Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2007–2008

29 937

Wijziging van de Wet rechtspositie rechterlijke
ambtenaren in verband met enkele aanvullingen
op de regeling inzake de nevenbetrekkingen van
rechterlijke ambtenaren en rechterlijke
ambtenaren in opleiding gedurende de
binnenstage

Nr. 16

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 14 januari
2008 en het nader rapport d.d. 27 mei 2008, aangeboden aan de Koningin door
de minister van Justitie. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 25 oktober 2007, no. 07.003497, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Justitie (ter inzage gelegd bij het Centraal
Informatiepunt van de Tweede Kamer der Staten-Generaal), bij de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt de adviesaanvraag inzake amendementen op het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet rechtspositie
rechterlijke ambtenaren in verband met enkele aanvullingen op de regeling
inzake de nevenbetrekkingen van rechterlijke ambtenaren en rechterlijke
ambtenaren in opleiding gedurende de binnenstage (29 937, nrs. 9, 10, 11, 14).
Het gaat in deze adviesaanvraag om vier amendementen op een voorstel van
wet tot wijziging van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra).
Dit wetsvoorstel geeft aanvullende regels over de toelaatbaarheid en de
openbaarmaking van nevenfuncties van rechters. Deze regels zullen in
hoofdzaak ook gelden voor rechters-plaatsvervangers. Doel van dit wetsvoorstel is het vergroten van de openbaarheid en transparantie rond nevenbetrekkingen van rechters. Beoogd wordt om daardoor het vertrouwen in de
onafhankelijkheid, onpartijdigheid en integriteit van de rechterlijke macht te
bevorderen.
De nu aan de Raad van State voorgelegde amendementen gaan elk over de
rechter-plaatsvervanger (waar in dit advies wordt gesproken over de rechterplaatsvervanger wordt daaronder de raadsheer-plaatsvervanger mede
verstaan). Zij willen regelen:
– een verbod voor advocaten om als rechter-plaatsvervanger werkzaam te
zijn in de rechtbank of het hof behorend tot het rechtsgebied waar de
advocaat is ingeschreven (nr. 9);
– een verbod voor rechterlijke ambtenaren van het openbaar ministerie om
tevens als rechter-plaatsvervanger werkzaam te zijn, behoudens in geval
buitengewoon verlof is verleend (nr. 10);
– de mogelijkheid van ontslag van rechters-plaatsvervangers die gedurende
twee jaar niet als zodanig zijn opgeroepen (nr. 11);
– een algeheel verbod voor advocaten om als rechter-plaatsvervanger
werkzaam te zijn (nr. 14).
De Raad maakt een algemene opmerking over de positie van de rechterplaatsvervanger binnen de rechterlijke macht. Vervolgens worden de
amendementen afzonderlijk behandeld.

KST119788
0708tkkst29937-16
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 937, nr. 16

1

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 25 oktober 2007,
nr. 07.003497, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake
de amendementen 29 937, nrs. 9, 10, 11 en 14 rechtstreeks aan mij te doen
toekomen. Dit advies, gedateerd 14 januari 2008, nr. W03.07.0389/II, bied ik U
hierbij aan.
1. Context van de amendementen
Het wetsvoorstel waarop de amendementen betrekking hebben, heeft tot doel
het vertrouwen in de onafhankelijkheid, onpartijdigheid en integriteit van de
rechterlijke macht in algemene zin te bevorderen. Deze doelstelling vormt het
kader voor de beoordeling van de vier aan de Raad voorgelegde amendementen, die behoudens amendement nr. 11 betrekking hebben op de positie
van de rechter-plaatsvervanger die tevens werkzaam is als advocaat of als
officier van justitie en niet op plaatsvervangers afkomstig uit andere juridische
beroepsgroepen en evenmin op leden van de zittende magistratuur die
(tijdelijk) buiten hun eigen arrondissement of hofressort als plaatsvervanger
fungeren.
Ter toelichting op de amendementen nrs. 9, 10 en 14 wordt de schijn van
partijdigheid aangevoerd al dan niet in combinatie met de schijn van
afhankelijkheid. Het oogmerk van deze amendementen past binnen de
doelstelling van het wetsvoorstel. Amendement nr. 11 heeft niet betrekking op
aspecten van onafhankelijkheid, onpartijdigheid en integriteit maar betreft het
niet uitoefenen van het plaatsvervangerschap gedurende een bepaalde
periode, en valt in zoverre buiten het kader van het wetsvoorstel.
1

Persbericht van 19 december 2003,
www.rechtspraak.nl. Zie ook T.K.A.B. Eskes &
L.E. Groot-Van Leeuwen, «De plaatsvervanger
tussen rechtspraak en opspraak», Trema 1996,
no. 7, bladzijden 197–201, en Marijke ter Voert
& Jos Kuppens, Schijn van partijdigheid,
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum 2002, bladzijde 69.
2
Bijvoorbeeld EHRM 31 juli 2007, 11106/04,
11108/04, 11116/04, 11311/04 en 13276/04
(Ekeberg e.a. / Noorwegen), paragraaf 31–33,
EHRM 9 november 2006, 65411/01, paragraaf
59–63 (Sacilor Lormines/Frankrijk).
3
Wat onder «dezelfde zaak» moet worden
verstaan is door het EHRM verduidelijkt in zijn
arrest van 9 november 2006, 65411/01 (Sacilor/
Frankrijk).
4
Het EHRM heeft in 2005 in een zaak tegen
Liechtenstein geoordeeld over een geval
waarin de rechter die in beroep oordeelde als
advocaat gelijkwaardig partner was van de
rechter die de uitspraak in eerste aanleg had
genomen. Het Hof oordeelde dat artikel 6
EVRM niet was geschonden, omdat er tussen
de twee advocaten geen professionele of
financiële afhankelijkheid was, hun relatie niet
verder ging dan het professionele vlak en ze
niet uitgebreid informatie hadden uitgewisseld over de zaak. Het Hof deed deze
uitspraak tegen de achtergrond van de situatie
in een klein land als Liechtenstein (34 000
inwoners), waar de functies van advocaat en
rechter vaak in deeltijd en in combinatie
worden verricht (EHRM 19 mei 2005,
63 151/00, Steck-Risch / Liechtenstein,
LJN: AT9129).
5
Kamerstukken II 2004/05, 29 937, nr. 2 (artikel
44, tweede lid, Wrra). Het wetsvoorstel spreekt
in het opschrift over «nevenbetrekkingen»,
maar de regeling geldt voor alle gevallen
waarin een rechter betrekkingen buiten zijn
ambt vervult. Het geldt dus ook als het
rechterschap de nevenbetrekking is (Kamerstukken II 2004/05, 29 937, nr. 3, blz. 10).

Rechters-plaatsvervangers worden reeds gedurende lange jaren ingezet om
structurele of incidentele tekorten aan rechters op te vangen, om te voorzien in
incidentele behoefte aan specialistische of praktijkkennis binnen de rechterlijke
macht en om van buiten komende juristen opleidingsen toetredingsmogelijkheden bij de zittende magistratuur te geven. Rechters-plaatsvervangers
worden veelal uit de advocatuur gerekruteerd, maar worden ook regelmatig
aangetrokken uit de wereld van de wetenschap, uit andere colleges die met
rechtspraak zijn belast en uit het openbaar ministerie.
Naar het de Raad voorkomt, vervullen rechters-plaatsvervangers reeds vele
jaren binnen de rechterlijke macht een nuttige functie, die zelden tot feitelijke
problemen aanleiding heeft gegeven. Wel roept, zoals de Raad voor de
rechtspraak in 2003 constateerde1, de combinatie van het plaatsvervangerschap met een hoofdfunctie als advocaat, politicus of bestuurder, officier van
justitie of ambtenaar van tijd tot tijd vragen op over de schijn van institutionele
vermenging en individuele belangenverstrengeling.
Een belangrijk uitgangspunt bij de beoordeling van de positie van de
rechter-plaatsvervanger vormt het recht op een eerlijk proces door een
onpartijdige en onafhankelijke rechter (artikel 6, eerste lid, van het Europees
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden (EVRM)). Bij de positie van de rechter-plaatsvervanger gaat het in
hoofdzaak om het vereiste van onpartijdigheid. Uit vaste jurisprudentie2 van
het Europees Hof voor de Rechten van Mens (EHRM) blijkt dat onpartijdigheid
moet worden beoordeeld aan de hand van een subjectieve en een objectieve
test. Bij de subjectieve test gaat het om de persoonlijke overtuiging van de
rechter. Bij de objectieve test gaat het om de vraag of er, ongeacht het gedrag
van een rechter, verifieerbare gegevens zijn die twijfel kunnen doen rijzen ten
aanzien van diens onpartijdigheid. Het vertrouwen dat de rechters in een
democratische samenleving moeten oproepen bij het publiek komt dan in
geding. Daarom zal een rechter zich (moeten) terugtrekken als er gegronde
reden is om aan zijn onpartijdigheid te twijfelen. Dit brengt onder meer met
zich dat institutioneel voldoende waarborgen dienen te zijn ingebouwd dat een
en dezelfde persoon niet in twee verschillende hoedanigheden oordeelt over
dezelfde zaak.3 Ten aanzien van de persoon van de rechter betekent het meer
in het bijzonder dat deze geen zodanige persoonlijke of materiële banden mag
hebben, dat daardoor grond voor twijfel aan diens onpartijdigheid ontstaat.4
De toetsing of een rechter-plaatsvervanger een bepaalde zaak kan behandelen
wordt naar huidig recht in eerste instantie verricht door de rechter zelf.5 Over
een dergelijk systeem heeft het EHRM in enkele recente zaken overwogen dat,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 937, nr. 16

2

wanneer niet is gewaarborgd dat rechters worden herinnerd aan hun
betrokkenheid bij bepaalde eerdere zaken, het gevaar bestaat dat zich
problemen zullen voordoen, al is het maar omdat rechters zich eerdere
gevallen niet altijd zullen herinneren.1
De regering heeft een algehele herziening van de Wrra aangekondigd.2 Die
herziening biedt naar de mening van de Raad bij uitstek gelegenheid om met
het oog op het voor de rechtsstaat essentiële vertrouwen in de rechterlijke
macht de voor- en nadelen van een combinatie van de functie van rechter
(plaatsvervanger) met andere maatschappelijke functies en beroepen (zoals
advocaat, notaris, belastingadviseur, of procesvertegenwoordiger namens een
bestuursorgaan) in breed perspectief te bezien. In dat kader kan zorgvuldig
worden afgewogen welke voorzieningen moeten worden getroffen om het
vertrouwen in de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke
macht, voor zover het gaat om het functioneren van rechters-plaatsvervangers,
veilig te stellen en kunnen ook andere aspecten aan de orde worden gesteld,
waaronder het zo nodig treffen van waarborgen voor voldoende zittingservaring zoals die waartoe amendement nr. 11 strekt.
Dan zal kunnen worden afgewogen in hoeverre op langere termijn met het oog
op een goede vervulling van de taak van de rechterlijke macht behoefte
bestaat aan deelname aan rechtspraak door personen die tevens werkzaam
zijn buiten de zittende magistratuur, en of met het oog op de benoembaarheid
als rechter-plaatsvervanger daarbij onderscheid dient te worden gemaakt naar
(hoofd)beroep of functie. Mede aan de hand van concrete cijfermatige
gegevens over herkomst en feitelijke inzet van rechters-plaatsvervangers kan
bij gelegenheid van de algehele herziening beter dan thans het geval is ook
worden beoordeeld of eventueel aan het (hoofd)beroep te koppelen restricties
voor benoeming tot rechter-plaatsvervanger in de praktijk zullen leiden tot
capaciteits- of kwaliteitsproblemen bij de zittende magistratuur.
Op grond van het voorgaande meent de Raad dat bij elk van de amendementen de opportuniteit dient te worden nagegaan in verband met de
herijking bij de aangekondigde algehele herziening.3
1. De Raad van State wijst er terecht op dat bovenvermeld wetsvoorstel tot
wijziging van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra) ertoe strekt
de openbaarheid en transparantie inzake nevenbetrekkingen van rechterlijke
ambtenaren te vergroten en daardoor het vertrouwen in de onafhankelijkheid,
onpartijdigheid en integriteit van de rechterlijke macht te bevorderen. Daartoe
bevat dit wetsvoorstel een aanvulling van de huidige regeling in de Wrra met
bepalingen over de melding van nevenbetrekkingen door rechterlijke
ambtenaren, de beoordeling hiervan door de functionele autoriteit, alsmede de
registratie en openbaarmaking van gegevens met betrekking tot gemelde
nevenbetrekkingen. Met drie van de vier aan de Raad van State voor advies
voorgelegde amendementen op het wetsvoorstel (Kamerstukken II 2007/08,
29 937, nrs. 9, 10 en 14) wordt blijkens de toelichtingen hierop beoogd met een
verbod van een functiecombinatie ten aanzien van rechterlijke ambtenaren de
schijn van partijdigheid te vermijden. Het oogmerk van de amendementen past
derhalve, zoals de Raad van State ook opmerkt, binnen de doelstelling van het
wetsvoorstel. Dat geldt echter niet voor het vierde aan de Raad van State
voorgelegde amendement (Kamerstukken II 29 937, nr. 11), dat ertoe strekt
ontslag mogelijk te maken ten aanzien van plaatsvervangers die twee jaren
niet zijn opgeroepen, en dus een geheel andere materie behelst dan het
onderhavige wetsvoorstel.

1

EHRM 23 november 2004, 54857/00 (Puolitaival & Pirttiaho/Finland), paragraaf 44. EHRM
8 februari 2007, 75617/01 (S
{ varc & Kavnik/
Slovenië), paragraaf 41.
2
Kamerstukken II 2005/06, 29 937, nr. 5,
blz. 5.
3
Artikel 8 van de Wet op de rechterlijke
organisatie; Kamerstukken II 1999/2000,
27 181, nr. 3, blz. 43 (artikel 2.1.7. volgens de
voorlopige nummering).

Met dit wetsvoorstel wordt nadrukkelijk niet beoogd om een einde te maken
aan de inzet van rechters-plaatsvervangers en raadsheren-plaatsvervangers bij
de gerechten. Maatschappelijke participatie in de rechtspraak door anderen
dan degenen die van rechtspreken hun hoofdfunctie hebben gemaakt, acht ik,
net als overigens het verrichten van maatschappelijke activiteiten door
degenen die rechtspreken wél als hoofdfunctie hebben, uit een oogpunt van
maatschappelijke inbedding van de rechtspraak van groot belang. Onder meer
vanwege hun specifieke deskundigheid en ter voorkoming van acute
capaciteitsproblemen wordt binnen de rechtspraak ook al geruime tijd en naar
tevredenheid gebruik gemaakt van de inzet van rechters- en raadsherenplaatsvervangers, die hun hoofdfunctie bijvoorbeeld binnen de advocatuur

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 937, nr. 16

3

vervullen. Wel acht ik het, ook als het rechters- of raadsheren-plaatsvervangers
betreft, van groot belang dat de regelgeving omtrent betrekkingen die naast
het rechterlijk ambt worden vervuld, genoegzaam erin voorziet dat het voor
rechtzoekenden duidelijk kan zijn of er vanwege nevenbetrekkingen ten
aanzien van een rechterlijk ambtenaar mogelijk sprake is van belangenverstrengeling. De in dit wetsvoorstel vervatte aanvulling van de regels in de
Wrra over melding, toetsing, registratie en openbaarmaking van nevenbetrekkingen van rechterlijke ambtenaren hebben dan ook uitdrukkelijk tevens
betrekking op voornoemde plaatsvervangers.
In het kader van de beoordeling van de positie van rechters- en raadsherenplaatsvervangers, die hun hoofdbetrekking bijvoorbeeld binnen de advocatuur
vervullen, dient inderdaad in ogenschouw te worden genomen of wordt
voldaan aan de vereisten ingevolge artikel 6 van het Europees Verdrag voor de
Rechten van de Mens (EVRM). In laatstbedoeld artikel is bepaald dat een ieder
recht heeft op een eerlijke behandeling van zijn zaak door een onafhankelijk en
onpartijdig gerecht. Volgens vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de
Rechten van de Mens (EHRM) wordt onderscheid gemaakt tussen subjectieve
en objectieve onpartijdigheid. Bij eerstvermeld aspect gaat het om de
persoonlijke instelling van de rechter. Wat het aspect van objectieve onpartijdigheid betreft is bepalend of er feiten of omstandigheden zijn die, ongeacht
zijn persoonlijke instelling, twijfel wekken omtrent de onpartijdigheid van de
rechter. Van belang is in dit verband dat er zelfs geen sprake mag zijn van de
schijn van partijdigheid. Uit de jurisprudentie van het EHRM volgt dat het met
het oog op de vereisten ingevolge artikel 6 van het EVRM in algemene zin niet
bezwaarlijk is dat plaatsvervangers binnen de rechtsprekende macht
daarbuiten een hoofdbetrekking bekleden. Meer specifiek heeft het EHRM
bijvoorbeeld de combinatie van de betrekkingen van advocaat en rechterplaatsvervanger als zodanig niet in strijd met artikel 6 van het EVRM bevonden
(zie bijv. Wettstein v. Zwitserland, EHRM 21 december 2000, Appl. nr.
33 958/96). Gelet hierop kan derhalve worden geconcludeerd dat de jurisprudentie over artikel 6 van het EVRM het niet noodzakelijk maakt om wettelijk te
regelen dat het vervullen van een bepaald soort betrekking naast het ambt van
rechter- of raadsheer-plaatsvervanger in algemene zin ontoelaatbaar is. Dat
doet er echter niet aan af dat discussie mogelijk is over de vraag of het
plaatsvervangerschap bij een gerecht desalniettemin in de wet algemeen
onverenigbaar zou moeten worden verklaard met het vervullen van een
bepaald soort nevenbetrekking. Daarbij dient de eventuele wenselijkheid
hiervan uit een oogpunt van het voorkomen van het risico van de schijn van
partijdigheid echter nadrukkelijk te worden betrokken in een afweging van de
(overige) voor- en nadelen van een dergelijke algemene onverenigbaarheid
(eventuele capaciteitsproblemen bij gerechten, etc.).
De Raad van State maakt enige malen, onder verwijzing naar de nota naar
aanleiding van het verslag inzake het onderhavige wetsvoorstel, melding van
de aankondiging van een algehele herziening van de Wrra. Daarin ziet de Raad
een mogelijkerwijs geschikte gelegenheid om onder meer af te wegen of en in
hoeverre er redenen zijn om beperkingen te stellen aan de deelname aan de
rechtspraak door personen die ook buiten de rechtsprekende macht werkzaam
zijn. Naar aanleiding hiervan merk ik allereerst op dat de verwijzing in de nota
naar aanleiding van het verslag naar een (eventuele) algehele herziening van
de Wrra alleen betrekking had op een eventuele heroverweging van de
regeling van de verenigbaarheid van het rechterlijk ambt met een politieke
nevenbetrekking. Voorts kan worden opgemerkt dat een algehele herziening
van de Wrra, die aanvankelijk was voorzien, achterwege is gebleven en dat in
plaats daarvan een wetsvoorstel tot wijziging van de Wrra en enige andere
wetten tot stand is gebracht, dat in hoofdzaak strekt tot flexibilisering en
verduidelijking van de in die wetten opgenomen regeling van de rechtspositie
van rechterlijke ambtenaren. Dat wetsvoorstel is thans aanhangig bij de
Tweede Kamer (Kamerstukken II 2007/08, 31 227, nr. 2). Met dat wetsvoorstel is
uitdrukkelijk niet beoogd om de regelgeving over de rechtspositie van
rechterlijke ambtenaren grondig te wijzigen en bijvoorbeeld op het punt van
het vervullen van nevenbetrekkingen eventueel zelfs ten principale te herzien.
Van een algehele herziening, waarmee rekening zou kunnen worden gehouden
bij het nagaan van de opportuniteit van de bovenbedoelde amendementen, is
derhalve geen sprake. Een en ander laat onverlet dat het naar mijn oordeel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 937, nr. 16

4

wenselijk is om te gelegener tijd de voor- en nadelen van de inzet van
plaatsvervangers binnen de rechtspraak voor de langere termijn te bezien. In
dat verband kan onder meer in ogenschouw worden genomen of en in
hoeverre voor de benoembaarheid van plaatsvervangers onderscheid naar het
hoofdberoep zou moeten worden gemaakt alsmede of en op welke wijze
plaatsvervangers voortaan wellicht voor een bepaalde duur benoemd zouden
dienen te worden.
2. De advocaat als rechter-plaatsvervanger
Om de schijn van partijdigheid te vermijden, wordt met amendement nr. 14
voorzien in de algemene uitsluiting van advocaten om als rechter-plaatsvervanger werkzaam te zijn. Amendement nr. 9 voorziet in een uitsluiting die beperkt
is tot het hofressort en het arrondissement waar de advocaat is ingeschreven.
De Raad maakt eerst een algemene opmerking en bespreekt vervolgens deze
amendementen afzonderlijk.
De Raad stelt voorop dat er in de bestaande situatie diverse waarborgen
aanwezig zijn voor de onpartijdige en onafhankelijke uitoefening van de functie
van rechter-plaatsvervanger door advocaten, ook in het eigen arrondissement
(de subjectieve test van het EHRM).
Voor elke rechter geldt de wettelijke regeling voor wraking en verschoning.
Binnen de rechterlijke macht geldt voorts de ongeschreven regel dat een
advocaat zich als rechter-plaatsvervanger onthoudt van het behandelen van en
beslissen in zaken waarmee hijzelf of een van zijn kantoorgenoten van doen
heeft (gehad). Verder past het bij de goede beroepsuitoefening van advocaten
dat een advocaat niet voor een rechterlijk college optreedt indien een
kantoorgenoot als rechter-plaatsvervanger bij de behandeling van de zaak is of
zal worden betrokken.
Een en ander laat onverlet dat bij het fungeren van advocaten als rechterplaatsvervanger de schijn van institutionele vermenging van taken en
verantwoordelijkheden en individuele belangenverstrengeling (de objectieve
test) niet geheel te voorkomen is.
a. Het amendement op stuk nr. 9 houdt in dat een advocaat niet tevens
werkzaam kan zijn als plaatsvervanger in de rechtbank of het hof waarbij hij als
advocaat is ingeschreven. Volgens de toelichting wordt hiermee beoogd de
schijn van partijdigheid te vermijden. Dit is bestaand beleid bij een groot
aantal gerechten zoals voortvloeit uit het door de Raad voor de rechtspraak
uitgebrachte advies over dit amendement.1
De Raad constateert dat met het aannemen van het amendement wordt bereikt
dat de beleidslijn die de meeste gerechten volgen – namelijk om advocaten
niet in te zetten als rechter-plaatsvervanger in het eigen arrondissement – in de
wet wordt verankerd en voor alle gerechten zal gelden. De Raad onderschrijft
de doelstelling van het amendement, maar wijst erop dat het effect ervan
beperkt zal zijn, omdat advocaten, in het bijzonder diegenen die over grote
praktijkervaring of over bijzondere specialistische kennis beschikken, in
toenemende mate in rechte en als adviseur optreden in het gehele land. Bij de
in punt 1 aangeduide algemene herziening kan worden nagegaan of er
redenen en mogelijkheden zijn om de in het amendement voorgestelde
begrenzing territoriaal of inhoudelijk toe te spitsen.
b. Het amendement op stuk nr. 14 is verstrekkender dan dat op stuk nr. 9.
Volgens de toelichting is het doel hiervan het vermijden van iedere schijn van
partijdigheid. De Raad onderkent dat het amendement dat effect zal hebben,
maar merkt op dat blijkens het negatieve advies van de Raad voor de
rechtspraak over dit amendement de algehele uitsluiting van de advocaat als
rechter-plaatsvervanger in de huidige omstandigheden tot (soms onoverkomelijke) capaciteits- en roosterproblemen zal leiden. De voor- en nadelen van een
zo vergaande uitsluiting zouden bij voorkeur moeten worden afgewogen in het
kader van de aangekondigde herziening van de Wrra. De Raad is van de
opportuniteit van het amendement niet overtuigd.

1

Advies van 3 september 2007, kenmerk UIT
11355 BV/HS.

2. Zowel het amendement op stuk nr. 9 als het amendement op stuk nr. 14
voorziet in een verbod voor advocaten om tevens als rechter- als raadsheerplaatsvervanger werkzaam te zijn, met dien verstande dat eerstgenoemd

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 937, nr. 16

5

amendement het verbod beperkt tot het plaatsvervangerschap in het
arrondissement of ressort waar de advocaat als zodanig is ingeschreven en
laatstgenoemd amendement een landelijk verbod om als advocaat tevens
rechter- of raadsheer-plaatsvervanger te zijn behelst. In beide gevallen heeft
het amendement blijkens de toelichting als oogmerk om hiermee de schijn van
partijdigheid te vermijden. Dat oogmerk valt, zoals ik heb opgemerkt, binnen
de doelstelling van het onderhavige wetsvoorstel. Hierboven is toegelicht dat
er met het oog op artikel 6 van het EVRM geen noodzaak is om het vervullen
van het ambt van rechter- of raadsheer-plaatsvervanger en dat van advocaat in
algemene zin onverenigbaar met elkaar te verklaren. Wel is het mogelijk dat in
een concrete zaak de vraag zich aandient of ten aanzien van een rechter- of
raadsheer-plaatsvervanger, vanwege diens (neven)betrekking van advocaat,
wellicht sprake is van de schijn van partijdigheid. Door onder meer zaakstoedeling en verschoning kan vanuit de rechterlijke macht zelf worden voorkomen
dat in een zaak recht wordt gesproken door een plaatsvervanger ten aanzien
van wie vanwege die nevenbetrekking twijfels omtrent diens onpartijdigheid
zouden kunnen bestaan. Voor rechtzoekenden bestaat daarnaast de mogelijkheid om gebruik te maken van het instrument van wraking ter voorkoming van
dezelfde omstandigheid. Met dit wetsvoorstel wordt ervoor gezorgd dat meer
openbaarheid wordt betracht omtrent de nevenbetrekkingen van (onder meer)
plaatsvervangers en op die wijze meer inhoud wordt gegeven aan een
instrument als wraking. Een en ander laat onverlet dat, zoals de Raad van State
ook aangeeft, de kans dat in een individuele zaak de schijn van partijdigheid
zich voordoet ten aanzien van een plaatsvervanger, die tevens advocaat is, niet
geheel is te voorkomen.
Voor het in algemene zin uitsluiten van de combinatie van de functies van
advocaat en rechter- of raadsheer-plaatsvervanger is er derhalve geen
juridische noodzaak. Het gaat erom een afweging te maken tussen het door de
indieners van bovenvermelde twee amendementen genoemde nadeel van het
ontbreken van een dergelijke uitsluiting en de voordelen die zijn verbonden
aan de huidige mogelijkheid om advocaten bij een gerecht als plaatsvervanger
werkzaam te laten zijn. Uit het advies van de Raad voor de rechtspraak over
het amendement op stuk nr. 9 blijkt dat bij een groot aantal gerechten reeds als
beleid wordt gehanteerd dat alleen advocaten van buiten het eigen arrondissement of ressort als plaatsvervanger worden ingezet en dat wijziging van de
regelgeving overeenkomstig dit amendement bij de meeste gerechten niet of
nauwelijks tot praktische problemen zal leiden. Alleen voor enkele gerechtshoven wordt blijkens dit advies verwacht dat uitsluiting van het plaatsvervangerschap van advocaten uit het eigen ressort, zeker indien niet wordt voorzien
in een ruime overgangstermijn, grote capaciteitsproblemen zal opleveren.
Voor dit amendement geldt bovendien dat hiermee de mogelijkheid om
advocaten in het kader van de opleiding tot rechter in een rechtbank of
raadsheer in een gerechtshof bij dat gerecht als plaatsvervanger te benoemen
blijft bestaan. Enig verschil ten opzichte van de huidige situatie is dat deze
mogelijkheid niet meer zal gelden voor de rechtbank waarbij de advocaat is
ingeschreven of het gerechtshof van het rechtsgebied waartoe die rechtbank
behoort. Voorts meen ik het amendement aldus te mogen verstaan dat het
hierin geformuleerde verbod geen betrekking heeft op de Centrale Raad van
Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven, zodat ook bij deze
colleges voor advocaten de mogelijkheid gehandhaafd wordt om in het kader
van de opleiding als plaatsvervanger werkzaam te zijn.
Voor dit amendement geldt derhalve dat er geen aanzienlijke nadelige effecten
aan zijn verbonden. Ik heb tegen dit amendement in beginsel dan ook geen
overwegende bezwaren. Daarbij merk ik overigens nog wel op dat ik de
opmerking van de Raad van State, dat het effect van dit amendement beperkt
wordt door de omstandigheid dat advocaten in toenemende mate buiten het
eigen arrondissement optreden, onderschrijf. Bovendien ben ik van mening
dat het amendement op een onderdeel nog wel aanpassing behoeft. Met name
met het oog op de bij de gerechtshoven te verwachten capaciteitsproblemen
dient naar mijn mening namelijk voor de huidige plaatsvervangers, die tevens
advocaat zijn, al dan niet voor onbepaalde tijd een overgangsvoorziening te
worden getroffen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 937, nr. 16

6

Voor het amendement op stuk nr. 14 geldt dat het, zoals de Raad van State
terecht opmerkt, een minder beperkt effect heeft dan het amendement op stuk
nr. 9, maar ook dat er meer nadelige consequenties aan zijn verbonden.
Blijkens het advies van de Raad voor de rechtspraak over dit amendement
wordt door de gerechten gewezen op het verlies van specifieke deskundigheid
in geval van een algehele uitsluiting van advocaten van het plaatsvervangerschap. Bovendien hebben zowel rechtbanken als gerechtshoven aangegeven
dat een algeheel verbod voor advocaten om werkzaam te zijn als plaatsvervanger tot (soms onoverkomenlijke) capaciteits- en roosterproblemen zal
leiden. Voorts voorziet dit amendement, anders dan het amendement op stuk
nr. 9, niet in enige mogelijkheid om advocaten in het kader van de opleiding tot
rechter of raadsheer als plaatsvervanger werkzaam te laten zijn. Vrijwel alle
gerechten hebben, zo blijkt uit het advies van de Raad voor de rechtspraak,
gewezen op de belemmerende werking van dit amendement op de instroom
van nieuwe rechters en raadsheren. Weliswaar geldt dat dit amendement in
sterkere mate dan het amendement op stuk nr. 9 het effect zal hebben dat ten
aanzien van plaatsvervangers elke schijn van partijdigheid wordt vermeden,
doch daar staat tegenover dat de nadelen die aan dit amendement zijn
verbonden blijkens het voorgaande aanzienlijk zijn en aanvaarding hiervan
zelfs op korte termijn al tot niet geringe problemen binnen de rechtspraak
aanleiding zal kunnen geven. Dit geldt des te meer, omdat ook dit amendement niet voorziet in enige vorm van overgangsrecht voor bijvoorbeeld de
huidige plaatsvervangers. Ik acht dit amendement gelet op het bovenstaande
dan ook bezwaarlijk.
3. De officier van justitie als rechter-plaatsvervanger
Het amendement op stuk nr. 10 bepaalt dat een rechterlijk ambtenaar van het
openbaar ministerie niet tevens rechter-plaatsvervanger kan zijn, behoudens
gedurende de periode waarin aan hem voor de taak waarvoor hij is aangesteld
op zijn verzoek buitengewoon verlof is verleend. Volgens de toelichting op het
amendement wordt hiermee beoogd de schijn van afhankelijkheid en partijdigheid te vermijden. Ook hier geldt dat veel rechterlijke colleges al conform
deze beleidslijn werken, aldus de toelichting.
Bij de benoeming van een officier van justitie tot rechter-plaatsvervanger vergt
het aspect van de onafhankelijkheid bijzondere aandacht. Weliswaar treedt de
individuele officier van justitie in hoge mate zelfstandig op, maar het is
onmiskenbaar dat hij als vervolgende instantie functioneert binnen de
hiërarchie van het openbaar ministerie. Hij is uit dien hoofde gebonden aan
binnen het openbaar ministerie geldende algemene richtlijnen en dient ook
specifieke aanwijzingen op te volgen. Wanneer de officier van justitie zijn rol
als vervolgende instantie combineert met die van rechter in strafzaken, kan bij
de justitiabele twijfel ontstaan of hij in zijn incidentele optreden als rechter
geheel onafhankelijk is. Mede in aanmerking nemend dat het amendement
voortbouwt op een beleidslijn die naar verluidt breed wordt gevolgd,
onderschrijft de Raad met het oog op het vertrouwen in de onafhankelijkheid
van de rechter het amendement.
Echter, in het wetsvoorstel wordt een uitzondering voorzien voor functioneel
verlof op eigen verzoek van een lid van het openbaar ministerie.1 Het College
van procureurs-generaal heeft in het over dit amendement uitgebrachte advies
gepleit voor behoud van de mogelijkheid door middel van een plaatsvervangerschap de geschiktheid van rechterlijke ambtenaren van het openbaar
ministerie voor de zittende magistratuur te kunnen beoordelen.2 De Raad geeft
in overweging de uitzondering in het amendement te beperken tot die
rechtbanken waar de officier van justitie actief werkzaam is.

1

Artikel 44, tweede lid, tweede volzin, Wrra.
Advies van 31 augustus 2007, kenmerk
PaG/HRM/6263.

2

3. Het amendement op stuk nr. 10 behelst een verbod voor bij het openbaar
ministerie werkzame rechterlijke ambtenaren (OM’ers) om tevens als
rechter-plaatsvervanger of raadsheer-plaatsvervanger werkzaam te zijn. Ook
met dit amendement wordt blijkens de toelichting beoogd om de schijn van
partijdigheid te vermijden. Dit oogmerk valt, zoals al is opgemerkt, binnen de
doelstelling van dit wetsvoorstel. Ook als het gaat om het vervullen van een
rechterlijk ambt bij het OM naast dat van rechter- of raadsheer-plaatsvervanger
geldt dat er met het oog op artikel 6 van het EVRM geen noodzaak is om deze
in algemene zin onverenigbaar met elkaar te verklaren. Met name indien een
betrokkene zijn rol bij het OM als vervolgende instantie combineert met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 937, nr. 16

7

deelname als plaatsvervanger aan de rechtspraak in strafzaken, is het echter
mogelijk dat in zaken bij rechtzoekenden twijfels omtrent dat plaatsvervangerschap ontstaan, zoals de Raad van State ook opmerkt, en de vraag aan de orde
komt of ten aanzien van hem als plaatsvervanger wellicht sprake is van de
schijn van partijdig- of afhankelijkheid. Dat de kans hierop wordt voorkomen
door een algemene onverenigbaarheid terzake, dient te worden betrokken in
de afweging van de aan een dergelijke onverenigbaarheid verbonden voor- en
nadelen. In het kader van deze afweging is eveneens van belang dat van de
zijde van de Raad voor de rechtspraak in het advies over dit amendement is
aangegeven dat de praktische gevolgen van een algeheel verbod voor OM’ers
om het plaatsvervangerschap te vervullen, zeer beperkt zijn. Anders dan bij
een algehele uitsluiting van advocaten van het plaatsvervangerschap, waartoe
het amendement op stuk nr. 14 strekt, wordt derhalve door de gerechten niet
gevreesd voor capaciteitsproblemen of een aanzienlijk verlies aan specifieke
deskundigheid. Voorts is van belang dat dit amendement uitdrukkelijk erin
voorziet dat OM’ers gedurende de opleiding tot rechter wél plaatsvervanger
kunnen zijn, indien in verband hiermee buitengewoon verlof is verleend. Het
voorgaande leidt tot de conclusie dat het in dit amendement vervatte verbod
geen grote nadelige gevolgen heeft. Ik heb tegen dit amendement in beginsel
dan ook geen bezwaren. Daarbij merk ik overigens nog wel op dat het naar
mijn oordeel overweging verdient om, juist met het oog op de omstandigheid
dat twijfels omtrent het plaatsvervangerschap van OM’ers zich met name voor
kunnen doen bij de deelname aan de rechtspraak in strafzaken, het
amendement in die zin aan te passen, dat het verbod om plaatsvervanger te
zijn wordt beperkt tot de deelname aan de rechtspraak in strafzaken en andere
zaken waarbij het OM als procespartij is betrokken.
Door de Raad van State is in overweging gegeven om de in het amendement
opgenomen uitzondering op het verbod voor OM’ers om plaatsvervanger te
zijn, te beperken. Met name gelet op de hieraan voorafgaande opmerkingen
meen ik het advies van de Raad van State op dit punt echter aldus te mogen
verstaan, dat in overweging wordt gegeven om het in het amendement
vervatte verbod te beperken, namelijk tot het plaatsvervangerschap in de
rechtbanken waar een officier van justitie als zodanig actief werkzaam is.
Daarmee zou ook tegemoet worden gekomen aan de wens van het College van
procureurs-generaal om het plaatsvervangerschap ook mogelijk te maken als
de opleiding tot rechter wordt gevolgd en hiervoor geen buitengewoon verlof
is verleend. Ook voor een andersluidende uitsluiting van OM’ers van het
plaatsvervangerschap geldt dat de praktische gevolgen hiervan, met het oog
op bovenvermeld advies van de Raad voor de rechtspraak, beperkt zullen zijn.
Een amendement in de door de Raad van State in overweging gegeven
aangepaste zin acht ik, ook gelet op de vergelijkbaarheid met bovenbedoeld
amendement op stuk nr. 9, niet op voorhand bezwaarlijk, met dien verstande
dat de door de Raad voorgestane aanpassing nog wel in een aantal opzichten
verduidelijking behoeft. Zo is thans nog niet duidelijk of het verbod om
plaatsvervanger te zijn, in geval van aanpassing, voor bij arrondissementsparketten werkzame OM’ers bijvoorbeeld geacht zou moeten worden alleen
betrekking te hebben op de rechtbank waarvan de hoofdplaats gelijk is aan de
plaats van vestiging van dat parket. Voorts is nog onduidelijk of en in welke zin
er ook een verbod om plaatsvervanger te zijn zou moeten komen te gelden
voor de bij de ressortsparketten, het landelijk parket, het functioneel parket en
het parket-generaal werkzame OM’ers. Ook is nog niet duidelijk of en welke
consequenties, in geval van aanpassing van het amendement, worden
verbonden aan de omstandigheid dat OM’ers van rechtswege of vanwege een
besluit van het College van procureurs-generaal bij andere parketten plaatsvervangend officier van justitie of plaatsvervangend advocaat-generaal (kunnen)
zijn.
4. Mogelijkheden tot ontslag van rechters-plaatsvervangers
Het amendement nr. 11 houdt in dat de Hoge Raad de bevoegdheid krijgt
rechters-plaatsvervangers te ontslaan die gedurende een termijn van twee jaar
niet zijn opgeroepen voor het verrichten van werkzaamheden.
De strekking van het amendement gaat in die zin verder dan de amendementen 9 en 10 dat het ook rechters betreft die tot plaatsvervanger zijn
benoemd buiten het eigen arrondissement. De toelichting voert niet aan dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 937, nr. 16

8

het scheppen van deze mogelijkheid tot onvrijwillig ontslag zou (kunnen)
leiden tot vergroting van het vertrouwen in de onafhankelijkheid, onpartijdigheid en integriteit van de rechterlijke macht. Voor zover het amendement
beoogt een sanctie te stellen op non-activiteit van een rechter-plaatsvervanger
acht de Raad de hiervoor onder 1 aangeduide algehele herziening van de Wrra
een betere gelegenheid om het onderwerp aan de orde te stellen dan het
huidige wetsvoorstel.
Evenmin als de President van de Hoge Raad en de Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad in hun gezamenlijke advies1 is de Raad van State er van overtuigd
dat een goede rechtspleging gebaat is bij de voorgestelde ontslagmogelijkheid, naast de bestaande mogelijkheden voor onvrijwillig ontslag. Niet evident
is dat er een wezenlijk probleem is dat door middel van het invoeren van deze
nieuwe ontslaggrond zou moeten worden opgelost. Waarom zou een
gerechtsbestuur niet in staat zijn het bestand aan rechters-plaatsvervangers op
eenvoudige wijze en zonder tussenkomst van een andere instantie op te
schonen door in goed overleg rechters-plaatsvervangers die langere tijd niet
actief zijn geweest ervan te overtuigen vrijwillig ontslag te nemen.
Voorts merkt de Raad op dat bij rechters-plaatsvervangers die benoemd zijn
vanwege hun specialistische kennis of ervaring niet de regelmaat van hun
werkelijke inzet als rechter van belang is maar veeleer de actualiteit van hun
specialisme of ervaring. Ook de keuze van de periode van twee jaar is niet
nader onderbouwd en behoeft rechtvaardiging. De Raad acht, evenals de Raad
voor de rechtspraak, de voorgestelde periode van twee jaar in elk geval te kort.
Voorts rijst de vraag waarom de oproeping als criterium voor ontslag is
gekozen en niet veeleer het feitelijk optreden als rechter-plaatsvervanger.
Bij een algemene benadering van de problematiek waarop dit amendement
betrekking heeft en waarbij ook de ruimte dient te worden beoordeeld die
geboden wordt door artikel 117 van de Grondwet en de internationale
richtlijnen genoemd in het advies van de President van de Hoge Raad en de
Procureur-Generaal bij de Hoge Raad, zou de mogelijkheid overweging
verdienen personen als rechter-plaatsvervanger ook voor een bepaalde duur
aan te stellen.
De Raad is niet overtuigd van de wenselijkheid van de in dit amendement
voorgestelde ontslagmogelijkheid.
4. Het amendement op stuk nr. 11 strekt ertoe ten aanzien van rechters- en
raadsheren-plaatsvervangers voortaan ook ontslag door de Hoge Raad
mogelijk te maken, indien zij gedurende een termijn van twee jaar, om welke
reden dan ook, niet als zodanig zijn opgeroepen. Met dit amendement wordt
blijkens de toelichting hiervan beoogd om zogeheten spook-plaatsvervangers
(eenvoudiger) te kunnen ontslaan. Zoals eerder is opgemerkt, behelst dit
amendement een andere materie dan het onderhavige wetsvoorstel, dat
immers (aanvulling van) de regeling inzake de nevenbetrekkingen van
rechterlijke ambtenaren als onderwerp heeft. Ook valt het oogmerk hiervan
ruimschoots buiten de doelstelling van het wetsvoorstel, te weten vergroting
van de openbaarheid inzake nevenbetrekkingen van rechterlijke ambtenaren
en daardoor bevordering van het vertrouwen in de onafhankelijkheid en
onpartijdigheid van de rechterlijke macht. Om deze reden ben ik, net als de
Raad van State alsook de president van en de procureur-generaal bij de Hoge
Raad in hun advies over dit amendement, onverminderd van oordeel dat de in
dit amendement vervatte materie niet in het onderhavige wetsvoorstel dient te
worden geregeld en dit amendement hierom reeds als onwenselijk moet
worden aangemerkt.

1

Advies van 3 september 2007, kenmerk
090/07/WD/sk.

Dit laat onverlet dat aan de orde zou kunnen komen of met het oog op
bovenbedoelde spook-plaatsvervangers een afzonderlijk wetsvoorstel tot stand
zou dienen te worden gebracht. Anders dan de Raad van State meen ik dat de
aanwezigheid van plaatsvervangers, op wie al geruime tijd geen beroep wordt
gedaan en die bovendien niet bereid zijn om desverzocht ontslag te nemen, op
zich een probleem kan zijn dat wellicht aanleiding vormt om wijziging van
regelgeving in overweging te nemen. Wel meen ik dat het aanbeveling
verdient om een eventuele wetswijziging, die ertoe strekt met het oog op
spook-plaatsvervangers een nieuwe ontslaggrond in het leven te roepen,
serieus af te wegen tegen de andere mogelijkheden waarvoor in verband met
de problematiek van deze plaatsvervangers zou kunnen worden gekozen, zoals
bijvoorbeeld een ruimere gebruikmaking van de huidige ontslaggronden of

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 937, nr. 16

9

een verkenning van de mogelijkheid om plaatsvervangers voor een bepaalde
duur te benoemen. Daarbij ligt het in de rede de adviezen van de Raad van
State, de president van en de procureur-generaal bij de Hoge Raad, de Raad
voor de rechtspraak en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak over het
amendement op stuk nr. 11 mede in ogenschouw te nemen. Een en ander zou
kunnen plaatsvinden in het kader van de beschouwing van de voor- en
nadelen van de inzet van plaatsvervangers binnen de rechtspraak, waarvan ik
hierboven reeds heb aangegeven het wenselijk te achten dat deze zal gaan
plaatsvinden.
Tegen openbaarmaking van dit advies bestaat bij de Raad van State geen
bezwaar.
De Vice-President van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
Ik moge U verzoeken mij te machtigen de adviesaanvraag, het advies van de
Raad van State en het nader rapport aan te bieden aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal.
De minister van Justitie,
E. M. H. Hirsch Ballin

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 937, nr. 16

10