Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

29 984

Spoor: vervoer- en beheerplan

Nr. 930

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 29 juni 2021
Op 23 december jl. heb ik uw Kamer geïnformeerd over de vervolgstappen ten aanzien van de marktordening op het spoor in de komende
jaren.1 In deze brief heb ik onder meer toegezegd uw Kamer dit voorjaar
het beleidsvoornemen voor de nieuwe vervoerconcessie voor het
hoofdrailnet toe te sturen. U vindt het beleidsvoornemen bijgevoegd2. Het
beleidsvoornemen leg ik, conform de procedure in de Wet personenvervoer 2000 (Wp2000), aan uw Kamer voor.3 Hieronder ga ik in op de
belangrijkste onderdelen uit het beleidsvoornemen. Ook ga ik in op de
inbreng van stakeholders en de wijze waarop ik daarmee ben omgegaan
bij het opstellen van het beleidsvoornemen.
Nieuwe vervoerconcessie voor het hoofdrailnet
Zoals vorig jaar toegelicht per brief aan uw Kamer4 is het kabinet
voornemens de nieuwe vervoerconcessie voor het hoofdrailnet (HRN),
inclusief het binnenlandse vervoer op de HSL-Zuid, onderhands aan NS te
gunnen. Om te komen tot een nieuwe concessie doorloop ik een aantal
formele stappen, die zijn vastgelegd in de Wp2000. De eerste stap hierin is
het beleidsvoornemen, waarin ik de eisen, ambities en voorwaarden die ik
wil realiseren met de nieuwe HRN-concessie heb uitgewerkt. Hierna volgt
het programma van eisen, waarin deze eisen, ambities en voorwaarden
nader worden uitgewerkt. Het programma van eisen wordt naar
verwachting in het voorjaar van 2022 door het kabinet aan uw Kamer
voorgelegd. Na het programma van eisen volgen de ontwerp-concessie
en uiteindelijk de definitieve concessieverlening. In de concessie staat
concreet opgenomen welke prestaties van NS kunnen worden verwacht.
1

Kamerstuk 29 984, nr. 919.
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
3
Zie artikel 66, vierde en vijfde lid, van de Wet personenvervoer 2000. De betreffende procedure
wordt daarnaast toegelicht in hoofdstuk 5 van het beleidsvoornemen.
4
Kamerstuk 29 984, nr. 899.
2

kst-29984-930
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 984, nr. 930

1

De concessieverlening verwacht ik eind 2023 af te hebben gerond. Het
voorliggende beleidsvoornemen betreft dus de eerste stap in het
concessieverleningsproces. Daarmee beoog ik transparant en
voorzienbaar te zijn over de wijze waarop ik de concessie in de komende
jaren ga vormgeven en de onderwerpen die ik daarin betrek.
In het beleidsvoornemen wordt de betrokken markt beschreven. Hierbij ga
ik enerzijds in op de wijze waarop de geografische omvang van het
hoofdrailnet waarvoor de concessie een exclusief recht5 zal bevatten,
wordt vormgegeven. Anderzijds schets ik de manier waarop de
hoeveelheid treindiensten die binnen deze geografische omvang zijn
voorzien (het volume) wordt vastgesteld.
Ik ben voornemens de geografische omvang van het hoofdrailnet, die is
vastgelegd in het Besluit hoofdrailnet, bij aanvang van de nieuwe
concessieperiode opnieuw vast te stellen en daarbij de meest recente
inzichten over de omvang van het hoofdrailnet, en de proportionaliteit
daarvan, te betrekken. Ik verwacht hier bij het programma van eisen al
nadere helderheid over te kunnen geven. Zaken die daarbij in elk geval
een rol spelen zijn de aangekondigde decentralisatie van de sprinterdiensten tussen Zwolle en Leeuwarden en de aangekondigde veranderingen op het gebied van internationaal spoorvervoer (waarbij ik meer
ruimte wil geven aan spoorvervoerders die op basis van open toegang
internationale verbindingen willen aanbieden).
Voor wat betreft het volume van de concessie geldt dat, als gevolg van
open toegang en de voorwaarden uit de PSO-verordening, in de nieuwe
concessie specifieker dan in de huidige concessie het geval is, wordt
omschreven hoeveel treindiensten binnen de concessie worden voorzien.
Dit is dus een vereiste om de nieuwe concessie in overeenstemming met
de (Europese) regelgeving te kunnen gunnen. Het precieze volume van de
concessie wordt gedurende het concessieverleningsproces bepaald, maar
het doel daarbij is het faciliteren van de verwachte vervoervraag van de
reizigers op het hoofdrailnet. De omvang van de concessie wordt op basis
van die behoefte vastgesteld.
Tot de aanvang van de coronacrisis was er een duidelijk stijgende lijn in
zowel de kwaliteit van het spoorvervoer als de hoeveelheid reizigers.
Recente rapporten laten zien dat die groei zich na de coronacrisis naar
verwachting weer herstelt.6 Met de voortzetting van NS als vervoerder op
het hoofdrailnet zet ik in op verdere verbetering van de kwaliteit en
betrouwbaarheid voor de reiziger, ook bij toenemende reizigersaantallen,
en is de continuïteit van de treindiensten op het hoofdrailnet na 2024
gewaarborgd. In het beleidsvoornemen is uitgewerkt aan welke doelstellingen de nieuwe concessie invulling moet geven. Dit betreft:
i.
Het bieden van een zo goed mogelijk vervoerproduct aan de reiziger;
ii. Faciliteren dat reizigers zo optimaal en drempelloos mogelijk van
deur-tot-deur kunnen reizen;
iii. Het maatschappelijk optimaal benutten van de publieke investeringen
in het spoorsysteem als geheel;
iv. Het komen tot een verbeterde sturings- en verantwoordingsrelatie
tussen IenW en NS.

5

Dit exclusief recht staat er overigens niet aan in de weg dat derde spoorwegondernemingen
kunnen verzoeken om toelating tot de spoorweginfrastructuur teneinde passagiersvervoer per
spoor als bedoeld in Richtlijn 2012/34/EU («SERA-richtlijn») aan te bieden tussen aan het
hoofdrailnet gelegen stations («open toegang»).
6
Zie de Kerncijfers Mobiliteit 2020 van het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, te vinden via
www.kimnet.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 984, nr. 930

2

Een verdere uitwerking van deze doelen is opgenomen in het beleidsvoornemen. Met deze doelen borg ik dat wordt voldaan aan de gewijzigde
eisen binnen de PSO-verordening. Die verlangt immers dat specificaties
worden vastgelegd voor de openbaredienstverplichtingen en het
toepassingsgebied ervan7, dat de beleidsdoelen zoveel mogelijk op een
kostenefficiënte manier worden verwezenlijkt8, en dat zoveel mogelijk
(financieel) gegarandeerd wordt dat het huidige aanbod openbaar vervoer
kwalitatief en kwantitatief in stand blijft of verbetert9.
In het beleidsvoornemen is nog geen concrete looptijd van de concessie
opgenomen. Uw Kamer heeft op 11 februari jl. de motie van de leden
Laçin en Kröger10 aangenomen, waarin wordt uitgesproken dat de
concessie voor het hoofdrailnet voor minimaal tien jaar aan NS gegund
moet worden met een tussenevaluatie na vijf jaar. Zoals ik in het AO
Spoorordening van 9 september jl. (Kamerstuk 29 984, nr. 901) al heb
toegelicht, heb ik gehoord dat uw Kamer een voorkeur heeft voor een
looptijd van de concessie van tien jaar. Tegelijkertijd heb ik ook gehoord
dat uw Kamer de balans wil aanbrengen tussen onderhands gunnen en
een optimale prestatie in het belang van reiziger én belastingbetaler. Ik
neem daarom als uitgangspunt dat ik eerst ga kijken wat er in een
dergelijke lange looptijd te realiseren zou moeten zijn, voordat ik besluit
over de looptijd van de concessie. Daarnaast moet ik voldoen aan de
juridische voorwaarden uit de Europese PSO-verordening. Hierin zijn
bindende eisen gesteld aan openbaredienstcontracten die onder het
overgangsrecht (uiterlijk 24 december 2023) gegund worden.11 Uiteraard
moet aan deze eisen worden voldaan bij het opstellen van de nieuwe
HRN-concessie. Dit gehele proces wil ik in alle redelijkheid doorlopen. Het
logische moment om een besluit te nemen over de looptijd van de
concessie is dan ook wanneer we concreet zicht hebben op de prestaties
die we met NS kunnen afspreken. Dat is pas later in het concessieverleningsproces het geval. Conform de eisen uit de PSO-verordening zal ik de
looptijd van de concessie uiterlijk een jaar voor de beoogde gunning
publiceren in het Publicatieblad van de Europese Unie.
Betrokkenheid stakeholders bij het beleidsvoornemen
Ten behoeve van een zorgvuldige totstandkoming, heb ik partijen uit de
OV-sector de gelegenheid geboden te reageren op een conceptversie van
het beleidsvoornemen. Dit betreft, conform de procedure in de Wp2000,
de consumentenorganisaties vertegenwoordigd in het Locov, en
daarnaast NS, ProRail, FMN, Allrail, ACM, DOVA en het KiM. De volledige
reacties van deze partijen en de wijze waarop ik daarmee ben omgegaan
vindt u in de bijlage12. Hieronder vindt u de belangrijkste punten.
Diverse partijen hebben positief gereageerd op de conceptversie van het
beleidsvoornemen. De gekozen doelen worden door veel partijen herkend
en onderschreven, maar tegelijkertijd zijn er diverse vragen gesteld over
de precieze uitwerking ervan. Deze opmerkingen hebben in veel gevallen
niet geleid tot aanpassingen van het beleidsvoornemen, omdat ze
hiervoor in deze fase te gedetailleerd waren. Uiteraard worden ze wel
nader bezien bij de vervolgstappen in het concessieverleningsproces, te
beginnen met het programma van eisen.

7

Artikel 2bis, eerste lid, van de PSO-verordening.
Artikel 2bis, tweede lid, onder a, van de PSO-verordening.
9
Artikel 2bis, tweede lid, onder b, van de PSO-verordening.
10
Kamerstuk 29 984, nr. 907.
11
Artikel 5, zesde lid, van de PSO-verordening.
12
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 984, nr. 930

3

De opmerkingen van de verschillende partijen hebben op twee thema’s
geleid tot verduidelijkingen en aanpassingen in het beleidsvoornemen. Dit
betreft de paragraaf over het volume van de concessie en de paragraaf
over het eerder in deze brief genoemde doel (iii) om de publieke investeringen in het spoorsysteem maatschappelijk optimaal te benutten.
• In de paragraaf over het volume van de concessie is verduidelijkt dat
de wijze van sturen op het voldoen aan de verwachte vervoervraag
nader wordt onderzocht. Diverse partijen hadden namelijk vragen en
suggesties bij het vormgeven van het in de conceptversie benoemde
voorstel om een bandbreedte te hanteren met een onder- en een
bovengrens van het aantal treindiensten dat NS binnen de HRNconcessie kan rijden. In het definitieve beleidsvoornemen wordt deze
bandbreedte als optie genoemd, maar is verduidelijkt dat deze nader
wordt onderzocht. Daarnaast is benoemd dat de sturing op het
voldoen aan de verwachte vervoervraag wordt gedaan op basis
objectieve en transparante criteria. Indicatoren die daarvoor geëigend
lijken te zijn, zijn de verwachte reizigersaantallen, de frequenties
(aantal treindiensten per uur per baanvak) en het aantal zit- en/of
vervoerplaatsen dat NS levert. In het programma van eisen bezie ik
nader hoe ik daar invulling aan geef.
• Bij de paragraaf over het maatschappelijk optimaal benutten van de
publieke investeringen in het spoorsysteem als geheel werden
verschillende vragen gesteld over de wijze waarop IenW dat concreet
wil gaan doen. Naar aanleiding daarvan heb ik in het beleidsvoornemen verduidelijkt wat ik met dit doel wil bereiken. Dit betreft bijvoorbeeld het via de concessie borgen dat bij investeringsbeslissingen
integraal gekeken wordt het spoorsysteem als geheel en het zo goed
mogelijk inzicht verkrijgen in de consequenties van voorgestelde
oplossingen. Ik wil daarom in de concessie opnemen dat investeringsbeslissingen van NS niet alleen aan de Minister van Financiën als
aandeelhouder, maar ook aan IenW als concessieverlener en systeemverantwoordelijke worden voorgelegd. In het programma van eisen
werk ik deze systematiek nader uit.
FMN en Allrail zijn kritisch op de voorgenomen onderhandse gunning van
de nieuwe HRN-concessie en de juridische grondslag waarop dat gebeurt.
Omdat dit beleidsvoornemen een eerste uitwerking betreft van het reeds
aangekondigde voornemen, heeft dit niet tot wijzigingen in het beleidsvoornemen geleid. Op basis van artikel 5, zesde lid, van de
PSO-verordening mag Nederland ervoor kiezen om uiterlijk 24 december
2023 de HRN-concessie onderhands te gunnen. Zoals vorig jaar met uw
Kamer is gewisseld, wordt van die mogelijkheid gebruik gemaakt. Zoals
hiervoor al toegelicht staat de precieze omvang van de concessie nog niet
vast. Uiteraard zal de concessie binnen de kaders van de Europese
regelgeving blijven.
Tot slot
Met het bijgevoegde beleidsvoornemen zet ik de eerste stap in het
verlenen van de nieuwe vervoerconcessie voor het hoofdrailnet. Zoals
aangegeven volgt hierna de nadere uitwerking in het programma van
eisen. Ik verwacht dit programma van eisen in het voorjaar van 2022 aan
uw Kamer toe te sturen, nadat ik uiteraard eerst – net als met het
beleidsvoornemen het geval is geweest – een zorgvuldig proces met
stakeholders uit de OV-sector heb doorlopen.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 29 984, nr. 930

4