Onderzoek of de capaciteit van de NVWA
toereikend is voor het actuele en toekomstige
takenpakket – bijlage bij het eindrapport
In opdracht van: Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

21 september 2020
Bijlage bij het eindrapport

Inhoudsopgave
Introductie .............................................................................................................................................. 8
Voedselveiligheid .......................................................................................................................... 10
1.1

Vleesketen en voedselveiligheid ........................................................................................... 10
Taken binnen Vleesketen en voedselveiligheid, ........................................................... 10
Beeld taken en effecten ................................................................................................ 13
Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit............................................ 16
Naleving en/of overige KPI’s, ........................................................................................ 17
Belangrijkste ontwikkelingen ........................................................................................ 17

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein Vleesketen en
Voedselveiligheid ,,,,....................................................................................................................... 19
1.2

Horeca en ambachtelijke productie ...................................................................................... 22
Taken binnen Horeca en ambachtelijke productie ....................................................... 22
Beeld taken en effecten ................................................................................................ 25
Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit............................................ 26
Naleving en/of overige KPI’s ......................................................................................... 27
Belangrijkste ontwikkelingen ........................................................................................ 27

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein Horeca en
ambachtelijke productie ............................................................................................................... 29
1.3

Industriële productie............................................................................................................. 31
Taken binnen Industriële productie .............................................................................. 31
Beeld taken en effecten ................................................................................................ 33
Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit............................................ 35
Naleving en/of overige KPI’s, ........................................................................................ 36
Belangrijkste ontwikkelingen,,, ...................................................................................... 36

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein Industriële
productie 37
1.4

Diergeneesmiddelen ............................................................................................................. 40
Taken binnen Diergeneesmiddelen .............................................................................. 40
Beeld taken en effecten ................................................................................................ 43
Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare fte ....................................................... 45
Naleving en/of overige KPI’s ......................................................................................... 46
Belangrijkste ontwikkelingen ........................................................................................ 47
Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit te mitigatie van huidige risico’s 48

1.5

Dierlijke bijproducten ........................................................................................................... 50
Taken binnen Dierlijke bijproducten, ............................................................................ 50

Beeld taken en effecten, ............................................................................................... 53
Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit............................................ 54
Naleving en/of overige KPI’s, ........................................................................................ 55
Belangrijkste ontwikkelingen, , ...................................................................................... 56
Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein Dierlijke
bijproducten , ................................................................................................................................ 57
1.6

Diervoeder ............................................................................................................................ 60
Taken binnen Diervoeder.............................................................................................. 60
Beeld taken en effecten ................................................................................................ 63
Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit............................................ 64
Naleving en/of overige KPI’s ......................................................................................... 65
Belangrijkste ontwikkelingen ........................................................................................ 66
Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein Diervoeder .... 68

1.7

Monstername en analyse levensmiddelen ........................................................................... 70
Taken binnen Monstername en analyse levensmiddelen ............................................ 70
Beeld taken en effecten ................................................................................................ 73
Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit............................................ 74
Naleving en/of overige KPI’s ......................................................................................... 75
Belangrijkste ontwikkelingen, ....................................................................................... 75
Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein MAL .............. 77

1.8

Bijzondere eet- en drinkwaren (BED).................................................................................... 78
Taken binnen Bijzondere eet- en drinkwaren............................................................... 78
Beeld taken en effecten ................................................................................................ 80
Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit............................................ 81
Naleving en/of overige KPI’s, ........................................................................................ 82
Belangrijkste ontwikkelingen,,, ...................................................................................... 83

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein Bijzondere Eeten drinkwaren ............................................................................................................................... 84
Dierenwelzijn ................................................................................................................................ 85
2.1

Dierenwelzijn ........................................................................................................................ 85
Taken binnen Dierenwelzijn, ......................................................................................... 85
Beeld taken en effecten ................................................................................................ 88
Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit............................................ 91
Naleving en/of overige KPI’s, ........................................................................................ 92
Belangrijkste ontwikkelingen ........................................................................................ 93

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit ter mitigatie van huidige risico’s,
95
2.2

Dierproeven .......................................................................................................................... 98
Taken binnen Dierproeven............................................................................................ 98
Beeld taken en effecten .............................................................................................. 100
Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit.......................................... 101
Naleving en/of overige KPI’s ....................................................................................... 102
Belangrijkste ontwikkelingen ...................................................................................... 102
Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein Dierproeven 103

Plantgezondheid ......................................................................................................................... 106
3.1

Fytosanitair ......................................................................................................................... 106
Taken binnen Fytosanitair........................................................................................... 106
Beeld taken en effecten .............................................................................................. 110
Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit.......................................... 113
Naleving en/of overige KPI’s ....................................................................................... 114
Belangrijkste ontwikkelingen ...................................................................................... 115
Berekende capaciteit voor het domein Fytosanitair .................................................. 117

Diergezondheid ........................................................................................................................... 120
4.1

Levende Dieren en diergezondheid .................................................................................... 120
Taken binnen Levende dieren en diergezondheid,,, .................................................... 120
Beeld taken en effecten .............................................................................................. 123
Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit ......................................... 124
Naleving en/of overige KPI’s ....................................................................................... 125
Belangrijkste ontwikkelingen ...................................................................................... 126

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein Levende Dieren
en Diergezondheid ...................................................................................................................... 127
Productveiligheid ........................................................................................................................ 129
5.1

Productveiligheid ................................................................................................................ 129
Taken binnen Productveiligheid, ................................................................................. 129
Beeld taken en effecten, ............................................................................................. 136
Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit.......................................... 139
Naleving en/of overige KPI’s,, ...................................................................................... 140
Belangrijkste ontwikkelingen,,,, ................................................................................... 141

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein
Productveiligheid,........................................................................................................................ 142
Tabaksontmoediging ................................................................................................................... 144

6.1

Alcohol en Tabak ................................................................................................................. 144
Taken binnen Tabak .................................................................................................... 144
Beeld taken en effecten .............................................................................................. 148
Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit.......................................... 149
Naleving en/of overige KPI’s ....................................................................................... 151
Belangrijkste ontwikkelingen ...................................................................................... 151
Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein Tabak .......... 153

Natuur & Milieu .......................................................................................................................... 155
7.1

Natuur ................................................................................................................................. 155
Taken binnen Natuur .................................................................................................. 155
Beeld taken en effecten .............................................................................................. 159
Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit ......................................... 161
Naleving en/of overige KPI’s ....................................................................................... 163
Belangrijkste ontwikkelingen ...................................................................................... 163
Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein Natuur ........ 165

7.2

Vis duurzaamheid................................................................................................................ 168
Taken binnen Vis duurzaamheid ................................................................................. 168
Beeld taken en effecten .............................................................................................. 171
Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit.......................................... 173
Naleving en/of overige KPI’s, ...................................................................................... 174
Belangrijkste ontwikkelingen,,, .................................................................................... 174

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein Vis
Duurzaamheid,,,, .......................................................................................................................... 176
7.3

Meststoffen ......................................................................................................................... 178
Taken binnen Meststoffen,,......................................................................................... 178
Beeld taken en effecten .............................................................................................. 181
Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit.......................................... 183
Naleving en/of overige KPI’s ,...................................................................................... 184
Belangrijkste ontwikkelingen ...................................................................................... 185
Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein Meststoffen 186

7.4

Gewasbescherming ............................................................................................................. 189
Taken binnen Gewasbescherming .............................................................................. 189
Beeld taken en effecten .............................................................................................. 191
Ontwikkeling en verdeling van beschikbare capaciteit............................................... 192
Naleving en/of overige KPI’s ....................................................................................... 193
Belangrijkste ontwikkelingen ...................................................................................... 194

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein
Gewasbescherming ..................................................................................................................... 196
Horizontale thema’s .................................................................................................................... 198
8.1

Import ................................................................................................................................. 198
Taken binnen Import................................................................................................... 198
Beeld taken en effecten .............................................................................................. 202
Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit ......................................... 204
Naleving en/of overige KPI’s ....................................................................................... 205
Belangrijkste ontwikkelingen ...................................................................................... 206
Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein Import ......... 207

8.2

Export .................................................................................................................................. 209
Taken binnen Export ................................................................................................... 209
Beeld taken en effecten .............................................................................................. 212
Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit.......................................... 213
Naleving en/of overige KPI’s ...................................................................................... 214
Belangrijkste ontwikkelingen ...................................................................................... 214
Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein Export ......... 215

8.3

Klantcontact en dienstverlening ......................................................................................... 218
Taken binnen KCDV, .................................................................................................... 218
Beeld taken en effecten .............................................................................................. 220
Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit ......................................... 221
Naleving en/of overige KPI’s ....................................................................................... 222
Belangrijkste ontwikkelingen, ..................................................................................... 222
Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor KCDV............................... 223

8.4

Bureau Risicobeoordeling & Onderzoek (BuRO) ................................................................ 225
Taken binnen BuRO en aard van het toezicht............................................................. 225
Beeld taken en effecten .............................................................................................. 229
Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit.......................................... 231
Naleving en/of overige KPI’s ....................................................................................... 232
Belangrijkste ontwikkelingen ...................................................................................... 232
Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein BuRO ........... 234

8.5

Opsporing ............................................................................................................................ 236
Taken binnen Opsporing, , ........................................................................................... 236
Beeld taken en effecten .............................................................................................. 239
Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit.......................................... 242
Naleving en/of overige KPI’s ....................................................................................... 243

Belangrijkste ontwikkelingen ...................................................................................... 243
Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein Opsporing ... 245
8.6

Gemeenschappelijk Landbouwbeleid ................................................................................. 247
Cross Compliance, ....................................................................................................... 247
Grondgebonden Subsidieregelingen (GGS), ................................................................ 248
Niet-Grondgebonden Subsidieregelingen (NGS),........................................................ 248
Taken van de domeinen NGS, GGS en CC ................................................................... 248
Beeld taken en effecten .............................................................................................. 251
Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit binnen Cross Compliance 252

Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit binnen Niet Grondgebonden
Subsidieregelingen ..................................................................................................................... 252
Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit binnen Grondgebonden
Subsidieregelingen ...................................................................................................................... 253
Naleving en/of overige KPI’s ....................................................................................... 254
Belangrijkste ontwikkelingen ...................................................................................... 255
Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor de domeinen voor
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid ......................................................................................... 257

Introductie
Voor u ligt de verdiepende bijlage van het eindrapport van het taken en middelen onderzoek voor
de NVWA, waarin de domeinen van de NVWA worden beschreven. Dit deel bevat een gedetailleerde
omschrijving van alle domeinen en hun taken, inclusief de wijze waarop en de mate waarin toezicht
wordt gehouden binnen het domein.
Dit onderzoek is onafhankelijk uitgevoerd. Deloitte heeft geen commerciële belangen of
afhankelijkheden moeten afwegen in de uitvoering van dit onderzoek. Dit onderzoek is in beperkte
tijd uitgevoerd en alle betrokkenen hebben gestreefd naar de volledigheid en kwaliteit van
informatie. Hoewel zowel de NVWA als haar opdrachtgevers met belangrijke expertise een bijdrage
hebben gegeven aan dit rapport, kan de inhoud van het rapport en diens bijlagen niet voor een
instemming worden gehouden van NVWA en haar opdrachtgevers. De NVWA en haar opdrachtgevers
zijn verantwoordelijk om te bepalen of de aanbevelingen voldoen aan de door haar gestelde eisen
en om deze al dan niet op te volgen. Mocht na afronding van dit rapport nieuwe informatie
beschikbaar komen, dan adviseert Deloitte de impact ervan te toetsen en daarmee mogelijk de
relevantie van de conclusies in dit rapport te herzien.
Daar waar in het rapport gesproken wordt over ‘opdrachtgevers’, dan wordt hier gedoeld op de
opdrachtgevers van de NVWA en niet op de opdrachtgever van het onderzoek. Daar waar in dit
rapport gesproken wordt over ‘domein experts’, dan wordt hier gedoeld op de medewerkers van
zowel de NVWA als haar opdrachtgevers die werkzaam zijn op het onderwerp van het domein.
Het ijkpunt voor de gebruikte informatie in het rapport is december 2019; ontwikkelingen die na
deze peildatum hebben plaatsgevonden zijn niet geactualiseerd in de onderzoeksuitkomsten.
Voorbeelden hiervan betreffen ontwikkelingen in wet- en regelgeving, actualisatie van het beleid
vanuit opdrachtgevers LNV en VWS, of maatregelen die reeds in de eerste helft van 2020 zijn
genomen.
Leeswijzer domeinomschrijvingen
Elke domeinomschrijving kent een vaste opbouw die uit de volgende onderdelen bestaat:
Onderdeel

Omschrijving

Taken binnen het
domein

Dit onderdeel bevat een beschrijving van alle taken die binnen het domein
worden uitgevoerd, inclusief de onderliggende wettelijke basis voor het
uitvoeren van deze taak.
Per taak is opgenomen welk type toezicht van toepassing is, of het toezicht
volgens een open of gesloten toezichtsnorm plaatsvindt en wie de uitvoering
van de taak financier(en).

Beeld taken en effecten

Dit onderdeel omschrijft de huidige beschikbare capaciteit voor de
vastgestelde taken binnen het domein en wat de effecten van de huidige inzet
zijn. Een effect wordt hierbij beschreven als het resultaat van het uitvoeren
van de taak gegeven de huidige beschikbare formatie.

Ontwikkeling en
verdeling van de
beschikbare middelen

Dit onderdeel geeft een overzicht van de beschikbare capaciteit voor het
domein in de periode 2017-2020 en een overzicht van de verdeling van de
capaciteit in 2019 over betrokken afdelingen binnen de organisatie.

Naleving en/of overige
KPI’s

In het geval dat er binnen een domein KPI’s beschikbaar waren voor de
onderzoekers, dan zijn deze hier opgenomen. KPI’s kunnen onder andere
betrekking hebben op het nalevingspercentage, de toezichtsintensiteit en het
handhavingspercentage per domein.

Belangrijkste
ontwikkelingen

Overzicht van interne en externe ontwikkelingen die de vraag naar capaciteit
binnen een domein positief of negatief kunnen beïnvloeden

Aanzet
handelingsperspectief:
berekende capaciteit
voor het domein

Per domein is in dit rapport een eerste aanzet van mogelijke
handelingsperspectieven gegeven. Het toevoegen van additionele capaciteit is
een mogelijk handelingsperspectief dat hier verder is uitgewerkt.
Om tot een capaciteitsberekening te komen is conform de methode (hoofdstuk
2, eindrapport) uitgegaan van de beschikbare expertise.

Aanzet handelingsperspectief
Per domein is, conform de ontwikkeling van de onderzoeksvraag1, een eerste aanzet gegeven tot
een handelingsperspectief. Om de weerslag als gevolg van een ontoereikende capaciteit terug te
brengen zijn meerdere handelingsperspectieven denkbaar. De keuze voor een handelingsperspectief
leunt op een toereikende informatiebasis die wordt gedeeld door zowel de NVWA als haar
opdrachtgevers.
Gezien de expliciete vraag in dit onderzoek om tot een inschatting van de vereiste capaciteit te
komen is een capaciteitsberekening opgesteld als mogelijk handelingsperspectief, op basis van de
expertise van de NVWA. Hierbij wordt uitgegaan van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering.
De berekening dient te worden gezien als een eerste aanzet in het gesprek tussen de NVWA en haar
opdrachtgevers om samen tot een gedeeld beeld van de invulling van ‘goed toezicht’ te komen.
Deloitte is bekend met de uitgangspunten voor de berekening, maar kan deze niet staven op basis
van de huidige informatiebasis.
De berekeningen die per taak zijn gemaakt en onderbouwd zijn een aanzet voor het gesprek over
het handelingsperspectief per taak. Doordat er meerdere handelingsperspectieven zijn geeft een
optelsom van deze individuele berekeningen geen accuraat beeld van de totale vereiste capaciteit.
Er is derhalve geen optelsom gegeven per domein. De berekeningen veronderstellen geen
instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden als aanzet voor het te voeren
gesprek.

Verantwoording gebruikte bronnen
Voor de totstandkoming van deze bijlage is, naast meerdere gesprekken met de NVWA en haar
opdrachtgevers, gebruik gemaakt van openbare informatie en interne NVWA stukken. De interne
stukken verwijzen naar documenten van verschillende aard, waaronder (maar niet beperkt tot)
databestanden, formele documentatie en werkdocumenten (niet vastgestelde stukken). In de tekst
wordt middels voetnoten verwezen naar de gebruikte documentatie.

1

De ontwikkeling van de onderzoeksvraag wordt benoemd in hoofdstuk 1 van het eindrapport

Voedselveiligheid
Voedselveiligheid is het grootste publieke belang waar de NVWA op toeziet. In totaal vallen 8
domeinen onder dit publieke belang. De NVWA besteedt in 2020 in totaal 48% van haar capaciteit
aan dit publiek belang. Door de uitplaatsing van het laboratorium is dit aandeel procentueel lager
ten opzichte van 2019. In absolute zin is er sprake van groei door de inzet van de
regeerakkoordmiddelen.
Alleen in Nederland zijn al ruim 250.000 bedrijven actief in de voedselketen. Ongeveer 6% van die
bedrijven wordt jaarlijks door de NVWA gecontroleerd. Toezicht in het publieke belang
voedselveiligheid richt zich op bedrijven die plantaardige, dierlijke en samengestelde levensmiddelen
produceren, importeren, verwerken, opslaan, distribueren en transporteren. Ook richt dit publiek
belang zich op het borgen van de voedselveiligheid bij de verkoop en verstrekking van
levensmiddelen aan consumenten. Daarnaast richt het toezicht van de NVWA zich ook op
voedselfraude en misleiding.
Risico’s voor voedselveiligheid doen zich voor in de hele keten van ‘van grond tot mond’. De integrale
ketenanalyses zijn daarom een belangrijk strategisch product bij de risicobeoordeling voor
voedselveiligheid. In de eerste Staat van de voedselveiligheid geeft de NVWA een beeld van de
voedselveiligheid in Nederland. Daarin wordt geconstateerd dat “alles overziend, voedsel in
Nederland over het algemeen veilig is te noemen “2.

1.1

Vleesketen en voedselveiligheid

Het domein vleesketen en voedselveiligheid richt zich op het beschermen van de voedselveiligheid.
Het ziet erop toe dat vlees volgens de wettelijke regels voor voedselveiligheid wordt geproduceerd
en voorkomt dat vlees, dat ongekeurd of niet geschikt voor menselijke consumptie is, verhandeld
wordt. Het domein omvat het eerste deel van de vleesketen, de productie van vers, onverwerkt
vlees. De NVWA houdt daarbij toezicht op erkende bedrijven die vers vlees produceren zoals
slachthuizen, wildbewerkingsinrichtingen, uitsnijderijen, en op koel- en vrieshuizen die vers vlees
opslaan. Ook houdt de NVWA-toezicht op het vervoer en de handelsstromen van vers vlees en op
de aanlevering van slachtdieren uit veehouderijen (primaire sector).

Taken binnen Vleesketen en voedselveiligheid3, 4
De activiteiten binnen het domein vleesketen en voedselveiligheid zijn onder te verdelen in de
volgende zeven taken:
•
Keuren van dieren en karkassen op roodvlees- en pluimveeslachthuizen en op
wildbewerkingsinrichtingen
•
Toezicht in het verlengde van keuren op roodvlees-, pluimveeslachthuizen en
wildbewerkingsinrichtingen
•
Toezicht op (alleenstaande) uitsnijderijen en koel- en vrieshuizen, die vers vlees opslaan
•
(Coördinatie en gedeeltelijke uitvoering van) Verdiept toezicht voor slachthuizen,
wildbewerkingsinrichtingen, uitsnijderijen en koel- en vrieshuizen
•
Het toezicht op vleesvervoer
•
Voorkomen van illegale slacht (netwerk en signalering)
•
Coördinatie Nationaal Plan Residuen en coördinatie laboratorium
Deze taken zijn geformuleerd als taken van het primaire werkproces, maar daaronder vallen ook de
taken en activiteiten die binnen dit domein belegd zijn ter ondersteuning van de primaire taken,
maar ook ter ontwikkeling en verbetering van het bestaande toezicht in dit domein.
Belangrijkste grondslag voor alle wettelijke taken5
•
Verordening (EG) nr. 178/2002 – tot vaststelling van de algemene beginselen en
voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit
voor
voedselveiligheid
en
tot
vaststelling
van
procedures
voor
voedselveiligheidsaangelegenheden
•
Verordening (EU) 2017/625 – betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten
die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving

2

NVWA jaarplan 2020
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
4
Strategische analyse door NVWA
5
MANCP 2017
3

•
•
•
•
•
•
•
•
•

en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en
gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen
Verordening 624/2019 en verordening 627/2019 houdende specifieke regels ter
uitvoering van verordening 2017/625
Verordening 852/2004 – inzake levensmiddelenhygiëne
Verordening 853/2004 – houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor
levensmiddelen van dierlijke oorsprong
Verordening (EG) nr. 2073/2005 – inzake microbiologische criteria voor levensmiddelen
Uitvoeringsverordening (EU) 2015/1375 tot – vaststelling van specifieke voorschriften
voor de officiële controles op Trichinella in vlees
Verordening (EG) nr. 1069/2009 – tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake
niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten
en tot intrekking
Verordening (EG) nr. 999/2001 – houdende vaststelling van voorschriften inzake
preventie, bestrĳding en uitroeiing van bepaalde overdraagbare spongiforme
encefalopathieën
Wet Dieren
Regeling dierlijke producten

Ter mitigatie van de volgende risico’s
•
Het risico voor de volksgezondheid door onveilige, onhygiënische productie van vers vlees
binnen de vleesketen
•
Het risico voor dierengezondheid bij onhygiënisch handelen binnen de vleesketen
•
Het risico voor dierenwelzijn bij transport en tijdens het doden

Keuren op roodvlees- en pluimveeslachthuizen en op wildbewerkingsinrichtingen
Type toezicht
•
Uitvoeren van AM-keuringen (roodvlees en pluimvee)
•
Uitvoeren van PM-keuringen en toezicht op PM-keuring door officiële assistenten van KDS
(roodvlees)
•
Uitvoering van PM-keuring (kooppelsteekproef) en toezicht op PM-keuring door
bedrijfskeurders (pluimvee)
Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten toezichtnorm, er moet aan Europese richtlijnen worden voldaan
Financiering toezicht
•
Derden
Toezicht in het verlengde van keuren op roodvlees-, pluimveeslachthuizen en
wildbewerkingsinrichtingen
Type toezicht
•
Algemeen dagelijks toezicht tijdens wettelijk verplichte aanwezigheid tijdens het slachten
•
Risicogerichte inspecties
•
Bedrijvenbeheer
•
Signalering en netwerkfunctie, misstanden worden gecommuniceerd naar collega’s in andere
domeinen (bijvoorbeeld op basis van de VKI-controle)
Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten toezichtnorm, verplichte aanwezigheid en normen voor proceshygiëne
Financiering toezicht
•
LNV, Derden
Toezicht op (alleenstaande) uitsnijderijen en koel- en vrieshuizen, die vers vlees
opslaan
Type toezicht
•
Risicogerichte inspecties
Open of gesloten toezichtnorm

•

Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd

Financiering toezicht
•
Derden
(Coördinatie en gedeeltelijke uitvoering van) Verdiept toezicht voor slachthuizen,
wildbewerkingsinrichtingen, uitsnijderijen en koel- en vrieshuizen
Type toezicht
•
Risicogerichte inspecties (uitgevoerd door bedrijvenbeheerders van Keuren)
•
Erkenningsverlening (uitgevoerd door auditoren van ABB in samenwerking met
bedrijvenbeheerders van Keuren)
•
Audits HACCP en basisvoorwaarden (uitgevoerd door auditoren van ABB in samenwerking
met bedrijvenbeheerders van Keuren)
•
Systeeminspecties (uitgevoerd door bedrijvenbeheerders Keuren)
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financiering toezicht
•
Derden
Het toezicht op vleesvervoer
Type toezicht
•
Aselecte controles (het aanhouden van vrachtwagens)
•
Controle op temperatuur, hygiëne, etc.
Uitgevoerd door inspecteurs van Handhaven
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financiering toezicht
•
LNV
Voorkomen van illegale slacht (netwerk en signalering)
Type toezicht
•
Signaleren van illegale slacht voor verdere opsporing door IOD
•
Dit betreft niet het particulier slachten voor eigen consumptie
Uitgevoerd door inspecteurs van Handhaven
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financiering toezicht
•
LNV
Coördinatie Nationaal Plan Residuen en coördinatie laboratorium
Type toezicht
•
De coördinatie van het NPR en laboratoriumtaken voor alle domeinen van Keuren ligt bij het
domein Vleesketen en voedselveiligheid om zo versnippering tegen te gaan.
•
De coördinatie van laboratoriumtaken van de directie Keuren omvat alle monsteranalyses,
monstertransport en monsternames (meeste WFSR) en betreft ook de afspraken met de
labs hierover.
Genormeerd of open toezicht
•
Gesloten toezichtnorm voor toetsing NPR: Gebaseerd op Europese normen (stofgroepen,
risicoprofiel, MRL),
•
Open norm voor de overige activiteiten
Financiering toezicht
•
LNV, Derden

Beeld taken en effecten
Taak
Keuren op roodvlees- en
pluimveeslachthuizen en op
wildbewerkingsinrichtingen

Toezicht in het verlengde van
keuren op roodvlees-,
pluimveeslachthuizen en
wildbewerkingsinrichtingen

6
7
8

Beschikbare
capaciteit
2019
42,6 %
(~137,2 fte)

42,6 %
(~137,2 fte)

Effecten

Risico van effect in huidige
staat

- Het lukt met de huidige capaciteit om bij ieder dier een AM en PM-keuring uit
te voeren. De uitvoer van deze taak lukt met de huidige capaciteit niet volgens
de door EU-wetgeving bepaalde wijze, die bepaalt dat dit door een dierenarts
moet gebeuren.
- Bij de AM-keuring bij roodvleesslachthuizen is altijd een dierenarts vanuit de
NVWA (of de flexibele schil). De laatste jaren is deze flexibele schil gegroeid
door een tekort aan directe NVWA-capaciteit.
- Bij pluimveeslachterijen is er soms onvoldoende capaciteit om de AM-keuring
uit te (laten) voeren bij fysieke aanwezigheid van de dierenarts; in dit geval
voert een assistent in dienst van de NVWA de keuring uit. Wettelijk is de
aanwezigheid van een dierenarts in het slachthuis vereist.
- Doordat het bedrijfsleven niet wil betalen voor een tweede NVWAtoezichthouder (dit speelt met name bij pluimveeslachthuizen) ontstaat er druk
op de kwaliteit van het toezicht op de keuring en worden bijvoorbeeld
dierenartsen onder druk gezet om het slachtproces te laten doorgaan ook tijdens
hun afwezigheid/werkpauze.
- De tijd die door bedrijven wordt aangevraagd voor de keuring en het toezicht
tijdens het slachten is onvoldoende om alle (geplande) taken uit te voeren door
één toezichthouder. Hierdoor ontstaat er een zeer hoge werkdruk en blijft met
name de realisatie van de toezichttaken achter. Dit speelt voor zowel roodvleesals pluimveeslachthuizen.
- Er is te weinig tijd voor het uitvoeren van alle toezichttaken waardoor de taak
onvoldoende wordt uitgevoerd doordat keuren voorrang krijgt7.
- Het risicogerichte toezichtsysteem voor slachthuizen stelt dat de slachthuizen
per geïdentificeerd risicogebied van het toezicht jaarlijks een aantal keer
gecontroleerd worden. Door de huidige capaciteit kan deze planning niet voltooid
worden.
- Inspectielijsten worden door de huidige capaciteit niet volledig uitgevoerd,
alleen de belangrijkste punten worden gecontroleerd
- Inspecties worden soms opgevoerd als herinspectie omdat bij een herinspectie
niet alle punten hoeven te worden gecontroleerd.
- Bij middelgrote runderslachthuizen waarbij de dierenarts niet permanent
aanwezig hoeft te zijn, worden vaker runderen geslacht van de onderkant van
de markt. Dat vraagt bij het keuren relatief veel aandacht van de dierenarts,
o.a. door overdracht van de karkassen aan de dierenarts. Dit gaat ten koste van
de toezichttijd. Gegevens ontbreken om dit tekort te kwantificeren. Wel is de
NVWA bezig om het toezicht op deze slachthuizen te intensiveren (permanent

- Op dit moment wordt niet geheel
aan de wetgeving voldaan (AMkeuring door een officiële assistent
zonder fysieke aanwezigheid van
een dierenarts op locatie). Deze
eis is Europees bepaald. Een risico
voor de voedselveiligheid is
daarmee niet direct voorhanden.
Dit kan echter wel leiden tot
sancties vanuit de EU (DG Sante).
- Door de hoge werkdruk staat
ook de kwaliteit van de keuring
(incl. het toezicht op de PMkeuring van bedrijfskeurders en
officiële assistenten van KDS)
onder druk waardoor er risico's
voor de voedselveiligheid zouden
kunnen ontstaan6.

- Risico voor de voedselveiligheid:
hygiënisch slachten borgt een
belangrijk deel van de
microbiologische risico's van vlees
en is een belangrijk onderdeel van
het toezicht. Als hier onvoldoende
aandacht voor is kunnen er risico's
voor de voedselveiligheid
ontstaan. Het gaat om continue,
zorgvuldige procesbeheersing.
- Door weinig tijd voor
bedrijvenbeheer is de link tussen
toezicht en verdiept toezicht matig
wat leidt tot minder effectief8
toezicht en een slechtere

In lijn met het onderzoek Feitenonderzoek toezicht keten en tekortkomingen hierin kleine- en middelgrote slachthuizen Noord-Nederland, uitgevoerd door 2Solve Investigations
In lijn met het onderzoek Feitenonderzoek toezicht keten en tekortkomingen hierin kleine- en middelgrote slachthuizen Noord-Nederland, uitgevoerd door 2Solve Investigations
In lijn met het onderzoek Feitenonderzoek toezicht keten en tekortkomingen hierin kleine- en middelgrote slachthuizen Noord-Nederland, uitgevoerd door 2Solve Investigations

9

Toezicht op (alleenstaande)
uitsnijderijen en koel- en
vrieshuizen, die vers vlees
opslaan

0,8 %
(2,5 fte)

(Coördinatie en gedeeltelijke
uitvoering van) Verdiept
toezicht voor slachthuizen,
wildbewerkingsinrichtingen,
uitsnijderijen en koel- en
vrieshuizen

6,8 %
(21,9 fte)

Het toezicht op vleesvervoer

0,61 %
(1 fte)

toezicht bij bepaalde diercategorieën met een hoger risico), dit zal extra
benodigde capaciteit als gevolg hebben.
- Omdat de pluimveebedrijven en brancheorganisatie geen tweede
toezichthouder willen betalen ontstaat de situatie dat de dierenarts voorrang
moet geven aan de keuringsactiviteiten en onvoldoende tijd heeft voor toezicht
in het verlengde van keuren. Hierdoor ontstaat druk op de kwaliteit van het
toezicht.
- Maatregelen voor verbetering van de naleving van de wettelijke regels, zoals
b.v. bij de hygiëne van de ruimtes en machines kunnen onvoldoende worden
opgevolgd.
- De handhaving (schrijven van boeterapporten en waarschuwingen) kost extra
capaciteit die in individuele bedrijven behoorlijk kan oplopen ten koste gaat van
andere taken. Dit geldt in het bijzonder voor pluimveeslachthuizen, waar het
bedrijfsleven principieel tegen inzet van een 2e toezichthouder is.
- Er speelde hier een capaciteitstekort; het was voorheen wettelijk verplicht deze
taak onder verantwoordelijkheid van een dierenarts uit te voeren. Dierenartsen
houden al toezicht op de direct bij een slachthuis gelegen (annex) uitsnijderij
(dus als onderdeel van de taak: toezicht in het verlengde van keuren). Door de
hoge werkdruk bleef de realisatie van inspecties bij alleenstaande uitsnijderijen
vaak achter.
- De nieuwe controleverordening (VO/2017/625) geeft ruimte; dit werk hoeft
niet langer onder verantwoordelijkheid van een dierenarts te worden uitgevoerd.
Deze controle verordening is per 14 december 2019 van kracht.
- Hierdoor kan effectief nauwelijks capaciteit aan dierenartsen worden
vrijgespeeld, maar kan de achterstand bij de inspecties door specifiek opgeleide
inspecteurs (niet-dierenartsen) worden ingehaald.
- De handhavingsregiecyclus bij deze bedrijvendoelgroep moet worden vorm
gegeven.
- Door de reorganisatie wordt het toezicht gesplitst in verdiept toezicht enerzijds
en toezicht in het verlengde van keuren (samen met Keuren) anderzijds. Het
Audit team zat voorheen bij Keuren, maar is hierdoor naar handhaven verhuisd.
In de praktijk is het zo dat het verdiept toezicht, ten behoeve van de
integraliteit, door Vleesketen en Voedselveiligheid wordt gecoördineerd. HACCPaudits en erkenningsverlening wordt door het auditteam (ABB) in samenwerking
met de bedrijvenbeheerder uitgevoerd; systeeminspecties en andere
risicogerichte inspecties worden door de bedrijvenbeheerder uitgevoerd
- Door weinig tijd voor bedrijvenbeheer is de link tussen toezicht en verdiept
toezicht matig wat leidt tot minder effectief en minder coherent toezicht9.
- Met de huidige capaciteit kan de handhavingsregiecyclus onvoldoende
ontwikkeld worden.

handhaving en daarmee gepaard
gevaar voor de voedselveiligheid.

- het gaat om de beheersing van
risico’s ten aanzien van hygiëne
(microbiologisch), traceerbaarheid
en eerlijkheid in de handel (o.a.
voedselfraude) en transparantie
naar de consument (etikettering).
Bij onvoldoende toezicht is dit
onvoldoende gewaarborgd.

- Erkende bedrijven moeten voor
een belangrijk deel de
voedselveiligheidsrisico’s zelf
beheersen. Deze systemen dienen
regelmatig gecontroleerd te
worden om te verifiëren dat de
relevante risico’s voldoende
beheerst worden. Door
onvoldoende naleving kunnen
risico’s voor de voedselveiligheid
ontstaan.
- De hygiëne van de wagens
tijdens het vleesvervoer blijkt
vaak onvoldoende en is daarmee

In lijn met het onderzoek Feitenonderzoek toezicht keten en tekortkomingen hierin kleine- en middelgrote slachthuizen Noord-Nederland, uitgevoerd door 2Solve Investigations

Voorkomen van illegale slacht
(netwerk en signalering)

0,61 %
(1 fte)

Coördinatie Nationaal Plan
Residuen en coördinatie
laboratorium

5,9 %
(19,1 fte)

Gehele domein

321,6 fte

- Er is geen goed beeld van de risico's in de sector.
- Nalevingspercentage bij het vervoer van vers vlees is 65%, dat is relatief laag
ten opzichte van de naleving voor hygiëne in de slachthuizen en uitsnijderijen
(rond de 90%).
- Er moet een substantieel aantal vrachtwagens worden gecontroleerd, omdat
van buiten niet zichtbaar is wat er in de auto zit. Wanneer er andere
levensmiddelen in een vrachtwagen zitten, worden deze wel gecontroleerd, maar
valt dit niet onder deze taak.
- De formatie op uitvoering van toezicht op het vleesvervoer is ca. 1500 uur per
jaar, echter de controles gebeuren puur op basis van willekeurige steekproeven;
hierdoor wordt de handhavingsregiecyclus niet (voldoende) uitgevoerd.
- Met de huidige capaciteit ligt het structureel en georganiseerd opvangen en
opvolgen van signalen volledig stil, alleen binnenkomende signalen worden
opgevolgd. Voor het goed uitvoeren van deze taak dient men vanuit een
(opgebouwd) relevant netwerk signalen te kunnen oppikken en voor verdere
opvolging door te geven aan afdeling IOD voor strafrechtelijk onderzoek.
Hiervoor is specifieke kennis over het onderwerp, de doelgroep nodig met een
specifiek netwerk van contacten.
- Kennis en netwerk is de afgelopen jaren steeds meer verminderd en
momenteel nog nauwelijks/ niet meer aanwezig bij de inspecteurs.

- De formatie voor deze taak is voor het domein V&VV ongeveer 24000 uur, dit
is ontoereikend om de taak naar behoren uit te voeren.
- Momenteel kunnen niet alle monsters genomen worden. Het nemen van
monstername bij pluimveeslachthuizen wordt onder toezicht/keuringstijd
gedaan. Het grootste deel hiervan is retribueerbaar (derden) en er is sprake van
Europese verplichte rapportages.

een potentieel gevaar voor de
voedselveiligheid.
- De handhavingsregiecyclus is
onvoldoende ontwikkeld door
capaciteitsgebrek en prioritering
bij O&O waardoor de
ontwikkelingen in de risico's met
betrekking tot vleesvervoer niet
inzichtelijk zijn.
- Politiek risico omdat het toezicht
niet wordt uitgevoerd, maar is een
gevoelig punt in het kader van
voedselfraude.
- Er is onvoldoende specifieke
kennis over de huidige praktijken
en trends, dus kan niet goed
worden beoordeeld of er sprake is
van (verhoogde) risico's voor de
voedselveiligheid. De incidentele
signalen die wel binnenkomen,
schetsen een beeld dat het niet
om substantiële hoeveelheden
gaat en daarmee niet om een
significant voedselveiligheidsrisico.
- Coördinatie van het laboratorium
vormt een bottleneck in de
capaciteit voor monstername en
analyse. Dit geldt zowel voor de
structurele capaciteit als capaciteit
tijdens een crisis.

Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit 10
Meerjarige ontwikkeling beschikbare capaciteit in FTE

325

321,6

320
313,9

315
310

306,7

306,3

305
300
295
2017

10

Aangeleverd door de NVWA

2018

2019

2020

Verdeling van beschikbare capaciteit 2019 over Divisie / Afdeling
Divisie/Afdeling
FTE
HH Inspectie

2,8%

9,0

HH Klant, bedrijf en consument

3,7%

11,8

HH Laboratorium

3,8%

12,2

HH Regie en expertise

0,9%

3,0

KE Ontwikkeling en ondersteuning

9,3%

30,1

KE Veterinair en import

74,0%

238,1

ST Beleid, planvorming en instrumentontwikkeling

1,3%

4,2

ST Communicatie

1,2%

4,0

ST Juridische afhandeling & Advisering

2,3%

7,4

ST Politiek, bestuurlijke zaken

0,6%

1,7

Totaal

100%

321,6

Uren

443121

Algemeen beeld risico’s domein
Mens
Slechte hygiëne binnen de vleesketen kan een risico voor de volksgezondheid vormen indien er
ziekteverwerkers of andere schadelijke stoffen op/in het vlees zitten door onhygiënisch slachten of
het niet opvolgen van EU wet- en regelgeving.
Plant, dier en milieu
Slechte omstandigheden in de erkende bedrijven waar het domein toezicht op houdt kunnen ook
leiden tot tekortkomingen in het dierenwelzijn. Illegaal slachten kan ook negatieve gevolgen hebben
voor het dierenwelzijn en het milieu, omdat hierbij geen toezicht wordt gehouden op het
dierenwelzijn voor en tijdens het doden van het dier.
Economisch
Nederland heeft een positie als groot handelsland. Vleesexport en import vormt een belangrijk deel
van deze handel. Indien er op reguliere basis incidenten zijn met betrekking tot de voedselveiligheid
in Nederland kan dit het vertrouwen van de internationale consument schaden, met als gevolg een
negatief effect op Nederlandse handel.
Overig
Omdat het huidige toezicht op de ondergrens van de EU-normen zit, loopt Nederland het risico niet
meer EU conform te zijn. Niet EU-conform zijn kan leiden tot het verzoek van de commissie om
nadere uitleg, infractie-procedures dan wel reputatieschade voor Nederland.

Naleving en/of overige KPI’s11,12
De naleving binnen het domein Vleesketen en voedselveiligheid wordt voor de slachthuizen
samengevat in de naleefmonitor. Vanwege de reële risico’s voor de volksgezondheid die voort
kunnen komen uit slechts één incident, streeft het domein hier naar een naleefniveau van 100%.
Hoewel dit niveau niet bereikt wordt, merkt het domein op dat de introductie van de nieuwe manier
van toezicht houden heeft geleid tot een behoorlijk nalevingsniveau. Het toezichtbeeld13 geeft de
naleefniveaus weer binnen de volgende doelgroepen: roodvleesslachthuizen, pluimveeslachthuizen,
alleenstaande uitsnijderijen, koel- en vrieshuizen en slachthuizen voor wild.
De naleving binnen roodvleesslachthuizen is relatief stabiel op 94%. Bij pluimveeslachthuizen is de
naleving gelijkwaardig hoog, namelijk 93%. Echter, het domein merkt op dat er in het
productieproces bij het schoonmaken van ruimtes, machines en materialen ruimte is voor
verbetering. Ook is persoonlijke hygiëne en het voorkomen van kruisbesmetting een punt van
aandacht. Binnen beide doelgroepen is het toezicht, voor zover toegestaan door wet- en regelgeving,
risicogericht ingericht. In 2018 zijn 651 schriftelijke waarschuwingen verzonden en 299 rapporten
van bevindingen opgesteld ten behoeve van het opmaken van een boeterapport. In totaal zijn dit
16% minder maatregelen dan in 2017. Voor hygiënisch werken publiceert de NVWA voor deze
doelgroepen sinds 2018 alle gegevens uit de naleefmonitor op haar website.
Voor de overige doelgroepen (alleenstaande uitsnijderijen, koel- en vrieshuizen en slachthuizen voor
wild) is de naleefmeting minder systematisch ingericht. Het aantal schriftelijke maatregelen binnen
deze doelgroepen bedroeg over 2018 in totaal 24. Dit is vergelijkbaar met voorgaande jaren.

Belangrijkste ontwikkelingen14
Of er voldoende capaciteit is, wordt bepaald door het aantal taken (vraag naar capaciteit) en de
beschikbare capaciteit (aanbod van capaciteit) binnen de organisatie. De hoeveelheid taken en de
beschikbare capaciteit kunnen toenemen en afnemen, enerzijds door oorzaken binnen de organisatie
(intern) en anderzijds door oorzaken buiten de organisatie (extern).
Interne ontwikkelingen15
Pensionering binnen de organisatie zorgt ervoor dat het domein op korte termijn veel van haar
personeel moet vervangen. Hierdoor gaat er veel kennis en kunde verloren, en staat het domein
voor een groot vervangingsvraagstuk de komende jaren.
11

Toezichtbeeld 17 mei 2019
MCS rapportage 2018
13
Toezichtbeeld 17 mei 2019
14
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
15
Meerjaren bedrijfsplan handhaven 2014-2018
12

______________________________________________________________________________
17 |

De NVWA heeft moeite om voldoende dierenartsen te werven waardoor de flexibele schil van
dierenartsen de laatste jaren gegroeid is. Door de nieuwe controle verordening is het toegestaan om
het uitvoeren van toezicht op (alleenstaande) uitsnijderijen en koel- en vrieshuizen, die vers vlees
op slaan, uit te laten voeren door niet-dierenartsen. Hiertoe heeft de NVWA reeds in 2019
inspecteurs kunnen werven waarvan de eersten worden opgeleid en ingewerkt.
Over het algemeen worden primaire bedrijven zich in toenemende mate bewust van hun
verantwoordelijkheid voor voedselveiligheid. Dit leidt tot kansen voor nieuwe toezichtmethoden die
beter risicogericht ingedeeld kunnen worden. De ontwikkelingen binnen het Programma
Vermindering Regeldruk zijn hier een voorbeeld van. Binnen dit programma vermindert de NVWA
het werk voor derden zodra het bewezen wordt geacht dat deze bedrijven zelf de
verantwoordelijkheid nemen voor voedselveiligheid. Zolang de naleving op peil blijft, kan de
toezichtintensiteit in deze gevallen af nemen waardoor er minder capaciteit vereist is.
Het Continuous Control Monitoring System (CCMT) draagt hieraan bij. Dit systeem houdt
risicogericht digitaal toezicht op kritische procesindicatoren, waardoor er minder fysiek toezicht
nodig is.
De NVWA werkt aan risicogericht toezichtsysteem voor slachthuizen waar de permanente
aanwezigheid van de dierenarts niet verplicht is. Hierbij wordt ook een bonus-malus systeem
gehanteerd. Dit leidt voor bedrijven met slechte prestaties tot intensivering van toezicht, terwijl bij
bedrijven die beter presteren en eigen borgingssystemen onderhouden de mate van toezicht
vermindert.
Externe ontwikkelingen16
EU wet- en regelgeving schrijft voor dat een groot deel van de activiteiten binnen het domein
uitgevoerd dient te worden door dierenartsen. In tegenstelling tot sommige andere lidstaten is er,
ondanks het feit dat alle dierenartsenopleidingen een numerus fixus kennen, een groot tekort aan
dierenartsen in Nederland die bij de NVWA willen werken. In de praktijk blijken de werkzaamheden
van een dierenarts bij de NVWA dermate veel af te wijken van de wensen van studenten
diergeneeskunde dat vacatures lang open blijven staan. De NVWA is in gesprek met enkele
onderwijsinstellingen om de fixus op opleidingen diergeneeskunde op te splitsen; studenten die bij
de start van hun opleiding aangeven om voor een instantie zoals de NVWA te willen gaan werken
krijgen zo prioriteit bij toelating tot de opleiding.
Zowel de kaderbrieven van 2018 als het rapport Sorgdrager van juni 2018 benoemen de noodzaak
voor meer aandacht voor voedselveiligheid. Dit heeft geresulteerd in het actieplan voedselveiligheid,
dat ook een toenemende vraag naar capaciteit voor voedselveiligheid laat zien. Het rapport laat met
name een stijging in het aantal meldingen zien. Verwacht wordt dat dit niveau ook in 2020 zal
stijgen. Deze toenemende vraag naar capaciteit gaat gepaard met toenemende druk vanuit Europa
om aan wet- en regelgeving te voldoen.

16

Kaderbrief VWS 2020

______________________________________________________________________________
18 |

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein
Vleesketen en Voedselveiligheid 17,18,19,20,21
Als aanzet tot een handelingsperspectief en ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek is in
deze domeinomschrijving een capaciteitsberekening per taak verder uitgewerkt, wat leidt tot de
vereiste capaciteit die nodig is om de taken goed uit te voeren. De beperking voor deze berekening
binnen dit onderzoek is dat wordt uitgegaan van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering.
Deze uitwerking vereist een gedeeld en gedragen beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen
de NVWA en haar opdrachtgevers. De berekeningen die per taak zijn gemaakt en onderbouwd zijn
een aanzet voor het gesprek over het handelingsperspectief per taak. Doordat er meerdere
handelingsperspectieven zijn geeft een optelsom van deze individuele berekeningen geen accuraat
beeld van de totale vereiste capaciteit. Er is derhalve geen optelsom gegeven voor het domein. De
berekeningen veronderstellen geen instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden
als aanzet voor het te voeren gesprek.
Taak

Keuren op roodvlees- en
pluimveeslachthuizen en op
wildbewerkingsinrichtingen
Toezicht in het verlengde van keuren op
roodvlees-, pluimveeslachthuizen en
wildbewerkingsinrichtingen
Toezicht op (alleenstaande) uitsnijderijen en
koel- en vrieshuizen, die vers vlees opslaan
(Coördinatie en gedeeltelijke uitvoering
van) Verdiept toezicht voor slachthuizen,
wildbewerkingsinrichtingen, uitsnijderijen
en koel- en vrieshuizen
Het toezicht op vleesvervoer
Voorkomen van illegale slacht (netwerk en
signalering)
Coördinatie Nationaal Plan Residuen en
coördinatie laboratorium
Gehele domein

Capaciteit
Beschikbaar

Berekening

Totaal

276,9 fte

82 fte

358,9 fte

21,9 fte

27 fte

48,9 fte

1,9 fte

1 fte

2,9 fte

1,9 fte

1 fte

2,9 fte

1 fte

20,1 fte

19,1 fte

Toelichting

Ten behoeve van
Inspectie
(IMTers)
Ten behoeve van
O&O
Ten behoeve van
O&O

321,6 fte

22

Binnen het domein Vleesketen en Voedselveiligheid is sprake van een hoog percentage
voorgeschreven toezicht (gesloten norm). Dit geldt met name voor de retribueerbare taken, maar
ook voor het toezicht. Voor beide zijn gedetailleerde regels voorgeschreven door EU wet- en
regelgeving. De retribueerbare, genormeerde taken verdringen al enkele jaren de nietretribueerbare taken met een meer open norm. Dit is geen risicogerichte afweging, maar het
resultaat van EU wet- en regelgeving; indien deze activiteiten niet worden uitgevoerd kan de EU aan
Nederland sancties opleggen.
Keuren op roodvlees- en pluimveeslachthuizen en op wildbewerkingsinrichtingen,
Toezicht in het verlengde van keuren op roodvlees-, pluimveeslachthuizen en
wildbewerkingsinrichtingen, Toezicht op (alleenstaande) uitsnijderijen en koel- en
vrieshuizen, die vers vlees opslaan
Het uitgangspunt voor de eerste drie taken is het 2Solve rapport van 122 fte waarvan 20 reeds is
toegezegd. Het 2Solve rapport bevat een scala aan maatregelen om de punten geïdentificeerd in het
2Solve rapport op te lossen die ook in dit rapport zijn geïdentificeerd als risico’s. Van de totale
uitbreiding (reeds toegezegd en aanvullend) zijn in totaal 109 fte relevant voor dit domein
(voedselveiligheid) en dan met name voor slachthuizen. Het betreft dan wel ook andere domeinen
die taken uitvoeren in slachthuizen zoals dierenwelzijn, diergezondheid. Een exacte opsplitsing per
domein is niet mogelijk omdat deze taken door dezelfde toezichthouder wordt uitgevoerd in dezelfde
activiteit. Zo wordt bij de AM-keuring naast voedselveiligheid ook gecontroleerd op dierenwelzijn en
17

Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
18
Strategische analyse door NVWA
19
Toezichtbeeld Vleesketen en Voedselveiligheid 2012
20
NVWA urenregistratie 2019
21
Claim naar aanleiding van het 2Solve rapport
22
20 fte van de berekende capaciteit is reeds toegezegd door de opdrachtgever

______________________________________________________________________________
19 |

diergezondheid. Voor wat betreft de claim staat de doelgroep (slachthuizen) centraal. Een beperkt
aantal specifieke toezichttaken kunnen worden gescheiden en worden op dit moment binnen Keuren
anders georganiseerd (bijvoorbeeld de inzet van administratieve inspecteurs/IMTers voor controles
op traceerbaarheid en dierlijke bijproducten in slachthuizen).
De schatting van de domeinexperts is dat van de totale claim 82 fte ten goede komt aan het domein
Vleesketen en Voedselveiligheid. Aangezien dit domein op dit moment ook de grootste formatie heeft
is dit plausibel. Hierbij moet worden aangetekend dat sommige uitbreidingen (b.v. bedrijvenbeheer,
planning, werkoverleg, opleiding etc.) ook gedeeltelijk ten goede zullen komen t.a.v. de domeinen
Dierenwelzijn en Diergezondheid. Dit is op dit moment niet verder op te splitsen.
Hieronder verdere details voor de totale claim ter onderbouwing en duiding van de claim van 82 fte
voor dit domein:
•
Meer capaciteit voor werkoverleg (8 fte) om onderlinge afstemming en uniformiteit toezicht
te bevorderen.
•
Doorlooptijd van afhandeling boeterapporten verkorten (in totaal 7 fte, waarvan 3 fte voor
dit domein, o.a. Interventiebureau Dier, IBD);
•
Meer permanent toezicht (20 fte): slachthuizen met niet-permanent toezicht afhankelijk van
de risico's meer onder permanent toezicht brengen. Dit betreft met name de kleine en
middelgrote roodvlees-slachthuizen. Hiervoor is een risicogericht afwegingskader
ontwikkeld.
•
Meer capaciteit voor bedrijvenbeheer (BB) (10 fte): De bedrijvenbeheerder vervult een
spilfunctie bij het stimuleren van bedrijven om de naleving te verbeteren, de toepassing van
uniform toezicht en de verbinding tussen verdiept toezicht (audits, erkenningenonderhoud)
enerzijds en toezicht in het verlengde van keuren. Daar dient voldoende capaciteit voor te
zijn.
•
Intensivering toezicht op pluimveeslachthuizen (20 fte): Op pluimveeslachthuizen wordt al
het toezicht in principe uitgevoerd door één dierenarts, er moet sinds kort altijd een tweede
toezichthouder aanwezig zijn, hetgeen een grotere capaciteit voor deze activiteit vraagt. Het
totaal aan toezichttaken en het toezicht op de keuring is meer dan een dierenarts in de
aangevraagde slachttijd kan uitvoeren, zodat nu regelmatig niet alle taken kunnen worden
uitgevoerd en prioriteiten moeten worden gesteld. Hierdoor komt de kwaliteit van toezicht
en keuring in het geding. Door de capaciteitsuitbreiding wordt dit risico gemitigeerd.
•
O&O slachtplaatsen (4 fte): de afdeling Ontwikkeling & Ondersteuning (O&O) heeft een
belangrijke rol bij de tactische voorbereiding en operationele ondersteuning van de
uitvoerende teams op de bedrijven. Onder andere het ontwerpen van protocollen, opmaken
van
werkinstructies,
evalueren
en
rapportages
maken
horen
hierbij
(handhavingsregiecyclus). De afdeling O&O heeft tevens een belangrijke aansturende en
signalerende rol voor uniform toezichthouden. Op dit ogenblik heeft de afdeling O&O niet de
nodige formatie om haar basistaken te kunnen uitvoeren, laat staan om nieuwe zaken op te
pakken of signalen uit te diepen. Dit vormt een groot afbreukrisico, o.a. bij ontwikkeling en
ondersteuning van Keuring en toezicht in slachthuizen.
•
Uitbreiding capaciteit planning (2 fte): in het rapport van 2solve worden kritische
opmerkingen gemaakt over het delen van planningen en het meer rouleren van
medewerkers. Om hier handen en voeten aan te geven zal de capaciteit moeten worden
uitgebreid. Daarnaast zal ook de invoering van meer permanent toezicht meer capaciteit
van de planning vragen.
•
Intervisie en opleiding (8 fte): door de druk op het retribueerbare werk is er thans te weinig
ruimte voor intervisie en opleiding. Intervisie is noodzakelijk voor het onderling afstemmen
van de professionals en opleiding is noodzakelijk om professionals te blijven ontwikkelen en
verbreden. Tevens is dit een wettelijke eis uit de Europese Wetgeving voor officiële controles.
Daarnaast is dit ook nodig om de genoemde roulatie in het rapport van 2solve mogelijk te
maken.
•
Versnellen accreditatie (5 fte): accreditatie is noodzakelijke voorwaarde voor structurele
inbedding van uniform werken. Daarom wordt daar binnen Keuren in afzonderlijke
programma uitwerking aan gegeven.
•
Uitbreiding Uniformiteitteam (10 fte). Het uniformiteitteam ondersteunt het management
door de 20 operationele teams te ondersteunen en te adviseren. Om te zorgen dat elk team
meer wordt ondersteund en de teamleider wordt ontlast, zal de afdeling zodanig worden
uitgebreid dat elk team 0,5 fte extra ondersteuning krijgt.

______________________________________________________________________________
20 |

(Coördinatie en gedeeltelijke uitvoering van) Verdiept toezicht voor slachthuizen,
wildbewerkingsinrichtingen, uitsnijderijen en koel- en vrieshuizen
In 2019 zijn specifiek niet-dierenartsen inspecteurs (IMTers) geworven, die als kerntaak hebben het
bedrijvenbeheer bij alleenstaande uitsnijderijen en koel- en vrieshuizen. Daarnaast kunnen ze
worden ingezet bij specifieke inspecties in slachthuizen onder verantwoordelijkheid van de dierenarts
(b.v. controles op dierlijke bijproducten). De eerste IMTers zijn reeds opgeleid en aan het werk,
maar het betreft een groeigebied van in totaal ongeveer 27 fte.
Het toezicht op vleesvervoer
De handhavingsregiecyclus is onvoldoende ontwikkeld door capaciteitsgebrek en prioritering bij O&O
waardoor de ontwikkelingen in de risico's met betrekking tot vleesvervoer niet (geheel) inzichtelijk
zijn. Door uitbreiding van capaciteit van O&O slachtplaatsen zou het toezicht op vleestransporten
risicogerichter kunnen worden ingericht en opnieuw worden gepositioneerd. De uitbreiding bij O&O
betreft zowel vleesvervoer als het signaleren en voorkomen van illegale slacht.
Voorkomen van illegale slacht (netwerk en signalering)
Er dient een aantal inspecteurs met relevante expertise te worden opgeleid, die zorg kunnen dragen
voor de signalering. Daarnaast moet een effectief systeem voor signalering, analyse en opvolging
van signalen worden ontwikkeld en onderhouden. Voor de uitvoering (nagaan & controleren van
signalen) dient minimaal 1 fte beschikbaar te zijn, de ontwikkeling van een effectief systeem door
O&O slachtplaatsen wordt bekostigd door de uitbreiding van de capaciteit bij vleesvervoer.
Coördinatie Nationaal Plan Residuen en coördinatie laboratorium
De berekende capaciteit van 1 fte zorgt ervoor dat de uitvoer van deze taak geborgd kan worden in
de organisatie.

______________________________________________________________________________
21 |

1.2

Horeca en ambachtelijke productie23

Dit domein richt zich op een veilige bereiding van eet- en drinkwaren, basisvoorwaarden (zoals
hygiëne en inrichting) en op het weren en bestrijden van plaagdieren bij bedrijven die voedsel direct
aan consumenten leveren, serveren en/of verstrekken. Dit is dus alles van bedrijf naar consument
(B2C)24. Dit betreft horecaondernemingen, ambachtelijke bedrijven, zorginstellingen en retailers.
Het controlebestand van het domein is groot: er zijn ongeveer 60.000 Horecabedrijven, 21.000
Retailbedrijven, 25.500 Ambachtsbedrijven en 10.000 instellingen bij de NVWA bekend 25,26.
Daarnaast ziet het domein toe op eerlijkheid in de handel (misleiding consumenten) en op juiste
informatieverstrekking over allergenen in het voedsel.

Taken binnen Horeca en ambachtelijke productie
De activiteiten binnen het domein Horeca en ambachtelijke productie worden uitgevoerd in vier
hoofdcategorieën doelgroepen. Zaken als kennisontwikkeling, het inspelen op interne- en externe
ontwikkelingen en andere taken die nodig zijn om adequaat en effectief toezicht te houden vallen
hier ook onder27:
•
Toezicht op horeca
•
Toezicht op ambachtelijke producten
•
Toezicht op instellingen
•
Toezicht op retail
Wettelijke grondslag voor alle taken28
•
Algemene levensmiddelen verordening (Verordening (EG) 2017/ nr. 178/2002)
•
De verordening levensmiddelenhygiëne (Verordening (EG) 2017/ nr. 852/2004)29
•
Specifiek interventiebeleid inspectie levensmiddelen en voedselveiligheid geregistreerde
bedrijven (IB02-SPEC37)30
•
Hier wordt invulling aangegeven vanuit de Warenwet (BWBR001969)31 met onderliggende
besluiten en regelingen, in het bijzonder:
o Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen (BBL)
o Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen
Deze wetgeving mitigeert de volgende risico’s:
•
Ter bescherming van de gezondheid en het welzijn van de burgers en hun sociale en
economische belangen32

Toezicht op horeca33,34,35
Type toezicht
•
Toezicht houden op voedselveiligheid in alle stadia van de voedselbereiding: -verwerking, distributie en -verstrekking bij horecabedrijven door middel van de inzet van de volgende
methodieken:
o Het uitvoeren van naleefmetingen onder Horecabedrijven.
o Het uitvoeren van systeemtoezicht onder Horecabedrijven.
o Verscherpt toezicht (VeTo) op Horecabedrijven.
o Het uitvoeren van administratieve controles bij Horecabedrijven.
o Het uitvoeren van audits bij Horecabedrijven.
o Het afhandelen van meldingen, signalen en incidenten.

23

Jaarplan 2020
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
25
MANCP 2017
26
Jaarplan 2020
27
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
28
Toezichtbeeld HAP
29
MANCP 2017
30
Specifiek interventiebeleid inspectie levensmiddelen en voedselveiligheid geregistreerde bedrijven
31
Warenwetbesluit, Rijksoverheid
32
EU Verordening 178/2002 uit SPEC37 Inspectie Levensmiddelen en Voedselveiligheid
33
Toezichtbeeld HAP
34
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
35
Jaarplan 2019
24

______________________________________________________________________________
22 |

Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd

Financier
•

VWS

Toezicht op ambachtelijke productie36,37,38
Type toezicht
•
Toezicht houden op voedselveiligheid in alle stadia van de voedselbereiding: -verwerking, distributie en -verstrekking bij ambachtelijke productiebedrijven (zoals slagers en
bakkerijen) door middel van de inzet van de volgende methodieken:
o Het uitvoeren van naleefmetingen onder ambachtelijke producten producerende
bedrijven.
o Het uitvoeren van systeemtoezicht onder ambachtelijke producten producerende
bedrijven.
o Verscherpt toezicht (VeTo) op ambachtelijke producten producerende bedrijven.
o Het uitvoeren van administratieve controles bij ambachtelijke producten
producerende bedrijven.
o Het uitvoeren van audits bij ambachtelijke producten producerende bedrijven.
o Het afhandelen van meldingen, signalen en incidenten .
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd

Financier
•

VWS

Toezicht op instellingen39,40,41
Type toezicht
•
Toezicht houden op voedselveiligheid in alle stadia van de voedselbereiding: -verwerking, distributie en -verstrekking bij instellingen (zoals ziekenhuizen en kinderdagverblijven) die
voedsel bereiden:
o Het uitvoeren van naleefmetingen onder instellingen.
o Het uitvoeren van systeemtoezicht onder instellingen.
o Verscherpt toezicht (VeTo) op instellingen.
o Het uitvoeren van administratieve controles bij instellingen.
o Het uitvoeren van audits bij instellingen.
o Het afhandelen van meldingen, signalen en incidenten.
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd

Financier
•

VWS

Toezicht op Retail42,43,44
Type toezicht
•
Toezicht houden op voedselveiligheid in alle stadia van de voedselbereiding
retailbedrijven door middel van de inzet van de volgende methodieken:

bij

36

Toezichtbeeld HAP
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
38
Jaarplan 2019
39
Toezichtbeeld HAP
40
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
41
Jaarplan 2019
42
Toezichtbeeld HAP
43
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
44
Jaarplan 2019
37

______________________________________________________________________________
23 |

o
o
o
o
o
o

Het uitvoeren van naleefmetingen onder retailbedrijven.
Het uitvoeren van systeemtoezicht onder retailbedrijven.
Verscherpt toezicht (VeTo) op retailbedrijven.
Het uitvoeren van administratieve controles bij retailbedrijven.
Het uitvoeren van audits bij retailbedrijven.
Het afhandelen van meldingen, signalen en incidenten.

Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd

Financier
•

VWS

______________________________________________________________________________
24 |

Beeld taken en effecten
Taak
Toezicht op
horeca

Beschikbare
capaciteit
2019 (fte)45
95,2 fte

Toezicht op
ambachtelijke
producten

22,1 fte

Toezicht op
instellingen

1,1 fte

Toezicht op
Retail

14,6 fte

Gehele domein

133,1 fte

Effecten

Risico van effect in huidige staat

-Er is geen capaciteit om naleefmetingen uit te voeren,
als deze wel worden uitgevoerd, gaat dit ten koste van
andere activiteiten.
- Er is geen capaciteit voor het inspelen van op externe
ontwikkelingen en kennisontwikkeling.
- Er is geen capaciteit om naleefmetingen uit te voeren,
als deze wel worden uitgevoerd, gaat dit ten koste van
andere activiteiten.
- Er is geen capaciteit voor het inspelen van op externe
ontwikkelingen en kennisontwikkeling.
- Er is geen capaciteit om naleefmetingen uit te voeren,
als deze wel worden uitgevoerd, gaat dit ten koste van
andere activiteiten.
- Er is geen capaciteit voor het inspelen van op externe
ontwikkelingen en kennisontwikkeling.

- Onvoldoende toezicht op horecabedrijven resulterend in blinde vlekken
met politieke en gezondheidsrisico's als mogelijk gevolg.
- Door een verslechterende informatiepositie als gevolg van
capaciteitstekort ontstaat een verdere druk op het risicogericht toezicht.

- Er is geen capaciteit om naleefmetingen uit te voeren,
als deze wel worden uitgevoerd, gaat dit ten koste van
andere activiteiten.
- Er is geen capaciteit voor het inspelen van op externe
ontwikkelingen en kennisontwikkeling.
Er is onvoldoende capaciteit om de gewenste hoeveelheid
naleefmetingen te verrichten. Daarnaast gaat een goede
uitvoer van de naleefcyclus ten koste van andere taken
binnen het domein. Het huidige systeemtoezicht
(formuleaanpak), het uitvoeren van verscherpt toezicht
(VeTo) en het reageren op meldingen van consumenten
kan naar behoren uitgevoerd worden, dit gaat echter ten
koste van andere taken. Daarnaast heeft het domein
geen capaciteit om aan kennisontwikkeling te doen en
het inspelen op externe ontwikkelingen.

- Onvoldoende toezicht op ambachtelijke producten resulterend in blinde
vlekken. Met politieke en gezondheidsrisico's als mogelijk gevolg.
- Door een verslechterende informatiepositie als gevolg van
capaciteitstekort ontstaat een verdere druk op het risicogericht toezicht.
- Onvoldoende toezicht op ambachtelijke producten resulterend in blinde
vlekken met politieke en gezondheidsrisico's als mogelijk gevolg Binnen
deze taak zijn de potentiele gezondheidsrisico's groter omdat hier sprake
is van een doorgaans zwakke(re) doelgroep.
- Door een verslechterende informatiepositie als gevolg van
capaciteitstekort ontstaat een verdere druk op het risicogericht toezicht.
- Onvoldoende toezicht op ambachtelijke producten resulterend in blinde
vlekken met politieke en gezondheidsrisico's als mogelijk gevolg.
- Door een verslechterende informatiepositie als gevolg van
capaciteitstekort ontstaat een verdere druk op het risicogericht toezicht.
- Het team Expertise heeft te weinig capaciteit om goed rapportages op
te stellen en te maken. Dit draagt bij aan de verslechterende
informatiepositie binnen het domein
- De capaciteit van het team Inspectie is primair beperkt tot inzet op
verscherpt toezicht, meldingen en systeemtoezicht. Het inspelen op
toekomstige ontwikkelingen (bijvoorbeeld nieuwe projecten of zicht
hebben op nieuwe bedrijven) is nauwelijks mogelijk
- Externe ontwikkeling kunnen niet bijgehouden worden (wetgeving,
plaagdieren, etc.)
- Er is geen tijd voor persoonlijke ontwikkeling, expertise ontwikkeling en
domeinontwikkeling. Indien het domein haar kennis niet op peil houdt,
kan het domein op termijn haar taken niet meer effectief uitvoeren

45 Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
25 |

Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit 46
Meerjarige ontwikkeling beschikbare capaciteit in FTE

150,0

Divisie/Afdeling

148,2
145,3

145,0

140,0

137,8

135,0

133,1

130,0

2017

2018

2019

FTE

HH Inspectie

75,8%

100,8

HH Klant, bedrijf en consument

5,0%

6,6

HH Laboratorium

1,6%

2,1

HH Regie en expertise

10,1%

13,5

ST Beleid, planvorming en instrumentontwikkeling

0,6%

0,8

ST Communicatie

0,4%

0,5

ST Juridische afhandeling & Advisering

6,4%

8,5

ST Politiek, bestuurlijke zaken

0,2%

0,2

Totaal

125,0

46

Verdeling van beschikbare capaciteit 2019 over Divisie/ Afdeling

100,0%

Uren

133,1 183.346

2020

Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
26 |

Algemene beeld risico’s domein
Mens
Goede hygiëne en veilige bereiding van levensmiddelenvormen vormt de basis van preventie.
Virussen en bacteriën die tijdens bereiding in de horeca of detailhandel op te consumeren voedsel
terecht komen kunnen ziektegevallen veroorzaken. Inzicht in het kennisniveau van
horecaondernemers kan beter richting geven aan inspecties en mogelijke voorlichting.
Overig
De aandacht van de politiek en consumentenorganisaties richt zich nu vooral op de openbaarmaking
van inspectiegegevens over prestaties van bedrijven, zodat de consument beter is geïnformeerd.
Hierbij blijft het belangrijk dat de consument wil kunnen vertrouwen op de veiligheid van voedsel.
De toezicht intensiteit is de afgelopen jaren afgenomen. Er wordt elke 4 jaar een naleefmeting
gedaan op een deel van de te controleren bedrijven.
Naleving en/of overige KPI’s
Voor het domein Horeca en ambachtelijke productie lag het naleefpercentage van gecontroleerde
bedrijven in 2019 op 46%47. In 2018 was dit 39% en in 2017 was dit 43% 48. De handhavingsmix
bestaat uit risicogericht toezicht, systeemtoezicht, verscherpt toezicht, het uitvoeren van
administratieve controles, audits en melding- en incidentgerichte controles. Deze zijn allen gericht
op voedselveiligheid. De normtijd van inspecties is toegenomen door de opstart van Inspect en meer
risicogericht toezicht49. Er zijn geen naleefmetingen uitgevoerd in 2018 en deze zijn voor 2019 in
Q4 van start gegaan50.
Er zijn voor dit domein 116.500 locaties waar toezicht wordt gehouden. Er zijn negen geaccepteerde
Private Kwaliteitssystemen (POC) waaraan 2.244 bedrijven deelnemen en er zijn vier convenanten,
(2.295) locaties 51. In het eerste kwartaal van 2019 zijn er in totaal 8.000 inspecties uitgevoerd 52.
Belangrijkste ontwikkelingen53
Of er voldoende capaciteit is wordt bepaald door het aantal taken (vraag naar capaciteit) en de
beschikbare capaciteit (aanbod van capaciteit) binnen de organisatie. De hoeveelheid taken en de
beschikbare capaciteit kunnen toenemen en afnemen, enerzijds door oorzaken binnen de organisatie
(intern) en anderzijds door oorzaken buiten de organisatie (extern). Onvoldoende capaciteit en dus
het niet optimaal kunnen vervullen van de taken brengt risico’s met zich mee voor mens, plant, dier
en milieu en kent daarnaast ook economische risico’s.
Interne ontwikkelingen54
Om zicht te houden op de staat van naleving wordt ingezet op objectief naleefonderzoek. Hiervoor
is een naleefmeting binnen het team Expertise gestart. Andere naleefgegevens worden via private
controlesysteem gegenereerd. Met een brede data-analyse zijn gegevens te gebruiken om inzicht te
Krijgen in risico’s en trends55. Hoe meer bedrijven gebruik maken van een POC, des te meer
capaciteit de NVWA over heeft voor haar risicogerichte toezicht en des te meer bedrijven zijn
opgenomen in de formuleaanpak. In 2020 wordt samen met team Front een traject gestart om
bedrijven te stimuleren deel te nemen aan POC’s. Het streven is een toename van 3-5 % per jaar56.
Inspecties worden daarnaast steeds meer risicogericht uitgevoerd, waardoor er witte vlekken
ontstaan en bepaalde ontwikkelingen niet meer in beeld zijn. Mogelijk bieden externe databronnen
kansen om tot een betere risicoselectie te komen. Als gevolg van de sterke risicoselectie van
bedrijven moet er een alternatief ontwikkeld worden om zicht op het geheel te houden, de
naleefmeting, gestart in Q4 2019 speelt hierop in.
Op dit moment wordt de formule-aanpak toegepast bij ruim 90 formules; deze is effectief en
efficiënt. Er moet onderzocht worden of een uitbreiding van de aanpak wenselijk en haalbaar is. Er
47

MCS-rapportage 2019
MCS-rapportage 2018
49
MCS-rapportage 2018
50
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
51
HAP Handhavingsplan 2020
52
MCS-rapportage 2019
53
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
54
Toezichtbeeld HAP
55
Meerjaren Bedrijfsplan Handhaving 2014-2018
56
HAP Handhavingsplan 2020
48

______________________________________________________________________________
27 |

zijn nog circa 35 formules die mogelijk in aanmerking komen, een uitbreiding van de aanpak zou
een uitbreiding in capaciteit nodig hebben.
Externe ontwikkelingen57,58
De Algemene Maatregel van Bestuur (AMVB) inzake de Gezondheidswet trad begin 2019 in werking.
Dit heeft tot gevolg dat meer data openbaar gemaakt moet worden. Een belangrijke verandering is
dat de controlegegevens over horecabedrijven openbaar zullen worden gemaakt door de GZW, nu
is dit nog maar een deel (in een aantal gemeentes)
In april 2018 trad een Verordening in werking waarin geregeld wordt dat bedrijven het ontstaan van
acrylamide in hun producten tot het minimum moeten beperken. Als gevolg hiervan moeten
bereidingsprocessen door bedrijven aangepast worden. Er is in 2019 nagegaan op welke wijze
toezicht mogelijk/wenselijk is op dit aspect, hier wordt in 2020 vervolg aan gegeven.
Het risicogerichte toezicht breidt zich uit naar de digitale wereld. Dit betreft toezicht op online
verkoop maar ook toezicht op vraag en aanbod via digitale platforms. In 2019 is de markt in kaart
gebracht. In 2020 zal een handhavingsaanpak worden ontwikkeld en getest gericht op de grootste
risico’s van de verkoop via internet. Dit project is aangesloten bij de NVWA-brede ontwikkeltrajecten
voor het internettoezicht, dit initiatief wordt in samenwerking door meerdere domeinen uitgevoerd.
Het fenomeen ‘deeleconomie’ lijkt toe te nemen. De vraag is of en op welke wijze toezicht ingericht
moet worden. Ook resulterend uit de milieudiscussie is het tegen gaan van voedselverspilling vanuit
de ambitie om te komen tot een circulaire economie een belangrijke ontwikkeling. Het verlengen
van de gebruikstijd van levensmiddelen, het vergroten van het aantal schakels in de keten en het
meermalig verwerken van levensmiddelen kan leiden tot voedselveiligheidsrisico’s 59.
Vanuit Inspectie komt het signaal dat er steeds vaker busjes vanuit het buitenland levensmiddelen
(vlees) komen afleveren bij bedrijven in Nederland. De busjes zijn niet voorzien van een koeling en
de producten voldoen niet aan de gestelde eisen.
Plaagdieren vormen een risico voor de voedselveiligheid. In 2020 wordt een handhavingsaanpak
ontwikkeld en getest om het risico van plaagdieren te reduceren. Bij deze ontwikkeling zullen ook
externe actoren vanuit de keten betrokken worden.
Ook voor niet-voorverpakte levensmiddelen geldt de verplichting dat consumenten geïnformeerd
moeten worden over de allergenen in de levensmiddelen. In 2019 is een handhavingsaanpak
ontwikkeld en getest. Deze aanpak wordt in 2020 geïmplementeerd in het toezicht. Daarnaast wordt
vanuit de milieudiscussie steeds meer gevraagd om een afname in het gebruik van plastic
verpakking. Plastic is vaak de directe verpakking om de hygiëne van een product te waarborgen.
Een afname in het gebruik van plastic brengt daarom een mogelijk hygiëne risico met zich mee.
De naleving bij bepaalde doelgroepen horecaondernemers is al jaren onvoldoende. Naar aanleiding
van een doelgroep analyse is een nieuwe handhavingsaanpak ontwikkeld. In 2019 is het effect van
de afzonderlijke instrumenten gemeten. De effectief gebleken instrumenten worden in 2020
geïmplementeerd in het toezicht.

57

Toezichtbeeld HAP
Handhavingsplan HAP 2020
59
Strategische analyse door NVWA
58

______________________________________________________________________________
28 |

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein
Horeca en ambachtelijke productie60
Als aanzet tot een handelingsperspectief en ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek is in
deze domeinomschrijving een capaciteit berekening verder uitgewerkt, wat leidt tot de vereiste
capaciteit die nodig is om de taken goed uit te voeren. De beperking voor deze berekening binnen
dit onderzoek is dat wordt uitgegaan van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering. Deze
uitwerking vereist een gedeeld en gedragen beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen de
NVWA en haar opdrachtgevers. De berekeningen die zijn gemaakt en onderbouwd zijn een aanzet
voor het gesprek over het handelingsperspectief per taak. De berekeningen veronderstellen geen
instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden als aanzet voor het te voeren
gesprek.

Taak

Beschikbaar

Toezicht op horeca
Toezicht op ambachtelijke productie
Toezicht op instellingen
Toezicht op Retail
Domein algemeen

95,2 fte
22,1 fte
1,1 fte
14,6 fte
-

Domein totaal

133,1 fte

Capaciteit
Berekende
capaciteit

18,4 fte

Totaal

Toelichting

16 fte ten behoeve van
Inspectie, 1 fte ten
behoeve van Expertise,
1,4 fte ten behoeve van
het voldoen van de
rapportageverplichting
(binnen expertise) ten
behoeve van alle taken
binnen het domein

Domein algemeen61
Er is momenteel een toezicht intensiteit van 11,5%, door 13.358 (unieke locaties) van de 116.500
bedrijven te controleren. Om de toezicht intensiteit te verhogen naar 15% (door jaarlijks 4.000
controles extra uit te voeren) is een toename van capaciteit bij inspectie van 16 fte nodig. Er is een
verhouding van 1/16 tussen uitvoering en expertise, waardoor er 1 fte extra capaciteit nodig is bij
expertise. Door de toezicht intensiteit te verhogen worden de “blinde” vlekken in de sector beter in
kaart gebracht, wat de eerder beschreven risico’s binnen het domein deels mitigeert. Daarnaast zal
de berekende capaciteit binnen Expertise (1,4 fte) ervoor zorgen dat de rapportages van hogere
kwaliteit worden; dit komt de effectiviteit van het risico gerichte toezicht ten goede.
Mens
De taak ‘verscherpt toezicht’ waarbij bedrijven onder verscherpt toezicht staan is arbeidsintensief.
Wel is er binnen het domein veel ervaring op dit gebied. Daarnaast is het lastig om te anticiperen
op alle verschillende businessmodellen, denk aan ‘food to go’, de voedselbank (waarbij sprake is
van dingen die nog net/redelijk eetbaar zijn) of zorg- en ziekenhuizen (waarbij eten wordt bereid en
verstrekt aan kwetsbare groepen)62. Om opgeleid te worden tot zelfstandig inspecteur binnen dit
domein neemt een half jaar tot een jaar in beslag. Een aantal inspecteurs gaan binnenkort met
pensioen, het kan wenselijk zijn dat iemand extra wordt aangenomen een half jaar voordat een
inspecteur uittreedt, om zo de opleidingstermijn te kunnen dekken63.
Proces
Het is van belang goed zicht te houden op trends, ontwikkelingen en de daarmee samenhangende
risico’s. Hierdoor kan proactief gehandeld worden en kunnen risico’s voor de voedselveiligheid
gereduceerd worden. In dit kader is de verbinding met de domeinen Industriële productie en

60

Investeringsplannen 2020
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
62
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
63
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
61

______________________________________________________________________________
29 |

Monstername en Analyse Levensmiddelen van belang, maar ook de internationale kennis. De kennis
kan vervolgens als input dienen voor toezicht beelden (onder andere in Integrale Keten Analyses) 64.
Middelen
De formule aanpak vereist een tijdsinvestering maar leidt uiteindelijk tot meer efficiëntie omdat het
minder inspecteurs tijd zal kosten65. Daarnaast is een verdere tijdsinvestering in de Private
Kwaliteitssystemen (POC) gewenst om meer bedrijven bereid te krijgen om hieraan deel te nemen.

64

Handhavingsplan HAP 2020
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
65

______________________________________________________________________________
30 |

1.3

Industriële productie

Het domein houdt toezicht op de voedselveiligheid van eet- en drinkwaren bij industriële productie.
Het toezicht richt zich op bedrijven die leveren aan andere bedrijven (‘business to business’) die
plantaardige, dierlijke en samengestelde levensmiddelen produceren, importeren, verwerken,
opslaan, distribueren en transporteren.
Naast toezicht op veilige productie houdt het domein ook toezicht op diverse vormen van fraude,
misleiding en de juistheid van etikettering. Doorstraalde waren en het monitoren van radioactieve
straling in voedingsmiddelen valt ook onder dit domein, evenals de inzet van de NVWA in het kader
van het Nationaal Plan Kernongevallen.
Binnen de zuivel- en eierketen wordt het toezicht uitgeoefend door het Centraal Orgaan voor
Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel (COKZ) . De NVWA is opdrachtgever van en houdt toezicht
op .
Vanaf 2020 wordt het deel Chemie, dat zich vooral bezighoudt met het controleren van
contaminanten, doorstraalde waren en het monitoren van radioactieve straling in levensmiddelen
ondergebracht in het nieuwe domein Monstername en analyse levensmiddelen (MAL). In dat domein
worden alle monstername- en analyseactiviteiten, zoals ook de activiteiten van microbiologie,
samengebracht.

Taken binnen Industriële productie
De activiteiten binnen het domein Industriële productie zijn onder te verdelen in de volgende vijf
taken:
•
•
•
•
•
•

Erkenningsverlening en registratie van bedrijven
Toezicht op erkende bedrijven
Toezicht op geregistreerde bedrijven
Toezicht op producten
Afhandelen van meldingen, signalen en incidenten
Expertiseverlening aan opdrachtnemers (COKZ)

Wettelijke grondslag voor alle taken
•
Het Warenwetbesluit Hygiëne
•
Verordening (EG)852/2004 levensmiddelenhygiëne
•
Verordening (EG) 853/2004 levensmiddelen van dierlijke oorsprong
•
Verordening (EU) 2017/625 , betreffende officiële controles en andere officiële
activiteiten die worden uitgevoerd omtrent de toepassing van de levensmiddelen- en
diervoederwetgeving
•
Verordening (EG) 882/2004 officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake
diervoeders en levensmiddelen
Erkenningsverlening en registratie van bedrijven
Type toezicht
•
Het registreren van bedrijven
•
Het erkennen van bedrijven
•
Fysieke inspectie ten behoeve van erkenningsverlening en erkenningsonderhoud
Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten norm, bedrijven mogen niet actief zijn in de voedselketen voordat zij
geregistreerd zijn
•
Indien een erkenning aangevraagd wordt moet een fysieke inspectie worden uitgevoerd
Financier
•
Erkenningsverlening en onderhoud wordt gefinancierd door derden
•
Registratie en inspecties worden gefinancierd door VWS en LNV
Toezicht op erkende bedrijven
Type toezicht
•
Fysieke inspectie
•
Het uitvoeren van systeemtoezicht
•
Administratieve controles
______________________________________________________________________________
31 |

Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV, VWS
Toezicht op geregistreerde bedrijven
Type toezicht
•
Fysieke inspectie (inclusief toezicht op bedrijven onder verscherpt toezicht)
•
Systeeminspecties
•
Administratieve controles
•
Het uitvoeren van een audit van private kwaliteitssystemen (PKS)
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV, VWS
Toezicht op producten
Wettelijke grondslag

•
•
•

Verordening (EG) 882/2004 inzake monsternames bij invoer, transport en opslag
Verordening (EU) 669/2009 inzake monsternames bij invoer
Verordening (EU) 1169/2011 inzake voedselinformatie voor consumenten

Type toezicht
•
Toezicht op etikettering
•
Controle op de aanwezigheid van residuen (Nationaal Controleplan)
•
Toezicht op het doorstralen van waren
•
De monitoring van radioactieve straling in voedingsmiddelen
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm
Financier
•
LNV, VWS
Afhandelen meldingen, signalen en incidenten
Type toezicht
•
Afhandeling meldingen, signalen
•
Toezicht op FEK-fraude
•
Incident- en crisismanagement (bijvoorbeeld fipronil)
Open of gesloten toezichtnorm
•
Deels open, deels gesloten: meldingen uit het EU RASFF systeem kennen een verplichte
afhandelingstermijn van 10 werkdagen. Overige fraude en voedselveiligheidsmeldingen
worden op basis van potentieel risico afgehandeld.
Financier
•
LNV, VWS
Expertiseverlening aan opdrachtnemers
Type toezicht
•
Expertiseverlening aan het COKZ
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm
Financier
•
LNV, VWS

______________________________________________________________________________
32 |

Beeld taken en effecten
Taak
Erkenningsverlening en
registratie van
bedrijven

Toezicht op erkende
bedrijven

Beschikbare
capaciteit
in FTE 2019
0,2 fte

Effecten

Risico van effect in huidige staat

Erkenningsverlening is vraaggestuurd en wordt naar behoren
uitgevoerd.

Risico van incomplete informatie; dit kan een
ketengevolg betekenen voor de rest van het
domein en de NVWA, omdat toezicht en
risicoanalyses ten behoeve van risicogericht
toezicht niet volledig kunnen worden uitgevoerd
door een onvolledig beeld.
Vergroot risico op de voedselveiligheid door het
niet tijdig detecteren en handhaven van nietnaleving bij erkende bedrijven.

Het registratiesysteem volstaat niet om de volledige populatie in beeld
te krijgen.
59,1 fte

Inspectie en expertise hebben onvoldoende capaciteit om het
systeemtoezicht dekkend (een inspectie van 20% van het systeem per
jaar, leidt tot een totaalbeeld in vijf jaar) uit te voeren.
Expertise heeft onvoldoende capaciteit om de handhavingscyclus te
waarborgen, waardoor het toezicht niet risicogericht wordt uitgevoerd.

Toezicht op
geregistreerde
bedrijven

19,1 fte

Er is onvoldoende capaciteit om te controleren of er aan de
erkenningsverplichting wordt voldaan. Bedrijven die erkend zouden
moeten zijn maar dat niet zijn vallen niet onder het huidige toezicht.
Expertise heeft onvoldoende capaciteit om de handhavingscyclus te
waarborgen, waardoor het toezicht niet risicogericht wordt uitgevoerd.
Daarnaast is er onvoldoende capaciteit om de risico’s binnen deze
doelgroep volledig in beeld te hebben.
Er is onvoldoende capaciteit om te controleren of er aan de
registratieverplichting wordt voldaan. Bedrijven die geregistreerd
zouden moeten zijn maar dat niet zijn vallen niet onder het huidige
toezicht.
Het domein heeft weinig zicht op webshops en online verkoop.

Toezicht op producten

11,1 fte

Toezicht op producten met een beschermde oorsprongsbenaming
(BOB), beschermde geografische aanduiding (BGA), of een aanduiding
als gegarandeerde traditionele specialiteit (GTS) mét een
voorgeschreven controlefrequentie (bijvoorbeeld: Olijfolie) wordt naar
behoren uitgevoerd. Dit toezicht wordt met een lage frequentie (een
inspectie per vijf à tien jaar) uitgevoerd.
Het domein kan onvoldoende tijd besteden aan de controle op
(misleidende) etikettering, onbedoelde aanwezigheid van allergenen
(kruisbesmetting), en het correct gebruik en etikettering van allergenen
en additieven, aromastoffen en enzymen tijdens de productiefase.

Potentieel dalend consumentenvertrouwen
(economische gevolgen) en vertrouwen van
exportlanden (Nederlandse handelspositie).

Vergroot risico op de voedselveiligheid door het
niet tijdig detecteren en handhaven van nietnaleving bij geregistreerde erkende bedrijven.
Potentieel dalend consumentenvertrouwen
(economische gevolgen) en vertrouwen van
exportlanden (Nederlandse handelspositie).
Geregistreerde bedrijven vormen vaak een groter
risico voor de volksgezondheid dan erkende
bedrijven, omdat bij deze bedrijven minder
nalevingsdruk gevoeld wordt en kennis van de weten regelgeving vaak niet aanwezig is.
Risico's voor de volksgezondheid doordat mogelijk
schadelijke stoffen (additieven/allergenen) in
producten niet gedetecteerd worden.
Risico op misleiding van de consument en de
volksgezondheid door onjuistheid van etikettering
van het product.

______________________________________________________________________________
33 |

Afhandelen van
meldingen, signalen en
incidenten

15,2 fte

Deze taak is vraag gedreven en wordt naar behoren uitgevoerd.

-

Expertiseverlening aan
opdrachtnemers
(COKZ)

2,1 fte

De capaciteit die wordt aangewend voor deze taak legt in toenemende
mate druk op de capaciteit van expertise. Het aantal meldingen,
signalen en incidenten is gestegen van 1000 GFL en RASFF-meldingen in
2016 naar 5000 meldingen in 2019. Daarnaast stijgt ook het aantal
consumentenmeldingen fors.
Deze taak is vraag gedreven en wordt naar behoren uitgevoerd.

-

Gehele domein

106,9 fte

Het uitvoeren van deze taak vergt capaciteit van expertise die niet
ingezet kan worden voor het uitvoeren van andere taken.
De kennispositie van het domein staat onder druk.
Er is onvoldoende capaciteit voor het uitvoeren van naleefmetingen.

Indien het domein haar kennis niet op peil houdt,
kan het domein op termijn haar taken niet meer
effectief uitvoeren.

Het aantal zaken waar het domein geen zicht op heeft (zoals bedrijven,
onderwerpen en producten) neemt toe.

______________________________________________________________________________
34 |

Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit 66
Meerjarige ontwikkeling beschikbare capaciteit in FTE

120,0
100,0

106,9
87,5

99,8

88,0

80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
2017

2018

2019

2020

Verdeling van beschikbare capaciteit 2019 over Divisie / Afdeling
Divisie/Afdeling
FTE
HH Inspectie

56,7%

60,6

HH Klant, bedrijf en consument

2,3%

2,5

HH Laboratorium

10,8%

11,5

HH Regie en expertise

19,1%

20,4

HH Laboratorium

3,0%

3,2

ST Beleid, planvorming en instrumentontwikkeling

3,1%

3,3

ST Communicatie

1,0%

1,1

ST Juridische afhandeling & Advisering

3,7%

4,0

ST Politiek, bestuurlijke zaken

0,3%

0,3

Totaal

66

100,0%

Uren

106,9 147.303

Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
35 |

Algemene beeld risico’s domein
Mens
Het domein ziet toe op de veiligheid van levensmiddelen. Een contaminant of ziekteverwerker kan
bij elke stap van de voedselketen met het voedingsmiddel in aanraking komen. Indien een
gecontamineerd levensmiddel geconsumeerd wordt kan dit negatieve gevolgen voor de
volksgezondheid met zich meebrengen. De Nederlandse consument verwacht veelal dat al het eten
veilig is.
Foutieve etikettering kan ertoe leiden dat een product geconsumeerd wordt dat andere (voedings-)
stoffen bevat dan op het etiket vermeld staat. Dit kan leiden tot schade aan de gezondheid en dalend
consumentenvertrouwen.
Economisch
De reputatie van Nederland als land met een hoge mate van voedselveiligheid is van belang voor de
handel in levensmiddelen. Als het toezicht van de NVWA onvoldoende blijkt om deze reputatie te
waarborgen, kan dit een negatieve impact hebben op internationale handel. Dit effect wordt
versterkt door het relatief grote deel dat internationale handel uitmaakt van de Nederlandse
economie.
Overig
De risico’s binnen het domein worden in toenemende mate politiek-bestuurlijk van aard. Door de
macht van de media is publieke perceptie leidend in het bepalen van aandachtspunten.

Naleving en/of overige KPI’s67,68
Binnen het domein Industriële productie zijn in 2018 2.345 bedrijven bezocht en zijn er circa 4.000
inspecties uitgevoerd. Bij een kwart (1.020) van deze inspecties is een maatregel opgelegd; dit
betekent een algemeen handhavingspercentage van 25%. In de meeste gevallen betrof de
opgelegde maatregel een waarschuwing.
Het algemene naleefbeeld in de sector wordt beschreven in drie categorieën: algemene hygiëne,
bouwkundige staat en overige basisvoorwaarden. In deze categorieën waren de nalevingsniveaus in
2017 90%, 94% en 83%, respectievelijk. Het nalevingsniveau is in de afgelopen jaren vrijwel stabiel
is gebleven.
Het percentage interventies bij inspectie was in 2017 22%, terwijl dit bij het uitvoeren van
systeemaudits 57% was. Ook valt een groep ‘notoire overtreders’ onder verscherpt toezicht. In 2017
betrof dit 39 van de circa 10.000 bedrijven (exclusief webshops) waar het domein toezicht op houdt.
Het domein richt zich nu op bekende overtreders, erkende en geregistreerde bedrijven. De
daadwerkelijke omvang van de doelgroep van bedrijven is onbekend bij het domein, omdat deze
niet geregistreerd en erkend zijn. Op deze bedrijven wordt geen toezicht op gehouden. Hierdoor is
de werkelijke naleving is onbekend.

Belangrijkste ontwikkelingen69,70,71,72
Of er voldoende capaciteit is wordt bepaald door het aantal taken (vraag naar capaciteit) en de
beschikbare capaciteit (aanbod van capaciteit) binnen de organisatie. De hoeveelheid taken en de
beschikbare capaciteit kunnen toenemen en afnemen, enerzijds door oorzaken binnen de organisatie
(intern) en anderzijds door oorzaken buiten de organisatie (extern).
Interne ontwikkelingen
Binnen het domein vindt een verschuiving plaats van fysieke (‘traditionele’) inspecties naar
administratieve controles en audits van kwaliteitssystemen. Dit vergt andere expertise van de
medewerkers. Dit kan als gevolg hebben dat het benodigde profiel van de NVWA-medewerker
verandert. Hoewel om- of bijscholing nodig is, zal dit niet in alle gevallen mogelijk zijn.

MCS Rapportage 2018
Toezichtbeeld 2018 Industriële Productie
69
Toezichtbeeld 2018 Industriële Productie
70
Strategische analyse door NVWA
71
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en
het onderzoeksteam van Deloitte.
72
Kaderbrief 2020 (VWS)
67
68

______________________________________________________________________________
36 |

Er heeft een kanteling plaats gevonden in het type werk dat benodigd is. In steeds grotere mate
maakt werk van inspecteurs ‘in het veld’ plaats voor personeel op het hoofdkantoor. Een voorbeeld
hiervan is het vervangen van fysieke inspecties met administratieve (internet) controles. Dit vergt
een ander type expertise binnen het domein.
Door een verschuiving van de monstername en analyse taken van het domein naar het domein MAL
wordt ook een deel van de capaciteit van het domein Industriële productie naar MAL verschoven.
Externe ontwikkelingen
Om relevant te blijven in een veranderende sector wordt van inspecteurs verwacht dat zij met
verschillende technologieën overweg kunnen. Dit vergroot de complexiteit van het werk en vergroot
de benodigde opleidingstermijn voordat een inspecteur zelfstandig aan de slag kan gaan. Voordat
een inspecteur zijn of haar taken volledig zelfstandig uit kan voeren is een opleidingstermijn van
ongeveer een jaar vereist.
Het domein krijgt relatief veel aandacht van de maatschappij, media en politiek, waardoor er in
toenemende mate Wob-verzoeken en Kamervragen aan het domein gesteld worden. Het reageren
op deze verzoeken en vragen vergt steeds meer capaciteit van het domein.
Het aantal meldingen dat het domein afhandelt neemt gestaag toe. In 2016 stond het aantal Food
and Feed Safety Alerts (RASFF) gelijk aan 1.000 meldingen; in 2019 waren dit er 5.000. Het
afhandelen van deze meldingen vraagt in toenemende mate capaciteit van het domein.
Door toenemende globalisatie treden er veranderingen op in de grondstoffenketen. Er komen nieuwe
herkomstlanden bij en de voedselketen wordt langer. Omdat er op elk punt in de voedselketen
toezicht wordt gehouden, betekent dit dat het benodigde toezicht ook uitgebreider en complexer
wordt en de vraag naar toezicht toeneemt.
De opkomst van de circulaire economie en de kringlooplandbouw in Nederland leggen beslag op de
capaciteit van de NVWA, omdat deze ontwikkelingen gepaard gaat met nieuwe grondstofstromen en
activiteiten. De verwachting is dat deze ontwikkelingen ook nieuwe risico’s met zich mee zullen
brengen waar de NVWA-toezicht op dient te houden.
Nieuwe productieprocessen en/of het gebruiken van nieuwe (hulp)grondstoffen brengt risico’s met
zich mee. Een voorbeeld hiervan is het gebruiken van hulpstoffen om de houdbaarheid van producten
te verlengen. Om deze nieuwe risico’s voldoende af te dekken is capaciteit binnen het domein vereist.
De nieuwe EU-controleverordening (EU 2017/625) stelt dat er naast inspecties op het gebied van
voedselveiligheid ook inspecties op het gebied van fraude uitgevoerd moeten worden. Dit zal in de
komende jaren extra capaciteit van het domein vergen.

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein
Industriële productie73
Het toezicht binnen het domein staat onder druk. Dit wordt voor een groot deel veroorzaakt door
het gestegen aantal meldingen vragen en incidenten dat een groot deel van de capaciteit van
expertise vraagt. Hierdoor blijft beperkt capaciteit over voor het uitvoeren van naleefmetingen en
het uitvoeren van inspecties. Daarnaast heeft het domein geen zicht op de omvang van de
daadwerkelijke doelgroep waarop het toezicht moet houden. Indien deze doelgroep (veel) groter
blijkt is er meer capaciteit nodig om voldoende toezicht te kunnen houden.
Het domein heeft een wettelijke taak om alle erkende bedrijven te inspecteren. Omdat het domein
onvoldoende capaciteit heeft om alle gewenste taken en activiteiten uit te voeren, betekent dit dat
het domein inspecties bij geregistreerde bedrijven onvoldoende uit kan voeren, terwijl dit juist de
bedrijven zijn waar de risico’s groter zijn. Erkende bedrijven hebben vaak voldoende kennis en kunde
om wet- en regelgeving na te leven, dit is bij geregistreerde bedrijven niet altijd het geval.
Doordat het aantal meldingen dat het domein ontvangt door de jaren sterk is gestegen vraagt deze
taak in toenemende mate om capaciteit. Het afhandelen van meldingen op het gebied van
voedselveiligheid en fraude is van nature een reactieve taak. Omdat de capaciteit van het domein

73

Handhavingsplannen Industriële productie 2020

______________________________________________________________________________
37 |

niet meegegroeid is met de groei van deze taak, betekent dit dat het afhandelen van deze taak ten
koste gaat van capaciteit voor andere risicogerichte taken.
Als aanzet tot een handelingsperspectief en ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek is in
deze domeinomschrijving een capaciteit berekening per taak verder uitgewerkt, wat leidt tot de
vereiste capaciteit die nodig is om de taken goed uit te voeren. De beperking voor deze berekening
binnen dit onderzoek is dat wordt uitgegaan van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering.
Deze uitwerking vereist een gedeeld en gedragen beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen
de NVWA en haar opdrachtgevers. De berekeningen die per taak zijn gemaakt en onderbouwd zijn
een aanzet voor het gesprek over het handelingsperspectief per taak. Doordat er meerdere
handelingsperspectieven zijn geeft een optelsom van deze individuele berekeningen geen accuraat
beeld van de totale vereiste capaciteit. Er is derhalve geen optelsom gegeven voor het domein. De
berekeningen veronderstellen geen instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden
als aanzet voor het te voeren gesprek.
Taak

0,2 fte

Capaciteit
Berekende
capaciteit
1 fte

59,1 fte

6 fte

Toezicht op geregistreerde
bedrijven
Toezicht op producten

19,1 fte

15,5 fte

11,1 fte

12 fte

Afhandelen van meldingen,
signalen en incidenten
Expertiseverlening aan
opdrachtnemers (COKZ)
Domein algemeen

15,2 fte

55 fte

2,1 fte

2 fte

65,1
fte
34,6
fte
23,1
fte
70,2
fte
4,1 fte

5 fte

5 fte

Domein totaal

106,9 fte

Beschikbaar
Erkenningsverlening en
registratie van bedrijven
Toezicht op erkende bedrijven

Totaal

Toelichting

1,2 fte

1 fte PPO of expertise
5 fte inspectie, 1 fte
expertise
14,5 fte inspectie, 1 fte
expertise
10 fte inspectie, 2 fte
expertise
50 fte inspectie, 5 fte
expertise
2 fte expertise
0,5-1 fte inspectie per
team, 2 fte expertise

Erkenningsverlening en registratie van bedrijven
Erkenningsverlening wordt naar behoren uitgevoerd omdat dit wettelijk is voorgeschreven en vraag
gedreven is. Het registreren van bedrijven gebeurt op dit moment echter niet naar behoren, omdat
het domein geen beeld heeft van de bedrijven die geregistreerd zouden moeten worden en omdat
het registratiesysteem niet op orde is.
Toezicht op erkende bedrijven
Deze taak krijgt prioriteit boven andere taken vanwege het retribueerbare karakter en wettelijke
verplichtingen het lukt daarom om deze taak uit te voeren met de huidige inspectie capaciteit. Dit
is gebaseerd op de 1200 bedrijven, waarbij er per jaar 900 systeeminspecties (à 4 uur) en 300
audits (à 32 uur) moeten worden uitgevoerd.
Voor de toepassing van het interventiebeleid en het uitvoeren van herinspectie bij bedrijven wordt
op dit moment onvoldoende uitgevoerd. Om dit toezicht naar behoren uit te kunnen voeren is een
berekende capaciteit van 6 fte benodigd (1 fte bij expertise, 5 fte bij inspectie)
Toezicht op geregistreerde bedrijven
Op dit moment wordt er door een gebrek aan inspectiecapaciteit (dit gaat grotendeels naar toezicht
op geregistreerde bedrijven) en capaciteit bij expertise (dit gaat naar het afhandelen van meldingen,
signalen en incidenten) onvoldoende toezicht op de geregistreerde bedrijven gehouden.
Naleefmetingen vinden niet plaats waardoor de handhavingscyclus niet wordt uitgevoerd. Hierdoor
is het toezicht niet risicogericht. Om de handhavingscyclus uit te voeren is een investering van 1 fte
expertise capaciteit vereist. Daarnaast is een investering van 14,5 fte bij inspectie nodig voor het
uitvoeren van het risicogerichte toezicht.
Uitgaande van 10.000 bedrijven die gemiddeld één keer per twee jaar een systeeminspectie van 4
uur moeten ondergaan is er in totaal 20.000 uur nodig bij inspectie. Hier is nu 6.000 uur voor
beschikbaar. Dat betekent dat er 14.000 uur extra capaciteit nodig is bij inspectie. Daarnaast is voor
de toepassing van het interventiebeleid, de herinspectie en het toezicht op de VETO-bedrijven, bij
inspectie nogmaals 6.000 uur extra capaciteit nodig. In totaal gaat het om 20.000 uur extra, dit
komt neer op 14,5 fte inspectiecapaciteit.
______________________________________________________________________________
38 |

Toezicht op producten
Meer toezicht is nodig op allergenen, additieven en etiketteringsvereisten. Dit gebeurt nu
projectgewijs. Er is 10fte extra capaciteit nodig bij inspectie en 2 fte bij expertise om dit voldoende
te kunnen uitvoeren.
Afhandelen van meldingen, signalen en incidenten
Voor de grote toename aan Nederlandse en Europese meldingen en klachten en de benodigde
afhandelingsvereisten, is er 50 fte extra nodig bij inspectie en 5 fte extra bij expertise.
Expertiseverlening aan opdrachtnemers (COKZ)
De kennispositie bij expertise is onvoldoende om het COKZ te bedienen. Bij expertise is 2 fte extra
nodig.
Gehele domein
Het domein komt op dit moment niet toe aan ontwikkeltrajecten en opleiding van het personeel.
Daarnaast staat de kennispositie van het domein onder druk, omdat het grootste deel van de
capaciteit van expertise is gemoeid met het afhandelen van meldingen, signalen en incidenten. Om
deze activiteiten wel uit te kunnen voeren is een investering van 5 fte vereist. Met betrekking tot de
nieuwe
mondiale
ontwikkelingen
op
voedselgebied
(nieuwe
eiwitbronnen,
nieuwe
onderzoekstechnieken) is 0,5 - 1 fte per team nodig bij inspectie en 2 fte bij expertise.

______________________________________________________________________________
39 |

1.4

Diergeneesmiddelen

Het domein Diergeneesmiddelen richt zich op de productie, de handel en het zorgvuldig
voorschrijven en gebruiken van diergeneesmiddelen vanuit het perspectief van de voedselveiligheid,
volksgezondheid, milieu, diergezondheid en het dierenwelzijn. De NVWA houdt toezicht op de gehele
keten, van producenten van diergeneesmiddelen en handelaren (zowel in grondstoffen als in
diergeneesmiddelen) tot dierenartsen en houders van dieren. Daarnaast ziet de NVWA toe op de
zelfcontroleverplichting van de veehouderijsector op residuen van diergeneesmiddelen en verboden
stoffen in dieren74 o.a. d.m.v. uitvoering van het Nationaal Plan Residuen.

Taken binnen Diergeneesmiddelen
De activiteiten binnen het domein Diergeneesmiddelen zijn onder te verdelen in de volgende zes
taken:
•
Toezicht op (internet) handel in diergeneesmiddelen grondstoffen
•
Toezicht op productie van diergeneesmiddelen en productconformiteit
•
Toezicht op groot- en klein (internet) handel
•
Toezicht op het voorschrijven en gebruik van diergeneesmiddelen, inclusief
monstername
•
Toezicht op residuen
•
Meldingen en incidenten
Wettelijke grondslag voor alle taken75,76,77,78,79
•
Verordening 2017/625
•
Gedelegeerde verordening 2019/2090 (aanvulling 2017/625)
•
Richtlijn 96/22 (verbod op het gebruik van groeibevorderaars)
•
Richtlijn 96/23 (uitvoering Nationaal Plan Residuen)
•
Verordening 37/2010 (farmacologisch actieve stoffen)
•
Verordening 470/2009 (procedures voor residu limieten)
• Beschikking 98/179/EG (uitvoeringsbepalingen officiële bemonstering voor opsporing van
stoffen en residuen in dieren en dierlijke producten)
•
Wet Dieren
•
Besluit en Regeling Diergeneesmiddelen
• Besluit en Regeling Diergeneeskundigen
• Besluit en Regeling Houders van dieren
•
Richtlijn 2001/82 (diergeneesmiddelenrichtlijn)
• WED (wet economische delicten)
• AWB (algemene wet bestuursrecht)
Toezicht op (internet) handel in grondstoffen voor diergeneesmiddelen
Type toezicht
•
Toezicht op handel in grondstoffen voor diergeneesmiddelen
•
Toezicht op internethandel in grondstoffen voor diergeneesmiddelen
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open en gesloten toezichtnorm, toezicht wordt zowel risicogericht, als gebaseerd op wet- en
regelgeving uitgevoerd
Financier
•
LNV
Toezicht op productie van diergeneesmiddelen en productconformiteit
Type toezicht
•
Uitvoeren van extra controles in geval van overtredingen, na oorspronkelijke controles van
de IGJ (Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd). Uitvoeren (laboratorium)onderzoeken in geval
van overtredingen, deze worden in rekening gebracht bij de fabrikant 80,81
74

Jaarplan 2019
Kaderbrief LNV 2020
Handhavingsplan Diergeneesmiddelen 13-08-2019
77
Kaderbrief LNV 2020
78
Handhavingsplan Diergeneesmiddelen 13-08-2019
79
NVWA website: https://www.nvwa.nl/onderwerpen/diergeneesmiddelen/europese-wetgeving-diergeneesmiddelen
80
NVWA website: https://www.nvwa.nl/onderwerpen/diergeneesmiddelen/hoe-de-nvwa-handhaaft
81
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
75
76

______________________________________________________________________________
40 |

•

Ophalen van diergeneesmiddelenmonsters
productconformiteit

voor

bemonstering

in

het

kader

van

Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten toezichtnorm, het acteren op meldingen is een EU-verplichting
Financier
•
Derden, LNV
Toezicht op groot- en kleinhandel
Type toezicht
•
Toezicht en inspectie op groothandel: waar alle diergeneesmiddelen bij elkaar komen, en
waar de dierenarts bestelt
•
Toezicht op kleinhandel: de dierenarts en de dierenwinkel
•
Toezicht op internethandel
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open en gesloten toezichtnorm, toezicht wordt zowel risicogericht, als gebaseerd op wet- en
regelgeving uitgevoerd afhankelijk van de activiteit
Financier
•
LNV
Toezicht op het voorschrijven en gebruik van diergeneesmiddelen, inclusief monstername
Type toezicht
•
Toezicht op het voorschrijven van diergeneesmiddelen82
•
Toezicht op het gebruik van diergeneesmiddelen
•
Toezicht op het in bezit hebben van diergeneesmiddelen.
•
Naleefmetingen op het gebruik van diergeneesmiddelen83
•
Monstername indien relevant binnen specifiek project.
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open en gesloten toezichtnorm, toezicht wordt zowel risicogericht, als gebaseerd op wet- en
regelgeving uitgevoerd afhankelijk van de activiteit
Financier
•
LNV
Toezicht op residuen
Type toezicht
•
Opvolging van non-conforme uitslagen uit het Nationaal Plan Residuen. Dit behelst inspectie
op het herkomstbedrijf en waar nodig aanvullende bemonstering.
•
Toezicht op de zelfcontroleverplichting door de veehouderijsector, op residuen van
diergeneesmiddelen en verboden stoffen in dieren.
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open en gesloten toezichtnorm, toezicht wordt zowel risicogericht, als gebaseerd op wet- en
regelgeving uitgevoerd afhankelijk van de activiteit
Financier
•
LNV, Derden84
Meldingen en incidenten
Type toezicht
•
VKI-meldingen: foutief ingevulde formulieren controleren op het juiste gebruik van
diergeneesmiddelen, door middel van een inspectie op het herkomstbedrijf.
•
Signalen uit het veld onderzoeken (bijvoorbeeld over niet-toegelaten middelen 85)
82

NVWA website: https://www.nvwa.nl/onderwerpen/antibiotica-in-de-veehouderij/verstrekken-diergeneesmiddel-alleen-oprecept-dierenarts
83
Handhavingsplan Diergeneesmiddelen 13-08-2019
84
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
85
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.

______________________________________________________________________________
41 |

•
•

Meldingen over dierenartsen
Incidenten (als fipronil)

Open of gesloten toezichtnorm
•
Open en gesloten toezichtnorm, toezicht wordt zowel risicogericht, als gebaseerd op wet- en
regelgeving uitgevoerd afhankelijk van de activiteit
Financier
•
LNV, VWS, Derden

______________________________________________________________________________
42 |

Beeld taken en effecten
Taak

Beschikbare
capaciteit
2019 (in fte)

Risico van effect in huidige
staat

Effecten

Toezicht op (internet)
handel in grondstoffen
voor diergeneesmiddelen

3,3 fte De taak wordt nu niet uitgevoerd, tenzij het een melding of incident betreft. Het
Er is onvoldoende beeld van het
domein kan met de huidige capaciteit niet genoeg toezicht houden op handel in
risico in de keten.
grondstoffen in deze ketenschakel. Iedereen die handelt in grondstoffen dient zich nu
te registreren bij het CIBG. De nieuwe EU-verordening moet over 2 jaar (januari 2022)
geïmplementeerd zijn, hierin worden nadere voorwaarden opgenomen voor
grondstoffenhandel. Vergunningverlening komt eraan, het is nog onbekend wie dit gaat
oppakken. Het doen van risicoanalyses gebeurt nu niet. Er is meer inzicht in de
problematiek nodig.

Toezicht op productie van
diergeneesmiddelen en
productconformiteit

0,4 fte Toezicht is vraag gestuurd, het domein acteert op basis van meldingen van onder
andere het IGJ en BD/CBG.

Toezicht op groot- en
klein (internet) handel

3,3 fte BD kent vergunningen toe voor groot- en kleinhandel (dierenwinkels met vergunning).
Dierenartsen krijgen een kleinhandelsvergunning van rechtswege. Vervolgens zorgt
NVWA voor toezicht en inspectie op groot- en kleinhandel. Enkele diergeneesmiddelen
mogen in de dierenwinkel verkocht worden, de meeste alleen via de dierenarts.
Toezicht gebeurt op projectbasis en op basis van meldingen.
Diergeneesmiddeleninspecteurs worden vaak voor andere domeinen ingezet, omdat
meldingen (en EU-verplichtingen) uit andere domeinen vaak voor gaan. Mede hierdoor
wordt toezicht in projectvorm in deze doelgroep zelden gedaan.

Toezicht op het
voorschrijven en het
gebruik van
diergeneesmiddelen,
inclusief monstername

11,1 fte Dierenartsen schrijven diergeneesmiddelen voor en passen toe, veehouders mogen
Er is onvoldoende beeld van het
ook sommige diergeneesmiddelen toepassen. Zij kunnen bezocht worden op basis van
risico in de keten, behalve op
projecten, naar aanleiding van inspecties of met specifieke vragen. Er is sinds 2009
antibioticagebruik
een reductiedoelstelling met betrekking tot antibiotica, waardoor de focus met name op
antibiotica heeft gelegen de afgelopen jaren. Dit is nog steeds belangrijk. De capaciteit
is onvoldoende omdat er keuzes gemaakt moeten worden wat wel en wat niet wordt
opgepakt binnen dit domein (diergeneesmiddelen breed en antibiotica). Het gaat
hierbij om keuzes tussen sectoren, en bijvoorbeeld het besluit om risicogericht aan de
gang te gaan of dat er naleefmetingen gedaan moeten worden. Dit zou het domein
allemaal moeten doen om deze taak naar behoren uit te kunnen voeren.

Toezicht op residuen

7,1 fte Hieronder valt het uitvoeren van het NPR (monstername boerderij en slachthuis) en de
opvolgende monstername op basis van positieve uitslagen uit het Nationaal Plan
Residuen (EU-taak) en monstername op basis van slachtbevindingen (meldingen). Er

Er is voldoende capaciteit voor het toezicht op productconformiteit, dit is een EUverplichting. Het overige toezicht is afhankelijk van de meldingen die binnenkomen.

Er worden geen risicoanalyses
gedaan en er is geen zicht op de
naleving in de productieketen,
behalve vanuit meldingen van IGJ,
die de GMP-inspecties uitvoeren.
Er is slechts kennis bij een kleine
groep inspecteurs, wat de
toekomstige kwaliteit en daarmee
het toekomstige risico mogelijk
beïnvloedt. Dit geldt ook voor
bovenstaande.

De opvolging van positieve
uitslagen uit in het kader van het
NPR wordt met de huidige

______________________________________________________________________________
43 |

worden boerderijmonsters genomen n.a.v. meldingen, opvolging
residuoverschrijdingen of verdenkingen. De residuen van toegelaten
diergeneesmiddelen bij het geslachte dier moet onder een bepaalde norm zitten (MRL),
de norm voor verboden groeibevorderaars , hormonen of andere verboden stoffen is
nul. Hier wordt toezicht op gehouden. Deze taak is retribueerbaar. Ook toezicht op
zelfcontrole door de sectoren wordt door de NVWA uitgevoerd. Dit gaat ook over

capaciteit onvoldoende uitgevoerd.
Er is onvoldoende beeld van het
risico in de keten.

residuen van diergeneesmiddelen en verboden stoffen 86,87.
Het reageren op
meldingen en incidenten

5,7 fte Zaken vanuit de NVWA die worden opgemerkt, VKI-meldingen, meldingen over
dierenartsen en andersoortige meldingen over iedereen die diergeneesmiddelen
produceert, verhandelt, voorschrijft of toepast en incidenten oppakken (als Fipronil).
Deze taak wordt uitgevoerd, maar er is onvoldoende capaciteit om naleef metingen uit
te voeren

Opvolgingen van meldingen wordt
minimaal uitgevoerd. Er is
onvoldoende beeld van het risico in
de keten.

Gehele domein

30,9 fte - Het toezicht op meerdere risicogebieden is onvoldoende geborgd

Overall staat het toezicht binnen
het domein onder druk en is te veel
kennis bij een kleine groep mensen
belegd.

- Strategische taken lijden onder het feit dat er te weinig capaciteit is bij expertise en
inspectie
- De capaciteit voor expertise is reeds ontoereikend. LNV maakt zich daar ook zorgen
over. Extra budget nodig voor expertise.
- De capaciteit voor Inspectie is ontoereikend, waardoor het toezicht onvoldoende
dreigt te worden

86
87

Investeringsplannen 2020
Analyse NVWA

______________________________________________________________________________
44 |

Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare fte
Meerjarige ontwikkeling beschikbare capaciteit in FTE

31,5

31,2

30,9

Verdeling van beschikbare capaciteit 2019 over Divisie / Afdeling
Divisie/Afdeling
FTE
HH Inspectie

65,9%

20,4

HH Klant, bedrijf en consument

1,5%

0,5

HH Laboratorium

2,9%

0,9

HH Regie en expertise

18,9%

5,9

29,0

ST Beleid, planvorming en instrumentontwikkeling

5,9%

1,8

28,5

ST Communicatie

1,2%

0,4

ST Juridische afhandeling & Advisering

3,5%

1,1

ST Politiek, bestuurlijke zaken

0,2%

0,1

100,0%

30,9

31,0

30,6

30,5
30,0
29,3

29,5

28,0
2017

2018

2019

2020

Totaal

Uren

42.645

______________________________________________________________________________
45 |

Algemene beeld risico’s domein
Mens
Er kunnen resistente bacteriën ontstaan als gevolg van grootschalig gebruik van antibiotica en
andere geneesmiddelen in de veehouderij of in de gezelschapsdierensector 88,wat een risico is voor
de volksgezondheid. Daarnaast kunnen deze resistente bacteriën overgedragen worden op de mens
en kunnen mensen resistentie voor antibiotica opbouwen.
Plant, dier en milieu
Als de NVWA onvoldoende toezicht houdt op naleving van de wet- en regelgeving, vormt dit een
risico voor de diergezondheid omdat de middelen correct en juist voorgeschreven en toegepast
moeten worden. Daarnaast zijn er risico’s verbonden aan het gebruik van diergeneesmiddelen voor
het milieu, onder andere door aantasting van de bodem- en waterkwaliteit89. Onzorgvuldig
voorschrijven en toepassen van antibiotica en antiparasitaire middelen kan leiden tot resistente
bacteriën en parasieten en daarmee tot dierwelzijnsproblemen (onbehandelde infecties).
Economisch
Niet voldoen aan de EU vereisten voor de controle op residuen van diergeneesmiddelen kan leiden
tot sancties van de Europese Commissie90 en kan de Nederlandse exportpositie in gevaar brengen.
Het importerende land controleert ook op residuen wanneer deze niet voldoen aan de afgesproken
MRLs. Zal het de partijen terugsturen en Nederland hierop aanspreken,
Omdat er weinig kennis is over de handel en productie van diergeneesmiddelen, is er een risico op
illegaal gebruik van diergeneesmiddelen en verboden stoffen. Het domein stelt onvoldoende zicht te
hebben op wat veehouders nog aan illegale middelen gebruiken91. De illegale handel in en het illegale
gebruik van diergeneesmiddelen, inclusief groeibevorderaars, moet te allen tijde worden voorkomen
en tegengegaan om te voorkomen dat dit een risico vormt en schade kan brengen aan de
internationale handelspositie van Nederland92.
Overig
De toenemende resistentieproblematiek van antibiotica en de resultaten van inspecties en
opsporingsonderzoeken door de NVWA hebben ertoe geleid dat er een grote maatschappelijke en
politieke aandacht voor dit onderwerp is. Er is in de afgelopen jaren een pakket aan maatregelen
getroffen dat moet leiden tot minder en zorgvuldiger gebruik van antibiotica in de veehouderij, illegaal
gebruik van diergeneesmiddelen tegen te gaan en handel in diergeneesmiddelen of grondstoffen?
Via het internet te voorkomen93.

Naleving en/of overige KPI’s
De NVWA heeft voor het toezicht op diergeneesmiddelen geen gesloten toezicht normen, anders dan
het houden van toezicht op de zelfcontroleverplichting door de sector en het Nationaal Plan Residuen
(Europees). Waarbij voor laatstgenoemde alleen de opvolging van positieve uitslagen onder domein
diergeneesmiddelen valt. Het verplichte project productconformiteit is een opdracht vanuit LNV en
wordt in samenwerking met het RIVM (Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu) en Bureau
Diergeneesmiddelen uitgevoerd94.
In 2018 bestond het grootste deel van de diergeneesmiddeleninspecties uit meldingen, deze worden
risico gebaseerd uitgevoerd. 75% van de inspecties betreffende meldingen over VKI-en Nationaal
Plan Residuen bleken niet akkoord. Het meerlingenonderzoek naar aanleiding van de
onregelmatigheden met de meerlingenregistratie van kalvermeerlingen 95 heeft geleid tot een nieuwe
prioritering, evenals meerwerk voorkomend uit de nasleep van het fipronil incident. Hierdoor is op
het diergeneesmiddelendossier in 2018 onvoldoende ruimte geweest om de geplande projecten uit
te voeren96,97.

88

Factsheets MJBH september 2018
MJBH 2014-2018
90
Factsheets MJBH september 2018
91
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
92
MJBH 2014-2018
93
Factsheets MJBH september 2018
94
Handhavingsplan Diergeneesmiddelen 13-08-2019
95
Kamerbrief: afronding onderzoek onregelmatigheden I&R,
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2018/10/03/kamerbrief-over-afronding-onderzoekonregelmatigheden-iamp-r
96
Toezichtbeeld Diergeneesmiddelen voor Jaarplan 2019
97
MCS II 2018
89

______________________________________________________________________________
46 |

Doordat er voornamelijk wordt gehandeld op basis van meldingen heeft het domein onvoldoende
zicht op de productie van diergeneesmiddelen en heeft ze onvoldoende zicht op de handel in
grondstoffen. Door de complexe samenwerking van verschillende uitvoerende diensten, is er weinig
zicht op de effectiviteit van dit samenwerkingsverband98.
Het toezicht binnen het domein diergeneesmiddelen is al jaren sterk risicogericht. Dit maakt dat er
geen algemeen beeld is van het naleefniveau binnen de diverse sectoren, doordat risicogerichte
controles niet aselect zijn. Het handhavingspercentage op dit domein was 55% in 2018. Dit wordt
met name veroorzaakt door het grote percentage meldingen op dit domein. De naleving binnen
projecten lijkt een stuk hoger te liggen volgens het domein, echter heeft het domein onvoldoende
zicht op niet-naleving in het zogenaamde grijze gebied tussen domeinen waar de toezichtgebieden
elkaar raken, bijvoorbeeld met betrekking tot gewasbeschermingsmiddelen, biociden en diervoeder.
Robuuste naleefmetingen per sector zijn nodig om dit te verduidelijken 99. Het domein stelt op dit
moment voornamelijk reactief te opereren100.

Belangrijkste ontwikkelingen
Of er voldoende capaciteit is wordt bepaald door het aantal taken (vraag naar capaciteit) en de
beschikbare capaciteit (aanbod van capaciteit) binnen de organisatie. De hoeveelheid taken en de
beschikbare capaciteit kunnen toenemen en afnemen, enerzijds door oorzaken binnen de organisatie
(intern) en anderzijds door oorzaken buiten de organisatie (extern). Onvoldoende capaciteit en dus
het niet optimaal kunnen vervullen van de taken brengt risico’s met zich mee voor mens, plant, dier
en milieu en kent daarnaast ook economische risico’s.
Interne ontwikkelingen
Het domein diergeneesmiddelen werkt aan de inzet van nieuwe testmethodieken. Deze test kan
worden ingezet om antibioticagebruik snel te detecteren. Momenteel wordt bezien in hoeverre deze
test op locatie in de handhaving toegepast kan worden101.
De opleidingstermijn van een dierenarts tot inspecteur is naar schatting ongeveer een half jaar. Het
opleiden van werknemers met een andere achtergrond kost ongeveer een jaar. Er moet genoeg tijd
geïnvesteerd worden in de juiste opleiding van inspecteurs en het ontwikkelen van vakkennis en
vakmanschap102.
Externe ontwikkelingen103
In januari 2022 moeten de nieuwe EU-verordeningen diergeneesmiddelen en gemedicineerd
diervoeder geïmplementeerd zijn, en de nieuwe EU-verordening Diergezondheid treedt in 2021 in
werking. De nieuwe Controleverordening (OCR) is in 2019 in werking getreden. Dit vergt de
komende jaren inzet van de NVWA in het implementatieproces en later in de handhaving104,.
LNV verzoekt bij het opvolgen van signalen van overtreding de prioriteit te geven aan de
illegaal/verkeerd/hoog- gebruik van antibiotica en illegaal gebruik van verboden groeibevorderaars
en hormonen105, waarvoor op dit moment geen capaciteit beschikbaar lijkt.106. Hier zal vooral vanuit
Expertise en Inspectie capaciteit voor moeten worden geleverd107,108.

98

Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
99
Toezichtbeeld Diergeneesmiddelen voor Jaarplan 2019
100
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
101
Toezichtbeeld Diergeneesmiddelen voor Jaarplan 2019
102
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
103
Kaderbrief LNV 2020
104
Kaderbrief LNV 2020
105
Kaderbrief LNV 2020
106
Kaderbrief LNV 2020
107
Handhavingsplan Diergeneesmiddelen 13-08-2019
108
Jaarplan 2020

______________________________________________________________________________
47 |

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit te mitigatie van
huidige risico’s
Als aanzet tot een handelingsperspectief en ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek is in
deze domeinomschrijving een capaciteit berekening per taak verder uitgewerkt, wat leidt tot de
vereiste capaciteit die nodig is om de taken goed uit te voeren. De beperking voor deze berekening
binnen dit onderzoek is dat wordt uitgegaan van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering.
Deze uitwerking vereist een gedeeld en gedragen beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen
de NVWA en haar opdrachtgevers. De berekeningen die per taak zijn gemaakt en onderbouwd zijn
een aanzet voor het gesprek over het handelingsperspectief per taak. Doordat er meerdere
handelingsperspectieven zijn geeft een optelsom van deze individuele berekeningen geen accuraat
beeld van de totale vereiste capaciteit. Er is derhalve geen optelsom gegeven voor het domein. De
berekeningen veronderstellen geen instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden
als aanzet voor het te voeren gesprek.
Taak

Capaciteit
Berekende
capaciteit
3,3 fte
1,9 fte

Beschikbaar
Toezicht op
(internet) handel in
grondstoffen voor
diergeneesmiddelen
Toezicht op
productie van
diergeneesmiddelen
en
productconformiteit
Toezicht op grooten klein (internet)
handel
Toezicht op het
voorschrijven en het
gebruik van
diergeneesmiddelen,
inclusief
monstername
Toezicht op residuen
Het reageren op
meldingen en
incidenten
Totale domein

Totaal

Toelichting

5,2 fte

Zowel ten behoeve van toezicht als het
bijhouden van vakkennis, vernieuwing en
het ontwikkelen van nieuwe methodieken.

0,4 fte

1,9 fte

2,3 fte

Zowel ten behoeve van toezicht als het
bijhouden van vakkennis, vernieuwing en
het ontwikkelen van nieuwe methodieken.

3,3 fte

1,9 fte

5,2 fte

11,1 fte

9,6 fte

20,7 fte

Zowel ten behoeve van toezicht als het
bijhouden van vakkennis, vernieuwing en
het ontwikkelen van nieuwe methodieken.
Zowel ten behoeve van toezicht als het
bijhouden van vakkennis, vernieuwing en
het ontwikkelen van nieuwe methodieken.

7,1 fte

2,3 fte

9,4 fte

5,7 fte

4 fte

9,7 fte

Zowel ten behoeve van toezicht als het
bijhouden van vakkennis, vernieuwing en
het ontwikkelen van nieuwe methodieken.
Zowel ten behoeve van toezicht als het
bijhouden van vakkennis, vernieuwing en
het ontwikkelen van nieuwe methodieken.

30,9 fte

Er wordt binnen het domein Diergeneesmiddelen gewerkt volgens een handhavingsregiecyclus met
naleefbeelden die opvolging krijgen in risicogerichte projecten. Op dit domein komt dit neer op een
5-jaarscyclus. Hierin wordt jaarlijks een naleefbeeld in een grote en in een kleine sector uitgevoerd
en 2 risicogerichte projecten als opvolging van de naleefbeelden van 2 jaar daarvoor. Hierdoor
verschuift de benodigde capaciteit tussen de taken gedurende de 5-jaarscyclus.
Toezicht op (internet)handel in grondstoffen voor diergeneesmiddelen
Er is onvoldoende zicht op de (internet)handel in grondstoffen voor diergeneesmiddelen. Momenteel
is het toezicht hierop beperkt tot het opvolgen van meldingen. De bestede uren aan inspecties
worden onder de algemene noemer van ‘meldingen’ geboekt. Hierdoor is geen goed beeld van welke
meldingen wanneer worden behandeld. Naar schatting kosten deze meldingen 0,5 fte. Daarnaast
zou het de uitvoer van deze taak ten goede komen als er meer projectmatig gewerkt zou worden.
Om meer zicht te krijgen op het speelveld dient eerst een ontwikkeltraject uitgevoerd te worden een
later jaar kan dan een naleefmeting uitgevoerd worden, gevolgd door risico gebaseerd toezicht. Bij
een gemiddelde doorlooptijd van 40 uur per inspectie zal een project met inspecties bij 50
bedrijven109 1,9 fte capaciteit vragen.
Toezicht op productie van diergeneesmiddelen en productconformiteit
Het project rondom productconformiteit kost jaarlijks ongeveer 50 uur voor Inspectie en 20 uur voor
Expertise. Daarnaast omvat dit onderdeel het opvolgen van meldingen (voornamelijk vanuit BD en
109

schatting op basis van gemiddelde doorlooptijden eerder uitgevoerde vergelijkbare inspecties

______________________________________________________________________________
48 |

IGJ) over omissies bij producenten. Deze uren worden normaliter onder de algemene noemer van
‘meldingen’ geboekt. Hierdoor is geen goed beeld van welke meldingen wanneer worden behandeld
Geschat wordt dat dit jaarlijks ong. 0,5 fte kost. Om kennis op dit gebied op peil te houden, zou het
goed zijn om diergeneesmiddelen-inspecteurs mee te laten lopen met de GMP-inspecties die IGJ
uitvoert bij deze producenten. Om deze taak naar behoren uit te voeren is 1,9 fte berekend.
Toezicht op de groot- en kleinhandel en internethandel in diergeneesmiddelen
Tot voor kort was het toezicht in het kader van deze taak beperkt tot het opvolgen van meldingen.
Deze uren worden normaliter onder de algemene noemer van ‘meldingen’ geboekt. Hierdoor is geen
goed beeld van welke meldingen wanneer worden behandeld. Voor een goede uitvoer van deze taak
is jaarlijks 0,5 fte berekend. In totaal zijn er 900 houders van een vergunning voor productie en/of
groothandel en/of kleinhandel in diergeneesmiddelen. Daarnaast heeft iedere dierenarts van
rechtswege een kleinhandels-vergunning. Groothandelaren en kleinhandelaren zijn te zien als twee
sectoren om toezicht op uit te oefenen. Een naleefmeting in één sector zal ongeveer 70-100
inspecties behelzen met een geschatte doorlooptijd van 40 uur. Om deze taak naar behoren uit te
kunnen voeren is dus een berekende capaciteit van ongeveer 1,9 fte berekend. In een later jaar zal
dan, afhankelijk van de uitkomsten, een risico gebaseerd project kunnen plaatsvinden. In 2020 vindt
een naleefmeting bij groothandelaren plaats. Hiervoor is 3.000 uur begroot voor 75 inspecties. Ook
is er 600 uur beschikbaar voor een deskstudie door de afdeling Handel en Digitaal Toezicht om meer
zicht te krijgen op internethandel en import. Om deze taak naar behoren uit te kunnen voeren is
een berekende capaciteit van 1,9 fte berekend.
Toezicht op het voorschrijven en het gebruik van diergeneesmiddelen, inclusief
monstername
Jaarlijks zal er een naleefmeting in een grote veehouderijsector plaatsvinden. Hiervoor moeten
gemiddeld 150 inspecties à 60 uur110 gedaan worden voor een goed naleefbeeld, wat neerkomt op
een berekende capaciteit van 9,6 fte. De grote veehouderijsectoren binnen het domein
Diergeneesmiddelen zijn:
•
Melkvee: ongeveer 20.000 bedrijven
•
Kalveren: ongeveer 1.500 bedrijven
•
Varkens: ongeveer 4.000 bedrijven
•
Legpluimvee: ongeveer 700 bedrijven
•
Vleeskuikens: ongeveer 800 bedrijven.
Daarnaast zijn er kleine veehouderijsectoren waar gemiddeld 100 inspecties à 60 uur uitgevoerd
dienen te worden voor een goed naleefbeeld De kleine veehouderijsectoren binnen het domein
Diergeneesmiddelen zijn:
•
Geiten: ongeveer 500 bedrijven
•
Schapen: ongeveer 5.500 bedrijven
•
Eenden: ongeveer 50 bedrijven
•
Kalkoenen: ongeveer 30 bedrijven
•
Paarden: ongeveer 1.500 bedrijven
•
Ganzen en Pelsdieren: ongeveer 150 bedrijven
•
Dierenartsenpraktijken 1.200 praktijken
Toezicht op residuen
Dit toezicht bestaat hoofdzakelijk uit het opvolgen van meldingen. Deze inspecties worden normaliter
onder de algemene noemer van ‘meldingen’ geboekt. Hierdoor is geen goed beeld van welke
meldingen wanneer worden behandeld. De berekende capaciteit om deze taak naar behoren uit te
voeren is 2,3 fte.
Meldingen en incidenten
Niet alle meldingen kunnen worden opgepakt. Daarnaast zijn deze uren ontoereikend wanneer er
een incident plaatsvindt. Om deze taak naar behoren uit te voeren en ook beschikbare capaciteit te
hebben voor het afhandelen van incidenten is de berekende capaciteit 4 fte.

110

Inspecteurs gaan in tweetallen op pad omdat er vrijwel altijd ook monsters worden genomen. Dit kan niet alleen. Daarom
zijn meer uren nodig.

______________________________________________________________________________
49 |

1.5

Dierlijke bijproducten

Dit domein richt zich op dierlijke producten die om wat voor reden dan ook niet geschikt of niet
bestemd zijn voor menselijke consumptie. Het domein richt zich op bedrijven waar dierlijke
bijproducten ontstaan (zoals veehouderijen, slachterijen, visverwerkende bedrijven en/of
levensmiddelenproductiebedrijven, ongeveer 140.000 bedrijven), en op bedrijven die zich
bezighouden met de verzameling, verwerking, handel, transport en verwijdering van dierlijke
bijproducten. Daarnaast houdt het domein toezicht op bedrijven die dierlijke bijproducten gebruiken
(bijvoorbeeld voor directe vervoedering, onderwijs, diagnose en wetenschap, zoals
pelsdierhouderijen, laboratoria en onderzoeksinstituten). Het aantal bedrijven dat dierlijke
bijproducten hanteert, maar waar deze niet ontstaan bedraagt ongeveer 4.300. Op basis van risico’s
voor de volks- en/of diergezondheid zijn dierlijke bijproducten ingedeeld in drie categorieën 111. Hoog
risicoproducten (categorie 1) zijn bijvoorbeeld producten met dioxine; midden risicoproducten
(categorie 2) zijn b.v. kadavers en mest; laag risicoproducten (categorie 3) zijn b.v.
slachtbijproducten, zoals bloed, huiden, onderpoten of levensmiddelen van dierlijke oorsprong
afkomstig van supermarkten die niet langer geschikt zijn voor menselijke consumptie112,113,114.

Taken binnen Dierlijke bijproducten115,116
De activiteiten binnen het domein Dierlijke bijproducten (DBP) zijn onder te verdelen in vijf
handhavingstaken:
•
•
•
•
•

Erkennen/registeren/afgeven toestemmingen op basis van aanvragen van het bedrijfsleven
Toezicht op erkende en geregistreerde bedrijven en bedrijven met een toestemming
Uitvoeren van wettelijk voorgeschreven bestemmingscontroles
Toezicht op bedrijven waar dierlijke bijproducten ontstaan
Meldingen en incidenten in relatie tot dierlijke bijproducten (op basis van RASSF, GFL, FEK
en FFN)

Wettelijke grondslag voor alle taken gerelateerd aan het domein Dierlijke bijproducten:
Alle taken binnen het domein Dierlijke Bijproducten hebben als wettelijke basisverordening (EG)
nr. 1069/2009, verordening (EG) nr. 142/2011, verordening (EG) nr. 999/2001, Verordening (EU)
nr. 2017/625 en Wet Dieren, Besluit dierlijke producten en de Regeling Dierlijke producten.
Deze wetgeving mitigeert de volgende risico’s:

•
•
•
•
•

Risico’s voor de volksgezondheid en diergezondheid
Milieurisico’s
Dierwelzijnsrisico’s
Politieke risico’s
Economische risico’s

Erkennen/registeren/afgeven toestemmingen op basis van aanvragen van het
bedrijfsleven
Type toezicht en gerelateerde werkzaamheden:
•
Het afhandelen van aanvragen van het bedrijfsleven om dierlijke bijproducten in hun
bedrijfsvoering te gebruiken/verwerken of binnen Nederland te mogen brengen
•
De administratieve taak die bij het afhandelen van aanvragen van het bedrijfsleven komt
kijken
•
Het uitvoeren van audits en inspecties ter plaatse als gevolg van aanvragen
Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten toezichtnorm, de taak is vraaggericht; alle aanvragen vanuit het bedrijfsleven
moeten behandeld worden.

111

VERORDENING (EG) nr. 1069/2009 VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD van 21 oktober 2009
NVWA – Jaarplan 2019
Toezichtbeeld Dierlijke bijproducten, input voor Jaarplan 2020
114
Multi Annual National Control Plan (MANCP) 2018
115
Op basis van het Toezichtbeeld Dierlijke Bijproducten, input voor Jaarplan 2020
116
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
112
113

______________________________________________________________________________
50 |

Financier
•
LNV, Derden: bij het afhandelen van aanvragen voor een erkenning en het afgeven van
toestemmingen kunnen retributies geheven worden.
Toezicht op erkende en geregistreerde bedrijven en bedrijven met een toestemming
Type toezicht en gerelateerde werkzaamheden:
•
Het uitvoeren van inspecties en audits op erkende en geregistreerde bedrijven en bedrijven
met een toestemming
•
Het uitvoeren van juridische handhavingstrajecten (zoals b.v. strafrechtelijke maatregelen,
bestuurlijke maatregelen, schriftelijke waarschuwingen, herinspectie)
•
Het bepalen van de naleving en risico’s van alle doelgroepen binnen het domein met als doel
de risico-gedreven controleaanpak te verbeteren. Dit wordt uitgevoerd in specifieke
projecten zoals b.v. toezicht op productie en handel van rauw petfood, of de vetten keten.
•
Rapporteren, als onderdeel van de handhavingscyclus
•
Implementatie van nieuwe of gewijzigde wetgeving
•
Overleggen met in- en externe stakeholders
•
Het controleren van risicovolle handelsstromen en doelgroepen zoals:
o Rauw petfood
o Ketenkanalisatie (bijvoorbeeld het samengaan van slachthuis en vleesproducent)
o Implementatie van nieuwe wetgeving wanneer nieuwe producten of bedrijven
gereguleerd worden117.
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open toezicht, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV, Derden: toezicht op erkende bedrijven
Uitvoeren van wettelijk voorgeschreven bestemmingscontroles
Type toezicht en gerelateerde werkzaamheden:
•
Uitvoering van bestemmingscontroles bij invoer van bepaalde risicovolle producten uit
andere lidstaten en derde landen. Dit betreft fysieke controle (uitvoeren van inspecties) en
administratieve controles (controles van achter het bureau).
•
Uitvoering van controles op export partijen naar derde landen via Nederlandse havens
•
Het toezicht op terugmeldingen van bestemmingscontroles uit andere lidstaten
•
Het uitvoeren van controles bij de verwijdering van bij import geweigerde zendingen uit
derde landen
Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten toezichtnorm, de vanuit de EU opgestelde norm voor bestemmingscontrole is 100%
controle
Financier
•
LNV, Derden bij herinspectie
Toezicht op bedrijven waar dierlijke bijproducten ontstaan
Type toezicht en gerelateerde werkzaamheden:
•
Het uitvoeren van inspecties bij:
o Primaire bedrijven (veehouderijen)
o Slachterijen, uitsnijderijen
o Visbedrijven
o Zuivelbedrijven
o Eierenbedrijven
o Wild verwerkende bedrijven
o Overige levensmiddelenbedrijven
o Horeca
o Retailbedrijven
Dit toezicht wordt uitgevoerd door inspecteurs die in de betreffende domeinen werkzaam zijn.
117

Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.

______________________________________________________________________________
51 |

•
•
•

Rapporteren, als onderdeel van de handhavingscyclus
Implementatie van nieuwe of gewijzigde wetgeving
Overleggen met in- en externe stakeholders

Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV
Meldingen en incidenten in relatie tot dierlijke bijproducten (op basis van RASSF, GFL, FEK
en FFN)
Type toezicht en gerelateerde werkzaamheden:
•
Het opvolgen van meldingen en incidenten in relatie tot dierlijke bijproducten op basis van:
o Het Rapid Alert System for Food and Feed (RASFF) systeem van de EU
o GFL (Meldingen in het NL-meldingen systeem door Nederlandse Bedrijven)
o Het Fraude Expertise Knooppunt (FEK)
o Het Food Fraud Network (FFN)
o Andere instanties, zoals de politie
•
Het voeren van overleg met de EU en OM over de afhandeling van frauduleus handelen,
stelselmatige overtredingen en overtredingen waarbij een buitenlandse overtreder is
betrokken.
Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten toezichtnorm, het domein wordt geacht om op alle meldingen te reageren.
Financier
•
LNV, Derden bij erkende bedrijven en bij het uitvoeren van herinspectie

______________________________________________________________________________
52 |

Beeld taken en effecten118,119
Taak

Het erkennen/registeren/afgeven van
toestemmingen op basis van aanvragen van
het bedrijfsleven.

Beschikbare
capaciteit
2019 (in
fte)120
2,2 fte

Effecten

Risico van effect in huidige staat

De taak kan met de huidige capaciteit met voldoende kwaliteit worden uitgevoerd, de taak is
vraag gestuurd met ongeveer 200 verzoeken per jaar. Deze taak krijgt in de praktijk prioriteit
boven de andere taken, omdat deze aanvragen wettelijk gezien in behandeling moeten worden
genomen. Hierdoor wordt toezicht capaciteit weggenomen van andere taken. Het toezicht in
deze taak is deels retribueerbaar (aanvragen voor erkende bedrijven en toestemmingen)
De huidige capaciteit is minder dan 1 fte per provincie, dit is niet afdoende om een goede
toezicht intensiteit te waarborgen en risico's in de keten in beeld te houden. De capaciteit op
deze taak zijn dezelfde personen die de fysieke controle doen voor de aanvraag voor erkenning
van bedrijven, bij een piek in de erkenning gaat dat ten koste van de toezichtcapaciteit. Het
toezicht in deze taak is retribueerbaar (voor erkende bedrijven). Door de geringe capaciteit
geldt dat informatie- en ontwikkeltrajecten niet kunnen worden uitgevoerd. Daarnaast wordt de
afronding van rapportages beperkt uitgevoerd, waardoor de handhavingsregiecyclus niet wordt
doorlopen. Ten slot kunnen naleefbeelden onvoldoende worden gemaakt. Daardoor leidt het
capaciteitstekort ertoe dat de informatiepositie binnen deze taak zwak is.
De huidige capaciteit is ontoereikend. Er kan 10% van alle bestemmingscontroles worden
uitgevoerd. De norm vanuit EU wet- en regelgeving is 100% controle. De taak is vraag gestuurd
met 70.000 tot 80.000 handelsbewegingen (en dus controles) op jaarbasis. Dit betekent dat er
60.000 tot 70.000 controles per jaar extra uit moeten worden gevoerd om aan de wettelijke eis
te voldoen.

-

Toezicht op erkende en geregistreerde
bedrijven en bedrijven met een
toestemming.

10 fte

Het uitvoeren van wettelijk voorgeschreven
bestemmingscontroles.

8,3 fte

Toezicht op bedrijven waar dierlijke
bijproducten ontstaan. (Totaal 140.000
bedrijven)

5,6 fte

Dit toezicht wordt door inspecteurs uit andere domeinen uitgevoerd. Door capaciteitsgebrek in
deze domeinen staat dit toezicht onder grote druk:
- Bij domein levende dieren: laatste 2 jaar nauwelijks toezicht uitgevoerd
- Bij domein vlees: toezicht al jaren onvoldoende
- Bij domein Vis: toezicht wordt niet tot nauwelijks uitgevoerd
- Bij overige levensmiddelenbedrijven: zouden we graag meer willen doen.
- Bij Horeca/retail: toezicht wordt niet uitgevoerd

Meldingen en incidenten in relatie tot
dierlijke bijproducten (op basis van RASSF,
FEK, FFN, politie).

4,1 fte

Domein algemeen

30,2 fte

Met huidige capaciteit kan het aantal meldingen en incidenten uit het RASSF afdoende worden
afgehandeld, maar het aantal meldingen stijgt jaarlijks. Meldingen lopen vertraging op.
Meldingen uit FEK en FFN leggen een grote druk op de capaciteit van expertise en van de
inspecteurs in de uitvoering, omdat er vaak veel mis blijkt te zijn bij de betrokken bedrijven en
juridische trajecten lang en gecompliceerd zijn. Deze capaciteit gaat ten koste van de andere
toezichtstaken in dit domein (m.n. taak 2, 4 en 6).
Met de huidige capaciteit is er een grote druk op de werkzaamheden in relatie tot afstemming
met beleid en EC. Met de huidige capaciteit kan aan deze taken wel worden voldoen maar gaat
dit ernstig ten koste van onderdelen van de overige taken in dit domein. Daarnaast is het
domein door de huidige capaciteit onvoldoende in staat tot het maken van rapportages van
toezichtprojecten, beleids- en kennisontwikkeling en het reageren op vragen van interne en
externe stakeholders. De capaciteit voor expertise binnen dit domein is reeds ontoereikend.

118
119
120

- Risico op verminderde naleving door
bedrijven, door bijvoorbeeld Fraude
- Risico op ongewenste vermenging van
dierlijke bijproducten in bijvoorbeeld voeding
voor mens of dier, wat b.v. BSE-besmetting
met zich mee kan brengen
- Risico op milieuverontreiniging
- Politiek en handels risico
- Risico op een infractie procedure vanuit EC
DG Sante, met als mogelijk gevolg EU-boete of
export restrictie.
- Risico op (illegale of ongecontroleerde)
handel in dierlijke bijproducten met mogelijke
risico's voor volksgezondheid, politiek en
economie.
- Risico op fraude of onjuist gebruik van
dierlijke bijproducten met mogelijke risico's
voor volksgezondheid, diergezondheid, politiek
en economische schade. Doordat dit het begin
van de keten is, werkt dit risico door in de rest
van de keten.

Het reageren op RASSF-meldingen moet
binnen 10 werkdagen (voorgeschreven op
Europees niveau)

Ontoereikende uitvoering van andere taken,
een niet toereikende kennispositie en een
politiek risico bij een onjuiste afstemming met
beleid of het missen van signalen. Risico op
vermaningen vanuit de EC. Toename van
klachten uit lidstaten.

Op basis van het Toezichtbeeld Dierlijke Bijproducten, input voor Jaarplan 2020
MCS-rapportage NVWA, januari – april 2019
Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
53 |

Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit
Meerjarige ontwikkeling beschikbare capaciteit in FTE

Divisie/Afdeling

32,0
31,2
31,0
30,2
30,0
29,0

Verdeling van beschikbare capaciteit 2019 over Divisie / Afdeling

28,9

27,8

28,0
27,0

HH Inspectie

62,8%

19,0

HH Klant, bedrijf en consument

3,1%

0,9

HH Laboratorium

0,5%

0,2

HH Regie en expertise

21,4%

6,4

KE Veterinair en import

2,7%

0,8

ST Communicatie

0,9%

0,3

ST Juridische afhandeling & Advisering

8,4%

2,5

ST Politiek, bestuurlijke zaken

0,1%

0,0

100,00%

30,2

Totaal

26,0
2017

2018

2019

FTE

Uren

41.564

2020

______________________________________________________________________________
54 |

Algemeen beeld risico’s domein121, 122
Dierlijke bijproducten zijn niet bestemd voor menselijke consumptie en leveren een risico op voor
de voedselveiligheid, diervoederveiligheid en volksgezondheid en milieu wanneer deze niet op de
juiste manier worden verwerkt. Sommige dierlijke bijproducten zijn zo risicovol dat ze moeten
worden vernietigd, bijvoorbeeld door verbranding.
Mens
Dierlijke bijproducten kunnen besmet zijn met chemische stoffen, dioxines of antibiotica die niet in
de voedselketen mogen komen. Ook kunnen dierlijke bijproducten besmet zijn met bacteriën,
virussen of andere micro-organismen. Als door onvoldoende controle en toezicht deze besmetting
of vervuiling toch terecht komt in de voedselketen, direct of indirect via het diervoederspoor of via
het mestspoor kan dat schadelijk zijn voor de mens. BSE ontstaat via het veevoederspoor en door
het eten van vlees van met BSE besmette runderen kan de ziekte van Creutzfeldt-Jakob ontstaan.
Behalve via het voedsel kunnen ook gezondheidsrisico’s worden gelopen door fysiek contact met
kadavers of ander dierlijk materiaal waar pathogenen in zitten, zoals b.v. rauwe hondenvoeders, die
erg populair zijn geworden.
Plant, dier en milieu
Als niet wordt toegezien op de juiste verwerking van dierlijke bijproducten tot diervoeder is dit een
risico voor diergezondheid en volksgezondheid en het dierenwelzijn. Runderen kunnen BSE krijgen
van het eten van voer waarin diermeel is verwerkt. Het gebruik van dierlijke eiwitten is dan ook aan
zeer strikte regels gebonden. Ondeugdelijk dierlijk materiaal kan in het milieu terecht komen, dit
geeft risico’s op verspreiding van dierziekten. Bijvoorbeeld mest of keuken afvallen en etensresten
die besmet zijn met pathogenen. Ten slotte kan het gebruiken van dierlijke bijproducten als
verstokingsmiddel, of het verbranden van dierlijke bijproducten negatieve gevolgen hebben voor het
milieu.
Economisch
De Nederlandse agrarische sector is een grote exporteur. Als voedsel en voeder onvoldoende veilig
is kan Nederland bekend komen te staan als onbetrouwbare handelspartner met alle economische
gevolgen van dien. Een crisis in de diervoedersector heeft grote economische gevolgen voor de
betrokken bedrijven doordat het zich als een olievlek uitbreidt, wegens de afzet naar meerdere
veehouderijen van diervoeders. Een uitbraak van een dierziekte leidt tot het sluiten van grenzen
voor export van Nederlandse producten, denk aan de impact van de MKZ uitbraak.
Overig
De Health and Food Audits and Analysis (HFAA) heeft gevraagd om de toezichtintensiteit op
bestemmingscontroles op te voeren van 10% naar 100%. Indien hier niet aan voldaan wordt kunnen
er politieke gevolgen vanuit de Europese Unie (infractie procedure) ontstaan.
Gezien de grote maatschappelijke impact van onvoldoende voedsel -en diervoederveiligheid brengen
gevoelige dossiers, zoals bijvoorbeeld de BSE-crisis, Mest dossier of het Nertsen dossier politieke
risico’s met zich mee.

Naleving en/of overige KPI’s123, 124
Binnen het domein Dierlijke Bijproducten ligt de handhavingsintensiteit op 10,3%. De percentages
tussen de verschillende taken lopen sterk uiteen; bij geregistreerde en erkende bedrijven is het
handhavingspercentage 33%, terwijl het percentage 0% is bij bestemmingscontroles. De resultaten
van Controle Orgaan Kwaliteitszaken (COKZ) en de NCEA (die sinds januari 2020 is opgeheven) zijn
hierin niet meegenomen. Het handhavingspercentage op de eieren en zuivelsector, waarvan het
toezicht wordt uitgevoerd door COKZ, lagen voor 2019 Q1 op respectievelijk 0,0% en 0,25% 125. De
toezichtintensiteit binnen het domein Dierlijke Bijproducten is 6,4% (berekend over alle erkende en
geregistreerde bedrijven). De toezichtintensiteit van COKZ op de eieren en zuivelsector is
respectievelijk 14,0% en 88,0%.
Het domein stelt dat er geen goed beeld van de naleving in de sector kan worden gegeven doordat
er door beperkte capaciteit nagenoeg geen rapportages worden opgeleverd van projecten die
uitgevoerd zijn en doordat projecten vaak niet volledig worden uitgevoerd. Het domein geeft aan
121

Op basis van het Toezichtbeeld Dierlijke Bijproducten, input voor Jaarplan 2020
https://www.nvwa.nl/onderwerpen/dierlijke-bijproducten/risicos-van-dierlijke-bijproducten (9/12/2019)
123
Op basis van het Toezichtbeeld Dierlijke Bijproducten, input voor Jaarplan 2020
124
MCS-rapportage NVWA, januari – april 2019
125
MCS-rapportage NVWA, januari – april 2019
122

______________________________________________________________________________
55 |

dat de naleving van oorsprongsbedrijven matig tot goed is. Uitzondering hierop zijn de kleine en
middelgrote slachterijen, daar is de naleving matig. In de primaire sector (afvoer van kadavers) en
de zuivel en eieren sector is de naleving goed, door het domein geschat op ongeveer 95%. Bij
erkende en geregistreerde bedrijven wordt voldoende tot goed voldaan aan de basisvoorwaarden
voor erkenning of registratie. De naleving met betrekking tot HACCP en eigen controles wordt door
het domein ingeschat als matig. De naleving met betrekking tot traceerbaarheid is slecht tot
voldoende; dit geldt met name voor verwerkers, producenten, opslagbedrijven, transporteurs en
handelaren.

Belangrijkste ontwikkelingen126, 127, 128
Of er voldoende capaciteit is wordt bepaald door het aantal taken (vraag naar capaciteit) en de
beschikbare capaciteit (aanbod van capaciteit) binnen de organisatie. Taken kunnen continue toeen afnemen. Onvoldoende capaciteit en dus het niet optimaal kunnen vervullen van de taken brengt
risico’s met zich mee voor mens, plant, dier en milieu en kent daarnaast ook economische risico’s.
Ontwikkelingen Interne en Externe aanbod ontwikkelingen
Het domein werkt aan een verbeterde informatiepositie waardoor het toezicht beter risicogericht kan
worden ingericht en in lijn kan worden gebracht met de handhavingsregie cyclus. Hierdoor groeit
mogelijk de capaciteit doordat de doelmatigheid en doeltreffendheid van het toezicht wordt vergroot.
Doordat er echter een toenemende vraag naar administratief toezicht is, het aantal bedrijven
jaarlijks stijgt en beleidsontwikkelingen als circulaire economie dit domein raken zal er meer druk
komen te liggen op de capaciteit binnen Dierlijke Bijproducten.
Door samenwerking met andere organisaties zoals omgevingsdiensten, politie en douane kan
toezicht en handhaving op dierlijke producten doelmatiger en doeltreffender worden. Echter kunnen
deze samenwerkingsovereenkomsten (initieel) een tijdsinvestering vergen ten behoeve van
afstemming, coördinatie en aansturing.
Interne vraagontwikkelingen
De ontwikkeling van een verbeterde informatiepositie vergroot naar verwachting de effectiviteit van
de inzet de capaciteit op termijn, doordat het toezicht doelmatiger en doeltreffender wordt. Deze
ontwikkeling vraagt echter een tijdsinvestering op korte termijn die drukt op de capaciteit van het
domein. Daarnaast bereidt het domein zich voor op openbaarmaking wat ook capaciteit vraagt. Het
domein constateert daarnaast dat het aantal handhavingsverzoeken van de IOD, vanuit het FEK op
andere opsporingszaken, groeit wat ook leidt tot een groei in de gevraagde capaciteit. Daarnaast
wordt er steeds meer volgens de handhavingsregie cyclus gewerkt, wat (met name bij expertise)
leidt tot een groei in de gevraagde capaciteit.
Externe vraagontwikkelingen
De sector voor dierlijke bijproducten groeit. Het aantal bedrijven groeit en technieken om dierlijke
bijproducten te verwerken worden steeds geavanceerder. Hiermee samenhangend worden ook de
verwerkingsprocessen complexer en voeren bedrijven gecombineerde activiteiten uit (bijvoorbeeld
in combinatie met afval). Hierdoor worden traceerbaarheidscontroles steeds ingewikkelder en kosten
deze steeds meer tijd129.
De HFAA heeft aanbevolen dat Nederland de bestemmingscontroles moet opvoeren van 10% naar
100%. Dit legt een druk op de capaciteit. Daarnaast hebben er verschillende ontwikkelingen in weten regelgeving effect op de gevraagde capaciteit. De feed ban (TSE-wetgeving) wordt versoepeld,
de exportwetgeving met betrekking tot dierlijke eiwitten wordt versoepeld (TSE-wetgeving), en de
status van DBP vermengd met afval wordt verduidelijkt waarbij deze onder DBP kunnen gaan vallen.
Dit zal een toename van de stromen DBP betekenden en de NVWA zal meer moeten samenwerking
met de Omgevingsdiensten en ILT.
Innovatieve ontwikkelingen in de sector waar de wet- en regelgeving niet op is toegespitst brengen
onduidelijkheid met zich mee voor ondernemers, maar ook voor de toezichthouder. De regels worden
als ingewikkeld ervaren en het is niet altijd duidelijk welke wet- en regelgeving waar van toepassing
is. Denk hierbij aan ontwikkelingen als de productie van eiwitten en vetten uit insecten, biobrandstof

126

Op basis van het Toezichtbeeld Dierlijke Bijproducten, input voor Jaarplan 2020
https://www.nvwa.nl/onderwerpen/dierlijke-bijproducten/risicos-van-dierlijke-bijproducten (9/12/2019)
128
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
129
Op basis van het Toezichtbeeld Dierlijke Bijproducten, input voor Jaarplan 2020
127

______________________________________________________________________________
56 |

uit categorie 1 catering waste, mestverbranding, karton en papier uit mest, de productie van bio
plastics en mobiele slachterijen die naar de veehouders toegaan om dieren te slachten.
De wetgeving rond dierlijke bijproducten is veel, zeer gedetailleerd en ingewikkeld en het voldoen
aan deze wetgeving kost geld en vergt een hoog kennisniveau. Daarentegen levert het opwaarderen
van dierlijke bijproducten (bijvoorbeeld van categorie 2 naar categorie 3, of van afval naar DBP)
veel geld op. Frauderen in de handel, bijvoorbeeld illegale export van diermeel, kan zeer
winstgevend zijn (miljoenen). Het handhaven van de complexe wet- en regelgeving in combinatie
met juridisering van de sector leidt tot de noodzaak tot diepgaande onderzoeken en slepende
processen. Toezicht en regelmatige ‘zichtbaarheid’ van de overheid is noodzakelijk om de pakkans
te vergroten en de sector het idee te geven dat ze in de gaten wordt gehouden. Er wordt door de
EC en het ministerie steeds meer aandacht gegeven aan fraude, waardoor het aannemelijk is dat de
vraag naar werk gericht op het herkennen van fraude in de komende jaren toe zal nemen130.
Het nieuwe beleid ten aanzien van kringlooplandbouw zal ervoor zorgen dat er meer stromen gaan
ontstaan t.a.v. dierlijke bijproducten. Deze moeten allemaal onderhevig zijn aan controles, wat de
vraag naar capaciteit binnen deze taak vergroot131.
Tot slot zal de aankomende Brexit leiden tot meer bestemmingscontroles en meer exportcontroles.

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein
Dierlijke bijproducten 132, 133
Als aanzet tot een handelingsperspectief en ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek is in
deze domeinomschrijving een capaciteit berekening per taak verder uitgewerkt, wat leidt tot de
vereiste capaciteit die nodig is om de taken goed uit te voeren. De beperking voor deze berekening
binnen dit onderzoek is dat wordt uitgegaan van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering.
Deze uitwerking vereist een gedeeld en gedragen beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen
de NVWA en haar opdrachtgevers. De berekeningen die per taak zijn gemaakt en onderbouwd, zijn
een aanzet voor het gesprek over het handelingsperspectief per taak. Doordat er meerdere
handelingsperspectieven zijn geeft een optelsom van deze individuele berekeningen geen accuraat
beeld van de totale vereiste capaciteit. Er is derhalve geen optelsom gegeven voor het domein. De
berekeningen veronderstellen geen instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden
als aanzet voor het te voeren gesprek.
Capaciteit
Taak

Beschikba
ar

Berekende
capaciteit134,135

Totaal

Erkennen/registeren/afgeven van
toestemmingen op basis van aanvragen van
het bedrijfsleven

2,2 fte

-

Toezicht op erkende en geregistreerde
bedrijven en bedrijven met een toestemming

10 fte

6 fte

Uitvoeren van wettelijk voorgeschreven
bestemmingscontroles

8,3 fte

Toelichting

2,2 fte

16 fte 2 fte bij expertise
4 fte in de
uitvoering

5 fte

13,3 fte 5 fte in de
uitvoering en
binnen
administratief
toezicht

130

Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
131
Realisatieplan Visie LNV: Op weg met nieuw perspectief
132
Analyse HH-plannen
133
Op basis van het Toezichtbeeld Dierlijke Bijproducten, input voor Jaarplan 2020
134
De berekende capaciteit is opgesteld door het domein met in het achterhoofd een beschikbare capaciteit van (27.024)
Hierdoor kan de berekening in dit document mogelijk lager uitvallen
135
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.

______________________________________________________________________________
57 |

Toezicht op bedrijven waar dierlijke
bijproducten ontstaan

5,6 fte

8 fte

13,6 fte 8 fte voor keuren,
levend vee, vis en
horeca

Meldingen en incidenten in relatie tot
dierlijke bijproducten (op basis van RASSF,
FEK en FFN)

4,1 fte

3 fte

7,1 fte 1 fte voor
meldingen via
RASFF/GFL
1 fte voor
meldingen via FEK
1 fte voor
meldingen via FNN

Gehele domein

30,2 fte

Toezicht op erkende en geregistreerde bedrijven
Het domein stelt dat het toezicht op erkende en geregistreerde bedrijven onvoldoende is. Wegens
capaciteitstekort is regulier toezicht al jaren niet goed mogelijk, waardoor sommige bedrijven b.v.
al acht jaar niet zijn bezocht; dit geldt o.a. voor handelaren, transporteurs, pelsdierhouders, en
‘technische bedrijven’. Ook neemt het aantal erkende en geregistreerde bedrijven jaarlijks toe, dus
het bedrijvenbestand neemt toe, maar de inspectiecapaciteit niet.
Inspecties bij erkende bedrijven zijn retribueerbaar bij het geïnspecteerde bedrijf, inspecties bij
geregistreerde bedrijven zijn dat niet. Er is druk om juist inspecties bij erkende bedrijven uit te
voeren om kostendekkend te opereren. Dit gaat ten koste van toezicht bij geregistreerde bedrijven,
terwijl deze een hoger risico hebben. De financiële prikkel is in dit geval sterker dan de risico
gerichtheid prikkel136.
Door de huidige krappe capaciteit is het domein Dierlijke Bijproducten onvoldoende in staat om
informatie- en ontwikkelingstrajecten op te zetten en uit te voeren. Naleefbeelden kunnen daarnaast
nauwelijks worden gemaakt. Hierdoor is de informatiepositie van de NVWA op het onderwerp
dierlijke bijproducten zwak. Dit komt de risico gerichte aard van het toezicht niet ten goede,
waardoor mogelijke misstanden niet voldoende gesignaleerd kunnen worden137.
Uitvoeren van wettelijk voorgeschreven bestemmingscontroles
Vanuit het Europese Food and Veterinary Office is aanbevolen dat Nederland meer moet doen aan
bestemmingscontroles. Op dit moment wordt ongeveer 10% gecontroleerd; dit moet naar 100%.
Ook de exportcontroles bij export naar derde landen van verwerkte dierlijke eiwitten werden als
onvoldoende in aantal beoordeeld tijdens de recente HAFAA-audit in Nederland138. Deze taak is vraag
gestuurd, met 70.000 tot 80.000 handelsbewegingen per jaar, een ontoereikend toezicht op deze
bewegingen kan leiden tot eventuele infractie procedures vanuit EC DG Sante, met als gevolg EUboetes of export restricties. Daarnaast kan (illegale of ongecontroleerde) handel in dierlijke
bijproducten economische risico’s en risico’s voor de volksgezondheid met zich meebrengen139.
Toezicht op bedrijven waar dierlijke bijproducten ontstaan
Het domein stelt dat door capaciteitsgebrek het toezicht op dierlijke bijproducten bij visbedrijven
nauwelijks wordt uitgevoerd. Ook zijn door capaciteitsgebrek bij het domein levend vee (het toezicht
bij primaire bedrijven) en bij Keuren (het toezicht op slachterijen) de geplande aantallen inspecties
de afgelopen jaren bij lange na niet gehaald. Toezicht op horeca en retail wordt door
capaciteitsgebrek niet uitgevoerd. Hierdoor zijn naleving en risico’s onduidelijk. Ook zou het domein
meer willen doen bij levensmiddelen producerende bedrijven, echter is hier geen capaciteit voor140.
Daarnaast pakt het domein verschillende noodzakelijke werkzaamheden niet op, zoals toezicht bij
bedrijven met meerdere activiteiten, internet toezicht, toezicht op transportbedrijven, toezicht op

136

Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
137
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
138
Op basis van het Toezichtbeeld Dierlijke Bijproducten, input voor Jaarplan 2020
139
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
140
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.

______________________________________________________________________________
58 |

de handel van mest en digestaat, toezicht op gerecallde producten, toezicht op de verbranding van
fipronil mest, en toezicht op de afvoer van dierlijke bijproducten bij aquacultuurbedrijven.
Een ontoereikend toezicht binnen deze taak kan tot gevolg hebben dat er dierlijke bijproducten in
etenswaren komen, met een risico voor de volks- en diergezondheid en economisch risico tot gevolg.
Ander gevolg is dat er meer klachten komen van andere lidstaten, die geen reactie krijgen op de
TRACES berichten die zij sturen.
Afhandelingen van meldingen en incidenten
Momenteel is het domein in staat om het aantal meldingen en incidenten vanuit RAFF(?) naar
behoren af te handelen. Echter, de meldingen vanuit FEK en FFN leggen een grote druk op de
capaciteit van de inspecteurs en werknemers binnen het team expertise. Het aantal meldingen via
RASFF, FEK en FFN in dit domein neemt jaarlijks toe, en dus ook de tijd benodigd voor het afhandelen
hiervan. De FEK-trajecten die de afgelopen jaren zijn afgewerkt hebben laten zien dat deze trajecten
erg veel tijd vergen (meerdere jaren), en dus een enorme belasting leggen op de bestaande
capaciteit en specifieke competenties.
Een ontoereikende capaciteit leidt tot een vertraagde afhandeling van de meldingen vanuit RASFF,
FEK en FFN. Daarnaast heeft een ontoereikende capaciteit tot gevolg dat de uitvoer van deze taak
ten koste gaat van andere taken binnen het domein Dierlijke Bijproducten.
Mens
Het domein stelt dat gezien de toenemende vraag naar toezicht en het complexer worden van de
taken een versterking van het toezicht om haar taken goed en volledig te kunnen uitvoeren
noodzakelijk is141.
Proces
Gezien het domein de zorg heeft dat afstemming en coördinatie ten behoeve van de samenwerking
met bijvoorbeeld omgevingsdiensten, politie en douane veel tijd kost is het van belang dat er
werkbare en duidelijk werkafspraken worden gemaakt. Daarnaast zijn goede werkafspraken tussen
Dierlijke Bijproducten en andere afdelingen (zoals bijvoorbeeld juridische zaken) essentieel om
goede expertise- en kennisdeling te kunnen borgen.
Middelen
Er is behoefte aan een verbeterde informatiepositie, digitale systemen zouden mogelijk uitkomst
bieden om efficiënter bestemmingscontrole uit te voeren, beter inzicht in activiteiten van bedrijven
te krijgen en beter risico gebaseerd toezicht uit te kunnen oefenen142.

141

Op basis van het Toezichtbeeld Dierlijke Bijproducten, input voor Jaarplan 2020
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
142

______________________________________________________________________________
59 |

1.6

Diervoeder

De diervoedersector is te verdelen in een markt voor voedselproducerende dieren en nietvoedselproducerende dieren, met name gezelschapsdieren (petfoodsector). De diervoederhandel
kenmerkt
zich
door
veel
verschillende
schakels
(producenten
grondstoffen
–
handelaren/transporteurs – mengvoederproducenten – veehouders die zelf diervoeders mengen
en/of gebruiken). De grondstofstroom (voedermiddelen en additieven) is een zeer belangrijke
schakel in de diervoederhandel en -productie. Naast de import van grote hoeveelheden grondstoffen
uit landen buiten de EU, vindt er een levendige handel in de EU plaats.
De diervoederketen bestaat uit ongeveer 4588 bedrijven zoals producenten van additieven,
voormengsels en mengvoeders, handelaren, transporteurs, mengvoederproducenten en ongeveer
60,000 akkerbouw/ veeteeltbedrijven (de primaire sector). Er zijn veehouders die zelf hun eigen
voeders produceren (zelfmengers) Het toezicht richt zich op volksgezondheid, diergezondheid,
dierenwelzijn en milieuaspecten.
Meer dan 90% van de diervoederbedrijven is aangesloten bij private kwaliteitssystemen gebruikt
om de kwaliteit en veiligheid van de producten te verbeteren en te borgen. In Nederland zijn GMP+
international en Securefeed veruit de grootste. GMP+ international en Food Chain Alliance zijn
(deels) geaccepteerd door Ketenborging.nl143.

Taken binnen Diervoeder144
De activiteiten binnen het domein Diervoeder zijn onder te verdelen in de volgende zeven taken:
•
•
•
•
•
•

Erkennen en registreren van bedrijven op basis van aanvragen van het bedrijfsleven
(incl. verlenen van toestemmingen)
Toezicht op erkende en geregistreerde bedrijven
Toezicht op etikettering en gezondheidsclaims
Toezicht op laboratoria
Monsterneming in het kader van Nationaalplan Diervoeders
Meldingen en incidenten in relatie tot diervoeders

Wettelijke grondslag voor de taken binnen het domein Diervoeder145:
•
Verordening (EG) nr. 178/2002 – tot vaststelling van de algemene beginselen en
voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit
voor
voedselveiligheid
en
tot
vaststelling
van
procedures
voor
voedselveiligheidsaangelegenheden.
•
Verordening (EG) nr. 183/2005 – tot vaststelling van voorschriften voor
diervoederhygiëne.
•
Verordening (EG) nr. 1829/2003 inzake genetisch gemodificeerde levensmiddelen en
diervoeders.
•
Verordening (EG) nr. 1830/2003 – betreffende de traceerbaarheid en etikettering van
genetisch gemodificeerde organismen en de traceerbaarheid van met genetisch
gemodificeerde organismen geproduceerde levensmiddelen en diervoerders.
•
Verordening (EG) nr. 1831/2003 – betreffende toevoegingsmiddelen voor diervoeding.
•
Verordening (EG) nr. 999/2001 – houdende vaststelling van voorschriften inzake
preventie, bestrijding en uitroeiing van bepaalde overdraagbare spongiforme
encefalopathieën.
•
Verordening (EG) nr. 767/2009 – betreffende het in de handel brengen en het gebruik
van diervoeders.
•
Verordening (EG) nr. 68/2013 – betreffende de catalogus van voedermiddelen.
•
Verordening (EU) nr. 2017/625 – betreffende officiële controles en andere officiële
activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en
diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn,
plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen.
•
Verordening (EG) nr. 396/2005 – tot vaststelling van maximumgehalten aan
bestrijdingsmiddelenresiduen in of op levensmiddelen en diervoeders van plantaardige en
dierlijke oorsprong.

NVWA toezichtbeeld diervoeder, d.d. 15-4-2019
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en
het onderzoeksteam van Deloitte.
145
Op basis van IB02-SPEC35 en stakeholder consultaties
143
144

______________________________________________________________________________
60 |

•
•
•
•
•
•
•
•

Uitvoeringsverordening (EU) nr. 2019/1793 – betreffende de tijdelijke verhoging van de
officiële controles en noodmaatregelen met betrekking tot de binnenkomst in de Unie van
bepaalde goederen uit bepaalde derde landen.
Richtlijn 2002/32/EG – inzake ongewenste stoffen in diervoeding.
Richtlijn 2008/38/EG – tot vaststelling van de lijst van bestemmingen voor diervoeders
met bijzonder voedingsdoel.
Verordening (EU) 2015/786 – tot vaststelling van criteria voor de aanvaardbaarheid van
zuiveringsprocedés die worden toegepast op producten die bedoeld zijn voor het voederen
van dieren.
Verordening (EG) 152/2009 – tot vaststelling van de bemonsterings- en analysemethoden
voor de officiële controle van diervoeders.
Wet dieren – houdende een integraal kader voor regels over gehouden dieren en daaraan
gerelateerde onderwerpen
Besluit diervoeders 2012 – houdende regels inzake diervoeders.
Regeling diervoeders 2012 – houdende voorschriften inzake diervoeders.

Deze wetgeving mitigeert de volgende risico’s:
•
Risico’s voor dierenwelzijn, diergezondheid, voedselveiligheid en milieu.
Erkennen en registreren van bedrijven op basis van aanvragen van het bedrijfsleven (incl.
verlenen van toestemmingen)
Type toezicht
•
Het erkennen en registreren van bedrijven (administratief)
•
Het afgeven van toestemmingen (administratief)
•
Ter plaatse uitvoeren van inspectie bij erkenningen
•
Ter plaatse uitvoeren van audits bij erkenningen
•
Het beoordelen van aanvragen uit het bedrijfsleven voor proeven met diervoeder met niet
toegestane additieven
•
Toezicht op proeven met diervoeder
Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten toezichtnorm, iedere aanvraag moet in behandeling worden genomen (wettelijke
verplichting, ongeveer 100 per jaar)
Financier
•
LNV, Derden
Toezicht op erkende en geregistreerde bedrijven
Type toezicht
•
Toezicht op de wettelijke voorwaarden voor erkenning en registratie van
diervoederbedrijven en het in de handel brengen van diervoeders
•
Toezicht op primaire bedrijven op het gebruik en opslag van diervoeders
•
Toezicht op primaire bedrijven op de productie van diervoeders als zij zelf mengen
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht is risicogericht ingericht
Financier
•
LNV, Derden
Toezicht op etikettering en gezondheidsclaims
Type toezicht
•
Toezicht op etikettering van diervoeders
•
Laboratoriumcontroles op gehaltes
•
Administratief onderzoek etiketeisen en claims
•
Ook diervoederproducten die op internet worden verhandeld vallen onder het toezicht van
de NVWA
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht is risicogericht ingericht
Financier
•
LNV
______________________________________________________________________________
61 |

Toezicht op laboratoria
Type toezicht
•
Toezicht op de kwaliteit van de analyses en rapportage
•
Toezicht op de meldplicht
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht is risicogericht ingericht
Financier
•
LNV
Monsterneming in het kader van Nationaalplan Diervoeders
Type toezicht
•
Monsterneming
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht is risicogericht ingericht
Financier
•
LNV
Meldingen en incidenten in relatie tot diervoeders
Type toezicht
•
Afhandelen meldingen en incidenten RASFF
•
Afhandelen meldingen en incidenten FEK
•
Afhandelen meldingen en incidenten FFN
•
Opvolgen van signalen in overleg met het OM en andere inspectiediensten
•
Specifieke aandacht voor fraude
Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten norm: iedere melding moet worden afgehandeld. Voor RASFF-meldingen geldt een
Europees opgelegde maximumresponstijd
Financier
•
LNV

______________________________________________________________________________
62 |

Beeld taken en effecten
Taak

Erkennen en registreren van
bedrijven op basis van
aanvragen van het
bedrijfsleven (incl. verlenen
van toestemmingen)

Beschikbare
capaciteit
2019 (in
fte)146
1,0 fte

Toezicht op erkende en
geregistreerde bedrijven

15,2 fte

Toezicht op etikettering en
gezondheidsclaims

1,2 fte

Toezicht op laboratoria

2,1 fte

Monsterneming in het kader
van Nationaalplan Diervoeders

5,8 fte

146

Effecten

Risico van effect in huidige staat

- Deze taak krijgt prioriteit binnen dit domein, doordat alle aanvragen
wettelijk gezien in behandeling moeten worden genomen
- De taak kan met de huidige beschikbare capaciteit met voldoende
kwaliteit worden uitgevoerd
- De taak is vraag gestuurd met circa 100 verzoeken per jaar

-

- Deze taak wordt vaak verdrongen doordat het afhandelen van
aanvragen vanuit het bedrijfsleven en meldingen en incidenten prioriteit
krijgen
- De huidige capaciteit van het feed team is minder dan 1 FTE per
provincie wat onvoldoende is
- Het aantal erkende en geregistreerde bedrijven neemt jaarlijks toe
- De toezichtintensiteit is onvoldoende gewaarborgd
- Risico's in de keten zijn onvoldoende in beeld
- Informatie en ontwikkeltrajecten kunnen beperkt worden uitgevoerd
- De handhavingsregiecyclus kan niet geheel worden doorlopen
- Naleefbeelden kunnen onvoldoende worden gemaakt
- Deze taak wordt vaak verdrongen doordat het afhandelen van
aanvragen vanuit het bedrijfsleven en meldingen en incidenten prioriteit
krijgen
- Laboratoriumonderzoek op gehaltes wordt niet uitgevoerd, terwijl dit
wel een wettelijke Europese taak is
- Administratieve controles gebeuren wel, maar mondjesmaat, terwijl
dit wel een wettelijke Europese taak is
- Er worden 5 tot 10 gezondheidsclaims per jaar gecontroleerd, wat te
weinig is
- Geen of nauwelijks toezicht op de internetverkoop

- Verminderde naleving en het ontstaan van fraude
- Onveilige diervoeders, bijvoorbeeld door ongewenste
chemische en microbiologische contaminanten, met
gevolgen voor de volks- en diergezondheid (BSE
bijvoorbeeld)
- Risico voor dierenwelzijn
- Milieuverontreiniging; bijvoorbeeld koper en zink die
via diervoeder in het milieu terecht komen
- Risico voor de handel wanneer Nederlands
diervoeder als onbetrouwbaar wordt gezien

- Deze taak wordt vaak verdrongen doordat het afhandelen van
aanvragen vanuit het bedrijfsleven en meldingen en incidenten prioriteit
krijgen
- Er is onvoldoende capaciteit om het toezicht op de meldplicht en het
toezicht op de kwaliteit en rapportage van analyses uit te voeren
- Deze taak wordt vaak verdrongen doordat andere werkzaamheden en
het afhandelen van aanvragen vanuit het bedrijfsleven en meldingen en
incidenten prioriteit krijgen
- Er is onvoldoende capaciteit om de taak goed uit te voeren
- De planning wordt al jaren niet gehaald

- Risico op onveilige diervoeders op de markt
- Risico voor de diergezondheid en het dierenwelzijn
- Risico voor de volksgezondheid (via dieren)

- Verminderde naleving en het ontstaan van fraude
- Risico op onveilige diervoeders op de markt
- Risico op misleidende diervoeders op de markt
- Risico voor de diergezondheid en het dierenwelzijn
- Risico voor de volksgezondheid (via dieren)
- Het vertrouwen van de consument wordt geschaad
- Niet uitvoeren van de Europese wettelijke taak kan
leiden tot een infractie procedure
- Risico voor de handel wanneer Nederlands
diervoeder als onbetrouwbaar wordt gezien

- Niet uitvoeren van de Europese wettelijke taak kan
leiden tot een infractie procedure
- Handelsrisico
- Risico voor de diergezondheid en via dieren voor de
volksgezondheid

Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
63 |

Meldingen en incidenten in
relatie tot diervoeders

Gehele domein

5,7 fte

30,9 fte147

- Het aantal monsters dat wordt genomen is in vergelijking tot andere
landen laag, terwijl Nederland wel een poortwachter is aan de
buitengrenzen van Europa voor andere lidstaten
- Het aantal product-contaminant combinaties blijft groeien
- De huidige capaciteit is onvoldoende om het aantal meldingen en
incidenten afdoende af te handelen
- Het aantal meldingen stijgt jaarlijks
- FEK en FFN-meldingen leggen een grote druk op het domein doordat
er vaak veel mis blijkt te zijn bij de betrokken bedrijven en omdat
juridische trajecten lang en gecompliceerd zijn
- Er is onvoldoende capaciteit om alle taken naar behoren uit te voeren
- Afstemming in relatie tot beleid, de Europese Commissie en
stakeholders gaat ten koste van de toezichtstaken
- Er is onvoldoende capaciteit om rapportages van toezichtprojecten te
maken, beleids- en kennisontwikkeling uit te voeren en te reageren op
vragen van interne en externe stakeholders
- Er is te weinig capaciteit gepland voor incidenten of crises waardoor
deze ten koste gaan van de toezichtstaken

- Risico op vertraging van afhandeling van meldingen
waardoor signalen te laat worden opgevolgd en
potentieel te laat wordt ingegrepen

- Onvoldoende afstemming met de Europese
Commissie
- Verslechtering van de autoriteitspositie van de NVWA
- Onvoldoende kennispositie van de NVWA

Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit
Meerjarige ontwikkeling beschikbare capaciteit in FTE

35,0

30,0

29,6

28,8

30,9

30,2

25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
2017

2018

2019

2020

Verdeling van beschikbare capaciteit 2019 over Divisie / Afdeling
Divisie/Afdeling
FTE
HH Inspectie

58,9%

18,2

HH Klant, bedrijf en consument

2,8%

0,9

HH Laboratorium

0,1%

0,0

HH Regie en expertise

24,4%

7,5

KE Veterinair en import

4,7%

1,5

ST Communicatie

1,3%

0,4

ST Juridische afhandeling & Advisering

7,6%

2,4

ST Politiek, bestuurlijke zaken

0,1%

0,0

Totaal

147

100,0%

Uren

30,9 42.557

Deze uren zijn berekend op basis van de beschikbare HR data (geschreven uren in de werkpakketten)

______________________________________________________________________________
64 |

Algemeen beeld risico’s domein
Mens
Diervoeders brengen risico’s met zich mee voor onder andere de volksgezondheid148. Dit kan via de
volgende wegen: door het consumeren van dierlijke producten afkomstig van dieren die
ondeugdelijke diervoeders hebben gegeten, de ziekte van Creutzfeldt-Jakob is hier een goed
voorbeeld van. Ook kunnen via diervoeder chemische contaminanten, zoals bijvoorbeeld dioxines
en pesticiden, in producten van dierlijke oorsprong terecht komen die worden geconsumeerd door
mensen. Denk aan dioxine in eieren.
Door fysiek contact van de mens met ondeugdelijk voeder kunnen gezondheidsrisico’s ontstaan,
bijvoorbeeld bij rauwe voeders voor gezelschapsdieren. Door versleping en het zelf toevoegen van
niet toegelaten additieven of diergeneesmiddelen (zoals antibiotica) aan diervoeders kan worden
bijdragen aan de resistentieproblematiek. Resistentie tegen antibiotica is een groot risico voor de
volksgezondheid.
Dier, plant, milieu
Diervoeders brengen daarnaast risico’s met zich mee voor diergezondheid en milieu 149. Additieven
zoals koper en zink komen in het milieu terecht via diervoeders en uitscheiding in de vorm van mest.
Risico’s voor de diergezondheid komen kennen verschillende oorzaken:
•
Pathogenen, chemische en fysische contaminanten zijn opzettelijk toegevoegd in
diervoeders of komen daarin terecht door versleping of onhygiënische productie of opslag.
•
Door versleping kunnen additieven in voer van een niet doeldier terechtkomen (met name
coccidiostatica en histomonostatica ter bestrijding van protozoa).
•
Door het gebruik van ondeugdelijke diervoeders of diervoedergrondstoffen (bijvoorbeeld
afval).
•
Door opzettelijk gebruik van diervoeders met te lage concentraties mineralen (bijvoorbeeld
een te lage concentratie ijzer voor ‘blank’ vlees), waardoor ook het dierwelzijn in het geding
komt.
Economisch
De inzet van onveilige grondstoffen (bijvoorbeeld afvalstoffen) als diervoedergrondstof is niet zonder
gevaren gebleken, en kan grote financieel-economische gevolgen hebben150, omdat vaak veel
bedrijven uit de keten betrokken zijn. Het terughalen van diervoeders bij veehouderijen en/of het
vernietigen van dieren heeft grote economische impact. Daarnaast brengt de ontwikkeling van de
circulaire economie risico’s met zich mee, omdat niet alle materialen, stoffen en substanties geschikt
zijn als diervoeder151.
De doelgroep zelfmengers levert wellicht een risico op omdat zelf mengen zich leent voor al dan niet
illegale toepassingen zoals het toevoegen van niet toegelaten additieven of diergeneesmiddelen
(zoals antibiotica) of onveilige voedermiddelen.
Bij het huidige niveau van verifiëren van exportcertificaten loopt Nederland risico’s wat betreft EUnon-conformiteit.
Nederland is de belangrijkste importeur van diervoeder(grondstoffen) van de EU. Bij een (te) lage
handhavingsdruk loopt de hele EU een risico wat kan leiden tot imago- en economische schade voor
Nederland.
Overig
Diervoeder raakt verschillende politieke onderwerpen zoals het stikstof dossier, de TSEproblematiek, dossier circulaire economie/kringlooplandbouw. Daarnaast is de samenwerking tussen
de branche en overheid een punt van aandacht. Als er iets aan de hand is in diervoeder op het
gebied van voedselveiligheid en fraude zorgt dat doorgaans voor (politieke) aandacht en
maatschappelijke onrust.

Naleving en/of overige KPI’s
Op basis van de gegevens uit het Toezichtbeeld diervoeder is op te maken dat de sector over het
algemeen goed voldoet aan de basisvoorwaarden voor erkenning en registratie en HACCP. Uit het
148

Jaarplan 2019
Jaarplan 2019
150
Meerjaren Bedrijfsplan Handhaven 2014-2018
151
Handhavingsplan Diervoeder 2019
149

______________________________________________________________________________
65 |

toezichtbeeld volgt dat de bereidheid van de sector tot naleving matig tot goed is. De sector
kenmerkt zich door de aanwezigheid van private kwaliteitssystemen. Zowel in de landbouwsector
als in de petfood sector zijn de meeste bedrijven aangesloten bij private kwaliteitssytemen zoals
GMP+ en Securefeed. De sector is zich daarnaast bewust van de schaalvergroting die optreedt bij
een incident: het terughalen van diervoeder bij veehouders en/of het vernietigen van dieren als
gevolg van schadelijke diervoeders heeft grote economische impact. Uit het Toezichtsbeeld volgt
ook dat van enkele risicovolle delen van de keten de kennis over de naleving ontbreekt, zoals
bijvoorbeeld zelfmengers.
Toezichtintensiteit
De toezichtintensiteit binnen het domein Diervoeder is voor twee taken benoemd in de NVWA MCS
rapportage 2019152. Voor de overige genoemde taken is geen beeld van de toezichtintensiteit
bekend.
Toezicht op erkende en/of geregistreerde bedrijven
De diervoederketen bestaat uit circa 4.588 erkende of geregistreerde bedrijven met een of een
combinatie van activiteiten zoals productie, handel en transport. Bij de erkende en geregistreerde
diervoederbedrijven ligt de toezichtintensiteit op circa 0,7%.
Monsterneming in het kader van Nationaalplan Diervoeders
De grondstoffenstromen worden gemonitord in het kader van het Nationaal Plan Diervoeders. In
2019 zijn 1850 monsters genomen (waarvan 134 van goederen bij import in de EU), hierop zijn
3776 analyses uitgevoerd. In Nederland wordt 12 miljoen ton diervoeder alleen al door de
producenten van landbouwhuisdiervoeders afgezet (Bron: IKA-diervoeder). Import betreft een
tonnage dat vele malen hoger is. De intensiteit van monsterneming ten opzichte van de volumes
diervoeders die in Nederland worden geïmporteerd en geproduceerd is dus bijzonder laag.

Belangrijkste ontwikkelingen
Of er voldoende capaciteit is wordt bepaald door het aantal taken (vraag naar capaciteit) en de
beschikbare capaciteit (aanbod van capaciteit) binnen de organisatie. De hoeveelheid taken en de
beschikbare capaciteit kunnen toenemen en afnemen, enerzijds door oorzaken binnen de organisatie
(intern) en anderzijds door oorzaken buiten de organisatie (extern). Onvoldoende capaciteit en dus
het niet optimaal kunnen vervullen van de taken brengt risico’s met zich mee voor mens, plant, dier
en milieu en kent daarnaast ook economische risico’s.
Interne ontwikkelingen
Door de ontwikkeling van administratief toezicht en verdieping van het toezicht worden meer
afwijkingen geconstateerd en komen meer risico’s in beeld. Ten gevolge hiervan is de verwachting
dat meer interventie en handhaving nodig is.
Voor de vermindering van de toezichtlast kan het domein Diervoeder gebruik maken van toezicht
op controle of horizontalisering van het toezicht. Grote kwaliteitssystemen kunnen een grotere rol
gaan spelen bij het toezicht153, maar dit moet nog worden onderzocht.
Ook kan samenwerking met andere toezichthouders leiden tot effectiever toezicht, bijvoorbeeld door
samenwerking met de inspectie Leefomgeving en Transport en Skal, op de raakvlakken van het
onderlinge toezicht tussen diervoeders en milieubeweging en tussen diervoeder en biologische
landbouw154.
Het domein werkt aan een verbeterde informatiepositie waardoor het toezicht beter risicogericht kan
worden ingericht en in lijn kan worden gebracht met de handhavingsregiecyclus. Hierdoor groeit
mogelijk de doelmatigheid en doeltreffendheid van het toezicht. Deze ontwikkeling vraagt echter
een tijdsinvestering op korte termijn die drukt op de capaciteit van het domein. Daarnaast bereidt
het domein zich voor op openbaarmaking wat ook capaciteit vraagt. Het werken volgens de
handhavingsregie cyclus, dat steeds meer wordt geïmplementeerd, vraagt ook meer tijd en
capaciteit, met name van Expertise. Handhavingstrajecten zijn zeer tijdrovend, door complexe
wetgeving, de vele stromen en, voor sommige bedrijven, een hoge motivatie om te frauderen.

152

NVWA MCS rapportage 2019
Meerjaren Bedrijfsplan Handhaven 2014-2018
154
Meerjaren Bedrijfsplan Handhaven 2014-2018
153

______________________________________________________________________________
66 |

Externe ontwikkelingen
De kwaliteit van diervoeders ten aanzien van waarborging van de diergezondheid begint een steeds
grotere rol te spelen. Niet alle diervoeders voldoen strikt genomen aan de Wet Dieren155.
Daarnaast kunnen grondstoffen schaars te zijn door bijvoorbeeld hoge prijzen of slechte oogsten.
Grondstoffen zijn hierdoor soms van mindere kwaliteit of ze komen uit onbekende handelsbronnen.
Deze onbekendheid vraagt om meer zekerheden, en dus een juist monitoringsplan. Er wordt
samengewerkt met kwaliteitssystemen onder de paraplu van ketenborging.nl op het gebied van
toezicht, monitoring en data-uitwisseling. Dit leidt tot betere informatie-uitwisseling tussen
bestaande externe systemen en de eigen systemen. Dit kan leiden tot een tijdelijke behoefte aan
meer capaciteit, en wellicht op termijn juist aan minder capaciteit156.
De focus op kwaliteit kan extra vraag naar capaciteit met zich meebrengen. Naast de focus op
kwaliteit ligt er een vergrote focus op de veiligheid van diervoeders.
De uitvoering van de Visie LNV-kringlooplandbouw zal mogelijk ook nieuwe diervoeder- en
voedselveiligheidsissues creëren. Er zal daarom aandacht moeten gaan naar nieuwe reststromen uit
bijvoorbeeld de levensmiddelenindustrie. Naast huidige mogelijkheden voor fraude zal de uitwerking
van de Visie LNV ook nieuwe fraudemogelijkheden creëren157.
De nadruk van de nieuwe OCR op inspecties op gebied van fraude zal ook meer werk genereren door
het doen van en afhandelen van meldingen in het EU/Food Fraud Netwerk. Dit vraagt mogelijk om
meer capaciteit.
Daarnaast komen er vanwege de strengere regels om antibiotica te verminderen en minder
bestrijdingsmiddelen toe te laten steeds meer alternatieve producten op de markt, al dan niet met
(vage of niet-toegelaten) claims. Door de strengere (veiligheids-)criteria voor additieven worden
toelatingen van bepaalde middelen (zoals ethoxyquin, formaldehyde) ingetrokken. Omdat deze
middelen buiten de EU nog wel toegestaan zijn en vaak goed werken en economisch voordelig zijn
is hier toezicht en handhaving nodig.
Op de langere termijn is aandacht nodig voor de ontwikkeling van de circulaire economie en de
gevolgen hiervan voor het toezicht. Bij het ministerie van LNV wordt hier fors op ingezet. Er zitten
echter ook risico’s aan vast, omdat niet alle materialen, stoffen en substanties geschikt zijn als
diervoeder158. Daarnaast neemt het kabinet maatregelen om de hoeveelheid stikstofneerslag op
Natura 2000-gebieden snel te verminderen. Maatregelen die de regering wil nemen zijn in
ontwikkeling, maar treffen ook het diervoeder van landbouwhuisdieren. Een en ander zal in 2020 en
daarna ontwikkeld moeten worden en vervolgens uitgevoerd. Zowel voor Expertise als Inspectie is
door de maatregelen die voortkomen uit de stikstofproblematiek een additionele capaciteitsvraag te
verwachten159. Daarnaast werkt het domein aan samenwerking met andere organisaties zoals de
omgevingsdiensten, politie en douane.

155

Meerjaren Bedrijfsplan Handhaven 2014-2018
Meerjaren Bedrijfsplan Handhaven 2014-2018
157
LNV Kaderbrief 2020
158
NVWA Handhavingsplan diervoeder 2019
159
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/aanpak-stikstof/maatregelen-om-stikstofprobleem-op-te-lossen
156

______________________________________________________________________________
67 |

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein
Diervoeder
Als aanzet tot een handelingsperspectief en ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek is in
deze domeinomschrijving een capaciteit berekening per taak verder uitgewerkt, wat leidt tot de
vereiste capaciteit die nodig is om de taken goed uit te voeren. De beperking voor deze berekening
binnen dit onderzoek is dat wordt uitgegaan van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering.
Deze uitwerking vereist een gedeeld en gedragen beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen
de NVWA en haar opdrachtgevers. De berekeningen die per taak zijn gemaakt en onderbouwd zijn
een aanzet voor het gesprek over het handelingsperspectief per taak. Doordat er meerdere
handelingsperspectieven zijn geeft een optelsom van deze individuele berekeningen geen accuraat
beeld van de totale vereiste capaciteit. Er is derhalve geen optelsom gegeven voor het domein. De
berekeningen veronderstellen geen instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden
als aanzet voor het te voeren gesprek.
De berekende capaciteit is gebaseerd op een huidige capaciteit van 34.269 uur exclusief de uren
voor strategie en keuren. De beschikbare informatie volgens de planningsystemen opgevraagd bij
de afdeling programmeren stellen dat er meer uren beschikbaar zijn, te weten 36.710 uur exclusief
strategie (3840 uur), en keuren 2007 (uur). Het totaal aantal beschikbare uren voor het domein
Diervoeder worden daarom vastgesteld op 42.557 uur.
Taak
Beschikbaar160
Erkennen en registreren van
bedrijven op basis van
aanvragen van het bedrijfsleven
(incl. verlenen van
toestemmingen)

Capaciteit
Berekende
capaciteit161162

1,0 fte

Totaal

-

1,0 fte

11 fte

26,2 fte

1 fte

2,2 fte

2,1 fte

1 fte

3,1 fte

5,8 fte

2 fte

7,8 fte

1 fte

6,7 fte

Toezicht op erkende en
geregistreerde bedrijven
15,2 fte

Toezicht op etikettering en
gezondheidsclaims
Toezicht op laboratoria
Monsterneming in het kader van
Nationaalplan Diervoeders

1,2 fte

Meldingen en incidenten in
relatie tot diervoeders
Domein totaal

5,7 fte
30,9 fte

Toelichting
Capaciteit is
meegenomen in de 4
fte bij taak toezicht op
erkende en
geregistreerde
bedrijven
11 fte inspectie (4
domein Diervoeder, 6
Team Dier, 1 Import)
(en 0,5 fte Juridische
zaken, die niet in het
domein zelf is
opgenomen maar
over het geheel van
alle domeinen)
1 fte inspectie domein
Diervoeder
1 fte inspectie bij
Diervoeder, 1 fte
inspectie bij Import
1 fte inspectie bij
Diervoeder
2 fte expertise

Toezicht op erkende en geregistreerde bedrijven
De berekende capaciteit voor de uitvoer van deze taak bevat 11 fte voor inspectie waarvan 4 fte
voor Diervoeder, 6 fte voor uitvoering door Team Dier en 1 fte voor uitvoering door het domein
Import. Ook is er 0,5 fte voor Juridische Zaken benodigd, welke niet is meegenomen in de
berekening. Met de huidige capaciteit wordt een toezichtintensiteit gerealiseerd van ongeveer 0,7%.
De berekende capaciteit zorgt voor een toename in toezichtintensiteit, maar deze laat zich lastig
schatten. De berekende capaciteit wordt deels aangewend voor het erkennen en registreren van
bedrijven op basis van aanvragen van het bedrijfsleven (incl. verlenen van toestemmingen).
Toezicht op etikettering en gezondheidsclaims

De beschikbare capaciteit is gebaseerd op de totale beschikbare capaciteit verdeeld naar rato van de
inschattingen van het domein.
161
De berekende capaciteit is bepaald door het domein met in het achterhoofd een beschikbare capaciteit van
(34.296 uur). Hierdoor kan de berekening in dit document mogelijk lager uitvallen
160

162

Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.

______________________________________________________________________________
68 |

De berekende capaciteit voor de uitvoer van deze taak bevat 1 fte voor inspectie voor het domein
Diervoeder. Met deze capaciteit wordt het aantal jaarlijkse monsternames laboratoriumonderzoeken
op gehaltes uitgebreid, worden er meer administratieve controles uitgevoerd, en worden er meer
dan de 5 tot 10 gezondheidsclaims gecontroleerd dan dat er nu worden gecontroleerd. Daarnaast
wordt onderzocht of de toezichtintensiteit op de internetverkoop verhoogd kan worden door internetscraping structureel in te voeren.
Toezicht op laboratoria
Voor het toezicht op laboratoria is geen berekende capaciteit. Als effect van de andere berekende
capaciteit komt ruimte om deze taak goed uit te kunnen voeren. De huidige toezichtintensiteit op
de kwaliteit en rapportage van analyses is 0,07%. Met bovenstaande berekende capaciteit wordt
geschat dat er een toezichtintensiteit van 0,1% gerealiseerd kan worden.
Monsterneming in het kader van Nationaalplan Diervoeders
De berekende capaciteit voor de uitvoer van deze taak bevat 1 fte voor inspectie voor Diervoeder
en 1 fte voor uitvoering door het domein Import. Met de huidige capaciteit worden jaarlijks 1850
monsters genomen. Met de berekende capaciteit wordt geschat dat in ieder geval de jaarlijkse
planning gehaald wordt en dat er jaarlijks 500 extra monsters genomen kunnen worden.
Meldingen en incidenten in relatie tot diervoeders
De berekende capaciteit voor de uitvoer van deze taak bevat 1 fte voor inspectie voor Diervoeder.
In 2018 werden 406 dossiers afgehandeld en in 2019 werden 463. De berekende capaciteit zorgt
ervoor dat het domein in staat is in te spelen op het groeiend aantal meldingen.
Expertise
Met de huidige capaciteit bij expertise ligt er een grote druk op de werkzaamheden in relatie tot
afstemming met beleid, de EC en stakeholders. Er kan aan deze taken wel worden voldaan, maar
dit gaat ten koste van de overige taken. Ook is het domein met de huidige capaciteit onvoldoende
in staat om rapportages van toezichtprojecten te maken, aan beleids- en kennisontwikkeling te doen
en te reageren op vragen van interne en externe stakeholders. De berekende capaciteit van 2 fte
zou deze tekorten bij expertise oplossen.
Middelen
Het domein onderzoekt of digitale systemen kunnen bijdragen aan een versterkte informatiepositie.
Ook onderzoekt het domein of sommige van hun processen geautomatiseerd kunnen worden.

______________________________________________________________________________
69 |

1.7

Monstername en analyse levensmiddelen163

Het domein Monstername en analyse levensmiddelen (MAL) richt zich op het terugdringen van
onveilige levensmiddelen in de handel, en de signalering van risico’s voor de consument als gevolg
van microbiologische en chemische verontreinigingen. Het domein handhaaft wettelijke limieten en
criteria, beoordeelt meldingen, monitort de aanwezigheid van onder andere chemische stoffen,
microbiologische parameters en levensmiddelen geproduceerd met gentechnologie (genetisch
gemodificeerde organismes, GGO’s) en richt zich op het signaleren van nieuwe risico’s. Het toezicht
richt zich in eerste instantie op (partijen) levensmiddelen; als niet-naleving van de geldende
vereisten wordt geconstateerd dan volgt handhaving bij het betrokken bedrijf. Ook rapporteert het
domein op basis van monsternames en analyses en meldingen, bijvoorbeeld richting de EFSA en de
Europese Commissie. Daarnaast stelt het domein rapportages op voor de NVWA-website. Het
domein vervult een expertiserol en adviseert het ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
over voedselveiligheidsrisico’s en voorstellen voor wetgeving en beantwoordt alle inhoudelijke
vragen aan van inspecteurs, pers, Ngo’s, etc. die betrekking hebben op microbiologische risico’s in
de keten of chemische risico’s bij industriële productie. Het domein raakt alle levensmiddelenketens.
Dit is een nieuw te vormen domein waarin monstername projecten uit verschillende domeinen
worden ondergebracht: IP-chemie, IP-vis, BED en microbiologie. Deze domeinomschrijving betreft
het nieuwe domein Monstername en Analyse Levensmiddelen.

Taken binnen Monstername en analyse levensmiddelen164
De activiteiten binnen het domein Monstername en analyse levensmiddelen zijn onder te verdelen
in de volgende vijf taken:
•
Toezicht in relatie tot chemische stoffen levensmiddelen, waaronder contaminanten,
residuen van gewasbeschermingsmiddelen en additieven.
•
Toezicht op ziekteverwekkers, microbiologische hygiëne-indicatoren en monitoring van
antimicrobiële resistentie
•
Toezicht op genetisch gemodificeerde organismen (GGO’s)
•
Toezicht op doorstraalde waren en radioactiviteit
•
Toezicht op kwaliteitseisen olijfolie
De wettelijke grondslag gemeenschappelijk voor alle taken:
•
Warenwet
•
Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen
•
Warenwetbesluit kruidenpreparaten
•
Verordening (EU) nr. 2017/625 betreffende officiële controles en andere officiële
activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en
diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn,
plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen.
•
•

Verordening (EG) nr. 178/2002 (algemene levensmiddelen verordening)
Verordening (EU) nr. 1169/2011 betreffende de verstrekking van voedselinformatie aan
consumenten

Deze wetgeving mitigeert de volgende risico’s:
•
Goede hoedanigheid van waren
•
Beschermingsniveau voor de volksgezondheid met betrekking tot levensmiddelen

Toezicht in relatie tot chemische stoffen levensmiddelen, waaronder contaminanten,
residuen van gewasbeschermingsmiddelen en additieven
Wettelijke grondslag:
•
Verordening (EG) nr. 1881/2006 (contaminanten)
•
Verordening (EG) nr. 396/2005 (residuen van gewasbeschermingsmiddelen)
•
Verordening (EU) 2019/553 (meerjarig controleprogramma residuen
bestrijdingsmiddelen)
•
Verordening (EG) nr. 333/2007 (bemonsteringswijzen en analysemethoden)
•
Verordening Nr. 401/2006 (bemonsteringswijzen en analysemethoden mycotoxinen)

•
•
163
164

Verordening (EG) nr. 1333/2008 (levensmiddelenadditieven)
Verordening (EU) nr. 231/2012 (specificaties levensmiddelenadditieven)

Monstername en Analyse Levensmiddelen Handhavingsplan 2020
Monstername en Analyse Levensmiddelen Handhavingsplan 2020

______________________________________________________________________________
70 |

•
•
•

Verordening (EG) nr. 1334/2008 (aromastoffen)
Verordening (EG) nr. 1332/2008 (enzymen)
Verordening (EG) nr. 2065/2003 (rookaroma’s)

Ter mitigatie van de volgende risico’s:
•
Risico’s voor de volksgezondheid, maatschappelijke onrust en dalend
consumentenvertrouwen door aanwezigheid van schadelijke (chemische) stoffen in
levensmiddelen
Type toezicht
•
Monsterneming en analyse
•
Inspecties met betrekking tot additieven volgens plan van domein Industriële Productie
•
Communicatie
•
Publicatie website
•
Naleefhulp door middel van het opstellen van webdossiers en het voeren van gesprekken
met brancheorganisaties
Open of gesloten toezichtnorm
• Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd met uitzondering
gewasbeschermingsmiddelen, waar de frequentie van het toezicht voorgeschreven is.

van

Financiering toezicht
•
VWS
Toezicht op ziekteverwekkers, microbiologische hygiëne-indicatoren en monitoring van
antimicrobiële resistentie
Wettelijke grondslag:
•
Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen
•
Verordening (EG) nr. 2073/2005 (microbiologische criteria voor levensmiddelen)
•
Richtlijn 2003/99/EG (zoönose en zoönoseverwekkers)
•
Uitvoeringsbesluit antimicrobiële resistentie 2013/652/EU (monitoring en rapportage)
Ter mitigatie van de volgende risico’s:
•
Risico’s
voor
de
volksgezondheid,
maatschappelijke
onrust
en
dalend
consumentenvertrouwen door aanwezigheid van schadelijke (chemische) stoffen in
levensmiddelen
Type toezicht
•
Monsterneming en analyse
•
Rapportage
•
Inspecties (volgens plan van domein Industriële Productie)
•
Communicatie
Open of gesloten toezichtnorm
•
Deels open nom, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
•
Deels gesloten norm, 2013/652/EU betreft een gesloten norm
Financiering toezicht
•
VWS
Toezicht op genetisch gemodificeerde organismes (GGO’s)
Wettelijke grondslag:
•
Verordening (EG) nr. 1829/2003 (GGO’s)
Ter mitigatie van de volgende risico’s:
•
Risico’s
voor
de
volksgezondheid,
maatschappelijke
onrust
consumentenvertrouwen door aanwezigheid van GGO’s in levensmiddelen

en

dalend

Type toezicht
•
Monsterneming en analyse

______________________________________________________________________________
71 |

Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financiering toezicht
•
VWS
Toezicht op doorstraalde waren en radioactiviteit
Wettelijke grondslag
•
Verordening (EG) 733/2008 (radioactiviteit)
•
Richtlijn 1999/2 EG (behandeling met ioniserende straling)
Ter mitigatie van de volgende risico’s:
•
Risico voor de volksgezondheid door aanwezigheid van een schadelijk niveau van
radioactieve straling in levensmiddelen
•
Ontbreken informatie voor de consument over behandeling ioniserende straling
Type toezicht
•
Monsterneming en analyse
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financiering toezicht
•
VWS
Toezicht op kwaliteitseisen olijfolie
Wettelijke grondslag:
•
Verordening (EG) nr. 1308/2013
•
Verordening (EG) nr. 299/2013
•
Verordening (EG) nr. 2568/1991
Ter mitigatie van de volgende risico’s:
•
Onvoldoende borging kwaliteitseisen
Type toezicht
•
Monsterneming en analyse
Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten norm, 1 controle per 1,000 ton
Financiering toezicht
•
LNV

______________________________________________________________________________
72 |

Beeld taken en effecten
Taak
Toezicht in relatie tot chemische stoffen
levensmiddelen, waaronder
contaminanten, residuen van
gewasbeschermingsmiddelen en
additieven.

Toezicht op ziekteverwekkers,
microbiologische hygiëne-indicatoren en
monitoring van antimicrobiële resistentie

Toezicht op genetisch gemodificeerde
organismes (GGO’s)

Beschikbare
capaciteit
2019 (in fte)
19,2 fte

Effecten

Risico van effect in huidige staat

- Gesloten EU-normen voor residuen in bestrijdingsmiddelen
worden behaald.

- Vergroot risico op de voedselveiligheid
door het niet tijdig detecteren en
handhaven van gevaarlijke stoffen in
levensmiddelen.

- Ondanks de grote handels- en productiepositie van Nederland
wordt op dit moment wordt niet aan alle EU-aanbevelingen
omtrent monitoring voldaan.

16,6 fte

- Een groot deel van de capaciteit binnen deze taak is reactief
en gemoeid met het afhandelen van meldingen, vragen en
incidenten, inclusief persvragen, Kamervragen,
beleidsadvisering, opstellen van rapportages en webdossiers,
voorlichting (presentaties op symposia e.d.), gesprekken met
bedrijven en stakeholders (brancheorganisaties,
consumentenorganisaties, e.d.), rechtszaken en
bezwaarprocedures, interne zaken en overleggen (bijv. met
betrekking tot Handhavingsregie) en andere ad hoc zaken.
- Er is voldoende capaciteit om de gestelde EU eisen (veelal
open normen) te behalen.
- Door een gebrek aan capaciteit bij expertise en inspectie is
het toezicht veelal reactief (afhandelen van meldingen,
signalen en incidenten) en niet risicogericht.

0,1 fte

Toezicht op doorstraalde waren en
radioactiviteit
Toezicht op kwaliteitseisen olijfolie

0,2 fte

Gehele domein

36,3 fte

0,1 fte

- Verplichtingen richting gesloten normen worden nagekomen,
maar er is geen capaciteit voor overige werkzaamheden.
- Capaciteit vanwege risicogerichte afwegingen teruggebracht
naar een minimum en afdoende.
- Er is voldoende capaciteit om expertise op peil te houden, de
capaciteit ligt lager dan de voorgaande jaren.
- Capaciteit vanwege risicogerichte afwegingen teruggebracht
naar een minimum en is afdoende.
- Gesloten EU-norm op controle van olijfolie in supermarkten
wordt gehaald.
- Omdat vrijwel alle capaciteit van expertise is ingezet voor het
toezicht in relatie tot chemische stoffen en ziekteverwekkers, is
er binnen het domein geen capaciteit beschikbaar voor
opleiding van inspecteurs en het investeren in, en onderhoud
van, de kennispositie van het domein.

- Dalend consumentenvertrouwen.
- Onvoldoende monitoring kan leiden tot
het niet-vroegtijdig signaleren van
gevaarlijke stoffen in levensmiddelen.
Dit betreft een risico voor de
volksgezondheid

- Vergroot risico op de voedselveiligheid
door het niet tijdig detecteren en
handhaven van ziekteverwekkers,
microbiologische hygiëne-indicatoren en
antimicrobiële resistentie
- Beschadiging van het
consumentenvertrouwen
-

Indien het domein haar kennis niet op
peil houdt, kan het domein op termijn
haar taken niet meer goed uitvoeren.

______________________________________________________________________________
73 |

Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit165
Meerjarige ontwikkeling beschikbare capaciteit in FTE

60,0

57,1

56,8

50,0
36,3

40,0

30,0

21,7

20,0
10,0
0,0
2017

2018

2019

2020

Verdeling van beschikbare capaciteit 2019 over Divisie / Afdeling
Divisie/Afdeling
FTE
HH Inspectie

13,1%

4,8

HH Klant, bedrijf en consument

0,7%

0,3

HH Laboratorium

47,7%

17,3

HH Regie en expertise

29,6%

10,8

KE Veterinair en import

3,8%

1,4

ST Communicatie

2,0%

0,7

ST Juridische afhandeling & Advisering

2,3%

0,8

ST Politiek, bestuurlijke zaken

0,7%

0,3

100,0%

36,3

Totaal166

Uren

49.976

165

Aangeleverd door de NVWA
BPI en PBZ uren zijn naar rato verdeeld over de domeinen. In de praktijk zijn deze uren niet per definitie toebedeeld aan individuele domeinen, maar maken wel onderdeel uit van de totale
beschikbare capaciteit.
166

______________________________________________________________________________
74 |

Algemene beeld risico’s domein
De capaciteit van het domein is reeds ontoereikend door aan de ene kant uitstroom en aan de andere
kant een toename van de vraag naar capaciteit door de toename van melding, vragen,
beleidsadvisering, incidenten, media-aandacht en data fragmentatie. Het aantal meldingen dat het
domein af moet handelen is in drie jaar tijd vervijfvoudigd. Het grootste deel van de capaciteit van
het domein vloeit op dit moment naar deze reactieve werkzaamheden, waardoor er onvoldoende
tijd over blijft voor het uitvoeren van de overige toezichtstaken. Het niet voldoende uitvoeren van
deze taken kan negatieve gevolgen voor de volksgezondheid met zich meebrengen.
Binnen het domein worden toezichtstaken verdrongen doordat capaciteit vanuit dit domein wordt
ingezet voor het afhandelen van het toenemend aantal meldingen, vragen en incidenten voor andere
domeinen, bijvoorbeeld Industriële productie.

Naleving en/of overige KPI’s167
In 2018 heeft het domein Microbiologie 8,614 partijen levensmiddelen en bedrijven bemonsterd.
Hierin worden de ketens plantaardig, pluimvee vlees, rood vlees, vis, tweekleppige en
samengesteld/zuivel onderscheiden. Relatief vaak gevonden ziekteverwekkers zijn Campylobacter,
Listeria Monocytogenes, Salmonella, STEC, Hepatitis E en virussen specifiek in het geval van
tweekleppige. In veel gevallen waarbij deze ziekteverwekkers worden aangetroffen is dat niet in
grote hoeveelheden. Naast enkele herroepingen per week vinden er twee tot vier microbiologische
incidenten per jaar plaats (zeer complexe traceringen en/of grote uitbraken).
Voor wat betreft chemische stoffen valt primaire productie buiten het toezicht in het domein
Monstername en Analyse levensmiddelen. Het toezicht beperkt zich tot de schakels van importeur,
handelaar, industriële productie en retail. Jaarlijks worden voor analyse op chemische stoffen
(mycotoxinen, planttoxinen, milieu-en procescontaminanten, genetisch gemodificeerde organismen,
straling, additieven en residuen van gewasbeschermingsmiddelen) ongeveer 7500 – 9000 monsters
genomen. Van deze monsters zijn er 1700 – 1800 monsters gepland bij import (uitgezet bij divisie
Keuren). De naleving verschilt per product-stof combinatie. Het algemene beeld is dat bij
geïmporteerde levensmiddelen, met name bepaalde product-land combinaties, de naleving een stuk
lager is. Wat betreft additieven vindt illegaal sulfiet gebruik bij slagers en fraude met het kleuren
van tonijn met koolstofmonoxide en plantenextracten nog steeds plaats.

Belangrijkste ontwikkelingen168,169
Interne ontwikkelingen
Monstername en analyse levensmiddelen (MAL) is een nieuw domein waarbij taken met betrekking
tot Monstername en analyse van levensmiddelen die nu bij Industriële productie en Bijzondere eeten drinkwaren liggen worden overgebracht naar MAL.
Externe ontwikkelingen
Onder andere technologische ontwikkelingen, circulaire economie, klimaatverandering, en
verschuivende grondstofstromen brengen nieuwe risico’s met zich mee. Ook de verschuivende
trends in voedselconsumptie, bijvoorbeeld een toename in het eten van rauw voedsel, superfood en
‘nieuwe’ voedingssupplementen (incl. kruidenpreparaten) leiden tot potentieel grotere en andere
risico’s. Verder leiden andere productietechnieken en de introductie van nieuwe levensmiddelen tot
onbekende risico’s. Monstername en analyse spelen een belangrijke rol in het vaststellen van deze
risico’s.
Wetgeving is in verandering. Ieder jaar worden er nieuwe maximum (residu)limieten en/of
microbiologische criteria vastgesteld, voor bepaalde stoffen, ziekteverwekkers in levensmiddelen.
Hiervoor moeten continu nieuwe of aangepaste analysemethodes worden ontwikkeld en worden
gevalideerd. De Europese Commissie heeft een nieuwe rekentool gemaakt voor RASFF-meldingen
met betrekking tot contaminanten waarmee gewerkt moet worden ten behoeve van een
nauwkeurigere risicobeoordeling voorafgaand aan RASFF-meldingen. Daarnaast is de responstijd
voor RASFF-meldingen aangescherpt. Dit brengt mogelijk extra werk met zich mee. De nu geldende
verordening aangaande monitoring van antimicrobiële resistentie in de voedselketen loopt tot eind
2020. Op dit moment wordt een opvolgende verordening voorbereid waarin aanvullende taken
worden ondergebracht voor monstername van producten uit derde landen aan de Europese
167

Toezichtbeeld input voor Jaarplan 2019
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
169
Monstername en Analyse Levensmiddelen Handhavingsplan 2020
168

______________________________________________________________________________
75 |

buitengrenzen.
name) vlees.

Dit heeft met name voor Nederland grote impact als grote importeur van (met

______________________________________________________________________________
76 |

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein
MAL170
Als aanzet tot een handelingsperspectief en ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek is in
deze domeinomschrijving een capaciteit berekening per taak verder uitgewerkt, wat leidt tot de
vereiste capaciteit die nodig is om de taken goed uit te voeren. De beperking voor deze berekening
binnen dit onderzoek is dat wordt uitgegaan van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering.
Deze uitwerking vereist een gedeeld en gedragen beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen
de NVWA en haar opdrachtgevers. De berekeningen die per taak zijn gemaakt en onderbouwd zijn
een aanzet voor het gesprek over het handelingsperspectief per taak. Doordat er meerdere
handelingsperspectieven zijn geeft een optelsom van deze individuele berekeningen geen accuraat
beeld van de totale vereiste capaciteit. Er is derhalve geen optelsom gegeven voor het domein. De
berekeningen veronderstellen geen instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden
als aanzet voor het te voeren gesprek.
Taak

Capaciteit
Berekende
capaciteit
19,2 fte
6 fte

Totaal

Toelichting

25,2 fte

Monstername
(2,5), Expertise
(3,5)

16,6 fte

15 fte

31,6 fte

0,1 fte

-

0,1 fte

Monstername
(7), Lab (4),
Expertise (4)

0,2 fte

-

0,2 fte

0,1 fte
36,3 fte

0,2 fte

0,3 fte

Beschikbaar
Monstername in relatie tot chemische stoffen
levensmiddelen, waaronder contaminanten,
residuen van gewasbeschermingsmiddelen en
additieven.
Toezicht op ziekteverwekkers,
microbiologische hygiëne-indicatoren en
monitoring van antimicrobiële resistentie
Toezicht op genetisch gemodificeerde
organismes (GGO’s)
Toezicht op doorstraalde waren en
radioactiviteit
Toezicht op kwaliteitseisen olijfolie
Gehele domein

Monstername in relatie tot chemische stoffen levensmiddelen
Dit zijn 2,5 fte voor capaciteit bij monstername, 3,5 fte voor team expertise. Op dit moment is er
onvoldoende capaciteit om de handhavingsregiecyclus en de daarmee gemoeide naleefmetingen uit
te voeren. Dit belemmert het toezicht binnen deze taak. Met een berekende uitbreiding van 6 fte
kan de handhavingsregiecyclus wel worden uitgevoerd.
Toezicht op ziekteverwekkers, microbiologische hygiëne-indicatoren en monitoring van
antimicrobiële resistentie
Dit zijn 5 fte voor monstername, 2 fte in het lab en 4 fte bij team expertise. Met deze fte’s wordt de
capaciteit op peil gebracht in lijn met de capaciteit van het domein in afgelopen jaren. Verwacht
wordt dat implementatie en uitvoering van nieuwe EU-wetgeving inzake antimicrobiële resistentie
een intensivering van 2 fte bij monstername, 2 fte bij lab en 0,5 fte bij expertise vergt. Met een
berekende uitbreiding van 15 fte kan binnen deze taak de handhavingsregiecyclus volledig
uitgevoerd worden en is er voldoende capaciteit om nieuwe wet- en regelgeving te implementeren.
Mens
Het is van belang dat de capaciteit verbonden aan de taken met betrekking tot monstername en
analyse die nu bij IP en BED liggen mee over worden gebracht met het overbrengen van de taken.
Het toezicht op de kwaliteitseisen van olijfolie wordt bestempeld als meerwerk. De benodigde
capaciteit hiervoor moet worden afgestemd met de opdrachtgever.

170

Handhavingsplan MAL 2020

______________________________________________________________________________
77 |

1.8

Bijzondere eet- en drinkwaren (BED)171

De NVWA houdt toezicht op de productie, samenstelling en etikettering van voedingssupplementen
en kruidenpreparaten.
Het domein BED richt zich op producten zoals voeding voor medisch gebruik, zuigelingenvoeding,
babyvoeding,
nieuwe
voedingsmiddelen,
voedingssupplementen,
kruidenpreparaten
en
vitaminepreparaten. Naast het toezicht op de productie, import en distributie van deze bijzondere
eet- en drinkwaren is de samenstelling van de producten ook onderwerp van het toezicht. Bepaalde
ingrediënten kunnen schadelijk zijn voor de gezondheid. Tevens kunnen ingrediënten bestempeld
worden als nieuwe voedingsmiddelen die niet zonder meer verhandeld mogen worden. Hiervoor is
een Europese markttoelating vereist, die is gebaseerd op het aantonen van de veiligheid van het
voedingsmiddel.
Naast deze taken ziet het domein ook toe op etikettering en de vermelding van voedings- en
gezondheidsclaims, in het bijzonder op producten waarop vermeld staat dat ze een positieve bijdrage
leveren aan de gezondheid van de consument. Ook op voedingssupplementen die op basis van hun
samenstelling of wijze van presentatie onder de Geneesmiddelenwet vallen houdt de NVWA-toezicht.

Taken binnen Bijzondere eet- en drinkwaren
De activiteiten binnen het domein Bijzondere eet- en drinkwaren richten zich daarnaast op specifieke
taken en wetgeving. De drie taken zijn als volgt onder te verdelen:
•

Toezicht op producten (bijvoorbeeld voedingssupplementen, lifestyleproducten, medische
voeding, zuigelingenvoeding, kruidenpreparaten, 'Novel Foods' en claims op
voedingsmiddelen)
Toezicht op geregistreerde bedrijven
Afhandelen meldingen, signalen en incidenten

•
•

Wettelijke grondslag voor alle taken:

Bijzondere eet- en drinkwaren zijn levensmiddelen en daarmee is alle
levensmiddelenwetgeving zoals die geldt in bijvoorbeeld de domeinen Industriële
Productie en Monstername en Analyse Levensmiddelen ook binnen dit domein van
toepassing. Daarnaast is onderstaande wet- en regelgeving van toepassing op het
domein:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Warenwet
Warenwetbesluit voedingssupplementen
Warenwetregeling voedingssupplementen
Warenwetregeling vrijstelling voedingssupplementen
Warenwetbesluit nieuwe voedingsmiddelen en genetisch gemodificeerde levensmiddelen
Warenwetbesluit kruidenpreparaten
Warenwetbesluit informatie levensmiddelen
Warenwetbesluit Producten voor bijzondere voeding 2016
Gedelegeerde verordening 2016/127 inzake zuigelingenvoeding
Gedelegeerde verordening 2016/128 inzake voeding voor medisch gebruik
Warenwetregeling Babyvoeding
Verordening (EU) nr. 609/2013
Verordening (EG) nr. 1925/2006
Verordening (EG) nr. 1924/2006
Verordening (EG) nr. 1169/2011 Verordening (EG) nr. 2015/2283
Geneesmiddelenwet (in afstemming met Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd)

In de Warenwet en de Warenwetbesluiten is EU wet- en regelgeving over voedselveiligheid en
etikettering van levensmiddelen in de nationale wetgeving geïmplementeerd.
Deze wetgeving mitigeert het volgende risico:
•
Volksgezondheid
•
Misleiding van de consument

171

Jaarplan NVWA 2020

______________________________________________________________________________
78 |

Toezicht op voedingssupplementen, lifestyleproducten, medische voeding,
zuigelingenvoeding, kruidenpreparaten, 'Novel Foods' en claims op voedingsmiddelen
Type toezicht
•
Controle op samenstelling product
•
Controle op etikettering product inclusief claims
•
Voorbereidende werkzaamheden voorafgaand op handhaving geregistreerde bedrijven
•
Voorbereiding voorafgaand op handhaving rondom product, inclusief toxicologische en
juridische onderbouwing
•
Fysieke inspectie bedrijven en producten
•
Monstername producten
•
Handhaving bij overtreding
•
Bij bezwaar inhoudelijke en juridische begeleiding van het bezwaarschriftenproces en/of
rechtszaak
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open en gesloten norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
VWS
Toezicht op geregistreerde bedrijven
Type toezicht
•
Fysieke inspecties, waaronder systeemtoezicht
•
Internetinspectie
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
VWS
Afhandelen meldingen, signalen en incidenten
Type toezicht
•
Afhandeling meldingen (onder andere vanuit het RASFF, , Lareb, NVIC, Douane en IGJ)
•
Toezicht op FEK-fraude
Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten toezichtnorm, indien een melding of signaal binnenkomt dient deze afgehandeld te
worden.
Financier
•
VWS

______________________________________________________________________________
79 |

Beeld taken en effecten172
Taak

Toezicht op de
samenstelling
voedingssupplementen,
lifestyleproducten,
medische voeding,
kruidenpreparaten,
'Novel Foods' en claims
op voedingsmiddelen

Toezicht op
geregistreerde
bedrijven

Formatie
2019 (in
fte)
7,6 fte

Effecten

Risico van effect in huidige staat

Toezicht op de samenstelling van producten met een voorgeschreven norm (voor circa 10%
van de producten zijn maximum limieten vastgesteld) wordt naar behoren uitgevoerd.

Risicovolle
productgroep:
voedselveiligheid
en
volksgezondheid.
Acute
en
lange
termijn
gezondheidsrisico´s, inclusief ernstige gezondheidsklachten
(van hartstilstand tot levertransplantatie en dodelijke
slachtoffers). Ook ontstaat meer media-aandacht

Toezicht op claims wordt naar behoren uitgevoerd.
De overige werkzaamheden op het gebied van samenstelling van producten zijn reactief naar
aanleiding van meldingen, signalen en/of incidenten. Door gebrek aan capaciteit binnen dit
domein kan er binnen deze taak geen risicogericht toezicht gehouden worden.

8,9 fte

Door een gebrek aan capaciteit is proactief risicogericht toezicht op de samenstelling van
levensmiddelen’ niet mogelijk.
Op dit moment is er voldoende capaciteit beschikbaar voor het uitvoeren van toezicht op de
geregistreerde bedrijven. Veel schadelijke bijzondere producten worden door nietgeregistreerde bedrijven verkocht waar geen toezicht op wordt uitgevoerd.

Risicovolle productgroep:
media-aandacht een rol

voedselveiligheid;

ook

speelt

De huidige aanpak is reactief, naar aanleiding van meldingen, signalen en incidenten. Dit
gebeurt niet op basis van risicogericht toezicht.
Er is onvoldoende capaciteit beschikbaar om de handhavingsregiecyclus uit te voeren.

Afhandelen meldingen,
signalen en incidenten

6,4 fte

Gehele domein

22,9 fte

Het domein houdt geen toezicht op bedrijven die niet geregistreerd zijn maar dat wel zouden
moeten zijn.
Meldingen, signalen en incidenten worden op dit moment naar behoren afgehandeld. Dit kost
circa 80% van capaciteit van team expertise. De huidige aanpak is vooral reactief, naar
aanleiding van meldingen, signalen en incidenten. Dit gebeurt niet op basis van een
risicoanalyse.
De kennispositie van het domein staat onder druk: het aantal zaken waar het domein geen
zicht op heeft (zoals bedrijven, onderwerpen en producten) neemt toe. Daarnaast is alle
expertise binnen het domein bedeeld bij 2 personen.
Het domein houdt toezicht op bijzondere producten, waarbij het op het eerste gezicht niet
duidelijk is of het een schadelijk product is en wat de status ervan is (bijvoorbeeld
geneesmiddel, opiumwetproduct of levensmiddel). Hiervoor is veel specifieke kennis nodig,
zowel voedingskundig, toxicologisch en juridisch. De afdeling expertise beschikt nu niet over
de benodigde toxicologische kennis maar moet dit aan andere afdelingen vragen. Dit kost
veel tijd. Er is onvoldoende capaciteit op het grensvlak inhoud/juridisch kennis, om
maatwerk te kunnen leveren om de wetgeving (die gekenmerkt wordt door open normen en
waarbij het vaak aankomt op van-geval-tot-geval-interpretatie) op de juiste manier te
handhaven.

172

-

Indien de NVWA haar kennis niet op peil houdt, kan het
domein op termijn haar taken niet meer effectief uitvoeren.
Schadelijke producten worden niet snel genoeg herkend en
tegen gehouden en komen op de markt terecht.
Als kennis wegvalt is de NVWA niet meer in staat om
maatregelen te nemen tegen misleidende claims. De NVWA
verliest het in deze situaties van het bedrijfsleven indien
deze bezwaar maakt op handhavend optreden van de NVWA,
omdat het domein onvoldoende beschikbare capaciteit heeft
om een rechtszaak voldoende voor te bereiden.
Indien een van de twee experts binnen het domein wegvalt,
leidt dit direct tot een verlies aan kennis.

Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het onderzoeksteam van Deloitte.

______________________________________________________________________________
80 |

Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit
Meerjarige ontwikkeling beschikbare capaciteit in FTE

24,0
23,5

23,5

23,2
22,9

23,0
22,5

22,2

22,0
21,5
2017

2018

2019

2020

Verdeling van beschikbare capaciteit 2019 over Divisie / Afdeling
Divisie/Afdeling
FTE
HH Inspectie

51,7%

11,8

HH Klant, bedrijf en consument

1,1%

0,3

HH Laboratorium

16,1%

3,7

HH Regie en expertise

22,2%

5,1

ST Beleid, planvorming en instrumentontwikkeling

3,0%

0,7

ST Communicatie

1,0%

0,2

ST Juridische afhandeling & Advisering

4,1%

0,9

ST Politiek, bestuurlijke zaken

0,8%

0,2

100,0%

22,9

Totaal

Uren

31.536

______________________________________________________________________________
81 |

Algemene beeld risico’s domein
Mens
Het domein ziet toe op de veiligheid van levensmiddelen, met name op niet toegestane of onbekende
(hoeveelheden) ingrediënten, misleidende etikettering en claims (ook in reclame). Producten waar
dit domein toezicht op houdt kunnen specifieke bijwerkingen veroorzaken of worden geconsumeerd
oor een kwetsbare doelgroep (bijvoorbeeld zuigelingenvoeding). Voedingssupplementen waarvoor
geen specifieke wettelijke bepalingen bestaan (dus waar geen maximum limieten voor zijn) kunnen
zeer risicovol zijn bij gebruik.
De NVWA heeft niet altijd volledig zicht op internetbedrijven. Handelaren die bewust producten ‘op
het randje’ (of er net overheen) verhandelen kiezen vaak voor verkoop via deze route omdat ze
daarmee uit het zicht blijven van de NVWA.
De NVWA houdt toezicht op etikettering en (medische, voedings- en gezondheids) claims die niet
toegestaan zijn en daarom de consument misleiden. Indien het gaat om medische claims is er niet
alleen sprake van misleiding maar ook van mogelijk gevaar voor de volksgezondheid: Mensen met
een ziekte gaan niet naar de arts maar ‘vluchten’ in producten die niet werken.
Internethandel neemt al jaren toe. De internetverkopen van in Nederland gevestigde webwinkels
waren in het eerste kwartaal van 2019 bijna 17 procent hoger dan in hetzelfde kwartaal een jaar
eerder173. Voor sommige productgroepen ligt dit percentage nog vele malen hoger. Ook nemen de
aankopen bij webshops buiten Nederland door Nederlandse consumenten snel toe. De omvang en
snelle groei van internethandel brengt specifieke uitdagingen met zich mee voor het domein
Bijzondere Eet- en Drinkwaren, omdat het zicht op de internethandel meer diffuus is: supplementen
via een webshop verhandeld worden hoeven niet fysiek opgeslagen te zijn in Nederland.
Plant, dier en milieu
Voedingssupplementen die ingrediënten uit CITES bevatten vormen een mogelijk risico voor
bepaalde plantgroepen en de biodiversiteit.
Economisch
De reputatie van Nederland als land met een hoge mate van voedselveiligheid is van belang voor de
handel in levensmiddelen. Als het toezicht van de NVWA onvoldoende blijkt om deze reputatie te
waarborgen, kan dit een negatieve impact hebben op internationale handel. Dit effect wordt
versterkt door de relatief grote deel dat internationale handel uitmaakt van de Nederlandse
economie.
Overig
De risico’s binnen het domein worden in toenemende mate politiek en maatschappelijk van aard.
Door de aandacht van de media is publieke perceptie vaak van invloed in het bepalen van de
aandachtspunten.

Naleving en/of overige KPI’s174,175
Het domein meet op basis van haar risicogerichte toezicht het handhavingspercentage binnen de
volgende
doelgroepen:
webwinkels,
voedingsmiddel
als
onderdeel
van
afvaldiëten,
zuigelingenvoeding en voedingssupplementen.
Bij het uitvoeren van controles op de naleving van Verordening (EG) 1924/2006 (voedings- en
gezondheidsclaims) bij webwinkels voldeed in 2017 70% niet aan wet- en regelgeving. Een
vergelijkbaar beeld is zichtbaar bij voedingsmiddelen voor afvaldiëten: 34 van de 36 geïnspecteerde
producten voldeed niet aan wet- en regelgeving inzake claims. Verder heeft er in 2017 een EU brede
aanpak
plaatsgevonden
gericht
op
het
handhaven
rondom
niet-geautoriseerde
voedingssupplementen en verboden medische claims op internet. Van de 1100 geïnspecteerde
websites zijn er 428 niet-toegestane ‘novel foods’ en 351 verboden medische claims bij
voedingssupplementen geïdentificeerd.
De etiketten op zuigelingenvoeding voldoen in vergelijking met een aantal jaren geleden beter aan
de wettelijke regels. De NVWA deed in 2019 onderzoek naar de etikettering van zuigelingenvoeding.
Bij de inspectieronde in 2019 bleek dat 74% van de etiketten volledig voldeed aan de regels. Dat is
173

Bron: CBS, https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2019/30/europese-webwinkels-zetten-390-miljoen-om-in-nederland
Toezichtbeeld 2018 Bijzondere eet- en drinkwaren
175
MANCP 2017
174

______________________________________________________________________________
82 |

een verbetering ten opzichte van 2015, toen dat nog maar voor 53% van de etiketten gold. Het
merendeel van de overtredingen was bovendien zodanig dat de kans op misleiding van de consument
gering is. De zelfregulering, die sinds 2018 van kracht is, heeft een positieve invloed en werpt dus
vruchten af.
Systeeminspecties bij producenten, importeurs richten zich op het controleren van de naleving van
EU-verordeningen. In 2017 zijn er 178 bedrijven geïnspecteerd. Bij 85 bedrijven (48%) is een
overtreding geconstateerd. In de meeste gevallen betrof dit een overtreding van de hygiëne van het
bedrijf (Verordening (EG) 852/2004, 45%), gevolgd door de claimsverordening (Verordening
1924/2006, 18%). In 14% van de gevallen betrof het een overtreding van Verordening (EU)
1169/2011 en in 13% van de gevallen had de overtreding betrekking op Verordening (EU) 258/97.

Belangrijkste ontwikkelingen176,177,178,179
Of er voldoende capaciteit is wordt bepaald door het aantal taken (vraag naar capaciteit) en de
beschikbare capaciteit (aanbod van capaciteit) binnen de organisatie. De hoeveelheid taken en de
beschikbare capaciteit kunnen toenemen en afnemen, enerzijds door oorzaken binnen de organisatie
(intern) en anderzijds door oorzaken buiten de organisatie (extern).
Interne ontwikkelingen
Er vindt een kanteling plaats in het type werk dat benodigd is binnen het domein. In steeds grotere
mate verschuift het werk van inspecteurs van ‘in het veld’ naar ‘op kantoor’. Een voorbeeld hiervan
is het voorbereiden en afwerken van fysieke inspecties met administratieve en websitecontroles. Dit
komt met name omdat toezicht op internethandel en webshops een steeds groter deel wordt van
het takenpakket van het domein.
Door de ingewikkelde materie leunt dit domein daarnaast zwaar op kennis en ondersteuning nodig
op gebied van toxicologie en juridische zaken. Deze is op dit moment onvoldoende.
Om als toezichthouder relevant te blijven in een sector wordt van de medewerkers binnen het
domein verwacht dat zij diepgaande kennis hebben van de onderliggende materie. Omdat in dit
domein strafrecht wordt toegepast moeten de medewerkers daarnaast kennis hebben van handelen
in strafrecht (naast dus bestuursrecht). Voordat een inspecteur zijn of haar taken volledig zelfstandig
uit kan voeren is een opleidingstermijn van tenminste een jaar vereist.
Externe ontwikkelingen
De hoeveelheid webshops waarop het domein toezicht houdt neemt toe. Ook komen er regelmatig
nieuwe ‘innovatieve’ producten op de markt, al dan niet met farmacologisch actieve stoffen en
nieuwe ingrediënten. Het aantal verkopen via platforms (sociale media) toe. Om hier voldoende
toezicht op te kunnen houden is meer capaciteit vereist; daarnaast worden andere vaardigheden en
wordt andere kennis verwacht om op een goede manier toezicht te kunnen houden.
Er vindt een verschuiving plaats in classificatie van geneesmiddel/levensmiddel. Door een uitspraak
van het Europese hof in 2016 vallen veel producten die voorheen onder de Geneesmiddelenwet
vielen nu onder de levensmiddelenwetgeving. De Warenwet biedt op dit moment onvoldoende
concrete aanknopingspunten om de toegenomen productstroom en de bijbehorende risico’s goed af
te dekken en hierop te kunnen handhaven. Deze producten kunnen stoffen bevatten die risicovol
zijn voor de volksgezondheid. Sociale media biedt een groeiend podium voor natuurgenezers,
therapeuten en orthomoleculaire genezers die rotsvast geloven in de werking van dit soort
producten. Zij maken daarbij vaak ongeoorloofde (medische) claims. Hierdoor wordt voldoende
toezicht op deze producten van groter belang.

176

Toezichtbeeld 2018 Bijzondere eet- en drinkwaren
Strategische analyse door NVWA publiek belang voedselveiligheid, deel Bijzondere eet- en drinkwaren
178
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
179
Kaderbrief 2020 (VWS)
177

______________________________________________________________________________
83 |

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein
Bijzondere Eet- en drinkwaren180
Als aanzet tot een handelingsperspectief en ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek is in
deze domeinomschrijving een capaciteit berekening per taak verder uitgewerkt, wat leidt tot de
vereiste capaciteit die nodig is om de taken goed uit te voeren. De beperking voor deze berekening
binnen dit onderzoek is dat wordt uitgegaan van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering.
Deze uitwerking vereist een gedeeld en gedragen beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen
de NVWA en haar opdrachtgevers. De berekeningen die per taak zijn gemaakt en onderbouwd zijn
een aanzet voor het gesprek over het handelingsperspectief per taak. Doordat er meerdere
handelingsperspectieven zijn geeft een optelsom van deze individuele berekeningen geen accuraat
beeld van de totale vereiste capaciteit. Er is derhalve geen optelsom gegeven voor het domein. De
berekeningen veronderstellen geen instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden
als aanzet voor het te voeren gesprek.
Het domein Bijzondere eet- en drinkwaren kent een structurele onderbezetting. Hierdoor kunnen
bepaalde trajecten (ontwikkeltrajecten, kennisopbouw, opleiding) die benodigd zijn voor het
uitvoeren van de taken van het domein niet worden uitgevoerd. Er is meer aandacht nodig voor
toezicht op supplementen. Hiervoor is kennisopbouw en ontwikkelcapaciteit nodig.
Een toenemend deel van de capaciteit wordt besteed aan het afhandelen van meldingen, het
beantwoorden van vragen en beleidsadvisering. Dit heeft als gevolg dat het domein minder
risicogericht toezicht houdt.
Taak

Toezicht op voedingssupplementen,
lifestyleproducten, medische
voeding, zuigelingenvoeding,
kruidenpreparaten, 'Novel Foods'
en claims op voedingsmiddelen
Toezicht op geregistreerde
bedrijven

Afhandelen meldingen, signalen en
incidenten
Gehele domein

Capaciteit
Beschikbaar
Berekende
capaciteit
7,6 fte
4 fte

Totaal

Toelichting

11,6 fte

2,5 fte expertise
1,5 fte inspectie

8,9 fte

4 fte

12,9 fte

2,5 fte expertise
1,5 fte inspectie

6,4 fte

-

6,4 fte

-

22,9 fte

5 fte expertise
3 fte inspectie

Toezicht op voedingssupplementen, lifestyleproducten, medische voeding, zuigelingenvoeding,
kruidenpreparaten, 'Novel Foods' en claims op voedingsmiddelen en toezicht op geregistreerde
bedrijven
Door de toevoeging van 8 fte berekende capaciteit (5 fte expertise, 3 fte inspectie) kan de
handhavingsregiecyclus worden gevolgd en worden voltooid, zodat het toezicht deze taak structureel
risicogericht kan worden ingericht.
Door deze extra capaciteit geldt voor beide taken dat zaken kunnen worden opgepakt zoals
bijvoorbeeld het controleren van gezondheidsclaims, het bewaken van interpretaties van
zelfreguleringsorganisaties of het bijhouden van kennis omtrent de Geneesmiddelenwet. Voor de
twee taken kunnen in totaal circa 330 extra inspecties worden uitgevoerd. Daarnaast is de wetgeving
binnen het domein ingewikkeld. Het is daarom van belang dat de NVWA op haar website informatie
geeft aan bedrijven over de interpretatie van wetgeving (naleefhulp). Dit moet opgesteld en
onderhouden worden. In combinatie met de berekende capaciteit bedraagt de totale capaciteit van
het domein 30,9 fte.

180

Handhavingsplan Bijzondere eet- en drinkwaren 2020

______________________________________________________________________________
84 |

Dierenwelzijn
Dierenwelzijn richt zich op het fysieke welzijn van het dier, maar ook op de eigenheid en de integriteit
van het dier. Het toezicht op dierenwelzijn richt zich op diverse schakels in de keten, de primaire
bedrijven, het transport en het doden. Ook houdt de NVWA-toezicht bij instellingen en bedrijven die
dierproeven uitvoeren en/of proefdieren fokken en afleveren. Daarnaast richt het toezicht van de
NVWA zich ook op dierenwelzijn bij het bedrijfsmatig houden van gezelschapsdieren,
dierentuindieren, circusdieren en wilde dieren181.

2.1

Dierenwelzijn182

Dit domein richt zich op dierenwelzijn van landbouwhuisdieren op primaire bedrijven, bij transport
en bij het doden van dieren. Verder richt het domein zich op het dierenwelzijn bij het bedrijfsmatig
houden van gezelschapsdieren en dierentuin-, circusdieren, bijzondere dieren (exoten) en wilde
dieren.

Taken binnen Dierenwelzijn183,184
De activiteiten binnen het domein Dierenwelzijn zijn onder te verdelen in de volgende acht taken.
•
•
•
•
•
•
•

Toezicht op primaire bedrijven
Toezicht op transport
Toezicht op (bedrijfsmatig) gehouden gezelschapsdieren en dierziekte bij particulieren
Toezicht op dierentuinen, handel in exotische dieren en circusdieren
Toezicht op het doden, onderbrengen, opdrijven en bedwelmen van dieren
Toezicht op paarden-, pluimvee-, fokvee-, en melkveemarkten en tentoonstellingen
Afhandelen van meldingen, vragen en incidenten

Wettelijke grondslag voor alle taken185:
•
Wet dieren en onderliggende besluiten en gedelegeerde regelingen 186
•
Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (GWWD) en onderliggende besluiten
•
EU Verordening 1/2005 (Transportverordening)
•
EU Verordening 1099/2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden
•
EU-verordening 2017/625 (Controleverordening)
•
EU Verordening 853/2004 (Hygiëneverordening) inzake levensmiddelen van dierlijke
oorsprong
•
EU Richtlijn 98/58 inzake de bescherming van voor landbouwdoeleinden gehouden
dieren
•
EU Richtlijn 1999/74 inzake minimumnormen voor de bescherming van legkippen
•
EU Richtlijn 2007/43 inzake Minimumvoorschriften voor de bescherming van
vleeskuikens
•
EU Richtlijn 2008/119 inzake minimumnormen ter bescherming van kalveren
•
EU Richtlijn 2008/120 inzake Minimumnormen ter bescherming van varkens
•
Regeling Handel
Deze wetgeving mitigeert de volgende risico’s
•
Het risico op het schaden van het dierenwelzijn

Toezicht op primaire bedrijven
Type toezicht
•
Toezicht op rundveebedrijven
•
Toezicht op bedrijven met geiten/schapen
•
Toezicht bij bedrijven met paarden
•
Toezicht op varkensbedrijven
•
Toezicht op pluimveebedrijven
•
Toezicht bij bedrijven met overige voor productie gehouden dieren
•
Systeeminspecties bij slachthuizen

181

Jaarplan NVWA 2020
Jaarplan 2020
Toezichtbeeld Dierenwelzijn als input voor jaarplan 2020
184
Handhavingsplan Dierenwelzijn 2020
185
MANCP Meerjarig Nationaal Controleplan Nederland 2017
186
Onder andere het Besluit houders van dieren, Regeling houders van dieren en het Besluit diergeneeskundigen, Besluit
handhaving en overige zaken en Regeling handhaving en overige taken.
182
183

______________________________________________________________________________
85 |

Open of gesloten toezichtnorm
•
Deels open, deels gesloten: het toezicht op vleeskalveren kent een gesloten norm, het
overige toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV, indien het toezicht wordt meegenomen als onderdeel van het reguliere
inspectieproces (bijvoorbeeld bij exportkeuring) kan dit gefinancierd worden door derden
Toezicht op transport
Wettelijke grondslag:
•
Verordening (EG) 1/2005 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer
•
Verordening (EG) 1255/97 van de Raad van 25 juni 1997 betreffende de communautaire
criteria voor controleposten en tot aanpassing van het in Richtlijn 91/628/EEG bedoelde
reisschema.
•
Verordening 2017/625 (Controleverordening)
•
Regeling Houders van dieren
•
Besluit Houders van dieren
Deze wetgeving mitigeert de volgende risico’s
•
Het risico op het schaden van dierenwelzijn bij transport
Type toezicht
•
Toezicht op het welzijn van dieren voor, tijdens en na het vervoer (nationaal en
internationaal)
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd met uitzondering van zendingen die
naar het buitenland gaan: hier dient op iedere zending toezicht gehouden te worden
Financier
•
LNV, derden in geval van keuren voor het intra-verkeer
Toezicht op bedrijfsmatig gehouden gezelschapsdieren en dierziekte bij particulieren
Type toezicht
•
Toezicht op het houden, de handel en de fokkerij van bedrijfsmatig gehouden
gezelschapsdieren,
•
Toezicht op handel en bezit in exotische dieren
•
Toezicht op dierziekte bij dieren van particulieren
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV
Toezicht op dierentuinen, handel in exotische dieren en circusdieren
•
Toezicht op dierentuinen
•
Toezicht op handel en bezit van exotische dieren
•
Toezicht op circusdieren
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV
Toezicht op het doden, onderbrengen, opdrijven en bedwelmen van dieren
Wettelijke grondslag:
•
Verordening (EG) nr. 1099/2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden
•
Besluit Houders van dieren
•
Regeling Houders van dieren
Deze wetgeving mitigeert de volgende risico’s
•
Het risico op het schaden van dierenwelzijn bij het bedwelmen en doden van dieren
______________________________________________________________________________
86 |

Type toezicht
•
Toezicht op het welzijn bij het doden van dieren
•
Toezicht op ritueel slachten
•
Toezicht in het kader van illegale slacht
•
Toezicht in het kader van doden dieren op primair bedrijf
Open of gesloten toezichtnorm
•
Deels open, deels gesloten: op rituele slacht wordt 100% toezicht gehouden, het overige
toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
Derden, LNV
Toezicht op paarden-, pluimvee-, fokvee-, en melkveemarkten
Type toezicht
•
Inspecties op locatie
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV
Afhandelen van meldingen, vragen en incidenten
Type toezicht
•
Het afhandelen van (internationale) vragen en meldingen
•
Het beantwoorden van burgervragen
•
Het voorbereiden van Tweede Kamerdebatten
•
Het afhandelen van WOB- en handhavingsverzoeken
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open toezicht, vraag gestuurd: indien een melding binnenkomt dient deze opgepakt te
worden
Financier
•
LNV

______________________________________________________________________________
87 |

Taak

Beeld taken en effecten
Beschikbare
capaciteit
2019 (in fte)

Toezicht op primaire
bedrijven

Toezicht op transport

29,9 fte

24,5 fte

Effect

Risico van effect in huidige staat

- Er is onvoldoende capaciteit om deze taak naar
behoren uit te voeren. Inspecties vinden veelal plaats
op basis van geringe aantallen en binnen een beperkt
aantal doelgroepen.

- Door het ontbreken van een naleefbeeld
van de sector is onvoldoende bekend of het
dierenwelzijn binnen bepaalde sectoren in
het gedrang komt

- Werkzaamheden binnen deze taak worden veelal
uitgevoerd door teams die ook actief zijn binnen
andere domeinen, waardoor bij gebrek aan capaciteit
de welzijnstaken onder druk komen

- De toezichtintensiteit vermindert, wat een
mogelijk risico voor naleving behelst.

- Naleefmetingen worden door gebrek aan capaciteit
niet uitgevoerd, waardoor de handhavingscyclus is
onderbroken en het toezicht niet risicogericht wordt
uitgevoerd
- Controles op de transportwaardigheid bij export van
dieren worden onvoldoende uitgevoerd vanwege
capaciteitsgebrek.
- In samenspraak met opdrachtgever vindt er een
wijziging plaats in de aanpak van deze taak:
handhaven gaat dichter bij de slachthuizen en
verzamelcentra toezicht houden ten behoeve van
toezicht op welzijn. Dit toezicht gaat ten koste van
overig toezicht indien er geen extra capaciteit wordt
vrijgemaakt.

Toezicht op
(bedrijfsmatig) gehouden
gezelschapsdieren en
dierziekte bij
particulieren

6,9 fte

- Onvoldoende capaciteit om de taak naar behoren uit
te voeren
- Reactief toezicht (afhandelen van meldingen) vergt
het grootste deel van de capaciteit binnen deze taak
(500-600 meldingen per jaar)

- Door verminderde controles neemt de
autoriteit richting de sector af door gebrek
aan kwantitatief beeld
- NVWA kan de (politiek/bestuurlijke)
handhavingstoezeggingen niet nakomen.
- NVWA kan hierdoor de
handhavingstoezeggingen niet nakomen.
- De toezicht intensiteit vermindert, wat een
mogelijk risico voor naleving behelst.
- Voor dit domeinonderdeel bestaat politiekmaatschappelijke druk om de
toezichtintensiteit te verhogen ten behoeve
van het verhogen van de naleving. Hieraan
kan niet worden tegemoetgekomen.
- Er is onvoldoende aandacht voor
uniformering, wat kan leiden tot
verschillende aanpak richting bedrijven
- De NVWA kan handhavingstoezeggingen
niet nakomen.
- Voor dit domeinonderdeel zelf bestaat
grote politiek-maatschappelijke druk om
toezicht intensiteit te verhogen ten behoeve
van het verhogen van de naleving.

______________________________________________________________________________
88 |

- Naleefmetingen worden niet uitgevoerd, waardoor het
toezicht niet goed risicogericht uitgevoerd kan worden.
- De introductie van criteria ter aanvulling aan art 3.4
(vorig jaar kortsnuiten) waardoor de NVWA art 3.4
beter kan controleren en handhaven (dus geen nieuwe
taak, art 3.4 bestaat al sinds 2014) vergt in
toenemende mate capaciteit van het domein
- In de hondenhandel is de toezichtintensiteit 3%; om
een goed beeld van de naleving te krijgen moet deze
10% zijn
- Toezicht op katten is volledig reactief (op basis van
meldingen)
- Onvoldoende capaciteit om grote zaken uit te voeren

Toezicht op dierentuinen,
handel in exotische
dieren en circusdieren

Toezicht op het doden,
onderbrengen, opdrijven
en bedwelmen van
dieren

3,1 fte

17,1 fte

-Het toezicht kan niet goed risicogericht worden
uitgevoerd.
- Capaciteit voor het uitvoeren van deze taak is
afdoende
- Toezicht op handel in exotische dieren is veelal
reactief (melding-gedreven) waardoor risicogerichte
inspecties niet goed plaats kunnen vinden
- Onvoldoende capaciteit voor het uitvoeren van
naleefmetingen, waardoor toezicht niet goed
risicogericht kan worden uitgevoerd.
- De ingezette capaciteit voor deze taak is onvoldoende
gekwantificeerd. Deze taak wordt uitgevoerd in het
verlengde van keuren en er is onvoldoende zicht op
hoeveel tijd wordt gespendeerd aan deze taak. Dit
geldt voor grote bedrijven, maar des te meer voor
kleinere en middelgrote bedrijven zonder permanent
toezicht.

Toezicht op paarden-,
pluimvee-, fokvee-, en
melkveemarkten

0,1 fte

- Ten gevolgde van de huidige capaciteit wordt er alleen
toezicht gehouden op de drie grote paardenmarkten (in
totaal 100 paardenmarkten)

-

- Het risico dat het welzijn van de dieren in
de slachthuizen niet is gewaarborgd.
- Naast risico's voor het dier, is dit
maatschappelijk en politiek gezien een
risico

- Grote hoeveelheid persvragen

______________________________________________________________________________
89 |

- Voor de paardenmarkten, maar ook de andere markten
ontbreekt een naleefbeeld.
Afhandelen van
meldingen, vragen en
incidenten

22,2 fte

- Taak wordt naar behoren uitgevoerd bij Handhaven
aangezien omdat deze prioriteit krijgt, dit gaat ten koste
van het uitvoeren van andere taken
-In het kader van internationale meldingen is er
momenteel onvoldoende opvolging.
- Handhavingsverzoeken moeten worden opgevolgd.
Hieruit volgen altijd fysieke inspecties
- Deze taak verdringt andere activiteiten van het domein
- Vaak wordt een WOB-verzoek gevolgd door een
handhavingsverzoek, deze vragen beide capaciteit
- Het afhandelen van het significant toegenomen aantal
Kamer- en burgervragen en voorbereiden van debatten
in TK vergt een groot deel van de capaciteit

Gehele domein

103,8 fte

- Binnen dit domein verdringen taken elkaar door
beperkte capaciteit; bijvoorbeeld doordat voorrang moet
worden gegeven aan het opvolgen van meldingen,
Kamervragen en handhavingsverzoeken.
- Door beperkte beschikbare capaciteit is er minder
ruimte
voor
het
creëren
van
belangrijke
randvoorwaarden ten behoeve van uniform en
kennisgedreven werken. Zaken als nascholing en
intervisie komen hierdoor in de knel.

- Onvoldoende aandacht voor dierenwelzijn
bij het uit te voeren toezicht
- inspecties worden enkel risico-gericht
uitgevoerd
waardoor
geen
goed
domeinbreed beeld ontstaat over het
naleefniveau
- Onvoldoende toekomstbestendigheid van
het domein

______________________________________________________________________________
90 |

Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit187
Meerjarige ontwikkeling beschikbare capaciteit in FTE

120,0
100,0

94,9

103,8

112,4

93,1

80,0

60,0
40,0
20,0
2017

2018

2019

2020

Verdeling van beschikbare capaciteit 2019 over Divisie / Afdeling
Divisie/Afdeling
FTE
HH Inspectie

62,7%

65,1

HH Klant, bedrijf en consument

1,3%

1,4

HH Regie en expertise

12,6%

13,1

KE Ontwikkeling en ondersteuning

7,3%

7,5

KE Veterinair en import

8,0%

8,3

ST Beleid, planvorming en instrumentontwikkeling

1,5%

1,5

ST Communicatie

0,6%

0,6

ST Juridische afhandeling & Advisering

6,0%

6,3

ST Politiek, bestuurlijke zaken

0,1%

0,1

Totaal

187

100,0%

Uren

103,8 143.052

Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
91 |

Algemene beeld risico’s domein
Mens
Er bestaan risico’s op persoonlijk letsel indien een dier door slechte omstandigheden agressief wordt.
Daarnaast vergroot slecht dierenwelzijn de kans op dierziekten. In het geval van zoönose kan dit
ook schadelijke gevolgen voor de volksgezondheid betekenen.
Plant, dier en milieu
Slechte naleving binnen het domein heeft directe gevolgen voor dieren, omdat de kwaliteit van het
leven van de dieren hierdoor geschaad wordt.
Economisch
Indien er geen toezicht wordt gehouden bestaat het risico op economische verdiensten van
illegale/malafide handel in bijvoorbeeld gezelschapsdieren en exotische dieren188.
Gezien de relatieve grote van de Nederlandse export van levend vee kan reputatieschade met
betrekking tot het dierenwelzijn van deze dieren grote economische gevolgen voor Nederland en de
betrokken sectoren met zich meedragen.
Overig
De politieke en maatschappelijke belangstelling is groot voor dierenwelzijn. Vanuit de samenleving
is een beweging gaande om steeds intensiever te reageren op zaken met betrekking tot
dierenwelzijn, waarbij méér toezicht en striktere handhaving geëist wordt Het domein ontvangt
regelmatig Kamervragen en er zijn veel incident gedreven debatten in de Tweede Kamer. Ook is er
sprake van veel (sociale)media aandacht, vooral door actieve NGO acties Van het domein wordt
verwacht dat er effectief wordt opgetreden. Het niet adequaat reageren op de signalen uit de
samenleving en de politiek levert een afbreukrisico op.
Het verder verminderen van de inzet voor het toezicht op welzijn primair bedrijf kan repercussies
vanuit de EU tot gevolg hebben189.
Naleving en/of overige KPI’s190,191
Het handhavingspercentage voor inspecties op het terrein van vervoer en primaire bedrijven van
het eerste kwartaal van 2019 lag op 33,8%. Er zijn op het terrein primaire bedrijven dierenwelzijn
circa 39.900 bedrijven in totaal te inspecteren. In het eerste kwartaal van 2019 zijn er 1.328
inspecties uitgevoerd, dit was 95% van de geplande inspecties. De toezichtintensiteit voor primaire
bedrijven ligt nu op 3%.
Toezicht op primaire bedrijven
De inspecties binnen deze doelgroep worden select uitgevoerd, waardoor deze geen algemeen
naleefbeeld weerspiegelen. Binnen de groep aandachtbedrijven is het handhavingspercentage 53%
(41 maatregels, 78 inspecties). Bij meldingen inzake dierverwaarlozing was dit percentage 37%
(230 maatregels, 620 inspecties).
In de vleeskuikensector is bij 73 van de 176 inspecties een maatregel opgelegd. Dit leidt tot een
handhavingspercentage van 41%. Binnen deze doelgroep zijn ook administratieve controles
uitgevoerd, waarbij 64 schriftelijke waarschuwingen en 28 bestuurlijke boetes zijn verstuurd. Uit
aselecte inspectie bleek dat in 120 van de 123 gevallen de bezettingsgraad van de stal overschreden
werd. Bij post-mortem keuring blijkt dat de normen met enige regelmaat overschreden worden: in
2018 zijn 180 schriftelijke waarschuwingen en 62 bestuurlijke boetes uitgestuurd en opgelegd.
Bij legkippen werd bij twee van de 23 inspecties een overtreding geconstateerd. Eenzelfde beeld
wordt geschetst bij inspecties van nertsen, waar in twee van de 21 inspecties is gehandhaafd. Bij
varkens ligt dit nummer hoger: in 35 van de 205 inspecties (17%) was dit het geval.

188

Factsheet Dierenwelzijn september 2018
Factsheet Dierenwelzijn september 2018
190
MCS rapportage 2019
191
Toezichtbeeld Dierenwelzijn 2019
189

______________________________________________________________________________
92 |

In 2018 zijn select 6 bokkenmesters en 3 grote melkgeitenhouders geïnspecteerd. Bij 2
melkgeitenhouders is opgetreden vanwege het niet bijhouden van sterftegevallen in een medisch
register. Bij een bokkenmester is een proces-verbaal en een rapport van bevindingen opgemaakt
vanwege het ontbreken van een medisch register, geen ziekenboeg, 20 zieke/zwakke bokjes
aangetroffen, geen dierenarts ingeschakeld en geen gebruik van diergeneesmiddelen. Ook was een
elektrisch dodingsapparaat aanwezig dat niet aan de eisen voldeed. De sterfte bij de bokkenmesters
is nog steeds hoog, 17-54% bij de geïnspecteerde bokkenmesters.
Er zijn de laatste jaren geen controles uitgevoerd bij vleeskalveren. Volgens de EU-verordening moet
er jaarlijks een representatieve steekproef worden gedaan bij deze kalveren. Na 2016 zijn er geen
inspecties meer uitgevoerd op vleeskalverbedrijven. Gezien de hoge naleving in 2016 en de
benodigde inspectiecapaciteit ten behoeve van het uitvoeren van een minimale steekproef is door
de NVWA aan LNV medegedeeld om eens in de 3 jaar een project vleeskalveren uit te voeren.
Toezicht op transport:
Er zijn 1.334 transporteurs voor kort transport en 238 transporteurs voor lang transport
geregistreerd. Er is geen representatieve steekproef uitgevoerd zodat er geen nalevingsniveau voor
deze categorie weergegeven kan worden. Inspecties vinden veelal risico gebaseerd plaats, behalve
bij exportcertificering, waarbij alle transporten door de NVWA gekeurd moeten worden. In 2018 is
onder andere aandacht besteed aan de onderwerpen vervoer van kwetsbare diersoorten en vervoer
bij extreme hitte.
Bedrijfsmatig gehouden gezelschapsdieren:
Meldingen welzijn gezelschapsdieren: In 2018 zijn 184 afgehandeld: 85,9% niet akkoord en 14,1%
akkoord. Een groot deel van deze meldingen is administratief afgehandeld. In 2017 kwamen er 527
meldingen binnen over gezelschapsdieren, waarvan 516 specifiek over honden en katten. 11% was
een hoog risico rabiës melding. Bij de risicogericht uitgevoerde inspecties naar aanleiding van
meldingen, was 95% niet akkoord. Dit betekent dat de risicoanalyse doeltreffend is, het merendeel
van de meldingen is gegrond. Op dit moment pakken de inspecteurs vooral meldingen met een hoog
risico (op rabiës) op.
Welzijn van exotische dieren:
In 2018 zijn er 211 meldingen bij de NVWA binnengekomen over het welzijn van exotische dieren.
Bij 25% bleek na analyse geen inspectie nodig. In 85 gevallen heeft de melding geleid tot een
inspectie ter plaatse door de NVWA. In 29% van de inspecties bleek sprake van een overtreding.
Meestal had dit betrekking op ontoereikende huisvesting van de dieren. Tien inspecties bij
opslaghouders zijn akkoord bevonden. Importmeldingen blijken meestal niet -akkoord, want deze
worden pas gedaan nadat een deskundige (NVWA of Douane) de dieren en verpakking heeft gezien.
Op dit moment kan alleen aan de taken voor het domein worden voldaan indien zich geen incidenten
voordoen die vragen om schrappen van/in projecten en wanneer de continuïteit en capaciteit in
bemensing van het team wordt gegarandeerd. Er is momenteel onvoldoende tijd om te besteden
aan ondersteuning en ontwikkeling binnen het domein, terwijl dit wel nodig is voor goede
werkzaamheden op de werkvloer.
Belangrijkste ontwikkelingen
Of er voldoende capaciteit is wordt bepaald door het aantal taken (vraag naar capaciteit) en de
beschikbare capaciteit (aanbod van capaciteit) binnen de organisatie. De hoeveelheid taken en de
beschikbare capaciteit kunnen toenemen en afnemen, enerzijds door oorzaken binnen de organisatie
(intern) en anderzijds door oorzaken buiten de organisatie (extern). Onvoldoende capaciteit en dus
het niet optimaal kunnen vervullen van de taken brengt risico’s met zich mee voor mens, plant, dier
en milieu en kent daarnaast ook economische risico’s.
Interne ontwikkelingen
Een gebrek aan capaciteit in andere domeinen zet ook de capaciteit binnen het domein Dierenwelzijn
onder druk.
Externe ontwikkelingen
De NVWA vertegenwoordigt Nederland in verschillende internationale gremia zoals het Scopaff, in
Grange (EU), bij de Europese Referentiecentra dierenwelzijn en het Europees dierenwelzijn platform

______________________________________________________________________________
93 |

(EC). Inzet is nodig om de Nederlandse belangen goed te behartigen. Gezien de toenemende
internationale belangstelling voor dierenwelzijn neemt ook hier de capaciteitsvraag toe 192.
Dierenwelzijn staat sterk in de politieke en maatschappelijke belangstelling. Incidenten op dit terrein
leiden tot Kamervragen, Kamerdebatten, handhavings- en Wob-verzoeken en (sociale)mediaaandacht.
De verminderende inzet van de dierenpolitie zal de werkzaamheden van het domein Dierenwelzijn
extra belasten. Voor welzijnsproblemen bij gezelschapsdieren (inclusief exoten), maar ook andere
hobbymatig gehouden diersoorten (paarden, varkens, schapen, geiten, konijnen e.d.) wordt
frequenter een beroep op de NVWA gedaan.
Hokverrijking voor varkens blijft een speerpunt. Vanaf september 2019 wordt opgetreden als de
hokverrijking en/of het nestmateriaal niet voldoet. Het domein gaat daarnaast strenger optreden
tegen overtredingen van de regels rond dierenwelzijn tijdens transport en bij het doden van dieren.
LNV vraagt om extra inzet voor sterfte onder jonge dieren, de transportverordening en de uitvoering
risicobeoordeling couperen varkensstaarten193. LNV vraagt ook extra aandacht voor de kalveren
investeringsregeling, nieuwe EU-verordeningen fokkerij en de snel ontwikkelende insectensector.
Deze nieuwe activiteiten vergen capaciteit van het domein, die bij gebrek aan investering ten koste
gaat van de uitvoering van andere taken.
Het toezicht in het verlengde van keuren bij de NVWA levert in de praktijk spanningen op omdat er
te weinig tijd is voor het uitvoeren van alle toezichttaken waardoor de taak onvoldoende wordt uitgevoerd
doordat keuren voorrang krijgt194

In de zomer van 2018 is bij bedrijven een te hoge sterfte geconstateerd tijdens de warme dagen.
De verwachting is dat dit de komende zomers wederom kan voorkomen. Ook zijn er ieder jaar weer
problemen met transporten tijdens de zomer.
Bij honden vindt illegale handel plaats, bijvoorbeeld door illegale verkoop van een niet ingeënte pup.
Het aantal meldingen met betrekking tot welzijnsovertredingen neemt jaarlijks toe. De Brexit brengt
mogelijk gevolgen met zich mee voor de benodigde capaciteit binnen het domein Dierenwelzijn.
Tevens wordt implementatie van nieuwe regelgeving voorzien, zoals de Regeling verbod op slacht
van drachtige dieren. Dit gaat gepaard met een verwachtte stijging in toezicht. Daarnaast neemt
het aantal diergroepen ook toe, zo zijn nertsen recentelijk toegevoegd.
Hierbij moet ook rekening worden gehouden met het verbod in België wat tot een toename van
onbedwelmd slachten in NL kan leiden.

192

Investeringsplannen 2020
Beleidsbrief LNV Dierenwelzijn van 4 oktober 2018
194
In lijn met het onderzoek Feitenonderzoek toezicht keten en tekortkomingen hierin kleine- en middelgrote slachthuizen NoordNederland, uitgevoerd door 2Solve Investigations
193

______________________________________________________________________________
94 |

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit ter mitigatie van huidige
risico’s195,
Als aanzet tot een handelingsperspectief en ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek is in
deze domeinomschrijving een capaciteitsberekening per taak verder uitgewerkt, wat leidt tot de
vereiste capaciteit die nodig is om de taken goed uit te voeren. De beperking voor deze berekening
binnen dit onderzoek is dat wordt uitgegaan van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering.
Deze uitwerking vereist een gedeeld en gedragen beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen
de NVWA en haar opdrachtgevers. De berekeningen die per taak zijn gemaakt en onderbouwd zijn
een aanzet voor het gesprek over het handelingsperspectief per taak. Doordat er meerdere
handelingsperspectieven zijn geeft een optelsom van deze individuele berekeningen geen accuraat
beeld van de totale vereiste capaciteit. Er is derhalve geen optelsom gegeven voor het domein. De
berekeningen veronderstellen geen instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden
als aanzet voor het te voeren gesprek.
Taak

Capaciteit
Berekende
capaciteit
29,9 fte
25 fte
24,5 fte
30 fte

54,9 fte
54,5 fte

25 fte voor inspectie
10 fte voor inspectie, 20
fte voor keuren

6,9 fte

7,4 fte

14,3 fte

7,4 fte voor inspectie

Beschikbaar196
Toezicht op primaire bedrijven
Toezicht op transport

Totaal

Toelichting

Toezicht op (bedrijfsmatig)
gehouden gezelschapsdieren en
dierziekte bij particulieren
Toezicht op dierentuinen, handel
in exotische dieren en
circusdieren
Toezicht op het doden,
onderbrengen, opdrijven en
bedwelmen van dieren
Toezicht op paarden-, pluimvee, fokvee-, en melkveemarkten
Afhandelen van meldingen,
vragen en incidenten

3,1 fte

-

3,1 fte

17,1 fte

15 fte

32,1 fte

Keuren

0,1 fte

5 fte

5,1 fte

Inspectie

22,2 fte

20 fte

42,2 fte

17 fte Regie en Expertise
3 fte VKE

Gehele domein

103,8 fte

Toezicht op primaire bedrijven
De beschikbare capaciteit bij Inspectie voor toezicht op primaire bedrijven is op dit moment niet
hoog genoeg om voldoende toezicht te kunnen houden. Op dit moment is het grootste deel van het
toezicht binnen deze taak reactief. Voor dit toezicht is vanaf 2020 25 fte aan inspectiecapaciteit
berekend. Met deze uitbreiding kunnen naleefmetingen worden uitgevoerd, waardoor de
handhavingsregiecyclus kan worden voortgezet en er risicogericht toezicht kan worden gehouden.
Toezicht op transport
De vervoersteams gaan dichter bij slachthuizen en verzamelcentra werken om het dierenwelzijn te
bevorderen. Geschat wordt dat dit 41.340 uren vergt in meerwerk. Deze activiteit is in het kader
van het 2Solve rapport reeds toegezegd. Indien het uitvoeren van deze capaciteit niet ten koste
mag gaan van de kwaliteit van andere taken, dient hiervoor een capaciteitsberekening van 30 fte
plaats te vinden. Deze berekening is op te splitsen in 20 fte voor keuren en 10 fte voor Inspectie ter
ondersteuning van Keuren. Nationaal zijn er 19 keuringsteams actief, deze zijn geografisch verspreid
door Nederland. De intensivering van toezicht bij transport naar slachthuizen en exportcertificering
vergt dus 1 fte per team.
Toezicht op (bedrijfsmatig) gehouden gezelschapsdieren en dierziekte bij particulieren
Het toezicht op de hondenhandel ligt beneden peil. Om dit toezicht op niveau te krijgen en om de
handhavingsregiecyclus goed uit te kunnen voeren, is berekend dat hiervoor structureel 7,4 fte
benodigd is. Deze 7,4 fte komen ten behoeve van onderzoeken bij fokkersbedrijven (5.000 uur), het
oprichten van de taskforce hondenhandel (5.000 uur) in het toezicht op asielen en opslaghouders
(200 uur).

195
196

Investeringsplannen 2020
Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
95 |

Toezicht op dierentuinen, handel in exotische dieren en circusdieren
De berekende capaciteit voor de uitvoering van deze taak wordt uiteengezet in de
domeinomschrijving voor het domein Natuur, omdat uitvoering van deze taak binnen het domein
Natuur (en inspectieteam natuur) valt.
Toezicht op het doden van dieren
Het toezicht op slachthuizen is op dit moment niet op peil. Voor het voldoende uitvoeren van de
handhavingsregiecyclus en de daarmee gemoeide naleefmetingen is de benodigde capaciteit
berekend op 15 fte voor niet retribueerbare taken.
Toezicht op paarden-, pluimvee-, fokvee-, en melkveemarkten
Op dit moment worden 3 van de 34 geregistreerde paardenmarkten onderzocht. Andersoortige
diermarkten worden slechts op basis van meldingen (reactief) bezocht. De exacte omvang van deze
doelgroep is niet bekend. Vanuit risicogericht oogpunt is het wenselijk om een relevante steekproef
ten behoeve van een naleefmeting uit te kunnen voeren. De politiek-maatschappelijke druk om meer
toezicht uit te voeren op dergelijke markten neemt toe; jaarlijks leidt dit ook tot pers- en
Kamervragen. Daarnaast heeft het domein de markt niet volledig in kaart: niet alle relevante
markten en andersoortige evenementen zijn bekend bij het domein. Op markten die niet bekend
zijn bij het domein kan geen toezicht worden gehouden. De berekende capaciteit bedraagt in dit
geval 5 fte, zodat blinde vlekken kunnen worden weggenomen en zodat er naast reactief toezicht
ook proactief toezicht gehouden kan worden binnen deze taak.
Afhandelen van meldingen, signalen en incidenten.
Het domein ontvangt in stijgende mate meldingen, signalen en incidenten die afgehandeld moeten
worden. In 2019 ontving het domein 2850 meldingen over verwaarlozing van het dierenwelzijn van
landbouwhuisdieren (inclusief transport), 878 meldingen inzake het dierenwelzijn en de gezondheid
van gezelschapsdieren, 228 meldingen over Natuur en 686 internationale meldingen.
Daarnaast ontvangt het domein vanwege de politieke en maatschappelijke gevoeligheid van het
onderwerp erg veel WOB-verzoeken. De capaciteit van team WOB (afdeling juridische zaken) is
vanaf 2012 van 2 fte naar 10 fte gegroeid. De NVWA ontving 458, 289, 423 en 259 WOB-verzoeken
in 2016, 2017, 2018 en 2019 respectievelijk. Een substantieel deel van deze verzoeken betrof het
domein Dierenwelzijn. Daarnaast neemt de complexiteit van deze verzoeken gestaag toe. Om aan
de stijgende capaciteitseis van deze verzoeken te voldoen is extra capaciteit voor R&E binnen deze
taak berekend.
In 2019 heeft het domein 20 Kamerdebatten inhoudelijk mee voorbereid, daarnaast staat het
domein regelmatig in contact met de pers (persvoorlichting). Voor uitvoeren van alle activiteiten
binnen deze taak (waaronder het beantwoorden van Kamervragen) is 23 fte extra capaciteit
berekend binnen het domein dierenwelzijn, deze berekening is op te splitsen in 20 fte voor de divisie
R&E/Handhaven ter ondersteuning van handhaven en 3 fte voor VKE ter ondersteuning van keuren.

2Solve
De berekende capaciteit voor Keuren binnen het domein dierenwelzijn (20 fte transport, 15 fte
tijdens het doden van dieren) loopt parallel met de 2Solve claim. De claim vanuit het 2Solve rapport
bevat een scala aan maatregelen om de punten geïdentificeerd in het 2Solve rapport op te lossen
die ook in dit rapport zijn geïdentificeerd als risico’s. Van de totale uitbreiding (reeds toegezegd en
aanvullend) zijn in totaal 109 fte relevant voor dit domein en dan met name voor slachthuizen. Het
betreft dan wel ook andere domeinen die taken uitvoeren in slachthuizen zoals vleesketen en
voedselveiligheid, en levende dieren en diergezondheid.
Een exacte opsplitsing per domein is niet mogelijk omdat deze taken door dezelfde toezichthouder
worden uitgevoerd in dezelfde activiteit. Zo wordt bij de AM-keuring naast voedselveiligheid ook
gecontroleerd op dierenwelzijn en diergezondheid. Voor wat betreft de claim staat de doelgroep
(slachthuizen) centraal. Een beperkt aantal specifieke toezichttaken kunnen worden gescheiden en
worden op dit moment binnen Keuren anders georganiseerd (bijvoorbeeld de inzet van
administratieve inspecteurs/IMTers voor controles op traceerbaarheid en dierlijke bijproducten in
slachthuizen).

______________________________________________________________________________
96 |

De schatting van de domeinexperts is dat van de totale claim 30 fte ten goede komt aan het domein
Vleesketen en Voedselveiligheid. Dit komt overeen met de relatieve grote van het domein
dierenwelzijn ten opzichte van het domein vleesketen en voedselveiligheid.
Hieronder verdere details voor de totale claim ter onderbouwing en duiding van de claim:
•
Vier ogenprincipe (6 fte): tweede toezichthouder tijdens belangrijke inspecties en bij
verscherpt toezicht aanwezig.
•
Meer capaciteit voor werkoverleg (4 fte) om onderlinge afstemming en uniformiteit toezicht
te bevorderen.
•
Doorlooptijd van afhandeling boeterapporten verkorten (7 fte, o.a. Interventiebureau Dier,
IBD);
•
Cameratoezicht (5fte): het controleren van camera’s en het opvolgen van de bevindingen.
•
Meer permanent toezicht (20 fte): slachthuizen met niet-permanent toezicht afhankelijk van
de risico's meer onder permanent toezicht brengen. Hiervoor is een risicogericht
afwegingskader ontwikkeld.
•
Meer capaciteit voor bedrijvenbeheer (BB) (10 fte): De bedrijvenbeheerder vervult een
spilfunctie bij het stimuleren van bedrijven om de naleving te verbeteren, de toepassing van
uniform toezicht en de verbinding tussen verdiept toezicht (audits, erkenningenonderhoud)
enerzijds en toezicht in het verlengde van keuren. Daar dient voldoende capaciteit voor te
zijn.
•
Intensivering toezicht op pluimveeslachthuizen (20 fte): Op pluimveeslachthuizen wordt al
het toezicht in principe uitgevoerd door een dierenarts. Het totaal aan toezichttaken en het
toezicht op de keuring is meer dan een dierenarts in de aangevraagde slachttijd kan
uitvoeren, zodat nu regelmatig niet alle taken kunnen worden uitgevoerd en prioriteiten
moeten worden gesteld. Hierdoor komt de kwaliteit van toezicht en keuring in het geding.
Door de capaciteitsuitbreiding wordt dit risico gemitigeerd.
•
O&O slachtplaatsen (4 fte): de afdeling Ontwikkeling & Ondersteuning (O&O) heeft een
belangrijke rol bij de tactische voorbereiding en operationele ondersteuning van de
uitvoerende teams op de bedrijven. Onder andere het ontwerpen van protocollen, opmaken
van
werkinstructies,
evalueren
en
rapportages
maken
horen
hierbij
(handhavingsregiecyclus). De afdeling O&O heeft tevens een belangrijke aansturende en
signalerende rol voor uniform toezichthouden. Op dit ogenblik heeft de afdeling O&O niet de
nodige formatie om haar basistaken te kunnen uitvoeren, laat staan om nieuwe zaken op te
pakken of signalen uit te diepen. Dit vormt een groot afbreukrisico, o.a. bij ontwikkeling en
ondersteuning van Keuring en toezicht in slachthuizen.
•
Uitbreiding capaciteit planning (2 fte): in het rapport van 2solve worden kritische
opmerkingen gemaakt over het delen van planningen en het meer rouleren van
medewerkers. Om hier handen en voeten aan te geven zal de capaciteit moeten worden
uitgebreid. Daarnaast zal ook de invoering van meer permanent toezicht meer capaciteit
van de planning vragen.
•
Intervisie en opleiding (8 fte): door de druk op het retribueerbare werk is er thans te weinig
ruimte voor intervisie en opleiding. Intervisie is noodzakelijk voor het onderling afstemmen
van de professionals en opleiding is noodzakelijk om professionals te blijven ontwikkelen en
verbreden. Tevens is dit een wettelijke eis uit de Europese Wetgeving voor officiële controles.
Daarnaast is dit ook nodig om de genoemde roulatie in het rapport van 2solve mogelijk te
maken.
•
Versnellen accreditatie (5 fte): accreditatie is noodzakelijke voorwaarde voor structurele
inbedding van uniform werken. Daarom wordt daar binnen Keuren in afzonderlijke
programma uitwerking aan gegeven.
•
Uitbreiding Uniformiteitteam (10 fte). Het uniformiteitteam ondersteunt het management
om de 20 operationele teams te ondersteunen en te adviseren. Om te zorgen dat elk team
meer wordt ondersteund en de teamleider wordt ontlast, zal de afdeling zodanig worden
uitgebreid dat elk team 0,5 fte extra ondersteuning krijgt.
Proces
Het private kwaliteitssysteem (PKS) voor het takentoezicht op primaire bedrijven en toezicht op
transport functioneert vooralsnog op onvoldoende niveau. Er zou gekeken kunnen worden de
zelfkeuring in de sector een mogelijkheid is. Het is voor de handel in gezelschapsdieren van belang
om handhavingsinstrumenten voor toezicht op internet (door) te ontwikkelen, aangezien veel handel
via internet plaatsvindt. Ook is het noodzaak om een systeem in te richten waarmee snel en accuraat
inzicht in inspectieresultaten te verkrijgen zijn (naleefmonitor). Dit vergt capaciteit van het domein.

______________________________________________________________________________
97 |

2.2

Dierproeven

Het domein richt zich op het welzijn van proefdieren. De NVWA houdt toezicht bij instellingen en
bedrijven die dierproeven uitvoeren en/of proefdieren fokken en afleveren, zoals universiteiten,
onderzoeksinstituten
en
commerciële
bedrijven.
Daarnaast
verleent
de
NVWAinstellingsvergunningen, ontheffingen en gelijkstellingen197.

Taken binnen Dierproeven198
De activiteiten binnen het domein Dierproeven zijn onder te verdelen in de volgende vier taken199:
•
•
•
•

Toezicht op proefdieren
Toezicht op dierproeven
Afgeven van en toezicht op vergunningen en ontheffingen
Rapportage & andere verplichtingen

Wettelijke grondslag
De wet- en regelgeving omtrent dierproeven is terug te vinden in de Wet op de Dierproeven
(WoD), de Dierproevenregeling en het Dierproevenbesluit. Deze vormen de wettelijke basis voor
alle taken binnen het domein Dierproeven.
Wet- en regelgeving mitigeert de volgende risico’s:
•
Onvoldoende bescherming van proefdieren

Toezicht op proefdieren
Type toezicht
•
Het domein houdt toezicht op dieren bij instellingen en bij bedrijven die proefdieren fokken
en afleveren, zoals universiteiten, onderzoeksinstituten en commerciële bedrijven
•
De richtlijn voor dit toezicht is het percentage onaangekondigde bezoeken. Daarnaast wordt
er gestreefd naar 100% toezicht intensiteit gebaseerd op politieke toezeggingen. Alle
toezicht gerelateerde bezoeken moeten worden gemeld aan de EU.
•
In het geval van fraude heeft het domein een signaleringsfunctie. Het domein opsporing
acteert op fraudegevallen200.
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV
Toezicht op dierproeven
Type toezicht
•
Het domein houdt toezicht op dierproeven bij instellingen en bedrijven om te controleren of
die volgens het opgegeven plan verlopen.
•
De richtlijn voor dit toezicht is het percentage onaangekondigde bezoeken. Daarnaast wordt
er gestreefd naar 100% toezicht intensiteit gebaseerd op politieke toezeggingen 201. Alle
toezicht gerelateerde bezoeken moeten worden gemeld aan de EU.
•
In het geval van fraude heeft het domein een signaleringsfunctie. Het domein opsporing
acteert op fraudegevallen 202.
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd

197

Jaarverslag 2019
Activiteitenkalender Handhaven 2019
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
200
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
201
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
202
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
198
199

______________________________________________________________________________
98 |

Financier
•
LNV
Afgeven van en toezicht op vergunningen en ontheffingen
Type toezicht
•
De beoordeling, afgifte en controles voor instellingsvergunningen worden door de NVWA
uitgevoerd. De Centrale Commissie Dierproeven (CCD) is verantwoordelijk voor de
beoordeling en verstrekking van projectvergunningen203. Het toezicht op deze vergunningen
is een taak van de NVWA204.
•
Daarnaast beoordeelt en verleent de NVWA-gelijkstellingen van diploma’s en ontheffingen
aan personen die niet beschikken over de wettelijk vereiste diploma’s om met proefdieren
te werken maar die op een andere wijze kunnen aantonen dat zij voldoende bevoegd en
bekwaam zijn205. Het betreft hier ongeveer 300 aanvragen voor personen per jaar. Bij de
beoordeling wordt gebruik gemaakt van extern advies, het betreft externe capaciteit die
wordt ingehuurd206.
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV, Derden, instellingsvergunning is retribueerbaar
Rapportage en andere verplichtingen
Type toezicht
•
De NVWA rapporteert jaarlijks in ‘Zo doende’, een jaarverslag in het kader van de WoD, over
het gebruik van proefdieren en het NVWA-toezicht. Deze rapportage is gebaseerd op
informatie van vergunninghouders en inspectiebevindingen van de NVWA207 en bevat zowel
de Europese data als de nationale kop. Naast de ZoDoende moet de NVWA jaarlijks aan de
Europese Commissie rapporteren over het gebruik van proefdieren. Daarnaast moet de
NVWA om de 5 jaar uitgebreide informatie aanleveren aan de EC over de praktische
implementatie van de Richtlijn.
•
Overige verplichtingen: adviesrol LNV.
•
Overige verplichtingen: overige overlegstructuren in o.a. Europees en nationaal verband.
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV

203

Toezichtbeeld Dierproeven 2018 planning t.b.v. 2020
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
205
Toezichtsbeeld Dierproeven 2018 planning t.b.v. 2020
206
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
207
Toezicht beeld Dierproeven 2018 planning t.b.v. 2020
204

______________________________________________________________________________
99 |

Beeld taken en effecten
Taak
Toezicht op
proefdieren

Beschikbare
capaciteit in
fte 2019
1,1 fte

Effect

Risico’s van de effecten in huidige staat

De capaciteit binnen het domein Dierproeven is net
toereikend om de kerntaken uit te voeren. Er is
onvoldoende capaciteit om in te spelen op
ontwikkelingen, om mogelijke uitval op te vangen,
of om te investeren in goede kennisontwikkeling.
De capaciteit binnen het domein Dierproeven is net
toereikend om de kerntaken uit te voeren. Er is
onvoldoende capaciteit om in te spelen op
ontwikkelingen, om mogelijke uitval op te vangen,
of om te investeren in goede kennisontwikkeling.
De capaciteit binnen het domein Dierproeven is net
toereikend om de kerntaken uit te voeren. Er is
onvoldoende capaciteit om in te spelen op
ontwikkelingen, om mogelijke uitval op te vangen.

Er is momenteel een beperkt risico omdat het toezicht naar
behoren uitgevoerd wordt. Echter is het domein wel
kwetsbaar is voor uitval. In de toekomst kunnen risico's
ontstaan omdat er onvoldoende kennisontwikkeling is en er
niet ingespeeld kan worden op ontwikkelingen.
Er is momenteel een beperkt risico omdat het toezicht naar
behoren uitgevoerd wordt. Echter is het domein wel
kwetsbaar is voor uitval. In de toekomst kunnen risico's
ontstaan omdat er onvoldoende kennisontwikkeling is en er
niet ingespeeld kan worden op ontwikkelingen.

Toezicht op
dierproeven

2,4 fte

Afgeven van en
toezicht op
vergunningen
en ontheffingen

1,5 fte

Rapportage &
andere
verplichtingen

0,7 fte

Rapportages worden (te) laat opgeleverd.

Gehele domein

5,6 fte

De capaciteit binnen het domein Dierproeven is net
toereikend om de kerntaken uit te voeren. Er is
onvoldoende capaciteit om in te spelen op
ontwikkelingen, om mogelijke uitval op te vangen,
of om te investeren in goede kennisontwikkeling.

Door de beperkte capaciteit binnen het domein, gaat de
uitvoer van deze taak ten koste van de uitvoer van andere
taken. In de nabije toekomst kunnen risico's ontstaan
omdat er onvoldoende kennisontwikkeling is en er niet
ingespeeld kan worden op ontwikkelingen.
Risico op vermaningen en/of sancties van de Europese
Commissie en onvrede van de Tweede Kamer door het
missen van deadlines in het kader van ZoDoende.
Op dit moment levert het te laat opleveren van de
rapportage een politiek risico op. De andere taken lopen
geen direct risico, maar zijn erg kwetsbaar naar de
toekomst toe (o.a. door uitval). Er kunnen risico’s ontstaan
voor dierenwelzijn en politiek bij onvoldoende toezicht (met
name voor dierproeven met non-humane primaten en
‘aaibare dieren’ zoals gezelschapsdieren).

______________________________________________________________________________
100 |

Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit 208
Meerjarige ontwikkeling beschikbare capaciteit in FTE

6,0
5,0

5,6
4,5

5,6

4,4

4,0
3,0

Verdeling van beschikbare capaciteit 2019 over Divisie / Afdeling
Divisie/Afdeling

FTE

HH Inspectie

42,5%

2,4

HH Klant, bedrijf en consument

4,6%

0,3

HH Regie en expertise

31,5%

1,8

ST Communicatie

4,9%

0,3

ST Juridische afhandeling & Advisering

12,9%

0,7

2,0

ST Politiek, bestuurlijke zaken

3,5%

0,2

1,0

Totaal

100,0%

5,6

Uren

7.725

0,0
2017

208

2018

2019

2020

Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
101 |

Algemene beeld risico’s domein209
Plant, dier en milieu
Binnen het domein Dierproeven, is er een risico voor dierenwelzijn. Een onjuiste, of onvoldoende
naleving van de wet- en regelgeving rondom dierproeven leidt tot onnodig leed van proefdieren 210
211

Proces
Continuïteit is een risico voor het hele domein omdat het een zeer klein domein is waarin slechts
enkele mensen werkzaam zijn. Alles is hierdoor erg persoonsafhankelijk. Het domein is heel
verkokerd, werkt alleen op zichzelf en werkt weinig samen met andere domeinen. Er zit erg veel
expertise bij enkele personen (zowel LNV en NVWA); hierdoor bestaat het risico dat kennis
onvoldoende geborgd is. Daarnaast is de huidige capaciteit onvoldoende om in te spelen op
ontwikkelingen, investeren in kennisontwikkeling en mogelijke uitval van informatiehouders212.
Overig
Een aantal politieke partijen heeft dierproeven een speerpunt gemaakt, waardoor Kamervragen
hierover regelmatig terugkomen. Ook het grote aantal Wob-verzoeken (gemiddeld een per maand)
is tekenend voor de maatschappelijke gevoeligheid van het onderwerp. Deze zaken maken, dat er
binnen het domein Dierproeven een aanzienlijk risico is op imago schade van ministerie en NVWA.
Het domein Dierproeven is uitermate maatschappelijk- en politiek gevoelig. Veel actiegroepen zijn
op dit gebied actief en zoeken de pers regelmatig op. Het afhandelen van Wob-verzoeken gaat ten
koste van de beschikbare capaciteit en hiermee komen mogelijk de beoogde inspectiefrequentie en
de advisering aan de opdrachtgever in het gedrang.

Naleving en/of overige KPI’s
Het handhavingspercentage binnen dit domein is 0,4% en er is een toezichtintensiteit van 100% 213.
Omdat binnen het domein Dierproeven sprake is van 100% controles, kan de naleving eenvoudig
worden vastgesteld214. Alle ruim 80 instellingsvergunninghouders waar in 2018 dierproeven zijn
uitgevoerd zijn geïnspecteerd, dat komt neer op ongeveer 150-200 inspecties per jaar215.
Er is een hoog nalevingsniveau door groot politiek en maatschappelijk afbreukrisico en door
instellingsvergunningverlening en beheer. Er worden ontheffingen en gelijkstellingen aan personen
(opleiding) verleend; in de eerste helft van 2019 zijn 180 aanvragen ontvangen voor ontheffingen
of gelijkstellingen personen216.

Belangrijkste ontwikkelingen
Of er voldoende capaciteit is wordt bepaald door het aantal taken (vraag naar capaciteit) en de
beschikbare capaciteit (aanbod van capaciteit) binnen de organisatie. De hoeveelheid taken en de
beschikbare capaciteit kunnen toenemen en afnemen, enerzijds door oorzaken binnen de organisatie
(intern) en anderzijds door oorzaken buiten de organisatie (extern).
Interne ontwikkelingen
In 2019 bleek uit de eerste versie van de naleefmonitor voor dierproeven dat het percentage ‘nietnaleving’ uit de naleefmonitor niet in lijn was met het aantal genomen maatregelen. In 2020 wordt
onderzocht hoe resultaten uit de naleefmonitor en de maatregelen meer met elkaar in lijn kunnen
worden gebracht onder andere door het herzien van de inspectielijsten. Dit vergt mogelijk extra
capaciteit217.
Externe ontwikkelingen
Er zijn signalen over het ontheffingsproces van de vooropleiding van personen die dierproeven
uitvoeren. Ook de vraag hoe de AVG in dit proces is geïmplementeerd is een thema. Dit is een traject
209

Factsheet Dierproeven september 2018
Jaarplan 2020
211
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
212
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
213
MCS II 2018
214
Investeringsplannen 2020
215
Handhavingsplan Dierproeven 2020
216
Handhavingsplan Dierproeven 2020
217
Handhavingsplan Dierproeven 2020
210

______________________________________________________________________________
102 |

dat nu loopt in samenwerking met de AVG-juristen218. Er zal daarnaast gewerkt moeten worden aan
de herinrichting van de beoordeling en erkenning van diploma’s van buitenlandse onderzoekers 219,
dit vraagt mogelijk om extra capaciteit. Het beoordelen en erkennen van diploma’s is een taak van
de NVWA maar er wordt ook extern advies ingewonnen220.
Ook zijn door de herziene regelgeving sinds 2014 rollen en verantwoordelijkheden gewijzigd 221. De
beoordeling en vergunningverlening van onderzoeksprojecten is bij het Centrale Commissie
Dierproeven (CCD) komen te liggen222. Het domein Dierproeven onderzoekt in een meerjarig traject
of de wijze van toezicht hierop aangepast kan worden223.
LNV verwacht (on)gevraagde advisering met betrekking tot dierproeven en proefdieren en het
beantwoorden van vragen224, ook dit vraagt mogelijk om meer capaciteit.
Het is voor het domein Dierproeven moeilijk om in te spelen op interne en externe ontwikkelingen
doordat de huidige capaciteit slechts net voldoende is om de taken voldoende uit te voeren 225.

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein
Dierproeven
Ten aanzien van de door het domein uit te voeren inspecties is de beschikbare capaciteit kwetsbaar.
Inspectie komt niet toe aan de ontwikkeling van samenwerking met de CCD, een terrein waar nog
winst te behalen is. Ook voor het maken van rapportages is onvoldoende capaciteit beschikbaar.
Daarnaast vraagt het inwerken van nieuwe medewerkers extra capaciteit. Er is binnen het gehele
domein te weinig capaciteit om onverwacht uitval op te vangen. Met name de rapportageverplichting
naar externe stakeholders gaat vaak ten koste van de ontwikkeling van toezichtwerkzaamheden.
Een andere inrichting, of uitvoering door een andere partij van deze werkzaamheden zouden
mogelijk een positief effect hebben op de ontwikkeling en kwaliteit van het toezicht op proefdieren
en dierproeven226.
Als aanzet tot een handelingsperspectief en ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek is in
deze domeinomschrijving een capaciteit berekening per taak verder uitgewerkt, wat leidt tot de
vereiste capaciteit die nodig is om de taken goed uit te voeren. De beperking voor deze berekening
binnen dit onderzoek is dat wordt uitgegaan van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering.
Deze uitwerking vereist een gedeeld en gedragen beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen
de NVWA en haar opdrachtgevers. De berekeningen die per taak zijn gemaakt en onderbouwd zijn
een aanzet voor het gesprek over het handelingsperspectief per taak. Doordat er meerdere
handelingsperspectieven zijn geeft een optelsom van deze individuele berekeningen geen accuraat
beeld van de totale vereiste capaciteit. Er is derhalve geen optelsom gegeven voor het domein. De
berekeningen veronderstellen geen instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden
als aanzet voor het te voeren gesprek.
De taken binnen het domein Dierproeven worden naar behoren uitgevoerd en er is een duidelijk
beeld van de naleving in de sector. Om meer ruimte te creëren in de beschikbare capaciteit en zo
tijdig rapportages aan te kunnen leveren, op vragen van externe stakeholders reageren, meer
kennisontwikkeling te kunnen borgen en minder kennis bij enkele individuen te moeten beleggen is
op basis van de expertise vanuit de NVWA een capaciteitsberekening gemaakt.

218

Toezichtbeeld Dierproeven 2018 planning t.b.v. 2020
Kaderbrief LNV 2019
220
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
221
Handhavingsplan Dierproeven 2020
222
Meerjaren Bedrijfsplan Handhaven 2014-2018
223
Handhavingsplan Dierproeven 2020
224
Handhavingsplan Dierproeven 2020
225
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
226
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
219

______________________________________________________________________________
103 |

Taak

Capaciteit
Beschikbaar

Toezicht op proefdieren

1,1 fte

Berekende
capaciteit

Totaal

Toelichting

1 fte

2,1 fte

1 fte voor toezicht op
dierproeven en op
proefdieren

Toezicht op dierproeven

2,4 fte

Afgeven van en toezicht op
vergunningen en
ontheffingen

1,5 fte

0,5 fte

2,0 fte

0,5 fte om in te spelen op
interne- en externe
ontwikkelingen binnen de
sector.

Rapportage & andere
verplichtingen

0,7 fte

0,5 fte

1,2 fte

0,5 fte voor de gehele taak
voor het tijdig en juist
aanleveren van rapportages
naar de Europese
commissie en Tweede
kamer.

Domein totaal

5,6 fte

Een belangrijke randvoorwaarde is bemensing van het domein. Er is geen fulltime fte binnen Domein
Dierproeven werkzaam227. In 2020 zal in het teken staan van het inwerken van een nieuwe SI op
dit domein in verband met de teamsplitsing industrie, de CSI voor het domein is weggevallen. Voor
werkzaamheden rondom de aanpassingen in de registratie en herziening van de
dierproevenrapportage is tijdelijke extra inhuur noodzakelijk om ook de lopende zaken door te laten
gaan228.
Toezicht op proefdieren en toezicht op dierproeven
Het toezicht op dierproeven en proefdieren wordt naar behoren uitgevoerd maar is kwetsbaar. De
beschikbare capaciteit om de toezichtstaken naar behoren uit te voeren is ontoereikend om op lange
termijn zaken als ziekte, zwangerschap of pensioen op te vangen. Wanneer een werknemer binnen
het domein (tijdelijk) wegvalt, gaat een groot deel van alle kennis verloren. Het duurt lang om dit
weer op te bouwen229.
Afgeven van en toezicht op vergunningen en ontheffingen
Het afgeven van, en toezicht houden op vergunningen en ontheffingen wordt naar behoren
uitgevoerd, mede doordat een deel van de werkzaamheden rondom het afgeven van vergunningen
en ontheffingen door derde partijen wordt uitgevoerd. Er is momenteel voldoende beschikbare
capaciteit om de taken naar behoren uit te voeren maar deze beschikbare capaciteit is ontoereikend
om op lange termijn zaken als ziekte, zwangerschap of pensioen op te vangen. Wanneer een
werknemer binnen het domein (tijdelijk) wegvalt, gaat een groot deel van alle kennis verloren, wat
lang duurt om weer op te bouwen230.
Rapportages en andere verplichtingen
Door de ontoereikende capaciteit wordt momenteel te laat voldaan aan de rapportageverplichting
van het domein Dierproeven. Hierdoor worden zowel rapportages richting de Europese Commissie
als de Minister te laat opgeleverd en is de inhoud van de rapportages onvoldoende. Dit kan leiden
tot mogelijke vermaningen van de Europese Commissie. Daarnaast kan het hierdoor voorkomen dat
de minister de Tweede kamer niet tijdig kan inlichten over de staat van de controle en het toezicht
op dierproeven231. Voor 2020 wordt gewerkt aan de implementatie van het, door de Europese
Commissie beheerde, programma Alures, wat vergunninghouders zelf hun gegevens laat

227

Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
228
Handhavingsplan Dierproeven 2020
229
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
230
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
231
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.

______________________________________________________________________________
104 |

aanleveren. Hierdoor zou, na een begeleide implementatiefase, het controleren van de gegevens
van vergunninghouders niet meer actief door de NVWA uitgevoerd worden232.
Proces
Kennisbehoud en kennisoverdracht zijn onvoldoende geborgd omdat er in dit domein maar enkele
werknemers actief zijn. Indien een werknemer wegvalt, bestaat het risico dat kennis verloren gaat.
Daarnaast staat de verdere ontwikkeling van het domein onder druk door de beperkte capaciteit.
Investering in het borgen van kennis mitigeert deze risico’s. Er kan tijdswinst worden behaald in het
rapporteren door het programma Alures te gebruiken. Dit zorgt ervoor dat de verantwoordelijkheid
voor het juist aanleveren van data meer bij de vergunninghouders komt te liggen doordat
vergunninghouders zelf hun gegevens in het Europese systeem laden233.

232

Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
233
Handhavingsplan Dierproeven 2020

______________________________________________________________________________
105 |

Plantgezondheid
Plantgezondheid omvat de hele plantaardige productieketen en de groene ruimte. Plantgezondheid
richt zich op preventie en bestrijding van schadelijke plantenziekten en -plagen ten behoeve van het
borgen van een goede handelspositie van Nederland in de wereld. De NVWA fungeert hierbij als
National Plant Protection Organisation (NPPO) met nationale en internationale verantwoordelijkheid.
Ook is de NVWA verantwoordelijk voor de aansturing en coördinatie van de taken die bij de
plantaardige keuringsdiensten en hun laboratoria zijn belegd234.

3.1

Fytosanitair235

Het domein Fytosanitair richt zicht op het weren, uitroeien, beheersen en vrijwaren van schadelijke
plantenziekten en -plagen. Het domein is verantwoordelijk voor het afgeven van garanties dat
plantaardige producten voldoen aan de eisen die de EU stelt en aan eisen die door landen buiten de
EU worden opgelegd. Om deze garanties af te kunnen geven en om in Europees en mondiaal verband
gezaghebbend op te kunnen treden is ook het kenniscentrum genaamd Nationaal Referentie
Centrum (NRC) bij de NVWA gepositioneerd (ISO 17025 geaccrediteerd). Het NRC moet te allen
tijde onafhankelijk opereren. Het NRC is in het kader van de Official Control Regulation (OCR)
Officieel Laboratorium (OL) Plantgezondheid, Nationaal Referentielaboratorium (NRL) Bacteriologie,
Virologie, Nematologie, Mycologie en Entomologie en Europees Referentielaboratorium (EURL) voor
Bacteriologie en Virologie.
Het domein vertegenwoordigt Nederland in diverse internationale overleggen met NPPO’s van derde
landen en met andere Europese lidstaten. Ook is het domein verantwoordelijk voor de aansturing
van en toezicht op de taken die bij de plantaardige keuringsdiensten en hun laboratoria zijn belegd.

Taken binnen Fytosanitair236
De activiteiten binnen het domein Fytosanitair zijn onder te verdelen in de volgende acht taken:
•
•
•
•
•
•
•
•

Inspecties bij import, intern verkeer binnen de EU, export en monitoring (fytobewaking)
Bescherming van pestvrije gebieden
Handhavingsregie
Kennisontwikkeling, behoud en borging inclusief het opleiden en trainen van personeel
Onderzoek en ontwikkeling op het gebied van plantgezondheid
Internationale positie van Nederland binnen de EU en in de wereld behouden/verstevigen
Aansturing van en toezicht op andere organisaties (keuringsdiensten) die gedelegeerde
NPPO-taken (bovenstaande taken) uitvoeren
Incident- en crisisbeheersing

Wettelijke grondslag voor alle taken237
•
Official Control Regulation, EU/2017/625 (OCR)238
•
Plant Health Regulation, EU/2016/2031 (PHR)
•
Plantgezondheidswet (vervanging Plantenziektewet)
•
SPEC-Fytosanitair239
•
Verplaatsen van schadelijke organismen, planten, plantaardige producten en andere
materialen voor proefnemingen of wetenschappelijke doeleinden240
Inspecties bij zendingen (import/export), intern verkeer binnen de EU, export en
monitoring (fytobewaking)
Type toezicht
•
Officiële import controles (omvang van 10 miljard), en correcte vulling van Client-Import.
•
Officiële controles bij intern verkeer binnen de EU, inclusief afgifte van fytosanitaire
registratienummers
•
Officiële export controles (omvang 20 miljard), inclusief afgifte van export certificaten (deze
moeten binnen 5 dagen worden afgegeven, één beoordeling kost 1,5 e dag werk) door het
up-to-date houden van landeneisen en inhoudelijke aansturing van de ICT-applicatie eCertNL
234

Jaarplan 2020
Jaarplan 2019
Investeringsplannen 2020
237
Kaderbrief LNV 2020
238
EU Verordening 2019/625
239
Publicatie in 2020
240
EU Verordening 2019/829
235
236

______________________________________________________________________________
106 |

•
•

Monitoring (fytobewaking), inclusief het melden van vondsten in Nederland en status van
gereguleerde organismen (Pest Reporting) en jaarlijkse vragenlijsten op diverse
productgroepen als onderbouwing van exportgaranties en volgens EU-verplichtingen
Verplichte inspecties reisbagage van passagiers vanuit de OCR

Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten toezichtnorm op inspecties en afgifte van garanties. Open norm op mogelijk
oneigenlijk gebruik van documenten en ontwijken van reguliere inspecties
Financier
•
EU, LNV, Derden
Bescherming van pestvrije gebieden
Type toezicht
•
Aanwijzen van gebieden in relatie tot de af- of aanwezigheid van schadelijke organismen
zoals Aardappel Moeheid (AM), wratziekte en bruin- en ringrot.
•
Toezicht op teeltvoorschriften en beregeningsverboden
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV
Handhavingsregie
Type toezicht
•
Oppakken fraude gerelateerde zaken onder strafrecht
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV
Kennisontwikkeling, behoud en borging inclusief het informeren, opleiden en trainen
van personeel en ondernemers
Type toezicht
•
Kennis ontwikkeling, behoud en borging
•
Opleiden en trainen van personeel en ondernemers als taak vanuit de PHR, OCR en IPPC
•
Leveren van kennis en expertise (voor onder andere PRA’s (Pest Risk Analysis), draaiboeken,
diagnostische protocollen) en verzorgen van opleidingen en daarvoor opbouwen en
onderhouden van taxonomische kennis en diagnostiek
•
Opbouwen en behoud van collecties (fysieke exemplaren van organismen) en ter
beschikking stellen van collectiemateriaal.
•
Innoveren, implementeren en big data management met betrekking tot taxonomische
ontwikkeling en betrouwbaar referentiemateriaal
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
EU, LNV
Onderzoek en ontwikkeling op het gebied van plantgezondheid
Type toezicht
•
Diagnostiek en kennisontwikkeling van plantenziekten en -plagen
•
Toezichtontwikkeling
•
Uitvoeren risicoanalyses (PRA’s: Pest Risk Analysis), in samenwerking met BURO en NRC
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV
______________________________________________________________________________
107 |

Internationale positie van Nederland binnen de EU en in de wereld behouden/verstevigen
Type toezicht
•
Samenwerking met de EU-Commissie en EU-lidstaten
•
Samenwerken bij de ontwikkeling van internationale standaarden (onder andere via IPPC,
International Standards for Phytosanitary Measures (ISPM), European and Mediterranean
Plant Protection Organization (EPPO))
•
Samenwerking om de internationale handelspositie te behouden, inclusief deelnemen in
internationale werkgroepen als Scopaff (EU), EPPO (Europa/Noord Afrika) en IPPC
(wereldwijd)
•
Internationale opleiding en training
•
Activiteiten als Officieel Laboratorium Plantgezondheid, inclusief het aansturen van de
Laboratoria
•
Activiteiten als Nationaal Referentielaboratorium (NRL) Plantgezondheid voor Nederland
voor Bacteriologie, Virologie, Nematologie, Mycologie en Entomologie
•
Activiteiten als Europees Referentielaboratorium (EURL’s) Plantgezondheid voor
Bacteriologie en Virologie
•
Technische ondersteuning bieden aan team derde landen bij LNV (Rusland, Zuid-Korea,
Japan, VD, China, Kenia en meer)
•
Technisch en beleidsmatig advies geven aan LNV bij ontwikkeling en implementatie van
fytosanitaire wet- en regelgeving
•
Ontwikkelen van werkinstructies voor eigen uitvoering, bijhouden van erkenningsregelingen,
besluitvorming rond niet-reguliere vraagstukken bij import, intra verkeer (op basis van PP
als onderdeel van de PHR) en export, laboratoriumwerkzaamheden (ook het toekennen van
bevoegdheden voor deze werkzaamheden)
•
Contact onderhouden met sector organisaties en het bedrijfsleven
•
Onderbouwen fytosanitaire garanties
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV, EU (EURL en Fytobewaking)
Aansturing van en toezicht op andere organisaties (bijvoorbeeld keuringsdiensten) die
gedelegeerde NPPO-taken (bovenstaande taken) uitvoeren
Type toezicht
•
Afstemmen implementatie van wet- en regelgeving met keuringsdiensten, waar nodig
uitwerken van (inhoudelijke) protocollen
•
Bijwerken landeneisen (import en export)
•
Besluitvorming en opvolging van meldingen en afwijkingen bij individuele zendingen
•
Overleggen met keuringsdiensten en met LNV samen voor-en najaarsoverleg,
directeurenoverleg, sector overleggen
•
Advisering LNV over meerjarige overeenkomst. Zorgen voor duidelijke verdeling van taken
en rollen
•
Aanbesteding en afhandeling van werkzaamheden van keuringsdiensten die uit extern
geoormerkte budgetten worden betaald (€ 2 miljard)
•
Uitgifte stempel, beheer met betrekking tot onbezoldigde ambtenaren, idem lijsten van
inspecteurs van keuringsdiensten ten behoeve van export, beheer contactenlijsten
•
Inregelen samenwerking tussen keuringsdiensten en NVWA op raakvlakken
(meldingsprocessen, informatieverstrekking)
•
Aansturing en toezicht op organisaties zoals SMHV
•
Ondersteuning bij verlenen vergunningen aan laboratoria voor het mogen werken met
Quarantaine organismen (2008/61/EG)
•
Tweedelijns toezicht op de Keuringsdiensten en de officiële laboratoria
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV
______________________________________________________________________________
108 |

Incident- en crisisbeheersing
Type toezicht
•
Inspelen op onverwachte incidenten of crisissen
•
Opstellen van eliminatie scenario’s en PRA’s (Pest Risk Analysis)
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV

______________________________________________________________________________
109 |

Beeld taken en effecten
Taak

Inspecties bij import,
intern verkeer binnen
de EU, export en
monitoring
(fytobewaking)

Beschikbare
capaciteit
2019 (in
fte)241
25,1 fte

(IPPC Art 4.2.a, b, c &
Art 3.a; diverse
artikelen OCR en PHR)

Bescherming van
pestvrije gebieden
(IPPC Art 4.2.e)

241

2,3 fte

Effect

Risico van effect in huidige situatie

- Wijzigingen in EU-wetgeving (aanpassingen van annexen en de
OCR/PHR) zijn nog niet volledig geïmplementeerd. De implementatie
vereist grootschalige aanpassingen in software systemen, databases
en directe communicatie naar bedrijven en particulieren.
- Er is onvoldoende capaciteit voor het toezicht op importzendingen
(mainports) in te regelen welke verdubbeld is door de OCR.
- Er is een achterstand bij analyse monsters
- Er is een achterstand op het inregelen van fytosanitaire garanties
datasheets & proces, en op het verlenen van erkenningen wordt niet
ingelopen. Nieuwe aanvragen worden te laat afgehandeld. Soms
worden verklaringen afgegeven dat zendingen in orde is zonder dat
hier zekerheid over is.
- Het project omtrent exportgaranties van 2 jaar geleden is stop
gezet, garanties zijn nu niet op orde. Binnen 5 dagen kunnen
garanties niet worden afgegeven, hier is nu niet genoeg capaciteit
voor. Er worden nu door gebrek aan capaciteit geen export zaken
opgewerkt, waardoor deze niet bij het IOD terecht komen.

- Risico op sancties vanuit de EU, eind 2020 komt een
audit op het nieuwe systeem.
- Door niet tijdige implementatie van de OCR/PHR is
er een risico op meerkosten voor NVWA,
keuringsdiensten en bedrijfsleven
- Risico op verspreiding van gereguleerde organismen
omdat handelspartijen onterecht worden
doorgelaten. De gevolgen van een dergelijke
verspreiding kunnen een groot risico vormen voor
dier, natuur, milieu en mens.
- Economisch risico op grootschalige logistieke
problemen op mainports wat de handelspositie van
Nederland in gevaar kan brengen
- Economisch risico's op afkeuringen/notificaties, wat
ook schadelijk is voor de reputatie en handelspositie
van Nederland.
- Economisch risico voor bedrijven omtrent export
garanties: bedrijven klagen dat ze niet kunnen
exporteren want ze krijgen geen certificaat. Dit
schaadt ook de integriteit en autoriteit van de NVWA
en de gehele overheid, want er is een 100% norm dat
dit moet gebeuren.
- In gebreke blijven op handhavingszaken geeft
afbreukrisico voor de NVWA.
- Risico op niet-tijdig afhandelen van vrijgaven,
overtredingen worden te laat of geheel niet
opgevolgd door maatregelen.
- Risico dat akkerbouwers niet kunnen exporteren en
handelen.

- Er is te weinig capaciteit voor het structureel bijhouden van
beschermde gebieden (Aardappel Moeheid, teeltvoorschriften). Dit is
een omvangrijke en wettelijke taak die akkerbouwers in staat stelt
om te exporteren en dus te kunnen handelen in hun product.
- Afgebakende gebieden zijn in kaart gebracht, daar worden
aanvragen voor gedaan die bij het domein Fytosanitair binnen
komen. De capaciteit is net te weinig om alles op tijd af te handelen,
en de taak is inhoudelijk te lastig om over te brengen naar ander
domeinen.
- Bij inspectie omtrent teeltvoorschriften is ook te weinig capaciteit
om alles af te handelen. Rapporten van bevindingen blijven liggen.

Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
110 |

Handhavingsregie

1,8 fte

Kennisontwikkeling,
behoud en borging
inclusief het
informeren, opleiden
en trainen van
personeel en
ondernemers

13 fte

(IPPC Art 4.2.h & OCR
Art 5.4)
Onderzoek en
ontwikkeling op het
gebied van
plantgezondheid

41,1 fte

(IPPC Art 4.3.b & Art
4.2.f; OCR Art 100)

Internationale positie
van Nederland binnen
de EU en in de wereld
behouden/verstevigen

30,4 fte

- Ervaring op handhavingsregie en handhavingsattitude is binnen het
domein zeer beperkt aanwezig. De ervaring van afgelopen jaar leert
dat er 2 stromen zijn die beide in aantal, omvang en media/politieke
aandacht groeien. Keuringsdiensten dragen meer zaken aan in
relatie tot niet naleving van de teeltvoorschriften en niet naleving bij
handel.
- Dit betreft een wettelijke taak, benoemd in de OCR en IPPC. Er is
komende jaren grote uitstroom van medewerkers in verband met
pensionering.
- Er is momenteel sprake van onvolledige opleiding van (nieuwe)
medewerkers, en er is geen tijd beschikbaar voor (bijscholing) en
kennisopbouw medewerkers
- Werken onder accreditatie via de fytoflex scope eist dat
medewerkers bevoegd zijn om handelingen te kunnen verrichten op
het lab en uitslagen uit te doen. Bij onvoldoende opgeleide mensen
kunnen geen monsteruitslagen gegeven worden.
- Er is een achterstand in kennis-opbouw en ontwikkeling, zowel
binnen toezicht (expertise, inspectie) als methodeontwikkeling &
organismekennis (NRC)
- Er is onvoldoende capaciteit voor innoverende
methodeontwikkeling voor (nieuwe) organismen
- Er is onvoldoende capaciteit om toezichtbeelden, op te stellen die
bouwsteen zijn voor strategische producten als integrale
ketenanalyses en een Staat van plantgezondheid. Hiermee kan men
nauwelijks reflecteren op het eigen werk (tactisch/operationeel
niveau) en daarmee kan er onvoldoende input geleverd worden op
Lange termijn/meerjarige vraagstukken (strategisch) - Er is een
achterstand in de uitvoering van risicoanalyses (pest-risk-analyses)
- Er is een achterstand in het uitvoeren van monsteranalyses. Op
bepaalde momenten kunnen enkel nog hoognodige analyses
uitgevoerd worden.
- De stroom van producten en dus de stroom van probleemgevallen
neemt toe. Er zijn nieuwe q-organismes. Meer analyses zorgen voor
meer discussiepunten, op dit moment is de detectiegrens ook de
tolerantiegrens.
- Met de huidige capaciteit binnen dit domein komt de internationale
rol van de NVWA onder druk te staan, terwijl het domein een groot
belang heeft om goed bekend te staan internationaal.
- Door gebrek aan capaciteit en terugloop in de beschikbare kennis
schiet de technische inbreng vanuit de NVWA in de internationale
werkgroepen van EPPO en IPPC tekort. Bilaterale samenwerking
binnen EU heeft onvoldoende aandacht, terwijl dit belangrijker is
geworden na Brexit. Invloed vanuit Nederland via deze gremia op
wijzigende wetgeving is beperkt.
- De inzet op derde landen is sterk verminderd
- Het domein kan vanwege prioritering op andere taken slechts

- Risico op onvoldoende inzet waardoor
handhavingszaken niet worden opgepakt en dit tot
negatieve aandacht in media en politiek leidt.
- Er is een risico op het verhogen van
fraudegevoeligheid door niet stringent optreden
- Er is een risico op kennisgebrek op lange en korte
termijn, dit kan leiden tot verspreiding van
organismen door onvoldoende kennis
symptoomherkenning/hygiëne
- Er kan verschil ontstaan in de werkwijze of
uitvoering van procedures
- Er kunnen geen of veel minder monsters
geanalyseerd worden.
- Er is een kans op verspreiding van gereguleerde
organismen en een risico op het binnenhalen van
ziektes of het onnodig vernietigen van partijen.
- Er is een politiek bestuurlijk risico wanneer er niet
wordt voldaan aan de wettelijk taak omtrent
kennisopbouw en het uitvoeren van risicoanalyses
- Er is een economisch risico op het niet juist of niet
kunnen detecteren van organismen, waardoor
handelspartijen of teelten onterecht wel of onterecht
niet vernietigd worden.

- Er is een risico dat bij de totstandkoming van
nieuwe wet- en regelgeving onvoldoende rekening
wordt gehouden met de Nederlandse
handelsbelangen. Door hier niet op voorhand inbreng
te hebben kan de situatie ontstaan dat nieuwe weten regelgeving niet of moeilijk uitvoerbaar en
handhaafbaar is voor Nederland.
- Er is een risico dat er (op de langere termijn) meer
capaciteit nodig is om zaken uitvoerbaar te maken als
je deze taak aan de voorkant niet goed uitvoert.
- Er is een economisch risico indien de fytosanitaire

______________________________________________________________________________
111 |

beperkt voldoen aan de grote vraag voor het geven internationale
trainingen binnen EU.

Aansturing van en
toezicht op andere
organisaties
(keuringsdiensten) die
gedelegeerde NPPOtaken (bovenstaande
taken) uitvoeren

3,3 fte

- Er is onvoldoende capaciteit op alle fronten voor optimale
inhoudelijke aansturing van de keuringsdiensten en overleg met de
keuringsdiensten.
- Er is een capaciteitsprobleem voor de uitvoering van audits en het
aanleveren van experts
- Er is onvoldoende capaciteit voor intensivering van
ringonderzoeken in officiële laboratoria.
Het domein loopt achter met handboeken en komt niet toe aan
zuivere instructies, waardoor keuringsdiensten met andere maten
gaan meten. Dit zorgt voor een cascade van consequenties en
irritaties in de markt.

10,5 fte

- De verplichte taken in het kader van incident- en crisisbeheersing
zijn onvoldoende geïmplementeerd in het domein
- Er is onvoldoende capaciteit om voorbereid te zijn op incidenten
voor de brede scope aan diversiteit in planten en gereguleerde
organismen
- Er wordt niet voldaan aan de EU vereisten met betrekking tot de
draaiboeken en gehouden oefeningen; de draaiboeken zijn niet op
orde, er is meer capaciteit voor de inhoud van de draaiboeken nodig.

-

- Er is door de toename is specialisme vaak ook specifieke
apparatuur nodig inclusief software en ondersteuning om taken uit
te voeren, deze zijn nu vaak niet beschikbaar.
- De ICT capaciteit loopt vast waardoor er niks met sommige
uitslagen gebeurt. De software is verouderd. Dit zorgt voor stagnatie
in de ontwikkeling van het fytosanitaire stelsel.
Binnen het gehele domein is een tekort aan capaciteit en kennis om
taken goed uit te kunnen voeren.

(OCR Art 5, 28-33 &
37-39)

Incident- en
crisisbeheersing
(diverse artikelen OCR
en PHR)

Randvoorwaarden van
taken

Gehele domein

127,4 fte

laboratoria in Nederland geen internationaal
vooraanstaande rol behouden omdat dit kan leiden
tot minder vertrouwen in het Nederlandse
garantiesysteem. Dit een negatief effect op de
positie van Nederland als handelsland.
- Het gebrek aan training geven aan andere landen
kan leiden tot verspreiding van gereguleerde
organismen en kan afbreuk doen aan de erkende
leidende internationale positie van Nederland.
- Er is een risico dat samenwerking tussen NVWA en
keuringsdiensten verslechterd en het imago naar de
sector en de autoriteitspositie wordt aangetast
- Er is een risico op verspreiding van gereguleerde
organismen door gebrek aan samenwerking
- Er is een risico op onvoldoende toezicht/borging op
kunde van officiële laboratoria
- Er wordt nu nog gewerkt met audits die paar jaar
oud zijn: irritaties hier over nemen toe. Het domein
komt niet toe aan een goed gesprek over systemische
verbeteringen.
- Beperkte capaciteit voor het doorvoeren van
landeneisen en importprofielen leidt tot risico van
verspreiding van gereguleerde organismen,
verstoring van de handelsstromen, knelpunten bij
tariefstellingen van keuringsdiensten.
- Bij uitbraken in openbaar groen is het domein niet
voorbereid om te werken volgens beschikbare
draaiboeken. Dit kan economische risico’s met zich
meebrengen omdat de gebreken in werkwijzen en
systemen kunnen leiden tot introductie en
verspreiding van schadelijke organismen.
Fytosanitaire procedures hebben daarnaast invloed op
handelsstromen, en suboptimale werkwijzen werken
door op kosten en handelsmogelijkheden.
- Er is een afbreukrisico bij EU audits, voor export en
voor biodiversiteit. Ook is er een politiek risico
wanneer er meer druk op de minister komt te staan.
- Er is een risico dat import en export inspecties nu
niet begeleid kunnen worden om dat er capaciteit
mist op het laboratorium en qua apparatuur.

______________________________________________________________________________
112 |

Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit 242
Meerjarige ontwikkeling beschikbare capaciteit in FTE

180,0
160,0
140,0
120,0
100,0
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0

163,2
118,3

2017

127,4
113,0

2018

2019

2020

Verdeling van beschikbare capaciteit 2019 over Divisie/ Afdeling
Divisie/Afdeling
HH Inspectie

21,8%

27,7

HH Klant, bedrijf en consument

2,7%

3,4

HH Laboratorium

39,4%

50,1

HH Regie en expertise

30,6%

38,9

ST Communicatie

1,6%

2,1

ST Juridische afhandeling & Advisering

2,7%

3,4

ST Politiek, bestuurlijke zaken

1,4%

1,8

Totaal

242

FTE

100,0%

Uren

127,4 175.567

Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
113 |

Algemene beeld risico’s domein
Mens
Er zijn vanuit het domein Fytosanitair wel indirecte, maar geen directe risico’s voor de
volksgezondheid.
Plant, dier en milieu
Er is een risico op verspreiding van schadelijke plantenziekten en –plagen. Dit leidt ook tot een
mogelijke toename van gewasbeschermingsmiddelen.
Economisch
Er is een risico dat het vertrouwen in de Nederlandse handel wordt geschaad wanneer er
plantaardige- en geïmporteerde producten worden geïmporteerd of geëxporteerd die niet goed
gekeurd of gecertificeerd zijn243. Door het afgeven van exportcertificaten en het doen van
importcontroles levert de NVWA een bijdrage aan de handel en de markttoegang 244. Er is daarnaast
een groot economisch risico voor telers wanneer schadelijke organismen, zoals bijvoorbeeld de
paprikasnuitkever, zich verspreiden in Nederland. Daarnaast zou een “stand-stil” van de
fytosanitaire sector grote economische effecten kunnen hebben of Nederland als handelsland.
Overig
Het risico op politieke aandacht bestaat wanneer er een uitbraak is van een schadelijk organisme
met grote maatschappelijke gevolgen (zoals bijvoorbeeld de boktor) 245. Daarnaast heeft een ”standstill”, met de economische effecten die hiermee gepaard gaan, een groot sociaaleconomisch risico
(door bijvoorbeeld werkloosheid van werknemers bij producenten en leveranciers).
Er is een risico dat de Nederlandse belangen niet goed behartigd kunnen worden door de Brexit. Er
is meer inzet vanuit het domein Fytosanitair nodig om de Nederlandse belangen goed te behartigen
door coalitie vorming binnen de EU 246.
Naleving en/of overige KPI’s
Het Fytosanitaire domein staat aan het begin van de Handhavingsregie en de handhavingsattitude
en ervaring is zeer beperkt aanwezig. Ondanks de wettelijke bevoegdheden van de keuringsdiensten
moeten de fraude gerelateerde zaken die vallen onder strafrecht door de NVWA zelf worden
opgepakt. De ervaring van afgelopen jaar leert dat er 2 stromen zijn die beide in aantal, omvang en
media/politieke aandacht groeien. Keuringsdiensten dragen meer zaken aan in relatie tot niet
naleving van de teeltvoorschriften en niet naleving handel.
De NVWA geeft jaarlijks 360.000 exportcertificaten af en 180.000 importzendingen vallen onder
fytosanitair toezicht. Het aantal importzendingen dat onder het toezicht van de NVWA valt met
ingang van de nieuwe Controleverordening247 verdubbelt hiermee248. Het domein is verantwoordelijk
voor het afgeven van garanties dat plantaardige producten voldoen aan de eisen die de EU stelt en
aan eisen die door landen buiten de EU worden opgelegd. Deze garanties die worden afgegeven zijn
in maximaal twee derde van de gevallen aantoonbaar juist en traceerbaar en voor een derde niet
aantoonbaar juist249.
Het toezicht voor dit domein wordt deels uitgevoerd door eigen (NVWA)-inspecteurs, maar het
grootste deel is belegd bij Keuringsdiensten. De naleving is over het algemeen hoog, afwijkingen
vinden vooral plaats door een gebrek aan bewustwording bij bedrijven. Er zijn in het afgelopen half
jaar zeven zaken geweest van bewuste fraude. Dit jaar wordt een grote stap gemaakt richting
risicogericht handhaven. 100% van de importcontroles moet worden gecontroleerd, dit is een
vastgestelde EU-norm. Voor fytobewaking is dit sector afhankelijk.
Het aantal onderscheppingen van schadelijke organismen in Nederland (zowel via import als van
Nederlands productie) neemt af, ook relatief ten opzichte van andere lidstaten. In producten die
vanuit Nederland worden verhandeld neemt het aantal onderscheppingen vergeleken met eerdere
jaren echter licht toe.

243

Factsheet Fytosanitair september 2018
Jaarplan 2020
Factsheet Fytosanitair september 2018
246
Investeringsplannen 2020
247
EU Verordening 2017/625
248
Jaarplan 2020
249
Investeringsplannen 2020
244
245

______________________________________________________________________________
114 |

De naleving ten aanzien van de teeltvoorschriften wordt ondermijnd door de weinig efficiënte wijze
van afhandeling van overtredingen, omdat deze moeten worden overgedragen door de
Keuringsdiensten aan het domein. Bij de teeltvoorschriften die opgenomen zijn in de RBSO
(Plantenziektewet) zijn de Keuringsdiensten wel toezichthouder, maar ontbreekt het mandaat om
zelfstandig een Last onder Dwangsom en/of proces verbaal op te leggen. De afdeling Juridische
Zaken, specifiek de TBM’s (Teams Bestuurlijke Maatregelen) van de NVWA zijn gemandateerd om
de maatregelen op te leggen. Dit kost extra tijd en capaciteit. In 2019 zijn grote stappen gezet in
efficiënte afhandeling. In 2020 zal dit verder verankerd moeten worden.
In
grondgebonden
teelten
zijn
bodemorganismen
een
zorgpunt.
De
nieuwe
aardappelmoeheidsregels (AM) van de EU kunnen leiden tot vermindering van ziektedruk, maar de
garantiestelling bij export van bloembollen en boomkwekerijproducten is minder vanzelfsprekend.
Er zijn aanpassingen nodig in het productiesysteem250. In de groene ruimte nemen bedreigingen,
zoals bijvoorbeeld de boktor, toe251.
Belangrijkste ontwikkelingen
Of er voldoende capaciteit is wordt bepaald door het aantal taken (vraag naar capaciteit) en de
beschikbare capaciteit (aanbod van capaciteit) binnen de organisatie. De hoeveelheid taken en de
beschikbare capaciteit kunnen toenemen en afnemen, enerzijds door oorzaken binnen de organisatie
(intern) en anderzijds door oorzaken buiten de organisatie (extern). Onvoldoende capaciteit en dus
het niet optimaal kunnen vervullen van de taken brengt risico’s met zich mee voor mens, plant, dier
en milieu en kent daarnaast ook economische risico’s.
Interne ontwikkelingen
Er wordt binnen het domein Fytosanitair nu ongeveer 10% van de tijd besteed aan
handhavingstaken, waar eigenlijk 20% tot 30% wenselijk zou zijn252.
Veel kennis van Nederland is de afgelopen jaren overgedragen aan derde landen om bij fytosanitaire
garantiestelling op basis van dezelfde uitgangspunten te kunnen acteren. Veel van die landen hebben
echter de klassieke techniek van veldinspectie eventueel aangevuld door laboratoriumonderzoek
overgeslagen en eisen standaard een laboratoriumtoets. Hier krijgt het domein Fytosanitair in
Nederland nu constant vragen over. Garantiestelling enkel op basis van het solide Nederlandse
systeem vergt meer onderbouwing. Daarnaast zorgt deze ontwikkeling er voor dat de groene
ecologische kennis gecombineerd moet worden met nieuwe taxonomische en technische
ontwikkelingen om innovatie op dit gebied bij te blijven (en erin voorop te lopen) 253.
De samenwerking tussen Fytosanitair en e-CertNL (functioneel beheer) en COA (Certificering op
Afstand) dient opnieuw vorm gegeven te worden om het proces van de aangifte/registratie door
bedrijven middels onze ICT systemen goed te laten functioneren254.
Van de onderzochte goederen groente en fruit bleek 11% niet geregistreerd te zijn in CLIENT. Het
domein dient gericht inzet te plegen op toezicht op zendingen waarmee mogelijk gefraudeerd wordt
bij de aangifte. Dit betreft vaak zendingen die niet bij de keuringsdiensten terecht komen, terwijl
dat wettelijk gezien wel zou moeten. Er worden momenteel risicoprofielen opgesteld die opgenomen
worden in het douane aangifte systeem (AGS). Een vervolgactie is het bekijken van het
aangifteproces om te zien of het aangifte systeem niet te veel uit gaat van de integriteit van de
aangever. Dit onderzoek wordt in samenwerking met de douane uitgevoerd255.
Het domein Fytosanitair werkt de laatste jaren te beperkt mee aan de ontwikkeling van
internationale standaarden als EPPO of IPPC en de technische inbreng vanuit het domein in de
werkgroepen schiet tekort. Binnen de EU is daarnaast een sterke tendens naar zwaardere
importeisen. Nederland heeft grote belangen bij internationale handel, en zwaardere importeisen
zullen grote consequenties hebben. Met een Brexit verliest het domein een belangrijke medespeler
in EU discussies. Er is meer inzet vanuit het domein Fytosanitair nodig om de Nederlandse belangen

250

Factsheet Fytosanitair september 2018
Investeringsplannen 2020
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
253
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
254
Investeringsplannen 2020
255
Toezichtbeeld Fytosanitair 2019
251
252

______________________________________________________________________________
115 |

goed te behartigen door coalitievorming binnen de EU. Dit betekent dat een actievere en sterkere
inzet nodig is op bilateraal overleg met NPPO ‘s 256.
Het NRC is onderhevig aan een zwaar vergunningenstelsel, denk aan milieu, gewasbescherming,
gevaarlijke stoffen, quarantaine regimes, Nagoya en meer. Het vergunningenstelsel wordt strenger
door de jaren heen. Ook infrastructuur, apparatuur, faciliteiten en ICT zijn aan regels en
noodzakelijkheden gebonden om het werk uit te kunnen voeren; denk aan steeds meer en grote
hoeveelheden data en de noodzaak tot het bijhouden van collectiemateriaal. Daarnaast vergt het
NRC-werk zeer specialistisch en goed opgeleid en bevoegd personeel (accreditatie). De
onafhankelijkheid van het NRC is wettelijke verankerd en moet gewaarborgd zijn. Ook is
onafhankelijkheid tussen de taken als EURL, NRL en OL vereist. Het laboratorium moet te allen tijde
een hoge staat van paraatheid hebben op het gebied van kennis, kunde, capaciteit en infrastructuur
(ICT, apparatuur, faciliteiten) om snel en adequaat te kunnen inspelen en eventueel opschalen bij
incidenten of piekmomenten (om de brandweerfunctie waar te kunnen maken). Accreditatie vereist
dat mensen bevoegd zijn om werkzaamheden uit te voeren. Opbouw en onderhoud van deze
bevoegdheden kost maanden tot jaren. De kennis en de (diagnostische) werkzaamheden van het
NRC is het fundament om als Nederland aan internationale verplichtingen in het domein fytosanitair
te voldoen. Het is echter soms moeilijk werken in een organisatie die ingericht is op het jaarlijks
herzien en toedelen van fte en met shared services die gericht zijn op een kantooromgeving.
Externe ontwikkelingen
Het domein wordt verzocht bij te dragen aan de implementatie van de nieuwe internationale OCR
en de PHR wetgeving, die per 14 december 2019 in werking zijn getreden. Tegelijk is nationaal de
nieuwe Plantgezondheidswet en bijbehorende uitvoeringsregelgeving ingegaan. LNV verzoekt in de
Kaderbrief 2020 om meer invulling te geven aan de nieuwe rol voor het domein Fytosanitair in relatie
tot de nieuwe rol van de keuringsdiensten257.
De Europese Commissie heeft het NRC twee fytosanitaire Europese Referentielaboratoria (EURL’s)
toegekend, namelijk Bacteriologie en Virologie 258. Per 1 augustus 2019 zijn de werkzaamheden van
de EURL’s van start gegaan259. Daarnaast is het NRC is in het kader van de Official Control Regulation
(OCR) Officieel Laboratorium (OL) Plantgezondheid (sinds dec 2019) en Nationaal
Referentielaboratorium (NRL) Bacteriologie, Virologie, Nematologie, Mycologie en Entomologie
(sinds okt 2019).
Nieuwe wetgeving vereist dat alle gebruikte testmethoden door het NRC geaccrediteerd moeten zijn
en dat is nu nog niet zo. Voor het NRC gaat dit over honderden quarantaine/matrix combinaties. Het
domein hoeft hier pas in 2022 aan te voldoen, maar het is zaak om op tijd te beginnen 260.
Volgens de nieuwe plantgezondheidswet moet er een bestuurlijke boete worden toegepast (naast
de bestuurlijke maatregelen die momenteel al worden opgelegd) als nieuw handhavingsinstrument,
en er moet een specifiek fytosanitair interventiebeleid worden opgesteld in verband met duale
handhaving261. Dit instrument zal met de andere toezichthouders opgepakt moeten worden volgens
het specifieke fytosanitair interventie beleid. Er moet voor gewaakt worden dat andere
toezichthouders die op hetzelfde gebied handhaven andere kaders gebruiken.
In de groene ruimte nemen bedreigingen, zoals bijvoorbeeld de boktor, toe. Extra aandacht voor
preventie en vroegtijdige signalering om tijdig in te kunnen grijpen worden steeds belangrijker.
Voor Q-organismen komt een EU verplichting om draaiboeken op te stellen tegen het voorkomen
van een Q-vondst en te oefenen met het rapporteren van resultaten van vragenlijsten in
samenwerking met Keuringsdiensten, sectoren en lokale overheidsdiensten. Extra inzet is nodig voor
incident- en crisisbeheersing om aan deze vereisten te voldoen en het goed inrichten van
meldingen262.

256

Investeringsplannen 2020
Kaderbrief LNV 2020
Kaderbrief LNV 2020
259
Jaarplan 2020
260
Kaderbrief LNV 2020
261
Kaderbrief LNV 2020
262
Investeringsplannen 2020
257
258

______________________________________________________________________________
116 |

Berekende capaciteit voor het domein Fytosanitair263264
Als aanzet tot een handelingsperspectief en ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek is in
deze domeinomschrijving een capaciteit berekening per taak verder uitgewerkt, wat leidt tot de
vereiste capaciteit die nodig is om de taken goed uit te voeren. De beperking voor deze berekening
binnen dit onderzoek is dat wordt uitgegaan van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering.
Deze uitwerking vereist een gedeeld en gedragen beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen
de NVWA en haar opdrachtgevers. De berekeningen die per taak zijn gemaakt en onderbouwd zijn
een aanzet voor het gesprek over het handelingsperspectief per taak. Doordat er meerdere
handelingsperspectieven zijn geeft een optelsom van deze individuele berekeningen geen accuraat
beeld van de totale vereiste capaciteit. Er is derhalve geen optelsom gegeven voor het domein. De
berekeningen veronderstellen geen instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden
als aanzet voor het te voeren gesprek.
Taak

Inspecties bij import, intern
verkeer binnen de EU, export
en monitoring (fytobewaking)

25,1 fte

Capaciteit
Berekende
capaciteit 266
11 fte

Bescherming van
gebieden
Handhavingsregie

2,3 fte

2 fte

4,3 fte

1,8 fte

7 fte

15,0 fte

13 fte

2 fte

52,1 fte

41,1 fte

11 fte

41,4 fte

Expertise: 2 fte
Laboratoria: 9 fte

30,4 fte

11 fte

13,3 fte

Expertise: 6 fte
Laboratoria: 5 fte

3,3 fte

10 fte

15,5 fte

Incident- en crisisbeheersing

10,5 fte

5 fte

8,8 fte

Expertise: 3 fte
Inspectie: 2 fte
Audits en
Bedrijvenbeheer: 1
fte
Front office: 1 fte
Laboratoria: 3 fte
Inspectie: 1 fte
Expertise: 1 fte
Laboratoria: 3 fte

Domein totaal267

127,4 fte

Beschikbaar265

pestvrije

Kennisontwikkeling,
behoud
en
borging
inclusief
het
opleiden
en
trainen
van
personeel
Onderzoek en ontwikkeling op
het
gebied
van
plantgezondheid
Internationale
positie
van
Nederland binnen de EU en in
de
wereld
behouden/verstevigen
Aansturing van en toezicht op
andere
organisaties
(keuringsdiensten)
die
gedelegeerde
NPPO-taken
(bovenstaande
taken)
uitvoeren

Totaal

Toelichting

36,1 fte

Inspectie: 3 fte
Expertise: 3 fte
Audits en
Bedrijvenbeheer: 2
fte
Laboratoria: 3 fte
Expertise: 2 fte
Expertise: 2 fte
Inspectie: 5 fte
Laboratoria: 2 fte

Er is voor de twee nieuwe wetten (OCR en PHR) 40 fte extra benodigd. Dit staat los van 59 fte zoals
benoemd in bovenstaande tabel. In totaal zou er voor het domein fytosanitair dus 99 fte extra bij
moeten komen. Dit zal een effect hebben op de benodigde capaciteit bij Juridische Zaken, specifiek
op het TBM (Team Bestuurlijk Maatregelen). Deze worden niet meegenomen in dit overzicht maar
wel benoemd om de situatie rondom dit domein in perspectief te plaatsen.
Inspecties bij import, intern verkeer binnen de EU, export en monitoring (fytobewaking)
Het domein is onvoldoende in staat om deze taak naar behoren uit te voeren. De beschikbare
capaciteit overziet een importstroom van jaarlijks meer dan 360.000 fytosanitaire importzendingen.
263

Investeringsplannen 2020
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
265
Dit betreft een schatting van de verdeling door het domein
266
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
267
(N.B. 40 fte pijplijngelden zijn nog niet in dit overzicht meegenomen, wel toegezegd door Minister)
264

______________________________________________________________________________
117 |

Daarnaast zijn de wijzigingen in EU-wetgeving nog niet volledig geïmplementeerd, hetgeen extra
druk legt op de beschikbare capaciteit. Met de nieuwe stroom voor fytosanitair plichtige zendingen
(pakketdiensten, reizigersbagage, transit, transshipment) neemt de druk op de capaciteit nog meer
toe. Om hierin tegemoet te komen is 3 fte berekende capaciteit benodigd en 1 fte vanuit expertise
voor de inspectie van deze mainports.
Daarnaast is een achterstand op het inregelen van fytosanitaire garanties. Om dit uit te kunnen
voeren is een berekende capaciteit van 2 fte bij expertise nodig voor data-analyse en het beheer
van verleningen/registers. Daarnaast is de berekende capaciteit 3 fte bij laboratoria. Bij Audit en
Bedrijvenbeheer is 2 fte berekende capaciteit voor audits bij bedrijven die hun activiteiten reeds
onder een R&D vergunning uitvoeren.
Bescherming van pestvrije gebieden
Er is te weinig capaciteit om structureel toezicht op beschermde gebieden uit te voeren. De
berekende capaciteit om dit wel te doen is 2 fte bij expertise voor databeheer en
handhavingsvoorbereiding.
Handhavingsregie
Er is momenteel weinig expertise op het gebied van handhavingsregie en handhavingsattitude. Om
deze taak binnen het domein te borgen en daarnaast taken uit te voeren is de berekende capaciteit
7 fte bij expertise en inspectie nodig.
Kennisontwikkeling, behoud en borging inclusief het informeren, opleiden en trainen van
personeel en ondernemers
Er is momenteel sprake van onvolledige opleiding van (nieuwe) medewerkers, en er is geen tijd
beschikbaar voor (bijscholing) en kennisopbouw van medewerkers. De berekende capaciteit om dit
naar behoren uit te voeren is 2 fte. Daarnaast zal deze capaciteit ervoor zorgen dat er onderzoek
gedaan kan worden naar nieuwe organisme vanuit het lab.
Onderzoek en ontwikkeling op het gebied van plantgezondheid
Momenteel is er binnen het domein een achterstand in kennis-opbouw en ontwikkeling, onvoldoende
capaciteit voor innoverende methodeontwikkeling voor (nieuwe) organismen en onvoldoende
capaciteit om toezichtbeelden op te stellen. De berekende capaciteit van 2 fte zorgt ervoor dat deze
activiteiten uitgevoerd kunnen worden.
De berekende capaciteit voor de ontwikkeling innoverende methodeontwikkeling is 9 fte bij
Laboratoria. De berekende capaciteit van 9 fte komt voort uit 1 fte bij elk van de 5 fytovakgebieden,
1 fte bij moleculaire biologie, 2 fte voor ondersteunende werkzaamheden en 1 fte voor de uitbreiding
van het takenpakket van beheer faciliteiten.
Internationale positie van Nederland binnen de EU en in de wereld
behouden/verstevigen
Op dit moment staat de internationale rol van de NVWA onder druk. De berekende capaciteit zorgt
ervoor dat de NVWA deze rol naar behoren kan vervullen.
De 11 fte wordt als volgt uiteengezet:
•
2 fte ter verbetering van handelsrelaties met derde landen
•
2 fte voor afstemming SCOPAFF/werkgroepen
•
1 fte voor coördinatie met plantaardige Keuringsdiensten
•
1 fte voor ICT-afstemming met de EU.
•
5 fte om een leidende rol als kenniscentrum in internationale projecten en overleggremia te
aan te kunnen nemen (EPPO, IPPC, EU); dit is 0,9 fte bij alle 5 de fytovakgebieden en 0,9
bij Moleculaire Biologie
Aansturing van en toezicht op andere organisaties (keuringsdiensten) die gedelegeerde
NPPO-taken (bovenstaande taken) uitvoeren
Er is onvoldoende capaciteit voor optimale aansturing van, en overleg met de keuringsdiensten. Er
is daarnaast onvoldoende capaciteit voor de uitvoering van audits en het aanleveren van experts De
berekende 3 fte bij Expertise, 2 fte audit-inspecteurs en 1 auditor Audits & Bedrijvenbeheer zorgen
dat deze taak naar behoren uitgevoerd kan worden. Daarnaast loopt het domein achter met
handboeken, de berekende capaciteit van 1 fte zorgt dat dit naar behoren uitgevoerd wordt. Tot slot
is 3 fte extra berekend bij Laboratoria voor het innemen van een expertrol bij audits en om de
officiële laboratoria beter te borgen via ringonderzoeken.
______________________________________________________________________________
118 |

Incident- en crisisbeheersing
Het domein is onvoldoende in staat om de verplichte taken in het kader van incident- en
crisisbeheersing uit te voeren. Er wordt niet voldaan aan de EU vereisten met betrekking tot de
draaiboeken en gehouden oefeningen de berekende capaciteit van 5 fte zorgt ervoor dat het domein
aan de EU vereisten kan voldoen.
Proces en middelen
Het NRC is een kenniscentrum dat naast voor de NVWA ook van nationaal en internationaal belang
is. Het NRC heeft specifieke behoeften op het gebied van ICT-systemen, ICT-infrastructuur en
datamanagement door grote hoeveelheden data. Ook hebben zij specifieke hoge eisen van
beveiliging omtrent biosafety en biosecurity. Er worden hoge eisen gesteld vanuit de ISO17025
accreditatie. Dit vereist een hoge mate van specialisatie en kennis van personeel (opbouw en
onderhoud bevoegdheden). Met betrekking tot inkoop vraagt het NRC om speciale materialen,
infrastructuur en hoeveelheden. Met betrekking tot huisvesting en faciliteiten heeft het NRC kassen
en andere quarantaine ruimten nodig. Berekende middelen zorgen dat het domein kan voldoen aan
de steeds hogere eisen vanuit wetgeving en accreditatie:
Nieuwe kassen of restauratie van kassen om aanwezige kascapaciteit op het fytosanitair
hoogste inperkingsniveau te kunnen benutten.
Uitbreiding van de huidige quarantaine laboratoriumfaciliteiten in lijn met benodigde groei
van het domein
Faciliteiten voor de scheiding en verwerking van afval volgens geldende maatstaven
opwaarderen (onder andere afvalwaterzuiveringsinstallatie)
Structureel beheer, onderhoud en ontsluiting van collectiemateriaal
Inrichten van een fysiek crisiscentrum om bij incidenten conform wetgeving op te schalen
Vernieuwing ICT-systeem: vernieuwing LIMS en vergroten mogelijkheden big data
management

______________________________________________________________________________
119 |

Diergezondheid
Het publiek belang Diergezondheid richt zich op de gezondheid van dieren en draagt indirect ook bij
aan voedselveiligheid en dierenwelzijn door het toezicht op de bestrijding en afhandeling van
bestrijdingsplichtige dierziekten en op de preventie van bestrijdingsplichtige dierziekten. Daarnaast
richt het toezicht van de NVWA zich op de Identificatie en Registratie (I&R) van landbouwhuisdieren
en honden268.

4.1

Levende Dieren en diergezondheid

Het domein Levende dieren en diergezondheid richt zich op diergezondheid en vrijwaring. Ook draagt
het domein bij aan voedselveiligheid, volksgezondheid en dierenwelzijn door:
1.
Bestrijding en afhandeling van Aangifteplichtige ziekten, waaronder dierziekten die door
dieren worden overgedragen aan mensen (non-alimentaire zoönose).
2.
Preventie van bestrijdingsplichtige dierziekten door het voorkomen van insleep en
verspreiding van dierziekten en het geven van veterinaire garanties op basis van de
Europese handelsrichtlijnen.
3.
Identificatie en Registratie (I&R) van landbouwhuisdieren en honden.
De doelgroepen binnen het domein zijn: primaire bedrijven, verzamelcentra, controleposten,
reinigings- en ontsmettingsplaatsen, spermawincentra, embryoteams, quarantaines, erkende
instellingen, circussen, erkende pluimveebedrijven, handelaren en transporteurs 269.

Taken binnen Levende dieren en diergezondheid270,271,272,273
De activiteiten binnen het domein Levende dieren en diergezondheid zijn onder te verdelen in de
volgende vijf taken:
•
•
•
•
•

Toezicht op preventie dierziekten
Toezicht op identificatie en registratie van dieren
Monitoring, afhandeling en bestrijding van dierziekten
Activiteiten ten behoeve van het intra-verkeer (vrijwaring)
Erkennen van bedrijven

Wettelijke grondslag voor alle taken
De wettelijke basis voor de activiteiten binnen dit domein zijn terug te vinden in nationale
regelgeving die invulling geeft aan diverse EU-richtlijnen, beschikkingen en verordeningen.
Nationaal is Europese wet- en regelgeving geïmplementeerd in de Gezondheids- en welzijnswet
voor dieren (Gwwd). Alle relevante Europese wetgeving op het gebied van diergezondheid is
opgenomen in de nieuwe Animal Health Law (AHL, Verordening (EU) nr. 2016/429), die vanaf 21
april 2021 van toepassing zal worden. Als de AHL van toepassing wordt, wordt deze uitgevoerd
op basis van de Wet dieren. Ook eventueel aanvullende nationale regels worden vanaf dat moment
in of op basis van de Wet dieren gesteld.
Deze wetgeving mitigeert de risico’s in relatie tot:
• De gezondheid van dieren
• De volksgezondheid
• De intrinsieke waarde van het dier
• De ethische aspecten in relatie tot biotechnologie

Preventie dierziekten
Type toezicht
•
Toezicht op de reiniging en ontsmetting van transportmiddelen
•
Bestemmingscontrole van zendingen uit andere lidstaten
•
Toezicht op spermawincentra
•
Toezicht op toegestane contacten binnen de varkenshouderij
•
Toezicht op verzamelcentra
268 Jaarplan 2020
269
Jaarplan 2019
270
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
271
Jaarplanfiche ten behoeve van Jaarplan 2020
272
Handhavingsplan 1 oktober 2018
273
Meerjarenbedrijfsplan handhaving 2014 - 2018

______________________________________________________________________________
120 |

•
Toezicht op erkende primaire bedrijven
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm: Toezicht vindt plaats in lijn met de handhavingsregie cyclus
Financier
•
LNV, Derden voor zover het toezicht bij erkende bedrijven plaatsvindt
Toezicht op identificatie en registratie van dieren

Wettelijke grondslag
De wettelijke grondslag van de I&R controles is vastgelegd in het Besluit identificatie en registratie
van dieren en in de Regeling identificatie en registratie van dieren. Deze regeling geeft invulling
aan verordeningen en richtlijnen 1760EG 1760/2000 (I&R rund), EG 494/98 (sancties I&R),
64/432/EEG, 21/2004 (I&R schapen en geiten), beschikking 2000/678 (I&R varkens) en 911/2004
(oormerken, paspoorten en bedrijfsregisters), 2015/262 (I&R Paarden).
Deze wetgeving mitigeert risico’s:
• Niet (tijdig) geregistreerde bedrijven, houders of (verplaatsingen van) dieren bemoeilijken
de tracering en daarmee de preventie en bestrijding van dierziektes
• En daarmee samenhangend risico voor de volksgezondheid, bijvoorbeeld door zoönose
Type toezicht
•
Controles ter plaatse ten behoeve van de juistheid en volledigheid van de identificatie en
registratie van runderen, schapen en geiten, varkens, paarden, honden en pluimvee.
•
Het uitvoeren van risicoanalyses
Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten toezichtnorm voor rund. Jaarlijks dient het domein 3% van de bedrijven in de
sector te controleren.
•
Gesloten toezichtnorm voor schapen/geiten. Jaarlijks dient het domein 3% van de bedrijven
en 5% van de dieren in de sector te controleren.
•
Open norm voor varkens, pluimvee, paarden en honden; toezicht in lijn met de
handhavingsregie cyclus
Financiering toezicht
•
LNV
Monitoring, afhandeling en bestrijding van dierziekten
Type toezicht
•
Monitoring van dierziekten
•
Toezicht op uitvoering van monitoringsverplichtingen
•
Afhandeling en bestrijding van dierziekten
•
Het permanent bezetten van het NVWA Incident- en Crisiscentrum (NVIC)
•
Het afhandelen van verdenkingen en meldingen van aangifteplichtige dierziekten, inclusief
non-alimentaire zoönose
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt uitgevoerd in lijn met de handhavingsregie cyclus.
Financier
•
LNV
Activiteiten ten behoeve van het intra-verkeer (vrijwaring)
Type toezicht
•
Het certificeren van levende dieren en levende producten van dieren (sperma- of eicellen)
bestemd voor het intra-verkeer
•
Toezicht op reiniging en ontsmetting bij terugkeer vervoermiddelen
Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten toezichtnorm
•
Open norm (Reactief en risicogericht) op dierziekten in andere lidstaten
Financier
•
Derden
______________________________________________________________________________
121 |

Erkennen van bedrijven
Type toezicht
•
Het verlenen van erkenningen ten behoeve van bedrijven die mee wensen te doen aan het
intra-verkeer (incl. erkenning onderhoud)
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
Derden

______________________________________________________________________________
122 |

Beeld taken en effecten
Taak

Toezicht op
preventie
dierziekten

Beschikbare
capaciteit
2019
(in fte)
14,3 fte

Toezicht op
identificatie en
registratie van
dieren

21,1 fte

Monitoring,
afhandeling en
bestrijding van
dierziekten

43,6 fte

Activiteiten ten
behoeve van het
intra-verkeer
(vrijwaring)

96,9 fte

Erkennen van
bedrijven

3,7 fte

Gehele domein

179,5 fte

Effecten

Risico van effect in huidige
staat

- Er is onvoldoende capaciteit om proactief toezicht te houden op preventieve
maatregelen.
- In het geval van een crisis of incident wordt er voldoende capaciteit vrijgemaakt,
maar dit gaat dan ten koste van de andere taken

- Vergroot risico op de uitbraak van
dierziektes, risico op te late detectie van de
uitbraak van dierziektes.
- Indien een uitbraak plaatsvindt is het risico
op verspreiding van de dierziekte groter.
Onvoldoende zicht op I&R leidt ertoe dat
tracering van dieren of producten niet goed
plaats kan vinden in het geval van een
uitbraak, waardoor deze minder effectief kan
worden bestreden.
Ontoereikende monitoring kan ertoe leiden
dat een dierziekte later wordt ontdekt
waardoor de uitbraak en daarmee gemoeide
schade voor mens en dier al groter is op het
moment van ontdekken.
-

- Toezicht in het kader van de gesloten norm (3% van de populatie) voor rundvee
en schapen/geiten wordt naar behoren uitgevoerd. Deze activiteiten eisen het
grootste deel van de capaciteit van inspectie op.
- De inspecties voor overige doelgroepen worden niet, nauwelijks, of alleen naar
aanleiding van meldingen uitgevoerd.
- Het afhandelen en bestrijden van dierziekten wanneer deze ontstaan wordt naar
behoren uitgevoerd.
- het toezicht op de monitoring van dierziekten wordt met de huidige capaciteit
onvoldoende uitgevoerd.
Op dit moment wordt klepkeuring uitgevoerd. Het uitvoeren van stalkeuring is
efficiënter voor zowel de sector als de NVWA. Omdat stalkeuring meer
verantwoordelijkheid bij de sector legt, dient de NVWA hier toezicht op te houden.
Dit zijn niet-retribueerbare werkzaamheden. Doordat de verificatie van de
stalkeuring niet uitgevoerd wordt, kan er geen uitbreiding plaatsvinden van de
stalkeuring. Voorlopig is de stalkeuring beperkt tot dieren met een gering risico
(vleeskalveren, fokrunderen en schapen/geiten).
- Het erkennen van nieuwe bedrijven wordt naar behoren uitgevoerd.
- Het onderhouden van erkenningen (verplichte jaarlijkse audit of
systeeminspectie) wordt in veel gevallen niet uitgevoerd. 69% van de erkende VCs
krijgt een systeeminspectie gericht op onderhoud van de erkenning. Ruim 30%
dus niet.
- Risicogericht toezicht kan niet volledig plaatsvinden omdat er onvoldoende
capaciteit is voor de uitvoering van de handhavingscyclus.
- Door gebrek aan capaciteit staat de kennispositie van het domein onder druk.
- Er is onvoldoende capaciteit voor opleiding, ontwikkeling en onvoldoende
aandacht voor uniformiteit voor het werk.

Vergroot risico op de uitbraak van
dierziektes indien erkende bedrijven hun
standaarden laten zakken.
Indien de NVWA haar kennis niet op peil
houdt, kan het domein op termijn haar taken
niet meer effectief uitvoeren.

______________________________________________________________________________
123 |

Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit 274
Meerjarige ontwikkeling beschikbare capaciteit in FTE

190,0
184,5

185,0

179,5

180,0
175,4
175,0
170,0

169,7

165,0
160,0
2017

2018

2019

2020

Verdeling van beschikbare capaciteit 2019 over Divisie / Afdeling
Divisie/Afdeling
FTE
HH Inspectie

16,9%

30,3

HH Klant, bedrijf en consument

0,7%

1,3

HH Laboratorium

0,2%

0,4

HH Regie en expertise

15,3%

27,4

KE Ontwikkeling en ondersteuning

4,1%

7,4

KE Veterinair en import

54,3%

97,4

ST Beleid, planvorming en instrumentontwikkeling

0,3%

0,5

ST Communicatie

0,4%

0,6

ST Juridische afhandeling & Advisering

7,7%

13,9

ST Politiek, bestuurlijke zaken

0,1%

0,2

Totaal

274

100,0%

Uren

179,5 247.362

Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
124 |

Algemene beeld risico’s domein
Mens
Dierziekten die op mensen overdraagbaar zijn (zoönose zoals Q-koorts) hebben een directe impact
op de volksgezondheid.
Plant, dier en milieu
De mogelijke uitbraak van dierziektes heeft logischerwijs schadelijke gevolgen voor de
diergezondheid en het dierenwelzijn.
Economisch275,276
In het geval dat een dierziekte uitbreekt leiden handelsbeperkingen en het ruimen van dieren direct
tot economische schade.
Het uitvoeren van I&R controles is een van de randvoorwaarden om in aanmerking te komen voor
subsidies in het kader van het Gemeenschappelijk Landbouw Beleid. Als deze norm niet gehaald
wordt betekent dat een direct financieel risico voor de Nederlandse economie.
Overig
Het niet naleven van EU wet- en regelgeving brengt politieke risico’s met zich mee voor de relatie
tussen Nederland, de EU en andere EU-lidstaten. Daarnaast kent dit domein veel raakvlakken met
het domein Dierenwelzijn, waardoor het domein continue aandacht van de politiek, maatschappij en
de media kent. Een uitbraak van een dierziekte en/of misstanden met betrekking tot het
dierenwelzijn kunnen dus grote gevolgen hebben voor de Nederlandse politiek en
overheidsinstanties.
Daarnaast loopt Nederland, als een van de grootste handelslanden van de EU, het risico significante
reputatieschade op te lopen als de gezondheid van levende dieren die uitgevoerd worden in het
geding komt.

Naleving en/of overige KPI’s277
Binnen I&R is een deel van de normen gesloten (rund en schaap/geit). Dit betekent dat de
beschikbare capaciteit eerst naar deze doelgroepen gaat. De resterende capaciteit wordt ingezet
voor de controles van varkens, paarden, honden en pluimvee. Voor deze doelgroepen vindt slechts
een beperkt aantal controles, geen enkele controle of alleen controle naar aanleiding van meldingen
plaats. Daarnaast vindt toezicht op de monitoring op Q-koorts en zoönotische Salmonella plaats en
worden vervoerscontroles uitgevoerd.
Kerncijfers handhaving278
Activiteit

Jaar

Aantal
inspecties

Toezichtsintensiteit

Aantal
inspecties
niet akkoord

Nalevingspercentage

Opmerking

I&R Rund

2017

774

2,2 %

379

51 %

Risico gebaseerd,
in het kader van 3%
verplichting

I&R Rund

2019

377

NVT, overige
controles lopen nog

93

75 %

Aselect

I&R
Schaap/geit

2017

633

1,7 %

360

43 %

Risico gebaseerd,
in kader van 3%
verplichting

I&R pluimvee

2018

102

4%

78

18 %

Niet-naleving met
name m.b.t.
administratieve
verplichtingen

I&R varken

2019

63

0,6 %

12

81 %

Betrof alleen
professionele
houderijen

275

Nota investeringsplannen 2020
Jaarplanfiche ten behoeve van Jaarplan 2020
277
Jaarplanfiche ten behoeve van Jaarplan 2020
278
Nota Investeringsplannen 2020
276

______________________________________________________________________________
125 |

I&R paard

Geen Recente
Cijfers

Monitoring
zoönotische
Salmonella

2018

93

4%

10

89 %

Q-koorts

2018

69

Professionele
bedrijven: 6%;
publieksbedrijven
ca. 6%

Prof, 1;
publiek: 29

Prof: 97%;
Publiek:52%

Vervoercontroles
R&O
(signalen
uitgezonderd)

2017

639

Niet te
bepalen

126

80 %

Vervoer
Controles
Preventie
(signalen
uitgezonderd)

2017

853

Niet te
bepalen

6

99 %

Vervoer
Controles Handel
(signalen
uitgezonderd)

2017

1000

Niet te
bepalen

64

94 %

Vervoerscontrole
signalen

2017

143

Niet te
bepalen

99

31 %

Vervoerscontrole
R&O Risico
gebaseerd

2017

81

Niet te
bepalen

25

75 %

Aantal publieke
bedrijven niet exact
bekend ca. 1000;
professioneel: 450

Voor I&R rund is het in 2019 mogelijk om een algemeen naleefbeeld te vormen, vanwege het aselect
uitvoeren van een deel van de inspecties. Dit is niet beschikbaar voor schapen, geiten, varkens en
gevogelte. Daarnaast heeft het domein geen inzicht in hoeveel hobbyvarkens er gehouden worden.
Een algemeen naleefbeeld voor transport in 2019 is lastig te vormen, omdat alle inspecties
risicogericht plaatsvinden.

Belangrijkste ontwikkelingen279
Of er voldoende capaciteit is wordt bepaald door het aantal taken (vraag naar capaciteit) en de
beschikbare capaciteit (aanbod van capaciteit) binnen de organisatie. De hoeveelheid taken en de
beschikbare capaciteit kunnen toenemen en afnemen, enerzijds door oorzaken binnen de organisatie
(intern) en anderzijds door oorzaken buiten de organisatie (extern). Onvoldoende capaciteit en dus
het niet optimaal kunnen vervullen van de taken brengt risico’s met zich mee voor mens, plant, dier
en milieu en kent daarnaast ook economische risico’s.
Interne ontwikkelingen
De NVWA heeft recentelijk 70 buitenlandse dierenartsen bijgeschoold in de Nederlandse taal en in
dienst genomen. Gezien het grote tekort aan dierenartsen in Nederland belooft dit (mogelijk) een
positieve ontwikkeling te zijn bij het invullen van openstaande vacatures voor dierenartsen.
De nieuwe EU regelgeving die in 2021 van toepassing wordt kent de mogelijkheid om
gezondheidscertificaten bij intra-verkeer in bepaalde gevallen achterwege te laten. Dit beleid moet
door de Europese Commissie worden uitgewerkt voordat dat mogelijk wordt. Dit kan veel capaciteit
besparen bij, onder andere, export certificatie van varkens voor slacht in Duitsland.
Externe ontwikkelingen280,281
EU wet- en regelgeving schrijft voor dat een groot deel van de activiteiten binnen het domein
uitgevoerd dienen te worden door dierenartsen. In tegenstelling tot andere lidstaten is er in
Nederland een numerus fixus op de opleiding Diergeneeskunde. Daarnaast is er tekort aan

279

Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
280
MCS 2018
281
LNV kaderbrief 2020

______________________________________________________________________________
126 |

dierenartsen in Nederland die bij de NVWA willen werken. In de praktijk blijken de werkzaamheden
van een dierenarts bij de NVWA dermate veel af te wijken van de wensen van studenten
diergeneeskunde dat vacatures lang open blijven staan.
De NVWA is in gesprek met een onderwijsinstelling om extra plaatsen te creëren voor de opleiding
Diergeneeskunde voor studenten die aangeven te kiezen voor veterinaire volksgezondheid.
Studenten die bij de start van hun opleiding aangeven om voor een instantie zoals de NVWA te gaan
krijgen zo prioriteit bij toelating tot de opleiding.
I&R bij honden is recentelijk efficiënter ingericht bij de ingang van nieuwe wet en regelgeving in
2021, waardoor relatief efficiënte controles een grotere rol spelen in het toezicht. Dit zorgt voor een
reductie in de vraag naar capaciteit. Hier staat tegenover de inzet op beleidsadvisering ten behoeve
van implementatie nieuwe EU regelgeving, toezichtontwikkeling, implementatie van de AMvB voor
bestrijding van infectieuze boviene rhinotracheitis en het opvolging geven aan de bevindingen uit
audits van de Europese Commissie meer capaciteit zullen vragen van het domein.
In 2021 wordt de nieuwe Europese diergezondheidsverordening van toepassing. Het inregelen en
toepassen van het toezicht onder deze nieuwe verordening zal extra capaciteit van het domein
vergen. Daarnaast kunnen er door klimaatverandering nieuwe dierziekten oprukken binnen
Nederland. Dit vergt nieuwe kennis en extra monitoring en preventiecapaciteit van het domein.

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein
Levende Dieren en Diergezondheid282
Het toezicht binnen levende dieren en diergezondheid voldoet al enkele jaren op sommige gebieden
niet meer aan de minimale Europese normen. Op dit moment worden verschillende toezichtstaken
onvoldoende uitgevoerd vanwege een gebrek aan capaciteit. Specifiek komt het domein niet toe aan
het op peil houden van vakkennis, I&R voor doelgroepen zonder gesloten norm (paard, varken,
honden en pluimvee) en het toezicht op preventiemaatregelen.
Als aanzet tot een handelingsperspectief en ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek is in
deze domeinomschrijving een capaciteit berekening per taak verder uitgewerkt, wat leidt tot de
vereiste capaciteit die nodig is om de taken goed uit te voeren. De beperking voor deze berekening
binnen dit onderzoek is dat wordt uitgegaan van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering.
Deze uitwerking vereist een gedeeld en gedragen beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen
de NVWA en haar opdrachtgevers. De berekeningen die per taak zijn gemaakt en onderbouwd zijn
een aanzet voor het gesprek over het handelingsperspectief per taak. Doordat er meerdere
handelingsperspectieven zijn geeft een optelsom van deze individuele berekeningen geen accuraat
beeld van de totale vereiste capaciteit. Er is derhalve geen optelsom gegeven voor het domein. De
berekeningen veronderstellen geen instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden
als aanzet voor het te voeren gesprek.
Taak
Toezicht op preventie
dierziekten
Toezicht op identificatie en
registratie van dieren
Monitoring, afhandeling en
bestrijding van dierziekten
Activiteiten ten behoeve van
het intra-verkeer
Erkennen van bedrijven
Domein totaal

Beschikbaar

Capaciteit
Berekende
capaciteit

Totaal

Toelichting
1 fte ten behoeve
van Expertise, 6 fte
ten behoeve van
Inspectie
2 fte ten behoeve
van Expertise, 23
fte ten behoeve van
Inspectie
4 fte ten behoeve
van ICB

14,3 fte

7 fte

21,3 fte

21,1 fte

25 fte

46,1 fte

43,6 fte

4 fte

46,6 fte

96,9 fte

-

96,9 fte

-

3,7 fte
179,5 fte

-

3,7 fte

-

Toezicht op preventie dierziekten
Binnen de taak toezicht op preventie dierziekten wordt sinds een aantal jaar weinig aandacht besteed
aan bepaalde dierziekten. Ook is er op dit moment geen capaciteit voor nieuwe projecten.
282

Investeringsplannen 2020

______________________________________________________________________________
127 |

Voorbeelden van projecten die op dit moment niet uitgevoerd kan worden zijn het houden van
toezicht op preventie van de Afrikaanse Varkenspest en Brucellose bij runderen. Voor het volledig
uitvoeren van deze taak is 7 fte boven op de huidige capaciteit vereist.
Toezicht op identificatie en registratie van dieren
Om te voldoen aan de gesloten EU norm op het gebied van I&R te kunnen borgen is structureel 10
fte boven op de huidige capaciteit op jaarbasis vereist. Om aan de volledige I&R vraag (waar het
domein op dit moment niet aan toe komt) te kunnen voldoen is nogmaals 15 fte benodigd (5 I&R
varken, 5 I&R paard en 5 I&R pluimvee en hond). Deze formatieplaatsen zorgen ervoor dat het I&R
toezicht op peil blijft, inclusief kennisopbouw en het creëren van nieuwe naleefbeelden.
Monitoring, afhandeling en bestrijding van dierziekten
Ook het aantal incidenten dat behandeld wordt door de afdeling incident- en crisisbeheersing neemt
toe. Om hier aan te voldoen heeft het domein 4 fte nodig.
Domein algemeen
Het takenpakket van het domein zal zich in de toekomst uitbreiden. Om aan de vraag naar capaciteit
voor het OPSON project van Europol/Interpol, de nieuwe diergezondheidsverordening (AHR), interne
projecten binnen de NVWA te kunnen volbrengen en Expertise bij dier uit te breiden is 10 fte vereist.
Domein totaal
Voor het volledig en naar behoren uitvoeren van de wettelijk voorgeschreven taken heeft het domein
46 fte nodig bovenop de huidige capaciteit.
2Solve en overlap met Dierenwelzijn en Vleesketen en voedselveiligheid
Activiteiten binnen het domein Levende dieren en diergezondheid zijn sterk verweven met de
activiteiten in het domein Vleesketen en voedselveiligheid en het domein Dierenwelzijn. Naar
aanleiding van het 2Solve rapport283 is een claim opgesteld die de tekortkomingen en knelpunten
voortvloeiend uit het 2Solve rapport dient te adresseren. Deze claim heeft een effect op de domeinen
Levende dieren en diergezondheid, Dierenwelzijn en Vleesketen en voedselveiligheid. Van deze claim
loopt 30 fte parallel met de berekende capaciteit voor het domein Dierenwelzijn en 79 fte parallel
met de berekende capaciteit voor het domein Vleesketen en voedselveiligheid. De berekende
capaciteit voor het domein Levende dieren en diergezondheid zoals in de tabel hierboven bevat reeds
de capaciteit van de 2Solve claim voor dit domein, waardoor deze niet apart wordt gespecificeerd.

283

Feitenonderzoek toezichtsketen en tekortkomingen hierin kleine- en middelgrote slachthuizen Noord-Nederland, uitgevoerd
door 2Solve Investigations

______________________________________________________________________________
128 |

Productveiligheid
5.1

Productveiligheid

Het domein Productveiligheid richt zich op de veiligheid van consumentenproducten in de
handelsfase en op de veiligheid van enkele specifieke producten bestemd voor consumenten in de
gebruiksfase. De NVWA ziet erop toe dat producten met een veiligheids- of gezondheidsrisico niet
op de markt worden gebracht dan wel van de markt worden verwijderd. De wetgeving waarin de
eisen worden gesteld waaraan de genoemde producten dienen te voldoen is grotendeels Europees.
Consumentenproducten worden grotendeels buiten de EU gefabriceerd en in toenemende mate
online aangeboden en ingekocht. Ook houdt de NVWA toezicht op de energie labels van toestellen.
De laboratoria voor productveiligheid zijn kenniscentra, onderzoeken genomen monsters op
chemische en microbiële stoffen en fysisch-mechanische en elektrische risico’s. Tevens is het
laboratorium in Groningen Nationaal referentielaboratorium voor voedselcontactmaterialen.

Taken binnen Productveiligheid284,285
De activiteiten binnen het domein Productveiligheid zijn onder te verdelen in de volgende zestien
taken286:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Toezicht op attractietoestellen en speeltoestellen (WAS)
Toezicht op biociden
Toezicht op baby- en kinderartikelen
Toezicht op chemische stoffen in consumentenproducten
Toezicht op cosmetica
Toezicht op draagbaar klimmaterieel
Toezicht op elektrotechnische producten
Toezicht op gastoestellen
Toezicht op machines voor privégebruik
Toezicht op persoonlijke beschermingsmiddelen
Toezicht op speelgoed
Toezicht op tatoeëren en piercen
Toezicht op textiel
Toezicht op voedselcontactmaterialen
Toezicht op algemene productveiligheid regelgeving
Toezicht op de Wet Etikettering Energie labels

Wettelijke grondslag voor alle taken
•
Warenwet en de daarop gebaseerde Warenwetbesluiten en ministeriele regelingen
•
EU verordening 1020/2019 tot vaststelling van de eisen inzake accreditatie en
markttoezicht betreffende het verhandelen van producten
•
EU verordening 515/2019 inzake wederzijdse erkenning
•
Wet Milieubeheer
•
Wet Gewasbescherming en Biociden
Ter mitigatie van het volgende risico
•
Het schaden van de gezondheid of veiligheid van de consument door blootstelling aan
onveilige producten d.w.z. producten die niet voldoen aan de daaraan gestelde wettelijke
veiligheidseisen.287

284

De staat van productveiligheid
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
286
Een groot deel van de taken kent een open toezicht norm. Voor het domein productveiligheid betekent dit niet dat elke
intensiteit van risicogericht toezicht zich verdraagt met de EU wetgeving. Anders gezegd: voor lidstaten is er geen totale
vrijheid om het toezicht in te vullen naar haar eigen inzichten. De Commissie heeft vanwege strijd met de Richtlijn Algemene
Productveiligheid en de EU verordening markttoezicht en buitengrenscontroles op producten Vo. 1020/2019 ( opvolger van Vo
765/2008) een infractie procedure tegen Nederland ingesteld omdat de NVWA te weinig buitengrenscontroles en markttoezicht
hield op wegwerpaanstekers. Er is hier dus sprake van een inspanningsverplichting voor toezicht waardoor er geen volledige
vrijheid is.
287
De Wet etikettering energie labels is hierop een uitzondering
285

______________________________________________________________________________
129 |

Toezicht op attractietoestellen en speeltoestellen
Wettelijke grondslag (EU- wet en regelgeving)
•
Warenwetbesluit attractie- en speeltoestellen (nationale wetgeving)
Ter mitigatie van het volgende risico
•
Het risico op persoonlijk letsel door attracties en speeltoestellen die niet voldoen aan de
wettelijke eisen.
Type toezicht
•
Toezicht op kermistoestellen, speeltoestellen en attractieparken (productgericht)
•
Toezicht op bedrijven die meerdere kermistoestellen exploiteren/verhuren (bedrijfsgericht)
•
Het afhandelen van meldingen, signalen en incidenten
•
Toezicht op aangewezen keuringsinstellingen (tweedelijnstoezicht)
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, het toezicht is risicogericht
Financier
•
VWS
Toezicht op biociden
Wettelijke grondslag (EU wet- en regelgeving)
•
Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (verordening 528/2012 inzake biociden)
Ter mitigatie van het volgende risico:
•
Risico op schade aan de gezondheid door foutief gebruik of onveiligheid van het product
•
Schade aan de gezondheid door inname schadelijke stof
•
Schade aan de gezondheid door blootstelling aan een schadelijke stof
Type toezicht
•
Toezicht op bedrijven
•
Toezicht op producten
•
Het afhandelen van klachten, meldingen en vragen
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, het toezicht is risicogericht
Financier
•
VWS
Toezicht op baby- en kinderartikelen
Wettelijke grondslag (Nationale en EU wetgeving)
•
Warenwet
•
Warenwetbesluit algemene productveiligheid
•
Warenwetbesluit kinderbedden en boxen

Ter mitigatie van de volgende risico’s:
•

Risico op letsel of gezondheidsschade bij zeer jonge kinderen door producten die niet
aan de wettelijke eisen voldoen (verstikking, vergiftiging, beknelling, omvallen)

Type toezicht
•
Toezicht op bedrijven
•
Toezicht op producten
•
Het afhandelen van klachten, meldingen en vragen
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, het toezicht is risicogericht
Financier
•
VWS
______________________________________________________________________________
130 |

Toezicht op chemische stoffen in consumentenproducten
Wettelijke grondslag (EU wet- en regelgeving)
•
Verordening 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en
beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH), tot oprichting van een
Europees Agentschap voor chemische stoffen
•
Wet milieubeheer (Verordening 1272/2008 inzake de indeling, etikettering en
verpakking van stoffen en mengsels)
•
Besluit detergentia milieubeheer (verordening 648/2004 inzake detergenten)
•
Besluit organische oplosmiddelen in verven en vernissen milieubeheer (richtlijn 2004/42
inzake verf)
•
Warenwetbesluit veilige verpakking huishoudchemicaliën (geen EU regelgeving)
•
Warenwetbesluit spaanplaat (geen EU regelgeving)
Ter mitigatie van het volgende risico’s:
•
Schade aan de gezondheid door blootstelling aan een schadelijke stof
Type toezicht
•
Toezicht op bedrijven
•
Toezicht op producten
•
Het afhandelen van klachten, meldingen en vragen
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, risicogericht toezicht
Financier
•
VWS
Toezicht op cosmetica
Wettelijke grondslag (EU wet- en regelgeving)
•
Warenwetbesluit cosmetische producten (Verordening 1223/2009 inzake cosmetica)
Ter mitigatie van het volgende risico’s:
•
Schade aan de gezondheid door blootstelling aan een schadelijke stof
•
Schade door blootstelling aan microbieel verontreinigde cosmetica
Type toezicht
•
Toezicht op bedrijven
•
Toezicht op producten
•
Het afhandelen van klachten, meldingen en vragen
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, risicogericht toezicht
Financier
•
VWS
Toezicht op draagbaar klimmaterieel
Wettelijke grondslag (EU wet- en regelgeving)
•
Besluit draagbaar klimmaterieel (geen EU regelgeving)
Ter mitigatie van het volgende risico:
•
Letsel door draagbaar klimmaterieel dat niet aan de wettelijke eisen voldoet; bezwijken
van ladders, instabiele ladders (vallen).
Type toezicht
•
Toezicht op bedrijven
•
Toezicht op producten
•
Het afhandelen van klachten, meldingen en vragen
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht is risicogericht

______________________________________________________________________________
131 |

Financier
•
VWS
Toezicht op elektrotechnische producten
Wettelijke grondslag (EU wet- en regelgeving)
•
Warenwetbesluit elektrotechnisch materiaal (WEM) (richtlijn 2014/35 inzake
laagspanning)
•
Besluit inzake de veiligheidseisen waaraan Europese normen voor persoonlijke
muziekspelers moeten voldoen (richtlijn 2009/490)
•
Warenwetbesluit algemene productveiligheid.
Ter mitigatie van het volgende risico:
•
Schade aan de gezondheid en/of persoonlijk letsel door producten die niet aan de
wettelijke eisen voldoen (o.a. elektrocutie, brand). Ook schade aan eigendommen door
kortsluiting waardoor brand ontstaat.
Type toezicht
•
Toezicht op bedrijven
•
Toezicht op producten
•
Het afhandelen van klachten, meldingen en vragen
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht is risicogericht
Financier
•
VWS
Toezicht op gastoestellen
Wettelijke grondslag (EU wet- en regelgeving)
•
Besluit
gastoestellen
(verordening
gastoestellen
gasverbrandingstoestellen)
•
Gasslangbesluit (warenwet) (geen EU wet- en regelgeving)

2016/426

betreffende

Ter mitigatie van het volgende risico:
•
Schade aan de gezondheid of persoonlijk letsel door gas verbruikend toestel dat niet
voldoet aan de wettelijke eisen en schade aan eigendommen. (CO-vergiftiging t.g.v.
onvolledige verbranding; explosie door lekkend gas en/of door verkeerde constructie)

Type toezicht
•
Toezicht op bedrijven
•
Toezicht op producten
•
Het afhandelen van klachten, meldingen en vragen
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, risicogericht toezicht
Financier
•
VWS
Toezicht op machines voor privégebruik
Wettelijke grondslag (EU wet- en regelgeving)
•
Warenwetbesluit machines (richtlijn 2006/42 betreffende machines)
Ter mitigatie van het volgende risico:
•
Schade aan de gezondheid of persoonlijk letsel door machine die niet voldoet aan de
wettelijke eisen (brand, explosie, elektrocutie, amputatie door niet afgeschermde
draaiende /scherpe delen).
Type toezicht
•
Toezicht op bedrijven
______________________________________________________________________________
132 |

•
•

Toezicht op producten
Het afhandelen van klachten, meldingen en vragen

Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, risicogericht toezicht
Financier
•
VWS
Toezicht op persoonlijke beschermingsmiddelen
Wettelijke grondslag (EU wet- en regelgeving)
•
Warenwetbesluit persoonlijke beschermingsmiddelen (Verordening 2016/425 persoonlijke
beschermingsmiddelen)
Ter mitigatie van het volgende risico:
•
Schade aan de gezondheid of persoonlijk letsel door persoonlijke beschermingsmiddel dat
niet aan de wettelijke eisen voldoet (bijvoorbeeld gehoorbescherming die onvoldoende
beschermt tegen lawaai, stofkapjes die onvoldoende beschermen tegen gevaarlijke
stofdeeltjes, valhelmen)
Type toezicht
•
Toezicht op bedrijven
•
Toezicht op producten
•
Het afhandelen van klachten, meldingen en vragen
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, risicogericht toezicht
Financier
•
VWS
Toezicht op speelgoed
Wettelijke grondslag
•
Warenwetbesluit Speelgoed (richtlijn 2009/48 inzake speelgoed)
Ter mitigatie van de volgende risico’s:
•
Schade aan de gezondheid of persoonlijk letsel bij (jonge) kinderen door speelgoed dat
niet aan wettelijke eisen voldoet. (gevaarlijke stoffen, kleine onderdelen die loslaten,
brandgevaar, loslatende magneten, schadelijk geluidsniveau)

Type toezicht
•
Toezicht op bedrijven
•
Toezicht op producten
•
Het afhandelen van klachten, meldingen en vragen
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, risicogericht toezicht
Financier
•
VWS
Toezicht op tatoeëren en piercen
Wettelijke grondslag (EU wet- en regelgeving)
•
Warenwetbesluit tatoeagekleurstoffen (nationale wetgeving)
•
Warenwetbesluit tatoeëren en piercen (nationale wetgeving)
Ter mitigatie van de volgende risico’s:
•
Risico op het oplopen van een infectie door het onhygiënisch plaatsen van een tattoo of
piercing

______________________________________________________________________________
133 |

•

Schade aan de gezondheid of persoonlijk letsel door verboden chemische stoffen in
tattoo inkt of piercing (metalen)

Type toezicht
•
Toezicht op bedrijven
•
Toezicht op producten
•
Het afhandelen van klachten, meldingen en vragen
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, risicogericht toezicht
Financier
•
VWS
Toezicht op textiel
Wettelijke grondslag (EU wet- en regelgeving)
•
Warenwetbesluit textielproducten (verordening 1007/2011 inzake
textielvezelbenamingen, etikettering en merking van vezelsamenstelling)
•
Verordening 1907/2006 (REACH)
•
Convenant brandveiligheid nachtkleding (nationale afspraak)
•
Handhavingsafspraken brandveiligheid kleding conform de Warenwet
•
Warenwetbesluit formaldehyde in textiel
•
Warenwetbesluit pentachloorfenol in textiel
•
Warenwetbesluit algemene productveiligheid.
Ter mitigatie van de volgende risico’s:
•
Risico van schade aan de gezondheid door blootstelling aan schadelijke stoffen, letsel door
loslatende kleine onderdelen of te lange koordjes.
•
Risico van letsel door brandbaarheid van het product (brandveiligheid)
Type toezicht
•
Toezicht op bedrijven
•
Toezicht op producten
•
Het afhandelen van klachten, meldingen en vragen
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, risicogericht toezicht
Financier
•
VWS
Toezicht op voedselcontactmaterialen
Wettelijke grondslag (EU wet- en regelgeving)
•
Warenwetbesluit verpakkingen en gebruiksartikelen (Verordening 1935/2004 inzake
materialen en voorwerpen bestemd om met levensmiddelen in contact te komen)
•
Warenwetregeling verpakkingen en gebruiksartikelen (Verordening 10/2015 inzake
kunststof verpakkingen en gebruiksartikelen, 1895/2005 inzake epoxyderivaten,
282/2008 inzake het recyclen van plastics en 450/2009 inzake bepaalde actieve en
intelligente materialen)
•
Regeling verplichte controle aan de buitengrens (Verordening 284/2011 inzake invoer van
melamine en polyamide keukengerei uit China en Hongkong)
•
Warenwetbesluit glasartikelen
Toezicht op de volgende risico’s:
•
Risico voor de gezondheid door blootstelling aan schadelijke stoffen
•
Risico voor de gezondheid door de besmetting van levensmiddelen door schadelijke
stoffen die migreren uit verpakkingsmaterialen of materialen betrokken bij de productie
van levensmiddelen (voedselveiligheid)
Type toezicht
•
Toezicht op bedrijven
•
Toezicht op producten
•
Het afhandelen van klachten, meldingen en vragen
______________________________________________________________________________
134 |

Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, met uitzondering van Verordening 284/2011 (alle melamine en polyamide
keukengerei dient onderzocht te worden: 100% dossiercontrole; 10% monsteronderzoek)
Financier
•
VWS

Toezicht op de algemene productveiligheid
Wettelijke grondslag (EU wet- en regelgeving);
•
Warenwet
•
Warenwetbesluit algemene productveiligheid
•
Warenwetregeling aanwijzing normen algemene productveiligheid.
Ter mitigatie van de volgende risico’s:
•
Zeer uiteenlopende chemische, microbiële, fysisch mechanische, gas en elektrische risico’s
voor de veiligheid en gezondheid van de mens verbonden aan de vele producten die niet
vallen onder enige specifieke productveiligheidswetgeving (vangnet wetgeving)
Open of gesloten toezichtnorm
Open norm, risicogericht toezicht.
Financier
•
VWS

Toezicht op de Wet Etikettering Energie labels
Wettelijke grondslag (EU wet- en regelgeving)
•
Wet implementatie EU richtlijnen energie-efficiëntie
•
Besluit energie-etikettering energie gerelateerde producten (Verordening 2017/1369
inzake vaststelling van een kader voor energie-etikettering)
Ter mitigatie van het volgende risico:
•
Misleiding van de consument door onjuistheid van energieverbruik aangegeven op het
energielabel (elektriciteit, brandstoffen, gas)

Type toezicht
•
Toezicht op producten
•
Het afhandelen van klachten, meldingen en vragen
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, risicogericht toezicht. Controles worden alleen uitgevoerd voor zover
financiering toereikend is.
Financier
•
EZK

______________________________________________________________________________
135 |

Beeld taken en effecten288,289
Het domein heeft een analyse uitgevoerd om, los van de huidige capaciteit, de risico’s op taakniveau in kaart te brengen. Per taak is een risicocategorie
aangegeven. Deze categorieën zijn: rood, oranje en groen. De door het domein ingeschatte risicoscore (gebaseerd op de huidige informatiepositie) is
toegevoegd bij de effecten.

Taak
Toezicht op attractietoestellen
en speeltoestellen (WAS)

Beschikbare
capaciteit
2019 (in fte)
19,9 fte

Toezicht op biociden

3,2 fte

Toezicht op baby- en
kinderartikelen

1,8 fte

Toezicht op chemische stoffen
in consumentenproducten

2,9 fte

Toezicht op cosmetica

5,2 fte

288
289

Effecten

Risico van effect in huidige staat

- Onvoldoende capaciteit om voldoende toezicht te
houden binnen deze taak, dit geldt in het bijzonder
voor het toezicht op opblaasbare speeltoestellen
(springkussens) en financieel onder druk staande
kermisbedrijven.

- Risico op letsel en leed als gevolg van
onveilige attracties en speeltoestellen.
- Gezondheidsrisico's voor kwetsbare
doelgroep.

Risico: rood/oranje
- Capaciteit is afdoende gezien het, op basis van de
huidige inzichten, laag gewaardeerde risicoprofiel
van deze doelgroep
Risico: groen
- Onvoldoende capaciteit om voldoende toezicht te
houden op deze risicovolle productgroep, dit geldt
in het bijzonder voor het toezicht op kinderstoelen

- Risico op letsel voor kwetsbare
doelgroep, specifiek jonge kinderen

Risico: rood
- Onvoldoende capaciteit om voldoende toezicht te
houden op deze risicovolle productgroep, dit geldt
in het bijzonder voor het toezicht op REACH/CLP,
CMR-stoffen, importartikelen en producten uit
gerecyclede materialen zoals rubbertegels (15 van
de 16 onderzochte tegels voldoen niet aan de
norm).

- Diverse risico’s voor gezondheid als
gevolg van chemische stoffen in
consumentenproducten (geldt voor vrijwel
alle 16 productgroepen) en chemicaliën in
was- en reinigingsmiddelen, verf en lijm,
etc.

Risico: rood
- Onvoldoende capaciteit om voldoende toezicht te
houden op deze risicovolle productgroep, dit geldt
in het bijzonder voor het toezicht op allergenen in
cosmetica.

- Risico op gezondheidsschade door direct
contact tussen schadelijke stoffen en de
huid.

Staat van productveiligheid
Strategische analyse door NVWA productveiligheid

______________________________________________________________________________
136 |

Toezicht
op
klimmaterieel

Toezicht op
producten

draagbaar

0,1 fte

elektrotechnische

5,9 fte

Toezicht op gastoestellen

Toezicht
op
privégebruik

machines

1,0 fte

voor

1,7 fte

Risico: rood/oranje
- Capaciteit is afdoende gezien het , op basis van de
huidige inzichten, laag gewaardeerde risicoprofiel
van deze doelgroep
Risico: groen
- Onvoldoende capaciteit om voldoende toezicht te
houden op deze risicovolle productgroep, dit geldt
in het bijzonder voor zowel bij producten die onder
de laagspanningsrichtlijn vallen als overige
(extreem goedkope) producten.

- Risico op letsel voor de consument en
schade aan eigendommen

Risico: rood
- Onvoldoende capaciteit om voldoende toezicht te
houden op deze risicovolle productgroep, dit geldt
in het bijzonder voor het toezicht op CV ketels

- Risico op gezondheidsschade en letsel
voor de consument en schade aan
eigendommen

Risico: rood/oranje
- Onvoldoende capaciteit om voldoende toezicht te
houden op deze risicovolle productgroep, dit geldt
in het bijzonder voor het toezicht op mobile
energiedragers (lithium-ion batterijen)

- Risico op letsel voor de consument en
schade aan eigendommen door
bijvoorbeeld ontploffende lithium-ion
batterijen.

- Onderzoek naar o.a. batterijen in Hover boards
toont aan dat de naleving binnen deze productgroep
erg slecht is (30 typen onderzocht; 100% afwijking
op veiligheid van batterijpakketten)
Toezicht
op
persoonlijke
beschermingsmiddelen

0,4 fte

Toezicht op speelgoed

5,7 fte

Risico: rood
- Capaciteit is afdoende gezien het lage risicoprofiel
van deze doelgroep
Risico: groen
- Onvoldoende capaciteit om voldoende toezicht te
houden op deze doelgroep (diverse
productgroepen), dit geldt veel productgroepen
waaronder zeer goedkoop speelgoed en schoolpleinhypes en rages.

- Risico op letsel (bijvoorbeeld verstikking
door losse onderdelen) op
gezondheidsschade (gevaarlijke stoffen)
voor kwetsbare doelgroep

Risico: rood
______________________________________________________________________________
137 |

Toezicht op tatoeëren en piercen

6,0 fte

Toezicht op textiel

1,8 fte

- Onvoldoende capaciteit om voldoende toezicht te
houden op deze risicovolle productgroep, dit geldt
in het bijzonder voor tatoeage-inkten en hygiëne
van tatoeëren en piercen.
Risico: oranje
- Onvoldoende capaciteit om voldoende toezicht te
houden op deze risicovolle productgroep, dit geldt
in het bijzonder voor het toezicht op CMR-stoffen in
textiel.
Risico: rood

Toezicht
voedselcontactmaterialen

op

6,0 fte

Toezicht
op
algemene
productveiligheid regelgeving

33,6 fte

Toezicht op de Wet Etikettering
Energie labels (Geen VWS domein
maar EZK met vaste financiering)
Gehele domein

5,2 fte

- Onvoldoende capaciteit om voldoende toezicht te
houden op deze risicovolle productgroep, dit geldt
in het bijzonder voor het toezicht op CMR-stoffen.
Risico: rood
- Onvoldoende capaciteit om voldoende toezicht te
houden op deze doelgroep (diverse
productgroepen), dit geldt een zeer breed scala aan
productgroepen waarvan de naleving niet op orde
is.

- Risico voor gezondheidsschade door
infectie (hygiëne) en/of door blootstelling
aan verboden chemische stoffen

- Risico op gezondheidsschade door de
aanwezigheid van schadelijke stoffen in
textiel
- Misleiding van de consument door
onjuistheid van etikettering met mogelijke
schadelijke gevolgen (allergische reactie)
- Risico op gezondheidsschade door de
aanwezigheid van schadelijke stoffen in
deze materialen die in contact zijn met
voedsel
- Risico op letsel en gezondheidsschade,
inclusief lange termijn gezondheidsschade
(door schadelijke chemische en microbiële
stoffen)

Risico: rood/oranje
- Uitvoering van deze taak wordt gefinancierd door
EZK. Capaciteit is afdoende.

101 fte

______________________________________________________________________________
138 |

Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit290
Meerjarige ontwikkeling beschikbare capaciteit in FTE

108,0

106,0

106,0
104,0
101,0

102,0
100,0
98,0

96,8
95,4

96,0
94,0
92,0
90,0
2017

2018

2019

2020

Verdeling van beschikbare capaciteit 2019 over Divisie / Afdeling291
Divisie/Afdeling
FTE
HH Inspectie

40,4%

40,8

HH Klant, bedrijf en consument

5,8%

5,9

HH Laboratorium

28,9%

29,2

HH Regie en expertise

16,8%

17,0

KE Veterinair en import

1,8%

1,8

ST Beleid, planvorming en instrumentontwikkeling

4,7%

4,7

ST Communicatie

0,5%

0,5

ST Juridische afhandeling & Advisering

0,9%

0,9

ST Politiek, bestuurlijke zaken

0,1%

0,1

Totaal

100,0%

Uren

101,0 139.174

290

Aangeleverd door de NVWA
Het domein geeft aan zich niet volledig te herkennen in deze fte aantallen: volgens het domein is de huidige inspectiecapaciteit 45 fte, de huidige capaciteit bij expertise 12 fte en de capaciteit
bij Beleid, planvorming en instrumentontwikkeling 1,5 fte.
291

______________________________________________________________________________
139 |

Algemene beeld risico’s domein292,293,294
Mens
Het domein ziet toe op de veiligheid van alle non-food consumentenproducten. Schade aan de
volksgezondheid kan plaatsvinden als het product onveilig is of als een in beginsel veilig product op
onveilige wijze gebruikt wordt. De NVWA ziet niet toe op het onveilige gebruik van veilige producten.
Plant, dier en milieu
Ook producten bedoeld voor dieren vallen onder het toezicht van het domein (bijvoorbeeld
hondenspeeltjes). Indien deze producten niet aan de wettelijke voorschriften voldoen, kan dit een
risico voor het dierenwelzijn als gevolg hebben.
Economisch
Een betrouwbare reputatie met betrekking tot de kwaliteit van de producten die in Nederland in de
markt zijn of worden gebracht worden is van groot belang voor Nederland als handelsland.
Onvoldoende toezicht kan leiden tot incidenten en deze reputatie negatief beïnvloeden.
Overig
Onvoldoende toezicht binnen het domein productveiligheid kan maatschappelijke onrust
veroorzaken. Door de vele raakvlakken met de maatschappij en de opkomst van sociale media staat
het domein onder continue (media-)aandacht waardoor elke vorm van onvoldoende toezicht direct
onder een vergrootglas ligt.

Naleving en/of overige KPI’s295,296,297
Recente informatie met betrekking tot de naleving binnen het domein productveiligheid is
grotendeels kwalitatief. De meest recente inschatting van de naleving staat in een jaarplanfiche uit
2019 . Over de hele breedte van het domein wordt toezicht risicogericht ingericht. Vragen, meldingen
en klachten worden ook zoveel mogelijk afgehandeld op basis van risico prioritering. Naleefmetingen
bij risicogerichte activiteiten kunnen alleen als indicatie dienen, omdat risicogericht toezicht zich
beperkt tot een steekproef van risicovolle bedrijven of producttypes.
De toezichtintensiteit over het gehele domein was in 2018 ongeveer 1%. Naar schatting vallen er in
totaal 275.000 toezichtlocaties onder het toezicht van de NVWA. In 2018 is er bij 2.893 unieke
bedrijven een inspectie uitgevoerd.
Bij de fabrikanten van chemische stoffen of producten met daarin chemische stoffen en biociden (ca.
100.000 bedrijven) varieert de naleving sterk; de naleving is bijna 100% bij fabrikanten van
chemische stoffen, maar slechts 15% bij importeurs van consumentenproducten uit Zuidoost-Azië.
Bij fabrikanten en importeurs van elektrotechnische apparatuur, machines en gastoestellen (ca. 800)
is de naleving matig. Onder de importeurs van speelgoed (300 bedrijven waarvan 250
gelegenheidsimporteurs) is de naleving 75%. Dit percentage wordt gedrukt door enkele zware
naleeftekorten in de groep goedkoop tot zeer goedkoop speelgoed. Baby- en kinderartikelen (ca.
100 bedrijven) en Textiel (ca. 2500 bedrijven) kennen een redelijke naleving. Voor fabrikanten van
verpakkingen en gebruiksartikelen is onvoldoende informatie beschikbaar om tot een naleefbeeld te
vormen.
Ook de doelgroep beheerders, exploitanten en dienstverleners kent veel variatie. Bij de circa 19.000
beheerders van speeltoestellen is de naleving ongeveer 60%. De naleving onder verhuurders van
doe-het-zelfartikelen is goed. Bij de ca. 1.000 kermisattracties die onder het toezicht van het domein
vallen is de naleving matig. Hetzelfde beeld wordt geschetst bij indoorspeelhallen. Tatoeëerders en
piercers (ongeveer 2.200) kennen een redelijke naleving, hoewel er veel illegale tatoeëerders
(ongeveer 1.000) actief zijn waarvan geen naleefniveau bekend is. Binnen de dienstverlenende
sector (wellness, schoonheidsspecialisten, zonnestudio’s, etc.), ongeveer 2.200 bedrijven groot, is
de naleving matig. Attractieparken (40) kennen een hoog naleefniveau. De naleving van
georganiseerde fabrikanten en importeurs van cosmetica (ongeveer 120 bedrijven) is 75%.

292

De staat van productveiligheid
Strategische analyse door NVWA productveiligheid
294
Handhavingsplan 2019
295
De staat van productveiligheid
296
Strategische analyse door NVWA productveiligheid
297
Jaarplanfiche ten behoeve van jaarplan 2019
293

______________________________________________________________________________
140 |

In 2017 zijn voor enkele specifieke productgroepen nalevingspercentage 298 bekend. De
nalevingspercentages voor 2017 zijn: babypoppen (74%), handschoenen (90%), houten speelgoed
(93%), UV-kleding (94%), oog crèmes (98%), koolstofmonoxide melders (45%), trampolines (0%)
en tattoo inkt (43%). Uit controle van de energielabel-etikettering (Wet implementatie EU-richtlijnen
energie-efficiëntie) blijkt dat het werkelijke verbruik van een groot deel van de onderzochte
apparaten niet overeenkomt met het label.

Belangrijkste ontwikkelingen299,300,301,302,303
Of er voldoende capaciteit is wordt bepaald door het aantal taken (vraag naar capaciteit) en de
beschikbare capaciteit (aanbod van capaciteit) binnen de organisatie. De hoeveelheid taken en de
beschikbare capaciteit kunnen toenemen en afnemen, enerzijds door oorzaken binnen de organisatie
(intern) en anderzijds door oorzaken buiten de organisatie (extern).
Interne ontwikkelingen
Het domein Productveiligheid is kennisintensief, omdat het gaat om specifieke normen/eisen waar
producten en/of bedrijven aan moeten voldoen. De opleidingstermijn van een inspecteur voordat
hij/zij volledig zelfstandig inspectiewerk kan verrichten is een jaar. Door een toename in complexiteit
van wet- en regelgeving, producten en bedrijven over de afgelopen jaren is de vereiste kennis ook
toegenomen. Ervaren inspecteurs zijn op dit moment actief binnen vijf taken. Omdat het niet
realistisch is om nieuwe inspecteurs op korte termijn voldoende breed op te leiden om dit ook te
kunnen doen, worden nieuwe inspecteurs minder breed opgeleid. Nieuwe inspecteurs zijn op dit
moment meestal actief binnen twee taken. Dit maakt het moeilijker om medewerkers flexibel in te
zetten.
Externe ontwikkelingen
Aankopen via digitale marktplaatsen nemen toe. Samenwerkingen met grote online platforms al
marktplaats.nl en bol.com zijn reeds opgezet, maar het toezicht op andere websites vergt in
toenemende mate capaciteit van het domein. In het bijzonder bestellen consumenten steeds vaker
van niet-Europese (vooral Chinese) webshops. Producten besteld bij deze webshops laten over het
algemeen een lager naleefniveau zien. Specifiek toezicht op deze webshops zal extra capaciteit
vragen. Dit geldt ook voor discounters (online en offline), waarbij het naleefniveau over het
algemeen ruim beneden het gemiddelde ligt. Daarnaast groeit het aantal één-persoons webshops
snel; consumenten met weinig tot geen kennis van zaken beginnen een webshop door producten in
te kopen bij Chinese online platforms en worden hiermee formeel importeur.
De opkomst van de circulaire economie heeft invloed op productieprocessen en methodes. Zo heeft
bijvoorbeeld het Plastic Pact NL 2019-2025 ambitieuze doelstellingen gesteld met betrekking tot het
recyclen en gebruik van gerecycled plastic in Nederland. De kunststofrecyclinginstallaties die
hiervoor nodig zijn vallen onder het toezicht van het domein Productveiligheid. EU wet- en
regelgeving wordt in 2020 bepaald, en verplichte audits behoren tot de mogelijke vormen van
toezicht wat capaciteit zal vragen van het domein. Ook zullen ‘natuurlijke producten’ in toenemende
mate aangeboden worden als alternatief voor wegwerp plastic (bijvoorbeeld bamboe vorken). In
2020 voert de EU monitoring om te bepalen of extra toezicht op deze producten vereist is.
In 2020 wordt een terugkoppeling op het monitoringsproject inzake minerale oliën van de Europese
Commissie opgeleverd. Verwacht wordt dat dit zal leiden tot verplichte normen voor o.a. minerale
oliën in verpakkingen. Deze normen zullen gecontroleerd moeten worden wat capaciteit vraagt van
het domein Productveiligheid.
Er worden met de inwerkingtreding van de REACH restrictie in het begin van 2021 nieuwe eisen
gesteld aan tatoeage inkten. Toezicht op deze nieuwe voorwaarde vergt het aanpassen van het
interventiebeleid, wat om capaciteit vraagt van het domein Productveiligheid. De populariteit van
mobiele energiebronnen (lithium-ion batterijen in het bijzonder) als onderdeel van persoonlijke
elektronica en nieuwe transportmethoden (e-bikes, steps, Hover boards, etc.) stijgt snel. Uit
onderzoek blijkt dat de batterijen in deze producten vaak niet voldoen aan wet- en regelgeving, met
als gevolg het risico op persoonlijk letsel en brand. De kennisopbouw en het ontwikkelen van toezicht
op dit gebied vraagt capaciteit van het domein.
298

Van risicogerichte productonderzoeken
De staat van productveiligheid
300
Op basis van stakeholder domein gesprekken met NVWA en opdrachtgevers
301
Jaarplanfiche ten behoeve van jaarplan 2019
302
Handhavingsplan 2019
303
Strategische analyse door NVWA productveiligheid
299

______________________________________________________________________________
141 |

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein Productveiligheid304,305
Als aanzet tot een handelingsperspectief en ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek is in deze domeinomschrijving een capaciteit berekening
verder uitgewerkt, wat leidt tot de vereiste capaciteit die nodig is om de taken goed uit te voeren. De beperking voor deze berekening binnen dit onderzoek
is dat wordt uitgegaan van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering. Deze uitwerking vereist een gedeeld en gedragen beeld van de detaillering van
‘goed toezicht’ tussen de NVWA en haar opdrachtgevers. De berekeningen die zijn gemaakt en onderbouwd zijn een aanzet voor het gesprek over het
handelingsperspectief per taak. De berekeningen veronderstellen geen instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden als aanzet voor het
te voeren gesprek.
De berekening gaat uit van een inspectie van de bronbedrijven. Indien alleen wordt uitgegaan van capaciteitsuitbreiding, neemt dit de vorm aan van het
inzetten van extra inspectiecapaciteit om één keer per vijf jaar een inspectie uit te kunnen voeren op de (naar inschatting) 66.000 bronlocaties waar
volgens het domein risicovolle productgroepen worden verhandeld. Het volgen van dit handelingsperspectief betekent een verdubbeling van de capaciteit
van het domein. De opdrachtgevers van dit domein hebben aangegeven deze berekening niet te onderschrijven. De NVWA en haar opdrachtgevers
ondernemen binnen het kader van dit onderzoek reeds stappen om tot een gedeeld beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ te komen.
Taak
Toezicht op attractietoestellen en speeltoestellen (WAS)
Toezicht op biociden
Toezicht op baby- en kinderartikelen
Toezicht op chemische stoffen in consumentenproducten
Toezicht op cosmetica
Toezicht op draagbaar klimmaterieel
Toezicht op elektrotechnische producten
Toezicht op gastoestellen
Toezicht op machines voor privégebruik
Toezicht op persoonlijke beschermingsmiddelen
Toezicht op speelgoed
Toezicht op tatoeëren en piercen
Toezicht op textiel
Toezicht op voedselcontactmaterialen
Toezicht op algemene productveiligheid regelgeving
Toezicht op de Wet Etikettering Energie labels (Geen VWS
domein maar EZK met vaste financiering)

Beschikbaar306
19,9 fte
24,5 inspectie
(proactief)
3,2 fte
1,8 fte
16,3 inspectie
2,9 fte
(reactief)
5,2 fte
0,1 fte
5,9 fte
1,0 fte
1,7 fte
0,4 fte
5,7 fte
6,0 fte
1,8 fte
6,0 fte
33,6 fte
5,2 fte

Totaal
inspectie:
40,8
17
29,2
1,8

Capaciteit (in fte’s)
Berekening
Totaal
52,1 inspectie
76,6 inspectie
(proactief)
(proactief)

Toelichting
Risicogericht toezicht

33,7 inspectie
(reactief)

50 fte inspectie
(reactief)

Afhandelen meldingen,
signalen en incidenten

Totaal inspectie:
85,8

Totaal
inspectie:
126,6

-1307
18,8
5,2

16
48
7

Expertise
Lab
Import

Totaal noninspectie:
60,1

Gehele domein

304

Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het onderzoeksteam van Deloitte.
De basis voor de berekening is de strategische analyse door NVWA productveiligheid zoals opgesteld door het domein. Opdrachtgever geeft aan dat met de huidige informatie het lastig is om te
bepalen of het toezicht binnen het domein daadwerkelijk te laag is. Daarnaast stelt de opdrachtgever een alternatief handelingsperspectief voor; deze wordt beschreven onder de alinea ‘alternatief
handelingsperspectief’. Beide scenario’s kunnen de grondslag vormen voor gesprekken tussen opdrachtgever en het de NVWA.
306
Op basis van de urendata Aangeleverd door de NVWA van de NVWA. Het domein geeft aan zich maar ten dele te herkennen in deze uren.
307
Dit getal is negatief omdat de urendata van het domein Productveiligheid 17 fte weergeeft, terwijl het domein aangeeft minimaal 16 fte nodig te hebben om de taken goed uit te voeren.
305

______________________________________________________________________________
142 |

Berekening ten behoeve van inspecties bij bronbedrijven met hoog risicoproducten
Inspecties binnen het domein Productveiligheid geschieden zowel per taak (productgericht toezicht)
als per locatie (bedrijfsgericht toezicht; toezicht op WAS). Voor de berekening van de
capaciteitsbehoefte die nodig is om 'in control' te komen voor het toezicht op het gehele domein
Productveiligheid wordt uitgegaan van de inspectielocaties die onder het toezicht van dit domein
vallen. Een belangrijke reden hiervoor is dat door middel van een enkele inspectie vaak toezicht
gehouden wordt op meerdere taken. Om deze reden wordt de berekende capaciteit niet uitgesplitst
over specifieke taken.
De belangrijkste bijdrage aan de productveiligheid wordt geleverd door de zogeheten
'bronbedrijven'. Bronbedrijven zijn actief in het begin van de toezichtketen en hebben de meeste
invloed op en verantwoordelijkheden voor de productveiligheid. Dit zijn met name producten (die in
principe de veiligheid van non-food producten bepalen) en importeurs (die door het stellen van eisen
aan de producten ook de productveiligheid bepalen).
Naar schatting zijn er op dit moment binnen het domein 275.000 bedrijven actief (235.000 fysiek,
90.000 online, waarvan 110.000 bronbedrijven. Op basis van een risicogerichte analyse
(Strategische analyse door NVWA Productveiligheid) heeft het domein bepaald dat ongeveer 60%
van de bronbedrijven actief is binnen een of meer van de risicovolle taken (attracties en
speelgoedtoestellen, baby- en kinderartikelen, chemische stoffen in consumentenproducten,
cosmetica, elektrotechnische producten, gastoestellen, machines voor privégebruik, speelgoed,
tatoeëren en piercen, textiel en voedselcontactmaterialen). Het domein wil toezicht houden op deze
66.000 bedrijven, maar heeft daar met de huidige capaciteit geen ruimte voor.
Indien het domein minimaal een keer in de vijf jaar toezicht wil houden op deze risicovolle
bronbedrijven, dienen er 66.000 inspecties per vijf jaar en dus gemiddeld 13.200 inspecties per jaar
uitgevoerd te worden. Uitgaande van een gemiddelde inspectieduur van 8 uur en inspectie fte-norm
van 1378 uur/fte, leidt dit tot een vereiste inspectiecapaciteit van minimaal 76.6 fte. Het uitvoeren
van dit toezicht zal tevens leiden tot betere inzichten in de bedrijven waar daadwerkelijk hoog risico
producten worden verhandeld, waardoor het totaal aantal bronbedrijven actief binnen de categorie
hoog risico (nu gesteld op 60% van de bronbedrijven) zal afnemen. De vrijgekomen capaciteit kan
dan aangewend worden voor intensiever risicogericht toezicht op de overgebleven bronbedrijven,
dan wel het houden van toezicht op nieuwe producten en bedrijven.
Daarnaast groeit ook het aantal meldingen, signalen en incidenten. Het domein schat dat voor de
afhandeling hiervan additioneel 32 fte vereist is.
Op dit moment heeft het domein 40,8 inspecteurs. Circa 40% (16,3 fte) van de inspectiecapaciteit
is gemoeid met het afhandelen van meldingen, vragen en incidenten. De overige 24,5 fte wordt
ingezet bij risicogerichte inspecties. Uitgaande van deze berekende capaciteit, stijgt de capaciteit
voor proactief toezicht naar 76,6 fte en de capaciteit voor reactief toezicht naar 50 fte. Dit leidt tot
een totale berekende capaciteit bij inspectie van 126,6 fte.
Het domein geeft aan een capaciteit dat er voor de ondersteuning van inspectiewerkzaamheden ook
capaciteit nodig is bij de ondersteunende afdelingen. Bij het Expertise wordt een capaciteit berekend
van 16 fte, bij het lab wordt 48 fte berekend en voor import wordt verwacht dat 7 fte nodig is.
Uitgaande van de huidige capaciteit zoals bekend bij de afdeling programmeren (17 fte bij expertise,
29,2 fte bij het lab en 1,8 fte bij import), leid dit tot een berekende capaciteit van 23 fte binnen het
domein Productveiligheid. Deze berekening is exclusief uitbreiding bij de afdelingen BPI, JZ, ABB,
IOD en KBC. Deze uitbreidingen zijn bij de respectievelijke omschrijvingen beschreven.

______________________________________________________________________________
143 |

Tabaksontmoediging
De NVWA ziet toe op de naleving van de Tabaks- en rookwarenwet die zich richt op het voorkomen
dat jongeren beginnen met roken, het helpen van mensen die willen stoppen met roken en het
beschermen van meerokers. Naast een leeftijdsgrens, rookverboden en een reclame- en
sponsoringsverbod, stelt de wet ook eisen aan het product (samenstelling en etikettering) en geldt
er een uitgebreide informatieverplichting voor fabrikanten en importeurs. De NVWA ziet hierop toe
door controle bij producenten en importeurs, verkooppunten van tabaks-en rookwaren en locaties
in het publieke domein en werkplekken waar een rookverbod geldt. Het toezicht op de Drank- en
Horecawet (DHW) is grotendeels gedecentraliseerd naar de gemeenten. Het toezicht van de NVWA
beperkt zich tot middelen voor personenvervoer, legerplaatsen en venters 308. Daarnaast gaat de
NVWA-toezicht houden op de wet experiment gesloten coffeeshopketen, welke in 2020 start.

6.1

Alcohol en Tabak309310

Een gezonder Nederland, met kinderen, me t actieve volwassenen en ouderen, dat is de ambitie van
het Nationaal Preventieakkoord. 2040 is het jaar waarin een gezonder Nederland vorm gekregen
moet hebben o.a. met een rookvrije generatie. Een generatie die opgegroeid is in een rookvrije
omgeving en de geur van tabak niet meer kent. Jongeren onder de 18 zullen het normaal vinden
dat ze geen alcohol drinken. En ouders vinden het logisch dat hun kind geen alcohol drinkt. Roken
en overmatig alcoholgebruik zijn, samen met overgewicht, de grootste oorzaak voor de ziektelast in
NL met 35.000 doden en 9 miljard aan zorguitgaven per jaar.
In het Nationale Preventieakkoord worden deze drie thema’s verder uitvoerig toegelicht. Voor de
toekomstige ontwikkelingen die als gevolg van dit akkoord aan de orden komen en ter hand
genomen moeten worden, binnen dit publiek belang, ligt de grondslag in dit akkoord. Verschillende
wettelijke maatregelen zijn aangekondigd waar de NVWA toezicht op gaat houden in de komende
jaren.
De Tabaks- en Rookwarenwet en het toezicht op deze regels vormen een belangrijk instrument dat
ingezet wordt door de minister van VWS om het niet-rokenbeleid vorm te geven. Het toezicht strekt
zich uit van producenten en importeurs, verkooppunten van tabaks- en rookwaren tot locaties in het
publieke domeinen en werkplekken waar een rookverbod geldt.
Het toezicht op de Drank- en Horecawet is voor het grootste deel gedecentraliseerd naar de
gemeenten. De NVWA houdt toezicht op een beperkt aantal taken, zoals toezicht op
personenvervoer, legerplaatsen, venters en verkoop via winkels achter de Douane. Na een evaluatie
van de wet is het toezicht op de verkoop van alcohol op afstand en het toezicht op prijsacties
opgenomen in de nieuwe Alcoholwet centraal bij de NVWA ondergebracht. Naar verwachting treedt
deze wet op 1-1-2021 in werking.
Tot slot valt het experiment gesloten coffeeshopketen onder het domein Tabak en Alcohol. De NVWA
ziet binnen dit experiment toe op de kwaliteit van de producten op het gebied van samenstelling en
etikettering.

Taken binnen Tabak311
De activiteiten binnen het domein Tabak en Alcohol zijn onder te verdelen in de volgende zes:
•
Toezicht naleving rookverbod
•
Toezicht naleving verkoopbeperkingen (leeftijdgrens)
•
Toezicht op reclame en sponsoring verbod
•
Toezicht op productregulering
•
Toezicht op naleving drank- en horecawet
•
Toezicht cannabis (experiment gesloten coffeeshopketen)
Daarnaast heeft het domein Tabak en Alcohol door de risico gedreven insteek van de controletaken
ook de taak om per onderwerp inzicht te verkrijgen in de grootste (naleef)risico’s. Op basis van

308

Jaarplan 2020
Dit betreft toezicht op tabak en alcohol
310
Strategische analyse door NVWA Tabak 2019
311
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
309

______________________________________________________________________________
144 |

doelgroeponderzoek worden instrumentenmixen ontwikkeld en periodiek wordt naleefonderzoek
uitgevoerd om na te gaan of de ingezette instrumenten leiden tot een hogeren naleving.312
Verder vormt de voorbereiding en implementatie van wetswijzigingen binnen dit domein een
belangrijke en omvangrijke taak313.
Toezicht Tabak
Wettelijke grondslag voor alle taken gerelateerd aan tabak314:
Van toepassing zijn het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging (2003) en de Europese
Tabaksproductenrichtlijn 2014/40/EU (TPD).

De wettelijke grondslag voor de taken gerelateerd aan tabak zijn voor NL terug te
vinden in Tabaks- en rookwarenwet en daaraan gekoppelde Besluiten en
Regelingen.
Deze wetgeving mitigeert de volgende risico’s:
•
Risico’s voor de volksgezondheid

Toezicht naleving rookverboden
Type toezicht
•
Toezicht op rookverboden bij specifieke doelgroepen, zoals:
o Horeca
o Evenementen en festivals
o Schoolterreinen (vanaf 1 augustus 2020)
•
Toezicht rookverboden overige locaties (meldingentoezicht)
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
VWS
Toezicht naleving verkoopbeperkingen (leeftijdsgrens)
Type toezicht en gerelateerde taken
•
Toezicht leeftijdsgrens tabak (regulier en onder anderen n.a.v. meldingen)
•
Toezicht leeftijdsgrens tabak met behulp van de testaankoopmethode (start per 2020)
•
Ontwikkeling domein: risicoselectie leeftijdsgrens tabak, naleefonderzoek leeftijdsgrens
tabak
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financiering toezicht
•
VWS
Toezicht op reclame en sponsorings-verbod
Type toezicht
•
Regulier toezicht op het reclame- en sponsoringsverbod (tabaksproducten, elektronische
sigaretten, kruidenrookproducten), waaronder toezicht n.a.v. meldingen/signalen
•
Specifieke handhavingsacties, zoals:
o uitstalverbod supermarkten (vanaf 1 juli 2020)
o verkoopbonussen
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
312

Strategische analyse door NVWA Tabak 2019
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
314
Tabaks- en rookwarenwet
313

______________________________________________________________________________
145 |

•

VWS

Toezicht op productregulering (Samenstelling, etikettering en rapportageverplichting)
Type toezicht en gerelateerde taken
•
Toezicht op samenstelling en etikettering tabaksproducten (deels retribueerbaar)
•
Toezicht op samenstelling en etikettering e-sigaretten
•
Meldingentoezicht productregulering
•
Toezicht (risicogericht) op rapportageverplichtingen (retribueerbaar)
•
Controle aanvragen grensoverschrijdende verkoop op afstand
Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten toezichtnorm, de activiteiten voor inspectie productregulering betreffen deels
verplichte werkzaamheden (controle TNCO-sigaretten/shag).
•
Open norm, de overige toezichttaken worden risicogericht uitgevoerd315,316.
Financier
•
VWS, Derden
Toezicht op Drank- en horecawet
Wettelijke grondslag voor alle taken gerelateerd aan alcohol
De wettelijke grondslag voor de taken gerelateerd aan alcohol zijn terug te vinden in de Dranken Horecawet (DHW).
Het toezicht van de NVWA beperkt zich tot op heden tot middelen voor personenvervoer,
legerplaatsen, venters en het toezicht op verkoop via winkels achter de douane op
luchthavens. Vanaf 2021 worden deze taken aangevuld met het toezicht op de verkoop op
afstand en prijsacties in de retail.
Deze wetgeving mitigeert de volgende risico’s:
Risico’s voor de volksgezondheid; met name voor jongeren, zwangere vrouwen en ouderen
Type toezicht
•
Toezicht op de verkoop op afstand (voorbereidingen 2020, toezicht vanaf: 2021)
•
Toezicht op prijsacties retail (voorbereidingen 2020, toezicht vanaf: 2021)
•
Toezicht meldingen overige DHW-taken; personenvervoer, legerplaatsen, venters en
verkoop via winkels achter de douane317
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open toezicht, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
VWS
Toezicht Cannabis (experiment gesloten cannabisketen)
Wettelijke grondslag voor alle taken gerelateerd aan cannabis
De wettelijke grondslag voor de taken gerelateerd aan cannabis zijn terug te vinden in de Wet
experiment gesloten coffeeshopketen en de daaraan gekoppelde Besluiten en Regelingen 318.
Deze wetgeving mitigeert de volgende risico’s:
•
Risico’s voor de volksgezondheid

315

Jaarplan 2020 NVWA
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
317
Jaarplan 2020 NVWA
318
Wet experiment gesloten coffeeshopketen
316

______________________________________________________________________________
146 |

De NVWA wordt in het Ontwerpbesluit aangewezen als toezichthouder productkwaliteit. Hieronder
valt het toezicht op de kwaliteit van de geteelde cannabis. Gecontroleerd wordt of:
•
de producten in de voorgeschreven mate vrij zijn van gewasbeschermingsmiddelen,
aflatoxines en zware metalen (art. 28 van Ontwerpbesluit);
•
de informatie die de aangewezen teler op de verpakking vermeldt - bijvoorbeeld de sterkte
van de cannabis (het THC- en CBD-gehalte) - overeenkomt met het product en (art. 29 lid
2 c en d van Ontwerpbesluit);
•
wordt voldaan aan de verpakkingseisen (art. 29 lid 1; lid 2 a, b, e, f; lid 3 en lid 4. van
Ontwerpbesluit).
•
Daarnaast maakt de NVWA onderdeel uit van de adviescommissie voor de selectie van de
telers.
Type toezicht (in ontwikkeling)
•
Toezicht op de teeltlocatie
•
Productcontrole (samenstelling en etikettering)
Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten toezichtnorm, 6-10 telers worden in een vooraf bepaalde periode gecontroleerd
Financier
•
VWS

______________________________________________________________________________
147 |

Beeld taken en effecten
Taak
Toezicht naleving
rookverbod

Beschikbare
capaciteit
2019 (in fte)
11,3 fte

Toezicht op de naleving
van verkoopbeperkingen
(leeftijdgrens)

23,1 fte

Toezicht op reclame en
sponsoringsverbod
(inclusief uitstelverbod)

6,1 fte

Toezicht op
productregulering
(samenstelling,
etikettering en
rapportageverplichting)

3,6 fte

Toezicht op naleving
drank- en horecawet

0,3 fte

Toezicht cannabis
(experiment gesloten
cannabisketen)
Gehele domein

0,6 fte

44,5 fte

Effecten

Risico van effect in huidige
staat

Toereikende capaciteit om het huidige rookverbod te controleren. De aankomende
wijzigingen hebben vrijwel zeker een intensivering tot gevolg. Verwacht wordt dat de
komende jaren meer controle capaciteit benodigd is (incidenteel) vanwege nieuwe wet- en
regelgeving (zoals bijvoorbeeld het verbod op rookruimtes e.d.)
Toereikende capaciteit (in uren) om toezichttaken uit te voeren. Echter, de huidige
toezichtmethode kost onevenredig veel capaciteit en levert onvoldoende handhavingsdruk
op. Vanaf 1 januari 2020 wordt de in 2019 ontwikkelde testkoopmethode
geïmplementeerd in het toezicht, wat vrijwel zeker tot toenemende handhavingsdruk leidt.
Er is ontoereikende capaciteit om het toezicht op sluikreclame, sponsoring en reclame via
nieuwe kanalen door fabrikanten naar behoren uit te voeren. Er zijn andere vormen van
toezicht (zoals administratieve controle en opsporing) nodig om deze activiteiten aan te
pakken doordat nieuwe vormen van reclame en sponsoring (vlogs en product placement)
met de huidige capaciteit en expertise onvoldoende te handhaven zijn. Daarnaast wordt de
wetgeving de komende jaren aangescherpt (zoals het uitstalverbod), waardoor extra
capaciteit nodig is voor de voorbereiding, implementatie en uitvoering van het toezicht op
deze nieuwe regelgeving.
Er is toereikende capaciteit om toezicht te houden op de regels uit de Tabaks- en
rookwarenwet voor shag en sigaretten (samenstellingen en etikettering). Er is
onvoldoende capaciteit om toezicht te houden op e-sigaretten doordat deze markt diffuus
is en de naleving in deze sector nog onvoldoende is. Ontwikkelingen (zoals het toezicht op
plain packaging) kunnen leiden tot een grotere behoefte aan capaciteit (vanaf 1 oktober
2020). Het toezicht Rapportageverplichting wordt risicogericht uitgevoerd, maar kan door
ontwikkelingen vanuit de EU veranderen.
Toereikende capaciteit om de Drank- en horecawet te kunnen handhaven. Het
takenpakket van de NVWA wordt uitgebreid (verkoop op afstand en prijsacties), waardoor
extra capaciteit nodig is. Het toezicht wordt in 2020 ontwikkeld en start in 2021
(afhankelijk van de parlementaire behandeling van de wetswijziging).
De voorbereidingen zijn gestart, het toezicht start in 2020; de claim voor capaciteit is
gemaakt.

-

Over het algemeen is de capaciteit toereikend. Alleen bij het reclame/sponsoringstoezicht
is dit niet het geval. Daarnaast vergen de wetswijzingen een uitbreiding van de capaciteit.

Risico voor de volksgezondheid

-

Door sluikreclame, deels via
nieuwe media, kunnen
kwetsbare doelgroepen
(jongeren) aangezet worden tot
roken.

-

-

-

______________________________________________________________________________
148 |

Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit 319
Meerjarige ontwikkeling beschikbare capaciteit in
FTE

50,5

51,0
50,0
49,0

48,6

48,0
46,7

47,0
46,0

44,5

45,0

Verdeling van beschikbare capaciteit 2019 over Divisie / Afdeling
Divisie/Afdeling

FTE

HH Inspectie

69,2%

30,8

HH Klant, bedrijf en consument

1,3%

0,6

HH Laboratorium

0,1%

0,1

HH Regie en expertise

18,0%

8,0

ST Beleid, planvorming en instrumentontwikkeling

1,3%

0,6

ST Communicatie

1,1%

0,5

44,0

ST Juridische afhandeling & Advisering

8,6%

3,8

43,0

ST Politiek, bestuurlijke zaken

0,4%

0,2

100,0%

44,5

42,0

Totaal

Uren

61.366

41,0
2017

319

2018

2019

2020

Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
149 |

Algemene beeld risico’s domein320
Mens
Risico’s voor de volksgezondheid binnen dit domein zijn groot. Tabaksgebruik is in alle gevallen
schadelijk, evenals het meeroken. Het gaat om de belangrijkste vermijdbare doodsoorzaak.
Waterpijproken wint aan populariteit, met name onder jongeren. Deze producten vallen slechts deels
onder de werkingssfeer van de Tabaks- en rookwarenwet. Zo geldt er geen rookverbod voor
producten waar geen tabak in zit. Onvoldoende toezicht op deze producten leidt tot verhoogde
gezondheidsrisico’s. Ontwikkelingen binnen het domein met betrekking tot e-sigaretten kunnen tot
nieuwe gezondheidsrisico’s leiden die nu nog niet bekend zijn.
Alcoholgebruik leidt tot risicovol gedrag en kan zorgen voor gezondheidsrisico’s, psychische en
sociale problemen. Jongeren zijn extra kwetsbaar. Verkoop van drank aan jongeren en excessief
drinkgedrag door jongeren brengt grote gezondheidsrisico’s met zich mee. In het Nationaal
Preventieakkoord worden naast jongeren ook zwangere vrouwen en ouderen genoemd.
De NVWA controleert cannabis uitsluitend in het kader van het experiment gesloten cannabisketen.
Economisch
Roken en overmatig alcoholgebruik zijn, samen met overgewicht, de grootste oorzaak voor de
ziektelast in NL met 1800 doden door alcohol en bijna 20.000 door roken 321 en 9 miljard aan
zorguitgaven per jaar322. Daarnaast zijn de kosten door het gebruik van alcohol en tabak hoog, in
2013 werden de kosten door het gebruik van deze middelen geschat op 2,3 tot 4,2 miljard euro door
bijvoorbeeld, lagere arbeidsproductiviteit, inzet van politie en justitie en verkeersongevallen323.
Overig
Tabak
Een schone leefomgeving, rookvrije openbare ruimten en een rookvrije werkplek raken iedereen in
de maatschappij. Er is veel politieke aandacht voor het onderwerp roken (te zien aan bijvoorbeeld
het preventieakkoord). Er is een sterk krachtenveld binnen het dossier tabak. Er is zowel sprake van
een sterke tabakslobby als een sterke anti-tabakslobby, de NVWA dient goed om te gaan met dit
krachtenveld. De industrie spant met regelmaat rechtszaken aan tegen de NVWA. Daartegenover
staat een sterke onderzoeksjournalistiek die vaak makkelijker informatie boven tafel krijgen bijv.
reclame en sponsoring dan de NVWA. De toename van Wob-verzoeken zorgt daarnaast dat het werk
van de NVWA extra aandacht krijgt.
Alcohol
De overheid wil alcoholmisbruik onder jongeren (en volwassenen) terugdringen d.m.v. een
alcoholmatigingsbeleid (e.g. het Preventieakkoord). Onvoldoende toezicht op de uitvoering van dit
beleid kan politiek en bestuurlijk zijn weerslag hebben.
Cannabis experiment
De overheid aanvaardt de verantwoordelijkheid om risico’s tot een minimum te beperken. Het
toezicht op de productkwaliteit en kwaliteit van de teelt speelt hier een belangrijke rol 324.

320

NVWA Toezichtbeeld Alcohol & Tabak 2018
Nationale Drug Monitor, GGZ, 2019
322
Strategische analyse door NVWA Tabak 2019
323
Maatschappelijke kosten-baten analyse van beleidsmaatregelen om alcoholgebruik te verminderen, RIVM 2018
324
Gedoogbeleid softdrugs en coffeeshops
321

______________________________________________________________________________
150 |

Naleving en/of overige KPI’s325
Rookverbod
De naleving van de rookverboden is over het algemeen hoog. De afgelopen jaren richtte het toezicht
zich op de cafés en discotheken, omdat de naleving daar achterbleef. De naleefmeting in 2017 wijst
uit dat de naleving van het rookverbod ook in cafés en discotheken tot boven de 90% is gestegen.
Er zijn binnen deze sector nog wel notoire niet-nalevers. Daarnaast treedt de NVWA nog met
regelmaat op tegen overlast van rook vanuit rookruimten of vanaf terrassen326.
Sinds 27 september 2019 geldt er een rookruimteverbod in de horeca. De NVWA gaat vanaf 1 april
2020 hierop toezien. Deze wijziging zal van invloed zijn op de naleving van het rookverbod in de
horeca. Ook in publieke gebouwen en op werkplekken zullen de rookruimten de komende jaren
verdwijnen.
Specifieke aandacht gaat daarnaast uit naar het roken van waterpijpen (shisha) een fenomeen dat
onder jongeren steeds populairder wordt en grote gezondheidsrisico’s met zich meebrengt. De
naleving van het rookverbod in shishalounges is laag. Bijzondere aandacht gaat uit naar de
evenementensector (festivals), waar de naleving achterblijft.
Leeftijdsgrens
De naleving van de leeftijdgrens van 18 jaar is nog altijd onvoldoende. Toezicht blijft, naast de
instrumenten die ingezet worden door de branche en de NIX-campagne van VWS, een belangrijk
instrument. Er vinden regelmatig naleefmetingen met testkopers plaats (in opdracht van VWS).
Uit onderzoek van Breuer & Intraval 327 blijkt wel dat steeds minder jongeren tabak proberen te
kopen.
Reclame- en sponsoringsactiviteiten
Reclame- en sponsoringsactiviteiten van de tabaksfabrikanten hebben na een jarenlang reclameen sponsoringsverbod met name vorm gekregen in sluikreclames en indirecte reclames. Het is niet
bekend wat hiervan de omvang is. Voor e-sigaretten geldt het reclame- en sponsoringsverbod
sinds enkele jaren, waardoor de zichtbare reclame-uitingen nog niet allemaal zijn uitgebannen.
Productregulering en etikettering
De naleving ten aanzien van samenstelling (TNCO) en etikettering is voor sigaretten/shag hoog.
Voor e-sigaretten is de naleving van de samenstellings- en etiketteringseisen nog onvoldoende.
Toezicht Drank- en Horecawet
Het toezicht op het merendeel van de Drank- en Horecawet (DHW) is gedecentraliseerd naar de
gemeenten. Voor de NVWA resteren slechts een beperkt aantal taken, zoals het toezicht op de
middelen voor personenvervoer, legerplaatsen, venters en het toezicht op verkoop via winkels achter
de douane op luchthavens. Het toezicht vindt plaats n.a.v. meldingen. De Drank- en Horecawet is
begin 2017 geëvalueerd. Het toezicht op de verkoop van alcohol op afstand (waaronder internet) en
het toezicht op prijsacties wordt gecentraliseerd. Op verzoek van VWS is in 2017 een verkenning
uitgevoerd voor het leeftijdsgrenstoezicht op verkoop op afstand328. Naleefonderzoek van 2016 toont
aan dat de naleving van de leeftijdgrens voor alcoholhoudende drank op internet zeer laag is,
namelijk 2%329.
Toezicht cannabis (experiment gesloten cannabisketen)
Dit betreft een nog op te starten pilot in 2020; hier is nog geen naleefbeeld van.

Belangrijkste ontwikkelingen330
Of er voldoende capaciteit is wordt bepaald door het aantal taken (vraag naar capaciteit) en de
beschikbare capaciteit (aanbod van capaciteit) binnen de organisatie. De hoeveelheid taken en de

325

NVWA Toezichtbeeld Alcohol & Tabak 2018
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
327
Breuer & Interval, 2018
328
Nota Verkenning centralisatie verkoop op afstand alcohol (NVWA, juni 2017)
329
Alcohol & Tabaksverkoop aan jongeren, kenniscentrum leeftijdsgrenzen, 2016
330
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
326

______________________________________________________________________________
151 |

beschikbare capaciteit kunnen toenemen en afnemen, enerzijds door oorzaken binnen de organisatie
(intern) en anderzijds door oorzaken buiten de organisatie (extern).
Interne ontwikkelingen
Een deel van het toezicht wordt op dit moment uitgevoerd via Inspect. Afhankelijk van de
herbezinning moeten ook de resterende thema’s overgezet worden.
Het toezicht op reclame/sponsoring en productregulering vergt specifieke competenties. Een
doorontwikkeling van de toezichthouder is nodig om goed invulling te kunnen geven aan dit toezicht.
Binnen het toezicht wordt steeds meer de samenwerking gezocht met de afdeling Opsporing (IOD),
het team digitale handel en het team Administratieve controle (EDP-auditors)331.
Externe ontwikkelingen
De op dit moment voorgestelde wetswijzigingen van de Tabaks- en rookwarenwet en de Drank- en
horecawet, die van invloed zijn op het toezicht van de NVWA, hebben betrekking op de volgende
onderwerpen:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Verbod rookruimten horeca (start toezicht 1 april 2020)
Rookvrije schoolterreinen (inwerkingtreding augustus 2020)
Uitstalverbod (juli 2020 voor supermarkten en januari 2021 voor de andere verkooppunten)
Neutrale verpakkingen (oktober 2020 voor sigaretten/shag en later ook voor sigaren/esigaretten)
Uitbreiding rookverboden met e-sigaretten/heat not burn-producten (2020)
Aanscherping reclameverbod (2021)
Verbod tabaksautomaten (2022)
Verbod rookruimten publieke gebouwen (2021)
Verbod rookruimten bedrijven (2022)
Regels verkoop op afstand alcohol
Regels prijsacties alcohol

Daarnaast zijn de ontwikkelingen binnen het domein Alcohol en Tabak continue en van zekere aard;
de producten en wetgeving veranderen vaak. Hierdoor zal er in de toekomst steeds meer capaciteit,
flexibiliteit en aanpassingsvermogen verwacht worden van dit domein332.

331

Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
332
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.

______________________________________________________________________________
152 |

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein
Tabak333
Als aanzet tot een handelingsperspectief en ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek is in
deze domeinomschrijving een capaciteit berekening per taak verder uitgewerkt, wat leidt tot de
vereiste capaciteit die nodig is om de taken goed uit te voeren. De beperking voor deze berekening
binnen dit onderzoek is dat wordt uitgegaan van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering.
Deze uitwerking vereist een gedeeld en gedragen beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen
de NVWA en haar opdrachtgevers. De berekeningen die per taak zijn gemaakt en onderbouwd zijn
een aanzet voor het gesprek over het handelingsperspectief per taak. Doordat er meerdere
handelingsperspectieven zijn geeft een optelsom van deze individuele berekeningen geen accuraat
beeld van de totale vereiste capaciteit. Er is derhalve geen optelsom gegeven voor het domein. De
berekeningen veronderstellen geen instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden
als aanzet voor het te voeren gesprek.
Capaciteit
Taak

Beschikbaar

Berekende
capaciteit
5 fte

Totaal

Toezicht naleving rookverbod

11,3 fte

13,3
fte

Toezicht naleving
verkoopbeperkingen
(leeftijdsgrens)

23,1 fte

23,1
fte

Toezicht op reclame en
sponsoring verbod

6,1 fte

8,1 fte

Toezicht op productregulering

3,6 fte

4,6 fte

Toezicht op naleving Dranken horecawet
Toezicht cannabis (experiment
gesloten cannabisketen)
Domein totaal

0,3 fte

9 fte

9,3 fte

0,6 fte

4 fte334

4,6 fte

Toelichting
2 fte voor expertise, 3
fte voor inspectie
(en 1,5 fte voor
overige
afdelingen,
deze
worden niet per
domein
meegenomen
maar
over
het
totaal)
De bovenstaande 5
fte komt ook ten
behoeve van deze
taak
De bovenstaande 5
fte komt ook ten
behoeve van deze
taak
De bovenstaande 5
fte komt ook ten
behoeve van deze
taak
Voor implementatie
en uitvoering
Voor implementatie
en uitvoering

44,5 fte

Toezicht op de Tabaks- en rookwarenwet335
Hieronder vallen de taken:
•
•
•
•

Toezicht naleving rookverbod
Toezicht naleving verkoopbeperkingen (leeftijdsgrens)
Toezicht op reclame en sponsoring verbod
Toezicht op productregeling

Dit betreft een eerste inschatting van de benodigde capaciteit. Jaarlijks zal tijdens het jaarplanproces
ingeschat worden of de ingeschatte capaciteit voldoende is om de taken uit te voeren.
Afhankelijk van het onderwerp varieert de impact van de wijzigingen voor de NVWA.
•
Uitbreiding van het rookverbod met de e-sigaret kost naar verwachting beperkte capaciteit
in verband met het aanpassen van documenten, toezichtsystemen en de website. Er is naar
verwachting geen extra capaciteit nodig voor het uitvoeren van het toezicht.
•
Er zijn daarentegen ook onderwerpen die meer capaciteit kosten in de voorbereiding en de
uitvoering, omdat het een nieuw doelgroep betreft, zoals bij de rookvrije schoolterreinen.

333

Investeringsplannen 2020
Van deze berekende capaciteit is reeds 2 fte toegezegd door de opdrachtgever
335
Nota Capaciteitsberekening Alcohol en Tabak i.r.t. wetswijzigingen
334

______________________________________________________________________________
153 |

•
•

Voor de aanpassing van het reclameverbod (inclusief displayban) geldt dat er een registratie
van de ‘superspeciaalzaken’ moet worden ingericht en veel aanpassingen van documenten,
systemen en de website noodzakelijk zijn.
Het verbod op rookruimten zal veel impact hebben in het toezicht en een intensivering van
het aantal controles vergen.

Lukt het niet om de testkoopmethode in 2020 te implementeren dan is er voor de uitvoering van de
extra tabakstaken binnen Inspectie extra capaciteit nodig t.o.v. 2019. De bovenstaande berekende
capaciteit zorgen ervoor dat het domein in kan spelen op de genoemde ontwikkelingen en de nieuwe
invulling van de wet kan handhaven wanneer de veranderingen definitief zijn.
Toezicht op naleving Drank- en horecawet336
Momenteel kan het domein onvoldoende werk verrichten voor de implementatie van de wijzigingen
van de Drank- en horecawet. De bovenstaande berekende capaciteit zal ervoor zorgen dat de wet
gehandhaafd kan worden, en er ingespeeld kan worden op eventuele veranderingen en
ontwikkelingen.
Toezicht gesloten coffeeshopketen337
Met betrekking tot Monstername & Analyse is een stelpost opgenomen voor laboratoriumonderzoek.
De kosten voor de juridische afhandeling zijn afhankelijk van de te nemen maatregelen en daarom
nog niet opgenomen. Het toezicht op cannabis betreft een tijdelijke berekende capaciteit; die na
afronding project weer vervalt.

336
337

Nota Capaciteitsberekening Alcohol en Tabak i.r.t. wetswijzigingen
Nota Capaciteitsberekening NVWA-experiment gesloten keten coffeeshops (2019)

______________________________________________________________________________
154 |

Natuur & Milieu
De NVWA draagt bij aan het publiek belang Natuur & milieu door toe te zien op de instandhouding
van biodiversiteit en duurzame toepassingen bijvoorbeeld in de intensieve landbouw en visserij. Het
toezicht richt zich onder andere op bescherming van natuurgebieden op zee, bevorderen van
duurzame visserij, het terugdringen van de uitstoot van mineralen (nitraat en fosfaat) en het correct
gebruik van en handel in gewasbeschermingsmiddelen338.

7.1

Natuur339

Het domein Natuur richt zich op het behoud van biodiversiteit, diergezondheid en volksgezondheid.
Het domein houdt toezicht op en handhaaft de natuurwetgeving inzake import, export en handel in
beschermde dieren, planten en producten daarvan (CITES), hout, gebruik van genetische bronnen,
het verbod handel in en bezit van invasieve exoten. Door het tegengaan van illegale handel en invoer
van dieren en producten daarvan wordt ook getracht de insleep van dierziekten te voorkomen.
Vanuit het volks- en diergezondheidsperspectief richten de werkzaamheden zich ook op het
monitoren en bestrijden van vectoren (zoals muggen en teken). Ook wordt toegezien op het welzijn
van andere dieren dan landbouwhuisdieren en honden en katten, bijvoorbeeld dierentuin dieren. De
beschrijving van de taken en benodigde capaciteit op het gebied van dierenwelzijn, worden in dit
domein buiten beschouwing gelaten en in het domein Dierenwelzijn opgenomen.

Taken binnen Natuur
De opdrachtgevers van domein Natuur zijn LNV, VWS en RVO340. De activiteiten binnen het domein
Natuur zijn onder te verdelen in de volgende zeven taken 341:
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Toezicht op CITES-wetgeving
Toezicht op beschermde soorten dieren en planten en gebieden
Toezicht op Nagoya-protocol
Toezicht op hout wetgeving (inclusief de FLEGT-vergunning)
Monitoring exotische en inheemse vectoren
Bestrijding, toezicht en handhaving van in het kader van de Wet publieke gezondheid
(Wpg) opgelegde voorschriften t.a.v. bij AMvB nader te bepalen vectoren
Toezicht op naleving van het Warenwetbesluit (Lucky Bamboo)
Toezicht op handel en bezit van invasieve exoten
Handhaving van dierenwelzijn

Toezicht op en handhaving van CITES-wetgeving
Wettelijke grondslag
•
CITES-verdrag342
•
Verordening (EG) nr. 338/97
•
Wet natuurbescherming
Ter mitigatie van de volgende risico’s:
•
Verlies aan biodiversiteit
•
Onvoldoende bescherming van de in het wild levende dier- en plantensoorten ten
behoeve van de huidige en komende generaties
•
Insleep van dierziektes en overtredingen dierenwelzijn als gevolg van smokkel van dieren

Type toezicht
•
Toezicht op de handel, waarin illegale en legale handel sterk met elkaar verweven zijn
•
Toezicht en handhaving vooral reactief; reactie op meldingen en verzoeken vanuit RVO
•
Het opsporen van misstanden die de wet Natuurbescherming schenden in samenwerking
met Politie, Interpol en Europol
•
Opsporing en (strafrechtelijk) onderzoek
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, voornamelijk vraag gestuurd de overige capaciteit wordt risicogericht ingezet
338

Jaarplan 2020
Jaarplan 2019
340
Op basis van stakeholders consultaties
341
Op basis van stakeholders consultaties
342
Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantensoorten, Washington, 03-031973. Nederland toegetreden in 1984.
339

______________________________________________________________________________
155 |

Financier
•
LNV
Toezicht op en handhaving van beschermde soorten dieren en planten en gebieden
Wettelijke grondslag
•
Wet natuurbescherming
•
Verdrag van Bern, Bonn, Vogelrichtlijn, habitatrichtlijn
Ter mitigatie van de volgende risico’s:
•
Verlies aan biodiversiteit
•
Het niet in acht nemen van de veiligheid en integriteit van beschermde dier- en
plantsoorten
•
Achteruitgang van de kwaliteit van beschermde gebieden qua soorten en habitatten
Type toezicht:
•
Inspecties op infrastructurele werkzaamheden en handhaving bij niet naleving
•
Het behandelen en reageren op meldingen en verzoeken van assistentie vanuit
medehandhavers
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV
Toezicht op en handhaving van Nagoya-protocol

Wettelijke grondslag
•
Wet implementatie Nagoya Protocol
•
Regeling uitvoering Wet implementatie Nagoya Protocol
•
Verordening (EU) nr. 511/2014 (Uitwerking afspraken Nagoya Protocol)
•
Verordening (EU) nr. 2015/1866 (Uitvoeringsverordening)
Ter mitigatie van de volgende risico’s:
•
Oneerlijke of onbillijke verdeling van de voordelen voortvloeiende uit het gebruik van
genetische rijkdommen.
•
De ontzegging van toegang tot genetische bronnen
•
Verlies aan biodiversiteit

Type toezicht
•
Toezicht op de administratie van gegevens rondom het gebruik van genetische rijkdommen
en handhaving bij niet naleving
•
Voorlichting aan sectoren in samenwerking met het National Focal Point voor het Nagoya
Protocol
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV
Toezicht op en handhaving van hout wetgeving

Wettelijke grondslag

•
Wet natuurbescherming
•
Verordening (EU) nr. 995/2010
•
Verordening (EU) nr. 2173/2005
•
Uitvoeringsverordening (EU) nr. 607/2012
•
Gedelegeerde verordening (EU) nr. 363/2012
•
Verordening (EG) nr. 1024/2008
Ter mitigatie van de volgende risico’s:
______________________________________________________________________________
156 |

•
•
•

Illegale houtkap en de daarmee samenhangende handel
Verlies aan biodiversiteit
Ongelijk speelveld

Type toezicht
•
Afhandeling van FLEGT-vergunningen in samenwerking met de Douane
•
Toezicht op handel in illegaal gekapt hout, houten meubels en papier en pulp door
risicogericht toezicht en handhaving bij niet naleving.
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV
Monitoring vectoren en bestrijding exotische vectoren

Wettelijke grondslag

•
Wet publieke gezondheid (en International Health Regulations)
•
Besluit publieke gezondheid
•
Wet op de economische delicten
•
Warenwet
•
Warenwetbesluit Lucky Bamboo
•
Warenwetbesluit bestuurlijke boeten
Ter mitigatie van de volgende risico’s:
•
Risico voor de volks- en diergezondheid

Type toezicht
•
Verzamelen, vermeerderen en uitdragen van kennis over de verspreiding in Nederland, de
kans op introductie en eventuele bestrijding (Centrum Monitoring Vectoren)
•
Beleidsadvisering
•
Risicocommunicatie
•
Leveren van expertise voor vectorbestrijding, draaiboeken en ‘vector-borne disease-risk’
analyses voor het RIVM en WBVR.
•
Bestrijding van vectoren op grond van de Wet Publieke Gezondheid indien aangetroffen
•
Preventief toezicht op hoog risico locaties
•
Het reageren op meldingen en het opvolgen van handhavingsverzoeken.
•
Handhaving bij niet naleven van de regelgeving
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV, VWS
Toezicht op en handhaving van handel en bezit van invasieve exoten

Wettelijke grondslag

•
Wet natuurbescherming
•
Verordening (EU) nr. 1143/2014
•
Besluit natuurbescherming
Ter mitigatie van de volgende risico’s:
•
Nadelige gevolgen op de biodiversiteit van zowel de opzettelijke als onopzettelijke
introductie en verspreiding van invasieve uitheemse soorten

Type toezicht
•
Toezicht op handelaren in dieren en planten
•
Toezicht op opvangcentra en wetenschappelijke instellingen
•
Bestrijding van invasieve exoten (bestrijding in het buitengebied wordt door de provincies
uitgevoerd)
•
Het reageren op meldingen en het opvolgen van handhavingsverzoeken.
•
Handhaving bij niet naleving.
______________________________________________________________________________
157 |

Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV
Toezicht op en handhaving van Wet dieren (met name dierenwelzijn)

Wettelijke grondslag

•
Wet Dieren
•
Besluit houders van dieren
Ter mitigatie van de volgende risico’s:
•
Onvoldoende gezondheid en welzijn van dieren

Type toezicht
•
Toezicht op dierenwelzijn van dieren anders dan landbouwhuisdieren, honden en katten
•
Toezicht op dierenwelzijn van dieren en vergunningsvoorwaarden in dierentuinen
•
Toezicht op dierenwelzijn van dieren tijdens transport door de lucht (melding gestuurd)
•
Handhaving op basis van meldingen en handhavingsverzoeken
•
In beperkte mate samen met Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming (LID)
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV

______________________________________________________________________________
158 |

Taak

Beeld taken en effecten
Beschikbare
capaciteit
2019 (in
fte)343

Toezicht
op
wetgeving

Effect van de huidige realisatie

Risico van effect in huidige staat

- Bestaande ongewenste situaties en overtredingen
blijven voortbestaan met risico op aantasting van de
biodiversiteit, risico op insleep van dierziektes, risico
voor dierenwelzijn door bijvoorbeeld smokkel en het
bijbehorende politiek/bestuurlijk risico als gevolg.
- Instanties als de Politie, Interpol en Europol leunen
op de kennis van het domein Natuur en kunnen
onvoldoende handelen op ongewenste situaties.
- RVO.nl kan vergunningsaanvragen niet goed
afhandelen omdat RVO.nl leunt op de expertise van
Natuur, welke momenteel onvoldoende bijgehouden
kan worden, en omdat Inspectie Natuur niet alle
gevraagde controleverzoeken kan uitvoeren.
- Geringe pakkans: veel geïnspecteerde worden nooit
opnieuw geïnspecteerd. het percentage overtreding is
hoog met 33 % van de in 2018 uitgevoerde inspecties.
- Bestaande ongewenste situaties en overtredingen
blijven voortbestaan met risico op aantasting van de
biodiversiteit, risico op dierziektes, risico voor
dierenwelzijn en het bijbehorende politiek/bestuurlijk
risico als gevolg.
- Instanties als de Politie, Interpol en Europol leunen
op de kennis van het domein Natuur en kunnen
onvoldoende handelen op ongewenste situaties.
Economische risico's door oneerlijke concurrentie en
klachten vanuit derde landen vanwege derving van
inkomsten. Biodiversiteitsrisico door het gebruik van
ongeoorloofde genetische bronnen
- Bestaande ongewenste situaties en overtredingen
blijven voortbestaan waardoor er geen level playing
field is. Met risico voor biodiversiteit, klimaat en het
bijbehorende politiek/bestuurlijk risico als gevolg.

CITES-

5,4 fte

- Er is sprake van een beperkte capaciteit voor samenwerking met
Politie, Interpol en Europol. Op verzoeken voor ondersteuning bij
opsporingsonderzoeken
moet
geregeld
afwijzend
worden
gereageerd
- Het domein Natuur kan niet voldoen aan alle controles op
vergunningsaanvragen vanuit RVO.nl. Met de huidige capaciteit
kunnen 250 controleverzoeken worden uitgevoerd, waar er 400
worden gevraagd.
- De mogelijkheid om naleefmetingen uit te voeren is zeer beperkt.
Zowel bij bekende als onbekende doelgroepen. Dit heeft tot gevolg
dat de informatiepositie zeer beperkt is en vooral gebaseerd op
historische informatie.

Het
uitvoeren
van
toezicht op beschermde
soorten
dieren
en
planten en gebieden op
basis
van
de
Natuurbeschermingswet

9,7 fte

Toezicht
protocol

Nagoya-

1,4 fte

hout

4,0 fte

- Inspecties van infrastructurele werkzaamheden worden naar
behoren uitgevoerd omdat hier met prioriteit capaciteit voor wordt
vrijgemaakt
om
het
bijkomende
economische
en
politiek/bestuurlijke risico te mitigeren.
- De capaciteit voor opsporing is beperkt, waardoor er te weinig
opsporingsinitiatieven gedaan, en opgestart kunnen worden.
- Er is sprake van een ontoereikende informatiepositie en beperkte
capaciteit voor samenwerking met Politie, Interpol en Europol.
Toezicht op handel in beschermde dieren en planten wordt
hoofdzakelijk reactief uitgevoerd. Er is weinig capaciteit voor
projectmatige verdieping in doelgroepen om meer zicht te krijgen
op naleving en het volgen van trends en ontwikkelingen.
- Er worden momenteel te weinig controles gedaan (50 per jaar),
vaak bij dezelfde bedrijven waardoor weinig nieuwe bedrijven
bezocht worden. Hierdoor is het naleefbeeld van de sector beperkt
- Er is sprake van een ontoereikende informatiepositie en beperkte
capaciteit voor samenwerking met Politie, Interpol en Europol.

Toezicht
wetgeving

343

op

op

Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
159 |

Monitoring vectoren en
bestrijding
exotische
vectoren

22,5 fte

- Op piekmomenten (zomermaanden) kunnen met de gegeven
capaciteit de basistaken voor het CMV niet naar behoren uitgevoerd
worden.
- Andere taken (risicobewaking ten aanzien van inheemse muggen,
teken, knutten, toezicht, handhaving en expertise) kunnen
onvoldoende worden uitgevoerd.
- Het inspelen op (toekomstige) ontwikkelingen kan onvoldoende
gedaan worden.

Toezicht op handel en
bezit
van
invasieve
exoten

4,1 fte

- Zowel bedrijfsmatig als particulier vindt handel plaats van
invasieve exoten. Het toezicht binnen deze taak wordt op dit
moment naar behoren uitgevoerd.

Handhaving
dierenwelzijn

-

- Het domein Natuur is onvoldoende in staat om de groeiende
hoeveelheid meldingen en handhavingsverzoeken bij te houden
met de huidige capaciteit

47,1 fte

- Er kan te weinig in de kennispositie van het domein worden
geïnvesteerd
- Spoedzaken krijgen voorrang, waardoor breder toezicht (zoals
opsporingen, meldingen en geplande projecten) beperkt wordt
uitgevoerd, waardoor de informatiepositie en het beeld van de
risico's binnen de sector verslechterd.

Gehele domein

van

Tevens missen bronlanden inkomsten ten aanzien van
belastingen en winsten.
- Instanties als de Politie, Interpol en Europol leunen
op de kennis van het domein Natuur en kunnen
onvoldoende handelen op ongewenste situaties.
- Onvoldoende toezicht (met name in piekmaanden)
op
exotische
en
inheemse
vectoren
met
volksgezondheidsrisico, dierziekte en de bijbehorende
politiek/bestuurlijke risico's, zowel op landelijk als
gemeentelijk niveau als gevolg
- Een verslechterende kennispositie op het gebied van
vectoren doordat er geen tijd is voor het inspelen op
ontwikkelingen en scholing. Hierdoor kan er
bijvoorbeeld niet juist ingegrepen worden bij de
bestrijding van vectoren of meegedacht met RIVM
en/of WBVR over inschatten van (nieuwe) risico’s.
- Een te smalle basis voor de laboratorium
werkzaamheden, alleen topprioriteiten kunnen op tijd
worden bemenst. Structureel ontbreekt de tijd om
voor andere risico’s voldoende kennis op te bouwen en
in laboratorium procedures te verwerken.
Door de toename van het aantal dier- en plantsoorten
die als invasief worden geclassificeerd en waar toezicht
op gehouden moet worden komt deze taak in de
toekomst mogelijk onder druk te staan.
- Risico op onvoldoende borging van het dierenwelzijn
(bij bijvoorbeeld dierentuindieren).
- Onvoldoende opvolging van aanvragen met
politiek/bestuurlijke risico's als gevolg.
- Bestaande ongewenste situaties en overtredingen
blijven voortbestaan met risico op aantasting van de
biodiversiteit, risico op dierziektes, risico voor
dierenwelzijn van exoten en het bijbehorende
politiek/bestuurlijk risico als gevolg.
- Door reactief en niet proactief toezicht (geplande
projecten) te houden wordt er onvoldoende
geïnnoveerd, verslechterd de informatiepositie en
worden mogelijk niet de grootste risico's aangepakt.

______________________________________________________________________________
160 |

Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit 344
Meerjarige ontwikkeling beschikbare
Verdeling van beschikbare capaciteit 2019 over Divisie/ Afdeling
capaciteit in fte
50,0
48,6
48,0

55,7%

FTE
26,2

1,4%

0,7

17,9%

8,4

18,8%

8,9

2,6%

1,2

3,1%

1,5

0,6%

0,3

100,0%

47,1

Uren

HH Inspectie

47,1

HH Klant, bedrijf en consument

46,0
44,0

Divisie/Afdeling

HH Laboratorium
42,9
HH Regie en expertise

42,0
40,8

ST Communicatie

40,0

ST Juridische afhandeling & Advisering

38,0

ST Politiek, bestuurlijke zaken
Totaal

36,0
2017

344

64.907

2018

2019

2020

Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
161 |

Algemene beeld risico’s domein
Mens
De invasieve exotische muggensoorten die zich in Nederland kunnen vestigen indien import en
verspreiding niet wordt tegengegaan, zorgen voor het risico van toekomstige uitbraken van nu nog
exotische infectieziekten in Nederland345. Er is een grote kans dat één of enkele van de
muggensoorten zich in Nederland zullen vestigen indien introductie en verspreiding niet worden
tegengegaan. Risico’s liggen bij bedrijven die tweedehands banden en Lucky Bamboo importeren,
locaties met veel verkeer uit het buitenland en risicogebieden in de openbare ruimte346. Ook van
andere exotische vectoren zoals de Hyalommateek is het relevant om te weten of zij in Nederland
aanwezig zijn zodat deze eventueel tijdig kan worden bestreden en/of beheerst. Daarnaast kan
voorlichting geven ook een effectieve vorm van preventie zijn. Ook zijn er exotische pathogenen die
na introductie door inheemse vectoren kunnen worden overgebracht. Daarvoor is het belangrijk de
status (verspreiding, abundantie) van deze inheemse vectoren te kennen.
Dier, plant en milieu
Nieuwe geïntroduceerde vectoren brengen ook het risico met zich mee om dierziektes over te
brengen. Daarnaast bestaat bij onvoldoende toezicht op handel en bezit van invasieve exoten het
risico dat de biodiversiteit wordt bedreigd omdat invasieve exoten in delen van de EU-schade kunnen
toebrengen347.
De handel in beschermde dieren en planten, producten en hout is zeer lucratief. De pakkans is
minimaal, de winstmarges zijn hoog daar het veelal ‘roof’ uit de natuur betreft waarvoor weinig
inspanning hoeft te worden gepleegd. De biodiversiteit wereldwijd staat sterk onder druk. Illegale
handel in beschermde soorten en illegaal gekapt hout draagt hier negatief aan bij. Illegale handel in
beschermde dieren en planten en hout brengt een risico met zich mee vanwege mogelijke schade
voor de biodiversiteit in bronlanden348. Voorbeelden zijn de ongebreidelde stroperij van de paling in
de EU voor handel richting China. Het stropen van pangolins349 ofwel schubdieren in Afrika die soms
via de EU naar China worden gesmokkeld. De grootschalige ontbossing in onder meer de
Amazone350, Myanmar351, en andere delen van de wereld voor de handel in hout, meubels en papier.
Het domein Natuur werkt in een dynamisch internationaal krachtenveld. Handel en handelaren
opereren wereldwijd. Op dit moment is de kennispositie over het gehele domein onvoldoende. Er is
beperkt zicht op de handel in vogels en reptielen. Voor andere diergroepen, producten en met name
planten is weinig tot geen actueel beeld van de handelsstromen, trends en risico’s.
Economisch
Op dit moment is de kennispositie over het gehele domein onvoldoende. Er is beperkt zicht op de
handel in vogels en reptielen. Voor andere diergroepen, producten en met name planten is weinig
tot geen actueel beeld van de handelsstromen, trends en risico’s. Om de illegale handel in Europa
en daarbuiten te kunnen bestrijden is samenwerking nodig. Samenwerking met Europol en
Interpol vindt nu incidenteel en ad hoc plaats vanwege capaciteitstekort352.
Daarnaast leidt onvoldoende inzet op de handhaving van de handel in beschermde dieren en planten
en hout tot concurrentievervalsing. Zo klaagt de reguliere vogelhandel over onvoldoende inzet
waardoor de illegale handel ruim baan zou krijgen353. Ook ten aanzien van hout vraagt de branche
om het creëren van een ‘level playing field’. Bedrijven die willen voldoen aan de wetgeving hebben
investeringen gedaan. Er moet voldoende toezicht blijven op bedrijven aan de onderkant van de
markt die snel geld willen verdienen.
Overig
Vanuit de wens om over te schakelen van fossiele brandstoffen naar andersoortige bronnen is een
grote vraag ontstaan voor het bijstoken van houtige biomassa354. Deze bron wordt ondersteund door
subsidiegeld. Vraag is of de vraag naar biomassa het duurzaam geproduceerde aanbod zal

345

Toezichtbeeld Natuur
Strategische analyse door NVWA PB Natuur Milieu Duurzaamheid
347
Strategische analyse door NVWA PB Natuur Milieu Duurzaamheid
348
Factsheet MJBH september 2018
349
https://www.nationalgeographic.com/animals/mammals/group/pangolins/
350
https://amazonwatch.org/news/2019/0922-the-amazon-is-still-on-fire-conservation-groups-blame-illegal-logging-andcriminal-networks
351
https://www.illegal-logging.info/regions/myanmar-burma
352
Investeringsplannen 2020
353
Factsheet MJBH september 2018
354
https://amazonwatch.org/news/2019/0922-the-amazon-is-still-on-fire-conservation-groups-blame-illegal-logging-andcriminal-networks
346

______________________________________________________________________________
162 |

overstijgen. De NVWA houdt geen toezicht op de subsidiestromen, dit is RVO en de NEA. Een van
de taken van het domein is het toezicht houden op het illegale kappen van hout onder de EUhoutverordening. Dit hangt samen met de toenemende maatschappelijke aandacht voor
duurzaamheid, biodiversiteit en dierenwelzijn, waardoor incidenten rond deze onderwerpen onder
een vergrootglas te liggen. Uit diverse strafrechtelijke onderzoeken is gebleken dat Nederland
belangrijk is wat betreft de in-, uit- en/of doorvoer van illegaal verkregen beschermde dieren,
planten en hout of producten daarvan vanwege de gunstige ligging en onze optimale logistieke
infrastructuur. Ook gepubliceerde vondsten van exotische vectoren halen bijna zonder uitzondering
de nationale en lokale media, veroorzaken lokale maatschappelijke onrust en leiden tot vragen van
de Tweede Kamer.

Naleving en/of overige KPI’s
Binnen het domein Natuur zijn in 2018 in totaal 607 inspecties en 8 grootschalige
opsporingsonderzoeken uitgevoerd voor de opdrachtgever LNV: 552 inspecties op het terrein van
natuur en biodiversiteit en 55 op het terrein van dierenwelzijn. Van de 300 verzoeken van RVO.nl is
33% niet akkoord bevonden. Bij de 166 in inspectie genomen meldingen Natuur ligt het percentage
ook op 33%. Ook bij de EU-houtverordening ligt het overtredingspercentage op 33%355. Jaarlijks
kan bij de doelgroep marktdeelnemers onder EU-houtverordening 1% van de doelgroep worden
geïnspecteerd. Bij de meldingen welzijn (51) was 20% niet akkoord.
Voor opdrachtgever VWS zijn in het kader van de monitoring en bestrijding van exotische muggen
een groot aantal inspecties bij bedrijven, invoerhavens en overige locaties uitgevoerd. Gezien het
grote aantal verschillende doelgroepen is de toezicht intensiteit moeilijk te meten. Met name de
inspecties op de Houtverordening kennen een lange doorlooptijd vanwege de veelheid aan
documentatie in andere talen die moet worden doorgenomen en geduid. Tevens moeten bij deze
inspecties vaak aanvullende gegevens worden aangeleverd door bedrijven. Dit verhoogt de
doorlooptijd.

Belangrijkste ontwikkelingen356
Of er voldoende capaciteit is wordt bepaald door het aantal taken (vraag naar capaciteit) en de
beschikbare capaciteit (aanbod van capaciteit) binnen de organisatie. De hoeveelheid taken en de
beschikbare capaciteit kunnen toenemen en afnemen, enerzijds door oorzaken binnen de organisatie
(intern) en anderzijds door oorzaken buiten de organisatie (extern). Onvoldoende capaciteit en dus
het niet optimaal kunnen vervullen van de taken brengt risico’s met zich mee voor mens, plant, dier
en milieu en kent daarnaast ook politiek-bestuurlijke en economische risico’s.
Interne ontwikkelingen
Het domein bevindt zich op een kantelmoment door de pensionering van een groot deel van de
ervaren inspecteurs en de lange opleidingstermijn van nieuwe inspecteurs. Dit kan leiden tot een
capaciteitstekort. Binnen het domein Natuur gaan op korte termijn negen van de 22 inspecteurs met
pensioen357. De gemiddelde opleidingstermijn om volledig zelfstandig te kunnen inspecteren binnen
het domein natuur is drie jaar358.
De FLEGT-vergunningen worden door NVWA afgehandeld binnen KCDV; er worden meer fysieke
inspecties uitgevoerd door de Douane. Dit leidt tot het constateren van meer overtredingen en
daarmee tot een grotere vraag van ondersteuning door het domein Natuur.
Vanwege een aanpassing van het specifieke interventiebeleid aan het algemene interventiebeleid
zal vanaf het moment van publiceren van het aangepaste interventiebeleid geen waarschuwing meer
worden gegeven bij overtredingen van de EU-houtverordening. Er zal direct worden overgegaan tot
een vooraankondiging van een last onder dwangsom. Dit heeft tot gevolg dat rapporten uitgebreider
moeten zijn en er meer bezwaar en beroepszaken zullen volgen. Doorlooptijden zullen stijgen
waardoor met gelijkblijvende capaciteit minder inspecties kunnen worden uitgevoerd.
Het domein werkt sinds 2019 zowel met SPIN als Inspect. In Inspect worden alle meldingen
ingevoerd en is in begin 2019 een aantal andere inspecties ingevoerd. Door deze keuze moet in twee
355

https://www.nvwa.nl/onderwerpen/import-van-hout-en-houtproducten-flegt/jaaroverzicht-hout--en-flegt-verordening-2018
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
357
Investeringsplannen 2020
358
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
356

______________________________________________________________________________
163 |

systemen worden gewerkt en worden analyses gemaakt op basis van twee datasets. Dit verhoogt
de doorlooptijden van inspecties en analyses. Tevens is de kans op omissies of dubbele registratie
aanwezig. Dit kan de kwaliteit van de data kan verslechteren.
Externe ontwikkelingen
Muggen
De aanpak van monitoring en bestrijding van ongewenste muggenpopulaties is vastgelegd in een
plan van aanpak359. Deze aanpak is sinds 1 januari 2018 gebaseerd op een wijziging in de Wet
publieke gezondheid met betrekking tot de preventie en bestrijding van (exotische) muggen360. VWS
verwacht dat de NVWA het onderzoek naar de aanwezigheid van exoten die in Nederland een risico
vormen voor de volksgezondheid voortzet. De aanpak van (exotische) muggen wordt herijkt om
deze toekomstbestendiger te maken. Daarnaast wordt verwacht dat ook klimaatverandering een
impact heeft op de aanwezigheid van vectoren361.
Vragen, meldingen en handhavingsverzoeken
De toenemende maatschappelijke aandacht voor duurzaamheid, biodiversiteit en dierenwelzijn leidt
ertoe dat incidenten rond deze onderwerpen snel onder een vergrootglas komen te liggen. Daardoor
wordt soms capaciteit aangewend, bijvoorbeeld voor het beantwoorden van Kamervragen, op
maatschappelijk en politiek gevoelige onderwerpen die niet per se het grootste risico vormen voor
het behoud van biodiversiteit. Het aantal handhavingsverzoeken op het gebied van dierenwelzijn,
invasieve exoten, muggen en hout is al vele jaren hoog en zal gelet op de publieke belangstelling
voor deze onderwerpen niet minder worden. In 2019 is bijvoorbeeld veel capaciteit ingezet op het
dossier Oostvaardersplassen met betrekking tot het beantwoorden van meldingen, afhandelen van
handhavingsverzoeken en het uitvoeren van inspecties. In 2019 zijn diverse houtonderzoeken in
zowel bestuursrecht als strafrecht uitgevoerd aangaande teak uit Myanmar bestemd voor de luxe
jachtbouw.
RVO verzoeken
Door de uitbreiding van het aantal beschermde soorten neemt de hoeveelheid aanvragen voor
CITES-vergunningen en certificaten navenant toe. RVO wil een deel van deze aanvragen uitzetten
ter inspectie bij de NVWA omdat twijfels rijzen over de legaliteit van de soort, dan wel de juistheid
van de aanvraag. De capaciteit om deze verzoeken af te handelen is nu gezet op 250 voor CITES en
50 voor dierentuinen. Meer verzoeken verdrukt ander werk. RVO heeft de wens om ongeveer 400
verzoeken uit te kunnen zetten. Indien deze verzoeken niet kunnen worden uitgezet kan RVO haar
taak met betrekking tot het verstrekken of afwijzen van aanvragen niet goed uitvoeren omdat haar
informatiepositie over de specifieke gevallen onvoldoende is. Dit signaal is in diverse gremia
neergelegd bij zowel LNV en RVO. Het gesprek hierover is gaande. Het is zaak de balans te bewaren
omdat LNV-financier is van zowel RVO als NVWA. Financiering vindt echter verschillend plaats (RVO
per dossier en NVWA lump sum) waardoor snel scheefgroei kan ontstaan.
FLEGT-uitbreiding vergunningen
Het is de insteek van de Europese Commissie onder het FLEGT-actieprogramma om met meer landen
vrijwillige partnerschapsovereenkomsten te sluiten en deze in te richten. Dit zal tot gevolg hebben
dat meer landen FLEGT-vergunningen afgeven welke in de EU zullen moeten worden afgehandeld.
Bijstand bij opsporingsonderzoeken
Er kan niet volledig aan de vraag vanuit politie en justitie worden voldaan om expertise te leveren
bij grootschalige opsporingsonderzoeken. In 2019 is aan een tiental onderzoeken zeer beperkt
deelgenomen. Daarnaast is bij vier onderzoeken aangegeven dat er geen capaciteit beschikbaar is.
Dit resulteert erin dat deze opsporingsonderzoeken niet opgepakt kunnen worden vanwege het
ontbreken van specifieke sector en soortenkennis bij politie en justitie.

359

Jaarplan 2019
Kaderbrief VWS 2020
361
ZonMw-kennisagenda Klimaat & Gezondheid, 2019
360

______________________________________________________________________________
164 |

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein
Natuur362
Als aanzet tot een handelingsperspectief en ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek is in
deze domeinomschrijving een capaciteit berekening per taak verder uitgewerkt, wat leidt tot de
vereiste capaciteit die nodig is om de taken goed uit te voeren. De beperking voor deze berekening
binnen dit onderzoek is dat wordt uitgegaan van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering.
Deze uitwerking vereist een gedeeld en gedragen beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen
de NVWA en haar opdrachtgevers. De berekeningen die per taak zijn gemaakt en onderbouwd zijn
een aanzet voor het gesprek over het handelingsperspectief per taak. Doordat er meerdere
handelingsperspectieven zijn geeft een optelsom van deze individuele berekeningen geen accuraat
beeld van de totale vereiste capaciteit. Er is derhalve geen optelsom gegeven voor het domein. De
berekeningen veronderstellen geen instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden
als aanzet voor het te voeren gesprek.

Toezicht op CITES-wetgeving

5,4 fte

Capaciteit
Berekende
capaciteit363
8,5 fte

Toezicht op beschermde soorten
dieren en planten en gebieden
Toezicht op Nagoya-protocol
Toezicht op hout wetgeving

9,7 fte

-

9,7 fte

1,4 fte
4,0 fte

4,5 fte

1,4 fte
8,5 fte

Monitoring en bestrijding van
exotische en inheemse vectoren

22,5 fte

3 fte

25,5 fte

Toezicht op handel en bezit van
invasieve exoten

4,1 fte

3 fte

7,1 fte

-

-

-

6 fte

6 fte

Taak

Handhaving van dierenwelzijn

Beschikbaar

Domein algemeen

362
363

Totaal

Toelichting

9,9 fte

4,5 fte voor de uitvoer
van het toezicht op
handelsstromen ten
aanzien van dieren
(zowel vanuit CITESwetgeving als
beschermde dieren).
4 fte voor de opvolging
en afhandeling van
verzoeken vanuit
RVO.nl.

4,5 fte voor de uitvoer
van het toezicht op
handelsstromen ten
aanzien van
hout(producten).
3 fte voor de uitvoering
van
laboratoriumanalyses
ten aanzien van
inheemse en exotische
vectoren.
2 fte voor de uitvoer
van het toezicht op
handelsstromen ten
aanzien van invasieve
exoten.
1 fte voor de uitvoering
van
laboratoriumanalyses
ten aanzien van
invasieve exoten.
De
capaciteitsberekening
hiervan, wordt in het
domein Dierenwelzijn
meegenomen
6 fte voor
kennisontwikkeling en
het inspelen op interne-

Investeringsplannen 2020
Op basis van domein gesprekken met NVWA en opdrachtgever

______________________________________________________________________________
165 |

en externe
ontwikkelingen.
Domein totaal

47,1 fte

Toezicht op CITES-wetgeving364
De berekende capaciteit van 4,5 fte zal ook bijdragen aan het toezicht op beschermde diersoorten
en planten, door middel van de (extra) controle op handelsstromen.
Er worden momenteel 500 inspecties uitgevoerd, waaronder 250 verzoeken vanuit RVO. Het
overtredingspercentage ligt rond de 33% De 4,5 fte berekende capaciteit zorgt dat dit toezicht naar
behoren kan worden uitgevoerd Door minstens totaal 1200 controles te kunnen doen waarvan 400
verzoeken van RVO.
Momenteel worden er 250 van de door RVO gewenste 400 verzoeken van de RVO.nl behandeld365.
De berekende capaciteit van 4 fte zorgt ervoor dat alle verzoeken naar behoren behandeld kunnen
worden.
Toezicht op hout wetgeving366
Er worden momenteel ongeveer 50 inspecties per jaar uitgevoerd op een totaal van 5000
marktdeelnemers. Dit is 1% van de doelgroep Het percentage unieke bedrijven ligt lager omdat het
naleefpercentage ongeveer 40% overtredingen weergeeft. De 4,5 fte berekende capaciteit zorgt dat
dit toezicht naar behoren kan worden uitgevoerd op een toezicht intensiteit van 2 à 3 % (door de
uitvoer van 150 controles). Laboratorium analyses worden uitgevoerd door de NVWA zelf (divisie
lab-NRC) of uitbesteed aan internationaal gerenommeerde instellingen op het gebied van
soortdeterminatie, vaststelling plantage hout of wild hout en isotopen. Om dit beter te kunnen dient
het budget hiervoor te worden uitgebreid
Monitoring en bestrijding van exotische en inheemse vectoren
Er worden momenteel 5000 laboratoriumanalyses uitgevoerd. Om voldoende aan deze taak te
voldoen dienen dit er minstens 7000 te zijn en dient de interpretatie, interne terugkoppeling en
advisering over de resultaten te worden uitgebreid. Daarnaast moet een groeiend aantal meldingen
worden onderzocht en beantwoord. De 3 fte berekende capaciteit zorgt dat dit er voldoende
laboratoriumonderzoeken en aanverwante werkzaamheden uitgevoerd kunnen worden en deze taak
naar behoren kan worden uitgevoerd en ingebed.
Toezicht op handel en bezit van invasieve exoten
Er worden momenteel alleen reactief op meldingen en handhavingsverzoeken geacteerd (dit betreft
slechts een tiental meldingen) De 2 fte berekende capaciteit zorgt dat dit toezicht naar behoren kan
worden uitgevoerd door onder meer inzet van internet scraping kunnen aanbieders in kaart worden
gebracht en indien het bedrijfsmatige locaties zijn, kan een inspectie volgen. Bij particulieren is de
insteek waarschuwen.
Er worden momenteel enkele tientallen laboratoriumanalyses uitgevoerd, die voornamelijk van de
keuringsdiensten afkomstig zijn. Om voldoende aan deze taak te voldoen dienen dit er minstens 500
te zijn en dient de interpretatie, interne terugkoppeling en advisering over de resultaten te worden
uitgebreid. Daarnaast moet een groeiend aantal meldingen worden onderzocht en beantwoord. De
1 fte berekende capaciteit zorgt dat er voldoende laboratoriumonderzoeken en aanverwante
werkzaamheden uitgevoerd kunnen worden en deze taak naar behoren kan worden uitgevoerd en
ingebed.
Domein algemeen
Het domein is momenteel niet in staat in te spelen op interne en externe ontwikkelingen. De 6 fte
zorgt ervoor dat andere taken niet onnodig onder druk komen te staan en het domein deze taak
structureel uit kan voeren.
Proces en middelen
Het domein Natuur wil inzetten op het gebruik van nieuwe onderzoekmethodieken zoals DNA- en
isotopenonderzoek. Hierdoor kunnen overtredingen sneller gedetecteerd worden en juridisch sterker

364

Op basis van nota investeringsplannen 2020
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
366
Op basis van nota investeringsplannen 2020
365

______________________________________________________________________________
166 |

worden onderbouwd. Dit zal de doorlooptijden van strafrechtelijke en bestuursrechtelijke
onderzoeken verkorten. Omdat er een toename is van internethandel wil het domein ook gebruik
maken van nieuwe technieken en tools zoals internet scraping. Om deze technieken in te kunnen
zetten is de komende jaren structureel een onderzoeksbudget noodzakelijk.
Laboratorium analyses worden uitbesteed aan internationaal gerenommeerde instellingen op het
gebied van soortdeterminatie, vaststelling plantage hout of wild hout en isotopen. Om dit beter te
kunnen uitvoeren is een onderzoeksbudget van 20.000 euro per jaar nodig367.

367

Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.

______________________________________________________________________________
167 |

7.2

Vis duurzaamheid368

Het domein Vis duurzaamheid richt zich op het borgen van het publiek belang natuur (bescherming
van Nederlandse natuurgebieden en planten- en diersoorten) en duurzaamheid (stimuleren van een
duurzame visserij). Vis duurzaamheid controleert op de naleving van het Gemeenschappelijk
Visserijbeleid (verordeningen), de Uitvoeringsregeling zeevisserij, de Visserijwet 1963 en de Wet
Natuurbescherming.

Taken binnen Vis duurzaamheid369
De activiteiten binnen het domein Vis duurzaamheid zijn onder te verdelen in vier hoofdtaken, door
het domein ook wel benoemd als werkpakketten of aandachtsgebieden. Toezicht zeevisserij is verder
onderverdeeld gezien de grootte van deze taak; dit resulteert in totaal in zes taken:
•
•
•
•
•
•

Toezicht zeevisserij - toezicht op zee
Toezicht zeevisserij - toezicht bij aanlanden
Toezicht zeevisserij - toezicht op vangstregistratie (ERS en E-Lite)
Tegengaan van illegale, niet gemelde en ongereglementeerde visserij (IOO/IUU)
Toezicht kust- en binnenvisserij
Overige taken zoals toezicht op aquacultuur en handelsnormen

Wettelijke grondslag voor alle taken
• Verordening (EU) nr. 1380/2013 inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid
• Uitvoeringsregeling zeevisserij nr. 2011/218837
• Visserijwet 1962/ BWBR0002416
• Wet Natuurbescherming 2015/ BWBR0037552

Toezicht zeevisserij – toezicht op zee (inclusief toezicht op Natura 2000 gebieden)
Wettelijke grondslag
•
Verordening (EU) nr. 1224/2009 tot vaststelling van een communautaire
controleregeling die de naleving van de regels van het gemeenschappelijke visserijbeleid
moet garanderen
•
Natura 2000 verordening in de Wet Natuurbescherming.

Type toezicht
•
Het uitvoeren van inspecties op zee (VIPOL)
•
Fysieke controles van het motorvermogen van vissersvaartuigen
•
Het uitvoeren van monitoring met behulp van VMS en AIS
•
Toezicht op de naleving van Natura 2000
Open of gesloten toezichtnorm
•
Deels open, deels gesloten, toezicht wordt waar mogelijk risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV
Toezicht zeevisserij - toezicht aanlanden (in NLD 2018: 19.581 aanlandingen)
Wettelijke grondslag
• Verordening (EU) nr. 1224/2009 tot vaststelling van een communautaire controleregeling
die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen
Type toezicht
•
Toezicht op het aanlanden (wegen, vervoer, tracering, afslag en handel) van de demersale
en de pelagische visserij
•
Inspecties van stromen bij bedrijven
Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten toezichtnorm

368

Beschrijving van het domein op basis van Strategische analyse door NVWA Natuur, Milieu, Duurzaamheid (2019)
Taakdefinitie op basis van Strategische analyse door NVWA Natuur, Milieu, Duurzaamheid (2019) en gevalideerd tijdens de
domeingesprekken
369

______________________________________________________________________________
168 |

•

•
•
•

Met betrekking tot haring, makreel, horsmakreel en blauwe wijting zorgen de bevoegde
autoriteiten van de lidstaten ervoor dat ten minste 7,5% van de voor elke soort aangelande
hoeveelheden en ten minste 5% van de aanlandingen volledig worden geïnspecteerd
(NEAFC).
Van de aanlandingen van vissersvaartuigen met meerjarenplansoorten Tong, Schol,
Kabeljauw en Heek dient jaarlijks 5% geïnspecteerd te worden
Van de aanlandingen dienen 20% van de totale hoeveelheid van meerjarenplansoorten
(schol, tong, kabeljauw, Heek) gecontroleerd te zijn
Aanlandingen uit NAFO-gebied moeten volledig (100%) worden gecontroleerd

Financier
•
LNV
Toezicht zeevisserij – toezicht op vangstregistratie
Wettelijke grondslag
•
Verordening (EU) nr. 1224/2009 tot vaststelling van een communautaire
controleregeling die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid
moet garanderen

Type toezicht
•
Fysieke inspecties van elektronische registratiesystemen (ERS)
•
Administratieve controles (verificaties achteraf) middels technologische middelen, zowel op
zee als bij aanlanding in Nederland of andere EU-havens
Open of gesloten toezichtnorm
•
Deels open, deels gesloten, toezicht wordt waar mogelijk risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV
Tegengaan van illegale, ongemelde en ongereglementeerde visserij (IOO/IUU)
Wettelijke grondslag
•
Verordening (EG) Nr. 1005/2008 houdende de totstandbrenging van een communautair
systeem om illegale, ongemelde en ongereglementeerde visserij te voorkomen, tegen te
gaan en te beëindigen

Type toezicht
•
Fysieke inspecties van aanlandingen van vaartuigen uit derde landen
•
Administratieve controles van aanlandingen van vaartuigen uit derde landen
•
Verificaties van aangelande en geïmporteerde visproducten aan de hand van
vangstcertificaten
•
Afgifte van vangst en re-export certificaten
•
Het uitvoeren van kruiscontroles
•
Het opstellen van voortgangsrapportages
•
Voldoen aan informatieverzoeken van andere EU-lidstaten (Mutual assistance)
•
Administratieve controles omtrent traceerbaarheid bij exporteurs van visserijproducten
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV
Toezicht op de binnenvisserij en kustwater (incl. zoetwatervis)
Type toezicht
•
Preventief toezicht op illegale visserij door beroepsvissers en het illegaal gebruik van
beroepsvistuigen (doelgroepen: stropers, beroepsvissers, vishandelaren, viswinkels en
horeca)
•
Afstemmen en samenwerken met Spotvisserij Nederland en de groene BOA’s
______________________________________________________________________________
169 |

•
•
•
•

Toezicht op de naleving van het aalbeheerplan (Friesland) en het aal vangstverbod
Toezicht op het vangstverbod van de wolhandkrab en paling in de vanwege een te hoge
doxinebelasting permanent gesloten gebieden
Handhaving van de reducerende maatregelen ten behoeve van de schubvis in het
IJsselmeer
Toezicht op de recreatieve zeevisserij

Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht ingericht
Financier
•
LNV
Overige taken, zoals aquacultuur en handelsnormen
Wettelijke grondslag
•
Richtlijn
(EC)
2006/88
betreffende
veterinairrechtelijke
aquacultuurdieren en de producten daarvan

voorschriften

voor

Type toezicht
•
Toezicht op aquacultuur (fok- en mestbedrijven van paling, tilapia, meerval, de
schelpdierbedrijven en forellenvijvers)
•
Toezicht op handelsnormen
•
Toezicht op diergezondheid binnen de visserij
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht ingericht
Financier
•
Derden voor toezicht op aquacultuur
•
LNV voor het overige toezicht

______________________________________________________________________________
170 |

Beeld taken en effecten
Taak
Toezicht zeevisserij - toezicht
op zee

Beschikbare
capaciteit
2019 (in fte)
22,2 fte

Effecten

Risico van effect in huidige staat

Deze taak kan worden uitgevoerd, het blijft belangrijk om zichtbaar toezicht te
houden om goodwill te creëren bij andere landen.

De sector kent weinig spontane nalevers,
onvoldoende aanwezig te zijn op zee wordt het
risico op overvissen vergroot. Naleefgedrag
gaat nog slechter worden bij minder
capaciteit, echter kan door drones en
cameratoezicht het toezicht wel effectiever
worden de komende jaren. Visuele
waarneming blijft hierbij noodzakelijk; in
strafrechtelijk onderzoek wordt gevraagd wat
er is waargenomen.

Het domein kan nu net voldoende participeren in handhavende
samenwerkingsverbanden. Expertise heeft onvoldoende capaciteit om invulling
te geven aan internationale verplichtingen.
Er is onvoldoende capaciteit voor fysieke controles van het motorvermogen van
vissersvaartuigen. Daarnaast is er onvoldoende capaciteit (bij expertise) om
andere (nieuw) controlesystematiek te ontwikkelen.
Toezicht zeevisserij - toezicht
bij aanlanden

Toezicht zeevisserij - toezicht
op vangstregistratie (ERS en
E-Lite)
Tegengaan van illegale,
ongemelde en
ongereglementeerde visserij
(IOO/IUU)

Toezicht kust- en
binnenvisserij

11,5 fte

1,8 fte
7,3 fte

Deze taak wordt niet goed uitgevoerd. De gesloten normen binnen toezicht op
aanlanden worden wel gehaald, maar voor de steekproef plannen is het domein
met de huidige capaciteit door het ijs gezakt.
In de aanlandhavens wordt één keer per maand toezicht gehouden, dit zou bij
de primaire havens idealiter één keer per week moeten zijn. In Denemarken
leidde dit tot een infractieprocedure, Nederland zit daartegenaan. De kwaliteit
moet daarnaast ook beter.
Voldoende capaciteit om de taak goed uit te voeren.
Inspectie heeft onvoldoende capaciteit om de signalen die voortvloeien uit deze
taak af te handelen.

Het grootste risico is dat van een
infractieprocedure.
Andere risico’s zijn de kans op fraude, de kans
op wegsluizen, en risico's met betrekking tot
de voedselveiligheid.

Risico op onbestrafte criminaliteit, risico voor
het milieu, risico voor de voedselveiligheid

Het aantal complexe fraudezaken neemt toe, waardoor overige activiteiten vaak
niet opgepakt kunnen worden. De taak is belegd bij het FMC (Fishery Monitoring
Centre) te Echt. De capaciteit is daar (met de recente 2 extra fte vanwege de
Brexit) nu voldoende. Het FMC controleert administratief de vis die Nederland
binnen komt (33% van alle diepgevroren vis in de EU komt via Nederland
binnen). De capaciteit voor dat onderdeel is afdoende.

11,7 fte

Het FMC zet steeds meer signalen door die door inspectie (en expertise) moet
worden behandeld, 25% van deze signalen worden op dit moment niet
behandeld. Bij een toename van de capaciteit bij de havens (taak 2) kunnen
deze signalen worden opgepakt, waarmee de taak wel volledig kan worden
uitgevoerd.
Er is op dit moment onvoldoende capaciteit voor het uitvoeren van deze taak.
Voor het huidige takenpakket is de capaciteit voor toezicht aan de kust en de
grotere wateren zoals het IJsselmeer en de Deltawateren voldoende.

'Stroperij heeft vrij spel, vooral in bepaalde
provincies, risico Politiek/bestuurlijk

______________________________________________________________________________
171 |

Voor overige binnenwateren acteert het domein alleen als er een melding wordt
gemaakt. Er wordt nu geen toezicht gehouden in onder andere Limburg,
Overijssel of Gelderland.

Geen uitvoering van toezicht op
vismigratiepunten, effect op duurzame
visstanden, risico, milieu, politiek/bestuurlijk.

Stroperij wordt hierdoor niet (of nauwelijks) aangepakt.

Overige taken zoals toezicht
op aquacultuur en
handelsnormen
Gehele domein

0,5 fte

Toezicht op vismigratiepunten valt ook binnen deze taak, deze wordt nu niet (of
alleen ad hoc) uitgevoerd. Vis moet uit kunnen zwemmen naar de zee om te
kunnen voortplanten. In de buurt van migratiepunten mag niet gevist worden.
Daar moet toezicht op gehouden worden. Bij een aantal wateren houdt nu
niemand toezicht.
Capaciteit afdoende voor het uitvoeren van deze taak.

-

54,9 fte

______________________________________________________________________________
172 |

Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit 370
Meerjarige ontwikkeling beschikbare capaciteit in FTE

Verdeling van beschikbare capaciteit 2019 over Divisie / Afdeling
Divisie/Afdeling

90,0
78,1

HH Inspectie

75,7%

41,5

HH Klant, bedrijf en consument

2,5%

1,4

HH Regie en expertise

16,1%

8,8

ST Beleid, planvorming en instrumentontwikkeling

0,0%

0,0

30,0

ST Communicatie

1,1%

0,6

20,0

ST Juridische afhandeling & Advisering

4,3%

2,4

ST Politiek, bestuurlijke zaken

0,3%

0,1

100,00%

54,9

80,0

73,7

70,0
54,9

60,0

57,9

50,0
40,0

10,0
0,0
2017

370

FTE

2018

2019

2020

Totaal

Uren

75.586

Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
173 |

Algemene beeld risico’s domein
Mens
Onvoldoende toezicht op de visserij leidt voor de mens niet direct tot acute risico’s. Uitzondering
hierop is visserij in gesloten gebieden die gesloten zijn omdat vis daar te hoge niveaus van dioxines
of andere schadelijke stoffen kan bevatten (tracering van vis).
Plant, dier en milieu
Onvoldoende toezicht op de visserij kan leiden tot overbevissing, een afname van de biodiversiteit
en schade aan de natuurlijke leefomgeving.
Economisch
Door ondermaatse handhaving en toezicht kan het imago van Nederland als betrouwbare
handelspartner onder druk komen te staan wat economische gevolgen kan hebben.
Overig
EU-regelgeving wordt nog niet volledig wordt gevolgd. Nederland loopt hierdoor het risico van een
in gebreke stelling (infractieprocedure). Duurzaam visstand beheer is zowel maatschappelijk als
politiek een gevoelig onderwerp. Vermeende misstanden worden onder een vergrootglas gelegd en
leiden al snel tot Kamervragen en veel onrust. De wijze waarop het toezicht wordt vormgegeven is
daarbij een steeds terugkerend onderwerp.

Naleving en/of overige KPI’s371,372
De regelgeving, vormgegeven in Europees verband door middel van het Gemeenschappelijk Visserij
Beleid (GVB), is complex. Daarnaast zijn de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van de
voorschriften vaak slecht.
In 2018 zijn door de teams Vis duurzaamheid 7.000 inspecties uitgevoerd, waarvan 1170 fysieke
verificaties. In totaal zijn daarbij 292 maatregelen opgelegd.

Belangrijkste ontwikkelingen373,374,375,376
Of er voldoende capaciteit is wordt bepaald door het aantal taken (vraag naar capaciteit) en de
beschikbare capaciteit (aanbod van capaciteit) binnen de organisatie. De hoeveelheid taken en de
beschikbare capaciteit kunnen toenemen en afnemen, enerzijds door oorzaken binnen de organisatie
(intern) en anderzijds door oorzaken buiten de organisatie (extern). Onvoldoende capaciteit en dus
het niet optimaal kunnen vervullen van de taken brengt risico’s met zich mee voor mens, plant, dier
en milieu en kent daarnaast ook politiek-bestuurlijke en economische risico’s.
Interne ontwikkelingen
Op dit moment is het lastig om personeel te vinden voor het domein Vis duurzaamheid. Personeel
kan in zes maanden worden opgeleid wanneer zij beschikken over goed ontwikkelde algemene
vaardigheden; een specifieke vooropleiding of ervaring is niet nodig. Echter, het is lastig om mensen
te vinden die langere tijd op zee willen doorbrengen. Naast personeel is het van groot belang dat de
middelen op orde zijn; denk aan zaken als de beschikking over voldoende inzet van schepen en
vliegtuigen, maar ook systemen als de black-box ten behoeve van het verzamelen van visserijdata
die de handhaving sterk vereenvoudigen.
Het domein Vis duurzaamheid werkt (mee) aan verschillende innovaties die het toezicht doelmatiger
en doeltreffender kunnen maken. Voorbeelden hiervan zijn: Elektronische Inspectie Rapporten in
Europees verband, verplichting tot gebruik van het Elektronische vangst Registratie Systeem (ERS),
Elektronische opgave van vangsten in het kader van IUU voorschriften (E-Catch), optimalisatie van
de validatie van ERS vangstgegevens (VALID), gebruik van ‘blackboxen’ voor de registratie van
visserij activiteit, gebruik van ‘Remote Electronic Monitoring’ technieken (waaronder CCTV),
ontwikkeling van de visserij App (met RVO data en visherkenning) door de afdeling digitaal toezicht,
en het toezicht op visstroperij door gebruik te maken van nieuwe technieken zoals onder andere
chips en ultravioletspray. Ook wordt onderzocht of de inzet van drones kan bijdragen aan het
Op basis van MCS-rapportage januari – december 2018
Toezichtbeeld 2018 Vis Duurzaamheid
373
Toezichtbeeld 2018 Vis Duurzaamheid
374
Strategische analyse door NVWA Natuur, Milieu, Duurzaamheid (2019)
375
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en
het onderzoeksteam van Deloitte.
376
Kaderbrief 2020 (LNV)
371
372

______________________________________________________________________________
174 |

toezicht op de kust- en binnenvisserij waarbij in een later stadium wordt gekeken naar de inzet van
drones ten behoeve van het toezicht op de zeevisserij.
De NVWA werkt momenteel aan de ontwikkeling van de integrale ketenanalyse (IKA) visketen,
waarbij in kaart wordt gebracht waar in de keten zich risico's kunnen voordoen voor de samenleving.
Er wordt gekeken naar risico’s voor natuur en milieu, voedselveiligheid, dierenwelzijn en
diergezondheid. Fraudemogelijkheden worden geanalyseerd en aangegeven wordt hoe het staat met
het toezicht en de naleving in de verschillende schakels. Publicatie is voorzien in 2020. Bevindingen,
conclusies en aanbevelingen van de IKA kunnen aanleiding vormen om het toezicht anders in te
richten en/of te intensiveren.
Externe ontwikkelingen
De grote ontwikkelingen gaande binnen de visserijsector; een verbod op de puls visserij, een
toename van vis beperkende maatregelen in Natura 2000 gebieden, de Brexit, windparken op zee
en de volledige invoering van de aanlandplicht leiden tot spanningen tussen de visserijsector en de
toezichthouder. Dit heeft een negatief effect op hoe de inspecteurs worden bejegend en ook dit
maakt de werkzaamheden niet aantrekkelijker.
Er zijn op dit moment meerdere ontwikkelingen gaande die potentieel invloed hebben op de
gevraagde capaciteit van het domein Vis duurzaamheid. Een van de grote onbekenden is de
mogelijke Brexit. Bepaalde visserijsectoren zijn sterk afhankelijk van de VK-wateren en Nederlandse
visafslagen verwerken een grote hoeveelheid vis die wordt aangevoerd door VK-gevlagde
vaartuigen. Door de Brexit zou vissen in de VK-wateren mogelijk verdere regulering en bijkomende
handhaving met zich meebrengen. Ook verwordt de aanvoer van vis door VK-gevlagde schepen
mogelijk, afhankelijk van de dan geldende afspraken, tot aanvoer van derde landen waar strengere
controles voor gelden wat meer capaciteit vraagt (derde land=IUU). Daarnaast vergroot ook het
verbod op puls visserij potentieel de vraag naar capaciteit. Ook door het Noordzee akkoord en de
uitbreiding van de Natura 2000 gebieden (Marine Protected Area’s: Klaverbank, Doggersbank, Friese
front centrale oestergronden), PLAVIJ (IJsselmeerstelsel) en de herziening van de
controleverordening (1224/2009) en andere Europese verordeningen (Vo Technische Maatregelen)
neemt de vraag naar capaciteit toe. Wijzigingen worden doorgevoerd op tal van onderwerpen zoals
onder andere sancties, monitoring vaartuigen, logboek, recreatieve visserij, traceerbaarheid, etc.
Hiervoor is opleidingstijd van de inspecteurs nodig wat ook een grotere capaciteit vergt.
DG Mare stelt kwaliteitseisen aan het toezicht op de visserijsector in Nederland waarbij onder andere
wordt gekeken hoe het toezicht in Nederland zich verhoudt tot de andere EU-landen. Dit wordt onder
andere gecontroleerd door middel van audits. Deze audits en de daaruit voortvloeiende bevindingen
leggen eveneens een ‘groot’ beslag op een deel van de capaciteit van het domein.
Het domein Vis duurzaamheid werkt daarnaast aan de uitwerking en implementatie van maatregelen
ten behoeve van een duurzame visserij op het IJsselmeer (PLAVIJ). Hierin werkt het domein samen
met LNV, RVO, STIJ, PO’s, Provincies en omgevingsdiensten en wordt beroepsvissers gevraagd mee
te denken over het vergroten van de effectiviteit van de handhaving.

______________________________________________________________________________
175 |

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein Vis
Duurzaamheid377,378,379,380,381
Als aanzet tot een handelingsperspectief en ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek is in
deze domeinomschrijving een capaciteit berekening per taak verder uitgewerkt, wat leidt tot de
vereiste capaciteit die nodig is om de taken goed uit te voeren. De beperking voor deze berekening
binnen dit onderzoek is dat wordt uitgegaan van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering.
Deze uitwerking vereist een gedeeld en gedragen beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen
de NVWA en haar opdrachtgevers. De berekeningen die per taak zijn gemaakt en onderbouwd zijn
een aanzet voor het gesprek over het handelingsperspectief per taak. Doordat er meerdere
handelingsperspectieven zijn geeft een optelsom van deze individuele berekeningen geen accuraat
beeld van de totale vereiste capaciteit. Er is derhalve geen optelsom gegeven voor het domein. De
berekeningen veronderstellen geen instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden
als aanzet voor het te voeren gesprek.
Taak

Toezicht zeevisserij - toezicht op zee

22,2 fte

Capaciteit
Berekende
capaciteit
1,5 fte

Toezicht zeevisserij - toezicht bij
aanlanden (inclusief afhandelen IUU)
Toezicht zeevisserij - toezicht op
vangstregistratie (ERS en E-Lite)
Tegengaan van illegale, ongemelde en
ongereglementeerde visserij (IOO/IUU)
Toezicht kust- en binnenvisserij
Overige taken zoals toezicht op
aquacultuur en handelsnormen
Domein totaal

11,5 fte

6 fte

17,5 fte

1,8 fte

-

1,8 fte

7,3 fte

-

7,3 fte

11,7 fte
0,5 fte

4 fte
-

15,7 fte
0,5 fte

Beschikbaar

Totaal

Toelichting

23,7 fte

1 fte
expertise
0,5 fte
inspectie
Inspectie

Inspectie

54,9 fte

De algehele naleving over de hele breedte van de beroepsvisserij is over het algemeen matig tot
slecht, met uitzondering van de pelagische visserij. De visserijsector kent weinig spontane nalevers
van de wettelijke voorschriften. Daarnaast heeft het domein geen goed beeld van de naleving van
de voorschriften in het intra verkeer, de handel en de transportsector.
Toezicht zeevisserij – toezicht op zee
Om te kunnen voldoen aan de vele internationale verplichtingen en voor het ontwikkelen van nieuwe
controle systematieken is uitbreiding van capaciteit bij expertise noodzakelijk. Ook is extra capaciteit
nodig bij inspectie voor het frequenter uitvoeren van fysieke controles op het motorvermogen bij
vissersvaartuigen. Inschatting van de benodigde extra capaciteit:
•
1 fte bij expertise ten behoeve van internationale verplichtingen en het ontwikkelen van
nieuwe controle systematieken
•
0,5 fte bij inspectie voor het frequenter uitvoeren van fysieke controles op het
motorvermogen. Daarnaast wordt op basis van het NZA en de nieuw aan te wijzen Natura
2000 gebieden verwacht dat binnenkort substantiële uitbreiding van inspectie capaciteit
noodzakelijk zal zijn (orde van grootte 12 fte). Daar deze ontwikkelingen nog niet zijn
vastgesteld, zijn deze fte’s niet meegenomen in dit onderzoek.
Toezicht zeevisserij – toezicht bij aanlanden382
Voor het toezicht bij aanlanden in het kader van het toezicht op zeevisserij wordt vanaf 2020
benodigde extra capaciteit per jaar op basis van de op dit moment beschikbare informatie als volgt
ingeschat:
•
6 fte voor het controleren van aanlandhavens

Nota investeringsplannen voor 2020 (24 oktober 2019)
Kaderbrief 2020 (LNV)
379
Activiteitenkalender 2019 Q1-Q3
380
Strategische analyse door NVWA Publiek Belang Natuur, Milieu en Duurzaamheid
381
Analyse HH-plannen op ontbrekende werkzaamheden
382
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en
het onderzoeksteam van Deloitte.
377
378

______________________________________________________________________________
176 |

Er zijn momenteel 12 aanlandhavens waar onvoldoende controle uitgevoerd kan worden door de
NVWA. Om dit wel te kunnen doen is 0,5 fte nodig per haven, dit leidt tot een totale berekende
capaciteit van 6 fte.
Toezicht kust- en binnenvisserij383
Voor de kust- en binnenvisserij wordt vanaf 2020 de benodigde extra capaciteit per jaar op basis
van de op dit moment beschikbare informatie als volgt ingeschat:
•
4 fte voor een team gericht op stroperij
Er kan momenteel onvoldoende toezicht gehouden worden op stroperij, met name, in de provincies
Limburg, Overijssel en Gelderland. Een capaciteitsinvestering van 4 fte zou ervoor zorgen dat er een
functioneel team toezicht kan houden op stroperij binnen deze provincies.
Proces384
Het domein Vis duurzaamheid werkt aan verschillende samenwerkingsverbanden op zee onder
andere met de kustwacht en op het IJsselmeer met provinciale organisaties. Verbeterede
governance in de visserijsector zou bijdragen aan de communicatie met de sector, waardoor het
maken van afspraken met de sector eenvoudiger wordt. Dit maakt de handhaving doelmatiger en
doeltreffender.
Middelen385
In tegenstelling tot veel andere domeinen zijn veel van de inspecties uitgevoerd door het domein
vis duurzaamheid mobiel. Vis duurzaamheid heeft belang bij het kunnen inzetten van voldoende
vliegend en varend materieel. Daarnaast werkt het domein aan de ontwikkeling en implementatie
van verschillende digitale systemen die een nieuwe manier van handhaven mogelijk maken. Deze
systemen betreffen de ontwikkeling van Elektronische Inspectie Rapport in Europees verband (EIR),
het verplichte gebruik van ERS in de NEAFC-verdragsgebied, de elektronische opgave van vangsten
in het kader van de IUU-voorschriften (E-Catch), optimalisatie van het gebruik van de gegevens uit
de datalog systemen (blackbox), optimalisatie van de ERS-vangstgegevens/verificatie (VALID), en
de ontwikkeling van de visserij App (met RVO-data en visherkenning).
Toezicht op het water vergt een investering in varend materieel nodig. De financiering hiervan loopt
niet direct via de NVWA maar loopt via de RVO en de Rijksrederijen. Echter, het is voor het domein
van belang dat deze investeringen gedaan worden en daarom worden deze hier benoemd. Het
domein werkt aan de aanbesteding van nieuwe inspectievaartuigen (MPV’s) in Kustwachtverband.
Daarnaast wordt voor het toezicht op kust- en binnenvisserij en het toezicht op de zeevisserij
onderzocht of drones kunnen worden ingezet die een alternatief vormen voor de inzet van
vliegtuigen. Binnen het domein is netwerken en samenwerken (op nationaal en internationaal
niveau) erg belangrijk. Dit vereist relatief veel capaciteit, maar is noodzakelijk voor het goed
functioneren.

Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en
het onderzoeksteam van Deloitte.
384
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en
het onderzoeksteam van Deloitte.
385
Ontwikkelingen rond benodigde inzet Kustwacht voor zeevisserij toezicht.
383

______________________________________________________________________________
177 |

7.3

Meststoffen

De NVWA houdt toezicht op het verhandelen, vervoeren en gebruik van meststoffen, op het stelsel
van gebruiksnormen, op de dierrechten voor pluimvee en varkens, fosfaatrechten, het stelsel van
verantwoorde groei melkveehouderij, op de naleving van de voorwaarden voor derogatie, op het
stelsel van verplichte mestverwerking en op specifieke voorwaarden ten aanzien van gebruik (BGM)
en verwerking van mest (inclusief vergisting en export). Daarmee levert de NVWA een bijdrage om
de doelen van de nitraatrichtlijn en de kaderrichtlijn water te realiseren (verbetering grond- en
oppervlaktewaterkwaliteit) 386,387,388.
Het mestbeleid is door de jaren heen steeds complexer geworden en zowel de handhaving als de
uitvoerbaarheid is daardoor steeds lastiger geworden. Aan het mestfront spelen vele ontwikkelingen
vooral ingegeven vanuit de strijd tegen mestfraude. Met handhaving alleen is dit probleem niet op
te lossen. De minister van LNV heeft het spoor van herbezinning van het mestbeleid ingezet. De
eventuele herziening van het mestbeleid is een meerjarig traject. De EU heeft als voorwaarde voor
de derogatie geëist dat de naleving van de mestregelgeving wordt verbeterd. Hiervoor is samen met
beleid en RVO.nl de Versterkte handhavingsstrategie (VHS) ontwikkeld, waarin een meerjarige
aanpak is beschreven om de naleving van mestregelgeving te verbeteren. Kern van de aanpak is de
invoering van real-time verantwoording van mesttransport, slimmer gebruik van data & techniek en
samenwerking in het toezicht in risicogebieden (gebiedsgericht handhaven).
Het speerpunt binnen het domein meststoffen is het terugdringen van mestfraude door de uitvoering
van de maatregelen uit de versterkte handhavingsstrategie. Daarbij ligt de focus op toezicht op de
intermediaire ondernemingen en de varkenshouderij, het benutten van kansen voor actief toezicht
bij de introductie van real-time verantwoording mesttransport wat als een innovatie voor het toezicht
op het mestbeleid kan worden gezien (nu wordt er achteraf gecontroleerd) en de samenwerking met
een groot aantal andere toezichtpartners zoals RVO.nl, het OM, ILT, de provincies, gemeenten en
hun omgevingsdiensten, de waterschappen om de slagkracht te vergroten in de 3 risicogebieden
(Oost-Brabant/ Noord Limburg, de Vallei/Veluwe en Twente) waar de verbetering van de
waterkwaliteit achterblijft of verslechtert. Samenwerking vergt een andere houding en skills van de
NVWA inspecteurs. Het inbrengen van handhavingsexpertise in de lopende beleidstrajecten om tot
handhaafbare en beter fraudebestendige regelgeving te komen is een ander speerpunt.
De NVWA werkt intensief samen met de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl), die
verantwoordelijk is voor de administratieve controles 389 en de bestuursrechtelijke afhandeling van
de NVWA bevindingen verzorgt. Bij een overtreding stuurt de NVWA een rapport op naar RVO.nl of
naar het Openbaar Ministerie. Dit is het enige domein dat een handhavingsplan in samenwerking
met RVO.nl heeft opgesteld. Hiertoe is, samen met LNV, een gezamenlijke strategie geformuleerd:
de Versterkte Handhavingsstrategie Mest.

Taken binnen Meststoffen390,391,392
De activiteiten binnen het domein Meststoffen zijn onder te verdelen in de volgende zeven taken:
•
Toezicht op gebruiksnormen
•
Toezicht op productierechten
•
Toezicht op de mestverwerkingsplicht
•
Toezicht verantwoorde groei melkveehouderij
•
Toezicht stelsel fosfaatrechten
•
Toezicht Besluit Gebruik Meststoffen
•
Toezicht ten aanzien van de derogatie
De NVWA werkt op deze taken nauw samen met RVO.nl waar de administratieve taken toekomen
aan RVO.nl en de fysieke controletaken aan de NVWA. Hier worden alleen de taken van de NVWA in
beschouwing genomen.
Wettelijke grondslag voor alle taken393
•
Meststoffenwet 2016
386

Jaarplan 2019
Versterkte Handhavingsstrategie Mest – oktober 2018
Handhavingsplan mestbeleid RVO.nl – NVWA 2019
389
Jaarplan 2019
390
Jaarplan 2019
391
Versterkte Handhavingsstrategie Mest – oktober 2018
392
Handhavingsplan mestbeleid RVO.nl – NVWA 2019
393
Versterkte Handhavingsstrategie Mest – oktober 2018
387
388

______________________________________________________________________________
178 |

•
•
•
•
•
•

Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
Besluit Gebruik Meststoffen (BGM) (gebaseerd op de wet bodembescherming)
Uitvoeringsregeling gebruik meststoffen (UGM)
Activiteitenbesluit milieubeheer (gebaseerd op de Wet Milieubeheer)
EU-verordening dierlijke bijproducten

Deze wetgeving mitigeert de volgende risico’s:
•
Onvoldoende bescherming en onvoldoende verbetering van de waterkwaliteit

Toezicht op gebruiksnormen
Type toezicht
•
Risicogerichte controles (100%, tenzij in combinatie met derogatie)
•
Aselecte controles (50%, alleen in combinatie met derogatievoorwaarden)
•
Toezicht op gebruiksnormen in combinatie met derogatiecontroles
•
Toezicht op gebruiksnormen ten aanzien van aangevraagde GLB-subsidies
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
•
Gesloten toezichtnorm, als onderdeel derogatiecontrole op 5% van de verleende derogaties
(EU)
•
Gesloten toezichtnorm, controle op 1% van aangevraagde GLB-subsidies (akkerbouw) (EU)
Financier
•
LNV
Toezicht op productierechten
Type toezicht
•
Toezicht op de productierechten (varkens en pluimvee)
•
Periodieke controles op de dag plafonds opgelegd door RVO.nl
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht (gebiedsgericht) uitgevoerd
Financiering toezicht
•
LNV
Toezicht op de mestverwerkingsplicht
Type toezicht
•
Toezicht naar aanleiding van controleverzoeken van RVO.nl
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financiering toezicht
•
LNV
Toezicht verantwoorde groei melkveehouderij
Type toezicht
•
Risicogericht toezicht
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht
Financiering toezicht
•
LNV
Toezicht stelsel fosfaatrechten
Type toezicht
•
Risicogericht toezicht
______________________________________________________________________________
179 |

Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht
Financiering toezicht
•
LNV
Toezicht Besluit Gebruik Meststoffen
Type toezicht
•
Risicogericht toezicht
•
Toezicht richt zich op heterdaad betrappen
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht
Financiering toezicht
•
LNV
Toezicht ten aanzien van de derogatie
Type toezicht
•
Risicogericht toezicht (50% dient select te zijn, 50% aselect)
•
Altijd in combinatie met toezicht op de gebruiksnormen
Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten toezichtnorm, 5% van de verleende derogaties moet worden gecontroleerd (EU).
Financiering toezicht
•
LNV

______________________________________________________________________________
180 |

Beeld taken en effecten
Taak
Toezicht op
gebruiksnormen

Beschikbare
capaciteit 2019
(in fte )394, 395
19,8 fte

Effecten

Risico van effect in huidige staat

De huidige capaciteit is niet afdoende om deze taak goed uit te
voeren.
- Er wordt voornamelijk toezicht op de gebruiksnormen
gehouden in het kader van de derogatiecontroles.
- Er worden op dit moment bijna geen akkerbouw-, staldier- en
melkveebedrijven gecontroleerd.
- Inspecties die wel plaatsvinden zijn 'bijvangst' van de
derogatiecontroles.
- Er wordt geen naleefmeting uitgevoerd ten aanzien van nietderogatie bedrijven waardoor geen onderbouwd beeld
beschikbaar is van de risico's bij deze bedrijven.
- De gebruiksnorminspecties die worden uitgevoerd, worden
geregeld niet volledig uitgevoerd. Vaak wordt alleen op
onderdelen gecontroleerd doordat voor een volledige controle de
capaciteit ontbreekt.
- De kwaliteit van het toezicht op de gebruiksnormen in
combinatie met de derogatiecontroles is onvoldoende
(structureel) geborgd

- Onvoldoende zicht op de risico's bij bedrijfstypes die
niet worden bezocht, bijvoorbeeld de akkerbouw,
terwijl bij de akkerbouw naar verwachting wel de
grootste risico’s zitten
Onvoldoende verzameling van bewijslast.
- Risico op fraude aangezien de pakkans klein is en de
fraudeprikkel groot.
- Doordat bedrijven niet frequent kunnen worden
gecontroleerd bouwt de inspecteur geen
bedrijfsspecifieke kennis op wat leidt tot ineffectief en
inefficiënt toezicht.
- Een audit zal problemen opleveren als EU regelgeving
niet voldoende wordt uitgevoerd. Dan is het risico dat
daardoor de derogatie niet langer aan Nederland wordt
verleend (geschat op een waarde van €150 miljoen
voor B.V. Nederland).
- Politiek bestuurlijk risico omdat mest sterk verbonden
is aan stikstof en dat op dit moment een belangrijk
onderwerp is.

Toezicht op
productierechten

6,8 fte

- Met de huidige capaciteit moet gekozen worden tussen inzet op
pluimvee of op varkens. Komend jaar wordt ingezet op varkens
en blijft pluimvee liggen; ook al is de naleving bij pluimvee niet
goed genoeg.
- Er is geen capaciteit om een risicoanalyse uit te voeren.

- Politiek bestuurlijk risico; er worden relatief veel
Kamervragen gesteld rond deze taak.
- Risico voor de diergezondheid en het dierenwelzijn
(onder andere verveling en staartenbijten) door
overbezetting van de stallen
- Risico voor de volksgezondheid door uitbraak van
zoönose door overbezetting
- Risico op geuroverlast

Toezicht op de
mestverwerkingsplicht

23,0 fte

- Ten gevolge van de capaciteit wordt deze taak nauwelijks
uitgevoerd.
- Er is een onduidelijk naleefbeeld en de risico's zijn niet in beeld.
- Eerder werd deze taak integraal uitgevoerd met fosfaatrecht en
verantwoorde groei melkveehouderij gezien deze taken veel
overlap hebben. Inmiddels is dit uit elkaar gehaald omdat de EU
aantallen wil zien en de doorlooptijd van integrale controles
richting de 50 uur gaat en de aantallen al te laag zijn.

- Een risico op fraude
- Een risico op niet-naleving

394

De beschikbare capaciteit per taak is gebaseerd op de inschatting van de domeinexperts. De beschikbare capaciteit in fte voor het gehele domein is gebaseerd op de uren zoals beschikbaar
vanuit de werkpakketten voor dit domein.
395
Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
181 |

2,1 fte

- Basisinspectie ligt bij RVO.nl voor de mestverwerkingsplicht
voor bedrijven. De NVWA is afhankelijk van RVO.nl via
controleverzoeken. Via risico-selectie kan de NVWA hier fysieke
inspecties op zetten, maar dat gebeurt de laatste jaren niet voor
de mestverwerkingsplicht
- Deze taak betreft papieren die worden ingevuld en is daarom
erg fraudegevoelig. De fraudeprikkel is extra groot door de
huidige financiële situatie; het kost veel geld om mest te
vervoeren en boetes zijn relatief laag.
De huidige capaciteit is voldoende om deze taak uit te voeren

-

11,5 fte

De huidige capaciteit is voldoende om deze taak uit te voeren

-

Toezicht Besluit
Gebruik Meststoffen

7,1 fte

De huidige capaciteit is ontoereikend om de taak goed uit te
voeren.
- Er wordt 0,1% (1.000 van 1.000.000) van de mesttransporten
gecontroleerd waardoor de pakkans van overtreders klein is.

- Milieurisico, denk aan verdamping of van het van het
land af spoelen van mest
- Overtreders rekenen er op dat frauderen loont
- De pakkans is laag, de bewijslast is lastig en de
procedures nemen veel tijd in beslag

Toezicht ten aanzien
van de derogatie

28,8 fte

Er is voldoende capaciteit om de taak goed uit te voeren
- Deze taak is een EU verplichting en is een voorwaarde voor de
derogatie, er wordt dus prioriteit opgelegd dat dit ook gebeurt.
Er moet 5% worden gecontroleerd; dat gebeurt.

- Naleving van de derogatievoorwaarden is over het
algemeen hoog. Beperkt risico voor het milieu.

99 fte

De huidige realisatie is onvoldoende om de Versterkte
Handhavingsstrategie Mest te kunnen uitvoeren. Een paar uur
extra per controle zou de inspecteurs in staat stellen om
meerdere taken tegelijk uit te voeren, echter vraagt dit veel van
de inspecteur. Idealiter zou het domein taken willen
samenvoegen, maar de rapportage is intensief en het betreft
bestuursrecht en strafrecht (bij overtredingen ten aanzien van
het stelsel fosfaatrechten wordt een proces-verbaal opgemaakt).
Opleiding van inspecteurs speelt hierbij een grote rol;
inspecteurs kunnen integrale controles pas zelfstandig uitvoeren
na 1 tot 2 jaar dienstverband.

- Onvoldoende EU-conformiteit of onvoldoende aanpak
van de mestfraude kan leiden tot verlies van de
derogatiebeschikking en leidt tot onvoldoende
bescherming.

Toezicht
verantwoorde groei
melkveehouderij
Toezicht stelsel
fosfaatrechten

Gehele domein

______________________________________________________________________________
182 |

Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit396
Meerjarige ontwikkeling beschikbare capaciteit in fte

120,0
99,0

100,0
81,4
80,0

98,6

78,3

60,0
40,0

20,0

HH Inspectie

74,6%

73,9

HH Klant, bedrijf en consument

1,4%

1,4

HH Regie en expertise

17,0%

16,8

ST Beleid, planvorming en instrumentontwikkeling

1,9%

1,9

ST Communicatie

0,5%

0,5

ST Juridische afhandeling & Advisering

4,5%

4,4

ST Politiek, bestuurlijke zaken

0,1%

0,1

Totaal

0,0
2017

396

Verdeling van beschikbare capaciteit 2019 over Divisie / Afdeling
Divisie/Afdeling
fte

2018

2019

100,0%

Uren

99,0 136.409

2020

Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
183 |

Algemene beeld risico’s domein
Mens
Voor zover bekend zijn er geen directe risico’s voor de mens in het geval van onvoldoende
handhaving.
Plant, dier en milieu
Indien de doelen van de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn niet gehaald worden vormt dit een risico
voor de waterkwaliteit (inclusief drinkwater) en milieuomstandigheden die nodig zijn om de
gewenste natuurkwaliteit te realiseren397.
Economisch
In het toezicht is sprake van dermate veel niet naleving en niet toereikende inspectiecapaciteit, dat
er niet of nauwelijks met her controles wordt gewerkt. Binnen het domein is terugkomen voor een
her controle geen standaard patroon. Hierdoor gaan ondernemers ‘risico incalculerend gedrag’
vertonen398. Dit betekent dat ondernemers ervan uit gaan dat ze sporadisch gepakt worden, maar
dat dit financieel uit kan. Dit leidt tot een ongelijk speelveld ten aanzien van ondernemers die wel
willen naleven; de economische voordelen van mestfraude zijn immers groot. Daarnaast komt door
slechte naleving het imago van Nederland in het geding; wat een economisch risico is voor Nederland
als handelsland.
Er is in Nederland veel gelegen aan het behoud van de derogatie. Een verlies van de derogatie zou
betekenen dat de intensieve dierhouderij aanzienlijk moet krimpen dan wel dat er wegen gezocht
moeten worden om de overproductie van mest alsnog af te zetten op de overvolle exportmarkt dan
wel door mestverwerking399. De legale export van mest is voor Nederland van blijvend groot belang
om de druk op de binnenlandse markt te verminderen400. Ook hier is dus sprake van een economisch
risico voor Nederland als handelsland.
Overig
Een ander risico voor het domein Meststoffen is de grote hoeveelheid mestfraude en daarmee
samenhangend het risico om de derogatie te verliezen. Verlies van deze derogatie zou onrust kunnen
veroorzaken onder agrariërs. Vertrouwen bij de EC in de Nederlandse fraudeaanpak is essentieel.
Daarnaast speelt als risico het verlies van vertrouwen van de Duitse deelstaten Nordheim-Westfalen
en Nedersaksen in juiste handhaving op het Nederlandse meststelsel. De LNV-bewindslieden zijn
hier in het verleden al op aangesproken door hun Duitse evenknie401. Mestfraude kan worden gezien
als een ondermijnende activiteit.

Naleving en/of overige KPI’s 402,403
De sector bestaat uit mestproducenten zoals veehouders (ongeveer 25.700), gebruikers (ongeveer
25.000) en intermediaire ondernemingen (ongeveer 1.100). Veehouders zijn varkenshouders,
rundveehouders en pluimvee houders, gebruikers zijn hoofdzakelijk akkerbouwers en intermediaire
ondernemingen betreffen transporteurs, handelaren, en verwerkers. Een toezichtintensiteit laat zich
lastig bepalen404. Het handhavingspercentage lag in de periode van januari 2019 tot april 2019 op
14,6% op basis van 137 niet-akkoorden. Daar moet bij worden aangetekend dat administraties vaak
achteraf ‘kloppend’ worden gemaakt en dat vervoersinspecties (grotendeels aselect) zijn
meegenomen in dit cijfer.
Bij de risicogerichte inzet liggen de handhavingspercentages hoger405, bij landbouwbedrijven op 55%
en bij intermediairs op 61%. De gehele keten betreft ongeveer 50.000 bedrijven. Van deze bedrijven
zijn er in 2018 2.464 bezocht. In de periode tot en met 15 oktober 2018 zijn door RVO.nl 14
controleverzoeken gedaan. Hiervoor zijn 45 inspecties uitgezet bij 34 bedrijven. Controleverzoeken
hebben een gemiddelde doorlooptijd van 105 uur en de doorlooptijd bij RVO.nl bedraagt 113 dagen.
Dit laat zien, dat de procedures veel tijd in beslag nemen. In de risicogebieden (waar ook wordt
samengewerkt door de NVWA met decentrale toezichthouders) is in 2018 ingezet op
vervoerscontroles, dus “blauw op straat” .
397

Versterkte Handhavingsstrategie Mest
Toezichtbeeld Mest ten behoeve va Jaarplan 2020
Factsheets Meerjaren Bedrijfsplan Handhaving 09/2018
400
Factsheets Meerjaren Bedrijfsplan Handhaving 09/2018
401
Factsheets Meerjaren Bedrijfsplan Handhaving 09/2018
402
Toezichtbeeld Mest ten behoeve va Jaarplan 2020
403
MCS rapportage januari – april 2019
404
MCS rapportage januari – april 2019
405
MCS rapportage 2018
398
399

______________________________________________________________________________
184 |

Intermediairs vormen de spil in de mestketen wanneer het gaat om de aanvoer, afvoer en opslag
van meststoffen, inclusief de verplichte mestverwerking. Zij zijn vaak de facilitator of initiatiefnemer
in het geval van fraude. Fraude is economisch aantrekkelijk aangezien de afvoer van dierlijke mest
vanaf de productiebedrijven een grote kostenpost is voor die bedrijven. Ook het gebruik van illegale
mest is aantrekkelijk aangezien dit vaak goedkoper is dan legale mest. Van de jaarlijkse
mesttransporten (800.0000-1.000.000) worden er 1.000 gecontroleerd. De pakkans is hiermee dan
ook klein. In de mestfraude hebben ook erfbetreders (adviseurs, foerage handel, veehandel,
dierenartsen, etc.) een belangrijke rol; juridisch/financieel adviseurs en accounts voorzien
veehouders van advies en helpen hun om de mestboekhouding achteraf ‘rond’ te rekenen zodat
illegale aan- of afvoer niet terug te zien is in de administratie. Omdat mest fysiek na verwerking of
uitrijden moeilijk te herleiden is naar een bedrijf en de administratie op orde lijkt is deze fraude
lastig vast te stellen. Veel van de aangetroffen fraude komt voort uit het betrappen op heterdaad bij
vervoerscontroles door het constateren van gesjoemel met gewichten, monsters, etc.
Door het risicogerichte toezicht worden er met uitzondering van de derogatiecontroles geen aselecte
controles uitgevoerd. Hierdoor is er geen algemeen naleefbeeld beschikbaar. Echter, in een aantal
gebieden verbetert de waterkwaliteit niet of nauwelijks ondanks aangescherpte normen. Het Plan
Bureau voor de Leefomgeving geeft aan dat dit waarschijnlijk een gevolg is van mestfraude en het
aanwenden van mest boven de gebruiksnormen. In deze gebieden wordt extra toezicht ingezet door
middel van Gebiedsgericht Handhaven, één van de handhavingsmethodes uit de Versterkte
Handhavingsstrategie Mest.
Tegen veel hoge boetes wordt met succes bezwaar gemaakt. Uitspraken van het College van Beroep
voor het bedrijfsleven (CBb) raken ook lopende soortgelijke zaken. Zo dienden in 2018 de
boetebesluiten in ongeveer 440 zaken waarover procedures gevoerd werden, ingetrokken te worden.
In het licht van de aanpak van mestfraude is dit een ongewenst signaal.

Belangrijkste ontwikkelingen406
Of er voldoende capaciteit is wordt bepaald door het aantal taken (vraag naar capaciteit) en de
beschikbare capaciteit (aanbod van capaciteit) binnen de organisatie. De hoeveelheid taken en de
beschikbare capaciteit kunnen toenemen en afnemen, enerzijds door oorzaken binnen de organisatie
(intern) en anderzijds door oorzaken buiten de organisatie (extern). Onvoldoende capaciteit en dus
het niet optimaal kunnen vervullen van de taken brengt risico’s met zich mee voor mens, plant, dier
en milieu en kent daarnaast ook politiek-bestuurlijke en economische risico’s.
Interne ontwikkelingen
In oktober 2018 is de Versterkte Handhavingsstrategie Mest, opgesteld door LNV, de NVWA en
RVO.nl) geïntroduceerd waarin de toezichtstrategie op Meststoffen uiteen wordt gezet. Deze
strategie wordt op dit moment geïmplementeerd. De strategie om de fraude terug te dringen en
naleving te verhogen heeft als uitgangspunt een gedragsverandering tot stand te brengen met als
doel het speelveld om te buigen in het voordeel van de ondernemers die zich aan de wet- en
regelgeving houden. Daarbij beziet LNV of, en zo ja in welke mate, het huidige mestbeleid herzien
dient te worden. De minister heeft overigens wel aangegeven dat mestfraude niet met handhaving
alleen is op te lossen. Enkele kernpunten uit de Versterkte Handhavingsstrategie zijn:
•
•
•

•
•

Er wordt gekeken naar de mogelijkheden om over te gaan tot het niet uitbetalen van
subsidies of het eventueel intrekken van opgelegde subsidies aan frauduleuze bedrijven.
Er wordt onderzocht hoe een betere koppeling gemaakt kan worden tussen fysieke en
administratieve meststromen door middel van automatisering, zodat fraude beter is te
detecteren.
De samenwerking met externe partners, zoals regionale partners en andere
toezichthoudende instanties wordt geïntensiveerd, onder andere ten behoeve van kennis en
informatie uitwisseling tussen partners. De samenwerking is gerealiseerd, maar betere
informatie-deling, scherpere analyses en gezamenlijke inspecties moeten wel tot meer
tastbare resultaten leiden.
Het toezicht op risicovolle intermediairs wordt verder geïntensiveerd
Handhaving van de reguliere opdracht (de eerste vier taken in de eerste sectie) volgen de
MERC (Monitor Effect en Resultaat Cirkel).

406

Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.

______________________________________________________________________________
185 |

•
•

Communicatie ter ondersteuning van de doelen van het mestbeleid en handhavingsplan met
als primaire doel het bevorderen van de naleving van de regels.
Actieve monitoring van de voortgang van de implementatie van de Versterkte
Handhavingsstrategie Mest.

Door de nieuwe instroom aan inspecteurs voor het domein meststoffen dient erin 2020 een
opleidingsplan te zijn aan de hand waarvan nieuwe inspecteurs worden opgeleid. Dit vergt de nodige
tijd en docenten vanuit verschillende NVWA-geledingen. De beginnende inspecteurs zullen tevens
begeleid worden door mentoren als ze in de praktijk controles uitvoeren.
Het mestdomein staat te boek als een complex kennisdomein en derhalve is het onderhouden van
de benodigde vakkennis een vereiste voor inspecteurs. Vakmanschap is een voorwaarde voor de
NVWA-inspecteurs die actief zijn binnen dit domein en opleiding en bijscholing zijn daarom
belangrijke jaarlijkse pijlers.
Externe ontwikkelingen
De druk om de mestfraude aan te pakken vanuit het buitenland wordt groter, zowel vanuit Europa
(Brussel), als uit buurlanden. De voorwaarde voor het verlengen van de Nederlandse derogatie
(2020/2021) is het indienen van de Versterkte Handhavingsstrategie Mest.
Ook in Nederland is de druk groot om de mestfraude aan te pakken en de minister heeft
terugdringing van deze fraude hoog in het vaandel staan. De stikstofcrisis in de nasleep van het
afschaffen van het Plan Aanpak Stikstof leidt tot een grote druk om de uitstoot van stikstof te kunnen
controleren. Deze ontwikkeling heeft ook tot gevolg dat de spanning tussen agrariërs en overheid is
toegenomen; met een onbekend effect op de naleving.

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein
Meststoffen407
Als aanzet tot een handelingsperspectief en ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek is in
deze domeinomschrijving een capaciteit berekening per taak verder uitgewerkt, wat leidt tot de
vereiste capaciteit die nodig is om de taken goed uit te voeren. De beperking voor deze berekening
binnen dit onderzoek is dat wordt uitgegaan van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering.
Deze uitwerking vereist een gedeeld en gedragen beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen
de NVWA en haar opdrachtgevers. De berekeningen die per taak zijn gemaakt en onderbouwd zijn
een aanzet voor het gesprek over het handelingsperspectief per taak. Doordat er meerdere
handelingsperspectieven zijn geeft een optelsom van deze individuele berekeningen geen accuraat
beeld van de totale vereiste capaciteit. Er is derhalve geen optelsom gegeven voor het domein. De
berekeningen veronderstellen geen instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden
als aanzet voor het te voeren gesprek.

Toezicht op gebruiksnormen

19,8 fte

Capaciteit
Berekende
capaciteit
34 fte

Toezicht op productierechten

6,8 fte

7 fte

13,8 fte

Toezicht op de mestverwerkingsplicht

23,0 fte

-

23,0 fte

Toezicht verantwoorde groei
melkveehouderij

2,1 fte

-

2,1 fte

Toezicht stelsel fosfaatrechten

11,5 fte

-

11,5 fte

Taak

407

Beschikbaar

Totaal

Toelichting

53,8 fte

Inspectie: voor
toezicht op derogatie
en naleefmeting
niet-derogatie
bedrijven
Inspectie:
naleefmeting
Kan efficiënt worden
meegenomen bij
bedrijfsinspecties
mits er voldoende
tijd is
Kan efficiënt worden
meegenomen bij
bedrijfsinspecties
mits er voldoende
tijd is
-

Investeringsplannen 2020

______________________________________________________________________________
186 |

Toezicht Besluit Gebruik Meststoffen

7,1 fte

18 fte

25,1 fte

Toezicht ten aanzien van de
derogatie
Gehele domein

28,8 fte

-

28,8 fte

Inspectie: ten
behoeve van het
real-time
verantwoorden en
toezichthouden van
mesttransport
-

99 fte

Toezicht op gebruiksnormen
Voor het toezicht op de gebruiksnormen is 27 fte extra nodig. 20 fte om de kwaliteit van de controles
in combinatie met de derogatiecontroles (structureel) voldoende te borgen, 7 fte om per jaar voor
één enkele niet-derogatie doelgroep een statistisch significante naleefmeting408 te kunnen doen, en
7 fte ten behoeve van de inspectie van de gebruiksnormen van niet-derogatie bedrijven. Toezicht
op gebruiksnormen in combinatie met derogatiecontroles (20 fte)
Het toezicht op gebruiksnormen in combinatie met derogatiecontroles is één van de voorwaarden
voor het toezicht op derogatie (verplichte controle op 5% van de bedrijven met een derogatie). Om
de kwaliteit van deze controles (structureel) voldoende te borgen is 20 fte nodig; de basis hier is
700 inspecties op de gebruiksnormen in combinatie met een derogatiecontrole en 40 uur per
inspectie. Dit leidt tot 28.000 uur wat gelijk is aan 20 fte. Naleefmetingen niet-derogatie doelgroepen
(7 fte)
Er is nauwelijks (toe)zicht op de naleving van de gebruiksnormen bij de niet-derogatie bedrijven
zoals akkerbouw, staldierbedrijven en varkensbedrijven. Om dit toezicht risicogericht in te regelen
is eerst een naleefmeting nodig. Hieruit volgt een steekproefgrootte per niet-derogatiedoelgroepen
van ongeveer 250 inspecties (90% betrouwbaarheid). Onder de aanname dat ieder jaar een
naleefmeting voor een enkele doelgroep wordt uitgevoerd leidt dit jaarlijks tot 250 inspecties van
40 uur, wat ongeveer gelijk is aan 7 fte. Als naleefmetingen niet worden uitgevoerd is het niet
mogelijk om de handhavingsregiecyclus te voltooien. Risicogericht toezicht op nietderogatiebedrijven (7 fte)
Om risicogericht toezicht te kunnen houden op de niet-derogatiebedrijven is capaciteit nodig. Op dit
moment is er geen capaciteit beschikbaar en wordt dit niet of nauwelijks uitgevoerd, terwijl nietderogatiebedrijven in de akkerbouw voldoende prikkels hebben voor mestfraude. Er is op dit moment
geen duidelijk beeld van de benodigde capaciteit; dit moet blijken uit een naleefmeting. Om hier
toch enig risicogericht toezicht te kunnen houden wordt de berekende capaciteit laag ingeschat op
7 fte. Hiermee zou bijvoorbeeld 1,2% van de akkerbouwbedrijven risicogericht kunnen worden
geïnspecteerd (300 inspecties van ongeveer 35 uur op 25.000 bedrijven); mits de naleefmeting is
uitgevoerd. Dit onderstreept ook het belang van risicogericht toezicht; anders zou een
akkerbouwbedrijf slechts eenmaal per 80 jaar worden geïnspecteerd.
Toezicht op productierechten
Er is de laatste jaren geen naleefmeting uitgevoerd met betrekking tot de dierrechten bij varkens
en pluimveebedrijven. Deze naleefmeting staat op het programma voor 2020, maar gaat dat jaar
ten koste aan het toezicht op dierrechten bij pluimvee. Dit komt effectief stil te liggen. De benodigde
capaciteit voor een statistisch significante naleefmeting is ongeveer 7 fte (250 inspecties à 35 uur).
Als naleefmetingen niet worden uitgevoerd is het niet mogelijk om de handhavingsregiecyclus te
voltooien.
Toezicht op de mestverwerkingsplicht
Het domein geeft aan dat deze taak nu niet of nauwelijks wordt uitgevoerd. Om deze taak uit te
kunnen voeren is in principe capaciteit nodig. Echter, het domein ziet de mogelijkheid om bij
voldoende capaciteit voor toezicht op de gebruiksnormen, mestverwerkingsplicht, en verantwoorde
groei melkveehouderij te rangschikken onder bedrijfsinspecties. Zodoende kan er efficiënter gewerkt
worden.

408

Voor een statistisch significante steekproef met een betrouwbaarheid van 90% en een foutmarge van 5%, is voor
populaties groter dan 1000 bedrijven een steekproefgrootte van 229 tot 269 vereist. Indien een betrouwbaarheid van 95%
gewenst is (een gebruikelijke betrouwbaarheid in de statistiek) is een grotere steekproef nodig (ongeveer 350). Hier wordt een
betrouwbaarheid van 90% aangenomen.

______________________________________________________________________________
187 |

Toezicht stelsel fosfaatrechten
Deze taak kan met de huidige capaciteit voldoende worden uitgevoerd. Voorwaarde hiervoor is dat
wordt vastgehouden aan de huidige structurele financiering van LNV van 11.000 uur.
Toezicht Besluit Gebruik Meststoffen
Op dit moment wordt 0,1% van alle mesttransporten gecontroleerd. De combinatie van kosten van
het afvoeren van mest, een pakkans van 0,1%, en relatief lage boetes leidt er toe dat frauderen kan
lonen. Om te zorgen dat frauderen gemiddeld genomen niet loont voor in ieder geval pluimvee moet
binnen de huidige wet- en regelgeving de pakkans worden verhoogd naar 2%409. Er wordt een realtime systeem voor mesttransport ingevoerd zodat team Vervoer kan 'uitrukken' als een
mesttransport begint te rijden waardoor er een grotere kans op heterdaad ontstaat. Om deze
pakkans te realiseren en het informatiesysteem te laten renderen is berekende capaciteit nodig van
18 fte.
Toezicht ten aanzien van de derogatie
Er is voldoende capaciteit om deze taak uit te voeren. Om de kwaliteit van de controles op de
gebruiksnormen in combinatie met de derogatiecontroles (structureel) voldoende te borgen is een
berekende capaciteit van 20 fte benodigd die reeds is genoemd onder Toezicht op gebruiksnormen.
Proces
Naast mensuren heeft het domein Meststoffen grote behoefte aan een uitvoerbaar en handhaafbaar
wetstelsel. Handhaafbaarheid van het stelsel is dan ook een absolute voorwaarde om de fraude
substantieel te verkleinen. Ook een versterking van het sanctiebeleid is wenselijk om zo
mogelijkerwijs de fraudeprikkels weg te nemen of in ieder geval te verkleinen. Het is mogelijk dat
de Meststoffenwet hiervoor moet worden aangepast.
De handhaving en naleving kunnen ook worden verbeterd door een vereenvoudiging van de
regelgeving. Daarnaast kunnen afspraken en samenwerking met externe partners kennis en
informatie uitwisseling mogelijk maken wat de handhaving ten goede komt. Ook preventieve
communicatie speelt hierbij een belangrijke rol.
Middelen
Door middel van automatisering kan de koppeling tussen fysieke en administratieve meststromen
worden gemaakt. Dit is een cruciaal punt in de detectie en bestrijding van mestfraude. Op dit
moment onderzoekt het domein welke mogelijkheden hiertoe zijn. Bijvoorbeeld door het combineren
van data van Automatic Number Plate Recognition (ANPR) en Weight-in-Motion (WIM).
De NVWA draagt bij aan het publiek belang Natuur & milieu door toe te zien op de instandhouding
van biodiversiteit en duurzame toepassingen bijvoorbeeld in de intensieve landbouw en visserij. Het
toezicht richt zich onder andere op bescherming van natuurgebieden op zee, bevorderen van
duurzame visserij, het terugdringen van de uitstoot van mineralen (nitraat en fosfaat) en het correct
gebruik van en handel in gewasbeschermingsmiddelen410.

409
410

CDM-advies ‘Analyse boetes bij overtreding Meststoffenwet’ 25-06-2019
Jaarplan 2019

______________________________________________________________________________
188 |

7.4

Gewasbescherming

Het domein Gewasbescherming houdt toezicht op de handel in en het gebruik van
gewasbeschermingsmiddelen bij teelten en in de openbare ruimte. Ook houdt het domein toezicht
op het gebruik van biociden op primaire bedrijven en verkoop aan particulieren. Verder beoordeelt
het domein de landbouwkundige noodzaak van verzoeken uit de sector voor tijdelijke vrijstelling van
niet toegelaten toepassingen van middelen. Het domein draagt bij aan de totstandkoming van
Europese Maximale Residu Limieten (MRL’s) en aan oplossingen voor kleine toepassingen van
gewasbeschermingsmiddelen. Daarnaast ondersteunt het domein het proces richting alternatieve
gewasbeschermingsmaatregelen en stimuleert het domein het gebruik van middelen met een laag
risicoprofiel voor mens, dier en milieu411.

Taken binnen Gewasbescherming
De activiteiten binnen het domein Gewasbescherming zijn onder te verdelen in de volgende vijf
taken412,413:
•
Toezicht op handel en gebruik van gewasbeschermingsmiddelen
•
Toezicht op handel en gebruik van biociden door bedrijven en verkoop aan
particulieren
•
Coördinatie en beoordelen van tijdelijke vrijstellingsverzoeken en artikel 4.7
vrijstellingen
•
Oplossingen voor kleine toepassingen en bijdragen aan maximale residu limieten
•
Technische advisering en expertise van geïntegreerde gewasbescherming
Wettelijke grondslag voor alle taken414,415
•
Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Wgb)
•
Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden
•
Regeling gewasbeschermingsmiddelen en biociden
•
Activiteitenbesluit milieubeheer
•
Verordening (EG) nr. 1107/2009 (voor het op de markt brengen van
gewasbeschermingsmiddelen)
•
Richtlijn 2009/128/EG (voor duurzaam gebruik van pesticiden)
•
Verordening (EU) nr. 528/2012 (voor het op de markt brengen en gebruik van biociden)
•
Verordening (EU) 2017/625 betreffende officiële controles
•
Wet op de economische delicten
Toezicht op handel en gebruik van gewasbeschermingsmiddelen
Type toezicht en activiteit416,417
•
Toezicht op handel en distributie
•
Toezicht op import in gewasbeschermingsmiddelen418
•
Toezicht op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in teelten (toezicht op gebruik in
teelten betrof in 2018 ca. 35.000 primaire teelt bedrijven verspreid over 9 sectoren)
•
Toezicht op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen buiten de landbouw en op verkoop
aan particulieren
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd419
Financier
•
LNV en I&W (voor toezicht op gewasbeschermingsmiddelen buiten de landbouw en
verkoop aan particulieren)

411

Jaarplan 2019
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
413
Jaarplan 2019
414
Kaderbrief LNV 2020
415
IB02-SPEC05 Specifiek interventiebeleid gewasbeschermingsmiddelen versie 4, 11-7-2019
416
Handhavingsplan Gewasbescherming 2020
417
Handhavingsplan Gewasbescherming 2020
418
Investeringsplannen 2020
419
Handhavingsplan Gewasbescherming 2020
412

______________________________________________________________________________
189 |

Toezicht op het gebruik van biociden door bedrijven en particulieren
Type toezicht en activiteit
•
Toezicht op het gebruik van biociden door bedrijven
•
Toezicht op de verkoop van biociden aan particulieren
Open of gesloten toezichtnorm
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
Er is nog geen financiering beschikbaar voor deze taak, dit zou LNV en/of I&W moeten
zijn.
Coördinatie en beoordelen van tijdelijke vrijstellingsverzoeken
Type activiteit en activiteit
•
Coördineren van de behandeling van de aangevraagde vrijstellingen
•
Beoordelen van de landbouwkundige noodzaak van verzoeken uit de sector of een
ambtshalve aanvraag (NVWA) in geval van eliminatie van een quarantaine organisme voor
tijdelijke vrijstelling van niet toegelaten middelen
•
Onderzoeken van onmisbaarheidsclaims van werkzame stoffen in Nederland als aanvragers
dit claimen, op een door EFSA voorgeschreven wijze
Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten toezichtnorm, op basis van aanvragen
Financier
•
LNV
Oplossingen voor kleine toepassingen en bijdragen aan maximale residu limieten 420
Type activiteit
•
Uitvoering geven aan instrumenten voor de kleine toepassing, zowel nationaal als
internationaal
•
Oplossingen (zowel chemisch als niet chemische maatregelen) voor de kleine toepassingen
beschikbaar krijgen, mede met behulp van het Fonds Kleine Toepassingen
•
Landbouwkundige bijdragen leveren aan de totstandkoming van maximale residu limieten
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open toezichtnorm, op basis van aanvragen
Financier
•
LNV
Technische advisering en expertise
Type toezicht en activiteit
•
Toezicht op geharmoniseerd gewasbeschermingsbeleid, waaronder toezicht op de EU weten regelgeving
•
Betrokkenheid van de NVWA in handhavingsoverleg (in EU en OECD verband)
•
Adviseren op basis van technisch inhoudelijke kennis aan de beleidsdirectie421
•
Technisch advisering, zowel nationaal als internationaal (nationaal bijvoorbeeld de
gewasbeschermingsmonitor)
•
Input leveren voor en uitvoeren van de activiteiten uit het Uitvoeringsprogramma horend bij
de Toekomstvisie Gewasbescherming van LNV
•
Advisering van derden zoals het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen
en biociden (Ctgb)
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV, Ctgb

420
421

Toezichtbeeld Gewasbescherming ten behoeve van Jaarplan 2020
Toezichtbeeld Gewasbescherming ten behoeve van Jaarplan

______________________________________________________________________________
190 |

Beeld taken en effecten
Taak

Toezicht op handel en gebruik
van
gewasbeschermingsmiddelen

Beschikbare
capaciteit
2019 (in
fte)422
28 fte

Toezicht op handel en gebruik
van biociden door bedrijven en
particulieren

2,5 fte

Coördinatie en beoordelen van
tijdelijke vrijstellingsverzoeken

4,4 fte

Oplossingen
voor
kleine
toepassingen en bijdragen aan
maximale residu limieten

1,8 fte

Technische advisering en
expertise van geïntegreerde
gewasbescherming

5,9 fte

422

Effect

Risico's van de effecten in huidige staat

Er is te weinig capaciteit om voldoende toezicht op handel en
import uit te voeren, toezicht op de verkoop van
gewasbeschermingsmiddelen aan particulieren en bedrijven
buiten de landbouw te controleren en de EU normen omtrent
waterkwaliteit te handhaven. Ook is er onvoldoende deelname
aan internationale werkgroepen (in EU en OECD).

- Risico op illegale handel en productie wat het
vertrouwen in Nederland als handelsland kan
schaden
- Risico voor het milieu vanwege de slechte
waterkwaliteit
- Risico op onvoldoende bescherming van de
gezondheid van mens, plant en dier
- Risico op onvoldoende naleving (teelt, handel,
distributie) omdat er kleine steekproeven worden
genomen zijn die wellicht niet representatief zijn
Het niet juiste gebruik van biociden heeft risico's
voor milieu (grond- en watervervuiling) en voedsel.
Ook is er een risico op verspreiding van dierziekten
en plantziekten. Ook kan onjuist gebruik een risico
voor de mens zijn.

Er is geen financiering voor toezicht op biociden, hierdoor is er
beperkt capaciteit beschikbaar voor het toezicht op gebruik
van biociden bij primaire bedrijven en particulieren. Bij bijna
alle bedrijven, landbouw (akkerbouw en veeteelt) maar ook
industrieel, speelt het vraagstuk omtrent biociden. Door de
toename in gebruik van biociden (onder meer door wegvallen
van bepaalde gewasbeschermingsmiddelen) is toezicht nodig.
Het middelenpakket voor reguliere toepassing van
gewasbeschermingsmiddelen krimpt zonder dat er geschikte
alternatieven zijn, hierdoor worden in toenemende mate
tijdelijke vrijstellingen aangevraagd. De verwachting is dat er
op de korte tot middellange termijn (komende vijf jaren)
steeds meer vrijstellingen aangevraagd worden (transitiefase
toekomstvisie 2030). Daarbij neemt de complexiteit van de
aanvragen toe de komende jaren. De NVWA coördineert de
afwikkeling van vrijstellingen en adviseert de minister van LNV
over de landbouwkundige noodzaak voor een vrijstelling. Met
de huidige capaciteit kan deze extra vraag niet worden
opgevangen.
De laatste jaren is er binnen de NVWA versplinterde capaciteit
beschikbaar geweest voor de kleine toepassingen. Dit
belemmert een proactieve aanpak van dit vraagstuk terwijl
kleine toepassingen essentieel zijn voor Nederland
Er is onvoldoende capaciteit om deze taak uit te voeren
waardoor projecten waaronder het toezicht op illegale
gewasbeschermingsclaims (bijvoorbeeld 'groene' middelen)
achter liggen op schema. Ook is er minimale deelname aan
internationale werkgroepen (in EU en OECD) waardoor geen

- Indien geen of niet tijdig een advies inzake
vrijstellingen kan worden afgegeven is er risico op
niet-naleving (illegaal gebruik)
- Politiek bestuurlijk risico ingeval van vertraagde
afhandeling en besluitvorming
- Economisch risico: de sector stelt dat zij niet
kunnen produceren als zij geen vrijstelling krijgen;
Risico dat teelten weg vallen

- Risico op niet-naleving (illegaal gebruik)
- Risico dat teelten weg vallen
Politiek bestuurlijk risico omdat LNV niet kan leunen
op de expertise van het domein en daardoor wordt
belemmerd in haar werkzaamheden. De huidige
beperkte capaciteit voor het geven van invulling aan
politieke moties zorgt voor een politiek bestuurlijk

Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
191 |

Gehele domein

42,7 fte

proactieve benadering kan worden gerealiseerd. De NVWA kan
daarnaast onvoldoende haar kennis en expertise rol vervullen,
en beleidsadviezen aan LNV uitbrengen. Er liggen politieke
moties waarin het domein wordt opgeroepen meer te doen
aan kleine toepassingen, handhaven en afstemming (gelijk
speelveld). De toegenomen complexiteit van het speelveld,
zoals de afname van het middelen pakket, en daarbij steeds
meer gedetailleerde gebruiksvoorschriften, vraagt om een
kennisinvestering waar het domein op dit moment niet aan
kan toekomt.
Het domein is onvoldoende in staat om zijn taken naar
behoren uit te voeren met de huidige capaciteit. In totaal is er
sprake van ongeveer 150/200 meldingen per jaar. De taken
binnen het domein komen niet in verdrukking door de
afhandeling van meldingen.

risico dat de NVWA niet aan verwachtingen kan
voldoen.

Er ontstaan mogelijk economische en
volksgezondheid risico's bij het onvoldoende
uitvoeren van de taken binnen het domein.

Ontwikkeling en verdeling van beschikbare capaciteit 423
Meerjarige ontwikkeling beschikbare capaciteit in FTE

44,0
43,0

43,2
42,7
42,1

42,0
40,7

41,0
40,0
39,0
2017

2018

2019

2020

Verdeling van beschikbare capaciteit 2019 over Divisie / Afdeling
Divisie/Afdeling
FTE
HH Inspectie

48,8%

20,8

HH Klant, bedrijf en consument

1,6%

0,7

HH Regie en expertise

40,4%

17,3

ST Communicatie

1,8%

0,8

ST Juridische afhandeling & Advisering

7,2%

3,1

ST Politiek, bestuurlijke zaken

0,2%

0,1

100,0%

42,7

Totaal

423

Uren

58.836

Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
192 |

Algemene beeld risico’s domein
Mens
Onjuist gebruik van middelen (dan wel het gebruik van niet-toegelaten middelen) vormt een risico
voor de mensen die met deze middelen werken en voor omwonenden424,425.
Plant, dier en milieu
Gewasbeschermingsmiddelen kunnen een risico vormen voor dier en milieu. Denk aan residuen op
groenten en fruit, en vervuiling van oppervlakte- en grondwater en niet-doelwit organismen
(waaronder bijensterfte) . Ook is er is een risico voor de waterkwaliteit (milieu) en in het geval van
waterwingebieden voor drinkwaterkwaliteit. Vooral bij gebruik van niet toegestane en illegaal
ingevoerde middelen zijn deze risico’s groot of onbekend426.
Uit de monitoring op levensmiddelen blijken overschrijdingen op maximale residu limieten maar
beperkt voor te komen (1.3 % overschrijding MRL)427. Uit andere gegevens waaronder de
toepassingsinspecties van de NVWA blijkt de zorg voor incorrecte toepassing met mogelijke gevolgen
voor mens en milieu echter wel gerechtvaardigd.
Economisch
Er is een risico op illegale handel en productie wat het vertrouwen in Nederland als handelsland in
gevaar komt, en waardoor de export mogelijk in gevaar komt. Ook kan een gebrek aan een effectief
gewasbeschermingsmiddelenpakket leiden tot grote economische schade doordat door dat gewassen
niet goed beschermd kunnen worden. Tevens vormt de huidige afhankelijkheid van
gewasbeschermingsmiddelen een bedrijfseconomisch risico; de agrarische ondernemer is
afhankelijk van middelen waarvan de beschikbaarheid op de markt buiten zijn invloedsfeer ligt 428.
Overig
Gewasbescherming staat veel in de aandacht, bijvoorbeeld wanneer het gaat om bijensterfte, risico’s
voor omwonenden en normoverschrijdingen in het oppervlaktewater. Aan het behoud van een
effectief gewasbeschermingsmiddelenpakket voor het behoud van economisch perspectief voor de
plantaardige sectoren wordt ook door de politiek veel belang gehecht 429. Er is ook veel aandacht
voor verduurzaming (IPM: Integrated Pest Management) en inzet van ‘groene’ middelen (middelen
van natuurlijke oorsprong). Er is een risico op juridisering van de uitvoering van de taken binnen dit
domein wanneer er veel (politieke) aandacht is voor dit onderwerp. Ook is er een risico dat LNV niet
(meer) kan leunen op de expertise van het domein en daardoor wordt belemmerd in haar
werkzaamheden op dit terrein. De Rekenkamer van de Europese Commissie heeft onlangs
vastgesteld dat het toezicht op IPM tekort schiet. Daarnaast vraagt het verhogen van de naleving
op sectorniveau om een intensivering en vernieuwing van het toezicht 430.

Naleving en/of overige KPI’s
Inspecties vinden vooral risicogericht plaats. Het handhavingspercentage lag in de eerste vier
maanden van 2019 op 29,5%. Over de jaren 2014-2018 was dit gemiddeld 25,3%. Gemiddeld is de
naleving over de jaren 2014-2018 72%. De resultaten van de nalevingsmeting in de teelt van
bloembollen en groenten onder glas geven aan dat er in 2018 in 11% van de gevallen bij bloembollen
een Rapport van Bevindingen wordt opgemaakt en bij groenten onder glas 431in 16% van de gevallen.
Op basis van een Rapport van Bevindingen wordt doorgaans een bestuurlijke boete opgelegd, in
andere gevallen wordt een niet-akkoord inspectie afgedaan met een schriftelijke waarschuwing, bij
herhaling kan dit ook weer leiden tot een Rapport van Bevindingen.
De toezichtintensiteit ligt voor dit domein over de jaren 2014-2018 gemiddeld rond 2%. Er zijn
echter grote verschillen per sector, zo is bij de bloembollen over de laatste jaren de
toezichtintensiteit gemiddeld ongeveer 7% geweest maar bij de akkerbouw minder dan 1%432. Toch
424

Investeringsplannen 2020
Factsheet Gewasbescherming september 2018
426
Toezichtbeeld Gewasbescherming ten behoeve van Jaarplan 2020
427
https://www.nvwa.nl/documenten/consument/eten-drinken-roken/bestrijdingsmiddelen/publicaties/residuen-vangewasbeschermingsmiddelen-op-groente-en-fruit-januari-2017-december-2018
428
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
429
Factsheet Gewasbescherming september 2018
430
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
431
MCS rapportage 2019
432
Handhavingsplan Gewasbescherming 2020
425

______________________________________________________________________________
193 |

kent ook deze sector een hoog middelen gebruik. Het is bovendien ook de grootste sector. Er is
gebleken dat intensief handhaven zorgt voor betere naleving, zo is bij de bloembollen teelt het
percentage Rapporten van Bevindingen gedaald van 32,6% in 2014 tot 11% in 2018.
De naleving op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen wordt ook sterk beïnvloed door de
beschikbaarheid van voldoende en betrouwbare gewasbeschermingsmaatregelen en middelen voor
de sector. En door de mate waarin gebruiksvoorschriften als naleefbaar worden ervaren. Het
expertise team levert een bijdrage aan het beschikbaar hebben van een voldoende middelen en
maatregelenpakketten voor de sector en bewaakt zo risico’s voor mens, natuur en milieu. Bij de
adviezen kan er gedacht worden aan behandeling van aanvragen voor kleine toepassingen en
vrijstellingen. Ook wordt rekening gehouden met de naleefbaarheid en handhaafbaarheid433.
In het domein Gewasbescherming staat het niveau van toezicht en handhaving en de inzet voor
technische expertise al jaren onder druk, zeker in enkele grote sectoren, terwijl de toezichtintensiteit
door gebrek aan middelen hier noodgedwongen laag is. Het gaat hier om een structureel beeld, en
doelgroepen ervaren de pakkans als laag. Al met al kan de vraag gesteld worden of de ervaren
pakkans in combinatie met de opgelegde sancties voldoende zijn om het gedrag te veranderen, niet
alleen van de gecontroleerde telers maar ook van diens collega’s434.

Belangrijkste ontwikkelingen
Of er voldoende capaciteit is wordt bepaald door het aantal taken (vraag naar capaciteit) en de
beschikbare capaciteit (aanbod van capaciteit) binnen de organisatie. De hoeveelheid taken en de
beschikbare capaciteit kunnen toenemen en afnemen, enerzijds door oorzaken binnen de organisatie
(intern) en anderzijds door oorzaken buiten de organisatie (extern). Onvoldoende capaciteit en dus
het niet optimaal kunnen vervullen van de taken brengt risico’s met zich mee voor mens, plant, dier
en milieu en kent daarnaast ook politiek-bestuurlijke en economische risico’s.
Interne ontwikkelingen
Voor het domein gewasbescherming geldt dat de huidige inspectiecapaciteit de minimale kritische
massa heeft bereikt om nog effectief en voldoende zichtbaar te zijn. Er zal de komende jaren sprake
zijn van uitstroom bij Inspectie. Er moet ruimte zijn het domein op te vullen met nieuwe mensen.
Dat is ook nodig omdat er een aantal nieuwe uitdagingen op het domein afkomt als het gaat om
toezicht, handhaving en ondersteuning van LNV beleid435.
Onderwerpen als de transitie vrijstellingen, de IPM stappenplannen, en de mede inrichting van een
early warning systematiek voor dit domein komen aan bod via de Toekomstvisie en
Uitvoeringsagenda436. De scope van het loket kleine toepassingen wordt verbreed met kennis
borging van geïntegreerde gewasbeschermingsmaatregelen437. Doelgroepen worden ook uitgebreid,
zoals in het geval van biociden. Het toezicht op het toepassen van biociden bij de primaire
productiebedrijven vereist echter kennisopbouw en borging zodat de inspecteurs hier effectief op
kunnen inspecteren. Daarnaast zijn de gebruikers buiten de landbouw, de particulieren en de
experimentele toegelaten wietteelt ook een nieuwe focus voor dit domein 438.
LNV verzoekt om aandacht te besteden aan het moderniseren van de handhavingssystematiek welke
aansluit op de uitvoering van de toekomstvisie. De Toekomstvisie en het daarbij behorende
Uitvoeringsprogramma zullen komende jaren sterk de agenda bepalen. Een element daarin is de
opdracht om een format en introductie uit te werken voor de gewasbeschermingsmonitor en om te
zorgen dat handhaving en technische expertise hand in hand gaan. Nederland dient daarnaast
vertegenwoordigt te worden in Europese of mondiale werkgroepen zoals de REFIT 439, die zich bezig
houden met Europese wetgeving op het gebied van het op de markt brengen van
gewasbeschermingsmiddelen440.

433

Toezichtbeeld Gewasbescherming ten behoeve van Jaarplan 2020
Investeringsplannen 2020
Investeringsplannen 2020
436
Investeringsplannen 2020
437
Jaarplan 2019
438
Investeringsplannen 2020
439
EU Verordening 1107/2009
440
Kaderbrief LNV 2020
434
435

______________________________________________________________________________
194 |

Bij gewasbescherming speelt fraude een aanzienlijke rol. Indien er meer strafzaken komen ten
gevolge van een toename in handhaving, is er naar verwachting ook meer capaciteit nodig bij de
IOD en Juridische Zaken. Organisatie breed wordt dit ingeschat op 10 tot 20%.
Externe ontwikkelingen
Het Toezichtbeeld Gewasbescherming 2020 schetst toenemende verwachtingen van de
maatschappij op het gebied van gewasbescherming waaraan tegemoet gekomen moet worden441.
De Brexit speelt een belangrijke rol waardoor voorbereiding getroffen moet worden voor de
verschillende mogelijke scenario’s442. Ook is hierbij een behoefte aan nieuwe werkwijze door onder
andere de verschuiving van import van illegale middelen naar het produceren van deze middelen,
en de toenemende registratie van gegevens443.
De implementatie van de Plant Health Regulation, een nieuwe Europese Verordening, leidt tot
verplichte ontwikkelingen op het gebied van preventie van nieuwe ziekten en plagen, bescherming
bij import, introductie van financiële prikkels, uitbreiding en standaardisatie van de
plantenpaspoortplicht en formalisering door wettelijke verankering van een pre-export certificaat.
Voor het bepalen van importvoorwaarden en grenscontroles wordt daarnaast ondersteuning
gevraagd met betrekking tot datamining en dataverwerking444.
Invoering van de Controle Verordening (EU), geïmplementeerd sinds 14 december 2019, heeft
mogelijk ook gevolgen voor het aantal uit te voeren inspecties en daarmee op de benodigde
capaciteit. De Europese Commissie is voornemens om zowel de frequentie van controles als het
minimale aantal controles per doelgroep te bepalen.
In het eerste kwartaal van 2020 zal het uitvoeringsprogramma ter ondersteuning van de
Toekomstvisie gewasbescherming 2030 worden gepubliceerd. Hier kunnen aanpassingen in wet- en
regelgeving uit voortvloeien445.
In
sectoren
als
akkerbouw
wordt
veel
en
intensief
gebruik
gemaakt
van
gewasbeschermingsmiddelen. Het gebruik van azolen, een groep fungiciden die vaak in de teelt van
granen wordt toegepast, staat op dit moment ter discussie vanwege de kans op het ontwikkelen van
resistentie tegen geneesmiddelen die dezelfde of verwante werkzame stof bevatten en daaruit
voortvloeiende gezondheidsrisico’s. Ook bij andere fungiciden zou resistentie op kunnen treden 446.
Het beschikbare middelenpakket komt steeds meer onder druk te staan, doordat veel werkzame
stoffen binnen Europa niet goedgekeurd worden, waardoor middelen op basis van deze werkzame
stoffen komen te vervallen.
Het gebruik van neonicotinoïden is niet meer toegestaan voor teelten in de open lucht. De sector
moet nu alternatieven gaan gebruiken. Hier door zullen meer middelen gebruikt worden die niet
altijd het gewenste bestrijdingseffect geven. De verleiding om niet toegestane middelen te gaan
gebruiken zal hierdoor groter worden447. De verwachting is dat deze problematiek zal toenemen. De
goedkeuring van diverse stoffen wordt door strengere criteria niet verlengd, en er zijn veel aflopende
goedkeuringstermijnen van werkzame stoffen de komende jaren. Dit leidt tot de verwachting dat
ook deze problematiek nog verder toe zal nemen.
Op het gebied van import en gebruik van illegale gewasbeschermingsmiddelen bestaat het
vermoeden dat steeds vaker componenten ingevoerd worden die hier samengevoegd worden tot
counterfeit producten. De IOD van de NVWA analyseert momenteel deze situatie. De resultaten van
deze analyse zullen in 2020 en de volgende jaren gebruik worden om de import en het gebruik van
illegale middelen zo goed mogelijk aan banden te leggen.
Deze en andere ontwikkelingen hebben ook interne gevolgen voor de NVWA. De aanpak van illegale
import, productie en handel van gewasbeschermingsmiddelen, waaronder de aanpak van niet
toegelaten ‘groene’ middelen, vraagt een andere expertise dan de inspecties in de teelt. Om aan de
benodigde kennis tegemoet te komen zal tijd gereserveerd moeten worden voor opleidingen en
trainingen.

441

Investeringsplannen 2020
Kaderbrief LNV 2019
Investeringsplannen 2020
444
Meerjaren Bedrijfsplan Handhaving 2014-2018
445
Kaderbrief LNV 2020
446
Investeringsplannen 2020
447
Investeringsplannen 2020
442
443

______________________________________________________________________________
195 |

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein
Gewasbescherming448
Als aanzet tot een handelingsperspectief en ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek is in
deze domeinomschrijving een capaciteit berekening per taak verder uitgewerkt, wat leidt tot de
vereiste capaciteit die nodig is om de taken goed uit te voeren. De beperking voor deze berekening
binnen dit onderzoek is dat wordt uitgegaan van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering.
Deze uitwerking vereist een gedeeld en gedragen beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen
de NVWA en haar opdrachtgevers. De berekeningen die per taak zijn gemaakt en onderbouwd zijn
een aanzet voor het gesprek over het handelingsperspectief per taak. Doordat er meerdere
handelingsperspectieven zijn geeft een optelsom van deze individuele berekeningen geen accuraat
beeld van de totale vereiste capaciteit. Er is derhalve geen optelsom gegeven voor het domein. De
berekeningen veronderstellen geen instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden
als aanzet voor het te voeren gesprek.
Taak

Capaciteit
Beschikbaar

Berekende
capaciteit449

Totaal

Toelichting

Toezicht op handel en gebruik
van
gewasbeschermingsmiddelen

28 fte

19 fte

47,0 fte

15 inspecteurs, daarbij 2 fte
bij expertise ter
ondersteuning inspectie
(modernisering handhaving)
en 2 fte voor toekomstvisie
en uitvoeringsagenda
(waaronder afhandelen
transitievrijstellingen)

Toezicht op handel en gebruik
van biociden door bedrijven
en particulieren
Coördinatie en beoordelen van
tijdelijke
vrijstellingsverzoeken

2,5 fte

6 fte

8,5 fte

5 inspecteurs en 1 fte bij
expertise

4,4 fte

-

4,4 fte

-

Oplossingen voor kleine
toepassingen en bijdragen
aan maximale residu limieten

1,8 fte

-

1,8 fte

-

Technische advisering en
expertise van geïntegreerde
gewasbescherming

5,9 fte

2 fte

7,9 fte

2 fte voor kennisontwikkeling
en innovatie

Domein totaal

42,7 fte

Er zijn nog geen gelden toegekend voor het toezicht op gebruik van biociden bij de primaire
bedrijven, de additionele vraag vanuit LNV voor impactanalyses en adviezen voor vrijstellingen en
de inzet op het toezicht verkoop gewasbeschermingsmiddelen aan particulieren450.
Toezicht op handel en gebruik van gewasbeschermingsmiddelen
Er is op dit moment niet genoeg capaciteit voor voldoende toezicht op handel en import. Er worden
op dit moment 120 inspecties uitgevoerd, waarvan 70 voor import en 20 voor distributie. De
gemiddelde toezichtintensiteit is momenteel circa 2%, met grote verschillen tussen sectoren. Voor
akkerbouw is de gemiddelde toezichtintensiteit 0,2%. Wanneer er 19 fte bij komen kan de
toezichtintensiteit verhoogd worden tot minimaal 3%, zodat pakkans stijgt en er een grotere signaal
werking wordt gerealiseerd. Ook kan het toezicht worden geïnnoveerd. Met de berekende 19 fte
kunnen er naar schatting in totaal 800 inspecties worden uitgevoerd, waarvan 200 voor import en
100 voor distributie.
Toezicht op handel en gebruik van biociden door bedrijven en particulieren
448

Investeringsplannen 2020
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
450
Handhavingsplan Gewasbescherming 2020
449

______________________________________________________________________________
196 |

Er is op dit moment geen capaciteit om deze taak uit te voeren. Bij voldoende capaciteit zal er binnen
het domein een intern “aanspreekpunt biociden” ingesteld worden en een toezichtprogramma
worden ontwikkeld en geïmplementeerd. Deze 6fte zijn exclusief de 2fte gefinancierd door I&W die
tijdelijk nodig zijn voor particulier gebruik van gewasbeschermingsmiddelen buiten de landbouw. Er
wordt betwijfeld of 2fte hier voor voldoende is om het risico af te dekken.
Het aantal extra fte's dat hier wordt gevraagd is gebaseerd op de manier waarop er nu wordt gewerkt
in termen van efficiency. Uiteindelijk moet het domein toe naar een andere manier van toezicht
houden en is er wellicht meer ondersteuning van expertise nodig.
Technische advisering en expertise van geïntegreerde gewasbescherming
De berekende capaciteit is essentieel om de adviserende functie zoals beleidsadvisering goed te
kunnen vervullen. Dit vereist aandacht voor kennisontwikkeling en innovatie. Ook is er op dit
moment minimale deelname aan internationale werkgroepen, projecten lopen achter op schema en
er liggen politieke moties. Het domein voelt de behoefte om te zoeken naar alternatieven voor de
tijdelijke vrijstellingen. Wanneer er 2 fte bij komt is er ruimte voor kennisontwikkeling en innovatie
op het terrein van geïntegreerde gewasbescherming, en dan met name bij het beoordelen van de
niet-chemische maatregelen, het benutten van aanvragen voor de tijdelijke vrijstellingen. big data,
precisietechnologie en monitoringsystemen, en het zoeken naar oplossingen voor kleine
toepassingen.
Proces
Andere manieren om toezicht te houden in plaats van een fysieke controles kunnen mogelijkheden
bieden. Het domein wordt steeds complexer, maar goede data biedt mogelijkheden tot innovaties in
het toezicht; de toezichtintensiteit kan wellicht omhoog zonder vaker fysiek langs te gaan. Dit wordt
meegenomen in het project ‘vernieuwing handhaving’. Daarnaast kan nagedacht worden over de
samenwerking tussen het domein en het Ctgb. Het Ctgb huurt de NVWA in voor specifieke vragen,
of LNV betaalt de NVWA om het Ctgb in te huren451. Er moet ruimte zijn om nieuwe werkwijzen te
ontwikkelen en dit vraagt om voldoende bezetting zowel in kwantitatieve als in kwalitatieve zin 452.

451

Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
452
Investeringsplannen 2020

______________________________________________________________________________
197 |

Horizontale thema’s
8.1

Import453
•

Import richt zich op controle bij invoer op het gebied van levende dieren, producten van
dierlijke oorsprong, levensmiddelen van niet-dierlijke oorsprong en consumentenproducten
(waar alleen voor keukengerei expliciete Europese regels zijn vastgesteld) voedselveiligheid,
gezondheid en welzijn van dieren en de veiligheid van consumentenproducten. Het betreft
controle bij invoer en doorvoer door de Europese Unie op basis van EU-regelgeving. Deze
controles worden uitgevoerd in aangewezen grenscontroleposten. Na controle voor invoer
zijn deze zendingen vrij voor de hele EU.

Taken binnen Import
De activiteiten binnen het domein Import zijn onder te verdelen in de volgende 13 taken 454,455:
•
•
•
•
•
•
•
•

Het controleren van de naleving van regelgeving bij veterinaire import, inclusief doorvoer
en transhipment (dieren en producten) door middel van keuringen; controle bij inslag,
opslag en uitslag in entrepots.
Handhavingstaken, voortvloeiend uit keuringswerkzaamheden
Het controleren van de naleving van regelgeving bij niet-veterinaire import (levensmiddelen
en consumentenproducten e.g. keukengerei) door middel van keuringen.
Handhavingstaken, voortvloeiend uit keuringswerkzaamheden (en nationaal controleplan
levensmiddelen)
Het uitvoeren van voorgeschreven laboratoriumonderzoek in relatie tot import gerelateerde
keuringen (veterinaire en niet-veterinair) (Handhaven, divisie Laboratoria)
Controles in opdracht van COKZ (bijv. de waterkip).
Tweedelijns ondersteuning van de douane (controle op gezelschapsdieren en op
passagiersbagage; oppakken signalen e-Commerce)
Het uitvoeren van werkzaamheden rondom het Nationaal Controleplan, opgesteld door
Handhaven

Werkzaamheden ter ontwikkeling en ondersteuning van het domein:
•
De ontwikkeling en ondersteuning t.b.v. het domein Import (zie verder voor gedetailleerde
beschrijving).
•
Het implementeren van de Controleverordening ((EU) 2017/625)
•
Werkzaamheden in relatie tot Communicatie, Politiek-bestuurlijke aspecten en Juridische
afhandeling & advisering (Strategie)
•
De ontwikkeling van nieuwe werkwijzen als gevolg van de aankomende Brexit
•
Coördinatie en afstemming met de douane
Wettelijke grondslag voor alle taken456
•
Officiële Controle Verordening (EU) 2017/625 en de daarbij behorende Gedelegeerde- en
Uitvoeringsverordeningen.
•
Uitvoeringsverordening (EU) 2019/1793
•
Verordening (EG) 765/2008 (productveiligheid consumentenproducten)
Deze wetgeving mitigeert de volgende risico’s:
•
Het binnenbrengen van onveilige producten, onveilig voedsel voor mens en dier en insleep
van dierziekten
•
Deze wetgeving regelt de officiële controles en andere officiële activiteiten die worden
uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de
voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn en plantgezondheid te waarborgen.

Het controleren van de naleving van regelgeving bij veterinaire import
Wettelijke grondslag:
Verordening (EU) 2017/625 en de daarbij behorende Gedelegeerde- en Uitvoeringsverordeningen

453

Jaarplan 2020
Organisatiebesluit NVWA 2020
455
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
456
MANCP Nationaal controleplan 2017
454

______________________________________________________________________________
198 |

Deze wetgeving mitigeert de volgende risico’s: binnenbrengen van onveilig voedsel voor mens en
dier en insleep van dierziekten
Type toezicht en werkzaamheden
•
Controleren van de naleving van regelgeving bij binnenbrengen van levende dieren en
producten van dierlijke oorsprong op grenscontroleposten en inspectiecentra
•
Controleren bij inslag, opslag en uitslag van niet EU-waardige veterinaire producten bij
entrepots
Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten toezicht; gebaseerd op EU-regelgeving
Financier
•
Derden, LNV compenseert het deel wat niet uit gedekt wordt door retributies
Handhavingstaken voortvloeiend uit keuringswerkzaamheden
Type toezicht en werkzaamheden
•
Controleren van de naleving van regelgeving op de levering van zeeschepen, bijvoorbeeld
het monitoren van tijdig retourneren van het certificaat ter bevestiging van de levering
Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten toezichtnorm, gebaseerd op EU-regelgeving
Financier
•
Derden
Controleren van de naleving van regelgeving bij niet veterinaire import
Wettelijke grondslag:
•
Uitvoeringsverordening (EU) 2019/1793 (Controles op levensmiddelen van niet-dierlijke
oorsprong.
•
Verordening (EG) 765/2008 (productveiligheid consumentenproducten)
•
Verordening (EU) 284/2011 (invoer van keukengerei van polyamide- of
melaminekunststof en uit China en Hongkong)
Deze wetgeving mitigeert de volgende risico’s:
•
binnenbrengen van onveilig voedsel
•
binnenbrengen van onveilige consumentenproducten.
Type toezicht en werkzaamheden
•
Controleren van de naleving van regelgeving op niet veterinaire goederen (levensmiddelen
en consumentenproducten) op grenscontroleposten of controlepunten anders dan
grenscontroleposten.
Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten toezichtnorm, toezicht wordt gebaseerd op EU-regelgeving die bepaalt welke
producten met welke frequentie moeten worden gecontroleerd.
Financier
•
Derden, VWS compenseert het deel wat niet uit gedekt wordt door retributies.

______________________________________________________________________________
199 |

Handhavingstaken, voortvloeiend uit keuringen en het nationaal controleplan
levensmiddelen
Type toezicht en werkzaamheden
•
Het controleren van levensmiddelen bij import in het kader van het controleplan.
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open toezichtnorm, gedicteerd door de voorwaarden in het controleplan. Deze worden
opgesteld door de NVWA zelf
Financier
•
VWS
Het uitvoeren van voorgeschreven laboratoriumonderzoeken in relatie tot import
gerelateerde keuringen
Type toezicht en werkzaamheden
•
Het uitvoeren van laboratorium onderzoeken van (niet-)veterinaire import
Open of gesloten toezicht norm
•
Gesloten toezichtnorm
Financier
•
Derden, het bedrijfsleven betaalt voor de uitvoer van de onderzoeken
Het implementeren van de controleverordening
Type toezicht en werkzaamheden
•
Het implementeren van Verordening (EU) 2017/625 en de daarbij behorende Gedelegeerdeen Uitvoeringsverordeningen.
•
Het bijhouden van ontwikkelingen op het gebied van wet- en regelgeving
Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten toezichtnorm
Financier
•
LNV
Controles in opdracht van het Centraal Orgaan voor Kwaliteitsaangelegenheden in de
Zuivel
Type toezicht en werkzaamheden
•
Activiteiten waarin de NVWA acteert als onderaannemer voor het COKZ en dus toezicht
houdt op de import van zuivel
Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten toezicht; in opdracht van het COKZ
Financier:
•
LNV (COKZ)
Tweedelijns ondersteuning van de douane
Type toezicht en werkzaamheden
•
Het acteren op omissies vanuit de douane, welke de NVWA inschakelt
•
Het controleren van bagage van reizigers op luchthavens
•
Het controleren van gezelschapsdieren die met hun eigenaar reizen
•
Het monitoren van signalen in het kader van e-Commerce.
Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten toezicht, in samenwerking met de douane
Financier
•
LNV, er is echter geen volledige financiering.

______________________________________________________________________________
200 |

Werkzaamheden in relatie tot het nationaal Controleplan457
Wettelijke grondslag:
•
Richtlijn 2002/99/EG (veterinairrechtelijke voorschriften voor de productie, de
verwerking, de distributie en het binnenbrengen van voor menselijke consumptie
bestemde producten van dierlijke oorsprong)
•
Verordening (EG) nr. 853/2004 (specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van
dierlijke oorsprong)
Deze wetgeving mitigeert de volgende risico’s:
•
Het risico dat goederen uit derde landen tot onveilige en ongewenste situaties leiden.
Type toezicht en werkzaamheden
•
Het houden van toezicht op import (veterinair en niet-veterinair) uit derde landen
•
Het doen van (lab)onderzoeken ter uitvoering van het nationaal controleplan
Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten toezichtnorm, controles in het kader van het Nationaal Controleplan
Financier
•
LNV, VWS
Werkzaamheden ter ontwikkeling en ondersteuning van het domein
De volgende taken zijn nodig voor het goed uitvoeren van andere taken binnen het domein:
•
Ontwerp, voorbereiden, bewaking uniformiteit en evalueren van de keuringswerkzaamheden
en toezicht in het verlengde van keuring met betrekking tot import alsmede adviseren met
betrekking tot toepassing wet- en regelgeving en uitvoeren van instructies;
•
Implementatie van Europese- en nationale regelgeving in het systeem Import Veterinair
Online, webdossiers en relevante kwaliteitsdocumenten.
•
Deelname aan EU Expert- en Werkgroepen en internationale overlegvormen met betrekking
tot import, voorbereiding van de inbreng in het SCOPAFF m.b.t. import gerelateerde
onderwerpen, voorbereiden en begeleiden inkomende inspectiebezoeken van SANTE/F en
derde landen.
•
Voorlichting, afstemming en informatievoorziening met betrekking tot import t.b.v.
doelgroepen zoals brancheorganisaties en backoffice voor Klantcontactcentrum m.b.t.
importvragen.
•
Adviseren departementen en bijdragen aan de beantwoording van Kamervragen.
•
Werkzaamheden in relatie tot Juridische afhandeling en advisering (e.g. Strategie)
•
De ontwikkeling van nieuwe werkwijze als gevolg van de aankomende Brexit
•
Coördinatie en afstemming met de douane, bijv. over relevante Convenants bijlagen

457

MANCP Nationaal Controleplan 2017

______________________________________________________________________________
201 |

Beeld taken en effecten
Taak

Beschikba Effect van de huidige realisatie
re
capaciteit
2019 (in
fte’s)

Risico van effect in huidige situatie

458,459

Het controleren van de naleving van
regelgeving bij veterinaire import,
inclusief doorvoer en transhipment s
(dieren en producten) door middel
van keuringen; controle bij inslag,
opslag en uitslag in entrepots.

81,2 fte Er is voldoende capaciteit voor het uitvoeren van deze taak. Deze
taak is retribueerbaar, echter een deel wordt gefinancierd
(bijgeplust) door LNV. Door deze extra bijdrage kan de taak naar
behoren uitgevoerd worden. Het domein Import kan onvoldoende
inspelen op externe ontwikkelingen.

-

Handhavingstaken, voortvloeiend uit
keuringswerkzaamheden, waaronder
controle op de levering van
zeeschepen en het monitoren op het
tijdig retourneren van het certificaat
ter bevestiging van de levering.

0 Deze taak wordt niet gedekt door de retributies waardoor de
huidige capaciteit niet toereikend is om deze taak uit te voeren.

Onvoldoende handhaven en verdringing van andere taken.

Het controleren van de naleving van
regelgeving bij niet-veterinaire
import (levensmiddelen en
consumentenproducten e.g.
keukengerei) door middel van
keuringen.

6,3 fte Er is voldoende capaciteit voor het uitvoeren van deze taak. Deze
taak is retribueerbaar, echter een deel wordt gefinancierd
(bijgeplust) door LNV. Het domein Import kan onvoldoende inspelen
op externe ontwikkelingen.

Handhavingstaken, voortvloeiend uit
keuringen en nationaal controleplan
levensmiddelen

0,5 fte Er is voldoende capaciteit voor het uitvoeren van deze taak.

-

Het uitvoeren van voorgeschreven
laboratoriumonderzoek in relatie tot
import gerelateerde keuringen
(veterinaire en niet-veterinair)

5,2 fte Er is voldoende capaciteit voor het uitvoeren van deze taak.

-

458

Aangeleverd door de NVWA
Om de uren overeen te laten komen met het totaal aan uren uit de werkpakketten, is ervoor gekozen om het totaal (117 fte) naar rato te verdelen over de taken naar de verdeelsleutel
aangeleverd door het domein
459

______________________________________________________________________________
202 |

Het implementeren van
controleverordeningen

1 fte Er is voldoende capaciteit voor het uitvoeren van deze taak doordat
er 2,25 FTE reeds is toegezegd voor volgend jaar.

-

Controles in opdracht van COKZ
(bijv. watergehalte in
pluimveevlees).

0,2 fte Er is voldoende capaciteit voor het uitvoeren van deze taak.

-

Tweedelijns ondersteuning van de
douane waaronder controles op
passagiersbagage en
gezelschapsdieren en het oppakken
van signalen zoals e-commerce.

0,4 fte Nu nog geen volledige financiering, terwijl deze taak wel uitgevoerd
wordt. De gemaakte uren (ongeveer 600) worden op andere taken
geschreven Taken zijn nog niet belegd, worden vaak ad hoc
uitgevoerd, met als gevolg dat dit kwalitatief onvoldoende gebeurt.

Er bestaat afbreukrisico bij de samenwerking met andere
toezichthouders zoals de douane. Daarnaast is er het risico
dat signalen niet adequaat worden opgepakt met mogelijk
politiek/bestuurlijke gevolgen.

De ontwikkeling en ondersteuning
van het domein Import.

9,4 fte De huidige capaciteit is niet toereikend om voldoende bij te dragen
aan de ontwikkeling en ondersteuning van het domein Import.
Daardoor is er een verhoogde kans op vertraging in de
implementatie van nieuwe wet- en regelgeving, het beantwoorden
van interne en externe vragen. Er is reeds capaciteit toegezegd
(3fte ), maar dit is niet voldoende om deze taak naar behoren uit te
voeren.

Het domein kan onvoldoende input leveren aan de
besluitvorming op EU-niveau en ten behoeve van gestelde
(Kamer)vragen.

Werkzaamheden in relatie tot
Juridische afhandeling & advisering
(Strategie)

6,6 fte Er is voldoende capaciteit voor het uitvoeren van deze taak.

-

De ontwikkeling van nieuwe
werkwijzen als gevolg van de
aankomende Brexit en de
vernieuwde toezicht eisen die dit met
zich meebrengt.

1,4 fte Er is voldoende capaciteit voor het uitvoeren van deze taak.
Capaciteit voor de toekomstige uitvoering wordt aangenomen
vanuit EGB (LNV) budgetten.

-

Coördinatie en afstemming met de
douane
Het uitvoeren van werkzaamheden
rondom het Nationaal Controleplan

0 Deze taak werd in 2019 niet uitgevoerd door het domein, maar zal
dit jaar wel uitgevoerd worden. Hier is momenteel nog geen
capaciteit voor.
4,8 fte De huidige capaciteit is voldoende om deze taak uit te voeren in
relatie tot productveiligheid en diervoeders. Voor levensmiddelen is
er voor de uitvoering 1015 uur te kort. Daarnaast is er in de huidige
capaciteit geen rekening gehouden met het ontwikkelen en
onderhouden van selectiemethoden.

Als er geen capaciteit vrijgemaakt wordt, kan deze taak niet
uitgevoerd worden, waardoor er geen coördinatie en
afstemming met de douane plaats kan vinden.
Bij ontbreken van adequate selectiemethoden kan geen
invulling worden gegeven aan de uitvoering van de
Nationale Plannen. Hierdoor voldoen we niet aan EUregelgeving en is geen effectief onderzoek mogelijk naar
risico's. Bij onvoldoende beschikbare uren in de uitvoering
worden er onvoldoende monsters genomen t.b.v. onderzoek
in het kader van de nationale plannen.

______________________________________________________________________________
203 |

Gehele Domein.

117 fte

In het algemeen worden de taken binnen het domein Import naar
behoren uitgevoerd. Echter, is de capaciteit bij veel taken net
voldoende. Hierdoor kan er onvoldoende ingespeeld worden op
interne- en externe ontwikkelingen.

-

Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit 460

Meerjarige ontwikkeling beschikbare capaciteit in FTE

Divisie/Afdeling

124,0

121,9

FTE

HH Klant, bedrijf en consument

1,0%

1,2

HH Laboratorium

4,7%

5,5

KE Ontwikkeling en ondersteuning

9,4%

11,0

KE Veterinair en import

78,7%

92,1

ST Communicatie

1,7%

2,0

ST Juridische afhandeling & Advisering

3,9%

4,6

110,0

ST Politiek, bestuurlijke zaken

0,3%

0,3

108,0

Overige

0,4%

0,4

Totaal

100,0%

122,0
120,0
118,0

117,0

116,2

116,0
114,0
111,8

112,0

106,0
2017

460

Verdeling van beschikbare capaciteit 2019 over Divisie/ Afdeling

2018

2019

2020

Uren

117,0 161.184

Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
204 |

Algemeen beeld risico’s
Mens
Onvoldoende importcontrole kan ertoe leiden dat producten of dieren worden geïmporteerd die
mogelijk schadelijk zijn voor de volksgezondheid.
Plant, dier en milieu
Onvoldoende controle bij import kan ertoe leiden dat er besmette- of zieke dieren de EU
binnenkomen die mogelijk ziektes overdragen op andere dieren.
Economisch
Indien er minder capaciteit is binnen het domein import er is een risico dat er meer kosten voor het
bedrijfsleven kunnen ontstaan door langere wachttijden461. De Brexit is daarnaast nog niet in
volledigheid uitgewerkt en heeft in potentie een groot effect op het importkeuringsproces462. Het is
mogelijk dat het Verenigd Koninkrijk wordt geclassificeerd als derde land en alle importstromen
gecontroleerd moeten worden. Dit zou een grote druk leggen op het domein import met als gevolg
lange wachttijden als gevolg van capaciteitsgebrek.
Overig
Indien er minder capaciteit is binnen het domein import zal er minder geparticipeerd kunnen worden
in EU-werkgroepen, en er zal daardoor niet genoeg draagvlak zijn van andere EU-lidstaten voor de
door Nederland zo gewenste innovatie op het toezicht463. Daarnaast kan minder capaciteit ook
leiden tot het niet adequaat kunnen bijdragen aan het beantwoorden van Kamervragen niet tijdig
implementeren van regelgeving waardoor klachten en schadeclaims kunnen ontstaan. Tot slot zijn
er enkele kleine taken die niet door de juiste partij worden gefinancierd; taken die door het ene
ministerie gefinancierd zouden moeten worden, worden uitgevoerd onder een werkpakket waardoor
het andere ministerie voor deze taken betaalt. Dit kan politiek-bestuurlijke risico’s als gevolg
hebben464.
Naleving en/of overige KPI’s
Jaarlijks worden er ongeveer 60.000 veterinaire zendingen aan een importcontrole onderworpen,
waarvan 1% wordt geweigerd. De levensmiddelen met een hoog risico en diervoeder keuringen
bestaan uit ca. 23.000 zendingen per jaar waarvan minder dan 0,5% niet wordt toegelaten. De
levensmiddelen contactmaterialen zijn ca. 700 partijen per jaar waarvan minder dan 0,5% wordt
afgewezen. De naleving is redelijk hoog465 en alle vereiste importkeuringen aan de buitengrens zijn
uitgevoerd in 2019466.
Bedrijven die tot het moment van op de markt brengen verantwoordelijk zijn voor de commerciële
goederen en bedrijven die goederen in opslag hebben zijn doorgaans goed op de hoogte van de
regels. Omissies liggen vooral bij niet-conforme gezondheidscertificaten en niet bij ondeugdelijke
producten. Reizigers die voor eigen gebruik goederen en levende dieren meenemen zijn niet altijd
op de hoogte van de regels467.
Het aantal monsters uit de importstroom met betrekking tot het domein monstername en analyse
levensmiddelen (MAL) loopt enigszins achter en het aantal monsters naar aanleidingen van
meldingen ligt lager dan ingeschat468.

461

Factsheet Import september 2018, input voor Meerjaren Bedrijfsplan Handhaving
Toezichtbeeld Import 2020
Factsheet Import september 2018, input voor Meerjaren Bedrijfsplan Handhaving
464
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
465
Toezichtbeeld Import 2020
466
MCS-rapportage 2019
467
Factsheet Import september 2018, input voor Meerjaren Bedrijfsplan Handhaving
468
MCS-rapportage 2019
462
463

______________________________________________________________________________
205 |

Belangrijkste ontwikkelingen469
Of er voldoende capaciteit is wordt bepaald door het aantal taken (vraag naar capaciteit) en de
beschikbare capaciteit (aanbod van capaciteit) binnen de organisatie. De hoeveelheid taken en de
beschikbare capaciteit kunnen toenemen en afnemen, enerzijds door oorzaken binnen de organisatie
(intern) en anderzijds door oorzaken buiten de organisatie (extern). Onvoldoende capaciteit en dus
het niet optimaal kunnen vervullen van de taken brengt risico’s met zich mee voor mens, plant, dier
en milieu en kent daarnaast ook politiek-bestuurlijke en economische risico’s.
Interne ontwikkelingen
Voor de klanttevredenheid omtrent import is het streven om jaarlijks met een half punt te verbeteren
tot een 7470, dit vraagt extra capaciteit van het domein.
Externe ontwikkelingen
De implementatie van de Official Controls Regulation (OCR) die per 14 december 2019 in werking is
getreden zal een beroep doen op de capaciteit binnen het domein Import. Het domein wordt verzocht
bij te dragen aan de implementatie van de nieuwe wet m.b.t. import, en de activiteiten moeten
vanaf 2020 meerjarig worden ingepast binnen de voor de NVWA beschikbare budgetten 471. De
Animal Health Regulation (AHR) van toepassing per april 2021, kan mogelijk eenzelfde effect
sorteren.
Brexit heeft naar verwachting een stevige impact op de NVWA en haar werkzaamheden voor onder
andere import- en exportcontroles. Door de blijvende onzekerheid over het soort Brexit scenario
bestaat er nog veel onduidelijkheid. Voor producten van dierlijke oorsprong wordt in het geval van
een harde Brexit in 2020 een toename van circa 30% van het aantal controles verwacht 472.

469

Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
470
Jaarplan 2020
471
Kaderbrief LNV 2020
472
Jaarplan 2020

______________________________________________________________________________
206 |

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein Import
Als aanzet tot een handelingsperspectief en ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek is in
deze domeinomschrijving een capaciteit berekening per taak verder uitgewerkt, wat leidt tot de
vereiste capaciteit die nodig is om de taken goed uit te voeren. De beperking voor deze berekening
binnen dit onderzoek is dat wordt uitgegaan van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering.
Deze uitwerking vereist een gedeeld en gedragen beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen
de NVWA en haar opdrachtgevers. De berekeningen die per taak zijn gemaakt en onderbouwd zijn
een aanzet voor het gesprek over het handelingsperspectief per taak. Doordat er meerdere
handelingsperspectieven zijn geeft een optelsom van deze individuele berekeningen geen accuraat
beeld van de totale vereiste capaciteit. Er is derhalve geen optelsom gegeven voor het domein. De
berekeningen veronderstellen geen instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden
als aanzet voor het te voeren gesprek.

Taak
Het controleren van de naleving van
regelgeving bij veterinaire import
Handhavingstaken, voortvloeiend uit
keuringswerkzaamheden

Capaciteit
Berekende
capaciteit474
81,2 fte
-

Beschikbaar473

Totaal

Toelichting

81,2 fte

0

0,2 fte

0,2 fte

Het controleren van de naleving van
regelgeving bij niet-veterinaire import
(levensmiddelen en
consumentenproducten e.g.
keukengerei) door middel van
keuringen.
Handhavingstaken, voortvloeiend uit
keuringen en nationaal controleplan
levensmiddelen
Het uitvoeren van voorgeschreven
laboratoriumonderzoek in relatie tot
import gerelateerde keuringen
(veterinaire en niet-veterinair)
Het implementeren van
controleverordeningen
Controles in opdracht van COKZ (bijv.
watergehalte in pluimveevlees).
Tweedelijns ondersteuning van de
douane

6,3 fte

-

6,3 fte

0,5 fte

-

0,5 fte

5,2 fte

-

5,2 fte

1 fte

0,22 fte voor het
dekken van de kosten
van deze taak

1 fte

0,2 fte

-

0,2 fte

0,4 fte

2,1 fte

2,5 fte

De ontwikkeling en ondersteuning van
het domein Import.

9,4 fte

0,5 fte

9,9 fte

Werkzaamheden in relatie tot
Juridische afhandeling & advisering
(Strategie)
De ontwikkeling van nieuwe
werkwijzen als gevolg van de
aankomende Brexit
Coördinatie en afstemming met de
douane

6,6 fte

-

6,6 fte

1,4 fte

-

1,4 fte

0

0,2 fte

0,2 fte

Het uitvoeren van werkzaamheden
rondom het Nationaal Controleplan
Domein Totaal

4,8 fte

2,1 fte

6,9 fte

2,06 fte voor het
dekken van de kosten
van deze taak
0,5 fte voor het
leveren van input aan
de EU en de minister
helpen de kamer tijdig
te informeren en het
ontwikkelen van
selectiemethoden

0,2 fte voor het
dekken van de kosten
van deze taak

117 fte

473

Om de uren overeen te laten komen met het totaal aan uren uit de werkpakketten, is ervoor gekozen om het totaal (117
fte) naar rato te verdelen over de taken naar de verdeelsleutel aangeleverd door het domein
474
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.

______________________________________________________________________________
207 |

Handhavingstaken, voortvloeiend uit keuringswerkzaamheden 475.
Deze niet-retribueerbre taak wordt momenteel uitgevoerd, maar wordt niet gefinancierd. De uren
worden op een andere taak geschreven. Het politiek bestuurlijke- en economische risico wat dit met
zich meebrengt wordt gemitigeerd door de berekende capaciteit.
Tweedelijns ondersteuning van de douane 476.
Deze niet-retribueerbare taak wordt momenteel uitgevoerd, maar wordt niet volledig gefinancierd
vanuit het LNV en VWS. De niet-gedekte uren worden op een andere taak geschreven, waardoor
het verkeerde Ministerie betaalt voor de uitvoering van deze taak. Het politiek bestuurlijke en
economische risico wat dit met zich meebrengt wordt gemitigeerd door de berekende capaciteit.
De ontwikkeling en ondersteuning van het domein Import477.
Momenteel kan het domein slechts beperkt antwoord geven op interne en externe vragen, waardoor
er vertraging ontstaat. Er kunnen, zonder een capaciteitsinvestering, gevallen voorkomen waarbij
het domein niet in staat zal zijn tijdig nieuwe regelgeving te implementeren, tijdig bij te dragen aan
besluitvorming vanuit de EU of tijdig bij te dragen aan de beantwoording van Kamervragen als
gevolg van te weinig capaciteit.
Coördinatie en afstemming met de douane478.
In 2019 werden hier geen uren aan besteed. In 2020 zal dit wel gebeuren. De berekende capaciteit
zorgt er potentieel voor dat deze taak uitgevoerd kan worden in 2020.
Het uitvoeren van werkzaamheden rondom het Nationaal Controleplan479.
Het domein is met de huidige capaciteit onvoldoende in staat juiste selectiemethode te ontwikkelen
en te onderhouden. Hierdoor kan geen invulling gegeven aan de uitvoering van het Nationale
Controleplan en daarmee niet aan EU-regelgeving voldaan worden. De berekende capaciteit van 2,1
fte zorgt ervoor dat deze taak naar behoren uitgevoerd kan worden.
Proces en middelen
Het domein Import dient een goed werkproces in te richten en te onderhouden met de douane. Hier
zal continue tijd en energie in gestoken worden. De naderende Brexit zal veel impact hebben op de
processen binnen het domein, en hier dient tijdig en juist op ingespeeld te worden.

475

Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
476
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
477
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
478
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
479
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.

______________________________________________________________________________
208 |

8.2

Export

De NVWA verstrekt exportdocumenten voor export naar derde landen. Het land waar heen
geëxporteerd wordt, vraagt garanties van het exporterende land ten aanzien van risico’s voor
volksgezondheid en voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn . De NVWA beoordeelt de
mogelijkheid van het afgeven van een exportdocument op basis van de door het ontvangende land
vereiste garanties of afspraken die door CVO met een derde land zijn gemaakt, en speelt daarmee
een cruciale rol bij de export van landbouwproducten, levende dieren en in toenemende mate van
levensmiddelen en non food producten. Ook ondersteunt de NVWA de beleidsdirecties bij het maken
van afspraken met landen buiten de EU over export(-garanties). Indien er geen bindende afspraken
zijn gemaakt van autoriteit tot autoriteit, kan een bedrijf exporteren op basis van
verzoekcertificering, dit vergt een andere beoordeling en kent een ander proces 480.
Alle activiteiten met betrekking tot fytosanitaire export en de export van Meststoffen maken
onderdeel uit van de domeinen Fytosanitair en Meststoffen, respectievelijk. Deze activiteiten
vallen niet binnen het domein Export en worden niet in deze domeinomschrijving beschreven.
Daarnaast wordt een groot deel van de exportcertificaten (ca. 81% van de zendingen)481
afgegeven door afdeling Certificeren op Afstand (CoA). Deze afdeling wordt gefinancierd via een
werkpakket dat binnen het domein Klantcontactcentrum en Dienstverlening (KCDV) valt 482. Om
ervoor te zorgen dat de domeinrapportages aansluiten bij de beschikbare data, is ervoor gekozen
om de berekende capaciteit voor CoA op te nemen in de domeinomschrijving van het domein
KCDV. Omdat de activiteiten van CoA onlosmakelijk zijn verbonden met de taken van het domein
Export worden deze wel in de domeinomschrijving van dit domein beschreven.

Taken binnen Export483
Export levert exportdocumenten voor veterinaire, food en non-food producten conform de gevraagde
dan wel overeengekomen garanties van het ontvangende land. De activiteiten binnen het domein
Export zijn onder te verdelen in de volgende zes hoofdtaken:
•
•
•
•

Controleren en certificeren van de export van veterinaire, food en non-food producten
Toezicht op externe keuringsdiensten
Het beheer van e-CertNL
Toezicht op exporteurs, producenten en productieprocessen ten behoeve van het
exportproces
•
Het ondersteunen van LNV bij het verkrijgen van markttoegang tot derde landen
•
Voorbereidende werkzaamheden voor certificering
Wettelijke grondslag voor alle taken
•
Derde landen stellen eisen aan geïmporteerde producten (zoals certificering), het domein
export draagt er zorg voor dat exporteurs aan deze verplichtingen kunnen voldoen
•
Het domein evalueert de verschillende landeneisen voor producten (wet- en regelgeving
derde landen)
Onderliggende wet- en regelgeving betreft in eerste aanleg de Europese wetgeving met een
nadere invulling in de nationale wetgeving en aangevuld met specifieke eisen van derde landen
ten aanzien van product- en voedselveiligheid, dierenwelzijn en diergezondheid en vereisten ten
aanzien van natuur en milieu.

Controleren en certificeren van de export van veterinaire, food en non-food producten
Type toezicht
•
Bindende certificering (van exportgaranties overeengekomen tussen Nederlandse
autoriteiten en die van in derde landen)
•
Verzoekcertificering (door exporteur in derde landen afgestemde en gevraagde
exportgaranties)
•
Het uitvoeren van administratieve controles (Certificeren op Afstand)
•
Het uitvoeren van fysieke inspecties op productielocatie en/of export(laad-)locatie
(Afdeling VKE)

480

NVWA jaarplan Export 2020
Op basis van de data van het domein Export
482
Volgens de data die is Aangeleverd door de NVWA
483
Vastgesteld tijdens domeingesprekken met NVWA en Opdrachtgevers
481

______________________________________________________________________________
209 |

•

Het afhandelen van vragen en ondersteunen van het exportproces (zowel intern als
extern)

Open of gesloten toezichtnorm
•
Gesloten toezicht: indien een bedrijf keuring aanvraagt dient deze uitgevoerd te worden
Financier
•
Derden
Toezicht op externe keuringsdiensten
Type toezicht
•
Toezicht op het COKZ (het COKZ is verantwoordelijk voor de keuring en certificering van
zuivel en eieren)
•
Toezicht op de andere in Nederland actieve keuringsdiensten
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open toezicht
Financier
•
LNV
Het beheer van e-CertNL
Type werkzaamheden
•
Beheren van e-CertNL, het elektronische systeem dat de aanvraag en afgifte van
exportcertificaten faciliteert (NVWA levert de voorzitter)
•
Het onderhouden en ontwikkelen van inhoud voor e-CertNL
•
Het aangaan van internationale samenwerkingsverbanden ten behoeve van onder andere
volledig papierloos certificeren
Voorgeschreven werkzaamheden
•
Open norm, wet- en regelgeving schrijft geen frequentie voor
Financier
•
LNV
Toezicht op exporteurs, producenten en productieprocessen ten behoeve van het
exportproces
Type toezicht
•
Toezicht op de naleving van voor exporteurs, producenten en productieprocessen relevante
wet- en regelgeving
•
Handhavend optreden indien niet wordt nageleefd
•
Het uitvoeren van steekproeven (Certificeren op Afstand)
Open of gesloten toezichtnorm
•
LNV geeft garanties aan derde landen met betrekking tot toezicht in het verlengde van
keuren. Derde landen gaan ervan uit de NVWA deze gecommitteerde activiteiten uitvoert.
Financier
•
Derden
Het ondersteunen van LNV bij het verkrijgen van markttoegang tot derde landen
Type werkzaamheden
•
Het invullen van questionnaires van derde landen
•
Activiteiten ten behoeve van het oplossen van exportbelemmeringen
•
Expertiserol ten behoeve van onderhandelingen LNV
•
Het organiseren en ondersteunen van inspecties door derde landen in Nederland

______________________________________________________________________________
210 |

Voorgeschreven werkzaamheden
•
Open: indien aangevraagd door LNV worden deze uitgevoerd. Het betreft reactieve
werkzaamheden die capaciteit bij andere taken wegnemen.
Financier
•
LNV
Organisatie en ondersteuning bij inspecties door autoriteiten van derde landen
Type werkzaamheden
•
Leveren van kennis en expertise ten behoeve van inspecties door autoriteiten van derde
landen
Financier
•
LNV

______________________________________________________________________________
211 |

Beeld taken en effecten
Taak
Controleren en certificeren
van de export van
veterinaire, food en non-food
producten
Toezicht op externe
keuringsdiensten

Beschikbare
capaciteit in
fte 2019
20,2 fte

5,6 fte

Het beheer van e-CertNL

-

Toezicht op exporteurs,
producenten en
productieprocessen ten
behoeve van het
exportproces

8,6 fte

Effecten

Risico van effect in huidige staat

Onvoldoende capaciteit voor het uitvoeren van deze taak,
omdat bedrijven vaak onvoldoende tijd begroten voor het
uitvoeren van certificeren. Hierdoor worden verplichte
controles niet (volledig) uitgevoerd.
Omdat de vraag naar capaciteit van het domein steeds groter
wordt, leunt het domein in toenemende mate op externe
keuringsdiensten.
Een groot deel van de capaciteit van het domein gaat naar
het uitvoeren van controles en certificeren, waardoor er
onvoldoende capaciteit beschikbaar is voor het beheer van
e-CertNL
Door het uitvoeren van 10% steekproeven wordt de
methodiek van Certificeren op Afstand (=CoA: de
certificerende dierenarts komt niet bij de fysieke partijen)
geborgd. Door de toegenomen werkzaamheden van de
NVWA kan aan die steekproefgrootte niet volledig voldaan
worden.

Het verlies in het vertrouwen van derde landen in de
kwaliteit van Nederlandse export. Dit kan de
Nederlandse handelspositie schaden.

Het ondersteunen van LNV
bij het verkrijgen van
markttoegang tot derde
landen
Organisatie en
ondersteuning bij inspecties
van autoriteiten van derde
landen

13,3 fte

De nieuwe controle verordening (EU) 2017/625) stelt een
verplichtte uitgangs-controle voor levend vee dat uitgevoerd
wordt. In het verleden is het een beleidsbeslissing geweest
daar geen invulling aan te geven. Bij Min. LNV is een
aangepaste beleidsbeslissing in voorbereiding met een
voorstel tot uitvoering van deze wettelijke taak.
Activiteit wordt naar behoren uitgevoerd.

3,6 fte

Onvoldoende capaciteit beschikbaar

Gehele domein

51,2 fte

Er is geen capaciteit om kennis op peil te houden binnen het
domein.

Toezicht
op
belangrijker.

externe

keuringsdiensten

wordt

De content op het platform wordt onvoldoende
bijgehouden, waardoor de kennispositie die verwacht
wordt door derde landen verslechtert.
Grote afnemers zoals de USA en China twijfelen aan de
gedegenheid waarmee het Nederlandse toezicht
geregeld is. Op de langere termijn kan dit leiden tot
weigering
van
door
Nederland
geëxporteerde
producten. In enkele gevallen (zoals levende have naar
China, Mexico en USA) is dit al gebeurd.

-

Gebrek aan voorbereidingstijd leidt ertoe dat er geen
goed signaal wordt afgegeven aan derde landen. Het
vertrouwen is daardoor afgezwakt. Steeds vaker
moeten aanvullende vragen worden beantwoord naar
aanleiding van inspecties.
De kwaliteit van de werkzaamheden van het domein
komt onder druk te staan, waardoor beloftes aan derde
landen niet altijd nageleefd kunnen worden.

______________________________________________________________________________
212 |

Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit 484
Meerjarige ontwikkeling beschikbare capaciteit in FTE
90,0

79,3

80,0
70,0
60,0
50,0

42,7

45,1

2017

2018

51,2

40,0
30,0
20,0
10,0
0,0

484

2019

Verdeling van beschikbare capaciteit 2019 over Divisie / Afdeling
Divisie/Afdeling
FTE
Uren
10,1%
5,2
HH Inspectie
0,4%
0,2
HH Klant, bedrijf en consument
0,9%
0,5
HH Laboratorium
28,3%
14,5
KE Ontwikkeling en ondersteuning
52,6%
27,0
KE Veterinair en import
1,8%
0,9
ST Communicatie
3,5%
1,8
ST Juridische afhandeling & Advisering
1,3%
0,7
ST Politiek, bestuurlijke zaken
1,1%
0,6
Overige
100,0%
51,2
70.572
Totaal

2020

Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
213 |

Algemene beeld risico’s domein
Mens
De bewaking van de binnen de EU gestelde eisen en de aanvullende eisen vanuit derde landen draagt
er zorg voor dat dat dierenartsen in een verzendend land instaan voor de volksgezondheid van
mensen in de ontvangende landen. Echter, de activiteiten van het domein export hebben geen
directe gevolgen voor de volksgezondheid van de Nederlandse bevolking.
Plant, dier en milieu
De NVWA ziet er op toe dat het belang van dierenwelzijn en de diergezondheid in acht wordt
genomen bij het afgeven van export certificaten. Onvoldoende toezicht hierop kan leiden tot
verslechterde condities bij de export van dieren.
Economisch
Nederland heeft een grote handelspositie. Export van producten naar derde landen is voor een groot
deel afhankelijk van de reputatie van de Nederlandse handel. Indien het domein onvoldoende
toezicht houdt wordt het risico dat Nederland producten exporteert die niet aan de gestelde eisen
en/of normen voldoen groter.
Om export mogelijk te maken geeft Nederland garanties af aan derde landen. Deze garanties zijn
erop gericht om de kwaliteit van Nederlandse handel te bewaken Het niet voldoen aan garanties kan
schadelijk zijn voor de reputatie van Nederland en een negatieve impact hebben op de Nederlandse
economie.
Overig
In het geval dat onvoldoende controle bij export van bijvoorbeeld vleesproducten bedoeld voor
menselijke consumptie ertoe leidt dat de buitenlandse consument ziek wordt, kan dit negatieve
gevolgen hebben voor de reputatie van Nederland als handelsland.

Naleving en/of overige KPI’s 485
De NVWA controleert of aan de eisen van derde landen voldaan wordt. Op basis hiervan heeft het
domein in 2019 670.000 exportverklaringen en certificaten afgegeven. Van deze certificaten zijn
230.000 certificaten afgegeven voor de export van dieren en dierlijke producten. De foutmarge bij
het afgeven van certificaten ligt op ongeveer 0,5%. Hiervoor worden vervangende certificaten en/of
aanvullende verklaringen uitgegeven.
De naleving op het niet nakomen van gestelde eisen resulteert in het niet verkrijgen van een
certificaat en uiteindelijk in het opschorten of intrekken van de registratie van exportwaardigheid
naar een of meerdere exportlanden. Problemen met Export uiten zich in niet toelaten van partijen
aan de grens van derde landen. Dit gebeurt ongeveer een of tweemaal per maand (0,0001%)486.

Belangrijkste ontwikkelingen
Of er voldoende capaciteit is wordt bepaald door het aantal taken (vraag naar capaciteit) en de
beschikbare capaciteit (aanbod van capaciteit) binnen de organisatie. De hoeveelheid taken en de
beschikbare capaciteit kunnen toenemen en afnemen, enerzijds door oorzaken binnen de organisatie
(intern) en anderzijds door oorzaken buiten de organisatie (extern).
Interne ontwikkelingen
Van de 2.583 medewerkers binnen de NVWA hebben 544 medewerkers een leeftijd van 60 jaar of
ouder. Dit betekent dat binnen 5 jaar ongeveer 20% van de formatieplaatsen van de NVWA opnieuw
gevuld dient te worden. De opleidingstermijn voor een volledig zelfstandig inzetbare collega binnen
het domein export bedraagt ongeveer 3 jaar. De vervangingsvraag gecombineerd met de
opleidingseis zorgen ervoor dat het domein voor een uitdaging staat met betrekking tot de
continuering van het toezicht.
Externe ontwikkelingen
Alleen een dierenarts is eindverantwoordelijk en bevoegd om exportcertificaten bij veterinaire export
af te mogen geven. De uitstroom van afgestudeerde dierenartsen van de universiteit is onvoldoende
om aan de vraag te kunnen voldoen aan de vraag van de NVWA. Inmiddels werft de NVWA ook
buitenlandse dierenartsen, maar dit heeft negatieve gevolgen voor de effectiviteit van de inzet door
de benodigde aanpassing in taalvaardigheid en cultuur.
485

486

Jaarplan 2020 NVWA
NVWA Toezichtbeeld Import Export 2019

______________________________________________________________________________
214 |

Deze vraag naar dierenartsen wordt versterkt door de Brexit , omdat handel met het Verenigd
Koninkrijk na de Brexit wordt gezien als handel met een derde land, waardoor keuring door een
dierenarts vereist is. De gevolgen van de Brexit worden voor het domein export geschat op een
stijging van 100% voor export en 33% voor import.
Voor bepaalde producten is het wettelijk toegestaan om de taken te laten uitvoeren door opgeleide
inspecteurs (vis, levensmiddelen, productveiligheid). Op dit moment wordt onderzocht of het
mogelijk is om gespecialiseerde inspecteurs ook bepaalde keuringstaken van de dierenarts uit te
laten voeren.
Voor de retribueerbare activiteiten van het domein export wordt gerekend met normuren. Echter, in
de praktijk blijkt het gehanteerde aantal normuren te laag voor de uit te voeren taak. Dit geldt
bijvoorbeeld voor activiteiten waar fysieke keuring vereist is; in de begroting wordt geen rekening
gehouden met reistijden. In de praktijk geldt voor exportkeuringen voor zuivel een vlees een factor
van 1,53 boven de normuren en voor de export van levende dieren geldt een factor van 1,96
De omslag naar Kringlooplandbouw per 2030 en de huidige discussies over Stikstof en CO2 zorgen
naar verwachting voor een nieuwe en/of veranderende vraag naar certificering.

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein
Export
Als aanzet tot een handelingsperspectief en ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek is in
deze domeinomschrijving een capaciteitsberekening per taak verder uitgewerkt, wat leidt tot de
vereiste capaciteit die nodig is om de taken goed uit te voeren. De beperking voor deze berekening
binnen dit onderzoek is dat wordt uitgegaan van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering.
Deze uitwerking vereist een gedeeld en gedragen beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen
de NVWA en haar opdrachtgevers. De berekeningen die per taak zijn gemaakt en onderbouwd zijn
een aanzet voor het gesprek over het handelingsperspectief per taak. Doordat er meerdere
handelingsperspectieven zijn geeft een optelsom van deze individuele berekeningen geen accuraat
beeld van de totale vereiste capaciteit. Er is derhalve geen optelsom gegeven voor het domein. De
berekeningen veronderstellen geen instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden
als aanzet voor het te voeren gesprek.
Het uitgangspunt van de berekenede uitbreiding is het huidige aantal zendingen aan derde landen
dat op dit moment certificering behoeft. Hierbij is gekeken naar het gemiddelde aantal uren dat
beschikbaar is voor het uitvoeren van exportcertificering en het aantal uren dat volgens de NVWA
minimaal benodigd is om de certificering goed uit te voeren. Het verschil betreft een deel van de
berekende capaciteitsuitbreiding. De overige taken zijn middels een opslag voor het uitvoeren van
deze werkzaamheden berekend.
Taak
Controleren en certificeren van de export van
veterinaire, food en non-food producten
Toezicht op externe keuringsdiensten
Het beheer van e-CertNL
Toezicht op exporteurs, producenten en
productieprocessen ten behoeve van het
exportproces
Het ondersteunen van LNV bij het verkrijgen van
markttoegang tot derde landen
Organisatie en ondersteuning bij inspecties van
autoriteiten van derde landen
Gehele domein

Beschikbare
capaciteit487
20,2 fte

Capaciteit
Berekende
capaciteit
6,7 fte

26,9 fte

5,6 fte
-488
8,6 fte

1,1 fte
17,6 fte

6,7 fte
24,5 fte

13,3 fte

5,1 fte

18,3 fte

3,6 fte

8,7 fte

12,3 fte

51,2 fte

9,1 fte voor opleiding

Totaal

Controleren en certificeren van de export van veterinaire, food en non-food producten
De kwaliteit van de controle en het uitgeven van certificaten staat onder druk. De activiteiten binnen
deze taak zijn retribueerbaar en de exporterende partij geeft zelf aan (naar eigen beleving) hoeveel
tijd er benodigd is van de NVWA inspecteur voor het volledig uitvoeren van alle benodigde
487
488

Aangeleverd door de NVWA
Deze taak wordt uitgevoerd door de afdeling CoA. Deze taak wordt gefinancierd door het domein KCDV.

______________________________________________________________________________
215 |

activiteiten. Dit leidt er in de praktijk toe dat exporteurs te weinig tijd begroten voor het uitvoeren
van alle werkzaamheden, waardoor de kwaliteit achteruit kan gaan als de inspecteur hier niet zelf
op corrigeert. Dit wordt niet in alle gevallen gedaan.
Het domein heeft in 2019 ongeveer 531.600 zendingen gecertificeerd. Deze certificering kan lokaal,
op afstand of via elektronische kwaliteitssystemen geschieden. Per aanpak varieert de benodigde
tijd voor het correct certificeren van een zending sterk, van een minimum van 12 minuten voor
bijvoorbeeld het certificeren op afstand van zuivelproducten tot 1 uur en 45 minuten voor het
certificeren van runderen voor export.
Het domein berekent circa 87.000 uren nodig te hebben voor het uitvoeren van certificering op
afstand, 32000 uren voor het uitvoeren van lokale certificering en 16.750 489 uren voor certificering
van elektronische kwaliteitssystemen. Uitgaande van een op dit moment beschikbare capaciteit van
20,2 fte voor het uitvoeren van lokale en EKS certificering, betekent dit een berekende
capaciteitsuitbreiding van 6,7 fte om de berekende 48750 uren te kunnen voldoen 490. De berekende
capaciteit ter uitvoering van certificering op afstand wordt opgenomen in de domeinomschrijving
van het domein KCDV, omdat financiering van deze activiteit via dit domein geschiedt.
Toezicht op externe keuringsdiensten
De relatie met externe keuringsdiensten en sectoren staat onder druk omdat er in toenemende mate
op deze partijen wordt geleund om de kwaliteit van export te waarborgen. Er wordt getwijfeld aan
de effectiviteit van de NVWA als een groot deel van de activiteiten door de sector zelf wordt
uitgevoerd.
Jaarlijks is voor deze taak circa 5 fte begroot. Dit leidt ertoe dat bij het uitvoeren van deze taak de
verplichte NVWA-controle op de taken van de COKZ-toezichthouder blijft liggen. Een investering van
1,1 fte zal ervoor leiden dat de in het convenant overeengekomen afspraken nagekomen worden en
naar behoren worden uitgevoerd.
Toezicht op exporteurs, producenten en productieprocessen
Het toezicht dat wordt uitgevoerd door directie Handhaven vormt de basis voor garanties die bij
exportcertificering worden afgegeven door de NVWA. Bij de beperkte capaciteit bij Handhaving
wordt er geen of te weinig prioriteit gegeven aan het uitvoeren van steekproeven. De steekproeven
vormen de basis om elke vorm van certificeren op afstand te kunnen onderbouwen. Bij de missies
en bezoeken van auditoren uit derde landen wordt een 10% steekproefgrootte voorgehouden ter
onderbouwing van de Certificering op Afstand. Door de toegenomen werkzaamheden van de NVWA
kan aan die steekproefgrootte niet volledig voldaan worden. Om een steekproefgrootte van 10% te
behalen is berekend dat 1,1 fte boven de huidige capaciteit benodigd is.
Op gebied van de transportverordening (Verordening 1/2005/EC) zegt Art. 21 dat Nederland een
controle uit moet voeren op dieren die vanuit Nederland geëxporteerd moeten worden. Het domein
heeft op dit moment onvoldoende capaciteit om deze taak naar behoren uit te kunnen voeren. Om
dit wel te kunnen doen, is een benodigde capaciteit berekend van 16,8 fte. Samengenomen bedraagt
de berekende capaciteit binnen deze taak 17,6 fte.
Het ondersteunen van LNV bij het verkrijgen van markttoegang tot derde landen
Voor het ondersteunen van LNV is op dit moment onvoldoende capaciteit beschikbaar binnen het
domein export. Om deze taak naar behoren te kunnen uitvoeren berekent het domein additioneel
5,1 fte.
Organisatie en ondersteuning bij inspecties van autoriteiten van derde landen
Op dit moment heeft het domein onvoldoende capaciteit beschikbaar om de inspecties van
autoriteiten van derde landen voldoende voor te bereiden. Dit leidt tot dalend vertrouwen van derde
landen en meerwerk in de vorm van het afhandelen van aanvullende vragen of inspecties. Het
domein berekent in totaal 8,7 fte nodig te hebben bovenop de huidige capaciteit van 3,6 fte om de
taak naar behoren uit te kunnen voeren.

489

Dit aantal is inclusief 2750 uur voor het onderhoud van deze systemen
Voor de berekening wordt uitgegaan van een beschikbare uitvoeringscapaciteit van 16,3 fte bij afdeling V&I en O&O. De
overige 3,9 fte uit de tabel betreffen ondersteunende werkzaamheden en kunnen niet worden aangewend voor het uitvoeren
van exportcertificering.
490

______________________________________________________________________________
216 |

Domein totaal491,492
Het domein Export betreft een zogeheten horizontaal belang. Dit betekent dat de werkzaamheden
die binnen dit domein vallen worden uitgevoerd naast de werkzaamheden die ten behoeve van een
specifiek domein worden gedaan, zoals de keuring op slachthuizen. De activiteiten voor export
worden hierbinnen vaak als secundair gezien. Vanwege de hoge en toenemende capaciteitseis die
vrijwel alle domeinen van de NVWA kennen kunnen activiteiten rondom export steeds vaker (niet
volledig) worden uitgevoerd.
Het domein kent veel verplichtingen vanuit rapporten zoals 2Solve. Ook de kamerbrieven van LNV
en VWS stellen verscherpte eisen en ambitieniveaus aan het domein. Dit vergt extra capaciteit voor
het
domein.
Ook
de
verantwoordingsfeer
naar
opdrachtgevers
neemt
toe
(KPI
rapportageverplichtingen, MCS- en MANCP-rapportages, Kamervragen, WOB-verzoeken,
nieuwsvergaring en het afhandelen van klachten en vragen)
Door deze verplichtingen en de algemene druk (zowel intern als extern) op de activiteiten van het
domein, is er nauwelijks capaciteit beschikbaar om aandacht te geven aan opleiding en ontwikkeling.
Het door derde landen vereiste kennisniveau behoeft aandacht. Ook kan aan de ontwikkeling en
actualisering van bestaande instructies, werkwijzen, protocollen, ontwikkeling van digitale
exportcertificering en website-ontwikkeling onvoldoende tot geen invulling gegeven worden.
Om ervoor te zorgen dat alle 520 certificerende medewerkers minimaal twee dagen aan opleiding,
overleg of intervisie besteden, is een totale berekende uitbreiding van 9,1 fte vereist boven de
investeringen op taakniveau. Dit leidt tot een totale berekende capaciteit van 48,2 fte.
Mens
Het ontwikkelen van dierenartsen tot zelfstandig inspecteur duurt gemiddeld drie jaar. Aanvullend
zijn voor diverse landen die dat specifiek eisen, opleidingen verplicht gesteld om jaarlijks een
scholing te krijgen over de vereiste werkwijze van die landen. Er is geen capaciteit om die taak naar
behoren uit te voeren. Hierdoor ontstaat een grote mate van disuniformiteit.
De werkzaamheden binnen het domein zijn voor een groot deel fysiek van aard: extra mankracht
leidt ertoe dat er meer toezicht kan worden uitgeoefend. Middelen zijn (nog) niet volledig
aanwendbaar als alternatief voor mensen binnen dit domein.
Proces
Zoals eerder geschetst vinden exportprocessen hun basis in een gedegen toezicht op
productieprocessen. Alle toezichtstaken die zijn belegd in andere domeinen en zelfs andere directies
binnen de NVWA. Gezien de algemene werkdruk binnen de NVWA wordt capaciteit vaak eerst
aangewend voor ‘eigen’ activiteiten, waardoor de taken van het domein Export in mindere mate
worden uitgevoerd. Een goede afstemming is noodzakelijk om dit te voorkomen.
Middelen
Benodigde middelen zijn de systemen ten aanzien van certificeren. Dit betreft E-CertNL. De EU
schrijft het gebruik van TRACES-NT voor. Op termijn betekent dit mogelijk een vervanging van het
systeem of een goede koppeling tussen het Europese en Nederlandse systeem. Indien door die
veranderingen het e-CertNL-systeem niet meer gebruikt kan worden, zullen de documenten die op
dit moment via e-CertNL worden afgehandeld (wekelijk 14.000) niet meer afgehandeld kunnen
worden. Goede en tijdige aansluiting bij deze ontwikkeling is hiervoor belangrijk.

491
492

Kaderbrief LNV
Kaderbrief VWS

______________________________________________________________________________
217 |

8.3

Klantcontact en dienstverlening493

Het domein Klantcontact en dienstverlening (KCDV) ondersteunt de domeinen en de NVWA als
organisatie. Het betreft een zogeheten horizontaal domein; dit betekent dat de taken binnen het
domein vrijwel allemaal gerelateerd zijn aan taken en doelstellingen binnen andere publieke
belangen.
De NVWA wil toegankelijk zijn voor burgers en bedrijven die contact zoeken en aan hen uitstekende
dienstverlening leveren. Dit doet de NVWA in de vorm van onder andere goede, betrouwbare,
makkelijke en snelle informatie voorziening via met name telefonie, mail en internet. Binnen de
divisie Klant, bedrijf en consument (KBC) is het Klantcontactcentrum (KCC) het centrale NVWAbrede loket dat verantwoordelijk is voor het ontvangen, registreren, afhandelen dan wel het
doorzetten van meldingen, klachten, vragen en informatieverzoeken. Daarnaast monitort KCC de
opvolging en de uiteindelijke afdoening ervan. Er wordt gewerkt op basis van maximale
bereikbaarheid via de verschillende communicatiekanalen, waarbij zoveel mogelijk digitaal wordt
afgehandeld. Vragen worden beantwoord met behulp van FAQ’s en door informatie op de website.
Het team Digitale media- en dienstverlening beheert zowel de Q&A-database, nvwa.nl en monitort
de sociale media kanalen.

Taken binnen KCDV494,495
Binnen de NVWA wordt op verschillende plaatsen aan het domein KCDV gewerkt:
•
Directie Keuren, waaronder afdeling Certificeren op afstand
•
Directie Handhaven, Divisie Klant, Bedrijf en Consument, verschillende teams.
•
Directie Handhaven, Divisie Regie & expertise, afdeling Proces en productontwikkeling
De activiteiten binnen het domein KCDV zijn onder te verdelen in de volgende vier taken:
•
Het opereren van het NVWA-contactcentrum voor bedrijven, burgers en
overheidsinstellingen Activiteiten in het kader van digitale media en dienstverlening
(zoals het beheer en doorontwikkeling van NVWA.nl, webcare, coördinatie van
klanttevredenheidsonderzoeken en het beheren van de Q&A-database)
•
Het beoordelen en behandelen van meldingen (Pilot: Virtueel Team Meldingen, VTM)
•
Alle behandelingen rond en de bewaking van voortgang van aanvragen verleningen
•
Operationele ondersteuning van het primaire proces2
Wettelijke grondslag voor alle taken
•
Omdat het domein KCDV ondersteunend is, kunnen de taken binnen dit domein niet direct
herleid worden naar wet- en regelgeving. Het is wel mogelijk dat de werkzaamheden die
uitgevoerd worden ten behoeve van andere domeinen te herleiden zijn aan de wet- en
regelgeving van het desbetreffende domein

Het
opereren
van
het
NVWA-contactcentrum
naar
bedrijven,
burgers
en
overheidsinstellingen
Type werkzaamheden
•
Het bemannen van een klantcontactcentrum voor inbound klantcontact in Utrecht
(kantooruren) en Echt (24/7)
•
Het registreren en beantwoorden van vragen van bedrijven, burgers en overheidsinstellingen
•
Het registreren en afhandelen van meldingen van bedrijven, burgers en
overheidsinstellingen
•
Het vormgeven van de beantwoording naar stakeholders (zoals burgers, bedrijven en
overheidsinstellingen) en het inspelen op toekomstige vragen en issues
Financier
•
LNV, VWS

493

Jaarplan 2020
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
495
Jaarplan 2020
494

______________________________________________________________________________
218 |

Activiteiten in het kader van digitale media en dienstverlening
Type werkzaamheden
•
Het beheer en onderhoud van NVWA.nl
•
Webcare; monitoring van sociale mediakanalen
•
Webcare; beantwoorden van vragen via de sociale mediakanalen
•
De coördinatie van klanttevredenheidsonderzoeken
•
Beheer van de Q&A-database
•
Het ontwikkelen en uitvoeren van klantreizen en daaruit volgende verbeteringen doorvoeren
Advies over inzet en ontwikkeling van digitale kanalen (ten behoeve van o.a. goede
dienstverlening en verhoging van naleving)
Financier
•
LNV, VWS
Het beoordelen en behandelen van meldingen (Pilot: Virtueel Team Meldingen) 496,497
Type werkzaamheden
•
Het afhandelen van complexe vragen
•
Het beoordelen van meldingen, waar nodig deze verrijken en doorzetten naar de domeinen
(triage)
•
Het beheren/ opstellen van bijbehorende afwegingskaders voor meldingen.
Financier
•
Omdat het hier om een pilot gaat is er momenteel geen financier.
Alle behandelingen rond en de bewaking van voortgang van aanvragen verleningen
Type werkzaamheden
•
Beheer van het klantbestand (bedrijvenregister) van de NVWA ten behoeve van interne en
externe relaties (onder andere eCert)
•
Administratieve afhandelingen van alle soorten van verleningen (erkenning, registratie,
vergunning, toestemming, toelating) en de facturering.
•
Het behandelen van aanvragen inzake FLEGT-vergunningen
•
Administratieve ondersteuningen (o.a. in het kader van wet op de dierproeven)
Financier
•
LNV, VWS, Derden

Operationele ondersteuning van het primaire proces
Type werkzaamheden
•
Administratieve ondersteuning van het primaire proces vanuit alle domeinen
•
Uitvoerende ondersteuning van het primaire proces (Inspectie, R&E en JZ) vanuit alle
domeinen
•
Het uitvoeren van certificeren op afstand (COA) 498
Financier
•
LNV, VWS, Derden via het desbetreffende domein

496
497

NB: VTM is een pilot/project
Plan van aanpak implementatie VTM, 2019

498

Dit bedraagt 58,6 fte; voor een gedetailleerde beschrijving van de activiteiten van de afdeling certificeren op afstand zie
de domeinomschrijving van het domein Export

______________________________________________________________________________
219 |

Beeld taken en effecten499
Taak

Het opereren van het NVWAcontactcentrum naar bedrijven,
burgers en
overheidsinstellingen
Activiteiten in het kader van
digitale media en
dienstverlening (zoals het
beheer en doorontwikkeling
van NVWA.nl, webcare,
coördinatie van
klanttevredenheidsonderzoeken
en het beheren van de Q&Adatabase)

Beschikbare
capaciteit
2019 (in
fte)500
33,4 fte

10,5 fte

Het beoordelen en behandelen
van meldingen (VTM)

-

Alle behandelingen rond en de
bewaking van voortgang van
aanvragen verleningen

5,4 fte

Operationele ondersteuning
van het primaire proces

89,2 fte

Gehele domein
138,5 fte501

499
500

Effecten

Risico van effect in huidige staat

Voldoende capaciteit voor het naar behoren
uitvoeren van de taak. Het domein is
daarentegen sterk onderhevig aan interne- en
externe ontwikkelingen
Voldoende capaciteit voor het naar behoren
uitvoeren van de taak. Het domein is
daarentegen sterk onderhevig aan interne- en
externe ontwikkelingen

-

Voldoende capaciteit voor het naar behoren
uitvoeren van de taak. Het domein is
daarentegen sterk onderhevig aan interne- en
externe ontwikkelingen
Voldoende capaciteit voor het naar behoren
uitvoeren van de taak. Het domein is
daarentegen sterk onderhevig aan interne- en
externe ontwikkelingen
Onvoldoende dekking voor het uitvoeren van de
taak; er is momenteel geen budget beschikbaar
voor dit team als gevolg van een krimprealisatie
in 2019 (gerelateerd aan voorgenomen
implementatie Inspect) terwijl binnen dit team 18
fte actief zijn

-

Met uitzondering van de operationele
ondersteuning van het primaire proces bezit het
domein voldoende capaciteit voor het uitvoeren
van haar taken. Het domein is daarentegen sterk
onderhevig aan interne- en externe
ontwikkelingen. Met de huidige capaciteit
(2019/2020) is weinig ruimte voor ontwikkeling.

-

-

Er is momenteel geen financiële dekking voor het team wat deze
werkzaamheden uitvoert. Het budget wat "over blijft" van nog
niet ingevulde vacatures ("uitgestelde vacatureruimte") wordt
voor 2020 gereserveerd om deze bezetting te financieren. Bij het
uitblijven van een structurele oplossing komen de
werkzaamheden onder druk te staan. Dit kan leiden tot risico voor
andere domeinen
-

Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het onderzoeksteam van Deloitte.
Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
220 |

Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit 502
Meerjarige ontwikkeling beschikbare capaciteit in FTE

170,0

Verdeling van beschikbare capaciteit 2019 over Divisie/ Afdeling
Divisie/Afdeling

166,2

165,0

161,0

160,0
155,0

151,3

150,0

FTE

HH Klant, bedrijf en consument

34,5%

47,7

HH Regie en expertise

1,2%

1,6

KE Ontwikkeling en ondersteuning

63,9%

88,5

KE Veterinair en import

0,5%

0,7

Totaal

100,0%

Uren

138,5 190.914

145,0
138,5

140,0
135,0
130,0

125,0
120,0
2017

502

2018

2019

2020

Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
221 |

Algemene beeld risico’s domein503
Domeinen leunen bij het uitvoeren van de aangewezen wettelijke taak vaak op het domein KCDV
voor ondersteunende werkzaamheden. Vaak kunnen taken effectiever en efficiënter uitgevoerd
worden met ondersteuning van KCDV. Indien KCDV niet goed functioneert, betekent dit dat deze
domeinen minder doelmatig en doeltreffend kunnen opereren.
Daarnaast heeft KCDV veel contact met externe partijen, zoals met bedrijven op wie de NVWAtoezicht houdt en burgers met informatieaanvragen, vragen of meldingen. Ook is de divisie KBC
(binnen het domein KCDV) eerste aanspraakpunt voor de burgers en bedrijven, waardoor het een
cruciale rol speelt bij de maatschappelijke beeldvorming van de NVWA, met name wanneer er sprake
is van een incident of crises.
Momenteel is er geen beschikbare capaciteit (budget) voor de ondersteunende taak van het domein.
Er is echter wel 18 fte werkzaam binnen het domein, welke nu gefinancierd worden vanuit uitgestelde
vacatureruimte. Deze blijft naar alle waarschijnlijkheid altijd aanwezig, maar vormt toch een risico
voor de NVWA.

Naleving en/of overige KPI’s504
De belangrijkste graadmeter voor de effectiviteit van het domein KCDV is de klanttevredenheid.
Afhankelijk van de taak kan de klant zowel de burger of een bedrijf zijn. Ook kan klantcontact via
meerdere kanalen plaatsvinden, zoals per mail, telefoon of via de website. Binnen het
klantcontactcentrum is de doelstelling om in 80% van de klantcontacten de klantvraag in een keer
op te lossen (first time fix rate). Op social media scoort de NVWA een 6,3 op vindbaarheid en op
inhoud een 6,6505. De klanttevredenheid van het klantcontactcentrum is goed: bij zowel vragers als
melders is de klanttevredenheid hoger dan een 8506.

Belangrijkste ontwikkelingen507,508
Of er voldoende capaciteit is, wordt bepaald door het aantal taken (vraag naar capaciteit) en de
beschikbare capaciteit (aanbod van capaciteit) binnen de organisatie. De hoeveelheid taken en de
beschikbare capaciteit kunnen toenemen en afnemen, enerzijds door oorzaken binnen de organisatie
(intern) en anderzijds door oorzaken buiten de organisatie (extern).
Interne ontwikkelingen
Recentelijk is besloten dat bij het bepalen van de investeringsplannen elk domein een toeslag
opneemt voor overheadtaken. Zo komt een deel van de voor een domein beschikbare uren ten
behoeve van het domein KCDV (10% wordt beoogd). Dit betekent dat de capaciteit van het domein
niet ondersneeuwt wanneer de takenpakketten van andere domeinen toenemen. Wordt dit, door de
capaciteitsproblemen bij de domeinen, onvoldoende gedaan dan bestaat de kans dat het domein
met de originele capaciteit méér werkzaamheden moet uitvoeren. Daarnaast is er, door de
investering in het programma Inspect, bezuinigd op de beschikbare uren voor het domein KCDV. Nu
het initiatief Inspect is gestopt, zijn de uren niet meer toegewezen terwijl de medewerkers wel
ondersteuning bieden aan het primaire proces 509. Dit zorgt ervoor dat de teams binnen het domein
de basistaken vaak naar behoren uit kunnen voeren, behoudens de werkzaamheden welke worden
uitgevoerd ten aanzien van ondersteuning van het primaire proces (ca 18fte), maar dat er geen
ontwikkelcapaciteit is.
De NVWA onderzoekt ook of het mogelijk is om het toezicht efficiënter in te richten. Zo blijken audits
en administratieve controles vaak goede, minder tijdsintensieve alternatieven voor fysieke
inspecties. Ook kunnen andere ondersteunende werkzaamheden zoals het nakijken, corrigeren en
posten van documenten veelal uitgevoerd worden door medewerkers van KCDV in plaats van de
gespecialiseerde inspecteurs van de domeinen. Hierdoor wordt er capaciteit vrijgemaakt bij
inspecteurs die ingezet kan worden voor complexe werkzaamheden die veel expertise en ervaring

503

Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
504
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
505
De klanttevredenheid van social media, 2019
506
De tevredenheid van Klantcontactcentrum, 2019
507
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
508
Jaarplan 2020
509
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.

______________________________________________________________________________
222 |

vereisen (waardoor medewerkers kunnen worden ingezet op de inspectietaken). Interne
ontwikkelingen zoals het ontwerpen van klikschema’s, chatbots en dashboards kunnen ook de
werklast bij domeinen drukken. Voor deze ontwikkelingen is de capaciteit echter beperkt, Bovendien
vergt dit veelal niet alleen extra fte’s, maar vooral (ontwikkel)budget.
Het domein gaat over op skill-based werken binnen het klantcontact centrum. In de huidige situatie
worden alle type vragen door alle medewerkers behandeld. Dit vergt veel parate kennis van de
medewerkers, waardoor de inwerktermijn hoog is. Door het invoeren van skill-based werken wordt
deze opleidingstermijn (deze is nu drie maanden) verkort. Ook neemt het aantal vragen dan wel
meldingen dat in een keer afgehandeld kan worden toe. Dit komt de klanttevredenheid ten goede.
Binnen het domein werkt op dit moment 10 van de 54 fte skills-based.
Momenteel bevindt een groot deel van de capaciteit van het klantcontractcentrum zich in de flexibele
schil en wordt ingevuld door uitzendkrachten. Omdat het verloop binnen de flexibele schil klein is,
en de capaciteit door de jaren heen nodig bleek (structurele taken) wordt dit verschil in drie jaar tijd
voor een deel omgezet naar vaste capaciteit. De verdeling zal veranderen in 80% vaste medewerkers
en 20% flexibele schil. (de flexibele schil van het KCC is reeds opgenomen in de capaciteitsruimte,
de capaciteit wijzigt door de mutatie dus niet).
Externe ontwikkelingen
De Brexit heeft grote gevolgen voor zowel de hoeveelheid vragen bij het klantcontactcentrum als de
vraag naar inhoud op de website. Omdat er nog altijd veel onzekerheid heerst rondom de Brexit is
het domein vaak niet in staat om een duidelijk antwoord te geven op vragen.
Daarnaast hebben ontwikkelingen binnen andere domeinen vaak een effect op het domein KCDV;
wanneer een domein meer of minder gaat doen, kan er zowel bij het contact met klanten, als binnen
de ondersteunende taken van KCDV meer druk komen te liggen510.

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor KCDV511
Het domein Klantcontact en Dienstverlening heeft voldoende capaciteit voor de uitvoering van de
aan het domein toegewezen taken. Het vergroten van de beschikbare capaciteit in het domein kan
leiden tot verhoogde doelmatigheid en doeltreffendheid van de capaciteit van de NVWA doordat
domeinen zich meer kunnen richten op hun kerntaak. Daarnaast is de spoeling binnen het domein
erg dun; er kan net aan de basistaken voldaan worden maar er is geen capaciteit om zaken te
verbeteren (en dus de doeltreffendheid te vergroten). Daarnaast, komt er veel druk op de
werknemers te liggen in het geval van een incident of crisis.
Als aanzet tot een handelingsperspectief en ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek is in
deze domeinomschrijving een capaciteit berekening per taak verder uitgewerkt, wat leidt tot de
vereiste capaciteit die nodig is om de taken goed uit te voeren. De beperking voor deze berekening
binnen dit onderzoek is dat wordt uitgegaan van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering.
Deze uitwerking vereist een gedeeld en gedragen beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen
de NVWA en haar opdrachtgevers. De berekeningen die per taak zijn gemaakt en onderbouwd zijn
een aanzet voor het gesprek over het handelingsperspectief per taak. Doordat er meerdere
handelingsperspectieven zijn geeft een optelsom van deze individuele berekeningen geen accuraat
beeld van de totale vereiste capaciteit. Er is derhalve geen optelsom gegeven voor het domein. De
berekeningen veronderstellen geen instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden
als aanzet voor het te voeren gesprek.

510

Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
511
Investeringsplannen 2020

______________________________________________________________________________
223 |

Taak

Capaciteit
Berekende
capaciteit

Beschikbaar

Totaal

Toelichting

512

Het opereren van het NVWA-contactcentrum
Activiteiten in het kader van digitale media
en dienstverlening
Het beoordelen en behandelen van
meldingen (VTM)
Alle behandelingen rond en de bewaking
van voortgang van aanvragen verleningen
Operationele ondersteuning van het
primaire proces

33,4 fte
10,5 fte

-

33,4 fte
10,5 fte

-

-

-

5,4 fte

-

5,4 fte

89,2 fte

28 fte

117,2 fte

Domein totaal

138,5 fte

18 fte nodig ter
verankering van
deze taak in de
organisatie. 10
fte ten behoeve
van de
werkzaamheden
uitgevoerd door
COA

Operationele ondersteuning van het primaire proces
Er is momenteel geen financiering gereserveerd voor deze taak. Uitgestelde vacatureruimte wordt
gereserveerd om de financiering voor deze taak beschikbaar te maken. Bij de uitrol van Inspect is
de bezetting voor deze taak op nul gezet. Echter, sinds de kanteling van de organisatie in 2017 zijn
effectief 18 fte bezig met activiteiten binnen deze taak. Het uitvoeren van deze activiteiten maakt
veel capaciteit vrij binnen domeinen. Om deze activiteiten formeel te verankeren in de organisatie,
en deze taak naar behoren uit te voeren is een structurele capaciteit van 18 fte vereist.
Daarnaast is er 10 fte berekende capaciteit ten behoeve van het certificeren op afstand door de
afdeling COA. Deze berekende capaciteit komt ten behoeve van: certificering op afstand, het
uitvoeren van lokale certificering en de certificering van elektronische kwaliteitssystemen. Voor een
bredere toelichting op deze taak en berekende capaciteit, zie het domein Export.
Proces en middelen
Het domein KCDV is sterk onderhevig aan interne- en externe ontwikkelingen. Hierdoor is het
domein zelden in staat om met de huidige capaciteit zaken te verbeteren of aan kennisontwikkeling
te doen. Een goede samenwerking met de domeinen is daarom essentieel. Ook komt het KCDV ten
goede als er uren beschikbaar worden gesteld vanuit de domeinen. Momenteel komt het domein
jaarlijks ongeveer 26.000 uur tekort (gebaseerd op de taakuitvoering voor het domein KCDV door
de divisie KBC), waardoor enkel de basistaken uitgevoerd kunnen worden. Er is momenteel
onvoldoend capaciteit om te besteden aan ontwikkeling van het domein KCDV, waardoor efficiënte,
goed lopende processen benodigd zijn 513.

512

Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
513
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.

______________________________________________________________________________
224 |

8.4

Bureau Risicobeoordeling & Onderzoek (BuRO) 514

Bureau Risicobeoordeling & Onderzoek (BuRO) van de NVWA beoordeelt op onafhankelijke
wetenschappelijke wijze de gevaren voor de voedsel- en productveiligheid, dier- en plantgezondheid,
het dierenwelzijn en de natuur, in het bijzonder de risico’s van invasieve exotische organismen.
BuRO is er om bestaande situaties en incidenten die mogelijke risico’s met zich meebrengen te
beoordelen, om potentiële nieuwe risico’s vroegtijdig te signaleren en om risicotrends aan te geven.
Bovenal moet BuRO reflectief beoordelen of wet- en regelgeving en het toezicht daarop adequaat
zijn om risico’s te mitigeren als dat nodig is. De kennisbasis die wordt opgebouwd stelt de NVWA,
de beleidsdirecties en bewindspersonen in staat risico’s te vergelijken en af te wegen om daarmee
een risicoprioritering en meer risicogericht beleid en toezicht te faciliteren (onder andere ter
ondersteuning van de strategische en tactische keuzes in de handhavingsregie cyclus).

Taken binnen BuRO en aard van het toezicht
De activiteiten binnen het domein BuRO zijn onder te verdelen in de volgende zeven taken515:
•
Risicobeoordeling en advisering (BuR) richtinggevende trajecten
•
Risicobeoordeling en advisering (BuR) ondersteunende trajecten
•
Risicobeoordeling (BuR) ten behoeve van stelselverbetering op hoofddomeinen
•
Inhoudelijke verantwoordelijkheid risicocommunicatie (BuR)
•
Signaleren van risicotrends (BuRO)
•
Kennismanagement en onderzoeksprogrammering (Kennis & Onderzoek)
•
Intelligence, monitoring en data-analyse (Kennis & Onderzoek)

Wettelijke grondslag
•
Wet onafhankelijke risicobeoordeling Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit (WOR) 516
voor het waarborgen van de onafhankelijke uitoefening van risicobeoordeling en
onderzoek
Wet- en regelgeving mitigeert de volgende risico’s
•
Risico’s voor de volksgezondheid
•
Risico’s voor dier, plant en milieu
•
Sociaal- Economische risico’s

Risicobeoordeling (BuR) richtinggevende trajecten517
Type toezicht en activiteiten
•
Uitvoeren van risicobeoordelingen op het niveau van ketens en domeinen of systemen voor
zowel bestaande situaties en incidenten als signalen van potentieel nieuwe gevaren. Denk
hier bij aan het beoordelen van het risico van de gehele zuivelketen 518 die als basis gebruikt
wordt van de ontwikkeling van Integrale Keten Analyses (IKA).
•
Advies geven (gevraagd en ongevraagd) aan de IG-NVWA, alsmede aan de bewindspersonen
van LNV en VWS. De risicobeoordelingen vormen de basis voor deze adviezen. Denk hierbij
aan adviezen over CV-ketel in het domein productveiligheid, watervoorziening bij pluimvee
in het domein dierenwelzijn, of fipronil in het domein voedselveiligheid.
•
Advies geven aan de IG-NVWA en de directies Handhaven en Keuren over situaties die
risicovol kunnen zijn en de mogelijkheden in geval dat de risico’s optreden. Denk hierbij bij
voorbeeld aan de ondersteuning van de Inlichtingen en Opsporingsdienst (IOD) van de
NVWA of de crisis- en incidentorganisatie.
•
Advies geven aan de directeur Strategie over risico’s als gevolg van afwegingen en keuzes
die worden gemaakt in de jaarplancyclus
•
Signaleren van trends in binnen- en buitenland op alle terreinen van de NVWA. Denk hierbij
aan de consequenties van het internationale gebruik van antibiotica, het hergebruik van
‘afval’ als grondstoffen in de circulaire economie, de internationalisering van de handel en
tegelijkertijd de kleinschalige stadslandbouw.
514

Jaarplan 2020
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
516
Hoewel deze wet alleen gericht is op voedselveiligheid en productveiligheid, met daarbij de toezegging van de staatssecretaris
van LNV dat ook dierenwelzijn onder de WOR wordt opgenomen, werkt BuRO ook voor de domeinen dier- en plantgezondheid,
en natuur op dezelfde basis. BuRO richt zich ook op de Verordening invasieve uitheemse soorten (EU Verordening nr. 1143/2014).
517
Organisatiebesluit 2020
518
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
515

______________________________________________________________________________
225 |

Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier519
•
LNV, VWS
Risicobeoordeling (BuR) ondersteunende trajecten520
Type toezicht en activiteiten
•
Uitvoeren van ad hoc risicobeoordelingen op het niveau van casuïstiek met goed
gedefinieerde stressoren voor zowel bestaande situaties en incidenten als signalen van
potentieel nieuwe gevaren, vaak in opdracht van de IG-NVWA. Denk hier bij aan het
beoordelen van het risico van rauwe melk521.
•
Advies geven (gevraagd en ongevraagd) aan de IG-NVWA, alsmede aan de bewindspersonen
van LNV en VWS. De risicobeoordelingen vormen de basis voor de adviezen, bijvoorbeeld
over situaties in slachterijen of risicovol kinderspeelgoed.
•
Advies geven aan de IG-NVWA en de directies Handhaven en Keuren over situaties die
risicovol kunnen zijn en de mogelijkheden in geval dat de risico’s optreden in bijvoorbeeld
slachterijen.
•
Signaleren van trends in binnen- en buitenland op alle terreinen van de NVWA bij voorbeeld
over de introductie van invasieve exotische organismen zoals wasberen, de verspreiding van
plantenvirussen, of gebruik van mengsels van biociden en gewasbeschermingsmiddelen.
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm , toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier522
•
LNV, VWS, Derden
Risicobeoordeling (BuR) ten behoeve van stelselverbetering op hoofddomeinen
Type toezicht en activiteiten
•
Uitvoeren van risicobeoordelingen en het geven van advies ten behoeve van ‘ontoereikende’
of open wetgeving. Denk hierbij bij voorbeeld aan risicogebieden waar wetgeving ontbreekt,
zoals de consumptie van insecten door mens en dier, of aan de invulling van wetgeving
waarin open normen centraal staan, zoals de Wet Dieren.
•
Advies geven (gevraagd en ongevraagd) aan de IG-NVWA, alsmede aan de bewindspersonen
van LNV en VWS, bijvoorbeeld over de regulering van insecten als voedsel en diervoeder.
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier523
•
LNV, VWS, Derden

519

Organisatiebesluit NVWA 2020
Organisatiebesluit NVWA 2020
521
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
522
Organisatiebesluit NVWA 2020
523
Organisatiebesluit NVWA 2020
520

______________________________________________________________________________
226 |

Inhoudelijke verantwoordelijkheid risicocommunicatie (BuR)
Type toezicht en activiteiten
•
Verantwoordelijkheid dragen voor de inhoud van de risicocommunicatie. Denk daarbij onder
meer aan de ontwikkeling van de risicocommunicatie-strategie, de ontwikkeling van een
ontwerp van een risicogerichte NVWA-website, het ontwikkelen van een richtlijn voor crisisen incident-communicatie en training woord voerende deskundigen.
•
Het ondersteunen van EFSA, en de samenwerking met internationale organisaties op het
gebied van risicocommunicatie.
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm
Financier
•
LNV, VWS, Derden
Signaleren van risicotrends (BuRO)
Type toezicht en activiteiten
•
•

Uitvoeren trend- en toekomstverkenningen op veranderende bekende risico’s en signalering
nieuwe opkomende risico’s zoals het toenemend gebruik van niet-standaard elektrische
Lithium batterijen in huishoudelijke producten.
Signaleren van toekomstige risico’s door invoering van verboden, denk daarbij aan mogelijke
verboden van het gebruik van bisfenol A, bepaalde insecticiden, of andere middelen en
waarvoor nieuwe chemische stoffen vaak gebruikt zullen worden aan vervangers, maar
waarvan de risico’s nog onvoldoende bekend zijn.

Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier
•
LNV, VWS, Derden
Kennismanagement en Onderzoeksprogrammering (Kennis & Onderzoek) 524
Type toezicht en activiteiten
•
•
•
•

Coördineren van gezamenlijke kennisontwikkeling, verzamelen van kennisvragen en
kennishiaten, opstellen van de NVWA-brede onderzoek agenda en de gezamenlijke
innovatie-agenda van de NVWA.
Verantwoordelijk voor een goede systematiek van wetenschappelijke kennisborging en
kennisdeling van de NVWA.
Creëren en onderhouden van een netwerk van kennispartners bij universiteiten, hogescholen
en andere instellingen in binnen- en buitenland op het vlak van risicobeoordeling.
Onderhouden van internationale wetenschappelijke contacten met onder andere
supranationale organisaties zoals EFSA, alsmede de verplichte levering van Nederlandse
monitoringsdata aan EFSA.

Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier525
•
LNV, VWS, Derden

524
525

Organisatiebesluit NVWA 2020
Organisatiebesluit NVWA 2020

______________________________________________________________________________
227 |

Intelligence, monitoring en data-analyse (Kennis & Onderzoek)526
Type toezicht en activiteiten
•
In beeld brengen welke data noodzakelijk zijn voor de NVWA om kennis gedreven en
risicogericht toezicht verder te kunnen ontwikkelen
•
Verzamelen, monitoren en analyseren van eigen data en data van kennispartners als de
douane of het CBS die van belang zijn voor kennis-gedreven en risicogericht toezicht en
daarmee onder andere het ontwikkelen van algoritmen en modellen, ten behoeve van BuR
risicobeoordelingen, Toezicht en Keuren.
•
Contact onderhouden en afspraken maken over het gebruik van data met externe
leveranciers
•
Zorg dragen voor gegevensbasis voor risicobeoordelingen van ketens en ‘De Staat Van’
Open of gesloten toezichtnorm
•
Open norm, toezicht wordt risicogericht uitgevoerd
Financier527
•
LNV, VWS, Derden

526
527

Organisatiebesluit NVWA 2020
Organisatiebesluit NVWA 2020

______________________________________________________________________________
228 |

Beeld taken en effecten
Taken

Beschikbare Effect
capaciteit
2019 (in
fte)

Risico’s van effect in
huidige staat

Risicobeoordeling (BuR)
en advisering
richtinggevende trajecten

8,3 fte

Adviezen van BuRO geven
aan of er te veel of te
weinig toezicht wordt
gehouden in de domeinen.
Als BuRO geen adviezen
geeft is er een risico dat er
een gebrek aan inzicht is in
ketens of domeinen.

BuRO kan momenteel niet voldoen aan alle (on)gevraagde adviezen. De
oorzaak hier van is tweeledig:
- Inhoudelijk kan het domein niet verder als er geen informatie beschikbaar is.
Er kan sprake zijn van een gebrek aan informatie vanuit de NVWA, of
vertraging in aanlevering van informatie van derden (bijvoorbeeld vanuit het
RIVM). BuRO vraagt aandacht voor de capaciteit expertise binnen de andere
domeinen.
- Het capaciteitstekort zorgt er voor dat een aantal vragen niet worden
opgepakt, en soms lopen dingen uit. Er is te weinig ruimte voor systeem- en
domein adviezen. Er moeten keuzes worden gemaakt.
Het uitzetten van onderzoek elders is echter lastig enerzijds vanwege
administratieve problemen omdat dit capaciteit kost, en anderzijds vanwege
EU regels waardoor bepaalde informatie niet verkregen kan worden.

Risicobeoordeling (BuR)
en advisering
ondersteunende trajecten

7,3 fte

BuRO kan momenteel niet voldoen aan alle (on)gevraagde adviezen. De ad
hoc risicobeoordeling is bij BuRO neergelegd en dit vraagt meer capaciteit dan
dat er nu beschikbaar is. Er wordt een afweging gemaakt wat het grootste
risico oplevert, en er wordt vaak nee gezegd.
Voorbeeld Lithium batterijen: er is gevraagd om een advies uit te brengen, dit
is van maatschappelijk belang, maar daar komt het domein niet aan toe.

Risicobeoordeling (BuR)
ten behoeve van
stelselverbetering op
hoofddomeinen

1,0 fte

Kaders stellen inhoudelijke 1,0 fte
risicocommunicatie (BuR)

Als BuRO geen advies geeft
is er een risico dat er een
gebrek aan inzicht is, en
dat bijvoorbeeld rare
producten op de markt niet
worden onderzocht.

BuRO kan momenteel niet voldoen aan alle (on)gevraagde adviezen.

-

Voldoende capaciteit om de taak uit te voeren.

-

______________________________________________________________________________
229 |

Signaleren van
risicotrends (BuRO)

0,2 fte

BuRO is niet veel aan deze taak toegekomen de laatste jaren. Er komen
tientallen signalen binnen per week, die kunnen lang niet allemaal worden
opgevolgd. Het aantal signalen dat binnen komt zal daarnaast alleen maar
groeien, onder andere door de opkomst van big data. De juiste prioritering en
de communicatie daarvan vergt capaciteit. Er is momenteel geen capaciteit om
systematisch door alle signaleren te gaan.
Een voorbeeld is het nieuwe landbouwbeleid. Men wil weten wat voor effect dit
gaat hebben en die analyse zou eigenlijk nu moeten gebeuren. BuRO is nu
reactief en zou meer proactief willen zijn. Het napluizen van ontwikkelingen en
doorrekenen van risico's voor publieke belangen is meer nodig dan dat het nu
gebeurd. Hier is nu geen vaste capaciteit voor, de taak wordt minimaal
uitgevoerd tussen andere werkzaamheden door.

Er is een risico dat
verschillende signalen niet
goed aan elkaar worden
gekoppeld.

Kennismanagement en
4,5 fte
onderzoeksprogrammering
(Kennis & Onderzoek)

Voor onderzoeksprogrammering is de capaciteit voldoende. Voor
kennismanagement is meer capaciteit nodig, om de kennis binnen de
organisatie op peil te houden en systematiek van kennisborging te verzorgen.
BuRO is ondersteunend voor expertise. Soms is er vertraging in aanlevering
van informatie van derden (bijvoorbeeld vanuit het RIVM).

Er is een risico op een
kennisachterstand in de
organisatie.

Intelligence, monitoring
en data-analyse (Kennis &
Onderzoek)

11,9 fte

Vragen komen grotendeels uit de organisatie, en voor een deel vanuit BuRO
zelf. Met de huidige formatie en de toegezegde toename van uit het
regeerakkoord is het niet afdoende om deze taak goed in te vullen. Dit komt in
eerste instantie door de formatie, maar daarnaast is dit onderdeel net
begonnen 1,5 jaar geleden.

Er is een risico dat
informatie niet wordt
gekoppeld aan risico dat er
niet optimaal gebruik wordt
gemaakt van allianties met
andere organisaties
(douane, CBS).

Domein Algemeen

34,1 fte
(40,2 fte incl.
indirecte
uren)

______________________________________________________________________________
230 |

Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit 528
Meerjarige ontwikkeling beschikbare capaciteit in FTE

40,0

34,1

35,0

30,0
25,0

20,2

35,3

23,5

20,0

Verdeling van beschikbare capaciteit 2019 over Divisie / Afdeling
Divisie/Afdeling
FTE
BuRO Kennis en onderzoek

50,7%

17,3

BuRO Risicobeoordeling

49,3%

16,8

Totaal

100,0%

34,1

Uren

46.998

15,0
10,0

5,0
0,0
2017

528

2018

2019

2020

Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
231 |

Algemeen beeld risico’s domein
Aan de kennis- en informatiepositie van de NVWA worden hoge eisen gesteld om strategische en
tactische besluiten goed te kunnen onderbouwen en ondersteunen. Het toezicht en het keuren dat
de NVWA uitoefent kan beter, effectiever en efficiënter als de kennispositie sterker is en er doel- en
risicogericht gewerkt wordt volgens de handhavingsregiecyclus. Het niet op orde hebben van een
kennispositie op de verschillende domeinen brengt een algemeen risico met zich mee voor het
functioneren van de NVWA, zoals de Onderzoeksraad Voor Veiligheid al in 2014 529 constateerde.
Indien de NVWA niet goed functioneert kunnen er risico’s optreden voor mens, dier, plant, en natuur.
Daarnaast brengt een onvoldoende kennispositie politiek-bestuurlijke en economische risico’s met
zich mee en kan dit het burgervertrouwen in een zorgzame overheid aantasten. De kwaliteit van de
adviezen van BuRO kan de efficiëntie en de effectiviteit van de NVWA bevorderen waarbij met minder
maar gericht toezicht een maatschappelijk beter resultaat wordt geboekt. BuRO helpt om de kennisen informatiepositie te verbeteren, onder meer door inspectiedata bredere betekenis te geven en
door trend- en clusteranalyses uit te voeren. Hierbij is wel van belang dat de kennis die extern – in
wetenschappelijke instellingen - wordt ontwikkeld en vergaard ter beschikking komt. Dit wordt
steeds moeilijker door administratieve en juridische beperkingen die vanuit Rijksoverheid worden
bepaald, terwijl het vanuit de onafhankelijkheid van BuRO en vanuit de kennispositie en inhoud
steeds belangrijker wordt deze kennis aan te boren. Dit kan nadelig zijn voor de kwaliteit van de
BuRO adviezen en voor de onderbouwing van NVWA toezicht.

Naleving en/of overige KPI’s
In 2019 zijn twee keten risicobeoordelingen afgerond. In 2019 zijn elf openbare adviezen
uitgebracht, twee vertrouwelijke adviezen aan de IOD en zes collegiale adviezen aan de directies
Handhaving en Keuren. De afdeling Kennis en Onderzoek werkt met de directies Handhaven, Keuren
en Strategie aan tientallen data science projecten. Tevens is het wetenschappelijke
onderzoeksprogramma van het RIVM ter ondersteuning van Toezicht in 2020 vastgesteld. Daarnaast
heeft BuRO veel bijgedragen aan onder andere het beantwoorden van Kamervragen en twee
rechtszaken tegen de NVWA over fipronil530.
In 2018 zijn vier keten risicobeoordelingen van BuRO afgerond, en heeft BuRO een bijdrage geleverd
aan de Staat van de Voedselveiligheid. In 2018 zijn veertien openbare adviezen uitgebracht 531. Het
advies omtrent risico’s van borstvoedingsthee voor zwangere vrouwen en zuigelingen is niet
opgeleverd omdat door beperkte capaciteit bij de RIVM de benodigde kennis niet tijdig is
aangeleverd. Ook het advies over de risico’s van hittestress bij dieren op transport is niet opgeleverd
in 2019 door het initieel ontbreken van de relevante informatie over sterftecijfers van varkens en
pluimvee. Vanwege beperkte capaciteit binnen BuRO zijn onder andere de adviezen omtrent risico’s
op brandgevaar van lithium-batterijen en risico’s van het gebruik van Keep-it (alternatief voor
tenminste houdbaar tot datum) niet volledig uitgevoerd in 2019.

Belangrijkste ontwikkelingen
Of er voldoende capaciteit is wordt bepaald door het aantal taken en de beschikbare capaciteit om
deze taken uit te voeren. De hoeveelheid taken en de beschikbare capaciteit kunnen toenemen en
afnemen, enerzijds door oorzaken binnen de organisatie (intern) en anderzijds door oorzaken buiten
de organisatie (extern). Intensivering van het risicogerichte toezicht in andere domeinen van de
NVWA heeft directe invloed op de capaciteitsvraag van BuRO. Meer inspecteurs bij bijvoorbeeld het
domein productveiligheid zal direct de vraag aan BuR adviezen doen stijgen. En evenzeer leveren
meer inspecties meer data op die verwerkt moeten worden door K&O.
Interne ontwikkelingen
Bij de kanteling in 2017 zijn een aantal taken formeel overgedragen van de voorganger van Expertise
naar BuRO. Formeel heeft BuRO hier tot op heden slechts één fte voor toegekend gekregen. In
eerste instantie werd geleund op capaciteit van Expertise, maar inmiddels kan dat niet meer en is
er te weinig ondersteuning voor toezicht- en keuren-vragen van de NVWA. Met name op het gebied
van productveiligheid kan nauwelijks ondersteuning gegeven worden, terwijl op het gebied van
dierenwelzijn steeds meer vragen gesteld worden die niet tijdig beantwoord kunnen worden.
Daarnaast zal BuRO de komende jaren meer onderzoeken uit moeten voeren welke nu nog niet in
het organisatiebesluit genoemd zijn532.
529

Onderzoeksraad voor Veiligheid, 2014. Risico's in de vleesketen. Den Haag, pp. 104.

531

MCS rapportage 2018
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
532

______________________________________________________________________________
232 |

Een extra taak sinds 2017 is die van NVWA brede kennisborging en -deling waarvoor geen extra fte
beschikbaar zijn gesteld. Inmiddels zijn wel activiteiten ondernomen in NVWA management verband,
gericht op kennisborging van uitstromende medewerkers. Deze activiteiten worden in 2020 –voor
zover mogelijk- uitgebreid, maar gaan ten koste van de risicobeoordeling en vooral van de datascience ontwikkeling.
Op het gebied van risicocommunicatie is BuRO binnen de NVWA trainingen gestart voor aspirant
woordvoerders. Deze trainingen zijn inmiddels doorontwikkeld en zijn breder in de NVWA gegeven
en zijn gericht op vak-deskundige medewerkers die posities bezetten vanuit communicatief
perspectief533. Ook buiten de NVWA worden deze trainingen gegeven, bijvoorbeeld aan collegainspectiediensten, departementen, EFSA en de Europese Commissie. Belangrijk is dat de
risicocommunicatie-strategie vertaald wordt naar concrete actie punten, zoals de versterking van de
crisis- en incidentcommunicatie en de ontwikkeling en het onderhoud van een publiekswebsite.
In 2020 ontwikkelt BuRO onder andere een risicomodel Tabak (controle op leeftijdsgrenzen) en een
netwerkanalyse voor mestfraude (samen met LNV en RVO) 534. De vraag naar data science
oplossingen om kennis gedreven en risicogericht werken te ondersteunen is groot en sterk
toenemend: Met name het domein BuRO kan veel positieve effecten ervaren door het gebruik van
data (analyse). Bovendien moet data science gekoppeld worden aan de signalering van risico’s en
trendanalyses.
Externe ontwikkelingen
In algemene zin vertrouwt de consument op een goede voedselveiligheid, productveiligheid en
dierenwelzijn. Ook verschuiven de risico’s naar complexe onderdelen van de ketens (samengestelde
producten)535. BuRO wordt met name geraakt door algemene horizontale ontwikkelingen. Alle
externe ontwikkelingen van de domeinen leggen daarnaast meer druk op de werkzaamheden van
BuRO.

533

MCS rapportage 2018
Jaarplan 2020
535
SPP BuRO 2017
534

______________________________________________________________________________
233 |

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein
BuRO
Als aanzet tot een handelingsperspectief en ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek is in
deze domeinomschrijving een capaciteit berekening per taak verder uitgewerkt, wat leidt tot de
vereiste capaciteit die nodig is om de taken goed uit te voeren. De beperking voor deze berekening
binnen dit onderzoek is dat wordt uitgegaan van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering.
Deze uitwerking vereist een gedeeld en gedragen beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen
de NVWA en haar opdrachtgevers. De berekeningen die per taak zijn gemaakt en onderbouwd zijn
een aanzet voor het gesprek over het handelingsperspectief per taak. Doordat er meerdere
handelingsperspectieven zijn geeft een optelsom van deze individuele berekeningen geen accuraat
beeld van de totale vereiste capaciteit. Er is derhalve geen optelsom gegeven voor het domein. De
berekeningen veronderstellen geen instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden
als aanzet voor het te voeren gesprek.
Capaciteit
Taak
Risicobeoordeling (BuR) en advisering
richtinggevende trajecten

8,3 fte

Berekende
capaciteit536
1,4 fte

Risicobeoordeling (BuR) en advisering
ondersteunende trajecten

7,3 fte

2,4 fte

9,7 fte

Risicobeoordeling (BuR) ten behoeve
van stelselverbetering op
hoofddomeinen

1 fte

1,7 fte

2,7 fte

Kaders stellen inhoudelijke
risicocommunicatie (BuR)

1 fte

-

1 fte

Signaleren van risicotrends (BuRO)

0,2 fte

3,2 fte

3,4 fte

Kennismanagement en
onderzoeksprogrammering (K&O)

4,5 fte

1,5 fte

6 fte

Intelligence, monitoring en data-analyse
(K&O)

11,9 fte

0,9 fte

12,8 fte

Domein totaal

Beschikbaar

Totaal

Toelichting

9,7 fte

Inclusief 1,7 extra
fte specifiek voor
productveiligheid

1,7 fte binnen BuR
(over risico’s
publieke waarden)
en 1,7 fte binnen
K&O (over
domeinen)

11 fte voor data
science en 1,8 fte
voor data over de
domeinen

34,1 fte (40,2
fte incl.
overhead op
dit domein)

Risicobeoordeling (BuR) en advisering richtinggevende trajecten
BuRO kan momenteel niet voldoen aan alle (on)gevraagde adviezen ten aanzien van richtinggevende
trajecten. In 2019 zijn twee keten risicobeoordelingen afgerond. In 2019 zijn elf openbare adviezen
uitgebracht, twee vertrouwelijke adviezen aan de IOD en zes collegiale adviezen aan de directies
Handhaving en Keuren. De berekende capaciteit van 1,4 fte zorgt ervoor dat er 2-6 meer
risicobeoordelingen en adviezen kunnen worden uitgevoerd. Daarnaast is de verbinding met andere
Europese autoriteiten en wetenschappelijke instituten als gevolg van de berekende capaciteit beter
mogelijk, zodat de context en breedte van risicobeoordeling toeneemt.
Risicobeoordeling (BuR) en advisering ondersteunende trajecten
BuRO kan momenteel niet voldoen aan alle (on)gevraagde adviezen ten aanzien van ondersteunende
trajecten. In 2019 zijn twee keten risicobeoordelingen afgerond. In 2019 zijn elf openbare adviezen
uitgebracht, twee vertrouwelijke adviezen aan de IOD en zes collegiale adviezen aan de directies
Handhaving en Keuren. De 0,7 fte berekende capaciteit zorgt ervoor dat er meer risicobeoordelingen
en adviezen worden uitgevoerd.

536

Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.

______________________________________________________________________________
234 |

Binnen het domein Productveiligheid zijn grote risico’s van kracht. De berekende capaciteit van 1,7
fte zorgt ervoor dat er 5-10 risico’s voor Productveiligheid extra kunnen worden onderzocht.
Risicobeoordeling (BuR) ten behoeve van stelselverbetering op hoofddomeinen
Voor het uitvoeren van risicobeoordeling (BuR) ten behoeve van stelselverbetering op
hoofddomeinen zorgt de berekende capaciteit van 1,7 fte ervoor dat het domein stelselverbeteringen
op hoofddomeinen effectiever in kan richten en deze taak naar behoren uit kan voeren.
Signaleren van risicotrends (BuRO)
Er komen tientallen signalen binnen per week, daarvan worden er nu een paar per jaar opgevolgd.
Er is momenteel geen capaciteit om systematisch door alle signaleren te gaan. De berekende
capaciteit van 3,2 zorgt ervoor dat er een groter aantal signalen wordt opgevolgd. Ook systematisch
aftappen van externe rapporten over trends en verkenningen en de vertaling daarvan voor de NVWA
organiseren wordt dan mogelijk.
Kennismanagement en onderzoeksprogrammering (K&O)
Voor kennismanagement is (meer) capaciteit nodig, om de kennis binnen de organisatie op peil te
houden. Nu is de capaciteit vooral gericht op BuRO zelf. De berekende capaciteit van 1,5 fte zorgt
ervoor dat de kennisborging, -deling en -ontwikkeling binnen de NVWA kan worden gewaarborgd.
Ook de wetenschappelijke onderzoeksprogrammering en vraagarticulatie o.a. in relatie tot
onderzoekslabprogrammering kan dan professioneler worden opgepakt.
Intelligence, monitoring en data-analyse (K&O)
Met name de verbinding en ontsluiting van externe databronnen, die relevant zijn voor de NVWA
strategie van risicogericht en kennis gedreven toezicht kosten veel capaciteit. De berekende
capaciteit van 0,9 fte zorgt ervoor dat deze taak naar behoren uitgevoerd kan worden. Daarnaast
zorgt de berekende capaciteit ervoor dat de verdere aansluiting op Europees niveau (met name bij
EFSA) op het gebied van verdere ontwikkeling van intelligence, monitoring, data-analyse en datauitwisseling gerealiseerd kan worden.
Proces537
Formalisering van het overbrengen van de taken van de voorganger van Expertise naar BuRO. In
2017 zijn enkele taken formeel van Expertise naar BuRO overgegaan. Hierbij is beschikbare
capaciteit van 1 fte mee overgegaan, de schatting is dat dit 5 tot 10 fte hadden moeten zijn om de
basis taken naar behoren uit te voeren. Deze taken worden of werden door mensen binnen Expertise
uitgevoerd terwijl BuRO de formele eigenaar is van de taak. Het is goed om de praktijk in lijn te
brengen met de besloten wijziging.
BuRO kan capaciteit doelmatiger en doeltreffender inzetten door domeinen samen te laten werken
met andere partijen en data die bij deze partijen ligt te ontsluiten voor BuRO. Ook ’zouden huidige
medewerkers moeten worden opgeleid hoe ze om moeten gaan met data en nieuwe
analysemethodes, bijvoorbeeld op basis van AI. De verwachting is dat in de toekomst minder ‘blauw
op straat’ is en meer blauw ‘achter een laptop’.

537

Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.

______________________________________________________________________________
235 |

8.5

Opsporing538

Fraude is oneerlijk en kan voor onveilige situaties zorgen. Het opsporen en aanpakken van fraudeurs
draagt daarom bij aan de verschillende publieke belangen die de NVWA dient, zoals
voedselveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn, milieu/natuur, plantgezondheid. Vertrouwen in de
verschillende stelsels zoals die van voedselveiligheid wordt ondermijnd als fraude niet wordt
aangepakt. Ook het vertrouwen in de overheid daalt als zij oneerlijkheid en bedrog niet aanpakt.
Het ‘level playing field’ dient daarom beschermd te worden. Zeker bij grote transities, zoals
bijvoorbeeld de eiwittransitie, de circulaire economie en kringlooplandbouw, is dit vertrouwen nog
belangrijker om de verander- en investeringsbereidheid van bedrijven en burgers te behouden.
De NVWA beschikt over een eigen, specialistische opsporingsdienst: de NVWA Inlichtingen en
Opsporingsdienst (IOD). De dienst is specifiek bedoeld voor het opsporen van strafbare feiten, het
verkrijgen van inzicht in en signalering van (niet) naleving en het verhogen van naleving op de
terreinen waarop de NVWA toezicht houdt. De IOD richt zich voornamelijk op complexe keten
gerelateerde, georganiseerde en internationaal georiënteerde criminaliteit binnen de verschillende
publieke belangen waar de NVWA op toeziet. Vaak gaat het om vormen van financiële en
administratieve fraude met een complexe inhoud en omvang. De IOD is een zelfstandige Bijzondere
Opsporingsdienst (BOD) ingevolge de Wet op de Bijzondere Opsporingsdiensten van 2006.
Strafrechtelijke handhaving is een complementair instrument ten opzichte van regulier toezicht. Met
behulp van opsporingsbevoegdheden worden andere fraudeurs en andersoortige feiten opgespoord.
Er is een toenemende vraag naar opsporing op gebied van fraude bij incidenten of crisis in de
voedselketen, bij fraude met (internationale) handel in grondstoffen voor food en feed en incidenten
in de productveiligheid. Dit betekent dat er keuzes worden gemaakt in onderwerpen die voorrang
krijgen. Daar waar het voedselveiligheid of frauderisico (heel) hoog is, of in geval van incidenten of
crises, wordt met voorrang capaciteit ingezet. Dat betekent dat er in 2020 alleen
opsporingscapaciteit wordt ingezet voor het toenemend aantal meldingen van fraude ten aanzien
van voedselintegriteit (o.a. beter leven, fairtrade, oorsprong), als de veiligheid van het voedsel in
het geding is.
De onderzoeken van de IOD worden vaak gedaan in nauwe samenwerking met de divisie Inspectie.
Daarnaast ondersteunt de NVWA IOD met haar expertise de toezichthouder bij de bestrijding en
preventie van fraude (Fraude Expertise Knooppunt). In 2020 levert de NVWA IOD verschillende
intelligence producten en fraudebeelden op, die input geven voor de ketenanalyses en risicoanalyses
van de NVWA. Jaarlijks levert de IOD ongeveer 20-30 opsporingsonderzoeken op, variërend in
omvang.

Taken binnen Opsporing539, 540, 541
De activiteiten binnen het domein Opsporing zijn onder te verdelen in de volgende vier taken:
•
Verzamelen, veredelen en verwerken van opsporingsinformatie en uitvoeren tactische
analyse (intelligence analyse)
•
Voorbereiden en uitvoeren strafrechtelijk (financieel) onderzoek, nationaal en
internationaal
•
Opstellen beleidsadviezen en rapportages alsmede het uitvoeren van strategisch
onderzoek
•
Onderhouden van strategische netwerken en samenwerkingsverbanden, nationaal en
internationaal
Wettelijke grondslag voor alle taken
•
Wet op de bijzondere opsporingsdiensten (zie artikel 3 wet op de BOD voor de
opdrachtformulering) en gedelegeerde regelgeving
Deze wetgeving mitigeert de volgende risico’s542:
•
Onvoldoende handhaving van de ordeningswetgeving 543

538

Jaarplan 2020
Organisatiebesluit 2017 – NVWA 2020
Jaarplan 2020
541
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte
542
Opschrift Wet op de bijzondere opsporingsdiensten
543
De wetgeving die betrekking heeft op inkomens- en vermogensoverdrachten resp. die randvoorwaarden stelt aan het
maatschappelijk verkeer. (Kamerstuk 26800-VI, nr. 67)
539
540

______________________________________________________________________________
236 |

Financier
•
LNV, VWS, afhankelijk voor welk domein werkzaamheden worden uitgevoerd
Opdrachtgevers
IOD kent meerdere opdrachtgevers. LNV en VWS zijn de opdrachtgevers van de NVWA en aangezien
de IOD de bijzondere opsporingsdienst (BOD) is behorende bij de NVWA, zijn LNV en VWS ook de
opdrachtgevers van de IOD. De IOD staat onder gezag van het openbaar ministerie (OM), die tevens
aanwijzingen kan geven bij de taakuitvoering en opdrachten kan verstrekken binnen strafrechtelijke
onderzoeken (zie art. 3 en 4 Wet op de BOD).
Hier worden enkele voorbeelden gegeven van activiteiten of werkzaamheden binnen iedere taak.
Deze voorbeelden zijn niet limitatief, maar dienen om een beeld te schetsen van de werkzaamheden
binnen iedere taak.
Verzamelen, veredelen en verwerken van opsporingsinformatie en uitvoeren tactische
analyse (intelligence & analyse)
Type werkzaamheden
•
Het verzamelen, verifiëren en verwerken van criminele-inlichtingen conform de Wet
politiegegevens (Wpg)
•
Het verwerken van gegevens over informanten conform de Wpg
•
Benutten van uiteenlopende netwerken (binnen en buiten de NVWA) voor het verzamelen
en veredelen van inlichtingen
•
Uitvoeren criminaliteitsanalyses op tactisch niveau (waaronder criminaliteitsbeeldanalyses)
om meer inzicht te verkrijgen in frauderisico’s, doelgroepen en notoire overtreders
•
Samenwerking
met
de
criminele-inlichtingeneenheden
van
andere
bijzondere
opsporingsdiensten en de Nationale Politie
Voorbereiden en uitvoeren strafrechtelijk (financieel) onderzoek, nationaal en
internationaal
Type werkzaamheden
•
Voorbereiding van opsporingsonderzoeken op juridische, financiële (accountancy) en
opsporings-tactische aspecten
•
Uitvoeren van opsporingshandelingen in de startfase van opsporingsonderzoeken
•
Uitvoeren van strafrechtelijke opsporingsonderzoeken en strafrechtelijke financiële
onderzoeken
•
Advisering en begeleiding van NVWA collega’s ten aanzien van de opzet, haalbaarheid en
inrichting van strafrechtelijk en/of financieel onderzoek; eventueel inclusief de gezamenlijke
uitvoering van deze onderzoeken.
•
Opmaken van een onderzoeksvoorstel voor het selectieoverleg Functioneel Parket (FP) –
NVWA
•
Optreden als getuige/deskundige ontneming ten behoeve van de zittende– of staande
magistratuur
•
Het leveren van overige specialistische adviezen op accountancy gebied
•
Verlenen van bijstand aan collega opsporingsdiensten bij ‘piekdrukte’ of behoefte aan een
specifieke kwaliteit
•
Uitvoeren van rechtshulpverzoeken (Europese opsporingsbevelen) waarvoor een
opsporingsonderzoek op de NVWA-domeinen noodzakelijk is
•
Advisering en bijstand bij de bepaling van de inzet van opsporing als onderdeel van de
handhavingsmix
•
Ontwikkelen en implementeren van inlichtingen- en opsporingsmethodieken, tactieken en
protocollen
Opstellen beleidsadviezen, rapportages en uitvoeren strategisch onderzoek
Type werkzaamheden
•
Uitvoeren criminaliteitsanalyses op strategisch niveau om meer inzicht te verkrijgen in
frauderisico’s, doelgroepen en notoire overtreders
•
Opstellen fraudebeelden, - notities en -brieven als input in de integrale risicoafweging
•
Strategieontwikkeling en vernieuwing handhavingsinstrument inlichtingen en opsporing
•
Gedragsbeïnvloeding en advisering van interne en externe actoren ter voorkoming en
bestrijding van fraude
______________________________________________________________________________
237 |

Onderhouden strategische netwerken en samenwerkingsverbanden, nationaal en
internationaal
Type werkzaamheden
•
Opstellen van het handhavingsarrangement van OM, LNV/VWS en NVWA
•
Uitvoeren secretariaat selectieoverleg Functioneel Parket (FP) – NVWA
•
Partnerschap met de Nationale Politie in verband met de Politie Milieu Taak
•
Partnerschap in het Platform Bijzondere Opsporingsdiensten (met andere BOD, de
Rijksrecherche, de Dienst Landelijke Recherche van de Nationale Politie en de Koninklijke
Marechaussee).
•
Internationale relaties (Europol en Interpol netwerken op verschillende onderwerpen,
verschillende voedselfraude netwerken en werkgroepen)
•
Het onderhouden van een in-/extern netwerk en samenwerking met juristen van de andere
bijzondere opsporingsdiensten en het OM

______________________________________________________________________________
238 |

Beeld taken en effecten544
Taak

Verzamelen, veredelen en
verwerken van
opsporingsinformatie en
uitvoeren tactische analyse
(intelligence & analyse)

Voorbereiden en uitvoeren
strafrechtelijk (financieel)
onderzoek, nationaal en
internationaal

Beschikbare
capaciteit
2019
(in
fte)
25,8 fte

83,9 fte

Effecten545,546,547

Risico van effect in huidige staat

- Er is onvoldoende capaciteit om op alle
domeinen informatie in te winnen; terwijl de IOD
wel een wettelijke aanwijzing heeft van LNV en
VWS om de opsporing voor alle domeinen te
verrichten.
- Er is onvoldoende capaciteit om informatie
voldoende proactief in te winnen.
- Fraude wordt onvoldoende gedetecteerd
waardoor blinde vlekken ontstaan en op
verschillende onderdelen niet voldoende kan
worden opgetreden,

- Het vertrouwen in de systemen en de
overheid wordt ondermijnd
- Door een gebrek aan het proactief inwinnen
van informatie ontstaan blinde vlekken, waarop
zich onbekende risico’s voordoen, zoals
onderdelen van voedselfraude (eerlijk eten;
zoals de paardenvlees affaire, maar ook
biologisch, beter leven, oorsprong),
exportfraude en importfraude
- Transities brengen fundamentele wijzigingen
in verdienmodellen met zich mee, met grotere
kosten voor waarden zoals dierenwelzijn,
stikstofuitstoot, duurzame productie, minimaal
gebruik van chemische hulpmiddelen. Juist
omdat deze waarden op spanning staan met
winstmarges, is er een verhoogd risico op
sluiproutes, oneerlijk spel en verhullende
frauduleuze constructies van het deel van de
maatschappij dat deze ontwikkelingen niet of te
langzaam zal omarmen.
- Een blinde vlek op fraude rondom export
betekent een risico voor het behoud van de
handelspositie (Nederland is op dit moment de
2e grootste landbouwexporteur ter wereld).

- Niet alle opsporingswaardige signalen kunnen
(direct) worden opgepakt.
- De capaciteit is ontoereikend om meer dan 1
zeer groot en meerjarig onderzoek uit te voeren

- Fraude die blijft voortduren betekent dat de
inhoudelijke risico’s voor de publieke belangen
ook voortduren
- Niet halen van de doelstelling en daardoor is

544

De effecten en risico’s zijn opgesteld op basis van de expertise van de NVWA. De opdrachtgevers vragen zich af of alles moet worden uitgevoerd en stellen dat hier ook keuzes in gemaakt
kunnen worden. Het is van belang dat NVWA en opdrachtgevers hierover het gesprek aangaan.
545
Strategische personeelsplan 2019 - 2022
546
De effecten zoals beschreven in deze tabel worden ondersteund door bevindingen in de rapporten van de Onderzoeksraad voor Veiligheid: Risico’s in de Vleesketen (2014) en Opkomende
Voedselveiligheidsrisico’s (2019)
547
Het functioneel parket (OM) geeft aan de constatering van een tekort bij de NVWA-IOD te herkennen

______________________________________________________________________________
239 |

naar (internationale) fraude (inzet 30.000 70.000 uur per onderzoek) uit te voeren naar
(internationale) fraude.
- Bij crises/incidenten moeten lopende
onderzoeken worden stilgelegd vanwege
capaciteitstekort; dit leidt tot inefficiëntie.
- De huidige capaciteit leidt tot lange
doorlooptijden en zaken die lang blijven liggen; dit
betekent dat informatie veroudert en sommige
zaken niet meer goed te onderzoeken zijn.
- Er is onvoldoende capaciteit om in elk onderzoek
de financiële stromen te onderzoeken
- Er is geen capaciteit voor grote internationale
onderzoeken in een samenwerkingsverband (JIT)
- Er is geen capaciteit om het toenemend aantal
meldingen met betrekking tot voedselintegriteit
(bijv. biologisch, beter leven) op te pakken.
- Er is onvoldoende capaciteit bijvoorbeeld
signalen met betrekking tot fraude met subsidies
voor co-vergisters
- Er is onvoldoende capaciteit om de specialismen
op digitaal en juridisch gebied voldoende te
ontwikkelen.
- Grote spelers ontspringen de dans of blijven
‘buiten beeld’

het risico dat fraude loont (dit varieert van een
ton tot 60 miljoen per zaak) en daarmee het
risico op een glijdende schaal waardoor meer
fraude zal ontstaan (‘naleven loont niet’)
- De autoriteitspositie van de overheid en het
'level playing field' wordt ondermijnd.
- Reputatieschade en verlies van vertrouwen in
de NVWA als naar de mening van de
maatschappij niet tijdig/afdoende wordt
geacteerd op informatie (zie fipronil)
- Draagvlak voor grote transities wordt
ondermijnd
- Vertrouwen in de systemen wordt ondermijnd

Opstellen beleidsadviezen,
rapportages en uitvoeren
strategisch onderzoek

6,5 fte

- Onvoldoende capaciteit om meer fraudebeelden
te maken
- Lange doorlooptijd voor beleidsrapportages en
strategisch onderzoek

- Fraude wordt niet voorkomen, blinde vlekken
blijven bestaan, niet handhaafbare systemen
blijven bestaan.
- Aantasting autoriteitspositie en reflectieve
functie NVWA

Onderhouden strategische
netwerken en
samenwerkingsverbanden,
nationaal en internationaal

12,9 fte

- Niet voldoen aan samenwerkingsbehoeften van
partners
- Grotendeels afwezig op het internationale
domein (Europol, Interpol, EU, Heads of Agencies)
- Onvoldoende ruimte voor het verbeteren van
samenwerkingsstructuren wat een verbeterde
efficiëntie in de weg staat.

- Grote fraudeurs/complexe fraude met
samenloop op andere terreinen (arbeid,
belasting) worden niet of niet afdoende
aangepakt.
- NVWA wordt een onbetrouwbare en een niet
gewaardeerde samenwerkingspartner

______________________________________________________________________________
240 |

Gehele domein

548

129,1 fte

- De IOD heeft niet genoeg capaciteit om alle
domeinen te bedienen ondanks dat dit een
wettelijke aanwijzing is van VWS & LNV. Op dit
moment bedienen zij slechts 14 domeinen door
capaciteitsgebrek.
- Op vijf van deze domeinen wordt bovendien op
dit moment de opsporingsuitvoering uitbesteed
aan de politie in het kader van de
politiemilieutaak: Natuur, Vis, Dierlijke
Bijproducten, Gewasbescherming, en Meststoffen.
- Op dit moment kiest de IOD vijf domeinen en
drie thema's waarop wordt ingezet. Deze thema's
krijgen prioriteit en hebben, mits er geen crisis
plaatsvindt, voldoende capaciteit.
- Juist op de domeinen waar het al slecht gaat is
de opsporing niet op niveau (bijv. stikstof,
biodiversiteit, en meststoffen).
- De groei in (inter)nationale samenwerking kan
niet worden bijgebeend en er is een gebrek aan
specialismes op het noodzakelijke niveau om
fraudeurs effectief op te kunnen sporen.
- Doordat de IOD onder andere opereert in de
agrarische sector zou zij bij uitstek geschikt zijn
om de interactie tussen drugscriminelen en
agrariërs te signaleren en deze informatie uit te
wisselen met de politie, bijvoorbeeld als een
drugscrimineel een agrariër benadert voor een
drugslab; hier is echter geen capaciteit voor548.
- Door de oprichting van het Europese OM zal de
NVWA, en in het verlengde daarvan de IOD, te
maken krijgen met meer meldingen over- en
onderzoeken naar subsidiefraude.

- De IOD kan haar wettelijk taak om alle
domeinen te bedienen met de huidige capaciteit
niet waar maken.
- Veel fraude, bijvoorbeeld met dierlijke
bijproducten, loopt via het buitenland en is
daardoor uiterst lastig te onderzoeken; dit
levert een gevaar voor de dier- en
volksgezondheid. Ook vindt er fraude plaats
met bloedmonsters, diermeel (gevaar voor de
dier- en volksgezondheid) en vindt er illegale
inwin van sperma plaats (geen 'level playing
field').
- Als de opsporing niet van voldoende kwaliteit
is, dan is het afbreukrisico door de toegenomen
juridisering significant. Een enkele fout kan
genoeg zijn om een zaak onderuit te halen. Dit
schaadt de positie van de NVWA als autoriteit.
- De sector en de NVWA worden niet goed
beschermd tegen inmenging van
georganiseerde criminaliteit wat kan leiden tot
ondermijning.

Dit betreft niet het actief op zoek gaan naar interactie tussen agrariërs en drugscriminelen, maar wel het signaleren hiervan in de rol van de NVWA-IOD als politiedienst.

______________________________________________________________________________
241 |

Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit549
Meerjarige ontwikkeling beschikbare capaciteit in FTE

160

141,7
129,1

140
120

114,6

116,6

2017

2018

Verdeling van beschikbare capaciteit 2019 over Divisie / Afdeling
Divisie/Afdeling
FTE

Uren

HH Inlichtingen- en opsporingsdienst

100,0%

129,1

Totaal

100,0%

129,1 177.838

100
80
60
40
20
0

549

2019

2020

Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
242 |

Algemene beeld risico’s domein550,551
De IOD spoort fraude op. Fraude is oneerlijk, het verstoort het level playing field en kan voor
onveilige situaties zorgen.
De werkzaamheden van de IOD betreffen vaak onderzoek naar vormen van financiële en
administratieve fraude met een complexe inhoud en omvang. De IOD signaleert meerdere risico’s
op de domeinen van de NVWA. Enkele voorbeelden worden hier genoemd.
De Mestfraude lijkt aanzienlijk toegenomen, zowel wat betreft omvang als de vermenging van
boven- en onderwereld. Hierdoor ontstaan risico’s voor het milieu en het drinkwater en werkt
ondermijnend voor het systeem en de derogatie.
De fipronil affaire liet zien wat de risico’s zijn wanneer illegaal gebruik wordt gemaakt van (illegale)
gewasbeschermingsmiddelen en/of biociden. Honderden pluimveehouders werden gedupeerd en het
consumentenvertrouwen liep een deuk op. Ondanks de risico’s voor mens en milieu van dergelijke
middelen is de vraag naar illegale en/of goedkope (namaak) gewasbeschermingsmiddelen hoog.
Nieuwe vormen van voedselfraude552, zoals fraude met keurmerken als biologisch of halal, heeft
ernstige gevolgen. Het frustreert de traceerbaarheid met alle risico’s voor de volksgezondheid van
dien. Daarnaast werkt het ondermijnend voor het consumentenvertrouwen in het systeem. Ook
blijken geaccrediteerde laboratoria, die zouden moeten optreden als poortwachter, hun rol niet goed
te vervullen en dat een accreditatie geen garantie is voor integer en eerlijk handelen.
Een punt van aandacht vormen de internationale handelsstromen met betrekking tot afval en
reststromen. De IOD ziet in meerdere onderzoeken dat op grote schaal wordt gefraudeerd met niet
voor menselijke consumptie bedoelde reststromen en afval. Dergelijke stromen zijn een potentiele
bron van risico’s voor de volksgezondheid en de diergezondheid; vooral wanneer het gaat om
dierlijke bijproducten.
Ook constateert de IOD dat er terrein te winnen is op het onderwerp export. Nu richt het toezicht
zich met name op import, terwijl exportfraude een risico vormt voor de autoriteitspositie van de
NVWA en het image van Nederland als handelsland. Nederland is de tweede grootste
landbouwexporteur ter wereld. Jaarlijks worden meer dan 600.000 exportverklaringen en certificaten afgegeven553.

Naleving en/of overige KPI’s554
De KPI’s handhavingspercentage en toezichtintensiteit zijn voor het domein opsporing niet van
toepassing. Het domein heeft gedurende de eerste helft van 2019 20 onderzoek waardige signalen
van geïdentificeerd. Op basis van 11 van deze signalen zijn preweegdocumenten opengesteld. Het
merendeel van deze documenten is in uitvoering genomen. Er zijn 18 signalen die nog moeten
worden beoordeeld. In het eerste kwartaal van 2019 zijn 8 onderzoeken afgerond. Momenteel (eind
2019) zijn er 19 onderzoeken bij de IOD in uitvoering.

Belangrijkste ontwikkelingen555
Of er voldoende capaciteit is wordt bepaald door het aantal taken (vraag naar capaciteit) en de
beschikbare capaciteit (aanbod van capaciteit) binnen de organisatie. De hoeveelheid taken en de
beschikbare capaciteit kunnen toenemen en afnemen, enerzijds door oorzaken binnen de organisatie
(intern) en anderzijds door oorzaken buiten de organisatie (extern). Onvoldoende capaciteit en dus
het niet optimaal kunnen vervullen van de taken brengt risico’s met zich mee voor mens, plant, dier
en milieu en kent daarnaast ook politiek-bestuurlijke en economische risico’s.
Interne ontwikkelingen556
Bij het aannemen van een nieuwe werknemer binnen IOD worden weinig concessies gedaan op het
vinden van het juiste profiel. Hierdoor neemt de tijd voordat een geschikt persoon wordt gevonden
toe. Ook kent het domein een lange opleidingstermijn voordat een medewerker zelfstandig aan de
slag kan. De basisopleiding van een bijzonder opsporingsambtenaar (BOA) duur twee jaar.
550

Nota signalering capaciteitstekort NVWA-IOD
Fraudebrief 2020
Staat van voedselveiligheid – NVWA 2018
553
NVWA Jaarplan 2020
554
MCS I 2019
555
Strategische personeelsplan 2019-2022
556
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
551
552

______________________________________________________________________________
243 |

Daarnaast volgen BOA’s ook verschillende opleidingen in specialisaties; dit verlengt de
opleidingstermijn. BOA’s kunnen geen specialist zijn binnen alle gebieden, waardoor het vaak
moeilijk is om een gespecialiseerde BOA binnen een andere expertise in te zetten. Hiernaast zijn
enkele interne projecten gestart om het verloop van medewerkers te bestrijden. Zo tracht het
domein medewerkers steeds weer boeiend en uitdagend werk te bieden. Daarnaast wordt er
aandacht geschonken aan het competentieprofiel van de medewerkers.
Externe ontwikkelingen
Over 2019 is sprake van een onder realisatie met name ten gevolge van vertraagde instroom op 6
fte openstaande vacatures.
Het takenpakket van de IOD neemt gestaag toe, zo worden er strengere juridische eisen gesteld
aan het domein vanuit bijvoorbeeld de Wet Politie Gegevens (WPG). Ook de intensievere
internationale samenwerkingsprojecten, zoals bijvoorbeeld het EMPACT van Europol en de oprichting
van het Europees Openbaar Ministerie (EOM) vragen in toenemende mate capaciteit van het domein.
Ook het aantal Europese Onderzoekbevelen (EOB’s) neemt sterk toe (8 in 2017, 24 in 2018). Het
afhandelen van deze bevelen neemt capaciteit weg van andere activiteiten.
Voor het EOM in het bijzonder geldt dat dit een significante impact kan hebben op de vraag naar
capaciteit in het domein557. Deze vraag naar capaciteit is ten dele meegenomen in de voorgestelde
berekende capaciteit gebaseerd op de strategische personeelsplanning.
Door de verbeterde informatiepositie ontdekt de IOD steeds complexere vormen van fraude. Een
veel gevallen is deze fraude niet eenvoudig aan te tonen, waardoor de IOD vaker geconfronteerd
wordt door complexe onderzoeken die meerdere jaren duren. Dit vergt meer capaciteit van het
domein. Ook nemen de mogelijkheden om te frauderen toe, waardoor het domein veel verschillende
vormen van fraude moet bestrijden. Enkele voorbeelden zijn de fraude met biologische producten
of halal.
Naast de vormen van fraude neemt ook het totaal aan onderwerpen waar de NVWA toezicht op
houdt toe. Het is belangrijk om te anticiperen op nieuwe vormen van fraude die grote transities met
zich mee zullen brengen (eiwittransitie, stikstofbeleid). Enkele aanpalende en opkomende
onderwerpen waarbinnen de kans op fraude aanwezig is zijn anabole steroïden, fraude met Europese
subsidies en fraude met subsidies voor co-vergisters.

557

Memo – Concept impactanalyse EOM NVWA (13 november 2018), hierin worden verschillende scenario’s berekend voor het
bekijken en door sturen dan wel apart leggen van meldingen, het opstellen van advies of annotatie, het opstellen van
preweegdocumenten, en de daadwerkelijke zaken. Scenario’s variëren van 150 meldingen en 1 zaak tot 450 meldingen en 3
zaken met een berekende impact van respectievelijk 21,5 fte tot 63 fte.

______________________________________________________________________________
244 |

Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor het domein
Opsporing558
Als aanzet tot een handelingsperspectief en ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek is in
deze domeinomschrijving een capaciteit berekening per taak verder uitgewerkt, wat leidt tot de
vereiste capaciteit die nodig is om de taken goed uit te voeren. De beperking voor deze berekening
binnen dit onderzoek is dat wordt uitgegaan van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering.
Deze uitwerking vereist een gedeeld en gedragen beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen
de NVWA en haar opdrachtgevers. De berekeningen die per taak zijn gemaakt en onderbouwd zijn
een aanzet voor het gesprek over het handelingsperspectief per taak. Doordat er meerdere
handelingsperspectieven zijn geeft een optelsom van deze individuele berekeningen geen accuraat
beeld van de totale vereiste capaciteit. Er is derhalve geen optelsom gegeven voor het domein. De
berekeningen veronderstellen geen instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden
als aanzet voor het te voeren gesprek.
Taak
Verzamelen, veredelen en verwerken van
opsporingsinformatie en uitvoeren tactische
analyse (intelligence & analyse)
Voorbereiden en uitvoeren strafrechtelijk
(financieel) onderzoek, nationaal en
internationaal

Capaciteit
Berekende
capaciteit
25,8 fte
33 fte

Beschikbaar

Totaal
58,8 fte

83,9 fte

96 fte

179,9 ft

Opstellen beleidsadviezen, rapportages en
uitvoeren strategisch onderzoek

6,5 fte

11 fte

17,5 fte

Onderhouden strategische netwerken en
samenwerkingsverbanden, nationaal en
internationaal

12,9 fte

7 fte

19,9 fte

Gehele domein

129 fte

Toelichting
(21 fte opsporingstekort,
12 fte versterking van
specialisme intelligence)
(64 fte opsporingstekort,
12 fte versterking
specialisme financiële
recherche en accountancy
en juridisch, 12 fte
invulling beleidsprioriteiten
Digitalisering/Internet, 8
fte toename
rechtshulpverzoeken en
internationale
samenwerking)
(6 fte
compliance/empowerment,
5 fte randvoorwaardelijk
processen)
(2 fte BOD academy, 5 fte
voor deelname in
internationale netwerken
op meerdere
onderwerpen)

Om te komen tot de prioriteiten binnen de bestaande capaciteit voert de NVWA-IOD overleg met het
OM en haar opdrachtgevers. De NVWA-IOD voert strafrechtelijk onderzoek uit onder gezag van het
Functioneel Parket (FP) van het Openbaar Ministerie (OM). Afspraken over opsporing en de inzet
van strafrecht binnen de NVWA worden in samenspraak met het OM gemaakt. De reguliere
overlegstructuur voor deze duale aansturingsrelatie is het Driehoeksoverleg, dat bestaat uit OM,
opdrachtgevers, en NVWA. Het is voor de NVWA-IOD het hoogste besluitvormende overleg . Dit
overleg is bedoeld om in gezamenlijkheid, inclusief het OM, de prioriteiten en de inzet voor de
opsporing binnen de NVWA te bepalen. (NB. Dit betreft ook de opsporing door buitengewoon
opsporingsambtenaren (boa’s) die in de diverse domeinen van de NVWA werken.) In het
Driehoeksoverleg wordt het jaarlijkse handhaving arrangement getekend waarin deze afspraken
voor IOD en boa’s worden vastgelegd. Het handhaving arrangement is input in het jaarplanproces
NVWA. In de praktijk betekent dit ook dat in samenspraak met het FP wordt bepaald welke signalen
worden opgevolgd en op welke signalen wordt ingezet. Het FP geeft aan dat in het bepalen van
welke signalen worden opgevolgd rekening wordt gehouden met de beschikbare capaciteit van de
NVWA-IOD.
Gezien de belangrijke rol die strafrechtelijke opsporing speelt in de handhavingsmix van de NVWA
is het essentieel dat de IOD haar taken optimaal kan uitvoeren. De IOD kan op dit moment niet al
haar taken uitvoeren; de IOD moet verschillende onderzoeken laten liggen en kan signalen niet altijd
opvolgen. er komen mogelijk grote veranderopgaves waarin duurzaamheid, klimaat, veiligheid en
integriteit sleutelbegrippen zijn, met beleid rond kringlooplandbouw en eiwittransitie als centrale
vehikels. Op dit moment kan de NVWA-IOD met haar huidige beschikbare capaciteit niet alle
domeinen bedienen en is zij onvoldoende in staat een geduchte partij te zijn in de fraudebestrijding.

558

Op basis van de expertise van de NVWA.

______________________________________________________________________________
245 |

Op basis van interne NVWA informatie, biedt de IOD een perspectief op de berekende capaciteit die
nodig zijn om:
1. Het opsporingstekort op te lossen,
2. Invulling te geven aan de beleidsprioriteiten strafrechtelijke opsporing,
3. Specialismen fundamenteel te versterken
4. Ondersteunende en randvoorwaardelijke processen in te richten.
Strafrechtelijke onderzoeken vergen doorgaans veel tijd. Door de IOD wordt de benodigde tijd voor
een groot onderzoek geschat op 5 tot 8 fte. Zeer grote internationale onderzoeken kunnen 20 tot
50 fte kosten. De berekende capaciteit zoals genoemd in een interne nota van de NVWA worden
besproken aan de hand van de bovenstaande vier punten. Deze berekende capaciteit is vervolgens
verdeeld over de taken zoals gedefinieerd in dit document. De voorgestelde berekende capaciteit
betreffen een groeipad over meerdere jaren. De verwachting is dat de IOD maximaal 30 nieuwe
medewerkers per jaar kan opleiden.
Opsporingstekort
Om het opsporingstekort bij de IOD op te lossen is een er een berekende capaciteit van 85 fte.
Hiervan is 40 fte berekend (8 onderzoeken extra per jaar) om de huidige groei van signalen op te
vangen en niet opgepakte onderzoeken te kunnen uitvoeren. Dit zorgt ervoor dat de IOD alle
domeinen van de NVWA daadwerkelijk kan afdekken. Daarnaast vraagt onderzoek naar blinde
vlekken (bijvoorbeeld in export of de georganiseerde criminaliteit) een berekende capaciteit van 10
fte. Ook zijn er enkele onontgonnen terreinen, zoals eerlijk eten, deze zaken die naar verwachting
4 extra onderzoeken per jaar vragen (20 fte). Financieringsonderhoud betreffende subsidiefraude
inclusief co-vergisting en de aanwas vanuit het EOM leidt tot 3 extra onderzoeken per jaar (15 fte).
Beleidsprioriteiten strafrechtelijke opsporing
Om een invulling te geven aan de beleidsprioriteiten strafrechtelijke opsporing is in totaal 31 fte
capaciteit berekend. Ten behoeve van de beleidsprioriteit digitalisering/internet is 12 fte berekend,
ten behoeve van Internationalisering 13 fte, en ten behoeve van compliance/empowerment 6 fte.
Fundamentele versterking specialismen
Fundamentele versterking van de specialismen vraagt een berekende capaciteit van in totaal 12 fte.
Op het gebied van financiële recherche en accountancy is 5 fte berekend, voor Juridisch is 7 fte
berekend, voor intelligence 12 fte, en voor de BOD academy is 2 fte nodig.
Inrichten van ondersteunende en randvoorwaardelijke processen
Voor het succesvol inrichten van ondersteunende en randvoorwaardelijke processen is 5 fte
berekend.

______________________________________________________________________________
246 |

8.6

Gemeenschappelijk Landbouwbeleid

De NVWA voert in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) en visserijbeleid
(GVB) controleactiviteiten uit bij deelnemers aan regelingen die vallen onder het Europees
Landbouwgarantiefonds (ELGF), het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling
(ELFPO), het Europees Fonds Maritieme Zaken en Visserij (EFMZV) en het Europese Visserijfonds
(EVF).
De uitvoering van deze controleactiviteiten vindt plaats op basis van samenwerkingsafspraken met
RVO.nl. De controleactiviteiten bestaan o.a. uit de controles ter plaatse, de boekhoudkundige
nacontroles, de steekproeftrekking voor de cross compliance controles en coördinatie van de
controles ter plaatse door medetoezichthouders. Deze diverse activiteiten worden uitgevoerd door
drie domeinen van het GLB (binnen de NVWA overkoepelend “GLB domeinen” genoemd):
•
Cross Compliance (CC).
•
Niet Grondgebonden Subsidieregelingen (NGS).
•
Grondgebonden Subsidieregelingen (GGS).
RVO.nl voert de administratieve controleactiviteiten uit en oordeelt over de toekenning van
subsidies. In deze beoordeling worden de bevindingen van de NVWA meegenomen. De drie GLBdomeinen voeren opdrachten uit in opdracht van RVO.nl, LNV en de Provincies. LNV en de Provincies
zijn de financier van deze opdrachten.
De drie domeinen gaan onder meer over controles in meerdere publieke belangen waaronder:
•
Natuur en Milieu.
•
Dierenwelzijn.
•
Diergezondheid.
•
Volksgezondheid.
•
Voedselveiligheid.
•
Plantgezondheid.
Met deze controles moet voorkomen worden dat publieke middelen (subsidiegelden) onterecht
besteed worden.

Cross Compliance559,560
Landbouwers die subsidie aanvragen uit het GLB moeten aan de randvoorwaarden GLB voldoen. De
randvoorwaarden zijn onder te verdelen in twee groepen maatregelen:
• De uit de regelgeving voortvloeiende beheers eisen (RBE) uit 13 Europese richtlijnen en
verordeningen die betrekking hebben op milieu, volksgezondheid, diergezondheid,
gezondheid van planten en dierenwelzijn. Dit zijn geen nieuwe verplichtingen voor de
landbouwers.
• De normen voor een goede landbouw- en milieuconditie (GLMC) van grond met betrekking
tot water, de bodem en koolstofvoorraad, de biodiversiteit, het landschap en het minimaal
onderhoud. In artikel 91 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 is bepaald dat een begunstigde
die niet voldoet aan de voorschriften inzake de randvoorwaarden, een administratieve
sanctie krijgt opgelegd.
De randvoorwaarden gelden voor de volgende subsidies:
•
•
•
•
•
•
•

Basisbetaling.
Vergroeningsbetaling.
Extra betaling jonge landbouwers.
Graasdierpremie voor runderen.
Graasdierpremie voor schapen.
Subsidie Natuur- en Landschapsbeheer, onderdeel agrarisch natuurbeheer (SNL-a).
Subsidie Natuur- en Landschapsbeheer 2016, onderdeel agrarisch natuurbeheer (ANLb).

In het kader van Cross Compliance dient bij tenminste 1% van de aanvragers van subsidie uit het
GLB een controle ter plaatse uitgevoerd te worden (conform Vo. 809/2014, artikel 68, lid 1, 1ste
alinea).
De NVWA voert in opdracht van LNV, binnen het systeem een coördinerende rol. Dit houdt in dat de
NVWA de één-procent steekproef samenstelt, deze uitzet binnen de NVWA en bij medehandhavers
en de niet nalevingen meldt aan RVO.nl. Daarnaast vraagt de NVWA in haar coördineerde rol
559
560

Handhavingsplan Cross Compliance 2020
Jaarplan 2019

______________________________________________________________________________
247 |

medehandhavers (o.a. gemeenten, waterschappen en politie) om overtredingen op
randvoorwaarden vanuit de reguliere handhaving te melden en de NVWA meldt deze door aan
RVO.nl. RVO.nl, in haar rol als betaalorgaan, neemt de beslissing of een niet-naleving van de
randvoorwaarden leidt tot een korting op de uit te betalen subsidie en bepaalt tevens de hoogte van
de korting.

Grondgebonden Subsidieregelingen (GGS) 561,562
Het domein Grondgebonden Subsidies (GGS) van de NVWA omvat de controles ter plaatse op de
Basisbetalingsregeling (BBR). Hieronder vallen ook de regelingen Vergroeningsbetaling, Extra
betaling jonge landbouwers en de graasdierpremie (rund en schaap). Onder dit domein vallen
tevens de controles ter plaatse van het ANLb en SNL-a.

Niet-Grondgebonden Subsidieregelingen (NGS)563,564
Het domein NGS omvat de uitvoering van de Controles ter Plaatse (CtP) voor de gemeenschappelijke
marktordening uit het ELGF, het ELFPO, het EVF, het EFMZV. Voor het EVF betreffen dit
instandhoudingscontroles. Daarnaast controleert de NVWA binnen dit domein een aantal nationale
regelingen. De subsidieregelingen (inclusief de regelingen GMO G&F- en schoolmelk/fruitprogramma’s en de interventieregelingen) vallen onder het ELGF. Daarnaast zijn er aanvullende
regelingen die gaan over het functioneren van de markt: dit betreft controles of producten wel of
niet binnen GMO horen; en regelingen die bedoeld zijn als vangnet en/of crisisbeheermaatregelen
bij crises in de landbouw. Bij GMO is sprake van zeer uiteenlopende doelen.
Binnen het domein NGS worden regelingen uitgevoerd in opdracht van LNV EIA, LNV DAD, RVO.nl
en de Provincies.

Taken van de domeinen NGS, GGS en CC
De taken die de NVWA uitvoert zijn voor het merendeel (bijv. de boekhoudkundige nacontroles, de
attesten zijn niet opgenomen) vastgelegd in de samenwerkingsafspraak tussen RVO.nl en de
NVWA565.
De NVWA voert als ‘Delegated Body’ in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB)
controleactiviteiten uit bij deelnemers aan regelingen die vallen onder het ELGF en het ELFPO. Voor
het EFMZV en EVF is de NVWA de door LNV aangewezen inspectiedienst (zoals vermeld in de
samenwerkingsafspraak).
Ook voert de NVWA controles uit op een enkele nationale regeling (regelingen die zuiver nationaal
worden uitgevoerd, beleidsmatig en financieel nationaal georganiseerd), zoals de fijnstof-regeling
(instandhouding). Over de uitvoering van de subsidieregeling sanering varkenshouderijen voert
de NVWA op dit moment overleg. Financiering hiervoor moet nog geregeld worden.
Daarnaast wil de NVWA
•
betrokken zijn bij de ontwikkeling van wet- en regelgeving van het nieuwe GLB, om advies
te kunnen geven over de handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (HUFtoets). En de NVWA wil zich kunnen voorbereiden op mogelijke nieuwe of andere
rollen/taken die van invloed zijn op de werkprocessen van de NVWA;
•
zich voorbereiden op de komst van het Europees Openbaar Ministerie (EOM), waarbij de
verwachting is dat er fraudeonderzoeken van de NVWA gevraagd zullen worden.
Wet- en regelgeving voor alle taken,566,567
•
EU Verordening 1307/2013 inzake rechtstreekse betalingen in het kader van het
Gemeenschappelijk Landbouw Beleid (GLB)).
•
EU Verordening nr. 508/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014
inzake het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en tot intrekking van de
Verordeningen (Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij, EFMZV).
•
EU Verordening nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad inzake de
financiering, het beheer en de monitoring van het Gemeenschappelijk Landbouw Beleid
(Europese Landbouwgarantiefonds, ELGF en Europese Landbouw Fonds voor
Plattelandsontwikkeling, ELFPO).

561

Jaarplan 2019
Handhavingsplan Grondgebonden Subsidieregelingen 2020
Jaarplan 2019
564
Handhavingsplan Niet Grondgebonden Subsidieregelingen 2020
565
Managementovereenkomst tussen RVO.nl en de NVWA (kenmerk RVO/2014/993)
566
Samenwerkingsafspraak RVO.nl – NVWA 2019
567
Overzicht wet- en regelgeving EU Domeinen, aangeleverd door NVWA
562
563

______________________________________________________________________________
248 |

•
•

•
•
•
•
•

EU Verordening nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december
2013 tot vaststelling van een gemeenschappelijke ordening van de markten voor
landbouwproducten.
EU Verordening nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december
2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europese Fonds voor de
regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees
Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme
zaken en visserij (CPR).
EU Verordening nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december
2013 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor
plattelandsontwikkeling (ELFPO).
EU-uitvoeringsverordening 809/2014 plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de
randvoorwaarden.
EU Verordening 906/2014, van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van
Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad, wat uitgaven
voor openbare interventie betreft.
EU Verordening nr. 508/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014
inzake het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en tot intrekking van de
Verordeningen (Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij, EFMZV).
EU verordening 908/2014, van de Commissie van 6 augustus 2014 houdende
uitvoeringsbepalingen van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement
en de Raad, wat betreft betaalorganen en andere instanties, financieel beheer,
goedkeuring van de rekeningen, voorschriften inzake controles, zekerheden en
transparantie.

Deze wetgeving mitigeert de volgende risico’s:
•
De rechtmatigheid van de verstrekking van subsidies ter ondersteuning van het
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, Visserijbeleid en overheidsbeleid.
•
EU-conformiteit; korting op de fondsen die aan NL worden opgelegd door Brussel bij nietEU/auditproof uitvoeren van het toezicht.

Gemeenschappelijk landbouwbeleid en visserijbeleid en Nationale Regelingen (Taak 1
en 2)
Type toezicht en werkzaamheden:
•
Het uitvoeren van controles ter plaatse voor de regelingen die vallen onder het EFMZV, ELGF
en ELFPO.
•
Het uitvoeren van coördinerende taken voor regelingen die vallen onder het ELGF en ELFPO.
•
Het uitvoeren van boekhoudkundige nacontroles die vallen onder het ELGF.
•
Het uitvoeren van controles ter plaatse in het kader van de GMO.
•
Het uitvoeren van controles ter plaatse voor nationale regelingen (Zie bijlagen 2, tabel 1 SA
RVO.nl/NVWA evenals de subsidieregeling sanering varkenshouderij (mits deze door LNV
DAD gefinancierd wordt).
•
Het ondersteunen van en deelnemen aan audits van de genoemde Europese regelingen, in
het kader van de controles ter plaatse.
Genormeerd of open toezicht
•
Gesloten toezicht op basis van een EU-verplichting; het aantal controles en de inhoud van
de controles volgen uit de specifieke verordeningen.
Financier:
• LNV EIA en LNV DAD
• ANLb wordt gefinancierd door de Provincies
• Het provinciaal deel POP3 wordt gefinancierd door de Provincies.

______________________________________________________________________________
249 |

Het inspelen op, en bijdragen aan toekomstige ontwikkeling van wet- en regelgeving
(Taak 3 en 4)
Type toezicht en werkzaamheden568:
•
Het inspelen op, en bijdragen aan toekomstige ontwikkeling en implementatie van Europese
en nationale wet- en regelgeving in het kader van het nieuwe GLB om goed toezicht te
waarborgen: onderzoeken handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid
(HUF-toets); tijdig aanpassen van capaciteit, zowel kwantitatief als kwalitatief).
•
Het voorbereiden op, de komst van het EOM om goed voorbereid toezicht te waarborgen.
•
Het volgen van mogelijke toekomstige nieuwe wet- en regelgeving en initiatieven.
Genormeerd toezicht
•
N.v.t.
Financier:
•
LNV voor wat betreft de taken in het kader van het nieuwe GLB.
•
Taken in het kader van het EOM: financiering zou geregeld zijn door V&J. Maar binnen LNV
moet een opdrachtgever komen, die dit financieel met de NVWA gaat regelen.

568

Voor een volledig overzicht, zie de toegevoegde lijst van controles zoals omschreven in bijlage 2 (exclusief tabel 3) van
samenwerkingsafspraak RVO en NVWA.

______________________________________________________________________________
250 |

Beeld taken en effecten
Taak

Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en
Visserijbeleid (EFMZV, ELGF, ELFPO en
EVF)

Beschikbare
capaciteit
2019 (in fte)
96,8 fte

Nationale regelingen (Saneringsregeling
Varkenshouderijen)

0,2 fte

Het inspelen op, en bijdragen aan
toekomstige ontwikkeling en
implementatie van Europese en nationale
wet- en regelgeving in het kader van het
nieuwe GLB en het volgen van
mogelijke toekomstige nieuwe wet- en
regelgeving en initiatieven.

0,2 fte

Het voorbereiden op de komst van nieuwe
initiatieven zoals het EOM.

0,0 fte

Gehele domein

97,2 fte

Effecten van de huidige capaciteit

Risico van het effect

Er is voldoende capaciteit om deze taak naar behoren uit
te voeren.
Echter de controles moeten in een korte periode worden
uitgevoerd, waardoor er in de zomer een arbeidspiek is.
Deze is moeilijk te organiseren. Met een flex pool wordt
de arbeidspiek opgevangen. Dit kan alleen bij nietcomplexe controles.
Er is beperkte capaciteit voor fraudeonderzoeken.
Gemaximaliseerd op 2.200 uur voor 2020.
Er is nog geen financiering om het toezicht op de
Saneringsregeling Varkenshouderijen naar behoren uit
te voeren in 2020.
Door de beperkte capaciteit op dit moment is het niet
mogelijk de juiste verbinding te zoeken met de
opdrachtgever zodat proactief geanticipeerd kan worden
op de ontwikkelingen van het nieuwe GLB. Met de
huidige capaciteit zijn de domeinen onvoldoende in staat
om toekomstige nieuwe initiatieven te volgen.

Controles kunnen niet tijdig worden uitgevoerd,
daardoor een EU-conformiteitsrisico.
Betaaldoelstelling van RVO komt in geding en daarmee
komt de Erkenning van het Betaalorgaan mogelijk in
geding.
Vertraging in de keten bij het opleveren van
controlerapporten met risico voor levering van
steekproefbestanden van jaar x+1, en aanvang van
controles in jaar x+1.
Subsidies worden zonder controle van de NVWA
verstrekt of RVO.nl kan niet overgaan op uitbetaling.

Door beperkte capaciteit is het niet mogelijk om op de
juiste wijze betrokken te zijn bij de voorbereidingen van
dit traject.
NVWA wordt geconfronteerd met niet handhaafbare
regelgeving.

NVWA kan onderzoeken niet of niet efficiënt uitvoeren.

Er is voldoende capaciteit om de basistaken binnen de domeinen uit te
voeren. In de basistaken is ook het deelnemen en begeleiden van EU
audits opgenomen. Ruimte voor extra vragen van RVO,
fraudeonderzoeken en complexere controles (met een langere
doorlooptijd) is er niet. Er valt veel winst te behalen door meer in te
zetten op een verbinding met de beleidsdirecties. Proactief inspelen
op nieuwe ontwikkelingen. Sterker door verbinding. Op dit moment is
de capaciteit om in te zetten op verbinding onvoldoende.

NVWA voert inefficiënte controles uit, doordat aan de
voorkant niet goed is mee gedacht over de
handhaafbaarheid van regelgeving.
Capaciteit van de NVWA is niet aangepast op de vraag.
NVWA kan niet voldoen aan de (extra) vragen vanuit
RVO.

Onvoldoende mogelijkheid tot het bijdragen aan de
ontwikkeling van wet- en regelgeving waardoor de
uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van toekomstige
wet- en regelgeving mogelijk inefficiënt wordt.
NVWA heeft de capaciteit niet kunnen aanpassen aan
de nieuwe situatie, daardoor onder- of overcapaciteit.

NVWA heeft niet de juiste kennis in huis om de
fraudeonderzoeken die nodig zijn, uit te voeren
Onvoldoende capaciteit; geen uitvoering kunnen geven
aan de verplichte fraudeonderzoeken. Daardoor EUrisico.

De middelen/uren komen terecht bij afdelingen die geen
directe ondersteuning bieden aan het werkpakket.

______________________________________________________________________________
251 |

Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit binnen Cross Compliance 569
Meerjarige ontwikkeling beschikbare capaciteit in FTE

21,6
21,4
21,2
21,0
20,8
20,6
20,4
20,2

21,5

21,4

21,5

20,8

2017

2018

2019

2020

Verdeling van beschikbare capaciteit 2019 over Divisie/ Afdeling
Divisie/Afdeling

FTE

HH Inspectie

61,9%

13,3

HH Regie en expertise

31,3%

6,7

ST Beleid, planvorming en instrumentontwikkeling

4,1%

0,9

ST Communicatie

0,1%

0,0

ST Juridische afhandeling & Advisering

2,5%

0,5

ST Politiek, bestuurlijke zaken

0,0%

0,0

100,0%

21,5

Totaal

Uren

29.560

Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit binnen Niet Grondgebonden Subsidieregelingen 570
Meerjarige ontwikkeling beschikbare capaciteit in FTE

34,5
34,0
33,5
33,0
32,5
32,0
31,5
31,0
30,5

Verdeling van beschikbare capaciteit 2019 over Divisie/ Afdeling
Divisie/Afdeling

33,9
32,7
31,8

2017

2018

2019

31,9

2020

HH Inspectie

68,1%

21,7

HH Klant, bedrijf en consument

1,4%

0,4

HH Regie en expertise

22,0%

7,0

ST Beleid, planvorming en instrumentontwikkeling

3,7%

1,2

ST Communicatie

0,5%

0,2

ST Juridische afhandeling & Advisering

4,1%

1,3

ST Politiek, bestuurlijke zaken

0,2%

0,1

100,0%

31,8

Totaal

569
570

FTE

Uren

43.850

Aangeleverd door de NVWA
Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
252 |

Ontwikkeling en verdeling van de beschikbare capaciteit binnen Grondgebonden Subsidieregelingen 571
Meerjarige ontwikkeling beschikbare capaciteit in FTE

50,0
40,0

43,9
31,6

Verdeling van beschikbare capaciteit 2019 over Divisie/ Afdeling
Divisie/Afdeling

42,9

29,8

30,0
20,0
10,0

FTE

HH Inspectie

83,8%

36,8

HH Regie en expertise

9,7%

4,3

ST Beleid, planvorming en instrumentontwikkeling

3,9%

1,7

ST Juridische afhandeling & Advisering

2,6%

1,1

100,0%

43,9

Totaal

Uren

60.493

0,0
2017

571

2018

2019

2020

Aangeleverd door de NVWA

______________________________________________________________________________
253 |

Algemene beeld risico’s domein
Economisch
Het voldoen aan de randvoorwaarden is een voorwaarde voor het ontvangen van GLB-subsidies. Als
een randvoorwaarde overtreden wordt dan kan dit gevolgen hebben voor de hoogte van uitgekeerde
subsidies. Dit wordt beoordeeld door RVO.nl.
EU-non conformiteit
Het grootste risico is dat de Europese Commissie aanleiding ziet om op basis van de tekortkomingen
in de werkzaamheden die de NVWA uitvoert kortingen oplegt aan de lidstaat Nederland. Het risico
is dat, naast kortingen, de erkenning van het Betaalorgaan in het geding komt en dit gevolgen heeft
voor de toekenning van subsidies. De erkenningseisen houden onder anderen in dat EU-controles
ter plaatse tijdig en kwalitatief goed dienen te zijn. RVO.nl houdt toezicht op de NVWA, en de NVWAcontroles dienen tijdig (in juiste periode) te worden uitgevoerd, gerapporteerd en de kwaliteit van
de inspectie/controlerapporten dient goed te zijn. Dit raakt de erkenningseisen.
Het niet voldoen aan de EU-eisen met betrekking tot het minimaal uit te voeren aantal controles of
controles die inhoudelijk onvoldoende zijn, heeft direct financiële correcties voor de lidstaat tot
gevolg,572,573,574. Naast de beschreven financiële correcties is er ook risico op vertraging in de keten
(werk moet overgedaan worden of wordt te laat opgeleverd). De financiële correcties die Nederland
in het kader van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid van de Europese Commissie krijgt in
verband met tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen van de Nederlandse overheid toont
aan dat de EU-conformiteit continu aandacht vraagt575. Naar aanleiding van audits van de Europese
Commissie kan het zijn dat de lidstaat Nederland de ingerichte keuzes bij moet stellen. Dit kan ertoe
leiden dat er extra capaciteit van de NVWA gevraagd wordt.
Overig
Het risico op de sancties van de Europese Commissie zijn niet alleen een economisch risico, maar
ook een politiek risico omdat zich een groot afbreukrisico voor de minister kan voordoen 576. Een
ander politiek bestuurlijk risico is het eventueel niet halen van de betaaldoelstelling voor de
doelgroep (zijnde boeren), omdat deze tot op niveau van de Tweede Kamer is besproken. Ook
voor het Provinciaal bestuur is er een risico voor wat betreft de regelingen die in opdracht van de
provincies uitgevoerd worden.
Naleving en/of overige KPI’s
Er zijn geen specifieke doelen gesteld met betrekking tot het nalevingsniveau. Voor Cross
Compliance wordt de toezichtintensiteit bepaald door de EU-verordeningen, dat is 1% van alle
aanvragers. De controles worden op basis van een risicoanalyse geselecteerd. De selecte en aselecte
steekproef wordt door de NVWA genomen. Als te veel afwijkingen worden vastgesteld moet het
volgende jaar geïntensiveerd worden. Hierdoor stijgt het aantal te controleren deelnemers 577.
Er zijn in Grondgebonden Subsidieregelingen geen specifieke doelen aan de NVWA gesteld met
betrekking tot het nalevingsniveau. De toezichtintensiteit is wel relevant, maar is de
verantwoordelijkheid van RVO.nl. Deze wordt bepaald door RVO.nl op basis van EU-Verordeningen.
De NVWA voert de controles ter plaatse uit op basis van de risicoanalyse die RVO.nl uitvoert. Deze
wordt gevoed door kennis van RVO.nl, de resultaten van uitgevoerde administratieve controles en
de controles ter plaatse.
Er zijn binnen het domein niet-Grondgebonden Subsidieregelingen geen specifieke doelen gesteld
met betrekking tot het nalevingsniveau. De toezichtintensiteit wordt bij deze regelingen bepaald
door LNV en RVO.nl op basis van EU-Verordeningen. RVO.nl voert de risicoanalyses uit en de NVWA
de controles. De risicoanalyses worden gevoed door kennis van de NVWA, de resultaten van
uitgevoerde administratieve controles en de controles ter plaatse. Voor de nacontroles voert de
NVWA risicogericht toezicht uit op basis van EU-Verordeningen.

572

Toezichtbeeld Cross Compliance, Grondgebonden Subsidies en Niet Grondgebonden Subsidies als input voor Jaarplan 2019
Factsheet Cross Compliance, Grondgebonden Subsidies en Niet Grondgebonden Subsidies 2018
574
Handhavingsplan Cross Compliance 2020
575
Factsheet Cross Compliance, Grondgebonden Subsidies en Niet Grondgebonden Subsidies 2018
576
Handhavingsplan Cross Compliance, Grondgebonden Subsidies en Niet Grondgebonden Subsidies 2020
577
Toezichtbeeld Cross Compliance, Grondgebonden Subsidies en Niet Grondgebonden Subsidies als input voor Jaarplan 2019
573

______________________________________________________________________________
254 |

Belangrijkste ontwikkelingen
Interne ontwikkelingen
Of er voldoende capaciteit is wordt bepaald door het aantal taken (vraag naar capaciteit) en de
beschikbare capaciteit (aanbod van capaciteit) binnen de organisatie. Ook is de vraag of de capaciteit
op de juiste momenten geleverd kan worden (i.v.m. piekbelasting). De hoeveelheid taken en de
beschikbare capaciteit kunnen toenemen en afnemen, enerzijds door oorzaken binnen de organisatie
(intern) en anderzijds door oorzaken buiten de organisatie (extern). Onvoldoende capaciteit en dus
het niet optimaal kunnen vervullen van de taken brengt politiek-bestuurlijke en economische risico’s
met zich mee.
De doorontwikkeling bij de divisie Inspectie vraagt een continue aandacht voor het implementeren
van nieuwe werkwijzen en opleiden van inspecteurs. De drie domeinen van het team Expertise GLB
ambiëren meer in te zetten op de kennis gedreven werken en hierbij o.a. gebruik te maken van de
naleefmonitor en de cockpit verder te ontwikkelen. De beide projecten (Projecten Kennis gedreven
werken/project Naleefmonitor) moeten verder ontwikkeld en geïmplementeerd worden in de teams
en de overleggen. De informatie kan verder gebruikt worden voor de monitoring van de processen.
In een latere fase kan de kennis gedreven werken breder ingezet worden (samenwerking met andere
domeinen, management, externe partij RVO en evt. opdrachtgever). Daarnaast vragen de drie
domeinen een specialistische kennis. Er is een grote diversiteit aan regelingen en type controles.
Een continue aandacht voor vakkennis en vakmanschap is van belang om het kwaliteitsniveau van
de controles en rapportages op peil te houden.
De controles binnen het domein Cross Compliance worden uitgevoerd door de NVWA, RVO.nl, de
Provincie, het COKZ en/of NCAE. De uitgevoerde controles worden ingevoerd, in het systeem SMG.
Het systeem heeft echter een aantal mankementen: veel handmatige werkzaamheden; rapporten
van derden worden in verschillende formaten aangeleverd, er is geen uniformering, technische
kennis over de applicatie is beperkt beschikbaar bij één persoon en het onderhoud van de applicatie
is lastig omdat de opzet van de applicatie verouderd is. Hierdoor worden noodzakelijke wijzigingen
moeizaam doorgevoerd.
RVO.nl vraagt om de minimale Europese eis van het aantal controles, echter heeft de NVWA binnen
de taken gerelateerd aan Grondgebonden Subsidieregelingen al jaren moeite om de verzoeken van
RVO.nl te halen. Dit komt omdat de taken binnen een korte tijd uitgevoerd moeten worden in
verband met piekmomenten in het jaar (de meeste controles vinden plaats tussen april/mei en
november/december). Idealiter worden uren gespreid over een jaar, om ook bezetting over het hele
jaar aan te nemen. Dit is moeilijk, aangezien sommige te controleren aspecten in het groeiseizoen
dienen plaats te vinden (dit heeft te maken met de tijdigheid van controles). Dit lost de NVWA op
door met een flex pool te werken. Het zijn langdurige processen om deze mensen binnen en opgeleid
te krijgen578.
Er wordt binnen de taken zelf gewerkt met gespecialiseerde teams. Dit zorgt ervoor dat er minder
flexibiliteit is om de pieken op te vangen, echter is er ook meer specialistische kennis nodig. De
uitdaging is om de piekperiode omlaag te brengen binnen de kaders die via Europa worden
gesteld579.
Van belang hierbij is de kwaliteit te kunnen waarborgen bij piekmomenten.
Het is van essentieel belang dat het domein het kennisniveau binnen de teams op orde houdt om
ook bij piekmomenten de kwaliteit te kunnen waarborgen.

578

Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.
579
Op basis van domeinsessies waarbij hierover dialoog is geweest tussen de NVWA, de opdrachtgever(s), en het
onderzoeksteam van Deloitte.

______________________________________________________________________________
255 |

Verdeling van de inspectie-uren GLB 2018580,581

Externe ontwikkelingen
Op dit moment wordt gewerkt aan een nieuw GLB (Gemeenschappelijk Landbouwbeleid) voor 20222027 en hieraan gekoppeld een nieuwe Europese wet- en regelgeving die in Nederland
geïmplementeerd moet worden.582. Het is belangrijk dat de NVWA in een zo vroeg mogelijk stadium
betrokken is bij de beleidsvorming en het ontwerpen van regelgeving, met de volgende doelen:
•
De NVWA kan dan meedenken over handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en
fraudebestendigheid (zg. HUF-toets) van regelingen.
•
De NVWA kan inspelen op het zo efficiënt en effectief mogelijk inrichten van de controles
(o.a. een gelijkmatige planning van controles).
•
De NVWA kan tijdig inspelen op nieuw werkwijzen, nieuwe instructies en het opleiden van
inspecteurs.
Nederland gaat deelnemen aan het Europees Openbaar Ministerie (EOM), dat per 1 november 2020
operationeel is. Dit EOM onderzoekt onder andere of Europees geld rechtmatig besteed wordt. Door
de komst van het EOM wordt een toename van werk voor diverse opsporingsinstanties als FIOD,
Douane en de NVWA verwacht.
Uit een verslag van 17-10-2018 staat dat het ministerie van Justitie en Veiligheid via een beleidsbrief
het dossier EOM bij Financiën brengen; alle deelnemende partijen dienen wel bij hun eigen ministerie
de begrotingen daarop aan te passen. De meldingsplicht wordt groter en het EOM kan de NVWA
verplichten om opsporingsonderzoeken te starten. De taken die in het kader van het EOM uitgevoerd
gaan worden mogen niet drukken op de begroting voor de drie GLB domeinen. Om deze toename
van werk op te vangen is extra capaciteit nodig:
Ingeschatte toekomstige capaciteit EOM583,584

Capaciteit
(in fte)

2020
2,8

2021
8,6

2022
8,5 + PM

2023
8,3 + PM

2024
8,1 + PM

580 In de grafiek staan de uren die in seizoen 2018 besteed zijn aan de inspecties (dus excl. R&E, overhead, vaktechniek, instructies ed.).
581

Aangeleverd door de domeinen
Kaderbrief LNV 2020
583
Op basis van de ervaringen ten aanzien van de meldingen in 2021 worden de in te schatten kosten voor 2022 en verder
later bepaald.
584
Aangeleverd door de domeinen
582

______________________________________________________________________________
256 |

Het betrokken zijn in de voorbereidingsfase Europese OM, waarbij o.a. werkprocessen (bv. hoe
overtredingen moeten worden gemeld door de RVO.nl/NVWA) worden vastgelegd, bevordert dat de
NVWA invloed kan uitoefenen. Het proactief meedenken kan bijdragen aan betere uitvoerbare
processen voor de NVWA.
Momenteel is er onvoldoende capaciteit om de fraudeonderzoeken op te pakken. Met de komst van
het EOM, en het verhoogde fraudebewustzijn wordt verwacht dat ook in 2020 en verder een beroep
op de NVWA wordt gedaan om fraudeonderzoeken op te pakken.
Specifiek voor het domein Grondgebonden Subsidieregelingen is de evaluatie van de
graasdierpremie, welke kan leiden tot wijzigingen in het aantal en de opzet van controles voor deze
regeling585.
Voor de NVWA is het van belang dat bovenstaande ontwikkelingen handhaafbaar en haalbaar zijn.
Dit is voor sommige initiatieven het geval, bij andere kan dit vaker gedaan worden. Dit kan geborgd
worden door vroegtijdige betrokkenheid van de NVWA bij de besluitvorming, duidelijke
werkafspraken tussen het ministerie van LNV, RVO.nl en NVWA en duidelijke verwachtingen ten
aanzien van de huidige en toekomstige werkzaamheden van de NVWA.
Aanzet handelingsperspectief: berekende capaciteit voor de domeinen voor
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid586
Als aanzet tot een handelingsperspectief en ter invulling van deelvraag 2 van het onderzoek is in
deze domeinomschrijving een capaciteitsberekening per taak verder uitgewerkt, wat leidt tot de
vereiste capaciteit die nodig is om de taken goed uit te voeren. De beperking voor deze berekening
binnen dit onderzoek is dat wordt uitgegaan van de huidige werkwijze, efficiëntie en prioritering.
Deze uitwerking vereist een gedeeld en gedragen beeld van de detaillering van ‘goed toezicht’ tussen
de NVWA en haar opdrachtgevers. De berekeningen die per taak zijn gemaakt en onderbouwd zijn
een aanzet voor het gesprek over het handelingsperspectief per taak. Doordat er meerdere
handelingsperspectieven zijn geeft een optelsom van deze individuele berekeningen geen accuraat
beeld van de totale vereiste capaciteit. Er is derhalve geen optelsom gegeven voor het domein. De
berekeningen veronderstellen geen instemming van de NVWA en haar opdrachtgevers, deze gelden
als aanzet voor het te voeren gesprek.
Taak
Gemeenschappelijk
Landbouwbeleid en Visserijbeleid
(EFMZV, ELGF, ELFPO en
EVF)587.De lijst van controles zoals
omschreven in bijlage 1 en tabel 3
van bijlage 2 van
samenwerkingsafspraak RVO en
NVWA.
Nationale regelingen
(Saneringsregeling
Varkenshouderijen 588. De lijst van
controles zoals omschreven in
bijlage 2 (exclusief tabel 3) van
samenwerkingsafspraak RVO en
NVWA.
Het inspelen op, en bijdragen aan
toekomstige ontwikkeling en
implementatie van Europese en
nationale wet- en regelgeving in
het kader van het nieuwe GLB en
het volgen van mogelijke
toekomstige nieuwe wet- en
regelgeving en initiatieven.

Beschikbaar
96,8 fte

Berekende
capaciteit
-

0,2 fte

0,2 fte

Capaciteit
Totaal

Toelichting

-

-

-

-

(3,3 fte, wordt niet
meegenomen in het
domeintotaal,
aangezien er een
offerteverzoek lig bij
LNV-DAD)

1,5 fte

-

1,5 fte voor de drie
domeinen NGS, GGS en
XC voor de
samenwerking met LNV
en RVO.nl in het kader
van de voorbereidingen
nieuwe GLB

585

Kaderbrief LNV 2020
Investeringsplannen 2020
587
Voor een volledig overzicht, zie de toegevoegde lijst van controles zoals omschreven in bijlage 1 en tabel 3 van bijlage 2
van samenwerkingsafspraak RVO en NVWA.
588
Voor een volledig overzicht, zie de toegevoegde lijst van controles zoals omschreven in bijlage 2 (exclusief tabel 3) van
samenwerkingsafspraak RVO en NVWA.
586

______________________________________________________________________________
257 |

Het voorbereiden op, de komst van
het EOM.

0,0 fte

Domein totaal

97,2 fte

2,8 fte (voor
2020, zie
hoofdstuk
1.1.7)

-

2,8 fte voor de NVWA
voor de samenwerking
met RVO.nl en LNV in
het kader van de komst
van het EOM

Het inspelen op, en bijdragen aan toekomstige ontwikkeling van wet- en regelgeving
(zowel nationaal als Europees) voor het nieuwe GLB en de voorbereiding op de komst
van het EOM
De basistaken worden binnen de domeinen naar behoren uitgevoerd. Doordat deze taken maar net
voldoende uitgevoerd kunnen worden, is er voor de uitvoering van extra taken (zoals o.a. het nieuwe
GLB, voorbereidingen komst EOM) onvoldoende capaciteit. De berekende capaciteit zal de NVWA
ruimte bieden, meer tijd te investeren in de tripartite samenwerking van NVWA, LNV en RVO.nl.
Daarnaast kan de NVWA door middel van de berekende capaciteit bijdragen aan de ontwikkeling (en
dus de handhaafbaarheid) van grote veranderingen zoals het GLB en de EOM. Dit zal de toekomstige
effectiviteit van de NVWA ten goede komen.
Er is voor de drie domeinen 4,3 fte (1,5 + 2,8 fte) berekend om voor 2020 de continuïteit en de EUconformiteit van de controles te kunnen garanderen. Het ziet er naar uit dat voor het EOM meer
capaciteit noodzakelijk is de komende jaren. Zie ook hoofdstuk 1.1.7. Op dit moment is niet te
overzien wat de kwalitatieve en kwantitatieve gevolgen van het nieuwe GLB zullen zijn. Dit kan van
invloed zijn op de benodigde capaciteit na 2020. Dit kan opgenomen worden als een PM-post. Voor
de Saneringsregeling Varkenshouderijen is de capaciteitsbehoefte 3,3 fte voor 2020 (voor de periode
erna is het nog niet duidelijk). Voor deze werkzaamheden ligt inmiddels een offerteverzoek bij LNVDAD, en wordt om deze reden niet opgenomen in het totaal van 4,3 fte. De financiering ervan is nog
niet bevestigd.
Proces
Duidelijke governance, goede werkvormen en regelmatig overleg zijn essentieel voor een goed
functionerend toezicht. Daarnaast zou dit ervoor zorgen dat de NVWA in staat is om bij te dragen
aan toekomstige wet- en regelgeving en de invulling hiervan. Tegelijkertijd weet de opdrachtgever
op haar beurt precies wat er met de geboden financiering gebeurt. Dit proces kan beter ingericht
worden, investering hierin zou (met name voor de NVWA en LNV) een investering vergen, die zich
op termijn terugbetaald

______________________________________________________________________________
258 |