Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

19 637

Vreemdelingenbeleid

Nr. 1721

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VEILIGHEID EN
JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 september 2013
Op 4 juli 2013 heb ik uw Kamer toegezegd dat ik voor Prinsjesdag 2013
een brief zou zenden over de onderwerpen vreemdelingenbewaring, de
gesloten verlengde asielprocedure, tijdsbesteding van asielzoekers in de
opvang, het buitenschuldbeleid en het nareisbeleid (Kamerstuk 19 637,
nr. 1699). Met onderhavige brief doe ik die toezegging gestand.
A.
B.
C.
D.
E.

Inzet van toezichtsmaatregelen en bewaring bij
terugkeer
De gesloten verlengde asielprocedure
Tijdsbesteding van asielzoekers in de opvang
Buitenschuldbeleid
Nareisbeleid

2
21
23
32
43

Als bijlagen1 treft u bij deze brief aan:
1. ACVZ-advies: «Vreemdelingenbewaring of een ander middel»
2. Aanbevelingen ACVZ-advies «Vreemdelingenbewaring of een ander
middel»
3. Resultaten pilots alternatieven voor vreemdelingenbewaring
4. Rapport UNHCR «Pas nu weet ik: Vrijheid is het hoogste goed»
5. ACVZ-advies «Verloren Tijd»
6. ACVZ-advies «Waar een wil is, maar geen weg»
7. Reactie op de aanbevelingen van de Kinderombudsman
8. Correctie en nuances op de in het rapport van Defence for Children en
VluchtelingenWerk Nederland getrokken conclusies
9. Reactie op de aanbevelingen uit het rapport «Hoelang duurt het nog
voordat we naar onze moeder kunnen» van Defence for Children en
VluchtelingenWerk Nederland

1

kst-19637-1721
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

1

A. Inzet van toezichtsmaatregelen en bewaring bij terugkeer
Inleiding
Kort na het aantreden van het huidige kabinet heb ik tijdens de begrotingsbehandeling2 uw Kamer toegezegd met een visie te komen op de
inzet van toezichtmaatregelen en vreemdelingenbewaring bij terugkeer. In
deze brief ga ik tevens in op het advies «Vreemdelingenbewaring of een
lichter middel?» dat de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken
(ACVZ) op 29 mei jl. heeft uitgebracht. Ik waardeer het zeer dat de
commissie zo spoedig advies heeft kunnen uitbrengen. In de bijlage bij
deze brief treft u een samenvatting aan van het advies en wat ik met de
aanbevelingen zal doen.
In de afgelopen maanden is nog meer dan in de periode daarvoor de
oplegging en de uitvoering van vreemdelingenbewaring onderdeel
geworden van het politieke en publieke debat. Daarbij zijn er van diverse
niet-gouvernementele organisaties (ngo’s) en (advies)colleges brieven en
rapporten over vreemdelingenbewaring verschenen, waarin wordt
ingegaan op de inzet van het instrument vreemdelingenbewaring en het
regime waaronder dit wordt uitgevoerd.
Ik kom met deze brief tevens tegemoet aan mijn toezeggingen aan uw
Kamer inzake vreemdelingenbewaring en alternatieven voor bewaring die
ik de afgelopen periode tijdens diverse overleggen, debatten en ook in
schriftelijke antwoorden heb gedaan.3 In deze brief beschrijf ik het geheel
van de – deels nieuwe en aangepaste – toezichtmaatregelen om
(gedwongen) vertrek te realiseren. Daarbij ga ik in op hoe deze instrumenten worden ingezet met oog voor de menselijke maat. Vreemdelingenbewaring is het sluitstuk, zoals ook neergelegd in de Terugkeerrichtlijn, en wordt slechts ingezet wanneer dat proportioneel is en de
toepassing van andere, lichtere, maatregelen niet heeft gewerkt of
mogelijk is. Voor een aantal groepen, zoals gezinnen met minderjarige
kinderen en alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv) is er
specifiek beleid dat de duur en de inzet van bewaring beperkt.
De opzet van dit onderdeel van de brief is als volgt: eerst zal ik kort ingaan
op terugkeer in algemene zin, daarna op de pilots Alternatieven voor
bewaring en de ervaringen daarmee. Daarbij betrek ik ook de toepassing
van alternatieven voor bewaring die worden toegepast in andere landen,
zoals Zweden en Australië. In het geheel van toezichtmaatregelen ga ik
nader in op de voorgenomen beleidswijzigingen en worden de diverse
toezichtmaatregelen nader beschreven. Ik zal apart aandacht besteden aan
het beleid voor kwetsbare groepen. Vervolgens ga ik in op het proces van
het opleggen van de maatregelen. Ook ga ik in op het bijzondere
instrument van grensdetentie en mijn voornemens daaromtrent. Tot slot
ga ik in op de wetswijziging met betrekking tot het regime, die ik tijdens
het debat van 18 april jl. heb aangekondigd en vermeld.
Terugkeer
In het regeerakkoord is opgenomen dat bij een restrictief en rechtvaardig
immigratiebeleid ook een actief en consequent terugkeerbeleid hoort.
Zoals de ACVZ ook aangeeft, gaat het om verschillende groepen vertrek2
3

Kamerstuk 33 400 VII
Plenair debat van 18 april 2013 Kamerstuk 19 637, nr. 1649; Dertigleden debat van 22 mei 2013
verslag nog niet op overheid.nl; AO 13 maart 2013, Kamerstuk 19 637, nr. 1656; AO 14 maart
2013, Kamerstuk 24 587, nr. 503; Kamervragen Arib, Aanhangsel Handelingen II 2012/13,
nr. 1357; Kamervragen Gesthuizen, Aanhangsel Handelingen II 2012/13, nr. 2485.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

2

plichtige vreemdelingen; het kan gaan om de vreemdeling wiens
asielverzoek is afgewezen, de vreemdeling van wie de reguliere verblijfsvergunning of het visum is verlopen en de vreemdeling die in het toezicht
is aangetroffen en niet eerder in het zicht van de overheid was. Voor al
deze vreemdelingen geldt dat zij niet langer in Nederland mogen blijven
en dat zij dienen te vertrekken.
Uitgangspunt is zelfstandig vertrek. Dat is ook zo neergelegd in de
Terugkeerrichtlijn en in de Vreemdelingenwet. Zelfstandig vertrek wordt
door de overheid gefaciliteerd, maar bij uitblijven daarvan kan worden
overgegaan tot gedwongen vertrek waar – als laatste middel – uiteindelijk
vreemdelingenbewaring kan worden ingezet om dat vertrek te realiseren.
Vertrek is niet alleen inzet omdat verblijf in de illegaliteit onwenselijk is,
maar ook omdat het Nederlandse toelatingsbeleid aan geloofwaardigheid
verliest wanneer op een negatief besluit uiteindelijk geen daadwerkelijk
vertrek volgt.
Om vrijwillig vertrek en duurzame terugkeer te stimuleren en te faciliteren
is in de afgelopen jaren een groot aantal instrumenten en projecten
ontwikkeld, waarin naast de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) ook de
Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) en een groot aantal ngo’s,
waaronder Stichting Maatwerk bij Terugkeer en Stichting Wereldwijd, een
belangrijke rol spelen om de vreemdeling te bereiken en te begeleiden bij
terugkeer.
De IOM is een onafhankelijke intergouvernementele organisatie, die van
de Nederlandse overheid subsidie ontvangt om de zelfstandige terugkeer
van vreemdelingen te ondersteunen. In Nederland zijn de bekendste
projecten de REAN regeling4 en de HRT regeling5. Vreemdelingen die
contact opnemen met IOM krijgen voorlichting en advies over terugkeer,
begeleiding bij vertrek, een vliegticket naar een plaats zo dicht mogelijk bij
de eindbestemming en zo nodig een vergoeding om over land verder te
reizen, ondersteuning bij het verkrijgen van een reisdocument en een
vergoeding voor de kosten en voor mensen die verblijf in Nederland
hebben aangevraagd een ondersteuningsbijdrage6 om de eerste periode
na vertrek te overbruggen. Voor bepaalde doelgroepen, onder meer
ex-asielzoekers, slachtoffers van mensenhandel en mensen met gezondheidsproblemen, wordt extra ondersteuning of begeleiding geboden bij
de herintegratie na terugkeer naar het land van herkomst. Deze ondersteuning kan zowel financieel als in natura zijn. De mogelijkheid om met
IOM terug te keren is altijd aanwezig, zelfs als een vreemdeling in
bewaring zit. In bewaring werkt IOM met het AVRD project7. IOM is in alle
centra aanwezig en informeert en begeleidt desgewenst mensen die
alsnog zelfstandig willen terugkeren.
Voor een meer uitgebreide beschrijving van alle mogelijkheden en
projecten verwijs ik verder naar de website www.infoterugkeer.nl en de
site van IOM www.iom-nederland.nl.

4

Return and Emigration of Aliens from the Netherlands.
Herintegratie Regeling Terugkeer
6
De REAN bijdrage is voor mensen zonder rechtmatig verblijf € 200,– en voor mensen die nog
in de procedure zijn € 500,–. Wanneer iemand een asielachtergrond heeft, is het onder de HRT
regeling mogelijk dat de vergoeding tot maximaal € 1.750,– voor volwassenen en alleenstaande minderjarige vreemdelingen bedraagt en € 880,– voor minderjarige familieleden.
7
Assisted Voluntary Return from Detention.
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

3

Vertrekmaatregelen
Wanneer een vreemdeling, ondanks de inzet op vrijwillig vertrek en de
gesprekken die de DT&V met dat oogmerk voert, niet bereid is aan zijn
terugkeer te werken, komt een traject van gedwongen vertrek aan de orde.
Om dat te realiseren bestaan meerdere instrumenten, waarvan vreemdelingenbewaring, met het oogmerk uitzetting, de meest ingrijpende en
vergaande maatregel is.
Oplopend in zwaarte stonden voorafgaand aan de implementatie van de
Terugkeerrichtlijn en de introductie van de pilots naast bewaring een
aanzegging om Nederland te verlaten, de meldplicht en de maatregel van
vrijheidsbeperking met onderdak in de vrijheidsbeperkende locatie (VBL)
aan de Koninklijke Marechaussee (KMar), de Vreemdelingenpolitie (VP) en
de DT&V ter beschikking om (gedwongen) vertrek van de vreemdeling
alsnog te realiseren. Deze instrumenten werden ingezet voor beperkte
doelgroepen. Zo was de VBL primair beschikbaar voor ex-asielzoekers,
aansluitend op de beëindiging van de opvang in een asielzoekerscentrum
(AZC). De vrijheidsbeperkende maatregel en onderdak in de VBL werd
gecombineerd met de wekelijkse meldplicht. Daarnaast werd de
meldplicht ook ingezet voor vreemdelingen die beschikten over een vaste
woon- of verblijfplaats. Dit betekent niet dat mensen die niet in de VBL
werden geplaatst, dan wel een meldplicht opgelegd kregen, altijd in
bewaring werden gesteld. Bewaring was reeds het laatste middel en daar
golden en gelden eigenstandige eisen voor, zoals een reëel risico op
onttrekking en daadwerkelijk zicht op uitzetting.
Pilots alternatieven voor vreemdelingenbewaring
Met de brief van 22 december 20118 is door het vorige kabinet invulling
gegeven aan de mogelijkheden om meer gebruik te maken van alternatieven voor vreemdelingenbewaring die minder restrictief zijn dan
bewaring, eenvoudiger uit te voeren en mogelijk goedkoper zijn. De pilots
zijn in 2012 gestart. Daarnaast trad per 1 januari 2012 de implementatiewet van de Terugkeerrichtlijn9 in werking waarbij het terugkeerbesluit,
het inreisverbod en de beperking van de ongewenstverklaring tot
Europese burgers en hun familieleden werden geïntroduceerd.
De pilots behelsden de meldplicht gecombineerd met casemanagement
door de DT&V, de borgsom en de samenwerking met ngo’s. Op deze
pilots zal ik hieronder afzonderlijk ingaan. Daarnaast was er de afronding
van het experiment Perspectief. Op dit laatste kom ik nog apart terug, nu
het een bijzondere doelgroep betreft en het beoordelen van de aangemelde dossiers nog loopt.
Voor de pilots kwamen niet in aanmerking vertrekplichtige vreemdelingen
die:
• strafrechtelijk zijn veroordeeld en/of vanwege gedrag een gevaar
vormen voor de openbare orde10;
• hun terugkeer belemmeren;

8

Kamerstuk 19 637, nr. 1483.
Bij het wetsvoorstel tot «Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 ter implementatie van de
richtlijn nr. 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over
gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen
van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PbEU L 348/98)» is de Terugkeerrichtlijn geïmplementeerd in de Nederlandse wet- en regelgeving.
10
Vertrekplichtige vreemdelingen die strafrechtelijk zijn veroordeeld hebben in de regel een
ongewenstverklaring (OVR), of een zwaar inreisverbod opgelegd gekregen. Het in weerwil van
een OVR c.q. zwaar inreisverbod in Nederland bevinden is strafbaar gesteld als misdrijf.
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

4

•
•
•

aan de grens geweigerd zijn, om te voorkomen dat deze personen
onrechtmatig het land binnenkomen;
zich al eerder aan een (alternatieve) toezichtmaatregel hebben
onttrokken;
zich nooit eerder in beeld van de overheid hebben gebracht door het
doen van een toelatingsaanvraag.

De meeste vreemdelingen in bewaring voldeden niet aan meerdere van
bovenstaande eisen, waardoor zij niet in aanmerking kwamen voor een
pilot. Daardoor was de groep die gebruik kon maken van de pilots klein. In
de bijlage bij deze brief treft u nadere informatie over de pilots aan tot
1 juni 2013.
Zoals ook destijds aan uw Kamer is toegezegd, lopen alle pilots nog
steeds en zullen deze niet worden beëindigd dan nadat uw Kamer
hierover en de beoogde vervolgstappen, is geïnformeerd.
Pilot meldplicht
De pilot meldplicht betreft het opleggen van een meldplicht bij de
vreemdelingenpolitie in combinatie met facilitering bij terugkeer door de
DT&V aan vertrekplichtige vreemdelingen die opvang of verblijf hebben
bij betrouwbaar te achten particulieren of instanties. Deze pilot stond los
van de gewone meldplicht die door de politie opgelegd kan worden, maar
waar geen terugkeerbegeleiding bij plaatsvond.
De DT&V heeft afspraken gemaakt met een aantal politie-eenheden.
Verder is onder meer met enige regelmaat nagegaan of vreemdelingen
die zich reeds in bewaring bevonden, in aanmerking zouden kunnen
komen voor deze pilot. Dat bleek in de praktijk lastig, omdat de vreemdelingen of niet aan de eerder genoemde voorwaarden voldeden en als zij
daaraan voldeden, niet bereid waren om aan hun terugkeer te werken.
In de praktijk bleek deze pilot «aan de voorkant» van de inbewaringstelling
niet veel meerwaarde te hebben. Immers, de hulpofficier van justitie
(HOvJ) is en was al op grond van de vreemdelingenwet verplicht om te
onderzoeken of een lichter middel dan inbewaringstelling geïndiceerd is.
Het gaat dan ook feitelijk om dezelfde criteria als deze pilot, namelijk het
werken aan vertrek en het hebben van een bekend verblijfadres. Daarom
is ook met name getoetst of vreemdelingen die zich reeds in bewaring
bevonden, in aanmerking zouden kunnen komen voor deze pilot. Tijdens
het intensieve casemanagement en vertrekgesprekken met de inbewaring
gestelde vreemdeling wordt beoordeeld of de vreemdeling daadwerkelijk
«de knop heeft omgedraaid» en serieus initiatief heeft ondernomen om
terug te keren. Hoewel de resultaten van deze pilot kwantitatief laag zijn,
blijkt in de praktijk dat de mogelijkheid van het onder voorwaarden
aanbieden van de meldplicht met intensief casemanagement door de
DT&V tot resultaat kan leiden bij de vreemdeling, waardoor de bewaring
beëindigd kan worden en de vreemdeling onder toezicht met een
meldplicht zijn vertrek regelt. Dit instrument wil ik derhalve zeker een
vaste plaats in het palet van toezichtmaatregelen bij terugkeer geven.
Pilot borgsom
De pilot borgsom is in de brief over de alternatieven voor vreemdelingenbewaring omschreven als «het onderzoeken van een door of namens de
vertrekplichtige vreemdeling vooraf te betalen borgsom, die wordt
geretourneerd als het grondgebied van de Europese Unie aantoonbaar
verlaten is». Met de implementatie van de Terugkeerrichtlijn is het
juridisch mogelijk geworden dat een waarborgsom wordt gedeponeerd
door de vreemdeling. In de praktijk worden door de DT&V afspraken met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

5

de vreemdeling gemaakt over een borgbedrag en een vertrektermijn. De
vreemdeling ondertekent een terugkeercontract waarin zijn rechten en
plichten zijn vastgelegd. De borg wordt vooraf betaald en geretourneerd
als de vreemdeling zich meldt op de luchthaven en daadwerkelijk
Nederland verlaat.
Oorspronkelijk was de gedachte dat het stellen van de borgsom kon
worden toegepast op vreemdelingen die in bewaring zitten, actief willen
werken aan hun terugkeer en in afwachting zijn van een reisdocument.
Van deze mogelijkheid is relatief weinig gebruik gemaakt. De reden
hiervan is niet gelegen in de hoogte van bedrag, maar in de terugkeerbereidheid van de vreemdeling. Overigens, het bedrag is in de praktijk
variabel toegepast afhankelijk van de draagkracht van de vreemdeling. Bij
de uitvoering bleek dat een groot aantal vreemdelingen niet wilde werken
aan de terugkeer en enkel uit bewaring wilden. Omdat terugkeer
uitgangspunt is, kwamen zij niet in aanmerking voor deze pilot.
Ik vind dit instrument zeker een toegevoegde waarde hebben in de
ondersteuning van vreemdelingen die Nederland moeten verlaten en
tegelijkertijd hen aan te spreken op hun eigen verantwoordelijkheid.
Daarom zal ik ook de borgsom een plaats geven binnen de toezichtmaatregelen bij terugkeer.
Pilot subsidies aan ngo’s
De laatste pilot betreft het mede financieren van terugkeerprojecten onder
regie van de DT&V van ngo’s en stichtingen, die lokaal gesteund worden
door gemeenten. Inzet is het bevorderen van duurzame terugkeer voor
vreemdelingen die vertrekplichtig zijn. Een aantal projecten dat gestart is
in 2012 loopt thans nog en een aantal nieuwe projecten is in 2013 gestart
en zal de rest van het jaar nog doorlopen.
Aan negen verschillende organisaties, verspreid over het hele land, heb ik
subsidie gegeven voor dergelijke projecten. De projecten kennen allemaal
een verschillende opzet. Daaronder waren onder meer «Bridge to Better»
en «Kerk in Actie»11. De resultaten binnen de verschillende projecten zijn
wisselend; een aantal projecten kreeg dermate veel verzoeken dat de
subsidie is uitgebreid, een aantal andere organisaties had moeite om
mensen ook daadwerkelijk te laten terugkeren. In het algemeen zijn de
resultaten positief. Ook omdat op deze manier de samenwerking tussen
ngo’s en stichtingen enerzijds en de DT&V anderzijds is bevorderd.
Tijdens de uitvoering van de pilots is door de DT&V niet alleen gekeken
naar mensen die nieuw instroomden in het terugkeerproces, maar ook
naar de mensen die al een toezichtmaatregel opgelegd hadden gekregen
of in bewaring zaten. Een aantal mensen heeft vanuit bewaring een lichter
toezichtmiddel opgelegd gekregen omdat zij in bewaring aangaven dat zij
wilden vertrekken en is met ondersteuning van een ngo vertrokken.
Nieuwe werkwijze Dublinclaimanten
Naast de hiervoor genoemde pilots is de DT&V, in overleg met de KMar
en de IND, eind vorig jaar op kleine schaal gestart met de zelfstandige
overdracht voor Dublinclaimanten die bereid zijn mee te werken aan de
overdracht aan de andere lidstaat. Voorheen werden deze vreemdelingen
in bewaring gesteld om te voorkomen dat zij zich aan de overdracht
zouden onttrekken. Nu wordt een individuele afweging gemaakt en vindt
11

Bridge to Better, Kerk in Actie, Rotterdams Ongedocumenteerden Steunpunt, Dalmar,
Goodwill Hommage Foundation, Pauluskerk, Vluchtelingenwerk, NedSom.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

6

inbewaringstelling alleen plaats als er daadwerkelijke vrees voor
onttrekking bestaat. De ervaringen met deze nieuwe werkwijze, hoewel
beperkt, zijn tot dusver positief. Nadat de aangepaste Dublinverordening,
nr. 604/2013, van toepassing is, zal dit staand beleid worden.
Verankeren van toezichtmaatregelen
De voorwaarden voor de pilots werkten beperkend, waardoor weinig
vreemdelingen in aanmerking kwamen en niet altijd recht kon worden
gedaan aan een individuele situatie en de bereidheid van een vreemdeling
om te werken aan terugkeer. Toch zijn de ervaringen met deze toezichtmaatregelen goed, gelet op de genoemde resultaten. De terugkeer van
vreemdelingen zonder toepassing van bewaring, dan wel vanuit bewaring
naar een ander toezichtmiddel en van daaruit vertrek, vind ik een positieve
ontwikkeling die ik verder wil ontwikkelen, mede ook vanuit het oogpunt
van een aanzienlijke kostenreductie en kosten beheersing.
Meer zelfstandige terugkeer is het doel van dit kabinet. Om daar aan bij te
dragen, zal ik de mogelijkheid dat een alternatieve toezichtmaatregel
wordt opgelegd en de voorwaarden waaronder dit in individuele situaties
kan worden toegepast, verankeren in het beleid. Aan de vreemdeling die
bereid is actief te werken aan vertrek kan in beginsel een lichter toezichtmaatregel worden opgelegd. Deze toezichtmiddelen zijn erop gericht dat
proportioneel, en met in acht neming van het subsidiariteitsbeginsel
maatregelen worden getroffen voor een vreemdeling die niet heeft
voldaan aan zijn zelfstandige vertrekplicht om zodoende alsnog zijn
vertrek te realiseren. Van belang is dat het niet alleen gaat om een zo
groot mogelijk arsenaal aan toezichtmaatregelen, maar juist om zo
proportioneel en effectief mogelijke maatregel voor verschillende groepen
vreemdelingen teneinde terugkeer te realiseren.
Uitgangspunt is dat de toezichtmaatregelen individueel worden opgelegd.
Bij de oplegging wordt door de hulpofficier van justitie (hOvJ) van de
politie of de KMar of de regievoerder van de DT&V een afweging gemaakt
van het geheel aan individuele omstandigheden waarbij in elk geval de
volgende drie factoren (in negatieve zin) meewegen voor de vraag of een
lichter middel aangewezen is:
• de mate waarin de vertrekplichtige vreemdeling de terugkeer
belemmert;
• de mate waarin de vertrekplichtige vreemdeling vanwege zijn gedrag
en achtergrond een gevaar vormt voor de openbare orde; en
• de vraag of, en zo ja voor welke duur, de vertrekplichtige vreemdeling
zich eerder aan een toezichtsmaatregel (of anderszins aan het zicht van
de rijksoverheid) heeft onttrokken.
Ook kan voor sommige maatregelen de mate waarin ngo’s of gemeenten
zich bereid verklaren om de terugkeer van een vreemdeling te helpen
realiseren van belang zijn.
Bij vreemdelingen die, mede in het licht van genoemde wegingsfactoren
niet in aanmerking komen voor lichtere maatregelen, zal worden ingezet
op gedwongen vertrek uit Nederland, waarbij vreemdelingenbewaring
wordt ingezet, voor zover sprake is van een reëel risico op onttrekking en
daadwerkelijk zicht op uitzetting. Daarbij wordt bewaring slechts ingezet
wanneer dat proportioneel is. Ik zal in de paragraaf «Regime» nader
hierop ingaan.
De ACVZ stelt in haar advies dat de prestatieafspraken met de politie puur
op het aantal inbewaringstellingen als overdrachtsdossiers ziet. Dit is niet
het geval.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

7

Er is sprake van een kwantitatieve en kwalitatieve resultaatafspraak die
ziet op de uitvoering van de politiële vreemdelingentaak. Focus ligt daarbij
onder meer op de criminele en overlastgevende vreemdeling.
Er zijn kwalitatieve afspraken over de toezichts- en handhavingstaken en
het identificatieproces gemaakt, zoals afspraken over de overdrachtsdossiers en afspraken dat iedere aangehouden vreemdeling een V-nummer
krijgt. Een overdrachtsdossier van politie naar DT&V betreft vreemdelingen die door de politie tijdens haar toezicht worden aangetroffen en
aan wie een toezichtsmaatregel of bewaring wordt opgelegd. Zo’n
toezichtsmaatregel kan een meldplicht of een andersoortige maatregel
zijn. Het gaat dus expliciet niet alleen om bewaringsdossiers. Voor 2013
betreft het 4000 overdrachtsdossiers. Met deze resultaatafspraken beoog
ik meer inzicht te krijgen in de bijdrage die landelijk geleverd wordt door
de politie bij het bestrijden van illegaliteit en tot welke resultaten dit leidt.
Voor 2014 zal ik nieuwe resultaatafspraken met de politie maken, waarbij
de ervaringen uit 2013 zullen worden betrokken.
Ik ben van plan de capaciteit van de vreemdelingenbewaring fors naar
beneden bij te stellen. De huidige capaciteit, inclusief reserveplaatsen,
bedraagt meer dan 2000 plaatsen. Dit zal ik meer dan halveren naar 933
plaatsen. Deze capaciteit is nog steeds toereikend voor het aantal
overdrachtsdossiers van de politie vanuit het toezichtsproces aan de
DT&V.
Bewaring zal in specifieke centra in Rotterdam, Zeist en Schiphol worden
uitgevoerd. Ik heb kennis genomen van de wens van een aantal organisaties om aparte nieuwe locaties in te richten voor bewaring die geen
penitentiaire uitstraling hebben. Daarvoor ontbreken de financiële
middelen. Wel zal ik bij het «wetsvoorstel regime» aangeven welke
wijzigingen ik daarin voorsta, zodat het regime niet alleen in systematiek
verschilt van het penitentiaire systeem, maar ook in uitwerking. Ik zal in de
paragraaf «Regime» alvast kort schetsen wat ik beoog en welke veranderingen ik op korte termijn wil invoeren.
Mocht het zo zijn dat de capaciteit van vreemdelingenbewaring niet
toereikend is – hetgeen ik niet verwacht – dan zal ik, onverlet het
uitganspunt van individuele toetsing, voor een viertal categorieën
vreemdelingen een prioriteitsbeleid voeren. Deze categorieën zijn:
• grensgeweigerde vreemdelingen die geen asielverzoek hebben
ingediend;
• vertrekplichtige vreemdelingen die op korte termijn (< twee weken)
uitgezet kunnen worden;
• vertrekplichtige vreemdelingen bij wie de bewaring is aangewezen in
een bijzonder openbare orde belang, met name bij een criminele of
overlastgevende achtergrond;
• vertrekplichtige vreemdelingen die zich eerder aan een opgelegde
lichtere toezichtmaatregel hebben onttrokken.
Bij het opleggen van de toezichtmaatregelen is bijzondere aandacht voor
kwetsbare personen. Vreemdelingenbewaring is daar, nog meer dan bij
niet kwetsbare personen, het uiterste middel, maar kan niet volledig
worden uitgesloten. Voor een aantal groepen, zoals gezinnen met
minderjarige kinderen en alleenstaande minderjarige vreemdelingen,
geldt bijzonder beleid voor inbewaringstelling. Daar zal ik in de paragraaf
over kwetsbare groepen nader op ingaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

8

Andere alternatieven?
Ik heb naast de pilots ook gekeken of andere alternatieven mogelijk zijn.
Daarbij heb ik de «Detention Guidelines van de United Nations High
Commission for Refugees» (UNHCR)12 betrokken en zijn gesprekken
gevoerd met diverse organisaties en (advies)colleges, waaronder onder
meer UAF, Amnesty International, VluchtelingenWerk Nederland (VWN),
de ACVZ, de Nationale ombudsman en de Kinderombudsman, en is
gekeken naar de ervaringen in het buitenland.
De maatregelen die in andere landen worden toegepast zijn vaak niet
toepasbaar in het Nederlandse systeem, bijvoorbeeld omdat hier de
opvang eindigt na een bepaalde periode na ontvangst van een afwijzende
beschikking of omdat onderscheid wordt gemaakt naar verschillende type
vreemdelingen, hetgeen wij niet kennen.
Tijdens het dertigledendebat van 22 mei 2013 heeft het lid Schouw (D66)
mij gevraagd om ook in te gaan op de ervaringen met alternatieven voor
bewaring in Zweden. Over de mogelijkheden van de alternatieven voor
bewaring en bewaring in Zweden bent u bij brief van 22 december 201113
reeds geïnformeerd. Navraag leert dat sindsdien geen grote wijzigingen in
dat beleid zijn geweest. Zweden kent naast de ondertoezichtstelling geen
andere toezichtmaatregelen dan bewaring en ziet daar ook niets in.
Anders dan in Nederland heeft de vreemdeling ook na het einde van de
asielprocedure onderdak. De capaciteit voor de bewaringcentra is door
Zweden sinds 2011 iets uitgebreid. Zweden kent bewaringscentra voor
niet criminele vreemdelingen en vreemdelingen die een licht vergrijp
hebben gepleegd maar de straf hebben uitgezeten en huizen van
bewaring voor vreemdelingen die voor een zwaar vergrijp zijn veroordeeld. Wanneer een vreemdeling in een bewaringscentrum een strafbaar
feit begaat, kan hij tijdelijk in een huis van bewaring worden geplaatst.
Het Australische systeem van de onafhankelijke casemanager is ook door
de ACVZ naar voren gebracht. Een casemanager in Australië informeert
voor de vreemdeling over zijn situatie en welke procedures mogelijk zijn.
De casemanager is geen adviseur, daarvoor heeft de vreemdeling een
migration agent. Heeft een vreemdeling geen recht op bescherming, dan
werkt de casemanager nauw samen met de removal officer om terugkeer
te bevorderen. De casemanager informeert de vreemdeling dan over de
mogelijkheid van zelfstandig vertrek en eventuele ondersteuning door
IOM daarbij. Voor vreemdelingen in bewaring kan een casemanager ook
in bepaalde gevallen aandacht vragen bij de removal officer. Dit gebeurt
voornamelijk wanneer het gaat om amv’s of gezinnen met kinderen.
Australië heeft daarnaast afwijkend beleid voor bepaalde groepen
vreemdelingen. Zogenoemde bootvluchtelingen worden in een vroeg
stadium gedetineerd. In Australië zijn geen maximum termijnen aan de
bewaring verbonden, ook niet voor kwetsbare groepen.
In het Nederlandse stelsel zie ik ruimte voor ngo’s om een dergelijke rol
ten opzichte van vreemdelingen te vervullen. Een aantal ngo’s heeft
geëxperimenteerd met casemanagement in het kader van de gesubsidieerde projecten voor de pilot «Alternatieven voor bewaring». Het blijft
mogelijk dat organisaties hiervoor ook in de toekomst subsidie
aanvragen.

12

«Guidelines on the Applicable Criteria and Standards relating to the Detention of AsylumSeekers and Alternatives to Detention», UNHCR, 2012.
13
Kamerstuk 19 637, nr. 1483.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

9

Ik acht daarnaast een aparte verantwoordelijkheid voor de overheid
aanwezig om regie te voeren bij het gedwongen vertrek en een
zorgvuldige belangenafweging te maken bij de toepassing van de
mogelijke maatregelen. Ook de Terugkeerrichtlijn gaat uit van een
verplichting van de overheid om tot uitzetting over te gaan als de
vreemdeling niet zelfstandig terug is gekeerd. Dat kan niet in zijn geheel
bij een casemanager van een ngo worden neergelegd. Ik zal onderzoek
laten doen naar de mogelijke voor- en nadelen zijn van een casemanager
van een ngo.
Ik heb tevens bekeken of het systeem van borgsom uitgebreid kan worden
tot garantstelling, zoals bijvoorbeeld Amnesty vroeg. Ik begrijp de
achtergrond van dit idee. De garantstelling zonder eigen verantwoordelijkheid voor de vreemdeling vind ik niet wenselijk. Het is namelijk de
vreemdeling die de verantwoordelijkheid heeft om te vertrekken. Met een
garantstelling kan de onwenselijke situatie ontstaan dat de vreemdeling
niet aan vertrek werkt en daar niet feitelijk op aangesproken kan worden.
Bij de borgsom is het de vreemdeling die de afspraken maakt en daar ook
de verantwoordelijkheid voor draagt. Dat een vreemdeling voor zijn
borgsom ondersteund wordt door ngo’s, familie, vrienden of derden is
een mogelijkheid die ik wel mogelijk acht en ook zal ondersteunen.
Mede naar aanleiding van de vraag van het lid Voordewind (ChristenUnie)
tijdens het debat van 18 april jl. heb ik gekeken of een vorm van elektronisch toezicht mogelijk zou zijn als een lichtere maatregel. Voor vreemdelingen die mee willen werken aan terugkeer zijn lichtere en minder
ingrijpende vormen van toezicht mogelijk, zoals de meldplicht. Voor
vreemdelingen die niet bereid zijn aan terugkeer te werken, acht ik
elektronisch toezicht op zichzelf staand geen effectieve toezichtmaatregel,
omdat het niet aanzet tot daadwerkelijk werken aan vertrek. Voor
vreemdelingen waar het risico aanwezig is dat zij met onbekende
bestemming willen vertrekken is het instrument evenmin toepasbaar.
Het geheel van toezichtmaatregelen bij terugkeer
Ik zal de pilots als lichtere toezichtmaatregelen verankeren in het
terugkeerbeleid. De maatregelen worden anders dan de pilots in beginsel
aan de voorkant opgelegd. Dat betekent dat voorafgaand aan de inbewaringstelling wordt gekeken of een lichtere maatregel mogelijk is. De
daadwerkelijke oplegging blijft echter afhankelijk van de bereidheid van
de vreemdeling actief te werken aan vertrek.
Voor de vreemdeling die niet bereid is actief te werken aan vertrek, maar
waar de DT&V mogelijkheden ziet om op korte termijn vertrek te
realiseren en er geen reëel risico op onttrekking bestaat, waardoor
bewaring nog niet aan de orde is, kan ervoor gekozen worden om
bijvoorbeeld een vrijheidsbeperkende maatregel of een meldplicht op te
leggen.
Vreemdelingen die niet bereid zijn om op enigerlei wijze actief te werken
aan terugkeer en waarbij het niet mogelijk is om deze persoon op korte
termijn uit te zetten of in bewaring te stellen, komen in beginsel niet in
aanmerking voor een toezichtmaatregel. Natuurlijk laat dat onverlet dat
wanneer iemand alsnog actief aan zijn vertrek werkt en daarbij om hulp
vraagt, de DT&V zal bekijken wat de mogelijkheden zijn.
Voor de vreemdelingen waar een reëel risico op onttrekking bestaat en
daadwerkelijk zicht is op uitzetting, blijft bewaring mogelijk. De DT&V zal,
nog meer dan nu, ook tijdens de bewaring toetsen of dat nog het
aangewezen instrument is. Bij nieuwe feiten en ontwikkelingen in de
persoonlijke situatie van de vreemdeling wordt een individuele afweging

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

10

gemaakt of bewaring nog het aangewezen instrument is of dat het
opleggen van een lichter middel mogelijk is. De vreemdeling die in
bewaring is gesteld, maar besluit toch mee te werken aan vertrek, kan op
deze manier zelf zijn positie versterken en zo een andere – lichtere –
maatregel opgelegd krijgen om aan terugkeer te werken.
De ACVZ is van oordeel dat het onrechtmatig is om de bewaring van
vreemdelingen waarvan is vastgesteld dat ze afkomstig zijn uit een land
dat vreemdelingen alleen vrijwillig terugneemt, te laten voortduren.
Ik deel dit niet onverkort: als er geen daadwerkelijk zicht op uitzetting is, is
bewaring al niet rechtmatig. Dat een land van herkomst geen (of niet
vaak) reisdocumenten afgeeft in het geval van gedwongen vertrek,
betekent niet dat het werken aan vertrek vanuit bewaring niet daadwerkelijk tot terugkeer kan leiden. Volgens vast jurisprudentie van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State14 is het niet bij voorbaat zo
dat het afleggen van een verklaring dat een vreemdeling geen bezwaar
heeft tegen zijn terugkeer een zodanige strekking heeft dat dit verder gaat
dan de wettelijke verplichting van de vreemdeling om Nederland uit eigen
beweging te verlaten en redelijkerwijs van hem verlangd kan worden. Ook
hier blijft een weging per geval aangewezen. Een vreemdeling kan op
ieder moment de voortduring van zijn bewaring voorleggen aan een
rechter, die beoordeelt of er voldoende voortgang wordt geboekt in het
kader van terugkeer en of nog zicht op uitzetting is ten aanzien van de
vreemdeling. Daarbij dient bij een bewaringduur van meer dan zes
maanden een verlengingsbesluit te worden genomen, dat ook wordt
voorgelegd aan een rechter.
De ACVZ acht het een veeg teken dat de effectiviteit van bewaring na zes
maanden daalt tot 17%. Het betreft personen in bewaring die moeten
vertrekken en die op alle mogelijke manieren niet werken aan hun
terugkeer en niets van zelfstandig vertrek willen weten. Ondanks alle
tegenwerkingen, denk bijvoorbeeld aan het niet opgeven van de juiste
nationaliteit of de echte naam, wordt nog een vertrekpercentage van 17%
voor deze groep vanuit bewaring gerealiseerd. Juist bij de personen die
zich reeds meer dan zes maanden tegen vertrek hebben verzet, acht ik dit
gerealiseerde vertrekpercentage verre van verwaarloosbaar. Voor de
mensen die niet vanuit bewaring vertrekken, geldt niet dat de bewaring
niet correct zou zijn toegepast. De rechter toetst altijd de rechtmatigheid
van de voortduring van de bewaring na zes maanden. Daarnaast kan de
vreemdeling ook zelf altijd het voortduren van de bewaring voorleggen
aan de rechter.
Mijn inzet is om bewaring zo kortdurend mogelijk in te zetten. Ik wijs ook
op het percentage van mensen dat korter dan drie maanden in bewaring
blijft en vertrekt, namelijk 81%. In 2012 vertrok in totaal 65% van de
personen uit bewaring. Als het niet anders kan, kan bewaring langer
duren. Na zes maanden wordt dan door de rechter getoetst of de
bewaring wel verlengd mag worden.
Feit blijft dat de vreemdeling de bewaringsduur kan verkorten door mee te
werken aan vertrek en zelfs een lichter middel opgelegd kan krijgen als hij
daadwerkelijk actief werkt aan zijn terugkeer.
Hoewel de inzet is om herhaalde bewaring te voorkomen, kan ik dat niet
uitsluiten. Een vreemdeling die geen gebruik heeft gemaakt van de
lichtere maatregel en waarbij de bewaring niet geleid heeft tot vertrek,
omdat de vreemdeling niet heeft meegewerkt, kan bij nieuwe feiten of
omstandigheden die zicht geven op uitzetting opnieuw in bewaring
worden gesteld. Bijzondere aandacht blijft daarbij uitgaan naar criminele
14

ABRvS 7 november 2008, zaak nr. 200805610/1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

11

en overlastgevende vreemdelingen. De rechter zal daarbij toetsen of de
bewaring rechtmatig en proportioneel is.
Het dossier van de vreemdeling wordt niet zonder meer gesloten als de
inbewaringstelling wordt opgeheven. De ACVZ gaf in haar onderzoek aan
dat dit zou gebeuren. Dat is niet zo. De DT&V bekijkt individueel of een
aanvraag voor een reisdocument doorloopt of wordt gestopt.
Een vreemdeling die in bewaring, het zwaarste middel, was gesteld en dat
heeft niet geleid tot vertrek, kan na in bewaringstelling niet worden
gedwongen om contact te houden met de DT&V als hij niet aan vertrek wil
werken. Als het contact tussen DT&V en vreemdelingen wordt verbroken,
zal de DT&V redelijkerwijs niet anders kunnen dan de vreemdeling uit de
caseload halen. Anderzijds is het zo dat indien een vreemdeling vanuit
bijvoorbeeld de VBL in bewaring wordt gesteld het dossier wordt
overgedragen, waarbij verder gegaan wordt met het realiseren van het
daadwerkelijke vertrek.
Toezichtmaatregelen
De hieronder genoemde afzonderlijke toezichtmaatregelen variëren in
intensiteit en kunnen ook onderling gecombineerd worden ingezet. De
zwaarste toezichtmaatregel en ultimum remedium blijft de vreemdelingenbewaring. De maatregelen die opgelegd kunnen worden zijn straks:
Aanzegging Nederland te verlaten
Op zichzelf staand is een aanzegging een maatregel waarbij niet aan
terugkeer wordt gewerkt. Het wordt ingezet als een persoon niet
gedwongen uit Nederland kan worden uitgezet, bijvoorbeeld als bewaring
niet tot vertrek heeft geleid of voor landen waar gedwongen terugkeer op
enig moment niet aan de orde is en de persoon geen enkele intentie heeft
om actief te werken aan terugkeer.
Meldplicht variërend in intensiteit en gecombineerd met begeleiding
Een andere maatregel is de meldplicht; iemand meldt zich waardoor
bekend is dat deze persoon nog in Nederland is. De meldplicht gecombineerd met begeleiding door de DT&V voor mensen die onderdak hadden
bij betrouwbaar te achten personen kan in intensiteit variëren. Bekend is
de meldplicht op de VBL, maar de meldplicht kan ook zelfstandig worden
ingezet.
Een van de toezichtmaatregelen is een dagelijkse of wekelijkse meldplicht
met intensieve begeleiding van de DT&V. Ik verwacht dat deze toezichtmaatregel vooral kan worden ingezet bij mensen die eerder niet bekend
zijn geweest bij de DT&V, bereid zijn om aan terugkeer te werken,
onderdak hebben en daarbij volstaan kan worden met deze relatief lichte
toezichtmaatregel om aantoonbaar vertrek te bewerkstelligen.
Borgsom (in combinatie met een andere toezichtmaatregel)
Gekozen is voor een borgsom gecombineerd met een vertrektermijn van
28 dagen, aangezien uit de praktijk blijkt dat zelfstandig vertrek binnen
deze termijn gerealiseerd kan worden. Deze maatregel kan ook worden
opgelegd vanuit bewaring. Het is dan afhankelijk van de individuele
omstandigheden en de bereidheid om terug te keren dat de bewaring kan
worden opgeheven en een terugkeercontract met borgsom wordt
afgesloten. De borgsom is in beginsel een bedrag van € 1.750,–. Wanneer
blijkt dat de vreemdeling dit bedrag niet bijeen kan brengen of geen
sponsors heeft, kan de DT&V een individuele afweging maken om een
lager bedrag vast te stellen. Dit kan ook de andere kant op, het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

12

borgbedrag kan ook hoger worden vastgesteld als daar in een individuele
situatie volgens de DT&V aanleiding voor is. Een minimum of maximum
is afhankelijk van de financiële positie van de vreemdeling.
Inname documenten (in combinatie met een andere toezichtmaatregel)
De politie kan reeds de documenten van de vreemdeling innemen, zodat
deze bewaard blijven en niet verloren gaan, waarbij de vreemdeling
zelfstandig of desgewenst met hulp van de DT&V, IOM of andere ngo’s
kan werken aan zijn terugkeer. Dit is neergelegd in artikel 52 Vw 2000 en
artikel 4.23 van het Vreemdelingenbesluit 2000.
Deze maatregel kan worden gecombineerd met bijvoorbeeld een
meldplicht. De documenten worden vervolgens geretourneerd aan de
vreemdeling op het vooraf opgegeven adres als hij zich meldt bij de KMar
op de luchthaven. Deze maatregel zal met name worden toegepast voor
vreemdelingen die niet alleen beschikken over geldige documenten, maar
ook bereid zijn aan terugkeer te werken.
Het kan zijn dat er geen voortgang wordt geboekt met het zelfstandig
vertrek. De DT&V kan dan verzoeken om de documenten over te dragen,
zodat gewerkt kan gaan worden aan een gedwongen vertrek. Daarbij zal
ook bekeken worden of de meldplicht volstaat of dat overgegaan dient te
worden tot meer intensief toezicht, dan wel, als aan de voorwaarden
wordt voldaan, vreemdelingenbewaring.
Opleggen van een vrijheidsbeperkende maatregel al dan niet met
onderdak in een vrijheidsbeperkende locatie (in combinatie met een
andere toezichtmaatregel)
Sommige vreemdelingen hebben niet de mogelijkheid om te verblijven bij
familie, vrienden of ngo’s maar zijn wel bereid om te werken aan vertrek.
Om de vreemdeling daartoe in de gelegenheid te stellen, kan de DT&V
een vrijheidsbeperkende maatregel opleggen met onderdak in VBL, al dan
niet in combinatie met een andere toezichtmaatregel, zoals de meldplicht.
Deze vorm van onderdak staat in beginsel niet open voor vreemdelingen
die niet bereid te zijn om te werken aan terugkeer.
De huidige VBL staat nu primair open voor ex-asielzoekers. Met de pilot
ex-Perspectief is de doelgroep tot de VBL reeds enigszins uitgebreid. De
vrijheidsbeperkende maatregel gecombineerd met onderdak kan straks
ook aan andere vreemdelingen die bereid zijn aan terugkeer te werken
worden opgelegd. Ik zal om dit te realiseren het aantal plaatsen VBL
uitbreiden op een nader te bepalen locatie.
Naast de bestaande wijze van oplegging van de vrijheidsbeperkende
maatregel, zal in de toekomst een deel van de als VBL aangewezen
plaatsen bestemd worden voor personen die bovenop de vrijheidsbeperkende maatregel extra toezichtsmaatregelen opgelegd kunnen krijgen.
Daarmee beoog ik de ervaren ruimte tussen het instrument VBL en de
vreemdelingenbewaring te verkleinen, hetgeen weer kan bijdragen aan
het ultimum remedium karakter van bewaring.
Naar verwachting zal deze ontwikkeling een grotere aantal VBL-plaatsen
vragen dan de thans beschikbare bijna 400 plaatsen van de VBL in
Vlagtwedde. Ik houd er op dit moment rekening mee dat het aantal
benodigde plaatsen met 400 op zal lopen, leidend tot een tweede
VBL-locatie uiterlijk begin 2016.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

13

Het opleggen van de vrijheidsbeperkende maatregel en onderdak in de
VBL al dan niet met aanvullende beperkingen of toezichtmaatregelen is
afhankelijk van de individuele omstandigheden en de mate van terugkeerbereidheid van de vreemdeling. In beginsel is de termijn dat de vrijheidsbeperkende maatregel met onderdak wordt opgelegd 12 weken. Deze
termijn is in het algemeen afdoende om daadwerkelijk vertrek te
realiseren. Deze termijn kan verkort worden als blijkt dat iemand niet aan
terugkeer werkt en langer duren als blijkt dat dit in de individuele zaak
nodig is. Hierbij zal maatwerk worden geboden. Zoals ik u in de kabinetsreactie op het ACVZ advies «Verloren tijd», zoals opgenomen in onderdeel
C van deze brief, meld, bekijk ik daarnaast welke mogelijkheden er binnen
de bestaande budgettaire kaders zijn om binnen deze locaties meer
activiteiten gericht op terugkeer en activatie van de bewoners aan te
bieden. De voorstellen hiervoor zullen voor het eind van het jaar nader
worden uitgewerkt en waar mogelijk al voor het einde van dit kalenderjaar
worden uitgevoerd.
Ik acht het van belang om kort in te gaan op het verschil tussen bewaring
en de VBL. De ACVZ geeft in haar advies aan dat deze twee maatregelen
vergelijkbaar zijn. Dat deel ik niet. Bewaring betreft een vrijheidsontnemende maatregel die als laatste middel om het aantoonbare vertrek te
realiseren wordt ingezet wanneer iemand niet bereid is om aan vertrek te
werken. Bij de oplegging van de vrijheidsbeperkende maatregel in de VBL
is een persoon wél bereid om aan terugkeer te werken dan wel acht de
DT&V het mogelijk om gedwongen vertrek binnen 12 weken te realiseren.
Het vergelijken van de vertrekpercentages van deze instrumenten is
daarmee niet zinvol omdat het per definitie om twee verschillende
groepen gaat, met een nagenoeg altijd verschillende mate van terugkeerbereidheid.
Subsidies aan ngo’s
Hoewel een subsidie niet een daadwerkelijke toezichtmaatregel is, vormt
het wel onderdeel van de mogelijkheden bij terugkeer, namelijk de
subsidiëring van ngo’s. Ik ben tevreden over de betrokkenheid van
sommige organisaties en gelet op de ervaringen die hiermee de
afgelopen anderhalf jaar zijn opgedaan, zal het concept met een aantal
organisaties worden voortgezet.
Na afloop van de projecten die ik in 2012 heb gesubsidieerd, zijn ook in
2013 middelen beschikbaar gesteld voor een aantal projecten. De DT&V
zal jaarlijks een bedrag van € 1 miljoen beschikbaar krijgen voor projecten
die vertrek ondersteunen. Focus ligt daarbij op de duurzame terugkeer en
projecten die lokaal worden gesteund door gemeenten. Zoals eerder
aangegeven kunnen organisaties die met een vorm van casemanagement
willen werken, ook binnen het subsidiebedrag dat ik beschikbaar stel een
subsidieaanvraag indienen. Aan de subsidies kunnen voorwaarden
worden verbonden, zoals over de doelgroepen en de effectiviteit.
Voor terugkeer van voormalig asielzoekers bestaat al een subsidieregeling. Projecten die worden voorgedragen dienen hieraan complementair te zijn en zal ruimte worden geboden aan extra ondersteuning
voor in ieder geval kwetsbare groepen. Dit zal nader worden uitgewerkt in
een aparte subsidieregeling.
Kwetsbare groepen
In het beleid zal specifiek aandacht worden besteed aan kwetsbare
groepen. Ik heb tijdens het plenaire debat van 18 april jl. toegezegd
aandacht te besteden aan de informatie-uitwisseling binnen de keten die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

14

van belang is bij het opleggen van een lichtere maatregel of inbewaringstelling.
Bij het opleggen van de toezichtmaatregelen is bijzondere aandacht voor
kwetsbare personen. Vreemdelingenbewaring wordt daar, nog sterker dan
bij niet kwetsbare personen, enkel als uiterste middel ingezet.
Voor amv’s heb ik u bij brief van 20 december 201215 de evaluatie inzake
het beperken van vreemdelingen voor deze groep aangeboden. Voor
amv’s wordt sinds maart 201116 vreemdelingenbewaring uiterst terughoudend toegepast en voor zo kort mogelijke duur.
Dat blijft de insteek van het beleid. De bewaring wordt tot nu toe ten
uitvoer gelegd in een justitiële jeugdinrichting. Ik zal nader onderzoek
doen of de incidenteel voorkomende bewaring van amv’s ten uitvoer kan
worden gelegd in een ander soort instelling.
Voor vertrekplichtige gezinnen met minderjarige kinderen geldt dat zij
sinds het arrest van de Hoge Raad van 20 september 2011 recht hebben
op onderdak voor zover bij gebrek aan onderdak een humanitaire
noodsituatie dreigt. Dit onderdak is mogelijk tot daadwerkelijk vertrek
wordt gerealiseerd, dan wel tot het jongste kind de leeftijd van 18 jaar
heeft bereikt. Ondertussen wordt ingezet op terugkeer.
Voor gezinnen met minderjarige kinderen is het nu mogelijk om hen twee
weken voorafgaand aan een uitzetting in bewaring te stellen. Nog meer
dan bij volwassenen het geval is, geldt voor kinderen dat bewaring alleen
in uiterste gevallen mag worden toegepast voor een zo kort mogelijke
periode. In de praktijk wordt ingezet op zo kort mogelijk voorafgaand aan
een gedwongen vertrek. Voor kinderen geldt dat zij ook een eigen besluit
tot inbewaringstelling krijgen. Gemiddeld was de bewaringsduur voor
gezinnen met minderjarige kinderen in 2012 acht dagen.
Ik heb gekeken hoe andere landen in Europa hiermee omgaan. In België
worden gezinnen met minderjarige kinderen sinds eind 2008 niet meer in
bewaring geplaatst. Het beleid voor gezinnen met minderjarige kinderen
zal ik zo wijzigen dat zij niet in bewaring worden gesteld, tenzij zij zich
eerder aan het toezicht hebben onttrokken. Wanneer het gezin dan alsnog
in bewaring wordt gesteld, dan dient dit individueel gemotiveerd te
worden en kan dat voor maximaal twee weken, waarbij ook overigens aan
de eisen voor bewaring voldaan dient te zijn en uit het dossier een
individuele belangenafweging dient te blijken17. Voor gezinnen met
minderjarige kinderen die grensgeweigerd zijn blijft de maximale duur
van twee weken voor de uitzetting gelden. Dit, omdat zij nog geen
toegang tot Nederland hebben.
Voor personen met een fysieke beperking, medisch probleem of oudere
personen is net als voor andere vreemdelingen in beginsel een ander
toezichtmiddel mogelijk. Vreemdelingenbewaring kan daar echter toch
soms het aangewezen instrument zijn wanneer lichtere toezichtmaatregelen niet tot het vertrek hebben geleid en aan de individuele eisen voor
inbewaringstelling wordt voldaan. De bewaring is erop gericht zo
kortdurend mogelijk te zijn en duurt niet langer dan nodig is voor de
terugkeer. Bij de uitvoering van de bewaring door de Dienst Justitiële
Inrichtingen wordt rekening worden gehouden met de geschiktheid van
een persoon om in bewaring geplaatst te worden, hetgeen juist bij

15

Kamerstuk 27 062, nr. 86
Kamerstuk 27 062, nr. 68.
17
ABRvS 13 mei 2013, zaak nr. 201302956/1.
16

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

15

personen met een fysieke beperking, medisch probleem of oudere
personen van belang is.
Zwangere vrouwen hebben vanaf zes weken voor de uitgerekende datum
tot zes weken na de bevalling recht op uitstel van vertrek op grond van
artikel 64 Vw 2000, waarmee tevens rechtmatig verblijf wordt geboden.
Mocht in een eerder stadium van de zwangerschap vreemdelingenbewaring de aangewezen maatregel zijn, dan is medische zorg beschikbaar.
Medische zorg
De zorg voor vreemdelingen die in bewaring worden geplaatst, heeft ten
zeerste mijn aandacht. Zoals ook eerder aan Uw Kamer toegezegd heb ik
een aantal acties op het terrein van de verbetering van de procedures
omtrent het ontvangen van medische zorg ondernomen.
Zo is voor het invullen van het formulier waarmee een vreemdeling in
bewaring wordt gesteld, het zogenoemde M118-formulier, en waar ook
medische informatie op kan worden vermeld, een training ontwikkeld
waarmee de diverse organisaties bewust worden welke informatie welk
onderdeel nodig heeft en hoe dit zo goed mogelijk vermeld kan worden.
Ook is er een samenwerkingsovereenkomst gesloten voor de overdracht
van medische gegevens tussen de Dienst Justitiële Inrichtingen en het
GezondheidsCentrum Asielzoekers, zodat artsen in bewaring de noodzakelijke behandelingsinformatie makkelijker kunnen verkrijgen.
DJI heeft een toets ontwikkeld waarmee het personeel getoetst kan
worden op de kennis over de geldende protocollen en werkwijzen. Om de
schakel tussen beleid en praktijk te versterken wordt het protocol ook
wekelijks besproken in het teamoverleg van de betreffende inrichtingen.
Daarnaast worden de artsen en de verpleegkundigen specifiek geschoold
en op reguliere basis verplicht bijgeschoold.
Overigens iedere vreemdeling die niet (langer) rechtmatig in Nederland
verblijft en medisch noodzakelijke zorg nodig heeft, kan daar ook gebruik
van maken. Het is aan de behandelend arts om te beoordelen of de zorg
medisch noodzakelijk is en welke behandeling nodig is.
Voor gezinnen met kinderen die verblijven op een gezinslocatie of een
vreemdeling die verblijft op de vrijheidsbeperkende locatie geldt dat zij
gebruik kunnen maken van de medische zorg die wordt aangeboden.
Grensdetentie
De afweging van de inzet van lichtere toezichtmaatregelen, alvorens over
te gaan tot vreemdelingenbewaring, ziet voornamelijk op de afweging
voor detentie met het oog op uitzetting ingevolge artikel 59 Vw 2000. In
situaties van toegangsweigering aan de grens bestaat daarnaast de
mogelijkheid van een vrijheidsbeperkende of vrijheidsbenemende
maatregel op te leggen op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, Vw
2000 op te leggen. Daarvoor geldt een ander afwegingskader voor de
vraag of een lichter middel aangewezen is, omdat naast het terugkeerbelang een belang bestaat om te voorkomen dat de vreemdeling zich na
de toegangsweigering feitelijk toegang tot Nederland en het Schengengebied verschaft.
Een bijkomend aspect is dat bij toegangsweigering het veelal mogelijk is
om de vervoerder, veelal een luchtvaartmaatschappij, waarmee de
vreemdeling naar Nederland is gekomen, verantwoordelijk te stellen voor
het terugvervoeren van de vreemdeling, ook zonder dat de persoon

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

16

beschikt over geldige reis- en identiteitsdocumenten. Deze verplichting
vindt haar basis in annex 9 van het Verdrag van Chicago18.
Bij de afweging of grensdetentie noodzakelijk is, kent het huidige wettelijk
kader voorts een eigen lichtere maatregel in de vorm van een vrijheidsbeperkende maatregel zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, Vw 2000. In de
praktijk wordt dit over het algemeen ingevuld door mensen die de
toegang tot Nederland geweigerd is, die bereid zijn te vertrekken en
daarin zelf kunnen voorzien, niet in detentie te plaatsen, maar in de
lounge – dat is een van de drie winkel- en restaurantgebieden van
luchthaven Schiphol – tot dit vertrek is gerealiseerd.
Vrijheidsontneming in het kader van de toegangsweigering is weliswaar
primair gericht op het voorkomen dat de vreemdeling zich feitelijk
toegang tot Nederland en het Schengengebied verschaft, toch kan ook in
dat geval de bewaring uitsluitend voortduren als er zicht op uitzetting is.
Op dat punt bestaat er geen verschil tussen beide vormen van bewaring.
Hoewel de grensdetentie, zoals aangegeven, een ander afwegingskader
kent en de wet reeds voorziet in een eigenstandige lichtere toezichtsmaatregel, wil ik de in deze brief genoemde maatregelen niet bij voorbaat
uitsluiten. Ik heb daarom besloten dat ook deze toezichtsmaatregelen als
onderdeel van de individuele afweging voor grensgeweigerden kunnen
openstaan. In die individuele afweging weegt zeer zwaar of de inzet van
een andere maatregel een mogelijk negatief effect heeft op het vertrekperspectief, in het bijzonder de vraag of de mogelijkheid om de vervoerder
voor de teruggeleiding van de vreemdeling aansprakelijk te houden dan
teloor gaat. Mocht een lichter toezichtmiddel in een specifieke, individuele
zaak meer aangewezen zijn, dan wordt de grensdetentie opgeheven.
In onderdeel B van deze brief ga ik in op een bijzondere vorm van
grensdetentie, namelijk de gesloten verlengde asielprocedure.
Proces toetsing lichtere maatregelen en inbewaringstelling
De ACVZ besteedt in haar advies veel aandacht aan de procedure rond de
inbewaringstelling en de toetsing van lichtere maatregelen. Daarbij wordt
geopperd om een pool van hulpofficieren (HOvJ) in te zetten die vierentwintig uur per dag zeven dagen per week bereikbaar is. Nu ingevolge
artikel 50 Vw 2000 de nachtelijke uren niet meetellen voor de termijn van
ophouding ten behoeve van onderzoek, bestaat er geen aanleiding om
gedurende die periode HOvJ beschikbaar te houden.
Voordat iemand in bewaring kan worden gesteld, dient een terugkeerbesluit te zijn genomen. Met dat besluit wordt vastgesteld dat het verblijf
van die persoon niet rechtmatig is en dat op deze persoon een vertrekplicht rust. Bij afgewezen asielzoekers is dit besluit vaak al genomen, bij
vreemdelingen die eerder niet in het toezicht waren van de overheid niet.
De systematiek van de Terugkeerrichtlijn is dat aan een vreemdeling een
terugkeerbesluit wordt opgelegd en dat dit besluit gepaard kan gaan met
een inreisverbod wanneer niet aan de terugkeerverplichting is voldaan of
wanneer geen zelfstandige vertrektermijn is gegeven. Juist het inreisverbod is bedoeld om het effect van nationale terugkeermaatregelen een
Europese dimensie te geven, doordat het inreisverbod de vreemdeling de
toegang tot en het verblijf op het grondgebied van alle EU-lidstaten
ontzegt. Pas na uitvaardiging van het terugkeerbesluit en indien aangewezen het inreisverbod, kan de inbewaringstelling aan de orde komen.
18

Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart, Chicago, 07-12-1944.
www.wetten.overheid.nl/BWBV0005507/geldigheidsdatum_03-09-2012#VertalingNL

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

17

De ACVZ stelt in haar advies voor om de oplegging van een inreisverbod
los te koppelen van het opleggen van vreemdelingenbewaring. Op die
wijze, zo meent de ACVZ, zou de HOvJ meer tijd (over) hebben voor de
afweging rond bewaring. Ik herken deze redenering niet op voorhand.
Zowel de beoordeling of bewaring is aangewezen, alsook de afweging of
een inreisverbod dient te worden opgelegd, vraagt een afweging van
(bijna) alle individuele omstandigheden van de vreemdeling. Vanuit die
achtergrond lijkt het dus juist efficiënt om beide beoordelingen samen te
laten vallen op één moment, zoals thans het geval is. Om goed te kunnen
toetsen welke veronderstelling het meest aansluit bij en uitvoerbaar zal
zijn binnen de vreemdelingenketen, zowel qua zorgvuldigheid als
efficiency, zal ik dit punt meenemen bij de evaluatie van de implementatie
van de Terugkeerrichtlijn, die ik u voor volgend jaar heb toegezegd.
Omdat ik het met de ACVZ eens ben dat een goede afweging moet
worden gemaakt welke maatregel opgelegd wordt, zal ik in het kader van
het reeds door mij toegezegde wetsvoorstel, waarmee het regime voor
vreemdelingenbewaring een eigen grondslag krijgt, onderzoeken of een
standaard (en dus uniforme) verlenging van de termijn van zes uur
mogelijk is. Wat betreft de rechtsbijstandverlening heb ik naar aanleiding
van het rapport van de Inspectie Veiligheid en Justitie toegezegd dat de
voorkeursadvocaat van de vreemdeling zal worden opgenomen.
Daarnaast wordt bij de staandehouding door de politie contact
opgenomen met de DT&V en de IND over de vraag of de vreemdeling
bekend is en wie de gemachtigde is in eventuele lopende vreemdelingrechtelijke procedures. Ik onderzoek daarnaast wat de mogelijkheden zijn
om te starten met een pilot waarbij de DT&V voor bepaalde groepen
vreemdelingen op bepaalde locaties de bevoegdheid krijgt om deze in
bewaring te kunnen stellen, waarbij wordt voldaan aan alle waarborgen.
Ik zal uw Kamer hierover nader berichten.
Wat betreft de opmerking van de ACVZ dat er een goede financiële
regeling moet zijn voor de advocaat van de vreemdeling merk ik op dat de
huidige financiële regeling voor rechtsbijstand in bewaringszaken is
neergelegd in het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 en dat dit net
als bij andere piketzaken een goede en afdoende regeling voor het
verlenen van rechtsbijstand gedurende het proces van inbewaringstelling
vormt.
Daarnaast is van belang dat er niet enkel voorafgaand aan de inbewaringstelling moet worden onderzocht of de toepassing van een lichtere
maatregel mogelijk en geboden is, maar dat dit ook na een eventuele
inbewaringstelling steeds moet worden getoetst. De DT&V beziet bij de
begeleiding van de vreemdeling in het kader van terugkeer ook steeds of
er individuele gronden zijn die leiden tot het oordeel dat de bewaring
inmiddels niet meer aangewezen is. In dat geval zal toepassing van een
lichtere maatregel alsnog worden geïnitieerd. Het idee voor een
voorlopige inbewaringstelling van maximaal vijf dagen waarin de HOvJ
samen met de advocaat en de DT&V kijkt welke alternatieve maatregel
mogelijk is, wat de ACVZ voorstelt, is juridisch niet mogelijk. Gelet op
overweging 16 van de Terugkeerrichtlijn mag bewaring alleen worden
ingezet als lichtere, minder dwingende maatregelen niet mogelijk is.
De ACVZ stelt dat artikel 15, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn niet
volledig geïmplementeerd is. Bij de implementatie van de Terugkeerrichtlijn is aangegeven dat dit beginsel is neergelegd in het systeem van
de artikelen 59, 94 en 96 Vw 2000 en artikel 5.4 van het Vreemdelingenbesluit 2000. Desondanks herken ik de kritiek van de commissie. Deze is ook
ingebracht door andere organisaties en colleges. In het wetsvoorstel
waarin het regime van bewaring een eigen grondslag krijgt zal ik ook het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

18

ultimum remedium beginsel van vreemdelingenbewaring meer expliciet
maken. Vooruitlopend op deze wetswijziging, omdat dit hoogstwaarschijnlijk tijd in beslag zal nemen, zal ik nagaan hoe dit uitgangspunt nu al
kan worden vastgelegd in de Vreemdelingencirculaire.
Beleidsevaluatie
Ik zal het WODC vragen of zij onderzoek willen doen naar de ingezette
acties en methoden van de betrokken organisaties in de vreemdelingenketen om de activiteit van de vreemdeling die vertrekplichtig is te
bevorderen en eventuele belemmeringen bij terugkeer weg te nemen. Op
basis van deze onderzoeksresultaten en bestaand wetenschappelijk inzicht
kan het WODC vervolgens adviseren ten aanzien van een optimale
werkwijze bij terugkeer.
Regime
Naast bovenstaande maatregelen waardoor ik verwacht dat het toezicht
bij terugkeer wordt versterkt en het ultimum remedium beginsel van
bewaring nog beter tot uitdrukking komt, heb ik uw Kamer een
wetsvoorstel toegezegd19 waarmee het regime van de vreemdelingenbewaring uit de Penitentiaire beginselenwet wordt gehaald en een eigen
bestuursrechtelijke regeling krijgt. Ik heb hierbij aangegeven mij sterk te
zullen maken voor een (voortdurend) humaan regime met oog voor de
menselijke maat en de specifieke situatie van vreemdelingen die niet in
Nederland mogen blijven. In dit kader heb ik tevens toegezegd aandacht
te zullen besteden aan kwetsbare groepen en het vaker inzetten van
lichtere toezichtmaatregelen in plaats van vreemdelingenbewaring.
Uitgangspunt hierbij is dat de orde en veiligheid in de detentielocaties te
allen tijde gehandhaafd moeten blijven. Het nieuwe juridische kader zal
voorts in het teken staan van het thema van deze toekomstvisie, te weten
de terugkeer van vreemdelingen, hetgeen immers het doel is van
vreemdelingenbewaring.
Over de contouren van de wet kan ik al het volgende aangeven: de nieuwe
wetgeving zal het regime van vreemdelingenbewaring bevatten, dat wil
zeggen de omstandigheden waaronder vreemdelingen in bewaring
verblijven. Hierbij gaat mijn speciale aandacht uit naar de leefbaarheid in
bewaring en het beginsel van minimale beperkingen afgezet tegen de
beheersbaarheid en veiligheid in vreemdelingenbewaring. Vanuit dit
uitgangspunt onderzoek ik of veranderingen (versoepelingen en terughoudende verzwaringen) in het regime mogelijk zijn. Daarnaast zullen de
geschetste lichtere toezichtmaatregelen meer expliciet verankerd worden,
evenals het ook nu reeds geldende ultimum remedium karakter als het
gaat om kwetsbare groepen zoals alleenstaande minderjarigen en
gezinnen met minderjarige kinderen.
Het regime dat ik voor ogen heb is een regime waar mensen in beginsel
meer vrijheid hebben binnen de afdeling van de locatie waar zij verblijven,
en daarnaast een regime waar mensen verblijven die voor problemen
zorgen door hun gedrag. De huidige praktijk van vreemdelingenbewaring
is veelal al ruimer dan in de Penitentiaire beginselenwet staat
omschreven. Die ruimere praktijk zal ik sowieso vastleggen.
Het overgrote deel van de vreemdelingen in bewaring veroorzaakt geen
problemen en komt in aanmerking voor het regime met meer vrijheden,
het zogenaamde verblijfsregime. Het regime met minder vrijheden wordt
benoemd als het beheersregime. Ik wil deze regimedifferentiatie reali19

Handelingen II 2012/13, nr. 77, item 3, blz. 3–24 en item 6, blz. 28–75.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

19

seren door vreemdelingen na binnenkomst in de locatie van bewaring
gedurende een termijn van maximaal 2 weken te laten verblijven op een
zogenaamde «binnenkomstafdeling». De vreemdeling wordt vervolgens
in het verblijfsregime geplaatst, tenzij plaatsing in het beheersregime
noodzakelijk is in verband met handhaving van de orde en veiligheid.
Door middel van observatie, gesprekken met de vreemdeling, een
verpleegkundige en mogelijk ook met instanties die al betrokken zijn
geweest bij de vreemdeling (zoals de regievoerder van de DT&V), wordt
besloten of de vreemdeling in het verblijfsregime dan wel in het beheersregime zal worden geplaatst. Het uitgangspunt hierbij is dat iedere
vreemdeling het regime krijgt dat in het individuele geval nodig is. Naar
verwachting zal het een groot deel van de vreemdelingen in het verblijfsregime geplaatst kunnen worden. Plaatsing in het beheersregime moet
individueel gemotiveerd worden.
Het beheersregime geldt voor de vreemdeling die door zijn gedrag een
dusdanig risico vormt voor de andere vreemdelingen in bewaring dat hij
niet in het open verblijfsregime kan worden geplaatst. In het beheersregime krijgt de vreemdeling minder bewegingsvrijheid dan in het
verblijfsregime en zal meer uren op zijn cel moeten verblijven. Ook zijn er
minder mogelijkheden voor de vreemdeling om zelf te bepalen wanneer
hij aan welke activiteiten deelneemt. De precieze uitwerking van het
regime zal in het wetsvoorstel staan. Daarbij wordt dan ook ingaan hoe
een vreemdeling van het beheersregime naar het verblijfsregime kan en
andersom.
Zowel in het verblijfs-als in het beheersregime zijn er mogelijkheden om,
op individueel niveau, naar behoefte extra zorg en/of begeleiding aan te
bieden.
Gezinnen met kinderen verblijven zo kort mogelijk op een aparte,
gescheiden, afdeling met een speciaal regime, afgestemd op hun
behoeften.
Waar mogelijk moet de dagbesteding een bijdrage leveren aan het
motiveren van de vreemdeling tot terugkeer. Hierbij geldt uiteraard dat
terugkeerafspraken, proceduregerelateerde afspraken alsmede
gesprekken met de regievoerder voorrang hebben op andere activiteiten.
In het belang van de orde en veiligheid in de instelling blijven de
bestaande orde- en dwang, alsmede de disciplinaire maatregelen in beide
regimes in beginsel gehandhaafd.
De kritiek van onder meer de Nationale ombudsman en Amnesty
International over visitatie, het onderzoek aan het lichaam, in vreemdelingenbewaring heb ik ter harte genomen. Ik wil voorkomen dat niet
toegestane voorwerpen en middelen de centra binnen komen en voor een
onveilige situatie zorgen. Ik acht de veiligheid van zowel de vreemdelingen als het personeel in de centra van het grootste belang, maar
onderken dat visitatie, hoe zeer ook met zorg en respect uitgevoerd, voor
betrokkenen zeer belastend kan zijn. Ik zal vooruitlopend op de wetswijziging en gelet op de motie Voordewind/Schouw20 bezien welke alternatieven voorhanden zijn voor de huidige uitvoering van visitatie.
. Ik noem hier de invoering van een bodyscan. Kostenoverwegingen
spelen daar ook een rol bij. Bij zowel onderzoek aan het lichaam als in het
lichaam is mijn streven in te zetten op een humane bejegening van
vreemdelingen waarbij alleen toepassing plaatsvindt voor zover dat
noodzakelijk is. Het onderzoek zal plaatsvinden op een wijze die, rekening

20

Kamerstuk 19 637, nr. 1682

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

20

houdend met de omstandigheden van het geval, voor de vreemdeling het
minst ingrijpend is. Een en ander zal in het wetsvoorstel worden uitgewerkt.
Van diverse kanten is ook gevraagd om het aantal bezoekuren in
vreemdelingenbewaring uit te breiden. Vreemdelingen in bewaring
hebben momenteel formeel recht op minimaal één uur bezoek per week.
In de praktijk wordt reeds twee uur per week gehanteerd en kan de
vreemdeling indien gewenst zelfs gedurende meer dan twee uur bezoek
ontvangen. Ik ben voornemens in de nieuwe wet op te nemen dat
vreemdelingen recht hebben op ten minste twee uur bezoek per week.
Hiermee kan de bestaande praktijk, waarin meer dan twee uur bezoek
mogelijk is, worden voortgezet. Voorts hebben in beginsel slechts
bezoekers die beschikken over een geldig identiteitsbewijs toegang tot de
centra. Verder overweeg ik om niet onverkort vast te houden aan de
legitimatieplicht bij bezoek in bepaalde familie- en gezinssituaties.
Het wetsvoorstel zal ik in het najaar voor internetconsultatie openbaar
maken. Internetconsultatie vind ik een nuttig instrument als aanvulling op
de reeds bestaande consultatiepraktijk in het wetgevingsproces.
Ik verwacht het vervolgens in het voorjaar uw Kamer te kunnen
aanbieden. Vooruitlopend op het wetsvoorstel waarin het administratieve
regime nader vorm krijgt, zal ik de hierboven genoemde beleidswijzigingen invoeren.
B. De gesloten verlengde asielprocedure
Inleiding
Bij brief van 24 april jl. heeft VluchtelingenWerk Nederland in samenwerking met UNHCR Nederland mij het rapport «Pas nu weet ik: vrijheid is
het hoogste goed» over de gesloten verlengde asielprocedure (GVA)
toegestuurd. Ik heb kennis genomen van het rapport en dank VluchtelingenWerk Nederland en UNHCR hiervoor.
Bij de beantwoording van de kamervragen van het lid Arib (PvdA) van
20 februari jl.21 heb ik aangekondigd dat ik de grensdetentie ook zou
meenemen bij de brief inzake de toekomst van vreemdelingenbewaring
en de inzet van alternatieven toezichtmiddelen bij terugkeer. Gelet op
bovenstaand rapport heb ik besloten om dit onderwerp apart te behandelen en zal ik daar in dit deel nader op ingaan.
Grensweigering en asiel
Mensen die aankomen op een Nederlandse luchthaven of in een haven,
veelal op Schiphol, en niet in het bezit zijn van geldige documenten, wordt
de toegang tot Nederland en het Schengengebied geweigerd. Daarnaast
wordt hen – om te voorkomen dat ze alsnog toegang tot Nederland
krijgen – een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd; de grensdetentie.
Hun asielverzoek wordt vervolgens zorgvuldig en met alle waarborgen
omkleed behandeld. Naar mijn mening wordt op deze wijze optimaal
invulling gegeven aan de voorwaarden van de Schengengrenscode;
enerzijds is er het belang van de internationale rechtsbescherming en
anderzijds het grensbewakingsbelang.

21

Aanhangsel Handelingen II 2012/13, nr. 1357

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

21

Ik heb kennis genomen van de argumenten van VluchtelingenWerk
Nederland dat de gesloten verlengde asielprocedure juridisch en
anderszins niet te rechtvaardigen is. Een ieder die asiel vraagt in
Nederland vrijelijk toegang geven tot het Schengengebied, louter
vanwege het doen van een asielverzoek, verhoudt zich mijns inziens
echter niet met de verplichting onze buitengrenzen te bewaken. Dat
betekent niet dat humanitaire bescherming niet meer aan de orde is. De
procedure is zo ingericht dat recht wordt gedaan aan enerzijds de
belangen van de asielzoeker en anderzijds die van de Staat.
Wanneer iemand die grensgeweigerd is een asielaanvraag indient, vindt
de beoordeling daarvan plaats binnen de grensdetentie. Eerst is er een
rust- en voorbereidingsperiode van zes dagen. Daarna volgt de algemene
asielprocedure die maximaal acht dagen duurt.
De IND spant zich in om zoveel mogelijk asielaanvragen binnen deze acht
dagen af te handelen. Wanneer dit niet mogelijk is, wordt de zaak in
beginsel verder afgehandeld in de «open» verlengde asielprocedure en
wordt de grensdetentie opgeheven en gaat de vreemdeling naar een
asielzoekerscentrum.
Asielzoekers, ook als zij aan de grens geweigerd zijn, mogen niet langer in
hun vrijheid worden beperkt dan noodzakelijk. Dat is ook de reden dat als
er aanleiding toe is de grensdetentie onmiddellijk wordt opgeheven. Ik
streef ernaar de grensdetentie zo beperkt mogelijk en voor zo kort
mogelijke duur op te leggen. Dat is ook de hoofdregel.
Gezinnen met minderjarige kinderen die de toegang tot Nederland
geweigerd wordt en vervolgens asiel aanvragen, verblijven zo kort
mogelijk in grensdetentie. Indien de asielprocedure leidt tot een inwilligende beslissing in de algemene asielprocedure, zal dit niet langer dan
twee weken zijn. Als de aanvraag in de algemene asielprocedure wordt
afgewezen kan dit verblijf langer zijn, bijvoorbeeld als de afgewezen
asielzoekers niet meewerken aan hun terugkeer. De aanvragen van
gezinnen met minderjarige kinderen worden in ieder geval niet in de
gesloten verlengde asielprocedure behandeld, maar in een asielzoekerscentrum. Daartoe wordt dan de grensdetentie opgeheven. Het kan
voorkomen dat bij een gezin met twee ouders een van de ouders in
grensdetentie blijft, maar dat de andere ouder en kinderen dan in een
asielzoekerscentrum worden geplaatst. Ook daar wordt een individuele
afweging gemaakt.
Bij de inwerkingtreding van de verbeterde asielprocedure op 1 juli 2010
heeft de toenmalige Minister van Justitie22 aan uw Kamer laten weten dat
de Vreemdelingencirculaire zou worden aangepast aan de bestaande
praktijk dat de gesloten verlengde asielprocedure terughoudend wordt
toegepast. Dat is ook gebeurd. In een aantal gevallen, die limitatief zijn
beschreven in de Vreemdelingencirculaire, vindt derhalve de verlengde
asielprocedure in een gesloten setting plaats. Het gaat dan om vreemdelingen waarvan het risico groot wordt geacht, dat zij zich zullen onttrekken
aan het toezicht van de overheid. Thans zijn de gronden:
− als er nader onderzoek naar de identiteit of nationaliteit van de
vreemdeling noodzakelijk is;
− als er sprake is van misbruik van de asielprocedure of fraude;
− als de asielaanvraag zal worden afgewezen op grond van artikel 1F van
het Vluchtelingenverdrag;
− als er een verzoek bij een andere Dublin-lidstaat tot overname is
ingediend.

22

Kamerstuk 19 637, nr. 1351

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

22

De gesloten verlengde asielprocedure duurt in beginsel maximaal zes
weken. Als het onderzoek niet binnen deze termijn kan worden afgerond,
zal steeds een belangenafweging worden gemaakt omtrent het al dan niet
voortzetten van de vrijheidsontnemende maatregel. De maatregel zal na
het verstrijken van die zes weken in beginsel worden opgeheven, tenzij
redenen gelegen in de persoon van de vreemdeling of zijn gedragingen,
anders indiceren. De ervaring leert dat dit laatste slechts zeer sporadisch
gebeurt.
Met de diverse weegmomenten of grensdetentie nog aan de orde is, doe
ik recht aan de individuele omstandigheden van de vreemdeling en aan
de belangen van de Staat.
Wijziging werkwijze Dublinclaimanten
Ik heb mede naar aanleiding van het rapport van VluchtelingenWerk
Nederland en UNHCR onderzocht wat de mogelijkheden zijn voor de
groepen die nu in grensdetentie worden geplaatst, een asielverzoek
indienen en uiteindelijk in de gesloten verlengde asielprocedure komen.
Voorop staat dat aan hen terecht de toegang tot Nederland wordt
geweigerd. Dat wil ik niet veranderen. Ook de categorieën noodzakelijk
identiteits- of nationaliteitsonderzoek, misbruik van de asielprocedure of
fraude en het vermoeden van artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag acht
ik dermate zwaarwegend dat ik het beleid voor deze groepen niet wil
aanpassen.
Zoals ook in het rapport van VluchtelingenWerk Nederland staat, hebben
in 2012 620 mensen na een grensweigering asiel aangevraagd. Daarvan
zijn uiteindelijk 50 personen in de gesloten verlengde asielprocedure
geplaatst. Voor het grootste deel betrof dit mensen waar sprake was van
een Dublinclaim waarbij een verzoek tot over- of terugname bij een
andere Dublinlidstaat is ingediend. Het gaat dan onder meer om mensen
die al een asielverzoek in een andere Dublinlidstaat hebben ingediend,
maar ook om personen met een visum voor een andere Dublinlidstaat die
in Nederland asiel aanvragen.
Sinds het eind van vorig jaar is op kleine schaal gestart met een nieuwe
werkwijze, namelijk zelfstandige overdracht voor Dublinclaimanten die
hier een asielaanvraag hebben ingediend, die is afgewezen, en die
worden overgedragen aan een andere Dublinlidstaat. Een Dublinclaimant
kan zich kan aanmelden voor de nieuwe werkwijze; er wordt een
individuele afweging gemaakt of hij zich zelfstandig kan melden voor zijn
overdracht of dat er gronden zijn (zoals een vergroot risico op onttrekking
of dat de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde of de
nationale veiligheid) die inbewaringstelling voorafgaand aan de
overdracht aan de andere Dublinlidstaat rechtvaardigen. De ervaringen
met deze nieuwe werkwijze, hoewel beperkt, zijn tot dusver goed.
Bij de implementatie van de aangepaste Dublinverordening zal dit
onderwerp verder worden meegenomen en zal dit met uw Kamer worden
besproken.
C. Tijdsbesteding van asielzoekers in de opvang
Inleiding
Op 22 maart 2013 bood de ACVZ mij het advies over dagbesteding in de
opvang voor vreemdelingen, «Verloren tijd» aan. In dit advies dat was
opgenomen in het werkprogramma 2012, heeft de ACVZ zich gebogen
over de vraag hoe de mogelijkheden voor vreemdelingen in de opvang

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

23

om activiteiten te ondernemen zich verhouden tot de doelstellingen van
het opvangbeleid. Ik waardeer de keuze van de ACVZ voor dit actuele
onderwerp waar ook door dit kabinet groot belang aan wordt gehecht.
Onder «opvang» worden in het kader van dit advies opvang in de
asielzoekerscentra (azc’s), onderdak in de vrijheidsbeperkende locatie (vbl)
en onderdak in de gezinslocaties (gl) begrepen.
In het navolgende geef ik eerst een korte samenvatting van het onderzoek
door de ACVZ en beschrijf ik separaat de bevindingen en aanbevelingen.
Ook de kabinetsreactie die volgt, is opgebouwd uit twee delen: een reactie
op het uitgevoerde onderzoek en een reactie op de aanbevelingen.
Onderzoek ACVZ
Onderzoeksvraag
Aanleiding voor het onderzoek was een voornemen in 2011 om te
adviseren over «de opvang van asielzoekers»; een rondgang bij direct
betrokkenen bij de opvang (NGO’s, medewerkers van de vreemdelingenketen) resulteerde in bijgaand onderzoek naar de dagbesteding in
asielzoekerscentra, de vrijheidsbeperkende locatie en de gezinslocaties.
De elementen bij de dagbesteding waaraan aandacht is besteed zijn werk,
onderwijs en recreatie. Het onderzoek focust primair op volwassenen.
Het rapport van de ACVZ betreft de mogelijkheden voor dagbesteding in
de opvang, en stelt zich expliciet niet als doel de kwaliteit van de opvang
te analyseren. De onderzoeksvraag luidde als volgt: «Hoe verhouden de
mogelijkheden voor vreemdelingen in de opvang om activiteiten te
ondernemen zich tot de doelstellingen van het opvangbeleid?».
Subvragen die hierbij zijn betrokken betreffen:
1) de beperkingen die Europese en internationale regelgeving mogelijk
stelt;
2) de praktijk van de dagbesteding;
3) worden er knelpunten ervaren door de vreemdelingen zelf, de
overheid en betrokken hulporganisaties;
4) om welke redenen zouden de knelpunten aangepakt moeten worden;
5) hoe kunnen de knelpunten opgelost worden binnen de huidige
doelstellingen van het opvangbeleid en wat zijn de voor- en nadelen
van deze oplossingen?
Onderzoeksmethode
Ten behoeve van het advies is een literatuurstudie uitgevoerd, is
gesproken met medewerkers van de vreemdelingenketen, met
medewerkers van betrokken NGO’s en met vijftien vreemdelingen in de
«opvang». Ook zijn twee azc’s bezocht, een gezinslocatie en de vrijheidsbeperkende locatie. De ACVZ merkt op dat op deze basis geen wetenschappelijke conclusies aan het onderzoek kunnen worden verbonden,
maar dat desalniettemin voldoende basis bestaat om onderhavig advies
uit te brengen.
Beschouwing en aanbevelingen
Uit de werkbezoeken en gesprekken die de ACVZ heeft gevoerd met
medewerkers in de keten, blijkt dat op alle locaties mogelijkheden bestaan
om te werken, te studeren of trainingen te volgen en om recreatieve
activiteiten te ondernemen op eigen initiatief of georganiseerd door het
COA of NGO’s die actief zijn op de locatie. Wel wordt hierbij opgemerkt
dat de mogelijkheden hiertoe door het ontbreken van voldoende

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

24

financiële middelen beperkt zijn, maar ook dat van het beschikbare
aanbod niet altijd gebruik wordt gemaakt. Door de geconsulteerde
organisaties (VWN, IOM, DT&V en COA) worden meerdere motieven
genoemd waarom een actieve dagbesteding van belang is: welzijn,
integratie, herintegratie in het land van herkomst en het bevorderen van
de leefbaarheid en beheersbaarheid in de opvang. Uit deze gesprekken
komt ook naar voren dat sommige vreemdelingen geen behoefte hebben
aan activiteiten of niet in staat zijn gebruik te maken van de mogelijkheid
om zelf activiteiten te ondernemen. Dat is afhankelijk van onder meer het
opleidingsniveau, de diversiteit van de bewoners, eventuele medische
problemen en beperkte mogelijkheden tot kinderopvang. De beperking
van de financiële middelen om te besteden aan de dagbesteding van
bewoners wordt over de gehele linie van ondervraagden als negatief
ervaren.
De quickscan literatuur levert een beeld op van vreemdelingen als
mensen die niet langer de regie over hun eigen leven hebben, die voor de
voorziening in hun primaire levensbehoeften geheel afhankelijk zijn van
het COA en die weinig tot niets te doen hebben. Deze situatie zou leiden
tot een ontwikkeling van bewoners richting «mortificatie»23 en «hospitalisatie». De ACVZ merkt daarbij op dat deze negatieve gevolgen ook het
gevolg kunnen zijn van de keuze van bewoners om geen gevolg te geven
aan de afwijzing van hun asielaanvraag.
Op basis van de literatuurstudie en de gevoerde gesprekken stelt de
commissie dat het bieden van mogelijkheden om zinvol bezig te zijn het
gevoel van eigenwaarde van vreemdelingen levend kan houden, kan
terugbrengen of kan verstevigen, hun stress kan doen verminderen en
daarmee hun gezondheid positief kan beïnvloeden. Reeds op basis van de
preventieve werking die hiervan zou uitgaan, acht de commissie dit van
groot belang. Het humane karakter van de opvang zou zo kunnen worden
versterkt. De effectiviteit van het beleid zou volgens de ACVZ bovendien
kunnen worden vergroot, of het nu gaat om inburgering na toelating, of
zelfstandig vertrek na afwijzing. Voor dit laatste bestaat volgens de
commissie geen wetenschappelijke onderbouwing; het is een aanname
die volgens de ACVZ getoetst zou moeten worden.
Het aanbieden van activiteiten op de gezinslocaties of de vrijheidsbeperkende locatie hoeft volgens de ACVZ geen bezwaar te zijn in het kader van
de eenduidige boodschap die op deze locaties gericht is op terugkeer; de
verwerving of versterking van vaardigheden in de vrijheidsbeperkende
locatie en de gezinslocaties kan het vertrouwen in een succesvolle
herintegratie in het land van herkomst na terugkeer vergroten en kan
daarmee een positief effect hebben op de terugkeerintentie.
Het COA kan zich volgens de ACVZ op basis van zijn wettelijke taak niet
beperken tot het faciliteren van activiteiten, maar moet een aanjagersrol
vervullen en een proactieve houding aannemen in het activeringsproces.
Hierbij moet sprake zijn van maatwerk omdat wat voor de een nuttig is,
voor de ander geen toegevoegde waarde heeft. De activiteiten moeten
alle vormen van COA locaties betreffen.
Het voorgaande brengt de ACVZ tot het formuleren van een zevental
aanbevelingen die, na een algemene reactie, een voor een zullen worden
besproken in het navolgende.
23

De term «mortificatie» wordt niet gedefinieerd door de ACVZ; de term is ontleend aan een
studie uit 1963 waar het gevangeniswezen in de VS wordt omschreven als vernederend en
waarbij de persoonlijkheid wordt ontnomen. In de context van opvang van asielzoekers in
Nederland lijkt de term ongelukkig gekozen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

25

Reactie op het uitgevoerde onderzoek
Voorafgaand op een reactie op de zeven aanbevelingen en hun context wil
ik kort ingaan op het uitgevoerde onderzoek.
Onderwerp van het onderzoek en terminologie
De ACVZ heeft ervoor gekozen om in het advies te spreken over «opvang»
ongeacht of het gaat om opvang in een azc of onderdak in een gezinslocatie of in de vrijheidsbeperkende locatie. Het onderscheid dat in het
Nederlandse systeem wordt gemaakt tussen deze vormen van onderdak /
opvang en daarmee ook hun bewoners maakt integraal onderdeel uit van
hoe de vreemdelingenprocedure sinds de invoering van de Vreemdelingenwet is vorm gegeven.
De vreemdeling die in een azc verblijft is veelal nog in afwachting van de
uitkomst van zijn asielaanvraag. Dat is wezenlijk anders dan de vreemdeling die in de vrijheidsbeperkende locatie of gezinslocaties verblijft.
Vreemdelingen die in de vrijheidsbeperkende locatie of gezinslocaties
verblijven hebben al te horen gekregen dat hun asielverzoek is afgewezen
en hun zelfstandige vertrektermijn is verstreken. De boodschap voor deze
vreemdelingen is dan ook terugkeer en van de vreemdeling wordt eigen
initiatief verwacht om deze terugkeer te realiseren. Dit onderscheid is
terug te zien in de geboden voorzieningen (bijvoorbeeld de vergoedingen
voor reisbewegingen, het zakgeld voor volwassenen en de Nederlandse
taalles), maar heeft zonder meer ook zijn weerslag op de instelling en de
houding van bewoners.
Bewoners van een azc zijn hoopvol, zijn gemotiveerd om activiteiten te
ondernemen en bereiden zich zo mogelijk voor op integratie in de
Nederlandse samenleving. Bewoners van gezinslocaties en de vrijheidsbeperkende locatie moeten daarentegen omgaan met de teleurstelling
van een (definitieve) negatieve beslissing op hun asielverzoek. De
groepen zijn slecht vergelijkbaar. De vaststelling dat de ACVZ niet nader is
ingegaan op de invloed van de status (al dan niet nog in procedure) en de
individuele kenmerken van de vreemdeling in de beschrijvingen van de
quickscan literatuur en de interviews en vervolgens de aanbevelingen,
maakt het niet eenvoudig in de beleidsreactie daadwerkelijk in te gaan op
de aanbevelingen van het advies. Ten behoeve van de beleidsreactie zal
dit onderscheid wel worden gemaakt.
Belangrijk genoeg om niet onvermeld te laten, is dat het gebruik van het
woord «asielzoeker» in de terminologie van de ACVZ niet is voorbehouden aan vreemdelingen die een verzoek hebben gedaan om erkend te
worden als vluchteling, maar zich ook uitstrekt tot vreemdelingen wier
verzoek (definitief) is afgewezen. Dit komt niet overeen met de gebruikelijke terminologie en kan om die reden verwarring wekken.
Literatuurstudie
De ACVZ heeft in hoofdstuk 3 een beknopte «quickscan literatuur»
ingevoegd die, met de afgenomen interviews en afgelegde bezoeken,
mede gebruikt wordt als basis voor de conclusies en aanbevelingen in het
rapport. De ACVZ erkent dat het uitgevoerde onderzoek zijn beperkingen
heeft. Het literatuuroverzicht is zeer beknopt. Uit de aangehaalde studies
wordt meestal slechts een bevinding of conclusie geciteerd zonder
context of nuances. Op deze wijze worden suggesties gewekt die niet met
de werkelijkheid overeenkomen. In het afsluitende hoofdstuk 4 erkent de
ACVZ deze beperkingen overigens zelf ook; de aanbevelingen zijn echter
wel (mede) gebaseerd op het literatuuronderzoek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

26

Een voorbeeld waaruit treffend duidelijk wordt dat een suggestie wordt
gewekt die vervolgens pas in een veel later stadium wordt rechtgezet
betreft het beeld dat volgens hoofdstuk 3 bij COA medewerkers zou
bestaan over vreemdelingen als zijnde hulpbehoevend en laag opgeleid.
ACVZ geeft in slothoofdstuk terecht aan dat dit beeld (dat ontleend was
aan een studie uit 1998) niet meer actueel is. Vreemdelingen worden juist
aangesproken op hun eigen verantwoordelijkheid voor hun procedure,
voor hun inburgering, voor hun terugkeer en voor hun dagbesteding. Ook
de suggestie dat lang verblijf per definitie leidt tot een slechte gezondheid
en dat de terugkeerbereidheid daarmee onder druk komt te staan, is niet
wetenschappelijk aangetoond.
In algemene zin geldt dat veel onderzoek naar de gezondheid van
vreemdelingen in relatie tot (de duur van) de opvang asielzoekers in azc’s
betreft. Voor zover de conclusie gerechtvaardigd is dat lang verblijf in een
azc leidt tot gezondheidsklachten beoordeelt de ACVZ de ontwikkelingen
in de afgelopen jaren, waarin de procedure en daarmee samenhangend
het verblijf op het azc steeds korter is geworden, als positief. De ACVZ
merkt op dat het verblijf voor sommige vreemdelingen desondanks lang
duurt, indien pas later bijvoorbeeld medische aspecten aan het licht
komen. Juist om te voorkomen dat medische aspecten laat onderkend
worden is medio 2010 aan het begin van de asielprocedure een medisch
advies ingericht en kan de IND naast een beslissing op de asielaanvraag
een parallelle toets aan artikel 64 Vreemdelingenwet uitvoeren. In het
Programma Stroomlijning Toelatingsprocedures wordt de weging van
medische omstandigheden verder geoptimaliseerd. Ook vanuit dit
oogpunt lijkt het evident dat de adviezen zich minder uitstrekken tot de
azc’s en meer zien op de vrijheidsbeperkende locatie en de gezinslocaties.
Uitgerekend naar deze groep vreemdelingen is weinig onderzoek gedaan.
Uitzondering hierop vormt de studie van het WODC naar determinanten
van blijf- en terugkeerintenties onder (bijna) uitgeprocedeerde asielmigranten «Kiezen tussen twee kwaden» uit 2010. Ten aanzien van de relatie
gezondheid / terugkeerbereidheid wordt in die studie inderdaad geconcludeerd dat terugkeer lijkt te zijn gediend bij het op peil houden en
verbeteren van de (psychische) gezondheid van asielzoekers. Dit neemt
niet weg dat het WODC opmerkt dat de bevinding dat er een sterk positief
verband is aangetoond tussen gezondheid en terugkeerintentie, enigszins
genuanceerd moet worden door de mogelijkheid dat vreemdelingen die
Nederland moeten verlaten, maar dit niet willen, bepaalde gezondheidsklachten kunnen ontwikkelen.
Reactie op de beschouwing en aanbevelingen
Algemeen: opvang in Nederland
In algemene zin hecht ik eraan om op te merken dat de opvang van
asielzoekers, evenals het onderdak voor vreemdelingen zonder verblijfsrecht, in Nederland goed geregeld is. Zoals de ACVZ terecht constateert,
voldoet Nederland niet alleen aan de geldende (internationale) normen,
maar worden op onderdelen ook meer rechten en voorzieningen
aangeboden dan waar wij strikt genomen toe gehouden zijn. Anders dan
de ACVZ hier en daar lijkt te suggereren ben ik ervan overtuigd dat er in
Nederland beslist sprake is van humane opvang.
In deze reactie ga ik voornamelijk in op de wenselijkheid van het
vergroten van het activiteitenaanbod op de vrijheidsbeperkende locatie en
de gezinslocaties, aangezien ook de ACVZ al concludeert dat daar
waarschijnlijk de grootste behoefte bestaat. Ik kan en wil daarbij niet
geheel voorbij gaan aan de financieel economische situatie waarin ons

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

27

land verkeert en de pijnlijke bezuinigingen die op vele terreinen moeten
worden doorgevoerd. Het is in die omstandigheid niet eenvoudig om voor
een groep mensen die niet langer rechtmatig verblijf in Nederland heeft
en, in sommige gevallen, structureel weigert te werken aan terugkeer,
extra activiteiten te financieren. Zelfs indien dit, zoals de ACVZ stelt, in
potentie voordelen oplevert in termen van kosten van gezondheidszorg en
het bereiken van beleidsdoelstellingen zoals terugkeer.
Voor zover de aanbevelingen van de ACVZ ertoe strekken ook vreemdelingen in azc’s meer te activeren stel ik met de ACVZ vast dat van alle
geboden mogelijkheden nog niet altijd optimaal gebruik wordt gemaakt.
Ik heb met het COA afgesproken dat meer ingezet zal worden gemaakt
van de reeds beschikbare voorzieningen en mogelijkheden, zonder dat dit
tot extra investeringen leidt. Ik onderken daarbij dat meer activiteiten en
meer mogelijkheden voor bewoners tot zelfwerkzaamheid in zowel de
gezinslocaties, in de vrijheidsbeperkende locatie, als in de azc’s mogelijk
tot een besparing van kosten kan leiden waarmee langs die weg ruimte
zou kunnen ontstaan om in andere activiteiten te investeren (bijvoorbeeld
inzet van bewoners bij groenvoorziening en onderhoud). De voorstellen
hiertoe worden voor het eind van 2013 nader uitgewerkt en zullen waar
mogelijk zo spoedig mogelijk worden ingevoerd.
Voornemen: investeren in activeren van vreemdelingen
Afgezien van mijn kritische kanttekeningen bij het uitgevoerde onderzoek,
waardeer ik de inzet van de AVCZ om te wijzen op het belang van het
welbevinden en de gezondheid van vreemdelingen. Daarnaast kan extra
inzet hierop mogelijkerwijs bijdragen aan het realiseren van beleidsdoelstellingen, zoals het bevorderen van zelfstandig vertrek. De gezamenlijke
inspanningen in de vreemdelingenketen zijn de laatste jaren gericht
geweest op een zorgvuldige en snelle asielprocedure die de asielzoeker
snel duidelijkheid biedt. Het verblijf op een azc heeft naar verwachting,
door de steeds kortere duur, minder impact op het welbevinden van de
vreemdeling, diens gezondheid, zijn mogelijkheid tot integratie na
verlening van een verblijfsvergunning of de mogelijkheid om terugkeer
zelfstandig op te pakken na een negatieve uitkomst van de asielprocedure.
Tegelijkertijd heeft zich echter een ontwikkeling voorgedaan waarbij
langdurig verblijf in Nederland juist werd bevorderd: de verplichting om
minderjarigen en hun gezinsleden duurzaam op te vangen, ook al bestaat
er niet langer recht op verblijf in Nederland.24 Deze doelgroep heeft
bijzondere eigen kenmerken, zoals eerder toegelicht. Hoewel de door de
ACVZ geciteerde studies vrijwel zonder uitzondering betrekking hadden
op een andere doelgroep, en er dus geen wetenschappelijk verantwoorde
conclusies aan kunnen worden verbonden, is er aanleiding om aan te
nemen dat langdurig verblijf kan leiden tot gezondheidsproblemen.25
In deze omstandigheid wil ik vooruitlopen op eventueel wetenschappelijk
onderzoek en de mogelijkheden nagaan om nu al extra te investeren in
maatregelen die het welzijn van vreemdelingen in gezinslocaties en de
vrijheidsbeperkende locatie op een positieve manier kunnen beïnvloeden.

24

Tussenuitspraak van het Gerechtshof d.d. 10 juli 2010, bevestigd in het arrest van de Hoge
Raad van 12 september 2012
25
In het bijzonder kijk ik dan naar het onderzoek van Van Schayk en Vloeberghs «Podium voor
preventie: een overzicht van psychosociale preventie voor asielzoekers» (Pharos, 2011). In dit
onderzoek is gekeken naar verschillende vormen van preventie om psychosociale problemen
te voorkomen, die in verschillende azc’s worden toegepast. Hieruit kunnen ook voor de
doelgroep in VBL of GL mogelijk relevante gegevens worden afgeleid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

28

Een voorwaarde is dan wel dat goed wordt gemonitord welke effecten
deze extra investeringen hebben in termen van gezondheid en terugkeer.
Ik wil in het bijzonder nagaan of het activeren van vreemdelingen in
gezinslocaties en de vrijheidsbeperkende locatie bijdraagt aan het
stimuleren van zelfstandige terugkeer. Dit heeft beleidsmatig de voorkeur
boven gedwongen terugkeer omdat het een duurzamer perspectief biedt
voor de vreemdeling en dwang, bijvoorbeeld in de vorm van vreemdelingenbewaring, achterwege kan blijven.
Gegeven de huidige beperkte beschikbare financiële middelen, wil ik een
pilot opzetten waarbij bijvoorbeeld mogelijkheden om kortlopende en
praktische cursussen of activiteiten worden aangeboden die aansluiten bij
de behoeften van vreemdelingen, wordt gefaciliteerd. Nu terugkeer aan
de orde is, zullen de activiteiten daar dan ook aan gerelateerd moeten zijn.
Bij deze activiteiten valt te denken aan zaken waarover de ACVZ spreekt,
zoals een korte opleiding in reparatie van auto’s, kappersopleiding,
verzorging, naailes, zwemles, las- of timmeropleiding, schilderen,
alfabetisering, taalcursus, empowermenttraining etc. Bewoners worden
hiermee actief gehouden en werken tevens aan hun terugkeer. Dit aanbod
bestaat al onder de M&O (migratie & ontwikkeling) regeling van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken. In combinatie met subsidie van de EU
worden projecten van NGO’s gefinancierd teneinde genoemde vormen
van ondersteuning in het kader van terugkeer aan te bieden. Deze
initiatieven vinden echter veelal op de locatie van de organisaties plaats
en niet op de gezinslocaties en de vrijheidsbeperkende locatie.
Daarnaast denk ik bijvoorbeeld nog aan opvoedingsondersteuning omdat
dit kan bijdragen aan de versteviging van de rol van de ouder in een
vreemde en stressvolle omgeving en tegelijkertijd ten goede komt aan de
kinderen. Dit kan van belang zijn zowel tijdens het verblijf in de opvang,
bij integratie in Nederland of bij terugkeer naar het land van herkomst.
Voor de activiteiten ten aanzien van herintegratie kan aansluiting worden
gezocht bij reeds bestaande en succesvolle initiatieven, waar vaak ook
IOM bij betrokken is. Ook hier is weer veel afhankelijk van eventueel
beschikbare financiële middelen. Met bovenvermelde voornemens geef ik
bovendien uitvoering aan de toezegging aan uw Kamer tijdens het AO
over opvang, terugkeer en vreemdelingenbewaring d.d. 13 maart 2013 om
te bezien of er mogelijkheden zijn om de situatie voor kinderen in
gezinslocaties te verbeteren. Voor het eind van het jaar zal ik uw Kamer
nader informeren over de wijze waarop ik deze pilot vorm wil geven. In
deze brief zal ik waar mogelijk ook nader ingaan op de verkenningen die ik
in het navolgende aankondig. In het kader van monitoring zal ik een jaar
na de start van de pilot de effecten hiervan in kaart brengen. Ook om te
bezien of de activiteiten langjarig moeten worden gecontinueerd.
Aanbevelingen
Dit brengt mij op de specifieke aanbevelingen van de adviescommissie.
1. Licht vreemdelingen direct bij aankomst en gedurende het verblijf in de
opvang nadrukkelijker en bij voorkeur in ieder geval ook mondeling voor
over wat zij binnen de kaders van hun verblijfsprocedure en het daaraan
gekoppelde opvangregime aan mogelijkheden hebben om activiteiten te
ondernemen.
In de huidige situatie worden asielzoekers bij hun aankomst in de opvang
uitgebreid geïnformeerd over de procedure, het verblijf op het azc en het
verblijf in Nederland. Dit gebeurt groepsgewijs, maar ook in een individueel gesprek. Ook ontvangen de bewoners bij binnenkomst een COA-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

29

informatiemap, veelal in de eigen taal. Na de eerste gesprekken en
voorlichting wordt de asielzoeker uitgenodigd voor een oriëntatietraining.
In deze training wordt er onder meer nader op ingegaan hoe het er in de
betreffende opvanglocatie en in Nederland aan toe gaat. Wat is er
mogelijk en wat wordt er van bewoners verwacht zijn vragen die daarbij
met de asielzoeker worden besproken. Daarnaast is er een informatiebalie
waar iedere asielzoeker zelf navraag kan doen naar activiteiten en
mogelijkheden en waar ook flyers worden opgehangen met informatie
over activiteiten.
Aanvullend zal ik het COA verzoeken om, waar dit nog niet gebeurt, in de
gesprekken met bewoners aandacht te geven aan activiteiten binnen en
buiten de opvanglocatie, die asielzoekers ter beschikking staan.
2. Herbevestig de wettelijke verantwoordelijkheid van het COA voor de
immateriële aspecten van de opvang en stel voldoende financiële
middelen beschikbaar om het COA in staat te stellen ook dat onderdeel
van zijn wettelijke taak naar behoren te kunnen (laten) uitvoeren.
Het COA werkt aan een verbetering van de begeleidingsmethodiek voor
bewoners met als doel nog meer maatwerk te kunnen bieden. Het COA
stelt bewoners daarbij waar mogelijk in staat actief bezig te zijn. Zo
worden daar de mogelijke belemmeringen voor een actieve opstelling van
de asielzoeker (inzake de eigen toekomst) besproken en wordt meegedacht in oplossingen. Maatwerk is hierbij een belangrijk uitgangspunt.
De verantwoordelijkheid van het COA voor immateriële opvang is er ook
voor het verblijf van vreemdelingen in de gezinslocaties en de vrijheidsbeperkende locatie. Zoals hierboven opgemerkt, meen ik dat met name hier
verbeteringen mogelijk en van belang zijn. Afhankelijk van de resultaten
van de eerdergenoemde pilot zal ik bezien of het, ondanks de taakstelling,
mogelijk is om extra financiële middelen beschikbaar te stellen om dit
structureel beschikbaar te houden.
3. Vul het in de Rva 2005 neergelegde recht op educatie en ontwikkeling
en het recht op deelname aan recreatieve activiteiten ruimer in, bijvoorbeeld op de hierna voorgestelde wijze, en pas deze ruimere invulling
materieel ook toe op vreemdelingen die in de vbl of één van de gezinslocaties verblijven en die vanwege het ontbreken van rechtmatig verblijf
niet vallen onder het toepassingsbereik van de Rva 2005. Bied op alle
azc’s, de vbl en de gezinslocaties een aanbod gestuurd programma aan,
bestaande uit een aantal kortlopende vaardigheidstrainingen die zijn
afgestemd op de fase van de verblijfsrechtelijk procedure en de aard van
het betreffende opvangtype.
Ik heb de diverse ketenpartners gevraagd te onderzoeken welke bijdrage
zij, nu en in de toekomst, kunnen leveren om het zelfstandig vertrek vanuit
de vrijheidsbeperkende locatie en gezinslocaties te bevorderen. Het
uitgangspunt hierbij is vreemdelingen in hun kracht te zetten, gezondheidsklachten te voorkomen en actieve medewerking aan terugkeer te
belonen. Waar mogelijk worden daar diverse andere organisaties bij
betrokken. De activiteiten dienen te passen binnen het verwachte
toekomstbeeld van de vreemdeling. Op de vrijheidsbeperkende locatie en
gezinslocaties is dat terugkeer. Op deze locaties kan derhalve gedacht
worden aan programma’s en trainingen gericht op weerbaarheid en
toekomstgerichtheid van vreemdelingen. Behalve de ketenpartners
kunnen daarbij ook IOM en andere NGO’s een rol spelen. Activiteiten die
dan worden aangeboden zijn onder meer terugkeerprojecten, empowermenttrainingen, korte bij de doelgroep passende praktische opleidingen
en cursussen die gericht zijn op terugkeer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

30

Aanpassing van de Rva is hierbij niet noodzakelijk. Deze regeling betreft
nu reeds bewoners van een azc en geldt niet voor de personen die
verblijven in de vrijheidsbeperkende locatie en de gezinslocaties. Voor de
bewoners op de azc’s is al voorzien in een activiteitenaanbod via de Rva.
Voor bewoners van de gezinslocaties en de vrijheidsbeperkende locaties
zal dat op eigen wijze worden voorzien.
4. Inventariseer direct bij aankomst van de vreemdeling in de opvang zijn
scholingsniveau, competenties en interesses en kijk samen met hem aan
welke activiteiten hij kan en wil deelnemen of bijdragen.
In de pilot zal er aandacht aan worden besteed dat een deel van de
programma’s vraag gestuurd zal zijn, zodat waar mogelijk maatwerk
wordt geboden. Tijdens het eerste gesprek dat het COA in het azc met een
vreemdeling voert, is er aandacht voor de individuele interesses en
competenties. Ik zal erop toezien dat de registratie van interesses en
competenties geïntensiveerd zal worden. In de eerder genoemde nieuwe
begeleidingsmethodiek besteedt het COA hier ook aandacht aan.
5. Stel opnieuw een financiële tegemoetkoming voor deelname aan
sociaal-culturele activiteiten beschikbaar voor volwassen vreemdelingen
in de opvang en zorg ervoor dat ook binnen de opvanglocatie ten minste
een beperkt aantal sportfaciliteiten voor hen beschikbaar is. Zorg er
tevens voor dat laatstgenoemde faciliteiten ten minste een deel van de tijd
alleen toegankelijk zijn voor vrouwen, zodat ook zij ongestoord kunnen
sporten. Bevorder daarnaast aansluiting bij lokale sportclubs.
In het kader van de pilot heb ik het COA verzocht om na te gaan wat de
financiële gevolgen zijn van het realiseren van sportvoorzieningen op alle
locaties, ook indien deze op gezette tijden voor bepaalde doelgroepen
beschikbaar zijn. Tevens is het COA gevraagd m met gemeenten in
gesprek te gaan over de mogelijkheden die een gemeente asielzoekers
kan aanbieden.
6. Zorg ervoor dat vreemdelingen in de opvang vrij en onbeperkt toegang
tot internet hebben en creëer specifieke studieruimtes.
Op alle COA-locaties is al een ruimte beschikbaar waar bewoners gebruik
kunnen maken van internet. De mate van gebruik van deze ruimte (het
open leer centrum, OLC) is afhankelijk van de beschikbaarheid van
vrijwilligers. Ik heb het COA verzocht om na te gaan in hoeverre de
toegankelijkheid van de OLC’s voldoet aan de behoefte van de bewoners.
Tevens zal ik laten onderzoeken wat de praktische mogelijkheden en
kosten zijn van het beschikbaar stellen van draadloos internet op de
diverse locaties.
7. Verplaats het moment waarop vreemdelingen in de vbl en de gezinslocaties zich moeten melden voor de inhuisregistratie naar het begin of het
einde van de dag en laat de verplichte inhuisregistratie op zaterdag voor
vreemdelingen in gezinslocaties vervallen.
Deze aanbeveling raakt niet direct de kern van het onderhavige advies; in
de inhoudelijke hoofdstukken wordt hoegenaamd geen aandacht aan dit
onderwerp besteed. Ook buiten het kader van het onderhavige onderzoek
heeft dit onderwerp echter mijn aandacht. De inhuisregistratie van het
COA vindt plaats met het oog op het vaststellen van de aanwezigheid op
de locatie en is niet bedoeld voor het toezicht op vreemdelingen en hun
beschikbaarheid voor op terugkeer gerichte activiteiten. Om toezicht te
houden op vreemdelingen in de vrijheidsbeperkende locatie en gezinslocaties en hen beschikbaar te houden voor het vertrekproces, worden een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

31

vrijheidsbeperkende maatregel en een meldplicht door de politie
opgelegd. In het kader van de door mij aan uw Kamer toegezegde
toekomstvisie vreemdelingenbewaring en de inzet van alternatieve
toezichtsmiddelen bij terugkeerkeer beraad ik mij momenteel op het
aantal dagen per week en het tijdstip waarop er een meldplicht zou
moeten zijn. Een verandering op dit punt kan aangewezen zijn.
D. Buitenschuldbeleid
Op 1 juli 2013 is het advies van de ACVZ «Waar een wil is, maar geen
weg» over het buitenschuldbeleid verschenen. Dit advies is op 23 oktober
2012 aangevraagd door mijn voorganger, de toenmalige Minister voor
Immigratie, Integratie en Asiel. Zoals te doen gebruikelijk geef ik u in dit
deel de kabinetsreactie op het advies en de daaruit voortvloeiende
aanbevelingen. Daarbij zal ik ook ingaan op de discussies die in de
afgelopen tijd herhaaldelijk zijn gevoerd over het buitenschuldbeleid.
Beschrijving beleid
Vreemdelingen die niet in Nederland mogen blijven, dienen terug te
keren. Dat is het uitgangspunt van het vreemdelingenbeleid. Over het
algemeen is terugkeer ook mogelijk. Er zijn geen landen bekend die
structureel niet de volkenrechtelijke verplichting naleven om eigen
onderdanen terug te nemen. In de praktijk blijkt dat met name zelfstandige
(vrijwillige) terugkeer vrijwel altijd mogelijk is.
Desalniettemin kunnen zich bijzondere situaties voordoen waarin een
vreemdeling buiten zijn schuld niet uit Nederland kan vertrekken omdat
hij de benodigde reisdocumenten niet kan bemachtigen. Voor die gevallen
is de buitenschuldvergunning in het leven geroepen.
De buitenschuldvergunning is niet een toelatingsgrond in de zin dat deze
kan worden aangevraagd door vreemdelingen die in Nederland willen
verblijven. De vergunning is juist bedoeld voor personen die in lijn met
hun vertrekplicht serieus geprobeerd hebben om Nederland te verlaten,
maar daar buiten hun schuld niet in geslaagd zijn. Problemen die zich
kunnen voordoen bij gedwongen vertrek zijn voor de toepassing van het
buitenschuldbeleid dan ook niet relevant. In de meeste gevallen is
zelfstandig vertrek immers wel mogelijk.
Daarom is het eerste vereiste dat de vreemdeling serieuze pogingen heeft
ondernomen om Nederland te verlaten. De wil om Nederland te verlaten
moet bestaan bij de vreemdeling.
Volgens het geldende buitenschuldbeleid heeft de vreemdeling daarvoor
ten minste:
1. de vertegenwoordiging benaderd van het land of de landen waarvan
hij de nationaliteit heeft, dan wel tot het land of de landen waar hij als
staatloze vreemdeling eerder zijn gewone verblijfplaats had, en/of tot
andere landen waarvan op basis van het geheel van feiten en
omstandigheden kan worden aangenomen dat hij aldaar de toegang
zal worden verleend;
2. zich ingeschreven bij IOM voor facilitering van zijn vertrek; en,
3. bemiddeling verzocht bij de DT&V voor het verkrijgen van de
benodigde documenten van de autoriteiten van het land waar hij naar
toe kan gaan.
Als de vreemdeling er niet in is geslaagd terug te keren, komt verlening
van een buitenschuldvergunning pas in beeld als er sprake is van een
(samenhangend) geheel van feiten en omstandigheden waaruit blijkt dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

32

betrokkene buiten zijn schuld Nederland niet kan verlaten. Het dient
daarbij te gaan om objectieve, verifieerbare feiten en omstandigheden die
zien op de persoon van betrokkene en die in de eerste plaats zijn
onderbouwd met bescheiden.
De buitenschuldvergunning kan hetzij ambtshalve, hetzij op aanvraag
worden verleend. Indien tijdens de asielprocedure is gebleken dat een
vreemdeling niet in aanmerking komt voor verlening van een verblijfsvergunning asiel, terwijl hij wel heeft aangetoond dat hij in aanmerking komt
voor verblijf op grond van het buitenschuldbeleid, wordt, behoudens
contra-indicaties, de buitenschuldvergunning ambtshalve verleend. Indien
de vreemdeling is uitgeprocedeerd, bijvoorbeeld omdat hij ten tijde van
de asielprocedure niet kon aantonen dat hij in aanmerking kwam voor
verblijf op grond van het buitenschuldbeleid, maar inmiddels meent dat
hij aan de voorwaarden voldoet, kan hij de verblijfsvergunning regulier
aanvragen bij de IND.
Sinds de invoering van het Modern Migratiebeleid op 1 juni 2013 is de
vreemdeling voor de behandeling van de aanvraag is de vreemdeling
geen leges meer verschuldigd. Het verblijfsdoel van de vergunning is dan
verblijf op «tijdelijke humanitaire gronden».
Waardering van het beleid
Tijdens de vele discussies die in de afgelopen periode over het buitenschuldbeleid zijn gevoerd, is het buitenschuldbeleid vaak gepresenteerd
als de oplossing én als het probleem. Het doel van het beleid is om een
oplossing te bieden voor vreemdelingen die geen verblijfsrecht hebben,
die actief geprobeerd hebben om Nederland te verlaten, maar die daar
niet in geslaagd zijn. Van verschillende kanten is gesteld dat het buitenschuldbeleid onvoldoende in zijn opzet slaagt. Ik ben daarom blij dat er nu
een onderzoek door de ACVZ naar de praktische toepassing van het beleid
heeft plaatsgevonden.
Naar mijn oordeel is vooral ook naar boven gekomen dat er twee soorten
problemen spelen. De eerste hebben te maken met de vreemdeling die
moet voldoen aan zijn verplichting. De tweede met de overheid die vast
moet stellen welke inspanning door de vreemdeling verricht is. Ik
onderstreep dit met twee voorbeelden.
Een voorbeeld van de eerste situatie is de vreemdeling die door middel
van brieven of bezoeken aan de diplomatieke vertegenwoordiging van zijn
land van herkomst probeert een laissez-passer te verkrijgen of aan
documenten te komen die zijn nationaliteit of identiteit aantonen. Als de
ambassade vervolgens niet reageert, kan de vreemdeling ook niets
overleggen aan de DT&V.
Aan de andere kant ontvangt de DT&V ook vragen van ambassades
waarom er met de post aangetekende lege enveloppen worden bezorgd.
Kennelijk komt het voor dat de vreemdeling het wil doen voorkomen alsof
aan de ambassade een aangetekende brief is gezonden, terwijl in
werkelijkheid alleen een lege envelop is verzonden.
Vanzelfsprekend wil ik beide ongewenste effecten van het beleid zoveel
mogelijk tegengaan. Met het advies van de ACVZ in de hand heb ik
daarvoor een goed instrument in handen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

33

Het onderzoek van de ACVZ
In het onderzoek van de ACVZ stonden de volgende vragen centraal:
1. Hoe werkt het buitenschuldbeleid in de praktijk?
2. Is dit in lijn met de doelstelling van de wettelijke regeling, inhoudende
dat vreemdelingen die buiten hun schuld Nederland niet kunnen
verlaten een verblijfsvergunning krijgen?
3. Zo niet, hoe komt dat en wat zijn de mogelijkheden tot verbetering?
Het onderzoek is verricht door middel van literatuuronderzoek,
gesprekken met betrokken uitvoeringsinstanties, gemeentelijke
overheden, een tiental rechtshulpverleners en ngo’s, een dossieronderzoek en een vergelijking met andere EU-lidstaten.
Naar mijn oordeel heeft de ACVZ zich ingespannen om een breed en
gedegen onderzoek uit te voeren. Ik vind het advies dat eruit is voortgekomen dan ook zeer nuttig en bruikbaar.
Wel is mij opgevallen dat onder de gesprekspartners geen diplomatieke
vertegenwoordigingen in Nederland zijn opgenomen. Zij hadden wellicht
inzicht kunnen verschaffen in het proces rond de afgifte van reisdocumenten en de cruciale rol die de vertegenwoordigingen daarin spelen. Dit
blijft nu onderbelicht in het rapport.
Tijdens de recente overleggen en debatten die ik in het afgelopen half jaar
met uw Kamer heb gevoerd over de vreemdelingen die verblijven in de
zogeheten «Vluchtflat», of die eerder in de «Vluchtkerk» hebben
verbleven, kwam ook de vraag op in hoeverre het ACVZ-advies ertoe zou
kunnen leiden dat deze personen ook onder een eventueel «verruimd
buitenschuldbeleid» zouden gaan vallen. In dit licht is een aantal
constateringen van de ACVZ van belang.
Ten eerste onderschrijft de ACVZ dat het buitenschuldbeleid niet is
bedoeld voor zogeheten «niet-uitzetbare illegalen» die om asielgerelateerde redenen aanvoeren niet te willen terugkeren naar hun land van
herkomst en daarom niet meewerken aan hun vertrek. Het advies ziet dan
ook niet op personen die, om wat voor redenen dan ook, niet willen
terugkeren naar hun land van herkomst of eerder verblijf.
De tweede belangrijke constatering is dat de ACVZ het uitgangspunt van
het terugkeerbeleid en de kern van het buitenschuldbeleid onderschrijft.
Zij worden ook niet ter discussie gesteld, zo leidt de ACVZ af uit het
onderzoek. De inspanningsverplichting die daarbij op de vreemdeling
rust, is gestoeld op het algemene bestuursrecht.
Een andere belangrijke constatering is dat het dossieronderzoek geen
aanwijzingen heeft opgeleverd voor de juistheid van het onder velen
bestaande idee dat het voorkomt dat aan vreemdelingen die daadwerkelijk buiten hun schuld niet kunnen vertrekken uiteindelijk géén buitenschuldvergunning wordt verleend. Daar waar het de uitkomsten van de
gevoerde procedures betreft, is de toepassing van het beleid naar de
mening van de ACVZ in lijn met de doelstelling van de wettelijke regeling.
Aanbevelingen
1. Handhaaf het buitenschuldbeleid. Breid het beleid niet uit tot andere
doelgroepen. Pas het beleid en de toepassing ervan op de hierna
voorgestelde wijze aan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

34

Het eerste deel van deze aanbeveling neem ik over. De invulling van de
laatste volzin van deze aanbeveling volgt uit de reactie op de overige
aanbevelingen.
2. Pas de formulering van de eerste voorwaarde op zodanige wijze aan dat
deze komt te luiden: «De vreemdeling heeft zelfstandig geprobeerd zijn
vertrek te realiseren. Hij heeft aangetoond of aannemelijk gemaakt dat hij
zich heeft gewend tot de vertegenwoordiging (...).
Deze aanbeveling neem ik over. Het «aannemelijk maken» zal kunnen
worden geconcludeerd uit hetgeen de vreemdeling verklaart tegenover de
DT&V en uit de door hem overgelegde documentatie, zoals brieven en
e-mailcorrespondentie met zijn diplomatieke vertegenwoordiging.
3. Pas de formulering die volgt na het tweede opsommingsteken onder de
toelichting op de eerste voorwaarde op zodanige wijze aan dat deze komt
te luiden: «Van de vreemdeling wordt verwacht dat hij probeert op andere
wijze in het bezit te komen van documenten om zijn identiteit en nationaliteit aan te tonen (...), tenzij uit een schriftelijke dan wel mondelinge
verklaring van de diplomatieke vertegenwoordiging is gebleken dat
betrokkene niet in het bezit zal worden gesteld van een vervangend
reisdocument, hoewel de autoriteiten niet twijfelen aan de door hem
opgegeven identiteit en nationaliteit».
Deze aanbeveling neem ik over. Het ligt in de ratio van het beleid dat als
de DT&V is gebleken dat de autoriteiten van het betreffende land,
bijvoorbeeld via hun diplomatieke vertegenwoordiging, hebben verklaard
dat zij geen vervangend reisdocument zullen verstrekken, hoewel zij niet
twijfelen aan de opgegeven identiteit en nationaliteit, of wanneer die
autoriteiten genoegen nemen met een door de vreemdeling afgelegde
verklaring over zijn identiteit en nationaliteit, het niet nodig is dat alsnog
documenten worden opgevraagd die de nationaliteit en identiteit kunnen
aantonen.
4. a) Neem in de toelichting op het tweede deel van de eerste voorwaarde
een niet limitatieve lijst op van (soorten) documenten waarmee de
gestelde identiteit en nationaliteit kan worden onderbouwd; en
b) Voeg hieraan toe dat de vreemdeling van iedere gestelde poging ten
minste een afschrift van het verzoek over moet leggen, alsmede een
bewijs van verzending van de brief of e-mail.
Ad a)
Dit onderdeel van deze aanbeveling neem ik over. Ik zal de DT&V opdracht
geven om op zijn website deze niet-limitatieve lijst van soorten van
documenten per land op te nemen. Hiermee kan de informatievoorziening
aan de vreemdeling, wat voor de ACVZ een punt van zorg is, sterk worden
verbeterd.
Ad b)
Dit onderdeel neem ik niet over. Zoals ook door de ACVZ is geconstateerd,
is het niet of nauwelijks mogelijk om op deze wijze te controleren of de
vreemdeling de gestelde acties voor het verkrijgen van identiteitsondersteunende documenten ook daadwerkelijk heeft uitgevoerd. Hierdoor is
het evenmin vast te stellen of betrokkene wel aan zijn vertrek werkt. Dit in
tegenstelling tot de correspondentie tussen betrokkene en zijn diplomatieke vertegenwoordiging. Deze correspondentie tussen beide partijen
wordt in het kader van het bemiddelingsverzoek juist met de DT&V
gedeeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

35

5. Stel niet langer de voorwaarde dat de vreemdeling zich heeft gewend
tot de IOM voor facilitering van zijn vertrek en dat deze organisatie heeft
aangegeven dat zij niet in staat is het vertrek van de vreemdeling te
realiseren vanwege het feit dat hij stelt niet te kunnen beschikken over
reisdocumenten.
Deze aanbeveling neem ik over. Ook mij is inmiddels gebleken dat deze
voorwaarde in de praktijk weinig toegevoegde waarde heeft, hoe nuttig de
bemiddeling door de IOM op zichzelf ook is. Ik neem daarbij mee dat de
bemiddeling van de IOM niet ziet op het verkrijgen van ondersteunende
documenten. Daarnaast kan het misverstand ontstaan dat de IOM de
verantwoordelijkheid voor de zelfstandige terugkeer van de vreemdeling
kan overnemen. Dat is natuurlijk niet het geval. De vraag of de vreemdeling zich tot de IOM heeft gewend voor bemiddeling bij terugkeer, zal
daarom in het vervolg worden meegenomen bij de algemene vraag of
betrokkene voldoende heeft gedaan om aan zijn terugkeer te werken. Tot
slot vind ik van belang dat de IOM tegenover de ACVZ heeft aangegeven
geen bezwaar te hebben tegen afschaffing van deze voorwaarde.
6. a) Pas de formulering van de derde voorwaarde op zodanige wijze aan
dat deze komt te luiden:
«hij [de vreemdeling] heeft de DT&V verzocht ten behoeve van hem een
aanvraag voor een (vervangend) reisdocument in te dienen bij de
autoriteiten van zijn land van herkomst of een ander land waarvan op
basis van het geheel van feiten en omstandigheden kan worden aangenomen dat hem daar toegang zal worden verleend, en deze aanvraag
heeft niet het gewenste resultaat opgeleverd»;
b) Neem in de toelichting op deze voorwaarde op dat de DT&V in het
kader van dit verzoek ook, op grond van alle voorhanden zijnde informatie, aangeeft of, en zo ja welke, ondersteunende documenten de
vreemdeling redelijkerwijs nog met hulp van derden zou moeten proberen
te verkrijgen;
c) Stel, bij voorkeur op de websites van de DT&V en het Ministerie van
Buitenlandse Zaken, een overzicht beschikbaar van informatie over de
voorwaarden die landen van herkomst stellen aan de afgifte van (vervangende) reisdocumenten.
Ad a)
Dit onderdeel neem ik over. Dit levert inderdaad meer duidelijkheid op
over de rol van de DT&V.
Ad b)
Deze aanbeveling neem ik deels over. Ook in het huidige bemiddelingstraject wijst de DT&V op het belang van het overleggen van documenten
die de identiteit of nationaliteit kunnen ondersteunen. De DT&V zal tijdens
de bemiddeling waar nodig wijzen op de niet-limitatieve lijst van
documenten die zal worden opgenomen op de website. Ik merk hierbij
echter op dat dit niet het karakter zou moeten krijgen van een checklist die
de vreemdeling moet afwerken teneinde daarmee aan te tonen dat hij
juist níet aan identiteitsdocumenten kan komen met het oog op het
verkrijgen van een buitenschuldvergunning.
De benodigde informatie en documenten die betrokkene zal moeten
overleggen verschillen per land en kunnen onder omstandigheden ook
per geval verschillen. De vreemdeling zal daarom in de eerste plaats
worden verwezen naar de diplomatieke vertegenwoordiging om te
vernemen welke dat in zijn geval zijn. Indien de vreemdeling dit wenst,
kan de DT&V hem hierin ondersteunen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

36

Ad c)
Dit onderdeel neem ik over in die zin dat ik zal zorgdragen dat de DT&V op
zijn website een niet-limitatieve lijst van soorten van documenten per land
opneemt in het landgebonden informatiesysteem. Er kan dus bij een land
ook sprake zijn van documenten die niet op de lijst voorkomen.
7. a) Omschrijf in de Vc 2000 duidelijk hoe de taken en bevoegdheden van
de DT&V en de IND zich tot elkaar verhouden bij de beoordeling van
buitenschuldaanvragen;
b) Neem hierbij specifiek op dat de DT&V in zijn ambtsbericht met
zwaarwegend advies aan de IND beoordeelt of sprake is van een
samenhangend geheel van feiten en omstandigheden op grond waarvan
kan worden vastgesteld dat de vreemdeling buiten zijn schuld niet uit
Nederland kan vertrekken als bedoeld in voorwaarde 4.
Deze aanbeveling neem ik naar de letter over. Van belang is dat in de
wisselwerking tussen DT&V en IND duidelijk is welke organisatie wat
toetst. Volgens de huidige afspraken toetst de DT&V, nadat het bemiddelingstraject is afgerond, alleen aan de specifieke voorwaarden van het
buitenschuldbeleid.
Na ontvangst van een positief zwaarwegend advies van de DT&V toetst de
IND vervolgens aan de algemene toelatingsvoorwaarden, zoals het
openbare-ordebeleid en aan de vraag of de vreemdeling in het bezit is
van, of in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning op een andere
grond.
Voor wat betreft de toelichting bij deze aanbeveling merk ik op dat deze
samenhangt met aanbeveling 8, die ik hieronder zal bespreken.
8. a) Beëindig de sinds 9 december 2010 bestaande praktijk die inhoudt
dat buitenschuldaanvragen direct worden afgewezen als niet is gebleken
dat cumulatief aan de eerste drie voorwaarden voor verlening van de
verblijfsvergunning is voldaan, zonder dat de vreemdeling in staat is
gesteld de gegevens en bescheiden over te leggen die nodig zijn voor de
beoordeling van de aanvraag en de IND de nodige kennis over de
relevante feiten en omstandigheden heeft vergaard op grond waarvan een
inhoudelijke beslissing op de aanvraag kan worden genomen;
b) Ga in plaats daarvan over tot een inhoudelijke beoordeling van de
buitenschuldaanvraag als is gebleken dat de vreemdeling heeft voldaan
aan de formele vereisten voor indiening van de aanvraag;
c) Laat de IND hiertoe eerst beoordelen of sprake is van een kennelijk
ongegronde aanvraag. Dit is het geval wanneer:
− sprake is van één of meer van de imperatieve afwijzingsgronden;
− de vreemdeling in het bezit is van een verblijfstitel en voldoet aan de
voorwaarden voor verlening van een andere verblijfsvergunning; of
− op voorhand duidelijk is dat niet is aangetoond en niet aannemelijk is
gemaakt dat de vreemdeling zich heeft gewend tot de diplomatieke
vertegenwoordiging van zijn land van herkomst of eerder verblijf;
d) Schort de wettelijke beslistermijn van zes maanden bij dreigende
overschrijding met instemming van de vreemdeling voor de duur van zes
maanden op als uit een (tussen)bericht van de DT&V is gebleken dat de
omstandigheid dat nog geen beslissing van de betreffende autoriteiten op
de aanvraag voor een (vervangend) reisdocument is verkregen, de
vreemdeling niet te verwijten valt;
e) Beoordeel vóór het verstrijken van de opschortingstermijn aan de hand
van een (nieuw) ambtsbericht van de DT&V op grond van objectief
verifieerbare feiten en omstandigheden opnieuw of het uitblijven van een
beslissing van de autoriteiten op de aanvraag voor een (vervangend)
reisdocument de vreemdeling te verwijten valt;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

37

f) Wijs de aanvraag af als dit het geval is, maar verleen de buitenschuldvergunning als dit niet zo is.
Verschillende elementen van deze aanbeveling kan ik onderschrijven en ik
zal deze elementen dan ook overnemen. Op enkele belangrijke punten kan
ik me echter niet vinden in deze aanbeveling.
Een belangrijke overweging om deze aanbeveling niet in zijn geheel over
te nemen is dat het naar mijn oordeel niet wenselijk is de duur van de
aanvraagprocedure te verlengen in afwachting van de benodigde
informatie om een besluit te kunnen nemen. De huidige werkwijze is
ingericht vanuit het uitgangspunt dat de aanvraag voor een buitenschuldvergunning niet het startpunt zou moeten zijn van een vertrektraject, maar
juist de afsluiting daarvan. Het is daarom uitdrukkelijk niet de bedoeling
dat een buitenschuldvergunning wordt aangevraagd en dat eerst daarna
bemiddeling van de DT&V wordt gevraagd of dat een buitenschuldvergunning wordt aangevraagd zonder dat er resultaat van de aangevraagde
bemiddeling bekend is. Een dergelijk werkwijze zou ook afbreuk doen aan
de geloofwaardigheid van de pogingen van de vreemdeling om daadwerkelijk te vertrekken uit Nederland.
Een belangrijke overweging daarbij is ook dat, bij uitblijven van een
reactie van de diplomatieke vertegenwoordiging, het ongewis is op welke
termijn het ambtsbericht van de DT&V beschikbaar zal zijn. Ook de ACVZ
heeft geconstateerd dat de procedures voor het verkrijgen van vervangende reisdocumenten bij diplomatieke vertegenwoordigingen soms lang
duren, zeker wanneer het vreemdelingen betreft die niet beschikken over
documenten waarmee zij hun identiteit en nationaliteit kunnen onderbouwen.
Tot slot merk ik op dat de vreemdeling met de verblijfsaanvraag rechtmatig verblijf in Nederland verkrijgt. Hij heeft daarmee geen vertrekplicht
meer en de prikkel om te vertrekken zal daardoor minder worden. Ook is
onwenselijk dat een aanvraag wordt ingediend met het enkele doel om op
grond van de lopende aanvraag rechtmatig verblijf te verkrijgen.
Gezien het vorenstaande en gezien de ervaringen die in de praktijk zijn
opgedaan met buitenschuldprocedures, ben ik voornemens om enkele
aanvullende maatregelen te nemen om de buitenschuldprocedures
efficiënter te maken. Ik kom daar hieronder op terug.
Ad a)
Dit onderdeel neem ik in zoverre niet over, dat ik niet voornemens ben de
sinds 9 december 2010 bestaande praktijk te wijzigen om de redenen die
ik hierboven heb aangegeven. Ik onderken dat de Awb voorziet in een
regeling waarin de aanvrager een redelijke termijn wordt geboden zijn
verzuim te herstellen. Vanzelfsprekend zal ik dit wettelijk vereiste wel in
acht nemen.
In dit kader merk ik op dat de herstelverzuimtermijn is bedoeld om een
aanvrager in de gelegenheid te stellen alsnog informatie te leveren die hij
verzuimd heeft bij zijn aanvraag te voegen. Het is niet de bedoeling dat de
aanvrager alsnog de gelegenheid krijgt om een traject te starten teneinde
alsnog te gaan voldoen aan de voorwaarden.
Ad b) en c)
Deze onderdelen neem ik, met inachtneming van het bovenstaande, deels
over.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

38

Op dit moment kennen noch de Awb, noch de Vreemdelingenwet 2000 het
begrip kennelijk ongegronde aanvraag. Ik zal dit overnemen in die zin dat
de IND in sommige gevallen een aanvraag meteen kan afwijzen.
Ten aanzien van het laatste gedachtestreepje merk ik op dat deze
omstandigheid wordt meegenomen door de DT&V in het kader van het
zwaarwegend advies. Op deze grond kan de IND daarom niet zonder meer
afwijzen.
Ad d), e) en f)
Gezien mijn opmerkingen hierboven zal ik deze aanbevelingen niet
letterlijk overnemen. Ik ben van oordeel dat het niet wenselijk is de
beslistermijn van een aanvraag voor een buitenschuldvergunning te
verlengen met het oog op het eventueel later gaan voldoen aan de
verleningsvoorwaarden.
Uit de toelichting bij deze aanbeveling maak ik op dat de ACVZ voornamelijk wil voorkomen dat vreemdelingen voor onbepaalde tijd in
onzekerheid blijven over de aanvraag voor een (vervangend) reisdocument die de DT&V ten behoeve van hen heeft ingediend bij de
autoriteiten van het land van herkomst of eerder verblijf (en daarmee over
de buitenschuldaanvraag).
Ik kan me vinden in het uitgangspunt dat, wanneer er geen sprake is van
verwijtbaar gedrag van de vreemdeling, het uitblijven van een reactie van
de vertegenwoordiging op een aanvraag voor een (vervangend) reisdocument niet langer voor rekening en risico van de vreemdeling moet
komen. Ik merk daarbij op dat deze afweging in individuele gevallen al
wordt genomen, maar ik ben het met de ACVZ eens dat hier een
eenduidige lijn in zou moeten worden gekozen.
Deze aanbeveling kan derhalve worden overgenomen in die zin dat als
deze situatie zich voordoet, dit aanleiding kan zijn voor een beoordeling of
betrokkene voldoet aan de verleningsvoorwaarden, hetzij ambtshalve,
hetzij op aanvraag.
Wel teken ik hierbij aan dat juist de beoordeling, of de vreemdeling
onvoldoende of onjuiste identificerende gegevens heeft verschaft, in veel
gevallen moeilijk te maken is. Het zou onwenselijk zijn als een vreemdeling op den duur een buitenschuldvergunning zou kunnen bemachtigen
door op verholen wijze onvoldoende of onjuiste gegevens aan de
diplomatieke vertegenwoordiging te verschaffen. Vereist zal dus zijn dat
de vreemdeling eventuele twijfel hierover wegneemt. Het laten bestaan
van twijfel door de vreemdeling zal onverkort leiden tot het afwijzen van
de buitenschuldaanvraag.
9. Pas de formulering van de vierde voorwaarde op zodanige wijze aan
dat deze komt te luiden:
«De DT&V heeft, op grond van objectieve, verifieerbare feiten en
omstandigheden die zien op de persoon van betrokkene en die in beginsel
zijn onderbouwd met bescheiden, vastgesteld dat sprake is van een
samenhangend geheel van feiten en omstandigheden waaruit blijkt dat
betrokkene buiten zijn schuld Nederland niet kan verlaten. Daarvan is in
ieder geval sprake als:
1) Uit een schriftelijke of mondelinge verklaring van de diplomatieke
vertegenwoordiging is gebleken dat de vreemdeling niet in het bezit
zal worden gesteld van een vervangend reisdocument, hoewel de
autoriteiten van zijn land van herkomst of eerder verblijf niet twijfelen
aan de door hem opgegeven identiteit en nationaliteit; of
2) Is gebleken dat de vreemdeling door de autoriteiten van zijn land van
herkomst of eerder verblijf niet in het bezit zal worden gesteld van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

39

een vervangend reisdocument, en deze autoriteiten niet hebben
aangegeven dat ze twijfelen aan de door de hem opgegeven identiteit
en nationaliteit. Een buitenschuldsituatie wordt niet aangenomen als
de vreemdeling:
• Heeft geweigerd de voor de indiening van de aanvraag voor een
(vervangend) reisdocument vereiste handgeschreven verklaring
op te stellen waarin hij de autoriteiten van zijn land van herkomst
of eerder verblijf meedeelt zelfstandig te willen terugkeren;
• Zonder opgaaf van redenen niet is verschenen op de afspraak
voor de presentatie in persoon bij de autoriteiten van zijn land van
herkomst of eerder verblijf;
• Tijdens de presentatie in persoon aan de betreffende autoriteiten
van zijn land van herkomst of eerder verblijf mondeling uitdrukkelijk heeft verklaard niet zelfstandig terug te willen keren.
Deze aanbeveling neem ik over. Zij draagt bij aan een juiste objectivering
van de criteria van het buitenschuldbeleid. In de gevallen bedoeld onder
2) zal de DT&V overigens steeds de diplomatieke vertegenwoordiging
vragen waarom geen vervangend reisdocument wordt afgegeven. Het is
immers van belang om te weten of er twijfel is aan de identiteit of
nationaliteit.
Ten aanzien van de eerste bullet merk ik op, dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, een
dergelijke verklaring van de vreemdeling kan worden vereist in het kader
van zijn vertrekplicht.
Zoals ik ook heb opgemerkt in mijn reactie op aanbeveling 7, heeft de IND,
ook als de DT&V een positief advies geeft, een zelfstandige bevoegdheid
om te toetsen of de vreemdeling voldoet aan de algemene criteria van het
toelatingsbeleid.
10. Wijs buitenschuldaanvragen niet zonder toetsing aan de materiële
voorwaarden af als één of meerdere van de als facultatieve afwijzingsgronden geformuleerde contra-indicaties zich voordoen, maar maak in dat
geval een belangenafweging op grond van alle relevante feiten en
omstandigheden in het individuele geval.
Deze aanbeveling neem ik over. Ik vat deze aanbeveling tevens op als een
aanbeveling om in het beleid duidelijker weer te geven wanneer een
aanvraag zal worden afgewezen vanwege de toepasselijkheid van de
afwijzingsgronden. Ik zal dit in de Vreemdelingencirculaire opnemen.
11. Schaf de ambtshalve toetsing aan het buitenschuldbeleid in asielprocedures af.
Deze aanbeveling neem ik over. Gebleken is dat ambtshalve verlening
tijdens de asielprocedure in de praktijk zeer zelden voorkomt. De
mogelijkheid tot ambtshalve toetsing is toegevoegd om procedurele
redenen. Zoals ook de ACVZ al constateert, zit hier echter een inhoudelijke
tegenstrijdigheid: de voor een buitenschuldvergunning vereiste pogingen
om terug te keren zijn moeilijk te rijmen met de wens om in Nederland
bescherming te krijgen. Van de vreemdeling kan tijdens de asielprocedure
immers niet gevraagd worden zich te wenden tot de autoriteiten van wie
hij zegt vervolging te ondervinden. De toetsing tijdens de asielprocedure
is daarmee overbodig.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

40

Aanvullende maatregelen
1. Terugkeer
In de inleiding van deel D heb ik al gewezen op de kwetsbaarheid van het
buitenschuldbeleid. Deze kwetsbaarheid ligt vooral in de sfeer van de
onderbouwing van de nationaliteit of identiteit. Immers, zolang de
autoriteiten van het land van herkomst van oordeel zijn dat de identiteit
en/of nationaliteit van de vreemdeling onvoldoende onderbouwd zijn,
zullen geen reisdocumenten voor de terugkeer worden verstrekt. Dit kan
er enerzijds toe leiden dat de vreemdeling niet herkend wordt in zijn
serieuze pogingen om terug te keren, en anderzijds in uitwassen zoals ik
in de inleiding van deze brief heb beschreven.
De vreemdeling kan dit deels ondervangen door tijdens de bemiddeling
en begeleiding van de DT&V zo ondubbelzinnig mogelijk aan te tonen dat
hij daadwerkelijke pogingen onderneemt om aan documenten ter
ondersteuning van zijn identiteit of nationaliteit te komen. Hij kan
bijvoorbeeld zijn brief of verzoek aan de ambassade of aan een instantie
in het land van herkomst aan de regievoerder tonen voordat deze wordt
verstuurd. DT&V kan hierin op verzoek van de vreemdeling faciliteren
door erop toe te zien dat het document daadwerkelijk wordt verstuurd. Op
deze wijze kunnen zowel de vreemdeling als DT&V waarnemen dat het
hier een serieuze poging betreft.
De DT&V zal op verzoek van de vreemdeling bezien in hoeverre
het de vreemdeling kan faciliteren bij het aantonen dat deze
serieuze pogingen onderneemt om documenten te verkrijgen ter
ondersteuning van zijn identiteit of nationaliteit.
2. Voorwaarden vergunningverlening
Indien is vastgesteld dat de vreemdeling buiten zijn schuld Nederland niet
kan verlaten, komt vergunningverlening in beeld. Ook hier geldt dat de
vreemdeling in beginsel zijn identiteit en nationaliteit met documenten
moet onderbouwen.
Voor de vreemdeling die er oprecht niet in is geslaagd om documenten ter
onderbouwing van zijn identiteit of nationaliteit te verkrijgen tijdens het
terugkeertraject, zal het vanzelfsprekend evenmin mogelijk zijn om
dezelfde documenten te produceren ten behoeve van de verblijfsvergunning. Met andere woorden, hetzelfde obstakel dat in de weg stond aan
de terugkeer, komt dan ook in de weg te staan aan de vergunning op
grond van het buitenschuldbeleid. Omdat de voorwaarden voor het
buitenschuldbeleid hiermee hun doel voorbij zouden schieten, ben ik
voornemens de beleidsregels op dit punt aan te passen.
Hierbij is wel van belang dat als in een dergelijk geval eerder twijfel is
geweest aan de identiteit of nationaliteit van de vreemdeling en de
vreemdeling er al die tijd niet in geslaagd is om die twijfel weg te nemen,
er een verzwaarde bewijslast aan de zijde van de vreemdeling ligt. In dat
geval is de kans immers groter, dat de weigering van het land van
herkomst om documenten te verstrekken moet worden toegeschreven
aan een onjuiste identiteitsopgave van de vreemdeling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

41

In de beleidsregels zal worden vastgelegd dat indien het de
vreemdeling buiten zijn schuld gedurende het terugkeertraject
niet mogelijk is gebleken om de identiteit of nationaliteit middels
documenten te onderbouwen, dit niet zal worden tegengeworpen
in het kader van de vergunningverlening als de identiteit en
nationaliteit tijdens eerdere toelatingsprocedures niet ongeloofwaardig is geacht en er ook later in het vertrekproces, met name
bij zijn diplomatieke vertegenwoordiging, geen redenen tot
twijfel zijn opgekomen.
3. Procedureel
In het huidige stelsel wordt een vergunning alleen verleend na een
positief advies van de DT&V, waarin is geconstateerd dat de vreemdeling
voldoet aan de voorwaarden. De vreemdeling wordt dan uitgenodigd een
aanvraag voor een buitenschuldvergunning in te dienen. Meestal kan dan
dus direct een inwilliging volgen.
In deze gevallen is de belanghebbende al bekend bij de autoriteiten en is
er al getoetst aan de specifieke verblijfsvoorwaarden. Voor het verlenen
van een verblijfsvergunning is de aanvraag zelf dus niet noodzakelijk. De
extra handelingen van het uitnodigen tot het indienen van een aanvraag
en de indiening van een aanvraag zelf zijn daarbij uiteindelijk overbodig.
Naar mijn oordeel is het effectiever om de vergunning meteen ambtshalve te verlenen nadat de DT&V tijdens de terugkeerprocedure heeft
geconstateerd dat de vreemdeling buiten zijn schuld niet uit Nederland
kan vertrekken en vervolgens een positief advies aan de IND heeft
gegeven. Een aanvraag is dan niet nodig en de IND kan dan ambtshalve
verlenen, tenzij de IND in de toets zoals beschreven in de reactie op
aanbeveling 7 constateert dat de vreemdeling niet voldoet aan de
algemene toelatingsvoorwaarden.
In het Vreemdelingenbesluit 2000 wordt opgenomen dat de
buitenschuldvergunning ambtshalve door de IND wordt verleend
na ontvangst van een advies van DT&V, waaruit blijkt dat de
vreemdeling buiten zijn schuld niet uit Nederland kan vertrekken
en na toetsing aan de algemene verblijfsvoorwaarden.
4. Na verlening van de vergunning
Het kan voorkomen dat na verlening van een buitenschuldvergunning
weer mogelijkheden tot terugkeer ontstaan. Deze omstandigheden zullen
actiever dan voorheen worden betrokken in de beoordeling van de
aanvraag voor verlenging van de buitenschuldvergunning. Ook zal in die
gevallen actief worden bezien of er redenen zijn tot intrekking van de
vergunning.
Als zich wijzigingen voordoen in de mogelijkheden tot terugkeer, kan de
vreemdeling opnieuw gevraagd worden terugkeerpogingen te ondernemen. De overheid zal dan moeten motiveren waarom de eerdere
bewijsvoering van de vreemdeling, dat hij buiten zijn schuld niet kon
terugkeren, niet meer voldoet. De overheid zal de vreemdeling hiervoor
ook voldoende tijd moeten geven.
Om deze reden ben ik voornemens een dergelijke mededeling aan de
vreemdeling te doen als hij zijn verlengingsaanvraag indient. Vervolgens
zal de vergunning worden verlengd onder de mededeling dat de
bewijsvoering rond moet zijn bij de volgende verlengingsaanvraag. Eens

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

42

een buitenschuldvergunning betekent niet altijd een buitenschuldvergunning.
Als zich na verlening van een buitenschuldvergunning nieuwe
mogelijkheden voor terugkeer voordoen, zal de vreemdeling
worden gevraagd nieuwe terugkeerpogingen te ondernemen, die
bij de volgende verlengingsaanvraag beoordeeld zullen worden
op het buitenschuldcriterium.
E. Nareisbeleid
Op 6 juni jongstleden bracht de Kinderombudsman zijn rapport «Gezinshereniging beleid en uitvoering 2008–2013» uit en hierop heb ik dezelfde
dag een beknopte reactie aan u gezonden. Daarbij heb ik u toegezegd om
een grondige bestuurlijke reactie op het rapport en aanbevelingen te
geven.
Het rapport van de Kinderombudsman ziet op een bijzondere vorm van
gezinshereniging, nareis. Over dit onderwerp hebben VluchtelingenWerk
Nederland en Defence for Children enkele maanden geleden eveneens
een rapport uitgebracht, «Hoelang duurt het nog voordat we naar onze
moeder kunnen». Hierop ben ik in antwoord op de vragen van het lid Arib
«De barrières bij de gezinshereniging van vluchtelingen»26 in algemene
zin ingegaan en ik heb u tevens toegezegd om u een uitgebreide reactie
op dit rapport te doen toekomen.
De beide toezeggingen doe ik u met deze brief gestand.
Ik zal schetsen wat gezinshereniging, in het bijzonder nareis, inhoudt
waarbij ik een juridisch kader geef. Ik zal voorts ingaan op veranderingen
in werkwijze en beleid van nareis in de afgelopen jaren en de redenen
voor deze wijzigingen. Ik ga in op de toepassing van het Internationaal
Verdrag voor de Rechten van het Kind (IVRK) en zal mijn reactie geven op
de belangrijkste aanbeveling van de Kinderombudsman. Ik zal een
algemene conclusie trekken en daarna ga ik in bijlage 7 bij deze brief in op
de afzonderlijke aanbevelingen van de Kinderombudsman. De aanbevelingen van de Kinderombudsman komen op punten met die van VluchtelingenWerk en Defence for Children overeen. In bijlage 8 treft uw Kamer
enkele correcties en nuances aan op het rapport van de Kinderombudsman en door hem getrokken conclusies. Ten slotte treft u in bijlage 9
mijn reactie op de aanbevelingen uit het rapport «Hoelang duurt het nog
voordat we naar onze moeder kunnen» van Defence for Children en
Vluchtelingenwerk Nederland.
Voor een deel worden in deze brief punten herhaald die ook in mijn brief
van 6 juni jl. zijn opgenomen in eerste reactie op het rapport. Gelet op de
onverholen scherpte van de kritiek van de Kinderombudsman hecht ik er
echter aan om u een zo compleet mogelijk beeld te schetsen van het
nareisbeleid en de -uitvoering.
Gezinshereniging en nareis
Het nareisbeleid is een bijzondere vorm van gezinshereniging voor
gezinnen die door de vlucht van een of meer van de gezinsleden uit het
land van herkomst van elkaar gescheiden zijn. De vreemdeling die een
asielvergunning heeft gekregen, kan binnen drie maanden na verlening
van de asielvergunning om de overkomst van zijn gezinsleden vragen.
Van hem wordt in dat geval niet verlangd dat hij aan reguliere vereisten,
26

Aanhangsel Handelingen II 2012/13, nr. 1082

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

43

zoals het middelenvereiste, voldoet. Deze uitgangspunten zijn ook in de
Gezinsherenigingsrichtlijn opgenomen. De feitelijke inreis hoeft overigens
niet binnen drie maanden plaats te vinden, alleen de aanvraag moet
binnen drie maanden worden ingediend.
Binnen het nareisbeleid wordt ook rekening gehouden met de rechten van
kinderen. Er wordt zorgvuldig getoetst of een kind in aanmerking komt
voor nareis, waarbij fraude en misbruik zoveel mogelijk worden tegengegaan.
Indien een aanvraag om gezinshereniging niet binnen de kaders van
nareis valt, kan een aanvraag worden gedaan onder het reguliere
gezinsherenigingsbeleid. Indien deze aanvraag wordt afgewezen wordt er
getoetst aan artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de
Mens (EVRM).
De toets aan het nareisbeleid
Het is belangrijk om het onderscheid in het oog te houden tussen wet- en
regelgeving enerzijds, en uitvoering(sbeleid) anderzijds. In de uitvoering
van het beleid wordt vastgesteld of voldaan wordt aan de wettelijke
vereisten. Het wettelijk kader van nareis is neergelegd in artikel 29, eerste
lid, onder e en f, van de Vreemdelingenwet 2000 en in de Vreemdelingencirculaire is het beleid verder uitgewerkt. Nareis is bedoeld voor gezinsleden van asielvergunninghouders. Juist vanwege deze achtergrond
hebben de gezinsleden vaak geen documenten om hun identiteit en de
gestelde gezinsband aan te tonen. In het geval van bijvoorbeeld Somaliërs
worden documenten niet erkend, zodat zij in bewijsnood verkeren voor
het aantonen van hun identiteit en gezinsband.
Een belangrijk onderdeel van de uitvoering van het nareisbeleid is daarom
het vaststellen van de identiteit en de gestelde gezinsband, vooral
wanneer er geen documenten zijn. Dit gebeurt niet voor niets. Het is
geprobeerd om kinderen, met het oog op een betere toekomst in
Nederland, als nareiziger naar Nederland te laten reizen bij andere
mensen dan hun eigen (pleeg)ouders. Als dit niet afdoende wordt
gecontroleerd bestaat het gevaar dat kinderen die als nareiziger naar
Nederland komen zonder dat zij echt bij een gezin behoren, slachtoffer
worden van kinderhandel of -smokkel en mogelijk zelfs in de prostitutie of
andere gedwongen arbeid belanden. Of dat zij aan hun lot worden
overgelaten door het gezin na aankomst in Nederland.
Ook wil de Nederlandse regering niet meewerken aan situaties van
onttrekking aan het gezag van een ouder of kinderontvoering, waarbij de
in Nederland verblijvende ouder een kind naar Nederland laat komen
buiten weten en/of instemming van de buiten Nederland verblijvende
ouder.
Vanzelfsprekend dient in de nareisprocedure ook onderzocht te worden of
aan de wettelijke toelatingsvoorwaarden wordt voldaan, bijvoorbeeld het
vereiste dat de gezinsband niet is verbroken door een huwelijk van het
kind.
Het is daarom essentieel dat voorafgaand aan de toelating in Nederland
een gedegen onderzoek plaatsvindt. Als er documenten zijn, kunnen deze
op echtheid worden onderzocht. Door middel van DNA-onderzoek wordt
– uitsluitend – de biologische band tussen gezinsleden vastgesteld en niet
bijvoorbeeld de band tussen pleegouders en pleegkinderen. Met deze
methoden kunnen daarom niet alle voorwaarden worden gecontroleerd
en evenmin alle vormen van misbruik worden voorkomen. Daarom wordt
in voorkomende gevallen ook identificerend onderzoek gedaan. Over de
keuze van de onderzoeksmethoden in verschillende gevallen, volgt
hieronder meer. Ook ga ik nog in op de procedure van horen en beslissen
in nareiszaken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

44

Ontwikkelingen in nareisbeleid en -uitvoering
Het rapport van de Kinderombudsman ziet op de periode 2008–2013 en in
het rapport worden ontwikkelingen in beleid en uitvoering beschreven.
Hierbij worden ook enkele vragen gesteld en conclusies getrokken. Graag
geef ik u een overzicht van de belangrijkste wijzigingen in het nareisbeleid
en uitvoeringsbeleid hiervan in deze periode. Er is namelijk veel gebeurd.
Door de context van deze wijzigingen toe te lichten, geef ik een antwoord
op de vragen en kritiekpunten van de Kinderombudsman.
De ontwikkelingen beginnen eigenlijk al voor de genoemde periode, met
de invoering van DNA-onderzoek in 2007 voor aanvragen om gezinshereniging van biologische gezinnen die geen documenten hebben om de
gezinsband aan te tonen. Er werden relatief veel kinderen per gezin
opgenoemd en dit riep twijfels op of al deze kinderen tot het gezin
behoorden. In dit licht bezien was de enkele verklaring van de in
Nederland verblijvende persoon over het gezin onvoldoende voor
toelating. Na de invoering van het DNA-onderzoek werden er relatief
minder aanvragen gedaan voor biologische kinderen. Er was er wel een
opmerkelijke stijging in het aantal aanvragen voor pleegkinderen te zien,
waar DNA-onderzoek geen uitsluitsel biedt over de gezinsband met hun
pleegouder. Deze ontwikkeling was een duidelijke indicatie dat in veel
gevallen niet de (gehele) waarheid werd gesproken met betrekking tot de
samenstelling van het gezin van de hoofdpersoon, en dat wellicht door de
gestelde ouder(s) geprobeerd werd voor kinderen buiten het gezin
toelating in Nederland te realiseren.
Somaliërs vormden het grootste deel van de asielinstroom én van de
nareizigers in 2008 en 2009. Vooral, maar niet uitsluitend, ten aanzien van
laatste groep waren er signalen van fraude en misbruik van de asiel- en
nareisprocedure, zoals dus het aanmelden van oneigenlijke pleegkinderen
en door het mutileren van vingertoppen27. Om deze reden is door de
toenmalige Staatssecretaris van Justitie een pakket aan maatregelen
getroffen om de diverse vormen van fraude en misbruik tegen te gaan28.
Zo is in de nareisprocedure de bewijslast voor het aantonen van de
feitelijke gezinsband meer bij de vreemdeling komen te liggen en komen
gezinsleden die niet in de asielprocedure zijn genoemd niet in aanmerking
voor nareis. Ten aanzien van pleegkinderen werd de gezinsband als
verbroken beschouwd bij opname in een ander gezin. Ook is sinds 2009
meer ingezet op het stellen van identificerende vragen aan gezinsleden
die om nareis verzoeken en die hun identiteit niet met documenten
kunnen staven, teneinde de gezinsband te kunnen vaststellen. De nadruk
lag bij deze maatregelen op pleegkinderen. Dit betekent niet dat er geen
aandacht was voor oneigenlijk gebruik van de nareisprocedure door
biologische kinderen, ook voor hen geldt dat voldaan moet worden aan de
voorwaarde van een gezinsband die niet verbroken is.
Een belangrijke beleidsvoorwaarde van nareis is «het feitelijk behoren tot
het gezin». Identificerende interviews zijn, zeker indien er geen
documenten voorhanden zijn, naar mijn mening een geschikte methode
om vast te stellen of hiervan sprake is, omdat een biologische gezinsband
niet vanzelfsprekend ook een feitelijke gezinsband inhoudt. Nareis is
bedoeld voor gezinnen die door de vlucht van de hoofdpersoon uit het
land van herkomst van elkaar gescheiden zijn. Gelet op de ratio van het
beleid is het peilmoment het moment van vertrek van de hoofdpersoon
uit het land van herkomst. (Biologische) kinderen die al langer niet tot het
27

Zie voor een uitgebreide beschrijving van de signalen van fraude en misbruik Kamerstuk
19 637, nr. 1261
28
Idem

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

45

gezin behoorden – bijvoorbeeld omdat zij langdurig in een ander gezin
waren opgenomen – vielen dan ook niet onder het vigerende nareisbeleid.
De beschreven voorwaarden worden ook geaccepteerd door de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling)29.
De maatregelen die sinds 2009 getroffen zijn hebben het beoogde effect
gehad en hierover bent u uitgebreid geïnformeerd door de toenmalige
Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel30. De Minister zag medio
2012 dan ook aanleiding om voor biologische kerngezinnen (man, vrouw
en hun gezamenlijk biologische minderjarige kinderen), DNA-onderzoek in
combinatie met de verklaring van de in Nederland verblijvende ouder
afdoende te achten om de biologische en feitelijke gezinsband aan te
tonen. Deze aanpassing is tot stand gekomen na een traject van intensief
overleg met VluchtelingenWerk Nederland waarin hun kritiekpunten en
suggesties voor verbeteringen uitgebreid zijn besproken. Voor complexe
gezinsbanden bleven identificerende gehoren gehandhaafd, omdat juist
hier het risico van kinderhandel en -smokkel of kindontvoering aanwezig
is. Voor pleegkinderen is dit overigens de enige methode waarmee de
gezinsband kan worden vastgesteld. Simultaan horen van betrokken
personen wordt daarbij niet uitgesloten.
In oktober 2012 is de beleidsregel waarmee een onderscheid werd
gemaakt in de beoordeling van de feitelijke gezinsband bij pleegkinderen
en biologische kinderen bij nareis, geschrapt nadat de Afdeling heeft
geoordeeld dat dit onderscheid strijdig is met de bedoeling van de
wetgever31. In april 201332 heb ik besloten om het begrip «de feitelijke
gezinsband» binnen het nareisbeleid op dezelfde wijze in te vullen als in
het reguliere beleid het geval is. De belangrijkste wijziging is dat de
gezinsband niet langer als verbroken wordt beschouwd als het minderjarige kind duurzaam is opgenomen in een ander gezin.
Bij het wetsvoorstel Herschikking asielgronden zijn door de Tweede
Kamer twee amendementen aangenomen33. Een amendement strekt
ertoe dat nareis mogelijk wordt voor gezinsleden met een verschillende
nationaliteit en voor gezinsleden die het gezin gevormd hebben buiten het
land van herkomst. Het andere amendement strekt ertoe dat afgeleide
verblijfsvergunningen kunnen worden ingetrokken als de gezinsband is
verbroken. Het wetsvoorstel ligt op dit moment voor in de Eerste Kamer.
De Kinderombudsman is kritisch op de wijzigingen in beleid en uitvoering
vanaf 2008 en meent dat de overheid hierin is doorgeschoten. Zoals ik u
heb toegelicht, zijn deze wijzigingen wel degelijk noodzakelijk geweest.
Horen en beslissen
Zoals hierboven is beschreven wordt er sinds 2009 (meer) ingezet op het
afnemen van identificerende gehoren om de feitelijke gezinsband vast te
stellen.
Ik ben het niet eens met de stelling van de Kinderombudsman dat sinds
die periode de procedure minder zorgvuldig is geworden. Het is noodza29

Zie onder andere ABRvS 19 oktober 2010, LJN BO1555 over het verbreken van de gezinsband
en het peilmoment, en ABRvS 7 februari 2011, LJN BP4324 en ABRvS 22 februari 2013, LJN
BZ2791 over het vereiste dat er sprake moet zijn van een feitelijke gezinsband
30
Kamerstuk 19 637, nr. 1439 en Kamerstuk 19 637, nr. 1568
31
Onder andere ABRvS 10 oktober 2012, nr. 201105126/1/V1 en LJN BY0146
32
Kamerstuk 31 549, M
33
Het gewijzigd subamendement Azmani (20) en het amendement Recourt/Schouw (8), in het
kader van het wetgevingsoverleg van 15 april 2013 over het voorstel van Wet tot wijziging van
de Vreemdelingenwet 2000 in verband met het herschikken van de gronden voor asielverlening (Kamerstuk 33 293).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

46

kelijk gebleken om meer gebruik te maken van een andere onderzoeksmethode voor zaken waarin geen documenten kunnen worden overgelegd.
Het uitgangpunt voor het gehoor met de gezinsleden op de diplomatieke
vertegenwoordiging zijn de verklaringen die de hoofdpersoon in
Nederland over zijn gezinsleden heeft afgelegd tijdens zijn asielgehoor. De
gehoormedewerker op de diplomatieke post ontvangt benodigde
informatie uit het dossier van de hoofdpersoon. De beslismedewerker van
de IND geeft daarbij aan welke informatie nog nodig is om tot een
beslissing te komen en welke onderwerpen er dus in de gehoren met de
gezinsleden aan de orde moeten komen. Soms heeft de gehoormedewerker zelf nog aanvullende vragen voor het gezinslid.
Voorafgaand aan het interview legt de gehoormedewerker aan de
betrokkene uit waarom het interview plaats heeft, hoe dit zal verlopen en
dat het zal worden betrokken bij de beslissing op de nareisaanvraag. Ook
vertelt hij dat hij zelf niet de beslissing neemt maar dat dit in Nederland
gebeurt. Aan het begin en het eind van het interview vraagt de gehoormedewerker expliciet aan de betrokkene of hij de tolk goed kan verstaan.
Betrokkene wordt gevraagd of hij de vragen heeft begrepen. Als hiertoe
aanleiding bestaat, bijvoorbeeld als de gehoormedewerker de indruk heeft
dat de betrokkene de tolk of vragen niet begrijpt, wordt dit natuurlijk
tijdens het gehoor ook aan de orde gesteld. De betrokkene mag aan het
einde van het interview nog vragen stellen en op- of aanmerkingen
maken.
Tijdens het horen wordt rekening gehouden met de leeftijd van het kind
dat geïnterviewd wordt. Er wordt zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij
de belevingswereld en de individuele situatie van het kind, zoals die al
enigszins bekend is uit het gehoor met de hoofdpersoon in Nederland.
Ook wordt er rekening mee gehouden dat sommige gebeurtenissen zo ver
in het verleden liggen dat verwacht mag worden dat een kind hierover
niet gedetailleerd kan verklaren. Al deze elementen worden ook meegewogen in de uiteindelijke beslissing. Dit geldt overigens ook voor
volwassenen.
Dat de werkwijze van het afnemen van de identificerende gehoren in de
nareisprocedure correct is, ook indien kinderen bij betrokken zijn, is door
rechtbanken en de Afdeling bevestigd. In mei 2012 is ter zitting bij de
Afdeling een groot aantal kwesties aan bod gekomen die zien op nareis. In
de daarop volgende uitspraken van 10 oktober 2012 is de Afdeling in de
zaken van drie verschillende Somalische families onder andere nader
ingegaan op de gang van zaken rond het identificerend onderzoek. De
Afdeling acht de methode zorgvuldig, zowel de wijze van horen en
beslissen als de inzet van de tolken en de juridische waarborgen. Zo
oordeelt de Afdeling dat de wettelijke regels die gelden voor een
asielgehoor, niet allemaal van toepassing zijn op een identificerend
gehoor zoals dat in nareisprocedures plaatsvindt. Dit gehoor is van een
heel andere aard.
De Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel heeft begin 2012
jurisprudentie geanalyseerd in het kader van zijn toezegging34 nog eens
naar het nareisbeleid te kijken. Hieruit bleek onder meer dat de methode
van identificerende onderzoeken, ook bij kinderen, over het algemeen
wordt ondersteund door rechtbanken.

34

Kamerstuk 30 573, nr. 98

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

47

Sinds 2009 zijn er nog enkele aanpassingen aangebracht om de procedure
nog verder te verbeteren of te faciliteren. Voor het horen van de gezinsleden worden sinds 2007/2008 incidenteel, en sinds 2009 medewerkers
van de IND structureel gestationeerd in Addis Abeba, de diplomatieke
vertegenwoordiging waar de meeste nareisaanvragen worden ingediend.
Deze medewerkers zijn zeer ervaren in het afnemen van (asiel)gehoren. Er
is veel contact tussen de gehoormedewerkers in Addis Abeba en Nairobi,
waar eveneens veel nareisaanvragen worden ingediend, en in de loop der
jaren hebben de IND-gehoormedewerkers ook voor kortere tijd bijstand
verleend in Nairobi.
In juli 2011 is bij de IND in Den Bosch het project Nareis gestart om de
nareisprocedure nog efficiënter en effectiever in te richten. Na de inreis
van nareizende gezinsleden in Nederland kan snel tot (asiel)statusverlening worden overgegaan, doordat alle benodigde informatie is
verzameld voor de inreis. Binnen dit project is er tevens aandacht voor de
bestrijding van fraude en misbruik. Met dit project is onder meer
bewerkstelligd dat er een kwalitatieve verbetering is van de informatie die
verkregen wordt tijdens het asielgehoor van een vreemdeling als nareis
van zijn gezinsleden te voorzien is. Daardoor kan het gehoor dat met de
nareizigers wordt afgenomen nog beter aansluiten bij dit asielgehoor en
kan informatie met elkaar worden vergeleken, teneinde de gestelde
gezinsband nog gerichter vast te kunnen stellen.
Ik sta in voor de expertise en zorgvuldigheid van de medewerkers die
betrokken zijn bij de nareisprocedure en ik herken mij niet in het beeld dat
door de Kinderombudsman wordt vermeld. De vluchtsituatie brengt met
zich mee dat er vaak sprake is van nare gebeurtenissen in het verleden
van het gezin. Ik realiseer mij dat het voor de gezinsleden onprettig kan
zijn om hieraan herinnerd te worden door de vragen die gesteld worden
over het gezin. Ook kan ik me voorstellen dat de gehoren indruk kunnen
maken op de gezinsleden. Binnen deze context wordt er zorgvuldig
gehoord.
IVRK
De Kinderombudsman doet zijn onderzoek aan de hand van het Internationale Verdrag voor de Rechten van het Kind (IVRK) en concludeert dat
Nederland hieraan niet voldoet. De Kinderombudsman kijkt hierbij
voornamelijk naar de relatie tussen kind en staat in het licht van het IVRK.
Hij stelt dat in alle gevallen het belang van het kind voorop moet staan en
dat kinderen van asielvergunninghouders daarom in aanmerking moeten
komen voor nareis.
Artikel 3 lid 1 van het IVRK stelt:
«In all actions concerning children, whether undertaken by public or
private social welfare institutions, courts of law, administrative authorities
or legislative bodies, the best interests of the child shall be a primary
consideration.»
Deze verdragsbepaling dient door verdragsstaten steeds geconcretiseerd
te worden in beleid en regelgeving. Uit de tekst volgt dat het belang van
het kind niet het enige belang is maar een van de belangen («a primary
consideration»). Er dient een afweging plaats te vinden tussen het belang
van het kind en overige belangen. De Nederlandse overheid heeft het
nareisbeleid, een soepele vorm van gezinshereniging, ingevuld binnen de
kaders van de Gezinsherenigingsrichtlijn. In het vreemdelingenbeleid
wordt rekening gehouden met de belangen van kinderen. Daarnaast
spelen ook andere belangen een rol. Een daarvan is het behoud van
maatschappelijk draagvlak voor het vreemdelingenbeleid. Het belang van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

48

het kind komt naar mijn mening ook tot uiting in de aanpak die er op is
gericht om situaties van kindersmokkel en -handel te voorkomen. Hoewel
dit betekent dat de onderzoeken in de nareisprocedure intensiever zijn
geworden en procedures langer kunnen duren, weegt dat naar mijn
mening op tegen het doel dat hiermee gediend wordt. Door de wijziging
die medio 2012 is doorgevoerd, is de procedure voor biologische
minderjarige kinderen uit kerngezinnen weer eenvoudiger geworden
omdat in principe enkel DNA-onderzoek wordt gedaan. De verwachting is
dat hiermee de doorlooptijd van procedures wordt verkort maar hierover
kan nog niet gerapporteerd worden35. Kinderen worden dus niet onnodig
belast.
Ik volg de Kinderombudsman dan ook niet in zijn oordeel dat de Nederlandse overheid onvoldoende oog heeft voor de belangen van kinderen
en deze zelfs zou schenden, zoals moge blijken uit mijn uitleg. Het belang
van het kind komt ruim tot zijn recht in het gehele vreemdelingenbeleid.
Sterker nog, geen rekening houden met overige belangen zou onvoldoende recht doen aan bijvoorbeeld de prioriteit van het Kabinet om de
handel in en smokkel van kinderen tegen te gaan, een buitengewoon
verwerpelijke vorm van criminaliteit.
Belangrijkste aanbeveling: Herstel voor kinderen die sinds 2008
zijn afgewezen
De belangrijkste aanbeveling die de Kinderombudsman doet vloeit voort
uit zijn conclusie dat sinds 2008 de rechten van (pleeg)kinderen die zich
willen herenigen met een naar Nederland gevluchte ouder ernstig zijn
geschonden en deze ligt in lijn met zijn oordeel dat artikel 3 van het IVRK
niet wordt nageleefd. Op basis van het voorgaande zal duidelijk zijn dat ik
deze mening niet deel. Dat neemt niet weg dat ik genuanceerd oordeel
over deze aanbeveling.
Bij deze aanbeveling is het van belang om binnen de sinds 2008 gegeven
afwijzingen van nareisaanvragen onderscheid te maken tussen twee
hoofdgroepen. De eerste hoofdgroep betreft afwijzingen van nareisaanvragen vanwege het verbroken beschouwen van de gezinsband door
duurzame opname van kinderen in een ander gezin. Zoals ik hiervoor heb
aangegeven, heb ik recent besloten tot een beleidswijziging inhoudende
dat de gezinsband niet langer als verbroken wordt beschouwd als het kind
duurzaam is opgenomen in een ander gezin. De overige redenen waarom
de gezinsband verbroken wordt beschouwd blijven wel gehandhaafd,
bijvoorbeeld als een kind gehuwd is. De beleidswijziging zal betekenis
kunnen hebben voor ouders en kinderen behorend tot deze hoofdgroep.
Indien een vreemdeling meent dat deze beleidswijziging grond vormt om
alsnog voor een inwilliging in aanmerking te kunnen komen, kan een
nieuwe aanvraag ingediend worden die aan het nieuwe beleid wordt
getoetst. Het is niet aan de orde dat eerdere afwijzingen die reeds
onherroepelijk zijn geworden ambtshalve worden herbeoordeeld of
ingetrokken. Zoals te doen gebruikelijk is het aan de vreemdeling zelf om
zich – middels een nieuwe aanvraag – te beroepen op gewijzigd beleid.
Een nieuwe aanvraag wordt aan het nieuwe beleid getoetst terwijl in
lopende zaken, eveneens zoals te doen gebruikelijk, het nieuwe beleid al
zal worden toegepast. Voor zover daarmee wordt tegemoetgekomen aan

35

De levering van managementinformatie uit INDiGO zal binnenkort worden hervat. Het zal
echter nog niet mogelijk zijn om gedetailleerde informatie te leveren, wat betekent dat cijfers
met betrekking tot nareis over 2012 en verder nog niet kunnen worden geleverd. Naar
verwachting kunnen gedetailleerde vragen pas weer vanaf het eerste kwartaal 2014 worden
beantwoord.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

49

het door de Kinderombudsman aanbevolen herstel, wordt voor deze
groep de aanbeveling overgenomen.
Dit ligt anders voor de tweede hoofdgroep, te weten die kinderen (en
ouder) van wie de nareisaanvraag is afgewezen omdat hun verklaringen
op essentiële wijze afwijken van de verklaringen van de in Nederland
verblijvende hoofdpersoon. Dat inmiddels is besloten in nieuwe zaken
DNA-onderzoek samen met de verklaringen van de hoofdpersoon als
uitgangspunt te nemen en geen identificerend gehoor af te nemen, maakt
dit niet anders. Immers, in de betreffende zaken is door de tegenstrijdige
verklaringen tussen de gehoren overtuigende twijfel of er überhaupt wel
sprake is van een gezin.
De verklaringen die door kinderen tijdens identificerende gehoren zijn
afgelegd zijn niet op zichzelf beoordeeld, maar steeds in relatie bekeken
tot wat de ouder(s) en eventuele andere familieleden verklaren, en
gegevens die daarnaast bekend en relevant zijn. Een afwijzing van de
aanvraag vormt daarmee geen waardering van de juistheid van de
beantwoording van de vragen door de kinderen. Wanneer verklaringen
(over het familieverleden) van de kinderen en de in Nederland verblijvende hoofdpersoon ver uiteen liggen, is het vaak niet goed mogelijk vast
te stellen welke verklaringen wel of niet juist zijn. Het is zeer wel
voorstelbaar dat de verklaringen van de kinderen correct zijn en het de
hoofdpersoon is geweest die tijdens de asielprocedure onjuist heeft
verklaard over het familieverleden in de veronderstelling dat daarmee de
asielaanvraag kansrijker was. Dit neemt niet weg dat het aan het gezin als
geheel is om de gezinsband aannemelijk te maken en dat dit niet
neergelegd kan worden bij de Nederlandse overheid. Van de hoofdpersoon mag dan ook verwacht worden dat alleen juiste gegevens
worden verstrekt, zelfs als niet kan worden uitgesloten dat dat alsnog
negatieve gevolgen heeft voor een reeds verstrekte asielvergunning. Bij
deze groep is van herstel, of herbeoordeling, vanwege een verondersteld
onjuist overheidshandelen dan ook geen sprake.
Overigens realiseer ik me dat nooit 100% kan worden uitgesloten dat er in
voorkomende gevallen een onjuiste beslissing wordt genomen. Tegen een
afwijzing van de aanvraag staan daarom rechtsmiddelen open en de
rechter toetst of op de juiste wijze aan het beleid is getoetst en of het
besluit voldoende is gemotiveerd.
Het moge duidelijk zijn dat ook aanvragen die zijn afgewezen omdat niet
aan overige voorwaarden wordt voldaan (bijvoorbeeld het driemaandenvereiste) door het indienen van een nieuwe aanvraag onder het
genoemde nieuwe beleid, niet op grond van dit gewijzigd beleid in
aanmerking komen voor inwilliging.
Conclusie deel E
In dit onderdeel heb ik uitgelegd waarom beleid en uitvoering op
bepaalde wijze zijn ingevuld. Hiermee ben ik ingegaan op diverse punten
die de Kinderombudsman aankaart in zijn rapport.
Ik concludeer dat de Kinderombudsman vanuit een ander perspectief naar
het nareisbeleid en de -uitvoering kijkt, namelijk uitsluitend vanuit het
belang van het kind, waarbij de relatie tussen het kind en de staat centraal
staat. De rol van de ouders in de nareisprocedure en overige belangen
worden nagenoeg buiten beschouwing gelaten door de Kinderombudsman. Deze rol is mijns inziens juist van groot belang. De verklaringen
van de kinderen kunnen immers niet op zichzelf worden beoordeeld. De
Nederlandse overheid geeft in het vreemdelingenbeleid op vele terreinen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

50

bijzondere invulling aan het belang van het kind. Met de maatregelen voor
het tegengaan van fraude en misbruik, waarbij onderzoek in nareisprocedures is geïntensiveerd, wordt naar mijn mening eveneens invulling
gegeven aan het belang van het kind. Immers de mogelijke gevolgen voor
kinderen van dergelijk misbruik kunnen moeilijk als zijnde in het belang
van kinderen worden gezien. Daarnaast houdt de Nederlandse overheid
rekening met andere belangen zoals het maatschappelijke draagvlak voor
het vreemdelingenbeleid.
In zijn rapport concludeert de Kinderombudsman echter dat de rechten
van kinderen worden geschonden in beleid en uitvoering. Tevens
bekritiseert de Kinderombudsman de uitvoering van het beleid, waarvan
hij vindt dat deze onzorgvuldig is. Natuurlijk heb ik oog voor verbeterpunten, zoals ook blijkt uit mijn reactie op de verschillende aanbevelingen
van de Kinderombudsman en de aanpassingen die tot stand zijn gekomen
in overleg met VluchtelingenWerk Nederland. Zoals eerder ook aangegeven in mijn eerste reactie, heeft de IND altijd het nareisbeleid uitgevoerd binnen de geldende wet- en regelgeving. Ik sta voor de zorgvuldigheid van mijn beleid en de uitvoering, en de expertise en objectiviteit
van de hierbij betrokken medewerkers.
Afsluitend
Zoals ik reeds heb aangegeven meen ik dat deze brief duidelijk maakt op
welke wijze ik vorm geef aan het uitgangspunt van een restrictief
vreemdelingenbeleid, dat op humane wijze wordt uitgevoerd, binnen de
kaders van het regeerakkoord.
Graag zou ik binnen afzienbare termijn met de leden van uw Kamer van
gedachten wisselen over de visie die ik heb beschreven in de verschillende delen van deze brief.
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
F. Teeven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 19 637, nr. 1721

51