Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 429

Aanpassing van enkele wetten ter uitvoering
van de Verordening (EU) 2017/1939 van de Raad
van 12 oktober 2017 betreffende nauwere
samenwerking bij de instelling van het Europees
Openbaar Ministerie («EOM») (PbEU 2017,
L 283) (Invoeringswet EOM)

Nr. 5

VERSLAG
Vastgesteld 24 april 2020
De vaste commissie voor Justitie en Veiligheid, belast met het voorbereidend onderzoek van dit voorstel van wet, heeft de eer als volgt verslag
uit te brengen. Onder het voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en
gemaakte opmerkingen voldoende zullen zijn beantwoord, acht de
commissie de openbare behandeling van het voorstel van wet
genoegzaam voorbereid.

kst-35429-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

INHOUDSOPGAVE

Blz.

I.

Algemeen
1.
Inleiding
1.1. Aanleiding wetsvoorstel
1.2. Deelname Nederland aan EOM
2.
De Verordening EOM
2.1. Hoofdlijnen van de verordening
2.2. Bevoegdheid EOM
2.3. De strafvervolging door het EOM
3.
Opsporing en vervolging van EOM-zaken in Nederland
4.
Inhoud en gevolgen wetsvoorstel
4.1. Hoofdlijnen van het voorstel
4.2. Gevolgen voor regeldruk en financiële gevolgen
5.
Advies en consultatie
6.
Overig

2
2
3
3
4
4
5
6
7
7
7
7
8
12

II.

ARTIKELGEWIJS
ARTIKEL VI
ARTIKEL VIII

12
12
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 429, nr. 5

1

I Algemeen
1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel van
wet houdende aanpassing van enkele wetten ter uitvoering van de
Verordening (EU) 2017/1939 van de Raad van 12 oktober 2017 betreffende
nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar
Ministerie («EOM») (PbEU 2017, L 283) (Invoeringswet EOM) (hierna: het
wetsvoorstel).
Deze leden delen de inschatting van de regering en het openbaar
ministerie (OM) dat participatie in het Europees Openbaar Ministerie
(EOM) voor Nederland voordeliger is dan de keuze om niet deel te nemen.
Zij hebben nog enkele vragen en opmerkingen bij onderhavig
wetsvoorstel.
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het
wetsvoorstel. Zij hebben nog enkele vragen.
De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden zijn al geruime tijd voorstander van het oprichten van dit EOM,
om zo grensoverschrijdende fraude met EU-gelden beter te kunnen
bestrijden. Zij hebben over deze invoeringswet nog enkele vragen.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. Zoals bekend zijn deze leden al heel erg lang
een groot voorstander van de gezamenlijke Europese aanpak van delicten
met een Europees aspect, zoals bijvoorbeeld EU-fraudezaken. Jaarlijks
verdwijnt ruim 600 miljoen euro aan EU-subsidies. In bijna de helft van de
meer dan 2.500 EU-fraudezaken wordt geen actie ondernomen. In de
gevallen waarin wel juridische stappen worden gezet leidt het in minder
dan de helft van de zaken tot een veroordeling. Het EOM moet daar snel
verandering in brengen. Deze leden zijn verheugd dat het huidige kabinet
er uiteindelijk voor gekozen heeft om aan het EOM deel te nemen en
hopen van harte dat het EOM erin slaagt om eind 2020 operationeel te
zijn. De aan het woord zijnde leden hebben nog enkele vragen naar
aanleiding van dit wetsvoorstel.
De leden van de SP-fractie hebben met kritische belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. Allereerst roepen zij in herinnering dat zij
altijd tegen de invoering van het EOM is geweest, net als een brede
Kamermeerderheid overigens. Pas toen in het Regeerakkoord werd
afgesproken dat Nederland mee zou gaan doen aan het EOM, was
daarmee de discussie «beslecht», maar dus niet op basis van argumenten.
Nog steeds zijn deze leden niet overtuigd van het nut en de noodzaak van
het EOM. Er zijn veel betere alternatieven om fraude met EU-geld op te
sporen en te vervolgen en hierover nauwe samenwerking te zoeken
tussen de lidstaten, zoals het Europees Bureau voor fraudebestrijding
(OLAF) te versterken, subsidiestromen te verminderen of in te trekken,
corruptiebestrijding, etc. Ook hebben de aan het woord zijnde leden
steeds gewaarschuwd voor de dreigende salami-techniek, want nu al
wordt gesproken over uitbreiding van het mandaat van het EOM. Het is
spijtig dat er nu geen weg meer terug lijkt en het wetsvoorstel nu
besproken moet worden. Hierover hebben deze leden in dit stadium dan
nog een aantal kritische vragen.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van het
wetsvoorstel. Zij zien dat het EOM kan bijdrage aan de aanpak van
grensoverschrijdende fraude en een rol kan spelen waar het bijvoorbeeld
grensoverschrijdende drugscriminaliteit en mensenhandel betreft.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 429, nr. 5

2

Tegelijkertijd zal de Nederlandse bevoegdheid tot opsporing met het EOM
gaan worden gedeeld, waarbij de democratische controle op de
opsporing verandert. Deze leden stellen de regering graag een aantal
vragen.
De leden van de SGP-fractie hebben twijfels bij de gedachte dat het EOM
zelfstandig zaken naar zich toe kan halen en bevoegdheden heeft om zulke
zaken te behandelen en er aanwijzingen voor te geven. Zij vragen zich met
name af hoe de verhouding is tussen de nationale bevoegdheden en de
Europese bevoegdheden. Vanuit dat oogpunt hebben zij de nodige vragen
bij dit wetsvoorstel.
1.1 Aanleiding wetsvoorstel
De leden van de VVD-fractie stellen dat fraude met EU-middelen effectief
moet worden opgespoord en vervolgd. Deze leden zijn van mening dat
opsporing, vervolging en berechting primair nationale bevoegdheden zijn
en moeten blijven. Voornoemde leden staan nog steeds achter de
bezwaren zoals zijn geuit door de rapporteur EOM in zijn position paper
van 3 april 2014 (2014D17282), maar constateren dat het EOM ten opzichte
van het eerste oorspronkelijke voorstel sterk is gewijzigd. Wat zijn voor de
regering de belangrijkste wijzigingen ten opzichte van het oorspronkelijke
voorstel?
1.2 Deelname Nederland aan EOM
De leden van de VVD-fractie constateren dat in het Regeerakkoord is
opgenomen dat toetreding van Nederland tot het EOM zal plaatsvinden
onder de voorwaarde dat dit geen afbreuk doet aan het opportuniteitsbeginsel van het Nederlandse OM. Op welke wijze is gewaarborgd dat het
EOM inderdaad geen afbreuk doet aan het opportuniteitsbeginsel van het
OM? Graag ontvangen deze leden een toelichting hierop.
De aan het woord zijnde leden benadrukken dat strafrechtelijke samenwerking op verschillende manieren reeds plaatsvindt om fraude met
EU-middelen op te sporen en te vervolgen. Op welke wijze is gewaarborgd dat er geen doublures ontstaan tussen taken, bevoegdheden en
verantwoordelijkheden van het EOM en bestaande organisaties zoals het
Agentschap van de Europese Unie voor justitiële samenwerking in
strafzaken (Eurojust) en OLAF? Op welke wijze is betrokkenheid van
Eurojust gewaarborgd bij gesprekken over operationalisering van het
EOM?
Voornoemde leden stellen vast dat een aantal EU-landen, zoals Zweden,
Hongarije, Polen, Ierland en Denemarken niet meedoet met het EOM. Wat
zijn de gevolgen hiervan? Is te verwachten dat meer landen op korte
termijn beslissen deel te nemen aan het EOM? Kan de regering toelichten
onder welke condities deze landen wel bereid zijn deel te nemen aan het
EOM?
De leden van de VVD-fractie lezen in het verslag van de Informele
JBZ-raad van 23 en 24 januari 2020 (Kamerstuk 32 317, nr. 594) dat
Nederland en andere lidstaten zich hebben uitgesproken tegen uitbreiding
van het mandaat van het EOM. Welke lidstaten hebben zich uitgesproken
voor een uitbreiding van het mandaat van het EOM? Kan de regering
bevestigen dat een eventuele uitbreiding van het mandaat van het EOM
niet noodzakelijk en niet wenselijk is en het draagvlak voor het EOM kan
ondermijnen?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 429, nr. 5

3

De leden van de CDA-fractie vragen de regering meer uitleg te geven over
de werking van het opportuniteitsbeginsel, met name in het licht van de
eerdere formulering in het Regeerakkoord dat toetreding tot het EOM zou
plaatsvinden onder de voorwaarde dat dit geen afbreuk zou doen aan het
opportuniteitsbeginsel van het Nederlands OM. Klopt het dat de regering
redeneert dat de bevoegdheid van het afdoen van de zaken die vallen
onder de bevoegdheid van het EOM niet meer toekomt aan het Nederlandse OM, zodat hierdoor geen discussie over of inbreuk op het
opportuniteitsbeginstel hoeft te worden aangebracht? Op welke basis
beslist het EOM zelf vervolgens over het al dan niet vervolgen van
strafzaken? Geldt daar een (vorm van) opportuniteitsbeginsel of is daar
sprake van een Duits legaliteitsbeginsel waarbij de bevoegde instanties in
beginsel verplicht zijn om tot vervolging over te gaan? De leden van de
CDA-fractie treffen hier in de memorie van toelichting geen uitgesproken
standpunt over aan en vragen om verduidelijking.
De aan het woord zijnde leden vragen de regering voorts te verduidelijken
hoe de permanente kamer van het EOM de beslissing om wel of niet over
te gaan tot strafvervolging in de praktijk zal uitoefenen? Hebben lidstaten
hierin nog enige zeggenschap?
Voornoemde leden vragen hoe het EOM omgaat met zaken waarin de
strafbare feiten zich in meerdere Europese landen afspelen, in het geval
dat het gaat om landen die afwijkende juridische stelsels hebben waar het
gaat om het maken van vervolgingskeuzes? Kan de regering deze vraag
beantwoorden aan de hand van een zaak die zich afspeelt in Nederland
(opportuniteitsbeginsel) en Duitsland (legaliteitsbeginsel, waarbij er een
verplichting geldt om in beginsel tot vervolging over te gaan)? Maakt dit
uit voor de manier waarop het EOM met een zaak zal omgaan?
De leden van de D66-fractie vragen of Nederland lidstaten die nu niet
meedoen aan het EOM, zoals Hongarije en Polen, stimuleert dat wel te
doen?
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoe aan het gestelde uit het
Regeerakkoord is voldaan dat toetreding geen afbreuk doet aan het
opportuniteitsbeginsel van het Nederlands OM. Voorts vragen zij een
nadere uitleg hoe het EOM binnen de huidige kaders kan bijdragen aan de
bestrijding van grensoverschrijdende zware georganiseerde criminaliteit
zoals mensenhandel en drugscriminaliteit.
2. De Verordening EOM
2.1 Hoofdlijnen van de verordening
De leden van de D66-fractie vragen op welke wijze democratische
verantwoording wordt afgelegd ten opzichte van de Raad en het Europees
Parlement? Hoe krijgt die verantwoording exact vorm?
De leden van de SP-fractie constateren dat de Nederlandse deelname aan
het EOM een breuk met de Nederlandse praktijk en beginselen van
strafvervolging in het verleden vormt. Kan de regering nogmaals
toelichten waarom zij ervan overtuigd is dat het EOM een toegevoegde
waarde heeft en de voorkeur verdient boven andere instrumenten?
Deze leden zijn benieuwd hoe de regering het verschil tussen het
opportuniteitsbeginsel en het legaliteitsprincipe waardeert. Kan de
regering haar visie daarop toelichten? Schat de regering in dat dit tot
botsingen tussen het EOM en het OM kan gaan leiden? Zo ja, waarom of
zo nee, waarom niet? Welke implicaties heeft het dat Nederlandse
(opsporings)ambtenaren gaan handelen in het kader van Uniebelangen?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 429, nr. 5

4

Hoe is de Nederlandse democratische controle geregeld en gewaarborgd
op het handelen van het EOM?
Voornoemde leden sluiten zich bij de analyse van het College van
procureurs-generaal aan dat de memorie van toelichting wel erg
pragmatisch is ingesteld en dat het ontbreekt aan een beschrijving en
rechtvaardiging van de principiële veranderingen die het EOM te weeg
breng. Wat betekent dit alles nu eigenlijk? Graag ontvangen deze leden
een uitgebreide reactie op dit punt.
De leden van de SP-fractie hebben inmiddels ook kennisgenomen van het
voorstel van de Europese Commissie om de bevoegdheden van het EOM
uit te breiden naar terrorismebestrijding. De Kamer heeft zich hier al tegen
uitgesproken, op initiatief van de SP (motie Leijten over verzet tegen
uitbreiding van het mandaat van het Europees Openbaar Ministerie met
terrorismebestrijding, Kamerstuk 21501–20, nr. 1360). Hoe waardeert de
regering dat voorstel? Verwacht zij dat we dit voorstel of een alternatief
daarop op korte of lange termijn opnieuw kunnen verwachten? Acht de
regering het wenselijk te spreken over uitbreiding van de bevoegdheden
van het EOM terwijl het EOM nog niet in werking is? Graag ontvangen zij
een uitgebreide reactie op dit punt, inclusief de inspanningen die we van
de regering mogen verwachten om deze onwenselijke uitbreiding tegen te
houden.
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat de memorie van
toelichting feitelijk van aard is. Hoewel zij dit begrijpen vanuit het oogpunt
dat het hier een invoeringswet betreft, zouden zij graag een nadere
beschouwing ontvangen waarom het gerechtvaardigd is dat voor het
eerst een niet-Nederlandse vervolgende instantie zelfstandig en onafhankelijk zal opereren op Nederlands grondgebied. Hoe wordt de noodzaak
onderbouwd? Hierbij vragen genoemde leden de regering ook in te gaan
op de gevolgen voor de democratische controle op de opsporing.
Deze leden hechten aan een bescheiden taakopvatting van het EOM.
Deelname aan het EOM op het gebied van fraudebestrijding moet wat hen
betreft niet de deur openzetten voor een breder mandaat voor het EOM. Is
dit ook de inzet van de regering? Zo ja, hoe komt dit tot uiting? Zo nee,
wat is dan de inzet van de regering?
2.2. Bevoegdheid EOM
De leden van de CDA-fractie lezen dat in artikel V van het wetsvoorstel
(bepalingen inzake de Wet op de bijzondere opsporingsdiensten) bepaald
is dat de bijzondere opsporingsdiensten (BOD’en) bij uitzondering
bevoegd zijn feiten die vallen onder de jurisdictie van het EOM op te
sporen. Hoeveel capaciteit wordt nu reeds besteed aan het opsporen van
fraudes met Europese subsidies, hoeveel capaciteit wordt concreet
voorzien bestemd te worden aan de opsporing van deze zaken en hoe
wordt bewaakt dat deze inzet niet ten koste gaat van andere taakvelden
van deze BOD’en? Kan de regering garanderen dat voor de opsporing van
deze fraudevorm niet de capaciteit van enige andere opsporingsinstantie,
waaronder de politie, zal worden ingezet?
De aan het woord zijnde leden vragen de regering te verduidelijken op
welke wijze en door welke organen er vanuit het stelsel van de Europese
Unie toezicht wordt gehouden op het functioneren van het EOM. Bestaat
er zoiets als een aanwijzingsbevoegdheid in de richting van de hoofdaanklager? Bestaat er een procedure die vergelijkbaar is met de Nederlandse
procedure ex artikel 12 Wetboek van Strafvordering?
De leden van de D66-fractie lezen dat de gedelegeerd Europese
aanklagers functionarissen zullen zijn die lid blijven van het OM, maar
werkzaamheden verrichten voor het EOM en niet vanuit of als deel van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 429, nr. 5

5

taak van het OM. Zij vallen aldus ook niet onder de verantwoordelijkheid
van de Minister van Justitie en Veiligheid. Betekent dit dat de Minister van
Justitie en Veiligheid zijn bijzondere aanwijzingsbevoegdheid op grond
van artikel 127 Wet op de rechterlijke organisatie dan ook niet kan
inzetten? Heeft de Europese hoofdaanklager dan wel een andere instantie
een aanwijzingsbevoegdheid ten opzichte van de gedelegeerde Europese
aanklager? Is die bijzonder of algemeen?
De leden van de GroenLinks-fractie lezen dat nationale instanties zonder
onnodige vertraging de mogelijk voor het EOM relevante delicten moeten
aanmelden. Ook kan het EOM lopende nationale strafzaken naar zich toe
trekken als het EOM vindt dat een strafzaak tot zijn bevoegdheid hoort (het
zogenoemde evocatierecht). In de praktijk blijkt EU-fraude vooral in Polen
en Hongarije plaats te vinden, maar uitgerekend deze twee EU-lidstaten
weigeren het EOM te erkennen. Deze leden veronderstellen dat de
genoemde EU-lidstaten eufemistisch gezegd niet of nauwelijks in de
opsporing en vervolging zullen samenwerken met het EOM. Kan de
regering aangeven hoe het EOM in de praktijk zal omspringen met dit
soort situaties? Hoe wordt voorkomen dat juist in deze notoire gevallen
straffeloosheid dreigt? Kan de Europees aanklager, met alle voor de hand
liggende beperkingen als een EU-lidstaat niet aan het EOM deelneemt,
toch direct of indirect bijdragen aan opsporing en strafvervolging (in een
andere EU-lidstaat)?
De leden van de SGP-fractie lezen in de memorie van toelichting dat het
EOM zaken waarin al onderzoek loopt binnen het OM naar zich toe kan
trekken. Zij vragen wat de betekenis hiervan is voor dit Nederlandse
onderzoek. Kan het voorkomen dat de fraude ten aanzien van Europese
instellingen volledig verweven is met nationale fraude? Hoe wordt in dat
geval ervoor gezorgd dat ook de nationale belangen voluit meegewogen
en beoordeeld worden? In hoeverre kan het OM zelf nog onderzoek doen
naar die zaken?
Ook kan het voorkomen dat het EOM zou besluiten om aan een bepaalde
zaak geen (verdere) aandacht te geven. Betekent dit ook automatisch dat
het Nederlandse OM ook geen bevoegdheid meer heeft om zelfstandig
onderzoek te doen?
2.3 De strafvervolging door het EOM
De leden van de D66-fractie lezen dat de Verordening EOM objectieve
criteria bevat om te bepalen in welke lidstaat de behandeling van een zaak
door een gedelegeerd Europese aanklager plaatsvindt en voor welke
nationale rechter de zaak vervolgens aanhangig moet worden gemaakt:
de forumkeuze. De hoofdregel is dat het de lidstaat betreft waar zich het
zwaartepunt van de strafbare activiteit bevindt.
Deze leden lezen in het advies van de Afdeling Advisering van de Raad
van State dat de aanpak van het EOM bij grensoverschrijdende zaken
gevolgen kan hebben voor de bescherming van de rechten van een
verdachte. Kan de regering hierop ingaan en de gevolgen voor de rechten
van een verdachte schetsen?
De leden van de GroenLinks-fractie hebben begrip voor de regeling dat in
grensoverschrijdende strafzaken elke gedelegeerde Europese aanklager
bij zijn eigen nationale autoriteit rechterlijke toestemming vraagt voor de
inzet van onderzoeksbevoegdheden. Deze leden vinden het in dit licht
bezien geruststellend dat als de Nederlandse gedelegeerde Europese
aanklager een onderzoeksmaatregel wil inzetten in een deelnemende
EU-lidstaat waarvoor naar het nationale recht van die staat geen rechterlijke toestemming nodig is, maar naar Nederlands recht wel toestemming
is vereist, de Nederlandse gedelegeerde Europese aanklager de Neder-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 429, nr. 5

6

landse rechter-commissaris om toestemming zal vragen. Voornoemde
leden vragen hoe dit voor de overige aan het EOM deelnemende
EU-lidstaten is geregeld. Het roept ook de vraag op of, en zo ja, in
hoeverre verdachten zich kunnen beklagen over opsporings- en
(niet-)vervolgingsbeslissingen.
3. Opsporing en vervolging van EOM-zaken in Nederland
De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat de Fiscale Inlichtingen- en
Opsporingsdienst (FIOD) en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
(NVWA) in Nederland als opsporingsinstanties ter ondersteuning van het
EOM zullen optreden. Kan nader worden toegelicht welke verplichtingen
dit met zich meebrengt voor deze instanties? Hoe wordt geborgd dat dit
de wettelijke taken van deze instanties op het gebied van opsporing niet in
de weg zal zitten, zeker ook gezien de problemen op het gebied van
uitvoering die beide organisaties kennen? Voorts vragen zij een nadere
toelichting hoe de werkwijze en afstemming van bijzondere opsporingsdiensten en de reguliere politie momenteel verloopt, en hoe dit er in
EOM-zaken uit gaat zien.
4. Inhoud en gevolgen wetsvoorstel
4.1 Hoofdlijnen van het voorstel
De leden van de SP-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de
bevoegdheden van de bijzondere opsporingsdiensten zullen worden
uitgebreid om deelname aan het EOM mogelijk te maken. Kan de regering
voorbeelden geven van die nieuwe bevoegdheden en toelichten waarom
zij daar geen bezwaren tegen heeft?
De leden van de SGP-fractie lezen dat het EOM aanwijzingen kan geven
aan de gedelegeerd Europese aanklager. Ook moet er voldoende
ambtelijke ondersteuning zijn. Zij vragen wat hiervan de concrete
betekenis voor het nationale OM is? Kan dit ook betekenen dat er indirect
opdracht gegeven wordt aan nationale aanklagers om zich ook met de
Europese fraude bezig te gaan houden ten koste van andere zaken? Wie
heeft er in dat geval concreet zeggenschap ten aanzien van de personen
die het werk moeten doen?
4.2 Gevolgen voor regeldruk en financiële gevolgen
De leden van de VVD-fractie zien dat de gevolgen voor de regeldruk en de
financiële gevolgen zo goed mogelijk in kaart zijn gebracht, maar dat ook
een en ander af hangt van de interne regels van het EOM. Zodra die zijn
vastgesteld, zal er meer duidelijkheid ontstaan over de wijze waarop het
EOM in de praktijk zal gaan functioneren. Kan de regering toelichten welke
interne regels hier worden bedoeld? Wanneer worden deze vastgesteld?
Op welke wijze zijn het OM, de FIOD en de rechtspraak betrokken bij de
vaststelling van deze regels? Kan de Kamer worden geïnformeerd indien
interne regels van het EOM andere gevolgen heeft voor de regeldruk en
financiële gevolgen dan op dit moment worden voorzien?
De leden van de CDA-fractie lezen dat de financiële gevolgen van de
deelname door Nederland aan het EOM zo goed mogelijk in kaart
gebracht is door een impactanalyse. Deze leden begrijpen dat zowel de
incidentele kosten alsook de structurele kosten binnen de begroting van
de betrokken departementen wordt opgevangen. Voornoemde leden
vragen of dat dan ten koste zal gaan van andere uitgaven op deze
begrotingen? Hoe is de regering voornemens deze kosten op te vangen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 429, nr. 5

7

als blijkt dat de kosten toch veel hoger uitvallen dan aanvankelijk
voorzien?
De leden van de D66-fractie merken op dat door de oprichting van het
EOM en de Nederlandse deelname er een nieuwe situatie zal ontstaan. Zij
hebben hier nog enkele vragen over. De regering schrijft dat nog niet op
alle punten duidelijk is hoe een en ander in de praktijk zal verlopen. Waar
wordt dan precies op gedoeld, waar liggen de onduidelijkheden? Wanneer
verwacht de regering daar wel duidelijkheid over?
Ook lazen deze leden in het verslag van de JBZ-raad van 23 en 24 januari
2020 (Kamerstuk 32 317, nr. 594) dat de hoofdaanklager aangaf dat het
budget voor de hoeveelheid werk, ook op de langere termijn, niet
toereikend zal zijn. Kan de regering hierop reageren? Hoe wordt voorzien
in een toereikend budget? Wordt dit door Nederland meegenomen als
aandachtspunt bij de onderhandelingen voor de meerjarenbegroting
(MFK)? Hoeveel is op dit moment begroot in de laatste zogeheten
«negotiation box»? Is dat volgens de Nederlandse regering voldoende?
Wat is hier de inzet van Nederland? Deze leden zijn van mening dat
voldoende financiering van groot belang is voor een goed functionerend
EOM dat onder andere fraude met EU-subsidies aan kan pakken.
Voorts vragen voornoemde leden of het klopt dat de kosten van het
kantoor en de ambtelijke ondersteuning van de gedelegeerd Europese
aanklagers gedragen dienen te worden door de lidstaten? Klopt het dat de
bezoldiging van deze gedelegeerd Europese aanklagers wordt gedragen
door het EOM? Kan de regering toelichten en uitsplitsen waar de
verwachte structurele kosten voor zowel OM en FIOD uit bestaan?
De leden van de D66-fractie lezen dat op dit moment onduidelijk is of
sprake zal zijn van extra huisvestingskosten, naast de huisvestingskosten
die besloten zitten in de berekening van de extra benodigde capaciteit.
Kan de regering toelichten welke huisvestingskosten hiermee bedoeld
worden? Is inmiddels ruimte gevonden voor het huisvesten van de extra
medewerkers?
De leden van de SP-fractie constateren dat het OM heeft aangegeven dat
het EOM een financieel risico vormt voor het OM. Dit vloeit voort uit de rol
van de hoofdofficier om in voldoende ambtelijke ondersteuning voor het
EOM te voorzien. Het OM geeft aan dat het budget mogelijk ontoereikend
kan zijn en dat dit ten koste zou kunnen gaan van de eigen personele
capaciteit. Deelt de regering de mening dat dit volstrekt onaanvaardbaar
zou zijn, in het bijzonder omdat het OM afgelopen jaren al voor een
behoorlijke financiële uitdaging stond? Kan de regering toelichten hoe zij
de financiële gevolgen voor het OM inschat? Welke acties gaat de
regering ondernemen als er inderdaad meer geld nodig is voor het EOM?
Het OM wordt verantwoordelijk voor de huisvesting en de ambtelijke
ondersteuning van de gedelegeerde Europese aanklager. Het OM vraagt
echter expliciet aan de regering kenbaar te maken dat het OM niet
financieel verantwoordelijk is voor het EOM. Kan de regering dit
toezeggen?
De leden van de SGP-fractie vragen hoe het geschatte aantal van twintig
zaken zich verhoudt tot het verwachte extra aantal zaken van vijftien
waarvan in de berekening wordt uitgegaan. Betekent dit dat er nu in de
praktijk helemaal geen vervolging plaatsvindt in die vijftien zaken?
5. Advies en consultatie
De leden van de VVD-fractie lezen dat het College van procureursgeneraal in zijn advies vroeg wie in geval van discussie over de reikwijdte
van de bevoegdheid van het EOM het laatste woord heeft; het EOM of de
nationale autoriteiten. De regering bevestigt dat de nationale autoriteiten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 429, nr. 5

8

het laatste woord hebben. Voornoemde leden delen deze analyse. Acht de
regering het wenselijk dit ook wettelijk vast te leggen, zodat wettelijk is
gewaarborgd dat het Nederlandse OM het laatste woord heeft? Zo nee,
waarom niet?
In de impactanalyse van het OM staat dat het EOM in theorie een beroep
op nationale opsporings- en vervolgingscapaciteit kan doen ten aanzien
van alle gemelde gedragingen die mogelijk strafbare feiten vormen die
onder de bevoegdheid van het EOM zouden kunnen vallen. De aan het
woord zijnde leden vragen welke waarborgen zijn getroffen om dit te
voorkomen.
In reactie op een uitspraak van het Europees Hof van Justitie van 27 mei
2019 (ECLI:EU:C:2019:456 en ECLI:EU:C:2019:457) stelt de regering dat bij
nader inzien onderhavig wetsvoorstel moest worden aangevuld met een
wijziging van de Overleveringswet, omdat in die wet thans enkel wordt
uitgegaan van verzoeken namens de lidstaten van de EU en niet namens
het EOM. Voornoemde leden betwijfelen of de voorgestelde wijziging
strikt noodzakelijk is voor invoering van het EOM. In artikel 33, tweede lid,
van de Verordening (EU) 2017/1939 van de Raad van 12 oktober 2017
betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees
Openbaar Ministerie («EOM») (PbEU 2017, L 283) (hierna: Verordening
EOM) staat: Indien een persoon die niet aanwezig is in de lidstaat van de
behandelende gedelegeerd Europese aanklager, moet worden aangehouden of overgeleverd, vaardigt de gedelegeerd Europese aanklager een
Europees aanhoudingsbevel uit of verzoekt hij de bevoegde autoriteit van
die lidstaat daarom overeenkomstig Kaderbesluit 2002/584/JBZ van de
Raad.
Nu in voormelde uitspraak van het Hof van Justitie de interpretatie van
het begrip «rechterlijke autoriteit» in het Kaderbesluit 2002/584/JBZ
centraal staat en niet de Verordening EOM, vragen de aan het woord
zijnde leden of deze wijziging van de Overleveringswet strikt noodzakelijk
is. Voornoemde leden vragen de regering hier nader op in te gaan. Zij
vragen ook of deze uitspraak van het Hof van Justitie verband houdt met
de keuze van Ierland om (vooralsnog) geen deel te nemen aan het EOM.
De leden van de VVD-fractie menen dat bij een wijziging van de Overleveringswet ook discussie kan ontstaan tussen het Nederlandse OM en het
EOM of een Europees aanhoudingsbevel moet worden uitgevaardigd. Kan
de regering bevestigen dat de Nederlandse autoriteiten het laatste woord
hebben bij de beoordeling van het verzoek van een gedelegeerd Europees
aanklager om een Europees aanhoudingsbevel wel of niet uit te
vaardigen?
Dit klemt volgens voornoemde leden te meer, nu in overweging 75 van de
preambule bij de Verordening EOM het volgende is opgenomen: De
bepalingen van deze verordening inzake voorlopige hechtenis en
grensoverschrijdende overlevering mogen geen afbreuk doen aan de
specifieke procedures in lidstaten waar rechterlijke toestemming voor de
aanvankelijke aanhouding van een verdachte of beklaagde niet nodig is.
Hoe verhoudt deze overweging zich tot voorliggende wijziging van de
Overleveringswet?
De leden van de CDA-fractie vragen hoe het opportuniteitsbeginsel zich
tot de (kennelijke) bevoegdheid van het Nederlandse OM verhoudt
uiteindelijk te kunnen beslissen wie voor het onderzoek bevoegd zal zijn
als het EOM en de nationale strafvervolgingsinstantie van mening
verschillen over de vraag of de strafbare gedraging onder artikel 22,
tweede lid of derde lid, of artikel 25, derde lid, van de Verordening EOM
valt. Deze leden vragen of er in deze afweging ook niet een aspect van
opportuniteit zit? Geeft de keuze het laatste woord neer te leggen bij het
Nederlandse OM deze instantie ook niet de mogelijkheid onderzoeken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 429, nr. 5

9

«weg te geven» als het algemeen Nederlands belang onvoldoende
aanwezig lijkt?
Voorts vragen voornoemde leden hoe het evocatierecht van het EOM zich
verhoudt tot het laatste woord dat nationale autoriteiten hebben bij de
vraag of een onderzoek onder de jurisdictie van het EOM valt.
De aan het woord zijnde leden vragen hoe de regering verwacht dat
voorkomen gaat worden dat in Europese landen die bekend zijn om de
zwakke staat of ontwikkeling van hun rechtsstaat, de nationale autoriteit
telkens aan het langste eind trekt om te voorkomen dat het EOM zich met
een zaak bemoeit? Deelt u deze zorg, zeker nu uit ervaring blijkt dat dit ook
de landen zijn waar relatief veel EU-subsidies heen vloeien?
De leden van de D66-fractie zijn ervan op de hoogte dat recent de
Overleveringswet is aangepast, waarbij de bevoegdheid tot het uitvaardigen van een Europees aanhoudingsbevel (EAB) naar Nederlands recht
nu toekomt aan de rechter-commissaris. Onder de Verordening EOM is
bepaald dat indien een persoon die niet aanwezig is in de lidstaat van de
behandelende gedelegeerde Europese aanklager, deze persoon moet
worden aangehouden of overgeleverd. De gedelegeerde Europese
aanklager kan een EAB uitvaardigen of de bevoegde autoriteit van die
lidstaat kan daarom verzoeken overeenkomstig Kaderbesluit 2002/584/JBZ
van de Raad. In Nederland is de bevoegde autoriteit inmiddels de
rechter-commissaris. Klopt het dat de Nederlands gedelegeerd Europese
aanklager geen eigenstandige bevoegdheid heeft tot het uitvaardigen van
een EAB, maar dezelfde procedure voert als de officier van justitie en
aldus bij een rechter-commissaris hierom moet verzoeken? De aan het
woord zijnde leden verzoeken op dit punt om verduidelijking.
De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het advies van
het College van procureurs-generaal bij dit wetsvoorstel. Het College van
procureurs-generaal vraagt wie de nationale autoriteit is die beslist wie
voor het onderzoek van de zaak bevoegd zal zijn als het EOM en de
nationale strafvervolgingsinstanties van mening verschillen over de vraag
of de strafbare gedraging onder de Verordening EOM valt. Uit de
Verordening EOM blijkt dat de nationale autoriteiten het laatste woord
hebben. Het OM, en in het bijzonder het functioneel parket, is de meest
aangewezen instantie de afbakening van de bevoegdheden tussen het
EOM en het nationale OM te bewaken, aldus de regering. Het OM geeft
aan dat dit in het licht van de Verordening EOM (artikel 25, zesde lid) niet
logisch is. Daarin staat: «Indien het EOM en de nationale strafvervolgingsinstanties van mening verschillen over de vraag of de strafbare gedraging
onder artikel 22, tweede lid, artikel 22, derde lid, of artikel 25, derde lid,
valt, beslissen de nationale autoriteiten die bevoegd zijn voor de
toewijzing van de strafvervolgingsbevoegdheid op nationaal niveau, wie
voor het onderzoek van de zaak bevoegd zal zijn.» Is het functioneel parket
de «nationale autoriteit die bevoegd is voor de toewijzing van de
strafvervolgingsbevoegdheid op nationaal niveau»? Wat betekent het voor
de dynamiek tussen EOM en het functioneel parket als het functioneel
parket partij is bij het geschil maar ook de «beslechter» van een eventueel
geschil? Zou het niet meer voor de hand liggen deze taak elders te
beleggen? Kan de regering hierop ingaan?
Ook lezen deze leden dat het College van procureurs-generaal van mening
is dat een nadere toelichting op de omvang van de meldplicht van
artikel 24, eerste lid, Verordening EOM ontbreekt. Artikel 24, eerste lid, van
de Verordening EOM bepaalt, onder andere, dat de krachtens het
toepasselijke nationale recht bevoegde autoriteiten van de lidstaten aan
het EOM, zonder onnodige vertraging, elke strafbare gedraging melden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 429, nr. 5

10

ten aanzien waarvan het EOM zijn bevoegdheid zou kunnen uitoefenen. In
de memorie van toelichting staat beschreven dat voor de Nederlandse
situatie dit uitgangspunt inhoudt dat een veelheid aan instanties,
variërend van toezichthouders, bijzondere opsporingsdiensten, de politie
en het OM onder deze meldplicht vallen.
In de memorie van toelichting wordt op deze meldplicht kort ingegaan en
daarbij verwezen naar paragraaf 4.2 over financiële gevolgen, maar
daaruit is vooralsnog niet op te maken hoe de meldplicht praktisch wordt
ingevuld. Het OM stelt een aangewezen nationale autoriteit voor, die deze
meldingen beoordeelt, doorgeleidt, en dubbelingen eruit haalt. Is de
regering van plan dit voorstel over te nemen? Zo nee, hoe zal de
meldplicht dan worden vormgegeven? Zo ja, is hier een wettelijke
grondslag voor nodig?
Deze meldplicht is tevens van belang vanwege de mogelijke uitoefening
van het evocatierecht, geregeld in artikel 27 van de Verordening EOM. De
Raad voor de rechtspraak (Rvdr) stipte dit punt in zijn advies aan. In de
memorie van toelichting wordt gesteld dat het EOM de instantie informeert die melding heeft gedaan over zijn besluit geen bevoegdheid uit te
oefenen (artikel 24, zevende lid, van de Verordening EOM) en stelt verder
steeds de bevoegde nationale autoriteiten in kennis van elk besluit om zijn
bevoegdheid al dan niet uit te oefenen (artikelen 25, vijfde lid, en 27,
eerste lid, van de Verordening EOM). Nu nog onduidelijk lijkt hoe de
meldplicht wordt uitgeoefend, heeft dat ook gevolgen voor de communicatie omtrent het evocatierecht. Graag ontvangen deze leden hierop een
toelichting.
Ook vragen de aan het woord zijnde leden, net zoals het OM, graag een
verdere verduidelijking aangaande artikel 12, vierde lid, van de Verordening EOM, dat ziet op interne toetsing binnen het OM. Het artikel luidt:
«Indien het nationale recht van een lidstaat voorziet in interne toetsing
van bepaalde besluiten binnen de structuur van een nationaal openbaar
ministerie, valt de toetsing van dergelijke door de gedelegeerd Europese
aanklager genomen rechtshandelingen onder de toezichthoudende
bevoegdheden van de toezichthoudende Europese aanklager overeenkomstig het reglement van orde van het EOM en zonder afbreuk te doen
aan de toezicht- en monitoringbevoegdheden van de permanente kamer.»
Een voorbeeld is dat een officier van justitie verplicht is toestemming van
het College van procureurs-generaal te vragen over de inzet van een
aantal bepaalde bijzondere opsporingsbevoegdheden. Kan de regering
verduidelijken hoe de huidige nationale praktijk van interne toetsing zich
verhoudt tot artikel 12, vierde lid, van de Verordening EOM? Blijft deze
praktijk bestaan voor de gedelegeerd Europees aanklager? Of gaat dit
over naar het EOM? Deze leden verzoeken om een toelichting.
De leden van de SP-fractie lezen in het advies van het OM dat er onduidelijkheid is over de toewijzing van de strafvervolgingsbevoegdheid op
nationaal niveau. In dat advies wordt ook beschreven wat voor een
ingewikkelde keuze het is. Kan de regering toelichten waarom ervoor is
gekozen dit bij het OM te beleggen? Hoe verhoudt dit zich tot artikel 25,
zesde lid, van de Verordening EOM?
Tevens lazen deze leden over de onduidelijkheid over de omvang van de
meldplicht. In de memorie van toelichting wordt beschreven dat dit pas
concrete vormen kan aannemen zodra het EOM gaat functioneren. Kan de
regering toezeggen dat strak te monitoren en de ketenpartners, in het
bijzonder het OM, daarvan goed op de hoogte te houden?
In navolging van de inbreng van de Rvdr, vragen voornoemde leden hoe
is gewaarborgd dat direct bij de nationale autoriten bekend raakt wanneer
het EOM onderzoek gaat doen dit? Hoe wordt voorkomen dat er dubbel
werk wordt verricht?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 429, nr. 5

11

Naar aanleiding van de opmerkingen van het College van procureursgeneraal vragen de leden van de SGP-fractie op welke manier ook op
basis van de Verordening EOM volledig duidelijk is of sprake is van een
zaak waarin het EOM bevoegd is. Heeft het EOM op geen enkele manier
een bevoegdheid maatregelen te treffen of vervolging in te stellen
wanneer het Nederlandse OM van mening is dat het een nationale zaak
betreft?
6. Overig
De leden van de VVD-fractie constateren dat een grondwettelijke en
grondrechtelijke analyse van het wetsvoorstel niet zijn opgenomen in de
memorie van toelichting. Kan de regering ingaan op de grondwettelijke en
grondrechtelijke consequenties van het EOM? Hoe verhouden de
voorgestelde toevoegingen op de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren zich tot het grondwettelijk stelsel van artikel 116 en 117 van de
Grondwet?
II. ARTIKELGEWIJS
ARTIKEL VI
De leden van de VVD-fractie lezen dat in uitzonderlijke gevallen de
toezichthoudende Europese aanklager de zaak van een gedelegeerd
Europese aanklager mag overnemen. Kan de regering toelichten welke
criteria worden gebruikt om vast te stellen dat sprake is van een uitzonderlijk geval? Kan de regering bevestigen dat bij discussie over de
reikwijdte van het begrip «uitzonderlijk geval» ook het Nederlandse OM
het laatste woord heeft?
De leden van de D66-fractie merken op dat volgens de Verordening EOM
kandidaten voor gedelegeerd Europese aanklagers en Europese
aanklagers worden aangedragen door de lidstaten. De regering heeft dit
als volgt vormgegeven. In artikel 144e van de Wet op de rechterlijke
organisatie is bepaald dat de Minister van Justitie en Veiligheid dit
namens Nederland doet en dat hij het College van procureurs-generaal
hierover hoort. Kan de regering toelichten waarom voor deze procedure is
gekozen? Hoe zal de selectieprocedure plaatsvinden? Heeft het College
van procureurs-generaal hierin de leiding? Graag ontvangen deze leden
hierop een toelichting.
ARTIKEL VIII
De leden van de VVD-fractie vragen of de planning op Europees niveau er
nog steeds op is gericht dat het EOM eind dit jaar al operationeel zal zijn.
Zo ja, is de regering van mening dat deze planning nog haalbaar en
verstandig is, niet in het minst wegens de bestrijding van COVID-19? Wat
zijn de gevolgen van het feit dat Nederland minder voorbereidings- en
implementatietijd dan andere lidstaten heeft bij het EOM?
Voornoemde leden vragen voorts naar de status van implementatie van
de Verordening EOM in andere lidstaten die zich hebben aangesloten bij
het EOM. Hebben alle lidstaten die zich hebben aangesloten bij het EOM
inmiddels alle voorbereidingen getroffen zodat het EOM nog dit jaar kan
worden geoperationaliseerd? Zijn er lidstaten die wegens de COVID-19
crisis aandringen op uitstel? Is de regering bereid in gesprek te gaan met
het College van procureurs-generaal over de wenselijkheid vast te houden
aan 20 november 2020?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 429, nr. 5

12

De leden van de D66-fractie vragen naar de planning voor het operationaliseren van het EOM. In de memorie wordt november 2020 genoemd. Kan
de regering toelichten of dat nog een haalbaar moment is? Zo nee, waar
liggen de obstakels? Zijn de twee Nederlandse gedelegeerde aanklagers
inmiddels aangesteld? Heeft het EOM al een Reglement van Orde
opgesteld? Stelt het Reglement van Orde in afgeleide zin eisen aan
werkzaamheden van het Nederlands OM? Is er al een case management
systeem (CMS)?
De voorzitter van de commissie,
Van Meenen
De adjunct-griffier van de commissie,
Schoor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 429, nr. 5

13