Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

21 501-07

Raad voor Economische en Financiële Zaken

Nr. 2000

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 22 december 2023
Bijgevoegd vindt u het verslag van de informele Ecofinraad van
20 december 2023. De Europese Ministers van Financiën bereikten een
Raadsakkoord over de herziening van het Europees begrotingsraamwerk
(Economic Governance Review) tijdens een informele Ecofinraad op
20 december 2023. Het voorstel van het Spaanse voorzitterschap van de
Raad kon op steun rekenen van alle lidstaten. Het Raadsakkoord over de
drie wetgevende teksten1 is op 21 december 2023 bekrachtigd in het
Comité van Permanente Vertegenwoordigers (Coreper). De betreffende
teksten zijn als bijlage bij deze brief gevoegd.
Een Raadspositie is een politiek akkoord op basis waarvan de Raad gaat
onderhandelen met het Europees Parlement, dat medewetgever is op een
van de drie wetgevende teksten en wordt geraadpleegd op de andere
twee wetgevende teksten. Lidstaten benadrukten het belang om dit jaar
een Raadspositie te bereiken, zodat de onderhandelingen kunnen worden
afgerond voor de verkiezingen van het Europees Parlement die volgend
jaar plaatsvinden.
Met dit verslag informeer ik uw Kamer over de uitkomst van de onderhandelingen in de Raad in de vorm van een appreciatie van het akkoord.
Tevens licht ik de belangrijkste wijzigingen toe ten opzichte van het
eerdere voorstel van het Spaanse voorzitterschap voor een Raadspositie,
waarover uw Kamer op 12 december jl. de beoordeling van het kabinet
ontving in het deelverslag van de Eurgroep en Ecofinraad van 7 en
8 december 2023 (Kamerstuk 21 501-07, nr. 1995) ten aanzien van de
herziening van het Europees begrotingsraamwerk. In lijn met deze eerdere
beoordeling, en zoals toegelicht in bijgevoegd verslag, heeft het kabinet
bij de informele Ecofinraad en in Coreper ingestemd met de voorgestelde
Raadspositie en het starten van de onderhandelingen met het Europees
Parlement. Met dit verslag geef ik invulling aan uw verzoek om een brief
over de inhoud van het akkoord over het Stabiliteits- en Groeipact,
1

kst-21501-07-2000
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

15874/4/23 REV4, 15874/23 ADD 1 REV 2 (Annex), 15876/4/23 REV4 en 15396/4/23 REV4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-07, nr. 2000

1

ontvangen op 21 december 2023 met kenmerk 2023Z20779/2023D50985.
Mocht uw Kamer behoefte hebben aan een technische briefing, dan zijn
mijn ambtenaren daarvoor beschikbaar.
Het Raadsakkoord vormt het mandaat voor het aankomende Belgische
voorzitterschap voor de triloog-onderhandelingen met het Europees
Parlement over de wetgevende tekst waar het Europees Parlement
medewetgever op is. Het Raadsakkoord op de twee wetgevende teksten
waar het Europees Parlement over wordt geraadpleegd, betreft een
akkoord vooruitlopend op de raadpleging van het Europees Parlement.
Uw Kamer wordt nader geïnformeerd over de voortgang in de verdere
onderhandelingen.
De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-07, nr. 2000

2

Verslag informele Ecofinraad 20 december 2023 – Raadsakkoord
herziening van het Europees begrotingsraamwerk
De Europese Ministers van Financiën bereikten tijdens de informele
Ecofinraad (VTC) op 20 december 2023 een Raadsakkoord over de
herziening van het Europees begrotingsraamwerk (Economic Governance
Review). Dit akkoord is bekrachtigd in het Comité van Permanente
Vertegenwoordigers (Coreper) op 21 december 2023.
De bespreking op 20 december volgde op een eerdere bespreking op
7 en 8 december en betrof nog een beperkt aantal onderwerpen waarover
overeenstemming moest worden gevonden. Het parlement ontving over
die eerdere bespreking een deelverslag van de Eurogroep en Ecofinraad
van 7 en 8 december2 met daarin een beoordeling van het kabinet over
het voorstel voor een Raadspositie over de herziening van het Europees
begrotingsraamwerk.
Onderstaande verslag en herhaalt voor de volledigheid dit eerdere
deelverslag en de daarin opgenomen beoordeling van de Raadspositie, en
is daarbij geactualiseerd voor de wijzigingen die tussen 8 december en
20 december nog zijn doorgevoerd.
Voorgeschiedenis
De Europese Commissie (de Commissie) presenteerde op 26 april jl.
drie wetgevende voorstellen voor een herziening van het Stabiliteits- en
Groeipact (SGP):
1. Een wijziging van de verordening die de uitleg van de werking van de
buitensporigtekortprocedure uit artikel 126 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) bevat3. Dit wordt vaak
de «correctieve arm» van het SGP genoemd.
2. Het vervangen van de verordening die het toezicht op de begrotingssituatie in de lidstaten organiseert op basis van artikel 121 VWEU4. Dit
wordt vaak de «preventieve arm» van het SGP genoemd.
3. Een wijziging van de richtlijn met voorschriften voor de begrotingskaders van de lidstaten5.
De herziening van het Europees begrotingsraamwerk heeft als doel om
schuldhoudbaarheid te waarborgen en duurzame en inclusieve economische groei in alle lidstaten te bevorderen. Om dat doel in de toekomst
beter te kunnen bereiken heeft de Commissie voorgesteld om in deze
herziening het raamwerk te versimpelen, nationaal eigenaarschap van
lidstaten te bevorderen, transparantie en effectiviteit te vergroten,
hervormingen en investeringen te stimuleren en handhaving te
versterken. De focus van het herziene raamwerk ligt op de middellange
termijn en schuldhoudbaarheidsrisico’s van lidstaten en beoogt bij te
dragen aan anticyclisch begrotingsbeleid. In het herziene raamwerk
stellen lidstaten meerjarenplannen op voor hun begrotingsbeleid,
hervormingen en investeringen. De referentiewaarden van 60% bbp voor
de staatsschuldquote en 3% bbp voor het begrotingstekort blijven in het
nieuwe raamwerk behouden. Wel bevat het herziene raamwerk nog maar
één sturingsvariabele in de vorm van een netto-uitgavenpad voor
2

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/vergaderstukken/2023/12/12/deelverslag-eurogroepen-ecofinraad-7-en-8-december-2023-herziening-europees-begrotingsraamwerk.
3
Verordening 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997 over de bespoediging en verduidelijking van
de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten.
4
Verordening 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op de
begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid.
5
Richtlijn 2011/85/EU van de Raad van 8 november 2011 tot vaststelling van voorschriften voor
de begrotingskaders van de lidstaten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-07, nr. 2000

3

vier of zeven jaar. Tot slot stelde de Commissie een aantal wijzigingen in
de regels voor die naleving en handhaving van de regels moeten
versterken.
Het parlement ontving op 2 juni jl. een BNC-fiche over deze voorstellen6
met daarin de uitleg over het voorstel en de beoordeling door het kabinet.
Het parlement is over het verloop van de besprekingen in de Raad van de
Europese Unie (de Raad) en over de nadere invulling van het Nederlandse
standpunt op de hoogte gebracht via de geannoteerde agenda’s en
verslagen van de Ecofinraden, aangevuld met mondelinge en schriftelijke
overleggen.
Wijzigingen ten opzichte van het voorstel voor de Raadspositie
van 8 december
Het Raadsakkoord bevat enkele wijzigingen ten opzichte van het eerdere
voorstel van het Spaanse voorzitterschap zoals aan de Raad verzonden op
8 december:
1. Controlerekening: De controlerekening houdt jaarlijkse en cumulatieve
afwijkingen van het uitgavenpad bij. In een eerder voorstel was de
controlerekening aangescherpt door jaarlijkse en cumulatieve
drempelwaarden te specificeren, waarboven afwijkingen van het
uitgavenpad leiden tot de eerste stappen van een buitensporigtekortprocedure. In het eerdere voorstel was de jaarlijkse drempelwaarde
vastgesteld op 0,5% bbp en de cumulatieve drempelwaarde op
0,75% bbp. In het Raadsakkoord zijn de drempelwaarden aangescherpt
naar respectievelijk 0,3% bbp en 0,6% bbp. Ook is gespecificeerd dat
de controlerekening terug wordt gezet naar een waarde van 0 wanneer
de Raad een nieuw plan van een lidstaat heeft goedgekeurd, tenzij het
een tussentijdse wijziging betreft als gevolg van het aantreden van een
nieuwe regering.
2. Ex-ante waarborg tekortreductie: Het eerdere voorstel bevatte
twee verschillende veiligheidsmarges voor lidstaten om voldoende
afstand tot de 3% tekortnorm te houden. De marge bedroeg 1,5% (in
termen van structureel saldo) voor lidstaten met een schuld boven
90% en 1,0% voor lidstaten met een schuld onder 90%. Het Raadsakkoord bevat een veiligheidsmarge van 1,5%, die alleen van toepassing
is op lidstaten met een schuld boven 60%. Daarnaast is het tempo voor
de jaarlijkse opgave naar die 1,5% aangescherpt. In het eerdere
voorstel bedroeg de jaarlijkse opgave 0,3% (in termen van structureel
primair saldo) zonder verlenging van de aanpassingsperiode en 0,2%
met verlenging van de aanpassingsperiode. In het Raadsakkoord
bedraagt de jaarlijkse opgave zonder verlenging van de aanpassingsperiode 0,4% en 0,25% met verlenging.
3. Begrotingsevenwicht meewegen bij opening buitensporigtekortprocedures: Het eerdere voorstel bevatte een bepaling die stelt dat er geen
artikel 126(3)-rapport wordt opgesteld (start onderzoek naar een
buitensporig tekort) voor lidstaten die afwijken van het uitgavenpad,
maar waarvan de begroting in de buurt van evenwicht is. In het
Raadsakkoord is dit nader gespecificeerd, waarbij «in de buurt van
begrotingsevenwicht» is verduidelijkt als een tekort van maximaal
0,5% bbp.
4. Tekortverbetering in een buitensporigtekortprocedure: In het eerdere
voorstel van het voorzitterschap was reeds een overgangsbepaling
toegevoegd ten aanzien van het uitgangspunt dat de minimale
tekortverbetering in een buitensporigtekortprocedure 0,5% bedraagt in
termen van structureel saldo (inclusief rentelasten). Daarbij kan de
Commissie tijdens de overgangsperiode 2025–2027 rekening houden
6

Kamerstukken Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3699.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-07, nr. 2000

4

met de stijgende rentelasten bij een voorstel van de door de Raad
aanbevolen begrotingsopgave voor lidstaten in een buitesporigtekortprocedure, wanneer deze lidstaten in aanmerking komen voor een
verlenging van de budgettaire aanpassingsperiode. In het Raadsakkoord is deze overgangsbepaling overgeheveld naar alleen de
overwegingen (recital) bij de wetstekst.
5. Verantwoording afwijking technisch uitgavenpad Commissie: In het
Raadsakkoord is verduidelijkt dat lidstaten alleen verantwoording
hoeven af te leggen wanneer zij een minder ambitieus uitgavenpad
voorstellen dan het technisch uitgavenpad van de Commissie.
Een laatste wijziging ten opzichte van het deelverslag dat uw Kamer
eerder ontving betreft het samenvoegen van twee waarborgen voor
schuldafbouw. In een eerder voorstel van het voorzitterschap waren
twee waarborgen voor voldoende schuldafbouw verwerkt. Een daarvan
stelde in algemene zin dat de schuld aan het eind van de aanpassingsperiode (van 4 of 7 jaar) moet zijn gedaald ten opzichte van het begin van de
aanpassingsperiode of ten opzichte van het moment dat een buitensporig
tekort is gecorrigeerd (het begrotingstekort is teruggebracht tot 3%). Dit
was een aangepaste versie van een waarborg die reeds in het Commissievoorstel zat. In het eerdere voorstel van het voorzitterschap werd deze
waarborg aangevuld met een waarborg die betrekking had op het tempo
van schuldafbouw na de aanpassingsperiode. In de laatste fase van de
onderhandelingen is de waarborg voor het tempo van de schuldafbouw
aangescherpt, door het toe te passen vanaf het begin van de aanpassingsperiode in plaats van na de aanpassingsperiode. Als gevolg daarvan
ontstond overlap tussen beide waarborgen, omdat beide leiden tot
schuldafbouw gedurende de aanpassingsperiode. Het voorzitterschap
heeft daarom voorgesteld om in het Raadsakkoord alleen de aanvullende,
aangescherpte waarborg voor het tempo van schuldafbouw te behouden.
Het samenvoegen van de waarborgen heeft geen invloed op het ambitieniveau van de schuldafbouw. Zie pagina’s 3 en 4 voor verdere toelichting.
Hieronder volgt de kabinetsappreciatie van het Raadsakkoord.
Kabinetsappreciatie Raadsakkoord
Het Spaanse voorzitterschap van de Raad heeft voor de door de
Commissie voorgestelde wetgevende teksten aanpassingen voorgesteld,
op basis van de besprekingen in de Raad. Deze aangepaste wetgevende
teksten lagen ter instemming voor aan de Ministers tijdens de informele
Ecofinraad op 20 december. De discussie tijdens de Ecofinraad focuste
zich voornamelijk op bovengenoemde wijzigingen ten opzichte van het
eerdere voorstel van het voorzitterschap, maar leidde niet meer tot
wijzigingen in de drie voorliggende wetgevende teksten. De finale
wetgevende teksten zoals de Raad die nu politiek is overeengekomen zijn
na goedkeuring door Coreper door het voorzitterschap publiek gemaakt
met documentnummers 15874/4/23 REV47, 15874/23 ADD1 REV 2
(Annex)8, 15876/4/23 REV49 en 15396/4/23 REV410.
Op basis van deze drie wetgevende teksten heeft het kabinet een oordeel
gevormd over het door het voorzitterschap voorgestelde Raadsakkoord.
Het Raadsakkoord is grotendeels in lijn met de kabinetsinzet zoals
geschetst in het BNC-fiche, de daaropvolgende geannoteerde agenda’s en
verslagen voor de Ecofinraden en de (schriftelijke) overleggen met het
7

https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15874–2023-REV-4/en/pdf.
https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15874–2023-ADD-1-REV-2/en/pdf.
9
https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15876–2023-REV-4/en/pdf.
10
https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15396–2023-REV-4/en/pdf.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-07, nr. 2000

5

parlement naar aanleiding daarvan, waarbij de belangrijkste Nederlandse
aandachtspunten zijn geadresseerd. Het kabinet heeft daarom ingestemd
met het Raadsakkoord.
Het kabinet vindt het positief dat in de voorstellen de landspecifieke,
risicogebaseerde en anticyclische benadering met prikkels voor investeringen en hervormingen uit het Commissievoorstel is behouden. De
nadere uitleg van het door de Commissie voorgestelde systeem en de
beoordeling van het kabinet daarvan is terug te vinden in het BNC-fiche11.
Het Commissievoorstel is aangevuld met verdere waarborgen voor
voldoende schuldafbouw en tekortreductie, een versterkte institutionele
balans, onder andere door een versterkte rol voor de Raad en de
European Fiscal Board (EFB), en afspraken voor verbeterde naleving en
handhaving. Daarmee heeft de Raad in de ogen van het kabinet de juiste
balans gevonden tussen nationaal eigenaarschap en flexibiliteit aan de
ene kant en voldoende ambitie ten aanzien van de afbouw van hoge
schulden en tekorten en versterking van handhaving aan de andere kant.
Het kabinet zal er in de onderhandelingen van de Raad met het Europees
Parlement op toezien dat deze balans behouden blijft.
Hieronder volgt per hoofdthema van de kabinetsinzet een beoordeling van
het Raadsakkoord.
Waarborgen voor voldoende schuldafbouw en tekortverbetering
Het Raadsakkoord bevat verschillende waarborgen voor schuldafbouw en
tekortreductie, in lijn met de Nederlandse inzet. Deze waarborgen gelden
als aanvullende criteria waar het pad voor de maximale netto primaire
uitgaven van lidstaten (hierna «het uitgavenpad» genoemd) aan moet
voldoen. Het primaire criterium voor het uitgavenpad is het geloofwaardig
dalen van de schuldquote na een budgettaire aanpassingsperiode, waarbij
de geloofwaardigheid wordt getoetst op basis van een schuldhoudbaarheidsanalyse. Uit simulaties van de Commissie blijkt dat deze toets voor
landen met hoge schulden en tekorten tot een aanzienlijke benodigde
verbetering van begrotingssaldo leidt, zeker voor de standaard aanpassingsperiode van 4 jaar maar ook voor de mogelijk verlengde aanpassingsperiode van 7 jaar. Het kabinet verwacht daarom dit primaire
criterium doorgaans de bepalende factor zal zijn die de begrotingsopgave
voor de lidstaten bepaalt.
De waarborgen dienen als zekerheid dat de begrotingsopgave die wordt
bepaald door het primaire criterium van de geloofwaardige daling van de
schuld niet door bepaalde minimumwaarden zakt. Als de waarborgen een
snellere verbetering van het begrotingstekort (en dus ook een lager
uitgavenpad) nodig maken dan het primaire criterium, dan worden de
vereisten die de waarborgen aan het uitgavenpad stellen leidend. Na het
vaststellen van het uitgavenpad wordt niet achteraf (ex post) getoetst of
de schuld en het tekort daadwerkelijk de in de waarborgen opgenomen
cijfers behalen, maar wordt alleen getoetst of een lidstaat het uitgavenpad
niet overschrijdt. Het kabinet is hier positief over, want dit bevordert het
anticyclische karakter dat ook het Nederlandse begrotingsbeleid kenmerkt.
Allereerst zijn in het voorstel belangrijke waarborgen voor schuldafbouw
en tekortverbetering uit het Commissievoorstel in aangepaste vorm
behouden gebleven, namelijk:
1. Een waarborg gericht op het voorkomen van uitstel van de begrotingsopgave (no backloading clausule), waarbij lidstaten ieder jaar in
beginsel een gelijk deel van de totale benodigde begrotingsaanpassing
11

Kamerstuk 22 112, nr. 3699.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-07, nr. 2000

6

over de aanpassingsperiode als geheel moeten realiseren. Dit principe
van een lineaire budgettaire aanpassing is een aanscherping op het
Commissievoorstel die mede op voorspraak van Nederland is
opgenomen.
2. Een waarborg dat het technische uitgavenpad van de Commissie
consistent is met het uitgavenpad in de correctieve arm, waarvoor een
minimale begrotingsinspanning geldt van 0,5% bbp (in termen van
structureel saldo). De maatstaf voor deze minimale begrotingsinspanning was een belangrijk discussiepunt tijdens de onderhandelingen
(zie verderop onder passage «effectieve handhaving»).
Daarnaast is de waarborg uit het Commissievoorstel ten aanzien van het
dalen van de schuld voor het eind van de periode van het middellangetermijnplan van lidstaten verwerkt in onderstaande aanvullende waarborg
voor voldoende schuldafbouw. De voorgestelde vormgeving geeft landen
meer ruimte dan het oorspronkelijke Commissievoorstel, waarin de
schuld altijd aan het einde van de planperiode van 4 jaar al moest zijn
gedaald. Dit leidde volgens doorrekeningen van de Commissie voor
sommige landen bij nader inzien tot een begrotingsopgave die heel lastig
waar te maken zou zijn. Het kabinet kan zich daarom vinden in de
voorgestelde aanpassingen door de Raad. De aanpassingen konden op
brede steun rekenen in de Raad.
Het kabinet heeft ingezet op het behoud van deze waarborgen en kan de
aanpassingen van de Raad ten opzichte van het Commissievoorstel
steunen.
Ten tweede bevat het voorstel een aanvullende ex-ante waarborg voor
landen met een schuldquote groter dan 60% bbp, voor een minimumtempo van voorspelde schuldafbouw in de jaren vanaf het jaar voorafgaand aan het netto uitgavenpad waar een land zich aan committeert of
vanaf het jaar waarin het land een mogelijk buitensporig tekort corrigeert,
tot het einde van de budgettaire aanpassingsperiode van 4 of 7 jaar. De
toevoeging van deze ex-ante waarborg voor schuldafbouw is in lijn met
de Nederlandse inzet. De waarborg moet over de genoemde periode
leiden tot een minimale jaarlijkse gemiddelde voorspelde schuldafbouw
van 1%-punt voor lidstaten met een schuldquote hoger dan 90% bbp en
0,5%-punt voor lidstaten met een schuld tussen 60% en 90% bbp. Als het
uitgavenpad dat een land beoogt hier niet toe leidt, dan moet het
uitgavenpad aangepast worden, zodat de voorspelde schuldafbouw
alsnog de benodigde gemiddelde jaarlijkse daling laat.
Het Raadsakkoord bevat een bepaling die stelt dat de ex-ante waarborg
voor schuldafbouw rekening zal houden met een eenmalige stijging van
de Griekse schuldquote in 2033. In dat jaar eindigt de periode waarin
Griekenland uitstel van rentebetalingen geniet op een deel van de
leningen van de Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit (EFSF). De
opgebouwde uitgestelde rentebetalingen worden dan omgezet in een aan
het EFSF terug te betalen lening, waardoor de schuldquote eenmalig
significant stijgt. Daardoor zal Griekenland in de jaren rond 2033 niet aan
het minimale tempo voor schuldafbouw kunnen voldoen. Het kabinet
vindt het logisch dat in de regels nu reeds met deze te voorziene
omstandigheid rekening wordt gehouden en gaf in het verslag van de
Ecofinraad op 7–8 december aan hiermee te kunnen instemmen.
Ten derde bevat het Raadsakkoord een aanvullende ex-ante waarborg
voor voldoende tekortreductie voor alle lidstaten, om voldoende afstand
tot de 3%-tekortnorm te houden (een zogenoemde veiligheidsmarge). In
het Raadsakkoord is deze waarborg van toepassing op lidstaten met een
schuldquote hoger dan 60% bbp. In tegenstelling tot het eerdere voorstel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-07, nr. 2000

7

wordt er geen onderscheid meer gemaakt tussen lidstaten met een schuld
boven en onder 90%. In het Raadsakkoord geldt voor lidstaten met een
schuld hoger dan 60% bbp een veiligheidsmarge van 1,5% bbp. Dat
betekent dat de lidstaten door deze waarborg moeten streven naar een
structureel begrotingstekort van maximaal 1,5% bbp. Het Raadsakkoord
bevat een aangescherpt tempo waarmee lidstaten hun voorspelde
begrotingstekort naar de beoogde maximale waarde voor het structureel
begrotingssaldo brengen. Voor de periode dat het verwachte structureel
begrotingssaldo onder dat niveau ligt dient een lidstaat een netto
uitgavenpad vorm te geven dat ten minste leidt tot een verbetering van
het structureel primair begrotingssaldo van 0,4% bbp per jaar. Dit kan
verlaagd worden naar 0,25% bbp per jaar indien er sprake is van een
verlenging van de aanpassingsperiode (van vier naar zeven jaar). Als het
uitgavenpad dat een land beoogt hier niet toe leidt, dan moet het
uitgavenpad aangepast worden zodat de voorspelde tekortverbetering
alsnog de benodigde jaarlijkse verbetering laat zien.
Het kabinet steunt de voorgestelde invulling van deze aanvullende
waarborg voor voldoende tekortreductie, omdat deze past binnen de
risicogebaseerde, landspecifieke en anticyclische benadering van het
raamwerk en het geen impact heeft op lidstaten met een schuld lager dan
60%.
Ruimte voor investeringen en prikkels voor hervormingen
Het Raadsakkoord bevat geen generieke uitzondering (golden rule) van
bepaalde investeringen bij de berekening van tekort- en schuldcijfers of
het de netto primaire uitgaven van landen. Dat betekent dat de ruimte
voor investeringen en de prikkel voor hervormingen primair wordt
gevormd door de mogelijkheid voor lidstaten om met een set investeringen en hervormingen te komen die aan de in de regels gestelde
vereisten voldoet de periode voor de noodzakelijke verbetering van het
begrotingstekort met drie jaar te verlengen, van 4 tot 7 jaar. Dit is in lijn
met de kabinetsinzet. Het kabinet is van mening dat het raamwerk
hiermee op een goede manier aandacht geeft aan het belang van publieke
investeringen en structurele hervormingen die bijdragen aan het
versterken van de publieke financiën, het duurzame economisch groeipotentieel en inspanningen ten behoeve van gezamenlijke Europese doelen
zoals de groene en digitale transities, veiligheid en concurrentiekracht.
Het Raadsakkoord bevat een aantal overgangsbepalingen gericht op
(tijdelijke) ruimte voor specifieke investeringen die voor een grote groep
lidstaten van belang wordt gevonden en op brede steun kan rekenen in de
Raad.
Ten eerste bevat het Raadsakkoord een bepaling om een uitzondering te
maken op het beginsel dat de begrotingsinspanning proportioneel moet
plaatsvinden (de waarborg voor lineaire no-backloading) voor uitgaven
die gefinancierd worden door leningen uit de Herstel- en Veerkrachtfaciliteit (HVF) en uit nationale cofinanciering van Europese fondsen in 2025
en 2026. Het kabinet staat terughoudend tegenover introductie van
flexibiliteit voor specifieke uitgaven. Tegelijkertijd ziet het kabinet breed
draagvlak voor dit voorstel in de Raad en heeft het kabinet begrip voor de
zorgen van sommige lidstaten die een piek in uitgaven gerelateerd aan de
HVF en Europese fondsen verwachten in die jaren. Deze lidstaten willen
voorkomen dat een tijdelijke uitgavenstijging gerelateerd aan Europese
fondsen moet worden opgevangen binnen het vast te stellen uitgavenpad,
omdat dit zou leiden tot tijdelijke bezuinigingen of lastenverzwaringen of
de absorptie van de Europese fondsen zou kunnen belemmeren. Het
kabinet vindt deze tijdelijke uitzondering in het geheel van het voorstel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-07, nr. 2000

8

acceptabel, omdat de betreffende uitgaven wel worden meegerekend in
het begrotingssaldo, de staatsschuld en het uitgavenpad, waardoor er
geen sprake is van een golden rule, en omdat de ambitie voor totale
opgave voor de verbetering van het begrotingssaldo over de gehele
aanpassingsperiode niet wordt verminderd.
Ten tweede bevat het Raadsakkoord een bepaling die stelt dat een
toename in defensie-uitgaven als relevante factor meegewogen zal
worden bij de beoordeling door Commissie en Raad of sprake is van een
buitensporig tekort. Daarbij wordt ook specifiek benoemd dat defensieuitgaven in sommige jaren door de timing van leveringen tot extra hoge
uitgaven kunnen leiden. Hoewel het kabinet terughoudend staat
tegenover flexibiliteit voor specifieke uitgaven, is het kabinet van mening
dat de impact ervan beperkt is, omdat de betreffende uitgaven wel
worden meegerekend in de begrotingsnormen, waarmee geen sprake is
van een golden rule. Bovendien kunnen Commissie en Raad ook zonder
deze specifieke afspraak de ontwikkeling van defensie-uitgaven in principe
als relevante factor meewegen bij hun beoordeling of sprake is van een
buitensporig tekort. Het op voorhand verhelderen dat dit tot de mogelijkheden behoort kan bijdragen aan voorspelbaarheid en transparantie. In de
Raad is brede steun voor deze bepaling, mede gezien de grote opgave die
veel lidstaten hebben om te voldoen aan de 2%-norm voor defensieuitgaven. Het kabinet vindt deze bepaling in het geheel van het voorstel
acceptabel.
Ten derde bevat het Raadsakkoord ten opzichte van het Commissievoorstel nadere bepalingen over de wijze waarop voorgenomen hervormingen en investeringen uit de HVF worden meegewogen in de beoordeling of een lidstaat in aanmerking komt voor verlenging van de periode
voor budgettaire aanpassingen (aanpassingsperiode) van vier naar zeven
jaar. Daarbij wordt als voorwaarde gesteld dat het Herstel- en
Veerkrachtplan (HVP) van de betreffende lidstaat significante hervormingen en investeringen bevat gericht op het verbeteren van schuldhoudbaarheid en het economische groeipotentieel, dat de lidstaat de hervormingsinspanningen doorzet na het aflopen van de HVF en dat het
gemiddelde niveau van de nationaal gefinancierde publieke investeringen
na het aflopen van het HVP behouden blijft. Deze bepaling zal alleen van
toepassing zijn op het eerste meerjarenplan dat landen opstellen. Daarna
is de HVF immers afgelopen.
Bij de oorspronkelijke beoordeling van de Commissievoorstellen heeft het
kabinet de kanttekening geplaatst dat de set hervormingen en investeringen op basis waarvan lidstaten aanspraak kunnen maken op een
verlenging van de budgettaire aanpassingsperiode volledig los zou
moeten worden gezien van de hervormingen en investeringen in het
kader van de HVF. Het kabinet erkent echter dat veel lidstaten in 2025 en
2026 nog bezig zullen zijn met de implementatie van significante
hervormingen en investeringen in het kader van de HVF.
Het Raadsakkoord is in lijn met de eerder aan uw Kamer gecommuniceerde inzet om terug te keren naar het Commissievoorstel, waarin
hervormingen en investeringen uit het HVP wel worden meegewogen bij
verlenging van de aanpassingsperiode, maar niet leiden tot automatische
verlenging. Het kabinet vindt het positief dat met deze bepaling een
prikkel voor additionele hervormingen en investeringen behouden blijft na
afloop van de HVF.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-07, nr. 2000

9

Institutionele verhoudingen
Het Raadakkoord bevat een aantal belangrijke verbeteringen ten aanzien
van de institutionele verhoudingen ten opzichte van het Commissievoorstel, in lijn met de Nederlandse inzet.
Ten eerste wordt de adviserende rol van het Europees Begrotingscomité
(European Fiscal Board; EFB) versterkt, op aandringen van Nederland.
Daartoe wordt de EFB binnen de verordeningen een structureel en
permanent onderdeel gemaakt van het Europese begrotingsraamwerk.
Daarnaast krijgt de EFB een rol bij de verlenging van de algemene
ontsnappingsclausule en in de nieuwe werkgroep over de methodologie
van de schuldhoudbaarheidsanalyse. Ook krijgt de EFB op aandringen van
Nederland een meer open mandaat, waarbij de EFB op verzoek van de
Commissie en de Raad advies kan geven over de implementatie van de
regels in aanvulling op de taken die de EFB reeds had. Ook is het
limitatieve karakter van de lijst van taken die de EFB in de verordeningen
krijgt toebedeeld verwijderd, waardoor de EFB meer vrijheid heeft om
haar adviserende rol in te vullen.
Ten tweede bevat het Raadsakkoord bepalingen voor verbeterde
transparantie over het technisch uitgavenpad dat de Commissie opstelt
voor lidstaten. Mede op aandringen van Nederland is aangescherpt dat de
Commissie dit technisch uitgavenpad, de onderliggende schuldprojecties,
macro-economische ramingen en aannames deelt met het Economisch en
Financieel Comité (EFC). Het kabinet is positief over deze aanscherping,
omdat het bijdraagt aan transparantie en de mogelijkheid van de lidstaten
om tijdig inzicht te krijgen in deze technische paden. Daarnaast is
verduidelijkt dat lidstaten met een schuld lager dan 60% op eigen verzoek
technische informatie kunnen aanvragen bij de Commissie over de
begrotingsopgave die nodig is om het tekort onder de 3% referentiewaarde te houden op de middellange termijn.
In het verlengde hiervan, bevat het Raadsakkoord een bepaling dat het
technisch uitgavenpad van de Commissie in principe de terugvaloptie is
wanneer de lidstaat er niet in slaagt een uitgavenpad vast te stellen.
Daarnaast bevat het Raadsakkoord een bepaling dat indien een lidstaat er
niet in slaagt om een uitgavenpad voor de gestelde deadline in te dienen,
deze deadline verlengd mag worden met maximaal 3 maanden. Dit is
grotendeels in lijn met het Commissievoorstel. Mede op aandringen van
Nederland betreft dit een aanscherping van vorige voorstellen van het
voorzitterschap, waarin deze bepalingen uit het Commissievoorstel waren
afgezwakt. Het kabinet vindt het positief dat lidstaten niet hoeven te
verantwoorden wanneer zij een ambitieuzer uitgavenpad voorstellen dan
het technisch uitgavenpad van de Commissie.
Naast deze wijzigingen behoudt het Raadsakkoord een aantal belangrijke
verbeteringen die eerder al ten opzichte van het Commissievoorstel
werden gedaan.
Ten eerste worden een aantal kernelementen van het raamwerk,
waaronder het functioneren van de controlerekening waarin afwijkingen
van het overeengekomen uitgavenpad worden geregistreerd en de
methodologie voor de schuldhoudbaarheidsanalyse, verankerd in de
hoofdtekst van de wetgeving. Hierdoor kunnen deze belangrijke
elementen alleen worden aangepast via een gewone wetgevingsprocedure en niet zoals in het Commissievoorstel door de Commissie zelf via
gedelegeerde handelingen. Technische elementen van het raamwerk
worden vastgelegd door middel van een Gedragscode. Deze voorgestelde
aanpassingen van het Commissievoorstel zijn in lijn met de Nederlandse

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-07, nr. 2000

10

inzet, omdat dit de voorspelbaarheid en stabiliteit van het raamwerk ten
goede komt. Nederland heeft hier in de onderhandelingen op
aangedrongen.
Ten tweede bevat het Raadsakkoord een bepaling voor oprichting van een
nieuwe werkgroep die zich zal buigen over mogelijke verbeteringen in de
methodologie voor de schuldhoudbaarheidsanalyse. Het Europees
Stabiliteitsmechanisme (ESM) en de EFB kunnen op uitnodiging
aanschuiven bij de werkgroep. Het kabinet steunt de oprichting van de
werkgroep en betrokkenheid van het ESM en EFB, omdat expertise van
verschillende kanten wordt samengebracht en er op gestructureerde wijze
een dialoog over de methodologie en eventuele verbeteringen plaats kan
vinden.
Ten derde bevat het Raadsakkoord een bepaling voor betrokkenheid van
de Raad bij het activeren en verlengen van algemene en landspecifieke
ontsnappingsclausules, en wordt er voor het activeren van beide
ontsnappingsclausules besloten op basis van gekwalificeerde
meerderheid in de Raad. Het kabinet vindt het positief dat de Raad een rol
krijgt in de activatie en eventuele verlenging van de ontsnappingsclausules en in het vaststellen van een tijdslimiet voor toegestane afwijkingen
van het uitgavenpad. Dit kan in de ogen van het kabinet bijdragen aan het
eigenaarschap van de begrotingsregels. Daarnaast beoordeelt het kabinet
het als positief dat er, anders dan in eerdere voorstellen van het voorzitterschap, de besluitvormingsprocedure voor zowel de algemene als de
landspecifieke ontsnappingsclausule plaatsvindt op basis van gekwalificeerde meerderheid.
Tot slot wijkt het Raadsakkoord af van de Nederlandse inzet ten aanzien
van een sterkere rol voor onafhankelijke nationale begrotingsautoriteiten
(Independent Fiscal Institutions, IFI’s). In het Commissievoorstel was de
rol van de IFI’s versterkt ten opzichte van hun rol in het huidige raamwerk.
Het Raadsakkoord zwakt dit af door de rol van de IFI’s ongewijzigd te laten
ten opzichte van de huidige regels. Daarmee is er dus geen sprake van
versterking. Het kabinet heeft gepleit voor versterking van de IFI’s, maar
dit kreeg nauwelijks steun in de Raad.
Effectieve handhaving
Het Raadsakkoord behoudt een aantal belangrijke elementen uit het
Commissievoorstel en bevat verbeteringen in lijn met de Nederlandse
inzet op versterking van effectieve handhaving.
Ten eerste is het kabinet zeer positief over het behoud van schulduitdaging als de leidende relevante factor bij de beoordeling door de
Commissie en de Raad of er sprake is van een buitensporig tekort,
conform het Commissievoorstel. Dit betekent dat schulduitdaging extra
gewicht krijgt ten opzichte van andere relevante factoren. Daarbij is in het
Raadsakkoord benadrukt dat het een verzwarende relevante factor betreft,
die bij overschrijding van de tekortnorm of het netto uitgavenpad dus
extra aanleiding geeft om te concluderen dat sprake is van een buitensporig tekort. Het kabinet heeft hier stevig op ingezet, omdat het kan
bijdragen aan een meer transparante en voorspelbare opening van
buitensporigtekortprocedures voor lidstaten met hoge schulden die de
referentiewaarden overschrijden.
Daarnaast is in het Raadsakkoord aan het Commissievoorstel toegevoegd
dat economische en budgettaire meevallers expliciet niet als verzachtende
relevante factor meegewogen worden bij de beoordeling van een
buitensporig tekort. Beter dan verwachte ontwikkelingen in tekort en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-07, nr. 2000

11

schuld kunnen daardoor voor landen geen reden zijn om af te mogen
wijken van hun uitgavenpad. Het voorzitterschap heeft dit op verzoek van
Nederland toegevoegd om het Commissievoorstel te versterken. Daar
staat tegenover dat tegenvallende economische en budgettaire ontwikkelingen wel als verzachtende relevante factor meegewogen kunnen worden
bij de beoordeling van een buitensporig tekort. Deze afspraken zijn van
belang voor een symmetrische anticyclische werking van de regels: bij
meevallende ontwikkelingen moet het tekort sneller verbeteren en de
schuld sneller dalen en bij tegenvallende ontwikkelingen mag het tekort
minder snel verbeteren en de schuld minder snel dalen.
Ten tweede is het kabinet zeer positief over de versterking van de
controlerekening, waarin jaarlijkse en cumulatieve afwijkingen van het
uitgavenpad worden geregistreerd. De controlerekening is een belangrijk
element in het voorstel van de Commissie voor effectieve handhaving en
een verbetering ten opzichte van de huidige regels. In de huidige regels
konden jaarlijkse beperkte afwijkingen die werden toegestaan door de
jaren heen optellen tot significante afwijkingen waar niet op werd gelet.
Op aandringen van Nederland is de werking van de controlerekening
verder aangescherpt ten opzichte van het Commissievoorstel door de
werking ervan in de hoofdtekst van de verordening op te nemen, te
verduidelijken dat in een buitensporigtekortprocedure de in de controlerekening geregistreerde cumulatieve afwijkingen in beginsel volledig
gecorrigeerd moeten worden, en door een drempelwaarde te introduceren voor de toegestane overschrijding van het netto uitgavenpad.
Afwijkingen boven deze drempelwaarde geven aanleiding tot een
beoordeling of sprake is van een buitensporig tekort door de Commissie.
Het Raadsakkoord bevat een jaarlijkse drempelwaarde van 0,3% bbp en
een cumulatieve drempelwaarde van 0,6% bbp. In de huidige preventieve
arm van de Europese begrotingsregels worden soortgelijke afwijkingen
van vereisten toegestaan, die echter niet het geheugen van de controlerekening kennen en die dus jaarlijks op kunnen tellen tot meer omvangrijke
afwijkingen. Het kabinet kan zich vinden in de voorgestelde drempelwaarden.
Op aandringen van een enkele lidstaat bevat het Raadsakkoord een
bepaling dat de overschrijding van bovengenoemde drempelwaarden niet
leidt tot een beoordeling door de Commissie of sprake is van een
buitensporig tekort wanneer de begroting van een lidstaat bijna in
evenwicht is. Dit is gespecificeerd naar een tekort dat niet groter is dan
0,5%. Achtergrond van het verzoek van deze lidstaat is dat de vooruitzichten voor de daling van hun schuldquote zeer gunstig is wanneer zij
hun begrotingssaldo in de buurt van begrotingsevenwicht houden. In dat
geval is sprake van een saldo dat ruime afstand heeft tot de referentiewaarde van 3% bbp en een schuld die snel richting de referentiewaarde
van 60% daalt. Omdat voor deze lidstaten echter wel een uitgavenpad zal
worden vastgesteld kan een situatie ontstaan dat zij bij overschrijding
daarvan desondanks in een buitensporigtekortprocedure kunnen
belanden. Ook geven deze lidstaten aan dat op deze manier de regels voor
hen ten opzichte van de huidige preventieve arm aanzienlijk strenger
kunnen worden. Het kabinet staat terughoudend tegenover deze uitzondering op de functie van de controlerekening. Voor landen met een hoge
schuld kan het verstandig zijn om te streven naar een begrotingsoverschot en een forse daling van de schuldquote. Tegelijkertijd begrijpt het
kabinet de zorgen van de betreffende lidstaat, erkent het kabinet dat een
situatie van begrotingsevenwicht zeer uitzonderlijk is, in het bijzonder
voor lidstaten met hoge schulden, en dat voor lidstaten met een tekort dat
bijna in evenwicht is doorgaans sprake zal zijn van een snelle daling van
de schuldquote en per definitie sprake is van een forse afstand tot de
referentiewaarde van 3%. Daarmee heeft de bepaling naar verwachting

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-07, nr. 2000

12

zeer beperkt effect heeft op de schuldhoudbaarheid van lidstaten. Ook
erkent het kabinet dat deze landen onderhevig zouden zijn aan dezelfde
regels als lidstaten die op dit moment aanzienlijk hogere tekorten hebben
en waar nog geen sprake is van een daling van de schuldquote. Het
kabinet vindt het positief dat voor de betreffende landen de afwijkingen
van het uitgavenpad wel geregistreerd worden in de controlerekening. Het
voorstel kan in de Raad op brede steun rekenen.
Daarnaast bevat het Raadsakkoord een bepaling die stelt dat de controlerekening terug wordt gezet naar een waarde van 0 wanneer de Raad een
nieuw plan van een lidstaat heeft goedgekeurd, tenzij het een tussentijdse
wijziging betreft als gevolg van het aantreden van een nieuwe regering.
Dit betekent dat de controlerekening wordt teruggebracht naar 0 bij
aanvang van een nieuw plan, maar dat mogelijke resterende afwijkingen
die nog niet gecorrigeerd waren in het vorige plan worden meegenomen
bij de berekening van het volgende uitgavenpad. Het kabinet kan deze
bepaling steunen. Het neemt onduidelijkheid weg die in het Commissievoorstel zat ten aanzien van de duur waarvoor afwijkingen van het
uitgavenpad in de controlerekening bijgehouden worden.
Ten derde is op aandringen van Nederland en anderen het plafond voor
cumulatieve sancties van 0,5% bbp geschrapt in het Raadsakkoord. Het
kabinet vindt dit positief, omdat het past binnen de inzet op een systeem
met lagere initiële sancties, die bij het stelselmatig niet opvolgen van
aanbevelingen van de Raad in een buitensporigtekortprocedure verder
oplopen.
Tot slot is in het Raadsakkoord de maatstaf voor de minimale tekortverbetering in een buitensporigtekortprocedure op basis van een overschrijding
van de 3% referentiewaarde net als in de huidige regels geformuleerd in
termen van structureel saldo (waarin rentelasten worden meegerekend).
In het Commissievoorstel was de jaarlijkse tekortverbetering minimaal
0,5% bbp uitgedrukt in termen van structureel primair begrotingssaldo
(waarin rentelasten niet worden meegerekend). In de huidige regels geldt
voor deze 0,5% bbp minimale verbetering echter de maatstaf van het
structureel begrotingssaldo (inclusief rentelasten). Het kabinet heeft
gepleit voor het behoud van deze minimale tekortverbetering in termen
van structureel saldo waarin rentelasten wel worden meegerekend, omdat
dit in een periode van stijgende rentelasten voor overheden (zoals we die
nu kennen) leidt tot snellere verbetering van het daadwerkelijke begrotingstekort richting de referentiewaarde van 3% ten opzichte van een
tekortverbetering in termen van het structureel primair saldo. De door de
Commissie voorgestelde overstap naar het structureel primair saldo is op
zich te begrijpen vanuit de wens om consistentie met de voorgestelde
nieuwe preventieve arm van de begrotingsregels te waarborgen. In de
nieuwe preventieve arm is het structureel primair saldo een belangrijk
ijkpunt voor de uiteindelijke doelstelling van het begrotingstekort naar een
niveau waarbij de schuld geloofwaardig zal gaan dalen. Ook worden de
rentelasten uitgezonderd van het uitgavenpad dat in het herziene SGP
naast de tekortnorm van 3% centraal zal staan in de naleving en
handhaving.
Gebruik van het structureel primair saldo in de situatie dat een lidstaat de
tekortnorm van 3% overschrijdt zorgt er volgens projecties van de
Commissie echter voor dat sommige lidstaten er buitengewoon lang over
zouden toen om het begrotingstekort terug te brengen tot de referentiewaarde van 3%. De kritische houding van Nederland op dit punt werd
gesteund door een aantal lidstaten. Aan de andere kant betoogt een
aanzienlijke groep lidstaten dat juist in een periode met stijgende
rentelasten het vasthouden aan het gebruikelijke minimumtempo van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-07, nr. 2000

13

tekortverbetering in termen van het structureel saldo het zeer moeilijk zal
maken voor lidstaten met grote tekorten om de benodigde investeringen
en hervormingen door te voeren die nodig zijn voor het behalen van
Europese doelen zoals de klimaat- en digitale transitie, defensie, veiligheid
en concurrentiekracht.
In het Raadsakkoord blijft de minimale tekortverbetering in een buitensporigtekortprocedure op basis van overschrijding van de tekortnorm van 3%
uitgedrukt in termen van structureel saldo zoals in de huidige regels. Dit in
de ogen van het kabinet een verbetering ten opzichte van het voorstel van
de Commissie. Daar is echter wel een overgangsbepaling aan toegevoegd
dat, gegeven de stijgende rentelasten voor overheden en de grote
investeringsopgaven, bij de tekortverbetering die Commissie en Raad in
2025 t/m 2027 in het kader van buitensporigtekortprocedures aanbeveelt
rekening kan houden met stijgende rentelasten. Het kabinet vindt deze
overgangsbepaling in principe niet wenselijk, omdat het er toe kan leiden
dat landen er langer over zullen doen om hun tekort terug naar de
referentiewaarde van 3% te brengen, maar in het geheel van het voorstel
acceptabel omdat het een tijdelijke bepaling is.
Richtlijn nationale begrotingsraamwerken
In het Raadsakkoord is op verzoek van Nederland verduidelijkt dat
lidstaten zelf een keuze mogen maken of zij gebruik maken van een
kasstelsel of van een baten-lastenstelsel. Het Commissievoorstel bevatte
een bepaling die een overgang naar een baten-lastenstelsel verplicht
stelde. Echter, een baten-lastenstel zorgt in de ogen van het kabinet voor
verhoging van de administratieve lasten, en de toegevoegde waarde
weegt niet op tegen de administratieve lasten. Het kabinet is dan ook
tevreden met het Raadsakkoord op dit punt.
Daarnaast bevat het Raadsakkoord een bepaling dat de richtlijn uiterlijk
31 december 2025 geïmplementeerd moet zijn, in plaats van één jaar na
de inwerkingtreding zoals in het eerdere voorstel opgenomen. Het kabinet
kan deze bepaling steunen omdat het bijdraagt aan een realistische
implementatietermijn voor alle lidstaten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-07, nr. 2000

14