Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

31 311

Zelfstandig ondernemerschap

32 637

Bedrijfslevenbeleid

Nr. 179

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 14 februari 2017
De overgrote meerderheid van de bedrijven in Nederland behoort tot het
midden- en kleinbedrijf (99,8%). Circa 97% heeft zelfs minder dan 25
werknemers. Het mkb vormt de ruggengraat van de economie, maar
tegelijkertijd drukt juist bij de kleine ondernemingen de regeldruk het
zwaarst. Door hun geringe capaciteit aan staffuncties is het voldoen aan
alle wettelijke verplichtingen en het bijhouden van veranderingen daarin
een aanzienlijke opgave. Daarom is het wenselijk om hier bij het maken
van wet- en regelgeving zo veel mogelijk rekening mee te houden.
Bij de begrotingsbehandeling 2017 van het Ministerie van Economische
Zaken zijn twee moties aangenomen die oproepen om (de mogelijkheden
te onderzoeken om) bij het maken van wet- en regelgeving de consequenties voor het midden- en kleinbedrijf (mkb) beter te toetsen (Handelingen II 2016/17, nr. 15, item 10):
– De motie-Monasch c.s. (Kamerstuk 34 550 XIII, nr. 31) verzoekt de
regering de mogelijkheden te onderzoeken voor een aparte mkb-toets
dan wel mkb-statuut, zo mogelijk binnen de huidige toetsingskaders;
verzoekt deze zodanig vorm te geven, dat daarmee de investerings- en
ondernemingscapaciteit van het mkb en de bevordering van de
werkgelegenheid in het mkb versterkt wordt; en verzoekt de Kamer
hierover voor 1 februari 2017 te informeren, zodat de resultaten tevens
betrokken kunnen worden bij de eerstvolgende kabinetsformatie.
– De motie-Graus (Kamerstuk 34 550 XIII, nr. 37) verzoekt de regering
voorgenomen beleidsregels eerst te toetsen op administratieve
belastbaarheid, realiseerbaarheid en uitvoerbaarheid in het midden- en
kleinbedrijf.
Zoals de motie-Monasch vraagt, is er in de afgelopen maanden gekeken
naar de mogelijkheden voor een betere mkb-toetsing. Mede op basis van
contacten met organisaties die het mkb vertegenwoordigen, geef ik u
hierbij mijn bevindingen en acht ik uitvoering te hebben gegeven aan
bovenstaande moties.

kst-31311-179
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 311, nr. 179

1

Inspanningen kabinet
Het kabinet doet al veel om de regeldruk voor kleine bedrijven te
verminderen.
In de eerste plaats profiteren kleine bedrijven evengoed als grote
bedrijven van alle generieke maatregelen van regeldrukverlichting die het
kabinet neemt. Er zijn ook reductiemaatregelen genomen waar kleine
bedrijven specifiek van profiteren. Een voorbeeld is de implementatie van
de nieuwe Europese richtlijn voor het Jaarrekeningenrecht, waarbij
Nederland de maximale ruimte heeft benut voor vrijstellingen en lichtere
regimes, vooral voor «microbedrijven» (minder dan 10 werknemers). In
het verleden is er bij wetsvoorstellen regelmatig een afweging gemaakt
om wettelijke eisen te differentiëren voor verschillende soorten bedrijven
of verschillende bedrijfsgroottes. In veel bestaande wet- en regelgeving
zitten daarom «drempels» of «grenswaarden»; bedrijven hoeven dan
onder de «drempel» niet aan bepaalde eisen te voldoen omdat ze te klein
zijn en/of de activiteiten minder risico met zich meebrengen.
Het mkb profiteert ook van de publiek-private maatwerkaanpak in een
aantal «regeldichte» sectoren. Daarin zijn naast veel generieke knelpunten
ook zaken opgepakt die vooral bij het mkb spelen. De maatwerkaanpak
Winkelambacht is daar een goed voorbeeld van. De maatregelen in de
maatwerkaanpakken liggen zowel op nationaal als lokaal als Europees
niveau; daarom wordt samengewerkt met de diverse bestuurslagen (en
met uitvoeringsinstanties en toezichthouders). Voor de adressering van
knelpunten die met Europese regelgeving te maken hebben, is er
daarnaast nog het Europese REFIT-platform. Hierin is ook MKB-Nederland
vertegenwoordigd.
Voorts profiteert het mkb van de digitale voorzieningen die het kabinet
creëert om de dienstverlening te verbeteren. Het portaal Ondernemersplein.nl en digitale regelhulpen zijn bij uitstek voor kleine ondernemers
nuttig en handig om snel en goed hun weg te vinden in de wet- en
regelgeving. Daarnaast kan een ondernemer veel van zijn transacties met
de overheid online afhandelen. Indien gewenst kan hij ook nog persoonlijk
in contact komen met overheidsorganisaties via het Ondernemersplein.
Afweging publieke belangen
Zoals de moties vragen is het raadzaam om bij het maken van wet- en
regelgeving nog beter rekening te houden met de positie van het mkb.
Echter, wetten en regels zijn er niet voor niets; zij dienen ter bescherming
van publieke belangen en bevatten daarom normen die in principe voor
alle bedrijven gelden, groot of klein. Bij het opleggen van wettelijke
verplichtingen is er altijd sprake van een afweging tussen enerzijds de
beleidsdoelen (publieke belangen) en anderzijds de regeldruk als
neveneffect van overheidsregulering. Het is zaak dat in die afweging altijd
wordt gezocht naar de meest wenselijke balans en een proportionele
regeldruk.
Om te bezien hoe in de afweging van nieuwe wet- en regelgeving de
positie van het mkb nog beter kan worden meegewogen, is het bestaande
instrumentarium voor de voorbereiding van wet- en regelgeving het
vertrekpunt. De analyse beperkt zich tot het instrumentarium op nationaal
niveau, omdat de gemeenten grotendeels autonoom zijn in het maken van
hun lokale regelgeving en de EU zijn eigen impact assessment-procedure
heeft, met daarin een eigen «SME (mkb) test».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 311, nr. 179

2

Integraal Afwegingskader (IAK):«think small first» en startnota’s
Voor de voorbereiding van nieuw beleid en nieuwe c.q. wijzigende wet- en
regelgeving wordt het «Integraal Afwegingskader voor beleid en
regelgeving» (IAK) gebruikt. Het IAK bevat alle kwaliteitscriteria, toetsen
en kennis voor goed onderbouwde, goed afgewogen, effectieve en
doelmatige overheidsinterventies. Het IAK helpt beleidsmedewerkers om
aan de hand van zeven hoofdvragen methodisch beleid en regelgeving te
onderbouwen en af te wegen, en hierbij ook de buitenwereld goed en
tijdig te betrekken. Alle officiële beleidsbrieven en toelichtingen op weten regelgeving moeten een onderbouwd antwoord bevatten op deze
zeven hoofdvragen. Ministeries zijn verantwoordelijk voor de goede
toepassing van het IAK en de naleving van de daarin opgenomen
kwaliteitscriteria en toetsen bij hun eigen voorstellen.
In het IAK zou het think small first-principe kunnen worden verankerd. Dit
is een adagium dat in de Europese Unie al een aantal jaren wordt
gebezigd, en dat inhoudt dat bij het maken van wet- en regelgeving die
bedrijven raakt, de draagkracht en praktijk van kleine bedrijven als
uitgangspunt wordt genomen. De ratio hiervan is dat de overgrote
meerderheid van de bedrijven klein is, en dat als een wettelijke regeling
werkbaar en begrijpelijk is voor kleine bedrijven, hij automatisch ook
werkbaar is voor grote(re) bedrijven. Om werkelijk invulling te kunnen
geven aan het think small first-principe bij het maken van wet- en
regelgeving, zou hier vroegtijdig in het beleidsproces aandacht voor
moeten zijn.
Dit kan door het consequentere gebruik van IAK-startnota’s aan het begin
van een wetgevingstraject. In zulke startnota’s worden de IAK-vragen aan
de orde gesteld, waarbij de op te lossen problematiek wordt geanalyseerd, de noodzaak van overheidsinterventie onderbouwd, opties voor
verschillende overheidsinterventies (regelgeving of anderszins) verkend
en de verwachte gevolgen van de diverse opties ingeschat. Indien de
analyse leidt tot de keuze voor wet- of regelgeving, kunnen verschillende
alternatieve varianten daarvoor de revue passeren en wordt dan een
inschatting gegeven van de potentiële regeldrukeffecten van de diverse
varianten. Door het gebruik van startnota’s kunnen aldus de effecten voor
(kleine) bedrijven vanaf het begin van het proces een rol spelen in de
afweging.
Nog effectiever is het om belanghebbenden, in casu vertegenwoordigers
van het mkb, vroeg in het proces te betrekken bij voorgenomen
overheidsinterventies indien die gevolgen zullen hebben voor bedrijven.
Zo kunnen beleidmakers samen met hen de problematiek en mogelijke
oplossingen verkennen voordat voor bepaalde concrete regelgeving
wordt gekozen. De bedrijven die met de beoogde regels moeten gaan
werken, kunnen immers het beste aangeven welke mogelijke alternatieve
manieren van regulering voor hen het beste zouden werken.
Inhoudelijke aanscherping Bedrijfseffectentoets
Belangrijk onderdeel van het IAK is de Bedrijfseffectentoets (BET). Kern
daarvan vormen de regeldrukeffecten, die kwalitatief en kwantitatief in
kaart moeten worden gebracht (voor welke groepen/sectoren bedrijven
gaan de gevolgen gelden, wat is de omvang van de geraakte groepen, wat
is de aard van de verplichtingen die worden ingevoerd of afgeschaft en
hoeveel tijd en kosten zijn hiermee naar verwachting gemoeid). De BET
vraagt sinds een aantal jaar ook om de regeldrukeffecten te specificeren
voor de diverse grootteklassen (groot-, midden-, kleinbedrijf, microbedrijf,
zzp). De uitkomsten van de toets worden beschreven in de «regeldrukpa-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 311, nr. 179

3

ragraaf» in de toelichting bij de wet- en regelgeving. Daarbij wordt ook
ingegaan op de motivering waarom de regeldruklasten nodig zijn, en
moet er blijk van worden gegeven dat er is nagedacht over het meest
lastenarme alternatief om het beleidsdoel te bereiken.
Om de effecten voor kleine bedrijven nog duidelijker mee te wegen, kan
de BET inhoudelijk worden aangescherpt. Dat kan door naast de
bestaande vraag om de regeldrukeffecten te specificeren voor de
verschillende grootteklassen, de expliciete vraag toe te voegen om af te
wegen of de verwachte regeldrukeffecten proportioneel zijn voor kleine
bedrijven. Als die verwachte regeldrukeffecten dan als disproportioneel
zwaar worden beschouwd, kan de BET ertoe aanzetten om bepaalde
vrijstellingen of lichtere regimes voor kleine bedrijven te overwegen of
mitigerende maatregelen te nemen zoals een langere overgangsperiode.
In de SME-test van de Europese Commissie en diverse andere lidstaten zit
ook de vraag om dergelijke mogelijkheden actief te overwegen.
Daarnaast kan een aanvullende toetsvraag worden toegevoegd die ingaat
op de praktische werkbaarheid en naleefbaarheid van de voorgestelde
regelgeving voor kleine bedrijven. De ratio hiervan is dat de gevoelde
regeldruk niet alleen zit in de regeldrukkosten, maar ook in de mate
waarin een opgelegde verplichting praktisch werkbaar – en op z’n minst
begrijpelijk- is.
Mkb-Panels
Om de hierboven genoemde praktische werkbaarheid c.q. naleefbaarheid
en begrijpelijkheid van voorgenomen regelgeving voor kleine ondernemers te toetsen, kan bij de uitvoering van de BET gebruik worden
gemaakt van testpanels van representatieve ondernemers. In geval van
sectorspecifieke wetgeving zou de samenstelling van dergelijke panels
kunnen wisselen per onderwerp. Voor generieke maatregelen kunnen
generieke panels worden ingezet. Ook (digitale) enquêtes behoren tot de
mogelijkheden.
In het kader van de testpanels zijn soms ook praktijksimulaties en
experimenten denkbaar om te testen hoe bepaalde maatregelen uitpakken
en om daarbij eventueel verschillende alternatieven te testen. Experimenteren raakt steeds meer in zwang. Het geeft uiting aan een «lerende
overheid» die onzekerheden durft te accepteren en die zich bewust is van
een toegenomen maatschappelijke complexiteit en dynamiek. Om de
meest effectieve interventie te kunnen bepalen wordt een maatregel eerst
getest op een kleine groep voordat deze grootschalig wordt uitgerold. Dit
zou bij uitstek kunnen helpen om te bezien wat in de praktijk werkt voor
een klein bedrijf. Als het werkt voor een klein bedrijf, werkt het in de regel
ook voor een groter bedrijf.
Het inzetten van panels en praktijksimulaties, pilots en experimenten
brengt wel veel werk met zich mee en kan vertraging opleveren in het
wetgevingsproces. Daarom zou het verstandig zijn om deze instrumenten
proportioneel toe te passen: alleen als met de voorgestelde wet- of
regelgeving substantiële effecten voor (kleine) bedrijven worden
verwacht. Een ander punt is de vraag of het gemakkelijk zal zijn om kleine
bedrijven te vinden die tijd kunnen vrijmaken om in panels of pilots te
participeren.
Internetconsultatie
Naast de traditionele consultaties van doelgroepen bij de voorbereiding
van beleid en wetgeving, werkt het kabinet sinds 2009 steeds meer met
het instrument internetconsultatie. Met een internetconsultatie hebben
ook individuele burgers en ondernemers, die bij traditionele consultaties

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 311, nr. 179

4

doorgaans niet aan tafel zitten, de kans om mee te praten over kabinetsvoorstellen. Helaas maken kleine bedrijven onvoldoende gebruik van dit
instrument. Er kan ingezet worden op een betere benutting van internetconsultatie door kleine bedrijven. De vertegenwoordigende ondernemersorganisaties kunnen hier ook een stimulerende en/of kanaliserende rol in
spelen. Ik zal samen met hen bekijken wat er nodig is om de respons
vanuit het mkb te verhogen. Ook is het voor de transparantie en
waardering richting betrokkenen van belang dat door het betreffende
departement goed wordt teruggekoppeld wat er met de reacties is
gedaan, via een consultatieverslag op de website van internetconsultatie
en in de uiteindelijke toelichting op het voorstel voor wet- of regelgeving.
Regeldruktoetsingscollege voor voorgenomen regelgeving
Met het aflopen van het mandaat van Actal op 1 juni 2017, wil ik de
externe toetsing op regeldrukaspecten verstevigen (Kamerstuk 29 515,
nr. 389 en Kamerstuk 29 515, nr. 397). Een nieuw Toetsingscollege Regeldruk zal zich volledig toeleggen op de onafhankelijke check op de regeldrukverantwoording van departementen bij hun voorstellen voor wet- en
regelgeving. De regeldrukeffecten voor het mkb maken hier vanzelfsprekend een belangrijk onderdeel van uit. Het accent van de toetsing
komt eerder in het beleidsproces te liggen; daardoor kan er meer met de
adviezen van het toetsingscollege worden gedaan ter verbetering van de
betreffende wetsvoorstellen vanuit het perspectief van regeldrukbeperking. De beoogde inmenging van het toetsingscollege eerder in het
beleidsproces zal er naar verwachting ook voor zorgen dat de departementen de regeldrukeffecten beter en eerder in het proces in kaart
brengen.
Adviescommissie voor bestaande regelgeving
Zoals ook eerder al is besloten en gemeld, zal de strategische adviesrol
die Actal thans heeft ten aanzien van bestaande wet- en regelgeving
anders worden belegd: met een grotere rol voor het bedrijfsleven zelf. Het
kabinet is van plan in de nieuwe periode gebruik te maken van een
gemengde adviescommissie, met vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en ambtenaren, om knelpunten in bestaande regelgeving te
agenderen en herziening aan te jagen. Een mogelijkheid daarbij, die
gezien de vraag om meer aandacht voor het mkb voor de hand ligt, is dat
deze commissie bij haar advisering ook het think small first-principe
hanteert en kijkt hoe bestaande regelgeving meer «mkb-vriendelijk» zou
kunnen worden. De opzet van de beoogde adviescommissie is enigszins
vergelijkbaar met de functie van het REFIT-platform in de EU.
Tot slot
Bovenstaand heb ik geschetst welke mogelijkheden ik zie om bij het
maken van wet- en regelgeving het belang van het mkb beter mee te
nemen. Conclusie is dat het bestaande instrumentarium hiervoor goede
aanknopingspunten biedt. Winst is vooral te boeken door actieve
toepassing van het think small first-principe: bij het maken van wet- en
regelgeving kleine bedrijven als uitgangspunt nemen en vroegtijdig in het
wetgevingsproces samen met hen nadenken over de mogelijke effecten
van verschillende manieren van reguleren en hierbij vooral ook de
praktische uitwerking en werkbaarheid in ogenschouw nemen.
De in deze brief genoemde mogelijkheden behoeven nadere uitwerking. U
wordt hierover nader geïnformeerd in de tweede helft van dit jaar.
De Minister van Economische Zaken,
H.G.J. Kamp

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 311, nr. 179

5