Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

25 839

Tegoeden Tweede Wereldoorlog

Nr. 41

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR
EN WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 22 juni 2012
Met deze brief reageer ik op het advies dat de Raad voor Cultuur op mijn
verzoek heeft gegeven over het beleid ten aanzien van de restitutie van
kunstvoorwerpen die onder dwang van het naziregime zijn afgestaan en
die thans nog in bezit van het rijk zijn.1
De Raad heeft zich in deze laten adviseren door een ad-hoc adviescommissie bestaande uit prof. dr. R.E.O. Ekkart (vz), drs. H. d’Ancona, drs.
J.C.E. Belinfante en drs. R.M. Naftaniel.
Het advies van de Raad geeft ten eerste antwoord op de vraag of, en zo ja,
hoe in het restitutiebeleid onderscheid zou moeten worden gemaakt in de
behandeling van verzoeken tot restitutie van zogenoemde NK-objecten2
enerzijds en restitutieverzoeken met betrekking tot kunstvoorwerpen die
tot andere delen van de rijkscollectie behoren anderzijds.
Het Raadsadvies gaat tevens in op de vraag of, en zo ja, binnen welke
termijn en op welke wijze het restitutiebeleid kan worden beëindigd.
Hieronder zal ik allereerst een toelichting geven op de totstandkoming van
het bestaande restitutiebeleid en de achtergrond van mijn adviesaanvraag
aan de Raad voor Cultuur. Vervolgens geef ik mijn reactie op de beleidsaanbevelingen van de Raad.
Totstandkoming bestaand restitutiebeleid

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
2
De NK-collectie staat voor Nederlands
Kunstbezit Collectie. Dit is het restant van de
kunstvoorwerpen die na de Tweede Wereldoorlog uit Duitsland naar Nederland zijn
teruggevoerd en nog in het bezit van de
Nederlandse Staat zijn.

kst-25839-41
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

In de tweede helft van de jaren «90 ontstond in binnen- en buitenland
discussie rondom door de nazi’s geroofde bezittingen en de vraag in
hoeverre het naoorlogse rechtsherstel in Nederland erin was geslaagd het
materiële onrecht dat de vervolgingsslachtoffers was aangedaan, te
herstellen. De onderzoeken die de regering vanaf 1997 door diverse
commissies heeft laten uitvoeren lieten zien dat het naoorlogse rechts-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 25 839, nr. 41

1

herstel – terugkijkend met de wetenschap en de ogen van nu – formalistisch, bureaucratisch en kil is geweest. In haar brief aan de Tweede Kamer
van 21 maart 20001 heeft de regering dit ten volle erkend en zich op het
standpunt gesteld dat daaraan conclusies verbonden moesten worden,
waaronder het alsnog in behandeling nemen van restitutieverzoeken van
(nabestaanden van) rechthebbenden.
Voor wat betreft het regeringsbeleid op het vlak van de restitutie van
geroofde kunstvoorwerpen speelde destijds de Commissie Herkomst
Gezocht, onder voorzitterschap van prof. dr. R.E.O. Ekkart, een belangrijke
rol. Vanaf 1997 tot 2004 is onder begeleiding van deze commissie de
herkomst onderzocht van de zogenaamde NK-collectie alsmede naar de
werkwijze van de Stichting Nederlands Kunstbezit (SNK) die in de
naoorlogse jaren was belast met recuperatie en restitutie van cultuurgoederen. De Commissie Ekkart kreeg tevens de opdracht om op basis van de
bij haar onderzoek verworven inzichten aanbevelingen aan de regering te
doen over het te voeren restitutiebeleid met betrekking tot kunstwerken
uit de NK-collectie.
De aanbevelingen van de Commissie Ekkart zijn destijds grotendeels door
de regering overgenomen. Zij vormen de basis van een ruimhartig
restitutiebeleid dat als beoordelingskader dient voor de beoordeling van
restitutieverzoeken. Zo wordt een soepele bewijslast gehanteerd met
betrekking tot het eigendomsvraagstuk en worden alle verkopen van
kunstwerken vanaf 10 mei 1940 (in Nederland) door personen die tot een
vervolgde bevolkingsgroep behoorden in beginsel als gedwongen
verkoop beschouwd. Is aan de voorwaarden van restitutie voldaan, dan
wordt het bewuste kunstvoorwerp door de Staat teruggegeven aan de
rechthebbenden. Ik laat mij in dit verband adviseren door de Adviescommissie Restitutieverzoeken Cultuurgoederen en Tweede Wereldoorlog,
kortweg de Restitutiecommissie.
De Restitutiecommissie, thans onder voorzitterschap van oud-president
van de Hoge Raad mr. W.J.M. Davids, is in 2001 ingesteld om de
besluitvorming over restitutie zo onafhankelijk mogelijk te laten plaatsvinden. De Restitutiecommissie heeft als primaire taak de minister van
OCW op diens verzoek te adviseren over individuele verzoeken tot
restitutie van kunstvoorwerpen die in het bezit van de Staat zijn.
Daarnaast adviseert de Restitutiecommissie over restitutiekwesties
waarbij de Staat niet is betrokken, zoals bij claims op kunstvoorwerpen uit
provinciale of gemeentelijke collecties. Hiervoor geldt een ander beoordelingskader dan voor claims op kunstvoorwerpen in rijksbezit. Bij dergelijke
verzoeken verricht de Restitutiecommissie namelijk haar adviestaak naar
«maatstaven van redelijkheid en billijkheid».2 De Restitutiecommissie
heeft hier dus meer discretionaire beoordelingsruimte, kan de belangen
van de verschillende partijen tegen elkaar afwegen, en zij kan dan ook
andere oplossingen adviseren dan uitsluitend teruggave van het
geclaimde kunstwerk.
De NK-collectie versus andere kunstvoorwerpen in rijksbezit

1

Kamerstukken II 1999–2000, 25 839, nr. 13.
zie artikel 2, vijfde lid, van het Instellingsbesluit van de Restitutiecommissie.
2

De beleidsaanbevelingen van de commissie Ekkart zijn destijds gedaan
met het oog op de ruimhartige teruggave van kunstvoorwerpen uit de
NK-collectie. De directe aanleiding voor de regeringsopdracht aan de
commissie Ekkart was immers de ontstane maatschappelijke kritiek op het
gebrekkige naoorlogse teruggavebeleid met betrekking tot deze door de
geallieerden vanuit Duitsland aan de Nederlandse Staat in beheer
gegeven kunstobjecten. In reactie op de eerste set aanbevelingen van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 25 839, nr. 41

2

commissie Ekkart heeft de regering destijds evenwel besloten dat zij het
verruimde restitutiebeleid ook zou gaan toepassen op claims op niet tot
de NK-collectie behorende kunstwerken in rijksbezit.1
Tot op heden heeft de Restitutiecommissie slechts nog een enkele claim
behandeld op kunstwerken uit rijksbezit die niet tot de NK-collectie
behoren. Echter, verwacht mag worden, dat dit aantal zal toenemen op
het moment dat de eindresultaten van het thans lopende museumonderzoek2 bekend worden gemaakt.
Zoals gezegd, geldt op grond van het huidige beleid voor alle claims op
objecten in rijksbezit hetzelfde restitutiebeleid, ongeacht of sprake is van
een claim op een NK-object dan wel een claim op een object uit een ander
deel van de rijkscollectie. Onder deze laatste categorie vallen bijvoorbeeld
ook kunstvoorwerpen die, anders dan de NK-collectie, pas vele jaren na
de Tweede Wereldoorlog op reguliere wijze zijn verworven, bijvoorbeeld
door een verwerving te goeder trouw op een veiling. De vraag rijst dan
ook of het verschil in de wijze waarop de laatstgenoemde categorie van
kunstvoorwerpen is verworven niet tot uitdrukking zou moeten komen in
het restitutiebeleid.
De Raad voor Cultuur doet op dit punt twee aanbevelingen, waarop ik
hieronder zal ingaan.
Aanbevelingen 1 en 2: aanpassing van het restitutiebeleid voor
kunstvoorwerpen die niet tot de NK-collectie behoren
De Raad merkt in zijn advies op dat het huidige restitutiebeleid minder
geschikt is voor de afdoening van claims op kunstwerken in rijksbezit die
niet tot de NK-collectie behoren. Het bestaande beleid laat immers geen
ruimte om de wijze waarop een kunstwerk is verworven door de Staat te
verdisconteren in de uitkomst van een restitutiezaak. Of een object
bijvoorbeeld vele jaren na de oorlog op reguliere wijze is aangekocht, is
niet van belang in het huidige beleidskader. Voor de afweging van
mogelijk andere betrokken belangen is evenmin plaats. De Restitutiecommissie kan dan ook bij honorering van een claim niet anders adviseren
dan tot teruggave van het betreffende kunstwerk.
Dit is anders bij de behandeling van claims op kunstwerken die niet in het
bezit zijn van de Staat, maar eigendom zijn van een gemeente, provincie
of (museum)stichting. In laatstgenoemde gevallen adviseert de Restitutiecommissie immers «naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid»,
zoals voorgeschreven in artikel 2, vijfde lid, van het Instellingsbesluit. De
commissie heeft in deze zaken meer oordeelsruimte en kan – afgezien van
de teruggave zonder meer van een kunstobject – ook tot andere gewenste
oplossingen adviseren. Deze ongelijke behandeling van claims op
kunstvoorwerpen, acht de Raad uitermate verwarrend en ongewenst.

1

Kamerstukken II 2001–2002, 25 839, nr. 28.
In 2009 is de Nederlandse museumwereld
onder auspiciën van de Nederlandse
Museumvereniging een vier jaar durend
onderzoek gestart naar museale verwervingen
in de periode 1933–1940 en 1948 tot heden. De
definitieve resultaten van het onderzoek zullen
naar verwachting medio 2013 bekend zijn.
2

De Raad adviseert dan ook het beleid voor claims op kunstvoorwerpen in
rijksbezit (niet zijnde NK-objecten) gelijk te trekken met de behandeling
van claims op kunstvoorwerpen die in het bezit zijn van «derden». De
Raad adviseert hiertoe de taakomschrijving van de Restitutiecommissie,
zoals neergelegd in artikel 2 van het Instellingsbesluit, aan te passen. De
wijziging van dit artikel komt erop neer dat claims op kunstvoorwerpen uit
rijksbezit die niet tot de NK-collectie behoren op dezelfde grondslag
worden beoordeeld als claims op kunstwerken van anderen dan het Rijk.
Ik deel het oordeel van de Raad dat het verschil in herkomst van de
NK-collectie enerzijds en de reguliere rijksverzamelingen anderzijds een
meer gedifferentieerde behandeling van claims rechtvaardigt. In lijn met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 25 839, nr. 41

3

het advies zal ik daarom de taakomschrijving van de Restitutiecommissie
in artikel 2 van het Instellingsbesluit aanpassen, zodanig dat ook claims op
kunstvoorwerpen die niet tot de NK-collectie behoren door de Restitutiecommissie kunnen worden behandeld conform het ruimere afwegingskader voor niet-rijkscollecties. De Restitutiecommissie krijgt daarmee
meer ruimte voor de weging van feiten/omstandigheden en de diverse
betrokken belangen, hetgeen door haar tot uitdrukking kan worden
gebracht in de uitkomst van het advies.
Uiteraard is er voor een dergelijke belangenafweging minder plaats
naarmate de bezitter bij de verwerving van een kunstvoorwerp meer
kennis had of redelijkerwijs kon hebben over de mogelijk verdachte
herkomst daarvan. De mogelijkheid van kennis van een verdachte
herkomst is dan ook een zwaarwegende factor. Hoewel dit element ook nu
al door de Restitutiecommissie in haar afweging wordt betrokken1, zal ik
dit expliciet tot uitdrukking brengen in artikel 2 van het Instellingsbesluit.
Ik zal daarin opnemen dat de Restitutiecommissie bij haar afweging groot
gewicht toekent aan de omstandigheden van de verwerving door de
bezitter en de mogelijkheid van kennis van de verdachte herkomst ten
tijde van de verwerving van het betrokken cultuurgoed.
De commissie zal ook onder dit nieuwe beleid nog altijd kunnen adviseren
tot teruggave (zonder meer) van een besmet kunstwerk, maar zij kan ook
tot een andere bevredigende oplossing adviseren. De uitkomst is
afhankelijk van de specifieke feiten en omstandigheden van iedere
individuele casus. Ik onderschrijf dan ook het oordeel van de Raad dat het
onwenselijk is de Restitutiecommissie op voorhand een lijst met beoordelingscriteria mee te geven. Uit het werk dat de Restitutiecommissie de
afgelopen 10 jaar heeft verricht, blijkt dat zij uitstekend inhoud weet te
geven aan de begrippen redelijkheid en billijkheid.2
Een dergelijk ruimer afwegingskader doet evenzeer recht aan de
Washington Principles on Nazi Confiscated Art, volgens welke beginselen
het restitutiebeleid zou moeten zijn gericht op het bereiken van «a just and
fair solution, recognizing this may vary according to the facts and
circumstances surrounding a specific case».
Aanbeveling 3: duur van de claimtermijn

1
zie hiervoor artikel 3 van het Reglement van
de commissie inzake de adviesprocedure in
het kader van artikel 2, tweede lid, en artikel 4,
tweede lid, van het Instellingsbesluit. Te
vinden op: www.restitutiecommissie.nl.
2
Zie bijvoorbeeld: Bindend advies van de
restitutiecommissie inzake Gebed voor de
maaltijd van Jan Toorop uit het bezit van E.
Flersheim in bezit van de Zeeuwse Museumstichting (http://www.restitutiecommissie.nl/
rc_3.45/bindend_advies_rc_3.45.html).
3
Kamerstukken II, 2004–2005, 25 839, nr. 36.
4
Kamerstukken II, 2008–2009 25 839, nr. 40.
5
Het RMA heeft aangegeven meer tijd nodig
te hebben om de meer dan 100 000 objecten
in zijn collectie te onderzoeken. De verwachting is dat het RMA in de eerste helft van 2013
het belangrijke collectieonderdeel schilderijen
en tekeningen heeft onderzocht. Daarna zullen
ook de andere collectieonderdelen aan bod
komen.

In haar slotaanbevelingen van december 2004 adviseerde de toenmalige
Commissie Ekkart de termijn voor het indienen van restitutieverzoeken
onder het
verruimde restitutiebeleid te laten aflopen twee jaar na publicatie van de
regeringsreactie op deze slotaanbevelingen in de Staatscourant.3 De
einddatum voor het verruimde restitutiebeleid viel daarmee op 4 april
2007. De datum van 4 april 2007 bleek echter te vroeg, gezien de onverwacht grote hoeveelheid claims die ook na de datum van 4 april 2007 nog
werd ingediend en de (internationale) kritiek die ontstond over de
invoering van deze eindtermijn. Daarom heeft de regering toen besloten
het verruimde restitutiebeleid voorlopig voort te zetten.4 Deze beslissing
werd mede ingegeven door het nationale museumonderzoek en de
behandeling van claims die daaruit eventueel nog zullen voortvloeien. De
regering heeft destijds ervan afgezien een einddatum voor het restitutiebeleid vast te stellen, maar eerst de uitkomsten van het museumonderzoek af te wachten.
Naar verwachting zullen de definitieve resultaten van het museumonderzoek (een enkel museum uitgezonderd5) medio 2013 bekend zijn. Met
het oog hierop heb ik de Raad gevraagd mij te adviseren over de vraag
welke claimtermijn redelijkerwijs moet worden aangehouden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 25 839, nr. 41

4

Volgens de Raad is het nu nog te vroeg om een eindtermijn te bepalen
voor het restitutiebeleid. In de internationale restitutiepraktijk wordt nog
nauwelijks gesproken over eindtermijnen en wordt zelfs regelmatig de
mening geuit dat er geen sprake kan zijn van een eindtermijn. Internationaal zou het eigenstandig sluiten door Nederland van het restitutieloket
dan ook op groot onbegrip stuiten. De claimtermijn zou pas kunnen
worden beëindigd als daarover internationaal consensus is ontwikkeld,
aldus de Raad.
Ik onderschrijf het advies van de Raad. Inderdaad zijn de in 1998 aangenomen Washington Principles nog onverkort geldend als internationale
standaard voor restitutiekwesties. Nog in 2009 zijn de Washington
Principles herbevestigd tijdens een internationale conferentie te Praag,
resulterende in de Terezìn Declaration. Gegeven deze internationale
dimensie van het restitutievraagstuk ben ik het met de Raad eens dat
beëindiging van de mogelijkheid om claims in te dienen pas kan worden
overwogen als daarover internationale consensus bestaat, die in de plaats
komt van de Washington Principles.
Toch acht de Raad binnen enkele jaren een aanpassing van het huidige
restitutiebeleid voor de NK-collectie op zijn plaats. Hieronder ga ik in op
de aanbeveling die de Raad in dit verband doet.
Aanbeveling 3: wijziging van het restitutiebeleid voor
NK-objecten
Het feit dat een beëindiging van de claimtermijn voorlopig nog niet aan de
orde is, betekent volgens de Raad niet dat het verruimde restitutiebeleid
voor de NK-collectie eindeloos dient te worden opgerekt. De Raad is van
oordeel dat het verruimde restitutiebeleid kan worden beëindigd twee jaar
nadat de volledige resultaten van het lopende museumonderzoek zijn
gepubliceerd, mits daarbij een hardheidsclausule voor schrijnende nieuwe
gevallen wordt ingebouwd. Deze hardheidsclausule zou daarbij gelden
voor zaken waarin nieuwe feiten te voorschijn komen en waarin de
claimant kan aantonen dat hij de betreffende claim niet eerder kon
indienen. Bij de beoordeling van claims die aan deze eisen voldoen, kan
dan worden overwogen of deze volgens de normen van redelijkheid en
billijkheid alsnog worden behandeld onder toepassing van aspecten van
het verruimde restitutiebeleid. Aldus aanbeveling 3 uit het advies van de
Raad.
Welbeschouwd komt deze aanbeveling erop neer dat het huidige
restitutiebeleid inzake de NK-collectie per medio 2015 (twee jaar na
publicatie van de definitieve resultaten van het museumonderzoek) een
andere vorm krijgt, in die zin dat claims op NK-objecten vanaf dan
eveneens kunnen worden behandeld binnen het afwegingskader dat
hierboven met betrekking tot de aanbevelingen 2 en 3 is besproken en
waarbij meerdere belangen meegewogen kunnen worden.
Ik kan mij vinden in deze aanbeveling. Dit betekent dat vanaf 30 juni 2015
ook de claims op NK-objecten zullen worden beoordeeld conform de
maatstaven van redelijkheid en billijkheid. Daarmee ontstaat er één
beleidslijn voor alle kunstwerken in rijksbezit, ongeacht of een object tot
de NK-collectie of een andere rijksverzameling behoort.
Uiteraard kan de Restitutiecommissie bij de inhoudelijke beoordeling van
een claim rekening blijven houden met de specifieke herkomst van
kunstvoorwerpen. Dit betekent dat zwaar gewicht zal toekomen aan het
feit dat een bepaald object afkomstig is uit de NK-collectie. Het spreekt
vanzelf dat daarbij ook plaats is om bijvoorbeeld een soepele bewijslast te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 25 839, nr. 41

5

hanteren voor de nabestaanden van vervolgde bevolkingsgroepen als het
gaat om bewijs van eigendom en onvrijwillig bezitsverlies. Dergelijke
inhoudelijke aspecten, die ook in het huidige NK-beleid zijn opgenomen,
blijven van betekenis. De mate waarin deze aspecten toepassing vinden, is
evenwel afhankelijk van de concrete casuïstiek die aan de orde is. Ik laat
deze afweging in concrete gevallen gaarne over aan de Restitutiecommissie.
Dit laatste heeft ook mijn sterke voorkeur als het gaat om de afweging of
een bepaald geval «schrijnend» te noemen is. De Raad doet de suggestie
dit criterium te hanteren als toelatingseis voor een claim (ontvankelijkheid). Ik zou dergelijke overwegingen echter willen plaatsen in het
geheel van de door de Restitutiecommissie inhoudelijk af te wegen feiten
en omstandigheden. Zo betrekt de Restitutiecommissie ook nu al bij de
beoordeling van claims op niet-rijksbezit de mate waarin een claimant zich
heeft ingespannen om het kunstwerk te achterhalen en het belang van
een bepaald kunstwerk voor de betreffende museumcollectie.
Wat betreft de formele criteria voor de inbehandelingneming (ontvankelijkheid) van claims handhaaf ik het bestaande regeringsbeleid1, dat
overigens ook al vóór het verruimde restitutiebeleid gold. Kort gezegd,
betekent dit dat restitutieverzoeken ook na 30 juni 2015 in behandeling
worden genomen als:
– het een nieuw verzoek betreft, dus niet een verzoek dat al werd
afgehandeld door middel van een beslissing van een bevoegd
rechtsherstelorgaan of door middel van minnelijk rechtsherstel
(schikking);
– het betreft een reeds eerder in het kader van het rechtsherstel
afgehandeld verzoek terzake waarvan nieuwe, relevante feiten
(«nova») beschikbaar zijn gekomen.
Overigens is de verwachting dat het aantal claims op kunstvoorwerpen uit
de NK-collectie langzamerhand zal opdrogen. Er is in de afgelopen 10 jaar
al veel werk verricht. In de afgelopen twee jaar zijn slechts een paar claims
op kunstvoorwerpen uit de NK-collectie ingediend. Het nieuwe NK-beleid
dat vanaf 30 juni 2015 zal gelden, zal dan ook hoogstwaarschijnlijk nog
enkele incidentele claims aangaan.
Aanbeveling 4: bestaansduur Restitutiecommissie
Tot slot doet de Raad nog een aanvullende aanbeveling met betrekking tot
de bestaansduur van de Restitutiecommissie. De Raad adviseert de
Restitutiecommissie in stand te laten totdat alle claims die binnen twee
jaar na het museumonderzoek zijn ingediend, zijn behandeld. Voor de
(incidentele) claims die daarna nog binnenkomen, zou de regering zich
kunnen laten adviseren door een ad-hoc-commissie.
Dit betreft een organisatorische maatregel, die niet van invloed is op de
duur van het restitutievraagstuk. Het is inderdaad mijn voornemen om de
Restitutiecommissie in ieder geval de claims te laten behandelen, die uit
het museumonderzoek naar voren zullen komen. De behandeling door de
Restitutiecommissie van restitutieclaims, ook van lagere overheden, biedt
naar mijn mening nog altijd een adequaat antwoord op de internationale
roep om alternatieve geschillenbeslechting en onafhankelijk onderzoek.

1
Kamerstukken II, 1999–2000, 25 839, nr. 16;
Kamerstukken II, 2000–2001, 25 839, nr. 26 en
27.

Het is op dit moment nog niet te zeggen hoeveel claims uit het museumonderzoek zullen voortkomen, aangezien de onderzoeksresultaten nog
worden afgewacht. De door de Raad genoemde termijn van twee jaar na
afronding van het museumonderzoek is een reëel perspectief. Tenzij het
aantal claims blijkt mee te vallen, zal de Restitutiecommissie en haar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 25 839, nr. 41

6

secretariaat voorlopig de huidige (onderzoeks)capaciteit nodig hebben. De
organisatie rondom de Restitutiecommissie kan – naar gelang de werklast
van de commissie afneemt – evenwel op elk gewenst moment worden
aangepast. Ik zal hierover de komende jaren met de Restitutiecommissie
in overleg blijven. Als op een gegeven moment alleen nog sprake is van
incidentele claims, kan worden overgestapt op een ad-hoc-commissie.
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
H. Zijlstra

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 25 839, nr. 41

7