Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

32 043

Toekomst pensioenstelsel

Nr. 117

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 28 juni 2012
Inleiding
Graag informeer ik u mede namens de minister van Financiën over de
stand van zaken en planning van een wetsvoorstel tot introductie van een
Algemene Pensioeninstelling (API).
De vormgeving van de API heeft plaats in een tijd waarin zowel de
inrichting van het Nederlandse pensioenstelsel als het (internationale)
toezichtkader op financiële markten en instellingen ter discussie staan. In
de brief van 3 september 2010 heb ik aangegeven dat de uiteindelijke
vormgeving van de API onder meer nauw samenhangt met het
wetsvoorstel versterking bestuur pensioenfondsen. Nu dit wetsvoorstel
onlangs bij uw Kamer is ingediend, acht ik het zinvol u in deze brief mijn
ideeën ten aanzien van de uitwerking van de API en de planning die ik
daarbij in gedachten heb nader te schetsen.
Europese markt
Een API maakt het mogelijk om in Nederland buitenlandse en Nederlandse pensioenregelingen uit te voeren, zowel Defined Contribution (DC)
regelingen als Defined Benefits (DB) regelingen. De API heeft tot doel
werkgevers, werknemers en pensioenuitvoerders de mogelijkheid te
geven te profiteren van de kansen die de Europese pensioenmarkt biedt
door grensoverschrijdende uitvoering van verschillende typen pensioenregelingen vanuit Nederland daadwerkelijk mogelijk te maken. De
internationaliserende pensioenmarkt biedt Nederland «pensioenkampioen» enkele bedreigingen en veel kansen. De API zal vooral tegemoet
kunnen komen aan de groeiende behoefte bij multinationals om de
uitvoering van pensioenregelingen uit diverse landen meer centraal aan te
kunnen sturen. In een immer meer complexe omgeving met internationale boekhoudstandaarden, toenemende wet- en regelgeving en
globalisering van de bedrijfseconomische omgeving, streven multinati-

kst-32043-117
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 043, nr. 117

1

onals naar professionele governance, grip en controle over kosten en
aansprakelijkheden en schaalvoordelen (lagere kosten, betere toegang tot
specifieke producten en diensten). Centraliseren door middel van
«pooling» is één van de oplossingen.
Schaalvoordelen
Daarbij heeft de financiële crisis de financiering van pensioenregelingen
onder druk gezet. Nog meer dan voorheen is duidelijk geworden dat ook
kritisch gekeken moet worden naar de uitvoeringskosten. Voor zover
werkgevers en werknemers daar thans nog niet (ten volle) van kunnen
profiteren kan de API hen schaalvoordelen bieden die de uitvoeringskosten die ten laste komen van het pensioenresultaat kunnen drukken. Die
schaalvoordelen kunnen zowel door multinationals worden behaald als
door pensioenfondsen die louter binnenlandse pensioenregelingen
uitvoeren.
Voor Nederlandse pensioenregelingen betekent de API dat bestaande
pensioenfondsen meer mogelijkheden krijgen om samen te gaan.
Daarmee worden niet alleen schaalvoordelen in de uitvoering behaald,
maar worden ook de bestuurlijke lasten verminderd. Problemen die
pensioenfondsen nu kunnen hebben met het bemensen van de verschillende organen van het pensioenfonds (oa bestuur, deelnemersraad, raad
van toezicht) met het daarvoor vereiste niveau van kennis en deskundigheid zullen hierdoor aanzienlijk verminderen.
Voorgeschiedenis
Sinds de inwerkingtreding van de Europese richtlijn betreffende
werkzaamheden van en het toezicht op instellingen voor bedrijfspensioenvoorziening (Richtlijn 2003/41/EG) is het in Europa in principe mogelijk
voor pensioenuitvoerders om met gebruikmaking van een verkregen
vergunning uit het thuisland grensoverschrijdend pensioendiensten aan
te bieden. Een van de doelstellingen van deze richtlijn is om marktwerking
binnen de Europese pensioensector te bevorderen, opdat door concurrentie op de pensioenuitvoering de uitvoeringskosten zo laag mogelijk
kunnen zijn. De richtlijn is per 1 februari 2006 geïmplementeerd in de
Pensioen- en Spaarfondsenwet (Psw) en later in de Pensioenwet (PW). In
het implementatievoorstel lag destijds de nadruk op het zorgvuldig
inpassen van de nationaal georiënteerde pensioenfondsen en minder op
de mogelijkheden voor grensoverschrijdende pensioenuitvoering.
Nederland kent een kwalitatief hoogwaardige pensioensector. In de
hoofdlijnennotitie die mijn ambtsvoorganger op 21 december 2007 naar
de Tweede Kamer heeft gezonden (Kamerstukken II 2007–2008, 30 413,
nr. 106) werd geconstateerd dat de bestaande pensioenfondsen de
mogelijkheden die de Europese richtlijn biedt echter niet of nauwelijks
kunnen benutten.
Dat is onder meer te verklaren door een aantal specifieke kenmerken van
het Nederlands pensioenstelsel die wettelijk zijn vastgelegd.
1) Zo mag een Nederlands pensioenfonds alleen regelingen uitvoeren
voor de eigen onderneming of sector waarvoor het pensioenfonds is
opgericht (dat wordt de domeinafbakening genoemd). Een buitenlandse onderneming kan dus zijn regeling alleen bij een pensioenfonds
in dezelfde sector onderbrengen.
2) Daarnaast vormt een pensioenfonds één financieel geheel. Dat
betekent dat wanneer een andere (buitenlandse of binnenlandse)
regeling bij het fonds worden ondergebracht, het vermogen van die
regeling wordt samengevoegd met het al aanwezige vermogen.
Deelnemers van de verschillende regelingen zijn dan onderling solidair
en dragen dus elkaars financiële risico’s, ook als het om werknemers
van verschillende ondernemingen gaat en de regelingen qua inhoud

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 043, nr. 117

2

verschillen. Deze solidariteit geldt ook voor buitenlandse werknemers
(en vice versa voor Nederlandse werknemers) als hun regeling bij een
Nederlands fonds wordt ondergebracht.
3) Verder kennen Nederlandse pensioenfondsen specifieke bestuurseisen. Deelname van werkgever, werknemers en (soms) gepensioneerden in het bestuur is verplicht. Een pensioenfonds wordt in Nederland
bestuurd door de belanghebbende partijen. Werkgevers die een
buitenlandse pensioenregeling onderbrengen in een Nederlands
pensioenfonds krijgen dus te maken met een bestuur bestaande uit
Nederlandse sociale partners.
De verplichte bestuursdeelname van sociale partners, de verplichte
solidariteit tussen alle deelnemende regelingen en het zeer beperkte
werkterrein van een pensioenfonds maken deze niet aantrekkelijk voor
buitenlandse werkgevers en werknemers. Daarom besloot het kabinet in
2007 dat er een algemene pensioeninstelling (API) geïntroduceerd moest
worden om deze bezwaren weg te nemen. De API moet niet alleen de
buitenlandse pensioenregelingen kunnen bedienen maar moet ook
Nederlandse regelingen kunnen uitvoeren. Het bereik van buiten- en
binnenland is o.m. van belang voor multinationals die een oplossing
zoeken voor hun werknemers in Nederland en in andere landen.
Bovengenoemde specifieke kenmerken die thans voor pensioenfondsen
gelden maar bezwaarlijk worden gezien vanuit de behoefte aan grensoverschrijdende pensioenuitvoering zijn onlosmakelijk verbonden met de
vormgeving van het Nederlands pensioenstelsel. Voor Nederlandse
DB-regelingen is de betrokkenheid van belanghebbende partijen in het
bestuur van wezenlijk belang. Deze partijen zijn verantwoordelijk voor de
inzet van sturingsinstrumenten, die het ftk biedt voor tussentijdse
beleidsbeslissingen voor deze regelingen, maar die niet volledig ex ante
ingevuld kunnen worden. Dat geeft flexibiliteit om met schokken en
gewijzigde omstandigheden om te kunnen gaan. De uitdaging van de API
is er in gelegen om voor buitenlandse pensioenregelingen die andere of
geen (tussentijdse) sturingsinstrumenten kennen een alternatieve
betrokkenheid voor pensioendeelnemers en -gerechtigden te organiseren.
Om zo snel mogelijk aansluiting te vinden op de Europese markt is in 2007
besloten de API gefaseerd in te voeren en in een eerste fase door de
introductie van de API op relatief eenvoudige en snelle wijze de opening
te zoeken naar de internationale markt voor de uitvoering van
DC-regelingen. De tweede fase behelst de invoering van het multiondernemingspensioenfonds (multi-opf) en de derde fase is de API die in
deze brief wordt bedoeld.
Eerste fase: PPI
De fase bestond uit de introductie van de Premie Pensioeninstelling (PPI).
Omdat de PPI geen financiële risico’s mag dragen is de vormgeving van
de PPI relatief eenvoudig. Het ftk is op DC-regelingen slechts heel beperkt
van toepassing (in hoofdzaak alleen besluit ftk, artikel 11, leden 3 en 4).
Deelname van belanghebbende partijen in het bestuur is dan ook niet
nodig. Inmiddels zijn 8 PPI’s daadwerkelijk actief en hebben enkele
partijen nog een vergunningaanvraag in behandeling of overweging. De
PPI is overigens lang niet voor alle multinationals geschikt, omdat een
aantal ook DB-regelingen kent en een pensioenuitvoerder zoekt die wel
zelf verzekeringstechnische, waaronder biometrische, risico’s kan dragen.
Bij de PPI is geen sprake van een financieel geheel. De PPI is zodanig
ingericht dat de verschillende vermogens die bij de PPI zijn ondergebracht
onderling afgescheiden («geringfenced») kunnen worden. De andere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 043, nr. 117

3

hiervoor genoemde knelpunten (bestuurseisen en domeinafbakening)
spelen niet bij de PPI. De PPI kan geen DB-regelingen uitvoeren. Dat
betekent ook dat het vraagstuk van de governance zoals hiervoor
benoemd bij de PPI niet speelt. De governance is op eenzelfde wijze
vormgegeven als bij verzekeraars van collectieve pensioenportefeuilles,
waarbij geen sprake is van bestuursdeelname door sociale partners. De
risicoverdeling is immers volledig ex-ante bij contract vastgelegd. De
domeinafbakening speelt ook geen rol bij de PPI, omdat dit een specifieke
afspraak is tussen pensioenfondsen en verzekeraars in het kader van de
taakafbakening.
De tweede fase het multi-opf
Naast de PPI heeft het kabinet het multi-opf mogelijk gemaakt. Het
multi-opf is specifiek gericht op het benutten van schaalvoordelen op de
Nederlandse markt. De wijze waarop het multi-opf is vormgegeven,
vermindert de belemmeringen zoals die in het begin zijn geschetst. In de
eerste plaats maakt het multi-opf het mogelijk dat een pensioenfonds
verschillende regelingen uitvoert die financieel strikt van elkaar
gescheiden zijn. Het verbod op ringfencing voor pensioenfondsen is
hiermee opgeheven. Ook geldt niet langer de eis dat het pensioenfonds
alleen regelingen mag uitvoeren voor één onderneming. De domeinafbakening is aanzienlijk opgerekt. Als voorwaarde voor toetreding tot het
multi-opf werd gesteld dat een onderneming reeds 5 jaar een eigen
ondernemingspensioenfonds moest hebben. De eis van deelname van
sociale partners in het bestuur bleef gehandhaafd.
Wat moet er nog gebeuren?
Wetsvoorstel Versterking bestuur pensioenfondsen
Hoewel dit wetsvoorstel geen onderdeel uitmaakt van de fasering van het
API traject, zijn de voorstellen die hier worden gedaan van groot belang
voor de vormgeving van de API. In het wetsvoorstel wordt naast het
bestaande paritaire bestuursmodel een nieuw bestuursmodel voorgesteld, het onafhankelijk model. Bij het onafhankelijke bestuursmodel zijn
sociale partners niet langer de bestuurders, maar professionele
bestuurders. Wel krijgen sociale partners in het belanghebbendenorgaan
ten aanzien van een aantal wezenlijke onderwerpen een goedkeuringsrecht. Op deze wijze behouden sociale partners wel zeggenschap over het
beleggingsbeleid, de premiehoogte, indexatiebeleid en het mogelijk
korten van aanspraken zonder dat zij het dagelijks bestuur van het fonds
vormen. Dat betekent dat het mogelijk wordt dat een pensioenfonds niet
langer door sociale partners bestuurd wordt, maar dat sociale partners ten
aanzien van essentiële regelingspecifieke aspecten wel zeggenschap
houden.
Als ik deze ontwikkelingen, de PPI, het multi-opf en de beoogde
versterking van de governance bij pensioenfondsen, in ogenschouw
neem, kom ik tot de conclusie dat in andere trajecten reeds wezenlijke
elementen voor de vormgeving van een API die in binnen- en buitenland
alle vormen van pensioenregelingen kan uitvoeren (de derde fase) zijn
gerealiseerd. Deze elementen zijn:
– De mogelijkheid is geopend om een pensioenfonds op te richten dat
specifiek kan worden ingericht voor het uitvoeren van in beginsel
zowel buitenlandse als Nederlandse DB-regelingen. Een pensioenfonds kan voor meerdere ondernemingen pensioenregelingen
uitvoeren en is niet langer gebonden aan één domein.
– Eveneens kan een pensioenfonds sindsdien verschillende regelingen
uitvoeren zonder dat tussen de regelingen onderling solidariteit
bestaat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 043, nr. 117

4

–

Tot slot zal het – indien de beide Kamers der Staten-Generaal met het
voorstel van wet tot versterking van het bestuur van pensioenfondsen
kunnen instemmen – niet langer voorgeschreven zijn dat sociale
partners in het bestuur van het pensioenfonds deelnemen. Een
pensioenfonds kan kiezen voor een onafhankelijk bestuursmodel.

Vooral een pensioenfonds dat voor meerdere ondernemingen pensioenregelingen kan uitvoeren met een onafhankelijk bestuur zal straks in hoge
mate kunnen voldoen aan de eisen die in 2007 voor een API werden
geformuleerd.
Het moge duidelijk zijn dat deze keuzemogelijkheid een Nederlands
pensioenfonds voor buitenlandse ondernemingen een stuk aantrekkelijker
maken. Voor Nederlandse regelingen geldt dat binnen zo’n fonds de
zeggenschap van sociale partners gewaarborgd blijft door de bevoegdheden van het belanghebbendenorgaan. De aanspraken van Nederlandse
deelnemers worden hiermee adequaat gewaarborgd.
Dat wil niet zeggen dat we er wat betreft de realisatie van een API (fase 3)
al helemaal zijn. Voor de bruikbaarheid van de API voor haar potentiële
gebruikers dient nog een aantal onderwerpen nader geregeld te worden.
Governance
–

–

Ten aanzien van het belanghebbendeorgaan zoals voorgesteld in het
wetsvoorstel versterking bestuur pensioenfondsen wordt voor
Nederlandse regelingen bepaald dat per afgescheiden regeling een
belanghebbendeorgaan moet worden ingesteld.
Voor buitenlandse regelingen zal de governance apart worden
bekeken. De rol van sociale partners bij de pensioenuitvoering
verschilt per lidstaat. In Nederland zijn sociale partners nauw bij de
pensioenuitvoering betrokken, hetgeen in het onafhankelijke bestuursmodel tot uitdrukking komt in eisen aan medebestuur en zeggenschap
vanuit een deelnemersraad. In de meerderheid van Europese lidstaten
hebben sociale partners een andere betrokkenheid bij de pensioenuitvoering. Daarom zullen de eisen aan medebestuur en zeggenschap
vanuit een deelnemersraad niet verplicht worden gesteld voor de
uitvoering van buitenlandse pensioenregelingen. Onderzocht zal
worden welke alternatieve eisen recht doen aan de betrokkenheid van
sociale partners bij de pensioenuitvoering in het land van herkomst
van een buitenlandse pensioenregeling.

Financieel toetsingskader (ftk)
–

In overleg met DNB zal ik beoordelen of het ftk onverkort kan worden
toegepast op buitenlandse DB-regelingen of dat aanpassing of
aanvulling van het kader nodig is. De vormgeving van een DB-regeling
kan per lidstaat verschillen, met name wat betreft de instrumenten
waarmee een solide financiering van de pensioenverplichtingen wordt
georganiseerd. De Pensioenwet vereist dat buffers worden aangehouden ter zekerheidsstelling van de nominale aanspraken. Veel buitenlandse DB-regelingen kennen een andere vorm van zekerheidstelling,
bijvoorbeeld in de vorm van een (al dan niet wettelijk verplichte)
bijstortingsverplichting van de werkgever of deelname aan een
garantiefonds. Wanneer zo’n regeling door een API zou worden
uitgevoerd en het toezichtkader zou vereisen dat bovenop deze
buitenlandse zekerheidsstellingen de buffervereisten op grond de PW
zouden gelden, zou dat leiden tot een bovenmatige en kostbare
stapeling van zekerheden die de API weinig aantrekkelijk maakt voor
de uitvoering van deze buitenlandse regelingen. De gedachten die
door de Europese pensioentoezichthouders zijn ontwikkeld ten
behoeve van een advies aan de Europese Commissie voor een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 043, nr. 117

5

herziening van de pensioenfondsenrichtlijn over het inbrengen van
verschillende typen zekerheidsmechanismen in een «holistic balance
sheet» voor pensioenfondsen kunnen bij de werkzaamheden van nut
zijn. Voor alle duidelijkheid merk ik op dat voor Nederlandse pensioenregeling uiteraard het ftk zal blijven gelden.
Ringfencing
–

Bovendien zal ik in overleg met DNB en AFM bezien op welke manier
de maatregelen die strekken tot ringfencing en scheiding van
pensioenvermogens – gericht op de bescherming van rechten van
pensioendeelnemers en -gerechtigden – het beste kunnen worden
vormgegeven. Hierbij zal aansluiting gezocht worden bij de regels die
gelden voor vermogensscheiding bij een PPI.

Domein- en productafbakening
–

–

Verder zal de domeinafbakening volledig geschrapt worden. Iedere
onderneming (uit Nederland of buitenland) moet zich kunnen
aansluiten bij een pensioenfonds dat fungeert als een API. De eis die
nu geldt dat uitbreiding van het domein van een pensioenfonds alleen
kan als er samengevoegd wordt met reeds 5 jaar bestaande pensioenfondsen komt daarmee te vervallen. Ik ben mij ervan bewust dat dit
gevolgen heeft voor de afspraken over de taakafbakening tussen
pensioenfondsen en verzekeraars. In de eerste plaats betekent het dat
werkgevers die tot nu een verzekerde regeling hebben omdat zij
onvoldoende geëquipeerd waren om een eigen pensioenfonds op te
richten een alternatieve mogelijkheid krijgen. Zij kunnen zich in
beginsel ook aansluiten bij een pensioenfonds dat als API fungeert. Dat
geldt ook voor werkgevers die nu verplicht zijn aangesloten bij een
bedrijfstakpensioenfonds. Wanneer zij voldoen aan de voorwaarden
voor vrijstelling zijn zij niet alleen aangewezen op een verzekeraar of
het oprichten van een eigen fonds, maar kunnen ook gebruik maken
van een pensioenfonds dat als API fungeert. Diezelfde extra mogelijkheid krijgen werkgevers die uit een vrijwillig bpf willen stappen. Een
gevolg daarvan kan zijn dat de kring van solidariteit van het bpf wordt
versmald. Aan de andere kant ontstaat de mogelijkheid tot het behalen
van schaalvoordelen. Ten overvloede wijs ik er op dat die mogelijkheid
van uittreden nu ook al voorhanden is. Het Vrijstellingsbesluit wet Bpf
2000 wordt niet gewijzigd. De voorgestelde afschaffing van de
domeinafbakening vergroot slechts die mogelijkheid door het
introduceren van een alternatief voor bestaande uitvoeringsmogelijkheden. Overigens stel ik mij voor, dat verzekeraars evenals andere
(markt)partijen ook zelf een API kunnen oprichten, net zoals sommige
momenteel een PPI hebben opgericht.
De productafbakening moet worden aangepast aan de productafbakening uit de IORP-richtlijn. Die ruimere omschrijving zal dan alleen voor
buitenlandse regelingen toegepast worden, (voor zover niet beperkt
door het sociaal- en arbeidsrecht uit het betrokken buitenland).
Nederlandse regelingen hebben te maken met de striktere omschrijving uit de Pensioenwet.

Rechtsvorm
–

Tot slot zal nog gekeken worden naar de rechtsvorm. De Pensioenwet
stelt thans geen eisen aan de rechtsvorm van een pensioenfonds. In de
praktijk heeft vrijwel ieder pensioenfonds de stichtingsvorm. PPI’s
dienen de rechtsvorm te hebben van de naamloze vennootschap (NV),
de besloten vennootschap (BV), de stichting of de Europese naamloze
vennootschap (SE). Een belangrijke reden om voor de PPI een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 043, nr. 117

6

beperking van de keuzevrijheid te kiezen was om – in verband met de
omvang van de vermogens die in pensioenuitvoerders worden
ondergebracht – rechtsvormen uit te sluiten waarbij bestuurders
hoofdelijk aansprakelijk zouden zijn voor de schulden van de rechtspersoon. Een andere reden was gelegen in de herkenbaarheid van de
rechtsvormen over de grenzen. Onderzocht zal worden of deze
redenen eveneens opgaan voor de API en of er andere argumenten
zijn om de keuzevrijheid ten aanzien van de rechtsvorm te beperken. In
dat onderzoek zal de vraag worden meegenomen in hoeverre de
governance structuren en potentiële belangentegenstellingen die
volgen uit bepaalde rechtsvormen voordelen of risico’s meebrengen
vanuit het perspectief van transparante, kwalitatief hoogstaande en
veilige pensioenuitvoering en of er beleidsinstrumenten kunnen
worden ingezet om eventuele risico’s te adresseren. Daarbij zal in het
oog worden gehouden dat een beperking van de keuze in rechtsvormen de API minder aantrekkelijk kan maken voor internationaal
geïnteresseerde partijen.
Deze onderwerpen zullen de komende periode in meer detail worden
uitgewerkt. Voor het succes van de API is van groot belang dat daarbij de
juiste (combinatie van) keuzes worden gemaakt. Daarom zal ik bij de
uitwerking van de bovengenoemde maatregelen de verschillende partijen
uit de pensioenwereld en zo nodig andere externe deskundigen betrekken.
Met een pensioenfonds dat langs bovengeschetste lijnen vorm kan
worden gegeven, acht ik de afzonderlijke introductie van een API in de
vorm van een nieuwe pensioenuitvoerder naast de reeds bestaande
pensioenuitvoerders (pensioenfonds, verzekeraar en PPI) niet langer
noodzakelijk.
Behalve geschikt voor de uitvoering van buitenlandse regelingen, zal het
pensioenfonds in deze vorm ook een verbetering zijn van het reeds
bestaande multi-opf. Daarmee kunnen op de Nederlandse markt voor
bestaande pensioenfondsen belangrijke schaalvoordelen worden
gerealiseerd.
Planning
Na de zomer zal het wetsvoorstel op internet worden geconsulteerd.
Vervolgens zal het wetsvoorstel naar de Tweede Kamer worden gezonden.
De planning is dat het wetsvoorstel in het najaar van 2013 in werking zal
treden.
De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
H. G. J. Kamp

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 043, nr. 117

7