EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 7.6.2011
SEC(2011) 813 definitief

Aanbeveling voor een
AANBEVELING VAN DE RAAD
over het nationale hervormingsprogramma 2011 van Nederland

en met een advies van de Raad
over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Nederland voor de periode
2011-2015
{SEC(2011) 727 definitief}

NL

NL

Aanbeveling voor een
AANBEVELING VAN DE RAAD
over het nationale hervormingsprogramma 2011 van Nederland

en met een advies van de Raad
over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Nederland voor de periode
2011-2015

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name de artikelen
121, lid 2, en 148, lid 4,
Gezien Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het
toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch
beleid1, en met name artikel 5, lid 3,
Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie2,
Gezien de conclusies van de Europese Raad,
Gezien het advies van het Comité voor de werkgelegenheid,
Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,
Overwegende hetgeen volgt:
(1)

Op 26 maart 2010 hechtte de Europese Raad zijn goedkeuring aan het voorstel van de
Europese Commissie voor een nieuwe groei- en werkgelegenheidstrategie. Deze
Europa 2020-strategie moet voor betere coördinatie van het economisch beleid zorgen
en zich toespitsen op de sleutelgebieden waarop Europa's potentieel voor duurzame
groei en concurrentievermogen een krachtige impuls nodig heeft.

(2)

De Raad heeft op 13 juli 2010 een aanbeveling inzake de globale richtsnoeren voor het
economisch beleid van de lidstaten en de Unie (2010-2014) en op 21 oktober 2010 een
besluit betreffende de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten3
aangenomen, die samen de "geïntegreerde richtsnoeren" vormen. De lidstaten werd
verzocht in hun nationaal economisch en werkgelegenheidsbeleid met de
geïntegreerde richtsnoeren rekening te houden.

1

PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1.
PB C […] van [...], blz. […].
Gehandhaafd voor 2011 bij Besluit 2011/308/EU van de Raad van 19 mei 2011.

2
3

NL

2

NL

NL

(3)

Op 12 januari 2011 hechtte de Commissie haar goedkeuring aan de eerste jaarlijkse
groeianalyse en gaf daarmee de aanzet tot een nieuwe cyclus van economische
governance in de EU en het eerste Europees Semester van voorafgaande en
geïntegreerde beleidscoördinatie, dat op de Europa 2020-strategie berust.

(4)

Op 25 maart 2011 heeft de Europese Raad de prioriteiten inzake
begrotingsconsolidatie en structurele hervorming goedgekeurd (overeenkomstig de
conclusies van de Raad van 15 februari en 7 maart 2011 en ten vervolge op de
jaarlijkse groeianalyse van de Commissie). Hij benadrukte dat voorrang moet worden
gegeven aan het weer gezond en houdbaar maken van begrotingen, het terugdringen
van de werkloosheid door hervormingen van de arbeidsmarkt en nieuwe inspanningen
om de groei te stimuleren. Hij verzocht alle lidstaten deze prioriteiten in concrete
maatregelen om te zetten die in hun stabiliteits- of convergentieprogramma's en in hun
nationale hervormingsprogramma's worden opgenomen.

(5)

Op 25 maart 2011 verzocht de Europese Raad voorts de lidstaten die aan het Euro
Plus-pact deelnemen hun toezeggingen tijdig te presenteren om te kunnen worden
opgenomen in de stabiliteits- of convergentieprogramma's en de nationale
hervormingsprogramma's.

(6)

Op 29 april 2011 heeft Nederland zijn geactualiseerde stabiliteitsprogramma 2011
voor de periode 2011-2015 en zijn nationale hervormingsprogramma 2011 ingediend.
Om met de onderlinge verbanden rekening te houden zijn beide programma's
terzelfder tijd geëvalueerd.

(7)

Ondanks eerdere gunstige resultaten had de zeer open Nederlandse economie, toen de
crisis uitbrak, aanzienlijk te lijden: het reële bbp kromp in 2009 met bijna 4%. Het
herstel begon zich af te tekenen in het tweede halfjaar van 2009, dankzij het
aantrekken van de externe vraag, en heeft in het eerste halfjaar 2010 aan kracht
gewonnen, wat een groei van het BBP van 1,8% tot gevolg had. De gevolgen van de
crisis voor de arbeidsmarkt bleven relatief beperkt. Naar verwachting zal de
werkloosheid in de komende twee jaar geleidelijk afnemen van 4,5% in 2010 tot 4% in
2012. De crisis heeft ernstige gevolgen gehad voor de Nederlandse
overheidsfinanciën, met een stijging van het overheidstekort tot 5,5% van het bbp in
2009 en 5,4% in 2010. Overheidsingrepen ter ondersteuning van de financiële
instellingen en ter stabilisering van de financiële markten leidden tot een stijging van
de overheidsschuldquote met 15 procentpunten van het bbp, terwijl de schuldquote in
2009 op 60,8% van het bbp kwam.

(8)

Op basis van de overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad verrichte
evaluatie van het geactualiseerde stabiliteitsprogramma komt de Raad tot de conclusie
dat het aan de begrotingsprognoses van het programma ten grondslag liggende macroeconomische scenario aannemelijk lijkt. Het programma is gebaseerd op enigszins
behoedzamer groeiprognoses voor 2011 en 2012 dan de voorjaarsprognose 2011 van
de diensten van de Commissie. In het stabiliteitsprogramma wordt voorgenomen het
overheidstekort in 2012 tot onder de referentiewaarde van 3% terug te dringen, één
jaar eerder dan de in de buitensporigtekortprocedure vastgestelde termijn. Op basis
van de cijfers in het stabiliteitsprogramma zal de middellangetermijndoelstelling
(MTD), een structureel tekort van 0,5% van het bbp, aan het einde van de
programmaperiode bijna zijn bereikt, aangezien het door de Commissie berekende
structurele saldo uitkomt op -0,8% van het bbp in 2015. De begrotingsstrategie wordt

3

NL

tot 2015 volledig ondersteund door voldoende specifieke maatregelen, hoewel aan de
uitvoering daarvan enig risico is verbonden, met name ten aanzien van de
mogelijkheid om uitgavenoverschrijdingen in de gezondheidszorg te compenseren en
toezicht te houden op de uitgaven van lokale overheden. De gemiddelde jaarlijkse
begrotingsinspanning bedraagt 0,75% van het bbp in de periode 2011-2013, waarmee
wordt voldaan aan de aanbeveling van de Raad in het kader van de BTP van
2 december 2009. Voor de jaren volgend op de termijn voor het corrigeren van het
buitensporig tekort (2014 en 2015) verbetert het herberekende structurele saldo met
0,25% in 2014 en 0,5% in 2015, en ligt het daarmee iets lager dan de vereiste
verbetering
van
0,5%
van
het
structurele
saldo
totdat
de
middellangetermijndoelstelling is bereikt.

NL

(9)

De door de Nederlandse autoriteiten geplande en uitgevoerde begrotingsconsolidatie
steunt in sterke mate op bezuinigingen die vooral structureel van aard zijn, in totaal
circa 3% van het BBP aan het einde van de programmaperiode (2015) vergeleken met
het referentiescenario. Met het hieruit resulterende aanpassingstraject wordt beoogd
een verlaging van het overheidstekort van 3,8% van het bbp in 2011 tot 2,4% van het
bbp in 2012 tot stand te brengen, met in de periode 2013-2015 een verdere daling in
jaarlijkse stappen van circa 0,5%. Nederland is vastbesloten die doelstellingen te
bereiken. Door groeibevorderende beleidsgebieden zoals onderwijs van de
bezuinigingen te vrijwaren zou worden voorkomen dat het toekomstige potentieel voor
economische groei wordt aangetast en zou ertoe worden bijgedragen dat een duurzame
correctie van het buitensporige tekort wordt bereikt.

(10)

Behalve consolidatie op korte termijn is een van de grootste uitdagingen het
verbeteren van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn, die
negatief wordt beïnvloed door de sterke stijging van de leeftijdgerelateerde uitgaven.
De langetermijnkosten van de vergrijzing liggen duidelijk boven het EU-gemiddelde,
met name wat langdurige zorg en pensioenen betreft. De verwachte stijging van de
uitgaven voor langdurige zorg is de hoogste in Europa, zoals in het Verslag over de
vergrijzing 2009 van de Commissie wordt aangetoond. De belangrijkste reden
hiervoor is het bestaan van een reeds uitgebreid systeem van formele langdurige zorg
(bv. openbare verzekering op lange termijn die persoonlijke verzorging, verpleging,
begeleiding, behandeling en verblijf in een instelling dekt), terwijl informele zorg in
Nederland een meer beperkte rol speelt.

(11)

De Nederlandse arbeidsmarkt wordt gekenmerkt door een betrekkelijk hoge
participatiegraad, een hoge productiviteit per gewerkt uur en een lage werkloosheid.
De grootste uitdaging voor de arbeidsmarkt zal echter bestaan in het aanboren van
onbenut arbeidspotentieel, in het bijzonder om de verwachte afname van de
beroepsbevolking ten gevolge van vergrijzing te compenseren. Het gemiddelde aantal
per jaar gewerkte uren is het laagste in de EU, zoals wordt bevestigd door de meest
recente beschikbare gegevens. Het geringe aantal gewerkte uren vloeit voort uit het
naar verhouding zeer grote aantal personen dat in deeltijd werkt, met name vrouwen,
wat kan worden toegeschreven aan persoonlijke voorkeur maar ook aan het bestaan
van negatieve financiële prikkels om hetzij de arbeidsmarkt te betreden hetzij meer
uren te werken. Op dit ogenblik is in Nederland een van de grootste hindernissen voor
verdieners van een tweede inkomen om de arbeidsmarkt te betreden of meer uren te
werken het hoge marginaal belastingtarief op tweede inkomens, dat in sommige
gevallen kan oplopen tot meer dan 80%, als gevolg van onder andere de algemene

4

NL

heffingskorting en de verlaging van inkomensafhankelijke toelagen zoals de subsidie
voor kinderopvang.

NL

(12)

Voor een steeds groeiende, heterogene groep gedeeltelijk gehandicapte, langdurig
werklozen die in toenemende mate het risico op structurele werkloosheid lopen, heeft
de tenuitvoerlegging van een actief arbeidsmarktbeleid kennelijk geen positieve
resultaten opgeleverd. Vooral onderdanen van niet-EU-landen ondervinden grote
moeilijkheden, waardoor de hardnekkige kloof op het gebied van werkgelegenheid en
werkloosheid steeds groter wordt.

(13)

Het Nederlandse onderzoek- en innovatiesysteem (O&I) is erin geslaagd zijn
innovatiecapaciteit te behouden maar het geringe aandeel van de particuliere sector in
investering in onderzoek en ontwikkeling (O&O) kan de toekomstige economische
groei en het concurrentievermogen van de Nederlandse economie ongunstig
beïnvloeden. De regering wil een aantrekkelijk klimaat creëren voor O&I-intensieve
bedrijven, bedrijven uit het buitenland daaronder begrepen, door middel van fiscale
stimuleringsmaatregelen, ruimte voor ondernemers en excellentie op het gebied van
onderzoek. Door de noodzaak van begrotingsconsolidatie dit jaar is het echter
mogelijk dat een aantal subsidies voor ondernemingen niet wordt voortgezet terwijl
andere zullen worden gestroomlijnd en op "economische topsectoren" worden gericht
en worden omgezet in meer generieke belastinginstrumenten.

(14)

De congestieniveaus in het weg- en spoorvervoer hebben een negatieve impact op het
ondernemingsklimaat. Deze congestieniveaus behoren tot de hoogste in de EU. In dit
verband heeft een relatief inefficiënte vervoersinfrastructuur ongunstige gevolgen voor
de arbeidsmobiliteit en derhalve voor de potentiële groei door productiviteit.
Werknemers hebben te maken met grote afstanden tussen woning en werkplek,
onzekere reistijden en hoge congestiekosten. Naar verwachting zullen deze kosten bij
ongewijzigd beleid tot 2020 verder stijgen. Verbeteringen in het efficiënte gebruik van
infrastructuur, bijvoorbeeld door middel van rekeningrijden, zouden een positieve
bijdrage leveren aan de arbeidsmobiliteit, de productiviteit en derhalve aan de
potentiële groei.

(15)

Op 4 april 2011 heeft Nederland een aantal toezeggingen gedaan in het kader van het
Euro Plus-pact4. Deze omvatten maatregelen om het concurrentievermogen (invoering
van een nieuw bedrijfslevenbeleid gebaseerd op meer generieke lastenverlichting en
vermindering van de administratieve lasten) en de werkgelegenheid (sociale zekerheid
activerender maken en de afhankelijkheid van werkloosheidsuitkeringen verminderen)
te stimuleren, verder bij te dragen aan de houdbaarheid van de overheidsfinanciën
(verankering van het stabiliteits- en groeipact in het nationale recht) en de financiële
stabiliteit te versterken (meer bevoegdheden voor toezichthoudende instanties). De
toezeggingen hebben betrekking op alle onderdelen van het pact. Zij houden de
voortzetting in van de bredere hervormingsagenda die in het stabiliteitsprogramma en
het nationale hervormingsprogramma is vastgelegd. Niettemin bevatten zij te weinig
details wat hun tijdschema betreft en de maatregelen die nodig zullen zijn om de
toezeggingen ten uitvoer te leggen. Deze toezeggingen zijn beoordeeld en in de
aanbevelingen in aanmerking genomen.

4

Meer bijzonderheden over de in het kader van het Euro Plus-pact gedane toezeggingen zijn te vinden in
SEC(2011) 727.

5

NL

(16)

De
Commissie
heeft
het
stabiliteitsprogramma
en
het
nationale
hervormingsprogramma, met inbegrip van het Euro Plus-pact, onderzocht5. Daarbij
heeft zij gekeken naar de relevantie ervan voor een houdbaar budgettair en
sociaaleconomisch beleid in Nederland, alsook of de EU-regels en richtsnoeren in
acht zijn genomen, gezien de noodzaak de algemene economische governance van de
Europese Unie te versterken door middel van een EU-inbreng in toekomstige nationale
besluiten. Zij is van mening dat de geheel gespecificeerde Nederlandse
begrotingsconsolidatiestrategie moet worden uitgevoerd zoals gepland, waarbij de
uitgaven op de gebieden die het meest bevorderlijk zijn voor de groei op lange termijn,
behouden blijven. Er moeten verdere stappen worden ondernomen om de
houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn te verbeteren, met name op
het gebied van pensioenen en langdurige zorg, om de arbeidsmarktparticipatie en
-integratie te vergroten en de problemen aan te pakken die zich voordoen als gevolg
van de vervoerscongestie.

(17)

In het licht van deze beoordeling, en rekening houdende met de aanbeveling van de
Raad van 2 december 2009 op grond van artikel 126, lid 7, van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie, heeft de Raad de actualisering 2011 van
het stabiliteitsprogramma van Nederland onderzocht. Zijn advies6 daarover is met
name in de onderstaande aanbevelingen (1) en (2) weergegeven. Rekening houdende
met de conclusies van de Europese Raad van 25 maart 2011, heeft de Raad het
nationale hervormingsprogramma van Nederland onderzocht.

BEVEELT AAN dat Nederland in de periode 2011-2012 actie onderneemt overeenkomstig de
volgende punten:
(1)

De begrotingsstrategie voor 2012 en daarna uitvoeren zoals gepland. Ervoor zorgen
dat het corrigeren van het buitensporig tekort houdbaar en groeivriendelijk is, door
de uitgaven op gebieden die van rechtstreeks belang zijn voor de groei zoals
onderzoek en innovatie, onderwijs en opleiding, te ontzien.

(2)

Maatregelen nemen om de wettelijke pensioengerechtigde leeftijd te verhogen door
deze aan de levensverwachting te koppelen en deze maatregelen met andere te
ondersteunen om de effectieve pensioengerechtigde leeftijd op te trekken en de
houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn te verbeteren. Een
blauwdruk voor te bereiden om de langdurige zorg met het oog op de vergrijzing te
hervormen.

(3)

De arbeidsmarktparticipatie vergroten door de negatieve fiscale prikkels om te
werken voor verdieners van een tweede inkomen te verminderen en maatregelen op
te stellen om de meest kwetsbare groepen te ondersteunen en hen te helpen opnieuw
de arbeidsmarkt te betreden.

(4)

Innovatie, particuliere investeringen in O&O en nauwere banden tussen wetenschap
en bedrijfsleven bevorderen door het geven van de juiste prikkels in het kader van
het nieuwe bedrijfslevenbeleid ('Naar de top').

5
6

NL

SEC(2011) 727.
Uit hoofde van artikel 5, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad.

6

NL

(5)

De hoge kosten van congestie in vervoernetwerken blijven verminderen door te
zorgen voor een verschuiving van vaste naar variabele kosten van wegvervoer, door
gerichte uitbreidingen van het spoor- en wegennetwerk en door de invoering van
rekeningrijden.

Gedaan te Brussel,

Voor de Raad
De voorzitter

NL

7

NL