Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

34 352

Uitvoering en evaluatie Participatiewet

Nr. 204

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 10 december 2020
Met deze brief informeer ik u over de wijze waarop ik voornemens ben
uitvoering te geven aan de motie van het lid Nijkerken-de Haan c.s. van
19 november 2020.1 Tevens informeer ik u over de realisatie van laagste
loonschalen in cao’s n.a.v. de rapportage over 2019 en welke conclusie ik
daaraan verbind, na overleg hierover met sociale partners.
Ten slotte maak ik van de gelegenheid gebruik te reageren op twee vragen
die mevrouw Van Brenk heeft gesteld bij de laatste SZW-begrotingsbehandeling (Handelingen II 2020/21, nrs. 25 en 27, debat over de
begroting Sociale Zaken en Werkgelegenheid). Ik heb toen toegezegd bij
de wetsbehandeling Breed Offensief (Kamerstuk 35 394) terug te komen
op deze vragen.
Een reactie op de initiatiefnota van het CDA en de SP «Aan de slag in het
Sociaal Ontwikkelbedrijf» (Kamerstuk 35 644, nr. 2) kunt u tegemoetzien in
de aanloop naar het nota-overleg van 27 januari 2021 met uw Kamer.
Financiering van loonkostensubsidies op basis van realisaties
Aanleiding en besluit
Zoals mijn voorganger in brieven van 20 november 2018 en 23 mei 2019
reeds heeft aangegeven staan de financiële prikkels van de huidige
financiering van loonkostensubsidie op grond van de Participatiewet niet
altijd goed.2 Dat leidt ertoe dat vooral mensen met een lage loonwaarde
en mensen zonder uitkering minder kansen krijgen om via de inzet van
loonkostensubsidie aan het werk te komen. In verband hiermee heeft mijn
voorganger besloten een verkenning uit te voeren naar een alternatieve
financiering van loonkostensubsidie. In de nota naar aanleiding van het
verslag bij het wetsvoorstel breed offensief is reeds toegezegd dat de
regering zo spoedig mogelijk na afloop van de besluitvorming over een
1
2

kst-34352-204
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Kamerstuk 35 570 XV, nr. 32
Kamerstuk 34 352, resp. nrs. 138 en 163

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 34 352, nr. 204

1

alternatieve financiering van loonkostensubsidies uw Kamer zal informeren.3 Verder heeft uw Kamer ingestemd met de motie Nijkerken-de
Haan c.s. waarin opgeroepen wordt om de loonkostensubsidies op basis
van realisaties te financieren. Ik kan u melden dat ik daar gevolg aan wil
geven en dit met ingang van de budgetten voor 2022 door wil voeren.
Daarmee worden gemeenten aangemoedigd om het instrument loonkostensubsidie vaker in te zetten en kunnen meer mensen die vallen binnen
de doelgroep banenafspraak of die zijn aangewezen op beschut werk aan
het werk komen. De gewenste financiële prikkel werkt meteen, omdat wat
gemeenten vanaf komend jaar aan loonkostensubsidie inzetten al van
invloed is op hun budget vanaf 2022. Ik zal de extra middelen die nodig
zijn voor de invoering van de maatregel vanuit de eigen begroting van het
Ministerie van SZW beschikbaar stellen.
Overwegingen bij dit besluit
Loonkostensubsidies worden momenteel gefinancierd uit het macrobudget Participatiewetuitkeringen.4 Daar is bij invoering van de Participatiewet voor gekozen, omdat gemeenten met de inzet op loonkostensubsidie konden besparen op de bijstandsuitgaven. Uit onderzoek van de
Inspectie SZW blijkt echter dat een deel van de gemeenten aangeeft om
financiële redenen terughoudend te zijn met de inzet van loonkostensubsidie.5 Om die reden is mijn voorganger een verkenning gestart om te
bezien of het mogelijk is en in hoeverre het wenselijk is om de verdeling
van de middelen voor loonkostensubsidies meer te baseren op realisaties.
Onderdeel van de verkenning was een onderzoek van het Centraal Plan
Bureau (CPB).6 Het CPB geeft aan dat van de huidige financieringswijze
negatieve prikkels kunnen uitgaan voor de inzet van loonkostensubsidie
voor mensen met een lage loonwaarde en mensen zonder uitkering
(niet-uitkeringsgerechtigden).
Bij inzet van loonkostensubsidie voor niet-uitkeringsgerechtigden is er
immers geen bijstandsuitkering waarop bespaard kan worden. Voor
mensen met een lage loonwaarde wordt bij inzet van loonkostensubsidie
weliswaar bespaard op de uitkering, maar weegt de besparing niet op
tegen de kosten van de inzet van loonkostensubsidie. Verder beredeneert
het CPB dat gemeenten er financieel baat bij hebben om personen te
bemiddelen naar deeltijd dienstbetrekkingen.7 Dergelijke financiële
afwegingen staan, hoe begrijpelijk ook, haaks op de centrale beleidsdoelstelling: mensen zoveel mogelijk laten participeren. Het eerdergenoemd
onderzoek van de Inspectie SZW bevestigt deze redeneerlijn van het CPB
in de praktijk.
Het CPB concludeert dat van een verdeling van middelen voor loonkostensubsidies op basis van gerealiseerde uitgaven een positief werkgelegenheidseffect uitgaat. Verder verwacht het CPB een lichte stijging van de
uitgaven, gebaseerd op het saldo van extra uitgaven aan loonkostensubsidies en meer besparingen op bijstandsuitkeringen. De lichte stijging van
de uitgaven slaat neer bij het Rijk.
Een nadere technische verkenning heeft uitgewezen dat financiering van
loonkostensubsidies op basis van realisaties praktisch uitvoerbaar is,
ingevoerd kan worden in 2022 en dat deze op steun kan rekenen van
gemeenten, Divosa, Cedris en de VNG. Hierna licht ik toe hoe ik deze
maatregel zou willen vormgeven.
3

Kamerstuk 35 394, nr. 8
Het macrobudget Participatiewetuitkeringen voorziet in uitkeringen en loonkostensubsidies op
grond van de Participatiewet, IOAW, IOAZ en het Bbz 2004.
5
Inspectie SZW, 2018: «Aan het werk, maar voor hoe lang?», InspectieSZW.nl
6
CPB, 2019: «Alternatieve financiering van loonkostensubsidies, CPB.nl
7
Met een baan van maximaal 28 uur verdient iemand genoeg om volledig uit de bijstand te
komen. Als gemeenten naar meer uren in de week met loonkostensubsidie bemiddelen kost
dat extra geld, want gemeenten besparen niet extra op de uitkering.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 34 352, nr. 204

2

Technische aspecten
Ik streef ernaar om voor 1 oktober 2021 de lagere regelgeving te hebben
gewijzigd, zodat gemeenten met ingang van januari 2022 op basis van
realisaties gefinancierd worden voor het betalen van de loonkostensubsidies voor mensen met een verminderde productiviteit.8 Gemeenten
ondervinden hierdoor niet langer financiële belemmeringen om loonkostensubsidie in te zetten voor de mensen waarvoor die is bedoeld. De inzet
van loonkostensubsidie helpt werkgevers om mensen zonder uitkering en
mensen, voor wie een onafhankelijke toets heeft vastgesteld dat ze een
verminderde loonwaarde hebben, in dienst te nemen. Naar verwachting
zullen in het eerste jaar na invoering ca. 1.000 mensen met een beperking
extra aan het werk komen en loopt dat aantal vervolgens jaarlijks met ca.
300 mensen op richting structureel 3.000 mensen extra aan het werk met
loonkostensubsidie.
De maatregel heeft gevolgen voor zowel de manier waarop de budgetten
richting gemeenten worden verdeeld (verdeelsystematiek) als de manier
waarop het budget voor loonkostensubsidies wordt vastgesteld (macrobudget). Ik zal gemeenten in de nadere uitwerking nauw betrekken.
De nieuwe verdeelsystematiek komt in de plaats van de verdeling van
middelen voor loonkostensubsidies via het objectieve verdeelmodel van
het macrobudget Participatiewetuitkeringen.9 De nieuwe verdeling geldt
ook voor loonkostensubsidies voor beschut werk. Zoals bij elke wijziging
in de verdeling is het onvermijdelijk dat sommige gemeenten erop vooruit
zullen gaan en andere gemeenten erop achteruit zullen gaan in hun
budget. Daarbij wil ik benadrukken dat de budgetten in de nieuwe situatie
beter zullen aansluiten bij de daadwerkelijke uitgaven aan loonkostensubsidies.
Voortaan wordt voor gemeenten een apart macrobudget voor loonkostensubsidies geraamd, waarbij rekening wordt gehouden met de oploop
a.g.v. de groei van de doelgroep. Het budget wordt jaarlijks vastgesteld op
basis van realisaties uit het vorige jaar en gecorrigeerd voor de gevolgen
van beleid en de loon- en prijsontwikkeling.
De maatregel leidt naar verwachting tot hogere uitgaven aan loonkostensubsidies, maar hier staat tegenover dat er bespaard zal worden op de
bijstand. Per saldo zullen de Rijksuitgaven naar verwachting stijgen.
Aanvankelijk met een paar miljoen euro, maar vanwege de ingroei van de
doelgroep in de Participatiewet lopen de kosten gestaag op. In de
structurele situatie (in 2050) is € 12 miljoen aan extra uitgaven voor het
Rijk geraamd.
Bedragen in € miljoen

2020

Historische financiering loonkostensubsidies

2021

2022

2023

2024

2025

Struc

3,3

3,8

4,4

4,9

12,0

Ik zal de middelen vrijmaken binnen de SZW-begroting. De middelen
komen bovenop de incidentele middelen van € 53 miljoen voor implementatie van de maatregelen in het kader van het wetsvoorstel breed
offensief en structureel € 40 miljoen voor extra vrijlating van inkomsten
van mensen die in deeltijd werken met loonkostensubsidie. De middelen
tezamen vormen het financieel kader rondom het uitvoeren van het breed
offensief.
Met het financieren van loonkostensubsidies op basis van realisaties
wordt een bijdrage geleverd aan het doel van het breed offensief om meer
mensen met een arbeidsbeperking aan het werk te helpen en te houden.
8
9

De lagere regelgeving betreft het Besluit Participatiewet (algemene maatregel van bestuur).
Het huidige verdeelmodel voorspelt met objectieve factoren de kans dat een huishouden
bijstand of loonkostensubsidie ontvangt. Gemeenten ontvangen middelen op basis van deze
inschattingen voor elk huishouden in Nederland.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 34 352, nr. 204

3

Ik zal uw Kamer in de tweede helft van 2021 informeren over de nadere
uitwerking en de beoogde inwerkingtreding van het Besluit Participatiewet voor 1 oktober 2021.
Laagste loonschalen in cao’s
In het kader van de invoering van de banenafspraak heeft het kabinet in
201410 met sociale partners afspraken gemaakt over de realisatie van
laagste loonschalen in cao’s voor mensen die met loonkostensubsidies
aan de slag gaan. Sociale partners kregen drie jaar de tijd om volgens een
bepaald ritme in alle cao’s loonschalen op te nemen die starten bij 100
procent wettelijk minimumloon (wml) en door kunnen lopen tot 120
procent wml om personen die behoren tot de doelgroep loonkostensubsidie in dienst te kunnen nemen. Ultimo 2015 diende volgens dit ritme 55
procent van de cao’s hieraan te voldoen, ultimo 2016 85 procent en ultimo
2017 dienden alle cao’s hieraan te voldoen. Als zou blijken dat niet alle
cao’s aan de afspraken voldoen, kan worden besloten dat een (nog niet in
werking getreden) artikel in de Participatiewet wordt geactiveerd. Het
artikel regelt dat een werkgever de wettelijke mogelijkheid krijgt om
iemand die aangewezen is op loonkostensubsidie ten behoeve van de
banenafspraak, op individuele basis aan te nemen in een loonschaal van
100 procent van het wml.
Afgesproken is om de gemaakte cao-afspraken te monitoren. Op
verschillende momenten is uw Kamer geïnformeerd over de resultaten.
De laatste keer middels een brief van 20 november 201811 waarmee het
onderzoek naar laagste loonschalen in cao’s 2017 was meegestuurd.
Conclusie op basis van die monitor was dat de doelstelling van 100% eind
2017 nog niet behaald was. Die resultaten zijn besproken met sociale
partners en zij hebben voorgesteld om samen met het Ministerie van SZW
een laatste oproep te doen aan cao-partijen die nog niet hebben voorzien
in laagste loonschalen. De toenmalige Staatssecretaris heeft daarop
samen met de sociale partners die brief verzonden en de afspraak is
gemaakt om in het voorjaar van 2020, nadat de resultaten over 2019
bekend zijn geworden, de balans op te maken. Met deze brief informeer ik
u over de resultaten van het onderzoek naar laagste loonschalen in cao’s
2019 en welke conclusie ik daaraan verbind na overleg met de sociale
partners in de Stichting van de Arbeid over het activeren van genoemde
bepaling in de Participatiewet. De rapportage is als bijlage bij deze brief
gevoegd12.
Uit het onderzoek naar laagste loonschalen in cao’s 2019 blijkt dat eind
2019 in 49% van de cao’s een laagste loonschaal tussen 100 en 120% van
het wml, te beginnen op 100% wml is opgenomen. In vergelijking met
eind 2017 betekent dat, ondanks de herhaalde oproep om laagste
loonschalen te realiseren, geen verbetering. Onderstaande tabel toont de
cijfers sinds 2015. Wel ligt het percentage werknemers dat valt onder deze
cao’s iets hoger dan eind 2017.

De groei is de laatste jaren beperkt en ik verwacht alleen al op basis
daarvan dat de percentages niet veel verder zullen oplopen. Daarnaast is
het niet realistisch gebleken te verwachten dat de afspraak in alle cao’s
zou landen. Een van de redenen daarvoor is dat laagste loonschalen voor

10

Kamerstuk 33 801, nr. 23
Kamerstuk 34 352, nr. 138
12
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 34 352, nr. 204

4

een deel van de bedrijven niet passen bij de sector (denk aan cao’s voor
piloten en artsen).
Geconcludeerd moet worden dat de doelstelling niet behaald is. Toch wil
ik, na overleg te hebben gevoerd met sociale partners, nu niet overgaan
tot het activeren van de bepaling in de Participatiewet waarmee bedrijven
mensen uit de doelgroep kunnen aannemen op wml niveau. Een eerste
reden is dat uit het onderzoek naar laagste loonschalen in cao’s blijkt dat
inmiddels bijna alle werknemers (97%) wel aanspraak kunnen maken op
een loonschaal die start onder de 110% wml. Dat was 88% in 2015.
Daarnaast komt uit het onderzoek dat van de cao’s waarin geen laagste
loonschaal beginnend op 100% wml bestaat wel circa de helft van deze
cao’s (het gaat om 24% van het alle cao’s) een verwijzing heeft naar de
Participatiewet, dan wel een inspanningsverplichting voor het creëren van
arbeidsplaatsen voor de doelgroep. Zo hebben ook enkele bedrijven aan
mij laten weten dat ze beleid hebben om mensen met een beperking aan
te nemen in een reguliere cao-schaal.
Uit de evaluatie van de Participatiewet is verder niet naar voren gekomen
dat het ontbreken van een laagste loonschaal een belemmering is voor
werkgevers om mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen. De
voornaamste belemmeringen die wel naar voren zijn gekomen zitten in
andere zaken zoals het bestaan van geschikte vacatures en de inspanningen die het kost om te komen tot een goede match. Daarmee is het op
dit moment maar zeer de vraag of activering van de wettelijke bepaling
ertoe zal leiden dat meer mensen met een beperking aan de slag gaan.
Daarbij is bekend dat sociale partners erg hechten aan het cao-instrument
en de onderhandelingsruimte om samen tot passende cao-afspraken te
komen.
De onzekerheid over de negatieve gevolgen van het ontbreken van laagste
loonschalen beginnend op 100% wml en die over de positieve gevolgen
van de activering van de wettelijke bepaling maken dat ik het activeren
van de wettelijke bepaling als strikte consequentie van het niet behalen
van de afspraak nu niet vind opwegen tegen de ingreep in de cao-vorming
door van bovenaf het beloningsniveau te bepalen. De sociale partners
onderschrijven deze conclusie.
Dat laat onverlet dat het van belang is dat er voldoende mogelijkheden
zijn om mensen met loonkostensubsidie op laagste loonschalen aan te
nemen. Ik constateer ook in dit verband dat een groot deel van de
werkgevers nog niet mee doet met de banenafspraak. Daarom is het van
belang dat bij het maken van afspraken voor nieuwe cao’s sociale partners
zich blijven inzetten voor laagste loonschalen. SZW wil daarom ook de
komende jaren de ontwikkelingen monitoren bij de nieuw afgesloten
cao’s. Hierbij wil ik niet alleen het percentage cao’s blijven monitoren met
een laagste loonschaal, maar ook het percentage cao’s met expliciete
aandacht voor de doelgroep van de Participatiewet. De bepaling in de
Participatiewet laat ik voorlopig staan. Dat biedt een komend kabinet de
ruimte om alsnog de bepaling in de Participatiewet te activeren indien
daartoe aanleiding bestaat.
Ik ben blij dat werkgevers en werknemers de noodzaak onderschrijven van
het aan het werk helpen van mensen met een arbeidsbeperking en dat zij
zich hiervoor ook willen inspannen, zoals o.a. blijkt uit de resultaten van
de banenafspraak. Daarin trekken we ook samen op zoals in de afgelopen
periode met het doordenken van de maatregelen uit het Breed Offensief
en straks bij de uitvoering ervan.
Vragen van mevrouw Van Brenk bij de begrotingsbehandeling
Bij de begrotingsbehandeling heb ik toegezegd bij de wetsbehandeling
Breed Offensief nog terug te komen op twee vragen van mevrouw Van
Brenk. Van de gelegenheid maak ik gebruik om hierop in deze brief reeds
in te gaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 34 352, nr. 204

5

De eerste vraag van mevrouw Van Brenk was hoe de stap wordt gezet van
integratie naar inclusie op de arbeidsmarkt voor mensen met een
beperking.
Dit is een belangrijke, maar ook veelomvattende vraag. Het kabinet werkt
uit overtuiging aan stappen richting een inclusieve arbeidsmarkt. Een
arbeidsmarkt waarin mensen met en zonder arbeidsbeperking meedoen
naargelang van hun mogelijkheden. Met het wetsvoorstel Breed Offensief
zetten we een volgende stap en ligt er een pakket met gerichte verbeteringen voor. Daarnaast worden met de Wet vereenvoudiging Wajong per
1 januari 2021 verbeteringen doorgevoerd. Wajongers die gaan werken
kunnen bijvoorbeeld tot hun pensioengerechtigde leeftijd terugvallen op
de Wajong-uitkering als het toch niet lukt. En er zijn meer acties via het
programma Simpel Switchen in de participatieketen. Daarover heb ik u bij
brief van 9 november jl. geïnformeerd (Kamerstuk 34 352, nr. 198).
Het betekent niet dat we er zijn. Ik vind het belangrijk om kritisch te blijven
kijken naar wat beter kan. Daarom blijf ik luisteren naar de ervaringen van
de mensen om wie het gaat. En blijf ik met de sociale partners,
gemeenten en UWV in gesprek om met hen te kijken naar hoe we mensen
met een beperking aan het werk helpen én houden in deze moeilijke tijd,
maar ook op de langere termijn na de crisis. Want het uitgangspunt is en
blijft dat iedereen moet kunnen werken en dat niemand langs de zijlijn
staat.
De tweede vraag van mevrouw Van Brenk was welke stappen er worden
gezet om mensen met een beperking die geen aanspraak maken op de
banenafspraak, gelijkwaardig te kunnen laten deelnemen aan de
inclusieve arbeidsmarkt. Hierover merk ik op dat gemeenten mensen met
een arbeidsbeperking in de Participatiewet die niet onder de banenafspraak vallen afhankelijk van de ondersteuningsbehoefte kunnen
ondersteunen met een breed scala aan reguliere instrumenten, zoals
scholing, jobcoach, training, tijdelijke loonkostensubsidie, proefplaatsing
of andere op re-integratie gerichte trajecten. Mocht op de werkvloer
blijken dat iemand een verminderde loonwaarde (onder wml) heeft dan
kan de werkgever binnen de kaders van het wetsvoorstel Breed Offensief
alsnog aanspraak maken op een loonkostensubsidie en telt de betreffende
persoon mee voor de banenafspraak.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
B. van ’t Wout

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 34 352, nr. 204

6