Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

26 488

Behoeftestelling vervanging F-16

Nr. 201

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN DEFENSIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 26 oktober 2009
Inleiding
De vaste commissie voor Defensie heeft mij verzocht te reageren op twee
rapporten over de toekomst van de Amerikaanse strijdkrachten. Op
6 maart jl. ontving ik een verzoek (kenmerk 09-Def-B-024) om een reactie
op een studie van het Congressional Buget Office (CBO) van de Verenigde
Staten. In deze studie onderzoekt het CBO de effecten van de plannen van
het Amerikaanse ministerie van Defensie voor het begrotingsjaar (Fiscal
Year) 2009 op de toekomstige samenstelling van de Amerikaanse luchtstrijdkrachten. Zoals gemeld in mijn brief van 31 maart 2009 (Kamerstuk
26 488, nr. 160) was de studie op dat moment nog niet beschikbaar. Daarnaast ontving ik op 7 september een verzoek (kenmerk 2009Z15770/
2009D41046) te reageren op een rapport van het Center for Strategic and
Budgetary Assessments (CSBA) over het begrotingsvoorstel van het
Amerikaanse ministerie van Defensie voor begrotingsjaar 2010.
Hierbij bied ik u mijn reactie aan op beide rapporten. Daarbij ga ik vooral
in op die delen van de rapporten die verband houden met de JSF. In de op
14 september jl. verzonden beantwoording van schriftelijke vragen van
het lid Pechtold (Handelingen TK 2008–2009, aanhangsel 3843) is het
CSBA-rapport overigens reeds aan de orde geweest.
Studie Congressional Budget Office
In mei 2009 publiceerde het CBO een studie naar de gevolgen van de
voorstellen van het Amerikaanse ministerie van Defensie voor het begrotingsjaar (Fiscal Year) 2009 op de toekomstige samenstelling van het
Amerikaanse arsenaal aan gevechtsvliegtuigen (fighter aircraft) van luchtmacht, marine en mariniers. Deze voorstellen zijn gepresenteerd in
februari 2008 en zij vormen de laatste defensiebegroting van de regeringBush. Het Amerikaanse ministerie van Defensie heeft kort voor de publicatie van het CBO-rapport de voorstellen voor het begrotingsjaar 2010
gepresenteerd. Het CBO stelt dat deze voorstellen geen grote invloed

KST136098
0910tkkst26488-201
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 26 488, nr. 201

1

hebben op zijn analyse. De huidige langeafstandsbommenwerpers (B-1,
B-2 en B-52) blijven in de CBO-studie buiten beschouwing.
De CBO-studie bestaat uit twee delen. In het eerste deel beschrijft het CBO
de huidige samenstelling van de Amerikaanse vloot van gevechtsvliegtuigen en de gevolgen van de toekomstplannen van het ministerie op
deze samenstelling. De studie vergelijkt daarbij de voorstellen van het
ministerie met de behoeften zoals die door de verschillende krijgsmachtdelen zijn geformuleerd. In het tweede deel van de studie heeft het CBO
zeven alternatieven geformuleerd voor de modernisering van de vloot van
gevechtsvliegtuigen. Het CBO vergelijkt deze alternatieven zowel onderling als met de voorstellen van het ministerie.
Met betrekking tot het aantal gevechtstoestellen concludeert het CBO dat
het huidige aantal gevechtstoestellen van de Amerikaanse luchtmacht
hoger ligt dan de streefwaarde van 2200. Het aantal toestellen van de
Amerikaanse marine en mariniers ligt dicht bij de streefwaarde van 1110.
De verwachting is dat zowel voor de luchtmacht als voor de marine en
mariniers de aantallen toestellen in de toekomst onder de streefwaarden
zullen dalen. Dit wordt veroorzaakt doordat de uitstroom van oude
toestellen groter is dan de voorziene instroom van 2443 nieuwe
JSF-toestellen.
Toch stelt het CBO dat in de plannen van het ministerie de capaciteiten
van de toekomstige vloot gevechtsvliegtuigen ten minste gelijk of zelfs
groter zal zijn dan de huidige vloot. Dit komt doordat de JSF-toestellen
betere toestellen zijn dan de toestellen die worden vervangen. Het CBO
neemt daarbij onder meer als maatstaf de capaciteit om, al dan niet met
een stealth toestel, gronddoelen met een bepaalde last aan lucht-grond
wapens aan te vallen. Dit vermogen neemt volgens het CBO toe doordat
het JSF-toestel grotere wapenlasten kan vervoeren over een iets grotere
afstand dan de te vervangen toestellen. Verder neemt de kwaliteit van de
luchtvloot toe door verbeterde communicatiesystemen en netwerkcapaciteiten, een betere radar en de stealth eigenschappen, waardoor ook
de slagingskans van missies en de overlevingskans van vliegers
toeneemt. De mogelijkheid lucht-lucht wapens in stealth configuratie, dus
binnen het stealth toestel, te vervoeren neemt eveneens sterk toe. De
totale lucht-lucht wapencapaciteit gemeten in aantallen wapens binnen en
buiten het toestel blijft naar verwachting min of meer gelijk. Een toestel
dat alleen wapens aan externe ophangpunten kan vervoeren, is echter
beter zichtbaar op de radar.
In het tweede deel van de studie beschrijft het CBO zeven alternatieven
voor modernisering van de vloot van gevechtsvliegtuigen en vergelijkt
deze onderling en met de plannen van het ministerie voor 2009. De zeven
alternatieven zijn onderverdeeld in drie categorieën. Bij de eerste categorie alternatieven blijft het aantal beschikbare toestellen op het peil dat
de krijgsmachtdelen wensen. De tweede categorie alternatieven resulteert
in een lager aantal toestellen. Het CBO stelt daarbij echter dat het totale
aanvalsvermogen van de gevechtsvliegtuigen voor lucht-grond missies
op relatief korte afstand minimaal gelijk blijft aan het huidige niveau. Bij
de derde categorie alternatieven worden bepaalde capaciteiten vervangen
door nieuw te ontwikkelen en te bouwen langeafstandsbommenwerpers
of door onbemande toestellen die lucht-grond missies kunnen uitvoeren,
waarbij het aantal bemande gevechtsvliegtuigen afneemt.
Het CBO formuleert op basis van de twee deelstudies enkele algemene
conclusies. De slagkracht van de Amerikaanse vloot gevechtsvliegtuigen
zal sterk toenemen indien het totale aantal gevechtstoestellen gelijk blijft
aan het huidige aantal. Dit komt doordat oudere toestellen vervangen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 26 488, nr. 201

2

worden door nieuwere, betere toestellen. Wanneer echter de plannen van
het Amerikaanse ministerie van Defensie voor 2443 JSF-toestellen worden
uitgevoerd, is het aannemelijk dat het totale aantal gevechtstoestellen in
de toekomst daalt tot onder de streefwaarden van de krijgsmachtdelen.
De slagkracht van de luchtvloot die dan ontstaat, zal volgens het CBO nog
steeds gelijk zijn aan of groter zijn dan die van de huidige vloot gevechtsvliegtuigen. Het aantal toestellen als zodanig kan op peil blijven door
meer toestellen aan te schaffen van typen die nu al worden gebruikt, zoals
de F-15, de F-16 of de F-18. Dit zou volgens het CBO echter slechts in
beperkte mate leiden tot een versterking van de capaciteiten, vooral
vanwege de toenemende kwetsbaarheid van deze toestellen. Verder
concludeert het CBO dat strijdkrachten die zijn uitgerust met uitsluitend
gevechtsvliegtuigen, minder flexibel zijn in lucht-grond missies dan strijdkrachten die tevens beschikken over toestellen die speciaal voor luchtgrond missies zijn ontworpen. Bij een dergelijke samenstelling van de
luchtvloot zijn echter minder toestellen beschikbaar voor de bestrijding
van luchtdoelen.
Het CBO heeft bij de uitwerking van de alternatieven vooral gekeken naar
de aantallen toestellen en de geschatte investeringskosten. De exploitatiekosten, die uiteindelijk van groot belang zijn voor de afweging van de
haalbaarheid van alternatieven, worden buiten beschouwing gelaten. Met
betrekking tot de capaciteiten van de toestellen heeft het CBO vooral
gekeken naar het aantal wapens voor lucht-grond missies dat de
toestellen in totaal kunnen meenemen. Het CBO gaat daarbij voorbij aan
het feit dat de capaciteit om met grote precisie een wapen te kunnen
inzetten van groter belang is dan alleen het aantal wapens. Het rapport
gaat slechts in beperkte mate in op de kwaliteitsverschillen tussen de
verschillende toestellen. Het CBO geeft bovendien geen oordeel over de
mate waarin de plannen van het ministerie of de zeven alternatieven
toereikend of haalbaar zijn. Verder doet het CBO, in overeenstemming met
zijn mandaat, geen aanbevelingen.
CSBA-rapport
Het rapport van het Center for Strategic and Budgetary Assessments
(CSBA) gaat in op de Amerikaanse defensiebegroting voor het begrotingsjaar (Fiscal Year) 2010 dat op 1 oktober 2009 is ingegaan. Deze door de
regering-Obama ingediende conceptbegroting moet nog worden goedgekeurd door het Congres. De begroting voor 2010 bevat geen gedetailleerde meerjarenraming, maar de Amerikaanse regering heeft wel de
totale omvang van het defensiebudget in de komend jaren bekendgemaakt. Daaruit blijkt dat er slechts een geringe reële groei van het budget
zal zijn. Het CSBA voorspelt dat in de komende jaren de kosten van personeel, operaties en onderhoud zullen stijgen. Vanwege de geringe reële
groei van het budget zullen de mogelijkheden voor nog niet geplande
investeringen in onderzoek en ontwikkeling en in de aanschaf van materieel daarom beperkt zijn. Het JSF-programma of het aantal JSF-toestellen
komen in de conclusies van het CSBA-rapport niet aan de orde.
Het CSBA schetst in het rapport een aantal opties voor modernisering van
de strijdkrachten. Een daarvan is de aanschaf van meer verschillende
typen wapensystemen in lagere aantallen. Dat zou mogelijk doelmatiger
zijn dan de aanschaf van een beperkt aantal systemen in grotere
aantallen. Het CSBA-rapport noemt daarbij een vermindering van het
aantal JSF-toestellen en de ontwikkeling en verwerving van nieuwe langeafstandsbommenwerpers als optie. Het CSBA besteedt verder aandacht
aan de capaciteiten van onbemande systemen. Deze zouden, tegen veel
lagere kosten, even effectief zijn als bemande wapensystemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 26 488, nr. 201

3

De door het CSBA genoemde voorbeelden en opties worden niet uitgewerkt of onderbouwd. Het CSBA-rapport noemt wel de mogelijkheid dat
een aantal van de genoemde opties wordt uitgewerkt in het kader van de
Quadrennial Defense Review 2010. De Quadrennial Defense Review is een
studie die eens in de vier jaar wordt uitgevoerd en waarin de prioriteiten
van het Amerikaanse ministerie van Defensie worden uiteengezet.
Plannen Amerikaanse ministerie van Defensie
Ten aanzien van de JSF is voor beide rapporten van belang dat de Amerikaanse minister van Defensie Gates op 6 april jl. het Amerikaanse
planningsaantal van 2443 JSF-toestellen heeft herbevestigd. Daarnaast
heeft hij bekendgemaakt de ontwikkeling van nieuwe langeafstandsbommenwerpers voorlopig stop te zetten. Ook zal de bouw van de F-22
binnenkort worden gestaakt. In de afgelopen maanden heeft de Amerikaanse bewindsman herhaaldelijk gewezen op het grote belang dat hij
hecht aan het JSF-programma. Tijdens een toespraak op 16 september jl.
heeft hij bovendien gezegd de daling van het totale aantal bemande
gevechtsvliegtuigen in de komende jaren, die zoals uiteengezet in het
CBO-rapport het gevolg is van de huidige plannen van het ministerie, niet
als een probleem te beschouwen. Het totaal van de moderne F-22 en F-35
toestellen plus de huidige toestellen zorgt ervoor dat de Verenigde Staten
nog tot in lengte van jaren zullen beschikken over superieure luchtstrijdkrachten, aldus de Amerikaanse bewindsman. Onbemande toestellen
beschouwt hij vooral als een belangrijke aanvulling op het arsenaal aan
bemande gevechtsvliegtuigen en niet als vervanging daarvan.
Beoordeling
De studies van het CBO en het CSBA moeten worden beoordeeld tegen de
achtergrond van de Amerikaanse verhoudingen. De Verenigde Staten
hebben de mogelijkheid diverse typen gevechtstoestellen en onbemande
toestellen in voor Nederlandse begrippen grote aantallen aan te schaffen
en in stand te houden. Het CBO hanteert daarom uitgangspunten die
vooral bruikbaar zijn voor de vergelijking van alternatieven met grote
aantallen toestellen. Deze uitgangspunten zijn niet onverkort van toepassing op analyses met veel kleinere aantallen toestellen.
Defensie heeft met de F-16 het multi-role concept omarmd. In dat concept
kunnen met één type jachtvliegtuig defensieve en offensieve taken
worden uitgevoerd in alle delen van het geweldsspectrum. Het
aanhouden van één type gevechtsvliegtuig biedt grote voordelen op de
gebieden van personeel, bedrijfsvoering en financiën. Nederland heeft
derhalve geen behoefte aan gespecialiseerde gevechtsvliegtuigen zoals
langeafstandsbommenwerpers en toestellen die specifiek worden
ontworpen voor lucht-grond taken. Studies zoals die van het CBO en het
CBSA zijn gelet op het voorgaande beperkt toepasbaar op de situatie in
Nederland.
De operationele behoefte aan bemande gevechtsvliegtuigen blijft de
komende decennia bestaan. Het is nog niet te voorzien welk deel van de
capaciteiten van bemande gevechtsvliegtuigen op de langere termijn door
onbemande, bewapende vliegtuigen kan worden overgenomen, en tegen
welke kosten. Defensie hanteert voor de vervanging van de F-16 een fasegewijze aanschaf in batches, waarover de Kamer ook met de beleidsbrief
«Wereldwijd dienstbaar» van 18 september 2007 is geïnformeerd (Kamerstuk 31 243, nr. 1). Een besluit over de omvang van de eerste batch zal
deel uitmaken van het definitieve aanschafbesluit over de vervanger van
de F-16 in 2012. De batch-benadering maakt het mogelijk na de aanschaf
van een eerste batch de internationale veiligheidssituatie en de technolo-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 26 488, nr. 201

4

gische ontwikkelingen rondom het luchtwapen gedurende een reeks van
jaren te volgen alvorens in het volgende decennium een besluit over een
volgende batch te nemen.
De staatssecretaris van Defensie,
J. G. de Vries

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 26 488, nr. 201

5