Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

31 311

Zelfstandig ondernemerschap

Nr. 219

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 24 juni 2019
Inleiding
In de eerste voortgangsbrief van 22 juni 2018 (Kamerstuk 31 311, nr. 207)
en de tweede voortgangsbrief van 26 november 2018 (Kamerstuk 31 311,
nr. 212) heeft het kabinet uw Kamer geïnformeerd over de uitwerking van
de maatregelen uit het regeerakkoord over «werken als zelfstandige». Met
deze derde voortgangsbrief wordt uw Kamer verder geïnformeerd over de
inhoudelijke en steeds concreter wordende uitwerking van deze maatregelen en over de nog te nemen stappen.
Zowel de Eerste als de Tweede Kamer heeft tijdens de behandeling van de
Wet Arbeidsmarkt in Balans erop aangedrongen dat snel adequate
maatregelen genomen moeten worden voor bescherming van zzp’ers,
met name aan de onderkant, waarbij tegelijkertijd echte zelfstandigen de
ruimte krijgen om te ondernemen. Zij vroegen terecht aandacht voor het
risico op een «waterbed-effect», waarbij nieuwe wetgeving voor een deel
van de arbeidsmarkt leidt tot problemen op een ander deel van de
arbeidsmarkt. Het kabinet voelt zich hierdoor gesterkt in haar plannen
voor nieuwe wet- en regelgeving voor zelfstandigen. Met deze brief wordt
daarmee tevens uitvoering gegeven aan de motie Van de Ven (VVD) en
Oomen-Ruijten (CDA) c.s. over voorstellen voor nieuw zzp-beleid
(Kamerstuk 35.074, I).
Zoals het kabinet vorig jaar schreef is het maken van nieuwe regelgeving
geen eenvoudige opgave. Dat was duidelijk bij het opstellen van het
Regeerakkoord en is ook gebleken bij de uitwerking in de afgelopen
periode. De maatregelen zijn een combinatie van wettelijke maatregelen
en andere instrumenten. Daarnaast vereisen ze aanpassingen van het
arbeidsrecht, sociale zekerheidswetten en fiscale wetten en hebben ze
grote raakvlakken met internationaal recht. Nieuwe wet- en regelgeving
vraagt ook samenwerking met verschillende handhavings- en uitvoeringsinstanties. Bovendien hebben de maatregelen potentieel een grote impact

kst-31311-219
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 311, nr. 219

1

op opdrachtgevers en opdrachtnemers en vragen daarmee een
zorgvuldige uitwerking.
Desalniettemin zijn er grote vorderingen gemaakt. In deze brief komt het
kabinet met een concrete uitwerking van drie maatregelen waarmee
bescherming wordt geboden aan de onderkant van de arbeidsmarkt,
ruimte voor ondernemers aan de bovenkant komt en meer duidelijkheid
voor opdrachtgevers en zelfstandigen ontstaat:
1. Aan de onderkant komt er een minimumtarief voor zzp’ers van € 16
euro. Dit is een alternatief voor de verplichte arbeidsovereenkomst
voor zzp’ers aan de onderkant van de arbeidsmarkt.
2. Aan de bovenkant komt er een zelfstandigenverklaring, die niet alleen
vooraf zekerheid geeft over loonheffing en werknemersverzekeringen,
maar ook zo ver mogelijk over arbeidsrechtelijke gevolgen, pensioenverplichtingen en cao-bepalingen. Dit is een verdergaande invulling
van de afspraak in het regeerakkoord over de opt-out.
3. Voor alle opdrachtgevers van zelfstandigen komt er met de opdrachtgeversverklaring een instrument om zekerheid vooraf te krijgen. Er
wordt onderzocht of en in hoeverre deze zekerheid via een webmodule
verkregen kan worden. Het testen van de webmodule bevindt zich in
het stadium van een grootschalige uitvraag onder opdrachtgevers.
Over de resultaten wordt u na de zomer geïnformeerd.
De maatregelen voor de onder- en bovenkant kunnen op korte termijn in
de vorm van conceptwetgeving worden uitgezet voor internetconsultatie.
Wanneer de (concept-)teksten gereed zijn, zal zoals gebruikelijk op basis
van de uitvoeringstoetsen de uitvoerbaarheid worden bepaald.
Zzp’ers: dynamisch en divers
Zoals hierboven geschetst, vindt het kabinet het nemen van maatregelen
onverkort noodzakelijk. Zelfstandigen zonder personeel (zzp’ers) hebben
een belangrijke positie op de arbeidsmarkt en in het economisch verkeer.
Ze dragen bij aan de benodigde concurrentiekracht, dynamiek en
flexibiliteit. Ze spelen een rol in de totstandkoming van nieuwe innovaties
en zorgen voor de verspreiding van nieuwe kennis. Zzp’ers dragen actief
bij aan het verdienvermogen van de Nederlandse economie, stelt ook de
SEO1.
Het kabinet wil dan ook volop ruimte geven aan echte ondernemers.
Daarom wil het kabinet opdrachtgevers en zzp’ers meer duidelijkheid
geven in welke gevallen er volgens de wet geen sprake is van een
dienstbetrekking. Opdrachtgevers willen niet onverwacht worden
geconfronteerd met een naheffingsaanslag loonheffingen en de werkgeversverplichtingen die bij een arbeidsovereenkomst horen en zijn
daardoor nu soms huiverig om zzp’ers in te huren. Dat geeft onzekerheid
en levert onrust op. Zelfstandigen worden zo onnodig belemmerd om te
ondernemen. Aan de bovenkant ervaren opdrachtnemers verder te weinig
vrijheid om te kiezen voor het ondernemerschap. Door onzekerheid over
de kwalificatie van hun arbeidsrelatie, voelen ze zich gehinderd in het
ondernemen.
De groep zzp’ers is echter zeer divers. Het zzp-schap is bijvoorbeeld niet
voor iedereen een vrije keuze. Ook vindt het kabinet het van belang dat
zzp’ers om de juiste redenen kiezen voor het ondernemerschap, en er niet
eigenlijk sprake is van een arbeidsovereenkomst. De financiële
houdbaarheid van het sociale zekerheidsstelsel kan in gevaar komen als
1

SEO (2018), Karakteristieken en tarieven zzp’ers, uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 311, nr. 219

2

steeds meer werkenden niet meer meebetalen. Ook daarom zijn heldere
regels van belang.
Duidelijke wetgeving is daarnaast nodig om onbedoelde concurrentie
tussen werknemers en zelfstandigen te voorkomen. Zzp’ers hebben fiscale
voordelen ten opzichte van werknemers en opdrachtgevers hoeven voor
zzp’ers geen werkgeverspremies te betalen. Ook lopen opdrachtgevers
van zzp’ers minder risico voor bijvoorbeeld loondoorbetaling bij ziekte.
Door deze kostenvoordelen is het voor opdrachtgevers én voor de zzp’ers
zelf aantrekkelijk om gebruik te maken van deze contractvorm, terwijl de
aard van het werk en de kwaliteiten van de zzp’er het uitgangspunt
zouden moeten zijn. Nieuwe wetgeving moet het zogenaamde «waterbedeffect» op de arbeidsmarkt tegengaan.
Zwaarwegend is ook dat het kabinet mensen tegen armoede wil
beschermen. Sommige zzp’ers werken langdurig voor een (te) laag tarief.
Het tarief dat ze krijgen is niet voldoende voor de noodzakelijke levensbehoeften. Ze houden ook zelden geld over voor een arbeidsongeschiktheidsverzekering en kunnen niet sparen voor tegenslagen zoals het
uitblijven van opdrachten.
Naast deze maatregelen werkt het kabinet ook aan andere maatregelen ter
ondersteuning voor zelfstandigen. Als onderdeel van principeakkoord
over een toekomstbestendig en evenwichtig pensioenstelsel, dat het
kabinet op 5 juni jl. samen met werkgevers- en werknemersorganisaties
en de SER heeft gepresenteerd, zal het kabinet bezien hoe zelfstandigen
vrijwillig kunnen aansluiten bij de pensioenregeling in de sector of de
onderneming waar zij werken, ook als zij voordien niet als werknemer
hebben deelgenomen. Ook is afgesproken dat er een wettelijke verzekeringsplicht komt voor zelfstandigen tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico. In paragraaf 5 wordt de samenhang van de maatregelen nader
toegelicht.
De brief is als volgt opgebouwd:
1. Maatregel voor de onderkant van de arbeidsmarkt
2. Maatregel voor de bovenkant van de arbeidsmarkt
3. Verduidelijking gezag
4. Opdrachtgeversverklaring en de webmodule
5. Samenhang arbeidsmarktmaatregelen
6. Planning en gevolgen voor het handhavingsmoratorium
1. Maatregel voor de onderkant van de arbeidsmarkt
Algemeen
In het regeerakkoord was opgenomen dat voor zzp’ers wordt bepaald dat
altijd sprake is van een arbeidsovereenkomst bij een laag tarief in
combinatie met een langere duur van de overeenkomst of een laag tarief
in combinatie met het verrichten van reguliere bedrijfsactiviteiten. In de
tweede voortgangsbrief is geschetst dat het kabinet op basis van een
eigen juridische analyse tot de conclusie is gekomen dat het risico
substantieel is dat deze ALT-maatregel (arbeidsovereenkomst bij laag
tarief) strijdig is het met Europees recht. Met name de omzetting van de
overeenkomst van opdracht, van de zelfstandige die onder de
ALT-maatregel valt, naar een arbeidsovereenkomst levert spanning op,
omdat dit waarschijnlijk inbreuk maakt op de vrijheid van vestiging
(art. 49) en de vrijheid van dienstverrichting (art. 56) van zelfstandigen in
het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en die inbreuk
naar verwachting niet is te rechtvaardigen. Daarom is in de tweede
voortgangsbrief aangekondigd dat het kabinet alternatieve routes verkent.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 311, nr. 219

3

Naar aanleiding van deze verkenning heeft het kabinet besloten de
oorspronkelijke maatregel niet langer uit te werken. Nadere analyse
bevestigt de eerdere vermoedens over strijdigheid met het Europees
recht. Bij een eventuele juridische procedure zou de Nederlandse regering
aansprakelijk gesteld kunnen worden voor schade als gevolg van deze
wetgeving. Het kabinet acht dit risico te groot en onwenselijk.
Het probleem aan de onderkant van de arbeidsmarkt voor zzp’ers blijft
echter bestaan en is nog steeds zeer urgent. Een deel van de zzp’ers werkt
tegen zeer lage tarieven en het risico op een groep werkende armen is
reëel: 8,6% van de zzp-huishoudens had in 2017 een inkomen onder het
bestaansminimum, tegenover 1,6% van de huishoudens van
werknemers.2 Door ongewenste concurrentie op arbeidsvoorwaarden met
werknemers, komt ook het arbeidscontract onder druk te staan.
Het kabinet heeft daarom een alternatief gezocht om een verandering te
brengen in de positie van zzp’ers aan de onderkant van de arbeidsmarkt.
Met een generiek minimumtarief voor zzp’ers van € 16 heeft het kabinet
een instrument gevonden dat hetzelfde doel bereikt als de oorspronkelijke
maatregel: voorkomen dat zzp’ers tegen een te laag tarief ingehuurd
worden. Dit helpt bovendien om te voorkomen dat opdrachtgevers aan de
onderkant van de arbeidsmarkt alleen vanwege lagere kosten kiezen om
te werken met (schijn)zelfstandigen. Naar verwachting is dit instrument
wel (onder voorwaarden) in overeenstemming met het Europees recht. De
maatregel wordt hieronder nader toegelicht.
Minimumtarief voor zzp’ers
Ter bescherming van zzp’ers die werkzaam zijn aan de onderkant van de
arbeidsmarkt introduceert de regering een generiek minimumtarief van
€ 16 waardoor werkenden aan de onderkant van de arbeidsmarkt de
garantie hebben dat zij tenminste een tarief ontvangen waarmee zij in hun
noodzakelijke levensbehoeften kunnen voorzien.
Met een minimumtarief voor zelfstandigen wordt voorkomen dat
zelfstandigen tegen een te laag tarief werken, zodat ze niet langer riskeren
om als werkende armen op de Nederlandse arbeidsmarkt te functioneren.
Ook draagt het minimumtarief bij aan het kiezen voor de inhuur van
zelfstandigen om de juiste redenen. Immers, het verschil in kosten tussen
werknemers en zelfstandigen aan de onderkant van de arbeidsmarkt
wordt verkleind.
Aan het minimumtarief kleven ook bepaalde risico’s. Zo kan het zijn dat
bepaalde zzp’ers aan de onderkant van de markt (in ieder geval op de
korte termijn) minder opdrachten krijgen. Ook zou het kunnen zijn dat het
invoeren van het minimumtarief normerend werkt, waardoor zzp’ers die
nu meer verdienen dan € 16 straks het minimumtarief uitbetaald krijgen.
Het is goed om zulke effecten in kaart te brengen en daarom zal het
kabinet een onderzoek naar arbeidsmarkteffecten uitvoeren.
Minimumtarief binnen het Europeesrechtelijk kader
Het minimumtarief is naar verwachting vorm te geven binnen de
Europeesrechtelijke kaders. Net als de ALT-maatregel beperkt een
minimumtarief de vrijheid van dienstverlening en vestiging. De invoering
van een minimumtarief is echter naar zijn aard minder vergaand dan de
ALT-maatregel. Er vindt immers geen omzetting plaats van een overeenkomst van opdracht naar een arbeidsovereenkomst. Ook uit informele
2

https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2019/10/van-werkenden-loopt-zzp-er-meeste-risico-op-armoede.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 311, nr. 219

4

contacten met ambtenaren van de Europese Commissie, blijkt dat een
minimumtarief minder risico op strijdigheid met het Europees recht
oplevert, dan de oorspronkelijk voorgestelde maatregel.
Op basis van een eigen analyse komt het kabinet tot de conclusie dat de
maatregel een te rechtvaardigen inbreuk op de Europese wet- en
regelgeving is. Een dergelijke rechtvaardiging stelt wel een aantal eisen
aan de vormgeving van de maatregel. De maatregel dient namelijk 1.
noodzakelijk, 2. proportioneel en 3. niet-discriminatoir te zijn. Een inbreuk
op de dienstenrichtlijn, die van toepassing is op zelfstandigen die
grensoverschrijdend werken, is alleen te rechtvaardigen wanneer dit
noodzakelijk is in het kader van de openbare orde. In onderstaande
uitwerking van het minimumtarief is steeds rekening gehouden met deze
Europeesrechtelijke eisen.
Het kabinet is van mening dat een minimumtarief noodzakelijk is, gegeven
het grote risico op armoede onder zzp’ers. Omdat het risico op armoede
breed speelt, kiest het kabinet voor een generiek minimumtarief dat voor
alle zzp’ers gaat gelden. Voor de Europeesrechtelijke toets van noodzakelijkheid is van belang dat de maatregel coherent is en dus zijn doel bereikt.
Daarom kunnen in beginsel geen uitzonderingen worden gemaakt, tenzij
aangetoond kan worden dat voor een groep zzp’ers de maatregel niet
noodzakelijk is.
Ook is het kabinet van mening dat de maatregel proportioneel is. De
maatregel is zo vormgegeven dat deze niet verder gaat dan noodzakelijk
om het doel te bereiken. Bij de berekening van de hoogte van het
minimumtarief speelt deze proportionaliteitstoets een belangrijke rol,
omdat het minimumtarief niet hoger kan worden vastgesteld dan
noodzakelijk is om armoede te voorkomen.
Tot slot is de maatregel niet discriminatoir, doordat het generieke
minimumtarief van toepassing zal zijn op zowel binnenlandse als ook op
buitenlandse dienstverrichters.
Afbakening doelgroep
Omdat er voor een andere invulling van het regeerakkoord is gekozen, zijn
ook de afgesproken criteria opnieuw gewogen. Het kabinet heeft deze nu
zodanig gekozen dat zo goed mogelijk wordt aangesloten bij het doel van
de maatregel. De afbakening van de doelgroep van het minimumtarief
wijkt – naar aanleiding van de hierboven genoemde aandachtspunten – op
drie aspecten af van wat in het regeerakkoord en in vorige brieven is
voorgesteld.
Het gaat om de volgende onderwerpen:
1. criterium «reguliere bedrijfsactiviteiten»,
2. criterium «korte duur», en
3. reikwijdte.
Ad 1. Criterium «reguliere bedrijfsactiviteiten»
In afwijking van het regeerakkoord stelt het kabinet voor het criterium
«reguliere bedrijfsactiviteiten» te laten vallen. Naast dat het verrichten van
niet-reguliere bedrijfsactiviteiten geen indicatie is van een kleiner risico op
armoede, is er bij zzp’ers en opdrachtgevers veel weerstand tegen dit
criterium. In de tweede voortgangsbrief van november 2018 schreef het
kabinet al dat veldpartijen op dit punt praktische problemen zagen. Met
name het feit dat het een nieuw criterium is, dat nog niet is ingevuld door
jurisprudentie, en dat de betekenis ervan door de jaren heen steeds zal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 311, nr. 219

5

blijven veranderen, roept de zorg op dat dit veel discussie gaat opleveren.
Dit zou daarmee leiden tot meer onzekerheid en minder duidelijkheid.
Ad 2. Criterium «korte duur»
In afwijking van het regeerakkoord stelt het kabinet ook voor het criterium
«korte duur» te laten vervallen. Ook het verrichten van korte opdrachten is
geen indicatie dat er een kleiner risico op armoede is. Bovendien heeft het
criterium andere nadelen. Als opdrachten korter dan 3 maanden niet
onder het minimumtarief zouden vallen, ontstaat er een prikkel om
klussen op te knippen. Ook zouden opdrachtnemers die korte opdrachten
verrichten op arbeidsvoorwaarden kunnen concurreren met hen die
langere opdrachten verrichten. Dit is niet denkbeeldig; buitenlandse
opdrachtnemers die een korte periode bouwwerkzaamheden komen
verrichten in Nederland zouden bijvoorbeeld tegen een lager tarief
kunnen werken dan Nederlandse opdrachtnemers. Ook leidt dit criterium
tot extra administratieve lasten, omdat opdrachtnemers en opdrachtgevers moeten gaan bijhouden hoe vaak ze over een bepaalde periode
een overeenkomst zijn aangegaan.
Ad 3. Reikwijdte
In de tweede voortgangsbrief heeft het kabinet aangegeven dat het voor
de hand ligt een aantal groepen, zoals particuliere opdrachtgevers, uit te
zonderen van de oorspronkelijke maatregel. Deze afweging ligt anders bij
een minimumtarief. De reden daarvoor is tweeledig. Ten eerste moeten,
gegeven de doelstelling, eventuele uitzonderingen voor groepen
zelfstandigen Europees rechtelijk worden gebaseerd op het ontbreken van
noodzaak. Er is geen reden om aan te nemen dat het risico op armoede
kleiner is onder opdrachtnemers die voor particulieren werken. In het
onderzoek naar tarieven van zelfstandigen blijkt juist dat tarieven die
afgesproken worden met particuliere opdrachtgevers vaak lager liggen
dan tarieven die afgesproken worden met zakelijke opdrachtgevers. Ten
tweede is de verplichting van het betalen van een minimumtarief veel
lichter dan de verplichting om de opdrachtnemer als werknemer in dienst
te nemen, zoals bij de oorspronkelijke maatregel de bedoeling was.
Daarom zullen ook particuliere opdrachtgevers onder de reikwijdte van
het minimum tarief vallen. Bij de vormgeving van de maatregel wordt er
uiteraard wel rekening mee gehouden dat van particuliere opdrachtgevers
niet hetzelfde kan worden verwacht als van zakelijke opdrachtgevers.
Hieronder wordt uitgewerkt wat dit in de praktijk betekent.
Hoogte van het tarief
Het kabinet kiest voor een minimumtarief van € 16 per uur. Het doel van
het minimumtarief is het garanderen van een bestaansminimum. Dit is
leidend bij de vaststelling van de hoogte van het tarief. Een hoger tarief
dan noodzakelijk voor een bestaansminimum zou immers niet proportioneel zijn om het gestelde doel te bereiken.
Het kabinet hanteert daarom de volgende uitgangspunten:
– Het bestaansminimum is gebaseerd op het sociaal minimum, oftewel
het niveau van de bijstandsuitkering. In 2019 is dit netto € 13.5773 per
jaar.
– Met het minimumtarief wordt bewerkstelligd dat werkenden de
mogelijkheid hebben om in hun levensonderhoud te voorzien én zich
3

Dit is gebaseerd op het netto bijstandsbedrag voor een alleenstaande in 2019 (uitgaande van
de MEV 2019) à € 12.340 plus het bedrag aan zorgtoeslag dat deze persoon krijgt (wederom op
basis van MEV 2019) à € 1.237.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 311, nr. 219

6

–

–

–

–

kunnen verzekeren of reserveringen kunnen maken voor risico’s op
inkomensverlies (ziekte en arbeidsongeschiktheid, werkloosheid/
leegloop).
De hoogte van het tarief is zo gekozen dat een zzp’er die voltijd werkt
(40 uur per week, 46 weken per jaar) er het bestaansminimum mee kan
verdienen. Daarbij is uitgegaan van het gemiddelde percentage
declarabele uren. Volgens de meest recente cijfers, namelijk die uit het
zzp-panel 20124, ligt dat gemiddelde percentage op 67%.
Het tarief gaat gelden voor alle direct aan de opdracht gerelateerde
uren. Direct aan de opdracht gerelateerde kosten moeten daar
bovenop in rekening gebracht worden.
Opdrachtnemers maken ook kosten die niet direct aan de opdracht
gerelateerd zijn. In de hoogte van het tarief is daarom, op basis van
cijfers van onderzoeksbureau SEO5, rekening gehouden met een
opslag voor indirecte kosten van 15%.
Bij de berekening is ervan uitgegaan dat de zzp’er dit bestaansminimum kan verdienen, ook wanneer deze geen fiscale ondernemersfaciliteiten geniet (zoals een resultaatgenieter).

Op basis van deze uitgangspunten komt het kabinet tot een minimumtarief van € 16 per uur, prijspeil 2019.
Wat betekent dit in de praktijk?
Het minimumtarief is bedoeld om opdrachtnemers te beschermen tegen
armoede, door te voorkomen dat ze tegen te lage tarieven (moeten)
werken. Zelfstandigen aan de onderkant van de arbeidsmarkt hebben vaak
een zeer beperkte onderhandelingspositie ten opzichte van de opdrachtgever. Daarom is besloten de verantwoordelijkheid voor het controleren
en betalen van het minimumtarief neer te leggen bij de opdrachtgever. De
opdrachtgever is echter sterk afhankelijk van de informatie van de
opdrachtnemer. De opdrachtnemer wordt daarom verantwoordelijk voor
het aanleveren van deze informatie. In de praktijk betekent dit het
volgende.
De opdrachtnemer moet voorafgaand aan elke opdracht een inschatting
maken van de directe kosten en uren. Hij moet deze gegevens in de vorm
van een uren- en kostenoverzicht aan de opdrachtgever overleggen, opdat
deze het uurtarief kan berekenen. Op basis hiervan kan de opdrachtgever
voorafgaand aan de opdracht al nagaan of er (naar inschatting) voldaan
zal worden aan het minimumtarief. In de praktijk zal dit dus betekenen dat
de offerte een belangrijk instrument wordt om te bepalen of aan het
minimumtarief is voldaan. In deze offerte zal op basis van de directe
kosten en uren die de opdrachtnemer verwacht te maken, duidelijk
moeten worden welk uurtarief tot stand komt.
Zakelijke opdrachtgevers krijgen een grotere verantwoordelijkheid dan
particuliere opdrachtgevers. Indien achteraf blijkt dat er meer directe
kosten en/of uren zijn gemaakt dan vooraf ingeschat en het tarief
daardoor onder het minimumtarief zou uitkomen, dan is de zakelijke
opdrachtgever verplicht om bij te betalen. Een deel van het ondernemersrisico van de opdrachtnemer verschuift op deze manier naar de opdrachtgever. Daarom zal de opdrachtnemer bij opdrachten voor zakelijke
opdrachtgevers gedurende de opdracht de directe kosten en uren per
opdracht moeten bijhouden, en na afloop deze gegevens aan de zakelijke
opdrachtgever moeten verstrekken.

4
5

Stand van zaken zelfstandigen zonder personeel in Nederland. (2012) Stichting ZZP Nederland.
Karakteristieken en tarieven zzp’ers. (2018) SEO Economisch Onderzoek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 311, nr. 219

7

Zakelijke opdrachtgevers zullen zich op beide momenten (zowel vooraf als
achteraf) ervan moeten vergewissen dat deze gegevens aannemelijk zijn.
Uitgaande van de beperkte onderhandelingsmacht, bestaat immers het
risico dat de opdrachtnemer zich gedwongen voelt onjuiste informatie aan
te leveren. Dat geldt zowel voor informatie die nodig is om te beoordelen
of het minimumtarief van toepassing is als voor informatie om te bepalen
of het minimumtarief betaald wordt (gewerkte uren, gemaakte kosten).
Als de opdrachtgever blindelings op deze informatie af zou mogen gaan,
zou hij op basis van deze onjuiste informatie gevrijwaard zijn van betaling
van het minimumtarief. Daarom komt de verantwoordelijkheid voor de
juistheid van de informatie mede bij de zakelijke opdrachtgever te liggen.
Particuliere opdrachtgevers krijgen een lichtere verantwoordelijkheid. Als
voorafgaand blijkt dat minimaal het minimumtarief gerekend wordt,
bijvoorbeeld uit de offerte, hoeft hij niet achteraf bij te betalen, als
uiteindelijk toch meer uren of kosten gemaakt worden door de opdrachtnemer. Bovendien hoeven particuliere opdrachtgevers niet te beoordelen
of de gegevens van de opdrachtnemer aannemelijk zijn. Het voert te ver
om een dergelijke verplichting aan particulieren op te leggen. De
particuliere opdrachtgever mag dus vertrouwen op de inschatting van de
opdrachtnemer. Als de opdrachtnemer een verkeerde inschatting maakt,
en daardoor onder het minimumtarief zakt, dan is dat voor rekening van
de opdrachtnemer. De bewijslast ligt dus bij de opdrachtnemer.
Voor alle betrokken partijen, zowel opdrachtnemers als zakelijke en
particuliere opdrachtgevers, heeft het minimumtarief een stijging van de
administratieve lasten tot gevolg. Ook opdrachtnemers aan de bovenkant
van de arbeidsmarkt zullen immers moeten bijhouden wat hun uurtarief
is, zodat controleerbaar wordt dat de opdrachtnemer inderdaad een hoog
uurtarief vraagt. Dit is een vervelende, maar onvermijdelijke consequentie
van de noodzaak om te voorkomen dat er een groep zzp’ers als werkende
armen gaat functioneren op de arbeidsmarkt.
De naleving van de wetgeving over het minimumtarief heeft een
civielrechtelijke en een bestuursrechtelijke component. Opdrachtnemers
en belangenorganisaties kunnen bij de civiele rechter naleving van het
minimumtarief afdwingen. Daarnaast zal er bestuursrechtelijk toezicht op
het minimumtarief plaatsvinden door de Inspectie SZW.
Vervolg
De aankomende tijd wordt gebruikt om een aantal nog openstaande zaken
nader uit te werken, zoals het voorkomen van ontwijkingsmogelijkheden,
de samenhang met de toepassing van het wettelijk minimumloon voor
bepaalde overeenkomsten van opdracht (WML-ovo) en fictieve dienstbetrekkingen, ketenaansprakelijkheid en het uitzonderen van bepaalde
groepen.
Nieuwe leidraad voor zzp’ers van de Autoriteit Consument en Markt
In bovenstaande alinea’s is toegelicht hoe het kabinet een wettelijk
generiek minimumtarief wil introduceren om voor zzp’ers een bestaansminimum te garanderen. De Tweede Kamer heeft eerder ook gevraagd
naar andere mogelijkheden om betere arbeidsvoorwaarden voor
zelfstandigen te organiseren, zoals de mogelijkheid voor zelfstandigen om
collectieve afspraken te maken. Tijdens de behandeling van de Wet
arbeidsmarkt in balans in de Tweede Kamer vroeg de heer Weyenberg het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 311, nr. 219

8

kabinet hierover in gesprek te gaan met de Autoriteit Consument en Markt
(ACM).6
Momenteel werkt de ACM aan een nieuwe leidraad over zzp’ers en
minimumtarieven. Deze nieuwe leidraad vervangt de «Leidraad tariefafspraken voor zzp’ers in cao’s» uit 2017, is breder van opzet en gaat niet
alleen over cao’s. Met de nieuwe leidraad wil de ACM meer duidelijkheid
bieden over de omstandigheden waaronder zzp’ers collectief minimumtarieven mogen afspreken en collectieve afspraken mogen maken die hun
markt- en inkomenspositie kunnen versterken. Doel is ook om de
praktische toepassing van de regels te vereenvoudigen.
De leidraad is zoals gezegd nog in ontwikkeling en derhalve nog niet
vastgesteld. Op 23 mei 2019 heeft over het concept van de leidraad
overleg plaatsgevonden tussen de Minister van SZW, de Staatssecretaris
van EZK en de bestuursvoorzitter van de ACM. Uit dit overleg komt naar
voren dat de ACM met de nieuwe leidraad proactief zoekt naar mogelijkheden binnen het mededingingsrecht voor zelfstandigen om afspraken te
maken en naar een heldere vertaling van de regels om de toepassing in
de praktijk te vereenvoudigen.
Het kabinet waardeert de opstelling van de ACM zeer. De ACM laat
hiermee zien bereid te zijn om – mede gezien de huidige maatschappelijke
ontwikkelingen en de groei van het aantal zzp’ers aan de onderkant van de
arbeidsmarkt – oplossingen binnen het mededingingsrecht op te zoeken
en regels praktisch toepasbaar te maken. Op basis van dit overleg maakt
het kabinet op dat collectieve tariefafspraken binnen de Mededingingswet
toegestaan zijn als zelfstandigen zij-aan-zij met werknemers dezelfde
activiteiten in een onderneming verrichten. De ACM is op dit moment aan
het onderzoeken of het «zij-aan-zij» verrichten van werkzaamheden in de
nieuwe leidraad verwerkt zou kunnen worden als een praktisch
toepasbare vuistregel om invulling te geven aan de criteria die het Hof in
het arrest FNV/Kiem7 stelt.
Indien deze route geen oplossing biedt voor bepaalde zelfstandigen,
bijvoorbeeld omdat zij niet zij-aan-zij met werknemers werken, beziet de
ACM de mogelijkheden voor zelfstandigen, of hun vertegenwoordigers,
om tariefafspraken te maken om een inkomen op het sociale minimum te
kunnen verwerven. Als deze mogelijkheden er inderdaad blijken te zijn,
kunnen deze door (organisaties van) zelfstandigen benut worden. Het
kabinet verwacht dat dit in sommige gevallen in een behoefte kan
voorzien, in ieder geval zolang de voorgenomen wettelijke regeling die in
een generiek minimumtarief voorziet nog niet tot stand is gekomen.
Het proces is als volgt. Op dit moment wordt de leidraad binnen de ACM
besproken. De ACM zal de leidraad daarna bespreken met de Europese
Commissie. Vervolgens zal in de zomerperiode een openbare consultatie
van start gaan waarbij een ieder input kan leveren op de vernieuwde
leidraad.

6
7

Handelingen II 2018/19, nr. 48, item 8.
HvJ EU 4 december 2014, zaak C-413/13, ECLI:EU:C:2014:2411 (FNV Kunsten Informatie en
Media/Staat).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 311, nr. 219

9

2. Maatregel voor de bovenkant van de arbeidsmarkt
Algemeen
In het regeerakkoord is afgesproken dat er voor zelfstandige ondernemers
een opt-out van de loonheffingen en de werknemersverzekeringen komt.
Het doel van deze maatregel is om ondernemers aan de bovenkant van de
arbeidsmarkt en hun opdrachtgevers de zekerheid te bieden dat ze buiten
dienstbetrekking werken. Daarmee krijgen ondernemers meer ruimte om
te ondernemen. Dit is een aanvullende maatregel ten opzichte van het
verduidelijken van het gezagscriterium en ten opzichte van de opdrachtgeversverklaring, die hierna in deze brief aan de orde zullen komen.
Reikwijdte
Volgens het regeerakkoord geldt de opt-out voor de loonheffingen en de
werknemersverzekeringen. Dat betekent dat de opdrachtgever bij de
opt-out is gevrijwaard voor de loonheffingen en dat de werkende niet
verzekerd is voor de werknemersverzekeringen, ook als (achteraf) toch
blijkt dat er sprake is van een arbeidsovereenkomst. Dat neemt echter niet
alle onzekerheid bij de opdrachtgever weg. Mocht achteraf blijken dat er
toch sprake is van een arbeidsovereenkomst, dan zou de opdrachtgever
bijvoorbeeld loon moeten doorbetalen bij ziekte. Ook zou de werkende
onder een pensioenplicht of cao kunnen vallen.
Gelet op het doel van de opt-out om zoveel mogelijk zekerheid te bieden,
stelt het kabinet voor om op dit punt verder te gaan dan in het regeerakkoord was beoogd. Daarom wordt de reikwijdte van de opt-out uitgebreid
naar een deel van het arbeidsrecht en (onder voorwaarden) naar de
toepasselijkheid van pensioenen en cao’s. Door deze uitbreiding krijgen
opdrachtgevers en opdrachtnemers extra zekerheid, wanneer zij aan de
voorwaarden voldoen en gezamenlijk verklaren dat zij bedoelen met
elkaar te werken in een relatie als opdrachtgever en zelfstandige. De
maatregel aan de bovenkant van de arbeidsmarkt wordt daarmee een
(geclausuleerde) zelfstandigenverklaring en biedt zelfstandigen meer
ruimte om te ondernemen dan de opt-out uit het regeerakkoord.
Een werkende met deze zelfstandigenverklaring kan bijvoorbeeld geen
aanspraak meer maken op loondoorbetaling bij ziekte, als achteraf toch
blijkt dat er sprake was van werknemerschap. Het voorkomt ook dat een
opdrachtgever gehouden is om met terugwerkende kracht pensioenpremies te betalen als het pensioenfonds oordeelt dat de werkende met
een zelfstandigenverklaring een werknemer is. Ook de doorwerking van
de zelfstandigenverklaring naar de arbeidsvoorwaarden in cao’s biedt de
opdrachtgever extra zekerheid.
Deze doorwerking naar arbeidsrecht, cao’s en pensioenen is begrensd
door internationaal recht. Wanneer een werkende met een zelfstandigenverklaring later door een rechter als werknemer wordt gekwalificeerd,
dient het deel van het arbeidsrecht dat voortvloeit uit internationaal recht
te worden gerespecteerd. Rechten voor werknemers die voortvloeien uit
Europese richtlijnen (zoals vakantiedagen) zijn nog steeds van toepassing
op deze werkenden. Ook geldt dat vrijheid op collectieve onderhandeling
van toepassing blijft. Het blijft voor sociale partners dus mogelijk om voor
deze werkenden collectieve afspraken te maken.
Overigens schat het kabinet in dat de kans niet groot is dat werkenden
met een zelfstandigenverklaring, die aan alle voorwaarden voldoen, vaak
naar de rechter zullen stappen om zich toch als werknemers te laten
kwalificeren, omdat ze zelf bewust voor de verklaring en dus ook alle
gevolgen hebben gekozen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 311, nr. 219

10

Vormgeving
Om bovenstaande te regelen is het noodzakelijk dat werkenden met een
zelfstandigenverklaring, die achteraf toch werknemer blijken te zijn,
onderscheiden kunnen worden van andere werknemers in het Burgerlijk
Wetboek. Daarmee wordt geregeld dat wanneer sociale partners in cao’s
of pensioenregelingen verwijzen naar «werknemer» of «arbeidsovereenkomst», dit geen verwijzing betreft naar de werknemer met een zelfstandigenverklaring. Voor sociale partners blijft het mogelijk om (bepaalde) caoof pensioenbepalingen ook te laten gelden voor werknemers met een
zelfstandigenverklaring.
Net zoals bij de onderkantmaatregel, vervalt het criterium «reguliere
bedrijfsactiviteiten», in afwijking van het regeerakkoord. In de tweede
voortgangsbrief van november 2018 schreef het kabinet al dat veldpartijen
op dit punt praktische problemen zagen, omdat het een nieuw criterium is
dat nog niet is ingevuld door jurisprudentie. Hierdoor zou er veel
onduidelijkheid ontstaan rondom dit criterium, terwijl het doel van de
zelfstandigenverklaring juist is om zekerheid te geven.
Voor gebruik van de zelfstandigenverklaring gelden de volgende
voorwaarden:
1. In de overeenkomst van opdracht moet opgenomen zijn dat partijen de
bedoeling hebben geen arbeidsovereenkomst te sluiten.
2. De arbeidsbeloning bedraagt minimaal € 75 per uur (prijspeil 2019).
3. De overeenkomst wordt aangegaan voor maximaal een jaar.
4. De opdrachtgever en de opdrachtnemer ondertekenen beiden de
zelfstandigenverklaring.
5. De opdrachtnemer dient bij de Kamer van Koophandel ingeschreven te
staan.
Ad 1. Bedoeling geen arbeidsovereenkomst
De zelfstandigenverklaring is bedoeld voor echte zelfstandigen. Partijen
moeten daarom in de overeenkomst opnemen dat ze de bedoeling
hebben om geen arbeidsovereenkomst te sluiten. Dit betreft een
vormvoorschrift: het is immers zeer lastig (zo niet onmogelijk) voor de
toezichthoudende instantie om de echte bedoeling van partijen te
achterhalen. Daarom is het voldoende als partijen opschrijven dat zij niet
de bedoeling hebben een arbeidsovereenkomst te sluiten. Deze eis stond
niet in het regeerakkoord, maar wordt voorgesteld om partijen bewust te
laten kiezen voor de zelfstandigenverklaring en de gevolgen die dat met
zich meebrengt aan rechten en plichten.
Ad 2. Arbeidsbeloning per uur minimaal € 75
De arbeidsbeloning per uur wordt op dezelfde manier berekend als bij het
minimumtarief. Partijen moeten bijvoorbeeld dezelfde directe kosten en
uren bijhouden. Daardoor gelden dezelfde administratieverplichtingen en
hoeven ze niet twee verschillende administraties bij te houden.
De opdrachtgever moet zowel vooraf – eventueel op basis van een
inschatting – vaststellen dat naar verwachting minimaal € 75 per uur
(conform regeerakkoord) betaald wordt als achteraf vaststellen dat
daadwerkelijk minimaal dit bedrag betaald is. Om dit achteraf vast te
kunnen stellen, moet de opdrachtnemer na afloop van de werkzaamheden
aan de opdrachtgever een overzicht verstrekken van de direct aan de
opdracht toerekenbare kosten en uren. Daarbij mag de opdrachtgever niet
blindelings op deze overzichten vertrouwen. Aan de eis van minimaal
€ 75 per uur is enkel voldaan als ook daadwerkelijk minimaal € 75 per uur

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 311, nr. 219

11

is betaald. Dit bedrag zal jaarlijks worden geïndexeerd. Bij een dergelijk
substantieel uurtarief acht het kabinet de opdrachtnemer mede vanwege
de sterke onderhandelingspositie in staat om de arbeidsrelatie naar eigen
inzicht vorm te geven.
Ad 3. Maximaal een jaar
Partijen moeten afspreken hoe lang de overeenkomst, waarvoor de
zelfstandigenverklaring geldt, duurt. Om gebruik te kunnen maken van de
zelfstandigenverklaring is vereist dat de duur van die overeenkomst
maximaal een jaar is, conform het regeerakkoord. Mochten de werkzaamheden uitlopen en langer duren dan een jaar, dan geldt de zelfstandigenverklaring niet meer voor de periode na dat jaar. Het kabinet acht het
wenselijk om een vereiste van maximaal een jaar op te nemen om te
voorkomen dat de zelfstandigenverklaring wordt gebruikt door
werknemers die voor langere tijd werkzaamheden verrichten.
Er komt een samentelregeling. Alle werkzaamheden die door een
werkende eerder zijn verricht voor dezelfde opdrachtgever, ongeacht de
contractvorm, tellen mee. Omzeiling van de samentelregeling wordt
onder andere voorkomen door te bepalen dat alle werkzaamheden die
feitelijk voor dezelfde opdrachtgever worden verricht, worden samengeteld. Het maakt daarbij niet uit dat de juridische opdrachtgever wijzigt
(bijvoorbeeld in een ander concernonderdeel). De termijn van een jaar
begint te lopen op het moment dat voor het eerst werkzaamheden worden
verricht voor de opdrachtgever. Als na afronding van een opdracht
minimaal 6 maanden geen werkzaamheden zijn verricht voor die
opdrachtgever, start bij aanvang van de werkzaamheden een nieuwe
termijn van een jaar.
Ad 4. Gezamenlijke verklaring
Het is van belang dat de opdrachtgever en de opdrachtnemer gezamenlijk
door middel van het tekenen van de zelfstandigenverklaring tot
uitdrukking brengen deze toe te willen passen, omdat de zelfstandigenverklaring voor beide partijen rechtsgevolgen heeft. De ondertekening dient
voor de start van de werkzaamheden plaats te vinden en de opdrachtgever neemt de verklaring op in zijn administratie. In de verklaring komt
ook het KvK-nummer te staan. Partijen zijn vrij om naar eigen inzicht een
verklaring op te stellen die aan de voorwaarden voldoet. Er wordt een
format voor een verklaring ter beschikking gesteld waarvan partijen
gebruik kunnen maken.
Ad 5. Inschrijving Kamer van Koophandel
Het kabinet acht het van belang dat de zelfstandigenverklaring ingezet
wordt door zelfstandigen. Om de zelfstandigheid van degene die kiest
voor zelfstandigenverklaring te benadrukken wordt een inschrijving in de
Kamer van Koophandel (KvK) vereist, bovenop de eisen uit het regeerakkoord.
Wat betekent dit in de praktijk?
De zelfstandigenverklaring is bedoeld voor een specifieke groep
werkenden. Daarom is het belangrijk dat aan bovenstaande voorwaarden
is voldaan. Het is dus van belang dat partijen goed bekijken of ze aan de
voorwaarden voldoen, zowel voorafgaand aan de werkzaamheden
waarvoor de zelfstandigenverklaring geldt als na afloop, en dat goed
vastleggen. Het niet voldoen aan de voorwaarden kan namelijk grote
gevolgen hebben.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 311, nr. 219

12

Als niet aan de voorwaarden voor de zelfstandigenverklaring wordt
voldaan, geldt deze dan ook met terugwerkende kracht niet. Een dergelijke
vaststelling kan gedaan worden door de burgerlijk rechter, de Belastingdienst en het UWV. In het volgende onderdeel wordt dit nader toegelicht.
Daarmee vervallen de vrijwaring en de rechtsgevolgen van de zelfstandigenverklaring. In dat geval dienen opdrachtgever en opdrachtnemer
alsnog te beoordelen of gewerkt kan worden buiten dienstbetrekking,
bijvoorbeeld middels de webmodule. Als sprake is van werken binnen
dienstbetrekking, kan de werknemer aanspraak maken op uitkeringen op
grond van werknemersverzekeringen. Tevens geldt – als er sprake is van
een arbeidsovereenkomst – de volledige arbeidsrechtelijke bescherming
en zijn eventueel een cao en pensioenregeling van toepassing. Voor de
opdrachtgever – die werkgever blijkt te zijn – geldt dat hij loonheffing,
premies voor de werknemersverzekeringen en inkomensafhankelijke
bijdrage voor de Zorgverzekeringswet verschuldigd is.
Toezicht en handhaving
Ten aanzien van de loonheffingen ligt de bewijslast dat aan de cumulatieve voorwaarden van de zelfstandigenverklaring is voldaan bij de
opdrachtgever. Indien niet aan de cumulatieve voorwaarden wordt
voldaan, kunnen – op grond van het gebruikelijke regime uit de Wet op de
loonbelasting 1964 – correctieverplichtingen, naheffingsaanslagen en
boetes opgelegd worden door de Belastingdienst.
Indien een werkende met een zelfstandigenverklaring een uitkering bij het
UWV aanvraagt, zal het UWV nagaan of voldaan is aan de voorwaarden
van de zelfstandigenverklaring. Is voldaan aan de voorwaarden, dan zal
het UWV geen verder onderzoek verrichten. Er geldt dan geen verzekeringsplicht. De opdrachtnemer heeft geen recht op een uitkering. Is het
UWV echter van oordeel dat niet is voldaan aan de voorwaarden van de
zelfstandigenverklaring dan zal het onderzoek worden voortgezet. Het
UWV gaat dan na of sprake is van een dienstbetrekking. Is dat het geval,
dan is er sprake van een verzekeringsplicht en (indien ook aan de overige
voorwaarden van de uitkering is voldaan) recht op een uitkering.
Indien een werkende met een zelfstandigenverklaring zich op het
standpunt stelt dat er sprake is van een arbeidsovereenkomst en
bijvoorbeeld een beroep doet op bepaalde arbeidsrechtelijke bescherming
of cao-bepalingen, dan spelen feiten en omstandigheden van het
individuele geval een belangrijke rol bij de kwalificatie van de arbeidsrelatie. Bij verschil van inzicht kunnen contractspartijen (en hun vertegenwoordigers) naar de civiele rechter stappen.
Vervolg
Het hierboven beschreven stelsel wordt op dit moment omgezet in
wetgeving. Daarbij staat nog een aantal punten open voor verder
uitwerking zoals de relatie met de fictieve dienstbetrekking en de
doorwerking van het stelsel naar andere (arbeidsrechtelijke) wetgeving.
3. Verduidelijking gezag
Zoals afgesproken in het regeerakkoord is verduidelijkt wanneer er sprake
is van een gezagsverhouding. Conform de motie van de leden Wiersma
en Van Weyenberg8 is dit versneld ingevoerd. Zoals aangekondigd in de
tweede voortgangsbrief is per 1 januari 2019 een uitgebreide toelichting
over het gezagscriterium toegevoegd aan het zogenoemde Handboek
8

Kamerstuk 34 775 XV, nr. 32.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 311, nr. 219

13

Loonheffingen (dat de status heeft van een beleidsbesluit). In dit stuk
wordt zo goed mogelijk inzicht gegeven in de elementen die onder het
huidige recht en de stand van de jurisprudentie een rol spelen in de
beoordeling of sprake is van een gezagsverhouding.
Deze verduidelijking is tot stand gekomen naar aanleiding van input van,
en gesprekken met, veldpartijen. Ook is een aantal wetenschappers
gevraagd hierover een position paper te schrijven9. Door middel van
indicaties voor gezag, contra-indicaties voor gezag en door met
voorbeelden te werken, is het gezagscriterium verduidelijkt. Hiermee
hebben opdrachtgevers en -nemers meer handvatten gekregen om zelf te
beoordelen of er sprake is van een gezagsrelatie.
4. Opdrachtgeversverklaring en webmodule
Algemeen
Onder de huidige wetgeving ervaren opdrachtgevers en hun opdrachtnemers, waaronder zzp’ers, onvoldoende duidelijkheid in welke gevallen
er geen sprake is van een dienstbetrekking. Daarom werkt het kabinet aan
een webmodule, gebaseerd op wetgeving en jurisprudentie in het kader
van de kwalificatie van de arbeidsverhouding, waarmee aan de hand van
de antwoorden op een aantal vragen vooraf kan worden vastgesteld dat
er geen sprake is van een dienstbetrekking («werken buiten dienstbetrekking»). In dat geval geeft de webmodule een zogeheten opdrachtgeversverklaring. Deze opdrachtgeversverklaring geeft de opdrachtgever
vooraf zekerheid dat geen loonheffing hoeft te worden ingehouden en
afgedragen en geen premies werknemersverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet hoeven te worden betaald. De
opdrachtgeversverklaring is geldig voor zover de webmodule naar
waarheid is ingevuld en er in de praktijk dienovereenkomstig wordt
gewerkt. Als de webmodule niet de conclusie «buiten dienstbetrekking»
kan trekken, wordt geen opdrachtgeversverklaring afgegeven. Dit wil
overigens niet zeggen dat er wel sprake is van een dienstbetrekking. Het
betekent slechts dat op basis van de gegeven informatie niet geconcludeerd kan worden dat er geen dienstbetrekking is.
De webmodule is additioneel aan andere instrumenten en zorgt voor een
laagdrempelige manier om zekerheid te krijgen over de kwalificatie van de
arbeidsrelatie. De webmodule kan immers door de opdrachtgever
rechtstreeks benaderd worden en er is geen contact met een toezichthoudende instantie voor nodig (dit in tegenstelling tot een nieuw af te sluiten
modelovereenkomst of vooroverleg). De webmodule is daarmee een
instrument om zekerheid te krijgen over de kwalificatie van de arbeidsrelatie. Opdrachtgevers zijn niet verplicht om de webmodule te gebruiken.
Als een opdrachtgever bijvoorbeeld zeker weet dat er sprake is van een
dienstbetrekking of juist van «buiten dienstbetrekking» dan zal hij het
waarschijnlijk het niet nodig vinden de webmodule in te vullen. Ook kan
er al duidelijkheid over de arbeidsrelatie zijn op basis van de verduidelijking van gezag in het Handboek Loonheffingen, op basis van een
goedgekeurde modelovereenkomst of na vooroverleg met de Belastingdienst. Ook dan zullen opdrachtgevers het waarschijnlijk niet nodig vinden
de webmodule in te vullen.

9

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2018/11/26/vervolgbijeenkomst%E2%80%98werken-als-zelfstandige%E2%80%99.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 311, nr. 219

14

Stand van zaken en vervolg
Ten behoeve van de webmodule is een (uitgebreide) conceptvragenlijst
ontwikkeld die zoveel mogelijk relevante elementen uitvraagt om de
beoordeling van de arbeidsrelatie te kunnen maken. Deze uitgebreide
vragenlijst is de basis om te komen tot een beslisboom.
Daarnaast heeft de Universiteit van Amsterdam een juridische database
ontwikkeld waarin jurisprudentie op het gebied van het arbeidsrecht, de
fiscaliteit en sociale zekerheid van ongeveer de laatste 10 jaar inzichtelijk
wordt gemaakt met betrekking tot de classificatie van een arbeidsrelatie.
Hierbij wordt een verband gelegd met de concept vragenlijst en wordt
aangegeven welke elementen een doorslaggevende rol hebben gespeeld
bij de uiteindelijke beoordeling. Deze database is inmiddels zo goed als
afgerond. De analyse van deze database wordt gebruikt om te komen tot
een weging van de afzonderlijke vragen: welk element weegt zwaar(der)
mee bij de kwalificatie van de arbeidsrelatie.
Om de administratieve lasten te kunnen verlagen, wordt onderzocht of de
vragenlijst zoveel als mogelijk beperkt kan worden. Daarvoor zijn
praktijkcasussen nodig. Daarom is de (uitgebreide) vragenlijst allereerst
uitgezet onder 1000 opdrachtgevers in het kader van de testfase. Op basis
van de lessen die daaruit volgden, zijn inmiddels 50.000 opdrachtgevers
aangeschreven met het verzoek de vragenlijst in te vullen. Op basis van
de ingevulde vragenlijsten wordt bezien in hoeverre de vragenlijst kan
worden ingekort. Zo wordt op basis van data-analyse bezien of een
algoritme kan worden ontwikkeld, welke via een slimme routering met zo
min mogelijk vragen tot een correcte uitkomst komt.
De ingevulde vragenlijsten worden niet alleen gebruikt voor het ontwikkelen van een algoritme, maar ook voor het testen van de beslisboom. Het
streven is om te komen tot een beslisboom met zo min mogelijk vragen,
die zo vaak mogelijk zekerheid geeft, en een zo klein mogelijke foutmarge
heeft. Er zal een balans moeten worden gevonden tussen deze drie
doeleinden. In hoeverre dit mogelijk is zal moeten blijken in de testfase
die deze zomer plaatsvindt. Afhankelijk van de uitkomst van deze testfase
zal bezien worden of het instrument naar behoren functioneert. Na de
zomer wordt uw Kamer hierover geïnformeerd.
5. Integrale aanpak voor het arbeidsmarktbeleid
De uitwerking van de hiervoor beschreven maatregelen staat niet op
zichzelf. In de brief van december 2017 heeft het kabinet een integrale
aanpak gepresenteerd voor het arbeidsmarktbeleid. Het kabinet zet in op
een arbeidsmarkt die zekerheid en kansen biedt aan iedereen. Dat vereist
een integrale aanpak gericht op het verbeteren van de balans op de
arbeidsmarkt waarbij vanuit verschillende dossiers stappen worden gezet.
Uitgangspunt van de benadering van het kabinet is, zoals ook de Eerste en
Tweede Kamer hebben benadrukt, dat bovengenoemde problemen niet in
isolatie moeten worden opgelost. Alle dossiers hangen met elkaar samen
en beïnvloeden elkaar.
Tegelijkertijd kent elk dossier zijn eigen dynamiek (ook in relatie tot de rol
van de sociale partners), complexiteit en uitvoeringsvragen. Om te borgen
dat deze kabinetsperiode op alle dossiers de benodigde stappen kunnen
worden gezet en dossiers elkaar niet in de weg gaan zitten, biedt de
kabinetsaanpak ruimte aan maatwerk met oog voor de samenhang. Juist
om de integraliteit te bewaken en waterbedeffecten zoveel mogelijk te
voorkomen, zijn alle trajecten gericht op afronding van wet- en regelgeving in 2020–2021, dus gedurende deze kabinetsperiode.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 311, nr. 219

15

In de brief van december 201710 zijn de routes benoemd en inmiddels is
op deze routes grote voortgang geboekt:
1. Een stevige agenda voor de arbeidsmarkt van de toekomst, met
enerzijds aandacht voor de benodigde skills en anderzijds voor de
aansluiting van de zekerheden en het arbeidsrecht bij een veranderende arbeidsmarkt.
2. Samen met sociale partners werken naar vernieuwing van het
pensioenstelsel.
3. Wetgeving op het gebied van vast/flex (de Wab) en arbeid en zorg.
4. Uitvoeren van de maatregelen rond het zzp-kwalificatievraagstuk en
het stelsel van ziekte en arbeidsongeschiktheid.
5. De maatregelen rond de Participatiewet verder uitwerken met sociale
partners, gemeenten en andere betrokken partijen.
Hieronder wordt ingegaan op de ontwikkelingen met sterke raakvlakken
ten aanzien van de zzp-maatregelen.
Ad 1. Arbeidsmarkt van de toekomst
Het kabinet heeft een aanpak gepresenteerd om een leven lang ontwikkelen te stimuleren, ook bij flexibele arbeidsrelaties. De focus ligt op het
stimuleren van eigen regie van mensen op hun loopbaan en hun leven,
zodat zij zich kunnen ontwikkelen, hun eigen keuzes kunnen maken en
kunnen voorkomen dat zij hun baan verliezen. Onderdeel daarvan is dat
zowel werkenden als niet-werkenden straks een persoonlijk ontwikkelbudget voor scholing en ontwikkeling kunnen aanvragen, waarover de
Tweede Kamer bij brief van 3 juni jl. is geïnformeerd.11
De regering heeft verder een onafhankelijke Commissie Regulering van
werk ingesteld die advies zal geven over de toekomstige regulering van
werk. Op 20 juni j.l. heeft deze commissie een discussienota gepresenteerd. Hierin worden een aantal denkrichtingen gepresenteerd ter
ondersteuning van een brede discussie over de toekomstige regulering.
Deze denkrichtingen sluiten aan bij de aangekondigde maatregelen,
omdat deze gericht zijn op een gelijk speelveld voor alle werkenden en de
wendbaarheid en duurzame inzetbaarheid van alle werkenden bevorderen. Eind 2019 wordt het advies van de commissie verwacht.
Ad 2. Vernieuwing van het pensioenstelsel
Het kabinet heeft op 5 juni jl. samen met werkgevers- en werknemersorganisaties en de SER een principeakkoord gepresenteerd over een
toekomstbestendig en evenwichtig pensioenstelsel. Samen met sociale
partners heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
afspraken gemaakt over een goede oudedagsvoorziening voor huidige en
toekomstige generaties. Ook zijn er afspraken gemaakt om ervoor te
zorgen dat zo veel mogelijk mensen werkend en gezond hun pensioenleeftijd kunnen bereiken.
Onderdeel van dit principeakkoord is de afspraak dat het kabinet, in lijn
met het SER advies, zal bezien hoe zelfstandigen vrijwillig kunnen
aansluiten bij de pensioenregeling in de sector of de onderneming waar
zij werken, ook als zij voordien niet als werknemer hebben deelgenomen.
Voor zelfstandigen die in verschillende sectoren werken, zal het kabinet
verschillende uitvoeringsmodaliteiten bezien. De SER adviseert sociale
partners om gezamenlijk met zelfstandigenorganisaties in sectoren te
10
11

Kamerstuk 29 544, nr. 813.
«Kamerbrief voortgang individuele leerbudgetten en enkele onderwerpen rond flexibilisering
aanbond», 3 juni 2019, Kamerstuk 30 012, nr. 111.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 311, nr. 219

16

onderzoeken hoe zij mogelijkheden, zoals auto enrollment, variabele inleg
en/of een verplichtstelling, kunnen realiseren. Belangrijk is dat betrokken
organisaties nagaan of hiervoor draagvlak bij zelfstandigen bestaat. Het
kabinet ziet de uitkomsten hiervan met belangstelling tegemoet. Het
kabinet verwacht dat bovenstaande oplossingsrichtingen ertoe leiden dat
meer zelfstandigen pensioen zullen gaan opbouwen. Het kabinet heeft
daarnaast structureel € 100 miljoen euro gereserveerd om daar waar
mogelijk en wenselijk stappen te zetten richting een arbeidsvormneutraal
pensioenkader.
Daarnaast is afgesproken dat er een wettelijke verzekeringsplicht komt
voor zelfstandigen tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico. Het doel van
deze verzekeringsplicht is om naast de bestaande werknemersverzekering
ook andere werkenden te beschermen tegen de gevolgen van arbeidsongeschiktheid en te borgen dat iedereen zich kan verzekeren. Dit past in het
bredere streven van het kabinet om toe te werken naar een situatie waarin
niet instituties en kosten bepalend zijn voor de vorm waarin arbeid wordt
aangeboden, maar de aard van het werk dat gedaan moet worden en de
behoeften/wensen van werkgevers en werkenden. Met een verplichte
verzekering wordt ook afwenteling van kosten en risico’s op de samenleving verminderd.
Het kabinet vraagt sociale partners om hiervoor in overleg met vertegenwoordigers van zelfstandigenorganisaties in het begin van 2020 een
uitvoerbaar en EMU-saldo neutraal voorstel uit te werken dat betaalbaar
en voor iedereen toegankelijk is, met het oog op een kabinetsvoorstel
voor de zomer van 2020. Het kabinet hecht hierbij aan de balans tussen
het tegengaan van schijnzelfstandigheid en zorgen dat echte zelfstandigen
ruimte hebben om gewoon hun werk te kunnen doen en hun ondernemerschap in te vullen. Het kabinet vraagt daarom of het in de rede ligt en
uitvoerbaar is om een uitzondering voor deze verplichting te laten gelden,
bijvoorbeeld als sprake is van beter passende arrangementen, zoals
bijvoorbeeld in de agrarische sector gangbaar is.
Ad 3. Wet arbeidsmarkt in balans
De Wet arbeidsmarkt in balans is aangenomen door beide Kamers. Met de
Wet Arbeidsmarkt in Balans zet het kabinet een eerste, belangrijke
wetgevende stap om de urgente knelpunten in het arbeidsrecht met
voorrang aan te pakken. Door de kostenverschillen tussen vaste en
flexibele contracten te verkleinen, stimuleert het kabinet een bewuste
keuze voor de arbeidsrelatie die past bij de aard van het werk.
Ad 4. Zzp-kwalificatievraagstuk en ziekte en arbeidsongeschiktheid
De voortgang bij het zzp-kwalificatievraagstuk is in deze brief uitgebreid
toegelicht. Het kabinet heeft daarnaast voor de kerst een akkoord met
werkgevers en werknemers gesloten over het verlichten van de verplichtingen bij ziekte en arbeidsongeschiktheid. Het betreft een pakket aan
maatregelen die de loondoorbetalingsverplichting tijdens ziekte voor
werkgevers makkelijker, duidelijker en goedkoper maken. Ook bevat het
pakket maatregelen die stimuleren dat mensen met een WIA-uitkering
zoveel mogelijk deelnemen aan het arbeidsproces. De ontslagbescherming voor werknemers van twee jaar bij ziekte blijft daarbij
ongewijzigd. Voor het reces wordt de Tweede Kamer nog geïnformeerd
over de voortgang van de uitwerking.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 311, nr. 219

17

6. Planning en gevolgen voor het handhavingsmoratorium
Op basis van de in deze brief beschreven uitwerking werkt het kabinet
momenteel aan wetgeving. Het streven is deze wetgeving in het derde
kwartaal van 2019 voor internetconsultatie uit te zetten. Tegelijkertijd zal
dan een uitvoeringstoets door de betrokken instanties worden opgesteld
waarin de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de nieuwe wetgeving
worden getoetst. De inwerkingtreding van de wetgeving is voorzien in
2021. Zoals afgesproken in het regeerakkoord zal het huidige handhavingsmoratorium na invoering van de bovenstaande maatregelen
gefaseerd worden afgebouwd. In februari 2018 is het handhavingsmoratorium verlengd tot 1 januari 2020, omdat destijds het streven was de
wetgeving dan in werking te laten treden. Daarom wordt het handhavingsmoratorium verlengd tot 1 januari 2021.
Tijdens het handhavingsmoratorium kan er gehandhaafd worden bij
kwaadwillendheid. In de praktijk blijkt dat het zeer lastig is om te voldoen
aan de zware bewijslast voor kwaadwillendheid, omdat de Belastingdienst
zowel moet aantonen dat er sprake is van een (fictieve) dienstbetrekking,
als dat er sprake is van opzettelijke en evidente schijnzelfstandigheid. Als
een bedrijf een pleitbaar standpunt heeft, dan leidt zelfs het niet opvolgen
van aanwijzingen van de Belastingdienst niet (zonder meer) tot kwaadwillendheid. Daarom worden de mogelijkheden tot handhaving gedurende
het moratorium aangescherpt: vanaf 1 januari 2020 kan de Belastingdienst
ook handhaven wanneer opdrachtgevers aanwijzingen van de Belastingdienst niet (of in onvoldoende mate) binnen een redelijke termijn
opvolgen. Als de Belastingdienst zich op het standpunt stelt dat de
kwalificatie van de arbeidsrelatie voor de loonheffingen niet in overeenstemming is met de huidige wetgeving, dan geeft de Belastingdienst
aanwijzingen. Als later blijkt dat de opdrachtgever de aanwijzingen niet (of
in onvoldoende mate) opvolgt en dus de wijze van werken niet aanpast,
kan de Belastingdienst ook in de periode van het handhavingsmoratorium
handhavend optreden. In een dergelijk geval is het immers niet logisch als
de Belastingdienst geen gevolgen verbindt aan het niet opvolgen van de
aanwijzingen en het niet aangeven van die dienstbetrekking in de
loonaangifte. Dit vraagt uiteraard nog steeds de nodige inspanningen van
de Belastingdienst.
Dat er sprake is van een handhavingsmoratorium bij de Belastingdienst,
wil uiteraard niet zeggen dat de Belastingdienst en de Inspectie SZW stil
zitten. Voor de Inspectie SZW geldt geen handhavingsmoratorium. De
Inspectie SZW is actief bij het toezicht op het gebied van arbeidsrelaties,
bijvoorbeeld als het gaat om de Wet op het minimumloon, de Arbeidstijdenwet en de Arbeidsomstandighedenwet. In het regeerakkoord is
versterking van de Inspectie SZW voorzien. Beide organisaties hebben
een toezichtsstrategie gemaakt voor het toezicht op het gebied van
arbeidsrelaties de komende tijd. Hierover wordt u per separate brief
geïnformeerd, die gelijktijdig met deze brief wordt verzonden. In die brief
wordt uiteengezet op welke wijze toegewerkt wordt naar het moment
waarop het handhavingsmoratorium wordt uitgefaseerd.
Na de zomer zal uw Kamer geïnformeerd worden over de uitkomsten van
de testfase van de webmodule. Op dat moment zult u nader geïnformeerd
worden over de voortgang.
Tot slot
Met deze brief ligt er een concrete invulling van de maatregelen uit het
regeerakkoord op het gebied van «werken als zelfstandige» en zet het
kabinet een grote stap vooruit richting een arbeidsmarkt die toekomstbe-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 311, nr. 219

18

stendig is. Dat dit geen eenvoudige opgave is, wordt duidelijk uit de
complexe materie die in deze brief uiteengezet is. Op sommige punten
was het noodzakelijk om van het regeerakkoord af te wijken en soms was
het nodig om juist verder te gaan dan oorspronkelijk voorzien.
Gesprekken met experts, verschillende handhavings- en uitvoeringsinstanties en in het bijzonder veldpartijen, hebben tot nadere inzichten
geleid over welke middelen ingezet moeten worden, om het doel te
bereiken dat het kabinet gesteld heeft: bescherming voor zelfstandigen
aan de onderkant, meer ruimte om te ondernemen voor zelfstandigen aan
de bovenkant en duidelijkheid voor opdrachtgevers en zelfstandigen. Met
dit doel in gedachten, werkt het kabinet de aankomende maanden gestaag
door om dit beleid in wetgeving om te zetten en zal hier met uw Kamer en
veldpartijen over in gesprek blijven.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees
De Staatssecretaris van Financiën,
M. Snel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 311, nr. 219

19