Toelichting op het Rapport bij
het Jaarverslag 2009 van het
Ministerie van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit (XIV)
19 mei 2010

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Inhoud

1

Inleiding

1

1.1

Over dit onderzoek

1

1.1.1

Oordelen bij het jaarverslag

1

1.1.2

Onderzoek naar beleid

2

1.1.3

Onderzoek naar de bedrijfsvoering

2

1.1.4

Onderzoek naar de financiële informatie

2

1.1.5

Goede publieke verantwoording

3

1.2

Onderzoeksopzet

5

1.3

Over het Ministerie van LNV

7

2

Beleid

11

2.1

Beschikbaarheid beleidsinformatie

11

2.1.1

Experimenteel jaarverslag

11

2.1.2

Verantwoording in het beleidsverslag

13

2.1.3

Beleidsconclusies

13

2.1.4

Overzichtstabel in beleidsverslag

14

2.1.5

Beleidsartikelen

14

2.2

Praktijktoets

15

2.2.1

Praktijktoets ‘fiscale vrijstellingen behoud en ontwikkeling natuur’

16

2.2.2

Praktijktoets ’integraal duurzame stallen’

19

2.3

Oordeel over totstandkoming informatie in jaarverslag over gevoerd
beleid

22

3

Bedrijfsvoering

24

3.1

Oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer

24

3.2

Ontwikkeling in de bedrijfsvoering

25

3.2.1

Onvolkomenheid in programma-uitgaven kleine relaties opgelost

26

3.2.2

Financiële functie

27

3.3

Investeringsbudget Landelijk Gebied: verantwoording en controle

29

3.4

Managementcontrolsysteem

32

3.4.1

ICT

33

3.4.2

EU-aanbestedingen

35

3.4.3

Taakstelling

35

3.5

Vastgoedtransacties Dienst Landbouwkundig Onderzoek

37

3.6

Single information single audit

38

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

3.7

Oordeel over totstandkoming informatie in jaarverslag over
bedrijfsvoering

39

4

Financiële informatie

41

4.1

Oordeel over de financiële informatie

41

4.2

Oordeel over saldibalans en toelichting

43

Gebruikte afkortingen

45

Literatuur

47

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

1

Inleiding

1.1

Over dit onderzoek
De minister verantwoordt zich in haar jaarverslag over hoe het Ministerie
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) in het afgelopen jaar
heeft gepresteerd en gefunctioneerd. In het jaarverslag staat of de doelen
en prestaties die in de begroting van het ministerie waren afgesproken,
ook zijn gerealiseerd (informatie over het beleid), hoe het ministerie
heeft gefunctioneerd (informatie over de bedrijfsvoering) en wat de
verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van het ministerie zijn geweest
(financiële informatie).

Wij onderzoeken de informatie in het jaarverslag op elk van deze drie
terreinen, en kijken ook naar de achterliggende processen binnen het
ministerie. Op basis hiervan formuleren wij onze bevindingen en oordelen
in het Rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit (XIV), dat als afzonderlijk document is
gepubliceerd op onze website www.rekenkamer.nl.

Het nu voorliggend document is een toelichting op dat rapport. In deze
toelichting komen achtereenvolgens aan de orde: de informatie in het
jaarverslag over het door de minister gevoerde beleid (hoofdstuk 2), over
de bedrijfsvoering van het ministerie (hoofdstuk 3) en over de financiën
van het ministerie (hoofdstuk 4). Afkortingen die specifiek zijn voor dit
rapport, zijn opgenomen in de bijlage.

1.1.1

Oordelen bij het jaarverslag

De Algemene Rekenkamer doet jaarlijks rechtmatigheidsonderzoek bij het
Rijk. Wij doen dit onderzoek uit hoofde van onze wettelijke taak zoals
beschreven in de Comptabiliteitswet 2001. Wij beoordelen het gevoerde
financieel beheer en materieelbeheer (§ 3.1) en gaan na of de informatie
in de jaarverslagen over het gevoerde beleid (§ 2.3), over de bedrijfsvoering (§ 3.5) en over de financiën (hoofdstuk 4) tot stand is gekomen
volgens de daarvoor geldende regels en goed is weergegeven in de
jaarverslagen. Met onze wettelijke oordelen hierover ondersteunen we de
Tweede Kamer bij het verlenen van decharge aan de betrokken ministers.

1

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

2

1.1.2

Onderzoek naar beleid

Niet alleen het doen van onderzoek naar de jaarverslagen behoort tot de
wettelijke taak van de Algemene Rekenkamer. De Comptabiliteitswet
schrijft daarnaast voor dat wij jaarlijks onderzoek doen naar de
doeltreffendheid en de doelmatigheid van het gevoerde beleid (CW 2001,
artikel 85).
Dit jaar hebben wij het gevoerde beleid op een aantal terreinen onder de
loep genomen. Hierover rapporteren wij in hoofdstuk 2. We schetsen een
beeld van de beschikbaarheid in het jaarverslag van informatie over het
door de minister gevoerde beleid. Daarnaast geven we voor de door ons
onderzochte onderwerpen aan in hoeverre het gevoerde beleid heeft
bijgedragen aan het oplossen van maatschappelijke problemen en of het
voor dit beleid bestemde geld ook is besteed zoals met de Tweede Kamer
was afgesproken. Tot slot geven we in dit hoofdstuk een oordeel over de
wijze waarop de beleidsinformatie tot stand is gekomen.

1.1.3

Onderzoek naar de bedrijfsvoering

Conform de CW 2001 (art. 82) doet de Algemene Rekenkamer ook
onderzoek naar de bedrijfsvoering van departementen. Wij integreren dit
onderzoek in het jaarlijks terugkerende rechtmatigheidsonderzoek. Wij
geven in hoofdstuk 3 een oordeel over het gevoerde financieel beheer en
materieelbeheer en de voor dat beheer bijgehouden administraties. Ook
beschrijven we in dit hoofdstuk de geconstateerde onvolkomenheden in
de overige bedrijfsprocessen die belangrijk zijn voor het functioneren van
het Ministerie van LNV, en doen waar nodig aanbevelingen voor
verbetering. Verder gaan we in hoofdstuk 3 in op het managementcontrolsysteem (MCS) van het ministerie. Tot slot geven we in dit
hoofdstuk een oordeel over de wijze waarop de informatie over de
bedrijfsvoering in het jaarverslag tot stand is gekomen.

1.1.4

Onderzoek naar de financiële informatie

Ook het onderzoek naar de financiële informatie in het jaarverslag is
onderdeel van ons jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek (CW 2001, art.
82). In hoofdstuk 4 melden we zowel de fouten en onzekerheden in de
financiële informatie die de kwantitatieve tolerantiegrenzen overschrijden
als de fouten en onzekerheden in de financiële informatie die naar hun
aard onze kwalitatieve tolerantiegrenzen overschrijden. Onder ‘fouten’
verstaan we financiële informatie die niet rechtmatig tot stand is
gekomen (dat wil zeggen: het begrotingsgeld is niet volgens de regels

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

ontvangen of uitgegeven) of niet deugdelijk is weergegeven (dat wil
zeggen: er is geen goede verantwoording afgelegd in het jaarverslag). We
spreken van ‘onzekerheden’ wanneer we door onvolkomenheden in het
financieel beheer niet kunnen vaststellen of er al dan niet sprake is van
fouten.

Figuur 1 laat zien wat wij in het kader van ons rechtmatigheidsonderzoek
wanneer onderzoeken.

Figuur 1 Plaats onderzoek Algemene Rekenkamer in het proces van begroting tot verantwoording

1.1.5

Goede publieke verantwoording

Het is de wettelijke taak van de Algemene Rekenkamer om het onderzoek
naar de jaarverslagen jaarlijks uit te voeren. De wijze waarop wij het
onderzoek invullen (zie § 1.2 hierna) is niet alleen gebaseerd op de eisen
die de wet stelt, maar ook op onze missie en strategie.

3

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

4

Goed openbaar bestuur staat centraal in het werk van de Algemene
Rekenkamer. Wij baseren ons daarbij op de kenmerken van goed
openbaar bestuur zoals de Verenigde Naties deze hebben geformuleerd.
Deze kenmerken hebben betrekking op de rechtsstaat, de democratie, het
presteren en het functioneren van het openbaar bestuur. Uitgaande van
onze wettelijke taak en missie richten wij ons vooral op de laatste twee
aspecten. En in ons jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek concentreren wij
ons op het onderdeel ‘publieke verantwoording’. Wij vinden dat elke
overheid te allen tijde publieke verantwoording moet kunnen afleggen
over haar presteren en functioneren. Met onze rapporten proberen we
ministers te stimuleren om daarin zo nodig verbeteringen aan te brengen.

Figuur 2 geeft een overzicht van publieke verantwoording als onderdeel
van goed openbaar bestuur. Zie voor een compleet overzicht van goed
openbaar bestuur onze website: www.rekenkamer.nl.

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Figuur 2 Publieke verantwoording als onderdeel van goed openbaar bestuur

1.2

Onderzoeksopzet
Op basis van een risicoanalyse hebben we een programma opgesteld voor
het rechtmatigheidsonderzoek 2009 bij het Ministerie van LNV. In deze
risicoanalyse zijn we uitgegaan van onze wettelijke taken en de essentiële
elementen van publieke verantwoording. Op grond van het opgestelde
programma hebben we twee ‘praktijktoetsen’ verricht (zie hoofdstuk 2).

5

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Bovendien hebben we extra aandacht besteed aan de volgende
onderwerpen:
•
•

beheer van de programma-uitgaven aan kleine relaties;
verantwoordingsinformatie over het Investeringsbudget Landelijk
Gebied (ILG);

•

financiële functie, met name de invoering van een nieuw financieel
systeem;

•

baten-lastendiensten;

•

vastgoedtransacties van de Dienst Landbouwkundig Onderzoek (DLO).

Bij de programma-uitgaven hebben we onderzocht of het beheer zodanig
verbeterd was dat we de onvolkomenheid konden opheffen. Het
onderzoek naar het ILG richtte zich op het controle- en verantwoordingsarrangement en de opzet van de tussentijdse evaluatie van de tot nu toe
door de provincies geleverde prestaties. Bij de financiële functie ging het
om de werking van het interne toezicht op de begrotingsuitvoering en of
de departementale jaarrekening tijdig en probleemloos tot stand kwam.
Bij de baten-lastendiensten hebben wij financiële aspecten van de
bedrijfsvoering onderzocht. Ten slotte hebben wij aandacht besteed aan
de vastgoedtransacties van de Dienst Landbouwkundig Onderzoek (DLO),
een verzelfstandigde instelling van het Ministerie van LNV.

Aanvullend op het onderzoek naar bovenstaande onderwerpen hebben we
dit jaar rijksbreed aandacht gegeven aan de sturing van grote ICTprojecten, de naleving van de Europese aanbestedingsregels en de
realisatie van de taakstellingen. Daarnaast hebben we, zoals gebruikelijk,
bij alle departementen onderzoek gedaan naar de bestuurskosten. Dit
laatste onderzoek richt zich op de uitgaven die zijn gemoeid met de
voorzieningen en vergoedingen voor ministers en staatssecretarissen voor
de vervulling van hun ambt.

Onze rapporten bij het jaarverslag zijn uitzonderingsrapportages. Dit
betekent dat wanneer bovengenoemde onderwerpen niet tot noemenswaardige bevindingen leiden, wij hierover niet rapporteren.

Een belangrijk onderdeel van ons rechtmatigheidsonderzoek is de review
van de controlewerkzaamheden van de departementale auditdiensten.
Deze voeren wij uit om vast te stellen of we gebruik kunnen maken van
de controlebevindingen van de auditdiensten. Behalve de (financiële)
controle van het jaarverslag doen auditdiensten ook onderzoek naar de
bedrijfsvoering van het ministerie, waaronder het financieel beheer en het
materieelbeheer. De auditdienst van het Ministerie van LNV heeft dit jaar
extra aandacht besteed aan de volgende onderwerpen:

6

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

•

het nieuwe financiële systeem van het ministerie;

•

het nieuwe personeelssysteem;

•

het ILG;

•

de baten-lastendiensten.

Op 1 januari 2009 heeft het Ministerie van LNV een nieuw financieel
systeem voor het kerndepartement in gebruik genomen ter ondersteuning
van de financiële processen. De auditdienst heeft een nader onderzoek
verricht naar de implementatie en de werking van het systeem.
De auditdienst heeft ook een analyse gemaakt van de risico’s van de
transitie naar het nieuwe personeelssysteem.
Verder verstrekt de auditdienst jaarlijks accountantsverklaringen bij de
verantwoording van de werkzaamheden van Dienst Regelingen (DR) en
Dienst Landelijk Gebied (DLG) in het kader van het ILG aan de provincies.
Buiten de verplichte wettelijke controle verstrekt de auditdienst ook
accountantsverklaringen bij de jaarrekeningen van de baten-lastendiensten van LNV. De auditdienst verstrekt deze verklaringen mede,
omdat deze diensten niet alleen voor het Ministerie van LNV werken,
maar bijvoorbeeld ook voor de provincies.

1.3

Over het Ministerie van LNV
Per jaarverslag rapporteren wij over de resultaten van ons onderzoek. In
totaal zijn er 28 jaarverslagen. Dit rapport gaat over het Ministerie van
LNV.

Het beleid van het Ministerie van LNV richt zich – onder het motto ‘Leven
van het land, geven om natuur’ – op het bevorderen van duurzame
landbouw, een vitaal en dynamisch platteland en een hoogwaardig
voedselaanbod. Naast het ministerie zijn decentrale overheden,
bestuursorganen en maatschappelijke organisaties van belang voor de
uitvoering van dit beleid. De uitvoering van de subsidieregelingen vindt
voor een belangrijk deel plaats bij de departementale baten-lastendiensten. Het ministerie moet toezicht houden op 34 organisaties die als
rechtspersoon met een wettelijke taak zijn aangemerkt. Het ministerie
besteedt bijna de helft van de programma-uitgaven aan onderwijs en
onderzoek.

Het Europees beleid speelt een grote rol op het terrein van het Ministerie
van LNV. Vanwege het voorgenomen gemeenschappelijk landbouwbeleid
ontving het Ministerie van LNV afgelopen jaar een EU-bijdrage van
ongeveer € 1,05 miljard voor het Europees Landbouwfonds. Voor de

7

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Plattelandsontwikkeling (ELFPO) heeft het Ministerie van LNV een bedrag
van € 36,1 miljoen gedeclareerd en voor het Europees Visserij Fonds
(EVF) een bedrag van € 1,7 miljoen. Nederland is als lidstaat verplicht om
Europese wet- en regelgeving te implementeren en na te leven. Voor
meer achtergrondinformatie over beheer, verantwoording en controle van
de Europese gelden verwijzen wij naar ons Rapport bij de Nederlandse
EU-lidstaatverklaring 2009 (zie Algemene Rekenkamer, 2010b). Dat
rapport verschijnt op 19 mei 2010.

Het ministerie heeft in 2009 een grote reorganisatie doorgevoerd. Enkele
beleidsdirecties werden samengevoegd en om de controlfunctie te
verbeteren heeft het ministerie de controllers ondergebracht bij de
nieuwe Eenheid Bedrijfsvoering Beleidskern. Het ministerie bereidt de
fusie voor van de baten-lastendiensten Voedsel en Waren Autoriteit
(VWA), Algemene Inspectiedienst (AID) en Plantenziektekundige Dienst
(PD). Deze fusie zal waarschijnlijk op 1 januari 2011 verwezenlijkt
worden, maar wordt nu al ingezet onder de naam nieuwe VWA (nVWA).

In onderstaand overzicht geven wij een beschrijving van het ministerie
aan de hand van een aantal kengetallen.

Overzicht Het Ministerie van LNV in kengetallen
Totaal verplichtingen

€ 2,6 miljard

Totaal uitgaven

€ 2,5 miljard

Totaal ontvangsten

€ 0,5 miljard

Eindsaldo post uitgaven buiten
begrotingsverband

€ 703 miljoen

- waarvan ELGF en ELFPO

€ 587 miljoen

Apparaatsuitgaven

€ 267 miljoen

Uitvoeringskosten aan baten-lastendienst

€ 454 miljoen

Programma-uitgaven

€ 1,8 miljard

- waarvan uitgaven voor kennis en

€ 1 miljard

innovatie
Aantal begrotingsartikelen

9

- waarvan beleidsartikel

7

- waarvan niet-beleidsartikel

2

Aantal personen werkzaam (in fte) per
ultimo 2009

6.799

Aantal directies

14

Aantal baten-lastendiensten

6

- bijdrage van moederdepartement

€ 519 miljoen

- eigen vermogen

€ 22 miljoen

Begrotingsfondsen

1

Rechtspersonen met wettelijke taak

34

Recent onderzoek van de Algemene

•

Rekenkamer op het terrein van het
Ministerie van LNV

Ecologische Hoofdstructuur (Algemene
Rekenkamer, 2006a);

•

Bescherming van Natuurgebieden
(Algemene Rekenkamer, 2007a);

8

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

•

Duurzame intensieve veehouderij
(Algemene Rekenkamer 2008a);

•

Duurzame visserij (Algemene Rekenkamer,
(2008b);

•

Europese regelgeving, implementatie van
Europese richtlijnen en handhaving van
Europese verordeningen in Nederland
(Algemene Rekenkamer 2008c);

•

Terugblikonderzoek voedselveiligheid en
diervoeders (Algemene Rekenkamer,
2008d);

•

Terugblikonderzoek fysieke controles op
Europese subsidies voor boter (Algemene
Rekenkamer, 2008e);

•

Rapport bij de EU-lidstaatverklaring
(Algemene Rekenkamer 2009a);

•

Staat van de beleidsinformatie 2009
(Algemene Rekenkamer, 2009b);

•

Terugblikonderzoek Ecologische
Hoofdstructuur (Algemene Rekenkamer,
2009c);

•

Verantwoording en toezicht bij
rechtspersonen met een wettelijke taak,
deel 5. Terugblik 2009 (Algemene
Rekenkamer, 2009d;

•

Buitenlandvergoedingen rijksambtenaren
2002–2008. Deel A: Detacheringen zonder
bezoldiging.(Algemene Rekenkamer
2009e );

•

EU-trendrapport 2010 (Algemene
Rekenkamer, 2010a).

In het bovenstaande schema zijn de uitgaven niet uitgesplitst in
transactie- en overdrachtsuitgaven, maar in apparaats- en programmauitgaven. Het Ministerie van LNV heeft geen systeem dat eenvoudig een
splitsing kan aanbrengen in transactie- en overdrachtsuitgaven. Daarvoor
moet elke uitgave individueel bekeken worden. De programma-uitgaven
omvatten zowel opdrachten aan derden (transactie-uitgaven) als
subsidies (overdrachtsuitgaven).

Naar aanleiding van de mondiale recessie heeft het kabinet geld
uitgetrokken voor maatregelen om de economie te stimuleren.
De bedoeling is om zo de gevolgen van de recessie voor Nederlandse
huishoudens en bedrijven te dempen. De uitgaven die zijn verbonden aan
deze stimuleringsmaatregelen zijn toegevoegd aan de begrotingen van de
ministeries die deze maatregelen uitvoeren. Bij het Ministerie van LNV
gaat het om een bedrag van € 113,5 miljoen dat bestemd is voor een
duurzamere agrarische sector, uitvoering van de motie-Van Geel (ruimtelijke economie) en uitvoering van projecten binnen het Fonds

9

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

economische structuurversterking (FES). De uitgaven zijn toegevoegd aan
artikel 21, 22, 24 en 26.
Bij artikel 21 en 23 hebben wij voor de praktijktoetsen de duurzame
integrale stallen respectievelijk de fiscale vrijstellingen behoud en
ontwikkeling natuur onderzocht. Bij de artikelen 21 en 23 was geen
sprake van onvolkomenheden.

10

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

2

Beleid

In het kader van ons onderzoek naar de departementale jaarverslagen
kijken wij zowel naar de beleidsinformatie als naar het beleid zelf. Hierbij
staan de volgende vragen centraal: is er in het jaarverslag concrete
informatie beschikbaar over het gevoerde beleid (§ 2.1) en hoe werkt het
gevoerde beleid in de praktijk (§ 2.2)? Ook geven we een oordeel over de
totstandkoming van de beleidsinformatie (§ 2.3).

2.1

Beschikbaarheid beleidsinformatie

2.1.1

Experimenteel jaarverslag

Wij controleren ieder jaar of de minister zich in het departementale
jaarverslag voldoende verantwoordt over het leveren van prestaties, de
realisatie van beleidsdoelen en de inzet van middelen zoals deze in de
begroting met de Tweede Kamer zijn afgesproken.
De minister van LNV hoeft in het jaarverslag 2009 echter geen informatie
op te nemen over de realisatie van doelen en prestaties op het niveau
van beleidsartikelen, omdat dit jaarverslag deel uitmaakt van het
experiment ‘Verbeteren verantwoording en begroting’. Dit betekent dat
wij in ons onderzoek naar dit jaarverslag niet hebben kunnen kijken naar
de beschikbaarheid van deze beleidsinformatie.

Toelichting op het experiment 'Verbeteren verantwoording en begroting'
In 2007 heeft het Ministerie van Financiën, in overleg met de Tweede
Kamer en de Algemene Rekenkamer, besloten een experiment uit te
voeren met de jaarverslagen en begrotingen van enkele ministeries. 1
Aanleiding voor het experiment vormde de kritiek die tijdens het
verantwoordingsdebat op 22 mei 2007 door de Tweede Kamer werd geuit
op het verantwoordingsproces (Financiën, 2007). De jaarverantwoording
had te weinig politieke relevantie en richtte zich te weinig op hoofdlijnen.
Daarnaast ontbrak het in de verantwoording aan een koppeling tussen de
beleidsresultaten en de beoogde plannen.
1

Uiteindelijk hebben aan het experiment deelgenomen de (ministeries van) Buitenlandse Zaken,

Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Jeugd en Gezin en Wonen, Wijken en Integratie.

11

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Met het experiment wilde het kabinet twee doelen bereiken: (1) het
aanbrengen van meer focus en politieke relevantie in begroting en
jaarverslag en (2) het verminderen van de verantwoordingslasten voor de
departementen. Het experiment loopt tot en met de Verantwoordingsdag
2010 (woensdag 19 mei 2010).

In de beleidsagenda van elke begroting en in het beleidsverslag van elk
jaarverslag staan de kabinetsprioriteiten centraal. Daarnaast wordt
jaarlijks een verantwoordingsbrief van het kabinet opgesteld door de
minister-president, waarin hij een toelichting geeft op de voortgang van
de kabinetsprioriteiten. In het beleidsverslag wordt een overzichtstabel 2
opgenomen met daarin de koppeling van prioriteiten en prestaties van het
kabinet en de daarmee gemoeide uitgaven in de beleidsartikelen
(Financiën, 2009b). De bedragen in de tabel zijn indicatief, omdat de
administratie ingericht is op beleidsartikelen en niet op kabinetsprioriteiten. 3
In de beleidsverslagen van alle jaarverslagen worden beleidsconclusies
opgenomen die worden gekoppeld aan de kabinetsprioriteiten en de
eventuele departementale prioriteiten.

Voor de experiment-ministeries geldt daarnaast ook dat het jaarverslag
beperkt van omvang moet zijn. Verder zijn ten opzichte van de ‘reguliere’
jaarverslagen de volgende wijzigingen aangebracht:
•

In de beleidsartikelen wordt geen niet-financiële beleidsinformatie
opgenomen maar alleen financiële informatie.4 In de beleidsartikelen
is hierdoor geen directe koppeling tussen financiële en niet-financiële
informatie.

•

Niet-financiële beleidsinformatie wordt alleen opgenomen in het
beleidsverslag en is beperkt tot de kabinetsprioriteiten en/of
departementale prioriteiten.

•

Voor departementale prioriteiten die niet in het beleidsverslag worden
genoemd, hoeft de minister geen prestatie- en effectinformatie in het
jaarverslag op te nemen. Informatie hierover kan wel in de
eerstvolgende begroting bij de beleidsartikelen worden opgenomen.
Afgesproken is dat de benodigde beleidsinformatie nog wel verzameld
wordt, om te voorkomen dat verlies van eventueel relevante
informatie voor de Tweede Kamer optreedt.

2

Zie ook model 3:25 van de Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV) 2010.

3

Zie model 3:25 van de RBV 2010.

4

Wel moeten opmerkelijke verschillen tussen geraamde en gerealiseerde uitgaven worden

toegelicht.

12

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Voor het jaarverslag 2009 van het Ministerie van LNV hebben wij
onderzoek gedaan naar:
•

de verantwoording van de minster over de kabinetsprioriteiten in het
beleidsverslag;

2.1.2

•

de beleidsconclusies;

•

de overzichtstabel in het beleidverslag;

•

de beleidsartikelen.

Verantwoording in het beleidsverslag

De minister van LNV dient voor alle kabinetsprioriteiten in het beleidsverslag specifiek, meetbaar én tijdgebonden te vermelden of zij gedaan
heeft wat zij van plan was te doen en of zij heeft bereikt wat zij wilde
bereiken.

Uit ons onderzoek blijkt dat voor alle prioriteiten is aangegeven welke
prestaties de minister heeft geleverd om het doel te bereiken. De
informatie over de geleverde prestaties sluit bij de kabinetsprioriteiten
22 5 en 24 6 echter niet volledig aan op de prestaties die bij het vaststellen
van de begroting zijn afgesproken met de Tweede Kamer. Hierbij moet
worden aangetekend dat deze prioriteiten zijn onderverdeeld in een
aantal doelstellingen. Zo bevat de doelstelling verduurzaming veehouderij
bij voorbeeld geen informatie over de zichtbare verbetering in de
maatschappelijke acceptatie van de veehouder. Over de andere
afgesproken prestaties bij deze doelstelling is wel informatie vermeld.
Voor alle kabinetsprioriteiten die een duidelijk effect beogen, geldt dat de
minister van LNV heeft aangegeven wat zij (tot nu toe) bereikt heeft.

2.1.3

Beleidsconclusies

In het beleidsverslag moeten de belangrijkste (beleids)conclusies over de
voortgang van de kabinetsprioriteiten en de eventuele departementale
prioriteiten worden opgenomen. De effectiviteit van de jaarverantwoording is ermee gediend, als de Kamerleden bij de voorbereiding
op het debat beschikken over (in de jaarverslagen opgenomen) concrete
beleidsconclusies.

Wij hebben de beleidsconclusies in het beleidsverslag beoordeeld en
constateren dat de minister bij alle kabinetsprioriteiten beleidsconclusies

5

Kabinetsprioriteit 22 luidt: het stimuleren van duurzame consumptie en productie.

6

Kabinetsprioriteit 24 luidt: in 2011 moeten Nederlanders meer tevreden zijn over het landschap,

zijn groene gebieden gerealiseerd, is het platteland vitaler en dynamischer en wordt geïnvesteerd
in natuurgebieden.

13

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

heeft opgenomen. De minister vermeldt de geleverde prestaties en
bereikte doelen echter niet altijd bij deze conclusies. Uit 7 van de 25
beleidsconclusies blijkt hierin niet duidelijk of de voorgenomen prestaties
zijn geleverd, en 3 van de 25 conclusies maken niet duidelijk of het
voorgenomen doel is bereikt.
De minister geeft bij de helft van de conclusies niet aan of er reden is om
het beleid aan te passen of om juist op dezelfde voet door te gaan.
Wel staat zowel de informatie over de prestaties als de vraag of het
beleid zou moeten worden bijgesteld, beschreven in de paragraaf
‘resultaten van beleid’.

2.1.4

Overzichtstabel in beleidsverslag

In het beleidsverslag moet een overzichtstabel worden opgenomen met
daarin de koppeling van doelstellingen en prestaties van de kabinetsprioriteiten en de daarmee gemoeide uitgaven in de beleidsartikelen.

In de overzichtstabel in het jaarverslag van het Ministerie van LNV wordt
een duidelijke koppeling gemaakt tussen de kabinetsprioriteiten en de
operationele doelstellingen bij de beleidsartikelen van het jaarverslag van
het ministerie. De uitgaven bij de kabinetsprioriteiten bedragen € 1.603
miljoen, wat overeenkomt met 88% van de totale programma-uitgaven in
2009.

2.1.5

Beleidsartikelen

Financiële verantwoording
De beleidsartikelen dienen een volwaardige financiële verantwoording te
geven. De toelichting op de financiële verantwoording is een zogeheten
uitzonderingenrapportage: belangrijke verschillen (de Algemene
Rekenkamer hanteert een norm van 10% of meer) tussen de begrote en
gerealiseerde uitgaven, prestaties en effecten moeten worden toegelicht.
Het ministerie hanteert hiervoor een ondergrens van € 3,0 miljoen. De
Algemene Rekenkamer hanteert een norm van 10% of meer. Wanneer de
minister ook deze 10% norm had gehanteerd, dan had zij een toelichting
moeten geven bij de uitgaven van operationele doelstelling 24.12
(Landschap Algemeen): het verschil is meer dan 10% maar minder dan
€ 3,0 miljoen.

Niet opgenomen beleidsinformatie
Voor doelstellingen die niet onder een kabinetsprioriteit vallen, hoeft de
minister geen prestatie- en effectinformatie in het jaarverslag op te
nemen. Deze informatie wordt in de eerstvolgende begroting bij de

14

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

beleidsartikelen vermeld. Afgesproken is dat de benodigde beleidsinformatie nog wel verzameld wordt en er daarom geen verlies van
eventueel relevante informatie voor de Tweede Kamer optreedt.

Het Ministerie van LNV heeft aangegeven dat de directies deze informatie
wel kunnen opleveren, maar dat zij geen gestructureerde dossiers hebben
voor de verzamelde informatie. Doordat ordelijke dossiers ontbreken,
hebben wij geen onderzoek kunnen doen naar de feitelijke aanwezigheid
van de informatie binnen het departement. In paragraaf 2.3 lichten wij dit
punt verder toe.
Het project Programma Beleidsinformatie (PBI) heeft er recentelijk toe
geleid dat de directie Financieel Economische Zaken (FEZ) het voornemen
heeft geuit om aan de betrokken beleidsdirecties een vragenlijst ‘need-toknow beleidsinformatie’ voor te leggen. Beleidsmedewerkers worden dan
verantwoordelijk voor het verzamelen van de beleidsinformatie en
waarschijnlijk ook voor de invulling van de vragenlijst. Verder wordt
binnen het PBI gewerkt aan het ontwikkelen van een database waarin de
resultaten van de verzamelde gegevens voor het hele ministerie worden
vastgelegd aan de hand van de ingevulde vragenlijsten.
Als de dossiers ongestructureerd blijven, bestaat het risico dat de Tweede
Kamer, ook bij aanvraag, pas met vertraging informatie ontvangt op basis
waarvan zij besluiten kan nemen. De sturende rol van de minister én de
informatiepositie van de Tweede Kamer komen daarmee in het gedrang.
Wij bevelen de minister aan om zo spoedig mogelijk te zorgen voor
gestructureerde dossiers. Ook belemmert het auditwerkzaamheden van
bijvoorbeeld de auditdienst en de Algemene Rekenkamer,

2.2

Praktijktoets
Met onze zogenoemde praktijktoets willen we zicht krijgen op de bijdrage
van beleid aan de oplossing van een bepaald maatschappelijk probleem.
We beoordelen deze bijdrage door naar het beleid te kijken vanuit de
praktijk van de ‘beleidsadressant’: de burger, het bedrijf of de instelling
die met een bepaald probleem te maken heeft. Wat heeft het beleid
concreet voor deze direct belanghebbenden opgeleverd? Tegelijkertijd
kijken we voor de door ons onderzochte onderwerpen ook naar de relatie
tussen de inhoud en de uitkomsten van het rijksbeleid en de (financiële)
verantwoording daarover: wordt het geld besteed aan de afgesproken
doelen?

Om dit in beeld te krijgen hebben we bij het Ministerie van LNV
onderzoek gedaan naar ‘integraal duurzame en diervriendelijke stallen’ en

15

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

naar ‘fiscale vrijstellingen behoud en ontwikkeling natuur’. Deze
regelingen vallen onder de artikelen 21 Duurzaam ondernemen en 23
Natuur uit het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van LNV. Het financieel
belang dat met de integraal duurzame en diervriendelijke stallen is
gemoeid bedraagt € 11,3 miljoen. Het financieel belang dat met de fiscale
vrijstellingen is gemoeid bedraagt € 17 miljoen. In deze paragraaf geven
we de bevindingen van ons onderzoek weer. In onze aparte publicatie
met de overkoepelende bevindingen over de praktijktoetsen – Staat van
de beleidsinformatie 2010 (Algemene Rekenkamer, 2010c)– is meer
informatie over de gebruikte onderzoeksmethode te vinden.

Bij het Ministerie van LNV hebben we in het kader van ons korte praktijkonderzoek twee doelstellingen in ogenschouw genomen. Voor de toets
‘fiscale vrijstellingen behoud en ontwikkeling natuur hebben we
kabinetsdoelstelling 24 in het onderzoek betrokken: in 2011 moeten
Nederlanders meer tevreden zijn over het landschap, zijn groene
gebieden gerealiseerd, is het platteland vitaler en dynamischer en wordt
geïnvesteerd in natuurgebieden. Deze doelstelling valt onder beleidsartikel 23 Natuur uit het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van LNV.

Voor de praktijktoets ‘integraal duurzame stallen’ hebben we kabinetsdoelstelling 25 in het onderzoek betrokken: in 2011 worden productiedieren en gezelschapsdieren beter behandeld en moet 5% van de stallen
integraal duurzaam en diervriendelijk zijn. Zo wordt voldaan aan dierenwelzijneisen die verder gaan dan de huidige wettelijke eisen.
Deze doelstelling valt onder beleidsartikel 21 Duurzaam ondernemen uit
het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van LNV.

In deze paragraaf geven we de bevindingen van ons onderzoek weer.
In onze aparte publicatie met de overkoepelende bevindingen over de
praktijktoetsen is meer informatie te vinden over de onderzoeksmethode
die wij hebben gevolgd. Deze overkoepelende publicatie is getiteld Staat
van de beleidsinformatie 2010 (Algemene Rekenkamer, 2010c).

2.2.1

Praktijktoets ‘fiscale vrijstellingen behoud en ontwikkeling natuur’

De Nederlandse natuur wordt eenvormiger en het aantal soorten planten
en dieren neemt af (MNP, 2006). Het kabinet stelde in het beleidsprogramma de negatieve trends te willen keren door extra te investeren
in natuur zodat de EHS volgens planning in 2018 het beoogde oppervlak
heeft (Kabinet, 2007a). De EHS moet een samenhangend netwerk worden
van bestaande en te ontwikkelen natuurgebieden. Uitgangspunt is dat

16

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

particulieren 15% van de te ontwikkelen natuurgebieden voor hun
rekening nemen.

Om de EHS te realiseren, zet het Ministerie van LNV verschillende
instrumenten in. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen het behouden
van bestaande natuur (beheerkosten) en het ontwikkelen van nieuwe
natuur (inrichtingskosten). In 2009 werd € 254 miljoen besteed aan
beheer van natuur binnen en buiten de EHS en het beschermen van de
internationale biodiversiteit (artikel 23.13 en 23.14). Aan het inrichten
van nieuwe natuurgebieden gaf het ministerie in 2009 € 128 miljoen uit
(artikel 23.12) (LNV, 2010).

Naast de instrumenten die het Ministerie van LNV vanuit eigen middelen
bekostigt om de beleidsdoelen voor natuur te realiseren, vermeldt de
LNV-begroting vier fiscale instrumenten die buiten de LNV-begroting
blijven: ‘Bosbouwvrijstelling’, ‘Vrijstelling vergoeding bos- en
natuurbeheer’, ‘Vrijstelling bos- en natuurterreinen en landgoederen
forfaitair rendement’ en ‘Vrijstelling natuurgrond’. De eerste twee
regelingen betreffen een vrijstelling op de inkomsten- en vennootschapsbelasting, de derde betreft de vermogensrendementsheffing en de laatste
een vrijstelling van de overdrachtsbelasting. Deze vrijstellingen hadden in
2009 een gezamenlijk financieel belang van € 17 miljoen. De eerste drie
hebben als doelstelling ‘ontwikkeling en instandhouding van bos en
natuur’ en de laatste ‘bevorderen en behouden van natuurschoon’
(Financiën, 2008).

Tot de doelgroep van de fiscale vrijstellingen behoren particuliere
grondbezitters, landgoedeigenaren en agrariërs. In de praktijk spelen
landgoedeigenaren vooral een rol bij de instandhouding van bos en
natuur en agrariërs bij de ontwikkeling van bos en natuur op voormalige
landbouwgronden. Omdat instandhouding en ontwikkeling twee
verschillende processen zijn, behandelen we beide subdoelstellingen apart
in dit korte onderzoek.

Instandhouding van bos en natuur
De vier fiscale vrijstellingen moeten eraan bijdragen dat landgoederen
makkelijker in stand gehouden kunnen worden. De instandhouding van
landgoederen draagt volgens het Ministerie van LNV bij aan het behoud
en de versterking van de landschappelijke en ecologische kwaliteiten
binnen en buiten de EHS (LNV, 2000).

17

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

De geïnterviewden 7 zijn goed bekend met de regelingen. Ook zeggen zij
dat de fiscale vrijstellingen bijdragen aan de instandhouding van
landgoederen en dus van bos en natuur. Het Ministerie van LNV kon ons
in het kader van dit onderzoek geen inzicht geven in de financiële
noodzaak van de vrijstellingen voor het in stand houden van
landgoederen.
In 2001 is de Wet inkomstenbelasting gewijzigd. Met deze wijziging is een
verschuiving van de belastingdruk opgetreden van de verpachte gronden
naar de gebouwen. Deze verschuiving pakt voor de exploitatie van een
aantal landgoederen slecht uit.
De fiscale afhandeling van de vrijstelling verloopt efficiënt. De gebruikers
voeren de vrijstellingen op in de aangiften en de Belastingdienst verwerkt
deze volgens de standaardprocedure. Door deze fiscale aanpak is het wel
lastig om op jaarbasis inzicht in het financiële belang van de regelingen te
krijgen. Aanslagen worden namelijk vaak pas jaren na indiening definitief
vastgesteld.
Het Ministerie van LNV vraagt wegens de lange vaststellingsprocedure en
de beperkte financiële omvang van de regelingen geen verantwoordingsinformatie aan de Belastingdienst. De extra informatiestromen zouden
volgens het ministerie leiden tot extra administratieve lasten waartegenover weinig extra beleidsinformatie staat. Het ministerie heeft in
2005 wel een studie laten uitvoeren naar de fiscale faciliteiten en
knelpunten bij natuurontwikkeling door particulieren (zie Bakker et al.,
2005). Deze studie geeft op hoofdlijnen inzicht in de knelpunten bij het
realiseren van de LNV-doelstelling voor particulier natuurbeheer, maar
biedt geen inzicht in de mate waarin de fiscale vrijstellingen bijdragen
aan het behalen van de doelstelling.

Ontwikkeling van bos en natuur
Sinds 2005 geldt er voor particulier beheer binnen de EHS een
doelstelling van ruim 40.000 hectare (LNV, 2005). De belangstelling voor
particulier natuurbeheer blijft echter achter bij de doelstelling (LNV,
2009a; PBL, 2009). Het Ministerie van LNV heeft dit aan de Tweede
Kamer bericht en met de partijen die betrokken zijn bij het particulier
natuurbeheer de Verklaring van Linschoten opgesteld (LNV, 2009a). In
deze verklaring worden voorstellen gepresenteerd die het particulier
natuurbeheer een impuls kunnen geven. Het gaat daarbij om het
informeren, stimuleren en faciliteren van de realisatie van nieuwe natuur,
en om het geven van financiële én fiscale stimulansen. De fiscale
stimulansen zijn als volgt:

7

Wij hebben gesproken met twee koepelorganisaties en een fiscaal specialist. Ook hebben we acht

individuele gebruikers van de regelingen gesproken: vijf eigenaren en beheerders, twee
rentmeesters en een accountant.

18

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit



het voor particulieren creëren van een persoonsgebonden aftrek voor
uitgaven voor natuurontwikkeling;



het beperken van belastingheffing bij staking van landbouwbedrijven
die permanent willen overschakelen naar natuur (LNV, 2009a).

Het financiële belang van de bovenstaande fiscale verruimingen is niet
bekend. De fiscale belemmeringen waarop de verruimingen betrekking
hebben, zijn bij een evaluatie in 2005 al aan het licht gekomen (Bakker et
al., 2005). Ook in ons eigen onderzoek werden ze door de geïnterviewden
onderschreven. Het aanpakken van deze fiscale knelpunten blijkt in de
praktijk lastig omdat een verruiming van de fiscale faciliteiten volgens het
ministerie van Financiën leidt tot extra controlelasten en hogere
uitvoeringskosten (Financiën, 2009a). Het lijkt er daarmee niet op dat de
fiscale knelpunten op korte termijn zullen worden opgelost.
Het uitblijven van verruiming van het fiscale instrumentarium is mogelijk
een van de verklaringen waarom natuurontwikkeling door particulieren
binnen de EHS ver achterblijft bij de doelstelling van 40.000 hectare in
2018. Met het gebrek aan animo voor natuurontwikkeling door
particulieren (particulier beheer) lijkt het behalen van de doelstelling
binnen de EHS steeds moeilijker.

2.2.2

Praktijktoets ’integraal duurzame stallen’

De maatschappelijke aandacht voor dierenwelzijn groeit en wordt vaak in
samenhang gezien met de bredere trend van verduurzaming. Vooral de
intensieve veehouderij staat in de belangstelling vanuit het oogpunt van
dierenwelzijn. De eerdergenoemde kabinetsdoelstelling 25 geeft hier
invulling aan.

In onze waarneming hebben wij vooral gekeken naar het aspect
dierenwelzijn. Wij hebben onderzocht of en in welke mate het Ministerie
van LNV de doelgroepen van het beleid – de veehouders – bereikt en hoe
deze het beleid vanuit hun perspectief ervaren.

Door een gerichte inzet van subsidie-instrumenten en fiscale voorzieningen – de Subsidieregeling investeringen in integraal duurzame
stallen, de Regeling MIA en de Regeling Vamil 8 – wil de minister van LNV
bereiken dat marktpartijen en veehouders voldoende worden
gestimuleerd om een duurzame en diervriendelijke veehouderij tot stand

8

Deze regelingen worden toegekend op basis van de Maatlat Duurzame Veehouderij, ontwikkeld

voor fiscale investeringsinstrumenten in welzijn- en milieuvriendelijke stallen die voldoen aan eisen
die verder gaan dan de wettelijke normen. MIA staat voor ‘milieu-investeringsaftrek’ en Vamil voor
‘willekeurige afschrijving milieu-investering’.

19

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

te brengen. Volgens het ministerie moet hiervan in de eerste jaren een
vliegwieleffect uitgaan om te kunnen bereiken dat in 2011 5% en in 2023
alle veehouderijen integraal duurzaam en diervriendelijk zijn.

Het Ministerie van LNV zet sinds 2008 ook in op maatregelen zoals
ketenbeïnvloeding en beïnvloeding van het consumentengedrag. Door
afspraken met de productieketen wil het ministerie het aanbod van
zogeheten tussensegmenten stimuleren. 9

Bereik doelgroep
Wij stelden vast dat het beleid eind 2009 breed bekend was bij de
melkvee-, varkens- en pluimveehouders. Van de genoemde financiële
instrumenten die het ministerie beschikbaar heeft gesteld, wordt sinds
2008 in toenemende mate gebruik gemaakt door veehouders die
investeren in integraal duurzame en diervriendelijke stallen.
Onze gesprekken met veehouders bevestigen dat de aandacht voor de
gehele keten de vraag naar duurzame en diervriendelijke producten uit de
veehouderij kan vergroten. Daarmee neemt ook de bereidheid toe om te
investeren in meer duurzame en diervriendelijke houderijsystemen.
Veehouders zijn zich de laatste jaren bewuster geworden van de
noodzaak om te investeren. Die toenemende bereidheid van veehouders
om meer aandacht te besteden aan het dierenwelzijn hangt ook samen
met de door de Europese Commissie aangekondigde aanscherping van
dierenwelzijneisen voor 2012 en latere jaren.

Uit onze gesprekken is ook gebleken dat het ministerie en de uitvoeringsorganisaties (DR en het Agentschap NL 10) de informatievoorziening goed
organiseren. Men is positief over de aanvraagprocedures voor de
regelingen, evenals over de ondersteuning die zij daarbij van de
uitvoeringsorganisaties kunnen krijgen. Over de toereikendheid van de
huidige subsidiemogelijkheden en de (hoogte van) fiscale voordelen zijn
onze gesprekspartners eveneens positief.

Besteding van middelen voor maatschappelijke probleemoplossing
In 2008 en 2009 zijn de jaarbudgetten voor de subsidie-instrumenten en
fiscale instrumenten tussentijds verruimd, omdat de belangstelling
hiervoor groter was dan verwacht. Voor 2010 en 2011 zijn al budgetten
gereserveerd die beschikbaar komen uit de nationale EU-enveloppe van
het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Het totale beschikbare bedrag

9

Vleesproducten uit het tussensegment zitten wat dierenwelzijn betreft tussen gangbaar en

biologisch vlees in. Via het breed aanvaarde keurmerk van de Dierenbescherming kunnen
producten uit deze tussensegmenten een of meer sterren krijgen.
10

Tot 2010: SenterNovem.

20

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

voor 2010 voor de Investeringsregeling duurzame stallen is met het extra
budget op € 11,3 miljoen uitgekomen.

Volgens het Agentschap NL worden er sinds 2008 jaarlijks ongeveer 600
integraal duurzame stallen gerealiseerd als gevolg van de fiscale
regelingen. Volgens het Jaarverslag 2008 van SenterNovem
(SenterNovem, 2009) was het totale door veehouders geclaimde bedrag
(dit is een schatting van het belastingvoordeel) voor deze regelingen ruim
€ 54 miljoen (2007: € 44 miljoen). De stijging in 2008 ten opzichte van
2007 kwam vooral door toegenomen investeringen in integraal duurzame
melkveestallen, waarvoor in de loop van 2008 de Maatlat Duurzame
Veehouderij werd geïntroduceerd. 11 De verwachting is dat er de komende
jaren sprake zal zijn van een verdere stijging. Welk deel van het claimbedrag kan worden toegerekend aan welzijnsgerelateerde investeringen,
is niet bekend.
In mei 2008 heeft het Ministerie van LNV de Subsidieregeling
investeringen in integraal duurzame stallen en houderijsystemen
opengesteld. De budgetten voor 2008 en 2009 bedroegen respectievelijk
€ 2,5 miljoen en € 10,7 miljoen, inclusief de extra verruiming die nodig
was omdat het aantal aanvragen veel hoger was dan het oorspronkelijk
budget toeliet. De minister verantwoordt zich over de uitgaven in het
jaarverslag.

Beleidsverantwoordingsinformatie
Sinds 2009 laat het ministerie jaarlijks onderzoek doen naar het aantal
integraal duurzame stallen. Op 1 januari 2009 waren er ongeveer 2.177
integraal duurzame stallen gerealiseerd (ASG, 2009). 12 Dit komt overeen
met 2% van het totaal aantal stallen in de drie grootste veehouderijsectoren (99.917). De stand op 1 januari 2010 wordt in het voorjaar 2010
gerapporteerd in de jaarlijkse monitor van de Animal Science Group
(ASG). Uitgaande van een gelijkblijvend realisatietempo (circa 700 tot
800 stallen per jaar) in 2010 en 2011, lijkt de beleidsambitie van de
minister voor eind 2011 – 5% van de stallen lijkt duurzaam en
diervriendelijk – haalbaar. 13

11

In april 2009 is de Maatlat Duurzame Veehouderij (MDV) uitgebreid met de thema’s energie

en gezondheid. De MDV is nu beschikbaar voor melkvee, pluimvee en varkens.
12

De doelstelling voor 2009 was 1,2% duurzame stallen. Op 1 januari 2009 waren nog

ongeveer 600 stallen in aanbouw.
13

Op basis van gegevens van ASG, het Agentschap NL/SenterNovem en de Dienst Regelingen

worden naar schatting jaarlijks ongeveer 600 MIA/Vamil-stallen, 80 tot 100 subsidiestallen en 100
tot 150 milieukeurstallen gerealiseerd. Dit zijn in totaal ongeveer 780 tot 830 stallen.

21

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

In 2010 heeft de minister van LNV de jaarlijkse rapportage Staat van het
dier geïntroduceerd. Met deze rapportage wil het Ministerie van LNV
inzicht verschaffen in de verbetering van het welzijn en de gezondheid
van gehouden dieren. De rapportage uit 2010 is een nulmeting en bevat
nog geen concrete informatie over de bereikte welzijnseffecten voor
landbouwdieren als gevolg van de uitvoering van het integraal duurzaam
stallenbeleid in 2008 en 2009.

Conclusie en aanbeveling
De realisatie van het aantal integraal duurzame en diervriendelijke stallen
ligt op schema volgens de door ASG opgestelde monitor. Hoe de minister
de doelstelling gaat bereiken om in 2023 alle stallen integraal duurzaam
en diervriendelijk te laten zijn, is op dit moment niet duidelijk. Het
uitgangspunt, dat er na de eerste stroom van investeerders een
vliegwieleffect zal ontstaan door navolging bij andere veehouders, is niet
nader uitgewerkt, evenmin als een tijdpad met tussendoelen tot 2023.

Wij bevelen de minister aan om tussendoelen tot 2023 op te stellen.

2.3

Oordeel over totstandkoming informatie in
jaarverslag over gevoerd beleid
De informatie over het gevoerde beleid dient op grond van de CW 2001:

•

op deugdelijke wijze tot stand te zijn gekomen;

•

te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften en

•

te voldoen aan de daaraan te stellen kwaliteitsnormen.

De eerste twee aspecten betrekken wij in dit oordeel. Over het derde
aspect rapporteren wij eerder in dit hoofdstuk onze bevindingen voor
zover wij daar onderzoek naar hebben gedaan.

Om tot een oordeel te komen over de totstandkoming van de informatie
over het gevoerde beleid selecteren wij jaarlijks één of enkele effect- of
prestatiegegevens. Dit jaar hebben we de totstandkoming van
prestatiegegeven realisatie % duurzame en diervriendelijke stallen
(artikel 21 en kabinetsprioriteit 25) uit het Jaarverslag 2009 van het
Ministerie van LNV onderzocht.

22

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Oordeel
Op grond van ons onderzoek hebben we vastgesteld dat de informatie
over het prestatiegegeven realisatie % duurzame en diervriendelijke
stallen op deugdelijke wijze tot stand is gekomen en voldoet aan de
verslaggevingseisen.

Dat de totstandkoming van dit prestatiegegeven voldoet, neemt niet weg
dat de dossiervorming ten behoeve van de totstandkoming van de
informatie over beleid van het Ministerie van LNV in het algemeen niet
voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Wij concluderen dat niet op
efficiënte wijze valt te reconstrueren hoe de beleidsinformatie bij het
Ministerie van LNV tot stand is gekomen. De meeste beleidsinformatie in
het jaarverslag is afkomstig van rapporten van gerenommeerde bedrijven
en instituten. De beleidsdirecties leggen echter de brongegevens van de
beleidsinformatie niet vast. Door de beperkte dossiervorming kon de
auditdienst slechts in overleg met de beleidsdirecties de herkomst van de
beleidsinformatie achterhalen. Dit speelt vooral als de beleidsdirectie
gegevens van derden bewerkt of voorlopige cijfers opneemt.
De minister gaat in het Jaarverslag 2009 niet in op de beperkte dossiervorming. In de bedrijfsvoeringsparagraaf van het Jaarverslag geeft de
minister aan dat vanuit de haar bekende informatie op artikelniveau geen
tekortkomingen zijn geconstateerd in de totstandkoming van
beleidsinformatie.

23

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

3

Bedrijfsvoering

Wij hebben de bedrijfsvoering van het Ministerie van LNV onderzocht.
Onder de bedrijfsvoering vallen alle bedrijfsprocessen die ervoor zorgen
dat een ministerie functioneert. Het gaat dan om de primaire processen,
de faciliterende processen en de sturing en beheersing daarvan.
In dit hoofdstuk geven we ons oordeel over het financieel beheer en
materieelbeheer en gaan we in op eventuele onvolkomenheden die we
daarin hebben aangetroffen (§ 3.1). Wij hebben geen onvolkomenheden
aangetroffen in de overige onderdelen van de bedrijfsvoering. Een
paragraaf over onvolkomenheden in de overige onderdelen van de
bedrijfsvoering ontbreekt dan ook. In § 3.2 schetsen we de ontwikkeling
in de onvolkomenheden in de bedrijfsvoering. Verder gaan we in op de
verantwoordings- en controleaspecten van het Investeringsbudget
Landelijk Gebied (§ 3.3) en kijken we naar een aantal vastgoedtransacties van DLO (§ 3.5). We komen in dit hoofdstuk ook terug op
enkele onderwerpen uit ons rapport Rijk Verantwoord 2008 (Algemene
Rekenkamer, 2008g): het managementcontrolsysteem van het ministerie
en het principe ‘single information single audit’ (sisa) (§ 3.4 en § 3.6).
Ten slotte geven we nog een oordeel over de totstandkoming van de
informatie over de bedrijfsvoering (§ 3.7).

3.1

Oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer
Het financieel beheer, het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden
administraties moeten op grond van de CW 2001 voldoen aan de eisen
van rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid.

Oordeel
De onderzochte onderdelen van het financieel beheer, het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties van het Ministerie van
LNV voldeden in 2009 aan de in de CW 2001 gestelde eisen, met
uitzondering van de naleving van Europese aanbestedingsrichtlijnen door
de Voedsel en Waren Autoriteit.

24

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Onvolkomenheid in Europese aanbesteding door de VWA
In 2009 is een nieuwe onvolkomenheid in het financieel beheer ontstaan.
Bij de VWA werden de richtlijnen voor Europese aanbesteding niet
nageleefd. In 2009 heeft de VWA een inkoopanalyse gemaakt. Hieruit
bleek dat meerdere inkoopcategorieën Europees aanbesteed moesten
worden. Dit heeft geleid tot negen Europese aanbestedingen met
definitieve gunning eind 2009. Dit betekent echter wel dat aan de
uitgaven in 2009 nog geen Europees aanbesteed contract ten grondslag
ligt. Daarom hebben wij bij de VWA een bedrag van € 2.078.441 als
onrechtmatig aangemerkt en € 774.855 als onzeker, en bij fusiepartner
de Plantenziektenkundige Dienst (PD) een bedrag van € 124.950 als
onrechtmatig. De VWA moest overgaan tot een aparte inkoopanalyse,
omdat het contractbeheer bij de VWA niet op orde is.

Op grond van het Kaderbesluit de Nieuwe VWA zullen de VWA, de PD en
de AID (Algemene Inspectiedienst) uiterlijk 1 januari 2012 fuseren tot de
Nieuwe VWA (nVWA). De nVWA-in-oprichting onderkent dat nog niet alle
daarvoor in aanmerking komende contracten Europees aanbesteed zijn.
In 2010 zal de toekomstige nVWA nog moeten werken aan het
contractbeheer en de procedures voor Europese aanbestedingen. De
contractadministratie is nog niet zodanig ingericht dat hieruit blijkt welke
contracten Europees aanbesteed moeten worden. In de contractenadministratie zou naast de contractduur ook de geraamde omvang van
het contractbedrag, eventueel per vier jaar, opgenomen moeten zijn. Ook
is het van belang dit inzicht te verkrijgen in de uitgaven van de andere
fusiepartners waar deze mogelijk de Europese aanbestedingsdrempel te
boven gaan.
Vooruitlopend op de fusie zou de toekomstige nVWA met een meer
centrale inkoopafdeling toezicht kunnen houden op de naleving van de
Europese aanbestedingsregels.

Wij bevelen de VWA aan in de planning van de aan te besteden producten
of diensten, opdrachten voor eenzelfde product of dienst in de tijd en
over de bedrijfsonderdelen of fusiepartners heen te cumuleren.

3.2

Ontwikkeling in de bedrijfsvoering
Figuur 3 toont de ontwikkeling van de onvolkomenheden in de bedrijfsvoering van het Ministerie van LNV over de afgelopen drie jaar. Te zien is
welke onvolkomenheden wij de laatste jaren hebben aangetroffen in het
financieel beheer en het materieelbeheer en in de overige onderdelen van
de bedrijfsvoering, en welke onvolkomenheden zijn opgelost.

25

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

26
Figuur 3

In 2009 is een nieuwe onvolkomenheid ontstaan bij de Europese
aanbesteding bij de VWA. In paragraaf 3.1 hebben wij deze
onvolkomenheid toegelicht.

3.2.1

Onvolkomenheid in programma-uitgaven kleine relaties opgelost

Uit figuur 3 af te leiden dat de enige onvolkomenheid uit 2008, het
beheer van programma-uitgaven aan kleine relaties, in 2009 is opgelost.
Het beheer van de programma-uitgaven betreft het verstrekken van
subsidies en opdrachten aan derden om de beleidsdoelstellingen van het
ministerie te realiseren. Het gaat om relatief kleine bedragen die het
ministerie betaalt aan een grote diversiteit aan organisaties.
De onvolkomenheid bestond eruit dat het ministerie programma-uitgaven
niet goed genoeg toekende en afrekende. Het ministerie maakte ook geen
duidelijk onderscheid tussen opdrachten aan derden en subsidies. Ten
slotte was er volgens de Algemene Rekenkamer extra aandacht nodig
voor de rol van het Financieel Dienstencentrum (FDC) als toetser van de
dossiers die ten grondslag liggen aan de programma-uitgaven. De
minister kondigde in haar reactie op het RJv 2008 de volgende stappen
aan:
•

de introductie van standaardbrieven voor opdrachten en voor
subsidies;

•

een scherper toezicht van het FDC op de naleving van centrale
afspraken en toepassing van wet- en regelgeving;

•

extra ruimte binnen de bestaande formatie van het FDC om deze
verscherpte rol in te vullen;

•

een onderzoek naar aard en omvang van het geheel aan programmauitgaven.

Over 2009 trekt de Algemene Rekenkamer de conclusie dat de in dat jaar
ondernomen initiatieven voldoende effect hadden. De nieuwe standaard-

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

brieven voor subsidies en opdrachten werkten goed. Dit had tot gevolg
dat voorwaarden voor begunstigden en opdrachtnemers duidelijk zijn
geformuleerd. Het ministerie kan daardoor ook eindafrekeningen van
subsidies en opdrachten beter afhandelen. Daarnaast is de rol van het
FDC versterkt als bewaker van het beheer van de programma-uitgaven.
Het FDC heeft voor deze versterkte rol extra formatie gekregen. Het
ministerie rondde het onderzoek naar de aard en omvang van de
programma-uitgaven in april 2010 af.

Uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer in 2009 bleek dat er nog
wel aandachtspunten waren in het beheer van de programma-uitgaven.
Het gaat om het toezicht op het naleven van procedures en om het tijdig
afrekenen van oude verplichtingen en voorschotten.

3.2.2

Financiële functie

Nieuw financieel systeem en jaarverantwoording
Vorig jaar hebben wij geconcludeerd dat het opstellen van de jaarverantwoording nog steeds moeizaam verloopt en blijvende aandacht
vergt. Wij hebben aangegeven dat het van belang is dat tussentijdse
afsluitingen met voldoende diepgang worden geanalyseerd, zodat
problemen op tijd aan het licht komen en worden opgelost.

Het Ministerie van LNV heeft over 2009 de jaarverantwoording
met goedkeurende accountantsverklaring op tijd opgeleverd. De weg daar
naartoe verliep ook dit keer moeizaam. Dat komt vooral door
aanloopproblemen bij de invoering op 1 januari 2009 van een nieuw
financieel systeem (E-procurement, inkoop, en Finance, hierna E&Fsysteem). Zo waren er technische problemen bij de verwerking van
subsidieafrekeningen en vond voor het kerndepartement geen tussentijdse afsluiting plaats. Het Ministerie van LNV kon ook pas in de tweede
helft van het jaar reguliere maandafsluitingen doen; financiële
rapportages waren pas later in het jaar beschikbaar en in eerste
instantie moeilijk toegankelijk.

De aanloopproblemen hebben geresulteerd in overschrijding van betaaltermijnen, 57 dubbele betalingen en betaling van facturen zonder
toereikende vastlegging in het E&F-systeem of de prestaties zijn
geleverd. Het FDC heeft deze problemen gesignaleerd in de zomer van
2009. Het FDC is daarna overgegaan tot terugvordering en tot herstel van
de vastlegging. Het FDC heeft rond de jaarwisseling de oorzaken van de
betaalproblemen weggenomen door technische aanpassingen in het E&Fsysteem. Wel heeft de auditdienst een bedrag van € 1,2 miljoen aan

27

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

onzekerheden opgenomen voor een aantal betalingen waarvan het niet
duidelijk is of een prestatie aan de betaling ten grondslag ligt.

De baten-lastendiensten hebben hun baten-lastenadministraties tussentijds afgesloten. In vergelijking met voorgaande jaren is de tussentijdse
afsluiting een verbetering die het mogelijk maakt problemen op tijd te
ontdekken. De baten-lastendiensten zouden overigens meer profijt van de
tussentijdse afsluitingen kunnen hebben door meer aandacht te besteden
aan de controle en de analyse van de uitkomsten.
Naast hun baten-lastenadministraties hebben DR en DLG ook een
kasadministratie voor de programmagelden. Deze administraties zijn in
2009 niet tussentijds afgesloten, gecontroleerd en geanalyseerd.
In 2010 wordt het E&F-systeem ook ingevoerd bij de baten-lastendiensten DR, nVWA en DLG, waarbij het ministerie gebruik zal maken van
de inmiddels opgedane ervaringen. Uiterlijk per 1 januari 2011 volgt de
Dienst ICT-Uitvoering (DICTU). Om eventuele problemen op tijd te
ontdekken en op te lossen vinden wij het van belang dat de diensten in
2010 een tussentijdse afsluiting uitvoeren en de resultaten grondig
controleren en analyseren.
Verdere stroomlijning van het financieel beheer is mogelijk als DR en
DLG hun kasadministratie onderbrengen in het E&F-systeem. Daarmee
kan het Ministerie van LNV het beheer van het oude financiële systeem
stopzetten. De directie FEZ van het ministerie heeft aangegeven ernaar te
streven om het oude systeem per 1 januari 2011 buiten gebruik te
stellen.

Beheersing van de interne processen
Het Ministerie van LNV heeft in 2009 grote veranderingen doorgevoerd in
de interne organisatie (zie ook paragraaf 1.3). Dit heeft geleid tot de
vorming van een beleidskern, centralisatie en standaardisatie van de
bedrijfsvoering en organisatorische veranderingen in de controlfunctie.
Veel processen moesten hierop opnieuw worden ingericht. In 2010 wil het
ministerie de taken en bevoegdheden duidelijk hebben belegd en de
administratieve organisatie hebben beschreven.

Financieel beheer Dienst ICT-Uitvoering
De uitvoerende ICT-taken van het Ministerie van LNV zijn ondergebracht
bij de Dienst ICT-Uitvoering (DICTU). Vorig jaar hebben wij de
autorisaties in het financieel systeem en de volledigheid van en controle
op uitgaande facturen als aandachtspunten benoemd voor het financieel
beheer van DICTU. DICTU heeft de aandachtspunten opgepakt in 2009,
maar er is ruimte voor verdere verbetering van de volledigheid en
controle op uitgaande facturen.

28

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

29

3.3

Investeringsbudget Landelijk Gebied:
verantwoording en controle
Investeringsbudget Landelijk Gebied
Sinds de invoering van de Wet inrichting landelijk gebied per 1 januari
2007 zijn de provincies verantwoordelijk voor een aanzienlijk deel van de
planvorming en uitvoering van de rijksdoelen in het landelijk gebied,
onder meer voor het realiseren van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS)
en Recreatie om de Stad. Rijk en provincies hebben in bestuursovereenkomsten gedetailleerde afspraken gemaakt over de prestaties die
provincies per operationeel doel moeten leveren in de periode van 2007
tot en met 2013. Het Investeringsbudget Landelijk gebied (ILG) verschaft
de provincies de daarvoor benodigde middelen. In de bestuursovereenkomsten is aangegeven dat het budget gedurende de zevenjarige
periode flexibel kan worden ingezet zonder schotten tussen doelen of
begrotingsjaren. Een belangrijk deel van de ILG-gelden wordt ingezet
voor de realisatie van de EHS, die door de Tweede Kamer in 2007 is
aangemerkt als groot project.
In totaal betaalt het Rijk op voorschotbasis een bedrag van circa € 3,5
miljard aan de provincies. De rijksbijdrage is in de begroting van het
Ministerie van LNV terug te vinden in de artikelen 22, 23, 24 en 27.

In onze rapporten Beleidsvrijheid specifieke uitkeringen en Financiële
verhoudingen tussen de bestuurslagen (Algemene Rekenkamer, 2006b en
2009f) hebben wij aangeven wat onze uitgangspunten zijn bij de
beoordeling van specifieke uitkeringen. In ons rapport Terugblik EHS
Rekenkamer, 2009c) gaan wij in op de realisatie van de EHS. In ons
rapport Staat van de beleidsinformatie 2009 (Algemene Rekenkamer,
2009b) gaan wij in op de beleidsinformatie over Recreatie om de Stad en
in onze rapporten bij de Jaarverslagen 2005, 2006, 2007 en 2008 van
LNV (Algemene Rekenkamer, 2006c, 2007b, 2008f en 2009h) hebben wij
aandacht gevraagd voor de controle op de besteding van de rijksbijdrage
en de controle op de realisatie van de afgesproken prestaties. Verder
hebben wij erop gewezen dat de aanwijzing door de Tweede Kamer van
de EHS in 2007 als groot project een zware verantwoordingsplicht met
zich mee brengt voor het Ministerie van LNV. Deze verzwaring staat op
gespannen voet met het uitgangspunt van het ILG dat de verantwoording
door de provincies aan het departement pas in 2013 hoeft plaats te
vinden. Daardoor kan niet volledig worden voldaan aan de Regeling grote
projecten. Een oplossing daarvoor is nog niet gevonden.
In ons Rapport bij het Jaarverslag 2008 (Algemene Rekenkamer, 2009g)
hebben wij aanbevelingen geformuleerd voor de verantwoording van het

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

ILG. Daarbij ging het om het in kaart brengen van de uitgangssituatie
voor de te realiseren doelen en de tijdige oprichting van een Comité van
Toezicht (CvT). Inmiddels is de beginsituatie per 1 januari 2007 bekend
en is het CvT opgericht en aan het werk.

Voortgang, evaluatie en verantwoording
Gedeputeerde Staten doen jaarlijks aan het Rijk verslag over de
voortgang. Deze jaarlijkse rapportage heeft een informerend karakter.
Verantwoording is pas aan de orde aan het einde van de zevenjarige ILGperiode. Zowel de voortgangsrapportages als de eindverantwoording gaan
over de gerealiseerde prestaties en de besteding van de rijksbijdrage per
operationeel doel.
Halverwege de looptijd in 2010 is er een evaluatiemoment dat wordt
aangeduid als ‘mid-term review’. De evaluatie is bedoeld als een moment
voor gezamenlijke reflectie van Rijk en provincie over de voortgang van
de prestaties en over de eventuele noodzaak tot bijsturing.
De Wet inrichting landelijk gebied geeft de minister de mogelijkheid het
investeringsbudget in het nadeel van de provincie te wijzigen indien het
de provincie kan worden aangerekend dat de afgesproken prestaties
onvoldoende zijn gerealiseerd. Een voorwaarde daarvoor is dat de
minister Gedeputeerde Staten op basis van de mid-term review
waarschuwt dat zij gerede twijfel heeft over de realisatie van de
prestaties. Het Ministerie van LNV heeft nog geen interne procedure
opgesteld voor het geven van waarschuwingen. Sancties opleggen kan de
minister pas twee jaar na het afgeven van de waarschuwing.

Beoordeling financiële informatie
De Wet inrichting landelijk gebied bevat geen bepalingen over de controle
op de besteding van de rijksbijdrage door de provincies. De
controleaspecten van het ILG zijn geregeld in een bijlage bij de
bestuursovereenkomsten. Oorspronkelijk was daarin opgenomen dat de
controle plaatsvindt volgens het principe van ‘single information, single
audit’. In 2007 heeft met Ministerie van LNV besloten dit principe niet in
te voeren, waarna in 2009 nieuwe afspraken zijn gemaakt over de
controle op de bestedingen. Afgesproken is dat de provincie bij de
jaarlijkse voortgangsrapportage en bij het eindverslag over de periode
2007 tot 2013 een accountantsverklaring verstrekt die aangeeft dat de
(cumulatieve) rijksbijdrage op de juiste wijze is ontleend aan de
gecontroleerde provinciale jaarrekening. Het Ministerie van LNV en de
provincies hebben geen afspraken gemaakt over het uitvoeren van een
review op de werkzaamheden van de provinciale accountant.

30

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

DLG en DR geven een belangrijk deel van de rijksbijdrage uit. Daarom
geeft de auditdienst van LNV jaarlijks verklaringen af bij de financiële
gegevens die DLG en DR daarover aanleveren aan de provincies. Dankzij
deze verklaringen en de verklaringen van de provinciale accountants,
krijgt de minister een redelijke mate van zekerheid over de vraag of de
totale rijksbijdrage per provincie is besteed aan de uitvoering van het
ILG. Wel constateren wij dat de controle niet is toegesneden op het feit
dat het ILG-budget afkomstig is van vier begrotingsartikelen. De
accountantsverklaringen geven daardoor geen zekerheid over de
bestedingen per operationeel doel. Hierdoor verkrijgt de minister geen
zekerheid over de bestedingen per begrotingsartikel en kan de minister
na afloop van de ILG-periode niet per begrotingsartikel vaststellen welk
deel van het ILG-budget daaraan is uitgegeven. Dit betekent dat wanneer
bijvoorbeeld geld voor ILG-doelen op het terrein van artikel 23 Natuur
wordt aangewend voor ILG-doelen op het terrein van artikel 24
Landschap en recreatie dit mogelijk niet wordt opgemerkt door de
minister, omdat zij op dit punt geen controle-informatie ontvangt.

Beoordeling prestatiegegevens
De minister van LNV heeft op basis van de Regeling Investeringsbudget
Landelijk Gebied in november 2009 een Comité van Toezicht (CvT)
ingesteld dat de voortgang van de afgesproken prestaties moet
beoordelen. Het CvT brengt in mei 2010 een tussenrapport uit en in 2014
een eindrapportage. De minister van LNV en de provincies kunnen het
tussenrapport betrekken bij de midterm review. Op basis van het
eindrapport zal de minister van LNV in 2014 moeten beoordelen of de
provincies de afgesproken prestaties in voldoende mate hebben geleverd.

Het CvT is de enige instantie die de betrouwbaarheid van de door de
provincies gerapporteerde prestatiegegevens vaststelt. Het CvT zal de
komende jaren veel werk moeten verzetten om zich over alle twaalf
provincies een oordeel te vormen met betrekking tot kwaliteit en
kwantiteit van de geleverde prestaties.

Doordat de beoordeling van de prestatiegegevens uitsluitend is
ondergebracht bij het CvT, wordt een essentiële controlerende taak
volledig buiten de ambtelijke organisatie gehouden. Voor de Algemene
Rekenkamer is het werk van het CvT van belang om zich in 2014 een
oordeel te kunnen vormen over de rechtmatigheid van de afrekening van
de ILG-voorschotten. Daarvoor is het nodig dat de Algemene Rekenkamer
beoordeelt of zij voor haar eigen oordeel gebruik kan maken van de
controlewerkzaamheden van het CvT. Dit kan in de vorm van een review.

31

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Conclusies en aanbevelingen
Wij constateren dat het sturings- en verantwoordingsarrangement voor
het ILG op onderdelen onevenwichtig is. Enerzijds zijn er gedetailleerde
prestatieafspraken bij aanvang van de ILG-periode en daarop
aansluitende verantwoordingseisen; anderzijds hebben de provincies
gedurende de looptijd van het ILG een grote beleidsvrijheid en is het
controlearrangement niet toegesneden op de gedetailleerde
verantwoordingseisen.

Wij bevelen de minister van LNV aan om bij de bespreking van de
resultaten van de mid-term review aanvullende afspraken met de
provincies te maken over de controle op de bestedingen van de
rijksbijdrage per operationeel doel. Daarbij moet ook een oplossing
worden gezocht voor de spanning tussen het controle- en
verantwoordingsarrangement voor het ILG en de status van de EHS als
groot project. Ook bevelen wij de minister aan om met de provincies
afspraken te maken over het uitvoeren van een review door de
auditdienst van LNV op de werkzaamheden die een provinciale accountant
verricht voor de verantwoording tegenover het ILG.
Verder bevelen wij de minister aan om een interne procedure op te
stellen om op basis van de mid-term review te beoordelen of de
provincies de afgesproken prestaties voldoende realiseren en te bewaken
dat het ministerie de hiervoor noodzakelijke informatie ontvangt.

3.4

Managementcontrolsysteem
Een managementcontrolsysteem (MCS) is een organisatorische
voorziening die tot doel heeft te waarborgen dat een organisatie op
beheerste wijze en goed bestuurd haar taken uitvoert en doelen
realiseert, en zich daarover ook kan verantwoorden. Een goed MCS vormt
dus een waarborg voor een goede bedrijfsvoering. In ons rapport Rijk
verantwoord 2008 (Algemene Rekenkamer, 2008g) hebben wij toegezegd
om in 2009 het instrument MCS in samenspraak met de ministeries
verder uit te werken.
Dit hebben we gedaan in expertmeetings die we in maart 2010 hebben
gehouden. Wij zijn van plan om het verslag hiervan rondom
Verantwoordingsdag op onze website (www.rekenkamer.nl) te plaatsen.

Van een drietal onderwerpen signaleren wij al enkele jaren dat zij
bijzondere aandacht vragen. Dat zijn de sturing van grote ICT-projecten,
de naleving van de Europese aanbestedingsregels en de realisatie van de
taakstellingen. Dit jaar zijn wij rijksbreed voor deze onderwerpen

32

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

nagegaan in hoeverre het departementale MCS een goede beheersing
ervan ondersteunt.

3.4.1

ICT

‘ICT in control’ is een belangrijk onderdeel van het MCS van een
ministerie. Onder ICT in control vallen de volgende twee onderwerpen:
•

de inrichting van de functie van chief information officer (CIO);

•

de rapportage over grote ICT-projecten.

•
In 2008 heeft het kabinet besloten dat alle ministeries in het tweede
kwartaal van 2009 de CIO-functie zouden invullen. In haar brief van 12
december 2008 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) de Tweede Kamer geïnformeerd over de taken,
verantwoordelijkheden en bevoegdheden van deze rol. Inmiddels is bij
alle ministeries de CIO-functie ook inderdaad ingevuld. De minister van
BZK wil met de aanstelling van CIO’s op alle departementen en de
introductie van uniforme rapportages over grote ICT-projecten aan de
Tweede Kamer, de uitvoering en de besturing van grote ICT-projecten
verbeteren.

Rapportage CIO van LNV aan bestuursraad
Het Ministerie van LNV heeft in 2009 circa € 120 miljoen aan ICT besteed.
Hiervan heeft zo’n € 50 miljoen betrekking op ontwikkelingskosten en
zo’n € 70 miljoen op beheerkosten. De ontwikkelingskosten worden
uitgebreid behandeld in het meerjareninvesteringsplan ICT (MIP ICT); het
ministerie geeft 80% van de ontwikkelingskosten uit aan dertien grote
ICT-projecten binnen het ministerie. Eind 2009 voldoen vier van deze
projecten aan de criteria van een groot ICT-project waarover aan het
Ministerie van BZK gerapporteerd moet worden. Voor deze projecten geldt
dat de ontwikkelkosten meer dan € 20 miljoen bedragen.

De CIO rapporteert over de dertien grote ICT-projecten aan de
bestuursraad. De eerste rapportage is eind februari 2010 gereedgekomen
en betreft de periode tot en met het derde kwartaal 2009. Deze
rapportage vormt de basis voor de verplichte rapportage aan het
Ministerie van BZK over grote ICT-projecten in 2009.

Rapportage grote ICT-projecten aan het Ministerie van BZK
De minister van BZK wil met de ingezette acties (zoals de aanstelling van
CIO’s op alle departementen en de introductie van uniforme rapportages
aan de Tweede Kamer over grote ICT-projecten) de uitvoering en de
besturing van grote ICT-projecten verbeteren.

33

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

34

Het Ministerie van BZK rapporteert aan de Tweede Kamer over de grote
ICT-projecten binnen de rijksoverheid. Alle ministeries zenden daartoe
een rapportage over hun eigen grote ICT-projecten aan het Ministerie van
BZK. Wij constateren dat in de Rapportage 2008 van het Ministerie van
BZK de geraamde looptijd van de beide LNV-projecten niet overeenkomt
met de geraamde looptijd van dezelfde projecten in de Rapportage 2008
die het Ministerie van LNV aan het Ministerie van BZK heeft opgestuurd.
Abusievelijk heeft het Ministerie van BZK de conceptgegevens die het
Ministerie van LNV had aangeleverd in de officiële rapportage aan de
Tweede Kamer opgenomen.

Informatiebeveiliging
In de lidstaten van de Europese Unie keren diensten die zijn aangewezen
als betaalorgaan Europese subsidies uit. De Europese regelgeving schrijft
de betaalorganen voor om aan een van de internationale normen voor
informatiebeveiliging te voldoen. Het Ministerie van LNV heeft voor
zichzelf als geheel, en daarmee voor zijn betaalorganen DR en DLG,
gekozen voor ISO 27001 en ISO 27002. Deze standaarden zijn in 2007
verwerkt in het Standaardbeveiligingsniveau voor informatievoorziening
van het Ministerie van LNV (SBNi). Met het gebruik van SBNi zal het
ministerie ook voldoen aan het Voorschrift Informatiebeveiliging
Rijksdienst.
In 2007 heeft de baten-lastendienst DICTU, die de ICT binnen het
Ministerie van LNV verzorgt, een programma opgesteld om het SBNi in de
periode 2008 tot en met 2010 in zijn organisatie te implementeren. De
implementatie is vertraagd ten opzichte van de oorspronkelijke planning.
Dit betekent dat DICTU in 2010 extra inspanningen moet leveren om eind
2010 volledig aan het SBNi te voldoen. Wij zullen de voortgang in 2010
onderzoeken.

Autorisatiebeheer
De auditdienst van het Ministerie van LNV heeft begin 2009 een
onderzoek uitgevoerd naar de invoering van het nieuwe financiële
systeem bij het kerndepartement. De auditdienst constateerde dat het
autorisatiebeheer onvoldoende was, omdat enkele medewerkers meer
rechten hadden dan gewenst. Het is daarom van belang dat FEZ als
eigenaar van het financiële systeem:

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

35

•

periodiek de autorisaties in het systeem controleert op te ruime
bevoegdheden;

•

vaststelt dat handelingen in het systeem worden geregistreerd en
actie onderneemt bij verkeerde handelingen.

3.4.2

EU-aanbestedingen

Sinds begin jaren zeventig bestaan er binnen de Europese Unie (EU)
regels om ervoor te zorgen dat alle bedrijven binnen de EU, ongeacht hun
nationaliteit, kunnen meedingen naar overheidsopdrachten binnen de EU.
Daarnaast bevorderen deze regels de transparantie en integriteit van het
overheidshandelen. Wij moeten echter al vele jaren constateren dat deze
regels geregeld worden overtreden. Wij zien de naleving van de Europese
aanbestedingsregelgeving als een belangrijk aandachtspunt voor een MCS
van een ministerie. Wij vinden het van belang dat ministers inzicht
hebben in de mogelijke oorzaken van het niet-naleven van deze regels.
Wij zijn daarom voor 2009 nagegaan of en hoe elk ministerie daar inzicht
in krijgt. Daartoe hebben we bij het Ministerie van LNV onderzocht hoe de
auditdienst de naleving van de Europese aanbestedingsregelgeving heeft
gecontroleerd. In principe beoordeelt de auditdienst bij alle controleobjecten het inkoopproces, onderzoekt de dienst de grote crediteurbedragen op onterecht niet Europees aanbesteden en verricht de dienst
een aantal deelwaarnemingen per controleobject. In 2009 is de diepgang
bij de diverse controleobjecten wisselend geweest. Bij de VWA heeft de
auditdienst in 2009 een verdiepend onderzoek uitgevoerd omdat de
contractadministratie en de inkoopfunctie in 2008 te wensen over liet.
Voor een nadere toelichting verwijzen wij naar paragraaf 3.1.

3.4.3

Taakstelling

In de Nota Vernieuwing Rijksdienst van september 2007 (Kabinet, 2007b)
heeft het kabinet een taakstelling voor de rijksdienst vastgelegd. Die
taakstelling is een bezuiniging van € 630 miljoen, verdeeld over de
ministeries en over 35 zelfstandige bestuursorganen (zbo’s). Deze
taakstelling gaat gepaard met een afname van de personeelsomvang met
circa 11.000 fte’s. Daarbij komt nog een taakstelling van ongeveer 1.800
fte’s bij de zogenoemde tariefgefinancierde diensten, dat wil zeggen
diensten van agentschappen en zbo’s die geheel of gedeeltelijk door
derden worden betaald. In totaal is de afslanking voor het Rijk dus
vastgesteld op ongeveer 12.800 fte’s in de periode 2008 tot en met 2011.
Als peildatum voor de afslanking is aangehouden de feitelijke bezetting in
fte's op 31 december 2006: totaal 175.000 fte’s waarvan 120.000 fte’s bij

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

het Rijk en 55.000 fte’s bij zbo’s. De taakstelling is verdeeld over 2008
(1/8 deel), 2009 (1/8 deel), 2010 (1/4 deel) en 2011 (1/2 deel). Bij de
taakstelling is rekening gehouden met de verschillende onderdelen van de
ministeries, namelijk beleid, ondersteuning, inspectie en uitvoering.
Beleid moet met ongeveer 20% verminderen, ondersteuning met
ongeveer 25%, inspectie met ongeveer 20% en uitvoering met ongeveer
5 à 10%.
De minister van BZK is verantwoordelijk voor de coördinatie van dit
programma en voor de voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer. De
vakministers zijn verantwoordelijk voor het realiseren van de taakstelling
op hun eigen ministeries. Ieder ministerie heeft voor zichzelf en voor de
zbo's die onder het ministerie ressorteren, een plan van aanpak opgesteld
waarin staat hoe de taakstelling zal worden ingevuld volgens de
aangegeven fasering en binnen de kaders die daarbij zijn gesteld in
termen van geld en functies.

De inhuur van derden mag niet stijgen om de weggevallen fte’s van de
taakstelling Vernieuwing Rijksdienst te compenseren. Cijfers over de
inhuur van externen zijn niet opgenomen in de voortgangsrapportages
over de Vernieuwing Rijksdienst. Wel rapporteren de ministeries sinds
2007 in hun departementale jaarverslag over hun externe inhuur.

Uitvoering taakstelling
De vraag is hoe per ministerie de voorgenomen taakstelling wordt
uitgevoerd. Is het management op dit terrein in control? Om antwoorden
op deze vragen te krijgen hebben wij het plan van aanpak van het
Ministerie van LNV nader bekeken. We hebben onderzocht hoe dit plan
wordt uitgevoerd en hoe het ministerie de voortgang bewaakt.

Het plan van aanpak dateert van juli 2007 en is nog steeds van kracht.
Het plan geeft duidelijk weer welke veranderingen het Ministerie van LNV
wil bereiken, welke acties daarvoor nodig zijn en wie waar
verantwoordelijk voor is.
De Directie Organisatie en Bedrijfsvoering (DOB) en de directie FEZ
bewaken de voortgang van het plan, ook wat betreft de verdeling over de
verschillende categorieën. Per trimester stellen deze directies een
voortgangsrapportage op over de volledige veranderopgave – zowel
kwalitatief als kwantitatief.
De bewaking van de budgettaire taakstelling ligt bij de directie FEZ.
De controle op de uitvoering van het plan in fte en tijd verloopt via
monitoring van de voortgang door DOB.

36

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Inhuur externen
In 2009 is bepaald dat de uitgaven voor externe inhuur van de
rijksoverheid per jaar niet meer mogen bedragen dan 13% van de totale
personele kosten. Hogere uitgaven voor externe inhuur moeten worden
uitgelegd. Iedere minister rapporteert aan de Tweede Kamer over de
hoogte van de uitgaven voor externe inhuur in een bijlage bij het
jaarverslag. Wij hebben vastgesteld dat deze bijlage door de auditdienst
is gecontroleerd.
Wij zijn voor de verantwoording over 2009 nagegaan of de informatie die
de minister van LNV heeft opgenomen in de bijlage grote verschillen
bevat ten opzichte van de informatie uit de jaarverslagen 2007 en 2008
en hoe de minister deze verschillen toelicht. Het blijkt dat de uitgaven
voor de inhuur van externen ten opzichte van 2007 met 46% zijn
gestegen en ten opzichte van 2008 met 2%. De uitgavenrealisatie in 2009
blijft binnen het vastgestelde kader van 13% volgens het jaarverslag van
het Ministerie van LNV.

3.5

Vastgoedtransacties Dienst Landbouwkundig
Onderzoek
De Algemene Rekenkamer heeft in 2009 onderzoek gedaan naar een
aantal vastgoedtransacties van de stichting Dienst Landbouwkundig
Onderzoek (DLO). Het ging daarbij onder meer om de verkoop van
proefterreinen die de Staat der Nederlanden bij de verzelfstandiging van
DLO in 2000 in eigendom heeft overgedragen aan DLO. Bij de
verzelfstandiging is bepaald dat DLO goedkeuring aan het ministerie moet
vragen voor de aan- en verkoop van onroerende zaken en voor de
bestemming van de opbrengsten. De Directie Kennis en Innovatie (DKI)
van het Ministerie van LNV is daarvoor het aanspreekpunt.

Uit ons onderzoek blijkt dat één van deze proefterreinen in 2007 voor
€ 1,7 miljoen ondershands door DLO aan een projectorganisatiebureau is
verkocht. Een recente taxatie onbrak. De verkoopprijs die partijen zijn
overeengekomen lag ver onder de marktwaarde (zelfs onder de
executiewaarde) van een taxatie die in 1998, in opdracht van de Staat
der Nederlanden, had plaatsgevonden. In reactie hierop hebben het
Ministerie van LNV en DLO aangegeven dat de administratieve organisatie
van DLO wordt aangepast om een herhaling te voorkomen.
Bij het toezicht dat DKI op vastgoedtransacties van DLO uitoefent, wordt
volledig gesteund op de schriftelijke mededeling van de Raad van
Toezicht dat de voorgestelde transactie in overeenstemming is met het
beleidskader voor DLO. DKI vergewist zich er niet van dat zij op een

37

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

verantwoorde wijze kan steunen op de werkzaamheden van de Raad van
Toezicht.

De Algemene Rekenkamer acht het van belang dat DKI meer inhoud geeft
aan het toezicht op de werking van de interne procedures voor vastgoedtransacties bij DLO. De Algemene Rekenkamer zal in het in 2010 te
starten onderzoek Vastgoedtransacties van RWT’s aandacht besteden aan
de vastgoedtransacties van DLO.

3.6

Single information single audit
Het kabinetsbeleid is gericht op het verminderen van de administratieve
lasten voor de overheid, zowel op rijksniveau als op provinciaal en
gemeentelijk niveau. Een van de middelen die het kabinet daarvoor inzet,
is het principe ‘single information single audit’ (sisa). Sisa houdt in dat
provincies en gemeenten zich niet over elke specifieke uitkering die zij
vanuit het Rijk ontvangen, afzonderlijk hoeven te verantwoorden en dat
de accountantscontrole van de specifieke uitkeringen deel uitmaakt van
de controle van de jaarlijkse financiële verantwoording.

Specifieke uitkeringen in de Financiële-verhoudingswet
In artikel 15a lid 1 van de Financiële-verhoudingswet wordt het instrument ‘specifieke
uitkering’ als volgt omschreven: “Elke bijdrage uit ’s Rijks kas die door of vanwege Onze
Minister wie het aangaat onder voorwaarden ten behoeve van een bepaald openbaar
belang aan provincies en gemeenten wordt verstrekt, is een specifieke uitkering.”
Met andere woorden: specifieke uitkeringen zijn bestemd voor specifieke doelen die door
gemeenten of provincies moeten worden gerealiseerd. Omdat er veel administratieve
lasten zijn gemoeid met deze uitkeringen, wil het kabinet ze drastisch in aantal reduceren.
Met de wijziging van de Financiële-verhoudingswet per 1 augustus 2008 is er een nieuwe
optie binnen de categorie van specifieke uitkeringen bijgekomen: de verzameluitkering.
Hierin worden afzonderlijke specifieke uitkeringen gebundeld tot één uitkering per
beleidsthema. Daarnaast kunnen op grond van de wetswijziging specifieke uitkeringen
worden omgezet in decentralisatie-uitkeringen. Voor zover de specifieke uitkeringen
gehandhaafd blijven, wil het kabinet sisa inzetten om de lastendruk te verminderen.

Het sisaprincipe wordt toegepast sinds het verantwoordingsjaar 2006.
Gemeenten en provincies hebben dus voor het eerst in 2007 volgens dit
principe hun verantwoording aangeleverd bij de departementen.
Behalve sisa wordt ook ‘single review’ toegepast door de departementale
auditdiensten. Dat wil zeggen dat de accountant van een provincie of een
gemeente slechts één keer wordt gereviewd door een accountant van het
Rijk.

38

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Het Ministerie van BZK coördineert het beleid voor sisa en single review,
om ervoor te zorgen dat alle departementen op adequate wijze worden
voorzien van informatie over specifieke uitkeringen.

Ontwikkeling specifieke uitkeringen
Volgens het Onderhoudsrapport Specifieke uitkeringen (OSU) 2009 dat op
27 april 2009 door de minister van BZK aan de Tweede Kamer is
gestuurd, bedroeg het totaal aantal specifieke uitkeringen 109 (Ministerie
van BZK, 2009). Het Ministerie van LNV had in 2009 zes specifieke
uitkeringen. Het Ministerie van LNV past de verzameluitkering toe. Er zijn
in 2009 geen specifieke uitkeringen omgezet in een decentralisatieuitkering.

Toepassing sisa
Provincies en gemeenten dienden zich in 2009 via de Sisabijlage 2008 te
verantwoorden over de specifieke uitkeringen. Er waren in 2008 bij het
Ministerie van LNV twee specifieke uitkeringen die onder de sisasystematiek vielen. 14 Er is één specifieke uitkering, het ILG, die niet op
basis van de sisasystematiek is verantwoord. De reden hiervoor is dat het
ministerie meer verantwoordingsinformatie over het ILG wil hebben dan
mogelijk is in de sisabijlage. Voor een verdere toelichting verwijzen wij
naar paragraaf 3.3 van dit rapport.

Het komt voor dat decentrale overheden een beroep doen op
subsidieregelingen van het Ministerie van LNV. De verantwoording
daarover volgt de procedure voor de betreffende subsidieregeling.

3.7

Oordeel over totstandkoming informatie in
jaarverslag over bedrijfsvoering
In de bedrijfsvoeringsparagraaf van het jaarverslag van een ministerie
verantwoordt de minister zich over de rechtmatigheid van de begrotingsuitvoering (of het begrotingsgeld volgens de regels is uitgegeven), over
de totstandkoming van de beleidsinformatie, over het gevoerde financieel
beheer en materieelbeheer en over de overige aspecten van de
bedrijfsvoering.

De informatie over de bedrijfsvoering dient op grond van de CW 2001:
•

op deugdelijke wijze tot stand te zijn gekomen;

•

te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.

14

Beide regelingen zijn inmiddels gesloten.

39

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Deze twee aspecten, die geen betrekking hebben op de kwaliteit van de
informatie zelf, betrekken wij in ons oordeel over de informatie over de
bedrijfsvoering.

Om tot een oordeel te komen over de totstandkoming van de informatie
hebben wij de volgende aspecten ervan onderzocht:
•

Beschikt de minister over een procedure voor de totstandkoming van
de bedrijfsvoeringsparagraaf waarin de bevoegdheden en
verantwoordelijkheden van alle actoren zijn vastgelegd?

•

Heeft de minister vooraf criteria geformuleerd om te bepalen wat
opmerkelijke zaken en tekortkomingen in de bedrijfsvoering zijn?

•

Is het verloop van het totstandkomingsproces controleerbaar en is
het afwegingsproces daarbij transparant vastgelegd?

Oordeel
De informatie over de bedrijfsvoering in het Jaarverslag 2009 van het
Ministerie van LNV is op deugdelijke wijze tot stand gekomen en voldoet
aan de verslaggevingsvoorschriften, met uitzondering van de bijdrage
van de Directie Organisatie Bedrijfsvoering.

De directie FEZ, Bureau Bestuursraad (BBR) en de Directie Organisatie
Bedrijfsvoering (DOB) geven elk hun bijdrage voor de bedrijfsvoeringsparagraaf. De directie FEZ heeft daarbij de regie. DOB is verantwoordelijk
voor de ondersteunende processen binnen het kerndepartement. Bij DOB
ontbreken criteria voor een systematische weging van onderwerpen die in
de bedrijfsvoeringsparagraaf moeten worden opgenomen. Het risico is dat
DOB belangrijke onderwerpen niet in de bedrijfsvoeringsparagraaf laat
opnemen. Bevindingen uit de controle van de auditdienst hebben nu
geleid tot het opnemen van onderwerpen over DOB in de bedrijfsvoeringsparagraaf 2009.

40

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

4

Financiële informatie

Wij hebben de financiële informatie in het Jaarverslag 2009 van het
Ministerie van LNV beoordeeld. We hebben onderzocht of de minister het
begrotingsgeld volgens de regels heeft ontvangen en uitgegeven en of zij
daarover in het jaarverslag goed verantwoording heeft afgelegd.

4.1

Oordeel over de financiële informatie
De financiële informatie in het jaarverslag bestaat uit de volgende
onderdelen:
•

de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten in de verantwoordingsstaat en de toelichting daarbij;

•

de baten, lasten, kapitaaluitgaven, kapitaalontvangsten en
balansposten in de samenvattende verantwoordingsstaat van de
baten-lastendiensten en de toelichting daarbij.

De financiële informatie dient op grond van de CW 2001:
•

rechtmatig tot stand te zijn gekomen;

•

deugdelijk te zijn weergegeven;

•

te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.

Oordeel
De financiële informatie in het Jaarverslag 2009 van het Ministerie van
LNV voldoet aan de eisen die de CW 2001 stelt, met uitzondering van de
volgende fouten en onzekerheden in de (samenvattende)
verantwoordingsstaat:
Artikel 29 Algemeen: een bedrag van € 31,5 miljoen in de uitgaven is
onrechtmatig. Het betreft een bedrag van € 0,3 miljoen aan fouten en
een bedrag van € 31,2 miljoen aan onzekerheden.

Het totaalbedrag aan geconstateerde fouten en onzekerheden blijft onder
de tolerantiegrens voor de financiële informatie in het jaarverslag als
geheel.

41

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

42

De geconstateerde fouten en onzekerheden hebben de artikeltolerantie
van artikel 29 Algemeen overschreden. Dit wordt in belangrijke mate
veroorzaakt door de gemaakte fouten en onzekerheden ten aanzien van
de materiële uitgaven en de wachtgelden.
Het Ministerie van LNV betaalt € 20,85 miljoen wachtgelden en FPU+ voor
ex-medewerkers van in het verleden geprivatiseerde LNV-onderdelen. De
directie DOB/P&O controleert deze uitgaven niet. Hierdoor bestaat
onzekerheid of de gelden aan de juiste mensen worden betaald, de
mensen nog in leven zijn en of de neveninkomsten op deze gelden
worden ingehouden.
Voor circa € 0,3 miljoen is ten onrechte niet Europees aanbesteed, voor
€ 1,2 miljoen is er onzekerheid over de geleverde prestatie en voor € 9,1
miljoen bestaat onzekerheid over de juistheid van de aan LNV in rekening
gebrachte bedragen.

De jaarrekening in totaal omvat overschrijdingen van de verplichtingen op
de begrotingsartikelen 21 tot en met 26 van een bedrag van in totaal
€ 179,9 miljoen. Het bedrag aan uitgaven omvat in totaal € 13,8 miljoen
aan overschrijdingen op de begrotingsartikelen 22, 25 en 27. Gaan de
Staten-Generaal niet akkoord met de hiermee samenhangende slotwetmutaties, dan moeten wij ons oordeel over de financiële informatie
mogelijk herzien.

In de bijlagen van ons Rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (XIV) staat een overzicht van
alle fouten en onzekerheden.

Naleving Europese aanbestedingsregels
Wij zijn nagegaan in hoeverre het ministerie de Europese
aanbestedingsregels naleeft. Wij hebben vastgesteld dat bij het Ministerie
van LNV in 25 gevallen met een totaalbedrag van € 2.481.391 deze regels
niet zijn nageleefd en dat voor 10 gevallen met een totaalbedrag van
€ 774.855 er geen zekerheid bestaat over de naleving van de Europese
aanbestedingsregels. Het grootste deel betreft inhuur. Het grootste aantal
gevallen van het niet naleven van de Europese aanbestedingsregels doet
zich voor bij de VWA. De uitvoering van de Europese aanbestedingen bij
de VWA hebben wij als een onvolkomenheid aangemerkt.

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

4.2

Oordeel over saldibalans en toelichting
De saldibalans is een overzicht van de posten die aan het eind van het
jaar nog openstaan en die naar het volgende jaar moeten worden
meegenomen. Bij de saldibalans hoort een toelichting waarin nadere
informatie wordt verstrekt over de afzonderlijke posten op deze balans.

De informatie in de saldibalans dient op grond van de CW 2001:
•

rechtmatig tot stand te zijn gekomen;

•

deugdelijk te zijn weergegeven;

•

te voldoen aan de verslaggevingvoorschriften.

Oordeel
De informatie in de saldibalans in het Jaarverslag 2009 van het
Ministerie van LNV voldoet aan de eisen die de CW 2001 stelt. Dit
betekent dat wij geen belangrijke fouten en onzekerheden in de
rechtmatigheid en de deugdelijke weergave hebben geconstateerd die de
tolerantiegrenzen overschrijden, en dat de informatie voldoet aan de
verslaggevingsvoorschriften.

In de toelichting van de departementale saldibalans is toegelicht dat de
onttrekking aan de begrotingsreserves besteed is om een deel van de
uitvoeringsproblematiek van LNV op te lossen. Wij vestigen de aandacht
op de aanleiding van deze onttrekking.

In 2009 heeft het Ministerie van LNV voor een bedrag van € 358 miljoen
aan openstaande voorschotten afgerekend. Wij zijn van oordeel dat de
afgerekende voorschotten voldoen aan de gestelde eisen.

Het totaalbedrag aan geconstateerde fouten en onzekerheden in de
saldibalansposten blijft onder de tolerantiegrens voor de saldibalans als
geheel.

De Najaarsnota 2009 van het Ministerie van LNV (LNV, 2009b) vermeldt
dat aan de begrotingsreserves landbouw en visserij respectievelijk
€ 7 miljoen en € 3 miljoen is onttrokken om een deel van de
uitvoeringsproblematiek van het Ministerie van LNV op te lossen. In de
begroting 2010 wordt aangegeven dat de gelden in 2009 met name
worden besteed aan diverse apparaatskosten en de ganzenproblematiek.
De besteding van deze gelden voldoet niet aan het doel van deze
begrotingreserves, te weten de ontwikkeling en sanering van de landbouw
en de visserij. Wij constateren dat het ministerie van LNV noch in de
Najaarsnota 2009, noch in de Begroting 2010, noch in het Jaarverslag

43

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

2009 een relatie legt tussen de uitvoeringsproblematiek van het
Ministerie van LNV en de bestedingsdoelen van de begrotingsreserves
landbouw en visserij.
Wij zijn van mening dat het ministerie de Tweede Kamer in de
Najaarsnota 2009 er expliciet op had moeten wijzen dat de gelden van de
begrotingsreserve voor een ander doel dan het oorspronkelijke doel
worden besteed.
De gelden van de begrotingsreserves 15 werden tot 2008 beheerd door drie
stichtingen, waarvoor het ministerie de administratie voerde. Eind 2008
heeft LNV de door de stichtingen beheerde gelden laten overboeken ten
gunste van de rekening van het ministerie. Het ministerie heeft de drie
lege stichtingen nog niet opgeheven. Wij bevelen het ministerie aan de
stichtingen in 2010 op te heffen.

In de bijlagen van ons Rapport bij het Jaarverslag 2009 van het Ministerie
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (XIV) staat een overzicht van
alle fouten en onzekerheden.

15

Naast de begrotingsreserves landbouw en visserij is er nog de begrotingsreserve borgstelling

landbouw.

44

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Gebruikte afkortingen
AID

Algemene Inspectiedienst

ASG

Animal Science Group

BBR

Bureau Bestuursraad

BuiZa

Buitenlandse Zaken (Ministerie van)

BZK

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Ministerie
van)

CIO

Chief Information Officer

CvT

Comité van Toezicht

CW 2001

Comptabiliteitswet 2001

DICTU

Dienst ICT Uitvoering

DKI

Directie Kennis en Innovatie

DLG

Dienst Landelijk Gebied

DLO

Dienst Landbouwkundig Onderzoek

DOB

Directie Organisatie Bedrijfsvoering

DR

Dienst Regelingen

E&F

E-procurement & Finance

EBS

Oracle e-Business Suite

EHS

Ecologische Hoofdstructuur

ELGF

Europees Landbouw Garantiefonds

ELFPO

Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling

EU

Europese Unie

EZ

Economische Zaken (Ministerie van)

FDC

Financieel Dienstencentrum

FES

Fonds economische structuurversterking

FEZ

(directie) Financieel-Economische Zaken

ICT

Informatie- en communicatietechnologie

ILG

Investeringsbudget Landelijk Gebied

J&G

Jeugd en Gezin (Ministerie van)

LNV

Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Ministerie van)

MCS

managementcontrolsysteem

MCP

Meerjareninvesteringsplan ICT

MDV

Maatlat Duurzame Veehouderij

MIA

Milieu-investeringsaftrek

MTR

midterm review

NFBI

Niet-financiële beleidsinformatie

nVWA

Nieuwe Voedsel en Waren Autoriteit

OCW

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (Ministerie van)

OSU

Onderhoudsrapport Specifieke Uitkeringen

PBI

Programma Beleidsinformatie

PD

Plantenziektenkundige Dienst

RBV

Rijksbegrotingsvoorschriften

45

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Rods

Recreatie om de stad

RWT

rechtspersoon met een wettelijke taak

SBNi

Standaardbeveiligingsniveau voor informatievoorziening
van het Ministerie van LNV

SG

Secretaris-Generaal

sisa

single information single audit

SZW

Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Ministerie van)

Vamil

Willekeurige afschrijving milieu-investeringen

VROM

Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(Ministerie van)

VWA

Voedsel en Waren Autoriteit

VWS

Welzijn, Volksgezondheid en Sport (Ministerie van)

Wilg

Wet inrichting landelijk gebied

WWI

Wonen, Wijken en Integratie (Ministerie van)

zbo

zelfstandig bestuursorgaan

Op www.rekenkamer.nl staat een verklarende woordenlijst met begrippen
die veel voorkomen in onze rapporten bij de jaarverslagen.

46

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Literatuur
Algemene Rekenkamer (2006a). Ecologische hoofdstructuur. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 30 825, nrs. 1-2. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2006b). Beleidsvrijheid en specifieke uitkeringen.
Tweede Kamer 2005-2006, Tweede Kamer 30 498, nrs. 1-2. Den Haag:
Sdu.

Algemene Rekenkamer (2006c). Rapport bij het Jaarverslag van het
Ministerie van LNV 2005. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006,
30 550 XIV, nr. 2. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2007a). Bescherming van natuurgebieden.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 31 074, nrs 1-2. Den Haag:
Sdu.

Algemene Rekenkamer (2007b). Rapport bij het Jaarverslag van het
Ministerie van LNV 2006. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007,
31 031 XIV, nr. 2. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2008a). Duurzame intensieve veehouderij.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 31 478, nrs 1-2. Den Haag:
Sdu.

Algemene Rekenkamer (2008b). Duurzame visserij. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2008–2009, 31 748, nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2008c). Europese regelgeving, implementatie van
Europese richtlijnen en handhaving van Europese verordeningen in
Nederland. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 31 498, nrs 1-2.
Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2008d). Voedselveiligheid en diervoeders,
terugblik 2008. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 30 400, nrs 8-9.
Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2008e). Fysieke controles op Europese subsidies
voor boter, terugblik 2008. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008,
29 735, nrs 3-4. Den Haag: Sdu.

47

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Algemene Rekenkamer (2008f). Rapport bij het Jaarverslag van het
Ministerie van LNV 2007. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008,
31 444 XIV, nr. 4. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2008g). Rijk Verantwoord 2008. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2008-2009 31 924, nr. 2. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2009a). Rapport bij de Nederlandse EUlidstaatverklaring 2008. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 940,
nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2009b). Staat van de beleidsinformatie 2009.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 939, nrs. 1-2. Den Haag:
Sdu.

Algemene Rekenkamer (2009c). Ecologische Hoofdstructuur. Terugblik
2009. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 30 825, nrs. 27–28.
Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2009d). Verantwoording en toezicht bij
rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 5, terugblik 2009. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 30 850, nrs 31-32. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2009e). Buitenlandvergoedingen rijksambtenaren
2002–2008. Deel A: Detacheringen zonder bezoldiging. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2008–2009, 31 910, nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2009f). Financiële verhoudingen tussen de
bestuurslagen. Geldstromen en verantwoordelijkheden bij decentraal
uitgevoerd beleid. Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 32 249,
nrs. 1-2. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2009g). Rapport bij het Jaarverslag van het
Ministerie van LNV 2008. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009,
31 924 XIV, nr. 4. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2010a) EU-trendrapport 2010. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2009-2010, 32 306, nrs 1-2. Den Haag: Sdu.

Algemene Rekenkamer (2010b). Rapport bij de Nederlandse EUlidstaatverklaring 2009. Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 32 381
nrs. 1-2. Den Haag: Sdu.

48

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Algemene Rekenkamer (2010c). Staat van de beleidsinformatie 2010.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 32 380 nrs. 1-2, Den Haag:
Sdu.

ASG (2009). Monitoring integraal duurzame stallen. Peildatum 1 januari
2009. Wageningen: Sdu.

Bakker, A.J.J., D.A. Albregtse, R.B. Doorneweert, P. Kavelaars, G.S.
Venema en M.N. van Wijk (2005). Fiscale faciliteiten en knelpunten
natuurontwikkeling door particulieren. Rapport 5.05.06. Den Haag, LEI.

Financiën (2007). Handelingen. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008,
nr. 87, blz. 6115-6150.

Financiën (2008). Nota over de toestand van ’s Rijks financiën. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 32 700, nr. 1. Den Haag: Sdu.

Financiën (2009a). Wijziging van enkele belastingwetten en enige andere
wetten (Belastingplan 2010). Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010,
32 128, nr. 16. Den Haag: Sdu.

Financiën (2009b). Kamerbrief. Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010,
31951, nr. 21 van 14 september 2009.

Kabinet (2007a). Samen werken, samen leven. Beleidsprogramma
2007-2011.

Kabinet (2007b). Nota Vernieuwing Rijksdienst. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2007-2008, 31 201, nr. 3h. Den Haag: Sdu.

LNV (2000). Natuur voor mensen, mensen voor natuur. Nota natuur, bos
en landschap in de 21e eeuw.

LNV (2005). Beleidskader omslag van minder verwerving naar meer
beheer. Brief van minister Veerman aan de Tweede Kamer d.d. 14 juni
2005. Kenmerk DN 2005/1850, Ministerie van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit, Den Haag.

LNV (2009a). Ecologische hoofdstructuur. Tweede Kamer, vergaderjaar
2008–2009, 30 825, nr. 31. Den Haag: Sdu.

49

Toelichting op het Rapport bij het Jaarverslag 2009
van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

LNV (2009b). Wijziging van de begrotingsstaten van het Ministerie van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (XIV) voor het jaar 2009 (wijziging
samenhangende met de Najaarsnota). Tweede Kamer, vergaderjaar
2009-2010, 32 222 XIV, nr. 2. Den Haag: Sdu.

LNV (2010). Slotwet en Jaarverslag van het Ministerie van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit 2009. Tweede Kamer, vergaderjaar
2009-2010, 31 924 XIV, nrs. 1–3. Den Haag: Sdu.

Ministerie van BZK (2009). Vaststelling van de begrotingsstaat van het
gemeentefonds voor het jaar 2009. Brief aan de Tweede Kamer over
Onderhoudsrapport specifieke uitkeringen 2009. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2008-2009 31 700 B, nr. 15. Den Haag: Sdu.

MNP (2006). Natuurbalans 2006. MNP-publicatienummer 500402001.
Bilthoven: Milieu- en Natuurplanbureau.

PBL (2009). Natuurbalans 2009. Bilthoven/Den Haag: Planbureau voor de
leefomgeving.

SenterNovem (2009). Jaarverslag 2008 SenterNovem. Utrecht:
SenterNovem.

Wet- en regelgeving
Wet inkomstenbelasting 2001. Wet van 11 mei 2000 tot vaststelling van
de Wet inkomstenbelasting 2001 (Belastingherziening 2001).

50