalisatiegraad.
Strikte regulering in het belang van het Nederlandse kansspelbeleid
betekent dat kansspelaanbieders kosten moeten maken om aan de
voorwaarden te kunnen voldoen. Die kosten worden in het belang van
kanalisatie in dit wetsvoorstel en de uitwerking daarvan in de lagere
regelgeving op een redelijk niveau gehouden, door waar mogelijk aan te
sluiten bij bestaande internationale normen en de internationale praktijk
van kansspelen op afstand.
De aanbieder die in aanmerking wil komen voor een vergunning is voor
de behandeling van de aanvraag een vergoeding verschuldigd. Deze
vergoeding zal naar verwachting € 40.000 bedragen.
De kansspelheffing (artikel 33e) is noodzakelijk ter financiering van de
wettelijke taken van de kansspelautoriteit, waaronder het toezicht op de
naleving en de handhaving van de kansspelregelgeving, het beheer van
het centraal register uitsluiting kansspelen, het bevorderen van het
voorkomen en het beperken van kansspelverslaving, en het geven van
voorlichting en informatie. Deze kosten zijn strikt noodzakelijk in het
belang van de verwezenlijking van de doelstellingen van het kansspelbeleid. Deze worden bij opening van de markt vastgesteld op 1,5% van het
bruto spelresultaat. Dit percentage is gebaseerd op schattingen van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

45

verwachte kosten van de kansspelautoriteit en opbrengsten van de
kansspelheffing. Omdat de kosten en opbrengsten kunnen fluctueren
worden de tarieven jaarlijks herijkt. Zo wordt geborgd dat het aan de
kansspelaanbieders doorbelaste tarief in lijn blijft met de uitvoeringskosten van de taken.
Daarnaast wordt een apart fonds63 ingericht ter bestrijding van kansspelverslaving bij kansspelen op afstand. Dit «verslavingsfonds» kent een
sterk preventief karakter en zal worden gebruikt om (anonieme) preventieve hulp en behandeling van kansspelverslaving (onder meer via
internet) te financieren en om onderzoek te doen naar preventie en
behandeling van kansspelverslaving. De bijdrage aan het verslavingsfonds is vastgesteld op 0,5% van het bruto spelresultaat. In dit verband
wordt ook gewezen op het feit dat de vergunninghouder kosten voor
kansspelpreventie moet maken. Hij moet de nodige maatregelen moet
treffen om kansspelverslaving zoveel mogelijk te voorkomen en te
beperken (artikel 4a), zoals gegevens met betrekking tot het speelgedrag
registeren en analyseren en zo nodig nader onderzoeken en in het
speelgedrag interveniëren om verslaving te voorkomen (artikelen 30, 31k
en 31m). De vergunninghouder moet voor de preventie van kansspelverslaving ook investeren in voorzieningen voor de identificatie van de
speler. In artikel 33f is de totale kansspelheffing vastgesteld van 2% van
het bruto spelresultaat. Hiervan is 1,5% bestemd ter bestrijding van de
kosten van de kansspelautoriteit en 0,5% is bestemd als bijdrage aan het
verslavingsfonds.
In het wetsvoorstel is voorzien in de mogelijkheid om bij ministeriële
regeling afdracht ten behoeve van sport, cultuur, maatschappelijk welzijn
of volksgezondheid en andere goede doelen verplicht te stellen in de
vorm van een minimaal afdrachtspercentage.
8. Grondrechten
Privacy
De persoonlijke en sociaal-maatschappelijke gevolgen van kansspelverslaving nopen tot een actief preventiebeleid, waarbij persoonsgegevens
worden verwerkt. Die verwerking wordt in Nederland beheerst door de
Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) waarmee Richtlijn 95/46
betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de
verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van
die gegevens is geïmplementeerd. De registratie en analyse van gegevens
met betrekking tot het speelgedrag door de exploitant van speelhallen,
speelcasino’s en kansspelen op afstand kunnen op enig moment ook
leiden tot de verwerking van bijzondere persoonsgegevens, te weten
gezondheidsgegevens in de zin van artikel 16 Wbp. Hiervan is sprake als
de speler door de vergunninghouder als mogelijke probleemspeler wordt
aangemerkt en wordt geadviseerd tot zelfuitsluiting door inschrijving in
het centrale register (artikel 33h), dan wel ter kennis van de kansspelautoriteit wordt gebracht met het oog op inschrijving in dat register.
Ingevolge artikel 16 Wbp is het verwerken van bijzondere persoonsgegevens verboden. Op grond van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder f,
Wbp is dit verbod niet van toepassing indien een dergelijke verwerking
noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang,
passende waarborgen worden geboden ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer en dit bij wet wordt bepaald. De regering is van mening
dat bij het reguleren van kansspelen op afstand sprake is van een dergelijk
63

Motie Van Gent c.s., Kamerstukken II 2010/11, 32 264, nr. 12.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

46

zwaarwegend algemeen belang. De doelstellingen van het kansspelbeleid
en met name het tegengaan van kansspelverslaving rechtvaardigen de
verwerking van speelgegevens om risicovol speelgedrag vroegtijdig te
onderkennen en preventief op te treden tegen kansspelverslaving. Dit
wetsvoorstel voorziet in de – ook door artikel 8, tweede lid, van het EVRM
en artikel 8 van Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het
Handvest) – vereiste wettelijke grondslag voor de verwerking van
bijzondere persoonsgegevens, voor zover dit noodzakelijk is voor het
tegengaan van kansspelverslaving. Op grond van het vijfde lid van de
artikelen 27ja, 30v en 31m worden in de lagere regelgeving nadere regels
gesteld met betrekking tot onder meer de verwerking van persoonsgegevens door de vergunninghouder, de waarborgen voor de rechtmatige
verwerking daarvan en passende technische en organisatorische
maatregelen ter beveiliging tegen verlies of onrechtmatige verwerking.
Daarbij zal onder meer worden bepaald dat de vergunninghouder
dergelijke gegevens niet verstrekt aan anderen dan de kansspelautoriteit
voor zover deze die gegevens behoeft voor de goede uitoefening van haar
taken. In geanonimiseerde vorm kunnen gegevens beschikbaar worden
gesteld voor wetenschappelijk onderzoek naar kansspelverslaving. Bij de
evaluatie (artikel VIII) zullen ook de registratie en analyse van de spelersgegevens en de bescherming van persoonsgegevens worden betrokken.
Vrijheid van meningsuiting
De bindende aanwijzing van de kansspelautoriteit aan een aanbieder van
een openbare elektronische communicatiedienst tot het blokkeren van
internetverkeer dat gebruikt wordt voor het organiseren van, deelname
aan of reclame voor illegale kansspelen (artikel 34n) kan leiden tot een
beperking van het door de artikelen 10 van het EVRM en 11 van het
Handvest gewaarborgde recht op vrijheid van meningsuiting, dat mede de
vrijheid omvat om inlichtingen te ontvangen of te verstrekken. De
uitoefening van dit recht kan op grond van het tweede lid van artikel 10
EVRM worden beperkt indien dit bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk (proportioneel en subsidiair) is in het
belang van onder meer het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare
feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de
bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, of om de
verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen. De vrijheid
van meningsuiting via internet wordt ook beschermd door artikel 7 van de
Grondwet. Het derde lid bepaalt dat niemand voorafgaand verlof nodig
heeft voor het openbaren van gedachten en gevoelens door andere
middelen dan drukpers en omroep, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. Het aanbieden van kansspelen door een openbare
elektronische communicatiedienst kan daaronder vallen.
Het voorgestelde artikel 34n voorziet in de vereiste wettelijk grondslag
voor het ontoegankelijk maken van gegevens op internet. Daarnaast is het
op grond van artikel 1, eerste lid, onder b, Wok verboden deelname aan
illegale kansspelen te bevorderen of daartoe middelen te verschaffen
bijvoorbeeld door het verlenen van internet-diensten. De mogelijkheid om
dergelijke diensten te belemmeren is in bepaalde gevallen noodzakelijk
om de doelstellingen van het kansspelbeleid – met name de bescherming
van de rechten en de gezondheid van de speler en het voorkomen van
criminaliteit en illegaliteit – te realiseren. Kansspelverslaving heeft voor de
speler en diens omgeving vaak grote persoonlijke en sociaalmaatschappelijke gevolgen. Hierop is in eerdere paragrafen al nader
ingegaan. Het aanbieden van kansspelen zonder vergunning, dus zonder
de waarborgen tegen kansspelverslaving en kansspelgerelateerde vormen
van criminaliteit als oneerlijk spelverloop en andere vormen van fraude, is
verboden (artikel 1, eerste lid onder a, Wok).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

47

Omdat het hier gaat om commerciële uitingen, kan naar de mening van
de regering aan de zwaarwegende algemene belangen die worden
gediend met het Nederlandse kansspelbeleid, op voorhand meer gewicht
worden toegekend dan aan het belang van de illegale kansspelaanbieder
en de deelnemer aan die illegale kansspelenspelen bij het verstrekken en
ontvangen van dergelijke gegevens van commerciële aard (vgl. EHRM
10 januari 2013, req. 36769/08, Ashby Donald e.a. tegen Frankrijk).
Daarbij komt dat de doelstellingen van het Nederlandse kansspelbeleid
door het Hof van Justitie van de Europese Unie zijn erkend als belangen
die ook beperking van het vrije dienstenverkeer kunnen rechtvaardigen.
Daarnaast is recentelijk aanvaard dat de omstandigheid dat bepaalde
maatregelen op een of andere manier kunnen worden omzeild en niet
zullen leiden tot volledige beëindiging van de overtreding nog niet met
zich meebrengt dat deze onverenigbaar zijn met het Handvest, mits zij de
internetgebruikers niet nodeloos de mogelijkheid van toegang tot
rechtmatige informatie ontzeggen, tot gevolg hebben dat de toegang tot
onrechtmatige gegevens wordt verhinderd of bemoeilijkt (HvJ EU
27 maart 2014, zaak C-314/12 (UPC Telekabel Wien). In Europees verband
worden op dit moment de mogelijkheden onderzocht van een Europese
regeling voor het blokkeren van kansspelwebsites. Ook in het kader van
de Raad van Europa worden dergelijke blokkades overwogen om
manipulaties van sportwedstrijden en daarmee de uitkomsten van
sportweddenschappen te bestrijden.
Uitgangpunt is dat de bindende aanwijzing tot ontoegankelijkmaking van
gegevens pas wordt ingezet, indien andere en lichtere middelen geen
soelaas bieden. In ieder concreet geval zullen de noodzaak en de
proportionaliteit van de inzet van dit middel moeten worden vastgesteld,
en is voorafgaande machtiging door de rechter-commissaris vereist. De
bindende aanwijzing tot ontoegankelijkmaking strekt er niet toe dat vooraf
toestemming van de kansspelautoriteit moet worden gevraagd voor het
openen van een (kansspel)website of voor het maken van reclame. De
bindende aanwijzing strekt er wel toe dat gegevens waarmee illegale
kansspelen worden aangeboden of bevorderd, achteraf ongedaan worden
gemaakt
Verder wordt verwezen wordt naar de toelichting bij het voorgestelde
artikel 34n.
Huisrecht
Bij de voorgestelde regeling voor het binnentreden en doorzoeken van
woningen (artikelen 34e tot en met 34h) zijn de rechtswaarborgen in de
Grondwet, de Algemene wet op het binnentreden, artikel 8 van het EVRM
en artikel 7 van het Handvest van toepassing. Op grond van artikel 12 van
de Grondwet kan slechts tegen de wil van de bewoner in een woning
worden binnengetreden in bij of krachtens de wet bepaalde gevallen en
door hen die daartoe bij of krachtens de wet zijn aangewezen, en wel na
voorafgaande legitimatie en mededeling van het doel van het binnentreden, behoudens bij de wet gestelde uitzonderingen. De voorgestelde
wettelijke regeling, in samenhang met de Algemene wet op het binnentreden, voldoet hieraan. Voor het binnentreden van woningen tegen de
wil van de bewoner zal in ieder geval sprake moeten zijn van een gericht
onderzoek waarbij dusdanig ernstige bedenkingen zijn gerezen dat
binnentreden tegen de wil van de bewoner, gezien de vereisten die uit de
proportionaliteits- en subsidiariteitsvereisten voortvloeien, noodzakelijk is
om ernstige misstanden te beëindigen. De afweging van de kansspelautoriteit wordt getoetst door de rechter-commissaris, die de voor binnentreding vereiste machtiging kan verlenen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

48

Op grond van artikel 8 van het EVRM heeft een ieder recht op
bescherming van zijn woning, en is het betreden en doorzoeken van die
woning tegen de wil van de bewoner slechts toelaatbaar, wanneer dat bij
wet is voorzien en zij in een democratische samenleving noodzakelijk is in
het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het
economische welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden
en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede
zeden, of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen en
met het oog op dat belang proportioneel is. Bij het betreden en
doorzoeken van woningen ingeval van (ernstige) overtreding van de
kansspelwetgeving zijn met name van belang het voorkomen van
wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid
of de goede zeden, en de bescherming van de rechten en vrijheden van
anderen. Ook kunnen in voorkomende gevallen de nationale veiligheid en
de openbare veiligheid in geding zijn waar het gaat om bijvoorbeeld de
financiering van terrorisme, witwassen en andere vormen van criminaliteit. De toepassing van de bevoegdheid tot binnentreding en
doorzoeking wordt beheerst door de beginselen van proportionaliteit en
subsidiariteit. Dat betekent onder meer dat zij in de praktijk alleen zal
worden gebruikt indien er sprake is van een gericht onderzoek waarbij
dermate zwaarwegende bedenkingen zijn gerezen dat het binnentreden
vanuit het proportionaliteit- en subsidiariteitsbeginsel – naar het oordeel
van de rechter-commissaris – gerechtvaardigd is.
9. Privacy Impact Assessment
Enkele onderdelen van dit wetsvoorstel hebben een impact op de
persoonlijke levenssfeer van betrokkenen. Om de impact te bepalen en
beperkende maatregelen te kunnen nemen, heeft een uitgebreide Privacy
Impact Assessment64 (PIA) plaatsgevonden. Gedurende het ontwerp van
het wetsvoorstel is doorlopend geanalyseerd wat de invloed van bepaalde
maatregelen op de persoonlijke levenssfeer zou zijn en of de beleidsdoelstellingen kunnen worden bewerkstelligd met minder vergaande
maatregelen en minder privacy-impact. Om de privacy impact op een
acceptabel niveau te houden is op drie onderwerpen een aantal belangrijke keuzes gemaakt:
– vergunningverlening door de kansspelautoriteit.
– toezichthoudende taken van de kansspelautoriteit.
– verslavingspreventie en het Centraal Register Uitsluiting Kansspelen.
Ook voor de uitwerking in de lagere regelgeving zal gebruik gemaakt
worden van een PIA.
Vergunningverlening door de kansspelautoriteit
De betrouwbaarheid van de aanbieder en van degenen die zijn beleid
(mede) bepalen moet buiten twijfel staan om een verantwoorde deelname
aan kansspelen mogelijk te maken. Daarom is het noodzakelijk om
personeel en uiteindelijk belanghebbenden van kansspelaanbieders te
onderwerpen aan een betrouwbaarheidstoets: de betrouwbaarheid van de
medewerkers is een belangrijke factor bij het bepalen van de betrouwbaarheid van de organisatie.
Onderzoeken die als doelstelling hebben de betrouwbaarheid van
medewerkers te onderzoeken, bijvoorbeeld door het opvragen van een
verklaring omtrent het gedrag en het inwinnen van referenties, worden
binnen veel bedrijven al toegepast vanuit het oogpunt van informatiebe64

Als basis voor de PIA is gebruik gemaakt van een vroege versie van het Toetsmodel Privacy
Impact Assessment (PIA) Rijksdienst. Zie hiervoor http://www.rijksoverheid.nl/documenten-enpublicaties/publicaties/2013/06/24/toetsmodel-privacy-impact-assessment-pia-rijksdienst.html.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

49

veiliging. De impact van dit type onderzoeken wordt als beperkt gezien,
aangezien vooraf duidelijk wordt aangegeven op welke criteria en met
welke diepgang het onderzoek plaatsvindt. Het onderzoek gaat niet verder
dan noodzakelijk is om de betrouwbaarheid van het personeel te
beoordelen als voorwaarde voor een veilig en betrouwbaar aanbod van
kansspelen op afstand. Hiermee wordt de minst ingrijpende methode
toegepast om de betrouwbaarheid te toetsen.
Toezichthoudende taken van de kansspelautoriteit
Vanuit de toezichthoudende taak van de kansspelautoriteit is het noodzakelijk om toegang te verkrijgen tot het spelsysteem van de vergunninghouder. Ook is de vergunninghouder verplicht bepaalde gegevens te
registreren in een controledatabank. Onder de gegevens in deze controledatabank kunnen zich ook (indirect identificerende) persoonsgegevens
bevinden. In lagere regelgeving wordt nader uitgewerkt welke specifieke
functionarissen welke gegevens nodig hebben om de toezichthoudende
taken uit te voeren. In de lagere regelgeving wordt ook de beveiliging van
de persoons- en andere gegevens nader uitgewerkt. De gegevens die in
de controledatabank moeten worden opgeslagen dienen strikt noodzakelijk te zijn voor het beoogde doel (proportionaliteitstoets). Daarbij wordt
ook gekeken of lichtere middelen voorhanden zijn. Hiermee wordt
voorkomen dat onnodige verwerking van en onnodige toegang tot
persoonsgegevens plaatsvindt. De privacy-impact op betrokkenen wordt
zo beperkt tot het minimale niveau dat noodzakelijk is voor de toezichtstaken. Zo kan de kansspelautoriteit eventuele overtredingen van de
vergunningsvoorwaarden vaststellen, bijvoorbeeld vaststellen dat de
vergunninghouder inderdaad een eerlijk spel garandeert. De vergunninghouder moet de speler juist en volledig informeren over de verwerking
van persoonsgegevens en het door hem gevoerde beleid ter bescherming
van de persoonlijke levenssfeer van de speler. Degene die als speler wil
worden ingeschreven, moet daarmee uitdrukkelijk instemmen. Degene die
daar niet voor kiest, kan niet als speler worden ingeschreven. De speler is
daarmee geïnformeerd over onder meer de verwerking van zijn persoonsgegevens bij de inschrijving, het gebruik van het spelersprofiel en de
monitoring van zijn speelgedrag. Gezien de beperkte impact op de
persoonlijke levenssfeer, tegenover het belang dat de speler heeft bij het
eerlijke spelaanbod, wordt deze inmenging als acceptabel gezien.
In de lagere regelgeving wordt de beveiliging van de persoons- en andere
gegevens nader uitgewerkt. Hierin zal onder andere worden opgenomen
dat de vergunninghouder bij de verwerking van persoonsgegevens moet
voldoen aan de eisen uit de «Richtsnoeren informatiebeveiliging» van het
College bescherming persoonsgegevens. Hierin is opgenomen dat een
stappenplan moet worden doorlopen, waaruit specifieke beveiligingseisen
volgen. Daarbij moet de vergunninghouder als eerste de risico’s
vaststellen. Deze analyse bepaalt het gewenste beveiligingsniveau.
Vervolgens moet de vergunninghouder gebruik maken van algemeen
geaccepteerde beveiligingsstandaarden. Ook is de vergunninghouder
verplicht de implementatie en naleving van de maatregelen te controleren
en evalueren. De vergunninghouder moeten conform artikel 13 Wbp
verzamelde persoonsgegevens organisatorisch en technisch beveiligen
tegen verlies, diefstal en ander onrechtmatig gebruik, zoals identiteitsfraude.
Spelers moeten correct en op betrouwbare wijze worden geïdentificeerd
in het belang van consumentenbescherming, het voorkomen van fraude
en overige criminaliteit en in het belang van het nalevingstoezicht (ook in
het kader van de Wwft). Identificatie van de speler is alleen effectief indien
de vergunninghouder kan verifiëren dat de bij registratie opgegeven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

50

gegevens juist zijn en toebehoren aan de speler. Omdat er nog geen
andere, voldoende betrouwbare methoden van identificatie en verificatie
van personen op afstand zijn die minder ingrijpend zijn voor de persoonlijke levenssfeer van de speler (Nederland kent bijvoorbeeld geen centraal
identificatiesysteem zoals het Deense NEMID), vindt verificatie, in
aansluiting op het stelsel van de Wet ter voorkoming van witwassen en
financieren van terrorisme, noodzakelijkerwijs plaats door het overleggen
van documenten waaruit de door de speler opgegeven identiteit blijkt,
zoals bijvoorbeeld een kopie, digitale scan of foto van het identiteitsbewijs. Om de verificatie sluitend te maken moet de speler daarnaast een
bedrag overmaken van de door hem opgegeven betaalrekening (de
tegenrekening). Daarmee wordt ook vastgesteld dat de speler houder is
van de betaalrekening waarop eventuele speelwinsten worden uitgekeerd.
Dit wordt in lagere regelgeving verder uitgewerkt. Daardoor kunnen
toekomstige alternatieven voor betrouwbare identificatie en verificatie van
spelers met een lagere privacy-impact snel worden geïmplementeerd.
Verslavingspreventie
Zoals reeds in paragraaf 3.2 is aangegeven, brengt kansspelverslaving
negatieve persoonlijke en sociaal-maatschappelijke gevolgen65 met zich
mee, hetgeen een actief preventiebeleid noodzakelijk maakt. Om risicovol
speelgedrag van een speler vroegtijdig te kunnen signaleren en op
passende wijze te kunnen interveniëren en zo matiging in het speelgedrag
te bewerkstellingen, is het essentieel dat vergunninghouders informatie
verzamelen over het speelgedrag op basis van risico-indicatoren voor
kansspelverslaving. Het spelersprofiel biedt de vergunninghouder
hiervoor een hulpmiddel. In het spelersprofiel moet de speler de grenzen
van zijn speelgedrag, waaronder het stortingslimiet, het maximale saldo
op de speelrekening en de maximale bezoekfrequentie benoemen. Bij
overschrijding van de opgegeven grenzen moet de vergunninghouder een
passende interventie plegen. Het monitoren van het speelgedrag op basis
van risico-indicatoren blijkt in praktijk te leiden tot betrouwbare indicaties
voor risicovol speelgedrag.66 Ook voor de speler vormt het spelersprofiel
een instrument om risicovol speelgedrag te voorkomen doordat hij
gedwongen wordt na te denken over de grenzen die hij zichzelf bij
deelname aan kansspelen wil opleggen.
De gegevens blijven in bezit van de vergunninghouder: er wordt geen
»nationale spelersadministratie» bijgehouden.67 Na het sluiten van de
spelersaccount (door de speler zelf of door de vergunninghouder) worden
de gegevens met betrekking tot het spelersprofiel en het spelersgedrag
van de identificeerbare speler vijf jaar/ voor een in lagere regelgeving
nader te bepalen termijn bewaard. Daarna moeten de gegevens worden
vernietigd of zodanig worden geanonimiseerd dat zij niet tot de individuele speler te herleiden zijn. De bewaartermijn is van belang met het oog
op het toezicht door de kansspelautoriteit. Voorkomen moet worden dat
de kansspelautoriteit na de uitschrijving van de speler het handelen van
de betrokken vergunninghouder niet meer kan controleren. Tegelijkertijd
wordt op deze manier voorkomen dat een speler zich met het enkele
oogmerk van de verwijdering van gegevens met betrekking tot diens
risicovolle speelgedrag, uitschrijft en zich direct weer als speler inschrijft.

65

WODC, Verslingerd aan meer dan een spel. Een onderzoek naar de aard en omvang van
kansspelproblematiek
in Nederland, 2005.
66
Haefeli, J, Lischer, S., Schwarz, J. (2011), Early detection systems and responsible gaming
features for online gambling, International Gambling Studies.
67
Zie ook Kamerstukken II 2011/12, 24 557, nr. 131.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

51

Een alternatief voor het systematisch monitoren van het speelgedrag aan
de hand van het spelersprofiel en risico-indicatoren is steekproefsgewijs
onderzoek naar het speelgedrag van willekeurige spelers. Hiermee kunnen
echter niet alle risicovolle spelers die hulp nodig hebben bij het matigen
van hun speelgedrag worden gedetecteerd. In die zin voldoet het niet aan
de eisen van een hoog beschermingsniveau en de best practices van de
internationale praktijk. Daarnaast heeft het als nadeel dat recreatieve
spelers ten aanzien van wie geen enkele aanleiding bestaat het speelgedrag nader te onderzoeken, onnodig kunnen worden lastiggevallen. De
enige effectieve manier om ontluikend risicovol speelgedrag vroegtijdig te
onderkennen, is door het speelgedrag van alle spelers gericht te
monitoren.
Centraal Register Uitsluiting Kansspelen
Een belangrijk onderdeel van de verslavingspreventie is het Centraal
Register Uitsluiting Kansspelen (CRUKS). CRUKS wordt gezien als een
uiterste maatregel in het brede palet aan preventiemaatregelen die van de
vergunninghouder worden geëist. Het aantal en type gegevens binnen
CRUKS is beperkt tot het strikt noodzakelijke: de speler die in het register
is opgenomen moet geïdentificeerd kunnen worden, de uitsluitingsperiode wordt vastgesteld, de reden van uitsluiting (vrijwillig of onvrijwillig)
wordt bepaald en de herkomst van de opgenomen gegevens wordt
vastgelegd. De herkomst is van belang om de speler hierover desgevraagd te kunnen informeren. Spelers hebben het recht op inzage in en
correctie van hun persoonsgegevens in het centraal register, conform de
voorwaarden die de Wbp daaraan stelt.
Uit onderzoek blijkt dat spelers bij lokale uitsluiting (bij één vergunninghouder) vaak uitwijken naar andere aanbieders.68 Uitsluiting door
registratie in een centraal register beoogt dit te voorkomen. De beperking
van de toegang van spelers tot de risicovolle kansspelen die door alle
betrokken vergunninghouders worden georganiseerd, kan niet op een
andere, minder ingrijpende wijze worden gerealiseerd dan door middel
van het kunnen raadplegen door alle betrokken vergunninghouders van
een centraal register met uitsluitingen. Het register kent een zorgvuldige
procedure en regelgeving om de impact op de persoonlijke levenssfeer zo
veel mogelijk te beperken. CRUKS mag alleen gebruikt worden om spelers
uit te sluiten. Gebruik voor andere doelstellingen is op grond van het
wetsvoorstel niet toegestaan. Verdere verwerking van gegevens in CRUKS
is ook niet toegestaan. Na afloop van de registratie in het register worden
gegevens geanonimiseerd opgeslagen. Pas na anonimisering van de
gegevens mogen deze gebruikt worden voor beleids- en onderzoeksdoeleinden. Het is niet toegestaan om identificerende gegevens langer te
bewaren.
In het geval van vrijwillige uitsluiting moet de vergunninghouder de
speler voldoende informeren over de gevolgen van de uitsluiting. Doordat
de speler zelf instemt met zijn vrijwillige uitsluiting is de inmenging in
diens persoonlijke levenssfeer door de uitsluiting beperkt. Wanneer het
noodzakelijk is een speler in het uiterste geval toch op onvrijwillige basis
uit te sluiten, gaat hieraan een zeer zorgvuldig proces vooraf dat uitmondt
in een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht met de
bijbehorende rechtswaarborgen. Een onvrijwillige uitsluiting is slechts
mogelijk bij een redelijk vermoeden dat de speler met zijn speelgedrag
zichzelf of zijn naasten schade kan berokkenen, terwijl hij zich niet
vrijwillig van deelname aan de risicovolle kansspelen wenst uit te sluiten.
De periode van zes maanden van een onvrijwillige uitsluiting is minimaal
nodig om bij dergelijk problematisch speelgedrag verandering in het
gedrag van een speler te kunnen bewerkstelligen. Het doel van deze
68

WODC, Gokken in kaart – Tweede meting aard en omvang kansspelen in Nederland, 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

52

uitsluiting is om als uiterste maatregel de betrokken probleemspelers te
helpen hun speelgedrag weer onder controle te krijgen. Dit doel kan niet
op een minder ingrijpende wijze worden bewerkstelligd.
Door de voorgestelde invulling van de zorgplicht van de vergunninghouder gaat het in verreweg de meeste gevallen om inschrijving in het
register op verzoek van de speler zelf. Bij onvrijwillige inschrijving in het
register is de inmenging in de persoonlijke levenssfeer van de betrokken
speler weliswaar groter, maar daar staat tegenover dat het waarschijnlijk
slechts een zeer kleine groep spelers zal betreffen. In het ontwerp van het
register is rekening gehouden met een zo beperkt mogelijke gegevensstroom en een minimale privacy-impact. Inschrijving in het register is per
definitie tijdelijk, waarna de opgenomen gegevens worden geanonimiseerd en uit het register worden verwijderd. In het register worden slechts
die gegevens opgenomen die strikt noodzakelijk zijn voor het beoogde
doel (uitsluiting van deelname aan kansspelen). Doordat vergunninghouders het register slechts met een hit/no hit kunnen bevragen,
verkrijgen zij slechts wanneer dat noodzakelijk is – wanneer een persoon
daadwerkelijk wil gaan spelen – de strikt noodzakelijke informatie,
namelijk antwoord op de vraag of die persoon wel (hit) of niet (no hit) in
het register is ingeschreven.
Verder moet alle communicatie tussen de vergunninghouder en het
centraal register volledig versleuteld zijn. Aan die versleuteling worden,
als onderdeel van de passende maatregelen tegen verlies en onrechtmatige verwerking, in de lagere regelgeving technische eisen gesteld.
De preventie van kansspelverslaving is van groot belang voor spelers die
ervoor kiezen om aan kansspelen deel te nemen. Centrale uitsluiting door
inschrijving van probleemspelers in het CRUKS is een belangrijke
instrument in het bredere palet aan preventiemaatregelen. Gezien dit
belang en de strikte beperkingen in het ontwerp van het systeem en de
wetgeving, wordt de inmenging in de persoonlijke levenssfeer van de
betrokken spelers aanvaardbaar geacht.
Om een effectief en efficiënt centraal register in te richten, is het noodzakelijk dat de gegevenskwaliteit van het register voldoende is. Opname in
het register en toetsing hiertegen vindt daarom plaats op basis van het
Burgerservicenummer (BSN). Gebruik van het BSN kent privacyvoordelen; door het uniek identificerende karakter van het nummer
worden persoonsverwisselingen beperkt en de gegevenskwaliteit wordt
verhoogd. Dit verkleint de kans aanzienlijk dat een persoon ten onrechte
de toegang tot kansspelen wordt geweigerd, of juist ten onrechte de
toegang wordt verleend. Het gebruik van dit nummer brengt echter ook
bijzondere risico’s met zich mee. Om deze reden worden naast de
beveiligingseisen voor persoonsgegevens, specifieke maatregelen op
zowel technisch als organisatorisch vlak opgesteld om met dit nummer
om te gaan. Zo is het gebruik van het BSN voor andere doeleinden dan
het registreren in het register en het toetsen niet toegestaan voor de
betrokken vergunninghouders en de kansspelautoriteit.
Hoge gegevenskwaliteit is essentieel voor de effectiviteit van het register.
Het gebruik van het BSN is hiervoor een belangrijk middel. Voorkomen
moet worden dat spelers die zijn ingeschreven in het centraal register aan
de meer risicovolle kansspelen kunnen deelnemen en niet-ingeschreven
personen ten onrechte van deelname worden uitgesloten. Op dit moment
is geen ander minder vergaand middel beschikbaar om een voldoende
hoge gegevenskwaliteit en voldoende betrouwbaarheid van gegevens te
bewerkstelligen. Weliswaar kan een slechts tot één uniek persoon te
herleiden identiteit worden vastgesteld door verschillende persoonsgegevens met elkaar te combineren, maar hierbij is de kans op fouten groter.
Deze methode van vergelijking van persoonsgegevens is daarnaast
minder geschikt voor geautomatiseerde processen. De bijzondere risico’s
van het gebruik van het BSN worden afgedekt door hieraan strikte

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

53

voorwaarden te stellen. Hierom wordt de impact van het gebruik van het
BSN op de persoonlijke levenssfeer aanvaardbaar geacht.
10. Europeesrechtelijk kader
Op Europees niveau bestaat geen sectorspecifieke regelgeving op het
gebied van kansspelen. Wel worden de nodige deelaspecten van het
aanbieden van kansspelen op afstand bestreken door diverse Europese
richtlijnen op het gebied van consumentenbescherming, oneerlijke
handelspraktijken, misleidende reclame, privacybescherming en
witwassen,69 maar van harmonisatie op het gebied van kansspelen is
geen sprake. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie
rechtvaardigen de bijzonderheden van morele, religieuze of culturele aard,
en de aan kansspelen en weddenschappen verbonden negatieve morele
en financiële gevolgen voor het individu en de samenleving, dat de
nationale autoriteiten van de lidstaten beschikken over een toereikende
beoordelingsmarge om volgens hun eigen waardenschaal te bepalen wat
noodzakelijk is ter bescherming van de consument en de maatschappelijke orde. Lidstaten hebben een ruime discretionaire bevoegdheid om
vast te stellen welk beschermingsniveau zij voor hun onderdanen willen
handhaven en welke maatregelen zij daarvoor willen nemen.70 Zij kunnen
in beginsel dus hun eigen beleid voeren. Dit betekent ook dat een door
een andere lidstaat verleende kansspelvergunning niet door Nederland
hoeft te worden erkend.
Kansspelen worden in vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie echter
aangemerkt als «economische activiteiten». Het aanbieden van en
adverteren voor kansspelen zijn «diensten» in de zin van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).71 Dit betekent dat
de in het VWEU vastgelegde fundamentele vrijheden, zoals de vrijheid
van vestiging (artikel 49) en het vrije dienstenverkeer (artikel 56), hierbij in
het geding zijn en dat de bevoegdheid van de lidstaten om een eigen
kansspelbeleid niet onbeperkt is. Beperkingen op de vrijheid van vestiging
en het vrije dienstenverkeer zijn op grond van het VWEU in beginsel
verboden, tenzij sprake is van in het VWEU vastgelegde of uit de
jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU volgende uitzonderingen.
Het Hof van Justitie heeft sinds 1972 in een bestendige lijn van arresten
erkend dat lidstaten binnen zekere grenzen de bevoegdheid hebben hun
eigen beschermingsniveau op het gebied van de kansspelen te bepalen.
Voorwaarde voor het invoeren van een bepaald vergunningstelsel is dat
de uit zo’n stelsel voortvloeiende beperkingen kunnen worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang, geen discriminerende werking hebben, geschikt zijn de nagestreefde doelen te
realiseren en niet disproportioneel zijn. Het Hof heeft verschillende
dwingende redenen van algemeen belang geformuleerd die nationale
beperkingen op het terrein van de kansspelen kunnen rechtvaardigen. Het
69

Van belang voor het aanbieden van kansspelen op afstand zijn Richtlijn 97/7/EG betreffende op
afstand gesloten overeenkomsten, artikel 2 van Richtlijn 97/55/EG betreffende vergelijkende
reclame, Richtlijn 2005/29/EG betreffende oneerlijke handelspraktijken, Richtlijn 95/46/EG
betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van
persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, Richtlijn 2002/58/EG
betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer in de sector elektronische communicatie (richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie) en Richtlijn 2005/60/EG tot voorkoming van het gebruik van het
financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme.
70
Onder meer HvJ EU 15 september 2011, zaak C-347/09 (Dickinger en Ömer) en HvJ EU
8 september 2010, gevoegde zaken C-316/07, C-358/07–C-360/07, C-409/07 en C-410/07 (Stoß).
71
O.m. HvJ EG 11 september 2o03, zaak C-6/01 (Anomar), Jur. 2003, p.1–8621.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

54

gaat hierbij om zaken als consumentenbescherming, fraudebestrijding,
het voorkomen dat burgers door kansspelen tot geldverkwisting worden
aangespoord, en het vermijden van ernstige maatschappelijke problemen
in het algemeen.72 Verder heeft het Hof gepreciseerd dat beperkingen die
uit een bepaald vergunningstelsel voortvloeien slechts als geschikt en
proportioneel kunnen worden aangemerkt, indien deze het aanbod van
kansspelen op samenhangende en stelselmatige wijze beperken. Dit
betekent dat het door een lidstaat gevoerde beleid niet alleen naar de
letter maar ook in de praktijk samenhangend en consistent dient te zijn.
Vanaf het arrest in de zaak Gambelli73 is deze consistentie-eis in een
aantal opvolgende arresten verder gepreciseerd.74
Het voorgestelde vergunningenstelsel kan in het licht van de
Hof-jurisprudentie worden gerechtvaardigd uit hoofde van dwingende
redenen van algemeen belang, die aan het Nederlandse kansspelbeleid
ten grondslag liggen. Het gaat hierbij om consumentenbescherming,
fraudebestrijding, het voorkomen dat burgers door kansspelen tot
geldverkwisting worden aangespoord of kansspelverslaafd raken, en het
vermijden van ernstige maatschappelijke problemen in het algemeen.
Bij de ontwikkeling van de voorgestelde regulering van kansspelen op
afstand is aandacht besteed aan de proportionaliteit van het vergunningenstelsel, de geschiktheid om de doelstellingen van het Nederlandse
kansspelbeleid te kunnen verwezenlijken en de interne consistentie. Het
voorgestelde stelsel draagt er aan bij kansspelen op afstand op samenhangende en stelselmatige wijze te beperken. Vergunninghouders mogen
weliswaar binnen bepaalde kaders kansspelen op afstand aanbieden en
daarvoor ook zekere reclame maken, maar dit is noodzakelijk om de
bestaande, substantiële vraag naar die kansspelen te leiden naar een
alternatief veilig aanbod waarbij de speler wordt beschermd tegen
onmatige deelname, kansspelverslaving, fraude en ander vormen van
kansspelgerelateerde criminaliteit. Daarbij worden strikte eisen gesteld
aan de betrokken vergunninghouders. In dit verband wordt onder meer
gewezen op de verplichting van de vergunninghouders om de nodige
maatregelen te treffen om kansspelverslaving zo veel mogelijk te
voorkomen (artikel 4a), op het verbod om kansspelen aan te bieden aan
kwetsbare groepen (onder meer de artikelen 27j, 30u en 31k), op hun
plicht om het speelgedrag te registeren en te analyseren op aanwijzingen
voor problematisch speelgedrag en zo nodig in dat gedrag te interveniëren (artikelen 27ja, 30v en 31m), en op de inrichting van een centraal
register uitsluiting kansspelen (artikel 33h). Ook aan de reclame en
wervingsactiviteiten worden op grond van artikel 4a, naast de bestaande
gedrags- en reclamecode voor kansspelaanbieders, de nodige
voorwaarden gesteld. De vergunninghouder moet daarnaast ook een
bijdrage leveren aan de kosten van de behandeling van kansspelverslaving (artikel 33e). Het geheel aan kosten die de houder van een
vergunning tot het organiseren van kansspelen op afstand moet maken,
staat in het teken van de kanalisatie van het bestaande illegale aanbod
naar een veilig en gereguleerd aanbod.
Naar de mening van de regering wordt hiermee een juist evenwicht
bereikt om de bestaande vraag naar kansspelen op afstand op gecontroleerde wijze te kunnen geleiden naar een verantwoord en betrouwbaar
aanbod.

72

Onder meer HvJ EU 8 september 2009, zaak C-42/07 (Liga Portuguesa de Futebol Profissional
en Bwin International), punt 56.
HvJ EG 6 november 2003, zaak C-243/01.
74
Onder meer in HvJ EU, 8 september 2009, zaak C-42/07 (Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International Ltd), Jur. 2009, p.17611.
73

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

55

De Commissie heeft een Groenboek opgesteld over onlinegokken op de
interne markt (COM(2011) 128 def van 24 maart 2011). Het streven van de
Commissie was via het groenboek feiten te verzamelen en opvattingen
van alle belanghebbenden te inventariseren over het fenomeen online
gokken. De Commissie hoopte zo een volledig beeld te krijgen van de
bestaande situatie om vervolgens te kunnen bepalen of de verschillende
nationale regelgevingsmodellen voor kansspelen naast elkaar kunnen
blijven bestaan, en of in dit verband concrete actie nodig is op EU-niveau.
In de kabinetsreactie van 8 juni 2011 (Kamerstukken II 2010/11, 24 557 en
22 112, nr. 126) is onder meer aangegeven at de regering wil vasthouden
aan de bevoegdheid van lidstaten om een eigen kansspelbeleid te kunnen
voeren, maar dat het delen van informatie en uitwisselen van best
practices op het gebied van kansspelen een waardevolle bijdrage kan
leveren aan een effectief nationaal kansspelbeleid.
In aansluiting op het groenboek en de openbare raadpleging in het kader
van het groenboek, heeft de Commissie op 23 oktober 2012 de
mededeling «Een breed Europees kader voor online gokken» aan het
Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal
Comité en het Comité van Regio’s gezonden. Hierin stelt zij vast dat het op
basis van de verzamelde informatie op dit moment niet opportuun om
sectorspecifieke EU-wetgeving voor te stellen, en bevestigt zij dat de
lidstaten in beginsel vrij zijn in het stellen van de beleidsdoelen inzake
kansspelen en in het bepalen van het gewenste beschermingsniveau. De
Commissie benadrukt echter dat de nationale regelgevingskaders wel in
overeenstemming met het EU-recht moeten zijn en meent dat de
lidstaten, gelet op het grensoverschrijdend karakter van dit soort diensten,
tot administratieve samenwerking moeten komen en informatie over best
practices zouden moeten uitwisselen. Zij stelt vijf prioriteitsgebieden vast
waarop de problematiek met betrekking tot kansspelen op afstand verder
moet worden aangepakt. Het gaat hierbij om:
– verenigbaarheid van de nationale regelgevingskaders met het
EU-recht;
– versterking van de administratieve samenwerking en een efficiënte
handhaving;
– bescherming van consumenten, burgers en minderjarigen en andere
kwetsbare groepen;
– voorkoming van fraude en witwassen van geld, en
– waarborging van de integriteit van sport en voorkoming van wedstrijdvervalsing.
Geconcludeerd kan worden dat het voorlopig nog steeds aan de individuele lidstaten is om te bepalen of zij online kansspelen willen verbieden
of reguleren en, indien dat laatste het geval is, daarbij het gewenste
beschermingsniveau vast te stellen. Wel zijn lidstaten gehouden zich bij
de inrichting van een vergunningstelsel te houden aan de eisen die het
EU-recht stelt. Doel van de voorgestelde regulering is om de omvangrijke
vraag naar kansspelen op afstand die in Nederland bestaat te leiden naar
een legaal en veilig aanbod en tegelijkertijd illegaal aanbod van vergelijkbare spelen te weren. Op die manier kunnen immers de nagestreefde
beleidsdoelstellingen – tegengaan kansspelverslaving, bescherming van
de consument en het tegengaan van fraude en witwassen – optimaal
worden bereikt. Uit de jurisprudentie van het Hof blijkt dat dergelijke
beleidsdoelen aangemerkt worden als dwingende redenen van algemeen
belang. Ook uit de verdere opzet van het voorgestelde vergunningstelsel
blijkt dat dit in ruime mate voldoet aan de voorwaarden die het Europese
recht stelt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

56

Horizontale consistentie
Bij de regulering van de kansspelautomatensector in de jaren tachtig is in
het belang van de kanalisatie gekozen voor een open stelsel waarbij een
niet op voorhand beperkt aantal marktdeelnemers onder strikte
voorwaarden kansspelen op speelautomaten mogen aanbieden. Daarbij
zijn bestaande monopolies in andere sectoren gehandhaafd. De voorgestelde regulering van kansspelen op afstand staat, evenals de regulering
van de kansspelautomaten destijds, in het teken van de kanalisatie van de
bestaande vraag naar een gereguleerd en veilig aanbod. Die regulering
beoogt niet mensen aan te zetten tot deelname aan kansspelen op
afstand, maar om de bestaande en groeiende vraag te kanaliseren naar
een betrouwbaar, verantwoord en controleerbaar kansspelaanbod. Daarbij
worden stevige eisen gesteld aan de aanbieder en de deelname aan de
legale kansspelen op afstand om de doelstellingen van het kansspelbeleid
zoveel mogelijk te realiseren. De voorgestelde regeling van kansspelen op
afstand is daarmee consistent met de bestaande regeling van kansspelen
die op kansspelautomaten worden aanboden.
Loterijen worden niet onder de strikte regulering van kansspelen op
afstand gebracht. Voor de doelstellingen van het kansspelbeleid is dit niet
nodig. Naast het feit dat er in Nederland geen sprake lijkt te zijn van een
substantiële illegale praktijk van online loterijen die kanalisatie behoeft, is
daarbij in aanmerking genomen dat loterijen wezenlijk verschillen van
sportweddenschappen en casinospelen die op afstand worden aangeboden. De in Nederland aangeboden loterijen zijn van oudsher een
betrekkelijk risicoloos alternatief voor de meer risicovolle sportweddenschappen en casinospelen. Vanuit de doelstellingen van het kansspelbeleid zijn zij aanzienlijk minder risicovol dan sportweddenschappen en
casinospelen, onder meer als gevolg van het aanzienlijk lagere speltempo
en uitkeringspercentage. De regering wenst dit karakter van de loterijproducten in Nederland bij de modernisering van het kansspelbeleid te
bewaren.
Om die reden zou het disproportioneel zijn om de (aanbieders van)
loterij-producten te onderwerpen aan de strikte eisen van de voorgestelde
regeling van kansspelen op afstand, die de organisator onder meer
verplichten tot voorafgaande inschrijving, identificatie en verificatie van
iedere speler, tot monitoring van en zo nodig interventie in diens
speelgedrag en tot raadpleging van het centraal register kansspelen op
afstand voorafgaand aan iedere deelname aan het kansspel.
Dit wetsvoorstel bevat de basis om bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur regels te stellen aan onder meer de betrouwbaarheid,
deskundigheid, transparantie en controleerbaarheid van de aanbieder van
goede doelenloterijen, zijn organisatie en de aangeboden loterijproducten. De aanbieder van loterij-producten die aan die voorwaarden
voldoet en een kansspelvergunning zal krijgen, kan daarbij in beginsel
gebruik maken van het internet of andere telecommunicatiemiddelen, zij
het dit gebruik is gebaseerd op een andere vergunning dan de vergunning
tot het organiseren van kansspelen op afstand. De regering acht behoedzaamheid bij de modernisering van het kansspelbeleid waarvan het
loterijstelsel deel uitmaakt, op zijn plaats en heeft mede daarom gekozen
voor een geleidelijk proces. Tegelijkertijd met de indiening van dit
wetsvoorstel wordt de Tweede Kamer geïnformeerd over de herziening
van het loterijenstelsel.
Wat betreft de landgebonden speelcasino’s is de regering voornemens het
bestaande overheidsmonopoliepositie te heroverwegen. Het streven is
een daartoe strekkend wetsvoorstel nog dit jaar in consultatie te geven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

57

De Tweede Kamer wordt op korte termijn geïnformeerd over de
voornemens op het gebied van de landgebonden casinomarkt.
Notificatie
Dit wetsvoorstel en de daarop te baseren lagere regelgeving bevatten
voorschriften van nationaal recht die het vaststellen van een regeling met
betrekking tot diensten van de informatiemaatschappij vormt in de zin van
artikel 1 van richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van
22 juni 1998, PbEG L 204, betreffende een informatieprocedure op het
gebied van normen en technische voorschriften, zoals gewijzigd bij
richtlijn 98/48/EG, PbEG L 217, van het Europees Parlement en de Raad
van 20 juli 1998.
Deze voorschriften worden, zoals gezegd, gerechtvaardigd door de
doelstellingen van het kansspelbeleid: kanalisatie van de bestaande vraag
naar kansspelen op afstand van illegaal aanbod naar legaal aanbod, het
voorkomen van kansspelverslaving en kansspel-gerelateerde vormen van
criminaliteit als witwassen, oneerlijk spelverloop en andere vormen van
fraude, en de bescherming van de consument. Bij het opstellen van deze
voorschriften zijn de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit in acht
genomen. De voorschriften worden zonder onderscheid toegepast op alle
rechtspersonen die een vergunning hebben of daarvoor in aanmerking
willen komen. Overeenkomstig artikel 8 van richtlijn 98/34/EG is dit
wetsvoorstel in februari 2014 aan de Europese Commissie genotificeerd.
Europeesrechtelijke aspecten van een gedifferentieerd tarief kansspelbelasting
De voorgestelde lagere kansspelbelasting voor kansspelen op afstand ten
opzichte van de landgebonden kansspelen vormt staatssteun aan houders
van een vergunning tot het organiseren van kansspelen op afstand. Deze
staatssteun vereist goedkeuring van de Europese Commissie.
Denemarken heeft een dergelijke goedkeuring ontvangen. Goedkeuring
van de Commissie zal naar verwachting maximaal tien jaar gelden. Tegen
het einde van deze periode kan een verzoek tot verlenging worden
ingediend. Indien de Commissie goedkeuring onthoudt, zal ook voor
legale kansspelen op afstand het tarief van 29% gelden. Dit zal, als
gezegd, grote negatieve gevolgen hebben voor de gewenste kanalisatiegraad. Aangezien het Nederlandse gedifferentieerde tarief vormgegeven
is conform het Deense systeem en vergelijkbare doelstellingen nastreeft
met betrekking tot het kansspelbeleid, lijkt ook voor Nederland een
goedkeuring van de Commissie mogelijk.
11. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
De kansspelautoriteit heeft een uitvoeringsanalyse van het wetsvoorstel
uitgevoerd, waaruit naar voren komt dat het voorgestelde kader en de
verwachtingen (rond de kanalisatie) op hoofdlijnen uitvoerbaar en
handhaafbaar lijken te zijn, mits bij de start van de uitvoering aan een
aantal voorwaarden is voldaan. Zo zal de kansspelautoriteit adequaat
moeten zijn toegerust en beschikken over voldoende formatie, deskundigheid en instrumenten. De uit de uitvoeringstoets naar voren gekomen
bevindingen zijn meegenomen in het wetvoorstel en de toelichting
daarop. De kansspelautoriteit heeft in het kader van de ex ante uitvoeringstoets de voor uitvoering en handhaving benodigde formatie in kaart
gebracht, die uit de kansspelheffing zal worden gefinancierd. De kansspelautoriteit is doende de nodige voorbereidingen te treffen. De kansspelautoriteit wordt ook nauw betrokken bij de vormgeving van lagere wet- en
regelgeving, en haar zal worden gevraagd een uitvoeringstoets uit te
voeren op die voorgenomen lagere wet- en regelgeving. De kansspelauto-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

58

riteit zal haar informatiepositie mede versterken aan de hand van
kennisuitwisseling met buitenlandse kansspeltoezichthouders. Veel
lidstaten hebben kansspelen op afstand immers gereguleerd en kunnen
de kansspelautoriteit voorzien van best practices. Genoemde inspanningen dragen er in belangrijke mate aan bij dat de kansspelautoriteit
adequaat zal zijn uitgerust om te voldoen aan haar taken op grond van dit
wetsvoorstel.
De voorgestelde wijzigen van de kansspelbelasting zijn voor de Belastingdienst uitvoerbaar en handhaafbaar. De aanpassing van de wet dient
doorgevoerd te worden in het heffingssysteem van de Belastingdienst.
Het raakt het invorderingsproces en de invorderingssystemen niet. Dit is
inpasbaar binnen het budget voor aanpassingen van nieuwe wet- en
regelgeving en leiden niet tot extra uitvoeringskosten. Door de wijzigingen zal wel de samenstelling van de groep belastingplichtigen voor de
kansspelbelasting wijzigen maar niet de omvang. Deze blijft grosso modo
gelijk. Uitvoeringskosten door de Belastingdienst zullen worden gemaakt
naar aanleiding van de voorziene massale bezwaar- en beroepsprocedures die langjarig kunnen aanhouden. Individuele pokerspelers zullen
gaan procederen over hun positie onder de nieuwe wet en belastingplichtigen die onder het 29% tarief vallen zullen zich verzetten tegen het
verlaagde tarief voor kansspelen op afstand. Op basis van de ervaringen
van de bezwaar- en beroepsprocedures naar aanleiding van de wijzigingen in de kansspelbelasting per 2008 worden deze kosten geraamd op
€ 1,8 miljoen per jaar voor de jaren 2015–2021.
12. Administratieve lasten en nalevingskosten
12.1 Lasten voor bedrijven
SIRA Consulting heeft in opdracht van het Ministerie van Veiligheid en
Justitie onderzoek gedaan naar de administratieve lasten en nalevingskosten voor bedrijven en burgers die voortkomen uit de verplichtingen
van dit wetsvoorstel. Hierbij is SIRA uitgegaan van het concept
wetsvoorstel dat op 22 mei 2013 in consultatie is gegeven. De nadien
aangebrachte wijzigingen brengen geen wezenlijke veranderingen aan in
de bevindingen van SIRA. Daarnaast heeft het Adviescollege toetsing
regeldruk (Actal) op 17 december 2013 advies uitgebracht over het
wetsvoorstel kansspelen op afstand, waarin het onder andere adviseert
over de berekende omvang van de regeldruk. De adviezen van Actal en
SIRA zijn verwerkt in deze paragraaf.
Omdat de regulering van kansspelen op afstand een nieuwe ontwikkeling
is, zijn voor de kwantificering van effecten voor bedrijven schattingen en
aannames op basis van interviews met landgebonden vergunninghouders
en aanbieders van kansspelen op afstand gebruikt. Waar mogelijk is alle
regeldruk uitgesplitst op handelingenniveau. Bepaalde verplichtingen
hangen nauw met elkaar samen, waardoor kansspelaanbieders de
nalevingskosten niet los van elkaar kunnen kwantificeren. Bepaalde
onderdelen, voornamelijk ten aanzien van de website en het spelsysteem,
zijn daarom samengenomen. Tevens moeten veel onderwerpen nog nader
worden uitgewerkt in lagere regelgeving. De onderzoekers geven aan dat
bij verplichtingen uit het wetsvoorstel waarbij de lasten sterk afhangen
van de nadere invulling is gekeken naar de lasten in verschillende
Europese landen.
De inschatting of al dan niet geen sprake is van bedrijfseigen kosten is
gemaakt op basis van interviews met kansspelaanbieders. Verschillende
kansspelaanbieders hebben ervaring met het aanbieden van kansspelen
op afstand in andere landen en de daarbij behorende administratieve
lasten en nalevingskosten. Volgens het SIRA-rapport beschouwen zij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

59

bijvoorbeeld het aanbieden van adequate en uitgebreide informatie over
de risico’s van kansspelen, het aanbieden van de mogelijkheid tot
zelfuitsluiting en het beschermen van spelerstegoeden als bedrijfseigen
kosten. Deze kosten zijn derhalve niet meegenomen in de berekening van
de regeldruk.
Bij de nadere uitwerking van het wetsvoorstel zullen de administratieve
lasten en nalevingskosten voor bedrijven en burgers opnieuw in kaart
worden gebracht en waar mogelijk gereduceerd.
Categorieën bedrijven
Dit wetsvoorstel heeft gevolgen voor kansspelaanbieders, betaaldienstverleners en internetserviceproviders. De maatregelen hebben met name
effect op de regeldruk voor aanbieders van kansspelen op afstand en
landgebonden kansspelaanbieders. Vrijwel alle maatregelen uit het
voorstel zijn gericht op deze groep. Voor landgebonden vergunninghouders heeft het voorstel gevolgen door de verplichtingen rond het
centraal register uitsluiting kansspelen. SIRA heeft aangegeven dat de
verplichtingen voor betaaldienstverleners en internet service providers
beperkt zijn.
Verplichtingen in vergelijking met andere Europese landen
De meeste lidstaten hebben kansspelen op afstand inmiddels gereguleerd. SIRA heeft aangegeven dat aanbieders van kansspelen op afstand
de regelgeving in Denemarken als het meest bedrijfsvriendelijk en het
meest doeltreffend beschouwen, terwijl het beleid in Frankrijk als het
meest belastend wordt ervaren. Het Nederlandse beleid lijkt in veel
opzichten op het Deense beleid. Een belangrijk verschil tussen het
Nederlandse beleid en het beleid in andere Europese landen is de actieve
zorgplicht van vergunninghouders, waarbij vergunninghouders spelers
die risicovol speelgedrag vertonen actief moet benaderen. Het Nederlandse preventiebeleid is hierin uniek. Alhoewel het preventiebeleid sterk
is gebaseerd op best practices van het buitenland, is in de internationale
praktijk nog geen coherent beeld voorhanden van een geschikt, samenhangend pakket aan maatregelen dat in voldoende mate tegemoet komt
aan het hoge beschermingsniveau dat de regering nastreeft.
Hierbij speelt ook mee dat nog weinig tot geen empirisch onderzoek
voorhanden is, ook niet in reeds gereguleerde landen, naar de mate
waarin maatregelen daadwerkelijk effect hebben op het reduceren van
kansspelverslaving. Daarom is in samenwerking met experts op het
gebied van verslavingszorg, met Nederlandse aanbieders van landgebonden kansspelen en met vergunninghouders uit andere lidstaten, op
basis van het PKB en met inachtneming van de aanbevelingen van de
Algemene Rekenkamer en het WODC en de motie Kooiman c.s. een
Nederlands preventiebeleid ontwikkeld. Hierbij is geput uit de ervaringen
van de verslavingszorg en de best practices van de internationale
praktijk.75
In andere Europese landen zijn kansspelaanbieders weliswaar ook
verplicht spelers vooraf de grenzen van hun speelgedrag aan te laten
geven, hen over de risico’s van kansspelen te informeren en hen
75

In Denemarken en Frankrijk moeten vergunninghouders het speelgedrag van de speler
monitoren. In België moet de vergunninghouder spelers bij risico op kansspelverslaving
(onvrijwillig) uitsluiten. Frankrijk verplicht tot het instellen van maxima aan het speelgedrag en
Denemarken verplicht vergunninghouders spelers de mogelijkheid te bieden om een
stortingslimiet in te stellen. In beide landen geldt een wachttijd voor het verhogen van
limieten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

60

eventueel te geleiden naar zorg, maar het initiatief voor deze hulp ligt in
die landen bij de speler. Een actieve zorgplicht als in Nederland, waarbij
de kansspelaanbieder risicospelers actief moet benaderen, komt in
regelgeving van andere Europese landen niet voor. Het Nederlandse
preventiebeleid is hierin uniek. Tegelijkertijd moet in het oog worden
gehouden dat dit stevige kader om kansspelverslaving te voorkomen ook
lastenverhogend werkt. Verdergaande verzwaring van de maatregelen om
kansspelverslaving te voorkomen is daarom gelet op de gewenste
kanalisatie niet wenselijk.
De verplichtingen ten aanzien van het spelsysteem en de keuring daarvan
door geaccrediteerde keuringsinstellingen zijn in het voorgestelde
Nederlandse stelsel, voor zover bekend, relatief bedrijfsvriendelijk. In
Frankrijk zijn de eisen ten aanzien van het spelsysteem bijvoorbeeld tot in
detail uitgewerkt en dient het systeem na elke update opnieuw te worden
gekeurd. Daarentegen is in Malta alleen een eenmalige keuring vereist,
tenzij er incidenten zijn die aanleiding geven voor een herhaald
onderzoek.
Kwantificering administratieve lasten en nalevingskosten
In het licht van een zo hoog mogelijke kanalisatie is het belangrijk dat de
lasten voor het bedrijfsleven niet onnodig hoog zijn. Kansspelaanbieders
hebben aangegeven dat de lasten van het vergunningsverleningsproces
beperkt kunnen worden door bijlagen in het Engels te accepteren, door
digitale indiening van aanvragen mogelijk te maken en door aan te sluiten
bij de indieningsvereisten in andere Europese landen. Het wetsvoorstel
straalt deze ambitie uit, hetgeen als positief wordt ervaren door kansspelaanbieders.
De maatregelen ter voorkoming van kansspelverslaving brengen echter
onvermijdelijk administratieve lasten en nalevingskosten voor het
bedrijfsleven mee.
SIRA heeft op basis van interviews met het bedrijfsleven een eerste
schatting gemaakt van de initiële en structurele lasten. De totale initiële
lasten bedragen naar verwachting ca. € 30 mln. voor aanbieders van
kansspelen op afstand en tussen de € 14 en € 31 mln. voor landgebonden
aanbieders. Hiervan zijn tussen de € 3 en € 4 mln. initiële administratieve
lasten, ongeveer de helft van deze lasten wordt veroorzaakt door de
vergunningaanvraag. De overige initiële lasten van tussen de € 40 en € 57
mln. zijn nalevingskosten. Grootste investering voor aanbieders van
kansspelen op afstand is naar verwachting het ontwikkelen van een
spelsysteem dat voldoet aan de eisen van de Nederlandse kansspelregelgeving, met name waar het gaat om het signaleren van risicovol
speelgedrag van spelers. Andere relatief grote eenmalige lasten zijn het
eenmalig registreren van spelers en de vereisten die aan de indiening van
een vergunningaanvraag worden gesteld.
De initiële kosten voor de landgebonden sector komen voornamelijk voort
uit de fysieke aanpassingen aan speelautomatenhallen voor de identificatie en registratie van spelers, bijvoorbeeld creëren van ontvangstruimten en plaatsen van tourniquets.
De structurele lasten voor aanbieders van kansspelen op afstand worden
geschat op € 0,5 mln. aan administratieve lasten en ca. € 7 mln. aan
nalevingskosten. per jaar. De grootste structurele kostenposten zijn het
onderhoud aan het spelsysteem, de maatregelen rondom het toezicht
(keuring van het spelsysteem en informatieverstrekking aan de kansspelautoriteit) en het uitvoeren van de actieve zorgplicht.
Structurele administratieve lasten worden niet verwacht voor landgebonden aanbieders. De nalevingskosten voor landgebonden aanbieders
worden geschat op € 59 mln. per jaar (ca. 90% door gemiddeld 3 fte extra

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

61

personeel voor alle 268 speelautomatenhallen) voor het identificeren van
alle bezoekers en het naleven van de actieve zorgplicht.
De daadwerkelijke lasten voor aanbieders zijn sterk afhankelijk van de
wijze waarop aanbieders de wettelijke vereisten opnemen in de bestaande
bedrijfsprocessen.
12.2 Lasten voor burgers
De lasten voor spelers beperkt zich tot het registreren op een website van
een kansspelaanbieder, in totaal naar schatting 112.500 uur initieel en
11.250 uur structureel.
13. Marktwerking
De regering beoogt met het wetsvoorstel een attractief aanbod van
kansspelen op afstand mogelijk te maken. Alle aanbieders die voor een
vergunning in aanmerking willen komen, moeten aan dezelfde strikte
voorwaarden voldoen. Hiermee wordt een gelijk speelveld gecreëerd.
Door de bestrijding van illegaal in Nederland aangeboden kansspelen op
afstand draagt de kansspelautoriteit bij aan het voorkomen van oneerlijke
concurrentie door illegale aanbieders. Er is geen sprake van onnodig hoge
toetredingsdrempels op de markt voor kansspelen op afstand. Daarnaast
is geen sprake van onnodig hoge overstapdrempels voor spelers tussen
de verschillende vergunninghouders. Spelers kunnen op eenvoudige
wijze een account aanmaken bij een andere vergunninghouder. Daarnaast
moeten vergunninghouders op transparante wijze spelers informeren
over het spelaanbod.
Regulering van kansspelen op afstand in andere landen heeft substitutie
tussen kansspelen op afstand en de andere deelmarkten niet aangetoond.
Dit wordt bevestigd door het onderzoek van APE.76 In feite bestaat al een
Nederlandse markt voor kansspelen op afstand. Honderdduizenden
Nederlanders nemen namelijk momenteel al deel aan kansspelen op
afstand, maar zonder de waarborgen van regulering. Het APE onderzoek
laat tevens zien dat de demografische kenmerken van spelers van online
en offline kansspelen verschillen. Tot slot voorspelt TNS NIPO in een
onderzoek uit 2012 over de verwachte toekomstige deelname aan
kansspelen voor alle deelmarkten een toename van het aantal spelers.
14. Niveau van regelgeving
De internationale praktijk van kansspelen via internet en andere telecommunicatiemiddelen op afstand is zeer complex en aan snelle veranderingen onderhevig. Om de doelstellingen van het Nederlandse kansspelbeleid te kunnen blijven borgen, is het van belang dat de Nederlandse
regulering van kansspelen op afstand voldoende flexibel is om snel en
adequaat te kunnen reageren op ontwikkelingen in de internationele
praktijk van andere lidstaten en de daar vergunninghoudende aanbieders.
De ervaring leert dat flexibiliteit in de regelgeving noodzakelijk is.
Dit wetsvoorstel bevat de meest essentie onderdelen van de voorgestelde
regulering van kansspelen op afstand. Het gaat hierbij om onder meer de
definitie van kansspelen op afstand, de afbakening daarvan van de
landgebonden kansspelen, de aard van de te verlenen vergunning, de
beperkingen waaronder die kan worden verleend, de daaraan te
verbinden voorschriften, de gronden waarop die vergunning kan worden
geweigerd, ingetrokken en geschorst, de aan de aanbieder te stellen eisen
76

Aarts De Jong Wilms Goudriaan Public Economics bv (APE), Substitutie tussen online en
offline kansspelen, januari 2012.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

62

(met betrekking tot onder meer diens zetel, rechtsvorm, transparantie,
continuiteit, betrouwbaarheid en deskundigheid, spelsysteem en
bedrijfsvoering), de voorwaarden waaronder spelers mogen deelnemen
aan kansspelen op afstand, de eisen aan de betalingstransacties tussen
vergunninghouder en speler en het veiligstellen van de spelerstegoeden,
de noodzakelijke aanpassingen van de kansspelheffing, de internationale
samenwerking met andere kansspeltoezichthouders en de noodzakelijke
toezichtbevoegdheden.
In de lagere regelgeving wordt een en ander waar nodig nader geconcretiseerd en geoperationaliseerd. In de desbetreffende delegatiebepalingen
en de toelichtingen daarop is waar mogelijk al aangegeven welke
invulling de regering daarbij voor ogen staat (onder meer de artikelen 31a,
vierde lid, 31h, vijfde lid, 31i, vijfde lid, en 31k, vijfde lid). Die is gezien de
snelle veranderingen in de internationale praktijk van kansspelen op
afstand onvoldoende duurzaam voor regeling op het niveau van de wet.
In het belang van de noodzakelijke kanalisatie en de reductie van
administratieve lasten en nalevingskosten, wordt bij de verdere ontwikkeling van de lagere regelgeving waar mogelijk en voor zover dat
verenigbaar is met de doelstellingen van het Nederlandse kansspelbeleid,
aangesloten bij hetgeen in de internationale praktijk van kansspelen op
afstand gebruikelijk is. Uiteraard worden de Europees-rechtelijke kaders
daarbij in acht genomen.
In dit verband wijst de regering op de technologische ontwikkelingen op
het gebied van het internet en elektronische telecommunicatie zoals
mobiele telefonie en digitale televisie, op het gebied van elektronische
betalingen op afstand en op het gebied van de identificatie en verificatie
van online-consumenten. Deze ontwikkelingen kunnen in de nabije
toekomst van belang zijn voor onder meer de wijze waarop kansspelen op
afstand kunnen worden georganiseerd, waarop de consument zich als
speler kan inschrijven, waarop hij zich kan aanmelden voor deelname,
waarop hij kan worden geïdentificeerd en waarop betalingen op een
veilige en betrouwbare wijze kunnen plaatsvinden. Duurzame normen,
zoals de vereisten dat de speler naar behoren moet worden geïdentificeerd en dat betalingen veilig moeten verlopen, zijn in het wetsvoorstel
opgenomen. De specifieke wijze waarop een en ander in een snel
veranderende omgeving het beste kan worden gerealiseerd, leent zich
minder voor regeling op formeel-wettelijk niveau. Indien, bijvoorbeeld, op
afzienbare tijd een alternatieve methode voor de identificatie en verificatie
van online-consumenten wordt ontwikkeld, kunnen de nalevingskosten
voor de vergunninghouder, de administratieve lasten voor de speler en de
privacy-impact worden gereduceerd, hetgeen de gewenste kanalisatie en
de effectiviteit van het stelsel ten goede komt. Een dergelijke methode
moet daarom snel in de Nederlandse regulering kunnen worden
toegepast.
Ook de wetenschap op het gebied van de kansspelverslaving is in
ontwikkeling. De verslavingspreventiemaatregelen zijn daarom niet tot in
detail op formeel-wettelijk niveau verankerd. Het stelsel moet voldoende
flexibel zijn om voortschrijdende (wetenschappelijke) inzichten op het
gebied van kansspelverslaving daarin te kunnen verwerken. Verder moet
rekening worden gehouden met juridische ontwikkelingen. Naast de
voortschrijdende jurisprudentie van het Hof van Justitie ten aanzien van
de verenigbaarheid van nationale kansspelwetgevingen met het
Unierecht, wordt in dit verband gewezen op de onderhandelingen in het
kader van de Raad van Europa over de integrale en internationale aanpak
van matchfixing, die gevolgen kan hebben voor de Nederlandse kansspelregelgeving. Ook op dergelijke ontwikkelingen moet adequaat kunnen
worden gereageerd. Ten slotte zal de praktijk van de voorgestelde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

63

regulering van kansspelen op afstand worden gemonitord en waar nodig
worden bijgesteld. Ook dit vergt een zekere flexibiliteit.
Anders dan in de meeste andere titels van de Wok, is niet gekozen voor
regulering (louter) door middel van aan de kansspelvergunning te
verbinden voorschriften. Uitgangspunt van dit wetsvoorstel is dat de
voorwaarden voor de vergunningverlening en de verplichtingen van de
vergunninghouder overeenkomstig het transparantiebeginsel van te
voren kenbaar zijn uit de wettelijk voorschriften en het uitvoeringsbeleid
van de kansspelautoriteit. De voorschriften die de kansspelautoriteit bij de
vergunningverlening aan de vergunning kan verbinden (artikel 31a, derde
lid), zijn met name bedoeld om in individuele gevallen, waarin wordt
voldaan aan de algemene voorwaarden voor vergunningverlening,
maatwerk te leveren in het belang van de verantwoorde, betrouwbare en
controleerbare organisatie van de kansspelen op afstand.
15. Totstandkoming wetsvoorstel
Bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel zijn de ervaringen betrokken van
andere lidstaten die kansspelen op afstand hebben gereguleerd.
Daarnaast zijn adviezen ingewonnen van onder meer Boston Consultancy
Group, APE, TNS NIPO en Fox-IT.
Het wetsvoorstel is op 22 mei 2013 ter consultatie voorgelegd aan onder
meer de kansspelautoriteit, het Openbaar Ministerie, de Raad voor de
Rechtspraak, het College bescherming persoonsgegevens, het Adviescollege toetsing regeldruk (Actal), Geestelijke Gezondheidszorg
Nederland, Tactus verslavingszorg, de
VAN-speelautomatenbrancheorganisatie, de landelijke kansspelvergunninghouders, de Vereniging van Nederlandse Banken en de Vereniging
ISPConnect. Tegelijkertijd is het wetsvoorstel voor brede consultatie op
internet geplaatst (www.internetconsultatie.nl).
In februari 2014 is het wetsvoorstel overeenkomstig artikel 8 van richtlijn
98/34/EG aan de Europese Commissie genotificeerd.
Ruim 80 organisaties hebben individueel of gezamenlijk gereageerd77.
Reacties zijn onder meer ontvangen van:
– (vertegenwoordigers van) aanbieders van kansspelen op afstand,
waaronder de European Gaming and Betting Association, de Remote
Gambling Association, de Stichting Nederlandse PokerBond en Unibet;
– (vertegenwoordigers van) de huidige vergunninghouders, waaronder
Euromat, de Dutch Association of Gaming Providers, D2D4, de VAN
Speelautomatenbranche, de Nederlandse Staatsloterij,de Nationale
Goededoelenloterijen, Sportech Racing BV en De Lotto;
– (vertegenwoordigers van) beneficianten van goededoelenloterijen,
waaronder het Goede Doelen Platform en de KNVB;
– instellingen voor verslavingszorg, waaronder het Center of Responsible Gaming, Assissa Consultancy Europe en de Stichting AGOG
Nederland;
– internetserviceproviders en internetverenigingen, waaronder NLKabel
en Internet Society Nederland;
– betaalinstellingen, waaronder de Nederlandse Vereniging van Banken,
de Betaalvereniging Nederland en Currence, Dutch Payment Group en
Electronic Money Association;
– media- en uitgeversbedrijven, waaronder Tele2, KPN en het Nederlands Uitgeversverbond, en

77

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

64

–

overige partijen, waaronder de kansspelautoriteit, de Nederlandse
Orde van Belastingadviseurs, de Raad voor de rechtspraak en de
brancheorganisatie voor de tabaks- en gemaksdetailhandel.

Een aantal van deze reacties heeft geleid tot aanpassing van het
wetsvoorstel en de memorie van toelichting. Vanwege het grote aantal
reacties is het niet mogelijk op alle ingekomen reacties afzonderlijk in te
gaan. Hieronder wordt ingegaan op de belangrijkste hoofdlijnen uit de
diverse reacties.
15.1 Verslavingspreventie
Aanbieders van kansspelen op afstand, die het belang van het voorkomen
van kansspelverslaving onderschrijven en aangeven dat 98% van de
spelers in de praktijk geen problemen vertonen, hebben gewezen op de
goede mogelijkheden die het internet biedt om het gedrag van spelers te
monitoren en daarin vervolgens te interveniëren. Zij geven ook aan de
onderverdeling in recreatieve, risico- en probleemspelers niet goed met
vooraf vastgestelde criteria kan worden geoperationaliseerd zonder
daarbij rekening te houden met de verschillende spelen en dat verslavingspreventie in de praktijk maatwerk vergt. Deze aanbieders tonen zich
ook bezorgd over de zorgplicht die zij op grond van de Wok hebben om
kansspelverslaving zo veel mogelijk te voorkomen, en de onzekerheid
over de invulling van de maatregelen die zij moeten treffen om eventuele
claims van spelers te voorkomen.
Huidige vergunninghouders in de speelautomatensector hebben
bezwaren geuit tegen de aanvullende en kostenverhogende preventiemaatregelen ter realisering van het centraal register uitsluiting kansspelen
zonder verlichting van de bestaande beperkingen aan het toegestane
spelaanbod. Ook is aangevoerd dat deze maatregelen, waaronder een
sluitend deurbeleid, disproportioneel zouden zijn.
De verslavingszorg heeft meer aandacht gevraagd voor preventieve
maatregelen om het aantal risicospelers te reduceren, waaronder de
vroegtijdige signalering, en voor kwetsbare groepen als bijvoorbeeld
jongvolwassenen, senioren en licht verstandelijk gehandicapten. Ook is
aandacht gevraagd voor de doorverwijzing naar laagdrempelige hulp en
begeleiding na afloop van de tijdelijke uitsluiting. Daarbij is aangetekend
dat onvrijwillige uitsluiting zou moeten worden geminimaliseerd, omdat
vrijwillige uitsluiting het meest effectief is om tot gedragsverandering te
komen. Daarnaast wordt gepleit voor een verslavingsfonds geïnitieerd
vanuit de sector.
De regering erkent dat het voorkomen van kansspelverslaving één van de
belangrijkste doelstellingen van het kansspelbeleid is. Hoewel deelname
aan kansspelen op afstand laagdrempelig lijkt, biedt het internet bij uitstek
goede mogelijkheden om bijvoorbeeld deelname voor minderjarigen te
voorkomen, risicovol speelgedrag bij spelers vroegtijdig te signaleren en
waar nodig op passende wijze te interveniëren. De toelichting is naar
aanleiding van deze reacties uitgebreid. Duidelijker onderscheid is
gemaakt tussen risico- en probleemspelers. Nader uiteengezet is dat het
preventiebeleid primair tot doel heeft preventieve maatregelen
beschikbaar te stellen die gericht zijn op het vroegtijdig onderkennen van
en het interveniëren in risicovol speelgedrag, en hoe het centraal register
als sluitstuk op het preventiebeleid is ingebed in het stelsel van preventie
en curatieve zorg. Voorts wordt in het preventiebeleid specifiek aandacht
besteed aan jongvolwassenen. Bij de nadere uitwerking van het preventiebeleid zal in de lagere regelgeving aandacht worden besteed aan de
mogelijkheid van maatwerk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

65

Ook de zorgplicht van de vergunninghouder is nader geconcretiseerd.
Deze houdt in dat de vergunninghouder de speler voldoende informeert
over de (risico’s van) kansspelen zodat de speler een weloverwogen keuze
kan maken om deel te nemen aan kansspelen, dat hij de nodige voorzieningen moet treffen om de speler zo veel mogelijk inzicht te geven in het
eigen speelgedrag en maatregelen moet nemen om de speler, indien
diens speelgedrag daartoe aanleiding geeft, te helpen in matiging van zijn
speelgedrag.
Alleen in die gevallen waarin de vergunninghouder vermoedt dat de
speler op onverantwoorde wijze deelneemt aan kansspelen en hij een
redelijk vermoeden heeft dat de speler met zijn speelgedrag zichzelf of zijn
naasten schade kan berokkenen, moet hij de kansspelautoriteit informeren
met het oog op mogelijke onvrijwillige inschrijving in het centraal register.
De onvrijwillige uitsluiting in het centraal register is hiermee een uiterste
maatregel, die in het belang van de zorgvuldige en uniforme uitvoering
door de kansspelautoriteit wordt uitgevoerd.
Ten aanzien van het verslavingsfonds is de regering van mening dat zij
door een verplichte bijdrage voor het verslavingsfonds op passende wijze
uitvoering geeft aan de motie Van Gent c.s.78 Het voorkomen van
kansspelverslaving is een belangrijke doelstelling en daar past een
bijdrage vanuit de sector bij. Het fonds levert middels het financieren van
anonieme hulp en onderzoek een concrete bijdrage aan de (verbetering
van) preventie en aanpak van kansspelverslaving. Bij de vaststelling van
de hoogte van de bijdrage zal daarnaast wel rekening worden gehouden
met de totale kostendruk die mede bepalend is voor de toeleiding van
spelers naar het veilige en gereguleerde kansspelaanbod.
15.2 Gelijk speelveld
De huidige vergunninghouders menen dat zij, wat betreft hun marktaandeel in de te openen markt voor kansspelen op afstand, ten opzichte
van de huidige aanbieders van kansspelen op afstand op achterstand
staan omdat zij niet in strijd met de Wok kansspelen op afstand hebben
georganiseerd, en daardoor nog geen online spelers aan zich hebben
kunnen binden. Aanbieders van kansspelen op afstand menen daarentegen dat zij ten opzichte van de huidige vergunninghouders op achterstand staan, aangezien die veelal door hun monopolie- of anderszins
bevoorrechte positie zijn beschermd en met hun marketingactiviteiten hun
naam hebben kunnen vestigen.
Ook derden als mediabedrijven, uitgevers en online kansspelaanbieders
die nu niet in Nederland actief zijn, zouden als potentiële nieuwe
toetreders ten opzichte van de huidige vergunninghouders en de huidige
aanbieders van kansspelen op afstand op achterstand staan en wensen
een concurrentievoordeel bij de opening van de markt.
Een gelijk speelveld houdt echter in dat de toetredingsregels gelijk zijn
voor alle partijen die willen toetreden tot de te openen markt voor
kansspelen op afstand. Een gelijk speelveld houdt niet in dat alle partijen
dezelfde uitgangspositie of winstverwachtingen hebben of hetzelfde
marktaandeel zullen verkrijgen. Bepaalde partijen hebben per definitie een
bepaald voordeel ten opzichte van andere partijen. Slechts indien de
bestaande voorsprong of achterstand zodanig groot is dat die de
ontwikkeling van concurrentie in de weg staat, kan dit een reden zijn om
te overwegen maatregelen te treffen. Daarbij kan gedacht worden aan het
ontstaan van overwinsten, hoge prijzen of slechte kwaliteit. De regering
meent dat hiervan geen sprake is. Huidige spelers in Nederland zullen zich
78

Kamerstukken II 2010/11, 32 264, nr. 12.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

66

eenvoudig als speler kunnen inschrijven bij een van de toekomstige
vergunninghouders. Er zijn geen onnodig hoge overstapdrempels.
Kansspelaanbieders die aan de voorwaarden voldoen, kunnen toetreden
tot de gereguleerde markt voor kansspelen op afstand. Er worden voor
hen geen onnodig hoge toetredingsdrempels opgeworpen.
Het toekennen van voordelen aan bepaalde partijen, zoals aan de huidige
vergunninghouders of de nieuwe toetreders, is derhalve niet nodig en zou
ook aanzienlijke risico’s met zich meebrengen op het gebied van concurrentieverstoring, het gelijkheidsbeginsel en het vrije dienstenverkeer.
Wel meent de regering dat de huidige, door de kansspelautoriteit
gehanteerde «prioriteringscriteria» bij de handhaving van het huidige
verbod op het aanbieden in Nederland van kansspelen op afstand,
moeten worden aangescherpt. De kansspelautoriteit zal daarbij, zoals
aangekondigd (Kamerstukken II 2011/12, 32 264, nr. 25), duidelijk richting
de huidige aanbieders communiceren dat zij, indien zij voorafgaand aan
de opening van de markt persisteren in het aanbieden van kansspelen
gericht op Nederland, na opening van de markt niet in aanmerking komen
voor een Nederlandse vergunning tot het organiseren van kansspelen op
afstand.
De voorwaarden om voor een vergunning tot het organiseren van
kansspelen op afstand in aanmerking te komen, waaronder ook begrepen
het uitvoeringsbeleid van de kansspelautoriteit, worden uiteraard tijdig en
voorafgaand aan de opening van de markt bekend gemaakt, zodat alle
(potentiële) kansspelaanbieders voldoende gelegenheid hebben om zich
voor te bereiden. De uitwerking van die voorwaarden in de lagere
regelgeving wordt in samenwerking met de sector voorbereid.
15.3 Algehele herziening van de Wok
Huidige vergunninghouders hebben met het oog op mogelijke verruiming
van het door hen georganiseerde kansspelaanbod een algehele herziening
van de Wok, in plaats van een gefaseerde herziening, bepleit. De regering
heeft er echter voor gekozen, uit oogpunt van de bescherming van de
speler die dringend geregeld moet worden, eerst kansspelen op afstand te
reguleren en in een later stadium de algehele herziening van de Wok ter
hand te nemen. Op de dringendheid om snel tot regulering over te gaan,
is reeds in paragraaf 2 ingegaan. Wel zal het kabinet op korte termijn zijn
visie bekend maken over de toekomstige inrichting van het loterijstelsel
en de casinomarkt. Ook wordt overleg gevoerd met de speelautomatensector over mogelijk verbeteringen in de regulering van speelautomaten
om deze meer techniek-onafhankelijk te maken.
15.4 Kanalisatie en lastendruk
Aanbieders van kansspelen op afstand menen dat de feitelijke lastendruk
door verschillende heffingen, de vergunningvoorwaarden en de fiscale
regeling van bonussen ongeveer 27% van het bruto spelresultaat zal
bedragen, waardoor een kanalisatiegraad van slechts 67% kan worden
bereikt. Zij bepleiten een hogere ambitie van 90% kanalisatie en een
navenant lager kansspelbelastingtarief. Ook huidige vergunninghouders
menen dat de kanalisatiedoelstelling van 75% onvoldoende ambitieus is.
Naar aanleiding van recent marktonderzoek van H2GC79 is de kanalisatieambitie bijgesteld naar 80%. Uit dit onderzoek komt naar voren dat de
verwachte kanalisatie een stijgende lijn vertoont vanaf de inwerkingtreding van de voorgestelde regulering. H2GC geeft aan dat de verwachte
79

H2Gambling Capital, »The impact of Various Gross Gaming Revenue Taxation and Levy Rates
on Gambling in the Netherlands», 21 november 2013.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

67

kanalisatie op de Nederlandse kansspelmarkt bij een kansspeltarief van
20% in 2018 boven de 80% uitkomt. Het voorgestelde Nederlandse stelsel
komt wat betreft vereisten en daaruit voortvloeiende lastendruk in
belangrijke mate overeen met het Deense stelsel, waarbij de Nederlandse
invulling van de actieve zorgplicht en de bijdrage aan het verslavingsfonds wel tot een beperkt hogere lastendruk zullen leiden. Recente cijfers
in Denemarken tonen aan dat daar inmiddels een kanalisatiegraad van
90% is bereikt.80 Mede op basis van de ervaringen met regulering in
Denemarken wordt verwacht dat de kanalisatie op de Nederlandse markt
na inwerkingtreding van deze wetswijziging verder zal stijgen.
De regering is daarom van mening dat 80% kanalisatie, gegeven het
kansspelbelastingtarief van 20% en de kosten die gepaard gaan met het
beheersbaar, verantwoord en controleerbaar aanbieden van kansspelen
op afstand, een realistische inschatting is van hetgeen mogelijk is.
Overigens is de kanalisatieambitie uitgedrukt in een percentage van het
gereguleerde bruto spelresultaat (euro’s). Verwacht wordt dat het
kanalisatiepercentage, uitgedrukt in aantallen personen die naar de
vergunde markt worden geleid, hoger zal zijn. Als gevolg van bijvoorbeeld
marketing verkiezen incidentele spelers eerder de vergunde dan een
illegale markt. De regering vindt het belangrijk dat de kanalisatie
gemonitord wordt.
15.5 Tariefdifferentiatie kansspelbelasting
Aanbieders van landgebonden kansspelen hebben hun zorgen geuit over
de tariefdifferentiatie waarbij voor kansspelen op afstand een KSB-tarief
van 20% zal gaan gelden en voor landgebonden kansspelen een
KSB-tarief van 29% van toepassing blijft. Deze aanbieders geven aan dat
de tariefdifferentiatie kan leiden tot concurrentieverstoring en tot
afbakeningsproblemen. Daarnaast kan een gedifferentieerd tarief een
ontoelaatbare staatssteun vormen. De aanbieders van landgebonden
kansspelen pleiten daarom voor een uniform tarief.
De regering heeft bij de beleidsvoorbereidingen op het wetgevingstraject
reeds kennis genomen van deze zorgen van de landgebonden branche en
heeft deze zorgen bij de beleidsafwegingen betrokken. De regering
onderkent dat er voordelen verbonden zijn aan een uniform tarief. De
primaire doelstelling van het onderhavige wetsvoorstel is kansspelen via
internet naar een verantwoord, betrouwbaar en controleerbaar aanbod te
leiden met waarborgen voor de speler tegen kansspelverslaving en
criminaliteit. Om dit doel te bereiken en een hoge mate van kanalisatie te
bevorderen, ziet de regering zich genoodzaakt de totale kostendruk op
legale kansspelen op afstand zo laag mogelijk te houden. Daarom heeft de
regering niet gekozen voor een uniform tarief van 29%. Ook heeft de
regering niet gekozen voor een uniform tarief van 20%. Dat zou namelijk
leiden tot een budgettaire derving van € 145 miljoen per jaar. Het nadeel
van de budgettaire derving weegt in de ogen van het regering niet op
tegen de voordelen van een uniform tarief. Bij die afweging heeft de
regering, zoals gezegd, oog gehad voor de zorgen van de landgebonden
branche.
De eerste zorg die de landgebonden branche benoemt is de concurrentieverstoring als gevolg van de tariefdifferentiatie. De concurrentieverstoring
zal naar de inschatting van de regering verwaarloosbaar zijn. Aanbieders
80

Danish Gambling Authority, Spillemyndighedens Arsberetning for 2012 (The Danish Gambling
Authority Annual Report 2012), maart 2013, https://spillemyndigheden.dk/sites/default/files/
filer-til-download/
The%20Danish%20Gambling%20Authority%27s%20annual%20report%202012.pdf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

68

van kansspelen op afstand hebben aangegeven hun uitbetalingsratio
veelal niet af te laten hangen van de hoogte van de kansspelbelasting.
Internationale aanbieders van kansspelen op afstand kennen dan ook vaak
een uitbetalingsratio dat in ieder land hetzelfde is, ondanks de verschillen
in de tarieven voor de kansspelbelasting tussen die landen. Bij aanbieders
van kansspelen op afstand is de uitbetalingsratio veelal hoger dan 95% en
daarmee over het algemeen veel hoger dan bij landgebonden aanbieders.
Indien aanbieders van kansspelen op afstand een hogere kansspelbelasting van 29% in plaats van 20% in hun uitbetalingsratio zouden
verwerken, zou dit de uitbetalingsratio verlagen met circa 0,5%-punt. Dit
verschil is in de ogen van de regering ten opzichte van het bestaande
verschil in terugbetalingsratio’s tussen landgebonden kansspelen en
kansspelen op afstand zodanig klein dat het een gedifferentieerd tarief
niet in de weg zou moeten staan.
De tweede zorg die de landgebonden branche benoemt is dat het lastig
kan zijn om af te bakenen of een kansspel een landgebonden kansspel is
of een kansspel op afstand en dus of het tarief van 29% of het tarief van
20% van toepassing is. Deze afbakening is in dit wetsvoorstel gemaakt en
toegelicht. De regering vertrouwt erop dat hiermee de afbakening tussen
landgebonden kansspelen en kansspelen op afstand duidelijk is en niet tot
veel problemen zal leiden Mochten er toch onduidelijkheden ontstaan,
dan staan de mogelijkheden open om de afbakening nader in te vullen of
te verduidelijken in lagere regelgeving, beleidsbesluiten en vraag- en
antwoord pagina’s op de website van de Belastingdienst. Ook kan de
belastingplichtige bij twijfel uiteraard contact opnemen met de Belastingdienst. De regering verwacht dat daarmee eventuele afbakeningsproblemen voldoende ondervangen zijn.
Het derde punt van zorg van de landgebonden branche is dat de tariefdifferentiatie wellicht ontoelaatbare staatssteun vormt. Zoals al eerder
toegelicht in deze memorie van toelichting zal de tariefdifferentiatie pas in
werking treden zodra Nederland goedkeuring voor tariefdifferentiatie van
de Europese Commissie ontvangen heeft.
Bedacht moet worden dat Nederland niet het eerste Europese land is met
een tariefdifferentiatie. Uit onderzoek van H2 Gambling Capital naar de
kansspelbelasting in acht lidstaten van de EU waarin kansspelen op
afstand gereguleerd zijn, blijkt dat al deze lidstaten een ander kansspelbelastingtarief en veelal ook een andere belastinggrondslag kennen voor
kansspelen op afstand dan voor landgebonden kansspelen.81 De regering
gaat er dan ook van uit dat de tariefdifferentiatie ook in Nederland
werkbaar en houdbaar is.
15.6 Locatie van de elektronische middelen
Naar aanleiding van reacties van aanbieders van kansspelen op afstand is
de noodzaak heroverwogen van het aanvankelijk gestelde vereiste dat de
elektronische middelen in Nederland moeten zijn geplaatst, tenzij de
kansspelautoriteit een Memorandum of Understanding heeft gesloten met
de kansspeltoezichthouder in het land waar die middelen zijn geplaatst.
Na heroverweging is besloten dat het spelsysteem in een EU- of
EER-lidstaat moet zijn geplaatst. De kansspelautoriteit heeft vanuit
Nederland elektronische toegang tot de elektronische middelen, en kan
controleren dat de gegevens in de controledatabank – die met het oog op
eventuele verzegeling of inbeslagneming wel in Nederland moet zijn
geplaatst – met de waarheid overeenkomen. De elektronische middelen,
81

H2 Gambling Capital – Benchmark of gambling taxation and license fees in eight European
member states (zie bijlage).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

69

met inbegrip van die controledatabank, moeten bovendien zijn gekeurd
door een geaccrediteerde keuringsinstelling. De kansspelautoriteit heeft
na raadpleging van toezichthouders in andere landen aangegeven dat de
mogelijkheden voor effectief toezicht hiermee voldoende zijn gewaarborgd. Kostbare verplaatsing van de servers naar Nederland is derhalve
niet nodig.
Voor aanbieders van kansspelen op afstand met een spelsysteem in
landen buiten de EU/ EER wordt een ontheffingsmogelijkheid door de
kansspelautoriteit gecreëerd, waarbij zij uiteraard ook toegang op afstand
moeten garanderen in combinatie met certificering en een controledatabank in Nederland.
15.7 Blokkeren van internetverkeer
Onder meer internetserviceproviders (ISP’s) en mediabedrijven hebben de
nodige kanttekeningen gezet bij de voorgestelde regeling van de
bindende aanwijzing tot het blokkeren van websites en internetverkeer,
aangezien deze te ruim zou zijn geformuleerd en op gespannen voet zou
staan met de vrijheid van meningsuiting, de vrijheid van ondernemerschap en de vrije toegang tot internet (netneutraliteit). Ook zijn kanttekeningen geplaatst bij de noodzaak en de effectiviteit van dergelijke
blokkades en bij het ontbreken van een voorafgaande toets door een
rechter-commissaris, zoals voorgesteld in het voorstel tot wijziging van
het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering in verband
met de verbetering en versterking van de opsporing en vervolging van
computercriminaliteit (computercriminaliteit III).
Naar aanleiding van de reacties is de voorgestelde regeling aangepast en
de toelichting uitgebreid. In het aangepaste voorstel is een voorafgaande
machtiging van de rechter-commissaris noodzakelijk, voordat de
kansspelautoriteit een bindende aanwijzing tot ontoegankelijkmaking van
gegevens kan geven. In de toelichting is uitgebreid ingegaan op de
noodzaak, de proportionaliteit en de effectiviteit van de maatregel. Zo is
bijvoorbeeld duidelijker aangegeven dat niet verwacht wordt, en tevens
onwenselijk is, dat ISP’s zelf het internetverkeer gaan monitoren. Ook is
duidelijker onderscheid gemaakt tussen de hostingprovider en internetserviceprovider en is aangegeven dat de bindende aanwijzing pas zal worden
ingezet indien andere instrumenten geen soelaas bieden. Kortheidshalve
wordt hierbij verwezen naar de toelichting op artikel 34n.
15.8 Betaalinstrumenten
Onder meer naar aanleiding van de reacties van banken en betaaldienstverleners is besloten dat het gebruik van verschillende betaalinstrumenten voor stortingen kan worden toegestaan, mits de daarmee
geïnitieerde betalingen aantoonbaar zijn te herleiden tot de identiteit van
de speler. Anonieme betaalinstrumenten worden niet toegestaan.
Wanneer het traceren van de transactie tot de speler niet mogelijk is,
wordt het desbetreffende betaalinstrument niet toegestaan. Als gevolg
hiervan is het gebruik van bijvoorbeeld anonieme betaalinstrumenten niet
mogelijk.
15.9 Gebruik.nl extensie niet verplicht
Naar aanleiding van kritische reacties van onder meer internetorganisaties
is het vereiste gebruik van een.nl extensie heroverwogen. Vergunninghouders mogen hun op de Nederlandse markt gerichte aanbod bijvoorbeeld via een website met een zogenaamde.com extensie aanbieden. Van
vergunninghouders wordt in het kader van hun informatieverplichtingen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

70

richting de speler wel vereist dat zij op hun website prominent aangeven
dat ze over een vergunning beschikken en onder toezicht van de kansspelautoriteit staan. Op de website moet een link naar de website van de
kansspelautoriteit worden geplaatst. Daarnaast zal de kansspelautoriteit
op haar site een lijst van vergunninghouders plaatsen. Ook Denemarken
staat het gebruik van.com toe en dit levert daar geen problemen op.
15.10 Matchfixing
Veel aanbieders van kansspelen op afstand hebben aandacht gevraagd
voor matchfixing. Aangegeven is dat corruptie in de sport, met inbegrip
van matchfixing, bestreden moet worden door een nauwe samenwerking
tussen de sport, de overheid en de kansspelaanbieders structureel te
incorporeren in het vergunningsbeleid, en in te zetten op een preventieve
aanpak gebaseerd op voorlichting en begeleiding van atleten zodat deze
minder gevoelig zijn voor beïnvloeding en manipulatie. Daarnaast is
gepleit om wedstrijdvervalsing niet aan te pakken door beperking van de
aantallen en soorten weddenschappen, aangezien dat de Nederlandse
speler in de richting van het illegale aanbod zou drijven.
Naar aanleiding van deze reacties en de aanbevelingen uit het in
september 2013 aan de Tweede Kamer aangeboden rapport «Matchfixing
in Nederland, de aard en reikwijdte van het probleem, de risico’s en de
aanpak»82 is besloten dat vergunninghouders die sportweddenschappen
organiseren moeten deelnemen aan een detectiesysteem, zoals bijvoorbeeld de ESSA en ELMS, en transacties moeten registreren en analyseren
om verdachte patronen die kunnen duiden op matchfixing te kunnen
onderkennen. Weddenschappen op jeugdwedstrijden worden niet
toegestaan, evenmin als bepaalde vormen van sportweddenschappen die
een te groot risico op een oneerlijk spelverloop door matchfixing
meebrengen. Welke vormen van sportweddenschappen mogen worden
aangeboden en welke varianten niet, zal in lagere regelgeving worden
uitgewerkt.
15.11 Kleine en promotionele kansspelen op afstand
Mediabedrijven hebben aangegeven een verlicht regime voor kleine
kansspelen op afstand te wensen om de televisiekijker en lezer interactief
te kunnen betrekken bij een televisieprogramma respectievelijk een
tijdschrift. Omdat de omvang van de spelletjes, zowel wat betreft de inzet
als de duur ervan, beperkt zou zijn, zouden zij minder risico’s meebrengen
waardoor deze partijen niet aan alle «zware» voorwaarden zouden hoeven
te voldoen. Ook is aandacht gevraagd voor de verhouding met de
Gedragscode promotionele kansspelen.
De regulering van kansspelen op afstand heeft tot doel de vraag naar
kansspelen op afstand te kanaliseren naar een veilig en betrouwbaar
aanbod. Doel is niet om nieuwe, aanvullende vraag te laten ontstaan.
Daarom wordt op dit moment geen reden gezien tot inrichting van een
dergelijk, «lichter» regime. In dit licht wordt mede verwezen naar de motie
Segers c.s. waarin de regering wordt verzocht te blijven voorkomen dat
een open tv-zender gokprogramma’s kan uitzenden. Het wetsvoorstel richt
zich in eerste instantie op kansspelen via internet omdat reeds honderdduizenden Nederlanders hieraan deelnemen. Gelet op de doelstellingen
van het kansspelbeleid, onder andere om kansspelverslaving te
voorkomen, zal in lagere regelgeving nader worden bepaald welke
telecommunicatiemiddelen wel of niet onder een vergunning kunnen

82

Bijlage bij Kamerstukken II 2012/13, 33 296, nr. 9.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

71

worden aangeboden. Dit zal worden uitgewerkt in relatie tot de risico’s die
daarmee samenhangen voor de speler.
Bij de inwerkingtreding van de voorgestelde regulering van kansspelen op
afstand zal de Gedragscode promotionele kansspelen worden aangepast
om eventuele onduidelijkheden in relatie tot kansspelen op afstand te
voorkomen.
15.12 Prijzenvrijstelling kansspelbelasting
Aanbieders van loterijen en de (vertegenwoordigers van) beneficianten
van goededoelenloterijen hebben bezwaren geuit tegen de in de
consultatieversie van het wetsvoorstel voorgestelde verlaging van de
prijzenvrijstelling die geldt voor de kansspelen waarbij de prijs de
belastinggrondslag vormt. De budgettaire opbrengst van deze verlaging
van de prijzenvrijstelling was aanvankelijk bedoeld ter financiering van het
tarief van 20% voor de kansspelen op afstand. De regering heeft onder
meer naar aanleiding van de bezwaren van de sector de verlaging van de
prijzenvrijstelling heroverwogen. De regering onderkent het belang van de
goede doelen sector en waardeert de maatschappelijke bijdrage die de
goede doelenorganisaties leveren. De regering wil voorkomen dat deze
sector financieel getroffen wordt door het legaliseren van online
kansspelen. Mede daarom is besloten dat de huidige prijzenvrijstelling
van € 454 gehandhaafd blijft.
15.13 Inkomsten voor goede doelen en sport
De huidige vergunninghouders, met name de loterijen, vrezen een
substitutie effect van de regulering van kansspelen op afstand. Ook de
goede doelen geven aan te vrezen dat hun inkomsten zullen afnemen.
Aanbieders van kansspelen op afstand geven daarentegen aan dat een
aantal onafhankelijke studies heeft aangetoond dat de financiering van de
sport, in het bijzonder de amateursport, niet in gevaar wordt gebracht
door de regulering van kansspelen op afstand. Zij geven aan dat
onderzoek van de Europese Commissie heeft uitgewezen dat de bekostiging van de breedtesport voor maximaal 1% via kansspelen plaatsvindt
en zien kansen voor nieuwe en grotere financieringsmogelijkheden voor
sport.
De regering is van mening dat de continuïteit van de afdracht van
inkomsten uit loterijen aan goede doelen en aan de sport belangrijk is
voor de samenleving. Zoals ook is aangegeven in de beleidsvisie
kansspelen van 11 maart 2011 (Kamerstukken II 2010/11, 24 557, nr. 124),
zal bij de verlening van de loterijvergunningen volgens nieuwe systematiek nadrukkelijk rekening worden gehouden met de financiële
belangen van beneficianten.
De regering meent echter dat de afdracht aan goede doelen en de sport
door de regulering van kansspelen op afstand niet in gevaar komt, maar
zelfs kan toenemen. Ook de huidige vergunninghouders, zoals de goede
doelenloterijen, wordt immers ruimte geboden een vergunning voor het
organiseren van kansspelen op afstand te verkrijgen en daarmee een
online productaanbod te ontwikkelen dat complementair is aan hun
offline spelaanbod. Daarmee kunnen de goede doelenloterijen zich ook
online profileren, hetgeen ten gunste kan komen aan de afdracht aan de
goede doelen. Het staat partijen namelijk vrij zich te profileren met
afdrachten aan het goede doel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

72

Daarnaast wijzen onderzoeken, zoals het onderzoek van APE (2011),83 uit
dat substitutie niet kan worden aangetoond. In feite bestaat al sinds jaren
een Nederlandse markt voor kansspelen op afstand. Honderdduizenden
Nederlanders nemen namelijk momenteel al deel aan niet-gereguleerde
kansspelen op afstand. Spelers die deelnemen aan loterijen zijn veelal een
ander type speler dan spelers die deelnemen aan kansspelen op afstand.
Het APE onderzoek bevestigt het bestaan van verschillen in demografische kenmerken tussen online en offline spelers. Verder heeft de
regulering van kansspelen op afstand in andere landen uitgewezen dat dit
niet ten koste is gegaan van de loterijen, maar juist kansen heeft geboden.
Tot slot voorspelt in 2102 door TNS NIPO verricht onderzoek naar de
verwachte toekomstige deelname aan kansspelen voor alle deelmarkten
een toename van het aantal spelers, dus ook voor loterijen.
In de voorgestelde regulering wordt duidelijk onderscheid gemaakt tussen
loterijproducten en producten die aanbieders van kansspelen op afstand
straks mogen aanbieden. Op afstand mogen casinospelen, waaronder
vormen van bingo, en sportweddenschappen worden aangeboden, maar
geen loterij-producten. Dit wordt in lagere regelgeving nader uitgewerkt.
Daarbij zal onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds bingo-achtige
kansspelen met een laag speeltempo, die tot de loterij-producten worden
gerekend en die derhalve niet op grond van een vergunning tot het
organiseren van kansspelen op afstand mogen worden aangeboden, en
anderzijds de bingo-achtige spelen met een hoog speeltempo, die tot de
casinospelen worden gerekend en derhalve wel mogen worden aangeboden op grond van een vergunning tot het organiseren van kansspelen
op afstand.
15.14 Spelaanbod
Aanbieders van kansspelen op afstand en mediabedrijven hebben
aangegeven dat het aanbod van kansspelen op afstand niet zou moeten
worden beperkt en dat ook event-betting en loterijen op afstand zouden
moeten kunnen worden georganiseerd. Doel van de regulering van
kansspelen op afstand is echter de daadwerkelijke vraag naar kansspelen
op afstand te kanaliseren en niet om nieuwe, aanvullende vraag te laten
ontstaan. Niet-sportgerelateerde event-betting en loterijen op afstand
worden niet toegestaan, omdat hier momenteel geen kennelijke en
substantiële vraag naar is die gekanaliseerd moet worden.
15.15 Privacy
Het CBP heeft aangegeven dat de proportionaliteit en subsidiariteit van de
beperking van de levenssfeer van de burger door CRUKS en het spelersprofiel in het kader van artikel 8 EVRM nog onvoldoende gemotiveerd in
de memorie van toelichting waren opgenomen. Het CBP heeft de regering
verzocht om over lagere regelgeving te mogen adviseren conform artikel
51 lid 2 Wbp.
De regering komt graag aan de wens van het CBP tegemoet en zal de
lagere regelgeving aan het CBP ter advisering voorleggen wanneer deze
gereed is. De proportionaliteit en subsidiariteit van de maatregelen
omtrent CRUKS en het spelersprofiel zijn nader gemotiveerd in paragraaf
betreffende de privacy impact assessment.

83

Aarts De Jong Wilms Goudriaan Public Economics bv (APE), Substitutie tussen online en
offline kansspelen, januari 2012.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

73

Het CBP heeft daarnaast geconstateerd dat nog geen wettelijke grondslag
voor het verwerken van BSN bij inschrijving van de speler was
opgenomen in het concept wetsvoorstel. Tevens wijst het CBP de regering
op de aandacht die in lagere regelgeving moet bestaan ten aanzien van de
verplichtingen die het bezit van een kopie van een identiteitsbewijs
vereisen van vergunninghouders. Het CBP heeft de regering gevraagd in
hoeverre de kansspelautoriteit in het voorkomende geval van onvrijwillige
uitsluiting de kansspelautoriteit uit andere informatiebronnen kan putten
dan de informatie die de kansspelautoriteit krijgt van de vergunninghouder dan wel de derde die een speler voor onvrijwillige uitsluiting voor
stelt.
De kansspelautoriteit dient bij een onvrijwillige uitsluiting een zorgvuldige
beoordeling te maken van de aard en de effecten van het speelgedrag, en
verzamelt zelf niet meer informatie over de speler via andere bronnen. Dit
is verduidelijkt onder de paragraaf over CRUKS. De regering heeft een
wettelijke grondslag opgenomen voor het verwerken van BSN bij
inschrijving van de speler en zal de benodigde aandacht in lagere
regelgeving geven aan het verwerken van het kopie van het legitimatiebewijs.
Deze memorie van toelichting wordt mede namens de Staatssecretaris
van Financiën ondertekend.
II. ARTIKELSGEWIJS
Artikel I
Onderdeel A (artikel 1, eerste, derde en vierde lid)
Eerste lid
Het bevorderen van kansspelen die zonder vergunning worden georganiseerd, is verboden. De aanvulling van het eerste lid, onder b, strekt ertoe
meer duidelijkheid te geven over de betekenis van het «bevorderen» van
illegale kansspelen. Naar algemeen taalgebruik wordt onder «bevorderen» verstaan het ontplooien van activiteiten die het organiseren van
illegale kansspelen helpen, ondersteunen, vergemakkelijken of beter laten
verlopen, daartoe bijdragen of daartoe voorzieningen aanbieden of
beschikbaar stellen. Duidelijk is dat in ieder geval wervings- en reclamediensten ten behoeve van (illegale) kansspelen onder dit begrip vallen. In
de context van kansspelen op afstand kan in dit verband worden gedacht
aan zogeheten affiliate programma’s waarmee personen inkomsten
genereren door op hun website een link naar een bepaalde aanbieder van
kansspelen op afstand toe te voegen en waarbij als tegenprestatie veelal
een bedrag wordt betaald voor spelers die zich via die link bij die
kansspelaanbieder inschrijven.
In de praktijk bestaat onzekerheid over de vraag of ook het aanbieden van
betaaldiensten en telecommunicatiediensten, die per definitie van
essentieel belang zijn voor het kunnen organiseren van illegale
kansspelen op afstand, het bevorderen van dergelijke kansspelen inhoudt.
Naar de mening van de regering is dit wel het geval.
Voor de effectieve bestrijding van illegaal kansspelaanbod in Nederland is
het noodzakelijk dat er geen misverstand over kan bestaan dat ook deze
vormen van dienstverlening op grond van artikel 1, eerste lid, onder b,
niet zijn toegestaan. De aanvulling van onderdeel b strekt daartoe.
Hierdoor kan worden opgetreden tegen bedoelde dienstverleners die
middelen verschaffen zonder welke illegale kansspelen niet kunnen
worden georganiseerd. Aangezien van betaaldienst- en telecommunicatie-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

74

dienstverleners niet kan worden gevergd dat zij alle financiële transacties
en content zelf monitoren, voorziet het voorgestelde artikel 34n in een
bijzondere regeling die ertoe strekt dat de kansspelautoriteit deze
dienstverleners, na constatering dat zij een onmisbare schakel in illegaal
kansspelaanbod vormen, een bindende aanwijzing kan geven om die
dienstverlening te beëindigen.
Het eerste lid, onderdeel a, Wok behoeft naar de mening van de regering
geen nadere verduidelijking op de vraag wanneer in Nederland op afstand
(«online») gelegenheid wordt gegeven tot deelneming aan kansspelen. Uit
de jurisprudentie van de Hoge Raad (bijvoorbeeld HR 13 juni 2008, LJN
BC8970) volgt al dat van het «gelegenheid geven» tot deelneming aan
kansspelen op afstand in de zin van artikel 1, aanhef en onder a, sprake is
wanneer via internet door middel van een mede op Nederland gerichte
website de toegang tot kansspelen wordt geboden aan potentiële
deelnemers in Nederland en dezen via hun computer (of apparatuur als
laptop, tablet of smartphone) rechtstreeks aan het spel kunnen
deelnemen, dat wil zeggen zonder dat andere handelingen zijn vereist dan
die op de computer kunnen worden verricht. Voldoende is dat de website
waarop de gelegenheid tot deelneming wordt geboden niet onmogelijk is
gemaakt met software die de aanbieder van kansspelen op afstand in
staat stelt deelneming aan die kansspelen vanuit bepaalde landen
onmogelijk te maken (de zogeheten geolocatie-technieken) en de website
blijkens de inrichting mede is gericht op potentiële deelnemers in
Nederland. Dit laatste is reeds het geval indien bijvoorbeeld Nederland is
vermeld in een op die website voorkomende lijst van landen van waaruit
aan de aangeboden kansspelen kan worden deelgenomen.
Niet van belang is vanuit welk land de kansspelen worden georganiseerd,
waar de kansspelovereenkomst tot stand komt en welk recht op die
overeenkomst van toepassing is. Van «gelegenheid geven» in de zin van
artikel 1, aanhef en onder a, is bijvoorbeeld sprake indien Nederland
voorkomt in de landenlijst op de betrokken website, een Nederlandse
ingezetene die website kan bezoeken voor het deelnemen aan kansspelen
op afstand vanaf zijn computer in Nederland en dus in Nederland kan
meespelen, waarbij de deelnemer het deelnameformulier ontvangt op zijn
eigen computer(scherm) in Nederland, dit vanuit zijn computer in
Nederland verzendt naar (de server van) de aanbieder, met zijn Nederlandse creditcard in euro’s kan betalen en ten slotte gewonnen bedragen
op zijn Nederlandse betaalrekening kan ontvangen.
Ook de jurisprudentie van het Hof van Justitie biedt voldoende aanknopingspunten voor de vraag wanneer sprake is van het in Nederland
organiseren van kansspelen op afstand. Verwezen wordt naar het arrest
van 7 december 2010 in de gevoegde zaken C-585/08 en C-144/09
(Pammer en Alpenhof).
In dit verband wordt verder nog opgemerkt dat de bij een spel te winnen
prijzen en premies niet noodzakelijkerwijs fysiek van aard hoeven te zijn
om dat spel als kansspel te kunnen duiden. Ook virtuele objecten kunnen
worden aangemerkt als prijs of premie in de zin van artikel 1, eerste lid,
onder a, van de Wok. De virtuele aard van een object staat daar op zichzelf
niet aan in de weg. In het strafrecht is reeds aanvaard dat een virtueel
voorwerp een goed in de zin van artikel 310 Sr kan zijn, mits het naar zijn
aard geschikt is om aan de feitelijke heerschappij van een ander te
worden onttrokken (Hoge Raad 31 januari 2012, ECLI:N:HR:1012:BQ9251,
NJ2012, 536).
Derde lid
Artikel 1, eerste lid, onder c, van de Wok bevat een verbod op deelname
aan kansspelen die zonder vergunning worden georganiseerd. Het
voorgestelde derde lid bevat een uitzondering hierop voor zover het gaat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

75

om deelname aan kansspelen op afstand door de toezichthouders van de
kansspelautoriteit. Deelname door die toezichthouders aan illegale
kansspelen op afstand overeenkomstig het voorgestelde artikel 34c is
noodzakelijk om de noodzakelijke gegevens te kunnen achterhalen met
betrekking tot onder meer de identiteit van degenen die de desbetreffende
kansspelen aanbieden en het betalingsverkeer tussen de spelers en die
organisatoren. Die gegevens zijn noodzakelijk voor de handhaving van het
verbod op illegaal kansspelaanbod, bijvoorbeeld met een bindende
aanwijzing, een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete aan de
aanbieder, of een bindende aanwijzing aan een tussenpersoon (als een
betaaldienstverlener, een internetserviceverlener of een tussenpersoon
die bijvoorbeeld de spelsoftware aan diverse aanbieders levert) om dat
illegale aanbod in Nederland te beëindigen. Kortheidshalve wordt in dit
verband gewezen naar de toelichting op het voorgestelde artikel 34n.
Onderdeel B (artikel 1a)
Een substantieel onderdeel van het nu nog illegale aanbod van
kansspelen op afstand betreft poker. Poker is een spel dat onder de Wok
valt. Het behoort tot de zogeheten casinospelen die in Nederland tot op
heden alleen door Holland Casino mogen worden aangeboden. Zowel het
Ministerie van Veiligheid en Justitie als de Belastingdienst hebben poker
altijd aangemerkt als kansspel. Ook in de andere Europese landen geldt
poker als kansspel. Zoals de Commissie Kansspelen via internet heeft
geconstateerd (bijlage bij Kamerstukken II 2009/10, 24 557, nr. 123), vindt
van tijd tot tijd en niet alleen in Nederland echter een discussie plaats over
de vraag of poker een kansspel of een behendigheidsspel is. In dit
verband wordt onder meer gewezen op het arrest van de Hoge Raad van
3 maart 1998.84 In recentere uitspraken van rechtbanken85 is poker als
behendigheidsspel aanmerkt, terwijl andere rechtbanken86 en gerechtshoven87 tot oordeelden dat poker wel een kansspel is.
De regering meent, mede gezien het risico van kansspelverslaving dat het
pokerspel met zich mee kan brengen, dat er geen twijfel over mag bestaan
dat poker onder het bereik van de Wok valt. De aanvulling van artikel 1a
strekt hiertoe. Indien de organisator van een bepaald kansspel betwist dat
het door hem aangeboden spel een variant is van het pokerspel als
bedoeld in artikel 1a, neemt dat niet weg dat het gaat om een kansspel in
de zin van artikel 1, eerste lid, onder a.
Onderdeel C (artikel 5)
Eerste lid
Op grond van artikel 3 Wok kan door de burgemeester en wethouders van
de gemeente en door de kansspelautoriteit een niet op voorhand beperkt
aantal vergunningen worden verleend voor het organiseren van
kansspelen, indien die worden georganiseerd met het enkele doel om met
de opbrengst daarvan enig algemeen belang te dienen. In de praktijk gaat
het hierbij met name om de zogeheten goede doelen-loterijen. Transparante vergunningverlening veronderstelt dat de voorwaarden waaronder
een vergunning kan worden verkregen, van te voren kenbaar zijn. Die
84

ECLI:NL:HR:1998:ZD0952.
Rb Den Haag 2 juli 2010 (ECLI:NL:RBSGR:2010:BN0013) en Rb Amsterdam 23 januari 2014,
ECLI:NL:RBAMS:2014:254, ECLI:NL:RBAMS:2014:255 en ECLI:NL:RBAMS:2014:256).
86
Rb Haarlem 24 november 2011 (ECLI:NL:RBHAA:2011:BU6574), Rb Oost-Brabant 12 juni 2013
(ECLI:NL:RBOBR:2013:2857) en 4 februari 2014 (ECLI:NL:RBOBR:2014:436).
87
Hof Leeuwarden 18 oktober 2012 (ECLI:NL:GHLEE:2012:BY1198), Hof Amsterdam 27 juni 2013
(ECLI:NL:GHAMS:2013:2316) en 12 september 2013 (ECLI:NL:GHAMS:2013:3141) en Hof Den
Haag 7 mei 2014 (ECLI:NL:GHDHA:2014:1717). Zo ook het Parket bij de Hoge Raad op 26 maart
2014 (ECLI:NL:PHR:2014:284).
85

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

76

voorwaarden moeten uiteraard de verantwoorde, betrouwbare en
controleerbare organisatie van de goede doelen-loterijen waarborgen. Dit
vereist verdere ontwikkeling van de thans met name in het kansspelenbesluit neergelegde kaders. Duidelijk moet zijn welke eisen worden gesteld
aan de vergunninghouder, aan diens organisatie, aan het spelaanbod en
aan de wijze waarop de loterijen worden georganiseerd. Zo moet de
vergunninghouder onder meer betrouwbaar en ter zake deskundig zijn, in
een EU- of EER lidstaat zijn gevestigd, en moeten zijn bedrijfsprocessen
zodanig zijn ingericht dat de eerlijkheid van het spel en de afdracht van de
opbrengsten aan goede doelen gewaarborgd is.
Zoals aangegeven in paragraaf 3.6 van het algemene deel van deze
toelichting is de regering voornemens het loterijenstelsel te herzien.
Vooruitlopend op die herziening wordt voorgesteld de huidige delegatiegrondslag, op grond waarvan bij algemene maatregel van bestuur regels
kunnen worden gesteld over de voorschriften die bij de verlening aan de
vergunning voor het organiseren van goede-doelenloterijen worden
verbonden, zo aan te passen dat de voorwaarden voortaan voor een ieder
van te voren kenbaar zijn uit algemeen verbindende voorschriften en niet
pas na de vergunningverlening blijken uit de voorschriften die aan de
vergunning worden verbonden.
Bij de uitwerking in de lagere regelgeving zal onderscheid worden
gemaakt naar gelang de vergunning wordt verleend voor een enkele,
incidentele loterij of voor meerdere loterijen. Aan de vergunning voor het
organiseren van meerdere grote loterijen over een periode van enkele
jaren zullen meer en hogere eisen worden gesteld dan aan een
vergunning voor het organiseren van een enkele kleine loterij gedurende
ten hoogste enkele maanden.
Binnen de kaders die nodig zijn voor de verantwoorde, betrouwbare en
controleerbare organisatie van de goede doelen-loterijen zal waar
mogelijk ruimte worden gelaten om het karakter van die loterijen als
passend en aantrekkelijk alternatief voor andere kansspelen en de
afdracht van de opbrengst aan goede doelen te continueren.
Tweede lid
Op grond van het tweede lid kan het Bibob-instrumentarium worden
ingezet bij de beoordeling van de vraag of een vergunning moet worden
geweigerd of ingetrokken. Hierdoor kan worden voorkomen dat een
marktpartij die vanwege een integriteitsprobleem niet in aanmerking kan
komen voor bijvoorbeeld een vergunning tot het exploiteren van
kansspelautomaten of van kansspelen op afstand, wel in aanmerking kan
komen voor het organiseren van goede-doelenloterijen.
Derde lid
De vergunning tot het organiseren van een of meer goede-doelenloterijen
kan worden verleend onder een beperking verband houdend met de aard
en de organisatie van het kansspel, zoals het soort loterij dat de aanbieder
wenst te organiseren en de kenmerken daarvan, het aantal uit te geven
deelnamebewijzen en de maximale inleg per deelnamebewijs, het aantal
trekkingen en, ingeval van meerjarige vergunningen, het aantal krachtens
de vergunning te organiseren loterijen en de spreiding van de loterijen en
de trekkingen in de tijd. Hiermee kan het vanuit de optiek van kansspelverslaving en onmatige deelname betrekkelijke risicoloze karakter van de
goede doelen-loterijen worden bewaard. In de lagere regelgeving kunnen
op grond van het zesde lid nadere regels hierover worden gesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

77

In het belang van de verantwoorde, betrouwbare en controleerbare
organisatie van de kansspelen en de afdracht van de opbrengst kunnen
aan de individuele vergunning voorschriften worden verbonden. De
beperkingen en de voorschriften kunnen worden gewijzigd. Dit ligt minder
voor de hand bij plaatselijke kortlopende initiatieven dan bij meerjarige
landelijke loterijen waarbij bijvoorbeeld het aanbod door tussentijdse
aanpassing van het spelconcept een voldoende aantrekkelijk alternatief
voor andere kansspelen kan blijven.
Vierde lid
Het vierde lid bevat op hoofdlijnen de gronden waarop de vergunning tot
het organiseren van goede doelen-loterijen kan worden ingetrokken. Deze
kunnen op grond van het zesde lid in de lagere regelgeving nader worden
uitgewerkt.
Vijfde lid
De intrekking van een vergunning vergt een zorgvuldige voorbereiding,
waarmee in een voorkomend geval de nodige tijd gepaard kan gaan. In
het geval ernstige bedenkingen zijn gerezen tegen de vergunninghouder,
diens organisatie of diens spelaanbod kan het geboden zijn het betrokken
spelaanbod direct te staken door schorsing van de vergunning.
Zesde lid
In de lagere regelgeving worden regels gesteld met betrekking tot onder
meer de beslistermijnen waarbinnen een beschikking op een aanvraag tot
het verlenen of wijzigen van de vergunning wordt gegeven. Dit is met
name van belang voor de gedegen beoordeling van aanvragen door
nieuwe marktpartijen die in het bezit willen worden gesteld van een
meerjarige vergunning voor het organiseren van meerdere goededoelenloterijen. Voor die beoordeling en eventueel nader onderzoek naar
de geschiktheid van de betrokken markttoetreder, is de standaard
beslistermijn van artikel 4:13 Awb naar verwachting niet toereikend.
Voorts worden in de lagere regelgeving regels gesteld met betrekking tot
onder meer de duur van de schorsing van de vergunning en de kennisgeving aan de betrokken vergunninghouder.
Onderdelen D en E (artikelen 6 en 6a)
In het regeerakkoord (Kamerstukken II 2012/13, 33 410, nr. 15, p. 64) is
onder meer opgenomen dat de vergunningen voor loterijen door middel
van een transparante procedure worden gegund, waarbij de nieuwe
vergunninghouders een marktconforme licentie-fee betalen met een totale
opbrengst van € 10 miljoen. Deze vergoeding kan worden geheven van
houders van vergunningen tot het organiseren van de staatsloterij (artikel
9 Wok), de instantloterij (artikel 14b Wok) en de lotto (artikel 27b Wok), die
een monopolie voor het organiseren van die loterijproducten hebben,
maar niet voor het gebruik van vergunningen waarvan het aantal niet op
voorhand is beperkt zoals de door de burgemeester en wethouders of
door de kansspelautoriteit verleende vergunningen tot het organiseren
van goede doelen loterijen (artikel 3 Wok). Omdat ook de houders van een
vergunning tot het organiseren van sportprijsvragen (artikel 16 Wok), de
totalisator (artikel 24 Wok) en casinospelen (artikel 27h Wok) een
monopolie op de desbetreffende deelmarkten hebben, kan van hen een
vergoeding worden gevraagd voor het gebruik van de kansspelvergunning.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

78

Deze vergoeding moet worden onderscheiden van de leges die in
rekening worden gebracht voor de behandeling van vergunningaanvragen (op grond van het huidige artikel 6, tweede lid, Wok). De regering
acht het wenselijk dat niet alleen voor de behandeling van aanvragen om
een vergunning tot het organiseren van goede doelenloterijen, maar ook
voor het organiseren van de staatsloterij, de instantloterij, sportprijsvragen, de totalisator, de lottospel en casinospelen leges in rekening
worden gebracht.
In verband hiermee behoeft de regeling in het huidige artikel 6 Wok
aanpassing. Op grond van het tweede lid van die bepaling worden bij
algemene maatregel van bestuur regels gesteld met betrekking tot het
voor de behandeling van de vergunningaanvraag verschuldigde bedrag
en een jaarlijks door de vergunninghouder verschuldigde bedrag. Het
vormt de grondslag voor het in rekening brengen van de administratieve
kosten van de beoordeling van een vergunningaanvraag en bepaalde
kosten van het toezicht op naleving van de vergunningvoorschriften
(Kamerstukken II 1993/94, 23 605, nr. 3, pp. 4–6 en de toelichting op artikel
3a van het Kansspelenbesluit in Stb. 1995, 523, pp. 5–6), maar niet voor
het in rekening brengen van de in het regeerakkoord bedoelde licentie-fee
voor het gebruik van de vergunning.
Het voorgestelde nieuwe artikel 6 bevat een regeling voor de heffing van
leges voor de behandeling van aanvragen. Het huidige tweede lid van
artikel 6 is hiervoor vervangen door een basis voor een regeling voor de
vergoeding van de kosten van de behandeling van een aanvraag omtrent
een vergunning als bedoeld in de artikelen 3 (goede doelenloterijen), 4
(premieleningen), 9 (staatsloterij), 14b (instantloterij),16 (sportprijsvragen,
24 (totalisator), 27b (lottospel) en 27h (casinospelen). De verschuldigde
bedragen worden bij ministeriële regeling vastgesteld. Deze bedragen
worden gebaseerd op de kostprijs van de behandeling van dergelijke
aanvragen.
Omdat de kosten van toezicht door de kansspelautoriteit op de naleving
van de kansspelregelgeving moeten worden verdisconteerd in het tarief
van de kansspelheffing (artikelen 33e en 33f), keert die vergoeding hier
niet terug. Wel zal dit leiden tot een geringe bijstelling van het tarief van
de kansspelheffing voor de betreffende kansspelen.
Het voorgestelde artikel 6 voorziet niet in de mogelijkheid van invordering
bij dwangbevel. Indien de voor de behandeling verschuldigde vergoeding
niet wordt voldaan, wordt de aanvrager in de gelegenheid gesteld het
bedrag alsnog te voldoen (artikel 4:5, eerste lid, Awb). De aanvraag kan,
indien de daarvoor door de kansspelautoriteit gestelde termijn ongebruikt
is verstreken, buiten behandeling worden gesteld. Dit moet in beginsel
binnen vier weken plaatsvinden. Met de voorgestelde afwijking van artikel
4:5, vierde lid, van de Awb wordt beoogd te voorkomen dat de aanvraag
niet buiten behandeling kan worden gesteld, indien die beschikking
onverhoopt niet binnen die vier weken kan worden gegeven.
Het voorgestelde artikel 6a voorziet in de grondslag voor het in rekening
brengen van de in het regeerakkoord bedoelde licentie-fee voor het
gebruik van de vergunning. Indien tot heffing daarvan wordt besloten,
worden de grondslag en het tarief vastgesteld bij ministeriële regeling.
Daarbij worden alsdan ook regels worden gesteld met betrekking tot de
periodes waarin het bedrag verschuldigd is. De verschuldigde bedragen
kunnen bij dwangbevel worden ingevorderd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

79

Onderdelen F en G (artikelen 21 en 25)
De aanvulling van de artikelen 21 en 25 strekken er toe dat aan de
vergunningen tot het organisatoren van landgebonden sportweddenschappen voorschriften worden verbonden om matchfixing te onderkennen en te waar mogelijk te voorkomen. Hierop is in paragraaf 4.5 van
het algemene deel van deze toelichting nader ingegaan.
Onderdelen H, I, N en O (artikelen 27j, 27ja, 30u en 30v)
De aanpassingen van de artikelen 27j en 30u en de nieuwe artikelen 27ja
en 30v houden verband met de introductie van het centraal register
uitsluiting kansspelen (artikel 33h), waarop hiervoor in paragraaf 5 van het
algemene deel van deze toelichting reeds is ingegaan. Het centraal
register is het sluitstuk op het preventiebeleid, dat er met name op gericht
is te voorkomen dat recreatieve spelers op enig moment risicospelers of
probleemspelers worden.
Deze artikelen voorzien in een uitbreiding van de personen aan wie geen
toegang mag worden verleend tot de fysieke ruimtes waar kansspelen
met een hoog speeltempo worden georganiseerd (speelhallen en
speelcasino’s, artikelen 27j en 30u) en in verplichtingen van de desbetreffende vergunninghouders om spelersgegevens te registreren en te
analyseren, het speelgedrag bij een redelijk vermoeden van onmatige
deelname aan kansspelen of kansspelverslaving nader te onderzoeken en
bij een redelijk vermoeden dat de speler door onmatige deelname aan
kansspelen of door kansspelverslaving schade kan berokkenen aan
zichzelf of aan zijn naasten in dat speelgedrag te interveniëren (artikelen
27ja en 30v). Die interventie kan leiden tot een beperkt entreeverbod voor
de landgebonden speelcasino’s of speelhallen van de betrokken vergunninghouder, of tot een tijdelijke uitsluiting van de speler – door die speler
zelf of door de kansspelautoriteit – van deelname aan kansspelen in alle
speelhallen en speelcasino’s in Nederland en van deelname aan alle in
Nederland aangeboden kansspelen op afstand.
In de voorgestelde artikelen 27ja en 30v wordt gesproken van de
registratie en analyse op een consequente en eenduidige wijze. Dit
betekent dat de registratie en analyse voor iedere speler op dezelfde
manier moet worden toegepast. Ook tussen vergunninghouders moet de
manier van registratie en analyse uniform zijn. Voor de speler moet vooraf
duidelijk zijn op welke manier de vergunninghouder zijn registratie en
analyse uitvoert. De vergunninghouder moet zijn registratiesysteem zo
vormgeven dat de registratie en analyse consequent en eenduidig worden
uitgevoerd. In lagere regelgeving worden hiervoor minimumeisen
opgenomen.
De artikelen 27j, 27ja, 30u en 30v hebben betrekking op de speelcasino’s
en speelhallen in Nederland; voor kansspelen die op afstand in Nederland
worden aangeboden, wordt verwezen naar de toelichting bij de artikelen
31k en 31m.
Artikelen 27j en 30u
Voorgesteld wordt het huidige verbod om minderjarigen toe te laten tot
speelcasino’s en speelhallen en de daar georganiseerde kansspelen
(artikelen 27j, eerste lid, en 30u, eerste lid), aan te vullen. Die aanvulling
heeft betrekking op personen die in het centraal register uitsluiting
kansspelen (artikel 33h) zijn ingeschreven en op personen ten aanzien van
wie de vergunninghouder redelijkerwijs moet vermoeden dat zij door
onmatige deelname aan kansspelen of kansspelverslaving zichzelf of hun

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

80

naasten schade kunnen berokkenen. De vergunninghouder moet bij elk
bezoek van een speler aan een speelcasino of een speelautomatenhal de
identiteit van die bezoeker vaststellen en het centraal register raadplegen
om vast te stellen of die bezoeker daarin is ingeschreven. In de lagere
regelgeving wordt nader uitgewerkt hoe de identiteit van bezoekers wordt
vastgesteld (artikelen 27j, derde lid, en 30u, derde lid). In de fysieke
speelcasino’s en speelhallen zal dit geschieden aan de hand van een
identiteitsbewijs, waarmee tevens de identiteit van de bezoeker wordt
geverifieerd.
De personen ten aanzien van wie de vergunninghouder redelijkerwijs
moet vermoeden dat zij door onmatige deelname aan kansspelen of
kansspelverslaving zichzelf of hun naasten schade kunnen berokkenen,
omvatten in ieder geval diegenen die zijn ingeschreven in het centraal
register uitsluiting kansspelen (onderdeel b). In dat geval krijgt de
betrokken vergunninghouder bij de identiteitscontrole en de bevraging
van het register aan de hand van het burgerservicenummer van de speler
op basis van hit/no hit een melding (een »hit») en mag hij de betrokkene
niet toelaten. De betrokkene zal in dat geval ook geen toegang kunnen
verkrijgen tot andere (fysieke) speelcasino’s en speelhallen en evenmin tot
deelname aan de gereguleerde kansspelen op afstand.
Het kan ook gaan om personen die nog niet in het centraal register zijn
ingeschreven, maar ten aanzien van wie de vergunninghouder op basis
van de hem bekende gegevens wel redelijkerwijs moet vermoeden dat zij
door onmatige deelname aan kansspelen of kansspelverslaving zichzelf of
hun naasten schade kunnen berokkenen (onderdeel c). Het gaat hierbij om
spelers die risicovol speelgedrag vertonen dat door de vergunninghouder
nader is onderzocht, en die zich ook na interventie en advisering door de
vergunninghouder niet tijdelijk willen uitsluiten van deelname aan
kansspelen. Omdat zij op dat moment nog niet zijn ingeschreven in het
centraal register, wordt hen voorlopig alleen de toegang tot de speelcasino’s en speelhallen van de desbetreffende vergunninghouder
geweigerd.
Op grond van de artikelen 27j en 30u worden in de lagere regelgeving
onder meer regels gesteld aan identificatie van de bezoekers van
speelautomatenhallen en speelcasino’s, voordat hen toegang tot die
ruimten en de daar georganiseerde kansspelen mag worden verleend.
Identificatie zal als regel moeten geschieden aan de hand van een geldig
identiteitsbewijs in de zin van de Wet op de identificatieplicht. Indien de
bezoeker van een speelcasino of een speelhal niet over een dergelijk
document beschikt, bijvoorbeeld omdat hij een buitenlandse toerist is, kan
genoegen worden genomen met bijvoorbeeld het buitenlandse paspoort
of het buitenlandse identiteitsbewijs van de betrokkene.
Deze aanvullingen van het huidige verbod om personen toe te laten tot de
fysieke speelruimtes en de daar georganiseerde kansspelen vormen
aanvullende vereisten waaraan de vergunninghouders zich hebben te
houden naast bijvoorbeeld het bestaande verbod op toegangverlening
aan minderjarigen. Deze aanvulling is gebaseerd op het model van
entreeverboden dat Holland Casino in de loop der tijd heeft ontwikkeld ter
uitvoering van zijn wettelijke taak op grond van de artikelen 27i, eerste en
tweede lid onder d, van de Wok, 3, 12 en 15 van de Beschikking casinospelen 1996, om kansspelverslaving zo veel mogelijk te bestrijden. Indien
de betrokkene zich niet kan verenigen met de weigering door de vergunninghouder om hem toegang tot het speelcasino of de speelhal te
verlenen, kan hij zich wenden tot de betrokken vergunninghouder en zo
nodig tot de civiele rechter (zie onder meer Rb Haarlem 26 maart 2012,
LJN BW0008, Rb Utrecht 17 augustus 2011, LJN BR6197, Rb Arnhem

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

81

22 september 2009, LJN BK1258, Rb Arnhem 8 mei 2009, LJN BI4323, Hof
’s-Hertogenbosch 13 februari 2007, LJN AZ8339 en Rb Haarlem 31 mei
2006, LJN AX8660).
Artikelen 27ja en 30v
De voorgestelde artikelen 27ja en 30v voorzien in verplichtingen van de
betrokken vergunninghouders om spelersgegevens te registreren en te
analyseren, het speelgedrag bij een redelijk vermoeden van onmatige
deelname aan kansspelen of kansspelverslaving nader te onderzoeken en
bij een redelijk vermoeden dat de speler door onmatige deelname aan
kansspelen of door kansspelverslaving schade kan berokkenen aan
zichzelf of aan zijn naasten, in dat speelgedrag te interveniëren.
Eerste lid
Op grond van het eerste lid moet de vergunninghouder de voor het
vroegtijdig onderkennen van mogelijk risicovol speelgedrag relevante
gegevens registreren en deze gegevens op basis van risico-indicatoren
voor kansspelverslaving analyseren. Doel hiervan is risico- of (ontluikend)
probleemgedrag vroegtijdig te onderkennen. Op grond van het vijfde lid
wordt in de lagere regelgeving nader uitgewerkt welke gegevens in ieder
geval moeten worden geregistreerd en geanalyseerd, en worden de
hierbij te hanteren risico-indicatoren nader uitgewerkt. Het gaat hierbij
onder andere om factoren als de frequentie van het bezoek aan speelhallen en speelcasino’s, om ongewenst gedrag van de speler jegens
medespelers of jegens medewerkers van de vergunninghouder, en om
externe signalen van bijvoorbeeld gezinsleden van de speler. Indien uit de
analyse blijkt dat mogelijk sprake is van risico- of probleemgedrag, moet
de vergunninghouder in het speelgedrag van de betreffende speler
interveniëren.
Zoals in het algemene deel vaan deze toelichting reeds is aangegeven,
nopen de persoonlijke en sociaal-maatschappelijke gevolgen van
kansspelverslaving tot een actief preventiebeleid. Daarbij worden
noodzakelijkerwijs persoonsgegevens verwerkt. Die verwerking wordt in
Nederland beheerst door de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp).
De registratie en analyse van gegevens met betrekking tot het speelgedrag door de exploitant van speelhallen, speelcasino’s en kansspelen
op afstand kunnen op enig moment ook leiden tot de verwerking van
bijzondere persoonsgegevens, te weten gezondheidsgegevens in de zin
van artikel 16 van de Wbp. Hiervan is sprake indien de speler als mogelijk
kansspelverslaafde wordt aangemerkt en door de vergunninghouder
wordt geadviseerd tot zelfuitsluiting door inschrijving in het centrale
register (artikel 33h), dan wel ter kennis van de kansspelautoriteit wordt
gebracht met het oog op inschrijving in dat register. Ingevolge artikel 16
van de Wbp is het verwerken van bijzondere persoonsgegevens
verboden. Op grond van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder f, Wbp is
dit verbod niet van toepassing indien een dergelijke verwerking noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang, passende
waarborgen worden geboden ter bescherming van de persoonlijke
levenssfeer en dit bij wet wordt bepaald. Hier is sprake van een dergelijk
zwaarwegend belang.
De doelstellingen van het kansspelbeleid en met name het tegengaan van
kansspelverslaving rechtvaardigen de verwerking van speelgegevens om
daarmee risicovol speelgedrag vroegtijdig te kunnen onderkennen en
preventief op te kunnen treden tegen kansspelverslaving. Dit wetsvoorstel
voorziet in de ook door artikel 8, tweede lid, EVRM vereiste wettelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

82

grondslag voor de verwerking van bijzondere persoonsgegevens, voor
zover dit noodzakelijk is voor het tegengaan van kansspelverslaving.
Op grond van het vijfde lid worden in de lagere regelgeving nadere regels
gesteld met betrekking tot onder meer de verwerking van bijzondere
persoonsgegevens door de vergunninghouder, de waarborgen voor de
rechtmatige verwerking daarvan en passende technische en organisatorische maatregelen ter beveiliging tegen verlies of onrechtmatige
verwerking. Daarbij zal onder meer worden bepaald dat de vergunninghouder dergelijke gegevens niet verstrekt aan anderen dan de kansspelautoriteit. Verstrekking aan de kansspelautoriteit geschiedt slechts voor
zover deze die gegevens behoeft voor haar taken. In geanonimiseerde
vorm kunnen gegevens beschikbaar worden gesteld voor wetenschappelijk onderzoek naar kansspelverslaving. Bij de evaluatie (artikel VIII)
zullen ook de registratie en analyse van de spelersgegevens en de
bescherming van persoonsgegevens worden betrokken.
Tweede lid
Indien analyse van de geregistreerde gegevens leidt tot een redelijk
vermoeden van onmatige deelname aan kansspelen of kansspelverslaving, moet de vergunninghouder het gedrag van de speler nader
onderzoeken. Een bepaalde risico-indicator kan immers duiden op een
(ontluikend) risicovol speelgedrag, maar zou ook een andere, meer
onschuldige verklaring kunnen hebben.
Dit onderzoek bestaat in ieder geval uit een persoonlijk onderhoud met de
speler. De vergunninghouder zal zich daarbij moeten vergewissen van de
juistheid van het door hem geconstateerde speelgedrag en onderzoeken
of de speler door onmatige deelname of kansspelverslaving zichzelf of zijn
naasten schade kan berokkenen. Enkel financieel verlies is daarvoor niet
voldoende, aangezien verliezen nu eenmaal inherent is aan kansspelen. Er
zal in ieder geval sprake moeten zijn van onmatige deelname aan
kansspelen en van (dreigende) daarmee verband houdende problemen
van psychische, lichamelijke of sociale aard voor de speler zelf of voor
bijvoorbeeld zijn partner, zijn kinderen of andere afhankelijke familieleden.
Onder meer moet worden onderzocht in hoeverre sprake is van afhankelijkheid van kansspelen, welke invloed de deelname aan de kansspelen
heeft op het gedrag en de omgeving van de speler en of de speler zich de
geconstateerde deelname aan de kansspelen financieel wel kan veroorloven. Dit laatste betekent uiteraard niet dat de vergunninghouder eigener
beweging een diepgravend financieel onderzoek naar de financiële
situatie van de speler moet instellen en in het kader daarvan gegevens
moet vergaren met betrekking tot inkomens- en bestedingspatronen van
de betrokken speler. Wel moet hij tijdens het onderhoud informeren naar
de financiële gevolgen van het speelgedrag voor de betrokken speler,
aangezien dit een van de indicatoren voor mogelijk risico- of probleemgedrag is.
Dit onderzoek moet worden uitgevoerd door medewerkers van de
vergunninghouder die kennis hebben van verslavingsproblematiek en
(ontluikend) probleemgedrag kunnen onderkennen. Aan de deskundigheid van het personeel kunnen op grond van het vijfde lid eisen
worden gesteld.
De vergunninghouder moet een verslag van dit onderzoek opstellen. Dit
verslag is onder meer van belang met het oog op verdere monitoring van
de speler en eventuele tijdelijke uitsluiting door de kansspelautoriteit van
verdere deelname aan risicovolle kansspelen (zie artikel 33da). Het verslag
is ook van belang voor het toezicht op naleving door de kansspelautoriteit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

83

van de verplichting van de vergunninghouder tot interventie in het
speelgedrag.
Derde lid
Indien de vergunninghouder op grond van de analyse van het speelgedrag en het persoonlijk onderhoud met de speler redelijkerwijs moet
vermoeden dat deze speler door onmatige deelname aan kansspelen of
kansspelverslaving zichzelf of zijn naasten schade kan berokkenen,
informeert hij de speler over diens speelgedrag in relatie tot verantwoord
speelgedrag. In wezen houdt hij die speler hiermee een spiegel voor,
waardoor deze zich bewust moet worden van zijn speelgedrag en de
gevolgen daarvan.
Tevens informeert de vergunninghouder die speler over de mogelijkheden
van vrijwillige uitsluiting, en adviseert hij hem zich tijdelijk uit te sluiten
van deelname aan de risicovolle kansspelen die in de Nederlandse
speelhallen en speelcasino’s en op afstand worden aangeboden. In dit
advies informeert de vergunninghouder de speler over de gevolgen van
een vrijwillige uitsluiting. Een dergelijke zelfuitsluiting betekent dat de
betrokkene tijdelijk wordt ingeschreven in het centraal register uitsluiting
kansspelen (artikel 33h), waardoor hij gedurende zes maanden niet zal
worden toegelaten tot speelhallen en speelcasino’s in Nederland en tot in
Nederland aangeboden kansspelen op afstand. Op die beslissing kan de
betrokkene gedurende die periode van zes maanden niet terugkomen.
Naar verwachting zal een grote meerderheid van de betrokken spelers het
advies tot zelfuitsluiting volgen. In dat geval moet de vergunninghouder
de speler desgevraagd bij die zelfuitsluiting behulpzaam zijn door de
feitelijke handelingen voor hem te verrichten waarmee inschrijving in het
centraal register uitsluiting kansspelen wordt gerealiseerd. De speler kan
deze handelingen uiteraard ook zelf verrichten.
De vergunninghouder kan de betrokkene niet verplichten tot inschrijving
in het register. Wel moet de vergunninghouder de speler die daartoe niet
eigener beweging besluit, tijdelijk uitsluiten van verdere deelname aan de
door hem georganiseerde kansspelen, en de kansspelautoriteit informeren. De kansspelautoriteit kan de speler die het advies van de
vergunninghouder tot zelfuitsluiting niet wenst te volgen, wel van
deelname aan risicovolle kansspelen uitsluiten door hem in te schrijven in
het centraal register.
Vierde lid
Het vierde lid heeft betrekking op de speler die naar het deskundige
oordeel van de vergunninghouder door onmatige deelname aan
kansspelen of kansspelverslaving zichzelf of zijn naasten schade kan
berokkenen, maar zich niet vrijwillig gedurende enige tijd wil uitsluiten
van deelname aan de risicovolle kansspelen die in speelcasino’s, in
speelhallen en op afstand worden georganiseerd. De vergunninghouder
moet de betrokken speler die naar zijn oordeel niet meer verantwoord kan
deelnemen aan kansspelen, tijdelijk uitsluiten van verdere deelname aan
de door hem georganiseerde kansspelen, en de kansspelautoriteit in
kennis stellen van het risicovolle speelgedrag van de betrokken speler.
Hiermee wordt de betrokken speler voorgedragen voor een tijdelijke
uitsluiting op onvrijwillige basis.
De vergunninghouder moet de kansspelautoriteit bij die kennisgeving de
nodige gegevens verstrekken die de kansspelautoriteit nodig heeft voor
de beoordeling of de betrokken speler inderdaad door onmatige
deelname aan kansspelen of kansspelverslaving zichzelf of zijn naasten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

84

schade kan berokkenen. Deze gegevens dienen voor de voorbereiding van
een eventueel besluit tot tijdelijke uitsluiting. Die gegevens worden op
grond van het vijfde lid in de lagere regelgeving nader uitgewerkt. Het
gaat hierbij in ieder geval om de gegevens met betrekking tot het
speelgedrag van de betrokken speler en de analyse daarvan (eerste lid),
de uitkomst van het onderzoek naar het gedrag van de speler (tweede lid)
en de reactie van de speler op het advies tot zelfuitsluiting (derde lid). De
kansspelautoriteit moet op de juistheid en volledigheid van deze
gegevens kunnen afgaan. Indien de door de vergunninghouder verstrekte
gegevens in een voorkomend geval echter ontoereikend zijn, kan de
kansspelautoriteit aanvullende gegevens van de vergunninghouder
vragen. Ook kan zij zelf gegevens vergaren indien dit nodig is.
In het maatschappelijk belang van de preventie van kansspelverslaving
kan de vergunninghouder gebruik maken van het burgerservicenummer
van de betrokken speler. Met dit gebruik en met de kwaliteitscontroles die
binnen de BSN-infrastructuur gebruikt kunnen worden, wordt de kwaliteit
van de gegevens in het register bevorderd en daarmee het risico op
identiteitsverwisseling gereduceerd, en worden ook de administratieve en
uitvoeringslasten bij de vergunninghouder en de kansspelautoriteit
gedrukt. In de toelichting op artikel 33h, vijfde lid, wordt hierop nader
ingegaan. De vergunninghouder moet zich houden aan de privacywaarborgen en onder meer waarborgen dat het burgerservicenummer niet
voor andere doeleinden wordt gebruikt. Op grond van het vijfde lid
worden hierover nadere regels gesteld.
Vijfde lid
Op grond van het vijfde lid kunnen in de lagere regelgeving nadere regels
worden gesteld met betrekking tot de registratie en analyse van spelersgegevens en de gevolgen die de vergunninghouder daaraan moet
verbinden.
Onderdelen J en K (artikelen 30i en 30o)
De voorgestelde wijzigingen van de artikelen 30i en 30o strekken ertoe dat
de door de houder van een vergunning tot het exploiteren van speelautomaten of van een modeltoelating verschuldigde kosten bij dwangbevel
kunnen worden ingevorderd. Tevens zijn de delegatiebepalingen zodanig
aangepast dat op grond daarvan het Centraal Justitieel incassobureau de
kansspelautoriteit daarbij kan ondersteunen (zie artikel 2 van het Besluit
instelling Centraal Justitieel incassobureau).
Onderdeel L (artikel 30r)
Dit onderdeel strekt tot correctie van een omissie. Tot 1 april 2012 stelde
de Minister van Economische Zaken bij de modeltoelating van speelautomaten de merktekens vast die op de speelautomaten worden aangebracht. Ook stelde hij (in de Speelautomatenregeling 2000) lagere
regelgeving vast met betrekking tot onder meer de afgifte van merktekens
en toelatingsverklaringen. Vanaf de instelling van de kansspelautoriteit op
1 april 2012 is de uitvoerende taak belegd bij de raad van bestuur van de
kansspelautoriteit. Bij de Wet van 22 december 2011, Stb. 2012, 11, tot
wijziging van de Wet op de kansspelen in verband met de instelling van
de kansspelautoriteit is de verwijzing naar de Minister van Economische
Zaken in de eerste volzin van artikel 30r, eerste lid, vervangen door een
verwijzing naar de raad van bestuur. Daarbij is echter nagelaten ook de
tweede volzin aan te passen, die betrekking heeft op het vaststellen van
lagere regelgeving. Daartoe is de Minister van Veiligheid en Justitie en
niet van de raad van bestuur bevoegd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

85

Onderdeel P (Titel Vb. Kansspelen op afstand)
In de nieuwe titel Vb is de regeling van de kansspelen op afstand
opgenomen. In deze titel wordt de vergunning tot het organiseren van
kansspelen op afstand geregeld, waarbij in het belang van de doelstellingen van het kansspelbeleid voorwaarden worden gesteld aan de
vergunninghouder en diens onderneming, en aan de daadwerkelijke
organisatie van de vergunde kansspelen op afstand. Zoals reeds is
toegelicht in het algemene deel van deze toelichting, worden in de lagere
regelgeving nadere regels worden gesteld in het belang van de verantwoorde, betrouwbare en controleerbare organisatie van de kansspelen op
afstand.
Artikel 31 (algemeen)
Eerste lid
Het eerste lid definieert wat wordt verstaan onder een kansspel op
afstand. Het gaat hierbij om een gelegenheid om mee te dingen naar
prijzen of premies, waarbij de aanwijzing van de winnaars geschiedt door
enige kansbepaling waarop de deelnemers in het algemeen geen
overwegende invloed kunnen uitoefenen (artikel 1, onder a, Wok) en die
op afstand met elektronische communicatiemiddelen wordt gegeven. De
definitie van kansspelen op afstand is in aansluiting op wetgeving van
diverse andere lidstaten en van het Groenboek van de Europese
Commissie techniek-flexibel geformuleerd. Technische ontwikkelingen op
het gebied van telecommunicatie gaan immers snel en daarop moet
adequaat kunnen worden ingespeeld. Onder kansspelen op afstand vallen
– naast de kansspelen die via internet op bijvoorbeeld een computer,
tablet of smartphone worden aangeboden – in beginsel dus ook
kansspelen die met andere, al dan niet toekomstige elektronische
communicatiemiddelen op afstand worden aangeboden. Hierbij kan onder
meer worden gedacht aan kansspelen die via televisie worden aangeboden en/of waaraan spelers via hun mobiele telefoon kunnen
deelnemen.
Voor de duidelijkheid wordt hierbij opgemerkt dat de techniek-flexibele
definitie niet is bedoeld om het organiseren van kansspelen met de
toepassing van velerlei telecommunicatiemiddelen mogelijk te maken en
zo de mogelijkheden voor deelname uit te breiden. Doel van de regulering
van kansspelen op afstand is immers de kanalisatie van bestaande vraag,
waaraan bestaand maar niet gereguleerde aanbod tegemoet komt, naar
een verantwoord, betrouwbaar en controleerbaar legaal aanbod.
Het organiseren van en het deelnemen aan deze kansspelen geschiedt op
afstand, hetgeen betekent dat de deelnemer geen fysiek contact heeft met
(het personeel van) de organisator van de kansspelen of een derde die ten
behoeve van de deelname aan de kansspelen een ruimte en middelen ter
beschikking stelt. Kansspelen op afstand onderscheiden zich van andere
kansspelen door het ontbreken van fysiek contact tussen de kansspelaanbieder en speler.
Om onduidelijkheid te voorkomen over de vraag of in fysieke ruimtes
aangeboden kansspelen als kansspelen op afstand kunnen worden
aangemerkt, is het ontbreken van fysiek contact tussen enerzijds de speler
en anderzijds de organisator van die kansspelen of degene voor deelname
een fysieke en middelen ter beschikking stelt, uitdrukkelijk in de definitie
opgenomen. Duidelijkheid over het onderscheid tussen kansspelen op
afstand en andere kansspelen is van belang met het oog het toepasselijke
kansspelbelastingtarief, de reikwijdte van het spelaanbod dat op grond

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

86

van de vergunning mag worden aangeboden en de voorwaarden die aan
de vergunninghouder worden gesteld.
Geen kansspelen op afstand in de zin van artikel 31 zijn kansspelen die
weliswaar met elektronische communicatiemiddelen op afstand worden
georganiseerd, maar die bijvoorbeeld in fysieke horeca-inrichtingen,
wedkantoren, speelhallen of speelcasino’s aan de speler worden
aangeboden. Kansspelen die met apparaten worden gespeeld in
bijvoorbeeld een door de vergunninghouder ter beschikking gesteld
gebouw, bijvoorbeeld in een speelhal of speelcasino, of boot, worden, ook
indien die apparaten in wezen op het internet of een intranet aangesloten
terminals zijn, niet aangemerkt als kansspelen op afstand, aangezien de
speler fysiek contact heeft met (het personeel van) de betreffende
exploitant. Hetzelfde geldt indien de ruimte ter beschikking is gesteld door
een derde, bijvoorbeeld een dochteronderneming of een contractant van
de vergunninghouder. Hiermee wordt beoogd te voorkomen dat de
exploitant van een speelhal of een speelcasino, die tevens houder is van
een vergunning tot het organiseren van kansspelen op afstand of die een
overeenkomst met zo’n vergunninghouder heeft gesloten, in die fysieke
speelruimte kansspelen gaat aanbieden die op afstand en met elektronische communicatiemiddelen worden georganiseerd, om zo in
aanmerking te komen voor het lage kansspelbelastingtarief.
Voor een vergunning tot het organiseren van kansspelen op afstand
gelden, mede gezien het ontbreken van fysiek contact tijdens het spelen,
andere voorwaarden dan voor een vergunning tot het exploiteren of
aanwezig hebben van kansspelautomaten.
De zogeheten internetzuilen in bepaalde horeca-aangelegenheden, die
ingevolge vaste rechtspraak van de Hoge Raad (bijvoorbeeld HR 29 maart
2011, LJN BP3968) moeten worden aangemerkt als kansspelautomaten in
de zin van artikel 30 van de Wok, zullen dus ook na regulering van
kansspelen op afstand als zodanig worden aangemerkt en zullen onder de
speelautomatenregeling blijven vallen.
Tweede lid
In aansluiting op de systematiek van de huidige Wok bepaalt het tweede
lid dat kansspelen op afstand uitsluitend mogen worden georganiseerd
met een vergunning die met inachtneming van de nieuw voorgestelde
titel Vb is verleend.
Hierop is een uitzondering noodzakelijk. De definitie van kansspelen op
afstand brengt mee dat ook bijvoorbeeld de verkoop van deelnamebewijzen van fysieke kansspelen onder de definitie van kansspelen op
afstand valt. In dit verband wordt met name gedacht aan de verkoop via
het internet van loten van een goede doelenloterij, van De Lotto of van de
Staatsloterij. In de afgelopen jaren is onder bepaalde voorwaarden al
toestemming verleend voor het gebruik van het internet als verkoopkanaal voor enkele fysieke loterij-producten.
De in het tweede lid voorgestelde uitzondering geldt daarom voor het
gebruik van internet voor de verkoop van deelnamebewijzen aan loterijen
die met een vergunning op grond van een andere titel dan de nieuwe titel
Vb worden georganiseerd. Deze kansspelen mogen in de fysieke wereld al
krachtens een vergunning worden georganiseerd en telecommunicatiemiddelen mogen daarbij in het algemeen worden gebruikt als verkoopkanaal van de deelnamebewijzen. In de lagere regelgeving zal worden
bepaald dat deelnamebewijzen aan bepaalde loterijen die krachtens een
vergunning op grond van de Wok worden georganiseerd, als tevoren, met
elektronische middelen op afstand kunnen blijven worden verkocht. Het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

87

gaat hierbij met name om de goede doelenloterijen (artikel 3 Wok), de
Staatsloterij (artikel 8 Wok), de lotto (artikel 27a Wok) en het zogeheten
cijferspel dat de houder van een vergunning tot het organiseren van
sportprijsvragen mag organiseren (artikel 15, vierde lid, Wok). Dit zijn
kansspelen die allen onder de noemer «loterij-producten» vallen. Het gaat
hierbij om kansspelen met een betrekkelijk laag speeltempo. Hiermee
wordt de bestaande praktijk bestendigd, waarin de speler een lot kan
kopen via het internet vanachter zijn computer thuis of via de terminal in
een tabakswinkel of kiosk.
Voor de doelstellingen van het kansspelbeleid is het niet nodig om
organisatoren van loterijen die bij de verkoop van deelnamebewijzen
gebruik willen maken van het internet of andere telecommunicatiemiddelen, onder het strikte regiem van kansspelen op afstand te brengen.
Naast het feit dat er in Nederland geen sprake lijkt te zijn van een
substantiële illegale praktijk van online loterijen die kanalisatie behoeft,
zijn loterijen van oudsher een alternatief met een betrekkelijk laag risico
voor de meer risicovolle sportweddenschappen en casinospelen, onder
meer als gevolg van het aanzienlijk lagere speltempo. De regering wenst
dit betrekkelijk onschuldige karakter van de loterij-producten in Nederland
bij de modernisering van het kansspelbeleid te bewaren. Om die reden
zou het disproportioneel zijn om de (aanbieders van) loterij-producten te
onderwerpen aan de strikte eisen van de voorgestelde regeling van
kansspelen op afstand, die de organisator onder meer verplichten tot
voorafgaande inschrijving, identificatie en verificatie van iedere speler, tot
monitoring van en zo nodig interventie in diens speelgedrag en tot
raadpleging van het centraal register kansspelen op afstand voorafgaand
aan iedere deelname aan het kansspel.
Dit geldt echter niet voor de houders van een vergunning tot het
organiseren van een totalisator of sportweddenschappen, aan wie het
krachtens de aan die vergunningen verbonden voorschriften eveneens is
toegestaan in beperkte mate het internet te gebruiken als verkoopkanaal.
Op afstand aangeboden sportweddenschappen met een hoog speeltempo
vormen een substantieel onderdeel van het bestaande, thans nog illegale
aanbod aan kansspelen op afstand dat kanalisatie behoeft. Anders dan de
loterij-producten, worden sportweddenschappen wel onder de werking
van de nieuwe regeling van kansspelen op afstand gebracht. Voor de
huidige vergunninghouders zal een overgangsvoorziening worden
getroffen die er op neer komt dat de huidige vergunningvoorschriften
worden geëerbiedigd tot het tijdstip waarop de geldigheidsduur van de
desbetreffende vergunningen verloopt. Daarna moeten de zittende
vergunninghouders onverkort voldoen aan de voorwaarden die bij of
krachtens de voorgestelde Titel Vb worden gesteld.
Artikel 31a
Eerste lid
Het voorgestelde artikel 31a bevat bepalingen over de vergunning tot het
organiseren van kansspelen op afstand. Op grond van dit artikel kan de
raad van bestuur van de kansspelautoriteit (een in beginsel onbeperkt
aantal) vergunningen verlenen tot het organiseren van kansspelen op
afstand. Iedere aanbieder die aan de bij of krachtens deze titel gestelde
voorwaarden voldoet, komt in aanmerking voor een vergunning. In de
praktijk zal het aantal verleende vergunningen naar verwachting, mede
gelet op de ervaringen in Denemarken, echter beperkt zijn door de hoge
eisen die aan de vergunninghouder, diens onderneming en de exploitatie
van de kansspelen worden gesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

88

Tweede lid
De vergunning tot het organiseren van kansspelen op afstand wordt voor
bepaalde tijd verleend. De geldigheidsduur wordt op grond van het vierde
lid in de lagere regelgeving geregeld. Uitgangspunt daarbij zal zijn een
geldigheidsduur van vijf jaar. Dit sluit aan bij de geldigheidsduur van
vergunningen in andere Europese landen en stelt de vergunninghouder,
gelet op de voorwaarden waaraan kansspelaanbieders dienen te voldoen,
in staat zijn investeringen terug te verdienen.
Derde lid
De vergunning tot het organiseren van kansspelen op afstand kan worden
verleend onder een beperking verband houdend met de aard van de te
organiseren kansspelen. Aan de vergunning kunnen voorschriften worden
verbonden. Die beperkingen en voorschriften kunnen door de kansspelautoriteit worden gewijzigd.
Spelaanbod en beperkingen
De regeling van kansspelen op afstand heeft tot doel het bieden van een
passend en attractief aanbod van kansspelen op afstand waarmee de
bestaande vraag naar die kansspelen kan worden toegeleid naar een
veilig en gereguleerd aanbod (kanalisatiegedachte). De bestaande vraag
naar kansspelen op afstand die gekanaliseerd moet worden, is naar
casinospelen (onder meer poker en fruitspelen) en sportweddenschappen.
Kanalisatie naar een veilig aanbod van kansspelen op afstand betekent
niet dat iedere variant van deze spelen zal worden toegestaan. Bij de
nadere uitwerking van de spelen die op afstand mogen worden aangeboden en van de eisen waaraan die spelen in ieder geval moeten voldoen,
wordt onder meer betrokken de mate waarin die spelen risico’s op het
gebied van bijvoorbeeld kansspelverslaving, oneerlijk spelverloop en
matchfixing of onvoorspelbare financiële verliezen met zich meebrengen.
Zo zullen bepaalde vormen van sportweddenschappen niet worden
toegestaan, aangezien deze een te groot financieel risico voor de speler
meebrengen (bijvoorbeeld spreadbetting) of een te groot risico op
oneerlijk spelverloop vanwege beïnvloedbaarheid en match-fixing
(bijvoorbeeld weddenschappen op jeugdwedstrijden).
Op grond van het vierde lid wordt in de lagere regelgeving nader
uitgewerkt welke soorten kansspelen op afstand mogen worden aangeboden en in welke varianten dat mag. Afhankelijk van het type spel,
kunnen daarbij algemene regels worden gesteld, zoals dat nu het geval is
bij kansspelen die op speelautomaten worden aangeboden. Verschillende
varianten daarvan zijn toegestaan, zo lang deze aan die algemene regels
voldoen. Dit zal met name het geval zijn bij die kansspelen waarbij de
speler tegen de vergunninghouder speelt. In andere gevallen, met name
voor kansspelen waarbij spelers tegen elkaar spelen, zullen echter
spelregels moeten worden opgesteld.
In de lagere regelgeving worden nadere regels gesteld met betrekking tot
de kansspelen die op afstand mogen worden aangeboden en de
kansspelen die niet op afstand mogen worden aangeboden. De
aanduiding «bingo» wordt in de praktijk gebruikt voor verschillende
spellen. Naast bingospelen met een hoog speeltempo zijn er bingoachtige loterij-producten zoals die momenteel worden aangeboden door
de Sponsor Bingo Loterij en de Vriendenloterij. Aangezien loterijen, zoals
gezegd, niet onder de regulering van kansspelen op afstand worden
gebracht, zullen deze laatste bingo-vormen niet op grond van een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

89

vergunning tot het organiseren van kansspelen op afstand mogen worden
aangeboden. In de lagere regelgeving wordt de exacte afbakening tussen
enerzijds de loterij-producten en anderzijds de kansspelen die op afstand
mogen worden georganiseerd, nader uitgewerkt.
De vergunning kan worden verleend voor alle kansspelen die aldus op
afstand mogen worden aangeboden. Op grond van de vergunning mogen
geen andere kansspelen zoals loterijen worden aangeboden. Voor het
organiseren van dergelijke kansspelen is een andere vergunning vereist.
Dat krachtens de vergunning alleen casinospelen en sportweddenschappen op afstand mogen worden georganiseerd, volgt uit de
algemeen verbindende voorschriften en hoeft dus bij de vergunningverlening niet uitdrukkelijk te worden aangegeven. Uiteraard kan de
kansspelautoriteit bij de vergunningverlening wel wijzen op de algemeen
geldende regels.
De vergunning kan worden verleend onder een beperking verband
houdend met de aard van de te organiseren kansspelen. Dit houdt
verband met het volgende. In het huidige internationale aanbod van
kansspelen op afstand dat gekanaliseerd moet worden, is het niet zo dat
iedere kansspelaanbieder zowel (alle vormen van) casinospelen als (alle
vormen van) sportweddenschappen op afstand aanbiedt. Sommigen
hebben zich gespecialiseerd in pokerspelen, anderen in sportweddenschappen en weer anderen in bepaalde sportweddenschappen als
bijvoorbeeld paardenraces, en bieden slechts die spelen aan. Zij hebben
hun bedrijfsvoering en expertise daarop afgestemd. Van de vergunninghouder die slechts een deel van de in Nederland toegelaten kansspelen op
afstand wil gaan aanbieden – bijvoorbeeld alleen poker of alleen
(bepaalde) sportweddenschappen – wordt niet verwacht dat hij zijn
bedrijfsvoering zodanig gaat aanpassen, dat die ook voldoet aan de
technische en operationele vereisten voor de organisatie van die
kansspelen die hij niet aan de Nederlandse consument zal gaan
aanbieden. Dit zou voor hem onnodige kosten meebrengen, die hem ertoe
zouden kunnen bewegen het aanbod uit te breiden om die investeringen
terug te verdienen, of om af te zien van een Nederlandse kansspelvergunning. Dit zou vervolgens afbreuk kunnen doen aan de beoogde
kanalisatie van de bestaande vraag naar een veilig en gereguleerd
aanbod.
Bij de aanvraag tot het verlenen van een vergunning tot het organiseren
van kansspelen op afstand moet door de aanvrager worden aangegeven
welke kansspelen hij in Nederland op afstand wil gaan organiseren. De
beoordeling van de aanvraag wordt daarop afgestemd. De aanvrager die
alle in Nederland toegelaten kansspelen op afstand wil gaan organiseren,
moet aantonen dat hij, zijn organisatie, en de door hem georganiseerde
spelen, voldoen aan alle vereisten om die kansspelen op verantwoorde,
betrouwbare en controleerbare wijze te kunnen organiseren. De aanvrager
die slechts een deel van die kansspelen op afstand wil gaan organiseren
(bijvoorbeeld alleen poker op afstand of alleen sportweddenschappen op
afstand), hoeft navenant minder aan te tonen en minder kosten te maken.
De vergunning wordt in dat geval verleend onder de beperking dat de
vergunninghouder in Nederland alleen bijvoorbeeld poker of alleen
sportweddenschappen op afstand mag aanbieden.
Indien toch andere kansspelen – online of offline – worden aangeboden,
kan de vergunning worden ingetrokken (artikel 31d), aangezien in dat
geval de beperking waaronder de vergunning is verleend, is overtreden.
De vergunninghouder die naderhand toch andere toegelaten vormen van
kansspelen op afstand wil gaan aanbieden, kan de kansspelautoriteit
vragen de beperking waaronder de vergunning is verleend, te wijzigen.
Daarbij zal hij moeten aantonen dat hij en zijn organisatie ook voldoen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

90

aan de voorwaarden voor het organiseren van die andere kansspelen op
afstand.
Voorschriften
De vergunning tot het organiseren van kansspelen op afstand kan worden
verleend, indien is voldaan aan de daarvoor gestelde voorwaarden
waarmee een verantwoorde, betrouwbare en controleerbare organisatie
van die kansspelen wordt beoogd. In de toelichting op artikel 31g wordt
hierop nader ingegaan. Dit vergt onder meer waardering van een complex
aan concrete feiten en omstandigheden door de kansspelautoriteit
voorafgaande aan de vergunningverlening. Daarbij zal de kansspelautoriteit ook moeten beoordelen of bijvoorbeeld voldoende is gewaarborgd
dat de kansspelen na de vergunningverlening daadwerkelijk zullen
worden georganiseerd in overeenstemming met de Wok, de Wet ter
voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) en de
Sanctiewet 1977, en houdt zij – met de inwerkingtreding Wijzigingwet
financiële markten 2016 toezicht op de naleving van de Wwft. De
kansspelautoriteit zal hiervoor op grond van artikel 4:81 Awb uitvoeringsbeleid opstellen.
Bij de beslissing een vergunning al dan niet te verlenen, moet de
kansspelautoriteit uiteraard maatwerk kunnen leveren. Dit kan met het
verbinden van specifieke vergunningvoorschriften aan de vergunning.
Wijziging van de beperking waaronder de vergunning is verleend of van
de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden, betekent wijziging
van de vergunning. Die wijziging kan geschieden op aanvraag – waarvoor
een bedrag verschuldigd zal zijn (artikel 31e) – of ambtshalve. Ambtshalve
wijziging zal uitsluitend geschieden in het belang van de verantwoorde,
betrouwbare en controleerbare organisatie van de vergunde kansspelen.
Vierde lid
Op grond van het vierde lid worden nadere regels gesteld met betrekking
tot de vergunning tot het organiseren van kansspelen op afstand.
Hiervoor is al nader ingegaan op de afbakening van de diverse soorten
kansspelen en de varianten daarvan die op grond van de vergunning in
Nederland zullen mogen worden aangeboden, de geldigheidsduur van de
vergunning en de voorschriften die daaraan kunnen worden verbonden.
Verder worden regels gesteld aan de overgang van de vergunning.
Uitgangspunt daarbij is dat de vergunning niet door de vergunninghouder
kan worden overgedragen. De vergunning is persoonsgebonden en bij de
verlening daarvan spelen de aanvrager en diens onderneming een
cruciale rol. De vergunninghouder is derhalve niet vrij die vergunning
over te dragen aan een derde. Overgang van de vergunning, anders dan
door overdracht door de vergunninghouder, bijvoorbeeld in het geval van
fusie of splitsing, moet onder omstandigheden echter mogelijk zijn met
toestemming van de kansspelautoriteit.
Artikel 31b (procedurele bepalingen)
De procedure tot verlening, wijziging, schorsing en intrekking van
vergunningen tot het organiseren van kansspelen op afstand wordt
beheerst door het algemene bestuursrecht. De Algemene wet bestuursrecht regelt onder meer aan welke vereisten een aanvraag moet voldoen
en welke bescheiden en gegevens moeten worden verstrekt (artikel 4:2
Awb). Verder zijn de regelingen voor onvolledige (artikel 4:5 Awb) en
herhaalde aanvragen (artikel 4:6 Awb), en de waarborgen voor de
zorgvuldige voorbereiding van de beschikkingen (afdeling 4.1.2) van
toepassing. Aangezien de kansspelautoriteit bevoegd is tot het verlenen,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

91

schorsen en intrekken van vergunningen, kan zij bijvoorbeeld voor het
indienen van aanvragen en het verstrekken van gegevens formulieren
vaststellen (artikel 4:4 Awb). Ook heeft zij binnen de kaders van de
algemeen verbindende voorschriften ruimte om uitvoeringsbeleid vast te
stellen (artikel 4:81 Awb).
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld
met betrekking tot de termijn waarbinnen een beschikking op de aanvraag
moet worden gegeven. Met het oog op de complexiteit van de kansspelmarkt zoals deze zich internationaal heeft ontwikkeld en de vereisten
waaraan een kansspelaanbieder moet voldoen om voor een vergunning in
aanmerking te kunnen komen, wordt in dit verband gedacht aan een
periode van zes maanden met de mogelijkheid tot verlenging indien
advisering of nader onderzoek door derden – bijvoorbeeld een buitenlandse kansspeltoezichthouder of het Bureau Bibob – nodig is.
Artikel 31c (weigering)
Het voorgestelde artikel 31c bevat de algemene gronden waarop een
vergunning tot het organiseren van kansspelen op afstand door de
kansspelautoriteit moet worden geweigerd.
Bij de aanvraag moeten op grond van de Algemene wet bestuursrecht de
gegevens en bescheiden worden overgelegd die voor de beoordeling van
die aanvraag nodig zijn. Op grond die gegevens en bescheiden en de
overige informatie waarover de kansspelautoriteit kan beschikken, moet
naar het oordeel van de raad van bestuur van de kansspelautoriteit
voldoende zijn gewaarborgd dat de aanvrager en diens onderneming
zullen voldoen aan de bij of krachtens de Wok gestelde voorschriften,
waaronder de vereisten die worden gesteld aan de rechtsvorm, de zetel,
de transparantie, inrichting en keuring van het spelsysteem, de consumentenbescherming, de administratie van de vergunde kansspelen op
afstand, de uitbesteding van werkzaamheden, de betrouwbaarheid en de
deskundigheid. Ook moet naar het oordeel van de raad van bestuur
voldoende zijn gewaarborgd dat de kansspelen op afstand na vergunningverlening overeenkomstig de Nederlandse kansspel- en
anti-witwasregelgeving en de Sanctiewet 1977 kunnen en ook daadwerkelijk zullen worden georganiseerd. Verder moet ook voorafgaand aan de
vergunningverlening voldoende zijn gewaarborgd dat doelmatig en
doeltreffend toezicht kan worden uitgeoefend op de naleving van de
Nederlandse kansspel- en anti-witwaswetgeving, de Sanctiewet 1977 en
de Wet KSB.
Indien bijvoorbeeld de betrouwbaarheid van de aanvrager of diens
beleidsbepalers niet buiten twijfel staat, is op voorhand al duidelijk dat de
aanvraag moet worden afgewezen. Dat is ook het geval, indien de
aanvrager geen inzicht verschaft in de uiteindelijk belanghebbende van de
kansspelonderneming. Ook zal van te voren moeten vaststaan dat de
bedrijfsvoering, waaronder het spelsysteem en de daartoe behorende
hard- en software en de uitbesteding van bepaalde werkzaamheden aan
derden, zo is ingericht dat de verantwoorde, betrouwbare en controleerbare organisatie van kansspelen op afstand mogelijk is. Zo moet de
bedrijfsvoering van de aanbieder naar het oordeel van de kansspelautoriteit voldoende garanties bieden dat bijvoorbeeld de informatie- en
administratieverplichtingen nageleefd zullen worden.
De door de vergunninghouder bij de aanvraag beschikbaar te stellen
gegevens en bescheiden moeten ook voldoende inzicht geven in de wijze
waarop de kansspelen na eventuele vergunningverlening zullen worden
georganiseerd, hoe het proces van inschrijving en aanmelding van spelers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

92

is ingericht, hoe de betalingen tussen speler en aanbieder zullen verlopen,
hoe de spelers- en transactiegegevens zullen worden geregistreerd en hoe
die tegen onrechtmatige verwerking worden beschermd. Ook moet
duidelijk zijn welke maatregelen de aanvrager heeft getroffen om naleving
van onder meer de anti-witwaswetgeving en de Sanctiewet 1977 na te
leven.
Verder moet reeds voor de verlening van de vergunning vast staan dat
adequaat toezicht op de naleving van de kansspelwetgeving, de Wet ter
voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme, de Sanctiewet
1977, de Wet op de kansspelbelasting en de handhaving van die regelgeving mogelijk is. In voorkomende gevallen kan de betrokken kansspelaanbieder nadere maatregelen treffen om die mogelijkheden te verbeteren en de aanvraag aan te vullen. Ook kan de raad van bestuur van de
kansspelautoriteit maatwerk leveren door bij de vergunningverlening ter
meerdere zekerheid voorschriften aan de vergunning te verbinden.
Op het moment waarop de kansspelautoriteit beoordeelt of een
vergunning kan worden verleend, zal mogelijk nog niet aan alle
voorwaarden feitelijk kunnen zijn voldaan. Bepaalde vereisten – zoals het
vereiste dat de vergunninghouder in Nederland een controledatabank in
Nederland houdt – kunnen aanvullende investeringen vergen, die eerst
zullen worden gedaan nadat zekerheid bestaat over de vergunningverlening. In dergelijke gevallen moet uit de overgelegde gegevens en
bescheiden wel voldoende duidelijk zijn dat aan de betreffende
voorwaarde zal worden voldaan nadat de vergunning zal zijn verleend. Dit
kan bijvoorbeeld aan de hand van uitgewerkte voornemens of conceptovereenkomsten. Indien daarmee naar het oordeel van de raad van
bestuur voldoende is gewaarborgd dat aan de vereisten van de kansspelregelgeving zal worden voldaan, kan de vergunning worden verleend. In
dat geval kan de vergunning bijvoorbeeld worden verleend met ingang
van de latere datum waarop de desbetreffende voorwaarde feitelijk zal zijn
vervuld. Ook kan de kansspelautoriteit aan de vergunning voorschriften
verbinden.
Artikel 31d (intrekking en schorsing)
Het voorgestelde artikel 31d bevat de algemene gronden waarop een
vergunning tot het organiseren van kansspelen op afstand kan worden
ingetrokken. Intrekking van een vergunning geschiedt uiteraard met
inachtneming van de zorgvuldigheidsnormen uit het algemene bestuursrecht. In de Algemene wet bestuursrecht zijn regels gesteld met
betrekking tot onder meer de zorgvuldige gegevensvergaring en
belangenafweging die door de kansspelautoriteit in acht moeten worden
genomen bij de voorbereiding van een besluit.
De vergunning kan in ieder geval worden ingetrokken, indien de
beslissing om die vergunning te verlenen is gebaseerd op onjuiste of
onvolledige gegevens. Niet iedere onjuistheid of onvolledigheid rechtvaardigt de intrekking van een vergunning. De onjuistheid of onvolledigheid moet van dien aard zijn dat de vergunning niet aan de betrokken
vergunninghouder zou zijn verleend, indien de kansspelautoriteit bij de
vergunningverlening de beschikking zou hebben gehad over de volledige
en juiste gegevens. Van onjuiste of onvolledige gegevens kan onder meer
sprake zijn, indien de vergunninghouder informatie heeft achtergehouden
die noodzakelijk was om de aanvraag te kunnen beoordelen.
De vergunning kan ook worden ingetrokken, indien niet meer wordt
voldaan aan de voorwaarden die gelden voor de verlening van die
vergunning. Deze grond is van belang in gevallen waarin bij de verlening
van de vergunning wel aan de voorwaarden voor vergunningverlening

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

93

werd voldaan, maar de situatie nadien zodanig is gewijzigd dat niet langer
aan die voorwaarden wordt voldaan. Gedacht kan worden aan gevallen
waarin de vergunninghouder na de vergunningverlening zijn rechtsvorm
wijzigt, zijn zetel verplaatst, een dubieuze (rechts)persoon uiteindelijk
belanghebbende is geworden, een zodanig ondoorzichtige zeggenschapstructuur is ontstaan dat doelmatig en doeltreffend toezicht niet langer
mogelijk is, of waarin de betrouwbaarheid en deskundigheid van de
vergunninghouder of diens beleidsbepalers niet langer buiten twijfel
staat.
De vergunning kan voorts worden ingetrokken, indien de vergunninghouder de wettelijke voorschriften op grond van de Wok, de Wet KSB, de
Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme, de
Sanctiewet 1977, de beperking waaronder de vergunning is verleend, of
de aan de vergunning verbonden voorschriften heeft overtreden. Hierbij
kan onder meer worden gedacht aan gevallen waarin de vergunninghouder naast de vergunde en met waarborgen omklede kansspelen in
Nederland andere, niet-toegestane kansspelen aanbiedt of de verschuldigde kansspelbelasting of kansspelheffing niet heeft betaald. In zo’n
geval kan er sprake van zijn dat de betrouwbaarheid van de vergunninghouder niet meer buiten twijfel staat. Ook kan een belastingschuld duiden
op problemen met de continuïteit van de vergunninghouder die een
verantwoorde en betrouwbare organisatie van kansspelen op afstand
kunnen belemmeren.
Intrekking is ook mogelijk, indien de vergunninghouder onvoldoende
medewerking heeft verleend aan het toezicht op naleving en de
handhaving van de bij of krachtens die wetten gestelde voorschriften.
Uit de toepasselijke bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht volgt
dat de vergunninghouder, voordat de vergunning kan worden
ingetrokken, door de raad van bestuur van de kansspelautoriteit moet
worden gehoord. Dit geeft hem in voorkomende gevallen alsnog de
gelegenheid zich te conformeren aan de gestelde regels, bijvoorbeeld de
belastingschuld alsnog te betalen, of om bijzondere omstandigheden naar
voren te brengen die moeten worden betrokken bij de beoordeling of de
vergunning moet worden ingetrokken. Hierbij kan worden gedacht aan
een betalingsregeling die met de Belastingdienst is getroffen.
Tweede lid
Voorgesteld wordt de mogelijkheid om een vergunning te kunnen
schorsen, hangende het onderzoek naar de wenselijkheid om die
vergunning in te trekken. Met de zorgvuldige voorbereiding van een
besluit omtrent de intrekking van de vergunning kan enige tijd zijn
gemoeid, in het bijzonder indien onderzoek door bijvoorbeeld het
openbaar ministerie, het bureau Bibob of een kansspeltoezichthouder
buiten Nederland nodig is. Indien de gegevens die aanleiding hebben
gegeven tot dat onderzoek van dien aard zijn dat het niet verantwoord is
om de vergunninghouder nog langer toe te staan kansspelen in
Nederland aan te bieden, moet de vergunning hangende de voorbereiding
van het intrekkingbesluit kunnen worden geschorst. Het spreekt voor zich
dat de periode van schorsing niet zeer lang kan zijn, maar anderzijds moet
die periode wel een gedegen onderzoek mogelijk maken. Gedacht wordt
aan een periode van zes maanden met de mogelijkheid tot verlenging.
Artikel 31e (behandelkosten)
Op grond van het voorgestelde artikel 31e wordt het bedrag dat
verschuldigd is voor de behandeling van de aanvraag tot het verlenen of
wijzigen van een vergunning tot het organiseren van kansspelen op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

94

afstand bij ministeriële regeling vastgesteld. Dat bedrag wordt gebaseerd
op de kostprijs van de behandeling van dergelijke aanvragen.
Indien de voor de behandeling verschuldigde vergoeding niet wordt
voldaan, wordt de aanvrager in de gelegenheid gesteld het bedrag alsnog
te voldoen (artikel 4:5, eerste lid, Awb). De aanvraag kan, indien de
daarvoor door de kansspelautoriteit gestelde termijn ongebruikt is
verstreken, buiten behandeling worden gesteld. Dit moet in beginsel
binnen vier weken plaatsvinden. Met de voorgestelde afwijking van artikel
4:5, vierde lid, van de Awb wordt beoogd te voorkomen dat de aanvraag
niet buiten behandeling kan worden gesteld, indien die beschikking
onverhoopt niet binnen die vier weken kan worden gegeven.
Artikel 31f (afdracht goede doelen)
De vergunninghouder kan op grond van het voorgestelde artikel 31f
worden gehouden periodiek een bedrag af te dragen aan één of meer
algemeen nut beogende instellingen, werkzaam op het gebied van sport,
cultuur, maatschappelijk welzijn of volksgezondheid. Het periodiek te
betalen bedrag zal dan in ieder geval in verhouding moeten staan tot de
gewenste kanalisatie. Indien tot een dergelijke afdracht wordt besloten, zal
de afdracht aan sport en goede doelen bij ministeriële regeling nader
worden ingevuld. Ook zal dan worden geregeld wat de grondslag van die
afdracht is en aan welke instellingen kan worden afgedragen. Zoals nader
is toegelicht in paragraaf 3.6 van het algemene deel van deze toelichting,
zal een dergelijke regeling in ieder geval niet reeds bij de opening van de
markt tot stand worden gebracht. Wel zal ter gelegenheid van de evaluatie
van dit wetsvoorstel (artikel VIII) worden bezien of afdracht aan goede
doelen alsnog verplicht zal worden gesteld.
Afdeling 3. De vergunninghouder
Artikel 31g (rechtsvorm, transparantie, continuïteit)
Eerste lid
Op grond van het Europese recht is het niet mogelijk te eisen dat een
vergunninghouder zijn statutaire zetel, hoofdbestuur of hoofdvestiging in
Nederland heeft. Een dergelijk vereiste zou tot gevolg hebben dat in
andere lidstaten opgerichte vennootschappen geheel zijn uitgesloten van
het aanbieden van kansspelen op afstand in Nederland, indien zij daartoe
bijvoorbeeld een duurzame vestiging in Nederland zouden willen
inrichten (bijvoorbeeld een agentschap, dochteronderneming of filiaal).
Een in een andere EU- of EER-lidstaat opgerichte vennootschap zou in
Nederland een andere vennootschap moeten oprichten of verwerven en
zich niet kunnen beperken tot het grensoverschrijdend beheren van de in
Nederland aangeboden kansspelen op afstand. Dit vormt niet alleen een
beperking van vrijheid van vestiging, maar ook rechtstreekse discriminatie
van vennootschappen met een zetel in een andere lidstaat.
De activiteiten van een aanbieder van kansspelen op afstand moeten
doeltreffend kunnen worden gecontroleerd, maar deze randvoorwaarde
volstaat niet ter rechtvaardiging van die beperking van de vrijheid van
vestiging en de discriminatie van buitenlandse vennootschappen.
Doelmatig en doeltreffend toezicht op naleving van de Nederlandse
kansspelwetgeving door vergunninghouders in andere lidstaten en de
handhaving daarvan kunnen op minder ingrijpende wijze worden
gerealiseerd. Hierbij wordt met name gewezen op de verplichtingen op
het gebied van administratie en informatie aan de kansspelautoriteit
(artikel 34k), de verplichte keuring van het spelsysteem en de verplichting
om een of meer functionarissen aan te stellen die belast zijn met het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

95

interne toezicht op naleving van de Nederlandse kansspelregelgeving
(artikel 31h), de rechtstreekse toegang van de betrokken Nederlandse
toezichthouders tot de voor het toezicht relevante gegevens in een
controledatabank (artikel 34l) en op de financiële zekerheidsstelling (artikel
35d).
Uitgangspunt is dan ook dat de vergunninghouder in Nederland of een
andere EU- of EER- lidstaat zetelt. Hiermee wordt gewaarborgd dat de
relevante Europese instrumenten op het gebied van bijvoorbeeld
consumentenbescherming, het voorkomen van witwassen en financieren
van terrorisme, privacybescherming en vennootschapsrecht van
toepassing zijn. Zoals in het algemene deel van deze toelichting reeds is
aangegeven, wordt in Europees verband bovendien samengewerkt aan de
ontwikkeling van het toezicht op grensoverschrijdende kansspelen op
afstand.
Aangezien een belangrijk deel van het huidige kansspelaanbod in
Nederland dat gekanaliseerd moet worden, wordt georganiseerd door
aanbieders die gevestigd zijn op een van de Britse Kanaaleilanden, kan de
kansspelautoriteit in een voorkomend geval waar dat voor de gewenste
kanalisatie nodig is, ontheffing verlenen van het vereiste dat de vergunninghouder in een EU- of EER-lidstaat zetelt, en een vergunning verlenen
aan een kansspelaanbieder die gevestigd is in een derde land.
Randvoorwaarden hiervoor zijn in ieder geval dat het recht van dat derde
land zich niet verzet tegen het organiseren van kansspelen op afstand
overeenkomstig de Wok, de Sanctiewet 1977 en de Wet ter voorkoming
van witwassen en financieren van terrorisme en voldoende waarborgen
biedt op het gebied van consumentenbescherming, het voorkomen van
witwassen en financieren van terrorisme, privacybescherming, transparantie en controles op de betrokken vennootschap, die vergelijkbaar zijn
met de voor de lidstaten geldende regels op grond van de relevante
Europese instrumenten. In de lagere regelgeving worden de randvoorwaarden gesteld waarbinnen de kansspelautoriteit ontheffing kan
verlenen en dus een vergunning kan verlenen aan een aanbieder die in
een derde land is gevestigd.
Tweede lid
Op grond van het eerste lid kan de vergunning alleen verleend worden
aan een rechtspersoon met de rechtsvorm van een naamloze vennootschap, een besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid, het
equivalent daarvan naar het recht van een andere EU- of EER lidstaat, of
een Europese vennootschap. De onderneming hoeft dus geen NV of BV
naar Nederlands recht te zijn, maar kan ook een naamloze vennootschap
of een besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid naar het
recht van een andere EU- of EER- lidstaat zijn, bijvoorbeeld een Belgische
of Franse société anonyme of société privée à responsabilité limitée, een
Deense aktieselskaber of anpartselskaber, een Duitse Aktiengesellschaft of
Gesellschaft mit beschränkter Haftung of een Britse public companies
limited by shares. Voor de Europese vennootschap wordt verwezen naar
Verordening (EG) nr 2157/2001 van de Raad van 8 oktober 2011 betreffende het statuut van de Europese vennootschap (SE).
Het vereiste van een kapitaalvennootschap naar het recht van een van de
EU- of EER-lidstaten brengt de verplichtingen mee die op deze soorten
vennootschappen rusten, met name wat betreft hun interne organisatie,
hun boekhouding en de publicatie van hun jaarverslagen, en de controles
waaraan zij kunnen worden onderworpen.
De toepassing van dit vereiste zonder onderscheid naar nationaliteit
vormt weliswaar een beperking van het vrije dienstenverkeer, maar die
wordt gerechtvaardigd door de doelstelling van het kansspelbeleid om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

96

fraude en witwassen, gelet op de specifieke kenmerken van de kansspelsector en de aan kansspelen verbonden gevaren, te voorkomen.
Indien de kansspelautoriteit in het belang van de kanalisatie ontheffing
van het zetelvereiste verleent, kan zij eveneens ontheffing verlenen van
het rechtsvormvereiste, mits de rechtsvorm van de betrokken aanbieder
het equivalent is van een Europese kapitaalvennootschap. Hierover
kunnen in de lagere regelgeving nadere regels worden gesteld. Ook kan
de kansspelautoriteit met vergunningvoorschriften hierbij maatwerk
leveren.
Derde lid
Op grond van het derde lid moet de vergunninghouder voortdurend
inzicht hebben in de eigendoms- en zeggenschapsstructuur van zijn
onderneming en, indien zijn onderneming deel uitmaakt van een concern,
in de eigendoms- en zeggenschapsstructuur van dat concern. Ook moet
de vergunninghouder inzicht hebben in de persoon van de uiteindelijke
belanghebbende. De vergunninghouder moet dit inzicht te allen tijde aan
de kansspelautoriteit kunnen verstrekken. Dit inzicht is onder meer nodig
om de vergunningaanvraag behoorlijk te kunnen beoordelen. Zo is de
beoordeling van de betrouwbaarheid, deskundigheid en continuïteit van
de onderneming mede afhankelijk van de uiteindelijke belanghebbende.
In het belang van adequaat toezicht op de naleving van de kansspelwetgeving mag vergunninghouder op grond van het derde lid niet zijn
verbonden met natuurlijke personen of rechtspersonen in een formele of
feitelijke zeggenschapsstructuur die zo ondoorzichtig is dat deze een
belemmering vormt of kan vormen voor het adequaat uitoefenen van
toezicht. Ook mag het recht van een andere staat dat op die natuurlijke of
rechtspersonen van toepassing is, het toezicht niet (kunnen) belemmeren.
Dit vereiste is ontleend aan het vergelijkbare artikel 4.13 van de Wet op
het financieel toezicht.
Vierde lid
Zoals in het algemene deel van deze toelichting is aangegeven, is de
huidige Nederlandse markt van kansspelen op afstand – zowel in termen
van bruto spelresultaat als in termen van aantallen spelers – zeer
omvangrijk. Spelers moeten kunnen vertrouwen in het Nederlandse
vergunningenstelsel. De continuïteit van de organisatie van de vergunninghouder is hierom belangrijk. De speler die naar een legaal, passend
en attractief aanbod moet worden geleid, moet er op kunnen vertrouwen
dat hij gedurende de vergunningduur bij die vergunninghouder kan
blijven spelen en dat die ook in staat zal zijn om bijvoorbeeld zijn
spelerstegoeden uit te keren. Hij moet er ook op kunnen vertrouwen dat
de vergunninghouder niet – bijvoorbeeld als uitweg voor een dreigend
faillissement – de Nederlandse kansspelregelgeving gaat overtreden om
zijn bedrijf te redden. Daarom moet de continuïteit van de vergunninghouder redelijkerwijs zijn gewaarborgd.
Dit is zeker niet het geval indien de vergunninghouder in staat van
faillissement of liquidatie verkeert, indien surseance van betaling is
verleend, of indien beslag is gelegd op zijn vermogen of op een of meer
bedrijfsmiddelen die een aanmerkelijk deel van zijn vermogen vormen of
die hij nodig heeft om de kansspelen overeenkomstig de Nederlandse
kansspelregelgeving te kunnen organiseren. De vereisten aan de
continuïteit worden in de lagere regelgeving nader uitgewerkt. Vooralsnog
wordt daarbij niet gedacht aan waarborgen in de vorm van kapitaalvereisten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

97

De kansspelautoriteit beoordeelt de continuïteit van de vergunninghouder
bij de vergunningverlening. Eenmaal beoordeeld, staat die vast, zolang
niet een wijziging in de relevante feiten of omstandigheden een redelijke
aanleiding geeft tot een nieuwe beoordeling. De vergunninghouder zal op
grond van het voorgestelde artikel 34k na de vergunningverlening
gegevens aan de kansspelautoriteit moeten verstrekken die relevant zijn
voor zijn continuïteit.
Artikel 31h (bedrijfsvoering)
Het voorgestelde artikel 31h stelt eisen aan de bedrijfsvoering van de
vergunninghouder. De bedrijfsvoering moet geschikt zijn voor de naleving
van de kansspelwetgeving, de Wet ter voorkoming van witwassen en
financieren van terrorisme en de Sanctiewet 1977 bij het organiseren van
kansspelen op afstand, en om die controleerbaar te maken.
Eerste lid
Het eerste lid vereist dat de vergunninghouder zijn bedrijfsvoering
zodanig inricht dat een verantwoorde, betrouwbare en controleerbare
organisatie van de kansspelen op afstand is gewaarborgd, en dat het
toezicht op naleving van kansspelregelgeving en gestelde voorschriften
en de handhaving daarvan, is gewaarborgd. Het tweede lid geeft hieraan
in belangrijke mate een nadere uitwerking.
Bij de bedrijfsvoering gaat het om de bedrijfsmiddelen (onder andere
personeel, ICT systeemonderdelen zoals hardware, software en communicatiemiddelen, en de omgeving waarin delen van de bedrijfsvoering zijn
gehuisd) en werkwijzen (gedocumenteerde processen en procedures) die
door de vergunninghouder gebruikt worden bij het organiseren van
kansspelen op afstand. Deze bedrijfsmiddelen en werkwijzen zijn
bepalend voor de vraag of de bedrijfsvoering van de vergunninghouder er
op is ingericht om de Nederlandse kansspelregelgeving na te leven. Een
vergunninghouder kan bijvoorbeeld niet aan een informatieplicht
voldoen, indien de relevante informatie niet door het systeem wordt
verzameld. Een belangrijk onderdeel van de bedrijfsvoering betreft het
spelsysteem. Het spelsysteem onderscheidt zich van de rest van de
bedrijfsvoering doordat het altijd gerelateerd is aan de organisatie van
kansspelen op afstand. Tot het spelsysteem behoren onder andere die
onderdelen die worden gebruikt bij bepalen van het toeval in het
kansspel, het genereren, verwerken, bewaren en verwijderen van
spelersgegevens, de communicatie met spelers en de (financiële)
transacties met spelers. Deze – meest relevante – onderdelen van de
bedrijfsvoering worden in de lagere regelgeving nader uitgewerkt en
daarbij worden eisen van operationele en technische aard aan het
spelsysteem gesteld.
Bij een verantwoorde bedrijfsvoering gaat het om zaken als deugdelijk
beheer, eerlijkheid, integriteit, vertrouwelijkheid en veiligheid. De
vergunninghouder is verantwoordelijk voor een beheerst aanbod van
kansspelen waarbij de speler kan vertrouwen op de eerlijkheid en
integriteit van de vergunninghouder, van het spel en van de andere
spelers, op de vertrouwelijke behandeling van zijn gegevens, op de
veiligheid van de omgeving waaraan hij zijn geld en gegevens heeft
toevertrouwd, en op bescherming door de vergunninghouder tegen
kansspelgerelateerde criminaliteit.
Bij de betrouwbaarheid van de bedrijfsvoering spelen deels dezelfde
verwachtingen een rol, zoals eerlijkheid, integriteit, vertrouwelijkheid en
veiligheid. Daarnaast gaat het bij betrouwbaarheid ook om de continuïteit,
de inzichtelijkheid en conformiteit met de Nederlandse kansspelregel-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

98

geving. Vertrouwd moet kunnen worden op de stabiliteit van de onderneming van de vergunninghouder en de stabiliteit van het spelsysteem.
Voor de consument moet duidelijk zijn wie de vergunninghouder is en
moet bij eventuele vragen en klachten ook daadwerkelijk bereikbaar zijn.
De vergunninghouder moet aan zijn informatieverplichtingen kunnen
voldoen, zoals het inzichtelijk maken hoe de kansspelen worden georganiseerd en aangeboden. Verder moet de bedrijfsvoering van de vergunninghouder zo zijn ingericht dat er op vertrouwd kan worden dat de vergunningsvoorwaarden, waarmee de doelstellingen van het kansspelbeleid
worden gerealiseerd, worden nageleefd. Ook moet de vergunninghouder
maatregelen nemen om tegen te gaan dat de door hem aangeboden
kansspelen worden gebruikt voor kansspelgerelateerde criminaliteit. Zo
moet hij (afwijkende) patronen in het speelgedrag kunnen herkennen, die
duiden op bijvoorbeeld witwasactiviteiten, matchfixing en andere vormen
van oneerlijk spelverloop. Ook moet hij (afwijkende) patronen kunnen
herkennen die duiden op onverantwoord spelgedrag.
Het vorenstaande vereist dat de bedrijfsvoering ook controleerbaar moet
zijn. Zonder controleerbaarheid is immers niet na te gaan of de relevante
onderdelen van de bedrijfsvoering inderdaad verantwoord en
betrouwbaar zijn. De bedrijfsvoering moet daarom toegankelijk, inzichtelijk en testbaar zijn en bovendien goed geadministreerd worden.
Tweede lid
Het tweede lid geeft in belangrijke mate een nadere invulling aan het
eerste lid. Op grond van het tweede lid worden eisen gesteld aan de
middelen die voor het organiseren van de kansspelen op afstand worden
gebruikt en de wijzen waarop deze worden aangewend. Dit wordt verder
aangeduid als de middelen, processen en procedures. Op grond van
onderdeel a worden eisen aan de middelen, processen en procedures
gesteld in het belang van de betrouwbare, verantwoorde en controleerbare bedrijfsvoering. Onderdeel b voorziet in aanvullende eisen in het
belang van de controleerbaarheid. Met de woorden «in ieder geval» is tot
uitdrukking gebracht dat deze invulling niet geheel uitputtend is. In
bijzondere gevallen kan de kansspelautoriteit de vergunninghouder,
indien dat noodzakelijk is in het belang van de verantwoorde,
betrouwbare en controleerbare organisatie van kansspelen op afstand,
een bijzondere aanwijzing geven met betrekking tot zijn bedrijfsvoering,
ook indien die voldoet aan de technische en operationele vereisten en
gekeurd is door een geaccrediteerde keuringsinstelling.
Onderdeel a (technische en operationele vereisten)
Om te zorgen dat de bedrijfsvoering verantwoord, betrouwbaar en
controleerbaar is, worden technische en operationele eisen gesteld aan
onder meer de veiligheid van de gebruikte informaticasystemen en van de
elektronische betalingen. Kenmerk van deze technische en operationele
vereisten is dat deze controleerbaar zijn. Deze vereisten zijn niet allemaal
specifiek toegesneden op het organiseren van kansspelen op afstand.
Daarom zal bij de uitwerking in de lagere regelgeving zo veel mogelijk
worden aangesloten bij bestaande en gebruikelijke internationale
industriële normen. Hierbij kan worden gedacht aan de normen van de
ISO 27001 standaard van de International Standards Organisation (ISO)
met betrekking tot de veiligheid van informatie die in andere Europese
landen en in een belangrijk deel van de industrie worden gebruikt. Op het
gebied van elektronische betalingen kan gedacht worden aan de Payment
Card Industry Data Security Standard (PCI DSS).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

99

Naast deze generieke normen voor een verantwoorde, betrouwbare en
controleerbare bedrijfsvoering worden ook technische en operationele
vereisten gesteld die meer specifiek zijn toegesneden op de organisatie
van kansspelen op afstand. Ook bij de uitwerking hiervan in lagere
regelgeving wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de bestaande
internationale praktijk in de sector en bij de regelgeving van andere
Europese landen. In dit verband worden regels gesteld met betrekking tot
onder meer de wijze waarop de in het spel besloten kans tot stand komt,
zullen eisen worden gesteld aan de detectie van kansspelgerelateerde
vormen van misbruik en criminaliteit, zoals witwassen, matchfixing en
andere vormen van oneerlijk spelverloop, en zullen eisen worden gesteld
die bepaalde vergunningsvoorwaarden testbaar maken. Met testbare
vereisten worden de vergunningsvoorwaarden controleerbaar gemaakt.
Verder worden in het belang van een verantwoord en betrouwbaar
kansspelaanbod regels gesteld over het combineren van het kansspelaanbod met andere activiteiten, zodat bijvoorbeeld voorkomen kan
worden dat de vergunninghouder belang heeft bij kredietverlening aan
spelers, en het afscheiden en beveiligen van spelersgegevens.
Onderdeel b (keuring)
De middelen, processen en procedures die de vergunninghouder bij het
organiseren van de kansspelen op afstand gebruikt, moeten zowel bij de
vergunningverlening als daarna, tijdens het organiseren van de vergunde
kansspelen, voldoen aan de eisen van de Nederlandse kansspelregelgeving. Hiervoor wordt een systeem van keuring door een geaccrediteerde instelling voorgesteld. Onderdeel b vereist dat de middelen,
processen en procedures door een geaccrediteerde instelling zijn gekeurd.
De technische en operationele vereisten zullen vrij omvangrijk en
gedetailleerd zijn. Uit de praktijk van andere landen die kansspelen op
afstand hebben gereguleerd, blijkt dat behoefte kan bestaan om deze
vereisten vaak bij te stellen.
De Raad van Accreditatie kan organisaties op hun verzoek en volgens de
daarvoor gangbare normen (zoals de ISO normen 17025 en 17020)
accrediteren als inspectie-instellingen, als test laboratoria of als beide.
Deze organisaties (keuringsinstellingen) worden geaccrediteerd voor een
bepaalde scope, die beperkt wordt door de regels aan de hand waarvan
een keuringsinstelling de keuringen zal verrichten. In het kader van de
Nederlandse kansspelregelgeving zijn dit de voorwaarden (met name de
technische en operationele vereisten) waaraan een vergunninghouder
moet voldoen. Op grond van wederzijdse erkenning zijn ook nationale
accreditatie-instanties uit de andere EU- en EER-lidstaten bevoegd
keuringsinstellingen te accrediteren voor de Nederlandse scope.
De technische en operationele vereisten die aan het spelsysteem worden
gesteld en die scope van de keuring bepalen, zijn van uiteenlopende aard.
Het keuren van het spelsysteem vergt daarom bepaalde technische
competenties die ook uiteenlopend van aard zijn. De technische competenties, de normen en de methodieken van keuring worden in de lagere
regelgeving nader uitgewerkt. Bij de uitwerking van de technische en
operationele vereisten worden zo tevens eisen gesteld aan de technische
competenties die nodig zijn voor de keuring van een bepaald product
(bijvoorbeeld spelsoftware) of systeem dat onderdeel uitmaakt van het
spelsysteem.
Het spelsysteem moet ter gelegenheid van de vergunningaanvraag, na de
vergunningverlening bij wijzigingen van het spelsysteem en op daartoe
strekkende aanwijzing van de kansspelautoriteit, aan een keuring worden
onderworpen. Om dit mogelijk te maken, zal de kansspelaanbieder
continu gebruik moeten kunnen maken van de diensten van een van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

100

geaccrediteerde keuringsinstellingen. Hij moet de kansspelautoriteit op
grond van artikel 34k berichten welke keuringsinstelling hij daartoe inzet.
De vergunninghouder moet de kansspelautoriteit op grond van het
voorgestelde artikel 34k ook de desbetreffende keuringsrapporten
overleggen. Aan de hand van deze rapporten en de overige beschikbare
gegevens beoordeelt de kansspelautoriteit of sprake is van voldoende
naleving. Naast de eerdere beoordeling van de vergunninghouder bij de
vergunningverlening vormt een positief keuringsrapport een belangrijke
indicatie dat de vergunninghouder de vergunningsvoorwaarden naleeft.
Daarnaast kan de kansspelautoriteit bij de beoordeling van de naleving
ook nog andere factoren betrekken, zoals klachten van spelers en andere
externe signalen, daarop nader onderzoek instellen en waar nodig een
nadere keuring gelasten.
Keuring bij aanvraag en vergunningverlening
Een vergunning kan worden verleend indien het spelsysteem voor de
ingebruikname aantoonbaar aan de Nederlandse kansspelregelgeving
voldoet. Dit moet blijken uit een eerste keuringsrapport (de initiële
keuring). De kansspelautoriteit kan toestaan dat deze initiële keuring pas
na enige tijd plaatsvindt, mits tussentijds voldoende is gewaarborgd dat
het spelsysteem verantwoord, betrouwbaar en controleerbaar is. De
doorlooptijd van een vergunningaanvraag zal naar schatting ongeveer zes
maanden bedragen. Om een snelle opening van de vergunde markt
mogelijk te maken, kan het wenselijk zijn aanbieders gedurende een
periode van zes maanden tot een jaar de gelegenheid te geven een deel
van de tijdsintensieve technische keuringen af te ronden. Daarvoor moet
wel bij de aanvraag worden aangetoond dat het spelsysteem kort voor de
vergunningverlening is gekeurd in een andere lidstaat (of een staat als
bedoeld in art 31g, vijfde lid) door een door die staat erkende keuringsinstelling, dat de door die staat gestelde technische en operationele
vereisten naar het oordeel van de betrokken keuringsinstelling vergelijkbaar zijn met de Nederlandse vereisten, en dat die keuring heeft geleid
tot een positief keuringsrapport. Deze voorwaarden worden op grond van
het vijfde lid in de lagere regelgeving nader uitgewerkt. Hiermee wordt
voorkomen dat opening van de markt voor kansspelen op afstand nog
niet mogelijk is vanwege nog niet afgeronde, tijdsintensieve keuringen,
zoals dat bijvoorbeeld het geval was bij de opening van de markt voor
kansspelen op afstand in Denemarken.
Keuring na wijzigingen
De vergunninghouder moet voorgenomen wijzigingen in het spelsysteem
vooraf laten onderwerpen aan een keuring door een geaccrediteerde
keuringsinstelling en de kansspelautoriteit hierover (op grond van het
voorgestelde artikel 34k) informeren. Aangezien wijzigingen in de praktijk
aan de orde van de dag zijn – met name waar het gaat om de elektronische middelen – wordt op grond van het vijfde lid voorzien in enkele
uitzonderingen op het vereiste van voorafgaande keuring. Keuring
achteraf is verantwoord, indien de desbetreffende wijziging van het
spelsysteem geen cruciale gevolgen heeft voor de verantwoorde,
betrouwbare en controleerbare organisatie van de kansspelen op afstand,
maar louter technisch van aard is. Keuring achteraf is ook verantwoord,
indien de desbetreffende wijziging noodzakelijk is voor de veiligheid van
het systeem. In die gevallen kan keuring ook korte tijd na implementatie
van de wijziging plaatsvinden. Dergelijke wijzigingen moeten onverwijld
kunnen worden aangebracht. De desbetreffende wijzigingen van het
spelsysteem moeten dan wel binnen enkele maanden alsnog worden
gekeurd. Dit wordt in de lagere regelgeving nader uitgewerkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

101

Derde lid (keuring op aanwijzing van de kansspelautoriteit)
Op grond van de rapporten van de initiële keuring en de meldingen van
wijzigingen kan de kansspelautoriteit beoordelen of het spelsysteem is
gekeurd.
In de internationale praktijk is het gebruikelijk dat het gehele spelsysteem
naast de initiële keuring voor de ingebruikname en naast de keuringen
van de wijzigingen, ook jaarlijks wordt gekeurd. Dit brengt aanzienlijke
extra kosten voor de vergunninghouder met zich mee, hetgeen de
beoogde kanalisatie niet ten goede komt.
Daarom worden de aanvullende keuringen – naast de initiële keuring en
de keuring van veranderingen – in het Nederlandse stelsel niet jaarlijks
uitgevoerd, maar op tijdstippen die de kansspelautoriteit bepaalt. Die
tijdstippen worden door de kansspelautoriteit op basis van een risicoanalyse en steekproefsgewijs bepaald. De door de vergunninghouder
ingeschakelde geaccrediteerde keuringsinstelling voert op kosten van de
vergunninghouder keuringen uit op een moment dat door de kansspelautoriteit wordt bepaald. Op grond van het derde lid kan de kansspelautoriteit daarbij bepalen dat slechts een of meerdere onderdelen van het
spelsysteem moeten worden gekeurd.
Bij haar risicoanalyse betrekt de kansspelautoriteit de haar ter beschikking
staande gegevens, waaronder ingekomen klachten van spelers, informatie
van andere toezichthouders en de rapporten van keuringen die in het
kader van een buitenlandse vergunning van de betrokken vergunninghouder zijn uitgevoerd.
Aanvullende steekproefsgewijze keuringen stellen veilig dat ook vergunninghouders ten aanzien van wie dergelijke indicaties niet aanwezig zijn,
toch op ieder moment een aanwijzing tot het laten verrichten van een
aanvullende keuring kunnen verwachten.
Omdat deze aanvullende keuringen niet op gezette tijden plaatsvinden en
kort van tevoren aangekondigd worden, wordt verwacht dat dit leidt tot
betere naleving door de vergunninghouder van de Nederlandse kansspelregelgeving.
Aanvullende keuring op basis van steekproeven en een risicoanalyse door
de kansspelautoriteit leidt naar verwachting tot een lagere frequentie van
aanvullende keuringen voor de gemiddelde vergunninghouder ten
opzichte van periodieke (jaarlijkse) keuringen, en daarmee tot lagere
lasten en tot een effectiever toezicht.
Vierde lid
In het belang van de interne bedrijfsvoering van de vergunninghouder en
het externe nalevingstoezicht door de kansspelautoriteit moet de
vergunninghouder op grond van het vierde lid een of meer ter zake
kundige functionarissen aanwijzen die binnen zijn organisatie verantwoordelijk en beschikbaar zijn voor zowel de uitvoering van de Nederlandse
kansspelregelgeving als het interne toezicht daarop. In de internationale
praktijk worden dergelijke interne functionarissen wel aangeduid als
compliance officers. In de lagere regelgeving kan desgewenst nadere
invulling worden gegeven aan de vereisten met betrekking tot de kennis
en/of ervaring van deze functionaris.
Deze functionaris moet binnen de organisatie van de vergunninghouder
en ook voor de kansspelautoriteit beschikbaar zijn. Hij vormt zo een
schakel tussen de (desbetreffende medewerkers van de) vergunninghouder en de kansspelautoriteit. Deze functionaris kan uiteraard alleen
verantwoordelijk zijn voor de uitvoering en naleving binnen de organisatie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

102

van de aanbieder. De uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de
uitvoering en de naleving berust dus niet bij deze functionaris, maar bij de
vergunninghouder. Het vierde lid staat er niet aan in de weg dat de
vergunninghouder, gelet op bijvoorbeeld de omvang van zijn organisatie,
meerdere van deze functionarissen met ieder hun eigen taken en
verantwoordelijkheden aanwijst, mits dit wordt gemeld aan de kansspelautoriteit.
Vijfde lid
Op grond van het vijfde lid worden in de lagere regelgeving nadere regels
gesteld met betrekking tot de voor de organisatie van kansspelen op
afstand relevante onderdelen van de bedrijfsvoering.
Onderdeel c
De mogelijkheid om vergunninghouders te verplichten tot samenwerking
met derden in het belang van de verantwoorde, betrouwbare en controleerbare organisatie van de kansspelen op afstand heeft onder meer
betrekking op de samenwerking door de vergunninghouder met derden,
waaronder organisaties als de European Sports Security Association
(ESSA) of de European Lotteries Monitoring System (ELMS) en kansspeltoezichthouders, om matchfixing zoveel mogelijk te onderkennen en waar
mogelijk te bestrijden. Op grond van onderdeel c kunnen ook andere
vormen van samenwerking met derden worden voorgeschreven, indien
dat noodzakelijk is voor de verantwoorde, betrouwbare en controleerbare
organisatie van de vergunde kansspelen.
Onderdeel d
De bescherming van de speler als consument speelt op verschillende
plaatsen in de Wok en de voorgestelde regulering van kansspelen op
afstand een belangrijke rol. Zo bevat artikel 4a regels met betrekking tot
zorgvuldige, evenwichtige en niet-misleidende wervings- en reclameactiviteiten en maatregelen en voorzieningen om verslaving zoveel mogelijk
te voorkomen. Op grond van het voorgestelde artikel 31k worden aan de
inschrijving als speler bepaalde voorwaarden in de sfeer van de consumentenbescherming verbonden, zoals kennisneming van bijvoorbeeld het
privacy-reglement en de door de vergunninghouder gehanteerde
algemene voorwaarden. Op grond van onderdeel d worden in de lagere
regelgeving eisen aan de bedrijfsvoering gesteld in het belang van de
consumentenbescherming. In dit verband wordt onder meer gedacht aan
het beschikken over een klantendienst en de bereikbaarheid en het
functioneren daarvan, en regels met betrekking tot de informatievoorziening aan de speler. Ook zullen regels worden gesteld om de transparantie en kenbaarheid voor de consument bij uitbesteding van onderdelen
van het spelsysteem veilig te stellen; ook indien de vergunninghouder
onderdelen als reclame en werving, het feitelijke spelaanbod of het
klantbeheer aan derden uitbesteedt, moet het voor de consument
duidelijk wie de vergunninghouder is.
Onderdeel e
In de complexe internationale praktijk van het aanbod van kansspelen op
afstand dat moet worden gereguleerd, worden bepaalde onderdelen van
het spelsysteem door aanbieders veelal aan gespecialiseerde derden
uitbesteed. Het gaat hierbij onder meer om het beheer en de ontwikkeling
van de spelsoftware, van de spelersadministratie, van de transactieadministratie, van de reclame- en wervingsactiviteiten, van de klantenservice

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

103

en van de interne detectie van kansspelgerelateerde vormen van misbruik
en criminaliteit.
Uitbesteding is op zichzelf niet bezwaarlijk, mits de naleving van de
kansspelregelgeving en het toezicht daarop gewaarborgd blijven.
Uitbesteding ontheft de vergunninghouder daarom niet van zijn verplichtingen en aansprakelijkheid als vergunninghouder. Ook indien bepaalde
onderdelen van de bedrijfsvoering feitelijk door gespecialiseerde derden
worden verzorgd, blijft de vergunninghouder verantwoordelijk voor de
naleving van de Nederlandse kansspelregelgeving. In de lagere regelgeving worden daarom nadere eisen gesteld aan de uitbesteding van
onderdelen van de bedrijfsvoering. Zo zal uitbesteding het interne en het
externe toezicht op naleving niet in de weg mogen staan. Ook mag
uitbesteding er niet toe leiden dat de eisen die aan de betrouwbaarheid en
bekwaamheid van de vergunninghouder worden gesteld, worden
omzeild.
Artikel 31i (betrouwbaarheid)
Eerste lid
Zowel de speler als consument van kansspelen op afstand, als de
overheid moeten kunnen vertrouwen op de integriteit van de vergunninghouder en de door hem bij de organisatie van kansspelen op afstand
betrokken personen. De betrouwbaarheid van de vergunninghouder, van
degenen die bij het organiseren van de kansspelen op afstand betrokken
zijn en van de uiteindelijk belanghebbende, moet daarom redelijkerwijs
buiten twijfel staan. Aangezien de kansspelautoriteit bij de beoordeling
van de betrouwbaarheid in bepaalde gevallen deels afhankelijk is van
gegevens die uit het buitenland moeten komen, ligt de bewijslast voor de
betrouwbaarheid bij degene die in aanmerking wil komen voor een
kansspelvergunning. In dit opzicht is aansluiting gezocht bij de betrouwbaarheidsbeoordeling op grond van de Wet op het financieel toezicht.
Tweede lid
Aangezien de vergunninghouder een rechtspersoon is, wordt zijn
betrouwbaarheid mede bepaald door die van de bij zijn organisatie
betrokken personen. Daarbij gaat het met name om bestuurders,
managers en werknemers wiens rol in de organisatie van invloed kan zijn
op de betrouwbaarheid van de vergunninghouder. Zo is bijvoorbeeld het
behoorlijk beheer van spelerstegoeden afhankelijk van de integriteit van
degenen die het financiële management van de vergunninghouder
verzorgen, en is effectieve detectie en preventie van witwassen, matchfixing en andere vormen van kansspelgerelateerde onregelmatigheden
afhankelijk van de integriteit van de daarmee belaste werknemers.
Het tweede lid voorziet om deze reden in een verplichting voor de
vergunninghouder om een adequaat beleid te voeren met betrekking tot
de waarborging van de interne betrouwbaarheid. Hierbij wordt gedacht
aan organisatorische regels en procedures die binnen de organisatie van
de vergunninghouder de betrouwbaarheid van het personeel en andere
bij de organisatie van de kansspelen op afstand betrokken personen
voortdurend bewaken. Het gaat hierbij om leidinggevenden die invloed op
andere betrokkenen kunnen uitoefenen, om personen op sleutelposities
die zich functioneel in een positie bevinden waarin zij een beduidend
verschil kunnen maken voor de betrouwbaarheid van de vergunninghouder, en om personen die bij het organiseren van de kansspelen op
afstand met spelers in aanraking komen. Hun handelen kan van directe
invloed zijn op consumentenbelangen. Personen op sleutelposities zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

104

onder meer degenen die belangrijke taken uitvoeren op het gebied van de
financiële controle, van het beheer van de spelen, de transacties en van
het spelersbestand, van werving, van informaticasystemen en van
beveiliging, of die daaraan leiding geven. In lagere regelgeving wordt het
betrouwbaarheidsvereiste verder uitgewerkt.
Derde en vierde lid
In het derde lid wordt verdere invulling gegeven aan het eerste lid. Bij de
beoordeling van de betrouwbaarheid van de (potentiële) vergunninghouder, van de personen die zijn beleid bepalen of mede bepalen en van
de uiteindelijk belanghebbende, kan de kansspelautoriteit in ieder geval
gebruik kunnen maken van het instrumentarium van de Wet Bibob. In de
Evaluatie- en uitbreidingswet Bibob (Wet van 28 maart 2013, Stb. 2013,
125) is reeds geregeld dat dit instrumentarium kan worden toegepast in
de speelautomatensector. Ook de sector van kansspelen op afstand is –
hoewel door haar elektronische karakter beter controleerbaar – gevoelig
voor misbruik voor criminele doeleinden en witwaspraktijken. Een
kansspelaanbieder in de speelautomatensector die op grond van het
Bibob-instrumentarium geen vergunning krijgt, kan om op dezelfde grond
uiteraard ook geen vergunning krijgen voor het aanbieden van kansspelen
of afstand. De effectiviteit van het Bibob-instrumentarium is overigens wel
afhankelijk van de mate waarin gegevens uit het buitenland kunnen
worden verkregen.
Vijfde lid
In de lagere regelgeving worden nadere regels gesteld met betrekking tot
de betrouwbaarheid van de vergunninghouder en van de bij zijn organisatie betrokken personen. Daarbij wordt waar mogelijk aangesloten bij de
vereisten die op grond van hoofdstuk 2 van het Besluit prudentiële regels
Wft aan internationaal opererende financiële instellingen worden gesteld.
Hierdoor kan de kansspelautoriteit aansluiten bij de expertise en
ervaringen van de toezichthouder op grond van de Wet op het financieel
toezicht.
Bij de beoordeling van de betrouwbaarheid van de vergunninghouder
wordt, naast overtredingen van (Nederlandse of buitenlandse) kansspelregelgeving, rekening gehouden met een breed scala aan strafrechtelijke
antecedenten, toezichtantecedenten, financiële antecedenten, fiscaal
bestuursrechtelijke antecedenten en overige antecedenten. Ook wordt in
aanmerking genomen de mate waarin de vergunninghouder heeft
voldaan aan zijn financiële verplichtingen uit bestuurlijke sancties, de
kansspelheffing en de kansspelbelasting.
De aanbieder moet onder meer een verklaring omtrent het gedrag of,
indien het een buitenlandse aanbieder betreft, een vergelijkbaar
document overleggen waaruit blijkt dat hij geen relevante antecedenten
heeft.
Artikel 31j (deskundigheid)
De verantwoorde, betrouwbare en controleerbare organisatie van
kansspelen op afstand wordt in belangrijke mate bepaald door de
professionele kwaliteit van het bestuur van de vergunninghouder en van
het personeel en derden op belangrijke posities. Zo zal een kansspelaanbieder met een ondeskundig bestuur die de organisatie van kansspelen op
afstand geheel of grotendeels aan derden uitbesteedt, niet goed in staat
zijn om de deskundigheid van die derden te kunnen beoordelen, waardoor
de verantwoorde, betrouwbare en controleerbare organisatie van de
georganiseerde kansspelen in het geding komt. De vergunninghouder kan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

105

bepaalde werkzaamheden aan derden uitbesteden, voor zover die derden
voldoen aan de terzake gestelde deskundigheidsvereisten.
De leden van het bestuur van de vergunninghouder moeten beschikken
over voldoende deskundigheid om dat te kunnen beoordelen, zodat er op
kan worden vertrouwd dat het beleid van de vergunninghouder binnen de
grenzen van een verantwoorde, betrouwbare en controleerbare organisatie van de kansspelen blijft.
Leidinggevenden, personen op sleutelposities en personen die bij het
organiseren van kansspelen op afstand met spelers in aanraking komen,
spelen een belangrijke rol bij de uitvoering van dat beleid. Ook zij moeten
beschikken over de nodige deskundigheid, waaronder begrepen
geschiktheid en kennis of ervaring, op hun gebied. Zo kan bijvoorbeeld
niet voorshands worden aangenomen dat bijvoorbeeld de voorschriften
met betrekking tot de preventie van kansspelverslaving adequaat
nageleefd zullen worden, indien de medewerkers van de klantendienst,
degenen die de spelersgegevens analyseren op verslavingsrisico’s en zij
die bij risicovol speelgedrag de spelers aanspreken, niet de nodige kennis
en/of ervaring op dat gebied hebben. De vergunninghouder moet er
daarom voor zorgen dat de leidinggevenden, de personen op sleutelposities en de personen die bij het organiseren van kansspelen op afstand
met spelers in aanraking komen, beschikken over passende deskundigheid.
In beginsel kan de vereiste deskundigheid worden aangetoond worden
aan de hand van opleiding en ervaring. Op bepaalde gebieden zal een
opleiding zijn vereist. Zo zal van bestuursleden, sleutelpersoneel en
personeel in contact met spelers vereist worden dat zij met goed gevolg
een korte opleiding gevolgd hebben met betrekking tot verslavingspreventie. Vooral bij leidinggevenden zal echter meer waarde gehecht
worden aan ervaring en expertise met betrekking tot de specifieke aard en
risicos van de organisatie van kansspelen op afstand.
Afdeling 4. Het organiseren van kansspelen op afstand
Artikel 31k
Artikel 31k bevat een aantal bepalingen met betrekking tot de inschrijving
en aanmelding van spelers bij de vergunninghouder. Het doel hiervan is
dat de vergunninghouder weet wie aan de door hem georganiseerde
kansspelen deelneemt of wil gaan deelnemen. Elke speler die gebruik
maakt van de spelomgeving van de aanbieder, moet door de vergunninghouder worden herkend als een unieke speler. De effectiviteit van
maatregelen op het gebied van onder meer het voorkomen van kansspelverslaving en witwassen is afhankelijk van die herkenning van de speler.
De vergunninghouder moet weten wie de speler is om bijvoorbeeld te
kunnen vaststellen dat deze meerderjarig is en niet is ingeschreven in het
centraal register uitsluiting kansspelen (artikel 33h). Dit geldt zowel voor
als tijdens het spel.
Eerste lid
Op grond van het eerste lid mag de vergunninghouder uitsluitend
kansspelen op afstand aanbieden aan personen die door hem als speler
zijn ingeschreven en die bij hem als speler zijn aangemeld.
De inschrijving als speler is in beginsel een eenmalige handeling, waarbij
de identiteit van de betrokkene wordt vastgesteld en waarbij wordt
gecontroleerd of deze mag deelnemen aan de kansspelen op afstand.
Inschrijving geschiedt door middel van opgave van een aantal persoon-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

106

lijke gegevens, die op grond van het vierde lid in lagere regelgeving nader
worden uitgewerkt. Hierbij wordt in ieder geval gedacht aan de voor- en
achternaam van de betrokkene, diens geboortedatum, betaalrekeningnummer en e-mailadres. Bij het openen van de betaalrekening is de
identiteit van de betrokkene door de bank of betaaldienstverlener aan de
hand van een identiteitsbewijs vastgesteld en is die identiteit geverifieerd.
Aangezien de vergunninghouder personen die zijn opgenomen in het
centraal register uitsluiting kansspelen (artikel 33h) niet als speler mag
inschrijven en dat register in het belang van de gegevenskwaliteit door
hem wordt geraadpleegd aan de hand van het burgerservicenummer van
de betrokkene, wordt bij de inschrijving ook dat burgerservicenummer
verlangd. Indien de betrokkene daar niet over beschikt, kan het register
aan de hand van andere persoonsgegevens worden geraadpleegd.
Na de inschrijving als speler meldt de betrokkene zich bij ieder bezoek aan
de spelomgeving van de vergunninghouder aan als speler. Met die
aanmelding wordt redelijkerwijs verzekerd dat degene die na de
inschrijving wil gaan deelnemen aan de kansspelen op afstand, ook
daadwerkelijk degene is die zich als speler heeft laten inschrijven en wiens
identiteit is vastgesteld. De aanmelding bij ieder bezoek stelt de vergunninghouder ook in staat te controleren of de ingeschreven speler na diens
inschrijving niet alsnog is opgenomen in het centraal register uitsluiting
kansspelen.
De aanmelding als speler geschiedt op basis van een unieke inlognaam
met bijbehorend wachtwoord. Deze unieke combinatie geeft de speler
toegang tot zijn spelersprofiel met bijbehorend account. Automatische
aanmelding als speler, bijvoorbeeld door het door de webbrowser of app
laten onthouden van de inlognaam en het bijbehorende wachtwoord,
wordt niet toegestaan. De reden hiervoor is dat het niet mogelijk moet
kunnen zijn dat andere personen dan de als speler ingeschreven persoon
– bijvoorbeeld diens minderjarige kinderen – kunnen deelnemen aan de
vergunde kansspelen. Dit vormt een extra waarborg.
Tweede lid
Het tweede lid stelt een aantal voorwaarden aan de inschrijving als speler.
De vergunninghouder moet de identiteit vaststellen van degene die zich
als speler wil laten inschrijven, zodat hij weet wie de betrokken persoon is.
De vergunninghouder moet onder andere kunnen vaststellen dat de
betrokken persoon 18 jaar of ouder is en niet in het centraal register
uitsluiting kansspelen (artikel 33h) is opgenomen. Aan minderjarigen en
aan personen die zich in dat register hebben ingeschreven, mogen
immers geen kansspelen op afstand worden aangeboden. De wijze
waarop de identiteit wordt vastgesteld en geverifieerd, wordt in de lagere
regelgeving nader uitgewerkt. Verificatie van de identiteit kan bijvoorbeeld
geschieden aan de hand van vergelijking van de persoons- en contactgegevens van de betrokkene met de gegevens over zijn betaalrekening die
deze voor de inschrijving heeft moeten verstrekken en het kopie van het
identiteitsbewijs van de persoon.
Bij de inschrijving moet de betrokken persoon zelf een spelersprofiel
opstellen waarin hij een aantal grenzen aan zijn toekomstige speelgedrag
stelt. Gedacht wordt aan een maximum bedrag dat hij per dag, week of
maand naar de speelrekening wil overmaken, een maximum saldo op die
speelrekening en een maximaal aantal bezoeken per dag, week of maand.
Met het invullen van het spelersprofiel wordt de betrokken persoon zelf
gedwongen vooraf te reflecteren over zijn speelgedrag en stelt hij de
vergunninghouder in staat bij overschrijding van de grenzen van dat
profiel in zijn speelgedrag te interveniëren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

107

Het profiel kan worden gewijzigd, met dien verstande dat een verlaging
van de grenzen direct in werking treedt, en een verhoging eerst na
verloop van enige tijd. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
worden in overleg met de instellingen voor verslavingszorg nadere regels
gesteld met betrekking tot het spelersprofiel.
Wanneer een spelersaccount door de speler of door de vergunninghouder
wordt gesloten, worden de gegevens met betrekking tot het spelersprofiel
verwijderd. In lagere regelgeving wordt nader uitgewerkt welke bewaartermijnen hiervoor zullen gelden. Ook moet de speler, voordat hij kan
worden ingeschreven, uitdrukkelijk instemmen met onder meer de door
de vergunninghouder gehanteerde algemene voorwaarden en diens
privacy-reglement.
Derde lid
Personen die in het centraal register uitsluiting kansspelen (artikel 33h)
zijn opgenomen, mogen op grond van het tweede lid niet als speler bij
een vergunninghouder worden ingeschreven. Indien een speler eerst na
de inschrijving in het centraal register wordt opgenomen, moet zijn
inschrijving als speler door de vergunninghouder worden beëindigd.
Daarnaast mag de vergunninghouder op grond van het derde lid niet
toestaan dat een persoon ten aanzien van wie hij redelijkerwijs moet
vermoeden dat deze door onmatige deelname aan kansspelen of door
kansspelverslaving schade kan berokkenen aan zichzelf of aan zijn
naasten, zich als speler aanmeldt. Het gaat hierbij om personen die nog
niet in het register zijn ingeschreven, maar ten aanzien van wie de
vergunninghouder op basis van een analyse van diens speelgedrag en
een nader onderzoek (artikel 31m) wel redelijkerwijs moet vermoeden dat
zij door onmatige deelname aan kansspelen of kansspelverslaving zichzelf
of hun naasten schade kunnen berokkenen. Indien deze spelers zich niet
tijdelijk willen uitsluiten van verdere deelname aan risicovolle kansspelen
op afstand, in speelhallen en in speelcasino’s, moet de vergunninghouder
de kansspelautoriteit hiervan in kennis stellen en voorkomen dat de
betrokkenen kunnen blijven deelnemen aan de door hem georganiseerde
kansspelen op afstand.
Vierde lid
In het maatschappelijk belang van de preventie van kansspelverslaving
moet de vergunninghouder bij de inschrijving van een speler en bij ieder
bezoek van de speler aan de speelsite, het centraal register uitsluiting
kansspelen (artikel 33h) bevragen. In het belang van de kwaliteit van de
gegevens is het uitgangspunt dat die bevraging plaatsvindt aan de hand
van het burgerservicenummer van de betrokken speler. De vergunninghouder moet daarom gerechtigd zijn het burgerservicenummer voor dat
doel te gebruiken.
Vijfde lid
Op grond van het vijfde lid worden bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur nadere regels worden gesteld met betrekking tot onder meer
de inschrijving en aanmelding van spelers. Daarbij worden regels gesteld
met betrekking tot de verificatie van de identiteit van spelers, bijvoorbeeld
door het storten van een klein geldbedrag vanaf de opgegeven betaalrekening. Voorts wordt gedacht aan bepalingen met betrekking tot de
zorgvuldige omgang door de ingeschreven speler van de inloggegevens
om te voorkomen dat anderen zich daarmee voor deelname aan
kansspelen kunnen aanmelden. Ook zal degene die als speler wil worden
ingeschreven uitdrukkelijk moeten verklaren dat hij handelingsbekwaam

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

108

is en uitsluitend voor eigen rekening en risico speelt. Verder wordt
geregeld in welke gevallen de mogelijkheid om te spelen wordt geschorst
of beëindigd. Bij schorsing wordt gedacht in situaties waarin de vergunninghouder een onderzoek instelt naar mogelijke betrokkenheid van de
speler bij kansspel-gerelateerde criminaliteit of andere onregelmatigheden.
Artikel 31l
Het voorgestelde artikel 31l heeft betrekking op betalingstransacties
tussen de vergunninghouder en de ingeschreven speler, en de spelerstegoeden bij de vergunninghouder.
Eerste lid
Op grond van het eerste lid worden in de lagere regelgeving regels
gesteld met betrekking tot de betalingen tussen de vergunninghouder en
de bij hem ingeschreven speler. Deze zullen onder meer betrekking
hebben op de spelersrekening. Dit is een interne rekening die de
vergunninghouder opent ten behoeve van een individuele, door hem na
identificatie ingeschreven speler. De speler kan hierop vanaf ieder door de
vergunninghouder aanvaard betaalinstrument geld storten. om bij
deelname aan kansspelen in te kunnen zetten, mits vaststaat de met dat
betaalinstrument geïnitieerde betalingen zijn te herleiden tot zijn persoon.
De speler kan op zijn spelersrekening ook zijn spelerswinsten ontvangen
en deze laten overmaken naar zijn tegenrekening. De speler kan bij
inschrijving slechts één tegenrekening opgeven. Hij kan als tegenrekening
iedere op zijn naam gestelde betaalrekening gebruiken, mits zijn identiteit
als rekeninghouder door de betrokken betaaldienstverlener deugdelijk is
geverifieerd.
De geldbetalingen tussen speler en vergunninghouder verlopen in
beginsel uitsluitend via de spelersrekening van de ingeschreven speler.
Indien een prijs in natura wordt gewonnen, kan hiervan overeenkomstig
in lagere regelgeving te stellen regels worden afgeweken, zolang de
uitreiking daarvan aan de speler traceerbaar is en voldoet aan de eisen
van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme.
Overdrachten tussen spelersrekeningen onderling zijn niet toegestaan,
aangezien dit aanzienlijke risico’s op het gebied van fraude en witwassen
kan meebrengen.
Het saldo op de spelersrekening behoort toe aan de speler. De vergunninghouder mag echter geen betalingen aan de speler doen voordat hij
diens identiteit heeft geverifieerd. In de lagere regelgeving wordt de wijze
waarop die verificatie kan plaatsvinden nader uitgewerkt. Gedacht wordt
aan het overmaken van een bedrag – bijvoorbeeld een eurocent – door de
speler van zijn tegenrekening naar de spelersrekening, waarmee vast
komt te staan dat de speler ook daadwerkelijk de beschikking heeft over
de tegenrekening die hij bij zijn inschrijving heeft opgegeven, en aan het
overleggen van documenten waaruit de door hem opgegeven identiteit
blijkt, zoals bijvoorbeeld een kopie van zijn identiteitsbewijs. Dit verschaft
de vergunninghouder de nodige gegevens waarmee – zo deze met elkaar
in overeenstemming zijn – de identiteit afdoende kan worden geverifieerd.
Niet uitgesloten is dat op termijn andere methoden van verificatie
beschikbaar komen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

109

Tweede lid
Op grond van het tweede lid moet de vergunninghouders passende
waarborgen treffen voor het veilig verloop van de betalingen tussen hem
en de speler. Voorts moet hij met passende maatregelen waarborgen dat
spelerstegoeden te allen tijde uitbetaald kunnen worden. Voorkomen
moet worden dat hij tekort schiet in het uitbetalen van spelerstegoeden, al
dan niet als gevolg van financiële problemen, faillissement of surseance.
Omdat het saldo op de spelersrekeningen toebehoort aan de spelers, is
het in beginsel niet wenselijk dat spelerstegoeden deel uitmaken van het
risicodragend vermogen van de vergunninghouder, waardoor bijvoorbeeld speculatie met de spelerstegoeden mogelijk zou worden. Het saldo
van de rekening waarop de spelerstegoeden gestort worden, moet verder
altijd ten minste gelijk zijn aan het totaal van de spelerstegoeden van de
spelers.
De vergunninghouder moet de saldi van de spelersrekeningen veilig
stellen door verzekering of door afscheiding van zijn risicodragende
vermogen. Indien hij kiest voor dit laatste, bepaalt hij zelf hoe hij de saldi
op de spelersrekeningen van het risicodragend kapitaal afscheidt. Hij kan
daarbij kiezen voor een Nederlandse stichting, bijvoorbeeld naar het
model waarop Nederlandse advocaten hun derdengelden afschermen, of
voor een trust naar Angelsaksisch recht. Welke vorm hij ook kiest,
vergunninghouder moet er in ieder geval voor zorgen dat de spelerstegoeden op zo’n manier zijn afgeschermd dat ze bij een eventueel
faillissement altijd buiten de boedel vallen. Ook een derdenrekening zoals
die in de Nederlandse notariële en gerechtsdeurwaarderspraktijk wordt
gebruikt, is een geschikt instrument om de saldi van de spelersrekeningen
af te scheiden van het risicodragend vermogen (derde lid). De kansspelautoriteit beoordeelt of de door de vergunninghouder getroffen maatregelen
toereikend zijn.
Daarnaast moet de vergunninghouder waarborgen dat het saldo op de
spelersrekening te allen tijde, dus ook ingeval van surseance of faillissement, aan de rechthebbende kan worden uitgekeerd. Dit betekent dat hij
naast verzekering van de saldi op de spelersrekeningen of afscheiding van
die saldi van zijn risicodragende kapitaal moet voorzien in passende
maatregelen en procedures die veilig stellen dat te allen tijde duidelijk is
welke speler recht heeft op welke uitkering en dat er ook een of meerdere
personen zijn die de uitkering daadwerkelijk zullen kunnen verzorgen, ook
ingeval van faillissement. In de gegeven voorbeelden kan hierbij worden
gedacht aan het bestuur van de stichting of de trustee van de trust die de
saldi beheert, of aan een accountant die gerechtigd is de saldi uit te keren.
Derde lid
Het derde lid maakt het mogelijk dat de vergunninghouder bij het
afscheiden van de spelerstegoeden van het risico dragende eigen
vermogen kan kiezen voor het gebruik van een derdenrekening zoals die
ook in de Nederlandse gerechtsdeurwaarderspraktijk wordt gebruikt. Op
grond van derde lid is artikel 19, eerste lid, tweede en derde volzin,
tweede en derde lid, vierde lid, tweede en derde volzin, vijfde, zesde en
achtste lid, van de Gerechtsdeurwaarderswet in dat geval van overeenkomstige toepassing.
Vierde lid
Op grond van het vierde lid worden nadere regels gesteld met betrekking
tot onder meer de opening, sluiting en schorsing van een speelrekening,
het storten van geld op die rekening en de betaling uit die rekening, en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

110

met betrekking tot de informatievoorziening aan de speler over zijn
speelrekening.
Zo zal onder meer worden geregeld dat de vergunninghouder ten
behoeve van een speler slechts één speelrekening kan openen, uitsluitend
gelden van de speler op die rekening aanvaardt die afkomstig zijn van
betaalinstrumenten die te herleiden zijn tot de persoon van de spelerde
door de speler gestorte en gewonnen gelden onverwijld op de speelrekening bijschrijft, speelwinsten uitsluitend uitkeert op de bij registratie
opgegeven tegenrekening, geen overboekingen toestaat tussen speelrekeningen van verschillende spelers en geen krediet aan de speler verstrekt
op diens speelrekening.
De speelrekening zal door de vergunninghouder moeten worden gesloten,
indien de inschrijving als speler wordt beëindigd. Het saldo van de
speelrekening wordt dan onverwijld overgeboekt naar de tegenrekening
van de speler. Behoudens enkele uitzonderingen – verband houdend met
bijvoorbeeld onderzoeken naar malversaties zoals bijvoorbeeld fraude of
oneerlijk spelverloop – heeft de speler te allen tijde recht op uitkering van
het saldo op zijn speelrekening.
Verder moet de vergunninghouder de speler gegevens verstrekken met
betrekking tot onder meer het saldo van diens speelrekening en de
relevante mutaties.
Artikel 31m (verslavingspreventie)
Eerste lid (registratie en analyse)
De vergunninghouder moet de voor het onderkennen van mogelijk
risicovol speelgedrag relevante gegevens registreren en deze gegevens
analyseren op basis van risico-indicatoren voor kansspelverslaving.
Daarmee kan (ontluikend) probleemgedrag vroegtijdig worden onderkend
en kan in het spelgedrag van de betrokken speler worden ingegrepen.
Op grond van het vijfde lid wordt in de lagere regelgeving nader
uitgewerkt welke gegevens in ieder geval moeten worden geregistreerd
en geanalyseerd. Daarbij worden ook de te hanteren risico-indicatoren
nader uitgewerkt. Het gaat hierbij in ieder geval om de hoogte van de
limieten in het spelersprofiel, verhogingen en overschrijdingen daarvan,
ontwikkelingen in de frequentie waarmee de speler deelneemt aan
kansspelen op afstand, en ontwikkelingen in de door hem op de spelersrekening gestorte bedragen. Dergelijke gegevens kunnen bij het organiseren
van kansspelen op afstand met elektronische middelen worden gegenereerd.
Daarnaast gaat het om ongewenst gedrag van de speler jegens
medespelers of jegens medewerkers van de vergunninghouder, bijvoorbeeld medewerkers van de klantendienst, en om externe signalen van
bijvoorbeeld gezinsleden van de speler. Deze indicatoren worden ook
gebruik bij kansspelen die in speelhallen en speelcasino’s worden
georganiseerd. De risico-indicatoren waarop de vergunninghouder het
spelgedrag registreert en analyseert, moeten voor spelers bekend zijn.
Indien de analyse daartoe aanleiding geeft, moet de vergunninghouder in
het speelgedrag interveniëren.
De registratie en analyse van gegevens met betrekking tot het speelgedrag kunnen op enig moment leiden tot de verwerking van bijzondere
persoonsgegevens, te weten gezondheidsgegevens in de zin van artikel 16
van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). Hierop is in de
toelichting bij de artikelen 27ja en 30v al nader ingegaan.
In lagere regelgeving worden eisen aan het spelsysteem gesteld. Daarbij
worden strenge eisen gesteld aan onder meer de bescherming en
verwerking van (bijzondere) persoonsgegevens (waaronder het gebruik

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

111

van het burgerservicenummer). Ook aan de systemen van landgebonden
vergunninghouder zullen dergelijke eisen worden gesteld.
Tweede lid
Indien analyse van de geregistreerde gegevens leidt tot een redelijk
vermoeden van onmatige deelname aan kansspelen of kansspelverslaving, moet de vergunninghouder het gedrag van de speler nader
onderzoeken. Een bepaalde risico-indicator kan immers duiden op een
(ontluikend) risicovol speelgedrag, maar zou ook een andere, meer
onschuldige verklaring kunnen hebben. Dit onderzoek geschiedt aan de
hand van een persoonlijk onderhoud met de speler. Dit onderhoud kan
door de organisator van kansspelen op afstand via elektronische weg
plaatsvinden (bijvoorbeeld via mail, beeldtelefoon of chat). De vergunninghouder zal zich daarbij moeten vergewissen van de juistheid van de
door hem geconstateerde speelgedrag en onderzoeken of de speler door
onmatige deelname of kansspelverslaving zichzelf of zijn naasten schade
kan berokkenen. Enkel financieel verlies is daarvoor niet voldoende,
aangezien verliezen nu eenmaal inherent is aan kansspelen. Onder meer
moet worden onderzocht of de speler zich de geconstateerde deelname
aan de kansspelen financieel wel kan veroorloven, in hoeverre sprake is
van afhankelijkheid van kansspelen, en welke invloed de deelname aan de
kansspelen heeft op het gedrag en de omgeving van de speler.
Dit betekent uiteraard niet dat de vergunninghouder een diepgravend
financieel onderzoek naar de financiële situatie van de speler moet
instellen en in het kader daarvan gegevens moet vergaren met betrekking
tot inkomens- en bestedingspatronen, maar wel moet hij tijdens het
onderhoud informeren naar de financiële gevolgen van het speelgedrag
voor de betrokken speler, aangezien dit een van de indicatoren voor
mogelijk risico- of probleemgedrag is.
Dit onderzoek moet worden uitgevoerd door medewerkers die kennis
hebben van verslavingsproblematiek en (ontluikend) probleemgedrag
kunnen onderkennen.
De vergunninghouder stelt een verslag van dit onderhoud op. Dit verslag
is onder meer van belang met het oog op verdere monitoring van de
speler en diens eventuele tijdelijke uitsluiting door de kansspelautoriteit
van verdere deelname aan risicovolle kansspelen (artikel 33da). Het
verslag is ook van belang voor het toezicht door de kansspelautoriteit op
naleving door de vergunninghouder van diens verplichtingen tot
interventie in het speelgedrag.
Derde lid
Indien de vergunninghouder op grond van de analyse van het speelgedrag en het persoonlijk onderhoud met de speler redelijkerwijs moet
vermoeden dat deze speler door onmatige deelname aan kansspelen of
kansspelverslaving zichzelf of zijn naasten schade kan berokkenen,
informeert hij de speler over diens speelgedrag in relatie tot verantwoord
speelgedrag. In wezen houdt hij die speler hiermee een spiegel voor
waardoor deze zich bewust moet worden van zijn speelgedrag en de
gevolgen daarvan. De vergunninghouder moet in zo’n geval voorkomen
dat de speler zich kan aanmelden voor verdere deelname aan de door
hem georganiseerde kansspelen (artikel 31k, derde lid).
De vergunninghouder is bovendien gehouden deze speler te adviseren
zich tijdelijk uit te sluiten van deelname aan kansspelen op afstand en
kansspelen in speelhallen of speelcasino’s, en hem te informeren over de
gevolgen daarvan. Deze zelfuitsluiting betekent dat de speler tijdelijk
wordt opgenomen in het centraal register uitsluiting kansspelen (artikel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

112

33h), waardoor hij gedurende zes maanden – of langer, indien hij dat
wenst – niet wordt toegelaten tot speelhallen en speelcasino’s in
Nederland en tot kansspelen op afstand die in Nederland worden
aangeboden. Op die beslissing kan de speler gedurende zes maanden niet
terugkomen.
Naar verwachting zal een grote meerderheid van de betrokken spelers dit
advies volgen. In dat geval moet de vergunninghouder de speler
desgevraagd behulpzaam zijn bij die zelfuitsluiting door de daartoe
benodigde feitelijke handelingen voor hem te verrichten. De speler kan
deze handelingen uiteraard ook zelf verrichten. De vergunninghouder kan
de speler niet verplichten tot een uitsluiting door inschrijving in het
register. De kansspelautoriteit heeft wel de bevoegdheid een speler op
onvrijwillige basis voor de duur van zes maanden in het register op te
nemen en hem zo uit te sluiten van deelname aan risicovolle kansspelen
op afstand, in speelhallen en in speelcasino’s (artikel 33da).
Vierde lid
Het vierde lid heeft betrekking op de speler die naar het deskundige
oordeel van de vergunninghouder door onmatige deelname aan
kansspelen of kansspelverslaving zichzelf of zijn naasten schade kan
berokkenen, maar die zich niet tijdelijk wil uitsluiten van deelname aan
kansspelen op afstand, in speelcasino’s en in speelhallen. De vergunninghouder moet de kansspelautoriteit hierover in kennis stellen. De kansspelautoriteit kan de betrokken speler vervolgens alsnog op onvrijwillige basis
tijdelijk uitsluiten van deelname aan die kansspelen (artikel 33da).
De vergunninghouder moet de kansspelautoriteit bij die kennisgeving de
nodige gegevens verstrekken die de kansspelautoriteit nodig heeft voor
de beoordeling of de betrokken speler inderdaad door onmatige
deelname aan kansspelen of kansspelverslaving zichzelf of zijn naasten
schade kan berokkenen en voor de eventuele voorbereiding van een
besluit met betrekking tot diens tijdelijke uitsluiting. Die gegevens worden
op grond van het vijfde lid in de lagere regelgeving nader uitgewerkt. Het
gaat hierbij in ieder geval om de gegevens en analyse omtrent het
speelgedrag van de betrokken speler (eerste lid), de uitkomst van het
onderzoek naar het gedrag van de speler (tweede lid) en de reactie van de
speler op het advies tot zelfuitsluiting (derde lid). De kansspelautoriteit
moet op de juistheid en volledigheid van deze gegevens kunnen afgaan.
Indien de door de vergunninghouder verstrekte gegevens in een
voorkomend geval echter ontoereikend zijn, kan de kansspelautoriteit
aanvullende gegevens van de vergunninghouder vragen. Ook kan zij zelf
aanvullende gegevens vergaren.
In het maatschappelijk belang van de preventie van kansspelverslaving
kan de vergunninghouder gebruik maken van het burgerservicenummer
van de betrokken speler. Met dit gebruik en met de kwaliteitscontroles die
binnen de BSN-infrastructuur gebruikt kunnen worden, wordt de kwaliteit
van de gegevens in het register bevorderd en daarmee het risico op
identiteitsverwisseling gereduceerd, en worden ook de administratieve en
uitvoeringslasten bij de vergunninghouder en de kansspelautoriteit
gedrukt. In de toelichting op artikel 33h, vijfde lid, wordt hierop nader
ingegaan. De vergunninghouder moet zich houden aan de privacywaarborgen en onder meer waarborgen dat het burgerservicenummer niet
voor ander doeleinden wordt gebruikt. Op grond van het vijfde lid worden
hierover nadere regels gesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

113

Vijfde lid
Op grond van het vijfde lid kunnen in de lagere regelgeving nadere regels
worden gesteld met betrekking tot de registratie en analyse van spelersgegevens en de gevolgen die de vergunninghouder daaraan moet
verbinden.
Onderdeel R (artikel 33da)
Personen die niet willen deelnemen aan kansspelen op afstand, in
speelcasino’s en in speelhallen kunnen zich, al dan niet door tussenkomst
van de organisator van dergelijke spelen en al dan niet met diens hulp,
tijdelijk uitsluiten van deelname aan dergelijke kansspelen door
inschrijving in het centraal register uitsluiting kansspelen (artikel 33h). Het
kan hierbij gaan om zelfuitsluiting op advies van een vergunninghouder
na analyse van het speelgedrag en een persoonlijk onderhoud met de
betrokken speler. Noodzakelijk is dit echter niet voor tijdelijke zelfuitsluiting van deelname aan dergelijke kansspelen; iedere Nederlands
ingezetene kan zich vrijwillig in het register inschrijven. Inschrijving in het
register kan echter ook op onvrijwillige basis geschieden.
Onvrijwillige uitsluiting is een zeer ingrijpende maatregel, waarom de
speler niet zelf heeft gevraagd. Zij gaat ook verder dan de onvrijwillige
uitsluiting door de vergunninghouder van deelname aan de door die
vergunninghouder zelf georganiseerde kansspelen, omdat de betrokken
speler door inschrijving van het centraal register ook is uitgesloten van
deelname aan alle andere risicovolle kansspelen die in speelhallen,
speelcasino’s en op afstand door de Nederlandse vergunninghouders
worden georganiseerd. Om de zorgvuldige beoordeling en de uniformiteit
in de uitvoering daarvan te waarborgen wordt de bevoegdheid tot
onvrijwillige uitsluiting bij de kansspelautoriteit gelegd.
Eerste lid
Het voorgestelde artikel 33da, eerste lid, geeft de raad van bestuur van de
kansspelautoriteit de bevoegdheid om probleemspelers die daartoe niet
zelf hebben gekozen, voor de duur van zes maanden uit te sluiten van
deelname aan kansspelen op afstand, in speelcasino’s en in speelhallen.
Het gaat hierbij met name om gevallen waarin de organisator van
dergelijke kansspelen na registratie en analyse van het speelgedrag en na
interventie en nader onderzoek, de speler vanuit zijn deskundigheid heeft
geadviseerd tot tijdelijke zelfuitsluiting, en waarin die speler dit advies niet
heeft gevolgd. De vergunninghouder moet in dergelijke gevallen de
kansspelautoriteit in kennis stellen en daarbij de nodige gegevens
verstrekken die in ieder geval betrekking hebben op het speelgedrag, de
analyse daarvan en het naar aanleiding hiervan door de vergunninghouder ingestelde onderzoek (artikelen 27ja, 30v en 31m).
Het kan echter ook gaan om gevallen waarin een derde belanghebbende,
bijvoorbeeld een gezinslid van de speler, zich rechtstreeks tot de kansspelautoriteit wendt met het verzoek om een speler tijdelijk van deelname uit
te sluiten. In dat geval heeft de kansspelautoriteit mogelijk minder
gegevens ter beschikking met betrekking tot het exacte speelgedrag van
de betrokkene, maar kunnen meer gegevens over de (persoonlijke en
maatschappelijke) gevolgen van dat speelgedrag beschikbaar zijn.
Naar aanleiding van de kennisgeving van de vergunninghouder of het
verzoek van een derde belanghebbende zal de kansspelautoriteit
onderzoeken of de betrokken speler inderdaad door zijn speelgedrag
schade aan zichzelf of zijn naasten kan aanrichten en door opneming in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

114

het centraal register tijdelijk van deelname aan risicovolle kansspelen op
afstand, in speelcasino’s en in speelhallen moet worden uitgesloten.
De procedurele aspecten van (de voorbereiding van) het besluit tot
onvrijwillige opname in het centraal register worden beheerst door de
Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij de voorbereiding van een besluit
tot tijdelijke uitsluiting moet de kansspelautoriteit de nodige kennis
vergaren omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen (artikel
3:2 Awb).
Relevante feiten zijn onder meer het speelgedrag van de betrokken speler
en de (negatieve) invloed van kansspelen op diens leven. Deze gegevens
zullen in de meeste gevallen voornamelijk afkomstig zijn van de vergunninghouder die de melding heeft gedaan en daarbij relevante gegevens
heeft verstrekt, of die naar aanleiding van zo’n melding nadere gegevens
aan de kansspelautoriteit moet verstrekken. Uit het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 Awb) vloeit voort dat de kansspelautoriteit zich ervan
moet van vergewissen dat het onderzoek door de vergunninghouder
zorgvuldig is geweest. De vergunninghouder moet gegevens over het
speelgedrag van de betrokkene hebben geanalyseerd, op basis daarvan
een redelijk vermoeden van risicovol speelgedrag hebben verkregen en
dit in een persoonlijk onderhoud met de betrokkene hebben besproken,
waarbij dat vermoeden niet is weggenomen. Een en ander moet op schrift
worden vastgelegd.
De gegevens kunnen ook afkomstig zijn van de betrokken speler zelf die in
de gelegenheid moet worden gesteld zijn zienswijze naar voren te
brengen (artikel 4:8 Awb), van een derde als bijvoorbeeld een gezinslid of
uit een advies van een externe deskundige op het gebied van verslavingszorg. De voorbereiding van het besluit over inschrijving in het
centraal register zal sneller en beter verlopen naarmate het door de
vergunninghouder ingestelde onderzoek zorgvuldiger is. Daarom worden
op grond van de voorgestelde artikelen 27ja, vijfde lid, 30v, vijfde lid, en
31m, vijfde lid, eisen gesteld aan de gegevensanalyse en het daarop
volgende onderzoek van de vergunninghouder. Op grond van deze
gegevens moet de kansspelautoriteit in beginsel de rechtstreeks bij het
besluit betrokken belangen kunnen afwegen (artikel 3:4 Awb) en het
besluit van een deugdelijke motivering kunnen voorzien (artikel 3:46 Awb).
Tweede lid
De vergunninghouder moet bij de kennisgeving de nodige gegevens
verstrekken die de kansspelautoriteit nodig heeft voor de voorbereiding
van het besluit met betrekking tot de inschrijving van een speler in het
centraal register. Deze gegevens zullen niet altijd volstaan voor de
zorgvuldige voorbereiding van het besluit. Te denken valt aan gevallen
waarin de vergunninghouder vermeldt dat de betrokken speler ook
deelneemt aan kansspelen die door andere aanbieders worden georganiseerd en aan gevallen waarin bijvoorbeeld een gezinslid van de speler
verzoekt om tijdelijke uitsluiting. In dergelijke gevallen moet de kansspelautoriteit de noodzakelijke gegevens bij de (andere) vergunninghouder
kunnen opvragen. Het tweede lid voorziet er in dat deze gegevens in dat
geval door de betrokken vergunninghouder moeten worden verstrekt.
Het gaat hierbij niet in eerste instantie om toezichtinformatie (artikel 34k),
maar om informatie die nodig is voor de voorbereiding van het eventuele
besluit tot opname in het centrale register. Die informatie kan echter wel
van belang zijn voor het toezicht op naleving van de verplichting tot
registratie, analyse en interventie (artikelen 27ja, 30v en 31m) en kan door
de raad van bestuur op grond van artikel 33g, tweede lid, aan de
toezichthouders van de kansspelautoriteit worden verstrekt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

115

Onderdelen S en T (artikelen 33e en 33f)
Artikel 33e, eerste lid
Mede door het ontbreken van fysiek contact tijdens het spel tussen de
speler en de aanbieder brengt deelname aan kansspelen op afstand ten
opzichte van deelname aan fysieke kansspelen specifieke verslavingsrisico’s met zich mee, die echter met behulp van de voor het organiseren
van kansspelen op afstand benodigde technische middelen ook kunnen
worden beteugeld. Daarom wordt de houder van een vergunning tot het
organiseren van kansspelen op afstand onder meer verplicht het
speelgedrag te registreren en te analyseren en waar nodig in het
spelgedrag van de speler te interveniëren (artikel 31m). Bij risicovol
speelgedrag moet de vergunninghouder de betrokken speler onder meer
wijzen op de mogelijkheden van reguliere hulpverlening en anonieme
online-hulpverlening.
Verschillende onderzoeken88 en de reacties van de verslavingszorg op dit
wetsvoorstel wijzen er op dat anonieme online-hulpverlening ten opzichte
van behandelingen met fysiek contact tussen speler en behandelaar zeer
effectief is vanwege de laagdrempeligheid en de anonimiteit. Toegang tot
anonieme online-behandeling is van groot belang voor het vroegtijdig
bereiken van probleemspelers. Deze laagdrempelige vorm van behandeling laat zich bij uitstek goed combineren met kansspelen op afstand,
door vanuit de online voorlichting en preventieve instrumenten als
elektronische zelftesten en feedback systemen te verwijzen naar online
behandeling.
Het voorgestelde onderdeel b van artikel 33e, eerste lid, heeft betrekking
op een fonds ten behoeve van bekostiging van anonieme behandeling
van en onderzoek naar kansspelverslaving. Onder anonieme behandeling
kunnen diverse vormen van anonieme preventieve hulp en behandeling
worden verstaan. Gedacht kan worden aan zelftesten en hulpmiddelen om
het speelgedrag onder controle te krijgen, tot een anonieme online
interventie waarbij de speler persoonlijk contact heeft met een professionele hulpverlener. Onderzoek kan zich richten op de prevalentie en
ontwikkeling van kansspelverslaving, effectiviteit van verschillende
interventies of risicoprofielen en risicogedrag. Het verslavingsonderzoek
ten aanzien van kansspelen op afstand staat nog in de kinderschoenen,
zoals ook wordt beargumenteerd in het groenboek van de EC en het door
de EU gefinancierde research programma ALICE-RAP (www.alicerap.eu).
Voorgesteld wordt dit fonds («verslavingsfonds») zodanig in te richten,
dat de houders van een vergunning tot het organiseren van kansspelen op
afstand voortaan een bijdrage leveren aan de kosten van dergelijke hulp,
van anonieme behandeling en van onderzoek.
Op dit moment vindt er door een enkele online aanbieder reeds vrijwillige
subsidiëring plaats van anonieme hulp of behandeling door een verslavingszorg instelling. De voorgestelde instelling van het fonds betekent
verbreding en verduurzaming hiervan. Met de uitbreiding van de
bestaande bestemmingsheffing is beoogd onnodige extra administratieve
en uitvoeringslasten voor de vergunninghouder en de overheid te
voorkomen.

88

Intraval, Gokken in kaart, 2010, pp. 74–75; M. G. Postel e.a., Effectiveness of a Web-based
Intervention for Problem Drinkers and Reasons for Dropout: Randomized Controlled Trial,
Journal of Medical Internet Research, vol. 12, nr. 4, 2010; J. A. Cunningham e.a., Pilot study of
an Internet-based personalized feedback intervention for problem gamblers, Journal of
Gambling Issues, nr. 26, december 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

116

De grondslag van de bijdrage aan de kosten van anonieme behandeling
van en onderzoek naar kansspelverslaving is het bruto spelresultaat van
de vergunninghouder. Dit is ook de grondslag van de heffing ter
bestrijding van de kosten van de kansspelautoriteit (zie het voorgestelde
tweede lid, onder c, van artikel 33e). In de beschikking waarbij de
kansspelheffing wordt opgelegd, zullen voortaan «boven de streep» twee
bedragen worden gespecificeerd; naast het bedrag dat de vergunninghouder verschuldigd is als bijdrage aan de kosten van de kansspelautoriteit wordt voortaan afzonderlijk het bedrag ter bestrijding van de kosten
van preventie en behandeling van kansspelverslaving gespecificeerd.
De hoogte van de bijdrage die door vergunninghouders tot het organiseren van kansspelen op afstand gezamenlijk moet worden geleverd,
wordt jaarlijks vastgesteld door de Minister van Veiligheid en Justitie na
overleg met de Minister voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport. De
kansspelautoriteit legt de heffing op. Dit past bij de coördinerende rol die
de kansspelautoriteit op grond van artikel 33b Wok heeft om te bevorderen dat kansspelverslaving wordt voorkomen en beperkt. De bijdrage is
uiteraard niet hoger dan de daadwerkelijk te maken kosten. Daartoe wordt
jaarlijks een begroting opgesteld. Bij de vaststelling van de hoogte van de
bijdrage zal daarnaast ook rekening worden gehouden met de totale
kostendruk die mede bepalend is voor de toeleiding van spelers naar het
veilige en gereguleerde kansspelaanbod. Hoge kosten belemmeren
immers het passende en attractieve legale aanbod dat spelers moet
weerhouden van deelname aan illegale kansspelen op afstand die het
hoge beschermingsniveau – ook tegen kansspelverslaving – van de legale
kansspelen op afstand niet bieden. De bijdrage ten behoeve van het
verslavingsfonds is vastgesteld op 0,5% van het bruto spelresulaat van de
houder van een vergunning tot het organiseren van kansspelen op
afstand. In combinatie met de heffing van 1,5% van het bruto spelresultaat
ter financiering van de werkzaamheden van de kansspelautoriteit komt de
totale kansspelheffing («onder de streep») daarmee op 2%.
De precieze scope van te bekostigen anonieme behandelingen en
onderzoek is nog niet bekend. Deze aspecten worden met een uitvoeringstoets nader uitgewerkt.
Met de voorgestelde uitbreiding van de bestemming van de kansspelheffing wordt ook tegemoet gekomen aan de motie Van Gent (Kamerstukken II 2010/11, 32 264, nr. 12) waarin de toenmalige regering werd
verzocht de wenselijkheid en haalbaarheid te onderzoeken van een door
kansspelaanbieders te financieren fonds waaruit de kosten van de
behandeling van kansspelverslaafden gefinancierd kunnen worden.
Artikelen 33e, tweede lid, en 33f
De kosten van de kansspelautoriteit worden sinds haar instelling
bestreden uit een bestemmingsheffing (de kansspelheffing), die wordt
opgelegd aan de houders van vergunningen tot het organiseren van
kansspelen. De kansspelheffing is kostendekkend in die zin dat de
financiering van de kansspelautoriteit volledig wordt gedekt door de
kansspelheffing en leges, waarbij geen sprake is van een aanvullende
overheidsbijdrage (zie onder meer Kamerstukken II 2009/10, 32 264, nr. 3,
p. 25–26,29, nr. 6, p. 26–27, nr. C, p. 12–13). De grondslag van de kansspelheffing is op dit moment – kort gezegd – de nominale waarde van de
verkochte deelnamebewijzen voor loterijen en de aantallen speeltafels,
daaraan gekoppelde spelersterminals en spelersplaatsen van speelautomaten voor speelautomaten (hallen) en speelcasino’s.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

117

Deze grondslagen zijn gebaseerd op de praktijk van de landgebonden
kansspelen en zijn niet bruikbaar voor de kansspelen die op afstand
worden georganiseerd. Om die reden wordt voorgesteld als grondslag
voor de kansspelen op afstand aan te houden het zogeheten bruto
spelresultaat. In het eerste subonderdeel van artikel 33e, tweede lid, is dit
omschreven als het verschil tussen de ontvangen inzetten en de uitgekeerde prijzen. Tot de inzetten worden hierbij ook gerekend de speeltegoeden die de vergunninghouder de speler gratis ter beschikking stelt om
mee te kunnen spelen (bonussen). Deze worden niet gerekend tot de
prijzen, aangezien zij door de speler niet te gelde kunnen worden
gemaakt. Bij prijzen in natura ligt dit anders, aangezien die ter vrije
beschikking worden gesteld van de speler die deze bijvoorbeeld kan
verkopen. Van prijzen in natura wordt de kostprijs voor de vergunninghouder bij de berekening van het bruto spelresultaat betrokken. De
vergunninghouder zal hiervoor een bewijsstuk (bijvoorbeeld de factuur)
moeten kunnen overleggen, waaruit de kosten van aanschaf van die
prijzen blijkt. Prijzen die bijvoorbeeld door een sponsor gratis ter
beschikking zijn gesteld, blijven buiten beschouwing.
Bij bepaalde kansspelen waarbij spelers tegen elkaar en niet tegen de
vergunninghouder spelen, worden de prijzen niet door de vergunninghouder ter beschikking gesteld, maar ontvangt de vergunninghouder
slechts een vergoeding voor het mogelijk maken van deelname aan die
kansspelen. Bij pokertoernooien betreft dit bijvoorbeeld de toernooi fee
die men betaalt naast de fee om zichzelf in te kopen in het spel. Bij een
betting exchange betreft dit de commissie voor de aanbieder. In dergelijke
gevallen wordt de kansspelheffing berekend op basis van hetgeen de
vergunninghouder ontvangt voor het geven van gelegenheid tot
deelname aan de kansspelen. Deze grondslag wordt ook toegepast indien
de vergunninghouder een vergoeding van de speler verlangt alvorens
hem deelname aan de kansspelen toe te staan. Deze grondslag is
opgenomen in het tweede subonderdeel van artikel 33e, tweede lid. Een
combinatie van beide grondslagen is uiteraard niet uitgesloten.
In het nieuwe derde lid van artikel 33f is voor ieder van deze grondslagen
afzonderlijk een percentage vastgesteld. Dit maakt het mogelijk om te
differentiëren. Het verschil tussen de ontvangen inzetten en de uitgekeerde prijzen is in het algemeen hoger dan het bedrag dat de vergunninghouder ontvangt voor het geven van gelegenheid tot deelneming aan
de kansspelen. Deze percentages kunnen worden gewijzigd. Op grond van
het (hernummerde) negende lid van artikel 33f kunnen bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld met
betrekking tot de kansspelheffing.
Onderdeel U (artikel 33g)
Op grond van artikel 33g, eerste lid, onder a, kan de raad van bestuur van
de kansspelautoriteit persoonsgegevens, waaronder strafrechtelijke
persoonsgegevens verwerken, voor zover die verwerking noodzakelijk is
voor de uitvoering van de Wok. De uitoefening van de bevoegdheid om
personen ten aanzien van wie een redelijk vermoeden bestaat dat deze
door onmatige deelname aan kansspelen of door kansspelverslaving
zichzelf of hun naasten schade kunnen berokkenen (het voorgestelde
artikel 33da) tijdelijk uit te sluiten van deelname aan risicovolle
kansspelen, kan leiden tot de verwerking van gezondheidsgegevens in de
zin van artikel 16 Wbp. Dit is in beginsel verboden. Het verbod om
dergelijke gegevens te verwerken is ingevolge artikel 23, eerste lid, aanhef
en onder e, Wbp onder bepaalde voorwaarden echter niet van toepassing,
indien een dergelijke verwerking noodzakelijk is met het oog op een
zwaarwegend algemeen belang. Het tegengaan van kansspelverslaving is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

118

een dergelijk zwaarwegend belang. De aanvulling van artikel 33g, eerste
lid, voorziet in een wettelijke grondslag voor de verwerking van dergelijke
bijzondere persoonsgegevens.
Ingevolge het vierde en vijfde lid van artikel 33g worden die gegevens niet
verwerkt voor een ander doel dan waarvoor zij zijn verstrekt en blijft
verwerking achterwege, indien de persoonlijke levenssfeer van de
betrokkene daardoor onevenredig wordt geschaad. Op grond van het
zesde lid treft de kansspelautoriteit in haar privacyreglement onder meer
de nodige passende beveiligingsmaatregelen.
Onderdeel d
In het kader van administratieve samenwerking met de kansspeltoezichthouders in andere landen waar de (aspirant-) vergunninghouder met
vergunning kansspelen aanbiedt of onderdelen van zijn speelsysteem
heeft geplaatst, moeten gegevens – in voorkomende gevallen ook
persoonsgegevens met betrekking tot kansspelaanbieders – kunnen
worden uitgewisseld. De voorgestelde aanvulling van artikel 33g, eerste
lid, maakt dit mogelijk onder de waarborgen die dat artikel al biedt. Zo
mogen geen gegevens met andere toezichthouders worden uitgewisseld
indien de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene daardoor onevenredig wordt geschaad en zijn de technische en organisatorische maatregelen voor de beveiliging, de doelbinding en het interne toezicht van
toepassing. De gegevensuitwisseling moet uiteraard in overeenstemming
zijn met de Nederlandse regelgeving. Zo zullen geen gegevens worden
verstrekt indien het doel waarvoor de gegevens zullen worden gebruikt
onvoldoende bepaald is of onvoldoende is gewaarborgd, en dat de
gegevens niet worden gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze
worden verstrekt.
De ervaring van de Deense kansspeltoezichthouder leert dat reeds een
enkele melding van illegaal kansspelaanbod in Denemarken aan de
kansspeltoezichthouder van het land waar de aanbieder een kansspelvergunning heeft, al vaak leidt tot het staken van het illegale aanbod.
Op grond van het zevende lid zal de kansspelautoriteit in haar privacyreglement nadere regels stellen met betrekking tot de buitenlandse
toezichthouders waarmee gegevens kunnen worden uitgewisseld, de
wijze waarop gegevens kunnen worden verstrekt en de doorlevering en
vernietiging van gegevens.
Onderdeel V (artikel 33h)
Het voorgestelde artikel 33h bevat bepalingen met betrekking tot het
centraal register uitsluiting kansspelen (het register). Hier is in het
algemene deel van deze toelichting reeds nader op ingegaan. In dit
register zijn de strikt noodzakelijkste gegevens opgenomen van personen
aan wie gedurende een bepaalde tijd, maar tenminste zes maanden, geen
toegang mag worden verleend aan kansspelen die op afstand of in
speelhallen en speelcasino’s worden georganiseerd. Een ieder die dat wil,
kan zich in dit register laten opnemen. De betrokken vergunninghouders
moeten het register raadplegen, voordat zij een speler toegang mogen
verlenen tot de fysieke speelhallen en speelcasino’s of tot de op afstand
aangeboden kansspelen.
Dit artikel moet worden bezien in samenhang met de voorgestelde
artikelen 27ja, 30v en 31m op grond waarvan de daar bedoelde organisatoren van kansspelen op afstand, in speelhallen en in speelcasino’s het
speelgedrag van de speler moeten registreren en analyseren. Bij een
redelijk vermoeden van een vergunninghouder dat een speler door

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

119

onmatige deelname aan kansspelen of kansspelverslaving zichzelf of zijn
naasten schade kan berokkenen, moeten zij die speler adviseren om zich
vrijwillig te laten inschrijven in het register. Die vergunninghouders
kunnen spelers niet verplichten tot zelfuitsluiting van deelname aan in
speelhallen, speelcasino’s en op afstand aangeboden kansspelen door
inschrijving in het register.
Dit artikel moet ook worden bezien in samenhang met het voorgestelde
artikel 33da, op grond waarvan de raad van bestuur van de kansspelautoriteit spelers wel op onvrijwillige basis tijdelijk voor de periode van zes
maanden de mogelijkheid kan ontnemen om deel te nemen aan dergelijke
risicovolle kansspelen.
Eerste lid
Het register wordt bijgehouden door de raad van bestuur van de
kansspelautoriteit. Zijn beheertaak moet worden gescheiden van zijn
andere taken en bevoegdheden, zoals het toezicht op naleving en de
handhaving van de kansspelregelgeving en het nemen van besluiten over
het al dan niet op onvrijwillige basis opnemen van personen in het
register. Als verantwoordelijke voor het beheer van het register en de
verstrekkingen uit het register zal de raad van bestuur ter uitvoering van
artikel 13 Wbp onder meer passende technische en organisatorische
maatregelen treffen om persoonsgegevens te beveiligen tegen verlies of
tegen enige vorm van onrechtmatige verwerking. Deze maatregelen
moeten ten minste een passend beveiligingsniveau garanderen. Zij zijn
onder meer gericht op het voorkomen van onnodige verzameling en
verdere verwerking van persoonsgegevens, en op tijdige verwijdering van
gegevens wanneer de uitsluiting niet meer van kracht is.
Tweede lid
Het doel van het register is het voorkomen dat personen die niet willen of
niet mogen deelnemen aan kansspelen die op afstand, in speelhallen of in
speelcasino’s worden georganiseerd, toch aan dergelijke kansspelen
kunnen deelnemen. Het gaat hierbij om personen die zich voor de duur
van zes maanden of langer vrijwillig hebben uitgesloten van deelname
aan dergelijke kansspelen (onderdeel a), en om personen die door de
kansspelautoriteit op grond van het voorgestelde artikel 33da voor de
duur van zes maanden op onvrijwillige basis daarvan zijn uitgesloten
(onderdeel b).
Derde lid
Het register bevat slechts die gegevens die noodzakelijk zijn om het doel
te kunnen realiseren. Het bevat daarom die gegevens die noodzakelijk zijn
om degene die van deelname aan kansspelen op afstand of in speelcasino’s en speelhallen is uitgesloten, als zodanig te kunnen identificeren, en
gegevens die noodzakelijk zijn voor een deugdelijk beheer van het
register.
Onderdeel a
Het register bevat noodzakelijkerwijs persoonsgegevens met betrekking
tot ingeschreven personen, aangezien de betrokken vergunninghouders
geen kansspelen mogen aanbieden aan personen die in het register zijn
ingeschreven (artikelen 27j, 30u en 31k) en zij de aspirant-spelers dus
moeten kunnen herkennen. Op grond van het achtste lid wordt in de
lagere regelgeving nader uitgewerkt welke persoonsgegevens in het
register worden opgenomen. In de meeste gevallen zal met het burgerservicenummer van de betrokkene kunnen worden volstaan. In die gevallen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

120

waarin geen burgerservicenummer beschikbaar is, zullen nadere
identificerende gegevens als naam, voornamen, geboortedatum en
geboorteplaats moeten worden opgenomen om mogelijke persoonsverwisseling te voorkomen.
Betrouwbare identificatie is ook van belang voor het inzage- en correctierecht van de ingeschreven persoon op grond van artikelen 35 en 36 Wbp.
Op grond van het zevende lid worden deze gegevens na afloop van de
periode van de uitsluiting geanonimiseerd en uit het raadpleegbare deel
van het register verwijderd. Met het raadpleegbare deel wordt gedoeld op
het deel van het register dat vergunninghouders kunnen raadplegen op
basis van hit/no hit. De plaatsing buiten het register van de geanonimiseerde gegevens geschiedt voor onderzoek en beleidsontwikkeling. Deze
gegevens kunnen bijvoorbeeld worden gebruikt voor analyses ten
behoeve van verslavingspreventie.
Onderdeel b
Het register bevat noodzakelijkerwijs ook de ingangs- en einddata van de
periode van uitsluiting. Deze gegevens zijn van belang voor de vraag of
een persoon al dan niet mag worden toegelaten tot kansspelen op afstand
of tot de fysieke speelcasino’s en speelhallen. Deze data worden
ingevoerd met het besluit van de raad van bestuur om een speler op
onvrijwillige basis op te nemen in het register (artikel 33da) of bij de
inschrijving van een persoon op diens eigen verzoek. De termijn van
uitsluiting bedraagt ten minste zes maanden bij uitsluiting op vrijwillige
basis, en zes maanden bij uitsluiting op onvrijwillige basis.
Onderdeel c
Om de raad van bestuur van de kansspelautoriteit als beheerder van het
register het inzage- en correctierecht van de ingeschrevene op grond van
de Wet bescherming persoonsgegevens te kunnen laten realiseren,
moeten ook de aan de inschrijving ten grondslag liggende redenen
worden opgenomen. Hierbij wordt bijvoorbeeld gedacht aan het
documenteren van de bescheiden waaruit de instemming van de speler
met vrijwillige uitsluiting blijkt. Voor de onvrijwillige uitsluitingen (artikel
33da) geldt dat de daartoe strekkende besluiten van de raad van bestuur
controleerbaar moeten zijn. De beheerder moet na de inschrijving kunnen
aantonen waarom een persoon vrijwillig dan wel onvrijwillig in het
register is opgenomen.
Onderdeel d
In verband met het inzage- en correctierecht van de ingeschrevene
(artikelen 35 en 36 Wbp) is ook noodzakelijk dat de herkomst van de in het
register opgenomen gegevens voor de beheerder van het register bekend
zijn. Die kunnen afkomstig zijn van de speler die zich al dan niet na
tussenkomst van een vergunninghouder vrijwillig heeft ingeschreven,
maar ook van bijvoorbeeld de vergunninghouder of van een gezinslid van
de speler. Dit vergroot de transparantie voor de betrokkene over de wijze
waarop zijn inschrijving in het register tot stand is gekomen. Tevens stelt
het registreren van de herkomst van gegevens de beheerder van het
register in staat om de aangeleverde gegevens te verifiëren bij eventuele
twijfel over de juistheid daarvan.
Vierde lid
Het vierde lid regelt de verstrekking van gegevens uit het register. Die
verstrekking is beperkt tot hetgeen noodzakelijk is om het doel van het
register te kunnen bereiken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

121

Onderdeel a
De houders van een vergunning tot het organiseren van kansspelen op
afstand of in speelhallen en speelcasino’s moeten noodzakelijkerwijs
gegevens uit het register kunnen raadplegen, zodat zij de toegang tot die
kansspelen en de fysieke locaties kunnen weigeren aan personen die in
het register zijn opgenomen. Die raadpleging is beperkt tot een vergelijking van gegevens van de (aspirant)speler met de gegevens in het
register op basis van hit/no hit. Dit wil zeggen dat een melding aan de
betrokken vergunninghouder wordt afgegeven, indien de gegevens die hij
bij raadpleging invoert overeenkomen met de gegevens die in het register
zijn opgenomen. Meer gegevens heeft de vergunninghouder niet nodig
om te voldoen aan zijn wettelijke verplichting om een in het register
ingeschreven persoon de toegang tot kansspelen op afstand of tot fysieke
speelhallen en speelcasino’s te weigeren (artikelen 27j, 30u en 31k). Die
vergunninghouder hoeft daarvoor niet te weten wanneer de periode van
uitsluiting van de betrokkene eindigt, wat de redenen voor inschrijving in
het register zijn geweest of wie die gegevens heeft verstrekt. Raadpleging
op basis van hit/no hit zal bovendien uitsluitend kunnen geschieden door
personen die daartoe bepaaldelijk door de vergunninghouder zijn
geautoriseerd.
Onderdeel b
Ook de ambtenaren en personen die toezicht houden op de naleving van
de kansspelwetgeving moeten toegang hebben tot de in het register
opgenomen gegevens om dat toezicht te kunnen uitoefenen.
Onderdeel c
Daarnaast moet de raad van bestuur bestuurlijke sancties kunnen
opleggen aan vergunninghouders, indien die een in het register
ingeschreven persoon toch toegang tot de door hem georganiseerde
kansspelen of fysieke speelruimtes blijkt te hebben verleend. Ook dit vergt
raadpleging van het register.
Vijfde lid
In het maatschappelijk belang van de preventie van kansspelverslaving
kunnen de kansspelautoriteit bij het beheer van het register en de
betrokken vergunninghouders bij de registratie en bevraging daarvan,
gebruik maken van het burgerservicenummer van de betrokken speler.
Met dit gebruik en met de kwaliteitscontroles die binnen de
BSN-infrastructuur gebruikt kunnen worden, wordt de kwaliteit van de
gegevens in het register bevorderd en worden de administratieve en
uitvoeringslasten bij de vergunninghouder en de kansspelautoriteit
gedrukt.
Met het gebruik van het burgerservicenummer in combinatie met de
identificatieplicht en verificatie van de geldigheid van het identiteitsbewijs
en het burgerservicenummer in de BSN-infrastructuur wordt een hoge
mate van zekerheid verkregen over de identiteit van de in het register
ingeschreven persoon. Deze zekerheid is van groot belang om identiteitsverwisselingen te voorkomen. Het gebruik van het burgerservicenummer
brengt weliswaar bepaalde privacyrisico’s met zich mee, maar daar staat
tegenover dat dit gebruik een positief effect heeft op de gegevenskwaliteit
en daarmee op de effectiviteit van het register bij de preventie van
kansspelverslaving.
Er zijn twee belangrijke redenen om de gegevenskwaliteit zo hoog
mogelijk te houden. In het licht van de doelstelling van het register is het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

122

noodzakelijk om ingeschreven spelers te kunnen weren van deelname aan
kansspelen met een hoog speeltempo die in speelhallen, in speelcasino’s
en op afstand worden aangeboden. Indien een ingeschreven persoon, die
uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven niet aan dergelijke kansspelen te
willen deelnemen of die door onmatige deelname of kansspelverslaving
zichzelf of zijn naasten schade kan berokkenen, toch wordt toegelaten als
gevolg van een identiteitsverwisseling, heeft dit negatieve gevolgen voor
de effectiviteit van het register en daarmee voor de verslavingspreventie
en de gezondheid van de betrokken speler.
Daarnaast moet worden voorkomen dat een speler die niet in het register
is ingeschreven, wordt verwisseld met een ander die wel is ingeschreven.
Een dergelijke verwisseling zou tot gevolg hebben dat de betrokkene
zonder goede reden de toegang tot een speelhal, een speelcasino of
kansspelen op afstand wordt geweigerd, waarmee diens vrijheid om aan
kansspelen deel te nemen ten onrechte wordt beperkt.
Gezien het grote aantal van 8,8 miljoen spelers, waarvan blijkens
meergenoemd rapport «Gokken in kaart» ongeveer 112.000 binnen de
doelgroep van het register vallen, bestaat er een reële kans op identiteitsverwisselingen indien geen gebruik wordt gemaakt van een uniek
identificerend gegeven. Het burgerservicenummer biedt een dergelijk
uniek gegeven. Het identificeren van personen aan de hand van een
combinatie van andere gegevens op het identiteitsbewijs blijft noodzakelijk voor de inschrijving van personen die niet beschikken over een
burgerservicenummer. Het gaat hierbij echter om een klein deel van de
volledige populatie, waardoor de kans op identiteitsverwisseling ook
gering is.
Verwerking van het burgerservicenummer maakt een relatief eenvoudige
controle door de vergunninghouder mogelijk, die bovendien vergaand
geautomatiseerd kan plaatsvinden. Het uniek identificeren van personen
met andere gegevens dan het burgerservicenummer leidt tot uitgebreidere handelingen bij de vergunninghouder en de kansspelautoriteit,
omdat in dat geval een combinatie van gegevens ingevoerd moet worden.
Bij handmatige invoer neemt bovendien het risico op fouten sterk toe.
De verwerking van het burgerservicenummer door vergunninghouders is
beperkt. Het nummer wordt gebruikt voor het bevragen van het register
bij de inschrijving en aanmelding van deelnemers aan kansspelen op
afstand en de verlening van toegang tot de landgebonden speelhallen en
speelcasino’s, en voor het aanmelden bij de kansspelautoriteit van
personen ten aanzien van wie de vergunninghouder een redelijk
vermoeden heeft dat die door onmatige deelname aan kansspelen of door
kansspelverslaving zichzelf of zijn naasten schade kunnen berokkenen
(artikelen 27ja, vierde lid, 30v, vierde lid, en 31m, vierde lid). Het burgerservicenummer wordt verder niet door de vergunninghouder gebruikt
buiten het enkel vastleggen van het nummer. Het mag bijvoorbeeld niet
gebruikt worden als methode om de spelersadministratie te ordenen of
aan andere gegevens te koppelen. De enige informatie die een vergunninghouder krijgt op basis van de bevraging van het register met het
burgerservicenummer, is of de speler al dan niet is opgenomen in het
register.
Het register wordt beheerd door de kansspelautoriteit. Het burgerservicenummer wordt in dit kader alleen gebruikt om de registratie door de
kansspelautoriteit en de bevraging door vergunninghouders te faciliteren
en om daarbij zo veel mogelijk zekerheid te verkrijgen over de identiteit
van de ingeschrevene.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

123

Op het ontwerp en de inrichting van het register vindt een Privacy Impact
Analyse zoals toegezegd aan de Eerste Kamer naar aanleiding van de
motie Franken (Kamerstukken I 2010/11, 31 051, D) plaats. Hiermee wordt
bepaald welke invloed de gegevensverwerking heeft op de persoonlijke
levenssfeer van de betrokkene. Op basis hiervan wordt de zwaarte van de
waarborgen bepaald die deze invloed terugbrengen tot een acceptabel
niveau. Op grond van het achtste lid worden nadere regels gesteld met
betrekking tot deze waarborgen. Ook de nadere uitwerking in de lagere
regelgeving wordt onderworpen aan een Privacy Impact Analyse.
Zesde lid
De uitsluiting van deelname aan kansspelen op afstand, in speelcasino’s
en in speelhallen geldt voor de duur van ten minste zes maanden. Deze
termijn is tot stand gekomen in overleg met verslavingszorg en waarborgt
dat de uitsluiting effectief kan zijn. Daarom wordt de inschrijving in het
register niet doorgehaald, voordat zes maanden sinds de inschrijving zijn
verstreken.
Degene die er zelf voor hebben gekozen gedurende een bepaalde periode
niet aan dergelijke kansspelen te willen deelnemen, kunnen zich niet
inschrijven voor een periode korter dan zes maanden, maar wel voor een
langere periode. Degene die zich voor een langere periode heeft
ingeschreven, kan zich na zes maanden tot de beheerder wenden met het
verzoek die inschrijving door te halen.
Personen ten aanzien van wie de kansspelautoriteit heeft besloten tot
tijdelijke uitsluiting van deelname aan kansspelen op afstand, in speelcasino’s en in speelhallen, worden voor de duur van zes maanden
ingeschreven in het register (artikel 33da). Die inschrijving wordt na zes
maanden door de beheerder van het register doorgehaald.
Zevende lid
De in het register opgenomen gegevens worden na afloop van de
uitsluiting onverwijld geanonimiseerd en voor beleidsontwikkeling en
statistische doeleinden buiten het register geplaatst.
Achtste lid
Op grond van het achtste lid worden bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur binnen het kader van het eerste, tweede en derde lid nadere
regels gesteld ter waarborging van de persoonlijke levenssfeer.
De verwerking van bijzondere persoonsgegevens is gerechtvaardigd door
het zwaarwegende algemene belang van de bestrijding van kansspelverslaving. Artikel 23, eerste lid, onder a en f, Wbp biedt de grondslag voor
de verwerking van de mogelijk bijzondere persoonsgegevens. De
persoonsgegevens mogen uitsluitend worden verwerkt voor het doel
waarvoor deze zijn verzameld. Er moet voor worden gezorgd dat de
gegevens in het register niet (kunnen) worden gebruikt voor andere
doeleinden. Tevens moet worden geregeld op welke wijze deze gegevens
door passende technische en organisatorische maatregelen worden
beveiligd tegen verlies of onrechtmatige verwerking. Daarbij wordt in
ieder geval gedacht aan ICT-beveiliging en fysieke afsluiting van opslagruimten en zones. Ook zal de nadere regeling moeten voorzien in het
toezicht op de naleving van deze regeling.
Onderdeel Y (artikelen 34c tot en met 34j)
In de periode voorafgaand aan de instelling van de kansspelautoriteit kon

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

124

door de beperkte capaciteit bij de politie en het openbaar ministerie lang
niet in alle gevallen worden opgetreden waarin dit wel wenselijk zou zijn.
Met de instelling van de kansspelautoriteit als onafhankelijke toezichthouder is gekozen voor het uitgangspunt van bestuursrechtelijke
handhaving van de kansspelregelgeving. Daarbij is aan de kansspelautoriteit het standaard toezichts- en handhavingsinstrumentarium van
hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) toegekend. Het
strafrecht kan als ultimum remedium worden ingezet in gevallen waarin
bijvoorbeeld sprake is van (ernstige) meervoudige of herhaalde overtredingen, verwevenheid met andere criminele activiteiten of behoefte aan
de toepassing van strafvorderlijke dwangmiddelen en bevoegdheden of
strafrechtelijke sancties. Daarbij kunnen zo nodig gegevens worden
aangewend die de kansspelautoriteit heeft vergaard in een voorafgaand
bestuurlijk handhavingstraject.
Kansspelen zijn geen gewone diensten. Het zijn veelal intransparante
diensten met inherente risico’s op kansspelverslaving, fraude en andere
vormen van criminaliteit, die des te groter zijn, indien zij worden
georganiseerd door aanbieders die daartoe geen vergunning kunnen of
willen verkrijgen en die niet voldoen aan de eisen die het Nederlandse
kansspelbeleid stelt aan aanbieders, hun organisatie en hun kansspelaanbod. Effectieve handhaving is daarom noodzakelijk.
De kansspelautoriteit heeft aangegeven dat het haar ter beschikking
staande bestuursrechtelijke instrumentarium van hoofdstuk 5 Awb in de
praktijk niet in alle gevallen toereikend is voor effectieve handhaving van
de wetgeving ten aanzien van landgebonden kansspelen. Daarnaast
vraagt de bestrijding van illegale grensoverschrijdende kansspelen op
afstand om nieuwe instrumenten, zoals de bindende aanwijzing aan
tussenpersonen om hun dienstverlening aan illegale aanbieders te staken.
De regering meent dat de kansspelautoriteit moet kunnen beschikken over
die bevoegdheden die zij nodig heeft voor een zo efficiënt mogelijk
bestuurlijk toezicht en handhaving. Een bredere inzet van het strafrechtelijke instrumentarium en daarmee een hogere mate van afhankelijkheid
van de capaciteit en de prioriteiten van politie en openbaar ministerie is
niet wenselijk in die gevallen waarin dat niet om reden van bijvoorbeeld
verwevenheid met andere criminele activiteiten is geboden. Om die reden
acht de regering bijstelling van het instrumentarium noodzakelijk. Hierop
is in de artikelgewijze toelichting nader ingegaan.
Artikel 34c regelt een aanvullende bevoegdheid die specifiek is gericht op
kansspelen op afstand. De bevoegdheden van de artikelen 34d tot en met
34j kunnen waar nodig worden ingezet voor toezicht op naleving door
zowel landgebonden als in Nederland op afstand opererende kansspelaanbieders.
Artikel 34c (deelname aan kansspelen op afstand)
Het voorgestelde artikel 34c geeft de toezichthouders van de kansspelautoriteit de bevoegdheid om in het kader van de uitoefening van hun
toezichthoudende taken deel te nemen aan kansspelen op afstand die aan
spelers in Nederland worden aangeboden en om daarbij zo nodig
onvolledige of onjuiste gegevens te verstrekken. De regering acht dit
noodzakelijk voor de effectieve bestuursrechtelijke handhaving van de
Nederlandse kansspelwetgeving. In geval van illegaal aanbod van
kansspelen op afstand kan dit noodzakelijk zijn voor het onderzoek naar
de persoon van de overtreder. In voorkomende gevallen van legaal
aanbod kan het een effectief instrument zijn om te achterhalen of en in
hoeverre de vergunninghouder een bepaald voorschrift van de Nederlandse kansspelregelgeving naleeft. Deze bevoegdheid kan door de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

125

toezichthouders slechts worden uitgeoefend, voor zover dat voor de
vervulling van hun taak redelijkerwijs noodzakelijk is.
Deelname door de toezichthouder aan kansspelen op afstand die zonder
vergunning worden georganiseerd en dus verboden zijn, kan nodig zijn
om de noodzakelijke gegevens te achterhalen om het illegale kansspelaanbod te doen ophouden. Het gaat hierbij onder meer om gegevens met
betrekking tot de identiteit van degenen die die kansspelen aanbieden en
aan wie een last onder dwangsom of een boetebesluit moet worden
gericht. Het kan ook gaan om gegevens met betrekking tot de wijze
waarop het betalingsverkeer tussen die personen en de spelers verloopt,
zodat maatregelen kunnen worden getroffen om dat betalingsverkeer te
beëindigen (zie in dit verband ook het voorgestelde artikel 34n). In
voorkomende gevallen kan deelname aan kansspelen op afstand door de
toezichthouders gegevens opleveren die van belang zijn voor de vraag of
het strafrechtelijke handhavinginstrumentarium in plaats van het
bestuursrechtelijke instrumentarium meer geëigend is.
Deelname door de toezichthouder aan kansspelen op afstand waarvoor
een vergunning is verleend, kan zijn geboden voor het toezicht op
naleving van de bij of krachten de Wok gestelde voorschriften. Hierbij
wordt onder meer gedacht aan situaties waarin de kansspelautoriteit
klachten heeft ontvangen over deelname aan kansspelen op afstand door
minderjarige spelers of spelers die zich van deelname aan die kansspelen
hebben uitgesloten maar toch konden spelen. Ook wordt gedacht aan
klachten met betrekking tot de spelersrekeningen en de uitbetaling van de
speelwinsten. Dergelijke signalen kunnen leiden tot nader onderzoek door
de toezichthouders, waarbij deelname aan de betrokken kansspelen op
afstand noodzakelijk is om te kunnen beoordelen of inderdaad sprake is
van overtreding van de Nederlandse kansspelregelgeving. Deelname door
de toezichthouder aan vergunde kansspelen is slechts een van de
middelen waarover de kansspelautoriteit beschikt. De inzet van deze
bevoegdheid moet proportioneel zijn. Per situatie moet worden
overwogen of andere bevoegdheden, zoals bijvoorbeeld het opvragen van
bescheiden of een inspectie, wellicht volstaan om hetzelfde doel te
bereiken.
Om te voorkomen dat de organisatoren van kansspelen op afstand hun
elektronische processen zo inrichten dat de toezichthouders van de
kansspelautoriteit als zodanig worden herkend en vervolgens worden
misleid, is het nodig dat die toezichthouders niet als zodanig door de
organisator kunnen worden herkend. Daarom moeten de toezichthouders
gebruik kunnen maken van gegevens die niet herleidbaar zijn tot de
kansspelautoriteit. Ook moet de toezichthouder op de speelsite kunnen
inloggen als ware hij iemand aan wie geen kansspelen mogen worden
aangeboden, bijvoorbeeld een minderjarige. Hiervoor is vereist dat
onvolledige of onjuiste gegevens moeten kunnen worden verstrekt.
Aangezien het hierbij gaat om kansspelen die al op afstand aan de
Nederlandse consument worden aangeboden, laat het zich niet goed
denken dat de toezichthouder de organisator van die kansspelen met zijn
deelname brengt tot andere overtredingen van de kansspelregelgeving
dan waarop diens opzet reeds was gericht en waartoe diens spelsysteem
al was ingericht. Volledigheidshalve is in het eerste lid echter uitdrukkelijk
opgenomen dat dit niet is toegestaan.
Op grond van het tweede lid maakt de betrokken toezichthouder van het
gebruik van zijn bevoegdheid tot deelname aan kansspelen op afstand
een verslag op waarin hij zijn naam en zijn hoedanigheid, de reden voor
het gebruik van die bevoegdheid, de voorschriften op de naleving of de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

126

handhaving waarvan werd toegezien, en de onjuiste of onvolledige
gegevens die hij bij die deelname heeft verstrekt. Voorts vermeldt hij de
website en indien mogelijk de organisator(en) van de kansspelen op
afstand, de tijd en wijze van deelname en hetgeen hij tijdens het toezichtonderzoek heeft gedaan, wat hem is gebleken en wat er verder tijdens dat
onderzoek is voorgevallen.
Voor zover het bij de hier voorgestelde bevoegdheid gaat om deelname
aan kansspelen die zonder vergunning op grond van de Wok worden
georganiseerd, voorziet het voorgestelde vierde lid van artikel 1 in een
uitzondering op de strafbaarheid van die deelname door de betrokken
toezichthouder bij de uitoefening van deze bevoegdheid.
Artikel 34d (verzegeling)
In de praktijk van de kansspelautoriteit is gebleken dat voor een effectief
bestuursrechtelijk toezicht op naleving van de kansspelwetgeving
aanpassing van haar verzegelingsbevoegdheden wenselijk is. Artikel 5:28
Awb voorziet reeds in de bevoegdheid tot verzegeling bij de toepassing
van bestuursdwang. Deze bevoegdheid is echter niet van toepassing in
het daaraan voorafgaande fase van onderzoek dat er op gericht is om vast
te stellen of er al dan niet sprake is van een overtreding. Ook in de fase
van het vergaren van bewijsmateriaal is het voor effectief optreden door
de toezichthouders van de kansspelautoriteit noodzakelijk dat deze
adequaat kunnen voorkomen dat van bewijsmateriaal door de vermoedelijke overtreder wordt weggemaakt of verplaatst. Een onderzoek naar
mogelijke overtreding van de kansspelregelgeving kan zo omvangrijk zijn,
dat dit niet binnen een dag kan worden afgerond. Daarnaast is het
mogelijk dat een toezichthouder tijdens het onderzoek niet op elk voor het
onderzoek noodzakelijke moment de directe beschikking heeft over alle
zakelijke gegevens en bescheiden of over alle voorwerpen, die voor dat
onderzoek van belang kunnen zijn. Ook heeft de toezichthouder bij het
onderzoek niet altijd zicht op alle voor het onderzoek relevante
documenten of voorwerpen waarvan inzage of uitlevering zal kunnen
moeten worden gevorderd. Te denken valt bijvoorbeeld aan mogelijke
bewijsstukken die zich in een fysiek of elektronisch archief bevinden. In
zo’n geval moeten bedrijfsruimten kunnen worden verzegeld met het oog
op het voortzetten van het onderzoek op de volgende dag. Ook
voorwerpen als kasten en computers – bijvoorbeeld een gokzuil waarmee
illegale kansspelen in bepaalde horeca-inrichtingen worden aangeboden,
een laptop met de administratie van illegaal kansspelen of de controledatabank van de houder van een vergunning tot het organiseren van
kansspelen op afstand – kunnen worden verzegeld. Verzegeling van
voorwerpen kan in voorkomende gevallen minder bezwarend zijn voor de
betrokkene dan het afsluiten van de gehele ruimte waarin die kast of die
computer zich bevindt.
Het voorgestelde artikel 34d voorziet in de bevoegdheid van de toezichthouders van de kansspelautoriteit om bedrijfsruimten en voorwerpen in
het belang van dat onderzoek te verzegelen. Hiermee kan worden
voorkomen dat de toezichthouder wordt geconfronteerd met een situatie
waarin degene op wie het onderzoek betrekking heeft, de mogelijkheid
krijgt om (bewijs)stukken of andere relevante zaken die voor het
onderzoek van belang zouden kunnen zijn, te vernietigen of te
verplaatsen. Dit kan zich ook voordoen tijdens nachtelijke uren of in
gevallen waarin de desbetreffende stukken of voorwerpen zijn opgeslagen
op een plaats waar op dat moment geen toezichthouder van de kansspelautoriteit aanwezig is of kan zijn. Verzegeling kan ook noodzakelijk zijn
wanneer in het belang van het onderzoek gewacht moet worden op een in
te schakelen deskundige.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

127

Verbreking van de verzegeling is strafbaar op grond van artikel 199 van
het Wetboek van Strafrecht. De boete bedraagt maximaal € 20.250 (vierde
categorie). Om calculerend gedrag te voorkomen wordt daarom ook
voorgesteld in de tweede volzin van artikel 35a, eerste lid, een bestuurlijke
boete op verbreking van de verzegeling te stellen die gelijk is aan de
hoogste boete op grond van de Wok (maximaal € 810.000 of 10% van de
omzet).
Artikelen 34e tot en met 34h (binnentreden en doorzoeken)
Kansspelen zijn, als gezegd, veelal intransparante diensten met inherente
risico’s op kansspelverslaving, fraude en andere vormen van criminaliteit.
Die risico’s zijn des te groter, indien de kansspelen worden georganiseerd
door aanbieders die daartoe geen vergunning kunnen of willen verkrijgen
en niet voldoen aan de eisen die het Nederlandse kansspelbeleid stelt aan
aanbieders, hun organisatie en hun kansspelaanbod. Effectieve
handhaving is daarom noodzakelijk.
In de praktijk van de kansspelautoriteit komen situaties voor waarin
bedrijfsmatig illegale kansspelen worden georganiseerd vanuit – in
voorkomende gevallen speciaal met dat oogmerk gehuurde – woningen
waar ook de administratie van die kansspelen wordt bewaard. Ook komt
het voor dat de aanbieder van illegale kansspelen de administratie of
andere bewijsmiddelen met betrekking tot elders georganiseerde illegale
kansspelen, al dan niet met het oog op de bescherming van het huisrecht,
in een woning bewaart.
Bij een redelijk vermoeden dat boeken of andere bescheiden in verband
met illegale kansspelen die relevant kunnen zijn om een ernstige inbreuk
op de kansspelwetgeving te bewijzen, in een woning worden bewaard,
zijn de toezichthouders van de kansspelautoriteit voor het welslagen van
het onderzoek afhankelijk van de wil van de bewoner om hen (al dan niet)
toegang te verlenen tot die woning. Een weigering van toegang tot de
woning beperkt op zichzelf nog niet de bevoegdheid tot het vorderen van
inzage in de relevante documenten. Inzage kan ook buiten de woning
worden verstrekt, maar in dat geval kunnen de toezichthouders niet
vaststellen inzage is gegeven in alle relevante bescheiden.
Zonder nadere voorziening zou handhaving van de kansspelwetgeving in
dergelijke gevallen, ook zonder indicaties voor bijvoorbeeld verwevenheid
met andere vormen van (georganiseerde) criminaliteit, afhankelijk zijn van
de inzet van het strafrechtelijke handhavingsinstrumentarium, waardoor
de effectiviteit van de handhaving, zoals ook in de periode voor de
instelling van de kansspelautoriteit, afhankelijk zou zijn van de capaciteit
en prioriteitstelling van politie en openbaar ministerie. De regering acht
de voorgestelde bevoegdheid tot het betreden en doorzoeken van
woningen daarom noodzakelijk met het oog op een betere bestuursrechtelijke handhaving van de kansspelwetgeving. Dit geldt overigens niet
alleen bij landgebonden kansspelen; ook bij volledig digitale dienstverlening door aanbieders van illegale kansspelen op afstand is de
mogelijkheid van toegang tot de privéwoning en de daar aanwezige
administratie en apparatuur noodzakelijk.
Met de voorgestelde artikelen 34e tot en met 34h wordt dan ook beoogd
de toezichthouders van de kansspelautoriteit de bevoegdheid te geven om
woningen te betreden en deze te doorzoeken tegen de wil van de
bewoner, voor zover dat redelijkerwijs noodzakelijk is voor de uitoefening
van de in artikel 5:17 Awb bedoelde bevoegdheden. Die bevoegdheden
strekken ertoe dat de toezichthouder inzage kan vorderen van zakelijke
gegevens en bescheiden, daarvan kopieën te maken, en indien het maken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

128

van kopieën niet ter plaatse kan geschieden, de gegevens en bescheiden
voor dat doel voor korte tijd mee te nemen tegen een door hem af te
geven schriftelijk bewijs. De voorgestelde regeling is ontleend aan de
regeling in de artikelen 55–55c van de Mededingingswet (Kamerstukken II
2005/06, 30 071, nr. 15 en Kamerstukken II 2006/07, 30 071, nr. 37).
De rechtswaarborgen bij de toepassing van deze regeling zijn gelegen in
de Grondwet, de Algemene wet op het binnentreden en artikel 8 van het
EVRM. Op grond van artikel 12 Grondwet kan slechts tegen de wil van de
bewoner in een woning worden binnengetreden in bij of krachtens de wet
bepaalde gevallen en door hen die daartoe bij of krachtens de wet zijn
aangewezen, en wel na voorafgaande legitimatie en mededeling van het
doel van het binnentreden, behoudens bij de wet gestelde uitzonderingen.
De voorgestelde regeling voldoet hieraan. Op grond van artikel 8 van het
EVRM heeft een ieder recht op bescherming van zijn woning, en is het
betreden en doorzoeken van die woning tegen de wil van de bewoner
slechts toelaatbaar, wanneer dat bij wet is voorzien en zij in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale
veiligheid, de openbare veiligheid of het economische welzijn van het
land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de
bescherming van de gezondheid of de goede zeden, of de bescherming
van de rechten en vrijheden van anderen en met het oog op dat belang
proportioneel is. Bij het betreden en doorzoeken van woningen ingeval
van (ernstige) overtreding van de kansspelwetgeving zijn met name van
belang het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de
bescherming van de gezondheid of de goede zeden, en de bescherming
van de rechten en vrijheden van anderen. Ook kunnen in voorkomende
gevallen de nationale veiligheid en de openbare veiligheid in geding zijn
waar het gaat om bijvoorbeeld de financieren van terrorisme, witwassen
en andere vormen van criminaliteit. De toepassing van de bevoegdheid
tot binnentreding en doorzoeking wordt beheerst door de beginselen van
proportionaliteit en subsidiariteit. Dat betekent onder meer dat zij in de
praktijk alleen zal worden gebruikt indien er sprake van een gericht
onderzoek.
Voor het betreden of het doorzoeken is een voorafgaande machtiging
vereist van de rechter-commissaris. Deze machtiging moet met redenen
omkleed en ondertekend zijn en de in de wet genoemde gegevens
vermelden. Het betreden van de woning vindt plaats onder toezicht van
de rechter-commissaris. De ambtenaar die onder toezicht van de
rechter-commissaris is binnengetreden of een doorzoeking heeft verricht,
maakt op zijn ambtseed of belofte een schriftelijk verslag op omtrent het
binnentreden of de doorzoeking. In aansluiting op de regeling van
binnentreden in de mededingingswetgeving is gekozen voor de rechtercommissaris bij de rechtbank Rotterdam. De redenen hiervoor zijn
gelegen in het geringe aantal gevallen waarin in het kader van toezicht op
naleving van de kansspelwetgeving zal worden binnengetreden, en de
specialistische kennis van de kansspelregelgeving die voor de beoordeling van een voorgenomen binnentreden is vereist. De rechtercommissaris bij de rechtbank Rotterdam kan aldus expertise opbouwen
en voor de toezichthouder fungeren als vast aanspreekpunt. Daarnaast is
de rechter-commissaris bij de rechtbank Rotterdam als gezegd ook
bevoegd tot machtiging tot binnentreden op grond van de mededingingswetgeving.
Bij de uitoefening van de bevoegdheid tot het doorzoeken van een woning
tegen de wil van de bewoner, dienen ook de waarborgen van artikel 6
EVRM van belang in acht te worden genomen. Hieruit vloeit voort dat
niemand gehouden is aan zijn eigen veroordeling mee te werken (EHRM
25 februari 1993, Funke, NJ 1993/485). Dit nemo tenetur beginsel vindt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

129

toepassing vanaf het moment waarop betrokkene in kennis wordt gesteld
van het voornemen aan hem een boete op te leggen of uit andere
handelingen van de kansspelautoriteit redelijkerwijs kan afleiden dat een
boete zal worden opgelegd. In geval van de kansspelwetgeving is dit het
moment waarop het boeterapport wordt uitgebracht. De voorgestelde
regeling gaat ervan uit dat de bevoegdheid tot doorzoeking alleen
gebruikt wordt in de fase voorafgaand aan het opmaken van dat rapport.
Artikel 34i (inbeslagneming)
Tijdens onderzoeken naar de naleving van de Wok stuiten de toezichthouders van de kansspelautoriteit op goederen waarmee illegale
kansspelen worden aangeboden of die dienstig zijn bij dat illegale
kansspelaanbod. Het gaat hierbij om onder meer internetzuilen waarop in
bepaalde horeca-inrichtingen illegaal kansspelen op afstand worden
aangeboden, andere niet-toegelaten soorten kansspelautomaten en
roulettetafels in illegaal georganiseerde speelcasino’s. Die toezichthouders zijn op dit moment bevoegd dergelijke zaken te onderzoeken en,
voor zover nodig voor het onderzoek, voor korte tijd mee te nemen (artikel
5:18 Awb). Zonder nadere voorziening zullen de goederen na dat
onderzoek echter moeten worden teruggegeven. Ook in het kader van
bestuursdwang kunnen goederen tijdelijk worden meegenomen (artikel
5:29 Awb), maar moeten deze daarna worden teruggegeven.
Het handhavingsinstrumentarium van de Algemene wet bestuursrecht
kent geen mogelijkheid tot inbeslagneming van dergelijke goederen
zonder teruggave. Dit is thans uitsluitend mogelijk tijdens een strafrechtelijk onderzoek naar de naleving van de Wok, waarbij artikel 18 van de
Wet op de economische delicten een bevoegdheid tot inbeslagname
verleent. Het teruggeven van dergelijke goederen bij bestuursrechtelijke
handhaving is echter ongewenst, aangezien deze na teruggave weer
kunnen worden gebruikt voor het begaan van nieuwe overtredingen van
de kansspelwetgeving. Mede gelet op de aan (illegale) kansspelen
inherente risico’s voor de speler en de samenleving acht de regering het
voor de effectieve handhaving van de Wok noodzakelijk dat de toezichthouders van de kansspelautoriteit beschikken over een toereikend
bestuursrechtelijk instrumentarium, opdat zij voor de inbeslagneming van
dergelijke goederen niet afhankelijk zijn van het strafrechtelijke handhavingsinstrumentarium en de prioriteiten en capaciteit in de strafrechtketen. Daarom wordt voorgesteld de toezichthouders van de kansspelautoriteit de bevoegdheid toe te kennen ook bij bestuursrechtelijk optreden
dergelijke goederen in beslag te nemen zonder teruggave.
Voor de procedurele aspecten is in het voorgestelde artikel 34i aangesloten bij de regeling in artikel 1:37 van de Algemene douanewet.
Artikel 34j (sterke arm)
Op grond van artikel 5:15, tweede lid, Awb kunnen de toezichthouders van
de kansspelautoriteit zich met de hulp van de sterke arm (de politie) de
toegang te verschaffen tot alle plaatsen, met uitzondering van een woning
tegen de wil van de bewoner. De politie kan zo nodig ten behoeve van de
toezichthouder toegangsdeuren forceren. Hierdoor kunnen de toezichthouders zich in beginsel toegang verschaffen tot alle (bedrijfs)ruimten
waar zich voor zover hier relevant documenten of goederen bevinden die
voor het toezichtonderzoek van belang kunnen zijn. Deze bevoegdheid
geeft de toezichthouders echter niet de mogelijkheid om de betreden
ruimte verder te onderzoeken, daar inzage te nemen van de documenten
of de daar opgeslagen goederen of vervoermiddelen te onderzoeken. Die
bevoegdheden zijn gegeven in de artikelen 5:17 tot en met 5:19 Awb.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

130

Met het oog op situaties waarin de toezichthouder al dan niet met behulp
van de sterke arm toegang heeft verkregen tot een (bedrijfs)ruimte, maar
hem vervolgens de medewerking aan het uitoefenen van de bevoegdheden bedoeld in de artikelen 5:17 tot en met 5:19 Awb wordt geweigerd,
bestaat behoefte aan uitbreiding van die bevoegdheden. Indien
medewerking wordt geweigerd is het voor de toezichthouder immers
feitelijk onmogelijk om zijn onderzoek uit te voeren. De bewijsmiddelen op
grond waarvan kan worden vastgesteld of er sprake is van een
overtreding, zullen vrijwel altijd worden verkregen na inzage van
administratieve bescheiden of onderzoek naar goederen of in vervoermiddelen. Van de bevoegdheid om een (bedrijfs)ruimte te betreden zal door
de toezichthouder daarom vrijwel uitsluitend gebruik worden gemaakt om
daar de overige toezichtbevoegdheden uit te oefenen.
Het weigeren van medewerking aan de vordering van een toezichthouder
– bijvoorbeeld tot het verstrekken van inzage in bescheiden – is een
beboetbaar feit (de voorgestelde tweede volzin van artikel 35a, eerste lid)
en tevens een strafbaar feit (artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht).
Dit betekent dat de raad van bestuur van de kansspelautoriteit bij
weigering van medewerking een boetebeschikking kan voorbereiden en
afgeven. De toezichthouder die als bijzonder opsporingsambtenaar over
opsporingsbevoegdheid beschikt, kan als alternatief op grond van artikel
36b van de Wok strafrechtelijk optreden door het opmaken van een
proces-verbaal wegens overtreding van artikel 184 Sr en dit procesverbaal over te dragen aan het Openbaar Ministerie. Dit neemt niet weg
dat degene die medewerking aan de uitoefening van de toezichtbevoegdheden heeft geweigerd, tijdens die procedure eventuele bewijsstukken
kan vernietigen of verplaatsen.
Om die reden wordt voorgesteld het mogelijk te maken dat de bevoegdheden bedoeld in de artikelen 5:17, 5:18 en 5:19 Awb desnoods worden
uitgeoefend met behulp van de sterke arm. Hierdoor kunnen met behulp
van de politie kasten en laden, waarin zich mogelijk bescheiden bevinden
die de toezichthouders willen inzien, worden opengebroken. Ook kan
daardoor inzage in digitaal opgeslagen informatie worden geforceerd. Het
voorgestelde artikel 34j maakt inzet van de politie bij bestuursrechtelijk
optreden ter handhaving van de Wok voorts mogelijk bij de uitoefening
van de verzegelingsbevoegdheid (het voorgestelde artikel 34d), van de
bevoegdheid tot binnentreden tegen de wil van de bewoner en
doorzoeking (het voorgestelde artikel 34e), en de bevoegdheid tot
inbeslagneming (het voorgestelde artikel 34i)
De voorgestelde regeling sluit aan bij vergelijkbare regelingen in
bijvoorbeeld de artikelen 55, tweede lid, van de Mededingingswet, 7.19,
tweede lid, van de Mediawet 2008, 15.2 van de Telecommunicatiewet en
97 van de Wet personenvervoer 2000.
Onderdeel Z (artikelen 34k en 34l)
Artikel 34k (toezichtsinformatie)
De toezichthouders van de kansspelautoriteit zijn op grond van de
artikelen 5:16 en 5:17 Awb bevoegd inlichtingen en inzage van zakelijke
gegevens en bescheiden te vorderen. In aanvulling hierop worden op
grond van het voorgestelde artikel 34k in het belang van toezicht op
naleving van de kansspelregelgeving regels gesteld met betrekking tot het
administreren van gegevens en bescheiden door de vergunninghouder en
het periodiek of incidenteel eigener beweging – dus anders dan op
vordering – verstrekken van dergelijke gegevens en bescheiden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

131

De houders van een vergunning tot het organiseren van kansspelen op
afstand moeten in ieder geval gegevens administreren met betrekking tot
de identiteit van de speler, de verificatie van die identiteit, de inschrijving
als speler en de beëindiging daarvan, de aanmelding als speler, de
schorsing en beëindiging van de aanmelding als speler, de opening,
schorsing en sluiting van speelrekeningen, de mutaties op de speelrekening, de spelersprofielen en wijzigingen daarvan en het verloop van
ieder spel. Daarnaast moet de vergunninghouder de wijzigingen van het
spelsysteem en de spelen registreren en de daarbijbehorende keuringsrapporten van de geaccrediteerde keuringsinstelling administreren. Voorts
moeten gegevens worden geregistreerd met betrekking tot de monitoring
en analyse van het speelgedrag, de door de vergunninghouder naar
aanleiding daarvan gepleegde interventies, zijn reclame- en wervingsactiviteiten, klachtafhandeling en bepaalde incidenten en wijzigingen. Deze en
andere administratieverplichtingen worden in de lagere regelgeving nader
geconcretiseerd. De gegevens die moeten worden geadministreerd,
moeten ook gedurende een bepaalde periode beschikbaar blijven, zodat
deze in het belang van toezicht kunnen worden opgevraagd. Verschillende
gegevens zijn ook van belang voor het toezicht op naleving van de Wwft,
de fiscale wetgeving en de Sanctiewet 1977. De desbetreffende toezichthouders krijgen alleen toegang tot die gegevens die zij voor hun taak
nodig hebben. De bewaartermijnen van de verschillende gegevens die
van belang zijn voor het toezicht op naleving van de Wok worden in de
lagere regelgeving nader uitgewerkt. De fiscale en de
anti-witwaswetgeving kennen hierbij bewaartermijnen van zeven en vijf
jaar.
Daarnaast kunnen houders van een vergunning tot het organiseren van
kansspelen op afstand worden verplicht periodiek en incidenteel bepaalde
gegevens en bescheiden te verstrekken die voor het toezicht op naleving
van belang kunnen zijn. Aangezien noch de vergunninghouders, noch de
kansspelautoriteit gebaat zijn bij een nodeloze gegevensstroom en de
daarmee gepaard gaande kosten, zal bij de nadere uitwerking hiervan zo
veel mogelijk rekening worden gehouden met de gegevens die de
kansspelautoriteit op elektronische wijze uit het spelsysteem en de
controledatabank kan verkrijgen (artikel 34l).
Op grond van het tweede lid kan de raad van bestuur bepalen dat
bepaalde gegevens of bescheiden die van belang zijn voor het toezicht op
naleving van de kansspelwetgeving in persoon moeten worden verstrekt
of nader toegelicht. Deze bevoegdheid kan bijvoorbeeld worden
aangewend bij twijfel aan de juistheid of volledigheid van de verstrekte
gegevens die niet op andere wijze kan worden weggenomen. Hierbij
wordt met name gedacht aan nadere toelichting door de ter zake kundige
functionarissen die binnen de organisatie van de vergunninghouder op
grond van artikel 31h zijn aangewezen als verantwoordelijke voor de
uitvoering van de Nederlandse kansspelregelgeving en het interne
toezicht daarop. Ook kan bijvoorbeeld de betrokken leidinggevende
binnen de organisatie van de vergunninghouder worden gevraagd om
een en ander nader toe te lichten.
Op grond van het derde lid kunnen regels worden gesteld over de wijze
waarop de gegevens die van belang kunnen zijn voor de toepassing van
de kansspelregelgeving moeten worden geadministreerd, beheerd en
verstrekt. Deze kunnen betrekking hebben op de vereisten waaraan de
administratie moet voldoen om de toezichthouders van de kansspelautoriteit adequate toegang tot die gegevens te verlenen en de wijze waarop
en de termijn waarbinnen op een daartoe strekkend verzoek de verlangde
gegevens worden verstrekt. Bij de uitwerking hiervan zal met het oog op
de administratieve lasten voor de vergunninghouder en de bestuurslasten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

132

van de kansspelautoriteit zoveel mogelijk worden aangesloten bij reeds
bestaande verplichtingen op dit gebied, met name op grond van de fiscale
en de anti-witwas-regelgeving en wat betreft kansspelen op afstand, de
gegevens die in de controledatabank worden opgenomen.
Artikel 34l (toegang tot elektronische systemen)
Het organiseren van kansspelen op afstand impliceert per definitie het
gebruik van elektronische middelen (hardware en software). Op grond van
artikel 31h worden daaraan in het belang van de verantwoorde,
betrouwbare en controleerbare organisatie van kansspelen op afstand de
nodige vereisten gesteld. Deze zullen onder meer betrekking hebben op
het eerlijk spelverloop en andere aspecten van consumentenbescherming,
het voorkomen van kansspelverslaving en het voorkomen van witwassen,
financiering van terrorisme, en andere kansspelgerelateerde vormen van
criminaliteit. Als onderdeel van de bedrijfsvoering moeten de elektronische middelen door een geaccrediteerde keuringsinstelling zijn gekeurd.
Daarnaast is de mogelijkheid tot inspectie van de elektronische middelen
door de toezichthouders van de kansspelautoriteit essentieel voor het
toezicht op naleving van de Nederlandse kansspelregelgeving.
Een deel van de elektronische middelen waarmee de spelen worden
georganiseerd, bevindt zich veelal buiten Nederland in jurisdicties als
Malta, Gibraltar, Alderney en Isle of Man. De kansspelautoriteit kan in die
landen in de regel geen fysieke toezichtbevoegdheden uitoefenen zonder
afspraken hierover met de betrokken buitenlandse autoriteiten.
Verplaatsing van die omvangrijke (primaire) systemen naar Nederland zou
dermate hoge kosten met zich meebrengen, dat de met de regulering van
kansspelen op afstand beoogde kanalisatie daardoor niet zou kunnen
worden gerealiseerd. Bij de nadere uitwerking van de eisen die aan de
bedrijfsvoering worden gesteld, wordt daarom geregeld dat de elektronische middelen van de vergunninghouder ook in een andere EU- of
EER-lidstaat mogen zijn geplaatst. De kansspelautoriteit, die rechtstreekse
elektronische toegang tot die primaire systemen zal krijgen, zal bovendien
met het oog op spelsystemen die in jurisdicties als Alderney of Isle of Man
zijn opgesteld binnen bepaalde grenzen ontheffing van dat locatievereiste
kunnen verlenen. De spelsystemen moeten op grond van het voorgestelde artikel 31h zijn gekeurd door een geaccrediteerde keuringsinstelling.
Daarnaast zal de vergunninghouder op grond van artikel 31h worden
verplicht een afzonderlijke controledatabank te houden met gegevens die
van belang zijn voor het toezicht op naleving van de Wok, de Wwft, de
Sanctiewet 1977 en de Wet KSB. Die controledatabank behoort ook tot de
bij de organisatie van de kansspelen gebruikte elektronische middelen, en
zal met het oog op eventuele inbeslagneming daarvan wel in Nederland
geplaatst moeten worden. De hiermee gepaard gaande kosten zijn
betrekkelijk gering en brengen de beoogde kanalisatie naar verwachting
niet in geding. Degenen die toezicht uitoefenen op naleving van de Wok,
de Wwft, de Sanctiewet 1977 en de Wet KSB zullen elektronische toegang
tot de controle databank hebben. In de lagere regelgeving worden nadere
regels gesteld met betrekking tot onder meer de inrichting van de
controledatabank en de aanlevering van de daarin op te nemen gegevens,
waarbij ook de informatiebehoefte van de Belastingdienst wordt
betrokken.
Voor de Belastingdienst heeft de controledatabank een duidelijke
meerwaarde voor de beoordeling van de materiële juistheid van de
maandelijkse aangiften kansspelbelasting door de vergunninghouder,
omdat diens administratie zich in de regel niet in Nederland zal bevinden
indien die niet in Nederland gevestigd is. In de praktijk leidt dit tot

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

133

problemen bij het verkrijgen van feitelijke toegang op grond van artikel 47
van de Algemene Wet inzake Rijksbelastingen tot die administratie of de
inbeslagneming daarvan. Recente ervaringen van de Belastingdienst
wijzen uit dat de administratie van dergelijke kansspelaanbieders vaak
complex en moeilijk toegankelijk is.
Verder kan de kansspelautoriteit op grond van het voorgestelde artikel
34m met de kansspeltoezichthouders in de desbetreffende jurisdictie
afspraken maken over de administratieve samenwerking op het gebied
van het nalevingstoezicht.
Daarnaast voorziet het voorgestelde artikel 34l in de basis om in de lagere
regelgeving regels te stellen aan de elektronische inspectie vanuit
Nederland van de elektronische middelen die bij het organiseren van
kansspelen worden gebruikt. De toezichthouders van de kansspelautoriteit
kunnen hierdoor stelselmatig – desgewenst dagelijks – toezicht houden op
de naleving van de Nederlandse kansspelregelgeving. Zij zullen hiervoor
op afstand toegang hebben tot zowel de elektronische middelen waarmee
de spelen daadwerkelijk worden georganiseerd als ook tot de controledatabank. Met de inspecties van de toezichthouders van de kansspelautoriteit en met de keuring van de elektronische middelen door de geaccrediteerde keuringsinstellingen kan redelijkerwijs zeker worden gesteld dat de
gegevens die in de controledatabank zijn opgenomen, de juiste gegevens
zijn. Daardoor kan voor het toezicht op naleving van de Wet ter
voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme, de Sanctiewet
1977 en de Wet KSB worden volstaan met elektronische toegang tot alleen
de controledatabank in Nederland.
Onderdeel AA (artikel 34m) (internationale samenwerking)
Zoals uiteengezet in het algemene deel van deze toelichting, is de markt
voor kansspelen op afstand die in Nederland gereguleerd moet worden
om de bestaande vraag te geleiden naar veilig en betrouwbaar aanbod,
zeer internationaal georiënteerd. Veel exploitanten zijn gevestigd in
andere lidstaten en maken gebruik van diensten die vanuit weer andere
(lid)staten worden aangeboden. De onderdelen van de bedrijfsvoering –
en met name de elektronische middelen – die gebruikt worden voor het
organiseren van kansspelen op afstand bevinden zich op dit moment
veelal in jurisdicties als Malta, Gibraltar, Alderney en Isle of Man.
Er is nog geen Europees kader voor administratieve samenwerking tussen
de kansspeltoezichthouders van de verschillende lidstaten. Wel heeft de
Europese Commissie in haar mededeling «Een breed Europees kader voor
online gokken» van 23 oktober 2012 (COM(2012) 596 final) aangegeven
maatregelen te zullen treffen om de administratieve samenwerking tussen
die toezichthouders te bevorderen, de uitwisseling van informatie en best
practices op handhavingsgebied te stimuleren, de voordelen en mogelijke
beperkingen van reactieve maatregelen te verkennen en een dialoog met
derde landen over het toezicht op kansspelen aan te gaan. Daarnaast
wordt in het kader van de Raad van Europa onderhandeld over internationale samenwerking tussen de diverse sportorganisaties en kansspeltoezichthouders om manipulaties van sportwedstrijden en daardoor oneerlijk
verlopende kansspelen te bestrijden. Met deze ontwikkelingen zal naar
verwachting echter nog enige tijd zijn gemoeid.
In de internationale praktijk zijn door kansspeltoezichthouders in de
lidstaten die kansspelen op afstand al hebben gereguleerd, samenwerkingovereenkomsten voor toezicht tot stand gebracht. Deze hebben de
vorm van een Memorandum of Understanding (MoU). In deze samenwerkingsovereenkomsten zijn op basis van wederkerigheid afspraken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

134

opgenomen met betrekking tot de uitwisseling van gegevens tussen de
betrokken toezichthouders en de uitoefening van toezichtbevoegdheden.
Het voorgestelde artikel 34m sluit aan bij deze praktijk. Het vormt de basis
voor internationale administratieve – dus niet strafrechtelijke – samenwerking tussen de kansspelautoriteit in Nederland en de kansspeltoezichthouders in andere (lid)staten op basis van MoU’s. Op grond van het eerste
lid werken de raad van bestuur en de door hem op grond van artikel 34
Wok aangewezen toezichthouders samen met de toezichthouders in
andere staten, voor zover dat nodig is voor de taakuitoefening van de
kansspelautoriteit of die andere kansspeltoezichthouder, hetgeen aan de
beoordeling van de raad van bestuur van de kansspelautoriteit is. Uit deze
algemene verplichting om samen te werken met andere toezichthouders
op het gebied van het toezicht op naleving van kansspelwetgeving kunnen
op zichzelf geen toezichtbevoegdheden van de kansspelautoriteit worden
afgeleid, omdat deze zijn gekoppeld aan het houden van toezicht op de
naleving van Nederlandse wettelijke voorschriften. De bevoegdheden die
de kansspelautoriteit in Nederland kan uitoefenen in het kader van het
toezicht op naleving van de Nederlandse kansspelwetgeving worden in
het tweede lid gekoppeld aan de internationale administratieve samenwerking. Het gaat hierbij om de standaard toezichtbevoegdheden van
afdeling 5.2 van de Awb en de specifieke bevoegdheden van titel VIa van
de Wok. In voorkomende gevallen zal de kansspelautoriteit voor de
vergaring van gegevens die in het kader van de administratieve samenwerking worden gevraagd, dergelijke bevoegdheden moeten kunnen
uitoefenen.
Het tweede lid stelt de grenzen waarbinnen toezichtbevoegdheden in het
kader van administratieve bijstand kunnen worden uitgeoefend. Het derde
lid kadert die nader in door te bepalen dat die bevoegdheden in beginsel
uitsluitend worden uitgeoefend overeenkomstig een MoU tussen de
kansspelautoriteit en de betrokken kansspeltoezichthouder in de andere
staat. Dergelijke MoU’s komen tot stand op basis van wederkerigheid en
bevatten afspraken met betrekking tot het onderwerp en de reikwijdte van
de samenwerking. Daarin wordt bepaald in hoeverre de kansspelautoriteit
in Nederland toezichtbevoegdheden ten behoeve van de buitenlandse
kansspeltoezichthouder zal uitoefenen en in hoeverre de buitenlandse
kansspeltoezichthouder op zijn beurt zijn bevoegdheden ten behoeve van
het toezicht op naleving van de Nederlandse kansspelregelgeving zal
uitoefenen. Dit is slechts anders, indien uit een voor Nederland bindend
verdrag of Europees recht anders voortvloeit.
Op grond van het voorgestelde artikel 34m en de op grond daarvan door
de kansspelautoriteit gesloten MoU’s kan toezicht op verzoek worden
uitgeoefend. Hierbij wordt de kansspelautoriteit door de kansspeltoezichthouder van de andere staat verzocht bepaalde toezichthandelingen te
verrichten. Het kan hierbij gaan om een verzoek van die andere kansspeltoezichthouder om bepaalde informatie waarvoor de kansspelautoriteit
bepaalde toezichthandelingen moet verrichten, of om een direct verzoek
van die andere kansspeltoezichthouder om specifieke inspecties door de
kansspelautoriteit. Deze vorm van administratieve samenwerking bestaat
al in het financiële toezicht. Het uitgangspunt hierbij is dat de kansspelautoriteit zelf kan kiezen welke maatregelen uit haar toezichtinstrumentarium
het meest geschikt zijn om aan het verzoek te voldoen. Ook mogelijk is
onzelfstandig grensoverschrijdend toezicht op basis van een MoU, waarbij
de kansspeltoezichthouder van de andere staat aanwezig is op Nederlands
grondgebied om toezicht te houden en waarbij de kansspelautoriteit de
leiding heeft. Dit volgt uit artikel 5:15, derde lid, Awb, op grond waarvan
de kansspelautoriteit zich bij het betreden van plaatsen kan laten
vergezellen door een aangewezen buitenlandse toezichthouder. Deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

135

vorm van administratieve samenwerking is bekend uit de sectoren
Douane, Financieel Toezicht en Voedselveiligheid.
Uit de wederkerigheid van de af te sluiten MoU’s volgt dat de kansspelautoriteit hetzelfde kan vragen van de buitenlandse kansspeltoezichthouder
ten behoeve van het toezicht op kansspelaanbieders die op de Nederlandse markt actief zijn.
De ervaringen van andere lidstaten die kansspelen op afstand reeds
hebben gereguleerd, laat zien dat met de totstandkoming van MoU’s met
andere kansspeltoezichthouders enige tijd is gemoeid. Ook de samenwerking die in het kader van de EU en de Raad van Europa tot stand wordt
gebracht, zal nog enige tijd vergen.
Onderdeel CC (artikel 34n)
Het voorgestelde artikel 34n voegt de bindende aanwijzing toe aan het
bestuursrechtelijke instrumentarium van de kansspelautoriteit. Het geeft
de raad van bestuur van de kansspelautoriteit de bevoegdheid om
degenen die – kort gezegd – al dan niet met vergunning kansspelen
organiseren of de deelname aan illegale kansspelen bevorderen of
faciliteren, een bindende aanwijzing te geven. Een aanwijzingsbevoegdheid is momenteel bij wijze van vergunningvoorschrift opgenomen
in enkele beschikkingen waarbij op grond van de Wok vergunning is
verleend tot het organiseren van bijvoorbeeld loterijen en casinospelen.
De bindende aanwijzing is ook terug te vinden in andere regelgeving. Zo
heeft de Autoriteit Financiële Markten een aanwijzingsbevoegdheid op
basis van de Wet op het financieel toezicht voor overtredingen genoemd
in die wet, kan de raad van bestuur van de Autoriteit Consument en Markt
op basis van de Elektriciteitswet 1998 bindende aanwijzingen opleggen en
kent de Telecommunicatiewet een aanwijzingsbevoegdheid voor de
Autoriteit Consument en Markt. De bindende aanwijzing van het voorgestelde artikel 34n Wok is voornamelijk gericht op bevordering van de
naleving van wettelijke kansspelvoorschriften.
De bindende aanwijzing kan, waar de wettelijke normen van de kansspelregelgeving ruimte kunnen laten voor nadere interpretatie en invulling,
dienen om de betrokken normen nader te concretiseren. Gedacht kan
worden aan nadere concretisering van open normen in voorschriften ter
voorkoming van kansspelverslaving of voorschriften ter waarborging van
de verantwoorde, betrouwbare en controleerbare organisatie van
kansspelen op afstand. Zonder een concretiserende aanwijzing zal in
dergelijke gevallen niet altijd direct duidelijk zijn of sprake is van een
overtreding. De inzet van de aanwijzing is dus niet noodzakelijkerwijs
beperkt tot gevallen waarin evident sprake is van handelen in strijd met de
regelgeving en dat een overtreding al is geconstateerd. Ook waar naar het
oordeel van de raad van bestuur van de kansspelautoriteit sprake is van
onvoldoende naleving of van wenselijkheid tot naleving op een andere
wijze, kan een bindende aanwijzing worden gegeven. De raad kan in
dergelijke gevallen met de bindende aanwijzing aangeven wat in een
concreet geval nodig is om te voldoen aan het betrokken voorschrift. Bij
een last onder dwangsom is hiervoor geen ruimte. Het legaliteitsbeginsel
verzet zich namelijk tegen dreiging van de verbeurte van dwangsommen
voordat het de betrokkene duidelijk is wat precies de strekking is van de
wettelijke norm waaraan hij zich had moeten conformeren. De bindende
aanwijzing fungeert in deze gevallen als tussenschakel in aanloop naar
handhaving van de geconcretiseerde norm, waarvan de naleving
vervolgens kan worden afgedwongen. Hierin is een belangrijke
meerwaarde gelegen ten opzichte van de last onder dwangsom. Wel kan
naleving van die – met een bindende aanwijzing geconcretiseerde – norm

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

136

naderhand worden afgedwongen met bijvoorbeeld een last onder
dwangsom.
Tegelijk met het geven van een aanwijzing kan de kansspelautoriteit ook
andere instrumenten inzetten. De kansspelautoriteit kan onderzoek starten
dat kan uitmonden in een boete of een last onder dwangsom. In de
praktijk zal aan de aanwijzing veelal een informele waarschuwing of
mededeling – niet zijnde een besluit in de zin van de Awb – voorafgaan.
De bindende aanwijzing op grond van het voorgestelde artikel 34n van de
Wok zal uiteraard prudent en proportioneel worden ingezet bij ernstige
risico’s op het gebied van het kansspelbeleid. Het is geen instrument dat
lichtjes kan worden ingezet. De in artikel 16 van het Handvest gewaarborgde vrijheid van ondernemerschap en de daarop gebaseerde
rechtspraak vergen onder meer gedegen beoordeling van de noodzaak
om in te grijpen, de geschiktheid van de aanwijzing en de evenredigheid
van de gevolgen daarvan.
De bindende aanwijzing kan ook worden ingezet in gevallen waarin wel
reeds sprake is van een overtreding, maar waarin een boete vanwege
onwetendheid omtrent de feiten nog niet opportuun is. Hierbij wordt met
name gedacht aan gevallen waarin een tussenpersoon als een internetserviceprovider of een betaaldienstverlener, zonder hiervan kennis te dragen,
diensten verlenen die cruciaal zijn voor de organisatie van illegale
kansspelen op afstand. Het verschaffen van middelen, waaronder
begrepen dergelijke betaal- en internetdiensten, voor het organiseren van
illegale kansspelen is niet toegestaan (artikel 1, eerste lid, onder b, Wok)
en kan worden beboet (artikel 35a Wok). Uit de artikelen 5:41 Awb en 6,
tweede lid, EVRM kan voortvloeien dat in deze gevallen eerst een
bindende aanwijzing wordt gegeven alvorens een bestuurlijke boete
wordt opgelegd.
Ook kan worden gedacht aan tussenpersonen die voor organisatoren van
kansspelen op afstand essentiële onderdelen verzorgen van het
spelsysteem van de organisator, bijvoorbeeld de spelsoftware (white label
providers), maar die niet zelf de kansspelen organiseren. Van betaaldienstverleners en internetserviceproviders kan niet worden verlangd dat zij de
inhoud van alle internet- of betalingsverkeer vooraf monitoren. Voor
internetserviceproviders geldt hierbij bovendien dat artikel 11.2.a van de
Telecommunicatiewet hen verbiedt de verkeer af te tappen, af te luisteren
of anderszins te onderscheppen of te controleren. In dergelijke gevallen
strekt de bindende aanwijzing derhalve niet zozeer tot concretisering van
de betrokken norm (artikel 1, eerste lid, onder b, Wok), maar wordt de
betrokken dienstverlener gewezen op het feit dat zijn diensten worden
gebruikt voor het organiseren van illegale kansspelen en hierbij tevens
gesommeerd die dienstverlening te beëindigen.
De bindende aanwijzing is een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb.
Daarom moeten bij het voorbereiden, geven en bekendmaken van de
aanwijzingsbeschikking de bepalingen van de hoofdstukken 3 en 4 van de
Awb in acht worden genomen. Zo zal de raad van bestuur zorgvuldig de
rechtstreeks betrokken belangen moeten afwegen, de belanghebbende in
de gelegenheid moeten stellen zijn zienswijze op de voorgenomen
aanwijzing naar voren te brengen, en in het aanwijzingsbesluit deugdelijk
moeten motiveren waarom de aanwijzing wordt gegeven. Uiteraard moet
uit de aanwijzing ook duidelijk blijken wat van de geadresseerde wordt
verlangd.
In het besluit moet de raad van bestuur een redelijke termijn stellen
waarbinnen aan de bindende aanwijzing moet worden voldaan. Als

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

137

besluit in de zin van artikel 1:3 Awb kan de aanwijzingsbeschikking
worden gewijzigd; de raad kan de redelijke termijn in een voorkomend
geval verlengen indien dat noodzakelijk blijkt.
Uit artikel 5:41 Awb volgt dat de kansspelautoriteit geen bestuurlijke boete
oplegt voor zover de overtreding – bijvoorbeeld van artikel 1, eerste lid,
onder b, Wok – niet aan de overtreder kan worden verweten. Het
proportionaliteitsbeginsel kan in voorkomende gevallen meebrengen dat
het geven van een bindende aanwijzing het meest aangewezen
instrument is, omdat andere instrumenten als de last onder dwangsom en
de bestuurlijke boete te bezwaarlijk zijn.
Blokkeren van betalingsverkeer
Van betaaldienstverleners kan niet worden verwacht dat zij alle betalingen
vooraf controleren. Dit zou disproportioneel zijn. Wel kan de kansspelautoriteit bij de uitoefening van haar toezichtsbevoegdheden constateren dat
de diensten van een bepaalde betaaldienstverlener door de organisator
van kansspelen worden gebruikt om zonder vergunning in Nederland
kansspelen aan te bieden. Met een bindende aanwijzing kan de betrokken
betaaldienstinstelling vervolgens worden gewezen op het feit dat zijn
betaaldiensten worden gebruikt ten behoeve van illegale kansspelen en
kan deze worden gesommeerd die dienstverlening voor de betrokken
kansspelaanbieder te staken.
De bindende aanwijzing heeft in deze gevallen tot doel het noodzakelijke
betalingsverkeer tussen de organisator van illegale kansspelen en de
speler in Nederland te belemmeren en een extra barrière op te werpen
tegen de organisator van de illegale kansspelen. Zonder betalingsverkeer
tussen de organisator en de speler kan de organisator van illegale
kansspelen immers geen inleg van de speler ontvangen en kan de speler
geen speelwinst van de organisator ontvangen.
Aangezien betalingen tussen de organisator van illegale kansspelen en de
deelnemer aan die spelen essentieel is voor die kansspelen, is blokkering
van het betalingsverkeer een geschikt middel om illegale kansspelen te
bestrijden. Met de komst van de Single European Payment Area (SEPA)
kan de organisator van illegale kansspelen weliswaar uitwijken naar
betaaldienstverleners elders in de EU/EER, maar ook aan deze dienstverleners kan een bindende aanwijzing worden gericht. De bindende
aanwijzing vormt een formele aanvulling op de voorwaarden die veel
betaalinstellingen hanteren en die ertoe strekken dat hun cliënten de
aangeboden betaaldiensten niet mogen gebruiken op een wijze die in
strijd is met wet- en regelgeving, ten dienste van strafbare feiten staat of
die schadelijk is voor de betaalinstelling of haar reputatie of voor de
integriteit van het financiële stelsel. Het organiseren van illegale
kansspelen in Nederland valt hieronder.
Met de bindende aanwijzing aan de betaaldienstverlener wordt in deze
gevallen uitvoering gegeven aan een van de aanbevelingen van de
Commissie kansspelen via het internet. Betalingsblokkades worden ook in
andere lidstaten ingezet ter bestrijding van illegale kansspelen. Met deze
maatregel kan het illegale aanbod weliswaar niet volledig van de
Nederlandse markt worden geweerd, maar wel worden bemoeilijkt. Uit de
ervaringen van Noorwegen is onder meer gebleken dat de omzet van
illegale aanbieders na jarenlange groei sinds de invoering van betalingsblokkades is gestagneerd, terwijl dertig procent van de Noorse spelers
heeft aangegeven dat deelname aan illegale kansspelen op afstand door
dergelijke blokkades wordt bemoeilijkt. In de mededeling «een breed
Europees kader voor online gokken» heeft de Europese Commissie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

138

aangegeven de voordelen en mogelijke beperkingen van betalingsblokkades te zullen verkennen.
Ontoegankelijk maken van gegevens op internet
Voor illegale kansspelen op afstand via het internet zijn ook de diensten
van internetserviceproviders – zowel hostingproviders als accessproviders
– onmisbaar. Voor het beschikbaar stellen via internet van de relevante
onderdelen van het spelsysteem maakt de aanbieder van illegale
kansspelen gebruik van de diensten van een (al dan niet in Nederland
gevestigde) hostingprovider. Voor de toegang tot de relevante onderdelen
van het spelsysteem maakt de consument in Nederland gebruik van de
diensten van een accessprovider. Het organiseren van illegale kansspelen
op afstand via het internet is niet mogelijk, indien deze internetserviceproviders hun diensten daarvoor niet beschikbaar zouden stellen. Voor het
werven van consumenten in Nederland voor illegale kansspelen via het
internet zijn ook de reclame- en wervingsactiviteiten op internet van
essentieel belang.
Van internetserviceproviders kan niet worden verwacht dat zij in het kader
van preventief toezicht het internetverkeer van en tussen hun cliënten met
een filtersysteem monitoren om zo elektronische bestanden te identificeren en het gedeelte dat mogelijk betrekking heeft op illegale kansspelen,
te blokkeren. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese
Unie (onder meer de arresten van 12 juli 2011, C-324/09, L’Oreal, en
24 november 2011, C-70/10, Scarlet Extended) blijkt dat een dergelijk
filtersysteem met actieve observatie van alle elektronische communicatie
op het netwerk als onbillijk, onevenredig en overdreven kostbaar moet
worden aangemerkt. Een preventief filtersysteem leidt tot een ingrijpende
beperking van de vrijheid van ondernemerschap van de betrokken
internetproviders, aangezien het hen verplicht om een permanent, duur
en ingewikkeld filtersysteem in te voeren en te bekostigen. Dit is onnodig
ingewikkeld en kostbaar en daarmee onevenwichtig. Bovendien beperken
de effecten daarvan zich niet tot de betrokken internetprovider, aangezien
het filtersysteem ook een aantasting kan vormen van de grondrechten van
diens cliënten op bescherming van persoonsgegevens en van hun vrijheid
om informatie te ontvangen of te verstrekken, zoals beschermd door de
artikelen 8 en 11 van het Handvest. Internetserviceprovider mogen
ingevolge artikel 11.2.a van de Telecommunicatiewet ook geen verkeer
aftappen, afluisteren of anderszins onderscheppen of controleren.
Van internetserviceproviders kan in bepaalde gevallen redelijkerwijs wel
worden verwacht dat zij op aanwijzing van de kansspelautoriteit
meewerken aan het ontoegankelijk maken van gegevensverkeer tussen de
organisator van illegale kansspelen en de speler in Nederland, indien
lichtere middelen om het illegale aanbod van kansspelen in Nederland
geen soelaas bieden.
In de praktijk zal de kansspelautoriteit zich bij de handhaving in eerste
instantie richten tot de organisator van de illegale kansspelen, bijvoorbeeld met een bestuurlijke boete of een last onder dwangsom. Pas als dat
geen soelaas biedt – bijvoorbeeld omdat de identiteit van de organisator
niet kan worden achterhaald of de organisator het aanbod niet beëindigt –
zal de kansspelautoriteit zich wenden tot tussenpersonen als internetserviceproviders, betaaldienstverleners en white label providers.
De kansspelautoriteit zal waar mogelijk op basis van de gedragscode
«Notice and Take Down» of een buitenlands equivalent de hostingprovider verzoeken de desbetreffende kansspelsite te verwijderen. Bij geschil
van mening kan een bindende aanwijzing tot ontoegankelijkmaking van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

139

gegevens worden gegeven, waarvoor een machtiging van de rechtercommissaris is vereist. Indien het benaderen van de hostingprovider geen
soelaas biedt, om de kansspelwebsite ontoegankelijk te maken, bijvoorbeeld indien een buitenlandse hostprovider geen gehoor geeft, zal de
kansspelautoriteit de accessprovider benaderen. Voor een bindende
aanwijzing tot ontoegankelijkmaking van gegevens is een machtiging van
de rechter-commissaris vereist.
Naast het algemene belang dat als regel is gediend bij de handhaving van
verbodsbepalingen, is hierbij van belang dat aan kansspelen aanzienlijke
(verslavings-, fraude- en witwas-) risico’s zijn verbonden. Dit is temeer het
geval indien die kansspelen zonder vergunning worden georganiseerd en
zonder dat de waarborgen die het Nederlandse kansspelbeleid de speler
en de samenleving tegen dergelijke risico’s beoogt te geven in acht
worden genomen. Dit geldt temeer, indien die kansspelen worden
georganiseerd door personen die er in slagen anoniem te blijven of zich
niets gelegen laten liggen aan de bestuursrechtelijke handhaving door de
kansspelautoriteit en het illegale aanbod van kansspelen op afstand in
Nederland desondanks voortzetten. In die gevallen, waarin dat illegale
aanbod op de Nederlandse markt niet effectief met lichtere en tegen de
organisator van die kansspelen gerichte middelen effectief kan worden
bestreden, resteert slechts het de organisatie zo moeilijk mogelijk te
maken. In dergelijke gevallen kan de ontoegankelijkmaking van de
gegevens door de hostingprovider of internetserviceprovider op
aanwijzing van de kansspelautoriteit noodzakelijk zijn om het illegale
aanbod in Nederland te beëindigen. Het op aanwijzing van de kansspelautoriteit ontoegankelijk maken van gegevensverkeer is daarmee op grond
van het noodzakelijkheidsvereiste een uiterst middel om illegaal aanbod
van kansspelen tegen te gaan.
Het ontoegankelijk maken van gegevens is daartoe naar de mening van de
regering in laatste instantie een geschikt middel. Weliswaar zijn er diverse
manieren voor spelers om de ontoegankelijkmaking te omzeilen, maar
naar verwachting zal het overgrote deel van de spelers in Nederland bij
verstoring van het gegevensverkeer met de organisator en bij onderbreking van de continuïteit van het illegale aanbod geen gebruik meer
maken van de betrokken website, hetzij omdat zij feitelijk niet in staat zijn
om daadwerkelijk de vereiste omzeilingsmaatregelen te treffen, omdat zij
de daartoe vereiste inspanningen niet willen opbrengen, of omdat zij door
de ontoegankelijkmaking van de website erop worden geattendeerd dat
die site illegaal is, besluiten hiervan verder geen gebruik meer te maken
en in te gaan op het legale aanbod van vergunninghouders.
Ook de mogelijkheid dat de kansspelaanbieder de illegale kansspelsite in
identieke vorm onder een ander IP-adres en een andere domeinnaam kan
aanbieder, betekent niet dat ontoegankelijkmaking een ongeschikt middel
is. In dat geval kunnen spelers die door de ontoegankelijkmaking zijn
geattendeerd op het illegale karakter van de kansspelsite besluiten die site
niet meer te bezoeken.
In ieder geval werpt de aanwijzing tot ontoegankelijkmaking een extra
barrière op die de effectieve bedrijfsvoering van illegale aanbieders van
kansspelen op afstand belemmert. In het escalatie- en barrièremodel dat
door de kansspelautoriteit wordt ontwikkeld voor de online handhaving is
de aanwijzing aan de internetserviceprovider – naast bijvoorbeeld de
aanwijzing aan de betrokken betaaldienstverlener om het betalingsverkeer
te blokkeren en waar mogelijk een aanwijzing aan een derde aan wie de
organisator onderdelen van het spelsysteem heeft uitbesteed – een van de
instrumenten die de kansspelautoriteit kan inzetten om het de illegale
online-aanbieder zo moeilijk mogelijk te maken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

140

Daarbij komt dat de doelstellingen van het Nederlandse kansspelbeleid
door het Hof van Justitie van de Europese Unie zijn erkend als belangen
die ook beperking van het vrije dienstenverkeer kunnen rechtvaardigen.
Daarnaast is recentelijk aanvaard dat de omstandigheid dat bepaalde
maatregelen op een of andere manier kunnen worden omzeild en niet
zullen leiden tot volledige beëindiging van de overtreding nog niet met
zich meebrengt dat deze onverenigbaar zijn met het Handvest, mits zij de
internetgebruikers niet nodeloos de mogelijkheid van toegang tot
rechtmatige informatie ontzeggen, tot gevolg hebben dat de toegang tot
onrechtmatige gegevens wordt verhinderd of bemoeilijkt (HvJ EU
27 maart 2014, zaak C-314/12 (UPC Telekabel Wien). In Europees verband
worden op dit moment de mogelijkheden onderzocht van een Europese
regeling voor het blokkeren van kansspelwebsites. Ook in het kader van
de Raad van Europa worden dergelijke blokkades overwogen om
manipulaties van sportwedstrijden en daarmee de uitkomsten van
sportweddenschappen te bestrijden.
In dit verband is verder nog van belang dat handhavend optreden tegen
vele duizenden spelers in Nederland geen effectief alternatief is en
daarom geen minder ingrijpende maatregel vormt dan het ontoegankelijk
maken van bepaalde, voor de betrokken illegale kansspelen essentiële
gegevens.
De bindende aanwijzing moet een zo nauwkeurig mogelijke beschrijving
van het onderwerp van de medewerkingsplicht bevatten. In de aanwijzing
moet verder worden gemotiveerd waarom die aanwijzing noodzakelijk is.
In de aanwijzingsbeschikking moet onder meer worden gemotiveerd
waarom minder ingrijpende maatregelen niet kunnen leiden tot beëindiging van het illegale kansspelaanbod. De aanwijzing tot ontoegankelijkmaking mag in het concrete geval ook niet verder gaan dan strikt
noodzakelijk is om het illegale aanbod op de Nederlandse markt te
beëindigen. In geen geval zal van de internetserviceprovider worden
verlangd dat zij het internetverkeer tussen organisator van de illegale
kansspelen en speler diepgaand analyseren.
Omdat het hier gaat om commerciële uitingen, kan naar de mening van
de regering aan die zwaarwegende algemene belangen op voorhand
meer gewicht worden toegekend dan aan het belang van de illegale
kansspelaanbieder en de deelnemer aan die illegale kansspelenspelen bij
het verstrekken en ontvangen van dergelijke gegevens van commerciële
aard (vgl. EHRM 10 januari 2013, req. 36769/08, Ashby Donald e.a. tegen
Frankrijk). Indien de ontoegankelijkmaking van de betrokken gegevens
ook tot gevolg kan hebben dat enige niet-illegale content ontoegankelijk
kan raken (overblocking), moeten de aard en de omvang daarvan en de
maatregelen om overblocking zoveel mogelijk te voorkomen, worden
meegewogen. Verder mag de maatregel voor de internetserviceprovider
niet nodeloos bewerkelijk en kostbaar zijn. Ook andere casusspecifieke
aspecten kunnen bij de door onder meer de artikelen 10 EVRM en 11 en 16
van het Handvest voorgeschreven belangenafweging worden betrokken.
Het is aan de internetprovider om te bepalen welke concrete maatregelen
moeten worden genomen om de betrokken gegevens ontoegankelijk te
maken, zodat deze kan beslissen welke maatregelen het best aansluiten
op zijn middelen en capaciteiten. Bij die keuze moet hij ervoor zorgen dat
het grondrecht van de internetgebruikers op de vrijheid van informatie in
acht wordt genomen. De door de internetprovider te nemen maatregelen
moeten bijdragen tot de beëindiging van de overtreding zonder nadelige
gevolgen voor de toegang van internetgebruikers tot rechtmatige
informatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

141

De bindende aanwijzing kan leiden tot een beperking van het door de
artikelen 10 EVRM en 11 Handvest gewaarborgde recht op vrijheid van
meningsuiting, dat mede de vrijheid omvat om inlichtingen te ontvangen
of te verstrekken. De uitoefening van dit recht kan op grond van het
tweede lid van artikel 10 worden beperkt indien dit bij de wet is voorzien
en in een democratische samenleving noodzakelijk (proportioneel en
subsidiair) is in het belang van onder meer het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de
goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van
anderen, of om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te
voorkomen.
Het voorgestelde artikel 34n voorziet in de vereiste wettelijk grondslag
voor het ontoegankelijk maken van gegevens. Daarnaast verbiedt artikel 1,
eerste lid, onder b, Wok het om de deelname aan illegale kansspelen te
bevorderen of daartoe middelen te verschaffen bijvoorbeeld door het
verlenen van de noodzakelijke internetdiensten.
De mogelijkheid om gegevens ontoegankelijk te maken is, zoals hiervoor
is toegelicht, in bepaalde gevallen noodzakelijk om de doelstellingen van
het kansspelbeleid – met name de bescherming van de rechten en de
gezondheid van de speler en het voorkomen criminaliteit en illegaliteit – te
realiseren en het illegale aanbod van kansspelen in Nederland te
bestrijden. In het algemene deel van deze toelichting is al nader ingegaan
op de vaak grote persoonlijke en sociaal-maatschappelijke gevolgen van
kansspelverslaving voor de speler en diens omgeving, en op het belang
van het voorkomen van witwassen, financieren van terrorisme en andere
vormen van kansspelgerelateerde criminaliteit. Dit vormt de rechtvaardiging van de beperking van het recht op vrijheid van meningsuiting. Dit
vormt eveneens de rechtvaardiging van de beperking van het vrije
dienstenverkeer binnen de Unie en de (in artikel 16 van het Handvest
gewaarborgde) vrijheid van ondernemerschap.
De bindende aanwijzing kan eveneens een beperking vormen van de
vrijheid van ondernemerschap. Die vrijheid heeft geen absolute gelding,
maar moet worden bezien in relatie tot haar maatschappelijke functie. Op
grond van artikel 52, eerste lid, van het Handvest kunnen aan de uitoefening van die vrijheid beperkingen kunnen worden gesteld, voor zover
daarin bij wet is voorzien, de beperkingen de wezenlijke inhoud van die
rechten en vrijheden eerbiedigen, en met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan
door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen
van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Als
gezegd, voorziet het voorgestelde artikel 34n in de beperking en zijn
doelstellingen van het Nederlandse kansspelbeleid in de jurisprudentie
van het Hof van Justitie erkend als doelstellingen van algemeen belang
die ook een beperking van het vrije dienstenverkeer kunnen rechtvaardigen. Bij de voorbereiding van de bindende aanwijzing in concrete
gevallen moet de juiste balans worden gevonden.
De bindende aanwijzing tot ontoegankelijkmaking van gegevens komt niet
in strijd met de netneutraliteit zoals neergelegd in artikel 7.4a van de
Telecommunicatiewet. Op grond van het eerste lid, onder d, van die wet
belemmeren internetserviceproviders, kort gezegd, geen diensten op het
internet, tenzij en voor zover de betreffende maatregel noodzakelijk is ter
uitvoering van een wettelijk voorschrift of rechterlijk bevel. Het ter
beschikking stellen van middelen, waaronder begrepen betaal- en
internetdiensten, voor deelname aan illegale kansspelen is verboden
(artikel 1, eerste lid, onder b, Wok). Daarnaast voorziet het tweede lid van
het voorgestelde artikel 34n in de wettelijke verplichting om overeenkomstig de bindende aanwijzing te handelen. Overtreding van deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

142

wettelijke voorschriften is beboetbaar op grond van artikel 35a van de
Wok. Als gezegd, moeten de eisen van noodzakelijkheid, proportionaliteit
en subsidiariteit in ieder geval waarin een bindende aanwijzing tot
ontoegankelijkmaking wordt gegeven, in acht worden genomen, en kan
die bindende aanwijzing niet worden gegeven zonder voorafgaande
machtiging van de rechter-commissaris.
Aan de uiteindelijke bindende aanwijzing zal in de praktijk naar
verwachting overleg met de betrokken internetserviceprovider vooraf
gaan. Aangezien in deze gevallen de vrijheid van meningsuiting en de
vrijheid van ondernemerschap in het geding kunnen zijn, vereist het
voorgestelde zesde lid van artikel 34n de machtiging van een rechtercommissaris alvorens een bindende aanwijzing tot ontoegankelijkmaking
kan worden gegeven.
De tot de internetserviceprovider gerichte aanwijzing tot ontoegankelijkmaking van gegevens en de tot de betaaldienstverlener gerichte
aanwijzing tot blokkering van betalingsverkeer zijn als gezegd besluiten in
de zin van artikel 1:3 Awb. Hieruit volgt reeds dat de aanwijzing zorgvuldig
moet worden voorbereid en naar behoren moet worden gemotiveerd. De
aanwijzing zal zo mogelijk moeten vermelden wie de illegale kansspelen
organiseert of bevordert. Gelet op de mogelijkheden die het internet biedt
om de werkelijke identiteit te verhullen, zal het niet altijd mogelijk zijn om
de (identiteit van de) organisator van de illegale kansspelen te achterhalen. In dat geval kan worden volstaan met een zo nauwkeurige
mogelijke aanduiding. De aanwijzing moet ook duidelijkheid verschaffen
over de feiten en omstandigheden waaruit blijkt dat blokkering van het
betalingsverkeer of de ontoegankelijkmaking van gegevens nodig is om
de overtreding van de Wok te beëindigen of nieuwe overtredingen te
voorkomen. Om te voorkomen dat de vrijheid van meningsuiting verder
dan noodzakelijk wordt ingeperkt, zal de kansspelautoriteit zo nauwkeurig
mogelijk moeten aangeven welke toegankelijke gegevens een overtreding
van de Wok opleveren en ontoegaankelijk moeten worden gemaakt. Bij de
uitvoering van de aaanwijzing moet onder meer rekening houden met de
technische mogelijkheden om bijvoorbeeld onderdelen van pagina’s of
websites te kunnen verwijderen.
Eerste lid
De bindende aanwijzing kan worden gericht tot de (natuurlijke of
rechts)persoon die kansspelen organiseert, ongeacht of voor die
kansspelen een vergunning op grond van de Wok is verleend. De
aanwijzing kan ook worden gericht tot personen die illegale kansspelen
bevorderen of daartoe middelen verschaffen. De bindende aanwijzing is
gericht op bevordering van de naleving van wettelijke kansspelvoorschriften. Bij het geven van een bindende aanwijzing moeten de hoofdstukken 3 en 4 van de Awb en de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur, waaronder de proportionaliteits- en subsidiariteitsbeginselen, in
acht worden genomen.
Tweede lid
Degene tot wie een bindende aanwijzing is gericht, moet overeenkomstig
die aanwijzing handelen. Indien de aanwijzing niet wordt nageleefd en de
raad van bestuur gegronde redenen heeft om aan te nemen dat de
betrokkene zich onvoldoende heeft ingespannen maken, kan een
bestuurlijke boete worden opgelegd (artikel 35a Wok). Indien het gaat om
tussenpersonen die middelen verschaffen ten behoeve van illegale
kansspelen, heeft de raad daarbij de keuze tussen beboeting wegens
overtreding van artikel 1, eerste lid, onder b, Wok, of wegens overtreding

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

143

van artikel 34n, tweede lid, Wok. In dat laatste geval zal de kern van het
verwijt zijn dat de betrokkene, hoewel hij daartoe verplicht is, niet
meewerkt aan de beëindiging van de overtreding.
Derde en vierde lid
Het derde en vierde lid bevatten specifieke bepalingen met betrekking tot
de bindende aanwijzing aan verleners van betaaldiensten en telecommunicatiediensten die door anderen worden gebruikt bij het organiseren van
of deelnemen aan illegale kansspelen. Doel van de bindende aanwijzing in
deze gevallen is de doorbreking van de keten van verschillende diensten
die het mogelijk maken dat spelers in Nederland kunnen deelnemen aan
illegale kansspelen die op afstand worden aangeboden. Het derde en
vierde lid bevatten concrete uitwerkingen van de bindende aanwijzing aan
betaaldienstverleners en internetserviceproviders.
Derde lid
Het derde lid heeft betrekking op de bindende aanwijzing aan betaaldienstverleners die met hun diensten het betalingsverkeer tussen de
organisator van illegale kansspelen en de speler faciliteren.
De diensten van betaaldienstverleners zijn onmisbaar voor het organiseren van en deelnemen aan kansspelen op afstand. Zonder betalingsverkeer tussen de organisator en de deelnemer kan de speler immers
geen geld inzetten en kan de organisator geen speelwinst uitkeren. Het
belemmeren van het betalingsverkeer is daardoor een goed instrument
om het verbod op illegale kansspelen op afstand te handhaven. Van
betaaldienstverleners kan niet worden verlangd dat zij alle betalingen
inhoudelijk beoordelen, bijvoorbeeld door een algemeen preventief
werkend filtersysteem.
De aanwijzing strekt er in deze gevallen toe dat de betrokken betaaldienstverlener wordt verplicht alle maatregelen te treffen die redelijkerwijs van
hem kunnen worden gevergd om dat betalingsverkeer te blokkeren.
De aanwijzing is in deze gevallen uitsluitend gericht op de beëindiging
van de betalingen tussen de organisator van de illegale kansspelen en de
speler in Nederland, en kan derhalve niet worden aangewend om de
verlening van andere financiële diensten te belemmeren.
Gelet op de vereiste proportionaliteit en subsidiariteit ligt het in de rede
dat de kansspelautoriteit zijn handhavingsinstrumentarium eerst tot de
organisator(en) van de betrokken kansspelen richt en pas als dat niet leidt
tot beëindiging van het op Nederland gerichte aanbod, zich tot de
betaaldienstverlener wendt. Ook ligt het in de rede dat de kansspelautoriteit zich primair richt op tot de betaaldienstverlener waarmee de
organisator van de kansspelen een contractuele verhouding heeft.
Vierde lid
Het vierde lid ziet op de bindende aanwijzing die de kansspelautoriteit aan
aanbieders van openbare elektronische communicatiediensten kan geven.
Die aanwijzing kan de betrokken dienstverlener verplichten alle maatregelen te treffen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om
bepaalde gegevens die worden gebruikt voor het organiseren van of
deelnemen aan illegale kansspelen, of voor reclame voor illegale
kansspelen, ontoegankelijk te maken. Vereist is dat de ontoegankelijkmaking noodzakelijk is om een overtreding van artikel 1, eerste lid, onder
a, b of c, Wok te beëindigen of nieuwe overtredingen te voorkomen, en
dat de maatregel redelijkerwijs door de betrokken aanbieder kan worden
uitgevoerd. Dit laatste vergt onder meer een beoordeling van de
technische mogelijkheden om de gegevens ontoegankelijk te maken en de
daarmee gepaard gaande kosten voor de aanbieder.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

144

Vijfde lid
Onder ontoegankelijkmaking van gegevens wordt verstaan het treffen van
maatregelen om te voorkomen dat de beheerder van geautomatiseerde
werk of derden verder van die gegevens kennisnemen of gebruikmaken,
alsmede ter voorkoming van de verdere verspreiding van die gegevens.
Onder ontoegankelijkmaking wordt ook verstaan het verwijderen van de
gegevens uit het geautomatiseerde werk. Dit laatste is de meest voor de
hand liggende maatregel, maar zal niet altijd mogelijk zijn, indien de
gegevens in het buitenland worden gehost. Het vijfde lid is ontleend aan
artikel 125o, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering.
Zesde lid
Gelet op de belangen die bij een aanwijzing tot ontoegankelijkmaking in
het geding zijn, ligt een voorafgaande rechterlijke machtiging als
constitutief vereiste voor het besluit in de rede. Een rechter-commissaris
moet bij uitstek in staat worden geacht om een onpartijdige en
zorgvuldige afweging tussen de verschillende belangen te maken. Daarbij
kunnen de door het EVRM en het Handvest gewaarborgde vrijheid van
meningsuiting en de door het Handvest gewaarborgde vrijheid van
ondernemerschap in het geding zijn. Het door artikel 7.4a van de
Telecommunicatiewet gewaarborgde netneutraliteit is bij een aanwijzing
tot ontoegankelijkmaking per definitie in het geding. Het kan in gevallen
waarin de NTD-gedragscode niet afdoende blijkt te zijn, ook gaan om
gevallen waarin verschil van inzicht bestaat over de vraag of er sprake is
van illegale kansspelen.
Met het vereiste van een rechterlijke machtiging is een zorgvuldige
afweging van de belangen gewaarborgd. De raad van bestuur van de
kansspelautoriteit moet de rechter-commissaris uiteraard voldoende
gegevens verstrekken op grond waarvan deze kan beoordelen of een
aanwijzing tot ontoegankelijkmaking verantwoord is.
Overwogen is om de kansspelautoriteit de bevoegdheid te geven de
provider een bindende aanwijzing tot ontoegankelijkmaking te geven
zonder voorafgaande rechterlijke toetsing, waarbij het oordeel van de
voorlopige voorzieningenrechter, indien geadieerd, wordt afgewacht
voordat de provider gevolg moet geven aan de aanwijzing. Daarvoor is,
mede gelet op de reacties in de consultatie van dit wetsvoorstel, echter
niet gekozen. In plaats daarvan is in aansluiting op het wetsvoorstel
Computercriminaliteit III gekozen voor het vereiste van voorafgaande
machtiging van de rechter-commissaris. In aansluiting op de regeling voor
binnentreding met voorafgaande machtiging (het voorgestelde artikel 34f
Wok) gaat het hier om de rechter-commissaris, belast met strafzaken, van
de rechtbank Rotterdam.
Zevende lid
Op grond van het zevende lid staat tegen de beslissing van de rechtercommissaris, voor zover de gevraagde machtiging niet is verleend, voor
de raad van bestuur binnen veertien dagen beroep open bij de rechtbank
te Rotterdam. Indien de machtiging ook in beroep niet wordt verleend,
kan de raad van bestuur de betrokken internetserviceprovider geen
bindende aanwijzing tot het ontoegankelijkmaking geven. De machtiging
is immers op grond van het zesde lid een vereiste voor zo’n aanwijzing.
Indien de machtiging wel is verleend, kan de kansspelautoriteit de
gewenste aanwijzing tot ontoegankelijkmaking geven, in welk geval voor
de betrokken internetserviceprovider (bestuursrechtelijk) bezwaar en
beroep open staat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

145

Achtste lid
Nadere regels met betrekking tot de bindende aanwijzing kunnen
wenselijk zijn. Deze kunnen worden opgenomen in algemeen verbindende
voorschriften. Ook is denkbaar dat de kansspelautoriteit ter zake uitvoeringsbeleid opstelt.
Onderdeel DD (artikel 35)
Op grond van artikel 5:20 Awb is een ieder verplicht aan de toezichthouder
van de kansspelautoriteit binnen de door hem gestelde redelijke termijn
alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de
uitoefening van diens bevoegdheden op grond van de Awb. Het gaat
hierbij onder meer om de bevoegdheid om inzage te vorderen van
zakelijke gegevens en bescheiden, daarvan kopieën te maken en, indien
het maken van kopieën niet ter plaatse kan geschieden, de gegevens en
bescheiden voor dat doel voor korte tijd mee te nemen (artikel 5:17 Awb).
Het gaat daarnaast ook om de bevoegdheden, bedoeld in de artikelen 5:18
en 5:19 Awb.
Voor het toezicht op naleving van de kansspelwetgeving en de
handhaving daarvan is onder meer het kunnen inzien van zakelijke
gegevens en bescheiden essentieel. Het moet niet zo kunnen zijn dat (al
dan niet illegale) kansspelaanbieders een boete wegens overtreding van
die verboden gemakkelijk kunnen ontlopen door geen inzage te
verschaffen in gegevens en bescheiden en daarbij een boete op de koop
toe nemen. Het voorgestelde tweede lid van artikel 35 biedt daarom de
mogelijkheid een last onder dwangsom op te leggen tot het verlenen van
inzage. In de last zal moeten worden aangegeven om welke gegevens en
bescheiden het gaat, dat wil zeggen dat het voorwerp van onderzoek
wordt aangegeven. Een concretere opsomming zal doorgaans niet
mogelijk zijn. Ook indien een last wordt gegeven tot het verstrekken van
inzage van bepaalde gegevens, neemt dit niet weg dat de weigering
daartoe een overtreding was. Het ligt dan ook in de rede dat een boete en
een last eventueel tezamen moeten kunnen worden opgelegd.
Onderdeel EE (artikel 35a)
Artikel 35a regelt de bestuurlijk boete van maximaal € 810.000 of 10% van
de omzet van de overtreder. Met het oog op een slagvaardige handhaving
van de kansspelwetgeving is bij de oprichting van de kansspelautoriteit
gekozen voor een bestuursrechtelijk stelsel van toezicht en handhaving,
waarbij het strafrecht in een voorkomend geval als ultimum remedium
kan worden ingezet. De voorgestelde regeling van kansspelen op afstand
bevat diverse bepalingen waarvan overtreding beboetbaar is. Het gaat
hierbij onder meer om het aanbieden van kansspelen op afstand, in
speelhallen of in speelcasino’s aan minderjarigen, aan personen die zijn
opgenomen in het centraal register kansspelen en aan personen die met
door onmatige deelname aan kansspelen zichzelf of zijn naasten schade
kunnen berokkenen. Verder gaat het onder meer om zetelverplaatsingen
en veranderingen van de rechtsvorm van vergunninghouders in strijd met
de wet, om het aangaan van intransparante zeggenschapsstructuren die
het toezicht belemmeren, het gebruik van niet-gekeurde middelen bij de
organisatie van kansspelen op afstand, het ontplooien van ongewenste
nevenactiviteiten, de inzet van onbekwaam personeel en het aanbieden
van kansspelen aan bepaalde personen. Ook bijvoorbeeld het niet
verstrekken van de vereiste toezichtsinformatie en het niet verstrekken
van toegang van de toezichthouder tot bepaalde elektronische systemen
kan worden beboet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

146

De voorgestelde tweede volzin van artikel 35a vormt een uitbreiding van
de bestaande bevoegdheden van de kansspelautoriteit om op te treden
tegen kansspelaanbieders die de wet overtreden. Op grond van artikel
5:20, eerste lid, Awb is een ieder verplicht aan een toezichthouder – in dit
geval de krachtens artikel 34 door de raad van bestuur van de kansspelautoriteit aangewezen persoon – binnen de door hem gestelde redelijke
termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen
bij de uitoefening van zijn bevoegdheden. Het is wenselijk in aansluiting
op het bestuursrechtelijke stelsel van toezicht en handhaving ook de
handhaving van de medewerkingsplicht van artikel 5:20 van de Awb in
handen van de kansspelautoriteit te leggen. Daartoe strekt de voorgestelde toevoeging van een tweede volzin aan het eerste lid van artikel 35a.
Deze stelt op overtreding van artikel 5:20 van de Awb een bestuurlijke
boete van maximaal € 810.000 of 10% van de omzet bedragen. Dit is
aanzienlijk hoger dan de maximale boete die bij overtreding van de
medewerkingsplicht op grond van artikel 184 van het Wetboek van
Strafrecht kan worden opgelegd. De achtergrond hiervan is het oogmerk
om calculerend gedrag van degene die medewerking weigert, te
voorkomen. Een (online of offline opererende) kansspelaanbieder zou zich
calculerend kunnen opstellen door de strafrechtelijke sanctie wegens
niet-medewerking (artikel 184 Sr) van maximaal € 4.050 te verkiezen
boven medewerking. De kans daarop wordt lager indien de weigering van
medewerking kan leiden tot een boete op grond van de Wok die immers
kan oplopen tot € 810.000 of, indien dat meer is, 10% van de omzet. Om
deze reden is in de voorgestelde wijziging van artikel 35a, eerste lid, het
maximum boetebedrag wegens weigering van medewerking gesteld op
het maximumbedrag dat in de Wok gegeven is.
Onderdeel FF (artikel 35d) (financiële zekerheid)
Uitgangspunt bij de handhaving van de kansspelregelgeving is bestuursrechtelijke handhaving door de kansspelautoriteit. Daartoe heeft de raad
van bestuur onder meer de instrumenten van de last onder dwangsom, de
last onder bestuursdwang en de bestuurlijke boete tot zijn beschikking. Op
grond van artikel 5:10, tweede lid, Awb kan de raad de uit de oplegging
van dergelijke sancties voortvloeiende geldschulden invorderen bij
dwangbevel. De kosten die de kansspelautoriteit als toezichthouder en
centrale autoriteit op het gebied van kansspelen voor de uitoefening van
zijn taken maakt, worden via de kansspelheffing gedragen door de
vergunninghouders. Ook deze heffing kan bij dwangbevel worden
ingevorderd (artikel 33f, zevende lid, Wok). Indien een vergunninghouder
dergelijke geldschulden niet eigener beweging voldoet, zou invordering
buiten Nederland mogelijk problematisch kunnen zijn. Effectieve
handhaving vereist dat de vergunninghouder die de Nederlandse
kansspelregelgeving overtreedt, de financiële gevolgen daarvan ook
daadwerkelijk ondervindt.
Daarom wordt de mogelijkheid van financiële zekerheidsstelling voorgesteld. Deze is van belang omdat de proportionaliteit van intrekking van de
kansspelvergunning als reactie op een overtreding van de Nederlandse
kansspelregelgeving of het niet (tijdig) voldoen van de kansspelheffing of
bijvoorbeeld boetes niet per definitie is gegeven. Om de effectiviteit van
bestuurlijke sancties jegens vergunninghouders die niet beschikken over
voldoende vermogen in Nederland waarop de geldschulden zo nodig
kunnen worden verhaald te versterken, worden op grond van het
voorgestelde artikel 35d in de lagere regelgeving regels gesteld met
betrekking tot het stellen van financiële zekerheid door de vergunninghouder. De financiële zekerheid moet niet alleen worden gesteld voor de
bestuurlijke sancties wegens overtredingen van bij of krachtens de Wok
gestelde voorschriften (bestuurlijke boetes, dwangsommen en de kosten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

147

van de uitoefening van bestuursdwang), maar ook voor de kansspelheffing (artikel 33e). De gevallen waarin financiële zekerheid wordt
verlangd en de maximale hoogte daarvan, worden in de lagere regelgeving nader uitgewerkt. Daarbij kunnen ook regels worden gesteld met
betrekking tot de verschillende vormen waarin zekerheid kan worden
gesteld, en met betrekking tot de instandhouding van de financiële
zekerheid. Bij de nadere uitwerking zal rekening worden gehouden met de
eventuele aanwezigheid in Nederland van verhaalsmogelijkheden.
Artikel II (Wet op de kansspelbelasting)
Onderdeel A (artikel 1)
In artikel 1 van de Wet KSB is opgenomen van wie de kansspelbelasting
geheven wordt. In onderstaande tabel is vereenvoudigd weergegeven wie
de belastingplichtigen voor de verschillende categorieën kansspelen voor
en na de voorgestelde wetswijzigingen zijn.

Binnenlandse landgebonden casinospelen
Binnenlandse landgebonden pokertoernooien
Legale binnenlandse landgebonden
kansspelautomatenspelen
Illegale binnenlandse landgebonden
kansspelautomatenspelen
Overige binnenlandse landgebonden
kansspelen1
Buitenlandse landgebonden casinospelen,
kansspelautomatenspelen en pokertoernooien
Overige buitenlandse landgebonden
kansspelen
Legale kansspelen op afstand
Binnenlandse illegale kansspelen via
internet (momenteel) / op afstand (voorstel)
Buitenlandse illegale kansspelen via
internet (momenteel) / op afstand (voorstel)
1

Momenteel

Voorstel

Aanbieder
Speler of aanbieder

Aanbieder
Aanbieder

Exploitant (juridisch
eigenaar)
Exploitant (juridisch
eigenaar)
Speler

Exploitant (vergunninghouder)
Degene die het BSR
geniet
Speler

NL-speler, ongeacht
waar de aanbieder
van het kansspel
gevestigd is
NL-speler

NL-speler, mits de
aanbieder van het
kansspel buiten de EER
gevestigd is
NL-speler

Aanbieder

Aanbieder
NL-speler

NL-speler

NL-speler

Onder andere loterijen, weddenschappen, prijsvragen, promotionele kansspelen en bingo.

Bij binnenlandse landgebonden pokertoernooien wordt na inwerkingtreding van deze wetswijziging de aanbieder de belastingplichtige. In de
uitvoeringspraktijk van de huidige Wet KSB is de vraag gerezen of een
pokertoernooi voor de Wet KSB een casinospel is. Als een pokertoernooi
een casinospel is, moet onder de bestaande wetgeving de belasting
geheven worden van de aanbieder en is het bruto spelresultaat of de
toernooifee de belastinggrondslag. Als een pokertoernooi geen casinospel
is, is onder de bestaande wetgeving de speler de belastingplichtige en is
de prijs groter dan € 454 de belastinggrondslag. Voor de Wet KSB is er
sprake van een casinospel als er sprake is van een snelle opeenvolging
van achtereenvolgende spelen, waarbij inzetten en uitkeringen tussen
spelers en de bank heen en weer gaan en waarbij er een meer actieve rol
van de spelers bij het spel is die onder meer tot uiting komt in de wijze
waarop zij hun inzetten doen. Deze kenmerken zorgen ervoor dat heffing
over de prijs groter dan € 454 tot bezwaren in de uitvoering leidt. Daarom
is voor casinospelen in het verleden gekozen voor een andere heffingsgrondslag, in beginsel het bruto spelresultaat. Bij een pokertoernooi is er
geen sprake van een snelle opeenvolging van spelen. Een pokertoernooi
is als geheel één spel. Ook is er bij een pokertoernooi geen sprake van
inzetten en uitkeringen die heen en weer gaan tussen spelers en de bank.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

148

Een pokertoernooi kwalificeert dan ook niet als casinospel in de zin van de
Wet KSB. Op grond van de huidige Wet KSB is de speler dus de belastingplichtige en is de prijs de belastinggrondslag. De spelers die het langst in
het pokertoernooi gezeten hebben, verdelen volgens een vastgesteld
schema de prijzenpot. Heffing over de prijs bij pokertoernooien levert dan
ook geen praktische bezwaren op. Hoewel de belastinggrondslag bij
pokertoernooien momenteel de prijs groter dan € 454 is, heeft Holland
Casino op basis van opgewekt vertrouwen tot op heden belasting
afgedragen over de toernooifee. Als Holland Casino echter belasting moet
gaan inhouden over de prijzen, en daardoor een relatief groot deel van de
inleg van de spelers opgaat aan kansspelbelasting, zullen de spelers naar
verwachting van Holland Casino uitwijken naar buitenlandse pokertoernooien. Daardoor zal ook het binnenlandse legale aanbod van pokertoernooien verdwijnen. Een van de doelstellingen van het kansspelbeleid is
dat er voor gereguleerde kansspelen voldoende legaal aanbod moet zijn.
Daarom wordt met dit wetsvoorstel geregeld dat bij binnenlandse
landgebonden pokertoernooien de kansspelbelasting bij de aanbieder
geheven wordt. De belastinggrondslag is het bruto spelresultaat alsmede
hetgeen de aanbieder ontvangt voor het geven van gelegenheid tot het
deelnemen aan pokertoernooien. Het bruto spelresultaat is in de praktijk
nihil, waardoor per saldo de toernooifee de belastinggrondslag is. Door
deze wetswijziging wijzigt er in de praktijk niets bij het op dit moment
enige legale binnenlandse landgebonden casino en blijft legaal aanbod
van binnenlandse landgebonden pokertoernooien behouden. Bij illegale
binnenlandse landgebonden pokertoernooien verschuift de belastingplicht daadwerkelijk van de speler naar de aanbieder.
Voorgesteld wordt om voor de belastingplicht bij kansspelautomaten aan
te sluiten bij degene onder wiens exploitatievergunning als bedoeld in
artikel 30h, eerste lid, van de Wok deze speelautomaten worden geëxploiteerd. Momenteel is degene die het juridische eigendom bezit de
belastingplichtige. In de meeste gevallen wijzigt de feitelijke belastingplicht niet omdat degene die de juridische eigendom bezit gewoonlijk ook
de exploitatievergunning bezit. In de afgelopen jaren zijn uitzonderingssituaties bekend geworden waarbij het criterium «juridische eigendom»
leidde tot uitvoeringsproblemen bij de betrokkenen en de Belastingdienst.
De juridische eigendom van deze roerende zaken kan op elk moment
rechtsgeldig worden overgedragen door middel van een onderhandse /
mondelinge overeenkomst. Ook wordt bij het afgeven van een exploitatievergunning niet vastgelegd bij wie de speelautomaten in eigendom zijn.
Om vorengenoemde redenen weet de Belastingdienst niet altijd wie de
belastingplichtige is. Ook bij de branche zelf kan hieromtrent verwarring
ontstaan. Dit pleit er sterk voor om af te stappen van het criterium
«juridische eigendom» voor het bepalen van de belastingplicht en over te
stappen naar een beter vast te stellen criterium. Daarom wordt voorgesteld om ten aanzien van de belastingplicht aan te sluiten bij de verleende
exploitatievergunning (artikel 30h, eerste lid, van de Wok) en niet meer bij
het exploiteren (artikel 30h, tweede lid, van de Wok). De vergunning met
exploitatienummer, naam en telefoonnummer van de exploitant komt tot
uitdrukking door middel van een verplicht aan te brengen sticker op de
speelautomaat. Hiermee bestaat het vermoeden dat degene wiens sticker
op de speelautomaat is bevestigd ook de belastingplichtige is. Naar
derden toe wordt hiermee ook aangegeven wie verantwoordelijk is voor
het voldoen van de kansspelbelasting over het bruto spelresultaat van die
speelautomaat. Door deze wijziging wordt de kansspelbelasting voortaan
bij dezelfde persoon geheven als de kansspelheffing, zijnde de exploitatievergunninghouder, bedoeld in artikel 30h, eerste lid, van de Wok. In
samenhang met het voorgaande kan de definitie van «exploitant», zoals
momenteel opgenomen in artikel 1, tweede lid, van de Wet KSB,
vervallen. Ook in de situatie dat geen exploitatievergunning is afgegeven,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

149

dient de kansspelbelasting te worden betaald. Voorgesteld wordt om in
dat geval als belastingplichtige aan te merken degene die opbrengst (het
BSR) geniet van de in Nederland geplaatste fysieke speelautomaten
waarop een kansspelautomatenspel wordt gespeeld.
In Nederland wonende of gevestigde gerechtigden tot prijzen van
buitenlandse landgebonden casinospelen, kansspelautomatenspelen en
pokertoernooien zijn na inwerkingtreding van deze wetswijziging niet
langer belastingplichtig als de aanbieder van het buitenlandse landgebonden kansspel in een lidstaat van de EU of in een andere staat die partij
is bij de Overeenkomst betreffende de EER woont of gevestigd is. De
gerechtigden tot prijzen van binnenlandse landgebonden casinospelen,
kansspelautomatenspelen en pokertoernooien hoeven na inwerkingtreding van deze wetwijziging ook geen kansspelbelasting te betalen. Met
deze maatregel wordt voorkomen dat Nederlandse gerechtigden tot
prijzen van buitenlandse landgebonden kansspelen waarvan de aanbieder
in een lidstaat van de EU of in een andere staat die partij is bij de
Overeenkomst betreffende de EER woont of gevestigd is meer kansspelbelasting moeten betalen dan gerechtigden tot prijzen van binnenlandse
landgebonden kansspelen. Een hogere belastingdruk voor de eerstgenoemde groep gerechtigden staat namelijk om gespannen voet met het
beginsel van vrij verkeer van diensten.
Voorgesteld wordt om degene die gelegenheid geeft tot deelname aan
kansspelen op afstand die worden aangeboden onder een vergunning die
verleend is overeenkomstig de bepalingen van titel Vb van de Wok
(hierna: legale kansspelen op afstand) aan te wijzen als belastingplichtige.
Bij binnenlandse illegale kansspelen op afstand, die door bestrijding van
illegaal aanbod naar verwachting niet of nauwelijks zullen voorkomen,
worden na inwerkingtreding van deze wetswijziging de in Nederland
wonende of gevestigde gerechtigden tot prijzen de belastingplichtigen.
Hiermee ontstaat een gelijke behandeling met de in Nederland wonende
of gevestigde gerechtigden tot prijzen van buitenlandse illegale
kansspelen op afstand. Na inwerkingtreding van deze wetswijziging
worden zowel de in Nederland wonende of gevestigde gerechtigden tot
prijzen uit binnenlandse illegale kansspelen op afstand als de in
Nederland wonende of gevestigde gerechtigden uit buitenlandse illegale
kansspelen op afstand belast naar het positieve verschil tussen de in een
kalendermaand gewonnen prijzen en de in die kalendermaand gedane
inzetten.
In het huidige artikel 1 van de Wet KSB staat wie de belastingplichtigen
zijn bij kansspelen die via het internet worden gespeeld. Na inwerkingtreding van deze wetswijziging wordt in artikel 1 van de Wet KSB, net
zoals in het eveneens in dit wetsvoorstel voorgestelde artikel 31 van de
Wok, gesproken over kansspelen op afstand. Het begrip kansspelen op
afstand kent een grotere reikwijdte dan kansspelen welke via het internet
worden gespeeld. Voor een toelichting op de reikwijdte van het begrip
kansspelen op afstand wordt verwezen naar de toelichting op het in dit
wetsvoorstel voorgestelde artikel 2, tweede lid, van de Wet KSB.
Onderdeel B (artikel 2)
Met de voorgestelde wijziging van artikel 2, eerste lid, van de Wet KSB
wordt verduidelijkt dat poker voor de Wet KSB, net zoals voor de Wok, als
een kansspel gezien wordt. Voor een nadere toelichting wordt verwezen
naar de in deze memorie opgenomen toelichting op de wijziging van
artikel 1a van de Wok, waarin verduidelijkt is dat poker als een kansspel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

150

voor de Wok gezien wordt. In aansluiting op artikel 1a van de Wok is
tevens verduidelijkt dat een piramidespel als een kansspel gezien wordt.
In het voorgestelde artikel 2, tweede lid, van de Wet KSB wordt de
definitie van een kansspel op afstand opgenomen. Deze definitie sluit aan
bij de definitie van een kansspel op afstand zoals opgenomen in artikel 31,
eerste lid, van de Wok, met één uitzondering. In tegenstelling tot de Wok
worden kansspelen waarvoor op grond van een andere titel dan titel Vb
van de Wok een vergunning is verleend, voor de Wet KSB niet als
kansspelen op afstand gezien. Deze uitzondering betreft het gebruik van
internet als verkoopkanaal voor enkele fysieke kansspelen, bijvoorbeeld
de online verkoop van loten van goededoelenloterijen of van de Staatsloterij. De regering acht het niet wenselijk om bij online verkochte loten of
voor de met online gekochte loten gewonnen prijzen een ander belastingregime te hanteren dan voor (de prijzen op) «landgebonden» (bijvoorbeeld in de winkel) verkochte loten.
In het voorgestelde artikel 2, derde lid, van de Wet KSB wordt de definitie
van een kansspelautomatenspel opgenomen. Momenteel is hetgeen
onder een kansspelautomatenspel wordt verstaan nog opgenomen in
artikel 1, eerste lid, onderdeel a, van de Wet KSB. Een inhoudelijke
wijziging is niet beoogd.
In het voorgestelde artikel 2, vierde lid, van de Wet KSB wordt de definitie
van piramidespelen opgenomen. Deze definitie sluit aan bij de definitie
van het piramidespel die is opgenomen in artikel 1a, tweede lid, van de
WOK. Onder piramidespelen worden verstaan gelegenheden waarbij
deelnemers een goed afgeven of een verplichting aangaan teneinde
daaruit een voordeel te verwerven dat geheel of ten dele afhankelijk is van
de afgifte van een goed of het aangaan van een verplichting door latere
deelnemers.
Onderdeel C (artikel 3)
Artikel 3 van de Wet KSB bepaalt de belastinggrondslag voor de verschillende categorieën kansspelen. In onderstaande tabel is aangegeven wat
de belastinggrondslag voor de verschillende categorieën kansspelen voor
en na de in dit wetsvoorstel opgenomen wetswijzigingen is.

Binnenlandse landgebonden casinospelen
en kansspelautomatenspelen
Binnenlandse landgebonden pokertoernooien
Overige binnenlandse landgebonden
kansspelen
Buitenlandse landgebonden casinospelen,
kansspelautomatenspelen en pokertoernooien
Overige buitenlandse landgebonden
kansspelen
Legale kansspelen op afstand
Binnenlandse illegale kansspelen via
internet (momenteel) / op afstand (voorstel)
Buitenlandse illegale kansspelen via
internet (momenteel) / op afstand (voorstel)

Momenteel

Voorstel

BSR of toernooifee /
rake / commissie
Prijs > € 454 of BSR
of toernooifee / rake /
commissie
Prijs > € 454

BSR en toernooifee /
rake / commissie
BSR en toernooifee /
rake / commissie

Prijs > € 454

Prijs > € 454

Prijs > € 454

Prijs > € 454

–

BSR en toernooifee /
rake / commissie
Maandwinst speler

BSR of toernooifee /
rake / commissie
Maandwinst speler

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

Prijs > € 454

Maandwinst speler

151

Onder de huidige Wet KSB is de belastinggrondslag voor kansspelen
waarop artikel 3, eerste lid, onderdeel a, van de Wet KSB, van toepassing
is het verschil tussen de in een tijdvak (kalendermaand) ontvangen
inzetten en de ter beschikking gestelde prijzen, oftewel het bruto
spelresultaat, tenzij een ander dan de belastingplichtige de prijzen ter
beschikking stelt. Als een ander de prijzen ter beschikking stelt, is hetgeen
in een tijdvak (kalendermaand) ontvangen wordt voor het geven van
gelegenheid tot deelneming aan casinospelen of tot deelneming aan
binnenlandse kansspelen welke via het internet worden gespeeld de
belastinggrondslag. Hetgeen ontvangen wordt voor het geven van de
gelegenheid tot het deelnemen aan kansspelen kan bijvoorbeeld de
toernooifee voor pokertoernooien zijn, de rake voor pokercashgames, de
commissie voor het geven van de gelegenheid tot het spelen van baccarat
of de commissie voor het geven van de gelegenheid om met andere
spelers weddenschappen af te sluiten. In de praktijk is het niet altijd
duidelijk wie de prijs ter beschikking stelt en dus wat de juiste belastinggrondslag is. Ook komt het, met name bij kansspelen op internet, voor dat
degene die de prijs ter beschikking stelt tevens een vergoeding ontvangt
voor het geven van gelegenheid tot deelname aan het kansspel. Het bruto
spelresultaat is dan vaak nihil. De aanbieder genereert zijn inkomsten uit
de vergoeding. Naar de huidige tekst van artikel 3, eerste lid, onderdeel a,
is de belastinggrondslag dan nihil, terwijl degene die het kansspel
aanbiedt wel inkomsten genereert. Om een einde te maken aan de
discussie wie de prijzen ter beschikking stelt, en om te voorkomen dat een
belastinggrondslag ontbreekt, wordt na inwerkingtreding van deze
wetswijziging zowel het bruto spelresultaat als de vergoeding voor het
geven van gelegenheid tot deelneming aan kansspelen belast. Voor de
bepaling van de belastinggrondslag is het niet van belang of de belastingplichtige dan wel een ander de inzetten ontvangt, de prijzen ter
beschikking stelt of de vergoeding voor het geven van gelegenheid tot
deelneming aan kansspelen ontvangt.
Bij legale kansspelen op afstand wordt de belastinggrondslag het verschil
tussen de in een tijdvak (kalendermaand) ontvangen inzetten en de ter
beschikking gestelde prijzen, oftewel het bruto spelresultaat, almede
hetgeen door de belastingplichtige in een tijdvak (kalendermaand)
ontvangen wordt voor het geven van gelegenheid tot deelneming aan
kansspelen, zoals de toernooifee voor pokertoernooien, de rake voor
pokercashgames, de commissie voor het geven van de gelegenheid tot
het spelen van baccarat of de commissie voor het geven van de
gelegenheid om met andere spelers weddenschappen af te sluiten. Bij
kansspelen op afstand worden door de aanbieder soms bonussen
verstrekt, bijvoorbeeld om speler ertoe te bewegen een bedrag (speeltegoed) van de betaalrekening van de speler te storten naar de spelersrekening bij de aanbieder. Als de aanbieder een bonus geeft van € 25 bij het
storten van € 50, bedraagt het speeltegoed € 75. Als de speler deze € 75
inzet en daarmee € 60 aan prijzen wint, bedraagt het bruto spelresultaat
€ 15. Dit bedrag wordt gevormd door de inzetten van € 75 te verminderen
met de prijzen van € 60.
Voor illegale kansspelen op afstand wordt de belastinggrondslag voor de
speler na inwerkingtreding van deze wetwijziging het positieve verschil
tussen de in een kalendermaand gewonnen prijzen en de in die kalendermaand gedane inzetten, waarbij het negatieve verschil uit binnenlandse
illegale kansspelen op afstand verrekend kan worden met het positieve
verschil uit buitenlandse illegale kansspelen op afstand en andersom.
Onder de huidige Wet KSB wordt er nog een onderscheid gemaakt tussen
binnenlandse en buitenlandse illegale kansspelen welke via het internet
worden gespeeld. Met de voorgestelde wijzigingen wordt dit onderscheid
opgeheven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

152

Onderdeel D (artikel 4)
De wijziging in artikel 4, eerste lid, van de Wet KSB betreft slechts een
aanpassing van verwijzingen die nodig is vanwege een gewijzigde
opbouw van artikel 1 van de Wet KSB.
Onderdeel E (artikel 5)
Als Nederland geen goedkeuring inzake staatssteun van de Europese
Commissie krijgt om voor legale kansspelen op afstand een kansspelbelastingtarief van 20% in te voeren, gaat het tarief van 29% ook gelden voor
legale kansspelen op afstand. De wijziging in artikel 5, tweede lid, van de
Wet KSB betreft slechts een aanpassing van een verwijzing die nodig is
vanwege een gewijzigde opbouw van artikel 1 van de Wet KSB.
Onderdeel F (artikel 5)
Voor legale kansspelen op afstand wordt een kansspelbelastingtarief van
20% voorgesteld. Voor de overige kansspelen blijft het tarief van de
kansspelbelasting op grond van dit wetsvoorstel 29%. Deze wijziging
treedt slechts in werking als Nederland goedkeuring inzake staatssteun
van de Europese Commissie krijgt om voor legale kansspelen op afstand
een tarief van 20% in te mogen voeren. De wijziging in artikel 5, derde lid,
van de Wet KSB betreft slechts een aanpassing van een verwijzing die
nodig is vanwege een gewijzigde opbouw van artikel 1 van de Wet KSB.
Onderdelen G, I, K en L (artikelen 5a, 6, 8 en 8a)
De artikelen 5a, 6, 8 en 8a van de Wet KSB hebben betrekking op de wijze
van heffing van kansspelbelasting op de verschillende categorieën
kansspelen. In het voorgestelde artikel 5a, eerste lid, van de Wet KSB
wordt bepaald dat dit artikel ook van toepassing is op legale kansspelen
op afstand. Hierdoor moet de in een tijdvak (kalendermaand) verschuldigd
geworden kansspelbelasting voor legale kansspelen op afstand op
aangifte worden voldaan. De overige wijzigingen in de artikelen 5a, eerste
lid, 6, eerste lid, 8, eerste lid, en 8a, eerste lid, van de Wet KSB betreffen
slechts aanpassingen van verwijzingen die nodig zijn vanwege een
gewijzigde opbouw van artikel 1 van de Wet KSB. Door inhoudelijke
wijzigen in artikel 1 van de Wet KSB zijn er wel enkele gevolgen voor de
wijze van heffing voor verschillende categorieën kansspelen. In onderstaande tabel is aangegeven wat de wijze van heffing voor de verschillende categorieën kansspelen voor en na de in dit wetsvoorstel
opgenomen wetswijzigingen is.
Momenteel

Voorstel

Art. 5a, belasting
voldoen op aangifte
Art. 5a, belasting
voldoen op aangifte
of art. 6 belastingheffing door inhouding
op prijs
Art. 6 belastingheffing door inhouding
op prijs
Art. 8 belasting
voldoen op aangifte

Art. 5a, belasting
voldoen op aangifte
Art. 5a, belasting
voldoen op aangifte

Art. 8 belasting
voldoen op aangifte
–

Art. 8 belasting voldoen
op aangifte
Art. 5a, belasting
voldoen op aangifte

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

153

Binnenlandse landgebonden casinospelen
en kansspelautomatenspelen
Binnenlandse landgebonden pokertoernooien

Overige binnenlandse landgebonden
kansspelen
Buitenlandse landgebonden casinospelen,
kansspelautomatenspelen en pokertoernooien
Overige buitenlandse landgebonden
kansspelen
Legale kansspelen op afstand

Art. 6 belastingheffing
door inhouding op prijs
Art. 8 belasting voldoen
op aangifte

Binnenlandse illegale kansspelen via
internet (momenteel) / op afstand (voorstel)
Buitenlandse illegale kansspelen via
internet (momenteel) / op afstand (voorstel)

Momenteel

Voorstel

Art. 5a, belasting
voldoen op aangifte
Art. 8a belasting
voldoen op aangifte

Art. 8a belasting
voldoen op aangifte
Art. 8a belasting
voldoen op aangifte

Op grond van het huidige artikel 5a, derde lid, van de Wet KSB mag bij
kansspelen waarbij het bruto spelresultaat een onderdeel vormt van de
belastinggrondslag, een negatief bruto spelresultaat in een tijdvak
(kalendermaand) verrekend worden met een positief bruto spelresultaat in
een volgend tijdvak. De aard van de kansspelen waarvoor deze
mogelijkheid tot verliesverrekening bestaat, brengt met zich mee dat een
negatief bruto spelresultaat zich in de praktijk nooit voordoet. Tot op
heden is van deze mogelijkheid tot verliesverrekening nog nooit terecht
gebruikgemaakt. Wel wordt deze mogelijkheid soms onterecht gebruikt.
Ook wordt deze mogelijkheid tot verliesverrekening door deelnemers aan
illegale online kansspelen welke via het internet worden gespeeld gebruikt
in hun betoog dat er sprake zou zijn van ongelijke behandeling omdat
deze deelnemers geen verliezen kunnen verrekenen. Omdat de
mogelijkheid tot verliesverrekening in de praktijk overbodig is, maar wel
tot uitvoeringskosten voor de Belastingdienst leidt, vervalt deze
mogelijkheid na inwerkingtreding van deze wet.
Onderdeel H (artikel 5b)
Op grond van het huidige artikel 5b van de Wet KSB is de belastingplichtige gehouden volgens door de Minister van Financiën te stellen
regelen een register te houden en daarin de gegevens te boeken welke
voor de heffing van de belasting van belang zijn. Van de in dit artikel
opgenomen delegatiebepaling is geen gebruik gemaakt en er bestaat ook
geen voornemen om hiervan in de toekomst gebruik te gaan maken. De
administratieplicht van artikel 52 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) verplicht administratieplichtigen al om een zodanige
administratie te voeren dat daaruit de voor de heffing van kansspelbelasting van belang zijnde gegevens blijken. Om bovenstaande redenen
wordt voorgesteld om artikel 5b van de Wet KSB te laten vervallen.
Onderdeel J (artikel 7)
Het huidige artikel 7, eerste lid, van de Wet KSB legt specifieke administratieve verplichtingen op aan de inhoudingsplichtige van artikel 6 van die
wet. Hij moet een register bijhouden waarin de gegevens met betrekking
tot het kansspel op een voorgeschreven wijze worden bijgehouden.
Hierbij wordt op grond van artikel 2 van de Uitvoeringsbeschikking
kansspelbelasting nog steeds uitgegaan van het schrijven van de
gegevens in een register op bladen. Dit is niet meer van deze tijd.
Bovendien is deze verplichting overbodig vanwege de administratieplicht
van artikel 52 van de AWR. Daarom wordt voorgesteld artikel 7, eerste lid,
van de Wet KSB te laten vervallen.
Het huidige artikel 7, tweede lid, van de Wet KSB verplicht de inhoudingsplichtige om op een voorgeschreven wijze op verzoek een bewijsstuk te
geven aan de prijswinnaar die de prijs tot de winst uit onderneming
rekent. Een prijs zal echter vrijwel nooit tot de winst uit onderneming
worden gerekend, waardoor verrekening van de kansspelbelasting met de
inkomstenbelasting vrijwel nooit voorkomt. Als deze situatie zich in een
uitzonderlijke situatie toch voordoet, kan aangenomen worden dat de
Nederlandse loterijorganisatie kansspelbelasting heeft ingehouden. Het
voorschrijven hoe in die uitzonderlijke situatie het bewijs van inhouding

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

154

kan worden verkregen is dus overbodig. Voorgesteld wordt om genoemde
bepaling te laten vervallen.
Artikel III (Algemene wet inzake rijksbelastingen)
Op grond van het huidige artikel 67ca, eerste lid, onderdeel b, van de AWR
begaat degene die niet voldoet aan de verplichting die aan hem bij of
krachtens artikel 7, tweede lid, van de Wet KSB is opgelegd, een verzuim
ter zake waarvan de inspecteur hem een bestuurlijke boete kan opleggen.
Vanwege het vervallen ingevolge dit wetsvoorstel van artikel 7, tweede
lid, van de Wet KSB, wordt artikel 67ca, eerste lid, onderdeel b, van de
AWR overbodig en kan dit onderdeel derhalve vervallen.
Artikel IV (Wet op de internationale bijstandsverlening bij de
heffing van belastingen)
De voorgestelde wijziging in artikel 11 van de Wet op de internationale
bijstandsverlening bij de heffing van belastingen betreft een aanpassing
van een verwijzing die samenhangt met de in dit wetsvoorstel voorgestelde wijziging van artikel 67ca van de AWR.
Artikel V (Wet bevordering integriteitsbeoordelingen)
Het doel van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het
openbaar bestuur (Wet Bibob) is het voorkomen van het faciliteren door
het openbaar bestuur van georganiseerde criminaliteit. Mede met het oog
hierop voorziet de Wet Bibob erin dat het bestuur – in dit geval de
kansspelautoriteit – zich kan laten adviseren over de risico’s van criminele
facilitering in een concreet geval (het aangaan of beëindigen van een
rechtsverhouding) door het Bureau Bibob. Het Bureau raadpleegt en
analyseert gegevens die afkomstig zijn uit verschillende bronnen. Het gaat
dan zowel om gegevens over betrokkenheid bij gepleegde strafbare feiten
van de vergunningaanvrager zelf als van diens zakelijke omgeving zoals
gedefinieerd in artikel 3, vierde lid, van de Wet Bibob.
In de Evaluatie- en uitbreidingswet Bibob (Wet van 28 maart 2013, Stb.
125, Kamerstukken 32 676) is in artikel 1, eerste lid, onderdeel c, van de
Wet Bibob een subonderdeel 11 opgenomen dat betrekking heeft op de
exploitatie- en aanwezigheidsvergunningen voor speelautomaten
(artikelen 30b en 30h van de Wet op de kansspelen). In die evaluatie- en
uitbreidingswet is (met de aanpassing van de artikelen 30e, 30f, 30k en 30l
van de Wok) ook een wettelijke basis opgenomen om die vergunningen te
weigeren of in te trekken in de gevallen en onder de voorwaarden,
bedoeld in artikel 3 van de Wet Bibob. In dit voorstel tot regulering van
kansspelen op afstand zijn vergelijkbare bepalingen voorgesteld die ertoe
strekken hetzelfde te regelen voor de vergunningen tot het organiseren
van kansspelen op afstand.
Het voorgestelde artikel V strekt er toe dat de vergunningen tot het
organiseren van kansspelen op afstand of van goede doelenloterijen
onder de Wet Bibob komen te vallen. Om te voorkomen dat deze
vergunningen zouden kunnen worden aangegrepen voor criminele
activiteiten, is het noodzakelijk dat behoefte aan de mogelijkheid om het
instrumentarium van de Wet Bibob te kunnen toepassen. Hierdoor wordt
bijvoorbeeld voorkomen dat een ondernemer aan wie een vergunning
voor de exploitatie van speelautomaten na toepassing van het Bibobinstrumentarium is geweigerd, zich vervolgens kan richten op het
aanbieden van kansspelen op afstand of goede doelenloterijen. De
regering wijst er in dit verband op dat het het Bibob-instrumentarium
slechts een van de beschikbare instrumenten is om de betrouwbaarheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

155

van aanvragers en vergunninghouders te beoordelen. In aansluiting op de
Wet op het financieel toezicht, moet hun betrouwbaarheid van de
aanvrager buiten twijfel staan. Zij zullen naar genoegen van de kansspelautoriteit moeten aantonen dat geen sprake is van relevante antecedenten. De aanbieder wiens betrouwbaarheid niet buiten twijfel staat,
komt niet in aanmerking voor een vergunning. Hierbij kan de kansspelautoriteit gebruik maken van de kennis en ervaring die de Autoriteit
Financiële Markten met buitenlandse financiële instellingen heeft
opgedaan.
Artikel VI (Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van
terrorisme)
De voorgestelde aanpassing van artikel 1, eerste lid, onderdeel a, onder
16o, van de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van
terrorisme (Wwft) strekt ertoe ook de aanbieder van kansspelen op
afstand onder de reikwijdte van die wet te brengen. Op dit moment is,
voor zover hier relevant, alleen de natuurlijke persoon, rechtspersoon of
vennootschap die beroeps- of bedrijfsmatig een speelcasino in de zin van
artikel 27g, tweede lid, van de Wet op de kansspelen organiseert, een
«instelling» in de zin van de Wwft. De voorgestelde aanvulling heeft tot
gevolg dat de verplichtingen die uit de Wwft voortvloeien – onder meer
identificatie van spelers, een cliëntonderzoek en melding van ongebruikelijke transacties – ook komen te rusten op degenen die in Nederland
kansspelen op afstand organiseren.
Volledigheidshalve wordt er in dit verband op gewezen dat de regering
een wetsvoorstel voorbereidt (de Wijzigingswet financiële markten 2016),
dat er toe strekt dat de kosten van het toezicht op de naleving van de
Wwft door de instellingen die op grond van deze wet als Wwft-instelling
worden aangewezen, zelf gaan worden gedragen. De regering is
voornemens, met de inwerkingintreding van dat wetsvoorstel, de
kansspelautoriteit op grond van artikel 24 van de Wwft aan te wijzen als
Wwft-toezichthouder op de vergunninghouders op grond van de Wok.
Hiermee komt ook het Wwft-toezicht op de andere Nederlandse kansspelvergunninghouders te liggen bij de kansspelautoriteit.
Artikel VII (Handelsregisterwet 2007)
De in de artikelen 9 tot en met 14 van de Handelsregisterwet 2007
genoemde gegevens zijn authentieke gegevens (artikel 15 van die wet),
die door een bestuursorgaan, dat bij de vervulling van zijn taak informatie
over een onderneming of rechtspersoon nodig heeft, moeten worden
gebruikt (artikel 30). Het gaat hierbij om gegevens met betrekking tot
ondernemingen (artikel 9), rechtspersonen aan wie een onderneming
toebehoort (artikelen 10, eerste lid, jo 12), natuurlijke personen aan wie
een onderneming toebehoort (artikel 10, tweede lid), degenen aan wie een
onderneming toebehoort, die geen rechtspersoon naar Nederlands recht
en geen natuurlijke persoon is (artikel 10, derde lid), vestigingen van een
onderneming (artikel 11, eerste lid), rechtspersonen aan wie geen
onderneming toebehoort (artikel 12), activiteiten van een rechtspersoon
waaraan geen onderneming toebehoort (artikel 13) en vestigingen van
een rechtspersoon waaraan geen onderneming toebehoort (artikel 14,
eerste lid).
Het gebruik van deze gegevens door de kansspelautoriteit is noodzakelijk
voor de voorbereiding van besluiten op aanvragen tot het verlenen van
een kansspelvergunning en besluiten tot schorsing of intrekking van die
vergunningen. Voor een efficiënte besluitvorming is het daarbij van
belang dat die gegevens desgevraagd kunnen worden gerangschikt naar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

156

natuurlijke personen. Op die wijze kan bijvoorbeeld worden achterhaald of
de bestuurder van een recent opgerichte rechtspersoon of onderneming,
ten aanzien waarvan op zichzelf niets ten nadele bekend is, eerder
bestuurder is geweest van een reeks gefailleerde ondernemingen of nog
steeds bestuurder is van andere ondernemingen, ten aanzien waarvan wel
gegevens ten nadele bekend zijn. Ingevolge de voorgestelde wijzigingen
van de Wet op de kansspelen is voor de beoordeling van de betrouwbaarheid van kansspelaanbieders ook van belang de betrouwbaarheid van
de bij die onderneming of rechtspersoon betrokken natuurlijke personen.
Indien een bij de onderneming of rechtspersoon betrokken natuurlijke
persoon bijvoorbeeld eerder in Nederland betrokken is geweest bij een
reeks eerdere faillissementen of relevante strafrechtelijke antecedenten
heeft, kan de kansspelautoriteit dit aan de hand van op persoon gerangschikte gegevens uit het handelsregister achterhalen. Recent opgerichte
ondernemingen hebben nog geen verleden op grond waarvan de
kansspelautoriteit de betrouwbaarheid kan beoordelen. Van de
bestuurders of sleutelpersonen kan echter wel informatie bekend zijn. Ook
wanneer zich na verloop van tijd nieuwe bestuurders aandienen, kan het
van belang zijn om na te gaan of deze betrokken zijn of zijn geweest bij
gefailleerde of malafide bedrijven. De op persoon gerangschikte gegevens
uit het handelsregister zijn ook van belang voor het door de kansspelautoriteit uit te oefenen toezicht op naleving van het bepaalde bij of krachtens
de Wet op de kansspelen en de handhaving daarvan.
Artikel VIII (evaluatie)
Artikel VIII schrijft voor dat deze wet binnen drie jaar na inwerkingtreding
wordt geëvalueerd. Voor onderzoek komen in ieder geval in aanmerking
de mate waarin de regulering van kansspelen op afstand de doelstelling
van kanalisatie van het nu nog illegale aanbod aan kansspelen op afstand
heeft gerealiseerd, de effecten van de regulering van kansspelen op
afstand op de vraag naar landgebonden kansspelen, de effecten van het
preventiebeleid met de onderzoeks- en interventieplichten van de
vergunninghouder en het centraal register uitsluiting kansspelen, de
bescherming van persoonsgegevens, en de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de in dit wetsvoorstel opgenomen bepalingen, waarbij ook
de internationale samenwerking tussen de kansspelautoriteit en de
relevante buitenlandse kansspeltoezichthouders wordt betrokken. Ter
gelegenheid van de evaluatie zal ook worden bezien of afdracht aan
goede doelen voor houders van een vergunning tot het organiseren van
kansspelen op afstand alsnog verplicht zal worden gesteld. Artikel VIII laat
uiteraard onverlet dat de werking van de wet tussentijds wordt
gemonitord.
Artikel IX (inwerkingtreding)
De mogelijkheid van gedifferentieerde inwerkingtreding is onder meer
noodzakelijk met het oog de goedkeuring door de Europese Commissie
van het gedifferentieerde kansspelbelastingtarief (artikel II, onderdelen E
en F).
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
F. Teeven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 996, nr. 3

157