Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

34 550 XV

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid (XV) voor het jaar 2017

Nr. 14

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 30 november 2016
1. Inleiding
Tijdens het wetgevingsoverleg over het Jaarverslag en de slotwet 2015
van het Ministerie van SZW (Kamerstuk 34 475 XV, nr. 11) hebben de
leden Pieter Heerma c.s. de regering in een aangenomen motie verzocht
te onderzoeken in hoeverre de capaciteit van de Inspectie SZW toereikend
is, en deze analyse aan de Kamer te presenteren voorafgaand aan de
behandeling van de begroting SZW1. Naar aanleiding van deze motie heb
ik ABDTopConsult verzocht om voor de behandeling van de begroting een
onderzoek uit te voeren. Het bijgevoegde rapport «Werken met effect» is
daarvan het resultaat2. Ik heb grote waardering voor de oplevering van dit
rapport op deze zeer korte termijn en ben dan ook blij dat ik u dit rapport
nog voor de begrotingsbehandeling kan aanbieden. In deze brief reageer
ik op de hoofdconclusies uit dit rapport. Daarnaast zal ik een reactie geven
op het verzoek van Uw Kamer tijdens het Algemeen Overleg Handhaving
op 2 november jl. om handhavingstoetsen van de Inspectie SZW
openbaar te maken (Kamerstuk 17 050, nr. 532).
In het rapport wordt vastgesteld dat het niet mogelijk is een eenduidig en
kwantitatief onderbouwd antwoord te geven op de vraag of de capaciteit
van de Inspectie SZW toereikend is, omdat daarvoor niet de juiste
informatie beschikbaar is en omdat een politiek vastgestelde norm
ontbreekt. Op basis van een gemengde kwantitatieve en kwalitatieve
analyse kan alleen de voorzichtige uitspraak gedaan worden dat in het
functioneren van de Inspectie SZW als geheel op grond van het verrichte
onderzoek geen significant tekort aan capaciteit is vastgesteld. Er wordt
wel druk geconstateerd op het werkterrein van de Inspectie SZW, door
druk op de Nederlandse sociale normen, de groei van het aantal onderne1
2

kst-34550-XV-14
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Kamerstuk 34 475 XV, nr. 9.
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 XV, nr. 14

1

mingen en werkenden en juridisering van de handhaving. Het onderzoek
geeft verder aan dat de Inspectie SZW een groter effect kan behalen door
zich in een bepaalde richting te ontwikkelen, waarvoor het rapport
aanbevelingen doet. Het rapport constateert dat verantwoording op basis
van effecten urgent is, zodat in de toekomst beter onderbouwde
antwoorden op de capaciteitsvraag gegeven kunnen worden en reële
verwachtingen ontstaan over wat van de Inspectie mag worden verwacht.
Tevens wordt in het rapport geconstateerd dat eind 2018 tijdelijke
middelen voor één van de taken, de aanpak van schijnconstructies en
feitenonderzoek ter ondersteuning van cao- handhaving door sociale
partners, vervallen en dat snel helderheid over het al dan niet vervallen
van deze taak en/of middelen wenselijk is.
2. Opdracht Inspectie SZW
De Nederlandse sociale normen, zoals de arbeidsvoorwaarden en
-omstandigheden, staan onder druk. Als gevolg van meerdere ontwikkelingen: de voortgaande economische integratie, de recente financiële
crisis, maar ook vanwege de toename van het aantal arbeidskrachten uit
andere lidstaten dan de EU, is er sprake van toenemende concurrentie,
waarbij sommige werkgevers de randen van de wet opzoeken om de
(arbeids)kosten te drukken. Soms wordt over de randen heen gegaan met
het gebruik van schijnconstructies. Iedereen die in Nederland, of waar dan
ook in Europa, werkt, moet een eerlijk loon krijgen. Misstanden als illegale
tewerkstelling, onderbetaling en arbeidsuitbuiting moeten worden
bestreden. In de afgelopen jaren heb ik mij zowel nationaal als internationaal sterk gemaakt voor het bevorderen van eerlijk en fatsoenlijk werk. Ik
stuur daarover nog een afzonderlijke brief. Uw Kamer heeft mij hierin
gesteund. Voor gezond en veilig werken is en blijft handhaving evenzeer
van belang, zowel op de meer traditionele onderwerpen zoals ongevallen
en gevaarlijke stoffen als op nieuwere onderwerpen als werkstress en
ongewenste omgangsvormen. Toezicht op arbeidsvoorwaarden en
arbeidsomstandigheden blijft daarom belangrijk. Ik begrijp en deel in deze
context de zorgen die er bestaan over de capaciteit van de Inspectie SZW.
Het is van belang om te benadrukken dat de naleving van wet- en
regelgeving in de eerste plaats de verantwoordelijkheid is van burgers en
bedrijven. Het kabinet gaat uit van vertrouwen en geeft ruimte aan
burgers en bedrijven om daarover met elkaar afspraken te maken. Dat
vertrouwen is niet altijd gerechtvaardigd. Daarom is toezicht en
handhaving een cruciaal onderdeel, zodat kwaadwillenden stevig
aangepakt worden en kwetsbare groepen in de samenleving worden
beschermd. Handhaving vormt daarom het sluitstuk. Er zijn echter wel
grenzen aan de capaciteit van het toezicht door de Inspectie SZW.
Toezichthouders kunnen niet overal permanent aanwezig zijn. Bovendien
zou de toezichtlast voor alle goedwillende bedrijven en burgers dan
onevenredig zwaar worden en disproportioneel. Een efficiënte inzet van
handhavingscapaciteit vraagt daarom om keuzes in het handhavingsbeleid. Het is dus van belang om de inzet van de Inspectie te zien in de
context van andere schakels in de keten die van invloed zijn op de
naleving van wet- en regelgeving.
De afgelopen jaren lag er een algemene opdracht om, in lijn met alle
overheidsinstellingen, de omvang van de Inspectie SZW terug te brengen.
Dat paste in de breed gedragen wens te komen tot een kleinere overheid.
Tegelijk ligt er een verwachting om aanwezig te zijn en problemen zoals
onderbetaling, uitbuiting, en onveilig en ongezond werken aan te pakken
en om zowel reactief werk (waaronder ongevallenonderzoek) als
risicogestuurd actief werk te doen. Het rapport geeft aan dat de toenemende druk op de Inspectie dient te worden vertaald in een concreter

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 XV, nr. 14

2

inzicht wat de verwachtingen ten aanzien van de Inspectie zijn zodat die in
lijn kunnen worden gebracht met de keuzes over de omvang en inzet van
de inspectiecapaciteit. Het rapport beveelt in dit licht de ontwikkeling van
een control framework aan. Dat framework is nodig voor het inzicht in de
samenhang tussen risico’s, toezichtsprogramma’s, doelen, inzet van
middelen, beoogd maatschappelijk effect en resultaat van de inspectiecapaciteit. Dit maakt scherpere keuzes mogelijk over wat er van de Inspectie
SZW wordt verwacht, in het licht van het bredere SZW-handhavingsbeleid. Daarom heeft de Inspectie, zoals ik in de begroting van SZW voor
2017 al heb aangekondigd, een start gemaakt met het ontwikkelen van
indicatoren die plausibel kunnen maken wat het effect is van de inzet van
de Inspectie. Dit zal bijdragen aan beter onderbouwde antwoorden op
capaciteitsvragen.
Om meer inzicht te krijgen in de relatie tussen inzet en maatschappelijk
effect wordt in het rapport ook aanbevolen een Inspectie control
framework te ontwikkelen. Dit maakt de relatie inzichtelijk tussen de
maatschappelijke problemen, risico» en verwachtingen op het
SZW-domein enerzijds en de toezichtprogramma’s van de Inspectie SZW
anderzijds. Ook zal dit duidelijk maken hoe de keuze van de Inspectie voor
specifieke sectoren of thema’s tot stand komt en waarom voor andere
sectoren of thema’s minder aandacht is. Verder maakt het framework de
afwegingen binnen toezichtprogramma’s inzichtelijk, zodat per
programma cijfermatig inzicht ontstaat in de grootte van het maatschappelijk probleem of risico, de ontwikkeling daarin, de inzet van capaciteit,
welke interventie nodig is en het beoogd effect daarvan. Ook wordt in
beeld gebracht of het beoogde effect met de huidige inzet wordt bereikt,
en zo nee, wat daarvoor nodig zou zijn. Gelet op de urgentie dat ook in
voorbereiding naar een volgend kabinet een goede afweging van taken en
capaciteiten mogelijk kan worden gemaakt, heb ik gevraagd om dit
control framework in maart in eerste opzet gereed te hebben.
3. Doorontwikkeling van de Inspectie SZW
De Inspectie SZW is betrekkelijk kort geleden, in 2012, gefuseerd uit
verschillende organisaties tot de huidige vorm. De eerste jaren is, naast
het bestendigen van de gemaakte keuzes, innoveren van de werkprocessen en het ontwikkelen van risico-analyses, gewerkt aan continuïteit.
Het rapport wordt over het algemeen een positief beeld gegeven over
waar de Inspectie SZW op dit moment staat. Ik onderschrijf de conclusie
in het rapport dat het wenselijk is dat de Inspectie SZW zich de komende
jaren verder doorontwikkelt op de ingeslagen weg. De Inspectie heeft al
een volgende stap gezet, door een kanteling in te zetten naar maximaal
programmatisch werken. Die ontwikkeling is van belang om de toezichtsinzet zo sterk mogelijk gericht te krijgen op de maatschappelijke
problemen en risico’s. Door een programmatische aanpak wordt de inzet
van de verschillende vakdisciplines en instrumenten, of het nu gaat om
samenwerking met branches, communicatie, of handhavend optreden in
toezicht (bestuursrecht) of opsporing (strafrecht), zo scherp mogelijk
gericht op het risico. Het rapport ondersteunt die richting en geeft
daarnaast een aantal aanbevelingen. Cruciaal bij de manier van werken
van de Inspectie SZW is de samenwerking met andere organisaties en
goede data en analysetechnieken om bij de juiste risico’s uit te komen.
In het onderzoek is conform mijn toezegging in de Kamer3 ook bezien hoe
de aanpak van deskundigheidsbevordering is vormgegeven. Het
onderzoek concludeert op dit onderdeel dat de systematiek van de
Inspectie voor deskundigheidsbevordering in opzet «state of the art» is. Ik
3

Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel toekomst arbeidsgerelateerde zorg (TAZ)
(Kamerstuk 34 375) op 7 september 2016 (Handelingen II 2015/16, nr. 108, item 6).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 XV, nr. 14

3

onderschrijf deze conclusie. Tegelijkertijd geldt dat financiële en digitale
kennis en vaardigheden steeds belangrijker worden in het toezicht om bij
de juiste risico’s te komen. De inzet op nauwere samenwerking met
andere diensten, en op data en analyse is naar mijn oordeel de ontwikkelingsrichting voor de komende jaren. Zoals het rapport terecht stelt, gaat
de kost daarbij voor de baat uit. Hiervan dient het control framework ook
rekenschap te geven.
4. Tijdelijke capaciteit en openbaar maken handhavingstoetsen
In het rapport wordt geconstateerd dat door internationale economische
ontwikkelingen de Nederlandse sociale normen, en daarmee ook de
Inspectie SZW, onder druk staan. Ook juridisering leidt tot een toenemende druk. In dit kader wordt in het rapport gerefereerd aan het
wegvallen van tijdelijke capaciteit die de Inspectie SZW tot en met 2018
beschikbaar heeft (36 fte), in het kader van de aanpak van schijnconstructies en de ondersteuning van sociale partners bij het toezicht op de
cao-naleving. In het rapport wordt aangegeven dat het van belang is om
tijdig helderheid te verschaffen of de extra taken die de Inspectie SZW in
dit kader heeft gekregen inderdaad tijdelijk zijn en komen te vervallen of
niet. De taak van de Inspectie in de aanpak van schijnconstructies en
ondersteuning van sociale partners bij het toezicht op de cao-naleving is
nog steeds actueel. Ik hecht veel waarde aan een eerlijke arbeidsmarkt
waar alle werkenden het loon krijgen waar ze recht op hebben. Daarom
wil ik bezien of ik de tijdelijk extra capaciteit die de Inspectie SZW nu ter
beschikking heeft structureel toe kan kennen. Dit speelt vanaf de
begroting 2019. Ik zal bij Voorjaarsnota bezien of hiervoor dekkingsmogelijkheden zijn.
Daarnaast heeft nieuwe wet- en regelgeving impact op het capaciteitsbeslag van de Inspectie SZW. In dit licht wordt in het rapport voorgesteld
om handhavingstoetsen van de Inspectie SZW openbaar te maken zodat
een expliciete politieke afweging kan worden gemaakt over de inzet van
de capaciteit van de Inspectie SZW. Zoals de Minister voor Wonen en
Rijksdienst de Tweede Kamer vorig jaar heeft laten weten, worden
uitvoeringstoetsen van rijksinspecties ten aanzien van nieuwe wetgeving
niet openbaar gemaakt4. Alleen de weerslag daarvan wordt meegenomen
in de memorie van toelichting bij de wetsvoorstellen. Ik vind transparantie
belangrijk, maar wil ook niet dat kwaadwillenden wijzer gemaakt worden
dan nodig. Ik volg daarom de geschetste rijksbrede lijn. Wel kan ik
toezeggen dat ik in de memorie van toelichting van SZW-wetgeving waar
relevant altijd in zal gaan op de consequenties voor de capaciteit van de
Inspectie SZW. In het Algemeen Overleg over Handhaving van
2 november jl. heb ik met uw Kamer gesproken over het WOB-verzoek van
de CNV Vakcentrale waarin wordt gevraagd om inzage te geven in de
sinds 2010 uitgebrachte handhavingstoetsen van de Inspectie SZW.
Tijdens dit overleg heb ik toegezegd de Tweede Kamer voor de begrotingsbehandeling te informeren over de vraag of deze handhavingstoetsen van de Inspectie SZW openbaar gemaakt kunnen worden.
Aangezien de CNV in haar WOB-verzoek specifiek heeft aangegeven
interesse te hebben in de capaciteitsclaims van de Inspectie, kan ik
toezeggen de CNV in dit deel van de toetsen inzage te verschaffen.

4

Brief Minister voor Wonen en Rijksdienst aan de Tweede Kamer, 27 oktober 2015, Kamerstuk
32 802, nr. 19.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 XV, nr. 14

4

5. Tot slot
Ik hecht veel waarde aan gezond, veilig en eerlijk werk. Het rapport geeft
aan dat een concreter inzicht nodig is in de verwachtingen ten aanzien van
de Inspectie SZW, zodat die in lijn kunnen worden gebracht met de keuzes
over de omvang en inzet van de inspectiecapaciteit. Daarnaast zet ik in op
een verdere doorontwikkeling van de Inspectie SZW. Het rapport beveelt
in dit licht de ontwikkeling van een control framework aan. Gezien de druk
op de capaciteit van de Inspectie SZW, de urgentie van de vernieuwingsopgave en de noodzaak om onderbouwde besluiten door een nieuw
kabinet mogelijk te maken, wil ik daarmee niet wachten tot 2018. Daarom
heb ik gevraagd dit control framework in eerste opzet in maart gereed te
hebben. Deze aanpak, het ontwikkelen van een control framework en
inzetten op doorontwikkeling van de Inspectie, heeft nu meer toegevoegde waarde dan het ad hoc vergroten van de kwantitatieve capaciteit.
De nadere afweging over eventueel benodigde investeringen in de
Inspectie SZW moet op basis van het control framework in relatie tot het
SZW-handhavingsbeleid worden bepaald. Voor wat betreft de tijdelijke
capaciteit die de Inspectie ter beschikking heeft voor de aanpak van
schijnconstructies wil ik bekijken of deze structureel gemaakt kan worden
en zal ik bij Voorjaarsnota bezien of hiervoor dekkingsmogelijkheden zijn.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
L.F. Asscher

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 550 XV, nr. 14

5