Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

31 980

Parlementaire Enquête Financieel Stelsel

Nr. 61

EINDRAPPORT
Inhoudsopgave
pag.

kst-31980-61
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Voorwoord

9

Hoofdstuk 1 Conclusies en aanbevelingen
1.1
Inleiding
1.2
Fortis/ABN AMRO
1.2.1
Voortraject
1.2.2
Eerste ingreep: Beneluxovereenkomst
1.2.3
Tweede ingreep: verwerving Nederlandse delen
door de Staat
1.2.4
Natraject
1.2.5
Conclusies casus Fortis/ABN AMRO
1.3
ING
1.3.1
Voortraject: zomer 2007–september 2008
1.3.2
Kapitaalinjectie ING: oktober 2008–november
2008
1.3.3
Weekend januari 2009: IABF-transactie
1.3.4
Periode na de IABF-transactie
1.3.5
Conclusies gehele casus ING
1.4
Depositogarantiestelsel
1.5
Icesave
1.6
Kapitaalverstrekkingsfaciliteit
1.7
Garantieregeling
1.8
Crisismanagement: optreden van de autoriteiten
1.8.1
Handelen voorafgaand aan de crisis: preparatiefase en alarmeringsfase
1.8.2
Handelen in de acute crisisfase
1.8.3
Handelen in de evaluatiefase
1.9
De rol van de Tweede Kamer
1.9.1
Informatievoorziening voorafgaand aan
inwerkingtreding crisismaatregelen
1.9.2
Verantwoording en controle
1.9.3
Toezichtvertrouwelijke informatie en verantwoording
1.10
Optreden van de Europese Commissie

11
11
11
11
13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

15
17
18
21
21
24
26
28
29
31
32
35
42
47
48
51
53
55
56
56
57
61

1

1.11
1.12

Over de financiële sector
Wet op de parlementaire enquête

64
66

Hoofdstuk 2 Inleiding
2.1
Aanleiding onderzoek
2.2
Samenstelling commissie
2.3
Onderzoeksopdracht
2.4
Onderzoeksaanpak
2.5
Leeswijzer

67
67
67
68
69
70

Hoofdstuk 3 Context en dynamiek
3.1
Inleiding
3.2
Voortraject: tot aan de val van Lehman Brothers
3.2.1
ECB neemt liquiditeitstimulerende maatregelen
3.2.2
Nederlandse banken raken in solvabiliteitsproblemen
3.3
Systeemcrisis
3.3.1
Oplossingrichtingen door overheden
3.3.2
Oplossingrichtingen door Centrale Banken
3.3.3
Gebruikte oplossingen in een internationale
context
3.4
Doorwerking op de reële economie

71
71
71
71

Hoofdstuk 4 Fortis/ABN AMRO
4.1
Inleiding
4.2
Voortraject: voorjaar 2007–september 2008
4.2.1
Aanvang kredietcrisis: maart–augustus 2007
4.2.2
Overname ABN AMRO: mei–september 2007
4.2.3
Fortis in problemen: periode tot de val Lehman
Brothers op 15 september 2008
4.2.4
Conclusies
4.3
Benelux-weekend 27/28 september 2008
4.3.1
Aanloop: 15–26 september 2008
4.3.2
Reddingsplannen: 27 september 2008
4.3.3
Onderhandelingen en overeenkomst:
28 september 2008
4.3.4
Uitwerking: 29 september–2 oktober 2008
4.3.5
Conclusies
4.4
Verwerving door de Nederlandse Staat 3 oktober
2008
4.4.1
Beslissing: 29-30 september 2008
4.4.2
Onderhandelingen
4.4.3
Overeenkomst 3 oktober 2008
4.4.4
Uitwerking overeenkomst 3 oktober
4.4.5
Conclusies
4.5
Toekomstbeslissing en herkapitalisaties
4.5.1
Integratiebeslissing: 21 november 2008
4.5.2
Technische verhanging: 24 december 2008
4.5.3
Eerste herkapitalisatie: 26 juni 2009
4.5.4
Tweede herkapitalisatie: 19 november 2009
4.5.5
Communicatie Kamer
4.5.6
Conclusies
4.6
Conclusies

88
88
93
93
94

137
137
146
149
154
158
160
162
163
167
171
171
177
178

Hoofdstuk 5 ING
5.1
Inleiding
5.2
Voortraject: zomer 2007–september 2008
5.2.1
Groei van ING Direct USA
5.2.2
Problemen Alt-A-portefeuille zichtbaar op balans
5.2.3
Vermogensontwikkeling ING Groep

182
182
187
187
192
199

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

78
79
80
84
85
86

97
108
112
112
118
122
131
135

2

5.2.4
5.2.5
5.3
5.3.1
5.3.2
5.3.3
5.3.4
5.3.5
5.3.6
5.3.7
5.4
5.4.1
5.4.2
5.4.3
5.4.4
5.4.5
5.4.6
5.4.7
5.4.8
5.5
5.5.1
5.5.2
5.5.3
5.5.4
5.6

Rol ING tijdens en na het Benelux-weekend
Conclusies voortraject
Kapitaalinjectie: oktober 2008–november 2008
ING vraagt autoriteiten om steun
Twee werkstromen richting het onderhandelingsweekend
De keuze voor een kapitaalinjectie
Urgentie ingrijpen
Het onderhandelingsweekend
Eind oktober–eind november
Conclusies kapitaalinjectie
IABF-transactie: december 2008–januari 2009
Probleem komt weer op tafel
Analyse Alt-A-portefeuille door BlackRock en
Dynamic Credit
Transactiestructuren: de Flintstones
DNB en Financiën hebben verschillende insteek
over prijs
OTTI komt in beeld
Het onderhandelingsweekend
Prijsvorming en structuur van de IABF
Conclusies IABF-transactie
Periode na de IABF-transactie
Dreigende derde steunronde
Goedkeuring door de Europese Commissie
Stand van zaken kapitaalinjectie en IABF
Conclusies periode na de IABF-transactie
Conclusies ING-casus

207
209
211
211
215
217
220
212
227
229
231
231
235
236
239
241
243
246
255
257
257
259
265
266
266

Hoofdstuk 6 Depositogarantiestelsel
6.1
Inleiding
6.2
Reconstructie feitenrelaas
6.3
Noodzaak ophoging DGS
6.4
Proportionaliteit: 100 000 euro
6.5
Mate waarin doelstellingen zijn bereikt
6.6
Natraject
6.7
Conclusies

270
270
270
277
279
282
284
284

Hoofdstuk 7 Icesave
7.1
Inleiding
7.2
Reconstructie feitenrelaas
7.3
Voorbereiding
7.4
Motivering en noodzaak ingrijpen Staat
7.5
Proportionaliteit
7.6
Alternatief: overname van portefeuille
7.7
Natraject
7.8
Huidige status
7.9
Conclusies

286
286
286
293
301
304
306
307
312
313

Hoofdstuk 8 Kapitaalverstrekkingsfaciliteit
8.1
Inleiding
8.2
Reconstructie
8.2.1
Aanloop
8.2.2
Totstandkoming van de faciliteit
8.2.3
Aankondiging
8.2.4
Uitvoering
8.2.4.1
ING
8.2.4.2
AEGON
8.2.4.3
SNS REAAL
8.3
Noodzaak

316
316
317
317
321
324
325
330
332
342
352

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

3

8.4
8.5
8.6
8.6.1
8.6.2
8.7

Proportionaliteit
Tijdigheid
Mate waarin doelstellingen zijn bereikt
Het versterken van eigen vermogen
Overige doelstellingen
Conclusies

356
361
366
366
369
373

Hoofdstuk 9 Garantieregeling
9.1
Inleiding
9.2
Reconstructie feitenrelaas
9.2.1
Aanloop
9.2.2
Aankondiging
9.2.3
Totstandkoming
9.2.4
Implementatie
9.2.5
Uitvoering
9.2.6
Resultaten
9.3
Noodzaak invoering garantieregeling
9.4
Proportionaliteit
9.5
Tijdigheid van de maatregel
9.6
Mate waarin doelstellingen zijn bereikt
9.7
Conclusies

380
380
381
381
385
386
389
392
398
400
402
409
412
414

Hoofdstuk 10 Crisismanagement: optreden van de autoriteiten
10.1
Inleiding
10.2
Wettelijk kader: verantwoordelijkheden en
bevoegdheden toezichthouders, minister van
Financiën en kabinet
10.2.1
Verantwoordelijkheidsverdeling tussen de
minister van Financiën en DNB
10.2.2
Verhouding tussen de minister van Financiën, de
minister-president en de ministerraad
10.3
Handelen voorafgaand aan de crisis:
de preparatiefase en alarmeringsfase
10.3.1
De preparatiefase
10.3.2
De alarmeringsfase
10.3.3
Conclusies preparatiefase en alarmeringsfase
10.4
De acute crisisfase
10.4.1
Crisisbesluitvormingsstructuur
10.4.2
Crisisaanpak
10.4.3
Conclusies acute crisisfase
10.5
Evaluatiefase
10.5.1
Evaluatie crisismaatregelen en crisisaanpak
10.5.2
Evaluatie besluitvormingsstructuur
10.5.3
Evaluatie en veranderingen bij DNB
10.5.4
Conclusies evaluatiefase

420
420

Hoofdstuk 11 Rol van de Tweede Kamer
11.1
Inleiding
11.2
Wettelijk kader en instrumenten van de Kamer
11.2.1
Informatieplicht kabinet
11.2.2
Parlementaire controle-instrumenten van de
Kamer
11.2.3
Het budgetrecht
11.2.4
De voorhangprocedure voor deelnemingen
11.2
Informatievoorziening voorafgaand aan
inwerkingtreding crisismaatregelen
11.3.1
Reconstructie informatievoorziening door de
minister van Financiën
11.3.2
Conclusie tijdigheid informatievoorziening

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

420
421
426
427
427
433
443
446
447
454
467
469
470
473
474
475
476
476
477
477
477
478
479
480
480
487

4

11.4
11.4.1
11.4.2
11.4.3
11.5

Verantwoording en Controle
Verantwoording door de minister van Financiën
Controle door de Tweede Kamer
Conclusies verantwoording en controle
Toezichtvertrouwelijke informatie en verantwoording
Spanningsveld parlementaire controle en
toezichtvertrouwelijke informatie
Debat tussen Kamer en minister over informatievoorziening tijdens de crisis
Conclusies toezichtvertrouwelijke informatie

489
489
495
500

Hoofdstuk 12 Optreden van de Europese Commissie
12.1
Inleiding
12.2
Het juridisch kader voor de beoordeling van
staatssteun
12.3.
Kanttekeningen bij het optreden van de Europese
Commissie
12.4
Mededinging en prudentieel toezicht
12.5
Optreden van de Nederlandse autoriteiten
12.6
Conclusies

509
509

Hoofdstuk 13 Over de financiële sector
13.1
Inleiding
13.2
Een stabiele financiële sector
13.3
Een effectieve overheid
13.4
De sector zelf

540
540
540
556
561

Hoofdstuk 14 Verantwoording
14.1
Inleiding
14.2
Onderzoeksaanpak
14.3
Samenstelling staf
14.4
Ervaringen met de WPE 2008 en het Reglement
van Orde

565
565
565
572

11.5.1
11.5.2
11.5.3

Boxen
Box 3.1
Box 4.1
Box 4.2
Box 4.3
Box 4.4
Box 4.5
Box 4.6
Box 4.7
Box 4.8
Box 4.9
Box 4.10
Box 4.11
Box 4.12
Box 4.13
Box 4.14
Box 4.15
Box 4.16
Box 4.17
Box 5.1
Box 5.2

Signalen van naderend onheil
Chronologisch overzicht
EC-Remedy
Project Tristan
Geen vergunning voor het consortium?
Rol Nederlandse Fortis-bestuurders
Effecten verkoopprijs ABN AMRO
Nederland-België (periode 2007–2008)
ING
Mogelijke alternatieven in het weekend van 27 en
28 september
Waarderingen: documenten en grondslagen
Het kwaadschikse scenario
Manco’s waarderingen
Alternatieven voor aankoop Nederlandse
Fortis-onderdelen door Staat
Afhandeling rest Fortis
Techniek deelneming RFS Holdings
RFS Consortium: één voor allen, allen voor één
Huidige waarde ABN AMRO en ASR
Tijdlijn belangrijkste gebeurtenissen casus ING
De positie van ING Direct USA in ING Groep NV
ten tijde van de crisis

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

501
501
502
507

510
519
527
531
537

572

74
89
98
101
110
120
123
124
128
133
141
144
151
154
156
165
168
176
183
187

5

Box 5.3
Box 5.4
Box 5.5
Box 5.6
Box 5.7
Box 6.1
Box 7.1
Box 7.2
Box 7.3
Box 7.4
Box 8.1
Box 8.2
Box 8.3
Box 8.4
Box 8.5
Box 8.6
Box 8.7
Box 8.8
Box 8.9
Box 9.1
Box 9.2
Box 9.3
Box 9.4
Box 9.5
Box 9.6
Box 10.1:
Box 10.2:
Box 10.3:
Box 11.1
Box 12.1
Box 12.2
Box 13.1
Box 13.2
Box 13.3
Box 14.1
Figuren
Figuur 3.1
Figuur 3.2
Figuur 4.1
Figuur 4.2
Figuur 4.3
Figuur 4.4
Figuur 4.5
Figuur 5.1

«Beschikbaar voor verkoop» versus «aangehouden tot einde looptijd»
Invulling kapitaalinjectie ING
Herziening boekhoudregels
Kasstromen en winstverwachting van de IABF
Herstructureringsplan
Tijdlijn van relevante gebeurtenissen depositogarantiestelsel
Bijkantoren
Vragen DNB aan het IJslandse depositogarantiestelsel
Tijdlijn belangrijkste gebeurtenissen casus Icesave
Twijfel over het IJslandse depositogarantiestelsel
ook in IJsland zelf
De kapitaalverstrekkingsfaciliteit
Tijdlijn relevante gebeurtenissen kapitaalverstrekkingsfaciliteit
Core tier 1 securities
Het toezicht van DNB op AEGON N.V.
Invulling kapitaalinjectie AEGON
Eventuele alternatieven voor AEGON
Het toezicht van DNB op SNS REAAL
Invulling kapitaalinjectie SNS REAAL
Steun van de Stichting Beheer SNS REAAL
Tijdlijn belangrijkste gebeurtenissen garantieregeling
Brief aan de Kamer 13 oktober – aankondiging
garantieregeling
Uitvoering van de Franse garantieregeling
Plafonds garantieregelingen
Aankondiging, inwerkingtreding en eerste
verstrekte garantie
Voorwaarden aan kredietverlening
Toezicht op buitenlandse instellingen op de
financiële markten
Samenwerking internationale toezichthouders
Ontwikkelingen sinds de crisis
Gedragslijn informatievoorziening tijdens de
kredietcrisis
Artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag
Uitspraak van het Gerecht van de Europese Unie
Vickers, Volcker
Aanpassing kapitaaleisen onder Basel III
Contingent capital
Informatieprotocol met autoriteiten

Gestileerde bankbalans
De Nederlandse situatie
Verdeling ABN AMRO onder Royal Bank of
Scotland, Fortis en Santander
Organogram Fortis
Beurskoers Fortis en cds-spread Fortis
Staatsbalans
Overzicht investeringen Nederlandse Fortisonderdelen
Groei spaargelden bij ING Direct USA in de jaren
2000–2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

193
221
223
246
261
275
287
288
292
297
324
328
331
334
337
339
344
348
350
384
385
394
403
411
413
423
463
471
503
510
534
541
553
555
567

81
83
95
100
138
167
175
188

6

Figuur 5.2
Figuur 5.3
Figuur 5.4
Figuur 5.5
Figuur 5.6
Figuur 5.7
Figuur 5.8
Figuur 6.1
Figuur 10.1
Figuur 13.1
Tabellen
Tabel 3.1
Tabel 3.2
Tabel 3.3
Tabel 5.1
Tabel 5.2
Tabel 7.1
Tabel 8.1
Tabel 8.2
Tabel 8.3
Tabel 9.1
Tabel 9.2
Tabel 9.3
Tabel 11.1
Tabel 12.1
Bijlagen
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.1

14.2

14.3

Ontwikkeling van de Alt-A-portefeuille van ING
Groep in 2007 en 2008
Dubbele hefboom: kernschuld ten opzichte van
vermogen ING Groep
5-jaars cds-spread van ING
Prudentiële kapitaalratio’s van ING Bank
Aandelenkoers ING op de Amsterdamse beurs
Kasstromen van de IABF
Winstverwachting van de IABF
Inleg en opname van spaargeld
Organogram besluitvormingsstructuur Nederland
Voorgestelde kapitaaleisen systeembanken

Internationaal perspectief
Steun verleend aan financiële instellingen in de
Europese Unie (oktober 2008–december 2010)
Groeiprognoses BBP 2009 volgens CPB, IMF, EC
en OESO
Inschatting kredietverliezen Alt-A-portefeuille ING
Groep
Terugbetaling kernkapitaaleffecten
Voorwaarden voor terugbetaling
Aankondiging en inwerkingtreding van kapitaalsteun
Vergelijking tussen instrumenten voor kapitaalinjecties
Kosten voor de instellingen
Garantieverleningen
Totaal aan garantieverleningen per bank
Ontvangen garantiepremies per instelling
Informatievoorziening Kamer voorafgaand aan
inwerkingtreding crisismaatregelen
Balansreductie Europese financiële instellingen

Lijst van aanbevelingen
Begrippenlijst
Afkortingenlijst
Lijst van openbare verhoren
Lijst van besloten voorgesprekken
Lijst van buitenlandse personen
Lijst van inwerkprogramma
Literatuurlijst
Lijst van Kamerstukken
Lijst van Handelingen Tweede Kamer
Rapportage BDO over IABF
Lijst van wetten en besluiten
Wet op de parlementaire enquête 2008
Protocol van afspraken tussen de Parlementaire
Enquêtecommissie Financieel Stelsel en het
kabinet
Protocol van afspraken tussen de Parlementaire
Enquêtecommissie Financieel Stelsel en de
Autoriteit Financiële Markten
Protocol van afspraken tussen de Parlementaire
Enquêtecommissie Financieel Stelsel en De
Nederlandsche Bank N.V.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

195
200
201
202
207
248
249
278
453
556

85
86
86
236
265
308
364
370
371
398
399
399
488
526

578
586
595
597
603
606
608
609
615
646
654
674
676

688

692

696

7

14.4

14.5

14.6

14.7

Nadere afspraken in de zin van artikel 7b van het
Protocol van afspraken tussen de Parlementaire
Enquêtecommissie Financieel Stelsel (PEFS) en
het kabinet over de inzage in weggelakte
passages van documenten
Nadere afspraken in de zin van artikel 7b van het
Protocol van afspraken tussen de Parlementaire
Enquêtecommissie Financieel Stelsel (PEFS) en
Autoriteit Financiële Markten (AFM) over de
inzage in weggelakte passages van documenten
Nadere afspraken in de zin van artikel 7b van het
Protocol van afspraken tussen de Parlementaire
Enquêtecommissie Financieel Stelsel (PEFS) en
De Nederlandsche Bank (DNB)
Nadere afspraken in de zin van artikel 7b van het
protocol van afspraken tussen de Parlementaire
Enquêtecommissie Financieel Stelsel (PEFS) en
De Nederlandsche Bank (DNB) over verstrekken
van elektronisch opgeslagen documenten door
DNB aan de PEFS

700

703

706

709

Verslagen van de openbare verhoren
Verslagen van de openbare verhoren in 3 delen
(Kamerstuk 31 980, nr. 62)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

8

VOORWOORD
Tussen september 2008 en januari 2009 stelt de Nederlandse overheid
miljarden euro beschikbaar voor de financiële sector in ons land.
De kredietcrisis is dan op haar dieptepunt. Wereldwijd verkeren banken en
financiële instellingen in zeer grote problemen. Problemen die zij
grotendeels zelf veroorzaakt hebben door risicovol gedrag. Banken blijken
besmette producten op hun balans te hebben, zij vertrouwen elkaar niet
meer en het interbancaire verkeer komt nagenoeg tot stilstand.
Op 23 juni 2009 besluit de Tweede Kamer een parlementair onderzoek in
te stellen naar de kredietcrisis. Het is een onderzoek in twee delen. Het
eerste deel gaat over de oorzaken van de kredietcrisis en resulteert op
10 mei 2010 in het rapport Verloren krediet van de Tijdelijke commissie
onderzoek financieel stelsel. De conclusies en aanbevelingen van dit
rapport zijn door de Kamer geheel overgenomen en worden inmiddels
grotendeels door het kabinet uitgevoerd.
Het tweede deel van het onderzoek vindt plaats in de vorm van een
parlementaire enquête. Op 16 november 2010 stelt de Kamer daartoe de
Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel in.
Centraal in de enquête staan, conform de opdracht van de Kamer, de
crisismaatregelen die de overheid in de periode tussen september 2008 en
januari 2009 heeft getroffen om het financiële stelsel in ons land overeind
te houden en het vertrouwen in de financiële sector te herstellen.
Daarnaast analyseert de commissie binnen dit onderzoek een aantal
thema’s. Het eerste thema is het crisismanagement en het optreden van
de autoriteiten. Verder wordt ingegaan op de rol van de Kamer en op het
optreden van de Europese Commissie. De commissie doet ook een aantal
aanbevelingen over de financiële sector.
De parlementaire enquête is het zwaarste politieke instrument van het
parlement en is bedoeld om feitelijk vast te stellen wat er precies is
gebeurd, om verantwoording te laten afleggen door diegenen die
verantwoordelijkheid droegen en om lessen te trekken.
Deze parlementaire enquête is de eerste sinds bijna tien jaar en ook de
eerste sinds de wijziging van de Wet op de parlementaire enquête in 2008.
In haar werk is de commissie aangelopen tegen een aantal problemen
waarvoor de nieuwe wet geen oplossing biedt. De commissie beschrijft
deze in het rapport. Een van die problemen is het spanningsveld tussen
het belang van het onderzoek op basis van de Wet op de parlementaire
enquête 2008 en de geheimhoudingsbepaling voor het ministerie van
Financiën, de Nederlandsche Bank en de Autoriteit Financiële Markten als
gevolg van de Wet op het financieel toezicht. Eerst na langdurig en stevig
onderhandelen, heeft de commissie de gevraagde informatie verkregen.
De commissie biedt u hierbij haar rapport, getiteld Verloren krediet II – de
balans opgemaakt, aan.
De commissie is bij haar werk ondersteund door een groep van
deskundige medewerkers. Naast de griffier Gerald van Leiden en de
onderzoekscoördinator Natalie Koot is dat een staf bestaande uit Herman
Beun, Job Daemen, Roel Grandia, Marieke Harpe, Maurits Kruithof, Jan
Lemmen, Verzana Mokiem, Brecht van Mourik, Thomas van der Sanden,
Rob Starrenburg, Laura Vissenberg, Jos van de Wiel en Rob Sebes.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

9

De commissie dankt hen voor hun geweldige inzet voor het werk van de
commissie.
De commissie spreekt ook haar dank uit aan de leden van de klankbordgroep Harald Benink, Arnoud Boot, Jac. Kragt en Erwin Muller voor de
vele waardevolle adviezen die zij de commissie hebben gegeven en hun
bereidheid tot veelvuldig overleg met de commissie.
Ten slotte dankt de commissie van harte alle medewerkers van de Tweede
Kamer die het werk van de commissie mede mogelijk hebben gemaakt, in
het bijzonder de Kamerbodes Irma Gijselman en Ria de Meijier.
De commissie heeft de balans opgemaakt en verwacht hiermee te
voldoen aan de opdracht van de Tweede Kamer. Zij hoopt ook dat de
aanbevelingen die zij doet zullen leiden tot evenzoveel verbeteringen en
dat de Kamer overgaat tot een spoedige behandeling van het rapport.
Jan de Wit,
Voorzitter
Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

10

HOOFDSTUK 1 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
1.1 Inleiding
De Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel (hierna: de
commissie) heeft haar onderzoek gericht op de beoordeling van de
crisismaatregelen die de Nederlandse overheid in een hectische periode
heeft genomen om de acute problemen in het Nederlandse financiële
stelsel te bestrijden. In de hoofdstukken van dit rapport worden de
verschillende maatregelen beschreven en worden daarover conclusies
getrokken. Daarnaast wordt een aantal thema’s beschreven die de
individuele casussen overstijgen. Ook daarover worden conclusies
getrokken. In dit eerste hoofdstuk zijn alle conclusies bijeengebracht en
worden zij gepresenteerd in samenhang met de aanbevelingen van de
commissie.
1.2 Fortis/ABN AMRO
Op vrijdag 3 oktober 2008 heeft de Nederlandse Staat na onderhandelingen met de Belgische Staat de Nederlandse onderdelen van Fortis
gekocht. Het bankonderdeel van de Belgisch-Nederlandse financiële
instelling is een week eerder in een acute crisis terechtgekomen. De
Nederlandse Staat betaalt 16,8 miljard euro aan Fortis voor 97,8% van de
aandelen in Fortis Bank Nederland Holding, inclusief het volledige belang
van Fortis in de ABN AMRO-onderdelen, 100 % van de aandelen in Fortis
Verzekeringen Nederland en 100% van de aandelen in Fortis Corporate
Insurance. Daarnaast heeft de Nederlandse Staat 34 miljard euro aan
kortlopende schuld van Fortis Bank Nederland en zijn dochterondernemingen aan Fortis overgenomen en is de afspraak gemaakt dat enkele
langlopende en achtergestelde leningen ter waarde van maximaal
16 miljard euro versneld zullen worden afgelost door Fortis Bank
Nederland aan Fortis.
In totaal is 66,8 miljard euro overgemaakt door de Nederlandse Staat aan
Fortis. Inmiddels is Fortis Corporate Insurance verkocht en zijn de
bankdelen samengevoegd tot een nieuwe ABN AMRO Bank. Aflossingen,
dividenden, herkapitalisaties, omzettingen van vreemd vermogen in eigen
vermogen en financieringskosten in beschouwing nemend, staat bij het
ter perse gaan van dit rapport een saldo van ongeveer 32 miljard euro
open in verband met de ingrepen van de Nederlandse Staat rond Fortis en
ABN AMRO.
1.2.1 Voortraject
Fortis in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor ontstane
problemen
De oorzaak van de problemen bij Fortis lag in de combinatie van de
verslechterende marktomstandigheden met het absorberen van de
overname van ABN AMRO. Fortis heeft scherp aan de wind gevaren in zijn
bedrijfsvoering en bezat een aanzienlijke portefeuille besmette activa.
Fortis heeft er zelf voor gekozen om met het consortium ABN AMRO te
willen overnemen zonder voorafgaand een uitgebreid boekenonderzoek te
kunnen doen. Het consortiumbod was fors. Bovendien was het bod
grotendeels in contanten wat een additioneel risico met zich meebracht.
Fortis stond vanwege de financiering onder grote druk om zo snel
mogelijk zijn ABN AMRO-delen te integreren. Er is onvoldoende rekening
gehouden met door de Europese Commissie te nemen maatregelen in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

11

verband met mededinging met als resultaat de zeer ongunstige overeenkomst met Deutsche Bank. De commissie constateert dat Fortis door zijn
eigen toedoen in de problemen is gekomen.
Afgifte verklaring van geen bezwaar door DNB en minister van
Financiën heeft zeer ernstige gevolgen
De verklaring van geen bezwaar voor de overname van ABN AMRO door
het consortium van Royal Bank of Scotland (RBS), Fortis en Santander is
in gezamenlijkheid afgegeven door DNB en de minister van Financiën.
DNB moest eigenstandig zijn oordeel geven over de financiële gezondheid
van de overnemende partijen (criterium a) en over de mate waarin DNB
zijn toezichtfunctie op ABN AMRO nog voldoende kon invullen (criterium
b). Voor wat betreft het eerste criterium is DNB grotendeels gevaren op de
informatie van de buitenlandse hoofdtoezichthouders op de consortiumpartners. Het eigenstandig oordeel van DNB over de gegoedheid van twee
van de drie consortiumpartners is dus in belangrijke mate gebaseerd op
informatie van buiten DNB. Geconstateerd kan worden dat twee van de
drie consortiumpartners, Fortis en RBS, binnen een jaar in de grootst
mogelijke financiële problemen zijn gekomen.
De minister van Financiën was verantwoordelijk voor het toetsen op het
criterium financiële stabiliteit (criterium c). In het rapport Verloren krediet
van de Tcofs is geconstateerd dat die toets minimaal is geweest en breder
ingevuld had kunnen worden. De commissie constateert dat de financiële
stabiliteit uiteindelijk wel degelijk ernstig in het geding is gekomen. Met
de vergunningverlening aan het consortium in september 2007 door de
minister en DNB is een besluit genomen dat zeer nadelig heeft uitgepakt
voor de Nederlandse economie en belastingbetaler. De commissie stelt
vast dat er een ander besluit genomen had kunnen en moeten worden.
Toezicht DNB op Fortis en ABN AMRO schoot tekort ondanks
grote inspanningen
DNB maakte zich kort na de overname al zorgen over Fortis. DNB heeft,
met name vanaf juni 2008, deze zorgen kenbaar gemaakt aan Fortis en de
Belgische hoofdtoezichthouder op Fortis, CBFA. De initiatieven die uit die
zorgen zijn voortgekomen, hebben in de aanloop naar de acute crisis bij
Fortis echter niet tot concrete resultaten geleid.
DNB is ook na de overname door het consortium de hoofdtoezichthouder
op ABN AMRO gebleven. Deze toezichtstaak was bijzonder veeleisend:
naast het reguliere toezicht op de normale operationele gang van zaken
moest het complexe ontvlechtingproces op de voet gevolgd worden. DNB
heeft dit proces nauwlettend in de gaten gehouden en heeft zich daarin
zeer strikt opgesteld. Daarbij heeft DNB echter niet alle ontwikkelingen
voldoende in beeld, bijvoorbeeld de desastreuze ontwikkeling van de
resultaten bij de Londense zakenbankactiviteiten van ABN AMRO, die bij
het deel van RBS hoorden. De commissie concludeert dat DNB er te veel
op vertrouwd heeft dat de afspraken tussen de consortiumpartners
waterdicht waren. Het oordeel van DNB dat de risico’s van overname en
opsplitsing voldoende beheersbaar zouden zijn door het stellen van strikte
voorwaarden en voorschriften is verkeerd gebleken.
Gebrek aan daadkracht en urgentie ministerie van Financiën
Op 2 juli 2008 wordt de minister van Financiën door de president van DNB
op de hoogte gebracht van de grote zorgen van DNB over Fortis. De
minister van Financiën en de president van DNB hebben toen concrete
afspraken gemaakt die van groot gewicht zouden blijken tijdens de acute

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

12

crisis rondom Fortis. Er is later één lijn getrokken met DNB en er is
conform de gemaakte afspraken in de eerste plaats ingezet op het belang
van de financiële stabiliteit in Nederland. Toch is er in de periode van 2 juli
tot aan de val van Lehman Brothers weinig te merken van urgentie of
ernstige zorgen bij het ministerie, laat staan concrete actie zoals het
uitwerken van mogelijke scenario’s en noodplannen, of het inventariseren
en evalueren van het wettelijke instrumentarium. De commissie acht het
ook onbegrijpelijk dat het ministerie sinds juli niet meer actie heeft
ondernomen in de richting van de Belgische autoriteiten.
1.2.2 Eerste ingreep: Benelux-overeenkomst
Om Fortis te redden van een faillissement komen de Belgische, Nederlandse en Luxemburgse overheden op zondagavond 28 september 2008
overeen om in totaal 11,2 miljard euro aan kapitaal te injecteren in de
respectievelijke landendochters van Fortis Bank in ruil voor belangen van
om en nabij de 49%. Tevens neemt men zich voor dat Fortis haar ABN
AMRO deel zal verkopen. De Nederlandse overheid zou 4 miljard euro
betalen voor een belang van 49% in Fortis Bank Nederland, maar dit deel
van de overeenkomst is nooit geëffectueerd en vervangen door de
verwerving van alle Nederlandse delen van Fortis.
Noodzaak ingrijpen weekend van 27/ 28 september 2008 staat
buiten kijf
Het is zeer aannemelijk dat Fortis zonder ingrijpen op maandag
29 september 2008 failliet was gegaan. Het daadwerkelijk ingrijpen is
echter rijkelijk laat, zowel aan Belgische als aan Nederlandse kant. De
commissie is van oordeel dat ingrijpen in het weekend noodzakelijk was
vanwege de financiële stabiliteit in de Benelux, in Europa en wereldwijd.
Nederlandse voorkeursoplossing weinig realistisch
Het ministerie van Financiën en DNB hebben gehandeld conform de
afspraken die op 2 juli 2008 waren gemaakt tussen de minister van
Financiën en de president van DNB. In samenspraak tussen de ministeries
van Algemene Zaken en Financiën en DNB is besloten in te zetten op een
private oplossing waarbij het belang van de voor Nederland systeemrelevante delen vooropstond. Concreet is ingezet op een redding van Fortis
waarbij in elk geval het ABN AMRO-deel door ING zou worden overgenomen. Er is alles aan gedaan om financierings- en mededingingskwesties te regelen. Gezien de problemen waarin ING nauwelijks een
week later terechtkwam, was het realiteitsgehalte van de Nederlandse
voorkeursoptie volgens de commissie twijfelachtig.
Buitenlandse gegadigden voor het ABN AMRO deel van Fortis
afgehouden
Overname van het ABN AMRO-deel door een solide buitenlandse partij,
bijvoorbeeld BNP Paribas, werd door DNB niet verantwoord geacht,
gezien de turbulentie in de wereld, de situatie van ABN AMRO te midden
van de separatieprocessen en het gebrek aan mogelijkheden voor een
private partij om een grondig boekenonderzoek te doen. Het is de
uitdrukkelijke wens geweest van DNB, die daarin werd gesteund door de
minister van Financiën, om het ABN AMRO-deel van Fortis onder
Nederlands toezicht te houden. De blokkade van buitenlandse partijen is
tot op de hoogste niveaus gecommuniceerd en heeft de range van
mogelijke alternatieven drastisch ingeperkt. De commissie vindt, vanuit
het oogpunt van het gelijke speelveld in Europa, de afwijzende opstelling

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

13

tegenover mogelijke buitenlandse gegadigden, toezichthouders en
autoriteiten niet verdedigbaar.
Te weinig aandacht voor alternatieven
Vanaf vrijdag 26 september 2008 komt vanuit Luxemburg langzamerhand
een plan in beeld waarbij de Belgische en Luxemburgse overheden
kapitaalinjecties doen in onderdelen van Fortis in ruil voor minderheidsbelangen zodat de Fortis Groep intact kan blijven. Daarbij zou het ABN
AMRO-deel verkocht worden. In elk geval vanaf zaterdagmiddag
27 september 2008 is bekend binnen de Nederlandse autoriteiten dat deze
mogelijkheid speelt. Geconstateerd kan worden dat er tot aan de
onderhandelingen op zondagavond weinig is gedaan met deze informatie,
die toch afkomstig was uit de hoogste bestuursregionen van Fortis.
Gezien de bronnen van de informatie vindt de commissie dit moeilijk te
begrijpen. De indruk bestaat bij de commissie dat het ministerie van
Financiën en DNB weinig in het plan zagen, omdat het niet strookte met
de eigen lijn en het plan op voorhand geen bevredigende oplossing voor
ABN AMRO bood in de ogen van beide betrokken Nederlandse autoriteiten. Door de inzet op een Nederlandse private oplossing waarbij in elk
geval het ABN AMRO-deel naar ING zou moeten gaan, zijn de alternatieven ingeperkt.
Benelux-overeenkomst: duur en geen afdoende oplossing
De commissie is van oordeel dat Nederland vanuit een bedrijfseconomische optiek een hoog bedrag afspreekt voor een 49%-belang in Fortis
Bank Nederland. De Benelux-oplossing bleek bovendien geen structurele
oplossing. Hoewel Fortis overeind blijft, herstelt het vertrouwen in het
bedrijf niet en haakt ING af voor het ABN AMRO-deel. Daarmee vervalt
voor de Nederlandse autoriteiten een groot deel van de ratio achter de
Benelux-overeenkomst. Immers, Fortis is nog niet veilig en de toekomst
van het ABN AMRO-deel blijft ongewis.
Informeren Kamer: onvolledig en te laat
Enkele zaken die speelden rond de Benelux-overeenkomst zijn niet met de
Kamer gedeeld. De ondubbelzinnige inzet op een Nederlandse oplossing
via ING, en het daarmee samenhangende afhouden van buitenlandse
geïnteresseerden voor het ABN AMRO-deel, is niet gemeld. Er is geen
inzicht gegeven in de wijze waarop het bedrag van 4 miljard euro, dat de
Nederlandse Staat zou injecteren, tot stand is gekomen, noch is inzichtelijk geworden waarop dat bedrag was gebaseerd. Ook de exclusieve
onderhandelingsstatus van ING is niet gemeld. De Benelux-overeenkomst
is in de Kamer besproken tijdens de algemene financiële beschouwingen
op woensdag 1 en donderdag 2 oktober 2008, toen de Nederlandse
autoriteiten de overeenkomst feitelijk al hadden afgeschreven en met
verdergaande plannen bezig waren. Zoals de minister van Financiën zelf
heeft aangegeven, is geen volledige openheid van zaken gegeven in deze
debatten. De commissie concludeert dat de Kamer onvolledig geïnformeerd is over de eerste ingreep bij Fortis. De commissie kan hier enig
begrip voor opbrengen, gezien de onderhandelingssituatie. Achteraf is
slechts in beperkte mate openheid van zaken gegeven. Naar het oordeel
van de commissie had de Kamer achteraf meer inzicht moeten en kunnen
krijgen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

14

1.2.3 Tweede ingreep: verwerving Nederlandse delen door de
Staat
Op vrijdagochtend 3 oktober 2008 komen de Nederlandse en de Belgische
premier overeen dat de Nederlandse Staat de Nederlandse Fortis-delen
zal kopen van Fortis voor een prijs van 16,8 miljard euro. Daarbij zullen
ook de kortlopende en langlopende financieringsverplichtingen van de
Nederlandse Fortis-delen aan Fortis worden overgenomen door de
Nederlandse Staat. In totaal maakt de Nederlandse Staat 66,8 miljard euro
over aan Fortis.
Weinig geduld met de Benelux-overeenkomst aan Nederlandse
kant: linksom of rechtsom moeten de bankdelen uit Fortis
gehaald worden
Het vertrouwen in Fortis herstelde zich amper na de aankondiging van de
Benelux-overeenkomst op 28 september 2008. Het bedrijf bleef aan een
liquiditeitsinfuus van de centrale banken liggen, omdat de uitstroom van
gelden bleef aanhouden. Het is de vraag hoe lang een dergelijke situatie
houdbaar was. Liquiditeitsgaranties of garanties voor de besmette
portefeuille van Fortis Bank hadden wellicht kunnen helpen. Alle
betrokken overheden waren op dat moment kennelijk nog niet bereid deze
stappen te zetten die later bij andere probleeminstellingen wel gedaan
zijn.
Al op maandag 29 september werden verdergaande plannen in gang
gezet, die op dinsdag 30 september in het Torentje bekrachtigd werden
door de minister-president, de minister van Financiën en de president van
DNB. Daarna was er geen weg meer terug: Nederland wil in elk geval de
Nederlandse bankdelen goedschiks of kwaadschiks uit het Fortis-concern
halen. Een structurele oplossing voor Fortis was nodig, oordeelt de
commissie. De commissie vraagt zich af waarom in dit stadium de
Nederlandse Staat niet is overgegaan tot het doen van een overnamebod
op enkel het ABN AMRO-deel. Mede gezien de ervaringen met het
opsplitsen van ABN AMRO waren de nodige bezwaren en kosten
verbonden aan een oplossing waarbij Fortis uit elkaar werd getrokken.
Door Nederlandse delegaties gebruikte waarderingen waren
onvolledig
Er is in samenspraak met Lazard, de adviseur van de Nederlandse Staat,
een onderhandelingsrange vastgesteld van 12 tot 20 miljard euro. Deze
waarderingsrange ligt boven de marktwaarde van dat moment, die tussen
de 10 en 12 miljard euro kan worden geschat. In de waarderingen wordt
uitgegaan van voldoende liquiditeit en kapitaal bij de delen, waarvan
echter geen sprake was. Binnen de Nederlandse delegatie was bekend dat
het aandeel in de restboedel van ABN AMRO (Z-Share) een negatief eigen
vermogen had van 2,3 miljard euro. De commissie constateert dat noch
de waardering, noch de onderhandelingsrange is aangepast voor deze
post.
Het kapitaaltekort in de ABN AMRO F-share (later N-Share) was in elk
geval bekend bij DNB. De zogenaamde CSA-claim was bekend bij DNB.
Deze lening van 2,5 miljard euro die Fortis was overeengekomen met de
consortiumpartners stond in direct verband met het kapitaaltekort in de
F-share (later N-share). Dit gegeven is niet meegenomen in de
waardering. De commissie concludeert dat deze informatie onjuist is
behandeld binnen het waarderingsteam. De gebruikte waarderingen, die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

15

ten grondslag lagen aan de onderhandelingsrange, waren dus onvolledig
en niet accuraat.
16,8 respectievelijk 66,8 miljard euro: een zware prijs voor
financiële stabiliteit
Het uiteindelijk betaalde bedrag van 16,8 miljard euro is een prijs waarbij
de Nederlandse en Belgische autoriteiten beide hun doelstellingen konden
realiseren. De prijs is in de eerste plaats ingegeven door hetgeen van
Belgische kant is aangegeven als nodig om voor het achterblijvende
Fortis-concern tot een oplossing te komen.
Als de kapitaaltekorten van dat moment in de ABN AMRO-delen van in
totaal 4 tot 5 miljard euro in de waardering worden meegenomen, ligt de
waarderingsrange in de orde van grootte van 8 tot 16 miljard euro. De
prijs van 16,8 miljard euro valt dan buiten de gemaakte waarderingsrange.
Gezien de manco’s in de waardering acht de commissie deze prijs uit het
oogpunt van bedrijfseconomische waardering bijzonder riant. Daartegenover staat het argument dat de financiële stabiliteit in Nederland
beschermd moest worden. Het is aannemelijk dat het omvallen van Fortis
geleid zou hebben tot grote schade aan de Nederlandse, Europese en
wereldeconomie, zowel rechtsreeks als via kettingreacties. Hoe groot die
schade geweest zou zijn, kan niet worden vastgesteld. De kosten voor het
voorkomen van die schade belopen naar de huidige stand een bedrag van
circa 32 miljard euro, waarbij initieel een bedrag van 66,8 miljard euro is
overgemaakt. De commissie erkent het grote belang van financiële
stabiliteit. Dit mag echter geen vrijbrief zijn voor ongelimiteerde uitgaven
van belastinggeld.
Meenemen schulden van Fortis Bank Nederland aan de Fortis
Holding: dealmaker
Het overnemen door de Nederlandse Staat van 34 miljard euro aan
kortlopende leningen aan Fortis Bank Nederland door het Belgische
moederbedrijf heeft een doorbraak in de onderhandelingen mogelijk
gemaakt en is in die zin een logische en verstandige zet geweest.
De overname op het laatste moment van 16 miljard euro aan langlopende
leningen, een afspraak die werd gemaakt nadat de Nederlandse en
Belgische autoriteiten tot een akkoord waren gekomen, maakte het
mogelijk dat de bestuurders van Fortis Holding de benodigde handtekeningen wilden zetten. Overname van deze leningen leverde Fortis een
voordeel van 625 miljoen euro op.
Meenemen langlopende schulden: extra risico’s voor de Staat
De overgenomen langlopende leningen, 16 miljard euro in totaal, hadden
een hoog risicoprofiel vanwege de lange looptijd en omdat een groot deel
van de leningen achtergesteld was. Deze leningen hadden daarom deels
het karakter van eigen vermogen en een groot deel ervan zou later ook
worden omgezet in kernkapitaal. De Staat nam daarmee een additioneel
risico op zich. De commissie constateert dat dit deel van de transactie is
overeengekomen nadat de overeenkomst tussen de Nederlandse en de
Belgische premiers was gesloten. Dit deel van de transactie is aangegaan,
voor zover de commissie heeft kunnen nagaan, zonder dat de verantwoordelijke bewindspersonen zich ten volle bewust waren van de risico’s. De
commissie verbaast zich over het gebrek aan aandacht voor dit deel van
de transactie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

16

Informeren Kamer: onvolledig en te laat
Een aantal zaken rond de verwerving van de Nederlandse Fortis-delen is
niet volledig gedeeld met de Kamer. De minister heeft de prijs een
«onderhandelingsresultaat» genoemd. Daarbij is niet vermeld dat een
bedrag in de orde van grootte van 17 miljard euro daadwerkelijk nodig
was voor de Belgische autoriteiten en dat de prijs vooral lijkt te zijn
ingegeven door de Belgische behoefte. Over de aanwezigheid van een
kwaadschiks scenario en de dreiging daarmee in de richting van de
Belgische autoriteiten is nooit iets gemeld. Met betrekking tot de
waardering wordt gesproken over «marktconform». Gezien de tekortkomingen in de waarderingen was hiervan geen sprake. Het karakter van de
langlopende leningen, deels achtergesteld en eeuwigdurend, wat zorgde
voor een hoger risicoprofiel, is in eerste instantie niet gemeld. De besloten
technische briefing op 14 oktober 2008 van de vaste commissie voor
Financiën bood de minister van Financiën bij uitstek de gelegenheid om
meer inzicht en openheid van zaken te geven. Deze technische briefing
was echter verre van volledig. De commissie oordeelt dat de Kamer ook
bij de tweede ingreep rond Fortis onvolledig en te laat geïnformeerd is.
1.2.4 Natraject
Op 21 november 2008 maakte de minister van Financiën bekend dat Fortis
Bank Nederland en het ABN AMRO-deel zouden worden samengevoegd
tot één bank. Deze beslissing bracht een aantal herkapitalisatiemaatregelen met zich mee die gepaard gingen met miljarden aan extra vermogensbeslag.
Onderbouwing beslissing tot integratie rammelt
Bij het naar buiten brengen op 21 november 2008 van de plannen om
Fortis Bank Nederland en het ABN AMRO-deel samen te voegen tot één
bank wordt door de minister van Financiën niet of nauwelijks melding
gemaakt van de kosten van integratie, kwantitatief noch kwalitatief, terwijl
deze wel in beeld waren bij de externe adviseurs van het ministerie van
Financiën. De noodzaak van aanvullende investeringen was voorzienbaar,
bijvoorbeeld in verband met de EC Remedy, de kosten van separatie en
integratie met de daartegenover staande mogelijke synergievoordelen en
besparingen, en kapitaalaanvullingen bij de bankdelen. De commissie kan
niet anders concluderen dan dat de externe adviseurs deze informatie
hebben gemeld aan het ministerie. Deze informatie is niet goed verder
geleid binnen het ministerie. Als gevolg daarvan is de daadwerkelijke
keuze van de minister voor het samenvoegen van de twee banken
onvoldoende onderbouwd geweest.
Herkapitalisaties grotendeels al eerder voorzienbaar
De directe gevolgen van de transactie van 3 oktober 2008 voor de
kapitaalpositie van Fortis Bank Nederland zijn zorgvuldig doorgerekend.
Mede door onverwachte tegenvallers ontstond eind 2008 een aanzienlijke
kapitaalbehoefte bij Fortis Bank Nederland van ongeveer 5 miljard euro.
De commissie stelt vast dat Fortis Bank Nederland na verwerving al zwak
gekapitaliseerd was en dat er geen marge voor onverwachte tegenvallers
was.
De kapitaaltekorten bij de ABN AMRO-delen waren bekend bij de
onderhandelingen die op 3 oktober 2008 zouden resulteren in de
verwerving van de Nederlandse Fortis-delen. De commissie concludeert
dat men binnen de Nederlandse autoriteiten al rond de transactie weet
had kunnen hebben van toekomstige extra uitgaven. Als de beslissing tot

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

17

samenvoegen van Fortis Bank Nederland en de ABN AMRO N-share
wordt genomen, komt vast te staan dat deze uitgaven voor rekening van
de eigenaar, de Nederlandse Staat, komen.
Informeren Kamer: onvolledig en te laat
Rond de zogenaamde technische verhanging in december 2008 is veel
verwarring ontstaan in de Kamer, die de minister van Financiën uiteindelijk pas in juni 2009 heeft opgehelderd. De commissie is van oordeel dat
de minister de Kamer in eerste instantie zodanig onvolledig heeft
geïnformeerd dat de Kamer geen juist beeld kon krijgen.
De herkapitalisatiemaatregelen zijn in juni en november 2009 gecommuniceerd naar de Kamer. Het bestaan van een groot deel van de desbetreffende posten was al bij de transactie van 3 oktober 2008 bekend, zo niet
precieze bedragen, dan wel de aanwezigheid ervan. Bij de communicatie
naar de Kamer op 21 november 2008 over de beslissing om Fortis Bank
Nederland en de ABN AMRO N-share samen te voegen zijn deze posten
niet gemeld, noch in kwalitatieve noch in kwantitatieve zin. De commissie
is van oordeel dat de minister op zijn minst het bestaan van de al bekende
posten, die voor extra kosten zouden zorgen, al in november 2008 had
kunnen en moeten melden, alsook een indicatie had kunnen geven van de
orde van grootte van sommige van die posten zoals de Z-share. De Kamer
is dus niet tijdig en niet volledig geïnformeerd.
1.2.5 Conclusies casus Fortis/ABN AMRO
Ingrijpen noodzakelijk maar fouten in de uitvoering
De commissie stelt vast dat de Nederlandse autoriteiten in het belang van
de financiële stabiliteit terecht hebben ingegrepen bij Fortis en heeft
waardering voor de inzet en inspanningen die in een uiterst hectische
situatie geleverd zijn. De commissie stelt echter ook vast dat door vrijwel
alle betrokkenen grote fouten zijn gemaakt rond de crisis bij Fortis, in de
eerste plaats bij Fortis zelf.
Proces rondom tweede ingreep slecht georganiseerd
De commissie constateert dat beide ingrepen bij Fortis gekenmerkt
werden door een hoog ad-hocgehalte. De commissie is van mening dat
binnen het ministerie van Financiën, tussen de twee ingrepen in, te weinig
structuur is aangebracht. Op het moment dat besloten werd om voor
verwerving van de Nederlandse Fortis-delen te gaan, had er meer en
bredere expertise binnengehaald moeten worden. Van de daadwerkelijk
ingehuurde adviseurs is niet optimaal gebruikgemaakt. Hierdoor ontbrak
het aan voldoende checks and balances in de besluitvorming binnen het
ministerie van Financiën.
De prijs voor financiële stabiliteit was hoog en stond in geen
verhouding tot de bedrijfseconomische waarde
Het lijdt geen twijfel dat er uit bedrijfseconomisch opzicht te veel betaald
is voor de Nederlandse delen van Fortis. Dat geldt voor de oorspronkelijke
aankoopprijs voor de aandelen van 16,8 miljard euro en in nog sterkere
mate voor de in totaal ongeveer 30 miljard euro die gemoeid bleken te zijn
met Fortis/ABN AMRO. De 16,8 miljard euro is vooral betaald als prijs
voor financiële stabiliteit in Nederland, België, Europa en daarbuiten; de
extra kosten als aanvullende prijs voor financiële stabiliteit in Nederland.
Tegenover die investering staat wel degelijk economische waarde, maar
het is vooralsnog niet aannemelijk dat de totale investering terug zal
komen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

18

Gebreken in de informatie-uitwisseling hebben kostbare consequenties gehad
In een aantal gevallen is sprake geweest van een verkeerde omgang met
informatie die wel degelijk voorhanden was. Dat geldt voor het ministerie
van Financiën met betrekking tot het gebrek aan actie rond het begin van
de acute crisis bij Fortis in de zomer van 2008, ver voor de val van Lehman
Brothers. Dat geldt ook voor alle betrokken Nederlandse autoriteiten (met
name het ministerie van Financiën en DNB) bij de eerste interventie
(Beneluxovereenkomst), toen te lang is vastgehouden aan de lijn van een
private Nederlandse oplossing. Dat geldt tot slot ook voor de daardoor
noodzakelijk geworden tweede ingreep. Afgezien van de vraag in
hoeverre de gemaakte waarderingen daadwerkelijk van belang waren
voor de einduitkomst van de onderhandelingen met de Belgische
autoriteiten, zijn in deze waarderingen belangrijke gegevens, die wel
beschikbaar waren, niet of niet juist opgenomen. Deze posten zijn de
belangrijkste oorzaak van de latere extra kosten gebleken.
De kennis over kapitaaltekorten binnen ABN AMRO was bij DNB bekend,
maar lijkt niet haar weg hogerop te hebben gevonden naar de verantwoordelijken binnen DNB die deze informatie in het blikveld van de
delegatie hadden kunnen krijgen. Voor wat betreft het tekort in de
F/N-Share is de informatie kennelijk niet of onvoldoende overgebracht aan
Lazard, de adviseur van de Staat. Lazard had overigens ook zelf in
bepaalde opzichten vollediger te werk kunnen gaan. Zo verbaast het de
commissie dat er geen of te weinig aandacht is besteed aan de consortiumovereenkomsten, waarin de afspraken tussen de consortiumpartners
waren vastgelegd.
Eindverantwoordelijken slecht geïnformeerd
De commissie is van mening dat de betrokken eindverantwoordelijke
bewindslieden, te weten de minister-president en de minister van
Financiën, te weinig geïnformeerd zijn over de waarderingen door de
eigen ambtenaren en andere betrokkenen bij de delegatie zoals functionarissen van DNB. De commissie heeft geconstateerd dat de plaatsvervangend thesaurier-generaal en de president van DNB bij de finale
onderhandelingen in de ambtswoning van de Belgische premier aanwezig
waren. Zij waren beiden bekend met de waarderingpresentatie en hadden
de bewindslieden uitgebreider kunnen inlichten. De plaatsvervangend
thesaurier-generaal was tevens ingelicht door het waarderingsteam,
onder wie ook de adviseurs van Lazard, over additionele relevante
informatie («Speaking notes)». Deze additionele informatie is voor zover
de commissie heeft kunnen nagaan, niet gedeeld met de bewindslieden.
De Staat heeft, mede op aandringen van DNB, externe expertise
ingehuurd. Van die expertise is echter onvoldoende gebruikgemaakt. Bij
de finale onderhandelingen zijn de adviseurs van Lazard niet betrokken en
is er door betrokken ambtenaren van het ministerie van Financiën en
functionarissen van DNB slechts in beperkte mate gebruikgemaakt van de
informatie die de adviseur gegenereerd en ook geleverd heeft aan zowel
de onderhandelingsdelegatie als aan DNB.
Tegelijkertijd hebben de eindverantwoordelijke bewindslieden en
functionarissen zichzelf onvoldoende vergewist van mogelijk relevante
informatie. Basale vragen zijn niet gesteld, bijvoorbeeld de vraag of de
delen voldoende gekapitaliseerd waren, de vraag naar de status van de
opsplitsing van ABN AMRO en de vraag naar mogelijke lijken in de kast.
Het bevreemdt de commissie dat de verantwoordelijken zelf niet direct

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

19

vragen aan de adviseurs hebben gesteld of hebben kunnen stellen, maar
dat dezelfde adviseurs in de openbare verhoren van de commissie wel
verantwoordelijk zijn gehouden voor gemaakte fouten.
Informatie-uitwisseling binnen DNB gebrekkig
De commissie verbaast zich erover dat de president van DNB slechts
gedeeltelijk bekend was met de informatie uit het waarderingsteam,
waarin zijn eigen medewerkers een belangrijke plek hadden. De
commissie heeft geconstateerd dat de president van DNB geen kennis had
van de extra informatie ten behoeve van de onderhandelingen die op
donderdag 2 oktober 2008 vanuit het waarderingsteam is opgebracht
(«Speaking notes»). Deze informatie was wel degelijk aanwezig binnen
DNB. Daardoor kon ook de president van DNB de minister-president en de
minister van Financiën niet inlichten over deze belangrijke informatie. De
commissie is van mening dat de president van DNB zijn rol als adviseur
van de bewindslieden beter had moeten invullen.
Adequaat toezicht problematisch, met name bij grensoverschrijdende toezichtsituaties
In aansluiting op de bevindingen van de Tijdelijke commissie onderzoek
financieel stelsel is het deze commissie duidelijk geworden welke
beperkingen er kleven aan het externe toezicht. DNB had de middelen niet
om bij Fortis in te grijpen, had ondanks alle zorgvuldigheid en inspanningen niet voldoende grip op ABN AMRO en de separatie- en integratieprocessen na de overname in 2007, en had eind september 2008 kennelijk
ook slechts beperkt inzicht in de problemen bij ING.
Onvoldoende balans tussen prudentiële aspecten en mededingingsaspecten
De door de Europese Commissie opgelegde Remedy heeft een belangrijke
rol gespeeld bij het in de problemen komen van Fortis. Het heeft
bovendien het traject na verwerving door de Nederlandse Staat ernstig
gecompliceerd en aanzienlijke kosten voor de belastingbetaler met zich
meegebracht. Er moet in dit verband meer aandacht komen voor
systeemoverwegingen, zowel in het reguliere toezicht als bij beslissingen
rond fusies en overnames waarbij ook de mate van complexiteit en
tijdsduur van dergelijke processen uitdrukkelijk aan de orde moet komen.
Prudentiële en mededingingsaspecten mogen niet afzonderlijk van elkaar
worden beoordeeld, bijvoorbeeld bij de door de Europese Commissie op
te leggen Remedies, en er moet een evenwichtiger weging komen van
deze aspecten.
Kamer onvoldoende en te laat geïnformeerd door minister
De commissie is van mening dat de Kamer in alle fases van het proces
van de overname van Fortis en ABN AMRO te laat is geïnformeerd. Dit
was het geval rond de Benelux-overeenkomst, rond de verwerving van de
Nederlandse Fortis-onderdelen door de Staat en rond de latere herkapitalisatiemaatregelen De commissie is ook van mening dat de Kamer
onvolledig is geïnformeerd rond de Benelux-overeenkomst, over de
overname van de langlopende leningen van Fortis Bank Nederland aan
Fortis en bij de technische briefing van de Kamer over de verwerving van
de Nederlandse Fortis-onderdelen, en bij de beslissing om de bankdelen
te integreren en rond de zogenaamde technische verhanging.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

20

Kamer weinig doortastend en soms verkeerde focus
De rol van de Tweede Kamer zelf is voornamelijk een rol achteraf geweest.
De commissie constateert dat bij de behandeling van de ingrepen in de
Kamer weinig aandacht is besteed aan de grensoverschrijdende dimensie
van de problemen bij Fortis en de nationale reflexen die daarbij kwamen
kijken. Door primair uit te gaan van het eigen nationale belang is kritische
reflectie op gekozen oplossingen grotendeels achterwege gebleven. Bij de
parlementaire behandeling zijn niet altijd de juiste accenten gelegd wat
hoofd- en bijzaken betreft. Dit heeft ongetwijfeld veel te maken met de
informatie die de minister aan de Kamer heeft verstrekt, maar de
commissie vraagt zich evengoed af of Kamerleden voldoende tijd hebben
gekregen, of genomen, om de verschafte informatie goed te kunnen
doorgronden en benutten.
1.3 ING
Op 19 oktober 2008 wordt bekend dat ING gebruik maakt van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit en een kapitaalinjectie krijgt van 10 miljard euro in
de vorm van door de Staat gekochte core tier 1 (CT1) securities. Enkele
maanden later, op 26 januari 2009, volgt een nieuwe ingreep. Het gaat dan
om de Illiquid Assets Back-up Facility (IABF) die de Staat voor ING in het
leven roept: een speciale regeling waarmee de Staat het economisch
risico overneemt van 80% van een portefeuille van 30 miljard euro aan
Amerikaanse Alt-A-hypotheekobligaties die voor het grootste deel in bezit
is van de Amerikaanse internetbank van ING, ING Direct USA.
1.3.1 Voortraject: zomer 2007 - september 2008
In het rapport Verloren krediet constateerde de Tcofs dat ING, anders dan
veel andere banken, zich bewust niet of slechts in beperkte mate
bezighield met risicovolle complexe gestructureerde producten en
subprime-hypotheekproducten. De commissie constateert dat ING in de
periode tot eind 2007 een aantal beslissingen heeft genomen die, op dat
moment en met de daarbij behorende kennis, verdedigbaar waren
ondanks de negatieve consequenties die deze beslissingen later bleken te
hebben. Het bedrijf kwam uiteindelijk in de problemen door het
opbouwen van een grote portefeuille gebundelde woninghypotheken,
namelijk de Alt-A-hypotheekobligaties van ING Direct USA.
ING maakte zichzelf in grote mate afhankelijk van Alt-A-markt
Vanaf de start van ING Direct groeide de (vooral Amerikaanse) hypotheekportefeuille van ING Direct explosief. De commissie constateert dat in de
raad van commissarissen begin 2006 kritische vragen zijn gesteld over
deze groei. Toch koos ING ervoor de portefeuille verder uit te breiden.
Door de Amerikaanse wetgeving was ING Direct USA, de Amerikaanse
internetbank van ING, verplicht om minstens 65% van het opgehaalde
spaargeld te investeren in consumentenkrediet. Het bedrijf koos ervoor
om een groot deel van deze investeringen te doen in Alt-Ahypotheekobligaties, waarvan een groot deel gebaseerd was op, qua
herkomst en type, risicovolle hypotheken. De commissie constateert dat
ING met deze investeringen ver boven de wettelijke eis zat.
Door de omvang en aard van de Alt-A-portefeuille maakte ING zichzelf in
sterke mate afhankelijk van de ontwikkelingen op een specifieke markt
met een beperkt aantal spelers. De commissie is van oordeel dat ING de
consequenties van dit concentratierisico heeft onderschat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

21

ING reageerde in onvoldoende mate en te laat op verslechterende
situatie Amerikaanse huizenmarkt
Eind 2007 was duidelijk dat er ernstige problemen waren op de Amerikaanse huizenmarkt. ING hield echter lange tijd vol dat zijn Alt-Aportefeuille veilig was omdat de verwachte kredietenverliezen beperkt
bleven. ING ging zelfs door met het aankopen van Alt-A-obligaties totdat
de Amerikaanse toezichthouder OTS in het tweede kwartaal van 2008 de
aanbeveling deed om daarmee te stoppen. Vanwege de boekhoudkundige
classificatie van de portefeuille moest ING een steeds hogere negatieve
herwaarderingsreserve aanhouden. Dit trok steeds sterker de aandacht
van marktpartijen. De marktperceptie van de Alt-A-portefeuille verslechterde vanaf begin 2008 in snel tempo.
ING gaf in de verhoren aan dit effect te hebben onderschat. De commissie
concludeert dat ING ook het overslaan van de problemen van de
subprime- naar de Alt-A-markt heeft onderschat, en te laat en onvoldoende heeft onderkend een probleem met de Alt-A-portefeuille te
hebben. De commissie is dan ook van oordeel dat ING onvoldoende
gereageerd heeft op de steeds verslechterende situatie op deze markt.
ING onderschatte effecten van regelgeving
Het verlagen van de kredietbeoordeling van de Alt-A-obligaties had door
de Basel II-regels tot gevolg dat ING veel meer kapitaal moest aanhouden.
Daarnaast moesten vanwege de IFRS-boekhoudregels grotere verliezen
worden genomen op de portefeuille dan alleen de verwachte kredietverliezen.
De commissie concludeert dat ING deze effecten van regelgeving heeft
onderschat. Het is in de ogen van de commissie verwijtbaar dat ING zich
heeft laten overvallen door het effect van de boekhoud- en Basel II-regels
in een sterk verslechterende markt.
ING had risico’s kunnen en moeten verminderen
In het voorjaar van 2007 besloot ING zijn kapitaalpositie terug te brengen
door het inkopen van 5 miljard euro aan eigen aandelen verdeeld over
een periode van 2 jaar. Tijdens de eerste reddingsoperatie van Fortis, eind
september 2008, overwoog ING serieus een overname van ABN AMRO en
andere onderdelen van Fortis.
Deze laatste overweging laat zien dat het bedrijf, tot vlak voordat het zijn
problemen bij DNB en het ministerie van Financiën op tafel legde, een te
positief zelfbeeld had. Pas kort voordat ING begin oktober zijn problemen
op tafel legde, was het bedrijf zich echt zorgen gaan maken.
In de ogen van de commissie was er voor ING in de eerste maanden van
2008, en zeker na afloop van het eerste kwartaal, voldoende aanleiding
om in te grijpen in directe zin (via de Alt-A-portefeuille zelf) of indirecte zin
(via versterking van de kapitaalpositie).
DNB baseerde oordeel portefeuille vooral op rating en op oordeel
OTS
Naar aanleiding van de zich ontwikkelende crisis begon DNB onder meer
via het in september 2007 opgerichte Crisis Monitoring Team de liquiditeit
en blootstelling aan activa gerelateerd aan de Amerikaanse huizenmarkt
van de Nederlandse financiële instellingen intensiever in de gaten te
houden. In 2008 had DNB veelvuldig contact met ING over de kapitaalpositie van het bedrijf. ING bleef voldoen aan zijn eigen kapitaaldoelstel-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

22

lingen en aan de prudentiële normen van de toezichthouder. In deze
periode drong DNB vooral aan op het verbeteren van de liquiditeitspositie. In de loop van het voorjaar van 2008 kreeg DNB daarnaast steeds
meer aandacht voor de Alt-A-portefeuille van ING.
De commissie constateert dat DNB zijn oordeel over de Alt-A-portefeuille
voor een belangrijk gedeelte baseerde op de triple A rating, de buffers in
de portefeuille welke daaraan ten grondslag lagen en het oordeel van de
Amerikaanse toezichthouder op ING Direct USA, de OTS. DNB heeft zelf
dus maar in beperkte mate inhoudelijk naar de Alt-A-portefeuille gekeken.
DNB had in het voortraject steviger moeten optreden richting ING
De Amerikaanse toezichthouder OTS drong er in het tweede kwartaal van
2008 bij ING op aan om niet langer Alt-A-obligaties te kopen. Vanaf dat
moment namen ook bij DNB de aandacht voor en zorgen over de
portefeuille toe. DNB vroeg inlichtingen aan ING en voerde gesprekken
met ING-bestuurders en de OTS. Pas eind september 2008, toen na de val
van Lehman Brothers en de Fortis-crisis de beurskoers van ING sterk
begon weg te zakken, gingen de seinen bij DNB op rood. Rond 2 oktober
klopte ING zelf aan bij DNB om over zijn problemen, waaronder de
Alt-A-portefeuille, te praten.
De commissie constateert dat het in deze periode desondanks niet
gekomen is tot duidelijke aanbevelingen van DNB aan ING om de risico’s
te beperken. In de ogen van de commissie lijkt er, ondanks de gesprekken
met ING en het verbeteren van de kennis over de portefeuille, geen sprake
te zijn geweest van een gevoel van urgentie bij DNB. De zorgen waren niet
dusdanig dat het roer werd omgegooid.
De commissie is van oordeel dat de marktsignalen die bij ING tot ingrijpen
hadden moeten leiden, ook voor DNB een aanleiding hadden moeten
vormen om, gebruikmakend van het bestaande instrumentarium, steviger
op te treden richting ING.
Ministerie van Financiën had voor oktober 2008 te weinig oog
voor kwetsbaarheid ING
Voor zover de commissie heeft kunnen vaststellen, was pas 8 oktober
2008 het eerste moment dat het ministerie kennisnam van de specifieke
problemen van ING, voornamelijk wat betreft de Alt-A-portefeuille.
De commissie constateert dat het ministerie van Financiën, vanaf het
moment dat het op 8 oktober 2008 het verzoek kreeg om mee te werken
aan een oplossing voor de problemen van ING, voortvarend aan de slag
ging om deze problemen aan te pakken.
Vanaf de zomer van 2007 waren er echter signalen geweest dat er zwaar
weer op komst was in de financiële sector en was te verwachten dat ook
Nederlandse instellingen daar niet immuun voor zouden blijken. Toch
moest de kapitaalinjectie die ING in oktober kreeg ad hoc ontwikkeld
worden.
De commissie is van mening dat voorafgaand aan oktober 2008 ook
vanuit het ministerie onvoldoende aandacht is geweest voor de kwetsbare
positie van ING, mede in het licht van de systeemrelevantie van de bank.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

23

1.3.2 Kapitaalinjectie ING: oktober 2008 - november 2008
Op 19 oktober 2008 krijgt ING een kapitaalinjectie van 10 miljard euro in
de vorm van zogenaamde CT1 securities.
Ingrijpen 18-19 oktober 2008 noodzakelijk
Begin oktober legde ING de Alt-A-portefeuille en de kapitaalpositie van
het bedrijf als problemen neer bij DNB en vervolgens bij het ministerie
van Financiën. Marktpartijen eisten toen al enige tijd steeds hogere
kapitaalratio’s en die van ING bleef achter bij buitenlandse concurrenten
die kapitaalinjecties hadden gekregen. ING leed daarbij sterk onder het
afgenomen marktvertrouwen in de Alt-A-portefeuille van het bedrijf.
Gezien de systeempositie van ING is de commissie van mening dat onder
deze omstandigheden ingrijpen in het weekend van 18 en 19 oktober 2008
noodzakelijk was.
Keuze voor kapitaalinjectie oktober liet kernprobleem bestaan
Tijdens het weekend van 18 en 19 oktober 2008 werd een overeenkomst
getekend voor een kapitaalinjectie van 10 miljard euro van de Staat in
ING. DNB, ING en het ministerie van Financiën waren het erover eens dat
de Alt-A-portefeuille een kernprobleem was. Echter, een specifieke
oplossing voor de Alt-A-portefeuille – via een garantie op de portefeuille,
een overname van (een deel van) de portefeuille of een tussenvorm –
kwam er op dat moment niet, ook al was dat aanvankelijk wel de inzet van
ING en DNB.
De commissie wijst erop dat hierdoor het risico werd genomen dat het
probleem van de Alt-A-portefeuille zich later opnieuw zou manifesteren.
Het is bij een rechtstreekse oplossing voor het Alt-A-probleem in principe
mogelijk om deze zodanig vorm te geven dat niet alle verliezen voor
rekening komen van de Staat. Daarmee zou de instelling een redelijke,
mogelijk stevige, prijs betalen voor de door de Staat overgenomen
risico’s.
«Niet willen» van ministerie is leidend geweest
Het ministerie van Financiën stelt over het rechtstreeks aanpakken van het
Alt-A-probleem in oktober: «we konden niet» en «we wilden niet».
Het «niet willen» van het ministerie lijkt ingegeven door de wens om de
belastingbetaler niet op te zadelen met de besmette activa van de banken,
mede vanwege het moreel risico dat dit met zich mee zou brengen.
Daarnaast gaf de minister aan dat een dergelijke oplossing niet mogelijk
was vanwege het ontbreken van politiek draagvlak. De commissie
constateert dat er geen bewijs is gevonden dat de minister het politieke
draagvlak voor een oplossing aan de activazijde van de balans heeft
getoetst in de Kamer voorafgaand aan de besprekingen met ING.
Ten aanzien van het «niet kunnen» constateert de commissie dat dit ten
tijde van het weekend van 18-19 oktober 2008 een argument van het
ministerie van Financiën was om geen specifieke oplossing voor de
portefeuille te bieden, omdat op dat moment naar het oordeel van het
ministerie onvoldoende inzicht bestond in de samenstelling en risico’s van
de portefeuille om die te kunnen waarderen. Daarmee zou de Staat op dat
moment een niet kwantificeerbaar risico lopen. Ambtenaren van het
ministerie van Financiën hebben tot zaterdag 18 oktober wel gewerkt aan
constructies om de risico’s van de Alt-A-portefeuille af te schermen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

24

De commissie is van mening dat het «niet kunnen» mede is veroorzaakt
doordat de Alt-A-portefeuille te laat door ING en DNB als probleem is
aangekaart. Daarnaast constateert de commissie dat de terughoudendheid van de minister en de ambtelijke top van het ministerie, het
«niet willen», duidelijk leidend is geweest. De commissie is van oordeel
dat hierdoor, nadat de portefeuille als probleem was erkend, het proces
om de noodzakelijke informatie over de Alt-A-portefeuille op tafel te
krijgen onvoldoende en niet tijdig in gang is gezet.
Wijziging boekhoudregels: onduidelijke communicatie leidde tot
te optimistisch beeld
Tijdens het onderhandelingsweekend van 18-19 oktober speelde een rol
dat een wijziging van de boekhoudregels mogelijk een oplossing voor de
problemen met de Alt-A-portefeuille van ING zou kunnen bieden. Uit het
dossieronderzoek komt het beeld naar voren dat deze mogelijkheid
volgens zowel ING als DNB een gedeeltelijke oplossing kon bieden en dat
DNB tijdens het weekend aan het ministerie heeft laten weten dat deze
wijziging steun leek te bieden. Tevens blijkt de wijziging van de boekhoudregels onderdeel van de besprekingen te zijn geweest tussen ING en het
ministerie van Financiën. Tijdens het Kamerdebat na de totstandkoming
van de kapitaalverstrekking, op 22 oktober 2008, stelde de minister dat de
wijziging van de boekhoudregels het probleem «aanmerkelijk hanteerbaarder» maakte. ING besloot eind oktober geen gebruik te maken van
deze mogelijkheid. Het ministerie heeft over dit onderwerp geen nadere
procesafspraken gemaakt met DNB en ING.
Verschillende getuigen hebben tegenover de commissie tegenstrijdige
verklaringen afgelegd over de mate waarin ING en DNB tijdens het
weekend het ministerie hebben geïnformeerd over de kanttekeningen die
zij bij deze mogelijkheid plaatsten. In elk geval stelt de commissie op basis
van de openbare verhoren vast dat hierover kennelijk onvoldoende
zorgvuldig is gecommuniceerd en dat dit ertoe heeft geleid dat het
ministerie, DNB en ING tijdens het onderhandelingsweekend een
verschillend beeld hadden van de mogelijkheden die de wijziging bood.
Dit had tot gevolg dat de minister in het Kamerdebat een uitlating deed
waardoor een te optimistisch beeld ontstond. In het debat is niet aan de
orde gekomen dat de mogelijkheden die deze wijziging bood om tot een
oplossing te komen op dat moment nog nader onderzocht werden.
Ontbreken procesafspraken over Alt-A betekende geen schoon
schip en leidde tot vertraging
Ook over de Alt-A-portefeuille zijn tijdens en na het weekend geen
procesafspraken gemaakt. Er is niet aangestuurd op het verder uitzoeken
van de problematiek. Evenmin is door het ministerie of DNB geëist dat
ING een beter inzicht in de portefeuille zou verschaffen, bijvoorbeeld door
het inschakelen van een onafhankelijke partij.
Door het ontbreken van procesafspraken rondom de verdere aanpak van
het Alt-A-probleem is in de ogen van de commissie geen sprake geweest
van «schoon schip maken» in de zin van de uitspraken die de minister in
de Kamer deed bij het tot stand komen van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit. De commissie hecht hieraan groot belang, omdat de minister van
Financiën in het Kamerdebat over de kapitaalverstrekkingsfaciliteit sterk
de nadruk heeft gelegd op deze eis van «schoon schip maken».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

25

Door het ontbreken van procesafspraken is de periode na de kapitaalinjectie niet optimaal benut. Naar het oordeel van de commissie heeft dit
geleid tot vertraging bij de onderkenning en aanpak van het probleem
toen dit na de kapitaalverstrekking opnieuw de kop opstak.
1.3.3 Weekend januari 2009: IABF-transactie
Op 26 januari 2009 komen het ministerie van Financiën en ING de
zogenaamde Illiquid Asset Back-up Facility (IABF) overeen. Daarmee
wordt, in ruil voor een vergoeding, 80% van het economisch risico van de
Alt-A-portefeuille overgedragen aan de Staat.
Complexiteit IABF deels onnodig en mogelijk contraproductief
Op 26 januari 2009 tekenden het ministerie van Financiën en ING de
zogenaamde IABF. Als gevolg van de transactie kon ING 80% van de
portefeuille van de balans halen doordat de risico’s op dat gedeelte niet
langer door het bedrijf werden gedragen. Daardoor viel een groot deel
van de negatieve herwaarderingsreserve vrij.
De commissie stelt vast dat de IABF weliswaar kan worden beschouwd als
een inventieve oplossing, maar dat zij ook complex is. Deze complexiteit
heeft mogelijk een negatieve rol gespeeld bij de beoordeling van de
maatregel door de Europese Commissie. Eén van de argumenten voor de
complexe constructie was dat de oplossing daarmee niet zou bijdragen
aan de EMU-schuld. De commissie stelt vast dat de complexe constructie
uiteindelijk niet heeft verhinderd dat de IABF moest worden meegerekend
in de EMU-schuld.
ING en DNB hadden moeten voorzien dat passeren datumgrens
problemen kon opleveren
Dat de Amerikaanse boekhoudregel «other than temporary impairment»
(OTTI) een groot verlies kon veroorzaken kwam in een laat stadium van
het onderhandelingsproces aan het licht, namelijk in de week voorafgaand
aan de deal op 26 januari 2009. Tijdens die onderhandelingen bestond
tussen de partijen overeenstemming over de noodzaak om bij het tot
stand brengen van de eindoplossing te voorkomen dat OTTI in werking
zou treden.
De commissie is van mening dat primair ING en secundair DNB en het
ministerie van Financiën hadden moeten voorzien dat het passeren van de
datumgrens van 1 januari 2009 voor complicaties kon gaan zorgen.
DNB trok streep in het zand
De commissie constateert dat DNB tijdens de onderhandelingen over deze
steunoperatie op hoog niveau een «streep in het zand» heeft getrokken
die vanuit toezichtsoptiek niet verantwoord overschreden kon worden.
Hierdoor was een substantieel hogere vergoeding voor de Nederlandse
Staat niet mogelijk. Hierbij heeft voor DNB zowel de OTTI-regel als een
bredere prudentiële afweging een rol gespeeld. Een substantieel betere
prijs voor de Nederlandse Staat zou in de ogen van DNB de solvabiliteit
van ING in gevaar brengen, en daarmee mogelijk de financiële stabiliteit
in Nederland.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

26

Transactieprijs portefeuille: aansluiting bij analyse Dynamic
Credit terecht
De totale prijs, dus de combinatie van overdrachtsprijs van de portefeuille
en de diverse vergoedingen, die ING voor de IABF-transactie betaalde,
was niet marktconform.
De commissie is echter van mening dat de marktprijs op het moment dat
de deal tot stand kwam geen reëel beeld gaf van de waarde van de
portefeuille. De commissie heeft er begrip voor dat DNB, het ministerie
van Financiën en ING aansluiting zochten bij de analyse van Dynamic
Credit, die gebaseerd was op een schatting van de reële economische
waarde.
Hogere vergoeding IABF was wenselijk geweest
In deze bijzondere omstandigheden was er aanleiding om niet de actuele
marktprijs als basis te nemen voor de waardering van de portefeuille. Een
marktconforme vergoeding moet echter wel het uitgangspunt blijven als
de Staat een marktpartij in een crisissituatie uit de problemen haalt. De
hoogte van de vergoeding die ING voor de IABF betaalt, voldoet hier in de
ogen van de commissie niet aan. Het laten passeren van de datumgrens
van 1 januari 2009 zorgde er naar het oordeel van de commissie echter
voor dat aan een hogere vergoeding aan de Staat risico’s kwamen te
kleven. Hoewel zorgvuldige communicatie dit probleem mogelijk had
kunnen ondervangen, was niet duidelijk hoe in dat geval spaarders,
beleggers en andere marktpartijen zouden hebben gereageerd op een
groot, door OTTI afgedwongen, verlies in december dat boekhoudtechnisch niet in hetzelfde kwartaal gecompenseerd kon worden.
De commissie is daarom van mening dat een oplossing waarbij ING een
hogere vergoeding had betaald wenselijk was geweest, maar heeft er
begrip voor dat op het moment van besluitvorming het risico van
onbeheersbare effecten doorslaggevend is geweest.
Argumenten minister tegen nieuwe kapitaalinjectie niet
consistent
Bij een kapitaalinjectie in de vorm van aandelen, of door CT1 securities
om te zetten in aandelen, verwerft de Staat zeggenschap in de onderneming. De commissie constateert dat de minister van Financiën van
mening was dat de Staat bij een aanvullende kapitaalinjectie in ING een
bedrag zou hebben geïnvesteerd van dezelfde ordegrootte als de
beurswaarde en dat dit niet verantwoord kon worden zonder dat de Staat
de volledige zeggenschap zou verwerven. Dit argument vormde tijdens de
eerste ingreep bij Fortis nog geen beletsel, maar nu was het voor de
minister een overweging om geen nieuwe kapitaalinjectie aan ING te
willen geven. De commissie vindt de redenering van de minister dan ook
niet consistent.
Eerder handelen had betere oplossing mogelijk gemaakt
Indien de oplossing voor de datumgrens van 1 januari 2009 tot stand was
gekomen, waren verschillende oplossingen denkbaar geweest waarbij de
Staat een hogere vergoeding had ontvangen, eventueel in combinatie met
een kapitaalinjectie teneinde de solvabiliteitsratio’s van ING op peil te
houden.
De commissie is van mening dat onder de dwingende omstandigheden
van het moment, en in acht nemend de beperkingen van de OTTI-regels
en prudentiële overwegingen van de toezichthouder, de prijsbepaling van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

27

de IABF uiteindelijk onvermijdbaar was. Voor de commissie staat echter
voorop dat ten aanzien van een oplossing voor de Alt-A-portefeuille
eerder had kunnen en moeten worden gehandeld. Dan was een betere
oplossing mogelijk geweest.
1.3.4 Periode na de IABF-transactie
Begin maart 2009 komt een noodwet gereed waarmee ING zo nodig
genationaliseerd kan worden. De Europese Commissie beoordeelt de ten
behoeve van ING getroffen steunmaatregelen en legt een ingrijpende
herstructurering op.
Uitwerken noodwet nationalisatie was verstandig
Vanaf december 2008 werd, naast een specifieke oplossing voor de
problemen met de Alt-A-portefeuille, gewerkt aan nationalisatie als
noodscenario. De daarvoor ontwikkelde noodwet was nadrukkelijk
bedoeld als laatste optie en werd gezien als een «horrorscenario». Begin
maart 2009 lag deze noodwet klaar om geactiveerd te kunnen worden. De
commissie is van mening dat het uitwerken van een dergelijke noodwet
verstandig is geweest.
Onvoldoende rekening gehouden met opstelling Europese
Commissie; oordeel herstructurering niet mogelijk
Ten overstaan van de commissie is onder andere door vertegenwoordigers van de Staat, DNB en ING betoogd dat de Europese Commissie
ING te zware herstructureringseisen heeft opgelegd. De belangrijkste
eisen van de Europese Commissie zijn het afstoten van ING Direct USA,
alle verzekeringsonderdelen en een Nederlands bankbedrijf. De vereiste
balansreductie is 45%. Daarnaast vereist de Europese Commissie een
aanpassing van enkele onderdelen van de IABF-transactie, waardoor deze
circa 1,3 miljard euro duurder wordt voor ING. Ten overstaan van de
commissie zijn kanttekeningen geplaatst bij de beoordeling door de
Europese Commissie van de IABF-transactie. Voor zover de commissie
heeft kunnen vaststellen heeft de Europese Commissie geen eigen
onafhankelijke waardering van de gehele portefeuille laten maken. Het
Gerecht van de Europese Unie heeft op 2 maart 2012 de beschikking van
de Europese Commissie gedeeltelijk nietig verklaard, maar zich er
inhoudelijk niet over uitgesproken. Dit betekent dat een nieuw besluit zal
moeten worden genomen door de Europese Commissie.
De commissie constateert dat noch het ministerie van Financiën, noch zijn
adviseur DNB voldoende rekening heeft gehouden met de opstelling van
de Europese Commissie. Een illustratie hiervan is de pro-formaaanmelding van de kapitaalinjectie door het ministerie, waarbij ervan uit
werd gegaan dat de kapitaalinjectie geen staatssteun inhield.
De commissie heeft van de Europese Commissie geen onderbouwing
kunnen krijgen van de aan ING opgelegde herstructurering. Wel merkt de
commissie in hoofdstuk 12 van dit rapport op dat, uitgaande van de door
de Europese Commissie berekende omvang van de steun, er aanmerkelijke verschillen zitten in de vereiste balansreductie tussen banken, waarbij
ING een relatief omvangrijke reductie moet uitvoeren.
Door het ontbreken van informatie van de zijde van de Europese
Commissie en omdat de zaak nog in behandeling is, is het voor de
commissie niet mogelijk om een uitspraak te doen over de specifieke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

28

herstructureringsmaatregelen en aanpassing van de IABF-transactie die
de Europese Commissie heeft opgelegd aan ING.
1.3.5 Conclusies gehele casus ING
ING-bestuurders ondernamen te weinig om het probleem op te
lossen
Afgaande op de bestudeerde stukken zijn in de raad van commissarissen
in elk geval in het begin van 2006 zorgen uitgesproken over de groei van
de hypotheekportefeuille. Vanaf het najaar van 2007 werd vooral het
belang van een heldere en duidelijke communicatie over de Alt-Aportefeuille benadrukt, onder meer vanwege de geloofwaardigheid van
ING op dit vlak. In de loop van 2008 namen de zorgen binnen de raad van
commissarissen toe en werden meer vragen gesteld.
Binnen de raad van bestuur van ING is in een vroeg stadium veel
gesproken over de Alt-A-portefeuille. In een later stadium, in oktober en
november 2008, bekeek het bestuur meerdere opties, waaronder het
omboeken en het verkopen van de portefeuille, om de risico’s van de
Alt-A-portefeuille te mitigeren.
De commissie concludeert dat uit de zorgen van de raad van commissarissen geen concrete aanbevelingen tot handelen zijn voortgekomen. Ook
concludeert zij dat de raad van bestuur op eigen initiatief uiteindelijk te
weinig heeft ondernomen om het Alt-A-probleem op te lossen.
Optreden ING-bestuur belemmerde adequate aanpak problemen
ING kwam ten tijde van de crisismaatregelen van de Nederlandse Staat
een aantal keren op een beslissing terug. Het betreft besluiten over het
uitbrengen van een bod op ABN AMRO, over de deelname aan de
garantiefaciliteit en aan de kapitaalverstrekkingsfaciliteit, en over het
gebruikmaken van een wijziging van de boekhoudregels om de
problemen van ING op te lossen.
Hieruit ontstaat bij de commissie het beeld van een weifelende, weinig
daadkrachtige en niet koersvast opererende raad van bestuur van ING. De
commissie is zich bewust van de bijzondere en buitengewone omstandigheden waarin de raad van bestuur moest opereren, maar dit laat onverlet
dat dit optreden naar het oordeel van de commissie een adequate aanpak
van de problemen heeft belemmerd.
De commissie constateert dat rondom de ingreep van de IABF er een
bestuurswisseling heeft plaatsgevonden bij ING Groep. De minister van
Financiën heeft verklaard dat hij van mening is dat met deze wisseling er
meer daadkracht is ontstaan binnen de raad van bestuur van ING. De
commissie sluit zich bij deze observatie aan. Tevens constateert de
commissie dat een verandering van de bestuursstructuur heeft plaatsgevonden bij ING Groep waardoor de positie van de chief risk officer aan
gewicht heeft gewonnen.
Informeren Tweede Kamer onvolledig en deels niet tijdig
De commissie constateert dat de Kamer bij de kapitaalverstrekking aan
ING slechts is geïnformeerd over de uiteindelijk getekende overeenkomst
en niet over de uitvoerige discussie met DNB (en ING) over een mogelijke
specifieke oplossing voor de Alt-A-portefeuille. De afweging van de
alternatieven en de onderbouwing van de gemaakte keuze is niet met de
Kamer gedeeld. De commissie constateert dat de minister van Financiën

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

29

het uitgangspunt heeft gehanteerd om geen risico’s over te nemen van
instellingen maar dat de minister hierover niet expliciet heeft gecommuniceerd met de Kamer.
De commissie constateert ook dat geen terugkoppeling aan de Kamer
heeft plaatsgevonden over het feit dat ING na de kapitaalverstrekking
geen gebruik heeft gemaakt van de wijziging van de boekhoudregels.
De commissie constateert verder dat op 4 december 2008 de problemen
met de Alt-A-portefeuille weer door DNB bij de minister van Financiën op
tafel worden gelegd. In de ogen van de commissie is vanaf dat moment
voor de minister duidelijk dat er wel degelijk «lijken uit de kast zijn
gevallen» bij ING. De commissie constateert ook dat in de loop van
december 2008 binnen het ministerie – in samenwerking met DNB, ING en
verschillende externe adviseurs – wordt gewerkt aan een specifieke
oplossing voor de Alt-A-portefeuille van ING. Tot aan het moment van de
conference call op zondagavond laat, dus na het gereedkomen van de
IABF-deal op 26 januari 2009, is de Kamer daarover op geen enkel
moment (vertrouwelijk) geïnformeerd.
Mede in ogenschouw nemend dat de Kamer de wens had om zo nodig in
vertrouwelijkheid vooraf te worden geïnformeerd over crisismaatregelen
en gezien de grote financiële consequenties die met de IABF-maatregel
gepaard zijn gegaan, is de commissie van mening dat de Kamer onvoldoende en niet adequaat is geïnformeerd over het feit dat een tweede
ingreep bij ING noodzakelijk was. De commissie is van mening dat de
minister van Financiën voorafgaand aan de IABF-transactie voldoende tijd
heeft gehad om de Tweede Kamer hierover eerder op vertrouwelijke basis
te informeren.
Alles afwegende oordeelt de commissie dat de informatievoorziening aan
de Tweede Kamer over de steunverlening aan ING op meerdere
momenten onvolledig en niet tijdig is geweest. De commissie vindt dat de
minister van Financiën onzorgvuldig is omgegaan met zijn actieve
informatieplicht.
Parlementair voorbehoud nuttig mits tijdig gedeeld
De minister van Financiën heeft een parlementair voorbehoud
opgenomen in de overeenkomst met ING. De commissie constateert dat
er niet voor gekozen is om dit tijdens de conference call met de financieel
woordvoerders van de Kamer expliciet te vermelden. Mede als gevolg
hiervan had de Kamer geen mogelijkheid meer om invloed uit te oefenen
op een transactie die een substantieel verlies voor de Staat met zich mee
kon brengen.
In de ogen van de commissie zou een parlementair voorbehoud een goed
instrument kunnen zijn, mits dit met de Kamer wordt gedeeld op een
moment dat het nog reëel is dat de transactie kan worden aangepast.
Rol van DNB in steunverleningstraject behoeft verduidelijking
Het ministerie van Financiën meent dat DNB in de aanloop naar de
tweede steunverlening zich te veel opstelt als belangenbehartiger van
ING. Tegelijkertijd vindt DNB dat het ministerie in deze moeilijke omstandigheden te weinig oog heeft voor de financiële stabiliteit en de solvabiliteit van ING. Hoewel spanningen tussen actoren bij onderhandelingen in
crisistijd inherent aanwezig zijn, concludeert de commissie hieruit dat de
positie van DNB hier kennelijk verduidelijking behoeft.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

30

Naar de mening van de commissie is de primaire taak van DNB in een
dergelijk traject die van prudentieel toezichthouder. Daarnaast is hem een
belangrijke rol toebedeeld als adviseur van en informatieverstrekker aan
de minister van Financiën. Hieruit volgt dat DNB de verantwoordelijkheid
heeft om aan de rem te trekken wanneer onderhandelingen de verkeerde
kant op gaan. De commissie constateert dat DNB in de onderhandelingen
op wisselende momenten de nadruk heeft gelegd op de ene dan weer de
andere rol.
Opstelling Financiën over besmette activa stond oplossing te lang
in de weg
Bij de aanpak van de problemen van ING was voor het ministerie van
Financiën de wens om de kosten voor de belastingbetaler te beperken
vrijwel steeds doorslaggevend.
De commissie vindt dit een logische opstelling, maar constateert dat de
vertaling daarvan in een voorkeur voor, of afwijzing van specifieke
oplossingen soms dogmatische trekken kreeg. Dit betreft dan vooral het
uitgangspunt om geen besmette activa over te nemen.
De commissie is van oordeel dat een totaaloplossing voor ING in de loop
van het najaar van 2008 mogelijk en wenselijk was geweest. De minister
van Financiën ging tegen adviezen van DNB en signalen uit de markt in
door het afwijzen van een rechtstreekse oplossing voor de Alt-Aportefeuille. Uiteindelijk heeft deze opstelling van de minister en zijn
ambtelijke top geleid tot een zowel voor de Staat als voor ING suboptimale oplossing, met verregaande consequenties voor ING en hogere
risico’s voor de belastingbetaler dan nodig waren.
1.4 Depositogarantiestelsel
Op 7 oktober 2008 besluiten de Europese ministers van Financiën tot een
verhoging van de dekking van het depositogarantiestelsel naar ten minste
50 000 euro. Voordien gold op grond van Europese regelgeving een
dekking van ten minste 20 000 euro. Nederland besluit op dezelfde datum
tot een verhoging van de dekking naar 100 000 euro. Voordien gold in
Nederland een dekking van 40 000 euro met een eigen risico van 10% over
de tweede 20 000 euro.
Europese dynamiek aanleiding voor de aanpassing
De aanleiding voor het besluit om de dekking van het Nederlandse
depositogarantiestelsel te verhogen wordt gevormd door een dynamiek in
verschillende Europese lidstaten van steeds hogere garanties op
spaartegoeden. Deze dynamiek is in een stroomversnelling gekomen met
het besluit van Ierland om een volledige garantie af te geven op de
schulden en deposito’s van de zes grootste Ierse banken. De Franse en
Duitse regeringen doen de politieke toezegging dat spaartegoeden in die
landen volledig gegarandeerd zijn. Daarmee ontstaat een ongelijk
speelveld in Europa, met verschuivingen van deposito’s tussen lidstaten
en binnen lidstaten tussen binnenlandse en buitenlandse banken tot
gevolg.
Besluit tot verhoging van Nederlands depositogarantiestelsel
verstandig
Het besluit van de minister van Financiën om dekking van de depositogarantie te verhogen vindt plaats in een context waarbij een grote mate van
onrust wordt gepercipieerd bij spaarders in Nederland.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

31

De commissie heeft geconstateerd dat de beweeglijkheid van spaartegoeden in Nederland in het najaar van 2008 inderdaad hoog was. Bij
Fortis – waar in september 2008 sprake was van een zeer sterke uitstroom
van liquiditeiten – maar ook bij andere Nederlandse instellingen halen
mensen hun spaargelden weg. Er blijkt een piek in de verplaatsing van
spaargeld in oktober 2008. Dit duidt op een toegenomen beweeglijkheid
van spaartegoeden binnen Nederland, een ontwikkeling die in potentie
een bedreiging kon vormen voor de financiële stabiliteit.
De Europese dynamiek gecombineerd met de onrust op de Nederlandse
spaarmarkt maken naar het oordeel van de commissie dat ook voor
Nederland een verhoging van de dekking van het depositogarantiestelsel
een verstandige maatregel was.
Proportionaliteit: begrip voor verhoging naar 100 000 euro
In Europees verband is gekozen voor een verhoging van de dekking naar
ten minste 50 000 euro als een handreiking aan de nieuwe lidstaten die
een verdere verhoging niet konden financieren. Niettemin volgt uit het
besluit van de gezamenlijke ministers van Financiën dat Nederland ervoor
had kunnen kiezen de dekking slechts te verhogen naar 50 000 euro. De
minister van Financiën heeft ervoor gekozen de dekking verder te
verhogen naar 100 000 euro.
Onder normale omstandigheden acht de commissie een dekking van
100 000 euro een te hoog bedrag. De commissie begrijpt dat in «crisistijd»
de afweging tussen moreel risico en het bieden van vertrouwen aan
spaarders anders uitvalt dan in «vredestijd». De commissie heeft om die
reden begrip voor de keuze de verhoging niet te beperken tot een bedrag
van 50 000 euro. Daarbij komt dat de problemen van het ongelijke
speelveld in Europa met een beperkte verhoging niet zouden zijn
opgelost.
De commissie tekent daarbij aan dat het besluit in oktober 2008 om de
dekking van het depositogarantiestelsel te verhogen naar 100 000 euro
een precedent heeft geschapen en daarmee een schaduw vooruitwerpt.
Dit is een gegeven dat bij besluitvorming en communicatie over een
aanpassing van de dekking in overweging zal moeten worden genomen.
Aanbeveling 1: verlaag dekking depositogarantiestelsel en
verbeter communicatie over garantie
De commissie beveelt aan, in navolging van de Tcofs, om het huidige
garantiebedrag van het Nederlandse depositogarantiestelsel in Europees
verband omlaag te brengen naar circa 50 000 euro. Het voorstel van de
Europese Commissie van juli 2010 tot aanpassing van de richtlijn
depositogarantiestelsels zou daarvoor een handvat kunnen bieden. De
commissie beveelt voorts aan door middel van betere communicatie en
voorlichting de kennis van consumenten over het depositogarantiestelsel
te vergroten.
1.5 Icesave
In oktober 2008 komt de IJslandse bank Landsbanki in acute problemen.
Landsbanki is via een bijkantoor in Nederland actief met het merk Icesave.
Spaartegoeden bij Icesave worden tot 20 887 euro gegarandeerd door het
IJslandse garantiestelsel; daarboven geldt de Nederlandse depositogarantie. Als blijkt dat het IJslandse garantiestelsel de garanties niet
onmiddellijk zal nakomen, garandeert de minister van Financiën op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

32

9 oktober 2008 spaarders bij Icesave dat zij «linksom of rechtsom» hun
spaargeld tot 100 000 euro zullen terugkrijgen.
Op zaterdag 11 oktober 2008 sluiten Nederland, het IJslandse DGS en de
IJslandse Staat een Memorandum of Understanding. Daarin wordt een
regeling getroffen voor de Nederlandse spaartegoeden bij Icesave die
onder het IJslandse DGS vallen. Nederland zal de uitkering van die
tegoeden voorfinancieren.
Kritische kanttekeningen bij besluitvorming toetreding Landsbanki tot Nederlands DGS
De commissie plaatst vraagtekens bij het besluitvormingproces binnen
DNB in het kader van de aanvullende toetreding van Landsbanki tot het
Nederlandse depositogarantiestelsel. De commissie constateert dat het
besluit om de topping-up te verlenen niet tijdig op het hoogste niveau
binnen DNB aan de orde is gesteld. Daardoor zijn twijfels over de
wenselijkheid van het verlenen van de topping-up te laat gekomen om het
besluit te beïnvloeden. De commissie acht dit onbegrijpelijk.
Mogelijke consequenties van faillissement onvoldoende in kaart
gebracht
De commissie stelt vast dat DNB de beperkingen die inherent waren aan
het IJslandse depositogarantiestelsel heeft onderkend, zij het pas na de
aanvaarding van de aanvullende toetreding van Landsbanki tot het
Nederlandse depositogarantiestelsel.
Landsbanki was voor IJsland systeemrelevant, wat betekent dat een
probleem bij Landsbanki vrijwel zeker tot een systeemcrisis in IJsland zou
leiden. Het depositogarantiestelsel was slechts zeer beperkt vooraf gevuld
en een ex-post-omslag bij de overige banken was, in die omvang en als
gevolg van een probleem bij een systeembank geen reële mogelijkheid.
Gelet op de omvang van de IJslandse economie en de verhouding tot de
gegarandeerde deposito’s, kon ook niet worden gerekend op de IJslandse
Staat als onmiddellijke achtervang voor het IJslandse garantiestelsel. De
commissie meent dat uit deze beperkingen volgt dat het tijdig en volledig
nakomen van de verplichtingen door het garantiestelsel, al dan niet met
hulp van de IJslandse Staat, niet waarschijnlijk was.
De commissie is van oordeel dat de risico’s bij Landsbanki en de
beperkingen van het IJslandse depositogarantiestelsel voor DNB
aanleiding hadden moeten vormen om ook ten aanzien van de IJslandse
depositogarantie nadere actie te overwegen.
Het had naar het oordeel van de commissie in ieder geval in de rede
gelegen de mogelijke consequenties van een faillissement van Landsbanki
in beeld te brengen. Hiermee is niet gezegd dat DNB de concrete val van
Landsbanki had moeten voorzien. Het behoort tot de taak van de
toezichthouder om rekening te houden met een «zwart scenario», zeker
wanneer een dergelijk scenario niet denkbeeldig is. De commissie meent
daarbij dat dit laatste eveneens geldt voor het ministerie van Financiën.
Noodzaak om spaartegoeden te garanderen staat niet vast
De commissie stelt voorop dat de spaartegoeden bij Icesave tot 20 887
euro waren gedekt door het IJslandse garantiestelsel. Het feit dat diende
te worden overwogen in hoeverre de Nederlandse Staat de helpende
hand moest reiken, is een direct gevolg van het in gebreke blijven van
IJsland. De commissie acht de handelwijze van IJsland kwalijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

33

De minister van Financiën heeft met het besluit de tegoeden van
spaarders te garanderen willen voorkomen dat het faillissement van
Icesave het vertrouwen van spaarders zodanig zou aantasten dat de
stabiliteit van andere banken in gevaar kwam. Voor de commissie staat de
noodzaak om de tegoeden van spaarders bij Icesave te garanderen om de
stabiliteit van het financieel systeem te kunnen waarborgen niet vast. De
kenmerken van Landsbanki/Icesave – buitenlandse instelling, kleine
operatie – maken dat een besmetting van problemen bij Icesave naar
Nederlandse financiële instellingen, ook onder de omstandigheden in
oktober 2008, geen vaststaand gegeven was.
Niettemin begrip voor besluit garantie spaartegoeden om onrust
tegen te gaan
De commissie onderkent dat, hoewel Icesave geen systeemrelevante
instelling kan worden genoemd, afzien van tegemoetkoming meer onrust
zou hebben veroorzaakt. De commissie heeft om die reden wel begrip
voor de wens van de minister van Financiën een vertrouwenwekkend
signaal te willen afgeven. Daar komt bij dat de commissie het denkbaar
acht dat een tegemoetkoming aan de spaarders bij Icesave, gelet op de
maatschappelijke onrust, daadwerkelijk politiek onvermijdelijk zou
worden.
Proportionaliteit: besluit tot toepassing verhoogde dekking van
100 000 euro terecht
Op 7 oktober 2008 was door de minister van Financiën besloten de
dekking van het Nederlandse depositogarantiestelsel te gaan verhogen
naar 100 000 euro. De minister had ertoe kunnen besluiten die verhoging
niet van toepassing te verklaren op spaarders bij Icesave. De commissie
meent echter dat de minister daartoe terecht niet heeft besloten en ook op
spaarders bij Icesave de verhoogde dekking van 100 000 euro heeft
toegepast. Dit sluit aan bij hetgeen de commissie als algemeen gevoel
van rechtvaardigheid typeert: andere spaarders zouden hun tegoeden tot
een hoger bedrag gegarandeerd zien, terwijl diegenen die daadwerkelijk
een beroep op deze garanties willen doen daarvan zouden worden
uitgesloten.
Proportionaliteit: 100 000 plus spaarders terecht niet gecompenseerd
Tot 7 oktober 2008 waren spaartegoeden van Nederlandse spaarders
gegarandeerd tot ten hoogste 40 000 euro, na die datum was de garantie
ten hoogste 100 000 euro. Voor spaarders bij Icesave was duidelijk, of had
duidelijk behoren te zijn, dat hun spaartegoeden maar tot een beperkt
bedrag waren gegarandeerd.
De commissie heeft reeds geconcludeerd dat de minister terecht heeft
besloten de verhoogde dekking van 100 000 euro op spaarders bij Icesave
toe te passen. Een schadevergoeding aan spaarders bij Icesave boven de
100 000 euro zou de dekking van het depositogarantiestelsel te boven zijn
gegaan en was meer dan waarop spaarders konden rekenen. De
commissie ziet geen aanleiding voor een volledige compensatie van
spaarders bij Icesave.
Garantie was verantwoord risico
Er was ten tijde van het besluit van 9 oktober 2008 om een, zij het
voorwaardelijke, garantie te geven voor de tegoeden van Icesavespaarders nog geen overeenstemming met de IJslandse autoriteiten. Het
was naar het oordeel van de commissie ook niet waarschijnlijk dat het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

34

IJslandse depositogarantiestelsel op korte termijn tot uitkering zou
(kunnen) overgaan.
De commissie constateert dat de minister van Financiën daarmee een
risico heeft genomen. Dat risico is onderkend maar is afgewogen tegen de
noodzaak om een signaal af te geven aan spaarders in Nederland. De
commissie acht de conclusie gerechtvaardigd dat de minister zijn
beslissing zorgvuldig heeft voorbereid alvorens spaarders toe te zeggen
dat zij «linksom of rechtsom» hun tegoeden zouden terugkrijgen.
Daarmee heeft de minister naar het oordeel van de commissie een
verantwoord risico genomen.
Twijfel over opstelling IJsland
De commissie plaatst kanttekeningen bij de opstelling van de IJslandse
autoriteiten in het vervolgtraject op het op 11 oktober 2008 afgesloten
Memorandum of Understanding. Hoewel een Memorandum of Understanding formeel de partijen niet bindt, roept de afwijzing van elke
verplichting in de periode daarna bij de commissie twijfel op over de
goede trouw van IJsland.
Aanbeveling 2: maak kwaliteit van banken inzichtelijk
De commissie acht het onwenselijk dat «kleine» spaarders risico lopen
met hun spaargeld. Tegelijkertijd meent de commissie dat boven een
bepaalde grens van spaarders verwacht mag worden dat zij enige mate
van onderzoek doen voordat zij de keuze maken aan welke bank zij hun
spaargeld toevertrouwen. De commissie meent in het licht van de casus
Icesave dat de kwaliteit van banken voor spaarders, meer dan nu,
inzichtelijk gemaakt moet worden. De commissie refereert in dat verband
aan de aanbeveling «Meer transparantie uitvoering toezicht» uit het
onderzoek van de Tcofs. De Tcofs beval als onderdeel daarvan aan dat de
toezichthouder overgaat tot het periodiek publiceren van solvabiliteitsinformatie. De commissie heeft geconstateerd dat op dat onderdeel
vooralsnog geen reactie is gekomen. Zij meent echter dat aan deze
aanbeveling onverwijld uitvoering zou moeten worden gegeven.
1.6 Kapitaalverstrekkingsfaciliteit
De kapitaalverstrekkingsfaciliteit is op donderdag 9 oktober 2008
gepresenteerd door de Nederlandse autoriteiten. De overheid committeerde zich tot het verstrekken van kapitaal aan banken en verzekeraars
die als gevolg van de financiële crisis niet in de gelegenheid waren om te
voldoen aan de kapitaaleisen die DNB noodzakelijk achtte. De maatregel
was onderdeel van een pakket aan maatregelen, gericht op liquiditeitsverstrekking als kapitaalversterking, met als doel de stabiliteit van en het
vertrouwen in het Nederlandse financiële stelsel te waarborgen en de
financiële ondernemingen die hiervan deel uitmaakten, te beschermen.
Na de aankondiging van de faciliteit was ING op 19 oktober 2008 de eerste
instelling die een kapitaalinjectie kreeg ter grootte van 10 miljard euro. Op
28 oktober 2008 volgde AEGON met een injectie van 3 miljard euro en op
13 november 2008 werd bekend dat SNS REAAL een kapitaalinjectie
ontving van 750 miljoen euro. Deze instelling kreeg ook nog 500 miljoen
euro kapitaal via haar meerderheidsaandeelhouder Stichting Beheer SNS
REAAL. Door AEGON is het volledige bedrag terugbetaald. Met ingang
van 2012 moet ING nog 3 miljard euro terugbetalen, SNS REAAL nog
565 miljoen euro.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

35

Kapitaalverstrekkingsfaciliteit was noodzakelijk
De Nederlandse autoriteiten presenteren op 9 oktober 2008 de kapitaalverstrekkingsfaciliteit.
De commissie constateert dat in de loop van 2008 de druk op het eigen
vermogen van financiële instellingen steeds verder opliep als gevolg van
ontwikkelingen en onzekerheden op de financiële markten, zoals de
toename van de her- en afwaarderingen, terwijl financiële markten juist
meer en kwalitatief betere kapitaalbuffers eisten.
De commissie is van oordeel dat de kapitaalverstrekkingsfaciliteit
noodzakelijk is geweest, ten eerste vanwege het signaal dat de overheid
ermee heeft afgegeven. De overheid heeft met de presentatie van de
faciliteit, als onderdeel van een pakket maatregelen, het benodigde
signaal afgegeven dat zij actie onderneemt om de stabiliteit van en het
vertrouwen in het Nederlandse financiële stelsel te waarborgen. Ten
tweede was de faciliteit noodzakelijk omdat instellingen daadwerkelijk
kapitaal nodig hadden. De faciliteit heeft ervoor gezorgd dat instellingen,
indien nodig, bij de Staat terecht konden.
De commissie concludeert dat de faciliteit alsook het gebruik ervan heeft
bijgedragen aan de beoogde doelstelling om de stabiliteit van, en het
vertrouwen in het Nederlandse financiële stelsel te waarborgen en de
financiële instellingen die hiervan deel uitmaakten te beschermen.
Kapitaalverstrekkingsfaciliteit was proportioneel
De faciliteit zoals gepresenteerd door de autoriteiten heeft veel ruimte
gelaten voor maatwerk. Iedere vraag van een financiële instelling om een
kapitaalinjectie zou apart worden beoordeeld en de vormgeving kon in
principe per injectie worden bepaald.
De commissie stelt vast dat bij de presentatie bewust rekening is
gehouden met mogelijk veranderende omstandigheden. Daarnaast stelde
de minister van Financiën direct een ruim bedrag van 20 miljard euro
beschikbaar, maar werd er geen plafond verbonden aan de faciliteit. Dit
had als doel twijfels in de markt te voorkomen of het bedrag wel
voldoende zou zijn. Ook werd de doelgroep breed geformuleerd: zowel
banken als verzekeraars konden een beroep doen op de faciliteit en er
werd geen onderscheid gemaakt naar de mate van systeemrelevantie.
De commissie is van oordeel dat de faciliteit proportioneel is geweest. Ten
eerste heeft de gekozen opzet van de regeling bijgedragen aan het
vertrouwensignaal dat de overheid wilde afgeven. Ten tweede heeft de
Staat alle ruimte gehad om per casus een beslissing te nemen over de
toegang tot de faciliteit en de voorwaarden (zoals uitgifteprijs en coupon)
die werden verbonden aan de herkapitalisatie.
Voorbereiding van DNB en ministerie van Financiën op solvabiliteitsproblemen onvoldoende
De commissie constateert dat het ministerie en DNB zich te laat hebben
gerealiseerd dat het voldoen aan prudentiële normen niet genoeg was in
tijden van crisis. Zij hadden te weinig oog voor de mogelijke consequenties van de beperkte kapitalisatie van het financiële systeem. Het is
een gemiste kans voor zowel DNB als het ministerie van Financiën dat er
niet in samenspraak mogelijke scenario’s en instrumenten opgesteld zijn
gericht op solvabiliteitsproblemen bij instellingen en een systeemcrisis.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

36

De commissie is van oordeel dat de noodzaak voor een kapitaalverstrekkingsfaciliteit minder groot was geweest, wanneer zowel de toezichthouder als de financiële instellingen een betere en tijdige inschatting had
gemaakt van de risico’s in relatie tot de lage kapitaalbuffers en daar ook
acties op had genomen. Zo had DNB bij instellingen kunnen aandringen
op het aanhouden van hogere kapitaalbuffers en in het uiterste geval
daartoe een aanwijzing kunnen geven.
Kapitaalverstrekking in ruil voor core tier 1 securities was een
begrijpelijke keuze
Bij de presentatie van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit is de exacte
invulling van de voorwaarden waaronder herkapitalisatie zou plaatsvinden nog opengelaten. De Staat heeft zichzelf de benodigde ruimte
gegeven om zijn eigen positie tijdens de onderhandelingen met de
instellingen te kunnen bepalen. Na de eerste injectie (ING) stond de
uitwerking van de faciliteit in grote lijnen vast. Door de minister van
Financiën is het idee van maatwerk bieden daarmee verlaten.
De commissie constateert dat de overheid alle kapitaalinjecties heeft
gedaan in de vorm van core tier 1 (CT1) securities. De securities droegen
bij aan de benodigde versterking van het kernkapitaal van de instelling.
Ook had zowel de Staat als de instelling de mogelijkheid om de gewenste
voorwaarden aan de securities te verbinden, onder meer over de
couponrente en terugbetalingpremie. Hierdoor is de Staat minder
afhankelijk van de koersontwikkeling van de instellingen dan wanneer de
Staat aandelen had verworven. Aan de CT1 securities was geen zeggenschap verbonden. De Staat heeft wel een vorm van zeggenschap
bedongen via de voordracht van twee commissarissen. De commissie
stelt vast dat hiermee niet per definitie minder zeggenschap is verkregen
dan bij het verwerven van aandelen. Zeggenschap via aandelen is immers
mede afhankelijk van de wijze waarop die zeggenschap wordt ingevuld
door de aandeelhouder.
De commissie is van oordeel dat met de keuze voor CT1 securities een
beter alternatief is bedacht dan een constructie met aandelen. De
commissie is van oordeel dat vanuit het oogpunt van efficiency, eenduidigheid en rechtsgelijkheid de keuze voor één methode van herkapitalisatie goed te verdedigen is. Wel had dit volgens de commissie nadrukkelijk aan de Kamer en de instellingen gemeld moeten worden.
Internationaal geen sprake van burden sharing
Veel van de problemen bij de Nederlandse instellingen vonden hun
oorzaak in activiteiten buiten Nederland. De rekening van deze problemen
is echter in Nederland terecht gekomen. Zowel binnen als buiten de
Europese Unie is er tussen overheden geen afspraak gemaakt over
burden sharing. Wel is er binnen de Europese Unie gewerkt aan het
behoud van een gelijk speelveld.
De commissie constateert dat mede door de inzet van het ministerie van
Financiën op Europese coördinatie er zo veel als mogelijk een gelijk
speelveld is gecreëerd voor financiële instellingen in Europa. Alle lidstaten
zijn het eens geworden over een aanpak waar herkapitalisatie onderdeel
van kon zijn. De Europese Commissie heeft vervolgens nadere mededelingen uitgebracht waarin werd vermeld hoe zij deze steun zou toetsen. De
Nederlandse overheid heeft zich, mede als gevolg van deze Europese
richtlijnen, bereid getoond tot het verstrekken van kapitaal aan dochterondernemingen met zetel in Nederland van buitenlandse financiële

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

37

ondernemingen of groepen. Dit heeft in de praktijk niet plaatsgevonden.
Ook buiten de Europese Unie zijn geen afspraken gemaakt over burden
sharing. De commissie stelt vast dat ING en AEGON niet in aanmerking
kwamen voor het hulpprogramma in de Verenigde Staten (het zogeheten
TARP).
De commissie is van oordeel dat met de inzet op Europese coördinatie
een vorm van gelijkheid van en zekerheid aan financiële instellingen in de
Europese Unie tot stand is gekomen. De commissie stelt wel vast dat
daarmee nog geen sprake was van burden sharing binnen Europa.
Nederland initieerde na de val van Lehman Brothers succesvol
een gecoördineerde Europese aanpak
Door de nadruk die de minister van Financiën heeft gelegd op de
noodzaak tot herkapitalisatie is een beleidslijn ingezet die nuttig en
noodzakelijk is gebleken. Mede in reactie op plannen in de Verenigde
Staten (aanzet TARP) ontstond binnen het ministerie van Financiën het
besef dat een gecoördineerde Europese aanpak en Europees antwoord
nodig was.
De commissie stelt vast dat de wijze waarop ambtenaren van het
ministerie van Financiën en het ministerie van Algemene Zaken hebben
samengewerkt, evenals de samenwerking tussen de minister van
Financiën en de minister-president bij de benadering van de Europese
regeringsleiders en in het bijzonder de Franse president Sarkozy (destijds
voorzitter Europese Raad), heeft bijgedragen aan een succesvolle
Europese coördinatie.
De commissie is daarom van oordeel dat dit initiatief een positieve
bijdrage heeft gehad op het komen tot een gecoördineerde Europese
aanpak.
Vormgeving en presentatie van de faciliteit voortvarend
aangepakt, maar regiegroep niet geïnformeerd door de minister
van Financiën
De Europese coördinatie heeft ervoor gezorgd dat de Nederlandse
overheid op 9 oktober, nog voor de Europese top op 12 oktober maar
zonder consultatie van de Kamer, een faciliteit heeft gepresenteerd die
grotendeels zou overeenkomen met soortgelijke initiatieven in andere
landen.
De commissie stelt vast dat het ministerie van Financiën en DNB
noodzaak zagen voor een snelle publicatie vanwege enerzijds de al
verschenen Britse plannen en anderzijds de door ING en AEGON geuite
behoefte aan mogelijke steun. De minister van Financiën heeft wel de
beleidslijn betreffende herkapitalisatie, maar niet de kapitaalverstrekkingsfaciliteit zelf, afgestemd met de regiegroep Financiële Stabiliteit/Financiële
Markten. Ook heeft de minister zijn collega’s in de ministerraad niet nader
geïnformeerd.
De commissie is van oordeel dat de vormgeving en presentatie van de
faciliteit zeer voortvarend zijn aangepakt, maar dat in ieder geval, gezien
zijn functie, de regiegroep nader geïnformeerd had moeten worden over
de invulling van de maatregelen die de minister van Financiën heeft
gepresenteerd op 9 oktober 2008.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

38

Kamer had eerder geconsulteerd moeten worden, maar heeft
ruimte voor eventuele aanpassingen niet ten volle benut
De Kamer is pas op 10 oktober 2008, nadat zij daarom zelf heeft verzocht,
geïnformeerd na presentatie van de faciliteit aan de pers op 9 oktober
2008. De ruimte voor de Kamer om eventueel gewenste aanpassingen in
de opzet van de regeling door te voeren was beperkt. De ruimte die er wel
was, is door de Kamer niet ten volle benut.
De commissie heeft begrip voor de wens van het kabinet en DNB om de
faciliteit snel te willen presenteren, maar meent dat dit pas na consultatie
van de Kamer had gemoeten. Er was ruimte voor enige vorm van overleg
met de Kamer. De minister van Financiën had de Kamer moeten wijzen op
het feit dat er een voornemen was om met een faciliteit te komen. Hiertoe
had de minister van Financiën gelegenheid tijdens het debat over Fortis
op 8 oktober met de Kamer. De commissie stelt vast dat de minister toen
slechts heeft gewezen op de conclusies van de Ecofin-Raad van 7 oktober,
waarin het element van herkapitalisatie, waar Nederland voorstander van
was, als een mogelijke vorm van steun werd geopperd.
De commissie is van oordeel dat de Kamer te weinig betrokken is
voorafgaand aan de aankondiging van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit.
De Kamer heeft beperkt invulling gegeven aan de mogelijkheid om de
vormgeving en invulling van de maatregel bij te sturen. De Kamer geeft
de minister van Financiën de ruimte om binnen een zeer ruim kader
uitgaven te doen tot 20 miljard euro, welke niet zijn opgenomen in de
begroting en waarover evenmin overleg heeft plaatsgevonden met de
Kamer.
Bij herkapitalisatie is verzuimd afspraken te maken over aanpak
van de oorzaken van de problemen op de balans
Bij de uitvoering van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit constateert de
commissie dat de minister van Financiën het uitgangspunt heeft gehanteerd om risico’s niet over te nemen van instellingen. De focus lag op het
versterken van het eigen vermogen (passiva) en niet op het overnemen
van besmette bezittingen (activa). Ondersteuning via een versterking van
de kapitaalsbasis zou volgens de minister in vergelijking minder middelen
vergen. Omdat de bankbalansen en portefeuilles activa van sommige
banken een enorme omvang hadden, zou het aanpakken van besmette
activa een grote inzet van middelen vragen.
De commissie onderschrijft dat de benadering van herkapitalisatie in
potentie de omvang van de benodigde steun kan beperken. Wel is zij van
oordeel dat herkapitalisatie in combinatie met het, al dan niet door de
Staat, overnemen of apart zetten van besmette activa kan bijdragen aan
het vergroten van de effectiviteit van de steun.
Bij de keuze voor herkapitalisaties is verzuimd om de voorwaarde van
«schoon schip maken» in de praktijk toe te passen. Deze voorwaarde was
zowel door de minister van Financiën als door DNB aangekondigd. Bij
geen van de onderzochte injecties zijn in enige vorm afspraken gemaakt
met de instelling om, ook niet op termijn, «schoon schip» te maken.
Hierdoor kon het mogelijk zijn dat een kernprobleem van de instelling niet
werd opgelost. De commissie stelt vast dat dit in ieder geval bij ING het
geval is geweest. Uit de voorwaarden die de Europese Commissie heeft
verbonden aan haar goedkeuring van de verleende steun blijkt dat
dergelijke voorwaarden over het maken van schoon schip wel degelijk te
stellen waren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

39

De commissie is van oordeel dat door het niet toepassen van de
voorwaarde om in samenhang met de kapitaalinjectie schoon schip te
maken de lasten en risico’s voor de overheid onnodig toenamen.
Verschillende uitgangspunten voor aanpak van problemen bij
minister van Financiën en president DNB
De minister van Financiën en de president van DNB hebben gezamenlijk
op 9 oktober 2008 een pakket maatregelen gepresenteerd met als doel de
stabiliteit van en vertrouwen in het Nederlandse financiële stelsel te
waarborgen.
De commissie constateert dat in eerste instantie de samenwerking tussen
beide partijen stroef is verlopen. De minister van Financiën wenste een
oplossing via herkapitalisatie, terwijl de president van DNB ook een
overname van besmette activa voorstelde. De minister bleef bezwaren
houden tegen een aanpak waarbij besmette activa en daarmee de risico’s
van instellingen door de Staat werden overgenomen. In de presentatie
van de plannen op 9 oktober 2008 werd herkapitalisatie als oplossing
voorop gesteld.
Hoewel een bijdrage van de Staat aan een oplossing voor besmette activa
niet wordt uitgesloten, constateert de commissie, onder verwijzing naar
de casus ING, dat een dergelijke oplossing in de praktijk zo lang mogelijk
is uitgesteld.
Minister van Financiën geeft DNB geen eenduidige rol bij het
bepalen van het benodigde kapitaal
Door de minister van Financiën is bij de presentatie van de maatregel
gecommuniceerd dat kapitaal werd verstrekt tot de niveaus die de
toezichthouder nodig achtte. DNB is voor de minister van Financiën een
adviseur bij het bepalen van de hoogte van de benodigde steun, volgens
de minister zelfs de belangrijkste adviseur.
De commissie stelt echter vast dat het advies van DNB over de hoogte van
de benodigde steun niet altijd is gevolgd. In bijvoorbeeld de casus
AEGON had DNB een hogere kapitalisatie gewenst. De minister van
Financiën heeft zich in de praktijk mede laten adviseren door een derde
partij en heeft uiteindelijk niet enkel het advies van DNB gevolgd.
De commissie is van oordeel dat die keuze begrijpelijk is. De minister van
Financiën heeft, mede met het oog op de belangen van de belastingbetaler, een eigenstandige keuze gemaakt over de uiteindelijke hoogte van
de kapitaalverstrekking. De commissie concludeert op basis van de drie
kapitaalinjecties dat het bepalen van de benodigde omvang van de
injecties en de rolverdeling tussen het ministerie van Financiën en DNB
aan duidelijkheid te wensen overliet.
Injectie in AEGON: adequate maatregel maar totstandkoming
rommelig
Op 28 oktober 2008 kwamen de Staat en AEGON een kapitaalinjectie van
3 miljard euro overeen, inclusief de optie voor AEGON om 1 miljard euro
onder voor het bedrijf gunstiger voorwaarden terug te betalen.
De commissie stelt vast dat de kapitaalinjectie in AEGON past binnen de
voorwaarden en doelstelling van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit. In
eerste instantie is de urgentie en noodzaak van eventuele steun aan
AEGON niet duidelijk voor het ministerie van Financiën en DNB. Voor het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

40

ministerie en DNB is het verzoek van AEGON om steun op dat moment
zelfs enigszins verrassend. Het ministerie heeft een inspanning moeten
plegen om de noodzaak van de kapitaalinjectie vast te stellen en de
proportionaliteit te bepalen. Het beeld bij de commissie is dat niet alleen
het ministerie, maar ook de toezichthouder, meer dan zij wenselijk achtten
moesten varen op de gegevens zoals verstrekt door AEGON zelf. De
commissie stelt tevens vast dat DNB niet beschikte over de door haar
achteraf gewenste «film» over de financiële positie van AEGON als gevolg
van de toezichtconstructie op AEGON. Het ministerie van Financiën heeft
naast het advies van DNB sterk geleund op het advies van de externe
adviseur Rothschild.
DNB en het ministerie van Financiën oordelen dat er sprake is van een in
de kern gezonde instelling die met het oog op onzekerheden in de markt
langs is gekomen voor een «warme trui». De commissie stelt vast dat
AEGON zich op tijd bewust was van de veranderende marktomstandigheden. De kapitaalinjectie in AEGON is effectief gebleken. Het doel van
AEGON om haar AA-rating te behouden is bereikt en de steun is redelijk
vlot terugbetaald.
De commissie is van oordeel dat de injectie in AEGON adequaat was. De
commissie stelt vast dat het proces om te komen tot de noodzaak, de
juiste vorm en de hoogte van de kapitaalinjectie rommelig is verlopen. Er
is tot aan de slotonderhandeling met AEGON onduidelijkheid over de
vorm en de hoeveelheid steun die AEGON uiteindelijk ontvangt.
De commissie kan de voorkeur van het ministerie van Financiën volgen
voor een soortgelijke injectie in AEGON als in ING. Wel is zij van mening
dat het ministerie aan AEGON eerder had moeten melden dat de voorkeur
van AEGON voor een leenfaciliteit bij het ministerie op bezwaren stuitte.
Injectie in SNS REAAL: noodzakelijk
Op 12 november 2008 werd overeenstemming bereikt tussen de Staat en
SNS REAAL over een kapitaalinjectie in SNS REAAL van 750 miljoen euro.
Naast de Staat deed ook de Stichting Beheer SNS REAAL een kapitaalinjectie in SNS REAAL van 500 miljoen euro. Het totaal aan geïnjecteerd
kapitaal bedroeg daarmee 1,25 miljard euro.
De commissie stelt vast dat de kapitaalinjectie in SNS REAAL past binnen
de voorwaarden en doelstelling van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit. De
commissie stelt vast dat DNB terecht druk heeft uitgeoefend op SNS
REAAL om een kapitaalinjectie van de Staat aan te vragen. SNS REAAL
leek in eerste instantie een bijdrage van de Stichting Beheer SNS REAAL
voldoende te achten. Het ministerie van Financiën heeft, anders dan bij
AEGON, haar beslissing over de hoogte van de kapitaalinjectie in
belangrijke mate gebaseerd op input van DNB. Zowel het ministerie als
DNB waren van mening dat SNS REAAL een in de kern gezonde instelling
was. De risico’s ten tijde van de ingreep lijken voldoende hoog ingeschat
door DNB.
De commissie is van oordeel dat de injectie in SNS REAAL noodzakelijk is
gebleken. De commissie is daarnaast van mening dat naast een bijdrage
van de Staat de private bijdrage van de Stichting Beheer SNS REAAL
positief is. De constructie zoals opgezet met SNS REAAL is volgens de
commissie een zorgvuldige geweest. Wel stelt de commissie vast dat er
geen afspraken zijn gemaakt met SNS REAAL over «schoon schip» maken
in relatie tot de gezondheid van de instelling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

41

Aanbeveling 3: herkapitalisatie conform kapitaalverstrekkingsfaciliteit
Op Europees niveau zijn stresstesten geïntroduceerd en wordt openbaar
gemaakt welke instellingen onvoldoende kapitaalbuffers hebben. De
commissie onderschrijft het belang van kapitaalbuffers die voldoende
hoog zijn om zo de stabiliteit van de onderneming en het financiële stelsel
te waarborgen. De commissie is van oordeel dat als blijkt dat een
instelling niet voldoet aan de vooraf gecommuniceerde kapitaaleisen, de
instelling haar buffers verplicht zelf moet aanvullen. Daarbij zal voor de
instelling en de markt duidelijk moeten zijn dat wanneer het bedrijf niet
zelfstandig de kapitaalpositie kan verbeteren, de Staat tot een verplichte
herkapitalisatie over kan gaan. Daarbij moet de Staat altijd de optie
hebben een finale afweging te maken of tot herkapitalisatie wordt
overgegaan en de voorwaarden waaronder. De commissie is van oordeel
dat een afweging in «vredestijd» een andere kan zijn dan in «crisistijd». In
geval van crisis speelt het risico van besmetting van het financiële stelsel
een grotere rol dan in «vredestijd» en zal herkapitalisatie eerder aan de
orde moeten zijn.
In geval van herkapitalisatie beveelt de commissie aan dat hieraan
uitvoering wordt gegeven conform de kapitaalverstrekkingsfaciliteit. Om
ervoor te zorgen dat kapitaalssteun door de Staat altijd een laatste optie
blijft, mede met het oog op de eigen verantwoordelijkheid van de
instellingen en het gevaar van moreel risico dat aan overheidsgaranties
kleeft, dienen aan de steun harde voorwaarden voor de instelling gesteld
te worden. Daarbij dient een balans gezocht te worden tussen de
noodzaak om de buffers te versterken en de prijs die een instelling
uiteindelijk moet betalen.
1.7 Garantieregeling
Op 13 oktober 2008 kondigde de Staat de invoering van een garantieregeling aan voor bancaire leningen. Op 23 oktober 2008 trad de regeling
met een plafond van 200 miljard euro in werking. In totaal hebben zes
banken op verschillende momenten in 2008 en 2009 gebruik gemaakt van
de regeling: LeasePlan, NIBC, SNS Bank, Fortis Bank Nederland, ING Bank
en Achmea Hypotheekbank. Gezamenlijk hebben zij voor een bedrag van
circa 50,3 miljard euro aan leningen met een staatsgarantie uitgegeven.
Tot op heden heeft de Staat geen uitgaven hoeven doen op grond van
effectuering van de verleende garanties. Er is wel sprake van ontvangsten,
omdat de Staat voor het verlenen van de garanties een premie ontvangt.
Tot peildatum 1 februari 2012 heeft de Staat een bedrag van afgerond
893 miljoen euro aan garantiepremies ontvangen.
Invoering garantieregeling was noodzakelijk
Het kabinet achtte de garantieregeling voor bancaire leningen binnen de
toenmalige Europese context een noodzakelijke maatregel. Er bestond
een risico dat investeerders vooral geïnteresseerd zouden zijn in staatsgegarandeerde leningen. Dat zou nadelige consequenties kunnen hebben
voor de Nederlandse banken als Nederland geen garantieregeling in zou
voeren. Ook had de garantieregeling een signaalfunctie naar de markt,
waar de rust en het vertrouwen in het financiële stelsel met een gecoördineerde aanpak van de crisis door de verschillende Europese overheden
hersteld moest worden.
De commissie concludeert dat het kabinet binnen de toenmalige Europese
context de garantieregeling op goede gronden noodzakelijk oordeelde.
Ook ziet de commissie de garantieregeling als een belangrijke maatregel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

42

om de herfinancieringproblemen van banken te adresseren. Daarmee
heeft de garantieregeling volgens de commissie een bijdrage geleverd
aan de financiële stabiliteit in Nederland.
De commissie vindt het verstandig dat het kabinet binnen Europa geen
afwijkende koers is gaan varen.
200 miljard euro was proportioneel
Het beschikbare bedrag van 200 miljard euro voor de garantieregeling is
ruimschoots voldoende gebleken.
De commissie concludeert dat, mede gezien de ernst van de crisis en de
noodzaak het vertrouwen te herstellen, het gekozen bedrag proportioneel
was. De commissie vindt het verstandig dat het kabinet ervoor heeft
gekozen om direct bij aankondiging van de garantieregeling een groot
bedrag beschikbaar te stellen, zodat er geen twijfel kon ontstaan of de
middelen wel toereikend zouden zijn.
Ministerie van Financiën had doelgroep en voorwaarden scherper
moeten formuleren
De garantieregeling was bestemd voor banken met een Nederlandse
bankvergunning die «substantiële activiteiten» in Nederland uitvoeren.
Het ministerie van Financiën had echter in oktober 2008 niet scherp op het
netvlies welke bedrijven in het bezit waren van een bankvergunning en
wat moest worden verstaan onder «substantiële activiteiten». De minister
van Financiën had met de voorwaarde «substantiële activiteiten» in feite
een discretionaire bevoegdheid om naar eigen inzicht te bepalen welke
bank dergelijke «substantiële activiteiten» in Nederland uitvoerde. Een
concrete invulling door het ministerie van de voorwaarde «substantiële
activiteiten» vond pas in de zomer van 2009 plaats. Toen werd bepaald dat
zou worden gekeken naar het bedrag dat een bank aan deposito’s had
en/of naar het bedrag dat een bank aan uitzettingen in Nederland had.
Hiervoor werden minimumbedragen vastgesteld. Deze invulling van de
voorwaarde «substantiële activiteiten» is vervolgens nooit expliciet
bekendgemaakt. Pas in de zomer van 2009 besloot het ministerie dat bij
de beoordeling van een garantieaanvraag altijd zou worden gekeken naar
de rol van de individuele instelling voor de economie als geheel en de
stabiliteit van het financiële stelsel. Hiermee behield de minister van
Financiën een discretionaire bevoegdheid.
De commissie concludeert dat er in oktober 2008 geen fundamentele
discussie op het ministerie van Financiën heeft plaatsgevonden over de
doelgroep in relatie tot de voorwaarden van de garantieregeling.
De commissie is van mening dat de geformuleerde doelgroep van de
garantieregeling – banken met een Nederlandse bankvergunning die
«substantiële activiteiten» in Nederland uitvoeren – in principe een
logische doelgroep vormde. De commissie vindt dat de minister met de
voorwaarde «substantiële activiteiten» een discretionaire bevoegdheid
had. Deze bevoegdheid had scherper en explicieter geformuleerd moeten
worden, waarbij zowel het aspect van substantiële bancaire activiteiten en
het belang van de bank voor de financiële stabiliteit had moeten worden
meegenomen. De commissie concludeert dat de minister deze discretionaire bevoegdheid in oktober 2008 expliciet had moeten benoemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

43

Minister van Financiën had zijn discretionaire bevoegdheid
kunnen en moeten toepassen
Het ministerie van Financiën was van mening dat zowel LeasePlan als
Achmea Hypotheekbank voldeden aan de voorwaarden van de garantieregeling. De garantieaanvragen van LeasePlan en Achmea Hypotheekbank
werden respectievelijk op 9 december 2008 en 28 oktober 2009 gehonoreerd.
De commissie is van mening dat de minister zijn discretionaire
bevoegdheid had kunnen en moeten toepassen om de aanvragen van
LeasePlan en Achmea Hypotheekbank af te wijzen. De commissie is van
oordeel dat LeasePlan als autoleasemaatschappij in het najaar van 2008
geen bank was met substantiële activiteiten. Voor wat betreft Achmea
Hypotheekbank plaatst de commissie vraagtekens bij het belang van de
bank voor de financiële stabiliteit in het najaar van 2009, een jaar na de
invoering van de garantieregeling.
Minister van Financiën had meer tijd kunnen en moeten nemen
voor het opstellen en publiceren van de voorwaarden
De invoering van garantieregelingen was een gezamenlijk besluit van de
landen in de eurozone en de aankondiging van de garantieregeling in
Nederland vond direct na de besluitvorming in de Eurotop van 12 oktober
plaats. Volgens de media had de aankondiging van de regeling een
positief effect op de markt. Echter, waar DNB nog wel enige ruimte zag om
de garantieregeling op een later moment in werking te laten treden – er
was in oktober volgens DNB geen sprake van urgente herfinancieringproblemen bij de banken – zag de minister van Financiën deze ruimte niet. De
minister achtte het noodzakelijk om zo snel mogelijk met de publicatie van
de voorwaarden het signaal aan de markt te geven dat de overheid klaar
stond om steun te bieden.
De commissie concludeert dat de haast waarmee de voorwaarden van de
regeling werden gepubliceerd er onder meer toe heeft geleid dat de
Kamer in een zeer laat stadium bij de garantieregeling werd betrokken.
De commissie is van mening dat de minister meer tijd had kunnen en
moeten nemen voor het opstellen en publiceren van de voorwaarden van
de garantieregeling. De commissie is van oordeel dat alleen al met de
aankondiging van de komst van de garantieregeling op dat moment een
afdoend signaal aan de markt was afgegeven.
Garantieregeling heeft bijgedragen aan op gang komen financiële
verkeer
In totaal hebben de zes deelnemende instellingen aan de garantieregeling
voor een bedrag aan circa 50 miljard euro aan staatsgegarandeerde
leningen uitgegeven. Alleen invoering van de regeling bleek echter bij
lange na niet voldoende. De toekenning van een staatsgarantie was geen
garantie voor een geslaagde emissie: zowel LeasePlan als NIBC hadden
moeite om Nederlandse afnemers – belangrijk om ook de interesse van
buitenlandse investeerders te wekken – voor hun staatsgegarandeerde
leningen te vinden. Verschillende banken waren terughoudend om een
aanvraag in te dienen vanwege mogelijke stigmatiseringsproblemen. Pas
nadat het ministerie van Financiën de financiële instellingen meerdere
malen bij elkaar had geroepen en hen had gewezen op het gezamenlijke
belang van een succesvolle garantieregeling, kwam het financiële
leenverkeer tussen financiële instellingen weer op gang.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

44

De commissie vindt het aannemelijk dat de garantieregeling heeft
bijgedragen aan het op gang komen van het financiële verkeer in
Nederland. Daarmee heeft de garantieregeling volgens de commissie een
bijdrage geleverd aan de financiële stabiliteit in Nederland.
Geen direct verband aangetoond tussen garantieregeling en
kredietverlening
Volgens de banken bood de garantieregeling uitkomst bij het herfinancieren van aflopende leningen, waardoor zij geen andere ingrepen
hoefden te doen zoals reorganisaties of het afstoten van kredietportefeuilles. Dergelijke ingrepen hadden volgens de banken mogelijk de
kredietverlening aan bedrijven en particulieren aan kunnen tasten.
De commissie concludeert dat een direct verband tussen de garantieregeling en de mate van kredietverstrekking door de banken aan bedrijven
en particulieren niet is onderzocht of is aangetoond.
Ministerie van Financiën handelde vanuit onjuiste veronderstelling over problematiek
DNB maakte zich minder zorgen dan het ministerie van Financiën over het
uitblijven van garantieaanvragen in het najaar van 2008. DNB had inzicht
in de liquiditeitsposities van de banken en constateerde dat de situatie
nog niet zo nijpend was. Bovendien zat DNB in een positie om banken
desnoods te «dwingen» gebruik te maken van het garantieloket, maar
zover is het niet gekomen. Het ministerie lijkt hiervan onvoldoende op de
hoogte te zijn geweest en liet zich leiden door signalen van individuele
bankiers. Het ministerie zag daarom aanleiding – toen zich na LeasePlan
en NIBC geen andere banken meer melden aan het loket – om banken te
bewegen gebruik te gaan maken van de garantieregeling.
De commissie concludeert dat het ministerie van Financiën handelde
vanuit de veronderstelling dat verschillende banken in Nederland in
ernstige herfinancieringproblemen zouden komen als ze geen gebruik
zouden maken van de garantieregeling.
De commissie is van oordeel dat er sprake is geweest van gebrekkige
communicatie tussen het ministerie van Financiën en DNB. Hierdoor heeft
het ministerie zich niet gerealiseerd dat voor bevordering van het gebruik
van de garantieregeling geen noodzaak bestond. De commissie meent dat
DNB het ministerie op de hoogte had moeten stellen van de exacte
herfinancieringproblematiek onder Nederlandse banken. Evenzeer had het
ministerie deze informatie op moeten vragen bij DNB. Het ministerie had
op grond van deze informatie ook kunnen constateren dat er vanwege de
herfinancieringbehoefte geen haast was met de publicatie van de
voorwaarden van de regeling.
Financiële instellingen hadden te weinig oog voor gezamenlijke
belangen
Alle betrokkenen vonden het initiatief van het ministerie van Financiën om
met een aantal banken afspraken te maken over de volgorde van de eerste
emissies die onder de garantieregeling zouden plaatsvinden, een goed
idee. Ook de voorkeur van het ministerie van Financiën om een grote bank
als ING de aftrap bij de garantieregeling te laten doen, kon op instemming
rekenen. Volgens het ministerie zou een internationale bank met een grote
klantenkring de staatsgegarandeerde lening makkelijker kunnen plaatsen
dan een relatief kleine, onbekende bank. Het is volgens de commissie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

45

volledig aan de banken toe te schrijven dat deze poging tot coördinatie
van de emissies door het ministerie van Financiën is mislukt.
De financiële instellingen veranderen hun gedrag pas als het ministerie
van Financiën ze nadrukkelijk wijst op hun gezamenlijk belang en hun
maatschappelijke verantwoordelijkheid. Pas na de bijeenkomst in januari
2009 tonen de Nederlandse financiële instellingen zich bereid staatsgegarandeerd schuldpapier te kopen. De commissie concludeert dat Nederlandse financiële instellingen gedurende de crisis weinig oog hadden voor
het gezamenlijke belang dat zij hadden bij een goed functionerende
kapitaalmarkt.
Juist tijdens een financiële crisis kunnen de belangen van individuele
financiële instellingen haaks op elkaar staan. Daarbij heeft de angst voor
een stigma zeker een rol gespeeld. De commissie heeft echter geen begrip
voor het feit dat de financiële instellingen en de banken niet in staat zijn
gebleken, ook niet binnen de Nederlandse Vereniging van Banken, om in
deze ernstige financiële systeemcrisis oplossingen voor te stellen voor
problemen die iedereen aangingen.
Minister van Financiën had beter moeten communiceren over
risico’s en voorwaarden
De invoering van de garantieregeling bracht twee soorten risico’s met zich
mee. Ten eerste bestond er een risico dat de Staat een bepaald bedrag zou
moeten uitkeren op het moment dat een bank niet meer aan zijn
verplichting tot terugbetaling van een staatsgegarandeerde lening zou
kunnen voldoen. Ten tweede vertaalde dit risico zich ook in de kosten
waartegen de Nederlandse Staat kon lenen. Het was echter onduidelijk
hoe groot deze risico’s zouden kunnen zijn. Het bleek niet mogelijk om
voorafgaand aan de invoering van de garantieregeling een realistische
berekening te maken van de risico’s voor de Staat, omdat deze van teveel
verschillende factoren afhankelijk waren.
De overheid heeft met de invoering van de garantieregeling financiële
risico’s op zich genomen. De commissie concludeert dat de minister van
Financiën niet helder over deze risico’s heeft gecommuniceerd.
De commissie vindt dat de minister van Financiën beter over de risico’s
had moeten communiceren. Een minister moet tijdens een crisis
vertrouwen uitstralen, maar daarbij wel inzicht geven in de risico’s. Een
heldere uiteenzetting van de mogelijke, maar wellicht minder waarschijnlijke risico’s had ook het gewenste effect gesorteerd. De commissie is van
oordeel dat de minister in zijn communicatie had moeten wijzen op het
feit dat garanties niet gratis zijn: de risico’s vertalen zich in de kosten voor
de Nederlandse staatsleningen. Daarbij is de commissie van mening dat
de communicatie met de Kamer over de risico’s van de garantieregeling
beter had gekund en gemoeten. Zo had de minister de Kamer nadrukkelijk
en transparant over de risico’s van de garantieregeling voor de Staat
moeten informeren, eventueel in een vertrouwelijk overleg.
Ook over de voorwaarden van de garantieregeling had beter en eerder
gecommuniceerd kunnen worden: de Kamer had ondanks het krappe
besluitvormingsproces de conceptvoorwaarden toegestuurd kunnen en
moeten krijgen. Ten slotte is de commissie van oordeel dat de Kamer zelf
scherper had kunnen zijn op de risico’s en voorwaarden van de garantieregeling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

46

Kamer kreeg en nam weinig tijd voor discussie over garantieregeling
De minister van Financiën heeft verklaard dat de benodigde snelheid van
publicatie hem geen ruimte bood om voorafgaand aan de inwerkingtreding van de garantieregeling een diepgaande discussie met de Kamer
te voeren.
De commissie constateert dat die ruimte er volgens de banken en DNB
wel degelijk was: de herfinancieringsproblemen van de banken waren nog
niet urgent.
De commissie is van oordeel dat het ministerie deze ruimte in het
besluitvormingsproces had kunnen en moeten nemen. De commissie
vindt het belang van het op een deugdelijke manier betrekken van de
Kamer bij de besluitvorming zwaarder wegen dan verwachte, maar
tegelijkertijd onvoorspelbare,effecten van een snelle publicatie in de
markt. Tegelijkertijd vindt de commissie dat de Kamer na de publicatie van
de voorwaarden meer tijd had kunnen en moeten nemen om de
voorwaarden van de garantieregeling te bespreken en zo nodig aan te
passen.
Aanbeveling 4: maak garantieregeling onderdeel totaalpakket
De commissie constateert dat de financiële crisis van 2007/2009 en het
opdrogen van de kapitaalmarkt banken bewust hebben gemaakt dat een
grote afhankelijkheid van die markt tot financieringsproblemen kan leiden.
Vastgesteld kan worden dat de kapitaalmarkt tot op de dag van vandaag
niet meer functioneert zoals voorheen, voordat de eerste tekenen van de
kredietcrisis zichtbaar werden. Toch is de commissie van mening dat de
garantieregeling een goede regeling is om op de plank te hebben liggen.
Aangepast – niet alleen naar doelgroep en voorwaarden, maar ook in
implementatie en uitvoering – naar de context en omstandigheden van
een volgende financiële systeemcrisis maakt een garantieregeling
onderdeel uit van het totaalpakket aan instrumenten dat de overheid in
huis moet hebben om een financiële crisis adequaat aan te kunnen
pakken.
De commissie is daarbij wel van mening dat bij een bank met voldoende
kapitaalbuffers minder behoefte zal bestaan aan een garantieregeling. De
commissie acht een verstevigde kapitaalpositie van een bank dan ook als
prioritair om de kans op het moeten terugvallen op staatsgaranties zoveel
mogelijk te minimaliseren.
1.8 Crisismanagement: optreden van de autoriteiten
Crisismanagement kan gedefinieerd worden als een systematische
aanpak die tot doel heeft mogelijke crises te voorkomen dan wel te
beheersen. Hierbij worden over het algemeen vier fases onderscheiden. In
de preparatiefase worden, onder reguliere omstandigheden, voorbereidingen getroffen om een mogelijke crisis het hoofd te bieden. Deze fase
richt zich op planvorming, zoals het opstellen van scenario’s en
handboeken waarin afspraken over de taakverdeling, communicatielijnen
en de verwachte respons van verschillende instanties zijn vastgelegd. In
de alarmeringsfase worden mogelijke risico’s gesignaleerd en geanalyseerd. De acute crisisfase treedt in werking als de crisis zich daadwerkelijk
gematerialiseerd heeft en richt zich op het controleren en beheersen van
de ontstane crisissituatie. De laatste fase van het crisismanagement
betreft de nazorg van de crisis. Deze fase kan uit zeer uiteenlopende

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

47

aspecten bestaan en wordt grotendeels bepaald door het soort crisis dat
zich heeft voorgedaan. Een onderdeel dat in de laatste fase echter vrijwel
altijd terugkomt, is de evaluatie van het optreden door de betrokken
instanties. Daarom wordt deze fase ook wel aangeduid als de evaluatiefase.
1.8.1 Handelen voorafgaand aan de crisis: preparatiefase en
alarmeringsfase
Door de commissie is onderzocht op welke wijze het kabinet, het
ministerie van Financiën en de toezichthouders zich hebben voorbereid op
het beheersen van een mogelijke financiële crisis en in hoeverre zij
mogelijke dreigingen voor het Nederlandse financiële stelsel in het vizier
hebben gehad. De commissie stelt voorop dat financiële instellingen in de
eerste plaats zelf verantwoordelijk zijn voor een goed en verantwoord
verdienmodel.
DNB focust in de loop van 2007 en 2008 vooral op het vraagstuk
van liquiditeit
Rond de zomer van 2007 intensiveert DNB zijn reguliere monitoring.
Medio september 2007 wordt een speciaal crisismonitoringsteam opgezet.
Eind 2007 stelt DNB vast dat er sprake is van een liquiditeitscrisis. DNB
komt ook tot de conclusie dat de Nederlandse instellingen te maken
krijgen met her- en afwaarderingen, maar dat instellingen beperkt last
hebben van de subprime problematiek. DNB geeft geen signalen af aan
het ministerie van Financiën dat men zich zorgen zou moeten maken over
de solvabiliteitspositie van instellingen. De commissie constateert dat
DNB zijn focus in de loop van 2008 blijft houden op het vraagstuk van
liquiditeit. DNB ziet geen aanleiding om de kapitaaleisen voor financiële
instellingen aan te scherpen.
De commissie is van mening dat de geïntensiveerde monitoring door DNB
niet heeft geleid tot de gewenste resultaten. Naar oordeel van de
commissie toont het handelen van DNB een grote tekortkoming aan; er is
te lang vastgehouden aan het onderscheid tussen liquiditeits- en
solvabiliteitsproblemen bij financiële instellingen. Tot de val van Lehman
Brothers is te beperkt rekening gehouden met de mogelijkheid van
solvabiliteitsproblemen bij Nederlandse instellingen. Dit terwijl in een
crisis het onderscheid tussen liquiditeit en solvabiliteit juist minder
relevant wordt: ze liggen in elkaars verlengde. De commissie is van
oordeel dat DNB verzuimd heeft voldoende gevolg te geven aan de
signalen en problemen die DNB wel heeft opgemerkt.
DNB, het ministerie van Financiën en het kabinet treffen onvoldoende voorbereidingen om in te kunnen grijpen tijdens een
financiële crisis
In het voorjaar van 2008 onderzoekt DNB het interventie-instrumentarium
(faillissementswetgeving). DNB constateert dat dit ontoereikend is. Tevens
wordt het DNB duidelijk dat de gevolgen van het omvallen van een
systeembank zeer groot kunnen zijn. De commissie constateert dat DNB
voor de val van Lehman Brothers niet heeft nagedacht over mogelijke
instrumenten die zouden kunnen worden ingezet om deze gevolgen aan
te pakken, ook niet in samenspraak met het ministerie van Financiën.
Beleidskeuzes of scenario’s die een rol zouden kunnen spelen bij het
verlenen van solvabiliteitssteun of het verstrekken van garanties zijn niet
doorgedacht. DNB heeft zich wel voorbereid op het verstrekken van
noodkredieten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

48

Door het ministerie van Financiën is in september 2008 het «Handboek
beheersing financiële crises in de financiële sector» vastgesteld. De
commissie constateert dat het handboek geen concrete beleidskeuzes of
omschrijvingen bevat van mogelijke crisismaatregelen, indien zich
solvabiliteitsproblemen bij individuele financiële instellingen voordoen.
De commissie stelt tevens vast dat op het ministerie van Financiën geen
andere voorbereidingen getroffen zijn op het inzetten van crisismaatregelen.
Op kabinetsniveau hebben geen oefeningen plaatsgevonden waarin een
financiële crisis werd gesimuleerd en zijn dergelijke scenario’s ook niet
uitgewerkt. Op kabinetsniveau is wel het Nationale Handboek Crisisbesluitvorming opgesteld. De commissie concludeert dat dit handboek is
ingericht op het bestrijden van bedreigingen voor de nationale veiligheid
of de volksgezondheid, maar geen handvatten biedt voor het bestrijden
van een financiële crisis.
De commissie is van oordeel dat DNB, het ministerie van Financiën en het
kabinet zich voorafgaand aan de crisis beter hadden moeten voorbereiden
op een financiële crisis. De commissie is van mening dat er plannen
hadden moeten liggen voor het geval zich solvabiliteitsproblemen bij
financiële instellingen of problemen in het systeem als zodanig zouden
voordoen. Door het ontbreken van dergelijke plannen is het instrumentarium om de stabiliteit van het financiële stelsel te beschermen en de
financiële crisis aan te pakken, inclusief alle beleidskeuzes die daarbij een
rol speelden, pas gedurende de acute crisisfase ontwikkeld.
Bestaande afspraken tussen het ministerie van Financiën en DNB
niet ingericht op solvabiliteitscrises
Voorafgaand aan de crisis hebben DNB en het ministerie van Financiën
deelgenomen aan een aantal oefeningen waarbij problemen rond een
financiële instelling zijn gesimuleerd. Naar aanleiding van deze
oefeningen komen DNB en het ministerie van Financiën in 2007 tot een
Memorandum of Understanding (MoU) over informatie-uitwisseling en
overleg inzake financiële stabiliteit en crisismanagement. De commissie
constateert dat het MoU tijdens de crisis niet als leidraad is gebruikt. Zo
heeft in tegenstelling tot de afspraken in het MoU niet DNB, maar het
ministerie van Financiën als crisismanager gefungeerd. De commissie
constateert dat in het MoU geen duidelijke afspraken zijn gemaakt over
het moment waarop DNB zich bij het ministerie meldt in een situatie dat
zich mogelijk solvabiliteitsproblemen bij financiële instellingen voordoen.
De commissie constateert dat de keuze om informatie te delen bij DNB ligt
en niet bij het ministerie van Financiën. Tijdens de crisis heeft DNB deze
problemen pas bij het ministerie neergelegd op het moment dat
overheidsingrijpen onvermijdelijk was. In die gevallen heeft DNB meer
informatie gedeeld dan op basis van het MoU mogelijk is.
Aangezien er tijdens de crisis sprake was van solvabiliteitsproblemen
vindt de commissie het begrijpelijk dat het MoU niet is gevolgd. De
minister van Financiën is immers als enige bevoegd om publieke
middelen in te zetten en dus de aangewezen crisismanager. Hij is voor het
oordeel over de financiële positie van instellingen afhankelijk van
toezichtvertrouwelijke informatie die enkel door DNB kan worden
verstrekt. Het MoU voorziet hier onvoldoende in. De commissie is van
mening dat afspraken die in het MoU zijn vastgelegd te veel gericht zijn
op een liquiditeitscrisis. Tevens is de commissie van mening dat de keuze
om informatie te delen, ook in geval van toezichtvertrouwelijke informatie,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

49

een terechte keuze van DNB is geweest. De commissie is van oordeel dat
de minister van Financiën in staat moet zijn tijdig een eigenstandig
oordeel te vellen over de noodzaak, de proportionaliteit en het moment
van ingrijpen.
DNB signaleert macro-economische risico’s, maar focust bij
handelen op individuele instellingen
DNB ziet macro-economische onevenwichtigheden, zoals de toenemende
huizenmarktproblemen in de Verenigde Staten, maar onderneemt hierop
geen acties zoals het aanpassen van de solvabiliteitseisen. DNB maakt bij
de invulling van het toezicht een afweging tussen het beperken van de
risico’s en het niet onnodig willen schaden van de instellingen, bijvoorbeeld door het schaden van de concurrentiepositie of het geven van een
negatief signaal richting de markt. De commissie constateert dat DNB bij
die afweging het belang van de instelling voorop heeft gesteld. In het
rapport Verloren krediet van de Tcofs is al gewezen op het feit dat de
toezichthouder vooral legalistisch heeft geopereerd en onvoldoende snel
is overgegaan tot het treffen van maatregelen. De commissie constateert
dat de focus van DNB voorafgaand aan de crisis te lang is gericht op
individuele instellingen en het voldoen aan microprudentiële normen. De
commissie concludeert dat DNB te weinig zicht heeft gehad op de
onderlinge verwevenheid van financiële instellingen en mogelijke
problemen die de omvang kunnen krijgen van een systeemcrisis.
De commissie is van oordeel dat DNB bij de uitvoering van het toezicht
onvoldoende rekening heeft gehouden met mogelijk schadelijke gevolgen
van macro-economische onevenwichtigheden voor het financiële stelsel.
De commissie is daarnaast van oordeel dat DNB voorafgaand aan de
crisis ten onrechte het uitgangspunt hanteert dat wanneer de risico’s
binnen individuele financiële instellingen beheersbaar zijn, de stabiliteit
van het systeem voldoende gewaarborgd is. Tijdens de kredietcrisis is
gebleken dat de eisen die door de toezichthouder zijn gesteld niet
toereikend waren om een systeemcrisis te voorkomen.
De AFM heeft bij de vormgeving van de crisismaatregelen
nimmer een leidende of medebepalende rol gespeeld
De AFM heeft geen directe betrokkenheid gehad bij de crisismaatregelen.
De AFM signaleert en analyseert voorafgaande aan de zomer van 2008
risico’s met betrekking tot de waardering van activa op balansen van
financiële instellingen. Zij heeft die instellingen in augustus 2007 al
gewezen op deze mogelijke risico’s in relatie tot de financiële verslaglegging. Ten tijde van de crisismaatregelen is de AFM door DNB en het
ministerie van Financiën steeds geïnformeerd over op handen zijnde
maatregelen. Voor zover de commissie heeft kunnen vaststellen heeft de
AFM indien nodig handhavinginstrumenten ingezet en handelsmaatregelen genomen. De commissie constateert dat de AFM bij de vormgeving
van de crisismaatregelen nimmer een leidende of medebepalende rol
heeft gespeeld. Dit is verklaarbaar vanuit de positie van de AFM als
gedragstoezichthouder. Voor zover de commissie heeft kunnen vaststellen
heeft de AFM haar taken naar behoren vervuld.
Ministerie van Financiën en het kabinet hebben onvoldoende
zicht op mogelijke solvabiliteitsproblemen
Op het ministerie van Financiën worden geen analyses gemaakt van de
wijze waarop de Amerikaanse hypothekencrisis een bedreiging zou
kunnen vormen voor het Nederlandse financiële stelsel. De commissie
constateert dat het ministerie ook geen signalen van de toezichthouders

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

50

of financiële instellingen heeft ontvangen die aanleiding konden geven tot
zorg over de solvabiliteitspositie van deze instellingen. Fortis vormt hierop
een uitzondering. De commissie concludeert dat het ministerie van
Financiën zich tot en met september 2008 voornamelijk concentreert op
de problemen bij Fortis. De commissie constateert tevens dat op
kabinetsniveau vrijwel geen activiteiten georganiseerd zijn om de signalen
van een dreigende financiële crisis te identificeren.
De commissie is van mening dat binnen het kabinet de primaire verantwoordelijkheid voor het signaleren en analyseren van mogelijke financiële
crises bij de minister van Financiën ligt. De commissie stelt echter vast dat
de informatie die het ministerie hiervoor tot zijn beschikking had niet tijdig
en niet volledig was. Noch DNB, noch de AFM, noch de financiële
instellingen hebben het ministerie van Financiën informatie verstrekt die
erop had kunnen duiden dat de minister mogelijk binnen afzienbare
termijn solvabiliteitssteun zou moeten verlenen aan individuele financiële
instellingen, uitgezonderd Fortis. De commissie is wel van mening dat het
kabinet, de minister van Financiën en zijn ambtelijke top, op basis van de
bestaande signalen, scherper hadden moeten doorvragen hoe de
problemen op de financiële markten geïnterpreteerd konden worden en
welke gevolgen de problemen zouden kunnen hebben op het Nederlandse
financiële stelsel.
1.8.2 Handelen in de acute crisisfase
De derde fase van het crisismanagement treedt in werking als de crisis
zich daadwerkelijk gematerialiseerd heeft en richt zich op het controleren
en beheersen van de ontstane crisissituatie. De commissie heeft onderzocht op welke wijze het crisismanagement verlopen is tijdens de acute
crisisfase. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen de crisisbesluitvormingsstructuur en de crisisaanpak.
In de acute crisisfase wordt door de minister van Financiën en
DNB daadkrachtig opgetreden
De commissie constateert dat de minister van Financiën en DNB, mede
door de beperkte voorbereiding op een systeemcrisis, gedwongen zijn om
in een kort tijdsbestek na te denken over de opstelling en uitvoering van
crisismaatregelen. Als in ogenschouw wordt genomen dat er vooraf geen
beleidsinstrumentarium lag, stelt de commissie vast dat het ministerie
van Financiën en DNB onder hoge druk de besluitvorming over een aantal
ingrijpende maatregelen hebben voorbereid. Hierbij ligt het voortouw bij
de minister van Financiën. De commissie is van oordeel dat er
daadkrachtig is gehandeld door betrokken partijen op het moment dat
voor hen duidelijk wordt dat individuele instellingen en het financiële
stelsel als geheel in grote problemen verkeren.
Nauwe samenwerking tussen minister van Financiën en ministerpresident
De commissie constateert dat uiteindelijk alle besluiten betreffende de
crisismaatregelen door de minister van Financiën zijn genomen in nauw
overleg met de minister-president. Uit het onderzoek van de commissie
komt naar voren dat het contact en de informatie-uitwisseling tussen de
minister en de minister-president goed verliepen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

51

Besluitvorming over de crisismaatregelen in de ministerraad en
de regiegroep tekort geschoten
De problemen tijdens de crisis krijgen binnen korte tijd een dusdanige
aard en omvang dat ze de portefeuille van de minister van Financiën
overstijgen. De commissie constateert dat alle crisismaatregelen pas
achteraf zijn toegelicht in de ministerraad. Er heeft geen concrete
besluitvorming plaatsgevonden in de ministerraad.
De commissie constateert dat de gang van zaken in de ministerraad
rondom de crisismaatregelen niet tot bezwaar heeft geleid bij de overige
bewindspersonen. Er wordt een regiegroep opgericht om de meest
betrokken bewindspersonen aangehaakt te houden bij de te nemen
crisismaatregelen. De commissie constateert dat de regiegroep niet
meebeslist heeft over een aantal belangrijke crisisbesluiten met
vergaande financiële consequenties (de individuele kapitaalinjecties en de
IABF voor ING) en beperkt betrokken is geweest bij de andere ingrepen.
De tweede vicepremier is niet meer dan de andere ministers in de
regiegroep betrokken bij de besluitvorming.
De commissie is van oordeel dat het voor de hand had gelegen als de
crisismaatregelen ter instemming waren voorgelegd in de ministerraad.
De commissie heeft begrip voor het feit dat niet alle crisismaatregelen
vooraf in de ministerraad zijn voorgelegd. Tijdens de crisis is sprake
geweest van een uitzonderlijke situatie, waarin snel moest worden
gehandeld. De commissie is echter wel van mening dat met betrekking tot
de algemene maatregelen (garantieregeling en de kapitaalverstrekkingsfaciliteit) en de IABF voor ING de tijd aanwezig was, en genomen had
moeten worden, om de ministerraad te betrekken bij de totstandkoming
van de maatregelen.
Gezien het belang om snel overleg te kunnen plegen en gevoelige
informatie binnen een kleine groep te delen, vindt de commissie het
instellen van de regiegroep een goed alternatief om de betrokken
bewindspersonen bij de crisismaatregelen te betrekken. Aangezien in de
praktijk in de regiegroep echter vooral informatie is uitgewisseld, is de
commissie van mening dat de regiegroep, zoals deze heeft gefunctioneerd
tijdens de crisis, onvoldoende toegevoegde waarde heeft gehad. De
commissie is van oordeel dat aangezien de besluitvorming noch in de
ministerraad noch in de regiegroep heeft plaatsgevonden, de overige
ministers door de minister-president en de minister van Financiën te
weinig betrokken zijn bij de besluitvorming over de crisismaatregelen. De
commissie is van oordeel dat de tweede vicepremier, gezien zijn functie
als leider van een regeringspartij, meer invulling aan zijn rol had moeten
geven.
Spanning tussen invullen rol DNB als adviseur van de minister en
rol DNB als prudentieel toezichthouder
De commissie stelt vast dat DNB twee rollen heeft in een crisissituatie.
Enerzijds is DNB prudentieel toezichthouder, anderzijds is hij adviseur van
de minister van Financiën. Het is voor de minister van Financiën mogelijk
om af te wijken van een advies van DNB of van een advies van een extern
ingehuurde adviseur. De commissie constateert dat DNB uiteindelijk bij
alle crisismaatregelen duidelijk kenbaar heeft gemaakt wanneer een
voorgenomen maatregel prudentieel onverantwoord zou zijn. De minister
heeft het oordeel van DNB in deze gevallen gevolgd. De minister van
Financiën is uiteindelijk verantwoordelijk voor het genomen besluit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

52

De crisismaatregelen in ogenschouw nemend, constateert de commissie
dat er een spanning kan optreden tussen het adviseren van DNB ten
behoeve van de besluitvorming door de minister en het optreden van
DNB als prudentieel toezichthouder. Aangezien de toezichthouder in de
acute crisisfase primair heeft gehandeld vanuit zijn verantwoordelijkheid
voor de stabiliteit van de financiële sector waren belangen zoals
beperking van kosten en risico’s voor de Staat en belastingbetaler daaraan
ondergeschikt.
De uitgangspunten die DNB hanteert blijken van belang om tegenwicht te
bieden aan de inzet van financiële instellingen en het uitgangspunt van de
minister van Financiën, die geneigd zijn om steun zo beperkt mogelijk te
houden. Het uitgangspunt van DNB is om aan de veilige kant te zitten en
iets verder te gaan dan de minimaal benodigde steun. Dit is ook in het
eigenbelang van de toezichthouder aangezien falende instellingen
aanzienlijke reputatieschade met zich mee kunnen brengen.
Naar de mening van de commissie is de primaire taak van DNB in een
dergelijk traject die van prudentieel toezichthouder. Daarnaast is DNB een
belangrijke rol toebedeeld als adviseur van en informatieverstrekker aan
de minister van Financiën. Volgens de commissie heeft de prudentiële
toets tijdens de crisis adequaat gefunctioneerd. De onduidelijkheid over
de invulling van de verschillende rollen door DNB bij haar advies acht de
commissie niet wenselijk. De commissie is van mening dat voorafgaand
aan de crisis hierover helderder en duidelijker afspraken gemaakt hadden
moeten worden.
1.8.3 Handelen in de evaluatiefase
De laatste fase van het crisismanagement is de evaluatiefase. In deze fase
wordt gereflecteerd op het handelen in de acute crisisfase en geanalyseerd welke onderdelen in de crisismanagementstructuur ontbreken of
verbetering behoeven. Aan de hand van deze evaluaties kunnen
vervolgens bestaande afspraken en draaiboeken aangevuld of aangescherpt worden. De commissie heeft onderzocht op welke wijze het
ministerie van Financiën, DNB en het kabinet hun handelen tijdens de
crisis hebben geëvalueerd.
Grondige evaluaties crisis ontbreken bij het ministerie van
Financiën en kabinet
Tijdens een financiële crisis is snel handelen noodzakelijk. De commissie
is van oordeel dat het wenselijk is om vooraf afspraken te hebben
geformuleerd over de wijze waarop betrokken bewindspersonen
aangehaakt kunnen zijn en instemming kunnen geven met de voorgenomen crisismaatregelen. Evaluatie van de gang van zaken tijdens de
crisis kan hiervoor belangrijke inzichten bieden. Aangezien de ministerpresident de primaire verantwoordelijkheid draagt voor de bevordering
van het algemene regeringbeleid, is de commissie van oordeel dat op het
ministerie van Algemene Zaken evaluaties van de besluitvormingsstructuren tijdens de crisis gemaakt hadden moeten worden. De commissie is
daarnaast van oordeel dat ook het ministerie van Financiën zijn handelen
tijdens de crisis had moeten evalueren. Vooral waar het gaat om de
(beleids-)keuzes die gemaakt zijn tijdens de crisis en die ook in de
toekomst mogelijk van belang zijn, ligt er een belangrijke eigen verantwoordelijkheid voor het ministerie van Financiën om lessen te trekken uit
de crisis.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

53

DNB evalueert zijn eigen handelen tijdens de crisis en trekt
hieruit lessen voor de toekomst
De commissie is positief over de evaluaties die DNB gemaakt heeft van
zijn eigen handelen tijdens en voorafgaand aan de crisis. De commissie is
van oordeel dat DNB op basis van zijn evaluaties waardevolle lessen heeft
getrokken en vaart maakt met het ondernemen van actie op deze
terreinen.
Aanbeveling 5: ontwikkelen van een speciale crisisstructuur voor
een financiële crisis naar analogie van het bestaande Nationaal
Handboek Crisisbesluitvorming
De kredietcrisis heeft aangetoond dat een financiële crisis doorwerking
kan hebben op andere beleidsterreinen. Het Nationaal Handboek
Crisisbesluitvorming biedt een uitgebreid spectrum aan taakverdelingen,
besluitvormingsstructuren en communicatielijnen met betrekking tot
crises die een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid of
gezondheid. Het handboek is echter niet ingericht op het beheersen van
een financiële crisis. De commissie is van oordeel dat er een goed
uitgewerkt crisismanagementsysteem moet komen met betrekking tot
financiële crises. Hierin moet onder andere een heldere taakverdeling
opgenomen worden binnen het kabinet en tussen het kabinet, DNB en de
AFM. Voorts zullen afspraken gemaakt moeten worden over informatieuitwisseling (in zowel liquiditeits- als solvabiliteitscrises) tussen DNB en
het ministerie van Financiën en binnen het kabinet, maar ook tussen de
minister van Financiën en de Tweede Kamer. Ten slotte dienen draaiboeken opgesteld te worden voor de manier waarop solvabiliteitssteun of
andere mogelijke crisismaatregelen (zoals garanties) vorm zouden
moeten krijgen. Aangezien iedere crisis anders is, adviseert de commissie
het crisismanagementsysteem zo vorm te geven dat flexibiliteit en
toepasbaarheid in uiteenlopende situaties gewaarborgd zijn. Het
handboek dient ter goedkeuring te worden voorgelegd in de ministerraad,
zodat de ministerraad vooraf ingestemd heeft met de uitgangspunten die
bij crisismaatregelen een rol spelen.
Als gekozen wordt voor samenstelling van een beperkte groep naar
analogie van de regiegroep dienen de taken en verantwoordelijkheden
vooraf helder te zijn vastgelegd.
Aanbeveling 6: opzetten grensoverschrijdend toezicht met
mechanisme voor burden sharing
Ten aanzien van de casus Icesave heeft de Tcofs al in haar rapport
Verloren krediet het stelsel van home state control binnen de Europese
Economische Ruimte (EER) aan de orde gesteld. Dit stelsel is gebaseerd
op wederzijds vertrouwen tussen nationale toezichthouders. Buiten de
EER is DNB afhankelijk van «vrijwillige» afspraken met buitenlandse
toezichthouders.
De commissie constateert dat toezicht op internationaal opererende
financiële instellingen problemen oplevert vanwege de vertakkingen over
nationale grenzen heen. Daarbij kan het complicerend zijn als het
hoofdtoezicht op een voor Nederland systeemrelevante instelling buiten
Nederland ligt. De commissie constateert dat bij het ontstaan van
problemen bij financiële instellingen met grensoverschrijdende activiteiten binnen de EER is gebleken dat nationale belangen het op
vertrouwen gebaseerde stelsel ondermijnen. Tijdens de crisis heeft dit
problemen opgeleverd om het toezicht en het belang van dat toezicht te
handhaven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

54

De commissie concludeert dat het toezicht in de situaties van grensoverschrijdende activiteiten onvoldoende adequaat is ingericht. De gebeurtenissen rond Fortis/ ABN AMRO enerzijds en Icesave anderzijds sterken de
commissie in haar overtuiging dat, in aansluiting op de aanbevelingen
van de Tcofs, het optuigen van grensoverschrijdend toezicht, bij voorkeur
één krachtige Europese toezichthouder met doorzettingsmacht met een
bijbehorend mechanisme voor burden sharing, de hoogste prioriteit heeft.
Aanbeveling 7: benoem de afzonderlijke verantwoordelijkheden
van DNB ten tijde van een crisis en breng daarin een duidelijke
scheiding aan
De commissie is van mening dat ten tijde van een financiële crisis een
duidelijk onderscheid gemaakt dient te worden tussen de rol van DNB als
prudentieel toezichthouder en als adviseur van de minister van Financiën.
De commissie beveelt de minister van Financiën aan om in overleg met
DNB deze verantwoordelijkheden te benoemen en daarover een werkwijze
te beschrijven. De commissie geeft daarbij in overweging om waar
mogelijk de rollenscheiding bij DNB ook in personele zin door te voeren.
1.9 De rol van de Tweede Kamer
Bij de maatregelen die het kabinet getroffen heeft tijdens de financiële
crisis is meerdere malen afgeweken van de reguliere procedures met
betrekking tot het informeren van de Tweede Kamer (hierna: Kamer). De
algemene lijn is dat het parlement achteraf of zeer kort voorafgaand aan
de aankondiging in de media geïnformeerd is over de genomen crisismaatregelen. Het aangaan van financiële verplichtingen zonder dat daarbij
vooraf de weg van (wijziging van) de begroting is gevolgd, zet het
budgetrecht en de positie van de Kamer onder druk. Het feit dat de Kamer
achteraf heeft ingestemd met de gang van zaken, doet hier niet aan af. De
informatievoorziening is herhaaldelijk onderwerp van discussie geweest
tussen de Kamer en het kabinet en ligt ten grondslag aan het besluit een
parlementaire enquête naar de crisismaatregelen in te stellen.
De belangrijkste twee taken van de Kamer in dit kader zijn medewetgeving
en het controleren van het kabinet. Met betrekking tot financiële verplichtingen komt de rol van de Kamer in het wetgevingsproces tot uiting in het
budgetrecht, waarmee de Kamer vooraf het kabinet autoriseert tot het
doen van uitgaven zoals opgenomen in de begroting voor het Rijk. De
controlerende taak van de Kamer komt tot uiting voorafgaand aan
beleidsbeslissingen van het kabinet en op de momenten dat het kabinet
achteraf verantwoording aflegt over het gevoerde beleid. Dit verantwoordingsproces in het parlement is van groot belang: het gaat immers om de
verantwoording van de juiste besteding van miljarden euro’s aan publieke
middelen.
Opdat de Kamer haar taken op een goede manier kan uitoefenen, is het
kabinet gehouden de bestaande (wettelijke) procedures te volgen en de
Kamer op grond van de passieve en actieve inlichtingenplicht, tijdig te
voorzien van de juiste en relevante informatie. De Kamer geeft invulling
aan haar taken door zich deze informatie eigen te maken en op basis
hiervan, in combinatie met eigen kennis en inzichten, te besluiten of zij het
kabinet autorisatie verleent voor (voorgestelde) uitgaven of instemt met
het (voorgenomen) beleid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

55

1.9.1 Informatievoorziening voorafgaand aan inwerkingtreding
crisismaatregelen
Geen tijdige informatievoorziening door de minister van
Financiën tijdens de crisis
De commissie constateert dat de Kamer in vrijwel alle gevallen pas
achteraf, na het afgeven van de persverklaring, door de minister van
Financiën geïnformeerd is over de crisismaatregelen. Hierdoor is bij de
ingrepen in Fortis/ABN AMRO en Icesave zowel het materiële als het
formele budgetrecht van de Kamer geschonden. Ook bij de IABF, de
kapitaalverstrekkingsfaciliteit en de garantieregeling is het formele
budgetrecht niet gerespecteerd. De commissie is van oordeel dat het
materiële budgetrecht bij deze drie maatregelen de facto weinig waarde
had, omdat op het moment dat de Kamer hierover in debat treedt met de
minister de maatregelen als besluit al publiekelijk zijn bekendgemaakt.
Hierdoor was, mede gelet op de bijzondere omstandigheden, de ruimte
voor de Kamer om de maatregelen nog ongedaan te maken zeer beperkt.
In een uitzonderlijke situatie zoals tijdens de crisis, kunnen reguliere
(wettelijke) procedures niet altijd toegepast worden en moet de informatievoorziening binnen een kleiner tijdsbestek plaatsvinden. De commissie
is echter van mening dat de minister bij alle maatregelen die tijdens de
crisis genomen zijn, met uitzondering van de eerste ingreep in Fortis/ABN
AMRO, wel de ruimte had, en ook had moeten nemen, om de Kamer
vooraf te informeren over de ophanden zijnde crisismaatregelen. De
commissie realiseert zich dat dit in een aantal gevallen in vertrouwen had
moeten gebeuren. Het aangaan van financiële verplichtingen zonder dat
daarbij vooraf de weg van (wijziging van) de begroting is gevolgd, zet het
budgetrecht en de positie van het parlement ernstig onder druk.
Aangezien de Kamer over de meeste maatregelen geïnformeerd is nadat
deze zijn afgekondigd in de pers, is de commissie van oordeel dat de
minister het de Kamer onmogelijk heeft gemaakt vooraf controle uit te
oefenen op het voorgenomen beleid.
1.9.2 Verantwoording en controle
Opdat de Kamer haar controlerende taak op een goede manier kan
uitoefenen, is het kabinet gehouden de Kamer tijdig te voorzien van de
relevante en juiste informatie. De controlerende taak van de Kamer komt
tot uiting voorafgaand aan beleidsbeslissingen van het kabinet en op de
momenten dat het kabinet achteraf verantwoording aflegt over het
gevoerde beleid en de daarmee gepaard gaande inkomsten en uitgaven.
Onvolledige en niet-tijdige informatievoorziening door de
minister
De commissie constateert dat tijdens de financiële crisis de minister van
Financiën de Kamer in een aantal gevallen niet tijdig of niet volledig heeft
geïnformeerd.
De commissie is in de eerste plaats van mening dat de minister van
Financiën te allen tijde invulling moet geven aan zijn informatieplicht ten
opzichte van de Kamer. Mocht dit in het uiterste geval, bijvoorbeeld in een
noodsituatie, vooraf niet mogelijk zijn dan is de commissie van mening
het noodzakelijk is dat de Kamer achteraf wel volledige inzage in het
besluitvormingsproces krijgt. De Kamer kan in een dergelijke situatie
immers enkel nog beoordelen of zij politieke steun voor de maatregel wil
verlenen. De commissie is van mening dat doordat de minister de Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

56

onvolledig heeft geïnformeerd, de minister de controlerende taak van de
Kamer belemmerd heeft.
Parlementaire controle-instrumenten onvoldoende benut door de
Kamer
De commissie constateert dat de Kamer tijdens de financiële crisis haar
parlementaire controle-instrumenten beter had kunnen benutten. De
Kamer maakt vrijwel geen gebruik van de mogelijkheid om de spelregels
met betrekking tot spreektijd en interruptiemogelijkheden aan te passen
en benut haar recht op informatie te weinig. De Kamer wordt twee keer
door middel van een technische briefing geïnformeerd. Verschillende
Kamerleden vinden de informatie en de beschikbare tijd tijdens deze
briefings onvoldoende, maar nemen vervolgens geen stappen om alsnog
de door hun gewenste tijd en informatie te verkrijgen.
Aangezien de crisismaatregelen gepaard gingen met grote bedragen
buiten de begroting om en de Kamer als volksvertegenwoordiging de taak
heeft de regering te controleren op een juiste besteding van publieke
middelen, is de commissie van oordeel dat de Kamer zich actiever had
moeten opstellen om invulling te geven aan haar taken en de bespreking
van de crisismaatregelen meer prioriteit had moeten geven.
Kamer onvoldoende alert op mededelingen van de minister
De commissie constateert dat de Kamer in een aantal gevallen onvoldoende alert is geweest op mededelingen van de minister. Bij de
parlementaire behandeling van de Benelux-overeenkomst en de
verwerving van de Nederlandse Fortis-onderdelen besteedt de Kamer
weinig aandacht aan de grensoverschrijdende dimensie van de
problemen bij Fortis en de nationale reflexen die daarbij kwamen kijken.
Daarnaast stelt de Kamer de door de minister aangekondigde overtreding
van de 30 dagentermijn van de Comptabiliteitswet in verband met de
technische verhanging niet aan de orde in het debat over de Najaarsnota.
Met betrekking tot de kapitaalverstrekkingsfaciliteit geeft de Kamer de
minister de ruimte om binnen een zeer ruim kader uitgaven te doen tot
20 miljard euro, welke niet zijn voorzien in de begroting en waarover
evenmin overleg heeft plaatsgevonden met de Kamer.
De commissie is van oordeel dat bij de parlementaire behandeling van de
casussen Fortis/ABN AMRO en de kapitaalverstrekkingsfaciliteit de Kamer
een beperkte invulling heeft gegeven aan haar controlerende taak en de
mogelijkheid laat liggen om nog invloed uit te oefenen op het voorgenomen beleid.
1.9.3 Toezichtvertrouwelijke informatie en verantwoording
Informatievoorziening naar de Kamer moet uitgangspunt zijn
Een uitgangspunt van een parlementaire democratie is dat de uitvoerende
macht in het openbaar verantwoording aflegt aan de volksvertegenwoordiging. Dit gegeven staat op gespannen voet met de zeer terughoudende
opstelling van de minister van Financiën om inlichtingen te verschaffen
over beleid en beslissingen van toezichthouders als DNB. Tijdens de crisis
is gebleken dat de Kamer met betrekking tot de verschillende crisismaatregelen door het kabinet slechts in zeer beperkte mate van informatie
werd voorzien. Tijdens de crisis is geen instellingsspecifieke informatie in
het openbaar met de Kamer gedeeld. Ook werd nauwelijks gebruik
gemaakt van de mogelijkheid de Kamer vertrouwelijk te informeren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

57

De commissie is zich ervan bewust dat voor een goede uitoefening van de
toezichtstaak vertrouwelijkheid van informatie een belangrijke rol speelt.
De commissie is echter van mening dat, in die situaties waarin forse
overheidsingrepen aan de orde zijn, informatievoorziening richting de
Kamer het uitgangspunt moet zijn. In het geval de Staat uitgaven doet,
moeten deze uitgaven zowel vooraf als achteraf kunnen worden gecontroleerd door de volksvertegenwoordiging, waarbij eventueel gekozen kan
worden voor de weg van vertrouwelijk informeren. Naar het oordeel van
de commissie weegt het belang van parlementaire controle in een
dergelijke situatie zo zwaar dat niet zonder meer geweigerd kan worden
toezichtvertrouwelijke informatie te verstrekken met een beroep op het
belang van de Staat.
Debat tussen de minister en de Kamer over informatievoorziening
tijdens de crisis heeft niet tot concrete resultaten geleid
De commissie constateert dat de Kamer herhaaldelijk aandringt op
afspraken over verbeterde informatievoorziening tijdens de kredietcrisis.
De minister neemt aan de ene kant geen concrete stappen om de Kamer
in dit verzoek tegemoet te komen en houdt zich niet aan de gedragslijn die
hij voorgelegd heeft aan de Kamer, waarin hij aangeeft nieuwe instrumenten en het ophogen van het bedrag van bestaande instrumenten
vooraf aan de Kamer voor te leggen. Aan de andere kant concludeert de
commissie dat de Kamer onvoldoende daadkracht heeft getoond in het
debat met de minister van Financiën. De Kamer bereikt pas na de
IABF-maatregel voor ING op 3 februari 2009 consensus over de vraag in
welke situaties de Kamer vertrouwelijk geïnformeerd zou moeten worden.
De commissie is van oordeel dat de Kamer zich vervolgens onvoldoende
sterk maakt om uitvoering te laten geven aan de motie-Vendrik/Irrgang,
waarin het kabinet opgeroepen wordt (uitgezonderd noodsituaties) de
Kamer tijdig te informeren, desnoods in vertrouwen. Besloten is de gehele
discussie te betrekken bij de wijziging van de Comptabiliteitswet, maar ten
tijde van afronding van dit rapport, meer dan drie jaar nadat de motie is
ingediend, is nog onbekend wanneer dit zal plaatsvinden.
Aanbeveling 8: de wijziging van de Comptabiliteitswet dient te
worden doorgezet
De financiële crisis heeft getoond dat de Comptabiliteitswet niet ingericht
is op andere mogelijke vormen van vermogensverschaffing of risicodragende financiële transacties dan het verwerven van aandelenkapitaal door
de Staat. Dit bleek bijvoorbeeld bij de IABF en de individuele kapitaalinjecties. De commissie is van oordeel dat de voorhangprocedure ook op
dergelijke constructies van toepassing moet zijn. Op deze wijze wordt
voorkomen dat het kabinet zonder voorafgaande (stilzwijgende)
instemming van de Kamer grote hoeveelheden (risicodragend) vermogen
aan individuele instellingen verstrekt. Door de minister zijn verschillende
voorstellen gedaan met betrekking tot het wijzigen van de Comptabiliteitswet. Een van deze voorstellen is om de voorhangprocedure van
toepassing te verklaren op alle vormen van vermogensverschaffing door
de Staat aan vennootschappen met wezenlijke kenmerken van eigen
vermogen. De commissie ziet dit voorstel van de minister als een
ondersteuning van haar conclusie en spoort de Kamer aan om de
wijziging van de Comptabiliteitswet in gang te zetten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

58

Aanbeveling 9: een informatieprotocol ten behoeve van informatievoorziening voorafgaand aan te nemen crisismaatregelen
Om de informatievoorziening aan de Tweede Kamer voorafgaand aan
eventuele te nemen crisismaatregelen te verbeteren, stelt de commissie
voor een informatieprotocol op te stellen dat van toepassing is op
crisissituaties als aan de orde in het onderhavige onderzoek. Door een
structurele werkwijze te ontwikkelen en deze in een informatieprotocol
vast te leggen wordt voorkomen dat ten tijde van een crisissituatie
onduidelijkheid bestaat over de wijze waarop het verkeer tussen regering
en Kamer plaatsvindt. Bij de opstelling van een protocol inzake de
informatievoorziening over voorgenomen crisismaatregelen dient echter
wel rekening te worden gehouden met de snelheid van het crisistraject en
moet worden onderkend dat onder bepaalde voorwaarden informatie
vertrouwelijk aan de Kamer wordt verstrekt. De commissie kan zich
voorstellen dat bij de opstelling van een informatieprotocol aansluiting
gezocht wordt bij de werkwijze die wordt gehanteerd in het kader van de
procedure van artikel 100 van de Grondwet, dat betrekking heeft op het
verstrekken van inlichtingen aan het parlement voordat tot de inzet of het
ter beschikking stellen van de krijgsmacht wordt overgegaan. Voor deze
procedure is een toetsingskader gecreëerd waarin ook is opgenomen hoe
de informatievoorziening door de regering richting het parlement plaats
moet vinden gedurende de verschillende stadia van het besluitvormingsproces. De procedure van artikel 100 van de Grondwet kent daarbij een
formele adviserende rol toe aan de Commandant der Strijdkrachten. De
commissie kan zich voorstellen dat een vergelijkbare rol wordt toegekend
aan de betrokken verantwoordelijke binnen DNB.
Aanbeveling 10: verplichting voor de regering tot het achteraf
verstrekken van een «verantwoordingsmemorandum» in het
geval van een schending van het budgetrecht
De commissie is van mening dat indien het parlementair budgetrecht is
geschonden en de Kamer in feite geen mogelijkheid geboden is om
bepaalde crisisuitgaven tegen te houden, de plicht voor het kabinet
bestaat om de Kamer achteraf van de noodzakelijke informatie te
voorzien. De commissie stelt voor dat indien door het kabinet het
budgetrecht van de Kamer geschonden is, een plicht wordt ingesteld om
achteraf een verantwoordingsmemorandum op te stellen, waarin
volledige openheid van zaken wordt gegeven over de genomen maatregelen en de argumenten op basis waarvan deze maatregelen zijn
genomen. Hierbij dient in ieder geval inzage gegeven te worden in de
mogelijke risico’s, de alternatieven die tijdens de onderhandelingen op
tafel hebben gelegen en de kosten. Eventueel kan hierbij ook worden
gedacht aan een rol voor toezichthouders als DNB en AFM, in die zin dat
ook zij in de gelegenheid worden gesteld hun visie op de genomen
maatregelen te geven. Uitgangspunt is dat het verantwoordingsmemorandum openbaar aan de Kamer wordt verschaft. Indien het vertrouwelijke karakter van de informatie daartoe noodzaakt, kunnen, weliswaar
onder strikte voorwaarden, onderdelen van het memorandum eventueel
vertrouwelijk aan de Kamer worden verstrekt. Een dergelijke informatieverplichting zou bij voorkeur wettelijk vastgelegd moeten worden. De
geplande herziening van de Comptabiliteitswet kan hiertoe aanknopingspunten bieden. Nadere invulling van de informatieverplichting kan
vervolgens vorm worden gegeven in een procedureregeling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

59

Aanbeveling 11: de informatiepositie van de Kamer ten aanzien
van financiële maatregelen dient ook onafhankelijk van de
regering te worden versterkt
Tijdens de crisis moest de Kamer zich op zeer korte termijn veel nieuwe en
complexe materie eigen maken. Dit heeft ertoe geleid dat het voor de
Kamer lastig was om haar controlerende taak uit te oefenen. Het is niet
ondenkbaar dat in de toekomst financieel-technische dossiers de aandacht
van de Kamer zullen vragen. Daarom is het van belang dat de Kamer,
naast de informatie die zij ontvangt van de regering, ook zelfstandig
informatie vergaart. In lijn met de bevindingen van de Stuurgroep
parlementaire zelfreflectie is de commissie van mening dat het van belang
is dat de Kamer zelf informatie inwint om die naast de informatie van de
regering neer te zetten. De commissie is dan ook van mening dat het van
belang is dat de Kamer de mogelijkheid heeft om extra kennis te vergaren
door de inschakeling van (externe) deskundigen. Inmiddels is de
onderzoekscapaciteit van de vaste commissie voor Financiën versterkt en
is er jaarlijks 50 000 euro beschikbaar om ad hoc deskundigheid in te
huren. Vastgesteld moet worden dat de onderzoeksfaciliteit beperkt
gebruikt wordt (vooralsnog eenmaal in 2009 en eenmaal in 2010), maar in
beide gevallen is de meerwaarde van de faciliteit gebleken; namelijk het
snel en flexibel kunnen mobiliseren van specifieke deskundigheid. De
commissie spoort de Kamer aan haar gezamenlijke mogelijkheden om
extra kennis te vergaren meer te benutten. De hoogte van het onderzoeksbudget en de wijze waarop het wordt ingezet dient naar de mening van de
commissie regelmatig te worden geëvalueerd, teneinde de werkwijze in
dit verband te optimaliseren.
Met betrekking tot de expertise binnen de Kamerorganisatie zelf hecht de
commissie er waarde aan te wijzen op de aanbeveling over informatievoorziening over macro-economische risico’s voor het financiële stelsel
van de Tcofs. Naar aanleiding van deze aanbeveling wordt tegenwoordig
door het CPB en DNB (afzonderlijk) een rapportage gemaakt over de
internationale en nationale macro-economische ontwikkelingen in
samenhang met ontwikkelingen in de financiële sector. Deze rapportages
worden gezamenlijk in het voorjaar naar de Kamer verzonden. De
directeur van het CPB en de president van DNB zijn beschikbaar om hun
rapportages nader toe te lichten aan de Kamer, bijvoorbeeld in een
openbare zitting. In dit verband kan een beroep worden gedaan op de
interne ambtelijke ondersteuning van de Kamer. De commissie geeft in
overweging deze rapportages te laten becommentariëren door het Bureau
Onderzoek en Rijksuitgaven van de Kamer (BOR), waarna vervolgens
debat plaats kan vinden met het CPB, DNB en de betrokken bewindspersoon.
Aanbeveling 12: nadere invulling van het begrip toezichtvertrouwelijkheid in meer materiële zin
Met betrekking tot toezichtvertrouwelijke informatie moet worden
opgemerkt dat er geen heldere inhoudelijke definitie bestaat welke
informatie wel en niet valt onder de geheimhoudingsverplichting van
artikel 1:89 van de Wet op het financieel toezicht. Op basis van deze
geheimhoudingsverplichting is niet zozeer de inhoud van de informatie
van betekenis, maar de vraag of het gaat om informatie die is verstrekt en
verkregen in het kader van een toezichtrelatie ingevolge de Wet op het
financieel toezicht. Nadere invulling van het begrip toezichtvertrouwelijkheid in meer materiële zin acht de commissie daarom wenselijk. Indien
door de toezichthouders dan een beroep op toezichtvertrouwelijkheid
wordt gedaan, kan op inhoudelijke criteria worden getoetst of dit wel of

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

60

niet gegrond is. Gelet op het feit dat het hier gaat om (geïmplementeerde)
Europese regelgeving, zou hierover in overleg moeten worden getreden
met de Europese Commissie.
Daarnaast vraagt de commissie zich af of toezichtvertrouwelijke informatie deze status voor onbepaalde tijd moet hebben. De commissie
beveelt aan te onderzoeken of er situaties denkbaar zijn waarin de
toezichtvertrouwelijkheid van informatie kan worden opgeheven. In dit
verband kan bijvoorbeeld worden gedacht aan informatie die de concurrentiepositie van een financiële instelling niet meer kan schaden.
1.10 Optreden van de Europese Commissie
Elke steunmaatregel van een Europese overheid aan een bedrijf moet op
grond van het Europees verdrag door de Europese Commissie worden
goedgekeurd. De Europese Commissie bepaalde om die reden in
belangrijke mate de voorwaarden waaronder steun mocht worden
verleend en de consequenties, in de vorm van herstructureringsmaatregelen, die steunverlening kon hebben voor gesteunde ondernemingen.
Als na de val van Lehman Brothers in september 2008 de crisis in alle
hevigheid losbarst, erkent de Europese Commissie dat sprake is van een
bijzondere situatie die een bijzondere beoordeling vergt. De Europese
Commissie zet in de loop van 2008 en 2009 in een viertal zogenoemde
mededelingen haar bijzondere kader voor de beoordeling van staatssteun
in de crisis uiteen. Het gaat om de bankenmededeling van 13 oktober
2008, de herkapitalisatiemededeling van 5 december 2008, de Impaired
Assets-mededeling van 26 maart 2009 en de herstructureringsmededeling
van 23 juli 2009.
Regulier steunkader passend uitgangspunt voor de crisis?
De verschillende mededelingen zijn uitdrukkelijk geënt op het reguliere
crisis- en herstructureringssteunkader zoals de Europese Commissie dat
vóór de crisis hanteerde. Tegelijkertijd kent het crisiskader een aantal
bijzonderheden. Zo aanvaardt de Europese Commissie reddingssteun
zonder een daaropvolgende herstructurering. Onder het reguliere kader
gaat reddingssteun altijd gepaard met een latere herstructurering.
Het reguliere steunkader is ontwikkeld om steun aan ondernemingen die
omwille van hun bedrijfsmodel of door eigen keuzes in moeilijkheden zijn
gekomen, toch mogelijk te maken. Die situatie is wezenlijk anders dan
waar een groot deel van de financiële ondernemingen in de crisis mee
werd geconfronteerd.
De commissie werpt om die reden de vraag op in hoeverre het startpunt,
het reguliere steunkader, passend is geweest voor de crisisomstandigheden. Het als uitgangspunt nemen van het reddings- en herstructureringssteunkader roept naar het oordeel van de commissie tevens de vraag
op of de Europese Commissie in haar beoordeling niet teveel aandacht
heeft gehad voor de marktordening en te weinig voor de toch zeer
uitzonderlijke omstandigheden.
Europese Commissie stelt achteraf toetsingskader vast
De commissie heeft geconstateerd dat het bijzondere kader van de
Europese Commissie ten aanzien van haar toetsing van steunmaatregelen
slechts stapsgewijs vorm krijgt. De bankenmededeling die op 13 oktober
2008 wordt uitgebracht bevat algemene uitgangspunten en richtsnoeren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

61

die pas maanden later nader worden uitgewerkt. Op het moment dat die
uitwerking formeel beschikbaar komt, heeft een groot aantal ingrepen al
plaatsgevonden. Dit geldt in het bijzonder voor herkapitalisatie en
maatregelen die zich richten op het oplossen van problemen met
besmette activa.
De commissie heeft geconstateerd dat de Nederlandse autoriteiten stellen
nadeel te hebben ervaren van het pas achteraf beschikbaar komen van de
richtsnoeren (zoals de zogenoemde 2%-maatstaf). De commissie meent
dat de vraag gerechtvaardigd is, in hoeverre het passend is om achteraf
met gedetailleerde richtsnoeren te komen op basis waarvan een beoordeling van steunmaatregelen plaatsvindt. De commissie is van mening
dat een duidelijker maar minder gedetailleerd kader, dat snel na
12 oktober zou zijn vastgesteld, op zijn plaats was geweest en veel
problemen zou hebben kunnen voorkomen.
Verplichtstelling staatssteun geen wezenlijk element
Een belangrijk onderscheid tussen het bijzondere staatssteunkader in de
financiële crisis en het reguliere kader is dat de Europese Commissie ook
niet-instellingsspecifieke regelingen voor bijvoorbeeld staatsgaranties of
herkapitalisaties heeft aanvaard. Daarbij hoefden herkapitalisaties van
individuele banken die plaatsvonden op grond van een door de Europese
Commissie goedgekeurde regeling, niet afzonderlijk vooraf aan de
Europese Commissie te worden voorgelegd. Frankrijk heeft ervoor
gekozen een herkapitalisatieregeling in het leven te roepen waaraan de
grootste Franse banken min of meer verplicht zouden deelnemen.
Ten overstaan van de commissie is verklaard dat deze verplichtstelling
voor de Europese Commissie aanleiding is geweest om de steun aan de
Franse banken minder streng te beoordelen dan de steun aan de
Nederlandse instellingen, waarbij niet voor een dergelijke verplichting is
gekozen. Door de Europese Commissie is aangedragen dat niet zozeer de
kenmerken van de regeling of de verplichtstelling ervoor hebben gezorgd
dat de Franse banken aan een herstructurering «ontkwamen», maar de
financiële soliditeit van de Franse banken. Dit zou blijken uit het gegeven
dat de Franse banken, anders dan ING en AEGON, alle minder dan 2% van
de naar risico gewogen activa aan steun hebben ontvangen.
De commissie concludeert dat het niet waarschijnlijk is dat verplichtstelling van deelname aan de kapitaalverstrekkingsfaciliteit in Nederland
tot een wezenlijk ander oordeel van de Europese Commissie over ING,
AEGON en SNS REAAL had geleid.
Onduidelijkheid over consequente toepassing beoordelingskader
door Europese Commissie
Door getuigen is ten overstaan van de commissie betoogd dat de
Europese Commissie in een aantal gevallen, en meer in het bijzonder ten
aanzien van ING, te zware eisen aan de onderneming heeft gesteld. De
Europese Commissie zou onvoldoende rekening hebben gehouden met
de bijzondere omstandigheden. Op grond daarvan zou de vereiste
herstructurering in sommige gevallen disproportioneel groot zijn.
Daarenboven is betoogd dat de Europese Commissie het eigen kader niet
altijd consequent heeft gehanteerd.
De commissie heeft geconstateerd dat er aanmerkelijke verschillen zitten
in de balansreducties die de Europese Commissie in het kader van
herstructureringen heeft verlangd. De commissie constateert ook dat ING

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

62

een relatief omvangrijke balansreductie moet doorvoeren. In hoeverre de
verschillen gerechtvaardigd worden door de voorwaarden waaronder de
steun is verleend of door andere onderdelen van de herstructurering, kan
de commissie niet beoordelen.
Patstelling tussen prudentieel toezicht en mededingingstoezicht
onaanvaardbaar
De commissie heeft geconstateerd dat er een patstelling kan ontstaan
tussen de Europese Commissie als autoriteit voor het mededingingstoezicht en de prudentieel toezichthouder. Deze spanning is aan de orde
geweest bij de beoordeling van de steun aan ING alsmede in het
integratieproces van ABN AMRO en Fortis na de overname van ABN
AMRO door het consortium. Door DNB is in de openbare verhoren
voorgesteld om op Europees niveau een omgangs- of conflictenregeling
in het leven te roepen. De Europese Commissie stelt daarentegen dat het
huidige stelsel voldoet.
De commissie meent dat de Europese Commissie daarmee onvoldoende
recht doet aan het belang dat door de prudentieel toezichthouder dient te
worden behartigd. De commissie concludeert dat, indien het belang van
de soliditeit van financiële ondernemingen en daarmee de stabiliteit van
het financieel stelsel in het geding kan komen, een patstelling tussen de
prudentieel toezichthouder en de Europese Commissie onwenselijk is. Een
confrontatie die niet op een ordelijke wijze kan worden geadresseerd acht
de commissie onaanvaardbaar.
Nederlandse autoriteiten schatten reactie Europese Commissie
niet altijd goed in
De Nederlandse autoriteiten zijn zich terdege bewust van het feit dat de
Europese Commissie een rol speelt bij de overheidsinterventies. Dit komt
bijvoorbeeld tot uitdrukking in de wens van de zijde van het ministerie van
Financiën om bij de kapitaalinjectie in ING te komen tot een «marktconforme» transactie.
De commissie constateert tegelijkertijd dat de Nederlandse autoriteiten de
uitkomsten van de verschillende trajecten bij de Europese Commissie op
een aantal momenten niet juist inschatten. De commissie wijst in dat
verband op de notificatie van de kapitaalinjectie in ING, op het feit dat de
aanpassing van de terugbetalingsvoorwaarden van de 10 miljard euro
kapitaalsteun voor ING door de Europese Commissie onverwacht als
2 miljard euro additionele steun wordt aangemerkt, op de beoordeling
van de IABF door de Europese Commissie en de daaruit voortvloeiende
omvang van de herstructurering en op de verwikkelingen rondom de
zogenoemde EC-Remedy bij ABN AMRO.
Aanbeveling 13: supranationale financiële stabiliteitstoets bij
ingrijpende wijzigingen bij systeemrelevante instellingen
Systeemrelevante banken kunnen «too big to fail» zijn en soms ook «too
big to save». Dit probleem is inmiddels onderkend en heeft bij de
opstelling van de Basel III-richtlijnen geleid tot extra kapitaaleisen voor
systeemrelevante instellingen. In het verlengde hiervan moet er ook een
speciaal regime komen om belangrijke wijzigingen binnen en tussen
systeemrelevante instellingen, bijvoorbeeld fusies, overnames en
ingrijpende herstructureringen, te toetsen. Omdat dergelijke wijzigingen
vaak grensoverschrijdende implicaties hebben en nationale belangen
meespelen, dient een dergelijke toets op supranationaal niveau plaats te
vinden. Deze toets moet los staan van de toets op mededinging die de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

63

Europese Commissie uitvoert en zou door een orgaan van buiten de
Europese Commissie uitgevoerd moeten worden om voor de juiste
countervailing power te zorgen. De toets zou bijvoorbeeld gedaan kunnen
worden door de Europese toezichthouder met doorzettingsmacht, die de
commissie ook voorstelt, of door een van de nieuwe Europese toezichtorganen, zoals de European Banking Authority.
Aanbeveling 14: regeling voor voorkomen patstelling mededingstoezichthouder en prudentieel toezichthouder
De commissie beveelt aan er in Europees verband naar te streven dat een
regeling in het leven wordt geroepen die een patstelling tussen de
mededingingstoezichthouder en de prudentieel toezichthouder kan
voorkomen. Hierbij kan naar de mening van de commissie bijvoorbeeld
de nieuw opgerichte European Systemic Risk Board een rol spelen.
1.11 Over de financiële sector
De commissie heeft onderzoek gedaan naar de maatregelen die de
Nederlandse overheid in 2008 en 2009 heeft genomen om de financiële
sector overeind te houden. De commissie meent tegelijkertijd dat er alle
aanleiding is om in beeld te brengen welke stappen (moeten) worden
gezet om de stabiliteit van het financiële stelsel op termijn te vergroten.
Voorkomen is immers beter dan genezen. Voorts is de commissie van
oordeel dat er moet worden onderzocht hoe de effectiviteit van het
optreden van de overheid (voor en tijdens een crisis) kan worden
vergroot.
Aanbeveling 15: scheiding van nuts- en zakenbankactiviteiten
De commissie beveelt invulling aan van de aanbeveling van de Tcofs om
nuts- en zakenbankactiviteiten binnen een instelling te scheiden door het
apart zetten van niet direct klantgerelateerde commerciële activiteiten met
een hoog risicoprofiel. Dergelijke activiteiten dienen een aparte kapitaalbasis (funding) te hebben die losstaat van de kapitaalbasis van de overige
activiteiten. De invulling van het criterium «niet direct klantgerelateerde
commerciële activiteiten met een hoog risicoprofiel» dient door de
minister van Financiën in samenspraak met de toezichthouders DNB en
AFM gedaan te worden.
Tevens beveelt de commissie het maken van een living will aan waarbij al
op voorhand stappen worden gezet om aanpassingen in de structuur van
een financiële instelling mogelijk te maken.
Aanbeveling 16: ringfencing van buitenlandse activiteiten
De commissie meent dat er aanleiding is om te onderzoeken of het
wenselijk is dat activiteiten van Nederlandse financiële instellingen buiten
de Europese Unie, meer dan nu, kunnen worden geringfenced om
besmetting naar Nederland te voorkomen. Binnen de Europese Unie moet
een effectief kader van grensoverschrijdend toezicht en lastenverdeling
(burden sharing) komen om de risico’s van grensoverschrijdende
activiteiten in te perken. Zolang niet is voorzien in een dergelijk kader zou
de mogelijkheid van ringfencen ook binnen de Europese Unie niet bij
voorbaat moeten worden uitgesloten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

64

Aanbeveling 17: onderzoek hogere kapitaaleisen
De commissie meent dat, zolang niet is voorzien in een Europees effectief
kader van grensoverschrijdend toezicht en lastenverdeling (burden
sharing), voor individuele lidstaten de mogelijkheid moet blijven bestaan
om additionele kapitaaleisen vast te stellen.
De commissie meent vervolgens dat er aanleiding is te onderzoeken in
hoeverre ook voor Nederlandse instellingen hogere kapitaaleisen zouden
moeten worden gesteld. Daarbij moet zorgvuldig de afweging met de
gevolgen voor de reële economie gemaakt worden. Ook moeten de
specifieke kenmerken van de Nederlandse financiële sector, zoals die tot
uitdrukking komen aan beide kanten van de balans, in ogenschouw
worden genomen. De commissie meent dat het enkele feit dat dit het
gelijke speelveld voor Nederlandse financiële instellingen wellicht zou
kunnen verstoren niet voldoende is om van een dergelijke afweging af te
zien.
Aanbeveling 18: onderzoek bindend raamwerk voor interventies
De commissie meent dat, in aanvulling op de uitbreiding van het
interventie-instrumentarium, het wenselijk is nader te onderzoeken in
hoeverre een bindend raamwerk voor interventies door de toezichthouder
naar Amerikaans voorbeeld ook in Nederland navolging verdiend.
Een dergelijk raamwerk voorkomt uitstelgedrag bij de toezichthouder door
voor te schrijven dat een toezichthouder bepaalde maatregelen neemt als
de financiële gezondheid van een bank van tevoren vastgestelde
drempelwaarden overschrijdt. Op die manier wordt voorkomen dat de
toezichthouder ingrijpen bij probleembanken te lang uitstelt. Het is
volgens de commissie van belang dat, nadat de drempelwaarde bereikt is
door een instelling en de toezichthouder dus zal moeten ingrijpen, er
ruimte bestaat om tot een op de specifieke problematiek toegesneden
oplossing te komen voor de instelling.
Aanbeveling 19: banken moeten in gesprek over opstelling in
crisistijd
De commissie is van mening dat de Nederlandse Vereniging van Banken
(NVB) de positie heeft om niet alleen over gemeenschappelijke problemen
te praten, maar ook om daar gemeenschappelijke oplossingen voor aan te
dragen. De commissie beveelt de banken aan om hierover de discussie
aan te gaan en te komen met voorstellen voor de wijze waarop de NVB
zich in financiële crises dient op te stellen en op te treden richting het
ministerie van Financiën en de beide toezichthouders. De commissie is
van mening dat een dergelijke opstelling van de bankensector in
Nederland een belangrijke bijdrage kan leveren aan de bescherming van
de stabiliteit van het Nederlandse financiële stelsel.
Geconstateerd kan worden dat de financiële sector en de politiek de
afgelopen tien jaar steeds verder uit elkaar zijn gegroeid. De commissie
vindt dat die kloof weer verkleind moet worden. Zij roept daarom de NVB
en andere belangenbehartigende organisaties uit de sector op om samen
met de politiek op te trekken, niet enkel om de eigen belangen van de
sector en de instellingen te behartigen, maar om samen te werken aan
een duurzaam, gezond en stabiel financieel stelsel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

65

1.12 Wet op de parlementaire enquête
De Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel is de eerste
enquêtecommissie die werkt met de nieuwe Wet op de parlementaire
enquête (WPE 2008) die op 1 april 2008 inwerking trad.
Aanbeveling 20: aanpassingen Wet op de parlementaire enquête
2008
De commissie beveelt de Kamer aan om, gelet op de ervaringen van de
commissie, te kijken naar mogelijke verbeteringen en aanscherpingen van
de Wet op de parlementaire enquête 2008 en het Reglement van Orde van
de Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

66

HOOFDSTUK 2 INLEIDING
2.1 Aanleiding onderzoek
Tegen de achtergrond van de financiële crisis die sinds 2007 speelt en de
door de overheid genomen maatregelen heeft de Tweede Kamer op
23 juni 2009 besloten tot het uitvoeren van een parlementair onderzoek
naar de ontwikkelingen, incidenten en overheidsmaatregelen in het
financiële stelsel.1 Het onderzoek is uitgevoerd in twee delen.
Het eerste deel van het onderzoek is op 10 mei 2010 door de Tijdelijke
commissie onderzoek financieel stelsel (hierna: Tcofs) afgesloten met het
rapport Verloren Krediet: eindrapport parlementair onderzoek financieel
stelsel (hierna: Verloren krediet).2 In het rapport worden de oorzaken van
de turbulente ontwikkelingen, de structurele problemen en de in het
verleden genomen maatregelen in het financiële stelsel in kaart gebracht.
Op basis hiervan zijn aanbevelingen gedaan voor verdere structurele
verbetering van het stelsel.
Op 16 november 2010 heeft de Kamer de opdracht vastgesteld voor de
parlementaire enquête, het tweede deel van het onderzoek. Om de
opdracht uit te voeren werd de Parlementaire Enquêtecommissie
Financieel Stelsel (hierna: commissie) ingesteld, bestaande uit zeven
leden.3 De parlementaire enquête richt zich op de beoordeling van de
crisismaatregelen die de Nederlandse overheid heeft genomen om de
acute problemen in het Nederlandse financiële stelsel te bestrijden. Het
voorliggende rapport is het resultaat van het onderzoek van de
commissie.
2.2 Samenstelling commissie
De leden van de commissie zijn door de betreffende fracties voorgedragen. Tijdens de constituerende vergadering van de commissie op
16 november 2010 heeft de commissie het lid De Wit tot voorzitter en het
lid Neppérus tot ondervoorzitter gekozen.
De commissie bestaat ten tijde van de aanbieding van dit rapport uit de
volgende leden:
– de heer mr. J.M.A.M. de Wit (SP), voorzitter
– mevrouw mr. H. Neppérus (VVD), ondervoorzitter
– mevrouw drs. R.A. Vermeij (PvdA)
– de heer M.C. Haverkamp (CDA)
– mevrouw drs. F. Koşer Kaya (D66)
– de heer ir. H.J. Grashoff (GroenLinks)
De heer D.J.G. Graus (PVV) is tot 9 november 2011 lid geweest van de
commissie. Op verzoek van de heer Graus heeft de Kamer zijn lidmaatschap beëindigd. Er is door de Kamer geen nieuw lid benoemd.
De heer ir. B.A.M. Braakhuis MBA (GroenLinks) is tot 13 januari 2011 lid
geweest van de commissie. Op verzoek van de GroenLinks-fractie heeft de
Kamer besloten zijn lidmaatschap te beëindigen en de heer ir. H.J.
Grashoff als zijn vervanger te benoemen.

1

Kamerstuk 31 980, nr. 1.
Kamerstuk 31 980, nr. 3–7.
3
Kamerstuk 31 980, nr. 15.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

67

2.3 Onderzoeksopdracht
Op 10 mei 2010 heeft de Tcofs haar rapport Verloren krediet aangeboden
aan de Kamer1 en daarmee het eerste deel van het onderzoek afgerond.
Vervolgens heeft de Tcofs een onderzoeksvoorstel uitgewerkt voor het
tweede deel van het onderzoek. Zij heeft dit voorstel voorgelegd aan de
Kamer, met inbegrip van de aanbeveling om dit tweede deel uit te laten
voeren door een parlementaire enquêtecommissie.
Op 16 november 2010 heeft de Kamer dit onderzoeksvoorstel aangenomen.2 Daarin is uiteengezet dat de Parlementaire Enquête Financieel
Stelsel als algemene doelstelling heeft een bijdrage te leveren aan het
adequaat laten functioneren van het financiële stelsel in het algemeen en
in Nederland in het bijzonder. De Kamer heeft ook een specifieke
doelstelling vastgesteld:
Tot inzicht en oordeelsvorming komen aangaande de crisismaatregelen
die de Nederlandse overheid heeft genomen in de periode van september
2008 tot en met januari 2009 en de inzet van publieke middelen daarbij,
teneinde lessen te trekken voor de toekomst.
Op basis van deze doelstelling is de probleemstelling voor de parlementaire enquête geformuleerd:
Hoe verliep de totstandkoming en implementatie van de crisismaatregelen die de Nederlandse overheid heeft genomen in de periode van
september 2008 tot en met januari 2009 en de daarmee gepaard gaande
inzet van publieke middelen?
De Kamer heeft vervolgens de volgende globale onderzoeksvragen
vastgesteld:
1. Beschrijving van de crisissituatie en de reacties daarop
– Wat heeft zich bij de overheid en betrokken instanties afgespeeld
in de aanloop naar de crisismaatregelen?
– Hoe zijn de maatregelen, die de overheid heeft genomen om de
acute problemen in het financiële stelsel te bestrijden, tot stand
gekomen en geïmplementeerd?
– Wat waren de gevolgen van de genomen maatregelen?
2. Analyse, verantwoording en beoordeling
– In hoeverre waren de maatregelen noodzakelijk, proportioneel en
adequaat?
– In hoeverre is de totstandkoming en implementatie van de
maatregelen zorgvuldig verlopen, waaronder de verantwoording
richting Kamer?
– In hoeverre hebben de betrokken instanties zorgvuldig gehandeld?
3. Lessen voor de toekomst
– Hoe kunnen de publieke belangen bij een stabiele en gezonde
financiële sector beter worden geborgd, in het bijzonder in het
geval van crisissituaties?
– Hoe kunnen de Europese en Nederlandse toezichtstructuren
worden verbeterd voor wat betreft het voorkomen van, en
ingrijpen bij, crisissituaties in het financiële stelsel?

1
2

Kamerstuk 31 980, nrs. 3–7.
Kamerstuk 31 980, nr. 15.

Parlementaire enquête als belangrijkste controle-instrument
De parlementaire enquête is er mede voor bedoeld om alle betrokkenen,
zowel de autoriteiten en de Kamerleden als de hoofdrolspelers bij de
financiële instellingen, verantwoording te laten afleggen over hun
optreden in de crisisperiode. Het onderzoek richt zich op maatregelen die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

68

gepaard gingen met een substantiële inzet van publieke middelen en
waarbij de Kamer destijds beperkt was betrokken. De Kamer heeft mede
om deze reden gekozen voor het inzetten van haar belangrijkste controleinstrument, de parlementaire enquête. Op basis van de Wet op de
parlementaire enquête 2008 heeft de commissie een aantal vergaande
bevoegdheden tot haar beschikking om haar onderzoek te verrichten,
waaronder het onder ede verhoren van getuigen.
Lessen voor de toekomst
Conform de opdracht van de Kamer richt het onderzoek zich niet alleen op
waarheidsvinding en het laten afleggen van verantwoording, maar ook op
het vooruitblikken naar wat beter kan. De commissie heeft daarom
onderzocht welke lessen kunnen worden getrokken uit de onderzochte
crisismaatregelen en welke verbeteringen mogelijk zijn in het stelsel van
toezicht op de financiële sector en het interventie-instrumentarium van de
overheid.
2.4 Onderzoeksaanpak
In december 2010 heeft de commissie een nadere uitwerking van de
onderzoeksvragen en een plan van aanpak vastgesteld. Hierbij zijn vijf
fasen onderscheiden: literatuurstudie en dossieronderzoek, besloten
voorgesprekken, de openbare verhoren, de eindrapportage en de
afronding van het onderzoek.
De verschillende maatregelen die de overheid heeft genomen om de
acute problemen in het Nederlandse financiële stelsel aan te pakken, zijn
afzonderlijk benoemd en onderzocht. In de opdracht van de commissie
zijn de volgende casussen onderscheiden:
1. deelneming van de Staat in Fortis/ABN AMRO;
2. kapitaalverstrekkingsfaciliteit (ING, AEGON, SNS REAAL);
3. garantiefaciliteit voor bancaire leningen (Fortis Bank Nederland, ING
Bank, LeasePlan, SNS Bank, NIBC, Achmea Hypotheekbank);
4. verruiming van het depositogarantiestelsel;
5. garanderen Icesave tegoeden en voorfinanciering van de uitkering
depositogarantiestelsel IJsland;
6. back-upfaciliteit ING.
Het onderzoek heeft zich in eerste instantie voornamelijk geconcentreerd
op de bestudering van de casussen. De op ING gerichte maatregelen, de
kapitaalinjectie en de back-upfaciliteit zijn, gelet op de onderlinge
samenhang, in een hoofdstuk samengevoegd. Verder heeft de commissie
binnen het onderzoek vier thema’s geanalyseerd, die terugkomen in
aparte hoofdstukken:
1. crisismanagement: optreden van de autoriteiten;
2. rol van de Tweede Kamer;
3. optreden van de Europese Commissie;
4. over de financiële sector.
Beoordelingskader
In dit rapport spreekt de commissie een oordeel uit over het optreden van
de betrokkenen van zowel publieke als private zijde. Gezien het doel van
de enquête, om ook lessen te trekken voor de toekomst, gaat het volgens
de commissie om de vraag: had het beter gekund?
De commissie heeft daarom de volgende aspecten onderzocht:
– de noodzaak van de maatregelen;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

69

–
–
–
–
–

de proportionaliteit van de maatregelen;
de tijdigheid van de maatregelen;
de adequaatheid van de maatregelen;
de mate waarin doelstellingen zijn bereikt;
het handelen van betrokkenen in algemene zin.

Daarnaast zijn de voorbereiding op de crisis en de evaluatie van de
crisismaatregelen onderzocht.
De commissie heeft haar bevindingen zoveel als mogelijk gebaseerd op
de kennis en inzichten ten tijde van de onderzochte periode (kennis van
toen). Dat neemt niet weg dat inmiddels duidelijk is welke gevolgen
bepaalde besluiten hebben gehad. De commissie heeft deze inzichten
meegewogen in haar analyse en beoordeling.
Onderzoeksperiode
In het onderzoek ligt de nadruk op de periode waarin de verschillende
overheidsinterventies plaats hebben gevonden: de periode tussen
september 2008 en februari 2009. Uitgangspunt voor de commissie is
geweest dat relevante informatie van voor of na deze periode bij het
onderzoek is betrokken voor zover dit volgens de commissie noodzakelijk
is.
2.5 Leeswijzer
Hoofdstuk 1 bevat de conclusies die de commissie op basis van haar
onderzoek trekt en de aanbevelingen die zij op basis daarvan doet.
In hoofdstuk 3 wordt kort een aantal aspecten van de context en dynamiek
van de crisis geschetst.
In de hoofdstukken 4 tot en met 9 wordt ingegaan op de onderzochte
crisismaatregelen.
In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de ingrepen van de Staat rond Fortis en
ABN AMRO.
Hoofdstuk 5 beschrijft de maatregelen die genomen zijn met betrekking
tot ING: de kapitaalinjectie en de zogenaamde IABF of back-upfaciliteit.
In hoofdstuk 6 wordt de verruiming van het depositogarantiestelsel in
Nederland beschreven.
Het garanderen van de Icesave-tegoeden en de voorfinanciering van de
uitkering van het depositogarantiestelsel in IJsland komen aan bod in
hoofdstuk 7.
In hoofdstuk 8 wordt ingegaan op de kapitaalverstrekkingsfaciliteit en de
afzonderlijke kapitaalinjecties in AEGON en SNS REAAL.
Ten slotte wordt in hoofdstuk 9 de garantieregeling voor bancaire
leningen beschreven.
In de daaropvolgende hoofdstukken wordt ingegaan op een aantal
thema’s, dat betrekking heeft op de crisismaatregelen.
Zo wordt in hoofdstuk 10 ingegaan op het crisismanagement en het
optreden van de Nederlandse autoriteiten in de crisis.
In hoofdstuk 11 komt de rol van de Tweede Kamer aan de orde.
In hoofdstuk 12 wordt het optreden van de Europese Commissie
beschouwd.
Hoofdstuk 13 gaat ten slotte over de financiële sector in Nederland.
In hoofdstuk 14 wordt door de commissie verantwoording afgelegd over
de onderzoeksaanpak en wordt ingegaan op de ervaringen met de Wet op
de parlementaire enquête 2008.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

70

HOOFDSTUK 3 CONTEXT EN DYNAMIEK
3.1 Inleiding
In 2006 en 2007 stijgt het aantal wanbetalingen op hypotheken in de
Amerikaanse staten Californië en Florida opmerkelijk. In Europa leiden
deze ontwikkelingen niet direct tot zorgen. Al snel wordt duidelijk dat dit
een misrekening is. De problemen op de Amerikaanse huizenmarkt zetten
een opeenvolging van gebeurtenissen in gang die nauwelijks twee jaar
later uitmondt in de grootste financiële crisis in bijna honderd jaar.
Overheden wereldwijd zien zich in het najaar van 2008 gedwongen om
met reddingspakketten van duizenden miljarden euro’s hun financiële
instellingen overeind te houden om zo een economische ineenstorting te
voorkomen. Ook in Nederland zijn de gevolgen groot. In een tijdsbestek
van slechts enkele maanden neemt de Nederlandse Staat de Nederlandse
Fortis-onderdelen over, injecteert ze voor miljarden euro’s aan kapitaal in
ING, Aegon en SNS Reaal en stelt ze honderden miljarden euro’s
beschikbaar voor garanties op bancaire leningen. De gevolgen van deze
financiële crisis voor de reële economie zijn aanzienlijk.
In het rapport Verloren Krediet van de Tijdelijke commissie onderzoek
financieel stelsel (Tcofs) zijn de oorzaken en omstandigheden die een rol
hebben gespeeld bij het ontstaan van de kredietcrisis uitgebreid
omschreven.1 Dit hoofdstuk geeft een korte samenvatting van een aantal
relevante aspecten van de context en dynamiek van de crisis.
3.2 Voortraject: tot aan de val van Lehman Brothers
De ontstane crisis vindt haar verklaring deels in macro-economische
factoren, zoals de onevenwichtige mondiale verdeling van kapitaal. Vanaf
het jaar 2000 zorgen toenemende handelsoverschotten in vooral
Oost-Azië en de olieproducerende landen voor een steeds grotere
beschikbaarheid van kapitaal die de investeringsmogelijkheden in deze
landen ver te boven gaat. Tegelijkertijd ontwikkelt zich in westerse landen
juist een enorme vraag naar kapitaal, niet in de laatste plaats gevoed door
de oplopende Amerikaanse staatsschuld. Amerikaanse staatsobligaties
worden beschouwd als een veilige lange-termijnbelegging met een laag
risico. De kapitaaloverschotten uit China en de olieproducerende landen
vinden zo al snel een weg naar het westen, en vooral naar de Verenigde
Staten.
De grote vraag naar Amerikaanse staatsobligaties houdt de rente op deze
leningen laag en maakt dat het voor de Amerikaanse overheid goedkoop
is om te lenen. Ook het lage-rentebeleid van het Amerikaanse stelsel van
centrale banken, het Federal Reserve System (de «Fed»), werkt dit sterk in
de hand. De centrale bank van de Eurozone, de ECB, verlaagt de rente
gedurende de eerste helft van de jaren 2000 tot een niveau van 2% en
verhoogt de rente vanaf 2006 weer geleidelijk tot het oude niveau van 3
tot 4 procent. De ECB is meer dan de Fed gebonden aan de doelstelling
om de inflatie beperkt te houden. Hierdoor blijft de Europese rente
gedurende deze periode steeds wat hoger dan de Amerikaanse. De lage
rentetarieven wakkeren wel de economische groei aan, die is dan ook
uitbundig aan beide zijden van de Atlantische Oceaan. De heer Hoogervorst, toen voorzitter van de Autoriteit Financiële Markten (AFM), vertelt
hierover in zijn openbaar verhoor:
1

Verloren Krediet, eindrapport van de
Tijdelijke commissie onderzoek financieel
stelsel, Kamerstuk 31 980, nr. 3–7.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

71

De heer Hoogervorst: «Het is het gevolg van een enorme orgie van
kredietverlening die niet vijf jaar heeft geduurd, maar die
waarschijnlijk langer dan tien jaar heeft geduurd. Onafgebroken
goedkoop geld in grote delen van de wereld, waardoor zowel
bedrijven als burgers en overheden sterk zijn aangemoedigd om zich
diep in de schulden te steken.»1
Dat hier sprake is van «irrationale uitbundigheid» omdat zich, verborgen
onder de gunstige groei- en inflatiecijfers, fundamentele instabiliteit aan
het ontwikkelen is, ontgaat de meeste economen en beleidsmakers.
Zeepbel in de Amerikaanse woningmarkt
In de jaren voor 2008 absorberen de Verenigde Staten ongeveer 70
procent van het wereldwijde spaargeldoverschot. Het grootste deel
hiervan wordt echter niet aangewend voor productieve (bedrijfs)investeringen maar voor consumptieve uitgaven en voor het financieren
van leningen. In de Verenigde Staten ontstaat hierdoor langzamerhand
een zeepbel in de woningmarkt. De lage rentestand en de overvloedige
beschikbaarheid van kapitaal wakkeren de vraag naar koophuizen aan.
Deze toegenomen vraag leidt tot een voortdurende stijging van de
huizenprijzen. Daarbij zet ook het Amerikaanse regeringsbeleid
hypotheekverstrekkers ertoe aan om aan steeds bredere groepen
huizenkopers een lening te verstrekken.
Hypotheekvormen die speciaal voor minder draagkrachtige kopers
ontwikkeld zijn, nemen een grote vlucht. Bij deze hypotheken zijn de
toelatingseisen vaak soepeler dan bij «reguliere» hypotheken, waarbij het
hogere risico voor de bank verdisconteerd wordt in een rente die na
enkele jaren oploopt. Dat laatste levert in de ogen van de hypotheeknemers, maar ook in die van de bank, echter geen bijzonder probleem op.
Het collectieve geloof in voortdurend stijgende huizenprijzen en in de
blijvende verhandelbaarheid van het in waarde toenemende onderpand is
daarvoor te groot.
In de loop van 2007 bereikt de groei haar grens. Duidelijk wordt dat bij de
hypotheken die in de Verenigde Staten zijn verstrekt tussen 2005 en 2007
aanzienlijk vaker betalingsproblemen ontstaan dan bij hypotheken die in
de jaren daarvoor zijn verstrekt. Vooral bij de kwalitatief slechtere
varianten en in de staten waar de prijzenstijging het sterkst is geweest,
zoals Californië en Florida, is de terugval groot. Daarbij speelt het feit dat
huiseigenaren in sommige staten eenvoudig zonder gevolgen onder hun
verplichtingen uit kunnen een belangrijke rol. Gevolg is dat de huizenprijzenzeepbel uiteen spat. Banken krijgen hun geld niet terug, huiseigenaren
gaan failliet en verliezen hun woning en de huizenprijzen kelderen.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Hoogervorst, 29 november 2011.

Vlucht in gesecuritiseerde producten
Inmiddels is de huizenprijzenzeepbel echter de fundering gaan vormen
van een ander probleem. Onder druk van de lage rentestand en van
aandeelhouders, die steeds hogere rendementen willen zien, zijn
financiële instellingen op zoek gegaan naar innovatieve manieren om
meer rendement te halen uit het overvloedig beschikbare kapitaal. Het
opknippen van hypotheken of andere financiële producten en het weer
samenvoegen van de stukjes tot verhandelbare effecten met een
«controleerbaar» risico en rendement, ligt aan de basis van veel van de
producten die voor dit doel ontwikkeld worden. De deregulering van
financiële markten op Europees en mondiaal niveau krijgt vanaf 2000 zijn
beslag. Mede dankzij deze deregulering neemt de productie van- en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

72

handel in gesecuritiseerde kredietproducten wereldwijd een enorme
vlucht, met een piek in de jaren 2005–2007.
Beleggers worden door het kopen van gesecuritiseerde producten niet
alleen blootgesteld aan de kredietrisico’s van de onderliggende leningen,
maar ook aan de marktrisico’s van de producten waarin gehandeld wordt.
Financiële markten blijken in de aanloop naar een crisis echter geen
goede risico-indicator: de marktprijzen van bepaalde gesecuritiseerde
kredietproducten schieten pas omlaag – en die van de daarop afgesloten
«verzekeringen» (credit default swaps) omhoog – in augustus 2007, nadat
de eerste financiële instellingen al in de problemen zijn gekomen.
Mede onder invloed van deregulering verliezen financiële markten in de
jaren na 2000 hun veelal nationale karakter en verplaatst de handel zich
naar Europees en mondiaal niveau. Tegelijkertijd vindt echter geen
versterking plaats van het toezicht en de regelgeving op supranationaal
niveau. Hierdoor ontstaan gaten in de regulering van financiële markten
die ertoe leiden dat risico’s bij financiële instellingen te laat worden
onderkend, of wanneer ze wel worden onderkend, moeilijker kunnen
worden aangepakt.
Door securitisatie en verhandeling van complexe kredietproducten kan het
risico van een hypotheek die bijvoorbeeld is uitgegeven door een bank in
Californië verspreid raken over een groot aantal financiële instellingen
binnen en buiten de Verenigde Staten. Instellingen verliezen zicht op de
vraag aan wie de betreffende hypotheek is uitgegeven, hoe kredietwaardig deze persoon is of wat voor woning hij heeft gekocht. Instellingen
maken gebruik van een risicoschatting («credit rating») voor het gesecuritiseerde product dat ze gekocht hebben die is berekend uit de kredietbeoordelingen van de samenstellende delen. Vanwege de complexiteit van
deze berekeningen worden de berekeningen in de praktijk veelal overgelaten aan gespecialiseerde commerciële kredietbeoordelingbureaus.
Nadat de Amerikaanse huizenprijzenzeepbel uiteen is gespat, blijkt dat de
risicoschattingen te positief waren. Wat ook niet in de modellen is
meegenomen is de onzekerheid die zich van financiële markten meester
maakt als daar het besef doordringt dat door de grote verspreiding van
gesecuritiseerde producten en de onderlinge verwevenheid van financiële
instellingen, ondoorzichtig is welke instelling aan welke risico’s is
blootgesteld. Dit ondermijnt de stabiliteit van het financiële systeem.

1

Verloren Krediet, eindrapport van de
Tijdelijke commissie onderzoek financieel
stelsel, Kamerstuk 31 980, nr. 3–7.
2
HSBC Trading Update – US Mortgage
Services, 7 februari 2007.

Signalen van naderend onheil
Op 15 september 2008 maakt het faillissement van de Amerikaanse bank
Lehman Brothers het losbarsten van de financiële crisis voor iedereen
zichtbaar. In veel Europese landen wordt de vraag gesteld of niet voorzien
had kunnen worden dat de problemen die zich in 2007 op de Amerikaanse
financiële markten openbaren ook de Europese financiële markten zou
treffen? Zoals eerder vermeld ontstaan eerst bij subprime en later ook bij
Alt-A-hypotheken die in de Verenigde Staten tussen 2005 en 2007 zijn
verstrekt aanzienlijk vaker betalingsproblemen dan bij de meer traditionele woningkredieten.1 Lange tijd wordt in Europa en in Nederland
echter vrij algemeen verondersteld dat dit een Amerikaans probleem is en
zou blijven. Toch waarschuwt bijvoorbeeld de Britse bank HSBC al in
februari 2007 zijn aandeelhouders voor de mogelijke gevolgen van de
problemen van de Amerikaanse huiseigenaren.2
Daarnaast ontstaan in de maanden daarna, tot september 2008, tal van
tekenen dat zowel Amerikaanse als Europese financiële instellingen in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

73

zwaar weer terecht komen. Ook verrichten de financiële autoriteiten
ingrepen die er op wijzen dat er wel degelijk iets mis is in het financiële
systeem.
Box 3.1 Signalen van naderend onheil
Februari 2007
De Britse bank HSBC waarschuwt voor de negatieve gevolgen van oninbare leningen op de
Amerikaanse hypotheekmarkt.
Mei 2007
De Amerikaanse huizenprijzen blijken in het eerste
kwartaal voor de eerste keer in zestien jaar te zijn
gedaald. Na vijftien jaar van prijsstijgingen waarin
de gemiddelde woning 157 procent meer waard
werd, daalden de huizenprijzen in het eerste
kwartaal van 2007 met 1,4 procent ten opzichte van
dezelfde periode het jaar daarvoor.
Juli 2007
Zakenbank Bear Stearns maakt bekend dat twee
van haar speculatieve beleggingsfondsen door
investeringen in risicovolle hypotheken voor
armlastige Amerikanen («subprime hypotheken») in
de problemen zijn gekomen. Het ene fonds gaat
failliet, het andere krijgt een injectie van 3,2 miljard
dollar.
Augustus 2007
3
De Duitse IKB Deutsche Industriebank meldt grote
verliezen door de
subprime huizenmarktcrisis in de Verenigde Staten.
Risicopremies in de financiële markten stijgen sterk.
9
De interbancaire geldmarkt valt stil en de dagrente
loopt op tot 4,6%. (60 basispunten boven de
geldende beleidsrente). Nederlandse zakenbank
NIBC maakt bekend verlies te lijden op de hypotheekportefeuille. De bank is hiermee de eerste
Nederlandse bank die is aangetast door de
internationale kredietcrisis.
De Europese Centrale Bank (ECB) pompt 95 miljard
euro in de eurogeldmarkt. Ook de Federale Reserve
(Fed) in de VS en de Bank van Japan komen in
actie.
13
Opnieuw miljardeninjecties door de ECB en de Fed.
16
Countrywide, Amerika’s grootste hypotheekverstrekker, moet 11,5 miljard dollar afschrijven.
28
Landesbank Baden-Württemberg (LBBW) neemt
SachsenLB voor een onbekend bedrag over en redt
deze van faillissement.
September 2007
3
IKB Deutsche Industriebank lijdt 700 miljoen euro
verlies.
14
Bank Northern Rock in Groot-Brittannië in de
problemen. Klanten staan in de rij om hun geld op
te nemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

74

17

De Amerikaanse centrale bank Federal Reserve
begint met renteverlagingen: de eerste stap is van
5,25% naar 4,75%.

Oktober 2007
In Europa maakt de Zwitserse bank UBS bekend
5,1 miljard dollar af te schrijven. Amerikaanse
banken maken forse afschrijvingen bekend op
subprime activa. Investeringsbank Merrill Lynch
schrijft met 8,4 miljard dollar het meest af op
gestructureerde producten.
December 2007
7
De Britse Royal Bank of Scotland (RBS) schrijft in
totaal 1,25 miljard pond (1,74 miljard euro) af als
gevolg van problemen op de kredietmarkten. Het
grootste deel heeft betrekking op de activiteiten van
RBS zelf (950 miljoen pond), de rest (300 miljoen
pond) komt voor rekening van het deel van ABN
Amro, dat door RBS is overgenomen.
13–17
De Amerikaanse Federal Reserve (Fed), de
Europese Centrale Bank (ECB), de Bank of England,
en de centrale banken van Canada en Zwitserland
grijpen gezamenlijk in om de internationale
kredietcrisis te bestrijden. Volgens DNB komt
hiermee 348 miljard euro ter beschikking van de
banksector, waarbij de eisen voor onderpand dat
banken in ruil geven sterk worden verlaagd.
22
De Duitse regionale bank WestLB vraagt 2 miljard
euro van de aandeelhouders om de verliezen op de
Amerikaanse hypotheekmarkt op te vangen.
25
Analisten van Barclays spreken in een sectorrapport
de verwachting uit dat er binnen de wereldwijde
bankensector nog voor zo’n 143 miljard dollar
(97,5 miljard euro) moet worden afgeboekt om
tekorten ten gevolge van de kredietcrisis te dekken.
30
De Zwitserse bank UBS geeft een winstwaarschuwing. De bank leed in het vierde kwartaal van 2007
een verlies van bijna 8 miljard euro.
De overname van de Haagse zakenbank NIBC door
de IJslandse Kaupthingbank gaat niet door
vanwege de onrust op de financiële markten.
Februari 2008
14
De Zwitserse bank UBS moet 12,6 miljard euro
afschrijven op zijn hypotheekportefeuille. Dat
brengt de kapitaalpositie van de bank in gevaar.
17
Northern Rock wordt genationaliseerd.
19
Credit Suisse maakt bekend dat zij 2,85 miljard
dollar afboekt op risicovolle beleggingen in de
Amerikaanse hypothekensector. De afboeking zal de
winst over het eerste kwartaal met een miljard doen
dalen.
ING meldt dat in het laatste kwartaal van 2007 circa
1 miljard euro is afgeboekt op de Amerikaanse
hypotheekportefeuille.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

75

Maart 2008

17

24

April 2008
2

8

De Federal Reserve neemt nieuwe maatregelen om
de geldmarkt te verruimen.
JP Morgan Chase biedt met financiële steun van de
Federal Reserve 236 miljoen dollar (151 miljoen
euro) voor het in nood geraakte Bear Stearns, dat is
2 dollar per aandeel.
JP Morgan Chase vervijfvoudigt het bod op de
noodlijdende zakenbank Bear Stearns onder druk
van aandeelhouders naar ongeveer 10 dollar per
aandeel. Bear Stearns is daarmee nu 1,2 miljard
dollar (700 miljoen euro) waard.

De Duitse Landesbank West LB maakt bekend dat zij
vorig jaar een nettoverlies heeft geleden van
1,6 miljard euro.
Het Internationaal Monetair Fonds stelt in een
rapport over internationale financiële stabiliteit, dat
de verliezen in de financiële sector als gevolg van
de kredietcrisis kunnen oplopen tot 945 miljard
dollar (600 miljard euro).

Mei 2008
Na de overname van Bear Stearns komen de
financiële markten tijdelijk enigszins tot rust.
Kredietrisicopremies dalen wat en de aandelenbeurzen maken de verliezen van het eerste kwartaal
gedeeltelijk goed. Vanaf medio mei ontstaat er
nieuwe onrust.
Juni 2008
Lehman Brothers maakt zware verliezen en forse
afschrijvingen bekend.
Juli 2008
3

13

De in moeilijkheden verkerende Britse hypotheekbank Bradford & Bingley moet in allerijl een
noodverband leggen
De ECB verhoogt de rente naar 4,25%
De Amerikaanse hypotheekinstellingen FNMA en
FHLMC («Fanny Mae» en «Freddy Mac» en) moeten
door de overheid van een faillissement worden
gered.

Augustus 2008
AIG, de grootste verzekeraar ter wereld, lijdt zwaar
verlies. Er ontstaat zorg over AIG’s portefeuille vol
kredietrisicoverzekeringen.
September 2008
7
De Amerikaanse overheid zegt FNMA en FHLMC
100 miljard dollar steun toe.
15
Lehman Brothers failliet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

76

3.2.1 ECB neemt liquiditeitstimulerende maatregelen
De Europese Centrale Bank (ECB) is de centrale bank van de eurozone. Zij
vormt samen met de centrale banken van de 27 EU-landen het Europees
Stelsel van Centrale Banken (ESCB). Veel bevoegdheden van het ESCB
hebben in de praktijk alleen betrekking op de landen die de euro als munt
hebben. Deze bevoegdheden worden uitgeoefend door de ECB en de
centrale banken van de landen in de Eurozone, het zogenaamde
Eurosysteem. De bevoegdheden van het Eurosysteem omvatten onder
andere het monetair beleid, het wisselkoersbeleid en het beheer van de
buitenlandse valutareserves van de deelnemende lidstaten. De primaire
opgave van het ESCB is het handhaven van prijsstabiliteit in de eurozone.
De ECB definieert dit als het nastreven van een inflatie die op de middellange termijn iets onder de 2% per jaar blijft. De ECB wijkt in dit opzicht af
van de Amerikaanse centrale bank, die naast een inflatiedoelstelling ook
een economische groeidoelstelling heeft.
De ECB gebruikt voor het handhaven van de prijsstabiliteit in de eerste
plaats het monetair beleid, in het bijzonder door het vaststellen van de
zogenaamde refi- of repo-rente (herfinancieringsrente), de minimale rente
waartegen banken geld kunnen lenen bij de centrale bank. Dit monetair
beleid voert de ECB vervolgens uit, onder andere door het met regelmaat
organiseren van zogenaamde «open market» transacties in de vorm van
veilingen (tenders) waarbij banken kunnen bieden op kortlopende
leningen die via de centrale bank worden aangeboden tegen minimaal de
refi-rente. Deze veilingen bepalen de hoogte van de korte rentes die
gelden voor deze leningen, welke worden verhandeld op de geldmarkt.
Vanaf het moment dat in 2007 de turbulentie op de kapitaalmarkten
toeneemt, gaat de aandacht van de ECB en het Eurosysteem steeds meer
uit naar het zeker stellen van continue toegang tot liquiditeit voor
solvabele banken. Het Eurosysteem probeert dit te bereiken door het
spelen van een bemiddelende rol op de geldmarkt om spanningen weg te
nemen die het functioneren van de geldmarkt in de weg staan. Die
bemiddelingsrol van het Eurosysteem breidt zich vooral in de laatste drie
maanden van 2008 sterk uit als de ECB de uitzonderlijke stap neemt om,
tegen beleenbaar onderpand, ongelimiteerd herfinanciering ter
beschikking te stellen aan banken in de eurozone.
Van augustus 2007 tot halverwege september 2008 is er een systematisch
tekort aan liquiditeit. Banken beginnen elkaar te wantrouwen vanwege
onzekerheid over bezittingen die in verband staan met de Amerikaanse
hypotheekmarkt. Dit resulteert in terughoudendheid door banken om
elkaar geld te lenen op de zogenaamde interbancaire markt. De
onzekerheid op de geldmarkt leidt ertoe dat banken de termijn van hun
onderlinge leningen verkorten. Deze korter lopende leningen worden
daardoor steeds belangrijker voor de financiering van banken. De kosten
van het lenen van geld stijgen en het aanbod van liquiditeit neemt af. De
ECB probeert in die periode de normale liquiditeitsvoorziening op gang
houden en de korte geldmarkttarieven te laten dalen.1 In eerste instantie
maakt de ECB daarbij nog vooral gebruik van de traditionele
open-marktoperaties, maar dan voor grotere bedragen of met kortere dan
de reguliere tussenpozen.
1

Stolz, S.M., M. Wedow. Extraordinary
measures in extraordinary times. Public
measures in support of the financial sector in
the EU and the United States.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

77

In de eerste helft van augustus 2007 zien centrale banken zich voor het
eerst gedwongen extra liquiditeit beschikbaar te stellen. De ECB doet dit
op 9 augustus 2007 met een eendaagse operatie ter waarde van 95 miljard
euro tegen een vaste rente.
Op 12 december 2007 komen de centrale banken van de Verenigde Staten,
Canada, het Verenigd Koninkrijk, Zwitserland en het eurogebied (de ECB)
een faciliteit overeen om buitenlandse valuta makkelijker te kunnen
verstrekken. Dit moet vooral de Fed in staat stellen om makkelijker
liquiditeit in dollars beschikbaar te stellen.1 Enkele dagen later, op
17 december 2007 komt de ECB met een nieuwe geldverruimingsmaatregel; het instellen van een tweewekelijkse herfinancieringoperatie ter
waarde van 348 miljard euro. Deze veilingen lopen door tot in 2008. Ruim
een half jaar later, op 3 juli 2008, verhoogt de ECB onder druk van
toenemende inflatiezorgen de rente van 4,00 naar 4,25%.
3.2.2 Nederlandse banken raken in solvabiliteitsproblemen
Het CPB voorziet in haar Macro-Economische Verkenning (MEV) voor het
jaar 2008, die op Prinsjesdag 2007 gepubliceerd wordt, dat de huizencrisis
en de liquiditeitsproblemen in de financiële wereld die daarvan het gevolg
zijn ook voor Nederlandse banken gevolgen zullen hebben. Toch zijn de
vooruitzichten voor Europa op dat moment nog steeds gunstig. Nederland
bevindt zich in een hoogconjunctuur. Het CPB voorspelt voor 2008 zelfs
een groei van 2,5%.2
Een jaar later, op Prinsjesdag 2008, is het beeld aanzienlijk somberder. De
koersen van Nederlandse financiële instellingen zijn in de zomer van 2008
flink gedaald. De koers van ING is zelfs bijna met een derde gedaald in
2008. Toch voorspelt het CPB voor 2009 nog een economische groei van
1,25%.
De wereldeconomie heeft te maken met conjuncturele tegenwind. De
aanhoudende onrust op de financiële markten en de doorwerking
hiervan op de reële economie hebben ertoe geleid dat de internationale groeivertraging sneller en forser is geweest dan eerder
voorzien. Naar verwachting zal de groei in het eurogebied dit jaar
afzwakken naar 1,5% en in 2009 blijven steken op 1%. Nederland
kent binnen het eurogebied een goede uitgangspositie en groeit in
2008 – dankzij een groeispurt eind vorig jaar – nog met ruim 2%. In
2009 zal de groei echter naar verwachting niet ver boven de 1%
uitkomen.3

1

De Nederlandsche Bank, Timeline Internationaal, website DNB.
2
CPB, Macro-Economische Verkenning 2008,
18 september 2007.
3
CPB, Macro-Economische Verkenning 2009,
16 september 2008.
4
Verloren Krediet, eindrapport van de
Tijdelijke commissie onderzoek financieel
stelsel, Kamerstuk 31 980, nr. 3–7.

In de jaren voorafgaand aan 2008 groeit in Nederland de financiële sector
veel harder dan andere sectoren van de economie. Het aandeel van de
financiële sector in de binnenlandse productie neemt hierdoor toe van 4.8
procent in 1969 tot 7.1 procent in 2007. Deze groei komt vooral voor
rekening van de banken en is het grootst in de jaren na 2000.
Daarnaast is de sector in de loop van de jaren negentig ook sterk
geïnternationaliseerd. Het aandeel van buitenlandse activiteiten in het
balanstotaal van Nederlandse banken neemt toe van bijna 10 procent in
1990 tot meer dan 35 procent in 2000. Financiële instellingen raken in die
periode sterk met elkaar verweven. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de groei van
de interbancaire markt die vooral in Europa sterk is. Nederlandse
instellingen stappen op grote schaal in de handel in nieuwe financiële
producten als cdo’s en cds-en. Ook gaan Nederlandse banken in toenemende mate zelf hypotheken securitiseren.4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

78

Het tot stilstand komen van de financiële markten leidt in 2008 tot
verslechterende solvabiliteitsposities bij banken. Dit heeft te maken met
het feit dat veel financiële producten, volgens de boekhoudregels, tegen
hun marktwaarde worden gewaardeerd. De marktwaardes van financiële
producten dalen sterk in 2008, waardoor veel instellingen gedwongen
worden tot het doen van grote afschrijvingen op hun activa. Instellingen
krijgen te maken met kapitaalschaarste die moeilijk kan worden
aangevuld, omdat de financiële markten niet functioneren. Bij het geheel
tot stilstand komen van de markt wordt teruggevallen op de risicomodellen waar over veel onzekerheid ontstaan is. Hierdoor neemt het
onderlinge wantrouwen van financiële instellingen alleen maar toe. Dit
heeft als gevolg dat markten steeds hogere kapitaaleisen gaan stellen aan
de instellingen waardoor het steeds lastiger wordt om aan kapitaal te
komen.
De maatregelen die de centrale banken nemen om de liquiditeit van de
markten op gang te houden blijken in deze omstandigheden weliswaar
voldoende om het systeem op dat moment overeind te houden maar niet
voldoende om de onderliggende problemen op te lossen. Een veel
fundamenteler gebrek aan vertrouwen in de solvabiliteit van financiële
instellingen de overhand begint te krijgen.1
Ook financiële instellingen in de Benelux ondervinden nu de gevolgen van
de crisis, vooral indien ze met hun risicobeheer scherp aan de wind
gezeild hebben. Als eerste Nederlandse instelling komt de kleine
zakenbank NIBC in het voorjaar van 2008 in de problemen. In de zomer
van 2008 blijkt dat Fortis grote moeite heeft om het kapitaal bijeen te
brengen dat nodig is voor de integratie van haar ABN AMRO delen, mede
doordat beleggers er geen vertrouwen in hebben dat het bedrijf er ook na
de integratie in zal blijven slagen de kapitaalniveaus te handhaven die de
markt op dat moment noodzakelijk acht. ING slaagt er in 2008 steeds
minder in beleggers ervan te overtuigen dat de portefeuille Alt-Ahypotheekobligaties van zijn Amerikaanse dochter van veel betere
kwaliteit is dan de markten geloven. Ook dit bedrijf komt klem te zitten
doordat markten steeds hogere kapitaalniveaus eisen op een moment dat
het eigen vermogen daalt als gevolg van afschrijvingen die mede
voortvloeien uit het dalende marktvertrouwen.
Verzekeraar AEGON krijgt te maken met vertrouwensproblemen als
gevolg van zijn beleggingen in Amerikaanse kredietobligaties en in directe
leningen aan failliet gegane ondernemingen. Voor SNS REAAL wordt rond
de zomer van 2008 duidelijk dat haar kapitaalpositie als gevolg van
acquisities in de jaren ervoor én de onzekerheid op de financiële markten
mogelijk versterkt moest worden.
In de zomer van 2008 ontstaan bij DNB zorgen over de soliditeit van het
financiële stelsel in IJsland en over de financiële positie van Landsbanki in
het bijzonder. Landsbanki-dochter Icesave heeft in mei 2008 zijn intrede
gedaan op de Nederlandse markt.
3.3 Systeemcrisis

1

DNB. In het spoor van de crisis: achtergronden bij de financiële crisis. Amsterdam,
2010.

De Amerikaanse zakenbank Lehman Brothers valt op 15 september 2008
om. De val van Lehman Brothers heeft grote internationale gevolgen,
omdat veel instellingen zaken doen met Lehman Brothers, onder andere
op het gebied van kredietderivaten en kredietobligaties. Tot 15 september
2008 is er voor grote instellingen die in problemen komen altijd een
oplossing gevonden in de vorm van een overname en/of een steunoperatie, geregisseerd door de overheid. Dit is bijvoorbeeld met zakenbank
Bear Stearns gebeurd in het voorjaar van 2008. Bij de val van Lehman

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

79

Brothers zijn financiële instellingen op zichzelf aangewezen en wordt het
zogenaamde tegenpartijrisico (counterparty risk) plotseling ongekend
actueel. De Amerikaanse verzekeraar AIG moet kort na het faillissement
van Lehman Brothers gered worden door een gedeeltelijke nationalisatie
van 85 miljard dollar. Het vertrouwen tussen financiële instellingen neemt
af en het interbancaire leenverkeer komt nagenoeg tot stilstand.
Vanaf het omvallen van Lehman Brothers reageren ook depositohouders
en aandeelhouders op de alom aanwezige twijfel en onzekerheid. De
aandelen van financiële instellingen worden een speelbal van geruchten
en mensen halen hun geld weg bij banken waarover probleemverhalen
rondgaan. Financiële instellingen blijken niet in staat uit te leggen hoe hun
bedrijf er daadwerkelijk voor staat. Gevolg is dat de balansen van banken
zowel qua bezittingen als qua verplichtingen onder druk komen: spaarders
halen geld weg, aandeelhouders dumpen hun aandelen en er moeten
forse afboekingen worden gedaan op beleggingen die banken aanhouden.
Er ontstaat grote behoefte aan extra kapitaal.
Het financieel stelsel wankelt
De (financiële) wereld komt in een situatie zonder precedent terecht.
Regeringen en centrale banken moeten oplossingen aandragen om een
ineenstorting van het financieel stelsel te voorkomen. Op 19 september
2008 kondigt het Amerikaanse ministerie van Financiën haar reddingspakket aan. Vier dagen later wordt de omvang van het pakket TARP
(Troubled Asset Relief Program), 700 miljard dollar, bekendgemaakt. De
financiële markten reageren positief op de aankondiging. De Amerikaanse
volksvertegenwoordiging verwerpt het plan echter op 28 september,
waardoor op «zwarte» maandag 29 september de beurskoersen sterk
dalen. Inmiddels is Fortis in een diepe crisis beland die leidt tot
opsplitsing en verkoop van het Belgisch-Nederlandse concern.
Op 7 oktober 2008 komen de Europese ministers van Financiën bijeen om
tot een gecoördineerde aanpak van de systeemcrisis te komen. Op
8 oktober 2008 verlagen centrale banken wereldwijd de rentes met 50
basispunten. Tegelijkertijd stellen overheden financiële middelen
beschikbaar voor kapitaalinjecties in het bank- en verzekeringswezen.
Een herziene versie van het Amerikaanse reddingspakket TARP, dat
bekendgemaakt wordt op 14 oktober 2008, brengt langzaam wat rust op
de markten terug. De grote onzekerheid omtrent financiële instellingen
blijft echter in 2008 en begin 2009 aanhouden.
3.3.1 Oplossingrichtingen door overheden
Een bankbalans kent een activazijde en een passivazijde. Aan de
activakant staan de bezittingen of uitzettingen van de bank en aan de
passivakant de verplichtingen of middelen van de bank. Problemen bij een
bankinstelling kunnen op ten minste vier manieren worden opgelost. Aan
de passivazijde van de balans zijn de meest gebruikte vormen om
problemen bij een bank op te lossen liquiditeit- en kapitaalinjecties. Over
het algemeen worden liquiditeitinjecties beschikbaar gesteld door centrale
banken tegen onderpand, via korte termijn financiering of noodliquiditeit.
Kapitaalinjecties kunnen worden gedaan door private partijen of door
overheden die daarvoor geldelijke middelen van de belastingbetaler
aanwenden. Kapitaalinjecties verbeteren de solvabiliteitsratio van een
bank en kunnen gepaard gaan met het verkrijgen van zeggenschap in de
onderneming. In de meeste gevallen treffen overheden governance

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

80

maatregelen, bijvoorbeeld door het vertrek van bestuurders te eisen,
variabele beloningen te matigen of commissarissen te benoemen.
Problemen aan de activazijde van een bank kunnen worden opgelost door
het opkopen of garanderen van activa door overheden. In de Verenigde
Staten werd eerder voor deze aanpak gekozen dan in Europa. In de figuur
hieronder wordt een gestileerde bankbalans weergeven:

Ad. I Activa van banken
Door de problemen op de Amerikaanse huizenmarkt ontstaat er twijfel
over de waarde van de Amerikaanse hypotheekportefeuilles. Dit komt tot
uiting in dalende marktprijzen van die activa. De internationale boekhoudregels dwingen de instellingen tot aanpassing van de waardering van
deze bezittingen op de balans. Ook andere activa, zoals aandelen en
obligatieportefeuilles in andere financiële instellingen worden besmet. Dit
leidt tot een aanzienlijke druk op de solvabiliteit. De onzekerheid over de
kwaliteit van de activa op de balans veroorzaakt wantrouwen tussen de
financiële instellingen. De bezittingen zijn niet langer een fundament voor
de bank maar een ongewisse factor: een bad asset (hierna: besmette
activa). Deze activa kunnen worden ondergebracht in een bad bank. Een
andere mogelijkheid om besmette activa te isoleren is een vorm van
garantie zoals bij ING is gebeurd met de Alt-A-portefeuille. Ook garanties
op gezonde activa kunnen helpen om de kapitaalpositie te verbeteren.
Door een dergelijke garantie dalen de risico- gewogen activa van een
instelling en daalt dus de vermogensbehoefte. Dit is bijvoorbeeld bij ABN
AMRO gebeurd waar de Nederlandse Staat de Nederlandse hypotheekportefeuille heeft gegarandeerd (CRI: Credit Relief Instrument).
Ad. II Passiva van banken: consumentendeposito’s
Het depositogarantiestelsel houdt in dat alle consumentendeposito’s van
banken tot een bepaald bedrag worden gegarandeerd. Zo moeten «bank
runs», waarbij het publiek massaal haar geld van een bank haalt,
voorkomen worden. Nederland en Spanje verhogen de dekking begin
oktober tot 100 000 euro, Zwitserland tot 100 000 Zwitserse frank en het
Verenigd Koninkrijk tot 50 000 pond. De Verenigde Staten verhogen de
dekking zelfs tot 250 000 dollar. Frankrijk handhaaft de al sinds 1979

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

81

bestaande grens van 70 000 euro. België en Duitsland verhogen de
dekking in stappen naar 100 000 euro.
Ad. III Passiva van banken: leningen van andere banken (wholesale
funding)
In september 2008 verdwijnt na de val van Lehman Brothers het
vertrouwen tussen banken onderling in de interbancaire geldmarkt. Het
eerste gevolg is verstoring van de markt voor interbancaire leningen
zonder onderpand, waardoor het voor financiële instellingen moeilijk is
om tegen aanvaardbare tarieven geld te lenen. De rente in dit deel van de
interbancaire geldmarkt stijgt fors. Het tweede gevolg is dat het aandeel
van kortlopende financiering toeneemt. Marktpartijen zijn onzeker over de
kredietwaardigheid van hun tegenpartijen en verkorten de looptijd van
hun leningen aan banken. Banken komen daardoor in de knel. Als regel
lenen ze geld uit voor langere tijd en trekken ze geld aan voor kortere tijd
omdat dit laatste goedkoper is. Een deel van het benodigde geld moet dus
steeds opnieuw weer geleend worden. Banken krijgen steeds meer moeite
om de dagelijkse activiteiten te financieren. Sommige banken krijgen zelfs
helemaal geen toegang meer tot langlopende leningen. Om het
vertrouwen tussen banken te herstellen, wordt in groot aantal landen een
garantieregeling op bancaire schulden ingevoerd. Als banken de rente en
aflossing op hun schulden niet meer kunnen betalen, dan neemt de
overheid deze kosten van hun over. Dankzij die garantie kan het onderlinge leenverkeer weer op gang komen.
Ad. IV Passiva van banken: obligaties
Obligaties zijn langlopende leningen. Ook de markt voor nieuwe obligaties
was praktisch gesloten in het najaar van 2008. Bij steunoperaties kan ook
deze vorm van kapitaal worden betrokken. Als onderdeel van de
overname van de Nederlandse Fortis-onderdelen door de Nederlandse
Staat zijn ook de langlopende leningen van Fortis Bank Nederland aan het
oude moederbedrijf overgenomen.
Ad. V Passiva van banken: hybride kapitaal
Hybride kapitaal is een vorm van kapitaal die tussen vreemd vermogen en
eigen vermogen in hangt en dus zowel kenmerken van (langlopende)
leningen als van aandelenkapitaal heeft. Er zijn verschillende vormen van
hybride vermogen die ook gebruikt zijn in de crisistijd. De CT1 securities
die de Nederlandse Staat gebruikte voor de kapitaalinjecties in ING,
AEGON en SNS REAAL, kunnen gezien worden als hybride kapitaal net als
de verplicht converteerbare leningen (MCN: Mandatory Convertible
Notes) waarmee ABN AMRO geherkapitaliseerd is.
Ad. VI Passiva van banken: eigen vermogen
Kapitaalsteun voor de val van Lehman Brothers
Een aantal landen heeft al voor 15 september 2008 individuele banken
ondersteund met kapitaalinjecties. In februari 2008 heeft het Verenigd
Koninkrijk de bank Northern Rock gered door de bank te nationaliseren. In
Duitsland moesten diverse publieke banken (Landesbanken) gered
worden met kapitaalsteun van de regionale overheid. Naast injecties door
overheden zijn er voor de val van Lehman Brothers nog beperkte
mogelijkheden om op de markt zelf kapitaal aan te trekken. Zo plaatst
Fortis in juli 2008 nog een emissie bij het Libische staatsfonds, een
Russische zakenman en het Nederlandse pensioenfonds ABP.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

82

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

83

Kapitaalsteun na de val van Lehman Brothers
De lidstaten van de EU maken op de Ecofin van 7 oktober 2008 afspraken
over de voorwaarden voor overheidsmaatregelen. De stabiliteit van het
financiële systeem en de bescherming voor de houders van spaartegoeden leiden tot «an approach including, among other means, recapitalisation of vulnerable systemically relevant financial institutions.»1 Er wordt
gesproken over de mogelijkheid om met kapitaalinjecties de problemen
bij banken op te lossen. De Europese Commissie stelt een leidraad op
voor herkapitalisaties in verband met de regels voor staatsteun. Na de val
van Lehman Brothers zijn transacties met investeerders uit het Midden en
Verre Oosten (veelal staatsfondsen) eigenlijk nog het enige alternatief
voor het aantrekken van kapitaal. Zo haalt de Britse bank Barclays in
november 2008 nog zo’n 8,5 miljard euro op in Abu Dhabi en Qatar.
3.3.2 Oplossingrichtingen door centrale banken
Na de val van Lehman Brothers in september 2008 nemen de zorgen over
kredietrisico op de financiële markten dusdanig toe dat overal ter wereld
geldmarkten opdrogen. Vanaf dat moment nemen de ECB en de andere
centrale banken van het Eurosysteem steeds verdergaande maatregelen
om ervoor zorg te dragen dat solvabele banken kunnen doorgaan met
functioneren.
Op 18 september 2008 komen de centrale banken overeen hun onderlinge
valutaswaps (het «ruilen» van buitenlandse valuta waarin de centrale
bank een tijdelijk overschot heeft tegen valuta waarin zij een tekort heeft)
flink op te hogen. Dit betekent dat centrale banken buiten de Verenigde
Staten gemakkelijker liquiditeit in dollars kunnen verstrekken, wat op dat
moment een knelpunt is voor veel instellingen.2 Ook wordt de aanvoer
van liquiditeit in Europa via de herfinancieringoperaties van de ECB
substantieel verruimd. Om de effectiviteit van deze liquiditeitsaanvoer te
maximaliseren beslist de ECB op 8 en 15 oktober 2008 om, zo lang dit
nodig is, al deze operaties uit te voeren tegen een vast tarief en met
minder strikte voorwaarden voor het onderpand. Daarnaast begint de ECB
ook met het verschaffen van liquiditeit met een langere looptijd, van drie
tot zes maanden.3
Eveneens op 8 oktober voert de ECB, gecoördineerd met vijf andere
centrale banken waaronder de Fed, de eerste van een reeks renteverlagingen door. Stapsgewijs daalt de rente van 4,25% voor de val van
Lehman naar uiteindelijk 1,00% op 7 mei 2009.
Deze laatste renteverlaging wordt aangevuld met een pakket met voor de
ECB onconventionele monetaire beleidsmaatregelen. Het doel hiervan is
om de liquiditeit van financiële markten te ondersteunen, maar vooral om
uiteindelijk de kredietverlening naar de reële economie te bevorderen. De
belangrijkste onderdelen van het pakket zijn een drietal eenjarige
herfinancieringoperaties tegen een vaste rente en een opkoopprogramma
voor gedekte obligaties ter waarde van 60 miljard euro.4

1

Kamerstuk 21 501-07, nr. 624.
De acute liquiditeitscrisis bij Fortis begon
met een tekort aan dollarliquiditeit.
3
Toespraak Trichet, Réflexions sur les
turbulences financières, 23 december 2008.
4
DNB. In het spoor van de crisis: achtergronden bij de financiële crisis. Amsterdam,
2010.
2

Adviserende rol ECB
De ECB en het Eurosysteem hebben de herkapitaliseringsmaatregelen van
de nationale overheden daarnaast met aanbevelingen ondersteund.
Daarbij stelde de ECB zich steeds op het standpunt dat de specifieke
marktsituatie van iedere instelling moet worden meegenomen, en dat in
het bijzonder onderscheid gemaakt moet worden tussen in de kern
gezonde en noodlijdende (distressed) banken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

84

3.3.3 Gebruikte oplossingen in een internationale context
Om de acute financiële crisis te bestrijden en individuele problemen van
banken op te lossen, nemen overheden en centrale banken vooral in
september en oktober 2008 een groot aantal maatregelen. De Verenigde
Staten kiezen in eerste instantie voor oplossingen van besmette activa,
terwijl de Europese aanpak meer is gericht op kapitaalinjecties en
schuldgaranties.
In onderstaande tabel is aangeven wanneer er van een steunmaatregel
voor het eerst gebruik is gemaakt. De schuin- en vetgedrukte maatregelen
betreffen respectievelijk een instellingsspecifieke en een algemene
steunmaatregel. De verhoging van de depositogaranties en schuldgaranties zijn veelal door een algemene maatregel tot stand gekomen,
terwijl kapitaalinjecties en besmette activa oplossingen een gemengd
beeld laten zien.
Tabel 3.1 Internationaal perspectief

België
Duitsland
Frankrijk
Ierland
Nederland
Spanje
Verenigd Koninkrijk
Verenigde Staten
Zwitserland

Verhoging
depositogaranties

Kapitaalinjecties

(partiële) Nationalisaties

Schuldgaranties

Besmette activa
oplossingen

7 okt. 2008
5 okt. 2008
–
20 sep. 2008
7 okt. 2008
7 okt. 2008
2 okt. 2008
3 okt. 2008
5 nov. 2008

28 sep. 2008
30 jul. 2007
13 okt. 2008
14 dec. 2008
28 sep. 2008
–
22 feb. 2008
13 okt. 2008
16 okt. 2008

30 sep. 2008
29 sep. 2008
–
15 jan. 2009
3 okt. 2008
–
29 sep. 2008
16 sep. 2008
–

30 sep. 2008
30 sep. 2008
–
29 sep. 2008
13 okt. 2008
13 okt. 2008
8 okt. 2008
14 okt. 2008
–

10 okt. 2008
8 feb. 2008
14 nov. 2008
21 dec. 2009
26 jan. 2009
10 okt. 2008
19 jan. 2009
19 sep. 2008
16 okt. 2008

Na de val van Lehman Brothers besluiten Europese overheden om een
algemene faciliteit voor kapitaalinjecties beschikbaar te stellen voor alle
financiële instellingen. In de Verenigde Staten is TARP de algemene
faciliteit voor besmette activa oplossingen. De systeemcrisis betekent
onder andere dat problemen van één instelling over kunnen slaan naar
andere instellingen. Algemene faciliteiten dienen als vangnet voor het
besmettingsgevaar en om een vertrouwenwekkend signaal af te geven. In
de meeste gevallen is het de instelling zelf die vraagt om steunmaatregelen.
De Verenigde Staten en Frankrijk zijn hierop een uitzondering. In deze
landen zijn de banken verplicht om een kapitaalinjectie vanuit de overheid
te accepteren. Banken zijn in eerste instantie terughoudend met het
vragen of accepteren van steun. Het stigmatiserende effect van individuele steun, bijvoorbeeld omdat de financiële markten instellingen
afrekenen op steunmaatregelen, kan door verplicht stellen vermeden
worden.
Nederland presenteert direct na het Verenigd Koninkrijk haar pakket
maatregelen bestaande uit een kapitaalverstrekkingsfaciliteit (20 miljard
euro) en de verhoging van het gegarandeerde bedrag in het depositogarantiestelsel tot 100 000 euro zonder eigen risico. Het Nederlandse pakket
wordt op 13 oktober 2008 aangevuld met een garantieregeling
(200 miljard euro) voor bankleningen. Het Verenigd Koninkrijk, Duitsland
en Frankrijk komen met een groter pakket inclusief een garantieregeling
voor bankleningen. Zwitserland geeft de bank UBS op 16 oktober 2008 in
één keer een combinatie van een kapitaalinjectie en oplossing voor
besmette activa.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

85

Een beperkt aantal landen heeft de besmette activa op de balansen van
financiële instellingen aangepakt. Daarbij gaat het in veel gevallen om
maatwerk om de problemen van grote systeemrelevante instellingen aan
te pakken, zoals bij Citigroup en Bank of America (Verenigde Staten), West
LB en Bayern LB (Duitsland), UBS (Zwitserland), Fortis (België), Dexia
(België en Frankrijk) en ING (Nederland). In 2009 worden in verscheidene
landen alsnog faciliteiten voor besmette activa ingesteld.
Tabel 3.2 Steun verleend aan financiële instellingen in de Europese Unie (oktober 2008–december 2010)1
Toegezegd

Gebruikt

Miljarden euro’s

Procenten BBP

Miljarden
Euro’s

Procenten BBP

3 208
560
394
123
4 285

27,2%
4,7%
3,3%
1,0%
36,3%

757
303
104
77
1 240

6,4%
2,6%
0,9%
0,7%
10,5%

Garanties
Herkapitalisaties
Besmette activa
Anders (liquiditeitssteun)
Totaal

1
The effects of temporary State aid rules adopted in the context of the financial and economic crisis. Commission Staff Working Paper, oktober
2011, SEC (2011) 1126 Final.

3.4 Doorwerking op de reële economie
De financiële crisis werkt ook door in de reële economie, onder meer door
druk op de kredietverlening en een toenemende werkloosheid. De
wereldhandel neemt sterk af, evenals de bedrijvigheid. Vermogensverliezen op de beurzen vinden internationaal hun weerslag op pensioenen
en hebben effect op de consumptie. Een negatief sentiment en een dalend
vertrouwen van consumenten en producenten zorgen voor uitstel van
bestedingen en investeringen waardoor risicopremies wereldwijd stijgen.
De waarde van illiquide activa daalt en kredietpremies, de kosten voor het
lenen van geld, stijgen. Door het ingrijpen van overheden wordt een
volledige ineenstorting van de economie voorkomen, zo weten we nu.
Een belangrijke graadmeter van de reële economie is de groei van het
bruto binnenlands product (BBP). Verschillende instanties en autoriteiten
maken groeiprognoses van het BBP. Deze cijfers worden onder meer door
regeringen gebruikt voor het opstellen van begrotingen en bij het maken
van beleidskeuzes. In de tabel hieronder staan groeiprognoses van
verschillende instanties en autoriteiten.
Tabel 3.3 Groeiprognoses BBP 2009 volgens CPB, IMF, EC en OESO21
Datum prognose

CPB
16 sep. ’08

IMF
8 okt. ’08

EC
3 nov. ’08

OESO
4 nov. ’08

IMF
6 nov. ’08

Realisatie
20091

Nederland
Eurogebied
Duitsland
België
Engeland
Frankrijk
Italië
Spanje
Verenigde Staten

1,25%
1,0%

1%
0,2%
0%
0,2%
– 0,1%
0,2%
– 0,2%
– 0,2%
– 0,1%

0,4%
0,1%
0%
0,1%
– 1,0%
0%
0%
– 0,2%
– 0,5%

– 0,2%
– 0,5%
– 0,6%
– 0,1%
– 1,1%
– 0,5%
– 0,8%
– 0,9%
– 0,9%

–
– 0,5%
– 0,8%
–
– 1,3%
– 0,5%
– 0,6%
– 0,7%
– 0,7%

– 3,5%
– 4,2%
– 5,1%
– 2,8%
– 4,4%
– 2,7%
– 5,5%
– 3,7%
– 3,5%

21
1

0,75%

Kamerstuk 31 371, nr. 54 + onderzoek PEFS.
Eurostat, Europese Commissie, http://ec.europa.eu/eurostat

De prognoses van september en oktober 2008 laten zien dat economieën
wereldwijd in 2009 tot stilstand komen. Een maand later zijn de prognoses
dusdanig naar beneden bijgesteld dat er sprake is van krimp. Het is op dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

86

moment voor instanties en autoriteiten onzeker in welke mate de
gevolgen voor de reële economie afwijken van een «normale» conjuncturele neergang.1
In december 2008 stelt het CPB haar prognose, in een tijdsbestek van drie
maanden, bij van 1,25 procent groei naar 0,75 procent krimp.2 Er zijn grote
zorgen om de werkloosheid, die naar verwachtingen van het CPB sterk zal
stijgen. Het kabinet heeft eerder op 28 november 2008 werktijdverkorting
mogelijk gemaakt voor bedrijven die als gevolg van de kredietcrisis over
een periode van twee maanden een omzetverlies leden van ten minste
30%.3 Het kabinet wil met deze maatregel voorkomen dat de werkloosheid
sterk stijgt. De maatregel, later deeltijd-WW genoemd, is 1 juli 2011
beëindigd. De werkloosheid is niet hoger geweest dan 6% van de
beroepsbevolking.
Op 17 februari 2009 maakt het CPB bekend dat de economie in 2009 zal
krimpen met 3,5 procent en dat de werkloosheid in 2009 zal oplopen tot
5,5 procent en in 2010 tot 8,75 procent.4 De perceptie op dat moment is
dat deze crisis de zwaarste economische crisis sinds de jaren ’30 van de
vorige eeuw zal worden. Begin maart daalt de Nederlandse beursgraadmeter AEX onder de 200 punten, de laagste stand sinds juli 1995.
Op 25 maart 2009 sluiten sociale partners een nationaal akkoord met het
kabinet.5 Dit akkoord bevat onder andere een crisispakket dat de
economie moet stimuleren en de overheidsfinanciën herstellen. Zo wordt
tussen de sociale partners loonmatiging afgesproken. De overheid voert
versneld investeringen uit in de infrastructuur, bouw en innovatie. De
werktijdverkorting wordt omgezet in de deeltijd-WW en het kabinet heeft
het voornemen de AOW-leeftijd te verhogen naar 67 jaar. Uitgangspunt
van het kabinet is dat de steunmaatregelen «tijdig, tijdelijk en trefzeker»
moeten zijn.6 In totaal bedraagt de economische impuls van het akkoord
circa 6 miljard euro.
Het eerste kwartaal van 2009 blijkt achteraf het dieptepunt van de
financiële crisis te zijn geweest.
De crisismaatregelen van 2008 en 2009 hebben vele miljarden euro’s
gekost. De kredietcrisis en haar doorwerking op de reële economie
hebben tot hogere overheidsuitgaven en lagere inkomsten geleid. Dit
heeft zijn weerslag gehad op de Rijksbegroting. De staatsschuld is
toegenomen, ondanks dat een deel van de directe uitgaven voor het
redden van de financiële instellingen al is teruggekomen. De huidige
begrotingsproblematiek en de Eurocrisis kunnen dan ook niet los gezien
worden van de kredietcrisis en de in dat verband genomen maatregelen.

1

Kamerstuk 31 371, nr. 54.
Kamerstuk 31 371, nr. 61. Bijlage 5. Decemberraming 2008.
3
Staatscourant 2008, nr. 232, 28 november
2008.
4
Persconferentie 17 februari 2009 van de heer
Teulings en minister-president Balkenende.
5
MKB Nederland, Crisispakket biedt kansen,
26 maart 2009.
6
Kamerstuk 31 070, nr. 24.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

87

HOOFDSTUK 4 FORTIS/ABN AMRO
4.1 Inleiding
Op vrijdag 3 oktober 2008 heeft de Nederlandse Staat na onderhandelingen met de Belgische Staat de Nederlandse onderdelen van Fortis
SA/NV gekocht. Het bankonderdeel van de Belgisch-Nederlandse
financiële instelling is een week eerder in een acute liquiditeitscrisis
terecht gekomen. Om Fortis te redden van een faillissement komen de
Belgische, Nederlandse en Luxemburgse overheden op zondag
28 september 2008 overeen om in totaal 11,2 miljard euro aan kapitaal te
injecteren in de respectievelijke landendochters van Fortis Bank in ruil
voor belangen om en nabij de 49%. De Nederlandse overheid zou
4 miljard euro betalen voor een belang van 49% in Fortis Bank Nederland,
maar dit deel van de overeenkomst is nooit geëffectueerd en vervangen
door de verwerving van alle Nederlandse delen van Fortis.
De Nederlandse Staat betaalt 16,8 miljard euro aan Fortis voor 97,8% van
de aandelen in Fortis Bank Nederland Holding, inclusief het volledige
belang van Fortis in de ABN AMRO-onderdelen, 100% van de aandelen in
Fortis Verzekeringen Nederland en 100% van de aandelen in Fortis
Corporate Insurance.1 Daarnaast heeft de Nederlandse Staat 34 miljard
euro aan kortlopende schuld van Fortis Bank Nederland en haar dochterondernemingen aan Fortis Bank SA/NV overgenomen en is de afspraak
gemaakt dat enkele langlopende en achtergestelde leningen ter waarde
van maximaal 16 miljard euro versneld zullen worden afgelost door Fortis
Bank Nederland aan Fortis Bank SA/NV.2
In totaal is dus 66,8 miljard euro overgemaakt door de Nederlandse Staat
aan Fortis. Inmiddels is Fortis Corporate Insurance verkocht en zijn de
bankdelen samengevoegd tot een nieuwe ABN AMRO Bank. Aflossingen,
dividenden, herkapitalisaties, omzettingen van vreemd vermogen in eigen
vermogen en financieringskosten in beschouwing nemend, staat bij het
ter perse gaan van dit rapport een saldo van zo’n 32 miljard euro open in
verband met de ingrepen van de Nederlandse Staat rond Fortis en ABN
AMRO.3
Dit hoofdstuk is grotendeels chronologisch opgebouwd. Allereerst wordt
het voortraject behandeld vanaf het moment in het voorjaar van 2007 dat
Fortis betrokken raakt bij plannen om ABN AMRO over te nemen en op te
splitsen tot aan de val van Lehman Brothers op 15 september 2008.
Daarna komt de aanloop naar en de totstandkoming van de overeenkomst
tussen Nederland, België en Luxemburg op 28 september 2008 aan de
orde. Vervolgens wordt de aanloop en totstandkoming van de verwerving
door de Nederlandse Staat van de Nederlandse Fortis-onderdelen op
3 oktober 2008 beschreven en geanalyseerd. Tenslotte komen relevante
gebeurtenissen van na 3 oktober aan de orde zoals de beslissing om de
bankdelen te integreren en de herkapitalisaties van de bankdelen. Elk deel
wordt afgesloten met conclusies die specifiek betrekking hebben op de
betreffende periode. Het hoofdstuk sluit af met algemene conclusies die
betrekking hebben op de gehele casus Fortis/ABN AMRO.

1

Kamerstuk 31 789, nrs. 8, 23 en 27.
Kamerstuk 31 371, nr. 12.
3
Kamerstuk 33 000, nr. 2.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

88

Box 4.1 Chronologisch overzicht
maart-augustus
2007

februariseptember 2007

4 oktober 2007

2008

eerste halfjaar
2008

Aanvang kredietcrisis met problemen in
Amerikaanse subprime hypotheken. Deze
leningen zijn in gesecuritiseerde vorm
een belangrijk onderdeel van allerhande
gestructureerde beleggingsproducten.
Onzekerheid omtrent de waardering van
dergelijke producten en de posities die
financiële instellingen hebben in deze
producten ondermijnt het vertrouwen van
financiële instellingen in elkaar. De
interbancaire markt gaat in de loop van
2007 steeds moeizamer functioneren
waarbij sommige segmenten zelfs vrijwel
volledig stilvallen. Hierdoor worden twee
belangrijke kanalen van funding voor
banken aangetast, namelijk het securitiseren van leningen en de onderlinge
interbancaire geldmarkt.
De overnamestrijd rond ABN AMRO
resulteert in afgifte van een verklaring
van geen bezwaar voor de overname van
ABN AMRO door een consortium van
Royal Bank of Scotland, Santander en
Fortis op 17 september 2007 onder
voorwaarde dat de financiering moest zijn
zekergesteld, en waarbij werd bepaald dat
voor het opsplitsen van ABN AMRO, en
de integratie van onderdelen in de
consortiumpartners, separatie-, transitieen integratieplannen ter goedkeuring aan
DNB moesten worden voorgelegd.
Start van het EC-Remedy traject met de
bekendmaking van de voorwaarden van
de Europese Commissie voor integratie
ABN AMRO Nederland en Fortis Bank
Nederland om een te dominante
marktpositie in Nederland van Fortis door
de overname van ABN AMRO-onderdelen
te voorkomen.
Afsplitsingen en integratie ABN AMROonderdelen bij de consortiumpartners.
Onder andere afgifte verklaring van geen
bezwaar door DNB voor verkoop ABN
AMRO Asset Management aan Fortis op
29 januari 2008.
Toenemende problemen bij Fortis:
verliezen en afschrijvingen op de
portefeuille gestructureerde producten
van Fortis Bank en problemen om
afdoende kapitaal bij elkaar te krijgen om
de integratie van ABN AMRO-onderdelen
op termijn mogelijk te maken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

89

januari- februari
2008

maart-april 2008

Vanaf juni 2008

26 juni 2008

2 juli 2008

3 september 2008

15 september 2008
22-26 september
2008

Toenemende zorgen bij de toezichthouders over Fortis. De Belgische toezichthouder CBFA (Commissie voor het Bank-,
Financie- en Assurantiewezen) dringt op
27 januari formeel aan op duidelijkheid
over de blootstelling van Fortis aan
giftige producten. DNB start op
18 februari project Tristan: een intern
onderzoek naar mogelijke scenario’s,
waarbij de casus Fortis als voorbeeld
wordt gebruikt om in beeld te brengen
wat er zou gebeuren als een grote
instelling in serieuze problemen zou
komen.
Goedkeuring DNB voor transitieplan ABN
AMRO Bank op 10 maart en indiening
door Fortis Bank Nederland op 1 april van
het integratieplan bij DNB (start project
Kronos).
Naarmate DNB vanaf juni 2008 steeds
bezorgder wordt over de situatie van
Fortis en deze zorgen in mindere mate
gedeeld worden door de Belgische
toezichthouder CBFA, gaat DNB steeds
meer vragen direct aan Fortis stellen.
Fortis komt met het bericht dat ingrijpende maatregelen nodig zijn om de
kapitaalbuffer te versterken. Er is
8,3 miljard euro extra nodig om de
integratie van ABN AMRO op termijn te
kunnen realiseren. Er volgt direct een
kapitaalverhoging van 1,5 miljard euro,
het interim-dividend wordt geschrapt, de
uitbetaling van het dividend over 2008 zal
in aandelen plaatsvinden en er zullen
diverse activa moeten worden verkocht.
Na de kapitaalverhoging staan er
2,35 miljard aandelen uit. De beurswaarde is 24 miljard euro.
DNB-president Wellink en minister van
Financiën Bos bespreken met elkaar
Wellinks ernstige zorgen om het
Fortis-concern. Er worden afspraken
gemaakt over wat er gedaan moet
worden als het verder mis dreigt te gaan.
Brief De Boeck aan DNB/CBFA over
EC-Remedy problematiek in samenhang
met separatie en integratie ABN AMRO
Val van Lehman Brothers
Er worden voorbereidende gesprekken
gevoerd over mogelijke oplossingen voor
het Fortis-concern tussen DNB, het
ministerie van Financiën, het ministerie
van Algemene Zaken en met financiële
instellingen (o.a. ABP, ABN AMRO, Fortis
Bank Nederland, ING).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

90

26 september 2008

27 september 2008

28 september 2008

30 september 2008

30 september 2008

1–3 oktober 2008

3 oktober 2008

8 oktober 2008
14 oktober 2008

Fortis overleeft deze dag ternauwernood.
Het vertrouwen staat onder grote druk
(hoge cds-spread) en de liquiditeitspositie
is dusdanig verslechterd dat er gedurende het weekend verregaande
maatregelen genomen moeten worden.
Overleg op DNB in Amsterdam tussen de
heren Bos, Wellink, Balkenende en
delegaties van het ministerie van
Financiën, het ministerie van Algemene
Zaken en DNB. Ook ING en EC zijn op
DNB aanwezig.
Na een week van steeds verder afnemend
vertrouwen in Fortis op de financiële
markten wordt een overeenkomst
afgesproken tussen de Benelux-landen
om kapitaalinjecties in Fortis te doen om
een acute liquiditeitscrisis bij het bedrijf
af te wenden.
In het Torentje wordt rond 15.00 uur de
intentie uitgesproken om alle Nederlandse Fortis-onderdelen te verwerven.
Aanwezig zijn Bos, Wellink, Balkenende,
Ollongren, Ter Haar en Gerritse. Eerder op
die dag zijn DNB en het ministerie van
Financiën ingelicht over een pandrecht
dat rust op de Nederlandse verzekeraar.
Verklaring regering voor de Tweede
Kamer, aanvang 16.30 uur: uitleg over de
totstandkoming van de Beneluxovereenkomst en de achtergrond van de
problemen bij Fortis. Ondertussen wordt
er enerzijds dooronderhandeld over de
Benelux-overeenkomst en wordt
anderzijds aan de Belgische autoriteiten
te kennen gegeven dat de Nederlandse
Staat de Nederlandse Fortis-onderdelen
wil overnemen.
Onderhandelingen vinden plaats in
Brussel, op het kantoor van de CBFA en
de residentie van premier Leterme.
De Nederlandse staat verwerft de
Nederlandse Fortis-onderdelen (Fortis
Bank Nederland, het aandeel van Fortis in
RFS waaronder het Nederlandse
kantorennetwerk van ABN AMRO, Fortis
Verzekeringen Nederland en Fortis
Corporate Insurance) voor een prijs van
16,8 miljard euro en neemt 50 miljard
euro aan kort en langlopende (deels
achtergestelde) leningen over. In totaal
wordt 66,8 miljard euro overgemaakt.
Kamerdebat over Fortis en ABN AMRO.
Besloten technische briefing voor de
vaste commissie voor Financiën om meer
uitleg te geven over waardering en
prijsbepaling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

91

21 november 2008

24 december2008

maart 2009

26 juni 2009

1 juli 2009

22 juli 2009

26 juni &
19 november 2009
8 september 2009

17 september 2009

2 oktober 2009

20 oktober 2009

19 november 2009
november 2009

Minister van Financiën maakt visie op
strategie Fortis Bank Nederland en ABN
AMRO N-Share bekend.
De staat treedt toe tot (S)CSA en neemt
het aandelenbelang van 33,8% in RFS
Holdings B.V. (ABN AMRO N-Share en
Z-Share) over van FBN Holding voor
6,5 miljard euro, gefinancierd door
aflossing op de langlopende en achtergestelde leningen.
Het Transitieteam van ABN AMRO levert
een kapitaalplan in bij het ministerie van
Financiën.
Brief Minister Bos aan de Kamer over
eerste herkapitalisatie ABN AMRO/ Fortis
Bank Nederland
Minister geeft Kamer aanvullende
informatie over de EC-Remedy en een
update over de status.
Afstoten aandelen in Fortis Corporate
Insurance aan de Britse verzekeraar Amlin
Plc voor 350 miljoen euro.
Diverse herkapitalisatie operaties ABN
AMRO/Fortis voor een bedrag van
ongeveer 6,5 miljard euro.
Minister geeft in brief aan de Kamer aan
dat er gesprekken zijn gevoerd met de
Europese Commissie over alternatieve
remedies. Europese Commissie wijzigt
standpunt niet.
Deutsche Bank heeft het ministerie van
Financiën laten weten niet verder te
willen onderhandelen over de transactie
betreffende de verkoop van HBU en IFN
Finance Nederland plus enkele regiokantoren.
Brief van Eurocommissaris mededinging,
mevrouw Kroes aan de minister van
Financiën waarin de Europese Commissie
een mogelijke deal met BNP Paribas
(Fortis Commercial Banking) afkeurt en
nogmaals aandringt op een deal met
Deutsche Bank (HBU). Voor deze laatste
deal verlengt de Europese Commissie de
deadline.
Bekendmaking van akkoord op hoofdlijnen met Deutsche Bank over de
overname van onderdelen van ABN
AMRO (New HBU, IFN Finance Nederland) in het kader van de EC-Remedy.
Brief Minister Bos aan de Kamer over
tweede herkapitalisatie
DNB start met de beoordeling van de
integratieplannen rond Fortis Bank
Nederland en ABN AMRO.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

92

januari & februari
2010

april 2010

10 mei 2010

juni & juli 2010

DNB verleent bankvergunning aan AAB II
(nieuwe ABN AMRO bank), vernieuwt
bankvergunning ABN AMRO (RBS N.V.);
juridische splitsing RBS en AAB II.
Finale herkapitalisatie ABN AMRO en
afronding EC-Remedy door verkoop van
New HBU aan Deutsche Bank.
Verschijning rapport "Verloren krediet"
van de Tijdelijke commissie onderzoek
financieel stelsel: beleidsmatige ruimte bij
verlening van de verklaring van geen
bezwaar voor overname van ABN AMRO
had anders kunnen worden ingevuld door
de minister en DNB.
Afgifte verklaring van geen bezwaar voor
juridische fusie Fortis Bank Nederland en
ABN AMRO bank en juridische samenvoeging ABN AMRO Bank N.V. en Fortis
Bank Nederland N.V. onder de naam ABN
AMRO Bank N.V.

4.2 Voortraject: voorjaar 2007–september 2008
4.2.1 Aanvang kredietcrisis: maart–augustus 2007
In het voorjaar van 2007 worden de eerste tekenen van de crisis zichtbaar,
te beginnen met problemen in de subprime-markt in de Verenigde Staten.
Hierdoor ontstaat er grote onzekerheid over de waarde van activa op de
balansen van financiële instellingen, in het bijzonder over de waarde van
portefeuilles gestructureerde producten die voor een groot deel bestaan
uit verknipte en herverpakte subprime hypotheken. Net als veel andere
financiële instellingen bezit Fortis een aanzienlijke portefeuille van
dergelijke producten. Hoewel deze portefeuille bestaat uit hoog gewaardeerde obligaties, staat Fortis dus bloot aan de risico’s van Amerikaanse
subprime-hypotheken.
ABN AMRO is al voor de overname door het consortium in 2007, net als
bijvoorbeeld de Royal Bank of Scotland, juist actief aan de aanbodkant:
het ontwikkelen, structureren en verkopen van kredietobligaties. Om dit
soort producten te maken dienen grote hoeveelheden financiële instrumenten te worden aangehouden. Deze voorraden zorgen voor een grote
blootstelling aan de Amerikaanse huizen- en hypotheekmarkt.
De toenemende onzekerheid over de waarde van activa op de balansen
van financiële instellingen leidt in toenemende mate tot een wegvallend
vertrouwen tussen financiële instellingen. Hierdoor beginnen de interbancaire markten steeds moeizamer te functioneren. Het aanbod van
liquiditeiten dat banken nodig hebben om zichzelf te kunnen financieren
begint op te drogen. Voor instellingen zoals Fortis die voor een relatief
belangrijk deel van hun financiering afhankelijk zijn van het aanbod van
liquiditeiten op de interbancaire markt vormt dit een bedreiging. Vanaf
augustus 2007 worden deze problemen steeds meer zichtbaar en
voelbaar; diverse centrale banken treden voor de eerste gezamenlijk op
om liquiditeit in het systeem te pompen. Er bestaan in deze periode, los
van de overnameperikelen rond ABN AMRO, bij de Nederlandse autoriteiten nog geen specifiek zorgen over de operationele gang van zaken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

93

rond Fortis of ABN AMRO. Daarbij dient aangetekend te worden dat het
hoofdtoezicht op Fortis onder de Belgische toezichthouder CBFA valt.
4.2.2 Overname ABN AMRO: mei–september 2007
In 2007 barst ook de overnamestrijd rond ABN AMRO los. Uiteindelijk
trekt een consortium van de Royal Bank of Scotland, Fortis en Santander
aan het langste eind. Dit consortium, RFS genaamd, krijgt in september
2007 goedkeuring van DNB en de minister van Financiën voor overname
van ABN AMRO. Daarmee is een recordbedrag van 71,1 miljard euro
gemoeid dat grotendeels in contanten en deels in aandelen Royal Bank of
Scotland wordt aangeboden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

94

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

95

Opsplitsing ABN AMRO
Het consortium is van plan ABN AMRO op te splitsen en de onderdelen
onder elkaar te verdelen. Santander zou onder andere de relatief
losstaande onderdelen Banco Real (Brazilië) en Antonveneta (Italië)
krijgen, Fortis onder andere het Nederlandse bankbedrijf, een groot deel
van de vermogensbeheeractiviteiten en een groot deel van de private
banking activiteiten, en de Royal Bank of Scotland de grootzakelijke
activiteiten waaronder de zakenbank. Een dergelijke operatie – het
opknippen van een grote systeembank – kende geen precedent. De
afspraken tussen de consortiumpartners over het opsplitsen van ABN
AMRO waren vastgelegd in een tweetal documenten: het Consortium and
Shareholders Agreement (CSA) en het Supplemental CSA, dat is
opgesteld naar aanleiding van aanmerkingen van DNB. Deze afspraken
hadden tot doel potentiële belangenconflicten tussen consortiumpartners
te ondervangen en er zorg voor te dragen dat er zorgvuldig werd
omgegaan met de ABN AMRO boedel zodat de stabiliteit van de instelling
en van het Nederlandse financiële stelsel gewaarborgd waren. Zo moest
ABN AMRO als geheel steeds ruim voldoende gekapitaliseerd zijn, ook na
een eventuele afsplitsing van een onderdeel. Bovendien diende bij
afsplitsing het af te splitsen deel ook voldoende gekapitaliseerd te zijn.
Deze voorwaarde was van belang omdat er weliswaar voldoende kapitaal
in ABN AMRO als geheel zat, maar de verdeling van dat kapitaal over de
delen onevenwichtig was. De heer Schmittmann, destijds voorzitter van
de directie van ABN AMRO Nederland, verklaart hierover in zijn openbaar
verhoor:
De heer Schmittmann: «Er ontstond een misverstand bij de
opsplitsing die gebaseerd was op de winstcijfers die de consortiumpartijen gekocht hadden. In de verklaring van geen bezwaar, die in
feite gebaseerd was op het consortiumplan tot separatie van de
verschillende entiteiten, is door de consortiumpartijen een aantal
dingen over het hoofd gezien. Een van de dingen was de kapitaalallocatie binnen ABN AMRO. Men kon dat niet weten, omdat men
geen due diligence had toegepast. (...) De kapitaalpositie van ABN
AMRO was geconsolideerd ruim voldoende. Ging je het echter
opsplitsen – daarover is het grote misverstand ontstaan – dan kwam
Fortis ongeveer 6 mld. tekort. Op het moment van het ondertekenen
van de verklaring van geen bezwaar wist zowel het ministerie van
Financiën als de Nederlandsche Bank (DNB) dat Fortis in ieder geval,
om de kapitaalpositie van het Fortis-deel op peil te houden, 6 mld.
zou moeten storten in ABN AMRO Bank, omdat het grootste deel van
het kapitaal in feite bij de dochters LaSalle en Banco Real in Brazilië
zat.»1
Om te voorkomen dat kapitaalproblemen bij een van de consortiumpartners, om wat voor reden dan ook, nadelige gevolgen zou hebben voor
ABN AMRO, bevatte de consortiumovereenkomst de clausule dat bij
tekorten consortiumleden (tegen vergoeding) kapitaal beschikbaar zouden
stellen aan elkaar. De delen van Fortis waren vanaf het begin relatief
gezien ondergekapitaliseerd ten opzichte van de delen van Santander en
RBS. Voordat Fortis zijn delen kon integreren diende het dus zorg te
dragen voor de adequate kapitalisatie van de door Fortis gekochte
onderdelen van ABN AMRO.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Schmittmann, 7 november 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

96

Afgifte verklaring van geen bezwaar
De afgifte van de verklaring van geen bezwaar voor de overname van
ABN AMRO in 2007 door de Nederlandsche Bank (DNB) en de minister
van Financiën is uitgebreid aan de orde geweest in het rapport Verloren
Krediet van de Tijdelijke commissie onderzoek financieel stelsel (Tcofs).
Uiteindelijk is gezamenlijk getekend waarbij DNB heeft getoetst op de
financiële gezondheid van de betrokken partijen (criterium a) en de
mogelijkheden om voldoende toezicht te houden (criterium b). De
minister heeft getoetst op de gevolgen voor de financiële stabiliteit
(criterium c) waarbij DNB een brief heeft ingebracht waarin hij wijst op de
toenemende risico’s in het financiële stelsel, de wegvallende liquiditeit in
het stelsel en de complexiteit van de operatie. Volgens DNB waren deze
risico’s echter te ondervangen door voorschriften en beperkingen op te
leggen. Dit mondde onder andere uit in de zogenaamde gated-approval
methode: voor elke nieuwe stap in het separatie- en integratietraject was
steeds opnieuw toestemming nodig van DNB.
4.2.3 Fortis in problemen: periode tot de val Lehman Brothers op
15 september 2008
In 2008 houdt de spanning op de financiële markten aan. De aanhoudende
twijfel over de waardering van portefeuilles op de balans blijft zich
vertalen in een haperende interbancaire markt. In dit klimaat moet Fortis
proberen het kapitaal bij elkaar te krijgen om zijn onderdelen van ABN
AMRO op termijn te kunnen integreren. Daartoe had Fortis een plan
opgesteld: er zouden emissies gedaan worden en bepaalde onderdelen
zouden afgestoten of deels verkocht worden (bijvoorbeeld de joint
venture met Ping An). Onderdeel van het financieringsplan waren de te
bereiken synergieopbrengsten en kostenbesparingen van integratie van
de ABN AMRO-delen. Fortis had dan ook haast om zijn onderdelen te
integreren om deze synergievoordelen en besparingen te kunnen gaan
realiseren. Ook de liquiditeitspositie van Fortis zou daarbij gebaat zijn
omdat haar ABN AMRO-delen veel eigen liquiditeiten bevatten.
Kapitaalbehoefte Fortis
Het onderdeel vermogensbeheer (ABN AMRO Asset Management) wordt
gesepareerd en geïntegreerd binnen Fortis in april 2008. Hiermee neemt
de vermogensbehoefte binnen het ABN AMRO deel van Fortis vanwege
integratie af met 3,6 miljard euro, maar er blijft op termijn extra kapitaal
nodig. Om de business unit Nederland van ABN AMRO te kunnen
integreren moest echter eerst de EC-Remedy worden uitgevoerd. Bij Fortis
was men er lange tijd van uitgegaan dat de afstoting van onderdelen op
last van de Europese Commissie positief zou uitwerken op de kapitaalpositie. De door Fortis gekozen oplossing blijkt echter operationeel zeer
complex te zijn. Doordat er in de onderhandelingen alleen Deutsche Bank
als bieder overblijft, wordt de onderhandelingspositie van Fortis veel
slechter dan aanvankelijk gedacht. Het uiteindelijke onderhandelingsresultaat valt dus ook fors tegen, wat leidt tot een verslechtering van de
kapitaalsituatie met ongeveer 1 miljard euro. De met Deutsche Bank
overeengekomen prijs zorgt voor een afboeking en bovendien moet Fortis
uitgebreide garanties afgeven op de kredietportefeuille van HBU, een van
de te verkopen onderdelen. De heer Hessels, toenmalig vicevoorzitter van
de raad van bestuur van Fortis SA/NV, verklaart in zijn openbaar verhoor:
De heer Hessels: «Dat er remedies nodig waren, werd gerespecteerd. Daar waren wij het ook mee eens, want het marktaandeel zou
te groot worden. De vraag is wat je dan moet afstoten. Er is discussie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

97

geweest over de vraag of dat een stukje van het Fortis-kantorennet
moest zijn of dat het juist een stuk van ABN AMRO, de Hollandsche
Bank-Unie (HBU), moest zijn. Ik ben daar zelf niet direct bij betrokken
geweest. Uiteindelijk is gezegd dat het de HBU moest zijn, terwijl
men wist dat het systeemtechnisch een ingewikkelde zaak zou zijn
om dat uit te pellen. Dat bleek. Het moest worden verkocht. Er was
uiteindelijk maar een bieder voor, namelijk de Deutsche Bank. Die
maakte op een zakelijk goede, je kunt zeggen handige, manier
gebruik van de moeilijke omstandigheden. Uiteindelijk kwam daar
een prijs uit die een geweldig gat sloeg in het solvabiliteitsplan van
Fortis, een gat van 1,1 of 1,2 mld.»1
Box 4.2 EC-Remedy
De Europese Commissie was van mening dat door het samenvoegen
van ABN AMRO Nederland en Fortis Bank Nederland er te weinig
marktpartijen zouden overblijven in het marktsegment dienstverlening aan het midden- en kleinbedrijf. Er diende dus een nieuwe
marktpartij te komen die de rol van Fortis Bank Nederland als vierde
partij en «uitdager» van de drie grote partijen ABN AMRO, Rabobank
en ING zou overnemen. Hiervoor waren in grote lijnen twee
mogelijkheden. Ten eerste verkoop van onderdelen van Fortis Bank
Nederland, met name Fortis Commercial Banking en Fortis
Commercial Finance. Ten tweede verkoop van ABN AMRO dochter
HBU, een aantal grote ABN AMRO kantoren en IFN Finance
Nederland. Beide opties waren lastig. De Fortis-delen waren een
geïntegreerd onderdeel van het Europese Fortis-netwerk voor
dienstverlening aan middelgrote bedrijven; bovendien achtte Fortis
het moeilijk te verkopen om in eigen vlees te gaan snijden na de
overname. HBU was een volledig geïntegreerd onderdeel van ABN
AMRO dat op dezelfde platforms draaide. Operationeel zou deze
opsplitsing zeer gecompliceerd blijken.
De heer Schmittmann: «HBU is echter niets anders dan een ABN
AMRO-branche met een ander bordje op de deur. Met andere
woorden, de systemen die binnen HBU werden gebruikt, waren
dezelfde systemen als de systemen die binnen ABN AMRO werden
gebruikt. Hierdoor was het verkopen van de dertien branches die de
Europese Commissie als eis stelde om voldoende marktaandeel te
verkopen, een enorm probleem op basis van systemen.»2
Over Fortis Commercial Banking zegt de heer Van Rutte, destijds
voorzitter van de raad van bestuur van Fortis Bank Nederland, het
volgende:
Vraag: «Maar Fortis Commercial Banking is wel iets anders dan HBU.
Was het niet veel makkelijker geweest om toch Fortis Commercial
Banking te nemen?»

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Hessels, 18 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Schmittmann, 7 november 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Rutte, 17 november 2011.

De heer Van Rutte: «Ik denk dat dit vaak onderschat wordt, want
Fortis Commercial Banking had ook ontvlochten moeten worden
vanuit de administratie van Fortis Bank Nederland. Ook dat was
volledig vervlochten binnen Fortis Bank Nederland. Achteraf kun je
vaststellen dat HBU waarschijnlijk complexer is geweest, omdat HBU
een minder geïsoleerd onderdeel was, maar ook Fortis Commercial
Banking moest ontvlochten worden en dat was eveneens een lastige
zaak.»3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

98

Fortis koos voor de HBU optie en ging op zoek naar belangstellenden. Omdat de Europese Commissie een volwaardige concurrent
wenste, kwamen eigenlijk alleen grote partijen in aanmerking.
Uiteindelijk werd in juli 2008 een overeenkomst met Deutsche Bank
bereikt.
Afnemend vertrouwen
De aanhoudend moeilijke marktomstandigheden zorgen ervoor dat ook de
operationele resultaten van Fortis onder druk komen te staan. Fortis kwam
zodoende in een tijdsklem terecht: het moest zo snel mogelijk een deal
maken ter uitvoering van de Remedy wat resulteerde in de zeer ongunstige deal met Deutsche Bank, en de omstandigheden om het benodigde
kapitaal aan te trekken werden steeds slechter. Het bedrijf komt
gaandeweg 2008 in een neergaande spiraal terecht. Er waren gerede
twijfels in de markt of Fortis wel voldoende buffers had om verdere
klappen op te vangen, zeker in een omgeving waar de markt (en niet de
toezichthouders) steeds hogere kapitaaleisen begon te stellen. Hoewel
Fortis du moment aan alle kapitaaleisen voldeed, zou dit op termijn, met
de integratie van de ABN AMRO-onderdelen, niet meer het geval zijn:
deze zogenaamde «look-through» solvabiliteit1 schoot serieus tekort als er
geen extra kapitaalmaatregelen zouden worden getroffen. Het afnemende
vertrouwen in Fortis gaf aanleiding tot het vertrek, begin juli 2008, van de
toenmalige topman, de heer Votron, en later van zijn financiële
rechterhand de heer Mittler.2 Dan wordt ook een herzien kapitaalplan
gepresenteerd: het dividend wordt gepasseerd, er komt een aandelenemissie en het afstoten van activiteiten wordt versneld. Het mag niet baten:
de markt blijft zijn twijfels houden, zowel over de bedrijfsmatige kant als
over de bestuurlijke kant, mede gevoed door de ingewikkelde structuur
van het Fortis-concern (zie organogram).

1

«look-through» solvabiliteit: geprojecteerde
solvabiliteit met inachtneming van de nog te
integreren ABN AMRO-onderdelen binnen
Fortis.
2
De rechtbank in Utrecht heeft op 15 februari
2012 de heren Votron en Mittler aansprakelijk
gesteld voor misleidende uitlatingen die zij in
mei en juni van 2008 jegens beleggers zouden
hebben gedaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

99

Een emissie van beperkte omvang wordt met enige moeite en met een
forse korting geplaatst, onder andere bij het Nederlandse pensioenfonds
ABP. Het afstoten van activa wilde ook niet vlotten. Al vanaf augustus
wordt het voor sommige marktpartijen duidelijk dat Fortis het wellicht niet
op eigen kracht gaat redden. De heer Bruggink, lid van de raad van
bestuur van de Rabobank, vertelt hierover in zijn openbaar verhoor:
Vraag: «Wanneer en in welke mate begon u zich zorgen te maken
over de gezondheid van Fortis en de gevolgen daarvan voor de
financiële stabiliteit van Nederland?»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

100

De heer Bruggink: «In de late zomer van 2008.»
Vraag : «Kunt u zich herinneren wanneer u daarover hebt gesproken
met de toezichthouder, de Nederlandsche Bank?»
De heer Bruggink: «Vanaf de late zomer van 2008 en zeer intensief in
de heel korte periode voorafgaand aan het desbetreffende
weekend.»
Vraag : «Dan hebben wij het over het «Benelux-weekend». De late
zomer van 2008. Is dat de maand augustus?»
De heer Bruggink: «Ja.»1
Het tanende vertrouwen in Fortis leidt tot een uitstroom van middelen die
de toch al niet al te sterke liquiditeitspositie van Fortis verder uitholt. Het
zijn vooral de grote institutionele klanten en niet de particulieren die hun
middelen terugtrekken. De heer Van Rutte, destijds voorzitter van de raad
van bestuur van Fortis Bank Nederland, verklaart:
De heer Van Rutte: «Het is wel zo dat er geld uitstroomde bij Fortis
Bank Nederland. Ik praat nu over Fortis Bank Nederland, omdat ik
niet weet wat er vanuit Fortis eventueel naar de Rabo stroomde.
Vanuit Fortis Bank Nederland heb ik in elk geval kunnen vaststellen
dat er vanuit ons particulierenbedrijf, ons retailbedrijf en vanuit de
private banking tussen 30 juni en 30 september ongeveer 5 mld. aan
geld wegliep.»2
Extern toezicht op Fortis
De problemen van Fortis staan in een vroegtijdig stadium op het vizier
van DNB en worden gemonitord. DNB maakt zich kort na de overname al
zorgen over Fortis en in het voorjaar wordt project Tristan gestart: een
onderzoek naar mogelijke problemen bij een grote systeemrelevante
instelling waarbij het instrumentarium dat DNB ter beschikking staat
geïnventariseerd wordt. In het project is Fortis als voorbeeld gebruikt. De
heer Brouwer, toenmalig directeur monetaire zaken bij DNB, licht in zijn
openbaar verhoor toe:
De heer Brouwer: «Het project was breder en betrof ook vragen
over de liquiditeit en solvabiliteit en de vraag welke kant het zou
kunnen opgaan met de grote systeembanken – dus niet alleen Fortis,
maar het concentreerde zich daar wel op – en daarbinnen de
liquiditeit. Dat was de grootste zorg.»3
Box 4.3 Project Tristan
Tristan: Instrumenten in tijd van crisis (maart 2008)

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Bruggink, 11 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Rutte, 17 november 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Brouwer, 1 december 2011.

Op verzoek van de directie van DNB is onderzocht welke instrumenten DNB kan inzetten als een systeemrelevante instelling, in
casu Fortis, in de problemen komt. Er bestaan risico’s met betrekking
tot de solvabiliteit van Fortis waarbij aangetekend wordt dat er du
moment nog voldoende marge is. De liquiditeitspositie is verzwakt
maar niet erger dan bij andere banken. Vastgesteld wordt dat Fortis
Nederland sterk verweven is met Fortis België, dat de Belgische
toezichthouder CBFA groepstoezichthouder is en de leiding heeft in
crisissituaties, en dat Fortis systeemrelevant is. Daarbij wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

101

aangetekend dat de systeemrelevantie van Fortis in België groter is
dan de systeemrelevantie van Fortis in Nederland, als ABN AMRO
buiten beschouwing wordt gelaten. Bij de analyse van een stresssituatie gaan liquiditeits- en solvabiliteitsproblemen hand in hand. In
de analyse worden drie niveaus van vertrouwen onderscheiden:
– Fase 1: Twijfel bij professionele partijen.
– Fase 2: Wankelend vertrouwen professionelen.
– Fase 3: Volledig vertrouwenverlies bij professionelen en het
publiek.
Fortis wordt op het moment van het rapporteren in maart 2008 in
fase 1 ingeschat.
De volgende instrumenten worden geïdentificeerd, ook in
samenhang met de Belgische toezichthouder:
– Fase 1: Fortis vragen om een plan ter versterking van liquiditeit
en solvabiliteit, eventueel, afgestemd met de Belgische autoriteiten, het inzetten van morele druk.
– Fase 2: De mogelijkheid van een verzoek om noodliquiditeitssteun (ELA: Emergency Liquidity Assistance) aan DNB en de
Belgische centrale bank NBB bestaat in deze fase. DNB moet dan
beslissen of ze ermee instemt dat haar ELA zal worden aangewend voor de Fortis groep. Aanvullende voorwaarden zouden
dan aan de orde kunnen zijn, bijvoorbeeld het herzien van de
toezichtarrangementen. Voor solvabiliteitssteun in fase 2 ligt de
voorkeur bij een private oplossing. Nederlandse en Belgische
voorkeuren kunnen daarbij verschillen. Bij kapitaalinjecties speelt
de vraag van burden sharing met België en Luxemburg wat tot
een onderhandelingssituatie tussen Nederland, België en
Luxemburg kan leiden.
– Fase 3: Een overheidsgarantie als laatste redmiddel, waardoor
verliezen voor de Staat onbegrensd zijn. De benodigde kapitaalinjectie daarbij zal nationalisatie waarschijnlijk maken. Het
probleem van burden sharing speelt nog sterker in deze situatie.
Zelfstandig ingrijpen door DNB en/of het ministerie van Financiën
ligt moeilijk omdat Fortis centraal vanuit Brussel wordt aangestuurd en Fortis Bank Nederland voor haar funding volledig
afhankelijk is van Fortis in België. De Nederlandse autoriteiten
moeten in ieder geval voorkomen dat de Nederlandse verzekeraar onverantwoord bijdraagt aan steun voor de groep of dat
Fortis gebruik maakt van de activa van ABN AMRO. Al in fase 2,
wankelend vertrouwen, kan het proportioneel zijn om in te
grijpen in het splitsings- en integratieproces rond ABN AMRO,
bijvoorbeeld door het isoleren van ABN AMRO.
Naar aanleiding van het Tristan rapport wordt er binnen DNB overlegd
over de afspraken en de relatie met de CBFA, de proportionaliteit van
bepaalde maatregelen (zoals het stopzetten van de integratie) en de
mogelijkheid om Nederlandse systeemrelevante delen af te schermen
(«ringfencing»).
Concreet ingrijpen van DNB is op dat moment nog niet aan de orde. Wel
heeft DNB meerdere malen haar zorgen over Fortis aan de Belgische
toezichthouder CBFA kenbaar gemaakt. Een probleem voor het ondernemen van concrete acties is dat DNB niet de primaire toezichthouder is
op Fortis; dat is de CBFA. De verhouding tussen beide toezichthouders
staat al sinds de plannen van het consortium om ABN AMRO over te
nemen onder druk. Een overname van het binnenlandse bedrijf van ABN
AMRO door Fortis brengt de vraag met zich mee hoe het toezicht op Fortis

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

102

er uit zou moeten zien als het gewicht van de activiteiten veel zwaarder in
Nederland komt te liggen. De verhoudingen tussen de Belgische en
Nederlandse toezichthouder lijken zich verder in negatieve zin te
ontwikkelen naarmate Fortis meer in de problemen komt (zie ook box 4.7).
Extern toezicht op ABN AMRO
Met betrekking tot de plannen van Fortis om haar ABN AMRO-delen te
integreren stelt DNB zich zeer strikt op terwijl Fortis haast wil en moet
maken. De «gated approval» methode zorgt ervoor dat Fortis voor elke
stap opnieuw toestemming van DNB nodig heeft en gedetailleerde
plannen moet indienen alvorens verder te kunnen. Binnen Fortis bestond
begrip voor het oogpunt van de toezichthouder. Tegelijkertijd heeft het
bedrijf de opstelling van DNB als weinig meegaand ervaren en aangegeven dat dit proces de integratie ernstig vertraagd heeft en mede tot de
problematische situatie in september 2008 heeft geleid. DNB heeft grote
moeite met de deal met Deutsche Bank ter uitvoering van de EC-Remedy,
met name de kredietgaranties (credit umbrella) die Fortis aan Deutsche
Bank heeft verstrekt. DNB acht het twijfelachtig of het aangaan van een
dergelijke overeenkomst getuigt van goed bestuur en geeft aan de
noodzakelijke verklaring van geen bezwaar voor de overeenkomst niet te
willen verlenen onder deze voorwaarden. De heer Wellink, toenmalig
president van DNB, zegt hierover in zijn openbaar verhoor:
De heer Wellink: «Ja, wat ik eigenlijk vind, is dat noch mevrouw
Kroes, noch wij de probleemfactor waren, maar gewoon Fortis,
omdat Fortis geen goed integratieplan op tafel had liggen op dat
moment, en Fortis zich had gecommitteerd aan een contract met een
Deutsche bank waar zoals u weet een credit umbrella in zat met een
omvang waarvan je je serieus kunt afvragen of verantwoordelijke
bankiers dit hadden mogen doen.»1
Eind juni 2008 ligt het integratieplan dat Fortis heeft ingediend bij DNB ter
goedkeuring voor. DNB deelt aan Fortis mee het plan onvoldoende te
vinden, onder andere omdat de toezichthouder niet tevreden is over de
plannen voor de inrichting van de governance van Fortis Bank Nederland,
na integratie met de resterende ABN AMRO-delen. Het zwaartepunt van
de governance zou te veel in Brussel terecht komen en te weinig op lokaal
niveau, in Nederland. Voor de oude en kleinere Fortis Bank Nederland was
dat minder problematisch vanwege de geringe omvang. De nieuwe bank,
de combinatie Fortis Bank Nederland en ABN AMRO F-Share, is echter
zonder twijfel een buitengewoon belangrijke en voor het Nederlands
financiële stelsel systeemrelevante instelling.
De heer Wellink: «Ik had wat cijfers van ABN AMRO gezien, welk
deel een balanstotaal had van 177 mld. op dat moment. Er viel van
die 177 mld. 59 mld. onder het depositogarantiestelsel. Als ABN
AMRO was omgevallen, was er op Nederlandse Staat voor 59 mld.
getrokken vanwege het garantiestelsel. Dat hadden andere banken
kunnen oplossen. Deze 60 mld. was driekwart van het kapitaal van
het hele Nederlandse bankwezen. Er waren 4,5 miljoen rekeninghouders die van de ene op de andere dag geen toegang zouden
hebben. Ik kan nog doorgaan, maar financiële stabiliteit stond voor
mij helemaal voorop.»1

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 8 december 2011.

Overleg 2 juli tussen minister en president DNB
De toenemende problemen bij Fortis zouden leiden tot het vertrek van de
heer Votron, toenmalig topman van Fortis. Bij DNB is men al eerder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

103

gealarmeerd door de emissie in juni, de voorliggende zeer nadelige
overeenkomst tussen Fortis en Deutsche Bank over HBU en de toezichtinformatie. Er is op dat moment intensief contact met de CBFA over Fortis.
Het vertrek van de heer Votron op 11 juli 2008 was dus geen verrassing
voor DNB.
Even daarvoor op 2 juli 2008 heeft de president van DNB de minister van
Financiën tijdens het regulier overleg (het zogenaamde lunchgesprek)
ingelicht over de problemen bij Fortis en dat de noodzaak van ingrijpen
door de autoriteiten aan de orde zou kunnen komen voor de financiële
stabiliteit in Nederland. In de periode voor 2 juli 2008 is de stand van
zaken rond ABN AMRO en Fortis in grote lijnen besproken tussen minister
en president DNB. In die periode zijn de problemen nog niet zodanig dat
uitwisseling van toezichtvertrouwelijke informatie aan de orde is. De heer
Wellink en de heer Bos, toenmalig minister van Financiën, verklaren
hierover in hun openbaar verhoor:
De heer Wellink: «Mijn herinnering is dat – ik was daar heel blij
mee – oud-minister Bos buitengewoon duidelijk was voor wat betreft
het formuleren van de lijn: onze eerste verantwoordelijkheid is het
redden van de systeembanken in Nederland. Dat tijdens de
onderhandelingen je op een gegeven moment ook rekening moet
houden met de belangen van een ander, zeker als die niet op een
adequate wijze behartigd worden, zeker als die mislukking weer
terugslaat op jou – want een systeemcrisis in België zou natuurlijk
ook een systeemcrisis hier in Nederland zijn geweest – dat spreekt
vanzelf. Maar onze inzet toen was ontzettend duidelijk: wij hadden
primair de verantwoordelijkheid voor de Nederlandse systeemonderdelen.»1
De heer Bos: «Wij hebben toen afgesproken – ik weet niet meer
precies hoe dat gesprek is gelopen maar wel wat de conclusie was –
dat het voor ons de hoogste prioriteit zou hebben dat wat er ook
binnen Fortis zou gebeuren, dat nooit zou mogen leiden tot een
aantasting van de stabiliteit van het Nederlandse financiële systeem,
en dat dat dus betekende dat we zeer alert en actief moesten kijken
naar hoe een en ander zou uitpakken voor de Nederlandse onderdelen van Fortis...
Ik weet het allemaal niet meer woordelijk, maar wat ik mij van dat
gesprek kan herinneren, is dat wij daarin ook hebben gezegd: als dat
betekent dat je op enig moment de Nederlandse onderdelen er weer
uit moet halen omdat dat de enige manier is om ze te vrijwaren van
besmetting – om dat beladen woord maar te gebruiken – dan zal ik
voor die verantwoordelijkheid niet weglopen. Daarmee was dat geen
voornemen, en er lag dus ook niet meteen een plan of scenario op
tafel, maar wist de heer Wellink wel dat ik het met hem eens zou zijn
dat wij zo zouden handelen als dat aan de orde was.»2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 8 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
7 december 2011.

DNB geeft aan dat ze indien nodig een harde lijn wil volgen. De toezichthouder zal, gezien haar primaire verantwoordelijkheden, het belang van
ABN AMRO boven dat van Fortis stellen, mocht dat aan de orde zijn. De
minister heeft zijn steun uitgesproken voor deze aanpak en aangegeven
dat, als verkoop van Fortis aan de orde zou zijn, een Nederlandse
oplossing de voorkeur zou moeten hebben. Het bewaken en behouden
van de financiële stabiliteit is het primaire doel van de afspraken tussen
de heren Bos en Wellink. De afspraken zullen later nog van grote invloed
blijken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

104

Direct resultaat van het gesprek tussen minister en bankpresident is de
afspraak om een reguliere vorm van contact tussen departement en
toezichthouder in te stellen. Dit wordt later ingevuld door de heer
Kleijwegt, divisiedirecteur Toezicht banken bij DNB, en mevrouw Salden,
hoofd financiële stabiliteit bij het ministerie. Na de val van Lehman
Brothers zal dit contact zich intensiveren. Vanaf juli tot aan de val van
Lehman bemoeit DNB zich intensief met Fortis door contacten met (veelal
Nederlandse) Fortis-bestuurders te leggen, vragen te stellen aan Fortis en
de CBFA, en druk uit te oefenen, in lijn met fase I van project Tristan. Van
gezamenlijk optrekken met het ministerie van Financiën is nog geen
sprake. De bemoeienis van DNB bij Fortis valt slecht bij de CBFA, de
hoofdtoezichthouder op Fortis.
Het ministerie was voor 2 juli 2008 periodiek door DNB geïnformeerd over
de gang van zaken rond ABN AMRO. Als de minister door de president
van DNB is ingelicht over de problemen bij Fortis en de mogelijke
gevolgen daarvan, wordt het dossier Fortis/ABN AMRO met iets meer
aandacht gevolgd. Toch is er in de periode tussen 2 juli tot de val van
Lehman weinig te merken van urgentie of ernstige zorgen bij het
ministerie. Er wordt geen speciaal team geformeerd en scenario’s blijven
zeer abstract.
Ook is er nauwelijks sprake van contacten met counterparts bij het
Belgische ministerie van Financiën. Deze blijken niet te traceren in de
Belgische constellatie, wat overigens een jaar eerder in 2007 ten tijde van
de overnamestrijd rond ABN AMRO ook al geconstateerd was binnen het
ministerie. Het gebrek aan ambtelijke contacten zal later niet bijdragen als
gecoördineerde mogelijke oplossingen voor Fortis aan de orde zijn.
Uiteindelijk komt er pas in de week voor het weekend van de Beneluxovereenkomst een grotendeels ad hoc inspanning tot stand en wordt er
een speciaal team, Non Olet, ingesteld om de problemen aan te pakken.
De heer Ter Haar, toenmalig directeur financiële markten en plaatsvervangend thesaurier-generaal van het ministerie van Financiën, vertelt
hierover in zijn openbaar verhoor:
De heer Ter Haar: «In het jaar daarvoor speelde de fusie van
Euronext en de New York Stock Exchange. In Euronext zat de
Nederlandse beurs, maar ook de Belgische. Ik heb toen geprobeerd
om contact te zoeken met mijn Belgische counterpart om te praten
over de positie die je als overheid inneemt in zo’n fusieproces.
Daarbij deed zich een curieuze situatie voor. We hebben in Brussel
een comité geheten Financial Services Committee (FSC), waar
eigenlijk al mijn counterparts in zitten van de Europese landen,
behalve van België, want België heeft ervoor gekozen om daar de
toezichthouder lid van te laten zijn. Ik wist dus al uit de ervaring van
dat Brusselse comité dat ik niet echt een duidelijke aanspreekpersoon in het Belgische ministerie heb. Ik heb toen geprobeerd om
rond de New York Stock Exchange toch een verbinding te leggen,
maar ben toen een beetje – dat moet ik toch zeggen – van het kastje
naar de muur gestuurd, van het departement naar het kabinet van de
minister en weer terug. Uiteindelijk heb ik gezegd: als jullie nog
contact met mij willen opnemen, ga je gang.»1

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 11 november 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

105

RFS Consortium
Bij ABN AMRO loopt ondertussen in 2008 het separatie- en integratietraject, wat een buitengewoon complex en tijdrovend proces blijkt te zijn.
De heer Zalm, de huidige voorzitter van de raad van bestuur van ABN
AMRO, verklaart in zijn openbaar verhoor:
De heer Zalm: «Het consortium heeft volgens mij schromelijk
onderschat hoe ingewikkeld het is om een bank in drieën te splitsen.
Er spelen natuurlijk ook nog wel weer andere discussies. Er wordt nu
ook gesproken, zij het om heel andere redenen, over het opsplitsen
van banken. Dat is echter een heel kostbare en ingewikkelde zaak. Bij
Harvard vinden ze de case geloof ik nog iets te ingewikkeld om te
presenteren aan de studenten, maar verder lijkt mij «How not to take
over a bank» een mooie titel voor deze story.»1
De relatief losstaande delen van Santander kunnen wel snel worden
afgesplitst en er blijft enkel kapitaal – zo’n 10 miljard euro – van de
Spaanse bank over. Ondertussen krijgt ook RBS het steeds moeilijker in
2008.2 De Britse bank heeft in het voorjaar dan al een reusachtige emissie
geplaatst bij beleggers. Bij de zakenbankactiviteiten van zowel ABN
AMRO, die naar RBS zouden gaan, als bij RBS zelf ontstaan grote
verliezen als gevolg van de aanwakkerende kredietcrisis.
Vraag : «Wanneer ging DNB zich grote zorgen maken over RBS?»
De heer Kleijwegt: «Ik probeer dit nu meer te traceren dan dat ik het
echt weet, maar naar mijn inschatting was dit rond de zomer. Of
misschien nog wel ietsje later, maar in ieder geval niet in het
voorjaar... Zeker na Lehman Brothers, want dat was inderdaad een
waterscheiding.»3
De acute problemen bij RBS monden er in uit dat de Britse centrale bank
op 7 oktober 2008 voor het eerst noodliquiditeit (ELA) verstrekt aan RBS.
Tot 16 december 2008 zal de Bank of England doorgaan met het
verstrekken van liquiditeiten. Dit is overigens niet bekend bij DNB. In
november 2009 maken Britse autoriteiten de ELA-verstrekking bekend bij
collega-toezichthouders en het publiek.
Vraag: «Bent u van tevoren op de hoogte gesteld van deze ontwikkeling bij RBS? Ik neem aan dat dit van wezenlijk belang was voor
het toezicht dat u voerde op ABN AMRO.»
De heer Kleijwegt: «Ik zou zeggen: te weinig, te laat. Ik constateer dat
we relatief weinig informatie kregen, en relatief laat. Ik ken daar geen
oorzaak voor.»3
Waar oorspronkelijk het deel van RBS overgekapitaliseerd was, ontstaat
ook daar een kapitaaltekort, net als in de F-Share van Fortis. Voortvloeiend
uit de consortiumovereenkomsten moet Santander nu haar kapitaal in
ABN AMRO laten zitten om de bank als geheel voldoende gekapitaliseerd
te houden.
1

Verslag openbaar verhoor van de heer Zalm,
2 december 2011.
2
Financial Services Authority FSA. The failure
of the Royal Bank of Scotland, december 2011
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Kleijwegt, 17 november 2011.

De heer Kleijwegt: «We bleven naar ABN AMRO als geheel kijken,
wat betekende dat ABN AMRO pas aan een aandeelhouder als
Santander kapitaal kon uitkeren als dat door ABN AMRO als geheel
te dragen was.»3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

106

Vanzelfsprekend lopen de spanningen binnen het consortium enigszins
op. DNB is altijd de hoofdtoezichthouder op ABN AMRO gebleven, ook na
de overname van het consortium, en beschikt daarom over zeer veel
kennis en informatie. De toezichtstaak is door de overname bijzonder
veeleisend geworden: naast het reguliere toezicht op de normale
operationele gang van zaken moet immers het complexe ontvlechtingproces op de voet gevolgd worden. DNB heeft aangegeven dat het
toezicht geconsolideerd is uitgevoerd. Conform de wettelijke kaders, en
voortvloeiend uit de overname door het consortium en de daarbij
verleende verklaring van geen bezwaar, houdt DNB toezicht op ABN
AMRO als geheel, DNB heeft daarbij overigens wel uitgebreide kennis van
de onderdelen van ABN AMRO (de zogenaamde Shares).
De heer Kleijwegt: «ABN AMRO als geheel moest maandelijks
rapportages indienen. Iedere maand was dus duidelijk wat de
kapitaalpositie was. Voor de verschillende onderdelen daarvan gold
geen rapportageplicht.»1
Voor DNB speelt de kapitaalverdeling binnen ABN AMRO over de delen
van de consortiumpartners dus geen rol gezien vanuit het toezicht dat
DNB moet houden, maar wel ten aanzien van het inzicht in de effecten van
de voorgenomen separatietrajecten op de kapitaal- en liquiditeitspositie
van ABN AMRO. De omgang met tekorten en overschotten was immers
een zaak tussen de consortiumpartners en vastgelegd in de consortiumovereenkomsten CSA en SCSA. Pas bij vergunningverlening voor
separatie, c.q. integratie van een onderdeel komt de kapitalisatie van het
betreffende onderdeel dus in beeld. In de verhoren is diverse malen naar
voren gekomen dat DNB zeer veel informatie had, maar dat de ontwikkelingen bij het zakenbankdeel niet goed in beeld lijken te zijn geweest.
De heer Wellink: «Die verliezen liepen in 2007 op tot iets boven de
17 mld. bruto, dus niet wat je ook vaak ziet: 2008–2009. De boekwinst
in die periode was 25 mld. Dat betekende dat er, als je naar het
concern overall keek, een vrij groot spanningsveld was tussen zeer
goed draaiende bedrijven die ook voor een mooie prijs verkocht
konden worden, en een pocket in dat bedrijf met grote risico’s. Als u
mij vraagt of we dat van die risico’s hebben gezien, met name in dat
Handelsboek en in Londen, antwoord ik met nee.»2
Begin september stuurt de heer De Boeck een brief naar DNB en de CBFA
waarin hij het dilemma voor Fortis uitlegt. De heer De Boeck was de door
Fortis benoemde vicevoorzitter van de raad van bestuur van ABN AMRO
en verantwoordelijk voor de separatie van ABN AMRO-onderdelen. Fortis
moet de EC-Remedy uitvoeren om verder te kunnen gaan met integratie,
maar kan niet verder zonder de toestemming van DNB voor de transactie
met Deutsche Bank en goedkeuring voor het integratieplan. De heer De
Boeck stipt in deze brief de risico’s van verdere vertraging aan voor Fortis
maar ook voor ABN AMRO: interne onrust, mogelijke instabiliteit en
verlies van vertrouwen in de markt. DNB neigt half september naar
toestemming voor de overeenkomst met Deutsche Bank zodat Fortis de
EC-Remedy kan uitvoeren en verder kan met ABN AMRO. Dit wordt echter
doorkruist door de realiteit van na de val van Lehman Brothers op
15 september 2008.
1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Kleijwegt, 25 januari 2012.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 8 december 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

107

4.2.4 Conclusies
Fortis in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor ontstane problemen
De oorzaak van de problemen bij Fortis lag in de combinatie van de
verslechterende marktomstandigheden met het absorberen van de
overname van ABN AMRO in consortiumverband. De commissie
constateert dat Fortis door haar eigen toedoen in de problemen is
gekomen. Het bedrijf heeft scherp aan de wind gevaren qua risico,
bijvoorbeeld door een grote portefeuille gestructureerde producten op te
bouwen, al was die positie niet extremer dan bij andere marktpartijen.
Fortis heeft er ook zelf voor gekozen om met het consortium ABN AMRO
te willen overnemen zonder voorafgaand daaraan een uitgebreid
boekenonderzoek te doen. Hoewel er sprake was van een zekere strategische logica voor Fortis, is in een periode van hoogconjunctuur een zeer
forse prijs geboden. Het consortiumbod was bovendien in contanten
waardoor er, in vergelijking met een bod in aandelen, een behoorlijk
marktrisico werd aangegaan. Fortis had de voordelen van integratie al
meegenomen in haar financieringsplannen waardoor het zichzelf in een
situatie manoeuvreerde waarin er grote druk was om zo snel mogelijk tot
integratie te komen. Daarbij is onvoldoende rekening gehouden met door
de Europese Commissie te nemen maatregelen in verband met
mededinging. Het gaat dan zowel om de inhoud van de EC-Remedy, als
de manier om tot een goede invulling van die Remedy te komen. Het
resultaat daarvan was de zeer ongunstige en voor DNB in eerste instantie
onaanvaardbare overeenkomst met Deutsche Bank.
Opsplitsen ABN AMRO complexer en tijdrovender dan voorzien
De commissie constateert dat er door de problemen bij Fortis en ook RBS
spanningen ontstaan binnen het consortium. Deze worden veroorzaakt
doordat ABN AMRO, dan nog bestaand uit de delen van RBS, Fortis en de
Z-Share1, in feite drijft op het kapitaal van Santander. De delen van RBS en
Fortis zijn op zichzelf gezien ondergekapitaliseerd en RBS en Fortis raken
beiden in steeds diepere problemen. Met name RBS heeft een zware prijs
betaald voor het gebrek aan een deugdelijk boekenonderzoek. Het is
duidelijk dat het proces van opsplitsen van een grote systeembank zoals
ABN AMRO veel gecompliceerder en daarmee ook tijdrovender was dan
voorzien, zo blijkt bijvoorbeeld uit de gang van zaken rond de EC-Remedy.
Dit had ook zijn weerslag op de operationele gang van zaken binnen ABN
AMRO.
Toezicht DNB op Fortis en ABN AMRO schoot tekort ondanks grote
inspanningen
DNB maakte zich kort na de overname al zorgen over Fortis. De initiatieven die uit die zorgen zijn voortgekomen, bijvoorbeeld het project
Tristan, hebben in aanloop naar de acute crisis bij Fortis echter niet tot
concrete resultaten geleid, zo constateert de commissie. DNB heeft, met
name vanaf juli 2008, wel degelijk haar zorgen aan Fortis laten weten en
geprobeerd zaken veranderd te krijgen. Meerdere malen zijn de zorgen
aan de Belgische toezichthouder en hoofdtoezichthouder op Fortis CBFA
kenbaar gemaakt. Echter, waar de samenwerking op de werkvloer tussen
beide toezichthouders goed was, zijn de verhoudingen op de hoogste
niveaus, waar over daadwerkelijk ingrijpen zou moeten worden besloten,
vertroebeld geraakt.
1

ABN AMRO Z-share: het gezamenlijke deel
van de consortiumpartners waarin de
onverdeelde boedel, gedeelde diensten en
nog af te rekenen gezamenlijke verplichtingen
zijn ondergebracht.

DNB is ook na de overname door het consortium de hoofdtoezichthouder
op ABN AMRO gebleven. Gesteld kan worden dat de toezichtstaak door
de overname bijzonder veeleisend was: naast het reguliere toezicht op de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

108

normale operationele gang van zaken moest immers het complexe
ontvlechtingproces op de voet gevolgd worden. DNB heeft dit proces
nauwlettend in de gaten gehouden en heeft zich daar zeer strikt in
opgesteld. Het toezicht is geconsolideerd gedaan: er is gelet op de gang
van zaken bij ABN AMRO als geheel en niet zozeer op de afzonderlijke
onderdelen van de consortiumpartners. Hierdoor kreeg de kapitalisatie
van de nog niet gesepareerde delen minder aandacht en was de
rampzalige ontwikkeling van de resultaten bij de Londense zakenbankactiviteiten van ABN AMRO, die bij het deel van RBS hoorden, onvoldoende
in beeld.
Afgifte verklaring van geen bezwaar heeft zeer ernstige gevolgen
Bij de afgifte van de verklaring van geen bezwaar voor overname van ABN
AMRO door het consortium moest DNB eigenstandig haar oordeel geven
over de financiële gezondheid van de overnemende partijen (criterium a)
en over de mate waarin DNB nog voldoende haar toezichtfunctie op ABN
AMRO kon invullen (criterium b). DNB heeft in haar reactie op het rapport
«Verloren krediet» van de Tcofs aangegeven dat bij het eerste criterium
grotendeels is gevaren op de informatie van de betreffende hoofdtoezichthouders op de consortiumpartners.1 Het eigenstandig oordeel van DNB
over de gegoedheid van twee van de drie consortiumpartners is dus in
belangrijke mate gebaseerd op informatie van buiten DNB. Geconstateerd
kan worden dat twee van de drie consortiumpartners binnen een jaar in
de grootst mogelijke financiële problemen zijn gekomen. DNB heeft
gewezen op risico’s die verbonden waren aan het bod van het consortium
zoals het risicoverhogende karakter van een bod in contanten in plaats
van in aandelen.
Met betrekking tot het tweede criterium kan geconstateerd worden dat er
te veel op vertrouwd is dat de consortiumafspraken waterdicht waren. De
verliezen in het RBS deel van ABN AMRO en de kapitaaltekorten bij delen
binnen ABN AMRO bleken onvoldoende in beeld. Vanuit DNB is uitgebreid geanalyseerd wat de risico’s van overname en opsplitsing waren.
Door het stellen van strikte voorwaarden en voorschriften meende de
toezichthouder dat het verantwoord was om een verklaring van geen
bezwaar af te geven aan het consortium. Het oordeel van DNB dat de
restrisico's voldoende beheersbaar zouden zijn, is echter verkeerd
gebleken. Complexiteit en de daarmee verbonden tijdrovendheid maken
het opsplitsen van een systeembank buitengewoon ingewikkeld en
gevaarlijk. De commissie concludeert, net als vrijwel alle betrokkenen
waaronder DNB zelf, dat een dergelijk proces uitermate terughoudend en
kritisch benaderd moet worden, mocht zo’n plan überhaupt ooit nog aan
de orde komen.

1

Kamerstuk 31 980, nr. 16. Bijlage. De reactie
van de Nederlandsche Bank (DNB) op het
rapport «Verloren Krediet».

Bij de afgifte van de verklaring van geen bezwaar voor overname van ABN
AMRO door het consortium, met als doel opsplitsing, was de minister van
Financiën verantwoordelijk voor het toetsen van de gevolgen voor de
financiële stabiliteit. In het rapport «Verloren krediet» van de Tcofs is
geconstateerd dat die toets minimaal is geweest en breder ingevuld had
kunnen worden. DNB heeft in haar Financiële Stabiliteitsbrief aan de
minister gewezen op een aantal risico’s dat zich zou materialiseren. De
commissie constateert dat ondanks de betrachte zorgvuldigheid de
financiële stabiliteit uiteindelijk wel degelijk in het geding is gekomen.
Achteraf gezien is er met de vergunningverlening aan het consortium in
september 2007 door de minister en DNB een beslissing genomen die
zeer nadelig heeft uitgepakt voor de Nederlandse economie en belasting-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

109

betaler. De commissie stelt vast dat een ander besluit genomen had
kunnen en moeten worden.
Gebrek aan daadkracht en urgentie ministerie van Financiën
De commissie heeft vastgesteld dat de president van DNB al tijdig de
zorgen over de problemen van Fortis deelt met de Minister van Financiën.
Ook zijn er toentertijd op 2 juli 2008 concrete afspraken gemaakt die van
groot gewicht bleken tijdens de acute crisis rond Fortis. Er is later één lijn
getrokken met DNB en er is conform de gemaakte afspraken in de eerste
plaats ingezet op het belang van de financiële stabiliteit in Nederland.
Toch is er in de periode tussen 2 juli tot aan de val van Lehman Brothers
weinig te merken van urgentie of ernstige zorgen bij het ministerie, laat
staan concrete actie zoals het uitwerken van mogelijke scenario’s en
noodplannen, of het inventariseren en evalueren van het wettelijk
instrumentarium. De commissie acht het ook onbegrijpelijk dat er vanuit
het ministerie niet meer actie is ondernomen in de richting van de
Belgische autoriteiten.
Box 4.4 Geen vergunning voor het consortium?

1
Financial Services Authority FSA. The failure
of the Royal Bank of Scotland, december 2011

Wat zou er gebeurd zijn als er geen verklaring van geen bezwaar aan
het consortium van de Royal Bank of Scotland, Fortis en Santander
voor overname van ABN AMRO, met als doel de bank op te splitsen,
was afgegeven? Wat zou er met ABN AMRO zijn gebeurd? Zouden in
dat geval Fortis en RBS in minder problemen zijn gekomen?
Rond ABN AMRO moet onderscheid gemaakt worden tussen een
situatie waarbij Barclays, de andere gegadigde, de bank zou hebben
overgenomen en een situatie waarbij ABN AMRO zelfstandig zou zijn
gebleven. Barclays is zonder overheidssteun door de crisis
opgekomen maar heeft wel enig extra kapitaal opgehaald, onder
andere bij het staatsfonds van Qatar. Aangezien het bod van
Barclays in aandelen was, zou de impact van financiering van de
overname van ABN AMRO minder zwaar wegen dan in het geval van
het bod in contanten door het consortium. Hoe de samenvoeging
van de twee banken verteerd zou zijn, is een vraag die niet beantwoord kan worden. De vraag blijft dan in hoeverre Barclays verliezen
bij ABN AMRO zou hebben kunnen absorberen. Uiteindelijk komt dit
neer op de vraag hoe ABN AMRO het in de crisis gedaan zou
hebben.
Na de de facto nationalisatie van RBS is het beeld ontstaan dat de
problemen bij RBS vooral waren toe te schrijven aan haar deelname
in de overname van ABN AMRO. Zo zijn de verliezen binnen de
Londense zakenbankactiviteiten van ABN AMRO breed uitgemeten in
verband met de problemen bij RBS. De Britse toezichthouder FSA
heeft uitgebreid onderzoek gedaan naar de gang van zaken bij RBS
wat heeft geresulteerd in een lijvig rapport dat op 12 december 2011
openbaar is geworden.1 Volgens het FSA-rapport ligt de belangrijkste reden voor de ondergang van RBS in de premies die betaald
zijn voor een aantal overnames, waarvan deelname aan het
consortium de grootste is geweest. Daarnaast werden in de handel
reusachtige verliezen geleden. Lang is onduidelijk gebleven in
hoeverre de verliezen van RBS waren toe te schrijven aan activiteiten
die uit ABN AMRO kwamen of juist aan oorspronkelijke
RBS-activiteiten. Het onderscheid daarin wordt bemoeilijkt doordat
er vanaf de overname posities zijn overgedragen van ABN AMRO
naar RBS, wat gepaard ging met allerhande boekhoudkundige
mutaties. Het zicht op de werkelijke verliezen en het tijdstip waarop

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

110

die ontstaan wordt daardoor vertroebeld. Daarnaast speelt de vraag
in hoeverre bestaande posities goed beheerd zijn na de overname.
De FSA maakt in haar rapport serieuze kanttekeningen bij de
kwaliteit van het risicomanagement binnen RBS. Uiteindelijk komt de
FSA tot de conclusie dat grofweg tweederde van de operationele
verliezen in de handel van in totaal zo’n 15 miljard toe te schrijven is
aan oorspronkelijke RBS activiteiten en een derde aan oorspronkelijke ABN AMRO activiteiten. Dat blijft een substantieel verlies en het
lijdt geen twijfel dat ook in het geval van een zelfstandig en
ongesplitst ABN AMRO – al of niet als onderdeel van Barclays – er
ook miljardenverliezen zouden zijn opgetreden bij de activiteiten in
Londen. De heer Jiskoot, als oud-bestuurder van ABN AMRO
betrokken bij het RBS-deel van ABN AMRO, heeft hierover in een
openbaar gesprek met de Tcofs verklaard:
De heer Jiskoot: «Ik heb nog wel eens mensen gesproken die langer
binnen die bank hebben gezeten dan ik. Ik denk dat die allemaal van
mening zijn dat onze verliezen wellicht een aantal miljarden zijn
geweest.»1
De vraag is dan of die verliezen gedragen zouden kunnen worden of
dat steun aan de orde zou zijn geweest. Uit de gesprekken tijdens het
onderzoek van de Tcofs kwam het beeld naar voren dat er wellicht in
beperkte mate extra kapitaal nodig zou zijn geweest. In elk geval kan
geconstateerd worden dat ABN AMRO na de verkoop van LaSalle
zeer goed gekapitaliseerd was waarbij het weer de vraag is of
LaSalle zo snel verkocht zou zijn als het consortium niet in beeld was
geweest. Plannen voor het afstoten van LaSalle had ABN AMRO in
elk geval al langer.
Het oude ABN AMRO bestond uit een aantal onderdelen waarvan de
samenhang voor investeerders niet duidelijk was. Dit was een
belangrijke reden waarom opsplitsing van de bank als idee naar
voren is gekomen. Een dergelijke structuur was in de crisis wellicht
juist een voordeel geweest. Geringe samenhang betekent dat
problemen in het ene deel van de bank niet per se inhouden dat er
binnen alle onderdelen van de bank een probleem ontstaat. In het
geval van ABN AMRO houdt dat in dat verliezen in de zakenbank
geen directe gevolgen hebben voor bijvoorbeeld het binnenlands
bedrijf in Nederland of voor de bank in Brazilië. Bovendien had ABN
AMRO in geval van problemen losse onderdelen zoals Banco Real of
LaSalle relatief gemakkelijk kunnen afstoten om aan kapitaal te
komen.
De heer Wellink: «Het bijna cynische is dat ABN AMRO een
constructie had die veel leek op die van een living will. Men kon
grote boekwinsten maken uit verkopen waarmee men lopende
onkosten had kunnen oplossen.»2

1

Verslag openbaar gesprek Tcofs met de heer
Jiskoot, 3 februari 2010.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 8 december 2011.
3
Cremers, F.J.G.M., C.E. Drion en C.J.M.
Scholtes. Verslag van het onderzoek naar
Fortis N.V. bevolen door de Ondernemingskamer van het Gerechtshof Amsterdam.

Fortis en RBS zouden ook zonder de ABN AMRO-overname niet
immuun zijn geweest voor de crisis. Fortis had een aanzienlijke
portefeuille kredietobligaties. De onzekerheid over de waarde van die
portefeuille en de communicatie daarover naar de markt toe heeft
een belangrijke rol gespeeld in het verlies van vertrouwen in Fortis.3
Ook de liquiditeitsbehoefte van Fortis en het management daarvan
was een zwakke plek in een omgeving waarin belangrijke segmenten
van de geld- en kapitaalmarkten niet of zeer gebrekkig functioneerden. RBS had haar eigen handelsactiviteiten, was al niet sterk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

111

gekapitaliseerd en was net als Fortis relatief afhankelijk van de korte
termijn financiering op de professionele geldmarkt.1 Santander leek
aan de overname weinig kleerscheuren over te houden. Het snelle
doorverkopen van Antonveneta aan Banca Monte Paschi di Siena
leverde zelfs direct een miljardenwinst op.
De heer Zalm: «Het was ietwat wrang voor de andere twee partijen
dat redelijk snel daarna Santander Antonveneta doorverkocht tegen
een hogere prijs dan de waardering en het voordeel voor zichzelf
hield. Mocht men het hebben verkocht voor een lagere prijs, dan
was het nadeel ook voor hen geweest, maar omdat die gebeurtenissen niet al te ver uit elkaar lagen, was het voor de andere
consortiumpartners wel wat zuur... Ik weet wel dat er ook binnen de
gelederen van ABN AMRO toch wel met een scheef oog gekeken
werd naar Santander, dat er wel erg mooi uitgesprongen was.»2
Inmiddels is echter ook Santander in 2011 in een situatie terecht
gekomen waar het van de European Banking Authority, de nieuwe
Europese banktoezichthouder, zo’n 15 miljard euro aan extra kapitaal
op moet halen.
Uiteindelijk valt of staat een financiële instelling met het vertrouwen
dat er in die instelling is. Hoe de marktperceptie van ABN AMRO,
Fortis, RBS en Santander zou zijn geweest zonder de overname, is
dan ook een vraag die zich niet laat beantwoorden.
4.3 Benelux-weekend 27/28 september 2008
4.3.1 Aanloop: 15-26 september 2008

1
Financial Services Authority FSA. The failure
of the Royal Bank of Scotland, december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Zalm,
2 december 2011.

Val Lehman Brothers
In september 2008 bereikte de kredietcrisis met de val van Lehman
Brothers een nieuw dieptepunt. In de turbulentie die daarop volgde, kwam
het vertrouwen van de financiële markten in Fortis zwaar onder druk te
staan. Na de val van Lehman Brothers was de markt zeer alert op zwakke
partijen en Fortis werd als zodanig gepercipieerd. De perceptie in de markt
over Fortis is ook bekend bij de betrokken Nederlandse instanties. Het
ministerie van Financiën, DNB en de Autoriteit Financiële Markten (AFM)
zien allen Fortis als de zwakke schakel bij uitstek in de Nederlandse
constellatie, zo blijkt uit het dossieronderzoek. Op 17 september 2008
gaan de seinen voor het eerst echt op rood ten aanzien van de situatie
rondom Fortis. Er is contact over Fortis tussen DNB en het ministerie en er
is sprake van constant contact tussen DNB en de CBFA. DNB wil met de
CBFA praten over scenario’s waarbij een private partner in zou stappen bij
Fortis. Ondertussen ligt voor DNB een tweetal belangrijke beslissingen
voor. Ten eerste zou volgens het integratieplan van Fortis voor ABN
AMRO DNB op 30 september een verklaring van geen bezwaar moeten
afgeven aan Fortis voor integratie van ABN AMRO business unit
Nederland. Ten tweede zou op 3 oktober een verklaring van geen bezwaar
volgen voor Deutsche Bank voor de verwerving van HBU en enkele
andere onderdelen in het kader van de EC remedies. De zorgen over de
solvabiliteit en liquiditeit van Fortis op dat moment rechtvaardigen voor
DNB een negatief advies. Daarbij speelt het dilemma dat een dergelijk
negatief advies als een zeer slecht signaal zal worden opgevat en Fortis
nog verder in de problemen zal brengen. Een positief advies zou, naast de
signaalfunctie, ook het voordeel met zich mee brengen dat de ruime
liquide middelen binnen ABN AMRO business unit Nederland ter

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

112

beschikking zouden komen van Fortis en daarmee de liquiditeitsnood zou
kunnen verminderen.
Scenario’s
Binnen DNB wordt de optie besproken om, vanwege de zorgwekkende
situatie bij Fortis, de oorspronkelijke verklaring van geen bezwaar voor
overname van ABN AMRO in te trekken. Dat wordt door DNB echter als
disproportioneel gezien omdat Fortis weliswaar kapitaal tekort komt voor
integratie van de ABN AMRO-onderdelen en op termijn dus niet solvabel
is, maar de bank op dit moment nog wel voldoet aan de minimumvereisten van solvabiliteit en liquiditeit. DNB komt tot de slotsom dat er voor
Fortis een plan B moet komen: samenwerking met een partner. Dat kan
een Nederlandse of buitenlandse partij zijn of kapitaalverschaffers zoals
pensioenfondsen. Daarvoor is afstemming nodig met de Belgische
autoriteiten. DNB wil dan ook met de CBFA praten over scenario’s waarbij
een private partner in zou stappen bij Fortis. De CBFA oefent van haar kant
juist druk uit op DNB om de benodigde goedkeuringen te geven zodat
Fortis verder kan met de integratie.
Op het ministerie van Financiën wordt de problematiek in kaart gebracht.
Op donderdag 18 september wordt het Non Olet-team voor het eerst
bijeengebracht. Dit team bestaat in eerste instantie uit secretaris-generaal
de heer Gerritse, directeur financiële markten de heer ter Haar en een
aantal nauw betrokken ambtenaren. De problemen van grensoverschrijdende burden sharing en de verschillende belangen die spelen in
Nederland en België worden in kaart gebracht. Waar voor Nederland en
het Nederlandse financiële stelsel ABN AMRO en in mindere mate Fortis
Bank Nederland van het grootste belang zijn, ligt voor België de hoogste
prioriteit bij Fortis Bank België en het voortbestaan van de Fortis-groep.
Op 19 september is er direct contact tussen de minister en de president
van DNB, zo blijkt uit het dossieronderzoek. Daarin worden de afspraken,
zoals die in juli gemaakt zijn, herbevestigd. Het standpunt luidt dat de
financiële stabiliteit in Nederland niet in het geding mag komen door de
problemen bij Fortis en de mogelijke oplossingen voor die problemen.
Concreet betekent dit dat de relevante Nederlandse autoriteiten een
beslissende stem willen hebben in de toekomst van de voor Nederland
systeemrelevante delen. Het gaat dan met name om het binnenlands
bedrijf van ABN AMRO (de business unit Nederland) en ook wel om de
wereldwijde clearingactiviteiten van Fortis. Gezien de turbulente omstandigheden wensten de Nederlandse autoriteiten dat de systeemrelevante
delen in de Nederlandse toezichtsfeer zouden blijven.
De heer Brouwer: «Ik denk dat daaraan al de overtuiging voorafging
dat wij het ons niet zouden kunnen permitteren om weer een
complexe situatie in te gaan, met nieuwe aandeelhouders, nieuwe
banken, die de mores in Nederland niet kennen. Dat zou een riskante
zaak zijn. Dit is een van de elementen die daarbij ook een rol
speelt.»1

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Brouwer, 1 december 2011.

DNB vraagt de CBFA op dinsdag 22 september daadwerkelijk naar een
plan B voor Fortis voor het geval het mis gaat met het bedrijf, bijvoorbeeld een samengaan met BNP Paribas. Volgens de Belgische toezichthouder is een dergelijk plan er niet. De verhoudingen tussen de toezichthouders zijn gespannen en laten zich kenmerken door wederzijds
wantrouwen. Op dat moment bestaat binnen Fortis al wel het
zogenaamde project Harbour: een zoektocht naar een partner. Slechts

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

113

enkelen binnen Fortis zijn hiervan de hoogte. Het is niet duidelijk of de
CBFA weet had van dit project.
De heer Wellink: «Ja natuurlijk moest dat een geloofwaardig plan
zijn. Hier raak ik aan iets waarop ik gewoon te weinig zicht heb. Dit
was de 22ste, en ik weet dat op de 19e september binnen Fortis een
project Harbour is opgericht. Al die dingen hebben hun eigen naam,
vanwege geheimhoudingsbepalingen, maar dit wees toch duidelijk
in de richting van het in veilige haven brengen van Fortis. Hier zat
kennelijk het voornemen aan de kant van Fortis zelf achter om
derden te zoeken om het bedrijf te redden. Daar is ons op de 22ste
niets van gezegd, en ik weet het ook niet, maar ik kan me haast niet
voorstellen dat de toezichthouder dat niet wist.»1
Op woensdag 24 september wordt de minister middels een notitie van zijn
ambtenaren bijgepraat over de zorgen omtrent Fortis. Daarin komen de
zorgen over Fortis bij de toezichthouders aan de orde en de moeilijke
verhouding tussen CBFA en DNB. Er worden drie denkrichtingen
geschetst. Ten eerste de mogelijkheid van kapitaalversterking, door het
afstoten van onderdelen of samenwerking met een partner (plan A), ten
tweede overname (plan B) waarbij BNP Paribas wordt genoemd en ten
derde ontvlechting van Fortis (plan C), bijvoorbeeld langs landsgrenzen,
waarbij varianten worden geopperd waarbij Nederlandse partijen
betrokken kunnen zijn.
Acute crisis
De situatie van Fortis blijft ondertussen verslechteren zowel op de beurs
als in de liquiditeitspositie. Het breed gedragen verlies van vertrouwen in
Fortis leidde tot een gestage uitstroom van middelen, met name van
grotere institutionele klanten. Er moest voor financiering een steeds
groter beroep worden gedaan op de faciliteiten van de ECB, waardoor het
noodzakelijke onderpand daarvoor uitgeput raakte.
Uit het dossieronderzoek blijkt dat er op donderdag 25 september contact
is tussen DNB en de bestuursvoorzitter van Fortis Bank Nederland, de
heer Van Rutte. Daar komt die dag onder andere een standalone-scenario
voor Fortis Bank Nederland en het ABN AMRO deel van Fortis (de
zogenaamde F-Share) aan de orde. DNB denkt dan nog vooral aan een
oplossing voor heel Fortis waarbij het ABN AMRO-deel zeker gesteld
wordt en uit Fortis wordt gehaald. Private oplossingen hebben de
voorkeur maar steun door de autoriteiten is niet uit te sluiten volgens de
toezichthouder. Er zijn inmiddels contacten met de heer Tilmant, de
topman van ING, over een mogelijke rol van ING als koper voor onderdelen van Fortis. Ook Rabobank is benaderd door DNB met de vraag om
te bekijken of hij een rol zou kunnen spelen bij het redden van Fortis,
bijvoorbeeld door bepaalde onderdelen over te nemen of als financier bij
een reddingsactie. De heer Hommen, destijds voorzitter van de raad van
commissarissen van ING Groep, en de heer Bruggink, lid van de raad van
bestuur van de Rabobank, verklaren hierover:

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 8 december 2011.

De heer Hommen: «Ik denk dat ING al in een eerder stadium zag dat
er wat problemen waren bij Fortis, maar naar mijn idee zijn de eerste
contacten gelegd met de autoriteiten in Nederland in de week voor
dat weekend waarin wij naar Brussel zijn gegaan (...) Een aantal
mensen heeft ING benaderd, maar dat waren voornamelijk de
voorzitter van Fortis en ik meen de voorzitter van de Nationale Bank
van België of de toezichthouder van België. Die heeft de heer Tilmant
benaderd. Laatstgenoemde heeft mij uitvoerig op de hoogte

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

114

gehouden van die gesprekken en hij heeft gevraagd of het een goed
idee was dat wij naar Brussel zouden gaan om aan die uitnodiging
gehoor te geven.»1
De heer Bruggink: «Vrijdag tijdens de lunch... De heer Wellink belde
de heer Heemskerk op (...) Om af te reizen naar Brussel (...) Om te
kijken of er nog iets te halen was.»2
Op vrijdag 26 september 2008 is de liquiditeit van Fortis Bank volledig
opgedroogd. Andere banken stoppen met lenen aan Fortis. Het wegvallende vertrouwen in Fortis begint ook gevolgen te hebben voor ABN
AMRO waar een uitstroom op gang komt. Het wordt duidelijk binnen
Fortis en bij de Belgische toezichthouder CBFA dat, als er geen oplossing
komt, het bedrijf maandag 29 september failliet is. DNB vraagt Fortis om
nog die dag met een geloofwaardig plan te komen. Uiteindelijk geeft
Fortis een persconferentie die bedoeld is om klanten, beleggers en andere
vermogensverschaffers gerust te stellen. Het bedrijf slaagt daar niet
voldoende in en het wordt steeds duidelijker dat Fortis maandag niet op
eigen kracht gaat halen.
Private mogelijkheden
De Belgische autoriteiten denken aan een private oplossing met BNP
Paribas. Aan Nederlandse kant komt ING steeds sterker in beeld, in elk
geval voor het ABN AMRO-deel. ING wordt dan door de toezichthouder
als reële partij gezien om een dergelijke overname te doen, waarbij
eventueel een emissie nodig zou zijn. DNB benadert andere Nederlandse
partijen, waaronder in elk geval Rabobank en de pensioenfondsen ABP en
PGGM, om te participeren in een ING-variant. Ook een verdeling van
Fortis tussen BNP Paribas en ING wordt besproken. De heer Sluimers,
voorzitter van de raad van bestuur van APG Groep, vertelt hierover in zijn
openbaar verhoor:
De heer Sluimers: «Ik kan u dat aangeven. Wellink belt die ochtend
met de mededeling dat de kans groot is dat er een bod gaat komen
van ING op een of meer onderdelen van Fortis Bank. Hij vraagt of er,
in het geval dat dit zou gebeuren, interesse zou zijn vanuit de
pensioensector om mee te doen. ING zou dan een emissie plegen,
dus aandelen uitgeven, om een dergelijke overname te financieren.
Ik neem zo’n boodschap in ontvangst. Ik heb ook gezegd dat wij
daarnaar zouden kijken. Die vrijdagmiddag is er overleg gevoerd met
de leiding van het pensioenfonds ABP. Van de kant van APG waren
dat de heer Munsters, de heer Hintzen van Vermogensbeheer en
ikzelf en van de kant van ABP de heer Brinkman en de twee
vicevoorzitters. Ik heb hen ervan op de hoogte gesteld dat zich
mogelijkerwijs de optie zou voordoen dat ING zou gaan bieden op
een of meer onderdelen; dat was nog onduidelijk. Ik heb toen ook
gecommuniceerd of er in beginsel interesse zou zijn om te kijken
naar een dergelijke emissie.»3

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Hommen, 1 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Bruggink, 11 november 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Sluimers, 18 november 2011.

Voorbereidende stappen om ING in elk geval ABN AMRO te laten
overnemen worden gezet. In het weekend is er contact met de AFM die op
dat moment bezig is te kijken naar vormen van het verbieden van
shortselling. De vormgeving van een dergelijk verbod zou invloed kunnen
hebben op de kans van slagen van een emissie door ING om kapitaal op
te halen voor een overname van het ABN AMRO deel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

115

Op vrijdag is er overleg bij DNB waarbij vertegenwoordigers van het
ministerie, ING en de Europese Commissie aanwezig zijn. Eurocommissaris mevrouw Kroes is die dag ook op het kantoor van DNB langs
geweest voor overleg waarbij ook de minister van Financiën en de
president van DNB aanwezig zijn.
De heer Hommen: «Ja, er zijn bij de Nederlandsche Bank contacten
geweest met de heer Tilmant en ik meen ook met mevrouw Kroes.»1
De heer Bos: «Wat ik mij herinner, is dat er op vrijdagmiddag...
26 september een gesprek heeft plaatsgevonden bij de Nederlandsche Bank waarbij in ieder geval de heer Wellink, mevrouw
Kroes en ik aanwezig waren. Ik kan mij de aanwezigheid van de heer
Tilmant of iemand van ING niet herinneren, maar dat zou best zo
kunnen zijn. Maar ieder geval mevrouw Kroes, de heer Wellink en ik.
Daar draaide het eigenlijk om één vraag. Wij wilden zonder mevrouw
Kroes in een onmogelijke positie te brengen enig comfort krijgen
over de vraag of een eventuele overname van ABN AMRO door ING
op onoverkomelijke mededingingsbezwaren van de Europese
Commissie zou stuiten.»2
Dit zal leiden tot een brief van de Europese Commissie aan ING op
zaterdagmiddag waarin de deze aangeeft welke delen ING wel en niet zou
mogen verwerven. Uit de dossiers blijkt dat er een tentatieve toezegging
was dat de EC drie jaar lang geen Remedies zou opleggen vanwege de
bijzondere omstandigheden. Dit gold alleen voor het ABN AMRO-deel en
niet voor andere Nederlandse en Belgische delen van Fortis.
De heer Hommen: «Ja, er zijn contacten geweest met de Europese
Commissie, maar ik meen dat die er al een paar dagen van tevoren
waren geweest, namelijk toen de uitnodiging kwam om naar Fortis
te gaan kijken en eventueel naar ABN AMRO. Er is volgens mij op
zondag contact geweest en er kwam een bevestiging van één van de
advocaten dat er in bepaalde mate sprake kon zijn van vrijheid in het
geval dat ING geïnteresseerd was in ABN AMRO. Dat hield in dat,
mocht het tot een transactie komen, de gewone standstill niet
noodzakelijk zou zijn... Naar mijn idee was er een mogelijkheid
geboden om af te zien van de standstill die je normaal gesproken
hebt in geval van een overname. Ik heb begrepen dat er later alsnog
gekeken zou worden naar de transactie zelf. Ik zeg nogmaals dat er
naar mijn idee geen echte toestemming is gegeven maar dat er een
mogelijkheid is geboden om een transactie te doen met een kijk
achteraf.»1
De heer Ter Haar: «Er zijn contacten geweest tussen ING en de
Europese Commissie. ING had er wel een beeld bij hoe men met de
binnenlandse markt wilde omgaan en dat de toekomst van de
gezamenlijke constructie niet helemaal een dubbeling zou zijn van
hoe ze zouden starten. Wat precies de afspraak was tussen ING en de
Europese Commissie weet ik niet, maar er was een akkoord van de
Europese Commissie met een overname van ING en ABN AMRO.»
Vraag : «Dat is u verteld door ING en wij hebben het zwart-op-wit.»
1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Hommen, 1 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
7 december 2011.

De heer Ter Haar: «Ja».
Vraag : «En zonder remedy.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

116

De heer Ter Haar: «Bij mijn weten was dat zonder remedy, ja.»1
Er is die dag voor het eerst contact op ministerieel niveau over Fortis
tussen minister Bos en de Belgische minister van Financiën, de heer
Reynders, om de situatie rond Fortis op de agenda’s te zetten en elkaars
posities en belangen af te tasten.
De heer Bos: «Het allersterkste signaal in de loop van vrijdag op
zaterdag op zondag was dat er gewerkt werd aan een private
oplossing. Het allersterkste signaal dat binnenkwam, ging over ING
en over Paribas. Er kwamen allerlei verhalen binnen dat ING maar
beperkt zicht kreeg op de beschikbare informatie en dat Paribas de
voorkeur had van de Belgen en de Luxemburgers. Dat was het
allersterkste signaal. Daarnaast was er ook een signaal dat er
kennelijk ook nog een rol zou zijn voor de Belgische en de Luxemburgse overheid, maar het hoofdonderwerp van het gesprek tussen
de heer Reynders en mijzelf ging over die private oplossing en of er
eigenlijk wel een level playing field was voor mogelijke Nederlandse
kandidaten versus buitenlandse kandidaten.»2
Zowel aan Belgische als aan Nederlandse kant lijkt op dit moment
aangestuurd te worden op een private oplossing. ING en BNP Paribas zijn
de belangrijkste kandidaten voor overname van Fortis of onderdelen
daarvan. Daarbij maken de Nederlandse autoriteiten zich sterk voor ING
en hebben ze tegelijkertijd het idee dat de Belgische autoriteiten juist
proberen Fortis bij BNP Paribas onder te brengen. Deze laatste optie,
waarbij ABN AMRO weer in buitenlandse handen zou vallen, wordt door
de Nederlandse autoriteiten als ongewenst gezien, wat ook richting de
Belgische autoriteiten is aangegeven. Mevrouw Ollongren, destijds
raadadviseur en plaatsvervangend secretaris-generaal van het ministerie
van Algemene Zaken verklaart hierover in haar openbaar verhoor:
Vraag : «Was een overname door BNP Paribas aanvaardbaar voor de
Nederlandse autoriteiten?»
Mevrouw Ollongren: «Het was voor de Nederlandse autoriteiten in
elk geval niet aanvaardbaar dat ABN AMRO ook op die manier zou
worden overgenomen. Met name de toezichthouder maakte er een
groot punt van dat er ook een toezichtsprobleem was. Het toezicht
was niet meer in Nederland, maar in België. Als Fortis inclusief ABN
AMRO zou worden overgenomen door een buitenlandse partij, in dit
geval een Franse partij, zou dat het toezichtsprobleem verergeren.
Aangezien de toezichthouder van oordeel was dat er een dreiging
was voor de stabiliteit van het financiële stelsel, vond de heer
Wellink dat zeer onwenselijk.»3
Fortis heeft inmiddels diezelfde vrijdag datarooms ingericht waar
belangstellenden voor Fortis of onderdelen van Fortis de boeken kunnen
inzien. Onder andere BNP Paribas, ING, Rabobank, AEGON en de Duitse
verzekeringsmaatschappij Münchener Rück nemen een kijkje. Er is sprake
van een nogal chaotisch en rommelig proces.
1

Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 11 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
7 december 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van mevrouw
Ollongren, 23 november 2011.

De heer Bruggink: «Je kunt het kort samenvatten en je kunt er een
lang verhaal over vertellen. De situatie was mijns inziens te typeren
als paniekerig, ongeorganiseerd, overwegend slecht. Je kon aan
alles merken dat dit een situatie was waarop Fortis niet voorbereid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

117

was. Normaal gesproken gaat er enige tijd vooraf aan de inrichting
van een dataroom, in de zin van het organiseren van documenten et
cetera. Dat was allemaal niet gebeurd. Het was dus een rommelig
weekend.»1
De heer Hommen: «ING is inderdaad in de dataroom geweest. Onze
mensen waren van mening dat die niet geweldig georganiseerd en
compleet was. Daar bleek al heel snel uit dat het probleem van Fortis
van een dusdanige omvang was dat wij dat niet wilden behappen.»2
Wie er in de dataroom is gaan kijken wordt teruggekoppeld naar de
Nederlandse autoriteiten door Nederlandse Fortis-bestuurders en
sommige bezoekers koppelen ook informatie en bevindingen uit de
dataroom terug naar DNB. Naast de private initiatieven doen op vrijdagavond 26 september voor het eerst geruchten de ronde over een
Luxemburgs initiatief voor een plan waarbij Luxemburg en België
kapitaalinjecties doen in Fortis in ruil voor aandelenbelangen.
De heer Ter Haar: «Dat gerucht was nog heel vaag en het kwam niet
vanuit Fortis, althans ik heb het niet van Fortis opgevangen, maar
vanuit een contact bij Merrill Lynch. Dat contact heeft ons op vrijdag
een beeld geschetst van hoe de verschillende partijen dachten dat
het Fortis-probleem zou moeten worden opgelost. Daarbij werd vaag
gehint op een suggestie dat er in België nagedacht werd over een
plan van participatie van de Belgische en Luxemburgse overheid.»3
4.3.2 Reddingsplannen: 27 september 2008
Publieke alternatieven
Op zaterdag worden de geruchten over mogelijke steun door de Belgische
en Luxemburgse overheden bevestigd door de heer Kloosterman, lid van
het hoogste uitvoerend bestuursorgaan (Executive Committee of ExCo)
van Fortis. Hij belt om twaalf uur ‘s middags de directeur Toezicht banken
van DNB, de heer Schilder. De heer Kloosterman schetst twee mogelijkheden die concreet voorliggen. De eerste is een mogelijk bod van BNP
Paribas op heel Fortis (inclusief ABN AMRO) van mogelijk 2 euro per
aandeel, vergezeld van een garantie van de Belgische overheid van
10 miljard euro voor mogelijke verliezen. De tweede mogelijkheid die de
heer Kloosterman aan de heer Schilder schetst, is deelneming van de
Belgische en Luxemburgse overheden voor 4,5, respectievelijk 2,5 miljard
euro in ruil voor de respectievelijke 49% belangen. Daarbij zou ABN
AMRO verkocht worden waarvoor Fortis minimaal 10 miljard euro wil
hebben.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Bruggink, 11 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Hommen, 1 december 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 11 november 2011.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer
Kloosterman, 9 november 2011.

De heer Kloosterman: «Zoals u weet uit de documenten, begon een
en ander zich eigenlijk uit te kristalliseren op 26 september 2008. Ik
heb daarover contact gezocht met het ministerie van Financiën, maar
eerst met de Nederlandsche Bank, met Arnold Schilder, op het
moment dat het mij duidelijk werd dat er een gesprek gaande was
tussen de overheden van Luxemburg en België ten aanzien van een
mogelijke interventie in Fortis.»4
De heer Schilder: «Ik weet uit mijn aantekeningen – ik heb ze u later
speciaal toegestuurd – dat hij ook de 49%-variant genoemd heeft...
De Belgische en de Luxemburgse overheid zouden voor 49%

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

118

deelnemen in de Fortis Bank. Op dat moment werden er twee opties
besproken in Brussel, namelijk de BNP Paribas-variant en de
mogelijkheid van deze overheden. Ik weet dat op grond van mijn
aantekeningen.»1
Die middag is de heer Van Rutte op het kantoor van DNB en worden hem
in een gesprek met de voltallige directie van DNB vragen gesteld over de
verwevenheid van Fortis Bank Nederland met de rest van de Fortis
organisatie. Hij krijgt ook te horen dat het geen gegeven is dat de
Nederlandse autoriteiten Fortis Bank Nederland zullen redden en dat
«nationale oplossingen» niet worden uitgesloten. De portee van deze
vragen en opmerkingen was kennelijk niet voor iedereen duidelijk, althans
niet voor de heer Van Rutte.
De heer Van Rutte: «(...) op dat moment gaf DNB, de heer Wellink, in
dat gesprek aan dat het geen gegeven is dat het ministerie van
Financiën Fortis Bank Nederland te hulp schiet als het niet goed gaat
met Fortis, dat er vanuit Fortis misschien aan allesomvattende
oplossingen gedacht, maar dat nationale oplossingen niet moeten
worden uitgesloten...Een nationale oplossing kan alle kanten
opgaan. Daar is geen inhoud aan gegeven. Het kan een kapitaalinjectie zijn, het kan een overname zijn, het kan een samenvoeging zijn
met een andere partij, het kan het opsplitsen zijn van een bank. Dat
is niet gedetailleerd aan de orde geweest.»2
De heer Van Rutte koppelt het gesprek bij DNB wel terug naar de heer
Dierckx, waarnemend chief executive officer van Fortis, en de heer
Kloosterman en suggereert de volgende ochtend binnen Fortis per e-mail
dat de Nederlandse autoriteiten meer betrokken zouden moeten worden.
De voorkeur voor de optie van kapitaalinjecties door de overheden zou
stijgende zijn, aldus de heer Kloosterman. De heer Dierckx heeft schriftelijk aan de commissie bevestigd dat dit op zaterdag 27 september de
twee concrete voorliggende opties zijn. De heer Schilder antwoordt de
heer Kloosterman om in elk geval de directeur financiële markten van het
ministerie van Financiën de heer Ter Haar ook in te lichten wat de heer
Kloosterman naar eigen zeggen ook doet.
De heer Kloosterman: «Ik heb eerst de heer Schilder van de
Nederlandsche Bank gebeld en hem zijn akkoord gevraagd om de
heer Ter Haar ook in te lichten. Hij gaf dat ook, al weet ik niet of hij
daar wel akkoord voor moest geven, maar zo is het wel gelopen. Ik
heb beiden op de hoogte gesteld van wat er speelde.»3
1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Schilder, 25 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Rutte, 17 november 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Kloosterman, 9 november 2011.
4
Fortis had een zogenaamde one-tier board
waarbij de raad van bestuur bestond uit
niet-uitvoerende bestuurders (commissarissen) en uitvoerende bestuurders. Daarnaast
was er binnen Fortis het Executive Committee
of ExCo als hoogste uitvoerend bestuursorgaan. Zie ook het verslag van het Onderzoek
naar Fortis, zoals bevolen door de Ondernemingskamer van het Gerechtshof Amsterdam.

De heer Ter Haar heeft bevestigd met de heer Kloosterman gesproken te
hebben. Dat gesprek zou vooral over de gebeurtenissen bij de datarooms
zijn gegaan maar de heer Ter Haar sluit niet uit dat de heer Kloosterman
melding heeft gemaakt van mogelijke plannen waarbij België en
Luxemburg ondersteunend aan een private oplossing zouden optreden,
bijvoorbeeld door garanties te verstrekken voor de portefeuille met
besmette activa van Fortis. Diezelfde dag heeft de heer Ter Haar ook
contact met de heer Hessels, vicevoorzitter van de raad van bestuur van
Fortis, waarbij een bijdrage van België en Luxemburg in een oplossing
voor Fortis aan de orde komt.4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

119

Box 4.5 Rol Nederlandse Fortis-bestuurders
Rond de problemen bij Fortis speelden verschillende belangen bij de
diverse betrokkenen die niet altijd met elkaar verenigbaar waren.
Zowel aan Belgische als aan Nederlandse kant was men primair
bezig met de eigen financiële stabiliteit. Voor Fortis was het eigen
voortbestaan van groot belang.
De heer Hessels: «Bovendien – dat is niet helemaal onbelangrijk –
was ik daar als Nederlander plotseling de waarnemend voorzitter
van Fortis, wat een groot Belgisch bedrijf is met een heleboel
emoties van dien. Ik moest dus driedubbel oppassen dat men niet
dacht dat ik met die Hollanders heulde. Alleen al daarom moest ik
heel voorzichtig zijn. Ik heb dat ook overigens nooit gedaan. Het was
een formele setting.»1
Nederlandse Fortis-bestuurders moesten de afweging maken tussen
de belangen van het moederbedrijf en die van de eigen vennootschap, klanten en werknemers.
De heer Van Rutte: «Dat is inderdaad wel voorgekomen, zeker in de
week na het besluit over het 49%-belang. Aan de ene kant wilde je de
belangen van de Nederlandse klanten zo goed mogelijk waarborgen,
en aan de andere kant had je een moeder die druk uitoefende op
Fortis Bank Nederland. Die spagaat is dus wel degelijk aanwezig
geweest, ja.»2
Uiteindelijk kozen de bestuurders van de Nederlandse dochters voor
het belang van het eigen onderdeel. Zo laat het bestuur van Fortis
Verzekeringen Nederland op vrijdag 3 oktober in de notulen
opnemen dat ze de belangen van de polishouders zal bewaken, zelfs
als dit zou botsen met de belangen van het moederbedrijf. Er is
meegewerkt aan de plannen van de Nederlandse autoriteiten,
bijvoorbeeld door informatie te delen en mee te denken met
scenario’s waarbij een curator benoemd zou worden, zo blijkt het
dossieronderzoek.
Nederlandse aanpak
Eerder op zaterdagmiddag 27 september vindt er bij DNB een bijzondere
besloten directievergadering plaats waarbij de heer Ter Haar en zijn
plaatsvervanger de heer Barnard aanwezig zijn. In deze vergadering wordt
de Nederlandse strategie in de steigers gezet. Een solide oplossing voor
Fortis wordt noodzakelijk geacht. Als die niet mogelijk is, moet het ABN
AMRO belang en wellicht ook andere Nederlandse delen uit Fortis worden
gehaald door intrekking van de verklaringen van geen bezwaar. Alle
mogelijke opties worden verkend. Uiteindelijk willen de betrokken
Nederlandse autoriteiten inzetten op een private oplossing waarbij ING
betrokken is en waarbij in elke geval het ABN AMRO deel bij de Nederlandse bank-verzekeraar terecht zou komen.
Vraag : «Er werd gedacht aan overname van het belang van Fortis in
ABN AMRO door ING. Is dat u bekend?»
1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Hessels, 18 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Rutte, 17 november 2011.

Mevrouw Ollongren: «Ja.»
Vraag : «Dus dat was het primaire plan, het vinden van een private
oplossing met een duidelijke rol van ING?»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

120

Mevrouw Ollongren: «Ja, dat was het primaire plan.»1
’s Avonds is er een bijeenkomst waarbij ook minister van Financiën Bos en
minister-president Balkenende aanwezig zullen zijn. Hierin zal de
Nederlandse aanpak worden afgestemd en ter goedkeuring worden
besproken met de politiek verantwoordelijken. In dit gesprek refereert de
heer Schilder aan zijn gesprek van die ochtend met de heer Kloosterman
en noemt hij tevens dat gesproken is over eventuele steun van België en
Luxemburg, zonder daarbij voorwaarden, details, bedragen of percentages te noemen.2 Volgens de heer Barnard wordt – als allerlaatste
redmiddel – wel de optie van kapitaalinjecties door overheden
besproken3. Het ging dan om kapitaalinjecties in algemene zin en niet om
een concreet voorliggend initiatief van Luxemburg en België. De heer
Schilder heeft wel aangegeven met de heer Kloosterman gesproken te
hebben en heeft het daarbij over eventuele steun van België en
Luxemburg. Klaarblijkelijk is er verder in die vergadering weinig aandacht
aan besteed, hetzij omdat het niet als een realistisch plan werd gezien,
hetzij omdat het plan niet strookte met de Nederlandse voorkeuren.
De heer Ter Haar: «Ik kan me ook wel voorstellen dat er vanuit het
Nederlandse kamp – ik kan mij niet herinneren dat dit expliciet
gewisseld is – niet zo veel behoefte was om heel nadrukkelijk die
kant uit te gaan.»4
Voor en tijdens deze vergadering is er telefonisch contact van minister
Bos, minister-president Balkenende en DNB president Wellink met hun
Belgische counterparts, de heren Reynders, Leterme en Servais. In geen
van deze gesprekken zijn de plannen van België en Luxemburg aan de
orde geweest: het is niet opgebracht van Belgische kant en er is niet naar
gevraagd vanuit het Nederlandse kamp. Mevrouw Kellermann, directeur
bij DNB die ook aanwezig was, meent zich wel te herinneren dat minister
Bos over zijn gesprek met minister Reynders verteld heeft dat men aan
Luxemburgse kant met iets bezig was.2
Ook aan Belgische kant lijkt er een voorkeur te bestaan voor een private
oplossing waarvoor ING en BNP Paribas in beeld zijn. Tevens wordt
gekeken naar mogelijkheden om een verdeling te maken tussen ING en
BNP Paribas. Van Nederlandse kant wordt aan de verschillende Belgische
counterparts duidelijk gemaakt dat een buitenlandse partij geen
vergunning zal krijgen voor overname van het ABN AMRO-deel. De heer
Wellink communiceert dit op zaterdag ook aan zijn Franse collega de heer
Noyer en op zondagochtend aan de heer Prot, de topman van BNP
Paribas. Minister Bos licht op zondagochtend de Franse minister van
Financiën, mevrouw Lagarde, in over het Nederlandse standpunt.

1

Verslag openbaar verhoor van mevrouw
Ollongren, 23 november 2011.
2
Gegevens verstrekt door mevrouw
Kellermann per brief d.d. 10 januari 2012.
3
Gegevens verstrekt door de heer Barnard per
brief d.d. 15 februari 2012.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 1 december 2011.
5
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
7 december 2011.

De heer Bos: «Ik ben zondagochtend thuis opgebeld door Christine
Lagarde, die mij de vraag stelde: ik heb gehoord dat jullie overname
van ABN AMRO door een buitenlandse partij niet zouden toestaan.
Dat heb ik vast en zeker verkeerd begrepen. Toen heb ik gezegd: dat
heb je niet verkeerd begrepen, dat klopt.»5
De heer Wellink: «In de auto op weg naar Brussel kreeg ik Baudouin
Prot, een «opperhoofd» van BNP aan de telefoon. Hij legde mij in
mijn herinnering voor hoe wij als toezichthouder zouden reageren
als hij ABN AMRO uit het Fortis-concern zou halen. Mijn interpretatie, zeker achteraf, is: men had gewoon geld nodig. Fortis had geld
nodig en wilde ABN AMRO te gelde maken. Er is mij zelfs op een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

121

gegeven moment door één van de directieleden van de centrale
bank gezegd: ABN AMRO is een loden last om onze schouders. Dat
ging vanwege het geld dat ze daarvoor zouden krijgen. Dus
Baudouin Prot zei tegen mij: wat gaat jullie reactie zijn? Hij bood niet
aan het hele concern over te nemen, hij bood aan om ABN AMRO
eruit te halen. Ik zei: nou, mij lijkt de reactie negatief te zijn... Geen
polonaise op Nederlandse bodem voordat we de zaak gestabiliseerd
hebben, en dan kun je terugkomen.»1
DNB had, gesteund door het ministerie van Financiën, na de ervaringen
met de consortiumpartners bij de overname van ABN AMRO in 2007
liever niet weer met buitenlandse toezichthouders te maken rond ABN
AMRO. Mevrouw Kroes en de heer Knot, destijds divisiedirecteur Toezicht
beleid bij DNB, verklaren:
Vraag: «Als de Nederlandse autoriteiten vanuit andere overwegingen
buitenlandse partijen willen weren om ABN AMRO over te nemen,
kan ik mij voorstellen dat u daar als Commissaris voor Mededinging
een opvatting over heeft?»
Mevrouw Kroes: «In zijn algemeenheid wordt dat niet op prijs
gesteld, sterker nog: dat kan niet. Daarmee kom ik weer op de
interne markt, waarbij naar partijen wordt gekeken maar niet met
protectionistische en nationalistische invalshoeken. We hadden
eerder al getoond – dat stelt u overigens niet aan de orde – het niet
op prijs te stellen als andere lidstaten wat dat betreft een soortgelijke
positie zouden innemen.»2
De heer Knot: «Dus de neiging om meteen toezichthouders op hun
woord te geloven dat de instellingen onder hun toezicht adequaat en
sterk genoeg zouden zijn om zonder enig boekenonderzoek – wat
kun je doen in 48 uur? – de zaak over te nemen, ik denk niet dat dit
bij ons als heel geloofwaardig zou zijn ervaren.»3
De uitkomst van de vergadering is dat van Nederlandse kant wordt
ingezet op een private oplossing waarbij ABN AMRO naar ING zou
moeten gaan.
De heer Ter Haar: «Wij hielden onze kaarten toch enigszins open,
omdat we niet wisten hoe de Belgen zelf zouden omgaan met plan A
en plan B, dus de private oplossing versus de meer publieke
oplossing. Nadrukkelijker was de tactiek om ervoor te zorgen dat
ABN AMRO niet buiten Nederlandse kennis om in buitenlandse
handen terecht zou komen.»4

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 8 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van mevrouw
Kroes, 7 december 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer Knot,
28 november 2011.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 11 november 2011.
5
Verslag openbaar verhoor van de heer
Balkenende, 8 december 2011.

De heer Balkenende: «Voor ons was ING in beeld, maar toen ik die
zaterdagavond belde met de heer Leterme, was voor België ook BNP
Paribas in beeld. Daar hebben wij geen keuze tussen gemaakt, maar
wij waren die zaterdagavond wel aan het kijken naar een private
oplossing.»5
4.3.3 Onderhandelingen en overeenkomst: zondag 28 september
2008
Op zondagochtend 28 september wordt bij Fortis verder gewerkt aan de
Belgisch-Luxemburgse mogelijkheid. Volgens de inlichtingen die de heer
Dierckx aan de commissie verstrekt heeft, zou Fortis hebben kunnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

122

volstaan met de in totaal 7 miljard euro aan kapitaalinjecties van België en
Luxemburg in combinatie met verkoop van ABN AMRO. Daarbij diende de
verkoopprijs van ABN AMRO wel hoog genoeg te zijn om negatieve
effecten op de kapitaalpositie van Fortis te compenseren.
Box 4.6 Effecten verkoopprijs ABN AMRO
Fortis had 24 miljard euro betaald voor zijn ABN AMRO-delen. Tegen
dit bedrag was het RFS- belang ook opgenomen in de financiële
verslaggeving. Het was duidelijk dat de waarde een jaar na dato een
stuk lager lag en dat de verkoopprijs van het resterende ABN
AMRO-belang (exclusief ABN AMRO Asset Management dat al
geïntegreerd was in Fortis) veel lager zou uitvallen. De dan gerealiseerde waardevermindering zou effect hebben op de kapitaalpositie
van Fortis. Zoals Fortis ook aangeeft in het door het bedrijf uitgegeven persbericht op maandag 29 september zal een verkoopprijs
onder de 12 miljard euro negatieve gevolgen hebben voor het
kernkapitaal van Fortis. Daarbij geldt: hoe lager de verkoopprijs, hoe
groter de negatieve impact. Het ABN AMRO belang drukt dus
weliswaar op Fortis vanwege de noodzaak om kapitaal aan te trekken
om de delen te kunnen integreren, maar met een te lage verkoopprijs van het belang is het bedrijf niet geholpen. De opbrengsten van
verkoop van het ABN AMRO belang zouden dan teniet gedaan
worden door de negatieve effecten van de afwaardering op het
kernkapitaal.
Een bijdrage van de Nederlandse Staat werd vanuit financieel opzicht
door Fortis niet als strikt noodzakelijk geacht. Diverse Nederlandse
Fortis-bestuurders hebben echter gewezen op mogelijke risico’s als de
Nederlandse autoriteiten niet betrokken zouden worden bij een oplossing
voor Fortis. Delen van Fortis waren voor Nederland immers systeemrelevant en het lag voor de hand dat de Nederlandse autoriteiten inspraak
wilden hebben in wat er met die delen zou gaan gebeuren. Bovendien
was Fortis Bank Nederland voor bepaalde kernfuncties afhankelijk van de
Belgische moederbank. Veranderingen bij de moederbank konden dus van
groot belang zijn voor Fortis Bank Nederland. De heer Dierckx heeft
verklaard er eerder vanuit te zijn gegaan dat de Belgische autoriteiten hun
Nederlandse counterparts op de hoogte zouden houden van de ontwikkelingen en dat het geenszins de bedoeling van Fortis was om de Nederlandse autoriteiten buiten te sluiten.1 Vanuit Fortis wordt vervolgens op
zondag door public-affairs-functionaris de heer Willems contact gezocht
met de heer Ter Haar om een directe lijn met de Nederlandse autoriteiten
te leggen en om de juiste contacten aan Belgische kant aan hem door te
spelen. De heer Kloosterman heeft dan op zondag nogmaals contact
gezocht met de heer Ter Haar om hem aan te sporen naar Brussel te
komen en hem het Belgisch-Luxemburgse plan uit de doeken te doen.
De heer Kloosterman: «De heer Ter Haar heb ik na een vergadering
van naar ik meen het executive committee – dat weet ik niet precies,
want er waren veel gremia binnen de Fortis-groep – nogmaals
gebeld om hem dringend te verzoeken naar Brussel te komen.»2

1

Gegevens verstrekt door de heer Dierckx per
brief d.d. 6 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Kloosterman, 9 november 2011.

De heer Ter Haar: «(...) de heer Kloosterman heeft mij op zondag
gebeld. Ik was net in Brussel gearriveerd op dat moment. We zaten
in dat hotel daar. Hij heeft mij toen heel concreet gemeld: er ligt nu
op tafel een plan waarbij de Belgische staat voor een bedrag
participeert in Fortis Bank België en de Luxemburgers bereid zijn om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

123

eenzelfde constructie te kiezen voor de Luxemburgse bank, of om
misschien zelfs een meerderheidsbelang te nemen in de Luxemburgse bank.»1
Nederlandse delegatie in Brussel
Een delegatie onder leiding van de heer Ter Haar is dan aan het begin van
de middag al afgereisd naar Brussel, net als de DNB-directie. Er staat in
ieder geval nog een afspraak tussen DNB en de CBFA voor die middag op
de agenda om de knoop door te hakken over wat er met Fortis gaat
gebeuren en welke private partijen een rol spelen in het vinden van een
oplossing. Bij het ministerie is een team samengebracht ter ondersteuning van de onderhandelingen. Op het laatste moment is zakenbank
Merrill Lynch als adviseur van de Staat aangezocht. Hoewel er nooit een
officiële overeenkomst is geweest, heeft Merrill Lynch wel input gegeven
aan het ministerie van Financiën. Merrill Lynch was een van de meest
gebruikte adviseurs van Fortis en meende het bedrijf dan ook goed te
kennen.2
De Nederlandse delegatie krijgt maar moeilijk aansluiting bij de onderhandelingen. Kennelijk heerst aan Belgische kant het idee dat de Nederlandse
autoriteiten geen interesse hebben in de oplossing waar België en
Luxemburg met Fortis aan werken. De heer Dierckx heeft aan de
commissie verklaard dat er volgens hem die dag zeker geen sprake was
van het bewust buitenspel houden van Nederland.3
Box 4.7 Nederland-België (periode 2007–2008)
In een aantal publicaties dat naar aanleiding van de ondergang van
Fortis is verschenen, speelt een vertrouwensbreuk tussen Nederlanders en Belgen een belangrijke rol. Er wordt gesuggereerd dat
Nederlandse en Belgische Fortis-bestuurders elkaar niet meer
vertrouwden, dat er sprake was van een machtstrijd tussen de
Nederlandse en Belgische toezichthouders en dat de emoties in de
onderhandelingen hoog opliepen tussen de beide delegaties. Dat het
er af en toe stevig aan toe ging in de onderhandelingen is duidelijk.
De heer Barnard: «De tweede periode in Brussel was behoorlijk wat
langer en ik zou de sfeer daar willen omschrijven als grimmig. Het
was dus niet echt een prettige sfeer. Er werd niet direct gescholden,
maar er vielen wel vrij harde woorden.»4
Over en weer zijn op gezette tijden verwijten gemaakt. Aan Nederlandse kant was men ontstemd over het pandrecht op de verzekeringsactiviteiten van Fortis, dat België als garantie voor haar
kapitaalinjectie had bedongen, buiten medeweten van de Nederlandse delegatie.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 11 november 2011.
2
Het plan om ABN AMRO in 2007 op te
splitsen was in belangrijke mate afkomstig
van Merrill Lynch.
3
Gegevens verstrekt door de heer Dierckx per
brief d.d. 6 december 2011.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer
Barnard, 10 november 2011.
5
Verslag openbaar verhoor van de heer Knot,
28 november 2011.

De heer Knot: «Dinsdag in de loop van de middag, zo rond de lunch,
werd dit punt duidelijk. Dat werd niet met heel veel vreugde aan
onze kant ontvangen... Voor de sfeer was dat zeker niet goed.»5
In Nederland ontstond de indruk ontstond dat Fortis en/of de
Belgische autoriteiten heel ver wilden gaan om het concern op de
been op te houden, ook als dat tegen Nederlandse belangen inging,
zo blijkt uit het dossieronderzoek. Op een gegeven moment
begonnen er zelfs twijfels de kop op te steken of alle informatie wel
gedeeld werd door de Belgen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

124

De heer Wellink: «(...) dat wij op een gegeven moment het gevoel
hadden – dat werd ernstiger naarmate wij later in de tijd kwamen –
dat de informatie-uitwisseling toch niet helemaal optimaal was.»1
Aan Belgische kant vond men dat DNB erg weinig liquiditeitssteun
verleende ondanks het feit dat de grootste liquiditeitsbehoefte van
Fortis bij Fortis Bank Nederland en diens activiteiten zat. Het veto op
een buitenlandse partij als nieuwe eigenaar voor het ABN
AMRO-deel kon door Belgische delegatieleden worden opgevat als
een reactie op de overname van ABN AMRO in 2007, die tegen de zin
van DNB was geweest.
De overname van ABN AMRO in 2007 door het consortium heeft de
verhoudingen tussen de Nederlandse en Belgische toezichthouders
sowieso geen goed gedaan. Al voor de overname zwengelt DNB in
2007, op aandringen van kabinet en Kamer, de discussie over het
hoofdtoezichthouderschap op Fortis aan. Uit het dossieronderzoek
komt naar voren dat bij DNB de wens leeft dat deze kwestie eerst
vanuit het ministerie wordt opgebracht. Daar vindt men dit een zaak
van de toezichthouder. Bovendien speelt ook in de zomer van 2007 al
dat er nagenoeg geen ambtelijke contacten zijn tussen de Nederlandse en Belgische departementen.
De heer Schilder: «Het ministerie oefende, gestimuleerd door de
Kamer, geloof ik eerlijk gezegd, ook wel enige aandrang op ons uit
om dat vooral nadrukkelijk van de Belgen te claimen. In mijn
herinnering kwam die stimulans meer van Financiën dan dat wijzelf
het op dat moment nodig vonden om daar een discussie over te
beginnen.»2
Aan Belgische zijde vindt men dit nogal prematuur, aangezien de
overname nog niet eens gedaan is, laat staan de integratie binnen
Fortis. Pas als dit laatste een feit was, zou de vraag over het
hoofdtoezicht relevant worden.
De heer Schilder: «Je moet kijken welke stukken van ABN AMRO
verdeeld worden over de drie consortiumpartners. Vervolgens moet
je, in dit geval voor Fortis, kijken hoe zich een en ander verhoudt
tussen de bankpoot en de verzekeringspoot. Wat valt onder
Nederland en wat onder België? De voorrangsregels zeggen dat je
dit apart bekijkt voor de bankactiviteiten en de verzekeringsactiviteiten. Je kijkt vervolgens welk van die twee de grootste is en welk
land hierin dominant is. Onder de vroegere omstandigheden was dat
België, vandaar dat het lead supervisorship daar terechtkwam. Wij
hadden de indruk dat als je dat na de verdeling zou bekijken, wetend
welke onderdelen naar welke plek toe gingen, de uiteindelijk lead
supervisor Nederland zou moeten zijn.»2
Vanuit DNB wordt in het najaar van 2007 een position paper
gestuurd naar de CBFA om de kwestie aan te kaarten. Deze position
paper en de analyse van DNB wekken verontwaardiging aan
Belgische zijde.
1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 8 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Schilder, 25 november 2011.

De heer Schilder: «Als ik achteraf ergens spijt van heb, is het wel dat
wij dit punt op dat moment zo nadrukkelijk gemaakt hebben en ook
dat wij het per post opgestuurd hebben. Toen wij daar in België over
spraken, was de heer Servais verontwaardigd. Hij zei: als je al vindt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

125

dat je daarover moet spreken, hadden wij dat dan niet eens rustig in
overleg kunnen aankaarten? Het feit dat hij er nog niet zo lang zat,
speelde ook een rol. Toen heb ik zelf gedacht, zeker ook achteraf: dat
hadden wij anders moeten doen.»1
De operationele samenwerking blijft professioneel maar het is
duidelijk dat deze discussie de verhoudingen geen goed heeft
gedaan.
Vraag: «Hebt u wel eens gezegd: de wens om nadrukkelijk hoofdtoezichthouder te worden kan ons wellicht meer schaden dan profijt
opleveren?»
De heer Schilder: «Ik heb dat wel opgemerkt in onze eigen vergaderingen, maar ik zou willen dat ik dit wat nadrukkelijker had gedaan.»1
Naarmate DNB vanaf juni 2008 bezorgder wordt over Fortis, gaat de
Nederlandse toezichthouder steeds meer vragen direct aan Fortis
stellen. Ook dit valt niet goed bij de Belgische toezichthouder die
vindt dat DNB zich te veel op het terrein van de CBFA begeeft, zo
blijkt bijvoorbeeld duidelijk uit een briefwisseling tussen de beide
voormannen Wellink en Servais tussen juli en september 2008. Op
haar beurt wil de CBFA graag nauwer betrokken worden bij de gang
van zaken rond separatie en integratie, zaken die onder auspiciën
van DNB vallen.
De heer Wellink: «Ik denk dat het in de loop der tijd slechter is
gegaan... Wij hadden in de personele sfeer eenvoudige relaties in het
wat verdere verleden. Zakelijk gezien zijn de een beetje gecompliceerde relaties sinds de overname van ABN AMRO duidelijk
verslechterd sinds Fortis in de problemen kwam.»2
Ondanks deze spanningen lijken emoties uiteindelijk niet van invloed
te zijn geweest op de onderhandelingsresultaten. Feit was dat de
Nederlandse en Belgische autoriteiten elk hun eigen primaire belang
te verdedigen hadden: stabiliteit van het eigen financiële stelsel.
Daarnaast waren beide kampen ook gebaat bij een goede oplossing
aan de andere kant van de grens. Uiteindelijk is een dergelijke
oplossing tot stand gekomen. Dan blijft de kwestie hoe de kosten
van die oplossing te verdelen (burden sharing).

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Schilder, 25 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 8 december 2011.

Direct na de transactie leeft in Nederland het idee dat er een
voordelige deal is gemaakt en wordt zelfs gesproken over wat met
de winst te doen. In België en bij de aandeelhouders van Fortis
daarentegen heeft men in de publieke opinie het idee dat de
Nederlanders zich op brute wijze de Nederlandse onderdelen eigen
hebben gemaakt en dat daar weinig voor betaald is. De Nederlandse
Staat koos er voor om de Nederlandse Fortis-delen in eigen hand te
houden. Het saldo van de uitgaven die gepaard zijn gegaan met
Fortis en ABN AMRO staat op zo’n 30 miljard euro. Aan Belgische
kant is driekwart van het restant van Fortis Bank, minus de portefeuille besmette activa, doorverkocht aan BNP Paribas in ruil voor
een aandelenbelang in de Franse bank. Dat belang is inmiddels
tussen de twee miljard en drie miljard euro minder waard geworden.
De portefeuille besmette activa die in een zogenaamde bad bank is
gestopt, genereert tot nu toe jaarlijks winsten. Tweederde van de
Luxemburgse Fortis Bank is in 2008 verkocht aan BNP Paribas, het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

126

restant eind 2010. Geconstateerd kan worden dat de Belgische en
Luxemburgse overheden geen additionele uitgaven hebben hoeven
doen na verkoop aan BNP Paribas, ook niet in de bad bank «Royal
Park Investments» waar de Belgische overheid een groot aandelenbelang in heeft.
Uiteindelijk voegt de Nederlandse delegatie onder leiding van de heer Ter
Haar zich aan het begin van de avond bij de onderhandelingen in Brussel.
De Belgische delegatie wil in eerste instantie graag dat Nederland voor
5,5 miljard euro meedoet in ruil voor 49% eigendom in Fortis Bank
Nederland. De vraagprijs voor ABN AMRO bedraagt 10 miljard euro en
daar zijn meer belangstellenden voor dan alleen ING, aldus de Belgen. De
Nederlanders weten dan nog niet precies voor welk bedrag België en
Luxemburg gaan deelnemen. Uit het dossieronderzoek valt af te leiden
dat men er aan Nederlandse kant van uitgaat dat België ook voor
5,5 miljard euro participeert. Aan Nederlandse kant wordt gedacht aan
3,5 miljard tot 4 miljard euro. Zij waarderen Fortis Bank Nederland op
maximaal 7 miljard euro. De onderhandelingen verlopen moeizaam totdat
er een foto verschijnt van waarnemend Fortis topman Dierckx met
documenten onder zijn arm waarop details van de afspraken met België
en Luxemburg te lezen zijn: 4,7 miljard respectievelijk 2,5 miljard euro
voor 49% belangen in Fortis Bank België en Fortis Bank Luxemburg. Door
het uitlekken van deze details is de Belgische onderhandelingspositie
onderuit gehaald. De heer Ter Haar heeft verklaard dat Nederland onder
gelijkwaardige condities als België mee wil doen en Nederland zal daarom
nooit meer kapitaal willen injecteren dan de Belgen. Bovendien haken
BNP Paribas en andere mogelijke belangstellenden door het uitlekken van
het plan af. Tot op dat moment was een private oplossing nog steeds in
beeld, naast het plan van de kapitaalinjecties door de overheden. De
Belgische delegatie is nu bereid tot concessies maar vindt 5 miljard euro
voor ABN AMRO – door ING geïndiceerd maar niet daadwerkelijk
geboden – te weinig.
Uit het dossieronderzoek blijkt dat minister Bos zich op een gegeven
moment bij de onderhandelingen voegt. Hij stelt voor dat de Nederlandse
Staat meewerkt aan een bod van ING. Daarnaast zou de Staat dan een
49% belang in Fortis Bank Nederland nemen. ING wil echter bedenktijd.
De heer Hommen: «Op die zondag liep het niet uit op een transactie.
Er is echter wel gepraat over de vraag of ING een en ander de
komende twee weken nog eens wilde nagaan, misschien met wat
meer rust. Men was bereid om daarvoor exclusiviteit te geven. ING
is daarmee eigenlijk wel akkoord gegaan.»1

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Hommen, 1 december 2011.

Benelux-overeenkomst
Inmiddels is er hoge tijdsdruk vanwege de opening van de financiële
markten in Azië en de noodzaak om voor die opening de benodigde
noodliquiditeitsregelingen (ELA’s) met de Belgische en Nederlandse
centrale banken rond te krijgen. Dit laatste lukt uiteindelijk één uur voor de
opening in Azië. De deal luidt als volgt:
• de drie Benelux-overheden investeren in totaal 11,2 miljard euro in
diverse onderdelen van Fortis;
• Nederland betaalt 4 miljard euro voor een belang van 49% in Fortis
Bank Nederland;
• België betaalt 4,7 miljard euro voor een belang van 49% in Fortis Bank
NV/SA;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

127

•

•
•

Luxemburg verstrekt voor 2,5 miljard euro een verplicht converteerbare lening (te converteren in 49% aandelen en «andere rechten») aan
Fortis Bank Luxemburg;
Fortis zal haar belang in ABN AMRO verkopen;
De heer Lippens neemt ontslag als voorzitter van de raad van bestuur.

De Nederlandse Staat spreekt af 4 miljard euro voor 49% van Fortis Bank
Nederland te betalen. Als de waarderingen die eind september de ronde
doen in beschouwing worden genomen, is dit een nogal stevig bedrag.
De heer Gerritse: «Ja. De indicatie die wij hadden – dit was niet
gebaseerd op heel diepgaande analyses – was dat dat belang ons
ongeveer 3 tot 3,5 mld. zou moeten kosten.»1
Het belang van Fortis in ABN AMRO valt niet onder de transactie.2 Er is
wel afgesproken dat ING twee weken de tijd krijgt om te onderhandelen,
zo blijkt uit de documenten. Wellicht heeft deze optie, waarbij de door de
Nederlandse betrokkenen gewenste oplossing voor ABN AMRO tot stand
zou kunnen komen, meegespeeld in de bereidheid om tot 4 miljard euro
te gaan.
Vraag: «Heeft ook de gedachte een rol gespeeld om voor ING nog
twee weken exclusiviteit te hebben?»
De heer Gerritse: «Nee, wat ING betreft, meen ik mij te herinneren
dat in dat gezelschap, toen we met premier Leterme en minister
Reynders spraken, minister Bos heeft gevraagd: goh, als wij nou
overwegen om ook 49% te nemen, maakt dat dan in jullie beeld uit
voor de prijs van ABN AMRO? Als ik het mij goed herinner, heeft
Reynders toen gezegd dat die 10 mld. die op dat bekende papiertje
van mijnheer Dierckx stond, terugkon naar 8 mld.»1
Over de optie voor ING is niets op papier gezet en deze is ook niet als
zodanig naar buiten gecommuniceerd, wat vanwege het vertrouwelijke en
mogelijk koersgevoelige karakter van deze informatie logisch is. Volgens
de heer Ter Haar ging het bij de Benelux-overeenkomst om een afspraak
«van heren onder elkaar».3 Deel van die afspraken is dat Nederland het
geld uiterlijk dinsdag 30 september 2008 zou overmaken en dat de
verzekeringsactiviteiten van Fortis buiten de transactie blijven; hier waren
immers geen problemen. De toegezegde 4 miljard euro is uiteindelijk
nooit betaald.
Box 4.8 ING

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 5 december 2011.
De Nederlandse Staat investeert in Fortis
Bank Nederland (Holding) waarvan echter het
belang in RFS Holdings zou worden uitgezonderd. De juridische formulering was
onderwerp van afstemming tussen het
ministerie van Financiën en Fortis in de dagen
na 27 en 28 september.
3
Cremers, F.J.G.M., C.E. Drion en C.J.M.
Scholtes. Verslag van het onderzoek naar
Fortis N.V. bevolen door de Ondernemingskamer van het Gerechtshof Amsterdam..
2

De belangstelling van ING voor ABN AMRO dateert al van voor de
problemen bij Fortis en zelfs van voor de overname van ABN AMRO
door het consortium. In 2006 en 2007 waren er gesprekken over een
samengaan van beide grote Nederlandse partijen. Vanaf de zomer
van 2008, als de problemen bij Fortis duidelijker worden, kijkt ING
met meer belangstelling naar Fortis, zowel uit eigen belangstelling
als vanwege defensieve overwegingen. In de week voor het
Benelux-weekend wordt ING topman Tilmant rechtstreeks benaderd
over Fortis, zowel vanuit de Belgische autoriteiten, als vanuit Fortis
zelf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

128

De heer Hommen: «Een aantal mensen heeft ING benaderd, maar
dat waren voornamelijk de voorzitter van Fortis en ik meen de
voorzitter van de Nationale Bank van België of de toezichthouder van
België. Die heeft de heer Tilmant benaderd. Laatstgenoemde heeft
mij uitvoerig op de hoogte gehouden van die gesprekken en hij heeft
gevraagd of het een goed idee was dat wij naar Brussel zouden gaan
om aan die uitnodiging gehoor te geven.»1
Op vrijdagavond 26 september gaat er vanuit ING een uitgebreid
team naar Brussel om in de dataroom te gaan kijken. Op die vrijdag
zijn er rechtstreekse contacten met de Eurocommissaris voor
mededinging, mevrouw Kroes. Het staat immers vast dat er
mededingingskwesties op zullen doemen als ING bepaalde delen
van Fortis zou overnemen. Dat geldt zowel voor Nederlandse als
Belgische onderdelen want ING is ook in België een grote partij. Toch
lag, gezien de marktverhoudingen in Nederland en België, overname
van Belgische delen meer voor de hand dan verwerving van ABN
AMRO. Concreet concentreerde ING zich in eerste instantie dan ook
op het Belgische deel, de Turkse bank van Fortis, Fortis vermogensbeheer en de Nederlandse verzekeringstak. ING denkt op dat
moment ongeveer 10 miljard euro ter beschikking te hebben om
Fortis delen te kopen. ING heeft niet geboden op heel Fortis maar
komt na een korte maar intensieve inventarisatie tot een intrinsieke
waarde van ongeveer 1,50 euro per aandeel (terwijl de beurskoers
rond de 5 euro ligt).
De heer Hommen: «Die waarde was heel laag. Op een bepaald
moment is nagegaan of dat concern ongeveer 1 of 1,5 euro waard
was. Er is echter nooit echt een bod gedaan op Fortis. Ik zou het niet
eens een waardebepaling willen noemen. Het was niet meer dan een
schatting.»1
Op zaterdagmiddag 27 september ontvangt ING een brief van de
Europese Commissie waarin wordt aangegeven dat ING geen bod
mag uitbrengen op het Belgische deel van Fortis, maar wel op het
Nederlandse deel van ABN AMRO. Op zondagmiddag, als de
Nederlandse autoriteiten in Brussel arriveren, vragen deze aan ING
of ING op ABN AMRO wil bieden.
Aan Belgische kant is 8 miljard euro voor ABN AMRO de ondergrens
omdat een lagere prijs averechts uitwerkt op de kapitaalpositie van
Fortis (zie box 4.6), inclusief 4 miljard euro voor het 49% belang in
Fortis Bank Nederland). Dit vindt men aan de kant van ING te veel;
daar heeft men maximaal 5 miljard euro in het hoofd. Bovendien wil
ING bij welke prijs dan ook, een uitgebreid boekenonderzoek kunnen
doen.
De heer Hommen: «Er is ook in dit geval een heel voorzichtige
raming gemaakt, namelijk tussen 4 en 5 mld. We hebben gezegd:
tussen 4 en 5 mld.»
Vraag: «En waaraan dacht de andere kant?»
De heer Hommen: «Die zat hoger... het was rond de 7 à 8 mld.»1
1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Hommen, 1 december 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

129

De Nederlandse delegatie probeert nog om door middel van een
bijdrage van andere Nederlandse partijen of van de Staat zelf tot een
bedrag te komen wat voor alle betrokkenen aanvaardbaar is; ING zou
dan naar 6 miljard euro moeten gaan.
De heer Hommen: «Als ING had doorgezet, zou de overheid naar
mijn idee heel coulant geweest zijn om die transactie mogelijk te
maken. Ik meen dat de overheid er ook wel een bepaald voordeel in
zag om deze transactie te kunnen ondersteunen.»1
Dit lukt uiteindelijk niet en de Benelux-overeenkomst komt tot stand
met inbegrip van de afspraak dat ING twee weken exclusieve
onderhandelingsruimte heeft voor ABN AMRO. Op maandag
29 september is er ’s ochtends nog overleg tussen topmensen van
ING en de minister-president en de minister van Financiën.
De heer Hommen: «Ja, in die week zijn er nog contacten geweest. Ik
weet dat de heer Tilmant met een van de leden van de raad van
bestuur op bezoek is geweest bij de heer Balkenende om uitleg te
geven.»1
Er heerst onbegrip bij de bewindslieden en ING legt uit waarom hij
niet verder kan gaan dan 5 miljard euro vanuit het oogpunt van
voorzichtigheid en de belangen van ING zelf. Gevoed door de foto
van de heer Dierckx, waarnemend chief executive officer van Fortis,
met een document waaruit zou kunnen worden afgeleid dat ING
10 miljard euro zou willen betalen voor het ABN AMRO deel,
reageert de markt zeer negatief.
De heer Hommen: «Ja, de reden daarvan was dat de nieuwe
voorzitter van Fortis op zondag met een papier rondliep dat door
mensen is gefotografeerd. Daarop stond: verkoop ABN AMRO. En er
stond een getal bij, namelijk 10 mld. De wereld heeft daaraan
gekoppeld dat ING ABN AMRO voor 10 mld. ging overnemen en de
aandelenprijs van ING zakte de volgende dag vrij snel. Toen heeft
ING besloten om onmiddellijk te laten weten dat hij niet geïnteresseerd was.»1
Later die dag trekt ING zich terug en heeft de Europese Commissie
de tentatieve toestemming voor overname van ABN AMRO per brief
ingetrokken. De volgende dagen worden nog mogelijkheden
geëxploreerd om met meerdere partijen tot een oplossing te komen,
waarbij ook de Alt-A-portefeuille van ING al aan de orde is.
De heer Hommen: «Ik denk niet dat er in dat weekend over garanties
is gesproken. Misschien is dat nadien een keer gebeurd. Er zijn
immers wat vervolggesprekken gevoerd met betrekking tot ABN
AMRO.»1
De heer Wellink: «Maandag ook zei Tilmant al tegen mij: 5 mld. wil ik
niet geven, het is misschien maar 2 mld., en dinsdag had hij al een
plan op tafel liggen dat DNB ABN AMRO zou overnemen en alle
risico’s zou afschermen, waarna hij de assets daaruit zou krijgen.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Hommen, 1 december 2011.

(...) Wij waren op de bank voortdurend aan het praten over alternatieven voordat het gesprek plaatsvond, en er hing nog steeds in de
lucht een private-sectoralternatief, even los van ING, dat die dag

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

130

overigens in de ochtend ook weer met voorstellen bij mij kwam. Ik
refereerde er straks al aan dat Tilmant de gedachte had van laten wij
het toch maar doen, maar dan eerst via DNB. [...] Toen heb ik nog
iets anders gevraagd. Als er een nationale reddingsactie zou zijn van
bijvoorbeeld de financiële sector, zouden jullie dan bereid zijn om
daarin te participeren? Ook de week ervoor heb ik nog een enkel
contact gehad. In die week hebben we gezocht naar de mogelijkheid
om geld bij elkaar te brengen via een soort stichting. Dat project
hebben we diezelfde dag stopgezet.»
Vraag: «Diezelfde dag is?»
De heer Wellink: «Die dinsdag, want toen was duidelijk dat we
gegleden waren naar die varianten.»1
Deze ideeën zijn nooit concreet geworden, omdat een private
sector-oplossing niet mogelijk blijkt te zijn.
4.3.4 Uitwerking Benelux-overeenkomst: 29 september–2 oktober
2008
Zwarte maandag
De volgende dag, maandag 29 september, is er wereldwijd sprake van
grote koersdalingen nadat het Amerikaanse reddingsplan TARP niet door
de Amerikaanse senaat is goedgekeurd. Ook de koers van het aandeel
Fortis blijft zakken terwijl de markt probeert de overeenkomst tussen de
Benelux-landen te duiden. De Benelux-overheden hebben het signaal
afgegeven dat Fortis gesteund wordt maar de injecties hebben plaatsgevonden in de landenorganisaties wat kan worden opgevat als een opmaat
naar splitsing van het bedrijf. Bovendien is niet duidelijk wat de gevolgen
van de kapitaalinjecties zijn voor de bestaande aandeelhouders.
De heer Sluimers: «Wij hadden gehoord dat de bank zou worden
gesplitst in twee onderdelen. De bank zou als het ware uit elkaar
worden gehaald en ING zou heel erg kijken naar de Nederlandse
onderdelen.»2
Ook de koers van ING staat zwaar onder druk. Naast de algehele situatie
op de markten is de indruk gewekt dat ING wellicht 10 miljard euro zou
willen betalen voor ABN AMRO. Beleggers lijken hier niets in te zien. Het
bedrijf geeft in de loop van maandag een persbericht uit waarin het
verklaart niet van plan te zijn een bod op ABN AMRO te doen. DNB is
hierover van tevoren ingelicht
De heer Hommen: «De koers speelde een heel duidelijke rol, want op
maandag viel die behoorlijk. (...) Om die reden heeft ING snel gezegd
dat hij niet verder zou gaan met ABN AMRO, dus dat hij daarin niet
geïnteresseerd was. Er werd immers gespeculeerd dat ING ABN
AMRO voor 10 mld. zou kopen. Dat gerucht wilden we snel
ontzenuwen.»3

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 8 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Sluimers, 18 november 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Hommen, 1 december 2011.

Het afhaken van ING leidt tot een situatie waarin de Nederlandse Staat
tegen 4 miljard euro een belang van 49% in Fortis Bank Nederland heeft
gekocht in ruil voor beperkte zeggenschap binnen Fortis en zonder enige
formele zeggenschap te hebben over het lot van ABN AMRO en de
daarmee verbonden financiële stabiliteit, wat de eerste prioriteit voor de
Nederlandse instanties is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

131

Op maandag beginnen wel onderhandelingen met Fortis Bank Nederland
over het uitwerken van de gemaakte afspraken. Deze onderhandelingen
zullen tot op donderdag 2 oktober doorgaan hoewel de Nederlandse
autoriteiten al op dinsdag 30 september hebben besproken dat de
Benelux-overeenkomst niet werkt en dat men gaat voor volledig
eigendom van de Nederlandse Fortis-delen. Het dooronderhandelen was
ingegeven door voorzichtigheid.
De heer Gerritse: «Dat was een bestaande afspraak, die in ieder
geval kon dienen als een soort back-up. We konden de zaak uit onze
handen laten vallen, maar het was beter om een en ander uitgewerkt
te hebben voor het geval we niets anders konden doen. Dus daar is
gewoon aan doorgewerkt. Dat ging niet in de zin van onderhandelingen. Er is gewoon technisch doorgewerkt aan hoe dat dan
allemaal eruit moest zien, omdat we onzeker waren over de vraag
wat het alternatief was en of we uit zouden kunnen komen op die
donderdag en die vrijdag.»1
Zolang er geen vervangende overeenkomst was, bleef de mondelinge
afspraak van zondag 28 september in elk geval geldig.
Pandrecht
Volgens de brief van de minister aan de Tweede Kamer loopt de
uitvoering van het Nederlandse deel van de Benelux-overeenkomst
vertraging op vanwege «onduidelijkheid» over een pandrecht op de
Nederlandse verzekeringsactiviteiten.2 Dit pandrecht was verstrekt aan de
Belgische Staatsparticipatie- en investeringsmaatschappij FPIM, die de
kapitaalinjectie van de Belgische staat uitvoerde. Het pandrecht zou als
garantie dienen voor de portefeuille gestructureerde kredieten van Fortis
die bij de Belgische Fortis Bank zat en waarin FPIM injecteerde. Op
dinsdag wordt de verpanding van Fortis Verzekeringen Nederland bekend
bij de Nederlandse autoriteiten. Uit het dossieronderzoek blijkt dat vrij
snel de toezegging wordt gedaan door de Belgische autoriteiten om het
pandrecht eraf te halen, ook al omdat dit in Nederland onwettig is en het
verzekeringsbedrijf van Fortis een Nederlandse vennootschap is. Dit stemt
overeen met de informatie die de heer Dierckx aan de commissie
verschaft heeft. De heer Dierckx neemt direct contact op met de Belgische
delegatieleider, de heer Coene. De uitkomst daarvan is de toezegging van
de heer Coene aan de heer Dierckx dat het pandrecht geen spelbreker zal
zijn.3

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 5 december 2011.
De overkoepelende verzekeringstak van
Fortis was een Nederlandse vennootschap
(zoals de overkoepelende banktak een
Belgische vennootschap was; zie organogram
in figuur 4.2) waaronder de Nederlandse,
Belgische en internationale verzekeringsactiviteiten hingen. De gehele verzekeringstak was
in onderpand gegeven, niet alleen de
Nederlandse werkmaatschappij.
3
Gegevens verstrekt door de heer Dierckx per
brief d.d. 6 december 2011.
2

De Nederlandse autoriteiten waren zeer ontstemd over het pandrecht,
omdat afgesproken was dat de verzekeringstak buiten de overeenkomst
zou blijven. Deze kwestie heeft het vertrouwen tussen de Belgische en
Nederlandse autoriteiten zeker geen goed gedaan. De Nederlandse
autoriteiten zijn bang dat men aan Belgische kant tot alles in staat is om
het hoofd boven water te houden, wat de Nederlandse belangen zou
kunnen schaden. Het pandrecht in de Belgische term sheet lijkt te
stammen uit de onderhandelingen voordat de Nederlandse delegatie was
aangeschoven en was zodoende niet bekend aan Nederlandse kant.
Overigens is het enigszins begrijpelijk dat van Belgische kant een
dergelijke garantie was bedongen. De investering was namelijk in het
Belgische deel van Fortis Bank waar de besmette activa zaten. In elk geval
is het pandrecht aanleiding voor de Nederlandse autoriteiten om de
betaling van de toegezegde 4 miljard euro op te schorten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

132

Box 4.9 Mogelijke alternatieven in het weekend van 27 en
28 september
De mogelijkheden om tot een private oplossing te komen waren
drastisch ingeperkt door het niet verlenen van een vvgb ten aanzien
van een buitenlandse eigenaar op dat moment, in die onoverzichtelijke omstandigheden. Toch waren er wellicht nog andere mogelijkheden in het weekend van 27 en 28 september. Er is gesuggereerd
dat injecties op concernniveau in plaats van in de landendochters
meer vertrouwenwekkend zouden hebben gewerkt naar de markt
toe. Dit is echter door een bepaling in de Luxemburgse wet niet
mogelijk. Daarnaast leefde in elk geval bij de Nederlandse autoriteiten de wens om enige controle te houden over haar investering
wat beter te bewerkstelligen was bij het onder Nederlands toezicht
vallende Fortis Bank Nederland. Men kan zich ook afvragen of de
keuze voor minderheidsbelangen verstandig was. Wellicht had juist
een belang van 51% of meer de markt het idee gegeven dat de drie
Benelux-overheden volledig garant stonden voor Fortis. Dat had
echter betekend dat de landendochters waar de overheden kapitaal
in injecteerden niet meer geconsolideerd konden worden waardoor
het Fortis concern in feite uiteen zou vallen. Een doel van de eerste
interventie door de Benelux-overheden was nou juist het bij elkaar
houden van Fortis. Daarbij speelt ook mee dat in het weekend van 27
en 28 september de overheden en Fortis er nog van uitgingen dat de
injecties van tijdelijke aard zullen zijn. Als de rust weer terug zou
keren, zouden de overheden vlot weer uitstappen.
Garanties zijn ook aan de orde geweest. Enerzijds vroegen geïnteresseerde private partijen zoals BNP Paribas en ING om garanties op
mogelijke verliezen op de portefeuille met besmette activa. De
Belgische staat was in het weekend van 27 en 28 september nog niet
bereid tot dergelijke garanties, hoewel er later wel een bad-bankconstructie tot stand zou komen waarin de Belgische staat een
belang van bijna 25% kreeg. In zijn algemeenheid leek er in Europa,
in elk geval ook in Nederland, op dit vroege moment in de crisis
weinig bereidheid te bestaan tot het geven van garanties op
besmette activa.
Een tweede vorm van garanties die aan de orde is geweest, is een
liquiditeitsgarantie van de Belgische overheid voor Fortis.1 Daarmee
zou het liquiditeitsprobleem ondervangen kunnen worden totdat er
weer enige rust zou zijn. Een ander noodmiddel is de ELA (noodliquiditeit). Daarvan heeft Fortis 100 miljard euro ontvangen van de
Belgische centrale bank.
De heer Kloosterman: «Ik denk dat het heel goed mogelijk was
geweest om een combinatie te vinden van een standstillovereenkomst tussen de nieuwe eigenaren en een liquiditeitsarrangement
om jezelf tijd te geven om tot een oplossing te komen.»2

1

Te onderscheiden van verschaffing van
noodliquiditeit (ELA) door de centrale banken.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Kloosterman, 9 november 2011.

Een derde mogelijke vorm van garanties betrof garanties op
bancaire leningen (zoals de Nederlandse garantieregeling die niet
veel later tot stand zou komen. Zie hoofdstuk 9). De raad van bestuur
van Fortis heeft de Belgische overheid om een dergelijke garantie
gevraagd maar het antwoord daarop was negatief. Korte tijd later
bleken in veel landen, waaronder ook België, dergelijke garanties wel
mogelijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

133

De heer Hessels: «Het antwoord op de vraag over de staatsgaranties
is, benefit hindsight, ja. Wij hebben dat ook overwogen. Er is gezegd
dat dit misschien een mogelijkheid was. Er is ook wel eens een brief
over geschreven. De vraag aan de Belgische overheid was, omdat
het probleem zat in het gebrek aan vertrouwen in de interbancaire
markt, of zij bereid was om onze opgenomen gelden in de interbancaire markt van een staatsgarantie te voorzien. Het antwoord was
toen nee, waar ik me best iets bij kan voorstellen. Zij moesten ook
aan hun eigen kredietwaardigheid denken. Ik denk dat men toen
onvoldoende de enorme omvang van het probleem besefte. Dat
heeft geleid tot nationalisatie. Het is wat wrang om te constateren
dat, ik meen, zes of tien dagen later allereerst in Ierland, maar ook in
Nederland, België en Engeland, instellingen die staatsgarantie wel
kregen. Als wij die eerder hadden gekregen of als wij het iets langer
hadden kunnen uitzingen, was het verhaal heel anders geweest.»1
Aan Nederlandse kant wordt ingezet op een private oplossing voor
ABN AMRO waarbij betrokkenheid van ING een nadrukkelijke en
primaire optie is, al of niet met hulp van derden zoals de pensioenfondsen, en met een eventuele bijdrage van de Staat. Gezien de
beslissing tot aankoop van de Nederlandse Fortis-onderdelen door
de Staat, later in dezelfde week, kan de vraag gesteld worden of de
Nederlandse Staat zelf direct ABN AMRO had kunnen of moeten
verwerven, in combinatie met de kapitaalinjecties door de Beneluxoverheden of een overname van de rest van Fortis door BNP Paribas.
Daarmee had voorkomen kunnen worden dat de binnen Fortis
geïntegreerde Fortis Bank Nederland uit het concern gesepareerd
zou moeten worden met alle gevolgen en complicaties van dien. Het
blijft de vraag of een dergelijke stap het vertrouwen voldoende
hersteld had, maar de kosten en complicaties van separatie van
Fortis Bank Nederland zouden dan voorkomen zijn. Als de Staat had
besloten om in het weekend van 27 en 28 september zelf het ABN
AMRO deel te kopen dan had dat waarschijnlijk tegen een tamelijk
forse prijs van 7 tot 8 miljard euro moeten gebeuren. Ook dan
zouden de kapitaaltekorten in de N-Share (voorheen F-Share) en de
Z-Share aangevuld moeten worden. In dat scenario zou de
EC-Remedy uit beeld zijn geweest.
De heer Schmittmann:. «Bij mijn overdracht aan de heer Zalm was
de remedy nog steeds niet van tafel. Ik heb de heer Zalm ook verteld:
als je dit niet van tafel krijgt, is dit een zeer remmende factor voor
toekomstige integratie. Deze remedy moest als eerste worden
opgelost om vervolgens datgene te kunnen doen wat nu ook
gebeurt.»2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Hessels, 18 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Schmittmann, 7 november 2011.
3
Kamerstuk 31 371, nr. 11.

Communicatie Benelux-overeenkomst naar Kamer
Op woensdag 1 oktober en donderdag 2 oktober wordt tijdens de
algemene financiële beschouwingen in de Kamer met de minister
gedebatteerd over de Benelux-overeenkomst. Dit naar aanleiding van de
brief van de minister, gestuurd op 30 september.3 Daarin verklaart de
minister dat er «op heel korte termijn geen solide private oplossing
voorhanden was». Dat de Nederlandse autoriteiten in hadden gezet op
een private oplossing via ING wordt niet genoemd. Ook de afspraak dat
ING twee weken exclusieve onderhandelingsruimte zou krijgen, de
afspraken die met de Europese Commissie zijn gemaakt en de eventuele
rol van pensioenfondsen bij de financiering worden niet genoemd. Het
afhouden van buitenlandse partijen als overnemers van het ABN

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

134

AMRO-belang blijft ook buiten beschouwing.
De heer Gerritse: «Ik denk dat de belangstelling van ING op dat
moment de mogelijkheden dat er belangstelling was bij andere
partijen in het buitenland ... Het had geen betekenis voor wat zich
feitelijk voordeed. Ik denk dat wij de afweging gemaakt hebben: geef
informatie – dat is al ingewikkeld genoeg – over wat we allemaal wel
gedaan hebben. De eventualiteiten hebben we maar niet
opgeschreven. Ik kan me dat ook achteraf gezien wel voorstellen.»1
De hieraan ten grondslag liggende en al van voor de Beneluxovereenkomst daterende stellingname dat eventuele plannen met ABN
AMRO geen onaanvaardbaar risico mochten opleveren voor de financiële
stabiliteit en dat bij voorkeur een Nederlandse oplossing gewenst zou zijn,
is nooit als zodanig aan de Kamer mede gedeeld.
4.3.5 Conclusies
Noodzaak ingrijpen weekend van 27/28 september staat buiten kijf
De commissie is van oordeel dat ingrijpen in het weekend van 27 en
28 september noodzakelijk was omdat het aannemelijk is dat anders Fortis
op maandag failliet was gegaan. Het daadwerkelijk ingrijpen bij Fortis is
echter rijkelijk laat, zowel aan Belgische als aan Nederlandse kant en heeft
met name bij het ministerie van Financiën een rommelig en chaotisch
karakter.
Nederlandse voorkeursoplossing weinig realistisch
De betrokken Nederlandse autoriteiten hebben gehandeld conform de
afspraken zoals die op 2 juli waren gemaakt tussen de minister van
Financiën en de president van DNB. In samenspraak tussen de departementen van Algemene Zaken en Financiën en DNB is besloten in te zetten
op een private oplossing waarbij het belang van de voor Nederland
systeemrelevante delen, in het bijzonder ABN AMRO, voorop stond.
Concreet is ingezet op een redding van Fortis waarbij in elk geval het ABN
AMRO deel door ING zou worden overgenomen. Er is alles aan gedaan
om financierings- en mededingingskwesties geregeld te hebben. Gezien
de problemen waarin ING nauwelijks een week later terecht kwam, was
het realiteitsgehalte van de Nederlandse voorkeursoptie volgens de
commissie twijfelachtig. Bovendien is er daardoor te weinig oog geweest
voor mogelijke alternatieven.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 5 december 2011.

Buitenlandse gegadigden voor het ABN AMRO deel van Fortis
afgehouden
De Nederlandse autoriteiten achtten overname van het ABN AMRO deel
door een buitenlandse partij als BNP Paribas niet verantwoord gezien de
turbulentie in de wereld, de situatie van ABN AMRO te midden van de
separatieprocessen en het gebrek aan mogelijkheden voor een private
partij om een grondig boekenonderzoek te doen. Het is daarom de
uitdrukkelijke wens geweest van DNB, daarin gesteund door de minister
van Financiën, om ABN AMRO onder Nederlands toezicht te houden. De
vraag werpt zich dan op waarom een jaar eerder wel toestemming is
gegeven aan buitenlandse partijen om zonder grondig boekenonderzoek
ABN AMRO over te nemen. Daarnaast geldt ook voor ING dat er geen tijd
is voor een uitgebreid boekenonderzoek. De blokkade van buitenlandse
partijen voor ABN AMRO is tot op de hoogste niveaus gecommuniceerd
en heeft de range van mogelijke alternatieven drastisch ingeperkt. De
commissie vindt, vanuit het oogpunt van het gelijke speelveld in Europa,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

135

de afwijzende opstelling tegenover mogelijke buitenlandse gegadigden,
toezichthouders en autoriteiten niet verdedigbaar.
Te weinig aandacht voor alternatieven
Vanaf vrijdag 26 september 2008 komt vanuit Luxemburg langzamerhand
een plan in beeld waarbij de Belgische en Luxemburgse overheden
kapitaalinjecties doen in onderdelen van Fortis in ruil voor minderheidsbelangen zodat de Fortis Groep intact kan blijven. Daarbij zou het ABN
AMRO-deel verkocht worden. In elk geval vanaf zaterdagmiddag
27 september 2008 is binnen DNB en het ministerie van Financiën bekend
dat deze mogelijkheid speelt. Geconstateerd kan worden dat er tot aan de
onderhandelingen op zondagavond weinig is gedaan met deze informatie,
die toch afkomstig was uit de hoogste bestuursregionen van Fortis. De
indruk bestaat bij de commissie dat de Nederlandse autoriteiten weinig in
het plan zagen omdat het niet strookte met de eigen lijn en het plan op
voorhand geen bevredigende oplossing voor ABN AMRO bood in de ogen
van de Nederlandse autoriteiten. Door de inzet op een Nederlandse
private oplossing waarbij in elk geval het ABN AMRO-deel naar ING zou
moeten gaan, zijn de alternatieven ingeperkt.
Benelux-overeenkomst: duur en geen afdoende oplossing
De commissie is van oordeel dat Nederland vanuit een bedrijfseconomische optiek een hoog bedrag afspreekt voor een 49% belang in Fortis
Bank Nederland. De beurswaarde van Fortis was op dat moment lager
dan het bedrag van de kapitaalinjecties door de overheden suggereerde.
De injectie van Nederland was equivalent aan een waarde van 8,2 miljard
euro voor Fortis Bank Nederland, wat ver boven de gangbare waarderingen van dat moment ligt.
De Benelux-oplossing bleek geen structurele oplossing. Hoewel Fortis
overeind blijft, herstelt het vertrouwen in het bedrijf niet en haakt ING af
voor het ABN AMRO-deel. Daarmee vervalt voor de Nederlandse
autoriteiten een groot deel van de ratio achter de Benelux-overeenkomst.
Fortis is immers nog niet veilig en de toekomst van het ABN AMRO-deel
blijft ongewis.
Informeren Kamer: onvolledig en te laat
De commissie constateert dat een aantal zaken dat speelde rond de
Benelux-overeenkomst niet met de Kamer is gedeeld. Zo is de ondubbelzinnige inzet op een Nederlandse oplossing voor het ABN AMRO-deel, in
casu via ING, en het daarmee samenhangende afhouden van buitenlandse partijen als BNP Paribas, niet gemeld. Er is geen inzicht gegeven in
de wijze waarop het bedrag van 4 miljard euro, dat de Nederlandse Staat
zou injecteren, tot stand is gekomen, noch is inzichtelijk geworden waarop
dat bedrag was gebaseerd. Ook de exclusieve onderhandelingsstatus van
ING is niet gemeld. De commissie kan hier enig begrip voor opbrengen,
vanwege de vertrouwelijkheid en koersgevoeligheid van een deel van
deze informatie.

1

Kamerstuk 31 371, nr. 12.

De Benelux-overeenkomst is in de Kamer besproken tijdens de algemene
financiële beschouwingen op woensdag 1 en donderdag 2 oktober 2008,
toen de Nederlandse autoriteiten de overeenkomst feitelijk al hadden
afgeschreven en met verdergaande plannen bezig waren. Zoals de
minister van Financiën zelf in zijn brief aan de Kamer heeft aangegeven, is
geen volledige openheid van zaken gegeven in deze debatten.1 De
commissie concludeert dat de Kamer onvolledig geïnformeerd is over de
eerste ingreep bij Fortis. Achteraf is slechts in beperkte mate openheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

136

van zaken gegeven. Naar het oordeel van de commissie had de Kamer
achteraf meer inzicht moeten en kunnen krijgen.
4.4 Verwerving door de Nederlandse Staat 3 oktober 2008
4.4.1 Beslissing: 29–30 september 2008
Niet nakomen Benelux-overeenkomst
De reden voor het niet nakomen van de Benelux-overeenkomst en het
verdergaande ingrijpen was volgens minister Bos dat al snel na zondag
28 september bleek dat de aangekondigde maatregelen onvoldoende
waren om de rust te herstellen en de stabiliteit van Fortis te waarborgen.
Hoewel de beurskoers en de cds-spreads na maandag niet verder
verslechteren, is er ook geen sprake van een overtuigend herstel van
vertrouwen in de markt. De uitstroom van middelen van met name
zakelijke klanten blijft doorgaan en de liquiditeitssituatie blijft aanhoudend
penibel.1 Het beroep van Fortis op noodliquiditeit van de centrale banken
(ELA) blijft zeer hoog en onontbeerlijk. Al op maandag steekt bij een
aantal betrokkenen aan Nederlandse kant twijfel de kop op of Fortis het
wel gaat redden en is er overleg tussen DNB en het kabinet.
Vraag: «Waarom is de Nederlandse regering teruggekomen op de
Benelux-overeenkomst?»
Mevrouw Ollongren: «Omdat al op maandag duidelijk werd dat die
het mogelijk niet zou houden. De koersontwikkeling was erg slecht.
(...) Maandag en zeker dinsdag waren wij van oordeel dat er meer
nodig was.»1
Vraag: «Mijnheer Wellink, was voor u op maandag 29 september, de
dag na de Benelux-deal, in feite al duidelijk dat deze Beneluxovereenkomst niet zou gaan werken?»
De heer Wellink: «Ik had heel snel dat gevoel. Als je met dit soort
zaken de markt niet meteen overtuigt, dan loopt het bijna altijd mis.
Bijna in de loop van de ochtend had ik al het gevoel: dat gaat niet
goed.»2

1

Verslag openbaar verhoor van mevrouw
Ollongren, 23 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 8 december 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

137

Ook speelt na het afhaken van ING weer de vraag hoe ABN AMRO
geborgd kan worden. Op maandagavond wordt het plan opgestart om te
gaan kijken naar goedschikse of kwaadschikse verwerving van de
Nederlandse Fortis-delen door de Staat. Vanaf dinsdagochtend wordt er
gezocht naar een adviseur op het gebied van waarderingen. Merrill Lynch
is wederom in beeld maar kan niet verzekeren dat het geen tegengestelde
belangen heeft. In de week van 22 september en in elk geval nog op
vrijdag 26 september waren er nog contacten tussen Merrill Lynch en
Fortis in verband met de eigen zoektocht van Fortis naar een partner
(project Harbour). De heer Wilders, Agent van het ministerie van
Financiën, vertelt in zijn openbaar verhoor:

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wilders, 23 november 2011.

De heer Wilders: «Ik weet dat er in het betreffende weekend contact
is geweest met Merrill Lynch, ook omdat wij bij de tweede operatie,
op dinsdag, een adviseur gingen zoeken. Toen is Merrill Lynch ook
ter sprake geweest, maar die was geconflicteerd.»1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

138

Uiteindelijk wordt dinsdag 30 september een adviseur ingehuurd door het
ministerie van Financiën, mede op advies van DNB. Het ministerie kiest
zakenbank Lazard, die de opdracht krijgt de Nederlandse Fortisonderdelen te waarderen.
Beslissing aankoop Nederlandse Fortis-onderdelen door de Nederlandse
Staat
Op dinsdag 30 september wordt in Den Haag gesproken over nationalisatie en de noodzaak om de Nederlandse onderdelen uit Fortis te halen. Er
worden twee hoofdlijnen geschetst: een vrijwillig scenario, wat heronderhandelen betekent, en een onvrijwillig scenario, waarbij juridische
middelen (stille curator, noodregeling, intrekking verklaringen van geen
bezwaar, noodwet) worden gebruikt. Op dinsdagmiddag is er overleg in
het Torentje tussen minister-president Balkenende, minister Bos en DNB
president Wellink, waarbij onder andere de topambtenaren Ter Haar,
Gerritse en Ollongren aanwezig zijn. Daarbij is de intentie uitgesproken
om zo snel mogelijk de Nederlandse delen uit Fortis te halen. Voorafgaand
aan dit overleg worden de Nederlandse autoriteiten door de Nederlandse
Fortis-bestuurders Hessels en Baeten ingelicht over het pandrecht op het
verzekeringsdeel van Fortis.
De heer Ter Haar: «Dat bericht kreeg ik vanuit Fortis. In eerste
instantie van de heer Baeten en vervolgens ook van de heer Hessels.
Daarbij kwam al vrij snel het bericht dat het in onderpand verlenen in
strijd is met de statuten, dus daar moest sowieso iets mee gebeuren.
Daar maakte overigens het Fortismanagement zich zelf ook zorgen
over, met name de heer Hessels, die er zijn handtekening onder had
gezet. Daar moest sowieso een oplossing voor komen.»1
’s Avonds informeert de heer Wellink de minister-president en de minister
van Financiën dat het bankgedeelte van Fortis (Fortis Bank SA/NV) op
omvallen staat en spreekt hij de goedschikse en kwaadschikse scenario’s
door. Diezelfde avond en nacht worden de Belgische premier Leterme
(door minister-president Balkenende), minister van Financiën Reynders
(door minister Bos), ECB president Trichet (door president Wellink),
waarnemend chief executive officer van Fortis de heer Dierckx (door de
heer Ter Haar) en de directievoorzitter van Fortis Bank Nederland de heer
Van Rutte (door de heer Brouwer), door de Nederlandse autoriteiten
ingelicht over hun voornemen.
Vraag: «U hebt toen dus die avond met de heer Reynders gebeld?»
De heer Bos: «Ja. (...) Ik heb hem toen verteld dat wij zo ongerust
waren over de situatie bij Fortis en het niet effectief zijn van de
eerdere deal, de discussie over de pandrechten, de uitstroom van
liquiditeiten, de problemen van de aandelenkoers, dat wij nu serieus
wilden praten over het voor 100% overnemen van het eigendom van
alle Nederlandse activiteiten.»2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 11 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Brouwer, 1 december 2011.

De heer Brouwer: «Ik heb een gesprek gehad met de heer Van Rutte.
Die was bij de bank. (...) Daar heb ik hem geïnformeerd over het
voornemen met de consequenties voor Fortis Nederland, dus het uit
het concern halen van Fortis Nederland.»3
Er loopt nu een duaal traject waarin enerzijds nog wordt door onderhandeld over de Benelux-transactie en anderzijds voorbereidingen voor
een andere deal worden getroffen. Vanuit België wordt aangegeven dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

139

men meer liquiditeitssteun wil vanuit Nederland en wordt gevraagd waar
de toegezegde 4 miljard euro blijft. Daarbij wordt het dreigement geuit dat
de funding vanuit Brussel direct zal worden stopgezet als Fortis Bank
Nederland door DNB apart wordt gezet van het moederbedrijf. DNB geeft
aan welwillend naar liquiditeitssteun aan Fortis te kijken als de Belgische
delegatie serieus wil onderhandelen.
Advies en waarderingen
Die avond gaan ook de adviseurs van Lazard aan het werk met het
waarderen van de Nederlandse Fortis-delen. Zij worden daarin direct
ondersteund door een drietal toezichthouders van DNB dat alle relevante
informatie moet aanleveren en dat al een begin heeft gemaakt met
werkzaamheden in verband met de waardering. Anderen binnen DNB zijn
indirect betrokken bij de informatieverschaffing. De waarderingen van de
ABN AMRO F-Share en van Fortis Verzekeringen Nederland zijn redelijk
eenvoudig omdat deze tamelijk onafhankelijke en op zich zelf staande
entiteiten zijn. Waardering van Fortis Bank Nederland is gecompliceerder
omdat dat bedrijf op veel gebieden (treasury, risicomanagement,
informatietechnologie) vervlochten is met de Belgische moederbank. Dat
maakt het lastiger om de structurele winst te bepalen. Waardering van het
aandeel van Fortis in de restboedel van ABN AMRO (Z-Share) is nog niet
aan de orde. Dit deel is op dit moment nog niet bekend bij Lazard, dat de
Z-Share ook niet als onderdeel van zijn opdracht ziet. Die luidt immers dat
een waardering van de Nederlandse delen wordt gemaakt. Volgens Lazard
zijn de activiteiten die in de Z-Share zitten geen Nederlandse activiteiten
en valt waardering daarvan dus buiten de opdracht.1
In eerste instantie wordt een waarderingsrange tussen de 10 en 13 miljard
euro als redelijk beschouwd. In de nacht van dinsdag op woensdag komt
een eerste document met waarderingen tot stand, getiteld «Samenvatting
waardering».2 Deze waarderingen luiden als volgt:
• 5 miljard euro liquidatiewaarde (opbrengst bij faillissement);
• 12,8 miljard euro going concern-waarde (waarde wanneer de bedrijven
kunnen blijven opereren in de omstandigheden van dat moment. Dit
houdt voor de bankonderdelen in dat deze voldoende liquiditeit en een
adequate kapitaalpositie hebben);
• 20 miljard euro through-the-cycle-waarde (waarde gecorrigeerd voor
de economische cyclus: in plaats van de omstandigheden van het
moment wordt een langere periode gebruikt als ijkpunt).

1

Gegevens verstrekt door de heren Han en
Van der Vlist per brief d.d. 9 februari 2012.
2
Document uit het dossier van het ministerie
van Financiën, d.d. 1 oktober 2008.

Toegevoegd in het document «Samenvatting waardering» is een kolom
«Meegegeven aan Wellink/Bos», waarin 13,5 miljard euro staat. Geconstateerd kan worden dat deze waarderingen feitelijk niet meer zijn veranderd
tot aan het sluiten van de overeenkomst op 3 oktober. Op woensdag
1 oktober wordt een presentatie met dezelfde waarderingen gemaakt die
meegegeven wordt met de delegatie die naar Brussel vertrekt om te gaan
onderhandelen over verwerving van de Nederlandse delen door de Staat.
De powerpointsheets bevatten waarderingen van de Nederlandse
onderdelen onder drie scenario’s: liquidatie, going concern en through the
cycle. Bij liquidatie wordt aan de ABN AMRO F-Share een waarde van
2 miljard euro toegekend, aan het verzekeringsdeel 3 miljard euro en aan
Fortis Bank Nederland niets. De liquidatiewaarde voor de Nederlandse
onderdelen werd dus in totaal op 5 miljard euro geschat. In de andere
twee scenario’s wordt de ABN AMRO F-Share gewaardeerd op 5,4 tot
8,2 miljard euro, met de aantekening dat de voorgenomen lening van
2,5 miljard euro aan Fortis door de twee andere consortiumpartners tegen
8 tot 12% niet is meegenomen. Een dergelijk lening – die nodig was om
het kapitaaltekort in de F-Share te dekken – zou waardeloos zijn voor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

140

Nederlandse Staat omdat deze zich tegen een veel voordeliger rentetarief
kon financieren. Er wordt dan ook in de voetnoot opgemerkt dat deze
claim niet is meegenomen in de berekeningen. Dat deze lening correspondeert met een kapitaaltekort in de F-Share is niet doorzien. Het kapitaaltekort in de F-Share is dus niet meegenomen in de waarderingen.
Fortis Bank Nederland werd gewaardeerd op 3,2 tot 6,4 miljard euro, een
schril contrast met de 8,2 miljard euro aan waarde die schijnbaar de basis
was voor het Nederlandse aandeel in de Benelux-overeenkomst.1 De
geschatte waarde van de verzekeringsonderdelen kwam uit op 4 tot
5,5 miljard euro. Ook de gevolgen voor de kapitaalposities van Fortis en
Fortis Bank Nederland onder verschillende scenario’s (met of zonder de
verzekeraar, verschillende prijzen) worden geanalyseerd. Door het
verkopen van onderdelen en de daarbij gehanteerde prijzen in vergelijking
met de boekwaarde zullen namelijk aanzienlijke mutaties op de balansen
van Fortis en Fortis Bank Nederland plaatsvinden. Dit kan negatieve
gevolgen hebben voor de kapitaalratio’s. Het is van belang om te
berekenen hoe groot het negatieve effect zal zijn voor de achterblijvende
Fortis Bank en voor de Fortis Groep, omdat zo inzicht ontstaat in de
Belgische onderhandelingspositie. De Belgische autoriteiten zullen een
deal willen maken waarmee de achterblijvende Fortis Bank verder kan en
Fortis een deal waarmee de Fortis Groep kan overleven. Ook voor de
Nederlandse kant zijn deze analyses belangrijk, vanwege het ABN
AMRO-belang dat voor 24,2 miljard euro op de balans van Fortis Bank
Nederland staat. Een waardering van 5 tot 8 miljard euro zal zorgen voor
een grote afschrijving die mogelijk de kapitaalpositie van Fortis Bank
Nederland in gevaar kan brengen.
Box 4.10 Waarderingen: documenten en grondslagen

1

Het verschil in waarderingen wordt onder
andere veroorzaakt omdat Fortis Bank
Nederland stand alone is gewaardeerd
waardoor synergievoordelen met Fortis Groep
zijn komen te vervallen.

Uit het dossieronderzoek komt een viertal documenten naar voren
dat betrekking heeft op de waarderingen van de Nederlandse
Fortis-onderdelen. Ten eerste een Samenvatting waardering (uit het
dossier van het ministerie van Financiën) die bestaat uit twee
pagina’s met waarderingen waarbij in de tekst DNB als bron wordt
genoemd. In het document valt de naam Lazard nergens en is geen
sprake van een adviseur. Deze waarderingen zijn gebaseerd op de
structurele verdiencapaciteit van de onderdelen: geschoonde
winsten over 2008 waarbij rekening is gehouden met de gevolgen
van de kredietcrisis. Het document dateert van 1 oktober maar de
bedragen zijn een dag eerder op werkvloerniveau afgestemd tussen
DNB, Lazard en het ministerie van Financiën, en vervolgens
gecommuniceerd aan president Wellink en minister Bos. In dit
document staat dat een vriendelijk bod tussen liquidatiewaarde en
going concern zou moeten liggen, dat het going concern-scenario
bedrijfseconomisch gezien het maximale bod is, en dat de going
concern-prijs hoger ligt dan de verkoopwaarde van dat moment.
Nergens is sprake van kapitaaltekorten of overgewaardeerde activa.
In een voetnoot wordt een opmerking gemaakt over een «CSA
funding option» van 2,5 miljard euro van Fortis op de andere
consortiumpartners. Een van de consortiumafspraken was dat bij
tekorten de consortiumleden (tegen vergoeding) kapitaal
beschikbaar zouden stellen aan elkaar. In de F-Share was een
kapitaaltekort en Fortis was bezig om dat tekort te financieren door
2,5 miljard euro van RBS en Santander te lenen. De vergoeding
daarvoor zou tussen 8 en 12% uit gaan komen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

141

De heer Kleijwegt: «In die overeenkomst van een jaar eerder stond
dat men zich realiseerde dat het deel van ABN AMRO dat Fortis had
gekocht relatief ondergekapitaliseerd was. Daar was een voorziening
voor getroffen. Die voorziening was dat Santander en Royal Bank of
Scotland op zich hebben genomen om kapitaal te fourneren om het
eventuele tekort dat zou bestaan bij splitsing te adresseren.»1
Het tweede document is de powerpointpresentatie Valuation
assessment, opgesteld op woensdag 1 oktober, die mee is gegaan
met de delegatie naar Brussel. Dit document is opgesteld door
Lazard. De waarderingen zijn identiek aan die in het document
Samenvatting waardering. De waarde van de onderdelen ABN
AMRO F-Share, Fortis Bank Nederland (Holding) en Fortis Verzekeringen (inclusief Fortis Corporate Insurance) is op twee manieren
berekend: op basis van koers-winstverhoudingen (die per activiteit
verschillen vanwege verschillende risico karakteristieken), en op
basis van verdisconteerde dividenden. Daarbij wordt aangetekend
dat de waarderingen alleen opgaan als de liquiditeitspositie
gewaarborgd is. Nergens is sprake van kapitaaltekorten in F-Share
en Z-Share, of van mogelijke aantasting van de kapitaalpositie van
Fortis Bank Nederland door de afschrijving op de waarde van het
RFS-belang.
Het derde document is een powerpointsheet Speaking Notes,
opgesteld op donderdag 2 oktober door Lazard ten behoeve van de
onderhandelingen. De inhoud van deze sheet is gedeeld met
delegatieleider Ter Haar en functionarissen van DNB. Er wordt een
aantal punten opgesomd dat van belang zou kunnen zijn bij de
onderhandelingen met de Belgische autoriteiten en Fortis.
Uitgangspunt is dat niet meer getornd wordt aan de afgesproken
range van 12 tot 20 miljard euro waarbinnen onderhandeld zou
worden. Aangegeven wordt dat van Nederlandse kant concessies
gedaan zouden kunnen worden aangaande het al of niet meenemen
van de Nederlandse verzekeringsonderdelen en het al of niet
overnemen van de 16 miljard euro aan langlopende financiering
vanuit Fortis aan Fortis Bank Nederland (7 miljard euro aan
langlopend tier 2-kapitaal en 9 miljard euro aan andere langlopende
leningen). Aan de andere kant wordt de Z-Share met de negatieve
boekwaarde van 2,3 miljard euro genoemd als mogelijk argument in
de onderhandelingen.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Kleijwegt, 25 januari 2011.

Het vierde document is een concept van het waarderingsrapport
Project Fire, gemaakt op 5 oktober, dus na de daadwerkelijke
transactie, door Lazard voor het ministerie van Financiën. In de
verhoren is dit rapport aangeduid als het «post mortem». In het
begin wordt in een voetnoot een voorbehoud gemaakt in dat een
herziene versie nodig is als het aandeel in de Z-Share moet worden
meegenomen. In de opsomming van de te waarderen onderdelen
staat het belang van 33,8% in de Z-Share tussen haken. Het rapport
is gebaseerd op publieke bronnen en gegevens die DNB aan Lazard
heeft verstrekt. Lazard tekent aan dat hij de gegevens niet heeft
kunnen verifiëren en dat Lazard niet verantwoordelijk of aansprakelijk is voor fouten of vergissingen. De problemen van Fortis
worden geduid als zowel betrekking hebbend op liquiditeit als op
solvabiliteit. Er hadden grote onttrekkingen plaatsgevonden, met
name in België door zowel Wholesale-klanten als retailklanten, maar
ook door retailklanten in Nederland. Op pagina 11 staat dat Lazard

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

142

op 30 september gevraagd is door het ministerie van Financiën om
een waardering te maken van ABN AMRO Nederland, Fortis Bank
Nederland, Fortis Verzekeringen Nederland en Fortis Corporate
Insurance. De van DNB afkomstige informatie betrof met name de
structurele verdiencapaciteit (verwachte winst) van deze delen.
Daarbij is een korting van 20% toegepast. Een dergelijke korting is
toegepast om rekening te houden met de omstandigheden van de
kredietcrisis en de onzekerheden vanwege de onmogelijkheid om
een uitgebreid boekenonderzoek uit te voeren. Fortis zelf heeft geen
informatie verschaft, voor zover de commissie heeft kunnen nagaan.
Voor wat betreft de balansen van de onderdelen is aangenomen dat
de verschillende activa een redelijke waardering van alle bezittingen
en verplichtingen geven en dat de activa voldoende gekapitaliseerd
zijn. Ook hier worden de twee waarderingsmethodes weergegeven.
Bij de methode gebaseerd op koers-winstverhoudingen zijn deze
voor het going concern-scenario gebaseerd op waarderingen van
soortgelijke ondernemingen per 1 oktober 2008 en voor het
through-the-cycle-scenario op waarderingen van soortgelijke
ondernemingen over de laatste 10 jaar. Bij de tweede methode
gebaseerd op verdisconteerde dividenden worden de winsten van de
activa verrekend met de geschatte kapitaalkosten van het betreffende onderdeel, rekening houdend met het risicoprofiel van de
verschillende activiteiten. Hierbij blijven de kapitaalvereisten buiten
de analyse, wat ook vermeld wordt. Voor de verzekeringsonderdelen
wordt een andere tweede methode gehanteerd, namelijk embedded
value. Naast elkaar gelegd zijn de verschillen tussen de verschillende
methodes niet groot. Aan het einde komt de Z-Share (shared assets
oftewel de restboedel) ter sprake. In het rapport staat dat er slechts
beperkt inzicht is in de waarde van de activa in de Z-Share. De
boekwaarde van het aandeel van Fortis in de Z-Share is minus
2,3 miljard euro.
De heer Han: «Aan de heer Ter Haar is gemeld dat er nog een
Z-Share in zat, en dat we geen informatie hadden om de Z-Share te
berekenen, op de systematiek waarmee we de andere onderdelen
hadden gewaardeerd. Er was helemaal geen informatie van
beschikbaar. Het enige wat we wisten, was dat er een negatief eigen
vermogen in zat van 2,3 mld.»1

1

Verslag openbaar verhoor van de heren Han
en Van der Vlist, 25 januari 2012.

Zaken die niet in de waardering zitten, komen ook nog aan de orde.
Naar Lazard heeft begrepen (naar aanleiding van uitlatingen van
DNB president Wellink op de persconferentie op 3 oktober 2008) is
het de bedoeling dat ABN AMRO Nederland en Fortis Bank
Nederland geïntegreerd zullen worden, zoals voorzien door Fortis.
Dat zou 1 miljard euro aan besparingen en synergie per jaar moeten
opleveren. Met eenzelfde multiplier is de waarde daarvan 4 tot
5 miljard euro. Deze is niet meegenomen in de waardering. Met
betrekking tot de EC Remedy wordt vermeld dat de negatieve
opbrengst uit de voorgenomen deal met Deutsche Bank niet is
meegenomen in de waardering. De mogelijke 1 miljard euro aan
kosten van de op dat moment nog voorliggende overeenkomst
wordt niet genoemd. De waardering is dus op standalone-basis
gemaakt, uitgaande van een going concern (voldoende liquiditeiten
en kapitaal), op basis van geprojecteerde winsten. In de waardering
is niet gekeken naar kapitaalbenodigdheden. Er is dus uitgegaan van
de veronderstelling dat de onderdelen voldoende gekapitaliseerd

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

143

waren en de activa binnen de verschillende Nederlandse Fortis
onderdelen redelijk gewaardeerd waren.
Ondertussen wordt ook aan het kwaadschikse scenario met een stille
curator gewerkt, voor het geval de onderhandelingen mis zouden gaan.
De Belgische autoriteiten zijn tegelijkertijd zeer druk met een gezamenlijke
reddingsoperatie met Frankrijk voor Dexia. Naast het beslag op de tijd van
de Belgische delegatie brengt dit met zich mee dat de Belgische Staat
voorzichtig moet opereren met de inzet van zijn financiële middelen. Bij
de Nederlandse delegatie leeft het gevoel dat de Belgen vanwege de
verwikkelingen rond Dexia een beslissing over Fortis naar het weekend
willen tillen, wellicht ook in de hoop dat het bedrijf zou herstellen. In de
eerste ronde onderhandelingen op woensdag wordt de urgentie van de
Nederlandse delegatie in elk geval niet gedeeld door de Belgische
delegatie.
De heer Gerritse: «(...) aanvankelijk was het beeld bij de Belgische
minister niet zo dramatisch als aan onze kant.»1
De heer Knot: «Er was nog een verschil qua urgentie. Waar wij er
echt van overtuigd waren dat we snel moesten handelen en dat er
een geloofwaardige oplossing moest komen om de markten te
stabiliseren, zaten onze Belgische collega’s nog iets langer op de lijn
van: zing het nog een dagje uit en misschien halen we het
weekend.»2
De heer Ter Haar: «De Belgische inzet was op dat moment heel sterk:
we willen er in de week niet over praten, laten we deze discussie in
het weekend voeren. Terwijl wij op basis van het beeld van die eerste
drie dagen het gevoel hadden dat wij ons dat niet konden
veroorloven.»3
Box 4.11 Het kwaadschikse scenario
In de hitte van de onderhandelingen op donderdag wijst delegatieleider Ter Haar de Belgische delegatie op de mogelijkheden binnen
de Nederlandse wet om een stille curator te benoemen, daarmee
hintend op het kwaadschikse scenario.
Vraag: «Op donderdag 2 oktober deelt de Belgische regering aan
Fortis mee dat DNB van plan is, de Nederlandse bank- en verzekeringsactiviteiten van Fortis onder toezicht te plaatsen. Is dat
dreigement echt geuit?»
De heer Ter Haar: «Het is als constructie wel gemeld aan de Belgen.»
Vraag: «Als constructie melden aan de Belgen dat je kwaadschiks
onderdelen eruit haalt, dat is toch een dreigement, of niet?»

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 5 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Knot,
28 november 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 11 november 2011.

De heer Ter Haar: «Kwaadschiks is, denk ik, niet het goede woord.
We hebben in Nederland de constructie dat je een instelling onder
curatele kunt stellen en dat de aandelen dan worden overgedragen
aan de Staat.»
Vraag: «Welke gronden kun je daarvoor aandragen?»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

144

De heer Ter Haar: «Dat weet ik niet precies uit mijn hoofd, maar dat
zijn natuurlijk wel zwaarwegende gronden. Dit was ook wel een
zwaarwegende situatie. Dat was dus een ander scenario dan de
aankoop van aandelen. Daarom hebben we het ook specifiek
onderzocht, los van de aankoop van aandelen. We kiezen een
marktgerichte benadering. «Marktgericht» noem ik dan maar even
goedschiks, en de curatele noem ik maar even «kwaadschiks»,
omdat je dat dus buiten de markt om doet, uiteindelijk op gezag van
de toezichtautoriteit.»1
De heer Gerritse: «Ik denk dat we een stuk of drie opties bekeken
hebben. Kan een openbaar bod? Nou, nee, dat was eigenlijk geen
oplossing. Zou je een curator kunnen aanstellen? Wat gebeurt er bij
onteigening? Dat waren de hoofdvragen, denk ik. (...) Daar is naar
gekeken, daar is over gepraat, daarvan zijn alle voors en tegens
langsgelopen. Ik denk dat dit al snel ophield, omdat duidelijk werd
dat we gewoon met de Belgen zouden kunnen praten over een
oplossing en dat dit type scenario dus helemaal niet nodig was.»2
Voor het geval de onderhandelingen niet tot het gewenste resultaat
zouden leiden, is er ook een team aan de slag gegaan met dit
scenario. Het zou neerkomen op het benoemen van een curator, die
dan de Nederlandse belangen zou moeten beschermen. Een
dergelijk scenario kende zeer veel complicaties en potentiële
valkuilen. Het is de vraag waar de curator precies benoemd zou
moeten worden. De moederbank Fortis Bank SA/NV waar een groot
deel van de problemen speelde, was een Belgische vennootschap,
vallend onder Belgisch toezicht. Fortis Bank Nederland was een
Nederlandse vennootschap onder Nederlands toezicht maar was zelf
niet concreet in nood. Dat maakt de juridische grond voor curatelestelling onzeker.
Naast de juridische haalbaarheid brengt een dergelijk scenario ook
gevaren met zich mee in de vorm van mogelijke acties vanuit België.
Deze zouden de situatie kunnen verergeren. Zo is in de hitte van de
onderhandelingen gedreigd met het stoppen van de funding van
Fortis Bank Nederland en het verkopen van het ABN AMRO-belang
aan de hoogste bieder. Mocht dat gebeurd zijn dan zou het effect van
het benoemen van een curator juist averechts zijn geweest. Om
beide redenen had de heer Dierckx twijfel over hoe serieus het
Nederlandse dreigement was, toen hij ervan hoorde van de
Belgische delegatieleider Coene.3

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 11 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 5 december 2011.
3
Gegevens verstrekt door de heer Dierckx per
brief d.d. 6 december 2011.

Uiteindelijk draagt DNB op donderdag 2 oktober wel degelijk iemand
aan om als «adviseur» bij Fortis Bank Nederland te gaan functioneren. Voormalig topman van Fortis Bank Nederland, de heer Van de
Merwe is door DNB aangezocht en wordt uiteindelijk, in samenspraak met de heer Van Rutte, benoemd door Fortis Bank Nederland.
Zijn bevoegdheden, zoals de heer Van Rutte deze interpreteerde,
kwamen in feite overeen met de bevoegdheden die een stille curator
gehad zou hebben. Bijvoorbeeld verkoop van het ABN AMRO belang
of het doorsluizen van kapitaal of liquiditeiten naar België geblokkeerd had kunnen worden door de heer Van de Merwe.
De heer Van Rutte : «Ik meen dat de heer Van de Merwe is aangesteld als curator, [...] Mij is inderdaad bijgebleven dat hij aangesteld
is, maar dat we in de praktijk niet veel hebben gemerkt van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

145

effectuering daarvan, omdat snel daarna de commissarissen werden
aangesteld. [...] Ik denk dat hij besluiten kon overrulen die niet in het
belang van de Staat waren.» 1
Er is overwogen om ook bij Fortis Verzekeringen Nederland een
dergelijke constructie op te zetten, maar hier is uiteindelijk van
afgezien.
4.4.2 Onderhandelingen
De Belgische delegatie schermt opnieuw met belangstelling van andere
partijen, waarbij de namen BNP Paribas, Deutsche Bank en Rabobank
vallen. De eerste twee zijn ook daadwerkelijk weer bij de dataroom
gesignaleerd. De Nederlandse delegatie geeft aan dat een dergelijke
overname onaanvaardbaar blijft; er zal geen goedkeuring gegeven
worden aan een oplossing die de Nederlandse autoriteiten ongewenst
achten. Op woensdagavond is er ook nog een bijeenkomst waarbij de
adviseurs aanschuiven: Lazard aan Nederlandse kant en Morgan Stanley
aan Belgische kant. Deze bijeenkomst, mede bedoeld om informatie uit te
wisselen over de waarderingen, loopt op niets uit. De heer Van der Vlist,
directeur bij Lazard, verklaart in zijn openbaar verhoor:
De heer Van der Vlist: «Wij hebben teruggerapporteerd aan het
onderhandelingsteam dat we een poging hebben gewaagd om
informatie te krijgen, en dat er vanuit Fortis Groep geen bereidheid
was om die informatie te delen.»2
Op donderdag 2 oktober wordt er verder onderhandeld en gaat het
waarderingsteam verder met verfijning van de waardering en daarmee
samenhangende onderwerpen zoals een analyse van de waarde van de
langlopende leningen. Ook wordt op donderdag vanuit DNB de ABN
AMRO Z-Share onder de aandacht van het waarderingsteam gebracht. Dit
is het gezamenlijke deel van de consortiumpartners waarin de onverdeelde boedel, gedeelde diensten en nog af te rekenen gezamenlijke
verplichtingen zijn ondergebracht. In dat deel bestaat een negatief eigen
vermogen waarvan 2,3 miljard euro voor rekening van Fortis zou zijn. Dit
negatief eigen vermogen wordt onder de aandacht gebracht door een van
de DNB toezichthouders die onderdeel uitmaakt van het team waardering
en is ook gemeld aan de Nederlandse delegatieleider. De informatie is niet
meer verder doorgegeven van delegatieleider Ter Haar naar de minister
van Financiën of de minister-president, hoewel het volgens de brief van
de minister aan de Kamer van 26 juni 2009 wel is «betrokken bij de
bepaling van de aanschafprijs».3

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Rutte, 17 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heren Han
en Van der Vlist, 25 januari 2012.
3
Kamerstuk 31 789, nr. 12.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 27 januari 2012.

De heer Wellink: «Veel van de kennis die ik heb, is gewoon kennis uit
dossiers, dingen die ik achteraf heb gehoord omdat ik niet ter plaatse
aanwezig was. Achteraf heb ik over de Z-Share begrepen dat er het
volgende is gebeurd. Onze mensen hebben woensdagnacht/
donderdagochtend Lazard over de Z-Share geïnformeerd. Lazard
heeft daar kennelijk over zitten piekeren. Overigens hebben onze
mensen, als ik het mij goed herinner, dat gedaan met de
mededeling: hier moet nog iets mee gebeuren. Lazard heeft er
kennelijk over zitten piekeren en heeft het vervolgens later op de
donderdag aan het onderhandelingsteam doorgegeven.»4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

146

De heer Van der Vlist: «Hij heeft aangegeven: er is nog een Z-Share,
een soort onverdeelde boedel tussen de drie consortiumpartners.
Moeten we daarmee rekening houden, vroeg hij. Dat was niet
duidelijk. Hij heeft dat gemeld, wij hebben dat gemeld aan het
onderhandelingsteam, inclusief het negatieve eigen vermogen van
2,3 mld. dat bekend was over de Z-Share. Die informatie is meegedeeld.»1
De heer Han: «Dat is gemeld in de werkgroep. In één van de sessies
met het onderhandelingsteam is daarvan melding gemaakt. Aan de
heer Ter Haar is gemeld dat er nog een Z-Share in zat, en dat we
geen informatie hadden om de Z-Share te berekenen, op de
systematiek waarmee we de andere onderdelen hadden gewaardeerd. Er was helemaal geen informatie van beschikbaar. Het enige
wat we wisten, was dat er een negatief eigen vermogen in zat van
2,3 mld.... Wij weten niet hoe dat verder is meegenomen.»1
De heer Van der Vlist: «Hij heeft dat gemeld, wij hebben dat gemeld
aan het onderhandelingsteam, inclusief het negatieve eigen
vermogen van 2,3 mld. dat bekend was over de Z-Share. Die
informatie is meegedeeld.»1
Vraag : «Wat is met die mededeling gedaan? Dat kan toch de waarde
beïnvloeden. Lazard spreekt over negatief eigen vermogen.»
De heer Wilders: «Dat hoorde ik ook vanmorgen. (...) Naar mijn
herinnering is een verlies aan de orde geweest, zoals dat ook in het
post-mortem is terechtgekomen. Dat is wat anders dan een
kapitaalstekort. Als er op dat moment een kapitaalstekort was
geweest, dan hadden we dat, zoals Lazard vanmorgen ook zei, in
mindering moeten brengen op de prijs.»2
De heer Ter Haar: «De kwestie van de Z-Share bleef afgelopen
woensdag een beetje in de lucht hangen. Er was sprake van een
negatieve boekwaarde van 2,2 à 2,3 mld. In de loop van de
donderdag is nog geprobeerd om daarover nadere informatie te
verkrijgen. Aan het eind van de middag, begin van de avond, is aan
mij gerapporteerd dat het geen aanleiding gaf tot aanpassing van de
waardering van de Nederlandse onderdelen van Fortis.»3
De heer Bos: «(...) Mij staat echter niet bij dat ik het woord «Z-Share»
ooit als relevant onderwerp in de onderhandelingen heb gekend.»4

1

Verslag openbaar verhoor van de heren Han
en Van der Vlist, 25 januari 2012.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wilders, 25 januari 2012.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 27 januari 2012.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
27 januari 2012.
5
Gegevens verstrekt door de heren Han en
Van der Vlist per brief d.d. 8 maart 2012.

Vanuit Lazard is verklaard dat de aanwezigheid en de negatieve
boekwaarde van de Z-Share is gemeld aan de heer Ter Haar alsmede het
feit dat er geen waardering van kon worden gemaakt wegens gebrek aan
informatie.5 In de consortiumovereenkomst (CSA) staat wel een
beschrijving van de activa die zijn ondergebracht in de Z-Share, maar
geen verdere informatie over deze activa.
Hoewel er met name op donderdag enige tekenen van herstel worden
gezien aan Belgische kant wordt uiteindelijk ook daar erkend dat Fortis
enkel nog door de centrale banken in leven wordt gehouden. Omdat de
fundingbehoefte van Fortis Bank Nederland zwaar drukt op de liquiditeitspositie van Fortis wordt overeengekomen dat de Nederlandse Staat de
kortlopende financiering van Fortis Bank Nederland door Fortis ter waarde
van 34 miljard euro zal overnemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

147

De heer Knot: «Toen kwam dus ook de optie op tafel van: als we dat
echt willen, zullen wij als Nederland ook iets moeten doen aan deze
leningen. Toen we als delegatie de bereidheid uitspraken om ook
daarnaar te kijken veranderde het sentiment ook aan de overkant van
de tafel.»1
Daarmee staan de contouren voor een principeovereenkomst vast: er zal
onderhandeld worden over een prijs tussen 11 en 20 miljard euro voor de
Nederlandse Fortis-onderdelen, (inclusief het Nederlandse verzekeringsbedrijf). Er volgt bevestiging van minister Reynders aan de staatssecretaris van Financiën, de heer De Jager (omdat minister Bos in de Kamer is).
Die avond zal er verder onderhandeld worden waarbij ook de politieke
kopstukken naar Brussel zullen afreizen.
Nadat de waarderingsrange is afgesproken komt er vanuit het team
waardering in de namiddag van donderdag een powerpointsheet
Speaking Notes (opgesteld door Lazard) met punten die in de onderhandelingen van belang zouden kunnen zijn. De inhoud van de sheet wordt
met delegatieleider Ter Haar gedeeld en aan het eind van de middag
verzonden richting DNB voor verspreiding aldaar en binnen het onderhandelingsteam.2 In de sheet staat dat de waarderingsrange geen punt van
onderhandeling meer zou mogen zijn.
De heer Wellink: «Ik heb een stuk gezien waarop staat «proposal is
proposal» – «voorstel is voorstel» – «it will not be discussed». Dat
betekent dus dat het voorstel dat er lag, die 12,8 mld. tot 20 mld. – ik
vergeet even het liquidatiescenario – door Lazard overeind
gehouden werd, met kanttekeningen voor de onderhandelingen.»2
Door Lazard is aangegeven dat zij zelf niet betrokken was bij bepaling van
de onderhandelingsrange maar enkel de waarderingen heeft gemaakt en
geleverd aan de opdrachtgever, zijnde de Nederlandse Staat. Lazard heeft
dus wel geadviseerd aan de onderhandelingsdelegatie om zich niet te
laten verleiden tot een nieuwe discussie over de waarderingen, maar dit
stond los van de Z-Share problematiek. Het negatieve eigen vermogen in
de Z-Share heeft dus geen enkele rol gespeeld in de bepaling van de
waarderingen maar is meegegeven als relevant element voor de
onderhandelingsrange.
De heer Ter Haar: «Ik kan niet anders constateren dan dat de
waarderingscijfers aan het eind van die dag niet anders waren dan
aan het begin van die dag en dat de wijsheid van dat moment ertoe
heeft geleid dat het boekverlies op de Z-Share niet betekenis heeft
gekregen voor de waardering.»3
De heer Wellink: «Niets mee te doen [met de Z-Share]? Om te
melden ... Ik denk dat wij heel precies moeten zijn. Om te melden dat
het een relevante factor kan zijn in de totale afweging over de prijs
die je bereid bent te betalen. Het onderhandelingsteam onder leiding
van Ter Haar heeft dat zo geïnterpreteerd en is tot de conclusie
gekomen dat, varend op die informatie van Lazard, de bandbreedte
inderdaad 12,8 tot 20 mld. kon blijven.» 2
1

Verslag openbaar verhoor van de heer Knot,
28 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 27 januari 2012.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 27 januari 2012.

In de sheet met onderhandelingspunten staat ook dat het wel of niet
meenemen van de Nederlandse verzekeringsonderdelen bespreekbaar is.
Meenemen van de verzekeraar was niet noodzakelijk want die was op
zichzelf gezond. Na overleg met Fortis Verzekeringen Nederland is binnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

148

het ministerie van Financiën besloten om de Nederlandse verzekeringsonderdelen mee te nemen in de verwerving van de Nederlandse Fortisonderdelen door de Staat; zodoende werd ook extra financiële ruimte
voor de Belgische autoriteiten geschapen. Ook het overnemen van de
langlopende financiering vanuit Fortis naar Fortis Bank Nederland kan als
onderhandelingspunt gebruikt worden. Als tegenargument om de prijs te
drukken kan de Nederlandse delegatie wijzen op het negatieve eigen
vermogen in de ABN AMRO Z-Share.
De heer Wellink: «Een van deze kanttekeningen was: houdt in de
gaten dat er een negatief element zit in de Z-Share. Dit is meegenomen als een aspect voor de onderhandelingen. Het is bij de
onderhandelaars gekomen. Dit is op enigerlei wijze door het
onderhandelingsteam in de beschouwing betrokken op basis van de
informatie die men van Lazard gekregen heeft. Ik weet niet hoe het
precies bij de beoordeling van het totale beeld is betrokken, maar ik
ben ervan uitgegaan dat dit een element was waar rekening mee is
gehouden.»1
4.4.3 Overeenkomst 3 oktober 2008
Laat in de avond van 2 oktober is er overleg op het kantoor van de CBFA
tussen de delegaties onder leiding van de heren Ter Haar en Coene. Ook
de adviseurs van Lazard aan Nederlandse en Morgan Stanley aan
Belgische kant zijn hierbij betrokken. Waar de sfeer eerder die dag goed
was na het bereiken van een principeakkoord, is die nu weer minder
omdat het Belgische kamp verdeeld is: er was geen overeenstemming
tussen Fortis en de Belgische autoriteiten.
De heer Knot: «(...) De Belgische overheid was echter niet de
eigenaar van Fortis Bank België. Er was dus een deal tussen
overheden, maar die deal kon niet doorgaan zonder dat Fortis Bank
België akkoord ging met die deal. Fortis Bank België had uiteindelijk
de aandelen in de entiteiten die de Nederlandse overheid wenste te
kopen.»1
Tijdens de besprekingen worden de Nederlandse en Belgische onderhandelaars weggeroepen naar de ambtswoning van de Belgische premier.
Om 2 uur ’s nachts begint de finale ronde van onderhandelingen. In de
residentie van de Belgische premier is de stemming beter. De onderhandelingen vinden nu plaats tussen de beide premiers en ministers van
Financiën. DNB president Wellink en delegatieleider Ter Haar zijn ook
aanwezig, ter ondersteuning van de bewindslieden. Van het waarderingsteam is niemand meegegaan. De informatie uit de waarderingsheets
(Valuation assessment) en de aandachtspunten voor de onderhandeling
(Speaking notes) spelen geen rol meer. Ze zijn althans niet bekend bij de
heren Bos en Balkenende.
Vraag: «Hebt u daarbij de sheets, de powerpoint-sheets, gezien die
zijn gemaakt door Lazard?»
De heer Bos: «Nee.»2
1

Verslag openbaar verhoor van de heer Knot,
28 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
27 januari 2012.

Kennelijk heeft delegatieleider Ter Haar de informatie van het waarderingsteam en de sheets Valuation assessment en Speaking notes niet
volledig en expliciet gedeeld met de minister-president en de minister van
Financiën.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

149

De heer Bos: «Mij staat echter niet bij dat ik het woord «Z-Share»
ooit als relevant onderwerp in de onderhandelingen heb gekend.... Ik
heb altijd één bladzijde gekregen, de bladzijde met de drie
kolommen van waarderingen: liquidatie, going concern en through
the cycle. Daar staat verder echter niets bij over een Z-Share.»1
De president van DNB was wel bekend met de Valuation assessment
sheets maar niet met de Speaking notes.2 Dat betekent dat de heer
Wellink tijdens de finale onderhandelingen dus op de hoogte was van de
CSA-claim van 2,5 miljard euro en het daarmee samenhangende
kapitaaltekort in de ABN AMRO F-Share (zie box 4.12).
De Belgische autoriteiten geven aan zo’n 17 miljard euro nodig hebben
om Fortis Bank België solvabel te houden en tot een oplossing te komen
voor het niet-Nederlandse restant van Fortis. Daarover lijken parallel
besprekingen te lopen met BNP Paribas. Het geld dat Fortis ontvangt voor
de Nederlandse onderdelen is van groot belang voor de waarde van het
restant en dus voor wat BNP Paribas daar voor over heeft. Nederland wil
echter onder de 17 miljard euro blijven. Uiteindelijk maken de beide
premiers de zaak op vrijdagochtend 3 oktober om 7 uur af op 16,8 miljard
euro.
De heer Balkenende: «U weet wat de bandbreedte was van de
Nederlandse delegatie: ergens tussen de 12 mld. en de 20 mld. Ik
heb uiteraard de adviezen van Financiën ter harte genomen. Toen
het allerlaatste moment aanbrak, heb ik mij uiteraard vergewist van
de visie van de minister van Financiën en mijn adviseurs. Toen
hebben wij gezegd dat het op die manier moest worden afgemaakt.
Uiteindelijk is dat 16,8 mld. geworden. Wij wilden geen 17 mld. Het
was een discussie, in het laatste stadium van de onderhandelingen,
tussen de Belgische minister-president en de Nederlandse.»3
Waar het bedrag van 17 miljard euro als grens vandaan komt is niet
duidelijk. Het is voorstelbaar dat er toch een correctie heeft plaatsgevonden vanwege een aantal posten dat op dat moment al bekend is, al is
dit niet bevestigd door de betrokkenen in de openbare verhoren.
De heer Wellink: «Er zat dus voor 2,3 mld. in de Z-Share. Als ik de
bedragen snel optel, kom ik op een bedrag in de orde van grootte
van 3 mld. dat toch wel bekend was: Denk aan de integratiekosten,
het ontbrekende deel van FBB. Ik kom dus op een bedrag in de orde
van grootte van 3 mld. dat bekend was.»4

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
27 januari 2012.
2
Gegevens verstrekt door de heer Wellink per
brief d.d. 5 maart 2012: de heer Wellink heeft
aangegeven de Valuation assessment rond de
transactie van 3 oktober 2008 te hebben
gezien. De Speaking notes heeft de heer
Wellink kort voor het openbaar verhoor van
27 januari 2012 ingezien.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Balkenende, 20 november 2011.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 8 december 2011.
5
Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 27 januari 2012.

De heer Ter Haar: «Ik herinner mij dat niet anders dan als een
onderhandelingstactiek. Voor de hele delegatie gold dat we de
minister-president en onszelf scherp moesten houden en dat we niet
te snel moesten toegeven van: nou ja, jongens, het is laat, laten we
er maar vanaf komen. Ik herinner mij niet dat we besproken zouden
hebben dat die 20 mld. te veel was, dat er nog zo veel posten in
zaten dat die er echt eerst af moesten en dat dat het maximumbedrag bepaalde dat we ervoor konden geven.»5
Communicatie Kamer
Volgens de Kamerstukken is het uitgangspunt in de onderhandelingen
geweest dat de aankoop moest plaatsvinden op basis van marktwaarde.
Op diverse plekken in de documenten komt naar voren dat de overeengekomen prijs weinig van doen had met de werkelijke marktwaarde. Al bij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

150

de Benelux-overeenkomst zijn soortgelijke uitlatingen gedaan in de
documenten. Startpunt bij de bepaling van de marktwaarde was een
going concern (huidige marktomstandigheden) situatie, waarbij de
klanten hun middelen bij de aangekochte entiteiten laten staan. Op basis
van deze «redelijke veronderstelling» is een raming gemaakt van de
structurele winst. De vraag is echter hoe redelijk deze veronderstelling
was in een situatie waar het bankgedeelte van Fortis (Fortis Bank SA/NV)
als praktisch failliet kon worden beschouwd, het om incomplete onderdelen ging en er volgens DNB juist sprake was van een aanhoudende
uitstroom van middelen bij de Nederlandse onderdelen. Als gekeken
wordt naar de waarderingen zoals die door DNB en Lazard zijn gemaakt,
kan geconstateerd worden dat de uiteindelijke prijs bijna 4 miljard euro
boven de berekende waarde onder «huidige marktomstandigheden» ligt.
De prijs van 16,8 miljard euro ligt ongeveer halverwege tussen de
berekende going concern-waardering en de geschatte waardering door de
economische cyclus heen (through the cycle).
Box 4.12 Manco’s waarderingen
Een belangrijke kwestie, gezien de latere uitgebreide herkapitalisatiemaatregelen, is of alle relevante informatie aanwezig was voor de
berekeningen. DNB heeft aangegeven dat de noodzaak van bepaalde
delen van de latere herkapitalisaties al bekend was bij de toezichthouder.
De heer Kleijwegt: «In die overeenkomst van een jaar eerder stond
dat men zich realiseerde dat het deel van ABN AMRO dat Fortis had
gekocht relatief ondergekapitaliseerd was. Daar was een voorziening
voor getroffen. Die voorziening was dat Santander en Royal Bank of
Scotland op zich hebben genomen om kapitaal te fourneren om het
eventuele tekort dat zou bestaan bij splitsing te adresseren.»1
Als Fortis, de eigenaar van Fortis Bank Nederland, kapitaal bijeen zou
moeten brengen om de ABN AMRO activa te integreren, dan geldt
dat ook voor de nieuwe eigenaar van Fortis Bank Nederland, in dit
geval de Nederlandse Staat. Expliciet lijkt het kapitaaltekort in de
ABN AMRO F-Share niet aan de orde te zijn geweest en het is dan
ook niet meegenomen in de waardering. Wel wordt de CSA claim ter
waarde van 2,5 miljard euro van Fortis op de andere consortiumpartners in een voetnoot van de waarderingspresentatie genoemd.
De heer Kleijwegt: «Er was dus kennelijk een kapitaaltekort in het
Nederlandse deel van ABN AMRO. De beste schatting die u kunt
maken, is dat die 2,5 mld. bedraagt. (...) Was er nu een kapitaaltekort
in de N-Share? Bij mijn weten wel.»1
Deze claim, bedoeld ter dekking van het kapitaaltekort in de F-Share,
is wel aan Lazard gecommuniceerd maar de achterliggende oorzaak
niet of deze is niet begrepen. Vast staat dat de consortiumafspraken
niet door Lazard zijn betrokken bij het maken van de waarderingen.
Vraag: «Wist u hoe het RFS-consortium in elkaar stak?»
De heer Han: «Nee.»
1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Kleijwegt, 25 januari 2012.

Vraag: «Is het consortium Shareholders agreement, dus de overeenkomst tussen de consortiumpartners, geanalyseerd?»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

151

De heer Han: «Nee.»
De heer Van der Vlist: «Niet door ons.»
De heer Han: «Wellicht heeft de juridische werkstroom ernaar
gekeken.»
Vraag: «Maar het is niet aan de orde geweest bij het maken van uw
waardering?»
De heer Han: «Nee.»1
In het finale rapport van Lazard wordt geen melding meer gemaakt
van de CSA-claim of van een kapitaaltekort in de F-Share (later
N-Share). Vanuit DNB is aangegeven dat het in de eerste plaats
toetste op voldoende kapitalisatie van ABN AMRO als geheel en niet
op voldoende kapitalisatie van de delen. Dat was een zaak van de
consortiumpartners en bij onevenwichtigheden waren er de
afspraken uit de consortiumovereenkomsten om deze te ondervangen.
De heer Kleijwegt: «Wat voor mij relevant is, is dat ik weet dat er is
gesproken over die CSA- claim. Die claim had als achtergrond dat
dat deel van ABN AMRO relatief ondergekapitaliseerd was... Naar ik
begrijp, is er in het waarderingsteam gesproken over die CSA-claim.
Of alle consequenties daarvan volledig doorzien zijn, weet ik niet. Ik
ben daar niet bij geweest. Uit het feit dat daarover is gesproken, leid
ik af dat het verschijnsel dat het kapitaal binnen ABN AMRO
onevenwichtig was verdeeld, bekend was.»2
Vraag: «Was u bekend met een mogelijk kapitaaltekort bij ABN
AMRO-delen op termijn als de Fortis-delen gesepareerd en
vervolgens geïntegreerd zouden worden?»
De heer Wilders: «Nee (...) Dat is mij pas veel later duidelijk
geworden.»3
Vraag: «De toezichthouder heeft dus nooit gezegd: er kan een tekort
ontstaan in de F-Share?»
De heer Van der Vlist: «Nee...Er is gesproken over de F-Share en de
kapitaalpositie daarvan... Er is niet gezegd: als wij deze transactie
uitvoeren en wij halen de F-Share er daadwerkelijk uit, dan is er nog
een nakomend kapitaaleffect.»1
De heer Kleijwegt: «Wat ik daaruit kan afleiden, is dat de hele portee
van de discussie over de CSA-claim of informatie die daar wel
besproken is in elk geval bij de heer Wilders en Lazard niet helemaal
is geland.»2

1

Verslag openbaar verhoor van de heren Han
en Van der Vlist, 25 januari 2012.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Kleijwegt, 25 januari 2012.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wilders, 25 januari 2012.

Dat de Z-Share een kapitaaltekort heeft van 2,3 miljard euro was
toentertijd bekend maar volgens Lazard was onduidelijk (limited
insight) welke activa hier tegenover stonden en kon het daarom niet
meegenomen worden in de waardering. Lazard heeft bovendien
verklaard ervan uit te zijn gegaan dat het de Nederlandse activiteiten
moest waarderen en dat de activiteiten in de Z-Share strikt genomen
geen Nederlandse activiteiten waren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

152

De heer Han: «De Z-Share was natuurlijk een basket van allerlei
verschillende activiteiten. Daar zat Saudi Hollandi Bank in, daar zat
een private equity-portefeuille in, dat waren dus geen Nederlandse
onderdelen.»1
Vanuit DNB is verklaard dat men daar wel degelijk wist wat er zoal
aan activa in de Z-Share zat. Niet duidelijk is of DNB exacte gegevens
had waarmee een waardering gemaakt zou kunnen worden.
Vraag: «Wat wist de Nederlandsche Bank voor de verwerving door
de Nederlandse Staat van de activa die in die Z-Share zaten, zoals de
goodwill die ABN AMRO had betaald bij de overname van Antonveneta in 2005?»
De heer Kleijwegt: «Volgens mij kenden wij die.»2
In het waarderingsrapport 5 oktober 2008 gemaakt door Lazard,
wordt een duidelijk voorbehoud voor de Z-Share gemaakt. Ook is
aangegeven dat bij de waarderingen onder andere geen rekening is
gehouden met eventueel te bereiken synergievoordelen en besparingen van het samenvoegen van Fortis Bank Nederland en ABN
AMRO en de daartegenover staande kosten zoals de gevolgen van
eventuele EC Remedies en separatie-en integratiekosten.
Over al deze posten is gezegd dat de precieze orde van grootte niet
in te schatten is en bovendien aan verandering onderhevig. Dat
neemt niet weg dat de aanwezigheid ervan wel degelijk in beeld is.
DNB weet van al deze posten vanuit haar toezichtinformatie. Op
enigerlei manieren is informatie over deze posten wel gedeeld
binnen het team waardering met adviseur Lazard. Vanuit het team
waardering is in elk geval de informatie over de Z-Share zwart op wit
naar de onderhandelingsdelegatie en delegatieleider Ter Haar
doorgegeven. De overige posten zijn bewust niet meegenomen in de
onderhandelingen door de Nederlandse delegatie (standaloneuitgangspunt) omdat op die manier ook de synergievoordelen niet in
de overnameprijs worden betrokken.
Uit de verhoren van de commissie is gebleken dat informatie
(afkomstig van DNB) over kapitaaltekorten of andere posten die
mogelijk tot extra uitgaven konden leiden niet bij de betrokken
bewindslieden Bos en Balkenende is beland. Ook de waarderingsheets (Valuation Assessment) en de nadere punten voor de
onderhandelingen (Speaking Notes) blijken niet te zijn ingezien door
de minister-president en de minister van Financiën.

1

Verslag openbaar verhoor van de heren Han
en Van der Vlist, 25 januari 2012.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Kleijwegt, 25 januari 2012.

Financieel-economische waarde versus onderhandelingsproces
De overeengekomen bedragen in beide transacties waren in beperkte
mate op financieel-economische waardering gebaseerd. Als gekeken
wordt naar deze waarderingen zoals die zijn opgesteld door Lazard op
basis van DNB gegevens, dan kan geconstateerd worden dat er tussen de
going concern-waarde (12,8 miljard euro) en de through-the-cycle-waarde
(19,9 miljard euro) betaald is. De financieel-economische waarderingen
hebben enigszins de range bepaald waarbinnen onderhandeld kon
worden maar de uiteindelijke overeengekomen bedragen zijn het resultaat
van een onderhandelingsproces, zoals ook nadrukkelijk door de minister
is opgemerkt. Concreet houdt dit in dat voor de aankoop van de Nederlandse Fortis-onderdelen in dat er sprake is van een onderhandelingssi-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

153

tuatie waarin de Nederlandse autoriteiten Nederlandse onderdelen willen
verwerven, in het kader van de financiële stabiliteit, maar daar de
medewerking van de Belgische instanties voor nodig hebben. Aan de
andere kant hebben de Belgische autoriteiten een bepaald bedrag nodig
om de rest van Fortis overeind te houden en daar een oplossing voor te
zoeken. Het uiteindelijk overeengekomen bedrag van 16,8 miljard euro
kan dus gezien worden als een bedrag dat de Belgische autoriteiten in
staat stelden om een oplossing met BNP Paribas te creëren en als de prijs
die de Nederlandse autoriteiten over hadden om ABN AMRO (en de
andere Nederlandse Fortis-onderdelen) in Nederlandse handen te krijgen
om de financiële stabiliteit te waarborgen.
De heer Schmittmann: «De prijs is natuurlijk altijd de resultante van
een onderhandelingspositie, en ik denk ook van de positie van Fortis
in België, wat nodig was om Fortis in België overeind te houden. Ik
denk niet dat het was ingegeven door waardebepalingen, winststromen en al die dingen waarover je heel lang kunt nadenken.»1
De heer Bruggink: «Op basis van de waardering die wij in dat
weekend zelf hadden gemaakt, was het hoog. Ik geloof dat ik de
opmerking heb gemaakt dat ik mij vanuit de positie van de belastingbetaler redelijk ongelukkig voelde.»2
De heer Sluimers: «Laat ik het zo formuleren: ik heb niet de indruk
dat de Staat der Nederlanden daar te weinig voor heeft betaald.»3
Box 4.13 Alternatieven voor aankoop Nederlandse Fortisonderdelen door Staat
Het belangrijkste alternatief dat nog voorhanden was, was het
verdergaan met de Benelux-overeenkomst. De heer Dierckx stelt in
schriftelijke inlichtingen aan de commissie dat het altijd enige dagen
zou duren voordat herstel van vertrouwen zich kon vertalen in het
weer opengaan van kredietlijnen. Hoewel er op donderdag 2 oktober
nog geen zekerheid was dat Fortis het zou gaan redden, was er die
dag enige verbetering zichtbaar. Fortis bleef ook bezig om te pogen
het ABN AMRO-deel te verkopen. Op woensdag 1 en donderdag
2 oktober zijn er contacten hierover, onder andere met BNP Paribas,
Rabobank en Deutsche Bank. Bij de Nederlandse autoriteiten acht
men dergelijke belangstelling niet meer wenselijk: intern wordt bij
DNB herhaald dat op dit moment geen vergunning zal worden
verleend voor een dergelijke overname; men acht een dergelijke
overname in zo’n korte tijd zonder boekenonderzoek onverantwoord
in crisistijd.
4.4.4 Uitwerking overeenkomst 3 oktober

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Schmittmann, 7 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Bruggink, 11 november 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Sluimers, 18 november 2011.

Na het akkoord tussen de Belgische en de Nederlandse autoriteiten
moeten de Fortis-bestuurders de overeenkomst nog goedkeuren. Omdat
niet zeker is dat de Fortis-holding overeind blijft, weigeren de Fortisbestuurders in eerste instantie te tekenen, vanwege hun aansprakelijkheid
jegens de holding en de aandeelhouders, zo blijkt uit het dossieronderzoek. Naast kortlopende leningen van Fortis aan Fortis Bank Nederland
staat er echter ook nog een aantal langlopende, deels achtergestelde
leningen uit voor een totaalbedrag van 16 miljard euro. In de loop van
vrijdag wordt besloten dat de Nederlandse Staat ook deze leningen zal
overnemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

154

De heer Knot: «(...) probleem was dat de commissarissen van Fortis
Bank België ook problemen hadden met de deal. Volgens hun
berekeningen zou die deal namelijk leiden tot een tekort in de
holding. Die commissarissen waren zelf hoofdelijk aansprakelijk voor
tekorten in de holding. Zij zeiden dus: onze handtekeningen zijn ook
nodig voor die overeenkomst, maar van ons kan niet worden
gevraagd om onze handtekening te zetten onder een overeenkomst
die zou leiden tot een tekort in de holding, waarvoor wijzelf
hoofdelijk aansprakelijk zijn.»1
Door de voorwaarden waaronder dat gebeurt en de lagere financieringskosten van de Nederlandse Staat in vergelijking met Fortis wordt een
aanzienlijk voordeel (later officieel becijferd op 625 miljoen euro)
gecreëerd dat ten goede zou komen aan de Fortis-holding. Hiermee lijkt
het voortbestaan van de holding veiliggesteld en kan er getekend worden.
De overnamesom van de Nederlandse onderdelen is namelijk grotendeels
ten goede gekomen aan het herfinancieren van Fortis Bank SA/NV (de
Belgische Fortis bank) en niet aan de Fortis-holding die boven de bank- en
verzekeringsonderdelen hangt.
Dat voordeel ontstaat omdat een groot deel van de langlopende leningen
achtergesteld is. Dat betekent dat bij een faillissement deze leningen pas
worden terugbetaald als andere leningen en verplichtingen zijn afgelost.
Dergelijke leningen hebben dus zowel karakteristieken van leningen als
van aandelen, zogenaamd hybride vermogen. 7 miljard euro van deze
leningen is een vorm van hybride vermogen en telt mee als tier 2-kapitaal.
Omdat Fortis zo in de problemen zit en er een gerede kans is op een
faillissement, zijn deze leningen minder waard dan waarvoor ze verstrekt
zijn. Op het moment dat de Staat de leningen overneemt, krijgt Fortis
meer voor de leningen dan ze op dat moment strikt genomen waard zijn.
De door de Staat overgenomen achtergestelde leningen zijn bij de
«technische verhanging» in december 2008 grotendeels omgezet in eigen
vermogen.
De heer Wilders: «Wij hebben aangegeven dat wij die leningen
hebben overgenomen. We hebben het nu over een garantie. We
hebben geen balans, we maken er wel één bij het Agentschap. In de
rapportages hebben we steeds laten zien waar we daarmee stonden.
Het is heel moeilijk om aan te geven welke waarde je daaraan moet
toekennen. Dat het overnemen van de leningen een belangrijk
element in de transactie is geweest, moge heel helder zijn. Dat geldt
overigens voor alle leningen, ook de korte leningen.»
Vraag : «Die zijn overgenomen op nominale waarde, niet op
marktwaarde.»
De heer Wilders: «Dat klopt.»
Vraag: «Dat is precies hetgeen Fortis hielp.»
De heer Wilders: «Ja, dat klopt.»
Vraag: «Daar zit een bedrag, een voordeel aan vast.»
1

Verslag openbaar verhoor van de heer Knot,
28 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wilders, 23 november 2011.

De heer Wilders: «Daar zit een bedrag aan vast.»2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

155

Box 4.14 Afhandeling rest Fortis
In het weekend van 4 en 5 oktober 2008 ziet de Belgische overheid
zich voor de taak gesteld om een oplossing voor de rest van Fortis te
vinden. Uiteindelijk wordt dat weekend een overeenkomst gesloten
met BNP Paribas over de overgebleven onderdelen van Fortis. De
Belgische overheid koopt de resterende 50% van Fortis Bank NV/SA
voor 4,7 miljard euro en verkoopt dat voor 75% weer door aan BNP
Paribas. BNP Paribas koopt ook het Belgische verzekeringbedrijf voor
5,73 miljard euro. Een portefeuille gestructureerde kredieten ter
waarde van 10 miljard euro (fair value) wordt ondergebracht in een
aparte entiteit (Royal Park Investments) die gezamenlijk eigendom is
van Fortis Groep (66%), de Belgische overheid (24%) en BNP Paribas
(10%). De opbrengst van 16,8 miljard euro uit de verkoop van de
Nederlandse onderdelen wordt als volgt verdeeld: 12,8 miljard euro
voor de bankactiviteiten1 en 4 miljard euro voor de verzekeringsactiviteiten.
De heer Sluimers: «Dat geld wordt aan Fortis Holding betaald. Die
ontvangt dus die 16,8 mld. Het grootste deel van het geld wordt
vervolgens in Fortis Bank gestopt en die wordt aan BNP Paribas
verkocht.»
Vraag: «Maar moeten wij het dan zo lezen in uw ogen dat BNP
eigenlijk het geld van de Nederlandse Staat heeft gekregen?»
De heer Sluimers: «Ik zou niet weten wie anders. Dat geld is in Fortis
Bank gestopt en Fortis Bank is overgenomen en dat is via een
aandelenswap gegaan met de Belgische regering en die worden
ineens grootaandeelhouder in BNP Paribas. Een klein deel van die
16,8 mld. is in die holding gestopt maar het merendeel van het geld
is in de bank gegaan.»2
Fortis bestaat op dat moment dan nog uit internationale verzekeringsactiviteiten, een participatie in Royal Park Investments, cash (uit
de verkoop aan Nederland) en financiële instrumenten. Op 6 maart
2009 wordt, na juridische verwikkelingen, de overeenkomst met BNP
Paribas aangepast. De belangrijkste wijziging betreft het Belgische
verzekeringsbedrijf: Fortis Bank (voor 75% eigendom van BNP
Paribas) verwerft 25% van het Belgische verzekeringbedrijf. Later in
2009 wordt de naam van het Belgische verzekeringbedrijf gewijzigd
naar AG. In april 2010 wordt door de vergadering van aandeelhouders besloten de naam van de groep te wijzigen van Fortis naar
Ageas.

1

Hierin is een onderverdeling gemaakt van
8.8 miljard voor ABN AMRO en 4 miljard voor
Fortis Bank Nederland (bron: Gerven, W. van,
G. Horsmans. Voorlopig rapport van het
college van experts voor de algemene
vergadering van 11 februari van Fortis SA/NV
te Brussel.).
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Sluimers, 18 november 2011.

Consequentie van de transactie van 3 oktober was dat de Nederlandse
Staat partij werd in het RFS-consortium: op de term sheet waarin de
verkoop van de Nederlandse Fortis-onderdelen is vastgelegd staat met de
hand bijgeschreven dat de Nederlandse Staat de positie van de Fortis
holding binnen de CSA overneemt en dat er op dat moment geen
materiële verplichtingen of uitstaande bedragen zijn die niet gemeld zijn
aan DNB. Toch waren er, afgezien van de directe blootstelling aan de gang
van zaken bij N-Share en Z-Share, nog meer risico’s verbonden aan het
consortiumlidmaatschap.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

156

Het consortium was samengesteld volgens het principe «één voor allen,
allen voor één». DNB eiste dat ABN AMRO in handen van het consortium
te allen tijde voldoende gekapitaliseerd was, ook na afsplitsingen van
onderdelen en repatriëring van kapitaal. RBS fungeerde als «leider» en
aanspreekpunt van het consortium en moest er zorg voor dragen dat bij
tekorten het verantwoordelijke consortiumlid werd aangesproken om voor
aanvulling te zorgen. Om het risico te ondervangen dat het proces
ontwricht zou raken als één van de partijen in de problemen was gekomen
was in de consortiumovereenkomst opgenomen dat bij een tekort bij de
een, de andere consortiumleden tegen vergoeding kapitaal beschikbaar
dienden te stellen. Dit had ook voor de Staat gegolden. Het was dus
mogelijk dat de Staat desgevraagd kapitaal beschikbaar moest stellen (de
facto aan Santander en/of RBS) om ABN AMRO voldoende gekapitaliseerd
te houden.
Technische briefing Kamer
Op dinsdag 14 oktober krijgt de Kamer in een besloten technische briefing
inzicht in de prijs die betaald is en de gebruikte waarderingen. Deze
presentatie is in hoofdlijnen door Lazard opgesteld en gepresenteerd en
mondeling toegelicht door de heer Ter Haar. De gepresenteerde waarderingen komen overeen met de gebruikte sheets en het
post-mortemrapport van Lazard. Het liquidatiescenario ontbreekt maar is
genoemd door de heer Ter Haar. Overname van de kortlopende leningen
voor een bedrag van 34 miljard euro wordt vermeld in het rapport. Er is
echter in de presentatie nergens sprake van overname van de langlopende leningen voor een bedrag van 16 miljard euro. Ook het totaal aan
Fortis overgemaakte bedrag van 66,8 miljard euro staat niet in de
presentatie. Het kan zijn dat deze zaken wel mondeling aan de orde zijn
geweest. De commissie vindt echter dat deze cruciale informatie voor de
Kamer expliciet en ondubbelzinnig in de stukken voor deze briefing had
moeten worden opgenomen.
De mogelijke synergievoordelen en besparingen van integratie worden
aangestipt maar eventuele consequenties in de vorm van EC-Remedies en
separatie- en integratiekosten niet. Overigens is er een belangrijk verschil
in de waarde die aan de synergievoordelen en besparingen wordt
toegekend tussen de presentatie aan de Kamer en het rapport van Lazard.
Waar in de eerdere documenten een vermenigvuldigingsfactor toegepast
wordt van 5 tot 6 en zo een mogelijke waarde van 4,1 tot 4,9 miljard euro
resulteert, wordt in de briefing aan de Kamer een vermenigvuldigingsfactor van 6 tot 10 gebruikt, wat uitkomt op een waarde op 4,5 tot
7,5 miljard euro.
De kapitaalpositie van de verworven onderdelen komt niet aan de orde,
met uitzondering van de Z-Share. Daarover wordt gemeld dat de
informatie over de activa in de Z-Share beperkt is en de boekwaarde voor
rekening van Fortis 2,3 miljard euro negatief was. Dat dit bedrag nog tot
extra uitgaven zou kunnen leiden, wordt niet vermeld. Het kapitaaltekort
in de F-Share en de daarmee in verband staande CSA-claim van
2,5 miljard euro worden niet genoemd, evenmin als de gevolgen van de
afwaardering van het ABN AMRO belang voor de kapitaalpositie van
Fortis Bank Nederland. De heer Weekers, lid van de Kamer, verklaart in
zijn openbaar verhoor:
Vraag: «Op 14 oktober 2008, na de nationalisatie, vond op het
ministerie van Financiën een besloten briefing over ABN AMRO
plaats. Het ging daarbij over de waardering van Fortis/ABN AMRO.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

157

Wat waren de belangrijkste vragen waar u tijdens die briefing
antwoord op wilde krijgen? Kunt u zich dat nog voor de geest
halen?»
De heer Weekers: «De vraag of de betaalde prijs reëel was en we
geen kat in de zak hadden gekocht. Er was natuurlijk buitengewoon
weinig tijd. Er was geen tijd om een due diligence-onderzoek te laten
uitvoeren.»
Vraag: «Hebt u antwoord gekregen op uw vragen tijdens de
briefing?»
De heer Weekers: «Nee, onvoldoende. Om die reden heb ik in het
najaar van 2008 samen met collega Vendrik het initiatief genomen
tot een parlementair onderzoek, c.q. parlementaire enquête.»1
Wat weer wel genoemd wordt is de waardering van de Fortis-onderdelen
zoals Morgan Stanley die rond april 2008, dus voor de val van Lehman
Brothers, gemaakt heeft voor Fortis. Daar rolde een waarde uit van
31,8 miljard euro. Deze waardering is kort aan de orde geweest tijdens de
onderhandelingen maar werd door de Nederlandse delegatie als
ruimschoots achterhaald beschouwd. Een latere herziene waardering van
Morgan Stanley, aangepast aan de omstandigheden van eind september,
begin oktober 2008, kwam uit op een bedrag van 22,3 miljard euro.2 Deze
prijs, die door de Belgische delegatie als vraagprijs is gebruikt, wordt niet
genoemd in de presentatie. Risico’s verbonden aan het consortiumlidmaatschap van de Nederlandse Staat worden nergens genoemd in de
presentatie.
4.4.5 Conclusies
Weinig geduld met de Benelux-overeenkomst aan Nederlandse kant:
linksom of rechtsom moeten de bankdelen uit Fortis gehaald worden
De Nederlandse autoriteiten hebben weinig geduld gehad met de
Benelux-overeenkomst. Het vertrouwen in Fortis herstelde zich amper na
de aankondiging van de Benelux-overeenkomst op 28 september 2008.
Het bedrijf bleef aan een liquiditeitsinfuus van de centrale banken liggen,
omdat de uitstroom van gelden bleef aanhouden. Het is de vraag hoe lang
een dergelijke situatie houdbaar was. In de verhoren is meerdere malen
geopperd dat de Benelux-overeenkomst meer tijd gegund had kunnen
worden, en/of aangepast had kunnen worden, bijvoorbeeld met liquiditeitsgaranties van de overheden of gecombineerd met een oplossing voor
de besmette activa van Fortis. Alle betrokken overheden waren op dit
moment kennelijk nog niet bereid deze stappen te zetten die later bij
andere probleeminstellingen wel gedaan zijn.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Weekers, 10 november 2011.
2
Gerven, W. van, G. Horsmans. Voorlopig
rapport van het college van experts voor de
algemene vergadering van 11 februari van
Fortis SA/NV te Brussel.

Op maandag 29 september 2008 zijn verdergaande plannen in gang gezet
die op dinsdag 30 september 2008 bekrachtigd werden door de ministerpresident, de minister van Financiën en de president van DNB. Daarna is
er geen weg terug meer: Nederland wil in elk geval de Nederlandse
bankdelen goedschiks of kwaadschiks uit het Fortis-concern halen. Ook
met het oog op de Belgische, Europese en mondiale financiële stabiliteit
was een structurele oplossing voor Fortis nodig. De commissie vraagt zich
af waarom in dit stadium de Nederlandse Staat niet is overgegaan tot het
doen van een overnamebod op enkel het ABN AMRO deel. Daarmee zou
ABN AMRO zeker gesteld zijn en was een krachtiger signaal naar de markt
afgegeven. Mede gezien de ervaringen met het opsplitsen van ABN

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

158

AMRO waren de nodige bezwaren en kosten verbonden aan een
oplossing waarbij Fortis uit elkaar werd getrokken.
Meenemen schulden Fortis Bank Nederland aan de Fortis Holding:
dealmaker
Vanaf woensdag 1 oktober wordt onderhandeld door de Nederlandse en
Belgische delegaties. Daarbij is het er stevig aan toe gegaan. Het
meenemen van 34 miljard euro aan kortlopende financiering van Fortis
Bank Nederland door Fortis heeft een doorbraak in de onderhandelingen
mogelijk gemaakt en is in die zin een logische en verstandige zet geweest.
De overname op het laatste moment van 16 miljard euro aan langlopende
leningen, een afspraak gemaakt nadat de Nederlandse en Belgische
autoriteiten tot een akkoord waren gekomen, maakte het mogelijk dat de
bestuurders van Fortis holding de benodigde handtekeningen wilden
zetten. Overname van deze leningen leverde Fortis een voordeel van
625 miljoen euro op.
Meenemen langlopende schulden: extra risico’s voor de Staat
De overgenomen langlopende leningen hadden een hoog risicoprofiel
vanwege de lange looptijd en omdat een groot deel van de leningen
achtergesteld was. Deze leningen hadden daarom deels het karakter van
eigen vermogen en een groot deel ervan zou later ook worden omgezet in
kernkapitaal. De Staat nam daarmee een additioneel risico op zich. De
commissie constateert dat dit deel van de transactie is overeengekomen
nadat de overeenkomst tussen de Nederlandse en Belgische premiers was
gesloten. Dit deel van de transactie is aangegaan, voor zover de
commissie heeft kunnen nagaan, zonder dat de verantwoordelijke
bewindspersonen zich ten volle bewust waren van de risico’s. De
commissie verbaast zich over het gebrek aan aandacht voor dit deel van
de transactie.
Door Nederlandse delegaties gebruikte waarderingen waren onvolledig
Er is in samenspraak met Lazard, de adviseur van de Nederlandse Staat,
een onderhandelingsrange vastgesteld van 12 miljard euro tot 20 miljard
euro. Deze waarderingsrange ligt boven de marktwaarde van dat moment,
die tussen de 10 en 12 miljard euro kan worden geschat. In de waarderingen wordt uitgegaan van voldoende liquiditeit en kapitaal bij de delen,
waarvan echter geen sprake was. Binnen de Nederlandse delegatie was
bekend dat het aandeel in de restboedel van ABN AMRO (Z-Share) een
negatief eigen vermogen had van 2,3 miljard euro. De commissie
constateert dat noch de waardering, noch de onderhandelingsrange is
aangepast voor deze post. De commissie zet dan ook vraagtekens bij de
validiteit van de waardering waar de onderhandelingsrange op gebaseerd
is.
Het kapitaaltekort bij de ABN AMRO F-Share (later N-Share) was in elk
geval bekend bij DNB. De daar tegenover staande CSA-claim is
opgenomen in een voetnoot van de waarderingsheets. Deze lening van
2,5 miljard euro die Fortis was overeengekomen met de consortiumpartners stond in direct verband met het kapitaaltekort in de F-Share (later
N-Share). Dit gegeven is niet meegenomen in de waardering. De
commissie concludeert dat deze informatie onjuist is behandeld binnen
het waarderingsteam. De commissie zet vanwege deze post vraagtekens
bij de deugdelijkheid van de waardering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

159

16,8 respectievelijk 66,8 miljard euro: een zware prijs voor financiële
stabiliteit
Het uiteindelijk betaalde bedrag van 16,8 miljard euro is een prijs waarbij
de Nederlandse en Belgische autoriteiten beiden hun doelstellingen
kunnen realiseren. De prijs is in de eerste plaats ingegeven door hetgeen
van Belgische kant is aangegeven als nodig om voor het achterblijvende
Fortis-concern tot een oplossing te komen. Gezien de manco’s in de
waardering acht de commissie deze prijs vanuit het oogpunt van
bedrijfseconomische waardering bijzonder riant.
Als de kapitaaltekorten van dat moment in de ABN AMRO-delen
(F/N-share en aandeel Z-share) van in totaal 4 tot 5 miljard euro in de
waardering zouden zijn meegenomen zou de waarderingsrange in de orde
van grootte van 8 tot 16 miljard euro terecht zijn gekomen. De prijs van
16,8 miljard euro valt dan buiten de gemaakte waarderingsrange. Gezien
de manco’s in de waardering acht de commissie deze prijs vanuit het
oogpunt van bedrijfseconomische waardering bijzonder riant. Daartegenover staat het argument dat de financiële stabiliteit in Nederland
beschermd moest worden. Het is aannemelijk dat het omvallen van Fortis
geleid zou hebben tot grote schade aan de Nederlandse, Europese en
wereldeconomie, zowel rechtsreeks als via kettingreacties. Hoe groot de
schade geweest zou zijn, kan niet worden vastgesteld. De kosten voor het
voorkomen van die schade belopen een bedrag, naar huidige stand, van
circa 32 miljard euro, waarbij initieel een bedrag van 66,8 miljard euro is
overgemaakt. De commissie erkent het grote belang van financiële
stabiliteit. Dit mag echter geen vrijbrief zijn voor ongelimiteerde uitgaven
van belastinggeld.
Informeren Kamer: onvolledig en te laat
Een aantal zaken rond de verwerving van de Nederlandse Fortis-delen is
niet volledig gedeeld met de Kamer. De minister heeft de prijs een
«onderhandelingsresultaat» genoemd. Daarbij is niet aangegeven dat een
bedrag in de orde van grootte van 17 miljard euro daadwerkelijk nodig
was voor de Belgische autoriteiten en dat de prijs in de eerste plaats dus
lijkt te zijn ingegeven door de Belgische behoefte. De aanwezigheid van
een kwaadschiks scenario en de dreiging daarmee in de richting van de
Belgische autoriteiten is nooit gemeld. Met betrekking tot de waardering
wordt gesproken over «marktconform». Gezien de tekortkomingen in de
waarderingen was hier geen sprake van. Het karakter van de langlopende
leningen, deels achtergesteld en eeuwigdurend, wat zorgde voor een
hoger risicoprofiel, is in eerste instantie niet gemeld. De besloten
technische briefing op 14 oktober 2008 aan de vaste commissie voor
Financiën bood de minister bij uitstek de gelegenheid om meer inzicht en
openheid van zaken te geven. Deze technische briefing was echter verre
van volledig. De commissie oordeelt dat de Kamer ook bij de tweede
ingreep rond Fortis onvolledig en te laat geïnformeerd is.
4.5 Toekomstbeslissing en herkapitalisaties
Aanloop integratiebeslissing
Nadat op 3 oktober 2008 de Nederlandse Fortis-onderdelen verworven
zijn, houdt de Nederlandsche Bank gesprekken met de bestuurders van de
bedrijven. Binnen Fortis Bank Nederland bestaat de wil om verder te gaan
integreren met ABN AMRO, min of meer conform de plannen die er al
liggen van het oude Fortis. Nu zowel Fortis Bank Nederland als de
N-Share van ABN AMRO los komen te staan van het moederbedrijf dienen
de plannen van een update te worden voorzien. Bij ABN AMRO zijn er ook

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

160

bestuurders die zelfstandig door willen gaan en enkele delen van Fortis
Bank Nederland willen overnemen.
De minister moet op korte termijn de beslissing nemen hoe er verder
gegaan moet worden met de banken en de verzekeraar. Er ligt een vijftal
opties op tafel1: (i) Fortis Bank Nederland en ABN AMRO (N-Share)
zelfstandig laten voortbestaan, (ii) een combinatie van Fortis Bank
Nederland met SNS REAAL en ABN AMRO zelfstandig, (iii) verkoop van
Fortis Bank Nederland aan een grote internationale financiële instelling en
ABN AMRO zelfstandig, (iv) integratie van een deel van de activiteiten van
Fortis Bank Nederland met ABN AMRO en verkoop van de overige
activiteiten of (v) combinatie ABN AMRO met een andere Nederlandse
bank. De vierde optie kwam in feite overeen met het verdergaan waar
Fortis was opgehouden. Deze optie lijkt voortdurend op de voorgrond te
staan. DNB-president Wellink geeft in de persconferentie op 3 oktober al
aan dat de integratie door zal gaan.
«Die integratie gaat door. Het integratieplan ligt bij de Nederlandsche Bank op dit moment. We moeten ons een dezer dagen/
weken daarover uitlaten. Ik denk dat ze goed op schema zitten, maar
daar wil ik aan toevoegen, dat omdat de integratie nu in een minder
complexe omgeving kan plaatsvinden, wij hopen dat die versneld
kan doorgevoerd worden, hetgeen alleen maar positief is want de
integratievoordelen zijn nogal substantieel. Ik schat ze in de orde van
grootte van 1 miljard euro per jaar.»2
Ook in het rapport van Lazard van 5 oktober staat dat de adviseur
begrepen heeft – naar aanleiding van uitspraken van de heer Wellink
tijdens de persconferentie op 3 oktober – dat het de bedoeling is om
verder te gaan met integratie.
Uiteindelijk onderzoekt Booz & Company tussen half oktober en begin
november, in samenwerking met Allen & Overy en PricewaterhouseCoopers, dit vraagstuk en komt tot de eindconclusie dat integreren van
Fortis Bank Nederland en ABN AMRO de beste optie is, met name
vanwege te verwachten synergievoordelen. Dit was ook de ratio geweest
achter de plannen van Fortis. Daarbij dient aangetekend te worden dat bij
samenvoeging van de ABN AMRO N-Share met Fortis Bank Nederland
niet alle door Fortis beoogde voordelen haalbaar zijn voor de Staat. Zo
beschikte de Fortis Groep over een internationaal netwerk en volledige
banksystemen, en had die vanuit eerdere overnames specifieke expertise
in huis op het gebied van separatie en integratie. Hierdoor zullen de
voordelen waarschijnlijk lager uitvallen dan in het geval waarbij de
geïntegreerde bank onder de Fortis Groep zou hangen.
Het is dus maar de vraag of dit vanuit financieel-economisch perspectief
de beste keuze is of dat er andere, bijvoorbeeld politieke, motieven ten
grondslag liggen ter verandering van de Nederlandse financiële sector
(het creëren van een derde grootbank).
Vraag: «Wat vindt u van de gekozen oplossing om ABN AMRO en
Fortis Bank Nederland alsnog samen te voegen?»

1

Kamerstuk 31 789, nr. 23.
Persconferentie 3 oktober 2008 van de heren
Balkenende, Bos en Wellink.

2

De heer Bruggink: «Enerzijds begrijpelijk. Een oplossing wordt dan
sterk een nationaal gerichte oplossing. Het ging om twee Nederlandse bankinstellingen. Anderzijds niet vanzelfsprekend, want door
het uitknippen uit een bestaande organisatie en het vervolgens weer
in elkaar schuiven met alle gebeurtenissen die in twaalf maanden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

161

daaraan vooraf gepasseerd waren – denk aan culturele spanningen
et cetera – zou een fusie geen makkelijke operatie zijn. Een
ingewikkeld traject wordt dus nog eens gecompliceerd door een
additionele fusie die gevraagd wordt, waarbij ook nog eens de
rolverdeling een andere leek te worden. In eerste aanleg was Fortis
in de lead en in tweede aanleg leek ABN AMRO meer in de lead te
zijn. Een fusie had gekund, maar een gesplitste overname met het
doel om uiteindelijk naar twee banken toe te gaan en die twee
banken vervolgens naar de markt te brengen had evengoed
gekund.»1
4.5.1 Integratiebeslissing: 21 november 2008
Op 21 november 2008 presenteert de minister zijn bevindingen en
toekomstplannen aan de ministerraad, aan de betrokken instellingen en
later op de middag aan de pers. In een brief aan de Kamer schrijft de
minister dat naast integratie tussen ABN AMRO en Fortis Bank Nederland,
Fortis Verzekeringen Nederland verzelfstandigd verder gaat omdat de
verzekeraar sowieso voor het overgrote deel zelfstandig van de bank
opereerde.2
De integratiebeslissing brengt een aantal uitgaven met zich mee. Ten
eerste is en blijft de Staat eigenaar van de bedrijven en dient derhalve
zorg te dragen voor voldoende kapitaal. Om de twee banken samen te
voegen is een aantal stappen vereist. De precieze becijfering en onderbouwing worden niet vermeld in de brief van de minister op 21 november.
Volgens de heer Van Rutte, toenmalig directievoorzitter van Fortis Bank
Nederland thans chief financial officer van ABN AMRO, wordt eerst de
beslissing genomen te integreren en daarna werkt het transitieteam de
business case uit.
De heer Van Rutte: «Die beslissing is gebaseerd op het feit dat de
twee afzonderlijke banken niet sterk genoeg zouden zijn om op
termijn te overleven, dus om weer een krachtige Nederlandse partij
te vormen. Vanuit dat uitgangspunt en met het oog op de mogelijkheden om bij samenvoeging synergie te realiseren, kwam men
volgens mij tot samenvoeging. (...) We hebben natuurlijk ook een
nieuw integratieplan gemaakt. Dat is door alle bedrijfsonderdelen
opgesteld. Zij zijn gecoördineerd door dat transitieteam en ik ben
ook met de «financial» bezig geweest. We hebben dus plannen
gemaakt voor de toekomst om vast te stellen welke besparingen we
zouden kunnen realiseren, welk resultaat we zouden kunnen
realiseren en wat de kosten zouden zijn. Eigenlijk was het besluit al
eerder genomen, maar dat hebben we onderbouwd met een
businesscase die uitgaat van besparingen naar de toekomst toe en
integratiekosten.»3
Een aantal uitgaven kan weliswaar niet gekwantificeerd worden, maar het
bestaan van de posten is evident. Zo gaat bij de integratiebeslissing de
EC-Remedy opnieuw een rol spelen, zijn er allerlei separatie- en integratiekosten en moeten systemen worden opgebouwd.
Vraag: «Dan komt er daarna nog meer geld bij.
1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Bruggink, 11 november 2011.
2
Kamerstuk 31 789, nr. 1.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Rutte, 25 januari 2012.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

162

De heer Bruggink: Dat was onvermijdelijk, dat had iedereen kunnen
zien. (...) Dat was onvermijdelijk gezien de kapitalisatie van het
concern. Er komt dan nog geld bij uit de liquiditeit. Vanuit de
liquiditeitspositie van het concern is het onvermijdelijk – als je a zegt,
moet je ook b zeggen – dat er zowel meer kapitaal in moest als meer
liquiditeit.»1
De waarderingsheets en het draft report Project Fire van begin oktober,
gemaakt door Lazard, zijn op dat moment bekend op het ministerie van
Financiën. Daarin worden de posten Z-Share, CSA-claim en EC Remedy in
ieder geval genoemd. Uit dossieronderzoek is gebleken dat de adviseurs
van het ministerie van Financiën de financiële en juridische problematiek
van ABN AMRO en Fortis Bank Nederland in kaart hebben gebracht. De
kosten voor de Remedy, de separatie- en integratiekosten, de CSA-claim
en de kapitaaluitkering aan Santander zijn benoemd en verklaard. De drie
adviseurs werken afzonderlijk de problematiek uit op basis van hun
specialisme. Deze stukken worden door de ambtenaren in een notitie aan
de minister verwerkt en samengevat. De financiële en juridische problematiek blijft echter onderbelicht of onbenoemd in die notitie: bedragen of
indicaties daarvan ontbreken evenals de afzonderlijke posten.
Uitvoering integratie
Het team dat de transitie moet uitvoeren komt onder leiding te staan van
de heer Zalm. Eind oktober wordt hij voor het eerst benaderd. Hij geeft
twee weken later aan beschikbaar te zijn, nadat hij heeft gesproken met de
Nederlandsche Bank en ambtenaren van het ministerie van Financiën.
Een aantal wijzigingen is dan al doorgevoerd op governancegebied. Bij
ABN AMRO en RFS Holdings is de heer Enthoven aan de slag gegaan als
respectievelijk commissaris en directeur. Zoals eerder beschreven is de
heer Van de Merwe, op verzoek van de Nederlandsche Bank, adviseur van
het bestuur van Fortis Bank Nederland. Vanuit die rol is hij na de
transactie van 3 oktober 2008 commissaris geworden bij Fortis Bank
Nederland.
4.5.2 Technische verhanging: 24 december 2008
In de brief van 21 november 20082 deelt de minister voor het eerst het
voornemen met de Kamer om het belang in RFS Holdings rechtstreeks
onder de Staat te laten vallen, in plaats van het indirecte eigendom via
Fortis Bank Nederland. Dan wordt ook de voorhangprocedure onder
artikel 34 onder de Comptabiliteitswet gestart. Op 16 december wordt dit
voornemen uit de doeken gedaan in een brief aan de Kamer. Deze
zogenaamde technische verhanging, die per 24 december zal plaatsvinden, is een oplossing voor twee problemen. Ten eerste het probleem
van druk op de solvabiliteitratio van Fortis Bank Nederland. Deze druk
wordt veroorzaakt door operationele verliezen in het tweede halfjaar, het
verlies vanwege de zaak Madoff en de herwaardering van belang in ABN
AMRO (de deelneming in RFS Holdings; zie ook box 4.15).3
Over de kapitaalpositie van Fortis Bank Nederland schrijft de minister het
volgende:
1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Bruggink, 11 november 2011.
2
Kamerstuk 31 789, nr. 1.
3
Madoff: grote fraudezaak in de Verenigde
Staten met miljarden aan schade voor
bedrijven en particulieren.

«Een bijkomstig nadeel van deze constructie is dat Fortis Bank
Nederland Holding zijn belang in RFS Holdings volgens de regels
van de Nederlandsche Bank (DNB) ten laste van zijn kapitaal moet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

163

boeken. Dit leidt tot een aanzienlijke druk op de solvabiliteit van
Fortis Bank Nederland Holding, die onder de huidige marktomstandigheden al onder druk staat.»1
Door de transactie van 3 oktober 2008 ontstaat er een nieuwe waarde voor
het ABN AMRO belang van Fortis Bank Nederland: ongeveer 6,5 miljard
euro. De herwaardering van het belang in ABN AMRO leidt dus tot een
afschrijving. Van de oorspronkelijke aankoopprijs van 24,2 miljard euro
moet 17,7 miljard euro worden afgeschreven. De herwaardering en
daaruit voortvloeiende afschrijving moeten in ieder geval plaatsvinden in
2008 bij het opstellen van de jaarrekening, los van de verwerving door de
Staat van Fortis Bank Nederland en het RFS belang.
De heer Van Rutte: «Als er geen nationalisatie zou zijn geweest – we
praten nu in termen van «als» en «if» – dan moest er zeker ook een
afwaardering plaatsvinden.»2
Het gevolg van de afschrijving is dat de toezichthouder DNB, daags na het
bereiken van overeenstemming op 3 oktober, constateert dat Fortis Bank
Nederland te maken krijgt met een kapitaaltekort van 1,7 miljard euro (op
basis van de solvabiliteitsratio van 11%, de BIS-ratio die Fortis Bank
Nederland zelf hanteert en een half procent hoger ligt dan de eis van
DNB). Dit betekent dat Fortis Bank Nederland zeer krap in haar kapitaalpositie zit en dat elke euro verlies vanaf dat moment direct leidt tot een
verslechtering van die positie.
De heer Bos: «Wat men mij niet heeft verteld, is dat het resultaat
weliswaar voldoende gekapitaliseerd was, maar dat het maar net
voldoende was gekapitaliseerd.»3
De herwaardering van het belang in ABN AMRO leidt tot een afschrijving
(17,7 miljard euro) en vindt materieel plaats in de boeken van Fortis Bank
Nederland in december 2008, evenals het verlies op de zaak Madoff
(1 miljard euro) en de operationele verliezen (700 miljoen euro). Deze
ontwikkelingen in de boeken resulteren in een kapitaaltekort van
5,1 miljard euro eind december 2008, volgens toezichthouder DNB onder
andere op te lossen met 2,55 miljard euro extra kapitaal.
Vraag: «Ik ga toch even terug naar die 6,5 mld. Hoe groot is het
totaal van de posten waarover wij net spraken, zoals Madoff, de
afschrijving, de 1 mld. en de tegenvallende resultaten, waarvoor dat
bedrag is aangewend?»

1

Kamerstuk 31 789, nr. 2.
Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Rutte, 25 januari 2012.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
27 januari 2012.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer
Kleijwegt, 25 januari 2012.
2

De heer Kleijwegt: «Ik noemde al drie posten. De eerste is de post
naar aanleiding van de transactie, die wij met 0,85 mld. in tier 1
konden oplossen. Dat was 1,7 mld. total tier. De tweede post die zich
in de loop der tijd manifesteerde, was Madoff. Dat was een verlies
van 1 mld., dat met twee moest worden vermenigvuldigd. Dat was
dus een effect op de totale kapitaalpositie van 2 mld. Het resultaat
was meen ik – ik zeg het uit mijn hoofd – 700 mln. negatief, dus dat
is, vermenigvuldigd met twee, 1,4 mld. Als ik het optel, kom ik op
1,4 mld. plus 2 mld. plus 1,7 mld. is 5,1 mld. Dat kon je dus oplossen
met een kapitaalinjectie van de helft. Als je de helft aan tier 1kapitaal zou vrijmaken, zou meteen weer voor eenzelfde bedrag aan
tier 2- kapitaal – daar had Fortis Bank Nederland nog meer dan
genoeg van – kunnen worden ingezet.»4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

164

De commissie constateert dat de operationele verliezen van de afzonderlijke verliesposten op zichzelf gedragen kunnen worden. Het probleem is
echter dat deze drie posten gelijktijdig plaatsvinden in december 2008 en
zo een gat slaan in de solvabiliteitspositie van Fortis Bank Nederland.
Voor het sluiten van het boekjaar, dus voor 31 december, moet dit
opgelost worden. Vanaf november 2008 is het duidelijk dat de Staat het
belang in ABN AMRO zal gaan overnemen van Fortis Bank Nederland.
Fortis Bank Nederland is financieel niet sterk genoeg voor een transactie
waarbij het belang in ABN AMRO wordt overgeheveld door middel van
een bijzondere dividenduitkering aan de Staat van tenminste
enkele miljarden; in de 16,8 miljard euro is immers al rekening gehouden
met de waarde voor ABN AMRO.
Box 4.15 Techniek deelneming RFS Holdings
Sinds de overname van ABN AMRO door het consortium heeft Fortis
haar belang in ABN AMRO op de balans van Fortis Bank Nederland
geplaatst, de bank waarmee ABN AMRO zou gaan integreren op
termijn. Fortis Bank Nederland heeft daardoor een belang van meer
dan 10% in een financiële instelling op de balans staan. De waarde
van het belang moet volledig worden afgetrokken van het toetsingsvermogen in verhoudingen van 50% van het tier-1 vermogen en 50%
van het tier-2 vermogen.
De Fortis Groep had intern veel kapitaal gealloceerd aan de dochter
in Nederland. De solvabiliteitsratio van Fortis Bank Nederland op
basis van een berekening conform de IFRS-regels bedroeg 30,7%
(risiscogewogen activa van 75,85 miljard euro).1 Dat percentage van
30,7% moet overigens niet worden verward met de toezichthoudereis die DNB stelt. Hierbij wordt onder andere gecorrigeerd voor
de betaalde goodwill, waardoor de solvabiliteitsratio lager uitvalt.
De heer Van Rutte: «Bij de berekening van de solvabiliteit werd dus
de volledige 24 mld. van RFS Holdings afgetrokken. Zo kwam Fortis
Bank Nederland toch op een solvabiliteit van 10,9%, waarmee werd
voldaan aan de DNB-eis.»2
Ten tijde van de Benelux-overeenkomst en de aankoop van de
Nederlandse Fortis-onderdelen op 3 oktober 2008 waardeerde Fortis
Bank Nederland het ABN AMRO-belang voor 8,8 miljard euro bij de
berekening van het toetsingvermogen. Van de oorspronkelijke prijs
van 24 miljard euro was in de berekening nog 8,8 miljard euro over,
een totale afschrijving van 15,2 miljard euro. Er kon dus 15,2 miljard
euro van het eigen vermogen (tier-1 en tier-2) worden afgetrokken en
dan zou Fortis Bank Nederland nog steeds voldoen aan de solvabiliteitseisen. Elke waardering en/of prijs voor het ABN AMRO-belang
lager dan 8,8 miljard euro zou leiden tot een hogere afschrijving en
dus een verslechtering van de solvabiliteitspositie. De solvabiliteitsratio van Fortis Bank Nederland is op dat moment om en nabij gelijk
aan de eis van de toezichthouder wat aangeeft dat er niet veel ruimte
is voor verliezen.
1

Fortis Bank Nederland (Holding) N.V.
Financial Statements 2007.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Rutte, 25 januari 2012.

Door de verhanging valt het kapitaal vrij dat door Fortis Bank Nederland
wordt aangehouden voor het belang in ABN AMRO. Dit leidt tot een
aanzienlijke verbetering van de kapitaalpositie. Tegelijkertijd worden
4,9 miljard euro aan achtergesteld vreemd vermogen en een langlopende

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

165

lening van 1,6 miljard euro geschrapt. Aan de passivazijde van de balans
van Fortis Bank Nederland wijzigt dus het vreemd vermogen (6,5 miljard
euro minder). De activazijde wordt met 6,5 miljard euro verkleind omdat
de deelneming in ABN AMRO van de balans af wordt gehaald. Deze
deelneming wordt op de balans van de Staat toegevoegd. Vreemd
vermogen van Fortis Bank Nederland is dus door de Staat geruild tegen
aandelen RFS Holdings. Er is geen sprake van een directe kapitaalinjectie
en voor de schatkist is de transactie neutraal. Het extra kapitaal dat Fortis
Bank Nederland aanhoudt omdat hij een belang op de balans heeft staan
in ABN AMRO, komt vrij te vallen. Dat kapitaal is echter nodig om de
tegenvallers, zoals het verlies op Madoff en de operationele verliezen van
het tweede halfjaar, op te vangen en kan dus niet worden gebruikt om de
transactie van de technische verhanging mee te financieren.
De heer Van Rutte: «Na verkoop van RFS Holdings, hoefde die aftrek
niet meer plaats te vinden. De deelneming was toen immers weg,
dus de waarde ervan hoefde niet meer afgetrokken te worden. Wat je
wel moet aftrekken, is het boekverlies dat je maakt. Het boekverlies
was het verschil tussen 24 mld. en 6,5 mld. Aanvankelijk werd er dus
24 mld. afgetrokken om tot de solvabiliteit te komen. Na verkoop van
het belang werd het verschil tussen 24 mld. en 6,5 mld., dus
17,5 mld. afgetrokken. Op basis van die berekening – er waren
inmiddels ook een paar andere posten binnen de resultaten van
Fortis Bank Nederland, waaronder het verlies op Madoff, die
moesten worden meegenomen – bedroeg de solvabiliteit van Fortis
Bank Nederland nog steeds keurig 10,8%. Dat was 0,1% minder,
maar nog altijd boven de norm die de Nederlandsche Bank stelde.
De solvabiliteit van Fortis Bank Nederland heeft dus op zich altijd
voldaan aan de eis die de Nederlandsche Bank stelde. In die zin was
er dus geen solvabiliteitsprobleem.»1
Door de verhanging wordt ook een governanceprobleem van de eigenaar,
de Nederlandse Staat, opgelost. Ondanks dat de Nederlandse Staat
eigenaar is van Fortis Bank Nederland kan de Staat slechts indirect
invloed uitoefenen op ABN AMRO. De raad van commissarissen van
Fortis Bank Nederland moet voorstellen en beslissingen aangaande ABN
AMRO accorderen voordat deze kan worden geëffectueerd. Gezien de
complexe situatie binnen het consortium is deze constructie onwenselijk.
De technische verhanging is een inventieve manier om een oplossing te
vinden voor meerdere problemen, zoals de verliezen in december 2008,
de herwaardering van het ABN AMRO-belang en het governanceprobleem
van de Staat. Feit is wel dat de oorspronkelijke 16,8 miljard euro voor de
aandelen van Fortis Bank Nederland Holding, Fortis Verzekeringen
Nederland en Fortis Corporate Insurance moet worden uitgebreid met
6,5 miljard euro voor de aandelen ABN AMRO om te komen tot de totale
waarde van de staatsdeelnemingen. Het saldo langlopende leningen is
teruggelopen van 16 miljard euro naar 9,5 miljard euro. De minister licht
op 26 juni 2009 de transactie met betrekking tot de verwerving van het
aandeelhouderschap door de Staat in ABN AMRO nogmaals toe in een
brief.2 Onderstaand schema uit die brief geeft de situatie weer, geredeneerd vanuit de uitgave van 66,8 miljard euro:

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Rutte, 25 januari 2012.
2
Kamerstuk 31 789, nr. 8.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

166

4.5.3 Eerste herkapitalisatie: 26 juni 2009
De eerste herkapitalisatie richt zich met name op ABN AMRO. In de brief
van 26 juni 20091, een paar dagen voor het zomerreces, worden de
verwikkelingen rondom de N-Share en Z-Share uiteengezet. De kapitalisatie van het aandeel in de ABN AMRO Z-Share is 2,2 miljard euro
negatief. Enkele aangekochte delen van ABN AMRO moeten worden
afgesplitst, wat ook de nodige kosten met zich meebrengt. De kapitaalpositie van de N-Share van ABN AMRO is zo laag dat de bank niet in staat
is zelf de problematiek op te lossen. Dit heeft niets te maken met slechte
resultaten van de N-Share maar met de verdeling van het kapitaal. Het
meeste kapitaal van ABN AMRO zat, zoals eerder beschreven, in de delen
van de andere consortiumpartners. In de brief van 26 juni 2009 staat:

1

Kamerstuk 31 789, nr. 12.

«Analyse van de kapitaalpositie van ABN AMRO als geheel laat zien
dat er geen kapitaal- of liquiditeitsproblemen zijn. Dat geldt niet voor
de afzonderlijke delen van de consortiumpartijen. Omdat de
opbrengst van de delen die Santander heeft gekocht cq. verkocht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

167

nog in ABN AMRO zitten (hetgeen een substantieel bedrag is) is ABN
AMRO nu ruim gekapitaliseerd. Omdat tot op heden met name naar
ABN AMRO als geheel werd gekeken, leidden tekorten in individuele
delen niet tot de verplichting kapitaal bij te storten. Met het oog op
separatie aan het einde van het jaar wordt nu ook gekeken naar de
individuele delen. Als in het kader van separatie Santander zijn
kapitaal terugtrekt ontstaan tekorten in de delen van RBS en de
Staat. Voor de juridische afsplitsing van de afzonderlijke delen kan
doorgaan is het noodzakelijk dat de aandeelhouders het hun
toekomende deel adequaat kapitaliseren.»1
De hoogte van deze eerste herkapitalisatie is 2,5 miljard euro. Tegelijkertijd kondigt de minister aan dat de banken meer behoefte hebben aan
kapitaal, maar dat de exacte omvang nog niet volledig in kaart is gebracht.
Overigens is het voor lopende activiteiten per definitie onmogelijk om op
een gegeven tijdstip de exacte omvang van de kapitaalbehoefte te
bepalen. Zo had de N-Share in 2008 nog een kapitaaltekort maar
verminderde dat tekort daarna gestaag. Bij de eerste herkapitalisatie in
juni 2009 was het tekort verdwenen. Om tot separatie over te gaan is er
echter wel kapitaal nodig wat niet aanwezig is in de N-Share. De eerste
kapitalisatie is nodig om in de eerste helft van 2010 te kunnen separeren
zonder het proces verder te vertragen. Pas bij separatie kan Santander
haar kapitaal uit ABN AMRO halen.
De kapitaalratio of solvabiliteitratio van een financiële instelling wordt
bepaald door de verhouding van het kapitaal (tier 1 en tier 2) ten opzichte
van de naar risico gewogen activa. Door het verhogen van het kapitaal of
het verlagen van de risicogewogen activa kan de kapitaalratio verbeterd
worden. De minister besluit geen direct kapitaal te injecteren, maar te
kiezen voor twee instrumenten. Het eerste instrument, het Capital Relief
Instrument, zorgt voor een vermindering van de risicogewogen activa van
de N-Share van ABN AMRO. Een gelijke hoeveelheid kapitaal draagt op
dat moment dus minder risicogewogen activa. Hierdoor ontstaat in eerste
instantie een verbetering van de solvabiliteitsratio. Feitelijk is er even
sprake van overkapitalisatie van 1,7 miljard euro. Dit vrijgevallen kapitaal
in de N-Share van ABN AMRO wordt vervolgens gebruikt om het
negatieve eigen vermogen van de Z-Share aan te vullen.
Omdat het negatieve eigen vermogen in de Z-Share groter is dan
1,7 miljard euro moet nog meer kapitaal beschikbaar worden gemaakt.
Het tweede instrument dat daarvoor in het leven wordt geroepen is een
Mandatory Convertible Note, een lening die verstrekt wordt aan ABN
AMRO en bij separatie wordt omgezet in kapitaal. De lening bedraagt
800 miljoen euro en mag vanwege de karakteristieken van het instrument
meetellen als kapitaal.
Box 4.16 RFS Consortium: één voor allen, allen voor één
Voor de overname van ABN AMRO door het consortium is er
schriftelijk een Consortium and Shareholders Agreement (CSA)2
vastgelegd (28 mei 2007). Deze afspraken moeten een waterdichte
constructie zijn voor de ingewikkelde operatie van het opsplitsen van
ABN AMRO.
1

Kamerstuk 31 789, nr. 12.
Financial Services Authority FSA. The failure
of the Royal Bank of Scotland, december 2011.
2

Het CSA wordt door DNB bekeken, niet adequaat geacht en derhalve
op verzoek van DNB door de consortiumpartners aangevuld met een
Supplemental Consortium and Shareholders’ Agreement (SCSA).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

168

Het SCSA stelt aanvullende afspraken tussen consortiumleden, met
name over de governancestructuur. Voor DNB is daarbij belangrijk
dat het bestuur van ABN AMRO te allen tijde het beslissende orgaan
is van de bank. RBS is de consoliderende partij: de cijfers van ABN
AMRO worden verwerkt en naar de consortiumpartners toegerekend
via de boeken van RBS dat daarmee een speciale positie en
verantwoordelijkheid heeft.
De heer Kleijwegt: «Binnen het consortium was één partij meer dan
andere verantwoordelijk voor ABN AMRO, en dat was RBS.»1
De afspraken tussen de consortiumpartners werken zolang één van
de drie in de problemen zit. In september/oktober 2008 komt naast
Fortis echter ook RBS in de problemen. Met de grote problemen bij
RBS verdwijnt de stabiliteit van de driehoek en ABN AMRO wordt,
qua kapitaalratio, afhankelijk van Santander. DNB staat Santander
dan ook niet toe zijn kapitaal uit ABN AMRO te halen, omdat RBS en
Fortis niet aan de verplichtingen kunnen voldoen.
Vraag: «Kunnen we dan stellen dat ABN AMRO dreef op het kapitaal
van Santander?»
De heer Enthoven: «Ja, op dat moment was dat het geval.»2
Door het uitbreken van de crisis en de problemen bij Fortis en RBS
komen de drie partijen in pittige onderhandelingen terecht.
De heer Enthoven: «Dat waren pittige gesprekken. (...) Eén belangrijk
onderdeel was die wederzijdse steunverplichting. Wij wilden nagaan
wat die wederzijdse steunverplichting precies inhield en onder wat
voor soort voorwaarden eventueel kapitaal binnen die afspraak van
de andere partners betrokken zou kunnen worden. Fortis was het
gesprek daarover al begonnen met de twee andere partners. De
discussie had steeds betrekking op de vraag wat marktconforme
voorwaarden waren voor kapitaalverstrekking door Santander en/of
RBS.»2
De situatie begin 2009 is dat zowel RBS als de Nederlandse Staat
volgens de afspraken kapitaal moeten storten. Santander kan zijn
kapitaal nog niet uit RFS halen omdat anders ABN AMRO ondergekapitaliseerd is.
De heer Enthoven: «(...) in de Z-Share was een nominaal tekort aan
kapitaal en de twee andere onderdelen, de N-Share en de R-Share,
zaten onder het minimum van het percentage dat voor het geheel
was bepaald.»2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Kleijwegt, 17 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Enthoven, 24 november 2011.

Dat betekent ook dat verdere afsplitsingen, van kapitaal of van
activiteiten, nog niet mogelijk zijn zolang RBS en de Staat niet
gestort hebben. Storting van RBS ligt lastig omdat RBS op allerlei
manieren en op grote schaal door de Staat geholpen is: kapitaalstortingen buiten het VK die bovendien gaan naar een onderdeel dat
in de publieke opinie gezien wordt als de bron van alle kwaad zijn
niet goed verkoopbaar.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

169

De heer Enthoven: «Het enige wat wij konden waarnemen, was dat
het moeilijk was om toestemming te verkrijgen om additioneel
kapitaal te emitteren. Dat duurde veel langer dan RBS had verwacht
of gehoopt.»1
De Nederlandse Staat wil graag waarborgen van RBS. Santander wil
graag het kapitaal waar het recht op heeft en waar op 3 oktober 2008
al afspraken over gemaakt zijn. Uiteindelijk worden na veel onderhandelingen in twee rondes kapitaalinjecties gedaan door RBS en de
Nederlandse Staat in hun respectievelijke Shares en krijgt Santander
het kapitaal waar het recht op heeft.
Door de overname van het RFS-belang kreeg de Nederlandse Staat
rechtstreeks zeggenschap in het RFS-consortium wat gezien de
gecompliceerde gang van zaken met RBS en Santander wenselijk
was. RBS lag begin oktober al aan een liquiditeitsinfuus van de Bank
of England en zou uiteindelijk grotendeels in handen van de Britse
Staat komen. De kans bestond dat of RBS of de Britse Staat zou
weigeren zijn consortiumverplichtingen na te komen waardoor,
gezien de verwevenheid van R-Share en N-Share, de Nederlandse
autoriteiten gedwongen zouden zijn om heel ABN AMRO overeind te
houden.
De heer Kleijwegt: «Ik denk dat u dat beter aan de overheid kunt
vragen, aan het ministerie van Financiën, maar dat zijn inderdaad
scenario’s waarover men heeft moeten nadenken.»2
De heer Gerritse: «Ik vond dat risico niet zo groot. De situatie was zo
dat er een consortiumovereenkomst was die bepaalde dat partijen
elkaar over en weer voldoende gekapitaliseerd zouden houden bij
ontvlechting. Ik heb op enig moment de heer Stephen Hester langs
gehad, de opvolger van Sir Fred Goodwin bij Royal Bank of
Scotland, die vertelde dat de problemen aan de kant van RBS
inmiddels zo groot waren geworden dat hij niet kon beloven dat RBS
voldoende gekapitaliseerd was bij ontvlechting. Ik vond dat een
nogal omineuze boodschap, in de trant van: hoezo, vind je dan dat
wij dat moeten opknappen of zo? Ik heb hem er overigens aan
herinnerd dat wij nog 5 mld. van ze kregen. Het was verder een heel
vriendelijk gesprek, daar niet van. Ik heb het feit dat Royal Bank of
Scotland wat dat betreft moeilijkheden had om kapitaal te fourneren,
het feit dat het Shareholders’ agreement wel noodzaakte om elkaar
onderling gekapitaliseerd te houden, nooit als een onmiddellijk risico
voor de Nederlandse Staat beschouwd, omdat het vooral betekende
dat er niet kon worden ontvlochten.»3

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Enthoven, 24 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Kleijwegt, 17 november 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 5 december 2011.

Santander had enkel nog haar kapitaal, zo’n 10 miljard euro, in ABN
AMRO zitten wat het begrijpelijkerwijs er zo snel mogelijk uit wilde
halen. Zowel RBS als de Nederlandse Staat moeten dat kapitaal
aanvullen ten behoeve van hun eigen ABN AMRO-delen, wat tot
harde onderhandelingen heeft geleid. Uiteindelijk is pas in april 2010
scheiding tussen de R-Share en N-Share tot stand gekomen en zijn
de verplichtingen aan Santander voldaan. Het risico dat Nederland
(uit hoofde van het consortiumlidmaatschap) had moeten
bijspringen was aanwezig, maar heeft zich niet gematerialiseerd. Dit
risico, dat had kunnen oplopen tot 10 miljard euro, is nooit helder
aan de Tweede Kamer gemeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

170

4.5.4 Tweede herkapitalisatie: 19 november 2009
Met de tweede herkapitalisatie is een bedrag van 4,4 miljard euro
gemoeid. Deze operatie is bedoeld als het sluitstuk van de reeks uitgaven,
investeringen en kapitaalinjecties. Inherent aan de integratiebeslissing van
21 november 2008 en de transactie op 24 december 2008 is dat de
aandeelhouder verantwoordelijk is voor voldoende kapitalisatie en moet
voldoen aan contractuele verplichtingen binnen het consortium van RFS
Holdings.
De tweede herkapitalisatie wordt tevens aangewend voor de overgang
van Basel I naar Basel II. Fortis Bank Nederland (Holding) heeft na de
technische verhanging in december 2008 naar verhouding een laag tier
1-vermogen dat moet worden aangevuld met 1,26 miljard euro. Ook heeft
Fortis Bank Nederland 90 miljoen euro nodig om kosten die verband
houden met de separatie van de Fortis Groep te kunnen dekken. Hiervoor
wordt 1,35 miljard euro aan achtergesteld vreemd vermogen (tier 2)
omgezet in eigen vermogen (tier 1).
Voor de N-Share van ABN AMRO heeft de toezichthouder kapitaaleisen
geformuleerd in 2009. Hieruit blijkt dat de N-Share niet voldoende eigen
vermogen heeft. Dat de N-Share van ABN AMRO een krappe kapitaalpositie had, was al eerder duidelijk bij het maken van de waarderingen op
2 en 3 oktober 2008. De eerder genoemde zogeheten CSA-claim van
2,5 miljard euro – een lening aan Fortis door de twee andere consortiumpartners – was bedoeld om het kapitaaltekort in de F-Share (die later de
N-Share werd) aan te vullen. De kosten voor separatie en integratie, het
verlies op de EC-Remedy en de contractuele verplichtingen binnen het
consortium kunnen niet worden gedragen door het kapitaal in de N-share.
Binnen het consortium bestaan allerlei wederzijdse verplichtingen (cross
liabilities), waardoor de consortiumpartners onderling vorderingen
hebben uitstaan. In totaal is er voor alle bovenstaande posten behoefte
aan 3 miljard euro kapitaal, dat contant zal worden overgemaakt.
De heer Zalm: «Er speelde ook een probleem rondom mensen die
geld geleend hadden aan ABN AMRO, bijvoorbeeld door middel van
een obligatielening. Die obligatielening kwam dan bij een van die
drie terecht. Degene die de obligatielening heeft verstrekt, zou dan
kunnen zeggen: moet je eens horen, ik heb mijn lening verstrekt aan
de oude ABN AMRO en niet aan Royal Bank of Scotland, dus mocht
er iets met RBS gebeuren, dan spreek ik alsnog de nieuwe ABN
AMRO aan of Bank Santander. Dat zijn de zogenaamde cross
liabilities, wat een enorm wespennest is en waar je ook weer kapitaal
voor moet aanhouden.»1
4.5.5 Communicatie Kamer

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Zalm,
2 december 2011.

Op 16 december 2008, twee dagen voor het kerstreces, stuurt de minister
van Financiën een brief naar de Kamer waarin hij meldt dat de aandelen
RFS Holdings (de N-Share van ABN AMRO en het deel van de Z-Share)
worden overgeheveld van de balans van Fortis Bank Nederland naar die
van de Staat. De minister noemt deze transactie een technische
verhanging. De voorhangprocedure is op 21 november 2008 gestart, toen
de minister in zijn brief aankondigde dat hij voornemens is de aandelen
RFS Holdings (ABN AMRO N-Share en Z-Share) direct over te nemen van
Fortis Bank Nederland. De voorhangprocedure eindigt in januari 2009,
maar vanwege boekhoud- en toezichtregelgeving moet de transactie in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

171

2008 worden afgerond. De minister besluit daarom zijn voornemen te
effectueren en meldt dat op 16 december.
De technische verhanging is een budgetneutrale transactie waarbij
leningen van Fortis Bank Nederland aan de Staat worden geruild tegen
aandelen van ABN AMRO. Fortis Bank Nederland hoeft een bedrag van
6,5 miljard euro aan langlopende leningen niet terug te betalen aan de
Staat; in ruil daarvoor is hij zijn belang in ABN AMRO kwijt.
De technische verhanging is meerdere keren besproken in de Kamer, tot
halverwege 2009. Het eerste debat over de technische verhanging vindt
plaats op 17 december 2008 tijdens het debat over de Najaarsnota.1
Daarbij stellen de Kamerleden Irrgang en Weekers vragen over de
omzetting van vreemd vermogen in eigen vermogen en of er in dat geval
sprake zou zijn van een kapitaalinjectie. Belangrijk is dat er vreemd
vermogen van Fortis Bank Nederland is geruild voor aandelen RFS
Holdings (N-Share en Z-Share van ABN AMRO) en niet eigen vermogen
van Fortis Bank Nederland (dat zou een directe kapitaalinjectie zijn). Op de
vraag of bij de oorspronkelijke 16,8 miljard euro, die betaald is op
3 oktober 2008, nu 6,5 miljard euro moet worden opgeteld, antwoordt de
minister niet eenduidig. Er blijft onduidelijkheid en verwarring bestaan bij
de Kamer. Een brief van de minister op 26 juni 2009 verschaft uiteindelijk
duidelijkheid; de 6,5 miljard euro van de technische verhanging moet
opgeteld worden bij de oorspronkelijke 16,8 miljard euro. Het totaalbedrag van 66,8 miljard euro, dat is uitgegeven op 3 oktober 2008, blijft
ongewijzigd.
Het tweede punt dat de Kamerleden aanstippen is of een zekere
geldstroom (vreemd vermogen; leningen met rente) is opgegeven voor
een onzekere geldstroom (de waarde van de aandelen RFS Holdings) en
of daarmee het risicoprofiel van de Staat wijzigt. De renteverplichtingen
van Fortis Bank Nederland dalen en dus verbetert de winstgevendheid
waardoor de waarde van de staatsdeelnemingen toeneemt.
De verbeterde kapitaalpositie en verdiencapaciteit zijn echter nodig om de
verliezen van december 2008 te kunnen dragen. De noodzaak van de
transactie, los van het governanceprobleem van de Staat, wordt namelijk
veroorzaakt door drie grote verliesposten: de herwaardering van het ABN
AMRO-belang, de Madoff-fraude en operationele verliezen van het laatste
kwartaal. Deze zijn als zodanig nooit gekoppeld aan de technische
verhanging in de communicatie met de Kamer. De vraag of de technische
verhanging uiteindelijk budgetneutraal uitwerkt hangt af van de verkoopwaarde van ABN AMRO.
De heer Weekers: «(...) Ten derde is de Kamer wel heel laat geïnformeerd over de latere kapitaalinjecties in ABN AMRO. Aanvankelijk is
zij ook op het verkeerde been gezet wat de technische verhanging
betreft.»2

1

Handelingen II, 2008–2009, nr. 38, blz. 3368.
Verslag openbaar verhoor van de heer
Weekers, 10 november 2011.

2

De twee herkapitalisaties vloeiden voort uit de beslissing om Fortis Bank
Nederland en de ABN AMRO-N-Share samen te voegen tot één bank.
Deze beslissing heeft een aantal consequenties. De ABN AMRO-N-Share
moet voldoende gekapitaliseerd zijn om gesepareerd te worden uit het
RFS-consortium. Uit hoofde van de consortiumverplichtingen moet het
kapitaaltekort in de Z-Share worden aangevuld. Ook de Remedy komt
weer in beeld evenals de kosten van separatie en integratie waar
tegenover de opbrengsten en besparingen van samenvoegen staan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

172

De beslissing is in november 2008 genomen en op 21 november aan de
Kamer gecommuniceerd. Daarin wordt geen melding gemaakt van de
kosten en opbrengsten die verbonden zijn met de integratie van de twee
bankdelen, noch in absolute getallen, noch wat betreft de aanwezigheid
van deze posten.
Vraag: «U stuurt ook op 21 november 2008 een brief aan de Kamer
over het voornemen om tot integratie van Fortis en ABN AMRO te
komen. In die brief wordt geen enkele melding gemaakt van
eventuele extra kosten. Die krijgt de Kamer een halfjaar later te
horen.»
De heer Bos: «Ik kan alleen maar bedenken dat de reden daarvoor is
dat daar nog onderhandelingen met ABN AMRO over nodig waren,
die pas medio 2009 echt stilstonden en uitgetrild waren. Ik weet
gewoon niet waarom die bedragen niet eerder zijn genoemd.»1
Uiteindelijk worden deze posten in de brieven van 26 juni 2009 en
19 november 2009 aan de Kamer gecommuniceerd. In een na afloop van
zijn verhoor gestuurde e-mail aan de commissie is de heer Bos nader
ingegaan op zijn antwoord tijdens het verhoor:
«De cijfermatige analyse die in november 2008 is gemaakt, was
voldoende om de strategische richting te bepalen die op dat moment
is gepresenteerd. De cijfers die later naar de Tweede Kamer zijn
gegaan, zijn later bekend geworden dan in november 2008 en waren
niet benodigd voor de onderbouwing van deze strategische
richting. Ten dele waren zij zelfs een uitvloeisel van de keuzes die zijn
gemaakt met de strategische richting, omdat integratiekosten en
kapitaalbehoefte bijvoorbeeld afhankelijk waren van de samenvoeging en wijze van samenvoeging van Fortis Bank Nederland en
ABN AMRO Bank.»2
Uit de documenten die zijn opgesteld ten tijde van de onderhandelingen
blijkt echter dat vrijwel al deze posten ten tijde van de onderhandelingen
al in beeld waren bij DNB en het ministerie van Financiën. De met het
kapitaaltekort in de F-Share (later N-Share) verbonden CSA-claim van
2,5 miljard euro staat in het document Valuation Assessment, gemaakt op
1 oktober 2008. Het tekort in de Z-Share staat in de documenten Speaking
Notes van 2 oktober 2008 en in het kort na de verwerving van de
Nederlandse Fortis-onderdelen (5 oktober 2008) opgestelde conceptrapport Project Fire. Tevens wordt het negatieve eigen vermogen in de
Z-Share genoemd in de technische briefing aan de vaste Kamercommissie
voor Financiën op 14 oktober 2008. Opbrengsten van synergievoordelen
worden genoemd in het conceptrapport Project Fire, evenals de gevolgen
van de overeenkomst met Deutsche Bank ter invulling van de EC-Remedy.
In de technische briefing worden de voordelen die voorvloeien uit
samenvoegen wel genoemd maar de mogelijke kosten van de Remedy
niet.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
27 januari 2012.
2
Gegevens verstrekt door de heer Bos per
e-mail d.d. 5 februari 2012.

Vraag: «De kapitaaltekorten in de ABN AMRO-delen en de F/N-Share
en de Z-Share waren ook voor 3 oktober 2008 bekend, al konden zij
niet allemaal geven goed gekwantificeerd worden. Na de beslissing
om de twee banken te integreren, begin november 2008, is het
duidelijk dat de Staat die tekorten zal moeten aanvullen. Die zaken
komen aan de orde in uw brief aan de Kamer van 26 juni 2009.
Waarom zo laat, ruim een halfjaar na dato?»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

173

De heer Bos: «Volgens mij was de reden daarvoor dat er toen pas
daadwerkelijk werd gesepareerd. Dat is het moment waarop een
aantal latente problemen onomkeerbaar manifest wordt, zoals het
Z-Share-probleem... Een gouden regel – ik spreek voor mijzelf, maar
toch – in de politiek en in dit soort bestuurlijk netelige kwesties
waarin je moeilijke dingen te verkopen hebt, is dat je beter al het
slechte nieuws in één keer kunt geven dan dat je elke zoveel
maanden terugmoet naar de Kamer met weer iets slechts. Vanuit die
redenering, een beetje a contrario, zeg ik dat als wij in november al
hadden geweten dat er een bepaald bedrag nodig was aan extra
kapitaal om integratie- en separatiekosten te kunnen financieren, ik
dat waarschijnlijk meteen bij die 6,5 mld. had meegenomen. Liever
alles in één keer met de Kamer bespreken, als het toch een rotboodschap is die je hebt, dan dat je nog een keer terug moet komen. Daar
leid ik uit af dat wij dat op dat moment nog niet zeker wisten.»1
Daarnaast speelde mee dat de herkapitalisaties onderwerp waren van
onderhandeling:
De heer Bos : «Het hele proces in 2009 richting de uiteindelijke brief
van december is een proces geweest waarbij constant vanuit
Fortis/ABN AMRO veel hogere bedragen aan ons werden gevraagd
dan wij uiteindelijk hebben gegeven. Alle gevraagde bedragen zijn
dus constant naar beneden toe onderhandeld.» 1

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
27 januari 2012.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

174

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

175

De nieuwe ABN AMRO
Per 1 april 2010 zijn de N-Share van ABN AMRO en Fortis Bank Nederland
overgedragen aan de nieuwe holding ABN AMRO Group N.V. Door de
afronding van de EC-Remedy op dezelfde dag konden de N-Share van
ABN AMRO en Fortis Bank Nederland onder een holding worden
geplaatst. Tevens rapporteert de nieuwe bank onder Basel II. Dit zorgt
ervoor dat de naar risico gewogen activa van de N-Share dalen en het
Capital Relief Instrument beëindigd kan worden op 31 oktober 2010.1
Box 4.17 Huidige waarde ABN AMRO en ASR
De kosten die gemaakt zijn in verband met Fortis en ABN AMRO
kunnen gesplitst worden in een deel dat daadwerkelijk uitgegeven is
en een deel dat schatkistneutraal is omgezet van vreemd vermogen
in eigen vermogen. De oorspronkelijke 16,8 miljard euro valt onder
de eerste noemer evenals 3,53 miljard euro van de later kapitaalstortingen (2,3 miljard euro kapitaalaanvulling Z-Share, 1 miljard euro
vanwege de EC-Remedy en 0,23 miljard euro aan separatie- en
integratiekosten) en het saldo van verkoopopbrengsten, dividenden,
andere vergoedingen in verband met kapitaalverschaffing en in- en
uitgaande rente van 1 miljard euro negatief. In totaal komt dit neer
op ongeveer 21,33 miljard euro. Onder de tweede categorie vallen de
omzettingen van langlopende leningen aan Fortis Bank Nederland in
eigen vermogen in december 2008 (in het kader van de technische
verhanging) en november 2009 (tweede herkapitalisatie).
Tegenover de totale uitgaven die gedaan zijn, staat het bezit van de
huidige ABN AMRO Bank en ASR Verzekeringen (het oude Fortis
Verzekeringen Nederland). Daarin zit dus ook een deel van het
toegevoegde vermogen. Wat zijn deze bezittingen waard? Op
23 november 2011 kwam de Financial Times tot de volgende
berekening voor ABN AMRO Bank. Uitgaande van een nettowaarde
van de activa van 12,5 miljard euro en de heersende marktwaardering van ongeveer 60% van de boekwaarde komt de krant tot een
kleine 8 miljard euro. Volgens Het Financieele Dagblad (25 mei 2011)
hoopt het ministerie een kleine 4 miljard euro op te halen voor ASR.
In totaal zouden de voormalige Fortis delen dus zo’n 12 miljard euro
waard zijn. Daarbij moet aangetekend worden dat de marktwaarderingen van financiële instellingen, in het bijzonder banken, vandaag
de dag veel lager liggen dan in de periode voor de crisis. De
voortdurende crisis, in het bijzonder de eurocrisis, zorgt voor een
aanhoudend moeilijk klimaat om winst te maken. De groeimogelijkheden van financiële instellingen liggen ook onder druk vanwege de
noodzaak (vanuit regelgever en markt) om hogere kapitaalbuffers
aan te leggen.
De heer Zalm: «Je ziet op de huidige financiële markten dat
Europese bankaandelen tamelijk laag worden gewaardeerd. Je hebt
allerlei formules om de marktwaarde van een bank te bepalen. Vaak
wordt gebruikt: zoveel keer de winst. We hebben tijden gehad dat dit
15 tot 20 keer de jaarwinst was; of 10 tot 15 keer, in iets mindere
tijden. De huidige waardering ligt eerder rond 5 keer de jaarwinst...
Je ziet nu ook inderdaad dat de marktwaarde van banken lager is
dan de boekwaarde. Vroeger was dat net omgekeerd. Toen was de
marktwaarde vaak anderhalf tot twee keer de boekwaarde.»2
1

Kamerstuk 31 789, nr. 40.
Verslag openbaar verhoor van de heer Zalm,
2 december 2011.

2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

176

Bij een dergelijke waardering uit het verleden en op het toppunt van
de markt van twee keer de boekwaarde, zou de waarde van ABN
AMRO Bank dus uitkomen op 25 miljard euro. Inclusief ASR zou de
waarde dan dicht bij de 30 miljard euro uitkomen die er in beide
delen is gestoken.
4.5.6 Conclusies
Herkapitalisaties grotendeels al eerder voorzienbaar
De kapitaaltekorten bij de ABN AMRO-delen waren bekend bij de
onderhandelingen die op 3 oktober 2008 zouden resulteren in de
verwerving van de Nederlandse Fortis-delen. De commissie concludeert
dat men binnen de Nederlandse autoriteiten, in het bijzonder DNB, al rond
de transactie weet van toekomstige extra uitgaven had kunnen hebben.
Als de beslissing tot samenvoegen van Fortis Bank Nederland en de ABN
AMRO-N-Share wordt genomen, komt vast te staan dat deze uitgaven
voor rekening van de eigenaar, de Nederlandse Staat, komen.
De gevolgen van de transactie van 3 oktober voor de kapitaalpositie van
Fortis Bank Nederland zijn voor 3 oktober zorgvuldig doorgerekend door
Lazard, in bijzijn van de toezichthouder. Daaruit kwam naar voren dat er
wellicht een in een omvang beperkt tekort zou kunnen ontstaan. Na de
overname door de Staat zijn er tegenvallende resultaten in de rest van het
jaar en wordt er een verlies van 1 miljard euro op Madoff geleden. Alles
samengenomen resulteert dit eind 2008 in een kapitaalbehoefte van
ongeveer 5 miljard euro bij Fortis Bank Nederland. Hoewel een deel van
de aanleidingen voor het kapitaaltekort niet te voorzien was, stelt de
commissie vast dat Fortis Bank Nederland bij verwerving door de Staat al
zwak gekapitaliseerd was, en er geen marge voor onverwachte tegenvallers was.
Grote risico’s consortiumdeelname Staat
Door de overname van het belang in ABN AMRO in december 2008 kreeg
de Nederlandse Staat rechtstreeks zeggenschap in het RFS consortium,
wat gezien de gecompliceerde gang van zaken met RBS en Santander
wenselijk was. Het is de commissie duidelijk geworden dat er naast de
directe risico’s die eigendom van de Nederlandse Fortis-delen met zich
meebracht er ook aanzienlijke indirecte risico’s aan het consortiumlidmaatschap kleefden. Zo bestond de kans dat vanuit RBS de consortiumverplichtingen niet nagekomen zouden worden. Santander heeft
geschermd met juridische stappen om haar kapitaal, zo’n 10 miljard euro,
uit ABN AMRO te kunnen halen. Het risico dat Nederland had moeten
bijspringen om nogmaals de financiële stabiliteit in Nederland te
beschermen, was aanwezig, maar heeft zich niet gematerialiseerd. Deze
risico’s die hadden kunnen oplopen tot 10 miljard euro, zijn nooit helder
naar buiten gebracht.
Onderbouwing beslissing tot integratie rammelt
Op 21 november 2008 brengt de minister van Financiën zijn beslissing
naar buiten om Fortis Bank Nederland en het ABN AMRO-deel samen te
voegen tot één bank. Er wordt dan niet of nauwelijks melding gemaakt
van de kosten van integratie, kwantitatief, noch kwalitatief, terwijl deze
wel in beeld zijn bij de externe adviseurs van het ministerie van Financiën.
De noodzaak van aanvullende investeringen is voorzienbaar, bijvoorbeeld
in verband met de EC-Remedy, de kosten van separatie en integratie met
de daar tegenover staande mogelijke synergievoordelen en besparingen,
en kapitaalaanvullingen bij de bankdelen. De commissie kan niet anders

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

177

concluderen dan dat deze informatie vanuit de externe adviseurs is
gemeld aan het ministerie. Deze informatie is niet goed verder geleid
binnen het ministerie. Als gevolg daarvan is de daadwerkelijke keuze van
de minister voor het samenvoegen van de twee banken onvoldoende
onderbouwd geweest.
Informeren Kamer: onvolledig en te laat
Rond de zogenaamde technische verhanging in december 2008 is veel
verwarring ontstaan in de Kamer, die uiteindelijk pas in juni 2009 is
opgehelderd door de minister van Financiën. De commissie is van oordeel
dat de minister de Kamer in eerste instantie zodanig onvolledig heeft
geïnformeerd dat de Kamer geen juist beeld kon krijgen.
De herkapitalisatiemaatregelen zijn in juni en november 2009 gecommuniceerd naar de Kamer. Het bestaan van een groot deel van de betreffende
posten was al bij de transactie van 3 oktober 2008 bekend, zo niet in
precieze bedragen, dan wel de aanwezigheid ervan. Bij de communicatie
naar de Kamer op 21 november 2008 over de beslissing om Fortis Bank
Nederland en de ABN AMRO-N-Share samen te voegen zijn deze posten
niet gemeld, noch in kwalitatieve, noch in kwantitatieve zin. De commissie
is van oordeel dat de minister op zijn minst het bestaan van de al bekende
posten die voor extra kosten zouden zorgen, al in november 2008 had
kunnen en moeten noemen, alsook een indicatie had kunnen geven van
de orde van grootte van sommige van die posten zoals de Z-Share. De
Kamer is dus niet tijdig en niet volledig geïnformeerd.
4.6 Conclusies
Ingrijpen noodzakelijk maar fouten in de uitvoering
De commissie stelt vast dat er in het belang van de financiële stabiliteit
terecht is ingegrepen bij Fortis door de Nederlandse autoriteiten en heeft
waardering voor de inzet en inspanningen die in een uiterst hectische
situatie geleverd zijn. De commissie stelt echter ook vast dat er door
vrijwel alle betrokkenen grote fouten zijn gemaakt rond de crisis bij Fortis,
in de eerste plaats bij Fortis zelf.
Proces rondom tweede ingreep slecht georganiseerd
De commissie constateert dat beide ingrepen bij Fortis gekenmerkt
werden door een hoog ad-hocgehalte. De commissie is van mening dat,
binnen het ministerie van Financiën tussen de twee ingrepen in, te weinig
structuur is aangebracht. Op het moment dat besloten werd om voor
verwerving van de Nederlandse Fortis-delen te gaan had er meer en
bredere expertise binnengehaald moeten worden. Van de daadwerkelijke
ingehuurde adviseurs is niet optimaal gebruik gemaakt. Hierdoor ontbrak
het aan voldoende checks and balances in de besluitvorming binnen het
ministerie van Financiën.
De prijs voor financiële stabiliteit was hoog en stond in geen verhouding
tot de bedrijfseconomische waarde
Het leidt geen twijfel dat er vanuit bedrijfseconomisch opzicht te veel
betaald is voor de Nederlandse delen van Fortis. Dat geldt voor de
oorspronkelijke aankoopprijs voor de aandelen van 16,8 miljard euro en in
nog sterkere mate voor de in totaal ongeveer 30 miljard euro die gemoeid
bleken te gaan met Fortis/ABN AMRO. De 16,8 miljard euro is in de eerste
plaats betaald als prijs voor financiële stabiliteit in Nederland, België,
Europa en daarbuiten; de extra kosten als aanvullende prijs voor
financiële stabiliteit in Nederland. Tegenover die investering staat wel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

178

degelijk economische waarde maar het is vooralsnog niet aannemelijk dat
de totale investering terug zal komen.
Gebreken in de informatie-uitwisseling hebben kostbare consequenties
gehad
In een aantal gevallen is sprake geweest van een verkeerde omgang met
informatie die wel degelijk voorhanden was. Dat geldt voor het ministerie
van Financiën met betrekking tot het gebrek aan actie rond het begin van
de acute crisis bij Fortis in de zomer van 2008, ver voor de val van Lehman
Brothers. Dat geldt ook voor alle betrokken Nederlandse autoriteiten (met
name het ministerie van Financiën en DNB) bij de eerste interventie
(Benelux-overeenkomst), toen te lang is vastgehouden aan de lijn van een
private Nederlandse oplossing. Dat geldt ten slotte ook voor de daardoor
noodzakelijk geworden tweede ingreep (aankoop Nederlandse Fortisonderdelen). Afgezien van de vraag in hoeverre de gemaakte waarderingen daadwerkelijk van belang waren voor de einduitkomst van de
onderhandelingen met de Belgische autoriteiten, zijn in deze waarderingen belangrijke gegevens, die wel beschikbaar waren, niet of niet juist
opgenomen. Deze posten zijn de belangrijkste oorzaak van de latere extra
kosten gebleken.
De kennis over kapitaaltekorten binnen ABN AMRO was bij DNB bekend
maar lijkt niet zijn weg hogerop te hebben gevonden naar de verantwoordelijken binnen DNB die deze informatie in het blikveld van de onderhandelingsdelegatie hadden kunnen krijgen. Voor wat betreft het tekort in de
F/N-Share is de informatie kennelijk niet of onvoldoende overgebracht aan
Lazard, de adviseur van de Staat. Lazard had overigens ook zelf in
bepaalde opzichten vollediger te werk kunnen gaan. Zo verbaast het de
commissie dat er geen of te weinig aandacht is besteed aan de consortiumovereenkomsten, waarin de afspraken tussen de consortiumpartners
waren vastgelegd.
Eindverantwoordelijken slecht geïnformeerd
De commissie is van mening dat de betrokken eindverantwoordelijke
bewindslieden, te weten de minister-president en de minister van
Financiën, te weinig geïnformeerd zijn over de waarderingen door de
eigen ambtenaren en andere betrokkenen bij de delegatie zoals functionarissen van DNB. De commissie heeft geconstateerd dat de plaatsvervangend thesaurier-generaal en de president van DNB bij de finale
onderhandelingen in de ambtswoning van de Belgische premier aanwezig
waren. Zij waren beiden bekend met de waarderingpresentatie en hadden
de bewindslieden uitgebreider kunnen inlichten. De plaatsvervangend
thesaurier-generaal was tevens ingelicht door het waarderingsteam,
onder wie ook de adviseurs van Lazard, over additionele relevante
informatie («Speaking notes)». Deze additionele informatie is voor zover
de commissie heeft kunnen nagaan, niet gedeeld met de bewindslieden.
De Staat heeft, mede op aandringen van DNB, externe expertise
ingehuurd. Van die expertise is echter onvoldoende gebruikgemaakt. Bij
de finale onderhandelingen zijn de adviseurs van Lazard niet betrokken en
is er door betrokken ambtenaren van het ministerie van Financiën en
functionarissen van DNB slechts in beperkte mate gebruikgemaakt van de
informatie die de adviseur gegenereerd en ook geleverd heeft aan zowel
de onderhandelingsdelegatie als aan DNB.
Tegelijkertijd hebben de eindverantwoordelijke bewindslieden en
functionarissen zichzelf onvoldoende vergewist van mogelijk relevante
informatie. Basale vragen zijn niet gesteld, bijvoorbeeld de vraag of de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

179

delen voldoende gekapitaliseerd waren, de vraag naar de status van de
opsplitsing van ABN AMRO en de vraag naar mogelijke lijken in de kast.
Het bevreemdt de commissie dat de verantwoordelijken zelf niet direct
vragen aan de adviseurs hebben gesteld of hebben kunnen stellen, maar
dat dezelfde adviseurs in de openbare verhoren van de commissie wel
verantwoordelijk zijn gehouden voor gemaakte fouten.
Informatie-uitwisseling binnen DNB gebrekkig
De commissie verbaast zich erover dat de president van DNB slechts
gedeeltelijk bekend was met de informatie uit het waarderingsteam,
waarin zijn eigen medewerkers een belangrijke plek hadden. De
commissie heeft geconstateerd dat de president van DNB geen kennis had
van de extra informatie ten behoeve van de onderhandelingen die op
donderdag 2 oktober 2008 vanuit het waarderingsteam is opgebracht
(«Speaking notes»). Deze informatie was wel degelijk aanwezig binnen
DNB. Daardoor kon ook de president van DNB de minister-president en de
minister van Financiën niet inlichten over deze belangrijke informatie. De
commissie is van mening dat de president van DNB zijn rol als adviseur
van de bewindslieden beter had moeten invullen.
Adequaat toezicht problematisch, met name bij grensoverschrijdende
toezichtsituaties
In aansluiting op de bevindingen van de Tijdelijke commissie onderzoek
financieel stelsel is het deze commissie duidelijk geworden welke
beperkingen er kleven aan het externe toezicht. DNB had de middelen niet
om bij Fortis in te grijpen, had ondanks alle zorgvuldigheid en inspanningen niet voldoende grip op ABN AMRO en de separatie- en integratieprocessen na de overname in 2007, en had eind september 2008 kennelijk
ook slechts beperkt inzicht in de problemen bij ING.
De gebeurtenissen rond Fortis en ABN AMRO sterken de commissie in
haar overtuiging dat, in aansluiting op de aanbevelingen van de Tijdelijke
commissie onderzoek financieel stelsel, het optuigen van grensoverschrijdend toezicht, bij voorkeur één krachtige Europese toezichthouder
met doorzettingsmacht, de hoogste prioriteit heeft. Hetzelfde geldt voor
mechanismes om de kosten van problemen te verdelen over landen
(burden sharing).
Onvoldoende balans tussen prudentiële aspecten en mededingingsaspecten
De door de Europese Commissie opgelegde Remedy heeft een belangrijke
rol gespeeld bij het in de problemen komen van Fortis. Het heeft
bovendien het traject na verwerving door de Nederlandse Staat ernstig
gecompliceerd en aanzienlijke kosten voor de belastingbetaler met zich
meegebracht. Er moet in dit verband meer aandacht komen voor
systeemoverwegingen, zowel in het reguliere toezicht als bij beslissingen
rond fusies en overnames waarbij ook de mate van complexiteit en
tijdsduur van dergelijke processen uitdrukkelijk aan de orde moet komen.
Prudentiële en mededingingsaspecten mogen niet afzonderlijk van elkaar
worden beoordeeld, bijvoorbeeld bij de door de Europese Commissie op
te leggen Remedies, en er moet een evenwichtiger weging komen van
deze aspecten.
Kamer onvoldoende en te laat geïnformeerd door minister
De commissie is van mening dat de Kamer in alle fases van het proces
van de overname van Fortis en ABN AMRO op meerdere momenten
onvolledig en te laat is geïnformeerd. Zoals de minister van Financiën zelf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

180

heeft aangegeven, is geen volledige openheid van zaken gegeven in de
debatten over de Benelux-overeenkomst. Naar het oordeel van de
commissie had de Kamer achteraf meer inzicht moeten en kunnen krijgen.
De commissie oordeelt dat de Kamer ook bij de tweede ingreep rond
Fortis onvolledig geïnformeerd is, bijvoorbeeld met betrekking tot de
begrippen «onderhandelingsresultaat» en «marktconform» en over het
karakter van de overgenomen langlopende leningen. Rond de
zogenaamde technische verhanging in december 2008 is de commissie
van oordeel dat de minister de Kamer in eerste instantie zodanig
onvolledig heeft geïnformeerd dat de Kamer geen juist beeld kon krijgen.
Voor wat betreft de herkapitalisaties is de commissie van oordeel dat de
minister op zijn minst het bestaan van de al bekende posten die voor extra
kosten zouden zorgen, al in november 2008 had kunnen en moeten
noemen, en een indicatie had kunnen geven van de orde van grootte van
sommige van die posten. De Kamer is dus niet tijdig en niet volledig
geïnformeerd.
Kamer weinig doortastend en soms verkeerde focus
De rol van de Tweede Kamer zelf is voornamelijk een rol achteraf geweest.
De commissie constateert dat bij de behandeling van de ingrepen in de
Kamer weinig aandacht is besteed aan de grensoverschrijdende dimensie
van de problemen bij Fortis en de nationale reflexen die daarbij kwamen
kijken. Door primair uit te gaan van het eigen nationale belang is kritische
reflectie op gekozen oplossingen grotendeels achterwege gebleven. Bij de
parlementaire behandeling zijn niet altijd de juiste accenten gelegd wat
hoofd- en bijzaken betreft. Dit heeft ongetwijfeld veel te maken met de
informatie die door de minister aan de Kamer verstrekt is, maar de
commissie vraagt zich evengoed af of Kamerleden voldoende tijd hebben
gekregen, of genomen, om de informatie die verschaft is goed te kunnen
doorgronden en benutten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

181

HOOFDSTUK 5 ING
5.1 Inleiding
Tegen de achtergrond van het uiteenspatten van de zeepbel op de
Amerikaanse huizenmarkt en de wereldwijde kredietcrisis die daarop
volgde, waren markten in de loop van 2008 steeds onzekerder geworden
over de kapitaalpositie van financiële instellingen. De aandacht van
analisten richtte zich daarbij ook op de grote portefeuille Alt-Ahypotheekobligaties van ING. Deze portefeuille, met een nominale waarde
van 39 miljard dollar, was voor het overgrote deel in het bezit van het
Amerikaanse dochterbedrijf ING Direct USA. Hoewel ING volhield dat de
verliezen op de Alt-A-obligaties meevielen, slaagde het bedrijf er
uiteindelijk niet meer in om marktpartijen daarvan te overtuigen. Begin
oktober 2008 kwam ING tot de conclusie dat hulp van de Nederlandse
overheid nodig was om zijn kapitaalpositie in deze omstandigheden op
peil te houden.
In de maanden die volgden kreeg ING op drie manieren hulp van de Staat.
Dit begon op 19 oktober 2008 met de bekendmaking dat ING een
kapitaalinjectie van 10 miljard euro kreeg in de vorm van door de Staat
gekochte kernkapitaaleffecten. Drie maanden later, op 26 januari 2009,
werd bekendgemaakt dat de Staat voor ING een Illiquid Assets Back-up
Facility (IABF) in het leven riep: een speciale regeling waarmee de Staat
het risico overnam van tachtig procent van de portefeuille Alt-Ahypotheekobligaties. Tot slot nam ING Bank enkele dagen later, op
30 januari, voor het eerst deel aan de garantieregeling voor bancaire
leningen. Uiteindelijk zou ING voor een totaalbedrag van 11 miljard euro
leningen aangaan onder staatsgarantie.
Van de kapitaalinjectie van 10 miljard euro is inmiddels 7 miljard afgelost.
ING betaalde de Staat daarvoor in totaal 2 miljard euro aan premies en
rente. Wat betreft de IABF was halverwege 2011 de verplichting van de
Staat aan ING nog ruim 10 miljard euro van de oorspronkelijke ruim
21 miljard euro. De hoofdsomverliezen bedroegen op dat moment circa
200 miljoen dollar en blijven volgens het ministerie van Financiën achter
bij de verwachtingen. Van de onder de garantieregeling door ING
uitgegeven leningen staat een deel nog open. De Staat heeft hiervoor per
1 februari 2012 voor 223 miljoen euro aan premies ontvangen.
In box 5.1 is een beknopte chronologie gegeven van de gebeurtenissen
rond ING. Ook de opbouw van dit hoofdstuk is chronologisch. Paragraaf 2
schetst eerst het voortraject tot september 2008. Dit betreft de groei van
ING Direct USA en zijn aanzienlijke investering in Alt-Ahypotheekobligaties, de effecten van de Amerikaanse huizenmarktcrisis
op de vermogenspositie van ING en de rol die ING speelde bij de eerste
reddingsactie van Fortis. Paragraaf 3 beschrijft vervolgens het tot stand
komen van de kapitaalinjectie van 10 miljard euro die ING kreeg in
oktober 2008, en de periode daarna tot aan het moment dat de problemen
rond de Alt-A-portefeuille opnieuw de kop op staken. Paragraaf 4 geeft
weer hoe daarop in januari 2009 de IABF tot stand kwam en hoe deze is
opgebouwd. Paragraaf 5 gaat in op de periode die daarna volgt.
Beschreven wordt hoe in het voorjaar van 2009 sprake was van een
mogelijke derde steunronde, en hoe de Europese Commissie uiteindelijk
de maatregel goedkeurde maar ING daarbij een ingrijpende herstructurering oplegde. Deze paragraaf gaat ook in op de huidige stand van zaken
met betrekking tot de kapitaalverstrekking en de IABF. Iedere paragraaf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

182

wordt afgesloten met conclusies over de betreffende periode. In paragraaf
6 worden conclusies getrokken over de ING-casus in zijn geheel.
Box 5.1 Tijdlijn belangrijkste gebeurtenissen casus ING
Voortraject: zomer 2007–september 2008
Augustus 2007

31 december
2007
Februari 2008

31 maart 2008

Mei 2008

28 mei 2008

30 juni 2008

Augustus 2008
16 september
2008

27-28 september 2008
29 september
2008

30 september
2008

De crisis op de Amerikaanse huizenmarkt
bereikt ook de markt voor Alt-Ahypotheekproducten.
ING sluit het jaar 2007 af met een negatieve
herwaarderingsreserve van 936 miljoen euro
voor de Alt-A-portefeuille.
ING stopt met uitbreiding van de Alt-Aportefeuille, maar blijft vrijvallende obligaties
wel vervangen.
ING sluit het eerste kwartaal van 2008 af met
een negatieve herwaarderingsreserve van
4,3 miljard euro voor de Alt-A-portefeuille.
Onder druk van de Amerikaanse toezichthouder OTS stopt ING Direct USA alle aankopen
van Alt-A-obligaties.
Voltooiing van het in 2007 door ING gestarte
aandeleninkoopprogramma van 5 miljard
euro.
ING sluit het tweede kwartaal van 2008 af
met een negatieve herwaarderingsreserve
van 4,6 miljard euro voor de Alt-Aportefeuille.
Uitkering interim-dividend van 1,5 miljard
euro.
Een dag na de val van Lehman Brothers
raadt Goldman Sachs zijn klanten aan
aandelen ING te verkopen. De koers van ING
daalt sterk.
Bij de eerste reddingsactie voor Fortis (het
Benelux-weekend) overweegt ING overname
van het belang van Fortis in ABN AMRO.
Afwijzing van het TARP-programma door de
Amerikaanse senaat leidt tot een koersval op
aandelenmarkten wereldwijd. De koers van
ING daalt sterk, met 18% ten opzichte van de
slotkoers van de handelsdag ervoor. ’s
Avonds maakt ING bekend dat het geen bod
op ABN AMRO zal doen.
ING sluit het derde kwartaal van 2008 af met
een negatieve herwaarderingsreserve van
7 miljard euro voor de Alt-A-portefeuille. Het
bedrijf boekt een verlies (bijzondere
waardevermindering) van 198 miljoen euro
op deze portefeuille.
Kapitaalverstrekking: oktober 2008–
november 2008

2 oktober 2008

ING legt zijn problemen, de perceptie van de
kapitaalpositie en de marktperceptie van de
Alt-A-portefeuille, op tafel bij DNB.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

183

7 oktober 2008

8 oktober 2008

9 oktober 2008

10 oktober
2008

13 oktober
2008

14 oktober
2008

16 oktober
2008

17 oktober
2008

18-19 oktober
2008

20 oktober
2008

De dekking van het Nederlandse depositogarantiestelsel wordt verhoogd naar 100 000
euro. ING was een van de vragende partijen.
Gesprek minister van Financiën en de heren
Tilmant en Hommen over problemen ING.
Ministerie van Financiën richt team ING op.
In twee werkstromen op ambtelijk niveau
wordt een begin gemaakt met het uitwerken
van een Alt-A-oplossing en een kapitaalinjectie.
ING verzoekt het ministerie om op zeer korte
termijn besprekingen te starten over een
kapitaalinjectie. Aankondiging van het
Nederlands actieplan ter bescherming van de
financiële sector. Onderdeel hiervan is de
oprichting van een kapitaalloket van
20 miljard euro.
ING trekt het verzoek om op zeer korte
termijn te beginnen met besprekingen in. Het
bedrijf wil afwachten of de aankondiging van
het kapitaalloket mogelijk enige rust in de
markt brengt zodat een kapitaalinjectie niet
op zeer korte termijn nodig is.
De IASB past de IFRS-boekhoudregels aan.
Mogelijk zou dit deels een oplossing bieden
voor het Alt-A-probleem van ING. Vanaf
15 oktober geldt deze wijziging ook in de EU.
Algemeen overleg in de Tweede Kamer
waarin onder meer wordt gesproken over de
aangekondigde maatregelen ter bescherming van de financiële sector. De minister
noemt het principe «eerst schoon schip, dan
kapitaal».
Gesprek van de thesaurier-generaal van het
ministerie van Financiën, de heer Gerritse,
met de heren Tilmant en Hommen van ING.
De heer Gerritse maakt hen duidelijk dat het
ministerie weinig ziet in een specifieke
Alt-A-oplossing.
Gesprek van de minister van Financiën en de
heer Gerritse met de heren Schilder en
Kleijwegt van DNB. Laatstgenoemden
bepleiten met klem het vinden van een
Alt-A-oplossing. Onder invloed van een
negatieve analyse van Goldman Sachs en
geruchten over slechte kwartaalresultaten
daalt de aandelenkoers van ING sterk, met
27%, terwijl de rest van de markt licht
positief is.
Onderhandelingsweekend tussen ING en het
ministerie van Financiën over wat een
kapitaalinjectie van 10 miljard euro zou
worden in de vorm van kernkapitaaleffecten.
Deze wordt op 19 oktober om 20:00 uur
bekend gemaakt.
De aandelenkoers van ING sluit 29% hoger
dan de voorgaande handelsdag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

184

21 oktober
2008
22 oktober
2008

Eind oktober
2008

Begin
november 2008
12 november
2008

14 november
2008

18 november
2008

Kredietbeoordelaar Moody’s verlaagt de
kredietbeoordeling van ING.
Algemeen overleg in de Tweede Kamer over
de bijeenkomst van de Europese Raad op
15/16 oktober in Brussel. Onder meer de
kapitaalinjectie aan ING van 19 oktober en de
uitwerking van de garantieregeling worden
besproken. De minister meldt dat de
wijziging van de boekhoudregels de
problemen met de Alt-A-portefeuille
«aanmerkelijk hanteerbaarder» maakt.
De raad van bestuur van ING komt tot de
conclusie dat de wijziging van de boekhoudregels toch geen soelaas biedt voor de
Alt-A-portefeuille. ING bekijkt in deze periode
ook of een oplossing geboden kan worden
door TARP. Het resultaat is negatief.
Lone Star, een hedgefonds, doet een bod op
de Alt-A-portefeuille van 71% van de
nominale waarde. ING slaat dit af.
De Europese Commissie keurt de kapitaalverstrekking aan ING goed als noodsteun voor
een periode van zes maanden, behoudens
verlenging. Daarna deactiveert het ministerie
van Financiën zijn ING-team.
Overleg op het ministerie van Financiën met
enkele instellingen die mogelijk gebruik
zullen maken van de garantieregeling,
waarbij het ministerie een poging doet tot
coördinatie van de volgorde van de emissies.
Voorstel: eerst ING Bank, dan SNS Bank,
vervolgens LeasePlan.
ING Bank en SNS Bank zien er (voorlopig)
vanaf om gebruik te maken van de garantieregeling. LeasePlan staat als eerste in de rij.
IABF-transactie: december 2008–januari 2009

25 november
2008

2 december
2008

3 december
2008

DNB vraagt Dynamic Credit, een bureau
onder meer gespecialiseerd in de analyse
van gestructureerde producten, een offerte
uit te brengen voor het analyseren van de
portefeuille. Het bedrijf krijgt de opdracht en
gaat begin december aan de slag.
Gesprek van de heren Tilmant en Timmermans van ING met de heren Wellink en
Schilder van DNB. Het Alt-A-probleem wordt
opnieuw op tafel gelegd.
De heren Wellink en Schilder van DNB
lichten de minister van Financiën en de heer
Gerritse in dat het Alt-A-probleem nog
bestaat en dat het vinden van een oplossing
urgent is. Het ING-team op het ministerie
wordt opnieuw geactiveerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

185

19 december
2008

31 december
2008

7 januari 2009

20 januari 2009

23-25 januari
2009

25 januari 2009

26 januari 2009
27 januari 2009
30 januari 2009
3 februari 2009

De analyse door Dynamic Credit is gereed.
Inschatting kredietverliezen over de gehele
looptijd van de Alt-A-portefeuille: 10% in een
basisscenario, 20% in een stressscenario.
ING sluit het vierde kwartaal van 2008 af met
een negatieve herwaarderingsreserve van
7,5 miljard euro voor de Alt-A-portefeuille. Er
wordt een verlies op de portefeuille geboekt
van 1,8 miljard euro. Het verlies van ING
Groep als geheel bedraagt 3,7 miljard euro.
Het ministerie van Financiën presenteert ING
en DNB de door KPMG ontwikkelde
transactiestructuur «Fred» waarop de
uiteindelijke IABF gebaseerd zou worden.
ING wijst ambtenaren van het ministerie van
Financiën op het bestaan van de Amerikaanse boekhoudregel «OTTI» die tijdens de
onderhandelingen een grote rol zal spelen.
Op vrijdag 23 januari en in het weekend
daarna onderhandelen ING en het ministerie
van Financiën over een Alt-A-oplossing.
Zondagavond laat is er een akkoord over de
IABF.
De minister van Financiën informeert
woordvoerders Financiën van de fracties in
de Tweede Kamer via een conference call in
de nacht van zondag op maandag over de
tweede steunronde aan ING.
De minister van Financiën maakt de
IABF-transactie met ING bekend.
De Tweede Kamer ontvangt een brief van de
minister met toelichting op de IABF.
ING Bank neemt voor het eerst deel aan de
garantieregeling voor bancaire leningen.
Algemeen overleg in de Tweede Kamer met
de minister over de tweede steunverlening
aan ING.
Periode na de IABF-transactie

Begin maart
2009

6 maart 2009

31 maart 2009

12 mei 2009
15 september
2009

Wetsvoorstel om financiële instellingen te
kunnen nationaliseren ligt «op de plank» om
indien nodig met spoed bij de Tweede Kamer
ingediend te kunnen worden.
Dieptepunt aandeel ING. Totale marktkapitalisatie van het bedrijf is nog slechts circa
vijf miljard euro.
De Europese Commissie verleent tijdelijke
goedkeuring aan de IABF-transactie en opent
een procedure om te beoordelen of de steun
voldoet aan haar voorwaarden.
De Nederlandse Staat dient een herstructureringsplan in voor ING.
Verlenging tijdelijke goedkeuring IABFtransactie door de Europese Commissie om
haar staatssteunonderzoek af te ronden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

186

22 oktober
2009
18 november
2009
21 december
2009
28 januari 2010

13 mei 2011
17 februari
2012
2 maart 2012

De Nederlandse Staat dient een geamendeerd herstructureringsplan in.
Definitieve goedkeuring steunmaatregelen
door Europese Commissie.
Terugkoop kernkapitaaleffecten ter waarde
van vijf miljard euro.
De Nederlandse Staat en ING gaan in beroep
tegen de beslissing van de Europese
Commissie om de aangepaste terugbetalingsvoorwaarden te classificeren als
additionele staatssteun. ING tekent op twee
andere punten beroep aan tegen de
beschikking van de Europese Commissie.
Terugkoop kernkapitaaleffecten ter waarde
van twee miljard euro.
Afronding verkoop ING Direct USA aan
Capital One.
Gedeeltelijke nietig verklaring van de
herstructureringsbeschikking van ING door
het Gerecht van de Europese Unie.

5.2 Voortraject: zomer 2007–september 2008
5.2.1 Groei van ING Direct USA
Spaargelden bij ING Direct USA groeien snel
In 1997 startte ING in Canada zijn eerste, op de Nederlandse Postbank
gemodelleerde, ING Direct-bank. Dit is een consumentenbank zonder
eigen kantoren, waarbij het contact met de klant plaatsvindt via telefoon
en internet. Het concept bleek succesvol. In de jaren die volgden werden
ING Direct-banken geopend in een toenemend aantal landen, vooral in
Europa, Noord-Amerika en Australië.
Box 5.2 De positie van ING Direct USA in ING Groep NV ten
tijde van de crisis
ING Direct USA opereert in de Verenigde Staten kortweg onder de
naam ING Direct. Formeel is de naam van de instelling ING Bank, fsb
(federal savings bank). Zij is gevestigd in Wilmington, in de staat
Delaware. De bank valt onder het Amerikaanse depositogarantiestelsel.
ING Direct is de voornamelijk via internet opererende retailbank van
ING, die actief is in Australië, Oostenrijk, Canada, Frankrijk,
Duitsland, Italië, Spanje, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde
Staten. In al deze landen worden spaarproducten aangeboden, in
een aantal landen ook hypotheekproducten. ING Direct functioneert
binnen de Europese Unie over het algemeen als bijkantoor van ING
Bank Nederland NV, in Duitsland echter als dochterbedrijf. Alle
bankactiviteiten van ING vallen onder ING Bank NV. ING Bank NV en
ING Verzekeringen NV zijn de dochters van de Nederlandse
groepsholding ING Groep NV.
In de Verenigde Staten werd ING Direct gelanceerd in september 2000,
aanvankelijk als spaarbank, maar met het doel om als eenmaal een
klantenbestand was opgebouwd aan die klanten ook hypotheken te gaan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

187

verkopen. Het productenpakket bestond in 2008 uit sparen, hypotheken,
betalen, beleggen en consumentenkrediet. Ook hier sloeg het ING Directconcept zeer aan. Zoals figuur 5.1 laat zien, groeide de hoeveelheid
spaargeld die ING Direct USA beheerde in negen jaar tijd tot meer dan
70 miljard dollar. Ook de jaarlijkse groeipercentages – 70–80% in 2003 en
2004, 40% in 2005 en nog steeds rond de 20% in 2006, 2007 en 2008 – zijn
aanzienlijk te noemen.

Opgehaald spaargeld moet worden geïnvesteerd
Om winstgevend te zijn moest ING Direct USA al dit spaargeld zien om te
zetten in leningen en beleggingen, op een manier die niet alleen veilig
was maar ook meer opleverde dan de bank kwijt was aan kosten en
rentebetalingen aan zijn spaarders.
Hierbij speelde een rol dat de Amerikaanse rechtsvorm die ING voor ING
Direct USA gekozen had de «thrift» was. Thrifts zijn Amerikaanse
spaarbanken, en de opvolgers van de zogenaamde «savings and loans»
instellingen die in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw
massaal in de problemen waren gekomen (deze periode staat dan ook
bekend als de «savings and loans crisis»). De heer Harryvan, als lid van de
raad van bestuur van ING Groep verantwoordelijk voor ING Direct, gaf
tegenover de commissie aan dat voor ING het voordeel van deze
rechtsvorm was dat een vergunning voor een thrift in de gehele VS geldig
is, terwijl andere bankvergunningen in de VS per staat verschillen.
Vraag: «Dus u werkte in de gehele VS. Dat werd vergemakkelijkt
door de thrift?»

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Harryvan, 14 november 2011.

De heer Harryvan: «Ja, de thrift is namelijk een nationale licentie. Dat
betekent dus dat je nationaal kunt opereren.»1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

188

Thrifts zijn volgens de Amerikaanse wetgeving echter ook verplicht om
minstens 65% van hun activa te investeren in consumentenkrediet.1 Dit
betekende in de praktijk dat ING Direct USA ervoor koos om het
opgehaalde spaargeld voor een groot deel om te zetten in hypotheekproducten, bij voorkeur eigen hypotheken. Het bedrijf haalde echter zo snel
en veel spaargeld op dat de verstrekking van eigen hypotheken daarmee
geen gelijke tred wist te houden. ING Direct USA begon daarom te
investeren in obligaties die waren samengesteld uit woninghypotheekobligaties: verpakte hypotheken van andere hypotheekverstrekkers
(residential mortgage backed securities, rmbs).
ING Direct USA kiest voor grote Alt-A-portefeuille
Eind 2007 bestond 33% van de activa van ING Direct USA uit leningen
(voornamelijk zelf uitgegeven hypotheken) en 63% uit woninghypotheekobligaties. Daarmee zat de bank dus ruim boven de wettelijke eis om
minstens 65% van de activa te investeren in Amerikaans consumentenkrediet.
Een klein deel van de woninghypotheekobligaties van ING Direct USA (6%
van de totale activa) was samengesteld uit hypotheken van de
semi-overheidsinstellingen Fannie Mae en Freddie Mac. Het grootste deel
(43% van de totale activa) was samengesteld uit zogenaamde Alt-Ahypotheken.2 De Alt-A-portefeuille van ING Direct USA was, met eind
2007 een nominale waarde van ongeveer 34 miljard dollar en een
marktaandeel tot 5%, één van de grootste ter wereld. ING Direct USA had
daarmee ook het overgrote deel van alle Alt-A-obligaties van ING in bezit.3
Wie een Alt-A-hypotheek kreeg toegekend, hoefde aan minder strenge
normen te voldoen dan wanneer een zogenaamde prime-hypotheek werd
aangevraagd. Zo hoefden aanvragers van een Alt-A-hypotheek minder
inkomensinformatie te overleggen, mochten zij een grotere schuld
aangaan ten opzichte van het inkomen, en mocht de lening ook groter zijn
ten opzichte van het onderpand. Houders van Alt-A-hypotheken hoefden
dus geen vast inkomen te hebben. Normaal gezien was hun kredietgeschiedenis van de laatste twee à drie jaar gezond, maar vaak ging het ook
om mensen die in het verleden wel betalingsproblemen gehad hadden.
Een effect van dit toekenningsmodel was dan ook dat het risico op
wanbetaling bij Alt-A-hypotheken groter was dan bij prime-hypotheken.
Om die reden lagen de premies van deze hypotheken ook hoger dan bij
prime-hypotheken.

1

http://www.ots.treas.gov/_files/422097.pdf
Bron: Openbare cijfers Federal Deposit
Insurance Corporation, kwartaal- en jaarverslagen ING.
3
Aan het eind van het derde kwartaal van
2008 had ING Direct USA circa 85% van de
Alt-A-portefeuille van ING in bezit (bron:
kwartaalcijfers ING).
4
Zoals in Verloren Krediet, het eindrapport
van de Tijdelijke commissie onderzoek
financieel stelsel (Kamerstuk 31 980, nr. 3), is
beschreven bestond bij investeerders
wijdverbreid de verwachting dat deze
instellingen in laatste instantie gegarandeerd
zouden worden door de overheid.
2

Vertegenwoordigers van ING noemden tijdens hun openbare verhoren
een aantal redenen om te kiezen voor Alt-A. Zo wilde men risico’s
spreiden en daarom beleggen in hypotheken die waren uitgegeven door
verschillende instellingen. Blootstelling aan één partij zou men om die
reden beperkt willen houden. ING Direct USA investeerde daarom ook
beperkt in hypotheken uitgegeven door Fannie Mae en Freddie Mac.4 De
heer Harryvan verklaart daarover:
Vraag: «Mijn vraag was meer waarom u hebt gekozen voor deze
vorm. U had bijvoorbeeld ook kunnen kiezen voor staatsobligaties.»
De heer Harryvan: «Ja, maar wij hadden eigenlijk ook al een aantal
van deze obligaties, de zogenaamde prime mortgage securities. Die
kwamen van Fannie Mae en Freddie Mac, die eigenlijk per definitie al
door de Amerikaanse staat waren gegarandeerd. Later zijn zij ook
genationaliseerd. Dus wij hadden al een behoorlijke openstelling aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

189

de Amerikaanse staat en hebben eigenlijk juist vanuit diversificatieoogpunt gezegd dat wij obligaties, dus verpakte hypotheken van
andere banken, zouden kopen. Dus nog meer staatsobligaties
bijvoorbeeld was niet iets wat wij als prudent zagen. De Amerikaanse staat heeft qua budgetdiscipline en tekort natuurlijk ook een
groot probleem.»1
Volgens de heer Timmermans (chief risk officer van ING Groep en lid van
de raad van bestuur) was het rendement op Amerikaanse staatsobligaties
echter te laag en was er ook geen zekerheid of de federale overheid
Fannie Mae en Freddie Mac volledig zou steunen:
De heer Timmermans: «Ja, staatsobligaties zijn ook overwogen. Als
je naar het hele spectrum van verkrijgbare kredieten kijkt, waren de
rendementen van staatsobligaties ontoereikend. (...) Achter Fannie
Mae en Freddie Mac staat inderdaad de Amerikaanse staat.
Desalniettemin, als je de stukken leest, ook in Amerika, zie je af en
toe de opmerking: «moet dat door de staat onvoorwaardelijk
gesteund blijven worden?». Als je naar de kapitalisatie van Fannie
Mae en Freddie Mac kijkt, is deze niet hoog. Je moet met allerlei
dingen rekening houden. Een van de dingen kan de vraag zijn: wat
als er minder staatssteun is? Je probeert er dus toch een beperking
op te zetten.»2
Om kredietrisico’s verder te beperken gaf ING Direct de voorkeur aan
hypotheken met een zo sterk mogelijke band tussen de uitgevende
instantie en de klant. Hier speelde mee dat Amerikaanse hypotheekhouders vaak na enkele jaren hun oude hypotheek aflosten om een
nieuwe hypotheek af te sluiten tegen een gunstiger rentetarief.
Hypotheken met een kortere rentevaste termijn of variërende rente kregen
daarom de voorkeur, omdat het volgens ING waarschijnlijker was dat
houders van dergelijke hypotheken niet vervroegd zouden aflossen. Dit
type hypotheken zou vooral te vinden zijn in het Alt-A-segment.
De heer Harryvan: «Omdat de 30-jarige hypotheken door anderen
werden verkocht, verpakt werden en in de markt gezet. Die gingen
allemaal naar Freddie en Fannie, voor het overgrote deel, 80%. Dus
als die hypotheken geherfinancierd worden, heb je een obligatie die
veel sneller, soms veel sneller dan je zou willen, terugbetaald wordt.
Wij hadden dus liever hypotheken waarvoor de onderliggende
rentevaste termijn vijf of tien jaar was, meer zoals in Nederland. Dat
waren ook de enige hypotheken die wij zelf verkochten. Die konden
wij namelijk nog in de boeken houden. Een 30-jarige hypotheek
zouden wij als bank niet in de boeken kunnen houden. Onze filosofie,
als ik dat nog even mag toelichten, was: als wij hypotheken doen,
willen wij ook hypotheken in de boeken hebben en willen wij die
klant ook als klant hebben en niet zomaar doorverkopen aan de
markt.»1
1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Harryvan, 14 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Timmermans, 17 november 2011.
3
Financial Crisis Inquiry Commission. The
financial crisis inquiry report: final report of
the national commission on the causes of the
financial and economic crisis in the United
States, blz. 111.

In de jaren voor de kredietcrisis wordt de toekenning van Alt-Ahypotheken lakser
In de jaren voor het losbarsten van de kredietcrisis was de kwaliteit van
verstrekte Alt-A-hypotheken geleidelijk achteruitgegaan. Van de in 2006 in
de VS uitgegeven Alt-A-hypotheken was 80% verleend zonder of met
beperkte inkomensinformatie.3 Bij verschillende populaire Alt-Ahypotheken konden hypotheekhouders ervoor kiezen om niet af te lossen
of zelfs om niet af te lossen en weinig of geen rente te betalen. Bij deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

190

laatste vorm werd de opgebouwde «achterstand» toegevoegd aan de
hoofdsom van de hypotheek.1 Houders van een dergelijke hypotheek
konden daarmee een tijdelijke dip in hun inkomen opvangen zonder
meteen hun huis te hoeven verkopen. Zij namen daarmee de gok op
gunstiger omstandigheden in de toekomst: een hoger inkomen zodat ze
de hogere rente konden betalen, of een hogere waarde van hun huis
waardoor na herfinanciering de maandelijkse betalingen lager zouden
uitvallen. Deze laatste verwachting werd sterk in de hand gewerkt door
(en lag mede aan de basis van) de zeepbel op de huizenmarkt. Vooral in
Californië, met zijn hoge huizenprijzen, waren deze meer «exotische»
hypotheekvormen populair.
Alt-A-obligaties krijgen hoge ratings dankzij buffers, ondanks extra risico’s
onderliggende hypotheken
In de Alt-A-portefeuille van ING was 39% van de onderliggende
hypotheken afkomstig uit Californië, terwijl 61% van de hypotheken was
uitgegeven in de jaren 2006–2007, dus kort voordat de kredietcrisis
losbarstte.2 Verder bestond ongeveer 30% van de ING-portefeuille uit
hypotheken met een aanpasbare maandelijkse betaling (payment option
adjustable rate). Dit waren alle factoren die de hypotheken in de Alt-Aportefeuille van ING een hoger risicoprofiel gaven. Daar stond wel
tegenover dat in de obligaties die ING koos hoge financiële buffers
werden ingebouwd. Dankzij die buffers kwamen de eerste kredietverliezen
op de hypotheken niet terecht bij ING, maar werden deze opgevangen
door de houders van andere obligaties met een lagere kwaliteit die ING
zelf niet in zijn bezit had. Dankzij dit proces, dat bekend staat als kredietverbetering of «credit enhancement», kregen de Alt-A-obligaties die door
ING gekocht werden een hoge rating (triple A) van de kredietbeoordelingbureaus. Met bovengenoemde overwegingen vertrouwde ING Direct USA
er op dat het risico op de obligaties zeer beperkt was, omdat ING pas
verlies zou lijden als zeer veel hypotheekhouders niet meer zouden
betalen.
Uit het onderzoek blijkt dat ING zich wel van de risico’s in de Amerikaanse
huizenmarkt bewust was. Zo is de commissie er door de heer Jacobs,
oud-voorzitter van de raad van bestuur en van het audit committee van de
raad van commissarissen, op gewezen dat in elk geval in het eerste
kwartaal van 2006 in het audit committee en in de raad van commissarissen zelf grote zorgen zijn geuit over de voortdurende groei van de
hypotheekportefeuille van ING Direct terwijl de huizenmarkt op dat
moment op zijn top was. Dit heeft in elk geval niet geleid tot een significante aanpassing van het beleggingsbeleid ten aanzien van Alt-Aobligaties.3
1

Bij het type I-O (interest only) wordt tijdelijk
alleen rente betaald. Bij het type paymentoption adjustable rate, kon de hypotheekhouder zelf bepalen hoeveel maandelijks
betaald werd. De eventueel opgebouwde
«achterstand» werd toegevoegd aan de
hoofdsom. Deze hypotheken stonden ook
bekend als «NegAm» naar negative
amortization.
2
Europese Commissie, brief aan de Nederlandse regering inzake State Aid C 10/2009 (ex
N 138/2009) – illiquid assets back-up facility for
ING, The Netherlands, 31 maart 2009.
3
Jacobs, A., brief aan de voorzitter van de
Parlementaire Enquêtecommissie Financieel
Stelsel, 3 februari 2012.

ING spreidde kredietrisico maar vergrootte marktrisico
ING meende zijn risico’s gespreid te hebben doordat de Alt-A-portefeuille
berustte op hypotheken van een groot aantal hypotheekverstrekkende
instellingen. Daar staat echter tegenover dat ING Direct USA, door 43%
van zijn activa (34 miljard dollar) te laten bestaan uit Alt-A-obligaties,
alsnog koos voor het concentreren van risico’s in een specifieke markt met
één type financieel product en een beperkt aantal spelers. ING spreidde
dus zijn kredietrisico, maar kreeg er een toegenomen marktrisico voor
terug. Toen het in de Alt-A-markt dan ook misliep, leidde dit uiteindelijk tot
problemen voor ING.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

191

5.2.2 Problemen Alt-A-portefeuille zichtbaar op balans
Huizencrisis Verenigde Staten: kredietverlies blijft desondanks beperkt
Zoals beschreven in Verloren Krediet, het rapport van de Tijdelijke
commissie onderzoek financieel stelsel, barstte in de loop van 2007 de
huizenprijzenzeepbel die in de Verenigde Staten ontstaan was onder
invloed van excessief lage rentes en overvloedige beschikbaarheid van
kapitaal.1 Op dat moment bleek dat grote aantallen Amerikaanse
huizenbezitters een hypotheek hadden die zij niet, of niet langer, konden
of wilden betalen. Vooral in Californië namen de problemen snel toe. Het
waren aanvankelijk vooral houders van subprime-hypotheken die hun
betalingsverplichtingen niet langer nakwamen. Vanaf februari 2007
begonnen kredietbeoordelaars met het op grote schaal afwaarderen van
obligaties van subprime-hypotheken. Daarbij ging het eerst om obligaties
van lagere kwaliteit, maar vanaf juli betrof het ook obligaties met de
hoogste, triple-A, kwaliteit.2
In augustus 2007 verschenen berichten in de pers dat de crisis op de
Amerikaanse huizenmarkt, die op dat moment al een jaar gaande was,
ook doordrong tot de markt voor Alt-A-hypotheekproducten.3 Onder
invloed van het toenemende aantal niet-terugbetalingen kwam de markt
voor deze producten in augustus 2007 grotendeels tot stilstand. De prijzen
die op de markt betaald werden voor Alt-A-producten begonnen te dalen.
Marktanalisten begonnen nu steeds vaker vragen te stellen over de
Alt-A-portefeuille van ING Direct USA. ING bleef in zijn antwoorden echter
positief. Het bedrijf wees bijvoorbeeld op de cijfers over het derde en
vierde kwartaal van 2007, waaruit bleek dat er geen kredietverliezen waren
geleden op de portefeuille. Dankzij de hoge buffers zou ING Direct USA in
staat zijn achtmaal de verwachte «pijplijnverliezen» in de onderliggende
Alt-A-hypotheken op te vangen.4
Toch zijn er deskundigen, zoals de heer Gast, mede-eigenaar van Dynamic
Credit Partners, het bedrijf dat in het najaar van 2008 de portefeuille voor
DNB zou analyseren, die stellen dat al snel na het uitbreken van de crisis
in de subprime-hypotheekmarkt te voorzien was dat deze ook zou
doordringen tot de Alt-A-markt.
De heer Gast: «Die golf kon je zien aankomen vlak nadat de
subprime crisis was begonnen. De huizenprijzen waren aan het
dalen en de Alt-A-hypotheken zaten vaak in de gebieden waar de
grootste huizenprijzenstijgingen waren geweest. Dat was eigenlijk
een typisch affordability-product: een product dat het mogelijk maakt
om na een lange periode van hard gestegen huizenprijzen nog
steeds een hypotheek te kunnen krijgen. Dat is vergelijkbaar met een
paar Nederlandse hypotheekproducten.»5

1

Kamerstuk 31 980, nr. 16.
Kragt, J., De kredietcrisis, de implosie op de
financiële markten van binnenuit bekeken.
3
«US housing market», Financial Times,
22 augustus 2007.
4
ING jaarverslag 2007, blz. 20.
5
Verslag openbaar verhoor van de heer Gast,
14 november 2011.
6
Bron: website FDIC (Federal Deposit and
Insurance Corporation).
2

Door classificatie als «beschikbaar voor verkoop» worden marktprijsveranderingen zichtbaar
Hoewel de kredietcrisis zich in de loop van 2008 steeds verder uitbreidde,
bleven de kredietverliezen op de Alt-A-portefeuille van ING Direct USA
relatief beperkt. Zo bedroeg in het derde kwartaal van 2008 het geschatte
kredietverlies op deze portefeuille 40 miljoen euro, geen onoverkomelijk
groot bedrag in vergelijking met de omvang van de portefeuille (een
nominale waarde van circa 34 miljard dollar) en de kwartaalwinst van ING
Direct USA (netto 88 miljoen dollar in het vierde kwartaal van 2007).6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

192

De slinkende marktwaarde van de portefeuille werd niet zichtbaar in de
prudentiële kapitaalratio’s van ING waarop DNB toezicht houdt. Echter, de
boekhoudregels zorgden er voor dat de kredietverliezen die ING leed in
versterkte mate zichtbaar werden op de balans. ING had zijn portefeuille
boekhoudkundig namelijk gecategoriseerd als «beschikbaar voor
verkoop» (available for sale, afs). Als de marktprijs van dergelijke activa
daalt, moet deze daling zichtbaar gemaakt worden door deze op de balans
apart te vermelden in een zogenaamde herwaarderingsreserve.1 Deze
regels gelden zowel in Europa, waar de IFRS-regels2 worden toegepast
waaronder ING Groep NV rapporteert, als in de VS, waar de US
GAAP-regels3 worden toegepast. Voor ING Direct USA zijn beide stelsels
van belang, omdat deze bank zijn cijfers zowel in de VS publiceert, als in
geconsolideerde vorm in de kwartaal- en jaarverslagen van ING Groep NV.
Tijdens de openbare gesprekken van de Tijdelijke commissie onderzoek
financieel stelsel gaf de heer Timmermans, chief risk officer (cro) van ING,
aan dat hij achteraf gezien van mening is dat ING de portefeuille niet als
«beschikbaar voor verkoop» maar als «aangehouden tot einde looptijd»
(held to maturity, htm) had moeten classificeren.4 Dan had de afname van
de marktwaarde van de portefeuille niet in de boeken hoeven worden
opgenomen. Zoals uiteengezet in Verloren Krediet staat daar tegenover
dat de portefeuille, zeker gezien zijn omvang ten opzichte van het
balanstotaal van ING Direct USA, wel voor een belangrijk deel verhandelbaar moest blijven. Hierop wordt door DNB ook nadrukkelijk gelet via
het toezicht op het zogenaamde asset liability management (alm). Als
spaarders bij een internetbank in paniek raken kunnen zij hun geld
namelijk snel en in grote hoeveelheden opnemen. Het deel van de activa
dat volgens het alm-beleid liquide moet zijn mag volgens de
IFRS-boekhoudregels niet geclassificeerd worden als htm.
Box 5.3 «Beschikbaar voor verkoop» versus «aangehouden
tot einde looptijd»

1

Een herwaarderingsreserve is deel van het
eigen vermogen, dus als de herwaarderingsreserve negatief is, daalt het gerapporteerde
eigen vermogen.
2
IFRS: International Financial Reporting
Standards.
3
US GAAP: United States Generally Accepted
Accounting Principles. Amerikaanse
boekhoudkundige standaards.
4
Verslag openbaar gesprek met de heer
Timmermans, 25 januari 2010.

Op basis van de IFRS-regels (IAS 39) kunnen balansposten voor
financiële activa in vier categorieën worden onderverdeeld:
1. «Financiële activa tegen reële waarde via winst-en-verlies»
(financial assets at fair value through profit or loss): bevat
producten die verhandeld worden, zoals aandelen en derivaten.
Deze moeten worden gewaardeerd op basis van marktwaarde
(fair value), en schommelingen in deze waarde worden verwerkt
in de winst-en-verliesrekening.
2. De «beschikbaar-voor-verkoop»-portefeuille (afs, available for
sale): deze tussencategorie, waarin de Alt-A-portefeuille zich
bevond, bevat kredieten die de bank verwacht te verkopen. Zij
moeten daarom worden gewaardeerd op marktwaarde (fair
value), en zolang een product in deze categorie zit moeten
schommelingen in deze marktwaarde worden opgenomen in de
herwaarderingsreserve. Een herwaarderingsreserve die negatief
is komt ten laste van het eigen vermogen. Bij verkoop van het
product wordt de netto waardeverandering verwerkt in de
winst-en-verliesrekening.
3. «Leningen en vorderingen» (loans and receivables): bevat
financiële producten met vaste of voorspelbare inkomsten
waarvoor geen actieve markt bestaat. Deze worden gewaardeerd tegen geamortiseerde kostprijs. Gaat het om een product
waarvoor het niet mogelijk is om de investering (nagenoeg)
geheel terug te krijgen om andere redenen dan kredietverslech-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

193

4.

tering, dan moet het worden geclassificeerd als «beschikbaar
voor verkoop».
«Aangehouden tot einde looptijd» (htm, held to maturity): bevat
kredieten en andere investeringen die de bank normaal gezien
aanhoudt tot het eind van hun looptijd. Daarom mogen ze
worden gewaardeerd tegen geamortiseerde kostprijs. Schommelingen in de actuele marktwaarde van deze producten
hebben dus geen effect op de balans, maar afschrijvingen in
deze categorie (bijvoorbeeld bij wanbetaling) gaan ten laste van
het resultaat (en daarmee uiteindelijk van het eigen vermogen).

2008: vertrouwen Alt-A-markt daalt, herwaarderingsreserve stijgt
ING had 2007 afgesloten met een negatieve herwaardering van de
Alt-A-portefeuille ter waarde van 936 miljoen euro.1 Hoewel ook in 2008
het aantal daadwerkelijke wanbetalingen op de portefeuille van ING bleef
meevallen, nam het vertrouwen op de markt voor Alt-A-producten wel
aanzienlijk af. Doordat daarnaast ook de markt voor kortlopende financiering begon op te drogen waar veel banken hun Amerikaanse
hypotheekproducten mee gefinancierd hadden, voelden veel financiële
instellingen zich gedwongen hun Alt-A-portefeuilles van de hand te doen.
Door deze ontwikkelingen daalde de prijs die men bereid was voor deze
producten te betalen snel verder. Zoals figuur 5.2 laat zien was dit goed
merkbaar in de marktwaarde van de portefeuille van ING Direct USA. Deze
zakte in het eerste kwartaal van 2008 tot 85% van zijn nominale waarde,
om na een korte stabilisatie in het tweede kwartaal, verder weg te zakken
tot 74% in het derde kwartaal en 65% in het vierde.
Door de dalende marktprijs nam de negatieve herwaarderingsreserve die
ING moest opnemen op de balans toe van 500 miljoen euro in het derde
kwartaal van 2007 tot 7 miljard euro in het derde kwartaal van 2008. De
afhankelijkheid van de Alt-A-markt die ING voor zichzelf gecreëerd had
werd daardoor goed zichtbaar voor de buitenwereld. Op de toch al
zenuwachtige financiële markten leidde dit tot toenemende onzekerheid
over de soliditeit van ING.
De heer Harryvan: «Als u mij vraagt wat nu een van de grootste
frustraties is, is dat wel het feit dat de keus voor available for sale is
gemaakt en niet voor held to maturity. Wij kochten, zoals ik eerder
heb uitgelegd, obligaties van hoge kwaliteit, met de bedoeling ze te
houden. Toen wij overgingen van Nederlandse boekhoudregels naar
IFRS, de internationale boekhoudregels, hebben wij – en heb ik ook
persoonlijk – er sterk voor gepleit om dit in held to maturity te
steken. Dan hadden wij bijvoorbeeld niet de negatieve herwaarderingsreserve gehad die u noemde en hadden wij het gewoon tegen
aankoopprijs kunnen houden tot het moment dat eventueel een
verlies zou kunnen worden geleden. Maar dat is dus, naar achteraf is
gebleken, een heel onfortuinlijke keus geweest.»2

1

ING jaarverslag 2007, blz. 20.
Verslag openbaar verhoor van de heer
Harryvan, 14 november 2011.

2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

194

ING bleef positief berichten over de portefeuille
Bij de publicatie van het tweede kwartaalbericht van 2008 wees ING op de
in vergelijking met de buffers van 15,4% «verwaarloosbare» geschatte
cumulatieve pijplijnverliezen van 0,14%. Ondanks het oplopende aantal
niet-betalingen waren de geschatte verliezen «adequaat gedekt».
Weliswaar duiden de voorspellingen van Standard & Poor’s, een
kredietbeoordelingbureau, op oplopende pijplijnverliezen, maar deze
zouden de komende jaren slechts leiden tot «beperkte doorbrekingen»
van de buffers.1
Zelfs bij de presentatie van de cijfers over het derde kwartaal van 2008, op
12 november, hamerde ING nog op de hoge kredietbeoordeling van de
portefeuille: 93% van de portefeuille had toen nog een AAA-rating. Als
gevolg van de lage marktprijzen en de manier waarop die doorwerken via
de IFRS-boekhoudregels moet een verlies van 198 miljoen euro worden
afgeschreven op de portefeuille. ING bleef van mening dat de onderliggende kredietverliezen klein waren. Bovendien waren er op de
ING-portefeuille volgens het bedrijf structureel minder niet-betalingen dan
bij andere Amerikaanse Alt-A-hypotheken.2
Gezien de situatie in de Alt-A-markt werd het vertrouwen van ING in zijn
portefeuille door marktpartijen echter niet altijd gedeeld.

1

ING, perspresentatie bij cijfers tweede
kwartaal 2008, 13 augustus 2008.
2
ING, perspresentatie bij cijfers derde
kwartaal 2008, 12 november 2008.

Vraag: «(...) In het Financieele Dagblad van 14 augustus 2008 staat
een artikel naar aanleiding van de presentatie van de cijfers van ING
over het tweede kwartaal van 2008. Daarin komen de heren Tilmant
en Timmermans aan het woord, zoals u weet de toenmalige ceo en
cro van ING. ING zou weinig, maximaal tot rond de 200 mln. verlies
lijden op het pakket Amerikaanse hypotheken, de bekende Alt-A

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

195

hypothekenportefeuille. Dat zou komen omdat ING vaker dan de
concurrenten koos voor lening van hoge kwaliteit. Kent u dat bericht
nog?»
De heer Gast: «Ja, zelfs heel helder.»
Vraag: «Wat vond u ervan?»
De heer Gast: «Het verraste mij een beetje, omdat ons in ieder geval
bekend was dat de Alt-A-hypotheken juist in augustus van dat jaar
volgens onze gegevens onder heel grote druk kwamen te staan.»1
ING verrast door sterke doorwerking kredietverliezen in winst- en
verliesrekening
Door de ingebouwde buffers van de portefeuille (de credit enhancement)
zou ING er inderdaad niet onmiddellijk last van hebben als de kredietverliezen op de onderliggende hypotheken opliepen. Dat zou pas gebeuren
op het moment dat de verwachting ontstond dat de buffers in de obligatie
onvoldoende zouden zijn om deze verliezen op te vangen. Op dat moment
moest volgens de boekhoudregels het verschil met de actuele marktwaarde van de obligatie als verlies worden geboekt.2 In het derde
kwartaal van 2008 moest ING Direct USA voor het eerst een dergelijk
verlies, een bijzondere waardevermindering (impairment), boeken. Door
de lage prijzen die op dat moment in de markt voor Alt-A-obligaties
betaald werden ging het om een bedrag van 130 miljoen euro, veel meer
dan het onderliggende geschatte kredietverlies van 40 miljoen euro.
De heer Harryvan: «De regel was bekend, maar de illiquiditeit in de
markt was uniek aan deze crisis. Die is er nog nooit zo geweest, ook
nooit zo langdurig. Het was dus niet voorzien dat in zo’n illiquide
markt deze regels zo’n negatieve uitwerking zouden kunnen hebben.
Dat werd pas evident met de cijfers over het derde kwartaal van
2008, want toen hadden wij de eerste impairments met de
uitwerking waarvan ik net de rekensom heb gegeven.»3
Zoals blijkt uit de openbare verhoren was door ING kennelijk niet voorzien
dat het af te boeken bedrag op een dergelijk moment groter kon uitvallen
dan het verwachte kredietverlies.
Amerikaanse toezichthouder: geen verdere aankopen Alt-A
Omdat ING Direct USA juridisch gezien een Amerikaanse spaarinstelling
is valt het toezicht op de dagelijkse gang van zaken onder de Amerikaanse
toezichthouder OTS (Office of Thrift Supervision). Het toezicht op ING
Bank NV en op de groepsmaatschappij ING Groep NV valt onder de
Nederlandse toezichthouder DNB. De twee toezichthouders hielden over
de gehele onderzochte periode nauw contact met elkaar.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Gast,
14 november 2011.
2
De Alt-A-portefeuille van ING Direct USA
bestaat uit circa 700 individuele obligaties.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Harryvan, 14 november 2011.

De heer Harryvan: «Deze twee hadden een relatie waarin geregeld
met elkaar werd gecommuniceerd. OTS deed ieder jaar een vrij
uitgebreide audit. Dan moet u denken aan zeven tot tien mensen die
wel drie maanden op kantoor waren en echt het hele bedrijf
doorlichtten. Daar kwamen rapportages uit, die ook naar DNB
werden gestuurd en die ook weer door ons met DNB werden
besproken. Uiteraard bespraken die twee toezichthouders dit ook
weer met elkaar.»3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

196

Volgens de door de commissie bestudeerde informatie heeft DNB de
organisatie van ING Direct tussen 2000 en 2008 een aantal keren doorgelicht. Daarbij is in minstens één geval ook een bezoek gebracht aan het
kantoor van ING Direct USA. In 2005 heeft DNB samen met de OTS een
onderzoek uitgevoerd. De heer Wellink, president van DNB, verklaart in
zijn verhoor dat DNB ook in mei 2008 het bedrijfsmodel van ING Direct
nog eens grondig heeft doorgelicht.
De heer Wellink: «De buffers van ING waren voldoende. ING is wat
kapitaal betreft eigenlijk nooit in de problemen geweest. Wij hebben
een supervisory review process gehad in februari waarbij alles
boven water is gehaald. Later in het jaar – dat moet in mei zijn
geweest – hebben wij nog eens heel goed gekeken naar het
bedrijfsmodel van dit onderdeel van ING. Wij hebben er dus heel
veel aandacht aan besteed.»1
Vooral het feit dat ING Direct USA een internetbank is, was een
aandachtspunt van DNB. Spaarders kunnen dan immers gemakkelijk en
snel hun spaargeld opnemen. Bovendien was DNB er niet zo zeker van of
Amerikaanse spaarders wel net zo «bankvast» zouden blijken te zijn als
Nederlandse. Maar uiteindelijk was de conclusie over het risicobeheer van
ING Direct USA steeds positief. Wel werden vanaf 2003 door de OTS en
DNB steeds kritischer noten gekraakt over het beleggingsbeleid van ING
Direct USA. Dit beleid werd desondanks ongewijzigd door het bedrijf
voortgezet, wat erop wijst dat de toezichthouders niet handhavend
hebben opgetreden richting ING of ING Direct USA. De heer Kleijwegt,
divisiedirecteur Toezicht banken bij DNB, verklaart:
De heer Kleijwegt: «Een van de grootste risico’s bij ING was in onze
opinie: hoe stabiel is dat spaargeld eigenlijk? Is dat spaargeld niet zo
weer weg als het even tegenzit? Je moet dus veel voorwaarden
stellen aan de activazijde van de balans. Als dat spaargeld namelijk
wegloopt, moet je aan de activazijde van de balans kasgeld of
leningen hebben staan die je snel kunt verkopen. Dat is een
belangrijk punt. Een van de belangrijkste risico’s die wij zagen was
het liquiditeitsrisico bij ING Direct in de VS. Wat gebeurt er als het
spaargeld wegloopt? Ben je dan in staat om er voldoende snel voor
te zorgen dat je geld in kas hebt of krijgt? Ik heb daar toen als volgt
naar gekeken. De gedachte was toen dat het stevige producten
waren. Ze hadden een triple-A rating en je kunt ze dus snel verkopen.
Als er spaargeld wegloopt ben je relatief snel in staat om kasgeld te
genereren zodat je in staat bent om dat liquiditeitsrisico op te
vangen.»2
Bij de OTS, en in navolging daarvan bij DNB, groeide in de loop van 2008
de bezorgdheid over de Alt-A-portefeuille van ING en de risico’s die deze
met zich meebracht. Hoewel de OTS deze bezorgdheid ook aan ING
overbracht, ging ING in het voorjaar van 2008 nog door met het aankopen
van Alt-A-obligaties. In februari stopte het bedrijf wel met het nog langer
uitbreiden van de portefeuille, maar obligaties die vrijvielen omdat de
onderliggende hypotheken waren afgelost werden wel nog steeds
aangevuld.
1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Kleijwegt, 28 november 2011.

Vraag: «In 2008 hebt u ook met de Amerikaanse toezichthouder OTS
gesproken, zo begreep ik. Wat hebt u precies besproken en
wanneer?»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

197

De heer Wellink: «Ik denk dat wij nu aan toezichtvertrouwelijke
informatie raken. Ik kan u alleen zeggen dat toen wij informatie van
zo dichtbij kregen uit Amerika, waar wij veel minder zicht op hebben
dan de Amerikaanse toezichthouder, wij uiteraard niet alleen meteen
met de Amerikaanse toezichthouder zijn gaan praten, maar ook
diens oordeel hebben overgenomen.»1
Pas in mei 2008, nadat de OTS te kennen had gegeven dat niet langer
Alt-A-obligaties mochten worden aangekocht, werden de aankopen
stopgezet.
Vraag: «Mag ik van u weten of een van beide toezichthouders wel
eens kritische kanttekeningen heeft geplaatst bij uw beleggingsbeleid, bij de beleggingsportefeuille?»
De heer Harryvan: «Nee.»
Vraag: «Niet?»
De heer Harryvan: «Op een gegeven moment, naar aanleiding van
het onderzoek in 2008, dus voor die tijd niet. In 2008 was er, kijkend
naar de ontwikkelingen in de markt, een aanbeveling om dit soort
obligaties niet verder te kopen. Maar het was geen kritiek op de
manier waarop zij waren geaccepteerd, gekocht en in de boeken
gezet. Het was meer vanuit een verdere prudentie.»2
DNB nam het oordeel van de OTS over.
De heer Wellink: «Ik weet helemaal niet of het een aanwijzing was
[van de OTS]. Ik weet niet hoe ik het moet noemen. Het probleem
met toezichtvertrouwelijke zaken is dat je, als dingen misschien net
weer iets anders liggen, toch over de grens van de geheimhoudingsplicht gaat. De Amerikanen hebben contact met ons opgenomen en
met ING. Hoe ik het ook benoem, het was voor ons voldoende
aanleiding. Immers, als een instelling bij de bron van de problemen
zat, als er iemand iets wist over die markt daar ... Wij hebben meteen
contact met ze opgenomen en ons gevoegd in hun stelling.»1
Voor zover de commissie bekend, was dit het eerste moment dat ING op
deze wijze door een toezichthouder onder druk is gezet.
Binnen DNB werd achteraf, in 2009, een analyse gemaakt van het eigen
toezicht op ING in de voorgaande jaren. De analyse zette geen grote
vraagtekens bij de door ING gemaakte keuzes.
Vraag: «Kunt u zeggen wat er in de analyse stond?»
De heer Kleijwegt: «Een aantal dingen waarover wij nu spreken en
een aantal dingen die betrekking hebben op toezichtsvertrouwelijke
informatie die ik u niet mag vertellen. Die evaluatie had zeker
betrekking op de groei van het bedrijf in de VS en op de Alt-A
hypotheken. Ook kwam de vraag aan de orde hoe je aan moest
kijken tegen zo’n grote directbank binnen het concern.»
1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Harryvan, 14 november 2011.

Vraag: «Was het een kritisch verhaal?»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

198

De heer Kleijwegt: «Op onderdelen zullen er kritische kanttekeningen
zijn geplaatst, maar per saldo heb ik niet het gevoel dat het een
bijzonder kritisch verhaal was. Ik geloof niet dat wij op grote schaal
vraagtekens plaatsten bij gemaakte keuzes. Dat een deel van de
balans in effecten en niet in zelfverstrekte kredieten zat, had redenen
vanuit de economische risicopositie. Achteraf bleken bepaalde
risico’s echter veel manifester te zijn dan wij toen dachten. Dat
neemt niet weg dat het een rare gedachte was om als toezichthouder
te bekijken of dat spaargeld even sticky was als normaal spaargeld
en om daar maatregelen voor te treffen. In een deel van de evaluatie
werden onze afwegingen van destijds teruggehaald.»1
5.2.3 Vermogensontwikkeling ING Groep
Banken trokken kapitaal aan om kredietbeoordelingen te behouden
In 2007 en de eerste vijf maanden van 2008 schreven banken wereldwijd
383 miljard dollar af op hun kredietportefeuilles. Het grootste deel van
deze afschrijvingen was niet het gevolg van kredietverliezen maar van
prijsdalingen. Door de verliezen zagen banken hun eigen vermogen
slinken in verhouding tot de hoeveelheid schulden die ze hadden uitstaan.
Zij kwamen onder druk te staan om hun kapitaalpositie te verbeteren,
omdat anders hun kredietbeoordelingen dreigde te worden verlaagd.
Deze door kredietbeoordelingbureaus vastgestelde beoordelingen van de
kredietwaardigheid van banken zijn bepalend voor de prijs waartegen ze
leningen kunnen aangaan. Een lagere rating betekent dat de kosten voor
een bank flink kunnen stijgen, waarmee ook de winstgevendheid onder
druk komt te staan.2
Ook ING zag eigen vermogen dalen
Ook bij ING gaf de ontwikkeling van de verhouding tussen het eigen
vermogen en het balanstotaal aan dat de kwetsbaarheid van het bedrijf
was toegenomen. Zo had ING Groep op 30 september 2007 ruim
1 300 miljard euro aan bezittingen en een eigen vermogen van slechts
41 miljard euro. Op 30 juni 2008 was het eigen vermogen verder gedaald
naar 30 miljard euro bij licht gestegen bezittingen. ING werkte toen met
een boekhoudkundig eigen vermogen van slechts 2,2% van het balanstotaal. Simpel gezegd gebruikte ING dus steeds minder eigen geld en
steeds meer geleend geld voor zijn activiteiten.
Deels verantwoordelijk voor de daling van het eigen vermogen van ING
was de negatieve herwaarderingsreserve voor de Alt-A-portefeuille, die
aan het eind van het tweede kwartaal van 2008 verder was gestegen tot
4,6 miljard euro. Gezien de omstandigheden op dat moment in de markt
voor deze producten was het weinig waarschijnlijk dat deze op korte
termijn zou verbeteren. De vermogenspositie van ING stond hierdoor
onder druk, terwijl het tegelijk steeds moeilijker en duurder werd om
kapitaal aan te trekken.
Steeds vaker begonnen analisten vragen te stellen over de Alt-Aportefeuille en de groeiende negatieve herwaarderingsreserve.
1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Kleijwegt, 28 november 2011.
2
Kragt, J., De kredietcrisis, de implosie op de
financiële markten van binnenuit bekeken.
3
Zie ook Verloren Krediet, het eindrapport van
de Tijdelijke commissie onderzoek financieel
stelsel (Kamerstuk 31 980, nr. 3).

Sterke toename problemen in derde kwartaal 2008
ING maakte bij het beheer van zijn kapitaalpositie gebruik van een
zogenaamde dubbele hefboom.3 Dat wil zeggen dat ING Groep voor een
deel schulden van de Groep gebruikte om eigen vermogen in de bank en
het verzekeringsbedrijf te plaatsen. Op die manier komt het eigen
vermogen van de bank en de verzekeraar dus eigenlijk deels uit schulden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

199

(maar dan van de Groep) te bestaan. Deze dubbele hefboom wordt
zichtbaar in de verhouding tussen de zogenaamde kernschuld (core debt)
en het vermogen van de Groep.

Figuur 5.3 laat zien dat de verhouding kernschuld/vermogen van ING
Groep in het derde kwartaal van 2008 sterk steeg, wat duidt op een
verdere verslechtering van de kapitaalpositie. Deze stijging hangt onder
andere samen met een kapitaalinjectie van de Groep ter waarde van
1,35 miljard euro in ING Bank. Tot op dat moment hanteerde ING voor de
verhouding kernschuld/vermogen van de Groep een doelstelling van 10%:
deze liep nu op naar 15%.1 Gelet op de zenuwachtigheid bij investeerders
werd een dergelijke verandering als bewijs gezien dat ING niet voldoende
gekapitaliseerd was.2
Daarbij kwam dat ook het economische kapitaal van ING Verzekeringen
was geslonken ten opzichte van de beschikbare financiële middelen. Deze
omvangrijke verzekeringstak had aanzienlijke posities in aandelen en
vastgoed die sinds het begin van de kredietcrisis onder enorme druk
stonden.
De toenemende onzekerheid van financiële markten kwam onder andere
tot uiting in de cds-spreads van financiële instellingen. De cds-spread is
een maat voor het gepercipieerde risico van een lening aan een instelling.
Zoals figuur 5.4 laat zien, liepen de cds-spreads in het derde kwartaal van
2008 opnieuw sterk op. Ook de cds-spread van ING steeg.

1

Gegevens verstrekt door ING per brief d.d.
28 april 2011.
2
EC, 2008, Steunmaatregel nr. N 528/2008
– Nederland; Steun aan ING Groep N.V.,
Brussel, 12 november 2008, blz. 14.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

200

Ter vergelijking is ook het gemiddelde van de spreads van enkele vergelijkbare banken weergegeven (Barclays, Société Generale, Deutsche Bank, Aegon).

Prudentiële ratio’s bank bleven wel aan eisen voldoen
Hoewel op de financiële markten de scepsis over de Alt-A-portefeuille en
de grote negatieve herwaarderingsreserve van ING toenam, bleven de
prudentiële kapitaalratio’s van ING Bank, waaraan via de kapitaalregels
van Basel II en het toezichtbeleid van DNB formele eisen gesteld kunnen
worden, wel op niveau. Figuur 5.5 laat dat zien.
De negatieve herwaarderingsreserve telt onder de complexe Basel
II-kapitaalregels niet mee, zodat de prudentiële kapitaalratio’s hierdoor
niet worden aangetast. Volgens Basel II, en ook in de ogen van toezichthouder DNB, geven de prudentiële kapitaalratio’s een betrouwbaarder
beeld van de werkelijke kapitaalpositie van een bank dan eerder
besproken «eenvoudige» kengetallen als de verhouding tussen de schuld
en het eigen vermogen. Daarmee negeerde de toezichthouder dus het
toenemende belang dat door financiële markten inmiddels aan die
eenvoudige kengetallen gehecht werd.
De heer Kleijwegt: «Toen de crisis in volle hevigheid uitbarstte, werd
die simpele balansleverage voor marktpartijen echter een belangrijke
indicator. Hoewel het dus geen goede indicator was, werd het dat
wel voor de markt. In die volstrekt onzekere omstandigheden hadden
marktpartijen namelijk de buik vol van allerlei complexe berekeningen die tot een bepaald kapitaalniveau leidden. Ze geloofden al
die modellen niet meer omdat ze vonden dat die het telkens mis
hadden. Ze gingen simpelweg naar de balans kijken, naar het eigen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

201

vermogen op de balans en het balanstotaal. We hadden ons niet van
tevoren gerealiseerd dat dit in bepaalde omstandigheden zo’n
belangrijke indicator voor de markt zou kunnen zijn.»1
DNB vertrouwde erop dat de kredietverliezen op de Alt-A-portefeuille van

ING Direct USA niet tot onoverkomelijke problemen zouden leiden.
Tijdens de verhoren gaf de heer Wellink aan dat DNB zich als groepstoezichthouder moest verlaten op het oordeel van derden, zoals kredietbeoordelingbureaus, de OTS en ING zelf, als het erom ging in te schatten welke
risico’s een specifieke portefeuille van een buitenlands dochterbedrijf met
zich mee kon brengen.
De heer Wellink: «(...) Als een van onze banken in Amerika een
brede portefeuille van bepaald papier koopt, zijn wij gewoon niet in
staat om met 12, 13 of 14 toezichthouders op dat ene concern met
100 000 werknemers, werkzaam in meer dan 50 landen, die
portefeuille te beoordelen. Je maakt dan gebruik van hulpmiddelen.
Een ervan is een goede collega die je tijdig informeert. Dat is heel
belangrijk, en dat wordt nu overigens ook afgedwongen in de
nieuwe afspraken. Andere hulpmiddelen die wij gebruikt hebben en
die ook banken gebruikt hebben, hebben minder gewerkt: ratings.
Het product waar ik impliciet naar verwees, was een triple A-product
in de Verenigde Staten.»2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Kleijwegt, 28 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.

DNB ziet liquiditeitscrisis maar nog geen systeemcrisis
DNB beschouwde in deze fase van de zich ontwikkelende kredietcrisis, dat
wil zeggen tot aan de val van Lehman Brothers op 15 september 2008, het
tot stilstand komen van de financiële markten als de grootste bedreiging
voor Nederlandse instellingen en voor ING. DNB zag de crisis vooral als

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

202

een liquiditeitscrisis, en hoewel DNB de liquiditeitspositie van ING wel
extra in de gaten ging houden, was deze voor ING geen substantieel
probleem.
De heer Wellink: «Ik heb twee fasen van de kredietcrisis genoemd.
De liquiditeitsfase hebben wij niet voorzien, maar wij hebben wel
intensief het liquiditeitstoezicht verhoogd. U weet dat ongetwijfeld
uit de dossiers. U kunt in de dossiers zien dat wij tijdens de fase van
de liquiditeitscrisis ook veel strenger naar de solvabiliteit zijn gaan
kijken. Wij hebben niet geanticipeerd op de systeemcrisis.
Nogmaals, dat heeft niemand. Ik vind dat de vraagstelling eigenlijk
niet is wat je niet gedaan hebt in april of in mei, maar waarom je in
april of mei niet gezien hebt wat daarna zou gebeuren. Dat is immers
het punt. Als je het vanuit die aanvliegroute benadert, kom je ook tot
andere conclusies. Dan kom je niet tot de conclusie dat men heeft
zitten suffen of niet alert genoeg geweest is. Dan kom je tot de
conclusie dat wij in april en in mei de systeemcrisis niet gezien
hebben en dat er kennelijk andere dingen aan de hand waren, dat wij
onvoldoende data hadden om te kunnen doorgronden dat zich in de
financiële sector en tussen de financiële sector en de economie een
interactie aan het voltrekken was die tot rampzalige gevolgen zou
hebben geleid. Dus als je er zo naar kijkt: onvoldoende data,
onvoldoende analytisch framework, zonder enige twijfel.»1
DNB onderkende in dit stadium wel dat het vastlopen van de financiële
markten negatieve gevolgen kon hebben voor de kapitaalpositie van
individuele instellingen, en onderwierp de kapitaalpositie van ING en
andere instellingen aan intensievere monitoring. Maar de toezichthouder
bleef daarbij toetsen aan de hand van prudentiële kapitaalnormen. Omdat
ING hieraan voldeed, en omdat DNB niet voorzag dat de crisis zou
uitgroeien tot een systeemcrisis, werd verder niet handhavend
opgetreden richting het bedrijf. Het toezicht op het uitvoerende beleid van
ING Direct USA viel immers onder de Amerikaanse toezichthouder OTS.
DNB was overigens wel toezichthouder voor ING Groep NV en ING Bank
NV.
De heer Wellink: «Natuurlijk hebben wij tegen ING gezegd: het
risicoprofiel moet waar mogelijk verminderen.»
Vraag: «Het risicoprofiel verminderen? Wat hield dat concreet in?»
De heer Wellink: «Dat hangt af van de vraag wat op dat moment de
mogelijkheden zijn. U moet daarvoor de toezichthouders raadplegen
die bezig zijn geweest met uitvoerend beleid. Wij zijn het hele jaar,
vanaf het begin van het jaar, met die portefeuille bezig geweest. Wij
hebben die portefeuille steeds gevolgd, wij hebben er bovenop
gezeten. Dat gebeurde allemaal binnen de normen die golden voor
ING als gezond bedrijf. Er is na 15 september iets gebeurd. Als dat
niet mede deel uitmaakt van de overwegingen, zal nooit begrepen
worden wat de ontwikkelingen op 1 oktober waren. Het was een
waterscheiding.»2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.

ING meent dat de markt het bij het verkeerde eind heeft wat betreft Alt-A
Op de financiële markten werd de economische kapitaalpositie van ING
Groep geleidelijk bepalend voor de perceptie die over ING bestond. Het
ging daarbij vooral om de groeiende negatieve herwaarderingsreserve die
het gevolg was van de negatieve ontwikkelingen op de Alt-A-markt. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

203

prijzen die voor Alt-A-producten werden betaald mochten dan historisch
laag zijn, voor de portefeuille die ING had waren ze volgens ING zelf
onrealistisch: de kredietbeoordelingen van de portefeuille bleven immers
hoog en de voorspelde kredietverliezen laag. De markten hadden het in de
ogen van ING dus bij het verkeerde eind waar het de prijs van de
Alt-A-portefeuille betrof.
De heer Timmermans: «Voor de Lehman-crisis is dat onze houding
geweest.’Ik denk dat de markt op deze portefeuille een te negatief
beeld heeft en ik denk dat wij deze portefeuille kunnen aanhouden.»
Ik zag op het onderliggende stuk immers nog niet veel data op grond
waarvan ik kon vaststellen: er komt een grote verslechtering die
destabiliserend voor ING werkt.»1
Net als DNB zag ING geen aanleiding om zich grote zorgen te maken over
zijn eigen kapitaalpositie. Zowel DNB als ING bleef door een «prudentieel
filter» naar de kapitaalpositie van het bedrijf kijken, en die bleef redelijk
constant. Zij onderkenden niet dat het dalende boekhoudkundige (IFRS)
vermogen door markten wel degelijk als een probleem gezien werd.
Het zelfvertrouwen van het bedrijf was zelfs zo groot dat ING Direct USA
op 19 september 2008, vier dagen na de val van Lehman, nog aankondigde dat het de komende vijf jaar de tegoeden op zijn balans wilde
verdubbelen.2
ING verlaagt kapitaalpositie verder met inkoop aandelen en interimdividend
In dit licht lag het in de ogen van ING niet voor de hand om te proberen
een einde te maken aan het inkoopprogramma van 5 miljard euro van zijn
eigen aandelen. Dit programma was in het voorjaar van 2007 gestart. ING
anticipeerde hiermee op de vanaf 1 januari 2008 geldende kapitaalnormen
van Basel II. Onder deze nieuwe normen werd de hoeveelheid aan te
houden kapitaal afhankelijk van het risico dat een bank liep. Door de
manier waarop dit berekend werd, zou de kapitaalnorm voor ING onder
Basel II lager uitvallen dan de hoeveelheid die ING op dat moment
aanhield onder Basel I. In die tijd werd dat gezien als een zwakte voor een
onderneming: hoe meer kapitaal winstgevend werd uitgezet, hoe beter.
De vrees dat ING net als ABN AMRO een «TCI-brief» zou krijgen van een
activistische aandeelhouder die vond dat er teveel geld in kas zat, was
toen nog groot (zie hoofdstuk 4). De heer Hommen, in het najaar van 2008
voorzitter van de raad van commissarissen van ING Groep, verklaart:
Vraag: «In 2007 wordt er voor 5 mld. aan eigen aandelen ingekocht
en in 2008 ging ING daarmee door. Een van de argumenten daarvoor
was dat ING straks op grond van Bazel II te veel kapitaal zou hebben
en dat hij dus aandelen kon kopen. Wat vond u daarvan?»

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Timmermans, 17 november 2011.
2
ING Direct plans to double retail balances.
Financial Times, 19 september 2008.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Hommen, 1 december 2011.

De heer Hommen: «Dat is een heel moeilijke beslissing geweest. Die
is uiteindelijk genomen op basis van de ervaring met ABN AMRO.
Op dat moment gold nog zeer zeker dat bedrijven die exces kapitaal
hadden, mogelijk kandidaten waren voor overname. Op dat moment
was men toch ook wel onder de indruk van wat er met ABN AMRO
gebeurde. Min of meer door de markt geleid, is ING overgegaan tot
inkoop van eigen aandelen.»3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

204

Het aandeleninkoopprogramma werd voltooid op 23 mei 2008 met een
laatste aankoop van 0,7 miljard euro. In augustus betaalde ING net als
voorgaande jaren een interim-dividend uit van 1,5 miljard euro over het
eerste halfjaar van 2008. Beide maatregelen hadden een negatief effect op
de vermogenspositie van ING en waren op dat moment eigenlijk niet wat
ING nodig had, zeker in het licht van de kapitaalinjectie waarmee de Staat
een paar maanden later te hulp moest snellen.
De heer Kleijwegt verklaarde voor de commissie dat DNB formeel
vermoedelijk het inkoopprogramma niet goed hoefde te keuren. De
dreiging van een mogelijke overname maakte het inkoopprogramma in
zijn ogen echter begrijpelijk. Ook de heer Wellink heeft zich in deze zin
tegenover de commissie uitgelaten.
De heer Kleijwegt: «Dit is een inkoopprogramma op het niveau van
ING Groep. Ik weet niet zeker of wij dit formeel moesten goedkeuren,
maar ik zal een materieel antwoord geven dat duidelijk maakt hoe
snel de tijd veranderd is. De aankondiging van het inkoopprogramma vond plaats in de nasleep van de problematiek rond ABN:
de TCI-brief die gestuurd werd, activistische aandeelhouders en
activistische private-equitypartijen. Financiële partijen hadden de
grote zorg dat zij als er te veel geld in kas zou zitten, een target
zouden worden voor activistische aandeelhouders. Bovendien was
iedereen op dat moment nog sterk overtuigd van de waarde van de
Basel II-berekeningen. U hebt gerefereerd aan het feit dat ING
volgens die berekeningen zeer ruim was gekapitaliseerd. Formeel
hadden we er dus niet veel over te zeggen, maar materieel vond ik
het in die context een begrijpelijke beslissing.»1
DNB ondernam geen stappen om het inkoopprogramma stop te zetten.
Voor DNB was een argument dat het stopzetten van het inkoopprogramma, of het niet uitkeren van interim-dividend waar dit eerdere jaren
wel gebruikelijk was geweest, financiële markten een duidelijk signaal had
gegeven dat er bij ING iets mis was. DNB vond dat in de omstandigheden
van dat moment eveneens risicovol.
De heer Wellink: «Ik heb mij zitten afvragen hoe je dat moet
benaderen. Ik heb er geen antwoord op. Je zit in een verslechterend
kwadrant. Het lijdt overigens geen twijfel dat ING op dat moment
aan alle normen voldeed, met inbegrip van de afwaarderingen op de
portefeuille. Men voldeed aan alle normen, ook aan de eigen interne
kapitaalnormen. Ik heb mij zitten afvragen of er dan toch niet een
moment komt dat je moet zeggen: wij houden op met het inkoopprogramma. Je zit echter zo langzamerhand in heel tricky marktomstandigheden. Elk signaal dat je geeft, kan weleens de verkeerde richting
uitwerken en je verder verzwakken, dus ook als je zegt: ik stop het
inkoopprogramma. Ik heb hier dan ook geen uitsluitend antwoord
op, maar ik begrijp dat u zegt «het is een dilemma». Het was
ongetwijfeld ook een dilemma voor het bedrijf. Maar, nogmaals,
men voldeed aan alle eisen. In die zin denk ik dat niemand kan
zeggen dat dit een onverantwoorde activiteit was.»2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Kleijwegt, 28 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.

Na val Lehman verliest ook ING het vertrouwen van de markt
Door de val van Lehman Brothers op 15 september 2008 drong het ineens
tot financiële markten door dat banken wel degelijk echt failliet konden
gaan. Vooral instellingen met een grote blootstelling aan de Amerikaanse
huizenmarkt en economie hadden hiermee te kampen. Marktpartijen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

205

eisten hogere kapitaalratio’s dan de prudentiële normen om überhaupt
nog zaken te doen.
De heer Wellink: «In een heel korte periode sloegen de markten
volstrekt om. Ze vroegen ineens kapitaal en begonnen hogere
kapitaalratio’s te eisen. Als een bank dat niet kon leveren, duvelden
de koersen omlaag. In een paar weken veranderde het beeld
volstrekt en begon men zich bewust te worden hoe zwak de bancaire
sector gegeven de omstandigheden gekapitaliseerd was. (...) Men
keek overal doorheen, ook door prudentiële filters. De markten
geloofden niks.»1
Hoewel de voorspellingen van ING en van de kredietbeoordelaars over
het kredietverlies op de Alt-A-portefeuille ook in september nog positief
bleven, raakte het marktvertrouwen in ING in een vrije val. Op
16 september raadde zakenbank Goldman Sachs zijn klanten aan hun
aandelen ING van de hand te doen. In figuur 5.6 is te zien hoe het aandeel
van ING vanaf de tweede week van september onder grote druk komt te
staan. De slotkoers op vrijdag 17 oktober was 44% lager dan de slotkoers
van maandag 13 oktober. Ten opzichte van medio juli 2007 was de
koersdaling zelfs 75%.
Voor ING als grote en internationaal actieve financiële speler was niet
alleen de blootstelling aan de Alt-A-markt problematisch. In haar rapport
Verloren Krediet constateerde de Tcofs al dat het verzekeringsbedrijf van
ING beleggingsverliezen had geleden door teruggang van alle markten.
De kapitaalpositie van de verzekeraar werd hierdoor aangetast. De heer
Van Eden, hoofd capital management bij ING, verklaart:
De heer Van Eden: «(...) we hadden natuurlijk nog wel andere
zorgen, over de dalende aandelenmarkten wereldwijd, over de
spread widening die overal plaatsvond, over de emerging markets
die een enorme klap hebben gekregen na de zomer. Wij waren
natuurlijk internationaal enorm gediversifieerd.»2

1

Verslag openbaar verhoor met de heer
Wellink, 2 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Eden, 16 november 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

206

5.2.4 Rol ING tijdens en na het Benelux-weekend
Tijdens het Benelux-weekend van 27 en 28 september 2008 overwoog
ING, ondanks de nodige aarzelingen vanwege de turbulente marktomstandigheden, serieus een overname van het belang van Fortis in ABN AMRO
(zie ook hoofdstuk 4). Voorafgaand en tijdens het weekend waren er
contacten tussen de minister van Financiën, de heer Bos, de president van
DNB, de heer Wellink, de voorzitter van de raad van bestuur van ING, de
heer Tilmant, en de Eurocommissaris voor Mededinging, mevrouw Kroes.
Daarbij werd gesproken over eventuele belemmeringen voor ING, vanuit
mededingingsoogpunt, om Nederlandse onderdelen van Fortis,
waaronder het belang in ABN AMRO, over te nemen. Voor de autoriteiten
was de opstelling van mevrouw Kroes voldoende aanleiding om verder te
werken aan een dergelijke transactie.1
Op zaterdag 27 september waren meerdere teams van ING aanwezig in de
dataroom van Fortis in Brussel. Op zondag was er meermaals telefonisch
contact tussen de heer Tilmant en de minister van Financiën over de
interesse van ING in het belang van Fortis in ABN AMRO. Tijdens zijn
verhoor verklaart de heer Hommen dat ING tijdens deze gesprekken een
indicatie heeft gegeven van de waarde van ABN AMRO, 4 tot 5 miljard
euro, maar dat de partijen in dat weekend niet tot elkaar zijn gekomen. Uit
de serieuze interesse voor ABN AMRO wordt duidelijk dat de raad van
bestuur van ING op dat moment redelijk zeker was over zijn eigen positie.
1

Verslag openbaar verhoor met de heer Bos,
5 december 2011, blz. 46–47.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

207

De heer Hommen: «(...) er is gedurende de avond uitvoerig
gesproken over de vraag of ING geïnteresseerd zou zijn in het
overnemen van ABN AMRO. Dat heeft echter niet tot resultaat
geleid.»1
Toch kwam het bedrijf kort daarna zelf in de problemen.
De heer Van Eden: «Dat wil maar weer zeggen dat we dus niet
dachten dat we geen geld op de plank hadden liggen en dat we echt
een probleem hadden met onze kapitaalpositie, omdat we wel
degelijk heel serieus hebben gekeken naar het kopen van – in eerste
instantie – Fortis. Maar dat bleek een enorme kluif te zijn, dus dat
idee hebben we heel snel verlaten. Maar toen hebben we gekeken
naar Nederlandse bedrijfsonderdelen.»2
ING zag uiteindelijk af van een bod op ABN AMRO
Op zondagavond 28 september kwamen de partijen niet tot overeenstemming over een transactie. Wel verkreeg ING twee weken exclusieve
onderhandelingsruimte met Fortis over de koop van dit belang.
De heer Hommen: «Op die zondag liep het niet uit op een transactie.
Er is echter wel gepraat over de vraag of ING een en ander de
komende twee weken nog eens wilde nagaan, misschien met wat
meer rust. Men was bereid om daarvoor exclusiviteit te geven. ING
is daarmee eigenlijk wel akkoord gegaan.»1
De volgende dag veroorzaakte de afwijzing van het Troubled Assets Relief
Program (TARP) in de Verenigde Staten een koersval op de aandelenmarkten wereldwijd. Daarnaast waren er geruchten in de markt dat ING
een overname van ABN AMRO overwoog. Daarbij speelde een rol dat de
interim-ceo van Fortis, de heer Dierckx, was gefotografeerd met een
papier onder zijn arm waarop een bedrag van 10 miljard euro voor de
verkoop van ABN AMRO stond geschreven.
De heer Hommen: «De wereld heeft daaraan gekoppeld dat ING ABN
AMRO voor 10 mld. ging overnemen en de aandelenprijs van ING
zakte de volgende dag vrij snel. Toen heeft ING besloten om
onmiddellijk te laten weten dat hij niet geïnteresseerd was.»1
De koers van het aandeel ING daalde sterk, meer dan 18% ten opzichte
van de slotkoers van vrijdag. Deze koersval bewoog het bedrijf ertoe om
maandagavond 29 september publiekelijk aan te kondigen geen bod uit te
brengen op ABN AMRO. De sterke daling van de aandelenkoers werd
door het bedrijf gezien als een indicatie dat de markt een dergelijke
overname niet zag zitten.
Een alternatief: een bod op ABN AMRO ondersteund door de Staat
Na de sterke koersdaling op maandag werd een overname van ABN
AMRO door ING niet langer opportuun geacht. In de dagen na het
Benelux-weekend bekeek het bedrijf verschillende alternatieve
constructies om toch een transactie te kunnen verrichten.
1

Verslag openbaar verhoor met de heer
Hommen, 1 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Eden, 16 november 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.

De heer Wellink: «Maandag ook zei Tilmant al tegen mij: 5 mld. wil ik
niet geven, het is misschien maar 2 mld., en dinsdag had hij al een
plan op tafel liggen dat DNB ABN AMRO zou overnemen en alle
risico’s zou afschermen, waarna hij de assets daaruit zou krijgen. Dat
was dus zondag geen goed plan.»3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

208

Uit de stukken ter beschikking van de commissie blijkt dat adviseurs van
ING verschillende alternatieven bedachten. Onder andere is daarbij
gekeken naar de mogelijkheid van een overname van ABN AMRO
ondersteund door een garantie van de Staat op de Alt-A-portefeuille. Een
dergelijke garantie zou de onzekerheid van de markt over deze portefeuille
kunnen wegnemen, waardoor ING meer zou kunnen betalen voor ABN
AMRO. Dit alternatief verdween echter vrij snel naar de achtergrond.
5.2.5 Conclusies voortraject
ING maakte zichzelf in grote mate afhankelijk van Alt-A-markt
Vanaf de start van ING Direct groeide de (vooral Amerikaanse) hypotheekportefeuille van ING Direct explosief. De commissie constateert dat in de
raad van commissarissen begin 2006 kritische vragen zijn gesteld over
deze groei. Toch koos ING ervoor de portefeuille verder uit te breiden.
Door de Amerikaanse wetgeving was ING Direct USA, de Amerikaanse
internetbank van ING, verplicht om minstens 65% van het opgehaalde
spaargeld te investeren in consumentenkrediet. Het bedrijf koos ervoor
om een groot deel van deze investeringen te doen in Alt-Ahypotheekobligaties, waarvan een groot deel gebaseerd was op, qua
herkomst en type, risicovolle hypotheken. De commissie constateert dat
ING met deze investeringen ver boven de wettelijke eis zat.
Door de omvang en aard van de Alt-A-portefeuille maakte ING zichzelf in
sterke mate afhankelijk van de ontwikkelingen op een specifieke markt
met een beperkt aantal spelers. De commissie is van oordeel dat ING de
consequenties van dit concentratierisico heeft onderschat.
ING reageerde in onvoldoende mate en te laat op verslechterende situatie
Amerikaanse huizenmarkt
Eind 2007 was duidelijk dat er ernstige problemen waren op de Amerikaanse huizenmarkt. ING hield echter lange tijd vol dat zijn Alt-Aportefeuille veilig was omdat de verwachte kredietenverliezen beperkt
bleven. ING ging zelfs door met het aankopen van Alt-A-obligaties totdat
de Amerikaanse toezichthouder OTS in het tweede kwartaal van 2008 de
aanbeveling deed om daarmee te stoppen. Vanwege de boekhoudkundige
classificatie van de portefeuille moest ING een steeds hogere negatieve
herwaarderingsreserve aanhouden. Dit trok steeds sterker de aandacht
van marktpartijen. De marktperceptie van de Alt-A-portefeuille verslechterde vanaf begin 2008 in snel tempo.
ING gaf in de verhoren aan dit effect te hebben onderschat. De commissie
concludeert dat ING ook het overslaan van de problemen van de
subprime- naar de Alt-A-markt heeft onderschat, en te laat en onvoldoende heeft onderkend een probleem met de Alt-A-portefeuille te
hebben. De commissie is dan ook van oordeel dat ING onvoldoende
gereageerd heeft op de steeds verslechterende situatie op deze markt.
ING onderschatte effecten van regelgeving
Het verlagen van de kredietbeoordeling van de Alt-A-obligaties had door
de Basel II-regels tot gevolg dat ING veel meer kapitaal moest aanhouden.
Daarnaast moesten vanwege de IFRS-boekhoudregels grotere verliezen
worden genomen op de portefeuille dan alleen de verwachte kredietverliezen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

209

De commissie concludeert dat ING deze effecten van regelgeving heeft
onderschat. Het is in de ogen van de commissie verwijtbaar dat ING zich
heeft laten overvallen door het effect van de boekhoud- en Basel II-regels
in een sterk verslechterende markt.
ING had risico’s kunnen en moeten verminderen
In het voorjaar van 2007 besloot ING zijn kapitaalpositie terug te brengen
door het inkopen van 5 miljard euro aan eigen aandelen verdeeld over
een periode van 2 jaar. Tijdens de eerste reddingsoperatie van Fortis, eind
september 2008, overwoog ING serieus een overname van ABN AMRO en
andere onderdelen van Fortis.
Deze laatste overweging laat zien dat het bedrijf, tot vlak voordat het zijn
problemen bij DNB en het ministerie van Financiën op tafel legde, een te
positief zelfbeeld had. Pas kort voordat ING begin oktober zijn problemen
op tafel legde, was het bedrijf zich echt zorgen gaan maken.
In de ogen van de commissie was er voor ING in de eerste maanden van
2008, en zeker na afloop van het eerste kwartaal, voldoende aanleiding
om in te grijpen in directe zin (via de Alt-A-portefeuille zelf) of indirecte zin
(via versterking van de kapitaalpositie).
DNB baseerde oordeel portefeuille vooral op rating en op oordeel OTS
Naar aanleiding van de zich ontwikkelende crisis begon DNB onder meer
via het in september 2007 opgerichte Crisis Monitoring Team de liquiditeit
en blootstelling aan activa gerelateerd aan de Amerikaanse huizenmarkt
van de Nederlandse financiële instellingen intensiever in de gaten te
houden. In 2008 had DNB veelvuldig contact met ING over de kapitaalpositie van het bedrijf. ING bleef voldoen aan zijn eigen kapitaaldoelstellingen en aan de prudentiële normen van de toezichthouder. In deze
periode drong DNB vooral aan op het verbeteren van de liquiditeitspositie. In de loop van het voorjaar van 2008 kreeg DNB daarnaast steeds
meer aandacht voor de Alt-A-portefeuille van ING.
De commissie constateert dat DNB zijn oordeel over de Alt-A-portefeuille
voor een belangrijk gedeelte baseerde op de triple A rating, de buffers in
de portefeuille welke daaraan ten grondslag lagen en het oordeel van de
Amerikaanse toezichthouder op ING Direct USA, de OTS. DNB heeft zelf
dus maar in beperkte mate inhoudelijk naar de Alt-A-portefeuille gekeken.
DNB had in het voortraject steviger moeten optreden richting ING
De Amerikaanse toezichthouder OTS drong er in het tweede kwartaal van
2008 bij ING op aan om niet langer Alt-A-obligaties te kopen. Vanaf dat
moment namen ook bij DNB de aandacht voor en zorgen over de
portefeuille toe. DNB vroeg inlichtingen aan ING en voerde gesprekken
met ING-bestuurders en de OTS. Pas eind september 2008, toen na de val
van Lehman Brothers en de Fortis-crisis de beurskoers van ING sterk
begon weg te zakken, gingen de seinen bij DNB op rood. Rond 2 oktober
klopte ING zelf aan bij DNB om over zijn problemen, waaronder de
Alt-A-portefeuille, te praten.
De commissie constateert dat het in deze periode desondanks niet
gekomen is tot duidelijke aanbevelingen van DNB aan ING om de risico’s
te beperken. In de ogen van de commissie lijkt er, ondanks de gesprekken
met ING en het verbeteren van de kennis over de portefeuille, geen sprake
te zijn geweest van een gevoel van urgentie bij DNB. De zorgen waren niet
dusdanig dat het roer werd omgegooid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

210

De commissie is van oordeel dat de marktsignalen die bij ING tot ingrijpen
hadden moeten leiden, ook voor DNB een aanleiding hadden moeten
vormen om, gebruikmakend van het bestaande instrumentarium, steviger
op te treden richting ING.
Ministerie van Financiën had voor oktober 2008 te weinig oog voor
kwetsbaarheid ING
Voor zover de commissie heeft kunnen vaststellen, was pas 8 oktober
2008 het eerste moment dat het ministerie kennisnam van de specifieke
problemen van ING, voornamelijk wat betreft de Alt-A-portefeuille.
De commissie constateert dat het ministerie van Financiën, vanaf het
moment dat het op 8 oktober 2008 het verzoek kreeg om mee te werken
aan een oplossing voor de problemen van ING, voortvarend aan de slag
ging om deze problemen aan te pakken.
Vanaf de zomer van 2007 waren er echter signalen geweest dat er zwaar
weer op komst was in de financiële sector en was te verwachten dat ook
Nederlandse instellingen daar niet immuun voor zouden blijken. Toch
moest de kapitaalinjectie die ING in oktober kreeg ad hoc ontwikkeld
worden.
De commissie is van mening dat voorafgaand aan oktober 2008 ook
vanuit het ministerie onvoldoende aandacht is geweest voor de kwetsbare
positie van ING, mede in het licht van de systeemrelevantie van de bank.
5.3 Kapitaalinjectie: oktober 2008 – november 2008
5.3.1 ING vraagt autoriteiten om steun
Na de val van Lehman Brothers op 15 september 2008 begon de raad van
bestuur van ING zich ernstig zorgen te maken over de ontwikkelingen op
de financiële markten. De koersval van maandag 29 september wees het
bedrijf op zijn eigen problemen. In de ogen van ING was de koersdaling
een indicatie dat marktpartijen minder vertrouwen kregen in het bedrijf.
Vanaf dat moment overwoog de bank voor het eerst drastische stappen
rondom de Alt-A-portefeuille te ondernemen. Volgens de heer
Timmermans is daarbij gekeken naar de volgende opties:
De heer Timmermans: «Eigenlijk is er al voor die tijd – dan praat je
over de periode na 15 september – gekeken naar vragen zoals kan
afwaarderen het probleem oplossen? Kunnen wij meedoen aan
TARP? Valt er iets te verkopen? Dat zijn de interne zaken.»1
Volgens de heer Schilder, directeur toezicht banken bij DNB, begon ook
DNB zich vanaf de sterke koersdaling op maandag zorgen te maken over
ING.

1

Verslag openbaar verhoor met de heer
Timmermans, 17 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor met de heer
Schilder, 30 november 2011.

De heer Schilder: «Men kreeg toen namelijk heel duidelijk uit de
markt te verstaan dat men zich ernstig zorgen maakte over het feit
dat ING 10 mld. zou betalen voor ABN AMRO. Men heeft aan het
eind van die dag [maandag 29 september] de knoop doorgehakt en
gezegd dat men dit niet meer zou doen. Achteraf gezien, was naar
mijn idee de geest toen uit de fles en meteen daarna hebben we ook
een gesprek gehad over de Alt-A-portefeuille. Daarmee werd er een
zekere lijn ingezet.»2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

211

2 oktober: gesprek met DNB
Enkele dagen later, op donderdag 2 oktober, meldde ING zich bij DNB met
zijn problemen. ING gaf aan bezorgd te zijn over de gevolgen van de val
van Lehman Brothers voor het bedrijf. Daarnaast sprak de instelling haar
zorgen uit over de marktperceptie van de Alt-A-portefeuille.
De heer Timmermans: «Op 2 oktober waren wij ook al bij de
Nederlandsche Bank. Dus je praat al over de zorg over wat je ziet na
de Lehman-crisis en wat er gebeurt met de Alt-A-portefeuille. Je ziet
dat dit een zorgwekkende kant uitgaat. Wij zijn dus eerst bij onze
toezichthouder geweest en daarna bij het ministerie van Financiën.»1
De situatie rond de Alt-A-portefeuille was volgens ING als volgt: het
bedrijf voldeed weliswaar ruimschoots aan de prudentiële kapitaaleisen,
maar marktpartijen keken steeds meer naar de grote negatieve herwaarderingsreserve die ING moest aanhouden als gevolg van de dalende
marktwaarde van de Alt-A-obligaties. De steeds grotere negatieve
herwaarderingsreserve had geen invloed op de prudentiële ratio’s, maar
tastte wel het eigen vermogen aan. Volgens ING was niet zozeer het
verwachte kredietverlies, maar vooral de perceptie van de Alt-Aportefeuille het probleem.
De heer Van Eden: «(...) in oktober zijn wij naar de Staat gegaan met
het verzoek om hulp in deze activacategorie. Dus op een gegeven
moment hebben wij gezegd: dit wordt meer en meer een focus van
de hele markt, wij denken nog steeds dat uiteindelijk de kredietverliezen in deze portefeuille heel beperkt zullen zijn, maar in de
tussentijd leidt het tot een enorme negatieve herwaarderingsreserve
waar de markt in toenemende mate naar kijkt. (...) Zoals ik al zei, was
het voor ons niet een enorme focus, omdat wij automatisch in onze
gedachten die negatieve herwaarderingsreserve terugboekten in het
kapitaal.»2
Na afloop van het derde kwartaal werd ook duidelijk dat ING Direct USA
voor het eerst een verlies op de Alt-A-portefeuille moest boeken.3 De
buffers in de Alt-A-hypotheekobligaties waren niet langer toereikend om
de verwachte verliezen op te vangen. Volgens ING verslechterde de
vooruitzichten van de onderliggende portefeuille sterk na de val van
Lehman Brothers.4 In de markt bestond de vrees dat de verliezen van ING
door de grote blootstelling aan de Alt-A-markt sterk konden oplopen.
Hierdoor ontstond onzekerheid over de kapitaalpositie van het bedrijf.
Daarnaast was volgens de heer Van Eden niet alleen de blootstelling aan
de Alt-A-markt problematisch: ING had ook last van de dalende aandelenmarkten wereldwijd en problemen op de opkomende markten.5
1

Verslag openbaar verhoor met de heer
Timmermans, 17 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor met de heer Van
Eden, 16 november 2011.
3
ING moest daarbij een groter bedrag
afschrijven dan alleen het verwachte
kredietverlies. Deze afschrijvingen hadden een
negatief effect op de prudentiële ratio’s.
4
Verslag openbaar verhoor met de heer
Timmermans, 17 november 2011, blz. 23.
5
Verslag openbaar verhoor met de heer Van
Eden, 16 november 2011, blz. 28.
6
Verslag openbaar verhoor met de heer
Kleijwegt, 28 november 2011.

In de ogen van DNB waren de grote negatieve herwaarderingsreserve en
de onzekerheid over toekomstige verliezen op de Alt-A-obligaties
problematisch voor ING. Daarbij was vooral de perceptie van de Alt-Aportefeuille het probleem. DNB was dan ook voorstander van het
aanpakken van dit probleem. In de daaropvolgende weken werkten DNB
en ING gezamenlijk aan mogelijke oplossingen voor de Alt-Aproblematiek.
De heer Kleijwegt: «Ja klopt, wij waren er een sterk voorstander van
dat er iets zou worden gedaan met betrekking tot de Alt-Aportefeuille. Dat beschouwden wij namelijk als het probleem bij ING,
niet de algemene kapitalisatie maar de Alt-A-portefeuille.»6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

212

Daarnaast had ING te maken met een ander probleem. Sommige
Europese landen verhoogden de dekking van het depositogarantiestelsel.
Daardoor kreeg ING Direct in enkele Europese landen last van de
uitstroom van spaargeld. Begin oktober verzocht het bedrijf DNB en het
ministerie van Financiën om verhoging van de dekking van het Nederlandse depositogarantiestelsel (zie ook hoofdstuk 6).
8 oktober: ING legt zijn problemen op tafel bij het ministerie van Financiën
Op 8 oktober hadden de heren Tilmant en Hommen een gesprek met de
minister van Financiën. In dit gesprek benadrukte ING de zorgelijke
situatie op de financiële markten en drong het bedrijf aan op overheidsmaatregelen om de Nederlandse financiële sector te ondersteunen.
Daarnaast kwamen voor het eerst de eigen problemen van ING aan bod.
De heer Bos: «Vanaf het begin, vanaf het allereerste contact, heeft
ING twee problemen bij ons op tafel gelegd. Ten eerste was er
sprake van een puur kapitaaltekort in het licht van het feit dat ook in
andere landen andere banken hun solvabiliteit verbeterden, hun
kapitaalbuffers verhoogden. Zij zagen zich ook genoodzaakt om dat
te doen, maar zagen niet hoe zij dat moesten doen. Ten tweede was
er het probleem van de Alt-A-portefeuille.»1
Volgens de heer Hommen werd behalve over het probleem met de
Alt-A-portefeuille ook gesproken over het herkapitaliseren van banken,
een garantieregeling voor bancaire leningen en de hoogte van de dekking
van het depositogarantiestelsel. Over het laatstgenoemde aspect was al
voorafgaand aan de verhoging van de dekking naar 100 000 euro op
7 oktober 2008 contact geweest tussen ING en het ministerie van
Financiën.
De heer Hommen: «Wel ben ik aanwezig geweest bij de meeting met
de heer Bos en de heer Tilmant op 8 oktober, waarin uitgebreid
gesproken is over de omstandigheden in de markt op dat moment
en over wat er aan de hand was. We zagen dat de wereld snel zijn
liquiditeit verloor als gevolg van het echec Lehman Brothers.
Daardoor konden markten niet meer op normale wijze werken. Aan
minister Bos is toen geadviseerd over de maatregelen die genomen
zouden kunnen worden. Hij heeft later verzocht, die maatregelen op
te schrijven. Er is onder andere gezegd dat men wel geïnteresseerd
was in de Alt-A-portefeuille en dat men mogelijk geïnteresseerd was
in kapitaal in het geval dat het met de Alt-A-portefeuille niet zou
werken. Tevens is er gevraagd om een algemene financiering en een
kijk naar het depositogarantiestelsel.»2
Insteek van het ministerie van Financiën
Rond 8 oktober werd het de minister voor het eerst duidelijk dat ING zelf
serieus problemen had.

1

Verslag openbaar verhoor met de heer Bos,
5 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor met de heer
Hommen, 1 december 2011.

De heer Bos: «Wanneer sprake was van solvabiliteitsproblemen? Als
ik het even los zie van de urgente en de onmiddellijke crisissituatie
bij Fortis/ABN AMRO, waar een heleboel aspecten tegelijk van orde
kwamen, is het eerste moment dat duidelijk werd dat hiervan sprake
kon zijn naar mijn beste herinnering rond 8 oktober geweest, toen
ING zich meldde.»1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

213

DNB, ING en het ministerie van Financiën beschouwden zowel de
Alt-A-portefeuille als de in de ogen van de markt te lage kapitaalpositie als
de kernproblemen van het bedrijf. Het was daarbij voor alle betrokkenen
duidelijk dat er op korte termijn iets moet gebeuren om het vertrouwen in
ING te herstellen. Volgens ING en DNB was de minister ontvankelijk voor
de problematiek rond de Alt-A-portefeuille, maar reageerde de minister
terughoudend ten aanzien van het overnemen of garanderen van
bezittingen van banken, zoals de Alt-A-portefeuille van ING.1 Op 8 oktober
meldde ING ook aan het ministerie van Financiën dat de kredietbeoordelaar Moody’s een afwaardering van ING overwoog.2 Deze afwaardering
kon nadelige effecten hebben voor het vertrouwen in ING.
De terughoudendheid van het ministerie van Financiën ten aanzien van
het afschermen van de risico’s uit de Alt-A-portefeuille lijkt te zijn
ingegeven door de wens om de belastingbetaler niet op te zadelen met
besmette activa van banken, mede vanwege het moreel risico dat dit met
zich mee zou brengen. Volgens het ministerie zouden in dat geval de
slechte delen van een bank overgenomen worden, terwijl de bank door
zou kunnen gaan alsof er niets aan de hand was. Daarbij was een
dergelijke oplossing in de ogen van het ministerie politiek moeilijk
verkoopbaar, omdat hierdoor het beeld ontstond dat de slechte risico’s
voor rekening van de belastingbetaler kwamen. De commissie constateert
echter dat de minister het politieke draagvlak niet heeft getoetst in de
Tweede Kamer voorafgaand aan de onderhandelingen met ING in het
weekend van 18 en 19 oktober.
Op 9 oktober kwam de kapitaalverstrekkingsfaciliteit tot stand (zie ook
hoofdstuk 8). Het ministerie van Financiën kon vanaf dat moment een «in
de kern gezonde» bank kapitaal verschaffen om zelf de verliezen op zijn
bezittingen te kunnen dragen.3
De heer Bos: «Ik vond het tegenover de belastingbetaler een heel
slecht verhaal dat als je belastinggeld zou gaan gebruiken, je dat
alleen maar zou doen om het slechtste deel van de banken over te
nemen en alle risico’s op je te nemen, terwijl die bank zou kunnen
doorgaan alsof er niets gebeurd was. Het had mijn voorkeur, vanaf
het begin, om zo veel mogelijk te streven naar oplossingen waarbij
je een belangrijk deel van de verantwoordelijkheid en het risico bij
de bank zelf houdt. (...) Ik meen dat de heer Gerritse hier heeft
gezegd dat wie zijn billen brandt op de blaren moet zitten. Dat is heel
simpel gezegd de filosofie die onder onze voorkeuren stak. In die zin
zitten «bad bank»-achtige oplossingen en sommige vormen van
garanties en verzekeringen wel heel erg in de buurt van de bank
bevrijden van een groot probleem op kosten van de belastingbetaler.
Dat is misschien net wat te makkelijk voor zo’n bank, die een deel
problemen echt aan zichzelf en aan eigen fouten te danken heeft.»4

1

Verslag openbaar verhoor met de heer
Schilder, 30 november 2011, blz. 56, en verslag
openbaar verhoor met de heer Timmermans,
17 november, blz. 26.
2
Gegevens verstrekt door het ministerie van
Financiën per brief d.d. 15 februari 2012.
3
Verslag openbaar verhoor met de heer Ter
Haar, 1 december 2011.
4
Verslag openbaar verhoor met de heer Bos,
5 december 2011.

ING bracht richting het ministerie naar voren dat de problemen met de
Alt-A-portefeuille vooral boekhoudkundig van aard waren: de perceptie
van de portefeuille was het grote probleem. De heer Gerritse, secretarisgeneraal en thesaurier-generaal van het ministerie van Financiën,
verwoordt dit als volgt:
De heer Gerritse: «Men vreesde die downgrade door Moody’s, men
was echt gefocust op de ontwikkelingen op de beurs; het was een
beursgenoteerde onderneming en het ging snel naar beneden. Voor
het overige zag ING het zelf als in essentie een boekhoudprobleem;
zo heeft het dit daar ook lang gezien en ermee gehandeld. Er was het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

214

voortdurende risico dat er moest worden afgewaardeerd op het
kapitaal, of dat het dit door de winst- en verliesrekening moest
trekken, met alle negatieve beeldvorming die daarbij zou horen. ING
aarzelde hier enorm over. Eigenlijk heb ik de situatie steeds ervaren
als de interpretatie van het probleem als een boekhoudprobleem,
met onvoldoende realisatie dat er een echt probleem in die
portefeuille zat, dat met boekhoudregels niet te tackelen was. Mij is
dit na 8 oktober bekend geworden. Ook vanwege het feit dat ING in
beeld was voor de mogelijke overname van ABN AMRO, denk ik dat
dit beeld ook bij de Nederlandsche Bank leefde; daar werd dit dus
ook gezien als een boekhoudprobleem dat zou kunnen worden
opgelost, of men vond die portefeuille heel veel meer waard dan de
marktwaarde – dat laatste werd ons voortdurend verklaard – dus dat
er niet zo’n groot probleem was.»1
ING wil op zeer korte termijn starten met besprekingen over een kapitaalinjectie
Eén dag nadat ING zijn problemen bij het ministerie van Financiën
aankaartte, verzocht de bank om op zeer korte termijn te starten met
besprekingen over een kapitaalinjectie. Er leek sprake van grote urgentie
van de zijde van ING. Daarbij speelde onder meer de dreigende afwaardering door Moody’s een rol. Op 10 oktober trok ING het verzoek om op
zeer korte termijn te beginnen met besprekingen in. Het bedrijf wilde
afwachten of de kapitaalverstrekkingsfaciliteit van 20 miljard euro die de
Staat een dag eerder heeft aangekondigd mogelijk enige rust in de markt
bracht zodat een kapitaalinjectie niet op zeer korte termijn nodig was. De
heer Ter Haar, directeur financiële markten en plaatsvervangend
thesaurier-generaal bij het ministerie van Financiën, verwoordt dit als
volgt:
De heer Ter Haar: «Aan het eind van die donderdag [9 oktober] kwam
het verzoek «wij willen graag snel, eigenlijk voor maandag
[13 oktober], kapitaalsteun hebben». Het ging dus alleen maar om
kapitaalsteun. Die vrijdag is de minister naar buiten gekomen, samen
met de heer Wellink, met de aankondiging van een kapitaalloket van
20 mld. Vervolgens kwam, waar wij zorgen hadden dat ING weg zou
glijden, in de loop van de vrijdag het bericht van ING «het hoeft even
niet, dit weekend, want de aankondiging van het loket is al een
enorme steun op de markt.» De steun die de overheid uitsprak zou
voor de markt al voldoende signaal zijn dat Nederland voor zijn
instellingen zorgde.»2
5.3.2 Twee werkstromen richting het onderhandelingsweekend
Op 8 oktober 2008 werd bij het ministerie van Financiën een ING-team
opgezet. Allen & Overy en Rothschild werden ingehuurd als externe
ondersteuning. ING en DNB verschaften het ministerie informatie over het
Alt-A-probleem en mogelijke oplossingsrichtingen.3 Vanaf dit moment tot
aan de onderhandelingen op zaterdag 18 oktober is door ING, DNB en het
ministerie gewerkt in twee werkstromen.

1

Verslag openbaar verhoor met de heer
Gerritse, 30 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor met de heer Ter
Haar, 1 december 2011.
3
Gegevens verstrekt door het ministerie van
Financiën per brief d.d. 15 februari 2012.

De heer Ter Haar: «Wij hebben zelf ook twee werkstromen gehad,
zoals de heer Timmermans al gezegd heeft, aan alle kanten, dus aan
de kant van Financiën, aan de kant van ING en aan de kant van DNB.
Ze hebben gekeken naar kapitaalsteun en ringfencing van de Alt-A.
Rond kapitaalverstrekking zijn verschillende scenario’s de revue

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

215

gepasseerd. (...) Voor de Alt-A zijn diverse varianten de revue
gepasseerd.»1
Werkstroom afschermen risico’s uit de Alt-A-portefeuille
Ondanks de terughoudendheid van de minister en de ambtelijke top is
door ambtenaren van het ministerie van Financiën uitgebreid gewerkt aan
het in kaart brengen van de Alt-A-problematiek en specifieke oplossingen
voor dit probleem. De heer Ter Haar verklaart dat daarbij verschillende
oplossingen zijn bekeken, waarbij een spv-constructie dominant was.1 In
deze constructie nam een special purpose vehicle (spv) de Alt-Aportefeuille van de bank over.2 De Staat zou daarbij het risico op deze
portefeuille gaan dragen.
Werkstroom kapitaalsteun: geen aandelen maar kernkapitaaleffecten
Daarnaast werd door ING, DNB en het ministerie gewerkt aan verschillende varianten van kapitaalsteun. Er werd onder meer over gesproken
om hiervoor aandelen, zogenaamde kernkapitaaleffecten, of een combinatie daarvan te gebruiken. Bij herkapitalisatie in de vorm van aandelen
was er een belangrijke beperking. De raad van bestuur van ING was maar
gemachtigd om maximaal 10% van het uitstaande aandelenkapitaal aan
aandelen uit te geven zonder goedkeuring van de algemene vergadering
van aandeelhouders. Wachten op deze goedkeuring zou vertraging met
zich meebrengen. Gezien de turbulente omstandigheden op de markt
vonden ING, DNB en het ministerie dat niet wenselijk. Daarbij was er van
de zijde van ING en DNB niet veel behoefte aan de Staat als aandeelhouder.
De heer Ter Haar: «Het nadeel van aandelen was gelegen in het feit
dat je op grond van de statuten en zelfs van wetgeving sowieso
maar 10% mag emitteren zonder goedkeuring van de algemene
vergadering van aandeelhouders, dus dat gaf beperkingen ten
aanzien van het bedrag. Bovendien was er bij ING weinig behoefte
aan de Staat als aandeelhouder; dat speelde ook mee. (...) ING had
behoefte om de overheid niet in de rol van aandeelhouder te zetten.
De Nederlandsche Bank deelde dat sentiment, denk ik. Eerlijk gezegd
was er van de kant van de minister ook geen dwingende behoefte
om aandeelhouder te worden.»3
Volgens de heer Van Eden bestond er nog een aantal andere praktische
bezwaren tegen een aandeelhouderschap van de Staat in grote percentages. Banklicenties en eventueel belastingvoordelen konden verloren
gaan. Daarnaast moest de Staat zich dan ineens gaan bemoeien met
allerlei activiteiten van ING in het buitenland.4

1

Verslag openbaar verhoor met de heer Ter
Haar, 1 december 2011.
2
Op 16 oktober 2008 injecteerde de Zwitserse
Staat 6 miljard Zwitserse frank in UBS.
Daarnaast werd voor 60 miljard Zwitserse
frank aan activa ondergebracht in een aparte
spv gefinancierd door de Zwitserse centrale
bank. Naar een dergelijke constructie wordt
ook wel verwezen als een «bad bank»
structuur.
3
Verslag openbaar verhoor met de heer Ter
Haar, 1 december 2011.
4
Verslag openbaar verhoor met de heer Van
Eden, 16 november 2011, blz. 5

Voor het ministerie was de exacte vorm van de kapitaalinjectie minder
belangrijk dan de vraag of werd voldaan aan een aantal voorwaarden.
Belangrijke voorwaarden waren onder meer de aanwezigheid van
voldoende rendementswaarborgen, het verkrijgen van zeggenschap en
een beperking van beloningsvoorwaarden (zie hoofdstuk 8). Gedurende
de crisis en vooral na de val van Lehman Brothers eisten analisten,
investeerders, kredietbeoordelaars en financiële instellingen hogere
kapitaalratio’s van financiële instellingen. Daarbij was de focus steeds
meer gericht op kapitaal van de hoogste kwaliteit het zogenaamde core
tier 1- of kernkapitaal. Daardoor was het voor ING belangrijk dat dit
kapitaal werd versterkt. In de week voorafgaand aan het onderhandelingsweekend van 18 en 19 oktober ontwikkelde ING een nieuw instrument om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

216

het kernkapitaal (core tier 1) te versterken zonder aandelen uit te geven:
de kernkapitaaleffecten of core tier 1 securities.
De heer Van Eden: «De markt was enorm gefocust op core tier 1. Het
hybride kapitaal dat wij hadden en achtergestelde leningen telde
allemaal in de ogen van de markt niet meer mee. Dus wij moesten
met iets komen wat niet zomaar een achtergestelde lening met een
coupon was. Het moest veel meer aandeelachtig zijn dan dat.»
(...) Vraag: «U zegt in een bijzin: ik heb het erin gezet. Spreek ik nu
met de uitvinder van de core tier 1?»
De heer Van Eden: «Ja, absoluut. Ik heb het in de dagen daarvoor in
elkaar gedraaid, met de kennis die ik had, met de medewerking van
al mijn mensen in Capital Management en met de juridische
afdeling.»1
Het instrument is een mengvorm tussen een aandeel en een achtergestelde obligatie.2 Bij een faillissement staan de houders van deze
securities op gelijke voet met gewone aandeelhouders. De coupon op het
instrument wordt alleen betaald als ING dividend uitkeert aan gewone
aandeelhouders. Deze voorwaarden waren noodzakelijk om het
instrument als kernkapitaal (core tier 1) te kunnen beschouwen.3
Bovendien is het dividend niet cumulatief. Wanneer geen dividend wordt
uitgekeerd vervalt het recht hierop. Voor ING was het voordeel van dit
instrument, naast de al genoemde voordelen, dat de aandeelhoudersbelangen niet verwaterden, tenzij na drie jaar werd gekozen voor een
conversie naar aandelen (zie box 5.4 in paragraaf 5.3.5). Een kapitaalverstrekking in de vorm van kernkapitaaleffecten benadrukte daarnaast het
tijdelijke karakter van overheidsparticipatie. Voor ING was van belang dat
de toezichthouder het instrument tot core tier 1-kapitaal rekende.4 In de
ogen van DNB was een voordeel van het instrument dat de overheid
hiermee geen mede-eigenaar werd en daarmee benadrukte dat ze ten
opzichte van financiële instellingen een neutrale rol bleef spelen. DNB
besloot op grond van de uitzonderlijke omstandigheden en het feit dat de
Staat de eigenaar werd deze securities tot het kernkapitaal (core tier 1) te
rekenen.
5.3.3 De keuze voor een kapitaalinjectie
In de dagen voorafgaand aan het weekend van 18 en 19 oktober 2008
werd duidelijk dat de minister en de ambtelijke top het afschermen van de
risico’s van de Alt-A-portefeuille niet zien zitten. Volgens de heer Gerritse
was de reden daarvoor tweeledig: «niet willen» en «niet kunnen».

1

Verslag openbaar verhoor met de heer Van
Eden, 16 november 2011.
De securities kunnen worden getypeerd als
converteerbare achtergestelde obligaties
(Rapport Kredietcrisis 2008/2009 van de
Algemene Rekenkamer, Kamerstuk 31 941,
nrs. 1–2).
3
Verslag openbaar verhoor met de heer Ter
Haar, 30 november 2011, blz. 16.
4
Verslag openbaar verhoor met de heer Van
Eden, 16 november 2011, blz. 43.
5
Verslag openbaar verhoor met de heer Bos,
5 december 2011.

De heer Bos: «Ik was het, zoals ik net al zei, ook eens met de
samenvatting van de heer Gerritse dat wij niet wilden en niet
konden.»5

2

Argument «niet willen»
Ambtenaren van het ministerie van Financiën hebben nagedacht over de
vraag hoe besmette activa het beste aangepakt konden worden. Echter,
vanaf het begin bestond weinig enthousiasme bij de minister en de
ambtelijke top voor het garanderen of overnemen van besmette activa. Er
werd voorgesorteerd op een grotere kapitaalinjectie als de geprefereerde
oplossing. In haar verhoor verklaart mevrouw Ollongren, raadadviseur en
plaatsvervangend secretaris-generaal van het ministerie van Algemene

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

217

Zaken, dat de minister-president ook op de lijn zat dat instellingen in de
problemen via kapitaalinjecties en niet via het overnemen van besmette
activa ondersteund zouden worden.1
Argument «niet kunnen»
Het ministerie van Financiën had ook een aantal praktische argumenten
tegen een specifieke oplossing voor de Alt-A-portefeuille. Ten eerste was
het ministerie van mening dat er onvoldoende inzicht in de portefeuille
was om een waardering op te kunnen baseren.
De heer Gerritse: «En we konden het niet, omdat we geen enkel zicht
hadden op die portefeuille; we wisten helemaal niet welk risico
daarin zat. (...) Er was op dat moment onvoldoende zicht bij DNB
– althans daar heeft men dit nooit met ons gedeeld, maar ik denk ook
niet dat men het had – om daar echt een waardering op te kunnen
baseren. Naar mijn waarneming – al zal men dit zelf beter kunnen
uitleggen – was er een algemeen beeld van de kwaliteit van die
portefeuille, maar niet iets waarop wij een deugdelijke waardering
konden baseren.»2
Naar het oordeel van de heer Gast, mede-eigenaar van Dynamic Credit,
een bureau onder meer gespecialiseerd in de analyse van gestructureerde
producten, was voor het opstellen van een dergelijke waardering
minimaal twee tot tweeënhalve week nodig geweest.3 De heer Wellink
verklaart over de afweging van de minister op dit punt:
De heer Wellink: «Ernaar kijkend in de dynamiek van dat moment
– deze dynamiek was enorm; van dag tot dag kon je dat op de
schermen zien – heb ik gezegd: ik begrijp best dat voor de minister,
die verantwoordelijk is voor belastinggelden, zwaar de gedachte
meeweegt «wat neem ik precies op mijn schouders als ik mij aan die
portefeuille committeer?». Als toezichthouder – dat is logisch, wij
hebben verschillende aanvliegroutes en verschillende verantwoordelijkheden – kunnen wij zeggen: wij zouden dolgraag de veiligste
oplossing zoeken. Maar de minister heeft andere afwegingen te
maken. Sommige van die afwegingen begrijp ik inderdaad.»4

1

Verslag openbaar verhoor met mevrouw
Ollongren, 23 november 2011, blz. 58–62.
2
Verslag openbaar verhoor met de heer
Gerritse, 30 november 2011.
3
Verslag openbaar verhoor met de heer Gast,
14 november 2011, blz. 17.
4
Verslag openbaar verhoor met de heer
Wellink, 2 december 2011.
5
Verslag openbaar verhoor met de heer
Gerritse, 30 november 2011, blz. 54.

Ten tweede ontbrak het volgens het ministerie aan een uitgewerkte
structuur waarbij de risico’s van de portefeuille voor ING werden
afgeschermd zonder dat dit tot grote risico’s voor de Staat zou leiden.
Voorafgaand aan het weekend van 18 en 19 oktober 2008 was een
spv-constructie uitgewerkt. In een dergelijke constructie zou de Staat de
Alt-A-portefeuille kopen. ING zou daardoor niet langer de risico’s van de
portefeuille dragen en de staatsschuld zou stijgen. Beide punten waren
voor het ministerie moeilijk te accepteren. In de aanloop naar de tweede
steunverlening aan ING in januari 2009 zouden deze punten zelfs expliciet
in de intern geformuleerde randvoorwaarden worden opgenomen. De
heer Timmermans en de heer Gerritse verklaarden tijdens hun openbaar
verhoor dat het maken van een constructie voor het Alt-A-probleem die
aan deze voorwaarden zou hebben voldaan in oktober zeer lastig was
geweest.5
Tot slot was het ook nog eens zo dat er in het weekend van 18 en
19 oktober een oplossing moest komen voor ING. Daarom was er ook
geen tijd meer om langer door te werken aan een oplossing die de eerste
twee punten zou ondervangen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

218

De heer Timmermans: «Uiteindelijk hadden wij een voorkeur voor
een oplossing voor Alt-A. Is de Staat of is Financiën dan fout
geweest? Het in elkaar zetten van een dergelijke transactie, het
kennisnemen van de onderliggende portefeuille, de vormgeving
daarvan, duurt wel enige tijd. Dat hebben wij wel geleerd in januari.
Immers, met de voorbereiding van de IABF-transactie of de
Alt-A-transactie zijn wij wel enige tijd bezig geweest. Was dat
realiseerbaar in die korte tijd? Daar kun je vraagtekens bij zetten.»1
Klemmend beroep op het ministerie om specifiek de Alt-A-portefeuille aan
te pakken
Zowel DNB als ING erkent dat een specifieke oplossing voor de Alt-Aportefeuille in oktober 2008 technisch ingewikkeld was en dat inzicht op
detailniveau ontbrak. De kennis van de toezichthouder over de portefeuille
was voornamelijk gebaseerd op de analyses van ING, de OTS en de
ratings van kredietbeoordelaars.2 Volgens DNB was het inzicht in de
portefeuille echter afdoende om een verantwoorde transactie met de
Alt-A-portefeuille te kunnen doen.
De heer Schilder: «Ik denk dat ING en wij een behoorlijk inzicht
hadden in die portefeuille, maar u weet ook dat er nadien nog
uitgebreide en heel gedetailleerde analyses zijn gemaakt.»
(...) Vraag: «Ik wil toch even iets markeren: Financiën vond dat inzicht
niet voldoende om die risico’s te nemen voor de belastingbetalers.
DNB vond het inzicht wel voldoende om die risico’s te nemen.»
De heer Schilder: «Ik zou daar best ja op willen zeggen, gegeven de
afweging die ik net noemde, dat er uiterst ernstige zaken op het spel
stonden, dat wij de overtuiging hadden dat reële verliezen in de
portefeuille niet dramatisch zouden zijn en dat je altijd uitkomt wat
de meer technische kanten betreft zoals de constructie en de
bemensing van zo’n vennootschap.»3
Voorafgaand aan het onderhandelingsweekend drongen ING en DNB
expliciet aan op een specifieke oplossing voor de Alt-A-portefeuille. Op
donderdag 16 oktober verzond ING een voorstel aan het ministerie van
Financiën. Het voorstel behelsde een kapitaalinjectie van 3 miljard euro in
de vorm van kernkapitaaleffecten en het overnemen van de Alt-Aportefeuille via een spv. De Staat zou daarbij voor 4 miljard euro de
risico’s van deze spv afdekken. Dezelfde dag maakte de heer Gerritse, in
aanwezigheid van DNB, in een gesprek met de heren Tilmant en Hommen
duidelijk dat het ministerie grote moeite had met een Alt-A-oplossing:

1

Verslag openbaar verhoor met de heer
Timmermans, 17 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor met de heer
Wellink, 2 december 2011, blz. 19.
3
Verslag openbaar verhoor met de heer
Schilder, 30 november 2011.
4
Verslag openbaar verhoor met de heer
Gerritse, 30 november 2011.

De heer Gerritse: «Ik heb op 16 oktober gesproken met de heer
Tilmant en de heer Hommen en hun kenbaar gemaakt – dit was dus
een ander gesprek, de minister was daar niet bij – dat wij de grootst
mogelijke moeite hadden met een oplossing aan de Alt-A-kant,
vanwege onze principiële overwegingen en de onmogelijkheid voor
ons om feitelijk veel te doen als wij die portefeuille onvoldoende
kenden. Tegelijkertijd heb ik aangegeven onder welke voorwaarden
de overheid het een en ander met kapitaalsteun zou kunnen doen,
bijvoorbeeld met betrekking tot governance eisen, beloningsbeleid
en dat type zaken.»4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

219

De volgende dag kwam het ministerie van Financiën met een voorstel aan
ING: een kapitaalinjectie in de vorm van kernkapitaaleffecten en aandelen
zonder een garantie op of overname van de Alt-A-portefeuille. Op
vrijdagavond was er een gesprek tussen de minister van Financiën en de
heer Gerritse enerzijds en de heren Schilder en Kleijwegt anderzijds.
Laatstgenoemden bepleitten in dat gesprek nogmaals te kijken naar de
Alt-A-portefeuille:
De heer Gerritse: «De Nederlandsche Bank heeft daarin [het gesprek
op vrijdag 17 oktober 2008] nog eens met klem aan de minister
voorgelegd om een oplossing te zoeken voor die Alt-A, omdat daar
een probleem zat.»1
Dezelfde avond was er ook contact tussen ING en het ministerie. In de
verhoren verklaren bijna alle betrokkenen dat vanaf vrijdagavond duidelijk
was dat het ministerie van Financiën in principe alleen wilde onderhandelen over een kapitaalinjectie. Wel was nog afgesproken dat de teams de
volgende dag verder zouden werken aan zowel Alt-A-oplossingen als een
kapitaalverstrekking.
De heer Ter Haar: «Overigens is er tot zaterdag nog wel doorgewerkt
aan de Alt-A. Ik heb op zaterdagmiddag – dan praten wij over de
zeventiende, naar ik meen – nog een presentatie gekregen van mijn
eigen team dat nog verder nagedacht had over mogelijke
constructies van de Alt-A. ING wilde op zaterdag toch graag nog
doorpraten over de Alt-A. Het team vroeg hierop aan mij: wat
moeten wij daarmee? Ik heb als volgt gereageerd: wij hebben geen
mandaat om daarover te onderhandelen, maar als je iets heel slims
weet te verzinnen, is dat natuurlijk altijd welkom.»2
Gedurende de zaterdag werd echter duidelijk dat alleen over een
kapitaalverstrekking onderhandeld zou worden.
5.3.4 Urgentie ingrijpen
Op vrijdag 17 oktober daalde de aandelenkoers van ING sterk, terwijl de
rest van de markt licht positief was. De koers van het aandeel daalde ruim
27% ten opzichte van de slotkoers van de dag ervoor. In de markt
circuleerde geruchten over slechte derdekwartaalcijfers van ING en over
besprekingen tussen het bedrijf en de Staat. Daarnaast publiceerde de
zakenbank Goldman Sachs in de middag een negatieve analyse van ING.
Het bedrijf voelde zich gedwongen om aan het einde van de middag een
persbericht te publiceren met een vooraankondiging van een verlies over
het derde kwartaal van 500 miljoen euro, het eerste kwartaalverlies van
ING ooit. Vanwege deze ontwikkelingen was het volgens ING, DNB en het
ministerie van Financiën noodzakelijk om voor het opengaan van de beurs
op maandag een steunpakket te presenteren.

1

Verslag openbaar verhoor met de heer
Gerritse, 30 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor met de heer Ter
Haar, 1 december 2011.
3
Verslag openbaar verhoor met de heer
Schilder, 30 november 2011.

De heer Schilder: «Je zag op die dag [vrijdag 17 oktober] dus
aankomen dat – het was in die zin een herhaling van datgene wat we
met Fortis meegemaakt hadden – het vertrouwen aan alle kanten
begon af te nemen. Dat was uiteraard een zeer ernstige situatie en
die heeft uiteindelijk geleid tot datgene wat er in dat weekend
gebeurde.»3
Daarbij speelde een rol dat banken in omringende landen werden
geherkapitaliseerd door hun overheden. Volgens de heer Van Eden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

220

dreigde ING hierdoor de «odd one out» te worden.1 In de ogen van ING,
DNB en het ministerie van Financiën kon ING in de toenmalige marktomstandigheden het zich niet veroorloven om uit de pas te lopen met zijn
naaste concurrenten.2
5.3.5 Het onderhandelingsweekend
Op zaterdag 18 oktober startten de onderhandelingen tussen de top van
ING (onder meer de heren Tilmant, Timmermans en Hommen) en het
ministerie van Financiën (onder meer de heren Ter Haar, Gerritse en Bos)
in het gebouw van DNB. Daarbij waren meerdere directieleden van DNB
(onder meer de heren Wellink en Schilder) en een raadadviseur van het
ministerie van Algemene Zaken aanwezig. Aangezien niet zou worden
afgeweken van de algemene voorwaarden van het kapitaalloket en het
erop leek dat de partijen eruit kwamen, was de minister-president niet
persoonlijk betrokken bij de onderhandelingen.3 Diep in de nacht
bereikten de partijen overeenstemming over een kapitaalinjectie van
10 miljard euro. De herkapitalisatie geschiedde geheel in de vorm van de
kernkapitaaleffecten. Tijdens de onderhandelingen werd onder meer
gesproken over de exacte invulling van het instrument, bijvoorbeeld over
de hoogte van de coupon en de terugkooppremie (zie box 5.4). Zondagavond rond 20.00 uur werd de kapitaalinjectie wereldkundig gemaakt. De
heren Wellink, Bos en Tilmant gaven een toelichting in een gezamenlijke
persconferentie. De risico’s uit de Alt-A-portefeuille waren niet overgenomen door de Staat maar bleven bij ING. De Alt-A-portefeuille speelde
wel een belangrijke rol bij het vaststellen van de hoogte van de kapitaalinjectie. Om de risico’s van de Alt-A-portefeuille te ondervangen werd
gekozen voor een grotere kapitaalinjectie.3
Box 5.4 Invulling kapitaalinjectie ING4
Instrument

Omvang
uitgifte
Uitgifteprijs
Uitkoop

Kernkapitaaleffecten zonder stemrecht.
Houders van deze securities staan bij een
faillissement op gelijke voet met gewone
aandeelhouders.
10 miljard euro.
10 euro per stuk. De uitgifteprijs komt
overeen met de slotkoers van 16 oktober.
De participatie kan eindigen door uitkoop
door ING tegen 15 euro per stuk (150% van
de uitgifteprijs). Daarvoor is toestemming
van DNB nodig. Ten opzichte van aandelen is
het opwaartse potentieel van het instrument
beperkt. Door de uitkoopconstructie is het
mogelijk om op korte termijn de overheidsparticipatie te beëindigen. Wel vormt de
hoogte van de uitkoop (150%) een prikkel om
minder snel terug te betalen.

1

Verslag openbaar verhoor met de heer Van
Eden, 14 november 2011, blz. 37.
2
Kamerstuk 31 371, nr. 23.
3
Verslag openbaar verhoor met mevrouw
Ollongren, 23 november 2011, blz. 61.
4
Kamerstuk 31 371, nr. 23, Rapport Kredietcrisis 2008/2009 van de Algemene Rekenkamer (Kamerstuk 31 941, nrs. 1–2),
Term-Sheet Core Tier-1 securities.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

221

Coupon

Conversie

Governance en
beloningsbeleid

Concurrentie

De jaarlijkse coupon per stuk is 0 indien er
geen dividend wordt uitgekeerd over het
voorgaande jaar. Indien er wel dividend
wordt uitgekeerd over het voorgaande jaar,
is de jaarlijkse coupon per stuk het hoogste
van 0,85 euro (ofwel 8,5%) of 110% van het
dividend in 2009, 120% van het dividend in
2010 en 125% van het dividend vanaf
2011.De coupon is niet opeisbaar, wel
verschuldigd, als DNB meent dat de
financiële situatie van ING uitbetaling niet
toelaat. De couponbetalingen zijn zodanig
vormgegeven dat het in de loop der jaren
voor ING aantrekkelijker wordt om de
participatie van de Staat te beëindigen. Deze
prikkel werkt alleen wanneer het bedrijf de
intentie heeft om dividend op gewone
aandelen uit te keren.
ING heeft de mogelijkheid om de securities
na drie jaar een-op-een te converteren in
gewone aandelen. De Staat kan daarbij ook
kiezen voor contante betaling tegen 100%
van de uitgifteprijs van de securities. De
toezichthouder moet daarmee akkoord gaan.
Het neerwaartse risico voor de Staat is
begrensd, omdat de Staat bij conversie er
altijd voor kan kiezen de uitgifteprijs van de
securities in contanten terug te krijgen.
De kernkapitaaleffecten hebben geen
stemrecht maar wel zeggenschap omdat in
de overeenkomst voorwaarden op het terrein
van governance en beloningsbeleid zijn
vastgelegd. De Staat kan twee leden voor de
raad van commissarissen van ING aanbevelen. Deze commissarissen hebben goedkeuringsrecht bij fundamentele beslissingen,
zoals investeringen en fusies en overnames
groter dan een kwart van het eigen
vermogen en een goedkeuringsrecht bij
voorstellen aan de aandeelhouders rond het
beloningsbeleid.
De leden van de raad van bestuur van ING
zien af van de bonussen over het jaar 2008
en de vertrekvergoedingen van de bestuurders worden teruggebracht naar maximaal
één vast jaarsalaris. De raad van bestuur
committeert zich aan het ontwikkelen van
een duurzaam beloningsbeleid voor de raad
van bestuur en het senior management. Over
het beloningsbeleid voor handelaren en de
rest van het management zijn uiteindelijk
geen afspraken gemaakt.
De kapitaalverstrekking moet neutraal zijn
vanuit concurrentieoogpunt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

222

Overig

Kosten van de transactie zijn voor rekening
van ING.

Rol herziening boekhoudregels tijdens de onderhandelingen
Tijdens het onderhandelingsweekend van 18 en 19 oktober speelde een
herziening van de boekhoudregels een rol. Een recente aanpassing van
IFRS bood ING de mogelijkheid om de Alt-A-portefeuille met terugwerkende kracht om te boeken van «beschikbaar voor verkoop» naar
«leningen en vorderingen» (zie box 5.5 voor verdere uitleg). Deze
herclassificatie leek een alternatief te kunnen zijn om de onzekerheid van
de markt over de Alt-A-portefeuille weg te nemen.
Box 5.5 Herziening boekhoudregels1
Op 13 oktober 2008 paste de International Accounting Standards
Board (IASB) de mogelijkheden om financiële activa te herclassificeren aan.2 De wijzigingen werden op 15 oktober van kracht binnen
de Europese Unie (EU). Het was toen voor financiële instellingen uit
de EU toegestaan om deze verruiming toe te passen. Omdat deze
wijziging kort voor de eerste steunverlening aan ING werd
bekrachtigd, bestond er voorafgaand en tijdens het weekend veel
onduidelijkheid en onzekerheid over de exacte consequenties van de
geboden mogelijkheid. Op zaterdag 18 oktober overlegden ING en
DNB met diverse accountants om duidelijkheid te verkrijgen over de
toelaatbaarheid van deze herclassificatie bij ING.

1

Ernst & Young, 23 december 2008, Reclassification of Financial Assets, Ernst & Young,
21 april 2009, IFRS Amendment due to credit
crisis.
2
Http://www.iasplus.com/agenda/
ias39reclassification.htm. Voorafgaand aan
deze aanpassing was het al toegestaan onder
IFRS, onder bepaalde voorwaarden, om te
herclassificeren van «beschikbaar voor
verkoop» naar «aangehouden tot einde
looptijd». Dit kon niet met terugwerkende
kracht.
3
De boekhoudkundige verwerking van
verliezen en waardedalingen van financiële
activa geclassificeerd als «leningen en
vorderingen» en «aangehouden tot einde
looptijd» is hetzelfde. Om als «leningen en
vorderingen» te kunnen worden geboekt moet
er onder meer sprake zijn van de afwezigheid
van een actieve markt. Daarnaast moet de
activa worden aangehouden voor de
voorzienbare toekomst.
4
De bevroren negatieve herwaarderingsreserve zou dan over de looptijd van het
instrument worden afgeschreven. Bij een
verwacht kredietverlies van een obligatie
moest dan nog wel de gehele bijbehorende
negatieve herwaarderingsreserve als verlies
worden geboekt.
5
Gegevens verstrekt door ING per brief d.d.
28 april 2011.

Door de verruiming van de regels mocht ING financiële activa uit de
categorie «beschikbaar voor verkoop» onderbrengen in de categorie
«leningen en vorderingen», mits de activa voldeden aan de criteria
voor deze categorie.3 Bij classificatie als «leningen en vorderingen»
kwam een daling van de marktwaarde niet langer tot uiting via de
balans of de winst-en-verliesrekening. De nieuwe boekwaarde zou de
«fair value», de marktwaarde, van het moment van omboeken
worden. Daarbij zou de opgebouwde negatieve herwaarderingsreserve worden bevroren op het niveau ten tijden van het omboeken.4
Tot 1 november 2008 was herclassificatie mogelijk met terugwerkende kracht tot het niveau van 1 juli 2008. Daarna was omboeken
nog steeds mogelijk, maar niet langer met terugwerkende kracht.
ING zag herclassificatie voorafgaand aan het onderhandelingsweekend als
een potentieel interessante mogelijkheid om een deel van de in het derde
kwartaal van 2008 opgebouwde negatieve herwaarderingsreserve
ongedaan te maken. Volgens ING maakte deze mogelijkheid onderdeel uit
van de onderhandelingen met het ministerie van Financiën en besloot het
bedrijf pas eind oktober geen gebruik te maken van deze mogelijkheid.5
Wel blijkt uit de stukken ter beschikking van de commissie dat de raad van
bestuur in een eerder stadium, kort na het bekend worden van de wijzing,
aan zowel het ministerie als de toezichthouder meldde dat de herziening
van de boekhoudregels waarschijnlijk niet ver genoeg ging en het
probleem van ING niet zou oplossen. ING had zijn hoop gevestigd op een
wijziging van het boeken van verliezen binnen de categorie «beschikbaar
voor verkoop», namelijk om voortaan alleen het verwachte kredietverlies
als verlies te hoeven nemen in plaats van verplicht afboeken tot de
marktwaarde. Deze wijziging kwam er uiteindelijk niet. Uit dossieronderzoek komt het beeld naar voren dat DNB herclassificatie als een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

223

gedeeltelijke oplossing beschouwde en onder meer zaterdagavond tijdens
een vooroverleg met de minister van Financiën meldde dat deze wijziging
steun leek te bieden buiten het afschermen van de Alt-A-portefeuille om.
Vraag: «Is die boekhoudkundige oplossing in dat weekend door ING
gepresenteerd als een oplossing?»
De heer Wellink: «Daarover is ongetwijfeld met de heer Schilder
gesproken. Ik weet dat er binnen de Bank over gesproken is. Die
oplossing heeft voor mij op een gegeven moment ook enige
aantrekkingskracht gehad.»1
Uit de stukken blijkt ook dat het ministerie van Financiën deze wijzingen al
voor het onderhandelingsweekend heeft bekeken als een mogelijkheid om
de Alt-A-problematiek te ondervangen.2 Het ministerie van Financiën was
van mening dat deze boekhoudregel een reële mogelijkheid bood.
Verschillende getuigen hebben tegenover de commissie tegenstrijdige
verklaringen afgelegd over de mate waarin ING en DNB tijdens het
weekend het ministerie hebben geïnformeerd over de kanttekeningen die
zij bij deze mogelijkheid plaatsten. De commissie constateert dat de
minister van Financiën in het debat van 22 oktober in de Tweede Kamer
over de wijziging van de boekhoudregel het volgende meldde:
«Ik heb in mijn eerste termijn aangegeven hoe de Alt-A-portefeuille
van ING in elkaar zit en hoe hij gewaardeerd wordt. Ik heb ook
aangegeven dat er nieuwe boekhoudkundige regels zijn die het
waarderingsprobleem aanmerkelijk hanteerbaarder maken voor dit
type instellingen. Ik verwacht dus niet dat er lijken uit de kast komen
rollen.»3
Het lijkt erop dat ten tijde van het Kamerdebat deze wijziging als een reële
mogelijkheid kon worden beschouwd. Wel constateert de commissie dat
over dit onderwerp geen procesafspraken zijn gemaakt en dat wellicht
mede daardoor tijdens het debat niet naar voren is gebracht dat de
mogelijkheden die deze wijziging schiep om tot een oplossing te komen
nog onderzocht werden. Bovendien stelt de commissie op basis van de
openbare verhoren vast dat in het onderhandelingsweekend bij partijen
verschillende beelden zijn ontstaan over de mogelijkheid die herclassificatie bood. De commissie merkt hierbij op dat na het weekend door ING
nog uitvoerig is gekeken naar de voor- en nadelen van herclassificatie
alvorens werd besloten hiervan af te zien.

1

Verslag openbaar verhoor met de heer
Wellink, 2 december 2011.
2
Het voorstel van de IASB om de mogelijkheden voor herclassificatie te verruimen
kwam tevens aan bod tijdens een algemeen
overleg van de Kamer op 14 oktober
(Kamerstuk, 31 371, nr. 47).
3
Handelingen II, 2008–2009, nr. 14, blz. 1017.
4
Besluit van de Commissie betreffende
steunmaatregel N 528/08 ING, PB C 328 van
23 december 2008, blz. 10.

Hoogte kapitaalinjectie
Bij het bepalen van de hoogte van de kapitaalinjectie zijn verschillende
factoren bekeken door DNB, ING en het ministerie. Ten eerste was het de
bedoeling om de schuld op groepsniveau te verminderen. Ten tweede
moest de kapitaalinjectie de kapitaalpositie van zowel het bank- als het
verzekeringsonderdeel versterken. Ten derde was de kapitaalinjectie
bedoeld om ervoor te zorgen dat ING een additionele buffer kreeg om de
problemen met de Alt-A-portefeuille op te vangen.4 Tijdens de onderhandelingen stonden DNB en het ministerie van Financiën een ruimere
kapitaalinjectie voor dan ING. De insteek van het ministerie was om met
een ruimere kapitaalinjectie in één keer het probleem van ING op te
lossen. De heer Ter Haar verklaart over de slotonderhandelingen:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

224

De heer Ter Haar: «John Hele, destijds cfo van ING, zei: 8 miljard is
goed genoeg voor de markt. Hij had contact gehad met rating
agencies, zo vertelde hij, onder andere met Moody’s. (...) Maar als
wij niets doen aan de Alt-A, is het misschien toch wel verstandig om
10 miljard te doen. Zo is dat in het overleg gewisseld. John Hele
vond 10 miljard «excellent». Het zou goed vallen in de markt.
Uiteindelijk hebben wij besloten tot 10 miljard mede om op die
manier dekking te geven voor het feit dat ING zelf die Alt-Aportefeuille bleef doen.»1
Kapitaalinjectie voldoende om de problemen van ING te ondervangen?
In de ogen van het ministerie van Financiën was een kapitaalinjectie van
10 miljard euro plus een herziening van de boekhoudregels voldoende om
zowel de problemen rond de Alt-A-portefeuille als de in de ogen van de
markt te lage kapitaalpositie te ondervangen. Hierdoor werd het
vertrouwen in het bedrijf hersteld. Voor de minister was daarbij alleen het
eindoordeel van DNB relevant:
De heer Bos: «Voor mij is het enige relevante of DNB op het moment
dat er een eindvoorstel ligt om het kapitaal te versterken en
eventueel gebruik te maken van de mogelijkheid om de boekhoudregels te veranderen, zegt: dit is verstandig, dit moeten we doen, er
is een gerede kans dat dit de problemen oplost. Dat is het enige
relevante. Wat zij in dagen ervoor vonden, is niet relevant. Wij
vonden ook andere dingen in de dagen ervoor. Het hele proces is nu
juist dat je tot elkaar komt en dat je belangen verenigt. Die eindstand
is relevant.»2
Ook de raad van bestuur van ING was uiteindelijk van mening dat een
kapitaalinjectie van 10 miljard euro voldoende was:
De heer Timmermans: «Wij hebben toen wel inderdaad het idee
gehad dat wij met het kapitaal voor een deel de holding konden
versterken en voor een deel de bank. Dus het probleem van de
negatieve herwaarderingsreserve as such was daarmee opgelost. Op
zich zag dat er goed uit. Tegelijkertijd wisten wij wel dat de schommelingen als gevolg van Alt-A niet geheel recht waren. Je had dus
nog steeds iets wat schommelde, maar tegelijkertijd had je wel een
versterkte balans. Het eerste oordeel was: hiermee kunnen wij
voorlopig verder. Nogmaals, je leefde toen in een tijd waarin de
economie zo snel verslechterde dat het precieze beeld waar dit zou
eindigen niet bekend was, bij niemand.» 3
Ondanks het eerdere nadrukkelijke advies aan de minister om ook een
oplossing voor de Alt-A-portefeuille te bewerkstelligen en aanvankelijke
bedenkingen of alleen een kapitaalinjectie wel voldoende was, kon ook de
president van DNB zich vinden in de oplossing:

1

Verslag openbaar verhoor met de heer Ter
Haar, 1 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor met de heer Bos,
5 december 2011.
3
Verslag openbaar verhoor met de heer
Timmermans, 17 november 2011.
4
Verslag openbaar verhoor met de heer
Wellink, 2 december 2011.

De heer Wellink: «Ja. Het truitje dat wij voor ogen hadden voor die
instelling, was meer bedoeld voor de Alt-A-portefeuille, die wij als de
primaire kern van het probleem zagen. Dit was ook een truitje, maar
meer een generiek truitje. Als ik uw vraag mag interpreteren als
«was u het met elkaar eens over die 10 miljard?», dan is het
antwoord «ja».»4
De heer Kleijwegt zegt daarover:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

225

De heer Kleijwegt: «Die andere oplossing is kapitaal, waarbij ik
benadruk dat die oplossing ook best een oplossing is voor de
problematiek die zich voordeed rond de Alt-A-portefeuille, alleen
– dat is het cruciale punt – niet zo chirurgisch.»1
Volgens vertegenwoordigers van zowel DNB als ING was niet met
zekerheid te zeggen of de kapitaalinjectie voldoende zou zijn gezien de
turbulente omstandigheden op de financiële markten. Daarnaast verklaren
de heer Hommen en de heer Brouwer al wel een vermoeden te hebben
gehad dat de Alt-A-portefeuille nog voor verdere problemen zou zorgen.
De heer Brouwer: «Ik zei net: het is geen wiskunde. Wij wisten ook
niet zeker dat het weer terug zou kunnen komen, maar wij hadden
het donkerbruine vermoeden dat hiermee de zaak niet was
opgelost.»2
De heer Hommen: «Eerlijk gezegd heb ik altijd de angst gehad dat
het probleem met die Alt-A-portefeuille een sudderend probleem
was en dat we dus nog niet klaar waren.»3
Geen procesafspraken over verdere behandeling Alt-A-portefeuille
De commissie constateert dat tijdens en na het weekend door ING, DNB
en het ministerie geen procesafspraken zijn gemaakt over de Alt-Aportefeuille, hoewel deze portefeuille in de ogen van alle betrokkenen een
blok aan het been van ING was. De heer Ter Haar verklaart over de
opstelling van het ministerie:
De heer Ter Haar: «Hoe dat dan precies beheerd wordt, is toch aan
de instelling zelf en in zekere zin aan de toezichthouder. Dat is niet
iets waar wij ons bij Financiën mee bezighouden of zelfs mee bezig
mogen houden. Het gaat immers om bedrijfsvertrouwelijke
gegevens en een bedrijfsvertrouwelijke strategie. Dit is dus echt iets
tussen de instelling zelf en de toezichthouder. Wij hebben ons er dan
ook verder niet tegenaan bemoeid. Volgens mij is dat ook logisch. Ik
zou ook niet weten waar wij zelf de expertise vandaan zouden
moeten halen om een oordeel te kunnen hebben over de manier
waarop een instelling met zo’n portefeuille moet omgaan.»4

1

Verslag openbaar verhoor met de heer
Kleijwegt, 28 november 2011.
Verslag openbaar verhoor met de heer
Brouwer, 1 december 2011.
3
Verslag openbaar verhoor met de heer
Hommen, 1 december 2011.
4
Verslag openbaar verhoor met de heer Ter
Haar, 1 december 2011.
5
Verslag openbaar verhoor met de heer Ter
Haar, 1 december 2011, blz. 18–19 en verslag
openbaar verhoor met de heer Gerritse,
30 november, blz. 60.
6
Kamerstuk 31 371, nr. 47.
2

Ook over de mogelijkheid van ING om zijn portefeuille te kunnen
omboeken werd niets afgesproken. Het ministerie van Financiën was zelfs
pas begin december op de hoogte van de beslissing van ING om niet te
herclassificeren.5 Daarnaast hebben het ministerie van Financiën en DNB
niet aangestuurd op het verbeteren van het inzicht in de portefeuille. De
commissie merkt wel op dat uit stukken ter beschikking gesteld door ING
blijkt dat ING Direct USA eind oktober op verzoek van zijn Amerikaanse
toezichthouder een gespecialiseerde adviseur, BlackRock, inhuurde om de
Alt-A-portefeuille te beoordelen.
Is er schoon schip gemaakt?
Tijdens het algemeen overleg van 14 oktober 2008 verklaarde de minister
dat als er geen sprake was van een gezonde instelling, bijvoorbeeld
omdat er te veel of onbekende risico’s waren, er eerst «schoon schip»
gemaakt moest worden voordat de Staat er kapitaal in zou steken.6 De
vraag die zich dan opdringt is of er ten aanzien van de Alt-A-portefeuille
wel «schoon schip» gemaakt is. De portefeuille bleef immers bij ING en er
zijn geen procesafspraken gemaakt over de verdere behandeling van de
portefeuille. Overigens was in oktober nog onduidelijk of er ook andere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

226

probleemportefeuilles waren. Aan «schoon schip» koppelde het ministerie
uiteindelijk de uitleg dat alleen gezonde instellingen een kapitaalinjectie
mochten krijgen om afschrijvingen op te vangen (zie ook hoofdstuk 8).
Informeren Tweede Kamer
Op zondag 19 oktober werden de Kamerfracties voorafgaand aan de
persconferentie vertrouwelijk geïnformeerd over de kapitaalinjectie.1
Vervolgens ontving de Kamer de volgende dag een brief daarover.2 Op
22 oktober volgde het debat over de kapitaalinjectie.3 In de brief kwam het
probleem met de Alt-A-portefeuille in het geheel niet aan bod. De
communicatielijn was om daarover alleen te spreken wanneer erom werd
gevraagd. De minister verklaart daarover:
De heer Bos: «Ik denk dat je in zijn algemeenheid in tijden van crisis
buitengewoon voorzichtig met zijn om in politieke communicatie,
ook met de Kamer, financiële problemen van individuele instellingen
op te nemen. Dat moet je echt alleen maar doen voor zover dat
relevant is voor waar je verantwoording over hebt af te leggen aan
de Kamer. Waar wij verantwoording over moesten afleggen, was de
vraag of een kapitaalinjectie van 10 mld. voldoende was om ING de
winter door te helpen.»4
5.3.6 Eind oktober–eind november
Het ING-aandeel sloot maandag 20 oktober ruim 29% hoger dan vrijdag
17 oktober. Door de kapitaalinjectie steeg de core tier 1-ratio van ING Bank
tot 8%.5 Het leek er daardoor op dat de kapitaalinjectie de onzekerheid
rond ING sterk verminderde.
Inzet kapitaalinjectie ten behoeve van ING Bank en ING Verzekeringen
Op 12 november 2008 werd de kapitaalverstrekking aan ING geëffectueerd.6 De helft van de kapitaalinjectie werd gebruikt om de kapitaalpositie van ING Bank te versterken. Er was daardoor een buffer voor verdere
afschrijvingen en verder dalende marktwaarde van de Alt-A-obligaties.
Daarnaast werd de kapitaalpositie van ING Verzekeringen versterkt. Aan
het einde van het vierde kwartaal had het bedrijf circa 4 miljard euro in de
verzekeraar gestort. Het resterende bedrag werd gebruikt om de schulden
op groepsniveau te verlagen.7

1

Gegevens verstrekt door het ministerie van
Financiën per brief d.d. 15 februari 2012.
2
Kamerstuk 31 371, nr. 23.
3
Handelingen II, 2008–2009, nr. 14,
blz. 960–1021.
4
Verslag openbaar verhoor met de heer Bos,
5 december 2011.
5
Pro forma op basis van cijfers van
30 september. Persbericht ING Groep
19 oktober 2008.
6
Gegevens verstrekt door ING per brief d.d.
28 april 2011.
7
Beschikking van de Europese Commissie van
18 november 2009 betreffende steunmaatregel C 10/09 (ex N 138/09) ING (2010/608/EG),
PB L 274 van 19 oktober 2010, blz. 139.
8
Persbericht Moody’s Investors Service,
21 oktober 2008. De senior debt rating van
ING Groep werd verlaagd van Aa3 naar Aa2.

Afwaardering ING door Moody’s
Enkele dagen na de kapitaalverstrekking volgde de eerste signalen dat
mogelijk niet alle problemen ondervangen waren. Op 21 oktober kondigde
de kredietbeoordelaar Moody’s aan de kredietbeoordeling van ING Bank,
ING Verzekeringen en ING Groep te verlagen. Het persbericht noemde als
reden onder meer de omvangrijke blootstelling aan Alt-Ahypotheekproducten, maar erkende ook dat de kapitaalinjectie van de
Staat een positief effect zal hebben.8 Daarnaast daalde, te midden van
blijvende onrust op de financiële markten, het aandeel van ING opnieuw
in waarde.
Europese Commissie verleent goedkeuring aan de kapitaalinjectie
Voordat steunmaatregelen in werking kunnen treden moeten deze ter
goedkeuring worden voorgelegd aan de Europese Commissie. Uit de
stukken ter beschikking van de commissie blijkt dat het ministerie van
Financiën en de toezichthouder de reactie van de Europese Commissie
verkeerd inschatten. Bij het ministerie was men ervan overtuigd dat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

227

kapitaalverstrekking een marktconforme transactie was. Er zou in dat
geval geen sprake zijn van staatssteun. Het ministerie van Financiën
notificeerde de maatregel daarom «pro forma» bij de Europese
Commissie.1 Volgens de Eurocommissaris voor Mededinging, mevrouw
Kroes, was dat een verkeerde inschatting:
Mevrouw Kroes: «(...) Als u mij vraagt of men bekend kon veronderstellen dat de actie die door de Nederlandse overheid ten aanzien
van hulp gepleegd zou worden, geen vrije lunch zou zijn, dan is het
antwoord daarop: ja, dat had men kunnen veronderstellen.»2
Voor verlening van goedkeuring werd door ING ingestemd met een
beperking van de groei van de balans. Ook hebben de Nederlandse
autoriteiten toegezegd alles in het werk te stellen om een totaal
rendement op de kernkapitaaleffecten te halen van tenminste 10%. ING
verklaarde in dat kader dat het bestaande dividendbeleid gehandhaafd
zou blijven.3 Daarnaast verbonden de Nederlandse autoriteiten en ING
zich ertoe om binnen zes maanden een plan over de levensvatbaarheid
van de instelling op de lange termijn in te dienen. Op 12 november 2008
verleende de Europese Commissie goedkeuring aan de maatregel als
noodsteun voor een periode van zes maanden. Na deze periode werd de
maatregel opnieuw beoordeeld. Daarbij zou vooral naar de levensvatbaarheid van ING op lange termijn worden gekeken.
Pogingen van ING om de problemen met de Alt-A-portefeuille zelf op te
lossen
Tijdens het onderhandelingsweekend speelde de mogelijkheid om de
Alt-A-portefeuille boekhoudkundig te kunnen herclassificeren een
belangrijke rol. Uiteindelijk besloot ING eind oktober hiervan af te zien. De
instelling bracht daarvoor een aantal argumenten naar voren. Ten eerste
was ING bang dat analisten de aanpassing zouden zien als een boekhoudkundige truc. Ten tweede zou de negatieve herwaarderingsreserve niet
volledig verdwijnen, maar alleen worden bevroren op het niveau van het
moment van omboeken. Daardoor bleef het risico aanwezig dat de
herwaarderingsreserve alsnog zou moeten worden afgeschreven via de
winst-en-verliesrekening. Bovendien kon het positieve effect van een
eventueel stijgende marktprijs niet langer worden meegenomen in de
cijfers. Ten derde zou voor het bedrijf een verkoop niet langer mogelijk
zijn omdat de portefeuille tot het einde van de looptijd zou moeten
worden aangehouden. ING meldde aan DNB niet te herclassificeren. De
toezichthouder kon zich vinden in de argumentatie om hiervoor niet te
kiezen. De commissie heeft geen aanwijzingen kunnen vinden dat de
toezichthouder hierover een terugkoppeling aan het ministerie van
Financiën heeft gegeven.

1

De op het aanmeldingsformulier aangevinkte
tekst luidt: «for reasons of legal certainty».
2
Verslag openbaar verhoor met mevrouw
Kroes, 7 december 2011.
3
Beschikking van de Commissie van
12 november 2008 betreffende steunmaatregel N 528/08 ING (2008/C 328/03), PB C 328
van 23 december 2008, blz. 10.
4
Verslag openbaar verhoor met de heer
Hommen, 1 december 2011.

Daarnaast bekeek het bedrijf eind oktober en begin november of bank- en
verzekeringsonderdelen in de Verenigde Staten alsnog konden participeren in het Amerikaanse steunprogramma TARP en werd kortstondig een
verkoop van ING Direct USA overwogen. Dit bleek niet mogelijk te zijn.
Tenslotte probeerde ING eind oktober de portefeuille te verkopen aan een
derde partij.
De heer Hommen: «Men was ook bezig met allerlei andere zaken.
Men vroeg zich af of men de Alt-A-portefeuille moest verkopen, of
het bedrijf ING Direct moest worden verkocht en of allerlei andere
assets moesten worden verkocht.»4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

228

Uiteindelijk deed Lone Star, een hedgefonds, begin november een bod dat
neerkwam op 71% van de nominale waarde. ING zou daarbij een groot
deel van het aankoopbedrag moeten voorfinancieren.1 Dit was geen optie
voor ING.
De heer Harryvan: «Dan vonden wij absoluut onvoldoende, want
71% betekende dat wij een verlies zouden realiseren van meer dan
10 mld. dollar, terwijl onze eigen inschatting op dat moment
aanmerkelijk lager lag. BlackRock hadden wij toen nog niet, dat was
later, in november. Zelfs de inschatting van BlackRock en Dynamic
Credit lag lager. Dus wij waren niet bereid om dat soort verliezen
toen te realiseren.»2
Deelname ING aan garantieregeling voor bancaire leningen
Op 23 oktober 2008 trad de garantieregeling voor bancaire leningen in
werking (zie ook hoofdstuk 9). In eerste instantie bleven aanvragen uit
omdat banken bang waren voor een stigma. Gebruik van de regeling zou
een signaal afgeven dat een bank financieringsproblemen had. De heer
Wilders, directeur van het Agentschap van het ministerie van Financiën,
probeerde half november 2008 deze stigmatiseringproblemen op te
lossen door een gecoördineerd optreden. Plan was om met een aantal
banken tegelijkertijd aan te kondigen dat zij gebruik zouden maken van de
garantieregeling. Daarbij was voorgesteld om ING als eerste hiervan
gebruik te laten maken, omdat een grote bank een staatsgegarandeerde
lening makkelijker in de markt kon plaatsen. ING trok zich echter op het
laatste moment terug, omdat het bedrijf volgens de heer Timmermans
geen liquiditeitsproblemen had. De heer Timmermans verklaart dat ING
geen signaal aan de markt wilde afgeven dat ING wellicht een ander
probleem, naast de Alt-A-portefeuille en kapitaalpositie, had.3 Volgens de
heer Gerritse was het ministerie van Financiën daarover verbaasd, omdat
ING toch de bank was die nadrukkelijk om een oplossing voor de
financieringsproblematiek had gevraagd.4
Deactiveren ING-team ministerie van Financiën
In de weken na de kapitaalinjectie in ING werkte het ministerie van
Financiën aan de uitwerking van de juridische documenten en het
verkrijgen van goedkeuring van de Europese Commissie. Op 11 november
werd de transactie met kernkapitaaleffecten definitief. Daarna deactiveerde het ministerie het ING-team.
5.3.7 Conclusies kapitaalinjectie
Ingrijpen 18–19 oktober 2008 noodzakelijk
Begin oktober legde ING de Alt-A-portefeuille en de kapitaalpositie van
het bedrijf als problemen neer bij DNB en vervolgens bij het ministerie
van Financiën. Marktpartijen eisten toen al enige tijd steeds hogere
kapitaalratio’s en die van ING bleef achter bij buitenlandse concurrenten
die kapitaalinjecties hadden gekregen. ING leed daarbij sterk onder het
afgenomen marktvertrouwen in de Alt-A-portefeuille van het bedrijf.
1

Verslag openbaar verhoor met de
Timmermans, 17 november 2011, blz. 42.
2
Verslag openbaar verhoor met de heer
Harryvan, 14 november 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Timmermans, 17 november 2011, blz. 51.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011, blz. 39–40.

Gezien de systeempositie van ING is de commissie van mening dat onder
deze omstandigheden ingrijpen in het weekend van 18 en 19 oktober 2008
noodzakelijk was.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

229

Keuze voor kapitaalinjectie oktober liet kernprobleem bestaan
Tijdens het weekend van 18 en 19 oktober 2008 werd een overeenkomst
getekend voor een kapitaalinjectie van 10 miljard euro van de Staat in
ING. DNB, ING en het ministerie van Financiën waren het erover eens dat
de Alt-A-portefeuille een kernprobleem was. Echter, een specifieke
oplossing voor de Alt-A-portefeuille -via een garantie op de portefeuille,
een overname van (een deel van) de portefeuille of een tussenvorm
– kwam er op dat moment niet, ook al was dat aanvankelijk wel de inzet
van ING en DNB.
De commissie wijst erop dat hierdoor het risico werd genomen dat het
probleem van de Alt-A-portefeuille zich later opnieuw zou manifesteren.
Het is bij een rechtstreekse oplossing voor het Alt-A-probleem in principe
mogelijk om deze zodanig vorm te geven dat niet alle verliezen voor
rekening komen van de Staat. Daarmee zou de instelling een redelijke,
mogelijk stevige, prijs betalen voor de door de Staat overgenomen
risico’s.
«Niet willen» van ministerie is leidend geweest
Het ministerie van Financiën stelt over het rechtstreeks aanpakken van het
Alt-A-probleem in oktober: «we konden niet» en «we wilden niet».
Het «niet willen» van het ministerie lijkt ingegeven door de wens om de
belastingbetaler niet op te zadelen met de besmette activa van de banken,
mede vanwege het moreel risico dat dit met zich mee zou brengen.
Daarnaast gaf de minister aan dat een dergelijke oplossing niet mogelijk
was vanwege het ontbreken van politiek draagvlak. De commissie
constateert dat er geen bewijs is gevonden dat de minister het politieke
draagvlak voor een oplossing aan de activazijde van de balans heeft
getoetst in de Kamer voorafgaand aan de besprekingen met ING.
Ten aanzien van het «niet kunnen» constateert de commissie dat dit ten
tijde van het weekend van 18-19 oktober 2008 een argument van het
ministerie van Financiën was om geen specifieke oplossing voor de
portefeuille te bieden, omdat op dat moment naar het oordeel van het
ministerie onvoldoende inzicht bestond in de samenstelling en risico’s van
de portefeuille om die te kunnen waarderen. Daarmee zou de Staat op dat
moment een niet kwantificeerbaar risico lopen. Ambtenaren van het
ministerie van Financiën hebben tot zaterdag 18 oktober wel gewerkt aan
constructies om de risico’s van de Alt-A-portefeuille af te schermen.
De commissie is van mening dat het «niet kunnen» mede is veroorzaakt
doordat de Alt-A-portefeuille te laat door ING en DNB als probleem is
aangekaart. Daarnaast constateert de commissie dat de terughoudendheid van de minister en de ambtelijke top van het ministerie, het
«niet willen», duidelijk leidend is geweest. De commissie is van oordeel
dat hierdoor, nadat de portefeuille als probleem was erkend, het proces
om de noodzakelijke informatie over de Alt-A-portefeuille op tafel te
krijgen onvoldoende en niet tijdig in gang is gezet.
Wijziging boekhoudregels: onduidelijke communicatie leidde tot te
optimistisch beeld
Tijdens het onderhandelingsweekend van 18-19 oktober speelde een rol
dat een wijziging van de boekhoudregels mogelijk een oplossing voor de
problemen met de Alt-A-portefeuille van ING zou kunnen bieden. Uit het
dossieronderzoek komt het beeld naar voren dat deze mogelijkheid
volgens zowel ING als DNB een gedeeltelijke oplossing kon bieden en dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

230

DNB tijdens het weekend aan het ministerie heeft laten weten dat deze
wijziging steun leek te bieden. Tevens blijkt de wijziging van de boekhoudregels onderdeel van de besprekingen te zijn geweest tussen ING en het
ministerie van Financiën. Tijdens het Kamerdebat na de totstandkoming
van de kapitaalverstrekking, op 22 oktober 2008, stelde de minister dat de
wijziging van de boekhoudregels het probleem «aanmerkelijk hanteerbaarder» maakte. ING besloot eind oktober geen gebruik te maken van
deze mogelijkheid. Het ministerie heeft over dit onderwerp geen nadere
procesafspraken gemaakt met DNB en ING.
Verschillende getuigen hebben tegenover de commissie tegenstrijdige
verklaringen afgelegd over de mate waarin ING en DNB tijdens het
weekend het ministerie hebben geïnformeerd over de kanttekeningen die
zij bij deze mogelijkheid plaatsten. In elk geval stelt de commissie op basis
van de openbare verhoren vast dat hierover kennelijk onvoldoende
zorgvuldig is gecommuniceerd en dat dit ertoe heeft geleid dat het
ministerie, DNB en ING tijdens het onderhandelingsweekend een
verschillend beeld hadden van de mogelijkheden die de wijziging bood.
Dit had tot gevolg dat de minister in het Kamerdebat een uitlating deed
waardoor een te optimistisch beeld ontstond. In het debat is niet aan de
orde gekomen dat de mogelijkheden die deze wijziging bood om tot een
oplossing te komen op dat moment nog nader onderzocht werden.
Ontbreken procesafspraken over Alt-A betekende geen schoon schip en
leidde tot vertraging
Ook over de Alt-A-portefeuille zijn tijdens en na het weekend geen
procesafspraken gemaakt. Er is niet aangestuurd op het verder uitzoeken
van de problematiek. Evenmin is door het ministerie of DNB geëist dat
ING een beter inzicht in de portefeuille zou verschaffen, bijvoorbeeld door
het inschakelen van een onafhankelijke partij.
Door het ontbreken van procesafspraken rondom de verdere aanpak van
het Alt-A-probleem is in de ogen van de commissie geen sprake geweest
van «schoon schip maken» in de zin van de uitspraken die de minister in
de Kamer deed bij het tot stand komen van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit. De commissie hecht hieraan groot belang, omdat de minister van
Financiën in het Kamerdebat over de kapitaalverstrekkingsfaciliteit sterk
de nadruk heeft gelegd op deze eis van «schoon schip maken».
Door het ontbreken van procesafspraken is de periode na de kapitaalinjectie niet optimaal benut. Naar het oordeel van de commissie heeft dit
geleid tot vertraging bij de onderkenning en aanpak van het probleem
toen dit na de kapitaalverstrekking opnieuw de kop opstak.
5.4 IABF-transactie: december 2008 – januari 2009
5.4.1 Probleem komt weer op tafel
In het vierde kwartaal van 2008 werd de reële economie hard geraakt door
de financiële crisis. De economische vooruitzichten verslechterden
aanzienlijk. Er was daarnaast veel onzekerheid in de markt en de internationale geld- en kapitaalmarkten functioneerden moeizaam.
De heer Wellink: «De markten bleven echter ontzettend nerveus en
onzeker over de kwaliteit van dit spul. Dat gebeurde in de dynamiek
van die tijd. U zou iedere dag moeten doorlopen en naar alle
marktbewegingen en alle commentaren moeten kijken om enig

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

231

gevoel te krijgen hoe beweeglijk alles was. Toen die 10 mld. er lag,
dacht ik: dit adresseert voorshands het probleem, hoe het verder
loopt zullen wij wel zien. Echter, heel snel daarna bleek uit marktreacties dat het niet overtuigend genoeg was.»1
ING werd hierdoor hard geraakt. Binnen het bedrijf werd lopende het
kwartaal duidelijk dat slechte cijfers op komst waren. Dat bleek uiteindelijk
het geval te zijn. Begin 2009 publiceerde ING een verlies van 3,7 miljard
euro over het vierde kwartaal. Een afschrijving op de Alt-A-portefeuille
van ruim 1,8 miljard euro droeg hier aanzienlijk aan bij.2 Daarnaast steeg
de negatieve herwaarderingsreserve voor de Alt-A-portefeuille nog steeds
vanwege verder dalende marktprijzen.3
Eind november zet ING het Alt-A-probleem opnieuw op de kaart bij DNB
In het licht van de verder verslechterende situatie op financiële markten
besloot ING eind november de Alt-A-problematiek, een terugkerende zorg
van de markt, weer onder de aandacht van DNB te brengen. Kort
daarvoor, op 23 november 2008, kondigde de Amerikaanse overheid aan
om Citigroup, een van de grootste financiële instellingen ter wereld,
wederom te hulp te schieten. Dat gebeurde ditmaal in de vorm van een
garantie op een grote activaportefeuille en een kapitaalinjectie.
De heer Hommen: «Helaas was die situatie niet stabiel en bleek vrij
snel dat de problematiek ten aanzien van de Alt-A-portefeuille niet
verdween. We zijn dus vrij snel nadien teruggegaan. Ik meen dat wij
in november alweer met DNB contact opnamen.»4
Op 2 december spraken de heer Tilmant en de heer Timmermans met de
heer Wellink en de heer Schilder over de problemen van ING. In de ogen
van ING en DNB was eind november de zorg van de buitenwereld over de
Alt-A-portefeuille niet verdwenen. Er werd opnieuw gekeken naar
mogelijke oplossingen om de risico’s uit de portefeuille af te schermen.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.
2
Kwartaalverslag ING, vierde kwartaal 2008.
3
Door de afschrijving werd voor 1,8 miljard
euro aan ongerealiseerde verliezen uit de
herwaarderingsreserve gerealiseerd.
Desondanks steeg de negatieve herwaarderingsreserve van 7 naar 7,5 miljard euro.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer
Hommen, 1 december 2011.
5
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011, blz. 64.
6
Verslag openbaar verhoor van de heer Gast,
14 november 2011, blz. 11.

DNB schakelt Dynamic Credit in
Eind oktober 2008 had ING op verzoek van de OTS BlackRock, een
gespecialiseerde adviseur, ingehuurd om de Alt-A-portefeuille te
analyseren. Volgens de president van DNB bood dit onderzoek onvoldoende inzicht in de portefeuille van ING.5 Daarnaast had DNB, mede
gezien de stormachtige ontwikkelingen op de financiële markten, grote
zorgen over mogelijke grote afwaarderingen in de Alt-A-markt. Daarom
vroeg DNB op 25 november aan het bureau Dynamic Credit een offerte uit
te brengen voor een analyse van de Alt-A-portefeuille van ING. Dynamic
Credit had zich gespecialiseerd in vastrentende effecten zoals obligaties
en gestructureerde producten. Daarbij had het bureau zich onder meer
gericht op producten gerelateerd aan de Amerikaanse huizenmarkt. Een
analyse was ook nodig om het ministerie van Financiën te overtuigen dat
er voldoende inzicht in de portefeuille was om te werken aan het
afschermen van de risico’s van deze portefeuille. Begin december ging het
bureau aan de slag.6
De heer Wellink: «Op 25 november hebben wij Dynamic Credit
ingeschakeld. Vanwege de dynamiek in de markten die steeds
ongunstiger werd kwamen wij tot de conclusie: wij moeten diep
onder de oppervlakte duiken, want als wij bij de Staat terugkomen,
moeten wij rekening houden met het feit dat de Staat terecht zal
vragen wat de risico’s voor de belastingbetaler zijn van de oplossing
die ons voor ogen staat.»1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

232

Overigens verklaart de heer Gast tijdens zijn openbaar verhoor dat hij
contact opnam met DNB eind oktober, begin november 2008:
De heer Gast: «Ik had het gevoel, zeker nadat we de informatie
hadden laten zien aan de toezichthouder in de VS dat, als daar al niet
veel alarmbellen gaan rinkelen, dat hier misschien ook niet zo zou
zijn. Dat kan ik me goed voorstellen. Ik dacht dat dit interessante
informatie kon zijn voor een toezichthouder.»1
Door lagere kredietbeoordelingen stijgt kapitaalbehoefte sterk
Na de val van Lehman Brothers waren kredietbeoordelaars begonnen met
het op grote schaal afwaarderen van Alt-A-obligaties.2 Dit proces raakte in
een stroomversnelling vanaf het einde van 2008.3 Deze afwaarderingen
gingen met een aantal treden tegelijk.4 Voor Europese banken waren
kapitaalvereisten gebaseerd op Basel II-eisen. Onder deze eisen was de
risicoweging van gesecuritiseerde bezittingen afhankelijk van de rating
van kredietbeoordelaars. Een afwaardering met meerdere treden tegelijk
had daarom een belangrijk effect. De risicoweging van de Alt-A-obligaties
steeg, waardoor ING veel meer kapitaal moest achterhouden tegen de
Alt-A-portefeuille.
De heer Kleijwegt: «Specifiek met betrekking tot gesecuritiseerde
producten werd de methodiek toegepast dat de hoeveelheid aan te
houden kapitaal exponentieel zou toenemen naarmate de ratings
van die producten lager zouden worden. Omdat men had kunnen
weten dat dit een effect van Basel II was, had men er dus rekening
mee kunnen houden.»5
Volgens de heer Timmermans werd het daardoor te duur voor ING om
deze obligaties op de balans te handhaven.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Gast,
14 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Kleijwegt, 28 november 2011, blz. 8.
3
Op 30 juni 2008 had nog 99% van de
Alt-A-obligaties van ING een triple A rating, op
30 september 2008 87%, op 31 december 2008
65% en op 31 maart 2009 nog slechts 29%.
Zie: Brief van de Europese Commissie aan
Nederland van 31 maart 2009 betreffende
steunmaatregel C 10/2009 (ex N 138/2009) ING
(C(2009)2585 final corr.).
4
Van AA+ naar AA is één trede.
5
Verslag openbaar verhoor van de heer
Kleijwegt 28 november 2011.
6
Verslag openbaar verhoor van de heer
Timmermans, 17 november 2011.
7
Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Eden, 16 november 2011, blz. 20.
8
Financial Crisis Inquiry Commission
The financial crisis inquiry report: final report
of the national commission on the causes of
the financial and economic crisis in the United
States, blz. 222.
9
Bank voor internationale betalingen, Comité
van Basel. Credit risk transfer: developments
from 2005 to 2007, juli 2008, blz. 13.

De heer Timmermans: «(...) Je zag [na Lehman] gaandeweg
verslechteringen en steeds meer afwaarderingen in termen van
ratingmigratie. Met tien stappen tegelijk gingen de ratings van de
obligaties naar beneden. Hierdoor werden de obligaties voor ons te
duur om te handhaven op de balans. De luxe van gelijk hebben
kregen wij niet meer. (...) Dit heftige scenario heeft er niet in
meegelopen, anders hadden wij het niet zo gedaan.»6
ING had geen rekening gehouden met een zeer sterke stijging van het
vereiste kapitaal als gevolg van afwaarderingen van Alt-A-obligaties met
meerdere stappen tegelijk. Vertegenwoordigers van ING verklaren dat
afwaarderingen met meerdere stappen tegelijk zonder precedent waren.7
Daarbij is echter een kanttekening te maken. Vanaf eind 2007 werden
subprime-hypotheekleningen en herverpakte obligatieleningen,
zogenaamde collateralized debt-obligaties (cdo’s) veel vaker dan voorheen
gebruikelijk was met meerdere stappen tegelijk afgewaardeerd.8 Dat gold
ook voor gestructureerde producten met een triple A rating.9 In die zin
was er dus wel degelijk sprake van een precedent.
DNB kaart de problemen van ING aan bij de minister van Financiën
Op 3 december bespraken de president van DNB en de directeur toezicht
banken, de heer Schilder, de problemen van ING met de minister van
Financiën en zijn hoogste ambtenaar, de heer Gerritse. Beiden waren
onaangenaam verrast toen het Alt-A-probleem weer op tafel kwam. ING
had klaarblijkelijk zelf geen orde op zaken gesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

233

De heer Gerritse: «Men had dit probleem dus niet weggemanaged.
Hoe dit had gemoeten, was aan ING. Ik heb u gezegd dat ik vond dat
er wel erg werd gefocust op de regels en boekhoudregels, en minder
op het echte probleem. Maar ik had wel begrip voor de lastige
omstandigheden waarin dat moest. Je kunt wel zeggen «verkopen
maar», maar als dat alleen kan tegen afbraakprijzen, is dat voor een
onderneming een ingewikkelde beslissing. Het probleem was echter
niet weggemanaged. Of dit nu had gemoeten met een beslag op de
buffer of niet, het probleem lag er dus nog en daarvan baalde ik als
een stekker.»1
Minister is bereid te kijken naar een oplossing voor de Alt-A-portefeuille
DNB en ING benadrukten meermaals bij de minister van Financiën dat een
oplossing voor de Alt-A-portefeuille urgent was. Toen in de loop van
december duidelijk werd dat ING waarschijnlijk een groot verlies over het
vierde kwartaal zou moeten rapporteren, nam de urgentie toe.2 De
problemen rond de Alt-A-portefeuille en de grote verliezen in het vierde
kwartaal, met een dalende beurskoers als een gevolg, zouden kunnen
leiden tot het wegvloeien van spaargelden. Uiteindelijk kwam de minister
van Financiën medio december tot de conclusie dat een oplossing voor de
problemen met de Alt-A-portefeuille nu wellicht onvermijdelijk was.
Volgens de heer Gerritse was dat met tegenzin:
De heer Gerritse: «Wat de waarde betreft, was ik niet ontevreden,
maar het feit dat we het hebben moeten doen, vond ik eigenlijk een
nederlaag. We hadden heel lang geprobeerd om dit probleem door
ING opgelost te krijgen. Het feit dat je door omstandigheden dan
toch ziet dat de risico’s van zo’n portefeuille uiteindelijk in belangrijke mate landen bij de overheid, vond ik een nederlaag voor de
Nederlandse overheid.»1
De minister van Financiën was beducht voor het zetten van een stap
zonder zicht op de gevolgen. Daarom werden er voorwaarden verbonden
aan een mogelijke oplossing, waaronder gedetailleerd inzicht in de
Alt-A-portefeuille, een analyse van andere potentiële probleemportefeuilles op de balans van ING en een totaaloverzicht van de mogelijke
oplossingen.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011.
2
Uiteindelijk bleek in januari 2009 dat de
verzekeringstak een verlies van 2,5 miljard
euro maakte en de bank een verlies van
1,2 miljard euro. Kwartaalverslag ING, vierde
kwartaal 2008.
3
Verslag openbaar verhoor met de heer Bos,
5 december 2011.

De heer Bos: «Ik heb gezegd dat ik bereid was om daarnaar te kijken.
Ik heb toen al een paar eisen gesteld. Ten eerste wilde ik zeker zijn
dat het dan ook de allerlaatste keer zou zijn dat wij iets zouden
moeten doen voor ING. Ik wilde dat niet alleen naar het Alt-Aprobleem zou worden gekeken, maar naar de hele balans om te
bezien of er misschien ook nog andere dossiers waren die aan de
orde zouden kunnen komen. Ik wilde ook dat aan onze kant, met
medewerking van de Nederlandsche Bank, alle mogelijke oplossingen dan aan de orde zouden kunnen komen, inclusief het
horrorscenario van een nationalisatie. Mijn insteek was: ik vind het al
verschrikkelijk wat wij ING voor een tweede keer moeten redden,
maar dan wil ik wel zeker zijn dat het de allerlaatste keer is. Dat
betekent dat ik in de eerste plaats een totaaloverzicht moet hebben
van de problemen en ten tweede een totaaloverzicht van de
oplossingen.»3
Een overzicht van potentiële problemen van ING was voor het ministerie
noodzakelijk om te kunnen beoordelen of het aanpakken van de Alt-Aportefeuille voldoende was om het bedrijf uit de problemen te helpen. Een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

234

dergelijk overzicht kwam er uiteindelijk. Gezien de omstandigheden op de
financiële markten en de doorwerking naar de reële economie konden ook
andere portefeuilles in potentie grote impact op het bedrijf hebben.
Nationalisatie als noodoptie
Vanaf begin december studeerde het ministerie van Financiën ook serieus
op het noodscenario nationalisatie. Dit werd gezien als een laatste stap in
een keten van mogelijke interventies. Zo werd gedacht aan een aandelenemissie aan de Staat en een claimemissie, eventueel met garantie door
de Staat.1 Nationalisatie werd door zowel DNB als het ministerie als een
«horrorscenario» bestempeld. Enkele maanden later, in maart 2009, kwam
deze optie meer nadrukkelijk aan de orde.
Kapitaalinjectie onderdeel van een oplossing?
Volgens de minister van Financiën was een tweede kapitaalinjectie geen
bruikbare oplossing omdat de Nederlandse Staat dan meer kapitaal in het
bedrijf stak dan «dan ING waard was», zonder daarbij alle zeggenschap te
verkrijgen.
Vraag: «Een dergelijk vraagstuk zou je ook anders kunnen oplossen,
bijvoorbeeld door te zeggen, conform de uitgangspunten die u zelf al
vanaf begin oktober had: ik ga niet voor een mooie prijs slechte
activa overnemen, als ik dat al doe dan waarderen wij hard af en als
dat een probleem met zich meebrengt, moet er nog maar een
kapitaalinjectie bij. Hebt u dat ook overwogen?»
De heer Bos: «Volgens mij waren we dat punt voorbij. Wij zijn
natuurlijk uiteindelijk op heel specifiek maatwerk terechtgekomen. Er
speelde rondom kapitaalinjecties nog een ander probleem een rol,
namelijk dat wij heel erg dicht zaten bij een situatie waarin de
overheid langzamerhand meer geld in ING zou steken dan ING
waard was.(...) Een van de redenen waarom ik steeds dat spook van
nationalisatie op tafel heb gelegd in al die gesprekken, is dat ik koste
wat het kost niet in een situatie terecht wilde komen waarin je
20 mld. in een bank hebt zitten die 15 mld. waard is. Dan heb je
gewoon geen verhaal tegenover de belastingbetaler als je niet ook
eigenaar bent. Dat leek mij in alle opzichten een verschrikkelijk
scenario om in terecht te komen.»2
Bij deze redenering is wel een kanttekening te maken. De beurswaarde
van ING bedroeg eind 2008 inderdaad circa 15 miljard euro, maar de
waarde van ING kon niet zonder meer gelijk worden gesteld aan de
beurswaarde. Zo speelt bijvoorbeeld ook de waarde van de kernkapitaaleffecten, die na drie jaar een-op-een kunnen worden geconverteerd naar
aandelen, een rol. In dat geval zal ook de markkapitalisatie stijgen.
5.4.2 Analyse Alt-A-portefeuille door BlackRock en Dynamic
Credit
Begin december rapporteerde BlackRock over de kredietverliezen in de
Alt-A-portefeuille.3
1

Claimemissie: uitgifte van nieuwe aandelen
waarbij de bestaande aandeelhouders claims
krijgen op de uit te geven aandelen.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.
3
Gegevens verstrekt door ING per brief d.d.
28 april 2011.

De heer Harryvan: «Die [BlackRock] kwam met een range van een
optimistisch tot een pessimistisch scenario. Dan praten wij over
kredietverliezen. Dat kwam uit op gemiddeld 4,5 tot 4,6 mld. dollar
over de looptijd, dus niet ineens, van deze hypotheken. (...) hun

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

235

optimistische scenario was 2,4 mld. dollar, het pessimistische was
6,8 mld. dollar.»1
Rond 19 december rapporteerde Dynamic Credit aan DNB de resultaten
van zijn analyse van de Alt-A-portefeuille van ING Direct USA. Het bureau
rekende twee scenario’s door. In het basisscenario was de inschatting dat
circa 10% van de hoofdsom van de Alt-A-obligaties niet werd terugbetaald. In het stressscenario was de inschatting dat dit verlies circa 20%
bedroeg. De inschattingen van BlackRock en Dynamic Credit hebben
betrekking op de gehele looptijd van de portefeuille. De aannames van
Dynamic Credit waren gebaseerd op onderzoeken van andere banken en
eigen inzichten. De verliesschattingen waren enigszins conservatiever dan
de schattingen van BlackRock en veel hoger dan de schattingen van
kredietbeoordelaars en ING.2 Zowel het onderzoek van BlackRock als het
onderzoek van Dynamic Credit werd gedeeld met het ministerie.3
De heer Bos: «Het enige dat ik weet is dat toen wij besloten om nog
een keer serieus te kijken naar die problematiek rond Alt-A, een van
de eisen die wij stelden, mede onder invloed van gezaghebbende
adviseurs als Buiter, Boot en Van Wijnbergen, was dat die risico’s
nog een keer door een onafhankelijke partij zouden worden
vastgesteld.»4
De toegevoegde waarde van de analyse van Dynamic Credit was de zeer
nauwkeurige inschatting van de waarde van het onderpand, de
woonhuizen, van de Alt-A-hypotheekobligaties. Het bureau had tot op
postcodeniveau analyses gemaakt.5 DNB kon zich vinden in de door
Dynamic Credit gebruikte methodologie.6 Opmerkelijk is dat volgens de
analyse van Dynamic Credit ruim een derde van de Alt-A-portefeuille aan
de criteria van zogenaamde prime-hypotheken voldeed.7 Tabel 5.1 geeft
een samenvatting van de analyses van BlackRock en Dynamic Credit.

Tabel 5.1 Inschatting kredietverliezen Alt-A-portefeuille ING Groep over de gehele
looptijd (miljarden dollars)
Scenario

BlackRock

Dynamic Credit1

2,4
3,5
6,8

3,8
7,4

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Harryvan, 14 november 2011.
2
De minister meldde hierover in de Kamer:
«In algemene zin kan over deze analyses
gezegd worden dat de waardering van
Dynamic Credit conservatiever is dan de
interne waarderingen van ING en dan de
waardering van de portefeuille door de
gespecialiseerde adviseur van ING.»
Kamerstuk 31 371, nr. 95.
3
Gegevens verstrekt door het ministerie van
Financiën per brief d.d. 15 februari 2012.
4
Verslag openbaar verhoor met de heer Bos,
5 december 2011.
5
Kamerstuk 31 371, nr. 95.
6
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 2700. Antwoorden op
vragen van de leden Irrgang en Weekers over
ING.
7
Sheets technische briefing Tweede Kamer
door ministerie van Financiën en Dynamic
Credit op 29 januari 2009. In zijn kwartaal- en
jaarrapportages rapporteerde ING een ruime
definitie van Alt-A te hanteren. Dynamic Credit
onderscheidde in zijn analyse drie segmenten:
Alt-A, pay-option adjustable rate en prime.

Optimistisch
Basis (base case)
Stress (stress case)

1
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 2700. Antwoorden op vragen van
de leden Irrgang en Weekers over ING.. De oorspronkelijke analyse van Dynamic Credit had
alleen betrekking op de Alt-A-portefeuille van ING Direct USA.

5.4.3 Transactiestructuren: de Flinstones
Het ministerie van Financiën en ING stelden verschillende voorwaarden
aan een oplossing voor het Alt-A-probleem. Het ministerie wilde niet dat
de staatsschuld (de EMU-schuld) steeg. Daarnaast moest een deel van het
risico bij de instelling achterblijven, onder meer om de instelling de
prikkel te geven de portefeuille te blijven managen. Voor ING moest een
oplossing de onzekerheid wegnemen over de negatieve herwaarderingsreserve en daarmee samenhangende potentiële verliezen via de winst-enverliesrekening. Daarnaast wilde het bedrijf niet langer blootstaan aan het
risico van een stijgend kapitaalbeslag veroorzaakt door lagere kredietbeoordelingen van de Alt-A-obligaties. Vanaf begin december werd intensief

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

236

gewerkt aan verschillende transactiestructuren. De belangrijkste varianten
kregen de codenamen «Betty», «Wilma» en «Fred».
De heer Gerritse: «Zo was de halve Flintstonesfamilie vernoemd: de
eerste variant was «Fred», de tweede was «Wilma» en de derde was
«Betty».»1
Transactiestructuur Betty
Een transactiestructuur waarbij aan de randvoorwaarden van het
ministerie werd voldaan was: «Betty», een kredietgarantie. Bij deze variant
geeft de Staat een garantie op daadwerkelijke kredietverliezen uit de
portefeuille vanaf een vooraf vastgesteld punt.2 In ruil daarvoor betaalt de
instelling een vergoeding. Deze variant is relatief eenvoudig te
construeren. Aanvankelijk was het ministerie van Financiën een
voorstander van deze variant. De Betty-variant voldeed echter niet aan de
randvoorwaarden van ING, omdat de negatieve herwaarderingsreserve
daarmee zou blijven bestaan en voor onzekerheid zou blijven zorgen.
De heer Ter Haar: «Vanaf half december zijn wij intensief bezig
gegaan met mogelijke constructies. Op dat moment waren er
eigenlijk twee belangrijke hoofdalternatieven. Het ene was een
«special purpose vehicle»-constructie. Die had de voorkeur van ING.
Het andere was een soort garantiemodel. Dat garantiemodel had een
aantal beperkingen. Het nam het probleem van de negatieve
herwaarderingsreserve niet weg. Het kon goed helpen om een
verdere downsize risk op de portefeuille te blokkeren. In die zin kon
het goed in de markt werken. Het had echter niet alle kwaliteiten die
je graag zou willen.»3
Transactiestructuur Wilma
Bij Betty bleef de Alt-A-portefeuille op de balans van ING staan. Het
probleem van de negatieve herwaarderingsreserve werd dan niet
weggenomen. Het bedrijf was daarom voorstander van een andere
variant: «Wilma». Bij deze structuur wordt de portefeuille verkocht aan
een special purpose vehicle (spv). ING financiert de spv en de Staat
garandeert de inkomsten uit de Alt-A-portefeuille voor de spv.4 Daardoor
draagt ING niet langer de risico’s van de portefeuille en kan de portefeuille
van de balans worden gehaald.
De heer Timmermans: «(...) wij wilden tot een werkelijke verkoop
overgaan. Uiteindelijk wilden wij er immers voor zorgen dat wij die
problemen van negatieve herwaarderingsreserve niet langer
hadden. Het moest economisch overgedragen worden om niet met
ratingproblemen te maken te hebben.»5

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011.
2
Een dergelijke garantieconstructie werd op
23 november 2008 aangekondigd voor
Citigroup.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 1 december 2011.
4
Een dergelijke constructie is toegepast bij
UBS op 16 oktober 2008.
5
Verslag openbaar verhoor van de heer
Timmermans, 17 november.

Deze constructie leidt tot het vrijvallen van de negatieve herwaarderingsreserve, het wegnemen van onzekerheid rond verliezen via de winst-enverliesrekening en een daling van de naar risico gewogen bezittingen.
Bovendien heeft een verlaging van de kredietbeoordeling van de
Alt-A-obligaties dan geen effect meer op ING. DNB was ook een
voorstander van deze variant:
De heer Wellink: «De SPV-constructie is in andere landen toegepast
en heeft soms gewerkt. Ik was daar een voorstander van, in essentie
vanwege de eenvoud van de constructie. Dat was eigenlijk mijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

237

sterkste argument. (...) Op zichzelf bezien was het heel transparant.
Als je de assets van de balans had gehaald en ergens in had gestopt,
was er geen enkel misverstand meer, dan was dat probleem
opgelost.»1
De spv-structuur van Wilma voldeed echter niet aan de voorwaarden van
het ministerie, onder andere omdat de staatsschuld daardoor zou stijgen.
De heer Ter Haar: «Met een SPV-constructie, waarbij je de hele
portefeuille van de balans haalt en in een ander model giet, hadden
wij grote moeite, omdat deze niet voldeed aan de randvoorwaarden
die Financiën probeerde te hanteren: wij houden het buiten de
staatsschuld, wij willen het beheer van de portefeuille door de
instelling zelf laten doen en wij willen een voelbaar risico bij de
instelling zelf laten. Een deel daarvan was wel in een SPV-constructie
te gieten, maar niet alles.»2
Transactiestructuur Fred
Omdat noch Wilma, noch Betty het probleem leek op te lossen betrok het
ministerie eind december KPMG bij het zoeken naar oplossingen. Zo
kwam er begin januari een derde transactiestructuur op tafel: «Fred». Het
juridisch eigendom van de portefeuille blijft in deze structuur bij ING,
maar het bedrijf draagt een deel van het economisch risico over aan de
Staat in ruil voor een vordering op de Staat. «Fred» is vormgegeven door
een uitruil van verschillende kasstromen.
De heer Ter Haar: «Wij hadden die garantie als optie, maar zagen ook
wel dat het niet de ideale constructie was. De bal lag dus ook bij ons
om eens te kijken of er nog een alternatief was. Dat alternatief
hebben wij met behulp van KPMG ontwikkeld. Dat is in de kerstvakantie gebeurd. Uiteindelijk konden wij begin januari naast de
genoemde twee modellen een derde model neerzetten, namelijk de
backup facility.»2
Deze structuur werd in de weken daarna verder ontwikkeld. Daarbij
werden verschillende deelvarianten vanuit juridisch, boekhoudkundig en
belastingtechnisch oogpunt bekeken. Volgens de betrokkenen was dit een
lastig en complex proces. Van de zijde van het ministerie van Financiën
waren KPMG, Rothschild en Allen & Overy betrokken.
Rond 7 januari kregen DNB en ING de variant voor het eerst onder ogen.3
De uitwerking resulteerde uiteindelijk in de zogenaamde Illiquid Asset
Back-up Facility (IABF). Het voordeel van deze constructie was dat de
problemen van ING werden geadresseerd, terwijl ING een deel van het
risico bleef dragen en de portefeuille bleef managen.4 Op het ministerie
van Financiën was men er bovendien van overtuigd dat deze constructie
de staatsschuld niet zou verhogen. Achteraf bleek de IABF echter wel
degelijk mee te tellen:

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 1 december 2011.
3
Gegevens verstrekt door het ministerie van
Financiën per brief d.d. 15 februari 2012.
4
Kamerstuk 31 371, nr. 95.

De heer Ter Haar: «Met een hele batterij accountants constateer je
dat je een constructie hebt waarvan je op dat moment denkt dat je
haar buiten de staatsschuld kunt houden – dit was het oordeel van
de accountants – en uiteindelijk komen de accountants bij Eurostat
tot een andere conclusie. Dat geeft een beetje de gevoeligheid aan
van dit soort werk.»2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

238

5.4.4 DNB en Financiën hebben verschillende insteek over prijs
DNB bezorgd dat te hoge kosten ING in kapitaalproblemen kan brengen
Bij aanvang van de gesprekken bleek dat DNB en het ministerie van
Financiën verschillende uitgangspunten hadden over de prijs die ING de
Staat moest gaan betalen voor een Alt-A-oplossing. DNB was daarbij van
mening dat de kapitaalinjectie van oktober erg duur was uitgevallen voor
ING.
Vraag: «U verklaarde: aan de hoge kant. Hebt u nooit het gevoel
gehad dat het [rendement van de Staat op de kernkapitaaleffecten]
aan de te hoge kant was?»
De heer Wellink: ««Te» is een woord dat moeilijk in te vullen is. «Te»
zou in deze context betekenen «prudentieel onverantwoord». Je
moet een maatstaf hebben als je zegt dat iets aan de te hoge kant is.
Voor zover het prudentieel verantwoord is, kan het naar ons oordeel
nog steeds te hoog zijn. De maatstaf die ik bij een van de instellingen
hanteerde was de vergelijking met het buitenland. Als ik dan zie dat
er in het buitenland exitregelingen bestaan die veel goedkoper zijn
dan in Nederland, is dat een element in mijn afweging. Als ik zie dat
er percentages gehanteerd worden op coupons die lager zijn dan
onze percentages, is dat ook een afweging. Prohibitief betekent «te»
dat de prudentiële zorgvuldigheid in gevaar komt. Verder is het een
relatieve zaak; je vergelijkt met anderen. Nogmaals, de minister heeft
freies Ermessen, en dat is zijn goed recht. Ik zal daarover nooit
oorlog met hem voeren.»1
De toezichthouder maakte zich zorgen over de kapitaalpositie van ING en
leek zelfs te hopen dat tijdens deze nieuwe onderhandelingen de prijs van
de kernkapitaaleffecten alsnog wat naar beneden kon worden bijgesteld,
uiteraard mits dat ook voor de Europese Commissie aanvaardbaar was.
Mevrouw Ollongren: «De president van DNB heeft heel consequent
onder de aandacht gebracht dat hij grote zorgen had over die Alt-A
en dat daar hoe dan ook een oplossing voor moest komen. In zijn
perceptie maakte daar ook deel van uit dat wij die kapitaalinjectie
weliswaar hadden gedaan, maar dat dit voor ING een vrij dure
oplossing was geweest voor het probleem. Hij had, vanuit zijn
positie zeer terecht, grote zorgen over deze heel grote financiële
instelling en de consequenties in het geval er iets mis zou gaan.»2
DNB stelde zich op het standpunt dat de kapitaalratio van ING niet mocht
dalen door de nieuwe Alt-A-maatregel. De prijs die de Staat voor de
portefeuille betaalde moest daarom flink hoger zijn dan de actuele
marktprijs. Een te grote afschrijving op de portefeuille zou, zo vreesde
DNB, ING in nog grotere problemen brengen.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van mevrouw
Ollongren, 23 november 2011.

Verschillen in benadering leidden tot wrijving tussen DNB en het
ministerie van Financiën
Het ministerie van Financiën ging met een andere insteek de discussie in.
Het ministerie hield vast aan het uitgangspunt dat de nieuwe deal de
belastingbetaler geen geld mocht kosten en bij voorkeur zelfs geld moest
opleveren. De opstelling van het ministerie leidde tot wrijving met DNB.
Uit de onderzochte stukken blijkt dat bij ambtenaren van het ministerie
van Financiën de indruk ontstond dat DNB zich opstelde als belangenbehartiger van ING, terwijl men bij DNB het gevoel had dat het ministerie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

239

van Financiën het onderste uit de kan wilde hebben en daarbij de
stabiliteit van het financiële stelsel uit het oog verloor.
Vraag: «De heer Gerritse zei hier dat DNB vond dat de houding van
Financiën toch niet prudentieel was, in elk geval niet prudentieel
verantwoord. Is dat zo?»
De heer Brouwer: «Wat ik net genuanceerd heb verteld, heeft hij heel
scherp ingezet. Voor het feit dat wij zorgen hadden over de uitkomst
van de deal voor de solvabiliteitspositie kun je maar één reden
hebben, namelijk dat de uitkomst wel eens niet prudent zou kunnen
zijn.»
Vraag: «Hebt u ook tegen de heer Gerritse, of in ieder geval tegen
Financiën gezegd dat Financiën zich niet prudentieel verantwoord
gedroeg?»
De heer Brouwer: «Niet in die termen, maar wel...»
Vraag: «In welke termen dan wel?»
De heer Brouwer: «Dat weet ik niet precies meer, maar het zal wel in
de geest zijn geweest van: je moet oppassen dat je niet te ver gaat.»1
ING kwam onder meer ter sprake in de marge van een ontmoeting tussen
de heer Wellink en de heer Balkenende op 20 januari. Tijdens het
daaropvolgende Pecunia-overleg bij DNB koppelde de heer Wellink
hierover terug dat hij «een waarschuwend geluid [heeft] laten horen over
het gebruik van voorwaarden die vanuit prudentieel oogpunt, prohibitief
of complicerend zouden kunnen zijn. De minister-president had begrip
voor deze argumentatie.» Uit het verhoor van de heer Balkenende blijkt
overigens dat deze de lijn van het ministerie steunt.2
Vraag: «De vragen van de commissie waren of er toen door u kritiek
is geuit op de handelwijze en de opstelling van Financiën met
betrekking tot deze portefeuille.»
De heer Wellink: «Ja, maar het kreeg een lading alsof ik daar
speciaal voor naar toe was gegaan.»
Vraag: «De vraag was of u dat gezegd hebt.»
De heer Wellink: «Wat ik daar heb gezegd, staat precies in de
notulen.»
Vraag: «In de notulen van?»

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Brouwer, 1 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Balkenende, 8 december 2011, blz. 40.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.

De heer Wellink: «Die heeft u gezien. Een vergadering, ik neem aan
een pecuniavergadering, waarin hiervan verslag is gedaan. Daar heb
ik onder meer geantwoord op de vraag of we eruit zouden komen
met de Alt-A-portefeuille: dat weet ik niet. Ik denk dat dat een open
en faire reactie was op dat moment. En ik heb bij die gelegenheid
gezegd dat prudentiële overwegingen wel degelijk door de overheid
moeten worden meegenomen.»3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

240

Toen uiteindelijk de onderhandelingen begonnen, ging ING deze in met
als inzet om de afwaardering van de portefeuille beperkt te houden tot
ongeveer 5% van de nominale waarde. Het ministerie van Financiën zette
in op een afwaardering van 17%. DNB zat daartussenin, rond de 10%.1
5.4.5 OTTI komt in beeld
In een laat stadium van de onderhandelingen speelde een Amerikaanse
boekhoudregel een grote rol. Het ging om een boekhoudregel die bekend
staat als OTTI (other than temporary impairment, anders dan tijdelijke
waardevermindering). De commissie heeft BDO Accountants & Belastingadviseurs B.V. gevraagd om een toelichting op de boekhoudkundige
aspecten van de tweede steunverlening aan ING, en dan in het bijzonder
deze OTTI-regel. De rapportage van BDO, die door de commissie gebruikt
is als achtergrondinformatie, is integraal opgenomen in bijlage 11 van dit
rapport.
Verkoop van de portefeuille activeert mogelijk OTTI en daarmee een groot
verlies
Hoewel ING Groep zelf rapporteert volgens de Europese boekhoudregels
(en dus onder IFRS), valt de Alt-A-portefeuille van ING Direct USA zoals
eerder besproken onder de Amerikaanse US GAAP-boekhoudregels. De
portefeuille is daarbinnen geclassificeerd als beschikbaar voor verkoop
(afs, available for sale). Zakt de marktwaarde van dergelijke activa onder
de geamortiseerde kostprijs2 dan hoeft het verschil volgens US GAAP niet
onmiddellijk als een permanent verlies te worden ingeboekt. Zolang de
waardedaling nog als tijdelijk beschouwd kan worden, mag deze
geparkeerd worden in de (negatieve) herwaarderingsreserve. Dit is wat
met een groot deel van de obligaties in de Alt-A-portefeuille gebeurde in
de loop van 2008. Zodra er echter goede gronden zijn om aan te nemen
dat de waardevermindering niet langer tijdelijk is, moet het verschil
tussen de marktwaarde en de geamortiseerde kostprijs alsnog worden
afgeschreven via de winst- en verliesrekening. Dit is het geval wanneer de
instelling de intentie heeft om de activa te verkopen, of wanneer het
waarschijnlijk is («more likely than not») dat de instelling dit zal moeten
doen, ook al heeft ze niet de intentie tot verkoop.3

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011, blz. 70–71.
De geamortiseerde kostprijs is de aankoopwaarde (het bedrag waarvoor de activa bij de
eerste opname in de balans wordt
opgenomen) verminderd met onder meer de
afschrijvingen en aflossingen die al gedaan
zijn.
3
Zie de rapportage van BDO in bijlage 11 van
dit rapport voor meer details over OTTI en de
implicaties ervan.
4
De transactiewaarde is de verkoopopbrengst
van de IABF-transactie zoals geboekt door
ING. Daarbij is zowel de koopsom van 90% als
de netto contante waarde van andere
kasstromen van belang.
5
De negatieve herwaarderingsreserve voor de
gehele Alt-A-portefeuille van ING Groep
bedroeg op dat moment 7,5 miljard euro.
Circa 85% van de portefeuille was in handen
van de dochter ING Direct USA.
2

De OTTI-regel had tot gevolg dat als ING Direct USA de Alt-A-portefeuille
zou verkopen tegen een transactiewaarde4 die lager lag dan de geamortiseerde kostprijs, de gehele negatieve herwaarderingsreserve van de
portefeuille die ING Direct USA in bezit had5 als verlies zou moeten
worden genomen. Dit geldt bij alle transacties waarbij sprake is van een
economische verkoop («true sale») door ING.
Tegenover dit grote potentiële verlies als gevolg van OTTI stond dat de
onderhandelingen toewerkten naar een vorm van een Alt-A-oplossing
waarbij de Staat de risico’s en opbrengsten van de portefeuille zou
overnemen voor een hoger bedrag dan de actuele marktprijs. Daarmee
zou een groot deel van het verlies weer teniet zijn gedaan. Zo lang de
afschrijving (het verlies) en de transactie met de Staat in hetzelfde
kwartaal geboekt konden worden, zou dit dus geen onoverkomelijke
problemen moeten opleveren.
Timing van de maatregel blijkt reden voor cruciale rol van OTTI
Volgens de stukken die de commissie heeft kunnen inzien sprak de raad
van bestuur van ING voor het eerst al in mei 2008 over de verschillen
tussen de IFRS en de US GAAP boekhoudregels en de mogelijkheid dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

241

ING Direct USA als gevolg van OTTI een afschrijving zou moeten doen op
de Alt-A-portefeuille. Het bestaan van de OTTI-regel, en daarmee ook de
mogelijkheid dat die een rol zou gaan spelen zodra er sprake was van een
«true sale» van de portefeuille, had dus bekend kunnen zijn.
Tegenover de Amerikaanse accountant had ING altijd gesteld dat de
intentie was om de portefeuille aan te houden tot het einde van de
looptijd (held to maturity) en deze niet te verkopen. Dat er nu toch
onderhandelingen van start waren gegaan over een «true sale» van de
portefeuille, beargumenteerde ING tegenover zijn accountant door te
stellen dat de intentie om de portefeuille te verkopen er alleen was als de
transactiewaarde (de opbrengst voor ING) hoger zou zijn dan de geamortiseerde kostprijs.1
De raad van bestuur besprak de gevolgen van OTTI op 13 januari 2009. Op
dat moment was duidelijk dat vooral het feit dat de besprekingen
inmiddels de datumgrens van 1 januari gepasseerd waren, voor
problemen zorgde. Mocht de transactiewaarde nu namelijk uitkomen
onder de geamortiseerde kostprijs, dan zou in het verslag over het laatste
kwartaal van 2008, dat op dat moment nog niet was gepubliceerd, de
gehele negatieve herwaarderingsreserve voor de portefeuille van ING
Direct USA moeten worden afgeboekt als verlies. De deal met de Staat
zou dit enorme verlies weliswaar grotendeels teniet doen, maar omdat
deze pas in januari op zijn vroegst tot stand zou komen, kon de compensatie niet al eind 2008, maar pas drie maanden later in de cijfers verwerkt
worden, namelijk in het eerste kwartaalrapport van 2009. Besloten werd
interne en externe accountants om advies te vragen of de OTTI-regel
inderdaad van toepassing kon zijn, en zo ja, welke implicaties dit zou
hebben.
Dit advies bevestigde kennelijk het genoemde beeld, want een week later,
op 20 januari 2009, wees ING ambtenaren van het ministerie van
Financiën op het bestaan van OTTI en de consequenties die deze regel
kon hebben. Een dag later werd de minister geïnformeerd en weer een
dag later de minister-president. In de DNB-stukken die de commissie heeft
bestudeerd werd voor het eerst net voor het einde van het jaar 2008
melding gemaakt van het feit dat er een OTTI-regel bestond die mogelijk
implicaties zou hebben voor een eventuele deal met de Staat, toen nog in
verband met de spv-variant Wilma. Op dat moment was de Fred-variant
nog niet bekend. Over de rol van OTTI bij de variant Fred verklaart de heer
Brouwer:

1

Met de intentie om te verkopen («intent to
sell») wordt in dit geval bedoeld: de intentie
om te verkopen zonder dat er herstel van de
reële waarde (gelijk of boven de kostprijs)
plaats vindt. Wanneer het management de
intentie heeft om te verkopen zodra de reële
waarde weer op het niveau van de geamortiseerde kostprijs komt, behoeft geen
impairment te worden doorgevoerd. Uit het
feit dat OTTI ook na de totstandkoming van de
IABF eind januari niet geactiveerd is kan
geconcludeerd worden dat de accountant deze
redenering heeft geaccepteerd.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Brouwer, 1 december 2011.

Vraag: «Ik kom op de belangrijke boekhoudregel die de prijs ook
verregaand zou hebben beïnvloed, de OTTI-regel. DNB was bekend
met deze regel?»
De heer Brouwer: «Ja, maar nog niet zo lang. Wat mij bijstaat, al
weet ik dat niet helemaal zeker, is dat wij in de discussies over de
deal geconfronteerd zijn met die regel. Als zo’n deal niet nodig was
geweest, zou die regel ook nooit zijn opgekomen, want dan zouden
wij die nooit geraakt hebben. (...)»2
Net als de raad van bestuur van ING eerder, vreesde DNB dat een miljardenverlies voor ING Direct USA over 2008, ook al was dit maar virtueel
omdat er al zekerheid zou zijn over een compensatie in de vorm van een
transactie met de Staat, in het onzekere financiële klimaat van dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

242

moment een bankrun kon veroorzaken onder de spaarders van ING Direct
USA. Dit was voor DNB een onaanvaardbaar risico.
De heer Gerritse: «Ja. Wij hadden adviseurs die meer naar de
werkelijkheid keken dan naar de boekhoudregels. Wij keken naar die
portefeuille en naar wat de risico’s waren. We hadden natuurlijk met
een accountant van KPMG gekeken naar hoe die transactie moest
worden vormgegeven. Ik weet niet of in die gesprekken OTTI ter
sprake is gekomen, want dat is gebeurd tussen medewerkers van het
ministerie en die meneer van KPMG. Ik heb er niets van gehoord
voor 20 januari.»
Vraag: «U bent een ervaren onderhandelaar. Op 20 januari, kort voor
zo’n onderhandelingsronde, krijgt u dit te horen.»
De heer Gerritse: «Het was een mededeling aan Bernard ter Haar.»
Vraag: «Die heeft hij met u gedeeld?»
De heer Gerritse: «Jazeker. Hij was in de richting van ING not
amused.»
Vraag: «Dat kan ik me voorstellen. U met hem niet.»
De heer Gerritse: «Nee, dat klopt.»1
Niet geheel onverwacht was het ministerie van Financiën niet te spreken
over het nieuws over OTTI. De irritatie betrof vooral het feit dat het
probleem in zo’n laat stadium werd opgebracht. Daarnaast was het
ministerie onaangenaam getroffen doordat het erop leek dat de portefeuille tegen een relatief hoog bedrag moest worden overgenomen. Dit
kon de maatregel politiek gezien moeilijk verkoopbaar maken. Om die
reden werd besloten om alsnog, naast Fred, ook de Betty-variant uit te
werken als mogelijk alternatief omdat bij een dergelijke directe garantie
van de Staat op de portefeuille OTTI geen rol speelde.
5.4.6 Het onderhandelingsweekend
Op vrijdag 23 januari 2009 en tijdens het daaropvolgende weekend
onderhandelden ING en het ministerie van Financiën met elkaar over een
oplossing voor de Alt-A-portefeuille. Namens ING waren onder andere de
chief risk officer de heer Timmermans, en de voorzitter van de raad van
commissarissen, de heer Hommen aanwezig. Het ministerie van Financiën
werd vertegenwoordigd door onder meer de minister de heer Bos, de
thesaurier-generaal de heer Gerritse, en zijn plaatsvervanger de heer Ter
Haar. Namens minister-president Balkenende was zijn raadadviseur
mevrouw Ollongren bij de onderhandelingen. DNB vervulde, in de
persoon van president Wellink en de directeur toezicht de heer Brouwer,
bij de besprekingen een faciliterende rol voor beide partijen en trad op als
adviseur van de Staat.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011.

Structuur gebaseerd op Fred heeft verschillende knoppen om aan te
draaien
Het belangrijkste pijnpunt bij de gesprekken, waarbij de OTTI-regel een
belangrijke rol speelde, was het vaststellen van een prijs voor de
maatregel. De structuur waarover onderhandeld werd, was gebaseerd op
Fred. Hieraan zaten verschillende «knoppen» waaraan door de onderhan-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

243

delende partijen gedraaid kon worden om tot een bevredigende prijs te
komen. Ten eerste was daar de koopsom van de portefeuille zelf, of
althans van het deel dat daadwerkelijk door de Staat gekocht en gegarandeerd werd, want al snel was duidelijk dat de Staat 20% van de portefeuille, en dus een deel van het risico, in handen van ING wilde laten.
Daarnaast waren in de constructie verschillende vergoedingen of «fees»
opgenomen die van ING naar de Staat en omgekeerd liepen. Zo was er
een beheersvergoeding (management fee) die de Staat aan ING zou
betalen voor het beheer van de portefeuille, een financieringsvergoeding
(funding fee) van de Staat aan ING voor het financieren van de portefeuille (de Staat leent als het ware van ING het geld om de portefeuille
over te nemen), en een garantiepremie (guarantee fee) als vergoeding van
ING aan de Staat voor het overnemen van het risico op de portefeuille.
Op de transactiedatum was de geamortiseerde kostprijs van 80% van de
Alt-A-portefeuille 22,4 miljard euro.1 Het in het vierde kwartaal van 2008
geboekte verlies op de portefeuille is dan al daarvan afgetrokken. De
OTTI-regel zou worden geactiveerd op het moment dat de transactiewaarde (de opbrengst voor ING) van de uiteindelijke deal lager uitkwam
dan de geamortiseerde kostprijs.2 In dat geval zou ING gedwongen zijn
om de gehele negatieve herwaarderingsreserve in het jaarverslag over
2008 als verlies te nemen. Daaraan zaten naar de mening van DNB grote
risico’s voor de stabiliteit van ING Direct USA en daarmee ook voor ING
Groep als geheel.
Analyse Dynamic Credit van de portefeuille basis voor de onderhandelingen
Voor het bepalen van de totale vergoeding voor het overnemen van 80%
van het risico van de portefeuille werd door de onderhandelaars de
analyse van Dynamic Credit van de Alt-A-portefeuille als uitgangspunt
genomen. Dynamic Credit was ondertussen ingehuurd door het ministerie
van Financiën als adviseur. De marktprijs van de portefeuille stond op dat
moment op 65% van de nominale waarde. Met de berekeningen van
Dynamic Credit als basis kwam de transactiewaarde voor ING aanzienlijker hoger uit dan de marktwaarde. Daarnaast speelde een rol dat de
transactiewaarde vanwege OTTI niet te laag mocht uitkomen.
Voor het ministerie van Financiën speelde daarnaast mee dat de
maatregel ook politiek verkoopbaar moest blijven en dat de belastingbetaler dus niet mocht opdraaien voor de kosten. Het ministerie probeerde
de «knoppen» van de transactie daarom zo te draaien dat de vergoeding
voor de Staat zo hoog mogelijk zou uitkomen. Té hoog kon deze echter
ook weer niet worden, omdat DNB de maatregel dan prudentieel niet
meer verantwoord vond.

1

Jaarverslag ING over 2009.
De verkoopopbrengst geboekt door ING,
ofwel het totaal van de koopsom en de netto
contante waarde van andere kasstromen.

2

Vraag: «(...) Wij hebben hier ook uitvoerig met de heer Timmermans
over gesproken in deze verhoren en hij gaf nadrukkelijk aan dat die
regels wel op de directe waardebepaling van de portefeuille zelf
betrekking hebben, maar niet zo zeer op de structuur van de fees. Als
wij proberen om dat te begrijpen, betekent dat vanuit het beeld dat
de heer Timmermans hier schetste – en wat daarna overigens door
de heer Kleijwegt is bevestigd – dat er wel degelijk mogelijkheden
zouden zijn geweest om op een andere netto contante waarde uit te
komen door aan de knoppen van de vergoedingen, de fees, te
draaien.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

244

De heer Gerritse: «Ja. Dat is ook waarom we er zaterdag niet en
zondag wel uitkwamen. Dat waren een heleboel extra knoppen. Er is
geprobeerd om het zo te krijgen dat in die feestructuur voldoende
waarde kon zitten om de reële waarde van de portefeuille zelf op
90% te kunnen zetten. Ik heb daar net niet voor niets bij aangetekend
dat dit niet naar willekeur kan. Je moet natuurlijk kunnen uitleggen
dat ... Je transactie is je transactie en de feestructuur moet ook sense
maken. Het moet een reële vergoeding zijn voor de financieringsstroom, het moet een reële managementvergoeding zijn. Het is niet
zo dat je het ene onderdeeltje kunt pakken en dat je kunt zeggen: kijk
eens, zo gaat die wel langs OTTI en dat er een heel pakket aan
andere betalingen omheen zit die je dan maar even buiten
beschouwing laat. Tenminste, ik neem niet aan dat een accountant in
de VS dat terzijde had gelegd.»1
De spanning liep in de nacht van zaterdag op zondag zo hoog op dat de
onderhandelingen om vier uur tijdelijk werden stilgelegd. Het lijkt erop dat
met name tussen DNB en het ministerie van Financiën irritatie ontstaan
was.
Vraag: «Wat vindt u van de opstelling van Financiën in dat proces?»
De heer Brouwer: «Aan de ene kant heb ik er begrip voor. Als ik nu
terugkijk in alle rust, denk ik: ja, zo gaan die processen, de belangen
liggen zo. Op dat moment had ik dat gevoel niet, maar had ik het
gevoel dat men over de streep ging.»
Vraag: «U had het gevoel dat Financiën over de streep ging?»
De heer Brouwer: «Ja.»2
DNB was van mening dat het ministerie van Financiën het onderste uit de
kan probeerde te halen zonder dat dit prudentieel verantwoord was. Wat
DNB betreft zat er dan ook een bovengrens aan de hoogte van de
vergoeding die ING voor de maatregel kon betalen.
De heer Brouwer: «Waar ging het, ons losmakend van de techniek,
op een gegeven moment om? De discussie met ING en ons beiden,
Financiën en DNB, ging over de vraag wat de prijs van de transactie
zou doen voor de solvabiliteit van de onderneming. Dat was voor
ons dus heel sterk bepalend vanuit de Nederlandsche Bank. Dat is
wel eens vertaald als: de Nederlandsche Bank is op de hand van ING.
Maar wij waren op de hand van onszelf: financiële stabiliteit, maar
ook toezicht. De transactie had een zodanige vorm kunnen krijgen
dat wij vervolgens weer een solvabiliteitsprobleem op onze nek
zouden krijgen.»2
Op het ministerie van Financiën kwam de opstelling van DNB dan weer
over alsof DNB de belangen van ING aan het verdedigen was.
Vraag: «Heeft DNB zo’n streep in het zand getrokken?»

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011
2
Verslag openbaar verhoor met de heer
Brouwer, 1 december 2011.

De heer Gerritse: «DNB heeft ons wel gezegd dat wij niet verantwoord bezig waren.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

245

Vraag: «De minister heeft dat ook heel expliciet in de Kamer gezegd:
DNB trok een streep in het zand. Een hogere vergoeding zou
prudentieel onverantwoord zijn.»
De heer Gerritse: «Dat is een nette manier om te zeggen «onverantwoord»».
Vraag: «Daar hebt u zich bij neergelegd?»
De heer Gerritse: «Nou ja, het is een belangrijke opvatting van de
toezichthouder. Niettemin vonden wij dat er een reële transactie
moest plaatsvinden. Dat verklaart waarom we er om vier uur ’s
ochtends nog niet uit waren.»1
De «harde» lijn van het ministerie van Financiën had wel de steun van
minister-president Balkenende, die over het verloop van de onderhandelingen op de hoogte gehouden werd door zijn raadadviseur mevrouw
Ollongren.2 Hij gaf daarnaast wel aan dat hij ook de overwegingen van
DNB kon begrijpen.
Op zondagmiddag 25 januari lukte het uiteindelijk om de besprekingen
opnieuw vlot te trekken. Om half acht ’s avonds was er een deal.
5.4.7 Prijsvorming en structuur van de IABF
De op Fred gebaseerde constructie die het resultaat was van de onderhandelingen zou bekend komen te staan als de Illiquid Assets Backup Facility
(IABF). Hierbij nam de Staat 80% van het risico en de opbrengsten van de
Alt-A-hypotheekportefeuille over. In ruil hiervoor zal de Staat over een
reeks van jaren aan ING een bedrag betalen dat overeenkomt met 90%
van de nominale waarde van deze 80% van de portefeuille, namelijk
21,4 miljard euro. Dit bedrag is dus de gegarandeerde waarde voor ING.
Daarnaast is over en weer een reeks vergoedingen afgesproken (zie
box 5.6 en de figuren 5.7 en 5.8).
Box 5.6 Kasstromen en winstverwachting van de IABF
Van de Staat richting ING lopen de volgende kasstromen (bedragen
van 26 januari 2009):
– De koopsom (gelijk aan het gegarandeerde bedrag) van 28,1 miljard dollar (21,4 miljard euro).
– Een beheersvergoeding (management fee) voor het beheren van
de portefeuille. Deze kasstroom heeft een netto contante waarde
van 925 miljoen dollar.
– Een financieringsvergoeding (funding fee) die op zijn beurt
bestaat uit twee delen:
– Een rente van 3,0% van de gegarandeerde waarde van het
nog uitstaande vastrentende deel van de portefeuille (57% van
de portefeuille).
– 1-maands USD LIBOR over de gegarandeerde waarde van het
nog uitstaande variabel rentende deel van de portefeuille
(43% van de portefeuille).
1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritsen, 30 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van mevrouw
Ollongren, 23 november 2011, blz. 66.

Van ING naar de Staat lopen de volgende kasstromen:
– Een garantiepremie (guarantee fee) voor het overnemen door de
Staat van het risico. Deze heeft een netto contante waarde van
750 miljoen dollar.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

246

–

80% van de kasstromen uit de portefeuille, bestaande uit rente,
aflossingen en vervroegde aflossingen.

Op grond van berekeningen die Dynamic Credit maakte van de verwachte
kasstromen meldde de minister aan de Tweede Kamer dat de Staat in de
base case een winst van ruim 2 miljard dollar zou maken op de transactie,
en in de stress case een verlies van circa 600 miljoen dollar.1

1

Hierbij werd een discontovoet gehanteerd
van 3%.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

247

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

248

De IABF-constructie is complex, maar ze had boekhoudkundige voordelen
voor ING en, naar op dat moment werd aangenomen, de Staat, die een
garantieconstructie op basis van Betty niet zou hebben gehad. ING kon
het overgedragen deel van de portefeuille van zijn balans halen, omdat er
in economisch opzicht sprake was van een koop door de Staat. Voor de
Staat zag men op het moment dat de IABF tot stand kwam als voordeel
dat de overgedragen portefeuille volgens de EMU-regels niet mee zou
tellen in de staatsschuld. Zoals reeds genoemd bleek Eurostat dit
uiteindelijk toch niet goed te keuren. Toch bleef men bij het ministerie van
Financiën ook tijdens de openbare verhoren van mening dat de
IABF-constructie de voorkeur had boven de andere onderzochte
constructies, gezien het boekhoudkundige voordeel voor ING en de
aanpasbaarheid van de constructie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

249

Vraag: «Was het SPV-model voor u niet aanvaardbaar omdat het wel
degelijk effect had op de staatsschuld?»
De heer Ter Haar: «Ja, dat was een van de overwegingen. Overigens
is het trieste van het verhaal dat Eurostat uiteindelijk ook de backup
facility heeft aangemerkt als zijnde relevant voor de staatsschuld. In
die zin is dat deel van het verhaal niet helemaal gelukt.»
(...)
De heer Ter Haar: «[Maar] in dit model zaten nog steeds grote
voordelen, zeker toen het OTTI-probleem opkwam. De andere
elementen die ik noemde, waren er immers nog steeds in geborgd.
Bovendien gaf het model mogelijkheden om te tunen ten aanzien
van de eerste afwaardering en uiteindelijk de verdeling tussen de
baten en de kosten. Ook al is de backup facility aangewezen als
staatsschuldrelevant, als ik de balans moet opmaken van de drie
alternatieven, blijft het de meest te prefereren variant.»1
Waarom niet de marktprijs als basis genomen voor de garantie?
De koopsom van 90% en de (netto contante) waarde van de andere
vergoedingen lag veel hoger dan de marktwaarde van de portefeuille die
op het moment dat de overeenkomst gesloten werd maar 65% van de
nominale waarde bedroeg. Volgens de Nederlandse Staat zou de waarde
echter overeenkomen met de «reële economische waarde» (rew) van de
portefeuille.
De heer Ter Haar: «De hele constructie was sowieso gebaseerd op
het feit dat de economische waarde van de portefeuille hoger lag
dan de marktwaarde. Wij hebben geprobeerd om de economische
waarde zo goed mogelijk te benaderen en er in die zin toch een
marktconforme constructie van te maken; marktconform, gebaseerd
op de volledige informatie van de portefeuille, en dat is veel meer
informatie dan beschikbaar is ten aanzien van de marktwaardering.
In feite bestaat er een informatiegap tussen de markt in algemene zin
en de kenner van de portefeuille. Je slaat een brug tussen de
marktwaarde en de economische waarde. Wij gingen dus uit van de
economische waarde.»1
DNB deelt deze opvatting van het ministerie.
Vraag: «In diverse media is ook stevige kritiek geuit door onder meer
de heer Kragt, die zei: overheidssteun aan ING cadeau van 6 mld., of
de heer Bouwens: de aandeelhouder van ING wint, de staat verliest.
Wat vindt u daarvan? Want op dat moment was de marktprijs 65%.
De Staat heeft er 90% voor betaald.»
De heer Brouwer: «De marktprijs was geen adequate maatstaf, dus ik
heb dat gevoel helemaal niet gehad. Ik heb eerder het gevoel gehad
dat ik al genoemd heb, dat die prijs stevig aan de maat was.»2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 1 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Brouwer, 1 december 2011.

Onder de drie betrokken partijen bestond dan ook consensus dat de
marktprijs op dat moment geen betrouwbaar beeld meer gaf van de
«werkelijke» waarde van de portefeuille.
Vraag: «De marktprijs was toen 65%?»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

250

De heer Timmermans: «Ja.»
Vraag: «Deskundigen en de Europese Commissie hebben er heel
veel kritiek op dat er door de Staat 90% is betaald.»
De heer Timmermans: «Die 65% is een marktprijs in een tijd dat je
geen markt had. Nogmaals, als je kijkt naar de werkelijke effecten...
Wij roepen altijd dat de markten gelijk hebben, maar dat is natuurlijk
onzin, dat is niet zo. Die 65% en die 90% mag je niet met elkaar
vergelijken, want je moet ook de contante waarde van de feestromen
meenemen. De Staat zou meer ontvangen uit hoofde van al die fees
die u net noemde dan dat zij betaalde. Dat moet voor het gemak dan
wel worden meegenomen. Al die analyses waren wat onvolledig en
eenzijdig gericht.»1
Met het argument dat de marktprijs op dat moment geen reëel beeld gaf
van de werkelijke economische waarde van de portefeuille koos de Staat
er dus doelbewust voor om de risico’s en opbrengsten van de portefeuille
voor een aanzienlijk hoger bedrag over te nemen dan deze op dat
moment op de markt waard was.
Was een hogere vergoeding mogelijk zonder OTTI te activeren?
De vraag die zich opdringt is of de vergoeding die ING aan de Staat
betaalde substantieel hoger had kunnen uitvallen, zonder dat als gevolg
daarvan de transactiewaarde die ING voor de portefeuille kreeg zo laag
werd dat de OTTI-regel geactiveerd zou worden.
Hierbij is van belang wat onder transactiewaarde wordt verstaan. Deze
omvat niet alleen de waarde die aan het overgedragen deel van de
portefeuille zelf werd toegekend, maar ook een verdiscontering
(omrekening naar hun «actuele waarde») van verschillende van de
vergoedingen die over en weer betaald zouden gaan worden gedurende
de jaren dat de garantie van toepassing was. Al deze bedragen samen
bepalen immers de eigenlijke waarde van de transactie.
Uit onderzoek2 dat de commissie heeft laten uitvoeren komt naar voren
dat niet per definitie alle hierboven genoemde fees moeten worden
meegerekend bij het bepalen van de voor OTTI relevante transactiewaarde. Soms kan het mogelijk zijn om fees uit een transactie weg te
laten, mits gemotiveerd kan worden dat deze niet onlosmakelijk zijn
verbonden aan de waarde van de portefeuille zelf. Het gaat bij dit
«separeren» echter om een grijs gebied waar regels niet eenduidig
vastliggen, maar waar van geval tot geval door de accountant geoordeeld
moet worden. Daarbij ligt het wat meer voor de hand dat een beheersvergoeding (management fee) of een financieringsvergoeding uit de
transactie kan worden gelicht – omdat management of financiering
eventueel ook door een andere partij kan worden uitgevoerd – dan
bijvoorbeeld een garantiepremie.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Timmermans, 17 november 2011.
2
De rapportage van BDO in bijlage 11 van dit
rapport.

Uit de stukken die de commissie bestudeerd heeft komt het beeld naar
voren dat zowel ING, als DNB en het ministerie van Financiën er tijdens de
eindfase van de onderhandelingen van uitgingen dat er geen ruimte was
om de transactie zo aan te passen dat de Staat een substantieel hogere
vergoeding kreeg, zonder dat OTTI geactiveerd werd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

251

Vraag: «Dit argument begrijp ik niet. De Europese Commissie stelt
naderhand vast dat de deal zoals die was juist heel stevige staatssteun was. Mijn vraag was of met name de garantiefee die ING
moest betalen aan de Staat niet zo veel hoger gekund dat er
daarmee de facto netto contant een betere waarde voor de Staat uit
was gekomen.»
De heer Bos: «Jawel, maar wacht even, wij moeten twee dingen
onderscheiden. Op het moment dat die discussie speelde, konden
wij niet aan de waardering komen vanwege de OTTI-regel en het
verlies dat zou worden genomen. Naar mijn beste weten, konden wij
aan de feestructuur niet veel meer veranderen omdat je dan eigenlijk
de bedragen die bij de verschillende stromen hoorden niet meer kon
uitleggen.»1
Tijdens de verhoren van de commissie schetsten sommige ondervraagden echter een genuanceerder beeld. De heren Kleijwegt van DNB
en Timmermans van ING stelden expliciet dat bepaalde fees buiten de
transactiewaarde voor OTTI gehouden konden worden. Dit lijkt op grond
van de bevindingen van de commissie tot op zekere hoogte een
mogelijkheid te zijn, echter zonder dat daar a priori zekerheid over kon
bestaan omdat de Amerikaanse accountant dit uiteindelijk moest
goedkeuren. De uitleg van de heer Ter Haar hieronder komt goed overeen
met deze eigen bevindingen van de commissie.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.

De heer Ter Haar: «Hoe zal ik dat eens duidelijk maken? Ik maakte net
dat punt van die staatschuld en de manier waarop accountants
ertegen aankijken, juist om te illustreren dat het geen harde
wiskunde is. Je moet een beetje gevoel krijgen voor wat een
accountant wel en niet accepteert. Je kunt de vergelijking maken met
het kopen van een huis. Het is een tijdje de praktijk geweest om heel
veel van de inboedel zogenaamd mee te verkopen, maar niet in de
prijs te zetten waardoor het niet onder de overdrachtsbelasting valt.
Er komt een moment dat de fiscus zegt: dat accepteer ik niet. Zo zit
het eigenlijk ook met de interpretatie van die OTTI-regel. Wij hadden
in zekere mate de mogelijkheid om te tunen op de feestructuur.
Daarmee konden wij het feit compenseren dat wij de eerste
afwaardering van de overnameprijs niet op het gewenste niveau
konden doen plaatsvinden. Dat was het voordeel van die hele
kasstromentransactie: je kon het via de kasstromen regelen. Dat had
echter wel zijn begrenzingen, zoals de heer Gerritse gisteren heeft
proberen uit te leggen, denk ik. Als je de feestructuur ongeloofwaardig maakt, komt er een moment dat de accountant zegt: dit is
een truc om de overnameprijs hoog te houden, maar zo accepteer ik
het niet. Wij hebben samen met de accountants geprobeerd om te
tunen, om tot een feestructuur te komen. Deze hebben wij op het
allerlaatste moment nog moeten aanpassen. Dat leverde ook een
deel van de spanningen op. In eerste instantie kregen van de
accountant te horen: als je de feestructuur zo ver aanpast, slikt de
toezichthouder in Amerika dat nooit. Uiteindelijk hebben wij de
feestructuur nog wat ingewikkelder gemaakt. Daarop was het
oordeel van de accountant: zo kan het. Toen wij dat oordeel hadden,
waren wij weer binnenboord en konden wij wat gemakkelijker
meegaan in het feit dat de overnameprijs op een hoger niveau kwam
te liggen dan wij eigenlijk graag wilden. Wij hadden immers een
feestructuur verzonnen die naar het oordeel van de accountant

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

252

acceptabel zou zijn onder Amerikaanse regels. Het was echter een
heel ingewikkeld spel.»1
Duidelijk is echter dat DNB een substantieel hogere vergoeding voor de
Staat vanuit prudentieel oogpunt in elk geval niet verantwoord vond voor
ING – of OTTI daar nu door geactiveerd werd of niet.
De heer Wellink: «Daarom zal ik het graag uitleggen. De uiteindelijke
uitkomst was prudentieel nog aanvaarbaar. Over de tussenliggende
fases kun je zeggen: dit vind ik niet aanvaardbaar en dat vind ik niet
aanvaardbaar, dat is een onderdeel van een proces, en dan komt er
iets uit. Als het laatste beslist was, en als dat prudentieel niet
aanvaardbaar was geweest, dan had ik het weer gezegd, dan waren
we misschien verder gegaan en dan hadden we misschien verder
gediscussieerd. Dat is dus in volstrekt in overeenstemming te
brengen met de uitlatingen van zowel de heer Bos als van mij.»
Vraag: «Moeten we daaruit afleiden dat DNB wel de grenzen heeft
bepaald? Door één van de commissieleden wordt aan de heer Bos
gevraagd hoe het zit met die grens, en dan zegt hij «Gewoon
knalhard gezegd: tot hier en niet verder? Ja, zegt de heer Bos.» Dus
met andere woorden: daaruit leiden wij af dat door DNB precies de
grens is bepaald voor de prijs.»
De heer Wellink: «U weet dat dat niet zo werkt. Als je zegt tot hier en
niet verder, dan ligt er iets concreet op tafel en daar ben je het niet
mee eens. Dan kan er vervolgens weer iets op tafel komen dat daar
iets van afwijkt, en daar kun je het dan weer niet mee eens zijn. Dat
is een ander tot hier en niet verder dan het vorige tot hier en niet
verder.»
Vraag: «Dat snap ik. Het gaat erom of u tijdens die onderhandelingen
hebt gezegd tot hier en niet verder.»
De heer Wellink: «Op dat moment, wat er op tafel lag, ik ken de
details daar op het moment niet meer van, hebben wij bij de bank
daarvan gezegd: zo moet het niet. Nou, dat heeft de minister
geaccepteerd. Er zijn stevige discussies geweest, die geloof ik
hebben geduurd van acht uur tot vijf uur in de ochtend. Uiteindelijk
zijn we uit elkaar gegaan, en toen is er tussen ING en Financiën een
oplossing gevonden die wij aanvaardbaar vonden.»2
Was door combinatie met een kapitaalinjectie een hogere vergoeding
mogelijk geweest?
Als er gekozen was voor een significant hogere vergoeding voor de Staat,
dan had dit er hoogstwaarschijnlijk toe geleid dat OTTI geactiveerd werd.
ING had dan de negatieve herwaarderingsreserve als verlies moeten
nemen. Dit had een nieuwe kapitaalinjectie noodzakelijk gemaakt,
inclusief een adequate vergoeding voor de Staat, precies zoals dat in
oktober gebeurd was.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 1 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.

De onderhandelende partijen waren het erover eens dat het activeren van
OTTI niet wenselijk was, omdat zij niet zeker waren hoe spaarders,
beleggers en marktpartijen zouden reageren op het grote verlies dat
daarmee gepaard ging, zelfs als dit gecombineerd werd met een nieuwe
kapitaalinjectie. Zoals hierboven besproken was daarnaast het geven van
een nieuwe kapitaalinjectie geen optie voor de minister. Een combinatie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

253

van oplossingen waarbij de vergoeding voor de Staat substantieel hoger
uitviel was natuurlijk wel pijnlijker geweest voor de aandeelhouders van
ING.
Overige voorwaarden IABF
Bij het totstandkomen van de IABF zijn tussen de Staat en ING nog een
aantal nadere afspraken gemaakt die eveneens expliciet werden
opgenomen in de Term Sheet. Zo zegde ING toe dat het zich bij het
beheren van de portefeuille zou blijven gedragen als een voorzichtige en
zorgvuldige belegger, die nog wel volledig economisch eigenaar is.
ING zou ook zijn best doen om de kredietverstrekking aan Nederlandse
bedrijven en consumenten (inclusief hypotheken) met een bedrag van
25 miljard euro te doen toenemen. De Term Sheet stelde wel dat dit op
marktconforme voorwaarden zou gebeuren, wat de vraag oproept in
hoeverre deze bepaling daadwerkelijk een verschil maakte.
Verder deed ING de toezegging dat het in 2009 proactief 10 miljard euro
zou gebruiken uit de op 23 oktober 2008 in werking getreden garantieregeling van 200 miljard euro. Uiteindelijk heeft ING voor bijna 11 miljard
euro gebruik gemaakt van deze garantieregeling. Zoals beschreven in
hoofdstuk 9 bestond bij het ministerie van Financiën bij de inwerkingtreding van deze regeling de wens dat ING er als eerste gebruik van zou
maken, maar had het bedrijf zich op het laatste moment teruggetrokken.
ING beloofde verder de naar risico gewogen activa op zijn balans terug te
brengen met 3% ten opzichte van het niveau van eind 2008. Ook zou ING
het Nederlandse PIN-betalingssysteem op zijn bankpassen blijven
handhaven zolang een substantieel deel van de andere marktdeelnemers
hiervan nog gebruik bleef maken.
Afgesproken werd verder dat de afspraken die bij de kapitaalverstrekking
gemaakt waren over governance en beloningsbeleid ook geldig bleven
voor de duur van de IABF-maatregel. Zo zou de raad van bestuur ook over
2009 en volgende jaren geen bonussen ontvangen, in elk geval totdat de
raad van commissarissen van ING het nieuwe beloningsbeleid had
goedgekeurd waartoe ING zich bij de kapitaalverstrekking had gecommitteerd. Tot slot werd de invloed van de door de Staat voorgedragen
commissarissen vergroot, doordat voortaan hun goedkeuring vereist is
voor de benoeming van de voorzitter van de raad van bestuur van ING.
Tegelijk met de IABF werd bekendgemaakt dat bestuursvoorzitter Tilmant
ING zou verlaten en dat de heer Hommen, de voorzitter van de raad van
commissarissen, hem zou opvolgen.
Parlementair voorbehoud en informeren Tweede Kamer
Een andere voorwaarde bij de overeenkomst was dat ze werd gesloten
onder voorbehoud van goedkeuring door de Tweede Kamer. Dit
betekende dat de Kamer, in elk geval formeel, de mogelijkheid kreeg om
de overeenkomst af te blazen.
De financieel woordvoerders van de Tweede Kamer werden zondagavond
laat, even na middernacht, geïnformeerd over het feit dat ING opnieuw
gesteund werd en over de vorm waarin de steun verleend werd. De
woordvoerders kregen deze, voor hen nieuwe, informatie via een
conference call met de minister. Tijdens de verhoren kon geen van de
financieel woordvoerders zich concreet herinneren of het bestaan van het
parlementair voorbehoud tijdens dat gesprek besproken was.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

254

Vraag: «Ik ga naar de backup faciliteit, de bekende conferencecall. De
minister heeft in het contract dat hij met ING heeft gesloten, wel
opgenomen dat er een parlementair voorbehoud is. Was dat bij u al
bekend in de conference call?»
De heer Irrgang: «Ja. Ik heb gehoord dat u die vraag aan ons allen
stelt. Ik kan me dat niet herinneren en ik kon dat ook niet terugvinden. Volgens mij is dat pas later bekend geworden, maar dat durf
ik niet met zekerheid te zeggen.»1
Op maandag 27 januari ontving de Tweede Kamer een brief met
toelichting op de IABF.2 Maar dat er een parlementair voorbehoud in de
regeling was opgenomen, werd de Kamerleden pas duidelijk op 3 februari
tijdens het algemeen overleg dat naar aanleiding van de IABF werd
gehouden. Tegelijk bleek ook dat de materiële ruimte om de overeenkomst nog te wijzigen zeer beperkt was, omdat ING daardoor in zeer grote
problemen zou komen. De minister stelde bovendien in het debat dat hij
zou aftreden als de Kamer de overeenkomst zou afwijzen.
De heer Vendrik: «Je kon eigenlijk al bijna niet meer met goed
fatsoen als meerderheid van het parlement zeggen: we zijn er toch
tegen. Vervolgens zou het concern immers, in dit geval ING – het
was ons allemaal te doen om het redden van dat bedrijf – een heel
groot probleem hebben gehad. En wij stonden dus met zijn allen met
de rug tegen de muur. Dat heb ik een zeer vervelende situatie
gevonden, die waarin het er niet meer toe deed, waarin het overleg
met de collega’s en met de minister van Financiën er fundamenteel
niet meer toe deed omdat het geld al was toegezegd. Althans, de
faciliteit was verstrekt, de overheid had haar handtekening gezet en
een parlementair voorbehoud in het contract had geen betekenis
meer. Of we moesten de minister van Financiën wegsturen en dan
brachten we ING in gevaar en dat is geen «way out» ofwel geen
alternatief. Dat vond ik zeer onfortuinlijk.»3
5.4.8 Conclusies IABF-transactie
Complexiteit IABF deels onnodig en mogelijk contraproductief
Op 26 januari 2009 tekenden het ministerie van Financiën en ING de
zogenaamde IABF. Als gevolg van de transactie kon ING 80% van de
portefeuille van de balans halen doordat de risico’s op dat gedeelte niet
langer door het bedrijf werden gedragen. Daardoor viel een groot deel
van de negatieve herwaarderingsreserve vrij.
De commissie stelt vast dat de IABF weliswaar kan worden beschouwd als
een inventieve oplossing, maar dat zij ook complex is. Deze complexiteit
heeft mogelijk een negatieve rol gespeeld bij de beoordeling van de
maatregel door de Europese Commissie. Eén van de argumenten voor de
complexe constructie was dat de oplossing daarmee niet zou bijdragen
aan de EMU-schuld. De commissie stelt vast dat de complexe constructie
uiteindelijk niet heeft verhinderd dat de IABF moest worden meegerekend
in de EMU-schuld.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Irrgang, 10 november 2011.
2
Kamerstuk 31 371, nr. 95.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Vendrik, 7 november 2011.

ING en DNB hadden moeten voorzien dat passeren datumgrens
problemen kon opleveren
Dat de Amerikaanse boekhoudregel «other than temporary impairment»
(OTTI) een groot verlies kon veroorzaken kwam in een laat stadium van
het onderhandelingsproces aan het licht, namelijk in de week voorafgaand

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

255

aan de deal op 26 januari 2009. Tijdens die onderhandelingen bestond
tussen de partijen overeenstemming over de noodzaak om bij het tot
stand brengen van de eindoplossing te voorkomen dat OTTI in werking
zou treden.
De commissie is van mening dat primair ING en secundair DNB en het
ministerie van Financiën hadden moeten voorzien dat het passeren van de
datumgrens van 1 januari 2009 voor complicaties kon gaan zorgen.
DNB trok streep in het zand
De commissie constateert dat DNB tijdens de onderhandelingen over deze
steunoperatie op hoog niveau een «streep in het zand» heeft getrokken
die vanuit toezichtsoptiek niet verantwoord overschreden kon worden.
Hierdoor was een substantieel hogere vergoeding voor de Nederlandse
Staat niet mogelijk. Hierbij heeft voor DNB zowel de OTTI-regel als een
bredere prudentiële afweging een rol gespeeld. Een substantieel betere
prijs voor de Nederlandse Staat zou in de ogen van DNB de solvabiliteit
van ING in gevaar brengen, en daarmee mogelijk de financiële stabiliteit
in Nederland.
Transactieprijs portefeuille: aansluiting bij analyse Dynamic Credit terecht
De totale prijs, dus de combinatie van overdrachtsprijs van de portefeuille
en de diverse vergoedingen, die ING voor de IABF-transactie betaalde,
was niet marktconform.
De commissie is echter van mening dat de marktprijs op het moment dat
de deal tot stand kwam geen reëel beeld gaf van de waarde van de
portefeuille. De commissie heeft er begrip voor dat DNB, het ministerie
van Financiën en ING aansluiting zochten bij de analyse van Dynamic
Credit, die gebaseerd was op een schatting van de reële economische
waarde.
Hogere vergoeding IABF was wenselijk geweest
In deze bijzondere omstandigheden was er aanleiding om niet de actuele
marktprijs als basis te nemen voor de waardering van de portefeuille. Een
marktconforme vergoeding moet echter wel het uitgangspunt blijven als
de Staat een marktpartij in een crisissituatie uit de problemen haalt. De
hoogte van de vergoeding die ING voor de IABF betaalt, voldoet hier in de
ogen van de commissie niet aan. Het laten passeren van de datumgrens
van 1 januari 2009 zorgde er naar het oordeel van de commissie echter
voor dat aan een hogere vergoeding aan de Staat risico’s kwamen te
kleven. Hoewel zorgvuldige communicatie dit probleem mogelijk had
kunnen ondervangen, was niet duidelijk hoe in dat geval spaarders,
beleggers en andere marktpartijen zouden hebben gereageerd op een
groot, door OTTI afgedwongen, verlies in december dat boekhoudtechnisch niet in hetzelfde kwartaal gecompenseerd kon worden.
De commissie is daarom van mening dat een oplossing waarbij ING een
hogere vergoeding had betaald wenselijk was geweest, maar heeft er
begrip voor dat op het moment van besluitvorming het risico van
onbeheersbare effecten doorslaggevend is geweest.
Argumenten minister tegen nieuwe kapitaalinjectie niet consistent
Bij een kapitaalinjectie in de vorm van aandelen, of door CT1 securities
om te zetten in aandelen, verwerft de Staat zeggenschap in de onderneming. De commissie constateert dat de minister van Financiën van
mening was dat de Staat bij een aanvullende kapitaalinjectie in ING een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

256

bedrag zou hebben geïnvesteerd van dezelfde ordegrootte als de
beurswaarde en dat dit niet verantwoord kon worden zonder dat de Staat
de volledige zeggenschap zou verwerven. Dit argument vormde tijdens de
eerste ingreep bij Fortis nog geen beletsel, maar nu was het voor de
minister een overweging om geen nieuwe kapitaalinjectie aan ING te
willen geven. De commissie vindt de redenering van de minister dan ook
niet consistent.
Eerder handelen had betere oplossing mogelijk gemaakt
Indien de oplossing voor de datumgrens van 1 januari 2009 tot stand was
gekomen, waren verschillende oplossingen denkbaar geweest waarbij de
Staat een hogere vergoeding had ontvangen, eventueel in combinatie met
een kapitaalinjectie teneinde de solvabiliteitsratio’s van ING op peil te
houden.
De commissie is van mening dat onder de dwingende omstandigheden
van het moment, en in acht nemend de beperkingen van de OTTI-regels
en prudentiële overwegingen van de toezichthouder, de prijsbepaling van
de IABF uiteindelijk onvermijdbaar was. Voor de commissie staat echter
voorop dat ten aanzien van een oplossing voor de Alt-A-portefeuille
eerder had kunnen en moeten worden gehandeld. Dan was een betere
oplossing mogelijk geweest.
5.5 Periode na de IABF-transactie
5.5.1 Dreigende derde steunronde
Ondanks de aankondiging van de IABF-transactie waren de problemen
van ING nog niet voorbij. De belangrijkste reden daarvoor was de
blijvende onzekerheid op de financiële markten. Aandelenkoersen van
financiële instellingen bleven dalen tot maart 2009. Het aandeel ING
bereikte op 6 maart een dieptepunt. De marktkapitalisatie van het bedrijf
was toen ruim 5 miljard euro. Circa een jaar daarvoor, op 31 maart 2008,
was dat nog 53 miljard euro.1 Eind februari en begin maart deden in de
markt geruchten de ronde over een nationalisatie van ING.2
Noodwet nationalisatie
Vanwege de verder verslechterende situatie bij ING bekeek het ministerie
van Financiën in februari en maart verschillende scenario’s voor een
derde steunronde. Daarbij werd onder meer gedacht aan een claimemissie3 met de Staat als achtervang, en als ultimum remedium nationalisatie:

1

Kwartaalverslag ING eerste kwartaal 2008.
Gegevens verstrekt door DNB per brief d.d.
12 januari 2012.
3
Uitgifte van nieuwe aandelen waarbij de
bestaande aandeelhouders claims krijgen op
de uit te geven aandelen.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011.
2

De heer Gerritse: «Wij hebben in februari nog momenten gehad dat
we ons afvroegen of dit echt wel goed zou aflopen. In opdracht van
de minister hebben we toen een wet voorbereid die het mogelijk zou
maken om een instelling als ING overnight te nationaliseren. Die wet
is in het grootste geheim voorbereid. Ik denk dat er op het ministerie
misschien zes mensen waren die ervan wisten. Het wetsvoorstel is
niet interdepartementaal besproken, het is niet opgenomen op de
gepubliceerde agenda van de ministerraad, maar zonder agendering
in de ministerraad gebracht. Er is een advies over uitgebracht door
de Raad van State dat niet openbaar is gemaakt. Het is niet langs het
parlement geweest.»4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

257

Het ministerie van Financiën werkte in februari en maart 2009 in het
geheim in een wetsvoorstel de mogelijkheid uit om een financiële
instelling te nationaliseren. In dit voorstel krijgt de minister van Financiën
de bevoegdheid vennootschapsorganen als de raad van bestuur en de
algemene vergadering van aandeelhouders opzij te zetten en als ultimum
remedium de instelling te nationaliseren. Zoals de heer Gerritse heeft
verklaard, werd het voorstel in het diepste geheim aan de ministerraad
voorgelegd en voor advies aan de Raad van State verzonden. Toen het
advies gereed was werd het wetsvoorstel begin maart «op de plank
gelegd» om zo nodig met spoed bij de Tweede Kamer in te dienen.
De heer Bos: «Ik ben ook niet voor nationalisatie, maar ik was wel
voor een nationalisatiewet in de gereedschapskist. Ik werd daarin
gesteund door de Nederlandsche Bank. Die heeft ook geholpen bij
het ontwerpen van dat instrument. Met de heer Brouwer en anderen
zeg ik dat je er niet aan moet denken dat je het ooit nodig zou
hebben gehad. Je moest het echter wel in je kist hebben voor het
aller allerergste geval.»1
De intensiteit waarmee nationalisatie onderzocht werd en de uitkomst van
dat proces duiden erop dat het ministerie van Financiën nationalisatie van
ING als een reële mogelijkheid zag. De minister en de top van het
departement verklaren wel dat dit nadrukkelijk een noodscenario was. De
heer Gerritse sprak over een scenario waarvan hij het «Spaans benauwd»
kreeg. Over de toepassing van de wet verklaart hij:
De heer Gerritse: «Tegelijkertijd realiseerde iedereen zich, denk ik,
dat er, als je de wet had moeten toepassen, onmiddellijk een hele
range vraagstukken zou zijn ontstaan die opgelost hadden moeten
worden, ook juridisch. Hoe zit het dan met change of control, met
triggers, van alles en nog wat. Die banken hebben nu allerlei
verplichtingen uitstaan. Dat is, zeker als het een bank is met een
beetje structuur, bijna onoverzienbaar.»2
De heer Hommen van ING verklaart niet op de hoogte te zijn geweest van
deze noodwet. Wel drong hij er bij de minister van Financiën en de
minister-president op aan om voorzichtig om te gaan met het woord
«nationalisatie».3 DNB was vanaf het begin zeer terughoudend ten
aanzien van deze optie. DNB onderkende dat nationalisatie in het uiterste
geval tot de mogelijkheden moest behoren, maar was zeer huiverig voor
dit scenario. De toezichthouder wees daarbij op de complexiteit van de
uitwerking, zeker bij een instelling van grote omvang. Daarnaast wezen
vertegenwoordigers van DNB op de economische gevolgen voor de
concurrentie en de efficiëntie van de bedrijfsvoering.
Vraag: «Wat was uw opinie daarover [nationalisatie]?»
De heer Brouwer: «Dat het heel complex was, om het kort samen te
vatten. Het zou heel complex zijn, met veel risico’s.»
1

Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Hommen, 1 december 2011, blz. 64.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer
Brouwer, 1 december 2011.

(...) Vraag: «Hebt u wel eens richting Financiën gezegd: niet doen?
Want zoals u het schetst, zou het wel eens tot nog grotere problemen
kunnen leiden.»
De heer Brouwer: «In die geest hebben wij gesproken met Financiën.
Ik zal niet zeggen dat wij letterlijk die term hebben overgenomen,
maar in die geest, ja.»4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

258

Uiteindelijk bleek nationalisatie niet noodzakelijk. Financiële markten
herstelden zich vanaf maart 2009 en hierdoor verbeterde ook de positie
van ING. Bovendien verleende de Europese Commissie tijdelijke
goedkeuring aan de IABF-transactie op 31 maart 2009.
5.5.2 Goedkeuring door de Europese Commissie
Steunmaatregelen moeten vooraf ter goedkeuring aan de Europese
Commissie worden voorgelegd. Met een dergelijke «notificatie» start een
procedure waarin de Commissie kan besluiten de steun goed te keuren of
een diepgaand onderzoek te starten. Alleen na een diepgaand onderzoek
kan de Commissie negatief besluiten over een steunmaatregel.
Goedkeuring voor 1 april 2009 belangrijk volgens Nederlandse partijen
De Nederlandse autoriteiten notificeerden op 4 maart 2009 de
IABF-transactie bij de Europese Commissie. Op 17 maart meldden de
Nederlandse autoriteiten dat het noodzakelijk was om de transactie af te
ronden voor 31 maart.1 Zonder goedkeuring van de Commissie kon ING
de transactie niet in het eerste kwartaal van 2009 boeken. Daardoor kon de
onzekerheid rond ING substantieel toenemen. De heer Hommen verklaart
daarover:
De heer Hommen: «(...) de reden is dat dan in het eerste kwartaal van
2009 de effecten van de Alt-A-transactie met de overheid gedaan,
kunnen worden toegelicht in de kwartaalstukken, dus daarin kunnen
worden meegenomen. Dat was heel belangrijk omdat dat een deel
van deze transactie ervoor zorgde dat een stuk van de herwaarderingsreserve weer terugkwam in het eigen vermogen en daarmee
een belangrijk stuk nieuw kapitaal in dat eigen vermogen liet zien.
Daarmee verbeterden de ratio’s aanmerkelijk.»2
Daarbij was het volgens de Nederlandse autoriteiten niet mogelijk de IABF
significant aan te passen, zo meldt de Europese Commissie in het
uiteindelijke goedkeuringsbesluit:
«The Netherlands authorities requested that the measure be
approved before 31 March 2009, for reasons of financial stability. In
addition, if the measure had been amended in any other than
insignificant manner, a large accounting loss would have materialised for ING.»3
Het grote boekhoudkundige verlies dat anders kon optreden hield verband
met de Amerikaanse boekhoudregel OTTI. Het verkrijgen van goedkeuring
door de Europese Commissie verliep moeizaam:
Vraag: «Ook was er het verzoek van ING en de Nederlandse overheid
om met die tijdelijke goedkeuring te komen. Dat is toch moeizaam?»
1

Brief van de Europese Commissie aan
Nederland van 31 maart 2009 betreffende
steunmaatregel C 10/2009 (ex N 138/2009) ING
(C(2009)2585 final corr.)
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Hommen, 1 december 2011.
3
Beschikking van de Europese Commissie van
18 november 2009 betreffende steunmaatregel C 10/09 (ex N 138/09) ING (2010/608/EG),
PB L 274 van 19 oktober 2010, blz. 139
4
Verslag openbaar verhoor van mevrouw
Kroes, 7 december 2011.

Mevrouw Kroes: «Ik zal niet zeggen dat het een vlekkeloos gebeuren
is geweest. Het was duidelijk geen makkelijke situatie.»4
De heer Ter Haar zegt hierover:
De heer Ter Haar: «De communicatie met het handling team van de
Commissie liep niet altijd 100%. Dat betekent dat over en weer niet
altijd precies duidelijk was wat nu geëist werd: wanneer, wat en hoe.
Ik heb er geen scherpe herinnering aan hoe dat precies gelopen is. Ik

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

259

weet wel dat er af en toe wat spanning op de lijn zat. De Commissie
stelde ook wel heel veel vragen, aanvullende vragen en nog weer
aanvullende vragen. Het is een heel traject geweest.»1
Tijdelijke goedkeuring verleend
Uit de stukken ter beschikking van de commissie blijkt dat de minister van
Financiën en de minister-president contact hadden met respectievelijk
mevrouw Kroes en de voorzitter van de Europese Commissie, de heer
Barroso, om het belang van goedkeuring te benadrukken. Tijdelijke
goedkeuring bleek op dat moment het hoogst haalbare. Daaraan was wel
de voorwaarde gekoppeld dat de IABF werd aangepast. Ten opzichte van
de overeenkomst getekend op 26 januari 2009 ging de Staat een lagere
beheersvergoeding aan ING betalen en betaalde de instelling een hogere
garantiepremie aan de Staat. Omdat volgens het ministerie van Financiën
en DNB de totale prijsbepaling niet significant kon wijzigen werden de
aanpassingen ten gunste van de Staat gecompenseerd door de Staat een
hogere financieringsvergoeding aan ING te laten betalen. De totale
waardeverandering van de transactie was daardoor nihil.2
Op 31 maart 2009 keurde de Europese Commissie de steunmaatregel voor
zes maanden goed en werd een procedure geopend om in detail te
onderzoeken of de steun voldeed aan de voorwaarden van de Commissie.
Daarbij lag de focus op de waardering en de verdeling van de lasten.
Daarbij behield de Commissie zich het recht voor om de vergoeding voor
de Staat te verhogen alvorens definitieve goedkeuring te verlenen. Verder
werd de Nederlandse Staat verplicht voor 12 mei 2009 een herstructureringsplan in te dienen.3 Dat plan was noodzakelijk omdat ING door de
steunmaatregelen in oktober 2008 en januari 2009 volgens de Europese
Commissie voor meer dan 2% van de naar risico gewogen activa aan
steun had ontvangen (zie ook hoofdstuk 12). De beschikking was zo
geformuleerd dat de overdracht van 80% van het risico van de Alt-Aportefeuille wel onherroepelijk tot stand kwam. Voor ING was dat van
belang omdat daardoor 80% van de Alt-A-portefeuille van de balans kon
worden gehaald.
1

Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 1 december 2011.
2
De netto contante waarde van de aangepaste
garantiepremie (55 basispunten per jaar over
de uitstaande portefeuille) bedroeg
1011 miljoen dollar en van de aangepaste
beheersvergoeding (25 basispunten per jaar
over de uitstaande portefeuille) 460 miljoen
dollar. De aangepaste financieringsvergoeding
was 3,5% per jaar over de gegarandeerde
waarde van het nog uitstaande vastrentende
deel en USD 1-maand LIBOR + 50 basispunten
per jaar over de gegarandeerde waarde van
het nog uitstaande variabel rentende deel van
de portefeuille. Brief van de Europese
Commissie aan Nederland van 31 maart 2009
betreffende steunmaatregel C 10/2009 (ex N
138/2009) ING (C(2009)2585 final corr.).
3
Dit plan kwam in de plaats van het levensvatbaarheidsplan voor ING dat de Staat op grond
van de eerste steunverlening verplicht was in
te dienen
4
Zie hoofdstuk 12 voor een beschrijving van
het spanningsveld tussen mededinging en
prudentieel toezicht.
5
Verslag openbaar verhoor van de heer
Brouwer, 30 november 2011.

Moeizaam proces richting definitieve goedkeuring
Het verkrijgen van een definitieve goedkeuring door de Europese
Commissie verliep ook moeizaam. Naast een voortgaande discussie over
de waardering van de Alt-A-portefeuille en de prijszetting van de IABF was
er discussie over de juridische grondslag voor de herstructureringsmaatregelen en de invulling ervan. Op 12 mei 2009 diende de Nederlandse
Staat een herstructureringsplan in. In juli gaf de Europese Commissie aan
dat het plan niet aan haar eisen voldeed. Uit de stukken blijkt dat DNB zich
vanaf dat moment meer met het proces ging bemoeien.4 Eén van de
redenen daarvoor was dat de Europese Commissie herstructureringen
wilde afdwingen die volgens de toezichthouder onverantwoord waren:
De heer Brouwer: «De aanvankelijke inzet van de Europese
Commissie was: u bent geen partij. Ik ben er één keer zelf geweest
bij de delegatieleider van het team van DG Mededinging dat zich
bezighield met ING. Er lag een variant voor die ik niet kan uitspitten,
want dat is toezichtsvertrouwelijk. Die variant was voor ons
ondenkbaar in financiële termen. Daarvan heb ik ter plekke gezegd: u
kunt dat wel afdwingen, maar wij verbieden het. Wij verbieden ING
om die lijn in te zetten. Wat gebeurt er dan, was de vraag, en dat is
natuurlijk nog altijd onduidelijk. Maar uiteindelijk heeft de
Commissie gezegd: dan doen wij een ander voorstel.»5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

260

Ook het nieuwe verzwaarde herstructureringsplan was volgens de
Europese Commissie niet toereikend. Over het aangepaste plan en
eventuele verdere aanvullingen had de minister van Financiën contact
met de Eurocommissaris voor Mededinging.1 Er werd echter geen
overeenstemming bereikt. Op 15 september 2009 verlengde de Europese
Commissie de tijdelijke goedkeuring voor 6 maanden om haar staatssteunonderzoek af te kunnen ronden. Kort daarop sprak de ministerpresident met de voorzitter van de Europese Commissie over de
goedkeuring van de IABF-transactie.
Definitieve goedkeuring door de Europese Commissie
Medio oktober 2009 bereikten de bestuursvoorzitter van ING, de heer
Hommen, de minister van Financiën en mevrouw Kroes overeenstemming over het herstructureringsplan voor ING en de additionele
betalingen door ING in verband met de IABF-transactie. Op 22 oktober
2009 diende de Nederlandse Staat officieel een geamendeerd herstructureringsplan in (zie box 5.7 voor het herstructureringsplan). Vier dagen
later werden het herstructureringsplan en de additionele betalingen
wereldkundig gemaakt. Op 18 november 2009 volgde de beschikking van
de Europese Commissie waarin de definitieve goedkeuring werd verleend.
De heer Wellink verklaart over het proces:
De heer Wellink: «(...) als je een bank zo veel jaar in onzekerheid laat
verkeren over de vraag wat er precies vereist wordt, draagt dat niet
bij aan de financiële stabiliteit. Ik vond wel dat er op een gegeven
moment een punt gezet moest worden achter de discussie.
Tegelijkertijd vonden wij – ik weet niet wanneer wij dat precies
hebben gezegd, ook tegen ING, maar het was in een relatief vroege
fase – «eigenlijk moet je deze zaak uitvechten voor het Hof.»2
Box 5.7 Herstructureringsplan 3
De belangrijkste elementen uit het herstructureringsplan van ING
zijn:
– Verkoop ING Direct USA;
– Afstoten verzekerings- en vermogensbeheeractiviteiten;
– Herziening van de prijsbepaling van de IABF-transactie;
– Afstoten van een compleet bankbedrijf in Nederland. Bestaande
uit het huidige Interadvies (Westland Utrecht Hypotheekbank,
Westland Utrecht Effectenbank, Nationale Nederlanden Hypotheekbedrijf en Nationale Nederlanden Financiële Diensten).
Hieraan wordt ook de consumentenkredietportefeuille van de
voormalige Postbank gekoppeld. Op deze manier ontstaat een
nieuwe consumentenbank in de Nederlandse sector;
– ING committeert zich om geen overnames te doen of prijsleiderschap uit te oefenen.

1

Gegevens verstrekt door het ministerie van
Financiën per brief d.d. 15 februari 2012.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.
3
Beschikking van de Europese Commissie van
18 november 2009 betreffende steunmaatregel C 10/09 (ex N 138/09) ING (2010/608/EG),
PB L 274 van 19 oktober 2010, blz. 139

In totaal moet ING zijn balans ten opzichte van 30 september 2008
met 45% reduceren. Het bedrijf heeft daarvoor enkele jaren
uitgetrokken. De deadline om onder meer ING Direct USA en de
verzekeringsactiviteiten af te stoten is 31 december 2013. Op
17 februari 2012 kondigde ING de afronding van de verkoop van ING
Direct USA aan Capital One aan.
Additionele betalingen door ING
In de zogenaamde Impaired Assets-Mededeling heeft de Europese
Commissie uiteengezet hoe zij steun aan banken vanwege problemen met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

261

besmette activa beoordeelt.1 Deze mededeling werd op 26 maart 2009
gepubliceerd, ruim na de totstandkoming van de IABF. De overdracht van
activa zou alleen worden goedgekeurd als de overdrachtswaarde gelijk
was aan, of lager was dan, de reële economische waarde.
Vanwege deze voorwaarde eiste de Europese Commissie een aanpassing
van de IABF. De belangrijkste aanpassing was een verlaging van de
koopsom van de Alt-A-portefeuille van 90% naar 87%.2 Door de aanpassingen werd de transactie duurder voor ING. De netto contante waarde
van de additionele betalingen door ING was 1,3 miljard euro voor
belasting.3 Deze additionele betalingen werden geëffectueerd in de vorm
van een aparte overeenkomst tussen ING en de Nederlandse Staat. ING
boekte de additionele betalingen in het vierde kwartaal van 2009 af als een
eenmalig verlies.
Inschatting reactie Europese Commissie
De heer Wellink verklaart dat bij de voorbereiding van de IABF weinig
aandacht is besteed aan de mogelijke reactie van de Europese Commissie:
Vraag: «Heeft de Nederlandsche Bank voorafgaand aan deze
maatregel ook nagedacht over de vraag wat de reactie van de
Europese Commissie zou worden?»
De heer Wellink: «Nee, en dat zou ik ook niet hebben geweten, ook
niet als ik er diep over nagedacht had. Ik wist zelfs tijdens de rit bij
tijd en wijle niet wat de reactie zou worden. Ik denk dat de Europese
Commissie dat in het begin ook niet wist. Aan de hand van enkele
casusposities is de Europese Commissie een beleid gaan ontwikkelen en met regelgeving gekomen om houvast te bieden voor
volgende gevallen. Daar is dus niet diep over nagedacht, dat klopt.»4

1

Mededeling van de Commissie betreffende
de behandeling van aan een bijzondere
waardevermindering onderhevige activa in de
communautaire banksector, 2009/C 72/01, d.d.
26 maart 2009.
2
Naast de koopsom werd de hoogte van de
beheersvergoeding verlaagd (10 basispunten
per jaar over de uitstaande portefeuille) en
een additionele betaling opgelegd om te
compenseren voor de tijdsvertraging van de
aanpassingen. Deze betalingen werden
geïmplementeerd in de vorm van een
additionele garantiepremie. Daarnaast werd
de financieringsvergoeding van de gegarandeerde waarde van zowel het vastrentende als
variabel rentende deel van de portefeuille
verlaagd met 50 basispunten. Zie: Beschikking
van de Europese Commissie van 18 november
2009 betreffende steunmaatregel C 10/09 (ex
N 138/09) ING (2010/608/EG), PB L 274 van
19 oktober 2010, blz. 139.
3
Jaarverslag 2009 ING.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.
5
Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 1 december 2011.
6
Gegevens verstrekt door het ministerie van
Financiën per brief d.d. 15 februari 2012 en
gegevens verstrekt door ING per brief d.d.
28 april 2011.

Volgens de heer Ter Haar waren de herstructureringsmaatregelen die de
Europese Commissie oplegde veel zwaarder dan verwacht:
De heer Ter Haar: «De negatieve manier waarop de Europese
Commissie aankeek tegen deze transactie – zij heeft dit wel heel sterk
in het domein van de staatssteun geduwd – heeft ons echter wel
verrast. Zeker in het begin – dit had weer te maken met de
complexiteit van de transactie – had ik het gevoel dat ergens in de
eigen becijfering van de Commissie van de waarde van de transactie
een dubbeltelling zat die tot een ander eindresultaat leidde van
diverse miljarden dan het resultaat van onze waardeschatting van de
transactie.»5
Vervroegde terugbetaling kernkapitaaleffecten
De Staat diende bij het geamendeerde herstructureringsplan ook een
amendement in op de terugbetalingsvoorwaarden voor een deel (50
procent) van de kernkapitaaleffecten. De Staat en ING spraken in dit
opzicht over een «package deal».6 De totale additionele betaling over deze
5 miljard euro aan securities bedroeg uiteindelijk 606 miljoen euro in
plaats van 2,5 miljard euro. Volgens de Europese Commissie kwam dit
neer op additionele staatssteun aan ING van circa 2 miljard euro. Deze
interpretatie kwam als een verrassing voor de Nederlandse autoriteiten en
voor ING. Volgens het ministerie van Financiën was de aanpassing
bedoeld om aan ING dezelfde voorwaarden te bieden als aan AEGON en
SNS REAAL. Bovendien kon in de ogen van het ministerie dankzij de
aanpassing een deel van de kapitaalsteun eerder door ING worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

262

terugbetaald dan was voorzien. ING en de Staat tekenden op 28 januari
2010 bij het Europees Gerecht in Luxemburg beroep aan tegen dit deel
van de beschikking van de Europese Commissie.
ING tekent op twee additionele punten beroep aan tegen de beschikking
van de Europese Commissie
Op 28 januari 2010 tekende ING op drie punten beroep aan tegen de
beschikking van de Europese Commissie.1 Naast de zaak over de
aanpassing van de terugbetalingsvoorwaarden ging ING in beroep tegen
de door de Europese Commissie opgelegde herstructureringseisen en het
verbod op prijsleiderschap. Alle drie de verzoeken waren om gedeeltelijke
nietigverklaring van de bestreden beschikking. ING betoogde dat de
opgelegde herstructureringsvoorwaarden buitensporig waren, omdat
deze berusten op een onjuiste beoordeling van de omvang van de
staatssteun. Ook onderzocht de Europese Commissie niet alle relevante
feiten zorgvuldig en onpartijdig en bovendien was er volgens ING sprake
van een onjuiste toepassing van de Herstructureringmededeling.2
DNB voegt zich op alle drie punten in de procedure
DNB heeft verzocht om te worden toegelaten tot interventie in het beroep
van ING tegen de beschikking van de Europese Commissie. Deze
interventie werd toegestaan en DNB heeft zijn opmerkingen ingediend.
DNB ondersteunde het beroep van ING op alle drie punten.
De heer Wellink: «De interventie van de Europese Commissie heeft
de deal duurder gemaakt, profijtelijker voor de Staat. Ik zei al dat wij
vanuit toezichtoptiek bezien vonden dat de eisen eigenlijk te zwaar
waren. U weet dat wij ons gevoegd hebben – dat is vrij uitzonderlijk
– in de procedure die ING heeft aangespannen.»3
Uitspraak Gerecht van de EU
Op 2 maart 2012 verklaarde het Gerecht van de EU de herstructureringsbeschikking van ING gedeeltelijk nietig.4 De Europese Commissie zal met
inachtneming van het arrest een nieuwe beschikking moeten geven.
Tegen de uitspraak van het Gerecht staat hoger beroep bij het Hof open.
De uitkomst van deze procedure is ongewis.
Kritiek op de Europese Commissie
Vertegenwoordigers van het ministerie van Financiën zijn kritisch over de
handelwijze van de Europese Commissie. De minister van Financiën
verklaart:

1

Gerecht van de Europese Unie, Zaak T-33/10.
Rapport ter terechtzitting in gevoegde zaken
(T-29/10 en T-33/10). Zie ook hoofdstuk 12 over
het optreden van de Europese Commissie.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.
4
Uitspraak van het Gerecht van de EU van
2 maart 2012 in de gevoegde zaken T-29/10 en
T-33/10.
2

De heer Bos: «Ik was zelf niet altijd even blij met het optreden van de
Europese Commissie, om twee of drie redenen. Ten eerste heeft de
Europese Commissie eigenlijk gekeken naar die portefeuille zonder
zelf een onafhankelijke waardering te laten doen daarvan. Zij heeft
bij wijze van spreke geen contra-expertise ingeroepen zoals wij
Dynamic Credit hadden om te kijken wat nu echt de reële risico’s
waren en wat dus de waarde was. Men leek uit een soort losse pols
te redeneren: jullie hebben het ING te makkelijk gemaakt. Dat vond ik
unfair. Ik vind dat je bij zulke grote bedragen, inclusief remedies voor
ING, wel grondiger te werk mag gaan. Het tweede was dat het toen
ook al in een totaalpakket terecht kwam waarbij het feit dat ING
vervroegd ging aflossen ook nog een keer een reden werd voor de
Europese Commissie om te zeggen: ze mogen nu tegen gunstigere
voorwaarden vervroegd aflossen, dat is eigenlijk een vorm van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

263

staatssteun. Dat vonden wij ook vreemd argument omdat het precies
dezelfde voorwaarden waren waartegen ook SNS en AEGON
vervroegd hadden mogen aflossen.»1
Volgens de minister leek de Europese Commissie ten aanzien van de
waardering van de portefeuille vanuit «de losse pols» te redeneren. Ook
de heer Gast, mede-eigenaar van Dynamic Credit en betrokken bij de
discussie met de Europese Commissie, verklaart nooit een volledige
waardering van de portefeuille te hebben gezien:
De heer Gast: «Er was wel een derde ingehuurd, maar ze hebben
nooit een volledige analyse gemaakt van het risico van de transactie,
of de hele portefeuille. Het is natuurlijk heel moeilijk om dan te
bepalen of het staatssteun is of niet. Wij hebben in ieder geval nooit
een analyse gezien die tegenover die van ons stond.»2
Uit de beschikking van 18 november 2009 blijkt dat de Europese
Commissie ten aanzien van de waarderingsmethodiek gebruik heeft
gemaakt van technische assistentie verleend door ingehuurde externe
adviseurs. Maar voor zover de commissie heeft kunnen vaststellen, heeft
de Europese Commissie geen eigen onafhankelijke waardering van de
gehele portefeuille laten maken. Mevrouw Kroes verklaart daarover:
Mevrouw Kroes: «De waardering is ongetwijfeld door onze eigen
mensen gedaan. Als u mij echter vraagt of dat een officiële
waardering door een expert van buiten is, durf ik daar geen
antwoord op te geven.»
Vraag: «Maar u was van mening dat de expertise in uw eigen
organisatie voldoende was om dit te beoordelen?»
Mevrouw Kroes: «Ja.»3
Het ministerie was van mening dat de IABF-transactie tegen een reële
prijs was verricht. De heer Gerritse verklaart dat Barclays, door het
ministerie ingehuurd, dit bevestigde:
De heer Gerritse: «Zo hebben we die transactie laten onderzoeken
door Barclays en bevestigd gekregen door Barclays. Iedereen die
zegt: natuurlijk was dit steun, moet een beetje oppassen, want we
hebben goed gekeken naar die portefeuille. Het is makkelijk om te
zeggen: het was iets anders dan marktwaarde. Dat wisten we ook en
ook de commissie heeft af en toe de neiging gehad om wat al te
eenvoudig te redeneren. Wij probeerden een beeld te krijgen van de
waarde van die portefeuille in omstandigheden die niet zo tekeer
gingen als op dat moment, om te zien of we dat daar in belangrijke
mate van de balans konden krijgen.»4

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Gast,
14 november 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van mevrouw
Kroes, 7 december 2011.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011.

Ten overstaan van de commissie plaatsten ook vertegenwoordigers van
DNB en ING en de heer Van Wijnbergen kritische kanttekeningen bij het
optreden van de Europese Commissie. Eén van de verwijten is dat de
herstructurering voor ING zwaarder uitvalt dan voor vergelijkbare
gevallen.
De commissie merkt op geen oordeel te kunnen geven over de beoordeling van steunmaatregelen door de Europese Commissie in de zaak
ING. Naast de nog lopende procedure zoals hierboven beschreven, heeft

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

264

de commissie niet-openbare documenten van de Europese Commissie
niet kunnen bekijken. De commissie heeft alleen gedeeltelijk inzicht
gekregen in de correspondentie tussen de Nederlandse autoriteiten en de
Europese Commissie. Dat heeft tot gevolg dat inzicht in de interne
besluitvorming van de Europese Commissie ontbreekt. Wel zet de
commissie in hoofdstuk 12 uiteen dat, uitgaande van de door de Europese
Commissie berekende omvang van de steun, er aanmerkelijke verschillen
zijn tussen financiële instellingen ten aanzien van de vereiste balansreductie. ING heeft een relatief omvangrijke reductie opgelegd gekregen. In
hoeverre deze verschillen gerechtvaardigd worden door de voorwaarden
waaronder de steun is verleend of door andere onderdelen van de
herstructurering kan de commissie niet beoordelen.
5.5.3 Stand van zaken kapitaalinjectie en IABF
ING kocht in december 2009 kernkapitaaleffecten ter waarde van
vijf miljard euro terug. Voor dit deel van de kapitaalinjectie waren de
terugbetalingsvoorwaarden aangepast. ING betaalde daardoor niet de
50% «boetepremie». De terugbetalingsvoorwaarden van de resterende
kernkapitaaleffecten bleven ongewijzigd. ING financierde de terugbetaling
met een claimemissie van 7,5 miljard euro.
Tabel 5.2 Terugbetaling kernkapitaaleffecten (in euro’s)
Kernkapitaal-effecten
(hoofdsom)
12 mei 2009
21 december 2009
13 mei 2011

5 miljard
2 miljard
7 miljard

Coupon (rente)

425 miljoen
259 miljoen

684 miljoen

Aflossingspremie

Totale betaling

347 miljoen
1 miljard

425 miljoen
5,606 miljard
3 miljard

1,347 miljard

9,031 miljard

Bron: Persberichten en jaar- en kwartaalverslagen ING Groep.
1

Analistenpresentatie cijfers vierde kwartaal
2011, 9 februari 2012.
2
Kamerstuk 31 371, nr. 353.
3
Miljoenennota 2012, Kamerstuk 33 000, nr. 2.
4
Antwoorden op vragen n.a.v. brief van
17 juni 2011 over de gevolgen van de verkoop
van ING Direct USA voor de Illiquid Assets
Back-up Facility. De Nederlandse Staat heeft in
de zomer van 2010 nieuwe analyses laten
uitvoeren naar de verwachtingen met
betrekking tot de Amerikaanse huizenmarkt
(zie Kamerstuk 31 371, nr. 353). In de nieuwe
analyse is de situatie in 2010 als uitgangspunt
genomen.
5
Het totale hoofdsomverlies op de portefeuille
(over de gehele looptijd) in dit optimistische
scenario uit 2010 is vergelijkbaar met het
totale hoofdsomverlies in het oorspronkelijke
basisscenario uit januari 2009. De verwachte
(netto contante) opbrengst in het optimistische scenario uit 2010 is echter hoger dan in
het oorspronkelijke basisscenario uit 2008,
onder andere omdat de netto contante waarde
van de additionele betaling van ING aan de
Staat in het laatste kwartaal van 2009,
1,3 miljard euro, meegenomen is in de
berekening. Zie Kamerstuk 31 371, nr. 353.
6
Verslag openbaar verhoor van de heer
Harryvan, 14 november 2011, blz. 49 en
verslag openbaar verhoor van de heer
Hommen, 1 december 2011, blz. 69.

In mei 2011 kocht ING kernkapitaaleffecten ter waarde van twee miljard
euro terug voor in totaal drie miljard euro. Deze transactie werd gefinancierd uit ingehouden winsten. Begin 2012 was het bedrijf van plan om de
resterende securities voor het einde van het jaar terug te kopen.1 Tabel 5.2
geeft een overzicht.
IABF-transactie
Door hogere vervroegde aflossingen is de nominale waarde van de
Alt-A-portefeuille op de balans van de Staat sneller gedaald dan
verwacht.2 De vervroegde terugbetalingen zijn door de Staat gebruikt om
de verplichting aan ING sneller af te lossen. Daardoor is de verplichting
aan ING gedaald van ruim 21 miljard euro in januari 2009 tot ruim
10 miljard euro per 30 juni 2011. De Staat verwacht dat deze verplichting
eind 2012 is gedaald tot 7,7 miljard euro.3 De buffer in de IABF-transactie
voor de Staat is sterk gestegen. De hoofdsomverliezen bedroegen per juni
2011 slechts circa 200 miljoen dollar. Volgens het ministerie van Financiën
nemen deze verliezen weliswaar toe, maar blijven ze achter bij de
verwachtingen van het nieuwe basisscenario opgesteld in 2010.4 De
ontwikkeling van de verliezen lijkt volgens het ministerie vooralsnog dicht
in de buurt te liggen van een van de optimistische scenario’s uit 2010.5
Op basis van bovenstaande cijfers verwachten het ministerie van
Financiën en ING dat de Staat winst zal maken op de IABF-transactie.6 Dit
is uiteraard afhankelijk van de ontwikkeling op de Amerikaanse huizenmarkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

265

5.5.4 Conclusies periode na de IABF-transactie
Uitwerken noodwet nationalisatie was verstandig
Vanaf december 2008 werd, naast een specifieke oplossing voor de
problemen met de Alt-A-portefeuille, gewerkt aan nationalisatie als
noodscenario. De daarvoor ontwikkelde noodwet was nadrukkelijk
bedoeld als laatste optie en werd gezien als een «horrorscenario». Begin
maart 2009 lag deze noodwet klaar om geactiveerd te kunnen worden. De
commissie is van mening dat het uitwerken van een dergelijke noodwet
verstandig is geweest.
Onvoldoende rekening gehouden met opstelling Europese Commissie;
oordeel herstructurering niet mogelijk
Ten overstaan van de commissie is onder andere door vertegenwoordigers van de Staat, DNB en ING betoogd dat de Europese Commissie
ING te zware herstructureringseisen heeft opgelegd. De belangrijkste
eisen van de Europese Commissie zijn het afstoten van ING Direct USA,
alle verzekeringsonderdelen en een Nederlands bankbedrijf. De vereiste
balansreductie is 45%. Daarnaast vereist de Europese Commissie een
aanpassing van enkele onderdelen van de IABF-transactie, waardoor deze
circa 1,3 miljard euro duurder wordt voor ING. Ten overstaan van de
commissie zijn kanttekeningen geplaatst bij de beoordeling door de
Europese Commissie van de IABF-transactie. Voor zover de commissie
heeft kunnen vaststellen heeft de Europese Commissie geen eigen
onafhankelijke waardering van de gehele portefeuille laten maken. Het
Gerecht van de Europese Unie heeft op 2 maart 2012 de beschikking van
de Europese Commissie gedeeltelijk nietig verklaard, maar zich er
inhoudelijk niet over uitgesproken. Dit betekent dat een nieuw besluit zal
moeten worden genomen door de Europese Commissie.
De commissie constateert dat noch het ministerie van Financiën, noch zijn
adviseur DNB voldoende rekening heeft gehouden met de opstelling van
de Europese Commissie. Een illustratie hiervan is de pro-formaaanmelding van de kapitaalinjectie door het ministerie, waarbij ervan uit
werd gegaan dat de kapitaalinjectie geen staatssteun inhield.
De commissie heeft van de Europese Commissie geen onderbouwing
kunnen krijgen van de aan ING opgelegde herstructurering. Wel merkt de
commissie in hoofdstuk 12 van dit rapport op dat, uitgaande van de door
de Europese Commissie berekende omvang van de steun, er aanmerkelijke verschillen zitten in de vereiste balansreductie tussen banken, waarbij
ING een relatief omvangrijke reductie moet uitvoeren.
Door het ontbreken van informatie van de zijde van de Europese
Commissie en omdat de zaak nog in behandeling is, is het voor de
commissie niet mogelijk om een uitspraak te doen over de specifieke
herstructureringsmaatregelen en aanpassing van de IABF-transactie die
de Europese Commissie heeft opgelegd aan ING.
5.6 Conclusies ING-casus
ING-bestuurders ondernamen te weinig om het probleem op te lossen
Afgaande op de bestudeerde stukken zijn in de raad van commissarissen
in elk geval in het begin van 2006 zorgen uitgesproken over de groei van
de hypotheekportefeuille. Vanaf het najaar van 2007 werd vooral het
belang van een heldere en duidelijke communicatie over de Alt-Aportefeuille benadrukt, onder meer vanwege de geloofwaardigheid van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

266

ING op dit vlak. In de loop van 2008 namen de zorgen binnen de raad van
commissarissen toe en werden meer vragen gesteld.
Binnen de raad van bestuur van ING is in een vroeg stadium veel
gesproken over de Alt-A-portefeuille. In een later stadium, in oktober en
november 2008, bekeek het bestuur meerdere opties, waaronder het
omboeken en het verkopen van de portefeuille, om de risico’s van de
Alt-A-portefeuille te mitigeren.
De commissie concludeert dat uit de zorgen van de raad van commissarissen geen concrete aanbevelingen tot handelen zijn voortgekomen. Ook
concludeert zij dat de raad van bestuur op eigen initiatief uiteindelijk te
weinig heeft ondernomen om het Alt-A-probleem op te lossen.
Optreden ING-bestuur belemmerde adequate aanpak problemen
ING kwam ten tijde van de crisismaatregelen van de Nederlandse Staat
een aantal keren op een beslissing terug. Het betreft besluiten over het
uitbrengen van een bod op ABN AMRO, over de deelname aan de
garantiefaciliteit en aan de kapitaalverstrekkingsfaciliteit, en over het
gebruikmaken van een wijziging van de boekhoudregels om de
problemen van ING op te lossen.
Hieruit ontstaat bij de commissie het beeld van een weifelende, weinig
daadkrachtige en niet koersvast opererende raad van bestuur van ING. De
commissie is zich bewust van de bijzondere en buitengewone omstandigheden waarin de raad van bestuur moest opereren, maar dit laat onverlet
dat dit optreden naar het oordeel van de commissie een adequate aanpak
van de problemen heeft belemmerd.
De commissie constateert dat rondom de ingreep van de IABF er een
bestuurswisseling heeft plaatsgevonden bij ING Groep. De minister van
Financiën heeft verklaard dat hij van mening is dat met deze wisseling er
meer daadkracht is ontstaan binnen de raad van bestuur van ING. De
commissie sluit zich bij deze observatie aan. Tevens constateert de
commissie dat een verandering van de bestuursstructuur heeft plaatsgevonden bij ING Groep waardoor de positie van de chief risk officer aan
gewicht heeft gewonnen.
Informeren Tweede Kamer onvolledig en deels niet tijdig
De commissie constateert dat de Kamer bij de kapitaalverstrekking aan
ING slechts is geïnformeerd over de uiteindelijk getekende overeenkomst
en niet over de uitvoerige discussie met DNB (en ING) over een mogelijke
specifieke oplossing voor de Alt-A-portefeuille. De afweging van de
alternatieven en de onderbouwing van de gemaakte keuze is niet met de
Kamer gedeeld. De commissie constateert dat de minister van Financiën
het uitgangspunt heeft gehanteerd om geen risico’s over te nemen van
instellingen maar dat de minister hierover niet expliciet heeft gecommuniceerd met de Kamer.
De commissie constateert ook dat geen terugkoppeling aan de Kamer
heeft plaatsgevonden over het feit dat ING na de kapitaalverstrekking
geen gebruik heeft gemaakt van de wijziging van de boekhoudregels.
De commissie constateert verder dat op 4 december 2008 de problemen
met de Alt-A-portefeuille weer door DNB bij de minister van Financiën op
tafel worden gelegd. In de ogen van de commissie is vanaf dat moment
voor de minister duidelijk dat er wel degelijk «lijken uit de kast zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

267

gevallen» bij ING. De commissie constateert ook dat in de loop van
december 2008 binnen het ministerie – in samenwerking met DNB, ING en
verschillende externe adviseurs – wordt gewerkt aan een specifieke
oplossing voor de Alt-A-portefeuille van ING. Tot aan het moment van de
conference call op zondagavond laat, dus na het gereedkomen van de
IABF-deal op 26 januari 2009, is de Kamer daarover op geen enkel
moment (vertrouwelijk) geïnformeerd.
Mede in ogenschouw nemend dat de Kamer de wens had om zo nodig in
vertrouwelijkheid vooraf te worden geïnformeerd over crisismaatregelen
en gezien de grote financiële consequenties die met de IABF-maatregel
gepaard zijn gegaan, is de commissie van mening dat de Kamer onvoldoende en niet adequaat is geïnformeerd over het feit dat een tweede
ingreep bij ING noodzakelijk was. De commissie is van mening dat de
minister van Financiën voorafgaand aan de IABF-transactie voldoende tijd
heeft gehad om de Tweede Kamer hierover eerder op vertrouwelijke basis
te informeren.
Alles afwegende oordeelt de commissie dat de informatievoorziening aan
de Tweede Kamer over de steunverlening aan ING op meerdere
momenten onvolledig en niet tijdig is geweest. De commissie vindt dat de
minister van Financiën onzorgvuldig is omgegaan met zijn actieve
informatieplicht.
Parlementair voorbehoud nuttig mits tijdig gedeeld
De minister van Financiën heeft een parlementair voorbehoud
opgenomen in de overeenkomst met ING. De commissie constateert dat
er niet voor gekozen is om dit tijdens de conference call met de financieel
woordvoerders van de Kamer expliciet te vermelden. Mede als gevolg
hiervan had de Kamer geen mogelijkheid meer om invloed uit te oefenen
op een transactie die een substantieel verlies voor de Staat met zich mee
kon brengen.
In de ogen van de commissie zou een parlementair voorbehoud een goed
instrument kunnen zijn, mits dit met de Kamer wordt gedeeld op een
moment dat het nog reëel is dat de transactie kan worden aangepast.
Rol van DNB in steunverleningstraject behoeft verduidelijking
Het ministerie van Financiën meent dat DNB in de aanloop naar de
tweede steunverlening zich te veel opstelt als belangenbehartiger van
ING. Tegelijkertijd vindt DNB dat het ministerie in deze moeilijke omstandigheden te weinig oog heeft voor de financiële stabiliteit en de solvabiliteit van ING. Hoewel spanningen tussen actoren bij onderhandelingen in
crisistijd inherent aanwezig zijn, concludeert de commissie hieruit dat de
positie van DNB hier kennelijk verduidelijking behoeft.
Naar de mening van de commissie is de primaire taak van DNB in een
dergelijk traject die van prudentieel toezichthouder. Daarnaast is hem een
belangrijke rol toebedeeld als adviseur van en informatieverstrekker aan
de minister van Financiën. Hieruit volgt dat DNB de verantwoordelijkheid
heeft om aan de rem te trekken wanneer onderhandelingen de verkeerde
kant op gaan. De commissie constateert dat DNB in de onderhandelingen
op wisselende momenten de nadruk heeft gelegd op de ene dan weer de
andere rol.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

268

Opstelling Financiën over besmette activa stond oplossing te lang in de
weg
Bij de aanpak van de problemen van ING was voor het ministerie van
Financiën de wens om de kosten voor de belastingbetaler te beperken
vrijwel steeds doorslaggevend.
De commissie vindt dit een logische opstelling, maar constateert dat de
vertaling daarvan in een voorkeur voor, of afwijzing van specifieke
oplossingen soms dogmatische trekken kreeg. Dit betreft dan vooral het
uitgangspunt om geen besmette activa over te nemen.
De commissie is van oordeel dat een totaaloplossing voor ING in de loop
van het najaar van 2008 mogelijk en wenselijk was geweest. De minister
van Financiën ging tegen adviezen van DNB en signalen uit de markt in
door het afwijzen van een rechtstreekse oplossing voor de Alt-Aportefeuille. Uiteindelijk heeft deze opstelling van de minister en zijn
ambtelijke top geleid tot een zowel voor de Staat als voor ING suboptimale oplossing, met verregaande consequenties voor ING en hogere
risico’s voor de belastingbetaler dan nodig waren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

269

HOOFDSTUK 6 DEPOSITOGARANTIESTELSEL
6.1 Inleiding
Het depositogarantiestelsel is een wettelijke regeling voor de
bescherming van spaartegoeden bij banken. In algemene zin is het doel
van een garantiestelsel tweeledig: (i) het beschermen van «kleine»
spaarders, en (ii) het borgen van de financiële stabiliteit.1
Op basis van het depositogarantiestelsel worden bij een faillissement van
een bank de tegoeden van spaarders bij die bank tot een bepaald bedrag
alsnog uitgekeerd. Het depositogarantiestelsel beschermt de spaarders
tegen de gevolgen van het faillissement van hun bank. Tegelijkertijd
beperken depositogaranties het risico op een bankrun. Dit beschermt de
financiële stabiliteit. Bij een bankrun halen depositohouders en masse hun
geld op waardoor de bank illiquide kan worden. Doordat het spaargeld
van een grote groep spaarders door de depositogarantie wordt
beschermd, wordt de prikkel om bij twijfel over de soliditeit van de bank
de spaartegoeden weg te halen verminderd.
In 2008 is het depositogarantiestelsel in Nederland gebaseerd op
Europese regelgeving: de EU-richtlijn inzake de depositogarantiestelsels.
Deze richtlijn verplicht lidstaten om een depositogarantiestelsel op te
zetten; een bank mag enkel deposito’s aanvaarden als zij deelneemt aan
een depositogarantiestelsel. Verder eist de richtlijn dat het depositogarantiestelsel van de lidstaten voorziet in terugbetaling aan depositohouders
van een minimumbedrag van 20 000 euro indien een bank niet meer kan
voldoen aan haar verplichtingen. Tot 7 oktober 2008 bedraagt de dekking
in Nederland 40 000 euro, met een eigen risico van 10% over de tweede
20 000 euro (effectief maximaal 38 000 euro).
Op 7 oktober 2008 maakt de minister van Financiën, naar aanleiding van
een aantal Europese ontwikkelingen, bekend dat de dekking van het
Nederlandse depositogarantiestelsel zal worden verhoogd tot 100 000
euro zonder eigen risico.2 De regeling geldt in eerste instantie voor de
periode van één jaar. In dit hoofdstuk zal de vraag worden beantwoord in
hoeverre de verhoging van de dekking van de depositogarantie noodzakelijk en proportioneel was.
6.2 Reconstructie feitenrelaas
Eind september–begin oktober: Europese landen verhogen hun garanties
De val van Lehman Brothers op 15 september 2008 leidt tot enorme
onrust op de financiële markten. Deze onrust dwingt overheden tot
ingrijpen. Een van de maatregelen die vanaf medio september 2008 aan
de orde zijn, is de aanpassing van de garanties op private spaartegoeden,
de zogenoemde depositogaranties.

1

Het Nederlandse depositogarantiestelsel een
garantie voor de toekomst, Rapport van een
tripartiete werkgroep van De Nederlandsche
Bank, de Nederlandse Vereniging van Banken
en het Ministerie van Financiën, juni 2009,
paragraaf 2.1.
2
Kamerstuk 21 507-07, nr. 624.

Op 20 september verhoogt Ierland als eerste EU-lidstaat de dekking van
het Ierse depositogarantiestelsel. De Ieren verhogen de dekking van
22 222 euro naar 100 000 euro. De problemen bij de Ierse banken zijn van
zodanige aard en omvang dat Ierland zich gedwongen voelt op
30 september een volledige staatsgarantie voor de zes grootste Ierse
banken af te geven. Andere Europese landen hebben forse kritiek op de
Ierse aanpak. De Ierse maatregel verstoort het Europese speelveld ten
nadele van instellingen uit andere EU-lidstaten. De Ierse ingreep leidt
bijvoorbeeld tot problemen bij banken uit het Verenigd Koninkrijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

270

Spaarders blijken hun tegoeden over te brengen naar Ierse banken om zo
van de verhoogde dekking van het Ierse garantiestelsel te profiteren. Het
Verenigd Koninkrijk ziet zich daardoor gedwongen ook de dekking van het
garantiestelsel aan te passen. Het Verenigd Koninkrijk kondigt op
2 oktober aan dat de dekking van het Britse garantiestelsel zal worden
verhoogd van 35 000 pond naar 50 000 pond.
De ontwikkelingen op de financiële markten en de ingrepen van de
diverse lidstaten leiden ertoe dat ook andere Europese landen zich
gedwongen voelen de dekking van hun garantiestelsels aan te passen. Dit
enerzijds om spaarders vertrouwen te geven in de veiligheid van hun
spaartegoeden, anderzijds om de gevolgen van de aanpassingen in
andere lidstaten voor hun eigen instellingen te beperken.
In Europa ontstaat een tendens naar een steeds hogere dekking van
spaartegoeden. De ontwikkelingen vormden, in de woorden van de heer
Ter Haar, directeur Financiële Markten en plaatsvervangend thesauriergeneraal bij het ministerie van Financiën, «een vrij chaotisch beeld» .
De heer Ter Haar: «Het [de verhoging van het Nederlandse garantiestelsel] was vooral noodzakelijk omdat er op dat moment grote
onrust was in Europa ten aanzien van de stabiliteit van het financiële
stelsel. (...) Na Black Monday, 29 september dus, begonnen de
diverse politieke leiders over elkaar heen te buitelen met toezeggingen over hogere garanties. Dat gold voor Oostenrijk, naar ik
meen Luxemburg, Frankrijk en Duitsland, al was dat nog iets later,
denk ik. In ieder geval was er een tamelijk chaotisch beeld.»1
Oostenrijk geeft met ingang van 1 oktober een volledige garantie af voor
spaartegoeden van consumenten. Op 5 oktober verklaart de Duitse
bondskanselier Merkel dat alle private spaartegoeden veilig zijn. Op
6 oktober wordt door de IJslandse premier Geir Haarde een volledige
garantie voor de binnenlandse tegoeden bij IJslandse banken
afgekondigd.
Ook Nederlandse banken hebben last van de ontwikkelingen
Uit cijfers van de Nederlandsche Bank blijkt dat ook in Nederland sprake is
van toegenomen beweeglijkheid van spaargelden. Een bijzondere positie
wordt daarin ingenomen door Fortis. Vanaf de zomer van 2008 blijken
spaarders in België en Nederland tegoeden bij Fortis weg te halen en
onder te brengen bij andere banken. De heer Van Rutte, voorzitter van de
raad van bestuur van Fortis Bank Nederland, vertelt hierover in zijn
openbaar verhoor:
De heer Van Rutte: «Het is wel zo dat er geld uitstroomde bij Fortis
Bank Nederland. Ik praat nu over Fortis Bank Nederland, omdat ik
niet weet wat er vanuit Fortis eventueel naar de Rabo stroomde.
Vanuit Fortis Bank Nederland heb ik in elk geval kunnen vaststellen
dat er vanuit ons particulierenbedrijf, ons retailbedrijf en vanuit de
private banking tussen 30 juni en 30 september ongeveer 5 mld. aan
geld wegliep.»2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 16 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Rutte, 17 november 2011.

Deze ontwikkeling versterkt in de weken na de val van Lehman Brothers,
wanneer zowel particuliere als zakelijke partijen omvangrijke tegoeden bij
Fortis weghalen en bij andere banken, bijvoorbeeld Rabobank, onderbrengen. In de week van 22 september 2008 ontstaat bij Fortis een acute

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

271

liquiditeitscrisis. De heer Bruggink, lid van de raad van bestuur van de
Rabobank, verklaart in zijn openbaar verhoor:
De heer Bruggink: « (...) Wij zagen opnieuw dat de toevloed van
middelen ongekend hoog was. Er waren meer signalen vanuit de
financiële markten die erop wezen dat dit wel eens fout zou kunnen
gaan. Wij waren bang voor wat je een «bank run» kunt noemen, met
alle consequenties van dien voor het financieel bestel.»
Vraag: «U zag door de toevloed van het spaargeld eigenlijk een
begin van een soort bank run: iedereen haalt zijn geld bij die bank
weg en zet het bij ons neer?»
De heer Bruggink: «Dat klopt.»
Vraag: «Dat zijn zulke hoeveelheden, wij moeten daarover met de
heer Wellink van gedachten wisselen?»
De heer Bruggink: «Ja, wij spraken over miljarden Nederlands
spaargeld; dat is heel veel.»1
Niet alleen Fortis krijgt in deze periode te maken met verplaatsing van
spaartegoeden. Zowel in Nederland als in andere Europese landen krijgen
Nederlandse banken, waaronder ING, vanaf september 2008 te maken
met beweeglijke spaargelden.
In andere Europese lidstaten is dit in het bijzonder het geval wanneer
Nederlandse banken door middel van zogenoemde bijkantoren spaargelden ophalen op de lokale markt. Spaartegoeden van Nederlandse
banken die dus worden opgehaald bij een bijkantoor in het buitenland
worden gegarandeerd door het Nederlandse depositogarantiestelsel.
ING Direct is op dat moment met dergelijke bijkantoren actief in een
aantal Europese landen. Uit de door de commissie bestudeerde
documenten blijkt dat ING last heeft van de acties van de diverse
Europese landen rondom het depositogarantiestelsel. De kwartaalcijfers
van ING over het vierde kwartaal van 2008 laten zien dat ING in deze
periode te maken krijgt met een afname van 4,9 miljard euro aan
retailspaartegoeden als gevolg van «account rebalancing related to
government deposit guarantees and seasonal impact».
Vraag: «U zegt: ik kreeg cijfers van ING. Kunt u zeggen waar die
betrekking op hadden, op welke periode en wat u in die cijfers zag?
Wat zeiden ze?»
De heer Ter Haar: «Die cijfers zeiden dat er een uitstroom was, zij het
beperkt, van spaartegoeden in met name Frankrijk en in zekere mate
ook in Spanje.»2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Bruggink, 11 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 16 november 2011.

ING meldt zich begin oktober bij de Nederlandse autoriteiten, in eerste
instantie bij de toezichthouder de Nederlandsche Bank (DNB) en later ook
bij het ministerie van Financiën. ING verzoekt hun onder meer om een
aanpassing van de dekking van het Nederlandse depositogarantiestelsel.
Daarmee wil ING het speelveld in Europa – en na de overname van ABN
AMRO en Fortis Bank Nederland door de Nederlandse Staat ook in
Nederland – gelijk(er) maken. ING zal, na de bekendmaking van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

272

verhoging van de dekking van het Nederlandse garantiestelsel naar
100 000 euro, om die reden vragen om een verdere verhoging van de
garantie op spaartegoeden.1 De heer Ter Haar en de heer Harryvan, chief
executive officer van ING Direct USA en lid van de raad van bestuur van
ING Groep, verklaren:
De heer Ter Haar: «Door ING is een aantal keren gewezen op zorgen
die ING had ten aanzien van het verstoorde level playing field in
Europa. Voor ING was dat van bijzondere betekenis. De bank
opereerde immers via een bijkantoorconstructie in Frankrijk en
Spanje. Omdat het een bijkantoor was, viel het onder het Nederlandse depositogarantiestelsel. Het niveau van de garantie was al
wat lager dan in Frankrijk. Toen in Frankrijk werd gezegd dat men bij
Franse banken, onder het Franse garantiestelsel, veilig zat, was er
een zekere zorg bij ING dat klanten bij ING Direct in Frankrijk zouden
weglopen. Het belang van een level playing field en een gelijk
garantiestelsel voor heel Europa werd sterk beklemtoond. (...)»2
De heer Harryvan: «(...) Dus in de woelige tijd van begin oktober
2008 – nu kom ik bij uw vraag – heeft ING via onder anderen de heer
Tilmant zeker ook aangekaart dat wij zorgen hadden over de rust en
het misbruik van andere partijen. De heer Sarkozy heeft gezegd: als
je bij een Franse bank zit, zul je geen euro verliezen. Als buitenlandse
banken in Frankrijk opereren is dat natuurlijk zorgwekkend. Dus
begin oktober hebben wij, naast andere mogelijke maatregelen die
elders ook werden aangekondigd zoals kapitaal- en fundinggaranties, toch wel aangedrongen op een harmonisering van het
depositogarantiestelsel, met name in Europa.»3
Nederland poogt te komen tot een gecoördineerde aanpak
Zoals hierboven is opgemerkt ontstaat eind september – begin oktober in
de Europese lidstaten een tendens naar steeds hogere garanties op
spaartegoeden. De regels inzake depositogaranties zijn voor een
belangrijk deel op Europees niveau vastgesteld. Toch geeft het optreden
van de Europese landen weinig blijk van gezamenlijkheid. Europese
landen verhogen eenzijdig de dekking van hun garantiestelsels en creëren
daarmee (ongewild) problemen bij banken uit andere Europese lidstaten.
Vanaf eind september wordt in Europa gesproken over een gecoördineerde aanpak van de financiële crisis. Dit gebeurt overigens in belangrijke mate op Nederlands initiatief. Binnen het ministerie van Financiën
leeft de wens om tot een Europese gecoördineerde aanpak van de crisis te
komen. Nederland schetst daartoe op 26 september een plan voor een
Europees fonds voor herkapitalisatie van banken. Het plan behelst in grote
lijnen het volgende: lidstaten spreken gezamenlijk af om 3% van hun
bruto binnenlands product te reserveren voor herkapitalisatie van op zich
gezonde financiële instellingen die in de huidige marktomstandigheden
grote moeite hebben om aan additioneel kapitaal te komen (zie over dit
plan en de Nederlandse inzet daarbij hoofdstuk 8). Er wordt in dit initiële
plan nog niet gesproken over het depositogarantiestelsel.

1

Gegevens verstrekt door ING per brief d.d.
28 april 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 16 november 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Harryvan, 14 november 2011.

Als de Ieren op 30 september overgaan tot het afgeven van een volledige
garantie voor de verplichtingen van hun grootste banken wordt de
aanpassing van de dekking van het depositogarantiestelsel door de
Europese Commissie als mogelijke respons van de lidstaten ingebracht.
De heer Verwey, directeur Buitenlandse Financiële Betrekkingen bij het
ministerie van Financiën, vertelt in zijn openbaar verhoor:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

273

De heer Verwey: «(...) Ik had zelf een teleconferentie op
30 september met een aantal collega’s in Europa. Dat ging over een
ander initiatief dat wij gelanceerd hadden, het idee om gezamenlijk
tot een kapitaalversterking van banken te komen. Toen werden we
ook geconfronteerd met de situatie in Ierland. Die is toen op tafel
gelegd en ik meen mij te herinneren dat de Europese commissie dat
heeft gedaan. De EC heeft gezegd dat wij niet alleen naar de
kapitaalversterking van de banken maar ook naar het depositogarantiestelsel moesten kijken.»1
Er wordt door de Europese Commissie een zogenoemd non-paper
voorbereid. De Europese Commissie stelt daarin voor dat lidstaten
gezamenlijk een volledige garantie afgeven voor spaartegoeden van
consumenten en voor schuldtitels van Europese banken die in bezit zijn
van consumenten.
Nederland verspreidt op 3 oktober 2008 een eigen non-paper met daarin
de voorstellen voor de herkapitalisatie. In dat non-paper is, mede in
reactie op het voorstel van de Europese Commissie, opgenomen dat een
aanpak gericht op herkapitalisatie zou kunnen worden aangevuld met een
Europese afspraak om de dekking van het depositogarantiestelsel te
verhogen naar ten minste 100 000 euro.
In de dagen na 3 oktober wordt door Nederland sterk gelobbyd voor enige
mate van coördinatie van het optreden van de Europese lidstaten.
Suggesties van bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk om vooruitlopend op
de geplande bijeenkomsten op 6 en 7 oktober alvast een aanpassing van
de dekking van het depositogarantiestelsel aan te kondigen, worden door
de minister van Financiën afgewezen.
6–7 oktober Ecofin: besluit tot ophoging depositogarantiestelsel
Op maandag 6 oktober geven de staatshoofden en regeringsleiders van
de Europese Unie, onder wie minister-president Balkenende, een
verklaring af waarin wordt geconstateerd dat spaarders als gevolg van de
financiële crisis nog geen verliezen hebben geleden. Er wordt ook
aangekondigd dat de EU leiders maatregelen zullen blijven nemen om
depositohouders te beschermen. De verklaring luidt als volgt:
«Alle regeringsleiders van de Europese Unie benadrukken dat ieder
van hen alles zal doen om de stabiliteit van het financiële systeem te
handhaven – door liquiditeitssteun via de centrale banken, door
maatregelen ten behoeve van individuele banken of door middel van
verbeterde garantiesystemen voor spaartegoeden.»
«Tot op heden hebben de spaarders van de banken in de EU-landen
geen geld verloren. We zullen de nodige maatregelen blijven nemen
om zowel het stelsel als de individuele spaarders te beschermen.
Door het treffen van deze maatregelen benadrukken de Europese
regeringsleiders het belang en de noodzaak van intensieve coördinatie en samenwerking.»
Op 7 oktober worden tijdens de vergadering van de Europese ministers
van Financiën, de Ecofin, afspraken gemaakt over een gecoördineerde
aanpak van de crisis. Besloten wordt de dekking van depositogarantiestelsels te verhogen naar ten minste 50 000 euro.
1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Verwey, 9 november 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

274

Vraag: «In Europa wordt op 7 oktober, tijdens de Ecofin een besluit
genomen om het bedrag van de dekking te verhogen naar € 50 000.
Uiteindelijk wordt in Nederland het besluit genomen om dat bedrag
nog verder te verhogen, tot € 100 000.»
De heer Ter Haar: «De intentie van het Europese besluit was
natuurlijk om naar € 100 000 te gaan.»
Vraag: «Maar op termijn.»
De heer Ter Haar: «Eigenlijk per meteen, voor alle landen die zich dat
ook maar enigszins konden permitteren. De heer Verwey heeft dat
volgens mij ook al verteld. Uiteindelijk is er toch gekozen voor
€ 50 000, met name omdat er aan de oostgrens van Europa een paar
landen waren die zeiden: € 100 000 is voor ons een krankzinnig
bedrag. Vandaar dat het € 50 000 was. Het was echter al duidelijk dat
de hele westelijke kant van Europa voor € 100 000 zou gaan.»1
De Ecofin concludeert:
«Verscheidene lidstaten hebben recentelijk het door hun nationale
depositogarantiestelsels gedekte bedrag opgetrokken. Wij hebben
afgesproken dat alle lidstaten, aanvankelijk gedurende ten minste
één jaar, zullen instaan voor een depositogarantie van ten minste
50 000 euro per individuele spaarder, waarbij veel lidstaten hebben
aangekondigd hun minimumbescherming op te trekken tot 100 000
euro.»
De minister van Financiën besluit naar aanleiding van de conclusies van
de Ecofin om de dekking in Nederland te verhogen naar 100 000 euro, in
eerste instantie voor de periode van één jaar.
Box 6.1 Tijdlijn van relevante gebeurtenissen depositogarantiestelsel
20 september
2008
25 september
2008

30 september
2008

De Ierse overheid verhoogt de garantie op
spaartegoeden naar 100 000 euro.
De Franse president Sarkozy geeft een
volledige garantie op spaartegoeden. Hij
verklaart dat hij «het niet zal accepteren dat
ook maar een huishouden een euro verliest
doordat een financiële instelling in de
problemen komt. Wat er ook gebeurt, de
overheid zal de veiligheid en continuïteit van
het Franse bancaire en financiële systeem
garanderen.»
De Ierse overheid geeft een volledige
garantie voor de zes grootste Ierse banken
(Allied Irish Bank, Bank of Ireland, Anglo Irish
Bank, Irish Life & Permanent, Irish Nationwide Building Soc., Educational Building
Soc.). Spaartegoeden en schulden van deze
banken worden door de Ierse staat onderschreven.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 16 november 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

275

30 september
2008

1 oktober 2008

1 oktober 2008

2 oktober 2008

2 oktober 2008

3 oktober 2008

5 oktober 2008

6 oktober 2008

6 oktober 2008

7 oktober 2008

7 oktober 2008

De minister van Financiën wijst in de Kamer
naar aanleiding van vragen van het mevrouw
Verdonk een verhoging van de dekking van
het Nederlandse garantiestelsel af.
De Europese Commissie presenteert een
non-paper waarin onder meer een volledige
overheidsgarantie van alle vreemd
vermogen gehouden door retailklanten
wordt voorgesteld.
ING meldt zich bij DNB. De bank meldt last te
hebben van een uitstroom van deposito’s in
andere EU-lidstaten, met name Frankrijk. De
aanleiding wordt gevormd door het ongelijke
speelveld in Europa door de afgegeven
garanties.
Het Verenigd Koninkrijk kondigt, voornamelijk naar aanleiding van de Ierse maatregelen,
een verhoging van de dekking van het Britse
depositogarantiestelsel aan. De dekking zal
op 7 oktober worden verhoogd van 35 000
pond naar 50 000 pond.
De minister van Financiën wijst gedurende
de algemene financiële beschouwingen een
voorstel van de VVD voor een volledige
garantie op spaartegoeden af. Hij verwijst
daarbij naar het probleem van moral hazard.
Nederland zendt een non-paper aan andere
lidstaten met daarin een voorstel voor het
Europees herkapitalisatieplan. Daarin komt,
mede naar aanleiding van de opmerkingen
van de Europese Commissie ook een
verhoging van de depositogarantie aan de
orde.
De Duitse bondskanselier Merkel verklaart
dat alle private spaargelden worden
gegarandeerd door de Duitse Staat. Deze
politieke uitspraak krijgt geen formeel
vervolg.
De IJslandse autoriteiten geven een
volledige garantie voor spaartegoeden bij
IJslandse banken gevestigd in IJsland
(domestic banks).
De gezamenlijke staatshoofden en regeringsleiders van de EU geven een verklaring af
waarin maatregelen worden aangekondigd
om spaartegoeden in Europa te beschermen.
ING CEO de heer Tilmant neemt contact op
met het ministerie van Financiën en dringt
aan op een snelle verhoging van de dekking
van het Nederlandse depositogarantiestelsel.
De Ecofin besluit tot een gecoördineerde
aanpak op het vertrouwen in en het
functioneren van de financiële sector te
herstellen en spreekt af om depositogaranties in de EU te verhogen naar ten minste
50 000 euro.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

276

7 oktober 2008

15 oktober
2008

11 maart 2009

De minister van Financiën zendt een brief
aan de Kamer met de conclusies van de
Ecofin en kondigt verhoging van de dekking
van het Nederlandse depositogarantiestelsel
naar 100 000 euro aan.
De wetgeving waarin de verhoging van de
dekking van het Nederlandse depositogarantiestelsel wordt geregeld, wordt gepubliceerd. De verhoging werkt terug tot
7 oktober 2008 en geldt voor de periode van
één jaar.
Richtlijn 2009/14/EG inzake depositogarantiestelsels wordt vastgesteld. De dekking van
depositogarantiestelsels in de Europese Unie
wordt vastgesteld op ten minste 50 000 euro
en met ingang van 1 januari 2011 op 100 000
euro.

6.3 Noodzaak ophoging depositogarantiestelsel
Grote onzekerheid door uitbreken van de crisis
De verhoging vond plaats binnen een context van grote onzekerheid over
de positie van financiële instellingen en de reactie van consumenten
daarop. Het is deze onrust die voor het ministerie van Financiën de
aanleiding vormt om verhoging van de dekking van het depositogarantiestelsel te overwegen.
Vraag: «In oktober 2008 werd de dekking van het depositogarantiestelsel verhoogd. Waarom was dat noodzakelijk?»
De heer Ter Haar: «Dat was vooral noodzakelijk omdat er op dat
moment grote onrust was in Europa ten aanzien van de stabiliteit
van het financiële stelsel. De zoektocht van de overheid was erop
gericht die onrust zo goed mogelijk weg te nemen.»1
Op verzoek van de commissie heeft DNB een analyse2 gemaakt van
opname en inleg van spaartegoeden bij Nederlandse banken in Nederland
in de periode oktober 2007 tot en met november 2008. Uit deze analyse
blijkt een piek in de verplaatsing van spaargeld in oktober 2008.3 Dit duidt
op een toegenomen beweeglijkheid van spaartegoeden binnen
Nederland. Recent onderzoek laat overigens eenzelfde beeld zien.4
1

Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 16 november 2011.
Gegevens verstrekt door DNB per brief d.d.
19 januari 2012.
3
Naast de volatiliteit in oktober 2008 zijn ook
pieken zichtbaar in de maanden volgend op
een kwartaalultimo. Dit heeft naar de
inschatting van DNB te maken met spaarproducten waarbij aan het eind van elk kwartaal
rente of zelfs een bonus wordt uitgekeerd. Na
de uitkering van die rente of bonus kiezen
spaarders er dan voor om «verder te
winkelen» met (een deel van) hun spaargeld
en over te stappen naar een andere bank.
4
Bijlsma en van der Wiel. Beperkt vertrouwen
in het depositogarantiestelsel, Economisch
Statistische Berichten 97 (2012) 4629.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

277

Europese coördinatie
Het is duidelijk dat naast de onrust op de (Nederlandse) spaarmarkt voor
het ministerie de ontwikkelingen in andere Europese lidstaten een
belangrijke motivatie zijn geweest bij het besluit de dekking van het
Nederlandse garantiestelsel te verhogen.
Vraag: «Als u gevraagd wordt naar de noodzaak van die verhoging,
zegt u: omdat andere landen bezig waren met het verhogen van de
garantie en de dekking, kon Nederland niet achterblijven. Klopt dat?»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

278

De heer Ter Haar: «Wij wilden graag in Europees verband komen tot
een oplossing. Dat was voor ons de belangrijkste inzet: in Europa
komen tot één niveau van garanties. Dat zou ook een verhoging
betekenen van het niveau in Nederland. Dat was de volgorde van
onze prioriteiten.»1
In de openbare verhoren is vrijwel zonder uitzondering begrip getoond
voor het feit dat de Nederlandse overheid naar aanleiding van deze
Europese ontwikkelingen aanpassing van de dekking van het depositogarantiestelsel heeft overwogen. Zo verklaart de heer Ruding, gehoord als
deskundige, in zijn openbaar verhoor:
De heer Ruding: «Ik geloof dat het verantwoord was dat men overal
in Europa, en dus ook in Nederland, in die situatie van paniek op de
financiële markten, medio september 2008 de maximumhoogte van
de gegarandeerde spaargelden onder de depositogarantiestelsels
verhoogde. Dan zou het toen al het beste zijn geweest, maar dat
lukte toen niet, als je binnen de EU een akkoord zou hebben bereikt
over een vast bedrag. Lidstaten zouden dus niet een minimum- of
een maximumbedrag moeten aanhouden, maar één vast bedrag.
Daar zijn we nu op terecht gekomen, maar dat is pas later gebeurd.
Het was beter geweest als was gezegd: wij bepalen dat alle lidstaten
verplicht bedrag x als het te garanderen bedrag hanteren. Ik kom zo
op x, want daar vroeg u naar. Het moet dus niet minimaal y of
maximaal z worden. Het moet x worden. Dan zijn er ook geen
uitwijkmogelijkheden en dan is er geen sprake van het ontbreken
van gelijke concurrentieverhoudingen, van een level playing field.
Dat was toen te veel. Maar men heeft wel afgesproken wat u net al
terecht zei: minimaal € 50 000. Dat vond ik verantwoord.»2
Gelet op de ontwikkelingen in de ons omringende landen, de onrust op de
financiële markten en de gevolgen die omvangrijke verschuivingen van
spaartegoeden konden hebben voor de stabiliteit van het financiële
systeem, acht de commissie het besluit om de dekking van het depositogarantiestelsel in Nederland aan te passen, verstandig.
6.4 Proportionaliteit: 100.000 euro
Onverminderd het bovenstaande merkt de commissie over de aanvullende verhoging naar 100 000 euro het volgende op.
De in de Ecofin overeengekomen verhoging naar «slechts» 50 000 euro
was een handreiking aan de nieuwe oostelijke lidstaten die een verdere
verhoging niet konden financieren. Door het ministerie van Financiën is
opgemerkt dat het vaststond dat de Nederland omringende landen zonder
uitzondering hun dekking naar een hoger bedrag dan 50 000 euro zouden
ophogen.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 16 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Ruding, 7 november 2011.

Dit neemt niet weg dat de conclusie van de Ecofin voor Nederland de
mogelijkheid bood om, in ieder geval tijdelijk, de verhoging van de
dekking te beperken tot 50 000 euro in plaats van de verhoging naar
100 000 euro waarvoor op 7 oktober 2008 wordt gekozen. Over de
noodzaak om voor een dergelijke relatief hoge dekking te gaan, is in de
verhoren voor de commissie twijfel geuit. De heer Van Wijnbergen,
gehoord als deskundige, en de heer Bruggink verklaren:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

279

De heer Van Wijnbergen: «(...) Het gelijke spelveld zou bijvoorbeeld
de Europese regels zijn. Ik denk niet dat er rampen zouden zijn
gebeurd als de stap van – ik geloof – € 40 000 naar € 100 000 niet
was genomen. Ik geloof dus ook niet dat het heel erg veel heeft
uitgemaakt. In elk geval vind ik het redelijk dat je minimaal aan de
Europese regels voldoet, want anders zit iedereen elkaar weer op te
jagen. € 100 000 was een flinke stap verder.»1
Vraag: «Wat vond u precies het probleem van die verhoging naar
€ 100 000? U zegt al: het is geld van de banken. Wat is precies het
probleem met die verhoging?»
De heer Bruggink: «Om te beginnen het bedrag als zodanig. Het
depositogarantiestelsel is – zo is het ook ooit opgezet – een vorm van
verzekering voor de kleinere spaarder. Je zou kunnen zeggen dat een
bedrag van € 40 000 of € 50 000 nog bij de kleinere spaarder hoort.
€ 100 000 is in mijn beleving echter niet iets wat je kunt koppelen
aan de kleinere spaarder. De AFM kent niet voor niets een grens van
€ 50 000. Daarboven wordt je als geavanceerd beschouwd. Dus ten
eerste was de sprong als zodanig groot. Misschien was dit
ingegeven door een aantal landen dat Nederland in die dagen
voorging, maar toch. (...)»2
Er wordt in dit verband gewezen op twee elementen. Ten eerste het feit
dat een bedrag van 100 000 euro zodanig groot is dat de bescherming zich
uitstrekt tot een groep die niet langer onder de noemer «kleine spaarder»
kan worden geschaard. Een kenmerkende doelstelling van het depositogarantiestelsel is de bescherming van deze spaarders in het geval van een
deconfiture van een bank.
Ten tweede wordt gewezen op het gevaar van moreel risico bij banken en
spaarders. Onder moreel risico wordt verstaan dat partijen zich op een
andere manier gaan gedragen als zij geen of minder risico lopen door hun
gedrag. Door garanties op spaartegoeden zouden spaarders zich bij hun
keuze voor een bank dus niet langer laten leiden door de soliditeit van de
bank maar enkel door rendement. Zij lopen immers tot een bepaald
bedrag geen risico. Dit pleit voor lage garanties op spaartegoeden en de
introductie van eigen risico.
De heer Bruggink: «Precies. Nu had je over het hele bedrag van
€ 100 000 een garantie. Elke stimulans bij de spaarder om na te
denken over risico, verdween.»
Vraag: «Roekeloos gedrag ...»
De heer Bruggink: «Wordt gestimuleerd.»
Vraag: «In het Engels wordt dat wel moral hazard genoemd. Dat is
het tweede bezwaar dat u tegen die verhoging hebt?»
De heer Bruggink: «Ja.»2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Wijnbergen, 18 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Bruggink, 11 november 2011.

De commissie heeft geconstateerd dat betrokkenen bij het ministerie van
Financiën en DNB beide elementen in het vizier hadden bij de afweging
om het depositogarantiestelsel te verhogen. Zij zijn tegelijkertijd van
mening dat, gelet op de omstandigheden, een betekenisvolle verhoging
van de dekking van het garantiestelsel wenselijk was. Daarbij was het op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

280

Europees niveau tot stand komen van een uniforme dekking voor het
ministerie belangrijker dan de hoogte van de dekking.
Vraag: «Waarom werd er dan toch tot € 100 000 besloten?»
De heer Ter Haar: «Omdat wij de uniformering van het tarief
belangrijker vonden dan de hoogte. Door andere landen was zelfs
gezegd dat er ongelimiteerde garanties zouden worden gegeven.
Mevrouw Merkel heeft gewoon gezegd – zij heeft dit juridisch nooit
hard gemaakt, dus het heeft nooit materiële betekenis gekregen – dat
elke gespaarde euro in Duitsland veilig was. De heer Sarkozy zei
precies hetzelfde. Dan kun je dus niet volstaan met een relatief
marginale verhoging. Het moest een substantieel bedrag zijn.»
Vraag: «Het optrekken tot € 100 000 heeft dus vooral te maken met
de omliggende landen, althans de meest nabije landen, die hetzelfde
niveau hanteerden?»
De heer Ter Haar: «Ja, en met onze wens om gezamenlijk één
Europees niveau te hebben. Er speelde wel een afweging – die
hebben wij binnen Financiën ook gehad; (...) tussen de verschillende
aspecten die je mee moet wegen in een depositogarantiestelsel. Aan
de ene kant heb je de hele moral-hazardkant. Een spaarder kan
kiezen voor een bank die een hoge rente belooft, doordat het in
zekere zin zowel voor de spaarder als voor de bank risicovrij is. Voor
een spaarder is het risicovrij, want tot een bepaald bedrag is het
gegarandeerd. Hij kan dus fijn profiteren van de hoge rente zonder
risico te lopen. Voor de bank is het in zekere zin ook risicovrij.
Immers, als de bank omvalt, zijn het de andere banken die daarvoor
moeten betalen. Dat element pleit voor een niet al te hoog bedrag.
Aan de andere kant wil je als het echt crisis is maximaal vertrouwen
uitstralen dat het geld veilig is.»1
Uit dossieronderzoek blijkt overigens dat het ministerie van Financiën ten
aanzien van de hoogte van de dekking in het algemeen terughoudender is
geweest dan DNB. Binnen het ministerie wordt gesproken over een
verhoging met een bovengrens van 100 000 euro. DNB stelt bij monde
van divisiedirecteur Financiële Stabiliteit, de heer Houben, een verhoging
in de orde van grootte van 100 000 euro tot 200 000 euro voor.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 16 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Houben, 23 november 2011.

De heer Houben: «Er spelen vier overwegingen bij de depositogarantiedekking. De eerste is het vertrouwen van de huishoudens, de
tweede wat de overheid en het bankwezen kunnen dragen als
kosten, de derde de discipline. Die discipline wilden wij niet
uitschakelen, maar wij hadden hier te maken met crisisomstandigheden. Dus een depositodekking van € 200 000 was een maatregel
die wij passend vonden bij de crisisomstandigheden die toen
heersten. Dat bedrag zouden wij in normale omstandigheden beslist
aan de hoge kant hebben gevonden. De vierde overweging was dat
wij een gelijk speelveld wilden en geen verstoring van de concurrentieverhoudingen. Binnen die vier overwegingen overheersten
duidelijk de eerste en de vierde, namelijk dat wij de zaak wilden
stabiliseren en dat op een geharmoniseerde manier binnen Europa
wilden doen.»2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

281

De commissie constateert dat de «sprong» naar 100 000 euro is ingegeven
door de ontwikkelingen in de ons omringende landen. Daarbij constateert
de commissie wel dat de materiële betekenis van deze stap gering is
omdat met een aanvullende verhoging van 50 000 euro naar 100 000 euro
slechts een kleine groep spaarders extra wordt beschermd. Uit onderzoek
van de Europese Commissie blijkt dat ultimo 2007 bij een dekking van
50 000 euro 87% van de spaarrekeningen in Nederland volledig is gedekt
en dat dit percentage «slechts» stijgt met 7% naar 94% bij een dekking van
100 000 euro.1
De commissie is daarbij van oordeel dat het ministerie van Financiën
terecht niet is tegemoetgekomen aan de wens van ING een nog hogere
garantie op spaartegoeden af te geven. Een hogere dekking zou niet
aansluiten bij het uitgangspunt om de dekking op Europees niveau zoveel
mogelijk te harmoniseren. Bovendien zou een hogere dekking het
probleem van moreel risico onnodig vergroten.
Het is de commissie gebleken dat de afweging tussen een depositogarantie die maximaal vertrouwen biedt en daarmee het risico op bankruns
maximaal verkleint, en het zo veel mogelijk beperken van moreel risico
bijzonder lastig is. Het fenomeen van moreel risico pleit voor een lage
dekking van depositogaranties bij voorkeur met een bepaalde mate van
eigen risico voor de spaarders. Tegelijkertijd leidt een dergelijke inrichting
van het depositogarantiestelsel er toe dat de stabiliserende werking (het
tegengaan van een bankrun) wordt beperkt. Op het moment dat spaarders
schade kunnen gaan lijden, bijvoorbeeld door een eigen risico, ontstaat
een prikkel voor spaarders om bij vermeende problemen bij de bank hun
geld toch maar bij die bank weg te halen.
De commissie tekent daarbij aan dat het besluit in oktober 2008 om de
dekking van het depositogarantiestelsel te verhogen naar 100 000 euro
een precedent heeft geschapen en daarmee de schaduw vooruitwerpt.
Indien nu zou worden besloten de dekking terug te brengen naar
bijvoorbeeld het niveau van voor de crisis, is bij spaarders de verwachting
gewekt dat bij hernieuwde problemen de dekking opnieuw zal worden
verhoogd. Dit is een gegeven dat bij besluitvorming en communicatie
over een aanpassing van de dekking in overweging moet worden
genomen.
6.5 Mate waarin doelstellingen zijn bereikt
Het voornaamste doel van de verhoging van de dekking van het depositogarantiestelsel was het behoud (creëren) van vertrouwen bij spaarders
bij Nederlandse financiële instellingen en daarmee het behoud van de
stabiliteit van het stelsel. De vraag rijst in hoeverre de verhoging van de
dekking daartoe heeft bijgedragen.

1

Impact assessment behorende bij de review
van richtlijn 94/19/EG inzake depositogarantiestelsels. SEC (2010) 834 final, 12 juli 2010.
2
Tijdelijke commissie onderzoek financieel
stelsel, Verloren krediet: eindrapport parlementair onderzoek financieel stelsel,
Kamerstuk 31 980, nr. 4, p. 120.

In het onderzoek van de Tijdelijke commissie onderzoek financieel stelsel
(Tcofs) is het belang van het depositogarantiestelsel voor de financiële
stabiliteit geduid. De Tcofs constateerde dat het feit dat grootschalige
paniek onder spaarders tijdens de crisis is uitgebleven en geen
besmetting is opgetreden van de ene bank naar de andere, voor een groot
deel op rekening van het depositogarantiestelsel mag worden
geschreven.2 Spaartegoeden zijn een belangrijke bron van financiering
voor banken. Verschuivingen van spaartegoeden vormen een risico voor
de soliditeit van financiële instellingen, ook als de instelling verder in de
kern gezond is. Geen enkele bank kan een massale opname van spaar-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

282

gelden accommoderen, zelfs niet wanneer de bank solvabel is.
Vaststaat dat de onrust op de spaarmarkt op 7 oktober 2008 niet is
geëindigd. De onrust op de financiële markten neemt in zijn algemeenheid
toe en ook in de weken en maanden daarna blijken spaarders in
verhoogde mate met hun tegoeden te schuiven.
Vraag: «Heeft die verandering de rust gebracht waar u op uit was?»
De heer Houben: «Ik weet dat wij toen naar de cijfers hebben
gekeken. Het is een heel volatiele maand geweest. In september en
oktober hebben zeer grote verschuivingen plaatsgevonden en dat
ging door. Dus in die zin heeft het zeker bijgedragen, maar u hoort
mij niet suggereren dat er toen geen sprake meer was van verschuivingen.»
Vraag: «Dus nog een aantal maanden daarna is die onrust blijven
voortduren?»
De heer Houben: «Ja, er bleef een liquiditeitsprobleem.»1
Tegenover de commissie is zelfs beargumenteerd dat de verhoging van de
dekking heeft geleid tot grotere onrust bij depositohouders. Spaarders
zouden door de verhoging zijn gewezen op het bestaan van het depositogarantiestelsel met een toename in de bewegingen van spaartegoeden
tot gevolg.
Vraag: «Uit uw antwoorden tot nu toe maak ik op dat er in feite
sprake was van redelijke rust voor 7 oktober. Volgens uw
waarneming ontstond er juist na 7 oktober onrust onder de
spaarders. Klopt dat?»
De heer Bruggink: «Ja.»2
De commissie heeft hiervoor geen aanwijzingen gevonden.
Uit bestudeerde documenten van DNB heeft de commissie kunnen
constateren dat in de dagen na de verhoging van de dekking bij kleinere
banken enige mate van onrust ontstaat, omdat de reikwijdte van het
besluit de dekking van het depositogarantiestelsel te verhogen voor
klanten onduidelijk blijkt. Een aantal kleinere banken in Nederland kampt
in deze periode met een uitstroom van middelen.
Het lijkt erop dat de communicatie over het besluit om de dekking van het
depositogarantiestelsel te verhogen hieraan deels debet is. Uit de door de
commissie bestudeerde documenten blijkt dat voor spaarders onvoldoende duidelijk is dat de verhoging van de dekking geldt voor alle
Nederlandse banken, dus ook voor kleine, niet systeemrelevante
instellingen of instellingen met een buitenlandse moeder. Het zijn vooral
deze instellingen die in de dagen na de verhoging van de dekking te
maken krijgen met een uitstroom van deposito’s. De commissie meent dat
dit het belang van een volledige en heldere communicatie over maatregelen aantoont.
1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Houben, 23 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Bruggink, 11 november 2011.

Uit recent onderzoek blijkt dat spaarders ook nu nog slechts beperkt
bekend zijn met het depositogarantiestelsel. Zo blijkt dat consumenten
denken dat het veel langer duurt voordat spaartegoeden via het deposi-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

283

togarantiestelsel worden uitbetaald dan feitelijk aan de orde is en dat ze
minder terugkrijgen dan het depositogarantiestelsel garandeert. Ook blijkt
dat consumenten de kans op uitbetaling uit hoofde van een depositogarantiestelsel groter achten bij systeembanken dan bij kleine banken.1 De
commissie ziet hierin aanleiding de voorlichting over het depositogarantiestelsel te verbeteren.
6.6 Natraject
De Europese regelgeving omtrent depositogarantiestelsels is sinds
oktober 2008 een aantal maal aangepast.
Onderdeel van de conclusies van de Ecofin van 7 oktober 2008 is het
verzoek aan de Europese Commissie op om korte termijn een aanpassingstraject van de richtlijn depositogarantiestelsels in gang te zetten. Op
15 oktober 2008 wordt door de Europese Commissie een dergelijk
voorstel ingediend; de aanpassing wordt op 11 maart 2009 door de Raad
van de Europese Unie en het Europees Parlement vastgesteld .2
De wijziging voorziet in de formele vastlegging van de verhoging van het
gegarandeerde bedrag naar ten minste 50 000 euro per 1 januari 2010 en
naar 100 000 euro per1 januari 2011. Daarnaast voorzag de richtlijn in het
schrappen van de mogelijkheid een eigen risico te hanteren en een
verkorting van de uitbetalingstermijn van maximaal negen maanden naar
maximaal 30 dagen. Deze richtlijn is in Nederland in juni 2009 geïmplementeerd. De hoogte van de Nederlandse depositogarantie is daarmee
vooralsnog definitief vastgesteld op 100 000 euro.
Op 12 juli 2010 is door de Europese Commissie opnieuw een herziening
van de richtlijn depositogarantiestelsels voorgesteld.3 De voorgestelde
wijzigingen hebben betrekking op een verdere verkorting van de
uitbetalingstermijn naar zeven dagen, zonder mogelijkheid van
verlenging, op de verantwoordelijkheid van depositogarantiestelsels in de
lidstaat van ontvangst voor uitkering aan spaarders bij een bijkantoor en
op harmonisatie van de wijze van de financiering van de depositogarantiestelsels. Over dit voorstel wordt op dit moment in Europees verband
overleg gevoerd.
De minister van Financiën heeft vooruitlopend op de ontwikkelingen in
Europa in maart 2011 een aanpassing van de wijze van financiering van
het Nederlandse depositogarantiestelsel aangekondigd. Het Nederlandse
depositogarantiestelsel zal worden omgevormd tot een gedeeltelijk vooraf
gefinancierd stelsel met een risicodifferentiatie in de premieheffing.
Met deze wijziging wordt tegemoetgekomen aan een aanbeveling van de
Tcofs.
6.7 Conclusies

1

Bijlsma en van der Wiel. Beperkt vertrouwen
in het depositogarantiestelsel, Economisch
Statistische Berichten 97 (2012) 4629.
2
Richtlijn 2009/14/EG, PbEG (2009) L68.
3
Voorstel voor een Richtlijn van het Europees
Parlement en de Raad inzake de depositogarantiestelsels [herschikking], COM(2010)368
definitief.

Europese dynamiek aanleiding voor de aanpassing
De aanleiding voor het besluit om de dekking van het Nederlandse
depositogarantiestelsel te verhogen wordt gevormd door een dynamiek in
verschillende Europese lidstaten van steeds hogere garanties op
spaartegoeden. Deze dynamiek is in een stroomversnelling gekomen met
het besluit van Ierland om een volledige garantie af te geven op de
schulden en deposito’s van de zes grootste Ierse banken. De Franse en
Duitse regeringen doen de politieke toezegging dat spaartegoeden in die
landen volledig gegarandeerd zijn. Daarmee ontstaat een ongelijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

284

speelveld in Europa, met verschuivingen van deposito’s tussen lidstaten
en binnen lidstaten tussen binnenlandse en buitenlandse banken tot
gevolg.
Besluit tot verhoging van Nederlandse depositogarantiestelsel verstandig
Het besluit van de minister van Financiën om dekking van de depositogarantie te verhogen vindt plaats in een context waarbij een grote mate van
onrust wordt gepercipieerd bij spaarders in Nederland.
De commissie heeft geconstateerd dat de beweeglijkheid van spaartegoeden in Nederland in het najaar van 2008 inderdaad hoog was. Bij
Fortis – waar in september 2008 sprake was van een zeer sterke uitstroom
van liquiditeiten – maar ook bij andere Nederlandse instellingen halen
mensen hun spaargelden weg. Er blijkt een piek in de verplaatsing van
spaargeld in oktober 2008. Dit duidt op een toegenomen beweeglijkheid
van spaartegoeden binnen Nederland, een ontwikkeling die in potentie
een bedreiging kon vormen voor de financiële stabiliteit.
De Europese dynamiek gecombineerd met de onrust op de Nederlandse
spaarmarkt maken naar het oordeel van de commissie dat ook voor
Nederland een verhoging van de dekking van het depositogarantiestelsel
een verstandige maatregel was.
Proportionaliteit: Begrip voor verhoging naar 100 000 euro
In Europees verband is gekozen voor een verhoging van de dekking naar
ten minste 50 000 euro als een handreiking aan de nieuwe lidstaten die
een verdere verhoging niet konden financieren. Niettemin volgt uit het
besluit van de gezamenlijke ministers van Financiën dat Nederland ervoor
had kunnen kiezen de dekking slechts te verhogen naar 50 000 euro. De
minister van Financiën heeft er voor gekozen de dekking verder te
verhogen naar 100 000 euro.
Onder normale omstandigheden acht de commissie een dekking van
100 000 euro een te hoog bedrag. De commissie begrijpt dat in «crisistijd»
de afweging tussen moreel risico en het bieden van vertrouwen aan
spaarders anders uitvalt dan in «vredestijd». De commissie heeft om die
reden begrip voor de keuze de verhoging niet te beperken tot een bedrag
van 50 000 euro. Daarbij komt dat de problemen van het ongelijke
speelveld in Europa met een beperkte verhoging niet zouden zijn
opgelost.
De commissie tekent daarbij aan dat het besluit in oktober 2008 om de
dekking van het depositogarantiestelsel te verhogen naar 100 000 euro
een precedent heeft geschapen en daarmee een schaduw vooruitwerpt.
Dit is een gegeven dat bij besluitvorming en communicatie over een
aanpassing van de dekking in overweging zal moeten worden genomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

285

HOOFDSTUK 7 ICESAVE
7.1 Inleiding
De IJslandse bank Landsbanki Islands HF start in mei 2008 in Nederland
via haar bijkantoor Landsbanki Amsterdam, onder de naam Icesave, met
het aanbieden van internetsparen tegen een, in verhouding tot de
Nederlandse spaarmarkt, hoge rente van 5%. Deze hoge rente leidt in een
tijdsbestek van enkele maanden tot een inleg van 1,7 miljard euro aan
spaargeld van ongeveer 130 000 Nederlandse rekeninghouders.
In oktober 2008 komt Landsbanki in acute problemen. Er ontstaat grote
onrust onder de Nederlandse spaarrekeninghouders als zij in de loop van
6 oktober 2008 de internetsite van Icesave, en daarmee hun rekening, niet
meer kunnen benaderen. Op 7 oktober 2008 verschijnt het nieuwsbericht
dat Landsbanki in IJsland onder overheidscuratele staat.
Op grond van Europese regelgeving was het IJslandse depositogarantiestelsel verantwoordelijk voor de garantie van ten minste de eerste 20 887
euro van de Nederlandse spaartegoeden. Omdat Nederland een hogere
dekking kende, nam Landsbanki voor die hogere dekking aanvullend deel
aan het Nederlandse garantiestelsel.1 Uit een persbericht van de IJslandse
autoriteiten van 6 oktober 2008 kan worden afgeleid dat de garantie van
de tegoeden van buitenlandse rekeninghouders door de IJslandse
overheid niet zal worden nagekomen.
Om onrust te voorkomen maakt de Nederlandse minister van Financiën
op donderdag 9 oktober 2008 bekend dat Nederlandse spaarders bij
Icesave linksom of rechtsom hun tegoeden tot 100 000 euro zullen
terugkrijgen.2 Op zaterdag 11 oktober 2008 sluiten Nederland, de
TryggingarsjóWur InnstæWueigenda og Fjárfesta (het IJslandse depositogarantiefonds, ook wel IDIGF genoemd) en de IJslandse Staat een overeenkomst waarin een regeling wordt getroffen voor de Nederlandse
spaartegoeden die onder het IJslandse depositogarantiestelsel vallen.
Nederland zal de uitkering van die tegoeden voorfinancieren. Er zal een
lening worden verstrekt aan het IJslandse garantiestelsel die wordt
gegarandeerd door de IJslandse Staat. De lening wordt door de Nederlandsche Bank (DNB), de uitvoerder van het Nederlandse garantiestelsel,
gebruikt om de tegoeden van Nederlandse spaarders uit te keren.3
In dit hoofdstuk zal de commissie nagaan in hoeverre de garantie van de
spaartegoeden voor spaarders bij Icesave noodzakelijk was. Voorts zal de
commissie een aantal kanttekeningen plaatsen bij het voor- en natraject.
7.2 Reconstructie feitenrelaas

1

Nederland kende tot 7 oktober 2008 een
dekking van maximaal 40 000 euro met een
eigen risico van 10% over de tweede 20 000
euro. Op 7 oktober 2008 is de Nederlandse
dekking verhoogd naar 100 000 euro, het
eigen risico komt te vervallen.
2
Kamerstuk 31 371, nr. 18.
3
Kamerstuk 31 371, nr. 21.

Mei 2008: Intrede Icesave in Nederland
De IJslandse bank Landsbanki Islands HF start in mei 2008 via een
bijkantoor in Nederland onder de naam Icesave met het aanbieden van
internetsparen tegen een hoge rente. Deze start volgt op de zogenoemde
topping-upovereenkomst, die op 23 mei 2008 tussen DNB en Landsbanki
is afgesloten. Met die topping-up neemt Landsbanki aanvullend deel aan
het Nederlandse depositogarantiestelsel. Icesave is uitermate succesvol,
begin augustus is er op 85 000 rekeningen al bijna 1 miljard euro
ingelegd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

286

Box 7.1 Bijkantoren
Buitenlandse banken kunnen in Nederland op drie manieren actief
zijn:
i)
via een dochtermaatschappij;
ii)
via een bijkantoor;
iii)
via het aanbieden van diensten.
Ad i) Een dochtermaatschappij is een Nederlandse bank die deel
uitmaakt van een buitenlandse groep. De dochter heeft een eigen
Nederlandse bankvergunning, neemt deel aan het Nederlandse
depositogarantiestelsel en staat onder volledig toezicht van DNB.
Ad ii) Een bijkantoor is een filiaal in Nederland van een bank uit een
andere EER-lidstaat. Het bijkantoor heeft een buitenlandse bankvergunning, valt in eerste instantie onder het buitenlandse depositogarantiestelsel en staat onder beperkt toezicht van DNB. Beperkt
toezicht houdt in dat DNB toezicht houdt op de liquiditeit van het
bijkantoor. Het bredere solvabiliteitstoezicht en het toezicht op de
governance geschiedt door de toezichthouder in de «home state»
ofwel de lidstaat van herkomst. Een voorbeeld is Landsbanki
Amsterdam (Icesave) dat als bijkantoor van de IJslandse bank
Landsbanki Islands HF in Nederland actief was.
Ad iii) Wanneer een Europese bank in Nederland actief is zonder
vaste inrichting (zonder kantoor) is sprake van dienstverrichting. In
dit geval wordt door DNB vrijwel geen toezicht gehouden.
Zomer 2008: zorgen DNB over Landsbanki en het IJslandse garantiestelsel
Vanaf de zomer van 2008 raakt DNB ongerust over de financiële positie
van de IJslandse banken. DNB heeft daarbij ook twijfel over de betalingscapaciteit van het IJslandse garantiestelsel, mocht het mis gaan bij de
IJslandse banken.
In IJsland is het depositogarantiestelsel geregeld in de wet (Act No.
98/1999 on Deposit Guarantees and Investor Compensation Scheme).Op
grond van deze wet is het depositogarantiestelsel ondergebracht in een
privaatrechtelijk fonds. De minimumomvang van het fonds bedraagt 1%
van het gemiddelde bedrag van de deposito’s bij commerciële banken en
spaarbanken in het voorgaande jaar. Als dit bedrag niet in het fonds zit,
dragen alle commerciële banken en spaarbanken bij aan de vulling van
het fonds. Het garantiestelsel garandeert in beginsel banktegoeden voor
het hele uitstaande bedrag, mits het voldoende is gevuld. Indien het fonds
onvoldoende zou zijn gevuld, zou iedere claim tot een bedrag van 20 887
euro volledig worden gedekt. Hogere claims zouden naar rato worden
vergoed tot het fonds leeg zou zijn. Indien het totaal van het fonds
onvoldoende zou blijken om aan claims te voldoen, zou door de
beheerders van het fonds een lening kunnen worden aangegaan.
DNB stelt in augustus een aantal vragen aan het fonds over haar
financiële positie. DNB vraagt zich af of het fonds wel over voldoende
middelen beschikt en hoe het aankijkt tegen de mogelijkheid om, in het
geval van onvoldoende beschikbare middelen, een lening af te sluiten.
Hoe wordt zeker gesteld dat daadwerkelijk een lening zal kunnen worden
afgesloten?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

287

Box 7.2 Vragen DNB aan het IJslandse depositogarantiestelsel
DNB vraagt in een email gedateerd 18 augustus 2008:
«(...) One of the questions we have is what your appraisal is of the
financing arrangements of the Fund and the currently available
assets on the one hand and the make-up and structure of the
Icelandic banking sector on the other hand?(...) In what case of
insufficiency of the Fund might the Board of Directors consider that
there [are] no compelling reasons to take out a loan? How does this
relate to the obligation under the European directive (Article 10(1))
that schemes should be in a position to pay duly verified claims?»
Het antwoord van het IJslandse depositogarantiestelsel luidt:
«(...) Iceland is legally obliged, in the same way as countries which
are members of the European Union (EU) to provide the minimum
deposit protection of EU 20,000 as stated in the EU Directive on
Deposit Guarantee Schemes. [...] The Fund is pre-funded, as
mentioned above and, post-funded if needed, as is the general setup
across Europe. If the total assets of the Fund prove insufficient, the
Fund may borrow money in order to compensate losses suffered by
claimants. If the Fund’s assets and guarantees are not sufficient to
cover the minimum (...) the board of directors would see that as a
«compelling reason» to borrow money. There are no restrictions on
the Board of Directors of where to borrow money. So, the Fund
would borrow money if needed to fulfil its responsibilities according
to the EU Directive 94/19/EC. So the Fund would borrow money if
needed to fulfil its responsibilities according the EU directive.»
DNB vraagt vervolgens op 20 augustus:
«(...) Is it indeed safe to assume that the assets in the Deposit
Department will prove insufficient to pay the guaranteed € 20 887 if
one of the three largest Icelandic banks will fail? Are there any
estimates on the size of the loan the Board would have to take out in
that case? Regarding the loan that can be taken out by the Board of
Directors. Are there any (in)formal arrangements with Central Bank
of Iceland? Does the Central Bank step up if the funds of the Icelandic
scheme are insufficient?»
Op 28 en 29 augustus wordt verder gecorrespondeerd over de
verhouding tussen de dekking van het IJslandse depositogarantiestelsel en de dekking van een garantiestelsel waarmee een
topping-up is overeengekomen.1

1

Gegevens verstrekt door DNB per brief d.d.
19 januari 2012

Augustus 2008: DNB dringt aan op het stoppen met aantrekken van
spaargeld
De directie van DNB besluit dat verdere groei van de spaartegoeden bij
Icesave Landsbanki niet zal worden geaccepteerd. DNB is echter tegelijkertijd van mening dat de juridische instrumenten ontbreken om Icesave
daartoe te verplichten. De toezichthouder, van mening dat hij Landsbanki
niet kan dwingen, dringt er vervolgens bij Landsbanki een aantal keer en
steeds dringender op aan om dan maar «vrijwillig» de aanwas stop te
zetten. DNB vindt echter bij Landsbanki noch bij de IJslandse toezichthouder gehoor.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

288

Op 25 augustus 2008 informeert de president van DNB de minister van
Financiën over de problemen bij Landsbanki. Hij vraagt de minister om
politieke rugdekking om er tegenover IJsland «hard in te gaan». Daarnaast
verzoekt de president om aanpassing van de relevante wetgeving, zodat
in de toekomst nadere voorwaarden kunnen worden gesteld aan
buitenlandse banken die aanvullend aan het Nederlandse depositogarantiestelsel willen deelnemen. De minister zegt beide toe.
6 oktober 2008; meltdown in IJsland
In oktober 2008 komt de IJslandse financiële sector in acute problemen.
Op maandag 6 oktober 2008 leggen de IJslandse autoriteiten de handel in
aandelen in de zes grootste IJslandse financiële instellingen stil.
Het IJslandse parlement aanvaardt noodwetgeving die het voor de
IJslandse overheid mogelijk maakt om verregaand in het financiële
systeem in te grijpen. Op grond van deze wet kan de overheid bijvoorbeeld met onmiddellijke ingang banken nationaliseren. Verder wordt de
faillissementswetgeving zodanig aangepast dat depositohouders in het
geval van een faillissement van een IJslandse bank als preferente
schuldeisers in de boedel worden aangemerkt.1
Dezelfde dag wordt door de IJslandse autoriteiten een volledige garantie
voor de binnenlandse tegoeden bij IJslandse banken afgekondigd.
«The government of Iceland underlines that deposits in domestic
commercial and savings banks and their branches in Iceland will be
fully covered. «Deposit» refers to all deposits by general customers
and companies which are covered by the Deposit Division of the
Depositors» and Investors» Guarantee Fund.»
De verklaring van de IJslandse autoriteiten omtrent de spaartegoeden bij
IJslandse banken roept bij DNB en het ministerie van Financiën onduidelijkheid op over de status van de spaartegoeden bij Icesave in Nederland.
Deze vallen voor de eerste 20 887 euro onder het IJslandse depositogarantiestelsel. De tekst van de verklaring suggereert dat alleen spaartegoeden bij banken in IJsland worden vergoed.
Naar aanleiding van de ontwikkelingen in IJsland besluit DNB op
6 oktober een stille curator aan te stellen bij het bijkantoor van Landsbanki
in Amsterdam. DNB gaat ervan uit dat in Amsterdam onvoldoende
financiële middelen aanwezig zijn om de ingelegde tegoeden te kunnen
dekken. Tegelijkertijd besluit DNB tot het geven van een aanwijzing:
Landsbanki Amsterdam moet stoppen met het aantrekken van spaargelden en moet zorgen voor voldoende kasgeldreserve in Nederland,
mede door het overboeken van gelden vanuit IJsland naar een rekening
bij DNB. Beide besluiten worden diezelfde middag aan Landsbanki
meegedeeld.

1

Dat betekent dat hun vordering met
voorrang, voor andere schuldeisers, zal
worden voldaan.

Het ministerie van Financiën start naar aanleiding van de gebeurtenissen
in IJsland een nieuw caseteam onder de codenaam «Koud». Het team
wordt geleid door het hoofd van de Afdeling financiële stabiliteit van het
ministerie. Het team moet informatie verzamelen over de stand van zaken
in IJsland en vervolgens ook scenario’s uitwerken voor de gevolgen van
de problemen voor Nederlandse spaarders. Op 6 oktober wordt er op het
ministerie uitgegaan van een doorstart van Landsbanki, bijvoorbeeld door
middel van een overname door een andere grote IJslandse bank,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

289

Kaupthing. Landsbanki is voor IJsland systeemrelevant, wat betekent dat
IJsland de bank in principe niet failliet kan laten gaan.
7 oktober: Landsbanki wordt overgenomen
De ministers van Financiën van de Europese Unie besluiten dinsdag
7 oktober 2008 gezamenlijk om de dekking die wordt geboden door het
depositogarantiestelsel te verhogen naar ten minste 50 000 euro. Minister
Bos besluit tot een verhoging naar 100 000 euro. De verhoging geldt
vooralsnog niet in de EER-landen, dus de minimale dekking die het
IJslandse garantiestelsel moet bieden blijft 20 000 euro.
Op dezelfde dag neemt de IJslandse toezichthouder Fjármálaeftirliti
(hierna: FME) met gebruikmaking van haar nieuwe noodbevoegdheden de
controle over Landsbanki over.1 DNB vraagt tegelijkertijd bij de Nederlandse rechter toepassing van de noodregeling op het Nederlandse
bijkantoor van Landsbanki. Daarnaast stelt DNB, na overleg met het
ministerie van Financiën, de IJslandse toezichthouder FME en Landsbanki
per fax en per brief aansprakelijk voor eventuele schade door het onjuist
en onvolledig informeren van de toezichthouder.
De website van Icesave in Nederland is niet langer bereikbaar en voor
zover het spaarders lukt om nog in te loggen, worden opdrachten niet
meer verwerkt. Team Koud informeert het ministerie van Algemene Zaken
over de situatie in IJsland. Voor het eerst wordt gesproken over een
scenario waarbij de Nederlandse overheid de uitkering uit het IJslandse
garantiestelsel voorschiet, bijvoorbeeld door een lening te geven aan het
garantiestelsel met daarbij een garantie van de IJslandse Staat.
8 oktober: onzekerheid voor spaarders
Icesave maakt op woensdag 8 oktober met een bericht op de website
kenbaar niet langer aan haar verplichtingen als spaarbank te kunnen
voldoen. De bank verwijst voor nadere informatie naar DNB.
DNB neemt contact op met de FME, om na te gaan welke maatregelen in
IJsland worden genomen en wat de consequenties zijn voor de Nederlandse spaarders. Daarnaast neemt DNB contact op met het IJslandse
garantiestelsel met het verzoek om opheldering. In de officiële berichtgeving van IJslandse zijde wordt niet gesproken over de mogelijkheid
aanspraak te maken op het IJslandse depositogarantiestelsel.
Landsbanki is in oktober 2008 naast in Nederland ook in een aantal andere
Europese landen actief. Zo biedt Landsbanki ook in het Verenigd
Koninkrijk Icesave-spaarrekeningen aan. De Britse minister van Financiën
Darling verklaart op 8 oktober tegenover de BBC dat de IJslandse
autoriteiten hem hebben gemeld hun verplichtingen niet te zullen
nakomen. De Engelse overheid garandeert vervolgens de volledige
tegoeden van de Britse spaarders bij Icesave. Op dezelfde dag spreekt het
Verenigd Koninkrijk op grond van de Anti-terrorism, Crime and Security
Act 2001 een Freezing Order uit over het Britse bijkantoor van Landsbanki.
Dit zet de verhoudingen tussen IJsland en het Verenigd Koninkrijk onder
zeer grote druk.

1

De FME neemt gelijktijdig ook de controle
over een tweede grote IJslandse bank, Glitnir,
over.

9 oktober: Landsbanki gesplitst
Op donderdag 9 oktober wordt door de IJslandse autoriteiten een
volgende ingreep gedaan bij Landsbanki. De FME splitst Landsbanki in
een binnenlandse bank (New Landsbanki) met de bezittingen en binnenlandse activiteiten en Old Landsbanki met de schulden en de buitenlandse

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

290

(Europese) activiteiten. New Landsbanki zal in handen van de IJslandse
overheid een doorstart maken, Old Landsbanki zal worden geliquideerd.
9 oktober: minister van Financiën garandeert spaartegoeden
Op 9 oktober vindt een overleg plaats tussen de top van DNB en de top
van het ministerie van Financiën. In dat overleg staan twee onderwerpen
op de agenda: de afronding van het kapitaalloket van 20 miljard euro en
de problemen bij Icesave. President Wellink schetst in dat gesprek een
somber beeld: de financiële sector begint instabiel te worden en ook
Nederlandse banken staan onder druk.
De heer Wellink merkt in het gesprek over Icesave op dat het aannemelijk
is dat IJsland de Nederlandse deposito’s zal terugbetalen, maar dat dit een
tijd op zich zal laten wachten. Als de Nederlandse overheid, in casu de
minister van Financiën, de uitkering van het IJslandse deel voorschiet, zal
dat het leed bij de Nederlandse depositohouders aanmerkelijk verlichten.
Minister Bos is geen uitgesproken voorstander van het compenseren van
de Icesave-spaarders. Hij hecht in dat verband aan het tegengaan van
moreel risico door het niet belonen van risicovol gedrag. Tegelijk erkent
de minister de onvermijdelijkheid van het voorschieten van de 20 887
euro die voor rekening van het IJslandse stelsel is. Het ministerie vraagt
advies aan de landsadvocaat over de mogelijkheden om spaarders
tegemoet te komen zonder de eigen juridische positie jegens IJsland te
schaden.
Diezelfde avond geven de minister van Financiën en de president van
DNB een persconferentie waarin, naast het kapitaalloket van 20 miljard
euro, wordt aangekondigd dat linksom of rechtsom de spaarders bij
Icesave tot een bedrag van 100 000 euro hun spaargeld terug krijgen.
11 oktober 2008: Nederland sluit een leenovereenkomst met IJsland
Naar aanleiding van de ontwikkelingen bij Landsbanki vertrekt een team
van het ministerie van Financiën en DNB op vrijdag 10 oktober naar
IJsland. Doel van de missie is om informatie te verzamelen en te proberen
de belangen van de Nederlandse spaarders veilig te stellen.
De gesprekken tussen de Nederlandse delegatie en de IJslandse autoriteiten monden in de nacht van vrijdag 10 op zaterdag 11 oktober uit in een
voorlopige overeenkomst, het zogenoemde Memorandum of Understanding. In dat MoU was kort gezegd het volgende opgenomen: het
IJslandse depositogarantiestelsel accepteert de verplichting om elke
depositohouder bij Landsbanki Amsterdam tot een bedrag van 20 887
euro te compenseren. De Nederlandse Staat financiert de uitkering van
deze tegoeden door middel van een lening. Deze lening wordt gegarandeerd door de IJslandse overheid.
Maandag 13 oktober 2008: noodregeling voor Icesave
De rechtbank Amsterdam spreekt op maandag 13 oktober in de derde
zitting, nadat in twee eerdere zittingen onduidelijkheden waren gerezen
over de situatie in IJsland en de juridische positie van het bijkantoor, de
noodregeling uit over het bijkantoor van Landsbanki in Amsterdam.1 De
noodregeling geldt in eerste instantie voor de periode van anderhalf jaar.

1

Uitspraak van rechtbank Amsterdam van
13 oktober 2008, LJN: BF8586.

DNB stelt vervolgens het depositogarantiestelsel formeel in werking voor
spaarders bij Icesave. Omdat de dekking van het Nederlandse depositogarantiestelsel bij ministeriële regeling met terugwerkende kracht per

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

291

7 oktober 2008 zal worden verhoogd naar 100 000 euro, krijgen ook
spaarders bij Icesave recht op deze verhoogde dekking.
Box 7.3 Tijdlijn belangrijkste gebeurtenissen casus Icesave
23 mei 2008

12 augustus
2008
12 augustus
2008

14 augustus
2008
19 augustus
2008
25 augustus
2008

27 augustus
2008

2 september
2008

8/9 september

24 september

29 september
2008

Landsbanki sluit een overeenkomst met DNB
over aanvullende deelname aan het
depositogarantiestelsel. Landsbanki start
vervolgens met het aantrekken van spaargelden in Nederland.
Saldo spaartegoeden bij Icesave: 1 miljard
euro.
In een besloten directievergadering binnen
DNB wordt besproken welke mogelijkheden
er zijn om een groei van de Icesavespaarrekeningen tegen te gaan. De directie
besluit aan Landsbanki mee te delen dat een
verdere groei niet zal worden geaccepteerd.
De directie constateert tevens dat de
juridische instrumenten ontbreken om
Icesave daartoe te verplichten.
DNB deelt in IJsland haar beslissing van
12 augustus mede aan Landsbanki.
Saldo spaartegoeden bij Icesave: 1,2 miljard
euro.
De president van DNB informeert de minister
van Financiën over de problemen bij
Landsbanki. Hij vraagt om rugdekking om er
jegens IJsland hard in te gaan, en om
aanpassing van de regelgeving. De minister
zegt beiden toe.
President Wellink heeft in Amsterdam een
ontmoeting met de leiding van Landsbanki
IJsland. Daarin uit hij de zorgen van DNB en
herhaalt het verzoek aan Landsbanki om te
stoppen met het aantrekken van spaargeld.
DNB vindt bij Landsbanki, noch bij de
IJslandse toezichthouder FME gehoor.
De president van DNB bespreekt met de FME
zijn zorg over de IJslandse economie en de
banken en het besluit van de directie van
DNB verdere groei van de deposito’s bij
Landsbanki niet te accepteren.
De president van DNB spreekt in de marge
van een overleg in Basel tegenover de
gouverneur van de IJslandse Centrale Bank
zijn zorg uit over Landsbanki.
De directeur toezicht van DNB ontvangt
tijdens een overleg in Brussel van de FME
een brief van Landsbanki waarin de
juridische basis van het besluit een verder
groei van de spaartegoeden niet te accepteren in twijfel wordt getrokken. De FME stelt
de strekking van de brief te onderschrijven.
Saldo spaartegoeden bij Icesave: 1,7 miljard
euro.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

292

6 oktober 2008

6 oktober 2008

6 oktober 2008

7 oktober 2008
7 oktober 2008

8 oktober 2008

8 oktober 2008

9 oktober 2008
9 oktober 2008

10 oktober
2008
10 oktober

11 oktober
2008

13 oktober
2008
3 november
2008

De IJslandse autoriteiten geven een
volledige garantie op binnenlandse
spaartegoeden.
DNB benoemt een stille curator bij Landsbanki Amsterdam en vraagt bij de rechter om
toepassing van de noodregeling.
Het ministerie van Financiën stelt ten aanzien
van de problemen bij Icesave een speciaal
team samen onder de codenaam «Koud».
De IJslandse toezichthouder FME neemt de
controle over Landsbanki in IJsland over.
De dekking van het Nederlandse depositogarantiestelsel wordt verhoogd van 40 000 euro
naar maximaal 100 000 euro.
Icesave maakt op haar website bekend niet
langer aan haar verplichtingen als spaarbank
te kunnen voldoen.
DNB en het ministerie van Financiën maken
bekend in overleg te treden met IJslandse
autoriteiten over Icesave. DNB kondigt aan
zo nodig Nederlandse rekeninghouders te
zullen faciliteren met hun beroep op de
dekking in IJsland.
De IJslandse toezichthouder splitst Landsbanki in Old Landsbanki en New Landsbanki.
De minister van Financiën en de president
van DNB maken na overleg op een persconferentie bekend dat Nederlandse spaarders
bij Icesave linksom of rechtsom hun
spaartegoeden tot 100 000 euro volledig
vergoed zullen krijgen.
De minister-president informeert per brief de
Tweede Kamer over de toezeggingen van
9 oktober 2008.
Nederlandse delegatie van DNB en het
ministerie van Financiën vertrekt naar
IJsland.
Ondertekening van een Memorandum of
Understanding tussen Nederland en IJsland
over voorfinanciering door Nederland van de
uitkeringen van het IJslandse depositogarantiestelsel.
De rechtbank Amsterdam verklaart de
noodregeling van toepassing op het
bijkantoor van Landsbanki in Amsterdam.
De IJslandse premier Haarde laat weten dat
IJsland geen mogelijkheid ziet om aan het
Memorandum of Understanding vast te
houden.

7.3 Voorbereiding
Topping-up
In het onderzoek van de Tijdelijke Commissie Onderzoek Financieel Stelsel
(Tcofs) is in het casusonderzoek Icesave uitvoerig ingegaan op de fase
voorafgaand aan de ineenstorting van het IJslandse financiële systeem.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

293

Meer in het bijzonder heeft de Tcofs de vraag beantwoord of er binnen de
geldende juridische kaders door DNB op een andere wijze had kunnen en
moeten worden gehandeld.
In het rapport Verloren Krediet: eindrapport parlementair onderzoek
financieel stelsel zijn vraagtekens geplaatst bij de beleidsmatige
afwegingen die DNB heeft gemaakt rond het toestaan van de toetreding
van Landsbanki in mei 2008 tot het Nederlandse depositogarantiestelsel.
Hoewel het tegenhouden van toetreding juridisch onmogelijk was, had
DNB in de ogen van de Tcofs toch in ieder geval nadere voorwaarden
kunnen en moeten stellen aan Landsbanki voor die toetreding, vooral met
het oog op de grote risico’s die verbonden waren aan die toetreding van
Landsbanki tot het depositogarantiestelsel voor Nederlandse spaarders en
de Nederlandse financiële sector. Dit had naar het oordeel van de Tcofs
gekund omdat de Wet op het financieel toezicht de mogelijkheid bood om
via een algemene maatregel van bestuur nadere eisen te stellen, of door
onduidelijkheden over de (uit)werking van het IJslandse depositogarantiestelsel daarvoor aan te grijpen.
De commissie heeft niet opnieuw onderzocht in hoeverre er bij de
aanvullende toelating van Landsbanki door DNB op een andere wijze had
kunnen en moeten worden gehandeld. De commissie ziet op basis van
haar onderzoek wel aanleiding enige nadere vraagtekens te plaatsen bij
het besluitvormingsproces binnen DNB over de aanvullende toelating.
Uit de opmerkingen van een toenmalige divisiedirecteur van DNB blijkt
dat de beoordeling van de notificatie en het verzoek om aanvullende
toetreding van Landsbanki in belangrijke mate «procedureel» benaderd is.
Daarbij is door de Tcofs gewezen op het feit dat pas enkele dagen voor het
ondertekenen van de topping-upovereenkomst de vraag naar de
wenselijkheid van een dergelijke aanvullende toelating uitdrukkelijk aan
de orde is gesteld.1
De commissie constateert vervolgens dat er ook op het niveau van de
directie twijfel heeft bestaan over de merites van het besluit een toppingupovereenkomst met Landsbanki af te sluiten. Tegenover de commissie is
door voormalig president Wellink opgemerkt dat hij grote aarzelingen had
bij het besluit Landsbanki aanvullend tot het Nederlandse depositogarantiestelsel toe te laten.

1

Verloren Krediet: eindrapport parlementair
onderzoek financieel stelsel: «Op 16 mei 2008
[heeft] een divisiedirecteur van DNB de vraag
naar de wenselijkheid van de aanvullende
toetreding van Landsbanki (...) opgeworpen en
dat ook de zorgen die bestonden over het
IJslandse bankwezen en de IJslandse
economie aan de orde zijn geweest. Daarbij
werd geconstateerd dat het probleem van
topping up en de notificatie tot op dat
moment vooral procedureel waren behandeld.
Naar aanleiding daarvan heeft de divisiedirecteur verzocht na te denken over het
inhoudelijke probleem en de mogelijkheden
van DNB om het probleem inhoudelijk op te
lossen, of in ieder geval de risico’s te
mitigeren. Daarbij heeft een divisiedirecteur
uitgesproken er overtuigd van te zijn dat er
meer kon worden gedaan dan niets.»

Vraag: «(...) Als u daarop nu terugkijkt, hebt u dan wel eens spijt van
die overeenkomst met Icesave?»
De heer Wellink: «Ja, wederom: ik moet hier de waarheid zeggen.
Toen ik op de hoogte gesteld werd van de topping-upovereenkomst,
nadat die gesloten was, was ik oprecht boos. Dat moet u in de
stukken hebben kunnen terugvinden. Ik heb mijzelf afgevraagd hoe
dit heeft kunnen gebeuren. Dit heb ik gemeld bij de minister van
Financiën. Ik denk dat ik bij hem ook kennis heb gegeven van mijn
boosheid. Maar wat ben ik vervolgens gaan doen? Ik vind dat dat
niet anders dan fair is ten opzichte van je eigen organisatie: ik heb
talloze vragen gesteld over hoe dit heeft kunnen gebeuren. Waren
we hiertoe verplicht? Had dit niet uitgesteld kunnen worden? Is het
echt zo dwingend als jullie zeggen, dat sluiten van die toppingupovereenkomst? Na al die discussies – ik heb hierover verschillende
nota’s laten schrijven – ben ik tot de conclusie gekomen – daar kan
een commissie uiteraard anders over denken – dat in redelijkheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

294

deze beslissing met de kennis van toen getroffen had kunnen
worden. Dat is de reden, waarom ik het standpunt naderhand heb
volgehouden. Ik heb me hier diep in verdiept, ik heb het niet leuk
gevonden, ik heb een enkele keer een alarm geslagen toen ik niet
eens wist dat het over topping-up ging, maar over IJslandse banken
in Nederland. Vervolgens ben ik tot de conclusie gekomen, zoals ik al
zei: ja, dit heeft men in redelijkheid kunnen doen.»1
De commissie stelt vast dat het betreffende besluit niet vooraf op het
niveau van de directie van DNB aan de orde is geweest. Met andere
woorden, de overige leden van de directie van DNB – de overeenkomst is
ondertekend door de heer Schilder, verantwoordelijk voor het toezicht op
banken – zijn pas naderhand van het besluit op de hoogte gebracht.
Vraag: «(...) Die overeenkomst was kennelijk in mei gesloten, u
hoorde het in juli.»
De heer Wellink: «Dat heb ik dus met zekerheid voor mijzelf kunnen
vaststellen begin augustus. De conclusie van mij en van de collega’s
was overigens ook meteen: dit soort zaken moet dan niet alleen in de
lijn worden afgewikkeld, dit moet naar het niveau van de directie
worden gebracht. Dit moet je aan de collegiale wijsheid voorleggen.
Die conclusie hebben we toen nog genomen: dit soort beslissingen
in de toekomst via een directievergadering.»1
De commissie plaatst grote vraagtekens bij deze handelwijze. Het feit dat
ook vóór het ondertekenen van de overeenkomst met Landsbanki binnen
DNB twijfel is geuit over de wenselijkheid van het afsluiten van een
overeenkomst met Landsbanki, maakt naar het oordeel van de commissie
dat een dergelijk besluit op het niveau van de voltallige directie aan de
orde had moeten komen.2
Visie van DNB op het IJslandse depositogarantiestelsel
De commissie heeft geconstateerd dat DNB al in een vroeg stadium, begin
2008, goed op de hoogte is geweest van risico’s in de IJslandse financiële
sector. Tegelijkertijd blijkt dat DNB bij de aanvullende toelating van
Landsbanki een formeel-juridische benadering kiest. DNB stelt de
verplichtingen van IJsland op grond van de Europese regelgeving voorop.
De vraag of IJsland metterdaad in staat was om aan die verplichtingen
een gevolg te geven is daaraan ongeschikt.
Vraag: «Mijnheer Schilder, ik wil beginnen met Icesave. In mei 2008
gaat Icesave geld ophalen op de Nederlandse markt. De eerste
€ 20 000, om precies te zijn € 20 887, valt onder het IJslandse
garantiestelsel. Wat was uw beeld van dat stelsel in mei 2008?»
De heer Schilder: «Dat dat voldeed aan de Europese eisen.»
Vraag: «Het voldeed op papier aan de eisen, maar zou het er naar uw
idee ook in werkelijkheid aan kunnen voldoen?»

1

Openbaar verhoor van de heer Wellink,
8 december 2011.
2
DNB heeft daar naar aanleiding van de casus
Icesave toe besloten.
3
Openbaar verhoor van de heer Schilder,
30 november 2011.

De heer Schilder: «Er zijn voorwaarden in Europa afgesproken hoe
een depositogarantiestelsel moet worden opgezet. Op die wijze was
ook het IJslandse DGS opgezet. Het had zelfs een beetje geld in kas,
anders dan wij in Nederland hadden. Dat was de feitelijke situatie.»3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

295

Kort daarna, in de zomer van 2008, rijst bij DNB wel concrete twijfel over
de vraag hoe de financiering van het stelsel vorm gegeven wordt in het
geval van een deconfiture van Landsbanki. Een verslag, opgesteld door
DNB, van een gesprek op 27 augustus 2008 tussen de president van DNB
en de leden van de raad van bestuur van Landsbanki, is daarvoor
exemplarisch.
«(...) DNB stelt dat nog moet blijken of het IDIGF [het IJslandse
depositogarantiestelsel] voldoende middelen kan vergaren indien
het IDIGF niet in staat is om depositohouders uit te betalen en voorts
dat nergens expliciet geregeld is bij wie het IDIGF een lening kan
aangaan. LIf [Landsbanki] reageert hierop door te stellen dat de
IJslandse overheid zich zeer bewust is van haar verantwoordelijkheden en haar onvoorwaardelijke steun aan het IDIGF heeft
uitgesproken. DNB verzoekt toe te lichten of deze onvoorwaardelijke
steun een formeel juridische garantie is of dat het slechts woorden
zijn. Hierop wordt geantwoord dat het niet «a guarantee as such» is,
doch een uitleg («clarification») betreft. Het feit dat de IJslandse
overheid geen garantie wenst te verstrekken, betekent volgens DNB
dat geen beroep kan worden gedaan op de IJslandse overheid indien
het IDIGF onverhoopt niet in staat mocht blijken te zijn om depositohouders te compenseren, een uitleg dient slechts politieke
doeleinden die in de praktijk weinig betekenisvol zijn. Afgezien van
het ontbreken van een garantie is de vraag wie, indien de IJslandse
overheid zorg draagt voor compensatie, de IJslandse overheid gaat
terugbetalen? Wordt dit nu afgewenteld op de IJslandse bevolking
van 313,000 inwoners die nu al wordt geconfronteerd met hoge
inflatie en hoge woonlasten [..] DNB toont haar ernstige zorgen over
het IDIGF; de gevolgen zijn niet te overzien indien het IDIGF
betalingsonmachtig is, Ook al springt de IJslandse overheid bij dan
wordt nog geen goede afloop voorzien. (...)»1
Uit stukken bestudeerd door de commissie blijkt dat DNB op ambtelijk
niveau in deze periode veelvuldig om nadere informatie vraagt ten
aanzien van de werking van het depositogarantiestelsel en de positie van
de IJslandse Staat als achtervang in het geval het garantiestelsel niet op
eigen kracht in staat blijkt aan de verplichtingen te voldoen. Hiermee
wordt uiting gegeven aan serieuze zorg over de situatie in IJsland.
De commissie heeft tegelijkertijd geconstateerd dat deze zorg niet leidt tot
nadere acties van de zijde van DNB, anders dan de actie waartoe DNB
reeds had besloten, namelijk Landsbanki verzoeken de groei van de
spaargelden bij Icesave af te remmen.
De heer Schilder: «Het ging er primair om dat er orde op zaken werd
gesteld zodat men op een verantwoorde manier met het aantrekken
van de spaargelden zou omgaan. Dat is het reguliere toezicht. Het
contact met de IJslandse toezichthouder past daar volkomen in,
zeker hier, omdat wij in Nederland uitsluitend met een filiaal te
maken hadden. Dus we waren ook sterk afhankelijk van wat de
IJslanders zelf als toezichthouder konden doen. Je zit op dat moment
niet in het scenario: morgen dreigt de bank om te vallen en hoe zit
het dan met garantie? Dat is een ander scenario.»

1

Gegevens verstrekt door DNB per brief d.d.
19 januari 2012.

Vraag: «Dat begrijp ik, maar u ging toch met zorgen naar die
IJslandse toezichthouder toe, over het aantrekken van geld maar
toch ook met zorgen over Landsbanki. Dan vraag je je met die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

296

enorme deskundigheid toch af ook of dat garantiestelsel dat wel
aankan?»
De heer Schilder: «Die vraag komt aan de orde op het moment dat
het duidelijk is dat het depositogarantiestelsel waarschijnlijk in
werking moet gaan treden, maar dat dateer ik toch echt pas begin
oktober.»1
De commissie heeft daarbij geconstateerd dat nadere acties ten aanzien
van het depositogarantiestelsel wel zijn onderzocht. In voorbereiding op
het bovengenoemde gesprek met de raad van bestuur van Landsbanki is
in een interne nota aan de directie van DNB een aantal mogelijke nadere
stappen ten aanzien van het IJslandse garantiestelsel voorgelegd. De nota
suggereert in dat verband een garantieovereenkomst te sluiten met de
IJslandse toezichthouder FME en de IJslandse centrale bank voor het
geval het IJslandse garantiestelsel niet in staat blijkt aan de verplichtingen
te voldoen.1 Uit de door de commissie onderzochte documenten blijkt niet
dat aan deze mogelijkheid een vervolg is gegeven.
Box 7.4 Twijfel over het IJslandse depositogarantiestelsel
ook in IJsland zelf
Uit het rapport van de zogenoemde Special Investigation
Commission, die in opdracht van het IJslandse parlement de
IJslandse bankencrisis onderzocht, blijkt dat de IJslandse autoriteiten
zelf al vanaf eind 2007 besprekingen voeren over de financiële
positie van het IJslandse depositogarantiestelsel. Dit rapport
constateert dat:
«there were concerns that the Fund did not possess enough assets
to meet its obligations, but without specific discussion on how to
solve this problem.»
De inzichten in IJsland kunnen worden geïllustreerd aan de hand een
nota die in juli 2008 wordt door de IJslandse Centrale Bank in een
vergadering van de zogenoemde Consultative Group on Financial
Stability and Contingency Planning wordt ingebracht en waarin de
financiële positie van het IDIGF uiteen gezet wordt.
«It refers to the fact that the Guarantee Fund is a private foundation
but is legally obliged to guarantee deposits up to a minimum
amount of EUR 20,887. It further states that the fund has assets of
ISK 11 billion, plus letters of guarantee from financial institutions
worth over ISK 6 billion and that the minimum protection is, on the
other hand, estimated at over ISK 115 billion (at the exchange rate of
8 May 2008) according to a summary by the Ministry of Business
Affairs dated 9 May 2008. It adds that it is doubtful that the
Guarantee Fund has the capacity to bridge the gap by taking out a
loan; that the creditworthiness is presumably very limited (...)»
De zorgen bij de IJslandse autoriteiten leiden echter niet tot concrete
stappen om de kwetsbare positie van het IJslandse DGS te
adresseren.
1

Moor-van Vugt, A.J.C. de, C.E. du Perron, P.J.
Krop. De bevoegdheden van De Nederlandsche Bank inzake Icesave, p. 50–51.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

297

Voorzienbaarheid
DNB verklaart de relatief beperkte aandacht voor een eventuele afwikkeling van een faillissement van Landsbanki uit het feit dat acute
problemen bij Landsbanki tot oktober 2008 niet te voorzien waren. De
heer Wellink heeft gewezen op de beoordeling van de IJslandse overheid
en de IJslandse banken door krediet beoordelaar Moody’s. Moody’s
waardeerde de kredietwaardigheid van IJsland in september 2008 met
Aa1 en van Landsbanki met A2. Dit zijn relatief hoge waarderingen. De
commissie constateert echter tegelijkertijd dat de kredietbeoordelaar op
dezelfde datum de financial strength van de bank met C- beoordeelt, een
relatief lage waardering.
De heer Wellink: «(...) Ik denk dat de vraag is of wij konden voorzien
dat het in IJsland met Landsbanki mis zou kunnen gaan. Daarover
was op het laatste moment, tot medio september, het IMF van
oordeel dat IJsland en ook het IJslandse bankwezen goede perspectieven had. Moody’s kwam met hetzelfde oordeel. Wij zijn in zekere
zin niet aan de vraag toegekomen of het IJslandse depositogarantiestelsel adequaat gekapitaliseerd was (...)»1
De heer Wellink verwijst naar positieve vooruitzichten van het IMF ten
aanzien van IJsland en het IJslandse bankwezen. De commissie constateert echter dat het IMF op 20 augustus 2008 in een «Artikel IV
consultatie»-rapport over IJsland ook zeer kritische kanttekeningen plaatst
bij de financiële perspectieven voor IJsland.2 In het onderzoek «De
bevoegdheden van de Nederlandsche Bank inzake Icesave» wordt daarbij
opgemerkt dat DNB medewerkers zelf de analyse en toonzetting van het
rapport kenschetsen als «alarmistisch».3 De commissie constateert dat er
wel degelijk signalen waren die wezen op de kwetsbare positie van
Landsbanki en dat die signalen bij DNB genoegzaam bekend waren.

1

Openbaar verhoor van de heer Wellink,
8 december 2011.
Het IMF merkt op: «The long expansion is
coming to an end, exposing the economy’s
overstretched private sector balance sheets,
large macroeconomic imbalances, and high
dependence on foreign financing. With
external liquidity constraints binding,
economic activity is expected to slow
significantly from unsustainably high levels,
inflation to remain well above target, and the
current account to narrow. Uncertainty
surrounding the outlook is unusually large,
dominated by significant downside risks–both
external and domestic. In the event of a
prolonged external liquidity crunch, the
economy could face severe financial strain,
especially if domestic risks materialize
simultaneously.»
3
De bevoegdheden van De Nederlandsche
Bank inzake Icesave, p. 49.
2

Voorbereiding door het ministerie van Financiën
De president van DNB stelt op 25 augustus 2008 de minister van Financiën
op de hoogte over de zorgen die bij de toezichthouder leven rondom
Icesave en het IJslandse depositogarantiestelsel. De president vraagt de
minister van Financiën om politieke rugdekking om er bij de IJslandse
autoriteiten hard in te gaan. Daarnaast vraagt de president de minister om
de regelgeving over het depositogarantiestelsel met spoed aan te passen.
DNB had hier al eerder (in maart 2008) om verzocht. Met de aangepaste
regelgeving zouden in de toekomst nadere voorwaarden kunnen worden
gesteld aan een aanvullende deelname van een buitenlandse bank aan het
Nederlandse depositogarantiestelsel. De minister zegt in dat gesprek
beide toe.
Al voor de topping-upovereenkomst leefden er zorgen bij DNB ten aanzien
van het IJslandse financiële stelsel. Daarom meent de commissie dat er
aanleiding was om het ministerie eerder dan eind augustus van de
situatie op de hoogte te brengen. De commissie constateert vervolgens
dat het ministerie op het moment dat het van die zorgen op de hoogte
wordt gebracht geen nadere activiteiten onderneemt, behalve het in gang
zetten van de aanpassing van de regelgeving.
Vraag: «Bij het ministerie heeft men toen dus een algemene
maatregel van bestuur opgesteld?»
De heer Barnard: «Ja, maar die zou voor toekomstige gevallen zijn.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

298

Vraag: «Inderdaad, daarmee had u dus nog niet het probleem met
betrekking tot de IJslandse banken aangepakt waarvan op dat
moment sprake was. U hebt gezegd dat die zorgelijk waren. Wat hebt
u op dat moment aan de oplossing van die problemen gedaan?»
De heer Barnard: «Die hebben wij in eerste instantie overgelaten aan
de Nederlandsche Bank. (...)»1
Er is tot de acute problemen bij Landsbanki/Icesave ontstaan in oktober
2008 sprake van een verhouding tussen DNB en Landsbanki in het kader
van het reguliere toezicht. De minister heeft in een dergelijke situatie geen
bijzondere verantwoordelijkheid. De minister is slechts (mede)verantwoordelijk voor de stabiliteit van het financieel systeem en houdt toezicht-opafstand op DNB.
De vraagt rijst of er voor het ministerie toch geen aanleiding was om zich
intensiever met de situatie in IJsland te gaan bemoeien of zich op zijn
minst zelfstandig inzicht te verschaffen in de problematiek. De commissie
heeft geconstateerd dat het ministerie slechts zeer beperkt zicht had op de
positie van de IJslandse banken en het IJslandse depositogarantiestelsel.
Vraag: «(...) Was bij het ministerie op dat moment in de volle breedte
bekend hoe IJsland ervoor stond, hoe het gesteld was met het
depositogarantiestelsel en hoe de situatie van de banken aldaar
was?»
De heer Barnard: «De laatste details over hoe IJsland ervoor stond
waren niet als zodanig bij ons bekend. Je hebt openbare
IMF-gegevens. Je kunt kijken naar bijvoorbeeld credit default swaps
(cds) op het risico IJsland. Met name in die cds zag je een gestage
verslechtering, maar die was niet zo spectaculair.»
(...)
Vraag: «Ik kom terug op de vraag wat er bekend was over de
daadwerkelijke situatie in IJsland. U hebt al gezegd dat u op enig
moment naar de credit default swaps hebt gekeken, maar wat wist
het ministerie van de situatie van de banken, dus van hoe zij ervoor
stonden?»
De heer Barnard: «Over hoe de banken ervoor stonden, wisten wij
bijna niets Dat is overigens logisch, want daarover heb je geen
gegevens. Dan kom je namelijk bij de vraag wat de toezichthouders
doen en dan heb je het over de taakverdeling tussen home supervisor en host supervisor. De Nederlandsche Bank was duidelijk
bevoegd op het terrein van het liquiditeitstoezicht en wij wisten wel
dat er bij Icesave op dat vlak geen enkel probleem was.»
Vraag: «Mochten er problemen ontstaan, welke zouden dat dan naar
verwachting zijn? Denk aan het depositogarantiestelsel, de IJslandse
banken en de IJslandse staat. Hoe zouden die problemen in IJsland
moeten worden opgelost? Was daar enig zicht op en wat is uw
mening daarover?»

1

Openbaar verhoor van de heer Barnard,
10 november 2011.

De heer Barnard: «In mijn beste herinnering hebben wij daarover
niet van tevoren nagedacht. We hebben ons niet een scenario

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

299

voorgesteld van een systeemcrisis op IJsland en hoe een en ander
zou verlopen.»1
De minister had, zoals hierboven opgemerkt, geen bijzondere verantwoordelijkheid voor het toezicht op Landsbanki tot oktober 2008. Pas wanneer
problemen bij een instelling gevolgen kunnen hebben voor de stabiliteit
van het financieel systeem of wanneer belastingmiddelen moeten worden
ingezet bij een onderneming (solvabiliteitsteun) wordt formeel geraakt
aan de verantwoordelijkheid van de minister van Financiën.
De commissie meent tegelijkertijd dat van het ministerie van Financiën
mag worden verwacht dat het zich informeert en een gefundeerd oordeel
vormt over problemen die de toezichthouder kenbaar maakt. Daarbij
behoort het, net als voor de toezichthouder, tot de taak van de minister
van Financiën om zich op enigerlei wijze voor te bereiden op een «zwart
scenario», al is het maar door een dergelijk scenario in kaart te brengen
en daarbij mogelijke problemen te identificeren.
Conclusie voortraject
De commissie plaatst, in navolging van de Tcofs, grote vraagtekens bij het
besluitvormingproces binnen DNB in het kader van de aanvullende
toetreding van Landsbanki tot het Nederlandse depositogarantiestelsel.
De commissie constateert dat het besluit om de topping-up te verlenen
niet tijdig op het hoogste niveau binnen DNB aan de orde is gesteld.
Daardoor zijn twijfels over de wenselijkheid van het verlenen van de
topping-up te laat gekomen om het besluit te beïnvloeden. De commissie
acht dit onbegrijpelijk.
De commissie stelt vast dat DNB de beperkingen die inherent waren aan
het IJslandse garantiestelsel heeft onderkend, zij het pas na de
aanvaarding van de aanvullende toetreding van Landsbanki tot het
Nederlandse depositogarantiestelsel.
De commissie meent dat uit deze beperkingen volgt dat het tijdig en
volledig nakomen van de verplichtingen door het IJslandse depositogarantiestelsel, al dan niet met hulp van de IJslandse Staat, niet
waarschijnlijk was. Landsbanki was voor IJsland systeemrelevant. Dit
betekent dat een probleem bij Landsbanki vrijwel zeker tot een systeemcrisis in IJsland zou leiden. Het garantiestelsel was slechts zeer beperkt
vooraf gevuld en een uitkering achteraf in rekening brengen bij de overige
banken was naar het oordeel van de commissie geen reële mogelijkheid,
niet in die omvang en niet als gevolg van een probleem bij een
systeembank. Gelet op de omvang van de IJslandse economie en de
verhouding tot de gegarandeerde deposito’s, kon naar het oordeel van de
commissie ook niet worden gerekend op de IJslandse Staat als onmiddellijke achtervang voor het IJslandse garantiestelsel.

1

Openbaar verhoor van de heer Barnard,
10 november 2011.

De commissie is van oordeel dat de risico’s bij Landsbanki en de
beperkingen van het IJslandse depositogarantiestelsel voor DNB
aanleiding hadden moeten vormen om ook ten aanzien van de IJslandse
depositogarantie nadere actie te overwegen. Het had naar het oordeel van
de commissie in ieder geval in de rede gelegen de mogelijke consequenties van een faillissement van Landsbanki in beeld te brengen.
Hiermee is niet gezegd dat DNB de concrete val van Landsbanki had
moeten voorzien. Het behoort tot de taak van de toezichthouder om
rekening te houden met een «zwart scenario», zeker wanneer een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

300

dergelijk scenario niet denkbeeldig is. De commissie meent daarbij dat dit
laatste eveneens geldt voor de minister van Financiën.
7.4 Motivering en noodzaak ingrijpen Staat
Grote onzekerheid door uitbreken van de crisis
De acute problemen bij Landsbanki doen zich voor in een context van een
grote mate van onrust en onzekerheid. De overheid zag zich kort daarvoor
genoodzaakt de Nederlandse delen van ABN AMRO en Fortis Bank
Nederland over te nemen en ook ING had zich onverwacht met problemen
bij de overheid gemeld.
De heer Bos: «(...) U moet niet vergeten dat wij op de dag dat we dit
deden sinds een dag of twee wisten dat ING problemen had. We
hadden net twee zeer tumultueuze ABN AMRO-weekends achter de
rug. Dus er was nogal wat aan de hand in het Nederlandse financiële
systeem. Daarvan geef je je dan ook rekenschap.»1
Bij het ministerie van Financiën bestaat een beeld van steeds grotere
onzekerheid bij spaarders over de veiligheid van hun spaargeld. Een beeld
dat door de Nederlandsche Bank wordt gevoed.
De heer Bos: «(...) Maar waar u helemaal gelijk in hebt, is over de
gang van zaken op 6, 7, 8, 9 oktober en het tempo waarin gebeurtenissen veranderen. Ik noem het tempo waarin ik berichten kreeg van
de heer Wellink over de enorme verslechtering op de financiële
markten, bijvoorbeeld over de volatiliteit in de mate waarin
spaarsaldi zich internationaal verplaatsten. Ik herinner mij van die
avond dat de heer Wellink bijna elk uur een bericht kreeg van zijn
mensen over hoe los het spaargeld kwam te zitten in de markt.
Mensen waren ontzaglijk onzeker over de vraag waar zij het nog
konden houden. Dat wijst op paniek. Het laatste wat je wilt in een
financieel systeem waar paniek dreigt is dat je daar ook ruimte voor
geeft. Dus wat die avond voorop stond – ik geloof dat ik dat
maandag ook zei – was dat wij die eerste tekenen van paniek voor
wilden zijn. Dat was voor ons het allerbelangrijkste doel.»1
Binnen deze context besluit de minister een signaal af te geven dat alles in
het werk wordt gesteld om het broze vertrouwen van spaarders in
financiële instellingen te beschermen.
Daarbij is het ministerie ook bezorgd over het feit dat het faillissement van
Icesave en het falen van de depositogarantie de perceptie van spaarders
op internetbankieren of bankieren bij buitenlandse banken negatief zou
kunnen beïnvloeden. Dit zou gevolgen kunnen hebben voor Nederlandse
banken en voor ING in het bijzonder.2

1

Openbaar verhoor van de heer Bos,
7 december 2011.
2
In hoofdstuk 6 is reeds gememoreerd dat
ING in deze periode geconfronteerd wordt met
uitstroom van spaartegoeden vanwege de
verschillen in dekking van de depositogaranties in Europese lidstaten.

De heer Barnard: «Er was één factor die ik nog niet genoemd had,
maar die hadden we wel in het hoofd, namelijk een perceptie waarbij
sparen op een gewone spaarrekening bij de spaarbank om de hoek
door iedereen in Nederland als veilig werd beschouwd. Wij waren
toen nog bezorgd over een perceptie dat in het bijzonder internetsparen of sparen bij een buitenlandse bank bijzonder gevaarlijk zou
zijn. Dat was het geval omdat op dat moment op de Europese
interne markt ING één van de grootste, zo niet dé grootste, internetspaarbanken was. En ook een run op de internetrekeningen van ING
in andere lidstaten zou voor ons heel gevaarlijk zijn. Voor ons was

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

301

dus heel belangrijk dat het beeld ontstond dat er weliswaar enorm
veel trammelant was maar dat depositogarantiestelsels er zijn om
spaarders te beschermen en dat zij daar dus van op aan kunnen.»1
De commissie meent dat een uitgangspunt bij interventies door de
overheid zou moeten zijn dat alleen dan belastingmiddelen worden
ingezet wanneer afzien van het ingrijpen de stabiliteit van het systeem in
gevaar kan brengen. Met andere woorden; een interventie is aan de orde
als de activiteiten die in gevaar komen systeemrelevant zijn.
Systeemrelevantie wordt traditioneel afgemeten aan de omvang van de
activiteiten, de verwevenheid van de instelling in het financiële systeem
en het belang van de activiteiten voor de (lokale) economie. De operaties
van Landsbanki kunnen daarom niet worden gekwalificeerd als systeemrelevant in traditionele zin.
Tegelijkertijd kan het antwoord op de vraag of activiteiten systeemrelevant
zijn ook afhankelijk zijn van de context waarin financiële markten zich
bevinden.
De heer Gerritse: «Er was een tamelijk statische opvatting over wat
een systeembank was. Dat waren de grote en de verstrengelde
banken. In de crisis zelf werd dat begrip tamelijk vloeibaar. Toen een
bijkantoortje van een IJslandse bank omviel, was dat eigenlijk ook al
bedreigend.»
Vraag: «Dus voor de crisis was er wel een besef: dit is een
systeembank. Maar zodra de crisis zich aandeed, constateerde u:
eigenlijk is die definitie niet werkbaar en alles is op dit moment een
systeembank.»
De heer Gerritse: «Zo’n bijkantoortje is geen systeembank. Maar als
meer dan 100 000 mensen proberen 1,5 mld. van hun spaargeld op
te halen, is dat wel erg systeemrelevant.»2
In een crisissituatie kan in die opvatting ook verlies van spaargelden voor
een groep spaarders bij een niet-systeemrelevante instelling een
dusdanige vertrouwensschok in het systeem geven dat daarmee de
stabiliteit van andere banken in gevaar zou kunnen komen. Het is dan niet
langer de omvang van de instelling of de verwevenheid binnen het
financiële systeem die de systeemeffecten bepaalt, maar de onrust en
onzekerheid.
Deze visie op systeemrelevantie wordt echter niet unaniem gedeeld. Door
getuigen zijn tegenover de commissie kritische kanttekeningen geplaatst
bij het besluit om een garantie af te geven voor de spaartegoeden van
spaarders bij Icesave. Het besmettingsrisico voor andere banken door het
faillissement van Icesave – met andere woorden: de systeemeffecten van
Icesave – wordt als beperkt ingeschat. Problemen bij Icesave zouden er,
gelet op de kenmerken van die bank, niet toe leiden dat spaarders onzeker
worden over de veiligheid van Nederlandse banken.

1

Openbaar verhoor van de heer Barnard,
10 november 2011.
2
Openbaar verhoor van de heer Gerritse,
30 november 2011.

Vraag: «De heer Barnard heeft deze commissie de motivering van
het ministerie gegeven. Hij zei dat men zich zorgen maakte om de
groeiende onrust onder spaarders en dat men geen run op internetbanken, onder andere op ING, wilde. Wat vindt u daarvan?»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

302

De heer Van Wijnbergen: «Ik heb sterk het vermoeden dat dat er
achteraf bij bedacht is. Het idee dat een bankroet van een bank in
IJsland je tot twijfel zou brengen aan de Rabo, is natuurlijk heel
onwaarschijnlijk. (...)»
De heer Van Wijnbergen: «(...) Ik denk dat wel voldoende zichtbaar
was dat een pure avonturiersbank als Icesave, uit een land waar
volstrekt evidente toezichtproblemen waren, iets heel anders is dan
een grote bank hier. Nee, het argument dat Icesave een systeembank
was en dat hij moest worden gered en met een geweldige belastingsubsidie overeind moest worden gehouden, vind ik geen verdedigbaar argument.»1
De stellingname dat de vertrouwenseffecten van het afzien van een
garantie aan spaarders bij Icesave beperkt zouden kunnen zijn, wordt
ondersteund door een vergelijking met de keuze die in Duitsland is
gemaakt.
Als gevolg van de acute financiële problemen in IJsland kwam ook het
Duitse bijkantoor van de grootste IJslandse bank, Kaupthing, in de
problemen. De spaartegoeden (circa 308 miljoen euro) bij Kaupthing Edge
in Duitsland werden net als in het geval van Icesave tot 20 887 euro
gedekt door het IJslandse depositogarantiestelsel. Kaupthing nam in
Duitsland echter niet aanvullend deel aan het Duitse garantiestelsel. De
dekking van het IJslandse garantiestelsel was de enige garantie die op
tegoeden bij Kaupthing Edge van toepassing was. Anders dan bij Icesave,
zouden ook grotere spaarders in Duitsland bij niet-nakoming van de
garanties door IJsland geen enkele vergoeding krijgen. De Duitse
overheid heeft er tegelijkertijd, anders dan Nederland en het Verenigd
Koninkrijk, begin oktober niet voor gekozen om garanties af te geven voor
de tegoeden van spaarders bij Kaupthing.
Deze «contra-indicatie» roept de vraag op of de garantie van de Icesavetegoeden noodzakelijk was om de stabiliteit van het financieel stelsel te
waarborgen.
Conclusies
In het licht van het bovenstaande komt de commissie tot het volgende
oordeel.
De commissie stelt voorop dat de spaartegoeden bij Icesave tot 20 887
euro waren gedekt door het IJslandse depositogarantiestelsel. Het feit dat
in Nederland moest worden overwogen in hoeverre de Nederlandse Staat
de helpende hand moest reiken, was een direct gevolg van het in gebreke
blijven van IJsland. De commissie acht de handelswijze van IJsland
kwalijk.
De commissie is niet op voorhand overtuigd van de objectieve noodzaak
om de tegoeden van spaarders bij Icesave te garanderen om zo de
stabiliteit van het financieel systeem te kunnen waarborgen. De
kenmerken van Landsbanki/Icesave – buitenlandse instelling, kleine
operatie – maken dat een besmetting van Nederlandse financiële
instellingen door problemen bij, ook onder de omstandigheden in oktober
2008, geen vaststaand gegeven was.

1

Openbaar verhoor van de heer Van
Wijnbergen, 18 november 2011.

De commissie heeft tegelijkertijd wel begrip voor de wens van de minister
een vertrouwenwekkend signaal af te geven. Zij erkent dat hoewel Icesave
geen systeemrelevante instelling kan worden genoemd, afzien van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

303

tegemoetkoming bijgedragen zou hebben aan een al bestaande sterke
mate van maatschappelijke onrust bij spaarders.
Daarbij merkt de commissie op dat het de vraag is in hoeverre een andere
afweging politiek haalbaar zou zijn geweest. Het is zeer wel denkbaar dat
de Kamer er sterk op zou hebben aangedrongen gedupeerde Icesavespaarders te compenseren wanneer de minister daartoe zelf niet zou
hebben besloten.
7.5 Proportionaliteit
Afwegingen minister
De minister van Financiën maakt op 9 oktober 2008 kenbaar dat spaarders
bij Icesave hun tegoeden linksom of rechtsom tot een maximum van
100 000 euro zullen terugkrijgen. De minister heeft daarmee de afweging
gemaakt om enerzijds de verhoogde dekking van het depositogarantiestelsel ook op spaarders bij Icesave toe te passen en anderzijds om
gedupeerden van het faillissement van Icesave met meer dan 100 000
euro niet volledig tegemoet te komen.
Door de minister is de volgende afweging gemaakt: met een tegemoetkoming tot 100 000 euro wordt de meerderheid van spaarders bij Icesave
zekerheid geboden terwijl een prikkel blijft bestaan om in de toekomst na
te blijven denken over de kwaliteit van banken en de veiligheid van
spaargelden. Er wordt door een, zij het beperkte, groep spaarders immers
wel schade geleden.
De heer Bos: «Het argument – iedereen moet dat zelf maar wegen –
was dat het toch uiteindelijk goed is om niet helemaal een blanco
cheque af te geven, waarbij je elke vorm van spaargedrag en
rendement zoeken van een soort gratis achtervang voorziet, omdat
het wel weer wordt gedekt en opgevangen door het depositogarantiestelsel. Het argument was dat je ergens een grens moet stellen.
Die grens probeer je dan te zoeken op een punt waarbij je de grote
meerderheid van de mensen geruststelt, maar tegelijkertijd niet
iedereen onder alle omstandigheden een excuus geeft om er
onverantwoordelijk gedrag op na te houden omdat het stelsel dat
toch wel opvangt.»1
De commissie constateert dat de minister had kunnen besluiten de
verhoogde dekking van het depositogarantiestelsel niet op spaarders bij
Icesave van toepassing te verklaren. De betalingsonmacht van Landsbanki, een voorwaarde voor toepassing van het depositogarantiestelsel,
vond plaats voordat de verhoging van de dekking was geformaliseerd.2
Tegelijkertijd is het besluit om spaarders bij Icesave tegemoet te komen
aangekondigd nadat de voorgenomen verhoging van de dekking bekend
was gemaakt. Het niet toepassen van die verhoogde dekking, hoewel
juridisch mogelijk, had naar alle waarschijnlijkheid afbreuk gedaan aan
het doel van het besluit, namelijk om onzekerheid bij spaarders weg te
nemen.
1

Openbaar verhoor van de heer Bos,
7 december 2011.
2
De formele bekendmaking van de verhoging
van de dekking van het depositogarantiestelsel staat in de Staatscourant van
15 oktober.

De commissie wijst in dat verband ook op haar bevindingen bij de casus
«verruiming van het depositogarantiestelsel». Het blijkt voor spaarders
niet altijd duidelijk dat de verhoging van de dekking van het depositogarantiestelsel tot 100 000 euro geldt voor alle Nederlandse banken, dus ook
voor kleine, niet systeemrelevante instellingen of instellingen met een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

304

buitenlandse moeder. Het zijn ook deze instellingen die begin oktober,
zowel voor als na de verhoging van de dekking, te maken hebben met een
uitstroom van deposito’s. Een besluit van de minister om de verhoogde
dekking niet van toepassing te verklaren op spaarders bij Icesave zou
aanleiding hebben kunnen geven voor nog meer onduidelijkheid en
onzekerheid bij spaarders.
Tegengaan van moreel risico
De commissie constateert dat de minister er ook toe had kunnen besluiten
spaarders bij Icesave volledig voor hun schade te compenseren. Daar is
door de minister onder verwijzing naar de eigen verantwoordelijkheid van
spaarders en het zogenoemde moreel risico niet voor gekozen.
De garantie van de tegoeden van spaarders bij Icesave creëert moreel
risico, de keuze van spaarders voor een risicovolle «investering» in
IJsland wordt immers niet bestraft. Dit is het geval bij de toepassing van
de verhoogde dekking op spaarders bij Icesave en zou te meer het geval
zijn bij het bieden van een volledige compensatie.
Onder moreel risico wordt verstaan dat partijen zich op een andere
manier gaan gedragen als zij geen of minder risico lopen door hun
gedrag. In dit geval zouden spaarders zich door garanties op spaartegoeden bij hun keuze voor een bank niet langer laten leiden door de
soliditeit van de bank, maar enkel door rendement. Zij lopen immers tot
een bepaald bedrag geen enkel risico. Dit pleit voor lage garanties op
spaartegoeden en de introductie van eigen risico.
Moreel risico gaat ervan uit dat spaarders in staat zijn zich een oordeel te
vormen over de soliditeit van banken. Een afweging tussen rendement en
risico veronderstelt dat beiden inzichtelijk zijn en dat spaarders in staat
zijn deze te wegen. Dit wordt onder meer door gedupeerden bij Icesave
betwist.
Vraag: «Daar komen wij nu op. De minister zei destijds: wij leggen de
grens bij € 100 000, want spaarders hebben ook een eigen verantwoordelijkheid. Wat vindt u van die opvatting van de minister?»
De heer Van ’t Geloof: «Die opmerking suggereert dat een spaarder
inzicht kan hebben in de veiligheid van een spaarbank, dat hij dus
een inschatting kan maken of de ene spaarbank veiliger is dan de
andere. Ik denk dat dit een misvatting is. Waarom denk ik dat? Er zijn
nogal veel redenen voor. Op dat moment waren er zo’n tien banken
– ik weet niet precies hoeveel het er waren – die meer dan 4,5% rente
gaven. Die zijn niet allemaal omgevallen. De bank die wel is
omgevallen, ABN AMRO – weliswaar is de bank gered met ons
belastinggeld – was een van de banken die bijna geen rente gaf, ook
op dat moment. Men gaf een uitermate lage rente, ook ten opzichte
van andere banken. Was dat een kwaliteitsteken? Was dat een reden
om aan te nemen dat het een goede bank was? Afgelopen weekend
heb ik even gekeken welke bank op dit moment in de categorie
spaarrekeningen de hoogste rente geeft. Dat is Centraal Beheer. Ik
moet de eerste persoon in Nederland nog tegenkomen die Centraal
Beheer uit gaat maken voor een onveilige bank; die moet nog
opstaan. Het is een absurde redenering. Het is voor een spaarder
onmogelijk om aan de hand van de hoogte van de rente of andere
criteria zelf een bank te beoordelen. Je moet ervan kunnen uitgaan
dat professionals dat voor je doen en dat een bank die niet veilig is,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

305

niet opereert.»1
Dat het voor spaarders bijzonder lastig is om de soliditeit van financiële
instellingen te bepalen, staat buiten twijfel. De commissie acht het om die
reden dan ook onwenselijk dat kleine spaarders risico lopen met hun
spaargeld. Tegelijkertijd meent de commissie dat boven een bepaalde
grens van spaarders verwacht mag worden dat zij enige mate van
onderzoek doen alvorens zij de keuze maken aan welke aan bank zij hun
spaargeld toevertrouwen.
Voor spaarders bij Icesave was duidelijk, of had duidelijk behoren te zijn,
dat hun spaartegoeden maar tot een beperkt bedrag waren gegarandeerd.
Tot 7 oktober 2008 waren spaartegoeden van Nederlandse spaarders
gegarandeerd tot een bedrag van 40 000 euro, na die datum was de
garantie ten hoogste 100 000 euro. Een schadevergoeding aan spaarders
bij Icesave boven 100 000 euro zou de dekking van het depositogarantiestelsel te boven zijn gegaan en was meer dan waarop spaarders (ook na
7 oktober 2008) konden rekenen. De commissie ziet voor een volledige
compensatie van spaarders bij Icesave geen aanleiding
7.6 Alternatief: overname van portefeuille
Onmiddellijk na de val van Landsbanki wordt door het ministerie van
Financiën gekeken naar de mogelijkheid van een private oplossing. In een
dergelijk scenario zou een andere bank de portefeuille spaarders van
Icesave overnemen.
In het Verenigd Koninkrijk had kort daarvoor ING na het faillissement van
de IJslandse bank Kaupthing de lokale portefeuille overgenomen. ING
Direct nam de deposito’s over van 160 000 klanten van Kaupthing Edge
(2,5 miljard pond) en van ruim 22 000 klanten van Heritable Bank
(538 miljoen pond).
De heer Barnard:» (...) Het voorbeeld was een operatie die ING Direct
in het Verenigd Koninkrijk gedaan heeft. Daar zijn spaarrekeningen
van de Kaupthing Bank op die manier bijna overnight omgekat naar
ING Direct-rekeningen met wat afspraken daarbij. De vraag was of
hetzelfde niet ook in Nederland mogelijk was. Op zichzelf is het
namelijk een heel elegante oplossing.»2
Voordeel van deze oplossing is dat spaarders met een minimale onderbreking weer kunnen beschikken over hun geld en de overheid niet tot
uitkering uit het depositogarantiestelsel hoeft over te gaan. Een dergelijke
oplossing blijkt in Nederland op dat moment niet mogelijk.
Dit komt in de eerste plaats door de status van Icesave als bijkantoor. Een
bijkantoor is in wezen slechts een filiaal van een moederbank zonder
eigen rechtspersoonlijkheid. Een bijkantoor kan dus ook niet (afzonderlijk)
failliet gaan of overgenomen worden. Daar komt bij dat voor bijkantoren
geen afzonderlijke solvabiliteitsvoorschriften gelden, een bijkantoor
beschikt dus ook niet over eigen kapitaal.

1

Openbaar verhoor van de heer Van ’t Geloof,
14 november 2011.
2
Openbaar verhoor van de heer Barnard,
10 november 2011.

Daarnaast voorziet de Nederlandse regelgeving vooralsnog niet in de
mogelijkheid van een portefeuilleoverdracht. Zo is het niet mogelijk om de
vergoeding die met een dergelijke overdracht gepaard dient te gaan te
financieren uit het depositogarantiestelsel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

306

De heer Barnard: «(...) Er waren enkele belangrijke verschillen.
Kaupthing was in Engeland een dochteronderneming. Dat wil
zeggen dat er Engels toezicht was. Engels toezichtrecht gaf die
mogelijkheid om het zo te regelen in een afwikkeling van een
faillissement. Dat was in Nederland op dat moment niet het geval en
dat is nog steeds niet het geval. Met het wetsvoorstel voor een
interventiewet, dat voorligt bij de Tweede Kamer, wordt het wel
mogelijk gemaakt. Daaruit blijkt dat we nu denken – dat dachten we
eigenlijk toen al – dat dit een elegante en een mooie oplossing zou
zijn. Het aardige van zo’n dochter onderneming is dat het aanwezig
zijn van voldoende kapitaal ook beoordeeld wordt door zo’n
toezichthouder. Daar zal veel meer kapitaal geweest zijn dan in het
bijkantoor. In Nederland was er veel onduidelijkheid, maar er was in
ieder geval niet heel veel kapitaal. Het computersysteem van Icesave
zat in Luxemburg. Daartoe konden we niet ogenblikkelijk toegang
krijgen. De status van zo’n bijkantoor was juridisch niet helemaal
helder. Het was dus niet duidelijk of je dat kon afsplitsen en of je op
die manier die assets kon pakken. De afspraken die in Engeland
gemaakt waren om een en ander financieel rond te krijgen, zouden
ook beperkingen voor spaarders opleveren. Mij staat bij dat Engelse
spaarders niet meteen hun tegoeden van die rekening mochten
halen. Ze hadden ze dan wel terug, maar ze moesten ze een poosje
laten staan. Ons was sowieso niet duidelijk hoe we die verplichting
aan Nederlandse spaarders konden opleggen. Het was dus een hele
reeks van problemen.»1
De mogelijkheid om deposito’s over te dragen, waarbij de financiering
plaatsvindt vanuit het depositogarantiestelsel, wordt gecreëerd in de Wet
bijzondere maatregelen financiële ondernemingen (de zogenaamde
«interventiewet»). Dit wetsvoorstel is op 14 februari 2012 door de Kamer
aanvaard. De commissie acht dit een wenselijke aanvulling op het
interventie-instrumentarium van DNB en de minister van Financiën.
7.7 Natraject
Uiteenvallen van de deal met IJsland
Nadat door Nederland en IJsland het Memorandum of Understanding is
afgesloten, wordt door het ministerie van Financiën gewerkt aan een
nadere uitwerking ervan. Echter, al op 26 oktober blijkt dat IJsland
tegenover het Verenigd Koninkrijk het standpunt heeft ingenomen dat het
niet verplicht is om het depositogarantiefonds aan te vullen als er
onvoldoende middelen in het fonds aanwezig zijn om garandeerde
tegoeden uit te keren.
In gesprekken tussen Nederland en IJsland blijkt inderdaad dat IJsland is
gaan schuiven. In een telefonisch contact op 3 november 2008 tussen
minister-president Balkenende en de IJslandse minister-president Geir
Haarde kondigt Haarde aan dat IJsland opnieuw wil onderhandelen.
IJsland ziet geen noodzaak om onverkort aan het Memorandum of
Understanding van 11 oktober 2008 vast te houden.

1

Openbaar verhoor van de heer Barnard,
10 november 2011.
2
Kamerstuk 31 371, nr. 204.

Niettemin komen IJsland en Nederland tot drie maal toe tot overeenstemming over de terugbetaling van de Icesave-tegoeden door IJsland. In
juni 2009 wordt voor de eerste maal een nadere overeenkomst gesloten
tussen Nederland, het Verenigd Koninkrijk en IJsland.2 Het IJslandse
parlement maakt echter in augustus 2009 bezwaar tegen de inhoud van
die overeenkomst en past deze op een aantal onderdelen aan. Na nadere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

307

onderhandelingen worden de partijen het in oktober 2009 eens over
nieuwe voorwaarden.1
De voor uitvoering van de overeenkomst noodzakelijke IJslandse
wetgeving wordt in december 2009 door het IJslandse parlement
aanvaard. De IJslandse president Grimmson weigert echter in januari
2010 de wet te ondertekenen. Op grond van de IJslandse wetgeving moet
er vervolgens een referendum worden gehouden over de wet, en
daarmee over de overeenkomsten tussen IJsland en Nederland en IJsland
en het Verenigd Koninkrijk. Op 6 maart 2010 wordt het eerste referendum
over de terugbetaling van de Icesave-tegoeden gehouden. Ruim 90% van
van de mensen die hebben gestemd wijst de overeenkomst af.
De partijen gaan voor een derde maal met elkaar in onderhandeling en
komen in december 2010 opnieuw tot overeenstemming over een nader
aangepast akkoord.2 In februari 2011 aanvaardt de Althingi, het IJslandse
parlement, opnieuw de benodigde wetgeving, maar opnieuw weigert
president Grimmson zijn handtekening te zetten. Op 11 april 2011 wordt
een tweede referendum gehouden onder de IJslandse bevolking. Ook
ditmaal stemt een meerderheid (59%) tegen.
Tabel 7.1 Voorwaarden voor terugbetaling
Oktober 2008

Juni 2009

Oktober 2009

Februari 2010

December 2010

«Volledige
compensatie»
6.7%

€ 1 329 242 850

€ 1 329 242 850

€ 1 329 242 850

€ 1 329 242 850

5,5%

5,5%

Variabel gebaseerd op LIBOR

3% tot 2016 daarna
afhankelijk van
CIRR1

afbetalingstermijn

10 jaar

15 jaar

15 jaar

15 jaar

Afhankelijk van
uitstaande bedrag
in 2016. Uiterlijk
2046.

Aflossingsvrije periode

3 jaar

7 jaar

7 jaar

7 jaar

8 jaar (..<2016)

Aflossing per
termijn max. 2%
van de groei van
de IJslandse
Economie

Geen rente over
2009 en 2010

Geen rente over
oktober 2008oktober 2009
Aflossing per jaar
max. 5% overheidsinkomsten en min.
1,3% BNP T-1

Bedrag van de lening
Rentevoet

Bijzondere voorwaarden

1

CIRRs zijn minimumrentes toepasselijk voor exportkredieten uitgegeven door OESO-landen.

De partijen verklaren vervolgens dat zij niet opnieuw zullen onderhandelen. Het Icesave-dispuut zal door de EFTA Surveillance Authority (ESA)
worden voorgelegd aan het EFTA Hof in Luxemburg.

1
2

Kamerstuk 31 371, nr. 269.
Kamerstuk 31 371, nr. 356.

De heer Barnard: «(...) Ik zie het als volgt: de zittende IJslandse
regering definieert de situatie zodanig dat zij niet competent is om er
in een directe onderhandeling met Nederland en het Verenigd
Koninkrijk uit te komen. Dat was namelijk de uitkomst van met name
de discussie over het tweede referendum en de positie die de
IJslandse president daar had ingenomen: zonder verkiezingen in
IJsland of zonder referendum zou iets à la deze afspraak onmogelijk
zijn. Bovendien hebben de nee-stemmers in IJsland in zekere zin hun
zin gekregen. Zij namen toen namelijk nog steeds het standpunt in
dat er helemaal geen sprake was van een juridische verplichting. De
EFTA Surveillance Authority is «in aanloop naar» een juridische

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

308

procedure. Dat zou kunnen uitmonden in een dagvaarding bij het
EFTA Court of Justice. De mensen die destijds nee zeiden, zeggen:
zie je wel, daar kunnen wij ons verhaal doen en wij hebben onze
«day in court». Ondertussen werkt de Winding up Board – dat zijn
curatoren van de boedel – netjes en gestaag door om via die weg tot
terugbetalingen te komen.»1
De commissie plaatst in het licht van het bovenstaande serieuze vraagtekens bij de opstelling van IJsland, zowel toen op 11 oktober 2008 de
voorlopige overeenkomst werd ondertekend als daarna. Hoewel een
Memorandum of Understanding strikt juridisch partijen niet bindt, roept
de afwijzing van elke verplichting op grond van de overeenkomst in de
periode daarna bij de commissie twijfel op over de goede trouw van
IJsland.
Is de Staat IJsland verantwoordelijk voor de depositogarantie?
De commissie heeft geconstateerd dat IJsland relatief snel, al eind oktober
2008, het standpunt inneemt dat de overheid niet verantwoordelijk
gehouden kan worden voor de uitvoering van het depositogarantiestelsel
als het fonds dat daarvoor is opgezet onvoldoende middelen bevat.
IJsland stelt zich op het standpunt dat de relevante Europese regelgeving
IJsland er slechts toe verplicht een garantiestelsel in het leven te roepen.
Het land kan niet worden verplicht om bij te springen als blijkt dat het
stelsel te weinig middelen bevat.
Nederland en het Verenigd Koninkrijk betogen daarentegen dat alleen het
opzetten van een depositogarantiestelsel onvoldoende is. IJsland had het
stelsel in staat moeten stellen de verplichtingen na te komen. Nu IJsland
dat heeft verzuimd, dient het zelf de garanties na te komen.
De heer Barnard: «Ik ben van mening dat je een zodanig depositogarantiestelsel moet inrichten dat er uitbetaald wordt, juist in een
crisissituatie. Dat is de logica van de richtlijn. Die dient ervoor, te
zorgen dat spaarders geen reden hebben om een bankrun te
ondernemen. Het is een paraplu die je moet hebben voor het geval
dat het gaat regenen en niet op het moment dat de zon schijnt.»1
Inmiddels is een aantal maal door onafhankelijke partijen een uitspraak
gedaan over de vraag of IJsland al dan niet verplicht is de uitkering van de
gegarandeerde spaartegoeden over te nemen. Al op 7 november 2008
wordt een uitspraak gedaan door een arbitragecommissie bestaande uit
vertegenwoordigers van de Europese commissie, de Europese Centrale
Bank, de juridische dienst van de Europese Raad, de ESA en de EFTA.
1

Openbaar verhoor van de heer Barnard,
10 november 2011.
2
De arbitragecommissie concludeerde dat:
Iceland has to ensure that the depositors are
treated in compliance with the EEA
Agreement, including the Deposit-Guarantee
Directive, which requires that deposits are
repaid up to at least 20 000 EUR for each
depositor when deposits become unavailable,
regardless of whether their deposits are held
in Iceland of at a branch of an Icelandic bank
in another EEA State. Iceland should take all
appropriate measures to ensure respect of the
provisions of the EEA Agreement. Het advies
is beschikbaar op
http://www.island.is/media/frettir/30.pdf.

Deze arbitragecommissie is ingesteld naar aanleiding van een bijeenkomst van de ministers van Financiën van de Europese Unie en de EFTA,
waarin de situatie in IJsland aan de orde kwam. Deze arbitragecommissie
concludeerde dat IJsland gehouden was ervoor te zorgen dat alle
spaarders bij IJslandse banken hun tegoeden tot een minimum van 20 000
euro vergoed krijgen.2 De arbitragecommissie onderschrijft daarmee het
standpunt van de Nederlandse en Britse overheid.
Het feit dat de onderhandelingen zich voortslepen, doet de EFTA
Surveillance Authority er vervolgens in mei 2010 toe besluiten om een
formele procedure te starten tegen IJsland. Ook de ESA concludeert dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

309

IJsland op grond van de Europese richtlijn inzake depositogaranties
verplicht is spaarders tot een minimum van 20 000 euro te vergoeden.
«The Icelandic Government has in a letter to the Authority argued
that it considers setting up a guarantee scheme to be enough to fulfil
its obligations under the Directive. It has also argued that that the
Directive may not be applicable if deposits are unavailable because
of a major and general banking crisis. The Authority disagrees on
both points. The Deposit Guarantee Directive ensures that depositors
are guaranteed compensation of up to 20 000 Euros if their bank
fails. Each state must make sure that depositors are protected. That
protection is essential for bank customers to have confidence
that their deposits are safe. In its emergency response to the
banking crisis in October 2008, the Icelandic Government made a
distinction between domestic depositors and depositors in foreign
branches. Domestic deposits continued to be available after they
were taken over by New Landsbanki, whereas the foreign depositors
lost access to their deposits and did not enjoy the minimum
guarantee. It is not possible to differentiate between depositors to
the extent they are protected under the Directive. By acting as it did
and leaving the depositors in Icesave’s Dutch and UK branches
without even the minimum guarantee, Iceland acted in breach of the
Directive.»1
Hoewel inmiddels is gebleken dat ook derden het Nederlandse standpunt
delen, roept de langdurige discussie de vraag op in hoeverre de minister
van Financiën een verantwoord risico heeft genomen met het afgeven van
een garantie op de Icesave-tegoeden zonder dat al sprake was van een
overeenkomst met de IJslandse autoriteiten.
De commissie meent dat het, gelet op de omstandigheden waarin IJsland
zich in oktober 2008 bevond, onwaarschijnlijk was dat IJsland op korte
termijn de verplichtingen zou kunnen nakomen, zelfs wanneer het land die
verplichtingen onverkort zou erkennen. De commissie heeft geconstateerd
dat het risico op niet-nakoming van de vermeende verplichtingen door
IJsland door de minister is onderkend maar, begrijpelijkerwijs, is
afgewogen tegen de noodzaak om een signaal af te geven aan spaarders
in Nederland.
Vraag: «(...) U hebt dus bekendgemaakt op 9 oktober: linksom of
rechtsom, wij garanderen in ieder geval dat het goed komt.
Uiteindelijk heeft de Nederlandse Staat afgerond 1,3 mld. voorgeschoten, in feite het deel dat voor rekening zou komen van IJsland,
de eerste tranche in het depositostelsel. Dat geld hebben wij
overigens nog steeds niet terug, maar op het moment dat u dat
voorschoot, of zei het te zullen gaan voorschieten, had u nog
helemaal niets van overeenstemming, of zelfs een begin van
overeenstemming, met IJsland. Er stond niets op papier. Vond u het
een verantwoord risico dat u op dat moment nam?»
De heer Bos: «Jazeker.»
Vraag: «Waarom?»

1

http://www.eftasurv.int/press-- publications/
press-releases/internal-market/ nr/1253.

De heer Bos: «Omdat het grotere doel dat wij dienden was het
temmen van mogelijke paniek, het bezweren van mogelijke paniek in
het financiële systeem. Dat was het aller-, allerbelangrijkste.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

310

Daarnaast waren mijn adviseurs van mening – goed, dat is geen
absolute zekerheid, dat was een opinie waaraan ik veel waarde
hechtte – dat wij uiteindelijk IJsland hiervoor verantwoordelijk
zouden kunnen houden en het dus alsnog op IJsland zouden kunnen
verhalen. Ze konden dat niet met zekerheid zeggen. Ze konden niet
zeggen hoeveel tijd wij daarvoor nodig zouden hebben. Dat blijkt nu
allemaal, maar het grotere goed was het bezweren van paniek. Die
afweging is exact zo gemaakt: de zekerheid hadden we niet en toch
moet je een beslissing nemen.»1
Uit de door de commissie bestudeerde documenten blijkt vervolgens dat
het ministerie van Financiën nog op 9 oktober 2008 juridisch advies vraagt
aan de landsadvocaat over de positie van de Nederlandse spaarders bij
Icesave, en over mogelijke bezwaren van het door DNB uitkeren van
voorschotten aan Nederlandse spaarders.
Onverminderd wat de commissie over de noodzaak heeft opgemerkt, acht
zij de conclusie gerechtvaardigd dat de minister zijn beslissing zorgvuldig
heeft voorbereid alvorens spaarders toe te zeggen dat zij linksom of
rechtsom hun tegoeden zouden terugkrijgen. Daarmee heeft hij naar het
oordeel van de commissie een verantwoord risico genomen.
Discriminatie
In de periode na 11 oktober voert Nederland een aantal gesprekken met
IJsland. Deze gesprekken gaan vooral over de uitwerking van het op
11 oktober afgesloten MoU maar er wordt ook gesproken over de positie
van niet door het depositogarantiestelsel gedekte Nederlandse
gedupeerden van de IJslandse banken. De Nederlandse overheid vraagt in
deze gesprekken aandacht voor een gelijke behandeling van schuldeisers
(paritas creditorum) door de IJslandse autoriteiten.
In dit verband speelt de splitsing van de IJslandse banken een centrale rol.
Zoals hiervoor is opgemerkt, besluit de IJslandse overheid op 9 oktober
de moeder van Icesave, Landsbanki, op te splitsen. New Landsbanki, met
de binnenlandse activiteiten, maakt in handen van de IJslandse overheid
een doorstart, terwijl Old Landsbanki, met de buitenlandse activiteiten en
de schulden, op termijn zal worden geliquideerd. Het gevolg van deze
handelwijze is dat IJslandse rekeninghouders bij Landsbanki relatief
weinig last hebben van het faillissement van de bank. Hun rekeningen zijn
vrijwel onmiddellijk na de ineenstorting van de bank weer beschikbaar.
Buitenlandse rekeninghouders krijgen daarentegen te maken met een
faillissementsprocedure.
Met deze handelwijze lijkt IJsland te discrimineren tussen de eigen
inwoners en rekeninghouders in andere landen, hetgeen in strijd is met
Europese regelgeving.

1

Openbaar verhoor van de heer Bos,
7 december 2011.
2
Openbaar verhoor van de heer Ruding,
7 november 2011.

De heer Ruding: «Het was en is onaanvaardbaar dat IJsland toen
heeft besloten om discriminatie te plegen – er is geen ander woord
voor – om IJslandse spaarders in die moeilijke situatie beter te
behandelen dan buitenlandse spaarders bij IJslandse banken. Dat
waren in feite dus Nederlandse en Engelse spaarders. Het gaat
echter om het principe. Dat is sowieso onaanvaardbaar. Dat past ook
helemaal niet in de benadering die de Europese Unie hanteert.
IJsland heeft zich daarbij aangesloten als lid van de Europese
Economische Ruimte en deed dus mee aan al die afspraken. (...).»2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

311

Dit oordeel wordt gedeeld door de ESA. De ESA concludeerde op 26 mei
2010 ook dat IJsland door te discrimineren tussen IJslandse spaarders en
spaarders van elders uit Europa in strijd heeft gehandeld met het
EFTA-verdrag. Op 14 december 2011 heeft de EFTA besloten IJsland voor
het EFTA-Hof in Luxemburg te dagen.1
De commissie heeft geconstateerd dat hoewel dit element door het
ministerie van Financiën wel onder de aandacht wordt gebracht van de
IJslandse autoriteiten, Nederland er tegelijkertijd voor lijkt te kiezen de
positie van andere gedupeerden ondergeschikt te maken aan de afwikkeling van de voorfinanciering. Het ministerie van Financiën kiest ten
aanzien van deze vermeende discriminatie voor een terughoudende
opstelling jegens de IJslandse autoriteiten.
In de openbare verhoren is de vraag aan de orde geweest of de Nederlandse overheid de pogingen van spaarders met meer dan 100 000 euro
om met de IJslandse autoriteiten tot een vergelijk te komen bewust heeft
tegengewerkt.2 Hiervoor heeft de commissie geen aanwijzingen
gevonden.
7.8 Huidige status
De voorfinanciering van de uitkering van het IJslandse depositogarantiestelsel heeft geresulteerd in een voorlopige uitgave van ruim 1,3 miljard
euro voor de Nederlandse Staat. Dit betreft de lening aan het IJslandse
depositogarantiestelsel. Via DNB heeft de Staat nog circa 106 miljoen euro
uitgekeerd als gevolg van de verruiming van de dekking. Het betreft de
kosten voor het schrappen van het eigen risico over de tweede20 000 euro
en de kosten voor de verruiming naar 100 000 euro. Deze aanpassingen
van de dekking zijn van toepassing op spaarders bij Icesave, maar zijn niet
achteraf in rekening gebracht bij de banken. Dit volgt uit het feit dat de
dekking van het depositogarantiestelsel in Nederland is verhoogd op een
moment waarop de acute problemen bij Landsbanki zich reeds hadden
gemanifesteerd. De banken betalen uiteindelijk een bedrag van circa
200 miljoen euro voor hun deel van de dekking tussen 20 887 euro en
40 000 euro.
Spaarders met meer dan 100 000 euro hebben zich voor het deel boven de
100 000 euro moeten melden bij de curatoren van Landsbanki. Uit het
faillissementsverslag van de bewindvoerders bij Landsbanki Amsterdam
blijkt dat zij tezamen (na ontvangst van de uitkering uit het depositogarantiestelsel) nog ongeveer 40 miljoen euro te vorderen hebben.

1
http://www.eftasurv.int/press-- publications/
press-releases/internal-market/ nr/1560.
2
Het betreft het openbaar verhoor van de heer
van ’t Geloof, 14 november 2011.

De vraag hoe hoog de uiteindelijke rekening voor de diverse partijen zal
zijn, is afhankelijk van de zogenoemde recovery rate van de boedel van
Landsbanki. De recovery rate geeft aan welk percentage van de vordering
uit de boedel kan worden voldaan. Het IJslandse depositogarantiefonds,
DNB (de uitvoerder van het Nederlandse depositogarantiestelsel) en de
Nederlandse Staat hebben vorderingen op Landsbanki. Bij de uitbetaling
van spaartegoeden aan spaarders hebben zij de claims van die spaarders
op de bank overgenomen. Zij zullen bij de afwikkeling van het faillissement een deel van dat bedrag terug ontvangen. Hetzelfde geldt voor
bijvoorbeeld de spaarders met meer dan 100 000 euro en de gedupeerde
medeoverheden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

312

Onderdeel van de faillissementswetgeving die het IJslandse parlement op
6 oktober 2008 heeft aanvaard, is de toekenning van preferente status aan
vorderingen van depositohouders. Deze voorkeurspositie is onderdeel
geweest van een aantal juridische procedures, maar is door het IJslandse
Hooggerechtshof bevestigd.1 De curatoren hebben op 1 september 2011
de meest recente cijfers gepubliceerd. Hieruit blijkt vooralsnog dat de
recovery rate voor preferente schuldeisers afhankelijk van de gehanteerde
wisselkoers tussen de 98% en 103% van de boekwaarde betreft.2 Op
7 december 2011 is door de curatoren een eerste uitkering gedaan. Uit
een bericht van de curatoren blijkt die circa een derde van de erkende
preferente vorderingen te betreffen.
7.9 Conclusies
Kritische kanttekeningen bij besluitvorming toetreding Landsbanki tot
Nederlands Depositogarantiestelsel
1. De commissie plaatst vraagtekens bij het besluitvormingproces
binnen DNB in het kader van de aanvullende toetreding van
Landsbanki tot het Nederlandse depositogarantiestelsel. De commissie constateert dat het besluit om de topping-up te verlenen niet tijdig
op het hoogste niveau binnen DNB aan de orde is gesteld. Daardoor
zijn twijfels over de wenselijkheid van het verlenen van de topping-up
te laat gekomen om het besluit te beïnvloeden. De commissie acht dit
onbegrijpelijk.
Mogelijke consequenties van faillissement onvoldoende in kaart gebracht
2. De commissie stelt vast dat DNB de beperkingen die inherent waren
aan het IJslandse depositogarantiestelsel heeft onderkend, zij het pas
na de aanvaarding van de aanvullende toetreding van Landsbanki tot
het Nederlandse depositogarantiestelsel.
Landsbanki was voor IJsland systeemrelevant, hetgeen betekent dat
een probleem bij Landsbanki vrijwel zeker tot een systeemcrisis in
IJsland zou leiden. Het depositogarantiestelsel was slechts zeer
beperkt vooraf gevuld en een ex post omslag bij de overige banken
was, in die omvang en als gevolg van een probleem bij een systeembank, geen reële mogelijkheid. Gelet op de omvang van de IJslandse
economie en de verhouding tot de gegarandeerde deposito’s, kon
ook niet worden gerekend op de IJslandse Staat als onmiddellijke
achtervang voor het IJslandse garantiestelsel. De commissie meent
dat uit deze beperkingen volgt dat het tijdig en volledig nakomen van
de verplichtingen door het garantiestelsel, al dan niet met hulp van
de IJslandse Staat, niet waarschijnlijk was.
De commissie is van oordeel dat de risico’s bij Landsbanki en de
beperkingen van het IJslandse depositogarantiestelsel voor DNB
aanleiding hadden moeten vormen om ook ten aanzien van de
IJslandse depositogarantie nadere actie te overwegen.
Het had naar het oordeel van de commissie in ieder geval in de rede
gelegen de mogelijke consequenties van een faillissement van
Landsbanki in beeld te brengen. Hiermee is niet gezegd dat DNB de
concrete val van Landsbanki had moeten voorzien. Het behoort tot de
taak van de toezichthouder om rekening te houden met een «zwart
scenario», zeker wanneer een dergelijk scenario niet denkbeeldig is.
De commissie meent daarbij dat dit laatste eveneens geldt voor de
minister van Financiën.
1

Uitspraak van het IJslandse Hooggerechtshof van 28 oktober 2011.
2
http://www.lbi.is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

313

Noodzaak om spaartegoeden te garanderen staat niet vast
3. De commissie stelt voorop dat de spaartegoeden bij Icesave tot
20 887 euro waren gedekt door het IJslandse garantiestelsel. Het feit
dat diende te worden overwogen in hoeverre de Nederlandse Staat
de helpende hand moest reiken, was een direct gevolg van het in
gebreke blijven van IJsland. De commissie acht de handelwijze van
IJsland kwalijk.
De minister van Financiën heeft met het besluit de tegoeden van
spaarders te garanderen, willen voorkomen dat het faillissement van
Icesave het vertrouwen van spaarders zodanig zou aantasten dat de
stabiliteit van andere banken in gevaar kwam. Voor de commissie
staat de noodzaak om de tegoeden van spaarders bij Icesave te
garanderen teneinde de stabiliteit van het financieel systeem te
kunnen waarborgen niet vast. De kenmerken van Landsbanki/Icesave
– buitenlandse instelling, kleine operatie – maken dat een besmetting
van Nederlandse financiële instellingen door problemen bij Icesave,
ook onder de omstandigheden in oktober 2008, geen vaststaand
gegeven was.
Niettemin begrip voor besluit garantie spaartegoeden om onrust tegen te
gaan
4. De commissie onderkent dat, hoewel Icesave geen systeemrelevante
instelling kan worden genoemd, afzien van tegemoetkoming meer
onrust zou hebben veroorzaakt. De commissie heeft om die reden wel
begrip voor de wens van de minister van Financiën een vertrouwenwekkend signaal af te geven. Daar komt bij dat de commissie het
denkbaar acht dat een tegemoetkoming aan de spaarders bij Icesave,
gelet op de maatschappelijke onrust, daadwerkelijk politiek onvermijdelijk zou worden.
Proportionaliteit: besluit tot toepassing verhoogde dekking van 100 000
euro terecht
5. Op 7 oktober 2008 had de minister van Financiën besloten de dekking
van het Nederlandse depositogarantiestelsel te verhogen naar
100 000 euro. De minister had ertoe kunnen besluiten die verhoging
niet van toepassing te verklaren op spaarders bij Icesave. De
commissie meent echter dat de minister daartoe terecht niet heeft
besloten en ook op spaarders bij Icesave de verhoogde dekking van
100 000 euro heeft toegepast. Dit sluit aan bij wat de commissie als
algemeen gevoel van rechtvaardigheid typeert: andere spaarders
zouden hun tegoeden tot een hoger bedrag gegarandeerd zien,
terwijl diegenen die daadwerkelijk een beroep op deze garanties
willen doen daarvan zouden worden uitgesloten.
Proportionaliteit: 100 000-plus spaarders terecht niet gecompenseerd
6. Tot 7 oktober 2008 waren spaartegoeden van Nederlandse spaarders
gegarandeerd tot ten hoogste van 40 000 euro, na die datum was de
garantie ten hoogste 100 000 euro. Voor spaarders bij Icesave was
duidelijk, of had duidelijk behoren te zijn, dat hun spaartegoeden
maar tot een beperkt bedrag waren gegarandeerd.
De commissie heeft reeds geconcludeerd dat door de minister terecht
is besloten de verhoogde dekking van 100 000 euro op spaarders bij
Icesave toe te passen. Een schadevergoeding aan spaarders bij
Icesave met een spaartegoed van boven de 100 000 euro zou de
dekking van het depositogarantiestelsel te boven zijn gegaan en was
meer dan waarop spaarders konden rekenen. De commissie ziet voor
een volledige compensatie van spaarders bij Icesave geen aanleiding.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

314

Garantie was verantwoord risico
7. Er was ten tijde van het besluit van 9 oktober 2008 om een, zij het
voorwaardelijke, garantie te geven voor de tegoeden van Icesavespaarders nog geen overeenstemming met de IJslandse autoriteiten.
Het was naar het oordeel van de commissie ook niet waarschijnlijk
dat het IJslandse depositogarantiestelsel op korte termijn tot
uitkering zou (kunnen) overgaan.
De commissie constateert dat de minister van Financiën daarmee een
risico heeft genomen. Dat risico is onderkend, maar is afgewogen
tegen de noodzaak om een signaal af te geven aan spaarders in
Nederland. De commissie acht de conclusie gerechtvaardigd dat de
minister zijn beslissing zorgvuldig heeft voorbereid alvorens
spaarders toe te zeggen dat zij linksom of rechtsom hun tegoeden
zouden terugkrijgen. Daarmee heeft hij naar het oordeel van de
commissie een verantwoord risico genomen.
Twijfel over opstelling IJsland
8. De commissie plaatst kanttekeningen bij de opstelling van IJslandse
autoriteiten in het vervolgtraject op het op 11 oktober 2008 afgesloten
Memorandum of Understanding. Hoewel een Memorandum of
Understanding formeel de partijen niet bindt, roept de afwijzing van
elke verplichting in de periode daarna bij de commissie twijfel op
over de goede trouw van IJsland.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

315

HOOFDSTUK 8 KAPITAALVERSTREKKINGSFACILITEIT
8.1 Inleiding
Op donderdag 9 oktober 2008 presenteerden de Nederlandse autoriteiten1
een aantal maatregelen om de stabiliteit van en het vertrouwen in het
Nederlandse financiële stelsel te waarborgen en de financiële ondernemingen die hiervan deel uitmaakten, te beschermen. Een van die
maatregelen was de kapitaalverstrekkingsfaciliteit. De overheid committeerde zich tot het verstrekken van kapitaal aan banken en verzekeraars
die als gevolg van de financiële crisis niet in de gelegenheid waren om te
voldoen aan de kapitaaleisen die DNB noodzakelijk achtte.2
Voor de faciliteit kwamen financiële instellingen in aanmerking die
fundamenteel gezond en levensvatbaar waren en die in Nederland
gevestigd waren. Ook financiële dochterondernemingen van buitenlandse
financiële ondernemingen of groepen met zetel in Nederland kwamen in
aanmerking.3 Een bedrag van 20 miljard euro was in ieder geval
beschikbaar.
Op 9 oktober was nog niet vastgesteld welke vorm een kapitaalverstrekking zou krijgen. De overheid behield zo de mogelijkheid om iedere
aanvraag apart te beoordelen en rekening te kunnen houden met de snel
veranderende omstandigheden. De nadruk lag daarmee op het bieden van
maatwerk per instelling. Naast de maatregel van herkapitalisatie maakte
de overheid ook bekend dat financiële instellingen zo nodig in overleg
konden treden over specifieke balansproblemen.4
Enkele uitgangspunten bij herkapitalisatie lagen bij de presentatie van de
faciliteit al wel vast: het zo min mogelijk verstoren van de marktwerking,
het beperken van de financiële risico’s voor de overheid en het
voorkomen van oneigenlijk gebruik.5 Op basis daarvan zouden
voorwaarden aan een kapitaalinjectie worden verbonden. Het ging daarbij
om het waarborgen van rendement, de financiering van uitvoeringskosten
(bijvoorbeeld de kosten van door de overheid ingehuurde financiële
adviseurs), de beloningen van bestuurders van gesteunde ondernemingen en de vertegenwoordiging van de overheid in de bestuursorganen.

1

Gezamenlijke perspresentatie door de
minister van Financiën en de president van
DNB.
2
Kamerstuk 31 371, nr. 18.
3
Kamerstuk 31 371, nr. 18.
4
Kamerstuk 31 789, nr. 3.
5
Kamerstuk 31 371, nr. 18.
6
Kamerstuk 31 965 IXB, nr. 2.
7
Per 1 maart 2012. De bedragen zijn exclusief
verschuldigde rente of terugkooppremies.

Na aankondiging van de faciliteit was ING op 19 oktober 2008 de eerste
instelling die een kapitaalinjectie kreeg ter grootte van 10 miljard euro. Op
28 oktober 2008 volgde AEGON met een injectie van 3 miljard euro en op
12 november 2008 werd met SNS REAAL een kapitaalinjectie van
750 miljoen euro overeengekomen. Deze instelling kreeg ook nog
500 miljoen euro kapitaal via haar meerderheidsaandeelhouder Stichting
Beheer SNS REAAL. Voor de kapitaalinjecties is in het voorjaar 2009 een
«fonds financiële structuurversterking» opgenomen in de begroting van
het ministerie van Financiën. Daarin is 20 miljard euro beschikbaar
gesteld.6 Het resterende deel van het fonds (6,25 miljard euro) is tot en
met 10 oktober 2009 beschikbaar gesteld. De kapitaalinjecties die zijn
gedaan hebben een onbepaalde looptijd. Door AEGON is het volledige
bedrag terugbetaald. ING en SNS REAAL moeten nog 3 miljard respectievelijk 565 miljoen euro terugbetalen.7
In dit hoofdstuk wordt eerst een reconstructie gegeven van de totstandkoming en uitvoering van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit. Vervolgens
wordt vanaf paragraaf 3 een analyse gegeven over de faciliteit en de
kapitaalinjecties aan de hand van de noodzaak, proportionaliteit, tijdigheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

316

en de mate waarin de doelstellingen zijn bereikt. Tot slot worden de
conclusies weergegeven.
8.2 Reconstructie
Voor de val van Lehman Brothers op 15 september 2008 lag er noch bij
het ministerie van Financiën noch bij de Nederlandsche Bank (DNB) een
plan voor een kapitaalverstrekkingsfaciliteit. Wel waren er afspraken
gemaakt over de rolverdeling in het geval er sprake zou zijn van herkapitalisatie van financiële instellingen. Kort samengevat hielden deze in: DNB
verleent zo nodig liquiditeitssteun en de minister van Financiën kan
besluiten een instelling te herkapitaliseren.1 Na de val van Lehman
Brothers beseften de overheden in de Verenigde Staten en Europa dat er
een antwoord op de financiële crisis nodig was. De kapitaalverstrekkingsfaciliteit was een onderdeel van het antwoord dat door de Nederlandse
overheid is geformuleerd.
8.2.1 Aanloop
Tot eind september 2008: maatregelen gericht op liquiditeit
In het rapport Verloren krediet: eindrapport parlementair onderzoek
financieel stelsel is de Tijdelijke commissie onderzoek financieel stelsel
(Tcofs) ingegaan op het ontstaan van de financiële crisis en de wijze
waarop deze zich in Nederland ontvouwde.2 Vóór het uitbreken van de
kredietcrisis zorgden ruime liquide middelen en een lage rente voor een
sterk aantrekkende economie. De problemen op de onroerendgoedmarkten, in het bijzonder in de Verenigde Staten, luidden een snelle daling
in van de waarde van vermogenstitels zoals aandelen, obligaties en
gesecuritiseerde hypotheken. Vrijwel alle beleggingscategorieën kregen te
maken met aanzienlijke waardeverminderingen en negatieve herwaarderingen. De afwaarderingen op de diverse beleggingsportefeuilles onder de
internationale boekhoudregels gingen ten koste van de winsten en het
eigen vermogen van de instellingen.3
Niet alleen de winstgevendheid en het eigen vermogen van de banken en
verzekeraars kwam onder druk. Tegelijk werden door de actoren op de
financiële markten, zoals investeerders, analisten, kredietbeoordelingbureaus en financiële instellingen zelf, steeds hogere kapitaalbuffers bij
financiële instellingen geëist. Deze hogere eis ontstond door onzekerheid
op de financiële markt en doordat de risico’s op de balansen van de
banken hoger werden geschat dan daarvoor.4 Hierdoor werd niet alleen
meer kapitaal geëist maar veranderden de verwachtingen van de markt
ten aanzien van de kwaliteit van kapitaal. Daarbij is de focus steeds meer
te komen te liggen op het kapitaal van de hoogste kwaliteit, het zogeheten
core tier 1-kapitaal.

1

Kamerstuk 28 122, nr. 18.
Kamerstuk 31 980, nr. 4.
3
Kamerstuk 31 371 – 21 507-07, nr. 37.
4
Besluit van de Europese Commissie van
12 november 2008 over Steunmaatregel nr. N
528/2008 – Nederland Steun aan ING Groep
N.V. (C(2008) 6 936 definitief).
2

Voor de zomer van 2008 was de indruk bij DNB en het ministerie van
Financiën dat de problemen met besmette activa en dalende kapitaalbuffers primair in de Verenigde Staten speelden. In Europa was er vooral
sprake van wegvallend vertrouwen als gevolg daarvan. Dit leidde voor
financiële instellingen in Nederland tot problemen op de interbancaire
leenmarkt, en daarmee op het terrein van de liquiditeit. Europese
maatregelen waren dan ook vooral gericht op het oplossen van de
liquiditeitsproblemen. Zo konden banken die voor hun kortetermijnfinanciering geen liquiditeiten van andere banken konden krijgen tegen
onderpand terecht bij de Europese Centrale Bank (ECB). Het ministerie
van Financiën zag, mede gevoed door DNB, geen grote zorgen over de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

317

solvabiliteitspositie van Nederlandse instellingen. De heer Ter Haar,
destijds directeur Financiële Markten en plaatsvervangend thesauriergeneraal van het ministerie van Financiën verklaart in zijn openbaar
verhoor:
Vraag: «Nog even heel precies. Hebt u in die maanden voorafgaand
op enig moment met klem aan DNB gevraagd «verschaf ons
informatie over hoe het staat met de betrokkenheid van Nederlandse
banken bij mogelijk kwetsbare producten in Amerika?»
De heer Ter Haar: «Nee, zo concreet niet. Wij kregen wel van tijd tot
tijd een update van de Nederlandsche Bank over de sterkte en
zwakte van Nederlandse financiële instellingen.»
Vraag: «Dat gaf geen aanleiding tot zorgen?»
De heer Ter Haar: «Dat gaf geen aanleiding tot zorg over de
solvabiliteitspositie van instellingen.»1
Eind september 2008: Nederland wil een «Europees» antwoord op de
crisis
Met de val van Lehman Brothers komen zaken in een stroomversnelling,
het vertrouwen in financiële instellingen daalt steeds verder. De Amerikaanse overheid presenteert daarom plannen met als doel het vertrouwen
in het financiële stelsel te herstellen. Voor maximaal 700 miljard dollar zou
de overheid aan illiquide activa van Amerikaanse instellingen overnemen.
Op dat moment is het voor de overheid in Nederland niet direct duidelijk
dat ook hier financiële instellingen in de problemen komen en er
maatregelen getroffen moeten worden. Men dacht dat de situatie in de
Verenigde Staten, waar Lehman Brothers gevestigd was, nog steeds
verschilde van die in Europa. In Europa zou er vooral nog sprake zijn van
een gebrek aan liquiditeit in het interbancaire stelsel.
Rond 20 september 2008 is er in Europa dan ook nog geen sprake van een
plan zoals in de Verenigde Staten was voorgesteld. Wel wordt in Europese
overleggen stilgestaan bij het Amerikaanse plan en de ontwikkelingen op
de financiële markten in Europa. Na een Europees overleg eind september
2008 tussen ambtenaren van het zogeheten Financial Services Committee,
waar ook de heer Ter Haar namens Nederland aanwezig is, blijkt er nog
geen duidelijkheid over wat Europa zal doen in reactie op de ontstane
situatie. Zelf heeft de heer Ter Haar wel een plan. Op 25 september 2008
stuurt hij een e-mail aan de minister van Financiën met een voorstel dat
namens Nederland kan worden ingebracht in het Europese overleg. De
toenmalige secretaris-generaal en thesaurier-generaal van het ministerie
van Financiën, de heer Gerritse, herinnert zich daarover het volgende:

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 16 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011.

De heer Gerritse: «Ja, natuurlijk. Er was een bijeenkomst geweest in
het Financial Services Committee, waar men onder ogen had gezien
wat er gebeurde en waar de vraag aan de orde was hoe daarop van
de kant van de Europese overheden moest worden gereageerd. Dat
was een beetje geëindigd in: gut, gut, het is wat; we staan erbij, we
kijken ernaar en we weten niet goed wat ons te doen staat. Bernard
ter Haar is toen gaan nadenken. Hij heeft nog eens gekeken welke
discussies in de VS speelden en is toen gekomen met de gedachte:
zouden wij niet met elkaar kunnen afspreken dat wij een gelijkluidend regime maken in Europa om kapitaal in banken te steken
waar dat nodig is, voor zover dat in de kern gezonde banken zijn.»2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

318

Europees herkapitalisatiefonds
Het plan van de heer Ter Haar, dat hij dan nog een Europees herkapitalisatiefonds noemt, valt goed bij de minister van Financiën. Lidstaten zouden
afspreken om ongeveer 3% bbp te reserveren voor participatie in
herkapitalisatie van gezonde financiële instellingen, die in de toenmalige
marktomstandigheden grote moeite hadden om aan additioneel kapitaal
te komen. Bij elkaar opgeteld zou het dan gaan om ongeveer 300 miljard
euro, een bedrag dat volgens de heer Ter Haar een «goed Europees
antwoord is op het bedrag dat in Amerika is gereserveerd».1 Overigens
zou er geen werkelijk fonds komen waarin het geld gestort zou worden. Er
moesten gezamenlijke afspraken worden gemaakt over de inzet van het
geld, maar iedere lidstaat zou uiteindelijk zelf over het eigen geld
beslissen.
De heer Ter Haar: «Het bevatte twee belangrijke aspecten. Het plan
was geboren vanuit de gedachte dat het belangrijk was om in
Europa een pakket maatregelen te hebben ter herstel van het
vertrouwen in de financiële sector, in antwoord op wat in Amerika op
dat moment de ronde deed, het Plan Paulson. In het Plan Paulson
werd heel nadrukkelijk gezocht naar oplossingen waarbij slechte
delen van de bankbalans werden weggehaald en onder de hoede
van de overheid werden gebracht of in ieder geval gesteund werden
met overheidsgeld. Dat leek mijzelf een heel slechte benadering. Een
van de wezenlijke elementen van mijn plannetje was om juist niet
voor die route te kiezen, dus niet de route van het versterken van de
balans, maar de voor de route van de versterking van het kapitaal.
Met een relatief geringere inzet ... Balansen van banken zijn
waanzinnig groot. In Europa hadden wij banken waarvan de totale
balanslengte even groot was als het bbp van een land zelf. Het was
dus bijna een onmogelijke opdracht om daarin te opereren.
Bovendien weet je als overheid veel te weinig over die balansen om
het op een zorgvuldige manier te kunnen doen. Een kapitaalbasis is
veel helderder en ook veel kleiner qua totale omvang. Met een wat
geringere overheidsinzet kun je dus precies dat doen wat ook
gevraagd werd vanuit de financiële sector, namelijk een sterkere
kapitaalbasis van de financiële instellingen. Dat was één element van
het plan: kijk niet naar de balans, maar naar het kapitaal, dus een
versterking van het kapitaal als basis.»1
De heer Ter Haar ziet een aantal voordelen in zijn plan in vergelijking met
de aanpak in de Verenigde Staten. Zo kan via ingrijpen op de passiefzijde
van de balans met minder geld de benodigde steun worden verleend dan
via ingrijpen op de actiefzijde. Maar nog belangrijker is de voorkeur om
geen portefeuilles met de daarbij behorende risico’s over te nemen van de
financiële instellingen. Daarnaast is het lastig in de marktomstandigheden
om een realistische waardering toe te kennen aan activa.
De heer Gerritse: «Een ingreep die maakte dat de Nederlandse Staat
de rommel van zo’n balans haalde, vonden wij geen goede
ingreep.»2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 16 november 2011.
2
Openbaar verhoor van de heer Gerritse,
30 november 2011.

Europese afstemming eind september en begin oktober 2008
In de dagen na 25 september 2008 wordt het plan verder uitgewerkt en
worden bij enkele Europese lidstaten en de Europese Commissie gepolst
hoe zij denken over herkapitalisatie. In het weekend van 27 en
28 september wordt namens Nederland een zogeheten «position paper»
verspreid onder een aantal landen, waarin het plan uiteen wordt gezet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

319

Ambtenaren van het ministerie van Financiën brengen op 25 september
ook medewerkers van DNB op de hoogte van de plannen en verzoeken
hun mee te denken. In het weekend van 27 september verneemt DNB van
het ministerie van Financiën dat ambtenaren van het ministerie met een
aantal Europese lidstaten al informeel overlegd hebben over het plan.
DNB is hierdoor verrast, hij had niet verwacht dat er prioriteit zou worden
gegeven aan het plan. Wel wordt het DNB duidelijk dat de plannen serieus
zijn. De heer Gerritse meent dat DNB ook via de Europese Centrale Bank
(ECB) al hierover had vernomen, maar erkent dat men «beter had moeten
letten op de communicatie met DNB».1 Vanaf eind september geeft DNB
input over wat volgens de instelling belangrijke criteria bij herkapitalisatie
zijn.
Uit de stukken die de commissie heeft bestudeerd ontstaat het beeld dat
medewerkers van DNB zich kunnen vinden in een aanpak van problemen
via herkapitalisatie en ook het belang zien van Europese coördinatie. Men
is echter minder enthousiast over het idee voor een fonds en is beducht
voor de tijd en moeite die het waarschijnlijk zal kosten om de Europese
constructie ook daadwerkelijk op te zetten. Tegelijk worstelt men bij DNB
met de vraag wat het beste antwoord is op de ontstane situatie. De heer
Houben, divisiedirecteur Financiële Stabiliteit bij DNB verklaart hierover in
zijn openbaar verhoor:
De heer Houben: «Ik denk dat we rond die tijd allemaal worstelden
met een aantal vragen. We worstelden met de overgang van een
liquiditeitscrisis in een systeemcrisis. We worstelden met de vraag of
je die solvabiliteitsproblemen dan zou moeten oplossen door
instellingen te herkapitaliseren of door heel gericht de besmette
activa aan te pakken. En we worstelden met de vraag of het als je dat
zou doen, dus als je het kapitaalvraagstuk zou aanpakken, het dan
ook nog wenselijk zou zijn om iets aan de funding te doen. Dus we
worstelden met de vraag hoe de crisis het beste op te lossen.»2
De Europese Commissie komt ook met een reactie op de Nederlandse
voorstellen en doet op 30 september 2008 zelf het voorstel om de
ophoging van de dekking van het depositogarantiestelsel te koppelen aan
het plan voor herkapitalisatie. Er ontstaat een breder initiatief voor een
Europese aanpak van de crisis waar herkapitalisatie onderdeel van wordt.
In die dagen wordt er zowel op ambtelijk als op politiek niveau binnen
Europa gezocht naar consensus over de Europese benadering. Zo brengt
minister-president Balkenende op 2 oktober 2008 een bezoek aan de
Franse president Sarkozy: Frankrijk is op dat moment voorzitter van de
Europese Raad. Zij spreken ondermeer over de lijnen waarlangs de
aanpak van de crisis gestroomlijnd kan worden en over mogelijke
maatregelen, waaronder herkapitalisatie.3

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Houben, 23 november 2011.
3
Kamerstuk 31 371, nr. 47.
4
In EU miljarden opzij gezet voor banken.
Algemeen Dagblad, 3 oktober 2008.

Op 1 oktober 2008 wordt openbaar dat Frankrijk denkt aan voorstellen
voor een Europees reddingsplan ter waarde van 300 miljard euro, een
voorstel dat veel gelijkenis toont met de inzet van Nederland tot dan toe.
Uit de reacties, ook in de media, blijkt dat er niet gerekend hoeft te
worden op vergaande Europese afspraken. De reactie van Duitsland is
duidelijk: er kan geen sprake zijn van afspraken over bijvoorbeeld te
reserveren bedragen. Het land is voorstander van nationale afspraken.4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

320

In de aanloop naar de vergadering van de Europese Raad voor Economische en Financiële Zaken (de Ecofin) van begin oktober 2008 zetten
ambtenaren namens Nederland dan ook vooral in op het tot stand
brengen van een gecoördineerde aanpak. Om dit te bereiken streeft het
ministerie van Financiën (mede op basis van DNB-input) vanaf 3 oktober
2008 naar een Europese herkapitalisatiebenadering. Elementen als een
reservering van 3% bbp en de term «fonds» worden niet meer genoemd.
Besluitvorming in de Ecofin van 7 oktober 2008
In de conclusies van de Ecofin komt de door Nederland gewenste
coördinatie terug. Zo staat er dat systeemrelevante banken indien nodig
worden ondersteund, bijvoorbeeld door herkapitalisatie. De concrete
invulling van de aanpak wordt echter niet voorgeschreven. Er worden
zeven principes vastgesteld die als richtsnoer gelden voor lidstaten1:
1. Interventies zullen tijdig plaatsvinden en de ondersteuning moet in
principe tijdelijk zijn;
2. De belangen van de belastingbetaler zullen in acht worden genomen;
3. Bestaande aandeelhouders zouden de gevolgen van de interventie
moeten dragen;
4. De overheid mag veranderingen in het management doorvoeren;
5. Het management zal geen buitensporige beloningen ontvangen
– overheden mogen onder andere de mogelijkheid hebben om
invloed uit te oefenen op beloningen;
6. Het belang van concurrenten moet worden beschermd, in het
bijzonder door regels voor overheidssteun;
7. Negatieve spillovereffecten moeten worden voorkomen.
Tijdens een Eurogroep-bijeenkomst van staatshoofden en regeringsleiders
op 12 oktober 2008 wordt het instrument van herkapitalisaties verder
aangescherpt.2 Nederland heeft zijn plannen dan al openbaar gemaakt.
8.2.2 Totstandkoming van de faciliteit
De Nederlandse overheid heeft op basis van de conclusies van de Ecofin
verder gewerkt aan concrete maatregelen. In de eerste bijeenkomst op
7 oktober 2008 van de regiegroep Financiële Markten/Financiële Stabiliteit3 – ook de president van DNB is lid – wordt gesproken over de
beleidslijnen om de crisis aan te pakken. Aan de orde komt dat herkapitalisatie verder uitgewerkt wordt. Concrete plannen liggen dan nog niet op
tafel.4
1

Kamerstuk 21 501-07, nr. 624.
Kamerstuk 31 371, nr. 47.
Na de overname van de Nederlandse
Fortis-onderdelen constateert de ministerpresident dat de ministerraad niet het
geschikte orgaan is om de crisismaatregelen
in voor te leggen. De ministerraad komt enkel
op vrijdag bijeen en daarnaast ontstaat de
behoefte, vanwege de grote gevoeligheid
waarmee de crisismaatregelen gepaard gaan,
om in een kleiner verband beslissingen te
nemen. Aan de regiegroep nemen de
minister-president, beide vicepremiers, de
minister van Economische Zaken, de
staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, de
president van DNB en een beperkt aantal
ambtenaren deel.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer
Balkende, 8 december 2011.
5
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.
2
3

DNB neemt initiatief en komt met concrete voorstellen
Uit het onderzoek van de commissie blijkt dat door DNB vanaf 7 oktober
intern maatregelen worden voorbereid die de Nederlandse overheid kan
presenteren. DNB neemt dit initiatief ook omdat hij er vanuit gaat dat de
Europese afspraken niet op korte termijn leiden tot concrete en te
implementeren maatregelen.5 DNB hanteert voor het opstellen van
mogelijke maatregelen zes uitgangspunten.
De heer Houben: «Wij wilden in de kern het volgende.
1. Een heel ruime liquiditeitsverstrekking.
2. Duidelijk aan de instellingen signaleren dat zij gebruik zouden
kunnen maken van ELA, een noodvoorziening door de Nederlandsche Bank.
3. Wij wilden een hogere depositogarantiedekking.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

321

4.

5.

6.

Wij wilden herkapitalisering van de banken, een maatregel die
niet zozeer Europees was maar waarbij wij direct kapitaal
zouden kunnen injecteren in banken.
Wij wilden de opening hebben, waar wij toen nog niet van
overtuigd waren, met de flexibiliteit om te bezien of wij in het
kader van de funding iets aan de garanties zouden kunnen doen.
Wij wilden een opening hebben om ook iets chirurgisch te
kunnen doen aan problemen aan de actiefzijde van bankbalansen, in dit geval de geïnfecteerde portefeuilles op
bankbalansen.»1

De directie van DNB bespreekt op 8 oktober een nota met mogelijke
maatregelen.1 Daarin staat het versterken van solvabiliteit centraal. Het
voorstel is een soort garantie te geven om het eigen vermogen van
instellingen te handhaven tot bepaalde niveaus. Uit de bestudeerde
stukken blijkt dat overwogen is om daarbij ook concrete niveaus te
publiceren, hier ziet men vanaf. Voor DNB is in ieder geval duidelijk dat de
actoren op de financiële markten hogere eisen zijn gaan stellen aan de
kapitaalbuffers van instellingen. De heer Wellink, destijds president van
DNB:
De heer Wellink: «(...) In een heel korte periode sloegen de markten
volstrekt om. Ze vroegen ineens kapitaal en begonnen hogere
kapitaalratio’s te eisen. Als een bank dat niet kon leveren, duvelden
de koersen omlaag. In een paar weken veranderde het beeld
volstrekt en begon men zich bewust te worden hoe zwak de bancaire
sector gegeven de omstandigheden gekapitaliseerd was.»2
Daarnaast verwerkt DNB in haar voorstellen de opening om, zoals de heer
Houben het verwoordde in zijn verhoor, «iets chirurgisch» te doen aan de
problemen aan de actiefzijde van bankbalansen. De mogelijkheid moest
volgens DNB geboden worden om zo nodig besmette activa over te
nemen.
Besluitvorming over de kapitaalverstrekkingsfaciliteit op 9 oktober 2008
Op 8 oktober presenteert het Verenigd Koninkrijk haar maatregelen voor
de financiële sector. Deze hebben betrekking op liquiditeitssteun,
herkapitalisatie en het garanderen van interbancaire leningen. DNB laat
het ministerie van Financiën weten dat hij andere ideeën heeft dan de
Britten. DNB stuurt diezelfde avond aan het ministerie van Financiën zijn
eigen voorstellen voor een aanpak van de problemen op de financiële
markten. Afgesproken wordt dat de dag daarna overleg zal worden
gevoerd tussen onder meer de minister van Financiën en de president van
DNB.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Houben, 23 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Houben, 23 november 2011.

Over de voorstellen voor een kapitaalverstrekkingsfaciliteit is er volgens
de heer Houben weinig discussie tussen het ministerie van Financiën en
DNB. Er wordt gesproken over de opzet en de hoogte van het bedrag dat
in eerste instantie beschikbaar zal zijn. Het bedrag van 20 miljard euro kon
op korte termijn beschikbaar zijn, maar indien er meer nodig zou zijn was
dat ook mogelijk. Men was er «vrij snel uit».3 Ook voor het ministerie is
het in de periode duidelijk geworden dat er steun van de overheid nodig
kon zijn om de kapitaalpositie van de instellingen te verbeteren, zonder
dat daarbij exact was te formuleren tot welk niveau dat zou moeten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

322

De heer Ter Haar: « (...) Overigens deed zich het merkwaardige feit
voor dat de formele kapitaaleisen eigenlijk lager lagen dan volgens
de perceptie van de markt zelf nodig was. De focus op core tier 1 zat
helemaal niet in de toezichthouderregels ten aanzien van solvabiliteitsvereisten. Wat dat betreft was het ook voor de Nederlandsche
Bank wel een beetje improviseren ten opzichte van de vraag wat
volgens DNB op dat moment voldoende solvabiliteit was voor een
instelling om een solide marktpositie te hebben. Het was op dat
moment dus geen pure wiskunde voor de Nederlandsche Bank, denk
ik.»1
Verschil van inzicht is er over de door DNB gewenste maatregel om
besmette activa over te kunnen nemen. Uit het onderzoek van de
commissie blijkt dat de minister van Financiën niet zo ver wil gaan, door
een dergelijke maatregel kan het pakket zijn politieke krediet verliezen. Het
valt volgens hem niet uit te leggen dat de belastingbetaler opdraait voor
de slechte risico’s die bankiers namen.2 De president van DNB meent dat
men wel over dit instrument moet kunnen beschikken. De minister van
Financiën blijkt niet overtuigd: de heer Houben spreekt in zijn verhoor
over aarzelingen bij het ministerie van Financiën. Het persbericht over de
kapitaalverstrekkingsfaciliteit bevat een tekst met daarin het door DNB
gewenste haakje: «Zo nodig kunnen financiële ondernemingen voorts in
overleg treden met de autoriteiten over specifieke balansproblemen».
De heer Wellink: «Hierover zit daar heel duidelijk een haakje, een zin
in. Echter, als je je verplaatst in die tijd, was het standpunt van het
departement volstrekt begrijpelijk. Ik heb mij er persoonlijk eigenlijk
nooit echt over opgewonden. Er waren wel eens opwindingen, bij
mij misschien ook, als je niet snel genoeg je zin kreeg.»3
Publicatie van maatregelen urgent
De beslissing wordt genomen om diezelfde avond de maatregelen te
presenteren. Daarvoor zijn drie redenen te geven. Ten eerste is er het
signaal dat Nederlandse financiële instellingen afgeven aan het ministerie
van Financiën en DNB. Vóór 9 oktober 2008 zijn er gesprekken tussen het
ministerie van Financiën (en DNB) met ING en AEGON over mogelijke
steun van de overheid. In die gesprekken wordt duidelijk dat er maatregelen nodig zijn om niet alleen eventuele liquiditeitsproblemen maar ook
mogelijke solvabiliteitsproblemen van instellingen aan te pakken. Zo
onderstreept de toenmalige CEO van ING, de heer Tilmant, in een gesprek
met de minister op 8 oktober de ernst van de financiële crisis en dringt hij
aan op overheidsmaatregelen om de Nederlandse financiële sector te
ondersteunen.4
Een tweede reden is de publicatie van de Britse plannen. Dit maakt het
nodig om zo snel mogelijk een signaal te geven dat ook Nederland
specifieke maatregelen treft.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 1 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011 en verslag DNB van
vergadering 9 oktober 2008.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.
4
Gegevens verstrekt door ING per brief d.d.
5 september 2011.

Vraag: «En op 9 oktober was zowel het ministerie van Financiën als
de Nederlandsche Bank van mening: wij moeten nu naar buiten
komen met een plan, wij wachten niet op Europa. Europa had voor
12 oktober een vergadering gepland.»
De heer Wellink: «Ik vond en vind dat een dilemma, altijd. De
Engelsen hadden al wat gedaan. Moet je voor Europa uit lopen? Aan
de ene kant ben ik de grootste propagandist van het samendoen;
doe het samen. Je kunt bij Europa nooit voorspellen – dat zien wij bij
de huidige crisis – hoe lang het precies duurt. Dan is het hemd op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

323

een gegeven moment toch iets nader dan de rok; zo werkt het.»1
Tot slot is het de wens van de minister van Financiën om de publicatie
over de compensatie rondom de Icesave tegoeden te combineren met de
aankondiging van de overige maatregelen die de overheid zal treffen.
Volgens de heer Bos is er sprake van urgentie en moet het plan zo snel
mogelijk gepresenteerd worden.
De heer Bos: «Ja, dat was de onmiddellijke urgentie. Bij alle andere
dingen geldt: als je het plan eigenlijk al klaar hebt, leidt elke minuut
die je wacht alleen maar tot meer onrust. Hoe sneller, hoe beter. Wij
hadden het klaar. Er zou toch een persconferentie komen over
Icesave. Het effect zou dubbel zo groot zijn als het tegelijkertijd zou
worden aangekondigd. Naar buiten dus.»2
8.2.3 Aankondiging
Op donderdagavond 9 oktober 2008 presenteren de minister van
Financiën en de president van DNB de kapitaalverstrekkingsfaciliteit aan
de pers. Het belangrijkste doel van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit is het
eigen vermogen van financiële instellingen te handhaven tot niveaus die
de toezichthouder nodig acht. Op basis van de voorwaarden die het
kabinet verbindt aan een kapitaalinjectie zijn tevens drie nevendoelen te
noemen3:
1) terugbetaling van het kapitaal plus een marktconform rendement;
2) geen concurrentievoordeel door de kapitaalverstrekking;
3) een aangepast beloningsbeleid van de financiële instellingen.
Tweede Kamer wordt geïnformeerd na de persconferentie
Naar aanleiding van de persconferentie vraagt de Tweede Kamer diezelfde
avond om een brief van het kabinet over de maatregelen. In de brief,
ontvangen op 10 oktober 2008, worden de hoofdlijnen van de faciliteit
beschreven.4 In box 8.1 staande belangrijkste punten van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit opgesomd.
Box 8.1 De kapitaalverstrekkingsfaciliteit
Doelstelling
Het eigen vermogen van financiële instellingen handhaven tot
niveaus die de toezichthouder nodig acht.
Kapitaalverstrekking
De bijdrage van de overheid kan verschillende vormen aannemen,
zoals een participatie via preferente aandelen, of anderszins indien
de rechtsvorm, groepsstructuur of andere overwegingen dat
noodzakelijk maken.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.
3
Gebaseerd op de doelen die de Algemene
Rekenkamer formuleerde. Kamerstuk 31 941,
nr. 6–7.
4
Kamerstuk 31 371, nr. 18.

Beschikbaar bedrag
Geen fonds van een specifieke omvang opgericht. Per direct is
20 miljard euro beschikbaar en als dat onvoldoende blijkt gaat
daarmee niet automatisch het loket dicht.
Reikwijdte
In Nederland gevestigde en fundamenteel gezond en levensvatbare
banken en verzekeraars en groepen waarvan die banken en
verzekeraars deel uitmaken, alsmede op financiële dochteronderne-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

324

mingen met zetel in Nederland van buitenlandse financiële ondernemingen of groepen.
Voorwaarden
Maatwerk is het uitgangspunt. De voorwaarden gaan onder meer
over rendementswaarborgen, de financiering van uitvoeringskosten
van de autoriteiten door betrokken financiële ondernemingen, de
bestuursbeloningen en de vertegenwoordiging in de bestuursorganen.
Rolverdeling Financiën en DNB
DNB is verantwoordelijk voor het oordeel over de gezondheid van de
instelling. Tevens gaat het om een versterking van het kapitaal tot
niveaus die de toezichthouder nodig acht. Het kapitaal wordt
verstrekt door het ministerie van Financiën.
8.2.4 Uitvoering
De minister van Financiën biedt de Tweede Kamer, in tegenstelling tot
bijvoorbeeld de garantieregeling, geen uitgewerkt kader voor de
uitvoering van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit aan. Zo ligt niet vast of
kapitaal wordt verstrekt in ruil voor aandelen. Voor de minister van
Financiën ligt de nadruk op het kunnen bieden van maatwerk per
instelling. De kapitaalinjectie wordt per individuele casus toegesneden op
de dan van toepassing zijnde situatie.1
De minister van Financiën schrijft de Kamer op 10 oktober 2008 wel alvast:
«Gegeven het karakter van de gehele operatie, is het niet mogelijk om
voor individuele deelnemingen de procedure van artikel 34 Cw 2001
(voorhangprocedure) toe te passen, gelet op de termijn die daarbij zou
gelden. Het kabinet ziet deze brief wel als een algemeen beleidskader dat
in de gegeven uitzonderlijke situatie in de plaats komt van de algemene
voorhangprocedure voor alle deelnemingen die in het kader van deze
operatie plaats zal gaan vinden.»2
Debat met de Tweede Kamer over de faciliteit na aankondiging van de
maatregel
De Kamer debatteert met de minister van Financiën over de faciliteit op
14 oktober 2008.3 De minister schetst dan drie mogelijke scenario’s op
basis waarvan overgegaan kan worden tot een kapitaalinjectie. Daaruit
blijkt dat het overgaan tot een kapitaalinjectie niet enkel afhangt van het al
dan niet voldoen aan wettelijke normen.
Minister Bos: «Er zijn verschillende scenario’s. Een ervan is dat
bedrijven zelf overgaan tot afwaardering en dan vervolgens een
kapitaalinjectie nodig hebben om hun balans weer op orde te
brengen. Een ander scenario kan zijn dat de toezichthouder zelf tot
de conclusie komt dat het in het licht van de ratio’s die voor
solvabiliteit gebruikt worden, nodig is om tot kapitaalversterking
over te gaan. Een derde scenario kan zijn dat een financiële instelling
zelf om haar moverende redenen langskomt voor een kapitaalversterking. Het kan ook zo zijn dat als men aan alle wettelijke eisen
voldoet, men liever de markt opgaat om het kapitaal te krijgen.»3

1

Kamerstuk 31 789, nr. 3.
Kamerstuk 31 371, nr. 18.
3
Kamerstuk 31 371, nr. 47.
2

Tijdens het overleg op 14 oktober wordt ook gesproken over de criteria die
toegepast worden om een kapitaalinjectie te kunnen krijgen. Zo past de
minister het criterium «systeemrelevant» bewust niet meer toe, omdat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

325

overheid nadruk wil leggen op het kunnen waarborgen van de betrouwbaarheid van het gehele financiële systeem.
Minister Bos: «(...) Dat is heel bewust gedaan. Systeemrelevantie is
typisch een concept uit vredestijd. Als de economie stabiel is en er
ergens een bank omvalt, dan kun je bezien of dat een systeemrelevante bank is en of er al dan niet iets mee moet gebeuren. Op dit
moment echter kan slechts de kleinste bank zorgen voor een golf van
onrust en wantrouwen door het financiële systeem heen. Vandaar
dat zowel zondag als afgelopen donderdag de nadruk is gelegd op
de wijze waarop wij de betrouwbaarheid van het gehele financiële
systeem kunnen waarborgen zonder bij voorbaat onderscheid te
maken tussen wie er wel en niet systeemrelevant is. In de discussies
het afgelopen weekend in IMF-verband brachten een heleboel
collega’s naar voren dat toen de Amerikanen Lehman Brothers
failliet lieten gaan, zij dachten dat dit geen systeemrelevante
instelling was. Als je vervolgens ziet wat het direct veroorzaakte aan
wantrouwen in het financieel systeem, moet je achteraf concluderen
dat het dus wel een systeemrelevante instelling was. Dat onderscheid is in dit soort tijden dus veel meer fluïde dan het in andere
tijden zou zijn. Daar hebben wij dan ook onze beleidslijnen op
aangepast.»1
De minister geeft vijf voorwaarden die worden verbonden aan een
kapitaalinjectie. Het gaat om rendementswaarborgen, uitvoeringskosten,
het beloningsbeleid, en zeggenschap. De «absolute basisconditie» is
volgens hem dat het moet gaan om gezonde instellingen. Verder staat de
minister stil bij de uitvoering en toepassing van voorwaarden. Zo stelt hij
dat het aan DNB is om een oordeel te geven over de gezondheid van een
instelling. Het gaat dan om meer dan alleen solvabiliteit. Ook de liquiditeitspositie, de kwaliteit van het management, de strategie van de
betreffende onderneming en de risicospreiding spelen een rol. Het
ministerie van Financiën is volgens de minister niet de eerst aangewezen
partij om de gezondheid van een bankbalans te beoordelen. Deze taak ligt
bij de toezichthouder DNB.
De minister benadrukt in het debat met de Kamer dat bij het beoordelen
van de gezondheid ook bekeken moet worden of er geen «al te grote
risico’s bij de Nederlandse Staat terecht dreigen te komen». Tevens gaat
de minister in op de gevolgen wanneer een instelling aanklopt die niet
gezond is.
Minister Bos: «Als de Nederlandsche Bank als toezichthouder van
mening is dat de balans niet voldoende kapitaalkrachtig is of dat er
anderszins niet sprake is van een gezonde instelling, bijvoorbeeld
omdat er te veel risico’s of onbekende risico’s zijn, dan zal er schoon
schip gemaakt moeten worden voordat er kapitaal ingestoken wordt
van onze kant.»2

1
2

Kamerstuk 31 371, nr. 47.
Kamerstuk 31 371, nr. 47.

De minister benadrukt in het debat ook dat het kabinet er blij mee is «dat
de Europese benadering er een is van herkapitalisatie van gezonde
bedrijven. Daarmee onderscheidt die benadering zich van wat tot dan toe
het meest kenmerkende onderdeel was van de Amerikaanse benadering,
waarbij vooral geld gebruikt wordt om slechte risico’s op te kopen.» Er
wordt zowel door de Kamer als de minister tijdens het algemeen overleg
niet nader gesproken over de passage in de brief waaruit blijkt dat
instellingen in overleg kunnen treden over specifieke balansproblemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

326

Tot slot wordt in het debat gesproken over de vormgeving van een
kapitaalinjectie en of een instelling hierin een keuze heeft. De minister van
Financiën stelt dat er, indien een instelling onder wettelijke verplichte of
met DNB afgesproken ratio’s komt, er «zaken opgelegd worden». In
andere gevallen zullen er onderhandelingen plaatsvinden waarbij het
ministerie van Financiën eisen zal stellen. Het is volgens de minister van
Financiën aan de instelling om hiermee akkoord te gaan.
De Kamer spreekt niet over de mededeling van de minister dat hij in geval
van een kapitaalinjectie in ruil voor aandelen de verplichte voorhangprocedure niet zal volgen. De Kamer lijkt daarmee stilzwijgend goedkeuring
te geven aan de constructie die de minister voorstelt.
Geen verplichte kapitaalinjecties in groep instellingen
De minister van Financiën is van mening dat er geen reden is om een
kapitaalinjectie in een aantal banken verplicht te stellen en zo de kapitaalbuffers te verhogen. DNB deelt dit standpunt en is van mening dat een
verplichting niet in verhouding staat tot de gemiddelde gezondheid van
Nederlandse instellingen. De minister licht tijdens het debat met de Kamer
op 14 oktober 2008 zijn standpunt toe.
Minister Bos: «(...) Wij moeten ook goed in de gaten houden dat
vergelijkingen met het Verenigd Koninkrijk niet snel mank gaan,
omdat de mate van kapitalisatie van Britse banken echt fundamenteel lager was dan in Nederland. Het «tier one»-kapitaal, dus de
absolute bodemgarantie qua benodigd kapitaal in het licht van
solvabiliteitsvereisten, lag in het Verenigd Koninkrijk rond de 5% en
moet dus van de toezichthouder naar 9% gebracht worden, terwijl in
de praktijk in Nederland die «tier one»-ratio’s al boven de 9% lagen
(...).»1
Ook is de minister van oordeel dat een verplichting zaken onnodig op
scherp zou zetten. In het debat met de Kamer op 22 oktober 2008 blijkt dat
de afweging door de minister is gemaakt, maar «iets opleggen wat die
andere partij ook nog een geld kost terwijl zij zelf vindt dat het niet nodig
is, is niet een situatie van waaruit ik zou willen beginnen».
DNB doet aanzet voor uitwerking van de faciliteit
DNB stuurt het ministerie van Financiën op 15 oktober 2008 een kader met
daarin de condities die zouden moeten gelden in geval van een kapitaalverstrekking.2 De notitie wordt verstuurd mede met het oog op de
gesprekken die op dat moment met AEGON en ING worden gevoerd over
eventuele steun (zie de volgende paragraaf voor een reconstructie van die
onderhandelingen).
Onderscheid wordt gemaakt naar algemene criteria, solvabiliteitscriteria
en governance-criteria. Over solvabiliteit stelt DNB onder meer dat de
kapitaalverstrekking in voldoende mate gepaard dient te gaan met het
opschonen van de actiefzijde van de balans. Op het onderwerp van
governance noemt DNB dat de Staat op zou moeten treden als zakelijk
aandeelhouder en volgens duidelijke procedures zou moeten handelen.
Het kader heeft volgens de heer Gerritse vooral gediend als input voor de
vormgeving van de injecties. In de verhoren schetst hij het volgende
beeld.
1

Kamerstuk, 31 371, nr. 47.
Openbaar verhoor van de heer Gerritse,
30 november 2011.

2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

327

De heer Gerritse: «Die notitie zal een rol gespeeld hebben als een
aantal verstandige aandachtspunten die je mee had te nemen bij de
beoordeling van de vraag of kapitaalsteun wel kan. Je stopt geen
kapitaal in een bank waar nog zulke stukken inzitten die maken dat
het onverantwoord is.»1
Bij de uitvoering is rekening te houden met de Europese Commissie
Voor het ministerie van Financiën is op voorhand duidelijk dat de
kapitaalinjecties aangemeld moeten worden bij de Europese Commissie.
Tijdens de Ecofin van 7 oktober kondigde de Europese Commissie aan dat
alle concrete steunmaatregelen snel op hun verenigbaarheid met de
staatssteunregels worden beoordeeld. Op 13 oktober publiceert de
Europese Commissie ook de Bankenmededeling: «De toepassing van de
staatssteunregels op maatregelen in het kader van de huidige wereldwijde
financiële crisis genomen met betrekking tot financiële instellingen».2 In
deze mededeling staan ondermeer overwegingen waarmee lidstaten
rekening moeten houden bij het vormgeven van een mogelijke regeling.
Het ministerie van Financiën meldt de kapitaalverstrekkingsfaciliteit als
regeling niet aan bij de Europese Commissie: de afzonderlijke kapitaalinjecties worden gemeld.3 Om de faciliteit als regeling aan te kunnen
melden en te laten toetsen door de Europese Commissie zou deze op
aanzienlijke punten uitgewerkt moeten worden. De mededeling biedt wel
aanknopingspunten voor de vormgeving van kapitaalinjecties. Uit de
mededeling blijkt duidelijk dat de Europese Commissie een onderscheid
maakt tussen fundamenteel gezonde instellingen en instellingen met
structurele problemen. Ook zal steun beperkt moeten worden tot het strikt
noodzakelijke minimum.
Pas in volgende mededelingen, waarvan de eerste bekend wordt gemaakt
op 5 december 2008 presenteert de Europese Commissie meer specifieke
criteria op basis waarvan herkapitalisatie zal worden getoetst (zie
hoofdstuk 12). Dat is nadat de kapitaalinjecties in ING, AEGON en SNS
REAAL hebben plaatsgevonden.
Box 8.2 Tijdlijn relevante gebeurtenissen kapitaalverstrekkingsfaciliteit
Datum
19 september
2008

25 september
2008

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011.
2
Mededeling van de Europese Commissie
– De toepassing van de staatssteunregels op
maatregelen in het kader van de huidige
wereldwijde financiële crisis genomen met
betrekking tot financiële instellingen
(25 oktober 2008, 2008/C 270/02).
3
Commission Staff Working Paper, Oktober
2011 -The effects of temporary State aid rules
adopted in the context of the financial and
economic crisis (SEC (2011) 1126 final).

25 september
tot

Inhoud
De minister van Financiën in de Verenigde
Staten, de heer Paulson, stelt voor om voor
de opkoop van illiquide activa 700 miljard
dollar beschikbaar te stellen.
De minister van Financiën reageert positief
op het voorstel van zijn ambtenaar voor een
Europees herkapitalisatiefonds. Lidstaten
zouden afspraken maken over te reserveren
bedragen voor herkapitalisatie. DNB wordt
over de hoofdlijnen van het plan op de
hoogte gebracht.
Ambtenaren polsen bij collega’s in Europa
het draagvlak voor het plan-Ter

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

328

1 oktober 2008

2 oktober 2008

Begin oktober
2008

7 oktober 2008

7 oktober 2008

8 oktober 2008

9 oktober 2008

10 oktober
2008

Haar. DNB blijkt in het weekend van
27 september verrast over de stand van
zaken in het Europese overleg en levert in de
dagen erna input voor de Nederlandse
voorstellen. De Europese Commissie doet op
30 september het voorstel de maatregelen
omtrent depositogarantie te koppelen aan
het plan.
De minister-president overlegt met de Franse
president, de heer Sarkozy, over het belang
van coördinatie en het instrument van
herkapitalisatie. Diezelfde dag berichten
media over (Franse) voorstellen voor een
Europees plan. Gezien de reactie van onder
meer Duitsland is duidelijk dat vergaande
afspraken tussen lidstaten lastig zijn.
In voorbereiding op de bijeenkomt van de
Ecofin-Raad worden door Nederlandse
ambtenaren nieuwe voorstellen gedaan met
het oog op Europese coördinatie en een
belangrijke plek voor het instrument
herkapitalisatie. De term fonds en afspraken
over te reserveren bedragen komen te
verdwijnen.
Conclusies van de Ecofin-Raad worden
vastgesteld. Er komt een gecoördineerde
aanpak om het vertrouwen in en het
functioneren van de financiële sector te
herstellen. Het instrument van de kapitaalinjecties wordt als mogelijk instrument
genoemd.
Eerste bijeenkomst van de regiegroep
Financiële Markten/ Financiële Stabiliteit
vindt plaats. Gesproken wordt over de
beleidslijn van herkapitalisatie. Specifieke
bedragen worden nog niet genoemd. De
president van DNB is lid van de regiegroep
en geeft diezelfde avond opdracht aan
medewerkers van DNB om plannen uit te
werken.
Het Verenigd Koninkrijk presenteert een
herkapitalisatie- en garantieplan. DNB stuurt
in de avond haar eigen voorstellen aan het
ministerie van Financiën, ter bespreking
tussen beiden de dag erna.
DNB en Financiën overleggen over een
pakket maatregelen om vertrouwen te
herstellen. Op tafel liggen onder meer
voorstellen inzake solvabiliteit, liquiditeit en
kwaliteit van bepaalde activa. Diezelfde
avond volgt na afstemming met de ministerpresident de presentatie van de maatregelen,
waaronder de mogelijkheid voor herkapitalisatie.
De Tweede Kamer ontvangt een brief van het
kabinet met toelichting op de maatregelen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

329

12 oktober
2008

13 oktober
2008

14 oktober
2008

19 oktober
2008
28 oktober
2008
12 november
2008

Eurogroep bijeenkomst van staatshoofden
en regeringsleiders. Conclusies van de
Ecofin-Raad worden verder ingevuld,
waaronder het instrument herkapitalisatie.
De Europese Commissie publiceert de
Bankenmededeling. Deze bevat aanwijzingen
om de herkapitalisatieregeling op verenigbaarheid met het staatssteunrecht te kunnen
beoordelen.
In de Tweede Kamer vindt een algemeen
overleg plaats met onder meer de minster
van Financiën over het pakket maatregelen
van 9 oktober 2008. Naast onderwerpen als
Icesave, het depositogarantiestelsel en de
aankondiging van de garantieregeling wordt
ook de kapitaalverstrekkingsfaciliteit
besproken.
Overeenstemming over kapitaalverstrekking
van 10 miljard euro aan ING.
Overeenstemming over kapitaalverstrekking
van 3 miljard euro aan AEGON.
Overeenstemming over kapitaalverstrekking
van 750 miljoen euro aan SNS REAAL.

8.2.4.1 ING
Na de presentatie van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit krijgt ING op
19 oktober 2008 als eerste financiële instelling een kapitaalinjectie van
10 miljard euro. De volledige reconstructie en de motivatie van deze
kapitaalinjectie staat beschreven in hoofdstuk 5. In deze paragraaf wordt
de vormgeving van de kapitaalinjectie beschreven.
Kapitaal wordt verstrekt in de vorm van core tier 1 securities
Het doel van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit was het eigen vermogen
van instellingen te verhogen. De wijze waarop stond voor de overheid niet
op voorhand vast. In de gesprekken die ING vanaf 8 oktober voert met het
ministerie van Financiën en DNB worden verschillende varianten
besproken. Belangrijk is daarbij dat de steun van de overheid gericht is op
een versterking van het kernkapitaal. Gedurende de crisis, en vooral na de
val van Lehman Brothers is de focus steeds meer gericht op kapitaal van
de hoogste kwaliteit, het zogenaamde core tier 1-kapitaal. Dit kan via
aandelen, in geval van ING wordt ervoor gekozen het kapitaal te
verstrekken via kernkapitaaleffecten (core tier 1 securities).

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 1 december 2011.

Een reden daarvoor is de tijd die nodig is om, in geval van deelname via
aandelen, een bijzondere vergadering van aandeelhouders uit te
schrijven. Gezien de turbulente omstandigheden op de markt wordt het
wachten op goedkeuring van de aandeelhouders niet wenselijk geacht
door ING, DNB en het ministerie van Financiën. Daarnaast is er van de
zijde van ING weinig behoefte aan de Staat als aandeelhouder. DNB is
tevens geen voorstander van een langdurige grote invloed van de Staat
op financiële instellingen.1 Het ministerie van Financiën is bereid een
kapitaalverstrekking in een andere vorm dan aandelen te accepteren mits
aan de voorwaarden wordt voldaan zoals die zijn genoemd bij de
presentatie van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit. De heer Van Eden,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

330

destijds hoofd Capital Management bij ING Groep, licht in zijn openbaar
verhoor toe:
De heer Van Eden: «Ja, als je de Staat als aandeelhouder zou krijgen
in grote percentages, had dat een enorme hoeveelheid repercussies.
Dat had te maken met change of control, met tax assets die
eventueel verloren zouden gaan, met het verlies van banking
licenses in verschillende jurisdicties. Het zou betekenen dat de
Nederlandse Staat zich opeens zou moeten gaan bemoeien met
allerlei activiteiten die wij in allerlei landen hadden, als aandeelhouder. We hadden enorme zorgen over dat scenario, dus wij wilden
die kapitaalsteun vormgeven, zodanig dat dit echt aandelenvermogen was maar iets neutraler.»1
Tot stand komen core tier 1 securities
Alleen kapitaal waarbij de bank ten eerste volledig vrij is te besluiten wel
of niet dividend uit te keren, krijgt de kwalificatie core tier 1-kapitaal. Ten
tweede is vereist dat de houders van deze kernkapitaaleffecten op gelijke
voet staan met de houders van gewone aandelen qua uitbetaling uit de
boedel als de bank failliet gaat. Ten derde moet het absorptievermogen
van de verliezen hetzelfde zijn als het eigen vermogen. ING ontwikkelt
mede op basis daarvan de «securities», een instrument waarmee het
kernkapitaal kan worden versterkt zonder aandelen uit te geven. De core
tier 1 securities zijn een mengvorm tussen een aandeel en een achtergestelde lening en ze kunnen getypeerd worden als converteerbare
achtergestelde obligaties.2 Dat betekent dat de Nederlandse Staat bij een
faillissement van de financiële instelling dezelfde plaats in de rangorde
van schuldeisers heeft als houders van gewone aandelen. Bij faillissement
worden eerst de obligatiehouders uit de boedel betaald, voordat de
gewone aandeelhouders en de houders van deze securities worden
betaald. Bovendien is voor ING het voordeel van het instrument dat de
aandeelhoudersbelangen niet verwateren, tenzij na drie jaar wordt
gekozen voor een conversie naar aandelen. De core tier 1 securities
benadrukken daarnaast het tijdelijke karakter van de overheidsparticipatie.
DNB rekent de vormgeving van de securities tot het core tier 1-kapitaal
onder verwijzing naar de uitzonderlijke omstandigheden en het feit dat de
Staat de eigenaar wordt van de securities. In een later stadium rekent
Moody’s de securities voor 75% als kernkapitaal. De exacte vormgeving
van het instrument (zie box 8.3), vooral de hoogte van de coupon en de
hoogte van de terugkooppremie, is in het onderhandelingsweekend van
18 en 19 oktober 2008 pas tot stand gekomen.
Box 8.3 Core tier 1 securities

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Eden, 16 november 2011.
2
Kamerstuk 31 941, 6-7.

Nederland kiest voor kapitaalverstrekking in de vorm van
niet-overdraagbare en niet-stemgerechtigde kernkapitaaleffecten
(core tier 1 securities). Net als bij aandelen worden de securities
verkregen in ruil voor kapitaal. Er wordt een uitgifteprijs vastgesteld
voor de securities, waarbij is gekeken naar de beurskoers van de
aandelen van de financiële instelling. Vastgelegd is dat wanneer de
instelling dividend uitkeert op gewone aandelen ook de Staat een
coupon ontvangt. De jaarlijkse coupon op de effecten is 8,5% of,
indien hoger, 110% van het dividend op gewone aandelen in 2009,
120% van het dividend in 2010 en 125% van het dividend vanaf 2011.
Niet uitbetaald dividend vervalt (niet-cumulatief).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

331

De instelling mag de securities terugkopen, na goedkeuring door
DNB, tegen 150% van de uitgifteprijs. Na drie jaar kan de instelling
ervoor kiezen om de securities een-op-een te converteren naar
aandelen. De Staat kan er dan voor kiezen in plaats van aandelen de
uitgifteprijs cash terug te verkrijgen. De Staat ontvangt bij conversie
dus altijd minimaal het geïnjecteerd bedrag terug. Naast Nederland
koos overigens alleen België voor herkapitalisatie in deze vorm.
8.2.4.2 AEGON
Ook AEGON heeft een kapitaalinjectie ontvangen van de Staat. AEGON is
in Nederland een van de grootste financiële ondernemingen: het bedrijf
opereert internationaal en biedt onder meer levensverzekeringen en
pensioenen aan. In de nacht van 27 op 28 oktober 2008 komen de partijen
een kapitaalinjectie van 3 miljard euro overeen.
Vanaf half september 2008 is er al overleg tussen het ministerie van
Financiën en AEGON. Het eerste gesprek betreft een kennismaking met de
in april aangetreden CEO van AEGON, de heer Wynaendts. Daarna gaan
de gesprekken over de situatie op de financiële markten. Op basis van die
gesprekken wordt het AEGON duidelijk dat het bedrijf, indien nodig, kan
rekenen op het ministerie van Financiën voor een vorm van kapitaalssteun. Op 7 oktober doet AEGON het verzoek aan het ministerie van
Financiën om concrete opties voor steun te bespreken.1 Vervolgens wordt
DNB ingelicht, daar is men enigszins verrast. Mevrouw Kellermann,
directeur toezicht op pensioenfondsen en verzekeraars bij DNB, vertelt in
haar openbaar verhoor hierover:
Mevrouw Kellermann: «Ik heb in de periode voor 7 oktober zeer
regelmatig telefonisch contact gehad met de top van AEGON. Toen
zijn allerlei opties langsgekomen. Als ik zeg dat ik verrast was, dan
bedoel ik daarmee dat ik verrast was dat ze echt hun mind hadden
opgemaakt om echt naar Financiën te gaan en daar die vraag neer te
leggen. Vanuit de financiële kant van het geheel kon je niet zeggen:
dit is het moment, of ik had het later verwacht.»2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wynaendts, 24 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van mevrouw
Kellermann, 28 november 2011.
3
Kamerstuk 31 980, nr. 5.
4
Cijfers AEGON eerste kwartaal 2008 via
website Aegon.com.
5
Gegevens verstrekt door AEGON per e-mail
d.d. 14 november 2011.

Ontwikkelingen bij AEGON tot oktober 2008
AEGON heeft in 2007 last van de verslechterende markten in de Verenigde
Staten. De heer Streppel, toenmalig CFO bij AEGON, vertelt tijdens zijn
openbaar gesprek met de Tijdelijke commissie onderzoek financieel
stelsel: «Ons probleem lag aanvankelijk uitsluitend in de Verenigde
Staten, waar de waardering van de kredietobligaties snel naar beneden
ging, en later ook in Engeland». In 2007 verkoopt AEGON al de lagere
segmenten van de subprime leningen die ze in de Verenigde Staten bezit.3
Bij de presentatie van de eerste kwartaalcijfers over 2008 zegt de heer
Wynaendts: «Dat de kwaliteit van onze beleggingsportefeuille hoog is,
blijkt uit het feit dat er opnieuw geen materiële afwaarderingen hebben
plaatsgevonden in het eerste kwartaal. Bovendien blijven onze kapitaalpositie en kasstromen sterk.»4 Wel wordt in het voorjaar van 2008 een
nieuwe strategie ingezet om kapitaal te gaan investeren in markten met
hogere rendements- en groeiperspectieven. Daarvoor zou in vijf jaar een
bedrag van 4 tot 5 miljard euro aan kapitaal vrij worden gemaakt. De
strategie wordt in augustus van dat jaar nogmaals tegen het licht
gehouden.5
Val van Lehman Brothers, zorgen nemen toe
AEGON leidt door het omvallen van Lehman Brothers en Washington
Mutual een verlies van 336 miljoen euro en de koers van het aandeel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

332

AEGON daalt fors.1 Hoewel het verzekeringsbedrijf niet acuut in de
problemen komt door verslechterende markten (een verzekeraar heeft
immers vooral te maken met verplichtingen op de lange termijn) speelt de
korte termijn wel een rol. Activiteiten moeten gefinancierd worden en
verliezen en herwaarderingen tasten de vermogenspositie van het bedrijf
aan, met een mogelijke verlaging van de kredietwaardigheid als gevolg.
De heer Streppel vertelt in zijn openbare gesprek dat het behoud van de
rating nodig was «om het bedrijf zoals wij dat hadden – en hebben – voort
te zetten».2 AEGON hanteert als norm het benodigde kapitaal voor een
AA-rating van kredietbeoordelingbureau Standard & Poor’s, een norm die
hoger is dan de kapitaaleisen van de toezichthouder.3 Standard & Poor’s
bevestigt de AA-rating van AEGON op 26 september 2008, maar kondigt
aan op korte termijn de ratings opnieuw te zullen bespreken in verband
met zorgen over de kwaliteit van de beleggingen bij AEGON USA. AEGON
besluit in ieder geval 500 miljoen euro aan extra kapitaal vrij te maken.4
DNB heeft beperkt zicht op AEGON N.V.
DNB heeft in die periode geen wettelijke bevoegdheden als overkoepelend toezichthouder op AEGON N.V., de entiteit waaronder niet alleen
de Nederlandse maar ook de Britse en Amerikaanse onderdelen vallen.
Hierdoor is DNB formeel beperkt in de sturingsmogelijkheden op het
gehele bedrijf. Wel heeft DNB op basis van vrijwilligheid afspraken
gemaakt met AEGON en buitenlandse toezichthouders, ondermeer over
informatieuitwisseling. Op basis daarvan krijgt DNB de informatie waar hij
om vraagt. In de loop van 2008 en met het aantreden van de heer
Wynaendts verbetert de informatiepositie van DNB. Echter, DNB heeft in
oktober 2008 noch de door hem gewenste noch de gevraagde «film».
Mevrouw Kellermann: «In de eerste plaats, zoals ik in het begin
beschreef: wij waren niet de toezichthouder op het AEGON-concern.
Dat speelde in de relatie met AEGON, en gaande de jaren hebben we
op vrijwillige basis met AEGON een understanding opgebouwd,
zodat ons op min of meer regelmatige basis meer informatie werd
gegeven dan waarop we op grond van het Nederlandse kader recht
hadden. Wat je graag wilt als toezichthouder is een doorgaand beeld
van hoe de situatie is in de hele groep, hoe de risico’s liggen en hoe
de onderlinge verbanden zijn. Daar wil je als het ware een film van
maken. Wat we konden krijgen, was zo nu en dan een foto, als we
daarnaar vroegen, maar dat is toch iets anders dan wanneer je het
gevoel hebt dat je al jarenlang een film hebt gemaakt. Daarom
hadden we in 2008 graag gewild dat je die film van de afgelopen
jaren ook had gehad. Maar die hadden we niet.»5
Box 8.4 Het toezicht van DNB op AEGON NV

1

Besluit van de Europese Commissie van
17 augustus 2010 over steunmaatregel
nr. N372/2009 – Nederland «Restructuring Aid
to AEGON» (C(2010)5740 definitief).
2
Kamerstuk 31 980, nr. 5.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wynaendts, 24 november 2011.
4
Gegevens verstrekt door AEGON per e-mail
d.d. 14 november 2011.
5
Verslag openbaar verhoor van mevrouw
Kellermann, 28 november 2011.

AEGON N.V. is de houdstermaatschappij die aan het hoofd staat van
alle entiteiten binnen de AEGON Groep. Op grond van de Wet op het
financiëel toezicht (Wft) hield DNB prudentieel toezicht op die
entiteiten van AEGON Groep die in Nederland vergunning houden.
AEGON N.V. zelf is geen vergunninghouder. Entiteiten die in het
buitenland een vergunning hebben vallen onder het toezicht daar.
AEGON N.V. houdt zelf geen vergunning.
Ook oefende DNB op grond van afdeling 3.6.3 van de Wft aanvullend
toezicht uit op de verzekeringsgroep AEGON als geheel. De
bepalingen in de Wft zijn gebaseerd op de Europese Richtlijn voor
het aanvullend toezicht op verzekeringsgroepen (de Insurance Group
Directive). Daaruit vloeit voort dat AEGON op groepsniveau een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

333

aangepaste solvabiliteit berekent en inzage geeft in intragroepsovereenkomsten en -posities. In de praktijk heeft AEGON N.V. deze cijfers
aangeleverd. Omdat AEGON N.V. geen vergunninghouder was lag
deze verantwoordelijkheid formeel bij de hoogste in Nederlandse
gevestigde vergunninghoudende verzekeraar van de groep. DNB kan
ook alleen maatregelen nemen ten aanzien van die vergunninghoudende entiteiten.
Omdat een groot gedeelte van AEGON Groep in het buitenland
opereert heeft DNB het bedrijf zo benaderd dat ook alle buitenlandse
onderdelen in het toezicht betrokken konden worden. Vanaf boekjaar
2007 heeft DNB ervoor gekozen AEGON te benaderen als zogeheten
financieel conglomeraat (formeel is daadwerkelijk sprake van een
financieel conglomeraat sinds 1 oktober 2009). Daarbij zijn met
AEGON afspraken gemaakt over de opzet van een gesprekkenstructuur en reguliere informatievoorziening. Daarnaast heeft DNB
contacten met de buitenlandse toezichthouders, ook die in de
Verenigde Staten. Anders dan bij Europese toezichthouders zijn de
afspraken met de Amerikaanse toezichthouder op basis van een
vrijwillige overeenkomst.
Doordat DNB geen formeel toezicht heeft op AEGON Groep zijn met
het oog op de kapitaalinjectie en controle en toezicht daarop en na
overleg met AEGON aanvullende afspraken gemaakt om de
gewenste bevoegdheden van DNB vast te leggen.
Tot stand komen kapitaalinjectie AEGON
Vanwege de toenemende onzekerheden op de financiële markten besluit
AEGON om concrete opties te verkennen voor steun van de overheid.
AEGON laat het ministerie van Financiën weten dat het een voorkeur heeft
voor een soort verzekering, een leenfaciliteit die toegang biedt tot kapitaal
van de overheid indien dat nodig mocht blijken.
Uit de stukken die de commissie heeft bestudeerd blijkt dat de eerste
gesprekken hierover vooral tot vragen leiden bij het ministerie van
Financiën en DNB. Het is hen niet duidelijk wat nu de urgentie van het
verzoek van AEGON is. Het ministerie van Financiën wil van AEGON meer
informatie over de situatie van het bedrijf. Wel ziet men dat een leenfaciliteit zou kunnen bijdragen aan het nodige herstel van vertrouwen in
AEGON. Vanaf 7 oktober tot aan het weekeinde voorafgaande aan het tot
stand komen van de uiteindelijke overeenkomst op 28 oktober wordt
gewerkt aan diverse varianten voor een leenfaciliteit. De leenfaciliteit die
AEGON wenst blijkt te passen binnen het kader van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit.1
De werkzaamheden worden verricht door het team Achilles (opgericht
binnen het ministerie van Financiën en ondersteund door financieel
adviseur Rothschild en juridisch adviseur De Brauw Blackstone
Westbroek) en DNB (ondersteund door juridisch adviseur NautaDutilh).
Het ministerie huurt een eigen financiële adviseur in om een eigenstandige positie in te kunnen nemen en «een beeld te blijven vormen over
wat we aan het doen waren».2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wynaendts, 24 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011.

Noodzaak om kapitaal te versterken neemt toe
Uit de stukken van de commissie blijkt dat het ministerie AEGON
meerdere malen verzoekt om informatie op basis waarvan de huidige,
maar ook de toekomstige financiële positie van AEGON is in te schatten.
Tevens is voor het ministerie van Financiën aanvankelijk onduidelijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

334

waarom AEGON een constructie wil waarbij de Vereniging AEGON tussen
de Staat en het bedrijf wordt geplaatst.
De inschatting van eventueel benodigd kapitaal wordt gecompliceerd
door de onzekerheden in de financiële markten. Enerzijds zijn er de
wettelijke kapitaaleisen en anderzijds moet er rekening gehouden worden
met de eisen die door de markt worden gesteld. Deze eisen lopen steeds
verder op als gevolg van onzekerheden in de markten. Daarmee wordt het
volgens de heer Ter Haar voor DNB «wel een beetje improviseren ten
opzichte van de vraag wat volgens DNB op dat moment voldoende
solvabiliteit was voor een instelling om een solide marktpositie te
hebben».1 De inschatting is dat eind 2008 de negatieve herwaarderingsreserve kan oplopen tot meer dan 5,5 miljard euro.1 De conclusie van zowel
DNB als Rothschild is uiteindelijk dat er kapitaal bij moet. Ook AEGON
komt tot die conclusie.2
Mevrouw Kellermann: «Aanvankelijk – ik zei u al dat wij hard aan het
rekenen waren – konden we dat moeilijk inschatten, en moesten we
meer varen op het oordeel van AEGON dan ik prettig had gevonden.
Eerder in dit gesprek zei ik u al dat ik graag op dat moment een beter
beeld had gehad. Gaandeweg hebben wij onze eigen berekeningen
gemaakt, en kwamen wij tot de conclusie dat er wel degelijk kapitaal
bij moest.»3
Vormgeving van de kapitaalinjectie
Terwijl de onderhandelingen met AEGON lopen wordt op 19 oktober 2008
bekend dat ING een kapitaalinjectie krijgt. Vanaf dat moment zouden de
voorwaarden die aan AEGON gesteld worden, volgens het ministerie van
Financiën niet te veel mogen afwijken van de voorwaarden zoals gesteld
aan ING.
De heer Bos: «(...) Toen het 10 mld.-raamwerk van ING er stond, is
dat wel gebruikt als model, met name wat betreft het type hybride
effecten, voor de andere steunoperaties.»4
Het ministerie van Financiën ziet niets in een leenfaciliteit als de
voorwaarden te veel afwijken. Het ministerie van Financiën komt dan ook
met voorstellen die zoveel als mogelijk gebaseerd zijn op de constructie
met ING. De aanpak voor ING gaat dienen als kader voor toekomstige
kapitaalinjecties.
Vraag: «(...) Nadat op 19 oktober de deal met ING is gesloten, volgt
op 28 oktober AEGON en op 13 november SNS REAAL. U hebt net
verklaard dat na de deal met ING het beeld bij het ministerie was: wij
hebben een soort kader ontwikkeld. Is dat correct? Uit de verhoren
die wij tot nu toe hebben gehad met de instellingen, bleek dat
AEGON en SNS kwamen voor een soort verzekering.»
1

Gegevens verstrekt door AEGON per e-mail
d.d. 14 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wynaendts, 24 november 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van mevrouw
Kellermann, 28 november 2011.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.
5
Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011.

De heer Gerritse: «Ja, dat is waar. U moet het zich zo voorstellen.
Iemands huis staat in brand, hij komt naar je toe en vraagt of je hem
even wilt verzekeren. Wij hebben altijd gezegd: dat is tegen een wat
andere premie dan een gewone verzekering. Maar de vraag is of het
goedkoper is dan er meteen wat aan te doen, dus wij zullen er
meteen maar wat aan doen. Wij waren misschien bereid geweest om
dat in de vorm van een garantie te doen, maar dan had die tegen
soortgelijke voorwaarden gemoeten.»5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

335

Voor DNB is het vooral van belang dat er steun voor AEGON beschikbaar
komt. Hoe is van minder groot belang. In de gesprekken tussen AEGON
en het ministerie van Financiën neemt DNB geen positie in, voor zowel de
voorkeur van AEGON als de inzet van het ministerie toont men begrip.
Vraag: «Heeft de Nederlandsche Bank het niet als een bezwaar
ervaren dat er op een bepaald moment werd gekozen voor het ene
model en niet voor zo’n verzekeringsfaciliteit zoals beide instellingen
die wensten?»
De heer Wellink: «Nee, bij mijn beste weten niet. Ik heb zelfs het
gevoel, maar dan moet ik heel diep uit mijn geheugen putten, dat wij
eigenlijk best begrepen waarom de Staat koos voor deze benadering
om alle gevallen zo veel mogelijk op dezelfde wijze te behandelen.
Anders wordt het immers steeds ingewikkelder als je bij elk volgend
geval weer nieuwe modaliteiten gaat introduceren.»1
Op 24 oktober stelt AEGON vast dat, op basis van de meest recente
berekeningen, de hoogte van de steun door AEGON anders wordt geschat
dan door DNB. AEGON denkt dat 2 miljard euro volstaat terwijl de zeer
prudente benadering van DNB koerst op 4 miljard euro.2 Duidelijk is dat
zoveel als mogelijk de vormgeving zal worden gebaseerd op de
constructie zoals met ING. AEGON hecht daarbij ook waarde aan het
oordeel van de ratingbureaus, een proces waar het ministerie van
Financiën en DNB geen invloed op hebben. Zij zijn daarbij afhankelijk van
de informatie die AEGON doorgeeft na overleg tussen AEGON en de
kredietbeoordelingbureaus.3 Wanneer op maandag 27 oktober in de
middag de slotonderhandelingen beginnen over de steun aan AEGON
staat de hoogte en vormgeving van de kapitaalinjectie nog niet vast.
Tijdens de slotonderhandelingen wordt de keuze gemaakt voor een
kapitaalinjectie van 3 miljard euro en krijgt AEGON de optie om 1 miljard
euro versneld en onder, voor AEGON gunstiger voorwaarden terug te
betalen. Voor een overzicht van de invulling van de kapitaalinjectie in
AEGON, zie box 8.5.
AEGON ziet uiteindelijk af van een leenfaciliteit, mede omdat de beschikbaarheidpremie die het ministerie van Financiën verlangt voor deze
leenfaciliteit «prohibitief hoog is».2 Daarnaast wordt door alle partijen
geconcludeerd dat een kapitaalinjectie op dezelfde wijze als bij ING
wenselijk is. De mogelijkheid van vervroegde aflossing van een deel van
de injectie onder gunstigere voorwaarden is een direct gevolg van de
wens die AEGON had voor een faciliteit. De heer Wynaendts, voorzitter
van de raad van bestuur van AEGON, verwoordt het als volgt:

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.
2
Gegevens verstrekt door AEGON per e-mail
d.d. 14 november 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wynaendts, 24 november 2011.

De heer Wynaendts: «Ik zei dat wij zijn begonnen met een discussie
over een faciliteit. Dat wil zeggen een verzekering; dus dat we, als de
condities heel erg zouden verslechteren, hadden kunnen beschikken
over dat kapitaal. Intussen gingen de markten wel verder omlaag,
werd de onzekerheid en onvoorspelbaarheid groter. Intussen zagen
we dat het belangrijk was om een sterke kapitaalpositie te hebben.
Daaraan parallel liepen de onderhandelingen met ING over de
condities; wat wij niet wisten, al vermoedden wij het wel. En op dat
moment kwamen we gezamenlijk tot de conclusie om het op
dezelfde manier te gaan doen, om dit te gaan volgen. Het enige
verschil was dat wij toen de mogelijkheid hebben gekregen om
1 mld. vervroegd af te lossen. Die mogelijkheid om dat ene miljard
vervroegd af te lossen, kun je eigenlijk terugvinden in alle discussies

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

336

over de faciliteit. Financiën zei toen, in overeenstemming met de
Nederlandsche Bank: als je wat sneller kunt terugbetalen, prima; en
betaal dat dan ook binnen een jaar terug. Wij hebben toen
afgesproken dat wij de mogelijkheid hadden om binnen een jaar
1 mld. van de 3 mld. terug te betalen zonder die 50%, hetgeen we
dus ook hebben gedaan.»1
Een overeenkomst met AEGON zoals die met ING wordt ook gewenst
vanwege de verplichting om iedere kapitaalinjectie bij de Europese
Commissie aan te melden. De minister licht het aan de Kamer als volgt
toe:
Minister Bos: «Waarom is voor 1 van de 3 mld. deze specifieke
constructie bedacht? Dat kwam voort uit de specifieke analyse dat
het moeilijk te voorspellen was of, gezien de onzekerheid rondom de
beursontwikkelingen, er uiteindelijk 2 mld. of 3 mld. nodig zou zijn.
Voor het hart van de overeenkomst wilden wij zo dicht mogelijk in de
buurt blijven van wat wij met ING hebben afgesproken. De
voorwaarden wilden wij zo veel mogelijk gelijk laten zijn. Het maakt
het gesprek met commissaris Kroes in Brussel een stuk makkelijker
als wij op dit punt een zekere standaard ontwikkelen.»2
Box 8.5 Invulling kapitaalinjectie AEGON3
Instrument
Omvang
uitgifte/
uitgifteprijs

Uitkoop

Core tier 1 securities zonder stemrecht.
3 miljard euro/4 euro per stuk. De Vereniging
AEGON krijgt van de Staat een lening van
3 miljard euro en daarmee verwerft de
vereniging de securities. De Staat krijgt een
pandrecht op de securities en alle activa van
Vereniging AEGON.
De participatie kan eindigen door uitkoop
door AEGON tegen 6 euro per stuk (= 150%
van de uitgifteprijs). Daarnaast heeft AEGON
de optie om 1 miljard euro in het eerste jaar
tegen bijzondere voorwaarden af te lossen.
In dat geval is AEGON wel verplicht de
coupon te betalen, ook al is het dividend
lager. Afhankelijk van de aandelenkoers moet
AEGON eventueel een aanvullende vergoeding betalen. Als de koers 4 euro of lager is
betaalt AEGON geen extra vergoeding. Als
de koers 5 euro (125% van de uitgifteprijs) of
meer is, dient AEGON een maximale extra
vergoeding van 130 miljoen euro (13% van
de aflossing) te betalen. Bij een koers tussen
4 en 5 euro geldt een pro rata vergoeding
tussen 0 en 130 miljoen euro over het
desbetreffende deel van het eerste jaar. Voor
iedere uitkoop is toestemming van DNB
nodig.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wynaendts, 24 november 2011.
2
Kamerstuk 31 371, nr. 60.
3
Kamerstuk 31 941, nrs. 1–2 en 31 371, nr. 32.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

337

Coupon

Conversie

Governance /
beloningsbeleid

Concurrentie

Overig

De coupon is niet opeisbaar (wel verschuldigd) als DNB meent dat de financiële
situatie van AEGON uitbetaling niet toelaat.
De jaarlijkse coupon per stuk is 0 indien er
geen dividend wordt uitgekeerd over het
voorgaande jaar. Indien er wel dividend
wordt uitgekeerd over het voorgaande jaar,
dan bedraagt de coupon 0,34 euro (8,5% van
de uitgifteprijs) of als dat meer is:
in 2010 110% van het dividend in 2009, in
2011 120% van het dividend in 2010, vanaf
2012 125% van het dividend over het
voorgaande jaar.
AEGON heeft de mogelijkheid om participaties na drie jaar te converteren in gewone
aandelen, waarbij de Staat in plaats van
conversie ook kan kiezen voor contante
betaling (tegen 100% van de uitgifteprijs van
de securities), als de toezichthouder daarmee
akkoord gaat.
De securities hebben geen stemrecht. In de
overeenkomst zijn wel voorwaarden
vastgelegd. De leden van de raad van
bestuur van AEGON doen afstand van hun
bonussen over 2008 en de vertrekregeling
wordt beperkt tot één vast jaarsalaris. Tevens
is er een commitment aan duurzaam
beloningsbeleid voor de raden van bestuur
en senior management. De Staat kan twee
leden voor de raad van commissarissen van
AEGON N.V. voordragen. Deze commissarissen (de heer Docters van Leeuwen en
mevrouw Peijs) krijgen een goedkeuringsrecht op beslissingen zoals voorstellen voor
een nieuw beloningsbeleid en belangrijke
investeringen, fusies en overnames.
De kapitaalverstrekking moet neutraal zijn
vanuit concurrentieoogpunt. Bij AEGON is in
dit verband expliciet bepaald dat er geen
(oneigenlijk) gebruik mag worden gemaakt
van de kapitaalverstrekking in commerciële
uitingen.
Kosten van kapitaalversterking zijn voor
rekening van AEGON.

Onderbouwing benodigd bedrag
Geen van de betrokken partijen trekt in twijfel dat het nodig was om het
kapitaal van AEGON te versterken. DNB is van mening dat de instelling in
de kern gezond is. AEGON is volgens Kellermann een bedrijf «dat in
beginsel een gezond bedrijfsmodel heeft en kan overleven».1

1

Verslag openbaar verhoor van mevrouw
Kellermann, 28 november 2011.
2
Gegevens verstrekt door AEGON per e-mail
d.d. 14 november 2011.

De mate waarin herkapitalisatie nodig is leidt wel tot discussie, vooral
omdat DNB (en ook Rothschild) met andere scenario’s werkt dan AEGON
zelf. DNB komt op basis van een zeer prudente benadering tot een bedrag
van 4 miljard euro, terwijl AEGON meent dat een bedrag van 2 tot
3 miljard euro ook voldoende kan zijn.2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

338

Mevrouw Kellermann: «Zowel AEGON, als het ministerie van
Financiën als DNB heeft uiteraard berekeningen gemaakt. Ik gaf al
aan dat bij het bepalen van dit soort bedragen, bij het kijken naar
kapitaal, een groot element van aannames een rol speelt. Zoals u
van een toezichthouder kunt verwachten, waren onze aannames wat
somberder dan die van AEGON. Dat verklaart het verschil.»1
In de slotonderhandeling in de nacht van 27 op 28 oktober wordt pas de
keuze gemaakt voor het definitieve bedrag. In haar verhoor geeft
mevrouw Kellermann aan dat ze er «graag nog een sjaal» bij had gedaan.
De heer Ter Haar schetst het proces als volgt:
De heer Ter Haar: «Ook in de AEGON-casus is het eigenlijk op precies
dezelfde manier gegaan. Wij hadden een eigen advies van
Rothschild, AEGON had zelf een bedrag bepaald en de Nederlandsche Bank had ook een beeld. Die drie beelden hebben wij bij
elkaar gebracht en dat heeft uiteindelijk tot een getal geleid. Wij
hebben dat zodanig bij elkaar gebracht, dat iedereen aan het eind
van de rit zei: daar geloven wij ook in. Dat is eigenlijk bij iedere
transactie weer opnieuw zo gegaan.»2
Doel van de kapitaalinjectie
De minister van Financiën beargumenteert in een brief aan de Tweede
Kamer de noodzaak van een kapitaalinjectie in AEGON.3 De belangrijkste
reden is het voorkomen van een afwaardering door internationale
kredietbeoordelingbureaus. Deze afwaardering zou volgens de minister
van Financiën tevens een besmettingsgevaar met zich meebrengen.
«Wéér een financiële instelling die in de problemen zou komen hetgeen
meteen het vertrouwen in vele andere financiële instellingen ook zou
ondermijnen en de financiële stabiliteit verder zou ondergraven.»
Daarnaast is een versterking van de kapitaalbuffers nodig om een sterke
kapitaalpositie te krijgen vergelijkbaar met andere ondernemingen.
In een persbericht voert AEGON drie redenen aan voor de kapitaalversterking met 3 miljard euro4:
• AEGON wil zijn kapitaalbuffer versterken tot een nog hoger niveau dan
vereist voor een AA-rating (vanwege de huidige niveaus op de
financiële markten en de aanhoudende onzekerheid over de financiële
en economische ontwikkelingen).
• Het extra kernkapitaal vormt een aanvulling op de al eerder door
AEGON aangekondigde versnelling van de strategie om risico’s te
verminderen en meer kapitaal vrij te maken.
• De 3 miljard euro geeft AEGON zekerheid zelfs als de markten nog
verder verslechteren.
AEGON heeft bewust gekozen voor steun van de Staat en heeft niet
gezocht naar private alternatieven. De heer Wynaendts verklaart in zijn
verhoor dat zij namelijk wisten «dat de alternatieven nooit voldoende
zouden zijn om tot een bedrag van 3 miljard te komen.»5 Van het
verkregen kapitaal wordt door AEGON een deel doorgegeven aan de
Amerikaanse dochter om de kapitaalpositie aldaar te versterken.
1

Verslag openbaar verhoor van mevrouw
Kellermann, 28 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 1 december 2011.
3
Kamerstuk 31 371, nr. 32.
4
Website AEGON, Veelgestelde vragen over
de kredietcrisis, 12 maart 2009.
5
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wynaendts, 24 november 2011.

Box 8.6 Eventuele alternatieven voor AEGON
Private alternatieven
Het ministerie van Financiën is ook nagegaan of private alternatieven
beschikbaar waren. Steun van de overheid zou een laatste stap
moeten zijn. Uit het onderzoek van de commissie komt naar voren
dat AEGON weinig keus had. De kapitaalmarkten zaten op slot en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

339

«een kapitaalversterking via de markt is in de huidige situatie zeer
moeilijk, zo niet onmogelijk, mede omdat de pogingen ertoe in de
marktomstandigheden van vandaag vertrouwensvragen oproepen».
Ook de heer Wynaendts liet blijken dat er wel gekeken is naar opties
om op andere wijze vermogen aan te trekken maar dat dit steeds te
moeilijk bleek te zijn. Of dit ook inhoudt dat daarmee private
alternatieven serieus aan de orde zijn gekomen in het overleg met de
overheid is niet duidelijk. De heer Streppel stelde in zijn openbaar
gesprek met de Tijdelijke commissie onderzoek financieel stelsel
immers al: «Wij hadden toen twee opties. Wij konden naar het
Midden-Oosten gaan en 35% tot 40% van AEGON inleveren aan een
Arabische overheid of wij konden naar mijnheer Bos gaan».
Steun uit de Verenigde Staten
De heer Streppel heeft ook toegelicht: «Het probleem lag aanvankelijk uitsluitend in de Verenigde Staten, waar de waardering van de
kredietobligaties snel naar beneden ging, en later ook in Engeland.»
Van de steun die AEGON ontvangt wordt ongeveer een derde in de
Amerikaanse onderdelen gestoken. Dat was nodig omdat AEGON
geen gebruik kon maken van het reddingsprogramma voor de
financiële sector in de Verenigde Staten.
Op 19 september 2008 wordt het Amerikaanse Troubled Asset Relief
Program (TARP), een fonds van 700 miljard dollar om «bad assets»
op te kopen, aangekondigd. Dit programma wordt later nog
aangepast. AEGON onderzoekt de mogelijkheden om deel te nemen.
Transamerica Corporation (de houdstermaatschappij van de
Amerikaanse dochterondernemingen) dient op 18 november 2008
een formeel verzoek in bij de Amerikaanse regering om deel te
nemen aan TARP. Aegon maakt op 15 december 2008 bekend dat het
verzoek van Transamerica Corporation om deel te nemen door
Aegon is ingetrokken. Het bedrijf zou niet voor steun in aanmerking
komen omdat Transamerica Corporation onderdeel is van een
buitenlands concern.1
Wel of niet via de Vereniging AEGON
Op verzoek van AEGON loopt de kapitaalinjectie via de Vereniging
AEGON. Voor het departement is niet direct duidelijk waarom
AEGON dit wil, maar men heeft geen bezwaar zolang de positie van
de Staat niet wordt verzwakt. De voordelen voor AEGON wordt door
de heer Wynaendts desgevraagd omschreven.

1

Gegevens verstrekt door AEGON per e-mail
d.d. 14 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wynaendts, 24 november 2011.
3
Besluit van de Europese Commissie van
27 november 2008 over steunmaatregel
nr. N569/2008 – Nederland Steun aan AEGON
(27.11.2008 C(2008) 7734 definitief).

De heer Wynaendts: «Dat is onze eigen wens geweest. Dat had
voordelen voor AEGON en geen nadelen voor het ministerie van
Financiën. Eigenlijk is het heel eenvoudig. In een aantal landen
waarin we opereren, en ook in staten in Amerika, maakt de regelgeving het moeilijk om te opereren als er een directe participatie van
de staat is. Door deze faciliteit van de staat, deze hulp van de staat,
via de vereniging te laten lopen, was er geen directe participatie van
de staat. In feite was dit natuurlijk wel een economische doorgeefluikstructuur, waarin uiteindelijk de vereniging fungeerde. Maar dit
had voordelen voor ons en geen nadelen voor de staat.»2
Rol Europese Commissie na kapitaalinjectie
De Europese Commissie heeft de kapitaalsteun aan AEGON getoetst aan
de regels voor staatssteun en verleent op 27 november 2008 voorlopige
goedkeuring.3 Binnen zes maanden moet Nederland een plan indienen
dat ingaat op de levensvatbaarheid van AEGON op de lange termijn. Op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

340

basis daarvan heeft de Europese Commissie de steun definitief beoordeeld.
In de tussenliggende periode van zes maanden heeft de Europese
Commissie via aanvullende mededelingen nader invulling gegeven aan
de wijze waarop zij om gaat met herkapitalisatie van financiële instellingen. Zo wordt op 5 december 2008 met de Herkapitalisatiemededeling
bekend dat herstructurering nodig is indien de ontvangen steun meer
bedraagt dan de 2% van de risicogewogen activa. De Europese
Commissie constateert dat dit voor AEGON het geval is.
Bij de definitieve goedkeuring in augustus 2010 stelt de Europese
Commissie als voorwaarde dat AEGON tot de steun volledig is afgelost
geen prijsleider is op de internetspaarmarkt en de hypotheekmarkt in
Nederland. Ook mag AEGON niet op overnamepad gaan. Daarbij wordt
een uitzondering gemaakt voor Spanje. Ook wordt de voorwaarde gesteld
dat AEGON USA haar belang moet verminderen met 25 miljard dollar,
gemeten in de periode 2007 tot en met eind 2012. Verder mag AEGON
geen dividend uitkeren zolang de schuld niet volledig is afgelost.
Aflossing moet gebeuren voor einde juni 2011.1 De voorwaarden zijn door
AEGON zelf voorgesteld in de onderhandelingen met de Europese
Commissie en sluiten volgens AEGON aan bij zijn voorkeur om activiteiten van het bedrijf anders in te gaan richten en de staatssteun zo snel
mogelijk terug te betalen.
De heer Wynaendts: «De Commissie stelde haar voorwaarden, maar
voor zover het AEGON aanging was dit een stap in een richting die
wij allang waren ingegaan. Zoals ik zei, in juni 2008 werkten wij aan
onze strategie en gaven wij al aan dat wij een aantal activiteiten
wilden gaan verminderen. Wij gaven toen ook aan dat wij kapitaal
wilden vrijmaken. Dat past allemaal in het plaatje van het reduceren
van de balans. De reductie van de balans die de Commissie daarna
als eis stelde, was dus in feite volledig in lijn met de strategie die
wijzelf al hadden ingevoerd. Dit was meer een bevestiging
daarvan.»2
In de overeenkomst met de Staat was het uitbetalen van dividend juist
een belangrijk criterium voor het al dan niet betalen van een coupon aan
de Staat. Met de aangepaste voorwaarden is beoogd dat AEGON de steun
terugbetaalt tegen een voldoende hoog rendement. De minister van
Financiën schrijft aan de Tweede Kamer: «Zij maken dat AEGON het
bedrag dat aan steun is verleend tegen een rendement kan aflossen die de
belastingbetaler ruimschoots compenseert voor het gelopen risico en
bovendien de risico’s van een nog langere periode waarin de steun bij
AEGON uitstaat, beperkt.»3

1

Besluit van de Europese Commissie van
17 augustus 2010 over steunmaatregel
nr. N372/2009 – Nederland «Restructuring Aid
to AEGON» (C(2010)5740 definitief).
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wynaendts, 24 november 2011.
3
Kamerstuk 31 371, nr. 349.

Huidige status AEGON
AEGON kocht op 30 november 2009 voor 1 miljard euro aan securities
terug. Zoals overeengekomen tussen AEGON en de Nederlandse overheid
bedraagt de premie voor vervroegde terugbetaling 108 miljoen euro.
Inbegrepen was tevens de sinds 22 mei 2009 verschuldigde rente van
44 miljoen euro. Op 31 augustus 2010 heeft AEGON 500 miljoen euro
afgelost en op 15 maart 2011 een bedrag van 750 miljoen euro, om het
resterende deel af te lossen op 15 juni 2011. Het totale rendement voor de
Staat komt daarmee op 18,5%.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

341

8.2.4.3 SNS REAAL
Op 12 november 2008 werd overeenstemming bereikt tussen de Staat en
SNS REAAL over een kapitaalinjectie in SNS REAAL van 750 miljoen euro.
SNS REAAL is een bankverzekeringsbedrijf dat vooral op de particuliere
markt in Nederland actief is. Naast de Staat deed ook de meerderheidsaandeelhouder van SNS REAAL – de Stichting Beheer SNS REAAL – een
kapitaalinjectie in SNS REAAL van 500 miljoen euro. Het geïnjecteerde
kapitaal bedraagt daarmee in totaal 1,25 miljard euro.
Ontwikkelingen bij SNS REAAL tot de zomer van 2008
In haar berichtgeving over het eerste kwartaal 2008 meldt SNS REAAL in
mei 2008 dat het bedrijf ondanks het «uitdagende klimaat» een winst heeft
gerealiseerd. «Het gematigde risicoprofiel werd behouden en bleek uit de
slechts zeer beperkte bijzondere waardeverminderingen bij SNS Bank.
SNS Bank heeft geen belangen in Amerikaanse subprime hypotheken.»
Ook wordt benadrukt dat de solvabiliteit en liquiditeitspositie sterk zijn en
het eigen vermogen bijna onveranderd is ten opzichte van eind 2007.1
Bij het halfjaarbericht in augustus 2008 kan SNS REAAL een winst melden
van 226 miljoen euro. De winst is echter wel gedaald met 3,8% en de
aanhoudende druk op de aandelenkoersen en de stijgende rente leiden tot
een daling van de reële-waardereserve naar 750 miljoen euro negatief per
30 juni 2008.2
De verslechterende situatie op de financiële markten leidt tot onzekerheid
over de financiële positie van het bedrijf. Door de acquisities van het
bedrijf in 2007 en 20083 stonden de buffers onder druk, deze druk neemt
verder toe als gevolg van de verslechterende marktomstandigheden.
Daarom doet SNS REAAL al in juli 2008 een formeel verzoek aan de
Stichting Beheer SNS REAAL om, indien nodig, bij te springen om de
kapitalisatie van het bedrijf te versterken. Stichting Beheer SNS REAAL is
meerderheidsaandeelhouder van SNS REAAL en richt zich op het
behartigen van de belangen van SNS REAAL en alle daarbij betrokkenen.
Daarnaast richt de stichting zich op (financiële) ondersteuning van goede
doelen. De heer Latenstein van Voorst, destijds chief financial officer van
SNS REAAL, vertelt in zijn openbaar verhoor:
De heer Latenstein van Voorst: «Zoals gezegd, zagen wij wel wat
druk op de koersen, het in grote mate aanwezig zijn van liquiditeiten
en weinig volatiliteit. Wij zagen dat er in Amerika iets mis was
gegaan op de subprimemarkt, alhoewel dat heel ver weg was en wij
die markt in Nederland niet kennen. Daarnaast hebben wij twee
grote acquisities gedaan, een in 2007 en een in 2008. Daarvoor
hebben wij een deel van onze financiële buffers gebruikt die
toentertijd aanwezig waren. Vanwege de combinatie van al die
dingen vonden wij het raadzaam om ons in die zin te prepareren. Dat
deden wij ook vanuit de gedachte dat het wellicht niet nodig was,
maar dat wij het beter nu kunnen regelen dan op het moment dat het
nodig is.»4
1

Persbericht bij Trading update 1e kwartaal
2008 SNS REAAL, d.d. 21 mei 2008.
2
Persbericht bij halfjaarcijfers 2008 SNS
REAAL, d.d. 14 augustus 2008.
3
In 2007 werden de acquisities afgerond van
Regiobank en van AXA Nederland, Winterthur
Verzekeringen en DBV Holding. In 2008 nam
SNS REAAL Zwitserleven over.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer
Latenstein van Voorst, 24 november 2011.

Op 14 augustus 2008 publiceert SNS REAAL de mededeling dat de
Stichting Beheer SNS REAAL bereid is om indien nodig, gezien de
onzekerheden op de financiële markten, steun te verstrekken ter hoogte
van maximaal 500 miljoen euro.2 Eventuele staatssteun is dan nog niet
aan de orde.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

342

Alternatieven worden overwogen
Uit de stukken die de commissie heeft bestudeerd blijkt dat na de val van
Lehman Brothers zowel in de raad van bestuur als in de raad van
commissarissen de situatie van SNS REAAL wordt besproken. Er worden
scenario’s doorgenomen, waaronder steun uit de private sector als
alternatief voor staatssteun. Het besluit wordt genomen dit private
alternatief niet uit te voeren.
Vraag: «Was de steun van de Stichting Beheer SNS REAAL het enige
private alternatief dat u hebt overwogen?»
De heer Latenstein van Voorst: «In aanloop naar 14 augustus wel.
Nadat Lehman was gevallen en er van alles achteraankwam dat niet
goed ging, hebben we wel naar alternatieven gekeken. Daar is ook
concreet over gesproken, maar in beperkte mate. Zeker na de val van
Lehman, toen de markten in de breedte op slot gingen, waren
namelijk de mogelijkheden in de private sector nagenoeg weg.»
Vraag: «Daar is concreet over gesproken, door wie en met wie?»
De heer Latenstein van Voorst: «Daar wil ik discreet over zijn, maar
we hebben met een partij gesproken over mogelijke ondersteuning
in de een of andere vorm, teneinde het privaat op te lossen. De wens
was om het privaat op te lossen, omdat een private partij het gebruik
van staatssteun zo lang mogelijk wil uitstellen.»1
Ook toont SNS REAAL in oktober bij het ministerie van Financiën
interesse voor onderdelen van Fortis.1 Toezichthouder DNB heeft enerzijds
begrip voor de interesse van SNS REAAL gezien de mogelijke voordelen
die de samengevoegde bankonderdelen kunnen hebben. Anderzijds is er
al discussie tussen de bank en de toezichthouder over de kapitalisatie van
de onderdelen van SNS REAAL. De overname van delen van Fortis zou de
kapitaalpositie van SNS REAAL negatief kunnen beïnvloeden. De optie om
onderdelen van Fortis over te nemen is niet uitgevoerd. De heer Kleijwegt,
toen divisiedirecteur toezicht banken bij DNB, verklaart hierover in zijn
openbaar verhoor:
De heer Kleijwegt: «Ik weet dat ze daarnaar gekeken hadden. Vanuit
het perspectief van de samenstelling van de groep was dit een
begrijpelijke interesse. Ze waren geïnteresseerd in de retailbank. Een
deel van Fortis was de oude VSB Bank. Dat zou heel mooi complementair zijn geweest met het retailbedrijf van SNS Bank. Vanuit dat
perspectief bezien vond ik dat een begrijpelijke interesse.»
Vraag: «Maar vanuit toezichtsoogpunt?»
De heer Kleijwegt: «Er was een discussie over de kapitalisatie. De
vraag of dat al dan niet acceptabel zou zijn geweest, hangt sterk af
van de prijs die zou moeten worden betaald. Bij een overname geldt
namelijk niet per definitie dat je kapitaalpositie verslechtert. Dat
hangt af van de prijs die je moet betalen. Gechargeerd gezegd: als je
«bad will» betaalt, dus minder betaalt dan de boekwaarde van het
bedrijf, gaat je kapitaalpositie ....» 2
1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Latenstein van Voorst, 24 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Kleijwegt, 28 november 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

343

Box 8.7 Het toezicht van DNB op SNS REAAL
Anders dan bij AEGON houdt DNB volledig toezicht op SNS REAAL.
In de loop van 2008 is er onder meer overleg over de kapitaalpositie
van SNS REAAL, ook in relatie tot de eerder genoemde acquisities
van het bedrijf in 2007 en 2008. Het proces om eventuele steun van
de stichting achter de hand te houden is een beslissing van SNS
REAAL zelf. Wel wordt het resultaat dat in augustus wordt gepresenteerd door de toezichthouder, ondersteund.
De heer Latenstein van Voorst: «In mijn herinnering is het uit eigen
beweging gebeurd. Het is natuurlijk een dialoog die je met elkaar
voert, maar uiteindelijk was het een eigen besluit om naar de
stichting te gaan. Eerder hebben we al twee andere maatregelen
genomen. Wij hebben onze aandelenpositie verder verkort – dat is
de beleggingsportefeuille bij de verzekeraar – en meer liquiditeit aan
boord gehaald in de periode voorafgaand aan de zomer, met name
door meer spaargeld aan te trekken. Als ik mij goed herinner, gaat dit
terug tot de tweede helft van 2007. In die gevallen dat wij het zelf
konden doen, hebben wij dat gedaan. In het overleg met DNB is
gepraat over versterkende maatregelen. Naar ik meen, is het initiatief
om bij de stichting langs te gaan voor dat pakket aan maatregelen
uiteindelijk toch van onszelf gekomen.»1
Vanaf de zomer 2008 voeren DNB en SNS REAAL veelvuldig overleg.
Onder meer kijkt de toezichthouder naar de solvabiliteit van de
verschillende onderdelen van SNS REAAL, waarbij de focus ligt op
de positie van REAAL Verzekeringen. Voor dit onderdeel is door DNB
een solvabiliteitsnorm van 175% gesteld.2 Deze norm wordt door
SNS REAAL ter discussie gesteld. Mogelijk zal een lagere norm ook
kunnen voldoen voor het bedrijf, mede gezien de mix van levens- en
schadeverzekeraar.
De heer Latenstein van Voorst: «In de tijd voorafgaand aan de crisis
in 2008 was 150% de gangbare norm. Overigens is dat een norm
voor levensverzekeraars. De norm voor schadeverzekeraars ligt over
het algemeen iets hoger, toentertijd rond de 200%. Afhankelijk van
de businessmix tussen «leven» en «schade» komt er dan een
gewogen gemiddelde uit. Dat lag voor ons rond 165%, omdat
«leven» het grootste deel van ons bedrijf was. Er was een discussie
met DNB gaande over de vraag of het niet 175% moest zijn. Over en
weer zijn er argumenten aangevoerd waarom dat al dan niet zou
moeten. Ik heb dat ervaren als een discussie en stel nu vast dat niet
alleen door SNS REAAL maar in de gehele breedte eerder wordt
uitgegaan van 175% dan van een lager getal. Dit staat overigens los
van de Solvency II-discussie, waardoor het allemaal weer anders
wordt. Dat leidde ertoe dat dit in onze plannen richting de Europese
Commissie opgenomen is.»1

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Latenstein van Voorst, 24 november 2011.
2
Besluit van de Europese Commissie van
10 december 2008 over steunmaatregel
nr. N611/2008 – Nederland Steun aan SNS
REAAL (C(2008)8476 definitief).

In oktober 2008 plaatst DNB vraagtekens bij de wijze waarop SNS
REAAL haar solvabiliteitsposities berekent. DNB is van mening dat er
meer ruimte wordt verondersteld door SNS REAAL dan mogelijk is.
Ook worden andere onderdelen van het bedrijf, bijvoorbeeld het
vastgoedonderdeel, nader bekeken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

344

De heer Latenstein van Voorst: «In aanloop naar de staatssteun
hebben wij gesproken over de vraag hoe je verzekeringssolvabiliteit
berekent. Dat is een complexe aangelegenheid met heel veel
parameters en heel veel aannames. Wij hebben zeker met DNB een
discussie gevoerd over hoe het sommetje gemaakt moest worden.
DNB was daar zuiniger in dan wij.»
Vraag: «Kunt u dat «zuiniger» toelichten?»
De heer Latenstein van Voorst: «Wij hadden het beeld dat wij op een
aantal punten de solvabiliteit steviger konden neerzetten in de
presentatie. De facto kregen wij echter niet de ruimte om dat te
doen.»1
Aanvullende kapitalisatie SNS REAAL blijkt nodig
Eind oktober is het SNS REAAL duidelijk dat het inroepen van de
toegezegde steun door de stichting dichterbij komt. Naast een discussie
met DNB met betrekking tot de kapitalisatie van de verschillende
onderdelen van SNS REAAL heeft het bedrijf ook last van de negatieve
ontwikkelingen op de financiële markten. In de berichtgeving over het
derde kwartaal meldt SNS REAAL bijvoorbeeld «de negatieve invloed ten
bedrage van 177 miljoen euro van de volatiele financiële markten en
eenmalige posten resulteerden echter in een netto verlies over het derde
kwartaal van 88 miljoen euro».2
Het is voor SNS REAAL eind oktober nog niet duidelijk of er naast de
steun van de stichting ook staatssteun wordt aangevraagd. De stichting
verneemt van SNS REAAL wel dat «de weg naar Den Haag» wordt
opengehouden. Steun via het ministerie van Financiën is nog niet
concreet aan de orde, mede omdat met DNB nog te spreken is over de
solvabiliteitsratio’s en de mogelijke ruimte in de berekeningen daarvan.
SNS REAAL weet nog niet of DNB enkel de steun van de stichting
voldoende acht.3
De heer Latenstein van Voorst: «Wij hadden de zojuist beschreven
maatregelen al genomen, inclusief die met de stichting. Je groeit toe
naar zo’n moment om dat te bespreken. Zeker na de val van Lehman,
toen markten dag op dag verslechterden, door de combinatie van
lagere rente, uitlopende creditspreads en dalende aandelen,
moesten wij de realiteit opeen gegeven moment wel onder ogen
zien. Dat betekende dat wij dat in de loop van oktober veel serieuzer
zijn gaan onderzoeken en bekijken. Ook gedurende die maand, zeker
vanaf eind september met de nationalisatie van Fortis/ABN AMRO,
werd duidelijk dat dit voor veel partijen speelde, niet alleen in
Nederland. Dan ga je staatssteun steeds meer als een reële
mogelijkheid zien, hoewel je er alles aan wilt doen om het toch
privaat op te lossen.»4

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Latenstein van Voorst, 24 november 2011.
2
Persbericht: Uitgifte core tier 1 kapitaal /
trading update derde kwartaal 2008,
13 november 2008.
3
Gegevens verstrekt door Stichting Beheer
SNS REAAL per brief d.d. 17 november 2011.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer
Latenstein van Voorst, 24 november 2011.

Naast het overleg met de toezichthouder heeft SNS REAAL in oktober wel
al contacten met het ministerie van Financiën. In eerste instantie heeft dat
te maken met de interesse in de mogelijke overname van Fortisonderdelen. Op 4 november meldt de CEO van SNS REAAL, de heer Van
Keulen, zich bij het ministerie van Financiën voor een mogelijke kapitaalinjectie.
Binnen het ministerie wordt vervolgens een projectteam met de naam
Caleido opgericht. Ook worden externe adviseurs aangezocht. Voor
juridische advisering is dit Allen & Overy en als financieel adviseur wordt
Rothschild ingehuurd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

345

Voor het team is het duidelijk dat SNS REAAL niet denkt aan het soort
leenfaciliteit dat AEGON aanvankelijk voorstelde. Een eventuele injectie
kan vormgegeven worden naar voorbeeld van de injecties in ING en
AEGON. Overigens vindt SNS REAAL nog steeds dat staatssteun niet
nodig is. Op basis van eigen berekeningen schat men de solvabiliteitsmarges hoger in dan DNB doet. DNB is echter van mening dat er geen
ruimte is en laat weten een versterking van het kapitaal nodig te achten,
zowel door de Stichting Beheer SNS REAAL als door de Staat. Volgens de
heer Kleijwegt is SNS REAAL niet gedwongen een kapitaalinjectie te
vragen, wel heeft DNB druk gezet.
De heer Kleijwegt: «Niet gedwongen. Mijn beeld is wel dat wij
vonden dat een kapitaalversterking noodzakelijk was, linksom of
rechtsom. Dat betekent dat er wel iets van druk was.»
Vraag: «Er was wel iets van druk?»
De heer Kleijwegt: «Wel iets van druk, maar dat is iets anders dan
gedwongen. Als wij vinden dat de kapitaalpositie moet worden
versterkt, kun je allerlei alternatieven hanteren. Je voert met elkaar
ook een discussie over de omvang. SNS heeft toen besloten dat een
gang naar de Staat de noodzakelijke richting was. Als SNS zegt dat
het druk van de toezichthouder heeft ervaren om zijn kapitaalpositie
te versterken, dan kan ik dat slechts beamen.»1
SNS REAAL kan DNB niet overtuigen
In de dagen voor de uiteindelijke overeenkomst tussen SNS REAAL en het
ministerie van Financiën op 12 november lopen er meerdere zaken
tegelijk. Zo is SNS REAAL in gesprek met het departement over de
voorwaarden en constructie voor de kapitaalinjectie. Het departement
heeft onder meer vragen over de hoogte van de totale steun aan het
bedrijf in relatie tot de beurswaarde van het bedrijf, welke relatief dicht bij
elkaar liggen. Ook wordt gekeken naar de garantieregeling. De discussie
over het al dan niet versterken van de kapitaalbuffers is vooral gevoerd
tussen SNS REAAL en de toezichthouder. Uit de stukken die de commissie
heeft bestudeerd blijkt dat SNS REAAL nog een laatste poging doet om
DNB te overtuigen dat een kapitaalinjectie door de Staat niet nodig is.
SNS REAAL stuurt nieuwe berekeningen over zijn solvabiliteitspositie.
Deze overtuigen DNB echter onvoldoende om anders te adviseren over
een versterking van het kapitaal.
De heer Latenstein van Voorst: «Ik keek naar de mogelijkheden
vanuit het bedrijf om de solvabiliteit te ondersteunen. Die mogelijkheden zijn met DNB besproken. Als op de meeste van die punten als
reactie een «nee» komt, roept dat een bepaald gevoel op. Daarnaast
moest ik, kijkend naar wat er op dat moment in de wereld gebeurde,
reëel zijn. Rationeel kon ik begrijpen dat DNB vanuit zijn verantwoordelijkheid die stelling innam. Dat wil echter nog niet zeggen dat ik
dat leuk vond.»2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Kleijwegt, 28 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Latenstein van Voorst, 24 november 2011.
3
Gegevens verstrekt door Stichting Beheer
SNS REAAL per brief d.d. 17 november 2011.

Op 10 november 2008 constateert SNS REAAL dat DNB niet overtuigd is.
De Stichting Beheer SNS REAAL wordt telefonisch op de hoogte gebracht
door SNS REAAL dat het er niet naar uitziet dat DNB een injectie van
alleen de stichting onvoldoende vindt. Geconstateerd wordt dat DNB de
«plussen» die er volgens SNS REAAL zijn niet door DNB worden
meegnomen in de afweging.3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

346

Vormgeving van de kapitaalinjectie
De vorm van de kapitaalinjectie en de bijbehorende voorwaarden worden
grotendeels overgenomen van de injecties in AEGON en ING (voor de
invulling van de kapitaalinjectie zie box 8.8). De gesprekken met het
ministerie van Financiën zijn volgens de heer Latenstein van Voorst op
een open en constructieve manier verlopen. De indruk bij SNS REAAL was
daarnaast dat er weinig ruimte was voor een afwijkende vormgeving van
de kapitaalinjectie. Met de voorbeelden van AEGON en ING lag er een
model dat door het ministerie van Financiën is gevolgd. De voorwaarden
zijn dan grotendeels gelijk aan die voor ING en AEGON en ook voor SNS
REAAL is er een optie tot vervroegd terugbetalen.
De heer Latenstein van Voorst: «Ik schat in dat die ruimte er maar in
beperkte mate was. Er lagen al een aantal voorbeelden op tafel. Stel
dat we iets heel anders hadden willen doen, dan hadden we daar
goed over moeten nadenken. We moeten het immers uitleggen aan
de financiële markten. Ik weet dus niet of dat per se handiger was
geweest. Het model was het model. Je gaat daar naar binnen om het
te regelen. Dan is niet meer de vraag of je het gaat doen maar hoe.
Verder gaat het om de vraag hoeveel en tegen welke koers. Voor de
rest lagen de modaliteiten redelijk vast.»
Vraag: «U zegt: ik schat in dat de ruimte klein was. Had u niet de
behoefte om aan de randvoorwaarden te gaan sleutelen?»
De heer Latenstein van Voorst: «Nee, ik denk niet dat wij die
behoefte hadden. Het was ook een inschatting van dat moment. Met
alles wat er toen gebeurde en wat er vóór ons gebeurd was, was er
eigenlijk ook geen ruimte voor een geheel nieuw instrument of een
geheel nieuwe vorm van kapitaalsteun.»
Vraag: «Vond u het een goede manier waarop dat bij ING en AEGON
was vormgegeven? Die kende u op dat moment immers. Of dacht u:
ik begin er maar geen discussie over? Dat zijn twee manieren om
erin te zitten.»
De heer Latenstein van Voorst: «Ik denk dat het een goede manier
was om het te doen.»1
De gesprekken met SNS REAAL zijn minder intens verlopen dan die met
AEGON en ING. SNS REAAL heeft tijdens de slotonderhandeling op
12 november weinig discussie gevoerd en de onderhandelingen verliepen
vlot.
De heer Latenstein van Voorst: «We gingen daar naar binnen om het
te regelen. Wij hadden van tevoren zelf al gezegd het niet te veel als
een onderhandeling te willen zien. We wilden naar de omvang, naar
de koers en misschien nog een of twee andere zaken kijken, maar dat
was het dan. Het instrument paste en had zeker een voorkeur boven
een rechtstreeks aandelenbelang, ook gezien de praktische bezwaren
daarvan. Met dat idee zijn we daar naar binnengegaan en hebben we
daar geacteerd.»1

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Latenstein van Voorst, 24 november 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

347

Box 8.8 Invulling kapitaalinjectie SNS REAAL1
Instrument
Omvang
uitgifte/
uitgifteprijs
Uitkoop

Coupon

Conversie

1

Core tier 1 securities zonder stemrecht.

750 miljoen euro / 5,25 euro per stuk.
De participatie kan eindigen door uitkoop door
SNS REAAL tegen 7,875 euro per stuk (= 150%
van de uitgifteprijs). Daarnaast heeft SNS
REAAL de optie om 250 miljoen euro in het
eerste jaar tegen bijzondere voorwaarden af te
lossen. In dat geval is SNS REAAL wel verplicht
de coupon te betalen, ook al is het dividend
lager. Afhankelijk van de aandelenkoers moet
SNS REAAL eventueel een aanvullende
vergoeding betalen. Als de koers onder de
uitgifteprijs ligt betaalt SNS REAAL geen extra
vergoeding. Als de koers 6,56 euro (125% van
de uitgifteprijs) of meer is, dient de instelling
een maximale extra vergoeding van
32,5 miljoen euro (13% van de aflossing) te
betalen. Bij een koers tussen de uitgifteprijs en
6,56 euro geldt een pro-ratavergoeding tussen 0
en 32,5 miljoen euro over het desbetreffende
deel van het eerste jaar. Voor iedere uitkoop is
toestemming van DNB nodig.
De coupon is niet opeisbaar (wel verschuldigd)
als DNB meent dat de financiële situatie van
SNS REAAL uitbetaling niet toelaat. De
jaarlijkse coupon per stuk is 0 indien er geen
dividend wordt uitgekeerd over het voorgaande
jaar. Indien er wel dividend wordt uitgekeerd
over het voorgaande jaar, dan bedraagt de
coupon 0,44625 euro (8,5% van de uitgifteprijs)
of als dat meer is:
in 2010 110% van het dividend in 2009,
in 2011 120% van het dividend in 2010,
vanaf 2012 125% van het dividend over het
voorgaande jaar.
SNS REAAL heeft de mogelijkheid om
participaties na drie jaar te converteren in
gewone aandelen, waarbij de Staat in plaats
van conversie ook kan kiezen voor contante
betaling (tegen 100% van de uitgifteprijs van de
securities), als de toezichthouder daarmee
akkoord gaat.

Kamerstuk 31 941, nrs. 1–2 en 31 371, nr. 32.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

348

Governance /
beloningsbeleid

Concurrentie

Overig

De securities hebben geen stemrecht. In de
overeenkomst zijn wel voorwaarden vastgelegd. De leden van de raad van bestuur van
SNS REAAL doen afstand van hun bonussen
over 2008 en de vertrekregeling wordt beperkt
tot één vast jaarsalaris. Tevens is er een
commitment aan duurzaam beloningsbeleid
voor de raden van bestuur en senior management. De Staat kan twee leden voor de raad van
commissarissen van SNS REAAL voordragen.
Deze commissarissen (Charlotte Insigner en
Ludo Wijngaarden) krijgen een goedkeuringsrecht op beslissingen zoals voorstellen voor een
nieuw beloningsbeleid en belangrijke investeringen, fusies en overnames.
De kapitaalverstrekking moet neutraal zijn
vanuit concurrentieoogpunt. Bij SNS REAAL is
in dit verband expliciet bepaald dat er geen
(oneigenlijk) gebruik mag worden gemaakt van
de kapitaalverstrekking in commerciële
uitingen.
Kosten van kapitaalversterking zijn voor
rekening van SNS REAAL

Onderbouwing van het benodigde bedrag
SNS REAAL verzoekt het ministerie van Financiën om een kapitaalinjectie
van 750 miljoen euro, welke zij krijgt. Daarbij is door DNB vastgesteld dat
de instelling in de kern gezond is. Kleijwegt verklaarde in zijn verhoor dat
om te komen tot dat oordeel er geen toetsingslijst was. Het was «meer
een professional assessment ten aanzien van wat je als een in de kern
gezond bedrijf kon zien».1 Over de hoogte van het bedrag heeft SNS
REAAL ook overleg gehad met DNB. In combinatie met 500 miljoen euro
aan kapitaal van de stichting komt het totaal extra kapitaal uit op
1,25 miljard euro, een «bedrag dat goed was» volgens DNB.1
De heer Latenstein van Voorst: «Intern hebben wij een aantal
scenario’s opgesteld. Daarbij hebben we gekeken naar 500 mln.,
750 mln. en 625 mln. staatssteun. Op 13 november zijn wij naar
buiten gegaan met het bericht. De situatie verslechterde toen dag op
dag. In overleg met onze commissarissen hebben wij die drie
scenario’s bekeken. Omstreeks de dag dat wij met het ministerie van
Financiën gingen praten, hebben wij DNB laten weten zelf aan
750 mln. te denken. Tot dat moment was het beeld dat 500 mln.
nodig was. Op basis van scenarioanalyses hebben wij dat intern
bepaald. Uiteindelijk zijn wij naar Den Haag gegaan, waar
gesprekken zijn gevoerd over de overeenkomst en de hoogte van de
kapitaalinjectie. Volgens mij hebben wij toen zelf 750 mln.
voorgesteld.»2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Kleijwegt, 28 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Latenstein van Voorst, 24 november 2011.

Doelstelling van de injectie
De minister van Financiën schrijft de Kamer: «(...) ook SNS REAAL is niet
immuun voor de toegenomen volatiliteit op de internationale effectenbeurzen. Over de gehele linie zijn de internationale effectenbeurzen
aanzienlijk gedaald. Dit heeft ertoe geleid dat ook SNS REAAL zich
genoodzaakt zag tot het nemen van bijzondere waardeverminderingen in
de vorm van afwaarderingen van de beleggingsportefeuille binnen het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

349

verzekeringsbedrijf. Deze herwaardering heeft ertoe geleid dat de
solvabiliteitsmarge binnen het verzekeringsbedrijf onder druk is komen te
staan. In de wetenschap dat de markt in het huidige klimaat impliciet
hogere kapitaaleisen stelt aan solvabiliteits- en liquiditeitsbuffer van
financiële instellingen, en om eventuele verdere onrust op de markten
goed door te kunnen doorstaan, heeft SNS REAAL een verzoek tot
kapitaalversterking gedaan.»1
Tevens wordt vermeld: «DNB en het ministerie van Financiën zijn voorts
tot de conclusie gekomen dat het in dit tijdgewricht verstandig is om de
solvabiliteit van SNS REAAL verder te versterken. Versterking van kapitaal
van financiële ondernemingen is een ontwikkeling die overal in Europa
gaande is. De afgelopen weken is duidelijk geworden dat veel Europese
banken en verzekeraars werken aan een verhoging van hun kapitaal. De
regering en DNB achten het, evenals SNS REAAL zelf, wenselijk dat SNS
REAAL een sterke kapitaalpositie heeft die vergelijkbaar is met andere
financiële ondernemingen. Bovendien kan de versterkte solvabiliteit als
extra buffer functioneren nu er nog altijd sprake is van onzekere economische vooruitzichten.»1
Door SNS REAAL wordt in het begeleidende persbericht dezelfde
argumentatie aangevoerd. Daarbij wijst het bedrijf erop dat de injecties
van de stichting en de Staat zekerheid bieden: «Voor de klanten van SNS
REAAL biedt de kapitaaluitgifte extra zekerheid en toont het onze
commitment om ons gematigde risicoprofiel te versterken en in stand te
houden.»2
Vraag: «Welke problemen werden precies aangepakt met deze
steun? U gaf al aan dat het grootste deel naar de verzekeraar is
gegaan.»
De heer Latenstein van Voorst: «Eigenlijk tweeërlei. Voor de crisis
was de naam van het spel «hoe minder kapitaal hoe beter», in ieder
geval vanuit de optiek van de financiële markten. Dat was ook terug
te zien in heel veel kernkapitaalratio’s van banken. Die lagen tussen
de 4% en de 5%, in ons geval was het 6%. In relatief korte tijd had
iedereen het gevoel dat het misschien wel 8% moest zijn. Wij wilden
ook toe naar 8%. Dat heeft in de overwegingen dus een rol gespeeld.
Verder speelde het versterken van de positie van de verzekeraar
mee, zodat we weer een solidere kapitaalspositie hadden. Nogmaals,
daarin spelen de beleggingsportefeuille en vooral de situatie op de
financiële markten een belangrijke rol. Zo zijn we tot de verdeling
gekomen van het totale bedrag van 1250 mln.»3
Box 8.9 Steun van de Stichting Beheer SNS REAAL4

1

Kamerstuk, 31 371, nr. 48.
Persbericht: Uitgifte core tier 1 kapitaal /
trading update derde kwartaal 2008,
13 november 2008.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Latenstein van Voorst, 24 november 2011.
4
Gegevens verstrekt door Stichting Beheer
SNS REAAL per brief d.d. 17 november 2011.
2

Gelijktijdig met de kapitaalverstrekking door de Staat doet ook de
Stichting Beheer SNS REAAL een kapitaalinjectie van 500 miljoen
euro. De stichting meent dat zij daarin weinig keuze heeft, de
Staatssteun wordt alleen verleend wanneer ook de stichting de in
augustus 2008 gegeven toezegging nakomt.
De overeenkomst die SNS REAAL met de stichting sluit is in grote
lijnen gelijk aan die met de Staat. Wel is bij de stichting de coupon
op de securities lager, 6% in plaats van 8,5%. De uitkooppremie
bedraagt voor de securities van de stichting 120% waar die bij de
Staat 150% is. Het kernkapitaal verstrekt door de stichting is
daarnaast niet converteerbaar in gewone aandelen. In het geval dat
steun aan de Staat zal worden terugbetaald verlangt de Stichting dat
zij pro rata wordt terugbetaald.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

350

Op 12 november 2008 wordt het voor de stichting duidelijk dat, wil
de DNB het verstrekte kapitaal aanmerken als kernkapitaal, er voor
de stichting nog een extra voorwaarde geldt. Zij zal een «loss
absorption» clausule moeten accepteren die niet voor de Staat van
toepassing is. Daardoor moet de stichting direct delen in een
eventueel verlies dat SNS REAAL leidt. Ook bestaat er de
mogelijkheid dat de Staat wel en de stichting geen coupon ontvangt.
De stichting uit in een brief aan DNB in december 2008 haar
ongenoegen hierover en schrijft dat zij de situatie alleen accepteert
in het belang van SNS REAAL. DNB laat weten dat de stichting geen
rechten kan ontlenen aan de constructie zoals die met de Staat geldt.
De uitzonderlijke omstandigheden en het feit dat de Staat de
securities houdt hebben geleid tot het besluit van DNB dat de
securities kwalificeren als kernkapitaal. Daarom kent de Staat niet de
aanvullende bepalingen zoals voor de stichting gelden.
Europese Commissie
De steun aan SNS REAAL wordt door het ministerie op 3 december 2008
aangemeld bij de Europese Commissie.1 Daarbij maakt het ministerie
gebruik van de eerdere ervaringen die zijn opgedaan met ING en AEGON.
Zo weet men welke punten van belang zijn om op te nemen in de
notificatie richting de Europese Commissie. Tevens vraagt het ministerie
van Financiën SNS REAAL een verklaring te publiceren waaruit blijkt dat
hij geen misbruik zal maken van de verkregen steun in commerciële
uitingen. Deze geeft een signaal aan de Europese Commissie dat er snel
gehandeld wordt. De Europese Commissie verleent voorlopige
goedkeuring aan de staatssteun, onder de voorwaarde dat Nederland
binnen zes maanden een plan indient met betrekking tot de levensvatbaarheid van SNS REAAL op de lange termijn.
De Europese Commissie komt op basis van het ingediende plan
vervolgens op 28 januari 2010 tot de conclusie dat de kapitaalinjectie in
SNS REAAL voldeed aan de voorwaarden neergelegd in haar Banken- en
Herkapitalisatiemededeling.2 Zij oordeelde dat de staatssteun die SNS
REAAL heeft ontvangen in omvang beperkt bleef (zo werd minder dan 2%
van de risicogewogen activa aan steun verleend) en dat een deel van de
hulp in november 2009 al was terugbetaald. Daarbij is van belang dat SNS
REAAL erin slaagde om met particulier kapitaal een kapitaalsverhoging
door te voeren.

1

Besluit van de Europese Commissie van
10 december 2008 over steunmaatregel
nr. N611/2008 – Nederland Steun aan SNS
REAAL (C(2008)8476 definitief).
2
Besluit van de Europese Commissie van
28 januari 2010 over steunmaatregel nr. N
371/2009 – Nederland, «Viability plan SNS
REAAL» (C(2010)498 definitief).
3
Besluit van de Europese Commissie van
19 december 2011 over steunmaatregel
SA.33303 (2011/N) – Nederland, «Renotification of the capital injection SNS REAAL»
(C(2011) 9 707 definitief).
4
Verslag openbaar verhoor van de heer
Latenstein van Voorst, 24 november 2011.

Het levensvatbaarheidsplan dat door Nederland werd ingediend geeft ook
aan hoe SNS REAAL de Staat zal terugbetalen. Duidelijk is dat wanneer
SNS REAAL twee jaar achter elkaar geen dividend betaalt er een nieuwe
aanmelding van de steun moet plaatsvinden. Deze nieuwe aanmelding is
op 9 december 2011 bij de Europese Commissie ingediend. De termijn om
steun terug te betalen wordt gehandhaafd.3 Voor het einde van 2013 moet
de steun zijn terugbetaald.
Vraag: «Vooralsnog is het plan ongewijzigd om voor eind 2013 aan
de voorwaarden te doen?»
De heer Latenstein van Voorst: «Wij hebben wel een renotificatieproces moeten doormaken, omdat wij de dividendcoupon op de core
tier 1 securities van de Staat twee jaar lang niet hebben betaald; we
hebben namelijk ook geen dividend betaald over onze gewone
aandelen. Dat leidt tot renotification en herziening van het plan,
maar neemt de einddatum van 2013 niet weg.»4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

351

Huidige status SNS REAAL
SNS REAAL heeft op 30 november 2009 een deel van de verkregen steun
terugbetaald. In totaal is voor 250 miljoen euro aan securities teruggekocht: voor 185 miljoen euro van de Staat en voor 65 miljoen euro van de
stichting. Hoewel de stichting recht had op een terugbetaling van
123 miljoen euro (pro rata de terugbetaling aan de Staat) heeft zij daarvan
afgezien. Wel is afgesproken dat het verschil in drie jaarlijkse termijnen
van 19 miljoen euro alsnog wordt betaald. Daarnaast heeft de stichting
afgezien van de terugkooppremie van 20%.1
Zoals hiervoor reeds toegelicht is de steun aan SNS REAAL opnieuw
aangemeld bij de Europese Commissie. In de beslissing van de Europese
Commissie, gedateerd 19 december 2011, stelt zij dat de steun aan SNS
REAAL nog steeds in overeenstemming is met de Herkapitalisatiemededeling. Zij baseert zich daarbij op maatregelen die SNS REAAL neemt om
terugbetaling van de steun mogelijk te maken. Onder meer wordt een
verdere herstructurering van de divisie Property Finance doorgevoerd.
Ook krijgt terugbetaling aan de Staat voorrang op terugbetaling aan de
stichting. Dit maakt dat SNS REAAL bij een overschot aan kapitaal van
906 miljoen euro de Staat kan terugbetalen. Als de stichting hieraan geen
medewerking had verleend zou SNS REAAL in totaal 1,35 miljard euro
overschot aan kapitaal moeten hebben: afgesproken was dat de steun aan
de Staat en de stichting pro rata zou gebeuren.1
In de beslissing staat verder opgenomen dat wanneer SNS REAAL niet in
de positie blijkt om de steun voor eind 2013 terug te betalen er automatisch maatregelen getroffen worden om terugbetaling mogelijk te maken.
Mochten maatregelen onvoldoende blijken dan moet de steun voor
31 januari 2014 opnieuw worden aangemeld bij de Europese Commissie.
8.3 Noodzaak
In de voorgaande paragraaf is de totstandkoming van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit en de kapitaalinjecties gereconstrueerd. Aan de hand
daarvan wordt in deze en de volgende paragrafen een analyse gegeven
van de noodzaak, de proportionaliteit en de mate waarin de doelstellingen
zijn bereikt. In paragraaf 7 worden de conclusies van de commissie
opgesomd.
Voor wat betreft de noodzaak komen in deze paragraaf eerst de kapitaalverstrekkingsfaciliteit en de onderliggende beleidslijn van de minister van
Financiën aan de orde. Daarna worden de injecties in AEGON en SNS
REAAL beschreven. De injectie in ING komt in hoofdstuk 5 aan de orde.

1

Besluit van de Europese Commissie van
19 december 2011 over steunmaatregel
SA.33303 (2011/N) – Nederland, «Renotification of the capital injection SNS REAAL»
(C(2011) 9 707 definitief).

Europees gecoördineerde aanpak nodig in reactie op plannen in de
Verenigde Staten («Paulson Plan»)
In de Verenigde Staten worden op 19 september 2008, net na de val van
Lehman Brothers, plannen gepresenteerd door de minister van Financiën,
de heer Paulson, om de oplopende problemen bij financiële instellingen
aan te pakken. Zoals beschreven in paragraaf 2.1 namen de her- en
afwaarderingen toe terwijl spelers op de financiële markten juist meer en
kwalitatief beter eigen vermogen eisten. Het vertrouwen in financiële
instellingen daalde steeds verder.
Voor maximaal 700 miljard dollar zou de Amerikaanse overheid aan
illiquide activa van Amerikaanse instellingen overnemen. Mede omdat
initiatieven van andere lidstaten uitblijven, neemt het Nederlandse
ministerie van Financiën vanaf 25 september 2008 het initiatief om op
Europees niveau ook te komen tot coördinatie en samenwerking. De
minister van Financiën kiest daarmee bewust voor een Europese aanpak
in reactie op ontwikkelingen in de Verenigde Staten en Europa.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

352

De inzet om te komen tot Europese coördinatie bij herkapitalisatie heeft
bijgedragen aan het herstel van het vertrouwen in het Europese financiële
stelsel. De commissie stelt vast dat een gecoördineerde en gemeenschappelijke aanpak heeft bijgedragen aan duidelijkheid voor de financiële
markten. Ook is een gelijkluidende aanpak van problemen door de
Europese overheden van belang geweest met het oog op een gelijk
speelveld voor financiële instellingen in Europa.
Verhoging eigen vermogen nodig voor herstel van vertrouwen en aanpak
van problemen
De problemen op de financiële markten in Europa maken de overheid
duidelijk dat zij mogelijk moet bijdragen aan een oplossing voor
problemen van financiële instellingen. DNB en het ministerie van
Financiën komen begin oktober 2008 tot de conclusie dat financiële
instellingen in de markt te maken hebben met hogere kapitaaleisen
hoewel zij aan wettelijke ratio’s voldoen. Het financiële stelsel is, gegeven
de omstandigheden, te laag gekapitaliseerd. De oorzaak hiervoor zou zijn
gelegen in ondermeer het toegenomen wantrouwen tussen financiële
instellingen en behoefte aan hoge kwaliteit van het eigen vermogen. Dat
ook Nederlandse instellingen mogelijk steun nodig hebben uit de concrete
gesprekken die hierover worden gevoerd met ING en AEGON. Deze
gesprekken worden gevoerd voor publicatie van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit op 9 oktober.
Het ministerie van Financiën oordeelt dat een versterking van het eigen
vermogen effectieve en efficiënte vorm van steun is. Een hoge kapitalisatie herstelt het vertrouwen in de instellingen en geeft ruimte aan
instellingen om zelf eventuele problemen op de actiefzijde van de balans
aan te pakken.
Ook DNB is van mening dat herkapitalisatie een goed instrument kan zijn
in geval van solvabiliteitsproblemen. Wel blijkt de toezichthouder te
twijfelen óf herkapitalisatie in alle gevallen een goede maatregel is. Zo
«worstelt» DNB eind september en begin oktober 2008 met de vraag of
ingrijpen op de activa in specifieke gevallen niet effectiever is.
Gegeven de situatie in september 2008 stelt de commissie vast dat het
instrument van herkapitalisatie noodzakelijk was om de stabiliteit van en
het vertrouwen in het Nederlandse financiële stelsel te waarborgen en de
financiële ondernemingen die hiervan deel uitmaakten, te beschermen.
Het eigen vermogen van financiële instellingen kwam in die periode
steeds verder onder druk doordat als gevolg van het weggevallen
vertrouwen er in de financiële markten gevraagd werd om meer en ook
kwalitatief beter kapitaal. Instellingen die het eigen vermogen niet konden
aanvullen via de markt konden hiervoor terecht bij de overheid.
Het aanpakken van activa kan ook noodzakelijk zijn
De minister van Financiën heeft een duidelijke voorkeur om anders om te
gaan met besmette activa dan de Amerikanen. Politiek draagvlak en het
kunnen verantwoorden van maatregelen aan de belastingbetaler spelen
voor hem een grote rol; verantwoordelijkheden en risico’s moeten niet
weggenomen worden van instellingen.
De heer Bos: «(...) Ik vond het tegenover de belastingbetaler een heel
slecht verhaal dat als je belastinggeld zou gaan gebruiken, je dat
alleen maar zou doen om het slechtste deel van de banken over te
nemen en alle risico’s op je te nemen, terwijl die bank zou kunnen
doorgaan alsof er niets gebeurd was. Het had mijn voorkeur, vanaf
het begin, om zo veel mogelijk te streven naar oplossingen waarbij
je een belangrijk deel van de verantwoordelijkheid en het risico bij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

353

de bank zelf houdt. Als je dan toch met belastinggeld een bank helpt,
zou je daar in elk geval een goed rendement op moeten kunnen
maken zodat je het kunt verantwoorden aan de belastingbetalers.
Daarnaast zou je een zekere mate van zeggenschap moeten krijgen.
Het zou dus niet pijnloos moeten zijn voor de betrokken banken.
Ik meen dat de heer Gerritse hier heeft gezegd dat wie zijn billen
brandt op de blaren moet zitten. Dat is heel simpel gezegd de
filosofie die onder onze voorkeuren stak. In die zin zitten «bad
bank»-achtige oplossingen en sommige vormen van garanties en
verzekeringen wel heel erg in de buurt van de bank bevrijden van
een groot probleem op kosten van de belastingbetaler. Dat is
misschien net wat te makkelijk voor zo’n bank, die een deel van de
problemen echt aan zichzelf en aan eigen fouten te danken heeft.»1
De commissie constateert dat het bieden van steun in de vorm van
herkapitalisatie in plaats van enkel een aanpak gericht op besmette activa
een zinvolle en verstandige maatregel is. Met een kapitaalinjectie worden
de kapitaalbuffers verhoogd en komen eventuele verliezen op besmette
activa terecht bij de aandeelhouders. In de mededeling van het kabinet
over herkapitalisatie staat echter ook opgenomen dat instellingen in
overleg kunnen treden over specifieke balansproblemen, een passage die
volgens de commissie duidelijk maakt dat steun van de overheid zich niet
hoeft te beperken tot herkapitalisatie. Herkapitalisatie moet in sommige
gevallen hand in hand gaan met de aanpak van besmette activa. Daarbij
kan het noodzakelijk zijn dat de overheid onder specifieke criteria
bepaalde activa en daarmee bepaalde risico’s overneemt. De commissie
constateert op basis van de reconstructie dat de voorkeur van de minister
van Financiën een oplossing waarbij de overheid activa of de risico’s
ervan overneemt, onwaarschijnlijk maakt. Dit kan in potentie een
effectieve en efficiënte oplossing in de weg staan (zie ook paragraaf 6 over
de mate waarin doelstellingen zijn bereikt). De heer Van Wijnbergen,
deskundige, verklaart in zijn openbaar verhoor:
De heer Van Wijnbergen: «Men was natuurlijk enigszins verrast in
oktober over hoe snel het allemaal over iedereen heen kwam. Er is
uitvoerig gesproken over de vraag of de keuze om te mikken op
kapitaalsversterking een verstandige keuze was. Ik vond van wel. Is
dat goed uitgevoerd? Daar had ik zo mijn twijfels over. Kan het
anders? Kun je aan andere instrumenten denken? Daar is veel
discussie over geweest. Daarna is er ook een ander soort interventie
geweest, in januari 2009 bij ING. Dat is een heel anders gestructureerde interventie geweest.»2
De commissie stelt vast, op basis van de bestudeerde stukken, dat de
minister van Financiën bij aankondiging van de maatregelen veronderstelde dat het pakket draagvlak zou verliezen indien het ook de aankondiging bevatte dat besmette activa over zouden worden genomen. In het
debat van 14 oktober over de kapitaalverstrekkingsfaciliteit is dit aspect
niet zodanig aan de orde geweest. Uit de openbare verhoren met
Kamerleden ontstaat het beeld dat er mogelijk wel draagvlak was. De heer
Tang, destijds financieel woordvoerder voor de PvdA, vertelt hierover in
zijn openbaar verhoor:
1

Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Wijnbergen, 18 november 2011.

Vraag: «Verderop in het proces gaat dat wel of niet overnemen van
besmette beleggingen nog een rol spelen. Is door de minister op dat
moment serieus gepolst of er politiek draagvlak zou zijn voor
dergelijke oplossingen?»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

354

De heer Tang: «Of omgekeerd: heeft het parlement voldoende
aangedrongen op deze mogelijkheid? In mijn gedachte is die optie
wel gepasseerd. Ik kan me herinneren dat dat op dat moment lastig
te beoordelen was, want er waren voor- en tegenstanders. Als we
dat gewild hadden, hadden we zeker druk kunnen uitoefenen om die
mogelijkheid verder te onderzoeken, of verder te laten uitwerken.»
Vraag: «Er lag op dat moment geen politieke blokkade van «dat
nooit»?»
De heer Tang: «Nee, op dat moment denk ik niet.»1

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Tang,
9 november 2011.
2
Kamerstuk 31 371, nr. 32.
3
Solvabiliteitsratio op basis van de Europese
Richtlijn Verzekeringsgroepen (Insurance
Group Directive)
4
Analyst & Investor presentation, 3e
kwartaalresultaten 2008 AEGON, 6 november
2008 en Analyst & Investor presentation, 4e
kwartaalresultaten 2008 AEGON, 12 maart
2009.

Kapitaalinjectie in AEGON wordt noodzakelijk geacht
Door zowel AEGON, DNB en het ministerie van Financiën wordt een
kapitaalinjectie noodzakelijk geacht. Zoals in paragraaf 8.2.4.2 beschreven
vraagt AEGON in eerste instantie om een soort leenfaciliteit die
beschikbaar is in het geval dat de financiële situatie van AEGON
verslechtert. De instelling constateert echter in de loop van oktober dat
een daadwerkelijke kapitaalinjectie gewenst is. Alleen het beschikbaar
hebben van steun van de Staat via een leenfaciliteit is voor AEGON niet
voldoende.
De commissie stelt vast dat zowel DNB als het ministerie van Financiën
(en adviseur Rothschild) een tijdlang vraagtekens hebben gehad bij de
urgentie en noodzaak voor een kapitaalinjectie voor AEGON en vooral bij
de hoogte van het bedrag. De overheid heeft begin oktober 2008 geen
volledig beeld van de financiële situatie van AEGON en heeft tijd nodig
om dit beeld te verkrijgen. Zowel DNB als het ministerie van Financiën
vraagt AEGON meerdere malen om meer informatie op basis waarvan
een verantwoorde inschatting van de benodigde steun is te geven.
Uiteindelijk constateren DNB en het ministerie van Financiën dat een
versterking van het kapitaal noodzakelijk is.
Door AEGON wordt de noodzaak van de injectie onderbouwd doordat
deze het behoud van de AA-rating als gevolg moest hebben. Ook de
minister van Financiën noemt dat als belangrijkste reden. Een verhoging
van het kapitaal was nodig om een «problematische afwaardering» door
kredietbeoordelaars te voorkomen. Dit zou niet alleen gevolgen voor
AEGON hebben maar ook een besmettingsgevaar hebben voor het
vertrouwen in andere financiële instellingen. Tot slot was volgens de
minister een versterking van het kapitaal van AEGON nodig om aan te
sluiten bij de bredere Europese ontwikkelingen om de positie van
financiële instelling te versterken.2
De commissie onderschrijft op basis van haar onderzoek bovengenoemde
onderbouwing voor de noodzaak. Als gevolg van de kapitaalinjectie is de
zogeheten IDG kapitaalratio3 van AEGON verbeterd van 159% naar 183%
eind 2008. Ook blijkt dat het surplus boven de vereiste hoeveelheid
kapitaal op AA-niveau tot 312 miljoen euro zakte in september 2008. Mede
als gevolg van de kapitaalinjectie stijgt de surplus naar 2,9 miljard euro
eind december 2008.4 Het benodigde vertrouwen in de onderneming keert
terug en AEGON behoudt de door het bedrijf gewenste rating.
SNS REAAL heeft ook kapitaalinjectie nodig
Ook voor SNS REAAL blijkt dat alle betrokken partijen bij de kapitaalinjectie een versterking van de solvabiliteit door de Staat noodzakelijk
achten. Voor SNS REAAL was in de zomer van 2008 duidelijk dat zijn
kapitaalpositie als gevolg van acquisities in de jaren ervoor én de
onzekerheid op de financiële markten mogelijk versterkt moest worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

355

De commissie stelt vast dat SNS REAAL zich met de steun van de
stichting op tijd heeft ingedekt tegen mogelijke risico’s.
SNS REAAL is terughoudend om steun van de Staat te vragen. De
instelling meent dat de kapitaalinjectie niet nodig is. Een belangrijke rol
speelt daarbij het verschil van mening tussen SNS REAAL en DNB over de
hoogte van de solvabiliteitsratio’s en berekening daarvan.
De toezichthouder heeft in het najaar van 2008 druk uitgeoefend op SNS
REAAL om naast de steun van de stichting ook steun van de Nederlandse
overheid aan te vragen. DNB is van oordeel dat SNS REAAL in de kern
gezond is maar dat met het oog op de toekomst het beschikbare kapitaal
door SNS REAAL aangevuld moet worden. DNB kan zich niet vinden in de
berekeningen van SNS REAAL.
Uit het onderzoek van de commissie komt het beeld naar voren dat het
ministerie van Financiën zijn beslissing, anders dan bij AEGON, in
belangrijke mate baseert op input van DNB en minder op input van
Rothschild. De toezichthouder heeft een goed beeld van mogelijke risico’s
bij SNS REAAL. Door zowel het ministerie van Financiën als de instelling
zelf wordt de noodzaak van de kapitaalinjectie onderbouwd door te wijzen
op enerzijds de druk op de solvabiliteitsmarge in het verzekeringsbedrijf
en anderzijds het inbouwen van een buffer om eventuele onrusten verder
te doorstaan.
De commissie onderschrijft bovenstaande argumenten. In het jaarverslag
van SNS REAAL over 2008 is gebleken dat als gevolg van de injectie de
solvabiliteitsmarge is verbeterd. Eind 2008 was de tier 1-ratio van SNS
Bank 10,5% en de solvabiliteitsratio van REAAL 176%.1 Ook daalde de
zogeheten dubbele hefboom mede als gevolg van de kapitaalinjectie door
de stichting en de Staat van 116,3% eind 2007 naar 113,7% eind 2008.2
Tevens geldt, zoals ook voor ING en AEGON, dat de aanhoudende
onzekerheid op de financiële markten in die periode volgens de
commissie een valide motivatie is voor een kapitaalinjectie.
8.4 Proportionaliteit
In deze paragraaf wordt een analyse gegeven van de proportionaliteit van
de maatregel en ook de uiteindelijke kapitaalinjecties. Een belangrijk
criterium daarbij is de verhouding tussen de gekozen maatregelen en het
probleem dat moet worden aangepakt. Deze verhouding wordt aan de
hand van een aantal elementen besproken, zoals de doelgroep, reikwijdte
en vormgeving van de faciliteit en injecties.

1

Besluit van de Europese Commissie van
19 december 2011 over steunmaatregel
SA.33303 (2011/N) – Nederland, «Renotification of the capital injection SNS REAAL»
(C(2011) 9 707 definitief).
2
SNS REAAL, Financieel jaarverslag 2008,
blz. 191.
3
Kamerstuk 31 371, nr. 18.

Brede doelgroep komt in aanmerking voor de faciliteit.
Voor de faciliteit komen instellingen in aanmerking die fundamenteel
gezond en levensvatbaar waren voor zover het in Nederland gevestigde
banken en verzekeraars en groepen waarvan die banken en verzekeraars
deel uitmaakten, alsmede financiële dochterondernemingen met zetel in
Nederland van buitenlandse financiële ondernemingen of groepen
betrof.3 Het ministerie van Financiën en DNB kiezen daarmee bewust voor
een bredere formulering dan tot dusverre in Europa gehanteerd.
Zo lag in de conclusies van de Ecofin op 7 oktober 2008 de nadruk nog op
het ondersteunen van «systeemrelevante banken» in plaats van in de kern
gezonde instellingen. De keuze om zowel banken als verzekeraars in
aanmerking te laten komen vindt de commissie verantwoord. Het
argument dat de minister van Financiën in zijn brief aan de Tweede Kamer
geeft betreffende de kapitaalversterking voor AEGON wordt onderschreven door de commissie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

356

«Primair richt het crisismanagement in het kader van de financiële
stabiliteit zich op bancaire instellingen, vanwege de cruciale
betekenis van de bancaire diensten voor het functioneren van de
gehele economie. Gelet op de toegenomen verwevenheid van de
financiële sector, en de inmiddels gebleken grote negatieve
vertrouwenseffecten die problemen in een financiële instelling op
zowel de bancaire als de verzekeringssector veroorzaken, is zoals
hierboven gemeld het crisisinstrumentarium ten behoeve van
kapitaalversterking niet beperkt tot bancaire instellingen, maar ook
opengesteld voor verzekeraars.»1
Ook is de term «systeemrelevant» vervallen. In de reconstructie in
paragraaf 2 staat beschreven dat de minister van Financiën in debat met
de Tweede Kamer op 14 oktober 2008 toelicht dat het onderscheid van
systeemrelevantie een concept uit vredestijd is.
De commissie is van mening dat het laten vervallen van de term
«systeemrelevant» als criterium om in aanmerking te komen voor een
herkapitalisatie door de overheid op dat moment een juiste beslissing is
geweest. In de periode na de zomer 2008 was er onzekerheid en
wantrouwen over de gezondheid van financiële instellingen. Het is dan
een verstandige keuze een regeling te formuleren voor een brede
doelgroep. Bovendien behield de overheid op basis van de omschrijving
van de faciliteit voldoende ruimte om af te wegen welke instellingen in
aanmerking konden komen voor herkapitalisatie.
In de kern gezond
Tijdens het algemeen overleg in de Tweede Kamer op 14 oktober 2008
over de kapitaalverstrekkingsfaciliteit wordt gedebatteerd over de criteria
die gelden bij het al dan niet overgaan tot een kapitaalinjectie. Zoals
beschreven in paragraaf 2 is de belangrijkste basisconditie volgens de
minister van Financiën dat het moet gaan om «fundamenteel gezonde en
levensvatbare banken en verzekeraars». Het is aan DNB dit te beoordelen
maar de minister stelt dat het gaat om meer dan alleen solvabiliteit. Ook
de liquiditeitspositie, de kwaliteit van het management, de strategie van
de betreffende onderneming en de risicospreiding zijn aspecten die
meegewogen worden.
Uit het onderzoek van de commissie blijkt dat de toezichthouder zich voor
een oordeel over de gezondheid vooral baseert op het beeld dat hij heeft
van een instelling op basis van het continu toezichtproces op instellingen.
Voor een exact beeld van instellingen die ook in het buitenland dochterondernemingen hadden, ING en AEGON, was DNB afhankelijk van buitenlandse toezichthouders. De commissie is van oordeel dat dit leidt tot
risico’s om tot een goed oordeel te komen over de gezondheid van een
instelling. DNB heeft voor alle instellingen die een kapitaalinjectie kregen
het oordeel gegeven dat de instellingen in de kern gezond waren.
De heer Wellink: «Ik wil alleen een voorbeeld geven om aan te tonen
dat je als toezichthouder – dat is per definitie zo, ook als je het aantal
toezichthouders op een instelling vermenigvuldigt met twee of drie –
gebruik moet maken van informatie uit andere bronnen. Als daar
potentieel zwakheden in zitten, heb je een probleem.»2

1

Kamerstuk 31 371, nr. 32.
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.

2

In de door de commissie onderzochte periode hadden ook niet in de kern
gezonde instellingen mogelijk steun kunnen ontvangen. Inzicht in de
gezondheid van de instelling is daarom niet zozeer van belang om te
bepalen óf een instelling in aanmerking komt voor steun maar welke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

357

oplossing door de overheid een juiste, proportionele en verantwoorde
oplossing is.
Vraag: «Stel dat er in de crisisperiode een instelling was geweest die
niet in de kern gezond was, zou het ministerie van Financiën die
instelling hebben laten omvallen met alle risico’s van dien?»
De heer Gerritse: «Voor ons stond in die hele periode het risico voor
het stelsel voorop. Wij hebben banken niet gesteund omdat wij het
aardige instellingen vonden, maar om te voorkomen dat ze als
dominostenen door Nederland en breder, door Europa zouden razen.
Zou het geval zich voordoen dat een bank niet in de kern gezond
was, dan hadden wij dat waarschijnlijk niet zomaar laten gebeuren.
Dan hadden wij er een aparte constructie voor moeten maken. Dan
hadden wij er een bad bank van moeten maken of weet ik wat, maar
dan hadden wij dat probleem specifiek moeten adresseren. Ik denk
niet dat het op dat moment verantwoord was geweest om te zeggen:
nou ja, dan gaat die maar. Althans, dat had een beoordeling
gevraagd, maar ik stel mij zo voor dat wij dan wel heel goed hadden
nagedacht over de vraag of dat zonder risico had kunnen gebeuren.»
Vraag: «Op dat moment neemt u het besluit: in de kern gezonde
instellingen. Maar eigenlijk weet u: elke instelling die zich op dit
moment meldt.»
De heer Gerritse: «Ik had geen aanwijzingen dat er banken waren die
niet in de kern gezond waren, maar verder hebben wij ons steeds
verlaten op het specifieke oordeel van DNB in het geval zich iets
voordeed.»1

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011
2
Mededeling van de Europese Commissie, De
toepassing van de staatssteunregels op
maatregelen in het kader van de huidige
wereldwijde financiële crisis genomen met
betrekking tot financiële instellingen
(25 oktober 2008, 2008/C 270/02).
3
Kamerstuk 31 371, nr. 47.

Het Nederlandse financiële stelsel
De commissie constateert dat de overheid ervoor koos om kapitaalinjecties ook mogelijk te maken in financiële dochterondernemingen met
zetel in Nederland van buitenlandse financiële ondernemingen of
groepen. De reden hiervoor lijkt gelegen in het willen beschermen van de
stabiliteit van het gehele Nederlandse financiële systeem. Ook is op basis
van het Europese kader voor beoordeling van staatssteun een onderscheid naar herkomst verboden, in ieder geval voor Europese instellingen.2 De minister van Financiën kiest ervoor om bijkantoren wel uit te
sluiten omdat het toezicht daarop minder goed en volledig is dan op
dochterondernemingen. In een debat met de Tweede Kamer heeft de
minister van Financiën verklaard dat de toezichthouder in geval van
aanhoudende problemen acties kan ondernemen om ervoor te zorgen dat
geïnjecteerd kapitaal niet wegvloeit naar het buitenland. De toezichthouder moet daarvoor toestemming geven.3
De commissie is van oordeel dat deze reikwijdte past bij de doelstelling
van het kabinet. Problemen bij financiële instellingen konden tot grote
problemen leiden voor het Nederlandse financiële stelsel, ongeacht het
feit dat het gaat om een dochteronderneming of niet. Overigens is er geen
sprake geweest van dochterondernemingen van buitenlandse ondernemingen die kapitaal hebben ontvangen uit hoofde van de faciliteit. Wel is
een gedeelte van het kapitaal dat AEGON ontving, doorgegeven aan de
Amerikaanse dochter.
De commissie stelt vast dat de benadering van de Nederlandse overheid
in ieder geval niet is toegepast door de Verenigde Staten. ING en AEGON
konden via hun dochterondernemingen geen aanspraak maken op het
Amerikaanse hulpprogramma. Ondanks de inzet van de betreffende

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

358

instellingen heeft de Amerikaanse overheid er niet voor gekozen
dochterondernemingen in aanmerking te laten komen.
Omvang van het beschikbare bedrag
Met de aankondiging van de faciliteit is een bedrag van 20 miljard euro
beschikbaar gesteld, het betrof geen maximum. Indien er meer nodig was,
ging het loket niet automatisch dicht. De minister van Financiën heeft
hiervoor gekozen om duidelijk te maken dat de maatregelen van de
overheid overtuigend waren. Een «massieve» aanpak past daarbij volgens
de minister en zou bijdragen aan het bezweren van de zorgen en de
dreigende paniek. Het bedrag van 20 miljard euro kon op korte termijn
beschikbaar komen via het Agentschap van de Generale Thesaurie van
het ministerie van Financiën.
De commissie constateert dat vooral van belang is dat de maatregel
voldoende vertrouwen moest geven: een laag bedrag had er toe kunnen
leiden dat na een eerste kapitaalinjectie een beeld ontstond dat het
resterend budget te laag was.
Tijdens een algemeen overleg op 3 december 2008 zegt de minister van
Financiën overigens toe dat hij de Tweede Kamer wel zal informeren als
de 20 miljard euro onvoldoende blijkt. Dit omdat de Kamer grip wil
hebben op het bedrag dat beschikbaar wordt gesteld. De toezegging sluit
aan bij het budgetrecht van de Kamer.
Minster Bos: «(...) Op een ander punt heeft de heer Vendrik wel
gelijk. Daarover wil ik een toezegging doen. In de brief over het
mandaat om tot kapitaalinjecties over te gaan die wij de Kamer
hebben gestuurd en die is besproken, wordt weliswaar gesproken
over 20 mld., maar er is steeds bij gezegd dat het meer en minder
kan zijn. Die 20 mld. was in zekere zin het bedrag dat wij direct
beschikbaar konden stellen, maar wij hebben steeds aangegeven
dat, als het meer zou moeten zijn, het meer zou kunnen worden. Ik
realiseer mij dat je dat eigenlijk nauwelijks meer als een mandaat
kunt beschouwen. Ik ben bereid om de Kamer toe te zeggen dat, op
het moment dat ik indicaties heb dat ik er met dat bedrag niet kom,
ik de 20 mld. beschouw als de grens van het mandaat dat de Kamer
mij heeft gegeven. Ik zal de Kamer dan direct vragen om een
verruiming van het mandaat, als het moet vertrouwelijk, zodat de
Kamer zich daar in ieder geval een oordeel over kan vormen.»1
Geen verplichte kapitaalinjecties
In Nederland is er niet voor gekozen een groep instellingen een verplichte
kapitaalinjectie op te leggen. Zoals in paragraaf 2.4 beschreven komt dit
ondermeer omdat DNB en het ministerie van Financiën van mening zijn
dat de Nederlandse instellingen er niet zo slecht voor staan. Daarnaast
geldt voor het ministerie van Financiën ook dat een verplichte injectie
zaken mogelijk op scherp zou zetten. De minister van Financiën blijkt geen
voorstander van een verplichte maatregel.
Uit het onderzoek van de commissie blijkt dat een verplichte kapitaalinjectie in meerdere instellingen tegelijk geen nadrukkelijke overweging is
geweest. De commissie is echter van oordeel dat de faciliteit de overheid
juist de benodigde ruimte heeft geboden om per instelling te bepalen
tegen welke voorwaarden en met welke risico’s zij een kapitaalinjectie wil
geven. Gezien het verschil in (omvang van) de uiteindelijke injecties en
uiteenlopende onderbouwing daarvoor is dit volgens de commissie een
zinvolle keuze gebleken.
1

Kamerstuk 31 371, nr. 83.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

359

Omvang van specifieke kapitaalinjectie AEGON
De commissie leidt uit haar onderzoek af dat AEGON in eerste instantie
niet geheel duidelijk kon maken waarom het steun vroeg en wat de
urgentie was. Daarbij valt op dat zowel DNB als het ministerie van
Financiën een aantal maal om meer inzicht vroeg in de risico’s en
problemen waar de instelling mee te maken had en kon krijgen. DNB heef
minder informatie dan gewenst over AEGON, mede als gevolg van het
internationale karakter van het bedrijf en de «vrijwillige» afspraken met de
Amerikaanse toezichthouder over het toezicht en uitwisseling van
gegevens.
Voorgaande is volgens de commissie ook een reden voor de verschillen in
opvatting over het benodigde bedrag tussen AEGON, DNB en Rothschild.
Hoewel DNB ook de uiteindelijke injectie van 3 miljard euro voldoende
proportioneel acht, had zij graag gezien dat er meer kapitaal beschikbaar
was gesteld. Ook Rothschild komt op basis van zijn inschatting tot een
mogelijk negatiever scenario voor AEGON. De uiteindelijke injectie wordt
door alle betrokken partijen ondersteund: de optie voor vervroegde
terugbetaling is daarbij een begrijpelijke oplossing. De commissie meent
dat dit een verstandige oplossing was om tegemoet te komen aan zowel
de door DNB gewenste extra zekerheid als de door AEGON gewenste
beperking van steun.
Omvang specifieke kapitaalinjectie in SNS REAAL
SNS REAAL meldt zich na de aankondiging van de faciliteit bij het
ministerie van Financiën en pas nadat zij private alternatieven heeft
verkend. De bijdrage van de Stichting Beheer SNS REAAL naast een
injectie door de Staat is volgens de commissie zinvol, ook omdat een
private bijdrage het vertrouwen in een instelling aan kan tonen. Een
private bijdrage is dan zeer gewenst.
De kapitaalinjectie van 750 miljoen euro was volgens DNB nodig om
voldoende zekerheid in te bouwen in de solvabiliteitsmarges. Dit wordt
ondersteund door SNS REAAL hoewel het bedrijf in eerste instantie dacht
aan een lager bedrag. De commissie ziet geen reden vraagtekens te
plaatsen bij de omvang.
Voorkeur van de overheid voor gelijke vormgeving van kapitaalinjecties
De commissie constateert dat de Staat, door in eerste instantie de exacte
invulling van herkapitalisatie nog open te laten, de benodigde ruimte
heeft gecreëerd om te komen tot het gewenste maatwerk. Uit het
onderzoek van de commissie blijkt dat het ministerie van Financiën na de
deal met ING de voorkeur heeft om volgende injecties te vormen naar het
ING model.
Nadat de deal met ING bekend is gemaakt heeft het ministerie van
Financiën nog enige tijd meerdere opties voor een kapitaalinjectie in
AEGON verkend. Zo wordt de optie voor een leenfaciliteit verkend. De
commissie constateert dat de prijs die door AEGON betaald moet worden
prohibitief hoog is en daarmee een faciliteit geen realistisch alternatief
meer kon zijn.
De commissie is van oordeel dat het toepassen van een gelijke constructie
op ING, AEGON en SNS REAAL voor de hand ligt. De commissie volgt de
redenering en de argumenten die het ministerie daarvoor heeft. Het is
gebleken dat een en dezelfde vorm van kapitaalinjectie via CT1 securities
beter is uit te leggen aan de markt en ook voor het ministerie van
Financiën de onderhandelingen met de Europese Commissie makkelijker
heeft gemaakt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

360

Rol van DNB bij vormgeving van de kapitaalinjectie
Zoals de minister van Financiën aan de Tweede Kamer heeft toegelicht is
het aan DNB om een oordeel te geven over de gezondheid van de
financiële instellingen die een kapitaalinjectie ontvangen. Tevens is voor
DNB een adviserende rol weggelegd over de hoogte van de steun. Zo had
DNB er in geval van AEGON volgens mevrouw Kellermann «graag nog
een sjaal» bijgedaan. Het is voor DNB echter helder dat het aan de
minister van Financiën is om te beslissen over de uiteindelijke
verstrekking van het kapitaal. DNB laat pas van zich horen wanneer de
injectie en de voorwaarden niet prudentieel verantwoord zouden zijn. De
commissie stelt vast dat DNB de uiteindelijke overeenkomsten verantwoord heeft gevonden. Wel blijkt DNB van mening dat de eisen stevig
zijn.
De heer Wellink: «Nee, zo zou ik het niet durven formuleren. Het gaat
om budgettaire middelen. De uiteindelijke verantwoordelijkheid voor
de toekenning van budgettaire middelen ligt bij de minster van
Financiën. Het truitje dat je aan het kind meegeeft voordat het naar
buiten gaat, de boze wereld in, moet ten minste dik genoeg zijn als
het gaat vriezen, opdat het kind niet dood vriest. Er is dus een
prudentiële toets, als ik het vertaal naar zo’n instelling. Wij moeten
wel de overtuiging hebben dat het voldoende is. Dat hadden wij.
Kijkend naar AEGON was mijn perceptie op dat moment dat AEGON
daarmee qua kapitalisatie zou gaan behoren tot de middenmoot en
dat het dus aanvaardbaar was. Er wordt echter beslist over belastinggeld en de minister neemt de finale beslissing.»
(...)
De heer Wellink: «Ik had problemen met de eisen van de EU. Wat de
Nederlandse overheid betreft, kan ik alleen zeggen dat de eisen
stevig waren. Ik zou het zo niet gedaan hebben, maar de minister is
ervoor verantwoordelijk en het brengt het prudentiële beeld niet in
gevaar.»1
8.5 Tijdigheid
De overwegingen om op 9 oktober 2008 de kapitaalverstrekkingsfaciliteit
te presenteren als ook de momenten waarop besloten wordt tot de
afzonderlijke kapitaalinjecties worden in deze paragraaf geanalyseerd.
Daarbij komt onder meer aan de orde of de noodzaak voor hogere
kapitaalbuffers tijdig is onderkend en de maatregelen tijdig zijn gepresenteerd.
Mogelijkheid van een systeemcrisis en noodzaak hogere kapitalisatie tijdig
onderkend?
Zowel het ministerie van Financiën als DNB heeft benadrukt dat zij
problemen zagen in de financiële markten in de loop van 2007 en 2008.
DNB intensiveert het toezicht op financiële instellingen maar richt zich
vooral op het vraagstuk van liquiditeit. Ook het ministerie van Financiën
ziet vooral problemen op de liquiditeitsmarkten. De commissie constateert
dat de noodzaak voor een hogere herkapitalisatie onderschat wordt. Dit
komt onder meer omdat DNB lang vasthoudt aan het onderscheid tussen
liquiditeits- en solvabiliteitsproblemen. Te laat lijkt de onderlinge
verwevenheid tussen beide problemen (h)erkend.
1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

361

Vraag: «Wij zitten dan nog in een liquiditeitscrisis. Had u het idee dat
wij ook het aspect van de solvabiliteitscrisis die u dan waarneemt in
Amerika, ook hier in Nederland zouden kunnen krijgen? Hebt u de
banken gewaarschuwd dat zij maatregelen zouden moeten nemen
om niet alleen de liquiditeit te versterken maar ook de solvabiliteit?»
De heer Houben: «Nogmaals, wij hadden toen de inschatting dat wij
niet in Nederland met een solvabiliteitscrisis te maken hadden en dat
wij ook wereldwijd met een liquiditeitscrisis te maken hadden, een
gebrek aan vertrouwen. Wij hebben daarover natuurlijk met de
instellingen gecommuniceerd. Hoe dat precies is gegaan, zou u aan
de uitvoerende toezichthouders moeten vragen, maar in de regel is
dat een zeer open, direct en reëel gesprek dat wij voeren met de
instellingen.»1
Niet alleen bij DNB, ook binnen het ministerie van Financiën worden de
problemen voor het stelsel als zodanig niet voorzien.
Vraag: «U zegt: de eerdere focus en ook de eerdere crisisoefeningen
en dergelijke waren steeds gericht op de vraag «hoe red ik een bank
in een verder functionerend financieel systeem»?»
De heer Ter Haar: «Ja. Wij hadden in 2006 en 2007 absoluut niet
voorzien dat het hele stelsel op een gegeven moment in gevaar zou
komen.»
Vraag: «Dat had u niet voorzien, eigenlijk tot eind september 2008?»
De heer Ter Haar: «Nee.»2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Houben, 23 november 2011.
Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 16 november 2011.
3
Kamerstuk 31 980, nrs. 3–4. De Tijdelijke
commissie constateerde dat het macro
prudentiële element in het toezicht onderbelicht is gebleven. Macro-economische
analyses zijn door DNB wel gemaakt maar
onvoldoende verwerkt in het microprudentiele toezicht. Systeemrisico’s werden
daarbij aangepakt op micro niveau: er werden
(nadere) liquiditeitseisen gesteld.
2

Voor de val van Lehman Brothers werd alleen het overslaan van liquiditeitsproblemen naar solvabiliteitsproblemen bij een enkele systeemrelevante instelling in een verder functionerend financieel stelsel door DNB
uitgewerkt. Ondanks verschillende crisismanagementoefeningen door
DNB van 2003 tot 2007 en een nationale financiële crisisoefening in 2007
lijkt het scenario dat het financiële stelsel als zodanig daadwerkelijk in
gevaar zou komen niet voorzien. De commissie verwijst ook naar de
constatering van de Tijdelijke commissie onderzoek financieel stelsel dat
regelgevers en toezichthouders meenden dat stabiliteit van het systeem
gewaarborgd zou zijn als gezorgd zou worden voor de stabiliteit van
financiële instellingen. Mede door de sterke verwevenheid van financiële
instellingen bleek dit echter niet te kloppen.3
De perceptie van zowel DNB als het ministerie van Financiën van de
problemen en daarmee de noodzaak voor herkapitalisatie in een korte
periode, is veranderd. Wanneer eind september 2008 het voorstel wordt
gedaan voor een aanpak gebaseerd op herkapitalisatie is zowel het
ministerie van Financiën als DNB van mening dat de situatie in de
Verenigde Staten verschilt van die in Europa. In Europa was er vooral
sprake van wegvallend vertrouwen en een opdroging van liquiditeit in het
interbancaire stelsel. Het ministerie van Financiën zag, mede gevoed door
DNB, geen reden zich grote zorgen te maken over de solvabiliteitspositie
van instellingen.
Werd het eventueel herkapitaliseren van instellingen in eerste instantie
vooral gezien als reactie op de plannen in de Verenigde Staten en als
signaal om het vertrouwen te herstellen, zowel het ministerie van
Financiën als DNB komt er in rap tempo achter dat een herkapitalisatie
ook daadwerkelijk noodzakelijk zal zijn en steun door de overheid gegeven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

362

moet worden. De Nederlandse instellingen voldoen aan wettelijke normen
maar blijken in de toen geldende marktomstandigheden niet allemaal
voldoende gekapitaliseerd.
De heer Wellink: «Ik heb twee fasen van de kredietcrisis genoemd.
De liquiditeitsfase hebben wij niet voorzien, maar wij hebben wel
intensief het liquiditeitstoezicht verhoogd. U weet dat ongetwijfeld
uit de dossiers. U kunt in de dossiers zien dat wij tijdens de fase van
de liquiditeitscrisis ook veel strenger naar de solvabiliteit zijn gaan
kijken. Wij hebben niet geanticipeerd op de systeemcrisis.
Nogmaals, dat heeft niemand. Ik vind dat de vraagstelling eigenlijk
niet is wat je niet gedaan hebt in april of in mei, maar waarom je in
april of mei niet gezien hebt wat daarna zou gebeuren. Dat is immers
het punt. Als je het vanuit die aanvliegroute benadert, kom je ook tot
andere conclusies. Dan kom je niet tot de conclusie dat men heeft
zitten suffen of niet alert genoeg geweest is. Dan kom je tot de
conclusie dat wij in april en in mei de systeemcrisis niet gezien
hebben en dat er kennelijk andere dingen aan de hand waren, dat wij
onvoldoende data hadden om te kunnen doorgronden dat zich in de
financiële sector en tussen de financiële sector en de economie een
interactie aan het voltrekken was die tot rampzalige gevolgen zou
hebben geleid. Dus als je er zo naar kijkt: onvoldoende data,
onvoldoende analytisch framework, zonder enige twijfel. (...)»1
De commissie constateert dat door DNB en het ministerie van Financiën
de onderliggende beleidskeuzes voor de aanpak van problemen die
verder reiken dan individuele instellingen onvoldoende en niet tijdig zijn
doordacht. In reactie op de ontwikkelingen op de financiële markten, de
plannen uit de Verenigde Staten en mogelijke problemen voor Nederlandse instellingen wordt nagedacht over mogelijke oplossingen. De
problemen op de financiële markten in 2007 en 2008 gaven wellicht geen
aanleiding tot het eerder presenteren van een pakket maatregelen, maar
dit laat volgens de commissie onverlet dat wel eerder mogelijke scenario’s
en beleidskeuzes doorlopen hadden moeten worden.
De commissie plaatst de kanttekening dat de noodzaak voor een faciliteit
minder groot was geweest wanneer de Nederlandse toezichthouder maar
ook financiële instellingen zelf een betere en tijdige inschatting hadden
gemaakt van de risico’s op balansen en het risicomanagement in
combinatie met de lage kapitaalbuffers en daar gevolgen aan hadden
verbonden. Ook was het gebruik van de faciliteit in dat geval minder
waarschijnlijk geweest.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.

Maatregelen tijdig gepresenteerd
Uit de reconstructie van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit en het moment
van ingrijpen in de drie instellingen komt het beeld naar voren dat een
aankondiging van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit als instrument niet per
se eerder had gemoeten. De Nederlandse overheid hecht veel belang aan
Europese coördinatie en de commissie acht het verstandig dat deze lijn is
gevolgd. De samenwerking tussen ambtenaren van het ministerie van
Financiën en het ministerie van Algemene Zaken en die tussen de minister
van Financiën en de minister-president, ook in benadering van Europese
partners en het Franse voorzitterschap, heeft naar de mening van de
commissie bijgedragen aan een succesvolle Europese coördinatie.
Hierdoor zijn er in Europa gezamenlijke beleidslijnen geformuleerd, wat
het gelijk speelveld ten goede is gekomen.
Door de minister van Financiën is er voor gekozen, na overleg met DNB,
om de maatregel op 9 oktober te presenteren. De commissie deelt de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

363

mening van de overheid dat de conclusies van de Ecofin voldoende
aanknopingspunten bevatten om eigen maatregelen vorm te geven. Men
wachtte niet op de Eurogroep op 12 oktober, waar maatregelen verder
zouden worden ingevuld. De commissie constateert dat Nederland een
van de eerste landen was in Europa die herkapitalisatie aankondigde (zie
tabel 8.1).
Volgens de commissie is door de minister van Financiën een begrijpelijke
afweging gemaakt om, onverminderd het belang ook ruimte te laten voor
een debat met de Tweede Kamer (zie ook hierna), zo snel als mogelijk met
een aankondiging naar buiten te treden, enerzijds gegeven de Britse
plannen die op 8 oktober werden gepubliceerd en anderzijds gegeven de
gesprekken die werden gevoerd met AEGON en ING over mogelijke steun.
ING had al laten weten dat hij na de presentatie van de faciliteit hier ook
gebruik van zou maken. Na aankondiging van de faciliteit laat ING echter
weten dat niet meer direct te hoeven doen. Daarnaast had de minister van
Financiën de voorkeur om de aan te kondigen maatregelen te combineren
met de aankondiging rondom de Icesave-tegoeden.
Vraag: «Uiteindelijk presenteert u op 9 oktober met de heer Wellink
een gezamenlijk plan. Wanneer werd u duidelijk dat dit plan er moest
komen?»
De heer Bos: «In de verslaggeving van de Ecofin en de Eurogroep
van 6 en 7 oktober – die hebben wij al op de avond van 7 oktober
naar de Tweede Kamer gezonden – hebben wij al aangekondigd dat
er in Europa consensus over was dat kapitalisatie, een kapitaalloket,
een goede manier zou zijn om banken in die in problemen
verkeerden te helpen. In de communicatie vanuit Europa staat ook al
een aantal criteria genoemd, die later allemaal, stuk voor stuk, terug
zijn te vinden in de Nederlandse regelingen. Die zijn ook mede door
Nederland in de Europese regeling opgenomen. Dat was dus
eigenlijk de eerste aankondiging. Vervolgens zagen wij in diezelfde
dagen een aantal dingen heel hard gaan. Wij kwamen met ING in
gesprek. Daar waren kennelijk problemen aan de orde die de
solvabiliteit betroffen. Het Icesave-dossier speelde. Ook het niveau
van paniek binnen het financiële systeem over wat ons allemaal te
wachten zou kunnen staan, nam ongeveer met het uur toe. Op een
gegeven moment was de overtuiging dat het aankondigen van een
massief antwoord op die mogelijke onrust niet alleen nodig was in
het licht van individuele instellingen die daar misschien behoefte aan
hadden, maar ook zou kunnen helpen om de zorgen en de dreigende
paniek te bezweren.»1
Tabel 8.1: Aankondiging en inwerkingtreding van kapitaalsteun
Land

Aankondiging

Inwerkingtreding

België (geen faciliteit)

Gelijk als datum van aankondiging

Duitsland
Frankrijk
Ierland

3 oktober 2008 (Dexia), 21 oktober 2008
(Ethias), 27 oktober 2008 (KBC)
17 oktober 2008
13 oktober 2008
14 december 2008

Nederland

9 oktober 2008

Verenigd Koninkrijk
Verenigde Staten

8 oktober 2008
14 oktober 2008

3 november 2008 (Commerzbank)
20 oktober 2008
11 februari 2009 (Bank of Ireland, Allied
Irish Bank)
19 oktober 2008 (ING), 28 oktober 2008
(AEGON) en 12 november 2008 (SNS
REAAL)
14 oktober 2008
14 oktober 2008

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

364

Te weinig ruimte genomen voor overleg met de Tweede Kamer over
invulling van de maatregel
De minister van Financiën heeft ervoor gekozen de maatregel niet eerst in
de ministerraad te bespreken of eerst over de invulling van de herkapitalisatie met het parlement te spreken. Wat betreft de afstemming binnen het
kabinet heeft de minister van Financiën gehandeld op basis van de
veronderstelling dat het aankondigen van de 20 miljard euro voor
herkapitalisatie binnen zijn mandaat valt. Zo is het instrument van
herkapitalisatie wel aan de orde geweest binnen de regiegroep en is de
maatregel voor publicatie afgestemd met de minister-president.
Vraag: «U rekende het tot uw competentie om dit soort ingrijpende
besluiten te nemen?»
De heer Bos: «Ja, en mij was door de minister-president bevestigd
dat dit zo was.»1
Zoals geschetst in paragraaf 2 spreekt de Tweede Kamer over doel,
uitvoering, opzet, voorwaarden en gebruik van de regeling voor het eerst
tijdens het algemeen overleg op 14 oktober 2008. Het onderwerp van
herkapitalisatie is in relatie tot de casus Fortis al wel eerder in de Kamer
besproken, maar het gaat dan niet over een faciliteit zoals op 9 oktober
gepresenteerd. In het debat op 8 oktober verwijst de minister van
Financiën naar de conclusies van de Ecofin, waarin het element van
herkapitalisatie als een mogelijke vorm van steun werd geopperd. De
Kamer wordt niet gewezen op het voornemen met een faciliteit te komen
noch op de uitgangspunten waarop deze gebaseerd zou zijn.
De heer Bos: «In Europa is de afgelopen dagen bezien wat wij
gezamenlijk dan wel gecoördineerd zouden moeten doen. Er is een
aantal zaken uit voortgekomen, die ook in het communiqué staan dat
gisteren aan u is toegestuurd: de bereidheid om het financiële
systeem desnoods met vergaande maatregelen te ondersteunen en
een aantal gemeenschappelijke principes wanneer overheden
deelnemen in private financiële ondernemingen. Dat laatste gebeurt
ook naar aanleiding van de inbreng van Nederland en de gesprekken
die premier Balkenende daarover vorige week heeft gevoerd met
president Sarkozy. Het idee van een fonds, dat toen in het nieuws
kwam, is nooit aan de orde geweest. Waar het echt om ging, was het
aanprijzen van herkapitalisatie als effectief instrument om orde op
zaken te stellen en het afspreken van gemeenschappelijke principes
die je zou moeten hanteren als je dat doet. Dat staat nu volledig in
het communiqué.»2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.
2
Handelingen II, 2008–2009, nr. 11,
blz. 758–759.

De commissie heeft begrip voor de wens van het kabinet en DNB de
aankondiging te doen dat de overheid indien nodig zou bijspringen maar
meent dat er wel ruimte was om over de invulling van de maatregelen te
spreken met de Tweede Kamer. Door de maatregel als onderdeel van een
al ingevuld en compleet pakket maatregelen te presenteren aan de pers is
de ruimte voor debat en een eventuele aanpassing door de Kamer beperkt
geweest. De Kamer heeft moeten vragen om een brief over de aangekondigde maatregelen. De invulling van de maatregel is volgens de
commissie een onderwerp dat in openbaarheid kan worden besproken.
Wel stelt de commissie vast dat de Kamer de ruimte die er was ook niet
volledig heeft benut. Een aantal belangrijke elementen, zoals het niet
toepassen van de voorhangprocedure, zijn in het debat over de maatregel
niet aan de orde gesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

365

De heer Bos: «Ik sluit helemaal niet uit dat het verstandig zou zijn
geweest om op die donderdagavond zo’n rondje te maken. Ik wijs
erop dat wat wij hier in de loop der tijd hebben uitgevonden en waar
volgens mij nog steeds niet echte een goed antwoord op is
gevonden, is dat Kamerleden enkel en alleen vertrouwelijk informeren dat je iets gaat doen bij een heleboel Kamerleden ook op
bezwaren stuit. Het roept meteen de vraag op: wat mag ik dan met
die informatie, kan ik het nog tegenhouden, heb ik nog invloed? U
hebt helemaal gelijk dat een les voor te toekomst is dat als je met
zoiets naar buiten gaat zelfs één dag wachten, zoals wij hebben
gedaan, voordat je de Kamer informeert een dag te veel is. Doe dan
in elk geval via mail of anderszins even een rondje. Dat kan ik
volstrekt appreciëren.»1
Tijdige injectie in AEGON en SNS REAAL
Op basis van de eerste contacten tussen AEGON, het ministerie van
Financiën en DNB was niet helder voor de Staat waarom een kapitaalinjectie urgent was. De inzet van AEGON was vooral een verlaging van haar
rating te voorkomen. De kans daarop nam tijdens de onderhandelingen
steeds verder toe. De overheid heeft er volgens de commissie terecht voor
gekozen eerst inzicht te willen hebben in de noodzaak voor een kapitaalinjectie in AEGON. Door alle partijen wordt eind oktober de druk gecreëerd
om tot een oplossing te komen. De commissie kan zich vinden in de
beslissing van het departement om AEGON te vragen keuzes te maken als
zij daadwerkelijk steun van de overheid noodzakelijk acht.
Voor wat betreft SNS REAAL is de commissie van oordeel dat, gezien het
uitgangspunt van maatwerk, de injectie in SNS REAAL tijdig tot stand lijkt
te zijn gekomen. De financiële instelling heeft met het oog op een trading
update over het derde kwartaal 2008 aangegeven in overleg te willen
treden over mogelijke staatssteun. De commissie constateert dat door
DNB druk is uitgeoefend om deze steun ook daadwerkelijk in te roepen
ondanks het feit dat SNS REAAL meent dat dit nog niet hoeft. Daarmee
lijkt de toezichthouder het zekere voor het onzekere te kiezen, hoewel de
formele beslissing aan SNS REAAL is gelaten. De keuze voor een
«rationele benadering» zoals de heer Latenstein van Voorst dit noemt in
zijn openbaar verhoor wordt dan ook onderschreven door de commissie.
8.6 Mate waarin doelstellingen zijn bereikt
8.6.1 Het versterken van eigen vermogen

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.
2
Kamerstuk 31 371, nr. 18.

De faciliteit, als onderdeel van een pakket maatregelen, had tot doel «het
vertrouwen in en de stabiliteit van het Nederlandse financiële stelsel dat
in de kern gezond is, te waarborgen».2
De commissie constateert dat na de presentatie van de maatregelen de
instellingen, waarmee de overheid al in gesprek was, lieten weten dat de
aankondiging van de faciliteit een positief effect had en een kapitaalinjectie in bijvoorbeeld ING niet direct nodig was.
Het kabinet heeft bij de aankondiging van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit
als specifiek doel gesteld dat het eigen vermogen van financiële instellingen gehandhaafd wordt tot niveaus die de toezichthouder nodig acht.
Gezien de injecties in ING, AEGON en SNS REAAL is de commissie van
mening dat deze doelstelling ook bereikt is. Alle drie de instellingen
werden door DNB in de kern gezond bevonden en hebben kapitaal
ontvangen, mede met het oog op de ontwikkeling die in Europa gaande
was, namelijk een hogere dan wettelijk vereiste kapitalisatie van instellingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

366

Effectiviteit van steun
Zoals beschreven in paragraaf 8.3 constateert de commissie dat de
minister van Financiën bezwaar had tegen overname van besmette activa
door de overheid. Wel waren het ministerie van Financiën en DNB van
mening dat de effectiviteit van steun wordt vergroot wanneer deze in
voldoende mate gepaard gaat met opschoning van de actiefzijde van de
balans. De minister van Financiën geeft in het debat met de Tweede
Kamer op 14 oktober 2008 aan dat, indien een instelling niet in de kern
gezond is, er zelfs eerst moet worden opgeschoond voordat er kapitaal
wordt verstrekt. Zoals eerder beschreven heeft het oordeel over de
gezondheid van een instelling volgens de minister niet alleen te maken
met de solvabiliteit, maar ook met de liquiditeitspositie, de kwaliteit van
het management of de strategie van de onderneming.
De commissie constateert op basis van haar onderzoek dat de overheid
aan de kapitaalinjectie in ING, AEGON en SNS REAAL echter geen
voorwaarden heeft verbonden die gericht zijn op het «schoon schip»
maken. Zo wordt het kapitaal voor ING wel bewust verhoogd zodat de
problemen die de instelling heeft op de actiefzijde van de balans kunnen
worden aangepakt (zie ook hoofdstuk 5), maar worden over het daadwerkelijk aanpakken geen afspraken gemaakt.
DNB krijgt controle en toezicht op voorwaarden zoals overeengekomen
met instellingen, onder meer of uitbetaling van de coupon of terugkoop
van securities verantwoord is voor de instelling.1 De commissie stelt vast
dat DNB geen actieve invulling geeft gericht op het vergroten van de
levensvatbaarheid van de instellingen. Hiervoor zag men bijvoorbeeld bij
AEGON geen aanleiding omdat het niet «het moment» was.
Vraag: «Dan is dat toch ook een moment waarop je aan die
beoordeling ook de consequenties kunt verbinden, waarvoor ook
een zekere logica bestaat, om dat op dat moment te doen?»
Mevrouw Kellermann: «Dat is juist. Aan de andere kant was dat
ingebouwd in het systeem zoals dat toen is opgezet, namelijk dat
voor alle grote beslissingen na het verlenen van de staatssteun
toestemming nodig was van DNB, ook voor het terugbetalen van
staatssteun. U kunt zich voorstellen dat dat vanuit prudentieel
oogpunt soms een moeilijke afweging is voor een financieel
toezichthouder. Wij wilden natuurlijk graag dat de bedrijven zich
hielden aan het aflossingsschema zoals dat was afgesproken met de
Staat, maar tegelijkertijd gaat er dan wel weer kapitaal uit. Het varen
tussen die verschillende bakens vergt nogal wat. Vandaar ook dat wij
daar zeer bovenop hebben gezeten, maar op het moment van de
verlening van de staatssteun was vertrouwensherstel het belangrijkste. Dat was niet het moment om te zeggen: nu gaan we de hele
boel op zijn kop zetten. Dat hebben we vervolgens achter de
schermen uitvoerig gedaan.»
Vraag: «Als ik uw argumentatie goed begrijp, zegt u: dat moment
was niet handig om die voorwaarden te verbinden, want eerst stond
vertrouwensherstel voorop, en verder konden wij dat ook prima
doen met de middelen die we daarna hadden.»
Mevrouw Kellermann: «Ja.»2
1

Kamerstuk 31 941, nrs. 1–2.
Verslag openbaar verhoor van mevrouw
Kellermann, 28 november 2011.

2

Ook in het geval van SNS REAAL was er volgens de heer Kleijwegt geen
reden om dergelijke eisen te stellen. Het «had gekund, maar men was al
bezig».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

367

De heer Kleijwegt: «(...) maar men was al bezig. Achteraf gezien had
je dat kunnen doen. Tegelijkertijd hebben wij de beoordeling
gemaakt dat het een in de kern gezonde onderneming was. Toen het
moeilijk ging op het vlak van het commerciële vastgoed, was mijn
beeld dat SNS REAAL er alles aan deed om dit probleem aan te
pakken. Men wilde immers uit het commerciële vastgoed stappen.
Wat ons betreft was er niet zo veel reden meer om daar extra druk
op te zetten. Men was daar al zeer mee bezig.»1
De commissie constateert dat er geen invulling is gegeven aan de
voorwaarde schoon schip te maken zoals door de minister van Financiën
is gecommuniceerd aan de Tweede Kamer. Het is aan de instelling
overgelaten of en hoe de problemen op grond waarvan steun nodig was,
worden aangepakt.
In zijn verhoor geeft de heer Bos als argument dat de minister van
Financiën voor het maken van dergelijke afspraken ook geen bevoegdheid
zou hebben. Daarbij gaat hij volgens de commissie voorbij aan het feit dat
afspraken wel degelijk gemaakt kunnen worden, waarbij de uitvoering kan
worden neergelegd bij de toezichthouder.
De commissie stelt vast dat de overheid heeft nagelaten om tegelijk met
het verlenen van steun, zelf aanvullende voorwaarden te verbinden aan
die steun en zo de effectiviteit ervan te vergroten. Hierdoor nemen in
potentie de risico’s toe dat een instelling de steun niet kan terugbetalen.
De commissie is zich ervan bewust dat opschoning niet altijd op exact
hetzelfde moment mogelijk is als er kapitaal wordt verstrekt. Zo kan een
afwaardering pas op een later moment mogelijk zijn of is nog beter inzicht
nodig in de balans van een onderneming. Dit neemt niet weg dat ook
daarover afspraken gemaakt kunnen en moeten worden om de effectiviteit te vergroten en zo ook het belang van de overheid zeker te stellen.
De heer Ruding, deskundige, verklaart in zijn openbaar verhoor:
De heer Ruding: «Je moet altijd strenge eisen stellen, want het zijn
geen lieverkoekjes die gebakken worden. Je moet strenge eisen
stellen aan het verlenen van staatssteun, in welke vorm dan ook. Dan
ben je nog strenger, want je komt op voor de belastingbetaler. Je
doet dit, omdat dit niet alleen in het belang is van de blauwe ogen
van zo’n bank maar uiteindelijk ook in het belang van de bv
Nederland en de belastingbetalers. Dan mag je wel degelijk strenge
eisen stellen. Dat gaat inderdaad verder dan het eisen van een goed
dividend als dat weer verantwoord zou zijn. Dat mag je niet
generaliseren. Dat kan ook in vele gevallen inhouden: uw bank moet
maatregelen nemen inzake dit probleem van uw activa, anders
verstrek ik die kapitaalinjectie niet. En dan is het «take it or leave
it».»2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Kleijwegt, 28 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Ruding, 7 november 2011.

De commissie merkt op dat de uiteindelijke voorwaarden die de Europese
Commissie vaststelt in verband met een goedkeuring voor de kapitaalinjecties wel geformuleerd zijn op basis van het «schoon schip» maken. Zo
zijn instellingen verplicht binnen zes maanden een levensvatbaarheidplan
in te dienen. Hoewel het perspectief van de Europese Commissie gericht
is op mededinging en dat van de overheid meer op het aanpakken van de
systeemcrisis, had het volgens de commissie in de rede gelegen als de
overheid uit eigen beweging had aangedrongen op dergelijke afspraken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

368

8.6.2 Overige doelstellingen
Met de presentatie van de faciliteit heeft de minister van Financiën
aangekondigd nadere voorwaarden te stellen aan iedere kapitaalinjectie.
Het gaat dan om rendementswaarborgen, financiering van uitvoeringskosten van de kapitaalinjectie, bestuursbeloningen en de vertegenwoordiging in de bestuursorganen. Op basis van de uiteindelijke vormgeving
zijn drie (neven-)doelen te noemen die door de overheid worden
nagestreefd:
1) terugbetaling van het kapitaal plus een marktconform rendement;
2) geen concurrentievoordeel door de kapitaalverstrekking;
3) een aangepast beloningsbeleid van de financiële instellingen.1
De commissie stelt vast dat deze doelen passen binnen de voorwaarden
in de conclusies van de Ecofin op 7 oktober en vallen binnen de kaders
zoals deze na 9 oktober zijn gepubliceerd door de Europese Commissie.
Voordat een oordeel wordt gegeven over de mate waarin de doelstellingen en vormgeving van de kapitaalinjecties op elkaar aansluiten, zal
eerst een analyse worden gegeven van de wijze waarop het kapitaal is
verstrekt.
Kapitaal wordt verstrekt in ruil voor CT1 securities
De Staat heeft ervoor gekozen het kapitaal aan instellingen niet te
verstrekken via de aankoop van aandelen, maar via zogeheten kernkapitaaleffecten (CT1 securities). Een van de belangrijkste redenen voor de
overheid om kapitaal te verstrekken in ruil voor CT1 securities heeft te
maken met de voorkeur van ING (zie ook 8.2.4.1).
De commissie begrijpt de keuze voor CT1 securities. Deze constructie
heeft niet afgedaan aan de effectiviteit van de kapitaalinjectie, mede
omdat de CT1 securities door DNB als core tier 1-kapitaal wordt gekwalificeerd. Tevens bood het instrument flexibiliteit voor zowel de Staat als de
instelling om gewenste voorwaarden aan de securities te verbinden over
ondermeer het rendement en terugbetaling. Hierdoor is de Staat in ieder
geval minder afhankelijk van de koersontwikkeling van de instellingen dan
wanneer hij aandelen had verworven. De commissie stelt ook vast dat met
deze constructie de overheid de beoogde doelen grotendeels heeft bereikt
(zie tevens onderstaande analyse per doelstelling). Met het verkrijgen van
CT1 securities heeft de Staat zijn (indirecte) zeggenschap apart moeten
regelen via de voordracht van twee commissarissen. In onderstaande
tabel staat een vergelijking opgenomen tussen voor- en nadelen voor de
Staat bij (preferente) aandelen en CT1 securities. Daarbij wordt opgemerkt
dat in de praktijk vele tussenvormen mogelijk zijn en eigenschappen vaak
uitwisselbaar zijn. De tabel geeft geen uitputtend overzicht.

1

De Algemene Rekenkamer formuleert deze
drie doelen op basis van de uiteindelijke
constructies die zijn toegepast voor ING,
AEGON en SNS REAAL. Kamerstuk 31 941,
nr. 9.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

369

Tabel 8.2 Vergelijking tussen instrumenten voor kapitaalinjecties
Kernkapitaaleffecten (core tier 1
securities)

Gewone aandelen

Preferente aandelen

Voordelen
Nederlandse Staat

• Flexibiliteit voor de Staat:
a. CT1 securities bieden Staat de
mogelijkheid om contractueel
exitprikkel in te bouwen via
oplopende coupons en conversie
in aandelen na drie jaar
(daardoor snelle exit)
b. CT1 securities bieden Staat de
mogelijkheid om 100% cash
bodem af te spreken, waardoor
neerwaarts risico voor de Staat
beperkt is
• Fors rendement mogelijk als
instelling besluit tot aflossing
tegen hoge uitkooppremie van
50%

• Automatisch stemrecht/
zeggenschap
• Rendement op aandelen
(dividend + koerswinst)
potentieel hoger dan rendement
op CT1 securities (coupon + 50%
uitkooppremie)

• Automatisch stemrecht/
zeggenschap
• Rendement op preferente
aandelen (preferent dividend +
koerswinst) potentieel hoger dan
rendement op CT1 securities
(coupon + 50% uitkooppremie)
• Sterke exit prikkel mogelijk door
mogelijkheid om een hoog
preferent dividend af te spreken
• Staat heeft voorrang op houders
van gewone aandelen en houders
van CT1 securities bij uitkering van
dividend en faillissement
• Indien een preferent dividend
niet of niet geheel is uitgekeerd,
moet dit in daarop volgende jaren
alsnog uitbetaald worden (in geval
van cumulatief preferente
aandelen)

Nadelen Nederlandse
Staat

• Flexibiliteit voor de instelling:
a. De coupon van 8,5% op CT1
securities is verschuldigd, mits
een dividend werd uitgekeerd op
gewone aandelen.
b. Een eenmaal gepasseerde
coupon, hoeft in daarop
volgende jaren niet alsnog
uitbetaald te worden (coupon is
slechts verschuldigd op
niet-cumulatieve basis)
• Geen stemrecht/zeggenschap,
kan ondervangen worden door
stemrecht/zeggenschap
contractueel vast te leggen
• Rendement op CT1 securities
(coupon + 50% uitkooppremie)
potentieel lager dan aandelen
(dividend + koerswinst)

• Staat krijgt alleen dividend
indien instelling dividend
uitbetaald
• Geen exitprikkel. Exit van de
Staat afhankelijk van aandelenkoersontwikkeling (daardoor
wellicht geen snelle exit)

Doelstelling: terugbetaling van het kapitaal plus een marktconform rendement
De commissie wijst in de voorgaande paragraaf op het begrip «schoon
schip maken» en de afspraken die de overheid kan maken om de
effectiviteit van de steun te vergroten. Dit heeft ook weer effect op de kans
dat een instelling in staat is om steun terug te betalen.
Er van uit gaande dat instellingen steun terug kunnen betalen is het
rendement (de opbrengsten) dat de Staat behaalt, afhankelijk van het
gekozen instrument van kapitaalsteun. Bij aandelen wordt het rendement
bepaald door de optelsom van dividend en koerswinst of koersverlies. Bij
de gekozen CT1 securities wordt het rendement bepaald door de
optelsom van de rentevergoeding (coupon) en de uitkooppremie. Zie tabel
8.3 voor een vergelijking tussen verschillende landen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

370

Tabel 8.3 Kosten voor de instellingen
Vergoeding op jaarbasis in
procenten

Uitkooppremie in
precenten

Extra voorwaarden

België (steun KBC)

8,5 %1

150%

Conversie naar aandelen (optie instelling) of
100% cash geld (optie voor de Staat bij lage
aandelenkoers) na 3 jaar mogelijk

Duitsland
Frankrijk

7%
8%

Ierland

8%–10 %

Nederland

8,5%1

101% in eerste jaar,
oplopend tot 111% in 7e
jaar
Gedurende 5 jaar: 100%,
daarna 125%
150%

Verenigd Koninkrijk

12 % gedurende 5 jaar

0%

Verenigde Staten

5% gedurende 5 jaar,
daarna 9%
12,5 %

0%

Zwitserland (steun UBS)
1

1

0%

Conversie naar aandelen (optie instelling) of
100% cash geld (optie voor de Staat bij lage
aandelenkoers) na 3 jaar mogelijk
Aflossing tegen uitgifteprijs na 5 jaar
mogelijk
Aflossing tegen uitgifteprijs na 3 jaar
mogelijk
Verplichte conversie in aandelen na
30 maanden

indien de gesteunde instelling in een gegeven jaar dividend uitkeert

Recommendations of the Governing Council
of the European Central Bank on the pricing of
recapitalisations, Europese Centrale Bank,
20 november 2008.

Het verwachte rendement
Bij goedkeuring van de steun aan instellingen heeft de Europese
Commissie ook gekeken naar het verwachte rendement. De minimale
vergoeding van kapitaalinjecties in fundamenteel gezonde banken werd
daarbij gebaseerd op een aanbeveling van de Europese Centrale Bank en
is door de Europese Commissie gedifferentieerd naar risico en kenmerken
van het gekozen instrument. De rente die gezonde banken moeten betalen
ligt tussen de 7% en 9,3%. Voor de speciale securities zoals gebruikt bij de
kapitaalinjecties in ING, AEGON en SNS REAAL valt af te leiden dat de
aanbevolen vergoeding nabij de bovengrens van 9,3% op jaarbasis zou
moeten liggen.1
Het terugbetalen van staatssteun (de exit) wordt beïnvloed door de
financiële voorwaarden én door het streven van financiële instellingen en
overheden om aan de deelname door de overheid een einde te maken. De
voorwaarden die aan de steun zijn verbonden kunnen leiden tot strategisch gedrag van instellingen als het gaat om terugbetaling van steun. Zo
geldt er een uitkooppremie van 150% en is er een optie tot conversie van
de securities in aandelen of contante uitbetaling tegen 100% na drie jaar.
Als de instelling gedurende drie jaar geen dividend uitbetaalt en niets
vervroegd aflost en de Staat na drie jaar wordt uitgekocht tegen 100%,
dan is het rendement mogelijk 0% of zelfs negatief.
De Nederlandse overheid heeft met succes betoogd tegenover de
Europese Commissie dat het rendement hoog genoeg zou zijn. De hoge
exitkosten van de kapitaalinjecties geven mogelijk een prikkel om
aflossing zo lang mogelijk uit te stellen maar daar staat tegenover dat het
te betalen dividend een prikkel vormt om de securities zo snel mogelijk
terug te kopen. Daarbij schat de overheid de kans dat dividend wordt
uitbetaald groter in dan in de praktijk is gebleken.
In de beslissing van de Europese Commissie is rekening gehouden met de
situatie dat geen dividend wordt uitgekeerd. In bijvoorbeeld de
goedkeuring van de injectie in SNS REAAL staat de voorwaarde dat als de
instelling in twee opvolgende jaren geen dividend keert de kans daalt op
een aanvaardbaar rendement voor de overheid en de steun opnieuw moet
worden aangemeld. Ook moet een nieuwe aanmelding plaatsvinden als
de aandelenkoers juist ruime tijd hoger is dan 150% van de uitgifteprijs
van de securities en de instelling niet ten minste 20% van de securities

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

371

terugkoopt. Voor SNS REAAL is de eerste situatie het geval gebleken.
Zoals beschreven in paragraaf 2.4.3 heeft de Europese Commissie op
21 december 2011 de steun opnieuw beoordeeld. De steun past nog altijd
binnen de voorwaarden zoals de Europese Commissie stelde in de
Herkapitalisatiemededeling. Wel worden er aanvullende maatregelen
getroffen om terugbetaling voor eind 2013 mogelijk te maken.
In geval van AEGON, zie ook paragraaf 2.4.2, leidden de voorwaarden die
de Europese Commissie verbindt aan de steun voor AEGON tot een vrij
grote wijziging van de aflossingsvoorwaarden die de Staat en AEGON in
eerste instantie hadden afgesproken. Met de aanpassing is beoogd dat
AEGON de steun terugbetaalt tegen een voldoende hoog rendement.
De terugkoop premie is, ook in vergelijking met andere landen, in beginsel
hoog. Dit wordt echter gecompenseerd door de couponrente, die alleen
betaald hoeft te worden in geval van dividend uitkering. De commissie is
van oordeel dat de voorwaarden zoals verbonden aan de kapitaalinjecties
in ieder geval dan ook een marktconforme terugbetaling van de
ontvangen steun mogelijk maken. Het uiteindelijk behaalde rendement
voor AEGON is 18,5%. Voor ING en SNS REAAL, waar de steun nog niet is
terugbetaald, is het rendement nu 17% respectievelijk 8,5%.
Doelstelling: geen concurrentievoordeel door de kapitaalverstrekking
Op zich heeft de instelling die een kapitaalinjectie ontvangt van de Staat
een voordeel ten opzichte van andere partijen. De Nederlandse overheid
heeft ervoor gekozen alleen in de kern gezonde instellingen te willen
helpen met deze faciliteit en daarbij de kapitaalverstrekking niet te
aantrekkelijk te willen maken. Steun is niet gratis. Naast een marktconform rendement heeft de overheid ook specifieke beperkingen gesteld
om concurrentievoordeel te voorkomen. Een onderdeel van de toezegging
die ING heeft gedaan in de discussie met de Europese Commissie is het
publiceren van een verklaring omtrent marketing, namelijk dat ING in haar
marketingstrategie geen misbruik zal maken van het gegeven dat zij
kapitaal via de overheid heeft verkregen. AEGON en SNS REAAL
publiceren ook een dergelijke verklaring.
Het tegengaan van concurrentievoordeel is een element dat ook door de
Europese Commissie in haar beslissingen over kapitaalssteun op de
voorgrond is geplaatst. Er zouden beperkingen moeten gelden om
oneigenlijk gebruik en concurrentievoordeel te voorkomen.1 De Europese
Commissie heeft bij de beoordeling van de kapitaalinjectie aan ING en
AEGON ook afzonderlijke maatregelen getroffen. Een voorbeeld is dat
AEGON geen prijsleider mag zijn op de internetspaarmarkt en de
hypotheekmarkt in Nederland.
De commissie is van oordeel dat de instellingen met de uiteindelijke
vormgeving van de injecties geen buitensporig concurrentievoordeel
behaald hebben. Wel stelt zij vast dat dit mede is gerealiseerd door de
voorwaarden die door de Europese Commissie specifiek met het oog op
concurrentieverstoring zijn verbonden aan de steun. De Nederlandse
overheid heeft deze niet uit eigen beweging opgelegd. De voorwaarden
gericht op het voorkomen van concurrentieverstoring komen de
commissie in grote lijnen niet onevenredig voor.

1

Mededeling van de Europese Commissie
– De toepassing van de staatssteunregels op
maatregelen in het kader van de huidige
wereldwijde financiële crisis genomen met
betrekking tot financiële instellingen
(25 oktober 2008, 2008/C 270/02).

Doelstelling: een aangepast beloningsbeleid van de financiële
instellingen
Op de Ecofin-Raad van 7 oktober wordt afgesproken dat ingrepen in het
beloningsbeleid mogelijk zijn. Dat wordt als volgt verwoord: «Het
management zal geen buitensporige beloningen ontvangen – overheden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

372

mogen onder andere de mogelijkheid hebben om invloed uit te oefenen
op beloningen».
Bij de Nederlandse kapitaalinjecties moet de raad van bestuur afstand
doen van alle bonussen in 2008 en krijgen bestuurders maximaal één
jaarsalaris bij vertrek. Daarnaast hebben de speciaal aangestelde
overheidscommissarissen een vetorecht bij het vaststellen van het
toekomstige beloningsbeleid. De Algemene Rekenkamer concludeerde dat
over 2008 geen bonussen zijn uitgekeerd aan de raad van bestuur en dat
de vertrekregelingen bij de instellingen zijn aangepast naar maximaal één
vast jaarsalaris.1
De commissie stelt vast dat de doelstelling voor een aangepast beloningsbeleid past binnen het kader dat in Europa is geformuleerd. Zij constateert
dat voor de duur dat een instelling de kapitaalinjectie nog niet heeft
terugbetaald aan de overheid, deze ook in de positie is om eisen te stellen
aan het beloningsbeleid. Na aflossing heeft de instelling alle vrijheid om
het beloningsbeleid zelf vorm te geven. Daarmee is de doelstelling in
theorie niet in alle gevallen duurzaam. Wel stelt de commissie vast dat de
minister van Financiën op andere wijze een aanpassing in het beloningsbeleid nastreeft.
Dit is niet beperkt tot de instellingen die steun hebben ontvangen. Zo is op
30 maart 2009 tussen bestuurders uit de financiële sector en de minister
van Financiën het zogenoemde «herenakkoord» gesloten en is in
september 2009 de Code Banken verschenen.1 Tevens heeft de minister
van Financiën een wetsvoorstel ingediend met het oog op een bonusverbod voor staatsgesteunde ondernemingen.2
8.7 Conclusies
In deze paragraaf worden de conclusies die de commissie trekt op basis
van haar onderzoek naar de kapitaalverstrekkingsfaciliteit en de kapitaalinjecties weergegeven.
Kapitaalverstrekkingsfaciliteit was noodzakelijk
De Nederlandse autoriteiten presenteren op 9 oktober 2008 de kapitaalverstrekkingsfaciliteit.
De commissie constateert dat in de loop van 2008 de druk op het eigen
vermogen van financiële instellingen steeds verder opliep als gevolg van
ontwikkelingen en onzekerheden op de financiële markten, zoals de
toename van de her- en afwaarderingen, terwijl financiële markten juist
meer en kwalitatief betere kapitaalbuffers eisten.
De commissie is van oordeel dat de kapitaalverstrekkingsfaciliteit
noodzakelijk is geweest, ten eerste vanwege het signaal dat de overheid
ermee heeft afgegeven. De overheid heeft met de presentatie van de
faciliteit, als onderdeel van een pakket maatregelen, het benodigde
signaal afgegeven dat zij actie onderneemt om de stabiliteit van en het
vertrouwen in het Nederlandse financiële stelsel te waarborgen. Ten
tweede was de faciliteit noodzakelijk omdat instellingen daadwerkelijk
kapitaal nodig hadden. De faciliteit heeft ervoor gezorgd dat instellingen,
indien nodig, bij de Staat terecht konden.

1
2

Kamerstuk 31 941, nrs. 3–4.
Kamerstuk 33 058.

De commissie concludeert dat de faciliteit alsook het gebruik ervan heeft
bijgedragen aan de beoogde doelstelling om de stabiliteit van, en het
vertrouwen in het Nederlandse financiële stelsel te waarborgen en de
financiële instellingen die hiervan deel uitmaakten te beschermen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

373

Kapitaalverstrekkingsfaciliteit was proportioneel
De faciliteit zoals gepresenteerd door de autoriteiten heeft veel ruimte
gelaten voor maatwerk. Iedere vraag van een financiële instelling om een
kapitaalinjectie zou apart worden beoordeeld en de vormgeving kon in
principe per injectie worden bepaald.
De commissie stelt vast dat bij de presentatie bewust rekening is
gehouden met mogelijk veranderende omstandigheden. Daarnaast stelde
de minister van Financiën direct een ruim bedrag van 20 miljard euro
beschikbaar, maar werd er geen plafond verbonden aan de faciliteit. Dit
had als doel twijfels in de markt te voorkomen of het bedrag wel
voldoende zou zijn. Ook werd de doelgroep breed geformuleerd: zowel
banken als verzekeraars konden een beroep doen op de faciliteit en er
werd geen onderscheid gemaakt naar de mate van systeemrelevantie.
De commissie is van oordeel dat de faciliteit proportioneel is geweest. Ten
eerste heeft de gekozen opzet van de regeling bijgedragen aan het
vertrouwensignaal dat de overheid wilde afgeven. Ten tweede heeft de
Staat alle ruimte gehad om per casus een beslissing te nemen over de
toegang tot de faciliteit en de voorwaarden (zoals uitgifteprijs en coupon)
die werden verbonden aan de herkapitalisatie.
Voorbereiding van DNB en ministerie van Financiën op solvabiliteitsproblemen onvoldoende
De commissie constateert dat het ministerie en DNB zich te laat hebben
gerealiseerd dat het voldoen aan prudentiële normen niet genoeg was in
tijden van crisis. Zij hadden te weinig oog voor de mogelijke consequenties van de beperkte kapitalisatie van het financiële systeem. Het is
een gemiste kans voor zowel DNB als het ministerie van Financiën dat er
niet in samenspraak mogelijke scenario’s en instrumenten opgesteld zijn
gericht op solvabiliteitsproblemen bij instellingen en een systeemcrisis.
De commissie is van oordeel dat de noodzaak voor een kapitaalverstrekkingsfaciliteit minder groot was geweest, wanneer zowel de toezichthouder als de financiële instellingen een betere en tijdige inschatting had
gemaakt van de risico’s in relatie tot de lage kapitaalbuffers en daar ook
acties op had genomen. Zo had DNB bij instellingen kunnen aandringen
op het aanhouden van hogere kapitaalbuffers en in het uiterste geval
daartoe een aanwijzing kunnen geven.
Kapitaalverstrekking in ruil voor core tier 1 securities was een begrijpelijke
keuze
Bij de presentatie van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit is de exacte
invulling van de voorwaarden waaronder herkapitalisatie zou plaatsvinden nog opengelaten. De Staat heeft zichzelf de benodigde ruimte
gegeven om zijn eigen positie tijdens de onderhandelingen met de
instellingen te kunnen bepalen. Na de eerste injectie (ING) stond de
uitwerking van de faciliteit in grote lijnen vast. Door de minister van
Financiën is het idee van maatwerk bieden daarmee verlaten.
De commissie constateert dat de overheid alle kapitaalinjecties heeft
gedaan in de vorm van core tier 1 (CT1) securities. De securities droegen
bij aan de benodigde versterking van het kernkapitaal van de instelling.
Ook had zowel de Staat als de instelling de mogelijkheid om de gewenste
voorwaarden aan de securities te verbinden, onder meer over de
couponrente en terugbetalingpremie. Hierdoor is de Staat minder
afhankelijk van de koersontwikkeling van de instellingen dan wanneer de
Staat aandelen had verworven. Aan de CT1 securities was geen zeggen-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

374

schap verbonden. De Staat heeft wel een vorm van zeggenschap
bedongen via de voordracht van twee commissarissen. De commissie
stelt vast dat hiermee niet per definitie minder zeggenschap is verkregen
dan bij het verwerven van aandelen. Zeggenschap via aandelen is immers
mede afhankelijk van de wijze waarop die zeggenschap wordt ingevuld
door de aandeelhouder.
De commissie is van oordeel dat met de keuze voor CT1 securities een
beter alternatief is bedacht dan een constructie met aandelen. De
commissie is van oordeel dat vanuit het oogpunt van efficiency, eenduidigheid en rechtsgelijkheid de keuze voor één methode van herkapitalisatie goed te verdedigen is. Wel had dit volgens de commissie nadrukkelijk aan de Kamer en de instellingen gemeld moeten worden.
Internationaal geen sprake van burden sharing
Veel van de problemen bij de Nederlandse instellingen vonden hun
oorzaak in activiteiten buiten Nederland. De rekening van deze problemen
is echter in Nederland terecht gekomen. Zowel binnen als buiten de
Europese Unie is er tussen overheden geen afspraak gemaakt over
burden sharing. Wel is er binnen de Europese Unie gewerkt aan het
behoud van een gelijk speelveld.
De commissie constateert dat mede door de inzet van het ministerie van
Financiën op Europese coördinatie er zo veel als mogelijk een gelijk
speelveld is gecreëerd voor financiële instellingen in Europa. Alle lidstaten
zijn het eens geworden over een aanpak waar herkapitalisatie onderdeel
van kon zijn. De Europese Commissie heeft vervolgens nadere mededelingen uitgebracht waarin werd vermeld hoe zij deze steun zou toetsen. De
Nederlandse overheid heeft zich, mede als gevolg van deze Europese
richtlijnen, bereid getoond tot het verstrekken van kapitaal aan dochterondernemingen met zetel in Nederland van buitenlandse financiële
ondernemingen of groepen. Dit heeft in de praktijk niet plaatsgevonden.
Ook buiten de Europese Unie zijn geen afspraken gemaakt over burden
sharing. De commissie stelt vast dat ING en AEGON niet in aanmerking
kwamen voor het hulpprogramma in de Verenigde Staten (het zogeheten
TARP).
De commissie is van oordeel dat met de inzet op Europese coördinatie
een vorm van gelijkheid van en zekerheid aan financiële instellingen in de
Europese Unie tot stand is gekomen. De commissie stelt wel vast dat
daarmee nog geen sprake was van burden sharing binnen Europa.
Nederland initieerde na de val van Lehman Brothers succesvol een
gecoördineerde Europese aanpak
Door de nadruk die de minister van Financiën heeft gelegd op de
noodzaak tot herkapitalisatie is een beleidslijn ingezet die nuttig en
noodzakelijk is gebleken. Mede in reactie op plannen in de Verenigde
Staten (aanzet TARP) ontstond binnen het ministerie van Financiën het
besef dat een gecoördineerde Europese aanpak en Europees antwoord
nodig was.
De commissie stelt vast dat de wijze waarop ambtenaren van het
ministerie van Financiën en het ministerie van Algemene Zaken hebben
samengewerkt, evenals de samenwerking tussen de minister van
Financiën en de minister-president bij de benadering van de Europese
regeringsleiders en in het bijzonder de Franse president Sarkozy (destijds

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

375

voorzitter Europese Raad), heeft bijgedragen aan een succesvolle
Europese coördinatie.
De commissie is daarom van oordeel dat dit initiatief een positieve
bijdrage heeft gehad op het komen tot een gecoördineerde Europese
aanpak.
Vormgeving en presentatie van de faciliteit voortvarend aangepakt, maar
regiegroep niet geïnformeerd door de minister van Financiën
De Europese coördinatie heeft ervoor gezorgd dat de Nederlandse
overheid op 9 oktober 2008, nog voor de Europese top op 12 oktober 2008
maar zonder consultatie van de Kamer, een faciliteit heeft gepresenteerd
die grotendeels zou overeenkomen met soortgelijke initiatieven in andere
landen.
De commissie stelt vast dat het ministerie van Financiën en DNB
noodzaak zagen voor een snelle publicatie vanwege enerzijds de al
verschenen Britse plannen en anderzijds de door ING en AEGON geuite
behoefte aan mogelijke steun. De minister van Financiën heeft wel de
beleidslijn betreffende herkapitalisatie, maar niet de kapitaalverstrekkingsfaciliteit zelf, afgestemd met de regiegroep Financiële Stabiliteit/Financiële
Markten. Ook heeft de minister zijn collega’s in de ministerraad niet nader
geïnformeerd.
De commissie is van oordeel dat de vormgeving en presentatie van de
faciliteit zeer voortvarend zijn aangepakt, maar dat in ieder geval, gezien
zijn functie, de regiegroep nader geïnformeerd had moeten worden over
de invulling van de maatregelen die de minister van Financiën heeft
gepresenteerd op 9 oktober 2008.
Kamer had eerder geconsulteerd moeten worden, maar heeft ruimte voor
eventuele aanpassingen niet ten volle benut
De Kamer is pas op 10 oktober 2008, nadat zij daarom zelf heeft verzocht,
geïnformeerd na presentatie van de faciliteit aan de pers op 9 oktober
2008. De ruimte voor de Kamer om eventueel gewenste aanpassingen in
de opzet van de regeling door te voeren was beperkt. De ruimte die er wel
was, is door de Kamer niet ten volle benut.
De commissie heeft begrip voor de wens van het kabinet en DNB om de
faciliteit snel te willen presenteren, maar meent dat dit pas na consultatie
van de Kamer had gemoeten. Er was ruimte voor enige vorm van overleg
met de Kamer. De minister van Financiën had de Kamer moeten wijzen op
het feit dat er een voornemen was om met een faciliteit te komen. Hiertoe
had de minister van Financiën gelegenheid tijdens het debat over Fortis
op 8 oktober met de Kamer. De commissie stelt vast dat de minister toen
slechts heeft gewezen op de conclusies van de Ecofin-Raad van 7 oktober,
waarin het element van herkapitalisatie, waar Nederland voorstander van
was, als een mogelijke vorm van steun werd geopperd.
De commissie is van oordeel dat de Kamer te weinig betrokken is
voorafgaand aan de aankondiging van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit.
De Kamer heeft beperkt invulling gegeven aan de mogelijkheid om de
vormgeving en invulling van de maatregel bij te sturen. De Kamer geeft
de minister van Financiën de ruimte om binnen een zeer ruim kader
uitgaven te doen tot 20 miljard euro, welke niet zijn opgenomen in de
begroting en waarover evenmin overleg heeft plaatsgevonden met de
Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

376

Bij herkapitalisatie is verzuimd afspraken te maken over aanpak van de
oorzaken van de problemen op de balans
Bij de uitvoering van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit constateert de
commissie dat de minister van Financiën het uitgangspunt heeft gehanteerd om risico’s niet over te nemen van instellingen. De focus lag op het
versterken van het eigen vermogen (passiva) en niet op het overnemen
van besmette bezittingen (activa). Ondersteuning via een versterking van
de kapitaalsbasis zou volgens de minister in vergelijking minder middelen
vergen. Omdat de bankbalansen en portefeuilles activa van sommige
banken een enorme omvang hadden, zou het aanpakken van besmette
activa een grote inzet van middelen vragen.
De commissie onderschrijft dat de benadering van herkapitalisatie in
potentie de omvang van de benodigde steun kan beperken. Wel is zij van
oordeel dat herkapitalisatie in combinatie met het, al dan niet door de
Staat, overnemen of apart zetten van besmette activa kan bijdragen aan
het vergroten van de effectiviteit van de steun.
Bij de keuze voor herkapitalisaties is verzuimd om de voorwaarde van
«schoon schip maken» in de praktijk toe te passen. Deze voorwaarde was
zowel door de minister van Financiën als door DNB aangekondigd. Bij
geen van de onderzochte injecties zijn in enige vorm afspraken gemaakt
met de instelling om, ook niet op termijn, «schoon schip» te maken.
Hierdoor kon het mogelijk zijn dat een kernprobleem van de instelling niet
werd opgelost. De commissie stelt vast dat dit in ieder geval bij ING het
geval is geweest. Uit de voorwaarden die de Europese Commissie heeft
verbonden aan haar goedkeuring van de verleende steun blijkt dat
dergelijke voorwaarden over het maken van schoon schip wel degelijk te
stellen waren.
De commissie is van oordeel dat door het niet toepassen van de
voorwaarde om in samenhang met de kapitaalinjectie schoon schip te
maken de lasten en risico’s voor de overheid onnodig toenamen.
Verschillende uitgangspunten voor aanpak van problemen bij minister
van Financiën en president DNB
De minister van Financiën en de president van DNB hebben gezamenlijk
op 9 oktober 2008 een pakket maatregelen gepresenteerd met als doel de
stabiliteit van en vertrouwen in het Nederlandse financiële stelsel te
waarborgen.
De commissie constateert dat in eerste instantie de samenwerking tussen
beide partijen stroef is verlopen. De minister van Financiën wenste een
oplossing via herkapitalisatie, terwijl de president van DNB ook een
overname van besmette activa voorstelde. De minister bleef bezwaren
houden tegen een aanpak waarbij besmette activa en daarmee de risico’s
van instellingen door de Staat werden overgenomen. In de presentatie
van de plannen op 9 oktober 2008 werd herkapitalisatie als oplossing
voorop gesteld.
Hoewel een bijdrage van de Staat aan een oplossing voor besmette activa
niet wordt uitgesloten, constateert de commissie, onder verwijzing naar
de casus ING, dat een dergelijke oplossing in de praktijk zo lang mogelijk
is uitgesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

377

Minister van Financiën geeft DNB geen eenduidige rol bij het bepalen van
het benodigde kapitaal
Door de minister van Financiën is bij de presentatie van de maatregel
gecommuniceerd dat kapitaal werd verstrekt tot de niveaus die de
toezichthouder nodig achtte. DNB is voor de minister van Financiën een
adviseur bij het bepalen van de hoogte van de benodigde steun, volgens
de minister zelfs de belangrijkste adviseur.
De commissie stelt echter vast dat het advies van DNB over de hoogte van
de benodigde steun niet altijd is gevolgd. In bijvoorbeeld de casus
AEGON had DNB een hogere kapitalisatie gewenst. De minister van
Financiën heeft zich in de praktijk mede laten adviseren door een derde
partij en heeft uiteindelijk niet enkel het advies van DNB gevolgd.
De commissie is van oordeel dat die keuze begrijpelijk is. De minister van
Financiën heeft, mede met het oog op de belangen van de belastingbetaler, een eigenstandige keuze gemaakt over de uiteindelijke hoogte van
de kapitaalverstrekking. De commissie concludeert op basis van de drie
kapitaalinjecties dat het bepalen van de benodigde omvang van de
injecties en de rolverdeling tussen het ministerie van Financiën en DNB
aan duidelijkheid te wensen overliet.
Injectie in AEGON: adequate maatregel maar totstandkoming rommelig
Op 28 oktober 2008 kwamen de Staat en AEGON een kapitaalinjectie van
3 miljard euro overeen, inclusief de optie voor AEGON om 1 miljard euro
onder voor het bedrijf gunstiger voorwaarden terug te betalen.
De commissie stelt vast dat de kapitaalinjectie in AEGON past binnen de
voorwaarden en doelstelling van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit. In
eerste instantie is de urgentie en noodzaak van eventuele steun aan
AEGON niet duidelijk voor het ministerie van Financiën en DNB. Voor het
ministerie en DNB is het verzoek van AEGON om steun op dat moment
zelfs enigszins verrassend. Het ministerie heeft een inspanning moeten
plegen om de noodzaak van de kapitaalinjectie vast te stellen en de
proportionaliteit te bepalen. Het beeld bij de commissie is dat niet alleen
het ministerie, maar ook de toezichthouder, meer dan zij wenselijk achtten
moesten varen op de gegevens zoals verstrekt door AEGON zelf. De
commissie stelt tevens vast dat DNB niet beschikte over de door haar
achteraf gewenste «film» over de financiële positie van AEGON als gevolg
van de toezichtconstructie op AEGON. Het ministerie van Financiën heeft
naast het advies van DNB sterk geleund op het advies van de externe
adviseur Rothschild.
DNB en het ministerie van Financiën oordelen dat er sprake is van een in
de kern gezonde instelling die met het oog op onzekerheden in de markt
langs is gekomen voor een «warme trui». De commissie stelt vast dat
AEGON zich op tijd bewust was van de veranderende marktomstandigheden. De kapitaalinjectie in AEGON is effectief gebleken. Het doel van
AEGON om haar AA-rating te behouden is bereikt en de steun is redelijk
vlot terugbetaald.
De commissie is van oordeel dat de injectie in AEGON adequaat was. De
commissie stelt vast dat het proces om te komen tot de noodzaak, de
juiste vorm en de hoogte van de kapitaalinjectie rommelig is verlopen. Er
is tot aan de slotonderhandeling met AEGON onduidelijkheid over de
vorm en de hoeveelheid steun die AEGON uiteindelijk ontvangt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

378

De commissie kan de voorkeur van het ministerie van Financiën volgen
voor een soortgelijke injectie in AEGON als in ING. Wel is zij van mening
dat het ministerie aan AEGON eerder had moeten melden dat de voorkeur
van AEGON voor een leenfaciliteit bij het ministerie op bezwaren stuitte.
Injectie in SNS REAAL: noodzakelijk
Op 12 november 2008 werd overeenstemming bereikt tussen de Staat en
SNS REAAL over een kapitaalinjectie in SNS REAAL van 750 miljoen euro.
Naast de Staat deed ook de Stichting Beheer SNS REAAL een kapitaalinjectie in SNS REAAL van 500 miljoen euro. Het totaal aan geïnjecteerd
kapitaal bedroeg daarmee 1,25 miljard euro.
De commissie stelt vast dat de kapitaalinjectie in SNS REAAL past binnen
de voorwaarden en doelstelling van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit. De
commissie stelt vast dat DNB terecht druk heeft uitgeoefend op SNS
REAAL om een kapitaalinjectie van de Staat aan te vragen. SNS REAAL
leek in eerste instantie een bijdrage van de Stichting Beheer SNS REAAL
voldoende te achten. Het ministerie van Financiën heeft, anders dan bij
AEGON, haar beslissing over de hoogte van de kapitaalinjectie in
belangrijke mate gebaseerd op input van DNB. Zowel het ministerie als
DNB waren van mening dat SNS REAAL een in de kern gezonde instelling
was. De risico’s ten tijde van de ingreep lijken voldoende hoog ingeschat
door DNB.
De commissie is van oordeel dat de injectie in SNS REAAL noodzakelijk is
gebleken. De commissie is daarnaast van mening dat naast een bijdrage
van de Staat de private bijdrage van de Stichting Beheer SNS REAAL
positief is. De constructie zoals opgezet met SNS REAAL is volgens de
commissie een zorgvuldige geweest. Wel stelt de commissie vast dat er
geen afspraken zijn gemaakt met SNS REAAL over «schoon schip» maken
in relatie tot de gezondheid van de instelling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

379

HOOFDSTUK 9 GARANTIEREGELING
9.1 Inleiding
Op 23 oktober 2008 trad de garantiefaciliteit (hierna: garantieregeling)
voor bancaire leningen met een plafond van 200 miljard euro in werking.
Omdat het vertrouwen tussen financiële instellingen onderling ernstig
was ondermijnd door de aanhoudende onzekerheid over het kredietrisico
van individuele financiële instellingen, droogde de markt voor leningen
zonder onderpand op. Voor banken werd het steeds moeilijker om
toegang tot liquiditeiten te krijgen. Met de garantieregeling beoogde het
kabinet mogelijke liquiditeitsproblemen bij de banken weg te nemen,
opdat de kredietverlening van banken aan bedrijven en particulieren
gewaarborgd zou blijven.1
De garantieregeling werkt als volgt: indien een bank met gebruikmaking
van de garantieregeling financiering aantrekt, met andere woorden
staatsgegarandeerd schuldpapier uitgeeft, en vervolgens de lening geheel
of gedeeltelijk niet kan terugbetalen, dan is de Staat verantwoordelijk voor
de terugbetaling. Voor deze garantie op terugbetaling betaalt de bank een
premie aan de Staat.
Tot en met 31 december 2010 konden banken met een Nederlandse
bankvergunning – onder bepaalde voorwaarden – gebruikmaken van de
garantieregeling. In totaal hebben zes banken op verschillende momenten
in 2008 en 2009 gebruikgemaakt van de regeling: LeasePlan, NIBC, SNS
Bank, Fortis Bank Nederland, ING Bank en Achmea Hypotheekbank.
Gezamenlijk hebben zij voor een bedrag van circa 50,3 miljard euro aan
leningen met een staatsgarantie uitgegeven. Tot op heden heeft de Staat
geen uitgaven hoeven doen op grond van effectuering van de verleende
garanties. Er is wel sprake van ontvangsten, omdat de Staat voor het
verlenen van de garanties een premie ontvangt van de desbetreffende
banken. Tot peildatum 1 februari 2012 heeft de Staat een bedrag van
afgerond 893 miljoen euro aan garantiepremies ontvangen.2
De garantieregeling is op 31 december 2010 afgelopen. Na deze datum
konden banken geen aanvragen meer indienen voor nieuwe garanties.
Dat betekent echter niet dat alle garantstellingen van de Staat ook op die
datum zijn afgelopen. De aflooptermijn wordt immers bepaald door de
duur van de verstrekte garanties. Van de op 1 februari 2012 uitstaande
garanties lopen de laatste garanties uiterlijk in december 2014 af.2 Hierin
kunnen nog wijzigingen optreden, omdat de minister van Financiën de
banken met gegarandeerde leningen de mogelijkheid heeft geboden
onder bepaalde voorwaarden de gegarandeerde leningen terug te kopen
op de kapitaalmarkt.3 Op peildatum 1 februari 2012 stond de Nederlandse
Staat nog garant voor een bedrag van circa 30,6 miljard euro: dit bedrag
aan uitstaande leningen is nog niet afgelost.2

1

Kamerstuk 31 371, nr. 39.
Gegevens verstrekt door het ministerie van
Financiën per brief d.d. 15 februari 2012.
3
Kamerstuk 31 371, nr. 357.
2

Dit hoofdstuk is opgedeeld in twee delen. In het eerste deel wordt een
reconstructie gegeven van het besluitvormings- en totstandkomingkomingsproces, en van de implementatie- en uitvoeringsfase van de
garantieregeling. Vervolgens wordt in het tweede deel de garantieregeling
nader geanalyseerd aan de hand van de aspecten noodzaak, proportionaliteit, tijdigheid en mate waarin de doelstellingen zijn bereikt. Het
hoofdstuk sluit af met conclusies.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

380

9.2 Reconstructie feitenrelaas
9.2.1 Aanloop
Als na de val van Lehman Brothers de interbancaire markt nagenoeg is
opgedroogd, realiseren de Nederlandse banken en de Nederlandsche
Bank (DNB) zich dat de problemen zich weldra zullen uitbreiden naar de
kapitaalmarkt – de markt waar banken terecht kunnen voor de herfinanciering van aflopende leningen. Van overheidsingrijpen is dan nog geen
sprake: zowel het ministerie van Financiën als DNB acht kapitaalinjecties
afdoende. Als het Verenigd Koninkrijk op 8 oktober 2008 een garantieregeling aankondigt om de problemen met de herfinanciering van banken te
adresseren, is het DNB die als eerste beseft dat Nederland de ontwikkelingen in Europa zal moeten volgen.
Financiële markten drogen op
Vanaf de zomer van 2007 leidde het ineenstorten van de Amerikaanse
hypotheekmarkt tot het grotendeels stilvallen van de interbancaire markt.
Deze markt kan worden gedefinieerd als het geheel van tegoeden en
verplichtingen die financiële instellingen onderling aanhouden voor de
korte termijn – hoogstens één jaar. Na de val van Lehman Brohters in
september 2008 waren de twijfel, onzekerheid en het wantrouwen zo
groot geworden dat deze markt nagenoeg helemaal was opgedroogd.1
Banken in Nederland krijgen evenzeer te maken met deze problematiek.
De heer Gerritse, toen secretaris-generaal en thesaurier-generaal van het
ministerie van Financiën, vertelt hierover:
De heer Gerritse: «Dit was een onmiddellijk effect van Lehman. Er
kwam zo’n wantrouwen in de financiële sector dat niemand niemand
meer vertrouwde. Als je zelf al niet weet welke risico’s je op je eigen
balans hebt, dan vertrouw je die van de buurman al helemaal niet.
Dus dat sloeg totaal uit het lood.» 2
Ook in de Tweede Kamer wordt het probleem van de opgedroogde
markten gesignaleerd. Op 30 september 2008 wordt in de Kamer aan de
minister van Financiën gevraagd hoe hij het vertrouwen tussen banken
onderling, essentieel voor een oplossing, denkt te kunnen herstellen. De
minister spreekt op dat moment nog niet over overheidsingrijpen – in
welke vorm dan ook – om dat vertrouwen te herstellen. Volgens de
minister moeten de centrale banken, als er sprake is van liquiditeitstekorten, die liquiditeiten in de markt brengen. De toezichthouders en de
verantwoordelijke overheden moeten wel laten zien dat zij bereid zijn om
in te grijpen op het moment dat het fout zal gaan. Voor het vertrouwen in
het interbancaire verkeer is dat van groot belang. «Daarna zal de markt
zijn werk gewoon moeten doen», aldus de minister.3
Terwijl de problemen op de interbancaire markt zich als eerste openbaren,
wordt begin oktober ook duidelijk dat een vergelijkbare problematiek zich
zal voordoen ten aanzien van de herfinanciering van banken. De heer
Wellink, destijds president van DNB licht toe:

1

Kamerstuk 31 980, nr. 4, blz. 81–82.
Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011.
3
Handelingen II, 2008–2009, nr. 7, blz. 430.
2

De heer Wellink: «Er lag een grote fundingproblematiek bij banken,
voor de eerstkomende paar jaar, niet alleen bij Nederlandse banken,
maar ook in Europa en wereldwijd. Wij kregen signalen uit het
bankwezen dat de activiteiten van de Europese Centrale Bank die de
korte financiering betroffen, onvoldoende rust hadden gecreëerd en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

381

dat ook de langere termijnfinanciering, en met name de herfinanciering, in gevaar begon te komen.»1
Nederlandse banken trekken aan de bel
Verschillende banken in Nederland beginnen zich zorgen te maken, en
zoeken contact met het ministerie van Financiën. De boodschap: de
problemen met betrekking tot de herfinanciering moeten geadresseerd
worden.
De heer Gerritse: «In die periode heb ik allerlei telefoontjes gehad
van mensen (...). In die periode werd algemeen gevoeld dat dit
probleem geadresseerd moest worden. (...) Ik herinner mij een
bijeenkomst in de blauwe zaal [op 9 oktober], de zaal naast de
Trêveszaal op het Binnenhof, waar onder anderen – ik weet niet
precies meer wie er allemaal waren – de heer Maas zei: het is echt nu
of nooit. Een van de dingen die hij daar aan orde stelde waren de
fundinggaranties. (...) Er zijn van allerlei kanten signalen gekomen:
let op, je focust nu wel erg op de onmiddellijke problemen, maar dit
gaat voor de banken als geheel een enorm probleem worden.»2
Op 8 oktober spreekt de heer Tilmant, voorzitter van de raad van bestuur
van ING, samen met de heer Hommen, destijds voorzitter van de raad van
commissarissen van ING, met de minister van Financiën over de
problemen van ING. Daarbij wordt ook gesproken over de financieringsproblemen van banken en een mogelijke oplossing: een garantieregeling
voor bancaire leningen.
De heer Gerritse: «Ik herinner mij dat de eerste keer dat de heer
Tilmant bij de minister kwam – dat was op 8 oktober – om te praten
over zijn problemen, hij twee problemen op tafel legde. Het eerste
was die hypotheekportefeuille in de Verenigde Staten, waarbij hij
klem zat. Het tweede werd gevormd door de financieringsproblemen, de fundingproblemen die hij zag aankomen. De interbancaire markt hield op te functioneren. Alles haperde. Misschien
hadden banken nog wel aan kort geld kunnen komen tegen hoge
rentes, maar de wat langere financieringen dreigden een probleem
te worden. Ik herinner me hoe hij uitlegde hoe dat bij ING liep,
wanneer hij moest aflossen en wanneer hij moest herfinancieren,
een aantal maanden vooruit. Dat werd als een groot probleem
gezien.»2
De heer Hommen heeft een andere kijk op het overleg met de minister. Hij
benadrukt dat de financiering van ING niet direct een probleem vormde,
maar dat andere banken problemen hadden. Het verzoek van ING om
deze problemen te adresseren werd niet gedaan om ING uit de brand te
helpen, maar was bedoeld als waarborg voor de soliditeit van het gehele
financiële stelsel.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Hommen, 1 december 2011.

De heer Hommen: «(...) Dat van die garantieregeling was veel meer
aan de orde omdat wij zagen dat er banken waren die zich niet op
normale wijze konden financieren. ING had dat probleem niet:
financiering van ING was niet direct het probleem. Hij heeft nooit
een liquiditeitsprobleem gehad en is evenmin naar de Europese
Centrale Bank geweest voor financiering. Wij zagen echter wel dat
andere banken problemen hadden. Om de soliditeit van het systeem
te waarborgen, hebben we om onder andere een garantieregeling
gevraagd.»3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

382

Financieringsproblemen geen onderwerp voor NVB
Terwijl banken de problemen met de financiering – veroorzaakt door het
onderlinge wantrouwen – wel bij het ministerie aankaarten, is het geen
onderwerp van gesprek binnen de Nederlandse Vereniging van Banken
(NVB). De heer Staal, voorzitter van de NVB, vertelt:
Vraag: «In 2007 zien wij dat er een soort vertrouwenscrisis aan het
ontstaan is bij banken onderling. Ik kan mij voorstellen dat het juist
als je met elkaar om de tafel zit wel een onderwerp van gesprek zou
kunnen zijn.»
De heer Staal: «Nee, omdat op dat punt natuurlijk de mededinging
een belangrijke belemmering is om met elkaar te praten over de
interbancaire geldmarkt. Het uitlenen van geld aan elkaar is
natuurlijk heel belangrijk, maar dat zijn een-op-eenrelaties. Dat is niet
iets wat je in een bestuur van de branchevereniging aan de orde
stelt. Daarmee zou je ook al heel snel een conflict krijgen met de
mededingingswetgeving.»1
Financiën en DNB achten kapitaalinjecties in eerste instantie afdoende
Hoewel de problemen op de kapitaalmarkt bekend zijn, achten het
ministerie van Financiën en DNB kapitaalinjecties afdoende om de
problemen op de financiële markten aan te pakken. Als het Verenigd
Koninkrijk op 8 oktober 2008 het Britste actieplan bekendmaakt, waarin de
Britten aankondigen een garantieregeling op te zullen stellen «to ensure
that the banking system has the funds necessary to maintain lending in
the medium term», laten de ambtenaren de minister van Financiën weten
dat een dergelijk plan in Nederland in eerste instantie niet noodzakelijk
lijkt te zijn. Men acht kapitaalinjecties in specifieke gevallen – mochten die
al nodig zijn (Nederlandse banken hadden een hoger tier 1-kapitaal dan de
Engelse) – effectiever.2
Ook DNB loopt niet direct warm voor een garantieregeling à la Verenigd
Koninkrijk en hoopt dat kapitaalinjecties in combinatie met liquiditeitsvertrekking tegen onderpand voldoende zullen zijn. DNB realiseert zich echter
dat als andere landen wel garantieregelingen invoeren, de Nederlandse
instellingen op een concurrentieachterstand gesteld kunnen worden. De
heer Houben, divisiedirecteur Financiële Stabiliteit legt uit:

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Staal,
11 november 2011.
2
Ministerie van Financiën, memo aan de
minister over de Britse plannen d.d. 8 oktober
2008.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Houben, 23 november 2011.

De heer Houben: «We hadden een heel ruime liquiditeitsvoorziening
vanuit het stelsel en vanuit de centrale bank, dus wij hadden het
gevoel dat wij voor de financiering op de heel korte termijn van de
banken faciliteiten hadden. Ten tweede hadden wij het gevoel dat we
gingen werken aan het kapitaal van de instellingen. Daarvoor
hadden wij die herkapitaliseringsfaciliteit. Als wij zorgden dat
instellingen liquide bleven en tegelijkertijd de solvabiliteit op peil
brachten – althans, zo dachten wij toen – zou die funding vanzelf
weer aantrekken. Je worstelt met iets wat onzeker is en je weet niet
hoe de markten en de instellingen daarop reageren. Onze eerste
inschatting was: hopelijk trekt die onderlinge fundingmarkt dan
vanzelf weer aan. (...) Ik meen dat wij heel snel de omslag hebben
gemaakt, niet zozeer omdat wij dachten dat het per se voor onze
instellingen direct acuut nodig was maar omdat wij dachten: als
andere landen dat doen, moeten wij onze instellingen niet op een
concurrentieachterstand stellen.»3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

383

Op 9 oktober 2008 stelt DNB aan het ministerie van Financiën voor om in
internationaal verband afspraken te maken over de invoering van
garantieregelingen voor bancaire leningen. Op het ministerie van
Financiën reageert men afwijzend op het voorstel van DNB. Het ministerie
is geen voorstander van het invoeren van een garantieregeling, omdat ze
de implicaties van een dergelijke regeling niet kan overzien. Er volgt een
compromis, dat in het persbericht over de maatregelen van de Nederlandse autoriteiten ter bescherming van de financiële sector als volgt staat
verwoord: «Tot slot delen de Nederlandse autoriteiten mee dat zij kennis
hebben genomen van het Britse voorstel voor een gezamenlijke aanpak
om de financieringsmarkt voor financiële ondernemingen vlot te trekken.
De Nederlandse autoriteiten zullen actief deelnemen aan internationaal
overleg hierover.»1 Daarbij wordt nog in het midden gelaten of Nederland
vindt dat er een garantieregeling moet komen. DNB vindt het belangrijk
dat de opening is geboden.
De heer Houben: «We wilden de opening hebben, waar wij toen nog
niet van overtuigd waren, met de flexibiliteit om te bezien of wij in
het kader van de funding iets aan de garanties zouden kunnen
doen.»2
Binnen een paar dagen realiseert men zich op het ministerie van
Financiën dat Nederland de ontwikkelingen in Europa zal moeten volgen,
en wordt op 11 oktober besloten dat ook in Nederland een garantieregeling zal worden ingevoerd. De overwegingen van de minister van
Financiën om tot dit besluit te komen, worden in paragraaf 3 – Noodzaak
van de maatregel – nader uiteengezet. Op 13 oktober wordt het besluit
bekendgemaakt.
Box 9.1 Tijdlijn belangrijkste gebeurtenissen garantieregeling
8 oktober 2008
9 oktober 2008

12 oktober
2008

13 oktober
2008
14 oktober
2008

20 oktober
2008
1

Gezamenlijk persbericht DNB en ministerie
van Financiën, 9 oktober 2008.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Houben, 23 november 2011.

AANLOOP EN TOTSTANDKOMING
Aankondiging van de Britse garantieregeling
voor bancaire leningen.
Aankondiging van het Nederlands actieplan
ter bescherming van de financiële sector.
Melding dat Nederland zal deelnemen aan
overleg op internationaal niveau over
mogelijke invoering van garantieregelingen
voor bancaire leningen.
Topbijeenkomst van landen in de Eurozone
in Parijs waar afspraken worden gemaakt
over gecoördineerde acties, waaronder de
invoering van garantieregelingen voor
bancaire leningen.
Brief aan de Tweede Kamer waarin de
garantieregeling wordt aangekondigd.
Algemeen overleg over de topbijeenkomst
van landen in de Eurozone en de aangekondigde maatregelen ter bescherming van de
financiële sector, waaronder de garantieregeling.
Bijeenkomst van banken op DNB, waar het
ministerie van Financiën de concept
voorwaarden van de garantieregeling
presenteert.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

384

21 oktober
2008
22 oktober
2008

23 oktober
2008

14 november
2008

18 november
2008
18 november
2008
9 december
2008
16 januari 2009

BESLUITVORMING
Brief aan de Tweede Kamer over de
uitwerking van de garantieregeling.
Algemeen Overleg over de bijeenkomst van
de Europese Raad op 15/16 oktober in
Brussel. Onder meer de kapitaalinjectie aan
ING van 19 oktober en de uitwerking van de
garantieregeling worden besproken.
Inwerkingtreding garantieregeling.
IMPLEMENTATIE EN UITVOERING
Overleg met potentiële garantieaanvragers
op het ministerie van Financiën, waarbij het
ministerie een poging doet tot coördinatie
van de volgorde van de emissies. Voorstel:
eerst ING, dan SNS Bank, vervolgens
LeasePlan.
Persbericht LeasePlan, waarin LeasePlan
bekendmaakt dat het bedrijf een garantieaanvraag zal indienen.
ING en SNS trekken zich terug – LeasePlan
staat als eerste in de rij.
Garantieverlening aan LeasePlan.
Bijeenkomst van banken op het ministerie
van Financiën, waar afspraken met banken
worden gemaakt over deelname aan
garantieregeling: zowel aan vraag- als
aanbodzijde.

9.2.2 Aankondiging
Op 13 oktober 2008 informeert het kabinet de Tweede Kamer over de
resultaten van de topbijeenkomst van de landen uit de Eurozone, die op
12 oktober heeft plaatsgevonden. Een belangrijke nieuwe maatregel die
de landen van de Eurogroep aankondigen, is het onder voorwaarden en
tegen een reële prijs garanderen van nieuwe middellange termijn
leningen aan banken. Oogmerk van deze maatregel, te treffen door de
nationale overheden, is het oplossen van de ernstige liquiditeitsproblemen waarmee het bankwezen zich geconfronteerd ziet. In een brief aan
de Tweede Kamer beschrijft het kabinet op hoofdlijnen deze garantieregeling voor bancaire leningen (zie box 9.2). Het kabinet verwacht dat met
de maatregel het financiële verkeer tussen financiële instellingen weer op
gang komt, waardoor de kredietverlening aan bedrijven en gezinnen
gewaarborgd blijft. Het kabinet houdt er rekening mee dat ze leningen met
een totale omvang van 200 miljard euro zal dienen te garanderen. In de
brief wordt geen melding gemaakt van eventuele financiële risico’s voor
de Staat.1
Box 9.2 Brief aan de Kamer 13 oktober – aankondiging garantieregeling 1

1

Kamerstuk 31 371, nr. 22.

Soort leningen
De garantieregeling is bedoeld voor zogenaamde senior unsecured
loans. Dit zijn niet-achtergestelde leningen aan banken zonder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

385

onderpandvereiste, met een looptijd van maximaal drie jaar.
Garanties worden alleen afgegeven voor leningen die bedoeld zijn
om aflopende leningen te herfinancieren.
Reikwijdte
De garantieregeling is beschikbaar voor banken met hoofdzetel en
operaties in Nederland, en dochterondernemingen van buitenlandse
banken met substantiële operaties in Nederland.
Eisen aan banken
Banken die gebruik willen maken van de garantieregeling, dienen op
continue basis voldoende gekapitaliseerd te zijn op niveaus die de
toezichthouder nodig acht.
Garantiepremie
De prijsstelling van de garanties, oftewel de garantiepremies,
worden zo vormgegeven dat deze zoveel mogelijk aansluiten bij de
tarieven van de Europese partners. Dit om marktverstoring en
verstoring van het internationale gelijke speelveld te voorkomen.
Plafond
De Staat houdt er rekening mee dat ze leningen met een omvang
van 200 miljard euro zal dienen te garanderen.
Uit krantenberichten blijkt dat de eerste reacties op de aankondiging van
de garantieregeling voor bancaire leningen positief zijn. Verschillende
banken laten zich in positieve bewoordingen uit. «De overheidsgarantie
lijkt het ultieme middel om het stilgevallen hart van het financiële systeem
weer op gang te krijgen», aldus Wim Boonstra, econoom bij de Rabobank.
«Dit is een hele mooie maatregel. Het is prettig voor een bank te weten
dat de overheid garant staat wanneer er iets misgaat.»1 Een woordvoerder van SNS REAAL zegt: «We zijn positief over elke overheidsmaatregel die bijdraagt het vertrouwen in banken en verzekeraars te
vergroten.» Volgens Het Financieele Dagblad laten andere banken zich in
soortgelijke bewoordingen uit.2 Ook de Tweede Kamer reageert in eerste
instantie positief op de aankondiging van de garantieregeling. Het ANP
meldt dat de Kamer de maatregel steunt, maar nog wel vragen heeft over
de uitwerking en de voorwaarden van de garantieregeling.3 Volgens
verschillende kranten laten de financiële markten na de aankondiging van
de garantieregeling de eerste tekenen van herstel zien.4 De zevendaagse
Euribor-rente – het tarief dat banken elkaar in rekening brengen voor
leningen met een looptijd van een week – daalt fors.1
9.2.3 Totstandkoming

1

Europese garantie is goed nieuws. De
Volkskrant, 14 oktober 2008.
2
Partijen positief over details staatsgarantie.
Het Financiële Dagblad, 23 oktober 2008.
3
200 Miljard garantie voor interbancaire
leningen. Algemeen Nederlands Persbureau,
13 oktober 2008.
4
Geldmarkt toont weer levensteken. Het
Financieele Dagblad, 15 oktober 2008.

13–21 oktober: ministerie stelt garantieregeling op
Vanaf 13 oktober wordt op het ministerie van Financiën volop gewerkt aan
het opstellen van een garantieregeling. DNB wordt gevraagd een
overzicht te leveren van de liquiditeitsbehoefte van de Nederlandse
banken. Er wordt een werkgroep samengesteld met verschillende
disciplines vanuit het ministerie (later aangevuld met enkele medewerkers
van DNB en advocatenkantoor De Brauw Blackstone Westbroek), een
taakverdeling wordt gemaakt en er wordt zoveel mogelijk informatie over
(eerste aanzetten tot) garantieregelingen uit andere landen opgezocht en
opgevraagd – zowel per mail als telefonisch – bij buitenlandse collega’s.
Daarbij is de aandacht vooral gevestigd op het Verenigd Koninkrijk; het
enige land met een uitgewerkte garantieregeling. Het ministerie hanteert

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

386

het uitgangspunt om in de uitwerking van de regeling de grote Europese
lidstaten te volgen, en vervolgens de goede voorbeelden over te nemen.
Het slechte voorbeeld van Ierland wenst men te vermijden: dat land
betaalt na het volledig garanderen van alle verplichtingen van hun banken
fors hogere rentelasten. Dit risico zou Nederland met haar garantieregeling straks ook kunnen lopen: op 15 oktober informeert het kredietbeoordelingbureau Fitch bij het ministerie al naar de Nederlandse garantieregeling in verband met de triple A rating van Nederland. Op het
ministerie acht men het nog te vroeg om het bureau te informeren – de
regeling is immers nog niet gereed.1
In deze eerste fase van de uitwerking van de garantieregeling wordt het
organiseren van een veiling voor leningen met staatsgaranties
overwogen. Men zoekt een manier hoe kan worden gekomen tot een
eerlijke verdeling van het totale bedrag aan te verstrekken garanties. Een
stormloop van aanvragen zou anders volgens het ministerie van
Financiën het gevolg kunnen zijn. Als DNB inschat dat de liquiditeitsbehoefte van de grote banken in Nederland tot eind 2009 neerkomt op een
bedrag van circa 200 miljard euro en de looptijd van de regeling wordt
vastgelegd tot eind 2009, is een veiling overbodig geworden.2
De heer Wellink: «Het bedrag van 200 mld. voor die regeling komt
niet helemaal uit de lucht. Om dat bedrag te kunnen schatten
moesten wij het fundingprofiel hebben van het Nederlandse
bankwezen over de jaren waarover het ging. Wij wisten wanneer de
vervalkalenders actueel werden. Wij kwamen toen tot een bedrag in
de orde van grootte van 180 mld. of zoiets. Wij hebben het een
beetje naar boven afgerond.»3

1

Ministerie van Financiën, mailbericht d.d.
15 oktober 2008.
2
Ministerie van Financiën, mailbericht d.d.
11 oktober 2008, memo over uitwerking
garantieverstrekking d.d. 13 oktober 2008,
notitie over inrichting garantiestelling d.d.
17 oktober 2008.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.
4
Het Pecuniaoverleg is het overleg binnen
DNB van de voltallige directie, het
management van de relevante divisies en de
betrokken medewerkers. Het overleg is gestart
in het voorjaar van 2008 en komt na
15 september 2008 dagelijks (een of meerdere
keren) bij elkaar.
5
European Central Bank, Eurosystem,
Recommendations of the Governing Council
of the European Central Bank on government
guarantees for bank debt, 20 October 2008.

Voorafgaand aan de totstandkoming van de garantieregeling is geen
discussie gevoerd over wie – het ministerie of DNB – de regeling op zou
moeten stellen. De taakverdeling tussen het ministerie en DNB was
helder: aangezien de Nederlandse Staat garant zou staan, had zij de
verantwoordelijkheid om hieraan voorwaarden te verbinden. Toch leeft er
bij DNB wel enige zorg over de vormgeving van de regeling nu de landen
in Europa zelf aan de slag gaan. In een Pecuniaoverleg4 op 14 oktober zegt
de heer Wellink dat DNB bij het ministerie moet pleiten voor een
internationaal geharmoniseerde aanpak, geregisseerd vanuit het
Europese Stelsel van Centrale Banken (ESCB). Om die regie bij het
Eurosysteem te leggen, richt de Governing Council van de Europese
Centrale Bank (ECB) een High Level Task Force op om richtlijnen voor de
garantieregelingen op te stellen. Vanuit DNB neemt de heer Houben hier
aan deel. Op 20 oktober 2008 publiceert het Eurosysteem een aantal
aanbevelingen ten behoeve van de vormgeving van de garantieregelingen.5 De heer Wellink vertelt over de noodzaak van Europese
afstemming:
De heer Wellink: «Dit instrument werd geïntroduceerd in een
veelheid van landen. Dan is het van belang dat je instrumentarium
en je mogelijkheden niet te veel afwijken van wat in andere landen
gebruik is. Markten zouden daar immers weleens een conclusie uit
kunnen trekken. «De overheid is niet meer bereid om dit te doen.»
«Dit gaat te veel geld kosten voor de overheid.» Dan zou men de
banken kunnen gaan wantrouwen.»3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

387

14 oktober: Tweede Kamer stelt vragen over uitwerking en kosten
Op 14 oktober vindt een algemeen overleg over de kredietcrisis plaats,
waar – naast onderwerpen als de kapitaalverstrekkingsfaciliteit, Icesave en
het depositogarantiestelsel – ook de aankondiging van de garantieregeling wordt besproken. Aangezien de regeling alleen nog maar op
hoofdlijnen is geschetst, vragen de woordvoerders van de vaste
commissie voor Financiën vooral naar de plannen van de minister voor
een nadere uitwerking van de regeling. Ook wordt gevraagd naar de
kosten van de regeling en wordt de vraag gesteld of daarvoor een
voorziening wordt getroffen. De minister antwoordt dat de combinatie van
het feit dat er een marktconforme prijs wordt gerekend en het feit dat
garanties alleen worden verstrekt aan gezonde instellingen, betekent dat
de kans dat het ooit tot uitbetaling komt buitengewoon klein is.1 De heer
Tang, financieel woordvoerder van de PvdA-fractie, komt hier later in het
overleg op terug omdat hij niet gelooft dat een garantieregeling «gratis»
is en de Nederlandse overheid niets zal gaan kosten. Daarop antwoordt de
minister dat op de lange termijn het rekenen van een marktconforme
premie betekent dat je ook rekening moet houden met een zeker risico dat
het tot uitbetaling komt en dat die twee theoretisch aan elkaar gelijk
behoren te zijn. Hij schat echter in dat dit op deze korte termijn – de
regeling zou tot eind 2009 duren – niet het geval zal zijn.1
16–18 oktober: ambtelijke discussie over betrekken Tweede Kamer
Vanaf 16 oktober vindt op het ministerie van Financiën een ambtelijke
discussie plaats over het al dan niet betrekken van de Tweede Kamer.
Wellicht is het niet nodig om de Kamer voor een fait accompli te stellen.
Parlementaire betrokkenheid zou goed zijn om de steun te behouden.
Gezien de grote belangen en de mogelijk grote financiële consequenties
voor de Staat wordt instemming van de Kamer met de garantieregeling
wenselijk gevonden. Op 18 oktober wordt dit standpunt binnen het
ministerie van Financiën opnieuw aangekaart bij de ambtenaren die
betrokken zijn bij het opstellen van de garantieregeling, met het verzoek of
het mogelijk is de Kamer de tijd te geven de regeling te bestuderen
voordat deze in werking treedt. Het antwoord van de betrokken ambtenaren is afwijzend: uitstel van inwerkingtreding is geen optie. Bovendien
zou dat de indruk wekken dat er ruimte zou zijn om te debatteren over de
premie, valutasoorten, en dergelijke. De ruimte om daarop invloed uit te
oefenen is er volgens de ambtenaren niet.2
20 oktober: presentatie concept garantieregeling aan banken
Op 14 oktober laat de heer Gerritse zijn collega’s de heer Ter Haar
(directeur Financiële Markten en plaatsvervangend thesaurier-generaal) en
de heer Wilders (directeur Agentschap) weten benaderd te zijn door ING
en NIBC met de vraag om argumenten te mogen wisselen over de prijs
van de garanties. De heer Gerritse antwoordt beide banken dat het
ministerie zal zoeken naar een internationaal gelijk speelveld en niet zal
gaan onderhandelen, maar dat hij wel bereid is om inzichten te delen. Hij
doet daarom intern het voorstel om «iets» met de banken af te spreken.3
Zijn voorstel mondt uit in een afspraak met de banken op 20 oktober bij
DNB, waar de directeur van het Agentschap, de heer Wilders, een
presentatie over de garantieregeling geeft. De heer van Dijkhuizen,
financieel directeur bij NIBC, vertelt over deze bijeenkomst:
1

Kamerstuk 31 371, nr. 47.
Ministerie van Financiën, mailberichten d.d.
16, 18 en 19 oktober 2008.
3
Ministerie van Financiën, mailbericht d.d.
14 oktober 2008.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

388

De heer Van Dijkhuizen: «Alle grote banken waren daar. De banken
hebben gezegd dat ze betrokken zouden worden bij de vormgeving.
Daarop werd gezegd: we hebben haast, we moeten vannacht in
Brussel iets inleveren. Het was meer uitleggen wat ze van plan
waren, dan dat er op dat moment heel veel kon worden
ingebracht.»1
Ondertussen heeft DNB reeds alle grote Nederlandse banken benaderd
met de vraag om input te leveren voor de garantieregeling. DNB vraagt
hen onder meer om informatie over de benodigde financiering, het
verwachte gebruik van de regeling en de overwegingen daarbij. In een
mail van 15 oktober aan deze banken schrijft DNB: «Jullie zullen begrijpen
dat deze informatie essentieel voor ons is om ook jullie belangen te
behartigen in de onderhandelingen.»2
21–22 oktober: Tweede Kamer voor inwerkingtreding geïnformeerd
Als op 13 oktober 2008 de garantieregeling wordt aangekondigd ligt er
nog geen uitgewerkte regeling. Op 21 oktober stelt de minister van
Financiën per brief de Tweede Kamer op de hoogte van de uitwerking van
de regeling. Op 22 oktober vindt hierover een overleg met de Kamer
plaats, vlak voordat de regeling op 23 oktober formeel in werking treedt.
De informatieverstrekking op 21 oktober door de minister vindt op
hoofdlijnen plaats. De voorwaarden van de garantieregeling worden niet
naar de Kamer gestuurd – verwezen wordt naar de website van het
Agentschap van het ministerie van Financiën. Ook maakt de minister in de
brief aan de Kamer geen melding van eventuele financiële risico’s voor de
Staat. Op 22 oktober vindt het algemeen overleg in de Kamer plaats over
de bijeenkomst van de Europese Raad op 15/16 oktober in Brussel. Ook de
garantieregeling wordt aan de orde gesteld. Er wordt onder meer
gesproken over de eisen die gesteld worden aan het beloningsbeleid van
banken die van de garantieregeling gebruik maken. Ook komt aan de orde
hoe eventuele kosten van de garantieregeling verwerkt worden in de
Rijksbegroting. Zowel de Kamer als de minister signaleert mogelijke
financiële risico’s. Toch leggen ze vooral de nadruk op de vraag hoe
hiermee boekhoudkundig zou moeten worden omgegaan. Daarbij is de
garantieregeling niet het enige onderwerp dat besproken wordt: op
19 oktober is de kapitaalinjectie aan ING bekendgemaakt, en dit algemene
overleg is de eerste mogelijkheid voor de Kamer om de minister van
Financiën daarover te bevragen.3
9.2.4 Implementatie
Over de implementatiefase had het ministerie van Financiën wel
nagedacht, maar zat ze in eerste instantie op het verkeerde spoor. In
plaats van de verwachte stormloop van aanvragen, waren de banken juist
zeer terughoudend. De pogingen van de heer Wilders om in november
2008 een volgorde van aanvragen en emissies met de banken af te
spreken, mislukt. Gevolg is dat de autoleasemaatschappij LeasePlan – een
relatieve nieuwkomer op de kapitaalmarkt – als eerste in de rij staat om
een emissie onder staatsgarantie te plegen.
1

Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Dijkhuizen, 21 november 2011.
2
De Nederlandsche Bank, mailbericht d.d.
15 oktober 2008 aan grote Nederlandse
banken.
3
Handelingen II, 2008–2009, nr. 14,
blz. 960–1021.

Terughoudendheid bij banken: «first mover» probleem en angst voor
stigmatisering
Vanaf 11 november circuleren binnen het ministerie van Financiën lijstjes
met potentiële aanvragers. Concrete aanvragen blijven echter uit. Een
verklaring hiervoor is dat geen van de banken als eerste gebruik wil

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

389

maken van de garantieregeling. Daarbij is volgens de heer Wellink de
financieringsproblematiek van de banken nog niet zo urgent.
De heer Wellink: «Er zat toch iets van een geurtje van zwakte aan dat
dit nodig was. Dit was typisch een «first mover»-probleem. Als je je
daarvoor meldde, was je toch wat minder, zo was de angst, dan je
collega-banken. (...) Deze regeling laat aan de ene kant zien dat het
niet zo vreselijk gek was dat de Nederlandsche Bank iets relaxter was
over een garantieregeling en het niet zo erg vond dat hierover pas
later beslist werd. De urgentie was in dit geval minder dan in het
geval van de kapitaalfaciliteit.»1
14 november: overleg over coördinatie van aanvragen
Om beter zicht te krijgen op potentiële aanvragen en om deze vervolgens
te kunnen coördineren, nodigt de heer Wilders, directeur van het
Agentschap van het ministerie van Financiën (oftewel de Agent), op
14 november ABN AMRO, LeasePlan, ING Bank, Achmea Hypotheekbank,
Fortis Bank Nederland, NIBC en SNS Bank uit voor overleg op het
ministerie.
De heer Wilders: «Wij hebben met de partijen gesproken om ze te
informeren over de regeling en te vragen welke partij belangstelling
had om ervan gebruik te maken. Mochten er partijen zijn die daarvan
gebruik wilden maken, dan was de vraag in welke volgorde. Als
meerdere partijen daarvan gebruik wilden maken, dan was de vraag
of het mogelijk was om een gezamenlijke aankondiging te doen. (...)
Als ze van plan waren om er gebruik van te maken, wilde ik graag
een gecoördineerd optreden om daarmee stigmatisering te
voorkomen.»2
SNS Bank, LeasePlan en NIBC laten weten dat zij op korte termijn een
aanvraag zullen indienen. ING Bank, Fortis Bank Nederland, ABN AMRO,
en Achmea Hypotheekbank zeggen positief tegenover de regeling te
staan, maar nog geen definitieve beslissing over deelname te hebben
genomen. Geconcludeerd wordt dat de deelname van primary dealers3
van groot belang is voor het welslagen van de regeling.
Afspraken over volgorde emissies mislukt
De heer Wilders doet tevergeefs pogingen om afspraken te maken over de
volgorde van de emissies. Hij probeert ING Bank te bewegen als eerste
gebruik te maken van de garantieregeling. ING Bank lijkt daar in eerste
instantie positief tegenover te staan.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wilders, 23 november 2011.
3
Primary dealers zijn banken die staatsleningen afnemen, promoten en distribueren. In
2008 waren onder meer ING Bank, ABN AMRO
Bank en Fortis Bank NV/SA primary dealers.

De heer Wilders: «Ik liet daar mijn sterke voorkeur blijken, namelijk
die dat een grote internationale bank met een grote klantenkring de
regeling zou «openen». (...) Wij wilden immers internationaal
leningen plaatsen. Nederland plaatst zijn leningen altijd internationaal. Het is daarbij van belang dat alle beleggers bekend zijn met
de instelling, want dat leidt tot meer vraag en dat maakt plaatsing
gemakkelijk. Zeker in de omstandigheden in die tijd, was dat een
heel prettige opening geweest. (...) Wij hebben de afspraak gemaakt
dat iedereen ten aanzien van de beoogde volgorde terug zou gaan
naar de organisatie om op een later moment een definitief besluit
daarover te nemen. (...) Om de afspraak concreet te maken, hadden
we afgesproken dat er op een bepaalde dag – ik weet de datum niet
precies – een «go/no go»-beslissing genomen zou worden over een
persbericht waarin de vier instellingen bekendmaakten dat zij van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

390

regeling gebruik zouden maken. Daarmee moest stigmatisering
worden voorkomen en het was de bedoeling dat we de regeling
zodoende op een goede manier openden. (...) Ik heb toen de indicatie
gekregen dat ING daarover wilde nadenken en dat hij daarover op
een later tijdstip een definitief besluit zou nemen. Dat was in principe
dus een positieve bespreking.»1
De aanwezige banken staan zonder uitzondering positief tegenover het
initiatief van het ministerie van Financiën om afspraken te maken over de
volgorde van de emissies, en over het idee om een grote bank als eerste
te laten gaan. De heer Timmermans, chief risk officer van ING Groep, de
heer Latenstein van Voorst, chief financial officer bij SNS REAAL, en de
heer Van Dijkhuizen (NIBC) zeggen daarover het volgende:
De heer Timmermans: «Je wilt het liefst een grote partij hebben die
de lead neemt in dit gebeuren; ik kan mij dat wel voorstellen.»2
De heer Latenstein van Voorst: «Ik denk dat het een verstandig idee
was om eerst een grote bank te laten gaan waarna er snel een aantal
andere zouden volgen. (...) Belangrijker [dan een gezamenlijke
aankondiging] was dat het niet bij één partij bleef maar dat andere
partijen zich daar heel snel bij zouden aansluiten, zodat het een
breed geaccepteerd en breed gebruikt instrument zou worden.» 3
Vraag: «Dat vond u ook een logische stap.»
De heer Van Dijkhuizen: «Om ING eerst te laten gaan? Uiteraard. Als
je een kleinere bank laat gaan, krijg je een slechtere pricing in de
markt, wat niet verstandig is. Je moet beginnen met een grote bank,
en dat heeft men ook geprobeerd.»4
Maar ING Bank trekt zich op het laatste moment terug, omdat volgens de
heer Timmermans ING Bank geen liquiditeitsproblemen had. SNS Bank,
dat eerder had aangegeven alleen een aanvraag in te dienen als ING Bank
dat als eerste zou doen, trekt zich vervolgens ook terug. De heer
Stoelinga, financieel directeur bij LeasePlan, vertelt hoe LeasePlan
vooraan in de rij komt te staan.
De heer Timmermans: «Wij hadden eigenlijk ... Ons kruis in deze
crisis was Alt-A en de kapitaalsversterking. Tegelijkertijd hebben wij
liquiditeitstechnisch niet iets nodig gehad. Het gekke is dat wij het
omgekeerde hebben gehad. Omdat wij te veel een belegger waren
– wij hadden spaargeld opgehaald en belegd – hadden wij misschien
eerder te veel liquiditeit dan te weinig. Om in die situatie gebruik te
maken van deze faciliteit ... Wij dachten: misschien geven wij wel
een signaal af aan de markt dat wij wellicht nog een ander probleem
hadden. Dat leek ons niet handig.»2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wilders, 23 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Timmermans, 17 november 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Latenstein van Voorst, 24 november 2011.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Dijkhuizen, 21 november 2011.

De heer Latenstein van Voorst: «Wij hebben tegen Wilders altijd
gezegd dat wij alleen onder dit programma naar de markt gaan als
ING ook gaat. ING ging echter niet.... Wij zijn dus tot de conclusie
gekomen dat wij ook niet zouden gaan op die dag.»3
De heer Stoelinga: «De afspraak was dat het ministerie om, ik meen,
08.00 uur een persbericht zou uitbrengen. Het is aan de instellingen
zelf overgelaten om al dan niet persberichten uit te geven en op
welke wijze. Wij hebben ervoor gekozen om eerder een persbericht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

391

te versturen, dus voordat het ministerie een persbericht naar buiten
zou brengen. (...) Wij wilden per se zelf naar buiten brengen dat wij
een garantie gingen aanvragen, om een en ander in de juiste context
te kunnen plaatsen. Vervolgens werd ons meegedeeld dat wij het
enige bedrijf waren dat op dat moment bekend maakte dat het een
garantie zou aanvragen. (...) Nadat wij ons persbericht hadden
verstuurd en het verschenen zou zijn, ben ik door het ministerie
gebeld. Mij is toen meegedeeld dat de andere banken hadden
afgezien van het direct naar buiten treden en het direct gebruikmaken van de regeling. Mij is toen duidelijk gemaakt dat het de
bedoeling was dat ik als eerste zou emitteren.»1
Het ministerie van Financiën is verbaasd dat ING Bank zich op het laatste
moment terugtrekt om als eerste gebruik te maken van de garantieregeling. In de beleving van het ministerie was ING toch de bank die
nadrukkelijk om een oplossing voor de financieringsproblematiek had
gevraagd. Bovendien heeft het ministerie wat uit te leggen nu LeasePlan,
een autoleasemaatschappij waarvan niet algemeen bekend is dat deze
een bankvergunning heeft, als eerste gebruik gaat maken van de
garantieregeling.
De heer Gerritse: «Er is een aantal dingen dat mij ook verbaasd
heeft. Ik weet dat Erik Wilders hard bezig was om te proberen het
stigma eraf te krijgen. Dat vreesden banken, dus hij was aan het
organiseren om gezamenlijk met een aantal banken bekend te
maken dat men er gebruik van zou maken. Ik herinner mij nog dat hij
de ochtend van het persbericht dat erover uit zou gaan, bij mij
binnen kwam wandelen om te vertellen dat LeasePlan als enige in
zijn hemdje stond omdat de overige zich hadden teruggetrokken. Dat
verbaasde mij omdat de eerste die mij zelf en de minister gevraagd
heeft om hier iets aan te doen, ING was. De heer Tilmant heeft dat
nadrukkelijk gevraagd. (...) Ja, wat ik wel begreep, was dat banken
benauwd waren voor dat stigma. Maar goed, dat hadden we nu net
weer willen adresseren door een aantal tegelijk te laten aankondigen. Er ontstond kennelijk koudwatervrees en men trok zich terug,
waardoor LeasePlan, dat niet bij iedereen op het netvlies stond als
een bank in Nederland, opeens in zijn eentje stond, wat LeasePlan in
discussie bracht. En daar zat ook niemand op te wachten. Dus dat
was buitengewoon onfortuinlijk.»2
9.2.5 Uitvoering
De eerste emissies onder de garantieregeling verlopen moeizaam. Omdat
Nederlandse financiële instellingen niet geneigd blijken te zijn om
staatsgegarandeerde schuldpapier te kopen, belegt het ministerie van
Financiën in januari 2009 een bijeenkomst om de regeling vlot te trekken.
Volgens sommige betrokkenen zou het ministerie aan banken een
dringend verzoek hebben gedaan om deel te nemen aan de regeling. In
ieder geval dienen ING Bank, Fortis Bank Nederland, en SNS Bank na de
bijeenkomst in januari garantieaanvragen in (Achmea Hypotheekbank
volgt in een later stadium) en kent de verdere uitvoering van de regeling
een soepel verloop.
1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Stoelinga, 21 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011.

Emissie LeasePlan bijna mislukt
LeasePlan is de eerste bank die een lening met staatsgarantie uitgeeft. Dit
blijkt echter niet eenvoudig te zijn. De emissie van LeasePlan verloopt
verre van soepel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

392

De heer Stoelinga: «Ons bleek namelijk dat het garantieaspect
bepaald niet leidde tot zeer eenvoudig plaatsbare leningen.
Integendeel, de eerste lening bleek zeer moeilijk plaatsbaar. (...) Dat
had te maken met het feit dat investeerders voor het eerst geconfronteerd werden met een lening onder garantie van de Staat. Tot op
dat moment bestond dat dus nog niet. Investeerders namen dus
eerst aarzelend kennis van het nieuwe instrument en zij participeerden aarzelend in deze lening.» 1
Ook blijkt dat Nederlandse investeerders bijzonder terughoudend zijn in
het kopen van staatsgegarandeerd schuldpapier. Geen enkele Nederlandse partij toont interesse in de emissie van LeasePlan.
Vraag: «Waarom heeft bijvoorbeeld niet een Nederlandse financiële
instelling geholpen? Waarom waren het allemaal buitenlandse
investeerders?»
De heer Stoelinga: «Dat is een goede vraag. In Nederland is de
regeling met de nodige gemengde gevoelens tegemoet getreden. Ik
heb in die tijd contact gehad met alle financiële instellingen in
Nederland, te weten: banken, verzekeraars, pensioenfondsen
enzovoorts. Het doel daarvan was, die instellingen te vragen om
vooral positief te participeren in dit soort leningen. Dat heeft er in
eerste termijn niet toe geleid dat daar een materiële deelname uit
naar voren kwam. (...)»
Vraag: «Wat dacht u toen er geen enkele Nederlandse partij was?
Wat zegt dat over de samenwerking tussen Nederlandse financiële
instellingen?»
De heer Stoelinga: «Ik kan u alleen maar gelijk geven. Dat verdient
verbetering.»1
Bij zowel het ministerie als DNB ontstaan grote zorgen: wat als de emissie
van LeasePlan mislukt? Welke gevolgen zou dat kunnen hebben voor de
financiële stabiliteit in Nederland? Binnen DNB wordt naarstig naar
redenen gezocht waarom de emissie dreigt te mislukken: hebben
beleggers aan het einde van het jaar de boeken reeds gesloten? Is
LeasePlan een onbekende partij op de markt? Uiteindelijk kan LeasePlan
een beroep doen op buitenlandse investeerders.1
Emissie NIBC ook niet makkelijk
De emissie van NIBC, die na de emissie van LeasePlan plaatsvindt,
verloopt ook niet vlekkeloos.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Stoelinga, 21 november 2011.

De heer Van Dijkhuizen: «Ik heb, uit mijn hoofd, op 4 december een
mail gezien van de Agent die sprak van een dramatische markt, en
mij vroeg of ik wel zeker wist of ik wilde gaan. Ik denk dat men van
de kant van Financiën toch bezorgd is geraakt – maar dat is een
interpretatie – dat nu niet zou worden gestart met ING, maar met
Leaseplan en met ons daarna, wat verhoudingsgewijs toch wat
kleinere banken zijn. Je wilt natuurlijk niet dat het fout gaat, want
dan heb je wel een heel valse start gemaakt met de regeling. Ik denk
dat er ook aan die kant grote zorgen waren of het wel goed zou gaan.
(...) Wij hebben bijna alle Nederlandse partijen in onze emissie
gekregen, waar we heel blij mee waren, want dat is altijd belangrijk
voor andere buitenlandse partijen. Bijna iedereen deed daar wel aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

393

mee, dus dat was wel heel belangrijk om dat voor elkaar te krijgen.
Maar dat vergde hier en daar wel wat massage, dat ging niet
vanzelf.» 1
Uiteindelijk doen de Nederlandse partijen wel mee, maar daarvoor
hebben zowel NIBC als het ministerie van Financiën de nodige
telefoontjes moeten plegen. De heer Gerritse vertelt hoe hij onder meer
een pensioenfonds heeft gewezen op zijn maatschappelijke verantwoordelijkheid.
De heer Gerritse: «Later zijn er momenten geweest dat we wilden
dat die regeling ging werken. Ik herinner mij dat begin december de
turbulentie almaar voortduurde en Erik Wilders de blaren op zijn
tong praatte om te kijken of de emissie van LeasePlan er doorheen
getrokken kon worden. Bij NIBC hebben we ook rondgebeld. Ik heb
zelf toen nog Sluimers gebeld om deel te nemen aan die transacties.
Ik heb toen tegen hem gezegd: jullie van de pensioenfondsen
hebben altijd mooie woorden over maatschappelijke verantwoordelijkheid, nou hier heb je er een.» 2
Alternatieve uitvoering: het Franse model
De problemen met de emissie van LeasePlan leiden er toe dat bij DNB
serieus wordt nagedacht over «de Franse constructie» (zie box 9.3). Twee
grote Nederlandse banken hebben DNB eerder laten weten gecharmeerd
te zijn van het Franse Fonds, dat leningen uitgeeft en distribueert ten
behoeve van de Franse banken.3 Een concept nota getiteld «Naar een
effectieve garantieregeling» van 5 december beschrijft of een andere
opzet van de garantieregeling soelaas zou bieden, kijkend naar de
gecentraliseerde opzet in Frankrijk en Oostenrijk. In de definitieve nota
wordt daarnaast geconstateerd dat het uitoefenen van «morele druk» op
de banken om collectief gebruik te maken van de regeling mogelijk al een
gepasseerd station is.
Box 9.3 Uitvoering van de Franse garantieregeling

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Dijkhuizen, 21 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011.
3
De Nederlandsche Bank, mailberichten d.d.
16 oktober 2008 en 13 november 2008.
4
Frankrijk had al eerder een vergelijkbare
vennootschap voor kapitaalinjecties opgericht
(SPPE).

Frankrijk heeft ervoor gekozen, in tegenstelling tot andere landen,
om het bancaire leningverkeer niet rechtstreeks te garanderen. In
plaats daarvan richtte Frankrijk in oktober 2008 een tweede
juridische structuur op naast de structuur voor de kapitaalsteun, een
vennootschap voor de uitvoering van de garantieregeling: la Société
de financement de l’économie française (SFEF).4 De SFEF verstrekte
leningen tegen marktvoorwaarden met een maximale looptijd van 5
jaar aan banken op basis van onderpand (activa). Het betrof hier
typen activa die door de ECB niet als onderpand werden geaccepteerd, zoals bepaalde onroerend goed leningen. De SFEF financierde
zichzelf op markten dankzij de garantie van de Franse Staat. De
Franse Staat was de enige aandeelhouder van SFEF en de SFEF werd
gegarandeerd door de Franse Staat. De SFEF kreeg net als de Franse
Staat een AAA rating. Op basis van die garantie en die rating trok de
SFEF financiering aan op de markt, en sluisde deze financiering door
naar de banken. Hiermee fungeerde de SFEF als een soort intermediair (een soort clearing house) tussen koper en verkoper van
gegarandeerde leningen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

394

Op 9 oktober 2009 stopte de SFEF met de uitgifte van leningen,
omdat de Franse banken voortaan in staat waren zichzelf weer
zonder garantie van de Staat te financieren. Dankzij de garantie van
de Franse Staat was de SFEF volgens een publicatie in Euromoney.com uitermate succesvol.1 De SFEF zou zich goedkoper hebben
kunnen financieren dan staatsbanken, en zou soms beter dan de
European Investment Bank en de Kreditanstalt für Wiederaufbau erin
geslaagd zijn haar uitgiftes te verspreiden onder eerste klas
(buitenlandse) beleggers. De SFEF kan op ieder gewenst moment op
last van de Franse minister-president weer geactiveerd worden.
Op 9 december worden de problemen met de uitvoering van de garantieregeling in het Pecuniaoverleg besproken. Men concludeert dat er ruimte
moet worden gelaten voor eventuele maatregelen van het Agentschap,
maar dat DNB tegelijkertijd door moet gaan met de voorbereidingen van
het «pooling-vehikel», waarmee de banken collectief schuld kunnen
emitteren. Als het Agentschap in overleg met DNB op 15 december laat
weten niet enthousiast te zijn over het Franse model, omdat dit de banken
feitelijk afsnijdt van de eigen toegang tot de kapitaalmarkt, legt DNB het
onderzoek naar het Franse vehikel stil.2 De heer Wilders vertelt over zijn
argumenten:
De heer Wilders: «Allereerst wil ik gezegd hebben dat ik de stigmatisering niet als het grootste probleem van de regeling heb ervaren.
Dat was in mijn ogen de plaatsing. Daarvoor had het Societé de
Financement de L’Economie (SFEF) geen oplossing geboden. Dat er
in Frankrijk beter en gemakkelijker geplaatst werd, had met twee
zaken te maken. In de eerste plaats had Frankrijk nog grotere
investment banks die hier fanatiek aan trokken. In de tweede plaats
namen de Franse beleggers veel fanatieker deel in de leningen. (...)
Wij hebben ervoor gekozen om de banken zo dicht mogelijk bij de
financiële markt te houden, dus om ze zelf verantwoordelijk te
houden voor plaatsing van de leningen. Dat was er met name op
gericht dat wij ook gebrand waren op een exit, dus dat de financiële
instellingen zichzelf na verloop van tijd weer gingen financieren.
Voor een grote investment bank – in dit geval mag je ING daar ook
best toe rekenen – was het niet heel erg geweest om via een SFEF te
lenen, want hij zou zelf ook bij de plaatsing betrokken zijn en hij zou
de contacten met de klanten behouden. Voor kleinere banken, te
beginnen bij de SNS Bank, zou het veel vervelender zijn om op
afstand van de markt te komen. Het zou dan voor die banken veel
moeilijker zijn om terug te komen. Juist omdat we wilden dat de
treasurers contact hielden met de markt, dat ze met de beleggers in
gesprek bleven en dat ze probeerden om zelfstandig terug naar die
markt te komen, vond ik het Engelse model aantrekkelijker.»3
Angst voor stigma blijft probleem
Zelfs nadat LeasePlan en NIBC als eersten gebruik maken van de
garantieregeling, blijft de terughoudendheid onder de andere banken
bestaan. De angst voor stigmatisering is niet weggenomen. Daarbij zien
de banken ook geen noodzaak om gezamenlijk van de regeling gebruik te
maken.
1

Euroweek.com, SFEF closes doors as French
banks go it alone, 9 oktober 2009.
2
De Nederlandsche Bank, verslag gesprek
DNB – Agentschap d.d. 15 januari 2009.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wilders, 23 november 2011.

De heer Staal: «Dus terwijl het loket er was, drong het ministerie van
Financiën erop aan om daar nu met elkaar gebruik van te maken.
Banken deden er niet aan omdat zij ook meenden dat niet te hoeven
doen en stelden het zo lang mogelijk uit voor zover dat wel nodig

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

395

was. Het ministerie van Financiën, de heer Ter Haar, heeft mij
daarover een aantal keren benaderd. Toen wij dat bespraken in mijn
bestuur was toch een beetje de gemeenschappelijke reactie: nou ja,
als wij er behoefte aan hebben, melden wij ons wel.»1
Terwijl DNB volgens de heer Wellink bij verschillende bankiers peilt
wanneer zij gebruik zullen maken van de garantieregeling, neemt het
ministerie van Financiën een actievere houding in en vraagt ze verschillende banken om deel te nemen aan de garantieregeling. Volgens de heer
Bruggink, chief Financial officer bij de Rabobank, zijn er contacten
geweest waarbij banken werd gevraagd om mee te doen aan de garantieregeling. Hij sluit niet uit dat ze daartoe ook werden gestimuleerd.2 DNB,
die zicht heeft op de financieringsbehoeften van banken, ziet niet direct
een noodzaak om banken te bewegen gebruik te maken van de garantieregeling.
De heer Wellink: «Wij hebben uiteraard zorgvuldig gevolgd of het
feit dat men er geen beroep op deed ongewenste consequenties kon
hebben. Ook van onze kant is ongetwijfeld wel eens tegen banken
gezegd: wanneer begin je er nu eens mee? (...) Ik weet dat ik zelf
daarover wel eens gesproken heb met individuele bankiers. (...) Het
lijdt geen enkele twijfel dat als er in een individueel geval een
herfinancierings-probleem zou zijn geweest, het bij de regeling die er
lag ondenkbaar zou zijn geweest dat die bank het niet zou gaan
doen. Dan zouden wij immers gewoon gezegd hebben: jongen, jij
bent nu aan bod.»3
Het ministerie maakt zich echter grote zorgen over het uitblijven van
garantieaanvragen en doet opnieuw pogingen om het stigmatiseringprobleem op te lossen. Ook Fortis Bank Nederland wordt gevraagd om een
garantieaanvraag in te dienen. De heer Van Rutte, voorzitter van de raad
van bestuur, vertelt dat het ministerie hier ook wel op aandrong gezien de
positie van Fortis (de bank was immers in handen van de Staat), maar dat
het besluit aan Fortis Bank Nederland was. Hij stelt dat hij begrip heeft
voor het verzoek van het ministerie, omdat deelname van Fortis wellicht
andere banken over de streep zou helpen.4
Ook het feit dat de staatsgegarandeerde leningen nauwelijks opgekocht
worden, ervaart het ministerie als een bedreiging.
De heer Gerritse: «Als instellingen zo terughoudend blijven omdat ze
denken het nog wel even kortgefinancierd uit te kunnen zingen of dat
ze zeggen «die concurrent van mij kan de boom in, ik doe helemaal
niet mee», is dat op dat moment bedreigend voor de werking van die
markt.»5

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Staal,
11 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Bruggink, 11 november 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Rutte, 17 november 2011.
5
Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011

Uit het onderzoek van de commissie blijkt dat het ministerie in de
terughoudendheid waarmee partijen staatsgegarandeerde leningen kopen
een risico ziet voor de financiering van de Nederlandse Staat. Vanwege de
verbondenheid tussen de financiële sector en de Staat kunnen volgens het
ministerie twijfels over de financiering van de financiële sector leiden tot
twijfels over de financiering van de Nederlandse Staat. Begin 2009
signaleert het ministerie dat de rente voor een tienjarige Nederlandse
staatslening 85 basispunten oploopt ten opzichte van de rente die
Duitsland moet betalen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

396

Volgens de heer Van Dijkhuizen hadden de zorgen van het ministerie ook
te maken met de zorgen over de kredietverlening aan bedrijven en
particulieren. Hij denkt dat het ministerie van Financiën belrondjes heeft
gedaan met de vraag: «wil je in vredesnaam meedoen, want het is
belangrijk voor de kredietverlening, en het is belangrijk dat iedereen
meedoet.» 1 De toenmalige minister van Financiën de heer Bos vat de
zorgen van het ministerie als volgt samen:
De heer Bos: «Mij staat bij dat wij enorm bang waren dat de angst
van banken om zich te melden bij het loket stigmatiserend zou
werken en dat men daarom een voor de Staat relatief goedkope
manier om het systeem op gang te houden zou negeren en men
uiteindelijk bij ons terecht zou komen voor veel duurdere vormen
van steun of dat banken in zodanige problemen zouden raken dat de
kredietverlening zou opdrogen, wat wij ook niet wilden.»2
16 januari 2009 – bijeenkomst op ministerie met banken
Op 12 januari 2009 doet de heer Wilders een uitnodiging uitgaan voor
16 januari 2009 om met banken en investeerders de eerste ervaringen met
de garantieregeling uit te wisselen. Ook DNB is aanwezig. Over het doel
van de bijeenkomst vertellen de heer Wilders en de heer Gerritse:
De heer Wilders: «De ervaring was dat Nederlandse banken en
beleggers relatief weinig deelnamen in het boek. Dat wil zeggen dat
ze weinig wilden afnemen. Als je een boek bouwt – als je een lening
uitgeeft – is het gebruikelijk dat daarvoor belangstelling is vanuit het
eigen land. Er was echter weinig belangstelling vanuit het eigen land
en dat maakte plaatsing van de leningen moeilijk. Het belangrijkste
doel van de bijeenkomst in januari was, ook aan de anderen te
vragen om de regeling te ondersteunen vanuit de afname. Dat is in
mijn ogen de belangrijkste kant.»3
De heer Gerritse: «Individuele banken vertellen ons dat ze er grote
behoefte aan hebben. Je probeert te voorkomen dat zo’n bank
daardoor nog eens extra schade oploopt. Je doet een beroep op het
geheel om er aan mee te werken. Dat was de insteek. De indruk was
dat iedereen voor die verantwoordelijkheid wegvluchtte en dat we
dus een beroep moesten doen op zowel uitlenende partijen als
inlenende partijen om hier voor het belang van het geheel te gaan.»4
Volgens de heer Stoelinga was er echter wel wat meer aan de hand dan
alleen «vragen» van de kant van het ministerie van Financiën. De heer
Stoelinga vertelt dat tijdens de bijeenkomst het gebruik van de garantieregeling door het ministerie is «gestimuleerd». «Alle banken moesten bij
elkaar komen en wij moesten ons akkoord verklaren om mee te gaan met
dit soort regelingen», aldus de heer Stoelinga.5
1

Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Dijkhuizen, 21 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wilders, 23 november 2011.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011.
5
Verslag openbaar verhoor van de heer
Stoelinga, 21 november 2011.
6
Verslag openbaar verhoor van de heer Staal,
11 november 2011.

In de bijeenkomst wijst de heer Wilders de financiële instellingen onder
meer op hun gemeenschappelijke belangen. Hij geeft aan dat ook de
Nederlandse deelname van belang is om de financiering op gang te
krijgen en ervoor te zorgen dat de leningen worden geplaatst. Daarbij zegt
hij dat dit ook in het belang is van alle aanwezigen.3 Resultaat van de
bijeenkomst is dat alle financiële instellingen uitspreken dat ze deel zullen
nemen aan de garantieregeling; als aanvrager of als opkoper. Volgens de
heer Staal was dat de toverformule om iedereen achter deze slotconclusie
te krijgen.6 Na de bijeenkomst verloopt de verdere uitvoering van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

397

garantieregeling vrij soepel. Dit resultaat is echter niet helemaal zonder
slag of stoot tot stand gekomen:
De heer Staal: «De banken hebben toen ook nog eens aangegeven
hoe belangrijk het is om toch als bank de vrijheid te kunnen houden
om niet de first mover te zijn. (...) Ik ben bij alle bestuurders langs
geweest en heb hen natuurlijk, ook met in de achterzak de argumentatie van de heer Ter Haar, allemaal nog eens gewezen op het
bovenliggende belang. Je moet op een gegeven moment je
eigenbelang kunnen ontstijgen om dat bovenliggende belang te
dienen.»1
9.2.6 Resultaten
Overzicht garantieverleningen
Na de inwerkingtreding van de garantieregeling op 23 oktober 2008 wordt
NIBC als eerste een garantie verleend. Het is echter LeasePlan die als
eerste een lening met staatsgarantie uitgeeft. De meeste garanties worden
in 2009 verleend. In 2010 (de looptijd van de regeling is na 31 december
2009 twee maal met een half jaar verlengd tot 31 december 2010) zijn
geen garanties verstrekt.2 Hieronder volgt een overzicht van alle
verleende garanties.
Tabel 9.1 Garantieverleningen
Datum garantieverlening

Bank

Verleend garantiebedrag1

Looptijd en rente

Uitgegeven bedrag2

9-12-2008
27–11/24-12-2008
17-12-2008
19-1-2009
23-1-2009
30-1-2009
30-1-2009
9-2-2009
18-2-2009
19-2-2009
5–3/22-4-2009
10-3-2009
30-3-2009
6–4/14-4-2009
15-4-2009
15-4-2009
21-4-2009
22-4-2009
28-4-2009
29-4-2009
6-5-2009
11-5-2009
12-5-2009
19-5-2009
28-5-2009
5-6-2009
5-6-2009
8-6-2009
8-6-2009
8-6-2009
2-9-2009
28-10-2009
24-11-2009

LeasePlan
NIBC
NIBC
SNS Bank
LeasePlan
ING Bank
ING Bank
NIBC
NIBC
ING Bank
SNS Bank
ING Bank
NIBC
FBN
SNS Bank
SNS Bank
SNS Bank
SNS Bank
LeasePlan
FBN
FBN
FBN
LeasePlan
FBN
LeasePlan
FBN
FBN
FBN
FBN
FBN
FBN
Achmea Hypotheekbank
NIBC

€ 1,6
€ 1,7
€ 0,04
€2
€ 1,5
$5
$1
€ 1,5
€ 0,05
€5
€2
$3
€ 1,5
€5
€ 0,23
€ 0,05
$ 0,9
£ 0,5
$ 2,5
€ 0,15
€ 0,2
€ 2,5
€ 1,5
€ 6,5
$ 0,5
$ 0,075
€ 0,15
€1
€ 0,1
€ 0,2
€3
$ 3,25
$3

2 jaar vast
3 jaar vast
1 jaar vast
3 jaar vast
3 jaar vast
3 jaar vast
3 jaar variabel
3 jaar vast
3 jaar variabel
5/1,5 jaar vast/variabel
5 jaar vast
5/5 jaar vast/variabel
5 jaar vast
3 jaar vast
2 jaar vast
5 jaar variabel
5 jaar variabel
3 jaar varabel
3 jaar vast
5 jaar variabel
2 jaar variabel
5 jaar vast
5 jaar vast
CP max. 1 jaar2
5 jaar variabel
1,5 jaar variabel
2 jaar variabel
2 jaar variabel
1,5 jaar variabel
1,5 jaar variabel
CP max. 1 jaar
5/5 jaar vast/variabel
5/5 jaar vast/variabel

€ 1,45
€ 1,35
€ 0,04
€2
€ 1,25
$5
$1
€ 1,5
€ 0,05
€ 4,15
€2
$ 2,65
€ 1,5
€5
€ 0,23
€ 0,05
$ 0,9
£ 0,5
$ 2,5
€ 0,15
€ 0,2
€ 2,5
€ 1,5
€ 6,384
$ 0,5
$ 0,075
€ 0,15
€1
€ 0,1
€ 0,2
€3
$ 3,25
$3

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Staal,
11 november 2011.
2
Gegevens verstrekt door het ministerie van
Financiën per brief d.d. 15 februari 2012.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

398

Datum garantieverlening

Bank

Verleend garantiebedrag1
€ 52,3

Totaal
1
2
2

Uitgegeven bedrag2

Looptijd en rente

€ 50,3

Afgeronde bedragen in miljarden
CP: Commercial Paper
CP: Commercial Paper

In totaal heeft de Nederlandse Staat een bedrag van circa 50,3 miljard
euro aan uitgegeven leningen gegarandeerd. In totaal hebben 6 van de
circa 85 in aanmerking komende banken in Nederland een garantie
gekregen (zie tabel 9.2).
Tabel 9.2 Totaal aan garantieverleningen per bank
Bank
FBN
ING Bank
LeasePlan
SNS Bank
NIBC
Achmea Hypotheekbank
Totaal
1

Verleend garantiebedrag1

Uitgegeven bedrag1

€ 18,9
€ 12
€ 6,9
€ 5,5
€ 6,8
€ 2,2
€ 52,3

€ 18,8
€ 10,9
€ 6,5
€ 5,5
€ 6,4
€ 2,2
€ 50,3

Afgeronde bedragen in miljarden.

Uitgaven en ontvangsten
Tot op heden heeft de Staat geen uitgaven hoeven doen op grond van
effectuering van verleende garanties. Er is wel sprake van ontvangsten,
omdat de Staat voor het verlenen van de garanties een premie ontvangt
van de desbetreffende banken. Over 2009, 2010 en 2011 heeft de Staat een
bedrag van afgerond 893 miljoen euro aan garantiepremies ontvangen. In
onderstaande tabel is een overzicht opgenomen van de ontvangen
premies per bank tot peildatum 1 februari 2012.
Tabel 9.3 Ontvangen garantiepremies per instelling
Bank

Ontvangen garantiepremie1
€ 210
€ 223
€ 132
€ 115
€ 174
€ 40
€ 893

FBN
ING Bank
LeasePlan
SNS Bank
NIBC
Achmea Hypotheekbank
Totaal
1

Afgeronde bedragen in miljoenen

Huidige status
Van de op 1 februari 2012 uitstaande garanties lopen de laatste garanties
uiterlijk in december 2014 af.3 Hierin kunnen nog wijzigingen optreden,
omdat de minister van Financiën de banken met gegarandeerde leningen
de mogelijkheid heeft geboden onder bepaalde voorwaarden de gegarandeerde leningen terug te kopen uit de kapitaalmarkt.4 Achmea
Hypotheekbank, Fortis Bank Nederland en NIBC hebben van deze
mogelijkheid inmiddels gebruik van gemaakt. Op peildatum 1 februari
2012 stond de Nederlandse Staat nog garant voor een bedrag van circa
30,6 miljard euro: dit bedrag aan uitstaande leningen is nog niet afgelost.

3

Gegevens verstrekt door het ministerie van
Financiën per brief d.d. 15 februari 2012.
4
Kamerstuk 31 371, nr. 357.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

399

9.3 Noodzaak invoering garantieregeling
De invoering van de garantieregeling door de Staat was in beginsel vooral
ingegeven door de ontwikkelingen in Europa: de landen uit de Eurozone
spraken af om garantieregelingen op te stellen om het bancaire
leenverkeer weer op gang te brengen. Het ministerie van Financiën en
DNB kwamen tot de conclusie dat Nederland, vanwege het belang van
een Europees signaal en het behoud van een gelijk speelveld, niet achter
kon blijven. Daarbij nam men ook liever het zekere voor het onzekere: een
aantal Nederlandse banken zou wellicht problemen met de herfinanciering kunnen krijgen.
Europees signaal en gelijk speelveld
Vanaf 10 oktober 2008 zijn verschillende ambtenaren van een aantal
Europese landen bezig met de voorbereiding van de topbijeenkomst van
landen uit de Eurozone, die op 12 oktober zal plaatsvinden. Het is de
bedoeling om tot een gezamenlijk actieplan te komen, dat de regeringsleiders na afloop van de top kunnen presenteren. Op het ministerie van
Financiën bestaat verschil van inzicht over de wenselijkheid om een
garantieregeling in het actieplan op te nemen. Enerzijds constateert het
ministerie dat een garantieregeling concurrentieverstorend kan werken,
omdat investeerders mogelijk nu eerder schuld van een Britse bank zullen
kopen dan van een Nederlandse bank waar geen staatsgarantie op zit.
Anderzijds wordt opgemerkt dat de overheid weinig zicht heeft op de
risico’s van verstrekte garanties, die in omvang erg groot zouden kunnen
zijn.
De minister van Financiën peilt op de IMF jaarvergadering in Washington
DC, waar hij vanaf 11 oktober aanwezig is, de meningen van zijn Europese
collega’s over een garantieregeling. In zijn terugkoppeling aan de
ambtenaren in Den Haag schetst hij een weinig eenduidig beeld: de
minister spreekt zowel voor- als tegenstanders van een garantieregeling.
Tegelijkertijd is het Verenigd Koninkrijk bezig om haar garantieregeling
onder de aandacht te brengen van de verschillende Europese landen, en
houdt ze een pleidooi om dergelijke garanties op Europees niveau in te
voeren. Op het ministerie groeit het besef dat – hoewel Nederland
ernstige bezwaren blijft houden tegen een regeling waar ze de risico’s niet
van kan inschatten – ze het tij niet meer kan keren: de meeste landen en
de ECB lijken inmiddels voorstander te zijn van het invoeren van een
garantieregeling om het bancaire leenverkeer weer op gang te brengen. In
plaats van de komst van garantieregelingen in Europa tegen te houden
wordt in de loop van 11 oktober voorgesteld om vooral te gaan meesturen
op de voorwaarden waaronder de garanties gegeven kunnen worden in
plaats van het principe nog ter discussie te stellen.1
Enkele dagen eerder had DNB al de conclusie getrokken dat een garantieregeling in Nederland noodzakelijk was om aansluiting te behouden met
een financiële wereld waar sprake is van een grote internationale
verwevenheid.

1

Ministerie van Financiën, mailbericht d.d.
11 oktober 2008.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.

De heer Wellink: «Het feit dat het internationaal gebeurde maakte het
naar mijn oordeel nodig dat Nederland zich in een vervlochten
financiële wereld aansloot bij de internationale consensus. In die zin
was het nodig.» 2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

400

Op 12 oktober komen de landen uit de Eurozone tot een gezamenlijk
besluit. In de «Declaration on a concerted European action plan of the
Euro area countries» staat vermeld: «With a view to complementing the
actions taken by the European Central Bank in the interbank money
market, the Governments of the Euro Area are ready to take proper action
in a concerted and coordinated manner to improve market functioning
over longer term maturities. The objective of such initiatives should be to
address funding problems of liquidity constrained solvent banks.»1
De commissie constateert dat het ministerie van Financiën gerustgesteld
lijkt door deze gezamenlijke verklaring. De zorgvuldigheid waarmee naar
de invulling van de garantieregeling wordt gekeken en de betrokkenheid
van de ECB die zich zal buigen over onder meer de prijsstelling van de
garanties, nemen de oorspronkelijke bezwaren van het ministerie
grotendeels weg. De commissie vindt het verstandig dat het ministerie
– ondanks haar aanvankelijke bedenkingen – binnen Europa geen
afwijkende koers is gaan varen. De garantieregeling had immers ook een
signaalfunctie naar de markt, waar de rust en het vertrouwen in het
financiële stelsel met een gecoördineerde aanpak van de crisis door de
verschillende Europese overheden hersteld moest worden.
Belangrijke maatregel voor herfinanciering
Nadat de garantieregeling is ingevoerd, wordt de regeling door zowel het
ministerie van Financiën als DNB gezien als een belangrijke maatregel om
de herfinancieringproblemen van banken te adresseren, waarmee
uiteindelijk de kredietverlening aan bedrijven en particulieren op peil kon
worden gehouden en in het uiterste geval ook de stabiliteit beschermd
kon worden. De heer Wilders licht toe:
De heer Wilders: «Er zijn twee effecten als er geen garantieregeling
was geweest. Het eerste wat er gebeurd was, was dat leningen die
afliepen alleen kortgefinancierd zouden kunnen worden. Dat
betekent dat de kredietverlening in eerste instantie zou opdrogen.
Het tweede effect dat daaruit zou komen, is dat op het moment dat
er niet voldoende onderpand zou zijn om een korte financiering van
de centrale bank te krijgen, er assets verkocht zouden moeten
worden. Een distressed assets sale kan een bank bedreigen.»2
Daarbij merkt de commissie wel op dat in september en oktober 2008 de
problemen met de herfinanciering bij de Nederlandse banken nog niet
van dien aard is, dat DNB zich ernstige zorgen maakt om de liquiditeitspositie van de Nederlandse banken. De problematiek wordt wel gesignaleerd
en gemonitord, maar DNB hoopt dat met de kapitaalverstrekkingsfaciliteit
in combinatie met de ruime liquiditeitsverstrekking vanuit de ECB zoveel
rust en vertrouwen in financiële instellingen wordt gecreëerd, dat de
kapitaalmarkt vanzelf weer zal aantrekken. DNB is in die dagen nog niet
overtuigd van de noodzaak van een garantieregeling.
De heer Houben: «We waren er toen in eerste instantie ...niet van
overtuigd dat het nodig was. Dus wij hoopten toen – dat is ook een
les die we hebben geleerd – dat als je zorgt dat instellingen goed
gekapitaliseerd en solvabel zijn, ze elkaar dan vanzelf weer gaan
funden en geld kunnen aantrekken.»3
1

Bijlage bij Kamerstuk 31 371, nr. 22.
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wilders, 23 november 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Houben, 23 november 2011.
2

De commissie constateert dat uiteindelijk Nederland is ingehaald door de
snelheid van de besluitvorming in Europa. Maar volgens de heer Wellink
kon je in deze onzekere wereld maar beter het zekere voor het onzekere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

401

nemen. Bovendien meent de heer Wellink dat de garantieregeling – door
het bieden van een oplossing voor de herfinancieringproblemen – ook een
bijdrage heeft geleverd aan de financiële stabiliteit.
De heer Wellink: «De argumenten waren dat wij in een heel onzekere
wereld zaten en dus per definitie zorgen moesten hebben. Wij zaten
in een wereld waarin andere landen deze maatregelen namen. Je
wist misschien dat een paar van je eigen banken op een gegeven
moment wellicht herfinancieringproblemen zouden krijgen. Wij
maakten ons dus zorgen – de gebruikelijke zorgen, zou ik haast
zeggen – en wij stonden achter dit instrumentarium; dat is heel
simpel.»
Vraag: «Maar was het [garantieregeling] ook noodzakelijk voor de
financiële stabiliteit?»
De heer Wellink: «Ja. Wij wilden gewoon dat de banken – dat is
financiële stabiliteit – hun intermediatiefunctie konden blijven
vervullen.»1
De commissie concludeert dat het kabinet binnen de toenmalige Europese
context de garantieregeling op goede gronden noodzakelijk oordeelde.
Ook ziet de commissie de garantieregeling als een belangrijke maatregel
om de herfinancieringproblemen van banken te adresseren. Daarmee
heeft de garantieregeling volgens de commissie een bijdrage geleverd
aan de financiële stabiliteit in Nederland.
9.4 Proportionaliteit
Plafond van 200 miljard euro
Het plafond van de garantieregeling van 200 miljard euro was gebaseerd
op de herfinancieringbehoefte van de grote Nederlandse banken tot eind
2009. Daarbij was het bedrag volgens de heer Bos onderdeel van een
massief antwoord op de dreigende paniek.
De heer Bos: «(...) Op een gegeven moment was de overtuiging dat
het aankondigen van een massief antwoord op die mogelijke onrust
niet alleen nodig was in het licht van individuele instellingen die daar
misschien behoefte aan hadden, maar ook zou kunnen helpen om de
zorgen en de dreigende paniek te bezweren.»
Vraag: «Een massief antwoord?»
De heer Bos: «Een kapitaalloket van 20 mld. aankondigen, ongeveer
tegelijkertijd de garantie voor Icesave verhogen naar € 100 000 per
spaarder en het begin aankondigen van de garantieregeling die later
nog een keer een volume van 200 mld. aan leningen bleek te
omvatten, is een massief antwoord.»2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Ruding, 7 november 2011.

Over de hoogte van dit bedrag is ten tijde van de aankondiging van de
garantieregeling nauwelijks discussie gevoerd. In zijn openbaar verhoor
vertelt de heer Ruding, oud-minister van Financiën (1982–1989), dat je
erover kunt twisten of het 200 miljard, 150 miljard of 250 miljard euro had
moeten zijn. Hij denkt niet dat 50 miljard euro voldoende zou zijn geweest,
maar 500 miljard euro was volgens hem weer veel te veel: alles heeft zijn
grenzen.3 Hoewel Nederland met haar plafond in vergelijking met andere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

402

landen relatief aan de hoge kant zat (zie box 9.4), was dit volgens de heer
Ruding in zekere zin onontkoombaar.
De heer Ruding: «Daarom kom ik tot de volgende conclusie. Als je
zo’n naar mijn mening noodzakelijke maatregel neemt, moet je dat
snel doen en voor een zeer groot bedrag. Als je namelijk daartoe
besluit, moet je niet zeer lang gaan delibereren over een onsje meer
of minder.»1
Box 9.4 Plafonds garantieregelingen
De meeste landen kondigen een maximaal bedrag van garanties aan,
met uitzondering van België (dat Fortis en Dexia individuele
garanties heeft verstrekt) en Ierland (dat een totale garantie heeft
gegeven voor alle verplichtingen van de grootste Ierse banken).
Nederland kondigde een bedrag aan van maximaal 200 miljard euro,
Duitsland 400 miljard euro, Frankrijk 320 miljard euro, Spanje
100 miljard euro en het Verenigd Koninkrijk 300 miljard euro.
De commissie constateert dat het beschikbare bedrag van 200 miljard
euro ruimschoots voldoende is gebleken: in totaal is circa een kwart van
het bedrag aan garanties versterkt. De commissie vindt het verstandig dat
het kabinet ervoor heeft gekozen om direct bij aankondiging van de
garantieregeling een groot bedrag beschikbaar te stellen, zodat er geen
twijfel kon ontstaan of de middelen wel toereikend zouden zijn.
Risico’s voor de Staat
De invoering van de garantieregeling bracht twee soorten risico’s met zich
mee. Ten eerste bestond er een risico dat de Staat een bepaald bedrag zou
moeten uitkeren op het moment dat een bank niet meer aan zijn
verplichting tot terugbetaling van een staatsgegarandeerde lening zou
kunnen voldoen. Ten tweede vertaalde dit risico zich ook in de kosten
waartegen de Nederlandse Staat kon lenen.2 Het was echter onduidelijk
hoe groot deze risico’s zouden kunnen zijn. De heer Wilders vertelt dat het
onmogelijk was om een reële inschatting te maken:
Vraag: «Hoe groot schatte u vooraf het bedrag in dat daadwerkelijk
zou worden uitbetaald? Je neemt/loopt toch een risico als die
staatsgegarandeerde leningen niet meer kunnen worden terugbetaald. Had u daar een beeld van?»
De heer Wilders: «Nee. Dan kom je toch een beetje in de discussie
over hoe je dat zou moeten waarderen. Er zijn verschillende
mogelijkheden. Mocht één van de banken waaraan wij een garantie
hebben verstrekt in problemen komen en afstevenen op een
faillissement – dan kan die bank niet meer terugbetalen – dan zijn er
verschillende mogelijkheden. Allereerst bekijk je de recoverywaarde,
dus hoeveel geld je terug zou krijgen als dat door een faillissement
heengaat. Je kunt ook bekijken wat er gebeurt als je rustig de
organisatie blijft financieren als een soort sterfhuisconstructie. De
derde mogelijkheid is om te zeggen: we hebben daar een dermate
groot belang in dat we proberen de bank door te laten starten,
daarbij kijkend of we hem straks weer in de markt kunnen zetten.»
1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Ruding, 7 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wilders, 23 november 2011.

Vraag: «Hebt u daar bij al die leningen naar gekeken?»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

403

De heer Wilders: «Nee, dit zijn de drie principes die we van tevoren
hebben gehanteerd. Op basis daarvan hebben we geconcludeerd dat
het haast onmogelijk is om van tevoren aan te geven wat realistische
verliezen op deze leningen zouden kunnen zijn. Dan kom je al gauw
bij vragen hoeveel geld je zou kunnen kwijtraken, ja, dat is net zoveel
als je gegarandeerd hebt, alhoewel ik dat niet al te waarschijnlijk
vind.»1
De commissie stelt vast dat de overheid – bewust – met de invoering van
de garantieregeling financiële risico’s op zich heeft genomen, maar dat
uiteindelijk de risico’s voor de Staat aanvaardbaar werden geacht. De heer
Wilders:
De heer Wilders: «Natuurlijk nemen wij een risico op het moment dat
je met een garantieregeling begint. (...) U vroeg net aan mij of ik dit
een aanvaardbaar risico vond. Ja. Als er op enig moment geen markt
meer is en je bent bang voor de financiële stabiliteit – dat waren we
met zijn allen in Europa, want er vielen links en rechts banken om –
en je bent in staat om door een pakket aan maatregelen een heel
grote kans te realiseren om de banken de winter door te helpen,
zoals geloof ik Bernard ter Haar het noemde, dan denk ik dat je dat
moet doen.»1
De commissie vindt het begrijpelijk dat het niet mogelijk was om
voorafgaand aan de invoering van de garantieregeling een realistische
berekening te maken van de risico’s. Daarbij stelt de commissie wel vast
dat er wel degelijk risico’s waren. Toch vindt de minister van Financiën het
nodig te communiceren dat aan de garantieregeling vrijwel geen risico’s
verbonden zaten. Hij zegt «bijna zeker» te weten dat de garanties niet
uitbetaald hoefden te worden.1 Volgens de heer Bos behoorde dit tot zijn
verantwoordelijkheid als minister van Financiën:
De heer Bos: «...Het is ook denk ik een verantwoordelijkheid van de
minister van Financiën om in dat soort tijden te geloven in zijn eigen
maatregelen en dat ook te communiceren. Een maatregel afkondigen
en dan zeggen dat je niet zeker weet of die gaat werken of dat je
denkt dat er straks heel veel garanties worden ingeroepen omdat die
vast niet gaat werken, zou mij waarschijnlijk ook niet in dank zijn
afgenomen. Als je het doet, moet je erin geloven en moet je dat ook
zo communiceren. (...) Ik wist niets zeker. Je hebt in crisistijden
echter niets aan een minister van Financiën die openlijk twijfelt aan
de effectiviteit van zijn maatregelen. Je neemt een maatregel en dan
ga je er vol voor, inclusief de veronderstelde effectiviteit. (...) ...ik
ontken niet dat ik in mijn communicatie op dat moment bij
sommigen de indruk zal hebben gewekt dat ik meer zekerheid gaf
dan ik mathematisch echt kon geven. Het is niet alleen de taak van
een minister van Financiën, maar zeker van een minister van
Financiën in crisistijd om ook gevoelens van zorg en onrust en
mogelijk zelfs paniek te bezweren. Dat vergt heel stevige communicatie. Dan neem je dus een zeker risico. Daar was ik mij zeer van
bewust. Als dit anders was uitgepakt dan ik toen heb gecommuniceerd, had ik een heel groot probleem gehad. Dat was echter een
beetje een risico dat hoorde bij het vak in die tijd.»2
1

200 miljard garantie voor interbancaire
leningen, ANP 13 oktober 2008.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

404

De commissie is van mening dat bij deze wijze van communicatie over de
risico’s wel de nodige kanttekeningen geplaatst kunnen worden. De heer
Ruding, oud-minister van Financiën, vertelt dat hij anders gecommuniceerd zou hebben, omdat er altijd een kans aanwezig is dat de garantieverstrekkende Staat uiteindelijk verlies lijdt.1 Ofschoon de commissie zich
realiseert dat een minister tijdens een crisis vertrouwen moet uitstralen,
vindt ze ook dat inzicht moet worden gegeven in de risico’s. De minister
had volgens de commissie meer transparantie over alle mogelijke risico’s
in zijn communicatie richting de Tweede Kamer moeten betrachten.
Daarbij is de commissie van mening dat zowel de minister van Financiën
als de Kamer had kunnen voorstellen om de informatie over de risico’s
van de garantieregeling – indien nodig – vertrouwelijk te behandelen.
Doelgroep: bankvergunning met «substantiële activiteiten»
Bij de aankondiging van de garantieregeling op 13 oktober 2008 vermeldt
het kabinet dat de regeling beschikbaar is voor «...banken met hoofdzetel
en operaties in Nederland, en dochterondernemingen van buitenlandse
banken met substantiële operaties in Nederland».2 In de voorwaarden van
de regeling wordt dit uitgewerkt tot het in bezit zijn van een Nederlandse
bankvergunning, en – net als in het Verenigd Koninkrijk – «The bank must
have, in the opinion of the Guarantor, a substantial business in the
Netherlands.»3 In de eerste maanden na publicatie van de regeling vindt
het ministerie van Financiën het ontbreken van een nadere invulling van
de voorwaarde omtrent «substantiële activiteiten» geen probleem. De
heer Wilders vertelt waarom in deze maanden de voorwaarde niet is
ingevuld:
De heer Wilders: «Dat is niet gebeurd omdat wij geen aanvraag
hebben gekregen waarin geen sprake was van een substantial
business in Nederland. Er was dus sprake van een belangrijk deel
aan uitleen in Nederland. Wij dachten daarom pas later na over het
theoretische geval dat iemand langs zou komen om een aanvraag te
doen, die voornamelijk in Nederland geld ophaalde en het in het
buitenland uitzette.»4
De commissie stelt vast dat het ministerie niet nader heeft onderzocht en
bediscussieerd wat de consequenties zouden kunnen zijn van een
dergelijke afbakening van de doelgroep van de garantieregeling. In
principe vindt de commissie de geformuleerde doelgroep een logische,
maar de commissie merkt daarbij wel op dat het ministerie niet scherp op
het netvlies had staan welke bedrijven in het bezit waren een bankvergunning en wat moest worden verstaan onder «substantiële activiteiten».
Een nadere invulling van deze voorwaarde vindt pas maanden later
plaats.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Ruding, 7 november 2011.
2
Kamerstuk 31 371, nr. 22.
3
Rules of the 2008 Credit Guarantee Scheme
of the State of the Netherlands, dated
21 October 2008.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wilders, 23 november 2011.

In maart 2009 wordt op het ministerie bekend dat twee dochters van
buitenlandse banken nadenken over het aanvragen van een garantie. Het
ministerie van Financiën overlegt met DNB, en concludeert dat er beleid
moet worden ontwikkeld ten aanzien van de voorwaarde «substantiële
activiteiten». Maar wat behelzen deze «substantiële activiteiten»? In de
daaropvolgende weken wordt op het ministerie onderzocht hoe andere
landen invulling hebben gegeven aan de voorwaarde omtrent «substantiële activiteiten» en hoe zij omgaan met banken met buitenlandse
moeders. In het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Frankrijk kunnen
banken met een buitenlandse moeder deelnemen aan de garantieregeling. Duitsland en Frankrijk stellen hierbij geen nadere voorwaarden,
het Verenigd Koninkrijk eist «substantiële activiteiten». Alleen in Frankrijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

405

heeft een dochter van een buitenlandse moeder gebruik gemaakt van de
Franse garantieregeling. In een conference call laten de ambtenaren zich
nader informeren door hun Engelse collega’s over de criteria die
gehanteerd worden voor het bepalen van «substantiële activiteiten».
Als vervolgens nog drie buitenlandse dochters peilen of ze onder de
Nederlandse garantieregeling een aanvraag kunnen indienen, wordt
duidelijk dat de kwestie voorgelegd moet worden aan de minister. De
minister laat er geen misverstand over bestaan en geeft aan niet bereid te
zijn buitenlandse partijen te helpen dan wel buitenlandse risico’s op zich
te nemen. De minister gaat uiteindelijk wel akkoord met het toelaten van
één van de drie dochters tot de garantieregeling, maar tot een daadwerkelijke aanvraag is het niet gekomen.
In een ambtelijke notitie van 26 juni 2009 wordt de wijze van toepassing
van de voorwaarde omtrent «substantiële activiteiten» definitief
vastgelegd: «Extern zal gecommuniceerd worden dat solvabele instellingen in aanmerking komen voor de garantieregeling indien zij i) in het
bezit is van een bankvergunning en ii) aan het substantial business
criterium hebben voldaan. Intern zal bij de bepaling of sprake is van
substantial business gekeken worden naar het bedrag dat de bank aan
deposito’s heeft en/of het bedrag dat de bank aan uitzettingen in
Nederland heeft. Hierbij is gekozen voor: een minimum bedrag van
2 miljard aan deposito’s en/of een minimum bedrag van 2 miljard aan
uitzettingen in Nederland. Daarnaast zal bij de beoordeling altijd worden
gekeken naar de rol van de individuele instelling voor de economie als
geheel en de stabiliteit van het financiële systeem. Hierdoor houdt de
Staat een discretionaire bevoegdheid.»1 Bij het bepalen van de bedragen
heeft het ministerie rekening gehouden met de banken die al gebruik
maken van de garantieregeling. De bedragen zijn zo gekozen dat
LeasePlan, NIBC, Fortis Bank Nederland, SNS Bank en ING Bank voldoen
aan de vastgestelde minimum bedragen.
De commissie concludeert dat er in oktober 2008 geen fundamentele
discussie op het ministerie van Financiën heeft plaatsgevonden over de
doelgroep in relatie tot de voorwaarden van de garantieregeling. De
garantieregeling was bestemd voor banken met een Nederlandse
bankvergunning die «substantiële activiteiten» in Nederland uitvoerden.
De minister van Financiën had met de voorwaarde «substantiële
activiteiten» in feite een discretionaire bevoegdheid om naar eigen inzicht
te bepalen welke bank dergelijke «substantiële activiteiten» in Nederland
uitvoerde. De commissie vindt dat deze bevoegdheid scherper en
explicieter geformuleerd had moeten worden, waarbij zowel het aspect
van substantiële bancaire activiteiten en het belang van de bank voor de
financiële stabiliteit had moeten worden meegenomen. Deze discretionaire bevoegdheid had de minister in oktober 2008 expliciet moeten
benoemen.

1

Ministerie van Financiën, interne notitie d.d.
26 juni 2009.

Daarbij is de commissie van mening dat de minister zijn discretionaire
bevoegdheid had kunnen en moeten toepassen om de aanvragen van
autoleasemaatschappij LeasePlan en Achmea Hypotheekbank af te wijzen.
De commissie is van oordeel dat LeasePlan in het najaar van 2008 geen
bank was met substantiële activiteiten. Voor wat betreft Achmea
Hypotheekbank plaatst de commissie vraagtekens bij het belang van de
bank voor de financiële stabiliteit in het najaar van 2009, een jaar na de
invoering van de garantieregeling. In het hiernavolgende worden de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

406

garantieverleningen aan LeasePlan en Achmea Hypotheekbank nader
toegelicht.
Garantieverlening aan LeasePlan
Op 18 november wordt algemeen bekend dat LeasePlan als eerste in
Nederland een aanvraag heeft ingediend voor een staatsgarantie. Dat ook
een bedrijf als LeasePlan een beroep kan doen op de garantieregeling
leidt tot algemene verbazing. «Niet een bank, maar autoleasemaatschappij LeasePlan doet als eerste beroep op overheidsgarantie», kopt
NRC Handelsblad op 19 november.1 Ook bij de vaste Kamercommissie
voor Financiën leven vragen. In een brief aan de minister van Financiën
vraagt de commissie welke criteria precies worden gehanteerd bij de
beoordeling of een garantieaanvraag kan worden gehonoreerd.2 De
minister antwoordt dat LeasePlan voldoet aan alle voorwaarden.3 Hij gaat
niet verder in op de vraag welke criteria «precies» worden gehanteerd
– anders dan wat hij in zijn brief van 21 november al op hoofdlijnen aan
de Tweede Kamer heeft geschetst. In zijn openbaar verhoor vertelt de
minister dat ook hij verrast is door de aanvraag van LeasePlan:
Vraag: «... Dan wordt tot ieders verbazing LeasePlan de eerste die
daar [de garantieregeling] gebruik van maakt. Wat vindt u daarvan?»
De heer Bos: «Dat was ook tot mijn verbazing. In de gesprekken met
ING rond de eerste steunoperatie was al aan de orde geweest dat
ING waarschijnlijk ook gebruik zou gaan maken van dat loket. Wij
dachten dus dat ING daar wel aan zou verschijnen en opeens stond
LeasePlan daar. Dat was in eerste plaats verrassend en in de tweede
plaats had ook ik mij niet eens gerealiseerd dat LeasePlan een
bankvergunning had. Voor het maatschappelijk draagvlak van zo’n
regeling kun je je een betere kandidaat als eerste bij dat loket
voorstellen dan een organisatie waarvan nauwelijks bekend is dat
die een bank is en die bovendien zeer herkenbare buitenlandse
wortels heeft.»4
In de weken voorafgaand aan de aanvraag van LeasePlan zijn al
gesprekken op ambtelijk niveau over een potentiële garantieaanvraag van
LeasePlan gevoerd. Omdat de situatie bij LeasePlan niet zodanig acuut is
dat de instelling gebruik kan maken van het in het persbericht van
9 oktober aangekondigde «bijzonder krediet», oftewel Emergency
Liquidity Assistance (ELA), meldt LeasePlan zich bij het Agentschap als
potentiële aanvrager.

1

Niet een bank, maar autoleasemaatschappij
Leaseplan doet als eerste beroep op
overheidsgarantie, NRC Handelsblad
19 november 2008.
2
Brief van commissie Financiën aan minister
van Financiën, kenmerk 2008D17185,
20 november 2008.
3
Kamerstuk 31 371, nr. 55.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.
5
Verslag openbaar verhoor van de heer
Stoelinga, 21 november 2011.
6
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wilders, 23 november 2011.

De heer Stoelinga: «Toen de regeling bekend werd, hebben wij
daarvoor uiteraard vrij snel onze belangstelling geuit. Dat paste
volkomen binnen de zoektocht en de maatregelen die wij namen ter
behoud van krediet. Vanaf dat moment hebben wij daarover
«meegediscussieerd» met het ministerie van Financiën... (...) Op
14 november zijn wij voor het eerst aanwezig geweest. Dat was een
bijeenkomst ten behoeve van het aangaan van de regeling en het
discussiëren over de toetreding.»5
Er bestaat op dat moment bij de ambtenaren op het ministerie van
Financiën geen twijfel of LeasePlan wel tot de doelgroep van de garantieregeling behoort. De heer Wilders vertelt dat hij over de toepassing van
de regeling geen moment heeft getwijfeld, ook niet over het gebruik
daarvan door LeasePlan.6 Dit verhaal wordt bevestigd door de heer
Stoelinga.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

407

De heer Stoelinga: «Dat was volkomen vanzelfsprekend. Wij
voldeden aan de voorwaarden. Ik heb daarover wel eens een
discussie gehad met het ministerie van Financiën, maar daarover
was duidelijkheid. Er is gezegd: Je bent een bank. Je hebt een
volledige bankvergunning en je verricht substantiële activiteiten in
Nederland. Als DNB daaraan goedkeuring geeft, staat die regeling
voor jou open.»1
Ook al heeft LeasePlan een bankvergunning, de vraag is of het bedrijf in
het najaar van 2008 daadwerkelijk een bank is zoals bedoeld in het
maatschappelijk verkeer. De heer Bruggink legt in zijn openbaar verhoor
uit dat LeasePlan «(...) niet echt bancair actief is; in feite gaat het om een
nicheproduct».2 De heer Ruding stelt in zijn openbaar verhoor dat
LeasePlan in feite geen bank is – alleen in juridische zin.3
Pas als bekend wordt dat LeasePlan daadwerkelijk een garantieaanvraag
heeft ingediend, komt de zaak bij de minister. Hij is bepaald niet blij met
de aanvraag van LeasePlan en vraagt zijn ambtenaren of die kan worden
afgewezen. In zijn openbaar verhoor vertelt de minister dat de
voorwaarde «substantiële activiteiten» hem geen ruimte bood om de
aanvraag van LeasePlan af te wijzen.
De heer Bos: «... Volgens mij heb ik zelfs – ik vermoed dat dit
handgeschreven op een van de dossierstukken te vinden is – aan
mijn mensen gevraagd of er een manier was om die aanvraag af te
wijzen. Het antwoord was «nee».»
Vraag: «U had het wel gedaan als die manier er was?»
De heer Bos: «Ja, ik baalde ervan.»
(...)
De heer Bos: «Ik ben mij in die periode maar op één punt bewust
geweest van de mogelijkheid tot eventuele afwijzing. Dat heette
dacht ik het substantialiteitsvereiste: de aanvragers moesten kunnen
aantonen dat zij substantieel in Nederland aanwezig c.q. actief
waren. Mij werd verteld dat dit gewoon gold voor LeasePlan, net zo
goed als dat gold voor de leaseactiviteiten en de daarvoor
benodigde financiering van bijvoorbeeld ING Lease. Later hebben
enkele andere banken geïnformeerd naar de mogelijkheid om deel te
nemen die waarschijnlijk niet aan dat vereiste zouden kunnen
voldoen. Bij LeasePlan bleek, naar mijn beste herinnering, dat het
enige criterium dat mij in staat stelde om af te wijzen geen uitsluitsel
bood.»4

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Stoelinga, 21 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Bruggink, 11 november 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Ruding, 7 november 2011.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.

Garantieverlening aan Achmea Hypotheekbank
Op 15 oktober 2009 – een jaar na de invoering van de garantieregeling –
dient Achmea Hypotheekbank een garantieaanvraag in bij het ministerie
van Financiën. In dezelfde maand plaatst LeasePlan haar eerste emissie
zonder staatsgarantie. Volgens de heer Becker, destijds voorzitter van
Achmea Bank Holding, was dit geen optie voor Achmea Hypotheekbank.
Vraag: «(...) LeasePlan had ook een beroep gedaan op de garantieregeling. Hij vertelde dat in ieder geval LeasePlan in die periode in
2009 al gestopt was met het doen van een beroep op de garantieregeling, omdat de markt al wel weer financieringsmogelijkheden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

408

bood. Waarom hebt u dan toch een beroep gedaan op de garantieregeling?»
De heer Becker: «U hebt gelijk, toen ging de markt open. Dat gold
met name voor de markt van gedekte leningen, dus met onderpand.
De covered bond market en de securitisatiemarkt gingen open. Wij
waren op zoek naar een niet-gedekte lening, want we hadden de
hypotheek als onderpand al min of meer verbruikt, dus we hadden
wat ze «een ongedekte lening» noemen nodig. U hebt gelijk dat
LeasePlan op 7 oktober 2009 500 mln. Opgehaald heeft met een
looptijd van twee jaar. Ze kregen, als ik het goed begrijp, 255
basispunten boven mid-swap. Dat is een beetje jargon, maar dat is
dan de marge. Dat was voor ons eerder een bewijs dat de markt op
dat moment nog onvoldoende diep en onvoldoende open was om te
komen met een langjarige oplossing. Voor ons was twee jaar
onvoldoende en 500 mln. was ook onvoldoende. (...) Ook na
7 oktober hebben wij uiteraard met onze investeringsbank gesproken
over de vraag of het mogelijk zou zijn om nog meer ongedekt voor
vijf jaar op te nemen. Het antwoord was nee. Dat is te veel, te lang
en uiteindelijk ook te duur.»1
In tegenstelling tot de garantieaanvraag en – verlening aan LeasePlan stelt
de Tweede Kamer geen vragen over de garantieverlening aan Achmea
Hypotheekbank. Volgens het ministerie van Financiën voldeed Achmea
Hypotheekbank aan de voorwaarden van de garantieregeling.
Vraag: «Waaraan is ten behoeve van Achmea precies getoetst?»
De heer Wilders: «Ten behoeve van Achmea is getoetst aan dezelfde
criteria, te weten: is het een bank? Heeft het bedrijf substantial
business in Nederland? Zo ja, dan stond de regeling voor het bedrijf
open.»2
9.5 Tijdigheid van de maatregel
Ministerie maakt haast met publicatie vanwege onrust in de markt
De garantieregeling is op 13 oktober aangekondigd, op 21 oktober
gepubliceerd en op 23 oktober in werking getreden. Reden voor deze
korte tijdspanne is volgens de heer Wilders de onrust in de markt.
De heer Wilders: «Dat moest zo snel, in elk geval in mijn beleving,
omdat het heel belangrijk is om in een situatie waarin eigenlijk alles
in brand staat, doortastend te handelen. Het enige bewijs dat
marktpartijen zien als geloofwaardig, is wanneer er wordt
opgetreden, en wanneer de daad bij het woord wordt gevoegd.
Daarbij is het niet verstandig tussen het moment van aankondiging
en het moment van actie een te lange periode te laten zitten, omdat
dat effecten zou hebben op de financiering van de desbetreffende
ondernemingen, in dit geval de banken.»2
Problemen minder urgent volgens DNB en banken
Uit de stukken van DNB blijkt dat ook bij DNB het idee leeft dat de markt
snel iets verwacht.
1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Becker, 21 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wilders, 23 november 2011.

Toch had de regeling volgens de heer Wellink wellicht ook later geïntroduceerd kunnen worden. De herfinancieringproblemen waren nog niet
urgent.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

409

De heer Wellink: «Dit deel van het pakket, dat het sluitstuk was op de
garantie van de hele passiefkant van de bank, was iets minder urgent
dan de andere delen. (...) Misschien had de regeling twee weken
later geïntroduceerd kunnen worden of vier weken; dat had gekund,
ja. Zo precies weet je de dingen in de wereld uiteraard niet. Het was
een maand later wel nodig.»1
Ook de banken bevestigen dat hier geen acute kwestie aan de orde is. Zij
weten immers precies wanneer hun leningen aflopen en herfinanciering
nodig is. Zo had SNS bijvoorbeeld gedurende de hele crisis ruime
liquiditeitsbuffers. Ook voor ING was er geen sprake van urgentie, ook
niet op het moment dat ING haar eerste garantieaanvraag deed.
De heer Latenstein van Voorst: «... De liquiditeitspositie van SNS is
vóór, tijdens en na de crisis nooit een issue geweest. (...) Wij wilden
er gewoon voor zorgen dat de ruime buffers op liquiditeitsgebied
zeer ruim bleven.»2
De heer Timmermans: «Als bedrijf hebben wij wel lange financiering
nodig, maar die 10 mld. hadden wij op dat moment strikt gezien niet
nodig. Wij voldeden goed aan de financieringseisen en de liquiditeitsratio’s. In principe was het dus niet nodig. Dat wil niet zeggen
dat het geld niet welkom is. Het is niet zo dat wij op dat moment met
onze rug tegen de muur stonden.»3
Tenslotte was er voor Achmea Hypotheekbank, aanwezig op de bijeenkomst van 14 november 2008 waar met potentiële gebruikers van de
regeling over de volgorde van de emissies werd gesproken, in 2008 nog
helemaal geen sprake van urgentie. Achmea Hypotheekbank wordt op
28 oktober 2009 een garantie verleend.
Vraag: «Maar u hebt toen [14 november 2008] op dat moment, nog
geen beslissing genomen om wel of niet aan de regeling deel te
nemen?»
De heer Becker: «Dat klopt. Dat was toen ook helemaal niet nodig.
Wij wilden eerst eens even rustig kijken naar alle andere alternatieven die ik hier eerder heb genoemd.»4
De heer Bos vertelt dat hij een andere beleving van de urgentie had, die
gedeeld werd door zijn collega’s in Europa (zie ook box 9.5).
Vraag: «Afgelopen week hebben wij hier de heer Wellink gesproken.
Hij gaf aan dat er niet zo’n urgentie was bij deze regeling. Deelt u zijn
mening hierover?»

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 36 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Latenstein van Voorst, 24 november 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Timmermans, 17 november 2011.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer
Becker, 21 november 2011.
5
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.

De heer Bos: «Nee. Ik weet niet beter dan dat door heel Europa heen
hier een probleem werd gezien. Ik heb in deze crisis het adagium
gehanteerd dat je bij twijfel of onzekerheid moet doorpakken, dat je
dus juist wel moet inhalen bij twijfel. ({) Het kan dus heel goed zijn –
dat weet ik niet, daar moet u maar naar kijken – dat wij achteraf
gezien de urgentie van dit instrument verkeerd hebben ingeschat. Op
dat moment wisten wij niet beter en konden wij niet beter.»5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

410

Box 9.5 Aankondiging, inwerkingtreding en eerste verstrekte
garantie
Grote landen zoals Duitsland, Frankrijk en Spanje kondigden net als
Nederland een garantieregeling aan op 13 oktober 2008 (zie
onderstaande tabel). In de Verenigde Staten werd op 14 oktober een
garantieregeling aangekondigd. Het duurde vervolgens nog even
voordat de regelingen in werking traden en de eerste garanties
werden verstrekt. Het Verenigd Koninkrijk kondigde bijvoorbeeld de
garantiefaciliteit op 8 oktober aan, de regeling trad op 13 oktober in
werking, maar pas op 28 oktober werd de eerste garantie afgegeven.
De doorlooptijd van aankondiging tot inwerkingtreding verloopt
sneller in de onderzochte landen dan in Nederland.
Tabel Aankondiging, inwerkingtreding, en eerste verstrekte garantie
Land

Aankondiging

Inwerkingtreding

Eerste verstrekte garantie

België
Duitsland
Frankrijk
Nederland
Spanje
Verenigd Koninkrijk
Verenigde Staten

13 oktober 2008
13 oktober 2008
13 oktober 2008
13 oktober 2008
13 oktober 2008
8 oktober 2008
14 oktober 2008

16 oktober 2008
20 oktober 2008
18 oktober 2008
23 oktober 2008
14 oktober 2008
13 oktober 2008
14 oktober 2008

16 oktober 2008
21 november 2008
24 oktober 2008
9 december 2008
Onbekend
28 oktober 2008
Onbekend

Mede vanwege de haast waarmee het ministerie van Financiën de
garantieregeling heeft gepubliceerd, was er weinig tijd voor discussie met
de Tweede Kamer. De heer Weekers, lid van de Kamer voor de
VVD-fractie, constateert dat hier meer tijd voor had moeten worden
genomen.
De heer Weekers: «Terugkijkend had hier meer tijd voor moeten
worden ingeruimd. Nogmaals, het was destijds bijzonder hectisch.
De gebeurtenissen en dus ook de debatten rolden over elkaar heen.
(...) Uit het feit dat ook een autoleasemaatschappij op die garantieregeling heeft getrokken, blijkt dat die regeling toch beter uitgediscussieerd had moeten worden. In mijn beleving maar ook in de beleving
van toenmalige collega’s in de Kamer was zij daar eigenlijk niet voor
bedoeld. De Kamer, inclusief mijzelf, heeft op het moment dat de
zaak voorlag misschien ook wel onvoldoende doorgevraagd.
Misschien is onvoldoende helder aangegeven hoe ruim deze
regeling was. Ik realiseerde mij op dat moment niet dat verschrikkelijk veel partijen in Nederland een bankvergunning hebben; ik
dacht aan klassieke banken. Daarover had de Kamer wat meer
kunnen doorvragen, maar het had ook op de weg van de minister
gelegen om daarover meer informatie te verstrekken.»1

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Weekers, 10 november 2011.

De commissie concludeert dat er aan het moment van aankondiging van
de garantieregeling weinig af te dingen valt: invoering van garantieregelingen was een gezamenlijk besluit van de landen uit de Eurozone en de
aankondiging vond dan ook direct na de Eurotop van 12 oktober plaats.
Volgens de media had de aankondiging van de regeling een positief effect
op de markt. Echter, waar DNB nog wel enige ruimte zag om de garantieregeling op een later moment in werking te laten treden – er was in
oktober volgens DNB geen sprake van urgente herfinancieringproblemen
bij de banken – zag het ministerie van Financiën deze ruimte niet. De
minister achtte het noodzakelijk om zo snel mogelijk met de publicatie van
de voorwaarden het signaal aan de markt te geven dat de overheid klaar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

411

stond om steun te bieden. De commissie is echter van mening dat de
minister meer tijd had kunnen en moeten nemen voor het opstellen en
publiceren van de voorwaarden van de garantieregeling. De commissie is
van oordeel dat alleen al met de aankondiging van de komst van de
garantieregeling afdoende signaal aan de markt was afgegeven.
9.6 Mate waarin doelstellingen zijn bereikt
Doelstellingen en voorwaarden
In de Kamerbrieven van 13 en 21 oktober worden de doelstellingen van de
regeling als volgt geformuleerd: «De maatregel adresseert de liquiditeitsproblemen bij financiële instellingen die zijn ontstaan doordat de markt
voor niet gegarandeerde leningen is opgedroogd. Fundamenteel gezonde
en levensvatbare financiële instellingen konden hierdoor zichzelf niet
meer financieren. Met de maatregel verwacht de regering dat het
financiële verkeer tussen financiële instellingen weer op gang komt, zodat
de kredietverlening aan bedrijven en gezinnen gewaarborgd blijft.»1
Bij de gedachte dat met het op gang komen van het financiële verkeer de
kredietverlening gewaarborgd zou kunnen blijven, past enige nuancering.
Volgens de heer Ruding zaten de banken in een bijzonder lastige positie,
omdat ze naast het op peil houden van de kredietverlening gevraagd
werden hun solvabiliteitspositie te versterken. Kapitaal aantrekken was in
de toenmalige marktomstandigheden nagenoeg onmogelijk. Een andere
mogelijkheid voor banken om hun solvabiliteitspositie te verbeteren, was
het verkorten van de balans door onder meer het verminderen van de
kredietverlening aan bedrijven en particulieren.2 Ook DNB en het
ministerie van Financiën waren zich hier van bewust.3
De heer Wellink: «Er is een natuurlijke neiging om onder dit soort
omstandigheden je balans in te krimpen aan de actiefkant. Die
kapitaalinjecties waren bedoeld om deze natuurlijke neiging zo veel
mogelijk te verminderen. De garanties waren ook bedoeld om ervoor
te zorgen dat de financiering steeds beschikbaar bleef op een
verantwoorde termijn, dus niet alleen met geld uit de Europese
Centrale Bank met heel korte looptijden. Er moest financiering
beschikbaar blijven voor activiteiten die langeretermijnfinanciering
nodig hadden.»4

1

Kamerstuk 31 371, nr. 22 en nr. 39.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Ruding, 7 november 2011.
3
Het onderwerp kredietverlening was ook een
aandachtspunt bij het ministerie van
Economische Zaken. Om de kredietverlening
aan bedrijven te stimuleren had het ministerie
de regeling Garantie Ondernemingsfinanciering en de Borgstelling MKB Kredieten.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.
5
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wilders, 23 november 2011.
6
«The conditions set by governments for the
provisions of guarantees on bank debt should
include ... safeguards to ensure that banks
provide adequate support to the real
economy...» Uit: Recommendations of the
Governing Council of the European Central
Bank on government guarantees for bank
debt, d.d. 20 oktober 2008.

De heer Wilders: «(...) Veel banken hebben de afgelopen jaren
overigens hun balans kleiner gemaakt en dat moesten zij ook. (...) We
hebben met z’n allen veel geleend, dus de leverage moest naar
beneden. We zorgden er echter wel voor dat dat op een beheerste
manier gebeurde.»5
Het ministerie van Financiën heeft geen voorwaarden gekoppeld aan de
doelstellingen van de garantieregeling. Zo deed de Europese Centrale
Bank de aanbeveling dat in garantieregelingen zeker moest worden
gesteld dat banken adequate steun aan de reële economie verleenden.6
Deze aanbeveling neemt het ministerie niet over. Zowel het ministerie als
DNB is geen voorstander van het opnemen van voorwaarden ten aanzien
van de kredietverlening. De heer Bos verklaart hierover:
De heer Bos: «Ik denk dat wij ons op buitengewoon glad ijs hadden
begeven als wij als regering een norm zouden hebben ontwikkeld
voor hoeveel krediet instellingen zouden hebben moeten verlenen
aan huishoudens of bedrijven. Daar achtte ik mezelf in elk geval niet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

412

toe in staat. Het beste wat je kunt doen, is zodanige voorwaarden
scheppen dat de banken die kredieten kunnen verlenen. Ondanks die
faciliteit van ons, zaten die banken natuurlijk nog wel in een
economische omgeving die van een groei van +2 was teruggevallen
naar een groei van -4. Dat heeft natuurlijk invloed op de kredietvraag, maar ook op de mogelijkheid om krediet aan te bieden.
Krediet verlenen zou sowieso moeilijk zijn in die economische
omstandigheden. Zorg er dan in elk geval voor dat de voorwaarden
binnen het financiële systeem een beetje op orde zijn. Dat was de
gedachte.»1
Dit betekent echter niet dat het maken van afspraken op enigerlei wijze
met de banken over de kredietverlening niet mogelijk was geweest, aldus
de heer Ruding.
De heer Ruding: «Het is wel oplosbaar door af te spreken dat het niet
direct kan, omdat bank X in problemen geleidelijk eerst zijn kapitaal
moet verhogen – dat wordt geëist door DNB, de toezichthouder –
maar dat bank X geleidelijk zijn kredietverlening gaat vergroten.»2
Ook landen als Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk maken
afspraken met de banken over het op peil houden van de kredietverlening
(zie box 9.6).
Box 9.6 Voorwaarden aan kredietverlening
De Duitse, Franse en Britse overheden hebben afspraken gemaakt
over het op peil houden van de kredietverlening. Die afspraken
waren gekoppeld aan het hele pakket van maatregelen, niet
uitsluitend aan de garantieregeling. Franse banken hadden een
inspanningsverplichting om de kredietverlening te vergroten met
3–4% op jaarbasis. Banken die gebruik maakten van het Franse
steunpakket van kapitaalinjecties en garanties moesten een
convenant met de Staat tekenen, waarin zij zich verplichtten om de
reële economie te financieren. Het Verenigd Koninkrijk maakte met
RBS en Lloyds TSB/HBOS ook afspraken over de kredietverlening:
«Maintaining, over the next three years, the availability and active
marketing of competitively-priced lending to homeowners and to
small businesses at 2007 levels.»
Op gang komen financiële verkeer
Enkel het bestaan van de garantieregeling (als achtervang) was niet
voldoende om het vertrouwen tussen financiële instellingen in Nederland
te herstellen. Banken moesten wel degelijk gebruik maken van de
garantieregeling om financiering aan te kunnen trekken. Pas nadat het
ministerie van Financiën de financiële instellingen meerdere malen bij
elkaar had geroepen en hen had gewezen op het gezamenlijke belang van
een succesvolle garantieregeling, kwam het financiële verkeer weer op
gang.
Vraag: «Het feit dat die regeling er was, was niet voldoende om dat
vertrouwen om aan elkaar uit te lenen, te herstellen?»
1

Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Ruding, 7 november 2011.

De heer Gerritse: «Nee, dat was niet voldoende.»
Vraag: «Waaruit leidt u dat dan af?»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

413

De heer Gerritse: «Omdat er instellingen waren die feitelijk nauwelijks of niet aan funding konden komen. Er waren reële problemen.»1
De commissie vindt het aannemelijk dat de garantieregeling heeft
bijgedragen aan het op gang komen van het financiële verkeer in
Nederland: in totaal hebben de zes deelnemende banken voor een bedrag
aan circa 50 miljard euro aan staatsgegarandeerde leningen uitgegeven.
Het waarborgen van de kredietverlening
Zonder uitzondering is men tevreden over de resultaten van de garantieregeling: de gebruikers van de garantieregeling konden als bank blijven
functioneren en hebben hun primaire functie – krediet verlenen – kunnen
uitoefenen.
De heer Houben: «Want als je kijkt naar de cijfers voor de kredietverlening, zie je dat die gedurende deze hele periode zowel voor de
kredietverlening aan ondernemingen als de kredietverlening aan
huishoudens positief is gebleven. Dat is niet in alle landen zo
geweest, dus in die zin is de einddoelstelling wel bereikt, maar
zonder dat wij of het ministerie op de stoel van ondernemers gingen
zitten.»2
Daarbij moet echter opgemerkt worden dat er geen causaal verband is
aangetoond tussen de mate van kredietverlening aan bedrijven en
particulieren en het gebruik van de garantieregeling. Het is niet bekend
waarom de cijfers over de kredietverlening relatief gunstig zijn gebleven,
en of, en zo ja, in welke mate, de garantieregeling daar een bijdrage aan
heeft geleverd.
De heer Wellink: «Ik heb mij er tot op de dag van vandaag over
verbaasd dat de kredietverlening in Nederland beter is doorgegaan
dan tijdens de vorige neerwaartse cyclus in Nederland in 2003. Dat is
heel gek, want deze crisis was veel groter.»3
Volgens de banken bood de garantieregeling uitkomst bij het herfinancieren van aflopende leningen, waardoor zij geen andere ingrijpen
hoefden te doen, zoals reorganisaties of het afstoten van kredietportefeuilles. Dergelijke ingrepen hadden volgens de banken mogelijk de
kredietverlening aan bedrijven en particulieren aangetast. De commissie
constateert dat een direct verband tussen de garantieregeling en de mate
van kredietverstrekking door de banken aan bedrijven en particulieren niet
is onderzocht of aangetoond.
9.7 Conclusies

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Houben, 23 november 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.

Invoering garantieregeling was noodzakelijk
Het kabinet achtte de garantieregeling voor bancaire leningen binnen de
toenmalige Europese context een noodzakelijke maatregel. Er bestond
een risico dat investeerders vooral geïnteresseerd zouden zijn in staatsgegarandeerde leningen. Dat zou nadelige consequenties kunnen hebben
voor de Nederlandse banken als Nederland geen garantieregeling in zou
voeren. Ook had de garantieregeling een signaalfunctie naar de markt,
waar de rust en het vertrouwen in het financiële stelsel met een gecoördineerde aanpak van de crisis door de verschillende Europese overheden
hersteld moest worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

414

De commissie concludeert dat het kabinet binnen de toenmalige Europese
context de garantieregeling op goede gronden noodzakelijk oordeelde.
Ook ziet de commissie de garantieregeling als een belangrijke maatregel
om de herfinancieringproblemen van banken te adresseren. Daarmee
heeft de garantieregeling volgens de commissie een bijdrage geleverd
aan de financiële stabiliteit in Nederland.
De commissie vindt het verstandig dat het kabinet binnen Europa geen
afwijkende koers is gaan varen.
200 miljard euro was proportioneel
Het beschikbare bedrag van 200 miljard euro voor de garantieregeling is
ruimschoots voldoende gebleken.
De commissie concludeert dat, mede gezien de ernst van de crisis en de
noodzaak het vertrouwen te herstellen, het gekozen bedrag proportioneel
was. De commissie vindt het verstandig dat het kabinet ervoor heeft
gekozen om direct bij aankondiging van de garantieregeling een groot
bedrag beschikbaar te stellen, zodat er geen twijfel kon ontstaan of de
middelen wel toereikend zouden zijn.
Ministerie van Financiën had doelgroep en voorwaarden scherper moeten
formuleren
De garantieregeling was bestemd voor banken met een Nederlandse
bankvergunning die «substantiële activiteiten» in Nederland uitvoeren.
Het ministerie van Financiën had echter in oktober 2008 niet scherp op het
netvlies welke bedrijven in het bezit waren van een bankvergunning en
wat moest worden verstaan onder «substantiële activiteiten». De minister
van Financiën had met de voorwaarde «substantiële activiteiten» in feite
een discretionaire bevoegdheid om naar eigen inzicht te bepalen welke
bank dergelijke «substantiële activiteiten» in Nederland uitvoerde. Een
concrete invulling door het ministerie van de voorwaarde «substantiële
activiteiten» vond pas in de zomer van 2009 plaats. Toen werd bepaald dat
zou worden gekeken naar het bedrag dat een bank aan deposito’s had
en/of naar het bedrag dat een bank aan uitzettingen in Nederland had.
Hiervoor werden minimumbedragen vastgesteld. Deze invulling van de
voorwaarde «substantiële activiteiten» is vervolgens nooit expliciet
bekendgemaakt. Pas in de zomer van 2009 besloot het ministerie dat bij
de beoordeling van een garantieaanvraag altijd zou worden gekeken naar
de rol van de individuele instelling voor de economie als geheel en de
stabiliteit van het financiële stelsel. Hiermee behield de minister van
Financiën een discretionaire bevoegdheid.
De commissie concludeert dat er in oktober 2008 geen fundamentele
discussie op het ministerie van Financiën heeft plaatsgevonden over de
doelgroep in relatie tot de voorwaarden van de garantieregeling.
De commissie is van mening dat de geformuleerde doelgroep van de
garantieregeling – banken met een Nederlandse bankvergunning die
«substantiële activiteiten» in Nederland uitvoeren – in principe een
logische doelgroep vormde. De commissie vindt dat de minister met de
voorwaarde «substantiële activiteiten» een discretionaire bevoegdheid
had. Deze bevoegdheid had scherper en explicieter geformuleerd moeten
worden, waarbij zowel het aspect van substantiële bancaire activiteiten en
het belang van de bank voor de financiële stabiliteit had moeten worden
meegenomen. De commissie concludeert dat de minister deze discretionaire bevoegdheid in oktober 2008 expliciet had moeten benoemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

415

Minister van Financiën had zijn discretionaire bevoegdheid kunnen en
moeten toepassen
Het ministerie van Financiën was van mening dat zowel LeasePlan als
Achmea Hypotheekbank voldeed aan de voorwaarden van de garantieregeling. De garantieaanvragen van LeasePlan en Achmea Hypotheekbank
werden respectievelijk op 9 december 2008 en 28 oktober 2009 gehonoreerd.
De commissie is van mening dat de minister zijn discretionaire
bevoegdheid had kunnen en moeten toepassen om de aanvragen van
LeasePlan en Achmea Hypotheekbank af te wijzen. De commissie is van
oordeel dat LeasePlan als autoleasemaatschappij in het najaar van 2008
geen bank was met substantiële activiteiten. Voor wat betreft Achmea
Hypotheekbank plaatst de commissie vraagtekens bij het belang van de
bank voor de financiële stabiliteit in het najaar van 2009, een jaar na de
invoering van de garantieregeling.
Minister van Financiën had meer tijd kunnen en moeten nemen voor het
opstellen en publiceren van de voorwaarden
De invoering van garantieregelingen was een gezamenlijk besluit van de
landen in de eurozone en de aankondiging van de garantieregeling in
Nederland vond direct na de besluitvorming in de Eurotop van 12 oktober
plaats. Volgens de media had de aankondiging van de regeling een
positief effect op de markt. Echter, waar DNB nog wel enige ruimte zag om
de garantieregeling op een later moment in werking te laten treden – er
was in oktober volgens DNB geen sprake van urgente herfinancieringproblemen bij de banken – zag de minister van Financiën deze ruimte niet. De
minister achtte het noodzakelijk om zo snel mogelijk met de publicatie van
de voorwaarden het signaal aan de markt te geven dat de overheid klaar
stond om steun te bieden.
De commissie concludeert dat de haast waarmee de voorwaarden van de
regeling werden gepubliceerd er onder meer toe heeft geleid dat de
Kamer in een zeer laat stadium bij de garantieregeling werd betrokken.
De commissie is van mening dat de minister meer tijd had kunnen en
moeten nemen voor het opstellen en publiceren van de voorwaarden van
de garantieregeling. De commissie is van oordeel dat alleen al met de
aankondiging van de komst van de garantieregeling op dat moment een
afdoend signaal aan de markt was afgegeven.
Garantieregeling heeft bijgedragen aan op gang komen financiële verkeer
In totaal hebben de zes deelnemende instellingen aan de garantieregeling
voor een bedrag aan circa 50 miljard euro aan staatsgegarandeerde
leningen uitgegeven. Alleen invoering van de regeling bleek echter bij
lange na niet voldoende. De toekenning van een staatsgarantie was geen
garantie voor een geslaagde emissie: zowel LeasePlan als NIBC had
moeite om Nederlandse afnemers – belangrijk om ook de interesse van
buitenlandse investeerders te wekken – voor hun staatsgegarandeerde
leningen te vinden. Verschillende banken waren terughoudend om een
aanvraag in te dienen vanwege mogelijke stigmatiseringsproblemen. Pas
nadat het ministerie van Financiën de financiële instellingen meerdere
malen bij elkaar had geroepen en hen had gewezen op het gezamenlijke
belang van een succesvolle garantieregeling, kwam het financiële
leenverkeer tussen financiële instellingen weer op gang.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

416

De commissie vindt het aannemelijk dat de garantieregeling heeft
bijgedragen aan het op gang komen van het financiële verkeer in
Nederland. Daarmee heeft de garantieregeling volgens de commissie een
bijdrage geleverd aan de financiële stabiliteit in Nederland.
Geen direct verband aangetoond tussen garantieregeling en kredietverlening
Volgens de banken bood de garantieregeling uitkomst bij het herfinancieren van aflopende leningen, waardoor zij geen andere ingrepen
hoefden te doen zoals reorganisaties of het afstoten van kredietportefeuilles. Dergelijke ingrepen hadden volgens de banken mogelijk de
kredietverlening aan bedrijven en particulieren aan kunnen tasten.
De commissie concludeert dat een direct verband tussen de garantieregeling en de mate van kredietverstrekking door de banken aan bedrijven
en particulieren niet is onderzocht of is aangetoond.
Ministerie van Financiën handelde vanuit onjuiste veronderstelling over
problematiek
DNB maakte zich minder zorgen dan het ministerie van Financiën over het
uitblijven van garantieaanvragen in het najaar van 2008. DNB had inzicht
in de liquiditeitsposities van de banken en constateerde dat de situatie
nog niet zo nijpend was. Bovendien zat DNB in een positie om banken
desnoods te «dwingen» gebruik te maken van het garantieloket, maar
zover is het niet gekomen. Het ministerie lijkt hiervan onvoldoende op de
hoogte te zijn geweest en liet zich leiden door signalen van individuele
bankiers. Het ministerie zag daarom aanleiding – toen zich na LeasePlan
en NIBC geen andere banken meer melden aan het loket – om banken te
bewegen gebruik te gaan maken van de garantieregeling.
De commissie concludeert dat het ministerie van Financiën handelde
vanuit de veronderstelling dat verschillende banken in Nederland in
ernstige herfinancieringproblemen zouden komen als ze geen gebruik
zouden maken van de garantieregeling.
De commissie is van oordeel dat er sprake is geweest van gebrekkige
communicatie tussen het ministerie van Financiën en DNB. Hierdoor heeft
het ministerie zich niet gerealiseerd dat voor bevordering van het gebruik
van de garantieregeling geen noodzaak bestond. De commissie meent dat
DNB het ministerie op de hoogte had moeten stellen van de exacte
herfinancieringproblematiek onder Nederlandse banken. Evenzeer had het
ministerie deze informatie op moeten vragen bij DNB. Het ministerie had
op grond van deze informatie ook kunnen constateren dat er vanwege de
herfinancieringbehoefte geen haast was met de publicatie van de
voorwaarden van de regeling.
Financiële instellingen hadden te weinig oog voor gezamenlijke belangen
Alle betrokkenen vonden het initiatief van het ministerie van Financiën om
met een aantal banken afspraken te maken over de volgorde van de eerste
emissies die onder de garantieregeling zouden plaatsvinden, een goed
idee. Ook de voorkeur van het ministerie van Financiën om een grote bank
als ING de aftrap bij de garantieregeling te laten doen, kon op instemming
rekenen. Volgens het ministerie zou een internationale bank met een grote
klantenkring de staatsgegarandeerde lening makkelijker kunnen plaatsen
dan een relatief kleine, onbekende bank. Het is volgens de commissie
volledig aan de banken toe te schrijven dat deze poging tot coördinatie
van de emissies door het ministerie van Financiën is mislukt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

417

De financiële instellingen veranderen hun gedrag pas als het ministerie
van Financiën ze nadrukkelijk wijst op hun gezamenlijk belang en hun
maatschappelijke verantwoordelijkheid. Pas na de bijeenkomst in januari
2009 tonen de Nederlandse financiële instellingen zich bereid staatsgegarandeerd schuldpapier te kopen. De commissie concludeert dat Nederlandse financiële instellingen gedurende de crisis weinig oog hadden voor
het gezamenlijke belang dat zij hadden bij een goed functionerende
kapitaalmarkt.
Juist tijdens een financiële crisis kunnen de belangen van individuele
financiële instellingen haaks op elkaar staan. Daarbij heeft de angst voor
een stigma zeker een rol gespeeld. De commissie heeft echter geen begrip
voor het feit dat de financiële instellingen en de banken niet in staat zijn
gebleken, ook niet binnen de Nederlandse Vereniging van Banken, om in
deze ernstige financiële systeemcrisis oplossingen voor te stellen voor
problemen die iedereen aangingen.
Minister van Financiën had beter moeten communiceren over risico’s en
voorwaarden
De invoering van de garantieregeling bracht twee soorten risico’s met zich
mee. Ten eerste bestond er een risico dat de Staat een bepaald bedrag zou
moeten uitkeren op het moment dat een bank niet meer aan zijn
verplichting tot terugbetaling van een staatsgegarandeerde lening zou
kunnen voldoen. Ten tweede vertaalde dit risico zich ook in de kosten
waartegen de Nederlandse Staat kon lenen. Het was echter onduidelijk
hoe groot deze risico’s zouden kunnen zijn. Het bleek niet mogelijk om
voorafgaand aan de invoering van de garantieregeling een realistische
berekening te maken van de risico’s voor de Staat, omdat deze van teveel
verschillende factoren afhankelijk waren.
De overheid heeft met de invoering van de garantieregeling financiële
risico’s op zich genomen. De commissie concludeert dat de minister van
Financiën niet helder over deze risico’s heeft gecommuniceerd.
De commissie vindt dat de minister van Financiën beter over de risico’s
had moeten communiceren. Een minister moet tijdens een crisis
vertrouwen uitstralen, maar daarbij wel inzicht geven in de risico’s. Een
heldere uiteenzetting van de mogelijke, maar wellicht minder waarschijnlijke risico’s had ook het gewenste effect gesorteerd. De commissie is van
oordeel dat de minister in zijn communicatie had moeten wijzen op het
feit dat garanties niet gratis zijn: de risico’s vertalen zich in de kosten voor
de Nederlandse staatsleningen. Daarbij is de commissie van mening dat
de communicatie met de Kamer over de risico’s van de garantieregeling
beter had gekund en gemoeten. Zo had de minister de Kamer nadrukkelijk
en transparant over de risico’s van de garantieregeling voor de Staat
moeten informeren, eventueel in een vertrouwelijk overleg.
Ook over de voorwaarden van de garantieregeling had beter en eerder
gecommuniceerd kunnen worden: de Kamer had ondanks het krappe
besluitvormingsproces de conceptvoorwaarden toegestuurd kunnen en
moeten krijgen. Ten slotte is de commissie van oordeel dat de Kamer zelf
scherper had kunnen zijn op de risico’s en voorwaarden van de garantieregeling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

418

Kamer kreeg en nam weinig tijd voor discussie over garantieregeling
De minister van Financiën heeft verklaard dat de benodigde snelheid van
publicatie hem geen ruimte bood om voorafgaand aan de inwerkingtreding van de garantieregeling een diepgaande discussie met de Kamer
te voeren.
De commissie constateert dat die ruimte er volgens de banken en DNB
wel degelijk was: de herfinancieringproblemen van de banken waren nog
niet urgent.
De commissie is van oordeel dat het ministerie deze ruimte in het
besluitvormingsproces had kunnen en moeten nemen. De commissie
vindt het belang van het op een deugdelijke manier betrekken van de
Kamer bij de besluitvorming zwaarder wegen dan verwachte, maar
tegelijkertijd onvoorspelbare, effecten van een snelle publicatie in de
markt. Tegelijkertijd vindt de commissie dat de Kamer na de publicatie van
de voorwaarden meer tijd had kunnen en moeten nemen om de
voorwaarden van de garantieregeling te bespreken en zo nodig aan te
passen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

419

HOOFDSTUK 10 CRISISMANAGEMENT: OPTREDEN VAN DE
AUTORITEITEN
10.1 Inleiding
Crisismanagement kan gedefinieerd worden als een systematische
aanpak die tot doel heeft mogelijke crises te voorkomen dan wel te
beheersen. Hierbij worden over het algemeen vier fases onderscheiden.1
In de preparatiefase worden, onder reguliere omstandigheden, voorbereidingen getroffen om een mogelijke crisis het hoofd te bieden. Deze fase is
gericht op planvorming, zoals het opstellen van scenario’s en handboeken
waarin afspraken over de taakverdeling, communicatielijnen en de
verwachte respons van verschillende instanties zijn vastgelegd. In de
alarmeringsfase worden mogelijke risico’s gesignaleerd en geanalyseerd.
De acute crisisfase treedt in werking als de crisis zich daadwerkelijk
gematerialiseerd heeft en is gericht op het controleren en beheersen van
de ontstane crisissituatie. De laatste fase van het crisismanagement
betreft de nazorg van de crisis. Deze fase kan uit zeer uiteenlopende
aspecten bestaan en wordt grotendeels bepaald door het soort crisis dat
zich heeft voorgedaan. Een onderdeel dat in de laatste fase echter vrijwel
altijd terugkomt, is de evaluatie van het optreden door de betrokken
instanties. Daarom wordt deze fase ook wel aangeduid als de evaluatiefase.2
De financiële crisis heeft eens te meer getoond dat tijdens een crisis snel
optreden noodzakelijk is. Een goede voorbereiding biedt uitkomst om in
dergelijke situaties zo spoedig en adequaat mogelijk te reageren. Dit
hoofdstuk gaat in op de vraag hoe het crisismanagement is uitgevoerd
door de toezichthouders, het ministerie van Financiën en het kabinet.
Allereerst wordt het wettelijke kader uiteengezet, waarin de relevante
bevoegdheden en verantwoordelijkheden van genoemde actoren
omschreven worden. Daarna wordt achtereenvolgens toegelicht hoe de
betrokken actoren hebben gehandeld in de preparatiefase, de alarmeringsfase en de acute crisisfase. In de afzonderlijke casushoofdstukken
wordt uitgebreid stilgestaan bij het handelen van alle betrokkenen in de
acute crisisfase. In dit hoofdstuk komt de besluitvormingsstructuur aan de
orde en worden de uitgangspunten die de minister van Financiën en de
Nederlandsche Bank (DNB) hebben gehanteerd bij de crisisaanpak
toegelicht. Daarbij wordt ook de samenwerking en de rolverdeling tussen
het ministerie van Financiën en DNB beschreven. Ten slotte wordt
stilgestaan bij het handelen in de evaluatiefase. De wijze waarop de
minister van Financiën de Kamer heeft betrokken bij de totstandkoming
van en besluitvorming over de crisismaatregelen wordt in hoofdstuk 11
toegelicht.
10.2 Wettelijk kader: verantwoordelijkheden en bevoegdheden
toezichthouders, minister van Financiën en kabinet

1

Knegtel, L., Crisismanagement vanuit een
Business Continuity perspectief.
2
Slaman, H., Crisimanagement. Orde in de
chaos.
3
Kamerstuk 31 980, nr. 7.

Om het handelen van het kabinet, de minister van Financiën, de toezichthouders en de financiële instellingen in de juiste context te plaatsen is
inzicht in de taak- en verantwoordelijkheidsverdeling van belang. In het
rapport van de Tijdelijke commissie onderzoek financieel stelsel is
uitvoerig geschetst hoe het Nederlandse financiële toezichtstelsel is
vormgegeven.3 Voorop staat de eigen verantwoordelijkheid van financiële
instellingen. Het zijn private ondernemingen die in de eerste plaats zelf
moeten zorgen voor een goed functioneren. De verantwoordelijkheid voor
de bedrijfsvoering en de governance ligt bij de instellingen. De minister

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

420

van Financiën bevordert het goed functioneren van het financiële stelsel.
Zo is de minister verantwoordelijk voor de wetgeving, voor de institutionele structuur van het toezicht en voor de besluitvorming over de
besteding van publieke middelen.1 In het financiële stelsel hebben
toezichthouders een controlerende en soms een corrigerende taak. In het
toezicht op financiële instellingen is een onderscheid te maken tussen de
externe en interne toezichthouders. De interne accountant en de raad van
commissarissen vallen onder het interne toezicht. Het externe toezicht
wordt uitgevoerd door DNB en de Autoriteit Financiële Markten (AFM).
Deze paragraaf geeft een korte uiteenzetting van het toezichtstelsel en het
wettelijke kader waarop het handelen van de minister van Financiën en de
externe toezichthouders voorafgaand aan en gedurende de crisis gestoeld
is. Daarnaast wordt stilgestaan bij de positie van het kabinet met een korte
omschrijving van de verhouding tussen de minister van Financiën, de
minister-president en de ministerraad.
10.2.1 Verantwoordelijkheidsverdeling tussen de minister van
Financiën en DNB
Binnen het kabinet is de minister van Financiën de eerstverantwoordelijke
voor de stabiliteit van het financiële stelsel. Hij is degene die hierover
besluiten kan en moet nemen. De verantwoordelijkheid voor de stabiliteit
van het financiële stelsel deelt de minister met de prudentiëel toezichthouder DNB. De Wet op het financieel toezicht (Wft) stelt dat DNB via het
prudentiëel toezicht dient bij te dragen «aan de stabiliteit van de financiële
sector». Ook op grond van de Bankwet 1998 moet DNB bijdragen «aan de
stabiliteit van het financiële stelsel». Over de verhouding tussen de
verantwoordelijkheden van de minister en DNB wordt in de memorie van
toelichting bij de Wft opgemerkt:
«De minister van Financiën is verantwoordelijk op afstand. Deze
verantwoordelijkheid betreft de kwaliteit van de regelgeving, de
verantwoordelijkheid voor een adequaat toezichtinstrumentarium en
de benoeming en het ontslag van de bestuurders van de
toezichthouders.»2
DNB is uitvoerder van het prudentiëel toezicht dat gericht is op de
soliditeit van financiële instellingen en het bijdragen aan de stabiliteit van
de financiële sector. Het gedragstoezicht wordt uitgevoerd door de AFM
en is gericht op ordelijke en transparante processen in de financiële
markten, zuivere verhoudingen tussen marktpartijen en zorgvuldige
behandeling van cliënten.3

1

Kamerstuk 33 000 IXB, nr. 2.
Kamerstuk 29 708, nr. 3.
3
Artikelen 1:24 en 1:25 van de Wet financieel
toezicht.
4
DNB kan dus niet participeren in steunoperaties zoals de Zwitserse centrale bank bij UBS
heeft gedaan.
5
Kamerstuk 28 122, nr. 18.

Onverminderd de eigen verantwoordelijkheid van financiële instellingen
kan DNB liquiditeitssteun verlenen aan solvabele instellingen. Ingeval een
financiële instelling solvabiliteitsproblemen heeft en daarvoor een
oplossing moet worden geboden met inzet van publieke middelen,
verschuift de verantwoordelijkheid van DNB naar het ministerie van
Financiën.4 De minister van Financiën schrijft in november 2003 aan de
Kamer:

2

«Wanneer een mogelijk faillissement van een financiële instelling de
potentie heeft om een systeemcrisis te veroorzaken, kan de minister
van Financiën in het uiterste geval besluiten de instelling te
herkapitaliseren (solvabiliteitsteun) of overheidsgaranties voor één
of meerdere financiële instellingen te verstrekken.»5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

421

DNB en de AFM hebben op grond van de Wft een ruime mate van
beleidsvrijheid. De geboden vrijheid is echter niet onbeperkt. In de
toelichting op de Wft is dit als volgt verwoord:
«Het voorgaande heeft evenwel niet tot gevolg dat de onafhankelijkheid van de toezichthouders onbeperkt is. De minister dient toe te
zien op de uitvoering van de toezichtwetgeving en moet zich een
juist oordeel kunnen vormen over de wijze waarop de toezichthouder de wet uitvoert of heeft uitgevoerd. De minister moet tevens
kunnen ingrijpen indien een toezichthouder niet opereert zoals
minister en parlement voor ogen stonden toen het toezicht aan de
toezichthouder werd opgedragen.»1
Bevoegdheden van de minister van Financiën
Op grond van de Comptabiliteitswet 2001 (hierna: Comptabiliteitswet) kan
een minister namens de Staat uitgaven doen met betrekking tot de
begroting waarvoor hij verantwoordelijk is. Naast de bevoegdheden op
grond van de Comptabiliteitswet heeft de minister van Financiën nog een
aantal andere bevoegdheden. In een interne notitie van 30 september
2008 van het ministerie van Financiën wordt een aantal op dat moment
«relevant» geachte bevoegdheden van de minister van Financiën
uiteengezet.2 De notitie verwijst naar de volgende wetten:
– Bankwet 1998: Op grond van artikel 9 van de Bankwet kan de minister
van Financiën DNB bij Koninklijk Besluit opdragen om in het algemeen
belang bepaalde maatregelen te nemen.
– Wet op het financieel toezicht: Artikel 1:28 van de Wft regelt dat de
toezichthouders de bevoegdheid hebben om in bijzondere omstandigheden algemeen verbindende voorschriften (avv’s) te stellen waar zij
dat nodig achten. Deze avv’s worden in goed overleg met het
ministerie vastgesteld. Indien de maatregelen volgens de minister van
Financiën in strijd zijn met de wet, een verdrag of een ander algemeen
verbindend besluit of een onredelijke belasting voor de financiële
markten tot gevolg hebben, kan hij deze voorschriften intrekken.
– Noodwet financieel verkeer: De minister kan in geval van oorlog,
oorlogsgevaar of andere buitengewone omstandigheden maatregelen
treffen. Hierbij kan onder meer gedacht worden aan kredietbeperking,
rentevaststelling en een regeling inzake het effectenverkeer. De
minister kan de opening of sluiting van de effectenbeurzen gelasten en
de voor de beurzen geldende regels, hun toepassing en controle op
naleving daarvan wijzigen.
– Wet financiële betrekkingen buitenland: De minister kan een systeem
van beperkte deviezenvergunningen invoeren indien hij van mening is
dat er sprake is of kan zijn van een omvangrijke afvloeiing van kapitaal
naar het buitenland of toevloeiing van kapitaal naar Nederland.
1

Kamerstuk 29 708, nr. 3.
De minister beschikt in het kader van zijn
uitvoeringstoezicht ook over een aantal
bevoegdheden jegens de toezichthouders,
bijvoorbeeld over de bevoegdheid om
bestuurders bij DNB en de AFM te benoemen,
bevoegdheden ten aanzien van de financiële
verantwoording van de toezichthouders en de
bevoegdheid om in geval van ernstige
taakverwaarlozing de taken van de toezichthouders «over te nemen».
3
Onderscheid ontleend aan het rapport van
de commissie van onderzoek DSB Bank, Den
Haag, 23 juni 2010.
2

Bevoegdheden van DNB
DNB heeft twee kerntaken. Hij is de prudentiëel toezichthouder op de
financiële markten en daarnaast de centrale bank. Bij het uitvoeren van
het prudentiëel toezicht richt DNB zich op het financiële stelsel als zodanig
(macroprudentiëel) en de individuele instellingen (microprudentiëel).
Hoewel het systeemtoezicht een van de hoofddoelen is van het financieel
toezicht, komt in de door de commissie onderzochte periode vooral het
microprudentiële toezicht terug in de wet- en regelgeving. De invulling
van het toezicht is gericht op zowel de financiële soliditeit als de structurele soliditeit van de instellingen.3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

422

Financiële versus structurele soliditeit
DNB richt zijn toezicht onder meer op de financiële soliditeit van individuele instellingen. Deze soliditeit blijkt uit de financiële gegevens van
instellingen over hun vermogenspositie, solvabiliteitspositie en liquiditeitspositie. De toezichthouder kijkt naar de financiële gegevens in relatie
tot de eisen die voortvloeien uit wet- en regelgeving. Daarbij wordt
gekeken naar de positie van een instelling op een bepaald moment. Ook
worden scenario’s ontwikkeld om te bezien of een instelling risico’s loopt
en eventuele maatregelen genomen moeten worden om de financiële
soliditeit zeker te stellen. In zijn toezicht kan DNB sturend optreden. Hij
kan verplichtingen opleggen indien een instelling niet voldoet aan
bijvoorbeeld solvabiliteitseisen. De financiële soliditeit van een instelling
is niet alleen het gevolg van externe factoren, zoals de ontwikkelingen op
de financiële markten, maar ook van het beleid dat een instelling zelf
voert. Daarbij spelen onder meer de kwaliteit van het (risico)management,
de deskundigheid van beleidsbepalers bij een bank, de zeggenschapsstructuur en de bedrijfsvoering een rol. De wet- en regelgeving is voor dit
onderdeel van het toezicht gericht op de kwaliteit van de financiële
instelling, de zogenaamde structurele soliditeit. De eisen die worden
gesteld zijn meestal van een algemener karakter. De financiële instelling
maakt zelf (beleids)keuzes om een gesteld doel te bereiken.
Prudentiëel toezichthouder: taken en verantwoordelijkheden
Het wettelijke instrumentarium waarover DNB beschikt is onder meer
gericht op het toelaten van instellingen tot de financiële markten. DNB is
op grond van de Wft bevoegd tot afgifte van vergunningen aan nieuwe
toetreders op de financiële markten. Verder hebben vergunninghouders
die door een fusie of overname «van gedaante veranderen» daarvoor
eerst een verklaring van geen bezwaar (vvgb) nodig.1 DNB kan een
vergunning of vvgb wijzigen, intrekken of beperken dan wel daaraan
nadere voorschriften verbinden.2 DNB beschikt niet alleen over bevoegdheden met betrekking tot de toelating tot de markten; ook handhaving
(controle op de naleving) behoort tot zijn taak.3 In dat kader beschikt hij
over de volgende bevoegdheden en interventie-instrumenten:
– bevoegdheid tot vordering van inlichtingen;
– aanwijzingsbevoegdheid;
– maatregel van (stille) curatele;
– oplegging van een last onder dwangsom;
– oplegging van een bestuurlijke boete;
– publicatie van maatregelen en waarschuwingen;
– aanvragen noodregeling.

1

Artikelen 3:95 en 3:96 Wft.
Artikel 1:104, eerste lid, Wft. Voor wijziging
en intrekking van de vvgb gelden dezelfde
regels als voor de vergunningverlening.
3
DNB beschikt over de bevoegdheden uit titel
5.2 van de Algemene wet bestuursrecht. De
Wft voorziet in bevoegdheden, specifiek
gericht op het toezicht op de financiële
markten (afdelingen 1.4.2 en 1.5.2 Wft).

DNB kan ook via een waarschuwingsbrief of een normoverdragend
gesprek het gewenste effect met betrekking tot naleving bereiken. Op deze
wijze kan het inzetten van formele maatregelen voorkomen worden. Enkel
wanneer wettelijke instrumenten worden ingezet en indien een instelling
onder formeel toezicht staat, moet een instelling zich voegen naar de
eisen van DNB. Tegen de beslissingen die DNB neemt op basis van de
wettelijke bevoegdheden kan een instelling in de regel in bezwaar en
beroep gaan.

2

Box 10.1 Toezicht op buitenlandse instellingen op de
financiële markten
Aangrijpingspunt voor het toezicht in het Nederlandse stelsel is een
afzonderlijke entiteit (meestal een rechtspersoon). Per rechtspersoon
wordt bezien of sprake is van vergunningplicht. In geval van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

423

buitenlandse instellingen kan grofweg op drie manieren sprake zijn
van handelen in Nederland:
i)
via een dochtermaatschappij. Deze is, in essentie, een
Nederlandse bank die deel uitmaakt van een buitenlandse
groep. De dochter heeft een eigen Nederlandse bankvergunning, neemt deel aan het Nederlandse depositogarantiestelsel en staat onder volledig toezicht van DNB.
ii)
via een bijkantoor. Een bijkantoor is in wezen een filiaal in
Nederland van een bank uit een andere EER-lidstaat. Het
bijkantoor heeft een buitenlandse bankvergunning, valt onder
het buitenlandse depositogarantiestelsel en staat onder
beperkt toezicht van DNB. DNB houdt slechts toezicht op de
liquiditeit van het bijkantoor. Het bredere solvabiliteitstoezicht
en het toezicht op de governance geschiedt door de
toezichthouder in de «home state» ofwel de lidstaat van
herkomst.
iii)
via het aanbieden van diensten. Wanneer een Europese bank
in Nederland actief is zonder vaste inrichting (zonder kantoor)
is sprake van dienstverrichting. In dit geval heeft DNB vrijwel
geen toezichtbevoegdheden.
In de praktijk maakt een rechtspersoon veelal deel uit van een groep
of netwerk van rechtpersonen. Die rechtspersonen kunnen van
Nederlandse nationaliteit zijn, maar het komt ook vaak voor dat
Nederlandse rechtspersonen via financierings- en zeggenschapsstructuren zijn verbonden met rechtspersonen van een andere
«nationaliteit». Het kan gaan om een band met een moeder die zelf
geen vergunningplichtige activiteiten verricht, maar ook om een
band met een rechtspersoon met een eigen vergunningplicht in
Nederland of een andere (Europese lid)staat.
Uitgangspunt is dat toezicht wordt gehouden op de vergunninghoudende entiteit. Groepen waarmee die entiteit zijn verbonden, vallen
als zodanig buiten het toezicht, tenzij zij zelf als entiteit activiteiten
uitoefenen op grond waarvan zij vergunningplichtig zijn. Dat is
anders wanneer sprake is van een financieel conglomeraat (fico) in
de zin van de Wft. Fico’s zijn (kort gesteld) grote conglomeraten met
zowel een bank- als een verzekeringspoot die in onderlinge relatie tot
elkaar een substantiële grootte hebben.1 Ingeval er sprake is van een
fico kan DNB eisen stellen over onder meer de kapitaaltoereikendheid (art. 3:296 Wft), rapportageverplichting inzake risicoconcentraties (regelmatig en ten minste jaarlijks) (art. 3:297 Wft),
rapportageverplichting inzake significante intragroepsovereenkomsten en -posities (art. 3:298 Wft) en het zorg dragen voor
zodanige bedrijfsvoering dat de financiële soliditeit van het fico en
de entiteiten daarvan niet in gevaar wordt gebracht. In geval van een
fico met entiteiten in meerdere lidstaten wijst DNB in overleg met de
betrokken toezichthouders in andere lidstaten een coördinator aan
die verantwoordelijk is voor de coördinatie en uitoefening van het
toezicht op het fico (art. 3:293 Wft). Op die manier kan een fico
integraal worden beoordeeld.

1

Artikel 3:290 Wft geeft de precieze
voorwaarden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

424

Verantwoordelijkheden van DNB als centrale bank
De Europese Centrale Bank (ECB) biedt banken de mogelijkheid om tegen
onderpand liquiditeit van de ECB te krijgen. Bij gebrek aan toereikend bij
de ECB beleenbaar onderpand kunnen instellingen een aanvraag doen bij
DNB voor een noodlening, de zogeheten Emergency Liquidity Assistance
(ELA).
«Wanneer een systeemrelevante, solvabele financiële instelling op
korte termijn niet aan haar betalingsverplichtingen kan voldoen en
niet in staat is om via reguliere kanalen geld aan te trekken, kan
liquiditeitssteun verleend worden. In Nederland is DNB «lender of
last resort»».1
Artikel 8, eerste lid, van de Bankwet 1998 stelt dat DNB bevoegd is tot «het
verrichten van krediettransacties voor zover deze gedekt zijn door
toereikend onderpand. Deze bepaling betreft zowel de reguliere monetaire
beleidstransacties van DNB als eventuele bijzondere kredietverlening.»2
Onder welke voorwaarden ELA mag worden verstrekt, is niet nader
wettelijk geregeld. Ten principale is DNB uiterst terughoudend bij de
eventuele verlening van ELA. Een reden om ELA te verstrekken kan het
systeemrisico zijn: het risico dat het gehele bancaire systeem wordt
besmet door het omvallen van een bank. DNB informeert de minister van
Financiën tijdig over het verschaffen van een bijzonder krediet en zijn
afwegingen en besluitvorming ter zake. De minister is gehouden deze
informatie geheim te houden op grond van 1:89 Wft.
Bevoegdheden van de AFM
De AFM heeft in grote lijnen dezelfde bevoegdheden als DNB bij vergunningverlening en handhaving. Het uitgangspunt is dat de toezichthouder
op wiens terrein zich de werkzaamheden van de vergunningvragende
instantie primair afspelen, bevoegd is een vergunning te verstrekken. De
AFM is vergunningverlenende toezichthouder voor effectenbeurzen
(gereglementeerde markten), beleggingsondernemingen, beleggingsinstellingen, financieel dienstverleners en accountantsorganisaties. DNB is
vergunningverlenende toezichthouder voor banken, verzekeraars en
pensioenfondsen.
Soms is sprake van kleine verschillen in bevoegdheden tussen DNB en de
AFM, die verband houden met de specifieke functie in het kader van het
toezicht. Zo beschikt de AFM over de bevoegdheid om een aanwijzing te
geven tot opschorting van de handel in een bepaald financieel instrument.
DNB beschikt als enige over de bevoegdheid om een formele aanwijzing
te geven zonder dat sprake is van een overtreding indien hij «tekenen
ontwaart van een ontwikkeling die het eigen vermogen de solvabiliteit of
de liquiditeit van die financiële instelling in gevaar kunnen brengen (art.
1:75, tweede lid, Wft)».

1
2

Kamerstuk 28 122, nr. 18.
Kamerstuk 28 122, nr. 18.

DNB en de AFM hanteren een verschillende benaderingswijze bij de
aanpak van de handhaving. Dit is te verklaren door de aard van de
normen waarop wordt toegezien. Het toezicht door DNB moet veelal in
vertrouwelijkheid en met de nodige omzichtigheid plaatsvinden vanwege
het belang van de prudentiële normen (de financiële gezondheid van de
instelling staat op het spel) en de negatieve neveneffecten die zouden
kunnen optreden wanneer zijn optreden bekend zou worden. Daarentegen
is voor de AFM handhaving van gedragsnormen in de openbaarheid met
gebruikmaking van instrumenten als de openbare waarschuwing vaak
minder risicovol en effectiever.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

425

In de Wft is het nodige geregeld met betrekking tot de samenwerking
tussen DNB en de AFM. Zo bepaalt de Wft dat beide toezichthouders
elkaar om een zienswijze moeten vragen indien zij bepaalde handhavingmaatregelen nemen of beslissingen omtrent vergunningverlening,
-wijziging of -intrekking.1 Zij mogen op grond van de wet informatie, ook
als die toezichtvertrouwelijk is, met elkaar delen.2 De samenwerkingsafspraken tussen DNB en de AFM zijn neergelegd in een convenant. Dit
convenant is per 7 juni 2011 gewijzigd. Het bevat een aantal nieuwe
bepalingen over het uitwisselen van informatie in het kader van de
kredietbeoordelingbureaus, over voorgenomen externe communicatie en
over internationale beleidsmatige en regelgevende activiteiten.
10.2.2 Verhouding tussen de minister van Financiën, de ministerpresident en de ministerraad
De Nederlandse Grondwet kent het begrip «kabinet» niet, maar wel de
begrippen regering en ministerraad. De regering, zoals omschreven in
artikel 42, bestaat uit de Koning en de ministers, waarbij de Koning
onschendbaar is en de ministers de verantwoordelijkheid dragen.
Ingevolge de artikelen 44 en 45 van de Grondwet is de vakminister
bevoegd om zelfstandig beslissingen te nemen op het terrein waarvoor hij
verantwoordelijkheid draagt. De ministers (zonder hun staatssecretarissen) vormen met elkaar de ministerraad, waarvan de minister-president
(eerste minister) de voorzitter is. De ministerraad is geen zelfstandig
besluitvormend orgaan. In de wetgeving worden geen bevoegdheden
rechtstreeks aan de ministerraad toegekend. Bevoegdheden berusten bij
de individuele ministers. Zij gaan over het beheer van hun eigen
begroting. Toch speelt de ministerraad – en de minister-president als
voorzitter – een belangrijke rol. In artikel 45 van de Grondwet is de positie
van de minister in relatie tot de ministerraad en de minister-president
vastgelegd:
– de ministers vormen tezamen de ministerraad;
– de minister-president is voorzitter van de ministerraad;
– de ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid en bevordert de eenheid van dat beleid.

1

Kamerstuk 32 466, nr. 1.
Toezichtvertrouwelijke informatie op grond
van de Wet toezicht financiële verslaglegging
en Wet toezicht accountantsorganisaties kan
door de AFM niet worden gedeeld met DNB.

2

De minister-president is als voorzitter van de ministerraad verantwoordelijk voor het naar behoren functioneren van de ministerraad. Hij ziet toe
op de totstandkoming van een samenhangend regeringsbeleid en op de
uitvoering van de besluiten van de ministerraad (artikel 16 Reglement van
Orde). In artikel 4 van het Reglement van Orde (RvO) van de ministerraad
is nader bepaald waarover de raad «te dien einde» zoal beraadslaagt:
– voorstellen van wet alvorens deze aan de Raad van State worden
aangeboden;
– nota’s aan de Staten-Generaal die kunnen leiden tot belangrijke
politieke en financiële consequenties;
– het bekendheid geven aan beleidsvoornemens in welke vorm dan ook,
die van invloed kunnen zijn op de positie van het kabinet, of die
belangrijke financiële consequenties kunnen hebben, benevens
beleidsvoornemens van een minister die het beleid van een andere
minister kunnen raken en waarover het bereiken van overeenstemming niet mogelijk is gebleken;
– de voorbereiding van het Nederlandse standpunt ten behoeve van
vergaderingen van de Raad van de Europese Unie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

426

Over andere aangelegenheden bij welke het regeringsbeleid betrokken
kan zijn, plegen de ministers overleg met de minister-president. Indien het
overleg niet tot overeenstemming leidt, worden deze aangelegenheden in
de raad gebracht.1 Het RvO bepaalt dat de minister niet mag handelen
tegen een besluit van de raad.2 Op deze manier wordt de eenheid van het
regeringsbeleid gewaarborgd. Van der Pot/Donner zegt hierover:
«Regeringbeleid wordt door elke minister als hoofd van zijn
ministerie gevoerd – doch om dat te kunnen doen is telkens overleg
met ambtgenoten nodig opdat de vloot bijeen blijft, althans in
samenhang opereert. (..) Het is in de eerste plaats aan de ministerpresident om ervoor te zorgen dat de ministers voldoende voeling
met elkaar houden, maar die zorg is niet alleen bij hem; zij is de taak
van iedere minister op zijn gebied: voor de minister van financiën is
dat onmiddellijk evident, maar wie erop let, vindt vergelijkbare taken
van de andere ministers.»3
10.3 Handelen voorafgaand aan de crisis: de preparatiefase en
alarmeringsfase
10.3.1 De preparatiefase
In de preparatiefase worden voorbereidingen getroffen om een mogelijke
crisis het hoofd te bieden. Deze fase is gericht op planvorming, zoals het
opstellen van scenario’s en handboeken waarin afspraken over de
taakverdeling, communicatielijnen en de verwachte respons van
verschillende instanties zijn vastgelegd. Ook wordt in deze fase nagedacht
over mogelijke vormen van crisismaatregelen. In deze paragraaf wordt
beschreven op welke wijze DNB, het ministerie van Financiën en het
kabinet zich voorbereid hebben op een financiële crisis. Het handelen in
de verschillende fases door de AFM wordt samengenomen in subparagraaf 10.3.2. De reden hiervoor is dat de genomen maatregelen van de
AFM in relatie tot de kredietcrisis beperkt in omvang zijn.

1

In enkele gevallen is ook in bijzondere
wetgeving bepaald dat besluiten eerst aan de
ministerraad moeten worden voorgelegd,
zoals bijv. de aanleg of uitbreiding van een
gasinfrastructuur (art. 29c van de Gaswet) of
de toewijzing van frequentieruimte (art. 6.23
van de Mediawet 2008).
2
Artikel 12, tweede lid, RvO ministerraad.
3
Van der Pot/Donner, Deventer: Kluwer, 2001,
blz. 446 en Van der Pot/Donner 2006, blz. 528.
4
Memorandum of Understanding, Afspraken
tussen De Nederlandsche Bank en het
ministerie van Financiën over informatieuitwisseling en overleg inzake financiële
stabiliteit en crisismanagement, 12 april 2007.
5
Gegevens verstrekt door DNB per brief d.d.
25 maart 2011.

DNB
Voorafgaand aan de crisis heeft DNB deelgenomen aan een aantal
crisisoefeningen. Zo heeft in 2006 een oefening plaatsgevonden binnen
het Europese Stelsel van Centrale Banken (ESCB) en in 2007 is binnen het
Economisch en Financieel Comité (EFC) geoefend met een scenario
waarin een middelgrote bank in liquiditeitsproblemen komt. Deze
crisisoefeningen hebben op 12 februari 2007 geleid tot een Memorandum
of Understanding (MoU) tussen DNB en het ministerie van Financiën over
informatie-uitwisseling en overleg inzake financiële stabiliteit en crisismanagement.4 In het MoU is vastgelegd dat DNB verantwoordelijk is voor
uitvoering van het monetaire beleid en liquiditeitssteun. DNB is als enige
instantie bevoegd om (nood)kredieten te verstrekken.
Voor het verstrekken van liquiditeiten tijdens crises, de Emergency
Liquidity Assistance (ELA), heeft DNB zijn rol en werkzaamheden inzake
ELA in 1999 opnieuw bezien. Naar aanleiding van de ervaringen bij het
faillissement van Van der Hoop Bankiers is dit in 2006 wederom gebeurd.
Daarbij is aandacht besteed aan informatieverstrekking aan de minister
van Financiën en buitenlandse toezichthouders.5
DNB toetst het interventie-instrumentarium, maar neemt geen stappen
om zijn instrumentarium uit te breiden
Kort na de overname van ABN AMRO in 2007 maakt DNB zich zorgen over
Fortis. In de aanloop naar de acute crisis bij Fortis leiden deze zorgen tot

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

427

verschillende initiatieven, waaronder het zogenoemde project Tristan in
het voorjaar van 2008. Dit project behelst een intern onderzoek naar
mogelijke scenario’s, mocht een systeemrelevante instelling, waarbij
Fortis als voorbeeld wordt gebruikt, in serieuze problemen komen doordat
het vertrouwen steeds verder afbrokkelt. Dit onderzoek wordt dus
uitgevoerd op het moment dat zich al vele problemen op de financiële
markten voordoen. In april 2008 wordt de directie van DNB geïnformeerd
over de uitkomsten van het project.1 Geconcludeerd wordt dat het
instrumentarium (met name dat gericht op faillissementswetgeving)
ontoereikend is en moet worden uitgebreid. De wijze waarop het
instrumentarium uitgebreid moet worden, wordt onderzocht in een
vervolgonderzoek.
Uit de stukken die de commissie heeft bestudeerd, komt niet naar voren
dat DNB het ministerie van Financiën voor eind 2008 een voorstel doet tot
het uitbreiden van dit instrumentarium. In de verhoren is het beeld
geschetst dat over deze problematiek onderling wel gesproken is. De heer
Wellink, toen president van DNB, vertelt hierover:
Vraag: «Een van de conclusies van dat onderzoek was dat het
instrumentarium op dat moment tekortschoot. Hebt u dat op dat
moment gedeeld met het ministerie van Financiën?»
De heer Wellink: «Ik denk dat er permanent contact is geweest met
het ministerie van Financiën. Er is contact geweest in de gemengde
werkgroepen. Ongetwijfeld is er iets gezegd over het onvoldoende
instrumentarium. Dat is niet helemaal een wonder, omdat men
inmiddels ook internationaal begon te piekeren over de vraag of ons
instrumentarium op dit moment voldoende was. In onze analyse zijn
wij tot de conclusie gekomen dat met name het crisisresolutiemechanisme onvoldoende is, zeker in een wereld waarin grensoverschrijdend gewerkt wordt. Het heeft ons tot december de tijd gekost
om met een product te komen dat wij eerlijk gezegd nog niet
voldoende rijp achtten om ermee naar het departement te gaan,
maar ...»
Vraag: «De analyse dat het instrumentarium tekortschoot hebt u
gedeeld met Financiën. Wanneer werd dat gedeeld? Hebt u daar een
beeld van?»
De heer Wellink: «Ik weet dat er tijdens de genoemde werkgroepen
wel eens is gesproken over de vraag waar wij mee bezig waren. Ik
denk overigens dat Financiën zich dit bij tijd en wijle zelf ook
gerealiseerd heeft. Wij raken immers aan iets wat een heel fundamenteel en diep probleem is. Europa heeft nog steeds geen
Europese faillissementswetgeving.»2

1

DNB, interne publicatie Tristan: Instrumenten
in tijden van crisis, notulen BVD 4 maart 2008.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.
3
DNB, De Nederlandse crisismaatregelen ter
bestrijding van de acute problemen in het
financiële stelsel, blz. 6.

Op basis van het onderzoek wordt DNB ook duidelijk dat de gevolgen van
het omvallen van een systeembank zeer groot zijn. Niet alleen zijn er
directe gevolgen, bijvoorbeeld voor klanten, maar er zijn ook aanzienlijke
indirecte gevolgen. Zo zouden andere financiële instellingen bezittingen
van de failliete bank moeten afwaarderen en daardoor in de problemen
kunnen komen. Het vertrouwen in banken zou kunnen afkalven.3 Deze
conclusies zijn geen aanleiding geweest voor DNB om, al dan niet in
samenspraak met het ministerie van Financiën, na te denken over
mogelijke instrumenten die zouden kunnen worden ingezet om deze
indirecte effecten aan te pakken. Beleidskeuzes ten grondslag aan het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

428

verlenen van solvabiliteitssteun of het verstrekken van garanties worden
voor oktober 2008 niet doordacht.
Het ministerie van Financiën
Wanneer liquiditeitsproblemen niet meer op te lossen zijn door het
verstrekken van krediet tegen toereikend onderpand of overgaan in
solvabiliteitsproblemen, heeft DNB geen instrumenten meer om in te
zetten. Zoals in het wettelijk kader is toegelicht, is op dat moment de
minister van Financiën degene die de nodige maatregelen kan treffen
door bijvoorbeeld solvabiliteitssteun te bieden aan financiële instellingen.1 Op verzoek van de Kamer heeft de minister van Financiën in 2003
de Kamer geïnformeerd over de verschillende mogelijkheden die tot doel
hebben de stabiliteit te handhaven, dan wel de stabiliteit te herstellen
nadat een verstoring heeft plaatsgevonden. Wanneer individuele
financiële instellingen in de problemen komen, kan volgens de minister de
inzet van de volgende instrumenten worden overwogen:
– private sector oplossingen: Het Europees Economisch en Financieel
Comité (EFC) heeft volgens de minister gesteld dat private sector
oplossingen (gedefinieerd als die oplossingen waarbij geen gebruik
gemaakt wordt van publieke middelen) altijd de voorkeur hebben. Bij
private sector oplossingen kan gedacht worden aan fusies of overnames, waarbij de centrale bank als «bemiddelaar» kan optreden;
– liquiditeitsteun: Wanneer een systeemrelevante, solvabele financiële
instelling op korte termijn niet aan haar verplichtingen kan voldoen en
niet in staat is om via reguliere kanalen geld aan te trekken, kan
liquiditeitsteun verleend worden door DNB als «lender of last resort»;
– overheidsgarantie en/of herkapitalisatie: Wanneer een mogelijk
faillissement van een financiële instelling de potentie heeft om een
systeemcrisis te veroorzaken, kan de minister van Financiën in het
uiterste geval besluiten de instelling te herkapitaliseren (solvabiliteitsteun) of overheidsgaranties voor één of meerdere financiële instellingen te verstrekken. In geval van herstructurering van het bankwezen is
het volgens de minister gebruikelijk, onder verwijzing naar een
publicatie van het IMF, dat een «Bank Restructuring Agency» wordt
opgericht onder het ministerie van Financiën vanwege de rol van
Financiën als «guardian of the public purse»;
– Liquidatie: Wanneer systeemrisico’s beperkt zijn of de kosten van een
interventie hoger zijn dan de potentiële opbrengsten, kunnen de
autoriteiten ervoor kiezen de getroffen instelling(en) onder de
desbetreffende (insolvabiliteits)wetgeving te liquideren.1

1

Gegevens verstrekt door het ministerie van
Financiën per brief d.d. 25 maart 2011.

Zoals toegelicht heeft voorafgaand aan de crisis een aantal oefeningen
plaatsgevonden waaraan behalve vertegenwoordigers van DNB ook
medewerkers van het ministerie van Financiën hebben deelgenomen. In
de oefeningen zijn problemen bij een financiële instelling gesimuleerd.
Naar aanleiding van deze crisisoefeningen is door het ministerie van
Financiën het Handboek beheersing financiële crises in de financiële
sector (Handboek solvabiliteitssteun) opgesteld.1 Dit handboek is eind
september 2008 gereed. In het handboek wordt de bestaande taakverdeling tussen DNB (liquiditeitssteun) en het ministerie van Financiën
(solvabiliteitssteun) bevestigd. Daarnaast wordt in het handboek het
instellen van een crisisteam binnen Financiën met daarbij behorende
verantwoordelijkheden voor de deelnemers beschreven. Voorts wordt in
het handboek ingegaan op de kosten-batenafweging van de inzet van
publieke middelen. Ook wordt in het handboek opnieuw de in 2003 met de
Kamer gedeelde mogelijkheden om de stabiliteit te handhaven, dan wel te
herstellen, uiteengezet. Het handboek bevat echter geen concrete

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

429

uitwerkingen van deze oplossingen, beleidskeuzes of omschrijvingen van
mogelijke crisismaatregelen indien zich solvabiliteitsproblemen bij
individuele financiële instellingen voordoen.
Het is de commissie op basis van het dossieronderzoek en de openbare
verhoren gebleken dat er op het ministerie van Financiën ten tijde van de
crisis weinig bekend is over de wijze waarop de minister van Financiën
zijn bevoegdheden zou kunnen inzetten. Er is beperkt nagedacht over
mogelijke beleidskeuzes die bij overheidsingrijpen in financiële instellingen met solvabiliteitsproblemen aan de orde zouden kunnen komen.
Uit het onderzoek van de commissie komt niet naar voren dat het
Handboek solvabiliteitssteun tijdens de crisis als leidraad is gebruikt. De
heer Bos, toenmalig minister van Financiën, licht toe:
Vraag: «Was er voor de val van Lehman in uw ogen voldoende
instrumentarium voorhanden om eventueel een solvabiliteitscrisis
op te lossen?»
De heer Bos: «Het was eigenlijk tot die tijd geen groot onderwerp
van gesprek geweest. Ik had zelf vanaf februari 2007 tot september
2008, de val van Lehman Brothers, niet te maken gehad met
individuele instellingen die in solvabiliteitsproblemen kwamen. Ook
in de recente geschiedenis in Nederland kenden wij dat soort
gevallen niet. Wij hadden ons niet buitengewoon verdiept in de
vraag of wij voldoende instrumenten hadden omdat wij ons er niet
van bewust waren dat wij ze wel eens heel snel nodig zouden
kunnen hebben.»1
Vraag: «(...) Als de Nederlandsche Bank belt met de mededeling dat
er een bank in solvabiliteitsproblemen is, lijkt mij dat iemand iets
moet kunnen doen bij het ministerie van Financiën.»
De heer Bos: «Dat is uiteindelijk ook wel gebeurd. Ik kon echter niet
iets uit de la trekken wat klaar lag en waar diep over was
nagedacht.»1
In zijn openbaar verhoor heeft de heer Van Wijnbergen kanttekeningen
geplaatst bij het gebrek aan voorbereiding op het ministerie van
Financiën. Hij wijst daarnaast op het feit dat noodzakelijke beleidskeuzes
niet zijn doordacht.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Wijnbergen, 18 november 2011.

De heer Van Wijnbergen: «(...) Het is niet alleen een kwestie van een
draaiboek hebben liggen; je moet ook een aantal beleidskeuzes
doordacht hebben voordat het moment daar is. Wanneer treed je in
welke omstandigheden hoe op? Als je een mooi draaiboek hebt, kijk
je ook of je alle instrumenten hebt om het uit te voeren en of het
juridisch allemaal goed kan lopen. Dat zou je eigenlijk allemaal
moeten doen voordat de crisis komt. [...] Men was dus gewoon niet
voorbereid. Ik denk dat men toch te lang heeft gedacht dat crises die
het niveau van een hoop bankiers te boven gaan, hier niet zouden
gebeuren. Die waren ook al heel lang niet gebeurd, hoewel ze in
West-Europa natuurlijk wel een aantal malen eerder gebeurd zijn,
zoals in Zweden aan het begin van de jaren negentig. Men had dus
gewaarschuwd kunnen zijn, maar men was dat niet.» 2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

430

Het instrumentarium om de stabiliteit van het financiële stelsel te
beschermen en de financiële crisis te beheersen, inclusief alle beleidskeuzes die daarbij een rol spelen, is door het ministerie van Financiën
tijdens de crisis ontwikkeld.
Informatie-uitwisseling tussen DNB en het ministerie van Financiën
In het MoU dat DNB en het ministerie van Financiën in 2007 overeenkomen, wordt vastgelegd dat DNB verantwoordelijk is voor het uitvoeren
van het monetaire beleid en liquiditeitssteun. Het ministerie van Financiën
is bevoegd om solvabiliteitssteun te verlenen aan financiële instellingen.
Daarnaast wordt DNB in het MoU aangewezen als eerste crisismanager
indien zich een financiële crisis voordoet. Over het uitwisselen van
informatie tussen het ministerie en DNB wordt in het MoU het volgende
afgesproken:
«Indien DNB tekenen ontwaart van een crisis bij een financiële
onderneming informeert DNB de minister tijdig over zijn beoordeling
van de situatie en de eventuele crisismaatregelen. Indien door
ontwikkelingen bij een financiële onderneming of anderszins de
stabiliteit van het financiële stelsel wordt bedreigd, vindt onverwijld
overleg en informatie-uitwisseling plaats tussen DNB en de minister.
De informatie-uitwisseling geschiedt met inachtneming van de
wettelijke geheimhoudingsbepalingen.»1
Aangezien deze afspraak stelt dat de informatie-uitwisseling moet
geschieden met inachtneming van de wettelijke geheimhoudingsbepalingen, voegt het MoU op dit punt niets toe aan de informatieverstrekking
onder reguliere omstandigheden.2 Hierdoor is juridisch gezien nauwelijks
vertrouwelijke gegevensuitwisseling mogelijk, ook niet tijdens een
ernstige crisis.
Uit onderzoek van de commissie is gebleken dat het MoU tijdens de crisis
niet leidend is geweest. De minister van Financiën heeft gefungeerd als
crisismanager. Ook de afspraken betreffende informatie-uitwisseling zijn
niet altijd nagekomen tijdens de crisis. Het feit dat DNB op grond van de
wet geen informatie over instellingen met de minister mag delen, lijkt in
de acute crisisfase niet of nauwelijks problemen te hebben veroorzaakt.
De heer Gerritse, toenmalig thesaurier-generaal op het ministerie van
Financiën, vertelt hierover:
Vraag: «Er was dus een duidelijke afspraak met DNB: dit zijn de
situaties waarin u de telefoon moet pakken en het ministerie moet
bellen.»
De heer Gerritse: «Ja.»
Vraag: «Zijn in uw beleving die afspraken ook nagekomen? Of hebt u
een moment gehad waarop u dacht: ze hadden wel eerder mogen
bellen?»
1

Memorandum of Understanding, Afspraken
tussen De Nederlandsche Bank en het
ministerie van Financiën over informatieuitwisseling en overleg inzake financiële
stabiliteit en crisismanagement, 12 april 2007.
2
In een convenant kan ook niet worden
afgeweken van de wettelijke regeling (tenzij de
wet dat zou toestaan).

De heer Gerritse: «Nee. Ik heb de indruk dat niet alleen in het kader
van dat memorandum, maar sowieso de relatie tussen het ministerie
en DNB altijd erg open is geweest en dat op het moment dat het
nodig was in elk geval de president van DNB zaken onmiddellijk met
de minister besprak.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

431

Vraag: «In algemene zin bent u tevreden over de informatieverstrekking vanuit DNB?»
De heer Gerritse: «Als wij iets nodig hadden, kregen wij iets van
DNB. DNB meldde zich op het moment dat het misschien nodig was.
Voor zover DNB die informatie kon hebben, is dat goed gelopen.»1
Wel is tijdens de crisis gebleken dat vanwege de strikte bepalingen
omtrent toezichtvertrouwelijke informatie het onduidelijk is op welke
moment DNB zich bij het ministerie moet melden indien zich mogelijke
solvabiliteitsproblemen voordoen. Tijdens de crisis heeft DNB de
problemen pas bij het ministerie neergelegd op het moment dat
overheidsingrijpen onvermijdelijk was.
De heer Bos: «(...) Ik denk in toenemende mate dat de manier waarop
onze Wet financieel toezicht werkt niet meer van deze tijd is. Ik zal
proberen dat uit te leggen. Als je probeert om de Wet financieel
toezicht samen te vatten, luidt artikel 1 «als u niets van de toezichthouder hoort, mag u ervan uitgaan dat alles oké is» en luidt artikel 2
«als u wel iets van de toezichthouder hoort, is het te laat». Dat is
eigenlijk de manier waarop de Wet financieel toezicht werkt. (...)»2
Het kabinet
Op kabinetsniveau hebben geen oefeningen plaatsgevonden waarbij een
financiële crisis is gesimuleerd en zijn dergelijke scenario’s ook niet
uitgewerkt. In geval van een crisis of dreigende crisis die de (nationale)
veiligheid van Nederland bedreigt, is op kabinetsniveau wel een speciale
crisisstructuur opgezet. In het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming
zijn afspraken gemaakt over de te volgen procedures en de besluitvormingsstructuur voor het beheersen van een crisis. Het handboek is van
toepassing op álle (dreigende) crisissituaties die een interdepartementaal
gecoördineerd optreden van de rijksoverheid vereisen. Onder een
nationale crisis wordt in het handboek verstaan:
«Een gebeurtenis waarbij de nationale veiligheid (zie hierna
hoofdstuk III) in het geding is doordat één of meerdere vitale
belangen worden aangetast en waarbij de reguliere structuren en/of
middelen niet toereikend zijn om de stabiliteit te handhaven. De
structuren van het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming treden
dan in ieder geval in werking.»3

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
7 december 2011.
3
Kamerstuk 29 668, nr. 28.

Het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming is vastgesteld door de
ministerraad. In het handboek is de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK) aangewezen als coördinerend minister voor
crisisbeheersing. Hij is verantwoordelijk voor de inrichting, de werking, de
samenhang en de integrale aanpak van het crisisbeheersingsbeleid en het
bijbehorende stelsel. Daarnaast bevordert het Nationaal CrisisCentrum de
samenhang in de besluitvorming.3
Op rijksniveau is ieder ministerie zelf verantwoordelijk voor de te nemen
crisisbeheersingsmaatregelen (preparatie, respons en herstel) op het
eigen beleidsterrein en de financiering daarvan. Een ministerie is
eveneens verantwoordelijk voor het stellen van kaders voor de crisisbeheersingsmaatregelen te nemen door de vitale bedrijven, instellingen en
objecten, voor zover deze entiteiten onder haar verantwoordelijkheid
vallen.3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

432

De nationale crisisstructuur biedt een crisismanagementsysteem dat
gericht is op het beheersen van bedreigingen voor de nationale veiligheid
of volksgezondheid, maar is niet ingericht op het beheersen van financiële
crises. De financiële crisis in 2008/2009 kan niet gekenmerkt worden als
een bedreiging voor de nationale veiligheid. De financiële crisis heeft
echter wel een interdepartementaal karakter gehad: hoewel de crisis zich
primair op het terrein van de minister van Financiën afspeelt, zijn de
problemen al snel van een aard en omvang dat ze ook gevolgen hebben
voor de reële economie en daarmee de portefeuille van de minister van
Financiën overstijgen. Gedurende het onderzoek van de commissie zijn
geen aanwijzingen gevonden dat tijdens de crisis gebruik is gemaakt van
de nationale crisisstructuur.
10.3.2 De alarmeringsfase
De problemen op de hypotheekmarkt in de Verenigde Staten leiden in
2007 tot twijfels over de gezondheid van de Nederlandse financiële
instellingen. Deze paragraaf licht toe op welke wijze de toezichthouders,
het ministerie van Financiën en het kabinet deze signalen geduid hebben
en onderzocht hebben waar zich eventuele risico’s zouden kunnen
materialiseren.
DNB
In aanloop naar de crisis heeft DNB zijn toezichtstaken geïntensiveerd. Zo
zijn de bestaande structuren binnen de organisatie van DNB vooraf en
tijdens de crisis steeds verder versterkt.1 Het belangrijkste overkoepelend
orgaan binnen DNB is de directievergadering. Deze opereert op basis van
collegiaal bestuur en komt wekelijks bij elkaar. De directie neemt de
belangrijkste beslissingen ten aanzien van de toezicht- en centrale
banktaken en wordt daarbij gevoed door de zogeheten Coördinatiegroep
Financiële Stabiliteit (hierna: coördinatiegroep FS). Deze groep is
opgericht in 2004 en identificeert cross-sectorale risico’s en kwetsbaarheden. De directie beslist over maatregelen om die risico’s en kwetsbaarheden aan te pakken. De coördinatiegroep FS bestaat uit het (senior)
management van de divisies betalingsverkeer, Financiële Markten,
Financiële Stabiliteit, Economisch beleid en onderzoek en verschillende
toezichtdivisies. Onder reguliere omstandigheden komt zij vier keer per
jaar bijeen. Vanaf september 2007 wordt de vergaderfrequentie verhoogd
naar tweewekelijks. Daarnaast richt DNB na de zomer van 2007 het
zogenaamde Crisismonitoringteam (CMT) op. Dit team bestaat uit
toezichthouders en managers en is speciaal opgericht om de liquiditeitspositie van Nederlandse banken te monitoren.

1

Gegevens verstrekt door DNB per brief d.d.
25 maart 2011.
2
Op 18 oktober 2008 is het ministerie van
Financiën bij het Pecunia-overleg aanwezig in
verband met de op handen zijnde kapitaalinjectie in ING.

Met ingang van 18 maart 2008, daags na de redding van het Amerikaanse
Bear Stearns, wordt het Pecuniaoverleg ingesteld; dit schort de coördinatiegroep FS op. Op de agenda van het Pecuniaoverleg staan de rapportages van het Crisismonitoringteam, projectonderzoek naar het crisisinstrumentarium van DNB en de integratie van ABN AMRO en Fortis. Vanaf
16 september 2008 komt het Pecuniaoverleg bijna dagelijks bijeen tot eind
oktober. Op 23 februari 2009 wordt het opgeheven en worden onderwerpen weer besproken in het kader van de reguliere directievergaderingen. Aan het Pecuniaoverleg nemen soms afgevaardigden van het
ministerie van Financiën deel voor het overleg over Fortis/ABN AMRO.2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

433

Problemen in het financiële stelsel: solvabiliteit versus liquiditeit
DNB ziet de problemen in de Verenigde Staten als een belangrijke oorzaak
van het dalende vertrouwen dat financiële instellingen in elkaar hebben.
Instellingen twijfelen aan elkaars solvabiliteitspositie wat resulteert in
terughoudendheid om elkaar geld te verschaffen. In augustus 2007
ontstaat een liquiditeitscrisis in het financiële systeem. Begin 2008 blijkt
de financiële sector tevens hard geraakt te zijn door afwaarderingen op
subprime-activa waardoor de kapitalisatie van instellingen wordt
aangetast.1
De focus van DNB blijft primair op de liquiditeitspositie van instellingen.
Het aantal banken dat aan het CMT moet rapporteren loopt op tot 22 in
oktober 2007 en daalt naar 8 in februari 2008. DNB overlegt wekelijks met
het senior management van de rapporterende instellingen.2 Daarnaast
wordt door het CMT in de periode eind 2007 en begin 2008 gekeken naar
de toereikendheid van de liquidity contigency plannen van de instellingen
en moeten tekortkomingen daarin door instellingen worden aangepakt.
In december 2007 wordt door DNB ook een gecombineerde micro- en
macroliquiditeitsstresstest uitgevoerd om meer inzicht te krijgen in
mogelijke liquiditeitsproblemen bij Nederlandse instellingen. In het
macroscenario dat daarbij wordt gehanteerd, wordt onder meer uitgegaan
van een verdere afkalving van de Amerikaanse huizenmarkt, een val van
de dollar ten opzichte van de euro met 40 procent, een wereldwijde
groeiterugval en een stijgende risicoaversie.2 DNB analyseert tevens de
mate waarin Nederlandse instellingen zijn blootgesteld aan activa die zijn
gerelateerd aan de Amerikaanse huizenmarkt. De heer Houben, divisiedirecteur Financiële Stabiliteit bij DNB, zegt hierover:
Vraag: «De Nederlandsche Bank heeft dus een beeld van de
liquiditeitspositie van de verschillende bankinstellingen. U hebt zelf
in het begin van uw antwoorden eigenlijk al aangeduid dat in ieder
geval achter een liquiditeitscrisis altijd het gevaar schuilt van een
solvabiliteitsprobleem, zelfs van een solvabiliteitscrisis. Hoe heeft nu
de Nederlandsche Bank dat risico, dat gevaar van de solvabiliteitsproblemen, onder de aandacht gebracht bij de verschillende
financiële instellingen? Hoe hebt u dat gedaan? Is daaraan extra
aandacht besteed?»

1

DNB, De Nederlandse crisismaatregelen ter
bestrijding van de acute problemen in het
financiële stelsel, blz. 3.
2
Gegevens verstrekt door DNB per brief d.d.
25 maart 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Houben, 23 november 2011.
4
Dit mede naar aanleiding van de 67
beleidsaanbevelingen van het Financial
Stability Forum.

De heer Houben: «Wij probeerden toen de vinger te leggen op de
bron van de solvabiliteitsproblemen, dus: waar komen die vandaan?
Waar schuilen die solvabiliteitsproblemen? De analyse van toen was
dat het overwegend gesecuritiseerde producten van Amerikaanse
makelij waren, dus herverpakte leningen, met name subprime, uit de
Verenigde Staten, die waren verpakt en doorverkocht in de internationale financiële markten. In het voorjaar van 2008, de periode
waarover u het heeft, is in internationaal verband in het kader van
het Financial Stability Forum een actieplan van 67 verschillende
actiepunten opgesteld die moesten worden doorlopen om beter grip
op de zich ontwikkelende crisis te krijgen. Ik denk dat met betrekking
tot de vraag die u stelde het belangrijkste onderdeel was om
transparant te krijgen wat de waardering was van bepaalde activa en
wat dus de infectiegraad was. Dus wat de mate van verliezen was op
verschillende activa.»3
DNB legt na deze analyse transparantie-eisen op aan instellingen over hun
blootstelling aan complexe subprime gerelateerde producten.4 DNB komt
tot de conclusie dat de Nederlandse instellingen weliswaar te maken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

434

krijgen met her- en afwaarderingen, maar dat zij beperkt last hebben van
de subprime-problematiek. DNB geeft dan ook geen signalen af aan het
ministerie van Financiën dat men zich zorgen zou moeten maken over de
solvabiliteitspositie van instellingen.1 Uitzondering hierop is de problematiek rondom Fortis.
In de maanden april en mei 2008 constateert DNB, mede als gevolg van
de oplossing voor de problemen van Bear Stearns, dat er even sprake lijkt
van een adempauze. In mei blijken de toenemende inflatieverwachtingen
en aanhoudende onzekerheid over de gezondheid van financiële
instellingen opnieuw tot problemen te leiden.2 Tot in de zomer van 2008
houdt DNB zijn focus op het probleem van de opdrogende liquiditeitsmarkten in Europa. Hoewel de kapitaalbuffers van instellingen onder druk
staan, ziet DNB geen tekenen van een solvabiliteitscrisis en geen
aanleiding om zijn kapitaaleisen aan te scherpen. DNB heeft lang gefocust
op een onderscheid tussen liquiditeit en solvabiliteit en zijn inzet
voornamelijk gericht op het liquiditeitsvraagstuk. Volgens de heer Van
Wijnbergen is dit onderscheid echter «niet zo zinnig».
Vraag: «Dus ook in het voorjaar van 2008 had je al met zekerheid
kunnen zeggen dat achter het liquiditeitsprobleem en het
wantrouwen dat vooral door iedereen werd aangegeven, duidelijk
een solvabiliteitsprobleem zat?»
De heer Van Wijnbergen: «Wat ik probeer duidelijk te maken is dat
het onderscheid niet zo zinnig is. Ze zijn namelijk niet uit elkaar te
houden: de een veroorzaakt de ander en omgekeerd. Ik denk dat het
verstandig beleid is als je ervan uitgaat dat er altijd voldoende
kapitaalbuffers moeten zijn, alsof het een insolventie-iets is, en dat je
daar adequaat op ingrijpt. Dan kom je er wel uit. Als je aanneemt dat
het puur liquiditeit is en je je niet afvraagt waar die liquiditeitsangsten vandaan komen, loop je sterk het risico dat je eigenlijk
te laat en te zacht ingrijpt en het probleem alleen maar groter
wordt.»3
DNB signaleert macro-economische risico’s, maar focust bij handelen op
individuele instellingen
DNB heeft naast risico’s voor individuele instellingen ook marktbrede
risico’s gesignaleerd en wijst in de periode tot aan de zomer 2008 ook in
het openbaar op risico’s en kwetsbaarheden voor het financiële systeem
als gevolg van macro-economische onevenwichtigheden. Zo bevat het
halfjaarlijkse Overzicht Financiële Stabiliteit (OFS) een overzicht van de
gesignaleerde risico’s. Intern verbindt DNB daaraan aanbevelingen voor
de toezichtsdivisies. DNB kiest er op basis van de macroprudentiële
analyses niet voor om op grote schaal instellingen aan te sporen hun
buffers te verhogen om het financiële systeem als zodanig te beschermen.
Dit besluit is mede ingegeven door het dilemma waarmee DNB zich
geconfronteerd ziet bij zijn acties richting instellingen: enerzijds kunnen
bepaalde handelingen als gevolg hebben dat de buffers van instellingen
worden versterkt, anderzijds kunnen deze handelingen een negatief effect
hebben op de marktperceptie over de instelling. De heer Kleijwegt, toen
divisiedirecteur Toezicht banken bij DNB, verwoordt dit als volgt voor het
besluit van ING om aandelen terug te kopen en interim-dividend uit te
keren:
1

Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 16 november 2011.
2
Tijdlijn Internationaal, website DNB.

Vraag: «Had dat inkoopprogramma niet halverwege gestopt moeten
worden?»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

435

De heer Kleijwegt: «Achteraf gezien was het fijn geweest als die
aandelen niet waren ingekocht. Tot januari 2009 aan toe was het
voor financiële partijen heel belangrijk om niet het doelwit van de
financiële markten te worden. Ik ben er persoonlijk van overtuigd dat
het stopzetten van het inkoopprogramma de aandacht op ING zou
hebben gevestigd. Men zou zich hebben afgevraagd of er wat aan de
hand was bij ING. ING was toch ruim gekapitaliseerd? Waarom stopt
die bank daarmee, terwijl andere partijen dat niet doen? Op de
marktperceptie van ING zou dat een negatief effect hebben gehad.
Dat geldt ook voor een ander punt in dezelfde sfeer dat toen aan de
orde was, namelijk de uitkering van interim-dividend. ING heeft
interim- dividend betaalbaar gesteld. Als ING dat voor de crisis niet
had gedaan en dus afgeweken was van de bestendigde gedragslijn
om interim-dividend uit te keren, hadden de markten hun schijnwerpers op ING gericht. Dat moet je absoluut niet willen. Dat
mogelijke effect moet je afwegen tegen het feit dat het prettig is
om miljarden aan kapitaal binnen de groep te houden. Dat is een
moeilijke afweging. Het enkele feit dat je in de perceptie van de
markt misschien iets raars doet, kan heel snel een zelfversterkend
effect hebben. Een dergelijk vertrouwenseffect moet je proberen te
voorkomen.»1
DNB keert zich uiteindelijk niet tegen de uitbetaling van interim-dividend
door financiële instellingen in 2008.
Een tweede oorzaak voor het feit dat DNB geen concrete acties neemt om
het financiële systeem te versterken is dat DNB onvoldoende oog heeft
voor de verwevenheid van financiële instellingen, onderling en met de
reële economie. DNB onderneemt wel acties richting individuele
instellingen, maar laat zich daarbij leiden door het microprudentiële
toezicht. DNB heeft aangegeven dat vanaf de zomer 2008 er in totaal
negen werkstromen ontstaan binnen het CMT. Zo wordt er onder meer
gekeken naar fundingprofielen, liquiditeitsmanagement, crisismanagement en afschrijvingen.1 De commissie constateert dat deze
werkstromen pas tot stand komen op het moment dat zich op de
financiële markten al vele problemen voordoen.
DNB hanteert het uitgangspunt dat zolang instellingen voldoen aan de
prudentiële normen, het financiële systeem als zodanig ook niet in gevaar
komt. Onderstaand citaat maakt duidelijk dat DNB oog heeft voor de
problemen op de financiële markten, maar het verloop en de omvang van
de financiële crisis niet voorziet. Uiteindelijk laat DNB zich verrassen door
de snelheid en het abrupte en wereldwijde karakter van de besmetting
van instellingen en financiële instellingen.2
Vraag: «Ik kan mij voorstellen dat de toezichthouder die perceptie
eerder heeft dan de markt. U hebt informatie die de markt niet heeft.
U refereert ook aan de lezing die u in april hebt gehouden. Is tussen
april en september ooit bij de Nederlandsche Bank overwogen om
de kapitaalratio’s voor te bereiden op een «slecht weer»-scenario?»

1

Gegevens verstrekt door DNB per brief d.d.
25 maart 2011.
2
Brief DNB aan de minister van Financiën,
13 maart 2009.

De heer Wellink: «Ik heb twee fasen van de kredietcrisis genoemd.
De liquiditeitsfase hebben wij niet voorzien, maar wij hebben wel
intensief het liquiditeitstoezicht verhoogd. U weet dat ongetwijfeld
uit de dossiers. U kunt in de dossiers zien dat wij tijdens de fase van
de liquiditeitscrisis ook veel strenger naar de solvabiliteit zijn gaan
kijken. Wij hebben niet geanticipeerd op de systeemcrisis.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

436

Nogmaals, dat heeft niemand. Ik vind dat de vraagstelling eigenlijk
niet is wat je niet gedaan hebt in april of in mei, maar waarom je in
april of mei niet gezien hebt wat daarna zou gebeuren. Dat is immers
het punt. Als je het vanuit die aanvliegroute benadert, kom je ook tot
andere conclusies. Dan kom je niet tot de conclusie dat men heeft
zitten suffen of niet alert genoeg geweest is. Dan kom je tot de
conclusie dat wij in april en in mei de systeemcrisis niet gezien
hebben en dat er kennelijk andere dingen aan de hand waren, dat wij
onvoldoende data hadden om te kunnen doorgronden dat zich in de
financiële sector en tussen de financiële sector en de economie een
interactie aan het voltrekken was die tot rampzalige gevolgen zou
hebben geleid. Dus als je er zo naar kijkt: onvoldoende data,
onvoldoende analytisch framework, zonder enige twijfel.»1
De AFM
Vanaf de zomer 2007 signaleert ook de AFM toenemende onzekerheid en
problemen op de financiële markten. Onder meer naar aanleiding van de
afschrijvingen op subprime-hypothekenportefeuilles start de AFM een
aantal onderzoeken om de diverse ontwikkelingen in kaart te brengen.
Hoewel er volgens de heer Hoogervorst, toenmalig voorzitter van de AFM,
een beperkte rol is weggelegd voor de AFM in de aanloop van de crisis,
formeert ook de AFM een crisisteam in februari 2008. Het crisisteam richt
zich op het nader in kaart brengen van de problematiek, mogelijke
oplossingen en de mogelijke bijdrage van de AFM aan die oplossingen.
De heer Hoogervorst: «(...) Wij zaten in eerste instantie ook een
beetje op het tweede plan omdat de kern van het probleem een
prudentiële crisis was: de banken stonden er niet meer gezond voor.
Maar wij hebben wel gemeend dat het belangrijk was dat wij een
goed kredietcrisisteam zouden samenstellen. Dat hebben wij in
februari 2008 gedaan om de interne communicatie binnen de AFM in
elk geval te versterken.»2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Hoogervorst, 29 november 2008.
3
Gegevens verstrekt door de AFM per brief
d.d. 1 maart 2011.

Omdat het in de zomer van 2007 voor de AFM duidelijk is dat er op de
balansen van instellingen producten staan die mogelijk te hoog gewaardeerd worden, stuurt zij op 31 augustus 2007 een brief aan alle beursgenoteerde financiële instellingen over dit onderwerp. De instellingen
worden onder meer geïnformeerd over een onderzoek dat de AFM heeft
uitgevoerd naar de mate waarin de instellingen blootstaan aan bepaalde
kredietrisico’s, de toegepaste waarderingsgrondslagen en waardeverminderingen. De AFM wijst dan ook op het belang van financiële verslaglegging. Tevens heeft de AFM op 30 en 31 januari 2008 aan grote
Nederlandse beursgenoteerde financiële ondernemingen en partijen
gevraagd de markt via een persbericht duidelijkheid te bieden over de
blootstelling aan besmette portefeuilles voor de bekendmaking van de
jaarcijfers. De AFM heeft diverse financiële instellingen aangesproken op
het niet naleven van de verslaggevingregels. Dit is gebeurd in de vorm
van mededelingen.3
Na de val van Lehman Brothers breidt de AFM haar crisisteam verder uit.
Begin oktober 2008 maakt het team een analyse van de ontwikkelingen in
de financiële markten en de gevolgen hiervan voor het toezicht dat de
AFM uitvoert. De AFM concludeert dat voornamelijk beleggingsinstellingen, banken en verzekeraars problemen hebben. Om het toezicht
hierop goed te laten aansluiten worden drie subteams geformeerd: een
team voor beleggingsinstellingen, een team voor banken en verzekeraars
en een team voor vermogensscheiding. Deze teams ontwikkelen analyses

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

437

en scenario’s en delen informatie met elkaar, onder coördinatie van het
crisisteam.1
Hoewel DNB verantwoordelijk is voor het toezicht op de soliditeit van
financiële ondernemingen pikt ook de AFM signalen op over de ontwikkelingen in de financiële markten en de gezondheid van instellingen. De
heer Hoogervorst heeft in zijn openbaar verhoor gesteld dat in de loop
van 2008 duidelijk wordt dat instellingen niet alleen problemen hebben als
gevolg van slechte activa, maar dat een aantal banken ook «zwaar
ondergekapitaliseerd zijn en daardoor niet in staat om hun problemen te
verwerken».1 Deze problemen horen volgens de heer Hoogervorst echter
niet tot het toezichtgebied van de AFM maar tot dat van DNB. De AFM ziet
geen aanleiding om DNB specifiek te wijzen, binnen haar wettelijke
bevoegdheden, op mogelijke problemen bij individuele instellingen.
De heer Hoogervorst: «Natuurlijk spraken wij in algemene zin wel
over deze problematiek met de Nederlandsche Bank. Maar wij
hebben niet een bepaald moment gehad dat wij tegen de Nederlandsche Bank hebben hoeven zeggen: wij hebben het gevoel dat
deze instelling wel heel rooskleurig met de cijfers omgaat. En
omgekeerd hebben wij dat ook niet van de Nederlandsche Bank, die
natuurlijk goed in die banken kon kijken.»1
Betrokkenheid van de AFM
De AFM heeft geen directe bemoeienis gehad met de crisismaatregelen
die tijdens de kredietcrisis zijn genomen. De AFM is wel steeds tijdig door
DNB en het ministerie van Financiën op de hoogte gesteld. Mede dankzij
die informatie heeft de AFM, in het kader van haar rol als gedragstoezichthouder, kunnen nagaan of op een juiste wijze met koersgevoelige
informatie is omgegaan.
De heer Hoogervorst: «Onze specifieke rol was om ervoor te zorgen
dat er, mocht er iets uitlekken, tijdig informatie zou worden verstrekt
aan alle beleggers. Liefst zou er niets uitlekken. Als er dan iets zou
uitlekken, dan moest dat tijdig worden meegedeeld. Zo nodig moest
de handel worden stilgelegd om onrust te voorkomen. Wij moeten er
dan goed op toezien dat de informatieverstrekking aan de markten
op een zorgvuldige manier gebeurt. Dat betekent niet dat men niets
geheim mag houden. Het kan in het belang zijn van een bedrijf om
een onderhandeling geheim te houden want als je dat allemaal in
het openbaar moet doen, dan stort de zaak misschien ineen of wordt
het onmogelijk om op een fatsoenlijke manier te onderhandelen.
Mocht er iets uitlekken, dan moet je er snel bij zijn. Het was daarom
goed dat wij tijdig door DNB en Financiën op de hoogte werden
gesteld van het feit dat er iets stond te gebeuren. Men gaf ons het
signaal om waakzaam te zijn in relatie tot de gevolgen op de
markt.»1

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Hoogervorst, 29 november 2008.

Zo weet de AFM dat in het weekend van 27 en 28 september 2008 gewerkt
wordt aan een oplossing voor Fortis, waarbij de voorkeur is om ING, al
dan niet met hulp van andere Nederlandse partijen, de Nederlandse
Fortis-onderdelen te laten overnemen. Wat de AFM dat weekend echter
niet weet is dat ING twee weken exclusieve onderhandelingsruimte krijgt.
Volgens de AFM heeft dit echter niet tot problemen geleid, omdat ING zelf
al snel aan de markt laat weten dat hij geen overname doet.
Tijdens de crisis heeft de AFM op meerdere momenten (handels)maatregelen genomen. Zo is in de periode van 6 oktober tot 14 oktober 2008 de
handel in aandelen Fortis stilgelegd tot er duidelijkheid was over de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

438

akkoorden tussen Nederland en België. Ook op 24 november 2008 en van
12 tot 17 december 2008 is de handel in aandelen Fortis stilgelegd in
verband met gerechtelijke uitspraken.1 Daarnaast is de AFM betrokken bij
het verbod op naked short selling van 22 september 2008, het verkopen
van aandelen die (nog) niet in bezit van de verkoper zijn, bij een aantal
financiële instellingen. De AFM heeft tevens Fortis een zestal boetes
opgelegd voor een drietal overtredingen.2
Zoals in het wettelijk kader uiteengezet is, is een specifieke taak van de
AFM het toezicht op emissies en openbare biedingen. Indien een
onderneming effecten wil uitgeven om kapitaal op te halen moet de
onderneming een prospectus opstellen. De AFM moet het prospectus
goedkeuren. Zij heeft dit gedaan in 2007 op het moment dat Fortis een
claimemisse doet om een gedeelte van de overname van ABN AMRO te
financieren en in 2009 wanneer ING een claimemissie doet om een
gedeelte van de staatsteun af te lossen (zie hoofdstuk 5 ING).
De AFM is daarnaast verantwoordelijk voor het toezicht op accountantsorganisaties die wettelijke controles verrichten. In 2008 heeft de AFM
onderzoeken uitgevoerd bij de vier grootste accountantskantoren, waar
vrijwel alle Nederlandse financiële ondernemingen die impact hebben op
de financiële markten worden gecontroleerd.3 Dit onderzoek is volgens de
AFM niet enkel gerelateerd aan de kredietcrisis:
De heer Hoogervorst: «Het is niet specifiek kredietcrisisgerelateerd.
Het waren onze eerste grote onderzoeken. Wij hadden de bevoegdheden rond het toezicht op de accountants pas recent gekregen.
Rond de kredietcrisis hadden wij wel grote onderzoeken gedaan en
daar kwamen wij tot wat fikse conclusies, bijvoorbeeld dat men toch
te weinig doorprikte en dat inderdaad de weergave van investeringen in ingewikkelde financiële instrumenten wel helder genoeg
moest gebeuren. Wij vonden bijvoorbeeld dat men, als men
geconsolideerde jaarrekeningen deed van een internationaal bedrijf,
wel erg veel rustte op en toevertrouwde aan de lokale accountants
en dat men te weinig hercontroleerde. Dat waren zo een paar
belangrijke conclusies.»4

1

Gegevens verstrekt door de AFM per brief
d.d. 1 maart 2011.
2
Aan bijvoorbeeld AGEAS, de rechtsopvolger
van Fortis, zijn in augustus 2010 twee
bestuurlijke boetes opgelegd vanwege het niet
tijdig publiceren van koersgevoelige
informatie.
3
Betreft Deloitte, Ernst&Young, KPMG en
PricewaterhouseCoopers.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer
Hoogervorst, 29 november 2008.

De AFM constateert in haar onderzoek onder meer tekortkomingen en
ontoereikende controle-informatie met betrekking tot financiële activa.
Daarnaast constateert de AFM dat de externe accountants op onderdelen
onvoldoende blijk geven van de vereiste professionele kritische instelling.
Op 19 december 2008 deelt de AFM, vanuit zowel het toezicht op
accountantsorganisaties als het toezicht op financiële verslaglegging, in
een overleg met de desbetreffende kantoren en grote financiële ondernemingen haar eerste bevindingen in een rondetafelgesprek, mede met het
oog op de controles over en de samenstelling van de jaarrekeningen 2008.
De AFM vraagt op dat moment aandacht voor de rol van de groepsaccountant, de waardering van financiële activa, de toelichting op onzekerheden van de jaarrekening en het controledossier van de accountant. Eind
december zijn de voorlopige bevindingen ook via een generieke
rapportage gedeeld met de accountantskantoren. De maatregelen die de
kantoren hebben genomen, zijn door de AFM bekeken en in enkele
gevallen is aangedrongen op extra maatregelen. Met een aantal van de
onderzochte kantoren heeft AFM normoverdragende gesprekken gevoerd.
In het doorlopende onderzoek heeft de AFM gemonitord of de maatregelen zijn uitgevoerd.1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

439

Ministerie van Financiën
Tot aan de val van Lehman Brothers was de perceptie bij het ministerie
van Financiën dat in Europa sprake was van een liquiditeitscrisis.
Solvabiliteitsproblemen werden niet voorzien.1 Het ministerie informeert
kort voorafgaand aan de val van Lehman Brothers wel bij individuele
instellingen of er aanleiding is tot zorg, maar ontvangt geen signalen dat
mogelijk ingrijpen noodzakelijk is. De heer Ter Haar, toenmalig directeur
financiële markten op het ministerie van Financiën, vertelt:
De heer Ter Haar: «Ik vertelde net al dat ik kort na de val van Lehman
Brothers een rondje heb gemaakt langs de velden. Daar kwam geen
zorg naar boven ten aanzien van de andere Nederlandse instellingen.
Alle zorg spitste zich toe op Fortis.»2
De heer Ter Haar heeft in zijn openbaar verhoor verklaard dat in Europa
het beeld was dat de situatie wezenlijk anders was dan in de Verenigde
Staten. Volgens hem ziet men in Europa op basis van groot onderling
wantrouwen in het bancaire stelsel een opdroging van de liquiditeit, waar
op een adequate manier in wordt voorzien door de Europese Centrale
Bank (ECB).3 Zo heeft de ECB op 9 augustus 2007 een bedrag van
94,8 miljard euro beschikbaar gesteld voor leningen. Op het ministerie
van Financiën worden in de periode voorafgaand aan de val van Lehman
Brothers dan ook geen analyses gemaakt van de wijze waarop de
Amerikaanse hypothekencrisis een bedreiging zou kunnen vormen voor
het Nederlandse financiële stelsel. Het ministerie verklaart dit tevens uit
het feit dat men vanuit DNB geen signalen ontvangt die daartoe
aanleiding vormen. Ook de algemene updates van de toezichthouder,
bijvoorbeeld via het lunchoverleg tussen de minister van Financiën en de
president van DNB, geven «geen aanleiding tot zorg over de solvabiliteitspositie van de financiële instellingen».3 Dit is met uitzondering van de
problemen bij Fortis, die in juli 2008 door DNB aan het ministerie van
Financiën kenbaar worden gemaakt.
In de loop van 2008 worden vanuit het Europese Financial Services
Committee, waar het ministerie van Financiën in vertegenwoordigd is,
aan de Europese toezichthouders vragen gesteld over de situatie in de
Verenigde Staten en de risico’s voor Europese financiële instellingen. Het
resultaat is, in de woorden van de heer Gerritse, «tamelijk onbevredigend».
De heer Gerritse: «Als je even kijkt naar de hele periode 2008, moet
je vaststellen dat wij in de loop van 2008 meer en meer toezichthouders zijn gaan bevragen over hun inzichten, wat er aan de hand
was, hoe het ervoor stond, wat er op de markten gebeurde en waar
de risico’s zaten in de financiële instellingen. Dat is in het Financial
Services Committee, wat een subcomité is van deze club, gebeurd
en ook in onze club. Wij hebben lang moeten wachten op
antwoorden.»
Vraag: «U hebt zelf moeten vragen en u hebt lang moeten wachten
op antwoorden?»
1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 11 november 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 16 november 2011.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011.

De heer Gerritse: «Ja. En voor zover ze kwamen, waren ze tamelijk
onbevredigend. Toezichthouders hadden weinig kijk, niet zozeer op
wat er op de markten zelf gebeurde, maar wel op hoe dat impact kon
hebben op de instellingen.»4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

440

Ook de heer Ter Haar wijst in zijn openbaar verhoor op het gebrek aan
informatie. Beleidsmakers in Europa krijgen geen informatie van de
Europese toezichthouders die erop duidt dat er fundamenteel een
solvabiliteitsprobleem is bij de Europese banken.1 De heer Ter Haar heeft
tegelijkertijd verklaard dat vanuit het ministerie van Financiën bij de
Nederlandse toezichthouder DNB geen verzoek is neergelegd om concrete
informatie over de betrokkenheid van Nederlandse banken bij mogelijke
kwetsbare producten in Amerika.
Vraag: «Nog even heel precies. Hebt u in die maanden voorafgaand
op enig moment met klem aan DNB gevraagd «verschaf ons
informatie over hoe het staat met de betrokkenheid van Nederlandse
banken bij mogelijk kwetsbare producten in Amerika?»»
De heer Ter Haar: «Nee, zo concreet niet. Wij kregen wel van tijd tot
tijd een update van de Nederlandsche Bank over de sterkte en
zwakte van Nederlandse financiële instellingen.»2
Het ministerie van Financiën concentreert zich tot en met september 2008
voornamelijk op de problemen bij Fortis. Volgens de minister van
Financiën worden de problemen van Fortis niet geplaatst in een context
van een eventueel algemeen solvabiliteitsprobleem binnen het Nederlandse bankwezen.
Vraag: «De heer Gerritse heeft hier verklaard dat er in juli 2008 een
lunchgesprek is geweest tussen u en de president van de Nederlandsche Bank waarin over Fortis is gesproken. Was dat geen
aanleiding om te denken: het speelt nu bij Fortis en er is ook een
risico dat het bij andere banken kan spelen? Of was het te geïsoleerd?»
De heer Bos: «Nee. De context van dat gesprek zoals ik het me
herinner – zoals bekend heb ik daar later in een interview met Vrij
Nederland ook nog iets over gezegd – was dat de specifieke
constellatie van Fortis/ABN AMRO tot een aantal problemen leidde.
Het werd toen niet geplaatst in een context van een eventueel
algemeen solvabiliteitsprobleem binnen het Nederlandse
bankwezen. Het ging meer over het feit dat Fortis in de problemen
leek te verkeren, dat er een frequente wisseling van management
was en dat er sprake was van kennelijke problemen rond kapitalisering en aandeelhouders die wel of niet wilden meedoen. Onze
gemeenschappelijke zorg was natuurlijk wat dit zou betekenen voor
de Nederlandse banken die onder Fortis hingen.»3

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 16 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 16 november 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.

Kabinet
Op kabinetsniveau is in de fase voor Lehman Brothers op drie momenten
in meer formele zin stilgestaan bij het vraagstuk van de potentiële
gevaren van de Amerikaanse huizencrisis en de mogelijke gevolgen
daarvan voor Nederland en Europa. Allereerst is in januari 2008 de
financieel-economische zeshoek bijeen gekomen. De zeshoek heeft een
politiek-ambtelijke samenstelling en bestaat uit de minister-president, de
minister van Financiën, de tweede vicepremier, de minister van Economische Zaken, de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de
minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en ambtelijke ondersteuning vanuit de verschillende ministeries. Mevrouw Ollongren,
toenmalig raadadviseur bij het ministerie van Algemene Zaken, heeft in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

441

haar openbaar verhoor verklaard dat voor de bijeenkomst in januari
tevens DNB en het CPB zijn uitgenodigd met het verzoek de zeshoek een
kwalitatieve duiding van de economische ontwikkeling te geven.1 De
bijeenkomst leidt niet direct tot ongerustheid over de Nederlandse banken
bij de aanwezigen. De situatie in de Verenigde Staten wordt als een
belangrijke ontwikkeling beschouwd die in de gaten moet worden
gehouden. Mevrouw Ollongren vertelt hierover:
Mevrouw Ollongren: «De opbrengst was eigenlijk een beeld van een
ontwikkeling in de VS die zorgwekkend was en die wij in de gaten
moesten houden. Wij konden niet uitsluiten dat die gevolgen zou
hebben voor Europa en voor Nederland. Op dat moment waren er
echter nog geen tekenen dat die ontwikkelingen Nederlandse
instellingen zouden treffen of dat die zich zouden ontwikkelen op de
manier waarop zij zich uiteindelijk hebben ontwikkeld. (...)»1
Daarnaast zijn vanuit het ministerie van Algemene Zaken twee Catshuissessies georganiseerd. De eerste vindt plaats op 21 april 2008. Aanwezig
zijn de ambtelijke top van de ministeries van Financiën, Algemene Zaken
en Economische Zaken, de AFM, DNB en enkele afgevaardigden van de
financiële sector. De aanwezigen spreken met elkaar over de aanhoudende onrust op de (Amerikaanse) financiële markt.
Vraag: «Wat leverde die sessie op?»
Mevrouw Ollongren: «Het was natuurlijk een andere setting. Om te
beginnen was die ambtelijk. De groep was samengesteld uit
verschillende hoeken. Er waren vertegenwoordigers van zowel
toezichthouders als de instellingen zelf. Er waren ook ambtenaren
van diverse departementen. In mijn herinnering leverde die
bijeenkomst een beeld op van grote zorg en ongerustheid, maar niet
over Nederlandse instellingen. Het was meer een beeld in algemene
zin: het kan eigenlijk niet zomaar aan ons voorbij trekken, het gaat
ons op de ene of andere manier raken en beïnvloeden en daar
moeten wij op voorbereid zijn.»
Vraag: «Zijn er concrete acties afgesproken op 21 april, over zaken
die op de rails gezet of verder onderzocht zouden worden?»
Mevrouw Ollongren: «Nee, maar zo’n soort overleg was het eigenlijk
ook niet. Het had ook een samenstelling die dat eigenlijk niet toeliet,
omdat de financiële instellingen erbij waren. Er zijn daar geen
afspraken over gemaakt.»1
Hoewel het overleg bij de aanwezigen opnieuw leidt tot een beeld van
zorg worden er geen concrete stappen ondernomen om de situatie nader
te analyseren. Wel wordt op 19 augustus 2008 door het ministerie van
Algemene Zaken een tweede Catshuissessie georganiseerd, ditmaal onder
leiding van de minister-president. Aanwezig zijn de ambtelijke top van de
ministeries van Algemene Zaken en Financiën en afgevaardigden van de
financiële sector. Onder de afgevaardigden van de financiële sector
bevinden zich de heer Verwilst van Fortis, de heer Tilmant van ING en de
heer Wijnaendts van AEGON. Gezamenlijk zullen zij enkele weken later
meer dan 80 procent van de miljarden aan Nederlandse staatssteun
ontvangen.
1

Verslag openbaar verhoor van mevrouw
Ollongren, 23 november 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

442

De heer Balkenende, toenmalig minister-president, heeft in zijn openbaar
verhoor verklaard dat de afgevaardigden van de financiële sector
gedurende de bijeenkomst geen melding hebben gemaakt van de
problemen waarmee hun eigen instellingen kampten.1 Gezien het feit dat
de individuele instellingen om tafel zitten met hun concurrenten is dit
begrijpelijk. De aanwezigen delen wel hun zorgen over de algemene
situatie op de financiële markt, maar wederom volgen hieruit geen
concrete acties van het kabinet om de situatie nader te analyseren of
voorbereidingen te treffen op een eventuele crisissituatie.
Vraag: «Moet ik hieruit opmaken dat er niets gedaan is met de
zorgen?»
De heer Balkenende: «Op dat moment was er geen reden om te
praten over de instrumenten die naderhand zijn ingezet. De
werkelijkheid van augustus 2008 was niet dezelfde als de werkelijkheid van ruim een maand later.»
Vraag: «Het waren op dat moment, als ik u goed begrijp, zorgen die
op geen enkele manier aanleiding vormden om acties te ondernemen.»
De heer Balkenende: «Geen acties in de zin van de stappen die
naderhand zijn gezet. Wel heeft het geleid tot een voortdurende
alertheid. Hoe staan wij ervoor? Wat gebeurt er in Europa? Slaan de
ontwikkelingen van de VS over naar Europa? Dat soort algemene
vragen werd gesteld. Als u vraagt naar actie, dan gaat het om het op
ons laten inwerken van deze zaken. Het gesprek is niet de opmaat
geweest tot wat zich naderhand manifesteerde.»
Vraag: «Maar wat moet ik me daar dan concreet bij voorstellen?»
De heer Balkenende: «De bijeenkomst van 19 augustus heeft niet
geleid tot het zetten van concrete stappen. Daar was geen aanleiding
toe.»2
10.3.3 Conclusies preparatiefase en alarmeringsfase
DNB focust in de loop van 2007 en 2008 vooral op het vraagstuk van
liquiditeit
Rond de zomer van 2007 intensiveert DNB zijn reguliere monitoring.
Medio september 2007 wordt een speciaal crisismonitoringsteam opgezet.
Eind 2007 stelt DNB vast dat er sprake is van een liquiditeitscrisis. DNB
komt ook tot de conclusie dat de Nederlandse instellingen te maken
krijgen met her- en afwaarderingen, maar dat instellingen beperkt last
hebben van de subprime-problematiek. DNB geeft geen signalen af aan
het ministerie van Financiën dat men zich zorgen zou moeten maken over
de solvabiliteitspositie van instellingen. De commissie constateert dat
DNB zijn focus in de loop van 2008 blijft houden op het vraagstuk van
liquiditeit. DNB ziet geen aanleiding om de kapitaaleisen voor financiële
instellingen aan te scherpen.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Balkenende, 8 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Balkenende, 8 december 2011.

De commissie is van mening dat de geïntensiveerde monitoring door DNB
niet heeft geleid tot de gewenste resultaten. Naar oordeel van de
commissie toont het handelen van DNB een grote tekortkoming aan: te
lang is vastgehouden aan het onderscheid tussen liquiditeits- en
solvabiliteitsproblemen bij financiële instellingen. Tot de val van Lehman

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

443

Brothers is te beperkt rekening gehouden met de mogelijkheid van
solvabiliteitsproblemen bij Nederlandse instellingen, terwijl in een crisis
het onderscheid tussen liquiditeit en solvabiliteit juist minder relevant
wordt: ze liggen in elkaars verlengde. De commissie is van oordeel dat
DNB verzuimd heeft voldoende gevolg te geven aan de signalen en
problemen die DNB wel heeft opgemerkt.
DNB, het ministerie van Financiën en het kabinet treffen onvoldoende
voorbereidingen om in te kunnen grijpen tijdens een financiële crisis
In het voorjaar van 2008 onderzoekt DNB het interventie-instrumentarium
(faillissementswetgeving). DNB constateert dat dit ontoereikend is. Tevens
wordt het DNB duidelijk dat de gevolgen van het omvallen van een
systeembank zeer groot kunnen zijn. De commissie constateert dat DNB
voor de val van Lehman Brothers niet in samenspraak met het ministerie
van Financiën heeft nagedacht over mogelijke instrumenten om deze
gevolgen aan te pakken. Ook beleidskeuzes of scenario’s die een rol
kunnen spelen bij het verlenen van solvabiliteitssteun of het verstrekken
van garanties worden niet doordacht. DNB heeft zich wel voorbereid op
het verstrekken van noodkredieten.
Door het ministerie van Financiën is in september 2008 het «Handboek
beheersing financiële crises in de financiële sector» vastgesteld. De
commissie constateert dat het handboek geen concrete beleidskeuzes of
omschrijvingen bevat van mogelijke crisismaatregelen, indien zich
solvabiliteitsproblemen bij individuele financiële instellingen voordoen.
De commissie stelt tevens vast dat op het ministerie van Financiën geen
andere voorbereidingen getroffen zijn op het inzetten van crisismaatregelen.
Op kabinetsniveau hebben geen oefeningen plaatsgevonden waarin een
financiële crisis werd gesimuleerd en zijn dergelijke scenario’s ook niet
uitgewerkt. Op kabinetsniveau is wel het Nationale Handboek Crisisbesluitvorming opgesteld. De commissie concludeert dat dit handboek is
ingericht op het bestrijden van bedreigingen voor de nationale veiligheid
of de volksgezondheid, maar geen handvatten biedt voor het bestrijden
van een financiële crisis.
De commissie is van oordeel dat DNB, het ministerie van Financiën en het
kabinet zich voorafgaand aan de crisis beter hadden moeten voorbereiden
op een financiële crisis. De commissie is van mening dat er plannen
hadden moeten liggen voor wat te doen in het geval zich solvabiliteitsproblemen bij financiële instellingen of problemen in het systeem als zodanig
zouden voordoen. Door het ontbreken van dergelijke plannen is het
instrumentarium om de stabiliteit van het financiële stelsel te beschermen
en de financiële crisis aan te pakken, inclusief alle beleidskeuzes die
daarbij een rol speelden, pas gedurende de acute crisisfase ontwikkeld.
Bestaande afspraken tussen het ministerie van Financiën en DNB niet
ingericht op solvabiliteitscrises
Voorafgaand aan de crisis hebben DNB en het ministerie van Financiën
deelgenomen aan een aantal oefeningen waarbij problemen rond een
financiële instelling zijn gesimuleerd. Naar aanleiding van deze
oefeningen komen DNB en het ministerie van Financiën in 2007 tot een
Memorandum of Understanding (MoU) over informatie-uitwisseling en
overleg inzake financiële stabiliteit en crisismanagement. De commissie
constateert dat het MoU tijdens de crisis niet als leidraad is gebruikt. Zo
heeft in tegenstelling tot de afspraken in het MoU niet DNB, maar het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

444

ministerie van Financiën als crisismanager gefungeerd. De commissie
constateert dat in het MoU geen duidelijke afspraken zijn gemaakt over
het moment waarop DNB zich bij het ministerie meldt in een situatie dat
zich mogelijke solvabiliteitsproblemen bij financiële instellingen
voordoen. De commissie constateert dat de keuze om informatie te delen
bij DNB ligt en niet bij het ministerie van Financiën. Tijdens de crisis heeft
DNB deze problemen pas bij het ministerie neergelegd op het moment dat
overheidsingrijpen onvermijdelijk is. In die gevallen heeft DNB meer
informatie gedeeld dan op basis van het MoU mogelijk is.
Aangezien er tijdens de crisis sprake was van solvabiliteitsproblemen,
vindt de commissie het begrijpelijk dat het MoU niet is gevolgd. De
minister van Financiën is immers als enige bevoegd om publieke
middelen in te zetten en dus de aangewezen crisismanager. Hij is voor het
oordeel over de financiële positie van instellingen afhankelijk van
toezichtvertrouwelijke informatie die enkel door DNB kan worden
verstrekt. Het MoU voorziet hier onvoldoende in. De commissie is van
mening dat de afspraken die in het MoU zijn vastgelegd te veel gericht zijn
op een liquiditeitscrisis. Tevens is de commissie van mening dat de keuze
om informatie te delen, ook in geval van toezichtvertrouwelijke informatie,
een terechte keuze van DNB is geweest. De commissie is van oordeel dat
de minister van Financiën in staat moet zijn tijdig een eigenstandig
oordeel te vellen over de noodzaak, de proportionaliteit en het moment
van ingrijpen.
DNB signaleert macro-economische risico’s maar focust bij handelen op
individuele instellingen
DNB ziet macro-economische onevenwichtigheden, zoals de toenemende
huizenmarktproblemen in de Verenigde Staten, maar onderneemt hierop
geen acties zoals het aanpassen van de solvabiliteitseisen. DNB maakt bij
de invulling van het toezicht een afweging tussen het beperken van de
risico’s en het niet onnodig schaden van de instellingen, bijvoorbeeld
door het schaden van de concurrentiepositie of het geven van een
negatief signaal richting de markt. De commissie constateert dat DNB bij
die afweging het belang van de instelling voorop heeft gesteld. In het
rapport Verloren krediet van de Tcofs is al gewezen op het feit dat de
toezichthouder (DNB) vooral legalistisch heeft geopereerd en onvoldoende snel is overgegaan tot het treffen van maatregelen. De commissie
constateert dat de focus van DNB voorafgaand aan de crisis te lang
gericht is geweest op individuele instellingen en het voldoen aan
microprudentiële normen. De commissie concludeert dat DNB te weinig
zicht heeft gehad op de onderlinge verwevenheid van financiële instellingen en mogelijke problemen die de omvang kunnen krijgen van een
systeemcrisis.
De commissie is van oordeel dat DNB bij de uitvoering van het toezicht
onvoldoende rekening heeft gehouden met mogelijk schadelijke gevolgen
van macro-economische onevenwichtigheden voor het financiële stelsel.
De commissie is daarnaast van oordeel dat DNB voorafgaand aan de
crisis ten onrechte het uitgangspunt hanteert dat wanneer de risico’s
binnen individuele financiële instellingen beheersbaar zijn, de stabiliteit
van het systeem voldoende gewaarborgd is. Tijdens de kredietcrisis is
gebleken dat de eisen die door de toezichthouder zijn gesteld niet
toereikend waren om een systeemcrisis te voorkomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

445

De AFM heeft bij de vormgeving van de crisismaatregelen nimmer een
leidende of medebepalende rol gespeeld.
De AFM heeft geen directe betrokkenheid gehad bij de crisismaatregelen.
De AFM signaleert en analyseert voorafgaand aan de zomer van 2008
risico’s met betrekking tot de waardering van activa op balansen van
financiële instellingen. Zij heeft die instellingen in augustus 2007 al
gewezen op deze mogelijke risico’s in relatie tot de financiële verslaglegging. Ten tijde van de crisismaatregelen is de AFM door DNB en het
ministerie van Financiën steeds geïnformeerd over op handen zijnde
maatregelen. Voor zover de commissie heeft kunnen vaststellen, heeft de
AFM indien nodig handhavinginstrumenten ingezet en handelsmaatregelen genomen. De commissie constateert dat de AFM bij de vormgeving
van de crisismaatregelen nimmer een leidende of medebepalende rol
heeft gespeeld. Dit is verklaarbaar vanuit de positie van de AFM als
gedragstoezichthouder. Voor zover de commissie heeft kunnen
vaststellen, heeft de AFM haar taken naar behoren vervuld.
Het ministerie van Financiën en het kabinet hebben onvoldoende zicht op
mogelijke solvabiliteitsproblemen
Op het ministerie van Financiën worden geen analyses gemaakt van de
wijze waarop de Amerikaanse hypothekencrisis een bedreiging zou
kunnen vormen voor het Nederlandse financiële stelsel. De commissie
constateert dat het ministerie ook geen signalen van de toezichthouders
of financiële instellingen heeft ontvangen die aanleiding kunnen geven tot
zorg over de solvabiliteitspositie van deze instellingen. Fortis vormt hierop
een uitzondering. De commissie concludeert dat het ministerie van
Financiën zich tot en met september 2008 voornamelijk concentreert op
de problemen bij Fortis. De commissie constateert tevens dat op
kabinetsniveau vrijwel geen activiteiten georganiseerd zijn om de signalen
van een dreigende financiële crisis te identificeren.
De commissie is van mening dat binnen het kabinet de primaire verantwoordelijkheid voor het signaleren en analyseren van mogelijke financiële
crises bij de minister van Financiën ligt. De commissie stelt echter vast dat
de informatie die het ministerie hiervoor tot zijn beschikking heeft niet
tijdig en niet volledig was. Noch DNB, noch de AFM, noch de financiële
instellingen hebben het ministerie van Financiën informatie verstrekt die
erop had kunnen duiden dat de minister binnen afzienbare termijn
solvabiliteitssteun zou moeten verlenen aan individuele financiële
instellingen, uitgezonderd Fortis. De commissie is wel van mening dat het
kabinet, de minister van Financiën en zijn ambtelijke top, op basis van de
bestaande signalen, scherper hadden moeten doorvragen hoe de
problemen op de financiële markten geïnterpreteerd konden worden en
welke gevolgen de problemen konden hebben op het Nederlandse
financiële stelsel.
10.4 De acute crisisfase
De derde fase van het crisismanagement treedt in werking als de crisis
zich daadwerkelijk gematerialiseerd heeft en is gericht op het controleren
van de ontstane crisissituatie. In deze paragraaf wordt besproken op
welke wijze het crisismanagement verlopen is tijdens de acute crisisfase.
Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen de crisisbesluitvormingsstructuur en de crisisaanpak.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

446

10.4.1 Crisisbesluitvormingsstructuur
Ministerraad
Na de val van Lehman Brothers zijn de ontwikkelingen op de financiële
markten een vast agendapunt van de ministerraad. Uit onderzoek van de
commissie blijkt dat vrijwel alle crisismaatregelen achteraf in de ministerraad aan de orde zijn gekomen via een toelichting en zonder concrete
besluitvorming. De problemen rond Fortis/ABN AMRO zijn wel vooraf in
de ministerraad besproken. In juli 2008 wordt de ministerraad ingelicht
over de verslechterende situatie bij Fortis. De heer Rouvoet heeft
verklaard dat op 26 september in de ministerraad wordt gemeld dat
mogelijk ingrijpen aan de orde is. Hierbij wordt niet gesproken over
mogelijke oplossingsrichtingen.1 De minister van Financiën geeft in de
ministerraad tevens aan dat zich ontwikkelingen kunnen voordoen die
ertoe kunnen leiden dat in kleine kring besluiten moeten worden
genomen. Aangezien de ministerraad hiertegen geen bezwaar aantekent,
heeft de ministerraad de minister hiermee in feite een mandaat gegeven
om een oplossing te zoeken voor Fortis/ABN AMRO.
De heer Balkenende: «Wij moeten even onderscheid maken tussen
de situatie rondom Fortis – toen hadden wij te maken met één
financiële instelling – en de meer algemene vraag welke instrumenten wij moesten inzetten. Rondom Fortis deed het volgende zich
voor. Op 26 september kon ik zelf niet aanwezig zijn bij de ministerraad in verband met mijn bezoek aan de VS. Minister Bos heeft
toen gesproken over de ernst van de situatie bij Fortis. Hij heeft
daarbij gezegd dat zich ontwikkelingen kunnen voordoen die ertoe
zullen leiden dat in kleine kring besluiten moeten worden genomen.
Daarmee had de minister een mandaat gekregen om om te gaan met
het hele vraagstuk.»2
De heer Rouvoet, toenmalig tweede vicepremier, heeft in zijn openbaar
verhoor aangegeven dat ten aanzien van het uiteindelijke besluit om de
Nederlandse Fortis-onderdelen te verwerven de ministerraad diezelfde
dag, maar nadat het besluit al is genomen, is ingelicht. Achteraf wordt
expliciet geconcludeerd dat de ministerraad met instemming kennisneemt
van hetgeen is bereikt.
Vraag: «Wat werd er meegedeeld op het moment dat beiden
terugkwamen in de ministerraadvergadering?»
De heer Rouvoet: «Uiteraard werden de uitkomsten meegedeeld van
het overleg in Brussel. Er werd gemeld welke onderdelen gekocht
waren, de bedragen, de voorwaarden, de condities, dus de deal zoals
die later bekend is geworden. Ook werd de mededeling gedaan dat
er ook afspraken waren gemaakt over het moment waarop een en
ander naar buiten zou komen (...) Er was echter wel ruimte voor alle
collega’s om opmerkingen te maken en vragen te stellen en dat is
gebeurd. Uiteindelijk heeft de ministerraad met instemming
kennisgenomen van datgene wat is meegedeeld.»1

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Rouvoet, 6 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Balkenende, 8 december 2011.

Het besluit tot integratie van Fortis en ABN AMRO is tevens vooraf in de
ministerraad behandeld op 21 november 2008 en vervolgens diezelfde
middag via een persconferentie bekendgemaakt door de minister van
Financiën. Alle overige crisismaatregelen worden pas achteraf in de
ministerraad besproken, inclusief de problemen bij de Alt-A-portefeuille
van ING. Wel wordt in de ministerraad gemeld dat extra ingrijpen in ING

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

447

waarschijnlijk noodzakelijk is. De specifieke Alt-A-portefeuilleproblemen
en de mogelijke oplossingrichting hiervoor worden echter niet aan de
orde gesteld. Dit is ook niet gebeurd in de ministerraad van 23 januari
2009, twee dagen voordat de overeenkomst met ING afgerond zou
worden.1
De heer Bos: «Wij hadden vanaf januari een vast agendapunt, waarin
ik de ministerraad bijpraatte over ontwikkelingen rond de financiële
crisis. Daar zal ik vast en zeker in de loop van december en januari
gezegd hebben dat wij bezig waren om een oplossing voor ING te
vinden. De ministerraad is echter niet vooraf betrokken bij de
vormgeving van de uiteindelijke oplossing.»1
De gang van zaken in de ministerraad rondom de crisismaatregelen heeft
niet tot bezwaar geleid bij de overige bewindspersonen. Zij hebben hier
dus impliciet mee ingestemd.
De heer Bos: «Het ging bijna altijd over zaken die buitengewoon
gevoelig lagen, naarmate de groep groter zou worden. Wij hebben
de groep dus zo klein mogelijk gehouden. Daar kwam bij dat het in
strikte zin iets was wat zich binnen mijn portefeuille en onder mijn
verantwoordelijkheid afspeelde. Daar was ik mij zeer van bewust.
Wat misschien ook niet helemaal irrelevant is, is dat bij alle
terugkoppelingen in de ministerraad over wat wij hebben gedaan mij
in elk geval niet bijstaat dat ik op enigerlei moment van collega’s te
horen heb gekregen dat wij fout gehandeld hebben. Zij gaven de
minister-president en mij heel veel vertrouwen. Zo werd het vaak
ook letterlijk afgesloten in de ministerraad, dat een van de collega’s
zei: het wordt moeilijk, maar we vertrouwen het aan jullie toe. Als wij
dan soms pas een week later in de ministerraad konden vertellen
wat wij eigenlijk hadden gedaan, werd over het algemeen dat
vertrouwen bevestigd. Ik kan me in elk geval niet herinneren dat er
één maatregel is geweest in die tijd waarvan collega’s achteraf
zeiden: dat had je niet mogen doen.»1
Tijdens de crisis worden de problemen binnen de kortste keren van een
aard en omvang dat ze de portefeuille van de minister van Financiën
overstijgen. Hoewel het primair een financiële crisis betreft, heeft de crisis
doorwerking op de reële economie en worden grote bedragen uitgegeven
buiten de begroting om. De crisis raakt daarmee aan het algemene
regeringsbeleid. In het belang van de eenheid van het kabinetsbeleid ligt
het voor de hand dat de minister van Financiën belangrijke crisisbesluiten
ter instemming inbrengt in de ministerraad. Het RvO vereist dat ook voor
diverse van (de besluiten over) de maatregelen; deze kunnen immers
gekwalificeerd worden als beleidsvoornemens met belangrijke financiële
consequenties (zie paragraaf 10.2.2). Het RvO bevat echter «slechts»
intern werkende regels, hetgeen de staatrechtelijke positie van de
ministerraad als orgaan relativeert. Het is daarom aan de leden van de
ministerraad om bezwaar te maken tegen het niet naleven van het RvO
door de minister van Financiën. De commissie heeft op basis van haar
onderzoek de indruk gekregen dat dit niet is gebeurd, mede vanwege het
feit dat de minister-president de «Regiegroep Financiële Markten/
Financiële Stabiliteit» opricht om de betrokken vakministers «aangehaakt»
te houden.
1

Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

448

Regiegroep Financiële Markten/Financiële Stabiliteit
Na de overname van de Nederlandse Fortis-onderdelen constateert de
minister-president dat de ministerraad niet het geschikte orgaan is om de
crisismaatregelen in voor te leggen. De ministerraad komt enkel op
vrijdag bijeen en daarnaast ontstaat de behoefte, vanwege de grote
gevoeligheid waarmee de crisismaatregelen gepaard gaan, om in een
kleiner verband beslissingen te nemen. De financieel-economische
zeshoek wordt hiervoor geen geschikt overlegorgaan geacht.1 Ten eerste
is in de zeshoek tevens ambtelijke ondersteuning aanwezig, waardoor de
groep aanwezigen relatief groot is. Ten tweede zijn het ministerie van
Buitenlandse Zaken en DNB niet vertegenwoordigd. Afstemming met
beide partijen wordt noodzakelijk geacht vanwege de Europese coördinatie en de kennis van DNB.
De heer Rouvoet: «Als je in de financieel economische zeshoek iets
bespreekt, moet je beseffen dat het onvermijdelijk is dat directies
van ambtenaren van alle departementen daarvan op de hoogte zijn.
Zij adviseren hun minister immers en zijn tijdens die vergadering
aanwezig. Je kunt kiezen uit twee opties. De ene optie is dat je de
samenstelling van de financieel economische zeshoek beperkt tot de
relevante collega’s en dat je dus de ambtenaren weg laat. De tweede
optie is dat je de relevante collega’s in een aparte instantie bij elkaar
brengt. Het laatste hebben we gedaan, omdat in de financieel
economische zeshoek bijvoorbeeld staatssecretaris Timmermans
van Europese Zaken niet deelnam. De minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap had daarin wel zitting. In dit geval kon
gevoelige informatie ter tafel komen en was het relevant dat de
staatssecretaris van Europese Zaken erbij was. De minister-president
koos er daarom voor om dat niet in de financieel economische
zeshoek te doen. Ik vind dat nog steeds een verstandig besluit,
omdat de samenstelling daarvoor niet geschikt was – het gezelschap
was te uitgebreid – en de informatie te ver zou komen in alle
departementen. Dat kun je je niet permitteren als het over deze
informatie gaat.»2
De financieel-economische zeshoek komt nog wel eenmaal, op
30 september 2008, voorafgaand aan de overname van de Nederlandse
Fortis-onderdelen, bijeen. In deze bijeenkomst wordt gemeld dat de
Benelux-deal onvoldoende is gebleken om de situatie bij Fortis te
kalmeren en dat vervolgstappen noodzakelijk zijn. Over de vormgeving
van deze mogelijke vervolgstappen wordt niet gesproken. De commissie
heeft geen aanwijzingen gevonden dat de zeshoek bij andere crisismaatregelen betrokken is geweest.
Om toch de betrokken bewindspersonen aangehaakt te houden wordt op
initiatief van de minister-president besloten tot het instellen van de
ministeriele Regiegroep Financiële Markten/Financiële Stabiliteit (hierna:
regiegroep).3

1

De financieel-economische zeshoek bestaat
uit Algemene Zaken (minister-president),
Financiën, de tweede vicepremier, Sociale
Zaken en Werkgelegenheid, Economische
Zaken en Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Rouvoet, 6 december 2011.
3
Onder de regiegroep hangt een ambtelijke
groep in dezelfde samenstelling.

De heer Balkenende: «Wat deed zich voor in de nacht van 2 op
3 oktober, de nationalisatie van Fortis? Wij zijn naar de ministerraad
gegaan en hebben daar verantwoording afgelegd van wat zich in
Brussel had afgespeeld. Dat weekend ben ik met mijn ambtenaren
bezig geweest met de vraag onder ogen te zien hoe wij ervoor
kunnen zorgen dat de ministerraad betrokken is bij het geheel. Hoe
kunnen wij ervoor zorgen dat de meest betrokkenen op de hoogte
worden gesteld? Dat heeft geleid tot het initiatief om te komen tot

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

449

een Regiegroep Financiële Markten, die voor het eerst bijeenkwam
op 7 oktober.»1
De regiegroep komt voor het eerst samen op 7 oktober 2008. Aan de
regiegroep nemen de minister-president, beide vicepremiers, de minister
van Economische Zaken, de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, de
president van DNB en een beperkt aantal ambtenaren deel. Het oorspronkelijke voornemen is om de regiegroep twee keer per week, op dinsdag
voor de onderraden en op vrijdag voor de ministerraad, bijeen te laten
komen. Uit de stukken die de commissie heeft bestudeerd, komt naar
voren dat de regiegroep in de periode oktober 2008–januari 2009 slechts
zes keer bijeen is gekomen.
Uit de openbare verhoren is duidelijk geworden dat de regiegroep geen
besluitvormend orgaan is geweest. De algemene regelingen of beleidskeuzes ten grondslag aan deze regelingen, zoals de ophoging van het
DGS, de kapitaalverstrekkingsfaciliteit en de garantiefaciliteit zijn,
voorafgaand aan de bekendmaking hiervan in de media, in de regiegroep
voorgelegd, net als het bedrag voor de garantiefaciliteit (200 miljard euro)
en de brief die hierover naar de Kamer gestuurd is.2
Vraag: «Op 9 oktober wordt bijvoorbeeld de kapitaalverstrekkingsfaciliteit ingesteld van 20 mld., het kapitaalloket. Is dat daar vooraf
besproken en geaccordeerd?»
Mevrouw Ollongren: «Nee. Er is op 7 oktober in de regiegroep wel
over gesproken, net als over de verhoging van het plafond van het
depositogarantiestelsel. Het was dus geen besluitvormend gremium.
Er is dus geen besluit genomen over hoe wij het zouden doen, maar
het heeft daar wel op tafel gelegen.»3
Bij de bespreking over het mogelijk instellen van een kapitaalloket wordt
niet met de leden van de regiegroep gesproken over het bedrag hiervan of
over de exacte vormgeving van de faciliteit. Uiteindelijk wordt zonder
afstemming over de hoogte van het bedrag besloten tot het instellen van
de kapitaalverstrekkingsfaciliteit van 20 miljard euro. In de regiegroep is
ook niet over individuele instellingen gesproken. De regiegroep heeft
hierdoor geen rol gehad bij een aantal belangrijke crisisbesluiten met
vergaande financiële consequenties, zoals de IABF voor ING en de
individuele kapitaalinjecties. In de bijeenkomsten van de regiegroep is in
de praktijk uiteindelijk vooral informatie uitgewisseld.
De heer Bos: «(...) Als een van uw conclusies zou zijn dat taak, rol en
functie van de regiegroep onduidelijk waren, zou ik dat goed kunnen
begrijpen. De regiegroep heeft in de praktijk meer gefungeerd als
plek om informatie uit te wisselen en te bekijken of er op allerlei
belendende gebieden, zoals Economische Zaken en SZW, in het
totaal van de crisisaanpak dingen speelden die niet konden wachten
op de wekelijkse bijeenkomsten van de ministerraad. De regiegroep
is niet gebruikt om de technische oplossingen die op verschillende
momenten nodig waren met elkaar door te spreken.»
1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Balkenende, 8 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Rouvoet, 6 december 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van mevrouw
Ollongren, 23 november 2011.

Vraag: «Had u die regiegroep eigenlijk wel nodig?»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

450

De heer Bos: «De regiegroep is niet voor Financiën opgericht. Die is
opgericht om andere ministeries en andere collega’s meer betrokken
te krijgen bij het proces dan tot dan toe het geval was geweest. (...)
Maar ik denk dat niemand geweldig gelukkig was met de manier
waarop de regiegroep in de praktijk functioneerde.»1
Samenwerking minister-president, minister van Financiën en
tweede vicepremier
Uit het onderzoek van de commissie komt het beeld naar voren dat het
contact en de informatie-uitwisseling tussen de minister en de ministerpresident volgens beide betrokkenen goed verliep. De commissie heeft
geen aanwijzingen gevonden voor problemen ten aanzien van het delen
van informatie of de verdeling van de verantwoordelijkheden. Ook
inhoudelijk, over de vorm en voorwaarden van de ingrepen, blijken de
minister van Financiën en de minister-president steeds op één lijn te
zitten.
Vraag: «Ik ga in op dat «elkaar op de hoogte houden». Is helder
tussen u beiden afgesproken dat dat per definitie vooraf zou
gebeuren?»
De heer Balkenende: «Ja.»
Vraag: «Dus u was van alle stappen die de minister van Financiën
nam vooraf op de hoogte?»
De heer Balkenende: «Ja, ik heb de minister van Financiën toen zeer
gewaardeerd voor het feit dat ik op de hoogte werd gehouden van
alles wat gedaan moest worden.»
Vraag: «En niet wat al gedaan was.»
De heer Balkenende: «Nee. Alle stappen zijn duidelijk met mij
gecommuniceerd.»2
De tweede vicepremier neemt deel aan de financieel-economische
zeshoek en de regiegroep. Dit zijn geen besluitvormende gremia en er
wordt geen instellingsspecifieke informatie gedeeld. Daarnaast voert de
tweede vicepremier op dinsdag wekelijks overleg met de ministerpresident en de minister van Financiën. De heer Rouvoet heeft in zijn
openbaar verhoor verklaard dat in dit overleg niet concreet gesproken is
over crisismaatregelen. De tweede vicepremier is tijdens de crisis (vrijwel)
niet betrokken geweest bij de besluitvorming over de crisismaatregelen.
Vraag: «Voerde u in uw functie van vicepremier ook buiten de
ministerraad overleg met de premier en de andere vicepremier?»

1

Verslag openbaar verhoor de heer Bos,
5 december 2011.

De heer Rouvoet: «Ja, we overlegden wel, maar dat deden we niet
specifiek over de crisis. Dat deden we zeker in die fase nog niet. Wel
was er wekelijks een moment, namelijk op dinsdag, van overleg in
het Torentje. Dat was het zogenaamde VMP-overleg waarin alles
langs kon komen wat relevant was binnen de coalitieverhoudingen
of met het oog op een gesignaleerd knelpunt voor de besluitvorming
in de vergadering van de ministerraad. Het was niet besluitvormend
van aard, maar het was wel oriënterend en afstemmend van aard:
wat speelt er, bijvoorbeeld binnen de drie smaldelen, en wat zouden
wij kunnen doen om het proces als het ware te faciliteren?»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

451

Vraag: «Is in dat VMP-overleg ook gesproken over crisismaatregelen?»
De heer Rouvoet: «Nee, daarin is niet concreet gesproken over
crisismaatregelen. In de fase waarin daarvan sprake was, waarin aan
de orde was welke maatregelen genomen moesten worden, was er
een gremium dat daartoe veel meer geëigend was en zich daarop
richtte, namelijk de regiegroep Financiële Markten. Daarin hadden de
relevante collega’s van het kabinet zitting. Zij zaten uiteraard niet in
het overleg dat plaatsvond tussen de premier en de twee vicepremiers. Laatstgenoemd overleg had echt een ander karakter en daarin
werd niet over concrete crisismaatregelen gesproken.»1
Geconcludeerd kan worden dat uiteindelijk alle besluiten betreffende de
crisismaatregelen door de minister van Financiën genomen zijn in nauw
overleg met de minister-president.
Ambtelijke voorbereiding crisismaatregelen
Het ministerie van Financiën concentreert zich allereerst op de problemen
bij Fortis, waarvoor het team Non Olet wordt ingesteld. Daarna worden op
het ministerie van Financiën in korte tijd verschillende teams geformeerd
ten behoeve van de totstandkoming en uitvoering van de crisismaatregelen, waarbij ook medewerkers van DNB en het ministerie van Algemene
Zaken worden betrokken. Zo wordt het team Leo (later: Libra) opgericht
voor ING, het team Achilles voor AEGON, het team Caleido voor SNS
REAAL, het team Koud voor Icesave en de werkgroep garantieregeling. Bij
DNB verloopt het crisisoverleg voornamelijk via de crisisteams Pecunia en
Tristan.
Op hoog ambtelijk niveau wordt daarnaast de overleggroep crisisberaad
ingesteld, waarin tussen het ministerie van Algemene Zaken en het
ministerie van Financiën overleg gevoerd wordt. De Directeuren Generale
Thesaurie van het ministerie van Financiën en de secretaris-generaal van
het ministerie van Financiën spreken vanaf 15 oktober 2008 tweemaal per
week en vanaf januari 2009 wekelijks met elkaar ten behoeve van
informatie-uitwisseling en de afstemming van activiteiten. Tijdens dit
overleg is tevens een toehoorder van DNB aanwezig. Het ministerie stelt
zelf geen verslagen op van de bijeenkomsten van het crisisberaad, maar
de toehoorder van DNB wel. Deze verslagen worden verspreid binnen
DNB, waardoor DNB op de hoogte is van de uitgangspunten en opvattingen van het ministerie van Financiën. In figuur 10.1 zijn de reguliere en
crisisgremia op nationaal niveau samengevat.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Rouvoet, 6 december 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

452

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

453

10.4.2 Crisisaanpak
DNB en het ministerie van Financiën zijn, mede door de beperkte
voorbereiding op een systeemcrisis, gedwongen om in een kort tijdsbestek na te denken over de opstelling en uitvoering van crisismaatregelen. In ogenschouw nemend dat er vooraf geen beleidsinstrumentarium
ligt, worden door de minister van Financiën en de minister-president in de
acute crisisfase onder hoge druk ingrijpende besluiten genomen. De
besluiten over de ophoging van het depositogarantiestelsel, de voorfinanciering van de Icesave-tegoeden, de kapitaalverstrekkingsfaciliteit en de
garantieregeling voor bancaire leningen worden binnen enkele weken
genomen. In de afzonderlijke casushoofdstukken wordt hier uitgebreid bij
stilgestaan. In de aanpak van de crisis valt de commissie een aantal
uitgangspunten op. Deze uitgangspunten hebben, al dan niet bewust, ten
grondslag gelegen aan het handelen van betrokken partijen. In deze
paragraaf worden de uitgangspunten van het ministerie van Financiën en
DNB beschreven. Zowel voor het ministerie van Financiën als voor DNB
geldt dat deze uitgangspunten niet altijd vooraf zijn vastgesteld. Ook
wordt in deze paragraaf geen uitputtend overzicht gepresenteerd van alle
uitgangspunten.
Uitgangspunten van het ministerie van Financiën
Bij de crisismaatregelen die door de minister van Financiën zijn genomen
valt de commissie een aantal uitgangspunten op:
1. Inzet op Europese coördinatie;
2. Snelheid van handelen en massief antwoord;
3. Alle financiële instellingen zijn systeemrelevant;
4. Alleen steun voor in de kern gezonde instellingen;
5. De overheid neemt niet alle risico’s over.
Ad 1. Inzet op Europese coördinatie
De commissie constateert dat de minister van Financiën in de beginfase
van de crisis sterk heeft ingezet op Europese coördinatie. Eind september
2008 bestaat bij het ministerie van Financiën het beeld dat de Europese
instituties, in de woorden van de heer Gerritse, «een beetje verlamd
waren».1 In Europese overleggen wordt weliswaar stilgestaan bij de
ontwikkelingen op de financiële markten, duidelijkheid over een Europees
antwoord is er niet. Zoals in hoofdstuk 8 over de kapitaalverstrekkingsfaciliteit beschreven staat, neemt Nederland in Europa het initiatief om te
komen tot een gecoördineerde Europese aanpak. Een belangrijke rol
daarbij speelt het voorstel van de heer Ter Haar voor een Europese
herkapitalisatiebenadering. Herkapitalisatie is niet de enige maatregel die
overwogen wordt. De situatie op de financiële markten en de ingrepen
van de diverse lidstaten leiden er bijvoorbeeld toe dat Europese landen
zich gedwongen voelen de dekking van hun depositogarantiestelsels aan
te passen. Hierdoor ontstaat, in de woorden van de heer Ter Haar, «een
vrij chaotisch beeld».

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 16 november 2011.

De heer Ter Haar: «Het [de verhoging van het Nederlandse garantiestelsel] was vooral noodzakelijk omdat er op dat moment grote
onrust was in Europa ten aanzien van de stabiliteit van het financiële
stelsel. (...) Na Black Monday, 29 september dus, begonnen de
diverse politieke leiders over elkaar heen te buitelen met toezeggingen over hogere garanties. Dat gold voor Oostenrijk, naar ik
meen Luxemburg, Frankrijk en Duitsland, al was dat nog iets later,
denk ik. In ieder geval was er een tamelijk chaotisch beeld.»1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

454

Volgens de minister van Financiën is de aankondiging op 30 september
2008 van de Ierse regering dat ze een volledige garantie had afgegeven op
de schulden van de zes grootste Ierse banken onverstandig. De Ierse
maatregel verstoort het Europese speelveld ten nadele van instellingen uit
andere EU lidstaten.1 De minister van Financiën is geen voorstander van
een alleingang. Zo wijst de minister van Financiën suggesties van het
Verenigd Koninkrijk om, vooruitlopend op de geplande Europese
bijeenkomsten op 6 en 7 oktober, alvast een verhoging van de dekking
van het Nederlandse depositogarantiestelsel aan te kondigen, af. De
minister van Financiën zet, samen met de minister-president, in op
Europese coördinatie en het ontwikkelen van gemeenschappelijke lijnen
waarlangs lidstaten hun aanpak vorm kunnen geven. In de conclusies van
de Ecofin van 7 oktober 2008 is een belangrijke aanzet gegeven voor een
gecoördineerde aanpak om het vertrouwen in en het functioneren van de
financiële sector in Europa te herstellen. Er worden zeven principes
vastgelegd waarlangs de lidstaten de crisisaanpak zullen stroomlijnen.
Zowel de herkapitalisatie van banken als de verhoging van de dekking van
de depositogaranties paste binnen deze «gecoördineerde aanpak». De
heer Balkenende maakt tijdens het algemeen overleg met de Kamer op
14 oktober 2008 duidelijk dat de inzet op Europese coördinatie een
bewuste keuze is.
Minister Balkenende: «(...) Wel waren wij voor coördinatie. Feitelijk is
wat er nu gebeurt daar een antwoord op. Een paar weken geleden
was Duitsland veel terughoudender ten aanzien van het maken van
afspraken. Die situatie is veranderd. Wij hebben toen de lijn uitgezet
van de spaardepositogarantie en de kapitaalinjecties. Dat heeft bij
ons geleid tot de 20 mld.-maatregel. In andere landen is dat ook zo
gegaan. Je zou kunnen concluderen dat de lijn die wij toen hebben
uitgezet is gevolgd. Vervolgens is dat aangevuld met wat afgelopen
zondag is afgesproken. Voor Nederland was het principiële punt de
keuze voor een gecoördineerde internationale aanpak, elkaar
informeren, gemeenschappelijke lijnen ontwikkelen en afstemming
over waarborgen. Die lijn heeft het feitelijk gehaald en daar ben ik
blij mee.»2
Ad. 2 Snelheid van handelen en massief antwoord
Begin oktober 2008 moeten er door het ministerie van Financiën in korte
tijd een aantal acties worden uitgevoerd. Voor het ministerie van
Financiën wordt duidelijk dat ook Nederlandse instellingen mogelijk in de
problemen komen. De ontwikkelingen en afgekondigde maatregelen
volgen elkaar in hoog tempo op.
De heer Ter Haar: (...) «Er speelde dus heel veel op dat moment. Ik
denk dat zowel de minister als de president dachten: deze dingen
kunnen wij wereldkundig maken na het Ecofinbesluit en dat moeten
wij dan ook zo snel mogelijk doen. Alles moest snel in die tijd.»3
Snel handelen is volgens het ministerie van Financiën nodig om het
benodigde vertrouwen te genereren. Voor de minister van Financiën gaat
het daarnaast ook om het aankondigen van een massief antwoord om de
dreigende paniek te bezweren. Door meerdere maatregelen in combinatie
met elkaar aan te kondigen zou het effect groter zijn.
1

Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.
2
Kamerstuk 31 371, nr. 47.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 16 november 2011.

De heer Bos: «In de verslaggeving van de Ecofin en de Eurogroep
van 6 en 7 oktober – die hebben wij al op de avond van 7 oktober
naar de Tweede Kamer gezonden – hebben wij al aangekondigd dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

455

er in Europa consensus over was dat kapitalisatie, een kapitaalloket,
een goede manier zou zijn om banken die in problemen verkeerden
te helpen. (...) Dat was dus eigenlijk de eerste aankondiging.
Vervolgens zagen wij in diezelfde dagen een aantal dingen heel hard
gaan. Wij kwamen met ING in gesprek. Daar waren kennelijk
problemen aan de orde die de solvabiliteit betroffen. Het Icesavedossier speelde. Ook het niveau van paniek binnen het financiële
systeem over wat ons allemaal te wachten zou kunnen staan, nam
ongeveer met het uur toe. Op een gegeven moment was de
overtuiging dat het aankondigen van een massief antwoord op die
mogelijke onrust niet alleen nodig was in het licht van individuele
instellingen die daar misschien behoefte aan hadden, maar ook zou
kunnen helpen om de zorgen en de dreigende paniek te bezweren.»1
Door binnen een week zowel de kapitaalverstrekkingsfaciliteit en de
garantieregeling als de ophoging van het depositogarantiestelsel te
presenteren, is een vertrouwenssignaal afgegeven dat de Nederlandse
overheid indien nodig actie zou ondernemen. De signaalfunctie van de
maatregelen wordt even belangrijk geacht als het steunen van individuele
financiële instellingen.
Ad. 3 Alle financiële instellingen zijn systeemrelevant
Het belangrijkste motief voor het ingrijpen van de minister van Financiën
is het waarborgen van de stabiliteit van het financiële stelsel en het
herstel van vertrouwen in financiële instellingen. In de periode voorafgaand aan de crisis is het uitgangspunt dat ingrijpen vooral aan de orde is
bij systeemrelevante financiële instellingen. De minister van Financiën
omschrijft in een brief aan de Kamer over de mogelijke overname van
ABN AMRO Bank het begrip «systeemrisico» als een potentieel risico voor
de stabiliteit van de financiële sector, waarbij «problemen bij de bank
ertoe leiden dat (i) een substantieel deel van de kredietverlening wegvalt
met een verstoring van de economische ontwikkeling tot gevolg, en/of (ii)
ook andere ondernemingen of instellingen in de problemen komen.»2 In
de oordeelsvorming betrekt de minister de volgende zaken:
– de absolute omvang van de betrokken financiële instellingen;
– de aard van de activiteiten;
– het belang daarvan voor het functioneren van de financiële markten;
– de aanwezigheid van noodscenario’s;
– de omvang van exposures op de interbancaire markt en in het
betalingsverkeer.2
De nadruk op het ondersteunen van «systeemrelevante banken» is ook
terug te lezen in de conclusies van de Ecofin van 7 oktober 2008. Bij de
maatregelen die de minister van Financiën neemt, blijkt hij van oordeel
dat problemen bij elke individuele financiële instelling systeemeffecten
kunnen hebben. Oftewel: alle financiële instellingen kunnen als systeemrelevant worden aangemerkt. De heer Gerritse licht in zijn openbaar
verhoor toe dat het begrip «systeembank» in de crisis «tamelijk vloeibaar»
wordt. Het besmettingsgevaar als gevolg van problemen bij instellingen
die voorheen niet als systeemrelevant worden beoordeeld, is enorm
toegenomen. De heer Wilders, directeur Agentschap van het ministerie
van Financiën, geeft aan:

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.
2
Kamerstuk 31 045, nr. 1.

Vraag: «U zegt daarmee dus dat LeasePlan ook een systeembank
was?»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

456

De heer Wilders: «Dat varieert natuurlijk in de tijd en in de loop van
de tijd, maar op dat moment zou ik ja gezegd hebben. Dat geldt voor
iedere bank. (...) Ik was van mening dat elke bank die op dat moment
zou omvallen, een probleem kon vormen voor de andere banken.»1
De minister van Financiën heeft gedurende de crisis bij alle financiële
instellingen die om steun van de Staat vroegen, de mate waarin het risico
op problemen c.q. omvallen van de financiële instelling tot vertrouwensverlies bij consumenten, bedrijven en de financiële markten zou kunnen
leiden, van doorslaggevend belang laten zijn. De minister acht mede op
basis van deze argumenten de instellingen LeasePlan en Icesave in het
najaar 2008 van belang voor de financiële stabiliteit in Nederland.1
Ad. 4 Alleen steun voor in de kern gezonde instellingen
Een vierde uitgangspunt dat door de minister van Financiën is gehanteerd, is het enkel ondersteunen van «in de kern gezonde» instellingen.
De heer Bos: «(...) Waar het ons bij deze eis om ging, is dat wij zeker
wilden weten dat wij geld staken in een bedrijf, in een bank, met een
kans of een kansje dat wij het geld ooit nog terugkregen omdat het
in essentie wel op een gezonde manier zaken deed. Geen zwart
gat.»2
Dit uitgangspunt komt in meerdere maatregelen terug. In het persbericht
van 9 oktober 2008 waarmee de maatregelen ter bescherming van de
Nederlandse financiële sector bekend worden gemaakt, staat het als volgt
geformuleerd: «Voor wat betreft de solvabiliteit committeert de Nederlandse overheid zich om kapitaal te verstrekken aan elke financiële
onderneming in Nederland die fundamenteel gezond en levensvatbaar
is.»3 Volgens de heer Gerritse is dit een harde voorwaarde: als een
instelling niet «in de kern gezond» was «dan hadden wij er geen cent
ingestopt.»4 Ook de garantieregeling voor bancaire leningen, die op
13 oktober 2008 wordt aangekondigd, is bestemd voor fundamenteel
gezonde en levensvatbare banken die zichzelf niet meer kunnen financieren, omdat de markt voor leningen zonder onderpand is opgedroogd.5
Het ministerie van Financiën en DNB gaan ervan uit dat zowel het
Nederlandse financiële stelsel als de financiële instellingen in Nederland
in de kern gezond zijn. Volgens de heer Gerritse is het beeld dat de
voorwaarde «in de kern gezond» voor de Nederlandse instellingen geen
beperking zou kunnen zijn.4 Mevrouw Kroes, toenmalig Eurocommissaris
voor Mededinging, nuanceert dit beeld.
Mevrouw Kroes: «Ik praat niet over wat er vandaag de dag aan de
orde is en over de big bazooka; daarvoor ben ik niet uitgenodigd. Ik
praat over de situatie van destijds en ben ervan overtuigd – ik heb
daar ook de feiten voor – dat er in Nederland gezonde en minder
gezonde spelers in de financiële markt opereerden. (...)» 6
1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wilders, 23 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.
3
Persbericht ministerie van Financiën en DNB
d.d. 9 oktober 2008.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011.
5
Kamerstuk 31 371, nr. 39.
6
Verslag openbaar verhoor van mevrouw
Kroes, 7 december 2011.

Wat precies onder «fundamenteel gezond en levensvatbaar», kortweg «in
de kern gezond» verstaan wordt, is minder helder. De minister van
Financiën hanteert hiervoor geen eigen set aan criteria: DNB is verantwoordelijk voor het bepalen of een instelling in de kern gezond is. Ook
DNB heeft geen criteria geformuleerd. De heer Kleijwegt omschrijft het als
volgt.
Vraag: «Op grond waarvan oordeelde u?»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

457

De heer Kleijwegt: «Ik zou haast zeggen: op grond van de professionele kennis die wij hadden en op grond van de vraag of wij dit een
in de kern gezond bedrijf vonden dat klappen kreeg door de
financiële crisis die zich aan het manifesteren was. Dat hebben wij
gedaan.»1
Het is de commissie gebleken dat de voorwaarde «in de kern gezond»
tijdens de crisis geen allesbepalende factor is geweest. Volgens de heer
Gerritse heeft de bescherming van de financiële stabiliteit vooropgestaan.
Vraag: «Stel dat er in de crisisperiode een instelling was geweest die
niet in de kern gezond was, zou het ministerie van Financiën die
instelling hebben laten omvallen met alle risico’s van dien?»
De heer Gerritse: «Voor ons stond in die hele periode het risico voor
het stelsel voorop. Wij hebben banken niet gesteund omdat wij het
aardige instellingen vonden, maar om te voorkomen dat ze als
dominostenen door Nederland en breder, door Europa zouden razen.
Zou het geval zich voordoen dat een bank niet in de kern gezond
was, dan hadden wij dat waarschijnlijk niet zomaar laten gebeuren.
Dan hadden wij er een aparte constructie voor moeten maken. Dan
hadden wij er een bad bank van moeten maken of weet ik wat, maar
dan hadden wij dat probleem specifiek moeten adresseren. Ik denk
niet dat het op dat moment verantwoord was geweest om te zeggen:
nou ja, dan gaat die maar. Althans, dat had een beoordeling
gevraagd, maar ik stel mij zo voor dat wij dan wel heel goed hadden
nagedacht over de vraag of dat zonder risico had kunnen
gebeuren.»2
Ad. 5 De overheid neemt niet alle risico’s over
Bij de vormgeving van de crisismaatregelen hanteert de minister van
Financiën in oktober 2008 het uitgangspunt dat risico’s niet overgenomen
moeten worden. Van belang is dat de belastingbetaler niet moet
opdraaien voor fouten die financiële instellingen hebben gemaakt.
De heer Bos: (...) «Ik vond het tegenover de belastingbetaler een heel
slecht verhaal dat als je belastinggeld zou gaan gebruiken, je dat
alleen maar zou doen om het slechtste deel van de banken over te
nemen en alle risico’s op je te nemen, terwijl die bank zou kunnen
doorgaan alsof er niets gebeurd was. Het had mijn voorkeur, vanaf
het begin, om zo veel mogelijk te streven naar oplossingen waarbij
je een belangrijk deel van de verantwoordelijkheid en het risico bij
de bank zelf houdt. Als je dan toch met belastinggeld een bank helpt,
zou je daar in elk geval een goed rendement op moeten kunnen
maken zodat je het kunt verantwoorden aan de belastingbetalers.
Daarnaast zou je een zekere mate van zeggenschap moeten krijgen.
Het zou dus niet pijnloos moeten zijn voor de betrokken banken.»3

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Kleijwegt, 28 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 16 november 2011.

Naast het «niet willen» speelt ook een aantal inhoudelijke argumenten een
rol bij de overweging om bijvoorbeeld geen besmette activa over te
nemen. Deze zijn moeilijk te waarderen en het kost veel tijd om met de
financiële instellingen een goede waardering overeen te komen.
Daarnaast worden onbekende risico’s overgenomen.4 De wens van de
minister van Financiën om de kosten voor de belastingbetaler te
beperken, en de vertaling daarvan in het uitsluiten van een aanpak van
besmette activa, heeft in meerdere maatregelen doorgewerkt.
Voorbeelden zijn de kapitaalverstrekkingsfaciliteit en de steun aan ING.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

458

Hoewel een bijdrage van de Staat aan een oplossing voor besmette activa
niet wordt uitgesloten, blijft het ministerie van Financiën in oktober 2008
nadrukkelijk bezwaren houden tegen een aanpak waarbij besmette activa
en daarmee de risico’s van instellingen door de Staat worden overgenomen. Deze stellingname heeft de totstandkoming van mogelijke
oplossingen waarin het kernprobleem van een instelling wordt aangepakt,
in de weg gestaan (zie hoofdstuk 5 ING).
Het uitgangspunt dat risico’s niet van instellingen overgenomen moeten
worden, geldt in zekere zin ook voor het wegnemen van risico’s bij
burgers. Bij de verhoging van de dekking van het depositogarantiestelsel
tot 100 000 euro heeft de minister van Financiën een bewuste afweging
gemaakt tussen het beschermen van de financiële stabiliteit en het niet
willen stimuleren van onverantwoordelijk gedrag. Dit laatste heeft voor de
minister van Financiën een belangrijke rol gespeeld.
De heer Bos: «Het argument – iedereen moet dat zelf maar wegen –
was dat het toch uiteindelijk goed is om niet helemaal een blanco
cheque af te geven, waarbij je elke vorm van spaargedrag en
rendement zoeken van een soort gratis achtervang voorziet, omdat
het wel weer wordt gedekt en opgevangen door het depositogarantiestelsel. Het argument was dat je ergens een grens moet stellen.
Die grens probeer je dan te zoeken op een punt waarbij je de grote
meerderheid van de mensen geruststelt, maar tegelijkertijd niet
iedereen onder alle omstandigheden een excuus geeft om er
onverantwoordelijk gedrag op na te houden omdat het stelsel dat
toch wel opvangt. Materieel zeg ik u helemaal na dat het
waarschijnlijk niet eens zo geweldig veel zou hebben uitgemaakt.»1
Uitgangspunten van DNB
Bij de maatregelen die genomen zijn tijdens de crisis heeft DNB een
belangrijke rol gespeeld. Zo is DNB betrokken geweest bij de vormgeving
van de algemene maatregelen, maar ook bij de specifieke steun aan
financiële instellingen. Bij bestudering van de crisismaatregelen valt de
commissie een aantal uitgangspunten van DNB op:
1. Belang gelijk speelveld;
2. Beperkte rol overheid in financiële sector;
3. Belang financiële stabiliteit;
4. Maatwerk en flexibiliteit.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
7 december 2011.

Ad. 1 Belang gelijk speelveld
Uit de casussen komt naar voren dat DNB belang hecht aan het volgen
van de ontwikkelingen in andere Europese landen. Een illustratie hiervan
is de kentering in het denken over de garantieregeling voor bancaire
leningen. Aanvankelijk loopt DNB niet direct warm voor een garantieregeling voor bancaire leningen zoals afgekondigd in het Verenigd
Koninkrijk. De toezichthouder hoopt dat kapitaalinjecties in combinatie
met liquiditeitsvertrekking tegen onderpand voldoende zullen zijn. DNB
realiseert zich echter dat als andere landen wel garantieregelingen
invoeren, de Nederlandse instellingen op een concurrentieachterstand
gezet kunnen worden. Bovendien heeft een gezamenlijke Europese
afkondiging van een dergelijke regeling een belangrijke signaalwerking
voor de financiële markten. Het invoeren van de garantieregeling wordt
noodzakelijk geacht om aansluiting te houden met de rest van Europa.
Ook bij de verhoging van de dekking van het depositogarantiestelsel
hebben vertegenwoordigers van DNB het belang van harmonisatie op
Europees niveau benadrukt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

459

Op 9 oktober 2008 maken de minister van Financiën en de president van
DNB een pakket aan maatregelen bekend ter bescherming van de
financiële stabiliteit in Nederland, waaronder de kapitaalverstrekkingsfaciliteit. Dit is een dag nadat het Verenigd Koninkrijk maatregelen publiceert,
maar nog voor een Eurotop op 12 oktober waar verder gesproken wordt
over de aanpak van de financiële crisis. Net als voor de minister van
Financiën speelt voor de president van DNB de snelheid van handelen een
belangrijke rol.
De heer Wellink: «Ik vond en vind dat een dilemma, altijd. De
Engelsen hadden al wat gedaan. Moet je voor Europa uit lopen? Aan
de ene kant ben ik de grootste propagandist van het samendoen;
doe het samen. Je kunt bij Europa nooit voorspellen – dat zien wij bij
de huidige crisis – hoe lang het precies duurt. Dan is het hemd op
een gegeven moment toch iets nader dan de rok; zo werkt het.
(...) De kapitaalproblematiek was zo urgent, ook in onze optiek, dat
wij niet op de rest van Europa konden wachten. Ik ben bij de minister
geweest en ik moet zeggen dat het – ik zal niet zeggen binnen een
uur, want dat weet ik niet meer – opgelost was. Wij waren eruit op
9 oktober.»1
Ad. 2 Beperkte rol overheid in financiële sector
Bij de tweede steunoperatie rond Fortis is DNB van mening dat het
verwerven van de Nederlandse onderdelen van Fortis nog de enige optie
is om te voorkomen dat de financiële stabiliteit verder wordt aangetast.
Dit ondanks dat DNB reserves heeft tegen staatseigendom van financiële
instellingen. Bij de problemen rond Fortis had DNB aanvankelijk de
voorkeur voor een private sector oplossing. Ook bij de andere steunmaatregelen is het standpunt van DNB dat de financiële stabiliteit het meeste
gebaat is bij een neutrale rol van de Nederlandse overheid in de financiële
sector. DNB benadrukt het nadeel van een actieve rol van de overheid op
het moment dat het ministerie van Financiën in het voorjaar van 2009,
naar aanleiding van de verder verslechterende situatie bij ING, serieus
werkt aan een noodwet om financiële instellingen te kunnen nationaliseren. Het verwerven van een dusdanig grote internationale instelling
brengt volgens de heer Brouwer, toenmalig directeur bij DNB, veel
problemen met zich mee.
De heer Brouwer: «Als zo’n enorme onderneming in één klap
overgaat in overheidshanden maakt dat allerlei triggers los – op
zichzelf was het al een enorm probleem dat nauwelijks te overzien
was, zeker niet op die korte termijn – die ook weer tot solvabiliteitsproblemen aanleiding hadden kunnen geven, en tot liquiditeitsproblemen op grote schaal. Ik denk ook dat het voor de Nederlandse
financiële markt een enorme klap zou zijn geweest. Waar toch al het
idee van een soort Benelux-bias in de markt leefde, zou dit een heel
slechte ontwikkeling zijn geweest voor de Nederlandse financiële
sector. Ik ben er wel eens benauwd over geweest of die alt
A-oplossing er zou komen, maar ik heb nooit serieus gedacht dat de
nationalisatie een noodzakelijke kaart was die zou moeten worden
getrokken.»2

1

Verslag openbaar verhoor met de heer
Brouwer, 1 december 2011.

Ad. 3 Belang financiële stabiliteit
Aangezien DNB (mede)verantwoordelijk is voor de stabiliteit van het
financiële stelsel en het bewaken van de soliditeit van individuele
financiële instellingen is het herstel van de financiële stabiliteit voor DNB

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

460

een belangrijk aspect van de crisismaatregelen. Daarbij is voor DNB het
vertrouwen van financiële markten in instellingen essentieel. De heer
Knot, toenmalig divisiedirecteur Toezicht beleid, licht dit als volgt toe in
zijn openbaar verhoor:
Vraag: «Dus de rust laten weerkeren is een belangrijk
afwegingspunt?»
De heer Knot: «Ja, want rust betekent vertrouwen van de financiële
markten. Het gaat om het vertrouwen van de financiële markten in
die instelling, in het feit dat die instelling voldoende gestut is, hetzij
door haar eigen kapitaal hetzij door steun vanuit de overheid.»
Vraag: «Is dat dan het bepalende in zo’n situatie?»
De heer Knot: «Ja, dat is het bepalende. Het gaat uiteindelijk om het
herstel van de financiële stabiliteit. Of je dat nu «rust» of «stabiliteit»
noemt, die concepten liggen natuurlijk erg in elkaars verlengde.
Uiteindelijk, als je te maken hebt met een systeemcrisis – dus zeg
maar: vanaf 15 september 2008 – dan is het primaire doel het herstel
van financiële stabiliteit. Als je daar niet in slaagt, dan bedragen de
kosten van de maatschappelijke ontwrichting echt een veelvoud van
de bedragen die nu geïnvesteerd zijn.»1
Het belang van de financiële stabiliteit als leidend uitgangspunt is bij een
aantal crisismaatregelen duidelijk naar voren gekomen, bijvoorbeeld bij
de verwerving van de Nederlandse Fortis-onderdelen en de tweede
steunverlening aan ING in januari 2009. Met betrekking tot ING heeft de
toezichthouder in het onderhandelingsproces duidelijk aangegeven
wanneer de door het ministerie gewenste vergoeding voor de Staat,
onverantwoord was.
De heer Bos: (...) «Als je – dat was naar de mening van DNB het
geval – een zodanig hoge prijs vraagt van ING voor de hulp die je
zult leveren dat het er slechter van wordt in plaats van beter, trekken
wij dat ons uiteindelijk ook aan. DNB moest beoordelen vanuit de
financiële stabiliteit en heeft dat gedaan. Ik vond het vervelend, ik
vond het lastig en ik vond het irritant, maar het was zijn goed recht.
Ik zeg dat ook nadrukkelijk zo omdat een beetje het beeld is ontstaan
dat DNB aan de zijde van ING opereerde. DNB had gewoon een
eigen verantwoordelijkheid voor de financiële stabiliteit. Ik kan daar
verder van alles van vinden, maar uit hoofde van die verantwoordelijkheid gaf hij dat oordeel af.»2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Knot,
9 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.

Daarnaast speelt de financiële stabiliteit een belangrijke rol bij de
kapitaalverstrekkingsfaciliteit. De achterliggende gedachte van deze
faciliteit is het herstel van het vertrouwen in individuele instellingen, en
daarmee het vertrouwen in het financiële stelsel, door het verhogen van
de kapitaalbuffers van financiële instellingen. DNB lijkt bij het herkapitaliseren aan de conservatieve kant te zitten en liever te veel dan te weinig
kapitaal te willen injecteren. Bij de kapitaalinjectie in AEGON adviseert
DNB vanuit dit perspectief om circa 4 miljard euro kapitaal te verschaffen.
DNB kan echter wel instemmen met de uiteindelijke kapitaalinjectie van
3 miljard euro, omdat deze volgens DNB wel prudentieel verantwoord is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

461

Mevrouw Kellermann: «Zowel AEGON, als het ministerie van
Financiën als DNB heeft uiteraard berekeningen gemaakt. Ik gaf al
aan dat bij het bepalen van dit soort bedragen, bij het kijken naar
kapitaal, een groot element van aannames een rol speelt. Zoals u
van een toezichthouder kunt verwachten, waren onze aannames wat
somberder dan die van AEGON. Dat verklaart het verschil.»
Vraag: «Dat raakt inderdaad aan wat de minister wel eens heeft
gezegd: het gaat om een dikke trui voor de winter. Maar aan u is in
belangrijke mate te beoordelen hoe dik die trui moet zijn gezien de te
verwachten temperatuur.»
Mevrouw Kellermann: «Ja, wij hadden er graag nog een sjaal bij
gedaan.»1
Enkele Nederlandse banken in het stelsel zijn van dusdanige omvang dat
hun omvallen de financiële stabiliteit van het gehele systeem in gevaar
brengt. Volgens zowel DNB als het ministerie van Financiën is de
systeemrelevantie van instellingen afhankelijk van de omstandigheden. In
crisistijd kunnen instellingen die niet als systeemrelevant worden
beschouwd toch als zodanig worden bestempeld vanwege vertrouwenseffecten.
De heer Knot: «Nee. Wat de heer Gerritse heeft opgemerkt, is wel
terecht, namelijk dat systeemrelevantie situationeel bepaald is. Wat
vandaag niet systeemrelevant is, kan morgen wel degelijk systeemrelevant zijn. Dat moet je dus ook vrij continu monitoren. (...) Dat
beeld is afhankelijk van de vraag of wij tegen de achtergrond van
een systeemcrisis aan het praten zijn of niet. Of het bijkantoor van de
IJslandse bank nu echt systeemrelevant was ... Het gaf in ieder geval
aanleiding tot een hoop additionele maatschappelijke onrust terwijl
er al een vertrouwenscrisis aan de gang was in de financiële
sector.»2
Ad. 4 Maatwerk en flexibiliteit
Voor DNB is een belangrijk uitgangspunt om verschillende instrumenten
beschikbaar te hebben en deze in te zetten afhankelijk van de problemen
waar financiële instellingen mee te maken hebben. Bij de vormgeving van
de maatregelen die op 9 oktober 2008 zijn gepresenteerd, heeft DNB
vastgehouden aan een zestal elementen. Deze elementen, waaronder
ruime liquiditeitsverstrekking, een hogere depositogarantiedekking,
herkapitalisatie en een oplossing voor geïnfecteerde portefeuilles op
bankbalansen zouden in enige vorm terug moeten komen in de maatregelen.3 DNB legt daarmee de nadruk op flexibiliteit en de mogelijkheid
voor maatwerk.

1

Verslag openbaar verhoor van mevrouw
Kellermann, 28 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Knot,
9 december 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Houben, 23 november 2011.

De heer Houben: «Misschien is dit een goede omschrijving: wij
waren bij de bank sterk voor flexibiliteit om een chirurgische aanpak
te kunnen toepassen op onze instellingen. We hebben in Nederland
een zeer heterogeen financieel stelsel met verschillende soorten
instellingen. Wij wilden afhankelijk van het probleem bij de
verschillende instellingen heel gericht kunnen ingrijpen. In één geval
zou dat herkapitalisatie zijn, in een ander geval zou dat funding
kunnen zijn. Later kwamen wij tot dat inzicht. In een ander geval zou
dat iets aan de actiefzijde kunnen zijn. Wij probeerden te zien wat nu
het meest scherpe instrument was om het probleem aan te
pakken.»3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

462

In het persbericht van 9 oktober 2008 waarin de uiteindelijke maatregelen
worden aangekondigd, staat opgenomen: «zo nodig kunnen financiële
ondernemingen voorts in overleg treden met de autoriteiten over
specifieke balansproblemen». DNB had, aldus de heer Houben, sympathie
voor de gedachte om problemen gericht op te lossen. Waar nodig was dat
een oplossing voor een portefeuille besmette activa.
De heer Wellink: «Hierover zit daar heel duidelijk een haakje, een zin
in. Echter, als je je verplaatst in die tijd, was het standpunt van het
departement volstrekt begrijpelijk. Ik heb mij er persoonlijk eigenlijk
nooit echt over opgewonden. Er waren wel eens opwindingen, bij
mij misschien ook, als je niet snel genoeg je zin kreeg.»1
Box 10.2 Samenwerking internationale toezichthouders
Bij Fortis, Icesave, AEGON en ING speelt het internationale aspect en
de samenwerking met buitenlandse toezichthouders een belangrijke
rol. Het toezicht wordt bij Fortis en Icesave in de eerste plaats door
toezichthouders in het buitenland uitgeoefend. In het geval van
AEGON en ING is de Amerikaanse toezichthouder eerst verantwoordelijk voor het toezicht op de omvangrijke activiteiten ter plaatse,
activiteiten die een belangrijke oorzaak bleken voor de problemen
van deze instellingen. DNB heeft minder informatie en minder
mogelijkheden om te grijpen. Buiten de Europese Unie (EU) is hij
afhankelijk van vrijwillige afspraken met buitenlandse toezichthouders. Tijdens de openbare verhoren verklaren vertegenwoordigers van DNB dat de samenwerking met de Amerikaanse toezichthouder geen problemen heeft opgeleverd.
Zoals beschreven in het rapport Verloren krediet, is binnen de
Europese Unie het toezicht op banken met grensoverschrijdende
activiteiten gestoeld op het zogenaamde home state control. Dit is
het principe dat de toezichthouder van de staat van herkomst
toezicht houdt op een bank. Er geldt dus geen vergunningplicht voor
banken die hun zetel hebben in een lidstaat van de Europese Unie en
daar onder toezicht staan en die daarnaast in een andere lidstaat van
de Europese Unie activiteiten verrichten door middel van een
bijkantoor. Dit Europeesrechtelijke raamwerk geldt ook voor de
landen die partij zijn bij de overeenkomst betreffende de Europese
Economische Ruimte (EER), waaronder IJsland. De toezichthouder in
de home state is verantwoordelijk voor het toezicht op de solvabiliteit en liquiditeit van de gehele bank. De toezichthouder in de host
state mag alleen toezicht houden op de liquiditeit van het bijkantoor.
De toezichthouders moeten elkaar met dat doel voorzien van alle
benodigde informatie.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.
2
In haar rapport Verloren krediet heeft de
Tcofs uiteengezet wat het dilemma van
nationale toezichthouders is bij het uitwisselen van informatie met andere nationale
toezichthouders.

Uit de casussen van Fortis en Icesave blijkt dat samenwerking,
waaronder de uitwisseling van informatie, tussen toezichthouders uit
verschillende Europese landen zeer te wensen overlaat.2 In Verloren
krediet heeft de commissie al geconstateerd dat de kern van de
problemen rondom Icesave onder andere te wijten is aan de opzet
van het Europese stelsel van home state control. Daarbij wordt
aangetekend dat met name in crisissituaties het stelsel ernstige
tekortkomingen kent aangezien dan nationale belangen een
dominantere rol gaan spelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

463

De casus Fortis toont het belang van samenwerking tussen buitenlandse toezichthouders. Zo is naderhand gebleken dat DNB over
beperkte informatie van de andere banken uit Fortis (Santander en
RBS) heeft beschikt op het moment dat zij ingrijpt bij Fortis. Dit heeft
het optreden van de toezichthouder er niet makkelijker opgemaakt.
Dit wordt beaamd door de heer Knot.
Vraag: «Die spanning hebben wij natuurlijk heel duidelijk gezien in
de crisis die wij nu onderzoeken. Wij hebben een aantal voorbeelden
langsgelopen van activiteiten in de Verenigde Staten waar de
toezichthouder daar allerlei dingen goedkeurde en de rekening
vervolgens terechtkwam bij de Nederlandse belastingbetaler. De
inzichten die u nu formuleert, zullen niet alleen in deze ruimte
worden geventileerd maar ook in de sporthal waar u met al uw
Europese collega’s vergadert. Hebt u het gevoel dat dit nu een
andere kant opgaat, ook bijvoorbeeld het uitwisselen van informatie?
Wij hebben al stilgestaan bij de Britten. Wij weten dat er destijds
rondom RBS ruimte was voor verbetering in de onderlinge uitwisseling van informatie.»
De heer Knot: «To put it mildly!»1
Daarnaast wordt het optreden van de Nederlandse autoriteiten bij de
acute crisis rond Fortis bemoeilijkt doordat er sprake is van een
niet-optimale verhouding tussen de top van de Belgische en
Nederlandse toezichthouder. Al sinds de plannen van het consortium
om ABN AMRO over te nemen staat de verhouding tussen de
Belgische en Nederlandse toezichthouder onder druk. Een overname
van de Nederlandse activiteiten van ABN AMRO door Fortis brengt
de vraag met zich mee hoe het toezicht op Fortis er uit zou moeten
zien als het gewicht van de activiteiten veel zwaarder in Nederland
komt te liggen. De verhoudingen tussen de Belgische en Nederlandse toezichthouder lijken zich verder negatief te ontwikkelen
naarmate Fortis meer in de problemen komt. De verklaring van de
heer Bos is illustratief.
De heer Bos: « (...) Het enige wat ik kon constateren was dat het geen
optimale verhouding was. Ik herinner me fotografisch telefoongesprekken tussen de heer Wellink en de heer Servaes waarbij de
hoorn echt een halve meter van het oor moest worden gehouden
vanwege wat er aan de andere kant van de lijn allemaal werd
gezegd. Dus dat was niet altijd even vrolijk.»2
De heer Knot verklaart dat zolang sprake is van afzonderlijke
nationale toezichthouders de informatiedeling tussen deze toezichthouders niet optimaal zal zijn.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Knot,
9 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
7 december 2011.

De heer Knot: «Ik denk dat die situatie verbeterd is, bijvoorbeeld
doordat wij nu toezichtcolleges hebben gecreëerd rondom alle
internationaal actieve instellingen. Dat is een innovatie. De informatiedeling zal echter nooit perfect worden. Die zal niet perfect worden
zolang er nog sprake is van de nationale belastingbetaler. Daar zitten
gewoon grenzen aan. Toezichthouders zijn ook gewoon mensen. Als
er belangentegenstellingen zijn, sta je voor de vraag welk belang je
geacht wordt te vertegenwoordigen: dat van de Europese belastingbetaler of dat van de Nederlandse belastingbetaler. Ik word

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

464

afgerekend door u. Ik word niet door het Europees Parlement
afgerekend op het moment dat ik mijn taak niet goed doe. Ik wil dus
toch graag mijn toezicht zo doen dat ik niet al te vaak hier hoef te
zitten.»1
Samenwerking en rolverdeling tussen het ministerie van
Financiën en DNB
In de voorgaande paragraaf zijn, op basis van de onderzochte maatregelen, een aantal uitgangspunten van het ministerie van Financien en
DNB geschetst. De crisismaatregelen geven niet alleen inzicht in deze
uitgangspunten, maar ook in de wijze waarop zowel het ministerie van
Financiën als DNB daarmee in grote lijnen is omgegaan. Het gaat hierbij
om de samenwerking en de rolverdeling tussen beide partijen in de crisis.
Financiële stabiliteit versus belang van de belastingbetaler
Zowel de minister van Financiën als de president van DNB is verantwoordelijk voor het bewaken van de stabiliteit van het financiële stelsel. DNB is
primair verantwoordelijk voor de soliditeit van individuele instellingen en
de stabiliteit van het financiële stelsel, terwijl het ministerie van Financiën
niet alleen een verantwoordelijkheid heeft voor de financiële stabiliteit,
maar ook voor een verantwoording richting de belastingbetaler.1 De
commissie stelt op basis van de openbare verhoren vast dat voor DNB
duidelijk is hoe deze verantwoordelijkheden zich verhouden indien er
belastingmiddelen worden ingezet.
De heer Wellink: «Ik heb mij niet op het standpunt van de belastingbetaler gesteld, omdat dit een verantwoordelijkheid van de minister
is. Wij kijken vanuit de verantwoordelijkheid van de toezichthouder.
Dat zijn verschillende aanvliegroutes. Er kan sprake zijn van een
spanningsveld omdat wij prudentieel aan de veilige kant willen zitten
en de minister voor de belastingbetaler aan de veilige kant wil zitten.
Dan komt daar meestal een verstandig compromis uit, soms met het
accent iets meer de ene richting uit.»
Vraag: «Is dat uw enige invalshoek, uw enige rol in dezen: zorgen
voor een zo veilig mogelijke, zo sterk mogelijke bankensector?»
De heer Wellink: «Nee, het zou dwaas zijn om het te verabsoluteren
en te zeggen: wij hebben helemaal geen oog voor andere aspecten.
Het is echter niet onze eerste verantwoordelijkheid. Dat wij een
oplossing accepteren die misschien niet helemaal naar onze zin is,
blijkt wel uit het feit dat wij andere aspecten in de beschouwing
betrekken. Maar nogmaals, dit zijn aspecten waar wij niet de eerste
verantwoordelijkheid voor hebben.»2

1

DNB, De Nederlandse crisismaatregelen ter
bestrijding van de acute problemen in het
financiële stelsel.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.
3
Afspraken tussen De Nederlandsche Bank en
de minister van Financiën over informatieuitwisseling en overleg inzake financiële
stabiliteit en crisismanagement, 12 februari
2007.

De rolverdeling tussen het ministerie van Financiën en DNB gedurende
een crisissituatie is, in tegenstelling tot de verschillende taken en
bevoegdheden van beiden, niet wettelijk vastgelegd. In het MoU dat DNB
en de minister van Financiën in 2007 overeenkomen, is opgenomen dat
«indien DNB tekenen ontwaart van een crisis bij een financiële onderneming, DNB de minister tijdig informeert over zijn beoordeling van de
situatie en de eventuele crisismaatregelen».3
Uit het dossieronderzoek en de openbare verhoren is gebleken dat de
minister van Financiën DNB beschouwt als zijn belangrijkste adviseur. Ook
lijdt het geen twijfel dat DNB zichzelf beschouwt als adviseur van de
Staat.2 De uitgangspunten die de minister hanteert zijn bij iedere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

465

maatregel opnieuw afgezet tegen de uitgangspunten van DNB. Het is de
minister van Financiën die uiteindelijk beslist op welke wijze publieke
middelen worden ingezet. DNB trekt aan de bel indien hij onverantwoorde
consequenties ziet als gevolg van een maatregel. De heer Knot schetst het
als volgt:
Vraag: «Ik wil met u verdergaan over de verhouding tussen DNB en
de regering in crisistijd. Tijdens de crisis hebben we gezien dat het
belang van de belastingbetaler niet altijd in lijn ligt met de prudentiële eisen van DNB. Financiën heeft dat argument hier veelvuldig
gegeven. Hoe gaat u daarmee om?»
De heer Knot: «Wij hebben toch in beginsel onze eigen verantwoordelijkheid, maar wij gaan niet over het inzetten van belastingmiddelen. Daar gaat terecht het ministerie van Financiën over. Op het
moment dat het ministerie naar ons toe komt met een voorgestelde
interventie, zullen wij altijd vanuit onze eigen prudentiële verantwoordelijkheid aangeven wat daarvan de consequenties zijn en of
wij dit wel of niet verantwoord vinden.»1
Voor de minister van Financiën is de beoordeling van DNB als het ging
over de stabiliteit van het financiële stelsel van doorslaggevend belang
geweest.
De heer Bos: «(...) Als de toezichthouder zegt «wat je nu wilt doen,
bedreigt de stabiliteit van het financiële systeem», neem ik dat
uiteraard serieus. Dan zeg ik: oké, dan doen wij het niet.»2
DNB als adviseur Staat en uitvoerder prudentiële toets
De exacte rol die de toezichthouder zich toemeet, en de invulling daarvan
bij de verschillende crisismaatregelen, is afhankelijk van de mate waarin
de financiële stabiliteit in het geding is in de ogen van DNB. Zo is het
beeld bij de commissie dat bij de acute crisis bij Fortis het ministerie van
Financiën en DNB samen hebben opgetrokken. Informatie wordt
onderling gedeeld en medewerkers van beide organisaties zitten in de
onderhandelingsdelegaties. Bij de latere herkapitalisaties heeft DNB
geacteerd vanuit zijn rol als adviseur en uitvoerder van de prudentiële
toets. Tijdens de crisis heeft de minister van Financiën het oordeel van
DNB gevolgd op de momenten dat de toezichthouder een mogelijke
oplossingsrichting als prudentieel onaanvaardbaar bestempelt. Dit is
bijvoorbeeld tijdens de onderhandelingen met ING over de IABF nadrukkelijk aan de orde.
Vraag: «Dat snap ik. Het gaat erom of u tijdens die onderhandelingen
hebt gezegd tot hier en niet verder.»

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Knot,
9 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 8 december 2011.

De heer Wellink: «Op dat moment, wat er op tafel lag, ik ken de
details daar op het moment niet meer van, hebben wij bij de bank
daarvan gezegd: zo moet het niet. Nou, dat heeft de minister
geaccepteerd. Er zijn stevige discussies geweest, die geloof ik
hebben geduurd van acht uur tot vijf uur in de ochtend. Uiteindelijk
zijn we uit elkaar gegaan, en toen is er tussen ING en Financiën een
oplossing gevonden die wij aanvaardbaar vonden.»3
De commissie heeft echter ook geconstateerd dat de invulling van de rol
door DNB gedurende de onderhandelingsprocessen met financiële
instellingen niet altijd even helder is geweest. De commissie heeft

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

466

vastgesteld dat het eerste advies van DNB aan de Staat over de hoogte
van de benodigde steun voor AEGON niet is gevolgd. DNB stemt in met
een lager bedrag dan hij heeft geadviseerd, omdat ook met een lager
bedrag de stabiliteit van de financiële sector niet in gevaar komt. De heer
Wellink verklaart dat DNB in een aantal gevallen een andere keuze zou
hebben gemaakt, maar dat ze «konden leven» met de keuze van het
ministerie.
De heer Wellink: «Ja. Het truitje dat wij voor ogen hadden voor die
instelling, was meer bedoeld voor de Alt-A-portefeuille, die wij als de
primaire kern van het probleem zagen. Dit was ook een truitje, maar
meer een generiek truitje. Als ik uw vraag mag interpreteren als
«was u het met elkaar eens over die 10 mld.?», dan is het antwoord
«ja».»
Vraag: «En als we kijken naar AEGON, naar die 3 mld.?»
De heer Wellink: «Dan is het antwoord ook «ja», zij het – dit geldt
voor beide operaties – dat de startpunten verschillend waren. Bij
AEGON zijn wij met een hoger cijfer begonnen, maar wij konden
leven met 3 mld. Bij ING zijn wij begonnen met het eruit halen van
de Alt-A-portefeuille, maar wij konden leven met die 10 mld., omdat
daar ook een bedrag in zat dat bedoeld was om eventuele
problemen bij de Alt-A-portefeuille.»1
De minister heeft erop vertrouwd dat DNB zijn beoordelingen gericht
heeft op hetgeen minimaal nodig is om de stabiliteit niet in gevaar te
brengen en niet zonder meer aan «de veilige kant is gaan zitten».2
Bij de kapitaalverstrekkingsfaciliteit en de garantiefaciliteit is het advies
van DNB expliciet ingebouwd. DNB velt het oordeel of een instelling «in
de kern gezond» is. De minister van Financiën meldt daarbij aan de Kamer
dat DNB de enige is die een dergelijk oordeel kan vellen. Hij veronderstelt
daarbij dat DNB kan beoordelen of er sprake is van onbekende risico’s.
De heer Bos: «Ik heb niet gezegd: als er onbekende risico’s zijn dan
doen wij geen injectie. Ik heb gezegd dat als de Nederlandse
toezichthouder van mening is dat er onbekende risico’s zijn, wij geen
injectie doen. Wij zijn dus afgegaan op het oordeel van de toezichthouder.»
Vraag: «En u ging ervan uit dat de heer Wellink op dat moment dat
inzicht wel had?»
De heer Bos: «Ik kon niet anders dan dat veronderstellen.» 2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.

Uit het onderzoek van de commissie komt het beeld naar voren dat de
minister van Financiën vooraf geen expliciete vragen heeft gesteld aan
DNB over de mate waarin DNB in staat was om een beoordeling te geven
van de risico’s. Met de uitvoering van crisismaatregelen heeft de minister
van Financiën moeten vaststellen dat het lastig was voor DNB om een
oordeel te vellen over risico’s op de balans. De commissie constateert dat
het ministerie van Financiën in de loop van de crisis in de verschillende
casussen dan ook ervoor heeft gekozen om naast de toezichthouder
externe adviseurs in te schakelen. Dit is gebeurd bij de kapitaalinjecties en
bij de IABF voor ING.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

467

10.4.3 Conclusies acute crisisfase
In de acute crisisfase wordt door de minister van Financiën en DNB
daadkrachtig opgetreden
De commissie constateert dat de minister van Financiën en DNB, mede
door de beperkte voorbereiding op een systeemcrisis, gedwongen zijn om
in een kort tijdsbestek na te denken over de opstelling en uitvoering van
crisismaatregelen. In ogenschouw nemend dat er vooraf geen beleidsinstrumentarium ligt, stelt de commissie vast dat het ministerie van
Financiën en DNB onder hoge druk de besluitvorming over een aantal
ingrijpende maatregelen hebben voorbereid. Hierbij ligt het voortouw bij
de minister van Financiën. De commissie is van oordeel dat er
daadkrachtig is gehandeld door betrokken partijen op het moment dat
voor hen duidelijk wordt dat individuele instellingen en het financiële
stelsel als geheel in grote problemen verkeren.
Nauwe samenwerking tussen minister van Financiën en ministerpresident.
De commissie constateert dat uiteindelijk alle besluiten betreffende de
crisismaatregelen door de minister van Financiën zijn genomen in nauw
overleg met de minister-president. Uit het onderzoek van de commissie
komt naar voren dat het contact en de informatie-uitwisseling tussen de
minister en de minister-president goed verliep.
Besluitvorming over de crisismaatregelen in de ministerraad en de
regiegroep tekortgeschoten
De problemen tijdens de crisis krijgen binnen korte tijd een dusdanige
aard en omvang dat ze de portefeuille van de minister van Financiën
overstijgen. De commissie constateert dat alle crisismaatregelen pas
achteraf zijn toegelicht in de ministerraad. Er heeft geen concrete
besluitvorming plaatsgevonden in de ministerraad.
De commissie constateert dat de gang van zaken in de ministerraad
rondom de crisismaatregelen niet tot bezwaar heeft geleid bij de overige
bewindspersonen. Er wordt een regiegroep opgericht om de meest
betrokken bewindspersonen aangehaakt te houden bij de te nemen
crisismaatregelen. De commissie constateert dat de regiegroep niet
meebeslist heeft over een aantal belangrijke crisisbesluiten met
vergaande financiële consequenties (de individuele kapitaalinjecties en de
IABF voor ING) en beperkt betrokken is geweest bij de andere ingrepen.
De tweede vicepremier is niet meer dan de andere ministers in de
regiegroep betrokken bij de besluitvorming.
De commissie is van oordeel dat het voor de hand had gelegen als de
crisismaatregelen ter instemming waren voorgelegd in de ministerraad.
De commissie heeft er begrip voor dat niet alle crisismaatregelen vooraf
in de ministerraad zijn voorgelegd. Tijdens de crisis is sprake geweest van
een uitzonderlijke situatie, waarin snel moest worden gehandeld. De
commissie is echter wel van mening dat met betrekking tot de algemene
maatregelen (garantieregeling en de kapitaalverstrekkingsfaciliteit) en de
IABF voor ING de tijd aanwezig was, en genomen had moeten worden,
om de ministerraad te betrekken bij de totstandkoming van deze
maatregelen.
Gezien het belang om snel overleg te kunnen plegen en gevoelige
informatie binnen een kleine groep te delen, vindt de commissie het
instellen van de regiegroep een goed alternatief om de betrokken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

468

bewindspersonen bij de crisismaatregelen te betrekken. Aangezien in de
praktijk in de regiegroep echter vooral informatie is uitgewisseld, is de
commissie van mening dat de regiegroep, zoals deze heeft gefunctioneerd
tijdens de crisis, onvoldoende toegevoegde waarde heeft gehad. De
commissie is van oordeel dat, aangezien de besluitvorming noch in de
ministerraad noch in de regiegroep heeft plaatsgevonden, de overige
ministers door de minister-president en de minister van Financiën te
weinig betrokken zijn bij de besluitvorming over de crisismaatregelen. De
commissie is van oordeel dat de tweede vicepremier, gezien zijn functie
als leider van een regeringspartij, meer invulling aan zijn rol had moeten
geven.
Spanning tussen invullen rol DNB als adviseur van de minister en rol DNB
als prudentieel toezichthouder
De commissie stelt vast dat DNB twee rollen heeft in een crisissituatie.
Enerzijds is DNB prudentieel toezichthouder, anderzijds is hij adviseur van
de minister van Financiën. Het is voor de minister van Financiën mogelijk
om af te wijken van een advies van DNB of van een advies van een extern
ingehuurde adviseur. De commissie constateert dat DNB uiteindelijk bij
alle crisismaatregelen duidelijk kenbaar heeft gemaakt wanneer een
voorgenomen maatregel prudentieel onverantwoord zou zijn. De minister
heeft het oordeel van DNB in deze gevallen gevolgd. De minister van
Financiën is uiteindelijk verantwoordelijk voor het genomen besluit.
De crisismaatregelen in ogenschouw nemend, constateert de commissie
dat er een spanning kan optreden tussen het adviseren van DNB ten
behoeve van de besluitvorming door de minister en het optreden van
DNB als prudentieel toezichthouder. Aangezien de toezichthouder in de
acute crisisfase primair heeft gehandeld vanuit zijn verantwoordelijkheid
voor de stabiliteit van de financiële sector, waren belangen zoals
beperking van kosten en risico’s voor de Staat en belastingbetaler daaraan
ondergeschikt.
De uitgangspunten die DNB hanteert blijken van belang om tegenwicht te
bieden aan de inzet van financiële instellingen en het uitgangspunt van de
minister van Financiën, die geneigd zijn om steun zo beperkt mogelijk te
houden. Het uitgangspunt van DNB is om aan de veilige kant te zitten iets
verder te gaan dan de minimaal benodigde steun. Dit is ook in het
eigenbelang van de toezichthouder aangezien falende instellingen
aanzienlijke reputatieschade met zich mee kunnen brengen.
Naar de mening van de commissie is de primaire taak van DNB in een
dergelijk traject die van prudentieel toezichthouder. Daarnaast is DNB een
belangrijke rol toebedeeld als adviseur van en informatieverstrekker aan
de minister van Financiën. Volgens de commissie heeft de prudentiële
toets tijdens de crisis adequaat gefunctioneerd. De onduidelijkheid over
de invulling van de verschillende rollen door DNB bij zijn advies acht de
commissie niet wenselijk. De commissie is van mening dat voorafgaand
aan de crisis hierover helderder en duidelijker afspraken gemaakt hadden
moeten worden.
10.5 Evaluatiefase
De laatste fase van het crisismanagement bestaat uit de evaluatiefase. In
deze fase wordt gereflecteerd op het handelen in de acute crisisfase en
geanalyseerd welke onderdelen in de crisismanagementstructuur
ontbreken of verbetering vragen. Aan de hand van deze evaluaties kunnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

469

vervolgens bestaande afspraken en draaiboeken aangevuld of aangescherpt worden.
In deze paragraaf wordt toegelicht op welke wijze het ministerie van
Financiën, DNB en het kabinet hun handelen tijdens de crisis hebben
geëvalueerd en welke wijzigingen zij hebben doorgevoerd.
10.5.1 Evaluatie crisismaatregelen en crisisaanpak
De heer Gerritse heeft aangegeven dat op het ministerie van Financiën
geen evaluaties hebben plaatsgevonden van de genomen crisismaatregelen en de crisisaanpak.
Vraag: Heeft er eigenlijk een evaluatie plaatsgevonden van de
faciliteit en de injecties?
De heer Gerritse: Niet in die strikte zin. Wat er wel gebeurd is, is dat
we in de loop van het najaar van 2009, de jaarwisseling 2009 en
2010, toen het zich allemaal leek te settelen en te kalmeren, ons wel
zijn gaan afvragen ... Er is een periode geweest even daarvoor
waarin we ons afgevraagd hebben: stel dat er nog iets zou moeten
gebeuren, zouden wij dan hetzelfde instrument weer gebruiken? Ik
denk dat de conclusie zich aftekende dat we dat niet zouden doen,
dat we eerder zouden denken aan bijvoorbeeld claimemissies, te
onderschrijven door de Staat, omdat we gaandeweg de particuliere
markt weer terugwilden in dit type operaties.»
(...)
Vraag: (...) «Is de crisisaanpak geëvalueerd?»
De heer Gerritse: «Het antwoord is hetzelfde als ik net gaf. Niet in
expliciete zin. Er is gekeken naar instrumenten. Sommige instrumenten lijken misschien beter te hebben gewerkt dan andere of
zouden voor herhaling vatbaar kunnen zijn. In die zin wel, maar niet
een heel framework. Ik denk dat die vraag ook aan de orde is in het
licht van wat ons in veel bredere zin allemaal te doen staat in de
financiële sector. Daar hoort ook de vraag bij hoe de verantwoordelijkheid is ten opzichte van de overheid en hoe de sector zelf
voldoende maatregelen kan nemen om het zo ver niet te laten
komen en wat de overheid vervolgens te doen staat. Zo’n evaluatie
is eigenlijk veel meer nodig dan dat je kijkt naar het specifieke
optreden van het departement toen en de specifieke instrumenten
die toen aan de orde waren.»1
De heer Bos vertelt dat de instelling van de Tijdelijke commissie
onderzoek financieel stelsel door de Kamer reden is geweest om af te zien
van een alomvattende evaluatie door het ministerie.
Vraag : «Heeft binnen het ministerie een evaluatie plaatsgevonden?»

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 30 november 2011.

De heer Bos: «Niet in de zin van de manier waarop u het nu doet.
Daar is een reden voor. Wij zagen op een gegeven moment dat er
een tijdelijke commissie zou komen en daarna de parlementaire
enquêtecommissie. Dat was voor ons een reden – in elk geval in de
tijd dat ik actief was – om niet zelf allerlei dingen te gaan ondernemen. Op deeldossiers zijn natuurlijk wel evaluaties geweest, zoals
rondom het afgeven van de verklaringen van geen bezwaar. Er is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

470

natuurlijk allerlei nieuwe wetgeving in gang gezet, die ook berustte
op gerezen inzichten over wat er goed en wat er fout ging. Een
alomvattende evaluatie van het begin tot het eind van de periode
heeft echter niet plaatsgevonden.»1
Naar aanleiding van de aanbevelingen van de Tijdelijke commissie
onderzoek financieel stelsel is door het ministerie van Financiën wel veel
wet- en regelgeving in gang gezet (zie box 10.3).
Box 10.3 Ontwikkelingen sinds de crisis
Sinds het uitbreken van de kredietcrisis zijn verschillende ontwikkelingen bij het ministerie van Financiën, op het terrein van de
financiële markten en bij DNB in gang gezet. Hieronder wordt een
aantal voor dit onderzoek relevante ontwikkelingen uiteengezet.
Functiescheiding thesaurier-generaal – secretaris-generaal
De heer De Jager vindt bij zijn aantreden als minister van Financiën
de combinatie van de functie thesaurier-generaal en secretarisgeneraal in een tijd van een financiële crisis «nogal zwaar».2 Op het
moment dat deze vacature zich voordoet, geeft hij richting de
bestuursraad van het ministerie aan dat hij van mening is dat een
thesaurier-generaal zich volledig moet kunnen manifesteren en dus
een aparte functie moet zijn. Op 1 juli 2011 en 15 augustus 2011 zijn
de heer Vijlbrief en de heer Van Zwol benoemd tot respectievelijk
thesaurier-generaal en secretaris-generaal.
Cultuurverandering toezicht DNB
Op 16 augustus 2010 publiceert DNB het «Plan van aanpak cultuurverandering toezicht DNB». Het plan bevat concrete maatregelen om
effectief toezicht daadwerkelijk af te dwingen en te borgen. DNB richt
zich daarbij met name op de werkwijze, de bemensing en de
accountability van het toezicht.3 Op hoofdlijnen bevat het plan de
volgende activiteiten:
– de toezichtsector van DNB wordt gereorganiseerd. Er worden
onder meer twee nieuwe afdelingen opgericht voor interventie en
intern risicomanagement;
– het personeelsbeleid wordt aangescherpt en het functioneren van
het topmanagement wordt periodiek beoordeeld;
– DNB participeert in peer reviews door Europese toezichthouders;
– de rol van de raad van commissarissen wordt versterkt.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
7 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer De
Jager, 9 december 2011.
3
De Nederlandsche Bank, Plan van aanpak
cultuurverandering toezicht DNB, 16 augustus
2010.
4
Minister van Financiën, Toezicht op afstand
– de relatie tussen de minister van Financiën
en de financiële toezichthouders, De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit
Financiële Markten (AFM), 10 februari 2011.

Versterking Europees toezicht
Per 1 januari 2011 zijn drie nieuwe Europese toezichthoudende
autoriteiten opgericht: de Europese Bankenautoriteit (EBA), de
Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen
(EIOPA), en de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA).
Daarnaast is een Europees Comité voor systeemrisico’s opgericht
(ESRB). Deze toezichthouders moeten bijdragen aan de stabiliteit,
eenheid en doeltreffendheid van het financiële stelsel in Europa.
Visie toezicht op afstand
Op 10 februari 2011 heeft de minister van Financiën zijn visie
«toezicht op afstand – de relatie tussen de minister van Financiën en
de financiële toezichthouders, De Nederlandsche Bank (DNB) en de
Autoriteit Financiële Markten (AFM)» naar de Kamer gestuurd.4 In de
visie beschrijft de minister hoe hij invulling geeft aan het toezicht op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

471

DNB en de AFM en hoe hij dit toezicht zal versterken. De visie
kondigt diverse versterkingen aan in de interne governance van DNB
en de AFM en een uitbreiding van het wettelijke instrumentarium
voor de minister van Financiën om, indien nodig, te interveniëren.
Naast een versterking van de governance zal de aansprakelijkheid
van de toezichthouders, in lijn met aanbeveling 26 van de Tijdelijke
commissie onderzoek financieel stelsel, worden beperkt.1
Actieplan financiële sector
Op 15 maart 2011 stuurt de minister van Financiën zijn «Actieplan
financiële sector» naar de Kamer. Mede in reactie op de aanbevelingen van de Tijdelijke commissie onderzoek financieel stelsel heeft
de minister in aanvulling op de door hem ingezette beleid- en
wetgevingstrajecten besloten tot het opstellen van dit actieplan. Het
plan bevat tien actiepunten, uiteenlopend van de invoering van de
interventiewet tot de invoering van de bankierseed.2
Pijlers totaalpakket beleids- en wetgevingsinitiatieven
Op 20 oktober 2011 heeft de minister van Financiën in een brief aan
de Kamer zijn beleids- en wetgevingsinitiatieven in samenhang
gepresenteerd aan de hand van de volgende drie pijlers:
1. een solide financiële sector;
2. versterking positie van de consument en gedrags- en cultuurverandering in de financiële sector (inclusief beloningen);
3. versterking van het institutioneel kader.1
In de bijlagen bij de brief wordt onder meer de voortgang op de 27
aanbevelingen van de commissie-De Wit I en de 10 actiepunten uit
het Actieplan financiële sector beschreven.
Oprichting NLFI
Ingevolge de machtigingswet (Wet stichting administratiekantoor
beheer financiële instellingen) is op 1 juli 2011 de Stichting administratiekantoor beheer financiële instellingen opgericht. In de praktijk
zal de stichting opereren onder de naam NLFI (NL Financial
Investments). Op 29 september 2011 zijn, in overeenstemming met
de machtigingswet, de aandelen ABN AMRO Group N.V., ASR
Nederland N.V. en ABN AMRO Preferred Investments B.V. overgedragen en gecertificeerd. De minister heeft op 23 september 2011
drie bestuurders benoemd. De relevante toezichthouders hebben
ingestemd met deze aandelenoverdracht en DNB heeft laten weten
geen bezwaar te hebben tegen de benoeming van de bestuurders.
Met deze stappen is NLFI daadwerkelijk van start gegaan. In de
nieuwe situatie is de Staat certificaathouder, wat zijn invloed beperkt.
De minister van Financiën heeft wel invloed op principiële of
zwaarwegende beslissingen en hij kan het bestuur daarvoor
bindende steminstructies geven.3

1

Kamerstuk 31 980, nr. 55.
Minister van Financiën, Actieplan financiële
sector, 15 maart 2011.
3
Brief minister van Financiën aan Kamer d.d.
6 oktober 2011.
2

Interventiewet
De Interventiewet voorziet, in lijn met aanbeveling 14 van de
Tijdelijke commissie onderzoek financieel stelsel, in een aanvulling
van de interventiemogelijkheden bij financiële ondernemingen voor
de bevoegde autoriteiten. Ten eerste krijgt DNB met het wetsvoorstel
de bevoegdheid om een plan tot overdracht van deposito’s, activa of
passiva, of aandelen aan een derde voor te bereiden. Ten tweede
krijgt de minister van Financiën de bevoegdheid om in geval van
gevaar voor de stabiliteit van het financiële stelsel onmiddellijk
voorzieningen te treffen of, in het uiterste geval, tot onteigening over

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

472

te gaan. De Interventiewet is op 14 februari 2012 met algemene
stemmen door de Tweede Kamer aangenomen.
Europees instrumentarium
Op Europees niveau wordt gewerkt aan instrumenten die de
schokbestendigheid van het financiële systeem bevorderen en de
opbouw van onevenwichtigheden tegengaan. Zo wordt gewerkt aan
contracyclische kapitaalbuffers en aanvullende kapitaalbuffers voor
systeemrelevante financiële instellingen. Ook dienen financiële
instellingen een strategie te ontwikkelen hoe in een crisis de
belangrijke (maatschappelijke) functies van een financiële instelling
gewaarborgd kunnen worden: de zogenoemde «recovery and
resolution plans» (rrp’s). Deze instrumenten zullen uiteindelijk
worden verwerkt in nationale wet- en regelgeving, op basis waarvan
DNB volgens de minister een betere invulling kan geven aan het
macroprudentiële toezicht.1
10.5.2 Evaluatie besluitvormingsstructuur
Op kabinetsniveau hebben geen evaluaties plaatsgevonden van het
gevoerde beleid tijdens de crisis. Ook het functioneren van de regiegroep,
de betrokkenheid van de ministerraad en de uiteindelijke besluitvormingsstructuur tijdens de crisis zijn volgens de heer Balkenende niet formeel
geëvalueerd.
Vraag: «Ik stel u ten slotte graag een vraag over de aanpak van het
crisismanagement en de besluitvormingstructuur. Is vanuit het
ministerie van Algemene Zaken, dus vanuit uw ministerie, nadat de
rust een beetje was weergekeerd, geëvalueerd hoe zaken zijn
gegaan? De crisisstructuren, het management; is daaraan een
evaluatie besteed?»
De heer Balkenende: «Nee, bij mijn weten is daarvan geen formele
evaluatie gekomen. Dat zou ook betekend hebben dat documenten
en alles hadden moeten worden nagelopen. Er zijn wel gesprekken
geweest op het ministerie over hoe zaken zijn gelopen. Dat gebeurt
echt met alles. Naar mijn weten is er echter geen evaluatie gedaan.
Dat ging niet. Bovendien ging het om een tijd waarin heel snel moest
worden geopereerd omdat er ontzettend veel gebeurde. Daardoor
moest er ook ad hoc en snel worden geopereerd. Het ging om
belangrijke zaken en de eerste vraag was dan ook hoe de samenwerking tussen Financiën en Algemene Zaken, de minister en de
minister-president, zijn geweest. Die is gewoon goed geweest. Hoe
zit het met de informatiepositie? Hoe zit het met de stappen die gezet
moeten worden? Hoe zit het met het informeren van een ministerraad of de regiegroep? Die vragen zijn allemaal aan de orde
geweest.»
Vraag: «Dat was nadat de crisis enigszins bedaard was.»
De heer Balkenende: «Ja, maar er vond geen formele evaluatie
plaats.»2

1

Kamerstuk 31 980, nr. 55.
Verslag openbaar verhoor van de heer
Balkenende, 8 december 2011.

2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

473

10.5.3 Evaluatie en veranderingen bij DNB
DNB heeft zijn handelen voorafgaand aan en tijdens de crisis geëvalueerd.
Op basis hiervan heeft DNB een aantal lessen getrokken met betrekking
tot het toezicht en het crisismanagement. Deze zijn terug te vinden in
verschillende publicaties. Op 12 maart 2010 publiceert DNB het boek «In
het spoor van de crisis».1 Hierin wordt het ontstaan en het verloop van de
crisis uiteengezet en uitgelegd hoe het toezicht heeft ingespeeld op de
ontwikkelingen op de financiële markten. Het boek is feitelijk van aard en
er worden geen beleidslessen geformuleerd. Net daarvoor, op 8 maart
2010, publiceert DNB ook het rapport «Visie DNB Toezicht 2010–2014.»
Hierin wordt een aantal beleidslessen en voornemens tot het wijzigen van
de toezichtaanpak benoemd. DNB concludeert onder andere dat de crisis
heeft getoond dat de verwevenheid van instellingen onderling en met de
reële economie groter is gebleken dan voorafgaand aan de crisis werd
gedacht. DNB geeft aan zijn toezicht uit te breiden met een meer
instellingsoverstijgend gericht perspectief en een sterkere macroeconomische oriëntatie. Daarnaast wil DNB naast het traditionele toezicht
meer aandacht gaan besteden aan strategische en kwalitatieve elementen
in het toezicht, zoals het verdienmodel, de bedrijfsstrategie en het gedrag
en de cultuur binnen instellingen. Tot slot concludeert DNB in het licht van
de crisis de reikwijdte van het toezicht te heroverwegen, bijvoorbeeld
door middel van een internationaal gecoördineerde regulering van hedge
funds en private equity funds, die momenteel nog buiten het directe
toezicht vallen.
De heer Wellink: «Wij hebben in ieder geval een paar grondige
evaluaties gehad. ABN AMRO is in het rapport-Lieverse bekeken.
Uiteraard hebben wij ook intern naar dat rapport gekeken. Wij
hebben rapporten over Icesave gehad. Wij zullen uiteraard uw
evaluaties krijgen en wij hebben die van de commissie-De Wit
gehad. Wij hebben wel een hoop dingen tijdens de tocht gedaan.
Tijdens de rit heb ik steeds aan de mensen gevraagd: welke lessen
kunnen wij leren? Dat is een vorm van evaluatie. Dat is vrij systematisch gedaan. Welke lessen kunnen wij leren van wat er precies
gebeurd is?»2
In 2011 publiceert DNB de notitie «Nederlandse crisismaatregelen ter
bestrijding van de acute problemen in het financiële stelsel.»3 Naast de
eerder getrokken lessen met betrekking tot het toezicht wordt hierin onder
andere geconcludeerd dat de buffers van banken tijdens de kredietcrisis
onvoldoende zijn om het vertrouwen van markten te behouden. DNB is
van oordeel dat buffers in de toekomst groter moeten zijn en de leverage
van banken lager. Daarnaast onderschrijft DNB de noodzaak van speciaal
beleid gericht op systeemrelevante instellingen en het belang van een
gecoördineerd Europees toezicht. Tot slot moet samenwerking met het
Europese mededingingstoezicht worden verbeterd en verslagleggingregels worden aangepakt. Op veel van deze terreinen zijn ondertussen al
stappen gezet.
DNB trekt ook lessen voor zijn handelen tijdens een mogelijke crisis. Zo
wordt in de notitie geconcludeerd:
1

DNB, In het spoor van de crisis, 2010.
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 8 december 2011.
3
DNB, De Nederlandse crisismaatregelen ter
bestrijding van de acute problemen in het
financiële stelsel, 2010.
2

«Eenvoudige en generiek inzetbare maatregelen, zoals de kapitaalen garantiefaciliteit die voor de hele sector toegankelijk zijn geven
een krachtig signaal af dat de overheid de sector steunt. Dit is in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

474

bijzonder van belang, omdat gebleken is dat in crisissituaties het
onderscheidend vermogen van markten heel beperkt is.»1
Daarnaast geeft DNB aan voorstander te zijn van een snelle invoering van
de Interventiewet en dat op basis van de ervaring tijdens de kredietcrisis
de huidige crisismanagementafspraken tussen het ministerie van
Financiën en DNB worden herzien. Hierbij geeft DNB aan dat het tijdens
de kredietcrisis soms moeilijk is gebleken andere autoriteiten (parlement,
mededingingstoezichthouder) te overtuigen van de noodzaak en de
beprijzing van de maatregelen. DNB concludeert dat door in een vroeg
stadium (in vertrouwen) zo veel mogelijk inzicht te geven in relevante
informatie, bijgedragen kan worden aan een effectieve besluitvorming en
draagvlak voor dergelijke maatregelen.
10.5.4 Conclusies evaluatiefase
Grondige evaluaties crisis ontbreken bij het ministerie van Financiën en
kabinet
Tijdens een financiële crisis is snel handelen noodzakelijk. De commissie
is van oordeel dat het wenselijk is om vooraf afspraken te hebben
geformuleerd over de wijze waarop betrokken bewindspersonen
aangehaakt kunnen zijn en instemming kunnen geven met de voorgenomen crisismaatregelen. Evaluatie van de gang van zaken tijdens de
crisis kan hiervoor belangrijke inzichten bieden. Aangezien de ministerpresident de primaire verantwoordelijkheid draagt voor de bevordering
van het algemene regeringbeleid, is de commissie van oordeel dat op het
ministerie van Algemene Zaken evaluaties van de besluitvormingsstructuren tijdens de crisis gemaakt hadden moeten worden. De commissie is
daarnaast van oordeel dat ook het ministerie van Financiën zijn handelen
tijdens de crisis had moeten evalueren. Voornamelijk voor de (beleids)keuzes die gemaakt zijn tijdens de crisis en die ook in de toekomst
mogelijk van belang zijn, ligt er een belangrijke eigen verantwoordelijkheid voor het ministerie van Financiën om lessen te trekken uit de
crisis.
DNB evalueert zijn handelen tijdens de crisis en trekt hieruit lessen voor
de toekomst
De commissie is positief over de evaluaties die DNB gemaakt heeft van
zijn eigen handelen tijdens en voorafgaand aan de crisis. De commissie is
van oordeel dat DNB op basis van zijn evaluaties waardevolle lessen heeft
getrokken en vaart maakt met het ondernemen van actie op deze
terreinen.

1

DNB, De Nederlandse crisismaatregelen ter
bestrijding van de acute problemen in het
financiële stelsel, 2010.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

475

HOOFDSTUK 11 DE ROL VAN DE TWEEDE KAMER
11.1 Inleiding
Tijdens de financiële crisis is het kabinet meerdere malen afgeweken van
de reguliere procedures voor het informeren van de Tweede Kamer
(hierna: Kamer). De algemene lijn is dat het parlement achteraf of zeer
kort voorafgaand aan de aankondiging in de media geïnformeerd is over
de genomen crisismaatregelen. Het aangaan van financiële verplichtingen
zonder dat daarbij vooraf de weg van (wijziging van) de begroting is
gevolgd, zet het budgetrecht en de positie van de Kamer onder druk. Het
feit dat de Kamer achteraf heeft ingestemd met de gang van zaken, doet
hier niet aan af. De informatievoorziening aan de Kamer is herhaaldelijk
onderwerp van discussie geweest tussen de Kamer en het kabinet en ligt
ten grondslag aan het besluit een parlementaire enquête naar de
crisismaatregelen in te stellen.
De twee belangrijkste taken van de Kamer in dit kader zijn medewetgeving
en het controleren van het kabinet. Voor financiële verplichtingen komt de
rol van de Kamer in het wetgevingsproces tot uiting in het budgetrecht,
waarmee de Kamer vooraf het kabinet autoriseert tot het doen van
uitgaven zoals opgenomen in de begroting voor het Rijk. De controlerende taak van de Kamer komt tot uiting voorafgaand aan beleidsbeslissingen van het kabinet en op de momenten dat het kabinet achteraf
verantwoording aflegt over het gevoerde beleid. Dit verantwoordingsproces in het parlement is van groot belang; het gaat immers om de
verantwoording over de juiste besteding van miljarden euro’s aan
publieke middelen.
Opdat de Kamer haar taken op een goede manier kan uitoefenen, is het
kabinet gehouden de bestaande (wettelijke) procedures te volgen en de
Kamer, op grond van de passieve en actieve inlichtingenplicht, tijdig te
voorzien van de juiste en relevante informatie. De Kamer geeft invulling
aan haar taken door zich deze informatie eigen te maken en op basis
hiervan, in combinatie met eigen kennis en inzichten, te besluiten of zij het
kabinet autorisatie verleent voor (voorgestelde) uitgaven of instemt met
het (voorgenomen) beleid.
In dit hoofdstuk staat de vraag centraal op welke wijze de Kamer
betrokken is geweest bij de crisismaatregelen die genomen zijn tijdens de
kredietcrisis. Hierbij wordt zowel stil gestaan bij het handelen van de
minister van Financiën als bij het handelen van de Kamer zelf. Allereerst
wordt het (grond-) wettelijk kader voor de rolverdeling tussen de Kamer
en het kabinet bij financiële maatregelen uiteengezet. Daarna wordt
toegelicht hoe de minister van Financiën de Kamer heeft geïnformeerd
over de genomen crisismaatregelen. Vervolgens wordt besproken op
welke wijze de controle door de Kamer op de genomen crisismaatregelen
is verlopen en hoe door het kabinet in dit verband verantwoording is
afgelegd. Tot slot wordt stilgestaan bij het spanningsveld tussen parlementaire controle en toezichtvertrouwelijke informatie en het debat dat
tussen de minister en de Kamer heeft plaatsgevonden over de informatievoorziening tijdens de crisis. In dit hoofdstuk wordt het handelen van de
Eerste Kamer tijdens de crisis buiten beschouwing gelaten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

476

11.2 Wettelijk kader en instrumenten van de Kamer
Wanneer de minister van Financiën financiële verplichtingen aangaat, is
hij gehouden bepaalde (wettelijke) procedures toe te passen met
betrekking tot het informeren van de Kamer. De Kamer heeft daarnaast
een aantal instrumenten tot haar beschikking om invulling te kunnen
geven aan haar controlerende taak. Deze paragraaf schetst het (grond-)
wettelijk kader voor de rolverdeling tussen de Kamer en het kabinet bij
financiële maatregelen.
11.2.1 Inlichtingenplicht kabinet
Het is van essentieel belang voor de uitvoering van de taken van het
parlement dat het kabinet de Kamer tijdig voorziet van de juiste en
relevante informatie. In artikel 68 van de Grondwet is de inlichtingenplicht
van het kabinet tegenover het parlement neergelegd. Het artikel luidt:
«De ministers en de staatssecretarissen geven de Kamers elk
afzonderlijk en in verenigde vergadering mondeling en schriftelijk de
door een of meer leden verlangde inlichtingen waarvan het
verstrekken niet in strijd is met het belang van de staat.»
Het artikel is één van de pijlers van het parlementair democratisch stelsel
en hangt samen met de ministeriële verantwoordelijkheid zoals
vastgelegd in artikel 42 van de Grondwet en de (ongeschreven) vertrouwensregel. De inlichtingenplicht van artikel 68 is passief, dat wil zeggen
dat de plicht bestaat tot informatie op verzoek van één of meerdere
Kamerleden. Er bestaat echter naast deze passieve inlichtingenplicht ook
een actieve inlichtingenplicht.1 De actieve inlichtingenplicht houdt in dat
ministers en staatssecretarissen niet alleen op verzoek, maar ook uit eigen
beweging informatie aan de Kamer moeten verschaffen. Dit moet zowel
voorafgaand aan de vaststelling van het regeringsbeleid als achteraf.2 Een
actieve inlichtingenplicht is onlosmakelijk verbonden met de controle op
het openbaar bestuur en wordt daarmee wel gezien als een uitvloeisel van
het democratische stelsel.3 De actieve inlichtingenplicht kan worden
gekoppeld aan de ministeriële verantwoordelijkheid van artikel 42 van de
Grondwet.4 Dit grondwetsartikel wordt in het Nederlandse staatsbestel
beschouwd als dé basis voor de parlementaire controle op de regering.
De actieve inlichtingenplicht is bij uitstek relevant voor zover het
parlement niet al op andere wijze, bijvoorbeeld via het vaststellen van de
begroting, via een voorhangprocedure of de verantwoording over de
jaarrekening, betrokken is.
11.2.2 Parlementaire controle-instrumenten van de Kamer

1

Zie onder meer de reactie van het kabinet op
het rapport van de Tijdelijke Commissie
Infrastructurele projecten, Kamerstuk 29 283,
nr. 22.
2
J.A. van Schagen en G.H. Hagelstein,
Parlementaire controle: Deetman vs. Dolman,
Namens 1991, nr. 1, p. 17.
3
S.E. Zijlstra, Zelfstandige bestuursorganen in
een democratische rechtsstaat, p. 111.
4
P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling,
Het Nederlandse Parlement, 2010, p. 269.

De manieren waarop de Kamer, op basis van artikel 68 Grondwet, om
inlichtingen kan vragen, zijn nader uitgewerkt in het Reglement van Orde
van de Tweede Kamer (RvO). In het RvO wordt onderscheid gemaakt
tussen het recht van interpellatie (artikel 133 RvO), het schriftelijke
vragenrecht (artikel 134 en 135 RvO) en het mondelinge vragenuur
(artikel 136 RvO).
Het recht van interpellatie houdt in dat door een Kamerlid, met verlof van
de Kamer, vragen worden gesteld aan de bewindspersoon over een
onderwerp dat vreemd is aan de orde van de dag. Het verlof door de
Kamer moet worden verleend als het verzoek tot een interpellatiedebat
wordt gesteund door ten minste 30 leden. Interpellaties komen in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

477

Kamer wel voor, maar er wordt tegenwoordig ook veelvuldig gebruik
gemaakt van een ander instrument, namelijk het dertigledendebat
(voormalig spoeddebat). Voor dergelijke debatten geldt dezelfde verlofeis
van 30 leden, maar verder zijn de debatten vrijwel vormvrij.1
Schriftelijke vragen moeten kort en duidelijk worden geformuleerd en
worden ingediend bij de Voorzitter. Deze stuurt ze vervolgens door naar
de betreffende bewindspersoon, waarna die drie weken de tijd heeft om
de vragen te beantwoorden.
Mondelinge vragen komen in de Kamer aan de orde in het wekelijkse
vragenuur op dinsdag.2 Kamerleden die vragen willen stellen moeten dit
van tevoren meedelen aan de Voorzitter onder aanduiding van het
onderwerp waarop de vragen betrekking hebben. De Voorzitter beslist
welke vragen aan de orde komen en in welke volgorde dit gebeurd.
Parlementaire controle vindt ook plaats in de verschillende commissies
van de Kamer. Op basis van het RvO hebben de commissies een aantal
bevoegdheden. Zo kunnen commissies onder andere in mondeling of
schriftelijk overleg treden met ministers en kunnen zij zich tot een minister
wenden ter verkrijging van alle stukken waarvan zij de kennisneming
nodig acht. Ook worden er regelmatig hoorzittingen gehouden en
technische briefings georganiseerd.
Tot slot heeft de Kamer nog een aantal onderzoeksinstrumenten tot haar
beschikking. In de eerste plaats kan worden gewezen op de regeling
parlementair onderzoek (artikel 142 RvO).3 In de tweede plaats heeft de
Kamer het recht op het houden van een parlementaire enquête (artikel 70
Grondwet). Van het enquêterecht wordt gebruik gemaakt als de hierboven
beschreven instrumenten niet toereikend zijn om een specifieke situatie te
beoordelen of als de behoefte bestaat personen onder ede te horen. De
specifieke regels voor het houden van een parlementaire enquête zijn
neergelegd in de Wet op de parlementaire enquête 2008 (WPE 2008). De
parlementaire enquête wordt ook gezien als een middel waarmee het
parlement achteraf, dus nadat bepaald beleid is uitgevoerd, intensieve
controle kan uitoefenen en eventueel de politiek verantwoordelijke
bewindspersonen kan aanspreken.
11.2.3 Het budgetrecht

1
Van der Pot, Handboek van het Nederlandse
Staatsrecht, 2006, p. 778.
2
G.M.W. Enthoven, Hoe vertellen we het de
Kamer? Een empirisch onderzoek naar de
informatierelatie tussen regering en
parlement, p. 34.
3
Kamerstuk 31 019, nrs. 1–8. Regeling
parlementair en extern onderzoek.

Aanvullend op de algemene informatieplicht van het kabinet, is het
kabinet bij het aangaan van financiële verplichtingen gehouden het
budgetrecht van de Kamer in acht te nemen. Het budgetrecht van de
Kamer houdt in dat de begroting en de uitgaven van het Rijk bij wet
(artikel 105, eerste lid, Grondwet) worden vastgesteld. Dit betekent dat de
regering en het parlement als medewetgever samen de begroting van het
Rijk vaststellen. Met het vaststellen van de begroting machtigt het
parlement het kabinet om de in de begroting opgenomen uitgaven te
verrichten en het hierop voorgenomen beleid uit te voeren. Dit wordt ook
wel aangeduid als de autorisatiefunctie. Omdat het kabinet in principe
vooraf en via een begrotingswet autorisatie moeten hebben van het
parlement om uitgaven te doen, wordt lopende een begrotingsjaar ook
tweemaal tussentijds om autorisatie voor begrotingswijzigingen gevraagd
in de vorm van suppletoire wetten (begrotingswijzigingen). Deze
suppletoire wetten hangen samen met de Voorjaarsnota en de
Najaarsnota.
Het budgetrecht en de voorafgaande machtiging van het parlement voor
het doen van uitgaven vereisen dat suppletoire begrotingen tijdig moeten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

478

worden ingediend en vastgesteld. Indien de uitvoering van beleid niet op
vaststelling van een voorstel van een begrotingswijziging kan wachten,
wordt daarom naast het formele budgetrecht gebruik gemaakt van het
zogenaamde materiële budgetrecht. Door middel van vooruitlopende
begrotingsinformatie wordt het parlement op de hoogte gesteld van de
beleidsaanpassing en de daarmee gepaard gaande budgettaire wijzigingen. Zo wordt voorkomen dat het parlement achteraf voor voldongen
feiten komt te staan en gedane uitgaven niet meer kan terugdraaien. Deze
vooruitlopende begrotingsinformatie wordt meestal medegedeeld per
afzonderlijke brief. Het parlement gaat hiermee (stilzwijgend) akkoord of
verwerpt deze. In geval van (stilzwijgende) instemming heeft het
parlement de budgettaire wijzigingen geaccepteerd en voert het daarmee
zijn budgetrecht in materiële zin uit. Het materiële budgetrecht kan niet
gebruikt worden ter vervanging van het formele budgetrecht. Achteraf
geeft het parlement alsnog formele autorisatie voor de financiële
maatregelen van het kabinet door het aanvaarden van de begrotingswijziging.
In de praktijk worden door het kabinet veelvuldig financiële verplichtingen
aangegaan zonder dat het parlement hier vooraf mee heeft ingestemd
door aanvaarding van de desbetreffende begrotingswet. In staatsrechtelijke zin is deze gang van zaken problematisch, omdat hiermee het formele
budgetrecht wordt aangetast. In privaatrechtelijke zin komen rechtshandelingen die door de minister worden verricht en die niet (vooraf) in de
begroting of suppletoire begroting zijn voorzien niettemin rechtsgeldig tot
stand. Hierdoor kan het ontbreken van een voorafgaande begrotingspost
alleen politieke consequenties hebben.
Garanties
Er zijn verschillende vormen van garanties. Middellijke garanties zijn
garanties waarvoor het Rijk als achtervang en niet als verstrekker
optreedt. Een voorbeeld hiervan is het depositogarantiestelsel (DGS).
Middellijke garanties worden niet in de begroting gepresenteerd, omdat
zij geen direct effect hebben op de financiën van het Rijk.1 De belangrijkste middellijke garanties worden wel in de Miljoenennota opgenomen.
Daarnaast zijn er garanties die direct door het Rijk worden verstrekt. De
garantieregeling is hiervan een voorbeeld. Garanties die de Staat zelf
verstrekt worden wel op de begroting opgenomen.
11.2.4 De voorhangprocedure voor deelnemingen

1

De minister van Financiën meldt op 11 juni
2010 te overwegen ook middellijke garanties
op de begroting op te nemen. Momenteel
gebeurt dit al bijvoorbeeld in het kader van de
EFSF. Kamerstuk 31 371, nr. 342.

Artikel 34 van de Comptabiliteitswet 2001 (hierna: Comptabiliteitswet)
bevat een aanvullende voorhangprocedure voor enkele zwaarwichtige
privaatrechtelijke rechtshandelingen:
a) het oprichten of mede-oprichten dan wel het doen oprichten van een
privaatrechtelijke rechtspersoon (eerste lid);
b) de deelneming door de Staat in een N.V. of B.V., waarvan de Staat ten
minste 5% van het geplaatste aandelenkapitaal houdt dan wel
daardoor zal verkregen, indien daarmee een groter financieel belang is
gemoeid dan een door de minister van Financiën vast te stellen bedrag
(vijfde lid);
c) de verstrekking van in aandelen converteerbare leningen door de Staat
aan een N.V. of B.V., waarvan de Staat ten minste 5% van het
geplaatste aandelenkapitaal heeft dan wel door die verstrekking zou
verkrijgen in geval onmiddellijke conversie zou plaatsvinden, indien
met die verstrekking een groter financieel belang is gemoeid dan een
door de minister van Financiën vast te stellen bedrag (zesde lid).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

479

De voorhangprocedure houdt in dat de desbetreffende rechtshandelingen
niet eerder zullen plaatsvinden dan dertig dagen nadat de betrokken
minister de Staten-Generaal schriftelijk heeft geïnformeerd over het
voornemen hiertoe. Indien door een van beide Kamers, of door minstens
een vijfde van de Kamerleden van een van beide Kamers, binnen dertig
dagen om nadere inlichtingen wordt gevraagd, dan zal moeten worden
gewacht met het verrichten van de rechtshandeling tot deze inlichtingen
zijn verstrekt. Een van beide Kamers kan bovendien eisen dat de regering
een voorstel voor een machtigingswet indient. In dat geval zal eerst een
wet tot stand gebracht moeten voordat de rechtshandeling verricht kan
worden.
11.3 Informatievoorziening voorafgaand aan inwerkingtreding
crisismaatregelen
Na de val van Lehman Brothers op 15 september 2008 volgen de
gebeurtenissen elkaar in hoog tempo op. In Nederland is het raamwerk
voor alle crisismaatregelen, met uitzondering van de IABF voor ING,
binnen één maand tot stand gekomen. Dit heeft de informatievoorziening
richting de Kamer onder druk gezet. In de vorige paragraaf is uiteengezet
aan welke (wettelijke) procedures met betrekking tot het informeren van
de Kamer de minister van Financiën gehouden is wanneer hij financiële
verplichtingen aangaat. Deze plichten gelden in aanvulling op de actieve
inlichtingenplicht op grond waarvan de minister in algemene zin
gehouden is de Kamer tijdig te voorzien van de juiste en relevante
informatie. In deze paragraaf wordt kort per crisismaatregel besproken op
welke wijze de minister van Financiën invulling heeft gegeven aan zijn
informatieplicht voorafgaand aan de inwerkingtreding van de maatregel.
In de volgende paragraaf wordt toegelicht op welke wijze de Kamer zelf
invulling gegeven heeft aan haar rol tijdens de kredietcrisis.
11.3.1 Reconstructie informatievoorziening door de minister van
Financiën

1
2

Kamerstuk 31 371, nr. 11.
Handelingen II, 2008–2009, nr. 8 en nr. 9.

Fortis/ABN AMRO
Op 28 september 2008 wordt de Benelux-overeenkomst gesloten, waarbij
de Nederlandse staat deelnemingen van 49% (ad 4 miljard euro) in Fortis
Bank Nederland neemt. Diezelfde dag wordt de Benelux-overeenkomst
wereldkundig gemaakt via een persconferentie. De Kamer ontvangt twee
dagen na de persconferentie, op 30 september, een brief met nadere
toelichting op de overeenkomst.1 Op grond van de Comptabiliteitswet had
bij deze maatregel de voorhangprocedure toegepast moeten worden.
Gezien het feit dat dit niet gebeurd is, is bij deze maatregel de Comptabiliteitswet geschonden. Ook aan het formele en materiële budgetrecht is bij
deze maatregel geen invulling gegeven. De Kamer heeft vooraf niet
ingestemd met een suppletoire begrotingswet en geen vooruitlopende
begrotingsinformatie ontvangen en kon de overeenkomst niet meer
ongedaan maken.
Tijdens de algemene financiële beschouwingen op 1 en 2 oktober 2008
wordt de Benelux-overeenkomst in de Kamer besproken.2 De onderhandelingen met de Belgische autoriteiten zijn op dat moment hervat, omdat
de Benelux-overeenkomst onvoldoende is gebleken om een mogelijk
faillissement van Fortis af te wenden. De Kamer wordt hierover niet
geïnformeerd en voert hierdoor een debat met de minister over een
overeenkomst die niet langer ten uitvoering zal worden gebracht. De heer
Tang, toenmalig financieel woordvoerder voor de PvdA, vertelt:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

480

De heer Tang: «Nee, het was een heel vervreemdende ervaring om te
ontdekken dat tijdens dat debat dat heel belangrijke besluit werd
genomen om de bank in stukken te scheuren en weer te nationaliseren. Dat was voor mij een verrassing. Ik kan me nog herinneren
dat ik in een pauze van het debat naar vak K liep, waar de minister
van Financiën, Wouter Bos en staatssecretaris De Jager zaten, die
met elkaar aan het overleggen waren. Ik loop naar hen toe en op het
moment dat ik aankom, stokt het gesprek. Er was iets wat ik niet
mocht weten, en dat heb ik ook niet geweten tot na de financiële
beschouwingen.»1
Op 3 oktober 2008 geven de minister van Financiën en de president van
de Nederlandsche Bank een persconferentie over de tweede ingreep in
Fortis/ABN AMRO, waarbij de Nederlandse staat de Nederlandse
Fortis-onderdelen heeft verworven voor een prijs van 16,8 miljard euro.
Deze deelneming vervangt de deelneming van de staat van 49% in Fortis
Bank Nederland, zoals is overeengekomen in de Benelux-overeenkomst.
De Kamer ontvangt drie dagen na de persconferentie, op 6 oktober, een
brief met nadere toelichting op de overeenkomst.2 Net als bij de eerste
ingreep had bij deze tweede ingreep, op grond van de Comptabiliteitswet,
de voorhangprocedure toegepast moeten worden. Gezien het feit dat dit
niet gebeurd is, is ook bij deze maatregel de Comptabiliteitswet
geschonden. Aan het formele en materiële budgetrecht van de Kamer is
eveneens geen invulling gegeven.3 De heer Irrgang, destijds financieel
woordvoerder voor de SP, vertelt:
De heer Irrgang: «De minister is na de algemene financiële beschouwingen vrij snel of direct in het vliegtuig naar Brussel gestapt, maar
het is natuurlijk ook een kwestie van prioriteiten stellen. Als je de wet
gaat overtreden, vind je het dan belangrijk om daarover een uur of
anderhalf uur met de Kamer te spreken, uit te leggen wat de situatie
is, wat je van plan bent, aan welke mogelijkheden je denkt en om na
te gaan wat het gevoel van de Kamer daarover is?»4
Uit de verhoren en de bestudeerde Kamerstukken blijkt dat een
meerderheid van de Kamer achteraf begrip heeft getoond voor het feit dat
bij de Benelux-overeenkomst en de verwerving van de Nederlandse
Fortis-onderdelen de voorhangprocedure niet is toegepast, omdat er
sprake was van een noodsituatie.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Tang,
9 november 2011.
Kamerstuk 31 371, nr. 11.
3
In de tweede suppletoire wet tot wijziging
van de begrotingsstaat van het ministerie van
Financiën (IXB) voor het jaar 2008 is de
verwerving van deze deelnemingen verwerkt.
Algemene Rekenkamer, Rapport bij het
jaarverslag 2008, ministerie van Financiën IXB,
Kamerstuk 31 924 IXB.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer
Irrgang, 10 november 2011.
5
Kamerstuk 31 789, nr. 2.
2

Op 24 december 2008 koopt de Staat het aandelenbelang van 33,8% in
RFS Holdings BV van Fortis Bank Nederland Holding voor 6,5 miljard
euro. De minister van Financiën heeft die aankoop (later aangeduid als
«de technische verhanging») aangekondigd in zijn brief van 16 december
2008.5 Door middel van een voorgaande brief die op 21 november 2008
naar de Kamer is gestuurd, is de minister de voorhangprocedure voor de
aankoop gestart:
Onder andere kan worden bezien of het belang in RFS en dat in
Fortis Bank Nederland Holding in een nieuwe moedervennootschap
zouden moeten worden ondergebracht, of dat het bijvoorbeeld
praktisch is dat de Staat tijdelijk rechtstreeks aandeelhouder in RFS
wordt. Het betreft hier geen fundamentele beslissingen, maar
formeel genomen zou daardoor wel sprake zijn van een nieuwe
staatsdeelneming. Ik verzoek u daarom deze brief tevens te
beschouwen als een voorstel bedoeld in art. 34 lid 5 Comptabili-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

481

teitswet, met het oog op eventueel de oprichting van een nieuwe
moedervennootschap en/of het nemen van een rechtstreeks belang
in RFS Holdings B.V.1
Omdat het einde van de 30 dagentermijn van de voorhangprocedure in
het kerstreces van de Kamer valt, loopt de termijn van de voorhangprocedure af in januari 2009. De minister kondigt pas in zijn brief van
16 december (enkele dagen voor het begin van het kerstreces) aan dat hij
daar niet op kan wachten, omdat de verwerving volgens de eisen van de
Nederlandsche Bank in 2008 afgerond moet zijn.
In verband met boekhoudkundige regels en de eisen die DNB stelt,
dient deze transactie vóór het einde van 2008 te worden geëffectueerd. Voordien zullen de Raad van Bestuur en Raad van Commissarissen van Fortis Bank Nederland Holding hun formeel akkoord
geven. De verkoop- en leveringsovereenkomst van het aandelenpakket zal op vrijdag 19 december aanstaande worden getekend.
Ondanks de zeer korte termijn tot effectuering leek het me juist u
vooraf te informeren. Ik nodig u uit eventuele vragen tijdens het
debat over de najaarsnota te stellen.2
Omdat de minister de uiteindelijke aankoop verricht voordat de termijn
van de voorhangprocedure is verlopen, heeft de minister hiermee de
Comptabiliteitswet geschonden. Ook het formele budgetrecht van de
Kamer is niet gerespecteerd.
In de brief van 21 november 2008 is ook aangekondigd dat Fortis Bank
Nederland en het ABN AMRO-deel samengevoegd zullen worden tot één
bank. Dit heeft onder andere als consequentie dat de ABN AMRO-delen op
termijn voldoende gekapitaliseerd moeten zijn. In de brief van de minister
van Financiën wordt geen melding gemaakt van de kosten en
opbrengsten die verbonden zijn aan de integratie. De aanwezigheid van
deze kosten is op dat moment wel binnen het ministerie van Financiën
bekend. Uiteindelijk worden de benodigde herkapitalisaties pas in de
brieven van 26 juni 2009 en 19 november 2009 aan de Kamer gecommuniceerd (zie hoofdstuk 4 Fortis/ABN AMRO).
De commissie is van oordeel dat de Kamer in alle fases van het proces
rondom de overname van Fortis en ABN AMRO te laat is geïnformeerd.
Dit was het geval bij de Benelux-overeenkomst, de verwerving van de
Nederlandse Fortis-onderdelen door de Staat, de zogenaamde technische
verhanging en de herkapitalisaties van juni en november 2009.

1

Kamerstuk 31 789, nr. 1.
Kamerstuk 31 789, nr. 2.
3
Het Nederlandse DGS kende tot 7 oktober
2008 een dekking van maximaal 40 000 euro
met een eigen risico van 10% over de tweede
20 000 euro. Op 7 oktober 2008 is de Nederlandse dekking verhoogd naar 100 000 euro.
Het eigen risico komt te vervallen.
4
Kamerstuk 21 507, nr. 23. Op 15 oktober 2008
wordt de regeling in de Staatscourant bekend
gemaakt (Staatscourant 15 oktober 2008,
nr. 200).
2

Ophoging van de dekking van het depositogarantiestelsel (DGS)
Op 7 oktober 2008 wordt in een persverklaring bekendgemaakt dat via het
DGS spaartegoeden tot 100 000 euro en zonder eigen risico zijn gegarandeerd.3 Het besluit tot de ophoging van de dekking van het DGS valt niet
onder het budgetrecht van de Kamer, omdat bij het DGS sprake is van
zogenaamde middellijke garanties. Hierbij is geen speciale rol weggelegd
voor de Kamer, maar ligt het wel voor de hand dat de minister op basis
van zijn informatieplicht de Kamer over het besluit informeert. De minister
doet dit in een brief aan de Kamer op 7 oktober 2008.4 Tijdens het debat
dat een dag later plaatsvindt, wordt duidelijk dat een meerderheid van de
Kamer zich kan vinden in het besluit van de minister (zie hoofdstuk 6
Depositogarantiestelsel).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

482

De heer Van der Staaij (SGP): «Wij vinden het een goede zaak dat de
depositogarantieregeling is verhoogd tot € 100 000. Onze inschatting is
dat dit voor de meeste spaarders voldoende zal zijn om het vertrouwen te
herstellen. Er zijn echter wel vragen. Het vermogen van spaarders bij
Icesave is al genoemd. Krijgen die hoe dan ook dat eerste bedrag terug?»1
Icesave
Op 9 oktober 2008 maakt de minister van Financiën in een persconferentie
bekend dat Nederlandse spaarders bij Icesave linksom of rechtsom hun
spaartegoeden tot 100 000 euro zullen terugkrijgen. Een dag na de
persconferentie ontvangt de Kamer een brief met toelichting op de
maatregel.2 Op 11 oktober sluiten Nederland, het IJslandse DGS en de
IJslandse Staat een overeenkomst waarin een regeling wordt getroffen
voor de Nederlandse spaartegoeden die onder het IJslandse depositogarantiestelsel vallen. Nederland zal de uitkering van die tegoeden voorfinancieren. Er zal een lening worden verstrekt aan het IJslandse garantiestelsel die wordt gegarandeerd door de IJslandse Staat. De lening wordt
door DNB, als uitvoerder van het Nederlandse garantiestelsel, gebruikt
om de tegoeden van Nederlandse spaarders uit te keren. De Kamer
ontvangt twee dagen na de overeenkomst, op 13 oktober, een brief met
toelichting op dit besluit.2
De voorfinanciering van het IJslandse DGS heeft effect op de begroting
van het Rijk. Dit geldt ook voor het uitkeren van de spaartegoeden tussen
40 000 en 100 000 euro. De Nederlandse Staat besluit de uitkering van
deze tegoeden namelijk zelf te financieren (en dus niet de deelnemende
banken aan het DGS). Op grond van het budgetrecht van de Kamer
hadden de crisismaatregelen betreffende Icesave vooraf door het
parlement geautoriseerd moeten worden. Gezien het feit dat dit niet
gebeurd is, is bij deze maatregel het formele budgetrecht van de Kamer
geschonden. Ook aan het materiële budgetrecht is geen invulling
gegeven. De Kamer is niet door middel van vooruitlopende begrotingsinformatie geïnformeerd en daarmee niet in de gelegenheid gesteld om de
besluiten terug te draaien. De commissie is van oordeel dat de minister in
de casus Icesave onvoldoende invulling heeft gegeven aan zijn informatieplicht. Achteraf heeft een meerderheid van de Kamer aangegeven zich te
kunnen vinden in de gekozen oplossing voor de spaarders bij Icesave (zie
hoofdstuk 7 Icesave).

1

Handelingen II, 2008–2009, nr. 11.
Kamerstuk 31 371, nr. 21.
3
Kamerstuk 31 371, nr. 47.
4
Kamerstuk 31 371, nr. 18.
2

Kapitaalverstrekkingsfaciliteit
Naast het besluit inzake Icesave wordt op 9 oktober 2008 ook de kapitaalverstrekkingsfaciliteit in een persconferentie wereldkundig gemaakt. De
minister van Financiën heeft tijdens het algemeen overleg op 14 oktober
2008 aangegeven de fractievoorzitters van het CDA, de PvdA, de SP,
GroenLinks, de VVD en de ChristenUnie kort voorafgaand aan de
persconferentie telefonisch te hebben ingelicht.3 Een aantal van de
fractievoorzitters heeft dit aan de commissie bevestigd. De Kamer
ontvangt een dag na de persconferentie, op 10 oktober 2008, een brief
waarin de kapitaalverstrekkingsfaciliteit op hoofdlijnen is geschetst.4 Op
grond van het budgetrecht had de kapitaalverstrekkingsfaciliteit vooraf
door de Kamer geautoriseerd moeten worden. Gezien het feit dat dit niet
gebeurd is, is bij deze maatregel het formele budgetrecht van de Kamer
geschonden. Tijdens het algemeen overleg op 14 oktober wordt de Kamer
geraadpleegd over de vormgeving van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit
en, in grote lijnen, de voorwaarden die verbonden worden aan een
kapitaalinjectie.3 Omdat de Kamer op dat moment nog de ruimte heeft om
de vormgeving en de hoogte van het bedrag te beïnvloeden, heeft de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

483

minister hiermee invulling gegeven aan het materiële budgetrecht van de
Kamer.
Na de aankondiging van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit is ING op
19 oktober 2008 de eerste instelling die een kapitaalinjectie krijgt, ter
grootte van 10 miljard euro. Op 28 oktober 2008 volgt AEGON met een
kapitaalinjectie van 3 miljard euro en op 12 november 2008 komt SNS
REAAL een kapitaalinjectie van 750 miljoen euro met de Staat overeen.
Een aantal fractievoorzitters heeft aangegeven zich te herinneren kort
voorafgaand aan de individuele kapitaalinjecties door de (politiek
assistent van de) minister van Financiën te zijn gebeld. De minister stelt in
de brief die hij op 10 oktober naar de Kamer stuurt het volgende:
«De bijdrage van de overheid kan verschillende vormen aannemen,
zoals een participatie via preferente aandelen, of anderszins indien
de rechtsvorm, groepsstructuur of andere overwegingen dat
noodzakelijk maken.
(...)
Gegeven het karakter van de gehele operatie, is het niet mogelijk om
voor individuele deelnemingen de procedure van artikel 34 Cw 2001
(voorhangprocedure) toe te passen, gelet op de termijn die daarbij
zou gelden.»1
Bij de individuele kapitaalinjecties is uiteindelijk gekozen voor speciale
(CT1) securities. Securities zijn speciale effecten die in dit geval getypeerd
kunnen worden als converteerbare achtergestelde obligaties.2 Op
securities is de voorhangprocedure niet van toepassing, omdat er geen
sprake is van aandelen.3 De commissie constateert dan ook dat de
Comptabiliteitswet niet ingericht is op andere mogelijke vormen van
vermogensverschaffing door de Staat dan in de vorm van aandelenkapitaal.
AEGON en ING zijn op het moment dat de kapitaalverstrekkingsfaciliteit
wordt aangekondigd al in overleg met het ministerie van Financiën over
de mogelijkheden voor kapitaalsteun (zie hoofdstuk 8 Kapitaalverstrekkingsfaciliteit). Vanuit dit perspectief heeft de commissie begrip voor de
snelle publicatie van de faciliteit. Maar de commissie is van mening dat er
wel ruimte was voor eerder overleg met de Kamer over het feit dat er een
concreet voornemen was met een faciliteit te komen (derde partijen, zoals
de Nederlandse Vereniging van Banken bleken, weliswaar zeer kort, op
voorhand geïnformeerd). De suggestie van de minister dat tijdens het
debat op 8 oktober 2008 gesproken is over de faciliteit en het voornemen
deze te presenteren, deelt de commissie niet. Tijdens dit debat over de
verwerving van de Nederlandse Fortis-onderdelen is slechts door de
minister gewezen op de conclusies van de Ecofin, waarin het element van
herkapitalisatie, waar Nederland voorstander van was, stond
opgenomen.4
1

Kamerstuk 31 371, nr. 18.
2
DNB beschouwt de securities als kernkapitaal (core tier 1-kapitaal). In geval van
faillissement hebben de houders van
securities een positie die gelijk is aan gewone
aandeelhouders.
3
Algemene Rekenkamer, Rapport bij het
jaarverslag 2008, ministerie van Financiën,
Kamerstuk 31 924 IXB.
4
Handelingen II, 2008–2009, nr. 11.

De commissie is van mening dat de Kamer te weinig betrokken is
voorafgaand aan de bekendmaking van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit.
De commissie is van oordeel dat hierdoor het materiële budgetrecht de
facto weinig waarde had. De ruimte voor de Kamer om de maatregel nog
ongedaan te maken was immers zeer beperkt aangezien de kapitaalverstrekkingsfaciliteit als besluit al was bekendgemaakt in een persconferentie. Formeel gezien had de voorhangprocedure niet toegepast te
hoeven te worden op de individuele kapitaalinjecties, omdat er geen
sprake was van aandelen. Desondanks is de commissie van mening dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

484

de Kamer wel van tevoren geraadpleegd had moeten worden. Het ging
immers om grote bedragen risicodragend vermogen die door de Staat
werden verstrekt.
Garantieregeling
Op 13 oktober 2008 wordt de garantieregeling in een persverklaring
aangekondigd. De Kamer ontvangt diezelfde dag een brief waarin de
garantieregeling op hoofdlijnen is geschetst.1 Tijdens het algemeen
overleg op 14 oktober wordt de Kamer geraadpleegd over de garantieregeling.2 Op 21 oktober ontvangt de Kamer, laat in de avond, uitgebreidere
toelichting op de invulling en voorwaarden van de garantieregeling. De
volgende ochtend, op 22 oktober, vindt een algemeen overleg plaats
waarin de regeling aan de orde gesteld wordt.2 Omdat de garantieregeling op dat moment nog niet in werking is getreden, heeft de Kamer
nog de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op de omvang en
vormgeving van de regeling. Hiermee heeft de Kamer haar materiële
budgetrecht kunnen uitoefenen. Aan het formele budgetrecht is geen
invulling gegeven.
De minister van Financiën heeft gesteld dat het noodzakelijk was de
garantieregeling zo spoedig mogelijk te publiceren. De commissie
constateert echter dat er volgens DNB wel degelijk ruimte was om
publicatie van de maatregel uit te stellen: de herfinancieringproblemen
van de banken waren nog niet urgent (zie hoofdstuk 9 Garantieregeling).
De commissie meent dat de minister deze ruimte in het besluitvormingsproces had moeten benutten om de Kamer voorafgaand aan de bekendmaking van de garantieregeling te betrekken. De commissie is van
oordeel dat vanwege het feit dat dit niet gebeurd is het materiële
budgetrecht de facto weinig waarde had. De ruimte voor de Kamer om de
maatregel nog ongedaan te maken was immers zeer beperkt aangezien de
garantieregeling al als besluit was bekendgemaakt in een persconferentie.
Daarnaast is de commissie van mening dat de minister eerder met de
Kamer had moeten communiceren over de voorwaarden van de regeling.
IABF
Enkele uren voorafgaand aan het persbericht van 26 januari 2009 worden
de financieel woordvoerders van de fracties (met uitzondering van die van
de SGP) na middernacht geïnformeerd over de IABF voor ING middels
een conference call. Op 27 januari ontvangt de Kamer een brief met
toelichting op de vormgeving van de IABF.3 De IABF is een speciale
regeling waarmee de Staat het economisch risico overneemt van 80% van
een portefeuille van 30 miljard euro aan Amerikaanse Alt-Ahypotheekobligaties. De kasstromen die gepaard gaan met de IABF
hebben effect op de begroting van het Rijk (zie hoofdstuk 5 ING). Op
grond van het budgetrecht van de Kamer had de IABF daarom vooraf
door het parlement geautoriseerd moeten worden. Gezien het feit dat dit
niet gebeurd is, is bij deze maatregel het formele budgetrecht van de
Kamer geschonden. De voorhangprocedure is niet op de IABF van
toepassing, omdat bij de IABF geen sprake is van een deelneming in de
vorm van aandelen.

1

Kamerstuk 31 371, nr. 22.
De garantieregeling is op 23 oktober 2008
inwerking getreden.
3
Kamerstuk 31 371, nr. 95.
2

Aan het materiële budgetrecht is bij de IABF wel invulling gegeven. Echter
heeft dit bij de gang van zaken omtrent de IABF de facto geen waarde
gehad. De conference call die plaatsvindt voorafgaand aan de persconferentie kan niet worden beschouwd als invulling geven aan het materieel
budgetrecht, aangezien de conference call enkel tot doel heeft om de
financieel woordvoerders te informeren over de op handen zijnde deal.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

485

Zoals de heer Vendrik, destijds financieel woordvoerder van GroenLinks,
in zijn openbaar verhoor toelicht, heeft de Kamer op dat moment geen
mogelijkheid om de vormgeving van de deal nog te beïnvloeden.
De heer Vendrik: «Dat was in de nacht van zondag op maandag in, ik
meen, het weekend van 24 en 25 januari. Ik herinner mij dat het vlak
na twaalven was en dat het even lastig was om de techniek voor het
gesprek op orde te krijgen. Daar hebben verschillende van mijn
collega’s en ikzelf aan meegedaan. De minister van Financiën heeft
toen uitgelegd wat de op handen zijnde deal met ING zou betekenen.
Dat was een bijzonder complexe deal, een nieuwe vorm van
interventie. Het kostte dus even tijd voordat de minister ons had
uitgelegd en geduid hoe de deal ongeveer begrepen moest worden
en hoe die in elkaar stak. Het was echter niet zo dat de Kamer op
grond daarvan meteen een oordeel kon vellen of dat zij een positie
kon innemen. De deal was eigenlijk al gesloten en zou de volgende
ochtend vroeg bekend gemaakt worden aan het grote publiek. Het
was dus tijdige informatie, zo gezegd: vlak voor het sluiten van de
markt. Ik had niet het idee dat de Kamer in de positie was om nog op
dat moment, ’s nachts op basis van de eerste informatie tijdens een
conferencecall, een oordeel te vellen. Er was ook geen mogelijkheid
om nadere informatie te vragen. De deal was gesloten, die zou
bekend gemaakt worden en daarmee was het lot van ING in de
goede zin van het woord bezegeld.»1
Door de minister van Financiën wordt een parlementair voorbehoud
opgenomen in de overeenkomst met ING. In de ogen van de commissie
zou dit een goed instrument kunnen zijn, mits dit met de Kamer wordt
gedeeld op een moment in het proces dat het nog reëel is dat de
transactie kan worden aangepast. De commissie constateert dat de
minister er niet voor gekozen heeft om het parlementair voorbehoud
tijdens de conferencecall expliciet aan de financieel woordvoerders te
vermelden. Hierdoor heeft de Kamer geen mogelijkheid gehad om invloed
uit te oefenen op een transactie met een mogelijk substantieel verlies voor
de Staat.
Pas op 3 februari tijdens het debat over de recente ontwikkelingen bij ING
wordt het de financieel woordvoerders duidelijk dat er een parlementair
voorbehoud is opgenomen.2 Tijdens dit debat wordt echter ook duidelijk
dat de materiële ruimte om gebruik te maken van dit voorbehoud zeer
beperkt is. De heer De Nerée tot Babberich, toenmalig financieel woordvoerder voor het CDA, heeft verklaard dat de minister in het debat
aangeeft dat hij zijn politieke lot verbindt aan de overeenkomst die
gesloten is met ING.
De heer De Nerée tot Babberich: «De minister van Financiën heeft in
dat debat iets gezegd wat erop neerkwam dat, als wij het parlementair voorbehoud zouden inroepen en de deal niet zouden
goedkeuren, hij zich op zijn positie zou moeten beraden. Er werd,
kortom, gezegd dat hij terug zou gaan naar het kabinet. Dan hoeven
we niet te gissen wat er zou zijn gebeurd: dan was er geen deal met
ING geweest en hadden we geen kabinet meer gehad. Er zou dan
gewoon een kabinetscrisis zijn ontstaan.»3
1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Vendrik, 7 november 2011.
2
Handelingen II, 2008–2009, nr. 49.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer De
Nerée tot Babberich, 7 november 2011.

De commissie is van oordeel dat het parlementair voorbehoud daarmee
de facto geen waarde had. De minister van Financiën verwoordt dit ook
als volgt in het debat op 3 februari 2009 over de recente ontwikkelingen
bij ING:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

486

De heer Vendrik: «De minister zei dat in de ontwerpovereenkomst
met ING in een laatste artikel staat dat deze «subject to parliamentary approval» is. Staat dit nog steeds in de definitieve tekst?»
Minister Bos: «Ja.»
De heer Vendrik: «Maakt het dus uit wat wij vandaag vinden? Gaat
de deal niet door als de meerderheid nee zegt?»
Minister Bos: «Ik heb er gelijk bij gezegd dat de materiële ruimte
voor het terugdraaien van wat er gebeurd is, buitengewoon klein is.
Al is het maar omdat ik dan ook zal moeten nadenken over de vraag
welke consequentie ik daaraan verbind. De markt is helemaal gericht
op het verwerken van deze transactie. Het zit al in beurskoersen en in
publicaties voor aandeelhouders en dergelijke. Ik zeg heel nadrukkelijk: wij hebben formeel gedaan wat wij moeten doen om in dat
contract duidelijk te maken dat wij ook verantwoording afleggen aan
de Tweede Kamer, maar materieel is de ruimte buitengewoon gering
om daar nog iets aan te veranderen.»1
In de loop van december wordt binnen het ministerie – in samenwerking
met DNB, ING en verschillende externe adviseurs – gewerkt aan een
specifieke oplossing voor de Alt-A-portefeuille van ING. Tot aan het
moment van de conferencecall op zondagavond laat, dus na het gereedkomen van de IABF-overeenkomst op 26 januari 2009, is de Kamer
daarover op geen enkel moment (vertrouwelijk) geïnformeerd.
De commissie is van oordeel dat de Kamer te laat geïnformeerd is over
het feit dat er een tweede ingreep bij ING noodzakelijk zou zijn. De
commissie is van mening dat voorafgaand aan de IABF-overeenkomst de
minister van Financiën voldoende tijd had, en had moeten nemen, om de
Kamer eerder (in vertrouwen) te informeren over het feit dat er iets op
handen was voor ING. Tot slot constateert de commissie dat de IABF voor
ING opnieuw aantoont dat de Comptabiliteitswet niet ingericht is op
andere vormen van risicodragende financiële transacties dan het
verwerven van aandelenkapitaal door de Staat. Bij de IABF-overeenkomst
wordt een deel van het economisch risico door de Staat overgenomen
van ING. Hiermee ontstaan financiële risico’s voor de Staat. De commissie
is daarom van mening dat de Kamer in een dergelijke situatie de
mogelijkheid moet hebben om vooraf controle uit te oefenen via de
voorhangprocedure.
11.3.2 Conclusie tijdigheid informatievoorziening
Geen tijdige informatievoorziening door de minister van Financiën tijdens
de crisis
De commissie constateert dat de Kamer in vrijwel alle gevallen pas
achteraf, na het afgeven van de persverklaring, door de minister van
Financiën geïnformeerd is over de crisismaatregelen. Hierdoor is bij de
ingrepen in Fortis/ABN AMRO en Icesave zowel het materiële als het
formele budgetrecht van de Kamer geschonden. Ook bij de IABF, de
kapitaalverstrekkingsfaciliteit en de garantieregeling is het formele
budgetrecht niet gerespecteerd. De commissie is van oordeel dat het
materiële budgetrecht bij deze drie maatregelen de facto weinig waarde
had, omdat op het moment dat de Kamer hierover in debat treedt met de
minister de maatregelen als besluit al publiekelijk zijn bekendgemaakt.
1

Handelingen II, 2008–2009, nr. 49.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

487

Hierdoor was, mede gelet op de bijzondere omstandigheden, de ruimte
voor de Kamer om de maatregelen nog ongedaan te maken zeer beperkt.
In een uitzonderlijke situatie, zoals tijdens de crisis, kunnen reguliere
(wettelijke) procedures niet altijd toegepast worden en moet de informatievoorziening binnen een kleiner tijdsbestek plaatsvinden. De commissie
is echter van mening dat de minister bij alle maatregelen die tijdens de
crisis genomen zijn, met uitzondering van de eerste ingreep in Fortis/ABN
AMRO, wel de ruimte had, en ook had moeten nemen, om de Kamer
vooraf te informeren over de ophanden zijnde crisismaatregelen. De
commissie realiseert zich dat dit in een aantal gevallen in vertrouwen had
moeten gebeuren. Het aangaan van financiële verplichtingen zonder dat
daarbij vooraf de weg van (wijziging van) de begroting is gevolgd, zet het
budgetrecht en de positie van het parlement ernstig onder druk.
Aangezien de Kamer over de meeste maatregelen geïnformeerd is nadat
deze zijn afgekondigd in de pers, is de commissie van oordeel dat de
minister het de Kamer onmogelijk heeft gemaakt vooraf controle uit te
oefenen op het voorgenomen beleid.
Tabel 11.1 Informatievoorziening Kamer voorafgaand aan inwerkingtreding crisismaatregelen
Casus

Informeren Pers

Informeren Kamer

Budgetrecht/ Comptabiliteitswet

FORTIS/AA

Benelux-overeenkomst
Persbericht 28-09-2008

Benelux-overeenkomst
Brief kamer 30-09-2008
( 31 371, nr. 11 )
Verwerving Nederlandse
Fortis-onderdelen
Brief Kamer 06-10-2008 ( 31 371,
nr. 12 )

Van toepassing: Voorhangprocedure (artikel 43. Cw) & budgetrecht
Comptabiliteitswet niet gevolgd
Formeel en materieel budgetrecht
geschonden

Brief Kamer 07-10-2008
( 21 507-07, nr. 23 )
Garanderen spaartegoeden tot
100 000 euro
Brief Kamer 10-10-2008
( 31 371, nr. 18 )
MoU besloten IJslandse deel
DGS voor te financieren
Brief Kamer 13-10-2008
( 31 371,, nr. 21 )

n.v.t.

Verwerving Nederlandse
Fortis-onderdelen
Persbericht 03-10-2008

DGS

Persbericht 07-10-2008

ICESAVE

Garanderen spaartegoeden
tot 100 000 euro
Persbericht 09-10-2008
MoU besloten IJslandse deel
DGS voor te financieren
Persbericht 11-10-2008

Van toepassing:
Budgetrecht

Formeel en materieel budgetrecht
geschonden

GARANTIE FACILITEIT

Persbericht 13-10-2008

Brief Kamer 13-10-2008
( 31 371, nr. 22 )
Brief Kamer met nadere
toelichting voorwaarden regeling
21-10-2008
( 31 371, nr. 39 )

Van toepassing:
Budgetrecht
Formeel budgetrecht geschonden
Invulling gegeven aan materieel
budgetrecht

KAPITAALVERSTREKKINGSFACILITEIT

Faciliteit an sich
Persbericht 09-10-2008

Faciliteit an sich
Brief Kamer 10–10
( 31 371, nr. 18 )
Kapitaalinjectie ING
Brief Kamer 20-10-2008
(31 371. nr. 23)
Kapitaalinjectie AEGON
Brief kamer 29-10-2008
( 31 371, nr. 32 )
Kapitaalinjectie SNS REAAL
Brief Kamer 14-11-2008
( 31 371, nr. 48 )

Van toepassing faciliteit an sich:
Budgetrecht

Conferencecall financieel
woordvoerders 25-01-2009
Brief Kamer 27-01-2009 ( 31 371,
nr. 95 )

Van toepassing:
Budgetrecht

Kapitaalinjectie ING
Persverklaring 19-10-2008
Kapitaalinjectie AEGON
Persverklaring 28-10-2008
Kapitaalinjectie SNS REAAL
Persverklaring13-11-2008

IABF

Persbericht 26-01-2009

Formeel budgetrecht geschonden
Invulling gegeven aan materieel
budgetrecht
Individuele kapitaalinjecties:
n.v.t.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

488

Casus

Informeren Pers

Informeren Kamer

Budgetrecht/ Comptabiliteitswet
Formeel budgetrecht geschonden
Invulling gegeven aan materieel
budgetrecht

11.4 Verantwoording en controle
De controlerende taak van de Kamer komt tot uiting voorafgaand aan
beleidsbeslissingen van het kabinet en op de momenten dat het kabinet
achteraf verantwoording aan de Kamer aflegt over het gevoerde beleid en
de daarmee gepaard gaande inkomsten en uitgaven. Tijdens de crisis is
de Kamer regelmatig het debat aangegaan met de minister van Financiën
over de genomen crisismaatregelen. In deze paragraaf komt het handelen
van zowel de minister als dat van de Kamer tijdens dit proces aan de orde.
11.4.1 Verantwoording door de minister van Financiën
De Kamer ziet zich vrijwel altijd geconfronteerd met een informatieachterstand op het kabinet. Opdat de Kamer haar controlerende taak op een
goede manier kan uitoefenen, is het kabinet gehouden de Kamer tijdig te
voorzien van de relevante en juiste informatie. Deze subparagraaf
beschrijft op welke wijze de minister van Financiën invulling heeft
gegeven aan zijn informatieplicht nadat de crisismaatregelen zijn
afgekondigd in de media.
Onvolledige en niet-tijdige informatievoorziening door de minister
Tijdens de crisis heeft zich een aantal situaties voorgedaan waarin de
minister van Financiën de Kamer niet tijdig of onvolledig heeft geïnformeerd. Dit was het geval bij ING, in grote mate bij de casus Fortis/ABN
AMRO en bij de garantieregeling en de kapitaalverstrekkingsfaciliteit. In
deze paragraaf worden deze zaken kort aangestipt. Een nadere uitwerking
is terug te vinden in de verschillende casushoofdstukken.
IABF
In de eerste plaats kan gewezen worden op het parlementair voorbehoud
dat opgenomen is in het contract met ING, maar door de minister niet
expliciet aan de financieel woordvoerders gemeld wordt tijdens de
conference call (zie 7.3.1). Mede hierdoor heeft de Kamer geen
mogelijkheid gehad om nog invloed uit te oefenen op een transactie die
een substantieel verlies voor de Staat met zich mee kan brengen.
Benelux-overeenkomst Fortis/ABN AMRO
Op woensdag 1 oktober en donderdag 2 oktober wordt tijdens de
algemene financiële beschouwingen in de Kamer met de minister
gedebatteerd over de Benelux-overeenkomst. De Nederlandse autoriteiten
hebben op dat moment de overeenkomst feitelijk al afgeschreven en zijn
met verdergaande plannen bezig. Zoals de minister van Financiën zelf
heeft aangegeven is geen volledige openheid van zaken gegeven in deze
debatten. De commissie kan hier enig begrip voor opbrengen, gezien de
onderhandelingssituatie.

1

Kamerstuk 31 371, nr. 11.

De minister heeft op 30 september 2008 een brief naar de Kamer gestuurd
over de Benelux-overeenkomst. Daarin verklaart de minister dat er «op
heel korte termijn geen solide private oplossing voorhanden was».1 Dat
de Nederlandse autoriteiten in hadden gezet op een private oplossing via
ING wordt niet genoemd. Ook de afspraak dat ING twee weken exclusieve

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

489

onderhandelingsruimte zou krijgen, de afspraken die met de Europese
Commissie zijn gemaakt en de eventuele rol van pensioenfondsen bij de
financiering worden niet genoemd. Dat geldt ook voor het afhouden van
buitenlandse partijen als overnemer van het ABN AMRO-belang. De heer
Gerritse, toenmalig secretaris-generaal en thesaurier-generaal van het
ministerie van Financiën verklaart hierover:
De heer Gerritse : «Ik denk dat de belangstelling van ING op dat
moment de mogelijkheden dat er belangstelling was bij andere
partijen in het buitenland ... Het had geen betekenis voor wat zich
feitelijk voordeed. Ik denk dat wij de afweging gemaakt hebben: geef
informatie – dat is al ingewikkeld genoeg – over wat we allemaal wel
gedaan hebben. De eventualiteiten hebben we maar niet
opgeschreven. Ik kan me dat ook achteraf gezien wel voorstellen.» 1
De hieraan ten grondslag liggende en al van voor de Beneluxovereenkomst daterende stellingname dat ABN AMRO bij voorkeur in de
Nederlandse invloedssfeer moest blijven is nooit als zodanig met de
Kamer gecommuniceerd. Uit het dossieronderzoek komt naar voren dat
dit een gevoelig punt was voor de beeldvorming. Deze stellingname kan
immers gemakkelijk worden uitgelegd als het toegeven dat er een jaar
eerder een verkeerde beslissing is genomen bij het afgeven van een
verklaring van geen bezwaar voor de overname van ABN AMRO.
Verwerving van de Nederlandse Fortis-onderdelen
De minister van Financiën heeft aan de Kamer aangegeven dat «de
marktwaarde» het uitgangspunt is geweest bij de onderhandelingen over
de verwerving van de Nederlandse Fortis-onderdelen (zie hoofdstuk 4
Fortis/ABN AMRO). Uit dossieronderzoek komt naar voren dat de
overeengekomen prijs echter weinig van doen had met de werkelijke
marktwaarde. Al bij de Benelux-overeenkomst zijn soortgelijke uitlatingen
gedaan in de documenten. Startpunt bij de bepaling van de marktwaarde
was een «going concern»- of «huidige marktomstandigheden»- situatie,
waarbij de klanten hun middelen bij de aangekochte entiteiten laten staan.
Op basis van deze «redelijke veronderstelling» is een raming gemaakt van
de structurele winst. De vraag is echter hoe redelijk deze veronderstelling
was in een situatie waarin Fortis Bank als praktisch failliet kon worden
beschouwd, het om incomplete onderdelen ging en er volgens DNB juist
sprake was van een aanhoudende uitstroom van middelen bij de
Nederlandse onderdelen. Als gekeken wordt naar de waarderingen zoals
die door DNB en Lazard (de adviseur van de Nederlandse Staat) zijn
gemaakt, kan geconstateerd worden dat de uiteindelijke prijs bijna
4 miljard euro boven de berekende waarde onder «huidige marktomstandigheden» ligt. De prijs van 16,8 miljard euro ligt ongeveer halverwege
tussen de berekende going concern-waardering en de geschatte
waardering door de economische cyclus heen («through the cycle»).

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Gerritse, 5 december 2011.

Technische briefing Kamer
Op dinsdag 14 oktober krijgt de Kamer in een besloten technische briefing
inzicht in de prijs die betaald is voor de Nederlandse Fortis-onderdelen en
de gebruikte waarderingen. Deze presentatie is in hoofdlijnen door Lazard
opgesteld en gepresenteerd en mondeling toegelicht door de heer Ter
Haar. De gepresenteerde waarderingen komen overeen met de gebruikte
sheets en het post-mortemrapport van Lazard. Het liquidatiescenario
ontbreekt maar is genoemd door de heer Ter Haar. De overname van de
kortlopende leningen voor een bedrag van 34 miljard euro wordt vermeld
in het rapport. Er is echter in de presentatie nergens sprake van overname

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

490

van de langlopende leningen voor een bedrag van 16 miljard euro. Ook
het totaal aan Fortis overgemaakte bedrag van 66,8 miljard euro staat niet
in de presentatie. Het kan zijn dat deze zaken wel mondeling aan de orde
zijn geweest. De commissie vindt echter dat deze cruciale informatie voor
de Kamer expliciet en ondubbelzinnig in de stukken voor deze briefing
hadden moeten worden opgenomen (zie hoofdstuk 4 Fortis/ABN AMRO).
De mogelijke synergievoordelen en besparingen van integratie worden
aangestipt maar eventuele consequenties in de vorm van EC Remedies en
separatie- en integratiekosten niet. Overigens is er een belangrijk verschil
in de waarde die aan de synergievoordelen en besparingen wordt
toegekend tussen de presentatie aan de Kamer en het rapport van Lazard.
Waar Lazard een koers-winstverhouding toepast van 5 tot 6 en zo tot een
mogelijke waarde van 4,1 tot 4,9 miljard euro komt, wordt in de briefing
aan de Kamer een koers-winstverhouding van 6 tot 10 genoemd waarmee
de waarde op 4,5 tot 7,5 miljard euro uitkomt.
De kapitaalpositie van de verworven onderdelen komt niet aan de orde,
met uitzondering van de Z-Share (het aandeel in de restboedel van ABN
AMRO). Daarover wordt gemeld dat de informatie over de activa in de
Z-Share beperkt is en de boekwaarde voor rekening van Fortis 2,3 miljard
euro negatief was. Dat dit bedrag hetzij in aftrek op de waarderingen zou
moeten worden gebracht, hetzij nog als extra uitgavenpost in beeld gaat
komen, wordt niet vermeld. Het kapitaaltekort in de F-Share en de
daarmee in verband staande CSA-claim van 2,5 miljard euro worden niet
genoemd, evenmin als de gevolgen van de afwaardering van het ABN
AMRO-belang voor de kapitaalpositie van Fortis Bank Nederland.
Wat weer wel genoemd wordt is de waardering van de Fortis-onderdelen
zoals Morgan Stanley die rond april 2008, dus voor de val van Lehman
Brothers, gemaakt heeft voor Fortis. Daar rolde een waarde uit van
31,8 miljard euro. Deze waardering is kort aan de orde geweest tijdens de
onderhandelingen maar wordt door de Nederlandse delegatie als
ruimschoots achterhaald beschouwd. Een latere herziene waardering van
Morgan Stanley, aangepast aan de omstandigheden, komt uit op een
bedrag van 22,3 miljard euro.1 Deze prijs, die door de Belgische delegatie
als vraagprijs is gebruikt, wordt niet genoemd in de presentatie. Risico’s
verbonden met het consortiumlidmaatschap van de Nederlandse Staat
worden nergens genoemd in de presentatie (zie hoofdstuk 4 Fortis/ABN
AMRO).
Technische verhanging
De technische verhanging is een budgetneutrale transactie waarbij
leningen van Fortis Bank Nederland aan de Staat worden geruild tegen
aandelen van ABN AMRO. Fortis Bank Nederland hoeft een bedrag van
6,5 miljard euro aan langlopende leningen niet terug te betalen aan de
Staat; in ruil daarvoor is hij haar belang in ABN AMRO kwijt.

1

Gerven, W. van, G. Horsmans. Voorlopig
rapport van het college van experts voor de
algemene vergadering van 11 februari van
Fortis SA/NV te Brussel.
2
Handelingen II, 2008–2009, nr. 38.

De technische verhanging is meerdere keren besproken in de Kamer, tot
halverwege 2009. Het eerste debat over de technische verhanging vindt
plaats op 17 december 2008 tijdens het debat over de Najaarsnota.2
Daarbij stellen Kamerleden Irrgang en Weekers vragen over de omzetting
van vreemd vermogen in eigen vermogen en of er in dat geval sprake zou
zijn van een kapitaalinjectie. Belangrijk is dat er vreemd vermogen van
Fortis Bank Nederland is geruild voor aandelen (eigen vermogen) ABN
AMRO en niet eigen vermogen van Fortis Bank Nederland (dat zou een
directe kapitaalinjectie zijn). Op de vraag of bij de oorspronkelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

491

16,8 miljard euro, die betaald is op 3 oktober, nu 6,5 miljard euro moet
worden opgeteld antwoordt de minister niet eenduidig. Er blijft onduidelijkheid en verwarring bestaan bij de Kamer. Een brief van de minister op
26 juni 2009 verschaft uiteindelijk duidelijkheid; de 6,5 miljard euro van de
technische verhanging moet worden opgeteld bij de oorspronkelijke
16,8 miljard euro.1
Het tweede punt dat de Kamerleden aanstippen is of een zekere
geldstroom (vreemd vermogen; leningen met rente) is opgegeven voor
een onzekere geldstroom (de waarde van de aandelen ABN AMRO) en of
daarmee het risicoprofiel van de Staat wijzigt. De renteverplichtingen van
Fortis Bank Nederland dalen en dus verbetert de winstgevendheid,
waardoor de waarde van de staatsdeelnemingen toeneemt. De verbeterde
kapitaalpositie is echter nodig om de verliezen van december 2008 te
kunnen dragen. De vraag of de technische verhanging uiteindelijk
budgetneutraal uitwerkt hangt af van de waarde van ABN AMRO. De heer
Weekers, destijds financieel woordvoerder voor de VVD, vertelt:
De heer Weekers: «(...) Ten derde is de Kamer wel heel laat geïnformeerd over de latere kapitaalinjecties in ABN AMRO. Aanvankelijk is
zij ook op het verkeerde been gezet wat de technische verhanging
betreft.»2
De commissie is van oordeel dat de minister de Kamer in eerste instantie
zodanig onvolledig geïnformeerd heeft dat de Kamer geen juist beeld kon
krijgen van de technische verhanging.
Toekomstbeslissing en herkapitalisaties Fortis/ABN AMRO
De twee herkapitalisaties vloeiden voort uit de beslissing om Fortis Bank
Nederland en de ABN AMRO N-share samen te voegen tot één bank. Deze
beslissing heeft een aantal consequenties. De ABN AMRO N-share moet
voldoende gekapitaliseerd zijn om gesepareerd te worden uit het
RFS-consortium. Uit hoofde van de consortiumverplichtingen moet het
kapitaaltekort in de Z-share worden aangevuld. Ook de Remedy komt
weer in beeld, evenals de kosten van separatie en integratie, waartegenover de opbrengsten en besparingen van samenvoegen staan.
De beslissing is in november 2008 genomen en op 21 november aan de
Kamer gecommuniceerd.3 Daarin wordt geen melding gemaakt van de
kosten en opbrengsten die verbonden zijn met de integratie van de twee
bankdelen, noch in absolute getallen, noch wat betreft de aanwezigheid
van deze posten. De toenmalig minister van Financiën, de heer Bos, zegt
hierover:
Vraag: «U stuurt ook op 21 november 2008 een brief aan de Kamer
over het voornemen om tot integratie van Fortis en ABN AMRO te
komen. In die brief wordt geen enkele melding gemaakt van
eventuele extra kosten. Die krijgt de Kamer een halfjaar later te
horen.»

1

Kamerstuk, 31 789, nr. 8.
Verslag openbaar verhoor van de heer
Weekers, 10 november 2011.
3
Kamerstuk, 31 789, nr. 1.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
27 januari 2012.
2

De heer Bos: «Ik kan alleen maar bedenken dat de reden daarvoor is
dat daar nog onderhandelingen met ABN AMRO over nodig waren,
die pas medio 2009 echt stilstonden en uitgetrild waren... Ik weet
gewoon niet waarom die bedragen niet eerder zijn genoemd.»4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

492

Uiteindelijk worden deze posten in de brieven van 26 juni 20091 en
19 november 20092 aan de Kamer gecommuniceerd. Per mail aan de
commissie is de heer Bos nader ingegaan op zijn antwoord:
«De cijfermatige analyse die in november 2008 is gemaakt, was
voldoende om de strategische richting te bepalen die op dat moment
is gepresenteerd. De cijfers die later naar de Tweede Kamer zijn
gegaan, zijn later bekend geworden dan in november 2008 en waren
niet benodigd voor de onderbouwing van deze strategische
richting. Ten dele waren zij zelfs een uitvloeisel van de keuzes die zijn
gemaakt met de strategische richting, omdat integratiekosten en
kapitaalbehoefte bijvoorbeeld afhankelijk waren van de samenvoeging en wijze van samenvoeging van Fortis Bank Nederland en
ABN AMRO Bank.»
Uit de documenten die zijn opgesteld ten tijde van de onderhandelingen
blijkt echter dat vrijwel al deze posten ten tijde van de onderhandelingen
al in beeld waren bij DNB en het ministerie van Financiën. De met het
kapitaaltekort in de F-share (later N-share) verbonden CSA-claim van
2,5 miljard euro staat in het document Valuation Assessment, gemaakt op
1 oktober 2008. Het tekort in de Z-share staat in het document Speaking
Notes van 2 oktober 2008, het kort na de verwerving van de Nederlandse
Fortis-onderdelen (5 oktober 2008) opgestelde draft rapport «Project Fire»,
en wordt ook genoemd in de technische briefing aan de vaste Kamercommissie voor Financiën op 14 oktober 2008. Opbrengsten van synergievoordelen worden genoemd in het draft-rapport Project Fire, evenals de
gevolgen van de overeenkomst met Deutsche Bank ter invulling van de EC
Remedy. In de technische briefing worden de voordelen die voorvloeien
uit samenvoegen wel genoemd maar de mogelijke kosten van de Remedy
niet (zie hoofdstuk 4 Fortis/ABN AMRO).
Vraag: «De kapitaaltekorten in de ABN AMRO-delen en de F/N-share
en de Z-share waren ook voor 3 oktober 2008 bekend, al konden zij
niet allemaal geven goed gekwantificeerd worden. Na de beslissing
om de twee banken te integreren, begin november 2008, is het
duidelijk dat de Staat die tekorten zal moeten aanvullen. Die zaken
komen aan de orde in uw brief aan de Kamer van 26 juni 2009.
Waarom zo laat, ruim een halfjaar na dato?»

1

Kamerstuk 31 789, nr. 12.
Kamerstuk 31 789, nr. 23.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
27 januari 2012.

De heer Bos: «Volgens mij was de reden daarvoor dat er toen pas
daadwerkelijk werd gesepareerd. Dat is het moment waarop een
aantal latente problemen onomkeerbaar manifest wordt, zoals het
Z-share-probleem... Een gouden regel – ik spreek voor mijzelf, maar
toch – in de politiek en in dit soort bestuurlijk netelige kwesties
waarin je moeilijke dingen te verkopen hebt, is dat je beter al het
slechte nieuws in één keer kunt geven dan dat je elke zoveel
maanden terugmoet naar de Kamer met weer iets slechts. Vanuit die
redenering, een beetje a contrario, zeg ik dat als wij in november al
hadden geweten dat er een bepaald bedrag nodig was aan extra
kapitaal om integratie- en separatiekosten te kunnen financieren, ik
dat waarschijnlijk meteen bij die 6,5 mld. had meegenomen. Liever
alles in één keer met de Kamer bespreken, als het toch een rotboodschap is die je hebt, dan dat je nog een keer terug moet komen. Daar
leid ik uit af dat wij dat op dat moment nog niet zeker wisten.»3

2

Daarnaast speelde mee dat de herkapitalisaties onderwerp waren van
onderhandeling:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

493

De heer Bos: «Het hele proces in 2009 richting de uiteindelijke brief
van december is een proces geweest waarbij constant vanuit
Fortis/ABN AMRO veel hogere bedragen aan ons werden gevraagd
dan wij uiteindelijk hebben gegeven. Alle gevraagde bedragen zijn
dus constant naar beneden toe onderhandeld.» 1
Kapitaalverstrekkingsfaciliteit
Met betrekking tot de kapitaalverstrekkingsfaciliteit wordt door de minister
van Financiën tijdens het algemeen overleg op 14 oktober 2008 «het
maken van schoon schip» nadrukkelijk genoemd als voorwaarde voor
kapitaalsteun.
Minister Bos: «Als De Nederlandsche Bank als toezichthouder van
mening is dat de balans niet voldoende kapitaalkrachtig is of dat er
anderszins niet sprake is van een gezonde instelling, bijvoorbeeld
omdat er te veel risico’s of onbekende risico’s zijn, dan zal er schoon
schip gemaakt moeten worden voordat er kapitaal ingestoken wordt
van onze kant.»2
Tijdens het weekend van 18 en 19 oktober wordt een overeenkomst
getekend voor een kapitaalinjectie van 10 miljard euro van de Staat in
ING. Een specifieke oplossing voor de Alt-A-portefeuille via een garantie
op de portefeuille, een overname van de portefeuille of een tussenvorm,
komt er op dat moment niet. Eveneens worden geen procesafspraken
gemaakt over de verdere behandeling van de Alt-A-portefeuille. Ook bij de
kapitaalinjecties in AEGON en SNS REAAL worden geen heldere
afspraken gemaakt met de instellingen over het opschonen van de balans
of het anderszins beperken van de risico’s. Er is door het ontbreken van
dergelijke afspraken geen sprake geweest van het maken van «schoon
schip», zoals gemeld aan de Kamer bij de totstandkoming van de
kapitaalverstrekkingsfaciliteit (zie hoofdstuk 8 Kapitaalverstrekkingsfaciliteit).
Garantieregeling
De minister neemt de risico’s van de garantieregeling niet op in de brief
die hij naar de Kamer stuurt met toelichting op de garantieregeling.3
Tijdens het algemeen overleg op 14 oktober geeft de minister aan dat de
combinatie van het feit dat er een marktconforme prijs wordt gerekend en
het feit dat garanties alleen worden verstrekt aan gezonde instellingen,
betekent dat de kans dat het ooit tot uitbetaling komt buitengewoon klein
is.2 Pas nadat de Kamer aangeeft dat zij niet gelooft dat de garantieregeling «gratis» is en de Nederlandse overheid niets zal gaan kosten, geeft
de minister toe dat op de lange termijn het rekenen van een marktconforme premie betekent dat je ook rekening moet houden met een zeker
risico dat het tot uitbetaling komt en dat die twee theoretisch aan elkaar
gelijk behoren te zijn. De minister schat echter in dat dit op deze korte
termijn – de regeling zou tot eind 2009 duren – niet het geval zal zijn (zie
hoofdstuk 9 Garantieregeling).2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
27 januari 2012.
2
Kamerstuk 31 371, nr. 47.
3
Kamerstuk 31 371, nr. 22.

Alternatieve scenario’s niet met de Kamer gedeeld
De minister heeft alternatieve scenario’s die tijdens de onderhandelingen
op tafel hebben gelegen niet altijd met de Kamer gedeeld. Zoals
hierboven beschreven was dit het geval in de casus Fortis/ABN AMRO,
maar ook bij de informatievoorziening omtrent de kapitaalinjectie in ING
is dit het geval. Zo wordt de Kamer niet geïnformeerd over de onderhandelingen over een mogelijke oplossing voor de Alt-A-portefeuille van ING
voorafgaand aan de kapitaalinjectie van 10 miljard euro. De minister

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

494

verklaart hierover dat hij alleen de eindoplossing aan de Kamer heeft
voorgelegd en niet alle overwegingen in het voorafgaande proces. De
afgesproken communicatielijn op het ministerie was om niet zelf te
beginnen over de Alt-A-portefeuille en het onderwerp alleen op te
brengen wanneer ernaar gevraagd werd door de Kamer (zie hoofdstuk 5
ING).
Vraag: «Die Alt-A-problemen worden al vanaf een vroeg stadium
neergelegd. U neemt er geen letter over op in de brief aan de Kamer.
Er is wel een uitgebreide discussie over geweest. Dan is het toch niet
onlogisch dat de Kamer die informatie ook krijgt?»
De heer Bos: «Dat is wel onlogisch. In dit soort processen wordt er
over 100 000 argumenten van mening gewisseld, over allerlei
verschillende oplossingen. Je maakt uiteindelijk een selectie
daarvan, waarvan je de Kamer op de hoogte stelt. Je vertelt de
Kamer wat je gaat doen. Daar leg je verantwoording over af. Je legt
verantwoording af over wat je doet.»1
De minister van Financiën heeft verklaard dat het ongebruikelijk is om
over oplossingsrichtingen die tijdens de onderhandeling besproken zijn,
maar uiteindelijk niet in het eindresultaat zijn opgenomen, met de Kamer
te communiceren.
De heer Bos: «Nee. In een brief aan de Kamer schrijf je niet over alle
dingen die je niet doet. Je gaat niet alle standpunten herhalen die
uiteindelijk in de discussie zijn gepasseerd en die het verloren
hebben, die niet over zijn gebleven. Je brief schrijf je om toe te
lichten wat je wel gaat doen.»1
11.4.2 Controle door de Tweede Kamer
De controlerende taak van de Kamer komt tot uiting voorafgaand aan
beleidsbeslissingen van het kabinet en op de momenten dat het kabinet
achteraf verantwoording aflegt over het gevoerde beleid en de daarmee
gepaard gaande inkomsten en uitgaven. Ondanks de context van de
uitzonderlijk hectische situatie, waarin alle betrokkenen verkeerden, is er
een aantal kritische kanttekeningen te plaatsen bij de wijze waarop de
Kamer haar controlerende taak heeft uitgevoerd tijdens de kredietcrisis.
Parlementaire controle-instrumenten niet altijd voldoende benut door de
Kamer
De Kamer is verantwoordelijk voor haar eigen agenda. Zoals in paragraaf
7.2.2 is toegelicht, kan de Kamer een debat met de minister agenderen.
Daarnaast kan de Kamer een verzoek indienen bij de voorzitter om de
spelregels van het debat, bijvoorbeeld het aantal interruptiemogelijkheden of de spreektijd, aan te passen.2 De Kamer heeft tijdens de crisis
bijna geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheden. Hierdoor zijn de
debatten en algemeen overleggen rondom de crisismaatregelen veelal
gevoerd onder restricties met betrekking tot spreektijd en interruptiemogelijkheden. Dit wordt geïllustreerd door onderstaande voorbeelden.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.
2
Zie de artikelen 133 en 137 jo. 154 RvO.

Op 14 oktober vindt een algemeen overleg plaats naar aanleiding van de
bijeenkomst van de Europese Raad op 12 oktober. In dit debat worden
zowel de kapitaalverstrekkingsfaciliteit (20 miljard euro), als de garantieregeling (200 miljard euro) en Icesave aan de orde gesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

495

De voorzitter: «Er zijn vandaag tien woordvoerders. De heer Van der
Vlies van de SGP staat nog in een file van 22 kilometer en zal later
aanschuiven. Ik maak direct de opmerking dat wij ons mogelijk
moeten beperken tot de effecten van de kredietcrisis. De spreektijden
zijn acht minuten per persoon. Daar houd ik mij strikt aan.»
De heer Irrgang: «Voorzitter. Ik zal proberen om in acht minuten een
bedrag dat zo groot is als de Nederlandse staatsschuld te bespreken.
Het is weliswaar geen uitgave, maar het gaat om committeringen.»1
Gezien de grote hoeveelheid maatregelen die in het debat aan de orde
wordt gesteld, had het voor de hand gelegen dat de Kamer dan wel om
extra spreektijd tijdens het debat, dan wel om een aanvullend debat had
gevraagd. Dit is echter niet gebeurd. Zelfs met betrekking tot het debat
over de IABF voor ING dient de Kamer een dergelijk verzoek niet in bij de
voorzitter.
De voorzitter: «Ik heet de minister van Financiën van harte welkom
en geef het woord aan de heer De Nerée tot Babberich. Daarna
volgen de andere woordvoerders, in de volgorde die op de lijst staat.
Elke woordvoerder heeft een spreektijd van acht minuten. Omdat ik
de deelnemers aan dit debat een beetje ken, zeg ik hun dat het wel
de bedoeling is dat wij dit debat voor vanavond 23.00 uur afmaken,
of 22.00 uur, zoals de heer Cramer zegt. Dan kan men op tijd naar
bed.»2
Naast het debat heeft de Kamer nog andere mogelijkheden om de
minister om extra inlichtingen vragen (zie paragraaf 7.2.2.). Ook kan de
Kamer een verzoek indienen voor een technische briefing. Van deze
laatste mogelijkheid is tijdens de crisis maar twee keer gebruikgemaakt
door de Kamer. Allereerst vindt op 14 oktober 2008 een vertrouwelijke
technische briefing plaats door het ministerie van Financiën over de
waardering van Fortis/ABN AMRO.
Vraag: «Op 14 oktober 2008, na de nationalisatie, vond op het
ministerie van Financiën een besloten briefing over ABN AMRO
plaats. Het ging daarbij over de waardering van Fortis/ABN AMRO.
Wat waren de belangrijkste vragen waar u tijdens die briefing
antwoord op wilde krijgen? Kunt u zich dat nog voor de geest
halen?»
De heer Weekers: «De vraag of de betaalde prijs reëel was en we
geen kat in de zak hadden gekocht. Er was natuurlijk buitengewoon
weinig tijd. Er was geen tijd om een due diligence-onderzoek te laten
uitvoeren.»
Vraag: «Hebt u antwoord gekregen op uw vragen tijdens de
briefing?»
De heer Weekers: «Nee, onvoldoende. Om die reden heb ik in het
najaar van 2008 samen met collega Vendrik het initiatief genomen
tot een parlementair onderzoek, c.q. parlementaire enquête. Ik kan
mij ook heel goed voorstellen dat toen niet alle informatie boven
tafel kon komen.»
1
2

Kamerstuk 31 371, nr. 47.
Handelingen II, 2008–2009, nr. 49.

Vraag: «Maar het is wel een besloten briefing?»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

496

De heer Weekers: «Klopt, maar die duurt vrij kort. Gedurende een
uurtje word je door een aantal sheets geleid. Het gaat om een
megaoperatie en dus kun je onvoldoende achterhalen of reëel is
waar je uiteindelijk ja tegen zegt.»1
Op 29 januari 2009 vindt de tweede technische briefing plaats, waarin het
ministerie van Financiën en het bedrijf Dynamic Credit een toelichting
geven op de IABF voor ING.
De heer De Nerée tot Babberich: «We hebben ook een briefing gehad
over de Alt-A-hypotheken, we hebben een briefing gehad van
Dynamic Credit, waarvan ik de papieren toevallig bij me heb. Je
krijgt dan in zo’n briefing een tabel uit het rapport, waarover je dan
binnen een half uur/drie kwartier iets moet zeggen, na een
leespauze. Je ziet alleen maar percentages, risico’s en streken in de
VS staan, waarna je een paar vragen kunt stellen. Dan is het over.»2
Zoals bovenstaande citaten aangeven, zijn niet alle financieel woordvoerders tevreden met de informatievoorziening tijdens de technische
briefing en de hoeveelheid tijd die beschikbaar is gesteld om de informatie te doorgronden. Desondanks wordt door de Kamer geen verzoek bij
de minister ingediend om op een ander moment, binnen afzienbare tijd,
alsnog alle informatie en toelichting te krijgen waar zij behoefte aan heeft.
Wel besluit de Kamer uiteindelijk tot het houden van een parlementaire
enquête om zo achteraf de volledige gang van zaken met betrekking tot de
crisismaatregelen boven tafel te krijgen. Op 10 december 2008 is door de
leden Rutte en Halsema een motie ingediend die de Tweede Kamer
oproept een parlementair onderzoek te starten naar de kredietcrisis.3 De
opdracht voor dit parlementaire onderzoek naar het financiële stelsel
wordt op 23 juni 2009 door de Tweede Kamer vastgesteld.4 Tijdens het
debat over het rapport van het eerste deel van het parlementair onderzoek
heeft de Kamer vervolgens in grote meerderheid aangegeven voorstander
te zijn van het instellen van een parlementaire enquêtecommissie voor het
tweede deel van het onderzoek.
Kamer onvoldoende alert op mededelingen minister
Met betrekking tot de inhoud van het debat heeft de Kamer op een aantal
momenten belangrijke zaken onvoldoende opgepikt of aan de orde
gesteld. Zo heeft de Kamer bij de parlementaire behandeling van de
Benelux-overeenkomst en de verwerving van de Nederlandse Fortisonderdelen weinig aandacht besteed aan de grensoverschrijdende
dimensie van de problemen bij Fortis en de nationale reflexen die daarbij
kwamen kijken. Door primair uit te gaan van het eigen nationale belang is
kritische reflectie op gekozen oplossingen grotendeels achterwege
gebleven.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Weekers, 10 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer De
Nerée tot Babberich, 7 november 2011.
3
Kamerstuk 31 371, nr. 66.
4
Handelingen II 2008–2009, nr. 98.

Zoals is toegelicht in paragraaf 7.3.1 is de voorhangprocedure met
betrekking tot de technische verhanging in gang gezet op 21 november
2008. Op 16 december kondigt de minister aan dat hij de wettelijke
30 dagentermijn van de voorhangprocedure niet zal afwachten en de
overeenkomst op 19 december zal tekenen. Op 17 december 2008
debatteert de minister met de Kamer over de Najaarsnota 2008. De Kamer
stelt deze aangekondigde overtreding van de Comptabiliteitswet in het
debat niet aan de orde. Dit is opmerkelijk, zeker gezien het feit dat het een
belangrijk recht van de Kamer betreft.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

497

Ook bij de kapitaalverstrekkingsfaciliteit heeft de Kamer een essentiële
mededeling van de minister onvoldoende opgepikt. In de brief die op
10 oktober 2008 naar de Kamer wordt gestuurd over de kapitaalverstrekkingsfaciliteit vraagt de minister om een mandaat voor een beleidskader
van 20 miljard euro.1 Daarbij geeft de minister aan niet van plan te zijn de
Kamer via de voorhangprocedure toestemming te vragen voor iedere
individuele beleidstoepassing binnen dit kader:
« Gegeven het karakter van de gehele operatie, is het niet mogelijk
om voor individuele deelnemingen de procedure van artikel 34 Cw
2001 (voorhangprocedure) toe te passen, gelet op de termijn die
daarbij zou gelden. Het kabinet ziet deze brief wel als een algemeen
beleidskader dat in de gegeven uitzonderlijke situatie in de plaats
komt van de algemene voorhangprocedure voor alle deelnemingen
die in het kader van deze operatie plaats zal gaan vinden.»2
De Kamer stelt de minister tijdens het algemeen overleg op 14 oktober
2008 geen vragen over deze aankondiging. Ook dit is opmerkelijk,
aangezien het beleidskader van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit uitermate
ruim gedefinieerd is (zie hoofdstuk 8 Kapitaalverstrekkingsfaciliteit). Zo
laat de Kamer de minister alle ruimte om de vrijheid te nemen uitgaven te
doen tot 20 miljard euro, welke niet zijn voorzien in de begroting en
waarover evenmin overleg heeft plaatsgevonden met de Kamer.
Vraag: «Op 14 oktober 2008 bent u in debat met de minister, en het
gaat over een regeling van een slordige 20 mld., waaraan
voorwaarden worden verbonden. De discussie gaat over de vraag of
die voorwaarden terecht ruim zijn, of te ruim.»
De heer Tang: «Wat wordt met ruim bedoeld? Als het een algemeen
raamwerk is, heb ik daar geen enkele moeite mee. Is dat raamwerk
voldoende? Achteraf kun je constateren dat we in 2009 nog hebben
gesproken over bonussen en de voorwaarden aan de kapitaalverstrekking. Je kunt vaststellen dat de Kamer dat onderwerp in oktober
2008 misschien niet genoeg in het vizier had.»
Vraag: «Dat had wat diepgaander gemogen op 14 oktober?»
De heer Tang: «Ja.»3
Kennis en middelen van de Kamer
Tijdens de crisis moest de Kamer zich op zeer korte termijn veel nieuwe en
complexe materie eigen maken. Dit heeft ertoe geleid dat het voor de
Kamer lastig was om haar controlerende taak uit te oefenen.

1

Kamerstuk 31 371, nr. 18.
Kamerstuk 31 371, nr. 18.
3
Verslag openbaar verhoor van de heer Tang,
9 november 2011.
2

De heer Tang: «Zelfs als je de informatie hebt, betekent dat nog niet
dat je als Kamer voldoende inzicht hebt. Daar kan naar gevraagd
worden, dat is onderdeel van de controlerende functie, maar het
betekent niet dat je het altijd voldoende kunt plaatsen. Daarvoor heb
je voldoende financiële expertise nodig als ondersteuning. Het is
mijn opvatting dat de ondersteuning van de Kamer in het algemeen
al beperkt is, maar zeker op dit gebied van financiële markten en
financiële producten, die tamelijk complex zijn. Cees Maas heeft
hierover gezegd dat bankiers hun eigen producten niet begrijpen.
Dat is de positie waar het parlement in zit.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

498

Vraag: «U raakt er zelf al aan: als er een maatregel was geweest
waarover in principe in de tijd gezien eerder overleg mogelijk was
geweest, zou je kunnen zeggen dat dat die backup facility was, want
het bleek dat de minister daar al een maand of twee mee bezig was
om die te ontwikkelen. Dat is niet gebeurd. Had u dat gewild?»
De heer Tang: «Ik denk dat daar een mogelijkheid was geweest, maar
ik twijfel of ik dat gewild had. Dit is een dilemma, en daar blijf ik op
deze manier in gevangen zitten. Ik wil straks graag vertellen hoe ik
denk dat het dilemma op een andere manier kan worden opgelost. Ik
denk per saldo dat het voor de Kamer buitengewoon ingewikkeld
was geweest, zelfs als ze vooraf in vertrouwelijkheid was geïnformeerd, om daarover een goed oordeel te vormen en daarvoor
alternatieven aan te dragen. Dit is een buitengewoon complex
product, waarvan het even heeft geduurd om het te doorgronden.
Het doorgronden van een voorgesteld instrument kost al tijd en om
dan ook nog een alternatieve ingreep te ontwikkelen, of daarover
een oordeel te vormen, is buitengewoon lastig. Ik weet niet of daar
tijd voor is geweest.»1
Tijdens de crisis zijn door verschillende Kamerleden voorstellen gedaan
om de onderzoekscapaciteit van de Kamer uit te breiden.
De heer Irrgang: «Uiteindelijk heb ik samen met de heer Tang
voorgesteld om in ieder geval de onderzoekscapaciteit van de Kamer
te versterken, inhoudende dat zij in opdracht van de woordvoerders
van Financiën zelf deskundigheid kan inhuren om meer onderzoek te
doen naar bepaalde ingewikkelde onderwerpen. Die is er gekomen.
Ik meen dat daarvoor € 100 000 per jaar beschikbaar kwam en dat
daarvan één keer gebruik is gemaakt. Op het moment dat het kwam,
lagen de meeste crisismaatregelen namelijk achter ons. Dat wisten
we op dat moment echter niet. En volgens mij hebben we er nog een
keer gebruik van gemaakt toen het ging om dat Z-share. Dat was een
restcategorie van onderdelen die verdeeld moest worden tussen de
drie consortiumpartijen. Technisch was dat behoorlijk ingewikkeld.»2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Tang,
9 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Irrgang, 10 november 2011.
3
Kamerstuk 31 371, nr. 214

Aan het hierboven genoemde voorstel van de heer Irrgang om de
onderzoekscapaciteit van de Kamer te versterken is uitvoering gegeven. In
2009 heeft de vaste commissie voor Financiën, met instemming van het
Presidium, de zogenaamde «onderzoeksfaciliteit kredietcrisis» in het leven
geroepen. Dit is een voorziening van 50 000 euro die het mogelijk maakt
om snel financiële expertise in te hurenvia vooraf gecontracteerde
deskundige marktpartijen en/of het geven van een specifieke (onderzoeks)opdracht ter ondersteuning van de vaste commissie voor Financiën bij
complexe dossiers in het kader van de kredietcrisis.3 In 2010, 2011 en 2012
is hiervoor tevens 50 000 euro beschikbaar gesteld. Met drie grote,
internationaal opererende bureaus met een zeer brede kennis van de
financiële sector is een zogenaamde «stand-by-overeenkomst» gesloten.
De kern van de stand-by-overeenkomsten is dat de bureaus klaar staan
om de vaste commissie voor Financiën, in geval van een concreet
verzoek, bij te staan met hun kennis en kunde. Met de bureaus is
overeengekomen dat ze bij een concreet verzoek binnen 24 uur een
reactie geven of ze in staat zijn de betreffende opdracht uit te voeren. In
totaal is de afgelopen jaren slechts twee keer gebruik gemaakt van de
onderzoeksfaciliteit. In 2009 is met betrekking tot de casus Fortis/ABN
AMRO onderzoek verricht naar de EU Remedy en de Z-share. In 2010 is de
faciliteit gebruikt voor een onderzoek naar de IABF.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

499

11.4.3 Conclusies verantwoording en controle
Onvolledige en niet-tijdige informatievoorziening door de minister
De commissie constateert dat tijdens de financiële crisis de minister van
Financiën de Kamer in een aantal gevallen niet tijdig of niet volledig heeft
geïnformeerd.
De commissie is in de eerste plaats van mening dat de minister van
Financiën te allen tijde invulling moet geven aan zijn informatieplicht ten
opzichte van de Kamer. Mocht dit in het uiterste geval, bijvoorbeeld in een
noodsituatie, vooraf niet mogelijk zijn dan is de commissie van mening
dat het noodzakelijk is dat de Kamer achteraf wel volledige inzage in het
besluitvormingsproces krijgt. De Kamer kan in een dergelijke situatie
immers enkel nog beoordelen of zij politieke steun voor de maatregel wil
verlenen. De commissie is van mening dat doordat de minister de Kamer
onvolledig heeft geïnformeerd, de minister hiermee de controlerende taak
van de Kamer belemmerd heeft.
Parlementaire controle-instrumenten onvoldoende benut door de Kamer
De commissie constateert dat de Kamer tijdens de financiële crisis haar
parlementaire controle-instrumenten beter had kunnen benutten. De
Kamer maakt vrijwel geen gebruik van de mogelijkheid om de spelregels
met betrekking tot spreektijd en interruptiemogelijkheden aan te passen
en benut haar recht op informatie te weinig. De Kamer wordt twee keer
door middel van een technische briefing geïnformeerd. Verschillende
Kamerleden vinden de informatie en de beschikbare tijd tijdens deze
briefings onvoldoende, maar nemen vervolgens geen stappen om alsnog
de door hun gewenste tijd en informatie te verkrijgen.
Aangezien de crisismaatregelen gepaard gingen met grote bedragen
buiten de begroting om en de Kamer als volksvertegenwoordiging de taak
heeft de regering te controleren op een juiste besteding van publieke
middelen, is de commissie van oordeel dat de Kamer zich actiever had
moeten opstellen om invulling te geven aan haar taken en de bespreking
van de crisismaatregelen meer prioriteit had moeten geven.
Kamer onvoldoende alert op mededelingen van de minister
De commissie constateert dat de Kamer in een aantal gevallen onvoldoende alert is geweest op mededelingen van de minister. Bij de
parlementaire behandeling van de Benelux-overeenkomst en de
verwerving van de Nederlandse Fortis-onderdelen besteedt de Kamer
weinig aandacht aan de grensoverschrijdende dimensie van de
problemen bij Fortis en de nationale reflexen die daarbij kwamen kijken.
Daarnaast stelt de Kamer de door de minister aangekondigde overtreding
van de 30 dagentermijn van de Comptabiliteitswet in verband met de
technische verhanging niet aan de orde in het debat over de Najaarsnota.
Met betrekking tot de kapitaalverstrekkingsfaciliteit geeft de Kamer de
minister alle ruimte om binnen een zeer ruim kader de vrijheid te nemen
uitgaven te doen tot 20 miljard euro, welke niet zijn voorzien in de
begroting en waarover evenmin overleg heeft plaatsgevonden met de
Kamer.
De commissie is van oordeel dat bij de parlementaire behandeling van de
casussen Fortis/ABN AMRO en de kapitaalverstrekkingsfaciliteit de Kamer
een beperkte invulling heeft gegeven aan haar controlerende taak en de
mogelijkheid laat liggen om nog invloed uit te oefenen op het voorgenomen beleid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

500

11.5 Toezichtvertrouwelijke informatie en verantwoording
Een belangrijk uitgangspunt van een parlementaire democratie is dat de
uitvoerende macht in het openbaar verantwoording aflegt aan de
volksvertegenwoordiging. Dit gegeven staat op gespannen voet met de
zeer terughoudende opstelling van de minister van Financiën om
inlichtingen te verschaffen over beleid en beslissingen van toezichthouders als DNB. Voor een goede uitoefening van de toezichtstaak speelt
vertrouwelijkheid van informatie immers een belangrijke rol. Tijdens de
crisis is de Kamer met betrekking tot de verschillende crisismaatregelen
door de minister slechts in zeer beperkte mate van informatie voorzien. Zo
heeft de minister geen instellingsspecifieke informatie in het openbaar
met de Kamer gedeeld en is nauwelijks gebruik gemaakt van de
mogelijkheid de Kamer vertrouwelijk te informeren. De informatievoorziening en de betrokkenheid van het parlement bij de financiële crisismaatregelen zijn herhaaldelijk onderwerp van discussie geweest tussen de
Kamer en het kabinet. In deze paragraaf wordt het spanningsveld tussen
toezichtvertrouwelijke informatie en parlementaire controle geschetst.
Vervolgens zal het debat dat de Kamer met de minister van Financiën is
aangegaan over de informatievoorziening tijdens de crisis worden
toegelicht.
11.5.1 Spanningsveld parlementaire controle en toezichtvertrouwelijke informatie
Voor een goede uitoefening van de toezichtstaak speelt vertrouwelijkheid
van informatie een belangrijke rol. Financiële instellingen waarop toezicht
wordt uitgeoefend moeten er immers op kunnen vertrouwen dat
informatie die bijvoorbeeld betrekking heeft op de concurrentiepositie niet
wordt doorgespeeld aan anderen dan de toezichthouder. In het geval dit
wel gebeurt, bestaat de kans dat financiële instellingen terughoudender
zijn met verstrekking van informatie aan de toezichthouder, wat
vervolgens weer afbreuk doet aan de kwaliteit van het toezicht. Op basis
van artikel 1:89 van de Wet financieel toezicht (Wft) bestaat voor toezichthouders dan ook de verplichting geheimhouding te bewaren over
informatie die is verkregen in het kader van een toezichtrelatie. De
geheimhoudingsverplichting van artikel 1:89 Wft is gebaseerd op
Europese regelgeving. Ministers kunnen weigeren inlichtingen die hierop
betrekking hebben te verstrekken met een beroep op het belang van de
Staat.

1

Zie artikel 60 van het «Voorstel voor een
richtlijn van het Europees Parlement en de
Raad betreffende de toegang tot de
werkzaamheden van kredietinstellingen en het
bedrijfseconomisch toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot
wijziging van Richtlijn 2002/87/EG van het
Europees Parlement en de Raad betreffende
het aanvullende toezicht op kredietinstellingen, verzekeringsondernemingen en
beleggingsondernemingen in een financieel
conglomeraat». COM(2011) 453 definitief.

Op Europees niveau lijkt zich een tendens te ontwikkelen waarbij de
toegang tot toezichtvertrouwelijke informatie wordt versoepeld. Zo is op
het niveau van de Europese Unie een voorstel gedaan waarin wordt
voorzien in een mogelijkheid voor lidstaten om informatie over het
bedrijfseconomisch toezicht op instellingen te delen met parlementaire
onderzoekscommissies, rekenkamers en andere voor onderzoek verantwoordelijke entiteiten in een lidstaat.1 Deze mogelijkheid om toezichtvertrouwelijke informatie te delen met commissies als de PEFS is echter aan
zeer strikte voorwaarden verbonden. Zo bestaat op basis van het voorstel
onder andere de verplichting voor lidstaten geheimhoudingsverplichtingen op te nemen in nationale wetgeving die garanderen dat de
informatie niet wordt bekendgemaakt aan personen die geen lid zijn of
werknemer zijn van dergelijke entiteiten. Dit betekent dus dat ook
Kamerleden die lid zijn van enquêtecommissies bij wet de verplichting
krijgen opgelegd om geheimhouding te bewaren over deze informatie. De
mogelijkheid die de ontwerprichtlijn biedt verschilt in praktisch opzicht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

501

niet wezenlijk van de werkwijze die in het kader van onderhavig onderzoek
al werd gehanteerd (zie hoofdstuk 14 Verantwoording).
Met betrekking tot toezichtvertrouwelijke informatie moet verder gewezen
worden op het feit dat er geen heldere inhoudelijke definitie bestaat welke
informatie wel en niet valt onder de geheimhoudingsverplichting van
artikel 1:89 Wft. Op basis van deze geheimhoudingsverplichting is niet
zozeer de inhoud van de informatie van betekenis, maar de vraag of het
gaat om informatie die is verstrekt en verkregen in het kader van een
toezichtrelatie ingevolge de Wft. Hierdoor kan in het geval de toezichthouders een beroep doen op toezichtvertrouwelijkheid niet op inhoudelijke criteria worden getoetst of dit wel of niet gegrond is.
11.5.2 Debat tussen Kamer en minister over informatievoorziening tijdens de crisis
Naar aanleiding van de gang van zaken betreffende de verwerving van de
Nederlandse Fortis-onderdelen dienen de leden Vendrik en Irrgang op
8 oktober 2008 een motie in waarin zij «het presidium oproepen om in
overleg te treden met het kabinet en tot een afspraak te komen die voor
de duur van de crisis de vertrouwelijke informatievoorziening richting de
Kamer versterkt».1 Deze motie wordt op 9 oktober aangenomen, maar niet
Kamerbreed gesteund. Het CDA, de VVD en D66 stemmen tegen de motie.
Deze partijen zijn van mening dat informatievoorziening vooraf niet altijd
mogelijk is en menen dat in noodsituaties het adagium «de regering
regeert, de Kamer controleert» geldt.
De heer Weekers: «Daarbij maak ik wel onderscheid. In bepaalde
gevallen moet de minister van Financiën als brandweerman
optreden. Gesteld dat ineens een ramp plaatsvindt waarbij vuur
uitbreekt en acuut gehandeld moet worden, dan breekt nood wet.
Als dat dan de Comptabiliteitswet is, dan moet dat maar. Dan kan de
Kamer achteraf controleren. Als de regering niet het juiste heeft
gedaan of uiteindelijk toch niet het vertrouwen van de Kamer krijgt,
dan vindt er uiteindelijk een ordentelijke afrekening plaats.»2
De heer De Nerée tot Babberich: «Voorzitter. Toen de Staat eigenaar
werd van Fortis en ABN AMRO heeft daarover een debat plaatsgevonden. Toen is de motie-Vendrik/Irrgang ingediend. Ik heb toen
namens mijn fractie aangegeven dat wij die motie niet zouden
steunen. Er is een brief gekomen van de minister van Financiën. Er
circuleren nu enige voorstellen, maar wij moeten een en ander wel
scherp uit elkaar houden. Het eerste is wat er is gebeurd met Fortis
en ABN AMRO. Dat was een noodsituatie. Ik vind dat de Kamer wat
dat betreft een controlerende plicht heeft, maar niet van te voren
hoefde te worden geïnformeerd, gelet op de buitengewoon grote
gevoeligheden die op het spel stonden.»3

1

Kamerstuk 31 371, nr. 14.
Verslag openbaar verhoor van de heer
Weekers, 10 november 2011.
3
Kamerstuk 31 371, nr. 83.
2

De Kamer informeert tijdens het debat op 8 oktober ook naar de mogelijkheden voor een structurele aanpassing van de Comptabiliteitswet. De
minister van Financiën zegt toe eventuele wenselijke aanpassingen mee te
nemen in de herziening van de Comptabiliteitswet, die al in voorbereiding
is. Op 14 oktober 2008 overlegt het presidium van de Kamer, naar
aanleiding van de motie Vendrik/ Irrgang, op ambtelijk niveau met het
ministerie van Financiën over de mogelijkheden voor vertrouwelijke
informatievoorziening. In reactie op de motie Vendrik/ Irrgang stuurt de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

502

minister van Financiën op 3 november 2008 een brief naar de Kamer met
een «gedragslijn» voor de informatievoorziening gedurende de kredietcrisis (zie box 11.1).1
Hierbij zijn de volgende overwegingen meegenomen:
– De Kamer ontvangt als eerste informatie, zoveel mogelijk openbaar en
vertrouwelijk als ultimum remedium;
– Het onderscheid tussen een beleidskader en beleidstoepassing;
– De bedrijfs,- markt- en/of koersgevoeligheid van de informatie, met
name ten aanzien van individuele ondernemingen;
– Het zo klein mogelijk houden van de kans op voortijdig uitlekken;
– De betrokken marktpartijen moeten alle gelijktijdig over dezelfde
informatie kunnen beschikken.
Box 11.1 Gedragslijn informatievoorziening tijdens de
kredietcrisis
1. Beleidskader.
Bij nieuwe ontwikkelingen met betrekking tot het beleidskader
voor de kredietcrisis, zal de Kamer, indien praktisch mogelijk,
vooraf bij brief inhoudelijk worden geïnformeerd. Nieuwe
ontwikkelingen zijn bijvoorbeeld het eventueel inzetten van een
geheel nieuw instrument of het uitbreiden met een nieuwe
doelgroep.
2. Herkapitalisatiefaciliteit voor financiële instellingen (de
20-mrd-faciliteit).
a. In geval sprake is van beleidsontwikkelingen (beleidsaanpassingen) met aanzienlijk financiële consequenties en;
b. in geval van individuele toepassingsbesluiten (à la ING en
AEGON); zullen – indien daarbij spoed is vereist, vertrouwelijkheid van informatie aan de orde is en/of de verhoudingen op de financiële markten het noodzakelijk maken (level
playing field) – u en de fractievoorzitters of de financiële
woordvoerders door of namens mij, vóór een eventuele
publieke mededeling (in de vorm van een persconferentie
of anderszins), telefonisch of per e-mail op de hoogte
gesteld worden van de komende publieke mededeling.
Indien geen directe invloed op (financiële) markten is te
verwachten, kan ook relevante inhoudelijke informatie
worden verstrekt. Deze gedragslijn is reeds in de praktijk
gebracht met betrekking tot ING en AEGON.
3. Met betrekking tot de garantieregeling voor de banken (de
200-mrd-regeling).
Vanuit markoverwegingen is het wenselijk dat bekend is welke
banken voor welke leningen gebruikmaken van deze regeling.
Informatie over de toepassing van de regeling in individuele
gevallen zal daartoe op de website van het Agentschap van het
Ministerie van Financiën (www.dutchstate.nl) worden gepubliceerd. De Kamer hoeft op grond van artikel 34 CW niet vooraf te
worden geïnformeerd (voorhangprocedure), omdat het niet gaat
om deelnemingen in het aandelenkapitaal van ondernemingen.
De Kamer zal over de uitvoering en het gebruik van deze
regeling het komende jaar na afloop van elk kwartaal worden
geïnformeerd.
4. Technische briefings.
Op verzoek van de Kamer ben ik steeds bereid – persoonlijk of
via mijn medewerkers – technische briefings te verzorgen over
de getroffen regelingen en/of de genomen besluiten.
1

Kamerstuk 31 371, nr. 36.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

503

Tijdens een algemeen overleg op 27 november 2008 overleggen de
financieel woordvoerders onderling over de brief van de minister, maar
komen zij niet tot consensus over de vraag in welke situaties van de vorm
vertrouwelijk overleg gebruik gemaakt zou moeten worden. Op
3 december 2008 vindt een algemeen overleg plaats tussen de minister
van Financiën en de vaste commissie voor Financiën over de informatievoorziening tijdens de kredietcrisis.1 De minister geeft hierbij aan welke
overwegingen bij hem een rol spelen in de informatievoorziening naar de
Kamer:
Minister Bos: «De momenten waarop ik niet in staat ben de Kamer
vooraf een plek te geven waardoor zij invloed kan uitoefenen op
beslissingen van de regering, hoop ik te minimaliseren. Het is op dit
moment een uitzonderlijke periode. (...) Ik merk ook op dat de reden
voor de grote mate van vertrouwelijkheid, inclusief de afweging dat
dit er soms toe leidt dat wij het parlement slechts achteraf kunnen
informeren, niet alleen is ingegeven door het feit dat het om
koersgevoelige informatie gaat. Het wordt in zekere zin verzwaard,
omdat het gaat om informatie over financiële instellingen. Bij
financiële instellingen heb je niet alleen het gevaar dat de koers
wordt beïnvloed op het moment dat iets naar buiten komt, maar ook
de houding van klanten wordt dan beïnvloed. Om een bankrun te
hebben, hoef je tegenwoordig niet meer te wachten tot het loket
open is. Dat kun je op elk moment van de dag of de nacht via
internet doen. Het luistert dus buitengewoon nauw. Je moet ervoor
zorgen dat alle informatie binnenskamers blijft totdat een beslissing
is genomen, omdat je anders ongewild een rol kunt spelen bij het
aanjagen van paniek.»2
De meerderheid van de Kamer toont tijdens dit overleg begrip voor het
feit dat de informatievoorziening in crisistijd op kortere termijn plaats zal
vinden dan onder reguliere omstandigheden en indien noodzakelijk in
vertrouwen. De Kamer laat echter ook blijken dat enkel een telefonische
mededeling kort voorafgaand aan de bekendmaking van eventuele
crisismaatregelen, zoals voorgesteld in de gedragslijn, geen recht doet
aan het budgetrecht van de Kamer.3
Vraag: «Hij belde kennelijk met fractievoorzitters over de kapitaalverstrekkingsfaciliteit. Vond u dat voldoende?»
De heer Vendrik: «Nee, want dat beantwoordde niet aan het
wezenlijke punt, namelijk dat het parlement zich vooraf een oordeel
moet kunnen vormen. Dan heb je meer nodig dan de aankondiging
dat er een paar uur later of de volgende dag vroeg een nieuw
voornemen bekend gemaakt wordt. Dat ging niet over het springende punt, namelijk dat er voldoende tijd, ruimte en informatie zijn
waardoor het parlement vooraf conform het budgetrecht kan stellen
of het deze uitgave wil accepteren en honoreren of dat het daar
tegen is. Dat is het springende punt van het budgetrecht en dat werd
in deze gevallen ook niet gehonoreerd.»4
1

Ook voorafgaand aan dit algemeen overleg
vindt een intern overleg plaats tussen de
financieel woordvoerders.
2
Kamerstuk 31 371, nr. 83.
3
Kamerstuk 31 371, nr. 83.
4
Verslag openbaar verhoor van de heer
Vendrik, 7 november 2011.

Tijdens het algemeen overleg op 3 december doet de minister van
Financiën de toezegging dat hij de Kamer om een aanvullend mandaat zal
vragen, indien de gereserveerde 20 miljard euro voor kapitaalverstrekking
ontoereikend blijkt te zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

504

Minister Bos: «Ik ben bereid om de Kamer toe te zeggen dat, op het
moment dat ik indicaties heb dat ik er met dat bedrag niet kom, ik de
20 mld. beschouw als de grens van het mandaat dat de Kamer mij
heeft Tweede Kamer, gegeven. Ik zal de Kamer dan direct vragen om
een verruiming van het mandaat, als het moet vertrouwelijk, zodat
de Kamer zich daar in ieder geval een oordeel over kan vormen.»1
De minister zegt daarnaast de Kamer toe voor het kerstreces een brief
sturen met enkele suggesties ter verbetering van de informatievoorziening, waaronder informatie over de voorgenomen aanpassing van de
Comptabiliteitswet. Op 19 december 2008 stuurt de minister een brief aan
de Kamer met suggesties voor het verbeteren van de informatievoorziening op zowel korte als langere termijn.2 De voorstellen voor de korte
termijn komen overeen met de gedragslijn zoals voorgesteld in de brief
van 3 november 2008. De minster wil op korte termijn niets wijzigen aan
de wettelijke voorhangprocedure en blijft bij de lijn van verantwoording
achteraf, gezien de anders vertragende werking op de besluitvorming die
contraproductief werkt in tijden van crisis.3 Voor de langere termijn ziet
het kabinet drie opties voor de wettelijke voorhangprocedure:
1. Niets wijzigen;
2. Een wetswijziging, inhoudende het opnemen van een tenzij clausule
voor bijzonder zwaarwegende omstandigheden of belangen;
3. Een inhoudelijke wetswijziging, inhoudende verantwoording aan de
Kamer vooraf aan de hand van de beleidskaders, aangevuld met een
voorhangprocedure voor individuele besluiten die niet binnen de
kaders passen.
De eerste maatregel die na het toesturen van de gedragslijn naar de
Kamer wordt genomen, is de IABF voor ING op 26 januari 2009. De wijze
waarop de Kamer over deze maatregel geïnformeerd is, leidt tot grote
verontwaardiging bij de Kamer. In de gedragslijn staat immers:
Bij nieuwe ontwikkelingen met betrekking tot het beleidskader voor
de kredietcrisis, zal de Kamer, indien praktisch mogelijk, vooraf bij
brief inhoudelijk worden geïnformeerd. Nieuwe ontwikkelingen zijn
bijvoorbeeld het eventueel inzetten van een geheel nieuw instrument
of het uitbreiden van een nieuwe doelgroep.4
Aangezien al sinds december overleg gevoerd wordt op het ministerie
over mogelijk ingrijpen in ING, heeft de minister de Kamer veel eerder
kunnen informeren over het feit dat er iets op handen is voor ING. Op
3 februari 2009 vindt een debat plaats over de recente ontwikkelingen bij
ING.5 In dit debat zegt de minister niet van plan te zijn de Kamer te
informeren voordat een onderhandeling is afgerond.

1

Kamerstuk 31 371, nr. 83.
Kamerstuk 31 371, nr. 79.
3
Kamerstuk 31 371, nr. 79.
4
Kamerstuk 31 371, nr. 36.
5
Kamerstuk 31 371, nr. 241.
2

Minister Bos: «Ik zeg het maar heel eerlijk, ik pieker er niet over om
tijdens een ingewikkeld onderhandelingsproces met een beursgenoteerde instelling, waarbij ook talloze vertrouwenseffecten richting
spaarders en depositohouders spelen, met de Kamer te gaan
onderhandelen over dit soort zaken. Pas als het afgerond is en helder
is wat de boodschap is, wordt duidelijk wat wij de Kamer wanneer
kunnen vertellen. De Kamer informeren op een moment dat nog
niets zeker is en alles kan mislukken, betekent alleen maar grotere
risico’s. Dat zou ik echt onverantwoord vinden.»5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

505

Tijdens ditzelfde debat dienen de leden Vendrik en Irrgang een tweede,
scherper geformuleerde motie in, waarin de regering opgeroepen wordt
«ervoor zorg te dragen dat de Kamer, uitgezonderd noodsituaties, tijdig en
desnoods vertrouwelijk wordt geïnformeerd opdat oordeelsvorming
mogelijk is alvorens de regering onherroepelijke besluiten neemt».1Deze
motie wordt op 10 februari 2009 met algemene stemmen aangenomen.
De tweede motie Vendrik/ Irrgang benadrukt dat de Kamer onder
informeren niet enkel een aankondiging kort voorafgaand aan de
persverklaring verstaat, maar dat het informeren tijdig dient te gebeuren,
opdat de Kamer zich een oordeel kan vormen over op handen zijnde
crisismaatregelen. Daarnaast maakt de motie een uitzondering voor
noodsituaties, waardoor nu wel de voltallige Kamer zich achter de motie
schaart. Op 23 maart 2009 reageert de minister van Financiën in een brief
op de tweede motie Vendrik/ Irrgang:
– Zonder voorafgaand mandaat van de Kamer zullen bedragen voor
bestaande instrumenten niet worden verhoogd of nieuwe maatregelen
niet ingezet;
– Een uitzondering geldt als een nieuwe maatregel direct toegepast
moet worden op één of meer concrete financiële instellingen en koersen marktgevoeligheid aan de orde is, dan zal informatie vertrouwelijk
worden verstrekt aan de fractievoorzitters of financieel specialisten
voor de bekendmaking, zoals voorgesteld is in de brief van 3 november 2008.
– Het expliciet voorafgaand vragen van een budgettair mandaat – en dit
in alle openheid met de Kamer te bespreken – is dan niet haalbaar,
want dat staat op gespannen voet met de noodzakelijk te betrachten
vertrouwelijkheid. In voorkomende gevallen zal een vertrouwelijke
briefing worden ingelast.
– De motie verklaart het kabinet derhalve als ondersteuning voor haar
beleid.2
De brief van de minister is opnieuw een herhaling van de voorgestelde
gedragslijn op 3 november en de toezegging van 3 december om niet
zonder mandaat van de Kamer bedragen voor bestaande instrumenten te
verhogen. Daarnaast komt, in tegenstelling tot de bewering van de
minister, het tot dusver gevoerde beleid niet overeen met de tweede
motie van Vendrik/Irrgang. De motie is juist ingediend uit onvrede met het
gevoerde beleid, waarbij de Kamer niet tijdig geïnformeerd is over de
crisismaatregelen.
Opmerkelijk is dat tijdens het algemeen overleg op 10 juni 2009, waarin de
brief van de minister van Financiën besproken wordt, de Kamer de
minister nauwelijks op deze bewering aanspreekt.3 De Kamer gaat kort in
op de vraag hoe in de toekomst omgegaan zou moeten worden met
vertrouwelijk overleg, maar richt het debat vervolgens op het gebruik van
een parlementair voorbehoud en de wijziging van de Comptabiliteitswet.

1

Kamerstuk 31 371, nr. 107.
Kamerstuk 31 371, nr. 149.
3
Kamerstuk 31 371, nr. 241.
2

De heer Bos: «Mij is nooit gewaar geworden dat de Kamer het
onderling eens was over de manier waarop de informatievoorziening
zou moeten plaatsvinden. Er was echt sprake van een groot
meningsverschil in de Kamer, met name over de vraag wat je in het
geval van vertrouwelijke informatievoorziening mag veronderstellen
aan instemming of niet instemming van de kant van de Kamer en
hoe je ermee omgaat als die instemming er niet is. Daarover is de
Kamer nooit echt op één lijn gekomen. De debatten die tot dat
moment waren gevoerd, gingen vooral over interventies, met name
overtredingen van de Comptabiliteitswet als wij geld zouden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

506

uitgeven, zoals wij die gedaan hadden terwijl daar geen parlementair
mandaat voor bestond. Ik heb de discussie met de Kamer tot op dat
moment nooit betrokken op vertrouwelijk informeren in zijn
algemeenheid als de situatie bij een individuele financiële instelling
aan het veranderen is. Dat is dus wel een fors stuk verder al.»
Vraag: «Zo zou je die motie waarschijnlijk best kunnen lezen. Het is
een beetje een kwestie van hoe je dat precies wilt doen en hoe
ruimhartig je erin wilt zijn.»
De heer Bos: «Nee, echt niet. De hele discussie is steeds gegaan over
maatregelen, de Comptabiliteitswet en geld uitgeven, niet over het
op de hoogte houden van de Kamer van hoe het bij individuele
financiële instellingen ging.»1
Bijna een halfjaar later stuurt de minister op 18 december 2009 een brief
met voorstellen tot het wijzigen van de Comptabiliteitswet naar de
Kamer.2 De Kamer neemt een notitie van het Bureau Onderzoek en
Rijksuitgaven (BOR) over waarin de voor- en nadelen van de voorstellen
van de minister worden toegelicht. De Kamer maakt deze notitie openbaar
met het verzoek aan de minister hierop te reageren.3 Opnieuw bijna een
half jaar later, in juni 2010 stuurt de minister de Kamer zijn reactie op de
BOR-notitie.4 De reactie van de minister wordt in de procedurevergadering van de commissie Financiën besproken, waarop besloten wordt de
gehele discussie desgewenst te betrekken bij de wijziging van de
Comptabiliteitswet. Tot op heden, meer dan drie jaar nadat de Kamer de
tweede motie Vendrik/Irrgang heeft aangenomen, is nog onbekend
wanneer dit zal plaatsvinden.
Vraag: «Wat is er vervolgens gebeurd? Er waren inderdaad twee
moties. U hebt een voorstel gedaan over een concrete commissie,
maar er gebeurt verder niets, om het zo maar even samen te vatten.»
De heer Vendrik: «Dat klopt. Er is wel iets gebeurd, maar feitelijk is
de constatering terecht dat een Kamermeerderheid niet heeft willen
doorzetten op dit punt, en dus zijn wij ook nooit op dat punt
gekomen. Vandaar mijn uitspraak: elke Kamer is zo sterk als zij
zichzelf maakt, juist in deze situaties. Het feit dat het vertrouwelijk
overleg amper of niet van de grond is gekomen, in ieder geval niet
op de manier waarop ik dat gewenst had, heeft uiteindelijk maar één
reden, namelijk dat een Kamermeerderheid er niet achteraan is
gegaan en het niet heeft afgedwongen bij de minister van
Financiën.»5
11.5.3 Conclusies toezichtvertrouwelijke informatie

1

Verslag openbaar verhoor de heer Bos,
5 december 2011.
2
Kamerstuk 31 371, nr. 301.
3
Kamerstuk 31 371, nr. 323.
4
Kamerstuk 31 371, nr. 342.
5
Verslag openbaar verhoor van de heer
Vendrik, 7 november 2011.

Informatievoorziening naar de Kamer moet uitgangspunt zijn
De commissie is zich ervan bewust dat voor een goede uitoefening van de
toezichtstaak vertrouwelijkheid van informatie een belangrijke rol speelt.
De commissie is echter van mening dat, in die situaties waarin forse
overheidsingrepen aan de orde zijn, informatievoorziening richting de
Kamer het uitgangspunt moet zijn. In het geval de Staat uitgaven doet,
moeten deze uitgaven zowel vooraf als achteraf kunnen worden gecontroleerd door de volksvertegenwoordiging, waarbij eventueel gekozen kan
worden voor de weg van vertrouwelijk informeren. Naar het oordeel van
de commissie weegt het belang van parlementaire controle in een
dergelijke situatie zo zwaar dat niet zonder meer geweigerd kan worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

507

toezichtvertrouwelijke informatie te verstrekken met een beroep op het
belang van de Staat.
Debat tussen de minister en de Kamer over informatieverstrekking tijdens
de crisis heeft niet tot concrete resultaten geleid
De commissie constateert dat de Kamer herhaaldelijk aandringt op
afspraken over verbeterde informatievoorziening tijdens de kredietcrisis.
De minister neemt geen concrete stappen om de Kamer in dit verzoek
tegemoet te komen en houdt zich niet aan de gedragslijn die hij
voorgelegd heeft aan de Kamer, waarin hij aangeeft nieuwe instrumenten
en het ophogen van het bedrag van bestaande instrumenten vooraf aan
de Kamer voor te leggen. Aan de andere kant concludeert de commissie
dat de Kamer onvoldoende daadkracht heeft getoond in het debat met de
minister van Financiën. De Kamer bereikt pas na de IABF-maatregel voor
ING op 3 februari 2009 consensus over de vraag in welke situaties de
Kamer vertrouwelijk geïnformeerd zou moeten worden. De commissie is
van oordeel dat de Kamer zich vervolgens onvoldoende sterk maakt om
uitvoering te laten geven aan de motie Vendrik/Irrgang, waarin het kabinet
opgeroepen wordt (uitgezonderd noodsituaties) de Kamer tijdig te
informeren, desnoods in vertrouwen. Besloten is de gehele discussie te
betrekken bij de wijziging van de Comptabiliteitswet, maar ten tijde van
afronding van dit rapport, meer dan drie jaar nadat de motie is ingediend,
is nog onbekend wanneer dit zal plaatsvinden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

508

HOOFDSTUK 12 OPTREDEN VAN DE EUROPESE COMMISSIE
12.1 Inleiding
De Europese Commissie heeft een bijzondere taak op het terrein van
mededinging en staatssteun. Als Europese mededingingsautoriteit houdt
de Europese Commissie toezicht op de naleving van de mededingingsregels door grote ondernemingen en moet zij toestemming geven voor
grensoverschrijdende fusies die gevolgen hebben voor de concurrentieverhoudingen op de interne markt. Onderdeel van het mededingingstoezicht is ook het toezicht op staatssteun door lidstaten aan «hun» ondernemingen. In dit hoofdstuk wordt de rol van de Europese Commissie bij de
diverse overheidsinterventies belicht en wordt ingezoomd op het toezicht
op staatssteun.
In beginsel moet elke steunmaatregel van een Europese overheid aan een
onderneming op grond van het Europees verdrag door de Europese
Commissie worden goedgekeurd. De Europese Commissie benoemde om
die reden de consequenties, in de vorm van herstructureringsmaatregelen, die steunverlening kon hebben voor gesteunde ondernemingen en
bepaalde in belangrijke mate de voorwaarden waaronder steun mocht
worden verleend.
De commissie baseert zich in dit hoofdstuk op openbare bronnen en
informatie afkomstig van de Nederlandse overheid en gesteunde
instellingen. De commissie heeft gedeeltelijk inzicht gekregen in de
correspondentie tussen de Nederlandse autoriteiten en de Europese
Commissie. De commissie heeft geen inzicht gekregen in niet-openbare
documenten van de Europese Commissie. De Europese Commissie heeft
daaromtrent kenbaar gemaakt dat zij, omwille van de vertrouwelijkheid,
die informatie niet ter beschikking van de commissie kan stellen.
Dat heeft tot gevolg dat inzicht in de interne besluitvorming binnen de
Europese Commissie ontbreekt.
Daar komt bij dat ABN AMRO en ING beroep hebben aangetekend tegen
besluiten van de Europese Commissie. Het beroep van ABN AMRO loopt
nog. Op 2 maart 2012 heeft het Gerecht van de Europese Unie de
herstructureringsbeschikking van ING gedeeltelijk nietig verklaard.1 De
Europese Commissie zal met inachtneming van het arrest een nieuwe
beschikking moeten geven. Tegen de uitspraak van het Gerecht staat
hoger beroep bij het Hof open. De uitkomst van deze procedure is
ongewis.
Gelet op het bovenstaande kan de commissie geen oordeel geven over de
beoordeling van steunmaatregelen door de Europese Commissie in
individuele casusposities. De commissie zal wel een aantal kanttekeningen plaatsen bij het algemene kader dat door de Europese Commissie
is gehanteerd bij de beoordeling van voorgenomen steunmaatregelen.

1

Uitspraak van het Gerecht van de Europese
Unie van 2 maart 2012 in de gevoegde zaken
T-29/10 Nederland / Commissie en T-33/10 ING
Groep NV / Commissie. Nog niet gepubliceerd

In dit hoofdstuk wordt eerst het kader van de Europese Commissie voor
de beoordeling van steun door lidstaten uiteen gezet. Er wordt ingegaan
op het reguliere beoordelingskader (het reddings- en herstructureringssteunkader) en het bijzondere crisiskader dat de Europese Commissie
gaandeweg de crisis heeft ontwikkeld. Vervolgens zal een aantal
elementen van dit kader die in het onderzoek van de commissie naar
voren zijn gekomen nader worden belicht. Het betreft de beoordeling van
verplicht gestelde kapitaalinjecties door de Europese Commissie, de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

509

zogenoemde 2%-maatstaf en de ingrijpendheid van sommige herstructureringsbeslissingen. Daarna zal worden ingegaan op de spanning die de
commissie in haar onderzoek heeft geconstateerd tussen toezicht door de
prudentieel toezichthouder en het toezicht door de Europese Commissie
als verantwoordelijke voor mededinging en staatssteun. Ten slotte zal het
optreden van de Nederlandse autoriteiten vis-à-vis de Europese
Commissie worden behandeld.
In de casushoofdstukken wordt ingegaan op de rol van de Europese
Commissie in een aantal specifieke gevallen: de Europese Commissie
remedy rondom Fortis/ABN AMRO, de prijsbepaling van de IABF en de
individuele kapitaalinjecties aan AEGON en SNS REAAL.
12.2 Het juridisch kader voor de beoordeling van staatssteun
Staatssteun in principe verboden
In het najaar van 2008 wordt de Europese Commissie geconfronteerd met
een groot aantal steunmaatregelen van lidstaten voor financiële instellingen. Het basisprincipe dat de Europese Commissie hanteerde bij het
beoordelen van die steun bestaat uit de twee relevante kernbepalingen uit
het Europees Verdrag, de artikelen 87 en 88 van het EG-verdrag (nu de
artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie, VWEU).
Wanneer steun van de overheid staatssteun in de zin van het verdrag is,
wordt het in het EG-verdrag omschreven aan de hand van vier cumulatieve criteria:
1. Het moet gaan om een financieel voordeel,
2. dat met overheidsmiddelen wordt bekostigd,
3. dat ten goede komt aan een beperkt aantal ondernemingen,
4. en dat de tussenstaatse handel negatief beïnvloed.
Op grond van artikel 87 van het EG-verdrag is staatssteun in beginsel
verboden (zie box 12.1). In bijzondere gevallen kan steun zijn toegestaan.
Het betreft dan, kort gezegd, steun ten behoeve van regionale ontwikkeling, in reactie op een ernstige verstoring van de economie en ten
behoeve van de ondernemingen in moeilijkheden.
Mevrouw Kroes: «De staatssteunartikelen verbieden staatssteun
eigenlijk. Normaal gesproken is staatssteun dus niet toegestaan,
maar er worden wel een aantal beweegredenen genoemd waarbij
staatssteun wel mogelijk zou zijn. Een van die beweegredenen is
«economisch zwaar weer».»1
Box 12.1 Artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag
Artikel 87
1. Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn
steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met
staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties
vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne
markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de
lidstaten ongunstig beïnvloedt.
2. Met de interne markt zijn verenigbaar:
1

Verslag openbaar verhoor van mevrouw
Kroes, 7 december 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

510

3.

a) steunmaatregelen van sociale aard aan individuele verbruikers op voorwaarde dat deze toegepast worden zonder
onderscheid naar de oorsprong van de producten;
b) steunmaatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door
natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen;
c) steunmaatregelen aan de economie van bepaalde streken
van de Bondsrepubliek Duitsland die nadeel ondervinden
van de deling van Duitsland, voor zover deze steunmaatregelen noodzakelijk zijn om de door deze deling berokkende
economische nadelen te compenseren. Vijf jaar na de
inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon kan de Raad
op voorstel van de Commissie een besluit tot intrekking van
dit punt vaststellen.
Als verenigbaar met de interne markt kunnen worden
beschouwd:
a) steunmaatregelen ter bevordering van de economische
ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard
abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst en van de in artikel 349 bedoelde regio’s,
rekening houdend met hun structurele, economische en
sociale situatie;
b) steunmaatregelen om de verwezenlijking van een belangrijk
project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie van een
lidstaat op te heffen;
c) steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen
van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale
economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden
waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet
zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk
belang wordt geschaad;
d) steunmaatregelen om de cultuur en de instandhouding van
het culturele erfgoed te bevorderen, wanneer door deze
maatregelen de voorwaarden inzake het handelsverkeer en
de mededingingsvoorwaarden in de Unie niet zodanig
worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt
geschaad;
e) andere soorten van steunmaatregelen aangewezen bij
besluit van de Raad, op voorstel van de Commissie.

Artikel 88
1. (...)
2. Indien de commissie, na de belanghebbenden te hebben
aangemaand hun opmerkingen te maken, vaststelt dat een
steunmaatregel door een staat of met staatsmiddelen bekostigd,
volgens artikel 107 niet verenigbaar is met de interne markt of
dat van deze steunmaatregel misbruik wordt gemaakt, bepaalt
zij dat de betrokken staat die steunmaatregel moet opheffen of
wijzigen binnen de door haar vast te stellen termijn. Indien deze
staat dat besluit niet binnen de gestelde termijn nakomt, kan de
commissie of iedere andere belanghebbende staat zich in
afwijking van de artikelen 258 en 259 rechtstreeks tot het Hof
van Justitie van de Europese Unie wenden.
Op verzoek van een lidstaat kan de Raad met eenparigheid van
stemmen beslissen dat een door die staat genomen of te nemen
steunmaatregel in afwijking van de bepalingen van artikel 107 of
van de in artikel 109 bedoelde verordeningen als verenigbaar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

511

3.

4.

moet worden beschouwd met de interne markt, indien
buitengewone omstandigheden een dergelijk besluit rechtvaardigen. Als de commissie met betrekking tot deze steunmaatregel de in de eerste alinea van dit lid vermelde procedure heeft
aangevangen, wordt deze door het verzoek van de betrokken
staat aan de Raad geschorst, totdat de Raad zijn standpunt heeft
bepaald. Evenwel, indien de Raad binnen een termijn van drie
maanden te rekenen van het verzoek zijn standpunt niet heeft
bepaald, beslist de commissie.
De commissie wordt van elk voornemen tot invoering of
wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht,
om haar opmerkingen te kunnen maken. Indien zij meent dat
zulk een voornemen volgens artikel 107 onverenigbaar is met de
interne markt, vangt zij onverwijld de in het vorige lid bedoelde
procedure aan. De betrokken lidstaat kan de voorgenomen
maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure
tot een eindbeslissing heeft geleid.
(....)

De financiële crisis kan dus een beweegreden zijn om uitzonderingen te
definiëren op het artikel in het Verdrag en staatsteun in specifieke gevallen
toe te staan (namelijk door deze te kwalificeren als een «ernstige
verstoring van de economie in een lidstaat» in de zin van artikel 87, derde
lid, onderdeel b).
De Europese Commissie heeft op grond van artikel 88, tweede en derde
lid, van het EG-verdrag (nu artikel 108 VWEU) als enige instantie de
bevoegdheid om te bepalen in hoeverre sprake is van staatssteun en
vervolgens of deze staatssteun in individuele gevallen is toegestaan (in de
terminologie van het verdrag: verenigbaar is met de interne markt).1
Voorgenomen steunmaatregelen moeten om die reden vooraf ter
goedkeuring aan de Europese Commissie worden voorgelegd. Pas na
instemming van de Europese Commissie mag de steunmaatregel ten
uitvoer worden gelegd. Steun die niet vooraf aan de Europese Commissie
is voorgelegd, is onrechtmatig.
De maatvoering voor de beoordeling van steun is een bevoegdheid van
de Europese Commissie waarvoor zij de instemming van lidstaten niet
nodig heeft. Voor zover de Europese Commissie beleidslijnen hanteert
geeft zij die weer in zogenoemde mededelingen (Communications).
Het reguliere kader: reddings- en herstructureringssteun
De Europese Commissie heeft in een aantal mededelingen uiteengezet
hoe vormen van steun door haar zullen worden beoordeeld. Zo heeft de
Europese Commissie in 2004 de richtsnoeren inzake reddings- en
herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden gepubliceerd.2 Deze richtsnoeren dienen ter uitwerking van artikel 87, derde lid,
onderdeel c, dat bepaalt dat steun aan ondernemingen in moeilijkheden
kan worden toegestaan.

1

Er vindt uiteraard wel toetsing door de
rechter plaats.
2
Mededeling van de commissie. Communautaire richtsnoeren inzake reddings- en
herstructureringssteun aan ondernemingen in
moeilijkheden.

De richtsnoeren maken onderscheid tussen reddingssteun en herstructureringssteun. Reddingssteun is tijdelijke steun die een noodlijdende
onderneming in staat stelt te overleven gedurende de tijd die nodig is om
een herstructurerings- of liquidatieplan uit te werken. Herstructureringssteun betreft steun die berust op een plan om de levensvatbaarheid van
een onderneming op langere termijn te herstellen. Reddingssteun en
herstructureringssteun liggen aldus in elkaars verlengde.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

512

Reddingssteun ziet op steunmaatregelen ten behoeve van ondernemingen die worden geconfronteerd met een aanzienlijke verslechtering
van hun financiële situatie, die tot uiting komt in een acute liquiditeitscrisis of insolventie. Om een oplossing te kunnen vinden voor de acute
problemen heeft de onderneming tijd nodig om een probleemanalyse te
maken. Vervolgens is er tijd nodig voor het bedenken van een adequate
oplossing. Het toekennen van tijdelijke reddingssteun moet dit proces
ondersteunen. Het is niet de bedoeling dat de reddingssteun wordt
gebruikt voor een herstructurering van de onderneming.
Om door de Europese Commissie te worden goedgekeurd, moet de
reddingssteun bestaan uit omkeerbare steun in de vorm van bijvoorbeeld
garanties of leningen tegen een marktconforme vergoeding. De steun
moet worden beperkt tot het minimum en mag niet langer duren dan zes
maanden. Verder mag slechts eenmaal reddings- en herstructureringssteun worden verleend.
Herstructureringssteun faciliteert de reorganisatie van de onderneming
met het oog op het behoud van het bedrijf voor de lange termijn. Steun
kan worden verleend voor de uitvoering van herstructureringsplannen,
die vrijwel altijd bestaan uit het afstoten van verliesgevende bedrijfsonderdelen of de herschikking van activiteiten. Omdat het gaat om ondernemingen in zware financiële problemen bevat herstructureringsteun vrijwel
altijd een kapitaalinjectie van de zijde van de Staat. Om door de Europese
Commissie te worden goedgekeurd, moet de concurrentievervalsing die
optreedt als gevolg van het voorbestaan van de gesteunde onderneming
worden gecompenseerd. Compensatie bestaat bijvoorbeeld uit beperking
van het marktaandeel, een verbod op prijsleiderschap of het verzelfstandigen van bedrijfsonderdelen om daarmee de concurrentie op bepaalde
markten te vergroten.
In de crisis: bijzondere steun
De Europese Commissie heeft het reguliere steunkader vóór en in de
beginfase van de crisis toegepast op steun aan een aantal financiële
instellingen. Het betreft onder meer de steun aan een aantal Duitse
Landesbanken (BayernLB, WestLB, NordLB, SachsenLB), Bank Burgenland
(Oostenrijk), Northern Rock en Bradford and Bingley (Verenigd Koninkrijk).
Vervolgens is door de Europese Commissie gaandeweg de financiële
crisis een bijzonder kader ontwikkeld naarmate de ernst en omvang van
de crisis duidelijk werden.
Als na de val van Lehman Brothers in september 2008 de crisis in alle
hevigheid losbarst, erkent de Europese Commissie dat sprake is van een
bijzondere situatie die een bijzondere beoordeling vergt. Een belangrijk
onderdeel van deze bijzondere beoordeling is het besluit van de Europese
Commissie dat de steun niet wordt beoordeeld op basis van artikel 87,
derde lid, onderdeel c (steun aan ondernemingen in moeilijkheden), maar
op basis van artikel 87, derde lid, onderdeel b (steun om een ernstige
verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen). Hiermee geeft de
Europese Commissie expliciet aan dat er sprake is van een bijzondere
omstandigheid die een rechtvaardiging kan zijn voor staatssteun.
De Europese Commissie zet in de bankenmededeling van 13 oktober 2008
deze visie uiteen:
«Gezien de omvang van de crisis die thans ook fundamenteel
gezonde banken bedreigt, de sterke integratie en verwevenheid van
de Europese financiële markten, en de dramatische gevolgen van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

513

faillissement van een systeemrelevante financiële instelling, hetgeen
de crisis nog verder zou verscherpen, erkent de Commissie dat de
lidstaten het nodig kunnen achten, passende maatregelen te treffen
ter vrijwaring van de stabiliteit van het financiële systeem.
(...)
Staatssteun van individuele ondernemingen in moeilijkheden wordt
normaal beoordeeld op grond van artikel 87, lid 3, onder c, van het
Verdrag en van de Communautaire richtsnoeren inzake reddings- en
herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden, waarin
de Commissie heeft uiteengezet hoe artikel 87, lid 3, onder c, van het
Verdrag op dit soort steun moet worden toegepast. Deze richtsnoeren zijn algemeen van toepassing, al bevatten zij bepaalde
specifieke criteria voor de financiële sector.
Voorts kan de Commissie, op grond van artikel 87, lid 3, onder b, van
het Verdrag, ook steunmaatregelen toestaan «om een ernstige
verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen». De
Commissie herhaalt hier dat, in overeenstemming met de rechtspraak en haar beschikkingspraktijk, artikel 87, lid 3, onder b), van
het Verdrag restrictief moet worden uitgelegd ten aanzien van de
vraag wat als een ernstige verstoring in de economie van een
lidstaat kan worden beschouwd.
Gezien de ernst van de huidige crisis op de financiële markten en de
mogelijke gevolgen ervan voor de gehele economie van de lidstaten,
is de Commissie van oordeel, dat artikel 87, lid 3, onder b), in de
huidige omstandigheden als rechtsgrondslag kan dienen voor
steunmaatregelen die worden genomen om deze systeemcrisis het
hoofd te bieden. Dit geldt met name voor steun die wordt toegekend
door een algemene regeling die voor meer of alle financiële
instellingen in een lidstaat openstaat.»1
Zoals blijkt uit de conclusies van de vergadering van de Europese
ministers van Financiën van 7 oktober 2008, heeft de Europese Commissie
dan al aangeboden om snel te handelen en met enige flexibiliteit de
staatssteunregels toe te passen. De conclusies van de de Raad Economische en Financiële Zaken (Ecofin) vermelden:
1

Mededeling van de Commissie. De
toepassing van de staatssteunregels op
maatregelen in het kader van de huidige
wereldwijde financiële crisis genomen met
betrekking tot financiële instellingen.
2
Mededeling van de Commissie. De herkapitalisatie van financiële instellingen in de
huidige financiële crisis: beperking van steun
tot het noodzakelijke minimum en
bescherming tegen buitensporige
mededingingverstoringen.
3
Mededeling van de Commissie betreffende
de behandeling van aan een bijzondere
waardevermindering onderhevige activa in de
communautaire banksector.
4
Mededeling van de Commissie betreffende
het herstel van de levensvatbaarheid en de
beoordeling van de herstructureringsmaatregelen in de financiële sector in de huidige
crisis met inachtneming van de
staatssteunregels.

«Het verheugt ons dat de Commissie haar belofte gestand doet om
in beslissingen over staatssteun snel te handelen en zich soepel op
te stellen, binnen het kader van de interne markt en de regeling
inzake staatssteun. Tot voldoening van de Raad heeft de Commissie
toegezegd binnen afzienbare tijd een breed sturend kader op te
stellen om herkapitalisatie- en depositogarantieregelingen, alsmede
de gevallen waarin dergelijke regelingen worden toegepast, snel op
hun verenigbaarheid met de staatssteunregels te kunnen toetsen.»
Het breed sturend kader komt in de vorm van vier mededelingen waarin
de Europese Commissie het bijzondere beoordelingskader voor staatssteun in de crisis uiteen zet. Het gaat om de eerder genoemde bankenmededeling van 13 oktober 2008, de herkapitalisatiemededeling van
5 december 20082, de Impaired Assets-mededeling van 26 maart 20093 en
de herstructureringsmededeling van 23 juli 2009.4 Deze mededelingen
worden hieronder besproken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

514

De bankenmededeling
In de bankenmededeling zet de Europese Commissie voor het eerst het
toetsingskader uiteen voor de beoordeling van steun aan financiële
instellingen op grond van artikel 87, derde lid, onderdeel b, VWEU. Er zijn
in deze mededeling een aantal algemene principes opgenomen die voor
alle steunmaatregelen in de crisis gelden. Zo wordt voorgeschreven dat:
– de steun niet meer mag bedragen dan wat strikt noodzakelijk is om de
gerechtvaardigde doelstelling ervan te bereiken;
– mededingingverstoringen zoveel als mogelijk moeten worden
vermeden of tot een minimum moeten blijven beperkt;
– de steunmaatregelen doelgericht moeten zijn, zodat daarmee
daadwerkelijk de doelstelling van het opheffen van een ernstige
verstoring in de economie kan worden behaald;
– de steunmaatregelen evenredig moeten zijn, zonder verder te gaan
dan nodig is;
– zo moeten zijn ontworpen, dat negatieve overloopeffecten naar
concurrenten, andere sectoren en andere lidstaten tot een minimum
beperkt blijven.
De Europese Commissie maakt daarbij een onderscheid tussen fundamenteel gezonde instellingen en instellingen met meer structurele
problemen. Zij merkt op:
«dat illiquide, maar overigens fundamenteel gezonde financiële
instellingen die door de huidige buitengewone omstandigheden in
moeilijkheden zijn gekomen, anders moeten worden behandeld dan
financiële instellingen die met interne moeilijkheden te kampen
hebben. In het eerste geval zijn de moeilijkheden inzake de levensvatbaarheid inherent extern en hebben zij te maken met de huidige
noodsituatie op de financiële markt, in plaats van met inefficiëntie of
het nemen van buitensporige risico’s. Daardoor zal de mededingingverstoring veroorzaakt door regelingen ter ondersteuning van de
levensvatbaarheid van dergelijke instellingen, normaal beperkter zijn
en zullen zij minder ingrijpende herstructureringen vergen.
Daarentegen vallen andere financiële instellingen waarvan te
verwachten valt dat zij bijzonder zullen worden getroffen door
verliezen veroorzaakt door bijvoorbeeld inefficiëntie, zwak
management van de activa en de passiva of risicovolle strategieën,
onder de normale regels inzake reddingssteun en moeten zij met
name ingrijpend worden geherstructureerd, met flankerende
compenserende maatregelen om de mededingingverstoringen te
beperken.»1
In de bankenmededeling introduceert de Europese Commissie ook de
mogelijkheid om niet- instellingsspecifieke steunregelingen in het leven te
roepen en ter beoordeling aan haar voor te leggen. De Nederlandse
garantieregeling is hiervan een treffend voorbeeld. Individuele garanties
op basis van een goedgekeurde regeling hoeven niet aan de Europese
Commissie te worden voorgelegd. Pas wanneer de garantie tot uitkering
komt, vindt een individuele beoordeling van de bank plaats. Voor
herkapitalisatieregelingen geldt ook dat individuele kapitaalinjecties niet
vooraf ter beoordeling hoeven worden voorgelegd. Gelet op het andere
karakter van een injectie vis-à-vis een garantie, moet wel binnen zes
maanden een op de instelling toegesneden plan worden ingediend.2
1
2

Bankenmededeling, punt 14.
Bankenmededeling, punt 41.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

515

De herkapitalisatiemededeling
De herkapitalisatiemededeling bevat nadere richtsnoeren voor herkapitalisatie maatregelen. Ook hier is het doel ervoor te zorgen dat de steun tot
een minimum beperkt blijft en er geen concurrentievervalsing ontstaat. In
de mededeling wordt benadrukt dat bij herkapitalisatie maatregelen
moeten worden genomen om de levensvatbaarheid van de onderneming
op termijn te verzekeren. De Europese Commissie verduidelijkt daarbij het
onderscheid tussen fundamenteel gezonde instellingen en instellingen
met meer structurele problemen. De Europese Commissie maakt daarvoor
een beoordeling waarbij de omvang van de ontvangen steun centraal
staat. Overschrijdt de steun de grens van 2% van de naar risico gewogen
activa dan gaat de zij ervan uit dat de instelling kampt met structurele
problemen.
De herkapitalisatiemededeling geeft ten slotte nadere richtsnoeren ten
aanzien van de vergoeding voor kapitaalsteun. Kapitaalinjecties mogen
alleen plaatsvinden tegen een vergoeding die overeenkomt met hetgeen
in een normaal functionerende markt zou worden gevraagd. De vereiste
vergoeding is verder afhankelijk gemaakt van het risicoprofiel van de
instelling.
Als de herkapitalisatiemededeling op 5 december 2008 door de Europese
Commissie wordt gepubliceerd, hebben de drie kapitaalinjecties in
Nederland al plaatsgevonden. De voorwaardelijke goedkeuring van de
injecties in ING (beschikking van 12 november) en AEGON (beschikking
van 27 november) vindt zelfs plaats voordat de herkapitalisatiemededeling
is gepubliceerd, de Europese Commissie toetst in deze besluiten aan de
bankenmededeling. Bij de beoordeling van de kapitaalinjectie in SNS
REAAL (10 december) wordt wel (deels) getoetst aan het kader uit de
herkapitalisatiemededeling.1
De Impaired Assets-mededeling
In de Impaired Assets-mededeling zet de Europese Commissie uiteen hoe
zij steunmaatregelen ten aanzien van probleemactiva zal beoordelen. In
de mededeling geeft de Europese Commissie richtsnoeren ten aanzien
van waardering van probleemactiva en zet zij uiteen hoe de omvang van
staatssteun wordt berekend.
Kort gezegd, stelt de Europese Commissie dat het verschil tussen de
overdrachtsprijs en de marktprijs als steun wordt gezien. Daar komt bij dat
een overdracht alleen kan worden goedgekeurd als de overdrachtswaarde
lager of gelijk is aan de reële economische waarde. De Europese
Commissie omschrijft de reële economische waarde als een waarde
waarbij liquiditeitseffecten buiten beschouwing worden gelaten en die is
gebaseerd op de intrinsieke waarde van de portefeuille wanneer deze
wordt aangehouden tot het einde van de looptijd.

1

Zie bijvoorbeeld punt 58 van de Herkapitalisatiemededeling over de hoogte van de
vergoeding.

Net als bij de herkapitalisatiemededeling is de Impaired Assetsmededeling opgesteld na een Nederlandse ingreep, de Illiquid Assets
Back-up Facility (IABF) voor ING. De berekeningsmethodiek uit de
Impaired Assets-mededeling speelt een belangrijke rol bij de beoordeling
van die maatregel. Om aan de voorwaarde te voldoen dat een overdracht
alleen kan worden goedgekeurd als de overdrachtswaarde lager of gelijk
is aan de reële economische waarde, past de Europese Commissie de
waardering van de portefeuille aan. Ze stelt de door de Nederlandse Staat
afgesproken overdrachtswaarde van 90% voor de Alt-A-portefeuille van
ING naar beneden bij tot 87% van de nominale waarde. Op grond van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

516

berekeningsmethode «overdrachtsprijs – marktwaarde = steun» komt de
Europese Commissie vervolgens tot een steuncomponent in de IABF van
circa 5 miljard euro.
De Herstructureringmededeling
In de herstructureringsmededeling herbevestigt de Europese Commissie
het onderscheid tussen gezonde en noodlijdende bedrijven. De Europese
Commissie beschouwt financiële ondernemingen die minder dan 2% van
de naar risico gewogen activa aan steun hebben ontvangen als fundamenteel gezond. Daarbij neemt de Europese Commissie de som van de
diverse vormen van steun (bedrag aan ontvangen kapitaal, steunbestanddeel van eventuele garanties en maatregelen voor probleemactiva)
in aanmerking.
Fundamenteel gezonde bedrijven moeten een zogenoemd levensvatbaarheidsplan presenteren, waarin uiteengezet moet worden hoe de levensvatbaarheid op termijn is verzekerd. Hetzelfde geldt voor het herstructureringsplan dat ondernemingen moeten presenteren die naar de maatstaf
van de Europese Commissie met structurele problemen kampen. Het
onderscheid tussen beiden komt tot uitdrukking in het feit dat van de
eerste categorie ondernemingen geen maatregelen ten aanzien van de
lastenverdeling (burden sharing) tussen de Staat en de investeerders in de
onderneming en ten aanzien van concurrentievervalsing worden
verlangd.
De herstructureringsmededeling bevat gedetailleerde aanwijzingen voor
het herstel van de levensvatbaarheid op de lange termijn. Zo moet een
herstructureringsplan vergezeld gaan van alternatieve scenario’s, zoals
opsplitsing of verkoop van de bank. Ook moet het uitgebreide informatie
bevatten over het bedrijfsmodel van de instelling. De levensvatbaarheid
op de lange termijn wordt geacht te zijn verzekerd wanneer een bank in
staat is om al haar kosten te dekken en een passend rendement op
vermogen te bieden, rekening houdend met het risicoprofiel van de bank
(aan te tonen met basisscenario’s en stressscenario’s). Als de steun niet
binnen afzienbare tijd kan worden terugbetaald, moet daarover een
marktconforme vergoeding worden betaald.
Ook zijn in de mededeling aanwijzingen opgenomen ten aanzien van de
burden sharing. Instellingen moeten voor de financiering van de
herstructurering in de eerste plaats hun eigen vermogen gebruiken.
Daarnaast geeft de mededeling aanwijzingen ten aanzien van mogelijke
maatregelen ter beperking van de concurrentievervalsing die het gevolg is
van steun aan noodlijdende bedrijven. Zo mag een herstructurering
maximaal vijf jaar duren om de scheve verhouding tussen banken die wel
en banken die geen steun hebben ontvangen zo kort mogelijk te laten
bestaan.
Aan de hand van het kader uit de herstructureringsmededeling beoordeelt
de Europese Commissie de voorstellen voor compenserende maatregelen
van ING, AEGON, SNS REAAL en ook ABN AMRO. De Europese
Commissie heeft daarbij vastgesteld dat ING en AEGON meer steun
hebben ontvangen dan de grens van 2% van de naar risico gewogen
activa die in de herkapitalisatiemededeling voor het eerst is genoemd en
in de herstructureringsmededeling uitdrukkelijk is herbevestigd. Op grond
van de herstructureringsmededeling moeten ING en, in mindere mate,
AEGON een uitgebreid herstructureringsplan aan de Europese Commissie
voorleggen. SNS REAAL kon volstaan met een levensvatbaarheidsplan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

517

Toepassing crisiskader door de Europese Commissie
In de periode oktober 2008–december 2010 heeft de Europese Commissie
op basis van het bovengenoemde kader meer dan 200 beschikkingen
gegeven die betrekking hadden op steunmaatregelen aan financiële
instellingen.1
De Europese Commissie heeft er in een groot aantal gevallen voor
gekozen in eerste instantie slechts een tijdelijke – voor de duur van zes
maanden – en voorwaardelijke goedkeuring te verlenen. De definitieve
goedkeuring is vervolgens afhankelijk gemaakt van de beoordeling van
een levensvatbaarheids- of herstructureringsplan op grond van de
herstructureringsmededeling. De Europese Commissie heeft naar
aanleiding van de steunverlening aan banken tussen oktober 2008 en
december 2010 26 herstructureringsbeschikkingen gegeven, waarvan 3
aan Nederlandse banken (ING, AEGON en ABN AMRO). Er zijn in 2010
nog circa 25 herstructureringsplannen bij de Europese Commissie
aangemeld waarover een besluit zal moeten worden genomen. In totaal
zullen dus circa 50 banken op grond van het tijdelijke steunkader moeten
overgaan tot een herstructurering.
De Europese Commissie heeft in nagenoeg alle gevallen uiteindelijk
geoordeeld dat de steun verenigbaar was met de interne markt, zij het in
een aantal gevallen na compenserende maatregelen in de vorm van een
herstructurering. De Europese Commissie heeft in slechts één geval een
negatief oordeel geveld met als gevolg dat de verleende steun moest
worden teruggevorderd.2 In deze zaak werd naar het oordeel van de
Europese Commissie niet voldaan aan de vereisten uit de herstructureringsmededeling. In drie zaken is beroep aangetekend tegen de beoordeling van de Europese Commissie. Het is de commissie opgevallen dat
het daarbij in twee van de drie gevallen een beroep van een Nederlandse
partij betreft. ING en de Staat der Nederlanden hebben beroep aangetekend tegen de herstructuringsbeschikking3 en ABN AMRO heeft een
procedure aangespannen tegen het overnameverbod -onderdeel van de
voorwaarden die de Europese Commissie aan de steun aan ABN AMRO
oplegde, was een verbod om overnames te doen totdat de steun was
afgelost4 – dat is opgelegd door de Europese Commissie naar aanleiding
van de herkapitalisatie.5 De derde rechterlijke procedure betreft een
beroep tegen de beoordeling van de steunmaatregelen van de Duitse
overheid in het kader van de herstructurering van WestLB AG.6

1

The effects of temporary State aid rules
adopted in the context of the financial and
economic crisis. Commission Staf Working
Paper, oktober 2011, SEC (2011) 1126 final.
2
Het betrof steun door de Portugese overheid
aan de Portugese bank BPP. Zaak C 33/2009.
3
Zaak T-33/10 ING GROEP/commissie.
4
Deze voorwaarde is overigens vrijwel altijd
door de Europese Commissie opgelegd.
5
Zaak T-319/11 ABN AMRO
GROUP/commissie.
6
Zaak T-457/09 Westfälisch-Lippischer
Sparkassen- und Giroverband /commissie.

Opmerkingen commissie over het kader
De commissie heeft geconstateerd dat de Europese Commissie met de
aanpassingen aan het reddings- en herstructureringssteunkader tegemoet
probeerde te komen aan het feit dat sprake was van een mondiale
systeemcrisis. De Europese Commissie heeft eind 2008–begin 2009
gaandeweg een bijzonder kader voor de beoordeling van steun in de crisis
ontwikkeld. Bevatte de bankenmededeling nog in belangrijke mate
algemene uitgangspunten, in de daaropvolgende mededelingen werden
steeds preciezer toetsingsmaatstaven en voorschriften opgenomen.
De verschillende mededelingen zijn uitdrukkelijk geënt op het reguliere
crisis- en herstructureringsteunkader zoals de Europese Commissie dat
vóór de crisis hanteerde. Tegelijkertijd kent het crisiskader een aantal
belangrijke bijzonderheden. Zo aanvaardt de Europese Commissie
kapitaalsteun als onderdeel van de reddingsfase en voor niet-financiële
instellingen is kapitaalsteun alleen toegestaan als onderdeel van een
herstructurering. De Europese Commissie aanvaardt tijdens de crisis ook

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

518

reddingssteun zonder een daaropvolgende herstructurering. De kapitaalinjectie aan SNS REAAL is hiervan een duidelijk voorbeeld.
Ten slotte heeft de Europese Commissie geaccepteerd dat voor overheidssteun algemene regelingen in het leven werden geroepen, zonder dat
afzonderlijke toetsing hoefde plaats te vinden. De keuze om de regeling
dan wel de individuele steunmaatregelen ter goedkeuring aan de
Europese Commissie voor te leggen, is overigens aan de lidstaat. In
Nederland is de garantieregeling als zodanig ter beoordeling aan de
Europese Commissie voorgelegd. De individuele garanties aan bijvoorbeeld Leaseplan, NIBC, en Achmea zijn niet aan haar voorgehouden.

1

The effects of temporary State aid rules
adopted in the context of the financial and
economic crisis. Commission Staf Working
Paper, oktober 2011, SEC (2011) 1126 final, p.
50.
2
Bijlage bij de herkapitalisatiemededeling:
a) de kapitaaltoereikendheid: de Commissie
staat positief tegenover de beoordeling van de
solvabiliteit en haar toekomstige kapitaaltoereikenheid wanneer die de uitkomst is van een
doorlichting door de nationale toezichthouder.
Bij een dergelijke doorlichting wordt gekeken
naar de blootstelling van de bank aan diverse
risico’s (zoals kredietrisico, liquiditeitsrisico,
marktrisico, rente- en wisselkoersrisico’s), de
kwaliteit van het portfolio met activa (binnen
de nationale markt en ten opzichte van de
beschikbare internationale normen), de
houdbaarheid van haar commerciële model
op de lange termijn, en andere relevante
elementen;
b) de omvang van de herkapitalisatie: de
Commissie beschouwt het als een positief
element wanneer een herkapitalisatie in
omvang beperkt is, en bijvoorbeeld niet meer
dan 2 % van de risicogewogen activa van de
bank vertegenwoordigt;
c) de huidige CDS-spreads: de Commissie
beschouwt een spread die gelijk is aan of
lager dan het gemiddelde als een indicator
van een lager risicoprofiel;
d) de huidige rating van de bank en haar
outlook: de Commissie beschouwt een rating
A (of hoger) en een stabiele of positieve
outlook als een indicator van een geringer
risicoprofiel.
Bij de beoordeling van deze indicatoren dient
rekening te worden gehouden met de situatie
van banken die als gevolg van de huidige
uitzonderlijke omstandigheden met moeilijkheden te kampen hebben, ook al zouden zij
vóór de crisis als fundamenteel gezond zijn
beschouwd, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de
ontwikkeling van marktindicatoren zoals
CDS-spreads en aandelenkoersen. «

Tussen oktober 2008 en december 2010 heeft de Europese Commissie ook
van vijftien lidstaten een herkapitalisatieregeling goedgekeurd. De
commissie heeft geconstateerd dat de Nederlandse kapitaalverstrekkingsfaciliteit niet op die manier aan de Europese Commissie is voorgelegd.
Nederland legt de kapitaalinjecties aan ING, AEGON en SNS REAAL elk
afzonderlijk ter beoordeling aan de Europese Commissie voor. De
Europese Commissie heeft in dat verband opgemerkt dat de enige
significante bancaire markten zonder herkapitalisatieregeling België,
Nederland, Luxemburg en Ierland waren. De Europese Commissie typeert
de Nederlandse kapitaalinjecties in die zin als ad hoc maatregelen.1
De kapitaalverstrekkingsfaciliteit zoals op 9 oktober in de brief aan de
Kamer is uiteengezet, had voordat deze aan de Europese Commissie had
kunnen worden voorgelegd overigens op een groot aantal punten nader
moeten zijn uitgewerkt. Zo moet een regeling die ter goedkeuring wordt
voorgelegd in ieder geval bepalingen bevatten over het instrument dat
wordt gebruikt om de injectie vorm te geven (bijvoorbeeld aandelen,
achtergestelde obligaties of CT1 securities). Ook moet worden beschreven
hoe de vergoeding en de wijze van aflossing van de steun wordt geregeld.
12.3. Kanttekeningen bij het optreden van de Europese
Commissie
Ten overstaan van de commissie is door een aantal getuigen kanttekeningen geplaatst bij het optreden van de Europese Commissie. De kritiek
richt zich op een aantal onderdelen: de introductie en het gebruik van de
zogenoemde 2%-maatstaf, de behandeling van verplicht gestelde
interventies en de ingrijpendheid van de door de Europese Commissie
verlangde herstructureringen. In deze paragraaf wordt in gegaan op deze
onderwerpen.
De 2%-maatstaf
De Europese Commissie hanteert bij de beantwoording van de vraag of
na een steunoperatie een herstructurering noodzakelijk is een grens van
2% van de risico gewogen activa. Ook beoordeelt ze welke omvang die
herstructurering zou moeten krijgen: er wordt een grenswaarde bepaald.
Hierbij wordt de omvang van de verleende steun afgezet tegen, kort
gezegd, de balans van de instelling. Overschrijdt de verleende de steun de
grens van 2% van de naar risico gewogen activa (Risk Weighted Assets,
hierna: RWA) dan moet een herstructurering volgen.
Het criterium is geïntroduceerd in de herkapitalisatiemededeling waarvan
in de bijlage een aantal indicatoren is opgenomen die de Europese
Commissie in aanmerking neemt bij de beoordeling van het risicoprofiel
van een bank.2 Aan de hand van deze indicatoren wordt bepaald of sprake

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

519

is van een «fundamenteel gezonde» financiële instelling of een instelling
met structurele problemen.
In de herstructureringsmededeling gaat de Europese Commissie een stap
verder door het 2%-criterium er nadrukkelijk uit te lichten. Daar wordt
opgemerkt dat situaties waarin een steun ontvangende onderneming een
herstructureringsplan zou moeten indienen in ieder geval («met name
doch niet uitsluitend») omvatten:
«situaties waarin een in ademnood geraakte bank door de Staat is
geherkapitaliseerd,of waarin een bank van de Staat reeds activaondersteuning heeft gekregen, ongeacht in welke vorm, die verliezen
helpt te dekken of te voorkomen (behalve bij deelneming aan een
garantieregeling)en die, alles samen genomen, in totaal meer dan 2
% van de totale risicogewogen activa van de bank vertegenwoordigen. De omvang van de herstructurering hangt af van de ernst van
de problemen van een bank.»1
De achtergrond van dit criterium is, dat de Europese Commissie zich een
oordeel heeft proberen te vormen over de schade die financiële instellingen ondervonden van de mondiale systeemcrisis, ongeacht hun eigen
optreden. Daarbij is het verschil van de door de markt gevraagde
kapitaalratio van vóór en na de val van Lehman Brothers als uitgangspunt
genomen. Het is dus een poging om de gevolgen van de «ernstige
verstoring in de economie» die in zichzelf een rechtvaardiging vormen
voor steun, nader te kwantificeren.
Vraag: «Een belangrijke door u gehanteerde grens staat vermeld in
een van de mededelingen, naar ik meen de herkapitalisatiemededeling. Het betreft een grens van 2% van de risicogewogen activa
aan steun. Met andere woorden: als een onderneming steun krijgt
ter waarde van meer dan 2% van de risicogewogen activa van die
onderneming, geldt dat in die zin als staatssteun dat de commissie
daar ook een herstructureringseis aan verbindt. Hoe kwam u tot die
norm van 2%?»
Mevrouw Kroes: «De tier 1-ratio van 8% werd gehanteerd tot
Lehman Brothers viel en werd als een safe lijn beschouwd. Na
Lehman Brothers gingen de markten anders reageren en werden ze
veeleisender. Ze hebben toen gesteld dat de tier 1-ratio niet 8% maar
10% moest zijn. Dat was, inclusief het toen geconstateerde marktfalen en in de wetenschap dat de markten als gevolg daarvan ook
voor de gezonde financiële instellingen op slot gingen, voor ons de
reden om tot die 2% te komen. Overigens, in de Nederlandse
dossiers is men altijd of aanzienlijk boven of aanzienlijk onder de 2%
uitgekomen.»
(...)

1

Herstructureringsmededeling, punt 50.
Verslag openbaar verhoor van mevrouw
Kroes, 7 december 2011.

2

«Wij hebben heel duidelijk waargenomen dat die markten op slot
zaten, niet alleen voor de aangetaste financiële instellingen maar ook
voor de gezonde financiële instellingen. Wij hebben vastgesteld dat
de markten veeleisender werden en men dus van 8% naar 10%
schoof. Deze feitelijkheden waren voor ons reden om de grens van
2% als een goede grens te beschouwen. Overigens, het is niet zo dat
je niets hoeft te herstructureren als je onder die 2% zit. Dat hangt van
de situatie af.»2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

520

Mevrouw Kroes lijkt in haar openbaar verhoor met de commissie te
suggereren dat een herstructurering ook aan de orde kan zijn wanneer
een instelling minder dan 2% RWA aan steun heeft ontvangen. Desalniettemin is in de periode oktober 2008–december 2010 in alle beschikkingen
waarin door de Europese Commissie herstructurering wordt verlangd
sprake van steun die in omvang de 2%-grens overschrijdt.
De 2%-norm wordt voor het eerst expliciet genoemd in de herkapitalisatiemededeling die op 5 december 2008 wordt gepubliceerd. Op dat moment
hebben de Nederlandse kapitaalinjecties in ING, AEGON en SNS REAAL al
plaatsgevonden. Deze norm in het beoordelingskader van de Europese
Commissie heeft aldus consequenties voor keuzes die door de lidstaten
bij eerdere steunoperaties zijn gemaakt.
De heer Ter Haar: «(...) In mijn perceptie hadden wij wel de indruk dat
deze mededeling [de herkapitalisatiemededeling] voor de ene
lidstaat echt anders zou uitpakken dan voor de andere. Met name het
Franse regime, dus niet al te grote steun aan een breed aantal
instellingen, zou volgens onze perceptie wat makkelijker zijn weg
vinden onder deze mededeling dan de ingrepen die in Nederland
waren gedaan. Het begint nu weer een beetje te dagen. Ik zei net dat
ik er niet zo veel herinneringen aan heb, maar ik herinner mij nog
wel dat wij niet helemaal gelukkig waren met de balans die vanuit
deze mededeling in Europa zou ontstaan, dat wij met wat meer
gerichte actie vanuit de commissie rekening moesten houden, net
als het Verenigd Koninkrijk, dan een land als Frankrijk. Dat herinner
ik mij nog wel.»1
De heer Timmermans: «(...) Een van de lastige dingen is dat een
aantal verordeningen en maatregelen van de Europese Commissie
pas opgeschreven is nadat er een aantal acties had plaatsgevonden.
Niet alle regels waren altijd bekend op het moment dat er afspraken
werden gemaakt. Dat hebben wij op meerdere terreinen gezien.»2
De Europese Commissie verdedigt zich bij monde van mevrouw Kroes
onder verwijzing naar de bijzondere omstandigheden in de crisis en het
feit dat de inhoud van de diverse mededelingen voor de lidstaten niet als
een volledige verrassing kan zijn gekomen.
Vraag: «Deze mededelingen zijn uiteindelijk tot stand gekomen op
het moment dat de feitelijke maatregelen bij de relevante instellingen al getroffen waren. Eerst vindt bijvoorbeeld de herkapitalisatie
van ING plaats en daarna volgt een herkapitalisatiemededeling die
de facto vastlegt waar die herkapitalisatie aan zou moeten voldoen.
U doet dat door eerst een tijdelijke goedkeuring te geven waarbij
echter vermeld wordt: let op, wij gaan nog bedenken hoe wij dit
precies gaan beoordelen, maar dat komt later. Hoe moeten wij zo’n
maatregel met terugwerkende kracht beoordelen? Het is toch wel
een bijzonder fenomeen dat u met terugwerkende kracht regels
oplegt.»

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 1 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Timmermans, 17 november 2011.

Mevrouw Kroes: «Ik heb een aantal opmerkingen als reactie op uw
vraag. Het hele proces vond plaats onder stoom en kokend water. De
Nederlandse overheid was er, terecht, buitengewoon op gespitst om
snel antwoord te krijgen en de mogelijkheid onder ogen te krijgen.
De reddingsoperatie van destijds is gemarkeerd als een tijdelijke
oplossing. Wij hadden namelijk meer tijd nodig om tot een definitief

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

521

groen of oranje licht te komen. Dat betekent dat wij meegedacht
hebben met de buitengewoon nijpende situatie. Overigens waren de
mededelingen niet het product van één dag werken van mijn
mensen. Het is een proces dat in overleg met de diverse betrokkenen
buitengewoon nauw gehanteerd is. Wij waren al voor de datum van
de publicatie van bankenmededeling bezig om te overleggen en te
bekijken wat de inhoud daarvan zou kunnen zijn. Op het moment van
publicatie is het dus niet helemaal een verrassing. De reddingssituatie, kort samengevat, was absoluut ook de wens van betrokkenen.
Vervolgens was men zich er zeer bewust van dat het een reddingsoperatie was die in de definitieve vorm nog wat gewijzigd zou
kunnen worden. In de tussentijd wist men, door de voorbereidingen
in het overleg met de diverse instituties, wat er in de mededelingen
zou komen te staan.»1
Uit door de commissie bestudeerde documenten blijkt dat de 2%-grens
door de Europese Commissie voor het eerst op 28 november in een eerste
concept-herkapitalisatiemededeling is opgenomen. In het op 21 november
door de Europese Commissie verspreide non-paper over de beoordeling
van steunverlening aan financiële instellingen werden nog slechts
uitgangspunten en overwegingen geschetst. De commissie heeft niet
kunnen vaststellen in hoeverre en wanneer eerdere conceptversies van de
mededeling in het informele circuit in Brussel hebben gecirculeerd. Het
valt daardoor voor de commissie thans niet vast te stellen of de Europese
Commissie erg gesloten heeft geopereerd, of dat Nederlandse vertegenwoordigers in Brussel er onvoldoende in zijn geslaagd het beleid van de
Europese Commissie te voorzien en te beïnvloeden.
Verplichtstelling
Zoals hierboven al is opgemerkt, is een belangrijk onderscheid tussen het
bijzondere staatssteunkader in de financiële crisis en het bestaande kader,
dat de Europese Commissie ook niet- instellingsspecifieke regelingen voor
bijvoorbeeld staatsgaranties of herkapitalisaties heeft aanvaard. Daarbij
behoefden herkapitalisaties van individuele banken die plaatsvonden op
grond van een door de Europese Commissie goedgekeurde regeling, niet
apart vooraf aan de Europese Commissie te worden voorgelegd.
Frankrijk heeft er voor gekozen een herkapitalisatieregeling in het leven te
roepen waaraan de grootste Franse banken (Crédit Agricole, BNP Paribas,
Société Générale, Crédit Mutuel, Caisse d’Épargne, Banque Populaire) min
of meer verplicht zouden deelnemen. Het ging daarbij om een bedrag van
circa 10,5 miljard euro naar rato verdeeld over de verschillende banken.
Eén Franse bank (het gefuseerde Banque Populaire/Caisse d’Épargne)
heeft daarenboven een aanvullende injectie van 2,45 miljard euro
gekregen.
Ten overstaan van de commissie is gesuggereerd dat deze verplichtstelling voor de Europese Commissie aanleiding is geweest om de steun
aan de Franse banken minder streng te beoordelen dan de steun aan de
Nederlandse instellingen waar niet voor een dergelijke verplichting is
gekozen.

1

Verslag openbaar verhoor van mevrouw
Kroes, 7 december 2011.

Vraag: «U zei al in een bijzin dat men in Frankrijk heeft gekozen voor
een verplichte aanpak, waarbij de banken bij elkaar zijn gezet en de
mededeling kregen: van harte gefeliciteerd, wij hebben een faciliteit
voor u uitgedacht.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

522

De heer Staal: «Ja.»
Vraag: «In Nederland is daar niet voor gekozen. Wat is uw appreciatie daarvan?»
De heer Staal: «(... ) Achteraf kan ik mij voorstellen dat men van de
kant van de overheid denkt: hadden wij het maar gedaan – en ook
van de kant van sommige banken – want dan waren wij niet verstrikt
geraakt in de Brusselse voorwaarden. De Franse banken zijn daaraan
toch behoorlijk ontsnapt, terwijl Nederlandse banken die kapitaalinjecties hebben gekregen – ik noem maar ING – toch voorwaarden
opgelegd hebben gekregen waarvan wij achteraf zeggen: zijn zij nu
wel terecht geweest en waren zij niet beter af geweest met zoiets als
in Frankrijk?»1
Mevrouw Kroes heeft daarop gereageerd door te benadrukken dat niet
zozeer de kenmerken van de regeling of de verplichtstelling ervoor heeft
gezorgd dat de Franse banken aan een herstructurering «ontkwamen»,
maar de financiële soliditeit van de Franse banken. De Franse banken
zouden er naar het oordeel van de Europese Commissie aanmerkelijk
beter hebben voorgestaan dan de in Nederland gesteunde banken en
verzekeraars.
Vraag: «(...) Heeft het voor de Europese commissie nog uitgemaakt
of bijvoorbeeld de Herkapitalisatiemaatregel voor alle banken in een
lidstaat verplicht werd gesteld, zoals in Frankrijk, of dat die
maatregel via een loket als mogelijkheid tot steun op maat te
verwerven viel, zoals in Nederland?»
Mevrouw Kroes: «Kijkend naar de specifieke situatie: nee. In Frankrijk
was dat voorstel voor alle banken mogelijk en aan de orde. In
Nederland was dat heel duidelijk niet aan de orde voor de Nederlandse regering, voor de minister en degenen die daarbij betrokken
waren, ook gezien de specifieke gevallen. Voor mij werd de een niet
beter of anders behandeld. Er was voor een ander systeem
gekozen.»
(...)
Mevrouw Kroes: «Wat ik zeg is dat er twee verschillende systemen
zijn. Het systeem van de generale benadering in Frankrijk kon in
Frankrijk.»
Vraag: «Dat had in Nederland toch ook gekund? Zou dat dan geleid
hebben tot een andere beoordeling?»

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Staal,
11 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van mevrouw
Kroes, 7 december 2011.
3
Hierbij moet worden aangetekend dat het
bepalen van de precieze omvang van de steun
aan ING onderdeel vormt van de hernieuwde
herstructureringsbeschikking die de Europese
Commissie naar aanleiding van de uitspraak
van het Gerecht van 2 maart 2012 zal moeten
geven.

Mevrouw Kroes: «Nee. Daar is, niet door de Europese commissie
maar door Nederland, niet voor gekozen, ook omdat er hier een
aantal buitengewoon zieke appels waren.» 2
Dit wordt ondersteund door de door de Europese Commissie gehanteerde
de maatstaf van 2% RWA te leggen langs de steun aan de Franse banken.
De Franse instellingen hebben geen van allen meer dan 1% RWA aan
steun ontvangen. ING (5%) en AEGON (3,8%) krijgen beiden aanmerkelijk
meer dan 2% RWA aan steun.3 Alleen SNS REAAL blijft onder deze norm

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

523

en is, overigens net als de Franse banken, slechts gehouden de levensvatbaarheid op termijn inzichtelijk te maken. Hieruit blijkt het belang van het
eerder genoemde 2%-criterium.
Mevrouw Kroes: «(...). De situatie in de Franse financiële instituties
was een andere en kon worden opgelost met die generale regeling.
In Nederland was dat niet aan de orde omdat specifieke dossiers
daar aanzienlijk anders lagen. U was er niet mee gekomen om daar
de genezing mee op gang te brengen.»
Vraag: «Dan zegt het iets over de omvang. Is de staatssteun bij de
Franse banken onder de 2% gebleven, terwijl die daar in Nederland
ver boven zat?»
Mevrouw Kroes: «Ja.»
Vraag: «Dat is het verschil?»
Mevrouw Kroes: «Ja.»1
De commissie concludeert dat het niet waarschijnlijk is dat verplichtstelling van deelname aan de kapitaalverstrekkingsfaciliteit in Nederland
tot een wezenlijk ander oordeel van de Europese Commissie over ING,
AEGON en SNS REAAL had geleid.
Herstructurering
Zoals hierboven is uiteengezet, hanteert de Europese Commissie bij de
beoordeling van steunmaatregelen een onderscheid tussen fundamenteel
gezonde en niet-fundamenteel gezonde ondernemingen. De laatste
categorie kan alleen in aanmerking komen voor steun als de levensvatbaarheid op lange termijn kan worden geborgd. Is dit niet het geval dan
moet de onderneming worden geliquideerd. Het garanderen van de
levensvatbaarheid gebeurt door middel van een herstructurering van de
onderneming.
De benodigde aard en omvang van de herstructurering van de instelling
worden bepaald op basis van een aantal criteria: de omvang van de steun,
het bedrijfsmodel en het risicoprofiel van de onderneming en het doel van
de herstructurering, namelijk het op lange termijn levensvatbaar maken
van die onderneming.
Vraag: «Toch beluister ik in uw woorden een zekere maatwerkbenadering: de ene instelling is niet de andere. De ene instelling heeft in
haar bedrijfsmodel veel meer risico’s naar zich toe geharkt – daarbij
lag het niet aan de crisis maar aan het bedrijfsmodel – dan de
andere. Voor alle instellingen gold echter die 2%-benadering: 2% is
akkoord, maar daarboven zijn ingrepen nodig. Staan die twee dingen
niet op gespannen voet met elkaar?»
Mevrouw Kroes: «Nee, want met mijn opmerking dat niet iedereen
dezelfde businessmodellen gehanteerd heeft, stuurde ik erop aan dat
dit in die herstructurering aan de orde komt en dat men daarin dus
ook herkenbaar zal zien wat de consequenties zijn van een wat
risicovoller opereren in vergelijking met een wat voorzichtiger
opereren.»
1

Verslag openbaar verhoor van mevrouw
Kroes, 7 december 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

524

Vraag: «Mag ik uw woorden als volgt interpreteren: dat onderscheid
komt tot uiting in het type maatregel dat dan door u geëist wordt?»
Mevrouw Kroes: «Dat komt in de herstructurering aan de orde, ja.»1
Tegelijkertijd worden ook elementen in de herstructurering betrokken die
niet onmiddellijk gerelateerd zijn aan de gezondheid van de onderneming:
namelijk de lastenverdeling tussen de onderneming en de overheid ter
zake van de steun en het beperken en compenseren van de mededingingsvervalsing die optreedt als gevolg van de steun.
Op grond van het staatssteunkader bepaalt de Europese Commissie
wanneer een herstructurering aan de orde is (i.e. bij overschrijding van de
2% RWA). Het is vervolgens aan de gesteunde instelling om een herstructureringsplan op te stellen. Met andere woorden, de instelling bepaalt op
welke wijze aan de verlangde herstructurering invulling wordt gegeven.
Vraag: «In het eindbesluit legt u een stevige herstructurering op. Kort
samengevat kwam die op het volgende neer: verzekeringstak
afstoten, Westland Utrecht Hypotheekbank afstoten en ING Direct US
afstoten. Dat is een zeer forse verkorting van de balans van ING. Wat
is naar uw opvatting de ratio van juist deze maatregel?»
Mevrouw Kroes: «U maakt een denkfout. U stelt dat wij met die
voorstellen kwamen. Dat waren voorstellen van partijen zelf. Wij
beoordelen alleen wat voorgelegd wordt. Natuurlijk zijn wij diegenen
die zeggen dat er gesneden moet worden en dat er consequenties
aan dit totale pakket verbonden moeten worden. Wij zeggen: komt u
maar. Op dat moment is het door u genoemde rijtje door hen aan
ons voorgelegd.»1
Dat neemt niet weg dat de Europese Commissie zowel vooraf als achteraf
een bepalende invloed heeft op hetgeen in het herstructureringsplan
wordt opgenomen. Zo geeft de Europese Commissie richting aan het
meest vergaande onderdeel van een herstructurering: de balansreductie
en het afstoten van bedrijfsonderdelen. De Europese Commissie geeft in
dat verband bijvoorbeeld concreet aan op welke markten bedrijfsonderdelen moeten worden verzelfstandigd om de concurrentie te bevorderen
of welke onderdelen zij concreet als fundamenteel niet levensvatbaar
beschouwt.
Opmerkingen commissie bij herstructureringsbeslissingen door Europese
Commissie
Ten overstaan van de commissie is betoogd dat de Europese Commissie
in een aantal gevallen – en meer in het bijzonder ten aanzien van ING – te
zware eisen aan de onderneming heeft gesteld. De Europese Commissie
zou onvoldoende rekening hebben gehouden met de bijzondere omstandigheden. Op grond daarvan zou de vereiste herstructurering in sommige
gevallen disproportioneel groot zijn. Daar komt bij dat is betoogd dat de
Europese Commissie het eigen kader niet altijd consequent heeft
gehanteerd. Er zou van sommige instellingen (ING) een zwaardere
herstructurering zijn verlangd dan van andere instellingen die een in
omvang ten minste vergelijkbare steun hebben ontvangen.

1

Verslag openbaar verhoor van mevrouw
Kroes, 7 december 2011.

De heer Van Wijnbergen:» Naar mijn mening kan heel breed
vraagtekens worden gezet bij de competentie van de Europese
commissie. Men krijgt de indruk dat die in het hele staatssteun-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

525

dossier rond de banken bijzonder weinig wist van waarmee ze bezig
was. Er is willekeurig gehandeld; de inschatting van de hoeveelheid
staatssteun is niet te volgen. Mijns inziens is die bij ING veel te hoog
ingeschat. Er was sprake van zeer ongelijke behandeling. Er zitten
inconsistente dingen bij. Als er wordt gezegd dat het de bedoeling is
om een redelijke concurrentie te handhaven, dan mogen grote
spelers niet verboden worden om te concurreren. Ik vind het patroon
uit Europa uitermate onsamenhangend. ING is mijns inziens drie tot
vier keer zo hard aangepakt als banken in vergelijkbare posities of
van vergelijkbare grootte. Het is niet duidelijk waarom Neelie Kroes
dat gedaan heeft.»1
De omvang van de vereiste herstructurering van ING staat, als gevolg van
de uitspraak van het Gerecht van de Europese Unie, ter discussie (zie
box 12.2 voor de inhoud van het arrest). De Europese Commissie zal
opnieuw een herstructureringsbeschikking moeten vaststellen met
inachtneming van de inhoud van het arrest.2
Dat neemt niet weg dat een aantal herstructureringen onderling vergeleken kan worden om enig inzicht te kunnen geven in de merites van de
kritiek. Gelet op het feit dat de balansreductie het meest ingrijpende
onderdeel van een herstructurering is, ligt het in de rede om op basis
hiervan een vergelijking te maken. In onderstaande tabel is de omvang
van de ontvangen steun in procenten van de naar risico gewogen activa,
afgezet tegen de omvang van de balansreductie zoals deze in de herstructureringsbeschikking is opgenomen. Het betreft een vergelijking van een
aantal middelgrote en grote Europese banken.

Tabel 12.1 Balansreductie Europese financiële instellingen
Instelling

Commerzbank
Dexia
KBC
ING
Lloyds Banking Group
AEGON

Steun in % RWA

Omvang van de balansreductie

8,2%
5,5%
5,1%
5%
4,1%
3,8%

45%
35%
17%
45%
25%
20%

Aan de hand van de bovenstaande voorbeelden kan worden geconcludeerd dat de Europese Commissie zeer uiteenlopende eisen heeft gesteld
aan een balansreductie. Zowel KBC als Dexia ontvangen naar verhouding
een groter bedrag aan steun dan ING terwijl een beperktere balansreductie is opgelegd.
De Europese Commissie heeft in het geval van KBC naar voren gebracht
dat een belangrijke component in het herstructureringsplan bestond uit
gedragsbeperkingen, zoals een verbod op overnames en op een prijsleiderschap op een aantal terreinen. Verder bevatte de steun aan KBC een in
verhouding hoge vergoeding en moest KBC omvangrijke desinvesteringen (Centea, Fidea) doen in de thuismarkt. Dit zou de verklaring zijn
voor de beperktere balansreductie.
1

Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Wijnbergen, 18 november 2011.
2
Hetgeen overigens niet betekent dat de
Europese Commissie niet tot eenzelfde
uitkomst kan komen.

De commissie merkt op dat, uitgaande van de door de Europese
Commissie berekende omvang van de steun, er aanmerkelijke verschillen
zitten in de vereiste balansreductie. De commissie constateert ook dat ING
een relatief omvangrijke balansreductie moet doorvoeren. In hoeverre de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

526

verschillen gerechtvaardigd worden door de voorwaarden waaronder de
steun is verleend of door andere onderdelen van de herstructurering, kan
de commissie niet beoordelen.
Kanttekening bij het kader
Het bijzondere steunkader is, zoals al opgemerkt, geënt op het bestaande
steunkader voor ondernemingen in moeilijkheden. De commissie werpt
allereerst de vraag op in hoeverre dit startpunt passend is geweest voor
de crisisomstandigheden. Het bestaande kader is immers ontwikkeld om
steun aan ondernemingen die omwille van hun bedrijfsmodel of door
eigen keuzes in moeilijkheden zijn gekomen, toch mogelijk te maken. Die
situatie is wezenlijk anders dan waar een groot deel van de financiële
ondernemingen in de crisis mee werd geconfronteerd.
Het tot uitgangspunt nemen van het reddings- en herstructureringssteunkader roept de vraag op of in de beoordeling door de Europese
Commissie, zij niet teveel aandacht heeft gehad voor de marktordening en
de beperking van de schade aan de concurrentieverhoudingen als gevolg
van de staatssteun, en te weinig voor de toch zeer uitzonderlijke omstandigheden.
Vervolgens constateert de commissie dat de door de Europese Commissie
op 7 oktober 2008 beloofde breed sturend kader slechts stapsgewijs vorm
krijgt. De bankenmededeling die op 13 oktober 2008 wordt uitgebracht
bevat algemene uitgangspunten en richtsnoeren die pas later nader
worden uitgewerkt. Op het moment dat die uitwerking beschikbaar komt,
heeft een groot aantal ingrepen al plaatsgevonden. Dit geldt in het
bijzonder voor herkapitalisatie en maatregelen die zich richten op het
oplossen van problemen met besmette activa. De commissie heeft
geconstateerd dat de Nederlandse autoriteiten stellen nadeel te hebben
ervaren van het pas achteraf beschikbaar komen van de richtsnoeren. Zij
meent dat de vraag terecht is, in hoeverre het passend is om achteraf met
gedetailleerde richtsnoeren te komen op basis waarvan een beoordeling
van steunmaatregelen plaatsvindt die al eerder zijn doorgevoerd. De
commissie is van mening dat een duidelijker doch minder gedetailleerd
kader, dat snel na 12 oktober zou zijn vastgesteld, op zijn plaats was
geweest en veel problemen zou hebben kunnen voorkomen.
12.4 Mededinging en prudentieel toezicht
De commissie heeft geconstateerd dat er een spanning kan bestaan
tussen de verantwoordelijkheden van de Europese Commissie als finale
autoriteit voor het mededingingstoezicht en de verantwoordelijkheden
van de prudentieel toezichthouder. Deze spanning is door de heer Wellink,
destijds president van DNB, in zijn openbaar verhoor helder uiteen gezet.
De heer Wellink: «(...) Toen dit begon te spelen, heb ik mij wel
meteen gerealiseerd dat er in de regelgeving eigenlijk een paar
dingen zitten – wij hebben dit ook meteen aangesneden – die
gewoon niet goed zijn. Er is – dit is de formulering die ik intern
steeds gebruikt heb – geen omgangsregeling tussen de toezichthouder en de mededingingsautoriteit en er is geen conflictenregeling. Met «omgangsregeling» bedoel ik: hoe wordt de toezichthouder erbij betrokken als de Commissie een
mededingingsmaatregel neemt? De toezichthouder is de ultieme
autoriteit op zijn eigen terrein, zoals de mededingingsautoriteit
ultieme autoriteit heeft op haar terrein. Maar hoe geef je de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

527

toezichthouder voldoende ruimte? Er is ook geen omgangsregeling
of een conflictenregeling. Als je het niet eens bent met elkaar, wat
moet je dan doen? Als de Commissie zegt «verkoop dat en als je het
niet snel verkoopt, benoemen wij een trustee die het voor jou moet
gaan verkopen», kan dat verkopen alleen plaatsvinden als er een
verklaring van geen bezwaar van de toezichthouder komt. Als de
toezichthouder nee zegt, zit je in een heel rare situatie. In het verdrag
staat, dacht ik, een bepaling dat autoriteiten gebonden zijn om zo
goed mogelijk met elkander om te gaan, maar bij een echt conflict is
er geen oplossing. Dit is voor mij ook de reden geweest dat ik wel
eens publiekelijk gezegd heb: eigenlijk moet op Europees niveau
dezelfde discussie plaatsvinden als we hier hebben, met nationale
toezichthouders. Er moet een discussie op Europees niveau
plaatsvinden ook. Niet om de Europese toezichthouder te attaqueren
– daar gaat het mij helemaal niet om – maar om te kijken hoe het
bestaande systeem gewerkt heeft. Zijn de checks and balances in het
systeem oké? Moeten wij er geen veranderingen in aanbrengen? Dat
heb ik eigenlijk het sterkst gevoeld naar aanleiding van de discussies
met de EU, nog meer dan de precieze bedragen waar wij het niet
over eens waren. Er zit een fout in het systeem.»1
De commissie heeft vastgesteld dat deze spanning manifest aan de orde
is geweest in het goedkeuringstraject van de IABF. Tijdens dit proces heeft
zich volgens de heer Brouwer de volgende situatie voorgedaan:
De heer Brouwer: «De aanvankelijke inzet van de Europese
Commissie was: u bent geen partij. Ik ben er één keer zelf geweest
bij de delegatieleider van het team van DG Mededinging dat zich
bezighield met ING. Er lag een variant voor die ik niet kan uitspitten,
want dat is toezichtsvertrouwelijk. Die variant was voor ons
ondenkbaar in financiële termen. Daarvan heb ik ter plekke gezegd: u
kunt dat wel afdwingen, maar wij verbieden het. Wij verbieden ING
om die lijn in te zetten. Wat gebeurt er dan, was de vraag, en dat is
natuurlijk nog altijd onduidelijk. Maar uiteindelijk heeft de
Commissie gezegd: dan doen wij een ander voorstel. Dus ik zag ons
belang en zij impliciet dus ook».2
De commissie heeft geconstateerd dat de spanning tussen de Europese
Commissie en DNB van een zodanige aard was dat DNB zich zelfs
genoodzaakt voelde zich te voegen in het beroep dat ING heeft aangespannen tegen het herstructureringsbesluit. Dat is een ongebruikelijke en
ingrijpende stap.
De heer Wellink: «De interventie van de Europese Commissie heeft
de deal duurder gemaakt, profijtelijker voor de Staat. Ik zei al dat wij
vanuit toezichtoptiek bezien vonden dat de eisen eigenlijk te zwaar
waren. U weet dat wij ons gevoegd hebben – dat is vrij uitzonderlijk – in de procedure die ING heeft aangespannen. Wij hopen
hierin de kans te krijgen om dit toe te lichten.»

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Brouwer, 1 december 2011.

Ook in het integratieproces van ABN AMRO en Fortis na de overname in
2007 deed zich, zo suggereert DNB, een spanning voor tussen haar
verantwoordelijkheid als prudentieel toezichthouder en de verantwoordelijkheid van de Europese Commissie voor de concurrentieverhouding.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

528

De heer Wellink:» (...) Wij zouden onverantwoordelijk gehandeld
hebben als wij dit (de overeenkomst met Deutsche Bank) hadden
geaccepteerd, maar daar ligt nog wel een klein probleem, dat echt
lastig is en waarmee ik niemand wil beschuldigen. Als je een remedy
afspreekt die op zichzelf bezien redelijk is – laten we veronderstellen
dat zo’n HBU-remedy op zichzelf gezien redelijk was – en de wereld
verandert zodanig dat de zwaarte van die remedy een vermenigvuldigingsfactor krijgt die zodanig is dat, als je het eerder geweten had,
je andere remedies had moeten verzinnen, vind ik eerlijk gezegd dat
dat een factor is die in de beschouwing moet worden betrokken.
Meer in het algemeen gesproken: ik begrijp de Europese Commissie
in een aantal opzichten zeer wel. Je spreekt bijvoorbeeld af om een
bepaald heel groot bedrijfsonderdeel te verkopen, maar als je
daar miljarden verlies op moet lijden omdat de marktomstandigheden dramatisch slecht blijven, dan vind ik – mevrouw Kroes is in
een aantal opzichten best flexibel geweest – dat de Europese
commissie eens goed moet nadenken over een andere vormgeving
van dit systeem.»1
Opmerkingen commissie
De commissie concludeert dat een patstelling tussen de prudentieel
toezichthouder en de Europese Commissie onwenselijk is. Beiden
behartigen een beschermenswaardig belang. Een confrontatie die niet op
een ordelijke wijze kan worden geadresseerd – in die zin dat de wederzijdse belangen in afdoende mate in aanmerking worden genomen – acht
de commissie onaanvaardbaar. Dit is te meer het geval wanneer het
belang van de soliditeit van financiële ondernemingen en daarmee de
stabiliteit van het financieel stelsel in het geding kan komen. De heer Knot,
de huidige prsident van DNB, vertelt hierover:
De heer Knot:» Ja, dat zeg ik. Ik denk dat dit echt een absoluut hiaat
is. Het gaat hier om twee verschillende domeinen: de mededinging
en het prudentiële terrein. Het wordt gecompliceerd door het feit dat
de mededinging op Europees niveau plaatsheeft en het prudentiële
toezicht nog grotendeels op nationaal niveau. Maar je kunt dit niet
oplossen door simpelweg te zeggen dat Europese regels altijd voor
nationale regels gaan. Dat geldt binnen hetzelfde domein. Dat zou
gelden als het een conflict was tussen Nederlandse mededingingsbelangen en Europese mededingingsbelangen. Het gaat hier echter
om het conflict tussen mededinging en prudentieel. Ik denk dat we
naar een situatie toe zouden moeten dat er voor remedies bijvoorbeeld toch prudentiële goedkeuring zou moeten worden verleend.»
Vraag: «Hoe zou je dat hiaat dan precies kunnen oplossen?»
De heer Knot: «Dat zou je kunnen doen door na te denken over een
vorm van geschillenbeslechting. Maar één vorm van geschillenbeslechting is dat je voor dit soort remedies toch ook prudentiële
goedkeuring vraagt.»
Vraag: «Als ik u goed begrijp, zou prudentiële goedkeuring dan
uiteindelijk doorslaggevend moeten zijn?»

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 2 december 2011.

De heer Knot: «Nee, want op het moment dat er dan afkeuring
plaatsheeft, is het niet gezegd dat de remedy van tafel is. Dan zal er
weer een andere remedy op tafel moeten komen. Maar dan kom je in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

529

ieder geval in een situatie terecht dat beide autoriteiten uiteindelijk
het eens zullen moeten zijn over de ultieme oplossing.»
De heer Knot: «Dan zou je ultiem ergens een geschillenbeslechting
moeten neerleggen. Dan zou je mediation moeten hebben. Of je zou
een partij moeten identificeren die dan een dwingende uitspraak
doet. Misschien wel ergens een rechter. Die zou zich overigens dan
wel inhoudelijk moeten gaan verdiepen in het vraagstuk, en zich niet
louter moeten beperken tot een marginale toetsing. Daar zou in ieder
geval over nagedacht moeten worden.»1
De commissie tekent daarbij aan dat de mogelijkheid van een beroep op
de (Europese) rechter onvoldoende soelaas biedt voor bovengenoemd
probleem. Dit werd ook zo verwoord door de heer Knot:
De heer Knot: «Er is nu een mogelijkheid om in beroep te gaan bij
het Europees Hof. Maar zo’n proces duurt natuurlijk te lang. Je hebt
op dat moment stante pede een uitspraak nodig, en niet een
uitspraak die pas drie jaar later of zo komt. Daarnaast is het mij ook
nog niet geheel duidelijk in hoeverre het Europees Hof zich ook
werkelijk inhoudelijk in de zaak zal verdiepen dan wel marginaal gaat
toetsen.»1
De commissie heeft vervolgens geconstateerd dat de Europese
Commissie, bij monde van mevrouw Kroes, vasthoudt aan de voorrang
van het Unierecht en het nationale prudentiële toezicht als daaraan
ondergeschikt lijkt te zien.
Vraag: «Volgens de heer Brouwer heeft in de aanloop naar de
goedkeuring een variant voor herstructurering voorgelegen die voor
DNB ondenkbaar was in prudentiële termen. De heer Brouwer heeft
hier gezegd dat hij tegen u persoonlijk of tegen de Europese
commissie heeft gezegd: «U kunt dat wel afdwingen maar wij
verbieden het». In casu een clash tussen twee bevoegde gezagen
over één instelling en één maatregel.»
Mevrouw Kroes: «De Europese commissie had te doen met de
Nederlandse regering, die naar ik aanneem het gedachtegoed van de
centrale bank meenam. Inderdaad hebben wij ook discussies gehad
maar uiteindelijk hebben we gescheiden verantwoordelijkheden. De
verantwoordelijkheid van de Europese commissie is om ten aanzien
van de interne markt het Verdrag over staatssteun goed toe te
passen, terwijl DNB een verantwoordelijkheid heeft ten aanzien van
het Nederlandse speelveld.»
Vraag: «Maar ziet u dat er een fors spanningsveld kan zitten tussen
de verantwoordelijkheden van de prudentieel toezichthouder – die
staat niet onder controle van de Staat maar vervult een eigenstandige rol – en uw eigenstandige bevoegdheid tot het beoordelen
van steun? De heer Wellink heeft hier gezegd dat er geen omgangsen geen conflictenregeling voor de toezichthouder en de Europese
commissie was. Hij gaf heel treffend aan dat beide de ultieme
autoriteit zijn en «als je het met elkaar niet eens bent, wat moet je
dan doen?» Hoe zou u die vraag beantwoorden?»
1

Verslag openbaar verhoor van de heer Knot,
9 december 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

530

Mevrouw Kroes: «Als je het met elkaar niet eens bent, is mijn
algemene lijn om aan tafel te gaan zitten en te gaan bekijken waar de
verschillen in zitten. Wie kan op welk moment op welke verantwoordelijkheid aangesproken worden?»
Vraag: «Wie trekt er in ultimo aan het langste eind?»
Mevrouw Kroes: «U hebt net gezegd dat de internationale verdragen
en de duidelijke teksten die ten aanzien van dit geheel bestaan,
prevaleren.»
Vraag: «Dus u zegt: ik wil best in discussie met de toezichthouder als
die goede argumenten heeft, maar in ultimo is het mijn
bevoegdheid.»
Mevrouw Kroes: «Ten aanzien van sommige zaken hebben wij in de
Europese commissie vast te stellen dat er groen licht gegeven dient
te worden door bijvoorbeeld DNB. Maar het antwoord op uw vraag
is: ja.»
Vraag: «Vindt u dat ook een wenselijke situatie? Moet dat zo blijven
of vindt u dat daarbij tot een andere, meer gelijkwaardige verdeling
van verantwoordelijkheden, bevoegdheden tussen de toezichthouder
en de Europese commissie moet worden gekomen?»
Mevrouw Kroes: «Daar hoeft geen verandering in te komen. Onze
ervaring is dat het nu goed werkt.»1
De commissie meent dat de Europese Commissie daarmee onvoldoende
recht doet aan het belang dat door de prudentieel toezichthouder moet
worden behartigd. De commissie beveelt aan er in Europees verband naar
te streven dat een regeling in het leven wordt geroepen die bovenstaande
problematiek adresseert. Hierbij kan bijvoorbeeld het nieuw opgerichte
European Systematic Risk Board (ESRB) een rol spelen.
12.5 Optreden van de Nederlandse autoriteiten
ABN AMRO, ING, AEGON en SNS REAAL hebben allen op een bepaald
moment te maken gekregen met een beoordeling uit Brussel van de steun
die zij hebben ontvangen. Bij al deze instellingen heeft de Europese
Commissie in meer of mindere mate eisen gesteld waaraan moest
worden voldaan voordat staatsteun kon worden goedgekeurd. De vraag
rijst of de Nederlandse autoriteiten zich vooraf, bij het overeenkomen van
de interventies, afdoende rekenschap hebben gegeven van de eisen die
door de Europese Commissie aan steunmaatregelen zouden (kunnen)
worden gesteld.
Uit het onderzoek van de commissie blijkt dat de Nederlandse autoriteiten, meer in het bijzonder het ministerie van Financiën, zich terdege
bewust zijn van het feit dat Brussel een rol kan spelen bij de overheidsinterventies. Dit komt onder meer tot uitdrukking in de wens van de zijde
van het ministerie om bij de kapitaalinjectie in ING te komen tot een
marktconforme transactie.

1

Verslag openbaar verhoor van mevrouw
Kroes, 7 december 2011.

De commissie constateert tegelijkertijd dat de Nederlandse autoriteiten de
uitkomsten van de verschillende trajecten bij de Europese Commissie op
een aantal momenten verkeerd hebben ingeschat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

531

Zo heeft de commissie vastgesteld dat de kapitaalinjectie in ING op
22 oktober 2008 «for reasons of legal certainty» aan de Europese
Commissie wordt gemeld. Het ministerie van Financiën stelt dat bij de
kapitaalinjectie bij ING geen sprake is van staatssteun in de zin van het
Europees verdrag. Dit is volgens het ministerie het geval omdat de
transactie geen financieel voordeel voor ING bevat. In de notificatie wordt
opgemerkt dat: «No advantage because market prices are paid for the
securities in ING and conditions attached to the capital injection are also
market conditions.»
Om als staatssteun in de zin van het verdrag te kwalificeren moet sprake
zijn van (i) een financieel voordeel, (ii) dat met overheidsmiddelen wordt
bekostigd, (iii) dat ten goede komt aan een beperkt aantal ondernemingen, en (iv) dat de tussenstaatse handel negatief beïnvloed. Aan het
eerste criterium zou gelet op de voorwaarden voor de injectie niet zijn
voldaan, aldus het departement.
In de beschikking van de Europese Commissie wordt het standpunt van
Nederland uitvoerig uiteen gezet:
«Nederland is van mening dat de maatregel geen staatssteun
inhoudt. (...) Volgens de Nederlandse autoriteiten dienen de effecten,
hoewel zij vanuit civielrechtelijk oogpunt obligaties zijn, op één lijn te
stellen met gewone aandelen omdat zij zich in economisch opzicht
hetzelfde gedragen als aandelen. Daarom dient een beoordeling van
het instrument volgens de Nederlandse autoriteiten ook gebaseerd
te zijn op die vergelijking. Om de doeltreffendheid van de maatregel
te verhogen werd het noodzakelijk geacht een core-Tier-1-instrument
te gebruiken; vandaar de keuze van dit hybride instrument. Volgens
DNB houden de vereisten in verband met core-Tier-1-kapitaal in, dat
de onderneming alle rechten behoudt (zoals ook in geval van
aandelen geldt), waaronder het recht om het dividend vast te stellen
en het recht om de participatie te beëindigen. De effecten zijn [...],
binnen de grenzen van core-Tier-1, zodanig gestructureerd dat 1) de
waarde ervan vergelijkbaar is met die van gewone aandelen en 2) de
beëindiging van de participatie mogelijk en aantrekkelijk voor ING
wordt wanneer de winstgevendheid en de aandelenkoers zich
herstellen. In die zin menen de Nederlandse autoriteiten dat het
instrument als een soort aandeel moet worden beschouwd, doch
met hogere couponopbrengsten Het instrument gedraagt zich
derhalve op een wijze die marktconform is en de economische
belangen van de Nederlandse Staat in aanmerking neemt terwijl
tegelijkertijd de solvabiliteit van ING wordt verbeterd. Dat het
rendement onzeker is betekent niet dat er sprake is van staatssteun
– waar het om gaat is het gemiddelde verwachte rendement en het
risicoprofiel van het instrument.».1
Anders dan de Nederlandse autoriteiten, is de Europese Commissie wel
degelijk van mening dat de maatregel, waarbij de Nederlandse Staat de
speciaal uitgegeven effecten verwerft, staatssteun vormt in de zin van het
Europees verdrag.

1

Steunmaatregel nr. N 528/2008 – Nederland
Steun aan ING Groep N.V., punten 21 en
verder.

De kapitaalinjectie in ING vormt enige tijd later opnieuw de aanleiding
voor een verkeerde inschatting door de Nederlandse autoriteiten van de
opstelling van de Europese Commissie. De kapitaalinjectie zoals die in
oktober 2008 tussen de Staat en ING was overeengekomen, kende geen
optie tot vervroegde terugbetaling tegen gunstige voorwaarden. ING kan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

532

de Staat «uitkopen» tegen 150% van de uitgifteprijs van de CT1 securities.
ING betaalt dus in zekere zin een boete van 50% bij aflossing. De
voorwaarden van de kapitaalinjecties in AEGON en SNS REAAL bevatten
wel een bijzondere regeling ten aanzien van vervroegde aflossing. Zo
mocht AEGON een derde (1 miljard euro) van de steun binnen één jaar
tegen specifieke gunstigere voorwaarden aflossen.1 Een vergelijkbare
regeling geldt voor SNS.
Als ING in 2009 kenbaar maakt de helft van de steun (5 miljard euro) te
willen terugbetalen, komen de Staat en ING een aanpassing in de
voorwaarden voor vervroegde aflossing overeen. In plaats van de premie
van 2,5 miljard euro (50%) betaalt ING een premie van 346 miljoen euro.
Bij het indienen van het herstructureringsplan op 22 oktober 2009 dient
Nederland tevens het amendement op de terugbetalingsvoorwaarden van
de CT1 securities in.
In de beschikking waarin de Europese Commissie goedkeuring verleent
aan het herstructureringsplan voor ING komt zij tot de conclusie dat deze
aanpassing voor ING een nieuw financieel voordeel oplevert van circa
2 miljard euro.
«In het kader van het herstructureringsplan heeft Nederland een
aanpassing ingediend van de overeenkomst betreffende de
terugbetaling van de Tier 1-effecten door ING. Volgens de aangepaste voorwaarden kan ING tot 50 % van de Core Tier 1-effecten
terugkopen tegen uitgifteprijs (10 EUR), vermeerderd met de
opgelopen rente over de jaarlijkse 8,5 %-coupon (rond 253 miljoen
EUR) en met een strafpremie voor vervroegde terugbetaling indien
het aandeel ING meer dan 10 EUR noteert. Deze bij vervroegde
terugbetaling verschuldigde premie loopt op naarmate de koers van
het aandeel ING stijgt. Voor de berekening van de strafpremie voor
vervroegde terugbetaling wordt de koersstijging gemaximeerd op
12,50 EUR. Op dat niveau komt deze premie overeen met 13 % op
jaarbasis. Deze strafpremie voor vervroegde terugbetaling kan
oplopen tot maximaal 705 miljoen EUR, in een scenario waarbij de
5 miljard EUR worden terugbetaald na 400 dagen vanaf de uitgiftedatum. Voorts is voor deze strafpremie een minimum bepaald van
340 miljoen EUR, hetgeen Nederland een minimale Internal Rate of
Return (IRR) van 15 % garandeert.

1

In plaats van een premie van 50%, betaalt
AEGON een repurchase fee die afhankelijk is
van de beurskoers. Voorts is AEGON
gehouden de coupon op de CT1-securities uit
te keren, ongeacht het antwoord op de vraag
of dividend is uitgekeerd.
2
Beschikking van de Commissie van
18 november 2009 betreffende steunmaatregel C 10/09 (ex N 138/09) die Nederland ten
uitvoer heeft gelegd ten behoeve van de
Illiquid Assets Back-upfaciliteit en het
herstructureringsplan voor ING, punten 34 en
35.

Met andere woorden, rekening houdende met het feit dat ING
normaal gesproken een terugbetalingspremie van 2,5 miljard EUR
verschuldigd is, zou deze aanpassing ING een additioneel voordeel
opleveren van 1,79 tot 2,2 miljard EUR, afhankelijk van de koers van
het aandeel ING. Nederland verklaarde dat deze aanpassing bedoeld
was om ING vergelijkbare uitstapvoorwaarden te bieden als SNS en
Aegon hebben gekregen voor de kapitaalinjecties die deze van
Nederland hebben ontvangen. Die voorwaarden voor vervroegde
terugbetaling kunnen alleen worden toegepast voor de aflossing van
5 miljard EUR (dus 50 % van de initiële kapitaalinjectie).»2
Met andere woorden: volgens de Europese Commissie is sprake van circa
2 miljard euro aan additionele staatssteun.
«Ook de aanpassing van de inkooppremie vormt staatssteun omdat
de staat afziet van zijn recht om inkomsten te ontvangen. Aangezien
ING reeds ermee heeft ingestemd een inkooppremie van 150 % te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

533

betalen, vormt iedere korting inderdaad een derving van inkomsten.
De aanpassing van de terugbetalingsvoorwaarden voor de Nederlandse kapitaalinjectie resulteert in een additioneel voordeel voor
ING. Dit vertegenwoordigt, zoals in overweging 34 werd aangegeven, zo’n 2 miljard EUR additionele steun.»1
De kwalificatie door de Europese Commissie komt voor zowel het
ministerie van Financiën als voor ING onverwacht. Het ministerie en ING
gaan ervan uit met het met de Europese Commissie uitonderhandelde
herstructureringsplan een package deal te hebben gesloten. De
aanpassing van de voorwaarden voor terugbetaling van de staatssteun
zou daarvan onderdeel uitmaken. Zowel de Staat als ING is tegen het
besluit van de Europese Commissie om de aangepaste voorwaarden als
aanvullende steun te kwalificeren dan ook in beroep gegaan. Het Gerecht
van de Europese Unie heeft op 2 maart 2012 ING en de Staat der
Nederlanden op dit punt in het gelijk gesteld.
Box 12.2 Uitspraak van het Gerecht van de Europese Unie
ING is op 28 januari 2010 op een aantal punten tegen de herstructureringsbeschikking van de Europese Commissie in beroep gegaan bij
de het Gerecht van de Europese Unie. ING verzoekt het Gerecht:
Ë de herstructuringsbeschikking nietig te verklaren voor zover
daarbij de wijziging van de terugbetalingsvoorwaarden voor de
kapitaalinjectie wordt aangemerkt als additionele staatssteun ten
bedrage van 2 miljard EUR;
Ë de bestreden beschikking nietig te verklaren voor zover de
Commissie aan goedkeuring van de steun de voorwaarde heeft
verbonden van aanvaarding van prijsleiderschapsverboden;
Ë de bestreden beschikking nietig te verklaren voor zover de
Commissie de goedkeuring van de steun heeft onderworpen aan
herstructureringsvoorwaarden die verder gaan dan passend en
noodzakelijk;
De Staat der Nederlanden is eveneens op 28 januari 2010 in beroep
gegaan. De Staat verzoekt het Gerecht:
Ë de herstructuringsbeschikking nietig te verklaren voor zover
daarbij de wijziging van de terugbetalingsvoorwaarden voor de
kapitaalinjectie wordt aangemerkt als additionele staatssteun ten
bedrage van 2 miljard EUR;
Het Gerecht heeft op 2 maart 2012 uitspraak gedaan. Het Gerecht
heeft het beroep toegewezen en de herstructureringsbeschikking
gedeeltelijk nietig verklaard. Het Gerecht heeft zich daarbij beperkt
tot een oordeel over het eerste punt: de kwalificatie van de gewijzigde terugbetalingsvoorwaarden als additionele staatssteun.
Het Gerecht constateerde daarbij dat de Europese Commissie deze
onvoldoende heeft gemotiveerd.

1

Beschikking van de Commissie van
18 november 2009 betreffende steunmaatregel C 10/09 (ex N 138/09) die Nederland ten
uitvoer heeft gelegd ten behoeve van de
Illiquid Assets Back-upfaciliteit en het
herstructureringsplan voor ING, punt 98.

Volgens het Gerecht kon de Commissie zich niet beperken tot de
constatering dat de wijziging in de terugbetalingsvoorwaarden voor
de kapitaalinbreng een steunmaatregel was, zonder eerst te
onderzoeken of deze wijziging voor ING een voordeel opleverde dat
een particuliere investeerder niet zou hebben toegekend indien hij
zich in dezelfde positie zou hebben bevonden als de Nederlandse
Staat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

534

Het Gerecht verklaart de beschikking van de Commissie nietig voor
zover deze berust op de vaststelling dat de wijziging in de
voorwaarden voor terugbetaling van de kapitaalinbreng additionele
steun heeft vertegenwoordigd en voor zover zij voor de beoordeling
van de verenigbaarheid van de steun met de interne markt, en de
omvang van de compenserende maatregelen, deze laatste steun in
de beschouwing betrekt.
Gezien deze conclusie heeft het Gerecht geconcludeerd dat er geen
aanleiding is tot onderzoek van de argumenten die ING en de
Commissie hebben aangevoerd ten aanzien van de overige
onderdelen die door ING zijn aangevoerd. Dit aangezien de
herstructureringsbeschikking berust op de veronderstelling dat de
omvang van herstructureringssteun juist is gekwalificeerd, hetgeen
in de onderhavige zaak naar het oordeel van het Gerecht niet het
geval is.
De Europese Commissie zal met inachtneming van de uitspraak van
het Gerecht een nieuwe beschikking moeten geven. De Europese
Commissie heeft twee maanden de tijd om tegen de uitspraak in
beroep te gaan bij het Hof.1
De commissie wijst vervolgens op de beoordeling van de IABF door de
Europese Commissie. Voor een uiteenzetting over de IABF-transactie
wordt verwezen naar hoofdstuk 5 over de casus ING. Op dit moment is
van belang dat de Europese Commissie zware kanttekeningen plaatst bij
de vergoeding van de IABF door ING aan de staat.
Zoals blijkt uit de voorlopige goedkeuring van de Europese Commissie
heeft de Staat zich op het standpunt gesteld dat de IABF een adequate
vergoeding in zich droeg voor het risico dat de Staat op zich nam.
«The authorities state that the total package provides an adequate
remuneration for the risk taken over by the state. The authorities
point to the more likely base case scenario which shows an overall
gain for the Dutch State. The Dutch authorities state that the
management fee is part of the overall remuneration package. The
total package was considered appropriate at such time. There is also
adequate burden sharing, due to the first loss already borne by the
bank, and a future loss split in the relationship of 80 % for the State
and 20 % for the bank.»2
De Europese Commissie blijkt daar anders tegenaan te kijken. Zij plaatst
een aantal serieuze kanttekeningen bij de transactie.

1

Uitspraak van het Gerecht van de Europese
Unie van 2 maart 2012 in de gevoegde zaken
T-29/10 Nederland / Commissie en T-33/10 ING
Groep NV / Commissie. Nog niet
gepubliceerd.
2
Steunmaatregel C 10/2009 (ex N 138/2009)
– ING, punt. 41.
3
Steunmaatregel C 10/2009 (ex N 138/2009)
– ING.

«Daarom betwijfelt de Commissie ook dat de risicoverdeling tussen
de Staat en ING correct is. De Commissie vraagt zich af of de bank
wel echt het verschil tussen de nominale waarde van de portefeuille
en de reële waarde ervan in het economisch verkeer draagt, rekening
houdende met de reeds aangegeven twijfel wat betreft de beoordeling van de waardering. Evenmin is de Commissie er zeker van dat
de genoemde ruil van kasstromen wel, zoals wordt aangegeven,
daadwerkelijk gunstig is voor de Staat. Met name ten aanzien van de
management fee voor de portefeuille heeft zij enige twijfel of die wel
passend is, aangezien in ruil voor die fee niet al te veel activiteiten
worden verlangd.»3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

535

De Europese Commissie past uiteindelijk de IABF op onderdelen aan
waardoor deze circa 1,3 miljard euro duurder wordt voor ING. Daarnaast
verlangt de Europese Commissie voor het totaal aan steun aan ING,
waaronder de steuncomponent in de IABF van 5 miljard euro, een zware
herstructurering.
Vraag: «Vervolgens komt er een heel zware remedy. ING moet
onderdelen afstoten en een flinke herstructurering doorvoeren. Had
u een dergelijke reactie van de Europese Commissie voorzien of
kunnen voorzien?»
De heer Ter Haar:» Nee, zo hadden wij het niet voorzien. (...) De
negatieve manier waarop de Europese Commissie aankeek tegen
deze transactie – zij heeft dit wel heel sterk in het domein van de
staatssteun geduwd – heeft ons echter wel verrast. Zeker in het
begin – dit had weer te maken met de complexiteit van de transactie – had ik het gevoel dat ergens in de eigen becijfering van de
Commissie van de waarde van de transactie een dubbeltelling zat die
tot een ander eindresultaat leidde van diverse miljarden dan het
resultaat van onze waardeschatting van de transactie.»1
Ten slotte wijst de commissie op de verwikkelingen rondom de
zogenoemde remedy na de nationalisatie van Fortis Bank Nederland en
ABN AMRO. De Europese Commissie was bij de voorgenomen overname
van ABN AMRO door Fortis van oordeel dat deze bank zich een te
dominante positie zou verwerven op de Nederlandse markt voor
dienstverlening aan het midden- en kleinbedrijf. De Europese Commissie
zou alleen goedkeuring verlenen aan de overname als Fortis haar positie
zou afbouwen door het afstoten van een bedrijfsonderdeel. Dit is de
remedy.
De commissie kan zich niet aan de indruk onttrekken dat de Nederlandse
autoriteiten er na de nationalisatie van ABN AMRO en Fortis Bank
Nederland van uitgaan, dat zij de Europese Commissie ervan kunnen
overtuigen van de verlangde remedy af te zien. Dit ondanks het feit dat
beide ondernemingen alsnog geïntegreerd zullen worden en zo de door
de Europese Commissie gewraakte dominante positie op de markt voor
dienstverlening aan het mkb zullen verwerven.
Vraag: «(...) Maar u noemde zojuist ook de remedy. Wanneer werd
duidelijk dat, als je gaat samenvoegen, ook Brussel weer in beeld
zou komen?»

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 1 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Ter
Haar, 16 november 2011.

De heer Ter Haar: «Als risico bestond dat vanaf het moment dat aan
samenvoeging werd gedacht. Hoe dat risico is vertaald in de
werkelijkheid, heeft meer dan een half jaar geduurd, geloof ik. Je
weet immers niet bij voorbaat welke positie de Europese Commissie
inneemt. Uiteindelijk vonden wij wel dat integratie van ABN AMRO
in de hele Fortis Holding, met een vrij dominante positie in de
Benelux-markt, toch echt heel anders was dan samenvoeging van
ABN AMRO en Fortis Bank Nederland op de Nederlandse markt. Wij
gingen er wel vanuit dat we een goeie case hadden bij de Europese
Commissie om te zeggen: wij willen het gesprek over de remedy
heropenen, en dan mogen we toch wel rekenen op een wat andere
eis vanuit de Europese Commissie dan daarvoor.»2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

536

De heer Van Rutte: «Ik denk dat men in november 2008 nog geen
rekening had gehouden met de kosten die nog moesten worden
gemaakt uit hoofde van de remedy. Op dat moment was immers niet
duidelijk of er nog wel een remedy zou zijn. De minister heeft zelfs
tegenover mevrouw Kroes aangegeven dat er geen noodzaak meer
was voor een remedy, gelet op het feit dat er een totaal andere
situatie was ontstaan. Ik vermoed dus dat er geen rekening is
gehouden met die kosten. Daarna bleek overigens dat er wel een
remedy nodig was. Toen zijn opnieuw onderhandelingen gestart en
vervolgens is er een overeenkomst gesloten.»1
De Europese Commissie houdt echter onverkort vast aan uitvoering van
de remedy. De commissie constateert dat ook in de casus ABN AMRO de
opstelling van de Europese Commissie niet juist is ingeschat.
12.6 Conclusies
Regulier steunkader passend uitgangspunt voor de crisis?
De verschillende mededelingen zijn uitdrukkelijk geënt op het reguliere
crisis- en herstructureringssteunkader zoals de Europese Commissie dat
vóór de crisis hanteerde. Tegelijkertijd kent het crisiskader een aantal
bijzonderheden. Zo aanvaardt de Europese Commissie reddingssteun
zonder een daaropvolgende herstructurering. Onder het reguliere kader
gaat reddingssteun altijd gepaard met een latere herstructurering.
Het reguliere steunkader is ontwikkeld om steun aan ondernemingen die
omwille van hun bedrijfsmodel of door eigen keuzes in moeilijkheden zijn
gekomen, toch mogelijk te maken. Die situatie is wezenlijk anders dan
waar een groot deel van de financiële ondernemingen in de crisis mee
werd geconfronteerd.
De commissie werpt om die reden de vraag op in hoeverre het startpunt,
het reguliere steunkader, passend is geweest voor de crisisomstandigheden. Het tot uitgangspunt nemen van het reddings- en herstructureringssteunkader roept naar het oordeel van de commissie tevens de vraag
op of in de beoordeling door de Europese Commissie, zij niet teveel
aandacht heeft gehad voor de marktordening en te weinig voor de toch
zeer uitzonderlijke omstandigheden.
Europese Commissie stelt achteraf toetsingskader vast
De commissie heeft geconstateerd dat het bijzondere kader van de
Europese Commissie ten aanzien van haar toetsing van steunmaatregelen
slechts stapsgewijs vorm krijgt. De bankenmededeling die op 13 oktober
2008 wordt uitgebracht bevat algemene uitgangspunten en richtsnoeren
die pas maanden later nader worden uitgewerkt. Op het moment dat die
uitwerking formeel beschikbaar komt, heeft een groot aantal ingrepen al
plaatsgevonden. Dit geldt in het bijzonder voor herkapitalisatie en
maatregelen die zich richten op het oplossen van problemen met
besmette activa.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Rutte, 17 november 2011.

De commissie heeft geconstateerd dat de Nederlandse autoriteiten stellen
nadeel te hebben ervaren van het pas achteraf beschikbaar komen van de
richtsnoeren (zoals de zogenoemde 2%-maatstaf). De commissie meent
dat de vraag gerechtvaardigd is, in hoeverre het passend is om achteraf
met gedetailleerde richtsnoeren te komen op basis waarvan een beoordeling van steunmaatregelen plaatsvindt. De commissie is van mening
dat een duidelijker doch minder gedetailleerd kader, dat snel na

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

537

12 oktober zou zijn vastgesteld, op zijn plaats was geweest en veel
problemen zou hebben kunnen voorkomen.
Verplichtstelling staatssteun geen wezenlijk element
Een belangrijk onderscheid tussen het bijzondere staatssteunkader in de
financiële crisis en het reguliere kader is dat de Europese Commissie ook
niet-instellingsspecifieke regelingen voor bijvoorbeeld staatsgaranties of
herkapitalisaties heeft aanvaard. Daarbij behoefden herkapitalisaties van
individuele banken die plaatsvonden op grond van een door de Europese
Commissie goedgekeurde regeling, niet afzonderlijk vooraf aan de
Europese Commissie te worden voorgelegd. Frankrijk heeft er voor
gekozen een herkapitalisatieregeling in het leven te roepen waaraan de
grootste Franse banken min of meer verplicht zouden deelnemen.
Ten overstaan van de commissie is verklaard dat deze verplichtstelling
voor de Europese Commissie aanleiding is geweest om de steun aan de
Franse banken minder streng te beoordelen dan de steun aan de
Nederlandse instellingen waar niet voor een dergelijke verplichting is
gekozen. Door de Europese Commissie is aangedragen dat niet zozeer de
kenmerken van de regeling of de verplichtstelling ervoor heeft gezorgd
dat de Franse banken aan een herstructurering «ontkwamen», maar de
financiële soliditeit van de Franse banken. Dit zou blijken uit het gegeven
dat de Franse banken, anders dan ING en AEGON, allen minder dan 2%
van de naar risico gewogen activa aan steun hebben ontvangen.
De commissie concludeert dat het niet waarschijnlijk is dat verplichtstelling van deelname aan de kapitaalverstrekkingsfaciliteit in Nederland
tot een wezenlijk ander oordeel van de Europese Commissie over ING,
AEGON en SNS REAAL had geleid.
Onduidelijkheid over consequente toepassing beoordelingskader door
Europese Commissie
Door getuigen is ten overstaan van de commissie is betoogd dat de
Europese Commissie in een aantal gevallen – en meer in het bijzonder ten
aanzien van ING – te zware eisen aan de onderneming heeft gesteld. De
Europese Commissie zou onvoldoende rekening hebben gehouden met
de bijzondere omstandigheden. Op grond daarvan zou de vereiste
herstructurering in sommige gevallen disproportioneel groot zijn.
Daarenboven is betoogd dat de Europese Commissie het eigen kader niet
altijd consequent heeft gehanteerd.
De commissie heeft geconstateerd dat er aanmerkelijke verschillen zitten
in de balansreducties die de Europese Commissie in het kader van
herstructureringen heeft verlangd. De commissie constateert ook dat ING
een relatief omvangrijke balansreductie moet doorvoeren. In hoeverre de
verschillen gerechtvaardigd worden door de voorwaarden waaronder de
steun is verleend of door andere onderdelen van de herstructurering, kan
de commissie niet beoordelen.
Patstelling tussen prudentieel toezicht en mededingingstoezicht onaanvaardbaar
De commissie heeft geconstateerd dat er een patstelling kan ontstaan
tussen de Europese Commissie als autoriteit voor het mededingingstoezicht en de prudentieel toezichthouder. Deze spanning is aan de orde
geweest bij de beoordeling van de steun aan ING alsmede in het
integratieproces van ABN AMRO en Fortis na de overname van ABN
AMRO door het consortium. Door DNB is in de openbare verhoren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

538

voorgesteld om op Europees niveau een omgangs- of conflictenregeling
in het leven te roepen. De Europese Commissie stelt daarentegen dat het
huidige stelsel voldoet.
De commissie meent dat de Europese Commissie daarmee onvoldoende
recht doet aan het belang dat door de prudentieel toezichthouder dient te
worden behartigd. De commissie concludeert dat, indien het belang van
de soliditeit van financiële ondernemingen en daarmee de stabiliteit van
het financieel stelsel in het geding kan komen, een patstelling tussen de
prudentieel toezichthouder en de Europese Commissie onwenselijk is Een
confrontatie die niet op een ordelijke wijze kan worden geadresseerd acht
de commissie onaanvaardbaar.
Nederlandse autoriteiten schatten reactie Europese Commissie niet altijd
goed in
De Nederlandse autoriteiten zijn zich terdege bewust van het feit dat de
Europese Commissie een rol speelt bij de overheidsinterventies. Dit komt
bijvoorbeeld tot uitdrukking in de wens van de zijde van het ministerie van
Financiën om bij de kapitaalinjectie in ING te komen tot een «marktconforme» transactie.
De commissie constateert tegelijkertijd dat de Nederlandse autoriteiten de
uitkomsten van de verschillende trajecten bij de Europese Commissie op
een aantal momenten niet juist inschatten. De commissie wijst in dat
verband op de notificatie van de kapitaalinjectie in ING, het feit dat de
aanpassing van de terugbetalingsvoorwaarden van de 10 miljard euro
kapitaalsteun voor ING door de Europese Commissie onverwacht als
2 miljard euro additionele steun wordt aangemerkt, op de beoordeling
van de IABF door de Europese Commissie en de daaruit voortvloeiende
omvang van de herstructurering en op de verwikkelingen rondom de
zogenoemde EC remedy bij ABN AMRO.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

539

HOOFDSTUK 13 OVER DE FINANCIËLE SECTOR
13.1 Inleiding
De commissie heeft onderzoek gedaan naar de maatregelen die de
Nederlandse overheid in 2008 en 2009 heeft genomen om de financiële
sector op de been te houden. De commissie meent tegelijkertijd dat er alle
aanleiding is om in beeld te brengen welke stappen (moeten) worden
gezet om de stabiliteit van het financiële stelsel op termijn te vergroten.
Voorkomen is immers beter dan genezen. Voorts is de commissie van
oordeel dat er moet worden onderzocht hoe de effectiviteit van het
optreden van de overheid (voor en tijdens een crisis) kan worden
vergroot. Zij geeft daartoe in dit hoofdstuk een aanzet.
13.2 Een stabiele financiële sector
De financiële sector is geen gewone sector en banken zijn geen gewone
ondernemingen. De economie is sterk afhankelijk van de stabiliteit van het
financiële stelsel. Het betalingsverkeer, het opbouwen van persoonlijke
reserves in de vorm van spaargelden, pensioenen en verzekeringen, het
stelsel van sociale voorzieningen en de kredietverlening aan het bedrijfsleven steunen op de financiële sector. Daarmee is het publieke belang bij
een stabiele financiële sector groot. Het publieke belang van de financiële
sector maakt dat de stabiliteit van het financiële stelsel evenzeer een
publiek belang is. Een stabiele financiële sector is zo gezegd een «publiek
goed,» net als bijvoorbeeld openbare veiligheid. Dat betekent dat er een
taak ligt voor de overheid om toe te zien op en mee te werken aan een
gezond en stabiel financieel stelsel. De stabiliteit is in de crisis overduidelijk in het geding geweest. Het is daarom van essentieel belang dat er
maatregelen worden genomen – door zowel de financiële instellingen als
de overheid – die bijdragen aan het zo veel als mogelijk voorkomen van
problemen bij financiële instellingen.
Een systeemcrisis zoals die zich tussen 2007 en 2009 heeft voltrokken, is
een ernstige bedreiging voor de financiële stabiliteit. Die bedreiging werd
niet zozeer gevormd het feit dat een willekeurige financiële instelling in de
problemen is gekomen. Vooral het gevaar van besmetting naar andere
instellingen en vervolgens naar de reële economie hebben overheidsingrijpen noodzakelijk gemaakt. Het verbeteren van de robuustheid van
het financiële stelsel is daarom niet enkel een zaak van het gezond maken
en houden van de afzonderlijke instellingen, maar juist ook van de sector
als geheel.
De financiële sector in Nederland is grotendeels een private sector waarbij
de overheid betrokken is door middel van regelgeving en toezicht. Tijdens
de crisis was het publieke belang van de financiële sector voor de
overheid aanleiding om diepgaand in de sector te interveniëren. De
interventie is zo ver gegaan dat twee grote Nederlandse banken (ABN
AMRO en Fortis Bank Nederland), twee verzekeringsmaatschappijen
(Fortis Verzekeringen Nederland en Fortis Corporate Insurance) staatseigendom zijn geworden. Nationalisatie van de grootste Nederlandse
financiële instelling (ING) is serieus overwogen en heeft zelfs geleid tot
een wetsvoorstel dat een dergelijke ingrijpende stap mogelijk maakt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

540

Structuurveranderingen
Het bankwezen fungeert in het financiële stelsel als smeermiddel: banken
transformeren financiële middelen in tijd, plaats en aanwending. Het
spaargeld van de een wordt door de bank omgezet in een lening aan een
ander. Bancaire activiteiten zijn dus belangrijk en nuttig en van groot
publiek belang. Dat laatste geldt echter niet in gelijke mate voor het
gehele spectrum van bancaire activiteiten. Er wordt in dat verband wel
onderscheid gemaakt tussen het zogenoemde «nutsbankieren in enge
zin» en het «zakenbankieren». Hoewel de precieze scheidslijn enigszins
arbitrair is, bestaan er wel belangrijke verschillen. De nutsfunctie van
banken richt zich vooral op activiteiten met betrekking tot betalen, sparen
en lenen. Onder zakenbankactiviteiten valt het uitvoeren van nutsactiviteiten voor grote klanten, bijvoorbeeld voor grote bedrijven en overheden,
en bemiddeling op de kapitaalmarkt. Daarnaast zijn er binnen het
zakenbankieren activiteiten die weliswaar in het verlengde van dienstverlening aan klanten kunnen liggen, maar die geen directe relatie hebben
met die dienstverlening, bijvoorbeeld handel voor eigen rekening. Daar
tussen in liggen nog transactie-activiteiten die te maken hebben met de
ontwikkeling en verkoop van complexe gestructureerde producten. Bij
deze activiteiten kunnen risico’s komen kijken die tot grote uitslagen in de
resultaten kunnen leiden, ook in negatieve zin.
Vanuit het publieke belang is het bovenal belangrijk om de nutsfunctie te
borgen. Om de kans te beperken dat de overheid in de toekomst opnieuw
in een positie wordt gebracht dat dergelijke interventies nodig zijn, is het
volgens diverse onderzoeken noodzakelijk om de structuur van het
financiële stelsel en de instellingen zelf ingrijpend aan te passen. In
diverse landen zijn voorstellen gedaan die op verschillende manieren
invulling geven aan de gedachte om de structuur van de financiële sector
meer crisisbestendig te maken. In het Verenigd Koninkrijk heeft de
commissie-Vickers voorstellen gedaan en in de Verenigde Staten maakt de
zogenaamde Volcker-regel deel uit van de Dodd-Frank Act (zie box 13.1)
Box 13.1 Vickers, Volcker

1

De commissie-Vickers onderscheidt
domestic retail banking services: diensten
waarvan de continue beschikbaarheid van
essentieel belang is voor klanten van de bank
en voor de economie als geheel, en global
wholesale/investment banking services.
Activiteiten in de eerste categorie zijn: taking
of deposits from, and provision of overdrafts
to, ordinary individuals and small and
medium sized entreprises. Activiteiten in de
tweede categorie zijn onder meer: services
resulting in exposure to financial customers,
«trading book» activities, services relating to
secondary markets activity (including the
purchases of loans or securities), and
derivatives trading.

De Britse Independent Commission on Banking, ook wel commissieVickers genaamd, heeft onderzoek gedaan naar de Britse financiële
sector. De commissie-Vickers stelt voor om consumentenactiviteiten
van banken te «ringfencen» van andersoortige activiteiten.1 Dit
houdt in dat de consumentenactiviteiten op afstand moeten worden
gezet door deze onder te brengen in dochterondernemingen. Deze
dochterondernemingen dienen zelfstandig aan alle solvabiliteits- en
liquiditeitseisen te voldoen en de band met de moedermaatschappij
mag niet nauwer zijn dan thans door toezichthouders wordt
aanvaard ten aanzien van derde partijen. Beïnvloeding door de
groep moet «at arm’s length» plaatsvinden.
In de Verenigde Staten is de Volcker-regel opgenomen in de
voorgestelde Dodd-Frank Act. De Volcker-regel stelt een aantal
beperkingen aan de activiteiten die banken die deposito’s aantrekken
mogen verrichten. Zo mogen onder de Volcker-regel banken
spaargelden niet gebruiken voor handel voor eigen rekening.
Daarnaast mogen deze banken niet langer investeren in hedgefondsen en private equity, wordt een beperking geplaatst op handel
in afgeleide en risicovolle producten en mag niet meer gehandeld
worden met tegenstrijdige belangen. De Volcker-regel neemt aldus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

541

een beperking in de activiteiten die banken mogen verrichten tot
uitgangspunt, zonder een structuuraanpassing voor te schrijven.
Voor zowel het Vickers-plan als voor de Volcker-regel geldt dat deze
specifiek zijn bedacht met de kenmerken van de eigen nationale financiële
sector in het Verenigd Koninkrijk respectievelijk de Verenigde Staten in het
achterhoofd. De commissie meent dat bij een Nederlands initiatief recht
moet worden gedaan aan de specifieke kenmerken van de Nederlandse
financiële sector. Zo halen Nederlandse banken relatief weinig spaargeld
op door het Nederlandse pensioenstelsel en doen zij relatief veel aan
hypothecaire kredietverlening. In een exportgericht land als Nederland
moet het mogelijk zijn dat bedrijven hun valutarisico’s kunnen afdekken.
Het uitvoeren van valutahandel voor klanten is dus een zakenbankactiviteit met een nutsfunctie. Dergelijke vormen van dienstverlening aan
klanten moet uitgevoerd kunnen worden.
Het doel van ringfencing moet zijn dat die besmettingsrisico’s die tot een
systeemcrisis zouden kunnen leiden worden ingedamd. De Tijdelijke
commissie onderzoek financieel stelsel (Tcofs) heeft in haar rapport
«Verloren krediet: eindrapport parlementair onderzoek financieel stelsel»
aanbevolen de nutsbankactiviteiten af te schermen (te ringfencen) van de
zakenbankactiviteiten binnen een instelling:
Afscherming nutsbankactiviteiten van zakenbankactiviteiten binnen een
instelling
De commissie vindt dat spaargeld dat onder het depositogarantiestelsel
valt geen risico mag lopen als gevolg van de zakenbankactiviteiten van
een bank. De nutsbankactiviteiten en zakenbankactiviteiten (bemiddeling
op de kapitaalmarkt) binnen een bank moeten daartoe van elkaar
gescheiden worden (ringfencing). Op deze manier kunnen de nutsfuncties
van banken, zoals betalen, sparen en lenen, worden afgescheiden van
meer speculatieve activiteiten die niet primair in het belang van de klant
zijn. Dat betekent dat activiteiten zoals handel voor eigen rekening een
eigen, stevige kapitaalsbasis moeten hebben die los staat van de
spaartegoeden die bij de bank worden aangehouden. De bank wordt
hierdoor gedwongen omzichtiger te opereren, en ernstige problemen met
zakenbankactiviteiten kunnen dan de rest van het bedrijf niet besmetten.
De gevolgen voor overheid en belastingbetaler van eventueel optredende
problemen worden zo allicht beperkt.1
In reactie op de aanbeveling van de Tcofs heeft de minister van Financiën
zijn visie op een mogelijke structuurverandering binnen banken uiteen
gezet in de nota «Financiële stabiliteit, bescherming van spaargeld in het
depositogarantiestelsel en het combineren van verschillende bancaire
activiteiten binnen een bank».2 De minister betoogt dat scheiding of
ringfencing van activiteiten niet wenselijk is. De minister wijst er op dat de
kosten voor kapitaal voor zowel de nutsbank als voor de zakenbank flink
zouden kunnen stijgen boven de gemiddelde kapitaalkosten voor de
gezamenlijke balans. De minister stelt bovendien dat de onderneming(-en)
minder stabiel zouden zijn doordat de individuele banken gevoeliger
zouden zijn voor macroschokken (bijvoorbeeld een crash op de huizenmarkt voor de nutsbank of een sterke vermindering van de export voor de
zakenbank). Diversificatie van nuts- en zakenbankactiviteiten zou de
stabiliteit van banken vergroten.
1
2

Kamerstuk 31 980, nr. 4, blz. 8–19.
Kamerstuk 31 980, nr. 51.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

542

De minister stelt een alternatieve benadering voor: banken zouden
scheidbaar moeten zijn. In deze benadering zouden tijdens een crisis
onderdelen van de bankbalans kunnen worden afgescheiden terwijl de
rest van de bank failliet kan gaan. Voordeel van deze benadering zou zijn
dat de bank in normale tijden door diversificatie stabieler is en dus minder
snel in de problemen komt. Tevens worden de potentieel grote kosten van
het financieren van twee afzonderlijke balansen voor een belangrijk deel
voorkomen, aldus de minister.1
De commissie constateert dat bij deze benadering de ordentelijke
afwikkeling van een crisissituatie tot uitgangspunt wordt genomen. De
nutsbankactiviteiten zijn, op het moment dat het misgaat, af te scheiden
van andere activiteiten. De commissie meent echter dat, hoewel de
ordentelijke afwikkeling van een crisissituatie van groot belang is (zie
hieronder), de achtergrond van de voorgestelde structurele aanpassingen
– het scheiden van nuts- en zakenbankactiviteiten – een andere is. De
essentie van de voorgestelde structuurverandering is dat voorkomen
wordt dat nutsbankactiviteiten worden blootgesteld aan risico’s die
andersoortige activiteiten met zich meebrengen. Veel van de problemen in
de crisis speelden juist bij typische nutsbanken zoals ING Direct USA en
de Duitse Landesbanken, die grote portefeuilles besmette activa bezaten
die gerelateerd waren aan de Amerikaanse woningmarkt.
De commissie vraagt zich of het scheidbaar maken van banken afdoende
tegemoetkomt aan de geest van de aanbeveling van de Tcofs. De
commissie is van oordeel dat maatregelen zouden moeten worden
overwogen die de nutsactiviteiten ook op going concern-basis isoleren
van de risico’s van bepaalde zakenbankactiviteiten zoals hiervoor
omschreven. Wellicht zorgt dit inderdaad voor enige opwaartse druk op
de financieringskosten van een instelling, maar aan de andere kant
worden financiële instellingen op deze manier gedwongen om zorgvuldig
te kijken naar het eigen verdienmodel, de organisatiestructuur en de
aanwending van de middelen van de onderneming. Invulling van
ringfencing op deze manier raakt dicht aan een andere voorgestelde
maatregel: het opstellen van zogenaamde levende testamenten (living
wills).
Living wills
In de crisis is gebleken dat hoewel onderdelen van de banken in
problemen (in ieder geval voor Nederland) niet systeemrelevant waren of
geen nutsfunctie vervulden, er niettemin gekozen moest worden voor
maatregelen die de gehele bank adresseerden. Zo werd ten aanzien van
ING in maart 2009 overwogen om de gehele instelling, met een balanstotaal van circa 1400 miljard euro, te nationaliseren.
Het lijkt veeleer voor de hand te liggen om op het moment dat problemen
zich voordoen, de overheidsinterventie te richten op die onderdelen van
de bank die voor Nederland systeemrelevant zijn of anderszins een
maatschappelijke functie vervullen. Daar bevindt zich immers het publieke
belang. Dat vergt wel dat al vooraf is nagedacht over de vraag welke
onderdelen van de instelling in die zin relevant zijn en dus gered zouden
moeten worden, en hoe een dergelijke redding vormgegeven zou moeten
worden. In dat verband wordt in binnen- en buitenland nagedacht over
het verplicht laten opstellen van zogenoemde living wills door grote
financiële ondernemingen. De heer Wellink, voormalig president van de
Nederlandsche Bank (DNB), zegt hierover in zijn openbare verhoor:
1

Kamerstuk 31 980, nr. 51.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

543

De heer Wellink: «(...) Dus meer buffers in het systeem is een les,
maar ook een zodanig crisisresolutiemechanisme dat als het misgaat
met een grote instelling – je wilt immers niet uitsluiten dat instellingen omvallen – de maatschappelijke kosten worden geminimaliseerd. Je kunt dat bijvoorbeeld proberen te doen met living wills.
(...)»1
Het doel van een dergelijk document is dat de onderneming en de
autoriteiten, voordat zich een crisis voordoet, al een strategie hebben
ontwikkeld hoe in een crisissituatie de continuïteit van maatschappelijk
belangrijke functies van de onderneming kan worden geborgd. Een
dergelijk plan moet bijvoorbeeld beschrijven hoe activiteiten van de
instelling in geval van een faillissement op ordentelijke wijze kunnen
worden overgedragen (bijvoorbeeld als het activiteiten met een publiek
belang betreft) of geliquideerd. Onderdelen zouden dan direct doorverkocht kunnen worden of er kan gekozen worden voor een soort van
sterfhuisconstructie. Volgens de heer Van Wijnbergen, deskundige, zal een
living will helpen met het ontwerpen van een ingreep:
De heer Van Wijnbergen: «Er wordt nu wel gepoogd om op dit punt
verder te komen, bijvoorbeeld met het verhaal over de levende
testamenten, de living wills. Het idee daarachter is natuurlijk dat je
een draaiboek klaar hebt van «hoe zitten jullie in elkaar». Ik denk dat
dat wel belangrijk is. Een van de dingen die opvielen bij de twee
pogingen om de zaken rondom Fortis niet te veel mis te laten lopen,
is dat men eigenlijk heel weinig wist van hoe Fortis precies in elkaar
zat, getuige zaken zoals de eerste interventie, die eigenlijk niet goed
geslaagde opsplitsing. Daar bleken toch andere dingen te zijn
gekocht dan men dacht. Men was kennelijk niet goed op de hoogte.
Ik denk dus dat dat zeker helpt, al zal het je niet meevallen om het
actueel te houden. Het idee dat je daarmee van alle problemen af
bent, is wat te naïef, maar het zal zeker helpen met het goed
ontwerpen van een ingreep.»2
Daarbij moet wel worden opgemerkt dat het opstellen van een dergelijk
plan, wil het in een crisissituatie daadwerkelijk kunnen worden uitgevoerd, ook gepaard moet gaan met structurele aanpassing van de
onderneming. Als op grond van een living will bepaalde onderdelen in
een crisis uit de onderneming moeten worden getild, dan moeten die
onderdelen al op going concern-basis op een zekere afstand worden gezet
van de andere bedrijfsonderdelen. Naar de mening van de commissie
geldt dit evenzeer voor het voorstel van de minister van Financiën om
banken ten tijde van een crisis «scheidbaar te maken». Een bijkomend
voordeel van het opstellen van een living will zou kunnen zijn dat zowel
de instelling zelf als de toezichthouder een beter inzicht in de onderneming krijgen, wat ook buiten crisistijd van pas komt. Een dergelijk
document moet uiteraard door de toezichthouder(s) getoetst worden.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 8 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Wijnbergen, 18 november 2011.

Aanbeveling
De commissie beveelt invulling aan van de aanbeveling van de Tcofs om
nuts- en zakenbankactiviteiten binnen een instelling te scheiden door het
apart zetten van niet direct klantgerelateerde commerciële activiteiten met
een hoog risicoprofiel. Dergelijke activiteiten dienen een aparte kapitaalbasis (funding) te hebben die losstaat van de kapitaalbasis van de overige
activiteiten. De invulling van het criterium «niet direct klantgerelateerde
commerciële activiteiten met een hoog risicoprofiel» dient door de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

544

minister van Financiën in samenspraak met de toezichthouders DNB en
AFM gedaan te worden.
Tevens beveelt de commissie het maken van een living will aan waarbij al
op voorhand stappen worden gezet om aanpassingen in de structuur van
een financiële instelling mogelijk te maken.
Ringfencing van grensoverschrijdende activiteiten
De commissie heeft geconstateerd dat in een aantal van de onderzochte
casussen activiteiten in het buitenland de aanleidingen vormden voor de
problemen. Dit roept de vraag op of het wenselijk en mogelijk is om
activiteiten in Nederland op enigerlei wijze te «beschermen» tegen risico’s
van activiteiten die multinationale instellingen in het buitenland aangaan.
De heer Knot, de huidige president van DNB, verklaart hierover in zijn
openbaar verhoor:
De heer Knot: «(...) Wat kun je vanuit de publieke kant, vanuit de
toezichtkant eraan doen? Toch vooral zo veel mogelijk aandringen op
local autonomy modellen.»
Vraag: «Wat bedoelt u daarmee?»
De heer Knot: «Dat de buitenlandse activiteiten, voor zover daarvan
sprake is, apart geringfenced zijn, dat ze hun eigen liquiditeit en hun
eigen kapitaal regelen, zodat je in termen van crisis de boel sneller
kunt ringfencen en eventueel een lokale beslissing kunt nemen over
het al dan niet erachter willen staan. Maar goed, er blijft altijd een
reputatierisico dat geldt op het moment dat er in het buitenland
onder hetzelfde label financiële dienstverlening wordt aangeboden
als in Nederland. Ik denk in ieder geval dat wij toch meer toe moeten
naar een situatie waarin, als er al sprake is van grootschalige
internationale uitbreiding, die in zelfstandig scheidbare delen van de
financiële instelling plaatsvindt.»1
Uit de openbare verhoren is de commissie gebleken dat er nu al mogelijkheden zijn om een zekere ringfencing van de activiteiten van multinationale banken mogelijk te maken. Daarbij moet onderscheid gemaakt
worden tussen activiteiten binnen en buiten de Europese Unie.
Vraag: «Voorziet de Nederlandse wetgeving op dit moment daarin?
Als een Nederlandse financiële instelling dat soort activiteiten gaat
ontplooien, kan de Nederlandsche Bank dan zeggen dat hij wil dat
deze worden geringfenced?»

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Knot,
9 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Knot,
9 december 2011.

De heer Knot: «Wij hebben wel mogelijkheden daartoe. Dit ligt
allemaal wat moeilijker als het binnen Europa is, of binnen de
Europese Economische Ruimte, omdat wij daar natuurlijk graag een
interne markt willen hebben. Het ligt moeilijk in Brussel om
restricties op te leggen aan het model waarin je spaargeld ophaalt in
het ene land en uitzettingen doet in het andere land. Dat merk je
gewoon aan alle contacten. Buiten de Europese Unie is het echter
zeker mogelijk om er restricties aan op te leggen, bijvoorbeeld door
meer nadruk te leggen op het toezicht op bedrijfsmodellen. Dat is
recentelijk in de wetgeving opgenomen. Dat was een verzoek van de
Nederlandsche Bank dat door het ministerie is gehonoreerd. Je kunt
dan bijvoorbeeld grenzen stellen aan een bedrijfsmodel waarin je in
het ene land spaargeld ophaalt en daar in een ander land uitzettingen mee doet.»2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

545

Als ringfencing van activiteiten in het buitenland mogelijk is, betekent dit
overigens ook dat dit in het binnenland mogelijk zou moeten zijn (zie
boven). Tegelijkertijd is de vraag of een dergelijke scheiding afdoende is.
Er blijft een reputatierisico bestaan wanneer instellingen onder dezelfde
naam in diverse landen actief zijn. Een faillissement van een afgescheiden
buitenlands onderdeel straalt ontegenzeggelijk af op de onderdelen in
andere landen.
Aanbeveling
De commissie meent dat er aanleiding is om te onderzoeken of het
wenselijk is dat activiteiten van Nederlandse financiële instellingen buiten
de Europese Unie, meer dan nu, kunnen worden geringfenced om
besmetting naar Nederland te voorkomen. Binnen de Europese Unie moet
een effectief kader van grensoverschrijdend toezicht en lastenverdeling
(burden sharing) komen om de risico’s van grensoverschrijdende
activiteiten in te perken. Zolang niet is voorzien in een dergelijk kader zou
de mogelijkheid van ringfencen ook binnen de Europese Unie niet bij
voorbaat moeten worden uitgesloten.
Risicomanagement
Financiële producten en financiële markten zijn in de afgelopen jaren
ingrijpend veranderd. De complexiteit van financiële producten en
financiële markten is toegenomen en daardoor ook de onderlinge
verwevenheid van markten en instellingen. De eisen die in een dergelijke
complexe en veranderende omgeving aan de besturing van een financiële
onderneming worden gesteld, liggen dan ook hoger dan voorheen. Dit
geldt in het bijzonder voor het risicomanagement.
De crisis heeft een aantal tekortkomingen in het risicomanagement binnen
de financiële instellingen aan het licht gebracht. Belangrijke risico’s
binnen het financiële stelsel zijn structureel onderschat of niet onderkend,
terwijl de kennis van de risico’s op de eigen balans door instellingen te
beperkt was. Dit geldt, in verschillende mate, ook voor de Nederlandse
financiële instellingen.1 De veranderingen in de sector vragen om een
ander soort risicomanagement, dat zich niet alleen richt op de risico’s
binnen de eigen instelling, maar ook oog heeft voor systeemrisico’s die
het gehele financiële stelsel kunnen raken.
De Tcofs heeft in dat verband in haar rapport Verloren krediet aantal
aanbevelingen gedaan. Zo beval de Tcofs een cultuur- en gedragsverandering in de financiële sector aan. De Tcofs heeft ook een aanvulling
en aanscherping van de Code Banken op het gebied van risicomanagement aanbevolen. Op basis van haar eigen onderzoek wijst de
commissie op het belang van een prudente afweging tussen kansen en
risico’s binnen een financiële onderneming. Dit komt tot uitdrukking in de
cultuur van de onderneming, de «tone at the top» en de governance.

1

Kamerstuk 31 980, nr. 4, blz. 13.

Sinds de crisis is er van binnen en buiten de financiële sector veel nadruk
op gelegd dat het belang van de klant voorop moet staan. Daarnaast dient
een zorgvuldige afweging plaats te vinden tussen enerzijds commerciële
kansen en anderzijds het beheersen van relevante risico’s. De commissie
meent dat ook uit de door haar onderzochte casussen blijkt dat deze
afweging voorafgaande aan de crisis niet altijd op een afdoende prudente
wijze heeft plaatsgevonden. De commissie wijst in dit verband op de
overname van ABN AMRO door de consortiumpartijen (waaronder Fortis),
de gang van zaken bij Royal Bank of Scotland, de ontwikkelingen bij de
Amerikaanse activiteiten van AEGON en de ontwikkelingen met
betrekking tot de Alt-A-portefeuille bij ING. In deze gevallen blijkt veel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

546

aandacht te zijn geweest voor commerciële kansen terwijl risico’s zijn
onderschat. Daarbij speelde het sturen op aandeelhouderswaarde een
belangrijke rol. De commissie benadrukt in navolging van de Tcofs dat er
meer belanghebbenden zijn in een onderneming dan de aandeelhouders
en dat ook aandeelhouders verantwoordelijkheden hebben naar andere
belanghebbenden in een onderneming.
Een bank is een bijzonder type onderneming die met beperkte eigen
middelen en veel geleend kapitaal werkt. De crisis heeft geleerd dat in
goede tijden risico’s dikwijls onderschat worden. Daarom is er een stevig
tegenwicht nodig voor de zoektocht naar rendement, waarbij ook het
belang van de klant in het oog wordt gehouden. Dat vraagt om een
governancestructuur waarin zowel de commerciële als de risicobeheerfunctie in evenwichtige mate zijn vertegenwoordigd. De commissie kan
zich niet aan de indruk onttrekken dat dit niet bij alle financiële instellingen het geval is geweest en meent dat in de raden van bestuur van alle
financiële instellingen een dergelijk evenwicht georganiseerd dient te
worden.1
De commissie heeft geconstateerd dat ook financiële instellingen zelf
aanleiding hebben gezien de governancestructuur in deze zin aan te
passen. De heer Hommen, voorzitter van de raad van bestuur van ING
Groep, zegt hierover in zijn openbaar verhoor:
De heer Hommen: «We hebben de risicomanager belangrijker
gemaakt. Ik heb dat overigens bij vele andere bedrijven gezien, dus
dat gebeurt niet alleen bij ING. De bedoeling daarvan is dat die
functionaris de positie heeft om nee te zeggen tegen mensen die
graag iets willen doen waarvoor het risico te groot is, waarvoor het
kapitaal niet toereikend is of wat op dat moment minder belangrijk is
dan andere dingen.»
Vraag: «Wordt daarmee ook tegenwicht geboden aan commerciële
krachten?»
De heer Hommen: «Ja, daarmee wordt tegenwicht geboden aan
iedereen, inclusief aan mij.»2
De commissie meent wel dat een dergelijk tegenwicht van de risicobeheerfunctie een structureel onderdeel van de governance op het hoogste
niveau van een bancaire organisatie moet zijn en niet, zoals wel is
gesuggereerd, slechts moet functioneren in «slechte tijden». Anders
gezegd: de risicomanager zou een veto moeten hebben in commerciële
beslissingen. Naast een sterkere rol voor de risicomanager moeten ook
andere bestuurders, de CEO voorop, meer oog voor de afweging tussen
ondernemerschap en goed huisvaderschap hebben.

1

De commissie verwijst tevens naar de
conclusies van de commissie-Scheltema ten
aanzien van DSB Bank.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Hommen, 1 december 2011.

De heer Hommen: «(...) Toen ik binnenkwam, was het heel belangrijk
om zeer snel het financiële vertrouwen terug te krijgen van zowel de
maatschappij als van de financiële markten. We hebben toen een
nieuwe organisatie «neergezet»: we hebben de bank apart gezet, het
verzekeringsbedrijf en we hebben een kleine groep in de holding
«neergezet». Op die manier werd het mogelijk om veel sneller te
schakelen dan voordien het geval was. Voordien was er een grote
raad van bestuur met negen mensen. Daarin zaten zowel vertegenwoordigers van de bank als van de verzekeraar en corporate. Dat
leidde tot een meer stroperige besluitvorming dan in het geval dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

547

dit direct bij de bank en de verzekeraar wordt «neergelegd». Dat
vergde tijd. In tijden van harde groei, wil je dat er een organisatie
staat die heel ondernemend is en die ook veel verantwoordelijkheid
heeft op een wat lager niveau. Op het moment dat er problemen zijn,
moet je de zaken aanspannen, de verantwoordelijkheden naar boven
halen en ervoor zorgen dat er snel volgens vaste lijnen wordt
gewerkt, alsmede met duidelijke targets en objectives. Dat is in deze
structuur veel beter mogelijk dan in die andere.»1
De commissie onderstreept ten slotte de rol en verantwoordelijkheid van
de raad van commissarissen bij de beheersing van risico’s. De raad van
commissarissen is immers als intern toezichthouder de eerstverantwoordelijke om de raad van bestuur te corrigeren wanneer risico’s onvoldoende worden geïdentificeerd en geadresseerd. Dit vergt naar het
oordeel van de commissie een raad van commissarissen die beschikt over
voldoende kennis, kunde en ervaring om effectief tegenwicht te kunnen
bieden aan de raad van bestuur. Dit stelt hoge eisen aan zowel de
individuele commissarissen als aan de positionering van de raad van
commissarissen ten opzicht van de raad van bestuur. De heer Bos,
voormalig minister van Financiën, zegt hierover in zijn openbare verhoor:
De heer Bos: «(...). In het Nederlandse financiële systeem is echter de
eerst verantwoordelijke toezichthouder, ook bij banken, de eigen
raad van commissarissen. (...) Wij zouden heel kritisch moeten kijken
naar het functioneren van die raden van commissarissen. Het is echt
de vraag of er, bij alle Nederlandse financiële instellingen, voldoende
competent en kritisch toezicht is gehouden.»2
De commissie onderschrijft in dat verband de aanbeveling van de Tcofs
om te komen tot een zorgvuldige versterking van de raad van commissarissen. Deskundigheid alleen is daarbij niet voldoende: een geschikte
commissaris is zowel deskundig als onafhankelijk, kritisch en niet bang
om tegengas te geven aan de raad van bestuur en zijn voorzitter. De
commissie heeft met instemming kennis genomen van de aanpassing in
de Wet op het financieel toezicht, die een beoordeling van de geschiktheid
van commissarissen bij financiële ondernemingen door DNB en AFM
mogelijk maakt. Tegelijkertijd meent de commissie dat er nog grote
stappen gezet moeten worden om tot goed functionerende raden van
commissarissen te komen bij financiële instellingen. Er zou gekeken
moeten worden naar meer specifiek competentie-eisen voor individuele
commissarissen en naar de mate waarin het collectief van commissarissen de belangen van alle stakeholders in de onderneming behartigt.
Onderzocht kan worden hoe commissarissen directer betrokken kunnen
worden bij het uitvoerend bestuur, bijvoorbeeld door middel van een
zogenaamde one-tier board waarin zowel uitvoerend bestuurders als
niet-uitvoerend bestuurders (commissarissen) plaatshebben.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Hommen, 1 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Bos,
5 december 2011.

Kapitaaleisen
De crisis heeft een aantal zwakke plekken in de financiële regelgeving
zichtbaar gemaakt. De Tcofs constateerde al dat de belangrijkste zwakke
plek is dat de kapitaaleisen voor financiële instellingen te laag konden
worden vastgesteld. De commissie heeft daarbij geconstateerd dat de
verfijning van de kapitaaleisen, bijvoorbeeld door onderscheid te maken
naar de kwaliteit van het bufferkapitaal, ertoe leidt dat de kapitaalpositie
van een bank minder inzichtelijk wordt. Dit komt de geloofwaardigheid
van de buffer niet altijd ten goede. Buffers moeten verliezen kunnen
absorberen en behoren niet te verdampen als de markturbulentie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

548

toeneemt. De commissie heeft geconstateerd dat op het moment dat de
buffers van banken serieus getest worden – namelijk in een crisissituatie –
de markt zich gaat richten op eenvoudig te definiëren en zichtbare
kapitaalbuffers, zoals het eigen vermogen. Daarbij richt de markt zich
vervolgens bijna uitsluitend op het zogenoemde «harde» kapitaal: het
kapitaal van mindere kwaliteit (bijvoorbeeld hybride kapitaal) wordt niet
langer als toereikend beschouwd. De heer Kleijwegt, destijds divisiedirecteur toezicht banken bij DNB, en de heer Knot zeggen hierover:
De heer Kleijwegt: «Toen de crisis in volle hevigheid uitbarstte, werd
die simpele balansleverage voor marktpartijen echter een belangrijke
indicator. Hoewel het dus geen goede indicator was, werd het dat
wel voor de markt. In die volstrekt onzekere omstandigheden hadden
marktpartijen namelijk de buik vol van allerlei complexe berekeningen die tot een bepaald kapitaalniveau leidden. Ze geloofden al
die modellen niet meer omdat ze vonden dat die het telkens mis
hadden. Ze gingen simpelweg naar de balans kijken, naar het eigen
vermogen op de balans en het balanstotaal. We hadden ons niet van
tevoren gerealiseerd dat dit in bepaalde omstandigheden zo’n
belangrijke indicator voor de markt zou kunnen zijn.»1
Vraag: «En op het moment dat het crisis is, zegt iedereen eigenlijk
dat je alle ingewikkelde spreadsheets moet vergeten en wil iedereen
plat zien wat het eigen vermogen is en wat de schulden zijn. Hebben
wij het met elkaar niet te ingewikkeld gemaakt?»
De heer Knot: «In sommige opzichten wel. Ik ben het helemaal eens
met het laatste voorbeeld dat u geeft over de definitie van kapitaal.
Wij hebben elkaar natuurlijk gewoon voor de gek gehouden met die
8% voor 2008. Er was helemaal geen 8% kapitaal; er was maar 2%
kapitaal. Dat was het kernkapitaal of, in technische termen, de core
equity. Dat bleek tijdens de crisis eigenlijk het enige kapitaal te zijn
waar je wat aan had. Het lower tier 1- kapitaal en het tier 2-kapitaal
was allemaal van onvoldoende kwaliteit om verliezen te kunnen
absorberen. In Basel III is de definitie van kapitaal in feite ook
gewoon beperkt tot kernkapitaal. Dat is dus een les. Daar heeft wel
degelijk een – terechte – versimpeling plaatsgevonden.»2
De commissie wijst in dat verband bijvoorbeeld op ING. Deze instelling
heeft gedurende de crisis telkens voldaan aan de in de regelgeving
opgenomen normen voor het bufferkapitaal. Niettemin constateerden
marktpartijen een sterke daling van het eigen vermogen met als gevolg
een groeiend wantrouwen in de financiële soliditeit van de bank.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Kleijwegt, 28 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Knot,
9 december 2011.

Een tweede element bij de beoordeling van de kapitaaleisen betreft de
risicoweging. Een belangrijke aanpassing van Basel II ten opzichte van het
Basel I-regime was de introductie van een variabele risicoweging. In Basel
I werd er een vaste minimumkapitaaleis geïntroduceerd van 8% eigen
kapitaal tegenover het totaal van de met vaste risicofactoren gewogen
vorderingen van een bank. Kort gezegd kwam dit erop neer dat een
hypotheeklening als minder risicovol werd gezien dan een lening aan een
bedrijf, en dus maar gedeeltelijk hoefde te worden meegeteld bij het
bepalen van het totaalbedrag waarover de bank 8% eigen kapitaal moest
aanhouden. Belangrijke nadelen van deze benadering waren dat de
kapitaaleisen niet afhingen van de werkelijk door een instelling gelopen
risico’s en dat de mogelijkheid werd gecreëerd tot een vorm van balansarbitrage waarbij de kapitaaleisen konden worden omzeild.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

549

Met het Basel II-akkoord kwam hierin verandering. Onder Basel II werd het
geschatte totale risico van een financiële instelling als basis genomen
voor de kapitaaleis. Hierin werden dus meer risico’s meegenomen dan
alleen het kredietrisico, en moest het mogelijk worden om de verschillende risico’s die gelopen werden door internationaal opererende banken
beter en transparanter in te schatten. Dit moest leiden tot beperking van
het onderlinge besmettingsgevaar tussen financiële instellingen in geval
van een crisis en daarmee tot een sterkere mondiale financiële infrastructuur.
Het Basel II-raamwerk was een verfijning en in theorie wellicht een
verbetering. De uitwerking vertoont niettemin een aantal tekortkomingen.
Zo kan de risicoweging ook arbitrage uitlokken. In het openbare verhoor
van de heer Knot, de huidige president van DNB, is de risicoweging van
staatsobligaties als voorbeeld genoemd.
De heer Knot: «(...) Hetzelfde geldt voor de risicoweging voor
staatsobligaties. Dat is overigens geen issue van complexiteit, maar
gewoon van politiek wishful thinking. Het was in 2001 – wij moeten
ons even in die tijd verplaatsen – natuurlijk ondenkbaar dat er in een
Europese richtlijn zou staan dat banken Griekse staatsobligaties als
risicovoller moesten beschouwen dan Duitse staatsobligaties. Nu
denken wij daar iets anders over, maar toen was dat politiek volstrekt
ondenkbaar. Hoewel er in het oorspronkelijke basisakkoord wel
degelijk een risicogewicht voor obligaties was opgenomen, heeft
Europa bij de implementatie een 0% risicoweging voor Europese
staatsobligaties voorgeschreven. Dat wordt nu hersteld. Ik wil niet
alleen wijzen op de dingen die fout zijn gegaan. In CRD IV zal er ook
een risicoweging voor staatsobligaties komen. Maar ja, wij leren met
vallen en opstaan.»1
Daarmee heeft het Basel II-regime banken in feite een prikkel gegeven om
veel staatsobligaties aan te houden, die dan ook weer als onderpand bij
de ECB gebruikt konden worden. Net als in het geval van gesecuritiseerde
producten werd er onder Basel II te weinig kritisch naar de kredietbeoordeling gekeken.
In de praktijk leidde de overgang van Basel I naar Basel II er in veel
gevallen toe dat banken met minder kapitaal toekonden. Zo is in de
openbare verhoren door de commissie gewezen op de consequenties van
deze variabele risicoweging in de kapitaaleisen voor ING. De overgang
van Basel I naar Basel II en de introductie van een variabele risicoweging
had voor ING tot gevolg dat de kapitaaleisen lager werden. De heer
Timmermans, lid van de raad van bestuur van ING Groep, licht in zijn
openbare verhoor toe:

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Knot,
9 december 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Timmermans, 17 november 2011.

De heer Timmermans: «Een kapitaalseis is altijd een ratio en een
ratio is zoiets als de hoeveelheid kapitaal die je hebt, ergens door
gedeeld en dan komt er een percentage uit. De factor waar wij het
door deelden, ging significant omlaag, omdat de risicogewogen
activa naar beneden gingen. Uit Basel II kwam er een erkenning dat
er vrij veel activa op de balans van ING stonden die een lagere
risicoweging mogelijk maakten, waardoor het kapitaalniveau een
stuk hoger uitviel.»2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

550

De vrijval van kapitaal op grond van Basel II was voor ING aanzienlijk.1 De
heer Van Eden, toenmalig hoofd capital management bij ING Groep,
verklaart in zijn openbaar verhoor:
Vraag: «(...) De heer Harryvan heeft hier eerder gezegd dat door de
nieuwe Basel II-regels ING als groep aanzienlijk minder kapitaal
nodig had.»
De heer Van Eden: «Onze risk weighted assets gingen met ruwweg
100 mld. naar beneden.»2
Een belangrijke component in de risicoweging van de activa is het oordeel
van de kredietbeoordelingbureaus.3 Een gesecuritiseerd product dat door
een erkende kredietbeoordelaar als AAA wordt geclassificeerd, krijgt een
lagere risicoweging dan een product dat als BB wordt geclassificeerd. ING
had, naar het oordeel van de kredietbeoordelingbureaus, gesecuritiseerde
producten op de balans met een beperkt risico en hoefde daar dus relatief
weinig kapitaal tegenover te zetten. Op het moment dat de ratingagencies
het risicoprofiel van deze activa hoger gingen schatten, steeg de
kapitaaleis voor ING in korte tijd zeer sterk, wat de instelling niet kon
behappen.

1

De wetgever heeft de mogelijkheid van een
grote vrijval van kapitaal na de implementatie
onderkend en heeft zelfs aanleiding gezien om
daar beperkingen aan te stellen door middel
van de zogenoemde «Basel II-vloeren». Er
werd bij de implementatie van Basel II in de
Nederlandse regelgeving een ondergrens
gelegd in de vrijval van kapitaal.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Eden, 16 november 2011.
3
Zie in dat verband onder meer artikel 61a
van het Besluit prudentiële regels Wft dat
luidt: «Bij de toekenning van een risicogewicht
aan een categorie activa of posten buiten de
balanstelling kan een bank (...) een kredietbeoordeling van een door de Nederlandsche
Bank of door een toezichthoudende instantie
van een andere lidstaat (...) erkend kredietbeoordelingbureau of, ingeval van vorderingen
op centrale overheden en centrale banken,
erkende kredietbeoordelingen van een
exportkredietverzekeraar op een consistente
wijze gebruiken.»
4
Verslag openbaar verhoor van de heer
Timmermans, 17 november 2011.
5
Het feit dat kredietbeoordelingsbureaus
inmiddels op grond van Europese verordeningen onderworpen zijn aan een vergunningsplicht doet naar het oordeel van de
commissie aan het voorgaande niet af.

De heer Timmermans: «(...) Je zag toen [na de val van Lehman
Brothers] gaandeweg verslechteringen en steeds meer afwaarderingen in termen van ratingmigratie. Met tien stappen tegelijk gingen
de ratings van de obligaties naar beneden. Hierdoor werden de
obligaties voor ons te duur om te handhaven op de balans. De luxe
van gelijk hebben kregen wij niet meer. Als je deze obligaties hebt en
als de rating van deze obligaties in de richting van double-B of
single-B gaat, zijn de kapitaalseisen, die ratinggebaseerd zijn,
volgens de Basel II-richtlijn dat je het 100% van je kapitaal moet
aftrekken. En dat is te duur. Wij hadden dus het probleem van de
negatieve herwaarderingsreserve. Daar kwam probleem twee bij,
namelijk de ratingmigratie. Daardoor werd het qua kapitaal te
duur.»4
Deze ontwikkeling suggereert dat de kapitaaleis voor de Alt-A-portefeuille
voor de crisis te laag is geweest, terwijl in de crisis de buffereis te snel te
groot werd.
De rol van de kredietbeoordelingbureaus is met de invoering van Basel II
toegenomen. In tegenstelling tot de Basel I-regels kregen zij een belangrijke plaats in het proces van de bepaling van de kapitaalbuffers. De
commissie vraagt zich af of het verstandig is om een dergelijke rol te laten
vervullen door een klein aantal private ondernemingen, hoewel aan een
publiek kredietbeoordelingorgaan ook belangrijke nadelen zitten, zoals het
risico van politieke beïnvloeding.4 Doordat de regelgeving de
mogelijkheid schept om bij de beoordeling van de risicoweging af te gaan
op het oordeel van de kredietbeoordelingbureaus, wordt een belangrijke
eigen verantwoordelijkheid bij instellingen weggenomen. Daarbij
ontstond een prikkel om te kiezen voor hoog gewaardeerde activa die
desalniettemin een relatief hoog rendement boden.5 Ervan uitgaande dat
rendement en risico in elkaars verlengde liggen, zouden de rendementen
op bijvoorbeeld AAA-gewaardeerde obligaties weinig van elkaar moeten
kunnen afwijken. Dit blijkt in de praktijk niet altijd het geval te zijn. Dit
duidt op een hoger risico dat zich niet vertaalt in hogere kapitaaleisen. Een
bijkomstig effect van de prominente rol van de kredietbeoordelingen in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

551

kapitaaleisen is dat veel instellingen dezelfde producten zullen kiezen. Als
veel instellingen min of meer dezelfde portefeuilles hebben, ontstaat er
een systeemrisico als er iets mis gaat met die portefeuilles.
Dit klemt te meer nu de beoordeling van activa zoals de Alt-A-portefeuille
van ING door kredietbeoordelingbureaus voorafgaand aan de crisis
bleken te zijn gebaseerd op veronderstellingen die in de crisis niet
houdbaar waren. Dit leidde tot zeer sterke afwaarderingen van deze
producten, met grote gevolgen voor de kapitaaleisen voor de betreffende
instellingen.
De heer Van Eden: «We hebben eenvoudigweg geen rekening
gehouden met de afwaardering van de portefeuille. Dat wilde ik net
zeggen met de rating methodiek. Iets is triple-A, of single-A, of
triple-B, of nog veel lager. Als iets een hoge rating heeft, hoort
daarmee samen te hangen – dat is een methodologisch heel
bekende eigenschap van ratings – is dat het ook meer stabiel is. Dus
bij ratingvervaltabellen, die de rating instanties ook afgeven, gaat het
erom wat de kans is als je een triple-A-asset hebt dat die volgend
jaar double A is? En wat is als je een double-A-asset hebt de kans dat
die volgend jaar single-A is? Dat is het geval. Je kunt natuurlijk ook
een credit hebben die beter wordt, maar waar je je zorgen over
maakt is als het de andere kant op gaat. Een triple-A-asset hoort – en
was dat ook in de praktijk, tot aan de crisis – de meest stabiele
categorie te zijn. Dus de kans op verval is heel erg klein, anders
wordt zo’n asset niet beoordeeld als triple-A. Dus je kunt niet het ene
jaar triple-A zijn en het volgende jaar double-B. Dat komt in de
praktijk haast nooit voor. Dat hadden wij ook nog niet meegemaakt.
Dat bleek pas te gebeuren in het derde kwartaal 2008. Toen realiseerden de rating agencies zich opeens dat zij hun ratings hadden
gebaseerd – net zoals wij ons huiswerk hadden gedaan – op
bepaalde aannames en veronderstellingen en dat die niet meer
houdbaar waren. Toen gingen de ratings in zekere gevallen niet van
triple-A naar double-A. Nee, ze gingen in één klap van triple-A naar
double-D.»1
In de Verenigde Staten spelen kredietbeoordelingbureaus geen rol meer
in de regelgeving rond kapitaaleisen. Het is van belang dat financiële
instellingen een prikkel krijgen om zelf kritisch naar de kwaliteit van haar
activa te kijken in plaats van alleen op de beoordelingen van de erkende
kredietbeoordelingbureaus te varen. Het lijkt de commissie dan ook
raadzaam om kredietbeoordelingen van kredietbeoordelingbureaus niet
de enige maatstaf van de kwaliteit van activa te laten zijn. Deze zouden
bijvoorbeeld aangevuld kunnen worden met actuele marktwaarderingen.
Als gevolg van de crisis is in het Basel Comité voor Bankentoezicht een
traject op gang gekomen om de kapitaaleisen voor banken aan te
scherpen.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Eden, 16 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 8 december 2011

De heer Wellink: «(...) Dan gaat het over buffers. Ik denk dat de
buffers in het stelsel een stuk groter moeten worden. Daar hebben
wij in de context van het Basels Comité aan gewerkt. Wij weten,
althans, wij hebben uitgerekend – of het helemaal waar is, weet ik
niet – dat al een paar procent extra kapitaal de waarschijnlijkheid van
een default kan halveren. (...)»2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

552

De commissie tekent daarbij aan dat het verhogen van de kapitaaleisen op
zichzelf niet voldoende is om voor meer veiligheid te zorgen. Hogere
buffers versterken de passivazijde van de balans. Maar zoals eerder
opgemerkt speelt ook de risicoweging van de activa een rol in de bepaling
van de kapitaalvereisten. Het is dus van groot belang dat die risicowegingen een realistische afspiegeling geven van de werkelijke risico’s
die aan de activakant van de balans aanwezig zijn. Regelgevers zoals het
Basel Comité moeten dus bijzonder alert zijn op de methodes waarmee
die risicowegingen worden bepaald.
In het kapitaalakkoord Basel III worden de kapitaaleisen stapsgewijs fors
verhoogd. Zo wordt de minimumeis voor kernkapitaal (core tier 1-kapitaal)
van 2% verhoogd naar 7%. Een nieuw element in de Baselse regelgeving
is de introductie van een maximum aan de hefboomfinanciering (de
zogenoemde leverage) van banken. Vanaf 2013 mag, in eerste instantie
voor een periode van drie jaar, de waarde van de activa van banken
maximaal 33 1/3x de waarde van het tier 1-kapitaal bedragen. Ter
vergelijking: op 1 oktober 2008 bedroeg de leverage van ING Bank 53x.
Box 13.2 Aanpassing kapitaaleisen onder Basel III
De eis voor het zogenoemde core tier 1 (CT1)-kapitaal, het bankkapitaal van de hoogste kwaliteit, wordt stapsgewijs verhoogd van 2%
naar 4,5% van de naar risicogewogen activa. Bovenop deze
4,5%-minimumeis komt een nieuwe buffer van uiteindelijk 2,5%, de
zogenoemde conservatiebuffer. Banken mogen in tijden van crisis
interen op deze conservatiebuffer.
In tijden van excessieve kredietgroei kan de vereiste CT1-ratio nog
hoger uitkomen. Nationale toezichthouders mogen dan een
«anticyclische» buffer van maximaal 2,5% eisen om de opbouw van
risico’s in het financiële systeem te beperken. Deze nieuwe buffer
moet bestaan uit CT1 of ander kapitaal dat verliezen volledig kan
absorberen.
De minimumeis voor het totale tier 1-kapitaal (CT1 + additioneel tier
1) stijgt verder van 4% naar 6%, terwijl de minimale totale kapitaalratio (tier 1 + tier 2) 8% blijft. Bovenop deze ratio’s komt dan de
conservatiebuffer zodat de uiteindelijke ratio’s 8,5% en 10,5% zijn.
Voorts worden in Basel III strengere eisen gesteld aan de indeling
van kapitaal in CT1, tier 1 en tier 2.
De commissie meent dat met de verhoging van de kapitaaleisen een
serieuze stap in de goede richting is gezet. Zij heeft wel geconstateerd dat
in een aantal ons omringende landen inmiddels voor bepaalde (categorieën) banken nog hogere eisen worden overwogen.

1

Independent Commission on Banking, final
report, September 2011.
2
«...retail and other activities of large UK
banking groups should both have primary loss
absorbing capacity of at least 17%-20%. Equity
and other capital would be part of that...»
Independent Commission on Banking, final
report, September 2011.

Zo wordt in het rapport van de commissie-Vickers voorgesteld om voor
Britse consumentenbanken de eisen voor kernkapitaal verder te verhogen
van 7% naar 10% van de naar risico gewogen activa.1 Daarnaast beveelt
de commissie-Vickers aan banken voor te schrijven dat zij verliezen in een
range van ten minste 17%-20% moeten kunnen absorberen.2 Ten slotte
stelt de commissie-Vickers voor om de normen ten aanzien van de mate
van hefboomfinanciering, de hoeveelheid vreemd vermogen ten opzichte
van het eigen vermogen, voor systeembanken strenger te stellen dan het
maximum dat in het Basel III is overeen gekomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

553

Ook in Zwitserland wordt gesproken over hogere kapitaaleisen voor de
twee grootste banken UBS en Credit Suisse. Deze banken zullen, als het
Zwitserse parlement met de maatregelen instemt, een totale solvabiliteitseis van 19% opgelegd krijgen waarvan ten minste 10% uit kernkapitaal zou moeten bestaan.
In de Financial Stability Board (FSB), het in 2009 opgerichte internationale
orgaan dat zich richt op de financiële stabiliteit in de wereld, is overeengekomen dat internationaal systeemrelevante banken een aanvullende
kapitaalbuffer van 1% tot 2,5% zouden moeten aanhouden. De FSB heeft
ING als zodanig aangemerkt. De minister van Financiën heeft in
aanvulling daarop besloten de kapitaaleisen voor de Nederlandse
systeemrelevante instellingen (naast ING ook ABN AMRO, Rabobank en
SNS) ook geleidelijk te verhogen met 1 tot 3%, afhankelijk van de mate
van systeemrelevantie.1 Minister van Financiën de heer De Jager:
De heer De Jager: «In Nederland wordt als een van de eerste landen
in de wereld die surcharge ingevoerd, die extra top-up in de
kapitaalsvereisten voor de grote, systeemrelevante banken. Daarin
zit nog een differentiatie naar de mate van systeemrelevantie om dat
regime strenger te maken.»2
Voor de overige instellingen lijkt Nederland vooralsnog aan te sluiten bij
de Baselse minima. In antwoord op Kamervragen heeft de minister van
Financiën aangegeven dat «het wenselijk kan zijn om onder omstandigheden op nationaal niveau aanvullende of strengere eisen op te leggen.»3
In dit verband zal een afweging moeten worden gemaakt tussen enerzijds
het aanvullend ophogen van kapitaaleisen voor Nederlandse banken en
daarmee het vergroten van de stabiliteit van deze instellingen en
anderzijds het zoveel als mogelijk bewaren van een gelijk speelveld met
buitenlandse financiële ondernemingen. In het rapport Verloren krediet
heeft de Tcofs vastgesteld dat aanpassingen in de wet- en regelgeving
voor het financiële stelsel vanaf de jaren negentig gericht zijn geweest op
het verder liberaliseren van met name de Europese financiële markten,
door het harmoniseren van nationale regelgeving en daarmee het creëren
van een gelijk speelveld voor financiële instellingen. De Tcofs concludeerde dat door de mondiale en Europese verwevenheid van de financiële
sector bij regulering van de financiële sector een mondiale en Europese
aanpak de voorkeur heeft. Tegelijkertijd beval de Tcofs aan dat wanneer
een gewenste aanpassing in de wet- en regelgeving in mondiaal of
Europees verband niet of onvoldoende kan worden gerealiseerd, meer
dan in het verleden het geval is geweest de optie op tafel moet komen om
op nationaal niveau wet- en regelgeving te ontwikkelen.

1

Najaarsnota 2011, Kamerstukken II 33 090,
nr. 1.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer De
Jager, 9 december 2011.
3
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2010–2011, nr. 2506. Antwoorden op
vragen van het lid Plasterk over hogere
kapitaaleisen aan banken.

In Europees verband wordt momenteel gewerkt aan regelgeving ter
implementatie van de Basel III-kapitaalakkoorden. De uitkomst van dat
proces is nog onduidelijk. Zo staat nog niet vast of de aanpassing van de
zogenaamde Capital Requirements Directive (CRD IV) volledige harmonisatie of minimumharmonisatie zal betreffen. Het is aldus nog onduidelijk
of individuele lidstaten zelfstandig hogere kapitaaleisen aan hun instellingen zullen kunnen opleggen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

554

Aanbeveling
De commissie meent dat, zolang niet is voorzien in een Europees effectief
kader van grensoverschrijdend toezicht en lastenverdeling (burden
sharing), voor individuele lidstaten de mogelijkheid moet blijven bestaan
om additionele kapitaaleisen vast te stellen.
De commissie meent vervolgens dat er aanleiding is te onderzoeken in
hoeverre ook voor Nederlandse instellingen hogere kapitaaleisen zouden
moeten worden gesteld. Daarbij moet zorgvuldig de afweging met de
gevolgen voor de reële economie gemaakt worden. Ook moeten de
specifieke kenmerken van de Nederlandse financiële sector, zoals die tot
uitdrukking komen aan beide kanten van de balans, in ogenschouw
worden genomen. De commissie meent dat het enkele feit dat dit het
gelijke speelveld voor Nederlandse financiële instellingen wellicht zou
kunnen verstoren niet voldoende is om van een dergelijke afweging af te
zien.
Box 13.3 Contingent capital
Een interessante gedachte voor het versterken van kapitaalbuffers is
het invoeren van zogenaamd «contingent capital». Dit zijn hybride
obligaties (contingent convertibles, ook wel coco’s genaamd) die
automatisch converteren in kernkapitaal als bepaalde drempels in de
vermogenspositie geraakt worden. Daarmee wordt een extra
veiligheidsklep ingebouwd in de totale vermogenspositie van een
instelling. Enkele banken, waaronder de Rabobank, hebben op eigen
initiatief al dergelijke obligaties uitgegeven. Een probleem hierbij is
dat dergelijke obligaties een relatief dure vorm van kapitaal zijn.
Succesvolle plaatsing is daarom op dit moment enkel voorbehouden
aan banken die al een sterke vermogenspositie hebben. Voor
succesvol gebruik van dergelijke instrumenten in breder verband en
door banken met een mindere uitgangspositie zal het Basel Comité
het voortouw moeten nemen om dit type obligaties een plaats te
geven in haar raamwerk. Het verplicht stellen van het aanhouden
van contingent capital zou ook kunnen helpen voorkomen dat de
kredietverlening te veel wordt aangetast in geval van een crisis.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

555

20%

15%

10%

5%

0%

13.3 Een effectieve overheid
Maatregelen ten aanzien van risicomanagement, kapitaalbuffers of, meer
ingrijpend, ten aanzien van de structuur van financiële ondernemingen
zijn bedoeld om de stabiliteit van die ondernemingen te vergroten. Het
doel is om te voorkomen dat banken in de problemen komen en de
overheid gedwongen wordt te interveniëren en dat, als er dan toch
ingegrepen moet worden, dit op een juiste manier kan gebeuren. Hoezeer
de regulering van de financiële sector immers ook wordt aangescherpt,
problemen bij financiële instellingen zijn nooit volledig te voorkomen. Dit
gegeven vereist ook dat de overheid over het kader en het instrumentarium beschikt om wanneer een instelling in de problemen komt, tijdig
en effectief te kunnen ingrijpen. De interventie door de overheid dient
gericht te zijn op het veiligstellen van de nutsfunctie van instellingen en
daarmee van het financiële stelsel. De commissie meent dat op onderdelen verdere stappen gezet kunnen worden om de effectiviteit van de
overheid ten aanzien van de financiële sector te vergroten.
Interventie-instrumentarium
De commissie heeft geconstateerd dat gedurende de crisis het voor alle
partijen duidelijk is geworden dat het instrumentarium dat de overheid ter
beschikking had om in een crisis in te grijpen, tekortschoot. In korte tijd is
een aantal instrumenten ontwikkeld om problemen bij financiële
instellingen te adresseren, waaronder ook de garantie- en kapitaalverstrekkingsfaciliteit. Deze instrumenten liggen nu als het ware «op de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

556

plank» en zouden bij volgende crises opnieuw ingezet kunnen worden.
Hierin schuilt wel een zekere mate van moreel risico: financiële instellingen kunnen er rekening mee houden dat deze instrumenten opnieuw
door de overheid als vangnet gebruikt worden en daar hun gedrag op
aanpassen. De minister van Financiën licht toe dat hij om die reden de
voorwaarden zo onaantrekkelijk mogelijk maakt.
De heer De Jager: «Ja, we zouden de crisisinstrumenten van 2008 en
2009 heel snel kunnen activeren. Daar hoort natuurlijk een afweging
bij. Het is afhankelijk van het type crisis dat je bestrijdt en de
schuldenpositie van de overheid. (...)»
Vraag: «Gaat daar niet een soort perverse prikkel van uit voor
instellingen als banken, in de zin van: wij weten dat wij toch altijd bij
de overheid terecht kunnen?»
De heer De Jager: «Dat is altijd een gevaar, een risico. In de
economische literatuur heet het: moral hazard. Dat vind ik echt een
aspect om voor te waken. (...) Zowel in de kosten als in het stempel
[stigma] zie ik hoge kosten voor het aanvragen van die steun.
Bankiers zeggen nu ook tegen mij: het pakket is nu zo moeilijk dat je
het bijna onmogelijk maakt voor een bank om nog bij het loket te
komen. Als het echt moet, zullen ze wel komen, maar ze zullen het
alleen in dat geval doen. Ze zullen er alles aan doen om eerst op de
markt te herkapitaliseren, voordat ze het via de overheid doen. De
financiële kosten, maar ook de overige kosten zijn vrij hoog.»1
De commissie heeft kennisgenomen van het wetsvoorstel Bijzondere
maatregelen financiële ondernemingen (ook wel de interventiewet
genoemd) dat op 14 februari 2012 door de Tweede Kamer is aanvaard.
Met het wetsvoorstel wordt de «interventieladder» van de toezichthouder
DNB en de minister van Financiën verder ingevuld.
De memorie van toelichting bij het voorstel noemt twee algemene
principes die aan de basis liggen van de interventieladder: financiële
ondernemingen moeten kunnen falen (failliet kunnen gaan), mits dat niet
leidt tot grote maatschappelijke kosten, en zelfredzaamheid, eventueel
daartoe aangezet door de toezichthouder, geniet de voorkeur boven
ingrijpen door de overheid.
De commissie onderschrijft deze uitgangspunten: in principe zou elke
bank of andere financiële instelling failliet moeten kunnen gaan. Zij tekent
daarbij aan dat het uitgangspunt «financiële ondernemingen moeten
kunnen falen» in de crisis niet is gehuldigd. Zelfs relatief kleine instellingen werden als systeemrelevant gezien en voor de grote instellingen
gold dat deze een omvang en structuur hadden die een ordelijk faillissement onmogelijk maakte. Redding door de Staat was bittere noodzaak,
althans dat was de perceptie bij de autoriteiten. De heer Bruggink, lid van
de raad van bestuur van de Rabobank, zegt in zijn openbaar verhoor dat
banken in Europa de disciplinerende werking van een faillissement
hebben gemist:

1

Verslag openbaar verhoor van de heer De
Jager, 9 december 2011.

De heer Bruggink: «(...) De tweede gedachte die ik heb, niet zozeer
over dit dossier, maar meer in zijn algemeenheid, is dat reddingsoperaties niet per definitie de oplossing zijn. Ik denk dat Fortis te
groot was om te laten gaan. In de Verenigde Staten zijn meer banken
failliet gegaan. Lehman is bekend, maar er is nog een aantal banken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

557

verdwenen. In Europa hebben wij dat eigenlijk niet gezien. De kans
op faillissement die banken doet dwingen om hun balans op te
schonen heb je in Europa duidelijk minder gezien.»
Vraag: «Had u dat wel willen zien?»
De heer Bruggink: «Ik denk dat het heel gezond zou zijn geweest
voor het financieel bestel in Europa, zonder meer.»
Vraag: «Want? Wat zou er dan gebeurd zijn?»
De heer Bruggink: «Dan zou bijvoorbeeld de situatie van vandaag
gezonder zijn.»
Vraag: «Stel dat een Europese of Nederlandse bank omgevallen zou
zijn, wat zou er dan met de Europese financiële sector zijn gebeurd?»
De heer Bruggink: «Je moet het dan in feite niet zozeer hebben over
ABN AMRO/Fortis, omdat die «too big to fail» was. Echter, de
disciplinerende werking van faillissement, van slecht beleid als je het
zo mag formuleren, hebben wij in belangrijke mate gemist in
Europa, vanwege het feit dat er geen faillissementen zijn geweest.»1
De commissie is van mening dat maatregelen die ingrijpen op de
structuur van financiële instellingen, zoals een vorm van ringfencing en
het opstellen van levende testamenten, een bijdrage kunnen leveren aan
de mogelijkheid dat een financiële instelling op een ordelijke manier
failliet gaat. Daartoe worden reeds enige initiatieven genomen.
Het voorstel voor een interventiewet omvat twee categorieën van
maatregelen, die de hoogste twee treden zullen vormen van de
zogenoemde interventieladder. De eerste categorie heeft betrekking op
een tijdige en ordelijke afwikkeling van financiële ondernemingen die in
problemen komen. De regering heeft onderkend dat het bestaande
instrumentarium een gat bevat tussen de verschillende maatregelen die
zijn gericht op het voorkomen van (verdere) problemen bij financiële
ondernemingen en het aanvragen van het faillissement. Er zijn, aldus de
toelichting, omstandigheden waarin het wenselijk is dat, in plaats van het
aanvragen van een faillissement, wordt gestreefd naar een tijdige en
ordentelijke afwikkeling van een instelling in problemen, in het belang van
het voorkomen of verminderen van maatschappelijke kosten. DNB wordt
in het voorstel de mogelijkheid gegeven om, ten aanzien van banken of
verzekeraars die in problemen komen, na toetsing door de rechter over te
gaan tot overdracht van spaargelden, overige activa of passiva, of
aandelen aan een derde partij.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Bruggink, 11 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor met de heer De
Jager, 9 december 2011.

De heer De Jager: « (....) Ik kan u wel vertellen dat we – ik en ook
DNB, die dan ook een aantal bevoegdheden krijgt – met de interventiewet en de verschillende schakels en mogelijkheden die daarin
staan, bijvoorbeeld het depositodeel van een bank kunnen afbreken.
(...) Er wordt dan als het ware een grote tak netjes van de boom
afgehaald en die tak wordt in een veilig vehikel gezet, bij een andere
bank geparkeerd of in een tijdelijk vehikel gezet en vervolgens
definitief bij een bank geparkeerd, of je laat die tak fuseren met een
andere bank; zo zijn er allerlei mogelijkheden. (...)»2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

558

De tweede categorie maatregelen is het meest vergaand. Deze richten zich
op borging van de stabiliteit van het financiële stelsel als geheel. Het
voorstel bevat daartoe twee nieuwe bevoegdheden voor de minister van
Financiën: de bevoegdheid om in te grijpen in de interne bevoegdheden
van een financiële onderneming en de bevoegdheid om, als ultimum
remedium, zo nodig tot onteigening van een financiële onderneming over
te gaan. Dit onderdeel vormt de uitwerking van het wetsontwerp dat naar
aanleiding van de problemen bij ING in maart 2009 is opgesteld.
Ten overstaan van de commissie is zowel door DNB als door de minister
van Financiën aangegeven dat het voorstel een noodzakelijke aanvulling
vormt op de bestaande «gereedschapskist». De commissie sluit zich
hierbij aan.
Vraag: «Ik wil met u doorgaan op het instrumentarium. U hebt er
zo-even ook al aan gerefereerd. We hebben in de afgelopen weken
verschillende malen geconstateerd dat voor de crisis het crisisinstrument van de overheid tekortschiet. Inmiddels is een aantal
instrumenten ontwikkeld. Als meest pregnante voorbeeld geldt de
nationalisatiewet. Momenteel ligt er nog een Interventiewet voor in
de Tweede Kamer. Is dat voldoende?»
De heer Knot: «Dat zal altijd moeten blijken. Ik denk dat dit wel een
absolute verrijking is van onze toolbox. Ten opzichte van de situatie
die ik zojuist schetste, met een noodregeling die in de praktijk
gewoon automatisch een voorportaal voor het faillissement was, is
dit een absolute verrijking. Het aantal instrumenten dat tot onze
beschikking staat, is veel groter. Er is dus ook iets te kiezen. Ik noem
bijvoorbeeld het kunnen overdragen van deposito’s naar een andere,
op dat moment nog gezonde financiële instelling. Dat leidt in ieder
geval veel sneller tot het indammen van eventuele maatschappelijke
onrust. The proof of the pudding is altijd in the eating. Als je praat
over interventie, praat je over het ingrijpen in eigendomsverhoudingen. Dat blijft zo. Daar is altijd sprake van een afruil tussen aan de
ene kant stabiliteit en zo snel mogelijk en zo vroeg mogelijk willen
ingrijpen en aan de andere kant rechtsbescherming van de mensen
die de eigendomsrechten op dat moment hebben. Dat betekent
interventie van de rechter. Ook daarin is in het wetsvoorstel
voorzien. De praktijk zal gewoon moeten uitwijzen hoe die balans
niet alleen door ons maar ook door de rechter wordt gewogen.»1
De commissie meent wel dat alleen uitbreiding van het instrumentarium
onvoldoende is. Effectief optreden vereist dat tijdig wordt ingegrepen en
dat beleidskeuzes vooraf helder zijn geanalyseerd. De interventiewet
voorziet bijvoorbeeld in de mogelijkheid van nationalisatie van systeemrelevante ondernemingen. De commissie meent dat, in het verlengde van
de living wills, reeds nu moet worden nagedacht over de vraag welke
(onderdelen van) ondernemingen daarvoor in aanmerking kunnen komen
en hoe een dergelijke overname vorm kan worden gegeven.

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Knot,
9 december 2011

Prompt corrective action
De commissie heeft in een aantal situaties geconcludeerd dat voortvarender ingrijpen door de toezichthouder wenselijk was geweest. Dit
geldt bijvoorbeeld voor de casussen Fortis/ABN AMRO, ING en Icesave.
Zo constateerde de commissie ten aanzien van het toezicht op ING dat
marktsignalen voor DNB een aanleiding hadden moeten vormen om,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

559

gebruikmakend van het instrumentarium dat aanwezig is, steviger op te
treden richting ING.
In het rapport van de Tcofs is gewezen op de zogenoemde «regulatory
capture». Dit is het fenomeen dat degenen waar toezicht op wordt
gehouden de toezichthouder bewust of onbewust beïnvloedt, waardoor
het toezicht niet optimaal wordt uitgevoerd. Een dergelijke opstelling van
de toezichthouder houdt overigens geen rechtstreeks verband met het al
dan niet beschikbaar zijn van bruikbare interventie-instrumenten. Ook als
het instrumentarium voorhanden is, bestaat voor de toezichthouder de
mogelijkheid om het instrumentarium niet of zeer terughoudend in te
zetten.
Door het Centraal Planbureau (CPB) is een aantal redenen voor dit
«uitstelgedrag» van toezichthouders geïdentificeerd.1 De belangrijkste
reden voor uitstelgedrag is naar het oordeel van het CPB, dat het
bankentoezicht twee doelen dient die op gespannen voet met elkaar
kunnen staan. Het eerste doel is om bankbestuurders te prikkelen om te
voorkomen dat een bank in de problemen komt. Het tweede doel is de
maatschappelijke schade te beperken wanneer een bank toch failliet dreigt
te gaan. Tussen deze twee doelen kan spanning bestaan. Zo vereist een
goede prikkel vooraf dat banken niet kunnen rekenen op steun van de
overheid als het mis gaat. Als een bank eenmaal in de problemen komt,
spelen deze prikkels geen rol meer en is het voorkomen van economische
schade het enige doel. Een tweede belangrijke oorzaak van uitstelgedrag
is mogelijke reputatieschade voor de toezichthouder, aldus het CPB. Een
bankentoezichthouder spant zich in om te voorkomen dat banken
excessieve risico’s nemen. Zo voorkomt hij problemen. Mocht het echter
toch misgaan, dan is het zijn taak dieper in te grijpen, bijvoorbeeld door
reorganisatie of sluiting van de bank. Dergelijk ingrijpen geeft echter aan
buitenstaanders een signaal over de effectiviteit van het preventieve werk
van de toezichthouder. De derde oorzaak van uitstelgedrag is verstrengeling van de belangen van de toezichthouder met die van de bankensector. Toezichthouders handelen niet altijd in het maatschappelijk belang,
maar staan bloot aan druk om de inhoud en toepassing van regulering in
lijn te brengen met de belangen van de sector.
Juist in de financiële sector is tijdig ingrijpen van groot belang. Naarmate
financiële instellingen dieper in de problemen komen, wordt herstel
moeilijker. Hoe lager de kapitalisatie van een bank hoe moeilijker het voor
die bank zal zijn om de kapitaalbuffers zonder hulp van de overheid te
herstellen. Daarbij kan het «laten bungelen» van een instelling die
klaarblijkelijk in problemen verkeerd grote reputatieschade veroorzaken.
In het geval van banken die grensoverschrijdend actief zijn, speelt daarbij
een aanvullend element. Zo lang de bank relatief gezond is, lopen de
belangen van de diverse toezichthouders in grote lijnen parallel. Het
handhaven van die gezondheid is immers in ieders belang. Zodra de bank
in problemen komt, ontstaan vragen over bevoegdheidsverdeling,
informatiedeling en burden sharing. De vraag rijst wie verantwoordelijk is
en wie de rekening moet gaan betalen wanneer solvabiliteitssteun aan de
instelling aan de orde is.

1

Binden voorkomt uitstelgedrag: naar
strenger bankentoezicht. CPB Policy Brief
2011/04, 6 en 7

De heer Wellink: «(...) Dan is de vraag: waarom heb je er niet meer
van geweten? Omdat er toch nog een gesplitst systeem van
toezichthouders is waarin elke toezichthouder kaarten tegen zijn
borst kan houden en in onvoldoende mate informatie uitwisselt. Ik
was geschokt, wil ik u eerlijk zeggen, toen ik met grote vertraging

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

560

hoorde dat in de week waarin wij onderhandelden over het uitlichten
van ABN AMRO, een van de drie «im Bunde», RBS, 46 mld. pond
steun aan ELA nodig had. Moet je niet veel meer weten van andere
partijen? Dat is één.»1
In de Verenigde Staten is, ter voorkoming van het risico op uitstelgedrag
door de toezichthouder, een interventieladder ontwikkeld waarbij de
toezichthouder verplicht is om bij overschrijding van bepaalde grenswaarden maatregelen te nemen: prompt corrective action. Deze Amerikaanse interventieladder verdeelt instellingen in vijf categorieën: goed
gekapitaliseerd, adequaat gekapitaliseerd, ondergekapitaliseerd, significant ondergekapitaliseerd, en kritisch ondergekapitaliseerd.
De categorie waarin een bank valt, hangt af van kapitaalratio’s en de
leverage. In de eerste interventiefase moet de toezichthouder de bank
beperken in zijn mogelijkheden om spaargelden aan te trekken. Maatregelen op de tweede trede van de interventieladder zijn het stoppen van
dividenduitkering en het stopzetten van bonussen. Maatregelen in de
derde fase omvatten verplichte herkapitalisatie en beperking van interne
transacties. De toezichthouder moet een bank in de laatste categorie
binnen 90 dagen onder curatele stellen en ontmantelen bijvoorbeeld door
liquidatie, verkoop of fusie met een andere bank.2 Het CPB betoogt dat
ook voor Nederlandse toezichthouders een dergelijk bindend raamwerk
wenselijk zou kunnen zijn.
Aanbeveling
De commissie meent dat, in aanvulling op de uitbereiding van het
interventie-instrumentarium zoals hierboven aan de orde is geweest, het
wenselijk is nader te onderzoeken in hoeverre een bindend raamwerk
voor interventies door de toezichthouder naar Amerikaans voorbeeld ook
in Nederland navolging verdiend.
Een dergelijk raamwerk voorkomt uitstelgedrag bij de toezichthouder door
voor te schrijven dat een toezichthouder bepaalde maatregelen neemt als
de financiële gezondheid van een bank van tevoren vastgestelde
drempelwaarden overschrijdt. Op die manier wordt voorkomen dat de
toezichthouder ingrijpen bij probleembanken te lang uitstelt. Het is
volgens de commissie van belang dat, nadat de drempelwaarde bereikt is
door een instelling en de toezichthouder dus zal moeten ingrijpen, er
ruimte bestaat om tot een op de specifieke problematiek toegesneden
oplossing te komen voor de instelling.
13.4 De sector zelf

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Wellink, 8 december 2011
2
Dit raamwerk is in de Verenigde Staten
ontwikkeld naar aanleiding van de
zogenoemde «savings and loans»- crisis die
zich in de jaren tachtig en negentig in de
Verenigde Staten voltrok.

Het goed functioneren van de financiële markten is gebaat bij vertrouwen
in en tussen de banken. Wanneer het vertrouwen in een bank afneemt,
heeft dit niet alleen consequenties voor deze individuele bank maar ook
voor het financiële systeem als geheel. Zo werkt de interbancaire markt
volledig op basis van onderling vertrouwen. Deze markt kan worden
gedefinieerd als het geheel van tegoeden en verplichtingen die voor de
korte termijn worden aangehouden tussen financiële instellingen
onderling. Er zijn verschillende redenen waarom de interbancaire markt
een nuttig instrument voor een financiële instelling is. Een financiële
instelling moet bijvoorbeeld een bepaalde hoeveelheid geld in kas
hebben. Zowel te veel als te weinig geld in kas hebben is ongunstig. Om
de kaspositie te optimaliseren schuiven banken met overschotten aan het
eind van de dag geld toe aan andere banken die met een tekort zitten. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

561

interbancaire markt speelt dus een belangrijke rol bij het zo efficiënt
mogelijk laten verlopen van bankactiviteiten. Onder normale omstandigheden is die markt heel liquide. Het gevolg is wel dat het lot van alle
banken aan elkaar gekoppeld is. Na de val van Lehman Brothers in
september 2008, toen voor iedereen duidelijk werd dat er sprake was van
een systeemcrisis die ook de Nederlandse banken zou kunnen treffen,
hebben de banken zich ingespannen om elk risico te vermijden dat ze
besmet zouden raken met andermans problemen, de «besmette activa».
Het besef dat niemand met zekerheid kon stellen of er nog bepaalde
risico’s op de balans van een bank stonden, en zo ja, hoe groot deze
risico’s vervolgens zouden kunnen zijn, maakte dat het onderlinge
vertrouwen nagenoeg verdwenen was en de financiële markten niet meer
(goed) functioneerden. De heer Ruding, deskundige, vertelt hierover in
zijn openbaar verhoor:
De heer Ruding: «Wat je dan krijgt, is te betreuren maar heel
normaal. Iedereen schrikt ineens en wordt zeer voorzichtig. Dat is op
zich niet slecht natuurlijk, en misschien een beetje laat, maar dat
betekent dat de zogenaamde interbancaire markt, de olie die nodig is
om zo’n heel raderwerk wereldwijd te laten functioneren, niet meer
functioneert; die droogt op en wordt illiquide. Dat betekent dat de
onderlinge kredietverlening van banken, die elkaar voortdurend
korte kredieten geven, overnight, of soms wat langer, bijvoorbeeld
een week, niet meer functioneerde. Dit raderwerk loopt vast,
misschien niet binnen één dag maar binnen twee dagen, omdat er
geen olie meer in zit. Dat betekent dat een heleboel banken die
toevallig aan de debetkant zitten, zichzelf niet meer kunnen financieren. Dan krijg je een tsunami.»1
Banken waren niet langer bereid om geld uit te lenen aan elkaar en wilden
ook zo snel mogelijk van hun kredieten op langere termijn af uit vrees dat
deze niet meer terugbetaald zouden worden. Dit onderlinge wantrouwen
heeft er mede toe geleid dat banken niet in staat bleken de zorgen die ze
hadden over de ontstane situatie met elkaar te delen. Zo werd de val van
Lehman binnen de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB) «in de
marge van de vergadering, buiten de agenda om» besproken.2 In een
dergelijke situatie bleek het bespreken van mogelijke oplossingen al
helemaal niet aan de orde. De heer Staal, voorzitter van de NVB, licht in
zijn openbare verhoor toe:
De heer Staal: « (...) Ik denk ook niet dat het zo kan zijn dat banken
daarover hun gezamenlijke zorg zo ver delen dat zij met een plan
komen, want dan zou je concurrentiegevoelige informatie moeten
delen. Dat heeft een mededingingsaspect, maar daar schuilen
natuurlijk ook gewone concurrentiële verhoudingen achter. Ik denk
dat het een utopie is om te veronderstellen dat banken in zo’n
situatie met een plan zouden kunnen komen.»2

1

Verslag openbaar verhoor van de heer
Ruding, 7 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Staal,
11 november 2011.

De commissie stelt vast dat de Nederlandse bankensector zich primair als
een reactieve sector heeft opgesteld. De voorzitter van de NVB verklaart
dit onder andere aan de hand van de onderlinge concurrentieverhoudingen en de grote diversiteit binnen de Nederlandse bankensector.
Volgens de heer Staal mogen de banken en de NVB niet proactief
optreden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

562

De heer Staal: «(...) Die diversiteit zorgt ervoor dat je, terugkijkend,
misschien wel iets zou kunnen bedenken, maar dat je in het ontstaan
van zo’n crisis niet een positie hebt en ook niet mag hebben om daar
bij elkaar te gaan zitten en te zeggen: zo en zo zou het moeten en op
die manier zouden wij eruit komen, minister, of toezichthouder, u
moet dat en dat doen. Je komt niet veel verder dan het signaleren
van problemen.»1
Op basis van het documentenonderzoek en de openbare verhoren
constateert de commissie dat betrokkenen uit de sector hierbij wel de
nodige kanttekeningen plaatsten. Uit het dossieronderzoek rond de
garantieregeling komt het gebrek aan coördinatie tussen banken
onderling en het gebrek aan bereidheid om elkaar te ondersteunen
duidelijk naar voren. Ook de heer Van Dijkhuizen, financieel directeur van
NIBC, constateert dat banken in Nederland niet geneigd waren elkaar te
helpen. «Dat was op dat moment niet de sterkste kant van de financiële
sector», aldus de heer Van Dijkhuizen. Banken zouden elkaar volgens hem
tijdens een systeemcrisis niet alleen moeten beconcurreren.
De heer Van Dijkhuizen: «Alle reden om op zo’n moment te
constateren dat sprake is van een systeemcrisis, en niet van een
concurrentiegebeuren. Daar hoor je naar te handelen.»2
Op basis van haar onderzoek constateert de commissie dat de Nederlandse banken niet in staat zijn gebleken om als collectief te operen in de
financiële crisis van 2008/2009. De commissie heeft begrip voor het feit
dat individuele belangen van banken – ook, en wellicht soms zelfs juist, in
een crisissituatie – tegengesteld kunnen zijn. Echter, naar het oordeel van
de commissie is het voor de bankensector, die binnen onze samenleving
zo’n belangrijke positie inneemt, essentieel om tijdens een crisis de
gezamenlijke belangen te benoemen en daarop actie te ondernemen. De
commissie vindt dat de bankensector te veel voorbij is gegaan aan haar
maatschappelijke functie. De Nederlandse banken zijn niet in staat
gebleken, ook niet binnen de NVB, om in deze ernstige financiële
systeemcrisis oplossingen voor te stellen voor problemen die hen allen
aangingen.
Hebben de banken op dit punt iets geleerd? De commissie merkt op dat
volgens de heer Staal de banken nu eerder geneigd lijken te zijn om over
gemeenschappelijke problematiek te spreken.
De heer Staal: «Ik denk dat de crisis de banken veel heeft geleerd.
Ook in het begin van uw vraagstelling: doen banken zelf ook iets? Ik
kan mij voorstellen dat banken in deze eurocrisis meer uitwisselen
dan in de crisis destijds. Van een bankencrisis, een financiële crisis
zoals we die zich in 2007, 2008 hebben zien ontrollen zijn ook de
banken geschrokken. Het is niet zo dat ze dat als normaal hebben
gezien. Je merkt inderdaad nu ook wel dat banken als wij praten
over de eurocrisis sneller geneigd zijn om daar gemeenschappelijk
over te praten.»3

1

Verslag openbaar verhoor van de heer Staal,
11 november 2011.
2
Verslag openbaar verhoor van de heer Van
Dijkhuizen, 21 november 2011.
3
Openbaar verhoor van de heer Staal,
11 november 2011.

Aanbeveling
De commissie is van mening dat de NVB de positie heeft om niet alleen
over gemeenschappelijke problemen te praten, maar ook om daar
gemeenschappelijke oplossingen voor aan te dragen. De commissie
beveelt de banken aan om hierover de discussie aan te gaan en te komen
met voorstellen voor de wijze waarop de NVB zich in financiële crises

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

563

dient op te stellen en op te treden richting het ministerie van Financiën en
de beide toezichthouders. De commissie is van mening dat een dergelijke
opstelling van de bankensector in Nederland een belangrijke bijdrage kan
leveren aan de bescherming van de stabiliteit van het Nederlandse
financiële stelsel.
Op diverse plekken is door verschillende bestuurders uit de financiële
wereld geconstateerd dat de financiële sector en de politiek de afgelopen
tien jaar steeds verder uit elkaar zijn gegroeid. De commissie vindt dat die
kloof weer verkleind moet worden. Zij roept daarom de NVB en andere
belangenbehartigende organisaties uit de sector op om samen met de
politiek op te trekken, niet enkel om de eigen belangen van de sector en
de instellingen te behartigen, maar om samen te werken aan een
duurzaam, gezond en stabiel financieel stelsel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

564

HOOFDSTUK 14 VERANTWOORDING
14.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt door de Parlementaire Enquêtecommissie
Financieel Stelsel (hierna: commissie) verantwoording afgelegd over de
onderzoeksaanpak. Daarnaast gaat de commissie in op de ervaringen met
de eerste parlementaire enquête sinds de inwerkingtreding van de Wet op
de parlementaire enquête 2008 (WPE 2008).
14.2 Onderzoeksaanpak
In het onderzoek zijn vijf fasen onderscheiden: literatuurstudie en
dossieronderzoek, besloten voorgesprekken, de openbare verhoren, de
eindrapportage en de afronding van het onderzoek. Op deze fasen wordt
in deze paragraaf nader ingegaan.
Inwerkprogramma
De commissie is in november 2010 gestart met een inwerkprogramma om
meer vertrouwd te raken met het onderwerp van het onderzoek. Tijdens
dit inwerkprogramma zijn er diverse bijeenkomsten geweest van
commissie en staf, waarbij deskundigen zijn uitgenodigd en waarbij door
betrokken instellingen een aantal technische briefings is verzorgd. De
informatie die de commissie heeft verkregen in deze bijeenkomsten is als
achtergrondinformatie betrokken bij het onderzoek. In bijlage 7 is een
overzicht opgenomen van de personen die de commissie tijdens het
inwerkprogramma heeft gesproken.
Literatuurstudie
De commissie heeft gebruik gemaakt van drie verschillende typen
bronnen: (i) openbare informatie zoals Kamerstukken, artikelen in
wetenschappelijke tijdschriften, literatuur en artikelen verschenen in de
media, (ii) informatie verkregen van het ministerie van Financiën, de
Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en
(iii) documenten verkregen van derden zoals de betrokken financiële
instellingen. Een overzicht van de bestudeerde openbare literatuur is
opgenomen in de literatuurlijst (bijlage 8) van dit rapport. In bijlagen 9 en
10 is een overzicht opgenomen van de relevante Kamerstukken en
Handelingen.
Op basis van artikel 6 van de WPE 2008 heeft de commissie een grote
hoeveelheid informatie gevorderd bij de betrokken autoriteiten en
financiële instellingen. Het betreft vooral afschriften van interne
documenten zoals e-mails. Ook heeft de commissie op basis van artikel 5
van de WPE 2008 zogenoemde schriftelijke inlichtingen gevorderd. Dit
betekent dat aan de autoriteiten en de financiële instellingen gevraagd is
om bepaalde informatie te verzamelen en op een door de commissie
gespecificeerde wijze ter beschikbaar te stellen. In totaal zijn bijna 700
ordners aan informatie verzameld.
Proces van informatieverstrekking
Bij het verkrijgen van informatie door de commissie moet een onderscheid gemaakt worden tussen het «verstrekt krijgen van informatie» en
het «ter inzage krijgen van informatie». Onder verstrekken wordt verstaan
dat de commissie fysiek de beschikking krijgt over bijvoorbeeld afschriften
van documenten. De documenten berusten onder de commissie voor de
duur van het onderzoek en worden door de commissie gearchiveerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

565

Informatie die de commissie ter inzage krijgt, blijft eigendom van de
«leverancier», berust niet onder de commissie en wordt niet in het archief
van de commissie opgenomen.
Al voor de instelling van de enquêtecommissie is de Tijdelijke commissie
onderzoek financieel stelsel (Tcofs) gestart met het overleg met het
kabinet, DNB en de AFM over de informatievoorziening ten behoeve van
het tweede deel van het onderzoek. De Tcofs heeft in juli 2010 de eerste
verzoeken aan deze partijen gezonden om informatie beschikbaar te
stellen.
Het proces om te komen tot een protocol met afspraken over de (wijze
van) informatievoorziening door genoemde partijen en het uiteindelijk
door de commissie verkrijgen van alle relevante informatie heeft vele
maanden gekost. De commissie concludeert dat door de schoorvoetende
medewerking door de autoriteiten een behoorlijke vertraging is ontstaan.
Uiteindelijk zijn pas kort voor de besloten voorgesprekken in mei 2011 de
laatste documenten geleverd, die al kort na de instelling van de
commissie gevorderd zijn. De commissie betreurt dit.
De commissie heeft ook informatie gevorderd bij een aantal financiële
instellingen, dat betrokken is geweest bij de onderzochte maatregelen. Het
gaat om de volgende instellingen: ABN AMRO Bank N.V., ASR Nederland
N.V., RBS N.V., RFS Holdings B.V., ING Groep N.V., AEGON N.V.,
Vereniging AEGON, SNS REAAL N.V. en Stichting Beheer SNS REAAL.
Ook de informatievoorziening door deze instellingen heeft veel tijd in
beslag genomen. Door ING Groep is een deel van de informatie ter inzage
gegeven aan de commissie gedurende het onderzoek.
Een delegatie van de commissie heeft inzage gekregen in de notulen van
ministerraden. Het kabinet heeft daarnaast geobjectiveerde samenvattingen van de relevante passages van de ministerraden vertrouwelijk
verstrekt aan de commissie. Later in dit hoofdstuk wordt hier nader op
ingegaan.
Vertrouwelijkheid van informatie
Door het onderwerp van het onderzoek was vanaf het begin duidelijk dat
de commissie te maken zou krijgen met de geheimhoudingsverplichting
voor de financiële toezichthouders op basis van artikel 1:89 van de Wet op
het financieel toezicht (Wft). De toezichthouders en de minister van
Financiën hebben zich op deze geheimhoudingsbepaling beroepen. De
commissie heeft zich vervolgens op het standpunt gesteld dat het belang
van de parlementaire enquête, uitgedrukt in de verplichting tot
medewerking uit de WPE 2008, voorrang moest krijgen boven de
geheimhoudingsverplichtingen uit de Wft.
Dit heeft geleid tot een uitgebreide briefwisseling en een aantal
gesprekken tussen de commissie en deze autoriteiten. De minister van
Financiën (namens het kabinet), de president van DNB en de voorzitter
van de AFM hebben ingestemd met het aan de commissie verstrekken
van informatie. Zij hebben daarbij echter de, in hun ogen, toezichtvertrouwelijk informatie weggelaten. Deze beperking in de informatieverschaffing
vormde een belemmering voor de commissie om gedegen onderzoek te
doen. Zij heeft daarom opnieuw bij de autoriteiten aangedrongen op
volledige medewerking.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

566

Het kabinet heeft uiteindelijk de bereidheid getoond om verdere
medewerking te verlenen. Deze medewerking is afhankelijk gemaakt van
een voorlichting die medio februari 2011 door de minister van Financiën,
mede op verzoek van DNB en de AFM, gevraagd is aan de Afdeling
advisering van de Raad van State op grond van artikel 21a, eerste lid van
de Wet op de Raad van State. De minister vroeg voorlichting over de
spanning die is gesignaleerd tussen de mogelijke verstrekking van
vertrouwelijke toezichtinformatie door de minister van Financiën, DNB en
de AFM aan de commissie en de geheimhoudingsverplichtingen op grond
van het op Europese richtlijnen gebaseerde stelsel van geheimhouding,
neergelegd in artikel 1:89 en verder van de Wft. De Kamer is door de
minister van Financiën geïnformeerd over de voorlichting.1
Op 11 maart 2011 heeft de Afdeling advisering van de Raad van State haar
voorlichting uitgebracht.2
De afdeling adviseerde onder meer om gelet op het zwaarwegende
belang van een adequate informatievoorziening voor de Staten-Generaal
vanwege hun controlerende taak enerzijds, en de in het recht van de
Europese Unie verankerde geheimhoudingsplicht ten aanzien van
financiële instellingen anderzijds, tot een benadering te komen die zoveel
als mogelijk aan beide belangen recht doet, zodanig dat die in lijn is met
het recht van de Europese Unie alsook recht doet aan de constitutionele
taak van de Staten-Generaal.
Naar aanleiding van deze voorlichting hebben het kabinet, DNB en de
AFM besloten de commissie vertrouwelijke inzage te geven in de
toezichtvertrouwelijke passages van documenten die al aan de commissie
waren verstrekt. Hiertoe zijn door het ministerie van Financiën, DNB en de
AFM datarooms ingericht, die op verzoek toegankelijk waren voor de
commissie en de staf. De commissie blijft van oordeel dat alle informatie
aan haar verstrekt had kunnen worden, maar heeft zich neergelegd bij de
mogelijkheid tot inzage. Dit mede om te voorkomen dat er nog meer
vertraging zou ontstaan. In Box 14.1 wordt nader ingegaan op het
informatieprotocol met de autoriteiten.
Box 14.1 Informatieprotocol met autoriteiten
Met het kabinet is in december 2010 een informatieprotocol
afgesloten, waarin afspraken zijn gemaakt over de (wijze van)
informatievoorziening door het kabinet aan de commissie. Het is bij
een parlementaire enquête gebruikelijk om een dergelijk informatieprotocol af te sluiten met het kabinet.

1

Kamerstuk 31 980, nr. 38.
Staatscourant 2011, nr. 5695.
3
Staatscourant 2002, nr. 37.
2

Het protocol (zie bijlage 14) bevat de afspraken tussen de enquêtecommissie en het kabinet betreffende het verstrekken van schriftelijke inlichtingen, het kennisnemen van onder het kabinet berustende documenten en mondelinge contacten buiten een verhoor. In
het protocol is aansluiting gezocht bij het Protocol van afspraken
voor onderzoek van de Kamer van 14 januari 2002.3 De afspraken in
het protocol vormen een nadere uitwerking en invulling van de
relevante bepalingen uit de WPE 2008. Zo bevat het protocol
afspraken over de wijze waarop wordt omgegaan met vertrouwelijke
informatie en de wijze waarop de commissie over deze informatie
kan beschikken. Op grond van het protocol en ter waarborging van
de vertrouwelijkheid heeft de commissie diverse maatregelen
getroffen. De medewerkers van de commissie hebben, aanvullend
aan de wettelijke geheimhoudingsverplichting voor ambtenaren, een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

567

uitgebreide geheimhoudingsverklaring ondertekend en er is een
nalevingsambtenaar aangesteld. Daarnaast zijn er extra beveiligingsmaatregelen genomen voor de werkplekken van de commissie en de
staf.
DNB en de AFM beschikten over een grote hoeveelheid relevante,
voornamelijk vertrouwelijke informatie. Beide partijen zouden zonder
nadere afspraken naar verwachting slechts weinig informatie aan de
commissie verstrekken. De commissie heeft om die reden besloten
om ook met de toezichthouders een informatieprotocol af te sluiten.
Ten behoeve van de inzage in toezichtvertrouwelijke informatie zijn
met het kabinet, DNB en de AFM in aanvulling op het protocol
nadere afspraken gemaakt (zie bijlage 14). Ten slotte zijn in
aanvulling op het protocol met DNB nog nadere afspraken gemaakt
over de verstrekking van een digitale versie van de geleverde
documenten (zie bijlage 14).
Besloten voorgesprekken
De commissie heeft gebruik gemaakt van het instrument van het besloten
voorgesprek. De voorgesprekken hebben plaatsgevonden met personen
die betrokken zijn geweest bij de onderzochte maatregelen. Dit instrument
is nieuw in de WPE 2008, maar is qua opzet wel eerder toegepast bij
parlementaire enquêtes. De WPE 2008 bevat een aantal bepalingen voor
de besloten voorgesprekken. Zo bepaalt artikel 8 WPE 2008 dat de
commissie geheimhouding moet bewaren over de inhoud van de
voorgesprekken. Verder bepaalt de WPE 2008 dat de verslagen van de
voorgesprekken niet in te zien zijn.
Het belangrijkste doel van de besloten voorgesprekken was de voorbereiding op de openbare verhoren. Daarnaast heeft de commissie de
volgende doelen onderscheiden:
– het toetsen van bevindingen van eerder uitgevoerd onderzoek;
– het vergroten van kennis en inzicht in de materie;
– het vernemen van de informatie en mening van de verschillende
actoren;
– het vergemakkelijken van de selectie van personen voor de openbare
verhoren.
Op basis van de literatuurstudie en het dossieronderzoek is een selectie
gemaakt van uit te nodigen personen voor de besloten voorgesprekken. In
mei en juni zijn de meeste voorgesprekken gehouden en een aantal in de
maanden daarna. Met een aantal personen zijn meerdere voorgesprekken
gevoerd. Daarnaast zijn er ook twee voorgesprekken met meerdere
personen gehouden. In totaal zijn 76 voorgesprekken gehouden met 71
personen. In bijlage 5 wordt een overzicht gegeven van de voorgesprekken.
De commissie is van mening dat mede door het besloten karakter, de
voorgesprekken een waardevolle bijdrage hebben geleverd aan het
onderzoek.
Openbare verhoren
Op basis van de eerste twee fases van het onderzoek heeft de commissie
haar bevindingen geanalyseerd en vervolgens een selectie gemaakt van
op te roepen personen voor de openbare verhoren. Daarbij is het
uitgangspunt gehanteerd dat een persoon alleen opgeroepen werd voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

568

een verhoor als er eerst een besloten voorgesprek had plaatsgevonden. In
totaal zijn er 61 verhoren gehouden met 48 personen. Een aantal
personen is voor meerdere verhoren opgeroepen. In de periode van
7 november tot 9 december 2011 zijn in totaal 54 verhoren gehouden met
46 personen. Op 25 en 27 januari 2012 zijn nog zeven openbare verhoren
gehouden met acht personen over specifiek de aankoopkosten van de
Nederlandse delen van Fortis. Een van de verhoren is met twee getuigen
gevoerd. Alle verhoren hebben in de openbaarheid plaatsgevonden. In
bijlage 4 wordt een overzicht gegeven van de verhoren.
Het doel van de openbare verhoren was:
– het verkrijgen van bevestiging van bepaalde feiten of hypotheses uit
uitgevoerd onderzoek en uit de besloten voorgesprekken;
– tot inzicht en oordeelsvorming komen over de genomen crisismaatregelen, op basis waarvan aanbevelingen voor de toekomst gedaan
kunnen worden;
– het publiekelijk vernemen van de mening van verschillende actoren;
– het bieden van gelegenheid tot openbare verantwoording.
De woordelijke verslagen van de openbare verhoren zijn in een bijlage bij
dit rapport gevoegd en zijn al eerder ter inzage gelegd voor een ieder. In
het rapport worden citaten uit de openbare verhoren gebruikt ter
onderbouwing en/of verduidelijking.
Buitenlandse personen
De financiële crisis had een mondiaal karakter. Bij de onderzochte
casussen zijn diverse buitenlandse personen en instellingen betrokken in
het bijzonder uit België en IJsland. De commissie heeft alle naar haar
oordeel voor het onderzoek relevante personen uitgenodigd voor een
voorgesprek en opgeroepen voor een openbaar verhoor. In bijlage 6 is
een overzicht opgenomen van deze in totaal 21 personen.
In de meeste gevallen is de uitnodiging van de commissie door de
buitenlandse getuige of deskundige afgewezen. De commissie heeft op
diverse manieren geprobeerd betrokkenen te overtuigen van het belang
van hun bijdrage aan het onderzoek van de commissie. Er is veelvuldig
contact gelegd en aangedrongen op medewerking, waarbij tevens gebruik
is gemaakt van de Nederlandse diplomatieke vertegenwoordiging. De
commissie betreurt het dat slechts door enkele buitenlandse personen
medewerking is verleend. Door bijna alle buitenlandse personen is
aangegeven dat ze niet willen meewerken, omdat zij daartoe niet verplicht
kunnen worden. Een aantal van hen heeft daarnaast gewezen op
juridische bezwaren vanuit de nationale wetgeving of op de drukke
agenda.
Archief
Bij het archiveren van de onder de commissie berustende documenten, is
door de commissie afgewogen welke informatie als openbaar en welke
als vertrouwelijk moest worden geclassificeerd. De commissie hecht groot
belang aan het uitgangspunt van de WPE 2008 dat door haar gebruikte
informatie na afronding van het onderzoek zo veel mogelijk voor een ieder
beschikbaar komt.
De commissie heeft om deze reden van transparantie vanaf het begin van
het onderzoek uitgebreid overleg gevoerd met de «leveranciers» van door
de commissie gevorderde informatie. Dit heeft niet altijd geleid tot het
door de commissie gewenste resultaat. Een groot deel van de aan de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

569

commissie verstrekte informatie is, met een beroep op een verschoningsgrond uit de WPE, aangemerkt als vertrouwelijk.
De commissie is van mening dat niet in alle gevallen terecht een beroep is
gedaan op een verschoningsgrond. De commissie heeft uiteindelijk een
afweging gemaakt tussen het belang van transparantie en het belang van
een zo volledig mogelijk onderzoek. De commissie heeft er voor gekozen
dit laatste belang te laten prevaleren en daarmee aanvaard dat een groot
deel van de onder haar berustende informatie na afronding van de
enquête niet in de openbaarheid zal komen. De commissie heeft de
mogelijkheid om op basis van artikel 40 WPE 2008 beperkingen te stellen
aan de openbaarheid van informatie. Om het vertrouwelijke karakter van
de gevorderde informatie te handhaven heeft de commissie besloten deze
beperking toe te passen bij een groot deel van de verstrekte informatie. Zij
stelt tevens beperkingen aan voor intern beraad in de commissie
opgestelde documenten.
Informatie die de commissie heeft ontvangen naar aanleiding van hetgeen
in de besloten voorgesprekken is opgemerkt, is toegevoegd aan het
verslag van het betreffende voorgesprek. Conform artikel 8, lid 3 en
artikel 40, lid 2 van de WPE 2008 bewaart de commissie geheimhouding
over deze voorgesprekken en zijn beperkingen gesteld aan de
openbaarheid van de verslagen van de voorgesprekken, waardoor
niemand meer inzage heeft in deze verslagen.
De commissie heeft gedurende de onderzoeksperiode en voornamelijk
gedurende de periode van de openbare verhoren enkele honderden
brieven en e-mailberichten ontvangen, waarbij het initiatief bij de afzender
lag. Het gaat hierbij dus niet om gevorderde informatie. Hoewel het voor
de commissie onmogelijk was om op alle brieven en e-mailberichten
inhoudelijk in te gaan, heeft de commissie alle ontvangen relevante
informatie betrokken bij het onderzoek en bij de oordeelsvorming. Alle
brieven zijn opgenomen in het archief van de commissie, waarbij de
commissie beperkingen heeft gesteld aan de openbaarheid van deze
informatie, mede in het belang van de brievenschrijvers.
In artikel 38 WPE 2008 is bepaald dat onder de commissie berustende
documenten de dag na de aanbieding van het rapport aan de Kamer, ter
inzage beschikbaar zijn voor alle Kamerleden. Alle door de commissie
gevorderde documenten waaraan zij geen beperkingen heeft gesteld, zijn
een dag na publicatie ter inzage voor een ieder.1 Nadat de commissie
verantwoording heeft afgelegd aan de Kamer over haar werkzaamheden
wordt het archief van de commissie overgedragen aan de Kamer. De
commissie acht het wenselijk dat de Kamer de beperkingen die door de
commissie aan de openbaarheid zijn gesteld, handhaaft.

1

Artikel 39 WPE 2008.

Afronding onderzoek
De commissie heeft haar onderzoek afgerond in bijna 17 maanden. De
kosten voor de parlementaire enquête blijven naar verwachting binnen
het begrote bedrag van 1,8 miljoen euro. De commissie rekent op een
spoedige behandeling van het rapport door de Kamer. Het is de eerste
parlementaire enquête onder de WPE 2008. Het is daarnaast negen jaar
geleden dat de Kamer een parlementaire enquête heeft gehouden. De
commissie heeft om deze redenen een aantal aspecten met betrekking tot
het proces van de parlementaire enquête beschreven waar ze ervaring
mee heeft opgedaan. Daarnaast heeft de commissie ervaren dat de
bestaande organisatie van de Kamer niet optimaal is ingericht voor een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

570

project als een parlementaire enquête. Kort na de publicatie van het
rapport brengt de commissie hierover verslag uit aan het Presidium van
de Kamer.
Extern onderzoek
De commissie heeft voor het casusonderzoek naar de maatregelen gericht
op ING een aantal vragen voorgelegd aan BDO Accountants & Belastingadviseurs B.V. Deze betroffen de Illiquid Assets Backup Facility (IABF),
zoals in 2009 door ING overeengekomen met de Nederlandse Staat, en
meer in het bijzonder de behandeling van de Alt-A-portefeuille van ING
Direct US onder de Amerikaanse boekhoudregels. Gezien het specialistische onderwerp vond de commissie het noodzakelijk om hiervoor de
specifieke kennis in te schakelen van een accountantskantoor. Om de
onafhankelijkheid van het onderzoek te garanderen is daarbij gekozen
voor een kantoor dat niet op enigerlei wijze bij de casus betrokken is
geweest. De rapportage van BDO is bijgevoegd in bijlage 11. De resultaten
van dit externe onderzoek zijn meegenomen in het hoofdstuk over ING.
Kwaliteitsborging
Om de kwaliteit van het onderzoek te waarborgen heeft de commissie in
navolging van het eerste deel van het onderzoek door de Tcofs een
klankbordgroep ingesteld. De klankbordgroep heeft regelmatig met de
commissie gereflecteerd en geadviseerd over de (tussen-) resultaten van
het onderzoek.
De klankbordgroep bestaat uit:
– de heer prof. dr. A.W.A. Boot, hoogleraar in ondernemingsfinanciering
en financiële markten, Universiteit van Amsterdam;
– de heer prof. dr. H.A. Benink, hoogleraar Banking and Finance,
Universiteit van Tilburg;
– de heer drs. J.C. Kragt;
– de heer prof. mr. dr. E.R. Muller, hoogleraar Veiligheid en Recht,
Universiteit van Leiden.
De commissie heeft zich juridisch laten bijstaan door Van der Feltz
advocaten. Zij hebben een aantal adviezen uitgebracht gedurende het
onderzoek.
Ter voorbereiding op de voorgesprekken en de openbare verhoren heeft
de commissie zich laten bijstaan door twee trainers van het Studiecentrum Rechtspleging, mevrouw mr. M. E. Leijten en de heer mr. R.M.
Kooijmans.
Afstemming met de vaste commissie voor Financiën
Het onderzoeksterrein van de commissie was en is nog volop in
beweging. Er hebben zich steeds nieuwe ontwikkelingen rond de
maatregelen en in de financiële sector voorgedaan, terwijl ook regelgevers en toezichthouders regelmatig voorstellen hebben gedaan en
aanvullende maatregelen hebben getroffen. Voor een goede uitvoering
van het onderzoek zijn de afspraken gehandhaafd die de Tcofs had met de
vaste commissie voor Financiën over (mogelijke) samenloop van
werkzaamheden. Uitgangspunt hierbij was dat de enquêtecommissie het
voortouw had daar waar het ging over evaluatie van of reflectie op de
onderzochte maatregelen en de vaste commissie bij actuele zaken of
direct te treffen maatregelen. Vanzelfsprekend is zoveel als mogelijk
rekening gehouden met de actualiteit, zeker als het gaat om het formuleren van lessen voor de toekomst.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

571

14.3 Samenstelling staf
De staf van de commissie bestaat uit ambtenaren van de Kamer,
gedetacheerde ambtenaren en extern geworven medewerkers. Ook heeft
de commissie een externe voorlichter aangetrokken vanaf het moment dat
met de openbare verhoren werd gestart.
De samenstelling van de staf is als volgt:
– de heer ir. G.F.C. van Leiden, griffier
– mevrouw drs. N.H.C. Koot, onderzoekscoördinator
– de heer J.F.P.M. van de Wiel MSc, adjunct-griffier en stafmedewerker
onderzoek
– de heer ir. C.H. Beun MTD., stafmedewerker onderzoek
– de heer drs. J.D.D. Daemen, stafmedewerker onderzoek
– de heer drs. R. Grandia, stafmedewerker onderzoek
– mevrouw drs. M. Harpe, stafmedewerker onderzoek
– de heer M.J.H. Kruithof BSc., stafmedewerker onderzoek
– de heer dr. J.J.G. Lemmen, stafmedewerker onderzoek
– de heer mr. drs. T.W.M. van der Sanden, stafmedewerker onderzoek
– mevrouw L. Vissenberg MSc., stafmedewerker onderzoek
– mevrouw mr. B. van Mourik, jurist
– de heer R.F.A.M. Starrenburg, informatiespecialist
– mevrouw drs. V.S. Mokiem, commissieassistent
– de heer R. Sebes, voorlichter
De volgende personen hebben tijdelijk deel uitgemaakt van de staf:
mevrouw mr. E.B. Pronk, mevrouw mr. D. Brugman, mevrouw M.
Rotermundt, mevrouw M. van Staveren, mevrouw A. van Willigen en de
heer D. van der Houwen. Daarnaast hebben de Kamerbodes mevrouw
M.C. de Meijier en mevrouw I. Gijselman de commissie bijgestaan tijdens
de vele vergaderingen, voorgesprekken, verhoren en andere bijeenkomsten.
De commissie is bij het onderzoek, de voorgesprekken en de verhoren
ondersteund door een groot aantal medewerkers van de interne diensten
als Bodedienst en Postzaken, Dienst Verslag en Redactie, Facilitaire Dienst,
Restaurantbedrijf, Beveiligingsdienst, Dienst Automatisering, Stafdienst
Voorlichting, Dienst Communicatie, Stafdienst Personeel & Organisatie,
Stafdienst Financieel-Economische Zaken, Dienst Informatievoorziening,
Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven, de Griffie en de Diensten Commissieondersteuning. De commissie is alle medewerkers die haar hebben
ondersteund tijdens de vele werkzaamheden en bijeenkomsten zeer
erkentelijk.
14.4 Ervaringen met de WPE 2008 en het Reglement van Orde
De Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel is de eerste
enquêtecommissie die werkt met de WPE 2008 sinds de inwerkingtreding
van deze wet op 1 april 2008. De ervaringen met eerdere parlementaire
enquêtes, waarvan de laatste Bouwnijverheid (2002) en Srebrenica (2003),
zijn de basis geweest voor de nieuwe wet. De commissie is in het kader
van dit onderzoek geconfronteerd met een aantal onduidelijkheden dat
betrekking heeft op de WPE 2008, het Reglement van Orde van de Tweede
Kamer (RvO) en de Regeling parlementair en extern onderzoek.
Aanvullend op de eerdere paragrafen in dit hoofdstuk en de problematiek
rond de toezichtvertrouwelijkheid (zie hoofdstuk 11) worden deze zaken
besproken en worden mogelijke oplossingen aangedragen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

572

In de eerste plaats komt een aantal zaken aan de orde dat betrekking heeft
op specifieke bepalingen in de WPE 2008. In de tweede plaats wordt
ingegaan op meer algemene onderwerpen in het kader van het proces
van de parlementaire enquête. In de derde plaats wordt aandacht besteed
aan het RvO en de Regeling parlementair en extern onderzoek. De
commissie beveelt de Kamer aan om, gelet op de ervaringen van de
commissie die in dit hoofdstuk worden beschreven, te kijken naar
mogelijke verbeteringen en aanscherpingen van de Wet op de parlementaire enquête 2008 en het Reglement van Orde van de Tweede Kamer.
Informatieverschaffing (artikelen 5 en 6 WPE 2008)
De WPE 2008 bevat geen expliciete regeling over het vertrouwelijk
verstrekken van informatie. Uitgangspunt in de wet is dat de informatie
zonder beperkingen (openbaar) aan de commissie wordt verstrekt of dat
deze met een beroep op een in de WPE 2008 genoemde verschoningsgrond niet wordt verstrekt. Dit neemt niet weg dat er afspraken kunnen
worden gemaakt over het met beperkingen (vertrouwelijk) verstrekken
van informatie aan een enquêtecommissie. In de memorie van toelichting
bij de WPE 2008 wordt hierover opgemerkt dat het in de praktijk voorkomt
dat bewindspersonen met een beroep op het belang van de Staat
informatie vertrouwelijk aan enquêtecommissies verschaffen. Afspraken
hierover kunnen worden vastgelegd in een informatieprotocol, hetgeen
ook gebeurd is in het kader van deze enquête. De commissie merkt op dat,
omdat veel vertrouwelijke informatie bij de toezichthouders DNB en AFM
berustte, het voor de hand lag om ook met deze partijen een dergelijk
protocol af te sluiten. Zonder een dergelijk protocol van afspraken zou de
commissie naar alle waarschijnlijkheid niet over de benodigde informatie
hebben kunnen beschikken.
Zoals beschreven in paragraaf 14.1 is op basis van de protocollen maar
een beperkt deel van de informatie zonder beperkingen (openbaar) aan de
commissie verstrekt. Dat wil zeggen dat slechts een klein deel van de
onder de commissie berustende documenten na aanbieding van het
rapport aan de Kamer, voor een ieder ter inzage zal komen. Daarnaast
heeft de commissie moeten aanvaarden dat zij een belangrijk deel van de
relevante informatie slechts heeft kunnen inzien. Dit betreft de informatie
die valt onder de geheimhoudingsverplichting van artikel 1:89 van de Wet
op het financieel toezicht.
De commissie meent dat het feit dat slechts een klein deel van de door de
commissie in haar onderzoek gebruikte informatie in de openbaarheid kan
komen te weinig recht doet aan het gewicht van het instrument van de
parlementaire enquête, waarbij openbare informatieverschaffing en
verantwoording essentieel zijn.
Onverminderd het bovenstaande kan over de wijze van informatieverschaffing een aantal opmerkingen worden gemaakt over de artikelen 5 en
6 WPE 2008. Op grond van deze artikelen bepaalt de commissie de wijze
waarop documenten en schriftelijke inlichtingen worden verstrekt, die
door haar worden gevorderd. In de praktijk wordt de commissie
gedwongen in de positie van vragende partij, waardoor een bepaalde
afhankelijkheid ontstaat ten opzichte van de leverancier van de informatie.
Zo is het regelmatig voorgekomen dat informatie niet op de door de
commissie voorgestelde wijze of binnen de door de commissie gestelde
termijn werd verschaft.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

573

Geheimhouding over besloten voorgesprek (artikel 8, derde lid WPE 2008)
Op basis van artikel 8, derde lid, WPE 2008, zijn de leden van een
enquêtecommissie verplicht geheimhouding te bewaren over hetgeen
hen tijdens het voorgesprek ter kennis komt. Voor degenen met wie een
voorgesprek wordt gehouden, geldt deze geheimhoudingsverplichting
niet. De commissie is van oordeel dat ook degene met wie een besloten
voorgesprek wordt gevoerd geheimhouding dient te bewaren over de
inhoud van het voorgesprek. De commissie is zich bewust van het feit dat
een algehele geheimhoudingsverplichting op gespannen voet staat met
de verplichting die ondergeschikten veelal hebben jegens hun werkgever.
Zo is het in het kader van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid
van belang dat ambtenaren informatie, welke tijdens het besloten
voorgesprek met de commissie is gewisseld, kunnen delen met de
bewindspersoon. De commissie is dan ook voorstander van een geheimhoudingsverplichting die betrekking heeft op andere terreinen dan de
werkkring van de personen met wie een voorgesprek wordt gehouden.
Ondertekening verslagen voorgesprekken (artikel 8, vierde lid WPE 2008)
en verslagen openbare verhoren (artikel 11, derde lid WPE 2008)
Op basis van artikel 8, vierde lid, WPE 2008 en artikel 11, derde lid, WPE
2008, moeten verslagen van besloten voorgesprekken en openbare
verhoren worden ondertekend door zowel de voorzitter of een andere
persoon uit de commissie als door de persoon die door de commissie is
gehoord. Het betreft in de regel woordelijke verslagen. In de memorie van
toelichting bij de WPE wordt de ondertekening in verband gebracht met
een eventuele strafrechtelijke procedure wegens meineed. Indien een
verslag door degene die is verhoord is ondertekend wordt in ieder geval
voorkomen dat er verschil van mening bestaat tussen de enquêtecommissie en de betrokken persoon over hetgeen tijdens een verhoor is
verklaard.
In de praktijk blijken deze bepalingen in de WPE 2008 te zorgen voor een
tweetal problemen. Ten eerste duurt het soms erg lang voordat een
verslag ondertekend wordt en kan de commissie daardoor formeel nog
geen definitieve status geven aan het verslag. Bij openbare verhoren
speelt nog een tweede aspect. Iedereen heeft kennis kunnen nemen van
datgene wat in het openbaar verhoor is gezegd en ook bestaat er
beeldmateriaal van het verhoor. Desondanks kan het (woordelijk) verslag
niet kort na een verhoor worden vastgesteld en gepubliceerd zonder
ondertekening door de getuige.
De commissie is van mening dat een regeling betreffende de ondertekening van de verslagen van besloten voorgesprekken en openbare
verhoren onderdeel moet blijven van de WPE 2008. Het is naar het
oordeel van de commissie wel wenselijk om bij de verslagen van
openbare verhoren een termijn op te nemen waarbinnen de verslagen
ondertekend moeten worden. Overschrijding van deze termijn zou
eventueel gekoppeld kunnen worden aan een systeem van stilzwijgende
instemming met de inhoud van het verslag. Een dergelijke werkwijze kan
ervoor zorgen dat de verslagen van de openbare verhoren sneller kunnen
worden gepubliceerd en daarmee sneller beschikbaar zijn voor een ieder.
Tussenkomst van de minister-president of de betrokken minister
(artikel 16 WPE 2008)
In artikel 16, eerste lid, WPE 2008, is bepaald dat een gewezen minister of
staatssecretaris ten aanzien van informatie die betrekking heeft op de
periode van zijn ambtsvervulling, uitsluitend door tussenkomst van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

574

minister-president medewerking kan verlenen aan een vordering van
documenten of schriftelijke inlichtingen van de commissie. In artikel 16,
tweede lid, WPE 2008, is verder aangegeven dat een ambtenaar die
werkzaam is of is geweest voor een minister, alleen door tussenkomst van
de betrokken minister medewerking kan verlenen aan een vordering van
schriftelijke inlichtingen of documenten door de commissie. De achtergrond van deze bepalingen is dat de continuïteit van het regeringsbeleid,
respectievelijk de ministeriële verantwoordelijkheid in de weg zou kunnen
staan aan rechtstreekse informatieverschaffing door de gewezen minister
respectievelijk ambtenaar aan de commissie. In de beginfase van het
onderzoek hebben deze bepalingen ook geen problemen opgeleverd. De
commissie heeft in de beginfase via de minister-president en via de
minister van Financiën informatie gevorderd. Wel is onduidelijkheid
ontstaan in de fase dat de commissie een directer contact heeft met een
gewezen minister of een ambtenaar. In het kader van de besloten
voorgesprekken is het voorgekomen dat door een gewezen minister of
ambtenaar de toezegging werd gedaan om nog nadere informatie
beschikbaar te stellen. Deze informatie werd veelal rechtstreeks aan de
commissie verstrekt, zonder tussenkomst van de minister-president
respectievelijk de minister van Financiën. Naar aanleiding van uitspraken
die werden gedaan in het kader van de openbare verhoren is het
voorgekomen dat gewezen ministers en ambtenaren de commissie op
eigen initiatief rechtstreeks informatie verschaften. In deze gevallen heeft
de commissie de minister-president respectievelijk de minister van
Financiën geïnformeerd dat de ontvangen informatie officieel gevorderd
werd. Hiermee is de mogelijkheid voor de betrokken bewindspersoon
geboden om tussenbeide te komen. In alle gevallen is medewerking
verleend, maar door alle betrokkenen wordt geconstateerd dat artikel 16
onvoldoende duidelijkheid biedt in de hierboven beschreven gevallen.

1

Memorie van toelichting bij de WPE 2008,
Kamerstuk 30 415, nr. 6, p. 41/42.

Inzage in de stukken van de ministerraad (artikel 20 WPE 2008)
Op basis van artikel 20, eerste lid, WPE 2008 bestaat er geen verplichting
voor het kabinet om informatie aan de commissie te verstrekken over de
beraadslagingen in een vergadering van de ministerraad. Wel moet op
basis van artikel 20, tweede lid, WPE 2008 aan de commissie op haar
vordering informatie worden verstrekt over de in die vergadering
genomen beslissingen en de gronden waarop zij berusten. Er bestaat voor
een enquêtecommissie geen inzagerecht in de notulen van de ministerraad, al kan een ministerraad zelf besluiten een enquêtecommissie toch
inzage te verlenen.1
De commissie constateert dat het kabinet in de meeste gevallen op
constructieve wijze tegemoet is gekomen aan de verzoeken van de
commissie. Zo heeft de commissie bij het kabinet informatie gevorderd en
verkregen over de discussie en de besluitvorming in het kabinet over de
crisismaatregelen. Verder heeft het kabinet geobjectiveerde samenvattingen van de relevante passages van de ministerraden vertrouwelijk aan
de commissie verstrekt en heeft de commissie inzage gekregen in de
notulen van de betreffende ministerraden. Het kabinet heeft voor deze
parlementaire enquête het standpunt ingenomen dat slechts een delegatie
van de commissie, bestaande uit de voorzitter, de ondervoorzitter en de
griffier, de mogelijkheid krijgt tot inzage in de notulen van de ministerraad. Het argument daarbij was dat er geen inzagerecht is. Verder heeft
het kabinet aangegeven dat dit een uitzondering is zonder precedentwerking naar de toekomst. De commissie is van mening dat alle leden van
een parlementaire enquêtecommissie op gelijke wijze gebruik moeten
kunnen maken van de mogelijkheid tot inzage.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

575

Vertrouwelijkheid besloten voorgesprekken (artikelen 38, 39 en 40 WPE
2008)
Met ingang van de dag nadat de commissie haar rapport aan de Kamer
aanbiedt, kan een ieder de documenten die onder de commissie berusten
inzien, voor zover de commissie geen beperkingen heeft gesteld aan de
openbaarheid. Het door de commissie stellen van beperkingen aan de
openbaarheid van bepaalde documenten gebeurt op basis van artikel 40
WPE 2008. Op basis van artikel 40, tweede lid, sub e, WPE 2008 is de
commissie onder andere verplicht beperkingen aan de openbaarheid van
een verslag van een voorgesprek te stellen. Verslagen van besloten
voorgesprekken hebben dus ook na afloop van de enquête een vertrouwelijk karakter. De verslagen kunnen na afloop van de enquête ook niet
worden ingezien door Kamerleden. Met betrekking tot vertrouwelijke
documenten hebben Kamerleden na afloop van de enquête immers alleen
recht op inzage in gevorderde documenten (artikel 38, eerste lid, WPE
2008). Gelet op het gegeven dat het bij een verslag van een besloten
voorgesprek niet gaat om een gevorderd document, bestaat er voor de
Kamer dus geen recht op inzage. Opmerkelijk in dit verband is dat de
Kamer vervolgens kan besluiten om de vertrouwelijkheid van een
besloten voorgesprek op te heffen. Op basis van artikel 39, tweede lid,
WPE 2008, is het de Kamer immers toegestaan een op grond van
artikel 40 WPE gestelde beperking aan de openbaarheid op te heffen. Het
is de vraag of dit de bedoeling is geweest van de wetgever. Het is een
bewuste keuze geweest de verslagen van de besloten voorgesprekken,
ook na afloop van de parlementaire enquête, voor iedereen buiten de
kring van de commissie geheim te houden.1 Het ligt dan ook in de rede
dat de Kamer de vertrouwelijkheid van het verslag van het besloten
voorgesprek niet alsnog opheft. In dit verband kan verder worden
opgemerkt dat de mogelijkheid voor de Kamer om door de commissie
gestelde beperkingen aan de openbaarheid van documenten op te heffen,
een belangrijk argument vormde voor de autoriteiten om de commissie
slechts inzage te verlenen in toezichtvertrouwelijke informatie, in plaats
van deze aan de commissie te verstrekken.
De parlementaire enquête en de medewerking van buitenlanders en
Eurocommissarissen
De commissie heeft in het kader van deze parlementaire enquête een
aantal buitenlanders opgeroepen voor een openbaar verhoor. Zoals al
eerder beschreven gaven de meeste personen aan hieraan niet mee te
willen werken. Wel is met een aantal buitenlanders een besloten
voorgesprek gehouden en is van een aantal van hen schriftelijke inlichtingen verkregen. Op basis van de WPE 2008 is het niet mogelijk om
buitenlanders die niet in Nederland verblijf houden te verplichten tot
medewerking. Ondanks het feit dat het geen belemmeringen heeft
opgeleverd voor het verdere verloop, betreurt de commissie de beperkte
bereidheid tot medewerking. De commissie constateert dat het voor de
beeldvorming goed was geweest als met deze personen een openbaar
verhoor was gehouden. Het ging immers om mensen die in het kader van
de crisis een hoofdrol vervulden. De commissie zou de Kamer dan ook
willen aansporen om te zoeken naar internationale mogelijkheden om de
bereidheid van buitenlanders tot medewerking aan parlementaire
onderzoeken of parlementaire enquêtes te vergroten. Hierbij kan worden
gedacht aan bilaterale afspraken met bijvoorbeeld buurlanden of
afspraken in het kader van de Benelux.

1

Kamerstuk 30 415, nr. 6, p. 88.

In het kader van deze parlementaire enquête heeft de commissie
medewerking gevorderd van Eurocommissaris Kroes. Zij was ten tijde van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

576

de crisis Eurocommissaris mededinging. Mevrouw Kroes heeft zich altijd
op het standpunt gesteld dat zij niet kon worden verplicht tot
medewerking uit hoofde van haar functie als Eurocommissaris. De
commissie heeft echter altijd volgehouden dat zij alleen al op grond van
haar Nederlandse nationaliteit verplicht is mee te werken aan het
onderzoek. Wel heeft de commissie haar geheimhoudingsverplichting op
basis van artikel 339 van het Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie gerespecteerd. Met mevrouw Kroes hebben een besloten
voorgesprek en een openbaar verhoor plaats gevonden. Op basis van de
verkregen informatie, mede uit de openbare verhoren, heeft de commissie
inzicht gekregen in het optreden van de Europese Commissie.
De commissie stelt vast dat Eurocommissarissen geen algemene
verplichting hebben te verschijnen voor parlementaire onderzoekscommissies en parlementaire enquêtecommissies op het niveau van de
lidstaten. De commissie constateert dat Europese regelgeving een steeds
belangrijkere rol speelt in de EU-lidstaten en is van mening dat er ook in
het kader van een parlementaire enquête de behoefte bestaat inlichtingen
te verkrijgen van politieke spelers op het niveau van de Europese Unie.
Het Reglement van Orde en de parlementaire enquête
In het Reglement van Orde van de Tweede Kamer wordt veel aandacht
besteed aan de bevoegdheden van vaste commissies en andere
commissies. Op basis van artikel 140 kan de Kamer een afzonderlijke
regeling opstellen over de besluitvorming betreffende de totstandkoming
van en betreffende andere onderwerpen met betrekking tot parlementair
onderzoek, waaronder een parlementaire enquête. De Kamer heeft dit
gedaan met de «Regeling parlementair en extern onderzoek». Deze
regeling richt zich echter vooral op parlementair onderzoek en stelt
minder regels ten aanzien van de parlementaire enquête. Opvallend is dat
met betrekking tot de bevoegdheden van tijdelijke commissies die belast
zijn met parlementair onderzoek aansluiting wordt gezocht bij het
Reglement van Orde, terwijl dit voor enquêtecommissies niet direct het
geval is. Voor de bevoegdheden van parlementaire enquêtecommissies
wordt verwezen naar de WPE 2008. In de WPE 2008 staan echter alleen de
bijzondere bevoegdheden genoemd en worden geen regels gegeven over
de interne werkwijze en het instrumentarium van enquêtecommissies,
zoals het Reglement van Orde van de Tweede Kamer dit doet voor onder
andere de vaste commissies. Zo wordt in artikel 9, tweede lid, WPE 2008,
bijvoorbeeld genoemd dat getuigen of deskundigen alleen gehoord
kunnen worden, indien ten minste drie leden van de commissie aanwezig
zijn. Een dergelijk quorum ontbreekt echter voor andere activiteiten en de
interne besluitvorming van de commissie.
Zoals al eerder aangegeven beveelt de commissie de Kamer aan om, gelet
op de ervaringen die in dit hoofdstuk worden beschreven, te kijken naar
mogelijke verbeteringen en aanscherpingen van de Wet op de parlementaire enquête 2008 en het Reglement van Orde van de Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

577

BIJLAGE 1 LIJST VAN AANBEVELINGEN
Aanbeveling 1: verlaag dekking depositogarantiestelsel en
verbeter communicatie over garantie
De commissie beveelt aan, in navolging van de Tcofs, om het huidige
garantiebedrag van het Nederlandse depositogarantiestelsel in Europees
verband omlaag te brengen naar circa 50 000 euro. Het voorstel van de
Europese Commissie van juli 2010 tot aanpassing van de richtlijn
depositogarantiestelsels zou daarvoor een handvat kunnen bieden. De
commissie beveelt voorts aan door middel van betere communicatie en
voorlichting de kennis van consumenten over het depositogarantiestelsel
te vergroten.
Aanbeveling 2: maak kwaliteit van banken inzichtelijk
De commissie acht het onwenselijk dat «kleine» spaarders risico lopen
met hun spaargeld. Tegelijkertijd meent de commissie dat boven een
bepaalde grens van spaarders verwacht mag worden dat zij enige mate
van onderzoek doen voordat zij de keuze maken aan welke bank zij hun
spaargeld toevertrouwen. De commissie meent in het licht van de casus
Icesave dat de kwaliteit van banken voor spaarders, meer dan nu,
inzichtelijk gemaakt moet worden. De commissie refereert in dat verband
aan de aanbeveling «Meer transparantie uitvoering toezicht» uit het
onderzoek van de Tcofs. De Tcofs beval als onderdeel daarvan aan dat de
toezichthouder overgaat tot het periodiek publiceren van solvabiliteitsinformatie. De commissie heeft geconstateerd dat op dat onderdeel
vooralsnog geen reactie is gekomen. Zij meent echter dat aan deze
aanbeveling onverwijld uitvoering zou moeten worden gegeven.
Aanbeveling 3: herkapitalisatie conform kapitaalverstrekkingsfaciliteit
Op Europees niveau zijn stresstesten geïntroduceerd en wordt openbaar
gemaakt welke instellingen onvoldoende kapitaalbuffers hebben. De
commissie onderschrijft het belang van kapitaalbuffers die voldoende
hoog zijn om zo de stabiliteit van de onderneming en het financiële stelsel
te waarborgen. De commissie is van oordeel dat als blijkt dat een
instelling niet voldoet aan de vooraf gecommuniceerde kapitaaleisen, de
instelling haar buffers verplicht zelf moet aanvullen. Daarbij zal voor de
instelling en de markt duidelijk moeten zijn dat wanneer het bedrijf niet
zelfstandig de kapitaalpositie kan verbeteren, de Staat tot een verplichte
herkapitalisatie over kan gaan. Daarbij moet de Staat altijd de optie
hebben een finale afweging te maken of tot herkapitalisatie wordt
overgegaan en de voorwaarden waaronder. De commissie is van oordeel
dat een afweging in «vredestijd» een andere kan zijn dan in «crisistijd». In
geval van crisis speelt het risico van besmetting van het financiële stelsel
een grotere rol dan in «vredestijd» en zal herkapitalisatie eerder aan de
orde moeten zijn.
In geval van herkapitalisatie beveelt de commissie aan dat hieraan
uitvoering wordt gegeven conform de kapitaalverstrekkingsfaciliteit. Om
ervoor te zorgen dat kapitaalssteun door de Staat altijd een laatste optie
blijft, mede met het oog op de eigen verantwoordelijkheid van de
instellingen en het gevaar van moreel risico dat aan overheidsgaranties
kleeft, dienen aan de steun harde voorwaarden voor de instelling gesteld
te worden. Daarbij dient een balans gezocht te worden tussen de
noodzaak om de buffers te versterken en de prijs die een instelling
uiteindelijk moet betalen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

578

Aanbeveling 4: maak garantieregeling onderdeel totaalpakket
De commissie constateert dat de financiële crisis van 2007/2009 en het
opdrogen van de kapitaalmarkt banken bewust hebben gemaakt dat een
grote afhankelijkheid van die markt tot financieringsproblemen kan leiden.
Vastgesteld kan worden dat de kapitaalmarkt tot op de dag van vandaag
niet meer functioneert zoals voorheen, voordat de eerste tekenen van de
kredietcrisis zichtbaar werden. Toch is de commissie van mening dat de
garantieregeling een goede regeling is om op de plank te hebben liggen.
Aangepast – niet alleen naar doelgroep en voorwaarden, maar ook in
implementatie en uitvoering – naar de context en omstandigheden van
een volgende financiële systeemcrisis maakt een garantieregeling
onderdeel uit van het totaalpakket aan instrumenten dat de overheid in
huis moet hebben om een financiële crisis adequaat aan te kunnen
pakken.
De commissie is daarbij wel van mening dat bij een bank met voldoende
kapitaalbuffers minder behoefte zal bestaan aan een garantieregeling. De
commissie acht een verstevigde kapitaalpositie van een bank dan ook als
prioritair om de kans op het moeten terugvallen op staatsgaranties zoveel
mogelijk te minimaliseren.
Aanbeveling 5: ontwikkelen van een speciale crisisstructuur voor
een financiële crisis naar analogie van het bestaande Nationaal
Handboek Crisisbesluitvorming
De kredietcrisis heeft aangetoond dat een financiële crisis doorwerking
kan hebben op andere beleidsterreinen. Het Nationaal Handboek
Crisisbesluitvorming biedt een uitgebreid spectrum aan taakverdelingen,
besluitvormingsstructuren en communicatielijnen met betrekking tot
crises die een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid of
gezondheid. Het handboek is echter niet ingericht op het beheersen van
een financiële crisis. De commissie is van oordeel dat er een goed
uitgewerkt crisismanagementsysteem moet komen met betrekking tot
financiële crises. Hierin moet onder andere een heldere taakverdeling
opgenomen worden binnen het kabinet en tussen het kabinet, DNB en de
AFM. Voorts zullen afspraken gemaakt moeten worden over informatieuitwisseling (in zowel liquiditeits- als solvabiliteitscrises) tussen DNB en
het ministerie van Financiën en binnen het kabinet, maar ook tussen de
minister van Financiën en de Tweede Kamer. Ten slotte dienen draaiboeken opgesteld te worden voor de manier waarop solvabiliteitssteun of
andere mogelijke crisismaatregelen (zoals garanties) vorm zouden
moeten krijgen. Aangezien iedere crisis anders is, adviseert de commissie
het crisismanagementsysteem zo vorm te geven dat flexibiliteit en
toepasbaarheid in uiteenlopende situaties gewaarborgd zijn. Het
handboek dient ter goedkeuring te worden voorgelegd in de ministerraad,
zodat de ministerraad vooraf ingestemd heeft met de uitgangspunten die
bij crisismaatregelen een rol spelen.
Als gekozen wordt voor samenstelling van een beperkte groep naar
analogie van de regiegroep dienen de taken en verantwoordelijkheden
vooraf helder te zijn vastgelegd.
Aanbeveling 6: opzetten grensoverschrijdend toezicht met
mechanisme voor burden sharing
Ten aanzien van de casus Icesave heeft de Tcofs al in haar rapport
Verloren krediet het stelsel van home state control binnen de Europese
Economische Ruimte (EER) aan de orde gesteld. Dit stelsel is gebaseerd
op wederzijds vertrouwen tussen nationale toezichthouders. Buiten de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

579

EER is DNB afhankelijk van «vrijwillige» afspraken met buitenlandse
toezichthouders.
De commissie constateert dat toezicht op internationaal opererende
financiële instellingen problemen oplevert vanwege de vertakkingen over
nationale grenzen heen. Daarbij kan het complicerend zijn als het
hoofdtoezicht op een voor Nederland systeemrelevante instelling buiten
Nederland ligt. De commissie constateert dat bij het ontstaan van
problemen bij financiële instellingen met grensoverschrijdende activiteiten binnen de EER is gebleken dat nationale belangen het op
vertrouwen gebaseerde stelsel ondermijnen. Tijdens de crisis heeft dit
problemen opgeleverd om het toezicht en het belang van dat toezicht te
handhaven.
De commissie concludeert dat het toezicht in de situaties van grensoverschrijdende activiteiten onvoldoende adequaat is ingericht. De gebeurtenissen rond Fortis/ ABN AMRO enerzijds en Icesave anderzijds sterken de
commissie in haar overtuiging dat, in aansluiting op de aanbevelingen
van de Tcofs, het optuigen van grensoverschrijdend toezicht, bij voorkeur
één krachtige Europese toezichthouder met doorzettingsmacht met een
bijbehorend mechanisme voor burden sharing, de hoogste prioriteit heeft.
Aanbeveling 7: benoem de afzonderlijke verantwoordelijkheden
van DNB ten tijde van een crisis en breng daarin een duidelijke
scheiding aan
De commissie is van mening dat ten tijde van een financiële crisis een
duidelijk onderscheid gemaakt dient te worden tussen de rol van DNB als
prudentieel toezichthouder en als adviseur van de minister van Financiën.
De commissie beveelt de minister van Financiën aan om in overleg met
DNB deze verantwoordelijkheden te benoemen en daarover een werkwijze
te beschrijven. De commissie geeft daarbij in overweging om waar
mogelijk de rollenscheiding bij DNB ook in personele zin door te voeren.
Aanbeveling 8: de wijziging van de Comptabiliteitswet dient te
worden doorgezet
De financiële crisis heeft getoond dat de Comptabiliteitswet niet ingericht
is op andere mogelijke vormen van vermogensverschaffing of risicodragende financiële transacties dan het verwerven van aandelenkapitaal door
de Staat. Dit bleek bijvoorbeeld bij de IABF en de individuele kapitaalinjecties. De commissie is van oordeel dat de voorhangprocedure ook op
dergelijke constructies van toepassing moet zijn. Op deze wijze wordt
voorkomen dat het kabinet zonder voorafgaande (stilzwijgende)
instemming van de Kamer grote hoeveelheden (risicodragend) vermogen
aan individuele instellingen verstrekt. Door de minister zijn verschillende
voorstellen gedaan met betrekking tot het wijzigen van de Comptabiliteitswet. Een van deze voorstellen is om de voorhangprocedure van
toepassing te verklaren op alle vormen van vermogensverschaffing door
de Staat aan vennootschappen met wezenlijke kenmerken van eigen
vermogen. De commissie ziet dit voorstel van de minister als een
ondersteuning van haar conclusie en spoort de Kamer aan om de
wijziging van de Comptabiliteitswet in gang te zetten.
Aanbeveling 9: een informatieprotocol ten behoeve van informatievoorziening voorafgaand aan te nemen crisismaatregelen
Om de informatievoorziening aan de Tweede Kamer voorafgaand aan
eventuele te nemen crisismaatregelen te verbeteren, stelt de commissie
voor een informatieprotocol op te stellen dat van toepassing is op
crisissituaties als aan de orde in het onderhavige onderzoek. Door een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

580

structurele werkwijze te ontwikkelen en deze in een informatieprotocol
vast te leggen wordt voorkomen dat ten tijde van een crisissituatie
onduidelijkheid bestaat over de wijze waarop het verkeer tussen regering
en Kamer plaatsvindt. Bij de opstelling van een protocol inzake de
informatievoorziening over voorgenomen crisismaatregelen dient echter
wel rekening te worden gehouden met de snelheid van het crisistraject en
moet worden onderkend dat onder bepaalde voorwaarden informatie
vertrouwelijk aan de Kamer wordt verstrekt. De commissie kan zich
voorstellen dat bij de opstelling van een informatieprotocol aansluiting
gezocht wordt bij de werkwijze die wordt gehanteerd in het kader van de
procedure van artikel 100 van de Grondwet, dat betrekking heeft op het
verstrekken van inlichtingen aan het parlement voordat tot de inzet of het
ter beschikking stellen van de krijgsmacht wordt overgegaan. Voor deze
procedure is een toetsingskader gecreëerd waarin ook is opgenomen hoe
de informatievoorziening door de regering richting het parlement plaats
moet vinden gedurende de verschillende stadia van het besluitvormingsproces. De procedure van artikel 100 van de Grondwet kent daarbij een
formele adviserende rol toe aan de Commandant der Strijdkrachten. De
commissie kan zich voorstellen dat een vergelijkbare rol wordt toegekend
aan de betrokken verantwoordelijke binnen DNB.
Aanbeveling 10: verplichting voor de regering tot het achteraf
verstrekken van een «verantwoordingsmemorandum» in het
geval van een schending van het budgetrecht
De commissie is van mening dat indien het parlementair budgetrecht is
geschonden en de Kamer in feite geen mogelijkheid geboden is om
bepaalde crisisuitgaven tegen te houden, de plicht voor het kabinet
bestaat om de Kamer achteraf van de noodzakelijke informatie te
voorzien. De commissie stelt voor dat indien door het kabinet het
budgetrecht van de Kamer geschonden is, een plicht wordt ingesteld om
achteraf een verantwoordingsmemorandum op te stellen, waarin
volledige openheid van zaken wordt gegeven over de genomen maatregelen en de argumenten op basis waarvan deze maatregelen zijn
genomen. Hierbij dient in ieder geval inzage gegeven te worden in de
mogelijke risico’s, de alternatieven die tijdens de onderhandelingen op
tafel hebben gelegen en de kosten. Eventueel kan hierbij ook worden
gedacht aan een rol voor toezichthouders als DNB en AFM, in die zin dat
ook zij in de gelegenheid worden gesteld hun visie op de genomen
maatregelen te geven. Uitgangspunt is dat het verantwoordingsmemorandum openbaar aan de Kamer wordt verschaft. Indien het vertrouwelijke karakter van de informatie daartoe noodzaakt, kunnen, weliswaar
onder strikte voorwaarden, onderdelen van het memorandum eventueel
vertrouwelijk aan de Kamer worden verstrekt. Een dergelijke informatieverplichting zou bij voorkeur wettelijk vastgelegd moeten worden. De
geplande herziening van de Comptabiliteitswet kan hiertoe aanknopingspunten bieden. Nadere invulling van de informatieverplichting kan
vervolgens vorm worden gegeven in een procedureregeling.
Aanbeveling 11: de informatiepositie van de Kamer ten aanzien
van financiële maatregelen dient ook onafhankelijk van de
regering te worden versterkt
Tijdens de crisis moest de Kamer zich op zeer korte termijn veel nieuwe en
complexe materie eigen maken. Dit heeft ertoe geleid dat het voor de
Kamer lastig was om haar controlerende taak uit te oefenen. Het is niet
ondenkbaar dat in de toekomst financieel-technische dossiers de aandacht
van de Kamer zullen vragen. Daarom is het van belang dat de Kamer,
naast de informatie die zij ontvangt van de regering, ook zelfstandig

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

581

informatie vergaart. In lijn met de bevindingen van de Stuurgroep
parlementaire zelfreflectie is de commissie van mening dat het van belang
is dat de Kamer zelf informatie inwint om die naast de informatie van de
regering neer te zetten. De commissie is dan ook van mening dat het van
belang is dat de Kamer de mogelijkheid heeft om extra kennis te vergaren
door de inschakeling van (externe) deskundigen. Inmiddels is de
onderzoekscapaciteit van de vaste commissie voor Financiën versterkt en
is er jaarlijks 50 000 euro beschikbaar om ad hoc deskundigheid in te
huren. Vastgesteld moet worden dat de onderzoeksfaciliteit beperkt
gebruikt wordt (vooralsnog eenmaal in 2009 en eenmaal in 2010), maar in
beide gevallen is de meerwaarde van de faciliteit gebleken; namelijk het
snel en flexibel kunnen mobiliseren van specifieke deskundigheid. De
commissie spoort de Kamer aan haar gezamenlijke mogelijkheden om
extra kennis te vergaren meer te benutten. De hoogte van het onderzoeksbudget en de wijze waarop het wordt ingezet dient naar de mening van de
commissie regelmatig te worden geëvalueerd, teneinde de werkwijze in
dit verband te optimaliseren.
Met betrekking tot de expertise binnen de Kamerorganisatie zelf hecht de
commissie er waarde aan te wijzen op de aanbeveling over informatievoorziening over macro-economische risico’s voor het financiële stelsel
van de Tcofs. Naar aanleiding van deze aanbeveling wordt tegenwoordig
door het CPB en DNB (afzonderlijk) een rapportage gemaakt over de
internationale en nationale macro-economische ontwikkelingen in
samenhang met ontwikkelingen in de financiële sector. Deze rapportages
worden gezamenlijk in het voorjaar naar de Kamer verzonden. De
directeur van het CPB en de president van DNB zijn beschikbaar om hun
rapportages nader toe te lichten aan de Kamer, bijvoorbeeld in een
openbare zitting. In dit verband kan een beroep worden gedaan op de
interne ambtelijke ondersteuning van de Kamer. De commissie geeft in
overweging deze rapportages te laten becommentariëren door het Bureau
Onderzoek en Rijksuitgaven van de Kamer (BOR), waarna vervolgens
debat plaats kan vinden met het CPB, DNB en de betrokken bewindspersoon.
Aanbeveling 12: nadere invulling van het begrip toezichtvertrouwelijkheid in meer materiële zin
Met betrekking tot toezichtvertrouwelijke informatie moet worden
opgemerkt dat er geen heldere inhoudelijke definitie bestaat welke
informatie wel en niet valt onder de geheimhoudingsverplichting van
artikel 1:89 van de Wet op het financieel toezicht. Op basis van deze
geheimhoudingsverplichting is niet zozeer de inhoud van de informatie
van betekenis, maar de vraag of het gaat om informatie die is verstrekt en
verkregen in het kader van een toezichtrelatie ingevolge de Wet op het
financieel toezicht. Nadere invulling van het begrip toezichtvertrouwelijkheid in meer materiële zin acht de commissie daarom wenselijk. Indien
door de toezichthouders dan een beroep op toezichtvertrouwelijkheid
wordt gedaan, kan op inhoudelijke criteria worden getoetst of dit wel of
niet gegrond is. Gelet op het feit dat het hier gaat om (geïmplementeerde)
Europese regelgeving, zou hierover in overleg moeten worden getreden
met de Europese Commissie.
Daarnaast vraagt de commissie zich af of toezichtvertrouwelijke informatie deze status voor onbepaalde tijd moet hebben. De commissie
beveelt aan te onderzoeken of er situaties denkbaar zijn waarin de
toezichtvertrouwelijkheid van informatie kan worden opgeheven. In dit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

582

verband kan bijvoorbeeld worden gedacht aan informatie die de concurrentiepositie van een financiële instelling niet meer kan schaden.
Aanbeveling 13: supranationale financiële stabiliteitstoets bij
ingrijpende wijzigingen bij systeemrelevante instellingen
Systeemrelevante banken kunnen «too big to fail» zijn en soms ook «too
big to save». Dit probleem is inmiddels onderkend en heeft bij de
opstelling van de Basel III-richtlijnen geleid tot extra kapitaaleisen voor
systeemrelevante instellingen. In het verlengde hiervan moet er ook een
speciaal regime komen om belangrijke wijzigingen binnen en tussen
systeemrelevante instellingen, bijvoorbeeld fusies, overnames en
ingrijpende herstructureringen, te toetsen. Omdat dergelijke wijzigingen
vaak grensoverschrijdende implicaties hebben en nationale belangen
meespelen, dient een dergelijke toets op supranationaal niveau plaats te
vinden. Deze toets moet los staan van de toets op mededinging die de
Europese Commissie uitvoert en zou door een orgaan van buiten de
Europese Commissie uitgevoerd moeten worden om voor de juiste
countervailing power te zorgen. De toets zou bijvoorbeeld gedaan kunnen
worden door de Europese toezichthouder met doorzettingsmacht, die de
commissie ook voorstelt, of door een van de nieuwe Europese toezichtorganen, zoals de European Banking Authority.
Aanbeveling 14: regeling voor voorkomen patstelling mededingstoezichthouder en prudentieel toezichthouder
De commissie beveelt aan er in Europees verband naar te streven dat een
regeling in het leven wordt geroepen die een patstelling tussen de
mededingingstoezichthouder en de prudentieel toezichthouder kan
voorkomen. Hierbij kan naar de mening van de commissie bijvoorbeeld
de nieuw opgerichte European Systemic Risk Board een rol spelen.
Aanbeveling 15: scheiding van nuts- en zakenbankactiviteiten
De commissie beveelt invulling aan van de aanbeveling van de Tcofs om
nuts- en zakenbankactiviteiten binnen een instelling te scheiden door het
apart zetten van niet direct klantgerelateerde commerciële activiteiten met
een hoog risicoprofiel. Dergelijke activiteiten dienen een aparte kapitaalbasis (funding) te hebben die losstaat van de kapitaalbasis van de overige
activiteiten. De invulling van het criterium «niet direct klantgerelateerde
commerciële activiteiten met een hoog risicoprofiel» dient door de
minister van Financiën in samenspraak met de toezichthouders DNB en
AFM gedaan te worden.
Tevens beveelt de commissie het maken van een living will aan waarbij al
op voorhand stappen worden gezet om aanpassingen in de structuur van
een financiële instelling mogelijk te maken.
Aanbeveling 16: ringfencing van buitenlandse activiteiten
De commissie meent dat er aanleiding is om te onderzoeken of het
wenselijk is dat activiteiten van Nederlandse financiële instellingen buiten
de Europese Unie, meer dan nu, kunnen worden geringfenced om
besmetting naar Nederland te voorkomen. Binnen de Europese Unie moet
een effectief kader van grensoverschrijdend toezicht en lastenverdeling
(burden sharing) komen om de risico’s van grensoverschrijdende
activiteiten in te perken. Zolang niet is voorzien in een dergelijk kader zou
de mogelijkheid van ringfencen ook binnen de Europese Unie niet bij
voorbaat moeten worden uitgesloten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

583

Aanbeveling 17: onderzoek hogere kapitaaleisen
De commissie meent dat, zolang niet is voorzien in een Europees effectief
kader van grensoverschrijdend toezicht en lastenverdeling (burden
sharing), voor individuele lidstaten de mogelijkheid moet blijven bestaan
om additionele kapitaaleisen vast te stellen.
De commissie meent vervolgens dat er aanleiding is te onderzoeken in
hoeverre ook voor Nederlandse instellingen hogere kapitaaleisen zouden
moeten worden gesteld. Daarbij moet zorgvuldig de afweging met de
gevolgen voor de reële economie gemaakt worden. Ook moeten de
specifieke kenmerken van de Nederlandse financiële sector, zoals die tot
uitdrukking komen aan beide kanten van de balans, in ogenschouw
worden genomen. De commissie meent dat het enkele feit dat dit het
gelijke speelveld voor Nederlandse financiële instellingen wellicht zou
kunnen verstoren niet voldoende is om van een dergelijke afweging af te
zien.
Aanbeveling 18: onderzoek bindend raamwerk voor interventies
De commissie meent dat, in aanvulling op de uitbreiding van het
interventie-instrumentarium, het wenselijk is nader te onderzoeken in
hoeverre een bindend raamwerk voor interventies door de toezichthouder
naar Amerikaans voorbeeld ook in Nederland navolging verdiend.
Een dergelijk raamwerk voorkomt uitstelgedrag bij de toezichthouder door
voor te schrijven dat een toezichthouder bepaalde maatregelen neemt als
de financiële gezondheid van een bank van tevoren vastgestelde
drempelwaarden overschrijdt. Op die manier wordt voorkomen dat de
toezichthouder ingrijpen bij probleembanken te lang uitstelt. Het is
volgens de commissie van belang dat, nadat de drempelwaarde bereikt is
door een instelling en de toezichthouder dus zal moeten ingrijpen, er
ruimte bestaat om tot een op de specifieke problematiek toegesneden
oplossing te komen voor de instelling.
Aanbeveling 19: banken moeten in gesprek over opstelling in
crisistijd
De commissie is van mening dat de Nederlandse Vereniging van Banken
(NVB) de positie heeft om niet alleen over gemeenschappelijke problemen
te praten, maar ook om daar gemeenschappelijke oplossingen voor aan te
dragen. De commissie beveelt de banken aan om hierover de discussie
aan te gaan en te komen met voorstellen voor de wijze waarop de NVB
zich in financiële crises dient op te stellen en op te treden richting het
ministerie van Financiën en de beide toezichthouders. De commissie is
van mening dat een dergelijke opstelling van de bankensector in
Nederland een belangrijke bijdrage kan leveren aan de bescherming van
de stabiliteit van het Nederlandse financiële stelsel.
Geconstateerd kan worden dat de financiële sector en de politiek de
afgelopen tien jaar steeds verder uit elkaar zijn gegroeid. De commissie
vindt dat die kloof weer verkleind moet worden. Zij roept daarom de NVB
en andere belangenbehartigende organisaties uit de sector op om samen
met de politiek op te trekken, niet enkel om de eigen belangen van de
sector en de instellingen te behartigen, maar om samen te werken aan
een duurzaam, gezond en stabiel financieel stelsel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

584

Aanbeveling 20: aanpassingen Wet op de parlementaire enquête
2008
De commissie beveelt de Kamer aan om, gelet op de ervaringen van de
commissie, te kijken naar mogelijke verbeteringen en aanscherpingen van
de Wet op de parlementaire enquête 2008 en het Reglement van Orde van
de Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

585

BIJLAGE 2 LIJST VAN BEGRIPPEN
AAA
De waardering die een kredietbeoordelingbureau geeft aan de kredietwaardigheid van een bank, een bedrijf of een financieel product wordt
uitgedrukt in lettercombinaties. AAA (in het Engels-Amerikaans: triple A)
is de hoogste waardering.
Achtergestelde lening
Lening waarvan de terugbetaling in geval van faillissement pas plaatsvindt nadat gewone en andere leningen zijn afbetaald. De risico’s zijn
groter dan van een gewone lening. De rente is meestal iets hoger.
Activa
Bezittingen van de onderneming. De activa staan aan de debetzijde van de
balans («het linker rijtje») vermeld.
Alt A
In de Verenigde Staten een gebruikelijke aanduiding voor de kredietwaardigheid van een lener. In Nederland bekend door de Amerikaanse
hypotheekportefeuille van ING. Voor Alt A leningen worden minder
strenge eisen gesteld en minder inkomensgegevens geëist dan voor
standaardhypotheken (die als «prime» betiteld worden).
Asset backed securities (ABS)
Verzamelterm voor kortlopende obligaties met als onderpand de
inkomsten uit een pakket leningen, hypotheken of obligaties.
Available for sale (beschikbaar voor verkoop)
Boekhoudmethode waarbij financiële activa (bezittingen) op hun
marktwaarde (fair value) in de boekhouding staan. Veranderingen in de
marktwaarde worden opgenomen in een herwaarderingsreserve. Deze
herwaarderingsreserve is onderdeel van het eigen vermogen. Wanneer er
sprake is van een bijzondere waardevermindering (impairment) gaat deze
ten laste van het resultaat.
Bad bank
Engels-Amerikaanse term voor een bank die speciaal opgericht wordt om
de slechte leningen en de bezittingen van de bestaande banken over te
nemen, te saneren en weer te verkopen.
Bank voor internationale betalingen (BIB)
Centrale bank van de 55 aangesloten centrale banken en tevens secretariaat van het Comité van Basel. Beter bekend als de Bank for International
Settlements (BIS).
BIS-ratio
Solvabiliteitsratio voor banken waarbij het totale (garantie) vermogen
(kernkapitaal plus aanvullend kapitaal) van een bank wordt uitgedrukt als
percentage van de totale naar risico gewogen activa. Voor deze ratio
hanteert de Bank voor Internationale Betalingen (BIS) een minimum van
8%.
Bankenboek
Overzicht van de langlopende vorderingen, zoals hypotheken en andere
langdurige leningen, die als regel lange tijd op de balans van een bank
staan. Voor deze vorderingen gelden hogere kapitaaleisen. Dat maakt het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

586

interessant om deze vorderingen te securitiseren en vervolgens te
verhandelen.
Basel I, Basel II en Basel III
De akkoorden die bekend staan als Basel I en Basel II zijn een verzameling
standaarden en regels voor het toezicht op banken die in 1988 resp. 2004
werden overeengekomen door de toezichthouders op de banken van de
deelnemende landen. Deze afspraken zijn in de jaren daarna omgezet in
Europese (en Nederlandse) en Amerikaanse regelgeving. Met deze regels
kan onder meer worden bepaald hoeveel kapitaal een bank moet hebben.
In september 2011 zijn vanwege de financiële crisis nieuwe voorstellen
gedaan (Basel III) die de komende jaren worden ingevoerd.
Bijzondere waardevermindering (impairment)
Afschrijving op financiële activa ten laste van het resultaat. Een bijzondere
waardevermindering wordt geboekt indien de realiseerbare waarde van
een bezitting lager is dan de boekwaarde, bijvoorbeeld bij verwachte
kredietverliezen.
Claimemissie
Een emissie van aandelen waarbij bestaande aandeelhouders het recht
hebben om als eerste de nieuwe aandelen te kopen.
Coco’s
(Contingent convertible bonds) Obligatieleningen die worden omgezet in
aandelen wanneer het kernkapitaal onder een bepaald percentage van de
risicogewogen activa valt.
Collateralised Debt Obligations (CDO)
Engels-Amerikaanse term voor obligaties (asset backed securities) die zijn
gebaseerd op een pakket leningen of hypotheken. De obligaties hebben
een verschillend risicoprofiel. De minst risicovolle levert het laagste
rendement op, de meest risicovolle het hoogste rendement. Daarnaast
bestaat ook nog de CDO_ (cdo squared): een constructie waarmee het
rendement en risico op een CDO opnieuw versneden en verhandeld kan
worden. Ingewikkelder dan een CDO, met nog minder zicht op de kwaliteit
van de oorspronkelijke leningen of hypotheken.
Commissie voor het Bank-, Financie- en Assurantiewezen (CBFA)
De Belgische autoriteit die belast was met het toezicht op de meeste
financiële instellingen in België en op de financiële diensten die aan het
Belgische publiek worden aangeboden. Met de invoering van een bipolair
model voor het toezicht op de financiële sector zijn deze taken ondergebracht bij de Nationale Bank van België en bij de nieuwe Autoriteit voor
Financiële Diensten en Markten (FSMA).
Conduit
Constructie (een special purpose vehicle) om kortlopende obligaties uit te
geven met als onderpand de inkomsten uit bundels hypotheken of andere
leningen van meerdere verschillende partijen.
Conjunctuur
Golfbeweging in economische activiteiten. Een hoogconjunctuur wordt
gekenmerkt door economische groei en lage werkloosheid, een laagconjunctuur door economische neergang (recessie).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

587

Core tier 1-ratio
Core tier 1-kapitaal als percentage van de naar risico gewogen activa van
een bank. Het verschil met de tier 1-ratio is dat hybride kapitaal niet wordt
meegeteld in de berekening van deze ratio.
Countercyclisch
De conjuncturele beweging dempend, tegen de conjunctuur ingaand.
Credit default swap (cds)
Overeenkomst tussen partijen waarbij het kredietrisico van een derde
partij tegen betaling van een premie geheel of gedeeltelijk wordt
overgedragen. Het is dus een verzekering tegen het risico van wanbetaling. Met een cds verdwijnt het risico van de balans van de verkopende
partij, hoewel de lening zelf er nog wel op staat.
Cds spread
De premie die betaald moet worden voor een credit default swap.
Credit enhancement
Bij het securitiseren van een pakket hypotheken kunnen hypotheekobligaties van verschillende kwaliteit (verschillende «tranches») worden
gemaakt. De verliezen op de hypotheken komen in eerste instantie voor
rekening van de minder goede (lagere) tranches. Pas als de verliezen
boven een bepaald niveau uitkomen, worden ook de hogere tranches
erdoor geraakt.
Credit rating
Het geven van een oordeel over de kredietwaardigheid van een bedrijf,
een bank, een andersoortige instelling, financiële producten of een land.
De instellingen die credit ratings (kredietbeoordelingen) afgeven, zoals
Standard & Poor’s, Fitch Ratings en Moody’s heten kredietbeoordelingbureaus (credit rating agencies).
Core tier 1
In het Basel I-akkoord is overeengekomen dat een toezichthouder bij een
bank twee soorten kapitaal onderscheidt: tier 1 en tier 2 (eerste laag en
tweede laag). Tier 1 bestaat uit het aandelenkapitaal en de gepubliceerde
reserves. Bij de beoordeling van tier 1-kapitaal wordt dan ook nog een
«core» (kern) gedefinieerd van aandelenkapitaal waarbij de bank volledig
vrij is te besluiten wel of niet dividend uit te keren. Dit is core tier
1-kapitaal ofwel kernkapitaal.
Deleverage
Verminderen van de schulden die banken en investeringsfondsen ooit zijn
aangegaan om gebruik te kunnen maken van een hefboomwerking
(leverage).
Deposito
Geldbedrag dat aan een bank wordt toevertrouwd voor een bepaalde
periode tegen een bepaalde rentevergoeding.
Depositogarantiestelsel
Een garantieregeling voor spaartegoeden (deposito’s) in het geval een
bank failliet gaat. In Nederland garandeert de regeling thans een bedrag
van maximaal 100 000 euro per persoon per bank. De regeling geldt alleen
voor tegoeden bij banken die door de Nederlandsche Bank tot het
depositogarantiestelsel zijn toegelaten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

588

Derivaten
Verhandelbare financiële contracten waarvan de waarde afhankelijk is van
onderliggende activa, referentieprijzen of indexcijfers. Voorbeelden
hiervan zijn opties, termijncontracten, rente- en valutaswaps en credit
default swaps.
EER
Europese Economische Ruimte
Eigen vermogen
Het door de aandeelhouders in de onderneming geïnvesteerde vermogen,
vermeerderd met reserves.
Fair value-waardering
Boekhoudmethode waarbij de waarde van een goed of een financieel
product gewaardeerd wordt op de (veronderstelde) marktwaarde in plaats
van bijvoorbeeld op de oorspronkelijke (historische) prijs.
FDIC (Federal Deposit Insurance Corporation)
Amerikaanse overheidsinstelling die de spaartegoeden van particulieren
tot 100 000 dollar garandeert en die bijspringt of ingrijpt als banken in
moeilijkheden verkeren.
Federal Reserve (FED)
Het Federal Reserve System in de Verenigde Staten, doorgaans Fed
genoemd, overkoepelt de 12 federale banken in Amerika en is te vergelijken met de Europese centrale bank. De Fed is verantwoordelijk voor de
geldpolitiek (rentestand, geldhoeveelheid), voor de stabiliteit van het
financiële systeem en voor het toezicht op banken en andere instellingen.
FICO-rating
Cijfer dat in de Verenigde Staten de kredietwaardigheid van een persoon
weergeeft. FICO is de afkorting van Fair, Isaac and Company.
Financial Services Authority (FSA)
Britse autoriteit belast met het toezicht op de financiële sector in GrootBrittannië.
FjármálaeftirlitiW (FME)
IJslandse autoriteit belast met het toezicht op de banken, de effectenhandel en de pensioensector in IJsland.
Futures
Op een beurs verhandelbare gestandaardiseerde termijncontracten.
Anders dan bij opties heeft zowel de verkoper als de koper een
verplichting en wordt er geen premie betaald.
Geamortiseerde kostprijs
De aankoopwaarde (het bedrag waarvoor de activa bij de eerste opname
in de balans wordt opgenomen) verminderd met aflossingen op de
hoofdsom, vermeerderd of verminderd met de via de effectieverentemethode bepaalde geaccumuleerde afschrijving van het verschil
tussen dat eerste bedrag en het aflossingsbedrag en verminderd met
eventuele afboekingen wegens bijzondere waardeverminderingen of
oninbaarheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

589

Gestructureerde producten
Producten die zijn samengesteld uit activa als hypotheken en andersoortige leningen, de kredietrisico’s op die leningen, opties en obligaties.
Financiële instellingen voegen die samen tot een pakket en bieden die
pakketten aan op de financiële markten.
Handelsboek (ook wel handelsportefeuille genoemd)
De posities in effecten, derivaten en andere financiële producten die door
een financiële instelling worden aangehouden voor korte tijd en die in
principe direct verhandelbaar zijn. Voor het handelsboek gelden lagere
kapitaaleisen dan voor het bankenboek.
Hedgefondsen
Verzamelnaam voor beleggingsfondsen die met een bepaalde strategie
proberen beleggingsrisico’s af te dekken («hedgen») en daaraan te
verdienen. Hedgefondsen werken vaak met geleend geld (hefboomwerking).
Hefboomwerking (leverage)
Investeren met relatief weinig eigen vermogen en zoveel mogelijk
goedkoop geleend geld. De beperkte inzet moet leiden tot een relatief
groot resultaat.
Held to maturity (aangehouden tot einde looptijd)
Boekhoudmethode voor financiële activa die de bank normaal gezien
aanhoudt tot het eind van hun looptijd. Daarom mogen ze worden
gewaardeerd tegen geamortiseerde kostprijs. Schommelingen in de
actuele marktwaarde van deze producten hebben geen effect op het eigen
vermogen. Afboekingen, bijvoorbeeld bij wanbetaling, gaan ten laste van
het resultaat.
Hypotheekobligatie
Een obligatie die bij securitisatie gevormd wordt uit verpakte hypotheekleningen.
Impairment zie Bijzondere waardevermindering
International Accounting Standards Board (IASB)
Internationale raad van deskundigen die namens en ten behoeve van
accountants normen opstelt voor financiële verslaglegging.
International Financial Reporting Standards (IFRS)
Internationale normen voor financiële verslaglegging. Ze worden
opgesteld door de International Accounting Standards Board (IASB).
Investeringsbank
(Deel van een) bank die bedrijven adviseert en zo nodig financiert bij
overnames, adviseert bij de uitgifte van (nieuwe) effecten, een eventuele
emissie overneemt en plaatst bij beleggers, en die voor eigen rekening en
risico in effecten handelt.
Kapitaalbuffer (of kapitaalreserve)
Minimumomvang van het eigen kapitaal dat aangehouden moet worden
tegenover het uitstaande risico.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

590

Kernkapitaaleffecten (core tier 1 securities)
Speciaal voor de kapitaalverstrekking van de Staat aan ING ontwikkeld
financieel instrument. Het instrument is een mengvorm tussen een
aandeel en een achtergestelde obligatie. Bij een faillissement van ING
heeft de Staat dezelfde (beperkte) rechten als de aandeelhouders. De
coupon (rente) op het instrument wordt alleen aan de Staat uitbetaald als
ING ook dividend uitkeert aan gewone aandeelhouders.
Kredietderivaten
Het bundelen en doorverkopen van het risico van wanbetaling door
debiteuren (de credit default swap of cds). In 1997 werd er voor 10 miljard
dollar aan kredietderivaten verkocht. Aan het einde van 2007 was er voor
circa 62 000 miljard dollar aan kredietderivaten verhandeld.
Kredietrisico
In de bankwereld gebruikt om het risico aan te geven dat banken verlies
lijden op leningen aan particulieren, bedrijven en andere organisaties.
Leverage
Zie: hefboomwerking.
Liquiditeit
De contanten of direct opvraagbare tegoeden waarover een bank beschikt
om aan haar betalingsverplichtingen te voldoen.
Living will
Een plan dat beschrijft hoe de activiteiten van een financiële instelling in
geval van een faillissement op ordentelijke wijze kunnen worden
overgedragen (bijvoorbeeld als het activiteiten met een publiek belang
betreft) of geliquideerd.
Loans and receivables (leningen en vorderingen)
Boekhoudmethode voor financiële activa met vaste of voorspelbare
inkomsten waarvoor geen actieve markt bestaat. Deze worden gewaardeerd tegen geamortiseerde kostprijs. Schommelingen in de actuele
marktwaarde van deze producten hebben geen effect op het eigen
vermogen. Afboekingen bijvoorbeeld bij wanbetaling gaan ten laste van
het resultaat.
Macroprudentiëel toezicht
Toezicht gericht op de soliditeit en stabiliteit van het financiële systeem als
geheel.
Marktrisico
Heeft betrekking op de risico’s in het handelsboek en op de grondstoffenen valutarisico’s binnen het totale bedrijf.
Microprudentiëel toezicht
Toezicht gericht op de soliditeit van individuele financiële instellingen.
Moral hazard / moreel risico
Onder moreel risico wordt verstaan dat partijen zich op een andere
manier gaan gedragen als zij niet, niet langer of slechts in mindere mate
worden geconfronteerd met de negatieve gevolgen van hun keuzes.
Naked short selling
Zie: short selling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

591

Nutsbankieren/zakenbankieren
De nutsfunctie van banken richt zich met name op activiteiten met
betrekking tot betalen, sparen en lenen. Onder zakenbankactiviteiten valt
het uitvoeren van nutsactiviteiten voor grote klanten, bijvoorbeeld voor
grote bedrijven en overheden, en bemiddeling op de kapitaalmarkt.
Daarnaast zijn er binnen het zakenbankieren activiteiten die weliswaar in
het verlengde van dienstverlening aan klanten kunnen liggen, maar die
geen directe relatie hebben met die dienstverlening, bijvoorbeeld handel
voor eigen rekening. Daar tussen in liggen nog transactie-activiteiten die
te maken hebben met de ontwikkeling en verkoop van complexe
gestructureerde producten. Bij deze activiteiten kunnen risico’s komen
kijken die tot grote uitslagen in de resultaten kunnen leiden, ook in
negatieve zin.
Off balance
De financiering van een transactie of project wordt buiten de balans van
een bank gebracht en telt dan niet of niet helemaal mee bij de toepassing
van kapitaaleisen.
Onderhandse kapitaalmarkt
Partijen onderhandelen direct met elkaar over prijzen en voorwaarden van
leningen, zonder tussenkomst van banken of andere instellingen.
Operationeel risico
De kans op verliezen door ontoereikende of falende interne processen,
mensen of systemen, of door externe oorzaken.
Opties
Een op een beurs verhandelbaar recht om een bepaalde onderliggende
waarde (aandeel, obligatie) gedurende een bepaalde periode tegen een
bepaalde prijs te mogen kopen of verkopen.
Originate to distribute
De praktijk van het doorverkopen van verstrekte kredieten door middel
van securitisatie. Ook wel: verstrekken-verpakken-verkopen.
Other than temporary impairment (OTTI)
Boekhoudregel onder het Amerikaanse boekhoudsysteem US GAAP.
Wanneer de marktwaarde van een financiële bezitting onder de
boekwaarde komt moet vastgesteld worden of er sprake is van een
tijdelijke of een niet-tijdelijke impairment. Wanneer dit laatste het geval is
moet de bezitting worden afgeschreven naar markwaarde ten laste van
het resultaat.
Passiva
Totaal van het vermogen van een bedrijf of organisatie, zowel het eigen
als het vreemd vermogen. Staat aan de creditzijde van een balans («het
rechter rijtje») vermeld.
Possibility of default
De kans dat een debiteur niet aan zijn betalingsverplichting voldoet.
Regulatory capture
Het fenomeen dat een toezichthouder zich teveel laat leiden door de
belangen van degenen waarop hij of zij toezicht houdt en daardoor niet of
onvoldoende onafhankelijk in het publieke belang kan optreden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

592

Retail bank
Bank die de bedrijfsactiviteiten richt op particulieren.
Risk weighted assets (naar risico gewogen activa)
Bezittingen (activa) krijgen een bepaalde risicoweging mee die onder
meer afhankelijk kan zijn van de rating van kredietbeoordelaars. Nederlands staatspapier heeft bijvoorbeeld een zeer lage risicoweging.
Securitisatie
Een financiële techniek waarbij activa (bijvoorbeeld afgesloten
hypotheken, bedrijfsobligaties, autoleningen) tot pakketjes worden
samengevoegd en verkocht als effecten. Meestal worden deze pakketten
niet via een aandelenbeurs gekocht en verkocht, maar rechtstreeks tussen
aanbieder en afnemer verhandeld.
Short selling
Aandelen verkopen die men (nog) niet bezit. Short selling kan gedekt of
ongedekt zijn. Bij de gedekte variant verkopen beleggers tegen een van te
voren vastgestelde (hoge) prijs de aandelen die ze van de eigenaars,
bijvoorbeeld pensioenfondsen, hebben gehuurd. Hierbij wordt gehoopt
dat een koersdaling optreedt, zodat ze de aandelen goedkoop kunnen
terugkopen, waarna zij de winst opstrijken. De verkoop van aandelen
zonder deze in bezit te hebben heet «ongedekt» short gaan (naked short
selling).
Solvabiliteit
De mate waarin een bedrijf, financiële instelling of persoon in staat is aan
de financiële verplichtingen op lange termijn te voldoen.
Special purpose vehicle (SPV)
Aparte juridische eenheid, opgericht om bepaalde projecten of activiteiten
van een onderneming uit te voeren en om de daarbij behorende activa en
hun financiering onder te kunnen brengen op een aparte balans.
Structured investment vehicle (SIV)
Een beleggingsfonds dat (goedkoop) geld leent voor een korte looptijd en
het investeert in hoger renderende leningen of financiële constructies met
een langere looptijd. Levert geld op zolang de korte rente laag genoeg is
en er steeds genoeg geleend kan worden. Vanaf de zomer van 2007 werd
dat laatste steeds moeilijker. Veel SIV’s hebben de kredietcrisis niet
overleefd.
Stresstest
Het inventariseren van de mogelijke effecten van uitzonderlijke, maar
aannemelijke gebeurtenissen op de financiële conditie van een instelling
of systeem.
Subprime
Subprime is een Amerikaanse term voor hypotheekleningen en andere
leningen die worden verstrekt aan personen met een lage kredietwaardering en een laag of onregelmatig inkomen. Het risico van betalingsachterstanden is daardoor groter, maar de geldverstrekker kan er a) meer aan
verdienen dan aan traditionele leningen en hypotheken en b) geld
uitlenen aan groepen mensen die door anderen niet als klant worden
geaccepteerd. Via securitisatie van de leningportefeuille kan het risico
vervolgens worden gedeeld met of verplaatst naar anderen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

593

Tier 1-ratio
Het Tier 1-kapitaal als percentage van de naar risico gewogen activa van
een bank. Hoofdbestanddelen van het Tier 1-kapitaal zijn het gewone
aandelenvermogen, reserves uitgezonderd de herwaarderingsreserve en
ingehouden winsten. Hybride vermogensinstrumenten kunnen onder
bepaalde voorwaarden tot het Tier-1 kapitaal worden gerekend.
Value at risk
Een waarschijnlijkheidsberekening van het potentiële verlies op een
handelspositie, indien mogelijk gebaseerd op historische cijferreeksen.
Valutarisico
Het risico dat men loopt als het gaat om veranderingen in de waarde van
vreemde valuta die men bezit of in de toekomst gaat bezitten.
Valutaswap
Een ruil in de valutahandel waarbij twee partijen tegen een contante koers
een bepaald bedrag ruilen en tegelijkertijd afspreken om op termijn terug
te ruilen tegen een vooraf afgesproken koers.
Voorziening
Het deel van het vermogen van een bedrijf dat met een duidelijk en
speciaal doel opzij is gezet om in de toekomst aan bepaalde financiële
verplichtingen te kunnen voldoen. Voorzieningen worden tot het vreemde
vermogen gerekend.
Vordering
Term voor recht hebben op een bepaald bedrag dat door een ander moet
worden betaald aan de rechthebbende.
Wanbetaling
Het niet of niet op tijd betalen van een schuld. In het Engels: default

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

594

BIJLAGE 3 LIJST VAN AFKORTINGEN
ABS
AFS
ARM
AV
AVA
BBP
BIB
BIS
CBFA
CDO
CDS
CEBS
CEIOPS
CEO
CESR
CFO
CFRO
CLO
CRA
CRD
CRO
CT1
DNB
EBC
ECB
ECOFIN
EER
EIB
EIOPC
ELA
ESC
ESCB
ESFS
ESME
ESRC
EU
FBB
FBN
FHLMC
FNMA
FPIM
FSA
FSB
FSF
FVPL
HTM
HVaR
IABF
IAIS
IAS
IASB

Asset backed security
Available-for-sale
Adjustable rate mortgages
Algemene vergadering
Algemene vergadering van aandeelhouders
Bruto binnenlands product
Bank voor Internationale Betalingen
Bank for International Settlements
Commissie voor het Bank-, Financie- en Assurantiewezen
(België)
Collateralised debt obligation
Credit default swap
Committee of European Banking Supervisors
Committee of European Insurance and Occupational
Pensions Supervisors
Chief Executive Officer
Committee of European Securities Regulators
Chief Financial Officer
Chief Financial and Risk Officer
Collateralised loan obligation
Credit rating agency
Capital Requirements Directive
Chief Risk Officer
Core Tier 1
De Nederlandsche Bank
European Banking Committee
Europese Centrale Bank
Economische en financiële ministerraad (EU)
Europese economische ruimte
Europese Investeringsbank
European Insurance and Occupational Pensions Committee
Emergency Liquidity Assistance
European Securities Committee
Europees Stelsel van Centrale Banken
European System of Financial Supervision
European Securities Markets Expert
European Systemic Risk Council
Europese Unie
Fortis Bank België
Fortis Bank Nederland
Federal Home Loan Mortgage Corporation, ook bekend
als Freddie Mac
Federal National Mortgage Association, ook bekend als
Fannie Mae
Federale Participatie- en Investeringsmaatschappij
(België)
Financial Services Authority (Verenigd Koninkrijk)
Financial Stability board
Financial Stability Forum
Fair value through profit or loss
Held to maturity
Historical Value-at-Risk
Illiquid assets back-up facility
International Association of Insurance Supervisors
International Accounting Standards
International Accounting Standards Board

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

595

IASCF
IDIGF
IFRS
IIF
IMF
IOSCO
ISDA
LGD
LTV
MBS
MiFID
MoU
NBB
NRSRO
OESO
OTD
OTTI
PWGFM
RBS
RFS
RMBS
ROE
RWA
SEC
SIV
SPV
TARP
VaR

International Accounting Standards Committee Foundation
Icelandic Depositors and Investors Guarantee Fund
International Financial Reporting Standards
Institute of International Finance
Internationaal Monetair Fonds
International Organization of Securities Commissions
International Swap and Derivatives Association
Loss Given Default
Loan to value
Mortgage backed securities
Markets in Financial Instruments Directive (EU)
Memorandum of Understanding
Nationale Bank van België
National Recognized Statistical Rating Organization
Organisatie voor Economische Samenwerking en
Ontwikkeling
Originate-to-Distribute
Other Than Temporary Impairment
President’s Working Group on Financial Markets
Royal Bank of Scotland
Royal Bank of Scotland (RBS) – Fortis – Santander
Residential Mortgage Backed Securities
Return On Equity
Risk Weighted Assets
Securities and Exchange Commission (Verenigde Staten)
Structured Investment Vehicle
Special Purpose Vehicle
Troubled Asset Relief Program
Value-at-Risk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

596

BIJLAGE 4 LIJST VAN OPENBARE VERHOREN
De commissie heeft openbare verhoren gehouden met de volgende
getuigen
dhr. prof. mr. dr. J.P. Balkenende

minister-president, minister van Algemene Zaken

dhr. mr. drs. J.C. Barnard

plaatsvervangend directeur financiële markten van het ministerie van
Financiën

dhr. drs. R. Becker MBA

voorzitter van Achmea Bank Holding

dhr. drs. W.J. Bos

vicepremier, minister van Financiën

dhr. drs. H.J. Brouwer

directeur toezicht banken bij de Nederlandsche Bank (sinds 1 januari
2009), tot die datum directeur monetaire zaken bij de Nederlandsche Bank

dhr. prof. dr. ir. A. Bruggink

chief financial officer en lid van de raad van bestuur van de Rabobank

dhr. drs. C. van Dijkhuizen

financieel directeur van NIBC

dhr. drs. M. van Eden

hoofd capital management bij ING Groep

dhr. mr. M. Enthoven

commissaris bij ABN AMRO en Fortis Nederland

dhr. drs. T. Gast

mede-eigenaar van Dynamic Credit Partners

dhr. mr. ing. F.J.M. van ’t Geloof

penningmeester van de Vereniging Icesaving

dhr. dr. R. Gerritse

secretaris-generaal en thesaurier-generaal van het ministerie van
Financiën

dhr. dr. B. ter Haar

directeur financiële markten en plaatsvervangend thesaurier-generaal van
het ministerie van Financiën

dhr. mr. W.H.L. Han

managing director bij Lazard B.V.

dhr. drs. D. H. Harryvan

chief executive officer van ING Direct, lid van de raad van bestuur van
ING Groep

dhr. mr. J.M. Hessels

vicevoorzitter van de raad van bestuur van Fortis SA/NV

dhr. drs. J.H.M. Hommen

vanaf januari 2008 voorzitter van de raad van commissarissen van ING
Groep, op 26 januari 2009 voorgedragen als voorzitter van de raad van
bestuur van ING Groep

dhr. drs. J.F. Hoogervorst

voorzitter van de Autoriteit Financiële Markten

dhr. dr. A.C.F.J. Houben

divisiedirecteur financiële stabiliteit bij de Nederlandsche Bank

dhr. drs. E. Irrgang

lid van de Tweede Kamer

dhr. mr. drs. J.C. de Jager

staatssecretaris van Financiën, minister van Financiën

mw. mr. A.J. Kellermann

directeur toezicht pensioenfondsen en verzekeraars bij de Nederlandsche
Bank

dhr. drs. R. P. Kleijwegt

divisiedirecteur toezicht banken bij de Nederlandsche Bank

dhr. mr. A.M. Kloosterman

lid van het group executive committee van Fortis SA/NV

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

597

dhr. prof. dr. K.H.W. Knot

divisiedirecteur toezicht beleid bij de Nederlandsche Bank (tot
15 augustus 2009), daarna directeur financiële markten en plaatsvervangend thesaurier-generaal van het ministerie van Financiën en sinds 1 juli
2011 president van de Nederlandsche Bank

mw. drs. N. Kroes

Eurocommissaris voor Mededinging

dhr. R.R. Latenstein van Voorst MBA

chief financial officer van SNS Reaal

dhr. mr. F.J.F.M. de Nerée tot
Babberich

lid van de Tweede Kamer

mw. drs. K.H. Ollongren

raadadviseur en plaatsvervangend secretaris-generaal van het ministerie
van Algemene Zaken

dhr. mr. A. Rouvoet

vicepremier, minister voor Jeugd en Gezin

dhr. drs. J.C.M. van Rutte

voorzitter van de raad van bestuur van Fortis Bank Nederland

dhr. prof. dr. A. Schilder RA

directeur toezicht banken bij de Nederlandsche Bank (tot 1 januari 2009)

dhr. drs. J. P. Schmittmann

voorzitter van de directie van ABN AMRO Nederland

dhr. drs. D. Sluimers

voorzitter van de raad van bestuur van APG Groep

dhr. mr. B. Staal

voorzitter van de Nederlandse Vereniging van Banken

dhr. A.B. Stoelinga

chief financial officer van LeasePlan Corporation N.V.

dhr. dr. P.J.G. Tang

lid van de Tweede Kamer

dhr. drs. J.V. Timmermans

chief risk officer en lid van de raad van bestuur van ING Groep

dhr. drs. C.C.M. Vendrik

lid van de Tweede Kamer

dhr. drs. M. Verwey

directeur buitenlandse financiële betrekkingen van het ministerie van
Financiën

dhr. mr. B. van der Vlist

director van Lazard B.V.

dhr. mr. drs. F.H.H. Weekers

lid van de Tweede Kamer

dhr. dr. A.H.E.M. Wellink

president van de Nederlandsche Bank

dhr. drs. E. Wilders

Agent van het ministerie van Financiën

dhr. ir. A.R. Wynaendts

voorzitter van de raad van bestuur van AEGON N.V.

dhr. dr. G. Zalm

voorzitter van de raad van bestuur van ABN AMRO
De commissie heeft openbare verhoren gehouden met de volgende
deskundigen

dhr. dr. H.O.C.R. Ruding
dhr. prof. dr. S.J.G. van Wijnbergen
PhD

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

598

Openbare verhoren parlementaire enquêtecommissie financieel
stelsel
maandag 7 november 2011
dhr. dr. H.O.C.R. Ruding

deskundige

dhr. mr. F.J.F.M. de Nerée tot
Babberich

lid van de Tweede Kamer

dhr. drs. C.C.M. Vendrik

lid van de Tweede Kamer

dhr. drs. J. P. Schmittmann

voorzitter van de directie van ABN AMRO Nederland

woensdag 9 november 2011
dhr. mr. A.M. Kloosterman

lid van het group executive committee van Fortis SA/NV

dhr. drs. M. Verwey

directeur buitenlandse financiële betrekkingen van het ministerie van
Financiën

dhr. dr. P.J.G. Tang

lid van de Tweede Kamer

donderdag 10 november 2011
dhr. mr. drs. J.C. Barnard

plaatsvervangend directeur financiële markten van het ministerie van
Financiën

dhr. drs. E. Irrgang

lid van de Tweede Kamer

dhr. mr. drs. F.H.H. Weekers

lid van de Tweede Kamer

vrijdag 11 november 2011
dhr. prof. dr. ir. A. Bruggink

chief financial officer en lid van de raad van bestuur van de Rabobank

dhr. dr. B. ter Haar

directeur financiële markten en plaatsvervangend thesaurier-generaal van
het ministerie van Financiën

dhr. mr. B. Staal

voorzitter van de Nederlandse Vereniging van Banken

maandag 14 november 2011
dhr. drs. D. H. Harryvan

chief executive officer van ING Direct, lid van de raad van bestuur van
ING Groep

dhr. drs. T. Gast

mede-eigenaar van Dynamic Credit Partners

dhr. mr. ing. F.J.M. van ’t Geloof

penningmeester van de Vereniging Icesaving

woensdag 16 november 2011
dhr. dr. B. ter Haar

directeur financiële markten en plaatsvervangend thesaurier-generaal van
het ministerie van Financiën

dhr. drs. M. van Eden

hoofd capital management bij ING Groep

donderdag 17 november 2011
dhr. drs. J.V. Timmermans

chief risk officer en lid van de raad van bestuur van ING Groep

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

599

dhr. drs. J.C.M. van Rutte

voorzitter van de raad van bestuur van Fortis Bank Nederland

dhr. drs. R. P. Kleijwegt

divisiedirecteur toezicht banken bij de Nederlandsche Bank

vrijdag 18 november 2011
dhr. drs. D. Sluimers

voorzitter van de raad van bestuur van APG Groep

dhr. mr. J.M. Hessels

vicevoorzitter van de raad van bestuur van Fortis SA/NV

dhr. prof. dr. S.J.G. van Wijnbergen

deskundige

maandag 21 november 2011
dhr. A.B. Stoelinga

chief financial officer van LeasePlan Corporation N.V.

dhr. drs. C. van Dijkhuizen

financieel directeur van NIBC

dhr. drs. R. Becker MBA

voorzitter van Achmea Bank Holding

woensdag 23 november 2011
dhr. dr. A.C.F.J. Houben

divisiedirecteur financiële stabiliteit bij de Nederlandsche Bank

mw. drs. K.H. Ollongren

raadadviseur en plaatsvervangend secretaris-generaal van het ministerie
van Algemene Zaken

dhr. drs. E. Wilders

Agent van het ministerie van Financiën

donderdag 24 november 2011
dhr. mr. M. Enthoven

commissaris bij ABN AMRO en Fortis Nederland

dhr. ir. A.R. Wynaendts

voorzitter van de raad van bestuur van AEGON

dhr. R.R. Latenstein van Voorst MBA

chief financial officer van SNS Reaal

vrijdag 25 november 2011
dhr. prof. dr. A. Schilder RA

directeur toezicht banken bij de Nederlandsche Bank (tot 1 januari 2009)

maandag 28 november 2011
mw. mr. A.J. Kellermann

directeur toezicht pensioenfondsen en verzekeraars bij de Nederlandsche
Bank

dhr. drs. R. P. Kleijwegt

divisiedirecteur toezicht banken bij de Nederlandsche Bank

dhr. prof. dr. K.H.W. Knot

divisiedirecteur toezicht beleid bij de Nederlandsche Bank (tot
15 augustus 2009), daarna directeur financiële markten en plaatsvervangend thesaurier-generaal van het ministerie van Financiën en sinds 1 juli
2011 president van de Nederlandsche Bank

dinsdag 29 november 2011
dhr. drs. J.F. Hoogervorst

voorzitter van de Autoriteit Financiële Markten AFM

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

600

woensdag 30 november 2011
dhr. dr. R. Gerritse

secretaris-generaal en thesaurier-generaal van het ministerie van
Financiën

dhr. prof. dr. A. Schilder RA

directeur toezicht banken bij de Nederlandsche Bank (tot 1 januari 2009)

donderdag 1 december 2011
dhr. drs. H.J. Brouwer

directeur toezicht banken bij de Nederlandsche Bank (per 1 januari 2009),
tot die datum directeur monetaire zaken bij de Nederlandsche Bank

dhr. drs. J.H.M. Hommen

vanaf januari 2008 voorzitter van de raad van commissarissen van ING
Groep, op 26 januari 2009 voorgedragen als voorzitter van de raad van
bestuur van ING Groep

dhr. dr. B. ter Haar

directeur financiële markten en plaatsvervangend thesaurier-generaal van
het ministerie van Financiën

vrijdag 2 december 2011
dhr. dr. G. Zalm

voorzitter van de raad van bestuur van ABN AMRO

dhr. dr. A.H.E.M. Wellink

president van de Nederlandsche Bank

maandag 5 december 2011
dhr. dr. R. Gerritse

secretaris-generaal en thesaurier-generaal van het ministerie van
Financiën

dhr. drs. W.J. Bos

vicepremier, minister van Financiën

dinsdag 6 december 2011
dhr. mr. A. Rouvoet

vicepremier, minister voor Jeugd en Gezin

woensdag 7 december 2011
mw. drs. N. Kroes

Eurocommissaris voor Mededinging

dhr. drs. W.J. Bos

vicepremier, minister van Financiën

donderdag 8 december 2011
dhr. prof. mr. dr. J.P. Balkenende

minister-president, minister van Algemene Zaken

dhr. dr. A.H.E.M. Wellink

president van de Nederlandsche Bank

vrijdag 9 december 2011
dhr. prof. dr. K.H.W. Knot

divisiedirecteur toezicht beleid bij de Nederlandsche Bank (tot
15 augustus 2009), directeur financiële markten en plaatsvervangend
thesaurier-generaal van het ministerie van Financiën en per 1 juli 2011
president van de Nederlandsche Bank

dhr. mr. drs. J.C. de Jager

staatssecretaris van Financiën (tot 22 februari 2010), daarna minister van
Financiën

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

601

woensdag 25 januari 2012
dhr. mr. W.H.L. Han en
dhr. drs. B. van der Vlist

respectievelijk managing director en director van Lazard B.V.

dhr. drs. J.C.M. van Rutte

voorzitter van de raad van bestuur van Fortis Bank Nederland

dhr. drs. E. Wilders

Agent van het ministerie van Financiën

dhr. drs. R. P. Kleijwegt

divisiedirecteur toezicht banken bij de Nederlandsche Bank

vrijdag 27 januari 2012:
dhr. dr. B. ter Haar

directeur financiële markten en plaatsvervangend thesaurier-generaal van
het ministerie van Financiën

dhr. dr. A.H.E.M. Wellink

president van de Nederlandsche Bank

dhr. drs. W.J. Bos

vicepremier, minister van Financiën

In deze lijst is bij de personen de functie vermeld die aanleiding is geweest hen voor verhoor op te roepen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

602

BIJLAGE 5 LIJST VAN BESLOTEN VOORGESPREKKEN
De commissie heeft besloten voorgesprekken gehouden met
dhr. mr. J.P.M. Baeten

voorzitter van de raad van bestuur van ASR Nederland

dhr. prof. mr. dr. J.P. Balkenende

minister-president, minister van Algemene Zaken

dhr. mr. drs. J.C. Barnard

plaatsvervangend directeur financiële markten van het ministerie van
Financiën

dhr. drs. R. Becker MBA

voorzitter van Achmea Bank Holding

dhr. drs. E.J. van Bergen

director credit structures division bij Citigroup alternative investments

dhr. K. de Boeck

lid van de raad van bestuur van Fortis SA/NV

dhr. drs. W.J. Bos

vicepremier, minister van Financiën

dhr. prof. dr. R.G.C. van den Brink

bijzonder hoogleraar Bank- en effectenbedrijf aan de Universiteit van
Amsterdam

mw. drs. L.I. van den Broek

beleidsmedewerker bij de afdeling toezicht beleidsontwikkeling in de
divisie toezicht beleid bij de Nederlandsche Bank

dhr. drs. H.J. Brouwer

directeur toezicht banken bij de Nederlandsche Bank (per 1 januari 2009),
tot die datum directeur monetaire zaken bij de Nederlandsche Bank

dhr. prof. dr. ir. A. Bruggink

chief financial officer en lid van de raad van bestuur van de Rabobank

dhr. G. Bulsink

afdelingshoofd van de afdeling toezicht ING in de divisie toezicht banken
bij de Nederlandsche Bank

dhr. prof. dr. W.H. Buiter

deskundige

dhr. dr F.J.G.M. Cremers

lid van de commissie voor het onderzoek naar Fortis N.V. bevolen door de
Ondernemingskamer van het Gerechtshof Amsterdam

dhr. F.R.J. Dierckx

lid van de raad van bestuur van Fortis SA/NV

dhr. drs. C. van Dijkhuizen

financieel directeur van NIBC

dhr. mr. C.E. Drion

voorzitter van de commissie voor het onderzoek naar Fortis N.V. bevolen
door de Ondernemingskamer van het Gerechtshof Amsterdam

dhr. drs. M. van Eden

hoofd capital management bij ING Groep

dhr. mr. M. Enthoven

commissaris bij ABN AMRO en Fortis Nederland

dhr. drs. T. Gast

mede-eigenaar van Dynamic Credit Partners

dhr. mr. ing. F.J.M. van ’t Geloof

penningmeester van de Vereniging Icesaving

dhr. dr. R. Gerritse

secretaris-generaal en thesaurier-generaal van het ministerie van
Financiën

dhr. mr. drs. A.J. Goossen

senior beleidsmedewerker bij de afdeling exportkredietverzekering en
investeringsgarantie van het ministerie van Financiën

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

603

dhr. dr. B. ter Haar

directeur financiële markten en plaatsvervangend thesaurier-generaal van
het ministerie van Financiën

dhr. mr. W.H.L. Han

managing director bij Lazard B.V.

dhr. drs. D. H. Harryvan

chief executive officer van ING Direct, lid van de raad van bestuur van
ING Groep

dhr. mr. J.M. Hessels

vicevoorzitter van de raad van bestuur van Fortis SA/NV

mw. M.J.A. van der Hoeven

minister van Economische Zaken

dhr. drs. J.H.M. Hommen

vanaf januari 2008 voorzitter van de raad van commissarissen van ING
Groep, op 26 januari 2009 voorgedragen als voorzitter van de raad van
bestuur van ING Groep

dhr. drs. J.F. Hoogervorst

voorzitter van de Autoriteit financiële markten

dhr. dr. A.C.F.J. Houben

divisiedirecteur financiële stabiliteit bij de Nederlandsche Bank

dhr. drs. E. Irrgang

lid van de Tweede Kamer

dhr. mr. drs. J.C. de Jager

staatssecretaris van Financiën (tot 22 februari 2010), daarna minister van
Financiën

mw. mr. A.J. Kellermann

directeur toezicht pensioenfondsen en verzekeraars bij de Nederlandsche
Bank

dhr. drs. S. van Keulen

voorzitter van de raad van bestuur van SNS Reaal

dhr. drs. R. P. Kleijwegt

divisiedirecteur toezicht banken bij de Nederlandsche Bank

dhr. mr. A.M. Kloosterman

lid van het group executive committee van Fortis SA/NV

dhr. prof. dr. K.H.W. Knot

divisiedirecteur toezicht beleid bij de Nederlandsche Bank (tot
15 augustus 2009), daarna directeur financiële markten en plaatsvervangend thesaurier-generaal van het ministerie van Financiën en sinds 1 juli
2011 president van de Nederlandsche Bank.

mw. drs. N. Kroes

Europees Commissaris voor Mededinging

dhr. R.R. Latenstein van Voorst MBA

chief financial officer van SNS Reaal

dhr. prof. mr. R.H. Maatman

lid van het bestuur van de Autoriteit Financiële Markten

dhr. prof. dr. S. Maijoor

directeur bij de Autoriteit Financiële Markten

dhr. drs. E.A.J. van de Merwe

voorzitter van de raad van commissarissen van Fortis Bank Nederland.

dhr. mr. F.J.F.M. de Nerée tot
Babberich

lid van de Tweede Kamer

mw. drs. K.H. Ollongren

raadadviseur en plaatsvervangend secretaris-generaal van het ministerie
van Algemene Zaken

dhr. mr. A. Rouvoet

vicepremier, minister voor Jeugd en Gezin

dhr. dr. H.O.C.R. Ruding

deskundige

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

604

dhr. drs. J.C.M. van Rutte

voorzitter van de raad van bestuur van Fortis Bank Nederland

mw. drs. G.J. Salden

hoofd financiële stabiliteit van het ministerie van Financiën

dhr. prof. dr. A. Schilder RA

directeur toezicht banken bij de Nederlandsche Bank (tot 1 januari 2009)

dhr. drs. J. P. Schmittmann

voorzitter van de directie van ABN AMRO Nederland

dhr. prof. dr. D. Schoenmaker

directeur Europese zaken, competitie & consumentenbeleid van het
ministerie van Economische Zaken

dhr. drs C.J.M. Scholtes

lid van de commissie voor het onderzoek naar Fortis N.V. bevolen door de
Ondernemingskamer van het Gerechtshof Amsterdam

dhr. mr. J.M. Slagter

directeur Vereniging van Effectenbezitters

dhr. drs. D. Sluimers

voorzitter van de raad van bestuur van APG Groep

dhr. mr. B. Staal

voorzitter van de Nederlandse vereniging van banken

dhr. A.B. Stoelinga

chief financial officer van LeasePlan Corporation N.V.

dhr. drs. J. B.M. Streppel

chief financial officer van AEGON

dhr. dr. P.J.G. Tang

lid van de Tweede Kamer

dhr. M.J. Tilmant

voorzitter van de raad van bestuur van ING Groep

dhr. drs. J.V. Timmermans

chief risk officer en lid van de raad van bestuur van ING Groep

dhr. drs. C.C.M. Vendrik

lid van de Tweede Kamer

dhr. prof. dr. R.G.A. Vergoossen RA

professor of external reporting at the Center for financial accounting &
reporting of Nyenrode Business Universiteit

dhr. drs. M. Verwey

directeur buitenlandse financiële betrekkingen van het ministerie van
Financiën

dhr. mr. B. van der Vlist

director van Lazard B.V.

dhr. mr. drs. F.H.H. Weekers

lid van de Tweede Kamer

dhr. dr. A.H.E.M. Wellink

president van de Nederlandsche Bank

dhr. prof. dr. S.J.G. van Wijnbergen
PhD

deskundige

dhr. drs. E. Wilders

Agent van het ministerie van Financiën

dhr. ir. A.R. Wynaendts

voorzitter van de raad van bestuur van AEGON

dhr. dr. G. Zalm

voorzitter van de raad van bestuur van ABN AMRO

In deze lijst is bij de personen de functie vermeld die aanleiding is geweest hen voor een besloten gesprek uit te
nodigen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

605

BIJLAGE 6 LIJST VAN BUITENLANDSE PERSONEN
De commissie heeft besloten voorgesprekken gehouden met de volgende buitenlandse personen.
dhr. K. de Boeck

lid van de raad van bestuur van Fortis SA/NV

dhr. prof. dr. W.H. Buiter

deskundige

dhr. F.R.J. Dierckx

voorzitter van Fortis Bank, lid van de raad van bestuur en waarnemend
chief executive officer van Fortis SA/NV

dhr. M.J. Tilmant

voorzitter van de raad van bestuur van ING Groep

De commissie heeft schriftelijke inlichtingen ontvangen van de volgende buitenlandse personen.
dhr. J. Armstrong

supervisor Iowa Insurance Division

dhr. P.S. Baird

president en chief executive officer van AEGON USA

dhr. F.R.J. Dierckx

voorzitter van Fortis Bank, lid van de raad van bestuur en waarnemend
chief executive officer van Fortis SA/NV

dhr. L. Willems

director external and governmental affairs Fortis Bank SA/NV

De commissie heeft de volgende buitenlandse personen uitgenodigd. Zij hebben aan de uitnodiging geen
gehoor gegeven.
dhr. J. Armstrong

supervisor Iowa Insurance Division

mw. Áslaug Árnadóttir

voorzitter van de raad van bestuur van TryggingarsjóWur InnstæWueigenda
og Fjárfesta (het IJslandse depositogarantiefonds)

dhr. P.S. Baird

president en chief executive officer van AEGON USA

dhr. L. Coene

vicegouverneur van de Nationale Bank van België

dhr. Martin Eyjólfsson

directeur-generaal economische zaken van het ministerie van Buitenlandse Zaken van IJsland

dhr. Geir Haarde

premier van IJsland

dhr. Páll Hreinsson

voorzitter IJslandse onderzoekscommissie SIC

dhr. J. C. Juncker

premier van Luxemburg

dhr. Y.C.D. Leterme

premier van België

dhr. M.R.J.M.G. graaf Lippens

voorzitter van de raad van bestuur van Fortis SA/NV

dhr. Árni M. Mathiesen

minister van Financiën van IJsland

dhr. P. Praet

directeur van de Nationale Bank van België, lid van het directiecomité van
de Commissie voor het Bank-, Financie- en Assurantiewezen (CBFA).

dhr. D.J.L. Reynders

vicepremier en minister van Financiën en Institutionele Hervormingen
van België

dhr. J.- P. Servais

voorzitter van de Belgische toezichthouder, de Commissie voor het Bank-,
Financie- en Assurantiewezen (CBFA)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

606

dhr J.- C. Trichet

voorzitter Europese centrale bank ECB

dhr. J.- P. Votron

lid van de raad van bestuur en chief executive officer van Fortis SA/NV

dhr. L. Willems

director external and governmental affairs Fortis Bank SA/NV

De commissie heeft de volgende buitenlandse personen opgeroepen voor verhoor. Zij hebben aan de oproep
geen gehoor gegeven.
dhr. J. Armstrong

supervisor Iowa Insurance Division

mw. Áslaug Árnadóttir

voorzitter van de raad van bestuur van TryggingarsjóWur InnstæWueigenda
og Fjárfesta (het IJslandse depositogarantiefonds)

dhr. P.S. Baird

president en chief executive officer van AEGON USA

dhr. K. de Boeck

lid van de raad van bestuur en chief executive officer van Fortis SA/NV

dhr. L. Coene

vicegouverneur van de Nationale Bank van België.

dhr. F. Dierckx

voorzitter van Fortis Bank, lid van de raad van bestuur en waarnemend
chief executive officer van Fortis SA/NV

dhr. Martin Eyjólfsson

directeur-generaal economische zaken van het ministerie van Buitenlandse Zaken van IJsland

dhr. Geir Haarde

premier van IJsland

dhr. Páll Hreinsson

voorzitter IJslandse parlementaire onderzoekscommissie

dhr. J. C. Juncker,

premier van Luxemburg

dhr. Y.C.D. Leterme

premier van België

dhr. M.R.J.M.G. graaf Lippens

voorzitter van de raad van bestuur van Fortis SA/NV

dhr. Árni M. Mathiesen

minister van Financiën van IJsland

dhr. P. Praet

directeur van de Nationale Bank van België, lid van het directiecomité van
de Commissie voor het Bank-, Financie- en Assurantiewezen (CBFA).

dhr. D.J.L. Reynders

vicepremier en minister van Financiën en Institutionele Hervormingen
van België

dhr. J.- P. Servais

voorzitter van de Belgische toezichthouder, de Commissie voor het Bank-,
Financie- en Assurantiewezen (CBFA)

dhr. M. Tilmant

voorzitter van de raad van bestuur van ING Groep

dhr J.- C. Trichet

voorzitter Europese centrale bank ECB

dhr. J.- P. Votron

lid van de raad van bestuur en chief executive officer van Fortis SA/NV

In deze lijsten is bij de personen de functie vermeld die aanleiding is geweest hen uit te nodigen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

607

BIJLAGE 7 LIJST INWERKPROGRAMMA
De commissie heeft informatieve bijeenkomsten gehouden met vertegenwoordigers van:
ABN AMRO
Algemene Rekenkamer
Autoriteit Financiële Markten AFM
De Nederlandsche Bank
ING
Ministerie van Financiën
Er zijn gesprekken gevoerd met de leden van de klankbordgroep en met
Dhr. drs. D. Aksan

bankier in Londen

Dhr. A.D. Bakker

voorzitter parlementaire enquêtecommissie Srebrenica

Dhr. prof. dr. J.F.M.G. Bouwens

hoogleraar accounting aan de Universiteit van Tilburg

Dhr. prof. dr. R.G.C. van den Brink

bijzonder hoogleraar Bank- en effectenbedrijf aan de Universiteit van
Amsterdam

Dhr. P. Depuydt

journalist bij NRC Handelsblad en schrijver van het boek «De Kloof’

Dhr. K. Dierckx

medewerker directoraat-generaal mededinging bij de Europese Commissie

Dhr. dr. A. Italianer

directeur-generaal mededinging bij de Europese Commissie

Dhr. prof. dr. J.M.G. Frijns

commissaris bij onder meer Kas Bank, IMC en Bouwinvest

Dhr. dr. W.M. van den Goorbergh

commissaris bij onder meer NIBC en Bank Nederlandse Gemeenten

Dhr. E. Kalse

journalist bij NRC Handelsblad en schrijver van het boek «Bankroet’

Dhr. drs. D. van Lent

journalist bij NRC Handelsblad en schrijver van het boek «Bankroet’

Dhr. S. Michielsen

journalist bij De Tijd en schrijver van het boek «Bankroet: hoe Fortis al zijn
krediet verspeelde’

Dhr. M. Sephiha

journalist bij De Tijd en schrijver van het boek «Bankroet: hoe Fortis al zijn
krediet verspeelde’

Dhr. dr. P.W. Moerland

voorzitter raad van bestuur Rabobank

Mw. ir. M.B. Vos

voorzitter parlementaire enquêtecommissie Bouwnijverheid

Leden klankbordgroep
Dhr. prof. dr. H.A. Benink
Dhr. prof. dr. A.W.A. Boot

hoogleraar Banking and Finance aan de Universiteit van Tilburg
hoogleraar Ondernemingsfinanciering en financiële markten aan de
Universiteit van Amsterdam

Dhr. drs. J.C. Kragt
Dhr. prof. mr. dr. E.R. Müller

hoogleraar Veiligheid en Recht Universiteit van Leiden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

608

BIJLAGE 8 LIJST VAN LITERATUUR
Adriaanse, P.C., T. Barkhuysen, M.L. van Emmerik
Staats(steun)rechtelijk noodrecht gewenst?
Nederlands Juristenblad 83 (2008) 42
Bank voor internationale betalingen BIB / BIS
Panetta, F. et al.
An assessment of financial sector rescue programmes. BIS Papers no. 48.
(2009)
Bank voor internationale betalingen BIB/BIS, Comité van Basel
Credit risk transfer: developments from 2005 to 2007.
(2008)
Battes, P., P. Elshout
De val van ABN Amro: een reconstructie in zes aktes.
(2008)
Beetsma, R.M.W.J., R.H.J.M. Gradus,
Kabinet richt je aandacht op de overheidsfinanciën en exit uit de financiële
sector.
Tijdschrift voor Openbare Financien 41 (2009) 3: 129–132
Boot, A.W.A., M.A. Dijkstra
Financiële sector in crisis.
Preadviezen van de Koninklijke Vereniging voor Staatshuishoudkunde
(2011)
Bovend’Eert, P.P.T., H.R.B.M. Kummeling
Het Nederlandse Parlement.
(2010)
Bijlsma, M., K. van der Wiel
Beperkt vertrouwen in het depositogarantiestelsel.
Economisch Statistische Berichten 97 (2012) 4629: 106–108
Cats, J.-F., E. de Bodt, D. Smets
Rapport définitif du Collège d’Experts (onderzoek bevolen door de
Voorzitster van de Rechtbank van Koophandel van Brussel).
(november 2011)
Center for economic policy research CEPR
Beck, T. et al.
Bailing out the banks: reconciling stability and competition. An analysis of
state-supported schemes for financial institutions.
(2010)
Center for European Studies CEPS
Lannoo, K., C. Napoli
Bank state aid in the financial crisis: fragmentation or level playing field?
(2009)
Centraal Planbureau CPB
Bijlsma, M., W. Elsenburg, G. Zwart
Binden voorkomt uitstelgedrag: naar strenger bankentoezicht.
(2011)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

609

Coppi, L., J. Haydock
The approach to state aid in the restructuring of the financial sector.
Competition policy international 5 (2009) 2: 77–101
Cremers, F.J.G.M., C.E. Drion en C.J.M. Scholtes
Verslag van het onderzoek naar Fortis N.V. bevolen door de Ondernemingskamer van het Gerechtshof Amsterdam bij beschikking van
24 november 2008.
(juni 2010)
Cruijsen, C. van der, et al.
Spaargedrag in crisistijd.
Economisch Statistische Berichten 96 (2011) 4620: 622–624
De Nederlandsche Bank DNB
In het spoor van de crisis.
(2010)
De Nederlandsche Bank DNB
De Nederlandse crisismaatregelen ter bestrijding van de acute problemen
in het financiële stelsel.
(30 september 2011)
Depuydt, P.
De Kloof. Hoe de breuk tussen Belgen en Nederlanders Fortis fataal werd.
(2009)
Diamant, M., M. van Emmerik
Parlementair budgetrecht onder vuur?
Nederlands Juristenblad 86 (2011) 29
Drijber, B. J., L. Burmeister
Competition Law in a Crashed Economy: State Aid to the Financial Sector.
Ondernemingsrecht (2009) 14
Drexhage, E.C.
Nieuwe regels voor de parlementaire enquête.
Rechtsgeleerd Magazijn Themis 170(2009) 1:3–19
Enthoven, G.
Hoe vertellen we het de Kamer? : een empirisch onderzoek naar de
informatierelatie tussen regering en parlement.
(2011)
Europees Parlement
Berès, P.
Report on the financial, economic and social crisis: recommendations
concerning the measures and initiatives to be taken. (Special committee
on the financial, economic and social crisis CRIS).
(2011)
Europese centrale bank ECB
Petrovic, A., R. Tutsch
National rescue measures in response to the current financial crisis.
ECB Legal working paper series 8
(2009)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

610

Europese Centrale Bank ECB
Stolz, S.M., M. Wedow
Extraordinary measures in extraordinary times. Public measures in
support of the financial sector in the EU and the United States.
(2010)
Europese Commissie
Impact assessment. Accompanying document to the Proposal for a
Directive of the European parliament and of the Council on Deposit
Guarantee Schemes (SEC (2010) 834 final).
(juli 2010)
Europese Commissie
Regulating financial services for sustainable growth (COM(2010)301).
(2010)
Europese Commissie
Scorebord staatssteun: verslag over de recente ontwikkelingen met
betrekking tot crisissteun voor de financiële sector (COM(2010)255).
(2010)
Europese Commissie, directoraat-generaal Mededinging
The effects of temporary State aid rules adopted in the context of the
financial and economic crisis (SEC(2011)1126).
(2011)
Financial Crisis Inquiry Commission
The financial crisis inquiry report: final report of the national commission
on the causes of the financial and economic crisis in the United States.
(2011)
Financial Services Authority FSA
The failure of the Royal Bank of Scotland, december 2011.
Financial Stability Forum
Report of the Financial Stability Forum on enhancing market and
institutional resilience.
(7 april 2008)
Frydman, R., M. D. Goldberg
Beyond mechanical markets: asset-price swings, risk and the role of the
state.
(2011)
Gerven, W. van, G. Horsmans
Voorlopig rapport van het college van experts voor de algemene
vergadering van 11 februari van Fortis SA/NV te Brussel.
(26 januari 2009)
Gilliams, H.
Steun aan financiële instellingen na Lehman: een «stresstest» voor de
regels inzake staatssteun.
SEW: Tijdschrift voor Europees en Economisch Recht 58 (2010) 7/8
Groeneveld, H.
Toezichtbevoegdheden en bancaire stabiliteit.
Economisch Statistische Berichten 96 (2011) 4620: 618–621

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

611

Grundmann-van de Krol, C.M., C.W.M. Lieverse
Wetgeving toezicht financiële markten 2008.
Haan, J. de
De financiële crisis: gevolgen voor de rijksbegroting.
Tijdschrift voor Openbare Financiën 41 (2009) 2: 84–127
Hazeu, C.A.
Vertrouwelijkheid en democratie. Over de verantwoordingsrelatie tussen
De Nederlandsche Bank, de minister van Financiën en de Tweede Kamer.
(2011)
Hreinsson, Páll, Tryggvi Gunnarsson, SigríWur Benediktsdóttir
Report of the Special Investigation Commission (SIC) established by
Alþingi, the Icelandic parliament. English summary and excerpts of the
report’s findings.
(2010)
Independent commission on banking
Vickers, J.
Final report. Recommendations.
(2011)
Internationaal monetair fonds IMF
Financial stress and deleveraging: macrofinancial implications and policy.
Global financial stability report, October 2008.
Internationaal monetair fonds IMF
Crisis-related measures in the financial system and sovereign balance
sheet risks.
(2009)
Internationaal monetair fonds IMF
Laeven, L., F. Valencia
Resolution of banking crises: the good, the bad, and the ugly.
(2010)
Janssen, R.
Wellink aan het woord.
(2011)
Knegtel, L.
Crisismanagement vanuit een business continuity perspectief.
(2007)
Kragt, J.
De kredietcrisis, de implosie op de financiële markten van binnenuit
bekeken.
(2008)
Lent, D. van, E. Kalse
Bankroet : hoe bankiers ons in de ergste crisis sinds de Grote Depressie
stortten.
(2009)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

612

Lewis, M.
The Big Short: inside the Doomsday machine.
(2010)
Luxemburgse Kamer van Afgevaardigden
Vers un nouveau modèle de croissance: rapport de la Commission
spéciale «Crise économique et financière».
(2009)
Michielsen, S., M. Sephiha
Bankroet. Hoe Fortis al zijn krediet verspeelde.
(2009)
Minderman, G.D.
Tweede Kamer en rijksfinanciën: een studie naar parlementaire sturing
van rijksfinanciën in Nederland.
(2000)
Moor-van Vugt, A.J.C. de, C.E. du Perron, P.J. Krop
De bevoegdheden van de Nederlandsche Bank inzake Icesave.
Bijlage bij kamerstuk 31 371, nr. 205
Muller, E.R. et al.
Crisis: studies over crisis en crisisbeheersing.
(2009)
Muller, E., N. J. P. Coenen
Parlementair onderzoek in Nederland.
(2002)
Rogier, L.J.J.
Het bestuursrechtelijke handhavingsinstrumentarium in de Wet financieel
toezicht (Wft), in het bijzonder de aanwijzing en de last onder dwangsom.
Tijdschrift voor Financieel Recht 8 (2006) 3
Schagen, J.A. van, G.H. Hagelstein
Parlementaire controle: Deetman vs. Dolman.
Namens 6 (1991)1: 17–21
Roubini, N., S. Mihm
Crisiseconomie: over de toekomst van financieel beleid.
(2011)
Serière, V.P.G. de
Als de (stille?) noodklok luidt... Overheidsingrijpen in privaatrechtelijke
verhoudingen ten behoeve van stabiliteit in de financiële sector.
Ondernemingsrecht (2012) 1: 5–23
Serière, V.P.G. de
Het zich verlaten op adviezen of informatie van derden in de financiële
sector.
Ondernemingsrecht (2011) 7: 264–275
Slaman, H.
Crisismanagement. Orde in de chaos.
(2011)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

613

Smit, J.
De prooi: blinde trots breekt ABN AMRO.
(2008)
Sorkin, A.R.
Too big to fail. Inside the battle to save Wall Street.
(2009)
Staveren, I. van
Van financial professionals moet men geen hervorming van de sector
verwachten.
Me Judice, 13 oktober 2011
Tett, G.
Fool’s Gold.
(2009)
Tilleman, A.J.P., C.A. Doets
Bestuursrechtelijke handhaving.
Onderneming en financieel toezicht (2010)
Tijdelijke commissie onderzoek financieel stelsel
Verloren krediet: eindrapport parlementair onderzoek financieel stelsel.
(2010)
Tripartiete werkgroep van de Nederlandsche Bank, de Nederlandse
Vereniging van Banken en het ministerie van Financiën.
Het Nederlandse depositogarantiestelsel – een garantie voor de toekomst.
(2009)
Bijlage bij kamerstuk 31371, nr. 216
Wibier, R.
Algemene lessen voor financiële instellingen? Rapport over het beleid bij
Fortis N.V.
Nederlands Juristenblad 85 (2010) 36
Zijlstra, S.E.
Zelfstandige bestuursorganen in een democratische rechtsstaat: een
onderzoek naar democratisch-rechtsstatelijke en positiefrechtelijke
aspecten van het gebruik van zelfstandige bestuursorganen, meer in het
bijzonder op gemeentelijk niveau.
(1997)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

614

BIJLAGE 9 LIJST VAN KAMERSTUKKEN (BRIEVEN, VERSLAGEN,
NOTA’S EN MOTIES)
21 501-07 Raad voor Economische en Financiële Zaken
Kamerstuk 21 501-07, nr. 623. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 25 september 2008. De geannoteerde agenda voor de Eurogroep en
Ecofin van 6 en 7 oktober 2008 te Luxemburg.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 624. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 7 oktober 2008. Ecofin conclusies over een onmiddellijke reactie op
de financiële turbulentie.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 624. Bijlage. Depositogarantiestelsel.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 624. Bijlage. Immediate responses to financial
turmoil. Council Conclusions – Ecofin Council of 7 October 2008.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 625. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 14 oktober 2008. Toezending verslag van de Eurogroep en Ecofin
Raad van 6 en 7 oktober 2008 te Luxemburg.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 626. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 23 oktober 2008. Overzicht beschermingsniveaus depositogarantie in
de EU.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 627. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 27 oktober 2008. De geannoteerde agenda voor de Eurogroep en
Ecofin van 3 en 4 november 2008 te Brussel.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 628. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 11 november 2008. Toezending verslag van de Eurogroep en Ecofin
Raad van 3 en 4 november 2008.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 630. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 25 november 2008. De geannoteerde agenda voor de Eurogroep en
Ecofin Raad van 1 en 2 december 2008 te Brussel.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 631. Verslag van een algemeen overleg van de
vaste commissie voor Financiën gehouden op 13 september 2008.
Verslagen en agenda’s van Eurogroep en Ecofin Raad en De Nederlandse
inzet ten aanzien van credit rating agencies.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 634. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 9 december 2008. Toezending verslag van Eurogroep en Ecofin Raad
van 1 en 2 december 2008.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 635. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 17 december 2008. De geannoteerde agenda voor de extra informele
Eurogroep en Ecofin Raad van 18 december 2008 te Parijs.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 636. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 18 december 2008. Inzet en uitkomsten Ecofin 1 en 2 december 2008
inzake depositogarantiestelsel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

615

Kamerstuk 21 501-07, nr. 639. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 8 januari 2009. Toezending verslag van de informele Ecofin Raad van
18 december 2008.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 640. Verslag van een algemeen overleg van de
vaste commissie voor Financiën gehouden op 27 november 2008.
Verslagen en agenda’s van Eurogroep en Ecofin Raad, Europese Raad en
G20 in Washington.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 641. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 13 januari 2009. De geannoteerde agenda voor de Eurogroep en
Ecofin Raad van 19 en 20 januari 2009 te Brussel.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 643. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 28 januari 2009. Toezending verslag van de Eurogroep en Ecofin
Raad van 19 en 20 januari 2009.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 644. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 2 februari 2009. De geannoteerde agenda voor de Eurogroep en
Ecofin van 9 en 10 februari 2009 te Brussel.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 645. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 5 februari 2009. Antwoorden op vragen gesteld tijdens het AO Ecofin
van 15 januari 2009.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 646. Verslag van een algemeen overleg van de
vaste commissie voor Financiën gehouden op 15 januari 2009. Verslagen
en agenda’s van Eurogroep en Ecofin Raad.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 647. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 17 februari 2009. Toezending verslag van de Eurogroep en Ecofin
Raad van 9 en 10 februari 2009.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 648. Verslag van een algemeen overleg van de
vaste commissie voor Financiën gehouden op, gehouden op 5 februari
2009. Verslagen en agenda’s van Eurogroep en Ecofin Raad.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 649. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 2 maart 2009. De geannoteerde agenda voor de Eurogroep en Ecofin
Raad van 9 en 10 maart 2009 te Brussel.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 652. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 18 maart 2009. Toezending verslag van de Eurogroep en Ecofin Raad
van 9 en 10 maart 2009.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 653. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 23 maart 2009. De geannoteerde agenda voor de informele
Eurogroep en Ecofin van 3 en 4 april 2009 te Praag.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 654. Verslag van een algemeen overleg van de
vaste commissie voor Financiën gehouden op 5 maart 2009. Verslagen en
agenda’s van Eurogroep en Ecofin Raad.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 655. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 14 april 2009. Toezending verslag van de informele Ecofin Raad van 3
en 4 april 2009.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

616

Kamerstuk 21 501-07, nr. 656. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 17 april 2009. De geannoteerde agenda voor de informele Eurogroep
en Ecofin van 4 en 5 mei 2009 te Brussel.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 657. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 28 april 2009. Europese Verordening credit rating agencies.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 658. Verslag van een algemeen overleg van de
vaste commissie voor Financiën gehouden op 23 april 2009. Verslagen en
agenda’s van Eurogroep en Ecofin Raad.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 659. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 29 mei 2009. De geannoteerde agenda voor de Eurogroep en Ecofin
Raad van 8 en 9 juni 2009 te Luxemburg.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 660. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 2 juni 2009. Toezending verslag van de informele Ecofin van 4 en
5 mei 2009.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 661. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 16 juni 2009. Toezending verslag van de Eurogroep en Ecofin Raad
van 8 en 9 juni 2009.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 662. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 24 juni 2009. Antwoorden op vragen gesteld tijdens het algemeen
overleg op 17 juni over Europees toezicht.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 663. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 26 juni 2009. De geannoteerde agenda voor de Eurogroep en Ecofin
van 6 en 7 juli 2009 te Brussel.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 664. Verslag van een algemeen overleg van de
vaste commissie voor Financiën gehouden op 3 juni 2009. Verslagen en
agenda’s van Eurogroep en Ecofin Raad.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 665. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 9 juli 2009. Toezending verslag van de Eurogroep en Ecofin Raad van
6 en 7 juli 2009.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 666. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 9 juli 2009. Aanbieding rapport van de EFC werkgroep inzake
procycliciteit.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 667. Verslag van een algemeen overleg van de
vaste commissie voor Financiën gehouden op 17 juni 2009. De
Mededeling van de Europese Commissie over European Financial
Supervision.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 668. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 25 augustus 2009. De geannoteerde agenda voor de informele
Eurogroep en Ecofin van 2 september 2009 te Brussel.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 670. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 15 september 2009. Toezending verslag van de informele Ecofin Raad
van 2 september 2009.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

617

Kamerstuk 21 501-07, nr. 671. Verslag van een algemeen overleg van de
vaste commissie voor Financiën gehouden op 1 september 2009.
Verslagen en agenda’s van Eurogroep en Ecofin Raad.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 672. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 21 september 2009. De geannoteerde agenda voor de informele
Eurogroep en Ecofin van 1 en 2 oktober 2009 te Göteborg.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 674. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 9 oktober 2009. Toezending verslag van de informele Ecofin Raad van
1 en 2 oktober 2009.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 675. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 12 oktober 2009. De geannoteerde agenda voor de Eurogroep en
Ecofin Raad van 19 en 20 oktober 2009 te Luxemburg.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 676. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 13 oktober 2009. Antwoord op een vraag van het lid Irrgang, gesteld
tijdens het algemeen overleg op 24 september 2009, over het richtlijnvoorstel voor alternatieve beleggingsfondsen.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 677. Verslag van een algemeen overleg van de
vaste commissie voor Financiën gehouden op 24 september 2009.
Verslagen en agenda’s van Eurogroep en Ecofin Raad.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 678. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 28 oktober 2009. Toezending verslag Eurogroep en Ecofin Raad van
19 en 20 oktober 2009.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 679. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 2 november 2009. De geannoteerde agenda voor de Eurogroep en
Ecofin Raad van 9 en 10 november 2009 te Brussel.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 681. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 17 november 2009. Toezending verslag van de Eurogroep en Ecofin
Raad van 9 en 10 november 2009.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 682. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 23 november 2009. De geannoteerde agenda voor de Eurogroep en
Ecofin Raad van 1 en 2 december 2009 te Brussel.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 685. Verslag van een algemeen overleg van de
vaste commissie voor Financiën gehouden op 4 november 2009.
Verslagen en agenda’s van Eurogroep en Ecofin Raad.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 687. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 9 december 2009. Toezending verslag van de Eurogroep en Ecofin
Raad van 1 en 2 december 2009.
21 501-20 Europese Raad van staatshoofden en regeringsleiders
Kamerstuk 21 501-20, nr. 400. Brief van de minister van Buitenlandse
Zaken, M.J.M. Verhagen, 8 oktober 2008. De geannoteerde agenda van de
Europese Raad van 15 en 16 oktober 2008 te Brussel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

618

Kamerstuk 21 501-20, nr. 402. Brief van de minister van Buitenlandse
Zaken, M.J.M. Verhagen, 17 oktober 2008. Toezending verslag van de
bijeenkomst van de Europese Raad van 15 en 16 oktober 2008.
Kamerstuk 21 501-20, nr. 403. Brief van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 4 november 2011. Verzoek om uitstel van heropening van het debat
over de Europese Raad in verband met de kredietcrisis en de relatie van
de kredietcrisis tot de begrotingsregels.
Kamerstuk 21 501-20, nr. 404. Brief van de minister van Buitenlandse
Zaken, M.J.M. Verhagen, 5 november 2008. De geannoteerde agenda van
de informele bijeenkomst van staatshoofden en regeringsleiders van de
EU van 7 november 2008 te Brussel.
Kamerstuk 21 501-20, nr. 405. Brief van de minister van Buitenlandse
Zaken, M.J.M. Verhagen, 11 november 2008. Toezending verslag van de
informele bijeenkomst van staatshoofden en regeringsleiders van de
Europese Unie van 7 november 2008
Kamerstuk 21 501-20, nr. 406. Brief van de minister van Buitenlandse
Zaken, M.J.M. Verhagen, 8 december 2008. De geannoteerde agenda van
de Europese Raad van 11 en 12 december 2008 te Brussel.
Kamerstuk 21 501-20, nr. 415. Brief van de minister van Buitenlandse
Zaken, M.J.M. Verhagen, 17 december 2008. Toezending verslag van de
Europese Raad van 11 en 12 december 2008.
Kamerstuk 21 501-20, nr. 417. Brief van de minister van Buitenlandse
Zaken, M.J.M. Verhagen, 26 februari 2009. De geannoteerde agenda van
de informele bijeenkomst van staatshoofden en regeringsleiders van
1 maart 2009 te Brussel.
Kamerstuk 21 501-20, nr. 418. Brief van de minister van Buitenlandse
Zaken, M.J.M. Verhagen, 6 maart 2009. Toezending verslag van de
informele bijeenkomst van staatshoofden en regeringsleiders van de
Europese Unie van 1 maart 2009.
Kamerstuk 21 501-20, nr. 419. Brief van de minister van Buitenlandse
Zaken, M.J.M. Verhagen, 16 maart 2009. De geannoteerde agenda van de
Europese Raad van 19 en 20 maart 2009 te Brussel.
Kamerstuk 21 501-20, nr. 425. Brief van de minister van Buitenlandse
Zaken, M.J.M. Verhagen, 23 maart 2009. Toezending verslag van de
bijeenkomst van de Europese Raad van 19 en 20 maart 2009.
Kamerstuk 21 501-20, nr. 426. Verslag van een algemeen overleg van de
vaste commissie voor Europese Zaken gehouden op 18 maart 2009. De
geannoteerde agenda van de Europese Raad van 19 en 20 maart 2009.
Kamerstuk 21 501-20, nr. 432. Brief van de minister van Buitenlandse
Zaken, M.J.M. Verhagen, 12 juni 2009. De geannoteerde agenda van de
Europese Raad van 18 en 19 juni 2009.
Kamerstuk 21 501-20, nr. 437. Brief van de minister van Buitenlandse
Zaken, M.J.M. Verhagen, 22 juni 2009. Toezending verslag van de
Europese Raad op 18 en 19 juni 2009.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

619

Kamerstuk 21 501-20, nr. 442. Brief van de minister van Buitenlandse
Zaken, M.J.M. Verhagen, 10 september 2009. De geannoteerde agenda
van de informele bijeenkomst van staatshoofden en regeringsleiders van
17 september 2009.
Kamerstuk 21 501-20, nr. 444. Brief van de minister van Buitenlandse
Zaken, M.J.M. Verhagen, 26 oktober 2009. De geannoteerde agenda van
de Europese Raad van 29 en 30 oktober 2009 te Brussel.
Kamerstuk 21 501-20, nr. 447. Brief van de minister van Buitenlandse
Zaken, M.J.M. Verhagen, 2 november 2009. Verslag van de bijeenkomst
van de Europese Raad van 29 en 30 oktober 2009.
Kamerstuk 21 501-20, nr. 454. Brief van de minister van Buitenlandse
Zaken, M.J.M. Verhagen, 20 november 2011. Verslag van de informele
bijeenkomst van staatshoofden en regeringsleiders van de Europese Unie
op 19 november 2009.
Kamerstuk 21 501-20, nr. 456. Verslag van een algemeen overleg van de
vaste commissie voor Europese Zaken gehouden op 28 oktober 2009. De
geannoteerde agenda van de Europese Raad van 29 en 30 oktober 2009 te
Brussel.
Kamerstuk 21 501-20, nr. 458. Brief van de minister van Buitenlandse
Zaken, M.J.M. Verhagen, 8 december 2009. De geannoteerde agenda van
de Europese Raad van 10 en 11 december 2009.
Kamerstuk 21 501-20, nr. 459. Brief van de minister van Buitenlandse
Zaken, M.J.M. Verhagen, 15 december 2009. Verslag van de bijeenkomst
van de Europese Raad op 10 en 11 december 2009.
Kamerstuk 21 501-20, nr. 462. Verslag van een algemeen overleg van de
vaste commissie voor Europese Zaken gehouden op 9 december 2009. De
geannoteerde agenda van de Europese Raad van 10 en 11 december 2009.
28 122 Hervorming van het toezicht op de financiële marktsector
Kamerstuk 28 122, nr. 18. Brief van de minister van Financiën, G. Zalm,
5 november 2003. De geheimhouding van toezichtinformatie en de
verantwoordingsplicht van de minister van Financiën wanneer systeemrisico optreedt.
28 165 Deelnemingenbeleid Rijksoverheid
Kamerstuk 28 165, nr. 97. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
24 april 2009. Publieke belangen en staatsdeelnemingen.
Kamerstuk 28 165, nr. 99. Verslag van een algemeen overleg van de vaste
commissie voor Financiën gehouden op 25 juni 2009. Publieke belangen
en staatsdeelnemingen.
Kamerstuk 28 165, nr. 100. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
24 september 2009. Beheersorganisatie staatsparticipaties in financiële
instellingen.
Kamerstuk 28 165, nr. 101. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
9 oktober 2009. Beloningsbeleid staatsdeelnemingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

620

Kamerstuk 28 165, nr. 106. Verslag van een algemeen overleg van de vaste
commissie voor Financiën, gehouden op 19 november 2009. Beloningsbeleid staatsdeelnemingen.
Kamerstuk 28 165, nr. 108. Verslag van een algemeen overleg van de vaste
commissie voor Financiën gehouden op 28 januari 2010. Beheersorganisatie staatsparticipaties in financiële instellingen.
Kamerstuk 28 165, nr. 109. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 28 april 2010. Varianten voor een beheersorganisatie voor tijdelijke
staatsparticipaties in financiële instellingen.
Kamerstuk 28 165, nr. 110. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 17 juni 2010. Nieuw beloningsbeleid ASR Nederland N.V.
Kamerstuk 28 165, nr. 111. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 22 juni 2010. Beloningsbeleid staatsdeelnemingen.
Kamerstuk 28 165, nr. 115. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 19 oktober 2010. Beloningsbeleid staatsdeelnemingen.
Kamerstuk 28 165, nr. 116. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 21 december 2010. Jaarverslag 2009 beheer staatsdeelnemingen.
Kamerstuk 28 165, nr. 117. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 24 januari 2011. Exitbeleid financiële deelnemingen.
Kamerstuk 28 165, nr. 118. Verslag van een algemeen overleg van de vaste
commissie voor Financiën, gehouden op 26 januari 2011. Beloningsbeleid
staatsdeelnemingen.
Kamerstuk 28 165, nr. 125. Motie van het lid Van Vliet. Het niet zetten van
onomkeerbare stappen.
Kamerstuk 28 165, nr. 127. Motie van de leden Bashir en Groot. De
eigendomsstructuur.
Kamerstuk 28 165, nr. 128. Motie van het lid Blanksma-van den Heuvel. De
corporate governance structuur.
Kamerstuk 28 165, nr. 130. Verslag van een algemeen overleg van de vaste
commissie voor Financiën, gehouden op 8 juni 2011. Exitbeleid financiële
deelnemingen.
Kamerstuk 28 165, nr. 131. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 30 januari 2012. Jaarverslag 2010 beheer staatsdeelnemingen.
29 668 Beleidsplan Crisisbeheersing 2004 -2007
Kamerstuk 29 668, nr. 28. Brief van de minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties, G. ter Horst, 23 november 2009. Aanbieding van
een actuele versie van het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming.
Kamerstuk 29 668, nr. 28. Bijlage. Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

621

29 708 Regels met betrekking tot de financiële markten en het
toezicht daarop (Wet op het financieel toezicht)
Kamerstuk 29 708, nr. 3. Memorie van toelichting.
31 052 Ontwikkelingen rond de mogelijke overname van ABN
AMRO Bank.
Kamerstuk 31 052, nr. 1. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
22 mei 2007. De recente ontwikkelingen rond de mogelijke overname van
ABN AMRO Bank.
Kamerstuk 31 052, nr. 2. Verslag van een algemeen overleg van de vaste
commissie voor Financiën gehouden op 5 juni 2007. De ontwikkelingen
rondom de mogelijke overname van ABN AMRO Bank.
Kamerstuk 31 052, nr. 3. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
16 augustus 2008. Afschrift van de verklaring van geen bezwaar (vvgb)
verleend aan Barclays plc.
Kamerstuk 31 052, nr. 3. Bijlage 1. Brief aan Barclays plc. met het besluit
inzake het verzoek om verklaring van geen bezwaar Barclays/ ABN AMRO.
Kamerstuk 31 052, nr. 3. Bijlage 2. Brief van de Nederlandsche Bank van
13 augustus 2007 aan de minister van Financiën met het advies op grond
van de wet financieel toezicht inzake het verzoek om verklaring van geen
bezwaar Barclays/ ABN AMRO.
Kamerstuk 31 052, nr. 3. Bijlage 3. Brief van de Nederlandsche Bank van
8 augustus 2007 aan de minister van Financiën inzake de financiële
stabiliteitstoets op het verzoek om verklaring van geen bezwaar Barclays/
ABN AMRO.
Kamerstuk 31 052, nr. 4. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
17 september 2008. Afschrift van de verklaring van geen bezwaar (vvgb)
verleend aan The Royal Bank of Scotland Group Plc., Banco Santander
Central Hispano S.A., Fortis N.V./Fortis S.A. en het gezamenlijke biedingsvehikel van het consortium van deze drie banken, RFS Holdings B.V.
Kamerstuk 31 052, nr. 4. Bijlage 1. Brief van de Nederlandsche Bank van
17 september 2007 aan de minister van Financiën inzake de financiële
stabiliteitstoets op het verzoek om verklaring van geen bezwaar voor het
Consortium en RFS Holdings / ABN AMRO
Kamerstuk 31 052, nr. 4. Bijlage 2. Brief van de Nederlandsche Bank van
17 september 2007 aan de minister van Financiën met het advies op
grond van de wet financieel toezicht inzake het verzoek om verklaring van
geen bezwaar Fortis Bank Nederland (Holding) / ABN AMRO.
Kamerstuk 31 052, nr. 4. Bijlage 3. Brief van de Nederlandsche Bank van
17 september 2007 aan de minister van Financiën met het advies op
grond van de wet financieel toezicht inzake het verzoek om verklaring van
geen bezwaar voor het Consortium en RFS Holdings / ABN AMRO.
Kamerstuk 31 052, nr. 4. Bijlage 4. Brief aan Fortis Bank Nederland
(Holding) met het besluit inzake het verzoek om verklaring van geen
bezwaar Fortis Bank Nederland (Holding) / ABN AMRO

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

622

Kamerstuk 31 052, nr. 4. Bijlage 5. Brief aan Banco Santander Central
Hispano S.A. met het besluit inzake het verzoek om verklaring van geen
bezwaar RFS / ABN AMRO.
Kamerstuk 31 052, nr. 4. Bijlage 6. Brief aan Royal Bank of Scotland met
het besluit inzake het verzoek om verklaring van geen bezwaar RBS / ABN
AMRO.
Kamerstuk 31 052, nr. 4. Bijlage 7. Brief aan RFS Holdings met het besluit
inzake het verzoek om verklaring van geen bezwaar RFS / ABN AMRO.
Kamerstuk 31 052, nr. 4. Bijlage 8. Brief aan Fortis S.A./N.V. met het besluit
inzake het verzoek om verklaring van geen bezwaar Fortis / ABN AMRO.
Kamerstuk 31 052, nr. 5. Motie van het lid Irrgang. Het waarborgen van de
Nederlandse vitale belangen in de combinatie Fortis-ABN AMRO.
Kamerstuk 31 052, nr. 6. Motie van het lid Blanksma-Van den Heuvel.
Onafhankelijke evaluatie van het overnameproces.
Kamerstuk 31 052, nr. 7. Verslag van een algemeen overleg van de vaste
commissie voor Financiën gehouden op 8 november 2007. Ontwikkelingen rond de mogelijke overname van ABN AMRO.
Kamerstuk 31 052, nr. 8. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
26 februari 2008. Goedkeuring van de Nederlandsche Bank voor verdere
opsplitsing ABN AMRO.
Kamerstuk 31 052, nr. 10. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
8 mei 2008. Verzoeken van de president van DNB om met de ministerpresident over ABN AMRO te praten.
Kamerstuk 31 052, nr. 13. Verslag van een algemeen overleg van de vaste
commissie voor Financiën gehouden 10 juni 2008 met viceministerpresident, minister Bos van Financiën en minister-president, minister
Balkenende van Algemene Zaken. Verzoeken van de president van DNB
om met de minister-president over ABN AMRO te praten.
Kamerstuk 31 052, nr. 14. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
2 september 2008. Aanbieding evaluatierapport overheidshandelen
overname ABN AMRO.
Kamerstuk 31 052, nr. 14. Bijlage. Rapport betreffende de evaluatie van de
rol van de minister van Financiën, de Nederlandsche Bank N.V. en de
stichting Autoriteit Financiële Markten bij de openbare biedingen op ABN
AMRO Holding N.V.
Kamerstuk 31 052, nr. 15. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
15 oktober 2008. Aanbieding brief van de minister van Financiën van
12 augustus 2008 aan vakbond De Unie.
Kamerstuk 31 052, nr. 15. Bijlage. Afschrift van de brief van de minister
van Financiën van 12 augustus 2008 aan vakbond De Unie inzake de
voortgang van de integratie van ABN AMRO binnen Fortis.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

623

Kamerstuk 31 052, nr.16. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
19 december 2008. Reactie op het artikel in Le Soir getiteld «Le grand
mensonge de Fortis».
Kamerstuk 31 052, nr. 17. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
20 januari 2009. ABN AMRO Overnameproces.
Kamerstuk 31 052, nr.18. Verslag van een algemeen overleg van de vaste
commissie voor Financiën gehouden op 22 januari 2009. Het overheidshandelen bij de overname van ABN AMRO.
Kamerstuk 31 052, nr.19. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
20 maart 2009. Doorgeleiding van een brief van de Nederlandsche Bank
over signaleren opbouw risico’s voorafgaand aan de crisis; zienswijze op
de recente voorstellen tot aanscherping van het toezichtraamwerk;
terugblik verstrekking van de verklaringen van geen bezwaar voor de
overname van ABN Amro in 2007 en de door DNB in dat kader verrichte
toets.
Kamerstuk 31 052, nr. 19. Bijlage. Brief van de Nederlandsche Bank.
31 371 Kredietcrisis
Kamerstuk 31 371, nr. 1. Verslag van een rondetafelgesprek. Stenografisch
verslag van een rondetafelgesprek van de vaste commissie van Financiën
met deskundigen over de kredietcrisis gehouden op 30 januari 2008.
Kamerstuk 31 371, nr. 2. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
27 februari 2008. De gevolgen van de onrust op de financiële markten
voor het toezicht, voor de Nederlandse financiële sector en voor de reële
economie in Nederland.
Kamerstuk 31 371, nr. 4. Verslag van een algemeen overleg van de vaste
commissie voor Financiën gehouden op 3 april 2008. De gevolgen van de
onrust op de financiële markten.
Kamerstuk 31 371, nr. 6. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
23 juni 2008. Het «Memorandum of Understanding» betreffende samenwerking tussen de financiële toezichthouders, centrale banken en
ministeries van Financiën van de Europese Unie op het vlak van grensoverschrijdende financiële stabiliteit.
Kamerstuk 31 371, nr. 7. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
3 september 2008. De internationale ontwikkelingen en de gevolgen voor
de Nederlandse financiële sector, de initiatieven vanuit de sector en de
verschillende beleidsmaatregelen van de autoriteiten.
Kamerstuk 31 371, nr. 8. Verslag van een algemeen overleg van de vaste
commissie voor Financiën gehouden 10 september 2008. Nadere
informatie omtrent de kredietcrisis.
Kamerstuk 31 371, nr. 9. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
22 september 2008. Verbod op ongedekt short selling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

624

Kamerstuk 31 371, nr. 10. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
26 september 2008. De Amerikaanse plannen, de maatregelen ten aanzien
van «naked shortselling» en de opmerkingen van de heer Buiter over de
groei van de Nederlandse economie.
Kamerstuk 31 371, nr. 10. Bijlage. Summary of actions taken by each
jurisdiction.
Kamerstuk 31 371, nr. 11. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
30 september 2008. De gebeurtenissen van het afgelopen weekeinde
rondom Fortis.
Kamerstuk 31 371, nr. 11.Bijlage. Overzicht van de belangrijkste juridische
entiteiten binnen de Fortis organisatie.
Kamerstuk 31 371, nr. 12. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, en
de minister-president, minister van Algemene Zaken, J.P. Balkende,
6 oktober 2008. Staatsdeelnemingen Fortis en ABN AMRO.
Kamerstuk 31 371, nr. 12. Bijlage. Organogram Fortis.
Kamerstuk 31 371, nr. 14. Motie van de leden Vendrik en Irrgang.
Vertrouwelijke informatievoorziening aan de Kamer.
Kamerstuk 31 371, nr. 17. Motie van het lid Weekers c.s. De borging dat de
staatsdeelneming niet tot oneigenlijk concurrentievoordeel leidt.
Kamerstuk 31 371, nr. 18. Brief van de minister-president, minister van
Algemene Zaken, J.P. Balkende, en de minister van Financiën, W.J. Bos,
10 oktober 2008. Maatregelen ter bescherming van de financiële sector en
stand van zaken Icesave.
Kamerstuk 31 371, nr. 19. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
10 oktober 2008. Nederlandse inzet inzake Credit Rating Agencies.
Kamerstuk 31 371, nr. 19. Bijlage. Commentaar van Nederland op CRA’s.
Kamerstuk 31 371, nr. 20. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
13 oktober 2008. Spaarhypotheken in relatie tot het depositogarantiestelsel.
Kamerstuk 31 371, nr. 21. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
13 oktober 2008. Afwikkeling aanspraak Nederlandse depositohouders bij
Icesave op het IJslandse depositogarantiestelsel.
Kamerstuk 31 371, nr. 22. Brief van de minister-president, minister van
Algemene Zaken, J.P. Balkenende, en de minister van Financiën, W.J. Bos,
13 oktober 2008. Verslag topbijeenkomst van landen in de Eurozone op
12 oktober 2008 en de Nederlandse uitwerking van de staatsgaranties
voor leningen aan banken.
Kamerstuk 31 371, nr. 22. Bijlage. Summit of the Euro Area countries.
Kamerstuk 31 371, nr. 23. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
20 oktober 2008. Participatie kernkapitaal ING.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

625

Kamerstuk 31 371, nr. 24. Brief van de minister van Economische Zaken,
M.J.A. van der Hoeven, 21 oktober 2008. Verruiming
EZ-kredietinstrumentarium.
Kamerstuk 31 371, nr. 32. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
29 oktober 2008. Versterking kapitaal Aegon.
Kamerstuk 31 371, nr. 36. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
3 november 2008. Vertrouwelijke informatieverstrekking tijdens de
kredietcrisis.
Kamerstuk 31 371, nr. 37. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
5 november 2008. De recente kapitaalinjecties door verschillende
Europese overheden, de regels aangaande internationale financiële
verslaggeving, het depositogarantiestelsel, Commissievoorstellen over
credit rating agencies en de verlenging van de Tijdelijke regeling inzake
shortselling.
Kamerstuk 31 371, nr. 37. Bijlage. Kapitaalinjecties Europese overheden.
Kamerstuk 31 371, nr. 39. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
22 oktober 2008. Garanties op leningen.
Kamerstuk 31 371, nr. 41. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
6 november 2008. De ruimte die de Nederlandsche Bank heeft en gebruikt
om de handel in bepaalde financiële producten te verbieden.
Kamerstuk 31 371, nr. 43. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
7 november 2011. Wijziging begrotingsregels vanwege de interventies in
de financiële sector.
Kamerstuk 31 371, nr. 47. Verslag van een algemeen overleg van de vaste
commissie voor Europese Zaken, de vaste commissie voor Buitenlandse
Zaken en de vaste commissie voor Financiën gehouden op 14 oktober
2008. Het verslag van de topbijeenkomst van landen in de Eurozone
op12 oktober 2008.
Kamerstuk 31 371, nr. 48. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
14 november 2011. Versterking kapitaal SNS REAAL.
Kamerstuk 31 371, nr. 50. Motie van het lid Weekers c.s. Het voorleggen
aan de Kamer van de aanwijzingsbesluiten voor commissarissen van
overheidswege.
Kamerstuk 31 371, nr. 51. Brief van de staatssecretaris van Financiën, J.C.
de Jager, 19 november 2008. Verslag van de topconferentie over de
kredietcrisis en de internationale financiële architectuur van 15 november
jl. te Washington DC.
Kamerstuk 31 371, nr. 54. Brief van de minister-president, minister van
Algemene Zaken, J.P. Balkenende, 21 november 2008. Gevolgen kredietcrisis voor de reële economie.
Kamerstuk 31 371, nr. 55. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
25 november 2008. De regeling voor staatsgaranties: aanvraag Leaseplan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

626

Kamerstuk 31 371, nr. 56. Brief van de minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, J.P.H. Donner, 24 november 2008. Financiële crisis en
situatie op de arbeidsmarkt.
Kamerstuk 31 371, nr. 58. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
28 november 2008. Onderzoeksopdracht evaluatie Icesave.
Kamerstuk 31 371, nr. 59. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
3 december 2008. De situatie bij de IJslandse bank Landsbanki hf (in
Nederland handelend onder de naam Icesave).
Kamerstuk 31 371, nr. 60. Verslag van een algemeen overleg van de vaste
commissie voor Financiën gehouden op 6 november 2008. Versterking
kapitaal Aegon, verbod op shortselling en depositogarantiestelsel.
Kamerstuk 31 371, nr. 61. Brief van de minister van Economische Zaken,
M.J.A. van der Hoeven, 8 december 2008. Aanbieding raming Centraal
Planbureau CPB voor 2009–2010.
Kamerstuk 31 371, nr. 61. Bijlage 1. Persbericht CPB.
Kamerstuk 31 371, nr. 61. Bijlage 2. Gooi het kind niet weg met het
badwater.
Kamerstuk 31 371, nr. 61. Bijlage 3. De kredietcrisis en de economie in
acht veelgestelde vragen.
Kamerstuk 31 371, nr. 61. Bijlage 4. Pensioenspaarpot verdampt.
Kamerstuk 31 371, nr. 61. Bijlage 5. Decemberraming 2008: Zwaar weer op
komst.
Kamerstuk 31 371, nr. 62. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
10 december 2008. Kredietverlening aan bedrijven, consumenten,
zorginstellingen en woningcorporaties.
Kamerstuk 31 371, nr. 75. Verslag van een onderling algemeen overleg van
de vaste commissie voor Financiën gehouden op 27 november 2008.
Vertrouwelijke informatieverstrekking tijdens de kredietcrisis.
Kamerstuk 31 371, nr. 79. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
19 december 2008. Informatieverstrekking tijdens de kredietcrisis: de
voorhangprocedure in het kader van artikel 34 van de Comptabiliteitswet
2001 (CW) en de toepassing van het budgetrecht.
Kamerstuk 31 371, nr. 83. Verslag van een algemeen overleg van de vaste
commissie voor Financiën gehouden op 3 december 2008. Vertrouwelijke
informatieverstrekking tijdens de kredietcrisis.
Kamerstuk 31 371, nr. 87. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
19 januari 2009. Aanbieding vertaling van het arrest van het Hof van
beroep in Brussel inzake Fortis op 12 december 2008.
Kamerstuk 31 371, nr. 87. Bijlage. Vertaling van het arrest van het Hof.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

627

Kamerstuk 31 371, nr. 88. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, en
de minister van Economische Zaken, M.J.A. van der Hoeven, 19 januari
2009. De kredietverlening van banken aan bedrijven.
Kamerstuk 31 371, nr. 88. Bijlage. Rapport werkgroep kredietverlening.
Kamerstuk 31 371, nr. 95. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
27 januari 2009. Ontwikkelingen van het afgelopen weekeinde met
betrekking tot ING Groep N.V.
Kamerstuk 31 371, nr. 97. Verslag van een schriftelijk overleg op 29 januari
en 2 februari 2009. De ontwikkelingen van het afgelopen weekeinde met
betrekking tot ING Groep N.V.
Kamerstuk 31 371, nr. 98. Motie van het lid De Nerée tot Babberich.
Aanpassing van de bestaande IFRS- en US GAAP-regelgeving.
Kamerstuk 31 371, nr. 104. Motie van het lid Weekers. Het halfjaarlijks aan
de Kamer leveren van een gedetailleerd en actueel overzicht.
Kamerstuk 31 371, nr. 107. Motie van het lid Vendrik c.s. Het tijdig en
desnoods vertrouwelijk informeren van de Kamer.
Kamerstuk 31 371, nr. 110. Motie van het lid Tang c.s. Het pas overgaan tot
nationalisatie van een systeembank als andere mogelijkheden ontoereikend zijn.
Kamerstuk 31 371, nr. 115. Motie van het lid Weekers c.s. Het sluiten van
een herenakkoord met de financiële sector.
Kamerstuk 31 371, nr. 116. Motie van het lid Tang c.s. Prudentiëel toezicht
op het beloningsbeleid van financiële instellingen.
Kamerstuk 31 371, nr. 120. Brief van de minister van Economische Zaken,
M.J.A. van der Hoeven, 17 februari 2009. Voorlopige ramingcijfers CPB
voor 2009 en 2010.
Kamerstuk 31 371, nr. 121. Brief van de minister van Economische Zaken,
M.J.A. van der Hoeven, 17 februari 2009. Aanvulling met voorlopige
ramingcijfers EMU-saldo 2009 en 2010.
Kamerstuk 31 371, nr. 125. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
18 februari 2009. Antwoorden op vragen over de back-up faciliteit aan
ING.
Kamerstuk 31 371, nr. 128. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
20 februari 2009. Inzet van het kabinet betreffende de inrichting van het
internationale financiële stelsel.
Kamerstuk 31 371, nr. 137. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
6 maart 2009. De voor- en nadelen van publieke Credit Rating Agencies.
Kamerstuk 31 371, nr. 138. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
10 maart 2009. Dekking van de nationale depositogarantiestelsels.
Kamerstuk 31 371, nr. 140. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
13 maart 2009. Voortgang onderhandelingen met IJsland.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

628

Kamerstuk 31 371, nr. 148. Brief van de staatssecretaris van Financiën, J.C.
de Jager, 19 maart 2009. Verslag van de G20 ministers van Financiën
13-14 maart 2009.
Kamerstuk 31 371, nr. 149. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
23 maart 2009. Reactie op motie Vendrik c.s. over het tijdig informeren
van de Kamer.
Kamerstuk 31 371, nr. 150. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
23 maart 2009. Reactie op Europees rapport over financieel toezicht
(rapport de Larosière).
Kamerstuk 31 371, nr. 151. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
23 maart 2009. Beloningen financiële sector.
Kamerstuk 31 371, nr. 153. Brief van de minister-president, minister van
Algemene Zaken, J.P. Balkenende, en van de minister van Financiën, W.J.
Bos, 25 maart 2009. Nederlandse inzet voor de London Summit 1–2 april
2009.
Kamerstuk 31 371, nr. 154. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
31 maart 2009. Akkoord met financiële sector over duurzaam en gematigd
beloningsbeleid.
Kamerstuk 31 371, nr. 160. Brief van de minister-president, minister van
Algemene Zaken, J. P. Balkenende, en de minister van Financiën, W. J.
Bos, 7 april 2009. Verslag van de G20 top «London Summit on Stability,
Growth and Jobs» die plaatsvond op 2 april 2009.
Kamerstuk 31 371, nr. 163. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
14 april 2007. Reactie op het rapport Adviescommissie Toekomst Banken
(Commissie Maas).
Kamerstuk 31 371, nr. 166. Motie van het lid Weekers c.s. Een beroep op
de captains of industry en de verenigde grote werkgevers.
Kamerstuk 31 371, nr. 167. Verslag van een schriftelijk overleg. De
inrichting van het internationaal financieel stelsel.
Kamerstuk 31 371, nr. 168. Verslag van een algemeen overleg van de vaste
commissie voor Financiën gehouden op 31 maart 2009. De toelichting op
de inzet van het kabinet betreffende de inrichting van het internationale
financiële stelsel.
Kamerstuk 31 371, nr. 171. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
23 april 2009. Geen toestemming voor openbaar gesprek DNB en AFM
met de vaste commissie voor Financiën over het rapport van de Adviescommissie Toekomst Banken.
Kamerstuk 31 371, nr. 173. Verslag van een algemeen overleg van de vaste
commissie voor Financiën, gehouden op 14 april 2009. Voorwaarden
steunverlening aan financiële instellingen, in het bijzonder het beloningsbeleid.
Kamerstuk 31 371, nr. 181. Motie van het lid Blanksma-van den Heuvel c.s.
Een analyse van de kredietverlening.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

629

Kamerstuk 31 371, nr. 187. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
20 mei 2009. Berichten in verschillende media over de toekomstplannen
van ABN AMRO Nederland en Fortis Bank Nederland.
Kamerstuk 31 371, nr. 188. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
27 mei 2009. Reactie op verzoek Koser Kaya inzake het Volkskrantartikel
over ING Illiquid Asset Back-up Facility.
Kamerstuk 31 371, nr. 190. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
2 juni 2009. Afschaffing verbod shortselling.
Kamerstuk 31 371, nr. 191. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
2 juni 2009. Resultaten moreel appèl bij ING, DNB en ABN Amro.
Kamerstuk 31 371, nr. 197. Motie van het lid Van Geel c.s. Een wettelijke
verankering van het loyaliteitsdividend en het extra stemrecht voor
trouwe beleggers.
Kamerstuk 31 371, nr. 198. Motie van het lid Slob c.s. Een brede
maatschappelijke bezinning.
Kamerstuk 31 371, nr. 203. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
8 juni 2009. Omvang van de door het Nederlandse depositogarantiestelsel
(dgs) gegarandeerde middelen uitgesplitst naar spaargelden in Nederland
en spaargelden in het buitenland.
Kamerstuk 31 371, nr. 204. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
10 juni 2009. Onderhandelingsresultaat leenovereenkomst met IJsland.
Kamerstuk 31 371, nr. 205. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
16 juni 2009. Aanbieding rapport Evaluatie Icesave.
Kamerstuk 31 371, nr. 213. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
9 juni 2009. Toestemming voor openbaar gesprek DNB en AFM met de
vaste commissie voor Financiën over de principes voor beheerst
beloningsbeleid.
Kamerstuk 31 371, nr. 214. Brief van het Presidium, 17 juni 2009. Voorstel
voor ondersteuning van de controlerende taak van de Kamer rondom de
kredietcrisis.
Kamerstuk 31 371, nr. 215. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
15 juni 2009. Principes DNB en de AFM voor beheerst beloningsbeleid in
de financiële sector.
Kamerstuk 31 371, nr. 216. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
11 juni 2009. Aanbieding rapport van de werkgroep heroverweging
depositogarantiestelsel.
Kamerstuk 31 371, nr. 216. Bijlage. Het Nederlandse depositogarantiestelsel – een garantie voor de toekomst. Rapport van een tripartiete
werkgroep van de Nederlandsche Bank, de Nederlandse Vereniging van
Banken en het Ministerie van Financiën, juni 2009.
Kamerstuk 31 371, nr. 224. Motie van het lid Tang c.s. Het instellen van een
visitatiecommissie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

630

Kamerstuk 31 371, nr. 239. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
1 juli 2009. Reactie op de motie van het lid Tang c.s.
Kamerstuk 31 371, nr. 240. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
2 juli 2009. Onderzoek Algemene Rekenkamer Toezicht DNB.
Kamerstuk 31 371, nr. 241. Verslag van een algemeen overleg, gehouden
op 10 juni 2009. Informatieverstrekking kredietcrisis.
Kamerstuk 31 371, nr. 242. Brief van de president van de Algemene
Rekenkamer. S.J. Stuiveling, 13 juli 2009. Aanbieding afschrift brief aan de
minister van Financiën inzake onderzoeksactiviteiten Algemene Rekenkamer op het punt van toezicht DNB.
Kamerstuk 31 371, nr. 245. Verslag van een algemeen overleg van de vaste
commissie voor Financiën gehouden opgehouden op 24 en 25 juni 2009.
De Evaluatie Icesave.
Kamerstuk 31 371, nr. 246. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
11 augustus 2009. De Icesave-evaluatie, het onderzoek van de Algemene
Rekenkamer inzake het toezicht van DNB, het openbare gesprek met de
president van de Nederlandsche Bank en afschrift van brief van de
president van DNB inzake het Icesave-evaluatierapport.
Kamerstuk 31 371, nr. 248. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
24 augustus 2009. Reactie van de Nederlandsche Bank en de Autoriteit
Financiële Markten op het rapport van de commissie Maas.
Kamerstuk 31 371, nr. 253. Brief van de minister-president, minister van
Algemene Zaken, J. P. Balkenende, 21 september 2009. Geannoteerde
agenda voor de G20 Top van 24-25 september 2009.
Kamerstuk 31 371, nr. 254. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
18 september 2009. Rapport naar aanleiding van onderzoek beloningspraktijk financiële sector.
Kamerstuk 31 371, nr. 257. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
28 september 2009. Openbaarmaking uitkomsten Nederlandse stresstest
financiële sector.
Kamerstuk 31 371, nr. 258. Brief van de minister-president, minister van
Algemene Zaken, J. P. Balkenende, 29 september 2009. Verslag van de
G20 Top van 24-25 september 2009 te Pittsburgh.
Kamerstuk 31 371, nr. 259. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
30 september 2009. Stand van zaken Illiquid Asset Back-up Facility.
Kamerstuk 31 371, nr. 265. Verslag van een algemeen overleg gehouden
op 9 september 2009. Inrichting van het internationaal financieel stelsel.
Kamerstuk 31 371, nr. 269. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
19 oktober 2009. Stand van zaken leenovereenkomst tussen IJsland en
Nederland.
Kamerstuk 31 371, nr. 270. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
26 oktober 2009. Ontwikkelingen in het staatssteuntraject met de
Europese Commissie met betrekking tot ING Groep N.V.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

631

Kamerstuk 31 371, nr. 273. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
3 november 2009. Additionele betalingsovereenkomst tussen ING Groep
(ING) en de Nederlandse Staat inzake. de Illiquid Assets Back-up Facility in
relatie tot de gesprekken met de Europese Commissie
Kamerstuk 31 371, nr. 276. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
12 november 2009. Verslag G20 ministers van Financiën en presidenten
van centrale banken in St. Andrews, 6 en 7 november 2009.
Kamerstuk 31 371, nr. 284. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
24 november 2009. Het beloningsbeleid in de financiële sector.
Kamerstuk 31 371, nr. 286. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
27 november 2009. Stand van zaken Illiquid Assets Back-up Facility (Q3
– 2009).
Kamerstuk 31 371, nr. 287. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
1 december 2009. Het beloningsbeleid in de financiële sector (tijdspad
wettelijke verankering van het recht op claw-back).
Kamerstuk 31 371, nr. 288. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
28 november 2009. Vervroegde aflossing door AEGON en SNS REAAL.
Kamerstuk 31 371, nr. 291. Verslag van een algemeen overleg van de vaste
commissie voor Financiën gehouden opgehouden op 4 november 2009.
EU remedy ABN-Amro-Fortis en staatssteuntraject ING Groep NV.
Kamerstuk 31 371, nr. 294. Lijst van vragen en antwoorden. De openbaarmaking van de stresstest.
Kamerstuk 31 371, nr. 295. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
17 december 2009. Informeren over verlenging meldingsplicht voor netto
short posities.
Kamerstuk 31 371, nr. 301. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
17 december 2009. Overzicht van de verruiming van de voorhangprocedure, neergelegd in artikel 34 van de Comptabiliteitswet 2001 (CW).
Kamerstuk 31 371, nr. 302. Verslag van een algemeen overleg van de vaste
commissie voor Financiën gehouden op 26 november 2009. Het
beloningsbeleid in de financiële sector.
Kamerstuk 31 371, nr. 303. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
11 januari 2010. Stand van zaken leenovereenkomst tussen IJsland en
Nederland.
Kamerstuk 31 371, nr. 304. Verslag van een schriftelijk overleg. Stand van
zaken leenovereenkomst tussen IJsland en Nederland (Kamerstuk 31 371,
nr. 269 ).
Kamerstuk 31 371, nr. 305. Brief van de president van de Algemene
Rekenkamer, S.J. Stuiveling, 14 januari 2010. Overzicht stimuleringsmaatregelen kabinet in het kader van kredietcrisis.
Kamerstuk 31 371, nr. 306. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
19 januari 2010. Nadere informatie inzake Icesave/IJsland.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

632

Kamerstuk 31 371, nr. 308. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
28 januari 2010. Beroep van de Nederlandse Staat tegen de Europese
Commissie inzake de beschikking ten gunste van de ING.
Kamerstuk 31 371, nr. 312. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
10 februari 2010. De bevoegdheden van de toezichthouders ten aanzien
van het beloningsbeleid in de financiële sector.
Kamerstuk 31 371, nr. 313. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
12 februari 2010. Informatie inzake Icesave.
Kamerstuk 31 371, nr. 315. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
16 februari 2010. Beroep tegen EC beschikking ING.
Kamerstuk 31 371, nr. 318. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
22 februari 2010. Onderhandelingen IJsland.
Kamerstuk 31 371, nr. 323. Brief van de voorzitter van de vaste commissie
voor Financiën, S.A. Blok, 11 maart 2010. Brief aan de Voorzitter van de
Tweede Kamer aangaande de openbaarmaking van de BOR-notitie
Informatieverstrekking kredietcrisis.
Kamerstuk 31 371, nr. 323. Bijlage. BOR-notitie Informatieverstrekking
kredietcrisis (openbare versie).
Kamerstuk 31 371, nr. 326. Lijst van vragen en antwoorden. Vragen aan en
antwoorden van de Algemene Rekenkamer over het overzicht stimuleringsmaatregelen kabinet in het kader van de kredietcrisis.
Kamerstuk 31 371, nr. 327. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 19 maart 2010. Stand van zaken Illiquid Assets Back-up Facility
(2009).
Kamerstuk 31 371, nr. 329. Verslag van een algemeen overleg van de vaste
commissie voor Financiën gehouden op 10 maart 2010. De leenovereenkomst tussen IJsland en Nederland (Icesave).
Kamerstuk 31 371, nr. 336. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 11 mei 2010. Aanklacht tegen Goldman Sachs over fraude met
hypotheekproducten.
Kamerstuk 31 371, nr. 338. Verslag van een schriftelijk overleg, 20 mei
2010. Stand van zaken Illiquid Assets Back-up Facility (2009).
Kamerstuk 31 371, nr. 342. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 11 juni 2010. Reactie op de BOR-notitie Informatieverstrekking over
de kredietcrisis.
Kamerstuk 31 371, nr. 343. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 21 juni 2010. Verlenging garantieregeling.
Kamerstuk 31 371, nr. 346. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 22 juni 2010. De leenovereenkomst tussen IJsland en Nederland
(Icesave).
Kamerstuk 31 371, nr. 346. Bijlage. Feitenrelaas.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

633

Kamerstuk 31 371, nr. 346. Bijlage. Verslag van het gesprek d.d. 11 maart
2010 tussen de Icesave spaarders en het Ministerie van Financiën.
Kamerstuk 31 371, nr. 346. Bijlage. Berichtgeving rondom mogelijke
misleidende toezichtinformatie vanuit IJsland aan de Nederlandsche Bank
(DNB).
Kamerstuk 31 371, nr. 347. Verslag van een algemeen overleg van de vaste
commissie voor Financiën gehouden op 23 juni 2010. Stand van zaken
llliquid Assets Back-up Facility.
Kamerstuk 31 371, nr. 349. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 17 augustus 2010. Goedkeuring Europese Commissie staatssteun
AEGON.
Kamerstuk 31 371, nr. 353. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 27 september 2009. Resultaten nieuwe analyse Illiquid Assets
Back-up Facility (IABF).
Kamerstuk 31 371, nr. 356. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 9 december 2010. Stand van zaken onderhandelingen Icesave.
Kamerstuk 31 371, nr. 357. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 30 december 2010. Het terugkopen uit de kapitaalmarkt van
gegarandeerde leningen door banken met gegarandeerde leningen als
onderdeel van de exitstrategie i.v.m. het aflopen van de garantieregeling
op 31 december 2010.
Kamerstuk 31 371, nr. 360. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 12 april 2011. Uitslag referendum Icesave.
Kamerstuk 31 371, nr. 361. Brief van de minister van Financiën, 15 juni
2011. Aflossing kapitaalsteun AEGON.
Kamerstuk 31 371, nr. 362. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 17 juni 2011. Illiquid Assets Back-up Facility in relatie tot verkoop
van ING Direct US.
Kamerstuk 31 371, nr. 363. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 17 juni 2011. Besluit van de EFTA Surveillance Authority inzake de
Icesave kwestie.
Kamerstuk 31 371, nr. 363. Bijlage. Besluit van de EFTA Surveillance
Authority.
Kamerstuk 31 371, nr. 365. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 30 juni 2011. Verlenging faciliteit terugkoop gegarandeerde
leningen.
Kamerstuk 31 371, nr. 367. Verslag van een schriftelijk overleg, 18 oktober
2011. De Illiquid Assets Back-up Facility in relatie tot verkoop van ING
Direct US.
Kamerstuk 31 371, nr. 367. Bijlage. Figuur 4: Samenstelling Alt-Aportefeuille waarvoor de Staat 80% van het risico heeft overgenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

634

31 789 Staatsdeelnemingen Fortis en ABN AMRO
31 789, nr. 1. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, 21 november
2008. De toekomst van Fortis Bank Nederland, Fortis Verzekeringen
Nederland, Fortis Corporate Insurance en ABN Amro.
31 789, nr. 2. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, 16 december
2008. Verwerving belang in RFS Holding door de Staat.
31 789, nr. 3. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, 5 februari
2009.Voorwaarden 20 miljard faciliteit voor financiële instellingen.
31 789, nr. 4. Verslag van een algemeen overleg van de vaste commissie
voor Financiën gehouden op 5 februari 2009. Bonussen bij ABN AMRO.
31 789, nr. 5. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, 3 maart 2009.
Mandatory convertible securities (MCS).
31 789, nr. 6. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, 2 juni 2009.
Verkoop van Fortis Corporate Insurance aan Amlin Plc.
31 789, nr. 7. Verslag van een schriftelijk overleg, 26 juni 2009. Verslag van
een schriftelijk overleg over de verkoop van Fortis Corporate Insurance
aan Amlin Plc.
31 789, nr. 8. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,26 juni 2009.
Nadere uitleg verrekening aandelen RFS holdings.
31 789, nr. 12. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, 26 juni 2009.
Toekomst van ABN AMRO en Fortis Bank Nederland.
31 789, nr. 13. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, 2 juli 2009.
Aanbieding vertrouwelijke samenvatting van UBS rapport.
31 789, nr. 14. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, 2 juli 2009.
Aflossing korte leningen Fortis Bank Nederland.
31 789, nr. 15. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, 2 juli 2009.
Informatie in verband met AO over brief toekomst ABN AMRO en Fortis
Bank Nederland.
31 789, nr. 16. Verslag van een algemeen overleg van de vaste commissie
voor Financiën gehouden 2 juli 2009. ABN AMRO.
31 789, nr. 17. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, 17 september
2009. Brief Europese Commissie over remedy ABN AMRO – Fortis Bank
Nederland.
31 789, nr. 18. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, 28 september
2009. Situatie ABN AMRO & Fortis Bank Nederland.
31 789, nr. 19. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, 29 september
2009. Langetermijnbonus bestuursvoorzitter ABN Amro/Fortis Bank NL.
31 789, nr. 20. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, 30 september
2009. Afsplitsing ABN Amro Bank.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

635

31 789, nr. 21. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, 22 oktober
2009. Toelichting op de werkloosheidsaanname onderliggend aan het
model dat mogelijke verliezen op de ABN Amro hypotheekportefeuille
berekent.
31 789, nr. 22. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, 20 oktober
2009. EC remedy ABN AMRO – Fortis Bank Nederland.
31 789, nr. 23. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, 19 november
2011. EC remedy en herkapitalisatie ABN AMRO en Fortis Bank Nederland.
31 789, nr. 24. Brief commissie Rijksuitgaven aan de commissie Financiën
en brief van de commissie Financiën aan de commissie Rijksuitgaven,
25 november 2009. Voorstel aan de Kamer voor verzoekonderzoek aan de
Algemene Rekenkamer over de EC-remedy (kosten en opbrengsten van de
verkoop van IFN Finance en New HBU) inclusief 2 bijlagen.
31 789, nr. 25. Brief van de voorzitter van de Algemene Rekenkamer, S. J.
Stuiveling, 27 november 2009. Antwoord Algemene Rekenkamer inzake
EC remedy en herkapitalisatie ABN AMRO en Fortis Bank Nederland.
31 789, nr. 26. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, 3 december
2009. Informatie naar aanleiding van de besloten briefing inzake ABN
AMRO en Fortis Nederland.
31 789, nr. 27. Lijst van vragen en antwoorden, 3 december 2012.
Antwoorden op vragen van de commissie inzake EC Remedy en herkapitalisatie ABN AMRO en Fortis.
31 789, nr. 28. Verslag van een schriftelijk overleg, 3 december 2012.
Antwoorden op vragen van de commissie Financiën over de toekomstplannen ABN AMRO en Fortis en het voorstel van ABN AMRO inzake een
mogelijke afsplitsing bij de Kamer van Koophandel.
31 789, nr. 29. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, 7 december
2009. Nadere informatie ABN AMRO / Fortis Bank Nederland.
31 789, nr. 30. Brief van de voorzitter van de Algemene Rekenkamer, S. J.
Stuiveling, 3 december 2009. Aanbieding rapport Verkoop onderdelen
ABN AMRO als EC remedy.
31 789, nr. 31. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, 10 december
2009. Toezending van een vertrouwelijk juridisch advies inzake ABN
AMRO / Fortis Bank Nederland.
31 789, nr. 32. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, 14 december
2009. Toezending van twee vertrouwelijke juridische adviezen.
31 789, nr. 33. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, 16 december
2009. Openbaar maken van eerder door de minister van Financiën aan de
Kamer gezonden vertrouwelijke stukken.
31 789, nr. 34. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, 14 december
2009. Samenstelling raad van commissarissen ABN AMRO.
31 789, nr. 35. Verslag van een algemeen overleg gehouden op
8 december 2009. EC remedy ABN Fortis.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

636

31 789, nr. 36. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, 19 januari
2010. Beloningsbeleid ABN AMRO en Fortis Bank Nederland.
31 789, nr. 37. Brief van de minister van Financiën, J.C. de Jager 1 april
2010. Stand van zaken per 1 april 2010 betreffende de vorming van de
ABN AMRO Group N.V.
31 789, nr. 38. Brief van de minister van Financiën, J.C. de Jager, 14 april
2010. Variabele beloning 2009 bestuurslid ABN Amro Holding N.V.
31 789, nr. 39. Brief van de minister van Financiën, J.C. de Jager 10 mei
2010. Vergelijking beloningsbeleid ABN Amro en Fortis Bank Nederland.
31 789, nr. 40. Brief van de minister van Financiën, J.C. de Jager,
15 oktober 2010. ABN AMRO beëindigt CRI.
31 789, nr. 41. Brief van de minister van Financiën, J.C. de Jager, 6 oktober
2011. Recente ontwikkelingen bij ABN AMRO en de start van NLFI.
31 792 Najaarsnota 2008
31 792 IXB, nr 2. Wijziging van de begrotingsstaten van het Ministerie van
Financiën (IXB) voor het jaar 2008 (wijziging samenhangende met de
Najaarsnota).
31 924 IXA Jaarverslag en slotwet van Nationale Schuld 2008
31 924 IXA, nr. 1. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, 15 mei
2009. Jaarverslag van Nationale Schuld 2008.
31 924 IXA, nr. 2. Brief van de president van de Algemene Rekenkamer.
S.J. Stuiveling, 20 mei 2009. Rapport bij het Jaarverslag van Nationale
Schuld 2008.
31 924 IXA, nr. 6. Lijst van vragen en antwoorden, 8 juni 2009. Het
Jaarverslag Nationale Schuld.
31 924 IXA, nr. 7. Lijst van vragen en antwoorden, 8 juni 2009. Lijst van
vragen en antwoorden over het rapport van de Algemene Rekenkamer bij
het jaarverslag 2008 van de Nationale Schuld
31 924 IXB Jaarverslag en slotwet Ministerie van Financiën 2008
31 924 IXB, nr. 1. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos, 15 mei
2009. Jaarverslag Ministerie van Financiën 2008.
31 924 IXB, nr. 2. Brief van de president van de Algemene Rekenkamer.
S.J. Stuiveling, 20 mei 2009. Rapport bij het Jaarverslag Ministerie van
Financiën 2008.
31 924 IXB, nr. 3. Voorstel van wet.
31 924 IXB, nr. 4. Memorie van toelichting.
31 924 IXB, nr. 5. Nota van verbetering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

637

31 924 IXB, nr. 7. Lijst van vragen en antwoorden, 5 juni 2009. Lijst van
vragen en antwoorden over het jaarverslag 2008 van het Ministerie van
Financiën.
31 924 IXB, nr. 8. Lijst van vragen en antwoorden. Lijst van vragen en
antwoorden over het rapport van de Algemene rekenkamer bij het
jaarverslag 2008 van het Ministerie van Financiën.
31 924 IXB, nr. 9. Nota van verbetering.
31 924 IXB, nr. 10. Correctieblad bij het jaarverslag.
31 924 IXB, nr. 11. Motie van het lid Tang c.s. Het niet opwerpen van
belemmeringen voor gesprekken van de Tweede Kamer met de president
van DNB.
31 924 IXB, nr. 13. Verslag van een wetgevingsoverleg gehouden op
17 juni 2009. Het Jaarverslag 2008 van het ministerie van Financiën.
31 941 Kredietcrisis 2008/2009
31 941, nr. 1. Brief van de president van de Algemene Rekenkamer, S.J.
Stuiveling, 20 mei 2009. Aanbieding rapport Kredietcrisis 2008/2009.
31 941, nr. 2. Rapport Algemene Rekenkamer. Kredietcrisis 2008/2009.
31 941, nr. 3. Brief van de president van de Algemene Rekenkamer, S.J.
Stuiveling, 14 januari 2010. Aanbieding tweede rapportage kredietcrisis
2008/2009: tweede en derde kwartaal 2009.
31 941, nr. 4. Rapport Algemene Rekenkamer. Tweede rapportage
kredietcrisis 2008/2009: tweede en derde kwartaal 2009.
31 941, nr. 5. Lijst van vragen en antwoorden. Lijst van vragen en
antwoorden inzake de tweede rapportage kredietcrisis 2008/2009: tweede
en derde kwartaal 2009.
31 941, nr. 6. Brief van de president van de Algemene Rekenkamer, S.J.
Stuiveling, 19 mei 2010. Aanbieding derde rapportage kredietcrisis.
31 941, nr. 7. Rapport Algemene Rekenkamer. Kredietcrisis: interventies en
vervolg. Derde rapportage: vierde kwartaal 2009 en eerste kwartaal 2010.
31 941, nr. 8. Brief van de president van de Algemene Rekenkamer, S.J.
Stuiveling, 14 december 2010. Aanbieding vierde rapportage kredietcrisis.
31 941, nr. 9. Rapport Algemene Rekenkamer. Kredietcrisis en
EU-landencrisis: Interventies en vervolg.
31 941, nr. 10. Brief van de president van de Algemene Rekenkamer, S.J.
Stuiveling, 18 mei 2011. Aanbieding vijfde rapportage kredietcrisis.
31 941, nr. 11. Rapport Algemene Rekenkamer. Kredietcrisis en
EU-landencrisis: interventies en vervolg.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

638

31 980 Parlementair onderzoek financieel stelsel
Kamerstuk 31 980, nr. 1. Brief van het Presidium, 17 juni 2009. Onderzoeksvoorstel voor een parlementair onderzoek financieel stelsel.
Kamerstuk 31 980, nr. 3. Brief van de voorzitter van de tijdelijke commissie
onderzoek financieel stelsel, J.M.A.M. de Wit, 10 mei 2010. Aanbieding
van het eindrapport van het parlementair onderzoek van het financieel
stelsel.
Kamerstuk 31 980, nr. 4. Rapport van de tijdelijke commissie onderzoek
financieel stelsel. Verloren Krediet: eindrapport parlementair onderzoek
financieel stelsel.
Kamerstuk 31 980, nr. 8 Brief van de voorzitter van de tijdelijke commissie
onderzoek financieel stelsel, J.M.A.M. de Wit, 10 mei 2010. Opvatting van
de tijdelijke commissie onderzoek financieel stelsel over het tweede deel
van het onderzoek.
Kamerstuk 31 980, nr. 9. Brief van de minister van Financiën, J.C. de Jager,
18 mei 2010. Implementatie van de hervormingen in de financiële sector.
Kamerstuk 31 980, nr. 10. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 31 mei 2010. Reactie van de Nederlandsche Bank (DNB) op het
rapport van de commissie De Wit over de oorzaken van de kredietcrisis.
Kamerstuk 31 980, nr. 10. Bijlage. Brief van de president van de Nederlandsche Bank.
Kamerstuk 31 980, nr. 11. Lijst van vragen en antwoorden, 1 september
2010. Lijst van vragen en antwoorden over het eindrapport van het
parlementair onderzoek van het financieel stelsel.
Kamerstuk 31 980, nr. 13. Motie van het lid Mulder c.s. Het overnemen van
het pakket aan aanbevelingen van de commissie.
Kamerstuk 31 980, nr. 14. Brief van het Presidium, 13 oktober 2010.
Aanbieding onderzoeksvoorstel tot het houden van een parlementaire
enquête naar de crisismaatregelen die de Nederlandse overheid in de
periode september 2008 tot en met januari 2009 heeft genomen om de
acute problemen in het Nederlands financiële stelsel te bestrijden.
Kamerstuk 31 980, nr. 15. Brief van het Presidium, 4 november 2010.
Aangepast onderzoeksvoorstel Parlementaire enquête financieel stelsel.
Kamerstuk 31 980, nr. 16. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 22 december 2010. Kabinetsreactie op de aanbevelingen uit het
eindrapport van de Tijdelijke commissie onderzoek financieel stelsel
(commissie De Wit).
Kamerstuk 31 980, nr. 16. Bijlage. De reactie van de Nederlandsche Bank
(DNB) op het rapport «Verloren Krediet».
Kamerstuk 31 980, nr. 17. Verslag van een rondetafelgesprek. Verslag van
een rondetafelgesprek gehouden op 2 februari 2011 met ceo’s van
banken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

639

Kamerstuk 31 980, nr. 18. Verslag van een notaoverleg. Verslag van een
notaoverleg, gehouden op 7 maart 2011 inzake de kabinetsreactie op de
aanbevelingen uit het eindrapport van de Tijdelijke commissie onderzoek
financieel stelsel (commissie De Wit).
Kamerstuk 31 980, nr. 19. Motie van het lid Slob, 16 maart 2011. Nutsbankactiviteiten.
Kamerstuk 31 980, nr. 20. Motie van het lid Slob 16 maart 2011. Het
geheimhoudingsregime.
Kamerstuk 31 980, nr. 25. Motie van de leden Blanksma-van den Heuvel en
Slob, 16 maart 2011. Duurzaam aandeelhouderschap.
Kamerstuk 31 980, nr. 28. Motie van het lid Koolmees, 16 maart 2011.
Nummerportabiliteit.
Kamerstuk 31 980, nr. 30. Motie van het lid Van Vliet, 16 maart 2011. 100%
belasten van bonussen.
Kamerstuk 31 980, nr. 33. Motie van het lid Braakhuis c.s., 16 maart 2011.
Een gedragscode voor alle financiële instellingen.
Kamerstuk 31 980, nr. 34. Motie van het lid Braakhuis c.s., 16 maart 2011.
De voortgang van de implementatie.
Kamerstuk 31 980, nr. 35. Motie van het lid Plasterk c.s., 16 maart 2011.
Effectief toezicht door de AFM.
Kamerstuk 31 980, nr. 38. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 15 maart 2011. Brief over toezeggingen naar aanleiding van het
notaoverleg inzake de kabinetsreactie op het rapport van de commissie De
Wit en over het actieplan financiële sector.
Kamerstuk 31 980, nr. 39. Motie van de leden Blanksma-van den Heuvel en
Huizing, 22 maart 2011. Implementatie van de maatregelen.
Kamerstuk 31 980, nr. 40. Motie van de leden Blanksma-van den Heuvel en
Huizing, 22 maart 2011. Wettelijke verankering van de Code Banken.
Kamerstuk 31 980, nr. 41. Motie van de leden Blanksma-van den Heuvel en
Huizing, 22 maart 2011. Een rapportage over economische ontwikkelingen.
Kamerstuk 31 980, nr. 42. Motie van de leden Huizing en Blanksma-van
den Heuvel, 22 maart 2011. Ingrijpen bij onwenselijk beloningsbeleid.
Kamerstuk 31 980, nr. 43. Motie van de leden Huizing en Blanksma-van
den Heuvel, 22 maart 2011. De bankierseed.
Kamerstuk 31 980, nr. 45. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 25 maart 2011. Toezicht op productontwikkeling (toezegging tijdens
het plenaire debat naar aanleiding van kabinetsreactie op de aanbevelingen van de commissie-De Wit).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

640

Kamerstuk 31 980, nr. 46. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 22 april 2011. Stand van zaken en wijze van nakoming toezeggingen en uitvoering aangenomen moties in het kader van de behandeling van de kabinetsreactie op het rapport commissie De Wit.
Kamerstuk 31 980, nr. 47. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 27 april 2011. Wens van de AFM tot uitbreiding van diens wettelijke
bevoegdheden in het toezicht op het productontwikkelingsproces.
Kamerstuk 31 980, nr. 48. Brief van de minister van Veiligheid en Justitie,
I.W. Opstelten, 29 april 2011. Belonen langetermijnaandeelhouders.
Kamerstuk 31 980, nr. 49 Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 20 juni 2011. Uitvoering motie-Plasterk c.s. inzake toezicht op het
productontwikkelingsproces van financiële ondernemingen ( 31 980, nr. 35
).
Kamerstuk 31 980, nr. 50. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 5 juli 2011. Gezamenlijke rapportage Centraal Plan Bureau en de
Nederlandsche Bank.
Kamerstuk 31 980, nr. 51. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 8 juli 2011. Aanbieding Nota nuts- en zakenbankactiviteiten.
Kamerstuk 31 980, nr. 51. Bijlage. Nota financiële stabiliteit, bescherming
van spaargeld in het depositogarantiestelsel en het combineren van
verschillende bancaire activiteiten binnen een bank.
Kamerstuk 31 980, nr. 52. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 30 juni 2011 Verkenning van een publiekrechtelijke status van het
Klachteninstituut Financiële Dienstverlening (Kifid).
Kamerstuk 31 980, nr. 53. Brief van het Presidium, 15 september 2011.
Overzicht van de stand van de werkzaamheden van de Enquetecommissie
en toezending van een aangepaste planning en een begroting.
Kamerstuk 31 980, nr. 55. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 20 oktober 2011. Beleids- en wetgevingbrief op het terrein van de
financiële markten.
Kamerstuk 31 980, nr. 55. Bijlage. Rapportage DNB beloningsbeleid.
Kamerstuk 31 980, nr. 55. Bijlage. Rapportage monitoring Commissie
Code Banken.
Kamerstuk 31 980, nr. 55. Bijlage. Wetgevingsbrief AFM.
Kamerstuk 31 980, nr. 55. Bijlage. Wetgevingsbrief DNB.
Kamerstuk 31 980, nr. 56. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 26 oktober 2011. Reactie op motie Van Vliet ( 31 980, nr. 30 ) om alle
financiële bonussen die vanaf 2008 zijn uitgekeerd bij de staatsgesteunde
ondernemingen ASR Verzekeringen, ING, SNS Reaal en AEGON, eenmalig
100% te belasten, of de uitgekeerde bonussen in mindering te brengen op
de vennootschapsbelasting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

641

Kamerstuk 31 980, nr. 57. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 17 november 2011. Aanbieding reactie van het CPB en de DNB om
een gezamenlijke rapportage te maken over de internationale en nationale
macro-economische ontwikkelingen in samenhang met ontwikkelingen in
de financiële sector.
Kamerstuk 31 980, nr. 57. Bijlage. Reactie van het CPB om een gezamenlijke rapportage te maken over de internationale en nationale macroeconomische ontwikkelingen in samenhang met ontwikkelingen in de
financiële sector.
Kamerstuk 31 980, nr. 57. Bijlage. Reactie van de DNB om een gezamenlijke rapportage te maken over de internationale en nationale macroeconomische ontwikkelingen in samenhang met ontwikkelingen in de
financiële sector.
Kamerstuk 31 980, nr. 58. Verslag van een algemeen overleg. Verslag van
een algemeen overleg gehouden op 1 februari 2012 over de Beleids- en
wetgevingsbrief financiële markten; voortgangsrapportage aanbevelingen
commissie-De Wit.
32 013 Toekomst financiële sector
Kamerstuk 32 013, nr. 1. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
9 juli 2009. Kabinetsvisie toekomst financiële sector.
Kamerstuk 32 013, nr. 1. Bijlage. Rapport DNB. Het Nederlandse financiële
stelsel. Een onderzoek naar huidige en toekomstige trends.
Kamerstuk 32 013, nr. 2. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
13 oktober 2009. Invloed G-20 op vormgeving financiële sector Nederland.
Kamerstuk 32 013, nr. 3. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
24 november 2009. Kabinetsreactie code banken.
Kamerstuk 32 013, nr. 4. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
7 december 2009. Verlenging garantieregeling.
Kamerstuk 32 013, nr. 5. Brief van de minister van Justitie, E.M.H. Hirsch
Ballin, 9 december 2009. Ontwerpbesluit tot vaststelling van nadere
voorschriften voor de inhoud van het jaarverslag van banken.
Kamerstuk 32 013, nr. 5. Bijlage. Besluit.
Kamerstuk 32 013, nr. 5. Bijlage. Nota van toelichting.
Kamerstuk 32 013, nr. 6. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
15 december 2009. Voortgang en voornemens hervormingen financiële
sector.
Kamerstuk 32 013, nr. 7. Verslag van een schriftelijk overleg, 10 februari
2010. Verslag schriftelijk overleg van de vaste commissie voor Justitie
over het ontwerpbesluit tot vaststelling van nadere voorschriften voor de
inhoud van het jaarverslag van banken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

642

Kamerstuk 32 013, nr. 8. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
10 februari 2010. Internationale ontwikkelingen rond de introductie van
een bankenheffing.
Kamerstuk 32 013, nr. 9. Brief van de minister van Financiën, W.J. Bos,
17 februari 2010. Verzoek commissie om informatie over en reactie op het
nieuwe bankenplan van president Obama.
Kamerstuk 32 013, nr. 10. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 15 maart 2010. Internationale stand van zaken financiële hervormingen.
Kamerstuk 32 013, nr. 11. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 24 maart 2010. Instelling van de monitoring commissie code
banken.
Kamerstuk 32 013, nr. 12. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 7 april 2010. Maatregelen financiële sector korte termijn.
Kamerstuk 32 013, nr. 13. Verslag van een algemeen overleg van de vaste
commissie voor Financiën gehouden op 14 april 2010. Maatregelen
financiële sector korte termijn.
Kamerstuk 32 013, nr. 14. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 2 december 2012. Aanbieding voorrapportage monitoring
commissie Code Banken.
Kamerstuk 32 013, nr. 15. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 17 januari 2011. Reactie op de voorrapportage monitoring
commissie Code Banken.
Kamerstuk 32 013, nr. 16. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 22 juni 2011. IMF toetsing aan internationale standaarden (Financial
Sector Stability Assessment).
Kamerstuk 32 013, nr. 16. Bijlage. Overzicht aanbevelingen IMF en
Nederland.
Kamerstuk 32 013, nr. 18. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 23 september 2011. Toezending tussenrapportage monitoring
commissie Code Banken en rapportage Beheerst beloningsbeleid DNB.
Kamerstuk 32 013, nr. 18. Bijlage. Rapportage van de Nederlandsche Bank
(DNB) over de regeling beheerst beloningsbeleid.
Kamerstuk 32 013, nr. 18. Bijlage. Tussenrapportage beloningsprincipes
Code Banken.
Kamerstuk 32 013, nr. 20. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 15 december 2011. Toezending rapportage 2011 monitoring
commissie Code Banken.
Kamerstuk 32 013, nr. 20. Bijlage. Rapportage implementatie Code
Banken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

643

32 123 IXB Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Financiën (IXB) voor het jaar 2010
Kamerstuk 32 123 IXB, nr. 2. Memorie van toelichting
32 432 Onderzoek DSB Bank
Kamerstuk 32 432, nr. 5. Brief van de minister van Financiën, J.C. de Jager,
16 augustus 2008. Aanbieding plan van aanpak gericht op cultuurverandering binnen DNB.
Kamerstuk 32 432, nr. 5. Bijlage. Plan van aanpak cultuurverandering
binnen DNB.
Kamerstuk 32 432, nr. 13. Brief van de minister van Financiën, J.C. de
Jager, 15 december 2010. Financial Sector Assessment Program
Nederland.
Kamerstuk 32 432, nr. 13. Bijlage. Kingdom of the Netherlands. The
Netherlands Financial Sector Assessment. Preliminary Conclusions by the
Staff of the International Monetary Fund December 14, 2010.
32 466 Evaluatie van de Wet op het financieel toezicht
32 466, nr. 1. Brief van de minister van Financiën, J.C. de Jager,
24 augustus 2010. Verslagen op grond van artikel 1:44 van de Wet op het
financieel toezicht.
32 466, nr. 1. Bijlage 1. Doelmatigheid en doeltreffendheid van de
toezichthouders DNB en de AFM.
32 466, nr. 1. Bijlage 2. Doelmatigheid en doeltreffendheid DNB.
32 466, nr. 1. Bijlage 3. Doelmatigheid en doeltreffendheid AFM.
32 466, nr. 1. Bijlage 4. Samenwerking tussen DNB en AFM op basis van
de Wft.
32 545 Wet- en regelgeving financiële markten
Kamerstuk 32 545, nr. 1. Brief van de minister van Financiën, J.C. de Jager,
25 oktober 2010. Voornemens wet- en regelgeving op het gebied van de
financiële markten.
Kamerstuk 32 545, nr. 3. Brief van de minister van Financiën, J.C. de Jager,
2 mei 2011. Beleidsvoornemens vakbekwaamheid financiële dienstverleners.
33 000 Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën
Kamerstuk 33 000, nr. 1. Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën
(Miljoenennota 2012).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

644

33 058 Wet aansprakelijkheidsbeperking DNB en AFM en
bonusverbod staatsgesteunde ondernemingen
Kamerstuk 33 058, nr. A. Gewijzigd voorstel van wet. Wijziging van de Wet
op het financieel toezicht en de Wet financiële markten BES in verband
met het invoeren van een aansprakelijkheidsbeperking voor de toezichthouders op de financiële markten en het opnemen van regels met
betrekking tot de beloning van dagelijks beleidsbepalers van financiële
ondernemingen die staatsteun genieten (Wet aansprakelijkheidsbeperking
DNB en AFM en bonusverbod staatsgesteunde ondernemingen).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

645

BIJLAGE 10 HANDELINGEN VAN DE TWEEDE KAMER
Handelingen II, 2008–2009, nr. 7 (30 september 2008). Verklaring van de
regering over de situatie op de internationale financiële markten, gevolgd
door debat over de situatie op de internationale financiële markten.
Handelingen II, 2008–2009, nr. 8 (1 oktober 2008). Algemene financiële
beschouwingen over de Miljoenennota 2009 (tevens debat over kredietcrisis algemeen, Ecofin en ingreep Fortis).
Handelingen II, 2008–2009, nr. 9 (2 oktober 2008). Algemene financiële
beschouwingen over de Miljoenennota 2009.
Handelingen II, 2008–2009, nr. 11 (8 oktober 2008). Debat over Fortis en
ABN AMRO.
Handelingen II, 2008–2009, nr. 14 (22 oktober 2008). Debat over de
Europese Top van 15 en 16 oktober 2008.
Handelingen II, 2008–2009, nr. 16 (28 oktober 2008). Vragen van het lid
Vendrik aan de minister van Financiën over het exacte tijdstip waarop
Fortis Nederland bonussen aan de subtop van zijn medewerkers
uitkeerde.
Handelingen II, 2008–2009, nr. 35 (10 december 2008). Debat over de
gevolgen van de kredietcrisis.
Handelingen II, 2008–2009, nr. 37 (16 december 2008). Vragen van het lid
Koşer Kaya aan de minister van Financiën over het bericht «Staat lijdt
strop door Fortis».
Handelingen II, 2008–2009, nr. 38 (17 december 2008). Debat over de
Najaarsnota 2008.
Handelingen II, 2008–2009, nr. 39 (18 december 2008). Het verslag van de
Europese Top op 11 en 12 december in Brussel.
Handelingen II, 2008–2009, nr. 44 (21 januari 2009). Debat over maatregelen in het kader van de kredietcrisis.
Handelingen II, 2008–2009, nr. 49 (3 februari 2009). De recente ontwikkelingen met betrekking tot ING.
Handelingen II, 2008–2009, nr. 56 (18 februari 2009). Spoeddebat over
maatregelen in het kader van de kredietcrisis.
Handelingen II, 2008–2009, nr. 65 (18 maart 2009). Debat naar aanleiding
van een algemeen overleg op 18 maart 2009 over de Europese Raad.
Handelingen II, 2008–2009, nr. 67 (24 maart 2009). Debat over het verslag
van de Europese Top van 19 en 20 maart 2009 in Brussel.
Handelingen II, 2010–2011, nr. 81 (23 april 2009). Debat naar aanleiding
van een algemeen overleg op 14 april 2009 over Voorwaarden steunverlening aan financiële instellingen (in het bijzonder het beloningsbeleid).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

646

Handelingen II, 2010–2011, nr. 82 (12 mei 2009). Vragen van het lid Sap
over het bericht «Banken lenen bedrijven minder geld».
Handelingen II, 2010–2011, nr. 86 (20 mei 2009). Spoeddebat over
kredietverlening en zakelijke kredietverlening bij ING.
Handelingen II, 2010–2011, nr. 93 (10 juni 2011). Debat over een nieuwe
sociaaleconomische orde in Nederland.
Handelingen II, 2010–2011, nr. 95 (21 juni 2011). Debat naar aanleiding van
een algemeen overleg op 8 juni 2011 over het Exitbeleid financiële
deelnemingen.
Handelingen II, 2008–2009, nr. 98 (23 juni 2009). De brief van het
Presidium inzake een parlementair onderzoek naar de ontwikkelingen en
incidenten in het financiële stelsel.
Handelingen II, 2008–2009, nr. 98 (23 juni 2009). Ondersteuning van de
controlerende taak van de Kamer rondom de kredietcrisis.
Handelingen II, 2008–2009, nr. 101 (30 juni 2009). Debat naar aanleiding
van algemeen overleggen op 24 juni 2009 en 25 juni 2009 over Icesave.
Handelingen II, 2008–2009, nr. 101 (30 juni 2009). Bancaire kredietverlening aan bedrijven.
Handelingen II, 2008–2009, nr. 103 (2 juli 2009). Debat naar aanleiding van
een algemeen overleg op 2 juli 2009 over ABN AMRO-Fortis Bank
Nederland.
Handelingen II, 2009–2010, nr. 7 (29 september 2009). Debat naar
aanleiding van een algemeen overleg op 9 september 2009 over de
inrichting van het internationale financiële stelsel en de kabinetsvisie op
de toekomst van de financiële sector.
Handelingen II, 2009–2010, nr. 30 (26 november 2009). De brief van de
vaste commissie voor Financiën over het verzoek tot onderzoek door de
Algemene Rekenkamer naar cijfers en berekeningen inzake de EC remedy.
Handelingen II, 2009–2010, nr. 66 (23 maart 2010). Vragen van het lid Tang
aan de minister van Financiën, bij afwezigheid gesteld aan de minister van
Economische Zaken over het artikel «ING ontwijkt btw-afdracht».
Handelingen II, 2009–2010, nr. 74 (8 april 2010). Debat naar aanleiding van
een algemeen overleg op 10 maart 2010 over de leenovereenkomst tussen
IJsland en Nederland (Icesave).
Handelingen II, 2009–2010, nr. 99 (14 september 2010) en 101
(16 september 2010). Het rapport van de Tijdelijke commissie onderzoek
financieel stelsel (debat met de commissie).
Handelingen II, 2010–2011, nr. 22 (16 november 2010). De brief van het
Presidium inzake het gewijzigde onderzoeksvoorstel parlementaire
enquête financieel stelsel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

647

Handelingen II, 2010–2011, nr. 61 (16 maart 2010), 62 (17 maart 2010) en
63 (22 maart 2010). Kabinetsreactie op de aanbevelingen uit het
eindrapport van de Tijdelijke commissie onderzoek financieel stelsel
(commissie De Wit).
Handelingen II, 2010–2011, nr. 95 ( 21 juni 2010). Het debat naar aanleiding
van een algemeen overleg op 8 juni 2011 over het Exitbeleid financiële
deelnemingen.
Handelingen II, 2011–2012, nr. 4 (27 september 2011). De brief van het
Presidium over de Parlementaire Enquête Financieel Stelsel.
Handelingen II, 2011–2012, nr. 17 (1 november 2011). Wijziging van de Wet
op het financieel toezicht ter implementatie van richtlijn nr. 2009/111/EG
van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie tot
wijziging van de Richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG en 2007/64/EG wat
betreft banken die zijn aangesloten bij centrale instellingen, bepaalde
eigenvermogensbestanddelen, grote posities, het toezichtkader en het
crisisbeheer (PbEU L 302).
Handelingen II, 2011–2012, nr. 17 (1 november 2011). Wijziging van de
Bankwet 1998 en de Wet op het financieel toezicht in verband met het
versterken van de governance bij de toezichthouders op de financiële
markten (Wet versterking governance van de Nederlandsche Bank en de
Autoriteit Financiële Markten).
Handelingen II, 2011–2012, nr. 50 (7 februari 2012). Wijziging van de Wet
op het financieel toezicht, de Faillissementswet, de Pensioenwet en de
Wet verplichte beroepspensioenregeling in verband met de implementatie
van richtlijn 2010/78/EU van het Europees Parlement en de Raad van
24 november 2010 tot wijziging van de Richtlijnen 98/26/EG, 2002/87/EG,
2003/6/EG, 2003/41/EG, 2003/71/EG, 2004/39/EG, 2004/109/EG,
2005/601/EG, 2006/48/EG, 2006/49/EG en 2009/65/EG wat de bevoegdheden van de Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Bankenautoriteit) de Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit voor
verzekeringen en bedrijfspensioenen) en de Europese toezichthoudende
autoriteit (Europese Autoriteit voor effecten en markten) betreft (PbEU
2010, L 331) (Wet implementatie Omnibus I-richtlijn) ( 33 021 ).
Handelingen II, 2011–2012, nr. 50 (7 februari 2012). Wijziging van de Wet
op het financieel toezicht en de Wet toezicht financiële verslaggeving in
verband met de herziene richtlijn prospectus ( 33 023 ).
Handelingen II, 2011–2012, nr. 50 (7 februari 2012). Bepalingen over het
accountantsberoep, de Nederlandse beroepsorganisatie van accountants
en de Commissie eindtermen accountantsopleiding (Wet op het accountantsberoep) ( 33025 ).
Handelingen II, 2011–2012, nr. 50 (7 februari 2012). Regels met betrekking
tot de financiering van het toezicht op de financiële markten (Wet
bekostiging financieel toezicht) ( 33 057 ).
Handelingen II, 2011–2012, nr. 50 (7 februari 2012). Wijziging van de Wet
op het financieel toezicht en de Wet financiële markten BES in verband
met het invoeren van een aansprakelijkheidsbeperking voor de toezichthouders op de financiële markten en het opnemen van regels met
betrekking tot de beloning van bestuurders van financiële ondernemingen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

648

die staatsteun genieten (Wet aansprakelijkheidsbeperking DNB en AFM en
bonusverbod staatsgesteunde ondernemingen) ( 33 058 ).
Handelingen II, 2011–2012, nr. 50 (7 februari 2012). Wijziging van de Wet
op het financieel toezicht en de Faillissementswet alsmede enige andere
wetten in verband met de introductie van aanvullende bevoegdheden tot
interventie bij financiële ondernemingen in problemen (Wet bijzondere
maatregelen financiële ondernemingen) ( 33 059 ).
Schriftelijke vragen van leden van de Tweede Kamer.
Schriftelijke vragen 2007–2008
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2007–2008, nr. 1111.
Antwoorden op vragen van het lid Irrgang over mogelijk ingrijpen van de
Nederlandsche Bank bij ABN Amro.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2007–2008, nr. 1128.
Antwoorden op vragen van de leden Ten Hoopen en Omtzigt over het
behoud van financiële instellingen als private instellingen.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2007–2008, nr. 1479.
Antwoorden op vragen van het lid Blanksma-van den Heuvel over de
gevolgen van de eerste stap in de opsplitsing van ABN AMRO.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2007–2008, nr. 2313.
Antwoorden op vragen van het lid Weekers over de Engelse bank
Northern Rock.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2007–2008, nr. 3362.
Antwoorden op vragen van de leden Vos en Tang over concurrentie op de
spaarmarkt.
Schriftelijke vragen 2008–2009
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 726.
Antwoorden op vragen van het lid Koşer Kaya over het bericht «ABP
dreigt Fortis met stappen».
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 754.
Antwoorden op vragen van de leden Blanksma-van den Heuvel en
Omtzigt over het artikel «Kleine bank werft klanten met garantie uit
Nederland».
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 782.
Antwoorden op vragen van het lid Weekers over de Icesave-spaarders.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 808.
Antwoorden op vragen van de leden Blanksma-van den Heuvel, Omtzigt
en De Nerée tot Babberich over de garanties onder het Nederlandse
depositogarantiestelsel aan rekeninghouders in het buitenland.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 1040.
Antwoorden op vragen van het lid Irrgang over Icesave.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

649

Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 1043.
Antwoorden op vragen van het lid Irrgang over de recente berichtgeving
rond het faillissement van Lehman Brothers.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 1043.
Antwoorden op vragen van de leden Van Dijck en Wilders over het bericht
dat de top van ABN AMRO een onvergetelijk kerstfeest heeft gevierd in
Loosdrecht.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 1338.
Antwoorden op vragen van het lid Tang over het bericht dat DNB de
verkoop van Icesave zou hebben geblokkeerd.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 1672.
Antwoorden op vragen van het lid Tang over het geen recht hebben op
hypotheekrenteaftrek vanwege het faillissement van Icesave.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 1660.
Antwoorden op vragen van het lid Van Dijck aan de minister van
Financiën over het bericht «Noodlijdend ING schenkt tonnen in de VS».
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 1798.
Antwoorden op vragen van het lid Verdonk over het toezicht van de
Nederlandsche Bank op Icesave.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 1802.
Antwoorden op vragen van het lid Tang over het aantrekken van Duitse
spaargelden door NIBC Direct.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 1661.
Antwoorden op vragen van het lid Van Dijck over een onderzoek naar het
beloningsbeleid in de financiële sector.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 1808.
Antwoorden op vragen van de leden Blanksma-van den Heuvel en
Omtzigt over de website van de Yapi Kredi Bank, die meer dan de helft
van haar homepage in alle talen besteedt aan het Nederlandse depositogarantiestelsel.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 1809.
Antwoorden op vragen van de leden Blanksma-van den Heuvel en
Omtzigt over het feit dat NIBC online spaargeld gaat aantrekken tegen 5%
of meer rente in Duitsland.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 2151.
Antwoorden op vragen van het lid Irrgang over het besluit om Royal Bank
of Scotland (RBS) vaste bankier van de staat te maken.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 2171.
Antwoorden op vragen van het lid Irrgang over bonussen bij ING.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 2282.
Antwoorden op vragen van de leden Cramer en Wiegman-van Meppelen
Scheppink over de nieuwe huisbankier van het Rijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

650

Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 2291.
Antwoorden op vragen van de leden Vendrik en Sap over de mogelijkheid
om in uitzonderlijke situaties afspraken over bonussen open te breken.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 2631.
Antwoorden op vragen van het lid Tang over de hoge fundingkosten van
banken als gevolg van de hoge spaarrentes die banken in Nederland
bieden.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 2700.
Antwoorden op vragen van de leden Irrgang en Weekers over ING.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 2872.
Antwoorden op vragen van het lid Omtzigt over de garantieregeling voor
leningen.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 3049.
Antwoorden op vragen van de leden De Nerée tot Babberich en
Blanksma-van den Heuvel over «bad banks».
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 3183.
Antwoorden op vragen van de leden Wilders en Van Dijck aan de over het
belang van de Nederlandse staatsbank ABN AMRO in een Saoedische
sharia bank.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 3479.
Antwoorden op vragen van het lid Irrgang over de betrokkenheid van de
heer Zalm bij overkreditering door DSB.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 3776.
Antwoorden op vragen van het lid Sap over het niet bekrachtigen door het
IJslandse parlement van de overeenkomst met Nederland aangaande de
betaling van 1,3 miljard euro als gevolg van het Icesave debacle.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 3777.
Antwoorden op vragen van het lid Sap over de IJslandse wens om de
voorwaarden van de eventuele leenovereenkomst met Nederland te
veranderen.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2008–2009, nr. 3811.
Antwoorden op vragen van het lid Irrgang over de positie van de
overheidscommissarissen bij ING.
Schriftelijke vragen 2009–2010
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2009–2010, nr. 174.
Antwoorden op vragen van het lid Vos over de kennis van de heer Zalm
over het kredietbeleid van DSB.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2009–2010, nr. 277.
Antwoorden op vragen van het lid Irrgang over de garantieregeling en de
solvabiliteitsregeling.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2009–2010, nr. 374.
Antwoorden op vragen van het lid Tang over de omvang van de bonuspotten bij banken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

651

Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2009–2010, nr. 855.
Antwoorden op vragen van de leden Smeets en Tang over de kritiek van
de NVB op de staatsgarantie.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2009–2010, nr. 1070.
Antwoorden op vragen van de leden Vos en Linhard over de wijze waarop
DNB bestuurders in de financiële sector beoordeelt op competenties en
integriteit.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2009–2010, nr. 1177.
Antwoorden op vragen van het lid Van Dijck over het bericht «Voormalig
directeur ING Direct is grootste PvdA-donateur».
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2009–2010, nr. 1216.
Antwoorden op vragen van het lid Vendrik over een bonusbelasting.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2009–2010, nr. 1416.
Antwoorden op vragen van de leden Bashir en Kant over het artikel
«Bankier van ABN Amro hekelt het bonuscircus en verlaat de bank».
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2009–2010, nr. 1516.
Antwoorden op vragen van de leden De Nerée tot Babberich en Ten
Hoopen over het artikel «Alle banken gelijk behandeld» van eurocommissaris Kroes.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2009–2010, nr. 1517.
Antwoorden op vragen van de leden De Nerée tot Babberich en Ten
Hoopen over het artikel «Halvering ING is strafmaatregel».
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2009–2010, nr. 1576.
Antwoorden op vragen van het lid Tang over de oproep van president
Obama om banken via een heffing zelf te laten betalen voor reddingsoperaties.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2009–2010, nr. 1577.
Antwoorden op vragen van het lid Vendrik over de door president Obama
aangekondigde maatregelen om speculatief gedrag van banken in te
dammen
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2009–2010, nr. 1611.
Antwoorden op vragen van het lid Van Dijck over het bericht dat de
eigenaar van het nieuwe reclamebureau van ABN Amro een vriend van de
minister is.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2009–2010, nr. 1644.
Antwoorden op vragen van het lid Tang aan over de referentiegroep bij
het bepalen van het beloningsbeleid van ABN Amro.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2009–2010, nr. 1645.
Antwoorden op vragen van het lid Van Dijck over salarisverhoging bij
ABN Amro.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2009–2010, nr. 1708.
Antwoorden op vragen van het lid Van Dijck over onveilige banken op de
Nederlandse spaarmarkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

652

Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2009–2010, nr. 2434.
Antwoorden op vragen van het lid Irrgang over ING Direct.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2009–2010, nr. 2436.
Antwoorden op vragen van het lid De Nerée tot Babberich over fraude bij
Goldman Sachs.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2009–2010, nr. 2708.
Antwoorden op vragen van het lid Pechtold over tegenstrijdige uitspraken
over de winst op ABN.
Schriftelijke vragen 2010–2011
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2010–2011, nr. 2436.
Antwoorden op vragen van het lid Plasterk aan de minister van Financiën
over Nederlandse garanties over buitenlands spaargeld.
Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2010–2011, nr. 2506.
Antwoorden op vragen van het lid Plasterk over hogere kapitaaleisen aan
banken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

653

BIJLAGE 11 RAPPORT BDO

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

654

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

655

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

656

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

657

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

658

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

659

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

660

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

661

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

662

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

663

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

664

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

665

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

666

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

667

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

668

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

669

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

670

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

671

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

672

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

673

BIJLAGE 12 LIJST VAN WETTEN, BESLUITEN EN (BELEIDS-)
REGELS
Wet van 25 mei 1978, houdende regelen inzake voorzieningen op het
gebied van het financiële verkeer in buitengewone omstandigheden
(Noodwet financieel verkeer).
Wet van 26 maart 1998, houdende nieuwe bepalingen inzake De Nederlandsche Bank N.V. in verband met het Verdrag tot oprichting van de
Europese Gemeenschap (Bankwet 1998).
Wet van 13 juli 2002 tot vaststelling van de Wet inzake het beheer van de
financiën van het Rijk (Comptabiliteitswet 2001).
Wet van 28 september 2006, houdende regels met betrekking tot de
financiële markten en het toezicht daarop (Wet op het financieel toezicht).
Wet van 1 april 2008, houdende regels over de parlementaire enquête
(Wet op de parlementaire enquête 2008).
Ministeriële regeling houdende de tijdelijke vaststelling maximumbedrag
in de zin van artikel 26, vierde lid, van het Besluit bijzondere prudentiële
maatregelen, beleggerscompensatie en depositogarantie Wft.
(Staatscourant 2008, nr. 200).
Besluit van 11 juni 2009, houdende wijziging van het Besluit bijzondere
prudentiële maatregelen, beleggerscompensatie en depositogarantie Wft,
tot uitvoering van richtlijn nr. 2009/14/EG van het Europees Parlement en
de Raad van de Europese Unie van 11 maart 2009 tot wijziging van
Richtlijn 94/19/EG inzake de depositogarantiestelsels wat dekking en
uitbetalingstermijn betreft (PbEU L 68).
Rules of the 2008 Credit Guarantee Scheme of the State of the Netherlands as originally promulgated on 21 October 2008 and amended and
restated on 11 November 2008.
Europese Commissie
Mededeling van de Commissie. Communautaire richtsnoeren inzake
reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden. (Pb 2004/C 244/02).
Mededeling van de Commissie. De toepassing van de staatssteunregels
op maatregelen in het kader van de huidige wereldwijde financiële crisis
genomen met betrekking tot financiële instellingen. (Pb 2008/C 270/02).
Mededeling van de Commissie. De herkapitalisatie van financiële
instellingen in de huidige financiële crisis: beperking van steun tot het
noodzakelijke minimum en bescherming tegen buitensporige mededingingverstoringen. (Pb 2009/C 10/03).
Mededeling van de Commissie betreffende de behandeling van aan een
bijzondere waardevermindering onderhevige activa in de communautaire
banksector. (Pb 2009/C 72/01).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

674

Mededeling van de Commissie betreffende het herstel van de levensvatbaarheid en de beoordeling van de herstructureringsmaatregelen in de
financiële sector in de huidige crisis met inachtneming van de staatssteunregels. (Pb 2009/C 195/04).
Overige officiële publicaties
Verzoek om voorlichting aan de Raad van State. Staatscourant 2011,
nr. 5695.
Protocol van afspraken over onderzoeken van de Tweede Kamer waarbij
inlichtingen van ministers en staatssecretarissen worden gevraagd.
Staatscourant 2002, nr. 37.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

675

BIJLAGE 13 WET OP DE PARLEMENTAIRE ENQUÊTE 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

676

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

677

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

678

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

679

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

680

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

681

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

682

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

683

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

684

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

685

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

686

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

687

BIJLAGE 14.1 PROTOCOL VAN AFSPRAKEN TUSSEN DE PARLEMENTAIRE ENQUÊTECOMMISSIE FINANCIEEL STELSEL EN HET
KABINET
1. Algemeen
a) Dit protocol bevat de afspraken tussen de enquêtecommissie en het
kabinet inzake het verstrekken van schriftelijke inlichtingen, het
kennisnemen van onder het kabinet berustende documenten en
mondelinge contacten buiten een verhoor, waarbij aansluiting is
gezocht bij het Protocol van afspraken voor onderzoek van de Tweede
Kamer van 14 januari 2002 (Staatscourant 2002, 37). De afspraken
vormen een nadere invulling van de bepalingen uit de Wet op de
parlementaire enquête 2008 (WPE 2008).
b) Op grond van de WPE 2008 zijn de bewindspersonen in overeenstemming met de bepalingen van deze wet gehouden gevolg te geven aan
de vordering van de enquêtecommissie tot het verschaffen van
schriftelijke inlichtingen en het verlenen van inzage in, afschrift van of
kennisneming op andere wijze van alle documenten waarover zij
beschikken en waarvan naar het redelijke oordeel van de commissie
inzage, afschrift of kennisneming anderszins voor de vervulling van
haar taak nodig is. Onder documenten dient hierbij onder meer te
worden verstaan schriftelijke stukken, e-mails, computerbestanden en
geluids- of beeldbanden.
c) De enquêtecommissie heeft behoefte aan een zo snel mogelijke
toezending van de gevorderde documenten en inlichtingen. Het
kabinet zal er voor zorg dragen dat het gevorderde conform de
bepalingen in de werkafspraken in dit protocol zoveel als mogelijk
openbaar en onverwijld ter beschikking wordt gesteld.
d) De voorzitter van de enquêtecommissie vormt het aanspreekpunt voor
de betrokken bewindspersonen. Vanuit het kabinet is de minister van
Financiën het eerste aanspreekpunt voor de enquêtecommissie. De
enquêtecommissie en de minister van Financiën wijzen elk een
contactpersoon aan voor de dagelijkse contacten. Contactpersoon
namens de enquêtecommissie is de griffier van de commissie.
2. Vordering en verstrekken van schriftelijke inlichtingen en van
documenten
Ten aanzien van het vorderen van schriftelijke inlichtingen en van
documenten door de enquêtecommissie gelden de volgende afspraken:
a) Alle schriftelijke inlichtingen en documenten van de departementen
(verder te noemen: het gevorderde) worden door de enquêtecommissie schriftelijk – per brief of fax – gevorderd. De vordering wordt
namens de enquêtecommissie door haar voorzitter gedaan aan de
minister van Financiën.
b) De minister van Financiën verstrekt het gevorderde binnen vijf
werkdagen na ontvangst van de vordering. Indien dit niet mogelijk is,
maakt de minister van Financiën dit binnen deze termijn schriftelijk en
met redenen omkleed kenbaar aan de voorzitter van de enquêtecommissie onder vermelding van de alsdan te verwachten behandeltermijn.
c) De minister van Financiën verstrekt het gevorderde, tenzij door de
enquêtecommissie anders is verzocht, aan de voorzitter van de
enquêtecommissie. Van de gevorderde documenten worden aan de
commissie afschriften op papier gezonden. Voor zover de documenten
elektronisch beschikbaar zijn, kan in onderling overleg tussen de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

688

contactpersonen worden afgesproken dat deze tevens elektronisch aan
de enquêtecommissie ter beschikking worden gesteld. De originele
documenten blijven bij het betreffende departement.
3. Vertrouwelijke schriftelijke inlichtingen en documenten
Ten aanzien van vertrouwelijke schriftelijke inlichtingen en documenten
gelden de volgende afspraken:
a) Een bewindspersoon kan het gevorderde geheel of gedeeltelijk
vertrouwelijk aan de enquêtecommissie verstrekken uitsluitend indien
hij een openbare verstrekking van het gevorderde kan weigeren met
een beroep op een hem toekomende verschoningsgrond als bedoeld
in de WPE 2008 en hij geen beroep op deze verschoningsgrond kan
doen indien het gevorderde vertrouwelijk wordt verstrekt.
b) Een bewindspersoon kan aan de enquêtecommissie vertrouwelijke
inzage verlenen in het gevorderde uitsluitend indien hij ook bij het
vertrouwelijk verstrekken van het gevorderde een beroep kan doen op
een hem toekomende verschoningsgrond, en hij geen beroep op deze
verschoningsgrond kan doen bij het vertrouwelijk inzage verlenen in
het gevorderde.
c) Indien de betrokken bewindspersoon van mening is dat het gevorderde geheel of gedeeltelijk vertrouwelijk is en het gevorderde
derhalve vertrouwelijk wordt verstrekt onderscheidenlijk hierin
vertrouwelijke inzage wordt gegeven, stelt hij de enquêtecommissie
daarvan schriftelijk in kennis onder vermelding van de motivering voor
een beroep op de desbetreffende verschoningsgrond. Bij deze
kennisgeving beargumenteert hij per schriftelijke inlichting en per
document de classificatie van vertrouwelijkheid.
d) Onverminderd het gestelde onder 3e, zal de enquêtecommissie indien
een bewindspersoon het gevorderde geheel of gedeeltelijk vertrouwelijk aan de enquêtecommissie verstrekt, op grond van artikel 40 WPE
2008 beperkingen stellen aan de openbaarheid van de vertrouwelijk
verstrekte inlichtingen en documenten voor de periode na de
aanbieding van het rapport aan de Kamer. Tevens houdt de enquêtecommissie in haar eindrapport rekening met vertrouwelijk verstrekte
inlichtingen of documenten.
e) Indien de enquêtecommissie meent dat een bewindspersoon het
gevorderde ten onrechte vertrouwelijk aan de enquêtecommissie
verstrekt onderscheidenlijk hierin ten onrechte vertrouwelijke inzage
verleend, dan stelt zij de betreffende bewindspersoon hiervan
gemotiveerd schriftelijk in kennis. Daarna volgt overleg op ambtelijk
niveau tussen de griffier van de enquêtecommissie en de secretarisgeneraal van de bewindspersoon en bij geen overeenstemming
overleg op politiek niveau tussen de voorzitter van de enquêtecommissie en de betreffende bewindspersoon.
f) Ter waarborging van de vertrouwelijkheid treft de enquêtecommissie
onder meer de volgende maatregelen:
– Voor de medewerkers die werkzaam zijn ten behoeve van de
enquêtecommissie, en allen ambtenaar zijn, geldt een wettelijke
geheimhoudingsverplichting;
– Tevens hebben deze medewerkers een verklaring getekend a) ter
nadere uitwerking van deze geheimhoudingsverplichting en b) ter
voorkoming van financiële belangenverstrengeling of van
oneigenlijk gebruik van koersgevoelige informatie waarvan zij
tijdens de uitoefening van hun functie kennis nemen;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

689

–

–

Er is sprake van een afgesloten werkruimte waartoe alleen de
beveiligingsdienst van de Tweede Kamer, de leden van de
enquêtecommissie en haar staf direct toegang hebben;
De verstrekte documenten worden opgeslagen in een kluis die
alleen toegankelijk is voor de leden van de enquêtecommissie en
haar staf.

4. Documenten die niet of die bewerkt beschikbaar worden
gesteld
a) Een bewindspersoon kan het gevorderde geheel of gedeeltelijk in
geanonimiseerde vorm of onder weglating van vertrouwelijke
gegevens verstrekken uitsluitend indien hij bij het onbewerkt verstrekken van deze documenten een beroep kan doen op een hem toekomende verschoningsgrond als bedoeld in de WPE 2008 en hij geen
beroep op deze verschoningsgrond kan doen indien de documenten in
bewerkte vorm worden verstrekt. De betrokken bewindspersoon
verstrekt de bewerkte documenten openbaar, tenzij het gestelde onder
3a. van toepassing is.
b) Een bewindspersoon verstrekt het gevorderde niet aan de enquêtecommissie uitsluitend indien hij een beroep kan doen op een hem
toekomende verschoningsgrond als bedoeld in de WPE 2008 en het
gevorderde zelfs niet vertrouwelijk of in bewerkte vorm ter beschikking
of ter inzage kan worden gegeven aan de enquêtecommissie.
c) Indien de betrokken bewindspersoon van mening is dat het gevorderde bewerkt dient te worden dan wel in het geheel niet verstrekt kan
worden, stelt hij de enquêtecommissie daarvan per document
schriftelijk in kennis onder vermelding van de motivering voor een
beroep op de desbetreffende verschoningsgrond.
d) Indien de enquêtecommissie meent dat een bewindspersoon ten
onrechte een beroep doet op een verschoningsgrond als bedoeld in de
WPE 2008, dan stelt zij de betreffende bewindspersoon hiervan
gemotiveerd schriftelijk in kennis. Daarna volgt overleg op ambtelijk
niveau tussen de griffier van de commissie en de secretaris-generaal
van de bewindspersoon en bij geen overeenstemming overleg op
politiek niveau tussen de voorzitter van de commissie en de betreffende bewindspersoon.
5. Contacten tussen enquêtecommissie en ambtenaren
a) Buiten de gevallen waarin de WPE 2008 en onderdeel b. voorziet,
vinden contacten tussen de commissie en haar staf met ambtenaren
die werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van de bewindspersoon,
of in het verleden werkzaam zijn geweest, plaats overeenkomstig de
Aanwijzingen inzake externe contacten van rijksambtenaren bij
functionele contacten met de Staten-Generaal en individuele Kamerleden en de daarbij behorende Leidraad.
b) De betrokken bewindspersonen verlenen toestemming tot rechtstreekse contacten tussen de staf van de enquêtecommissie en onder
hen ressorterende rijksambtenaren inzake het verloop van de enquête.
Bij deze contacten beperken de ambtenaren zich tot het verstrekken
van inlichtingen van feitelijke en technische aard.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

690

6. Archivering
De Tweede Kamer archiveert de haar ter beschikking gestelde
documenten conform de bepalingen zoals opgenomen in de WPE 2008 en
de Archiefwet 1995. Gedurende de enquête worden alle aan haar ter
beschikking gestelde documenten zorgvuldig beheerd
7. Slotbepalingen
a) De betrokken bewindspersonen krijgen de gelegenheid om vóór
publicatie van het eindrapport die onderdelen van het conceptrapport
in te zien die naar het oordeel van de commissie voor hen relevant zijn,
ten einde het te beoordelen op:
a. feitelijke onjuistheden;
b. aspecten van vertrouwelijkheid;
c. het belang van de staat.
b) Zo nodig maken de enquêtecommissie en het kabinet in aanvulling op
dit protocol nadere afspraken.
c) Bij onduidelijkheden, verschil van inzicht over de toepassing van de
onderhavige afspraken, dan wel indien de voortgang van de parlementaire enquête zulks vereist, vindt overleg plaats tussen de voorzitter
van de enquêtecommissie en de minister van Financiën.
Den Haag, 9 december 2010
Namens het kabinet,
J. C. de Jager
Minister van Financiën
Den Haag, 24 november 2010
Namens de Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel
J.M.A.M. de Wit,
Voorzitter

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

691

BIJLAGE 14.2 PROTOCOL VAN AFSPRAKEN TUSSEN DE PARLEMENTAIRE ENQUÊTECOMMISSIE FINANCIEEL STELSEL EN DE
AUTORITEIT FINANCIËLE MARKTEN
1. Algemeen
a) Dit protocol bevat de afspraken tussen de enquêtecommissie en de
Autoriteit Financiële Markten (hierna: AFM) inzake het verstrekken van
schriftelijke inlichtingen, het kennisnemen van onder de AFM
berustende documenten en mondelinge contacten buiten een verhoor,
waarbij aansluiting is gezocht bij het Protocol van afspraken voor
onderzoek van de Tweede Kamer van 14 januari 2002 (Staatscourant
2002, 37). De afspraken vormen een nadere invulling van de bepalingen uit de Wet op de parlementaire enquête 2008 (WPE 2008).
b) Op grond van de WPE 2008 is de AFM in overeenstemming met de
bepalingen van deze wet gehouden gevolg te geven aan de vordering
van de enquêtecommissie tot het verschaffen van schriftelijke
inlichtingen en het verlenen van inzage in, afschrift van of kennisneming op andere wijze van alle documenten waarover zij beschikken en
waarvan naar het redelijke oordeel van de commissie inzage, afschrift
of kennisneming anderszins voor de vervulling van haar taak nodig is.
Onder documenten dient hierbij onder meer te worden verstaan
schriftelijke stukken, e-mails, computerbestanden en geluids- of
beeldbanden.
c) De enquêtecommissie heeft behoefte aan een zo snel mogelijke
toezending van de gevorderde documenten en inlichtingen. De AFM
zal er voor zorg dragen dat het gevorderde conform de bepalingen in
de werkafspraken in dit protocol zoveel als mogelijk openbaar en
onverwijld ter beschikking wordt gesteld.
d) De voorzitter van de enquêtecommissie vormt het aanspreekpunt voor
de AFM. Vanuit de AFM is de voorzitter van de AFM het eerste
aanspreekpunt voor de enquêtecommissie. De enquêtecommissie en
de voorzitter van de AFM wijzen elk een contactpersoon aan voor de
dagelijkse contacten. Contactpersoon namens de enquêtecommissie is
de griffier van de commissie.
2. Vordering en verstrekken van schriftelijke inlichtingen en van
documenten
Ten aanzien van het vorderen van schriftelijke inlichtingen en van
documenten door de enquêtecommissie gelden de volgende afspraken:
a) Alle schriftelijke inlichtingen en documenten van AFM (verder te
noemen: het gevorderde) worden door de enquêtecommissie
schriftelijk – per brief of fax – gevorderd. De vordering wordt namens
de enquêtecommissie door haar voorzitter gedaan aan de voorzitter
van de AFM.
b) De voorzitter van de AFM verstrekt het gevorderde binnen vijf
werkdagen na ontvangst van de vordering. Indien dit niet mogelijk is,
maakt de voorzitter van de AFM dit binnen deze termijn schriftelijk en
met redenen omkleed kenbaar aan de voorzitter van de enquêtecommissie onder vermelding van de alsdan te verwachten behandeltermijn.
c) De voorzitter van de AFM verstrekt het gevorderde, tenzij door de
enquêtecommissie anders is verzocht, aan de voorzitter van de
enquêtecommissie. Van de gevorderde documenten worden aan de
commissie afschriften op papier gezonden. Voor zover de documenten
elektronisch beschikbaar zijn, kan in onderling overleg tussen de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

692

contactpersonen worden afgesproken dat deze tevens elektronisch aan
de enquêtecommissie ter beschikking worden gesteld. De originele
documenten blijven bij AFM.
3. Vertrouwelijke schriftelijke inlichtingen en documenten
Ten aanzien van vertrouwelijke schriftelijke inlichtingen en documenten
gelden de volgende afspraken:
a) AFM kan het gevorderde geheel of gedeeltelijk vertrouwelijk aan de
enquêtecommissie verstrekken uitsluitend indien zij een openbare
verstrekking van het gevorderde kan weigeren met een beroep op een
haar toekomende verschoningsgrond als bedoeld in de WPE 2008 en
zij geen beroep op deze verschoningsgrond kan doen indien het
gevorderde vertrouwelijk wordt verstrekt.
b) AFM kan aan de enquêtecommissie vertrouwelijke inzage verlenen in
het gevorderde uitsluitend indien zij ook bij het vertrouwelijk verstrekken van het gevorderde een beroep kan doen op een haar toekomende
verschoningsgrond, en zij geen beroep op deze verschoningsgrond
kan doen bij het vertrouwelijk inzage verlenen in het gevorderde.
c) Indien AFM van mening is dat het gevorderde geheel of gedeeltelijk
vertrouwelijk is en het gevorderde derhalve vertrouwelijk wordt
verstrekt onderscheidenlijk hierin vertrouwelijke inzage wordt
gegeven, stelt zij de enquêtecommissie daarvan schriftelijk in kennis
onder vermelding van de motivering voor een beroep op de desbetreffende verschoningsgrond. Bij deze kennisgeving beargumenteert zij
per schriftelijke inlichting en per document de classificatie van
vertrouwelijkheid.
d) Onverminderd het gestelde onder 3e, zal de enquêtecommissie indien
AFM het gevorderde geheel of gedeeltelijk vertrouwelijk aan de
enquêtecommissie verstrekt op grond van artikel 40 WPE 2008
beperkingen stellen aan de openbaarheid van de vertrouwelijk
verstrekte inlichtingen en documenten voor de periode na de
aanbieding van het rapport aan de Kamer. Tevens houdt de enquêtecommissie in haar eindrapport rekening met vertrouwelijk verstrekte
inlichtingen of documenten.
e) Indien de enquêtecommissie meent dat AFM het gevorderde ten
onrechte vertrouwelijk aan de enquêtecommissie verstrekt onderscheidenlijk hierin ten onrechte vertrouwelijke inzage verleent, dan stelt zij
AFM hiervan gemotiveerd schriftelijk in kennis. Daarna volgt overleg
op ambtelijk niveau tussen de griffier van de enquêtecommissie en de
bestuurssecretaris van AFM en bij geen overeenstemming overleg
tussen de voorzitter van de enquêtecommissie en de voorzitter van de
AFM.
f) Ter waarborging van de vertrouwelijkheid treft de enquêtecommissie
onder meer de volgende maatregelen:
– Voor de medewerkers die werkzaam zijn ten behoeve van de
enquêtecommissie, en allen ambtenaar zijn, geldt een wettelijke
geheimhoudingsverplichting;
– Tevens hebben deze medewerkers een verklaring getekend a) ter
nadere uitwerking van deze geheimhoudingsverplichting en b) ter
voorkoming van financiële belangenverstrengeling of van
oneigenlijk gebruik van koersgevoelige informatie waarvan zij
tijdens de uitoefening van hun functie kennis nemen;
– Er is sprake van een afgesloten werkruimte waartoe alleen de
beveiligingsdienst van de Tweede Kamer, de leden van de
enquêtecommissie en haar staf direct toegang hebben;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

693

–

De verstrekte documenten worden opgeslagen in een kluis die
alleen toegankelijk is voor de leden van de enquêtecommissie en
haar staf.

4. Documenten die niet of die bewerkt beschikbaar worden
gesteld
a) AFM kan het gevorderde geheel of gedeeltelijk in geanonimiseerde
vorm of onder weglating van vertrouwelijke gegevens verstrekken
uitsluitend indien zij bij het onbewerkt verstrekken van deze documenten een beroep kan doen op een haar toekomende verschoningsgrond
als bedoeld in de WPE 2008 en zij geen beroep op deze verschoningsgrond kan doen indien de documenten in bewerkte vorm worden
verstrekt. AFM verstrekt de bewerkte documenten openbaar, tenzij het
gestelde onder 3a. van toepassing is.
b) AFM verstrekt het gevorderde niet aan de enquêtecommissie
uitsluitend indien zij een beroep kan doen op een haar toekomende
verschoningsgrond als bedoeld in de WPE 2008 en het gevorderde
zelfs niet vertrouwelijk of in bewerkte vorm ter beschikking of ter
inzage kan worden gegeven aan de enquêtecommissie.
c) Indien AFM van mening is dat het gevorderde bewerkt dient te worden
dan wel in het geheel niet verstrekt kan worden, stelt zij de enquêtecommissie daarvan per document schriftelijk in kennis onder vermelding van de motivering voor een beroep op de desbetreffende
verschoningsgrond.
d) Indien de enquêtecommissie meent dat AFM ten onrechte een beroep
doet op een verschoningsgrond als bedoeld in de WPE 2008, dan stelt
zij AFM hiervan gemotiveerd schriftelijk in kennis. Daarna volgt
overleg op ambtelijk niveau tussen de griffier van de enquêtecommissie en de bestuurssecretaris van AFM en bij geen overeenstemming
overleg tussen de voorzitter van de enquêtecommissie en de voorzitter
van de AFM.
5. Contacten tussen enquêtecommissie en medewerkers AFM
De voorzitter van de AFM verleent toestemming tot rechtstreekse
contacten tussen de staf van de enquêtecommissie en medewerkers van
AFM inzake het verloop van de enquête. Bij deze contacten beperken de
medewerkers van AFM zich tot het verstrekken van inlichtingen van
feitelijke en technische aard.
6. Archivering
De Tweede Kamer archiveert de haar ter beschikking gestelde
documenten conform de bepalingen zoals opgenomen in de WPE 2008 en
de Archiefwet 1995. Gedurende de enquête worden alle aan haar ter
beschikking gestelde documenten zorgvuldig beheerd
7. Slotbepalingen
a) AFM krijgt de gelegenheid om vóór publicatie van het eindrapport die
onderdelen van het conceptrapport in te zien die naar het oordeel van
de commissie voor haar relevant zijn, ten einde het te beoordelen op:
a. feitelijke onjuistheden;
b. aspecten van vertrouwelijkheid;
c. toegepaste verschoningsgronden als bedoeld in de WPE 2008.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

694

b) Zo nodig maken de enquêtecommissie en AFM in aanvulling op dit
protocol nadere afspraken.
c) Bij onduidelijkheden, verschil van inzicht over de toepassing van de
onderhavige afspraken, dan wel indien de voortgang van de parlementaire enquête zulks vereist, vindt overleg plaats tussen de voorzitter
van de enquêtecommissie en de voorzitter van de AFM.
Den Haag, 7 december 2010
Namens de Autoriteit Financiële Markten,
J. F. Hoogervorst,
Voorzitter van de AFM
Den Haag, 24 november 2010
Namens de Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel
J.M.A.M. de Wit,
Voorzitter

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

695

BIJLAGE 14.3 PROTOCOL VAN AFSPRAKEN TUSSEN DE PARLEMENTAIRE ENQUÊTECOMMISSIE FINANCIEEL STELSEL EN DE
NEDERLANDSCHE BANK N.V.
1. Algemeen
a) Dit protocol bevat de afspraken tussen de enquêtecommissie en De
Nederlandsche Bank N.V. (hierna: DNB) inzake het verstrekken van
schriftelijke inlichtingen, het kennisnemen van onder DNB berustende
documenten en mondelinge contacten buiten een verhoor, waarbij
aansluiting is gezocht bij het Protocol van afspraken voor onderzoek
van de Tweede Kamer van 14 januari 2002 (Staatscourant 2002, 37). De
afspraken vormen een nadere invulling van de bepalingen uit de Wet
op de parlementaire enquête 2008 (WPE 2008).
b) Op grond van de WPE 2008 is DNB in overeenstemming met de
bepalingen van deze wet gehouden gevolg te geven aan de vordering
van de enquêtecommissie tot het verschaffen van schriftelijke
inlichtingen en het verlenen van inzage in, afschrift van of kennisneming op andere wijze van alle documenten waarover zij beschikken en
waarvan naar het redelijke oordeel van de commissie inzage, afschrift
of kennisneming anderszins voor de vervulling van haar taak nodig is.
Onder documenten dient hierbij onder meer te worden verstaan
schriftelijke stukken, e-mails, computerbestanden en geluids- of
beeldbanden.
c) De enquêtecommissie heeft behoefte aan een zo snel mogelijke
toezending van de gevorderde documenten en inlichtingen. DNB zal er
voor zorg dragen dat het gevorderde conform de bepalingen in de
werkafspraken in dit protocol zoveel als mogelijk openbaar en
onverwijld ter beschikking wordt gesteld.
d) De voorzitter van de enquêtecommissie vormt het aanspreekpunt voor
DNB. Vanuit DNB is de President van DNB (hierna: President) het
eerste aanspreekpunt voor de enquêtecommissie. De enquêtecommissie en de President wijzen elk een contactpersoon aan voor de
dagelijkse contacten. Contactpersoon namens de enquêtecommissie is
de griffier van de commissie.
e) Voor zover in dit protocol wordt gesproken over een beroep op een
verschoningsgrond als bedoeld in de WPE 2008, dient hieronder voor
de toepassing van dit protocol mede te worden verstaan een beroep
op artikel 38 van het Protocol betreffende de statuten van het Europees
Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank.
2. Vordering en verstrekken van schriftelijke inlichtingen en van
documenten
Ten aanzien van het vorderen van schriftelijke inlichtingen en van
documenten door de enquêtecommissie gelden de volgende afspraken:
a) Alle schriftelijke inlichtingen en documenten van DNB (verder te
noemen: het gevorderde) worden door de enquêtecommissie
schriftelijk – per brief of fax – gevorderd. De vordering wordt namens
de enquêtecommissie door haar voorzitter gedaan aan de President.
b) De President verstrekt het gevorderde binnen vijf werkdagen na
ontvangst van de vordering. Indien dit niet mogelijk is, maakt de
President dit binnen deze termijn schriftelijk en met redenen omkleed
kenbaar aan de voorzitter van de enquêtecommissie onder vermelding
van de alsdan te verwachten behandeltermijn.
c) De President verstrekt het gevorderde, tenzij door de enquêtecommissie anders is verzocht, aan de voorzitter van de enquêtecommissie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

696

Van de gevorderde documenten worden aan de commissie afschriften
op papier gezonden. Voor zover de documenten elektronisch beschikbaar zijn, kan in onderling overleg tussen de contactpersonen worden
afgesproken dat deze tevens elektronisch aan de enquêtecommissie
ter beschikking worden gesteld. De originele documenten blijven bij
DNB.
3. Vertrouwelijke schriftelijke inlichtingen en documenten
Ten aanzien van vertrouwelijke schriftelijke inlichtingen en documenten
gelden de volgende afspraken:
a) DNB kan het gevorderde geheel of gedeeltelijk vertrouwelijk aan de
enquêtecommissie verstrekken uitsluitend indien zij een openbare
verstrekking van het gevorderde kan weigeren met een beroep op een
haar toekomende verschoningsgrond als bedoeld in de WPE 2008 en
zij geen beroep op deze verschoningsgrond kan doen indien het
gevorderde vertrouwelijk wordt verstrekt.
b) DNB kan aan de enquêtecommissie vertrouwelijke inzage verlenen in
het gevorderde uitsluitend indien zij ook bij het vertrouwelijk verstrekken van het gevorderde een beroep kan doen op een haar toekomende
verschoningsgrond, en zij geen beroep op deze verschoningsgrond
kan doen bij het vertrouwelijk inzage verlenen in het gevorderde.
c) Indien DNB van mening is dat het gevorderde geheel of gedeeltelijk
vertrouwelijk is en het gevorderde derhalve vertrouwelijk wordt
verstrekt onderscheidelijk hierin vertrouwelijke inzage wordt gegeven,
stelt zij de enquêtecommissie daarvan schriftelijk in kennis onder
vermelding van de motivering voor een beroep op de desbetreffende
verschoningsgrond. Bij deze kennisgeving beargumenteert zij per
schriftelijke inlichting en per document de classificatie van vertrouwelijkheid.
d) Onverminderd het gestelde onder 3e, zal de enquêtecommissie indien
DNB het gevorderde geheel of gedeeltelijk vertrouwelijk aan de
enquêtecommissie verstrekt op grond van artikel 40 WPE 2008
beperkingen stellen aan de openbaarheid van de vertrouwelijk
verstrekte inlichtingen en documenten voor de periode na de
aanbieding van het rapport aan de Kamer. Tevens houdt de enquêtecommissie in haar eindrapport rekening met vertrouwelijk verstrekte
inlichtingen of documenten.
e) Indien de enquêtecommissie meent dat DNB het gevorderde ten
onrechte vertrouwelijk aan de enquêtecommissie verstrekt onderscheidenlijk hierin ten onrechte vertrouwelijke inzage verleent, dan stelt zij
DNB hiervan gemotiveerd schriftelijk in kennis. Daarna volgt overleg
op ambtelijk niveau tussen de griffier van de enquêtecommissie en de
divisiedirecteur Juridische Zaken van DNB en bij geen overeenstemming overleg tussen de voorzitter van de enquêtecommissie en de
President.
f) Ter waarborging van de vertrouwelijkheid treft de enquêtecommissie
onder meer de volgende maatregelen:
– Voor de medewerkers die werkzaam zijn ten behoeve van de
enquêtecommissie, en allen ambtenaar zijn, geldt een wettelijke
geheimhoudingsverplichting;
– Tevens hebben deze medewerkers een verklaring getekend a) ter
nadere uitwerking van deze geheimhoudingsverplichting en b) ter
voorkoming van financiële belangenverstrengeling of van
oneigenlijk gebruik van koersgevoelige informatie waarvan zij
tijdens de uitoefening van hun functie kennis nemen;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

697

–

–

Er is sprake van een afgesloten werkruimte waartoe alleen de
beveiligingsdienst van de Tweede Kamer, de leden van de
enquêtecommissie en haar staf direct toegang hebben;
De verstrekte documenten worden opgeslagen in een kluis die
alleen toegankelijk is voor de leden van de enquêtecommissie en
haar staf.

4. Documenten die niet of die bewerkt beschikbaar worden
gesteld
a) DNB kan het gevorderde geheel of gedeeltelijk in geanonimiseerde
vorm of onder weglating van vertrouwelijke gegevens verstrekken
uitsluitend indien zij bij het onbewerkt verstrekken van deze documenten een beroep kan doen op een haar toekomende verschoningsgrond
als bedoeld in de WPE 2008 en zij geen beroep op deze verschoningsgrond kan doen indien de documenten in bewerkte vorm worden
verstrekt. DNB verstrekt de bewerkte documenten openbaar, tenzij het
gestelde onder 3a. van toepassing is.
b) DNB verstrekt het gevorderde niet aan de enquêtecommissie uitsluitend indien zij een beroep kan doen op een haar toekomende
verschoningsgrond als bedoeld in de WPE 2008 en het gevorderde
zelfs niet vertrouwelijk of in bewerkte vorm ter beschikking of ter
inzage kan worden gegeven aan de enquêtecommissie.
c) Indien DNB van mening is dat het gevorderde bewerkt dient te worden
dan wel in het geheel niet verstrekt kan worden, stelt zij de enquêtecommissie daarvan per document schriftelijk in kennis onder vermelding van de motivering voor een beroep op de desbetreffende
verschoningsgrond.
d) Indien de enquêtecommissie meent dat DNB ten onrechte een beroep
doet op een verschoningsgrond als bedoeld in de WPE 2008, dan stelt
zij DNB hiervan gemotiveerd schriftelijk in kennis. Daarna volgt overleg
op ambtelijk niveau tussen de griffier van de enquêtecommissie en de
divisiedirecteur van Juridische Zaken van DNB en bij geen overeenstemming overleg tussen de voorzitter van de enquêtecommissie en
de President.
5. Contacten tussen enquêtecommissie en medewerkers DNB
De President verleent toestemming tot rechtstreekse contacten tussen de
staf van de enquêtecommissie en medewerkers van DNB inzake het
verloop van de enquête. Bij deze contacten beperken de medewerkers van
DNB zich tot het verstrekken van inlichtingen van feitelijke en technische
aard.
6. Archivering
De Tweede Kamer archiveert de haar ter beschikking gestelde
documenten conform de bepalingen zoals opgenomen in de WPE 2008 en
de Archiefwet 1995. Gedurende de enquête worden alle aan haar ter
beschikking gestelde documenten zorgvuldig beheerd
7. Slotbepalingen
a) DNB krijgt de gelegenheid om vóór publicatie van het eindrapport die
onderdelen van het conceptrapport in te zien die naar het oordeel van
de commissie voor haar relevant zijn, ten einde het te beoordelen op:
d. feitelijke onjuistheden;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

698

e. aspecten van vertrouwelijkheid;
f.
toegepaste verschoningsgronden als bedoeld in de WPE 2008.
b) Zo nodig maken de enquêtecommissie en DNB in aanvulling op dit
protocol nadere afspraken.
c) Bij onduidelijkheden, verschil van inzicht over de toepassing van de
onderhavige afspraken, dan wel indien de voortgang van de parlementaire enquête zulks vereist, vindt overleg plaats tussen de voorzitter
van de enquêtecommissie en de President.
Den Haag, 14 december 2010
Namens de Nederlandsche Bank N.V.,
A.H.E.M. Wellink,
President
Den Haag, 24 november 2010
Namens de Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel
J.M.A.M. de Wit,
Voorzitter

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

699

BIJLAGE 14.4 NADERE AFSPRAKEN IN DE ZIN VAN ARTIKEL 7B
VAN HET PROTOCOL VAN AFSPRAKEN TUSSEN DE PARLEMENTAIRE ENQUÊTECOMMISSIE FINANCIEEL STELSEL (PEFS) EN HET
KABINET OVER DE PARLEMENTAIRE ENQUÊTE FINANCIEEL
STELSEL (HET PROTOCOL) OVER DE INZAGE IN WEGGELAKTE
PASSAGES VAN DOCUMENTEN
Algemeen
a) Deze afspraken hebben betrekking op de mogelijkheid die door de
minister van Financiën aan de PEFS wordt geboden om inzage te
krijgen in de weggelakte passages van de documenten waarvan
afschriften in het kader van de parlementaire enquête financieel stelsel
op haar vordering aan de PEFS zijn of nog worden verstrekt. De
afspraken vormen een aanvullende voorziening naast de verstrekking
van afschriften van documenten door minister van Financiën overeenkomstig artikel 2c van het Protocol.
b) In afwijking van artikel 6 van het protocol blijven de hieronder
bedoelde documenten binnen het ministerie van Financiën. De
documenten worden niet verstrekt aan de PEFS en zij worden derhalve
na afloop van het onderzoek niet overgedragen aan het archief van de
Tweede Kamer.
Inzage
c) De leden van de PEFS en van haar staf (hierna gezamenlijk aan te
duiden als: de PEFS) krijgen inzage in de documenten die de minister
van Financiën op haar vordering in afschrift heeft verstrekt of nog zal
verstrekken. De documenten zijn integraal in te zien, waarbij de
passages die in de in afschrift verstrekte of nog te verstrekken
documenten zijn weggelakt met haken zijn aangeduid;
d) De PEFS zal de passages tussen haken op geen enkele wijze (doen)
verveelvoudigen. Dat betekent dat bijvoorbeeld kopiëren of fotograferen van de betreffende passages niet is toegestaan;
e) De PEFS bewaart absolute geheimhouding over de inhoud van de
passages tussen haken;
f) De PEFS zal de informatie in de passages tussen haken uitsluitend
gebruiken ten behoeve van haar oordeelsvorming. In afwijking van e)
is het de PEFS uitsluitend toegestaan over de passages tussen haken
te rapporteren in een zodanige vorm dat niet herleidbaar is over welke
specifieke instelling of persoon het gaat;
g) Voor zover het voor haar onderzoek noodzakelijk is, kan de PEFS
persoonlijke aantekeningen maken. Persoonlijke aantekeningen zijn
geen documenten bestemd voor intern beraad als bedoeld in
artikel 40, vierde lid, WPE 2008. De persoonlijke aantekeningen zullen
uitsluitend voor de uitvoering van haar onderzoek door de PEFS
worden gebruikt. De PEFS waarborgt dat de persoonlijke aantekeningen op geen enkele wijze buiten haar controle zullen raken. Na
publicatie van haar eindrapport zal de PEFS zorgdragen voor de
vernietiging van de in deze afspraken bedoelde persoonlijke aantekeningen.
Ruimte
h) De inzage vindt plaats in een besloten ruimte op het ministerie van
Financiën. In deze ruimte bevinden zich alle documenten die de
minister van Financiën op vordering van de PEFS in afschrift heeft
verstrekt of nog zal verstrekken, maar dan zonder weglakkingen;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

700

i) De PEFS brengt op geen enkele wijze de documenten buiten de
besloten ruimte. Enig gebruik van mobiele telefoons is niet toegestaan
in de besloten ruimte;
j) Mobiele telefoons, jassen en tassen worden buiten de besloten ruimte
een afsluitbare kast opgeborgen. De PEFS beschikt over de sleutel van
deze kast;
k) In de besloten ruimte zijn de volgende voorzieningen ten behoeve van
de werkzaamheden van de PEFS:
– afgesloten kasten voor alle documenten;
– een afsluitbare kast waar de PEFS haar materialen in kan bewaren;
– tafels en stoelen voor tenminste acht personen;
– een telefoonlijn die van buiten het ministerie bereikbaar is.
Toegang
l) De leden van de PEFS en van haar staf hebben toegang tot de besloten
ruimte op het ministerie van Financiën. De griffier van de PEFS
overhandigt de contactpersoon van het ministerie van Financiën
daartoe een lijst met namen van deze personen;
m) Personen die op de lijst staan vermeld, dienen zich te melden bij de
receptie van het ministerie van Financiën. Nadat zij zich hebben
geïdentificeerd met een geldig identiteitsbewijs, zullen zij een
bezoekerspas krijgen en door de beveiliging naar de besloten ruimte
worden begeleid. Bij het verlaten van het ministerie zullen de
bezoekers door de beveiliging naar de uitgang worden begeleid, waar
zij hun bezoekerspas in de inslikzuil moeten deponeren;
n) Bezoekers mogen zich niet zonder begeleiding door het ministerie van
Financiën bewegen. Uitzondering daarop is het gebruik van sanitaire
voorzieningen, rookruimte en restauratieve voorzieningen in de
onmiddellijke nabijheid van de besloten ruimte;
o) De beveiligingsdienst van het ministerie van Financiën beschikt over
de sleutels van de besloten ruimte. De beveiligingsdienst opent de
ruimte voor personen bedoeld onder l) en sluit de ruimte af nadat deze
personen allen de ruimte hebben verlaten. Hetzelfde geldt voor
sleutels van de kasten met documenten. De sleutel van de kast met
materialen van de PEFS blijft in handen van de PEFS;
p) De ruimte is beschikbaar gedurende de gehele looptijd van de enquête
en daarmee tot de déchargeverlening door de Tweede Kamer der
Staten-Generaal;
q) Gedurende de onder p) genoemde periode is de besloten ruimte op
het ministerie van Financiën in principe toegankelijk op maandag tot
en met vrijdag tussen 07.30 uur en 20.00 uur;
r) De griffier van de PEFS zal per week voor de daaropvolgende week aan
de contactpersoon van het ministerie van Financiën aangeven
wanneer de PEFS verwacht gebruik te maken van de besloten ruimte;
s) Mocht de PEFS in de betreffende week op andere momenten van de
ruimte gebruik willen maken, dan zal de griffier van de PEFS dit
melden bij de contactpersoon van het ministerie van Financiën op de
volgende momenten:
– bij gebruik binnen het tijdvak genoemd onder q) zo spoedig
mogelijk;
– bij gebruik op doordeweekse dagen buiten de onder q) genoemde
tijden uiterlijk om 12.00 uur van de voorafgaande dag;
– bij gebruik in het weekeinde uiterlijk op de daaraan voorafgaande
donderdag om 12.00 uur.
Den Haag, 16 februari 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

701

Namens het kabinet,
J.C. de Jager
Minister van Financiën
Den Haag, 16 februari 2011
Namens de Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel
J.M.A.M. de Wit,
Voorzitter

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

702

BIJLAGE 14.5 NADERE AFSPRAKEN IN DE ZIN VAN ARTIKEL 7B
VAN HET PROTOCOL VAN AFSPRAKEN TUSSEN DE PARLEMENTAIRE ENQUÊTECOMMISSIE FINANCIEEL STELSEL (PEFS) EN
AUTORITEIT FINANCIËLE MARKTEN (AFM) OVER DE INZAGE IN
WEGGELAKTE PASSAGES VAN DOCUMENTEN
Algemeen
a) Deze afspraken hebben, gegeven de voorlichting van de Raad van
State van 11 maart 20111, betrekking op de terinzagelegging door AFM
van weggelakte passages van de documenten waarvan afschriften in
het kader van de parlementaire enquête financieel stelsel op haar
vordering aan de PEFS zijn of nog worden verstrekt (hierna afschriften). De afspraken vormen een aanvullende voorziening naast de
verstrekking van afschriften van documenten door AFM overeenkomstig artikel 2c van het Protocol;
b) AFM verschaft inzage door ongelakte versies van de afschriften
beschikbaar te stellen voor inzage in een door De Nederlandsche Bank
N.V. (DNB) ingerichte dataroom, deze bevindt zich in het gebouw van
de Nederlandse Mededingingsautoriteit te Den Haag;
c) In afwijking van artikel 6 van het protocol blijven de hieronder
bedoelde documenten binnen de dataroom die DNB beschikbaar stelt.
De documenten worden niet verstrekt aan de PEFS en zij worden
derhalve na afloop van het onderzoek niet overgedragen aan het
archief van de Tweede Kamer.

1

Met kenmerk No.W06.11 0053/III.

Inzage
d) In deze nadere afspraken wordt onder PEFS verstaan de leden van de
Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel, alsmede de leden
van haar staf;
e) De documenten worden door AFM integraal voor de PEFS ter inzage
gelegd in de dataroom, waarbij de passages die in de afschriften zijn
weggelakt zijn gemarkeerd;
f) De PEFS zal de gemarkeerde passages op geen enkele wijze (doen)
verveelvoudigen. Dat betekent dat bijvoorbeeld kopiëren of fotograferen van de betreffende passages niet is toegestaan, noch het volledig
en letterlijk overschrijven van passages;
g) De PEFS bewaart absolute geheimhouding over de inhoud van de
gemarkeerde passages. Leden van de staf van de PEFS hebben
overeenkomstig onderdeel 3f van het Protocol een algemene nalevingsverklaring ondertekend die daarmee ook betrekking heeft op de
afschriften die ter inzage liggen in de dataroom. Informatie die buiten
de reikwijdte van het onderzoeksmandaat van de PEFS valt en/of
onbedoeld in de dataroom is in te zien, beschouwt de PEFS als
ongezien en betrekt de PEFS niet bij het onderzoek. De PEFS waarborgt
dat medewerkers van DNB op geen enkele wijze kennis kunnen nemen
van de inhoud van de afschriften van de AFM-documenten die zich in
de dataroom bevinden. De PEFS waarborgt voorts dat over de inhoud
van de als vertrouwelijk gemarkeerde passages enkel contact wordt
opgenomen met de AFM-contactpersonen, en niet anderszins
medewerkers van de AFM benaderd worden;
h) De PEFS zal de informatie in de gemarkeerde passages uitsluitend
gebruiken ten behoeve van haar oordeelsvorming. In afwijking van g)
is het de PEFS uitsluitend toegestaan over de gemarkeerde passages
te rapporteren in een zodanige vorm dat niet herleidbaar is over welke
specifieke instelling of persoon het gaat;
i) Voor zover het voor haar onderzoek noodzakelijk is, kan de PEFS
persoonlijke aantekeningen maken (handgeschreven en/of elektro-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

703

nisch). Persoonlijke aantekeningen zijn geen documenten bestemd
voor intern beraad als bedoeld in artikel 40, vierde lid, WPE 2008. De
persoonlijke aantekeningen zullen uitsluitend voor de uitvoering van
haar onderzoek door de PEFS worden gebruikt. De PEFS waarborgt dat
de persoonlijke aantekeningen op geen enkele wijze buiten haar
controle zullen raken. Voorafgaand aan haar déchargeverlening zal de
PEFS zorgdragen voor de vernietiging van de in deze afspraken
bedoelde persoonlijke aantekeningen en stelt zij AFM op de hoogte
van deze vernietiging;
Ruimte
j) De inzage vindt alleen plaats in de dataroom. In deze ruimte bevinden
zich in ieder geval afschriften van alle documenten die AFM op
vordering van de PEFS in afschrift heeft verstrekt of nog zal verstrekken, waarbij de passages die in de afschriften zijn weggelakt zijn
gemarkeerd;
k) De PEFS brengt op geen enkele wijze de documenten buiten de
dataroom en brengt geen wijzigingen aan in de (volgorde van) de
documenten;
l) Enig gebruik van mobiele telefoons of laptops is niet toegestaan in de
dataroom. Mobiele telefoons, apparatuur die bruikbaar is als gegevensdrager zoals laptops, jassen en tassen worden buiten de besloten
ruimte in een afsluitbare kast opgeborgen. De PEFS beschikt over de
sleutel van deze kast;
m) In de dataroom zijn de volgende voorzieningen ten behoeve van de
werkzaamheden van de PEFS:
– afgesloten kasten voor alle documenten;
– een afsluitbare kast waar de PEFS haar materialen in kan bewaren;
– tafels en stoelen voor tenminste acht personen;
– door DNB aan de PEFS in bruikleen gegeven beveiligde externe
harde schijven.
Toegang
n) De PEFS heeft toegang tot de dataroom. De griffier van de PEFS
overhandigt de contactpersonen van DNB en AFM daartoe een lijst
met namen van alle personen die toegang hebben;
o) Personen die op de lijst staan vermeld, dienen zich te melden bij de
receptie van de Nederlandse Mededingingsautoriteit. Nadat zij zich
hebben geïdentificeerd met een geldig identiteitsbewijs, zullen zij een
bezoekerspas krijgen en door de beveiliging naar de dataroom worden
begeleid. Bij het verlaten van het gebouw zullen de bezoekers door de
beveiliging naar de uitgang worden begeleid, waar zij hun bezoekerspas bij de receptie inleveren;
p) De PEFS kan gebruik maken van sanitaire voorzieningen, rookruimte
en koffie- en theevoorzieningen in de onmiddellijke nabijheid van de
dataroom;
q) De door DNB aangestelde beveiligingsdienst beschikt over de sleutels
van de dataroom. De beveiligingsdienst opent de ruimte voor
personen die op grond van deze nadere afspraken toegang hebben tot
de dataroom en sluit de ruimte af nadat deze personen allen de ruimte
hebben verlaten. In de ruimte is een sleutelkastje aanwezig voor
sleutels van de kasten met AFM-documenten. De AFM verstrekt de
PEFS de code van dit sleutelkastje. De PEFS draagt zorg voor het
afsluiten van de kasten met documenten. De sleutel van de kast met
materialen van de PEFS blijft in handen van de PEFS;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

704

r) De dataroom is beschikbaar vanaf 22 maart 2011 tot aan de déchargeverlening aan de enquêtecommissie door de Tweede Kamer der
Staten-Generaal;
s) Gedurende de onder r) genoemde periode is de dataroom in het
gebouw van de Nederlandse Mededingingsautoriteit in principe
toegankelijk op maandag tot en met vrijdag tussen 08.00 uur en 20.00
uur;
t) De griffier van de PEFS zal per week voor de daaropvolgende week aan
de contactpersonen van DNB en AFM aangeven wanneer de PEFS
verwacht gebruik te maken van de dataroom;
u) Mocht de PEFS in de betreffende week op andere momenten van de
ruimte gebruik willen maken, dan zal de griffier van de PEFS dit
melden bij de contactpersonen van DNB en AFM op de volgende
momenten:
– bij gebruik op doordeweekse dagen (binnen en buiten de onder s)
genoemde tijden) uiterlijk 25 uur van te voren;
– bij gebruik in het weekeinde uiterlijk op de daaraan voorafgaande
donderdag om 12.00 uur;
v) Overeenkomstig onderdeel 7b van het Protocol kunnen deze
nadere afspraken door de PEFS en AFM in overleg worden
aangepast indien omstandigheden daar in redelijkheid toe
aanleiding geven.
Den Haag, 22 maart 2011
Namens De Autoriteit Financiële Markten,
R.H. Maatman,
Bestuurslid
Den Haag, 22 maart 2011
Namens de Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel
J.M.A.M. de Wit,
Voorzitter

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

705

BIJLAGE 14.6 NADERE AFSPRAKEN IN DE ZIN VAN ARTIKEL 7B
VAN HET PROTOCOL VAN AFSPRAKEN TUSSEN DE PARLEMENTAIRE ENQUÊTECOMMISSIE FINANCIEEL STELSEL (PEFS) EN DE
NEDERLANDSCHE BANK (DNB) OVER DE INZAGE IN WEGGELAKTE PASSAGES VAN DOCUMENTEN
Algemeen
a) Deze afspraken hebben, gegeven de voorlichting van de Raad van
State van 11 maart 20111, betrekking op de ter inzage legging door
DNB van weggelakte passages van de documenten, waarvan afschriften in het kader van de parlementaire enquête financieel stelsel op
haar vordering aan de PEFS zijn of nog worden verstrekt (hierna
afschriften). De afspraken vormen een aanvullende voorziening naast
de verstrekking van afschriften van documenten door DNB overeenkomstig artikel 2c van het Protocol.
b) DNB verschaft inzage door ongelakte versies van de afschriften
beschikbaar te stellen voor inzage in een dataroom, deze bevindt zich
in het gebouw van de Nederlandse Mededingingsautoriteit te Den
Haag.
c) In afwijking van artikel 6 van het protocol blijven de hieronder
bedoelde documenten binnen de dataroom die DNB beschikbaar stelt.
De documenten worden niet verstrekt aan de PEFS en zij worden
derhalve na afloop van het onderzoek niet overgedragen aan het
archief van de Tweede Kamer.
Inzage
d) In deze nadere afspraken wordt onder PEFS verstaan de leden van de
Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel, alsmede de leden
van haar staf.
e) De documenten worden door DNB integraal voor de PEFS ter inzage
gelegd in de dataroom, waarbij de passages die in de afschriften zijn
weggelakt zijn gemarkeerd. Indien betreffende markering nog niet in
de in de dataroom ter inzage gelegde documenten is aangebracht
zullen deze documenten zonder markering ter inzage worden gelegd
en wordt de markering zo snel als mogelijk aangebracht.
f) De PEFS zal de gemarkeerde passages op geen enkele wijze (doen)
verveelvoudigen. Dat betekent dat bijvoorbeeld kopiëren of fotograferen van de betreffende passages niet is toegestaan, noch het volledig
en letterlijk overschrijven van passages.
g) De PEFS bewaart absolute geheimhouding over de inhoud van de
gemarkeerde passages. Leden van de staf van de PEFS hebben
overeenkomstig onderdeel 3f van het Protocol een algemene nalevingsverklaring ondertekend die daarmee ook betrekking heeft op de
documenten die ter inzage liggen in de dataroom. Informatie die
buiten de reikwijdte van het onderzoeksmandaat van de PEFS valt
en/of onbedoeld in de dataroom is in te zien, beschouwt de PEFS als
ongezien en betrekt de PEFS niet bij het onderzoek. De PEFS waarborgt
dat medewerkers van de Autoriteit Financiële Markten (AFM) op geen
enkele wijze kennis kunnen nemen van de inhoud van documenten
van DNB die zich in de dataroom bevinden. De PEFS waarborgt voorts
dat over de inhoud van de als vertrouwelijk gemarkeerde passages
enkel contact wordt opgenomen met de DNB-contactpersonen, en niet
anderszins medewerkers van DNB benaderd worden.
h) De PEFS zal de informatie in de gemarkeerde passages uitsluitend
gebruiken ten behoeve van haar oordeelsvorming. In afwijking van g)
is het de PEFS uitsluitend toegestaan over de gemarkeerde passages
1

Met kenmerk No.W06.11 0053/III.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

706

te rapporteren in een zodanige vorm dat niet herleidbaar is over welke
specifieke instelling of persoon het gaat;
i) Voor zover het voor haar onderzoek noodzakelijk is, kan de PEFS
persoonlijke aantekeningen maken (handgeschreven en/of elektronisch). Persoonlijke aantekeningen zijn geen documenten bestemd
voor intern beraad als bedoeld in artikel 40, vierde lid, WPE 2008. De
persoonlijke aantekeningen zullen uitsluitend voor de uitvoering van
haar onderzoek door de PEFS worden gebruikt. De PEFS waarborgt dat
de persoonlijke aantekeningen op geen enkele wijze buiten haar
controle zullen raken. Voor haar déchargeverlening zal de PEFS
zorgdragen voor de vernietiging van de in deze afspraken bedoelde
persoonlijke aantekeningen.
Ruimte
j) De inzage vindt alleen plaats in de dataroom. In deze ruimte bevinden
zich exemplaren van alle afschriften die DNB op vordering van de
PEFS heeft verstrekt of nog zal verstrekken, waarbij de passages die in
de afschriften zijn weggelakt zijn gemarkeerd;
k) De PEFS brengt op geen enkele wijze de documenten buiten de
dataroom en brengt geen wijzigingen aan in de (volgorde van) de
documenten.
l) Enig gebruik van mobiele telefoons of laptops is niet toegestaan in de
dataroom..Mobiele telefoons, apparatuur die bruikbaar is als gegevensdrager zoals laptops, jassen en tassen worden buiten de dataroom
in een afsluitbare kast opgeborgen. De PEFS beschikt over de sleutel
van deze kast;
m) In de dataroom zijn de volgende voorzieningen ten behoeve van de
werkzaamheden van de PEFS:
– afgesloten kasten voor alle documenten;
– een afsluitbare kast waar de PEFS haar materialen in kan bewaren;
– tafels en stoelen voor ten minste acht personen;
– desktop computers waartoe voor de PEFS toegang bestaat;
– door DNB aan de PEFS in bruikleen gegeven beveiligde externe
harde schijven.
Toegang
n) De PEFS heeft toegang tot de dataroom. De griffier van de PEFS
overhandigt de contactpersoon van DNB daartoe een lijst met namen
van alle personen die toegang hebben;
o) Personen die op de lijst staan vermeld, dienen zich te melden bij de
receptie van de Nederlandse Mededingingsautoriteit. Nadat zij zich
hebben geïdentificeerd met een geldig identiteitsbewijs, zullen zij een
bezoekerspas krijgen. Bij het verlaten van het gebouw zullen de
bezoekers door de beveiliging naar de uitgang worden begeleid, waar
zij hun bezoekerspas bij de receptie inleveren;
p) De PEFS kan gebruik maken van sanitaire voorzieningen, rookruimte
en koffie- en theevoorzieningen in de onmiddellijke nabijheid van de
dataroom;
q) De door DNB aangestelde beveiligingsdienst beschikt over de sleutels
van de dataroom. De beveiligingsdienst opent de ruimte voor
personen die op grond van deze nadere afspraken toegang hebben tot
de dataroom en sluit de ruimte af nadat deze personen allen de ruimte
hebben verlaten. In de ruimte is een sleutelkastje aanwezig voor
sleutels van de kasten met documenten. DNB verstrekt de PEFS de
toegangscode tot dit sleutelkastje. De PEFS draagt zorg voor het
afsluiten van de kasten met documenten. De sleutel van de kast met
materialen van de PEFS blijft in handen van de PEFS;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

707

r) De dataroom is beschikbaar vanaf 22 maart 2011 tot aan de déchargeverlening aan de enquêtecommissie door de Tweede Kamer der
Staten-Generaal;
s) Gedurende de onder r) genoemde periode is de dataroom in het
gebouw van de Nederlandse Mededingingsautoriteit in principe
toegankelijk op maandag tot en met vrijdag tussen 08.00 uur en 20.00
uur;
t) De griffier van de PEFS zal per week voor de daaropvolgende week aan
de contactpersoon van DNB aangeven wanneer de PEFS verwacht
gebruik te maken van de dataroom;
u) Mocht de PEFS in de betreffende week op andere momenten van de
ruimte gebruik willen maken, dan zal de griffier van de PEFS dit
melden bij de contactpersoon van DNB op de volgende momenten:
– bij gebruik op doordeweekse dagen (binnen en buiten de onder s)
genoemde tijden) uiterlijk 25 uur van te voren;
– bij gebruik in het weekend uiterlijk op de daaraan voorafgaande
donderdag om 12.00 uur.
v) Overeenkomstig onderdeel 7b van het Protocol kunnen deze
nadere afspraken door de PEFS en DNB in overleg worden
aangepast indien omstandigheden daar in redelijkheid toe
aanleiding geven.
Amsterdam, 21 maart 2011
Namens De Nederlandsche Bank N.V.,
A.H.E.M. Wellink,
President
Den Haag, 21 maart 2011
Namens de Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel
J.M.A.M. de Wit,
Voorzitter

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

708

BIJLAGE 14.7 NADERE AFSPRAKEN IN DE ZIN VAN ARTIKEL 7B
VAN HET PROTOCOL VAN AFSPRAKEN TUSSEN DE PARLEMENTAIRE ENQUÊTECOMMISSIE FINANCIEEL STELSEL (PEFS) EN DE
NEDERLANDSCHE BANK (DNB) OVER VERSTREKKEN VAN
ELEKTRONISCH OPGESLAGEN DOCUMENTEN DOOR DNB
a) DNB verstrekt alle documenten die zij heeft verstrekt aan de PEFS in
papieren formaat en – indien aan de orde – heeft gelabeld als
«vertrouwelijk», tevens door deze elektronisch op te slaan op één of
meerdere harde schijven die zij in bruikleen geeft aan de PEFS.
b) Elke schijf is door DNB encrypted. Bij aflevering van de schijf aan de
PEFS levert DNB de betreffende encryptiesleutel (in de vorm van een
wachtwoord).
c) Bij aflevering door DNB tekent de PEFS voor ontvangst van de schijf en
de encryptiesleutel.
d) De PEFS zal de schijf alleen gebruiken voor doeleinden en werkzaamheden die rechtstreeks voortvloeien uit het onderzoeksmandaat van de
PEFS. De PEFS is ervoor verantwoordelijk dat schijven alleen worden
ingezien door leden en staf van de PEFS.
e) Met betrekking tot de door DNB op de schijf opgeslagen gegevens,
gelden de bepalingen van het protocol van afspraken tussen de
Parlementaire enquêtecommissie financieel stelsel en de Nederlandsche Bank over de parlementaire enquête financieel stelsel (hierna
«protocol») tussen DNB en de PEFS voor zover relevant.
f) De PEFS zal de documenten op de schijf en de daarin vastgelegde
informatie en de wijze waarop deze informatie door DNB elektronisch
is gelakt, als ook de schijf zelf, niet wijzigen. Hieronder wordt in elk
geval verstaan dat de PEFS de bewerkingen van DNB van de documenten ter weglating van vertrouwelijke gegevens, niet ongedaan zal
(doen) maken.
g) De PEFS zal de documenten op de schijf, als ook de schijf zelf, niet
kopiëren, dus ook niet naar een ander medium dan wel enig netwerk,
binnen of buiten de Tweede Kamer gebouwen. Wel toegestaan is de
noodzakelijke tijdelijke en geautomatiseerde opslag ten behoeve van
(i) het op een computerscherm leesbaar maken; en (ii) het printen van
documenten.
h) De door DNB op de schijf opgeslagen gegevens mogen door de PEFS
worden geprint, vanaf welk moment, voor de geprinte versies, de
bepalingen van het protocol onverkort van toepassing zijn.
i) Op momenten dat de schijf en/of de vastlegging van de encryptiesleutels niet worden gebruikt, zal de PEFS deze bewaren in de kluis van de
PEFS.
j) In aanvulling dan wel afwijking van artikel 6 van het protocol, geldt dat
elke schijf eigendom blijft van DNB en dat de PEFS elke schijf aan zal
DNB retourneren vóór publicatie van het rapport van de PEFS, op een
met DNB vooraf afgestemde tijdstip en wijze. De schijven worden dus
in elk geval niet overgedragen aan het archief van de Tweede Kamer.
Den Haag, 24 januari 2011
J.M.A.M. De Wit
Voorzitter PEFS
Amsterdam, 28 januari 2011
A.H.E.M. Wellink
President DNB

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 980, nr. 61

709