Toelichting op het Rapport bij
het Jaarverslag 2009 van het
Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap (VIII)
19 mei 2010

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Inhoud

1

Inleiding

1

1.1

Over dit onderzoek

1

1.1.1

Oordelen bij het jaarverslag

1

1.1.2

Onderzoek naar beleid

2

1.1.3

Onderzoek naar de bedrijfsvoering

2

1.1.4

Onderzoek naar de financiële informatie

2

1.1.5

Goede publieke verantwoording

3

1.2

Onderzoeksopzet

5

1.3

Over het Ministerie van OCW

7

2

Beleid

12

2.1

Beschikbaarheid beleidsinformatie

12

2.2

Praktijktoets

15

2.2.1

Inleiding

15

2.2.2

Verhogen percentage vrouwelijke hoogleraren

15

2.3

Oordeel over totstandkoming informatie in jaarverslag over gevoerd
beleid

17

3

Bedrijfsvoering

19

3.1

Oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer

19

3.1.1

Inkoopbeheer (waaronder de naleving van de Europese
aanbestedingsregels)

20

3.1.2

Interne beheersing bekostigingsproces primair onderwijs CFI

22

3.2

Onvolkomenheden in overige onderdelen bedrijfsvoering

23

3.2.1

Informatiebeveiliging

23

3.3

Ontwikkeling in de bedrijfsvoering

26

3.4

Managementcontrolsysteem

31

3.4.1

ICT

32

3.4.2

EU-aanbestedingen

34

3.4.3

Taakstelling

34

3.5

Single information single audit

36

3.6

Fonds Economische Structuurversterking

38

3.7

Oordeel over totstandkoming informatie in jaarverslag over

4

bedrijfsvoering

39

Financiële informatie

42

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

4.1

Oordeel over de financiële informatie

42

4.2

Oordeel over saldibalans en toelichting

44

Gebruikte afkortingen

46

Literatuur

48

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

1

Inleiding

1.1

Over dit onderzoek
Een minister verantwoordt zich in zijn jaarverslag over hoe zijn ministerie
in het afgelopen jaar heeft gepresteerd en gefunctioneerd. In het
jaarverslag staat of de doelen en prestaties die in de begroting van het
ministerie waren afgesproken, ook zijn gerealiseerd (informatie over het
beleid), hoe het ministerie heeft gefunctioneerd (informatie over de
bedrijfsvoering) en wat de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van
het ministerie zijn geweest (financiële informatie).
Wij onderzoeken de informatie in het jaarverslag op elk van deze drie
terreinen, en kijken ook naar de achterliggende processen binnen het
ministerie. Op basis hiervan formuleren wij onze bevindingen en oordelen
in het Rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap (OCW, VIII). Het nu voorliggende document is
een toelichting op dat rapport. In deze toelichting komen
achtereenvolgens aan de orde: de informatie in het jaarverslag over het
door de minister gevoerde beleid (hoofdstuk 2), over de bedrijfsvoering
van het ministerie (hoofdstuk 3) en over de financiën van het ministerie
(hoofdstuk 4). Wij besluiten dit rapport met een weergave van de reactie
die wij op het conceptrapport hebben gekregen van de minister van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, aangevuld met ons nawoord
(hoofdstuk 5).

1.1.1

Oordelen bij het jaarverslag

De Algemene Rekenkamer doet jaarlijks rechtmatigheidsonderzoek bij het
Rijk. Wij doen dit onderzoek uit hoofde van onze wettelijke taak zoals
beschreven in de Comptabiliteitswet 2001. Wij beoordelen het gevoerde
financieel beheer en materieelbeheer (§ 3.1) en gaan na of de informatie
in de jaarverslagen over het gevoerde beleid (§ 2.3), over single
information single audit (§ 3.5), over de bedrijfsvoering (§ 3.7) en over
de financiën (hoofdstuk 4) tot stand is gekomen volgens de daarvoor
geldende regels en goed is weergegeven in de jaarverslagen. Met onze
wettelijke oordelen hierover ondersteunen wij de Tweede Kamer bij het
verlenen van decharge aan de betrokken ministers.

1

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

1.1.2

Onderzoek naar beleid

Niet alleen het doen van onderzoek naar de jaarverslagen behoort tot de
wettelijke taak van de Algemene Rekenkamer. De Comptabiliteitswet
schrijft daarnaast voor dat wij jaarlijks onderzoek doen naar de
doeltreffendheid en de doelmatigheid van het gevoerde beleid (CW 2001,
artikel 85).
Dit jaar hebben wij het gevoerde beleid op een aantal terreinen onder de
loep genomen. Hierover rapporteren wij in hoofdstuk 2. Wij schetsen een
beeld van de beschikbaarheid in het jaarverslag van informatie over het
door de minister gevoerde beleid. Daarnaast geven wij voor de door ons
onderzochte onderwerpen aan in hoeverre het gevoerde beleid heeft
bijgedragen aan het oplossen van maatschappelijke problemen en of het
voor dit beleid bestemde geld ook is besteed zoals met de Tweede Kamer
was afgesproken. Tot slot geven wij in dit hoofdstuk een oordeel over de
wijze waarop de beleidsinformatie tot stand is gekomen.

1.1.3

Onderzoek naar de bedrijfsvoering

Conform de CW 2001 (artikel 82) doet de Algemene Rekenkamer ook
onderzoek naar de bedrijfsvoering van departementen. Wij integreren dit
onderzoek in het jaarlijks terugkerende rechtmatigheidsonderzoek.
Wij geven in hoofdstuk 3 een oordeel over het gevoerde financieel beheer
en materieelbeheer en de voor dat beheer bijgehouden administraties.
Ook beschrijven wij in dit hoofdstuk de geconstateerde onvolkomenheden
in de overige bedrijfsprocessen die belangrijk zijn voor het functioneren
van het Ministerie van OCW, en doen we waar nodig aanbevelingen voor
verbetering.
Verder gaan wij in hoofdstuk 3 in op het managementcontrolsysteem
(MCS) van het ministerie. Tot slot geven wij in dit hoofdstuk een oordeel
over de wijze waarop de informatie over de bedrijfsvoering in het
jaarverslag tot stand is gekomen.

1.1.4

Onderzoek naar de financiële informatie

Ook het onderzoek naar de financiële informatie in het jaarverslag is
onderdeel van ons jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek (CW 2001, artikel
82). In hoofdstuk 4 melden wij zowel de fouten en onzekerheden in de
financiële informatie die de kwantitatieve tolerantiegrenzen overschrijden
als de fouten en onzekerheden in de financiële informatie die naar hun
aard onze kwalitatieve tolerantiegrenzen overschrijden. Onder ‘fouten’
verstaan wij financiële informatie die niet rechtmatig tot stand is
gekomen (dat wil zeggen: het begrotingsgeld is niet volgens de regels

2

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

ontvangen of uitgegeven) of niet deugdelijk is weergegeven (dat wil
zeggen: er is geen goede verantwoording afgelegd in het jaarverslag).
Wij spreken van ‘onzekerheden’, wanneer wij door onvolkomenheden in
het financieel beheer niet kunnen vaststellen of er al dan niet sprake is
van fouten.

Figuur 1 laat zien wat wij in het kader van ons rechtmatigheidsonderzoek
wanneer onderzoeken.

Figuur 1 Plaats onderzoek Algemene Rekenkamer in het proces van begroting tot verantwoording

1.1.5

Goede publieke verantwoording

Het is de wettelijke taak van de Algemene Rekenkamer om het onderzoek
naar de jaarverslagen jaarlijks uit te voeren. De wijze waarop wij het
onderzoek invullen (zie § 1.2 hierna) is niet alleen gebaseerd op de eisen
die de wet stelt, maar ook op onze missie en strategie.

3

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

4

Goed openbaar bestuur staat centraal in het werk van de Algemene
Rekenkamer. Wij baseren ons daarbij op de kenmerken van goed
openbaar bestuur zoals de Verenigde Naties deze hebben geformuleerd.
Deze kenmerken hebben betrekking op de rechtsstaat, de democratie, het
presteren en het functioneren van het openbaar bestuur. Uitgaande van
onze wettelijke taak en missie richten wij ons vooral op de laatste twee
aspecten. En in ons jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek concentreren wij
ons op het onderdeel ‘publieke verantwoording’. Wij vinden dat elke
overheid te allen tijde publieke verantwoording moet kunnen afleggen
over haar presteren en functioneren. Met onze rapporten proberen wij
ministers te stimuleren om daarin zo nodig verbeteringen aan te brengen.

Figuur 2 geeft een overzicht van publieke verantwoording als onderdeel
van goed openbaar bestuur. Zie voor een compleet overzicht van goed
openbaar bestuur onze website: www.rekenkamer.nl.

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Figuur 2 Publieke verantwoording als onderdeel van goed openbaar bestuur

1.2

Onderzoeksopzet
Op basis van een risicoanalyse hebben wij een programma opgesteld voor
het rechtmatigheidsonderzoek 2009 bij het Ministerie van OCW. In deze
risicoanalyse zijn wij uitgegaan van onze wettelijke taken en de essentiële
elementen van publieke verantwoording. Op grond van het opgestelde
programma hebben wij één praktijktoets verricht (zie (§ 2.2). Bovendien
hebben wij extra aandacht besteed aan de volgende onderwerpen:

5

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

•

Beleidwijzer: ons onderzoek richtte zich op de naleving van de interne
voorschriften bij de totstandkoming van nieuw beleid en/of nieuwe
wetgeving.

•

E-Doc: naar aanleiding van signalen uit ons onderzoek naar het
subsidiebeheer hebben wij gesprekken gevoerd met medewerkers die
met E-Doc werken en hebben wij een interview gehouden met de
projectleider E-Doc.

•

Informatiebeveiliging: ons onderzoek richtte zich op de naleving van
de wet- en regelgeving (onder andere het Besluit Voorschrift
Informatiebeveiliging Rijksdienst 2007).

•

Interne beheersing bekostigingsproces Primair Onderwijs CFI (Audit
Actielijst 2009): Wij hebben de opzet, het bestaan en de werking
beoordeeld van de nieuw beschreven bekostigingsprocessen.

•

Single information single audit (Sisa): met het sisa-onderzoek
onderzochten wij of de sisa-systematiek zoals deze in 2009 wordt
toegepast in opzet leidt tot een rechtmatige besteding van
Rijksgelden en een adequaat financieel beheer binnen het Rijk.

•

Subsidiebeheer cultuurdirecties (Audit Actielijst 2009): bij ons
onderzoek van het subsidiebeheer van de cultuurdirecties hebben wij
zowel het subsidieverleningsproces als het subsidievaststellingsproces
beoordeeld.

•

Verantwoordingsproces Voortgezet Onderwijs IB-Groep: het
onderzoek naar het verantwoordingsproces binnen het Voortgezet
onderwijs had betrekking op de wijze waarop mutaties in leerlingtellingen, die van belang zijn voor de bekostiging in 2009, zijn
verwerkt en afgehandeld.

•

Verstrekking gratis schoolboeken: bij ons onderzoek naar de
verstrekking van gratis schoolboeken hebben wij onderzocht welke
verantwoordelijkheid het ministerie nog heeft voor deze verstrekking.

Aanvullend op het onderzoek naar bovenstaande onderwerpen hebben wij
dit jaar rijksbreed aandacht gegeven aan de sturing van grote ICTprojecten, de naleving van de Europese aanbestedingsregels en de
realisatie van de taakstellingen. Daarnaast hebben wij, zoals gebruikelijk,
bij alle departementen onderzoek gedaan naar de bestuurskosten. Dit
laatste onderzoek richtte zich op de uitgaven die zijn gemoeid met de
voorzieningen en vergoedingen voor ministers en staatssecretarissen voor
de vervulling van hun ambt.

Een belangrijk onderdeel van ons rechtmatigheidsonderzoek is de review
op de controlewerkzaamheden van de departementale auditdiensten.
Deze voeren wij uit om vast te stellen of wij gebruik kunnen maken van
de controlebevindingen van de auditdiensten. Behalve de (financiële)

6

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

controle van het jaarverslag doen auditdiensten ook onderzoek naar de
bedrijfsvoering van het ministerie, waaronder het financieel beheer en
materieelbeheer. De auditdienst van het Ministerie van OCW heeft dit jaar
extra aandacht besteed aan de naleving van de Europese aanbestedingsregels en aan de externe inhuur. Het onderzoek van de auditdienst naar
de naleving van de Europese aanbestedingsregels richtte zich op de
correcte toepassing van de aanbestedingsregelgeving en de wijze waarop
het toezicht op het inkoopproces is georganiseerd.

Onze rapporten bij de jaarverslagen zijn uitzonderingsrapportages. Dit
betekent dat wanneer bovengenoemde onderwerpen niet tot
noemenswaardige bevindingen leiden, wij hierover niet rapporteren.

Op www.rekenkamer.nl kunt u meer lezen over hoe onze rapporten bij de
jaarverslagen tot stand komen. Daar vindt u ook een verklarende
woordenlijst en een toelichting op de kwaliteitskaart.
Afkortingen die specifiek zijn voor dit rapport, zijn opgenomen in de
bijlagen.

1.3

Over het Ministerie van OCW
Wij rapporteren over de resultaten van ons onderzoek per jaarverslag.
In totaal zijn er 28 jaarverslagen. Dit rapport gaat over het Jaarverslag
2009 van het Ministerie van OCW (VIII).

Het Ministerie van OCW is verantwoordelijk voor het nastreven van de
volgende doelstellingen:
•

een eigentijds onderwijsbestel waardoor iedereen in Nederland goed
onderwijs kan volgen;

•

een zo groot mogelijk publiek van kijkers, lezers, luisteraars en
bezoekers moet van het aanbod van cultuur en media gebruik kunnen
maken;

•

een onderzoeksklimaat dat wetenschappers uitdaagt tot prestatie en
innovatie.

Het Ministerie van OCW werkt voor een grote doelgroep van belanghebbenden zoals leerlingen, studenten en hun ouders, kunstenaars,
museumbezoekers, leraren basisonderwijs en docenten, wetenschappelijk
onderzoekers en medewerkers van radio en televisie, bibliotheken en
kunstinstellingen.

7

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Het Ministerie van OCW heeft twee baten-lastendiensten: de Dienst
Uitvoering Onderwijs (DUO) en het Nationaal Archief (NA). DUO heeft als
belangrijkste taken het financieren en informeren van onderwijsdeelnemers en onderwijsinstellingen en het verstrekken van financiële
middelen aan gemeenten volgens de wet- en regelgeving van het
Ministerie van OCW. Ook organiseert DUO examens. DUO is per 1 januari
2010 ontstaan door het samengaan van de IB-Groep te Groningen en CFI
te Zoetermeer. De uitdaging voor 2010 zal zijn om de uitvoeringsprocessen goed te stroomlijnen. Wij zullen dit proces met aandacht
blijven volgen.
Het NA beheert de nationale archiefcollectie. Aan de hand van de
bewaarde overheidsinformatie kan de overheid zich verantwoorden en
krijgt iedereen de mogelijkheid om aan de gewenste informatie te komen.
Daarnaast is het NA een kenniscentrum voor archivistiek en zijn de
wettelijke taken van de algemene rijksarchivaris en de Rijksarchiefdienst
er ondergebracht.

In onderstaand overzicht geven wij een beschrijving van het ministerie
aan de hand van een aantal kengetallen.

Overzicht 1. Het Ministerie van OCW in kengetallen
Totaal verplichtingen

€ 37,7 miljard

Totaal uitgaven

€ 36,3 miljard

Totaal ontvangsten

€ 2,2 miljard

Transactie-uitgaven, waaronder personeelsuitgaven

€ 0,4 miljard (ongeveer 1%)

Overdrachtsuitgaven

€ 35,9 miljard (ongeveer 99%)

- waarvan rijksbijdragen

€ 27,7 miljard

- waarvan uitkeringen

€ 6,8 miljard

- waarvan subsidies

€ 0,7 miljard

- waarvan specifieke uitkeringen

€ 0,7 miljard (excl. onderwijs)

Aantal begrotingsartikelen

20

- waarvan beleidsartikelen

16

- waarvan niet-beleidsartikelen

4

Aantal personen werkzaam (in fte) per ultimo 2009

11.180

- bij zbo’s

8.470

- kerndepartement

2.710

Aantal directoraten-generaal

3

Aantal baten-lastendiensten

2 (CFI en NA)

- bijdrage van moederdepartement

€ 62,1 resp. € 22,8 miljoen

- eigen vermogen

€ 1,2 resp. € 0,6 miljoen

Begrotingsfondsen

-

Rechtspersonen met wettelijke taak

Ongeveer 1.700,
95% daarvan zijn onderwijsinstellingen

8

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Recent onderzoek (vanaf 2007) van de Algemene

-

Rekenkamer op het terrein van het Ministerie van
OCW

Financiering onderwijsvernieuwingen voortgezet
onderwijs 1990–2007 (2007)

-

Staat van de beleidsinformatie 2007 (2007)

-

Kwaliteitsbewaking in het hoger onderwijs in
Nederland en Vlaanderen (2008)

-

Op weg van aanbod naar vraag in zorg en onderwijs
(2008)

-

Beroepspraktijkvorming in het mbo (2008)

-

Publieke omroep in beeld (2008)

-

Goed bestuur in uitvoering (2008)

-

Buitenlandvergoedingen rijksambtenaren 2002–2008
deel A (2009)

-

Idem deel B (2009)

-

Terugblik RWT5 (2009)

-

Zicht op veranderingen in financiële relaties tussen
Rijk en derden (2009)

-

Informatiehuishouding van het Rijk deel A (2010)

-

Terugblik zorgleerlingen in het primair en voortgezet
onderwijs (2010)

Grootschalige ICT-projecten

Invoering van het persoongebonden nummer in het
Primair Onderwijs (zie § 3.4.1)

Bron voor gegevens: Jaarverslag 2009 van het Ministerie van OCW, www.rekenkamer.nl en informatie van het
Programmabureau Vernieuwing Rijksdienst

Uit dit overzicht blijkt dat het ministerie vooral overdrachtsuitgaven heeft
(circa 99%). De omvang van een deel van deze uitgaven wordt bepaald
door gegevens die belanghebbenden zelf verstrekken, zoals de
kenmerken voor de bepaling van het leerlinggewicht, of zoals bij
kinderopvang de toeslagen voor de gastouders. Daardoor zijn deze
uitgaven gevoelig voor misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) en kan de
rechtmatigheid van een deel van de uitgaven onzeker blijven. Om deze
risico’s weg te nemen moet het ministerie aandacht hebben voor een
goed M&O-beleid.
De minister van OCW is transparant over deze onzekerheden en geeft in
een afzonderlijk hoofdstuk over M&O in het jaarverslag de omvang aan
van de onzekerheden. Soms gaat dat om grote bedragen.

9

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Leerlinggewicht
Over het leerlinggewicht schrijft de minister bijvoorbeeld: “Het gewicht kan worden
gecontroleerd aan de hand van de door de ouders ingevulde ouderverklaring. Dit neemt het
risico van foutieve opgaaf (afwijkend van ingevulde formulieren) door de school weg. Wat
niet wordt weggenomen is het risico dat ouders een verkeerde opgaaf doen, de school kan
dit beïnvloeden waardoor uiteindelijk verkeerde gegevens in de berekeningen worden
meegenomen. De opleidingsgegevens van ouders zouden slechts getoetst kunnen worden
aan documenten (diploma’s etc.) die hun opleidingsniveau bevestigen. Een dergelijke toets
gebeurt niet bij de school. Het diplomaregister van de IB-Groep is nog onvoldoende
betrouwbaar om de ouderverklaringen doelmatig te kunnen controleren. Met de invoering
van het onderwijsnummer zullen de controlemogelijkheden verder worden verbeterd. Dan is
ondermeer controle aan de hand van de gemeentelijke basisadministratie mogelijk.
Het is lastig om in te schatten wat het restrisico is. Daarom wordt het totale bedrag aan
gewichtenmiddelen € 393,1 miljoen als restrisico aangemerkt.”

Wij zijn positief over de transparantie in het jaarverslag van het
Ministerie van OCW over de M&O-aspecten.

Naar aanleiding van de mondiale recessie heeft het kabinet geld
uitgetrokken voor maatregelen om de economie te stimuleren. De
bedoeling is om zo de gevolgen van de recessie voor Nederlandse
huishoudens en bedrijven te beperken. De uitgaven die zijn verbonden
aan deze stimuleringsmaatregelen, zijn toegevoegd aan de begrotingen
van de ministeries die deze maatregelen uitvoeren. Op 14 januari 2010
heeft de Algemene Rekenkamer een brief 1 over de Rijksbrede
stimuleringsmaatregelen verstuurd aan de Tweede Kamer. In deze brief
zijn de stimuleringsmaatregelen uit het aanvullend beleidsakkoord
vertaald naar begrotingsartikelen per departement. Bij het Ministerie van
OCW gaat het in totaal om een bedrag van ruim € 819 miljoen dat
bestemd is voor stimuleringsmaatregelen.

In het overzicht 2 is opgenomen welke stimuleringsmaatregelen
betrekking hebben op de beleidsterreinen van het Ministerie van OCW.

1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 31 371 en 32 123, nr. 305.

10

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Overzicht 2: Stimuleringsmaatregelen Ministerie van OCW

Stimuleringsmaatregel

Toegewezen bedragen voor

11

Koppeling maatregel

2009 en verdere jaren

aan

conform najaarsnota 2009

begrotingsartikel

(bedragen x € 1.000)
Aanpak jeugdwerkloosheid

36.000

4 BVE

Stimuleringsenveloppe mbo

265.000

4 BVE

Hightech topprojecten en

162.900

16 OWB

Verlenging aflopende

14.000

4 BVE

innovatieprogramma’s FES

8.000

16 OWB

Snelle uitvoering FES-projecten

27.200

1 en 3 PO en VO

innovatie

19.800

3 VO

11.600

4 BVE

9.400

7 WO

11.600

14 Cultuur

10.800

16 OWB

6.100

14 Cultuur

104.100

1 PO

50.900

3 VO

82.000

16 OWB

kenniswerkers

Snelle uitvoering FES-projecten
ruimtelijk economisch beleid
Onderhoud en bouw scholen

Invulling FES-projecten
Totaal
Bron: Najaarsnota Ministerie van OCW 2009

819.400

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

2

Beleid

In het kader van ons onderzoek naar de departementale jaarverslagen
kijken wij onder andere naar het beleid en de beleidsinformatie. Hierbij
staan de volgende vragen centraal: is er in de begroting en in het
jaarverslag concrete informatie beschikbaar over beleid (§ 2.1) en hoe
werkt beleid maatschappelijk uit (§ 2.2)? Ook geven wij een oordeel over
de totstandkoming van de beleidsinformatie in het jaarverslag (§ 2.3).

2.1

Beschikbaarheid beleidsinformatie
Wij controleren ieder jaar of de minister zich in het jaarverslag voldoende
verantwoordt over de vraag of zijn beleidsdoelen zijn gerealiseerd, de
benodigde prestaties zijn geleverd en de daarvoor in de begroting
afgesproken middelen zijn ingezet. Om hier zicht op te krijgen gaan wij
na of de minister in het jaarverslag per operationele doelstelling
informatie heeft opgenomen over doelen, prestaties en middelen en zo
niet, of de minister het ontbreken van die informatie heeft uitgelegd (het
zogenoemde ‘comply or explain’-principe).

In de kwaliteitskaart beleidsinformatie staat per artikel aangegeven
hoeveel procent van de gerealiseerde uitgaven wordt toegelicht met
beleidsinformatie. Wanneer 90% of meer van de gerealiseerde uitgaven
op een artikel is toegelicht met beleidsinformatie, is het betreffende vakje
wit gekleurd. De kwaliteitskaart beleidsinformatie is opgenomen in het
Rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap (VIII), dat als afzonderlijk document is
gepubliceerd op www.rekenkamer.nl.

Bij drie artikelen heeft de minister voor minder dan de helft van de
uitgaven aangegeven of hij daarmee heeft gedaan wat hij van plan was te
doen (donkeroranje vakjes in de kwaliteitskaart beleidsinformatie).
Daarnaast heeft de minister bij drie artikelen voor minder dan de helft
van de uitgaven aangegeven of hij daarmee zijn beoogde doel heeft
bereikt (donkeroranje vakjes in de kwaliteitskaart beleidsinformatie).

12

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

De minister legt in één van deze gevallen niet voldoende uit waarom
beleidsinformatie niet beschikbaar is (aangegeven met sterretjes in de
kwaliteitskaart beleidsinformatie).

Wanneer deze informatie ontbreekt, kan de Tweede Kamer niet
beoordelen of de minister zijn uitgaven heeft gedaan conform de
begrotingswet.

Hoger onderwijs
De toelichting bij artikel 6/7 Hoger onderwijs is grotendeels te algemeen. Bij doelbereiking en
maatschappelijke effecten zijn vooral verwijzingen opgenomen. Dit maakt de tekst niet
zelfstandig leesbaar en zegt weinig over de toestand van het hoger onderwijs. Een presentatie
van de resultaten van de inspanningen die in het afgelopen jaar zijn verricht is hier wellicht
op zijn plaats. Verder wordt geen duiding gegeven aan de enige indicator ‘Percentage hoger
opgeleiden in de leeftijdsgroep 25-44 jarigen van de beroepsbevolking’. Ligt het hoger
onderwijs op koers om de streefwaarde in 2020 te behalen? Of moet er nog heel veel
gebeuren? De streefwaarde ligt te ver in de toekomst; een of twee tussenwaarden kunnen
helpen bij het bepalen of het beleid werkt of dat bijsturing nodig is.
De toelichting bij operationele doelstelling 6.3.1 over het kengetal “Eerstejaars aantal
studenten” is wel duidelijk. Daar staat: “De toename van de aantallen eerstejaars in het HBO
en WO is hoger dan geraamd. Dit is gezien de wenselijkheid van een goed opgeleide
bevolking en de doelstelling om circa 50% hoger opgeleiden te hebben in 2020 een
verheugende ontwikkeling.” Dat is klare taal.

Om de ontwikkeling in de tijd te laten zien presenteren we in figuur 3 op
departementaal niveau de beschikbaarheid van de beleidsinformatie in de
jaarverslagen over 2006, 2007, 2008 en 2009 en in de begrotingen van
2006, 2007, 2008, 2009 en 2010.

13

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Figuur 3 Informatie over beleid in begroting en jaarverslag Ministerie van OCW

14

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

In het Jaarverslag 2009 heeft het ministerie voor 76% van de
operationele doelstellingen concrete informatie opgenomen over het
behalen van deze doelstellingen. Concrete informatie over de prestaties is
bij 85% van de operationele doelstellingen beschikbaar. Het Jaarverslag
2009 biedt daarmee een vergelijkbaar inzicht in de doelrealisatie en
prestaties als het Jaarverslag 2008.

2.2

Praktijktoets

2.2.1

Inleiding

Met onze zogenoemde praktijktoets willen we zicht krijgen op de bijdrage
van beleid aan de oplossing van een bepaald maatschappelijk probleem.
We beoordelen deze bijdrage door naar het beleid te kijken vanuit de
praktijk van de ‘beleidsadressant’: de burger, het bedrijf of de instelling
die met een bepaald probleem te maken heeft. Wat heeft het beleid
concreet voor deze direct belanghebbenden opgeleverd? Tegelijkertijd
kijken we voor de door ons onderzochte onderwerpen ook naar de relatie
tussen de inhoud en de uitkomsten van het rijksbeleid en de (financiële)
verantwoording daarover: wordt het geld besteed aan de afgesproken
doelen?

2.2.2

Verhogen percentage vrouwelijke hoogleraren

Om dit in beeld te krijgen hebben we bij het Ministerie van OCW
onderzoek gedaan naar het verhogen van het percentage vrouwelijke
hoogleraren. Deze doelstelling valt onder de operationele doelstelling:
‘Ruimte voor excellente onderzoekers en excellente wetenschap’ van
beleidsartikel 16 Onderzoek en wetenschapsbeleid uit het Jaarverslag
2009 van het Ministerie van OCW. Het financieel belang dat met dit
onderwerp is gemoeid bedraagt € 6 miljoen. In deze paragraaf geven wij
de uitkomsten van ons onderzoek weer. In onze aparte publicatie met de
overkoepelende bevindingen over de praktijktoetsen – Staat van de
beleidsinformatie 2010 (Algemene Rekenkamer, 2010) – is meer
informatie over de gebruikte onderzoeksmethode te vinden.

Onze praktijktoets bij het Ministerie van OCW heeft ook betrekking op
kabinetsdoelstelling 12 ‘Het versterken van de internationale reputatie
van Nederlandse wetenschappelijke instellingen en onderzoekinstellingen’
uit het Beleidsprogramma Kabinet Balkenende IV.
In het kader van het Lissabonakkoord hebben de Europese landen
afgesproken dat in 2010 25% van de hoogleraren vrouw moet zijn. In

15

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Nederland was eind 2008 11,6% van de hoogleraren vrouw. Daarmee is
het één van de laagst scorende landen in Europa. Nederland wil een
kenniseconomie zijn waarin ruimte moet zijn voor excellente
onderzoekers. Het is daarom volgens het kabinet van belang dat zoveel
mogelijk goede onderzoekers - zowel man als vrouw – worden
aangetrokken en behouden.

De Europese doelstelling om in 2010 25% vrouwelijke hoogleraren te
hebben, haalt Nederland niet. De minister van OCW heeft ook een eigen
doelstelling opgesteld, te weten 15% vrouwelijke hoogleraren in 2010.
Omdat het niet realistisch was te verwachten dat in Nederland in zo’n
korte tijd het percentage zou toenemen tot 25% is een lager percentage
gekozen. Zowel in de Begroting 2010 als in het Jaarverslag 2009 van het
Ministerie van OCW is aangegeven dat de groeicijfers te laag zijn om te
verwachten dat het aandeel vrouwelijke hoogleraren in 2010 zal zijn
gestegen tot 15%.

Het Ministerie van OCW zet twee beleidsinstrumenten in: de
‘Vernieuwingsimpuls voor vrouwen’ en ‘Aspasia’. De ‘Vernieuwingsimpuls
voor vrouwen’ is een subsidie van het Ministerie van OCW aan de
Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) voor
het verlenen van extra subsidies aan vrouwen die een subsidiabel
onderzoeksvoorstel hebben ingediend. Door ‘Aspasia’ ontvangt de
universiteit een premie als ze een vrouwelijke hoogleraar benoemt.

Vrouwen uit de doelgroep vinden het over het algemeen goed dat deze
regelingen er zijn. Omdat het regelingen betreft waar alleen vrouwen van
kunnen profiteren, kan dit scheve gezichten opleveren en tot
stigmatisering leiden van de vrouwen die er gebruik van hebben gemaakt.
Dit weegt naar hun mening echter niet op tegen de positieve effecten van
de regelingen.
Uit de praktijk blijkt overigens dat er niet alleen een probleem is bij de
functiecategorie van hoogleraren, maar dat vrouwen bij alle
wetenschappelijke functies zijn ondervertegenwoordigd. Hierdoor is het
aanbod van benoembare vrouwelijke hoogleraren erg klein. Waar in de
wetenschappelijke carrière voor vrouwen het grootste knelpunt ligt,
verschilt per wetenschapsgebied en universiteit.

Uit de literatuur en interviews komen de volgende verklaringen voor de
scheve verhouding tussen mannen en vrouwen naar voren:
•

de praktijk van benoemingscommissies met scouting via (informele)
netwerken er toe leidt dat minder vrouwen dan mannen worden
benoemd;

16

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

•

weinig vrouwen in benoemingscommissies zitten;

•

vrouwen zich minder begeven in netwerken.

Daarnaast zou de competitiegerichte cultuur op universiteiten en het feit
dat vrouwen door eventuele kinderen tijdelijk minder of niet kunnen
werken, in het nadeel van vrouwen werken.

In de praktijk voeren universiteiten in meer of mindere mate zelf ook
emancipatiemaatregelen voor vrouwen uit. Er wordt voor de komende
jaren veel verwacht van het charter ‘Talent naar de Top’ dat de
meerderheid van de universiteiten en universitaire medische centra heeft
ondertekend in 2008 en 2009. Hiermee hebben de instellingen
streefwaarden afgesproken voor het aantal vrouwen in hoge
wetenschappelijke posities. Zij worden gemonitord door de Commissie
Monitoring ‘Talent naar de Top’ die de ministers van OCW en Economische
Zaken (EZ) hebben ingesteld in 2009.

De premies die universiteiten voor Aspasia ontvangen, worden bijna altijd
besteed aan het onderzoek of salaris van de Aspasiast. Sinds 2009 is voor
Aspasia vastgesteld dat de premie voor 50% gebruikt mag worden voor
de laureaat en haar onderzoeksgroep, en dat het betrokken College van
Bestuur de overige 50% moet inzetten voor verbetering van voorwaarden
voor vrouwen in de wetenschap in brede zin. Hoe dit in de praktijk
uitpakt, was nog niet zichtbaar toen dit onderzoek werd uitgevoerd.

De besteding van de middelen is navolgbaar gericht op de afgesproken
doelen. De toename van het aantal vrouwelijke hoogleraren is echter van
meer factoren afhankelijk dan uitsluitend de middelen die het Ministerie
van OCW er aan besteedt. Op de universiteiten moet vooral een
(cultuur)omslag plaatsvinden waardoor meer vrouwelijke wetenschappers
gestimuleerd worden om de top te halen. Dit proces is echter moeilijk te
beïnvloeden omdat universiteiten autonoom zijn, aldus het Ministerie van
OCW. Om de doelstelling te kunnen halen is volgens het ministerie nog
vele jaren de gezamenlijke inspanning van overheid en universiteiten
nodig.

2.3

Oordeel over totstandkoming informatie in
jaarverslag over gevoerd beleid
De informatie over het gevoerde beleid dient op grond van de CW 2001:

•

op deugdelijke wijze tot stand te zijn gekomen;

•

te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften en

•

te voldoen aan de daaraan te stellen kwaliteitsnormen.

17

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

18

De eerste twee aspecten betrekken wij in dit oordeel. Over het derde
aspect rapporteren wij eerder in dit hoofdstuk onze bevindingen voor
zover wij daar onderzoek naar hebben gedaan.

Om tot een oordeel te komen over de totstandkoming van de informatie
over het gevoerde beleid selecteren wij jaarlijks één of enkele effect- of
prestatiegegevens. Dit jaar hebben wij de totstandkoming van het
prestatiegegeven Verwachte rendementen van studenten in het WO, HBO
en BOL 2 (artikel 11) uit het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van OCW
onderzocht.

Oordeel
Op grond van ons onderzoek hebben wij vastgesteld dat de informatie
over het prestatiegegeven Verwachte rendementen van studenten in het
WO, HBO en BOL op deugdelijke wijze tot stand is gekomen en voldoet
aan de verslaggevingseisen.

Dat de totstandkoming van dit prestatiegegeven voldoet, neemt niet weg
dat de ordelijkheid en de controleerbaarheid van de totstandkoming van
een aantal door de AD onderzochte prestatiegegevens niet voldoet aan de
daaraan te stellen eisen. Beleidsdirecties hanteren voor de onderbouwing
van de totstandkoming van prestatiegegevens het indicatorenregister
waarin zij vastleggen hoe de prestatie-indicator tot stand komt. De
ordelijke en controleerbare totstandkoming kon voor een aantal
onderzochte prestatiegegevens nog onvoldoende worden onderbouwd.
Het schort nog aan de beschrijvingen van de totstandkoming van de
prestatiegegevens. Daarin moet concreter worden aangegeven wie
waarvoor verantwoordelijk is en wie welke bevoegdheden heeft, van
welke brongegevens men gebruik maakt, welke afspraken zijn gemaakt
en welke controles de beleidsdirectie uitvoert. De Algemene Rekenkamer
ondersteunt de aanbevelingen van de AD om het beschrijven van het
totstandkomingsproces door de beleidsdirecties te verbeteren, alsmede
het adequaat uitvoeren van toezicht en toetsing in opdracht van de
directie FEZ. Op deze wijze kan voor alle prestatiegegevens de
ordelijkheid en controleerbaarheid worden vastgesteld. De Algemene
Rekenkamer zal de uitvoering van de aanbevelingen volgen.

2

Wetenschappelijk Onderwijs, Hoger Beroepsonderwijs en Beroepsopleidende Leerweg

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

3

Bedrijfsvoering

Wij hebben de bedrijfsvoering van het Ministerie van OCW onderzocht.
Onder de bedrijfsvoering vallen alle bedrijfsprocessen die ervoor zorgen
dat een ministerie functioneert. Het gaat dan om de primaire processen,
de faciliterende processen en de sturing en beheersing daarvan.
In dit hoofdstuk geven wij ons oordeel over het financieel beheer en
materieelbeheer en gaan wij in op eventuele onvolkomenheden die wij
daarin hebben aangetroffen (§ 3.1). Vervolgens gaan wij in op
onvolkomenheden in de overige onderdelen van de bedrijfsvoering (§ 3.2)
en schetsen wij de ontwikkeling in de bedrijfsvoering (§ 3.3).
Wij komen in dit hoofdstuk ook terug op enkele onderwerpen uit ons
rapport Rijk verantwoord 2008 (Algemene Rekenkamer, 2009b), te
weten: het managementcontrolsysteem van het ministerie (§ 3.4) en het
principe ‘single information single audit’ (§ 3.5). Verder gaan wij in op het
Fonds Economische Structuurversterking (§ 3.6). Ten slotte geven wij
nog een oordeel over de totstandkoming van de informatie over de
bedrijfsvoering (§ 3.7).

3.1

Oordeel over het financieel beheer en
materieelbeheer
Het financieel beheer, het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden
administraties moeten op grond van de CW 2001 voldoen aan de eisen
van rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid.

Oordeel
De onderzochte onderdelen van het financieel beheer, het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties van het Ministerie van
OCW voldeden in 2009 aan de in de CW 2001 gestelde eisen, met
uitzondering van:
-

het inkoopbeheer (waaronder de naleving van de Europese
aanbestedingsregels);

-

de interne beheersing bekostigingsproces primair onderwijs bij CFI.

19

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

In de volgende paragrafen beschrijven wij de onvolkomenheden die wij in
het financieel beheer bij het Ministerie van OCW hebben geconstateerd.

3.1.1

Inkoopbeheer (waaronder de naleving van de Europese
aanbestedingsregels)

Europees aanbesteden in vogelvlucht
Iedere aanbieder in de Europese Unie moet een eerlijke kans hebben om een opdracht te
krijgen. Deze Europese regelgeving is gegrond op de beginselen van openbaarheid,
doorzichtigheid en non-discriminatie van de Europese Unie. De Europese
aanbestedingsrichtlijnen verplichten Europese overheden om opdrachten die een bepaald
bedrag te boven gaan, uit te schrijven via de procedure van de Europese aanbesteding.
Aanbestedingen dienen te worden gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie.
http://www.minbzk.nl/onderwerpen/europa-en/europees-aanbesteden

Wij merken het inkoopbeheer (waaronder de naleving van de Europese
aanbestedingsregels) aan als onvolkomenheid. De redenen hiervoor zijn
de ontoereikende opzet van het Europese aanbestedingsproces, het niet
voldoende (controleerbaar) naleven van de geldende wet- en regelgeving
en de op onderdelen ontoereikende vastleggingen van contracten in het
contractenregistratiesysteem. Voor de financiële gevolgen verwijzen wij
naar § 4.1.

Uit de lijst van aanbestedende diensten van het Ministerie van
Economische Zaken blijkt dat het bestuursdepartement OCW is
aangemeld als aanbestedende dienst voor aanbestedingen door het
kerndepartement. Dit betekent dat alle directies op het kerndepartement
die iets willen aanbesteden hun wensen zouden moeten bundelen en
gezamenlijk moeten bepalen of op basis van de in de Europese regels
opgenomen drempelbedragen zaken Europees aanbesteed moeten
worden. Binnen het Ministerie van OCW zijn directies echter vrij, zoals
blijkt uit de intern beschreven aanbestedingsprocedures, om tot bepaalde
grensbedragen zelf aan te besteden.
Door deze opzet van het Europese aanbestedingsproces wordt de naleving
van de Europese aanbestedingsregels niet afgedwongen. Wanneer
verschillende directies eenzelfde soort levering of dienst nodig hebben,
kunnen zij elk op zich wel onder het Europese drempelbedrag blijven,
maar kan het zo zijn dat zij gezamenlijk wel het Europese drempelbedrag
overschrijden. Hierdoor loopt het ministerie het risico dat de Europese
aanbestedingsregels niet nageleefd worden, terwijl de directies volgens
de interne regelgeving correct handelen.

20

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Verder is uit ons onderzoek gebleken dat het toezicht op de correcte
naleving van de interne regelgeving niet voldoende geborgd is. De
directies zijn er zelf verantwoordelijk voor dat zaken die (mogelijk)
Europees aanbesteed moeten worden aan de directie Concernondersteuning (CO) worden gemeld. De directie CO heeft een adviesrol en
verzorgt daarnaast op verzoek van een directie de inkooptechnische en
procesmatige begeleiding.
Wanneer directies echter besluiten om geen gebruik te maken van de
diensten van de directie CO, wordt dit niet altijd gesignaleerd en loopt het
Ministerie van OCW het risico dat:
•

zaken ten onrechte niet (Europees) aanbesteed worden. In twee
gevallen heeft dit geleid tot het ten onrechte niet-Europees
aanbesteden.

•

het achterwege blijven van een (Europese) aanbesteding achteraf
onvoldoende controleerbaar is, omdat bijvoorbeeld schattingen van
drempelbedragen onvoldoende schriftelijk onderbouwd zijn. In drie
gevallen heeft dit geleid tot onzekerheid over het naleven van de
Europese aanbestedingsregels.

Het ministerie beschikt over een aantal Europees aanbestede
raamcontracten waardoor het risico van het ten onrechte niet-Europees
aanbesteden beperkt wordt. De verschillende directies moeten hiervan
verplicht gebruik maken, maar dit wordt niet procedureel afgedwongen.
Dit heeft geleid tot een van de twee gevallen waarin ten onrechte niet
Europees aanbesteed is.
In alle gevallen waarin het Ministerie van OCW ten onrechte niet van een
Europees aanbesteed raamcontract gebruikmaakt, loopt het ministerie het
risico van claims.

Ten slotte hebben wij bij ons onderzoek vastgesteld dat de volledigheid
van de vastlegging van de contracten in het CRIS onvoldoende is
gewaarborgd. Hierdoor is achteraf niet goed te controleren of de juiste
inkoopprocedures zijn gevolgd. Op basis van een contractenregister kan
verder bepaald worden welke (raam)contracten in de toekomst gaan
verlopen, zodat tijdig de juiste inkoopprocedure kan worden opgestart. In
de code contractprocesbeheer van het Ministerie van Financiën
(Financiën, 2008) wordt voor het vastleggen van contracten in een
contractenregister een drempelbedrag van € 50.000 exclusief btw
geadviseerd.

21

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Wij bevelen aan:
•

breng de opzet van dit proces in lijn met de Europese aanbestedingsregels, bijvoorbeeld door bij veel lagere drempelbedragen dan nu het
geval is (verplicht) advies aan de directie CO te vragen;

•

borg het toezicht op dit proces beter, bijvoorbeeld door de controllers
van de directoraten-generaal of FEZ hier meer bij in te schakelen;

•

leg alle contracten vanaf € 50.000 exclusief btw tijdig en juist in het
contractenregistratiesysteem vast, zodat controle achteraf altijd
mogelijk is en tijdig geanticipeerd kan worden op nieuwe
aanbestedingen.

3.1.2

Interne beheersing bekostigingsproces primair onderwijs CFI

Wij handhaven onze onvolkomenheid van vorig jaar die betrekking heeft
op de interne beheersing in het bekostigingsproces primair onderwijs. De
reden hiervoor is dat wij nog onvoldoende de werking van de getroffen
verbetermaatregelen hebben kunnen vaststellen. Sinds vorig jaar heeft
CFI zich veel inspanningen getroost en een positieve ontwikkeling laten
zien.

Vorig jaar spraken wij in ons Rapport bij het Jaarverslag 2008 van het
Ministerie van OCW 2008 (Algemene Rekenkamer, 2009) er onze zorgen
over uit dat CFI onvoldoende maatregelen van interne beheersing heeft
getroffen in het bekostigingssysteem. Hoewel wij geen (grote) fouten
geconstateerd hadden in 2008, hadden wij voldoende aanleiding om dit
als onvolkomenheid aan te merken. Redenen daarvoor waren het grote
financiële belang, het grote aantal scholen en de risico’s van onvoldoende
waarborgen voor interne beheersing. Juist ook omdat CFI de nieuwe
werkwijze zou gaan toepassen op de andere onderwijssectoren, vonden
wij het van belang dat er adequate interne beheersmaatregelen in de
bekostigingssystemen zijn ingebed.

Bij ons onderzoek in 2009 hebben wij vastgesteld dat er in opzet veel
maatregelen getroffen zijn om de interne beheersing te verbeteren. Zo is
er een verbeterplan opgesteld dat heeft geleid tot nieuw beschreven
interne beheersingsmaatregelen, zijn er procedures en instructies
ontwikkeld voor de uitvoering van interne controles en is de opzet voor
managementinformatie verbeterd. De opzet is dus grotendeels gereed,
maar in 2009 en begin 2010 kon de werking van de getroffen
maatregelen nog niet worden vastgesteld.

De extra aandacht voor de interne beheersing heeft ertoe geleid dat veel
medewerkers binnen CFI beter doordrongen zijn geraakt van het belang

22

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

van een goede (en zichtbare vastlegging van) interne beheersing. Daarom
hebben wij er vertrouwen in dat wij in 2010 de juiste werking van de
getroffen maatregelen zullen kunnen vaststellen. CFI heeft voor de
verbetering van de interne beheersing gebruikgemaakt van externe
capaciteit. Dit levert mogelijk risico’s op voor de continuïteit en
kennisopbouw van de eigen medewerkers van CFI wanneer de extern
ingehuurde medewerkers de organisatie weer verlaten.

Wij zullen in de loop van 2010 opnieuw onderzoek doen naar de interne
beheersing bij CFI.

3.2

Onvolkomenheden in overige onderdelen bedrijfsvoering
Wij hebben behalve naar het financieel beheer en het materieelbeheer
ook onderzoek gedaan naar een aantal andere onderdelen van de
bedrijfsvoering van het Ministerie van OCW. Hieronder beschrijven wij de
onvolkomenheden die wij bij deze bedrijfsvoeringsonderdelen hebben
geconstateerd.

3.2.1

Informatiebeveiliging

Wij merken informatiebeveiliging aan als onvolkomenheid in de
bedrijfsvoering vanwege het onvoldoende naleven van de geldende weten regelgeving waaronder het Besluit Voorschrift Informatiebeveiliging
Rijksdienst 2007 (VIR 2007), de hiermee gepaard gaande risico’s van
verstoring van de bedrijfsprocessen en het onvoldoende functioneren van
het managementcontrolsysteem op dit punt.

Het belang van informatiebeveiliging
Een goede en betrouwbare informatievoorziening is van groot belang voor het functioneren
van de overheid. Informatiebeveiliging is een van de aspecten van informatievoorziening.
Informatiebeveiliging is geen doel op zich, maar levert een belangrijke bijdrage aan de
kwaliteit van de informatievoorziening binnen een organisatie en daarmee aan de
betrouwbaarheid van de bestuurs- en bedrijfsprocessen. Bestuurs- en bedrijfsprocessen zijn
in belangrijke mate afhankelijk van goed functionerende informatiesystemen. In rijksbrede
voorschriften waaronder het Besluit Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst 2007 staan
de regels die ervoor moeten zorgen dat de informatievoorziening van de overheid een
toereikend betrouwbaarheidsniveau bereikt. Het achterblijven hiervan kan risico’s met zich
mee brengen, zoals verstoring van bedrijfsprocessen en imagoschade.
Bron: gebaseerd op het VIR 2007

23

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

De bepalingen uit het VIR 2007 gelden vanaf 1 juli 2007. Wanneer wij
terugkijken op de periode juli 2007 tot heden constateren wij dat het
Ministerie van OCW er nog niet in is geslaagd om te voldoen aan deze
bepalingen. In ons Rapport bij het Jaarverslag 2007 van het Ministerie
van OCW (Algemene Rekenkamer, 2008) hebben wij een onderzoek
verricht naar de opzet van de informatiebeveiliging. Wij constateerden
destijds dat de zaken in opzet goed voor elkaar waren.

Een jaar later, in ons Rapport bij het Jaarverslag 2008 van het Ministerie
van OCW (Algemene Rekenkamer, 2009) vroegen wij aandacht voor beter
inzicht in de naleving van de voorschriften voor informatiebeveiliging.
Ook wezen wij op het risico van kennisverlies bij de directies op het
gebied van informatiebeveiliging. In 2008 zijn bij de vorming van de
directie CO, medewerkers die bij de directies onder meer waren belast
met de informatiebeveiliging naar de directie CO overgegaan. De taken
voor informatiebeveiliging werden daarna vaak bij andere personen
belegd, die veelal nog onbekend waren met de materie. De coördinerende
informatiebeveiligingsambtenaar (BVA) had in 2008 juist vanwege die
reorganisatie de toereikendheid van de informatiebeveiliging niet
getoetst. Een integraal beeld van de werking van het beleid ontbrak
daardoor. De directies rapporteren als integraal managers wel in de
managementrapportages over de stand van zaken, maar alleen wanneer
daar aanleiding toe is. In de praktijk worden er nauwelijks
tekortkomingen gemeld. Wij constateerden wel dat er cursussen over
informatiebeveiliging worden gegeven en dat er een
bewustwordingscampagne is gestart.

Wij hebben er bij het ministerie op aangedrongen in 2009 een toets uit te
voeren op de werking van de informatiebeveiliging en daarmee na te
gaan of de getroffen maatregelen effect sorteren.

De minister van OCW gaf in zijn reactie op het Rapport bij het Jaarverslag
2008 van het Ministerie van OCW (Algemene Rekenkamer, 2009) aan dat
hij in 2009 de werking van de informatiebeveiliging wil laten toetsen door
de BVA. De minister gaf tevens aan dat de controle op de werking van de
informatiebeveiliging in eerste instantie de verantwoordelijkheid van een
directie zelf is.

De toezegging van de minister om de werking van de
informatiebeveiliging te toetsen is nagekomen en uitgevoerd aan de hand
van toetsen op de basisbeveiligingsmaatregelen. De werking is hierbij
getoetst op de fysieke, personele en organisatorische maatregelen van de
baseline informatiebeveiliging. De toets op de

24

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

basisbeveiligingsmaatregelen is alleen uitgezet bij organisatieonderdelen
van het kerndepartement.

Uit ons onderzoek blijkt dat de toets op de basisbeveiligingsmaatregelen
door drie directies (Bestuursondersteuning en advies,
Concernondersteuning en Voortgezet onderwijs) niet is uitgevoerd in
2009. Ook blijkt het in 2008 door ons aangegeven risico van kennisverlies
op het gebied van informatiebeveiliging zich te hebben voorgedaan. Een
integraal beeld van de werking van het informatiebeveiligingsbeleid
ontbreekt nog steeds.

Twaalf van de veertien informatiebeveiligingscoördinatoren rapporteren
niet periodiek aan hun directeur over de stand van zaken met betrekking
tot informatiebeveiliging binnen hun organisatieonderdeel. Directeuren
rapporteren (daardoor) niet aan de BVA en hebben weinig aandacht voor
informatiebeveiliging. Daarnaast is niet aantoonbaar voor elk informatiesysteem binnen het kerndepartement een actuele risicoafweging
informatiebeveiliging uitgevoerd. Op basis van deze risicoafweging
worden het vereiste beveiligingsniveau en de te treffen beveiligingsmaatregelen bepaald voor de informatiesystemen.
Ook hebben wij niet kunnen vaststellen dat aan elk informatiesysteem
een systeemeigenaar is toegewezen. Met uitzondering van onderwerpen
als ‘clean desk’, ‘meldingen van (vermoedens van) integriteitsinbreuken’
en de ‘zorgvuldige omgang met de persoonsgegevens conform de Wet
bescherming persoonsgegevens’ maakt informatiebeveiliging geen deel
uit van de reguliere planning- & controlcyclus. Ten slotte heeft de directie
Voortgezet onderwijs geen coördinator informatiebeveiliging aangewezen.
Wij constateren dan ook dat op verschillende onderdelen niet wordt
voldaan aan het VIR 2007.

Overigens is het informatiebeveiligingsbeleid in opzet goed, dat wil
zeggen dat de opzet voldoet aan de wet- en regelgeving. Daarnaast
worden door de directie Bestuursondersteuning en Advies cursussen over
informatiebeveiliging gegeven en zijn bewustwordingscampagnes
gevoerd, maar daarvoor bestaat weinig belangstelling.
Wij dringen er bij het ministerie op aan om in 2010:
•

alle onderdelen van informatiebeveiliging in te bedden in de reguliere
planning- & controlcyclus, zoals voorgeschreven in het VIR 2007;

•

het toezicht op de correcte naleving van de regelgeving en de werking
van de informatiebeveiliging te intensiveren.

25

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

3.3

Ontwikkeling in de bedrijfsvoering
De bedrijfsvoering in 2009 is in het algemeen onder controle. In ons
Rapport bij het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van OCW (Algemene
Rekenkamer, 2009) gaven wij aan dat het voor het ministerie steeds
lastiger blijkt om de tekortkomingen, die het zelf signaleert en wil
repareren, snel op te lossen. Wij hebben de indruk dat de aandacht voor
het oplossen van de tekortkomingen toeneemt, maar helaas vertaalt zich
dit nog niet in een structurele afname van het aantal onvolkomenheden.
De aanpak en oplossing van de door de auditdienst van het ministerie en
de Algemene Rekenkamer gesignaleerde tekortkomingen worden strak en
met succes gemonitord door het regieteam onder leiding van de
secretaris-generaal. Wij juichen deze aanpak toe. Dit heeft in 2009
vruchten afgeworpen: elf door de auditdienst gesignaleerde
tekortkomingen werden geheel of nagenoeg opgelost. In 2009 signaleerde
de auditdienst echter ook vijf nieuwe tekortkomingen. Waakzaamheid
blijft hier geboden.
Het Ministerie van OCW slaagt er nog onvoldoende in om de
bedrijfsvoering structureel naar een hoger niveau te tillen. Uit onze
onderzoeken blijkt dat de integraal managers er niet altijd voldoende in
slagen om in hun bedrijfsvoeringsprocessen afdoende maatregelen van
interne controle in te bouwen die ervoor zorgen dat voorgeschreven
procedures worden gevolgd en onvolkomenheden in de processen tijdig
worden voorkomen, gesignaleerd en/of gecorrigeerd. Een belangrijke
voorwaarde om de interne controle in de processen met succes te
versterken, is voldoende kennis van de comptabele voorschriften. Voor
een deel worden namelijk ook onbewust fouten gemaakt bij het
vastleggen van de gevolgen van de beleidshandelingen in de
departementale boekhouding vanwege onvoldoende kennis van de
comptabele voorschriften.

Wij bevelen daarom aan om op een aantal bedrijfsprocessen toezicht in te
richten dan wel aan te scherpen en om de medewerkers die de interne
controle (gaan) uitvoeren verder te scholen in de comptabele regelgeving.

Figuur 4 toont de ontwikkeling van de onvolkomenheden in de
bedrijfsvoering van het Ministerie van OCW over de afgelopen drie jaar.
Te zien is welke (ernstige) onvolkomenheden wij de laatste jaren hebben
aangetroffen in het financieel beheer en het materieelbeheer en in de
overige onderdelen van de bedrijfsvoering, en welke onvolkomenheden
zijn opgelost.

26

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

27

Figuur 4

De onvolkomenheid in het subsidiebeheer bij de directie Kunsten en de
directie Cultureel Erfgoed is opgelost in 2009. In 2009 is een verbeterplan
met maatregelen opgesteld en met positief resultaat uitgevoerd. Zo
hebben 100% interne controles plaatsgevonden, is de AO/IC aangepast,
is een voorstel gedaan voor wijziging van de complexe wet- en
regelgeving (Bekostigingsbesluit cultuuruitingen) en is geïnvesteerd in de
kennisopbouw van de medewerkers.

Bij CFI hebben wij de werking van de interne beheersing bij de
bekostigingsunit Primair Onderwijs nog niet kunnen vaststellen (in 2008
is deze onvolkomenheid ontstaan).

Twee nieuwe onvolkomenheden betreffen het inkoopbeheer (waaronder
het onvoldoende (controleerbaar) naleven van de Europese
aanbestedingsregels) en het onvoldoende naleven van de geldende weten regelgeving op het gebied van informatiebeveiliging. In beide gevallen
bevelen wij onder andere een betere borging van het toezicht door de
controllers van de Directoraten-Generaal en/of FEZ op deze processen
aan.

Naast bovengenoemde onvolkomenheden vragen wij nog aandacht voor
het gebruik van de Beleidwijzer, de departementsbrede invoering van het
informatievoorzieningssysteem E-Doc en de totstandkoming van het
departementaal jaarverslag.

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Gebruik Beleidwijzer
Het Ministerie van OCW ontwikkelt beleid en wijzigt bestaand beleid
volgens de -intern verplichte- Beleidwijzer. De Beleidwijzer is een
beschrijving van minimumeisen waaraan (nieuw) beleid en wet- en
regelgeving moeten voldoen. Onderdeel van de Beleidwijzer is de
Startnota, een nota ter besluitvorming waarin tien vragen worden gesteld
die de besluitvorming moeten vereenvoudigen. Verder moeten concepten
van wet- en regelgeving door uitvoerders en toezichthouders worden
getoetst op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid (de uitvoeringstoets).
In ons Rapport bij het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van OCW
(Algemene Rekenkamer, 2009) constateerden wij dat de instrumenten die
het ministerie kan hanteren om eenheid van beleid te krijgen, zoals de
Beleidwijzer, in de praktijk niet altijd worden ingezet met als risico dat
wet- en regelgeving niet goed uitvoerbaar en handhaafbaar zijn.
Uit ons onderzoek in 2009 blijkt hierin geen verandering opgetreden te
zijn. Wij concluderen dat het ministerie bij het voorbereiden van
regelgeving nog onvoldoende lering trekt uit het verleden.

In de helft van de door ons onderzochte gevallen van wetgeving en
besluiten is, in afwijking van de interne regels van de Beleidwijzer, geen
Startnota geschreven. Bij de onderzochte ‘overige regelgeving’ ontbrak
ook in de helft van de gevallen een Startnota. Dat is, gezien de
Beleidwijzer, voor ‘overige regelgeving’ wel toegestaan mits dat
beargumenteerd wordt. Deze argumentatie is niet schriftelijk vastgelegd
en daardoor niet controleerbaar.
Er is onvoldoende toezicht op de beslissing om de Startnota al dan niet op
te stellen. Deze beslissing wordt namelijk niet voorgelegd aan een
deskundige. Dit geldt ook voor de uitvoeringstoets die in een kwart van
de onderzochte gevallen niet was uitgevoerd.

Wij onderschrijven de conclusie uit de tweede evaluatie van de
Beleidwijzer dat door toepassing van de Beleidwijzer de gewenste
reflectie kan ontstaan waarvoor in het beleidsproces vaak de tijd
ontbreekt. Wij hechten daarom veel belang aan een strikte toepassing
van het instrument Beleidwijzer.

Uit ons onderzoek blijkt dat er in een aantal gevallen nieuw beleid c.q.
nieuwe regelgeving is ontstaan zonder dat deze is getoetst op
uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Hierdoor loopt het ministerie de
volgende risico’s:

28

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

•

Het nieuwe beleid c.q. de nieuwe regelgeving is onvoldoende
uitvoerbaar en/of handhaafbaar.

•

De risico’s op misbruik en oneigenlijk gebruik van nieuw beleid c.q.
nieuwe regelgeving worden in opzet onvoldoende beperkt.

•

Het nieuwe beleid c.q. de nieuwe regelgeving draagt niet bij aan de
vermindering van de administratieve lastendruk zowel intern als
extern.

In de bedrijfsvoeringsparagraaf geeft de minister van OCW het volgende
aan “Begin 2010 zal OCW een verbeterde versie van de Beleidwijzer en de
Startnota vaststellen. De voorbereidingen daarvoor vonden plaats in de
laatste maanden van 2009. De aanpassingen houden onder meer verband
met het Uniform subsidiekader, de nieuwe Aandachtspuntenlijst van de
Uitvoerings- en handhaafbaarheidstoets en de nieuwe werkwijze met
betrekking tot administratieve lasten”.

Wij bevelen de minister van OCW aan om bij de verbeterde versie van de
Beleidwijzer en Startnota:
•

de toepassing van de Beleidwijzer en Startnota wederom bij de
directies onder de aandacht te brengen;

•

het toezicht op de correcte toepassing van de Beleidwijzer te borgen
in de organisatie.

Departementsbrede invoering digitaal informatievoorzieningssysteem EDoc
Het Ministerie van OCW is eind 2008 gestart met de fasegewijze uitrol
van het digitale informatievoorzieningssysteem E-Doc. De uitrolfase van
dit systeem was in 2009 in volle gang en zal nog tot in 2011 duren. Het
doel van de implementatie van E-Doc is een gestructureerde basis te
leggen voor de digitalisering van de documenthuishouding. Op deze basis
zal in latere jaren worden voortgebouwd aan het digitaliseren van de
werkstroom (digitaal autoriseren), digitaal samenwerken en het ontsluiten
van documenten via intranet en internet.

Wij constateren op basis van ons onderzoek naar het subsidiebeheer van
de cultuurdirecties dat:
•

de subsidiedossiers met betrekking tot de subsidieverleningen (niet
van de cultuurnota) die wij voor ons onderzoek nodig hadden niet
direct voorhanden waren. De papieren dossiers waren niet meer
volledig traceerbaar;

•

het de directies veel tijd kostte om de opgevraagde subsidiedossiers
aan te leveren;

29

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

•

de dossiers vaak onvolledig werden aangeleverd omdat niet alle
documenten gescand waren of op de juiste plaats in E-Doc waren
opgenomen;

•

de documenten niet op een eenduidige wijze gescand waren.

Uiteindelijk hebben wij wel alle benodigde documenten ontvangen.

Wij constateren dat dit niet alleen de cultuurdirecties, maar ook de
Algemene Rekenkamer veel tijd heeft gekost. E-Doc wordt
departementsbreed uitgerold zodat het aannemelijk is dat
bovengenoemde problemen ook bij de andere directies voorkomen.

Wij vinden het van groot belang dat dossiers te allen tijde volledig en snel
toegankelijk zijn, niet alleen vanuit controleoogpunt maar juist voor de
eigen projectbeheersing. Door de keuze bij de implementatie van E-Doc
om de beleidsmedewerkers vooralsnog geen kijkfunctie in dit systeem te
geven, zijn zij (als dossiereigenaar) niet of nauwelijks in staat geweest
om de juistheid en volledigheid van de elektronische dossiervorming te
controleren en toezicht te houden op een eenduidige manier van het
scannen van de documenten. Hierdoor loopt het ministerie het risico van
fouten in de bedrijfsvoering.

Informatievoorzieningssysteem E-Doc
De minister van OCW gaat in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het Jaarverslag 2009 in op de
problemen rond E-Doc: “In 2009 is een implementatiestrategie ontwikkeld voor de verdere
uitrol van het systeem E-Doc in 2010 en 2011. Dit gaat niet zonder slag of stoot. Het vergt
een grote organisatieverandering om het digitaal werken succesvol in de organisatie te
implementeren en de overgang van fysieke naar elektronische dossiervorming te
bewerkstelligen. 2009 was in dit opzicht een tussenperiode. De ervaringen die zijn opgedaan
tijdens twee pilots vormden belangrijke input voor verdere implementatie.”
Bron: bedrijfsvoeringsparagraaf Jaarverslag 2009 van het Ministerie van OCW

In ons rapport Informatiehuishouding van het Rijk Overzicht van een
dynamisch vraagstuk, een achtergrondstudie (Algemene Rekenkamer,
2010) gaan wij in op vergelijkbare problemen rond digitaliseren en willen
wij helpen antwoorden te vinden op het taaie vraagstuk van de duurzame
informatiehuishouding van het Rijk. Kern van het vraagstuk is dat bij
creatie van digitale informatie al van meet af aan alle functies geborgd
(ordelijk, raadpleegbaar, toegankelijk, authentiek) moeten zijn voor
recht- en bewijszoekenden, bedrijfsproces, institutioneel geheugen,
verantwoording en cultureel erfgoed. Bij papieren informatiedragers kan
dit (deels) volgtijdelijk.

30

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Wij bevelen het Ministerie van OCW aan om bij de verdere implementatie
van E-Doc:
•

de toegankelijkheid van de dossiers te waarborgen;

•

toe te zien op het juist en volledig opnemen van de (elektronische)
documenten in E-Doc;

•

de medewerkers goed op te leiden om te komen tot een eenduidige
werkwijze.

Ten slotte wijzen wij het ministerie op het grote belang van de kijkfunctie
voor beleidsmedewerkers. Zonder kijkfunctie in E-Doc kunnen beleidsmedewerkers, als dossiereigenaren, nauwelijks of geen
verantwoordelijkheid nemen voor de inhoud van hun dossiers.

De Algemene Rekenkamer zal de verdere uitrol van E-Doc op het
departement met belangstelling blijven volgen.

Totstandkoming departementaal jaarverslag
In de versie van het departementaal jaarverslag die wij op 15 maart
2010 hebben ontvangen, hebben wij een aantal administratieve
onjuistheden geconstateerd. Het betrof aansluitingen tussen verschillende
overzichten, telfouten en de post Voorschotten op de saldibalans. Zo was
bij de afrekening van de Cultuurnota 2005-2008 een bedrag van bijna
€ 1,9 miljard aan subsidievaststellingen nog niet in mindering gebracht
van de voorschottenstand. Verder ontbraken bij sommige onderdelen de
door de RBV voorgeschreven toelichtingen. Inmiddels heeft de directie
FEZ correcties in het jaarverslag en de saldibalans aangebracht. Hoewel
het hier vooral gaat om een juiste weergave van de cijfers en de standen
en er geen nadelige financiële consequenties uit kunnen ontstaan, vragen
wij toch aandacht voor een zorgvuldige totstandkoming van het
departementale jaarverslag.

3.4

Managementcontrolsysteem
Een managementcontrolsysteem (MCS) is een organisatorische
voorziening die tot doel heeft te waarborgen dat een organisatie op
beheerste wijze en goed bestuurd haar taken uitvoert en doelen
realiseert, en zich daarover ook kan verantwoorden. Een goed MCS vormt
dus een waarborg voor een goede bedrijfsvoering. In Rijk verantwoord
2008 (Algemene Rekenkamer, 2009b) hebben wij toegezegd om in 2009
het instrument MCS in samenspraak met de ministeries verder uit te
werken.

31

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Dit hebben wij gedaan in expertmeetings die wij in maart 2010 hebben
gehouden. Wij zullen het verslag hiervan omstreeks Verantwoordingsdag
op onze website (www.rekenkamer.nl) plaatsen.

Van drie onderwerpen signaleren wij al enkele jaren dat zij bijzondere
aandacht vragen. Dat zijn de sturing van grote ICT-projecten, de naleving
van de Europese aanbestedingsregels, de realisatie van de taakstellingen
en de inhuur van externen. Voor deze onderwerpen zijn wij dit jaar
rijksbreed nagegaan in hoeverre het departementale MCS een goede
beheersing ervan ondersteunt.

3.4.1

ICT

‘ICT in control’ is een belangrijk onderdeel van het MCS van een
ministerie. Onder ICT in control vallen de volgende twee onderwerpen:

•

de inrichting van de functie van Chief Information Officer (CIO);

•

de rapportage over grote ICT-projecten.

In 2008 heeft het kabinet besloten dat alle ministeries in het tweede
kwartaal van 2009 de CIO-functie zouden invullen. In haar brief van 12
december 2008 (BZK, 2008) heeft de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK) de Tweede Kamer geïnformeerd over de taken,
verantwoordelijkheden en bevoegdheden van deze rol. Inmiddels is bij
alle ministeries de CIO-functie ook inderdaad ingevuld.
De minister van BZK wil met de ingezette acties (zoals de aanstelling van
CIO’s op alle departementen en de introductie van uniforme rapportages
aan de Tweede Kamer over grote ICT-projecten) de uitvoering en de
besturing van grote ICT-projecten verbeteren.

De CIO-rol binnen het Ministerie van OCW wordt vervuld door de SG. De
taken op het gebied van de bedrijfsvoering zijn gedelegeerd aan de pSG.
Het ministerie spreekt daarom van een CIO Beleid (SG) en een CIO
Bedrijfsvoering (pSG). De inrichting van deze I-functie richt zich niet
alleen op de bedrijfsvoering, maar ook op alle ICT-toepassingen, dus ook
die in het primair proces. Projecten met een grote ICT component worden
niet opgestart zonder dat de CIO daarover een oordeel heeft gegeven.

Bij elk ministerie hebben wij een groot ICT-project geselecteerd en zijn
wij nagegaan hoe daarover in de uniforme rapportages over ICTprojecten aan de Tweede Kamer is gerapporteerd.
In een brief van 29 april 2009 heeft het Ministerie van OCW het ICTproject ‘Invoering van het persoonsgebonden nummer in het primair
onderwijs’ (PGNPO) aan de minister van BZK gemeld. In 2008 is dat het

32

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

enige project dat voldoet aan de rapportagecriteria die zijn opgesteld
door het Ministerie van BZK. Het project is gestart in 2005 met een
geplande einddatum op eind 2008. Het project heeft inmiddels een
vertraging van meer dan een jaar opgelopen. Door de vertraging zijn de
kosten voor het project opgelopen van € 57,2 miljoen naar € 62 miljoen
(OCW, 2009).

Het project PGNPO is gestart voordat het interdepartementale
rapportagemodel was vastgesteld. Hierdoor zijn niet dezelfde criteria
gehanteerd die door het Ministerie van BZK zijn voorgeschreven. Dit
houdt in dat onder meer de kosten voor het project niet exact te
herleiden zijn naar de gevraagde posten in het rapportagemodel. Voor
projecten die al bestonden voordat de criteria en het rapportagemodel
waren vastgesteld, geldt dat getracht wordt om zoveel mogelijk aan te
sluiten bij de criteria van het rapportagemodel (BZK, 2008). Daarnaast
voldoet de onderbouwing van de rapportage van het project PGNPO op de
volgende onderdelen niet aan de door het Ministerie van BZK gestelde
criteria:
•

de gehanteerde projectfasering wijkt af van de door het Ministerie
van BZK voorgeschreven projectfasering;

•

het projectplan voldoet niet aan de voorgeschreven criteria. De
criteria zijn wel uitgewerkt in andere plannen aansluitend aan het
projectplan;

•

reviews op het project zijn weliswaar uitgevoerd, maar niet op de
door het Ministerie van BZK voorgeschreven momenten. Bovendien
betroffen ze soms andere toetspunten dan het Ministerie van BZK
heeft aangegeven. Deze afwijkingen zijn echter wel toegelicht,
conform de voorwaarden van het Ministerie van BZK.

Het project ‘Wijziging studiefinancieringsystemen IB-Groep’ (begin 2009
beëindigd) is sinds 2009 niet meer in de rapportage opgenomen,
aangezien de IB-Groep een zbo was. Zbo’s vielen in 2008 namelijk buiten
de rapportageplicht aan het Ministerie van BZK. Door het samengaan van
de IB-Groep met CFI in het agentschap DUO zullen met ingang van 2010
de grote ICT-projecten van DUO wel opgenomen worden.

In het rapport Lessen uit ICT-projecten bij de overheid (Algemene
Rekenkamer, 2007) bevelen wij aan portefeuillebeheer in te richten.
Binnen het Ministerie van OCW wordt dit gedaan. Daarmee worden een
betere prioritering en beheersing van ICT-projecten in relatie tot de
departementale informatiestrategie mogelijk en worden de mogelijkheden
voor transparantie vergroot.

33

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

3.4.2

EU-aanbestedingen

Sinds begin jaren zeventig bestaan er binnen de Europese Unie (EU)
regels om ervoor te zorgen dat alle bedrijven binnen de EU, ongeacht hun
nationaliteit, kunnen meedingen naar overheidsopdrachten binnen de EU.
Daarnaast bevorderen deze regels de transparantie en integriteit van het
overheidshandelen. Wij moeten echter al vele jaren constateren dat deze
regels geregeld worden overtreden. Wij zien de naleving van de Europese
aanbestedingsregelgeving als een belangrijk aandachtspunt voor een MCS
van een ministerie. Wij verwijzen voor de bevindingen over de naleving
van de Europese aanbestedingsregels naar § 3.1.1.

3.4.3

Taakstelling

In de nota Vernieuwing Rijksdienst van september 2007 (Kabinet, 2007)
heeft het kabinet een taakstelling voor de rijksdienst vastgelegd. Die
taakstelling is een bezuiniging van € 630 miljoen, verdeeld over de
ministeries en over 35 zbo’s, wat neerkomt op circa 11.000 fte’s. Daarbij
komt nog een taakstelling van ongeveer 1.800 fte’s bij de zogenoemde
tariefgefinancierde diensten, dat wil zeggen diensten van agentschappen
en zbo’s die geheel of gedeeltelijk door derden worden betaald. In totaal
is de afslanking voor het Rijk dus vastgesteld op ongeveer 12.800 fte’s in
de periode 2008-2011. Als peildatum voor de afslanking is aangehouden
de feitelijke bezetting in fte's op 31 december 2006: totaal 175.000 fte’s
waarvan 120.000 fte’s bij het Rijk en 55.000 fte’s bij zbo’s. De
taakstelling is verdeeld over 2008 (1/8 deel), 2009 (1/8 deel), 2010 (1/4
deel) en 2011 (1/2 deel). Bij de taakstelling is rekening gehouden met de
verschillende onderdelen van de ministeries, namelijk beleid,
ondersteuning, inspectie en uitvoering. Beleid moet met ongeveer 20%
verminderen, ondersteuning met ongeveer 25%, inspectie met ongeveer
20% en uitvoering met ongeveer 5 à 10%.
De minister van BZK is verantwoordelijk voor de coördinatie van dit
programma en voor de voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer. De
vakministers zijn verantwoordelijk voor het realiseren van de taakstelling
op hun eigen ministeries. Ieder ministerie heeft voor zichzelf en voor de
zbo’s die onder het ministerie ressorteren een plan van aanpak opgesteld
waarin staat hoe de taakstelling zal worden ingevuld conform de
aangegeven fasering en binnen de kaders die daarbij zijn gesteld in
termen van geld en functies.

De inhuur van derden mag niet stijgen om de weggevallen fte’s van de
taakstelling Vernieuwing Rijksdienst te compenseren. Cijfers over de
inhuur van externen zijn niet opgenomen in de voortgangsrapportages

34

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

over de Vernieuwing Rijksdienst. Wel rapporteren de ministeries sinds
2007 in hun departementale jaarverslag over hun externe inhuur.

Uitvoering taakstelling
De vraag is hoe per ministerie de voorgenomen taakstelling wordt
uitgevoerd. Is het management op dit terrein in control? Om antwoorden
op deze vragen te krijgen hebben wij het plan van aanpak van het
Ministerie van OCW nader bekeken. Wij hebben onderzocht hoe dit plan
wordt uitgevoerd en hoe het ministerie de voortgang hiervan bewaakt.

Het plan van aanpak dateert van 14 juni 2007 en is nog steeds van
kracht. Wel zijn er door intensiveringen en het verplaatsen van
organisatieonderdelen enkele aanpassingen gedaan. Voor de bij het
Ministerie van OCW behorende aangeslagen zbo’s zal het ministerie de
personeelsreducties zo nauwkeurig mogelijk volgen. Het plan is duidelijk,
overzichtelijk en uitvoerbaar.
Het plan wordt grotendeels conform het voorgeschreven tijdschema
uitgevoerd. Wel streeft het Ministerie van OCW ernaar om al op 1 januari
2011 aan de opgelegde taakstellingseisen te hebben voldaan, aangezien
met ingang van die datum het volledige apparaatskostenbudget al gekort
is. Eind 2009 liep het Ministerie van OCW voor op het schema: het
kerndepartement met circa 80 fte en de zbo’s met circa 700 fte.
De voortgang van het plan, ook wat betreft de verdeling over de
verschillende categorieën beleid, ondersteuning, inspectie en uitvoering,
wordt bijgehouden door de directie Concernondersteuning (CO). Voor de
categorie ‘ondersteuning’ is bij het Ministerie van OCW een taakstelling
van 30% opgelegd en voor uitvoering 10%. De directies voeren het plan
uit in overleg met adviseurs van de directie CO. De controle van de
uitvoering van het plan wordt gedaan door de afdeling Control
Bedrijfsvoering van de directie CO. Deze controle vindt plaats op twee
niveaus. De dagelijkse controle op de cijfers wordt gedaan door de
afdeling control bedrijfsvoering. Gekeken wordt naar de totale voortgang
in fte en de toerekening aan de categorieën. De afdeling concerncontrol
van FEZ controleert de voortgang en uitvoering van de taakstelling op
hoofdlijnen.

Inhuur externen
In 2009 is bepaald dat de uitgaven voor externe inhuur van de
rijksoverheid per jaar niet meer mogen bedragen dan 13% van de totale
personele kosten. Hogere uitgaven voor externe inhuur moeten worden
uitgelegd. Iedere minister rapporteert aan de Tweede Kamer over de
hoogte van de uitgaven voor externe inhuur in een bijlage bij het
jaarverslag.

35

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Wij zijn voor de verantwoording over 2009 nagegaan of de informatie die
de minister van OCW heeft opgenomen in de bijlage grote verschillen
bevat ten opzichte van de informatie uit de jaarverslagen 2007 en 2008
en hoe de minister deze verschillen toelicht.

Het percentage externe inhuur bedraagt in 2009 12,4% en is gestegen
met ruim 20% ten opzichte van 2007 en met bijna 23% ten opzichte van
2008. Oorzaken van de stijgingen zijn:
•

Het opnemen van de uitgaven aan programmagelden. Dat was in
eerdere jaren abusievelijk niet gedaan.

•

De kosten gemaakt in verband met de samenvoeging van de IB-Groep
en CFI tot DUO.

•

Het uitvoeren van projecten vanuit de tweede en derde geldstroom bij
ICN, RCE en NA.

De stijging van de kosten voor uitzendkrachten in 2009 vergeleken met
2008 kan worden verklaard doordat de inhuur van uitzendkrachten door
CFI in 2008 nog was verantwoord als ‘overige inhuur’, wat niet is
toegestaan en in 2009 is gecorrigeerd.

De bijlage is door de auditdienst gecontroleerd. Daarnaast heeft de
auditdienst er een themaonderzoek aan gewijd omdat de overzichten
‘inhuur externen’ opgenomen in de jaarverslagen 2007 en 2008 niet
ordelijk, controleerbaar en deugdelijk tot stand waren gekomen. In 2009
is uitvoering gegeven aan een plan van aanpak om te komen tot een
correcte verantwoording. In aanvulling op deze acties was eind 2009 nog
een aantal (interne) mutaties noodzakelijk om tot een juiste rubricering
van de uitgaven te komen.

3.5

Single information single audit
Het kabinetsbeleid is gericht op het verminderen van de administratieve
lasten voor de overheid, zowel op rijksniveau als op provinciaal en
gemeentelijk niveau. Een van de middelen die het kabinet daarvoor inzet
is het principe ‘single information single audit’. Sisa houdt in dat
provincies en gemeenten zich niet over elke specifieke uitkering die zij
vanuit het Rijk ontvangen, afzonderlijk hoeven te verantwoorden en dat
de accountantscontrole van de specifieke uitkeringen deel uitmaakt van
de controle van de jaarlijkse financiële verantwoording.

36

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

37
Specifieke uitkeringen in de Financiële-verhoudingswet
In artikel 15a lid 1 van de Financiële-verhoudingswet wordt het instrument ‘specifieke
uitkering’ als volgt omschreven: “Elke bijdrage uit ’s Rijks kas die door of vanwege Onze
Minister wie het aangaat onder voorwaarden ten behoeve van een bepaald openbaar
belang aan provincies en gemeenten wordt verstrekt, is een specifieke uitkering.”
Met andere woorden: specifieke uitkeringen zijn bestemd voor specifieke doelen die door
gemeenten of provincies moeten worden gerealiseerd. Omdat er veel administratieve
lasten zijn gemoeid met deze uitkeringen, wil het kabinet ze drastisch in aantal reduceren.
Met de wijziging van de Financiële-verhoudingswet per 1 augustus 2008 is er een nieuwe
optie binnen de categorie van specifieke uitkeringen bijgekomen: de verzameluitkering.
Hierin worden afzonderlijke specifieke uitkeringen gebundeld tot één uitkering per
beleidsthema. Daarnaast kunnen op grond van de wetswijziging specifieke uitkeringen
worden omgezet in decentralisatie-uitkeringen. Voor zover de specifieke uitkeringen
gehandhaafd blijven, wil het kabinet ‘sisa’ inzetten om de lastendruk te verminderen.

Het sisa-principe wordt toegepast sinds het verantwoordingsjaar 2006.
Gemeenten en provincies hebben dus voor het eerst in 2007 volgens dit
principe hun verantwoording aangeleverd bij de departementen.
Behalve sisa wordt ook ‘single review’ toegepast door de departementale
auditdiensten. Dat wil zeggen dat de accountant van een provincie of een
gemeente slechts één keer wordt gereviewd door een accountant van het
Rijk.
Het Ministerie van BZK coördineert het beleid voor sisa en single review,
om ervoor te zorgen dat alle departementen op adequate wijze worden
voorzien van informatie over specifieke uitkeringen.

Ontwikkeling specifieke uitkeringen
Volgens het Onderhoudsrapport Specifieke uitkeringen (OSU) 2009 dat op
27 april 2009 door de minister van BZK aan de Tweede Kamer is
gestuurd, bedroeg het totaal aantal specifieke uitkeringen van het Rijk
109 (Ministerie van BZK, 2009 3). Het Ministerie van OCW had in 2009
veertien specifieke uitkeringen. Hiervan werden 4 uitkeringen
gefinancierd met geld uit het Fonds economische structuurversterking
(FES). De bedoeling is dat met de wijziging van de FES-wet deze
specifieke uitkeringen weer verdwijnen en via het gemeente- en
provinciefonds worden uitgekeerd. Het aantal verwachte uitkeringen in
2010 is in totaal 5, waarvan 2 met FES gelden worden gefinancierd. Het
aantal specifieke uitkeringen loopt dus terug in de komende jaren.

Het Ministerie van OCW past de verzameluitkering niet toe. In 2009 zijn
geen specifieke uitkeringen omgezet in decentralisatie-uitkeringen.

3

Ministerie van BZK (2009), Vaststelling van de begrotingsstaat van het gemeentefonds voor
het jaar 2009. Brief aan de Tweede Kamer over Onderhoudsrapport specifieke uitkeringen
2009. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009 31 700 B, nr. 15. Den Haag: Sdu.

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

In ons Rapport bij het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van OCW
(Algemene Rekenkamer, 2009) constateerden wij dat het Ministerie van
OCW nog geen volledig beeld had van het aantal specifieke uitkeringen.
Zo bleek dat naast de bekende 14 specifieke uitkeringen er nog 35
specifieke uitkeringen waren ‘gevonden’. Dit had te maken met een
verschil van mening of bepaalde regelingen binnen de onderwijsbekostiging van openbaar onderwijs en cultuurbekostiging nu wel of niet
als specifieke uitkering aangemerkt moesten worden.

In 2009 heeft het Ministerie van OCW nader overleg gevoerd met het
Ministerie van BZK. Daarbij is op ambtelijk niveau de afspraak gemaakt
om cultuuruitkeringen die worden verstrekt via de cultuurfondsen en
regelingen ten aanzien van onderwijsbekostiging te behandelen als
subsidie. Deze vallen dan niet onder het begrip specifieke uitkering, zoals
opgenomen in artikel 15a van de Financiële-verhoudingswet. Het
Ministerie van BZK heeft tevens toegezegd om in het voorjaar 2010 meer
duidelijkheid te geven over onder meer de uitleg van definities en de
gevolgen daarvan voor de verantwoording. Dit zal in samenwerking met
het Ministerie van Financiën en de stuurgroep specifieke uitkeringen
gebeuren.
Dit leidt ertoe dat het financieel belang van de specifieke uitkeringen
aanzienlijk lager is dan in het OSU 2009 is aangegeven. Volgens de
opgave van het Ministerie van OCW bedroegen de verplichtingen in 2009
€ 134,7 miljoen en de uitgaven € 133,1 miljoen.

Toepassing sisa
Provincies en gemeenten dienden zich in 2008 via de sisa-bijlage te
verantwoorden over tien specifieke uitkeringen. Er zijn bij het Ministerie
van OCW geen specifieke uitkeringen die niet via sisa zijn verantwoord.

3.6

Fonds Economische Structuurversterking
De ministerraad besluit of projecten binnen de FES-wet vallen en stelt de
toekenning van de bijdragen uit het FES aan de departementen vast. De
FES-beheerders ontvangen ieder jaar in januari verrekenstukken en in
mei financiële verantwoordingen FES van de betrokken departementen.
Deze stukken gaan over de projectuitgaven in het jaar daarvoor.

In 2009 heeft de auditdienst van het Ministerie van OCW veel aandacht
besteed aan de controle van het FES voor de mededeling bij het
verrekenstuk met het Ministerie van Economische Zaken en het
assurance-rapport bij de financiële verantwoordingen FES. Bij de controle

38

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

van de auditdienst zijn de toezeggingsbrieven van de minister van
Economische Zaken het uitgangspunt. De diepgang en reikwijdte van de
audit worden verder bepaald door het FES-controleprotocol. Op basis van
ons onderzoek bij het Ministerie van OCW concluderen wij dat de
auditdienst volgens het controleprotocol en met voldoende diepgang
controleert.

De FES-waardigheid van de uitgaven bij meerjarige projecten kan pas
volledig worden vastgesteld na afloop van het project. In de toelichting
bij de financiële verantwoordingen FES van het Ministerie van OCW wordt
er bij doorlopende projecten op gewezen dat nog geen uitsluitsel gegeven
kan worden of in het betrokken jaar aan de FES-voorwaarden is voldaan.
In het assurance-rapport bij de financiële verantwoording verwijst de
auditdienst naar deze passage via een toelichtende paragraaf. In feite
wordt er dan geen zekerheid gegeven over de FES-waardigheid van alle
uitgaven. Als een project is afgesloten wordt alsnog assurance gegeven
over het betreffende project.

Wij bevelen aan dat in de assurance-rapporten van de auditdienst van het
Ministerie van OCW duidelijk wordt verwezen naar de passage in de
financiële verantwoording waarin is aangegeven dat in sommige gevallen
nog geen zekerheid kan worden gegeven over de FES-waardigheid van
alle uitgaven.

3.7

Oordeel over totstandkoming informatie in
jaarverslag over bedrijfsvoering
In de bedrijfsvoeringsparagraaf van het jaarverslag van een ministerie
verantwoordt de minister zich over de rechtmatigheid van de begrotingsuitvoering (of het begrotingsgeld volgens de regels is uitgegeven), over
de totstandkoming van de beleidsinformatie, over het gevoerde financieel
beheer en materieelbeheer en over de overige aspecten van de
bedrijfsvoering.
De informatie over de bedrijfsvoering dient op grond van de CW 2001:
•

op deugdelijke wijze tot stand te zijn gekomen;

•

te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.

Deze twee aspecten, die geen betrekking hebben op de kwaliteit van de
informatie zelf, betrekken wij in ons oordeel over de informatie over de
bedrijfsvoering.

39

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Om tot een oordeel te komen over de totstandkoming van de informatie
hebben wij de volgende aspecten ervan onderzocht:
•

Beschikt de minister over een procedure voor de totstandkoming van
de bedrijfsvoeringsparagraaf waarin de bevoegdheden en
verantwoordelijkheden van alle actoren zijn vastgelegd?

•

Heeft de minister vooraf criteria geformuleerd om te bepalen wat
opmerkelijke zaken en tekortkomingen in de bedrijfsvoering zijn?

•

Is het verloop van het totstandkomingsproces controleerbaar en is
het afwegingsproces daarbij transparant vastgelegd?

Oordeel
De informatie over de bedrijfsvoering in het Jaarverslag 2009 van het
Ministerie van OCW is op deugdelijke wijze tot stand gekomen en voldoet
aan de verslaggevingsvoorschriften.

Wel merken wij op dat het Ministerie van OCW, in overleg met het
Ministerie van Financiën, afwijkt van de voorgeschreven indeling van de
bedrijfsvoeringsparagraaf.
Volgens de RBV bestaat de bedrijfsvoeringsparagraaf uit vier verplichte
onderdelen: rechtmatigheid, totstandkoming beleidsinformatie, financieel
beheer en materieelbeheer en overige aspecten van de bedrijfsvoering.
Alle onderdelen dienen op een duidelijk identificeerbare wijze te worden
opgenomen in de bedrijfsvoeringsparagraaf. Dat is niet gebeurd.

De Algemene Rekenkamer is van mening dat de inhoud van de bedrijfsvoeringsparagraaf echter wel moet aansluiten bij de voorgeschreven
onderdelen. Met uitzondering van de onderdelen rechtmatigheid,
financieel beheer en overige aspecten van de bedrijfsvoering worden de
voorgeschreven onderdelen inhoudelijk niet of onvoldoende beschreven.
Er wordt wel aandacht besteed aan elementen van de totstandkoming van
de beleidsinformatie, maar de totstandkoming van de beleidsinformatie
voor het Jaarverslag 2009 wordt niet beschreven. Het materieelbeheer
wordt evenmin beschreven.

Wij constateren dat de minister in de bedrijfsvoeringsparagraaf uitgebreid
verantwoording aflegt over de bedrijfsprocessen binnen het Ministerie van
OCW. De minister doet in deze paragraaf een mededeling over de
bedrijfsvoering.

40

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

41
Mededeling over de bedrijfsvoering
“Ik verklaar dat de onder mijn verantwoording aangegane verplichtingen, gedane uitgaven
en gerealiseerde ontvangsten en de daarbij horende standen in de jaarrekening met
redelijke zekerheid conform Europese regelgeving, Nederlandse wetten, AmvB’s en
ministeriële regelingen tot stand zijn gekomen.

OCW stuurt zijn bedrijfsprocessen onder meer door risicoanalyses uit te voeren, tijdig
beheersmaatregelen te treffen en door een expliciet normenkader te geven voor het
financieel en materieel beheer. Het management draagt hieraan bij door in de planning- en
controlcyclus periodiek verantwoording af te leggen over het gevoerde beleid en de
bedrijfsvoering. Mede op grond van deze verantwoordingen ben ik van mening dat OCW het
afgelopen jaar de bedrijfsprocessen in voldoende mate heeft beheerst. De volgende
processen vragen echter nog extra aandacht:
1. beheersing bekostigingsproces
2. ov-chipkaart.”

Bron: Jaarverslag 2009 van het Ministerie van OCW

Wij waarderen de transparantie die de minister op deze wijze biedt.

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

4

Financiële informatie

Wij hebben de financiële informatie in het Jaarverslag 2009 van het
Ministerie van OCW beoordeeld. Wij hebben onderzocht of de minister het
begrotingsgeld volgens de regels heeft ontvangen en uitgegeven en of hij
daarover in het jaarverslag goede verantwoording heeft afgelegd.

4.1

Oordeel over de financiële informatie
De financiële informatie in het jaarverslag bestaat uit de volgende
onderdelen:
•

de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten in de verantwoordingsstaat en de toelichting daarbij;

•

de baten, lasten, kapitaaluitgaven, kapitaalontvangsten en
balansposten in de samenvattende verantwoordingsstaat van de
baten-lastendiensten en de toelichting daarbij.

De financiële informatie dient op grond van de CW 2001:
•

rechtmatig tot stand te zijn gekomen;

•

deugdelijk te zijn weergegeven;

•

te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.

Oordeel
De financiële informatie in het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van
OCW voldoet aan de eisen die de CW 2001 stelt. Dit betekent dat wij
geen belangrijke fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid en de
deugdelijke weergave hebben geconstateerd die de tolerantiegrenzen
overschrijden, en dat de informatie voldoet aan de
verslaggevingsvoorschriften.

Het totaalbedrag aan geconstateerde fouten en onzekerheden blijft onder
de tolerantiegrens voor de financiële informatie in het jaarverslag als
geheel.

42

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven omvat in totaal € 1.264,3
miljoen, respectievelijk € 60,8 miljoen aan overschrijdingen op de
begrotingsartikelen. De verplichtingen worden op dertien artikelen
overschreden. De grootste overschrijdingen betreffen artikel 3 Voortgezet
onderwijs (€ 426,3 miljoen), artikel 6 Hoger beroepsonderwijs (€ 177,3
miljoen) en artikel 14 Cultuur (€ 331,7 miljoen). Bij de uitgaven gaat het
om 7 artikelen waarvan de grootste overschrijding zich voordoet op
artikel 24 Kinderopvang (€ 48,0 miljoen). Gaan de Staten-Generaal niet
akkoord met de hiermee samenhangende slotwetmutaties, dan moeten
wij ons oordeel over de financiële informatie mogelijk herzien.

In de bijlagen van ons rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie
van OCW staat een overzicht van alle fouten en onzekerheden.

Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie
Deelnemers aan het middelbaar beroepsonderwijs hebben recht op
voldoende onderwijs om de kwalificaties te behalen waar zij naar streven.
Om deze reden geldt in de sector Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (BVE), op basis van de Wet Educatie Beroepsonderwijs, een
850-urennorm waaraan instellingen in de BVE-sector voor elk studiejaar c.q.
leerjaar van een voltijd middelbare beroepsopleiding moeten voldoen.
Naleving van de 850-urennorm is een voorwaarde voor onderwijsinstellingen
om middelen van het ministerie te ontvangen. Voldoen instellingen niet aan
deze norm, dan vervalt hun recht op bekostiging en moeten zij de eerder
toegekende middelen terugbetalen.
In 2009 heeft de Inspectie van het Onderwijs een representatief
onderzoek uitgevoerd naar de naleving van de 850-urennorm. Uit het
onderzoek blijkt dat 10% van de opleidingen onvoldoende onderwijstijd
heeft geprogrammeerd. Bij de instellingen waarvan bekend is dat zij te
weinig onderwijsuren hebben geprogrammeerd, worden de eerder
toegekende middelen teruggevorderd. Omdat een representatief
onderzoek is uitgevoerd, is het mogelijk om ook het totale bedrag aan
terug te vorderen middelen te bepalen. Dit bedrag betreft € 90,5 mln.

In 2006 heeft de auditdienst aangegeven hoe met deze terug te vorderen
middelen om te gaan. Het principe van die handelwijze was dat de
minister alles in het werk zou stellen om de tekortkomingen zo spoedig
mogelijk weg te nemen. De auditdienst zou de tekortkomingen dan niet
als onrechtmatige betalingen opnemen, maar als onvolkomenheid in het
financieel beheer.
Inmiddels is het 2010. Rond de zomer vindt een evaluatie van de
850-urennorm plaats. Indien op basis van deze evaluatie besloten zal
worden om de wetgeving aan te passen duurt het nog ten minste twee

43

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

jaar voor er gewijzigde wetgeving is. Vanwege het langdurige bestaan
van deze onvolkomenheid hebben wij besloten het bedrag als
onrechtmatige betaling op te nemen.

Naleving Europese aanbestedingsregels
Wij zijn nagegaan in hoeverre het ministerie de Europese aanbestedingsregels naleeft. Wij hebben vastgesteld dat bij het Ministerie van OCW in
twee gevallen met een totaalbedrag van € 1,47 miljoen deze regels niet
zijn nageleefd en dat voor drie gevallen met een totaalbedrag van € 0,66
miljoen er geen zekerheid bestaat over de juiste naleving van de
Europese aanbestedingsregels.

De eerste twee gevallen betreffen een adviesdienst waarbij geen gebruik
is gemaakt van de bestaande raamovereenkomst (apparaatskosten) resp.
een verlenging van een dienstverleningscontract die niet in overeenstemming is met de Europese aanbestedingsregels (programmagelden).
In de overige gevallen betreft het personeelsadviesdiensten, inhuur van
ondersteuning en de aanschaf van boeken (alle drie apparaatskosten). In
deze gevallen is geen duidelijkheid verkregen over de juistheid van de
gehanteerde ramingmethode respectievelijk is niet duidelijk geworden of
het om een 2b-dienst gaat (waarbij met een eenvoudiger aanbestedingsprocedure kan worden volstaan) of is niet vastgesteld of terecht geen
gebruik is gemaakt van de bestaande raamovereenkomst.

4.2

Oordeel over saldibalans en toelichting
De saldibalans is een overzicht van de posten die aan het eind van het
jaar nog openstaan en die naar het volgende jaar moeten worden
meegenomen. Bij de saldibalans hoort een toelichting waarin nadere
informatie wordt verstrekt over de afzonderlijke posten op deze balans.

De informatie in de saldibalans dient op grond van de CW 2001:
•

rechtmatig tot stand te zijn gekomen;

•

deugdelijk te zijn weergegeven;

•

te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.

44

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

45

Oordeel
De informatie in de saldibalans in het Jaarverslag 2009 van het
Ministerie van OCW voldoet aan de eisen die de CW 2001 stelt. Dit
betekent dat wij geen belangrijke fouten en onzekerheden in de
rechtmatigheid en de deugdelijke weergave hebben geconstateerd die de
tolerantiegrenzen overschrijden en dat de informatie voldoet aan de
verslaggevingsvoorschriften.

In 2009 heeft het Ministerie van OCW voor een bedrag van € 3,3 miljard
aan openstaande voorschotten afgerekend.
Wij zijn van oordeel dat de afgerekende voorschotten voldoen aan de
daaraan te stellen eisen.

Het totaalbedrag van alle geconstateerde fouten en onzekerheden in de
saldibalansposten blijft onder de tolerantiegrens voor de saldibalans als
geheel.

Wel merken wij op dat de toelichting op de post extracomptabele
vorderingen ontbreekt. Volgens de RBV dient voor het inzicht in de
ouderdom van de vorderingen een nader onderscheid te worden gemaakt
naar de mate van liquiditeit/opeisbaarheid van de vorderingen en wel in
direct opeisbare vorderingen, op termijn opeisbare vorderingen en
geconditioneerde vorderingen. In de toelichting bij de departementale
saldibalans van OCW hebben wij dit onderscheid niet aangetroffen.

In de bijlagen van ons rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie
van OCW staat een overzicht van alle fouten en onzekerheden.

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Gebruikte afkortingen
AAL

Audit Actielijst

BEK

Bekostigingsunit

BOA

Directie Bestuursondersteuning en Advies

BOL

Beroepsopleidende Leerweg

BVA

Informatiebeveiligingsambtenaar

BVE

Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie

BZK

(Ministerie van) Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties

CFI

Centrale Financiën Instellingen

CIO

Chief Information Officer

CO

(Directie) Concernondersteuning

CRIS

Contractenregistratiesysteem

CW 2001

Comptabiliteitswet 2001

DCE

Directie Cultureel Erfgoed

DG

directeur-generaal

DK

Directie Kunsten

DUO

Dienst Uitvoering Onderwijs

EZ

(Ministerie van) Economische Zaken

FES

Fonds economische structuurversterking

FEZ

Directie Financieel-Economische Zaken

FVW

Financiële-verhoudingswet

IB-Groep

Informatie Beheer Groep

LNV

(Ministerie van) Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

M&O

Misbruik en oneigenlijk gebruik

MCS

Managementcontrolsysteem

NWO

Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk
Onderzoek

OAB

(Regeling) onderwijsachterstandenbeleid

OCW

(Ministerie van) Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

RBV

Regeling Rijksbegrotingsvoorschriften 2010

RMC

(Regeling) regionale meld- en coördinatiecentra

RWT

rechtspersoon met een wettelijke taak

Sisa

single information single audit

SZW

(Ministerie van) Sociale Zaken en Werkgelegenheid

VIR 2007

Besluit Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst
2007

VROM

(Ministerie van) Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening
en Milieubeheer

Zbo

Zelfstandig bestuursorgaan

46

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Op www.rekenkamer.nl staat een verklarende woordenlijst met begrippen
die veel voorkomen in onze rapporten bij de jaarverslagen.

47

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Literatuur
Algemene Rekenkamer (2007). Lessen uit ICT-projecten bij de overheid.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 26 643, nr. 100. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2008). Rapport bij het jaarverslag 2007 van het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (VIII). Tweede Kamer,
vergaderjaar 2007-2008, 31 444 VIII, nr. 2. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2009). Rapport bij het jaarverslag 2008 van het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (VIII). Tweede Kamer,
vergaderjaar 2008-2009, 31 924 VIII, nr. 2. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2009b). Rijk verantwoord 2008. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2008-2009, 31 924, nr. 2. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2010). Informatiehuishouding van het Rijk
Overzicht van een dynamisch vraagstuk, een achtergrondstudie. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 32 307, nr. 2. Den Haag: Sdu.

BZK (2007). Trendnota Arbeidszaken Overheidspersoneel 2008; Nota
Vernieuwing Rijksdienst. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 31201,
nr. 3H. Den Haag: Sdu.

BZK (2008). Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties inzake Informatie- en communicatietechnologie (ICT)
Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 26 643, nr. 135. Den Haag: Sdu.

BZK (2009). Vaststelling van de begrotingsstaat van het gemeentefonds
voor het jaar 2009. Brief aan de Tweede Kamer over Onderhoudsrapport
specifieke uitkeringen 2009. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009
31 700 B, nr. 15. Den Haag: Sdu.

Financiën (2003) Baseline financieel en materieel beheer. Den Haag, Van
Deventer.

Financiën (2008) Code contractprocesbeheer. Den Haag.

Kabinet (2007). Nota Vernieuwing Rijksdienst. Tweede Kamer, vergaderjaar
2007-2008 31 201, nr. 3h. Den Haag: Sdu.

OCW (2009) Brief inzake Rapportage grote ICT-projecten, brief van
29 april 2009, 120590.

48