Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

32 637

Bedrijfslevenbeleid

33 009

Innovatiebeleid

Nr. 467

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN
EN KLIMAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 juli 2021
De Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (hierna: WBSO) is voor
wat betreft financiële omvang het belangrijkste innovatie-instrument dat
Nederland kent. Met ondersteuning van de WBSO werken jaarlijks ruim
20.000 bedrijven aan één of meer innovatieprojecten, waarbij de WBSO
hen een tegemoetkoming geeft in de loonkosten en overige kosten en
uitgaven voor speur- en ontwikkelingswerk (hierna: R&D) door middel van
een aftrekpost op de door hen verschuldigde loonheffingen.
Naar aanleiding van de motie van de leden Bruins en Amhaouch1 ga ik in
deze brief in op de effectiviteit van verschillende mogelijke parameteraanpassingen binnen de WBSO op basis van de kennis die hierover bestaat.
In de bijlage treft u een beschrijving aan van resultaten van empirische
studies naar de effecten van fiscale regelingen die onderzoek en ontwikkeling bij bedrijven stimuleren (hierna: R&D-stimuleringsregelingen)2.
Daarbij is gebruik gemaakt van internationaal wetenschappelijk onderzoek
en van verschillende evaluaties van de WBSO zelf. In deze brief beschrijf
ik de belangrijkste bevindingen en zal ik in het bijzonder ingaan op de
verwachte effectiviteit van verschillende mogelijke parameteraanpassingen binnen de WBSO. Het betreft de verwachte effectiviteit van
aanpassingen van de percentages (hierna: tarieven) binnen de WBSO en
– zoals de motie in het bijzonder verzoekt – de verwachte effectiviteit van
een schijfverlenging en de introductie van een extra schijf tussen de
huidige eerste en tweede schijf van de WBSO. De motie vraagt niet om
aan de verschillende uitkomsten beleidsmatige conclusies te verbinden.
Het is gezien de demissionaire status van het kabinet ook aan een volgend
kabinet om op basis van de in deze brief beschreven bevindingen en
conclusies te bezien of er aanleiding is voor een parameteraanpassing.
Wel geef ik in deze brief enkele overwegingen mee, die een volgend
kabinet kan meewegen bij de vormgeving van de WBSO in de toekomst.
1
2

kst-32637-467
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Kamerstuk 35 570 XIII, nr. 46.
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 637, nr. 467

1

Ik geef hierna eerst kort een samenvatting van de belangrijkste bevindingen en conclusies. Daarna zet ik uiteen waarom terughoudendheid
geboden is bij het trekken van conclusies ten aanzien van de gevolgen van
parameteraanpassingen voor de effectiviteit van de WBSO. Vervolgens ga
ik dieper in op een aantal relevante bevindingen en licht ik de conclusies
toe, waarbij ik een onderscheid maak tussen aanpassingen van de
tarieven en aanpassingen in de schijvenstructuur.
Samenvatting bevindingen en conclusies
De WBSO kent drie tarieven: het reguliere tarief voor de eerste schijf (in
beginsel 32%, in 2021 eenmalig 40%), het verhoogde starterstarief in de
eerste schijf (in beginsel 40%, in 2021 eenmalig 50%) en het tarief voor de
tweede schijf (16%). Het tarief voor de tweede schijf is van toepassing
voor zover een bedrijf per jaar meer R&D-(loon)kosten en uitgaven heeft
dan de schijfgrens (€ 350.000,–) binnen de WBSO. Parameteraanpassingen kunnen dus bestaan uit verhoging of verlaging van de drie
genoemde tarieven, verhoging of verlaging van de schijfgrens of het
toevoegen of schrappen van schijven en daarbij vast te stellen
schijfgrenzen.
De belangrijkste conclusie is dat niet met zekerheid te voorspellen is welke
van deze parameteraanpassingen de grootste positieve impact zouden
hebben op de effectiviteit van de WBSO. Tevens kan geconcludeerd
worden dat de WBSO op hoofdlijnen goed aansluit bij de bevindingen uit
het meest recente en toonaangevende internationale onderzoek wat
betreft de vormgeving van effectieve fiscale regelingen om R&D te
stimuleren. Die hoofdlijnen zijn een stelsel met schijven waarbij een
aanzienlijk hoger tarief voor lagere uitgaven aan R&D (1e schijf) geldt dan
voor hogere uitgaven aan R&D (hoogste schijf). De optimale hoogte van
de verschillende tarieven is niet vast te stellen.
Schijfverlengingen zijn in het verleden effectief gebleken, maar gezien de
huidige vormgeving zullen de effecten van een verdere schijfverlenging
naar verwachting kleiner zijn dan in het verleden. Een extra schijf tussen
de eerste en tweede schijf lijkt een meer voor de hand liggende optie. In
hoeverre daarmee de effectiviteit van de WBSO in totaliteit verhoogd zou
worden, is echter onzeker.
Kanttekeningen bij (internationaal) econometrisch onderzoek
Alvorens de bevindingen en conclusies te beschrijven, vraag ik graag
aandacht voor het risico om de resultaten van econometrisch onderzoek
één op één door te vertalen naar beleidsmatige conclusies ten aanzien
van de WBSO. Op basis van het empirische onderzoek kunnen vaak wel in
enige mate verwachtingen worden uitgesproken over welke parameteraanpassingen effectief kunnen zijn voor extra bevordering van R&D en
welke minder, maar er is steeds een (sterke) mate van onzekerheid hoe
dergelijke wijzigingen in de Nederlandse situatie uit zouden werken. Dat
komt omdat internationaal onderzoek zich niet richt op de werking van
specifiek de WBSO, maar op fiscale R&D-stimuleringsregelingen in
algemenere zin die in diverse landen voorkomen.
In de toonaangevende recente OECD-studie die in de bijlage als eerste aan
de orde komt, wordt bijvoorbeeld gebruik gemaakt van gegevens uit een
groot aantal landen. Op basis daarvan kunnen over het algemeen de
meest betrouwbare verwachtingen met betrekking tot gevolgen van
parameteraanpassingen worden vastgesteld. Bij de uitkomsten van een
dergelijke studie mag echter niet zonder meer verwacht worden dat deze
ook van toepassing zijn in elke nationale situatie. Uit onderzoek in andere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 637, nr. 467

2

landen naar soortgelijke fiscale R&D-stimuleringsregelingen blijkt dat
onderzoekers daarbij soms tot tegengestelde bevindingen komen over
welk beleid qua parameters het meest effectief is.3 Deels kan dat worden
verklaard door verschillen in gebruikte methodologie en de gehanteerde
data tussen onderzoeken, die van wezenlijke invloed zijn op de verkregen
resultaten in de diverse onderzoeken. Ook speelt bij de variatie in
resultaten mee dat de effectiviteit van een regeling niet alleen afhankelijk
is van de gehanteerde parameters daarbinnen, maar ook van andere
factoren, zoals de rest van de vormgeving van de regeling – bijvoorbeeld
of deze gerelateerd is aan de winst- of loonbelasting –, ander beleid om
R&D te stimuleren en de reeds in een land aanwezige kennisinfrastructuur.
Bevindingen
Correlatie tussen effectiviteit fiscale R&D-stimulering en omvang van R&D
De belangrijkste conclusie uit divers internationaal onderzoek is dat de
effectiviteit van fiscale stimulering van R&D afneemt naarmate de omvang
van het bedrijf groter is. Uiteraard is er een zeer sterke correlatie tussen
de omvang van bedrijven en hun uitgaven aan R&D. De hiervoor
benoemde OECD-studie onderbouwt dat er sprake is van een gradueel
afnemende effectiviteit van fiscale stimulering naarmate de omvang van
de R&D toeneemt, onafhankelijk van de omvang van het bedrijf zelf. De
Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OECD)
maakt ook een vergelijking tussen drie groepen bedrijven wat betreft hun
omvang van R&D-uitgaven. Daarbij komt naar voren dat de effectiviteit
sterker afneemt als bedrijven met zeer hoge R&D-uitgaven worden
vergeleken met bedrijven met in de OECD-analyse middelhoge
R&D-uitgaven dan als deze middengroep wordt vergeleken met de groep
bedrijven met de laagste uitgaven aan R&D. De resultaten van de
OECD-studie rechtvaardigen een schijvenstelsel met een degressief tarief
zoals de WBSO, dat gekoppeld is aan de omvang van de R&D-uitgaven.
De laatste WBSO-evaluatie concludeert echter dat bedrijven met weinig
werknemers en daarmee vaak corresponderende kleine uitgaven aan R&D
juist het minst sterk reageren op fiscale stimulering, terwijl de zeer grote
groep bedrijven tot 10 werknemers met vaak dergelijke kleine uitgaven in
het OECD-onderzoek niet zijn meegenomen. Relevant hierbij is wel dat in
de WBSO-evaluatie geen rekening is gehouden met het effect op
bedrijven om met R&D te starten, wat mogelijk tot een onderschatting
heeft geleid van het effect van de WBSO op de R&D bij met name kleine
bedrijven.
Afnemende meeropbrengsten van tariefsverhogingen
Opvallend is verder dat in het OECD-onderzoek geen belangrijke rol naar
voren komt van afnemende meeropbrengsten bij extra fiscale
R&D-stimulering. Dat wil zeggen dat de mate waarin tariefsverhogingen
leiden tot extra uitgaven door bedrijven aan R&D, maar beperkt afneemt
naarmate het tarief steeds verder wordt verhoogd. Dat betekent dat bij
qua uitgaven aan R&D vergelijkbare bedrijven die in twee verschillende
landen gevestigd zijn, de verhoging van een tarief in het ene land dat al
een hoog tarief kent, tot ongeveer evenveel extra R&D leidt als eenzelfde
verhoging in het andere land waar het tarief relatief laag is. Een
afnemende meeropbrengst wordt wel beperkt gevonden bij groepen
3

Voor specifiek Spanje, België en Frankrijk is bijvoorbeeld in onderzoek gevonden dat juist
grotere bedrijven (met grote uitgaven aan R&D) het sterkst reageren op stimulering, wat haaks
staat op het algemene beeld, zie de bijlage en hierna.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 637, nr. 467

3

bedrijven die relatief sterk reageren op fiscale R&D-stimulering; in het
OECD-onderzoek de groep met relatief lage uitgaven aan R&D. Deze
bevinding wijkt enigszins af van het uitgangspunt van het Centraal
Planbureau (hierna: CPB) dat meer in het algemeen uitgaat van
afnemende meeropbrengsten bij verdere tariefsverhogingen.4 Uit de
voorlaatste WBSO-evaluatie kunnen deze door het CPB aangenomen
afnemende meeropbrengsten ook worden afgeleid, wat destijds juist
aanleiding was om de tarieven in de eerste schijf te verlagen.
Effect op bedrijven om aan R&D te beginnen
Een andere relevante bevinding in het OECD-onderzoek is dat de mate van
fiscale stimulering van R&D een procentueel ongeveer even groot effect
heeft op het aantal nieuwe bedrijven dat R&D gaat uitvoeren als op de
toename van R&D bij bestaande bedrijven. Omdat bedrijven die starten
met R&D over het algemeen initieel in absolute zin geen grote uitgaven
daaraan doen, is dit een extra rechtvaardiging om bedrijven met kleine
uitgaven zoals starters het sterkst te stimuleren. Daar er geen significant
extra effect wordt gevonden op de door starters uitgevoerde R&D ten
opzichte van (andere) kleine bedrijven, pleit dit echter niet voor een (nog)
hoger starterstarief. Eerder CPB-onderzoek vond binnen de WBSO echter
een fors positief effect van de introductie van het starterstarief. Het effect
op het starten met R&D is niet meegenomen in de econometrische
resultaten in de WBSO-evaluaties.
Effecten van aanpassingen van de schijflengte
Internationaal is er weinig bekend over de effectiviteit van schijfverlengingen. Dat hangt er mede mee samen dat deze moet worden bezien in
samenhang met de tariefstelling die internationaal verschilt, waardoor het
lastig is hiernaar vergelijkend onderzoek te doen. De voorlaatste
WBSO-evaluatie trekt echter wel conclusies ten aanzien van schijfverlengingen die zich in de evaluatieperiode hebben voorgedaan. Daar komt een
hoge effectiviteit van twee verlengingen van de eerste schijf van
oorspronkelijk € 110.000 naar € 220.000 uit naar voren. Eerder
CPB-onderzoek laat een gering positief effect zien van een eerdere
schijfverlenging. Het CPB wees er daarbij op dat bedrijven met
R&D-uitgaven boven de schijfgrens van schijfverlenging profiteren en dit
juist niet tot extra stimulering leidt voor bedrijven die R&D-uitgaven
hebben met een omvang van onder de oorspronkelijke schijfgrens. Dit is
voor de WBSO een zeer relevante observatie aangezien bijna 90% van alle
bedrijven die gebruikt maken van de WBSO volledig in de eerste schijf
valt.5
Conclusies ten aanzien van de WBSO
Conclusies ten aanzien van de effectiviteit van tariefswijzigingen
Vanwege de eerder aangehaalde verschillen tussen landen kan internationaal onderzoek geen uitspraken doen over optimale tarieven. Er zijn ook
tal van (moeilijk meetbare) aspecten waar rekening mee zou moeten
worden gehouden om dit voor een specifiek land vast te kunnen stellen.
De belangrijkste conclusie die vanuit een oogpunt van effectiviteit wel kan
worden getrokken over de tariefstructuur, is dat een fors tariefverschil
tussen de eerste en hoogste schijf gerechtvaardigd is. De mate waarin het
tarief degressief moet zijn en vanaf welke omvang aan uitgaven aan R&D
(de schijfgrens, zie hierna), is veel moeilijker te bepalen.
4
5

Kansrijk innovatiebeleid: update, CPB 2020, p. 7.
Dit blijkt uit cijfers van RVO.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 637, nr. 467

4

Ten aanzien van de hoogte van individuele tarieven en de effectiviteit van
een eventuele verhoging daarvan, zijn ook moeilijk conclusies te trekken.
Ik ben hier dan ook terughoudend mee. Een conclusie uit internationaal
onderzoek lijkt dat de stimulering aan de voet (de eerste euro die een
bedrijf aan R&D uitgeeft) niet snel te hoog zal zijn. De evaluaties van de
WBSO wijzen hier echter niet op en zijn in het verleden zelfs aanleiding
geweest het tarief van de eerste schijf dat in 2012 nog 42% bedroeg te
verlagen. Ten aanzien van de noodzaak voor en de effectiviteit van een
apart hoger starterstarief, wil ik mij in het geheel van conclusies
onthouden. De bevindingen van verschillende aangehaalde onderzoeken
en evaluaties zijn deels tegengesteld en lastig vergelijkbaar, omdat niet
dezelfde groepen bedrijven zijn meegenomen en niet dezelfde effecten
zijn gemeten. Een gevolg van een hoog starterstarief is dat met name bij
kleine bedrijven daarbij (vaker) een verzilveringsprobleem kan optreden.
Ofwel: sommige bedrijven kunnen het aan hen toegekende
WBSO-voordeel niet volledig toepassen vanwege onvoldoende verschuldigde loonheffingen om dit mee te verrekenen.
Ook stimulering van R&D-uitgaven boven de huidige schijfgrens van
€ 350.000 via de tweede schijf leidt tot extra R&D. Afgaande op het
recente OECD-onderzoek kan het tarief in de tweede schijf wel veel lager
zijn dan aan de voet vanwege de genoemde lagere effectiviteit bij
bedrijven met hoge uitgaven aan R&D. Bij de hoogte van dit tarief speelt
het vestigingsklimaat bovendien een belangrijke rol. Ik acht het juist voor
innovatieve bedrijven van belang dat zij voor Nederland (blijven) kiezen
als vestigingsland, zodat op zijn minst de bestaande R&D behouden blijft.
Nederland neemt met het huidige tarief in de tweede schijf een middenpositie in. Vanuit dat perspectief is een (forse) verlaging van het tarief van
de tweede schijf in mijn ogen dan ook niet wenselijk.
Conclusies ten aanzien van de effectiviteit van wijzigingen in de
schijvenstructuur
De bevindingen lijken enig houvast te bieden voor de in de motie
gesuggereerde extra schijf tussen de huidige eerste en tweede schijf in.
Dat zou recht doen aan de door de OECD gevonden graduele terugloop in
de effectiviteit van fiscale stimulering van R&D naarmate de omvang
daarvan toeneemt. Gezien de bevindingen lijkt het niet voor de hand te
liggen dit ten koste te laten gaan van de stimulering aan de voet (de
eerste euro die een bedrijf aan R&D uitgeeft) en dus van het tarief in de
eerste schijf. Daarmee heeft invoering van een extra schijf zelfs bij het
inkorten van de eerste schijf geen gevolgen voor de grote groep bedrijven
met kleine uitgaven aan R&D. Bij een budgetneutrale invoering zullen de
gevolgen voor bedrijven die daardoor wel meer of minder WBSO krijgen
ook relatief beperkt zijn, waardoor de gevolgen voor de effectiviteit van
zo’n maatregel naar alle waarschijnlijkheid hoe dan ook beperkt zijn. Het is
dan ook de vraag of de mogelijk hogere effectiviteit opweegt tegen de
nadelen van zo’n wijziging.
Een schijfverlenging lijkt minder effectief, omdat dit maar bij iets meer
dan 10% van de bedrijven tot een extra prikkel leidt. Bovendien ontvangt
het deel van de bedrijven dat al hogere R&D-uitgaven doet dan een
nieuwe, hogere schijfgrens, het extra voordeel zonder dat dit leidt tot een
prikkel om meer aan R&D uit te geven. Voor een extra euro die zij gaan
uitgeven aan R&D ontvangen zij door de schijfverlenging immers geen
hogere tegemoetkoming van de WBSO. Uit de bevindingen komt wel naar
voren dat eerdere schijfverlengingen relatief effectief zijn gebleken, in
ieder geval tot € 220.000, waardoor een forse inkorting van de eerste
schijf ook niet voor de hand ligt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 637, nr. 467

5

Overige overwegingen voor eventuele parameteraanpassingen
Ik wijs tot slot graag op de aanbeveling uit de laatste WBSO-evaluatie om
de voorwaarden van de regeling onder andere zo stabiel mogelijk te
maken en het aantal wijzigingen te doseren6 en op het feit dat uit de
realisatiecijfers met betrekking tot in 2020 met WBSO ondersteunde R&D
blijkt dat de uitgaven hieraan ondanks de crisis goed op niveau zijn
gebleven.7
Deze (eerste) uitkomsten geven mij dan ook geen aanleiding om te
verwachten dat de uitgaven aan R&D door bedrijven op de middellange
termijn zullen teruglopen en daar extra maatregelen voor te nemen via de
WBSO.
De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
M.C.G. Keijzer

6
7

Bijlage bij Kamerstukken 32 637 en 33 009, nr. 358, aanbeveling 8, p. 183.
Zie bijlage bij Kamerstuk 32 637, nr. 454 (Jaarverslag WBSO 2020).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 637, nr. 467

6