UNIVERSITEIT MAASTRICHT

Pilot Dreigingsmanagement
Een ex ante evaluatie
Hans Nelen
Bastiaan Leeuw
Floor Bakker
Tom Herrenberg
April 2012

© 2012 WODC, Ministerie van Veiligheid en Justitie. Auteursrechten voorbehouden.

1

Voorwoord

Voor u ligt de rapportage van de ex ante evaluatie van de pilot Dreigingsmanagement. Deze
pilot is opgezet om dreigingen door verwarde en gefrustreerde eenlingen in de richting van
de leden van het Koninklijk Huis of de Minister-President tijdig te detecteren, de risico’s
daarvan in te schatten en voor de dreiger een persoonsgerichte – op zorg toegesneden –
aanpak te ontwikkelen. Het onderzoek is een uitvloeisel van een verzoek van de Nationaal
Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) en uitgevoerd in opdracht van het
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van
Veiligheid en Justitie. Het rapport bevat een terugblik – in de vorm van een analyse van de
cognitieve en operationele logica waarop de pilot Dreigingsmanagement rust – als ook een
vooruitblik – in de vorm van het identificeren van succes- en faalfactoren en het formuleren
van procesindicatoren die bij een toekomstige procesevaluatie kunnen worden gebruikt. In
methodisch opzicht rust het onderzoek op een literatuurstudie en een beperkt aantal
interviews met deskundigen. We danken de respondenten hartelijk voor hun bereidheid om
inzichten met de leden van het onderzoeksteam te delen.
Aanvankelijk werden de onderzoekers ondersteund door twee student-assistenten die een
uitgebreide zoektocht in de literatuur hebben gemaakt en de onderzoekers ook in andere
opzichten (websearch, interviews) terzijde hebben gestaan. Evelyn Bell en Tom Herrenberg
hebben de hen toebedeelde rol met verve vervuld. Tom is nog een stap verder gegaan en is
ook nadat zijn contract formeel was beëindigd het team van relevante input blijven voorzien.
Om die reden verdient hij het ook om als co-auteur van dit rapport te worden aangemerkt.
De begeleidingscommissie van dit project was klein maar fijn (zie bijlage I voor de
samenstelling er van). Wij zijn de leden van deze commissie erkentelijk voor de prettige
samenwerking en de opbouwende kritiek die is geleverd op eerdere versies van dit
manuscript.

2

Inhoudsopgave
Lijst met afkortingen ............................................................................................................................................... 6

Samenvatting .......................................................................................................................................................... 8

Hoofdstuk 1: Vraagstelling en verantwoording .................................................................................................... 14
1.1 Aanleiding tot het onderzoek ...................................................................................................................... 14
1.2 Probleem- en vraagstelling ......................................................................................................................... 17
1.3 Methodische verantwoording ..................................................................................................................... 21
1.4 Opbouw van het rapport ............................................................................................................................. 24

Hoofdstuk 2: Doel en achtergrond van de pilot Dreigingsmanagement .............................................................. 26
2.1 De situatie voorafgaand aan de pilot .......................................................................................................... 26
2.2 Doel en subdoelstellingen ........................................................................................................................... 31
2.3 Doelgroep .................................................................................................................................................... 32
2.4 Gekozen werkwijze ..................................................................................................................................... 32
2.5 Organisatorische inbedding ........................................................................................................................ 36
2.6

Overzicht van de aangetroffen cognitieve logica ................................................................................ 39

2.7

Overzicht van de aangetroffen operationele logica ............................................................................ 40

2.7.1

Algemene veronderstellingen ......................................................................................................... 41

2.7.2

Specifieke assumpties in relatie tot het werkproces ...................................................................... 42

Hoofdstuk 3: Reflectie op de cognitieve logica ..................................................................................................... 46
3.1 Signalering en identificatie van gefixeerde dreigers ................................................................................... 46
3.1.1 Duidelijkheid over de doelgroep .......................................................................................................... 47
3.1.2 Het tijdig signaleren en bereiken van de gefixeerde dreigers .............................................................. 51
3.2 De risico-inschatting en de daartoe beschikbare instrumenten ................................................................. 52
3.3 De aanpak van de solistische dreiger .......................................................................................................... 58
3.3.1 De bereidheid van de doelgroep om zich te laten helpen ................................................................... 58
3.3.2 Een bijzonder vorm van bemoeizorg: Assertive Community Treatment ............................................. 62
3.3.3 De duur van de persoonsgerichte aanpak ........................................................................................... 64
3.3.4 Crisismanagement: het ‘bezighouden’ van de doelgroep .................................................................... 66
3.4 Resumé .................................................................................................................................................... 67

Hoofdstuk 4: Reflectie op de operationele logica ................................................................................................. 72
4.1 Inleiding ....................................................................................................................................................... 72
4.2. Kennen ....................................................................................................................................................... 72
3

4.2.1 Kennis en een gedeelde visie over de aard en ernst van de problematiek .......................................... 72
4.2.2 Kennis over de pilot en de verdeling van de taken en verantwoordelijkheden ................................... 75
4.2.3 Kennis over de betrokken organisaties en werkwijze van de andere instellingen .............................. 77
4.2.4 Kennis over de binnen diverse partijen aanwezige deskundigheid ..................................................... 80
4.2.5 Kennis over de juridische mogelijkheden en onmogelijkheden ........................................................... 81
4.3 Kunnen ........................................................................................................................................................ 89
4.3.1 Ontwerp en besluitvorming ................................................................................................................. 90
4.3.2 Projectmanagement en aansturing ...................................................................................................... 96
4.3.3 Infrastructuur voor informatiedeling ................................................................................................. 103
4.3.4 Capaciteit en kosten en baten ........................................................................................................... 106
4.4 Willen ........................................................................................................................................................ 108
4.4.1 Sense of urgency ................................................................................................................................ 109
4.4.2 Wederzijds vertrouwen ...................................................................................................................... 113
4.4.3 Beroepscultuur ................................................................................................................................... 115
4.4.4 Bestaande gewoontes en routines ..................................................................................................... 123
4.4.5 Macht en wederzijdse afhankelijkheid............................................................................................... 127
4.5

De belangrijkste succes- en faalfactoren op een rij ........................................................................... 127

Hoofdstuk 5 Prestatie-indicatoren ...................................................................................................................... 133
5.1
5.1.1

Indicatoren in relatie tot de geleverde inspanningen en zichtbare uitkomsten ............................... 133
Signalering en identificatie ............................................................................................................ 133

5.1.2 Risico-inschatting ............................................................................................................................... 135
5.1.3 Aanpak ............................................................................................................................................... 136
5.2

Indicatoren in relatie tot de projectstructuur ................................................................................... 138

5.3

Indicatoren in relatie tot het werkproces .......................................................................................... 140

5.3.1

Kennen .......................................................................................................................................... 140

53.2

Kunnen .......................................................................................................................................... 141

5.3.3

Willen ............................................................................................................................................ 143

Hoofdstuk 6: Conclusie ....................................................................................................................................... 145
6.1 De essentie van de pilot Dreigingsmanagement ....................................................................................... 146
6.2 Succes- en faalfactoren ............................................................................................................................. 147
6.3 Prestatie-indicatoren ................................................................................................................................ 152

Summary ............................................................................................................................................................. 159

Literatuurlijst ....................................................................................................................................................... 165

4

Bijlage I: Samenstelling van de begeleidingscommissie ...................................................................................... 171

Bijlage II: Afgeleide doelstellingen ...................................................................................................................... 172

5

Lijst met afkortingen
ACT

Assertive Community Treatment

AIVD

Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst

BW

Burgerlijk Wetboek

CT-Infobox

Contra Terrorisme Infobox

DIK

Districtelijk Informatieknooppunt

DKDB

Dienst Koninklijke en Diplomatieke Beveiliging

FACT

Functional of Flexible Assertive Community Treatment

FTAC

Fixated Threat Assessment Centre

GGZ

Geestelijke gezondheidszorg

IPOL

Dienst Internationale Politie-Informatie

KLPD

Korps landelijke politiediensten

KMar

Koninklijke Marechaussee

KNMG

Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot bevordering der
Geneeskunst

LIK

Lokaal Informatieknooppunt

MIVD

Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst

NCTV

Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid

NIFP

Nederlands Instituut voor Forensische psychiatrie en psychologie

NIK

Nationaal Informatieknooppunt

NIP

Nederlands Instituut van Psychologen

OGGZ

Openbare geestelijke gezondheidszorg

OM

Openbaar Ministerie

OOV

Openbare Orde en Veiligheid

PID

Projectinitiatiedocument

RGD

Risicotaxatielijst Gedragskundige Dreigingsinschatting

RIEC

Regionaal Informatie- en Expertise Centrum

RIK

Regionaal Informatieknooppunt

SBB

Stelsel Bewaken en Beveiligen

Sr

Wetboek van Strafrecht

TBP

Team Bedreigde Politici

TBS

Terbeschikkingstelling

VWS

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Wet BOPZ

Wet Bijzondere Opnemingen in Psychiatrische Ziekenhuizen

Wet BIG

Wet op de Beroepen in de Individuele Gezondheidszorg

Wet VGGZ

Wet Verplichte Geestelijke Gezondheidszorg
6

WODC

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (Ministerie vanVeiligheid en
Justitie)

WIV

Wet op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten

Wpg

Wet politiegegevens

7

Samenvatting

Aanleiding tot het onderzoek

In 2010 is de pilot Dreigingmanagement van start gegaan. Deze pilot richt zich op (veelal
gemarginaliseerde en getroebleerde) mensen die als uitlaatklep voor hun persoonlijke en
psychische problemen een bekende Nederlander bedreigen. In de pilotfase is de aandacht in
eerste instantie gericht op bedreigers van en bedreigingen tegen leden van het Koninklijk
Huis en de Minister-President. Na verloop van tijd zal het bereik van de pilot worden
uitgebreid naar andere landelijk bekende personen die een publieke functie bekleden.
Het doel van de pilot is om, daar waar dit nodig wordt geacht, door middel van een
persoonsgerichte aanpak de geschetste dreiging weg te nemen, te reduceren of hanteerbaar
te maken. Op basis van uit verschillende bronnen bijeengebrachte en geanalyseerde
informatie wordt hiertoe door een landelijk pilotteam op hoofdlijnen een individuele aanpak
voorgesteld. Deze individuele aanpak wordt op regionaal niveau ingebracht, bijvoorbeeld bij
een instelling voor geestelijke gezondheidszorg (ggz-instelling) of een Veiligheidshuis.
Vervolgens wordt vanuit het pilotteam de voortgang gemonitord en worden waar nodig
voorstellen gedaan voor verdere interventies.
De belangrijkste trekker en uitvoerder van de pilot is het Korps landelijke
politiediensten (KLPD), in samenwerking met de NCTV. Andere betrokken partijen zijn de
Koninklijke Marechaussee (KMar), De Dienst Koninklijke en Diplomatieke Beveiliging (DKDB),
de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD), regiokorpsen, het Openbaar
Ministerie (OM), Geestelijke Gezondheidszorg Nederland (GGZ Nederland) en het
Nederlands Instituut voor Forensische psychiatrie en psychologie (NIFP), evenals de
Ministeries van Veiligheid en Justitie, Binnenlandse Zaken, en Volksgezondheid, Welzijn en
Sport. De pilot wordt na twee jaar geëvalueerd met als voornemen deze werkwijze, indien
succesvol, structureel vorm te geven.

8

Doel, vraagstelling en onderzoeksmethoden

Teneinde de plannen die aan de pilot Dreigingsmanagement ten grondslag liggen aan een
wetenschappelijke analyse te onderwerpen en bouwstenen aan te dragen voor een
toekomstige

procesevaluatie

heeft

het

Wetenschappelijk

Onderzoek-

en

Documentatiecentrum van het Ministerie van Veiligheid en Justitie (WODC) een
onderzoeksopdracht verstrekt aan een onderzoeksteam van de capaciteitsgroep Strafrecht
en Criminologie van de faculteit der rechtsgeleerdheid van de Universiteit Maastricht. Het
doel van dat onderzoek – waarvan het onderhavige rapport het resultaat is, was drieërlei:
1)

het uitvoeren van een planevaluatie teneinde de assumpties en
doelstellingen die aan de pilot ten grondslag liggen bloot te leggen en te
analyseren;

2)

het vaststellen van mogelijke knelpunten die zich bij de uitvoering van de
pilot Dreigingsmanagement voor kunnen doen;

3)

het opstellen van indicatoren ten behoeve van een toekomstige
procesevaluatie.

De doelstelling is vertaald in vijf hoofdvragen en een groot aantal daarvan afgeleide
deelvragen. De eerste drie hoofdvragen hadden betrekking op het blootleggen van de ratio,
doelstellingen, werkwijzen en instrumenten van de pilot Dreigingsmanagement en – in het
verlengde daarvan – op het markeren van de verschillen met de aanpak die voordien werd
toegepast. Het onderzoek spitste zich vervolgens toe op de vragen wat de potentie is van de
pilot, aan welke randvoorwaarden moet zijn voldaan om de geformuleerde doelen te
bereiken en welke knelpunten eventueel in het verschiet liggen bij de uitvoering van deze
vorm van dreigingsmanagement. De inzichten die uit deze, op een uitgebreide
literatuurstudie en een bescheiden interviewronde gebaseerde, analyse naar voren kwamen
zijn uiteindelijk vertaald in 25 prestatie-indicatoren die bij een toekomstige procesevaluatie
kunnen worden gebruikt.

9

Succes- en faalfactoren

De uitgangspunten en doelstellingen van de pilot Dreigingsmanagement zijn in
beleidsstukken vertaald in diverse te realiseren producten en werkprocessen. Voor het
creëren van een zo breed mogelijk draagvlak binnen de diverse betrokken organisaties
kunnen deze stappen positief worden geduid. De nadruk op protocollering heeft echter ook
een keerzijde. Deze protocollering duidt er op dat in de pilot Dreigingsmanagement een
programmatische strategie de boventoon voert. Een dergelijke strategie leidt er vaak toe dat
de maatschappelijke partners zich alleen oppervlakkig conformeren aan het overheidsbeleid
maar zich er niet daadwerkelijk voor inzetten. Het eindresultaat is dat er formeel wel
samenwerkingsverbanden worden geformeerd, maar dat daarbinnen partners nog steeds
langs elkaar heen werken, zich onvoldoende laten leiden door een gemeenschappelijk
belang en zich onvoldoende realiseren dat men voor het welslagen van het project van
elkaar afhankelijk is. Een complicerende omstandigheid in het kader van de pilot
Dreigingsmanagement is bovendien dat het perspectief van waaruit de diverse partijen naar
de onderliggende problematiek kijken wezenlijk verschilt. Vanuit het pilotteam wordt
weliswaar benadrukt dat de pilot primair gericht is op het bieden van zorg maar de
dominante aanwezigheid van opsporingsdiensten in het landelijke pilotteam kan, vooral
onder psychiaters en psychologen, gemakkelijk leiden tot een andere perceptie, namelijk dat
de zorg voor individuele patiënten uiteindelijk ondergeschikt is aan het vergroten van
veiligheid. Een dergelijke perceptie kan de bereidheid binnen GGZ-instellingen om in het
kader van de pilot Dreigingsmanagement informatie over individuen te verstrekken negatief
beïnvloeden.
De uitgestippelde werkwijze in het kader van de pilot Dreigingsmanagement vertoont
echter niet alleen trekken van een programmatische, maar ook van exploratieve strategie, in
het bijzonder waar het gaat om de persoonsgerichte aanpak. Bij de ontwikkeling van deze
aanpak wordt veel ruimte gelaten voor de inbreng van de regionale partners. De GGZvertegenwoordigers krijgen bijvoorbeeld ruimschoots de gelegenheid om de ervaringen die
zijn opgedaan bij allerhande vormen van bemoeizorg in te brengen bij de ontwikkeling van
een persoonsgerichte aanpak bij zogenaamde ‘zorgmijders`. Bovendien wordt gepoogd om
aansluiting

te

zoeken

bij

reeds

bestaande

10

samenwerkingsverbanden,

zoals

de

Veiligheidshuizen – al is vooralsnog onduidelijk of de partijen die daarin verenigd zijn dit idee
omarmen.
Ten aanzien van de drie hoofdbestanddelen van het werkproces is de vinger gelegd
op een aantal succes- en faalfactoren. In de eerste plaats is benadrukt dat er op alle niveau’s
voldoende duidelijkheid moet zijn over de doelgroep waarop de pilot zich richt. Binnen het
landelijke pilotteam lijkt consensus over de doelgroep te bestaan, maar of hetzelfde geldt
voor de regionale partners is een in dit stadium nog niet te beantwoorden vraag. Wanneer
gewerkt wordt met uiteenlopende definities kan de situatie ontstaan dat verschillende
pilotpartners zich richten op verschillende typen dreigers. Het kan ook leiden tot wat in de
literatuur wordt aangeduid als ‘netwidening’: de interventies worden dan ingezet voor
gevallen waarvoor zij strikt genomen niet zijn bedoeld. In de beleidsstukken zijn in ieder
geval stappen gezet om dit risico te verkleinen en om tot een zo scherp mogelijke afbakening
van de doelgroep te komen. In de communicatie naar de diverse pilotpartners toe zal de
operationele definitie waarvoor gekozen is zo goed mogelijk moeten worden uitgelegd.
De risico-inschatting is in sterke mate afhankelijk van de betrouwbaarheid en
volledigheid van de informatie waarop de analyse is gebaseerd en van de validiteit en
betrouwbaarheid van het gebruikte risicotaxatie-instrument. Om met het laatste te
beginnen: bij de start van de pilot Dreigingsmanagement was nog geen instrument
voorhanden dat speciaal was toegesneden op gefixeerde dreigers, al is het wel de bedoeling
een dergelijk instrument te ontwikkelen. Het pilotteam maakt tot op heden vooral gebruik
van ervaringen die zijn opgedaan met risicotaxatie-instrumenten die in de sfeer van de
psychologie en psychiatrie ontwikkeld zijn ten behoeve van het inschatten van het risico van
gewelddadig gedrag door mensen met een psychische stoornis en op het terrein van
stalking.
Aangezien medische c.q. gedragskundige informatie belangrijk is bij het inschatten
van de dreiging en het uitvoeren van de persoonsgerichte aanpak, is het delen van dit type
informatie een belangrijk element in de samenwerking. Het delen van medische informatie
is echter aan grenzen gebonden, zowel in juridische als in beroepsculturele zin. Het
belangrijkste juridische vraagstuk waarmee de betrokkenen vermoedelijk zullen worden
geconfronteerd betreft het medische beroepsgeheim. Het is aannemelijk dat met het oog op
de privacy van de patiënt en het uitgangspunt dat een ieder er op mag vertrouwen dat een
medicus zwijgt over hetgeen hem bekend is geworden een aantal zorgverleners
11

terughoudend, mogelijk zelfs huiverig, tegenover het delen van informatie met derden (in
het bijzonder opsporingsinstanties) staat. Een ander aspect dat in relatie tot het
beroepsgeheim van belang is, is dat alle betrokken partijen voldoende weet hebben van de
grenzen waaraan psychiaters en andere behandelaars gebonden zijn en van de
omstandigheden waaronder het beroepsgeheim kan worden doorbroken. Een gebrek aan
kennis op dit terrein kan resulteren in conflicten en onbegrip. Het laatstgenoemde gevaar is
niet denkbeeldig in het licht van verschillen in beroepsopvattingen en waarden tussen
opsporingsambtenaren en medische professionals. Deze verschillen kunnen er toe leiden dat
partijen niet los kunnen komen van een eendimensionale kijk op het werk van hun beoogde
partner en als gevolg daarvan samenwerking vooral met de mond belijden maar in de
praktijk nauwelijks vorm willen geven.
Een ander potentieel knelpunt is dat slechts een beperkt aantal medewerkers van de
samenwerkende organisaties beschikt over de benodigde kennis en ervaring. Het is van
belang dat de kennis en ervaring breder geborgd worden in de betrokken organisaties. In
ieder geval moet worden gestimuleerd dat projectverantwoordelijken en –deskundigen die
van werkomgeving veranderen hun kennis en ervaring op enigerlei wijze overdragen aan
collega’s die hun plaats in het samenwerkingsverband innemen.
Bij de ontwikkeling van de persoonsgerichte aanpak in het kader van de pilot
Dreigingsmanagement kan gebruik worden gemaakt van de inzichten en ervaringen die in
specifieke, op maat gesneden zorgtrajecten al zijn opgedaan. Deze trajecten, zoals Assertive
Community Treatment (ACT), hebben onder bepaalde condities hun effectiviteit al bewezen,
maar zijn ook relatief duur. De gevolgen van eventuele extra bezuinigingen in de zorg
kunnen ook de pilot Dreigingsmanagement raken, zij het dat het aantal zaken dat per jaar en
per regio wordt opgepakt niet erg groot is. Ook financiële randvoorwaarden zijn dus indirect
van invloed op de in een toekomstige evaluatie te beantwoorden vraag of als gevolg van de
persoonsgerichte aanpak de dreiging is gereduceerd of beheersbaar is gemaakt.
Voor beantwoording van de laatstgenoemde vraag zal het ook zaak zijn om de reactie
van de doelgroep op interventies in het kader van de pilot goed te analyseren. Vooralsnog is
een van de belangrijkste assumpties die aan de pilot Dreigingsmanagement ten grondslag
ligt dat de samenwerkende partners verward-gefrustreerde dreigers met zachte of harde
hand kunnen bewegen om een behandeling te ondergaan. De resultaten van de onderhavige
studie laten zien dat die veronderstelling goed kan worden onderbouwd. Niettemin moet
12

ook rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat bij een deel van de doelgroep als
gevolg van de bemoeienis met hun leven in het kader van pilot hun frustraties – en daarmee
de dreiging – alleen maar toenemen.

13

Hoofdstuk 1: Vraagstelling en verantwoording
Het rapport dat voor u ligt is het sluitstuk van de ex ante evaluatie van de pilot
Dreigingsmanagement. In dit inleidende hoofdstuk wordt de aanleiding tot het onderzoek
weergegeven (paragraaf 1.1). Vervolgens worden de probleem- en vraagstelling
gepresenteerd (paragraaf 1.2). Daarna volgt de methodische verantwoording (paragraaf
1.3), waarna wordt afgesloten met een overzicht van de opbouw van het rapport (paragraaf
1.4).

1.1 Aanleiding tot het onderzoek

Met enige regelmaat worden landelijk bekende politici en gezagdragers – met wisselende
intensiteit en op uiteenlopende wijzen – bedreigd. Deze bedreigingen hebben veelal een
forse impact op de bedreigde, ook indien het bij bedreigen blijft en niet wordt overgegaan
tot fysiek geweld. In de afgelopen jaren zijn verschillende bedreigers door het Openbaar
Ministerie (OM) vervolgd. In een uit 2010 daterende brief van de minister van Veiligheid en
Justitie aan de Tweede Kamer wordt echter benadrukt dat strafrechtelijk optreden niet altijd
de beste wijze is om de dreiging duurzaam weg te nemen.1 In een aantal individuele gevallen
is resultaat geboekt door een persoonsgerichte aanpak in te zetten bij bedreigers die lijden
aan enige vorm van psychische stoornis. Voor een dergelijke aanpak is het noodzakelijk dat
de verschillende betrokken instanties, waaronder de geestelijke gezondheidszorg, nauw
samenwerken op zowel nationaal als regionaal niveau. Tot voor kort kwam deze
samenwerking steeds op ad hoc-basis tot stand. Met de inwerkingtreding van de pilot
Dreigingsmanagement in 2011 is een structureel kader voor samenwerking en informatieuitwisseling gecreeërd dat bijdraagt aan het verlenen van zorg voor bedreigers van landelijk
opererende personen die een publieke functie vervullen.
De pilot Dreigingmanagement is een uitvloeisel van de wens van de toenmalige Minister van
Veiligheid en Justitie, geuit in een brief aan de Tweede kamer d.d. 1 juli 2010, om tot een
landelijke coördinatie met betrekking tot zorg- en dreigingsmanagementtrajecten te
1

Terrorismebestrijding, Kamerstukken II, 2009-2010, 29754, nr. 191., p. 4
14

komen.2 De Minister uitte het voornemen om een pilot te starten die zich richt op bedreigers
van een beperkt aantal landelijk bekende personen die een publieke functie bekleden.3 Het
object van deze pilot is de zogenaamde ‘solistische dreiger’. Hieronder worden personen
verstaan die, zonder medewerking van anderen, door middel van gedrag of woord als gevolg
van een individueel doorlopen proces richting geweld een dreiging vormen.4 De pilot
Dreigingsmanagement richt zich in beginsel op alle dreigers die dreigingen uiten tegen
personen binnen het Rijksdomein5, maar de focus zal in het eerste stadium liggen op een
groep die kan worden omschreven als ‘gefixeerde personen’.6 Het betreft hier (veelal
gemarginaliseerde en getroebleerde) mensen, die als uitlaatklep voor hun persoonlijke en
psychische

problemen

zich

vastbijten

in

een

verpersoonlijkt

doel.

Het

projectinitiatiedocument van het KLPD (PID) spreekt over ‘individuen met psychologische
en/of

psychiatrische

problemen,

waarbij

sprake

is

van

sociaal-maatschappelijk

disfunctioneren en een preoccupatie met een persoon of onderwerp. Deze preoccupatie is
ontstaan vanuit een persoonlijk motief dat voortkomt uit frustratie, verwardheid, een
zoektocht naar intimiteit, roep om hulp of een behoefte aan aandacht’.7 In de pilotfase is de
aandacht in eerste instantie vooral gericht op bedreigers van en bedreigingen tegen leden
van het Koninklijk Huis en de Minister-President. Na verloop van tijd zal het bereik van de
pilot worden uitgebreid naar andere landelijk bekende personen die een publieke functie
bekleden.

Op basis van onderzoeken die de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid
(NCTV) heeft laten uitvoeren naar de aard en omvang van bedreigingen aan het adres van
landelijke bekende gezagsdragers en de effectiviteit van het optreden daartegen is een
aantal nieuwe beleidsmatige initiatieven ontplooid.8 Eén van die initiatieven betreft de

2

Terrorismebestrijding, Kamerstukken II, 2009-2010, 29754, nr. 191., p. 4.
Id.
³ PID (2010), p. 3.
5
Het Rijksdomein betreft een beperkte groep personen, objecten en diensten waarvoor, vanwege het
nationale belang dat met hun veiligheid en hun ongestoord functioneren is gemoeid, de rijksoverheid een
bijzondere verantwoordelijkheid heeft.
6
Deze worden ook wel aangeduid als ‘verward-gefrustreerde dreigers’.
7
PID (2010), p. 3.
8
Die onderzoeken zijn:
 Muller, E., Bron, R., de Hoog Ma, D., van der Varst, L. (2009) De aanpak van verwarde bedreigers in
Nederland. COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement.
3

15

intensivering van de aanpak van de hiervoor genoemde solistische dreigers, in het bijzonder
gefixeerde personen. Er is in dat verband gekozen voor een aanpak die bestaat uit verder
onderzoek, geleiding naar zorg en dreigingsmanagement, bewustwording en informatieuitwisseling. De pilot Dreigingsmanagement richt zich op het tweede en vierde onderdeel.
Het doel van de pilot is om, daar waar dit nodig wordt geacht, door middel van een
persoonsgerichte aanpak de dreiging vanuit gefixeerde personen tegen personen op de
limitatieve lijst weg te nemen, te reduceren of hanteerbaar te maken zodat er een
aanvaardbaar risico ontstaat. Op basis van de verzamelde en geanalyseerde informatie
wordt hiertoe door het landelijke pilotteam op hoofdlijnen een individuele aanpak
voorgesteld. Deze individuele aanpak wordt op regionaal niveau ingebracht, bijvoorbeeld bij
een instelling voor geestelijke gezondheidszorg (ggz-instelling) of een Veiligheidshuis.
Vervolgens wordt vanuit het pilotteam de voortgang gemonitord en worden waar nodig
voorstellen gedaan voor verdere interventies. De belangrijkste trekker en uitvoerder van de
pilot is het Korps landelijke politiediensten (KLPD), in samenwerking met de NCTV. Andere
betrokken partijen zijn de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD), Militaire
Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD), Koninklijke Marechaussee (KMar), regiokorpsen,
Openbaar Ministerie (OM), Geestelijke Gezondheidszorg Nederland (GGZ Nederland) en het
Nederlands Instituut voor Forensische psychiatrie en psychologie (NIFP), evenals de
Ministeries van Veiligheid en Justitie, Binnenlandse Zaken, en Volksgezondheid, Welzijn en
Sport. De pilot wordt na twee jaar geëvalueerd met als voornemen deze werkwijze, indien
succesvol, structureel vorm te geven.

Teneinde de plannen die aan de pilot Dreigingsmanagement ten grondslag liggen aan een
wetenschappelijke analyse te onderwerpen en bouwstenen aan te dragen voor een
toekomstige
procesevaluatie
heeft
het
Wetenschappelijk
Onderzoeken
Documentatiecentrum van het Ministerie van Veiligheid en Justitie (WODC) een in omvang
bescheiden onderzoeksproject aanbesteed. Dit rapport vormt het eindproduct van die
wetenschappelijke analyse.




de Groot, I., Drost, L., Boutellier, J. & Voerman, B (2009) Bedreigers van politici: risico’s en
interventiemogelijkheden. Verwey-Jonker Instituut.
Hamers, H., Borgesius, E., Verschure, S (2009) Mensen met een psychische stoornis die publieke
personen bedreigen: een aanpak gericht op zorg. Zorg Consult Nederland.
16

1.2 Probleem- en vraagstelling

De volgende probleemstelling staat centraal in dit onderzoek:

“Op welke wijze wordt de pilot Dreigingsmangement geacht bij te dragen aan het behalen
van de gekozen doelstellingen, welke knelpunten doen zich daar mogelijk bij voor en aan de
hand van welke indicatoren kan deze bijdrage over twee jaar worden vastgesteld?”

In essentie rust de studie op drie pijlers: 1) een (bescheiden) planevaluatie waarin de
assumpties en doelstellingen die aan de pilot ten grondslag liggen worden blootgelegd en
geanalyseerd; 2) het vaststellen van mogelijke knelpunten op basis van eerdere ervaringen;
en 3) het opstellen van indicatoren ten behoeve van een toekomstige procesevaluatie.
Voordat de onderzoeksvragen worden langsgelopen worden deze drie hoofdelementen kort
besproken.

Planevaluatie
Planevaluaties worden over het algemeen toegepast voorafgaand aan de invoering van
beleid en zijn daarmee een vorm van ‘ex ante evaluaties’. Bestudeerd wordt welke
resultaten op grond van de plannen die er zijn behaald kunnen worden. Om deze vraag te
kunnen beantwoorden is kennis van de programma- of interventietheorie noodzakelijk. Als
een dergelijke theorie of assumptie duidelijk is, kan deze op juistheid getoetst worden. Dit
kan bijvoorbeeld gedaan worden aan de hand van bestaand evaluatieonderzoek op andere
gebieden waar dezelfde interventie(mechanismen) ingezet worden.

Het opsporen van assumpties/theorieën die aan beleidsmaatregelen ten grondslag liggen,
richt zich doorgaans op de volgende twee aspecten.9
1. de

(gedrags-

en

sociale)

mechanismen

die

geacht

worden

de

beleidsmaatregel tot een succes te maken ( ‘cognitieve logica’);

9

Nelen, H., Leeuw, F., Bogaerts, S. (2010) Antiterrorismebeleid en evaluatieonderzoek: framework,
toepassingen en voorbeelden, Boom Juridische Uitgevers: Den Haag, p. 40.
17

2. de noodzakelijk te zetten operationele stappen daartoe (‘operationele
logica’).

Het is zaak in een vroeg stadium de ‘cognitieve logica’ die achter de pilot schuilgaat
inzichtelijk te maken. Zonder deze eerste stap is het blootleggen van de ‘operationele
logica’, waarop in de planevaluatie van het onderhavige onderzoek de nadruk ligt, ook niet
mogelijk. Bij het laatste gaat het om assumpties over de mate waarin organisaties in staat en
bereid zijn om te doen wat in de inhoudelijke (‘cognitieve’) veronderstellingen tot
uitdrukking komt. Daarbij wordt de vraag gesteld wat de verwachtingen zijn die binnen deze
organisaties bestaan over de pilot, in het bijzonder waar het gaat om de uitvoerbaarheid,
handhaafbaarheid, rechtmatigheid en effecten van de aangereikte instrumenten. Is er een
indicatie te geven van de mate van bereidheid onder de actoren die met de instrumenten
moeten werken of zij daartoe ook werkelijk genegen zijn? Welke stappen zouden
organisaties

qua

bemensing,

financiële

middelen,

personeelsbeleid

en

coördinatiemechanismen moeten zetten om de pilot uit te voeren? Zijn er voldoende en
heldere afspraken gemaakt met (keten)partners? Is bekend wat moet gebeuren als dingen
mis gaan? Is voorzien in een tijdige monitoring van de voortgang? Het gaat met andere
woorden in belangrijke mate om procedurele en organisatorische randvoorwaarden,
waarover ook assumpties bestaan.

Mogelijke knelpunten
Door de doelstellingen, instrumenten en werkprocessen in kaart te brengen, een aantal
betrokkenen te bevragen over hun verwachtingen en deze inzichten te vergelijken met de
ervaringen binnen, eerdere, vergelijkbare projecten, kan men de mogelijke knelpunten van
de huidige opzet in kaart brengen. Er is een aantal vergelijkbare projecten dat hiervoor
gebruikt kan worden. Ervaringen met de Assertive Community Treatment (ACT), afkomstig
uit de openbare geestelijke gezondheidszorg (OGGZ) zijn leerzaam omdat hierbinnen diverse
partijen uit de gezondheidszorg samenwerken met gemeenten, politie en justitie. Een ander
voorbeeld ligt in de sfeer van de aanpak van huiselijk geweld. Ook hier werken verschillende
partijen samen om een ernstig maatschappelijk probleem tegen te gaan. Ook de opzet en
werking van de Contra Terrorisme Infobox (CT-Infobox) is interessant. In de beoordeling van
dit samenwerkingsverband bleek dat er zich een aantal knelpunten manifesteerde ten
18

aanzien van bijvoorbeeld de informatie-uitwisseling tussen de betrokken partijen, maar ook
ten aanzien van de kennis over het samenwerkingsverband zelf. Tevens ligt het voor de hand
om kennis te halen uit het buitenland, in het bijzonder het Verenigd Koninkrijk vanwege het
daar aanwezige Fixated Threat Assessment Centre.

Indicatoren
Dit onderzoek zal ook een aantal overzichtelijke en bruikbare indicatoren produceren. Aan
de hand van deze indicatoren kan over twee jaar tijdens de procesevaluatie worden
vastgesteld in welke mate en op welke wijze de pilot er in slaagt zijn doelstellingen te
behalen. Getoetst kan dan worden of het uiteindelijke doel van de pilot, het reduceren en
hanteerbaar maken van de dreiging tegen personen op de limitatieve lijst, is bereikt.

Omdat het in toekomstig onderzoek zal gaan om een procesevaluatie en niet om een
impactevaluatie is het in dit stadium vooral van belang om aandacht te besteden aan
indicatoren die iets kunnen zeggen over output en performance. Een deel van de te
ontwikkelen indicatoren is daarom resultaatgericht. De focus ligt op de door de diverse
instanties geleverde prestaties en de resultaten daarvan. Een ander deel van de indicatoren
is meer implementatiegericht. Deze indicatoren hebben betrekking op de naleving van
afgesproken methoden en aanpakken, het gebruik van middelen, etc.
De aan het begin van deze paragraaf weergegeven probleemstelling is uitgewerkt in vijf
hoofdvragen die verschillende aspecten van de pilot omvatten:

1) Hoe werd vóór de pilot (organisatorisch en procesmatig) omgegaan met de dreiging
die uitgaat van solistische dreigers? In welke mate en op welke wijze werd er door de
betrokken partijen informatie gedeeld en uitgewisseld? Hoe vond de geleiding naar
zorginstellingen plaats? Hoe werden risico’s ingeschat en dreigingen hanteerbaar
gemaakt?

2) Wat behelst de pilot Dreigingsmanagement?
a. Wat is de aanleiding voor de pilot Dreigingsmanagement?
b. Welke partijen zijn erbij betrokken?
c. Wat is het doel?
19

d. Wat zijn de afgeleide doelstellingen?10
e. Zijn deze afgeleide doelstellingen meetbaar?
f. Welke instrumenten worden ingezet om het doel en de afgeleide
doelstellingen te bereiken?
g. Hoe zijn deze instrumenten organisatorisch, operationeel, juridisch en
financieel vormgegeven?
h. Hoe verhoudt de pilot zich tot andere initiatieven binnen (en mogelijk ook
buiten) het overkoepelende project Solistische Dreigers van de NCTV?11

3) Op welke wijze verschilt de aanpak van solistische dreigers binnen de pilot met de
wijze waarop dit voorafgaand aan de pilot werd aangepakt?

4) Kan de pilot, vanuit de literatuur en op basis van eerdere ervaringen bekeken slagen
in haar doel?
a. Op welke wijze worden de gekozen instrumenten geacht bij te dragen aan de
doelstellingen en het uiteindelijke doel van de pilot?
b. Wat leren hier de eerdere ervaringen binnen soortgelijke projecten en
werkwijzen, al dan niet binnen de (Rijks)overheid?
c. Hoe verhouden de instrumenten en werkwijzen zich tot de context
waarbinnen ze worden ingezet?
d. Welke knelpunten doen zich mogelijk voor?

5) Op welke wijze kan, gegeven de antwoorden op vraag 1 t/m 4, over twee jaar
worden vastgesteld in welke mate de pilot een bijdrage levert aan de afgeleide

10

Uit het projectinitiatiedocument (PID) blijkt dat er een aantal resultaten behaald dient te worden om de
hoofddoelstelling te bereiken. Deze zijn te vinden in bijlage II.
11
Naast deze pilot maken nog drie andere deelprojecten deel uit van het project solistische dreigers van het
NCTV:
 Het deelproject onderzoeksagenda. Hierbinnen wordt een aantal onderzoeken uitgevoerd die gaan
over, of passen binnen, de aanpak dreigingsmanagement.
 Het deelproject Bewustwording onder jongeren maakt gebruik van een voorlichtingscampagne om
scholieren bewust te maken van de gevolgen van een bedreiging.
 Het deelproject Dialoog dient een bewustwordingstraject richting de GGZ, het OM, de
Veiligheidshuizen en andere partijen over solistische dreigers in gang te zetten.

20

doelstellingen en daarmee, naar veronderstelling, aan het uiteindelijke doel van de
pilot?
a. Aan de hand van welke prestatie- en outputindicatoren laten de afgeleide
doelstellingen zich vertalen in kwalitatief en/of kwantitatief meetbare
uitkomsten?
b. Zijn er indicatoren met betrekking tot welke het relevant is bij aanvang van de
pilot de stand van zaken vast te stellen, zodat deze vergeleken kunnen
worden met de situatie over twee jaar? Zo ja, welke zijn dit?

1.3 Methodische verantwoording

De onderzoeksmethode bestaat in hoofdzaak uit twee soorten documentanalyses en een
interviewronde. Er heeft een analyse van de beleidsstukken plaatsgevonden, alsmede een
analyse van de (internationale) wetenschappelijke literatuur over dreigingsmanagement.
Tevens is de kennis uitgebreid met en zijn bevindingen uit de literatuur getoetst aan de
inzichten van een aantal deskundigen aan de hand van interviews met deze personen. De
werkwijze wordt hieronder nader beschreven.

Analyse van beleidsstukken
In de eerste fase van het project heeft de nadruk gelegen op het analyseren van
beleidsstukken die betrekking hebben op de situatie die bestond voorafgaand aan de pilot
(zoals

Kamerstukken,

onderzoeksrapporten

e.d).

Tevens

is

het

voor

de

pilot

Dreigingsmanagement relevante beleidsveld in kaart gebracht en geanalyseerd. Dit
beleidsveld kan men zien als een systeem dat uit vele verschillende elementen, actoren,
beslissingsmomenten en in- en outputs bestaat. Via dit beleidsveld kunnen de doelstellingen
en beleidsmiddelen van specifiek beleid inzichtelijk worden gemaakt. De beleidsmiddelen
kunnen op hun beurt resulteren in een specifieke beleidsprestatie. Door het beleidsveld in
kaart te brengen is het ook mogelijk gebleken om gerichter te zoeken naar andere relevante
beleidsstukken.

21

Assumpties achter beleid liggen doorgaans niet voor het oprapen. Ook bij het vinden van die
assumpties en – meer in het algemeen – het reconstrueren en analyseren van de
beleidstheorie is er veelvuldig gebruik gemaakt van beleidsstukken. Beleidsmakers hebben
om uiteenlopende redenen ook niet altijd behoefte aan het ‘articuleren’ van de
beleidstheorie. Het komt zelfs voor dat het expliciet niet de bedoeling is om de
beleidstheorie openbaar te maken omdat de causale en andere relaties nooit op een
systematische wijze bij of naast elkaar gezet zijn.12 Dit betekent dat andere bronnen en
methoden

(interviews,

argumentatie-analyse)

nodig

waren

om

(impliciete)

veronderstellingen en verwachtingen op te sporen en te ordenen.

Analyse van de literatuur: ‘Browsing for evidence’
Om de kennis te vergaren uit de wetenschappelijke literatuur betreffende deze en
soortgelijke pilots of projecten (zowel in binnen- als buitenland) was het noodzakelijk deze
inzichten op een gestructureerde wijze te analyseren. Er is in hoofdzaak gebruik gemaakt
van de zogeheten ‘browsing for evidence’-aanpak.13 Bij dit type onderzoek worden ook
onderzoeken gebruikt die niet aan de hoogste methodische vereisten voldoen.14 Alle studies
die betrekking hebben op relevante interventies worden zodoende meegenomen,
geïnventariseerd en geanalyseerd. Andere aspecten van deze interventies, zoals de
descriptieve validiteit, de vraag of de interventies geïmplementeerd zijn en of de studies de
onderliggende mechanismen beschrijven, worden tevens bestudeerd.15 Niet de vraag of de
interventie werkt staat centraal, maar de vraag waarom en onder welke omstandigheden
deze zou kunnen werken. Deze laatste aspecten zijn van groot belang voor deze pilot en dit
onderzoek.

Bestudering van wetenschappelijke literatuur heeft niet alleen tot doel gehad om de
resultaten en knelpunten van soortgelijke projecten te inventariseren en te analyseren, maar

12

Nelen, H., Leeuw, F., Bogaerts, S. (2010) Antiterrorismebeleid en evaluatieonderzoek: framework,
toepassingen en voorbeelden, Boom Juridische Uitgevers: Den Haag, p. 44.
13
Kleemans, E., Haarhuis, C., Leeuw, F., van Ooyen-Houben, M. (2007) Law enforcement investigation in the
Netherlands: mapping interventions and ‘Browsing’ for Evidence Evidence & Policy: A Journal of Research,
Debate and Practice 3 (4), p. 487-504.
14
Nelen, H., Leeuw, F., Bogaerts, S. (2010) Antiterrorismebeleid en evaluatieonderzoek: framework,
toepassingen en voorbeelden, Boom Juridische Uitgevers: Den Haag p. 60.
15
Id.
22

heeft ook gediend als opmaat voor de ontwikkeling van de prestatie-indicatoren. In het
bijzonder is aandacht besteed aan samenwerkingsprojecten rondom de thema’s huiselijk
geweld, de ACT, de CT-Infobox, de FTAC, de bestuurlijke aanpak van georganiseerde
criminaliteit en de Veiligheidshuizen

Er is vooral gezocht naar literatuur uit de hoek van de criminologie, sociologie, psychologie
en bestuurlijke informatiekunde inzake de optimale condities van samenwerking en
informatiedeling. Het lag in dat verband in de rede om aansluiting te zoeken bij literatuur die
geënt is op het gedachtegoed van ‘nodale sturing’ (nodal governance of security). Binnen
deze theoretische stroming staan drie elementen centraal: de positie van de overheid,
veiligheidszorg als publiek goed en de maatschappelijke verdeling van veiligheidszorg.16
Nodale sturing sluit aan bij de gedachte dat de samenleving niet altijd overzichtelijk, topdown georganiseerd is. In plaats daarvan is het een onoverzichtelijk geheel van knopen in
een wirwar van relaties en onderlinge beïnvloedingen.17

Interviews
Naast de inzichten die verkregen werden uit de literatuur en beleidsstukken is het van groot
belang geacht aanvullende kennis te vergaren door middel van semi-gestructureerde
interviews met een aantal experts en ervaringsdeskundigen. Deze interviews hebben meer
inzicht

verschaft

in

zowel

de

achtergrond

en

totstandkoming

van

de

pilot

Dreigingsmanagement als de doelstellingen, verwachtingen en veronderstellingen die
hieraan ten grondslag liggen. Tevens hebben de interviews inzicht verschaft in de mate van
bereidheid binnen het beleidsveld om conform de uitgangspunten van de pilot te werk te
gaan en de knelpunten die zich hierbij zouden kunnen openbaren.

Dat de interviews semi-gestructureerd waren, heeft als voordeel gehad dat de onderwerpen
vooraf weliswaar vaststonden, maar dat er ruimte is gelaten voor de respondent om zelf
elementen aan te dragen. Hiermee is tegemoetgekomen aan het explorerende karakter van

16

Terpstra, J. (2009) Nodale sturing van veiligheid en lokale veiligheidsnetwerken: over de beperkingen van een
perspectief. Justitiële verkenningen, 35 (1) p. 114.
17
Id, p. 115.
23

de bevraging en kon er worden voortgeborduurd op de voorkennis die is opgedaan door
middel van de documentanalyse.

Vanwege de relatief korte looptijd van het onderzoek en het ondersteunende karakter van
de (kwalitatieve) interviews zijn er niet meer dan vijf interviews afgenomen. In het kader van
het

onderzoek

is

gesproken

met

respectievelijk

twee

politiemensen

die

als

dreigingsinschatters werkzaam zijn in een regiokorps, een directeur-geneesheer bij een
zorginstelling, een forensisch geneeskundige en een programmahoofd van een
kenniscentrum voor geestelijke gezondheidszorg. De respondenten hebben de onderzoekers
niet alleen geïnformeerd over allerhande aspecten van de pilot Dreigingsmanagement, maar
ook over het onderwerp van de gefixeerde dreiger zelf. Op verschillende plaatsen in het
rapport worden relevante passages uit de interviewverslagen in aparte tekstblokken
weergegeven.

1.4 Opbouw van het rapport

In hoofdstuk 2 worden het doel en de achtergrond van de pilot Dreigingsmanagement
beschreven. Daar wordt de aanpak van dreigers uiteengezet zoals die werd gevolgd
voorafgaand aan de pilot. Tevens komt naar voren wat het doel van de pilot is en wie de
betrokken partijen zijn. Het hoofdstuk sluit af met een overzicht van de aangetroffen
cognitieve en operationele logica.

Hoofdstuk 3 behelst een analyse van de cognitieve logica, de gedrags- en sociale
mechanismen die geacht worden de beleidsmaatregel tot een succes te maken. In dit
hoofdstuk wordt onder andere gekeken naar bevindingen uit de literatuur over de
identificatie van solistische/gefixeerde dreigers. Ook wordt hier een beschrijving gegeven
van de wijze waarop er in de pilot de risico-inschatting wordt gedaan, met aandacht voor
betrouwbaarheid en validiteit van risicotaxatie-instrumenten die worden gebruikt. Tevens
bevat dit hoofdstuk een uiteenzetting van de manieren waarop de solistische dreigers
worden aangepakt. Aan de orde komt onder andere het begrip ‘bemoeizorg’.

24

In hoofdstuk 4 staat een analyse van de operationele logica centraal. Via de lijnen van
‘kennen, kunnen en willen’ worden in dit hoofdstuk de belangrijkste succes- en faalfactoren
op een rij gezet en uitgediept. ‘Kennen’ heeft betrekking op de wetenschap die de
verschillende pilotpartners hebben over elkaar, de werkwijze van de pilot, de doelstellingen
daarvan, het wetenschappelijk en juridisch kader en een aantal andere relevante aspecten.
Onder ‘kennen’ valt bijvoorbeeld de kennis die bij de ketenpartners aanwezig is omtrent de
juridische (on)mogelijkheden voor informatie-uitwisseling (denk bijvoorbeeld aan het
medisch beroepsgeheim). ‘Kunnen’ speelt in op deze organisatorische en juridische
mogelijkheden en beperkingen waarmee de samenwerking en de pilot kunnen worden
geconfronteerd. Ook wordt ingegaan op onder andere de infrastructuur voor
informatiedeling en de capaciteit. Bij ‘willen’ komt de vraag aan de orde of de pilotpartners,
wanneer de mogelijkheden voor samenwerking er zijn, wel bereid zijn om samen te werken.
Is er bijvoorbeeld wel sprake van een gedeelde visie tussen de samenwerkende
ketenpartners?

Hoofdstuk 5 bevat een aantal prestatie-indicatoren die kunnen worden gebruikt bij een
toekomstige procesevaluatie van de pilot. Aan de hand van deze indicatoren kan over twee
jaar tijdens de procesevaluatie worden vastgesteld in welke mate en op welke wijze de pilot
er in is geslaagd haar doelstelling te bereiken: het reduceren en hanteerbaar maken van de
dreiging tegen personen op de limitatieve lijst.

In hoofdstuk 6 worden de belangrijkste bevindingen van het onderzoek samengevat en van
conclusies voorzien.

25

Hoofdstuk 2: Doel en achtergrond van de pilot Dreigingsmanagement
Het eerste deel van dit rapport staat in het teken van het identificeren van de cognitieve
logica. Met deze term wordt gedoeld op de gedrags- en sociale mechanismen die geacht
worden een beleidsmaatregel succesvol te maken. Door middel van een (bescheiden)
planevaluatie

worden

de

assumpties

en

doelstellingen

Dreigingsmanagement

ten

grondslag

liggen

blootgelegd.

die

aan

Hoewel

de

pilot

toekomstig

evaluatieonderzoek niet primair gericht zal zijn op het meten van de daadwerkelijk aan de
pilot toe te schrijven effecten, is het toch zaak in een vroeg stadium de ‘cognitieve logica’ die
achter de pilot schuil gaan inzichtelijk te maken. Immers, naarmate de pijlers waarop het
bouwwerk van de pilot Dreigingsmanagement rust beter wetenschappelijk zijn gefundeerd,
neemt de noodzaak voor partijen om zich voor de realisatie van dat bouwwerk in te spannen
navenant toe.
In essentie wordt bij het blootleggen van de cognitieve logica vanuit het
veronderstelde probleem – in dit geval de solistische dreiger – doorgeredeneerd naar de
wenselijk geachte aanpak (tot uitdrukking komend in de pilot Dreigingsmanagement).
Daarbij zijn enkele tussenstappen noodzakelijk, zoals een korte historische schets hoe er
voorheen met de doelgroep werd omgegaan en een uiteenzetting over het doel, de beoogde
werkwijze, beschikbare instrumenten en de bij de pilot betrokken partijen. Deze beschrijving
mondt aan het einde van dit hoofdstuk uit in een overzicht van de geïdentificeerde
cognitieve en operationele logica.

2.1 De situatie voorafgaand aan de pilot
De oorsprong van de huidige pilot is te vinden in het ‘Stelsel Bewaken en Beveiligen’ (SBB),
dat stamt uit 2003. Dit stelsel is een uitvloeisel van een advies afkomstig van de
onafhankelijke commissie die was ingesteld om onderzoek te doen naar de gang van zaken
rondom de veiligheidssituatie van de politicus Pim Fortuyn.18 Eén van de belangrijkste
aanbevelingen van deze commissie betrof het herzien van het stelsel bewaken en

18

De Commissie Feitenonderzoek Veiligheid en Beveiliging Pim Fortuyn.
26

beveiligen.19 Een uitgebreide uiteenzetting van dit stelsel zou het doel van het onderhavige
onderzoek voorbij schieten. Zodoende worden alleen die aspecten van het SBB beschreven
die op enigerlei wijze relevant zijn voor de huidige pilot. Gezocht is met name naar
informatie over de doelstelling en de instrumenten en middelen die binnen dit eerdere
stelsel ingezet kunnen worden.
In het SBB staat de bescherming van de bedreigde door het nemen van
beveiligingsmaatregelen centraal. Door de toepassing van dit systeem dient de kans dat de
dreiging zich effectueert geminimaliseerd of zelfs geneutraliseerd te worden. Verschillende
organisaties vervullen een rol binnen het SBB, zowel op centraal als op decentraal niveau.
Binnen dit stelsel wordt niet alleen gereageerd op concrete dreigingen, maar tevens vindt er
een bredere analyse van de mogelijke dreigingen en risico’s plaats.20 Hiertoe omvat het
stelsel een breed scala aan analysemethoden en -instrumenten, zoals:21
-

Dreigingmeldingen/inschattingen. Deze worden gevraagd en ongevraagd verstrekt
aan de NCTV door opsporings-, veiligheids- en/of inlichtingendiensten. De
meldingen/inschattingen hebben betrekking op concrete (voorspelbare) dreigingen
die zich op korte termijn zouden kunnen voordoen tegen personen, objecten en
diensten die binnen het domein vallen van de (decentrale) overheid. De bedreiger
staat hier centraal, en de inschatting is gebaseerd op feiten en omstandigheden met
betrekking tot de dreiging en de ernst en waarschijnlijkheid van het manifesteren van
de dreiging.

-

Dreigingsanalyses. Een gevraagde of ongevraagde doorlopende analyse van concrete
en potentiële dreigingen tegen één of meer specifieke personen. Zowel de bedreigde
persoon als de dreiger staan centraal in deze analyse.

-

Risicoanalyses. Een risicoanalyse is een doorlopende analyse waarbij uitgebreid
wordt stilgestaan bij drie elementen: belang, dreiging en weerstand. Er wordt
beschreven welke signalen er zijn over een concrete en/of een potentiële dreiging en
hoe deze dreiging er naar ernst en waarschijnlijkheid uitziet. Ten slotte worden de
mogelijkheden om deze dreiging in te dammen aan een nadere beschouwing

19

Nieuw stelsel bewaken en beveiligen, Kamerstukken II 2002/2003, 28 974 , nr. 2, p. 2.
Id, p. 8-9.
21
Id, p. 9-10.
20

27

onderworpen en worden deze drie elementen met elkaar in verband gebracht. Het
risico is de mate waarin de weerstand tekort schiet tegen een bepaalde dreiging. Op
basis hiervan kunnen vervolgens maatregelen genomen worden.

Deze methoden en instrumenten vullen elkaar aan en worden soms opeenvolgend
toegepast. Uit het bovenstaande overzicht is af te leiden dat de focus van de dreigings- en
risicoanalyses van het SBB weliswaar ligt op het wegnemen van de dreiging maar dat er van
meet af aan ook aandacht is geweest voor de achtergrond en de persoon van de dreiger. Al
snel kwamen de betrokken organisaties tot het inzicht dat strafrechtelijke vervolging niet in
iedere situatie de meest geëigende route is en dat indien er sprake van een psychische
problematiek bij de dreiger een alternatieve aanpak in de vorm van behandeling en zorg
wellicht meer aangewezen is. Voorafgaand aan de pilot werden deze behandeling en zorg
verleend op ad hoc basis. Met de komst van de pilot is getracht een meer structurele
voorziening te creëren en zijn de lacunes van het SBB aangevuld. De beide aanpakken zijn
dus complementair en kunnen in combinatie met elkaar worden toegepast.
Figuur 1: Inschattingsinstrument ingevolge het SBB.

22

22

Nieuw stelsel bewaken en beveiligen, Kamerstukken II 2002/2003, 28 974 , nr. 2, p. 12.
28

In de loop van 2008 en 2009 ontwikkelde het KLPD een aanpak die als voorloper van
de huidige pilot kan worden beschouwd. Binnen deze aanpak werden door
gedragswetenschappers ook de mogelijkheden onderzocht om het risico dat de dreiger
vormt te verlagen. In de twee genoemde jaren werden vijftien hardnekkige dreigers geleid
naar psychiatrische zorg of begeleiding door maatschappelijk werk. Uit de interviews kan
worden afgeleid dat de incidenten tijdens Koninginnedag 2009 in Apeldoorn (Karst T.) en
Prinsjesdag 2010 (de ‘waxinelichthoudergooier’) als aanjagers hebben gefungeerd om deze
aanpak verder te professionaliseren. Ervaringen in het Verenigd Koninkrijk hebben daaraan
ook een bijdrage geleverd. Met name het Fixated Threat Assessment Centre (FTAC) is in dit
verband relevant, aangezien dit instituut al sinds 2006 operationeel is. Binnen het FTAC
werken politie en de geestelijke gezondheidszorg samen om bedreigingen van publieke
personen door eenlingen met psychische problematiek beheersbaar te maken.23 Uiteraard
moest de pilot Dreigingsmanagement wel worden toegesneden op de Nederlandse
situationele context.

23

James, D.V., Kerrigan, T.R., Forfar, R., Farnham, F.R. & Preston, L.F. (2010). The Fixated Threat Assessment
Centre: preventing harm and facilitating care. The Journal of Forensic Psychiatry & Psychology 21 (4), p. 521522.
29

Tussenbedrijf: casus waxinelichthoudergooier en andere verstoringen
Op 21 september 2010 (Prinsjesdag) in Den Haag gooide Erwin L. een glazen waxinelichthouder naar de
Gouden Koets, die op dat moment langsreed. Daarbij uitte hij enkele beledigende zinnen. Door het Pieter Baan
Centrum werd psychiatrisch en psychologisch onderzoek gedaan naar zijn persoon. Uit deze rapportage kwam
het beeld naar voren dat L. leed aan een waanstoornis. De kans op recidive werd bovendien hoog ingeschat.
De rechtbank Den Haag oordeelde in een uitspraak d.d. 16 september 2011 dat L. volledig
ontoerekeningsvatbaar was (LJN: BT1745). Zodoende werd er geen straf opgelegd, maar werd L. ten minste
één jaar geplaatst in een psychiatrisch ziekenhuis.
In 2010 deed zich een incident voor dat een verstoring vormde voor het functioneren van leden van
het Koninklijk Huis en waarvoor, naar later bleek, een verward individu verantwoordelijk was. Op 4 mei 2010,
tijdens de jaarlijkse Dodenherdenking, veroorzaakte deze persoon op de Dam veel chaos en onrust door tijdens
de twee minuten stilte hard te schreeuwen. Door zijn handelingen ontstond er paniek en raakte een aantal
omstanders gewond. Anders dan in het geval van de ‘waxinelichthoudergooier’ werden in de afdoening van de
zaak van de ‘damschreeuwer’ door de rechters geen persoonlijkheidsstoornissen of psychische problematiek
geconstateerd. De feiten waren aldus de verdachte volledig toe te rekenen. De ‘damschreeuwer’ werd door de
Rechtbank Amsterdam veroordeeld tot twaalf maanden gevangenisstraf (waarvan zes voorwaardelijk),
aangevuld met een verbod om de komende vijf jaar de Dodenherdenking te bezoeken (Rechtbank
Amsterdam).
Het derde en meest recente voorval dat in relatie tot dreigingsmanagement korte bespreking behoeft
is de zaak van de ‘concertgebouwspreker’. Op zaterdag 3 september 2011 werd een muziekuitvoering in het
Amsterdamse Concertgebouw verstoord doordat een man onverwachts het podium beklom en daar enkele
woorden sprak tot de ook in de zaal aanwezige Koningin Beatrix. De persoon in kwestie werd aangehouden en
opgenomen in een psychiatrische kliniek. Hij bleek in Den Haag al drie keer eerder een kerkdienst te hebben
verstoord (Vrij Nederland, 7 september 2011, http://www.vn.nl/Archief/Justitie/Artikel-Justitie/Elke-gek-eenchip-in-zijn-hand.htm). Ook was hij een goede bekende bij een opvangvoorziening.

In de loop van dit onderzoek zal duidelijk worden dat de pilot op een aantal belangrijke
punten verschilt van de aanpak zoals die centraal staat in het SBB. Met name de
zorgaspecten van de aanpak, de centrale positie van de dreiger en de grote mate van

30

samenwerking tussen verschillende organisaties zijn aspecten die hierbinnen vernieuwend
van aard zijn.

2.2 Doel en subdoelstellingen
Het doel van de pilot Dreigingsmanagement is volgens het PID om “gefixeerde personen
tijdig te signaleren en door middel van een persoonsgerichte aanpak de dreiging weg te
nemen, te reduceren of hanteerbaar te maken opdat er een aanvaardbaar laag risico is.”24 In
essentie draait de pilot om drie hoofdpunten: identificatie, risico-inschatting en aanpak.
De centrale doelstelling kan worden uitgesplitst in een aantal subdoelstellingen. Uit
het PID kan worden afgeleid dat voor het realiseren van de hoofddoelstelling de volgende
resultaten moeten worden behaald:25
1. Er

wordt

gewerkt

met

een

uitgewerkte

en

getoetste

werkwijze

van

dreigingsmanagement.
2. Er is een landelijk team Dreigingsmanagement ingericht, bestaande uit medewerkers
van het KLPD, de AIVD, KMar en GGZ.
3. Psychiatrische en psychologische kennis in en rondom het team is geborgd.
4. Het team wordt ondersteund met passende systemen en instrumenten.
5. Er is een landelijk dekkend netwerk voor de preventie en nazorg van de
persoonsgerichte aanpakken op lokaal niveau.
6. Er is een landelijk dekkend netwerk voor de uitvoering en monitoring van de
persoonsgerichte aanpakken op lokaal niveau.
7. De regio’s worden ondersteund met advies omtrent gefixeerde personen.
8. Awareness bij de front offices is verhoogd door middel van training.
9. Er zijn operationele diensten die ondersteund worden met het bejegeningsprofiel.
10. Een passend juridisch kader en protocol Wpg zijn aanwezig.
11. Er is inzage in de effectiviteit van het dreigingsmanagement.
12. Er is inzage in de aard, omvang en ontwikkeling van de doelgroep en er is een actueel
overzicht van actieve gefixeerde personen.
24
25

PID (2010), p. 9.
Id, p. 9-10.
31

13) Er is inzage in het aanbod voor zorg, steun en toezicht dat binnen een
persoonsgerichte aanpak ingezet kan worden.
14) Er sprake is van een gevalideerd proces inclusief taken, bevoegdheden en
verantwoordelijkheden tussen en binnen de verschillende ketenpartners.
15) De gefixeerde personen opgenomen zijn binnen het Convenant GGZ-politie.

2.3 Doelgroep
De pilot Dreigingsmanagement richt zich in beginsel op alle dreigers die dreigingen uiten
tegen personen met een publieke functie die worden vermeld op de limitatieve lijst. Echter,
in het eerste stadium van de pilot zal de focus liggen op de groep ‘gefixeerde personen’ die
bedreigingen uiten tegen leden van het Koninklijk Huis en de minister-president. Uit de
relevante documenten blijkt dat de pilot niet alleen het beter duiden van bestaande,
bekende dreigingen als doelstelling heeft, maar ook dat onbekende dreigers eerder in zicht
komen.26 In de opbouwfase richt de pilot zich echter uitsluitend op bekende dreigers met
een hoog risico.27

2.4 Gekozen werkwijze
Uit het PID kan worden afgeleid dat de uitvoering van het dreigingsmanagement gepaard zal
gaan met een aantal ‘producten’. Deze producten dienen een bijdrage te leveren aan het
volbrengen van de doelstellingen van de pilot.28 Deze producten worden hier beknopt
besproken, en er wordt één element aan toegevoegd. De beschouwing in het PID begint
namelijk met een dreigingsmelding aan de NCTV (product 1) maar goed beschouwd gaat hier
nog een stadium aan vooraf, namelijk product 0:
-

Product 0: Er komen op regionaal of landelijk niveau signalen binnen van dreiging in
de vorm van dreigbrieven, mail, telefoontjes of anderszins.

-

Product 1: Dreigingsmelding (NCTV). De dienst (AIVD, MIVD of IPOL) die een
solistische dreiger signaleert die voldoet aan de toepasselijke criteria, doet een

26

PID (2010), p. 9.
Id, p. 10.
28
Id, p. 19-23.
27

32

dreigingsmelding aan de NCTV ten behoeve van eventuele beveiligingsmaatregelen
voor de bedreigde. De dreiger wordt geagendeerd voor een casusoverleg.
-

Product 2a (IPOL aan NCTV): Gedragskundige inschatting met andere informatie
betreffende de dreiger met een inschatting van de dreiger (laag, gemiddeld, hoog),
de

conclusie

van

het

bejegeningsprotocol

en

gedragskundig
een

onderzoek,

concluderend

advies

de
om

risicotaxatie,

een

wel

een

of

niet

persoonsgerichte aanpak op te starten.
-

Product 2b: Dreigingsinschatting (AIVD/MIVD aan de NCTV) met andere informatie
betreffende de dreiger die mogelijk lijdt aan enige vorm van psychische stoornis.

-

Product 2c (AIVD/MIVD aan de korpschef KLPD): Ambtsbericht.

-

Product 3 (NCTV aan pilotteam dreigingsmanagement): verzoek tot organiseren van
een persoonsgerichte aanpak.

-

Product 4 (expertisegroep en pilotteam aan NCTV en regio): Informatierapport met
advies over de mogelijkheden voor zorg, begeleiding en toezicht voor de
persoonsgerichte aanpak.

-

Product 5: (Team Dreigingsmanagement aan de NCTV): Informatierapport stand van
zaken bij personen die intensief gemonitord worden (eenmaal per twee weken). De
ernst en de waarschijnlijkheid van de dreiging worden aangegeven plus eventuele
bijzonderheden over de afgelopen periode.

-

Product 6 (Team dreigingsmanagement aan NCTV): Update dreigingsinschatting met
verzoek om in te stemmen met wijziging of beëindiging van de persoonsgerichte
aanpak.

-

Product 7 (NCTV aan team dreigingsmanagement): Bevestiging beëindiging of
wijziging persoonsgerichte aanpak.

-

Product

8

(Team

dreigingsmanagement

aan

DKDB,

KMar,

regiokorps):

Informatierapport met update dreigingsinschatting en beslissing om in te stemmen
met wijziging of beëindiging van de persoonsgerichte aanpak.

Wanneer er sprake is van een concrete dreiging waarbij de ernst en waarschijnlijkheid van
het in te treden gevolg hoog zijn, zal bovenstaand werkproces worden doorlopen. Om het
werkproces te verduidelijken, zijn de producten weergegeven in figuur 1. Opgemerkt dient
te worden dat dit stroomschema een illustratie is van het ideale werkproces. Het kan zijn dat
33

er van dit schema wordt afgeweken, bijvoorbeeld als er sprake is van een casus die met
spoed moet worden behandeld.

Figuur 2: Stroomschema werkproces

Signalering
en
duiding

Intake
en
registratie

Risico
en
zorgtaxatie

29





Dreigingsmelding
Casusoverleg
Dreigingsinschatting




Besluit persoonsgerichte aanpak
Verzoek start persoonsgerichte aanpak




Expertisegroep
Adviesmogelijkheden zorg, begeleiding en
toezicht

Doorgeleiding





Via NIK-RIK-kanaal naar regionale casemanager
Regionaal zorg, steun en toezicht
Regionaal casusoverleg (eventueel in Veiligheidshuis)

Uitvoering
aanpak





Casemanagement nationaal
Uitvoering lokaal
Monitoring




Update dreigingsinschatting
Beëindiging persoonsgerichte aanpak

Einde
aanpak

Wat benadrukt moet worden is dat er veel verschillende organisaties betrokken zijn bij de
pilot en dat gedurende het proces vele beslissingen moeten worden genomen.

Aan de hand van de hierboven uiteengezette ‘producten’ is het mogelijk om de relevante en
in te zetten instrumenten te categoriseren en te clusteren. Vier clusters van producten zijn
duidelijk te identificeren: dreigingsmeldingen, risicoanalyses/dreigingsinschattingen, het
opstellen en uitvoeren van de persoonsgerichte aanpak, en monitoring. De verschillende
producten kunnen in deze clusters worden geplaatst.
29

PID (2010), p. 12.
34

Cluster Dreigingsmeldingen:
-

Signalen van mogelijke dreiging

-

Dreigingsmelding

Cluster Risicoanalyses/dreigingsinschattingen:
-

Gedragskundige inschatting met andere informatie betreffende de dreiger met een
inschatting van de dreiger.

-

Ernst en waarschijnlijkheid van de dreiging worden aangegeven.

-

Dreigingsinschatting afkomstig van de MIVD/AIVD.

-

Update dreigingsmanagement.

-

Informatierapport met update dreigingsinschatting.

Cluster Persoonsgerichte aanpak:
-

Verzoek tot organiseren van persoonsgerichte aanpak.

-

Informatierapport met advies over de mogelijkheden voor zorg, begeleiding en
toezicht voor de persoonsgerichte aanpak.

-

Verzoek in te stemmen met wijziging of beëindiging persoonsgerichte aanpak.

-

Bevestiging beëindiging of wijziging persoonsgerichte aanpak.

-

Instemming wijziging of beëindiging persoonsgerichte aanpak.

Cluster Monitoring:
-

Intensieve monitoring, tweewekelijks rapport informatie rapport.

-

Monitoring tot een half jaar, na beëindiging persoonsgerichte aanpak.

Uit deze productenopsomming is nog niet af te leiden hoe het werkproces er in de praktijk
precies uitziet of zal gaan uitzien. Een vraag die hier in het bijzonder relevant is, is bij welke
instantie de meeste meldingen (gaan) binnenkomen. Een mogelijke relevante organisatie
hierbij is het Team Bedreigde Politici (TBP), dat het centrale punt is voor aangiftes van
bedreigingen in het Rijksdomein. Het is ook mogelijk dat veel meldingen binnenkomen bij
regiokorpsen of bij inlichtingendiensten, zoals de AIVD en MIVD. Om meer duidelijkheid te
verkrijgen over het werkproces zoals dit in de praktijk wordt toegepast, dient ook deze
situatie geanalyseerd te worden. Hierop zal in paragraaf 3.1 nog worden teruggekomen.

35

2.5 Organisatorische inbedding
Zoals al eerder is aangegeven, zijn de opdrachtgevers van de pilot Dreigingsmanagement de
toenmalige Minister van Veiligheid en Justitie en de Minister van Binnenlandse Zaken. De
gedelegeerde opdrachtgever is de NCTV. Het KLPD is de opdrachtnemer, en zodoende de
eindverantwoordelijke voor het project. De dagelijkse leiding van de pilot ligt bij de
gedelegeerde opdrachtnemer, en is gepositioneerd bij de unit Openbare Orde en Veiligheid
(OOV) van de dienst IPOL van het KLPD.
De pilot Dreigingsmanagement kent een aantal partners. Deze partners worden hier kort
beschreven, evenals de rol die zij geacht worden te spelen binnen het project.30
-

Zorginstellingen (GGZ e.d.). Aan deze instellingen zijn twee rollen toebedeeld. Ten
eerste wordt van deze organisaties verlangd dat zij aan de voorkant bij de signalering
en duiding van de dreigingsinformatie een bijdrage leveren om deze informatie te
beoordelen (o.a. via een GGZ-psychiater). De tweede rol die de GGZ geacht wordt te
vervullen is bij de uitvoering van de probleemgerichte aanpak.

-

Dienst Koninklijke Diplomatieke Beveiliging. De DKDB is een grote leverancier maar
ook gebruiker van informatie uit de pilot dreigingsmanagement. De informatie uit de
pilot is van belang voor de te nemen veiligheidsmaatregelen.

-

Koninklijke Marechaussee . De rol van de KMar is vergelijkbaar met die van de DKDB.

-

Algemene

Inlichtingen-

en

Veiligheidsdienst.

De

informatie

uit

het

dreigingmanagement is relevant voor de AIVD, en andersom stelt de AIVD informatie
ter beschikking ten behoeve van de pilot.
-

Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst. De rol van de MIVD is vergelijkbaar met
die van de AIVD.

-

Regiokorpsen. De regiokorpsen vormen een cruciale schakel in de uitvoering van de
pilot. Zij verzamelen informatie, zijn de ‘linking pin’ voor de uitvoering van het
dreigingsmanagement en voeren de veiligheidmaatregelen uit.

-

Team Bedreigde Politici. Dit team is ondergebracht bij het regiokorps Haaglanden en
behandelt alle aangiften van bedreiging tegen personen, objecten en diensten in het
Rijksdomein. Informatie wordt bij zowel het TBP als de pilot ingebracht en is vaak

30

PID (2010), p. 15-16.
36

voor beiden van belang. Daarom bestaat het voornemen om deze informatie uit te
wisselen.
-

Openbaar Ministerie. Het OM komt in beeld wanneer er sprake is van een strafbare
dreiging of soortgelijke handelingen.

-

Het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Dit Ministerie levert
zowel een financiële als inhoudelijke bijdrage aan het pilotproject.

Schematisch kan de organisatiestructuur van deze pilot als volgt worden weergegeven.

Figuur 3: Projectstructuur Pilot Dreigingsmanagement

31

Het projectteam bestaat uit medewerkers van de IPOL, DKDB, KMar, AIVD, en GGZ. Uit
onderstaand overzicht, dat afkomstig is uit het PID is ook op te maken welke diensten de
financiële lasten dragen.32

31
32

PID (2010), p. 17.
Id., p. 24.
37

Tabel 1: Deelnemende organisaties en verdeling van fte’s

33

Rol

Taak

Aantal

Sponsor

Projectleider

Overall projectleiding

1 fte

KLPD-OOV

Dreigingsinschatter/casemanager

Inschatten van dreiging

2 fte

KLPD-OOV

Recherchepsycholoog

Gedragskundige inschatting

2 fte

KLPD

Psychiater

Zorginformatie

1 fte

VWS

Informatievoorziening

Verzamelen,

3,5 fte

1 KMar

verdelen

verwerken
van

en

informatie

1,5 KLPD-OOV

Monitoring PGA

1 DKDB
1 AIVD
1 MIVD

Expert

Expertisegroep

Op afroep

Bedrijfsvoering en facilitair management

33

KLPD

De informatie in het PID over de formatieve bezetting is enigszins verwarrend. Waar in de tabel gesproken

wordt over 3,5 fte die beschikbaar is voor informatievoorziening en monitoring wordt in de hoofdtekst (pg 18)
de suggestie gewekt dat het om 5,5 fte gaat. Op basis van informatie die op 13 april 2012 vanuit het pilotteam
is verstrekt kan worden vastgesteld dat de formatieve sterkte van het team in het voorjaar van 2012 11 fte
bedraagt. Voor informatievoorziening en het monitoren van de persoonsgerichte aanpak is 4 fte beschikbaar.
De MIVD blijkt niet in het team vertegenwoordigd te zijn. Vanuit de AIVD werd aanvankelijk wel 1 fte ter
beschikking gesteld maar de wijze van invulling van deze plaats was in april 2012 onderwerp van overleg. De
facto lijkt de betrokkenheid van de genoemde inlichtingen- en veiligheidsdiensten bij de pilot
Dreigingsmanagement dus aanmerkelijk geringer dan oorspronkelijk was voorzien.
38

2.6

Overzicht van de aangetroffen cognitieve logica

In paragraaf 2.2 is al vastgesteld dat de pilot Dreigingsmanagement draait om drie
hoofdpunten: identificatie, risico-inschatting en aanpak. Bestudering van de relevante
beleidsdocumenten leert dat deze drie pijlers rusten op de volgende veronderstellingen:

Identificatie
-

De pilot richt zich vooralsnog uitsluitend op bekende dreigers. Zodoende bestaat er
voldoende duidelijkheid over wie er tot de doelgroep van de pilot behoren.

-

Een randvoorwaarde voor succes van de pilot is dat leden van de doelgroep tijdig
worden gesignaleerd. Een assumptie die hier betrekking op heeft is de gedachte dat
deze personen op enigerlei wijze in beeld komen voordat de situatie escaleert.34

Risico-inschatting
-

Een assumptie die hier ook mee samenhangt, is dat gefixeerde dreigers goed kunnen
worden herkend en onderscheiden van andere typen dreigers; er wordt met andere
woorden gebruik gemaakt van een wetenschappelijk betrouwbaar en valide
risicotaxatie-instrument. Ook is er voldoende kennis aanwezig bij de betrokken
partijen om te kunnen werken met deze instrumenten.

Aanpak
-

Om überhaupt tot een aanpak te komen is het van belang dat gefixeerde dreigers
vanuit de pilot bereikt kunnen worden. 35 Daarnaast is het van belang dat deze zich
willen laten helpen. Wanneer de doelgroep bestaat uit zorgmijders, zal gekozen
moeten worden voor een aanpak die bij deze groep aansluit.36

34

Muller, E., Bron, R., de Hoog Ma, D., van der Varst, L. (2009) De aanpak van verwarde bedreigers in
Nederland. In: NCTb (2010) Individuele Bedreigers van Publieke Personen in Nederland: fenomeenanalyse en
beleidsverkenning, p. 18.
35
Id, p.19-20.
36
Id, p. 6-7; Hamers, H., Borgesius, E., Verschure, S (2009) Mensen met een psychische stoornis die publieke
personen bedreigen: een aanpak gericht op zorg. In: NCTb (2010) Individuele Bedreigers van Publieke Personen
in Nederland: fenomeenanalyse en beleidsverkenning, p. 114-115.
39

-

In het kader van de persoonsgerichte aanpak is een belangrijke rol weggelegd voor
de geestelijke gezondheidszorg. Op termijn is het van belang om te achterhalen of
het inderdaad lukt om een behandeling op de persoon van de gefixeerde dreiger toe
te snijden en in hoeverre deze behandeling effectief is.

-

Het strafrecht kan in sommige gevallen gebruikt worden als ‘stok achter de deur’ om
gefixeerde dreigers tot medewerking aan hun behandeling te bewegen. Hierachter
gaat de assumptie schuil dat dreiging met strafrechtelijke interventies individuen zal
prikkelen om mee te werken aan hun persoonsgerichte aanpak.37

-

Het doel van de persoonsgerichte aanpak is het reduceren van het risico. De
assumptie is dus dat de betreffende aanpak resulteert in een afname van dit risico.38

-

In het PID wordt vermeld dat een individu na beëindiging van de persoonsgerichte
aanpak in het kader van de pilot nog een half jaar zal worden gemonitord. De
assumptie hierbij lijkt te zijn dat recidive vooral binnen het eerste half jaar
plaatsvindt.39

2.7

Overzicht van de aangetroffen operationele logica

Bij de operationele logica gaat het, zoals eerder is opgemerkt, om assumpties over de mate
waarin organisaties in staat en bereid zijn om te doen wat in de inhoudelijke (‘cognitieve’)
veronderstellingen, zoals deze hierboven aan de orde zijn gekomen, tot uitdrukking komt.
Op basis van de beleidsdocumenten zijn de onderstaande assumpties te distilleren die
leidend lijken te zijn geweest bij het opzetten van de pilot. Dit overzicht vangt aan met een
overzicht van een aantal assumpties van algemene aard dat van toepassing is op het creëren
en in stand houden van succesvolle samenwerkingsverbanden. Deze algemene
veronderstellingen worden vervolgens toegespitst op het werkproces van de pilot.

37

PID (2010), p. 5; Hamers, H., Borgesius, E., Verschure, S (2009) Mensen met een psychische stoornis die
publieke personen bedreigen: een aanpak gericht op zorg. In: NCTb (2010) Individuele Bedreigers van Publieke
Personen in Nederland: fenomeenanalyse en beleidsverkenning, p. 119-120.
38
Muller, E., Bron, R., de Hoog Ma, D., van der Varst, L. (2009) De aanpak van verwarde bedreigers in
Nederland. In: NCTb (2010) Individuele Bedreigers van Publieke Personen in Nederland: fenomeenanalyse en
beleidsverkenning, p. 14.
39
PID (2010), p. 21-22.
40

2.7.1 Algemene veronderstellingen
Grondhouding en verwachtingen binnen de afzonderlijke organisaties

-

De verschillende organisaties hebben dezelfde en realistische verwachtingen van de
pilot, in het bijzonder waar het gaat om de uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid,
rechtmatigheid en effecten van de aangereikte instrumenten.

-

De organisaties, zowel op management- als op uitvoerend niveau, zijn bereid tot
samenwerking om de doelen van de pilot te bereiken.

-

De organisaties, zowel op management- als op uitvoerend niveau, hebben voldoende
vertrouwen in elkaar om informatie met elkaar te delen.

-

De organisaties, zowel op management- als op uitvoerend niveau, zijn bereid om het
eigen belang ondergeschikt te maken aan het algemene belang dat de pilot
vertegenwoordigt.

Regelingen binnen de organisaties in het kader van het implementatieproces

-

De organisaties beschikken over voldoende menskracht en financiële middelen om
de samenwerking tot stand te brengen.

-

Binnen de organisaties zijn voldoende duidelijke afspraken gemaakt over de invulling
van de rollen van de diverse bij de pilot betrokken personen, zowel ten aanzien van
de coördinatie als de uitvoering.

-

Binnen de organisaties is bekend wat er moet gebeuren als dingen mis gaan.

Samenwerking tussen de organisaties

-

Er zijn voldoende en heldere afspraken gemaakt tussen de verschillende organisaties
over de samenwerking die plaatsvindt.

-

Er zijn geen juridische en andersoortige hindernissen die in de weg staan van het
delen van informatie tussen de organisaties.

-

Er is voorzien in een tijdige monitoring van de voortgang.

41

2.7.2 Specifieke assumpties in relatie tot het werkproces

De procesbeschrijving van de pilot Dreigingsmanagement maakt het mogelijk om de in 2.7.1
verwoorde algemene uitgangspunten te vertalen in een aantal specifieke assumpties met
betrekking tot het werkproces van de pilot.
Identificatie

-

Mogelijkheid van herkenning en bereidheid tot registratie; Politiefunctionarissen uit
de regio’s dienen een solistische dreiger via hun Regionaal Informatieknooppunt aan
te melden bij het Nationaal Informatieknooppunt van IPOL (KLPD). Zij kunnen dat
doen op basis van informatie verkregen van derden. De KMar en de DKDB hebben
ieder hun eigen meldpunt. De assumptie die hier te vinden is, is dat
politiefunctionarissen/regiopartners zowel in staat zijn om solistische dreigers te
herkennen en te identificeren (zie hierboven in 2.6), als ook dat zij bereid zijn om
deze informatie te registreren.

-

Beschikbaarheid van voldoende betrouwbare informatie; De tweede stap heeft
betrekking op het beoordelen van deze informatie. Deze beoordeling wordt
uitgevoerd door de AIVD, MIVD en IPOL. Aan de hand van een aantal criteria wordt
besloten of de gefixeerde dreiger onder het bereik van de pilot valt. Deze criteria
hebben met name betrekking op de fixatie en geestelijke gesteldheid van het
individu. De assumptie die ten grondslag ligt aan het doorlopen van deze criteria is
dat de regiopartners voldoende betrouwbare informatie kunnen leveren om deze
inschatting te kunnen maken. Dit is vooral een interessante aanname omdat men te
maken heeft met personen die wellicht onbekend zijn bij politie en justitie of over
wie weinig bekend is bij de relevante partners.
Alvorens kan worden vastgesteld of een individu binnen de doelgroep van dit project
valt, dient er onderzoek plaats te vinden naar de psychische stoornis of andere
problemen bij de dreiger, en de preoccupatie van deze dreiger met personen op de
limitatieve lijst. De vraag is of er voldoende informatie aanwezig is bij de GGZ (en
soortgelijke instanties) om deze vragen te beantwoorden en – minstens zo belangrijk

42

– of de zorginstellingen deze informatie willen delen. Indien dit niet het geval is kan
niet beoordeeld worden of deze persoon binnen de doelgroep van de pilot past.

Risico-inschatting

-

Aanleveren informatie door derden; Wanneer is vastgesteld dat een dreiger voldoet
aan de gestelde criteria zal zijn casus worden ingebracht in het operationeel
casusoverleg. Het doel van dit overleg is dat relevante informatie van de betrokken
diensten wordt besproken. Zodoende kan een zo compleet mogelijk beeld van de
dreiger worden gecreëerd. Naast het vaste team is het mogelijk om incidenteel
contact te leggen met bepaalde zorginstellingen (eerder zorgcontact, GGZ, huisarts,
etc.) voor aanvullende informatie. Een assumptie is dat deze andere, incidentele,
zorgcontacten op de hoogte zijn van de doelstellingen en werkwijze van deze pilot en
daaraan willen meewerken. Wanneer voldoende informatie beschikbaar is, zal een
dreigingsinschatting worden gemaakt, hetgeen gevolgd kan worden door een
persoonsgerichte aanpak.

-

Beschikbaarheid van betrouwbaar risicotaxatie-instrument; in paragraaf 2.6
(cognitieve logica) is in dit verband al gewezen op het belang van de aanwezigheid
van een wetenschappelijk betrouwbaar en valide risicotaxatie-instrument. Ook dient
er voldoende kennis aanwezig te zijn bij de betrokken partijen om te kunnen werken
met deze instrumenten. .

-

Bereidheid tot monitoring; Op basis van de dreiginginschatting en het dossier wordt
besloten welke vorm van monitoring zal worden toegepast. Twee vormen van
monitoring kunnen worden onderscheiden: beperkt en intensief. Bij beperkte
monitoring worden eenmaal per twee weken de beschikbare systemen doorzocht.
Slechts in gevallen waarin men dringend om informatie verlegen zit wordt contact
gezocht met het relevante regiokorps. Bij intensieve monitoring is er doorlopend
contact met de regio waar de persoon woonachtig is. Een assumptie die uit dit
onderdeel van het werkproces kan worden afgeleid betreft de bereidheid van de
regiopartners om een individu gedurende een bepaalde periode intensief te
monitoren. Hoewel bepaalde aspecten van dit monitoringproces geautomatiseerd
kunnen plaatsvinden, kan dit een arbeidsintensief proces zijn. Het is daarom de vraag
43

of regiokorpsen de tijd en mankracht hebben voor een dergelijke intensieve
monitoring. Indien zich de situatie voordoet dat geen prioriteit wordt toegekend aan
deze monitoring, dan kan het zijn dat de informatie die de pilot ontvangt gebrekkig of
onvolledig is.

Aanpak

-

Uitvoering advies op lokaal niveau; Een informatierapport, gebaseerd op de
dreigingsinschatting, wordt via het Nationaal Informatieknooppunt (NIK), onderdeel
van IPOL, en het Regionaal Informatieknooppunt (RIK) doorgestuurd aan een
aangewezen regionale casemanager en aan de portefeuillehouder GGZ-politie van
het regiokorps waar de dreiger woonachtig is. De regionale casemanager is tijdens de
uitvoering van de persoonsgerichte aanpak verantwoordelijk voor de voortgang,
monitoring en informatieverzameling- en deling. Ook hier wordt impliciet
verondersteld dat de regiopartners in staat zijn en de capaciteit hebben om deze taak
uit te voeren.

-

Opstelling maatschappelijke partners; De regionale casemanager van de politie
informeert het bevoegde gezag over de casus en organiseert een casusoverleg met
betrokken partijen. Uit de beleidsdocumenten blijkt dat op dit punt het voornemen
bestaat om aansluiting te zoeken bij de reeds bestaande setting van de lokale
Veiligheidshuizen. Samen met de lokale partners wordt de persoonsgerichte aanpak
verder uitgewerkt. Andere maatschappelijke partners, zoals de huisarts en het
maatschappelijk werk sluiten zich aan bij dit overleg. Deze ketenpartners komen
periodiek bij elkaar om de voortgang te bespreken. De assumptie die uit dit
onderdeel van de projectbeschrijving kan worden afgeleid is dat de verschillende
partijen gezamenlijk tot een duidelijk overzicht en een aanpak kunnen en willen
komen.

-

Protocol beëindiging en herstart; Iedere zes maanden, of eerder op basis van nieuwe
relevante informatie, wordt een update dreigingsinschatting opgesteld. Hierin wordt
bezien of de persoonsgerichte aanpak tot het gewenste resultaat heeft geleid. De
persoonsgerichte aanpak kan naar aanleiding van een daling of beheersing van het
risico worden beëindigd. Na beëindiging van de aanpak zal de persoon nog een half
44

jaar beperkt worden gemonitord. In paragraaf 2.6 zijn hieruit al twee assumpties
afgeleid. Ten eerste lijkt men er van uit te gaan dat deze aanpak in beginsel zal
resulteren in een daling van het risico. Daarnaast wordt verondersteld dat recidive, of
terugval qua psychische gesteldheid, vooral binnen de eerste zes maanden zal
plaatsvinden. In het verlengde van deze cognitieve logica kan de assumptie worden
geformuleerd dat de betrokken partijen er niet alleen van uitgaan dat de
persoonsgerichte

aanpak

eindig

is,

maar

ook

dat

binnen

de

pilot

Dreigingsmanagement een protocol voorhanden is voor de uitzonderlijke gevallen
waarin het risico langdurig niet afneemt. Een andere impliciete veronderstelling is
dat de betrokken partijen eensgezind een oplossing kunnen formuleren voor de
probleemsituatie dat een individu na het verstrijken van de termijn terugvalt in zijn
oude gedrag. Deze oplossing zou kunnen bestaan uit een herstart van de cyclus of uit
een alternatieve aanpak.

Bij de analyse van de operationele logica in hoofdstuk 4 zal de in hoofdstuk 1 beschreven
driedeling kennen-kunnen-willen worden aangehouden. Voordat wordt gereflecteerd op de
operationele logica, zullen in hoofdstuk 3 de cognitieve logica onder het vergrootglas
worden gelegd.

45

Hoofdstuk 3: Reflectie op de cognitieve logica
In het voorgaande hoofdstuk zijn verschillende assumpties geïdentificeerd die ten grondslag
liggen aan deze pilot. Deze assumpties hebben onder andere betrekking op de
onderliggende aannames ten aanzien van de centrale doelstelling van de pilot, en hebben
zodoende betrekking op het wegnemen of hanteerbaar maken van de dreiging. Hieraan
gerelateerd zijn assumpties die betrekking hebben op de eigenschappen van de doelgroep,
de signalering ervan, de betrouwbaarheid van de aanpak en de werkbaarheid van de
persoonsgerichte aanpak. Deze categorie van assumpties kan betiteld worden als het cluster
cognitieve logica.
Om enige indicatie te kunnen geven van de haalbaarheid van de pilot
Dreigingsmanagement, is het van belang om te bezien in hoeverre de assumpties worden
ondersteund door wetenschappelijke inzichten. Deze inzichten zijn ontleend aan de
relevante literatuur die bestudeerd is tijdens dit project. Naarmate een veronderstelling
beter wetenschappelijk kan worden onderbouwd, neemt de kans immers toe dat de
doelstelling waaraan die assumptie is gekoppeld in de praktijk kan worden gerealiseerd.
In lijn met de bespreking in het vorige hoofdstuk spitst de analyse van de cognitieve
logica zich toe op drie onderdelen: de signalering en identificatie van gefixeerde solistische
dreigers, het maken van de risico-inschatting en het uitvoeren van de persoonsgerichte
aanpak.

3.1 Signalering en identificatie van gefixeerde dreigers

Ten aanzien van de eerste stap in het werkproces van dreigingsmanagement zijn twee
assumpties in het vorige hoofdstuk geïdentificeerd. Ten eerste was er de veronderstelling
dat er duidelijkheid is over de doelgroep waarop de pilot zich richt, de bekende solistische
dreiger. De tweede assumptie draaide om de vraag of meldingen over solistische dreigers
tijdig gesignaleerd kunnen worden, en of deze signalen de pilot tijdig bereiken. Beide
worden hieronder besproken.

46

3.1.1 Duidelijkheid over de doelgroep
Het starten van de Britse evenknie van de pilot, het FTAC, is voorafgegaan door een
onderzoek van ongeveer drie jaar waarin onderzocht werd welk gevaar gefixeerde
individuen vormen voor publieke figuren. Ook werd een instrument ontwikkeld waarmee dit
gevaar zou kunnen worden gereduceerd.40 Uit dit onderzoek kwam naar voren dat er voor
publieke figuren met name een risico afkomstig was uit de hoek van de ‘lone individuals’,
waarvan de meerderheid geestelijk ziek is en gedreven wordt door persoonlijke doelen.
Tevens werden enkele ‘warning behaviours’ geïdentificeerd, waarmee gefixeerde individuen
gesignaleerd kunnen worden.41 Hieruit blijkt dat er door de FTAC veel moeite gestoken is in
het inventariseren van de doelgroep en de kenmerken daarvan. Dit inzicht heeft er mede toe
geleid dat ook in de Nederlandse setting in de voorfase veel aandacht is uitgegaan naar de
definiëring van de doelgroep.
Meer in het algemeen gesteld, worden bij de ontwikkeling van een interventie
beleidsmakers en uitvoerende staf geconfronteerd met de volgende vragen:42
-

Wat is de huidige situatie betreffende het gestelde probleem?

-

Waar komt dit probleem vandaan?

-

Wat is de gewenste uitkomst van de maatregel of interventie?

-

Wat is bekend over de oorzaak en mogelijke oplossingen?

-

Is dit probleem al eerder aan de orde geweest, en zo ja, welke stappen zijn toen
genomen om dit probleem aan te pakken.

-

Hoe effectief waren de vorige interventies?

-

Welke mogelijkheden zijn er ten aanzien van de inzetbare instrumenten?

-

Welke beperkingen zijn aanwezig die de selectie van inzetbare instrumenten kunnen
beïnvloeden?

Het antwoord op deze vragen hangt mede af van de doelgroep waarop de interventie is
gericht. Verschillende doelgroepen reageren verschillend op interventies. Er moet dus
40

James, D., Kerrigan, T., Forfar, R., Farnham, F., Preston, L. (2010). The Fixated Threat Assessment Centre:
preventing harm and facilitating care. The Journal of Forensic Psychiatry & Psychology 21 (4), p. 523.
41
Ibid.
42
Rist, C. (1998) Choosing the Right Policy Instrument at the Right Time: The Contextual Challenges of Selection
and Implementation. In: Bemelmans-Videc, M., Rist, C., Vedung, E. (1998) Carrots, Sticks & Sermons: Policy
Instruments & Their Evaluation, p. 154-155.
47

voldoende duidelijkheid zijn over de houding, het gedrag, de motivatie van de leden van de
doelgroep, én hun reactie op eerdere interventies. Als beleidsmakers hierover slecht
geïnformeerd zijn, kan dit resulteren in een lagere slagingskans van de interventie.43 Op drie
manieren kan zich een ‘mismatch’ voordoen tussen enerzijds de analyse van het
onderliggende probleem en de achtergrondkenmerken van de doelgroep, en anderzijds de
inzet van een beleidsinstrument:44
-

Het probleem wordt niet correct gediagnosticeerd door de beleidsmakers.

-

Het probleem wordt wel correct gediagnosticeerd, maar het gekozen instrument past
niet bij de aard van het probleem c.q. sluit niet aan bij de doelgroep.

-

Het probleem wordt door verschillende organisaties uiteenlopend gedefinieerd en
geduid.

De pilot Dreigingsmanagement richt zich op dit moment uitsluitend op de ‘bekende dreiger’
en op dreigingen die zijn gericht aan personen op de limitatieve lijst.45 Deze afbakening kan
twee gevolgen hebben. Ten eerste kan het probleem zich voordoen dat er signalen over
‘bekende dreigers’ zijn, maar dat deze niet terechtkomen bij de pilot. Het tweede mogelijke
gevolg is dat de pilot te maken krijgt met dreigingen die strikt genomen niet tot de
doelgroep behoren. Moet men deze terzijde leggen, zelfs als zij ernstig van aard zijn?
Het eerstgenoemde punt heeft betrekking op de communicatie tussen de regiopartners en
het pilotteam. Hiervoor is het van belang dat de regiopartners weten dat er een dergelijk
initiatief is en onder welke voorwaarden de signalen naar het pilotteam gestuurd kunnen of
moeten worden. Het spreekt voor zich dat het missen van relevante signalen het succes van
de pilot negatief kan beïnvloeden. Uit de relevante beleidsstukken blijkt dat er vanuit de
pilot gewerkt wordt om de signalering aan de voorkant te verbeteren. Dit wordt
bewerkstelligd door middel van training van de medewerkers van postkamers,
beveiligingsbeambten, receptionisten/telefonisten en verantwoordelijk leidinggevenden.
Langs deze weg worden deze functionarissen alert gemaakt op de mogelijke dreigingen en

43

Rist, C. (1998) Choosing the Right Policy Instrument at the Right Time: The Contextual Challenges of Selection
and Implementation. In: Bemelmans-Videc, M., Rist, C., Vedung, E. (1998) Carrots, Sticks & Sermons: Policy
Instruments & Their Evaluation, p. 156.
44
McDonnell, L. & Grubb, W. (1991) Education and Training for Work: The Policy Instruments and the
Institution. The Rand Corporation, Santa Monica.
45
Id, p. 10.
48

wordt een kader aangeboden om deze dreiging af te handelen en door te geleiden naar de
pilot.46 Verder blijkt dat ook de beschikbare districtelijke, regionale en landelijke
informatieknooppunten (LIK) kunnen worden benut om informatie door te geleiden naar de
pilot. Door gebruik te maken van deze kanalen en verder aan de voorkant te werken aan een
betere signalering wordt de kans op het missen van signalen kleiner. Dit betekent uiteraard
niet dat de kans op het missen van signalen helemaal uitgesloten is.
De vraag moet ook gesteld worden wanneer een individu dat een dreiging uit gemeld
dient te worden bij het pilotteam. Uit de relevante beleidsstukken komt een aantal relevante
aanknopingspunten naar voren om de doelgroep af te bakenen:47

“…personen die (zonder medewerking van anderen) door middel van gedrag of woord als gevolg van
een individueel doorlopen proces richting geweld een dreiging vormen. Binnen de pilot wordt gekeken
naar de solistische dreigers die: herhaaldelijk pogingen doen tot ongepaste communicaties, contact of
toenadering met betrekking tot personen (op de limitatieve lijst), wat bij de persoon zelf of bij
professionals vanuit het kader van zorg of veiligheid bezorgdheid of angst oproept.”

Ook het gefixeerde aspect van deze solistische dreigers wordt nader gedefinieerd:48

“Individuen met psychologische en/of psychiatrische problemen, waarbij er sprake is van sociaalmaatschappelijk disfunctioneren en een preoccupatie met een persoon op of onderwerp (dat direct
gerelateerd is aan de limitatieve lijst). De preoccupatie is ontstaan vanuit een persoonlijk motief dat
voortkomt uit frustratie, verwardheid, een zoektocht naar intimiteit, roepen om hulp of een behoefte
aan aandacht.”

Ten slotte beschikt de pilot zelf ook over een beslissingkader aan de hand waarvan bepaald
wordt of een dreiging behandeld dient te worden:49
-

De persoon bedreigt zonder medewerking van anderen (solist).

-

De persoon uit bedreigingen tegen of vormt een bedreiging voor personen in het Rijksdomein.

-

Er zijn aanwijzingen voor een psychiatrische stoornis en/of psychische, sociale c.q. maatschappelijke
problemen bij de dreiger.

46

PID (2010), p. 9.
Id, p. 3.
48
Id.
49
Id, p. 19.
47

49

-

Er is sprake van een preoccupatie met een persoon op of onderwerp dat direct gerelateerd is aan de
limitatieve lijst.

-

Er is mogelijk een (escalerend) patroon van bedreigen en/of overlast.

Aan de hand van deze criteria beoordeelt het pilotteam of de casus besproken moet worden
ten behoeve van het dreigingsmanagement. Deze criteria veronderstellen wel dat de
instanties die de signalering doen, in staat zijn om relevante informatie aan te leveren. Ook
impliceert dit dat deze partijen niet alleen de informatie kunnen delen maar deze ook willen
delen. In hoofdstuk 4 zal uitgebreider op deze elementen worden ingegaan. Hier beperken
we ons tot de vaststelling dat binnen het pilotteam en de stuurgroep weliswaar consensus
bestaat over wie tot de doelgroep van de pilot behoren, maar dat nog niet betekent dat de
verschillende pilotpartners allemaal met dezelfde definities werken. Als deze te ver uit elkaar
liggen kan dit resulteren in het missen van signalen (omdat de definitie scherper is
afgebakend) óf juist in een overdaad aan signalen (omdat de definitie ruimer is).

De tweede hierboven genoemde implicatie van de afbakening van de doelgroep heeft
betrekking op de ‘workload’ van het pilotteam. Wat gebeurt er in het kader van de pilot met
signalen die geen betrekking hebben op bedreigingen van personen op de limitatieve lijst,
maar juist op andere personen (burgemeesters, BN’ers, e.d.)? De eerste ervaringen met de
pilot laten zien dat dergelijke dreigingen niet automatisch terzijde worden gelegd. Zeker
wanneer de dreiging afkomstig is van ‘criminele’ of geradicaliseerde dreigers en vanuit de
regio om advies wordt gevraagd. Afgaande op informatie van medewerkers van het
pilotteam beperkt de rol van het team zich tot ondersteuning en advisering. Bedreigingen
van personen die niet op de limitatieve lijst staan kunnen dus wel worden meegenomen in
het informatieproces, maar deze dreigers worden niet geselecteerd voor een
persoonsgerichte aanpak op lokaal niveau.

Resumerend kan worden gesteld worden dat het van belang is dat er voldoende
duidelijkheid is over de doelgroep waar de pilot zich op richt. Zonder deze duidelijkheid kan
de situatie ontstaan dat verschillende pilotpartners zich richten op verschillende typen
dreigers. Het kan ook leiden tot wat in de literatuur wordt aangeduid als ‘netwidening’: de
interventies worden dan ingezet voor gevallen waarvoor zij strikt genomen niet zijn bedoeld.
50

In de beleidsstukken zijn in ieder geval stappen gezet om dit risico te verkleinen en om tot
een zo scherp mogelijke afbakening van de doelgroep te komen. In de communicatie naar de
diverse pilotpartners toe zal de operationele definitie waarvoor gekozen is zo goed mogelijk
moeten worden uitgelegd.

3.1.2 Het tijdig signaleren en bereiken van de gefixeerde dreigers

Behalve dat een eenduidige definitie van de doelgroep (en de bekendheid daarmee) kan
bijdragen aan het succes van de pilot, is een ander belangrijk aspect dat solistische dreigers
als zodanig herkend kunnen worden door de betrokken diensten én dat signalen tijdig
worden doorgeven aan het pilotteam. Een aantal obstakels kan worden geïdentificeerd.

Reeds is opgemerkt dat de pilot poogt om de signalering aan de voorkant van de pilot te
verbeteren, door de front-office-medewerkers van de pilotpartners beter voor te lichten
over solistische dreigers en het herkennen daarvan. Uit de literatuur blijkt dat het
bevorderen van dit ‘signaleringsbewustzijn’ bij medewerkers specifieke en afzonderlijke
aandacht vereist.50 Een belangrijke vraag is of het voorgestelde bewustwordingstraject
hiervoor voldoende soelaas biedt.

Uit de interviews komt het beeld naar voren dat dreigingsmeldingen op verschillende manieren bij de
verschillende actoren terechtkomen. Het lijkt erop dat zorginstellingen voornamelijk via de politiediensten op
de hoogte worden gebracht van een dreiger. Ook spelen zogeheten ‘Vangnet & Advies-teams’,
samenwerkingsverbanden van verschillende organisaties (bijvoorbeeld GGD, huisartsen en politie), hierbij een
rol. Binnen politiediensten is de wijkagent een sleutelfiguur, maar meldingen kunnen ook vanuit de centrale
pilot terecht komen bij de korpsen. De wijkagent kan een rol spelen zowel bij signalering in eerste instantie als
bij het uitvoeren van maatregelen. Een wijkagent heeft zicht op ‘de haarvaten van de samenleving’ en dient als
geen ander te weten wat zich afspeelt in de wijk, óók ten aanzien van mogelijke bedreigingen.

50

Muller, E., Bron, R., de Hoog Ma, D., van der Varst, L. (2009) De aanpak van verwarde bedreigers in
Nederland. In: NCTb (2010) Individuele Bedreigers van Publieke Personen in Nederland: fenomeenanalyse en
beleidsverkenning, p. 18.
51

In het vorige hoofdstuk is al vastgesteld dat relevante signalen over gefixeerde dreigers voor
een belangrijk deel afkomstig zullen zijn van de betrokken veiligheidsdiensten. Deze diensten
verzamelen en ontvangen bij de uitvoering van hun wettelijke taken informatie over
personen van wie een vermoeden bestaat dat deze een bedreiging vormen voor personen in
het Rijksdomein.51 De informatie afkomstig van deze diensten zal centraal geclusterd
worden bij het NIK, dat deze informatie vervolgens doorstuurt naar IPOL. De informatie
afkomstig van de AIVD en MIVD maakt echter geen deel uit van deze informatiestructuur.52
In de literatuur wordt aangenomen dat de bestaande mogelijkheden voor signalering
toereikend zijn, tenminste voor wat betreft de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. De
informatiestructuur

zou

op

papier

voldoende

garanties

moeten

bieden

dat

dreigingsinformatie geregistreerd, gedeeld en opgevolgd wordt.53 Van belang is wel dat de
betrokken partijen bekend zijn met de wijze waarop de dreigingsgerelateerde informatie
moet worden verwerkt en hoe op basis van die informatie moet worden gehandeld.

Uit het bovenstaande blijkt dat goed nagedacht dient te worden over de wijze waarop het
bewustzijn bij de betrokken partijen kan worden vergroot, teneinde zoveel mogelijk
duidelijkheid en eenduidigheid te creëren over de signalen waarop in het kader van de pilot
Dreigingsmanagement moet worden gelet. Ook is het van belang dat voor alle betrokkenen
duidelijk is wat met relevante informatie moet worden gedaan. Indien blinde vlekken zich
voordoen ten aanzien van het signaleren en het doorgeven van signalen, kunnen dreigingen
gemist worden of onjuist worden aangemeld. Dit kan uiteraard negatieve invloed hebben op
de haalbaarheid van de doelstelling van de pilot.

3.2 De risico-inschatting en de daartoe beschikbare instrumenten
De risico-inschatting is een belangrijke stap in het dreigingsmanagementproces. Niet alleen
kan aan de hand van deze inschatting bepaald worden of er vervolgstappen gezet moeten
worden, maar ook welke stappen dit dan dienen te zijn. Het is belangrijk dat kritisch gekeken
51

Muller, E., Bron, R., de Hoog Ma, D., van der Varst, L. (2009) De aanpak van verwarde bedreigers in
Nederland. In: NCTb (2010) Individuele Bedreigers van Publieke Personen in Nederland: fenomeenanalyse en
beleidsverkenning, p. 19.
52
Id.
53
Id, p. 18.
52

wordt naar de betrouwbaarheid en validiteit van de instrumenten die gebruikt worden om
deze inschattingen te maken. Voordat deze instrumenten worden besproken moeten echter
eerst enkele woorden worden gewijd aan de mogelijkheden en beperkingen van
risicoanalyses in het algemeen. Van belang is om te onderkennen dat, ongeacht het
instrument dat gebruikt wordt, elke risicotaxatie resulteert in vals-positieve en valsnegatieve inschattingen. In het eerste geval worden mensen ten onrechte als solistische
dreigers aangemerkt; in het tweede geval komen solistische dreigers in de risico-inschatting
ten onrechte niet als zodanig naar boven. In de ideale situatie is zowel het aantal valspositieven als vals-negatieven zo laag mogelijk, maar de praktijk laat zien dat het streven
naar zo min mogelijk vals-negatieven meestal een opdrijvend effect heeft op het aantal valspositieven en vice versa. De marges worden in zekere zin bepaald door beleidsmakers die
moeten aangeven welke mate van risico zij in een bepaalde situationele context
aanvaardbaar

achten.

Bovendien

heeft

elke

dreigingsinschatting

een

‘beperkte

houdbaarheidsdatum’. Nieuwe feiten en omstandigheden kunnen een geheel ander licht
werpen op een dreiging en een eerdere inschatting achterhaald maken.54 Tot slot dient er
gekeken te worden naar de competenties van de personen die risicotaxaties uitvoeren.
Immers, het hebben van een goed instrument garandeert nog geen goede inschatting. Het is
van belang dat de personen die deze inschatting maken hiertoe voldoende zijn opgeleid.
Niettegenstaande de hiervoor genoemde kanttekeningen is het voor het maken van
een zo goed mogelijke inschatting wel degelijk van belang om te beschikken over een
gevalideerd risicotaxatie-instrument. Beoordelingen met behulp van een gevalideerd
instrument zijn aantoonbaar beter dan beoordelingen die uitsluitend gebaseerd zijn op een
klinisch oordeel c.q. ervaringskennis.55 Vastgesteld moet worden dat er bij de start van de
pilot Dreigingsmanagement nog geen instrument voorhanden was dat speciaal was
toegesneden op gefixeerde dreigers. Wel kan het pilotteam gebruik maken van ervaringen
die zijn opgedaan met risicotaxatie-instrumenten die in de sfeer van de psychologie en
psychiatrie ontwikkeld zijn ten behoeve van het inschatten van het risico van gewelddadig
gedrag door mensen met een psychische stoornis. Ook op een aanpalend terrein als stalking
54

Muller, E., Bron, R., de Hoog Ma, D., van der Varst, L. (2009) De aanpak van verwarde bedreigers in
Nederland. In: NCTb (2010) Individuele Bedreigers van Publieke Personen in Nederland: fenomeenanalyse en
beleidsverkenning, p. 12.
55
Meloy, J.R. (2000). Violence Risk and Threat Assessment: A Practical Guide for Mental Health and Criminal
Justice Professionals. Specialized Training Services: San Diego, California.
53

zijn risicotaxatie-instrumenten in gebruik waaruit het pilotteam kan putten bij de
ontwikkeling van een eigen instrumentarium. Hieronder zullen de bedoelde instrumenten
kort worden toegelicht.

Het inschatten van gewelddadig gedrag door mensen met een psychische stoornis

Tot circa een decennium geleden waren risico-inschattingen ten aanzien van gewelddadig
gedrag door psychisch gestoorden vooral gebaseerd op een klinisch oordeel van een
psycholoog of psychiater. Zoals hierboven al opgemerkt bleek een dergelijk klinisch oordeel
onvoldoende betrouwbaar en valide te zijn. Daarom zijn er risicotaxatie-instrumenten
ontwikkeld waarbij ook gebruik wordt gemaakt van biografische en historische factoren om
toekomstig (gewelddadig) gedrag te voorspellen.56 Uit het onderzoek van Blok et al (2010)
blijkt dat deze instrumenten, over het algemeen genomen, redelijk aan de verwachtingen
voldoen, vooral ten aanzien van de inter-beoordelaars-betrouwbaarheid en de predicatieve
validiteit.57 Met inter-beoordelaars-betrouwbaarheid wordt bedoeld dat de uitkomsten van
verschillende beoordelaars in bepaalde mate overeenkomen; met ‘predicatieve validiteit’
wordt de voorspellende waarde van de instrumenten bedoeld. De interne consistentie – de
onderlinge samenhang van de items die in de instrumenten aan bod komen - is echter in
veel gevallen onvoldoende. Dit kan gevolgen hebben voor de constructvaliditeit – de vraag
of het construct ‘risico van toekomstig gewelddadig gedrag’ wel accuraat gemeten wordt –
en voor de interne validiteit – of de gevonden correlaties wellicht berusten op
schijnverbanden.
Er is specifiek onderzoek gedaan naar het HKT-30-instrument (historisch-klinische-toekomst)
dat in het kader van de pro Justitia-rapportage wordt gebruikt om het risico van toekomstig
gewelddadig gedrag in te schatten. De betrouwbaarheid van de historische- en toekomstige
gerelateerde items van dit instrument blijkt goed te zijn, de grootste mate van

56

Blok, G., de Beurs, E., de Ranitz, A., Rinne, T (2010) Psychometrische stand van zaken van risicotaxatieinstrumenten voor volwassenen in Nederland. Tijdschrift voor psychiatrie, 52(5), p. 332.
57
Id.
54

onbetrouwbaarheid zit juist bij de klinische items. Uit dit onderzoek blijkt dat de HKT-30 een
redelijk betrouwbaar instrument is om een risicotaxatie te maken.58
Een voorbeeld van het gebruik van zowel historische, klinische als toekomstige
situatieve factoren binnen een risicotaxatie wordt gegeven door Hamers et al (2009).59 In
figuur 4 is weergegeven aan welke indicatoren en factoren bij deze drie categorieën zoal
moet worden gedacht. De studie van Hamers et al. (2009) laat overigens ook zien dat in de
praktijk de risico-inschatting aan betrouwbaarheid wint als de risico-inschatter de cliënt
kent.

Figuur 4: Elementen van een risicotaxatie.

60

Binnen IPOL wordt gewerkt met de HCR-20 (Historical Clinical Risk). Zoals al is aangegeven, is
dit instrument niet specifiek ontwikkeld voor dreigingen, maar veeleer voor het inschatten
van de recidivekans bij geweld.61 Ook wordt gebruik gemaakt van een checklist, de
Risicotaxatielijst Gedragskundige Dreigingsinschatting (RGD).62 Deze checklist wordt niet

58

Canton, W., van der Veer, T., van Panhuis, P., Verheul, R., & van den Brink, W (2004) De betrouwbaarheid van
risicotaxatie in de pro Justitia rapportage: een onderzoek met behulp van de HKT-30. Tijdschrift voor
psychiatrie, 46(8).
59
Hamers, H., Borgesius, E., Verschure, S (2009) Mensen met een psychische stoornis die publieke personen
bedreigen: een aanpak gericht op zorg. In: NCTb (2010) Individuele Bedreigers van Publieke Personen in
Nederland: fenomeenanalyse en beleidsverkenning, p. 111.
60
Ibid.
61
Voerman, B. (2008) Tussen woord en daad: gedragskundige inschattingen van bedreigingen. KLPD:
Zoetermeer, p. 39.
62
Id, p. 90.
55

geschikt geacht voor de meer complexere zaken, zoals de zaken waarbij sprake is van een
patroon van bedreigingen, overlast en belaging door bekende solistische dreigers. Zodoende
wordt er nu een vragenlijst ontwikkeld waarin meer onderwerpen zijn terug te vinden dan in
de RGD. Deze vragenlijst zal worden gebruikt om informatie, die nodig is voor een valide en
betrouwbare risico-inschatting, op een gestructureerde wijze te verzamelen.63

Uit interviews komt naar voren dat diverse respondenten twijfelen aan de betrouwbaarheid van een
dreigingsinschatting wanneer de opstellers van die inschatting de gefixeerde dreiger niet in persoon kennen.
Met name de vraag of een dreiger zijn dreiging zal uitvoeren is volgens hen dan lastig te beantwoorden. De
interviews laten verder zien dat ook op lokaal niveau risico-inschattingen worden gemaakt. Vaak gebeurt dit
door executieve politiemedewerkers met veel ervaring en mensenkennis. Bij de laatste categorie van
inschatters wordt de inschatting mede gebaseerd op interviews met de dreiger en zijn omgeving. In het kader
van deze inschatting wordt met name gekeken naar een tweetal variabelen: de ernst van de mogelijke
gebeurtenis en de waarschijnlijkheid daarvan.

Stalking

Meloy et al (2004) hebben in een studie aangetoond dat bedreigingen en aanvallen tegen
publieke personen vaak afkomstig zijn van personen met problemen die qua achtergrond
lijken op die van stalkers. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan de persoonlijke aard van de
grief en de persoonlijke aard van de achterliggende motivatie tot contact. 64 Het pilotteam
kan dus in het kader van de aanpak van solistische dreigers gebruik maken van deze
inzichten en van de ervaringen die met risicotaxatie-instrumenten in de sfeer van stalking
zijn opgedaan. In het bijzonder kan in dit verband gewezen worden op de SRP (Stalking Risk
Profile) en de SAM (Guidelines for Stalking Assessment and Management). Binnen de SRP
zijn vijf domeinen te onderscheiden:65
1. De aard van de relatie tussen de stalker en diens slachtoffer.
2. De motieven van de stalker.
63

Risicotaxatiemodellen solistische dreigers, http://wodc.nl/onderzoeksdatabase/risicotaxatiemodellensolistische-dreigers.aspx.
64
Meloy, J., James, D., Farnham, F., Mullen, P., Pathe, M., Darnley, B., Preston, L. (2004) A research review of
public figure threats, approaches, attacks and assassinations in the United States. Journal of Forensic Sciences
49(5), p. 6-7.
65
Mullen, P., Mackenzie, R., Ogloff, J., Pathe, M., McEwan, T, Purcell, R. (2006) Assessing and managing the
risks in the stalking situation. The Journal of the American Academy of Psychiatry and the Law, 34 (4), p. 442.
56

3. De psychologische, psychopathologische en sociale aspecten van de stalker.
4. De psychologische en sociale kwetsbaarheid van het slachtoffer.
5. De juridische en zorg context waarbinnen de stalking plaatsvindt.
Aan de hand van een analyse van deze vijf domeinen wordt bepaald wat de
waarschijnlijkheid van escalatie is en wat de ernst van de daad kan zijn, wanneer deze
escalatie zich voordoet.

Het bovenstaande overziend kan gesteld worden dat in het kader van de pilot
Dreigingsmanagement een redelijk aantal ‘tools’ beschikbaar is om risico-inschattingen te
maken en een op gefixeerde solistische dreigers toegesneden risicotaxatie-instrument te
ontwikkelen. Ook blijkt het van belang te zijn dat, om snel een dreigingsinschatting te
maken, direct informatie kan worden opgevraagd en gedeeld, zeker voor wat betreft
informatie afkomstig uit de zorgsector. Het is daarom belangrijk dat de pilot hiertoe
voldoende mogelijkheden biedt. Over het belang van de informatiedeling zal in het volgende
hoofdstuk nog uitgebreid worden gesproken. Een ander belangrijk punt is dat binnen IPOL
gewerkt wordt met instrumenten die up-to-date zijn en dat de betrokken personen bekend
zijn met de mogelijkheden en beperkingen ervan. De beschreven risicotaxatie-instrumenten
worden gebruikt door recherchepsychologen die werkzaam zijn bij IPOL.
Los van de vraag in hoeverre de geschetste instrumenten betrouwbaar en valide zijn,
is het ook van belang om kritisch te kijken naar de competenties van de personen die deze
instrumenten toepassen. Indien hun kennis onvolledig is, de vaardigheden ontbreken of er
te weinig deskundige inschatters zijn, is de kans groot dat de betrouwbaarheid van de
taxatie afneemt. Op nationaal niveau zijn de personen die de dreiginginschatting uitvoeren
opgeleid als recherchepsycholoog. Binnen deze opleiding wordt onder andere aandacht
gegeven aan het gedragskundig beoordelen van dreigingen.66 Op het kwaliteits- en
capaciteitsvraagstuk zal nader worden ingegaan in hoofdstuk 4.

66

Opleiding
tot
recherchepsycholoog,
recherchepsycholoog.html.

http://www.rinogroep.nl/opleiding/2096/opleiding-tot57

3.3 De aanpak van de solistische dreiger

Na de signalering en risico-inschatting is de (persoonsgerichte) aanpak van solistische
dreigers de derde pijler waarop de pilot Dreigingsmanagement rust. Het is juist deze aanpak
die moet zorgen voor een afname van het risico dat de dreiger vormt. Zorg speelt een
belangrijke rol binnen deze aanpak. Zoals uiteengezet in paragraaf 2.6 ligt een aantal
assumpties aan deze zorg ten grondslag. Gefixeerde dreigers moeten kunnen worden
bereikt en zich willen laten helpen. Wanneer de doelgroep bestaat uit zorgmijders, zal
gekozen moeten worden voor een aanpak die bij deze groep aansluit. Hoewel in het PID niet
wordt geëxpliciteerd hoe deze zorgmijders moeten worden benaderd, valt niet uit te sluiten
dat gekozen wordt voor een vorm van ‘bemoeizorg’. Om deze reden zal in deze paragraaf
ook enige aandacht naar de bemoeizorg uitgaan en in het bijzonder naar een goed
gedocumenteerde variant daarvan, de Assertive Community Treatment (ACT). Ook de duur
van de zorg zal nader aan de orde komen, alsmede de alternatieve routes die worden
overwogen wanneer het gevaar dat afkomstig is van de solistische dreiger niet via een
regulier zorgtraject beheerst kan worden.

3.3.1 De bereidheid van de doelgroep om zich te laten helpen

Verward-gefrustreerde bedreigers worden gedefinieerd als personen met een psychische
stoornis, met een fixatie als gevolg van die stoornis.67 Verder blijkt dat bij verwardgefrustreerde dreigers vaak sprake is van diverse problemen, waaronder psychologische
problemen zoals stress en trauma’s.68 Het bieden van zorg aan deze personen is in de eerste
plaats gericht op het beheersbaar maken van de psychische problemen waarmee zij
worstelen, maar in het verlengde daarvan wordt ook vaak aandacht besteed aan sociale of
economische problemen waaronder zij gebukt gaan. De vraag is echter of deze personen wel

67

Hamers, H., Borgesius, E., Verschure, S (2009) Mensen met een psychische stoornis die publieke personen
bedreigen: een aanpak gericht op zorg. In: NCTb (2010) Individuele Bedreigers van Publieke Personen in
Nederland: fenomeenanalyse en beleidsverkenning, p. 108.
68
de Groot, I., Drost, L., Boutellier, J. & Voerman, B (2009) Bedreigers van politici: risico’s en
interventiemogelijkheden. In: NCTb (2010) Individuele Bedreigers van Publieke Personen in Nederland:
fenomeenanalyse en beleidsverkenning, p. 63.
58

geholpen willen worden. Uit de literatuur blijkt dat dit vaker niet dan wel het geval is. 69 Het
blijkt dat dit één van de dilemma’s is van de reguliere geestelijke gezondheidszorg. De
mogelijkheid bestaat dat de cliënt de vrijwillige medewerking aan een (ambulante)
behandeling onthoudt en dus het zorgaanbod afwijst. Zowel de bestudeerde literatuur als de
interviews geven voldoende aanleiding voor de veronderstelling dat een deel van de
doelgroep waarop deze pilot zich richt zal bestaan uit zorgmijders. Deze constatering heeft
enkele belangrijke implicaties, namelijk dat in het kader van een persoonsgerichte aanpak
binnen de pilot Dreigingsmanagement bemoeizorg soms onvermijdelijk zal zijn. Echter, niet
alle solistische dreigers zijn per definitie zorgmijders; ten aanzien van verward-gefrustreerde
dreigers die open staan voor behandeling kan worden geprobeerd aansluiting te zoeken bij
een regulier zorgtraject, waarbij minder drang hoeft te worden ingezet.
In de interviews is er op gewezen dat bepaalde solistische dreigers een stoornis hebben die waarschijnlijk niet
geheel genezen kan worden. Wel kan deze stoornis beheersbaar worden gemaakt voor het individu. Op deze
wijze kan ook de dreiging beheersbaar worden. Ook is aangegeven dat het inzetten van bemoeizorg impliceert
dat meer personen ‘een oogje in het zeil houden’, voor het geval het individu een groter gevaar gaat vormen.
Zodoende kan het ook fungeren als een signaleringsinstrument.

Bemoeizorg is een vorm van zorg die gebaseerd is op de gedachte dat hulpverleners niet
altijd kunnen wachten totdat een cliënt naar de zorg toekomt, maar dat de zorg soms naar
de cliënt toe moet. In dit verband wordt regelmatig verwezen naar het onderscheid tussen
‘drang’ en ‘dwang’. Bij drang wordt er druk uitgeoefend op de cliënt om de keuze te maken
door niet-gewenste opties zo onaantrekkelijk mogelijk te maken. Formeel gezien kan de
cliënt echter wel zelf de keuze maken om het zorgaanbod te aanvaarden. Bij dwang, het
woord zegt het al, wordt de cliënt tot de ‘keuze’ om het zorgaanbod te aanvaarden
gedwongen. Dwang is niet zomaar toegestaan. Een gedwongen opname op grond van de
Wet Bijzondere Opnemingen in Psychiatrische Ziekenhuizen (BOPZ) is uitsluitend toegestaan
wanneer er voldaan is aan drie voorwaarden.70 Er dient, ten eerste, sprake te zijn van een
persoon die lijdt aan een geestesstoornis. De tweede voorwaarde behelst dat de stoornis
van de betrokkene gevaar veroorzaakt. Dit gevaar kan de persoon zelf betreffen of anderen.
69

Hamers, H., Borgesius, E., Verschure, S (2009) Mensen met een psychische stoornis die publieke personen
bedreigen: een aanpak gericht op zorg. In: NCTb (2010) Individuele Bedreigers van Publieke Personen in
Nederland: fenomeenanalyse en beleidsverkenning, p. 107.
70
De Wet BOPZ zal op termijn worden vervangen door de Wet Verplichte Geestelijke Gezondheidszorg (VGGZ).
59

Er zal in geval van solistische dreigers lang niet altijd voldaan kunnen worden aan deze eis.
Eventueel gevaar dat zou kunnen volgen uit de geuite bedreigingen is vaak (nog) niet
concreet genoeg. De derde voorwaarde houdt in dat het gevaar niet buiten een instelling
kan worden afgewend. In hoeverre deze voorwaarde bij gefixeerde solistische dreigers in het
kader van de pilot Dreigingsmanagement geldingskracht heeft zal van geval tot geval
verschillen. Voor deze voorwaarde zal onder andere van belang zijn in hoeverre een
solistische dreiger kan worden aangemerkt als een zorgmijder. Ook zullen de ernst van de
geuite dreigingen en de kans dat deze bedreigingen daadwerkelijk in de praktijk worden
gebracht in de afweging een rol spelen.
Over drang bestaat geen wettelijke regelgeving.71 Wel heeft GGZ Nederland, in
samenwerking met een aantal andere partijen, een set kwaliteitscriteria ontwikkeld die
gebruikt kunnen worden bij het toepassen van drang en dwang.72
Diverse respondenten hebben tijdens de interviews gewezen op het belang dat een op drang gerichte aanpak
in eerste instantie aansluiting zoekt bij de problemen waarmee de dreiger zelf ook zit. Door de aanpak hierop
te richten wordt een vertrouwensband opgebouwd. Hopelijk accepteert de dreiger, op enig moment, min of
meer de zorg die wordt aangeboden. Idealiter wordt de aanpak dan ook niet meer door de betrokkene
gepercipieerd als bemoeizorg, maar als gewenste zorg.

Volgens sommige auteurs is de scheidslijn tussen drang en dwang dun en komt bij het
inzetten van bemoeizorg al snel ook een element van dwang om de hoek kijken. Sommigen
plaatsen zelfs vraagtekens bij de wettelijke grondslag van bemoeizorg en hebben twijfels of
de rechtszekerheid voldoende gegarandeerd is wanneer bemoeizorg of soortgelijke
interventies worden ingezet.73
Het strafrecht kan binnen de werkwijze van de pilot worden gebruikt als middel om dreigers
te bewegen zich te laten behandelen. Een voorwaardelijke sanctie kan bijvoorbeeld de
ruimte creëren om een patiënt richting zorg te geleiden terwijl de reclassering toezicht

71

http://www.dwangindezorg.nl/begrippenlijst/drang.
http://www.dwangindezorg.nl/procedures/verantwoord-omgaan-met-dwang-1/kwaliteitscriteria-bij-hettoepassen-van-dwang-en-drang.
73
Schilder, A. (2009) De drang tot dwang: over bemoeizorg en bemoeizucht van de lokale overheid.
72

60

houdt.74 Het strafrecht en de zorg kunnen bij de persoonsgerichte aanpak in het kader van
de pilot dus hand in hand gaan. Het leidmotief van de persoonsgerichte aanpak kan worden
samengevat met de volgende woorden: ‘zorg waar mogelijk, straf als het niet anders kan’.75
Uit de praktijk, bijvoorbeeld in de sfeer van de Veiligheidshuizen, blijkt dat het strafrecht al
regelmatig op deze wijze wordt ingezet. Door gebruik te maken van bijvoorbeeld een
voorwaardelijke veroordeling, schorsing van de voorlopige hechtenis of een voorwaardelijk
sepot kan de dreiger in een bepaalde richting worden gestuurd.76 Dit zijn wel formele
handelingen die tussenkomst van vertegenwoordigers van het justitiële apparaat postuleren.
De ‘stok achter de deur’-functie van het strafrecht kan ook worden toegepast door op
informele wijze de dreiger op een mogelijke inzet van het strafrecht te wijzen. In de praktijk
blijkt dat een dergelijke ‘stok’ vaak nodig is om cliënten over de streep te trekken.77
Tijdens de interviews is er een aantal opmerkingen gemaakt over de dreiging met strafrechtelijke maatregelen
als ‘stok achter de deur’, om zo personen te laten deelnemen aan een zorgtraject. Volgens sommigen binnen
de zorg valt van een dergelijke aanpak alleen effect te verwachten bij ‘persoonlijksheidsgestoorden’. Echter,
diverse respondenten hebben er op gewezen dat het gebruik van positieve manieren van bejegening, zoals
‘money for medication’, waarbij de patiënt wordt beloond voor zijn deelname, zeker zo effectief kunnen zijn.
Een niet te onderschatten minpunt van een strafrechtelijke benadering is dat personen kunnen ‘verzuren’,
waardoor deze nog minder bereid zijn om zich te laten helpen.

Zoals uit de bovenstaande interviewpassage al blijkt, hechten representanten van de
zorgsector meer waarde aan het in het vooruitzicht stellen van positieve dan aan negatieve
prikkels. Het bezwaar tegen een te sterk op sancties gerichte benadering schuilt vooral in de
mogelijkheid dat deze benadering resulteert in meer spanning en woede onder bepaalde
leden van de doelgroep.78 Het in het vooruitzicht stellen van een ‘beloning’ biedt als
‘verleidingsstrategie’ meer soelaas. Daarbij kan onder andere gedacht worden aan het het
gebruik van financiële prikkels, maar ook aan het positief bejegenen van de patiënten en het

74

Hamers, H., Borgesius, E., Verschure, S. (2009) Mensen met een psychische stoornis die publieke personen
bedreigen: een aanpak gericht op zorg. In: NCTb (2010) Individuele Bedreigers van Publieke Personen in
Nederland: fenomeenanalyse en beleidsverkenning, p. 123.
75
Id., p. 96.
76
Van Middelaar, R. (2011) Een overzicht van drang en dwang kaders t.b.v. de ketenpartners van de
Veiligheidshuizen Amersfoort en Utrecht.
77
GGZ Nederland (2004) Handreiking bemoeizorg: literatuurstudie, praktijkbeschrijving en aanbeveling, p. 35.
78
Oliver, P. (1980) Rewards and punishments as selective incentives for collective action: theoretical
investigations. American Journal of Sociology, 85 (6).
61

bieden van hulp bij het vinden van huisvesting en/of werk. Door de zorgpartners worden
deze stimuli voor specifieke categorieën van patiënten gezien als onmisbare elementen van
de hulpverlening.79 Het gebruik van positieve incentives is bijvoorbeeld uitgebreid
gedocumenteerd in de literatuur over de verslavingszorg. Binnen dit kader worden diverse
prikkels gebruikt om individuen binnen een behandelingstraject te houden en het traject
succesvol te helpen doorlopen. Het verschil tussen een behandeling met en een behandeling
zonder positieve incentives is duidelijk; 84% van de patiënten doorliep een behandeling
wanneer gebruikt werd gemaakt van deze incentives. Zonder incentives lag het
‘slagingspercentage’ slechts op 22.80 Meta-analyses wijzen tevens op deze effecten.81 Wel is
het belangrijk op te wijzen op het feit dat aan beloningstrategieën in de regel hogere kosten
verbonden zijn dan aan de inzet van andere middelen.
3.3.2 Een bijzonder vorm van bemoeizorg: Assertive Community Treatment
Assertive Community Treatment (ACT) is een intensieve en geïntegreerde aanpak om
mensen bij wie de symptomen van een psychische aandoening leiden tot ernstige
functionele problemen te helpen bij het bereiken van doelen in een aantal belangrijke
gebieden van het leven: werken, het hebben van vrienden, die zelfstandig wonen,
enzovoort. Een multi-disciplinair team, bestaande uit psychiaters, verpleegkundigen,
maatschappelijk werkers, verslavingsdeskundigen etc, volgt de patient op de voet en
begeleidt hem/haar bij het ontwikkelen van vaardigheden om de ervaren problemen het
hoofd te bieden. ACT-teams worden wel getypeerd als teamhulpverlening, waarmee door de
betrokkenen niet een-op-een met de patiënt wordt gewerkt maar waarbij het team overlegt
over de te nemen stappen. De kans op blinde vlekken onder de diverse individuele
betrokken zou daarmee kleiner worden.
In 2006 waren er meer dan 100 bemoeizorgteams in Nederland, waarvan ten minste 29
konden worden aangemerkt als FACT-teams (de forensische variant van de ACT). De

79

Poort, R., Andreas, A (2008) Paradoxen of dillema’s? Over dwang in het werk van Reclassering Nederland.
Justitiële Verkenningen, 34(3), p. 60-61.
80
Petry, N., Cooney, J., Kranzler, H. (2000) Give them prizes, and they will come: contingency management for
treatment of alcohol dependence. Journal of Consulting and Clinical Psychology, 68 (2).
81
Tidey, J. (2012) Using incentives to reduce substance abuse and other health risk behaviors among people
with serious mental illness. Preventative Medicine, in press.
62

ervaringen van Nederland met deze aanpak gaan terug tot het einde van de jaren negentig.82
Uit die ervaringen kan een aantal randvoorwaarden voor het goed functioneren van ACTteams worden geïdentificeerd:
-

Er dient voldoende financiering te zijn voor dergelijke zorgtrajecten.

-

De bureaucratische procedures dienen tot een minimum beperkt te blijven.

-

Er dient een budget te zijn om voor cliënten praktische hulp mogelijk te maken.

-

Er dienen (24-uurs) opvangdiensten aanwezig te zijn.

-

De indicatieprocedure dienen versoepeld en vereenvoudigd te zijn.

-

De regels omtrent de privacyregels voor hulpverlening aan de doelgroep dienen
verduidelijkt en vereenvoudigd te worden.

-

Er dient een goede afstemming te zijn tussen de betrokken partijen, zoals de
zorgaanbieders, gemeente en politie.

Tijdens de interviews is door diverse respondenten gewaarschuwd voor de mogelijk negatieve gevolgen van de
door het kabinet aangekondigde bezuinigingen in de zorgsector. De verwachting is dat de animo van patiënten
om aan vormen van bemoeizorg mee te doen zal afnemen wanneer zij in de vorm van een eigen bijdrage aan
de behandeling moeten meebetalen. Hoewel bemoeizorg, en ACT in het bijzonder, relatief dure
behandelingsvormen zijn, waarschuwen deskundigen voor een ongewenst neveneffect van de bezuinigingen,
namelijk dat personen met een psychische stoornis die nu intensief begeleid en gemonitord worden,
terugvallen in een uitzichtloos bestaan en de maatschappij als gevolg van hun gedrag uiteindelijk zullen
opzadelen met een hogere schadepost. Ook is er op gewezen dat bemoeizorg opname van patiënten kan
voorkomen en het laatste is nog aanmerkelijk duurder dan ambulante zorg.

De resultaten van effectevaluaties van de ACT leveren geen eenduidig beeld op. In sommige
onderzoeken werden, vergeleken met de reguliere zorg, geen significante voordelen
gevonden van ACT.83 Meer recente studies hebben echter aangetoond dat de ACT-aanpak
vooral een gunstige uitwerking heeft op het contact met de patiënt. Van Vught et al hebben
aangetoond dat naarmate ACT-teams dichterbij het oorspronkelijke ACT-model blijven (ACT

82

Van de Lindt (2006) Inventarisatie ‘Goede voorbeelden’: Bemoeizorg. Trimbos Instituut: Utrecht.
Thomicroft, G., Wykes, T., Holloway, F., Johnson, S., Szmukler, G (1998) From efficacy to effectiveness in
community mental health services. PRiSM Pscychosis Study, 10. British Journal of Psychiatry, 173, p. 423-427;
Essock, S., Mueser, K., Drake, R., Covell, N., McHugo, G., Frisman, L., Konton, N., Jackson, C., Townsend, F.,
Swain, K. (2006) Comparison of ACT and Standard Case Management for Delivering Integrated Treatment for
Co-occuring Disorders. Pscychatric Services 57(2), p. 185-196.
83

63

model fidelity) zij ten aanzien van een aantal facetten betere resultaten boeken.84 De
positieve bejegening van cliënten en de verhoogde levenskwaliteit zijn in het oog springende
pluspunten. Minder duidelijkheid bestaat over de kosteneffectiviteit van de ACT-aanpak.85
Hoewel evaluatiestudies aantonen dat het ACT-concept potentie heeft kan uit de
bovenstaande beschouwing worden afgeleid dat er ook een aantal haken en ogen aan
verbonden is. Om de effectiviteit van deze vorm van bemoeizorg te garanderen moet aan
diverse randvoorwaarden worden voldaan. Voldoen aan deze voorwaarden impliceert een
aanzienlijke druk op de beschikbare mensen en middelen en dus ook op het beschikbare
budget. In een tijd waarin bezuinigd moet worden en ook van de zorgsector offers worden
verlangd, wordt de vraag urgent of, en zo ja hoe lang, deze relatief dure vorm van zorg
overeind te houden is. Dit kan een gevoelig punt zijn binnen de aanpak van de pilot, want de
persoonsgerichte aanpak die in deze pilot wordt voorgestaan doet een zwaar beroep op
mensen en middelen. Wel moet gewezen worden op het feit dat naar verwachting zich per
regio slechts enkele casussen per jaar zullen voordoen.
Een ander punt van zorg betreft de eenduidigheid van de aanpak. De persoonsgerichte
aanpak in het kader van de pilot Dreigingsmanagement wordt niet uitgevoerd door het
projectteam maar ingebracht in de regio en moet daar verder worden opgepakt.86 Dit
betekent dat het pilotteam per casus met een andere regio en instanties te maken heeft. Elk
van deze instanties kan een eigen variant van bemoeizorg hebben ontwikkeld, elk met eigen
randvoorwaarden. Indien het pilotteam onvoldoende weet heeft van de (on)mogelijkheden
die de regio biedt, kan dit resulteren in verkeerde verwachtingen of het opstellen van een
persoonsgerichte aanpak die onvoldoende is toegesneden op de lokale context.
3.3.3 De duur van de persoonsgerichte aanpak
Zoals is toegelicht in paragraaf 2.6 wordt een individu na beëindiging van de
persoonsgerichte aanpak in het kader van de pilot nog een half jaar gemonitord. De

84

Van Vught, M., Kroon, H., Delespaul, P., Dreef, F., Nugter, A., Roosenschoon, B., van Weeghel, J., Zoeteman,
J., Mulder, C. (2011) Assertive Community Treatment in the Netherlands: Outcome and Model Fidelity.
Canadian Journal of Psychiatry, 56(3) 153-160.
85
Van de Lindt (2006) Inventarisatie ‘Goede voorbeelden’: Bemoeizorg. Trimbos Instituut: Utrecht.
86
PID (2010), p. 11.
64

assumptie hierbij lijkt te zijn dat als een individu recidiveert, dit binnen het eerste half jaar
zal plaatsvinden.
Bij het beoordelen van deze assumptie is het zaak om weer even het vizier te richten
op de doelgroep van de pilot Dreigingsmanagement: individuen die als gevolg van een
geestelijke stoornis veelvuldige en ernstige dreigingen uiten. Binnen het zorgtraject staat het
behandelen van de stoornis centraal en niet het voorkomen van recidive. Indien als gevolg
van de behandeling de recidive afneemt, is dit voor de zorg een positief bijkomend effect. 87
Engels onderzoek laat zien dat, in het geval van ernstige geweldplegingen door mensen met
een ernstige psychische stoornis, binnen twee jaar na het toepassen van een intensief
zorgtraject (zoals bemoeizorg/ACT) 22% van de subjecten recidiveert.88 Dit is aanzienlijk
lager dan het recidivepercentage voor alle soorten ex-gedetineerden, dat tussen de 55-60
ligt.89 Wel ligt het ongeveer op het niveau van recidive na uitvoering van de TBS-maatregel.
Het is belangrijk om op te merken dat deze metingen pas gedaan worden na twee jaar. Het
is dus moeilijk om aan te geven of het monitoren van (ex-)dreigers voor de duur van een half
jaar afdoende is.

87

Hamers, H., Borgesius, E., Verschure, S. (2009) Mensen met een psychische stoornis die publieke personen
bedreigen: een aanpak gericht op zorg. In: NCTb (2010) Individuele Bedreigers van Publieke Personen in
Nederland: fenomeenanalyse en beleidsverkenning, p. 119.
88
Walsh, E., Gilvarry, C., Samele, C., Harvey, K., Manley, C., Tyrer, P., Creed, F., Murray, R., Fahy, T. (2001)
Reducing violence in severe mental illness: randomised controlled trail of intensive case management
compared with standard care. BMJ, 323.
89
Wartna, B. (2009) In de oude fout: over het meten van recidive en het vaststellen van het succes van
strafrechtelijke interventies. WODC: Den Haag.
65

Uit de interviewverslagen kan worden opgemaakt dat bemoeizorg kan overlopen in reguliere zorg. Langdurige
zorg is vaak nodig, ook nadat de persoonsgerichte aanpak is uitgevoerd. Het gevaar bestaat dat personen
waarvan het beeld bestaat dat zij het leven weer redelijk op orde hebben, onaangekondigd stoppen met het
gebruik van hun medicatie omdat zij ook zelf de overtuiging hebben dat het weer goed met hen gaat. Wanneer
deze personen niet in een zorgtraject zitten of op enigerlei wijze worden gemonitord, kunnen zij in een
neerwaartse spiraal terecht komen zonder dat iemand dat in de gaten heeft
Uit de interviews blijkt verder dat in de praktijk geen consensus bestaat over de gewenste duur van de de
monitoring. Opgemerkt is dat sommige solistische dreigers vanwege de specifieke aard van hun stoornis
gebaat zullen zijn bij een jarenlange periode van monitoring. Voor anderen zal de monitoring eerder beëindigd
kunnen worden, zeker wanneer er sprake is van een langdurige stabiele situatie (er is geen sprake geweest van
een crisis, de symptomen zijn redelijk onder controle, de medicatie wordt trouw genomen en de persoon
wordt omringd door een redelijk stabiel sociaal netwerk).

3.3.4 Crisismanagement: het ‘bezighouden’ van de doelgroep
Ter afsluiting van dit hoofdstuk staan we nog even kort stil bij de vraag welke middelen in
het kader van de pilot Dreigingsmanagement kunnen worden aangewend in situaties waarin
de tijd ontbreekt voor een volwaardige persoonsgerichte aanpak maar er sprake is van een
zodanige dreiging, dat er wel actie moet worden ondernomen. Over de meest geëigende
aanpak in dit type crisissituaties zijn in de beleidsstukken weinig aanknopingspunten te
vinden maar tijdens de interviews is deze thematiek door een aantal respondenten wel
aangeroerd.

66

De interviews maken duidelijk dat er in crisissituaties gebruik wordt gemaakt van creatieve methoden om de
acute dreiging in te dammen. Hierbij kan worden gedacht aan het aangaan van de confrontatie met de dreiger
(‘we weten wat je van plan bent’), het ontbieden van een dreiger op het bureau, het posten bij het huis van de
betrokkene (wanneer bijvoorbeeld een hoogwaardigheidsbekleder in de regio is), het bellen van dreigers
(bijvoorbeeld op Koninginnedag) om te vragen waar hij/zij is of het wegsturen of ‘afvangen’ van de dreiger uit
het gebied waar een evenement plaatsvindt. Dit zijn echter geen duurzame oplossingen, en de hiervoor
omschreven handelingen dienen er enkel voor om op dat moment te zorgen dat de dreiging niet tot geweld
leidt.
Echter, in sommige gevallen kunnen deze ‘creatieve’ aanpakken toch langdurig effect te hebben. Door te
praten met de directe sociale omgeving, kan een situatie ontstaan waarin deze omgeving geactiveerd wordt.
Via deze activering (van bijvoorbeeld familie of vrienden) kan de dreiging ook hanteerbaar gemaakt worden, in
ieder geval voor dat moment. Het is niet duidelijk in hoeverre deze activering op langer termijn effectief is.
Evenmin staat vast of alle ‘creatieve methoden’ de juridische toets der kritiek wel kunnen doorstaan.

Er wordt in de praktijk dus gebruik gemaakt van andere methoden dan die welke beschreven
zijn in het PID. Ook is er voor deze methoden niet altijd een specifieke of concrete wettelijke
basis aan te wijzen. Mogelijk zullen zich daarom problemen voordoen op het juridisch vlak.
Daarnaast hebben deze methoden niet per definitie een langdurig of blijvend effect. De
mogelijkheid bestaat zelfs dat de geschetste vormen van ‘bezighouden’ uiteindelijk een
averechts effect sorteren, in die zin dat de motivatie van dreigers om mee te werken aan
een persoonsgerichte aanpak negatief wordt beïnvloed. Onduidelijk is verder of deze
vormen van crisismanagement plaatsvinden onder regie en aansturing van het pilotteam, of
dat zij op regionaal niveau zelf worden bedacht en uitgevoerd. De toekomstige
procesevaluatie van de pilot Dreigingsmanagement kan op deze facetten vermoedelijk meer
licht werpen.

3.4 Resumé
In dit hoofdstuk is gereflecteerd op de assumpties die in het vorige hoofdstuk zijn
samengebracht

onder

de

noemer

van

de

cognitieve

logica

van

de

pilot

Dreigingsmanagement. De analyse van deze assumpties heeft geleid tot het blootleggen van
een aantal factoren die het succes van de pilot Dreigingsmanagement kunnen bevorderen,
dan wel verkleinen. Om het hoofdstuk overzichtelijk te besluiten zijn in een schema aan alle
veronderstellingen succes- en faalfactoren gekoppeld. Met behulp van dit schema kan in één
oogopslag worden vastgesteld waar de potentiële sterktes en zwaktes van de cognitivieve
67

logica die aan de pilot Dreigingsmanagement ten grondslag ligt, kunnen worden
gelokaliseerd.

68

Tabel 2: Succes- en faalfactoren voor de cognitieve logica.

Assumpties

Succesfactor(en)

Faalfactor(en)

Solistische dreigers kunnen tijdig worden

De betrokken partijen bezitten voldoende

Gewaakt moet worden voor ‘netwidening’, waarbij een bredere

gesignaleerd.

duidelijkheid over de doelgroep waarop de

definitie wordt gehanteerd dan in eerste instantie is voorzien. Dit kan

pilot zich richt.

de pilot meer capaciteit en middelen kosten dan in eerste instantie
voorzien, hetgeen de effectiviteit van de pilot kan doen afnemen.

Men dient te werken met een eenduidige

‘Netwidening’ kan ook gevolgen hebben voor de signalering ‘aan de

definitie van welke personen onder het bereik

voorkant’ van de pilot, en kan de informatiestroom bemoeilijken.

van de pilot vallen.
Solistische

dreigers

kunnen

worden

Er is voldoende informatie aanwezig om een

Onvoldoende informatie is beschikbaar voor de inschatter, waardoor de

betrouwbare risico-inschatting te maken.

betrouwbaarheid van deze inschatting afneemt.

Er dient kritisch gekeken te worden naar het

Men is zich onvoldoende bewust van het feit dat vals-positieven en vals-

De in te zetten risicotaxatie-instrumenten

instrument dat gebruikt wordt om de

negatieven inherent zijn aan elke risicotaxatie.

zijn valide en betrouwbaar.

inschatting te maken.

Op de gefixeerde dreiger kan een op de

Wanneer de dreiger getypeerd kan worden

De mogelijkheid bestaat dat leden van de doelgroep zich niet willen

persoon toegesneden aanpak worden

als een zorgmijder, dient daarmee binnen de

laten helpen. Dit kan als gevolg hebben dat de dreiging niet in risico

losgelaten.

persoonsgerichte aanpak rekening te worden

afneemt of beheersbaar wordt. De effectiviteit van de pilot kan

gehouden.

hierdoor beïnvloed worden. Dit is geen onrealistisch scenario, daar

herkend en onderscheiden van andere
dreigers.

gebleken is dat de doelgroep in ieder geval ten dele bestaat uit
zorgmijders.
Het strafrecht fungeert binnen deze pilot

Voorwaardelijke straffen kunnen werken als
69

Het strafrecht is niet altijd opportuun en mogelijk binnen het kader van

als ‘stok achter de deur’ en kan

negatieve incentive om behandeling mogelijk

de aanpak van solistische dreigers. In het geval van detentie kan de

weigerachtige solistische dreigers ertoe

te maken. Echter, positieve incentives dienen,

onderliggende problematiek van de solistische dreiger escaleren. De

bewegen alsnog mee te werken aan de

in combinatie met varianten van drang, ook

mogelijkheid tot ‘verzuring’ van de dreigers is echter ook aanwezig,

persoonsgerichte aanpak.

gebruikt te worden.

waardoor deze personen nog minder snel te prikkelen zijn om deel te
nemen aan de persoonsgerichte aanpak.

De pilot Dreigingsmanagement leidt tot

Er zijn veel wetenschappelijke inzichten en

Hoewel bemoeizorg iets effectiever kan zijn dan de ‘reguliere’

een afname van het risico dat de dreiger

tools beschikbaar om bemoeizorg succesvol

zorgvariant, dient deze methode niet te worden gezien als een ‘silver

vormt.

in te zetten.

bullet’. Men dient zich bewust te zijn van de beperkingen.

Om deze afname te bewerkstelligen kan

Wanneer gebruik wordt gemaakt van een

Bemoeizorg/ACT is een zeer arbeidsintensieve methode, en kost

gebruik worden gemaakt van de inzichten

hoge(re)

aanzienlijk meer middelen dan de reguliere zorg. Deze methode is

die zijn opgedaan in de sfeer van

effectiviteit

bemoeizorg (in het bijzonder de ACT).

gewaarborgd worden.

modelgetrouwheid,
van

deze

kan

methode

de
beter

zodoende dan ook verhoudingsgewijs duur.

Studies hebben aangegeven dat bemoeizorg,

Per regio kan de concrete invulling van bemoeizorgteams verschillen,

wanneer het voldoet aan de gestelde

hetgeen impliceert dat de effectiviteit van deze methode per regio kan

randvoorwaarden, effectiever kan zijn dan

verschillen.

reguliere zorg.
Monitoring is noodzakelijk tot een half

Uit de literatuur blijkt dat de behandelingen

Indicaties over de recidive worden meestal pas gegeven na ongeveer

jaar na beëindiging van de persoonlijke

die gericht zijn op het voorkomen van

twee jaar. De kans op recidive kan, binnen deze doelgroep, mede

aanpak.

recidive, vaak een lager recidivecijfer hebben

afhangen van de trouwheid aan de voorgeschreven medicatie. Wanneer

dan een puur strafrechtelijke aanpak.

individuen stoppen met het nemen van deze medicatie, kan de

Een langdurige stabiele situatie van de

geestelijke gesteldheid weer snel verslechteren. Wanneer er geen

70

dreiger is vaak een indicatie dat voortdurende

monitoring aanwezig is kan hierop niet worden ingegrepen.

monitoring niet meer nodig is.

Na de bespreking en analyse van deze cognitieve pijlers waarop de pilot Dreigingsmanagement rust is het zaak om te bezien in
hoeverre de assumpties die zijn gerangschikt onder de noemer van de operationele logica berusten op wetenschappelijke inzichten.
De reflectie hierop is te vinden in hoofdstuk 4.

71

Hoofdstuk 4: Reflectie op de operationele logica

4.1 Inleiding

In hoofdstuk 2 is een aantal assumpties geïdentificeerd dat de operationele logica vormt
van de pilot Dreigingsmanagement. In dit hoofdstuk worden deze asssumpties op hun
wetenschappelijke merites getoetst. In het verlengde daarvan wordt gezocht naar
knelpunten en operationele risico’s die de werkbaarheid en effectiviteit van de pilot
kunnen beïnvloeden. Zoals eerder aangegeven, wordt er gebruik gemaakt van de
onderverdeling ‘kennen, kunnen en willen’. Hoewel deze drie kernfactoren met elkaar
samenhangen en elkaar wederzijds beïnvloeden is er met het oog op de
overzichtelijkheid voor gekozen om ze in dit hoofdstuk afzonderlijk te bespreken.
‘Kennen’ heeft betrekking op de kennis die de verschillende pilotpartners hebben over
elkaar, het onderliggende probleem en over de werkwijze van de pilot en de
doelstellingen daarvan. ‘Kunnen’ speelt in op de organisatorische en juridische
mogelijkheden en beperkingen waarmee de samenwerking binnen de pilot kan worden
geconfronteerd. ‘Willen’ ten slotte heeft betrekking op de mate van belangstelling die
de verschillende pilotpartners hebben voor het project en de mate van bereidheid om
daar (gezamenlijk) een succes van te maken.

4.2. Kennen

4.2.1 Kennis en een gedeelde visie over de aard en ernst van de problematiek

Uit de wetenschappelijke literatuur blijkt dat voldoende kennis én een gedeelde visie
over de onderliggende problematiek belangrijke randvoorwaarden zijn voor de
72

totstandkoming en continuering van samenwerkingsverbanden.90 De beleidsstukken,
het PID in het bijzonder, maken duidelijk dat voorafgaande aan de start van de pilot
Dreigingsmanagement geput is uit diverse kennisbronnen om meer duidelijkheid en
eenduidigheid te creëren over de problematiek van de solistische dreiger. Zo biedt het
onderzoeksrapport ‘Tussen Woord en Daad’ niet alleen inzicht in de aard van het
probleem van de solistische dreiger, maar ook in het inschatten van mogelijk gevaar en
de waarschijnlijkheid van geweld.91 Een ander rapport dat heeft gefungeerd als een
probleemverkenning is de verzamelstudie ‘Individuele Bedreigers van Publieke Personen
in Nederland’.92 Muller et al (2009) proberen in deze verzamelbundel een
handelingsperspectief te bieden voor een nieuwe benadering van bedreigingen in
Nederland die zijn gericht op publieke ambtsdragers en worden geuit door specifieke
dadertypen: de ‘verwarde’ en de ‘verward-gefrustreerde’ bedreiger.93 Deze bijdrage
onderzoek schetst de contouren en de implementatie van een nieuwe aanpak en is,
afgaande op de PID, van grote invloed geweest op de ontwikkeling van de
persoonsgerichte aanpak in het kader van de pilot Dreigingsmanagement. Ook het
artikel van De Groot et al. (2009) in dezelfde NCTV-bundel heeft zijn weerslag gehad op
het projectontwerp van de pilot. In deze bijdrage is een aanzet gedaan om het
fundament van de dreigingsinschatting te verstevigen, alsmede mogelijk alternatieve
interventiestrategieën te benoemen. Hiertoe is als eerste gekeken naar de typen
dreigers, de omvang van de groep dreigers, de toepasselijke achtergrondkenmerken,
motieven, psychische gesteldheid en de sociale en strafrechtelijke context. 94 Vervolgens
zijn enkele aanbevelingen geformuleerd voor wat betreft de aanpak van deze

90

Koppenjan, J. & Klijn, E. (2004) Managing Uncertainties in Networks. Londen/New York: Routledge.
Voerman, B. (2008) Tussen woord en daad: gedragskundige inschattingen van bedreigingen.
Zoetermeer: IPOL.
92
NCTb (2010) Individuele Bedreigers van Publieke Personen in Nederland: fenomeenanalyse en
beleidsverkenning.
93
Muller, E., Bron, R., de Hoog Ma, D., van der Varst, L. (2009) De aanpak van verwarde bedreigers in
Nederland. In: NCTb (2010) Individuele Bedreigers van Publieke Personen in Nederland: fenomeenanalyse
en beleidsverkenning.
94
de Groot, I., Drost, L., Boutellier, J. & Voerman, B (2009) Bedreigers van politici: risico’s en
interventiemogelijkheden. In: NCTb (2010) Individuele Bedreigers van Publieke Personen in Nederland:
fenomeenanalyse en beleidsverkenning.
91

73

individuen. Tevens bevat het rapport een beslissingsschema waarmee kan worden
bepaald met welk type dreiger men te maken heeft en welke vervolgstappen mogelijk
zijn.95 Hamers et al (2009) ten slotte richten zich vooral op de aanpak van solistische
dreigers door middel van het zorgtraject.
Naast deze rapportages afkomstig van Nederlandse bodem, is in de aanloopfase ook
gebruik gemaakt van een aantal buitenlandse studies. In het vorige hoofdstuk is al
gewezen op de relevantie van publicaties over de Britse ‘evenknie’ van de pilot
Dreigingsmanagement, het FTAC,96en over de uitstapjes die in de sfeer van
literatuurverkenningen op het terrein van risicotaxatie zijn gemaakt naar aanpalende
terreinen, zoals stalking.

Het bovenstaande overzicht maakt duidelijk dat in de fase van voorbereiding van de
pilot Dreigingsmanagement het projectteam zich goed heeft verdiept in de beschikbare
wetenschappelijke literatuur. De kennis is met andere woorden op projectniveau goed
geborgd, maar de toekomstige procesevaluatie zal uit moeten wijzen of ook op
regionaal niveau voldoende kennis bestaat over de onderliggende problematiek van de
solistische dreiger.
Behalve relevante vakkennis is het voor samenwerking ook van belang dat er een
gedeelde visie bestaat over de problematiek. Zo identificeren Dowling et al (2004) het
opstellen van een gemeenschappelijke visie en het ontwikkelen van gedeelde doelen als
een indicator voor een succesvolle samenwerking.97 Dat deze gedeelde visie en
gezamenlijke doelstelling van belang zijn, wordt eveneens onderschreven door Visser et
al (2008).98 Het ontwikkelen van een gedeelde visie kan plaatsvinden in het bestuurlijke
overleg dat ten grondslag ligt aan een samenwerkingstraject. Zodoende dient vooral
95

de Groot, I., Drost, L., Boutellier, J. & Voerman, B (2009) Bedreigers van politici: risico’s en
interventiemogelijkheden. In: NCTb (2010) Individuele Bedreigers van Publieke Personen in Nederland:
fenomeenanalyse en beleidsverkenning, p. 81.
96
James, D., Kerrigan, T., Forfar, R., Farnham, F. & Preston, L (2010) The Fixated Threat Assesment Centre:
preventing harm and facilitating care. The Journal of Forensic Psychiatry & Psychology, 21(4), p. 521-536.
97
Dowling, B., Powell, M., Glendigging, C. (2004) Conceptualizing successful partnerships. Health and
Social Care in the Community, 12(4), p. 309-317.
98
Visser, R., van Gemerden, E., More, P. & de Roon, R. (2008) Sturing en samenwerking in
handhavingsprojecten. Leiden: Leiden University Press.
74

tijdens de ontwerpfase van een samenwerkingsproject hieraan aandacht te worden
besteed. Van belang is daarbij dat de gemeenschappelijke visie helder en duidelijk
wordt gecommuniceerd naar de betrokken organisaties, een aspect dat ook wel wordt
aangeduid als ‘inspirational motivation’.99

Afgaande op de beschikbare beleidsdocumenten lijkt deze gemeenschappelijke visie in
het kader van de pilot Dreigingsmanagement er wel te zijn. Bij de totstandkoming van
het PID hebben diverse partijen uit de hoek van veiligheid en zorg me elkaar overlegd en
samengewerkt. In het pilotteam bij IPOL zijn ook met opzet leden van de verschillende
organisaties bijeengebracht. Bij de samenstelling is onderkend dat het geluid van de
zorginstellingen in het pilotteam niet mag ontbreken. De toekomstige procesevaluatie
zal echter uit moeten wijze in hoeverre de visie die uit het PID kan worden gedestilleerd
ook op de werkvloer van de betrokken organisaties wordt gedeeld. De bevindingen uit
de interviews wijzen in de richting dat nog niet alle regiopartners voldoende op de
hoogte zijn van de ratio, het doel en de werkwijze van de pilot Dreigingsmanagement.

4.2.2 Kennis over de pilot en de verdeling van de taken en verantwoordelijkheden

De bij de pilot Dreigingsmanagement betrokken organisaties dienen een duidelijk beeld
te hebben van de taken en verantwoordelijkheden die zij zelf en de andere partijen bij
de uitvoering van de pilot geacht worden te vervullen. Weten zij niet wat zij van elkaar
kunnen verwachten, dan kan dit een bron van verwarring en wantrouwen opleveren,
wat een succesvolle samenwerking in de weg staat.100

99

Gillespie, N., Mann, L (2004) Transformational leadership and shared values: the building of blocks of
trust. Journal of Managerial Psychology 19 (6), p. 588-607.
100
Hudson, B. & Hardy, B. (2002) What is ‘succesful’ partnership and how can it be measured? In:
Glendinning, C., Powell, M. & Rummery, K. (eds) Partnerships, New Labour and the Governance of
Welfare. Bristol: The Policy Press, p. 60; Nelissen, P. (2010) Vastpakken en niet meer loslaten. Een
onderzoek naar de werkwijze en effectiviteit van zes Limburgse Veiligheidshuizen. Maastricht: Nelissen
Onderzoek en Advies, p. 11.
75

Uit de interviews blijkt dat regionale politiekorpsen zich al bezighouden met solistische dreigers. Zij doen dit
aan de hand van een bij IPOL aanwezig overzicht van solistische dreigers. Bij ieder evenement wordt bezien wie
in de regio gemonitord moet worden en wie niet.

Bij projecten die zijn opgehangen aan een specifiek thema, zoals in het
onderhavige geval dreigingsmanagement, dreigt het gevaar dat slechts een beperkt
aantal medewerkers van de samenwerkende organisaties beschikt over de benodigde
kennis en ervaring. Het is van belang dat de kennis en ervaring breder geborgd worden
in

de

organisatie.

In

ieder

geval

moet

worden

gestimuleerd

dat

projectverantwoordelijken en –deskundigen die van werkomgeving veranderen hun
kennis en ervaring op enigerlei wijze overdragen aan collega’s die hun plaats in het
samenwerkingsverband innemen.101 Onder andere uit de evaluatie van de
Veiligheidshuizen kan worden afgeleid welke gevolgen een slecht geregelde overdracht
van taken en verantwoordelijkheden kan hebben. Bij verschillende Veiligheidshuizen
was sprake van vele personeelswisselingen zonder het overdragen van kennis, waardoor
het moeilijk was duurzaamheid in samenwerking op te bouwen.102

Om de bewustwording en kennis over de pilot Dreigingsmanagement te vergroten, kan
het ook aangewezen zijn om gerichte voorlichtingsactiviteiten in de richting van de
regiopartners te ontplooien103 Op dit element komen we in 4.4. – onder willen –
uitgebreider terug.

101

Nelissen, P. (2010) Vastpakken en niet meer loslaten. Een onderzoek naar de werkwijze en effectiviteit
van zes Limburgse Veiligheidshuizen. Maastricht: Nelissen Onderzoek en Advies, p. 57-58.
102
Vianen, R., Hoogeveen, C., Slump, J., Maaskant, G. & Persoon, A (2008) Evaluatie Justitie in de Buurt
Nieuwe Stijl. Verbindende netwerken in de Veiligheidshuizen. Den Haag: WODC, p. 122; Rovers, B. (2010)
Resultaten van Veiligheidshuizen. Een inventarisatie en evaluatie van beschikbaar onderzoek. Den Haag:
WODC, p. 60.
103
Id, p. 16.
76

4.2.3 Kennis over de betrokken organisaties en werkwijze van de andere instellingen

Personen die participeren in een netwerk willen in de regel zo snel mogelijk in contact
komen met de juiste persoon binnen het netwerk om bepaalde informatie te verkrijgen
of door te geven. Zijn er al goede contacten tussen de betrokken partijen, dan weet men
meestal wel bij wie men moet zijn. Deze contacten worden vaak op informele wijze
opgebouwd en/of onderhouden. Heeft men eenmaal contact gehad met een bepaalde
persoon, dan onthoudt men dit voor de volgende keer.104 Is het voor een bepaalde
instantie onduidelijk wat een andere instantie zal doen met gegevens die uitgewisseld
worden en vreest men (al dan niet terecht) voor openbaarmaking, dan zal de eerste
instantie aarzelen of zelfs weigeren de gegevens te verschaffen. Kent men echter de
andere instantie en weet men wat daar gebeurt, dan vervallen deze belemmeringen.
Het proces zal aanmerkelijk soepeler verlopen. Kennis van elkaars organisatie en regels
levert derhalve een grote bijdrage aan de opbouw van wederzijds vertrouwen. Dat
vertrouwen is weer een belangrijke voorwaarde voor een succesvolle samenwerking
tussen de instellingen.
Tijdens de interviews werd het belang van kennis over elkaars organisatie en werkwijze onder andere
geïllustreerd met het volgende voorbeeld. In een casus betreffende een mogelijke bedreiging van de Koningin
was bij een politiedienst bekend dat de desbetreffende dreiger meedraaide in een ambulant zorgprogramma.
Op verzoeken van de politie aan de zorginstelling om informatie te verschaffen over de vraag waar de persoon
in kwestie zich op Koninginnedag zou bevinden, werd door de laatstgenoemde instantie niet gereageerd . De
indruk ontstond bij de betrokken politiedienst dat de zorginstelling ‘raar aankeek’ tegen deze verzoeken en
zich niet coöperatief opstelde.

In de praktijk van de samenwerking in het kader van de Veiligheidshuizen wordt
bevestigd dat elkaar zien en elkaar kennen leidt tot meer vertrouwen. Informatie over

104

Schuilenburg, M., Coenraads, A. & van Calster, P. (2009) Onder de mensen. De aanpak van
transportcriminaliteit door politie, verzekeraars en schade-experts. Justitiële Verkenningen, 35(1), p. 47,
48; Van Delden, P. (2009) Samenwerking in de publieke dienstverlening: een exploratieve of
programmatische strategie?, p. 20.
77

een cliënt zou hierdoor gemakkelijker gedeeld worden.105 Uit de evaluatie van het
project SNEEP106 bleek dat overleggen die plaatsvonden tussen personen van de
verschillende instanties zeer positief gewaardeerd werden. Deze overleggen zorgden
ervoor dat er drempels verlaagd werden, waardoor men gemakkelijker contact opnam
met collega’s die men van de overleggen kende.107 Ook in de Proeftuin Mensenhandel
bleken persoonlijke contacten te leiden tot een betere informatie-uitwisseling.
Langdurige contacten uit het verleden speelden hierbij ook een rol.108 Bij het project
EMERGO daarentegen bleken de samenwerkende organisaties niet te weten over welke
kennis de andere organisaties beschikten. Vaak werd er impliciet vanuit gegaan dat een
andere organisatie wel belangrijke informatie over een bepaald onderwerp zou hebben.
Het kostte tijd voordat alle organisaties eraan gewend waren dat dit lang niet altijd het
geval was en dit maakte dat de samenwerking moeizamer verliep dan verwacht.109
Uit verschillende interviews blijkt dat er in sommige gevallen onbegrip is over elkaars positie en organisatie.
Vertegenwoordigers van opsporings- en veiligheidsdiensten begrijpen in eerste instantie niet altijd waarom
een zorginstelling zich met de dreiger bezighoudt (want het is toch een verdachte?), terwijl representanten van
de zorgsector zich soms verwonderen over de opstelling van politie en justitie (het is toch een patiënt?). Dit is
meestal niet het gevolg van onwil, maar veeleer van een gebrek aan kennis over elkaars organisaties, en van de
denkwijze binnen andere organisaties.

Ten aanzien van de pilot is het belangrijk om het onderscheid tussen opsporings- en
veiligheidsdiensten enerzijds en de zorgsector anderzijds te belichten. Hoewel later in
dit hoofdstuk nog uitgebreid gesproken wordt over de cultuurverschillen tussen deze
105

Vianen, R., Hoogeveen, C., Slump, J., Maaskant, G. & Persoon, A (2008) Evaluatie Justitie in de Buurt
Nieuwe Stijl. Verbindende netwerken in de Veiligheidshuizen. Den Haag: WODC, p. 122; Rovers, B. (2010)
Resultaten van Veiligheidshuizen. Een inventarisatie en evaluatie van beschikbaar onderzoek. Den Haag:
WODC, p. 120.
106
SNEEP is de naam van een in 2006 gestart grootschalig rechercheonderzoek naar een internationaal
opererende criminele organisatie die zich bezighoudt met vrouwenhandel.
107
van Gestel, B. & Verhoeven, M. (2009) De praktijk van de programmatische aanpak mensenhandel:
Plan- en procesevaluatie van een pilot, p. 56, 57.
108
Flight, S., Bogaerts, S., Korf, D. & Siegel, D (2010) Aanpak georganiseerde criminaliteit in drie
proeftuinen. Den Haag: WODC, p. 84, 85.
109
Projectgroep Emergo (2011) Emergo: De gezamenlijke aanpak van de zware (georganiseerde) misdaad
in het hart van Amsterdam, p. 114.
78

twee sectoren, moet er hier al enige aandacht geschonken worden aan de verschillen in
taakopvatting tussen de betrokken organisaties. Hoewel de veiligheids- en
opsporingsdiensten (de politie in het bijzonder) mede een hulpverlenende taak hebben,
blijft het handhaven van de openbare orde en het beveiligen van de samenleving de
primaire taak van deze organisaties.110 Voor de zorg is de primaire taakstelling een
andere. Deze is namelijk gericht op de hulpverlening aan cliënten. Van belang is dat men
zich bewust is van dit verschil en dat de betrokken partijen ook weten hoe men
daarmee om kan gaan. Uit het bovenstaande blijkt dat frequente (informele) contacten
tussen de diverse partijen een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan het versterken
van het wederzijdse begrip voor elkaars positie. Biedt de pilot hiertoe voldoende
gelegenheid?

In de praktijk is het erg belangrijk om te weten welke organisaties en personen betrokken zijn bij een lokale
casus. Zodoende wordt door de politie veel energie gestopt in het opbouwen en onderhouden van de
relevante netwerken. De interviews indiceren dat het leggen van contacten bij andere organisaties voor de
politie eenvoudiger is bij overheids- of publieke diensten dan binnen de zorgsector.

Kijkend naar de overlegstructuren, dan valt op dat op strategisch niveau de stuurgroep
van deze pilot tweemaal per jaar bij elkaar komt. Op operationeel niveau vindt
maandelijks een afstemmingsoverleg plaats.111 Casusoverleggen vinden om de week
plaats; hierbij zijn vertegenwoordigers van IPOL, GGZ, AIVD en MIVD betrokken, maar
zonodig kunnen ook andere partners aanschuiven, afhankelijk van de casus. 112 Ten
aanzien van de uitvoering wordt een regionaal casusoverleg georganiseerd, waarvoor de
betrokken partijen van de casus worden uitgenodigd. Gedurende de casus komen de
regiopartners periodiek bijeen.113 Ook binnen de regio vinden dus herhaaldelijk
overlegsituaties plaats, waarbinnen informele contacten opgedaan kunnen worden.

110

Zie bijvoorbeeld art. 2 Politiewet, dat de algemene taakstelling van de politie omschrijft.
PID (2010), p. 17.
112
Id, p. 20.
113
Id, p. 22.
111

79

Deze kunnen bijdragen aan een betere inschatting van elkaars organisaties en
werkwijzen. Een ander voordeel is dat bij deze overleggen steeds dezelfde partijen
betrokken zijn. Dit zorgt voor enige continuïteit. Wel zijn per regio verschillende
partners en dus verschillende personen betrokken bij deze overleggen, waardoor de
uitvoering daarvan per regio kan verschillen.

4.2.4 Kennis over de binnen diverse partijen aanwezige deskundigheid

Uit de praktijk blijkt dat kennis van elkaars deskundigheid belangrijk wordt gevonden
door samenwerkende organisaties. Dit kan leiden tot een betere samenwerking. 114 Ook
het delen van elkaars deskundigheid is belangrijk. Het leren en gebruiken van elkaars
professionaliteit kan de samenwerking doen verbeteren.115 Zo kan de gepercipieerde
professionaliteit van een organisatie bepalend zijn voor de opstelling van een andere
organisatie bij de vraag of informatie met de eerstgenoemde organisatie moet worden
uitgewisseld.116 Kennis kan ook worden gezien als een vorm van macht. Uit de
wetenschappelijke literatuur blijkt dat niet alle organisaties bereid zijn om deze macht
te delen.117 Ook moeten de verschillende betrokken partijen onderhandelen over de
vraag welke kennis gezaghebbend is. Het resultaat van deze onderhandelingen staat
bekend als ‘negotiated knowlegde’, waarbij ook gekozen wordt voor een bepaalde
probleemdefinitie of oplossing.118 Naast een gebrek aan kennis kan zich ook het

114

Vianen, R., Hoogeveen, C., Slump, J., Maaskant, G. & Persoon, A (2008) Evaluatie Justitie in de Buurt
Nieuwe Stijl. Verbindende netwerken in de Veiligheidshuizen. Den Haag: WODC.
115
Visser, R., van Gemerden, E., More, P. & de Roon, R. (2008) Sturing en samenwerking in
handhavingsprojecten. Leiden: Leiden University Press.
116
Winter, H., de Jong, P., Sibma, A., Visser, F., Herweijer, M., Klingenberg, A. & Prakken, H. (2008) Wat
niet weet, wat niet deert: een evaluatieonderzoek naar de werking van de Wet bescherming
persoonsgegevens in de praktijk. Pro Facto: Groningen.
117
Visser, R., van Gemerden, E., More, P. & de Roon, R. (2008) Sturing en samenwerking in
handhavingsprojecten. Leiden: Leiden University Press.
118
De Bruijn, H., ten Heuvelhof, E. & in ’t Veld, R. (1998) Procesmanagement. Over procesontwerp en
besluitvorming, Schoonhoven: Academic Service, p. 57.
80

probleem voordoen van onzekerheid of conflict over kennis: de status of interpretatie
van deze kennis is dan onduidelijk.119

Toekomstig onderzoek zal uit moeten wijzen welke inspanningen in het kader van de
pilot Dreigingsmanagement geleverd zijn om de diverse organisaties aan te zetten om
van elkaars deskundigheid gebruik te maken en tot welke resultaten deze inspanningen
hebben geleid.
4.2.5 Kennis over de juridische mogelijkheden en onmogelijkheden

Het juridische kader waarmee in het kader van de pilot moet worden gewerkt biedt een
aantal mogelijkheden en onmogelijkheden die van invloed zijn op de samenwerking. Dit
juridisch kader kan met name de samenwerking beïnvloeden wanneer het de
informatiedeling tussen de betrokken partijen betreft. Aangezien medische informatie
belangrijk is bij het inschatten van de dreiging en het uitvoeren van de persoonsgerichte
aanpak, is het delen van deze informatie een belangrijk element in de samenwerking.
Twee aspecten moeten hier besproken worden. Ten eerste de vraag welke
mogelijkheden het juridisch kader tot gegevensuitwisseling biedt, en ten tweede of de
betrokken partijen voldoende weet hebben van deze mogelijkheden.
Wil er een effectieve informatie-uitwisseling plaatsvinden, dan is het van groot
belang dat er geen juridische belemmeringen zijn voor die informatie-uitwisseling. In
eerste instantie kan worden gedacht aan de privacy van de solistische dreiger en, als
keerzijde daarvan, het beroepsgeheim van zijn behandelaar. In deze paragraaf wordt de
aandacht primair gericht op het beroepsgeheim van de behandelaar.
Al, wat ik tijdens de behandeling zal zien of horen, of ook buiten de praktijk in het leven der mensen,
voorzover dit nimmer mag worden rondverteld, zal ik verzwijgen, ervan uitgaand dat zulke dingen geheimen
zijn. (Een deel van de vertaling van de Hippocratische eed, in: H.A.M.J. ten Have e.a. (red.), Medische ethiek,
Houten: Bohn Stafleu van Loghum 2009, p. 54).

119

Koppenjan, J. & Klijn, E. (2004) Managing Uncertainties in Networks. Londen/New York: Routledge.
81

Het medisch beroepsgeheim bestaat uit de zwijgplicht en het verschoningsrecht.120 De
zwijgplicht is de plicht om te zwijgen over al hetgeen de medisch hulpverlener bekend is
geworden in de uitoefening van zijn beroep.121 Het verschoningsrecht is het recht om af
te zien van een verklaring ten opzichte van opsporingsambtenaren of rechters.122 De
ratio van het medisch beroepsgeheim is tweeledig: enerzijds de privacy van de
behandelde (dat is een individueel belang), en anderzijds het vertrouwen dat een ieder
mag hebben dat elke medische hulpverlener zal zwijgen over hetgeen hem bekend is
geworden (dat is het algemeen belang).123 Dit laatste komt de toegankelijkheid van de
zorg ten goede.124 Er zijn meerdere regelingen die dit beroepsgeheim als onderwerp
hebben, zowel recht van buiten (wettelijke regelingen) als recht van binnen (de
richtlijnen van de verschillende beroepsorganisaties). Gesteld kan worden dat de
regelingen in de kern veel overeenkomsten vertonen. Hieronder vallen onder andere
het medisch beroepsgeheim zoals bedoeld in art. 272 Sr, waar schending van het
beroepsgeheim strafrechtelijk gesanctioneerd wordt. Andere varianten van het medisch
beroepsgeheim zijn te vinden in artikel 7:457 van het Burgerlijk Wetboek (BW), de Wet
op de Beroepen in de Individuele Gezondheidszorg (Wet BIG) en de richtlijnen en
beroepscodes afkomstig uit de zorgsector zelf. Het is belangrijk om duidelijk voor ogen
te hebben wat de reikwijdte van het medisch beroepsgeheim is. Het beroepsgeheim
neemt een belangrijke plaats in binnen het zorgstelsel. Het algemene vertrouwen in de
geheimhouding verlaagt in aanzienlijke mate de drempel om zich onder medische

120

Duijst-Heesters, W. (2007) Boeven in het ziekenhuis. Een juridische beschouwing over de verhouding
tussen het medisch beroepsgeheim en de opsporing van strafbare feiten, Den Haag: Sdu Uitgevers, p. 23.
121
Ibid.
122
Id.; Handreiking Beroepsgeheim arts jegens politie en justitie (2005), p. 3.
123
Id, p. 26; Cleiren & Nijboer (2008) Tekst & Commentaar Strafrecht, art. 272 Sr, aant. 11; Leenen, H.,
Gevers, J. & Legemaate, J. (2007) Handboek gezondheidsrecht (Deel I), Houten: Bohn Stafleu Van Loghum,
p. 225; Duijst W. (2009) Praktijkboek beroepsgeheim en informatieverstrekking in de zorg. Maklu:
Apeldoorn-Antwerpen, p. 13.
124
Duijst W. (2009) Praktijkboek beroepsgeheim en informatieverstrekking in de zorg. Maklu: ApeldoornAntwerpen, p. 13.
82

behandeling te stellen.125 Er moet daarom ook niet lichtvoetig gedacht worden over het
beroepsgeheim of de doorbreking daarvan.
In beginsel mogen artsen medische gegevens alleen gebruiken voor het doel
waarvoor zij verstrekt zijn. Doorbreking van de geheimhoudingsplicht is volgens de
binnen het gezondheidsrecht gangbare opvatting alleen mogelijk a) met toestemming
van de patiënt zelf, b) op grond van een wettelijk voorschrift, c) in geval van een conflict
van plichten of d) het “zwaarwegend belang”.126 Deze verschillende uitzonderingen
worden hier kort besproken.
Ad a) Toestemming van de patiënt dient vrijwillig te zijn gegeven, en tevens
moet de arts zich er van vergewissen dat de patiënt de draagwijdte en consequenties
van zijn toestemming overziet.127 Aangezien de patiënt (in de pilot: de (verwardgefrustreerde) solistische dreiger) in dit geval toestemming geeft om zijn gegevens door
te spelen aan (bijvoorbeeld strafvorderlijke) derden, rijst er geen probleem in de
verhouding medicus-derden. Om twee redenen is het goed denkbaar dat deze categorie
de obstakels voor informatie-uitwisseling niet wegneemt. Ten eerste bestaat de gerede
kans dat de patiënt vijandig tegenover contacten met derden staat, in het bijzonder
opsporingsdiensten. Ten tweede is het goed mogelijk dat de patiënt, gezien zijn
psychische problematiek, niet goed in staat is de consequenties van zijn toestemming te
overzien. In beide gevallen zal er geen informatie mogen worden gedeeld en zal er van
een effectieve informatie-uitwisseling geen sprake zijn.

125

De Die, A. & Hoorenman, E. (2008) De wet BIG, De betekenis van de wet voor de beroepsbeoefenaren in
de gezondheidszorg, Den Haag: Sdu Uitgevers, p. 48.
126
Leenen, H., Gevers, J. & Legemaate, J. (2007) Handboek gezondheidsrecht (Deel I), Houten: Bohn
Stafleu Van Loghum, p. 238-249; Duijst-Heesters, W. (2007) Boeven in het ziekenhuis. Een juridische
beschouwing over de verhouding tussen het medisch beroepsgeheim en de opsporing van strafbare feiten,
Den Haag: Sdu Uitgevers, p. 61-73; Richtlijnen inzake het omgaan met medische gegevens, KNMG (2010),
p.
54-55,
te
raadplegen
op
http://knmg.artsennet.nl/Dossiers/Dossiers-op-thema/arts-enrecht/Beroepsgeheim-1.htm#1._beroepsgeheim.
127
Duijst-Heesters, W. (2007) Boeven in het ziekenhuis. Een juridische beschouwing over de verhouding
tussen het medisch beroepsgeheim en de opsporing van strafbare feiten, Den Haag: Sdu Uitgevers, p. 6263; Cleiren & Nijboer (2008) Tekst & Commentaar Strafrecht, art. 272 Sr, aant. 11.
83

Uit de praktijk blijkt dat deze mogelijkheid voor doorbreking van het beroepsgeheim in veel gevallen de
meest vanzelfsprekende mogelijkheid is. Vaak is toestemming vragen om informatie te delen de eerste
stap voor een arts, psychiater of psycholoog om informatie te delen met andere partijen. Wel wordt
opgemerkt dat het prikkelen van patiënten om informatie te mogen delen niet eenvoudig is. Hiervoor is
het belangrijk dat er sprake is van vertrouwen tussen patiënt en behandelaar, en dat de patiënt de indruk
heeft dat de arts er voor het zorgkader is. In het kader van de pilot is het echter sterk de vraag of die
toestemming vaak gegeven zal worden, aangezien het gaat om een doelgroep die meestal niet veel op
heeft met contacten met ‘blauw’ (oftewel, politiediensten).

Ad b) Wettelijke voorschriften waaraan gedacht moet worden zijn de
verplichting opgenomen in de Infectieziektenwet om van bepaalde infectieziekten
melding te doen aan de GGD en de verplichting voor de bedrijfsarts om op grond de
Arbeidsomstandighedenwet melding te doen van beroepsziektes.128 Let wel, hier is
sprake van een verplichting om het beroepsgeheim te doorbreken. Een beroep op een
wettelijk voorschrift (art. 42 Sr) ligt voor de hand. Met betrekking tot de pilot lijkt deze
grond niet relevant te zijn.
Ad c) Deze categorie bevat doorbrekingen van de zwijgplicht die zich mogelijk
kunnen voordoen in het kader van de pilot. Een voorbeeld van het doorbreken van de
zwijgplicht vanwege een conflict van plichten is de hulpverlener die op de hoogte is van
een door de patiënt beraamd misdrijf.129 Het verschil met b) is dat bij de wettelijke
doorbreking van de zwijgplicht de wetgever heeft uitgemaakt welk belang de doorslag
moet geven (bijvoorbeeld de volksgezondheid in geval van een besmettelijke
infectieziekte), terwijl in situaties als in c) de afweging door de zwijgplichtige (de
behandelaar) moet plaatsvinden.130 Een beroep op overmacht-noodtoestand (art. 40 Sr)
voor de hulpverlener ligt voor de hand. Er is een aantal criteria die worden gehanteerd
bij de beoordeling van de vraag welk belang zwaarder moet wegen. Deze zijn:131
-

Er is erg veel in het werk gesteld om toestemming van de patiënt te
verkrijgen. Toestemming zou immers het conflict van plichten opheffen.

128

Leenen, H., Gevers, J. & Legemaate, J. (2007) Handboek gezondheidsrecht (Deel I), Houten: Bohn
Stafleu Van Loghum, p. 239.
129
Id.
130
Id.
131
Id, p. 239; Duijst-Heesters, W. (2007) Boeven in het ziekenhuis. Een juridische beschouwing over de
verhouding tussen het medisch beroepsgeheim en de opsporing van strafbare feiten, Den Haag: Sdu
Uitgevers, p. 64-65.
84

-

Het niet doorbreken van het beroepsgeheim levert ernstige schade op
voor een ander.

-

De zwijgplichtige verkeert in gewetensnood door het handhaven van de
zwijgplicht.

-

Het moet vrijwel zeker zijn dat door de geheimdoorbreking de schade
aan de ander kan worden voorkomen of beperkt.

-

Er is geen andere weg dan doorbreking van het geheim om het probleem
op te lossen (subsidiariteit).

-

Het

geheim

moet

zo

min

mogelijk

worden

geschonden

(proportionaliteit).

De hierboven opgesomde vuistregels zijn cumulatief. Aan alle criteria moet zijn
voldaan, de enkele gewetensnood is bijvoorbeeld niet voldoende.132

Tijdens de interviews werd ten aanzien van een belangenconflict vooral gerefereerd aan gewetensnood van de
geheimhouder. Deze gewetensnood wordt getypeerd als: ‘dat als je je mond dichthoudt een acuut dreigend
gevaar zich verwezenlijkt’. De moeilijkheid zit echter in de vraag wanneer kan worden gesproken van ‘een
acuut dreigend gevaar’. Dat moet de arts zelf inschatten, maar dit is een moeilijke klus. Respondenten
waarschuwden voor de gevolgen van een ‘te lichtvoetige’ inschatting. Je kunt dan het vertrouwen van de
patiënt verliezen, en dan weet de arts helemaal niet meer wat er in het hoofd van de patiënt omgaat. De
afweging kan dan ook van geval tot geval verschillen.

Ad d) Een laatste mogelijkheid voor het doorbreken van het beroepsgeheim is in het
geval van zwaarwegend belang. Het gaat bij een zwaarwegend belang als reden voor het
doorbreken van het beroepsgeheim om een belang dat wordt afgezet tegen het belang
van geheimhouding.133 Een belangrijk verschil tussen het conflict van plichten en het

132

Duijst-Heesters, W. (2007) Boeven in het ziekenhuis. Een juridische beschouwing over de verhouding
tussen het medisch beroepsgeheim en de opsporing van strafbare feiten, Den Haag: Sdu Uitgevers, p. 65.
133
Id, p. 68.
85

zwaarwegende belang is dat bij het zwaarwegende belang de overweging of ernstig
nadeel voorkomen kan worden, niet een apart criterium is.134

Over het zwaarwegende belang lijkt iets minder duidelijkheid te bestaan. Gesteld wordt door sommigen dat
het opsporingsbelang eigenlijk al een zwaarwegend belang is, en dat deze al tegen het beroepsgeheim is
afgewogen. Hiernaast worden incidenteel door de rechter andere zwaarwegende belangen bepaald.

De Handreiking Beroepsgeheim arts jegens politie en justitie van de Koninklijke
Nederlandsche Maatschappij tot bevordering der Geneeskunst (KNMG) schrijft voor dat
het beroepsgeheim vooropstaat. De waarheidsvinding is geen grond voor doorbreking
van het beroepsgeheim, niet in het kader van de opsporing, noch in het kader van het
gerechtelijk vooronderzoek of het onderzoek ter terechtzitting. Het beroepsgeheim kan
alleen doorbroken worden als sprake is van toestemming, een wettelijke plicht, of een
conflict van plichten. In het laatste geval moet dus sprake zijn van de situatie waarin
door het delen van informatie met justitie, direct gevaar voor het leven van de patiënt
of een ander wordt voorkomen.135
Bij het nemen van de beslissing om het beroepsgeheim wel of niet te
doorbreken, dient de arts de beginselen van subsidiariteit (kan de veiligheid van het
slachtoffer ook op minder ingrijpende wijze worden beschermd dan door de politie in te
lichten?) en proportionaliteit (staat de schade als gevolg van de schending van het
geheim in verhouding tot het voordeel dat de schending met zich brengt?) te
betrekken.136
De Beroepscode voor psychologen van het Nederlands Instituut van Psychologen
(NIP) dient als een leidraad voor het beroepsmatig handelen van de individuele
psycholoog. Verder is het een informatiebron over wat van de psycholoog in het
algemeen kan worden verwacht en verlangd, voor al degenen die te maken hebben met

134

Duijst-Heesters, W. (2007) Boeven in het ziekenhuis. Een juridische beschouwing over de verhouding
tussen het medisch beroepsgeheim en de opsporing van strafbare feiten, Den Haag: Sdu Uitgevers, p. 68.
135
Handreiking Beroepsgeheim arts jegens politie en justitie (2005), p. 3.
136
Id, p. 5.
86

het professioneel handelen van de psycholoog. Ten slotte dient de beroepscode als
maatstaf waaraan het handelen van de psycholoog wordt getoetst naar aanleiding van
een ingediende klacht. De code bevat onder andere richtlijnen voor de omgang met
derden. De vertrouwensrelatie met de patiënt en de plicht tot geheimhouding nemen in
de code een belangrijke plaats in.

Er is momenteel een discussie gaande die betrekking heeft op de vraag of de bestaande uitzonderingen
op het beroepsgeheim afdoende zijn. Deze discussie is aangewakkerd door de nasleep van de casus van
Alphen aan den Rijn. De discussie beweegt zich niet zozeer in de richting van uitbreiding van de
categorieën van doorbreking van de geheimhoudingslicht. Wel lijkt het erop dat er meer behoefte is aan
duidelijkheid omtrent de bestaande doorbrekingsmogelijkheden. Vooral gaat het daarbij om het conflict
van plichten en het zwaarwegende belang.

Samenvattend kan gesteld worden dat de verschillende regelingen, zowel hard law
(zoals bepalingen van dwingend recht in het Burgerlijk Wetboek en strafbaarstelling in
het Wetboek van Strafrecht) als soft law (richtlijnen van de beroepsorganisatie) hoge
eisen stellen aan het beroepsgeheim van de medicus en de psycholoog. De keuze van de
hulpverlener om het beroepsgeheim te schenden kan in rechte worden getoetst. Indien
de hulpverlener onzorgvuldig met het beroepsgeheim is omgegaan, liggen – van minder
naar meer voorkomend – strafrechtelijke, civielrechtelijke of tuchtrechtelijke sancties in
het vizier.137 Dit zou kunnen betekenen dat (medische) hulpverleners terughoudend,
mogelijk zelfs huiverig, tegenover het delen van informatie met derden (in het bijzonder
opsporingsinstanties) staan. Zo bezien kan het medisch beroepsgeheim een belangrijke
rol spelen ten aanzien van het succes van de informatie-uitwisseling en de
samenwerking in het kader van de pilot. Ook is de vraag opportuun of de medewerkers
van de betrokken opsporings- en veiligheidsdiensten, maar ook die van de verschillende
organisaties binnen de zorg, voldoende kennis bezitten over dit beroepsgeheim. Het is
137

Handreiking Beroepsgeheim arts jegens politie en justitie (2005), p. 5.
87

belangrijk dat de betrokken partijen weet hebben van de mogelijkheden ten aanzien
van het beroepsgeheim. Indien dit niet het geval is, kan dit resulteren in conflicten en
onbegrip. Ten slotte moet opgemerkt worden dat er na het voorval in Alphen aan den
Rijn de discussie over het medisch beroepsgeheim is opgelaaid, ook binnen de medische
tak. Zo verschillen de GGZ en KNMG van mening over hoe het beroepsgeheim zich dient
te ontwikkelen. Sinds het voorjaar van 2011 werkt GGZ Nederland aan een helder
omschreven code waarin wordt aangegeven onder welke omstandigheden de
zwijgplicht van hulpverleners kan worden doorbroken.

De vraag is of er nog andere juridische begrenzingen zijn aan het delen van informatie
die voor de pilot van belang kunnen zijn. Omdat er ook een rol is weggelegd voor
inlichtingendiensten in het kader van deze pilot (de AIVD en MIVD), is het zinvol om ook
even kort stil te staan bij de vraag in hoeverre deze diensten in staat zijn om informatie
uit te wisselen. Het juridische kader dat hier van toepassing is, zal kort besproken
worden. Hiervoor is het met name van belang om kort te kijken naar de Wet op de
Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (WIV, 2002).
Met betrekking tot het delen van informatie afkomstig van de AIVD dient een
onderscheid gemaakt te worden tussen algemene gegevens en personagegegevens.138
Wanneer het algemene gegevens betreft kunnen deze worden verstrekt aan andere
bestuursorganen, personen of instanties (art. 36 lid 1 WIV 2002). Deze verstrekking mag
echter alleen plaatsvinden wanneer de ontvangende partij deze gegevens niet verder
doorgeeft. Wanneer de informatie betrekking heeft op persoonsgegevens is echter
artikel 40 tot en met 42 WIV 2002 van toepassing. Hierin zijn enkele bijzondere
bepalingen over externe verstrekking van persoonsgegevens opgenomen (zoals over het
type organisatie waaraan mag worden verstrekt en over de ouderdom van de

138

Commissie van Toezicht betreffende de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (2007) Toezichtsrapport
inzake het onderzoek van de Commissie van Toezicht naar de uitwisseling van gegevens tussen de AIVD en
de IND, p. 4.
88

gegevens). De gegevensuitwisseling tussen de inlichtingendiensten en andere
organisaties kan tevens geschieden op basis van specifieke convenanten.139

Voor het verstrekken van informatie door de AIVD aan de politie moet er normaliter
sprake zijn van een acute dreiging. Een uitzondering wordt gemaakt in het kader van
terrorismebestrijding. In dat geval zijn concrete ‘aanwijzingen’ dat er terroristische
misdrijven zullen worden gepleegd voldoende om informatie te delen. Deze
‘aanwijzingen’ hebben in vergelijking met de acute dreiging een laagdrempelig karakter,
hetgeen betekent dat informatie eerder kan worden gedeeld.140 Dit heeft echter niet
onmiddelijk tot veranderingen in het verstrekkingsbeleid geleid.141
De toekomstige procesevaluatie zal uit moeten wijzen in hoeverre er bij de
uitwisseling van informatie tussen de inlichtingen- en de veiligheidsdiensten aan de ene
kant en de politie en andere partners aan de andere kant problemen ontstaan. De
informatie-uitwisseling zal zich vermoedelijk toespitsen op het identificeren van de
dreiging en de dreiger en het inschatten van het risico. Het feit dat met het oog op de
informatievoorziening zowel de AIVD, de MIVD, de KMar en de politie in het pilotteam
vertegenwoordigd zijn, zal de informatie-uitwisseling gedurende deze stadia van de pilot
vermoedelijk in positieve zin beïnvloeden.

4.3 Kunnen
Zoals reeds eerder is toegelicht, slaat de categorie kunnen terug op de organisatorische
randvoorwaarden die moeten zijn vervuld om de pilot tot een goed einde te brengen. Er
dient bijvoorbeeld een bepaalde mate van regie en leiderschap te zijn, partijen moeten
139

Commissie van Toezicht betreffende de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (2007) Toezichtsrapport
inzake het onderzoek van de Commissie van Toezicht naar de uitwisseling van gegevens tussen de AIVD en
de IND, p. 4-5.
140
van Gestel, B., de Poot, C., Bokhorst, R., Kouwenberg, R. (2009) Signalen van terrorisme en de
opsporingspraktijk: de Wet opsporing terroristische misdrijven twee jaar in werking. Den Haag: WODC, p.
17.
141
de Poot, C., Bokhorst, R., Smeenk, W., Kouwenberg, R. (2008) De opsporing verruimd? De Wet
opsporing terroristische misdrijven een jaar in werking. Den Haag: WODC, p. 53.
89

voldoende met elkaar communiceren en informatie delen, en genoeg mensen kunnen
inzetten. Deze paragraaf wordt onderverdeeld in subparagrafen over ontwerp en
besluitvorming, projectmanagement en aansturing, infrastructuur voor informatiedeling
en capaciteit.

4.3.1 Ontwerp en besluitvorming
Aantal betrokken partijen

De uiteenzetting in hoofdstuk 2 over het werkproces dat in het kader van de pilot
Dreigingsmanagement moet worden gevolgd heeft duidelijk gemaakt dat bij
verschillende onderdelen van dit proces verschillende partijen met elkaar geacht
worden samen te werken. De zorgsector bestaat uit een netwerk van regionale
diensten. Elke regio en elke instelling brengen daarmee hun eigen expertise, maar ook
hun eigen preoccupaties en belangen mee. Dit kan er toe leiden dat te veel partijen
betrokken raken bij de pilot. Uit de literatuur blijkt dat dit de samenwerking negatief
kan beïnvloeden. Het kan onduidelijk worden welke partij de regie voert binnen het
project.142
Ook blijkt het van belang te zijn voor een succesvolle samenwerking dat alle
betrokkenen bij het besluitvormingsproces worden betrokken. 143 Hoewel in de pilot
wordt beoogd ‘wit’ op te treden – met de nadruk op zorg - , blijft deze, mede gezien de
oververtegenwoordiging van opsporings- en inlichtingdiensten in het pilotteam, een
overwegend ‘blauw’ initiatief. De toekomst zal uit moeten wijzen of dit laatste een
factor is die negatief zal doorwerken.

142

De Bruijn, H., ten Heuvelhof, E. & in ’t Veld, R. (1998) Procesmanagement. Over procesontwerp en
besluitvorming, Schoonhoven: Academic Service, p. 69, 101; Rovers, B. (2010) Resultaten van
Veiligheidshuizen. Een inventarisatie en evaluatie van beschikbaar onderzoek. Den Haag: WODC.
143
De Bruijn, H., ten Heuvelhof, E. & in ’t Veld, R. (1998) Procesmanagement. Over procesontwerp en
besluitvorming, Schoonhoven: Academic Service, p. 69, 101.
90

Een aspect aan de pilot dat mogelijk een positieve uitwerking zal hebben, is het feit dat
de verschillende samenwerkende instanties op één plaats zijn samengebracht waar zij
informatie met elkaar delen. Uit evaluaties van de Veiligheidshuizen is gebleken dat een
belangrijke succesfactor bij de samenwerking in dit verband is geweest dat de
verschillende partners allemaal een werkplek hadden op één fysieke locatie. Op deze
locatie kon direct informatie over een cliënt met alle partners worden gedeeld. Zo
werden de verschillende netwerken rondom een persoon met elkaar verbonden.144

Procesontwerp
Het is belangrijk dat de verschillende betrokken partijen tot een goede besluitvorming
binnen de pilot komen. Dit kan gestimuleerd worden door gebruik te maken van een
procesontwerp en eventueel procesarchitecten.145

Uit de relevante documenten blijkt dat in de ontwerpfase van de pilot in samenwerking
met de ketenpartners een werkproces en een juridisch kader zijn ontwikkeld. Ook heeft
de stuurgroep (die bestaat uit organisaties die investeren in de pilot) toezicht gehouden
op de ontwikkeling. Daarnaast heeft voorafgaand aan de oprichting van de pilot een
aantal expertmeetings plaatsgevonden, waarbij zowel organisaties uit de zorgsector als
personen afkomstig van justitiële instanties betrokken waren. Deze factoren en
omstandigheden zouden een positieve uitwerking kunnen hebben.

Wijze van besluitvorming
Uit de literatuur blijkt dat een belangrijk aspect in de sfeer van besluitvorming is dat
voorkomen wordt dat bij partijen de indruk ontstaat dat zij door deelname aan het
proces ‘in een fuik zwemmen’ (dat zij geen invloed meer hebben op het project,

144

R.T. Vianen, e.a., Evaluatie Justitie in de Buurt Nieuwe Stijl. Verbindende netwerken in de
Veiligheidshuizen, Den Haag: WODC 2008.
145
De Bruijn, H., ten Heuvelhof, E. & in ’t Veld, R. (1998) Procesmanagement. Over procesontwerp en
besluitvorming, Schoonhoven: Academic Service, p. 63-65.
91

aangezien dit al is vastgesteld door een andere partij).146 Hierbij is voornamelijk van
belang dat onderscheid gemaakt wordt tussen enerzijds de uitvoering van de pilot
vanuit de gecentraliseerde IPOL en anderzijds de uitvoering in de regio. Een sterk ‘topdown’-karakter bij de ontwikkeling van de samenwerking kan contraproductief zijn.147
Als instanties of personen die leiding geven aan een project zich te intensief bemoeien
met beslissingen op operationeel niveau, voelen de personen die het project uitvoeren
zich buitenspel gezet. De daadwerkelijke uitvoerders behouden graag een mate van
vrijheid in de beslissingen die zij nemen.148
Ook in de interviews is gewezen op het gevaar van een te sterk ‘top-down’-karakter van de besluitvorming. Er
is gewezen op de mogelijkheid dat, wanneer de zorgsector het idee heeft dat de samenwerking hen wordt
opgedrongen, deze samenwerking stroever kan verlopen.

Is de besluitvorming binnen de pilot Dreigingsmanagement voldoende open? Deze vraag
is lastig te beantwoorden. Uit de beleidsstukken blijkt dat de Ministeries van (toen)
Justitie en Binnenlandse Zaken de opdrachtgevers zijn, met de NCTV als gemandateerd
opdrachtgever. Over het overkoepelende project solistische dreigers worden op
strategisch niveau de beslissingen genomen na consultatie van de Stuurgroep. Hoewel
de verschillende betrokken partijen inspraak hebben binnen deze stuurgroep, geldt dit
vooral voor de organisatie en werkwijze van de pilot op centraal niveau. Op regionaal
niveau kan de beleving anders zijn, zeker in het licht van de reeds vermelde
omstandigheid dat de zorg niet centraal en hiërarchisch georganiseerd is, zoals de
politie. Dit kan betekenen dat er zorgpartners zijn die (het gevoel hebben dat zij) enkel
indirecte inspraak hebben op het gehele proces, doordat zij wellicht geen directe
invloed op de algemene strategieën en doelstelling van de pilot hebben. Dit kan de
samenwerking belemmeren. Het kan dan gebeuren dat bepaalde regio-instellingen hun

146

De Bruijn, H., ten Heuvelhof, E. & in ’t Veld, R. (1998) Procesmanagement. Over procesontwerp en
besluitvorming, Schoonhoven: Academic Service, p. 63-65..
147
Van Delden, P. (2009) Samenwerking in de publieke dienstverlening: een exploratieve of
programmatische strategie?, p. 21.
148
Van Gestel, B.,Verhoeven M. (2009) De praktijk van de programmatische aanpak mensenhandel. Planen procesevaluatie van een pilot. Den Haag: WODC Cahier 2009-7, p. 7, 10.
92

medewerking slechts schoorvoetend verlenen. Dit komt de samenwerking niet ten
goede.

Strategie
Van bovenaf opgelegd overheidsbeleid voor samenwerking is vaak contraproductief.
Eén van de redenen hiervoor heeft betrekking op de mate van controle die externe
partijen uitoefenen op de operationele activiteiten van het netwerk. Een te hoge mate
van

externe

controle

kan

het

netwerk

remmen

in

de

autonomie

en

aanpassingsvermogen, waardoor de effectiviteit van het samenwerkingsverband kan
worden belemmerd.149 De noodzaak van samenwerking wordt doorgaans benadrukt,
maar in de praktijk onvoldoende gesteund. De overheid stimuleert samenwerking aan
de ‘voorkant’ door taken en financiële stimulansen toe te kennen aan nieuwe platforms
maar werkt deze aan de ‘achterkant’ weer tegen door de taakstellingen, de aansturing
en de reguliere vergoedingen verkokerd te houden.150

Hierbij is het van belang om op te merken dat de overheid de neiging heeft om te kiezen
voor de zogeheten ‘programmatische strategie’. Een dergelijke strategie stelt dat
overheden en partners daarvan voornamelijk vanuit inhoudelijke vraagstukken denken
en handelen. Enkele inhoudelijke doelen worden voorop gesteld en de inhoudelijke
logica staan centraal. Een literatuurstudie151 laat zien dat een programmatische
strategie bij het ontwikkelen van samenwerkingsverbanden goed mogelijk is maar vaak
leidt tot minder duurzame resultaten dan een exploratieve strategie, die hieronder zal
worden uitgelegd. Ook blijkt dat een programmatische strategie het risico heeft van een
strijd om de hegemonie. De inhoud staat voorop, de interacties en belangen moeten
volgen. Dat gebeurt vaak niet en dus ontstaan fricties, vaak onuitgesproken.152 Het

149

Mannak, R. & Geelhoed, K. (2010) De effectiviteit van Veiligheidshuizen: een totaalbeschouwing.
Tilburg: Tilburg University Press.
150
Van Delden, P. (2009) Samenwerking in de publieke dienstverlening: een exploratieve of
programmatische strategie?
151
Id, p. 23-24.
152
Id.
93

effect van een programmatische strategie is vaak dat de maatschappelijke partners zich
alleen oppervlakkig conformeren aan het overheidsbeleid maar zich er niet
daadwerkelijk voor inzetten en het beleid daarmee ontkrachten. Het eindresultaat is dat
de samenwerkingsverbanden en gebouwen wel ‘gevuld’ raken met partners, maar dat
deze daarbinnen nog steeds langs elkaar heen werken.153

Bij samenwerkingsverbanden zou de voorkeur moeten uitgaan naar het werken volgens
een exploratieve strategie. In een dergelijke strategie wordt zorgvuldig voortgebouwd
op de bestaande samenwerking en gebruik gemaakt van de inzet en energie van
partnerorganisaties.

Deze

organisaties

en

hun

medewerkers

moeten

zich

verantwoordelijk gaan voelen om de samenwerking te verdiepen. Overheden kunnen
het gebruik van deze strategie stimuleren.154 Op de lange termijn blijkt dat aanzienlijke
externe effecten meetbaar zijn wanneer deze strategie wordt toegepast.155

De vraag is nu welke strategie ten grondslag heeft gelegen aan de pilot
Dreigingsmanagement.

De

pilot

is

tot

op

zekere

hoogte

een

nieuw

samenwerkingsverband. De koppelingen die gemaakt worden tussen zorg en
veiligheidsdiensten met als doel het bevorderen van de veiligheid zijn op eerste gezicht
niet vanzelfsprekend. Ook lijkt het dat deze pilot al werkt met een aantal vastgestelde
inhoudelijke

doelstellingen,

en

is

er

tevens

al

een

zeer

duidelijk

uitvoeringsprogramma.156 De procesgang lijkt deels extern te zijn. Het blijkt namelijk dat
er wel mogelijkheden zijn voor het pilotteam om zelf het project te sturen. 157
Al met al kan gesteld worden dat het ontwerp van deze pilot duidelijke trekken vertoont
van de programmatische strategie, wat de samenwerking die noodzakelijk is voor de
pilot negatief zou kunnen beïnvloeden. Toch vertoont dit samenwerkingsverband ook

153

Van Delden, P. (2009) Samenwerking in de publieke dienstverlening: een exploratieve of
programmatische strategie? p. 23-24.
154
Id, p. 21.
155
Id, p. 24.
156
PID (2010), p. 9-10, 19-23.
157
Id, p. 10-11.
94

duidelijk karaktertrekken van een exploratieve strategie. Zo wordt mede gepoogd om
aansluiting te zoeken bij reeds bestaande samenwerkingsverbanden. Verder vindt ook
de decentrale persoonsgerichte aanpak aansluiting bij de exploratieve variant.

95

4.3.2 Projectmanagement en aansturing
Vaststellen van verantwoordelijkheden
Het is belangrijk dat duidelijk is wie binnen het samenwerkingsverband de
verantwoordelijkheid neemt voor welke zaken. Uit de praktijk blijkt dat dit een hiaat kan
zijn binnen samenwerkingsverbanden.158 In het verlengde hiervan is het belangrijk dat
de stabiliteit van het samenwerkingsverband beschermd wordt. Door langdurige
samenwerking kunnen onderlinge banden worden opgebouwd en onzekerheden
worden weggenomen, waardoor effectiviteit wordt gestimuleerd.159 Het vaststellen van
de verantwoordelijkheden wordt door sommigen gezien als een indicator van een
succesvolle samenwerking.160 Tevens wordt dit gezien als een randvoorwaarde die in
acht

moet

worden

genomen

om

te

komen

tot

een

succesvolle

samenwerkingsinfrastructuur.161
Binnen de pilot lijkt het duidelijk wie eindverantwoordelijk zijn, namelijk de
Ministers van (Veiligheid en) Justitie en Binnenlandse Zaken. Minder duidelijk is wie
verantwoordelijk is voor welke zaken binnen de pilot zelf op het niveau waar de
samenwerking geëffectueerd moet worden, dus in de regio, waar een persoonsgerichte
aanpak uitvoering moet gaan vinden. Wel heeft één van de afgeleide doelstellingen van
de pilot betrekking op de verantwoordelijkheden tussen en binnen de verschillende
ketenpartners. Volgens deze doelstelling dient er een gevalideerd werkproces
ontwikkeld te worden met het doel de verantwoordelijkheden vast te stellen tussen en

158

Nelissen, P. (2010) Vastpakken en niet meer loslaten. Een onderzoek naar de werkwijze en effectiviteit
van zes Limburgse Veiligheidshuizen. Maastricht: Nelissen Onderzoek en Advies.
159
Mannak, R. & Geelhoed, K. (2010) De effectiviteit van Veiligheidshuizen: een totaalbeschouwing.
Tilburg: Tilburg University Press.
160
Dowling, B., Powell, M., Glendigging, C. (2004) Conceptualizing successful partnerships. Health and
Social Care in the Community, 12(4) 309-317.
161
Bekkers, V., van Sluis, A. & Siep, P. (2006) De nodale oriëntatie van de Nederlandse politie: over
crimininaliteitsbestrijding in de netwerksamenleving. Bouwstenen voor een beleidstheorie. Rotterdam:
Erasmus Universiteit Rotterdam.
96

binnen de verschillende ketenpartners.162 Het lijkt dus dat er binnen de pilot al wel
wordt nagedacht over de verdeling van verantwoordelijkheden.
Convenant
In paragraaf 4.2.5 is al duidelijk gemaakt dat de uitwisseling van vertrouwelijke, tot
personen herleidbare informatie tussen organisaties met een verschillende taakstelling
juridische complicaties kan opleveren. Uit zowel de praktijk als de wetenschappelijke
literatuur blijkt dat het hebben van een convenant, waarin afspraken staan over de
samenwerking en de wijze van informatie-uitwisseling, belangrijk kan zijn bij het creëren
van vertrouwen tussen de verschillende partijen. Deze convenanten kunnen bijdragen
aan het wegnemen van achterdocht tussen de partijen.163 Echter, de praktijk laat ook
zien dat een convenant in sommige samenwerkingsverbanden voornamelijk wordt
ervaren als een formaliteit.164 Het convenant is dus zeker geen wondermiddel voor
samenwerking. Wanneer sprake is van verandering binnen organisaties, vooral op
managementniveau, is de mate waarin leidinggevenden zich aan het convenant
gebonden voelen vaak beperkt. Het is daarom minstens zo belangrijk om ook op
uitvoerend niveau afspraken over informatie-uitwisseling te maken. Te meer daar uit de
literatuur naar voren komt dat gegevensuitwisseling op basis van een convenant in de
meeste projecten eerder uitzondering dan regel is.165
Tot op heden is er voor de pilot Dreigingsmanagement geen apart convenant
vastgesteld. Wel blijkt dat er voor wat betreft de samenwerking met de GGZ aansluiting
wordt gezocht bij het convenant GGZ-politie. Naar verwachting zal dit conventant vooral

162

Bekkers, V., van Sluis, A. & Siep, P. (2006) De nodale oriëntatie van de Nederlandse politie: over
crimininaliteitsbestrijding in de netwerksamenleving. Bouwstenen voor een beleidstheorie. Rotterdam:
Erasmus Universiteit Rotterdam, p. 10.
163
Schuilenburg, M., Coenraads, A. & van Calster, P. (2009) Onder de mensen. De aanpak van
transportcriminaliteit door politie, verzekeraars en schade-experts. Justitiële Verkenningen, 35(1), 43-62.
164
Winter, H., de Jong, P., Sibma, A., Visser, F., Herweijer, M., Klingenberg, A. & Prakken, H. (2008) Wat
niet weet, wat niet deert: een evaluatieonderzoek naar de werking van de Wet bescherming
persoonsgegevens in de praktijk. Pro Facto: Groningen.
165
Ibid.
97

betekenis hebben voor de samenwerking tussen diverse partijen bij de uitvoering van de
persoonsgerichte aanpak op regionaal niveau.166
Voorspelbaarheid stappen andere partijen
Onzekerheid over het besluitvormingsproces kan resulteren in een stroevere
samenwerking, bijvoorbeeld doordat de verschillende partijen zich vastbijten in hun
eigen doelstellingen en werkwijzen.167 Deze strategische onzekerheid komt voort uit de
onvoorspelbaarheid en oncontroleerbaarheid van de strategische zetten van andere
partijen.168 Zo blijkt uit de praktijk dat bij netwerken die regionaal of bottom-up
georganiseerd zijn, zoals de zorg en Veiligheidshuizen, er sprake kan zijn van
enthousiasme op de werkvloer, terwijl er onvoldoende draagvlak bestaat op bestuurlijk
niveau. Bij top-down georganiseerde netwerken doen de problemen zich eerder voor op
het niveau van uitvoering.169

In hoeverre strategische onzekerheid zich in deze pilot zal voordoen is moeilijk te
voorspellen. De pilot Dreigingsmanagement is niet het eerste samenwerkingsverband
tussen zorginstellingen en veiligheidsdiensten. Hierdoor kan van ervaring die is
opgedaan in eerdere projecten (zoals Veiligheidshuizen) gebruik worden gemaakt.
Interessant is de gedachte om de persoonsgerichte aanpak van de pilot aan te laten
sluiten bij het concept Veiligheidshuizen, maar onduidelijk is of partijen die daarin
verenigd zijn dit idee ook omarmen. Ook heeft het er blijkens de beleidstukken veel van
weg dat de uiteindelijke besluitvorming over de meest geeigende persoonsgerichte
aanpak niet plaatsvindt op lokaal niveau maar dat in dit proces het pilotteam, dat

166

Winter, H., de Jong, P., Sibma, A., Visser, F., Herweijer, M., Klingenberg, A. & Prakken, H. (2008) Wat
niet weet, wat niet deert: een evaluatieonderzoek naar de werking van de Wet bescherming
persoonsgegevens in de praktijk. Pro Facto: Groningen, p. 15.
167
De Bruijn, H., ten Heuvelhof, E. & in ’t Veld, R. (1998) Procesmanagement. Over procesontwerp en
besluitvorming, Schoonhoven: Academic Service, p. 101.
168
Koppenjan, J. & Klijn, E. (2004) Managing Uncertainties in Networks. Londen/New York: Routledge, p.
45.
169
Rovers, B. (2010) Resultaten van Veiligheidshuizen. Een inventarisatie en evaluatie van beschikbaar
onderzoek. Den Haag: WODC.
98

gecentraliseerd werkt, de grootste vinger in de pap heeft.170 Dit is, gezien de taakstelling
van de pilot begrijpelijk, maar kan er toe leiden dat er problemen ontstaan op het
niveau van de uitvoering van de persoonsgerichte aanpak.

Duidelijkheid over doel van informatieverstrekking
Indien een project werkt met tailor-made of gevalsgerichte aanpakken, kan het zijn dat
men pas na deze informatie-uitwisseling tot een specifiek standpunt komt. De
mogelijkheid bestaat dat de informatie dan gebruikt wordt voor doeleinden waarvoor
de informatie niet bedoeld is en waarvan de organisatie die de informatie heeft
verstrekt niet gediend is. Een mogelijk scenario:
Een dreigingsmelding komt binnen bij de pilot. Om een zo accuraat mogelijke dreigingsinschatting te maken,
wordt informatie gevraagd bij de regionale GGD. Op grond van deze inschatting wordt een persoongerichte
aanpak opgesteld. Naast een zorgtraject wordt echter ook een strafrechtelijk traject ingezet. De GGD is het er
mogelijk niet mee eens dat de eigen informatie hiertoe gebruikt wordt.

Het is dus belangrijk dat binnen de pilot voorafgaand aan een vraag om informatie
duidelijk uiteengezet wordt met welk doel de betreffende informatie wordt opgevraagd.

Coördinatiestrategieën
Uit de literatuur blijkt dat impasses in samenwerkingsverbanden kunnen ontstaan
wanneer de strategieën van actoren ongecoördineerd zijn of met elkaar conflicteren of
wanneer er geen interactie is tussen de actoren. Een doorbraak kan ontstaan wanneer
partijen in staat zijn hun strategieën te coördineren, zodat hun individuele acties niet
langer met elkaar in conflict zijn en gezamenlijke actie mogelijk wordt.171 Conflicten
kunnen ook ontstaan als partijen proberen elkaar te overtuigen van hun eigen positie,
terwijl zij in werkelijkheid langs elkaar heen praten of verstrikt raken in een ‘dialogue of
the deaf’ waar iedere poging om door onenigheid heen te breken, leidt tot nog meer

170
171

PID (2010).
Koppenjan, J. & Klijn, E. (2004) Managing Uncertainties in Networks. Londen/New York: Routledge.
99

conflict.172 De gebrekkige coördinatie tussen de zorg en de veiligheidsdiensten kan het
gevolg zijn van het feit dat samenwerking tussen deze twee partijen niet altijd in het
belang van de eigen organisatie is. Verder blijkt dat het gebrek aan coördinatie ‘gevoed’
kan worden door systematische wanorde in de organisaties, breuken in de
informatievoorziening tussen de organisaties en het feit dat de partijen mogelijk hun
gedrag afstemmen op het eigen systeem.173 Ook kan er sprake zijn van strijdige
mentaliteiten. Dit betekent dat ieders manier van denken en handelen functioneel is
binnen de eigen organisatie, maar niet automatisch aansluit op de andere betrokken
organisaties.174 Een verbetering in de coördinatie tussen de verschillende betrokken
partijen leidt tot een meer volledige, beter geïntegreerde en op samenwerking gerichte
omgang met middelen, producten, cliënten en informatievoorziening.175
Een deel van deze knelpunten zal waarschijnlijk niet optreden binnen het bij IPOL
ondergebrachte pilotteam. Omdat de medewerkers een fysieke locatie delen kunnen de
communicatielijnen kort en informeel zijn. Wel is het belangrijk om ook de
communicatie naar de regiopartners op orde te hebben. Het zal voor deze partners
waarschijnlijk belangrijk zijn om te weten wat het pilotteam met de verzochte of
geleverde informatie zal doen; vooraf moet dus duidelijkheid worden geboden. Ook is
het van belang dat de verschillende partijen conflicten vermijden door elkaar niet
proberen te overtuigen van het gelijk van het standpunt van de eigen organisatie, maar
kiezen voor een gezamenlijke grondhouding of doelstelling.
Uit de aanpak huiselijk geweld blijkt dat het borgen van de samenhang tussen de verschillende partijen een
belangrijke voorwaarde is. Hiertoe kent elke casus een zorgcoördinator die zich concentreert op het borgen
van deze samenhang (de Vaan e.a, 2009, p. 10).

172

Koppenjan, J. & Klijn, E. (2004) Managing Uncertainties in Networks. Londen/New York: Routledge, p.
168.
173
Wolff, N (1998) Interactions between Mental Health and Law Enforcement Systems: problems and
prospects for cooperation. Journal of Health Politics 23(1), 133-174.
174
Schuilenburg, M., Coenraads, A. & van Calster, P. (2009) Onder de mensen. De aanpak van
transportcriminaliteit door politie, verzekeraars en schade-experts. Justitiële Verkenningen, 35(1), 43-62.
175
Nelissen, P. (2010) Vastpakken en niet meer loslaten. Een onderzoek naar de werkwijze en effectiviteit
van zes Limburgse Veiligheidshuizen. Maastricht: Nelissen Onderzoek en Advies.
100

Interne communicatie
De interne communicatie binnen de organisaties dient op orde te zijn. Gebrekkige
interne communicatie kan leiden tot moeizame samenwerking tussen de betrokken
organisaties.176 Hier kan het ontbreken van duidelijkheid over taken en taakverdeling
een ontmoedigende uitwerking hebben op de deelnemende partners en een ‘actieve
grondhouding’ tegenwerken. In een dergelijke situatie gaan mensen weer snel over op
hun vertrouwde, traditionele manier van werken. Uit de praktijk blijkt dat de interne
communicatie die niet op orde is, geldt als één van de meest genoemde knelpunten
binnen samenwerkingsverbanden.177 In het bijzonder is verticale communicatie –
communicatie tussen leidinggevenden en professionals op de werkvloer – een
essentiële factor voor de start van een goed samenwerkingsverband. Een moeizame
start van een deelonderzoek kan soms worden toegeschreven aan het ontbreken van
die verticale communicatie.178

Regie
Wil een samenwerkingsverband succesvol zijn, dan is enige vorm van regie daarover
onontbeerlijk. In de literatuur worden verschillende vormen van regie onderscheiden.179
De vorm die het meest van toepassing lijkt te zijn op de pilot is een vorm die in ligt
tussen de participant-governed networks en de lead organization-governed networks. In
een participant-governed network hebben de verschillende organisaties die binnen het
project samenwerken allemaal in gelijke mate de regie. Er is niet één organisatie die
boven de andere staat. De samenwerking vindt meestal plaats tussen alle organisaties
onderling. De resultaten van het project hangen dan ook af van de acties van elke
organisatie afzonderlijk waarmee zij een (hopelijk) gemeenschappelijk doel trachten te
bereiken. In een lead organization-governed network ligt zoals de naam al impliceert de
176

van Gestel, B. & Verhoeven, M. (2009) De praktijk van de programmatische aanpak mensenhandel:
Plan- en procesevaluatie van een pilot.
177
Rovers, B. (2010) Resultaten van Veiligheidshuizen. Een inventarisatie en evaluatie van beschikbaar
onderzoek. Den Haag: WODC.
178
van Gestel, B. & Verhoeven, M. (2009) De praktijk van de programmatische aanpak mensenhandel:
Plan- en procesevaluatie van een pilot.
179
Id., p. 229-252.
101

regie voornamelijk bij één organisatie. Deze organisatie coördineert de belangrijkste
activiteiten en besluitvorming binnen het netwerk en heeft dus meer macht dan de
overige organisaties. Het kan zo zijn dat het doel van het betreffende project ook het
doel is van de leidende instantie.180
Zoals reeds gesteld lijkt de pilot een tussenvorm te zijn tussen de twee zojuist
beschreven vormen van regie binnen netwerken. Enerzijds is het KLPD en in het
bijzonder IPOL duidelijk de leidende instantie binnen de pilot. Alle informatie vanuit de
regio’s dient bij IPOL terecht te komen, opdat daar een risico-inschatting kan worden
gemaakt en een aanpak van de casus kan worden voorgesteld. Deze informatie gaat
vervolgens terug naar de regio’s, die deze aanpak dienen uit te voeren. De voortgang in
de casus wordt vervolgens ook gemonitord door IPOL. Deze kenmerken van de pilot
passen duidelijk binnen een lead organization-governed network. Maar ook zijn er
kenmerken van een participant-governed network te herkennen. De pilot beoogt
namelijk ook samenwerking tussen de politieregio’s en regionale zorginstellingen.
Informatie moet uitgewisseld gaan worden tussen deze instanties.
De verschillende vormen van regie bepalen welke aspecten aan de samenwerking van
groter of minder groot belang zijn. Binnen een participant-governed network zijn
aspecten als onderling vertrouwen en een gedeelde doelstelling van groot belang.
Partijen zijn afhankelijk van elkaar en er is geen organisatie die toezicht uitoefent op de
samenwerking. Indien deze aspecten niet of in mindere mate aanwezig zijn, dan heeft
een lead organization-governed network een grotere kans van slagen.181 Zoals gesteld, is
de pilot is gedeeltelijk een participant-governed network, hetgeen impliceert dat er voor
gewaakt moet worden dat de zojuist genoemde aspecten aanwezig zijn. Over het belang
van een gedeelde visie en doelstelling is al gesproken in paragraaf 4.2; op het aspect van
wederzijds vertrouwen wordt in de volgende paragraaf – onder de noemer willen –
nader ingegaan.

180

Provan, K.G. & Kenis, P.N. (2008). Modes of network governance: Structure, management, and
effectiveness. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(2), p. 235-236.
181
Id., p. 237, 240, 241.
102

Gedeelde taal
Binnen de politie en andere veiligheidsdiensten wordt een andere ‘taal’ gehanteerd als
in de zorgsector en hebben bepaalde begrippen een andere connotatie. In de ogen van
politie/justitie is een solistische dreiger voor alles een (potentiële) ‘verdachte’, terwijl
vertegenwoordigers van de GGZ eerder geneigd zijn om dezelfde persoon te betitelen
als ‘patiënt’. Een dergelijk verschil in beleving en connotatie kan de discussie over de
bejegeningswijze van de betrokkene, de middelen die moeten worden ingezet, als ook
over de rechten en plichten die de dreiger toekomen aanzienlijk beïnvloeden.

4.3.3 Infrastructuur voor informatiedeling
De beschrijving van het werkproces in hoofdstuk 2 heeft duidelijk gemaakt dat in het
kader van De pilot Dreigingsmanagement gedurende alle stadia informatie wordt
uitgewisseld tussen partijen met een zeer uiteenlopende achtergrond en taakstelling.
Omdat het type informatie in de regel gevoelig en vertrouwelijk is worden hoge eisen
gesteld aan het delen er van. Er moeten derhalve goede en duidelijke afspraken
gemaakt worden over de uitwisseling van informatie en de infrastructuur die hiervoor
gebruikt gaat worden.182 Deze afspraken moeten beperkt zijn in aantal, maar zij moeten
wel de belangrijkste punten dekken. In het kader van de pilot zal het hierbij
voornamelijk gaan om afspraken wanneer informatie opgevraagd en gedeeld mag of
zelfs moet worden en wat er gedaan mag worden met verkregen informatie. De
afspraken hierover moeten een bindend en streng karakter hebben.183

Er is een aantal belangrijke voordelen aan het hebben van een gedeelde infrastructuur.
Deze voordelen kunnen zich voor doen op technologisch, organisatorisch en politiek
niveau. Zo kan het management van de beschikbare data gestroomlijnd worden,
182

Van Sluis, A.,Bekkers, V. (2009) De ontknoping van de nodale oriëntatie. Op zoek naar
randvoorwaarden en kritische factoren. Justitiële Verkenningen, 35(1), p. 78-93, p. 60, 66.
183
Bekkers, V. (2009)Flexible information infrastructures in Dutch E-Government collaboration
arrangements: Experiences and policy implications. Government Information Quarterly 26, p. 67.
103

hetgeen op zijn beurt de slagkracht van de samenwerking kan vergroten.184
Tegelijkertijd moet echter gewezen op de mogelijke barrières die zich kunnen voordoen
bij het opzetten en onderhouden van deze infrastructuur. Discussies die plaatsvinden
tijdens het ontwikkelen van deze infrastructuur draaien vaak rond concepten zoals
‘macht’, ‘bureaucratie’ of ‘territorium’. Ook kunnen er zich barrières voordoen op het
technische vlak, namelijk wanneer de verschillende tools onverenigbaar zijn.185 Middels
bestaande modellen kan echter worden omgegaan met de mogelijke voordelen en
barrières binnen het kader van informatiedeling.

Figuur 5: Theoretisch model voor informatiedeling

186

Figuur 5 illustreert hoe belangrijk het is dat gewezen wordt op het belang en de
mogelijke voordelen van informatiedeling tussen de betrokken partijen. De partijen die
betrokken worden bij de infrastructuur zullen waarschijnlijk wel al eerdere ervaringen
hebben met het delen van informatie en de risico’s die daaraan gekoppeld zijn. Deze

184

Dawes, S. (1998) Interagency information sharing: expected benefits, manageable risks. Journal of
Policy Analysis and Management, 15 (3), p. 378.
185
Id, p. 378-380.
186
Id, p. 391.
104

ervaringen zullen de verwachtingen van de volgende informatiedeling beïnvloeden, ten
goede of ten slechte.187

Gebreken binnen de infrastructuur kunnen er toe leiden dat partijen beschikken over
onvolledige (en soms achterhaalde) gegevens. Problemen met de infrastructuur zijn het
meest genoemde knelpunt in de evaluaties van de Veiligheidshuizen. Soms
communiceerden bepaalde systemen niet met elkaar of waren deze niet goed
toegankelijk. Een ander probleem had te maken met het feit dat gewerkt moest worden
met ‘oude’, achterhaalde gegevens. Het ‘updaten’ daarvan was door tijdgebrek
achterwege gebleven.188

Ook uit de jaarverslagen van de Regionale Informatie- en Expertise Centra (RIEC’s) blijkt
dat binnen deze instellingen problemen optreden met betrekking tot de infrastructuur
waardoor het delen van informatie belemmerd wordt. Bepaalde digitale of technische
voorzieningen om operationele informatie tussen RIEC’s te delen zijn nog niet
aanwezig.189

Van belang is ook dat er eisen gesteld worden aan de informatie die wordt gedeeld.
Partijen moeten ervoor zorgen dat de informatie die zij delen betrouwbaar is, dat deze
voldoende toegankelijk is voor de andere partijen en dat de partners de verkregen
informatie op de juiste wijze interpreteren. Ook moet in het oog gehouden worden dat
de betreffende informatie een tijdelijk karakter heeft. Situaties en casusposities binnen
de pilot Dreigingsmanagement kunnen van dag tot dag (of soms zelfs van uur tot uur)
verschillen qua mate van risico en urgentie.

187

Dawes, S. (1998) Interagency information sharing: expected benefits, manageable risks. Journal of
Policy Analysis and Management, 15 (3), p. 391-392.
188
Rovers, B. (2010) Resultaten van Veiligheidshuizen. Een inventarisatie en evaluatie van beschikbaar
onderzoek.Den Haag: WODC, p. 58.
189
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Jaarverslag RIECs 2008 en 2009, 2010, p. 9.
105

4.3.4 Capaciteit en kosten en baten
Uit de literatuur blijkt verder dat de financiële en personele bijdragen aan het
samenwerkingsverband van groot belang zijn voor het succes daarvan. Op deze
bijdragen hebben zowel de partners als externe partijen invloed. Aangenomen wordt
dat een grotere beschikbare hoeveelheid middelen bijdraagt aan grotere effectiviteit
van het samenwerkingsverband.190 Deze middelen kunnen daarom gezien worden als
randvoorwaarden die de resultaten van de samenwerking kunnen beïnvloeden.191 Bij de
partners kan het probleem ontstaan dat zij gevraagd worden om in dit project te
stappen naast hun gebruikelijke bezigheden, zonder daarvoor extra gefinancierd te
worden. Uit de praktijk blijkt dat samenwerkingsprojecten dan afhangen van de (bijna)
vrijwillige bijdragen van de partners.192 Dit kan de continuïteit van het project schaden,
daar deze vrijwillige inzet bepaald wordt door de motivatie van individuele leden binnen
de partnerorganisatie. Een gezond financieel klimaat kan dus een indicator voor een
succesvolle samenwerking zijn.193
In het verlengde hiervan is het van belang dat de betrokken partijen ook de overtuiging
hebben dat er min of meer sprake is van een evenredige verdeling van kosten en
baten.194 Het risico bestaat dat als partnerorganisaties het gevoel hebben dat deze
verdeling onevenredig is, dit kan leiden tot een stroevere samenwerking, daar deze
verdeling dan als ‘oneerlijk’ beschouwd kan worden. Echter, het mogelijke onevenredige
karakter van deze kostenverdeling kan deels gecompenseerd worden wanneer partijen
zelf bereid zijn om de noodzakelijke investeringen te doen, en niet het gevoel krijgen dat
zij hiertoe verplicht zijn. Tevens kan het belangrijk zijn dat de nadruk niet wordt gelegd
190

Mannak, R. & Geelhoed, K. (2010) De effectiviteit van Veiligheidshuizen: een totaalbeschouwing.
Tilburg: Tilburg University Press.
191
Rovers, B. (2010) Resultaten van Veiligheidshuizen. Een inventarisatie en evaluatie van beschikbaar
onderzoek. Den Haag: WODC.
192
Flight, S., Bogaerts, S., Korf, D. & Siegel, D (2010) Aanpak georganiseerde criminaliteit in drie
proeftuinen. Den Haag: WODC.
193
Dowling, B., Powell, M., Glendigging, C. (2004) Conceptualizing successful partnerships. Health and
Social Care in the Community, 12(4) 309-317.
194
Bekkers, V., van Sluis, A. & Siep, P. (2006) De nodale orientatie van de Nederlandse politie: over
crimininaliteitsbestrijding in de netwerksamenleving. Bouwstenen voor een beleidstheorie. Rotterdam:
Erasmus Universiteit Rotterdam.
106

op de kostenposten, maar op de hoofddoelstelling die het samenwerkingsverband
nastreeft.195 In de aanloopfase van de pilot Dreigingsmanagement lijkt de
laatstgenoemde les gevolgd te zijn. Zowel de bestudeerde beleidsstukken als de
verslagen van de interviews indiceren dat bij de communicatie tussen de betrokken
partijen het accent veeleer ligt op de doelstellingen en werkwijzen dan op de verdeling
van kosten en baten.

Naast kosten in de financiële zin van het woord zijn ook andere ‘kosten’ van belang.
Kosten waarmee een organisatie in de loop van een samenwerkingsverband
bijvoorbeeld in aanraking kan komen zijn de externe politieke kosten. Hiermee wordt
gedoeld op de compromissen die noodzakelijk zijn voor het samenwerkingsverband en
deze dienen door de verschillende partners geaccepteerd te worden. Indien de
‘transactiekosten’ (zowel de financiële kosten als de compromissen) te hoog zijn, kan de
samenwerking stroever lopen of zullen partijen zich mogelijk terugtrekken uit de
samenwerking.196 Lagere transactiekosten en risico’s komen de interactie en het
vertrouwen tussen de partijen ten goede. Al eerder is aangegeven dat deze interactie
eveneens van belang kan zijn bij succesvolle samenwerkingsprojecten.197 Het is daarom
belangrijk om vooraf een inschatting te maken van de kosten en baten van het
project.198 Dit is niet alleen van belang voor de partners die op centraal niveau bijdragen
aan de pilot, maar tevens voor de instanties die op regionaal niveau betrokken zijn bij de
signalering van de dreiging, de uitvoering van de persoonsgerichte aanpak en de
monitoring van het individu nadat de persoonsgerichte aanpak is uitgevoerd.
Op regionaal niveau draait de pilot voornamelijk rond de uitvoering van het advies dat
centraal is opgesteld. Problemen rondom de kosten doen zich ook op dit niveau voor.
Het is niet uit te sluiten dat de kostenproblemen zich op regionaal niveau duidelijker

195

Bekkers, V. (2007) The governance of back-office integration. Organizing co-operation between
information domains. Public Management Review 9(3).
196
Koppenjan, J. & Klijn, E. (2004) Managing Uncertainties in Networks. Londen/New York: Routledge.
197
Id, p. 192.
198
Visser, R., van Gemerden, E., More, P. & de Roon, R. (2008) Sturing en samenwerking in
handhavingsprojecten. Leiden: Leiden University Press, p. 60.
107

zullen openbaren dan op centraal niveau. Immers, de regionale partners zitten verder
van de Ministeries af die dit project kunnen financieren. Dit is bij een hiërarchische
organisatie zoals de politie (die ook uiteindelijk centraal aangestuurd wordt) wellicht
nog eenvoudig te overbruggen. Bij partners die zeer regionaal georiënteerd en
geconcentreerd zijn echter is deze extra kostenpost wellicht minder eenvoudig te
rechtvaardigen. Wel moet in dit kader gewezen worden op de mogelijkheid dat de druk
per regio laag zal zijn, gezien het specifieke karakter van deze doelgroep.

Er dienen zich al met al verschillende potentiële knelpunten aan die betrekking hebben
op de financiële en personele aspecten van het samenwerkingsverband. Het is de vraag
hoe hiermee in het kader van de pilot zal worden omgegaan. Op centraal niveau is al te
zien waar de personele en financiële druk komen te liggen. De kosten voor de oprichting
en de looptijd van de pilot liggen bij de Ministeries van Veiligheid en Justitie en
Binnenlandse Zaken, maar ook bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn & Sport,
de NCTV, KLPD, AIVD en de KMar. De procesevaluatie zal uit moeten wijzen of deze
kostenverdeling door de diverse partners als evenredig wordt beschouwd. Een ander
punt waaraan in het kader van die evaluatie aandacht zal moeten worden besteed is de
mogelijkheid dat, vanwege het feit dat de bezetting van de pilot vooral afkomstig is van
het KLPD, het project te veel geïdentificeerd wordt met deze opsporingsdienst, terwijl
het juist een samenwerkingsverband probeert te zijn. Ook is het goed mogelijk dat er
voor de uitvoering van de pilot extra competenties nodig zijn (zoals extra kennis,
training en vaardigheden) die op dit moment nog niet aanwezig zijn bij de partijen. In
dat geval zal ook hierin geïnvesteerd moeten gaan worden.

4.4 Willen
Het laatste cluster van assumpties in relatie tot de operationele logica heeft betrekking
op het ‘willen’ van de samenwerking. De vraag die hier centraal staat is of de
pilotpartners, wanneer de overige voorwaarden voor samenwerking zijn vervuld, wel
bereid zijn om samen te werken. Wanneer de technische, operationele en juridische
108

randvoorwaarden vervuld zijn, kan de samenwerking binnen de pilot toch op losse
schroeven komen te staan indien er onvoldoende bereidheid – op management- en/of
uitvoerdersniveau – bestaat om deze samenwerking goed uit te voeren. De belangrijkste
elementen die er in dat verband toe doen worden hieronder besproken. Omdat, zoals
eerder is opgemerkt, de elementen kennen-kunnen-willen met elkaar verweven zijn en
elkaar wederzijds beïnvloeden, zal , om onnodige herhaling te voorkomen, regelmatig
worden terugverwezen naar bevindingen die eerder in dit hoofdstuk zijn gepresenteerd.

4.4.1 Sense of urgency
Uit de geraadpleegde literatuur blijkt dat één van de belangrijkste factoren voor succes
is dat de samenwerkende partijen zich moeten kunnen vinden in de doelstelling van het
project. In paragraaf 4.2.1 is al stilgestaan bij het belang van een gedeelde visie op het
probleem en op de gekozen aanpak. Daar is ook al, zij het in andere woorden,
vastgesteld dat er een sense of urgency moet zijn die gedeeld wordt door alle betrokken
partijen. Voor succesvolle samenwerking moet worden onderkend dat men van elkaar
afhankelijk is om het probleem op te lossen.199

Uit interviews blijkt dat de noodzaak tot samenwerking tussen de zorgsector enerzijds en de inlichtingen- en
opsporingsdiensten anderzijds a priori niet door alle partijen in gelijke mate wordt ingezien. Zo zijn vooral
vanuit de zorgsector kritische vragen gesteld over de toegevoegde waarde van de pilot Dreigingsmanagement
gesteld. Samenwerking op ad-hoc basis wordt niet uitgesloten maar voor een geïnstitutionaliseerd
samenwerkingsverband staan volgens een aantal respondenten de uitgangspunten van straf en zorg te veel
haaks op elkaar.

Vaak is te zien dat aan het begin van een nieuw project veel enthousiasme heerst bij de
betrokkenen, maar dat dit enthousiasme afneemt gedurende het verloop van het

199

Van Sluis, A.,Bekkers, V. (2009) De ontknoping van de nodale oriëntatie. Op zoek naar
randvoorwaarden en kritische factoren. Justitiële Verkenningen, 35(1), p. 87.
109

project. Als zij merken dat zij wel erg veel tijd en energie erin moeten steken en de
zichtbare opbrengsten van de inspanningen gering zijn, verliezen zij hun motivatie en
zullen zij dus minder doen voor het project.200
De interviews maken duidelijk dat de beleefde ‘sense of urgency’ vooral van invloed zal zijn op de bereidheid
tot informatiedeling. Indien personen afkomstig uit de zorgsector de noodzaak tot samenwerking en
informatiedeling onvoldoende inzien, is de kans op informatiedeling klein. De samenwerking dient het belang
van de patiënt te dienen, wil er samengewerkt worden.

Uit de praktijk in het Verenigd Koninkrijk blijkt dat een gemeenschappelijk doel
inderdaad bijdraagt aan het slagen van een project met veel samenwerkende partners.
Het FTAC wordt gezegd zijn succes mede te danken te hebben aan het eenduidige,
gemeenschappelijke doel dat wordt nagestreefd, namelijk de vroegtijdige inschatting en
beheersing van het risico dat bepaalde gefixeerde personen opleveren. Dit doel is in dit
project eenduidiger en in hogere mate gemeenschappelijk geworden doordat de
verschillende partijen letterlijk op één plaats zijn bijeengebracht en met elkaar het na te
streven doel hebben afgesproken.201

Nederlandse voorbeelden die het belang van een gemeenschappelijk doel onderstrepen
zijn te vinden in de projecten EMERGO en SNEEP. EMERGO is de naam van een project
dat in 2007 door de rijksoverheid en de gemeente Amsterdam werd geëntameerd en in
2011 werd afgesloten. Het project had een tweeledig doel. In de eerste plaats moest
een diepgravende analyse worden uitgevoerd van de verweving van illegale en legale
activiteiten in het Wallengebied (en een deel van het Damrak). De resultaten van deze
criminaliteitsanalyse moesten vervolgens door de verschillende handhavinginstanties
die zich aan dit project hadden gecommitteerd worden benut om de criminele
machtsconcentraties en achterliggende gelegenheidsstructuren in het Wallengebied te
200

Provan, K., Kenis, P. (2008) Modes of Network Governance: Structure, Management, and Effectiveness.
Journal of Public Administration Research and Theory 18, p. 242.
201
James, D.V., Kerrigan, T.R., Forfar, R., Farnham, F.R. & Preston, L.F. (2010). The Fixated Threat
Assessment Centre: preventing harm and facilitating care. The Journal of Forensic Psychiatry & Psychology
21 (4), p. 521-522, 534.
110

bestrijden en in de toekomst te voorkomen. SNEEP is een in 2006 door de Nationale
Recherche

gestart

grootschalig

opsporingsonderzoek

naar

een

groep

mensenhandelaren die op grote schaal vrouwen in de prostitutie bracht in Nederland,
Duitsland en België. Aan SNEEP is ook een bestuurlijk traject verbonden. SNEEP is model
komen te staan voor een ‘programmatische aanpak’, een relatief moderne aanpak
waarbij verschillende (overheids)partners, zoals gemeenten en OM samenwerken en
barrières op proberen te werpen tegen georganiseerde criminaliteit.
Binnen EMERGO werd het ontbreken van een gemeenschappelijk vertrekpunt als
belemmerend ervaren. Er was geen gezamenlijke visie op de situatie.202 Ook binnen
project SNEEP leek een gemeenschappelijke visie te ontbreken. De manier waarop het
probleem mensenhandel werd aangepakt verschilde nogal. De stuurgroep ging
weliswaar uit van de hierboven genoemde programmatische aanpak, maar de
uitvoerende professionals lieten zich veeleer leiden door een ‘klassieke’ strafrechtelijke
benadering, waarbij vooral wordt getracht om daders aan te pakken via een
strafrechtelijke veroordeling. Dit verschil in visie werd onvoldoende overbrugd door
communicatie.203 Ook bleek dat binnen project SNEEP de samenwerking tussen de
organisaties vooral goed van de grond kwam wanneer het meewerken aan het project
meerwaarde had voor de eigen organisatie.204

Uit de literatuur blijkt verder dat de opofferingsbereidheid een goede maatstaf is voor
een succesvolle samenwerking. Dit betekent dat de partners bereid zijn om hun eigen
doel ondergeschikt te maken aan het collectieve doel. De wederzijdse erkenning en
acceptatie van een zekere onbaatzuchtigheid kan helpen om vertrouwen in het
samenwerkingsverband te creëren.205

202

Gemeente Amsterdam en Ministerie van Veiligheid en Justitie 2010, p. 114.
van Gestel, B. & Verhoeven, M. (2009) De praktijk van de programmatische aanpak mensenhandel:
Plan- en procesevaluatie van een pilot, p. 12.
204
van Gestel, B. & Verhoeven, M. (2009) De praktijk van de programmatische aanpak mensenhandel:
Plan- en procesevaluatie van een pilot, p. 86.
205
Hudson, B., Hardy, B. (2002) What is ‘succesful’ partnership and how can it be measured? In:
Glendinning, C., Powell, M. & Rummery, K. (eds) Partnerships, New Labour and the Governance of
Welfare. Bristol: The Policy Press.
203

111

Voorts is voor een goede samenwerking het enkele wijzen op de ernst van het
probleem, in de pilot de dreiging die uitgaat van solistische dreigers, vaak niet
voldoende. Zelfs al hebben ketenpartners zicht op deze ernst en hebben zij de intentie
om mee te werken, dan komt in sommige gevallen de uitvoering van de samenwerking
nog steeds niet of pas na veel moeite en vertraging tot stand. Het blijkt dat de
prioriteiten van de eigen organisatie mede bepalen hoe de samenwerking wordt
uitgevoerd. De samenwerking lijkt vooral goed te gedijen indien die een meerwaarde
heeft voor de betrokken organisaties.206 ‘What’s in it for me?’ is zodoende een vraag die
met klem gesteld moet worden. Deze winstmogelijkheden kunnen prikkels zijn voor
coöperatief gedrag. Het is hierbij wel belangrijk dat deze ‘winst’ niet te snel wordt
uitbetaald.207 De vooruitzichten op ‘winst’ moeten voldoende expliciet worden gemaakt,
en

zij

moeten

uiteindelijk

een

vanzelfsprekendheid

worden

binnen

het

samenwerkingsproces.208

Op basis van het startdocument van de pilot kan niet met zekerheid worden bepaald of
er een gedeelde sense of urgency is. In paragraaf 4.2.1 is al vastgesteld dat binnen het
pilotteam wel consensus lijkt te bestaan over de te bereiken doelen en de noodzaak om
in dat verband gezamenlijk op te trekken. Tegelijkertijd is geconstateerd dat het
bevorderen van maatschappelijke veiligheid en het bieden van zorg niet altijd in elkaars
verlengde liggen. De afweging vindt bovendien plaats door professionals wier kijk op de
problematiek gekleurd wordt door hun beroepsachtergrond en –cultuur. Over deze
elementen komen we nog te spreken in paragraaf 4.4.3.

206

Id.
De Bruijn, H., ten Heuvelhof, E. & in ’t Veld, R. (1998) Procesmanagement. Over procesontwerp en
besluitvorming, Schoonhoven: Academic Service, p. 69.
208
Id, p. 149.
207

112

4.4.2 Wederzijds vertrouwen
Wederzijds vertrouwen is een belangrijke voorwaarde voor samenwerking en
informatiedeling tussen partijen. In de literatuur is dit vertrouwen omschreven als ‘the
willingness to accept vulnerability based on positive expectations about another’s
intentions or behaviors’.209 Wederzijds vertrouwen werd bijvoorbeeld gezien als een
cruciale succesfactor binnen de ‘proeftuin Hennep’. Dit is een project waarin OM en
politie niet alleen opsporen met innovatieve opsporingsmethoden, maar ook andere
partners zoals gemeenten en energiebedrijven betrekken bij het bestrijden van het
criminaliteitsprobleem.210 Om dit project op te bouwen werd veel aandacht besteed aan
een goede sfeer, wederzijds respect en het elkaar de ruimte geven voor ieders visie,
kennis en kunde. Hierdoor ging men erop vertrouwen dat de informatie die men deelde
binnenskamers zou blijven.211
Het vertrouwen wordt in veel gevallen opgebouwd op de werkvloer, maar kan ook tot
stand komen via aanbevolen contacten of door contacten in een informele setting.
Gelet op het feit dat vertrouwen langzaam tot stand komt, kunnen convenanten een
bijdrage leveren aan het ontstaan van vertrouwen doordat zij de partijen tonen waartoe
de andere partijen bevoegd zijn op basis van de gemaakte afspraken. Een convenant is
echter geen garantie voor wederzijds vertrouwen. Informele contacten zijn vaak
belangrijker.212 Doel van het opbouwen van vertrouwen is dat de medewerkers van de
verschillende instanties die het project samen uitvoeren één team gaan vormen met
een collegiale binding die opweegt tegen de loyaliteit aan hun moederorganisatie.213
Bestaat er al samenwerking op andere terreinen, dan is het nuttig hiervan gebruik te

209

Provan, K., Kenis, P. (2008) Modes of Network Governance: Structure, Management, and Effectiveness.
Journal of Public Administration Research and Theory 18, p. 237.
210
Flight, S., Bogaerts, S., Korf, D. & Siegel, D (2010) Aanpak georganiseerde criminaliteit in drie
proeftuinen. Den Haag: WODC, p. 11.
211
Id, p. 69.
212
Schuilenburg, M., Coenraads, A., van Calster, P. (2009) Onder de mensen. De aanpak van
transportcriminaliteit door politie, verzekeraars en schade-experts. Justitiële Verkenningen 35 (1), p. 5355.
213
van Delden, P. (2009) Samenwerking in de publieke dienstverlening: een exploratieve of een
programmatische strategie? Andersson Effers Felix Jaarboek, p. 20.
113

maken, aangezien er dan al een bepaalde mate van vertrouwen bestaat waarop kan
worden voortgebouwd.214

Binnen de pilot bestaat het risico dat er tussen partijen te weinig over en weer
geïnvesteerd wordt in informele contacten. De partijen die uitvoering gaan geven aan
de pilot zijn niet gewend veelvuldig samen te werken en kennen elkaar ook niet zo goed.
De contacten tussen zorginstellingen en de politie, bijvoorbeeld in het kader van
informatiedeling, vinden in veel gevallen plaats tussen personen die elkaar niet kennen.
Het risico bestaat dat er niet wordt geïnvesteerd in de contacten, bijvoorbeeld omdat
deze eenmalig zijn.

Indien men niet bekend is met de werkwijze van een instelling waarmee men
samenwerkt, dan zal het wederzijds vertrouwen meestal ontbreken en zal men aarzelen
om informatie te delen. Dit kan uiteraard een grote belemmering zijn voor een goed
verloop van de samenwerking.215 Dit heeft ook te maken met het beeld dat partijen van
elkaar hebben. Binnen de pilot wordt er gewerkt met instanties die afkomstig zijn uit
zeer verschillende disciplines. Een groot verschil in cultuur is waarneembaar tussen de
politie en de zorg. Indien er sprake is van vastgeroeste beelden over de (cultuur van) de
andere organisatie, al dan niet terecht, dan is dat een valkuil voor effectieve
samenwerking.
Uit interviews komen signalen naar voren die aangeven dat het vertrouwen tussen de zorgsector en
politie/justitie niet altijd even vanzelfsprekend is. Door sommige respondenten vanuit de zorgsector wordt het
optreden van politie/justitie vooral gekwalificeerd als ‘bemoeienis’. Ook is de zorg geuit dat politie/justitie
soms ‘impertinent’ om gegevens vragen. Dit type uitspraken duidt niet op groot onderling vertrouwen.
Anderzijds blijkt dat bepaalde de bemoeizorg-trajecten gewaardeerd worden door vertegenwoordigers van
politie/justitie. In het bijzonder is er lof voor de afname van de recidive en de overlast. Volgens deze
respondenten gaan bestrijding van overlast en het bieden van zorg juist heel goed samen.
214

van Delden, P. (2009) Samenwerking in de publieke dienstverlening: een exploratieve of een
programmatische strategie? Andersson Effers Felix Jaarboek, p. 21.
215
Schuilenburg, M., Coenraads, A., van Calster, P. (2009) Onder de mensen. De aanpak van
transportcriminaliteit door politie, verzekeraars en schade-experts. Justitiële Verkenningen 35 (1), p. 58.
114

4.4.3 Beroepscultuur
Een effectieve samenwerking is niet goed denkbaar zonder wederzijds begrip voor de
verschillen in achtergrond en de verschillen in beroepscultuur van de samenwerkende
partners. In deze paragraaf worden de belangrijkste bevindingen samengevat van
enkele studies naar de politiecultuur en de medische beroepscultuur. Er wordt
begonnen met een behandeling van de politiecultuur. Eerst wordt het wezen van de
politieorganisatie uiteengezet. Dit wordt gedaan aan de hand van het door de
Amerikaanse socioloog Lipsky ontwikkelde begrip street-level bureaucracy. Vervolgens
wordt weergegeven wat de informele beroepseisen van politiefunctionarissen zijn. Dat
zijn de eisen waarvan politiemensen zelf vinden dat zij en hun collega’s er aan moeten
voldoen. Deze informele beroepseisen vormen de kern van de beroepscultuur. Daarna
wordt ingezoomd op het karakter van het medische beroep en de cultuur en de
informele beroepseisen binnen deze beroepsgroep.

Er dienen hier wel twee belangrijke voorbehouden te worden gemaakt. Het eerste is dat
een beschouwing als deze een risico kent, namelijk het gevaar dat er te veel wordt
veralgemeniseerd. Het gaat immers over ‘de’ politiecultuur en ‘de’ medische
beroepscultuur. Daarin schuilt het risico dat er onvoldoende recht wordt gedaan aan de
diversiteit van alledag en het feit dat er binnen de politieorganisatie en de medische
beroepsgroep ook weer afzonderlijke specialisaties en beroepsgewoontes bestaan. Het
tweede voorbehoud betreft het onderzoek naar de politiecultuur als zodanig. Veel
onderzoek naar de Nederlandse politiecultuur is er niet.216 Op basis van beschikbaar
wetenschappelijk onderzoek is geen volledig beeld te geven van de politiecultuur in
Nederland.217 Toch is het van belang om aandacht te besteden aan de twee
beroepsculturen. Het komt namelijk voor dat samenwerking mislukt, ondanks uitvoerige
216

Van der Torre, E. (1999) Politiewerk: Politiestijlen, community policing, professionalisme (diss.
Rotterdam), Samsom, p. 14; Terpstra, J., Schaap, D. (2010) Politiecultuur: een empirische verkenning in de
Nederlandse context. PROCES 90 (4), p. 184.
217
Terpstra, J., Schaap, D. (2010) Politiecultuur: een empirische verkenning in de Nederlandse context.
PROCES 90 (4), p. 184.
115

convenanten, protocollen, goedbedoelde intentieverklaringen etc. Reden voor die
mislukking is vaak dat er weliswaar ‘op papier’ sprake is van samenwerking, maar dat er
achter de schermen onvoldoende vertrouwen in en onvoldoende begrip voor elkaars
werkwijze is.

De politiecultuur
Het karakter van de politieorganisatie: een street-level bureaucracy
Dit door de Amerikaanse socioloog Lipsky ontwikkelde leerstuk is, ondanks dat het
stamt uit 1980, nog steeds actueel. Met ‘street-level bureaucrats’ worden bedoeld
‘public service workers who interact directly with citizens in the course of their jobs, and
who have substantial discretion in the execution of their work.’ 218 Politiemensen zijn
street-level bureaucrats.219 Het werk van street-level bureaucrats is bijzonder van aard.
Zo werken zij onder grote tijdsdruk, is er constant behoefte aan hun diensten en hebben
zij vaak ontevreden of lastige ‘klanten’ (zoals uiteraard opgepakte verdachten, maar ook
bijvoorbeeld klagende burgers die menen dat de politie te weinig zichtbaar is). 220

De studie van Lipsky legt de gedragspatronen van uitvoerende ambtenaren bloot,
hetgeen duidelijk maakt wat er van overheidsbeleid terechtkomt.221 De studie laat zien
dat er een aanzienlijke discrepantie bestaat tussen beleid zoals het is bedacht en de
werkelijke uitvoering van dat beleid.222 In de studie wordt uitgelegd hoe het kan dat de

218

Lipsky, M. (1980) Street-level bureaucracy, Dilemmas of the individual in public services, New York:
Russell Sage Foundation, p. 3; zie ook bijvoorbeeld Hupe, P. & Hill, M. Street-level bureaucracy and public
accountability, in: Journal of Public Administration, Vol. 85, No. 2 (2007), p. 280; Meyers, M. & Vorsanger,
S. Street-level bureaucrats and the implementation of public policy, in: Handbook of Public Administration
(eds. B.G. Peters & J. Pierre), London: SAGE 2007. p. 153; Van der Torre, E. (1999) Politiewerk:
Politiestijlen, community policing, professionalisme (diss. Rotterdam), Samsom, p. 4.
219
Lipsky, M. (1980) Street-level bureaucracy, Dilemmas of the individual in public services, New York:
Russell Sage Foundation, p. 3; Van der Torre, E. (1999) Politiewerk: Politiestijlen, community policing,
professionalisme (diss. Rotterdam), Samsom, p. 4.
220
Lipsky, M. (1980) Street-level bureaucracy, Dilemmas of the individual in public services, New York:
Russell Sage Foundation, p. 27-28; Van der Torre, E. (1999) Politiewerk: Politiestijlen, community policing,
professionalisme (diss. Rotterdam), Samsom, p. 4.
221
Van der Torre, E. (1999) Politiewerk: Politiestijlen, community policing, professionalisme (diss.
Rotterdam), Samsom, p. 1.
222
Id, p. 4.
116

uitvoering van beleid (aan de onderkant van de organisatie) afwijkt van hetzelfde beleid
zoals dat bedacht is (aan de bovenkant van de organisatie).223 Anders gezegd, de
uiteindelijke implicatie van beleid A door de uitvoerders kan, vanwege allerlei praktische
motieven, een andere zijn dan de bedenkers van beleid A voor ogen hadden. Lipsky
betoogt dat dit begrepen kan worden door de routines, subjectieve percepties en
gedrag van ambtenaren die in direct contact staan met burgers te bestuderen.224 Beleid
kan dan ook het best begrepen worden door niet te kijken naar de bovenste laag van
een organisatie, maar naar de onderste lagen.225

Volgens Lipsky zijn er twee redenen waarom street-level bureaucrats vaak in staat zijn
om zelf beleid te maken. In de eerste plaats hebben zij een relatief grote beleidsvrijheid
om de omvang van hun optreden te bepalen. Zo kan een politieagent bijvoorbeeld
geregeld zelf beslissen of hij een (kleine) overtreding door de vingers ziet.226 Ten tweede
zijn street-level bureaucrats relatief autonoom ten opzichte van de hiërarchie in de
organisatie.227 Street-level bureaucrats gebruiken de bovengenoemde beleidsvrijheid en
autonomie dan ook om het hoofd te kunnen bieden aan de uitdagingen die het werk
hen biedt. Zij ontwikkelen verschillende aanpassingsmechanismen.228 Een eerste
aanpassingsmechanisme is ‘creaming’.229 Daarmee wordt een proces van selecteren
bedoeld.230 Geconfronteerd met meer hulpzoekenden dan er redelijkerwijs kunnen
worden

geholpen,

‘kiezen’

standaardinstrumenten

street-level

kunnen

worden

223

bureaucrats
geholpen.

degenen
Lastige

of

die

met

de

onrealistische

Wells, J. (1997), Priorities, ‘street level bureaucracy’ and the community mental health team, Health
and Social Care in the Community 5(5), p. 334.
224
Lipsky, M. (1980) Street-level bureaucracy, Dilemmas of the individual in public services, New York:
Russell Sage Foundation, p. 82.
225
Id, p. xii.
226
Id, p. 13.
227
Lipsky, M. (1980) Street-level bureaucracy, Dilemmas of the individual in public services, New York:
Russell Sage Foundation, p. 13; Smith, S. (2003) Street-level bureaucracy and public policy, in: Handbook
of public administration, London: SAGE 2003 (eds. B.G. Peters & J. Pierre), p. 354.
228
Lipsky, M. (1980) Street-level bureaucracy, Dilemmas of the individual in public services, New York:
Russell Sage Foundation, p. 140.
229
Id, p. 107-108.
230
Van der Torre, E. (1999) Politiewerk: Politiestijlen, community policing, professionalisme (diss.
Rotterdam), Samsom, p. 5.
117

hulpzoekenden worden liever niet snel geholpen. Dit is in strijd met het formele beleid
dat een ieder recht heeft op eenzelfde soort benadering en behandeling.231 Ten tweede
proberen street-level bureaucrats het proces van interactie met de burger te
domineren. Zij kunnen dit proces domineren omdat zij van meet af aan het initiatief in
handen hebben. Een derde mechanisme is het herdefiniëren van de doelen van de
organisatie. Een uitvoerend ambtenaar merkt dagelijks dat het onmogelijk is bij iedere
klant tegemoet te komen aan de beroepsidealen over dienstverlening. Dit leidt ertoe
dat hij zijn opvattingen over hoe hij zijn werk behoort te doen, herdefinieert.232

De kern van de politiecultuur: informele beroepseisen
Agenten vinden het belangrijk dat zij op straat, zeker in lastige situaties, op hun collega’s
kunnen rekenen. Tussen politiemensen die veel met elkaar werken ontstaat veelal een
hechte band. Dit komt mede door de aard van het werk. Zij krijgen samen te maken met
emoties, met onrechtvaardigheid en met lastige taken. De verwantschap onder
politiemensen wordt versterkt doordat zij vinden dat de buitenwacht hen te kritisch
gadeslaat.233
De afgelopen jaren is de collegialiteit, hoewel nog steeds groot, wel wat minder
geworden. Voor de een is dit een groot verlies, voor de ander is het winst, omdat de
mentale ruimte voor kritische zin groeit. Maar, door de individualisering zijn de
informele kritiek en onderlinge interventies op de werkvloer juist afgenomen, en die
ruimte is ingevuld met wat meer sturing en controle, inclusief een straffer regime van
functionerings- en beoordelingsgesprekken.234

231

Lipsky, M. (1980) Street-level bureaucracy, Dilemmas of the individual in public services, New York:
Russell Sage Foundation, p. 107; Hudson, B. ‘Michael Lipsky and Street-Level Bureaucracy: A Neglected
Perspective’, in: Disability and Dependency (ed. L. Barton), Barcombe (UK): The Falmer Press 1989, p. 45;
Van der Torre, E. (1999) Politiewerk: Politiestijlen, community policing, professionalisme (diss. Rotterdam),
Samsom, p. 5.
232
Van der Torre, E. (1999) Politiewerk: Politiestijlen, community policing, professionalisme (diss.
Rotterdam), Samsom, p. 5.
233
Van der Torre, E. (1999) Politiewerk: Politiestijlen, community policing, professionalisme (diss.
Rotterdam), Samsom, p. 48-52.
234
Van der Torre, E. ‘Politiecultuur’, in: C.J.C.F. Fijnaut e.a. (red.), Politie: Studies over haar werking en
organisatie, Deventer: Kluwer 2007, p. 518.
118

Politie en hulpverlening
Politieagenten sporen niet alleen strafbare feiten op, maar verlenen ook veelvuldig
allerlei soorten hulp. Dat is niet verwonderlijk, aangezien ook dit tot hun taak
behoort.235 Als politieagenten te maken krijgen met een hulpvraag, zoeken zij doorgaans
naar mogelijkheden om een informeel hulpverleningsproces op gang te brengen. Zij
willen weliswaar hulpvragen meestal snel doorschuiven naar anderen, maar zij proberen
dit met instemming van de betrokkenen te doen. Politieagenten hanteren een aantal
belangrijke strategieën om hulpvragen beleefd door te schuiven. Een strategie is het
zoeken naar informele sociale controle. Politieagenten zoeken naar informele
hulpverleners, zoals vrienden en familie van de hulpbehoevende in de hoop dat deze
een bijdrage kunnen leveren aan de oplossing van het probleem van de
hulpbehoevende. Een andere strategie is doorverwijzen. Burgers worden door dienders
regelmatig doorverwezen naar andere politiemensen (bijvoorbeeld de wijkagent) of
publieke

instanties

(bijvoorbeeld

een

Veiligheidshuis).

Politieagenten

maken

betrokkenen duidelijk waarom zij een zaak in andere handen leggen. Zij leggen uit dat
formeel-juridisch optreden niet altijd soelaas kan bieden en dat andere professionals
waarschijnlijk meer kunnen betekenen.236

Politieagenten en nieuw beleid
In de ogen van politieagenten zijn politieopleidingen, psychologische kennis en
wetskennis geen garantie voor succesvol straatwerk. Politieagenten hebben ook een
afkeer van managementconcepten en van voorstellen voor organisatieverandering. Zij
vinden dat de ‘common sense’ van agenten hierin zelden op waarde wordt geschat.
Voor de pilot is dit van belang omdat het uiteindelijk de mensen van IPOL en de op
regionaal niveau werkzame medewerkers zijn die het beleid moeten uitvoeren. Binnen
de politieorganisatie is de afstand tussen bedenkers van beleid en uitvoerders van
235

Zie art. 2 Politiewet.
Van der Torre, E. (1999) Politiewerk: Politiestijlen, community policing, professionalisme (diss.
Rotterdam), Samsom, p. 61-66.
236

119

beleid, kleiner geworden. Er is niet zozeer sprake van een kloof tussen uitvoerders en
bedenkers, maar een zekere afstand is er nog steeds.237

Hoewel beroepsbeoefenaren in de gezondheidszorg zich gedeeltelijk in deze streetlevel bureaucracy zullen herkennen (Lipsky noemt ‘doktoren’ ook expliciet), wijkt de
beroepscultuur in de gezondheidszorg op belangrijke punten af van de beroepscultuur
bij de politie. Het volgende gaat over de beroepscultuur in de gezondheidszorg.
De medische beroepscultuur238

Het karakter van het medische beroep: zorg en vertrouwen
De twee beroepen in het zorgtraject die in het kader van de pilot Dreigingsmanagement
van belang zijn, zijn die van psycholoog en psychiater. Hoewel er grote verschillen
tussen die twee beroepen bestaan (zo is de psychiater - anders dan de psycholoog - een
arts en kan als zodanig medicijnen voorschrijven) heeft hun beider werk betrekking op
de geestesgesteldheid van de patiënt. Dit werk heeft vanzelfsprekend een eigen
karakter, dat op belangrijke punten afwijkt van het hierboven op hoofdlijnen geschetste
karakter van de politieorganisatie. Zo worden er vaak langdurige en professioneelintieme relaties opgebouwd met de patiënt.239 Een ander in het oog springend verschil
is, het zij nog maar eens herhaald, het doel dat de medicus voor ogen heeft: adequate
zorg verlenen aan de patiënt. In deze paragraaf wordt aan de hand van studies naar de
medische beroepscultuur en richtlijnen van de beroepsorganisaties het karakter van het
medische beroep geschetst. Dit wordt onder andere gedaan aan de hand van de
Nederlandse artseneed. De artseneed geeft uitdrukking aan de morele waarden van de

237

Van der Torre, E. ‘Politiecultuur’, in: C.J.C.F. Fijnaut e.a. (red.), Politie: Studies over haar werking en
organisatie, Deventer: Kluwer 2007, p. 518.
238
Voor het gemak wordt de term ‘medische’ gebruikt. Het gaat om de beroepscultuur in de (geestelijke)
gezondheidszorg.
239
Met de term professioneel-intiem wordt bedoeld dat de patiënt tijdens de behandeling vaak zijn hele
geestelijke ‘ik’ blootstelt aan zijn behandelaar. Dit is anders bij de relatie opsporingsambtenaar-verdachte.
De verdachte maakt in de regel tegen zijn wil in deel uit van die relatie en werkt regelmatig niet mee met
de politie.
120

medische beroepsgroep. Diverse regelingen, zoals de wet, richtlijnen en gedragscodes
vormen de concretisering van deze waarden. Deze concretisering leidt tot professionele
normen voor het handelen van de arts.240 De eed luidt als volgt:

Ik zweer/beloof dat ik de geneeskunst zo goed als ik kan zal uitoefenen ten
dienste van mijn medemens. Ik zal zorgen voor zieken, gezondheid
bevorderen en lijden verlichten.
Ik stel het belang van de patiënt voorop en eerbiedig zijn opvattingen. Ik zal
aan de patiënt geen schade doen. Ik luister en zal hem goed inlichten. Ik zal
geheim houden wat mij is toevertrouwd.
Ik zal de geneeskundige kennis van mijzelf en anderen bevorderen. Ik erken
de grenzen van mijn mogelijkheden. Ik zal mij open en toetsbaar opstellen.
Ik ken mijn verantwoordelijkheid voor de samenleving en zal de
beschikbaarheid en toegankelijkheid van de gezondheidszorg bevorderen. Ik
maak geen misbruik van mijn medische kennis, ook niet onder druk.
Ik zal zo het beroep van arts in ere houden.
Dat beloof ik.
of
Zo waarlijk helpe mij God almachtig.

Zoals ook uit deze bovenstaande artseneed opgemaakt kan worden, zijn de begrippen
hulpverlening, vertrouwelijkheid, privacy en geheimhouding kernbegrippen binnen de
medische wereld. Uit de hoeveelheid regelingen die betrekking hebben op deze
waarden kan worden opgemaakt dat psychologen en psychiaters deze als essentieel
beschouwen.

De kern van de medische beroepscultuur: informele beroepseisen

240

De Nederlandse artseneed (KNMG en VNSU, 2003), p. 20.
121

Uitgangspunt van een medicus is dus van oudsher het verlenen van adequate hulp. Dat
uitgangspunt gaat ver terug, een van de oudste bronnen van deze doelstelling is de
Hippocratische eed.241 Omstreeks 400 voor Christus formuleerde de Griekse arts
Hippocrates deze artseneed. In die eed liet hij zijn leerlingen zichzelf een aantal
verplichtingen opleggen met betrekking tot medische beroepsregels.242 Belangrijk
onderdeel van die eed was om slechts te handelen in het belang van de patiënt. Zo
bevat de Hippocratische eed het zinsdeel ‘De geneeskundige behandeling zal ik
aanwenden ten nutte van de zieken (…)’.243 Ook al is de Hippocratische eed eeuwenoud,
de gedachte ervan vormt nog altijd een richtsnoer voor Nederlandse medici. Het idee is
dat door het uitspreken van de eed iemand toetreedt tot de medische beroepsgroep en
de morele vereisten van die beroepsgroep op zich neemt: hij verplicht zichzelf tot een
bepaald moreel handelen.244 In de medische literatuur worden, in navolging van
Beauchamp en Childress245, vier basisprincipes voor medisch handelen onderkend.246 Dit
zijn autonomy (autonomie), beneficience (weldoen), non-maleficience (geen kwaad
doen) en justice (rechtvaardigheid). Hier zijn vooral van belang beneficience (weldoen)
en non-maleficience (geen kwaad doen). Met weldoen wordt bedoeld dat het welzijn
van de zieke het hoogste richtsnoer is voor de arts.247 Ook met ‘geen kwaad doen’ wordt
de patiënt centraal geplaatst. Als een bepaalde actie van de behandelaar meer schade
aanricht dan dat het voordeel oplevert, dient de behandelaar ervan af te zien. Het valt
dus te verwachten dat de geestelijke gezondheidszorg zich bij elk contact met IPOL zal
afvragen of dat contact in het belang van de patiënt is.

Ook van belang zijn de eisen vertrouwelijkheid, privacy en geheimhouding. Het
beroepsgeheim strekt zich uit over alles wat de medische hulpverlener in de uitoefening
241

Omdat het waarschijnlijk niet Hippocrates is geweest die de eed heeft opgesteld wordt hier niet
gesproken van de eed van Hippocrates, zie ook Ten Have, H. e.a. (2009) Medische ethiek, Houten: Bohn
Stafleu van Loghum, p. 53; De Nederlandse artseneed (KNMG en VNSU, 2003), p. 12.
242
Ten Have, H. e.a. (2009) Medische ethiek, Houten: Bohn Stafleu van Loghum, p. 53-54.
243
Id, p. 54.
244
Ten Have, H. e.a. (2009) Medische ethiek, Houten: Bohn Stafleu van Loghum, p. 53.
245
Beauchamp, T. & Childress, J. (2001) Principles of Biomedical Ethics, Oxford University Press, p. 57-272.
246
Dillmann, R. e.a. (red.) (1993) Medische ethiek in de praktijk, Utrecht: Bunge, p. 13.
247
Dillmann, R. e.a. (red.) (1993) Medische ethiek in de praktijk, Utrecht: Bunge, p. 13.
122

van zijn beroep te weten is gekomen.248 Daar komt bij dat het beroepsgeheim in
principe geldt ten opzichte van een ieder.249 Dat houdt dus onder andere in dat het
beroepsgeheim, behoudens uitzonderingen, kan worden ingeroepen tegenover de
politie.250 Aan deze vertrouwelijkheid wordt in de medische beroepsgroep een grote
waarde toegeschreven. De relatie tussen behandelaar en patiënt is vaak langdurig van
aard en de patiënt moet erop kunnen vertrouwen dat hetgeen hij vertelt ook bij de
behandelaar blijft. Zoals de Nederlandse Vereniging voor Psychiatrie het verwoordde:
‘Het beroepsgeheim biedt de patiënt de veiligheid die nodig is om al hetgeen hij
fantaseert, denkt, vindt of doet te bespreken. Bij de gratie van het beroepsgeheim
kunnen belangrijke inzichten in de belevingswereld van de patiënt worden verkregen.
Juist daardoor ontstaat de mogelijkheid bij te sturen in de behandeling, met als doel het
herstel van de patiënt en het creëren van een veilige situatie voor patiënt en
omgeving’.251

Het overzicht in deze paragraaf maakt duidelijk dat in de zorg andere opvattingen
bestaan en andere regels worden gehanteerd dan in de politieorganisatie. Deze
verschillen kunnen hun weerslag hebben op de bereidheid om met elkaar in overleg te
treden en informatie te delen en zouden in de weg kunnen staan van het slagen van de
pilot wanneer de vanuit de diverse organisaties bij de pilot betrokken personen er niet
in slagen om deze te overbruggen.

4.4.4 Bestaande gewoontes en routines
Routines kunnen worden gezien als een terugkerend gedragspatroon dat meerdere
leden van een organisatie die belast zijn met het uitvoeren van de taken van de

248

Duijst W. (2009) Praktijkboek beroepsgeheim en informatieverstrekking in de zorg. Maklu: ApeldoornAntwerpen, p. 14.
249
Id.
250
Voor een bespreking van die uitzonderingen, zie paragraaf 4.2.5.
251
Beroepsgeheim psychiater dient ook het maatschappelijk belang, in: de Volkskrant, 14 juli 2011.
123

organisatie vertonen.252 Elke organisatie kent een zekere mate van routine. Routines
dragen bij aan het vervolbrengen van de taken van de organisatie.253 Routines worden
vaak gezien als halsstarrig, moeilijk te veranderen.254 Dat lijkt niet helemaal terecht.
Routines in een organisatie hebben eerder een paradoxaal karakter.255 Als zodanig
dragen routines bij aan de stabiliteit van een organisatie, terwijl zij tevens een grote rol
spelen bij de flexibiliteit van een organisatie.256 De verschillende partijen binnen de
pilot, afkomstig uit sferen van politie/justitie en de zorg, hebben allemaal (bewust dan
wel onbewust) hun eigen gewoontes en routines in de wijze waarop zij werken. Indien
er onduidelijkheid is over een bepaald project, komt het voor dat deelnemende
instanties terugvallen op wat ze gewend zijn om te doen, op hun vertrouwde
traditionele manier van werken.257 Routines kunnen zodoende zich op twee manieren
openbaren, namelijk op functionele en disfunctionele wijze. Routines die functioneel
zijn leiden tot een besparing van tijd en moeite van de betrokken actoren, omdat deze
niet actief gemanaged hoeven te worden: gedrag wordt als het ware ‘vanzelf’
vertoond.258 Routines kunnen echter ook een disfunctioneel effect heben. Hierdoor
kunnen nieuwe situaties verkeerd begrepen worden (miscoding of situations), waarbij

252

Becker, M. (2004) Organizational routines: a review of the literature. Industrial and Corporate Change
13 (4), p. 644-654; Feldman, M., Rafaeli, A. (2002) Organizational routines as sources of connections and
understandings. Journal of Management Studies 39 (3), p. 311; Feldman M., Pentland B. (2003)
Reconceptualizing Organizational Routines as a Source of Flexibility and Change. Administrative Science
Quarterly 48(1), p. 95; Feldman, M. (2000) Organizational Routines as a Source of Continuous Change.
Organization Science 11 (6), p. 611.
253
Feldman, M. (2000) Organizational Routines as a Source of Continuous Change. Organization Science
11 (6), p. 611.; Feldman M., Pentland B. (2003) Reconceptualizing Organizational Routines as a Source of
Flexibility and Change. Administrative Science Quarterly 48(1), p. 94.
254
Feldman, M. (2000) Organizational Routines as a Source of Continuous Change. Organization Science
11 (6), p. 611; Feldman M., Pentland B. (2003) Reconceptualizing Organizational Routines as a Source of
Flexibility and Change. Administrative Science Quarterly 48(1), p. 94.
255
Feldman, M., Rafaeli, A. (2002) Organizational routines as sources of connections and understandings.
Journal of Management Studies 39 (3), p. 310. Feldman M., Pentland B. (2003) Reconceptualizing
Organizational Routines as a Source of Flexibility and Change. Administrative Science Quarterly 48(1), p.
94.
256
Feldman, M., Rafaeli, A. (2002) Organizational routines as sources of connections and understandings.
Journal of Management Studies 39 (3), p. 310.
257
van Gestel, B. Verhoeven, M. (2011) Bevindingen uit de procesevaluatie van de programmatische
aanpak mensenhandel, Justitiële Verkenningen 37(2), p. 29.
258
Gersick C., Hackman, R. (1990) Habitual routines in task-performing groups. Organizational Behavior
and Human Decision Process, 47, p. 71.
124

een organisatie een nieuwe stimulans niet als zodanig herkent en een routinematige
reactie wordt ingezet terwijl deze stimulans juist een nieuwe reactie vereist. Deze
situatie kan zich ook voordoen wanneer de context die ten grondslag ligt aan de
stimulans verandert.259 Disfunctionele routines kunnen ook tot gevolg hebben dat er
een afname is in de innovatie van de organisatie. Dit is het gevolg van het feit dat de
organisatie zijn gedrag niet meer aanpast of uitbreidt.260
Routines binnen organisaties kunnen de effectiviteit van een samenwerkingsverband
negatief beïnvloeden. De pilot beoogt bestaande gewoontes en routines te veranderen
door de partijen te laten samenwerken in situaties waarin zij dit niet gewend zijn.
Hoewel dit moeilijk kan zijn, wordt in de geraadpleegde literatuur echter ook betoogd
dat het veranderen van routines niet per se moeilijk is. Er wordt gesteld dat routines
zelfs een bron van flexibiliteit en verandering kunnen zijn. Dit is mogelijk als routine
wordt uitgelegd als de wijze waarop men taken uitvoert die gebaseerd is op eerdere
ervaringen met het uitvoeren van deze taken én reflectie op deze taken. Veranderen de
omstandigheden, dan zou het een onderdeel van de routine zijn dat deze na reflectie
wordt aangepast aan de nieuwe omstandigheden. Dit heeft te maken met het
onderscheid tussen de twee aspecten waaruit de routine zou bestaan: het ostensieve
aspect (het theoretische aspect, of het model van de handelingen dat is aangeleerd) en
het performatieve aspect (het praktijkaspect, of de wijze waarop het aangeleerde model
van de handelingen in de praktijk wordt gebracht). Niet alleen het aangeleerde model is
dus een onderdeel van de routine, maar ook de praktijk, waarin het model wordt
aangepast aan bestaande of veranderende omstandigheden.261

De vraag is dus onder welke voorwaarden nieuw beleid kan resulteren in een
verandering van bestaande routines. Hiervoor kan gekeken worden naar het veranderen

259

Gersick C., Hackman, R. (1990) Habitual routines in task-performing groups. Organizational Behavior
and Human Decision Process, 47, p. 72.
260
Id, p. 73.
261
Feldman M., Pentland B. (2003) Reconceptualizing Organizational Routines as a Source of Flexibility
and Change. Administrative Science Quarterly 48(1), p. 94-118.
125

van routines op individueel niveau en op organisatorisch niveau. Beide kunnen van
belang zijn bij de uitvoering van deze pilot.

Op individueel niveau is van belang om op te merken dat ‘de macht der gewoonte sterk
is’. Hierbij is het van belang om op te merken dat repetitie leidt tot gewoontevorming.
Wanneer een gewoonte bestaat, worden keuzes vaak automatisch genomen.262 Echter,
wanneer gewoontes doelgerichter en het onderliggende gedrag complexer zijn, zijn er
meer aanknopingspunten om het gedrag te veranderen en te sturen. Gewoontes van
individuen kunnen dus worden aangepast, mits er rekening wordt gehouden met de
kenmerken van deze gewoontes.

Ook dient de vraag gesteld te worden hoe routines op organisatorisch niveau beïnvloed
of aangepast kunnen worden. Deze routines ontstaan wanneer organisaties
herhaaldelijk in aanraking komen met dezelfde stimulansen.263 Het blijkt dat er binnen
organisaties drie factoren relevant zijn die mede bepalen of routines veranderd of
doorbroken kunnen worden. Dit zal ten eerste afhangen van de prikkel om een routine
te veranderen. Deze prikkel kan komen wanneer de organisatie geconfronteerd wordt
met nieuwe situatie of context, de doelstellingen niet bereikt worden, of wanneer er
van buiten af wordt ingegrepen op de organisatie. Ten tweede is de timing van de
gewenste verandering belangrijk. Tijdens bepaalde fasen van een project of
samenwerking is het makkelijker om routines te veranderen, bijvoorbeeld tijdens de
start van het project. Ten slotte zal de mogelijkheid tot het doorbreken van de routine
afhangen van de sterkte van de routine. Routines waarbij de sterkte hoog is, zijn

262

Aarst, H. (2009) Gewoontegedrag: de automatische pilot van mens en maatschappij. In: Tiemeijer, W.,
Thomas, C., Prast, H. (red) De menselijke beslisser: over de psychologie van keuze en gedrag. Amersterdam
University Press: Amsterdam, p. 65.
263
Gersick C., Hackman, R. (1990) Habitual routines in task-performing groups. Organizational Behavior
and Human Decision Process, 47, p. 65-97.
126

moeilijker aan te passen. Deze sterkte zal afhangen van de oriëntatie, diepte en de
centrale positie die de routine inneemt binnen een organisatie.264

Routines, zowel op individueel als op organisatorisch niveau, kunnen dus doorbroken
worden. Wel is het nodig dat rekening wordt gehouden met de gestelde beperkingen
voor het beïnvloeden van deze routines.
4.4.5 Macht en wederzijdse afhankelijkheid
Ook het machtsaspect speelt een rol met betrekking tot het al dan niet slagen van de
pilot. Dit aspect manifesteert zich in het bijzonder wanneer organisaties besluiten
moeten nemen om informatie al dan niet met de andere organisaties te delen.
Organisaties schermen niet zelden delen van hun informatievoorziening af om hun
importantie en autoriteit op een bepaald terrein te onderstrepen. Een gevoel van policy
powerlessness. kan in het kader van de pilot Dreigingsmanagement ontstaan wanneer
bij de betrokkenen de overtuiging postvat dat zij het beleid en het werkproces
nauwelijks kunnen beïnvloeden.265 In paragraaf 4.3.1 is in dat verband ook al gewezen
op het belang van een open besluitvorming. Verder moeten de medewerkers van de
betrokken instanties doordrongen zijn van het besef dat men wederzijds afhankelijk is
van elkaar en elkaar’s informatie. Er dient voor gewaakt te worden dat het delen van
informatie gezien wordt als iets negatiefs, iets dat afbreuk zou kunnen doen aan de
eigen autoriteit.

4.5

De belangrijkste succes- en faalfactoren op een rij

264

Gersick C., Hackman, R. (1990) Habitual routines in task-performing groups. Organizational Behavior
and Human Decision Process, 47, p. 90-91.
265
Tummers, L., Bekkers, V., Steijn, B. (2009) Policy Alienation of Public Professionals. Application in a
New Public Management Context. Public Management Review 11 (5), p. 688.
127

De reflectie op de operationele logica in dit hoofdstuk maakt duidelijk dat bij projecten
als de pilot Dreigingsmanagement rekening dient te worden gehouden met een groot
aantal randvoorwaarden. Deze variëren van voorwaarden die betrekking hebben op de
kennis van elkaars bevoegdheden en het toepasselijke juridische kader, tot de wil om
samen te werken en het hebben van vertrouwen in elkaars werkwijzen en organisatie.
De bevindingen uit hoofdstuk 4 worden kort samengevat in tabel 3.

128

Tabel 3: Succes- en faalfactoren voor de operationele logica
Assumpties

Succesfactor(en)

Faalfactor(en)

Er bestaat voldoende kennis en

Het gebruik van de bestaande wetenschappelijke

Veel van de bestaande literatuur haakt aan bij de problematiek over

een gedeelde visie over de ernst

literatuur, zowel uit binnen- als buitenland, kan de

stalking. Het is echter de vraag of deze inzichten 1-op-1 kunnen worden

van de problematiek van de

kennis

omgezet naar het vraagstuk rond de solistische dreiger.

solistische dreiger .

vergroten, zowel bij het pilotteam als bij de

Vinden kennis en inzicht in voldoende mate hun weg richting de

regiopartners.

partners in de regio?

zijn

Het vastleggen van afspraken over de pilot in een

De kennis van en ervaring met de pilot zijn binnen de verschillende

bekend met de inhoud van de

convenant kan bijdragen aan meer kennis in de regio

organisaties slechts bij enkele personen aanwezig.

pilot.

over de pilot.

De

betrokken

partners

over

de

achterliggende

problematiek

De kennis van de pilot en de inhoud daarvan kunnen
bij de regiopartners verbeterd worden door gebruik te
maken van een bewustwordingstraject.
De betrokken partijen kennen

Direct (in)formeel contact kan, zeker wanneer dit met

Indien de betrokken partijen – uit de zorg en de sfeer van veiligheid -

elkaar en elkaars werkwijzen.

enige frequentie plaatsvindt, de kennis over de

onvoldoende

partnerorganisaties

werkwijzen, kan dit resulteren in onbegrip.

vergroten.

Overlegstructuren,

kennis

hebben

van

elkaars

taakopvattingen

en

waarin de continuïteit van de deelnemers wordt

Per regio zijn verschillende organisaties betrokken, waardoor de

gewaarborgd, kunnen hierbij een belangrijke rol

aanwezige kennis per casus kan verschillen.

spelen.
Kennis- en gebruik van elkaars

Zowel bij de identificatie van de solistische dreiger, de

De instellingen uit de zorg en de inlichtingen- en veiligheidsdiensten

deskundigheid resulteren in een

risico-inschatting, als ook bij de op maat gesneden

maken bij de identificatie, risico-inschatting en aanpak onvoldoende

129

betere samenwerking.

aanpak kan gebruik worden gemaakt van de

gebruik van elkaars deskundigheid en informatie.

deskundigheid (en informatie) die aanwezig is bij
organisaties uit de zorgsector.
Binnen

de

verschillende

Door duidelijk te maken wat de noodzaak van de

Het kader waarbinnen (medische) informatie kan worden uitgewisseld,

organisaties bestaat voldoende

informatie is, kunnen psychologen en psychiaters

heeft

kennis

wellicht welwillender tegenover informatieverzoeken

uitgewisseld wanneer er toestemming van de patiënt is gegeven, er een

komen te staan.

wettelijke verplichting is, er een conflict van plichten is bij de

over

de

juridische

(on)mogelijkheden

om

informatie met elkaar uit te

Concrete

afspraken

wisselen.

uitwisselingen

kunnen

over

deze

ook

bijdragen

over

de

kan

worden

informatie-

behandelaar, of als er een zwaarwegend belang is. Indien één van deze

aan

varianten niet aanwezig is, kan informatie niet worden uitgewisseld.

een

verbeterde informatiestroom.
Kennis

enkele begrenzingen. Medische informatie

Deze informatie kan een belangrijke rol spelen bij verschillende

(on)mogelijkheden

van

het

aspecten van de pilot.

beroepsgeheim dient gestimuleerd te worden bij de

Een gebrek aan kennis over deze (on)mogelijkheden van het delen van

betrokken

informatie

partners,

met

name

bij

de

kan

mogelijk

resulteren

in

onbegrip

bij

de

veiligheidsdiensten. Dit kan onbegrip voorkomen.

partnerorganisaties, met name aan de kant van politie/justitie.

De verschillende partijen worden voldoende bij de

Het aantal betrokken partijen wordt te groot, mede omdat er

besluitvormingsproces bevordert

besluitvorming betrokken.

verschillende sectoren waarbinnen zich verschillende organisaties

de samenwerking.

De samenwerkende instanties zijn gehuisvest op één

bevinden bij de pilot betrokken raken,. Het kan onduidelijk zijn welke

fysieke locatie.

partij de regie voert binnen deze samenwerking.

Het gebruik van procesarchitecten kan onder andere

Een gebrek aan taakintegratie is aanwezig, wat veroorzaakt wordt door

resulteren in een goede taakintegratie.

het ontbreken van een projectplan.

Gebruik van een open, ‘bottom-up’-besluitvorming.

Een gesloten besluitvorming kan een obstakel zijn voor een goede

Externe controle heeft een plaats binnen de

samenwerking. Voorkomen moet worden dat partijen het gevoel krijgen

samenwerking, maar geen dominante positie.

‘in een fuik te zwemmen’. Een te sterke mate van externe controle kan

Het

gekozen

ontwerp-

en

130

Bij het ontwerp wordt vooral geleund op een

het vertrouwen schaden en het samenwerkingsverband remmen.

‘exploratieve strategie’ .
Het projectmanagement is goed

Het is belangrijk dat duidelijk is welke actor

Indien onduidelijk is wie verantwoordelijk is voor wat, kan de stabiliteit

georganiseerd.

verantwoordelijk is voor welke zaken binnen de

van het samenwerkingsverband worden geschaad.

samenwerking. Een langdurige samenwerking kan

Het ontbreken van een convenant kan als gemis worden ervaren.

hieraan bijdragen.

Tegelijkertijd moet het belang van een convenant niet worden

Een convenant kan bijdragen aan het wegnemen van

overschat. De aanwezigheid hiervan garandeert geen succesvolle

onzekerheden over de samenwerking bij de betrokken

samenwerking en wordt in sommige situaties gezien als een formaliteit.

partijen, en stimuleert het vertrouwen.

Wanneer informatie gedeeld wordt, dient deze niet gebruikt te worden

Interactie

tussen

gestimuleerd

de

worden,

betrokken
zodat

partijen
de

moet

dan voor andere doelen dan die de delende organisatie voor ogen had.

strategische

Conflicten binnen de samenwerking kunnen ontstaan wanneer de

onzekerheid beperkt kan worden.

strategieën tussen de betrokken organisaties ongecoördineerd zijn of

Voordat informatie gedeeld wordt moet duidelijk zijn

met elkaar conflicteren.

welk doel deze informatie zal dienen.

Een gebrekkige interne communicatie kan bijdragen aan een stroevere

Zowel de verticale als de horizontale communicatie

samenwerking.

dient gestimuleerd te worden.
De toegezegde ‘capaciteit’ is

Partijen moeten overtuigd zijn van een min of meer

Wanneer de kostenverdeling door de betrokken partijen wordt ervaren

gegarandeerd.

evenredige kostenverdeling. De samenwerking wordt

als onevenredig, kan dit de samenwerking bemoeilijken. Deze situatie

bevorderd als de betrokken partijen uit eigen

kan zich ook voordoen wanneer de partijen het gevoel hebben verplicht

beweging bereid zijn de gevraagde investeringen te

te zijn de investeringen te moeten doen.

doen.
Er bestaat een sense of urgency.

Het ontwikkelen van een gemeenschappelijke visie op

Zonder

identificatie-risico-inschatting

samenwerkingsverband niet goed van de grond komt. Ook bestaat het

en

aanpak

131

van

gedeelde

visie

bestaat

het

gevaar

dat

het

solistische dreigers kan bijdragen aan de onderkenning

gevaar dat het enthousiasme snel wegebt.

van een gedeeld probleem dat alleen met een
gemeenschappelijke aanpak het hoofd kan worden
geboden.
De

betrokken

partijen

Wederzijds vertrouwen kan ondersteund worden door

Het kost meer moeite om dit wederzijds vertrouwen op te bouwen als

aandacht te besteden aan een goede werksfeer,

de verschillende organisaties niet gewend zijn om samen te werken.

wederzijds respect, en het bieden van ruimte voor

Indien men geen informele contacten opbouwt of ondersteunt, kan dit

elkaars visies, kennis en ervaringen. Investeringen in

het wederzijds vertrouwen schaden. Dit vertrouwen kan ook ontbreken

informele contacten kunnen ook bijdragen aan meer

als de betrokken partijen niet bekend zijn met de werkwijzen van de

wederzijds vertrouwen.

partnerorganisaties.

Verschillen in de beroepscultuur

De betrokken partijen herkennen en erkennen de

Onbegrip over deze cultuurverschillen kan de samenwerking negatief

van de zorginstellingen en de

verschillen in beroepscultuur

beïnvloeden.

De gewoontes en routines die

Maak de betrokken personen en organisaties bewust

Het niet erkennen van disfunctionele routines, of ze wel erkennen maar

bestaan binnen de betrokken

over bestaande routines, en stimuleer de ontwikkeling

ze niet proberen te veranderen. Op deze wijze blijven de betrokken

organisaties worden benut ten

van nieuwe routines die beter bij de pilot passen.

partijen in hun eigen sporen lopen.

De betrokken partijen klampen

Het delen van macht en erkennen van de wederzijdse

De organisaties die (informatie)macht hebben wensen deze niet te

zich

eigen

afhankelijkheid zullen positief uitwerken op de

delen. Dit kan leiden tot frustraties bij de andere betrokken partijen, .

zich

identificatie, risico-inschatting en aanpak,

vertrouwen elkaar.

veiligheidsdiensten staan de ‘wil’
tot samenwerking niet in de weg.

behoeve van de pilot.

niet

vast

aan

machtsposities

en

zijn

bewust

de

wederzijdse

van

afhankelijkheid

132

Hoofdstuk 5 Prestatie-indicatoren
De laatste opdracht die in het kader van het onderhavige project is vervuld betreft het
formuleren

van

prestatie-indicatoren

ten

behoeve

van

een

toekomstige

procesevaluatie. Prestatie-indicatoren zijn in de eerste plaats bruikbaar om de
uitkomsten (output) van een interventie inzichtelijk te maken. In de tweede plaats
kunnen zij ons iets vertellen over de projectstructuur die voor de betreffende
interventie gekozen is. Tot slot kunnen prestatie-indicatoren een functie vervullen bij
het analyseren van het werkproces.266 In dit project is bij het ontwikkelen van prestatieindicatoren ook van deze drie functies uitgegaan. Sommige indicatoren zijn
resultaatgericht, andere hebben meer betrekking op respectievelijk de gekozen
structuur en op de wijze van implementatie en uitvoering van de pilot
Dreigingsmanagement. Het hoofdstuk is ook aan de hand van deze driedeling
gestructureerd.

5.1 Indicatoren in relatie tot de geleverde inspanningen en zichtbare
uitkomsten

5.1.1 Signalering en identificatie
a. Aantal en aard van de signalen die bij het pilotteam terecht zijn gekomen.

Deze prestatie-indicator postuleert een analyse van het totale zaaksaanbod (input) van
de pilot Dreigingsmanagement, zowel in kwantitatief opzicht als ten aanzien van het
type zaken (in termen van typen dreigers (en hun achtergrondkenmerken), soorten

266

van Dishoeck, A., van de Wetering, H. (2009) Kwaliteit van zorg meten: Prestatie-indicatoren in de
gezondheidszorg. Cordiaal 2, p. 46.
133

bedreigingen en bedreigden) waarmee de pilot wordt geconfronteerd. Daarnaast moet
de instroom van signalen afgezet worden tegen de verwachtingen op dit punt.

b. Mate waarin en wijze waarop door alle partijen gebruik gemaakt wordt
van een heldere en eenduidige definitie van de doelgroep.

Deze prestatie-indicator kan op diverse manieren worden gemeten. Een analyse van de
in het kader van de pilot Dreigingsmanagement afgehandelde zaken kan inzichtelijk
maken of de pilot zich uitsluitend richt op personen die vallen onder de definitie van
IPOL. Daarnaast kan (b.v. middels een survey/interviewronde) worden nagegaan hoe de
betrokken partijen de doelgroep van de pilot op dezelfde wijze definiëren. Hieruit dient
ook duidelijk te worden of er een voldoende onderscheid wordt gemaakt tussen de
verschillende categorieën van dreigers.

c. Mate waarin het pilotteam beschikt over een actueel en volledig overzicht
van gefixeerde dreigers.

Indien een actueel overzicht niet aanwezig is bij het pilotteam, kan ook niet gesteld
worden dat er afdoende gemonitord wordt en dat de aanpak de doelgroep voldoende
bereikt. De aan- of afwezigheid van een dergelijk overzicht is relatief eenvoudig vast te
stellen. Of dit overzicht voldoende actueel en omvattend is, zal echter minder eenduidig
vast te stellen zijn.

d. Mate waarin de verward-gefrustreerde dreiger tijdig kan worden
opgewacht/onderschept.

Het meten van deze prestatie-indicator zal zich toespitsen op het detecteren en
analyseren van de aard, ernst en omvang van de gevallen die om wat voor reden dan
ook niet bijtijds bij het pilotteam terecht zijn gekomen (gaat dus om de zaken die ten
134

onrechte gemist zijn, de vals-negatieven dus). Vooropgesteld zij dat het inzichtelijk
maken hiervan geen eenvoudige opgave zal zijn.
Om de signalering te versoepelen, dient de awareness verhoogd te worden bij de
betrokken front-offices. Hiertoe kunnen voorlichting en training worden georganiseerd.
Getoetst kan worden of deze activiteiten zijn ontplooid. Daarnaast kan worden getoetst
in hoeverre deze initiatieven bijdragen aan een toename van het signaleringsbewustzijn.
Dit kan bijvoorbeeld door middel van een voor- en nameting. Het verhogen van de
awareness wordt hieronder in paragraaf 5.3. 1 bij de bespreking van de indicatoren die
betrekking hebben op de aanwezige (en noodzakelijke) kennis binnen de pilot nog als
afzonderlijke indicator behandeld.

5.1.2 Risico-inschatting
e. Mate van betrouwbaarheid en volledigheid van beschikbare informatie.

Een risico-inschatting impliceert een op wetenschappelijk gefundeerde voorspelling.
Door achteraf een aantal risico-inschattingen die uit de pilot Dreigingsmanagement zijn
voortgekomen te analyseren kan ex-post worden nagegaan of de destijds beschikbare
informatie voldoende betrouwbaar en volledig was.

f. Mate van betrouwbaarheid en validiteit risicotaxatie-instrument.

Op basis van beschikbaar wetenschappelijk onderzoek zullen de betrouwbaarheid en
validiteit van het – zowel op nationaal als regionaal - gebruikte risicotaxatieinstrument(en) moeten worden vastgesteld. De behoefte aan ‘passende’ instrumenten
vloeit voort uit de afgeleide doelstellingen. De vraag is echter wat als ‘passend’ te
typeren valt. Binnen dit kader kan gesteld worden dat van belang dat een instrument
geëvalueerd en gevalideerd is.

135

g. Aanwezige kennis en capaciteit om het risicotaxatie-instrument te kunnen
toepassen.

Het is noodzakelijk dat een risicotaxatie-instrument wordt gebruikt door personen die
met dit instrument uit de voeten kunnen. Dit betekent dat er bepaalde opleidings- en
ervaringseisen kunnen worden gesteld aan het gebruik van dit instrument. Getoetst kan
worden of aan deze eisen is voldaan. Zie in dit verband ook paragraaf 5.2.1.

5.1.3 Aanpak
h. Mate waarin en wijze waarop persoonsgerichte aanpak wordt
vormgegeven

In het kader van de aanpak kan als eerste gewezen worden op de output van de pilot.
Gemeten kan worden aan hoeveel individuen op jaarbasis een persoonsgerichte aanpak
wordt toegewezen. Dit zou vergeleken kunnen worden met het aantal solistische
dreigers dat gedurende die periode is gesignaleerd. Op deze wijze kan worden bezien
worden of er sprake is van een verschil tussen de aangeleverde zaken (de input) en de
zaken die worden behandeld (output). Ook kunnen er inzichten verkregen worden in het
type traject (straf, zorg of anderzijds) dat is ingezet. Op specifieke aspecten in relatie tot
de gekozen projectstructuur en het werkproces wordt in de paragrafen 5.2 en 5.3 nader
ingegaan.
Naast de algemene output zoals hierboven beschreven, kan ook nader bezien
worden in hoeverre de gesignaleerde dreigers voldoende via een zorgtraject bereikt
worden en ook de zorg in worden geleid. Dit betekent dat niet alleen bezien moet
worden of een zorgtraject wordt ingezet, maar ook of de dreiger aan dit traject
deelneemt en in hoeverre sprake is van ‘uitval’. Inzichten in deze mogelijke uitval
kunnen verkregen worden door op jaarbasis enkele cases te analyseren. Wellicht kan
dan ook bezien worden in hoeverre deze uitval is tegen te gaan. In het licht van de
136

bovenstaande onderzoeksactiviteiten is het tevens gewenst om een overzicht te
genereren van het beschikbare zorgaanbod (per regio).

i.

Mate waarin en wijze waarop drang en bemoeizorg worden toegepast

Ten aanzien van de wijze waarop drang en bemoeizorg worden toegepast in het geval
dat de solistische dreiger wordt getypeerd als zorgmijder moet zowel aandacht worden
besteed aan het model van bemoeizorg dat wordt gekozen, als ook aan de mate waarin
de uitvoering plaatsvindt conform de uitgangspunten van dat model. De beschouwing in
hoofdstuk 3 laat zien dat naarmate dat meer het geval is de effectiviteit van bemoeizorg
meer is gewaarborgd .
Ook kan worden bezien in hoeveel gevallen negatieve en positieve incentives
worden ingezet om de solistische dreiger tot een behandeling te bewegen. In hoeveel
gevallen is er bijvoorbeeld een voorwaardelijke straf opgelegd of is gebruik gemaakt van
een voorwaardelijk sepot?
j.

Mate waarin ingeschatte risico door de persoonsgerichte aanpak is
afgenomen.

Wetenschappelijke uitspraken hierover zullen gebaseerd zijn op het oordeel van de
betrokken gedragsdeskundigen en op recidivegegevens: is tijdens de periode dat
betrokkene in beeld was bij IPOL (en het eerste half jaar nadien) de dreiging
beheersbaar geworden of gebleven?

k. Mate waarin en wijze waarop solistische dreigers tijdens en na afloop van
de behandeling begeleid en gemonitord worden.

Het werkproces voorziet in een intensieve monitoring van de solistische dreiger tijdens
en (tot een half jaar) na afloop van de behandeling. De procesevaluatie zal uit moeten
wijzen in hoeverre de betrokken partijen zich houden aan de afspraken om met een
zekere regelmaat een update te maken van de staat waarin de dreiger verkeert. Ook kan
137

meer inzicht worden geboden in het type monitoring waarvoor is gekozen en dient de
vraag aan de orde te worden gesteld of deze vorm de betrokken partijen voldoende in
staat stelt om tot een afgewogen oordeel te komen over de verward-gefrustreerde
dreiger en de dreiging die deze mogelijkerwijs nog vormt.

5.2

Indicatoren in relatie tot de projectstructuur
l.

Wijze van ontwerp en inrichting van de pilot Dreigingsmanagement

Het proces dat geleid heeft tot het opzetten en opstarten van het pilotteam dient in
kaart gebracht te worden. Hierbij kan bezien worden welke organisatie welke rol heeft
gespeeld, evenals welke van deze organisaties initiatiefrijk was in het proces in de
besluitvorming. Ook kan geconstrueerd worden van welke strategie vooral gebruik is
gemaakt tijdens het ontwerpproces, een programmatische of een meer exploratieve
strategie (zie paragraaf 4.3)
In het kader van deze indicator dient ook te worden bezien bij welke organisatie
welke verantwoordelijkheid is neergelegd. Ook kan worden nagegaan welke
instrumenten door leidinggevenden van uitvoeringsorganisaties zijn ingezet om
medewerkers te stimuleren om prioriteit aan de uitvoering van de pilot te geven. Tot
slot kan worden vastgesteld in welke mate en op welke wijze de Stuurgroep en de
leidinggevenden van de diverse uitvoeringsorganisaties de voortgang van de pilot
monitoren en bijsturen.
m. Wijze waarop het pilotteam/IPOL de haar toebedeelde spilfunctie vervult

Hoewel de pilot Dreigingsmanagement wordt gedragen door meerdere partijen op
landelijk en regionaal niveau is er voor het bij IPOL ondergebrachte pilotteam een
spilfunctie weggelegd. Naar de toegevoegde waarde van het team kan op verschillende

138

manieren en vanuit verschillende perspectieven gekeken worden. Te denken valt onder
andere aan de volgende dimensies:
o Aard, frequentie en intensiteit van communicatie tussen pilotteam en
betrokkenen in het veld;
o Mate waarin het veld door het pilotteam is voorzien van handleidingen,
richtlijnen en/of protocollen
o Mate waarin rol van pilotteam bekend is in de regio;
o Overlegstructuren waarin pilotteam participeert;
o Mate waarin en wijze waarop pilotteam wordt geraadpleegd;
o Mate van tevredenheid over adviezen van pilotteam en mate waarin
deze worden opgevolgd.
n. Wijze waarop kennis over het fenomeen van de solistische dreiger en over
de pilot Dreigingsmanagement verspreid is onder actoren die daarmee te
maken (kunnen) krijgen.

Bij het verspreiden van kennis over zowel het fenomeen van de solistische dreiger als
over de inhoudelijke en procedurele kanten van de pilot Dreigingsmanagement kunnen
voorlichtings- en opleidingsactiviteiten van toegevoegde waarde zijn. Deze indicator
voorziet in een inventarisatie van de inspanningen die op dit terrein zijn geleverd maar
is niet uitsluitend gericht op de aanbieders maar ook op de ontvangers. In hoeverre sluit
de disseminatie van kennis aan op de belangen en behoeften van de bij de uitvoering
van de pilot betrokken medewerkers? In hoeverre nemen zij kennis van het aanbod,
recipiëren ze de informatie, verwerken ze het in hun kennis- en oordeelsvorming en
handelen ze ernaar?
o. Mate waarin een landelijk dekkend netwerk is gecreeërd tussen pilotteam
en regionale partners

139

Bezien kan worden of er (vaste) contactpersonen zijn tussen het pilotteam en de
betrokken partners in de regio. Om deze aanpak ‘landelijk dekkend’ te maken, dienen
deze contacten er te zijn met alle regio’s. Dit is door middel van empirisch onderzoek
vast te stellen. Ook zou, bijvoorbeeld aan de hand van interviews, kunnen worden
vastgesteld hoe deze contacten worden beoordeeld.

5.3

Indicatoren in relatie tot het werkproces

5.3.1 Kennen
De bespreking in het vorige hoofdstuk (paragraaf 4.2) heeft duidelijk gemaakt dat onder
de

noemer

kennis

diverse

deelaspecten

samenkomen.

Met

behulp

van

documentanalyse, interviews, surveys en/of observaties kan – zowel op landelijk als
regionaal niveau – meer inzicht worden verkregen in de volgende aspecten:

p. Mate waarin de diverse organisaties beschikken over kennis.
o Over de problematiek (mate waarin sprake is van gedeelde visie)
o Over het doel, de achtergrond en inhoud van de pilot;
o Over de te volgen procedure in het kader van de pilot;
o Over elkaars werkwijzen
o Over elkaars deskundigheid
o Over

de

verantwoordelijkheidsverdeling

tussen

de

verschillende

betrokken partijen
o Over de juridische grenzen van gegevensuitwisseling
o Over het beschikbare zorgaanbod in de regio

Het gaat bij het inzichtelijk maken van deze aspecten niet alleen over de
beschikbaarheid van kennis maar ook over de wijze waarop actoren in de praktijk deze
kennis interpreteren en waarderen. Kunnen politiemensen zich verplaatsen in de
140

gedachtewereld van medici wanneer laatstgenoemden een beroep doen op hun
beroepsgeheim en vice versa, in hoeverre hebben medici begrip voor de opstelling van
politie- en veiligheidsdiensten in het kader van dreigingsmanagement?
Een relevant aandachtspunt betreft de mate waarin er bij de betrokken partijen
inzage is in het aanbod van zorg, steun en toezicht dat binnen het kader van een
persoonsgerichte aanpak kan worden ingezet. Ook met het oog hierop dient de
aanwezige kennis gedeeld te worden. Een indicatie dat deze kennis gedeeld wordt kan
gevonden worden in de aanwezigheid – en mate van toegankelijkheid – van een
database waarin deze informatie is opgenomen.

53.2

Kunnen
q. Mate waarin de bij het pilotteam betrokken organisaties de gemaakte
afspraken rondom de samenstelling van het team nakomen

De aanwezigheid van landelijk team Dreigingsmanagement, dat ingericht is met
medewerkers van het KLPD, AIVD, KMar en GGZ biedt mogelijkheden voor de
ontwikkeling van een specifieke prestatie-indicator. Door nader te kijken naar de
oorsprong van de geleverde fte’s en het type deskundigheid dat door de verschillende
organisaties is ingebracht kan worden vastgesteld in hoeverre de samenstelling van het
team zich verhoudt tot de afspraken die bij de start van het project zijn gemaakt.

r. Mate waarin op regionaal niveau de actoren tijd en gelegenheid hebben
om aan de pilot mee te werken

Het vraagstuk van capaciteit moet echter niet worden verengd tot het landelijke
pilotteam. Ook op regionaal niveau zal moeten worden geïnventariseerd in hoeverre en
op welke wijze de actoren in logistieke zin in staat worden gesteld aan de uitvoering van
de pilot gestalte te geven.
141

s. Mate waarin de bij de pilot betrokken partijen beschikken over de
gevraagde deskundigheid

Voor de implementatie en uitvoering van de pilot Dreigingsmanagement wordt een
beroep gedaan op specifieke vormen van expertise. Deze betreffen vooral het
signaleren en inschatten van dreigingsrisico’s en het zorgdragen voor een op maat
gesneden persoonsgerichte aanpak. Kennis en ervaring met risicotaxatie-instrumenten
behoort tot een van de gewenste expertisevelden, alsmede op de doelgroep
toegesneden psychiatrische en psychologische kennis en ervaring met individuen die
zich tegen behandeling verzetten. De aanwezige kennis en expertise kunnen worden
geïnventariseerd en geanalyseerd. Een van de specifieke aandachtspunten in dit
verband is de mate waarin de psychiatrische en psychologische kennis in en rondom het
pilotteam geborgd is.

t.

Mate waarin en wijze waarop er wordt voldaan aan de juridische
vereisten voor gegevensuitwisseling.

Een juridische analyse zal uit moeten wijzen in hoeverre en op welke wijze de
betrokkenen zich committeren aan het juridisch kader dat voor de rechtmatigheid van
de gegevensuitwisseling bepalend is. Juridische instrumenten als een protocol Wpg
(Wet politiegegevens), een eventueel toekomstig convenant etc., zullen op hun werking
en toegevoegde waarde moeten worden doorgelicht. Dit kan door de juridische
grondslag van de gegevensuitwisseling in een aantal voltooide casus te analyseren.
In het kader van informatiedeling is het in het bijzonder van belang te bezien of
er passende systemen zijn die dit proces kunnen ondersteunen en in hoeverre deze
systemen voldoen aan de noodzakelijk geachte voorwaarden. Ten eerste kan gedacht
worden

aan

de

voorwaarde

dat

de

integriteit

en

veiligheid

van

de

database/infrastructuur gegarandeerd moeten zijn. Ten tweede dient ook de
142

vertrouwelijkheid van de gegevens gewaarborgd te zijn, zeker wanneer het medische
gegevens betreft. Bezien moet worden of er duidelijke afspraken gemaakt zijn over de
informatiedeling en de achterliggende infrastructuur.

5.3.3 Willen
u. Mate van belang dat door partijen wordt gehecht aan de uitvoering van
de pilot.

Hoewel dit aspect niet in alle opzichten even gemakkelijk te meten is, zal een
toekomstige procesevaluatie ook licht moeten werpen op de vraag in hoeverre de
belangen en waarden van het deelsysteem waartoe de betrokken actoren behoren
(politie, veiligheidsdiensten, zorg) corresponderen met de belangen en waarden die zij
aan de pilot Dreigingsmanagement toeschrijven. En vinden zij uitvoering van de pilot
belangrijk genoeg, in het licht van de andere taken waarvoor zij zich gesteld zien? In
hoeverre bestaat de bereidheid om het eigen belang ondergeschikt te maken aan het
publieke belang? In hoeverre wordt bij de prioritering van zaken binnen diverse
organisaties rekening gehouden met de doelstellingen en uitgangspunten van de pilot?

v. Mate van wederzijds vertrouwen tussen de betrokken partijen

Indicaties voor het vaststellen van de mate van wederzijds vertrouwen zijn onder
andere te vinden in de aard, intensiteit en frequentie van persoonlijk contact (zowel
formeel als informeel), alsmede in de aanwezigheid van een goede werksfeer en
wederzijds

respect.

Ook

kan

onderzocht

worden

of

er

binnen

het

samenwerkingsverband voldoende ruimte is voor het uitwisselen van visies, ervaringen
en kennis.

143

w. Mate waarin en wijze waarop verschillen in beroepscultuur de
samenwerking tussen partijen beïnvloeden
Deze indicator is nauw verbonden met de vorige, want verschillen die voortvloeien uit
beroepsgerelateerde gewoonten en opvattingen kunnen hun weerslag hebben op de
mate van vertrouwen en de bereidheid om met elkaar in overleg te treden en
informatie te delen. Een aspect dat in het kader van deze indicator specifieke aandacht
behoeft betreft de mate waarin partijen zich van deze verschillen bewust zijn.

x. Mate waarin en wijze waarop routines binnen organisaties de
samenwerking in het kader van de pilot Dreigingsmanagement
beïnvloeden

De pilot beoogt bestaande gewoontes en routines te veranderen door de partijen te
laten samenwerken in situaties waarin zij dit niet gewend zijn. Hiervoor kan gekeken
worden naar het veranderen van routines op individueel niveau en op organisatorisch
niveau. Ten aanzien van het laatste dient gelet te worden op de sterkte van de routine,
de timing van de gewenste verandering en specifieke prikkels die in het kader van de
pilot worden gebruikt om de verandering te bewerkstelligen.
y. Mate waarin partijen zich bewust zijn van de wederzijdse afhankelijkheid

In paragraaf 4.4.5 is vastgesteld dat de medewerkers van de bij de pilot betrokken
instanties doordrongen moeten zijn van het besef dat men wederzijds afhankelijk is van
elkaar en elkaar’s informatie. Een manier om dit te meten is na te gaan hoe het delen
van informatie wordt gepercipieerd (als iets negatiefs, iets dat afbreuk zou kunnen doen
aan de eigen autoriteit, of als iets positiefs omdat het ten goede komt aan het realiseren
van een gemeenschappelijk doel?).

144

Hoofdstuk 6: Conclusie

Dit hoofdstuk vormt de afsluiting van de ex ante evaluatie van de pilot
Dreigingsmanagement. Strikt genomen is de term ex ante evaluatie enigszins misplaatst,
aangezien het onderzoek is uitgevoerd op een moment dat de pilot in kwestie al van
start was gegaan. Niettemin beantwoordt het karakter van de studie wel aan de
kenmerken van een ex ante evaluatie. De nadruk heeft namelijk gelegen op drie
elementen: 1) een (bescheiden) planevaluatie waarin de assumpties en doelstellingen
die aan de pilot ten grondslag liggen zijn blootgelegd en geanalyseerd; 2) het vaststellen
van mogelijke knelpunten die zich bij de uitvoering van de pilot Dreigingsmanagement
voor kunnen doen; en 3) het opstellen van indicatoren ten behoeve van een
toekomstige procesevaluatie.
Bij de start van het onderzoek is kort aandacht besteed aan de periode
voorafgaand aan de pilot en in het bijzonder aan de vraag hoe toen werd omgegaan met
de dreiging die uitging van verwarde en gefrustreerde eenlingen in de richting van leden
van het Koninklijk Huis en de Minister-President (onderzoeksvraag 1). Vervolgens zijn de
ratio, doelstellingen, werkwijzen en instrumenten van de pilot Dreigingsmanagement
geïnventariseerd (onderzoeksvraag 2) en zijn – in het verlengde daarvan – de verschillen
gemarkeerd met de aanpak die voordien werd toegepast (onderzoeksvraag 3). Aan de
hand van een uitgebreide literatuurstudie en een bescheiden interviewronde is in de
hoofdstukken 3 en 4 ingegaan op de vraag wat de potentie is van de pilot, aan welke
randvoorwaarden moet zijn voldaan om de geformuleerde doelen te bereiken en welke
knelpunten eventueel in het verschiet liggen bij de uitvoering van de pilot
(onderzoeksvraag 4). In hoofdstuk 5 ten slotte zijn de inzichten uit de twee
voorafgaande hoofdstukken vertaald in 25 prestatie-indicatoren (onderzoeksvraag 5).
In dit hoofdstuk zullen de belangrijkste bevindingen van het onderzoek bondig
en in samenhang worden gepresenteerd. Paragraaf 6.1 bevat de inzichten die
beantwoording van de vragen 1, 2 en 3 heeft opgeleverd. In paragraaf 6.2 staan de
145

succes- en faalfactoren centraal die de pilot Dreigingsmanagement in positieve, dan wel
negatieve zin kunnen beïnvloeden. In paragraaf 6.3. volgt een schematisch overzicht van
de aangetroffen assumpties, de daaraan gekoppelde succes- en faalfactoren en de met
het oog op de toekomstige procesevaluatie ontwikkelde indicatoren.

6.1 De essentie van de pilot Dreigingsmanagement
De literatuurstudie heeft duidelijk gemaakt dat de focus van de dreigings- en
risicoanalyses die plaatsvinden in het kader van het Stelsel Bewaken en Beveiligen
weliswaar ligt op het wegnemen van de dreiging maar dat er van meet af aan ook
aandacht is geweest voor de achtergrond en de persoon van de dreiger. Op basis van
eigen ervaringen maar ook naar aanleiding van de resultaten die in Engeland sinds 2006
waren geboekt met het Fixated Threat Assessment Centre (FTAC) kwamen de bij de
dreigingsafhandeling betrokken organisaties tot het inzicht dat strafrechtelijke
vervolging niet in iedere situatie de meest geëigende route is en dat indien er sprake
van een psychische problematiek bij de dreiger een aanpak in de vorm van behandeling
en zorg vermoedelijk meer aangewezen is. Voorafgaand aan de pilot werd dit
zorgaanbod verstrekt op ad hoc basis. Met de komst van de pilot is getracht een meer
structurele voorziening te creëren. Het SBB en de pilot Dreigingsmanagement zijn dus
complementair en kunnen in combinatie met elkaar worden toegepast.
Het doel van de pilot is om gefixeerde personen die een dreiging vormen voor
leden van het Koninklijk Huis en de Minister-President tijdig te signaleren en door
middel van een persoonsgerichte aanpak deze dreiging weg te nemen, te reduceren of
hanteerbaar te maken. In de kern bestaat de pilot dus uit drie hoofdbestanddelen:
identificatie, risico-inschatting en persoonsgerichte aanpak. Al deze activiteiten – en de
wijze waarop de dreiger hierop reageert – moeten uiteraard worden gemonitord.
Een landelijk projectteam, dat is ondergebracht bij IPOL van het KLPD, vormt het
draai- en angelpunt van de pilot Dreigingsmanagement. In dit team, dat behalve uit een
dreigingsinschatter en recherchepsychologen van het KLPD bestaat uit medewerkers
146

van de AIVD, DKDB en KMar en een door VWS gefinancierde psychiater, komt informatie
vanuit verschillende kanalen samen, wordt een gedragskundige inschatting van de
dreiging gemaakt en een advies opgesteld voor de zorg, begeleiding en toezicht van de
persoonsgerichte aanpak. Die aanpak moet op regionaal niveau verder worden
vormgegeven, waarbij een belangrijke rol is weggelegd voor de locale GGZ-instellingen
en de regiokorpsen.

6.2 Succes- en faalfactoren
De uitgangspunten en doelstellingen van de pilot Dreigingsmanagement zijn in
beleidsstukken vertaald in diverse te realiseren producten en werkprocessen. Voor het
creëren van een zo breed mogelijk draagvlak en het totstandbrengen van een gedeelde
visie op het probleem kunnen deze stappen positief worden geduid. De nadruk die in de
startdocumenten wordt gelegd op protocollering heeft echter ook een keerzijde. Deze
protocollering duidt er op dat in de pilot Dreigingsmanagement een programmatische
strategie de boventoon voert. Zoals in hoofdstuk 4 op basis van inzichten uit de
literatuur uitvoerig is toegelicht, leidt een dergelijke strategie er vaak toe dat de
maatschappelijke

partners

zich

alleen

oppervlakkig

conformeren

aan

het

overheidsbeleid maar zich er niet daadwerkelijk voor inzetten. Het eindresultaat is dat
er formeel wel samenwerkingsverbanden worden geformeerd, maar dat daarbinnen
partners nog steeds langs elkaar heen werken, zich onvoldoende laten leiden door een
gemeenschappelijk belang en zich onvoldoende realiseren dat men voor het welslagen
van het project van elkaar afhankelijk is. Een complicerende omstandigheid in het kader
van de pilot Dreigingsmanagement is bovendien dat het perspectief van waaruit de
diverse partijen naar de onderliggende problematiek kijken wezenlijk verschilt. Vanuit
het pilotteam wordt weliswaar benadrukt dat de pilot primair gericht is op het bieden
van zorg – de pilot zou niet “blauw” maar “wit” getint zijn – maar de dominante
aanwezigheid van inlichtingen- en veiligheidsdiensten en opsporingsdiensten in het
landelijke pilotteam kan, vooral onder psychiaters en psychologen, gemakkelijk leiden
147

tot een andere perceptie, namelijk dat de zorg voor individuele patiënten uiteindelijk
ondergeschikt is aan het vergroten van veiligheid. Een dergelijke perceptie kan de
bereidheid binnen GGZ-instellingen om in het kader van de pilot Dreigingsmanagement
informatie over individuen te verstrekken negatief beïnvloeden.
Toch wordt bij de implementatie van de pilot Dreigingsmanagement niet
uitsluitend gebruik gemaakt van een programmatische strategie. De uitgestippelde
werkwijze vertoont ook trekken van een exploratieve strategie, in het bijzonder waar
het gaat om de persoonsgerichte aanpak. Bij de ontwikkeling van deze aanpak wordt
veel ruimte gelaten voor de inbreng van de regionale partners. De GGZvertegenwoordigers krijgen bijvoorbeeld ruimschoots de gelegenheid om de ervaringen
die zijn opgedaan bij allerhande vormen van bemoeizorg – in dat verband is in dit
rapport uitgebreid stilgestaan bij de ACT’s – in te brengen bij de ontwikkeling van een
persoonsgerichte aanpak bij gefixeerde dreigers die te boek staan als ‘zorgmijders`.
Bovendien wordt gepoogd om aansluiting te zoeken bij reeds bestaande
samenwerkingsverbanden, zoals de Veiligheidshuizen (al is vooralsnog onduidelijk of de
partijen die daarin verenigd zijn dit idee omarmen). Er is dus zeker geen sprake van een
eenzijdige top-down benadering; naar het zich laat aanzien kunnen de regionale
partners wel degelijk hun stempel op de invulling van de pilot Dreigingsmanagement
drukken.
Ten aanzien van de drie hoofdbestanddelen van het werkproces is een aantal
succes- en faalfactoren benoemd. In de beschouwing over identificatie is benadrukt dat
er op alle niveau’s voldoende duidelijkheid moet zijn over de doelgroep waarop de pilot
zich richt. Binnen het landelijke pilotteam lijkt consensus over de doelgroep te bestaan,
maar of hetzelfde geldt voor de regionale partners is een in dit stadium nog niet te
beantwoorden vraag. Wanneer gewerkt wordt met uiteenlopende definities kan de
situatie ontstaan dat verschillende pilotpartners zich richten op verschillende typen
dreigers. Het kan ook leiden tot wat in de literatuur wordt aangeduid als ‘netwidening’:
de interventies worden dan ingezet voor gevallen waarvoor zij strikt genomen niet zijn
bedoeld. In de beleidsstukken zijn in ieder geval stappen gezet om dit risico te
148

verkleinen en om tot een zo scherp mogelijke afbakening van de doelgroep te komen. In
de communicatie naar de diverse pilotpartners toe zal de operationele definitie
waarvoor gekozen is zo goed mogelijk moeten worden uitgelegd.
De risico-inschatting is in sterke mate afhankelijk van de betrouwbaarheid en
volledigheid van de informatie waarop de analyse is gebaseerd en van de validiteit en
betrouwbaarheid van het gebruikte risicotaxatie-instrument. Om met het laatste te
beginnen: bij de start van de pilot Dreigingsmanagement was nog geen instrument
voorhanden dat speciaal was toegesneden op gefixeerde dreigers, al is het wel de
bedoeling een dergelijk instrument te ontwikkelen. Het pilotteam maakt tot op heden
vooral gebruik van ervaringen die zijn opgedaan met risicotaxatie-instrumenten die in
de sfeer van de psychologie en psychiatrie ontwikkeld zijn ten behoeve van het
inschatten van het risico van gewelddadig gedrag door mensen met een psychische
stoornis. Ook op een aanpalend terrein als stalking zijn risicotaxatie-instrumenten in
gebruik waaruit door het pilotteam wordt geput bij de ontwikkeling van een eigen
instrumentarium.
Aangezien medische c.q. gedragskundige informatie belangrijk is bij het
inschatten van de dreiging en het uitvoeren van de persoonsgerichte aanpak, is het
delen van dit type informatie een belangrijk element in de samenwerking. Het delen van
medische informatie is echter aan grenzen gebonden, zowel in juridische als in
beroepsculturele zin. Het belangrijkste juridische vraagstuk waarmee de betrokkenen
vermoedelijk zullen worden geconfronteerd betreft het medische beroepsgeheim. Het is
aannemelijk dat met het oog op de privacy van de patiënt en het uitgangspunt dat een
ieder er op mag vertrouwen dat een medicus zwijgt over hetgeen hem bekend is
geworden een aantal zorgverleners terughoudend, mogelijk zelfs huiverig, tegenover
het delen van informatie met derden (in het bijzonder opsporingsinstanties) staat. Een
ander aspect dat in relatie tot het beroepsgeheim van belang is, is dat alle betrokken
partijen voldoende weet hebben van de grenzen waaraan psychiaters en andere
behandelaars gebonden zijn en van de omstandigheden waaronder het beroepsgeheim
kan worden doorbroken. Een gebrek aan kennis op dit terrein kan resulteren in
149

conflicten en onbegrip. Het laatstgenoemde gevaar is niet denkbeeldig in het licht van
de in hoofdstuk 4 uitvoerig geschetste verschillen in beroepsopvattingen en waarden
tussen opsporingsambtenaren en medische professionals. Hierboven is al opgemerkt
dat deze verschillen er toe kunnen leiden dat partijen niet los kunnen komen van een
eendimensionale kijk op het werk van hun beoogde partner en als gevolg daarvan
samenwerking vooral met de mond belijden maar in de praktijk nauwelijks vorm willen
geven. Onder de noemers ‘kennen’ en ‘willen’ is in dit verband in hoofdstuk 4 niet voor
niets uitvoerig stilgestaan bij een aantal cruciale randvoorwaarden voor samenwerking,
zoals een gedeelde visie, wederzijds vertrouwen, de erkenning van wederzijdse
afhankelijkheid en het kennen en erkennen van elkaars organisatie en deskundigheid.
Bij projecten die zijn opgehangen aan een specifiek thema, zoals in het
onderhavige geval dreigingsmanagement, dreigt ook het gevaar dat slechts een beperkt
aantal medewerkers van de samenwerkende organisaties beschikt over de benodigde
kennis en ervaring. Het is van belang dat de kennis en ervaring breder geborgd worden
in de betrokken organisaties. In ieder geval moet worden gestimuleerd dat
projectverantwoordelijken en –deskundigen die van werkomgeving veranderen hun
kennis en ervaring op enigerlei wijze overdragen aan collega’s die hun plaats in het
samenwerkingsverband innemen.
Bij de ontwikkeling van de persoonsgerichte aanpak in het kader van de pilot
Dreigingsmanagement kan gebruik worden gemaakt van de inzichten en ervaringen die
in specifieke, op maat gesneden zorgtrajecten al zijn opgedaan. Ervaringen met de
Assertive Community Treatment (ACT) zijn bijvoorbeeld niet alleen leerzaam omdat
deze vorm van samenwerking gekenmerkt wordt door de inbreng van diverse partijen
(uit de gezondheidszorg en daarbuiten), maar ook omdat naar de effectiviteit van deze
speciale zorgmodaliteit in verschillende evaluaties al expliciet is gekeken. De bedoelde
studies tonen aan dat de ACT-behandeling er toe bijdraagt dat mensen met een stoornis
hun leven weer enigszins op de rails krijgen en dat zij de wijze waarop zij bejegend
worden als positief ervaren. Tegelijkertijd blijkt aan dit concept een niet gering
prijskaartje te hangen. In een tijd waarin ook van de zorgsector financiële offers worden
150

verlangd, wordt de vraag opportuun in hoeverre de bereidheid bestaat om bij nieuwe
bezuinigingen deze relatief dure vorm van zorg zoveel mogelijk te ontzien. De
verwachting is o.a. dat de animo van patiënten om aan vormen van bemoeizorg mee te
doen zal afnemen wanneer zij in de vorm van een eigen bijdrage aan de behandeling
moeten meebetalen. Het gevaar bestaat dat personen met een psychische stoornis die
nu intensief begeleid en gemonitord worden, dan terugvallen in een uitzichtloos
bestaan en de maatschappij uiteindelijk opzadelen met een hogere kostenpost. Hoewel
het aantal zaken dat per jaar en per regio zal worden opgepakt naar verwachting niet
erg

groot

zal

zijn,

kunnen

eventuele

bezuinigingen

ook

voor

de

pilot

Dreigingsmanagement gevolgen hebben voor de inrichting en uitvoering van de
persoonsgerichte aanpak. Ook financiële randvoorwaarden zijn dus indirect van invloed
op de in een toekomstige evaluatie te beantwoorden vraag of als gevolg van de
persoonsgerichte aanpak de dreiging is gereduceerd of beheersbaar is gemaakt.
Voor beantwoording van de laatstgenoemde vraag zal het ook zaak zijn om de
reactie van de doelgroep op interventies in het kader van de pilot goed te analyseren.
Vooralsnog

is

een

van

de

belangrijkste

assumpties

die

aan

de

pilot

Dreigingsmanagement ten grondslag ligt dat de samenwerkende partners verwardgefrustreerde dreigers met zachte of harde hand kunnen bewegen om een behandeling
te ondergaan. De resultaten van de onderhavige studie laten zien dat die
veronderstelling goed kan worden onderbouwd. Niettemin moet ook rekening worden
gehouden met de mogelijkheid dat bij een deel van de doelgroep als gevolg van de
bemoeienis met hun leven in het kader van pilot hun frustraties – en daarmee de
dreiging – alleen maar toenemen.

151

6.3 Prestatie-indicatoren
In hoofdstuk 5 is toegelicht dat prestatie-indicatoren drie functies kunnen vervullen. In
de eerste plaats zijn ze bruikbaar om de uitkomsten (output) van een interventie
inzichtelijk te maken. In de tweede plaats kunnen prestatie-indicatoren ons iets
vertellen over de projectstructuur die voor de betreffende interventie gekozen is. Tot
slot kan met behulp van dit type indicatoren worden ingezoomd op diverse aspecten
van het werkproces.
De hoofdstukken 3 en 4 zijn beide afgesloten met het bieden van een
schematisch overzicht waarin aan specifieke assumpties – gerangschikt onder
respectievelijk de noemer cognitieve en operationele logica – succes- en faalfactoren
werden gekoppeld. In deze paragraaf wordt op deze lijn voortgeborduurd, is het geheel
van assumpties en succes- en faalfactoren in één schema ondergebracht en is daaraan
een extra kolom toegevoegd, te weten de 25 in hoofdstuk 5 beschreven prestatieindicatoren.

152

Tabel 4: Prestatie-indicatoren voor de cognitieve logica
Assumptie(s)

Succesfactor(en)

Faalfactor(en)

Indicator(en)

Solistische dreigers kunnen tijdig worden

Voldoende duidelijkheid over de doelgroep is aanwezig.

Definitie is breder dan in eerste instantie is voorzien.

A

gesignaleerd.

Gebruik eenduidige definitie.

‘Netwidening’ kan signalering en informatiestroom

B

bemoeilijken.

C
D
E

Solistische

dreigers

kunnen

worden

herkend en onderscheiden van andere

Voldoende informatie aanwezig voor een betrouwbare

Onvoldoende informatie is beschikbaar.

risico-inschatting.

C

dreigers.

De in te zetten risicotaxatie-instrumenten

B

E

Instrument dient kritisch bezien te worden.

zijn valide en betrouwbaar.

Men is zich onvoldoende bewust van het feit dat

F

vals-positieven en vals-negatieven inherent zijn aan

G

elke risicotaxatie.
Op de gefixeerde dreiger kan een op de

Wanneer de dreiger getypeerd kan worden als een

Sommige dreigers zullen zich niet laten helpen,

H

persoon toegesneden aanpak worden

zorgmijder, dient daarmee binnen de persoonsgerichte

waardoor het risico niet afneemt.

I

losgelaten.

aanpak rekening te worden gehouden.

Het strafrecht fungeert binnen deze pilot

Het dreigen met strafrechtelijk optreden kan effectief

Niet altijd opportuun en mogelijk. Detentie kan de

I

als ‘stok achter de deur’ en kan

zijn, maar met name in combinaties met positieve

onderliggende problematiek verergeren.

weigerachtige solistische dreigers ertoe

incentives en andere varianten van drang.

Kan leiden tot ‘verzuring’ van de dreigers.

bewegen alsnog mee te werken aan de

‘Tijdelijke aanpakken’ richten zich op het incident,

persoonsgerichte aanpak.

niet op de oorzaak.

De pilot Dreigingsmanagement leidt tot

Veel

wetenschappelijke

inzichten

153

en

tools

Bemoeizorg/ACT is een zeer arbeidsintensieve

J

een afname van het risico dat de dreiger

beschikbaar.Wanneer gebruik wordt gemaakt van een

methode, en kost aanzienlijk meer middelen dan de

vormt.

hoge(re) modelgetrouwheid, kan de effectiviteit van

reguliere zorg. Deze methode is zodoende dan ook

deze methode beter gewaarborgd worden.

verhoudingsgewijs duur.

gebruik worden gemaakt van de inzichten

Studies hebben aangegeven dat bemoeizorg, wanneer

Per

die zijn opgedaan in de sfeer van

het

bemoeizorgteams verschillen.

bemoeizorg (in het bijzonder de ACT).

effectiever kan zijn dan reguliere zorg.

Monitoring is noodzakelijk tot een half

Behandelingen die gericht zijn op het voorkomen van

Indicaties over de recidive worden meestal pas

jaar na beëindiging van de persoonlijke

recidive hebben een lager recidivecijfer.

gegeven na ongeveer twee jaar.

Een langdurige stabiele situatie van de dreiger is vaak

De kans op recidive kan mede afhangen van de mate

een indicatie dat voortdurende monitoring niet meer

waarin de patiënt trouw zijn medicijnen gebruikt.

Om deze afname te bewerkstelligen kan

voldoet

aan

de

gestelde

randvoorwaarden,

regio

kan

de

concrete

invulling

van

aanpak.

nodig is.

154

K

Tabel 5: Prestatie-indicatoren voor de operationele logica

Assumpties

Succesfactor(en)

Faalfactor(en)

Indicator(en)

Er bestaat voldoende kennis en een

Gebruik van de bestaande wetenschappelijke literatuur.

Veel aansluiting bij de problematiek over stalking,

P

gedeelde visie over de ernst van de

Een gedeelde visie is aanwezig.

niet al deze inzichten zijn bruikbaar.

problematiek van de solistische dreiger.

De

kennis

dient

te

worden

toegepast

op

verschillende niveaus.
Geen gedeelde visie.
De betrokken partners zijn bekend met de

Het vastleggen van afspraken over de pilot.

De kennis van en ervaring met de pilot is binnen de

inhoud van de pilot.

Gebruik van bewustwordingstraject om deze kennis te

verschillende

verbeteren.

personen aanwezig.

De betrokken partijen kennen elkaar en

Direct (in)formeel contact kan de kennis over de

Verondersteld wordt dat kennis aanwezig zal zijn bij

elkaars werkwijzen.

partnerorganisaties vergroten. Overlegstructuren zijn

de partnerorganisaties.

hierbij ook van belang.

Er bestaat een verschil tussen partners uit de

organisaties

slechts

bij

P

enkele

P

zorgsector en uit de veiligheidssector. Indien de
betrokken

partijen

geen

kennis

van

enkele

(fundamentele) verschillen in taakopvatting en
werkwijze, kan dit resulteren in meer onbegrip.
Per regio zijn verschillende organisaties betrokken,
waardoor de aanwezige kennis per casus kan
verschillen.
Kennis-

en

gebruik

van

elkaars

Zowel bij de identificatie van de solistische dreiger, de

De instellingen uit de zorg en de inlichtingen- en

P

deskundigheid resulteren in een betere

risico-inschatting, als ook bij de op maat gesneden

veiligheidsdiensten maken bij de identificatie, risico-

S

samenwerking.

aanpak

inschatting en aanpak onvoldoende gebruik van

kan

gebruik

worden

gemaakt
155

van

de

deskundigheid (en informatie) die aanwezig is bij

elkaars deskundigheid en informatie.

organisaties uit de zorgsector.
Binnen

de

bestaat

voldoende

juridische

verschillende
kennis

organisaties
over

(on)mogelijkheden

Duidelijk maken wat de noodzaak van informatiedeling

Het kader waarbinnen (medische) informatie kan

P

de

is, kan deze deling ten goede komen.

worden uitgewisseld, heeft enkele begrenzingen,

T

om

Concrete afspraken over de informatie-uitwisselingen

waardoor

dragen ook bij aan een verbeterde informatiestroom.

uitgewisseld.

Kennis

het

Een gebrek aan kennis over de (on)mogelijkheden

beroepsgeheim dient gestimuleerd te worden bij de

van het delen van informatie kan resulteren in

betrokken partners.

onbegrip.

en

De verschillende partijen worden bij de besluitvorming

Het aantal betrokken partijen wordt te groot.

L

de

betrokken.

Het kan onduidelijk zijn welke partij de regie voert

M

De samenwerkende instanties zijn gehuisvest op één

binnen deze samenwerking.

N

fysieke locatie.

Een gebrek aan taakintegratie doet zich voor.

O

Het gebruik van procesarchitecten kan resulteren in een

Een gesloten besluitvorming kan een obstakel zijn.

goede taakintegratie.

Een ‘top-down’-ontwikkeling van de pilot kan

Gebruik van een open, ‘bottom-up’-besluitvorming.

contraproductief zijn.

informatie met elkaar uit te wisselen.

Het

gekozen

besluitvormingsproces
samenwerking.

ontwerpbevordert

Geef

over

externe

de

(on)mogelijkheden

controle

een

plaats

van

binnen

de

samenwerking, maar niet een te dominante.
Gebruik vooral een ‘exploratieve strategie’ bij het
ontwerp.

156

informatie

niet

altijd

kan

worden

Een te hoge mate van externe controle kan het
samenwerkingsverband remmen.

Het

projectmanagement

is

goed

georganiseerd.

Duidelijk moet zijn welke actor verantwoordelijk is voor

De stabiliteit van het samenwerkingsverband kan

L

welke zaken binnen de samenwerking.

worden geschaad wanneer niet duidelijk is wie

M

Een convenant kan bijdragen aan het wegnemen van

waarvoor verantwoordelijk is.

N

onzekerheden.

Wanneer informatie gedeeld wordt, dient deze niet

O

Interactie

tussen

de

betrokken

partijen

moet

gebruikt te worden dan voor andere doelen dan die

gestimuleerd worden.

de delende organisatie voor ogen had.

Voordat informatie gedeeld wordt moet duidelijk zijn

De samenwerking kan geschaad worden wanneer de

welk doel deze informatie zal dienen.

strategieën tussen de organisaties ongecoördineerd

De coördinatie tussen de betrokken partijen dient

zijn of met elkaar conflicteren.

verbeterd te worden.

Een gebrekkige interne communicatie kan de

Zowel de verticale als de horizontale communicatie

samenwerking schaden.

dient gestimuleerd te worden.
De

toegezegde

‘capaciteit’

gegarandeerd.

is

Een gezond financieel klimaat kan bijdragen aan goed

Wanneer de kostenverdeling wordt ervaren als

Q

samenwerkingsverband.

oneerlijk en onevenredig, kan de samenwerking

R

Partijen moeten overtuigd zijn van een min of meer

stroever worden.

evenredige kostenverdeling.

Het gevoel verplicht te zijn de investeringen te
moeten maken kan de samenwerking bemoeilijken.

Er bestaat een sense of urgency.

Ontwikkelen van een gemeenschappelijke visie.

Zonder gedeelde visie bestaat het gevaar dat het

De aanwezigheid van enthousiasme bij de betrokken

samenwerkingsverband niet goed van de grond

organisaties en individuen.

komt.

Gebruik van winstprikkels.

Enthousiasme kan wegebben.

157

U

De betrokken partijen vertrouwen elkaar.

Besteed aandacht aan een goede werksfeer, wederzijds

De verschillende organisaties zijn niet gewend om

respect, en het bieden van ruimte voor elkaars visies,

samen te werken.

kennis en ervaringen.

Men

Investeer in informele contacten.

contacten op.

ondersteunt

of

bouwt

geen

V

informele

Betrokken partijen zijn niet bekend met elkaars
werkwijzen.
Verschillen in de beroepscultuur van de

Er dient rekening te worden gehouden met verschillen

Onbegrip over deze cultuurverschillen kan de

zorginstellingen en de veiligheidsdiensten

in beroepscultuur bij de betrokken organisaties.

samenwerking negatief beïnvloeden.

De gewoontes en routines die bestaan

Bewustwording over de bestaande routines, en

Het niet erkennen van disfunctionele routines, of ze

binnen de betrokken organisaties worden

stimuleer de ontwikkeling van nieuwe routines die beter

wel erkennen maar ze niet proberen te veranderen.

benut ten behoeve van de pilot.

bij de pilot passen.

De betrokken partijen klampen zich niet

Wijs op de rol die macht kan hebben binnen

De organisaties die de macht hebben wensen deze

vast aan eigen machtsposities en zijn zich

samenwerkingsorganisaties. Het delen van deze macht

niet te delen, en kan leiden tot frustraties bij de

bewust

en het erkennen dat men wederzijds afhankelijk is van

andere betrokken partijen. Zeker wanneer deze

elkaar zijn belangrijke randvoorwaarden voor het slagen

macht betrekking heeft op een belangrijk aspect van

van de pilot.

de samenwerking.

W

staan de ‘wil’ tot samenwerking niet in de
weg.

van

afhankelijkheid

de

wederzijdse

158

X

Y

Summary

Reason for Research

In 2010, the pilot ‘Threat Management’ was introduced. This pilot focuses on
(marginalised, troubled and fixated) individuals that threaten Dutch celebrities as a
means of releasing their personal and psychological problems. The pilot phase initially
concentrates on threateners of and threats against members of the Royal House and the
Prime Minister. Over time the scope of the pilot will be expanded to other national
celebrities holding a public position.
The goal of the pilot is to eliminate, reduce or mitigate outlined threats by
means of a person-oriented approach where it is deemed necessary. To this end, a
national pilot team is expected to come forward with a proposal for such an approach
based on information gathered and analysed from different sources. This individual
approach will be implemented regionally, for example in mental healthcare institutions
(GGZ institutions) or Safety Centres. Then, the pilot team will monitor the progress and
if necessary propose further interventions.
The most important promoter and producer of the pilot is the Netherlands Police
Agency (KLPD), in collaboration with the National Coordinator for Counterterrorism and
Security (NCTV). Other parties involved include the Royal Netherlands Military
Constabulary (KMar), the Royalty and Diplomatic Protection Department (DKDB), the
General Intelligence and Security Service (AIVD), regional police forces, the Public
Prosecution Service (OM), the Dutch Mental Healthcare Association (GGZ), the
Netherlands Institute of Forensic Psychiatry and Psychology (NIFP), as well as the
Ministries of Security and Justice, the Interior, and Health, Welfare and Sport. The pilot
will be evaluated after two years and if successful, the intention is to structurally
develop this method.

159

Objective, Question and Research Methods

The Research and Documentation Centre (WODC) of the Ministry of Security and Justice
has commissioned an assignment for an ex-ante evaluation to a research team of the
Department of Criminal Law and Criminology of the Faculty of Law of Maastricht
University. The objective of that research, of which the present report is a product, was
threefold:
1)

conducting a plan evaluation with the purpose of exposing and
analysing the assumptions and objectives underlying the pilot;

2)

determining potential bottlenecks that may occur during the
execution of the pilot Threat Management;

3)

developing indicators for the purpose of future process evaluation.

The objective has been fleshed out into five main questions and a large number of
derived sub-questions. The first three main questions were related to exposing the
ratio, objectives, methods and instruments of the pilot Threat Management and, in line
with that, highlighting the differences with the previously applied approach. The
research then concentrated on the questions concerning the potential of the pilot, the
preconditions that have to be met in order to achieve the formulated objectives and the
possible bottlenecks in the future regarding the execution of this form of ‘Threat
Management’. The analysis, based on an extensive literature study and a limited
number of interviews with experts, showed insights that have ultimately been
transformed into 25 performance indicators to be used in future process evaluations.

Success and Failure Factors

The basic principle and objectives of the pilot Threat Management have been converted
into various policy documents and work processes. In order to create a basis that is as
160

broad as possible within the various organisations involved, these steps can be
considered as positive. However, the emphasis on protocollation also has a downside.
Protocollation suggests that the pilot Threat Management is predominated by a
programmed strategy. Such a strategy often leads to social partners to only superficially
comply with government policy and not actually commit. The end result is that
collaborations are officially established, but that partners are still working at crosspurposes, are insufficiently led by a common interest and do not realise that they are
interdependent for the success of the project. A complicated circumstance in the
framework of the pilot Threat Management is also that the point of view from which the
various parties perceive the underlying problems differs considerably. Although the pilot
team stresses that the pilot is primarily focused on offering care, the dominant presence
of investigative services in the national pilot team may, especially amongst psychiatrists
and psychologists, easily lead to a different perception, that is that the care for
individual patients is ultimately of secondary importance to increasing security. Such a
perception may have a negative influence on the willingness within GGZ institutions to
provide information on individuals in the framework of the pilot Threat Management.
The outlined method in the framework of the pilot Threat Management does not
only show signs of a programmed, but also an exploring strategy, particularly regarding
the person-oriented approach. There is considerable room for the input of regional
partners during the development of this approach. For example, GGZ representatives
are given ample opportunity to contribute the experience they have acquired during
assertive outreach to the development of a person-oriented approach in order to deal
with so-called 'care avoiders'. Furthermore, it is the endeavour to seek alliance with
already existing collaborations, such as Safety Centres. It is still unclear, however, if the
parties joined in such a collaboration embrace this idea.
With regard to the three main components of the work process, a number of
success and failure factors have been examined. Firstly, it has been stressed that there
needs to be sufficient clarity at all levels about the pilot’s target group. There seems to
be a consensus within the national pilot team, but whether the same goes for the
161

regional partners is a question that cannot be answered yet at this stage. If diverging
definitions are employed, it may result in different pilot partners focusing on different
types of threateners. It may also lead to what is called in literature as 'net widening':
interventions being used in cases for which they are, strictly speaking, not intended. In
any case, steps have been taken in policy documents to reduce this risk and to attain the
clearest possible definition of the target group. The communication to the various pilot
partners should give the best possible explanation of the chosen operational definition.
Risk assessment is heavily dependent on the reliability and completeness of the
information the analysis is based on, and the validity and reliability of the risk
assessment instrument used. First, to start with the last aspect: There was no
instrument available during the start of the pilot Threat Management that was
specifically aimed towards fixated threateners, although it is the intent to develop such
an instrument. To date, the pilot team has mostly employed experiences acquired by
the use of risk assessment instruments developed in the field of psychology and
psychiatry for the purpose of assessing the risk of violent behaviour in persons suffering
from mental disorder and in the context of stalking.
Since medical and/or behavioural information is important for the assessment of
a threat and the execution of the person-oriented approach, the exchange of this kind
of information is a vital element in the collaboration. Exchanging medical information,
however, is subject to boundaries, both legally and professionally. The most important
legal question that is likely to confront the persons involved, concerns medical
professional confidentiality. It is plausible that, in view of the patient's privacy and the
principle that whosoever may trust physicians to remain silent on that which has
become known to them, a number of carers may hold a reluctant, possibly even
hesitant, approach towards the exchange of information with third parties (investigative
bodies in particular). Another important aspect relating to professional confidentiality is
that all parties involved possess sufficient knowledge of the boundaries that
psychiatrists and other practitioners are subject to and the circumstances under which
professional confidentiality can be breached. A lack of knowledge in this area may result
162

in conflict and ignorance. The last-mentioned danger is not imaginary in the light of
differences in professional opinion and value between investigators and medical
professionals. These differences may lead to parties not being able to relinquish their
one-dimensional view of the work of their intended partners and, as a result of that,
mostly pay lip service to the collaboration instead of wanting to put anything into
practice.
Another potential bottleneck is that only a limited amount of employees of the
collaborating organisations possesses the required knowledge and experience. It is of
great importance that knowledge and experience is more widely safeguarded in the
organisations involved. In any case, project leaders and experts who change workplaces
should be stimulated to transfer their knowledge and experience by any means to
colleagues occupying their position in the collaboration.
Insights and experiences that have already been acquired in specific custom care
programmes can be used during the development of the person-oriented approach in
the framework of the pilot Threat Management. These programmes, such as the
Assertive Community Treatment (ACT), have already proven their effectiveness under
certain conditions, but they are also relatively expensive. The consequences of possible
additional cutbacks in healthcare can also affect the pilot Threat Management, albeit
that the number of cases that are picked up per year and per region is not very large.
Financial preconditions are therefore also of indirect influence to the question to be
answered in future assessments about whether the person-oriented approach has
reduced the threat or made it controllable.
Answering the last-mentioned question will be a matter of adequately analysing
the target group’s response to the interventions in the framework of the pilot. As of yet,
one of the most important assumptions underlying the pilot Threat Management is that
collaborating partners can subtly or heavy-handedly prevail upon confused/frustrated
threateners to undergo treatment. The results of the present research show that this
assumption is well-founded. Nevertheless, the possibility needs to be taken into account

163

that the frustrations, and therefore also the threats, of parts of the target group will
only increase as a result of the interference in their lives in the framework of the pilot.

164

Literatuurlijst
Aarst. H. (2009) Gewoontegedrag: de automatische pilot van mens en maatschappij. In: Tiemeijer, W.,
Thomas, C., Prast, H. (red) De menselijke beslisser: over de psychologie van keuze en gedrag. Amersterdam
University Press: Amsterdam.
Becker, M. (2004) Organizational routines: a review of the literature. Industrial and Corporate Change 13
(4), p. 643-677.
Bekkers, V., van Sluis, A., Siep, P. (2006) De nodale oriëntatie van de Nederlandse politie: over
crimininaliteitsbestrijding in de netwerksamenleving. Bouwstenen voor een beleidstheorie. Erasmus
Universiteit Rotterdam: Rotterdam.
Bekkers, V. (2007) The governance of back-office integration. Organizing co-operation between
information domains. Public Management Review 9(3), p. 12-25.
Bekkers, V. (2009) Flexible information infrastructures in Dutch E-Government collaboration
arrangements: Experiences and policy implications. Government Information Quarterly 26(1), p. 60-68.
Blok, G., de Beurs, E., de Ranitz, A., Rinne, T (2010) Psychometrische stand van zaken van risicotaxatieinstrumenten voor volwassenen in Nederland. Tijdschrift voor psychiatrie, 52(5), p. 331-341.
De Bruijn, H., ten Heuvelhof, E. & in ’t Veld, R. (1998) Procesmanagement. Over procesontwerp en
besluitvorming. Academic Service, Schoonhoven.
Canton, W., van der Veer, T., van Panhuis, P., Verheul, R., & van den Brink, W (2004) De betrouwbaarheid
van risicotaxatie in de pro Justitia rapportage: een onderzoek met behulp van de HKT-30. Tijdschrift voor
psychiatrie, 46(8), p. 537-542.
Commissie van Toezicht betreffende de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (2007) Toezichtsrapport
inzake het onderzoek van de Commissie van Toezicht naar de uitwisseling van gegevens tussen de AIVD en
de IND.
e

Cleiren T., Nijboer H. (red) (2008) Tekst & Commentaar Strafrecht. 8 druk, Kluwer: Deventer.
Dawes, S. (1998) Interagency information sharing: expected benefits, manageable risks. Journal of Policy
Analysis and Management, 15 (3), p. 377-394.
Van Delden, P. (2009) Samenwerking in de publieke dienstverlening: een exploratieve of programmatische
strategie?
De Die, A., Hoorenman, E. (2008) De wet BIG: De betekenis van de wet voor de beroepsbeoefenaren in de
gezondheidszorg. Sdu Uitgevers: Den Haag.
Dillmann R., van Leeuwen, E. (red.) (1993), Medische ethiek in de praktijk. Bunge: Utrecht.
Dowling, B., Powell, M., Glendigging, C. (2004) Conceptualizing successful partnerships. Health and Social
Care in the Community, 12(4) 309-317.

165

Duijst W. (2009) Praktijkboek beroepsgeheim en informatieverstrekking in de zorg. Maklu: ApeldoornAntwerpen.
Duijst-Heesters, W. (2007) Boeven in het ziekenhuis. Een juridische beschouwing over de verhouding
tussen het medisch beroepsgeheim en de opsporing van strafbare feiten. Sdu Uitgevers: Den Haag.
Essock, S., Mueser, K., Drake, R., Covell, N., McHugo, G., Frisman, L., Konton, N., Jackson, C., Townsend, F.,
Swain, K. (2006) Comparison of ACT and Standard Case Management for Delivering Integrated Treatment
for Co-occuring Disorders. Pscychatric Services 57(2), p. 185-196.
Feldman, M. (2000) Organizational Routines as a Source of Continuous Change. Organization Science 11
(6), p. 611-629.
Feldman M., Pentland B. (2003) Reconceptualizing Organizational Routines as a Source of Flexibility and
Change. Administrative Science Quarterly 48(1), p. 94-118.
Feldman, M.,Rafaeli, A. (2002) Organizational routines as sources of connections and understandings.
Journal of Management Studies 39 (3), p. 309-331.
Flight, S., Bogaerts, S., Korf, D. & Siegel, D (2010) Aanpak georganiseerde criminaliteit in drie proeftuinen.
WODC: Den Haag.
van Gestel, B., de Poot, C., Bokhorst, R., Kouwenberg, R. (2009) Signalen van terrorisme en de
opsporingspraktijk: de Wet opsporing terroristische misdrijven twee jaar in werking. WODC: Den Haag.
van Gestel, B. & Verhoeven, M. (2009) De praktijk van de programmatische aanpak mensenhandel: Planen procesevaluatie van een pilot. WODC: Den Haag.
van Gestel, B. Verhoeven, M. (2011) Bevindingen uit de procesevaluatie van de programmatische aanpak
mensenhandel, Justitiële Verkenningen 37(2), p. 23-39.
Gersick C., Hackman, R. (1990) Habitual routines in task-performing groups. Organizational Behavior and
Human Decision Process, 47, p. 65-97.
GGZ Nederland (2004) Handreiking bemoeizorg: literatuurstudie, praktijkbeschrijving en aanbeveling.
Gillespie, N., Mann, L (2004) Transformational leadership and shared values: the building of blocks of
trust. Journal of Managerial Psychology 19 (6), p. 588-607.
de Groot, I., Drost, L., Boutellier, J. & Voerman, B (2009) Bedreigers van politici: risico’s en
interventiemogelijkheden. In: NCTb (2010) Individuele Bedreigers van Publieke Personen in Nederland:
fenomeenanalyse en beleidsverkenning, p. 24-91.
Hamers, H., Borgesius, E., Verschure, S (2009) Mensen met een psychische stoornis die publieke personen
bedreigen: een aanpak gericht op zorg. In: NCTb (2010) Individuele Bedreigers van Publieke Personen in
Nederland: fenomeenanalyse en beleidsverkenning, p. 92-142.
ten Have, H., ter Meulen, R., van Leeuwen, E. (2009) Medische ethiek. Bohn Stafleu van Loghum: Houten.
Hudson, B. (1989) Michael Lipsky and Street-Level Bureaucracy: A Neglected Perspective. In: Barton, L
(red) Disability and Dependency. The Falmer Press, Barcombe.

166

Hudson, B., Hardy, B. (2002) What is ‘succesful’ partnership and how can it be measured? In: Glendinning,
C., Powell, M., Rummery, K. (eds) Partnerships, New Labour and the Governance of Welfare.The Policy
Press: Bristol.
Hupe P. en Hill, M. (2007) Street-level bureaucracy and public accountability. Journal of Public
Administration 85(2), p. 279-299.
Informatiepunt dwang in de zorg, http://www.dwangindezorg.nl/begrippenlijst/drang.
Informatiepunt dwang in de zorg, http://www.dwangindezorg.nl/procedures/verantwoord-omgaan-metdwang-1/kwaliteitscriteria-bij-het-toepassen-van-dwang-en-drang.
James, D.V., Kerrigan, T.R., Forfar, R., Farnham, F.R. & Preston, L.F. (2010). The Fixated Threat Assessment
Centre: preventing harm and facilitating care. The Journal of Forensic Psychiatry & Psychology 21 (4), p.
521-536.
KNMG, VNSU (2003) De Nederlandse artseneed.
KNMG (2005) Handreiking Beroepsgeheim arts jegens politie en justitie.
Koppenjan, J. & Klijn, E. (2004) Managing Uncertainties in Networks. Londen/New York: Routledge.
Kleemans, E., Haarhuis, C., Leeuw, F., van Ooyen-Houben, M. (2007) Law enforcement investigation in the
Netherlands: mapping interventions and ‘Browsing’ for Evidence’. Evidence & Policy: A Journal of
Research, Debate and Practice, 3 (4), p. 487-504.
e

Leenen, H., Gevers J., Legemaate J. (2007), Handboek gezondheidsrecht (Deel I). 4 druk, Bohn Stafleu von
Loghum: Houten.
van de Lindt (2006) Inventarisatie ‘Goede voorbeelden’: Bemoeizorg. Trimbos Instituut: Utrecht.
Lipsky, M. (1980) Street-level bureaucracy, Dilemmas of the individual in public services. Russell Sage
Foundation: New York.
Mannak, R., Geelhoed, K. (2010) De effectiviteit van Veiligheidshuizen: een totaalbeschouwing. Tilburg
University Press: Tilburg.
McDonnell, L. & Grubb, W. (1991) Education and Training for Work: The Policy Instruments and the
Institution. The Rand Corporation: Santa Monica.
Meloy, J. R. (2000). Violence Risk and Threat Assessment: A Practical Guide for Mental Health and Criminal
Justice Professionals. Specialized Training Services: San Diego, California.
Meloy, J., James, D., Farnham, F., Mullen, P., Pathe, M., Darnley, B., Preston, L. (2004) A research review
of public figure threats, approaches, attacks and assassinations in the United States. Journal of Forensic
Sciences 49(5), p. 1-8.
Meyers M., Vorsanger, S. (2007) Street-level bureaucrats and the implementation of public policy. In:
Peters, B., Pierre J. (red) Handbook of Public Administration. Sage: London.
Van Middelaar, R. (2011) Een overzicht van drang en dwang kaders t.b.v. de ketenpartners van de
Veiligheidshuizen Amersfoort en Utrecht.
167

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2010) Jaarverslag RIECs 2008 en 2009.
Mullen, P., Mackenzie, R., Ogloff, J., Pathe, M., McEwan, T, Purcell, R. (2006) Assessing and managing the
risks in the stalking situation. The Journal of the American Academy of Psychiatry and the Law, 34 (4), p.
439-450.
Muller, E., Bron, R., de Hoog Ma, D., van der Varst, L. (2009) De aanpak van verwarde bedreigers in
Nederland. In: NCTb (2010) Individuele Bedreigers van Publieke Personen in Nederland: fenomeenanalyse
en beleidsverkenning, p. 6-23.
Nelen, H., Leeuw, F., Bogaerts, S. (2010) Antiterrorismebeleid en Evaluatieonderzoek: Framework,
Toepassingen en Voorbeelden, Boom Juridische Uitgevers: Den Haag.
Nelissen, P. (2010) Vastpakken en niet meer loslaten. Een onderzoek naar de werkwijze en effectiviteit van
zes Limburgse Veiligheidshuizen. Nelissen Onderzoek en Advies: Maastricht.
Nieuw stelsel bewaken en beveiligen, Kamerstukken II 2002/2003, 28 974, nr. 2.
NCTb (2010) Projectinitiatiedocument Pilot Dreigingsmanagement.
Oliver, P. (1980) Rewards and punishments as selective incentives for collective action: theoretical
investigations. American Journal of Sociology, 85 (6), p. 1356-1375.
Opleiding tot recherchepsycholoog, http://www.rinogroep.nl/opleiding/2096/opleiding-totrecherchepsycholoog.html.
Petry, N., Cooney, J., Kranzler, H. (2000) Give them prizes, and they will come: contingency management
for treatment of alcohol dependence. Journal of Consulting and Clinical Psychology, 68 (2), p. 250-257.
Plaisier, J., van Ditzhuijzen J. (2008) Risicotaxatie bij verlof van gedetineerden: Een (inter)nationale
vergelijking van instrumenten en procedures. Impact R&D: Amsterdam.
Poort, R., Andreas, A (2008) Paradoxen of dillema’s? Over dwang in het werk van Reclassering Nederland.
Justitiële Verkenningen, 34(3), p. 57-67.
de Poot, C., Bokhorst, R., Smeenk, W., Kouwenberg, R. (2008) De opsporing verruimd? De Wet opsporing
terroristische misdrijven een jaar in werking. WODC: Den Haag.
Projectgroep Emergo (2011) Emergo: De gezamenlijke aanpak van de zware (georganiseerde) misdaad in
het hart van Amsterdam. Boom: Amsterdam.
Provan, K., Kenis, P. (2008). Modes of network governance: Structure, management, and effectiveness.
Journal of Public Administration Research and Theory, 18(2), p. 229-252.
Richtlijnen inzake het omgaan met medische gegevens, KNMG (2010), p. 54-55, te raadplegen op
http://knmg.artsennet.nl/Dossiers/Dossiers-op-thema/arts-en-recht/Beroepsgeheim1.htm#1._beroepsgeheim.
Rist, C. (1998) Choosing the Right Policy Instrument at the Right Time: The Contextual Challenges of
Selection and Implementation. In: Bemelmans-Videc, M., Rist, C., Vedung, E. (1998) Carrots, Sticks &
Sermons: Policy Instruments & Their Evaluation, Transaction Publishers: New Brunswick, p. 149-164.

168

Rovers, B. (2010) Resultaten van Veiligheidshuizen. Een inventarisatie en evaluatie van beschikbaar
onderzoek. WODC: Den Haag.
Schilder, A. (2009) De drang tot dwang: over bemoeizorg en bemoeizucht van de lokale overheid. Boom
Juridische Uitgevers: Den Haag.
Schuilenburg, M., Coenraads, A. & van Calster, P. (2009) Onder de mensen. De aanpak van
transportcriminaliteit door politie, verzekeraars en schade-experts. Justitiële Verkenningen, 35(1), p. 4362.
van Sluis A., Bekkers V. (2009) De ontknoping van de nodale oriëntatie. Op zoek naar randvoorwaarden en
kritische factoren. Justitiële Verkenningen 35(1), p. 78-92.
Smith, S. (2003) Street-level bureaucracy and public policy. In: Peters, B., Pierre (red) J. Handbook of
public administration. SAGE: London.
Terpstra, J. (2009) Nodale sturing van veiligheid en lokale veiligheidsnetwerken: over de beperkingen van
een perspectief’. Justitiële Verkenningen, 35 (1), p. 113-126.
Terpstra J. Schaap, D. (2011) Politiecultuur: een empirische verkenning in de Nederlandse context.
PROCES 90 (4), p. 183-196.
Terrorismebestrijding, Kamerstukken II 2009/2010, 29 754, nr. 191.
Thomicroft, G., Wykes, T., Holloway, F., Johnson, S., Szmukler, G (1998) From efficacy to effectiveness in
community mental health services. PRiSM Pscychosis Study, 10. British Journal of Psychiatry, 173, p. 423427.
Tidey, J. (2012) Using incentives to reduce substance abuse and other health risk behaviors among people
with serious mental illness. Preventative Medicine, in press.
van der Torre E. (1999) Politiewerk: Politiestijlen, community policing, professionalisme. Samson:
Rotterdam.
van der Torre, E. (2007) Politiecultuur. In: Fijnaut C., Muller, E., Rosenthal, U., van der Torre, E. (red.)
Politie: Studies over haar werking en organisatie. Kluwer: Deventer.
Tummers, L., Bekkers, V., Steijn, B. (2009) Policy alienation of public professionals. Application in a New
Public Management context. Public Management Review, 11 (5), p. 685-706.
Vianen, R., Hoogeveen, C., Slump, J., Maaskant, G. & Persoon, A (2008) Evaluatie Justitie in de Buurt
Nieuwe Stijl. Verbindende netwerken in de Veiligheidshuizen. WODC: Den Haag.
Visser, R., van Gemerden, E., More, P. & de Roon, R. (2008) Sturing en samenwerking in
handhavingsprojecten. Leiden University Press: Leiden.
Voerman, B. (2008) Tussen woord en daad: gedragskundige inschattingen van bedreigingen. Zoetermeer:
KLPD.
Van Vught, M., Kroon, H., Delespaul, P., Dreef, F., Nugter, A., Roosenschoon, B., van Weeghel, J.,
Zoeteman, J., Mulder, C. (2011) Assertive Community Treatment in the Netherlands: Outcome and Model
Fidelity. Canadian Journal of Psychiatry, 56(3), p. 154-160.

169

Walsh, E., Gilvarry, C., Samele, C., Harvey, K., Manley, C., Tyrer, P., Creed, F., Murray, R., Fahy, T (2001)
Reducing violence in severe mental illness: randomised controlled trial of intensive case management
compared with standard care. BMJ, 323.
Wartna, B. (2009) In de oude fout: over het meten van recidive en het vaststellen van het succes van
strafrechtelijke interventies. WODC: Den Haag.
Wells, J (1997) Priorities, ‘street level bureaucracy’ and the community mental health team. Health and
Social Care in the Community 5(5), p. 333-342.
Winter, H., de Jong, P., Sibma, A., Visser, F., Herweijer, M., Klingenberg, A. & Prakken, H. (2008) Wat niet
weet, wat niet deert: een evaluatieonderzoek naar de werking van de Wet bescherming persoonsgegevens
in de praktijk. Pro Facto: Groningen.
WODC: Risicotaxatiemodellen solistische dreigers,
http://wodc.nl/onderzoeksdatabase/risicotaxatiemodellen-solistische-dreigers.aspx.
Wolff, N. (1998) Interactions between Mental Health and Law Enforcement Systems: problems and
prospects for cooperation. Journal of Health Politics 23(1), 133-174.

170

Bijlage I: Samenstelling van de begeleidingscommissie
Voorzitter
Prof. dr. V.J.J.M. Bekkers

Erasmus Universiteit Rotterdam

Leden
Prof. dr. C.L. Mulder
Drs. E.G. Memeo
Dr. H. Kroon
Mr.drs. P. van den Eshof
Drs. M.H.G. van Leeuwen
Drs. C.S. van Nassau

Bavo Europoort
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport / DCZ
Trimbos Instituut
KLPD — Dienst IPOL
Ministerie van Veiligheid en Justitie / NCTb
Ministerie van Veiligheid en Justitie / WODC

171

Bijlage II: Afgeleide doelstellingen
1) Een uitgewerkte en getoetste werkwijze van dreigingsmanagement.

2) Een landelijk team dreigingsmanagement ingericht met medewerkers van het KLPD, AIVD, KMar en
GGZ.

3) Psychiatrische en psychologische kennis in en rondom het team is geborgd.

4) Het team ondersteund wordt met passende systemen en instrumenten.

5) Er een landelijk dekkend netwerk is voor de uitvoering en monitoring van de persoonsgerichte
aanpakken op lokaal niveau.

6) Er een landelijk dekkend netwerk is voor de preventie en nazorg van de persoonsgerichte aanpakken
op lokaal niveau.

7) De regio’s ondersteund worden met advies omtrent gefixeerde personen.

8) Awareness bij de front offices is verhoogd door middel van training.

9) Er operationele diensten zijn die ondersteund worden met het bejegeningsprofiel.

10) Er een passend juridisch kader en protocol Wpg is.

11) Er inzage is in de effectiviteit van het dreigingsmanagement.

12) Er inzage is in de aard, omvang en ontwikkeling van de doelgroep, en er een actueel overzicht is van
actieve gefixeerde personen.

13) Er inzage is in het aanbod voor zorg, steun en toezicht dat binnen een persoonsgerichte aanpak
ingezet kan worden.

172

14) Er sprake is van een gevalideerd proces inclusief taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden
tussen en binnen de verschillende ketenpartners.

15) De gefixeerde personen opgenomen zijn binnen het Convenant GGZ-politie.

173