> Retouradres Postbus 20201 2500 EE Den Haag
Directie Begrotingszaken

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties
Directoraat-Generaal Overheidsorganisatie
Directeur-Generaal
Turfmarkt 147
2511 DP Den Haag
Nederland

Korte Voorhout 7
2511 CW Den Haag
Postbus 20201
2500 EE Den Haag
www.rijksoverheid.nl

l
l
Ons kenmerk
2022-0000101307

Datum
Betreft

23 maart 2022
Wijziging in de governance van Stichting ICTU

Uw brief (kenmerk)
2022-0000072969

Geachte
In uw brief van 17 februari vraagt u advies over de wijzigingen in de statuten en
governance van stichting ICTU welke tot doel hebben de statuten in
overeenstemming te brengen met de Aanbestedingswet, de Wet Bestuur en
Toezicht op Rechtspersonen (WBTR), Wet Normering Topinkomens (WNT) en het
Stichtingenkader. Ik heb de concept-statuten beoordeeld aan de hand van het
Stichtingenkader. 1 Dit kader gaat uit van een nieuw op te richten stichting, daar
is bij ICTU geen sprake van. Derhalve is er geen juridische verplichting tot het
inwinnen van advies bij Financiën (DGRB) en het doorlopen van de
voorhangprocedure conform art. 4.7 lid 1a van de Comptabiliteitswet. Het is
daarom prijzenswaardig dat u er desondanks voor kiest om deze procedure wel te
doorlopen ten behoeve van transparantie en de borging van het budgetrecht van
het parlement.
In dit advies heb ik rekenschap genomen van het feit dat ICTU een reeds
bestaande stichting is welke een bijzondere positie binnen overheid inneemt
(deze bijzondere positie wordt hieronder toegelicht) en van het feit dat het
voorstel voor de governance structuur is geënt op de eisen uit de
Aanbestedingswet uit 2012. Ik kom tot de conclusie dat de concept-statuten een
verbetering zijn ten opzichte van de huidige situatie omdat ze beter aansluiten bij
de huidige en door u gewenste praktijk en bij het huidige stichtingenbeleid.
Tevens voldoen de concept-statuten naar uw inschatting aan de criteria uit de
Aanbestedingswet voor “inbesteding” door de Staat en medeoverheden. Wel
identificeer ik twee aandachtspunten: 1) de mogelijkheid dat ambtenaren
plaatsnemen in bestuursorganen van ICTU en ik adviseer u dan ook om het risico
op dubbele loyaliteiten te mitigeren en te evalueren; en 2) de geringe omvang
van opdrachten door medeoverheden aan ICTU en de samenhang daarvan met de
stichtingsvorm.

1
In dit advies worden de concept statuten niet getoetst aan de Aanbestedingswet. ICTU en
uw departement hebben hierover zelf juridisch advies ingewonnen, onder meer bij Pels
Rijcken.

Pagina 1 van 4

Achtergrond van ICTU en van het Stichtingenkader
Belangrijk is dat ICTU in 2000 is vormgegeven voordat het Stichtingenkader in
2006 van kracht werd. Het is daarom verklaarbaar dat elementen van de huidige
statuten niet conform het Stichtingenkader zijn ingericht. Met name de zware
statutaire ministeriële verantwoordelijkheden voor de minister van BZK 2 en het
feit dat het bestuur geheel bestaat uit ambtenaren 3, passen niet in het
stichtingenbeleid dat nadien is ontwikkeld. Het huidige stichtingenbeleid stelt
namelijk dat de rijksoverheid in beginsel geen betrokkenheid heeft bij de
oprichting van nieuwe stichtingen. Als er toch een nieuwe stichting wordt
opgericht, dan past het bij de privaatrechtelijke rechtsvorm dat de ministeriële
betrokkenheid beperkt blijft. Wanneer een minister ruime verantwoordelijkheden
zou hebben, wordt een andere organisatievorm die dichterbij de Rijksoverheid
staat als beter geschikt beschouwd. 4 Bovendien stelt het Stichtingenkader dat het
onwenselijk is dat ambtenaren plaatsnemen in het bestuur, om dubbele
loyaliteiten te voorkomen. Zo bezien zou een aanpassing van de statuten waarbij
de betrokkenheid van de Rijksoverheid minder zwaar wordt ingevuld, beter
passen bij de huidige inzichten rondom overheidsbemoeienis bij stichtingen. Dit
moet evenwel worden afgewogen tegen de bijzondere positie van ICTU en de
vereisten vanuit de Aanbestedingswet.

Directie Begrotingszaken
Ons kenmerk
2022-0000101307

Overwegingen: ICTU’s interbestuurlijke positie en de Aanbestedingswet
ICTU’s positie is bijzonder omdat ICTU specifiek bedoeld is voor publiek-publieke
samenwerking waarbij het expliciet de bedoeling is dat de Rijksoverheid en
medeoverheden ICTU opdrachten kunnen verlenen als zijnde een “verlengstuk
van samenwerkende overheidsorganisaties”. 5 Daarbij wordt gebruik gemaakt van
de quasi-inhouse uitzondering op de noodzaak tot aanbesteding. 6 De vereisten
hiervoor zijn sinds de oprichting van ICTU veranderd. De Aanbestedingswet van
2012 vereist onder andere dat de aanbestedende dienst toezicht uitoefent op de
gecontroleerde rechtspersoon, zoals op de eigen diensten. Gezien de
interbestuurlijke missie van ICTU zou dit niet alleen moeten gelden voor de
Rijksoverheid, waar de huidige statuten de minister van BZK reeds zware
bevoegdheden geven, maar ook voor de medeoverheden.
Het “toezichtscriterium” uit de Aanbestedingswet staat op dit punt op gespannen
voet met het uitgangspunt van het Stichtingenkader dat een ruime ministeriële
betrokkenheid niet gepast is. In uw adviesaanvraag wordt het standpunt
ingenomen dat het correct opvolgen van de Aanbestedingswet prevaleert boven
de normen zoals geformuleerd in het Stichtingenkader. Met andere woorden, de
ministeriële verantwoordelijkheden en governance van ICTU moeten volgens u zo
ingevuld worden dat er wordt voldaan aan het toezichtscriterium uit de
Aanbestedingswet. De Staat en medeoverheden moeten dus voldoende toezicht
kunnen uitoefenen.
De wijze waarop dit vertolkt is in de concept-statuten is tweeledig. Enerzijds is er
de Raad van Toezicht (RvT) die namens de Rijksoverheid en medeoverheden de
2
Zoals onder andere vast gelegd in Artikel 6 van de huidige statuten volgens welke de
stichting zich moet gedragen “naar de aanwijzingen van de minister betreffende algemene
lijnen van het te voeren beleid.” Verder krijg een minister “alle verlangde inlichtingen” en
moeten de meeste besluiten van het bestuur onderworpen worden aan ministeriële
schriftelijke instemming.
3
Artikel 4 van de huidige statuten.
4
Zoals bijvoorbeeld de agentschapsvorm.
5
Kamerstuk (2000-2001), 27 510 nrs. 113 en 1, p. 3.
6
Artikelen 2.24a en 2.24b Aanbestedingswet 2012.

Pagina 2 van 4

belangrijkste besluiten aan haar goedkeuring moet onderwerpen. Anderzijds is er
de vergadering van aangesloten overheidsorganisaties waar de verschillende
overheden aan deelnemen en welke goedkeuring moet geven aan grote
veranderingen zoals een statutenwijziging en eventuele ontbinding van de
stichting. Omdat een deel van de huidige statutaire ministeriële bevoegdheden in
de concept-statuten over gaan naar de RvT die alle deelnemende overheden
vertegenwoordigt, constateer ik dat er sprake is van een versterking van de
positie van de medeoverheden in de governance van ICTU en dat de directe
betrokkenheid van uw minister wordt verminderd. Hierdoor sluiten de conceptstatuten meer aan bij het Stichtingenkader dan de huidige statuten en wordt
tegelijkertijd, naar uw inschatting, voldaan aan het toezichtscriterium voor zowel
de Rijksoverheid alsook voor de medeoverheden.

Directie Begrotingszaken
Ons kenmerk
2022-0000101307

Op basis hiervan concludeer ik dat de concept-statuten een verbetering zijn ten
opzichte van de huidige situatie om vier redenen. Allereerst is zo geborgd dat de
Rijksoverheid en medeoverheden (gezamenlijk) opdrachten aan ICTU kunnen
blijven verlenen alsof het een eigen dienst is, conform de interbestuurlijke missie
van ICTU. Ten tweede sluiten de concept-statuten beter aan bij de normen van
het Stichtingenkader dan de huidige statuten. Ten derde sluiten de conceptstatuten beter aan bij de manier hoe de governance in de praktijk is vorm
gegeven, zoals ook wordt geconstateerd in het ABD rapport. 7 En ten slotte wordt
er met de statutenwijziging voldaan aan de WBTR en de WNT. Wel plaats ik
hieronder een aantal opmerkingen bij uw voorstel.
Opmerkingen bij de concept-statuten
Het is ten tijde van het schrijven van dit advies niet duidelijk of er daadwerkelijk
ambtenaren plaatsnemen in de RvT. 8 Als dat inderdaad een vereiste is vanuit de
Aanbestedingswet, dan botst die vereiste met de norm uit het Stichtingenkader
dat er geen ambtenaren plaatsnemen in bestuursorganen van stichtingen met
overheidsbemoeienis. Die norm bestaat om dubbele loyaliteiten te voorkomen.
Het risico op dubbele loyaliteiten bestaat reeds in de huidige concepten ook al:
zoals eerder vermeld bestaat het huidige bestuur grotendeels uit ambtenaren. Als
in de nieuwe situatie inderdaad ambtenaren plaats nemen in de RvT zou dat dus
geen verslechtering betekenen van de huidige statuten maar het risico blijft zo
wel bestaan. Mocht u hier, omwille van het toezichtscriterium, aan willen
vasthouden, adviseer ik u ten zeerste om protocollen in te regelen die dubbele
loyaliteiten bij leden van de RvT voorkomen. Dit kan bijvoorbeeld door in het
functieprofiel vast te leggen dat leden van de RvT géén betrokkenheid hebben bij
eender welke opdrachtverlening aan ICTU. 9 Ook adviseer ik om tijdens periodieke
evaluaties (die volgens de meegezonden stukken verplicht worden gesteld in de
reglementen) expliciet aandacht te besteden aan het risico van dubbele
loyaliteiten. Als u voorafgaand aan de voorhang bij het parlement kenbaar maakt
of er ambtenaren in het bestuur plaatsnemen, en zo ja, hoe u het risico van
dubbele loyaliteiten mitigeert en evalueert, kan het parlement zich daarover
uitspreken.
7
J. Lazeroms & R. Kerstens (2021). Repareer het dak als de zon schijnt - Advies
Governance ICTU. Den Haag: ABDTopConsult.
8
Een advies notitie van de landsadvocaat lijkt dit wel te suggereren. Zie Notitie van 16
september 2021 van Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn N.V. aan ICTU, kenmerk
31008016.
9
De belangen van opdrachtgevers worden vertegenwoordigd door het
opdrachtgeversberaad van ICTU. Personele overlap tussen de RvT en het
opdrachtgeversberaad is dan ook hoogst onwenselijk.

Pagina 3 van 4

Verder adviseer ik u om het Gemeenschappelijk normenkader voor financieel
beheer, verantwoording en intern toezicht op ICTU van toepassing te verklaren.
Het normenkader geeft waarborgen voor ordentelijk financieel beheer,
risicomanagement, transparante verantwoording, governance en de
toekomstgerichte rol van de accountant. Voor zo ver dit weerslag heeft op de
statuten van een stichting lijken de concept-statuten van ICTU hier al in grote
mate aan te voldoen.

Directie Begrotingszaken
Ons kenmerk
2022-0000101307

Als tweede aandachtspunt wil ik stil staan bij de omvang van het aandeel
opdrachten dat aan ICTU is verleend vanuit medeoverheden. De keuze voor de
stichtingsvorm, en de complicaties die hiermee gepaard gaan voor wat betreft de
Aanbestedingswet en het Stichtingenkader, komen voort uit de interbestuurlijke
missie van ICTU. ABD concludeert dat gegeven die interbestuurlijke context een
stichting “de enige of de best passende organisatievorm is”. 10 Tegelijk blijkt uit
documentatie 11 evenwel dat het aandeel van opdrachten vanuit medeoverheden
in de portefeuille van ICTU marginaal is. U verwijst naar de interbestuurlijke
ambities uit het Coalitieakkoord en ook ABD stelt dat het aandeel interbestuurlijke
opdrachten zal toenemen in belang. Mocht desondanks in de toekomst
onverhoopt het aandeel opdrachten vanuit medeoverheden marginaal blijven, kan
dat aanleiding geven om de stichtingsvorm te heroverwegen. Ik adviseer u om dit
ook expliciet mee te nemen in de periodieke evaluaties van ICTU.
Conclusie
Samenvattend vind ik het prijzenswaardig dat u de wijziging van de statuten via
een voorhangprocedure wilt voorleggen aan het parlement. De voorgestelde
concept-statuten zijn een verbetering ten opzichte van de huidige situatie.
Tegelijk blijft mogelijk het risico op dubbele loyaliteiten ook onder de conceptstatuten bestaan.
Alles bezien, adviseer ik positief over de wijzigingen in de statuten van ICTU. Wel
adviseer ik, indien ambtenaren plaatsnemen in de Raad van Toezicht, om
waarborgen in te regelen die dubbele loyaliteiten voorkomen en om dit risico
periodiek te evalueren. Aanvullend adviseer ik u om het Gemeenschappelijk
normenkader voor financieel beheer, verantwoording en intern toezicht op ICTU
van toepassing te verklaren en ook om in de toekomst kritisch te bekijken of de
stichtingsvorm gerechtvaardigd blijft.

Hoogachtend,

Mw. P.G. Lugtenburg
Directeur-Generaal v.d. Rijksbegroting
P. 25, J. Lazeroms & R. Kerstens (2021).
Op basis van J. Lazeroms & R. Kerstens (2021) p. 9 en de eerder vermelde notitie van
Pels Rijcken.
10
11

Pagina 4 van 4