Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 808

Wijziging van de Wet publieke gezondheid
vanwege de invoering van aanvullende
maatregelen voor het internationaal
personenverkeer in verband met de bestrijding
van de epidemie van covid-19

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Algemeen
1. Inleiding
Sinds begin 2020 is in Nederland sprake van een epidemie van covid-19.
Onderdeel van de bestrijding daarvan vormt het zoveel als mogelijk
voorkomen van de import en verspreiding van het virus SARS-CoV-2
(hierna: het virus) in Nederland door inkomende reizigers uit het
buitenland. Al lange tijd geldt een inreisverbod voor niet-essentiële reizen
uit bepaalde derde landen naar de Europese Unie. Ook geldt al lange tijd
dat niet-noodzakelijke reizen naar en vanuit gebieden waar een verhoogd
risico op besmetting geldt, worden afgeraden en dat reizigers uit die
gebieden dringend wordt geadviseerd om bij binnenkomst in Nederland
in thuisquarantaine te gaan. Sinds eind 2020 geldt voor alle vlieg-, boot-,
intercitytrein- en internationale busreizigers uit aangewezen hoogrisicogebieden dat zij om te worden toegelaten tot het vervoermiddel moeten
beschikken over een negatieve testuitslag.1 Voor reizigers per vliegtuig of
boot geldt in beginsel een dubbele testverplichting; zij moeten ook
beschikken over een negatieve uitslag van een antigeentest2 (hierna:
sneltest).

1

Op dit moment betreft dit een negatieve uitslag van een NAAT-test. Dit een omschrijving van
een groep testen die geschikt zijn om vast te stellen of een persoon besmet is met het virus.
Hieronder vallen onder meer de PCR- en LAMP-test, die in de GGD-teststraten en op andere
testlocaties worden gebruikt. Een PCR (polymerase chain reaction)-test toont de aanwezigheid
van een stukje genetisch materiaal van het virus aan in neus- en keelslijm. De LAMP (loopmediated isothermal amplification)-test is een soort PCR-test, maar de test is sneller dan de
meeste PCR-testen. Net als bij een PCR-test werkt de LAMP-test door het vermenigvuldigen of
kopietjes maken van een stukje genetisch materiaal, maar dat gebeurt op een andere manier
dan bij een «reguliere» PCR-test.
2
De antigeentest toont aan of er antigenen van het virus in neus- en keelslijm aanwezig zijn.
Antigenen zijn stukjes van het virus (eiwitten) die een afweerreactie in het lichaam kunnen
opwekken. De test geeft snel resultaat en kan ook buiten een laboratorium worden gebruikt,
maar is minder gevoelig dan de PCR-test.

kst-35808-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

1

Dit wetsvoorstel bevat aanvullende maatregelen ten opzichte van de
bestaande maatregelen die gelden voor reizigers uit aangewezen
hoogrisicogebieden. Allereerst wordt met het wetsvoorstel geregeld dat
reizigers die in een aangewezen hoogrisicogebied hebben verbleven en
met eigen vervoer Nederland inreizen, ook verplicht kunnen worden bij
inreis te beschikken over een negatieve testuitslag. Nu geldt dit alleen nog
voor reizigers die gebruik maken van bedrijfsmatig personenvervoer. Ten
tweede wordt met het wetsvoorstel voor Europees Nederland voorzien in
een algemene quarantaineplicht tot thuisquarantaine voor reizigers die
voor inreis in een aangewezen hoogrisicogebied hebben verbleven, en
voor Caribisch Nederland in de mogelijkheid om zodanige plicht van
toepassing te achten.
Hierna zal eerst worden ingegaan op de aanleiding van de voorgestelde
maatregelen (§ 2) en op de hoofdlijnen van het wetsvoorstel (§ 3). Daarna
wordt ingegaan op de uitvoering, de monitoring, het toezicht en de
handhaving (§ 4), de beperkingen die de voorgestelde maatregelen met
zich brengen in verhouding tot verschillende grond- en mensenrechten
(§ 5) en de verhouding tot andere regelgeving (§ 6). Het algemene deel
van de toelichting wordt afgesloten met een paragraaf over advies en
consultatie (§ 7) en de financiële en regeldrukgevolgen (§ 8). Omwille van
de leesbaarheid wordt in de toelichting de inkomende reiziger aangeduid
als de «reiziger», ook indien de situatie na inreis wordt beschreven.
Deze toelichting is mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid en
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
2. Aanleiding van de voorgestelde maatregelen
Reeds vanaf het begin van de epidemie heeft het Outbreak Management
Team (hierna: OMT) aangegeven dat verplaatsingen van groepen mensen,
zoals toeristenstromen, ongewenst zijn.3 Om reisbewegingen te beperken
geldt al lange tijd een inreisverbod voor niet-essentiële reizen uit bepaalde
derde landen naar de Europese Unie. Ook geldt al lange tijd dat
niet-noodzakelijke reizen naar en vanuit gebieden waar een verhoogd
risico op besmetting geldt, worden afgeraden en dat reizigers uit die
gebieden dringend wordt geadviseerd om bij binnenkomst in Nederland
in thuisquarantaine te gaan.
In het 73e OMT-advies (deel 2) van 29 juli 20204 doet het OMT het
dwingende advies om reizigers uit risicolanden of risicogebieden bij
aankomst in Nederland in thuisquarantaine te laten gaan. Volgens het
OMT is sprake van een grote mate van vrijblijvendheid bij het quarantaineadvies voor reizigers uit «oranje» gebieden, ondanks dat dit «dringend»
wordt geadviseerd. Er is geen registratiesysteem en de quarantaine wordt
niet dwingend opgelegd. Het OMT adviseert om deze reizigers – zowel
binnenkomend via het luchtruim als over het water en de weg – op
enigerlei wijze te registreren, en via dit systeem ook een goed overzicht en
een adequate informatievoorziening over de quarantaine te borgen.
Tevens adviseert het OMT steekproefsgewijze controle van de quarantaine
om de vrijblijvendheid te beperken. Het advies van het OMT heeft geleid
tot verkenning van de mogelijkheden op dit punt. Daarnaast is om
naleving van de quarantaine te bevorderen ingezet op intensivering van
de communicatie hierover.5

3

Advies van 30 maart 2020 naar aanleiding van het 62e OMT (bijlage bij Kamerstukken II
2019/20, 25 295, nr. 200).
4
Bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 25 295, nr. 468.
5
Kamerstukken II 2019/20, 25 295, nr. 468.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

2

In een brief van 11 augustus 2020 inzake «Update bron- en contactonderzoek en quarantaine»6 heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport (hierna: VWS) het voornemen geuit om de Wet publieke
gezondheid (hierna: Wpg) zodanig te wijzigen dat aan een reiziger,
vanwege het enkele feit dat deze in een hoog risicogebied heeft
verbleven, een quarantaineplicht kan worden opgelegd. In de aangenomen motie-Jetten c.s. van 12 augustus 2020 is echter verzocht om «op
dit moment geen nieuwe wettelijke quarantaine-verplichtingen en
daarmee samenhangende strafbaarstellingen te introduceren voor
mensen die in beeld zijn bij bron- en contactonderzoek, en bestaande
mogelijkheden voor quarantaineverplichtingen en daarmee samenhangende strafbaarstellingen vooralsnog alleen in te zetten bij positief geteste
mensen, indien alle andere (vrijwillige) middelen uitgeput zijn».7
In het 74e OMT-advies van 17 augustus 20208 stelt het OMT dat het
beleidsmaatregelen ondersteunt die onder meer nodig zijn voor het
meewerken aan quarantaineregels, ook indien deze een dwingend
karakter zouden hebben. Volgens het OMT moeten de eventuele
dwingende maatregelen zo worden ingericht dat niet de compliance van
testen, bron- en contactonderzoek en quarantaine of isolatie in het geding
komt.
De motie-Jetten c.s. noopte evenwel tot terughoudendheid bij het
introduceren van een wettelijke quarantaineplicht. Sindsdien is er voor het
verbeteren van de quarantainenaleving veel aandacht besteed aan het
ondersteunen van mensen die bereidwillig zijn om in thuisquarantaine te
gaan, maar daarbij hindernissen ervaren. Daarvoor zijn verschillende
sociale- en communicatie-initiatieven opgezet, alsmede lopende initiatieven verzameld en door goede communicatie beter toegankelijk
gemaakt. Zo krijgt iedereen die wordt geadviseerd om in quarantaine te
gaan, via de gemeentelijke gezondheidsdienst (hierna: GGD), gemeente of
bij de informatieverstrekking aan de reizigers (een link naar) de Quarantainegids waarin gewezen wordt op de mogelijkheden voor ondersteuning
tijdens de quarantaine.9
In het 79e OMT-advies van 6 oktober 202010 overweegt het OMT dat in de
zomer meerdere uitbraakclusters werden gezien vanwege teruggekeerde
vakantiegangers die besmet raakten in het buitenland. Dit leidde tot
introductie van nieuwe virusstammen. Het OMT wijst er verder op dat
sequentieanalyse van het virus laat zien dat de uit het buitenland
(bijvoorbeeld België, Zwitserland, Spanje) geïmporteerde stammen tot
verdere verspreiding in Nederland hebben geleid. Dit geeft volgens het
OMT aan dat introductie van het virus vanuit het buitenland een rol speelt
bij de toename van het aantal gevallen en epidemiologie in Nederland.
In de «Stand van zaken brief Covid-19» van de Minister van VWS van
13 oktober 202011 is aangegeven dat verkend wordt op welke wijze het
verplicht opleggen van een quarantainemaatregel als spreekwoordelijke
stok achter de deur kan fungeren. Daartoe wordt onderzocht hoe de
huidige quarantainemaatregel van artikel 35 van de Wpg benut kan
worden en of een bestuursrechtelijk handhavingstraject mogelijk zou zijn.
Ten aanzien van reizigers uit risicogebieden is in de brief herhaald dat het

6

Kamerstukken II 2019/20, 25 295, nr. 471.
Kamerstukken II 2019/20, 25 295, nr. 482.
8
Bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 25 295, nr. 504.
9
Beschikbaar op: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/brochures/2020/09/18/brochure-hulpen-steun-bij-thuisquarantaine.
10
Bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 25 295, nr. 624.
11
Kamerstukken II 2019/20, 25 295, nr. 656.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

3

dringende advies tot thuisquarantaine een belangrijke maatregel is om
import van het virus uit het buitenland tegen te gaan. Een goede naleving
van de quarantainemaatregel voor reizigers uit deze gebieden is daarom
essentieel. Reizigers worden hier op verschillende manieren over
geïnformeerd (via websites zoals Wijsopreis, matrixborden langs de weg
bij grensovergangen en voor reizigers per vliegtuig via een brief). Ook
wordt de mogelijkheid om een registratiesysteem voor reizigers uit
risicogebieden voor alle vervoersmodaliteiten op te zetten verkend. In de
brief is vermeld dat uit een verkenning is gebleken dat aan het verplichten
van reizigers uit hoogrisicogebieden om in quarantaine te gaan op basis
van de Wpg nog juridische haken en ogen zitten.
Het OMT geeft in zijn 82e advies van 27 oktober 202012 opnieuw aan dat
buitenlandse reizen en vakanties een risico voor import en verspreiding
van het virus in Nederland vormen. Volgens het OMT zijn in de zomervakantieperiode en de maanden daarna vele honderden, vooral jongere
personen met covid-19 teruggekomen van een vakantie in het buitenland.
Na de vakantieperiode nam het aantal besmettingen geïntroduceerd uit
het buitenland af. Vanuit vakantiegangers is verdere verspreiding
opgetreden. Hoe groot de impact op de epidemie is geweest, is volgens
het OMT echter niet met zekerheid te bepalen. Het OMT vermeldt verder
in het advies dat uit metingen van de Gedragsunit van het Rijksinstituut
voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: RIVM) en de GGD is gebleken dat
quarantaine adviezen na terugkomst van een reis naar een «code
oranjeland» slechts door een kwart (27%) van de reizigers werd
nageleefd.13 Met het oog op de naderende wintervakantieperiode wijst het
OMT op het belang van betere naleving van het dringend quarantaineadvies voor reizigers, zo mogelijk door registratie van reizigers na
thuiskomst en actieve monitoring om handhaving te optimaliseren. Ook
benadrukt het OMT in het advies dat sneltesten voor het vaststellen van
een infectie bij aankomst, of voorafgaand van vertrek naar een ander land
van beperkte waarde zijn omdat het slechts een momentopname betreft.
Er dient duidelijk te worden gecommuniceerd dat een sneltest geen
alternatief is voor quarantaine en dat de duur van de quarantaineperiode
hierdoor niet wordt beïnvloed.
In het 85e OMT-advies van 9 november 202014 wijst het OMT op het
belang om nieuwe introducties van covid-19 door reizigers zoveel
mogelijk te voorkomen. Omdat het volgens het OMT bekend is dat
reizigers uit hoogrisicogebieden zich na aankomst in Nederland niet goed
aan het quarantaineadvies houden, kan het vragen om een negatieve test
voor aankomst of bij aankomst in Nederland een gedeelte van de
besmette personen aan het licht brengen, en het dringende advies niet
naar het buitenland te reizen onderstrepen. Het kan daarnaast de urgentie
van monitoring van klachten en quarantaine benadrukken. Het OMT
adviseert daarom om de mogelijkheid voor het vereisen van een
negatieve testuitslag bij binnenkomst in Nederland voor alle reizigers
(zowel van terugkerende Nederlanders als buitenlandse bezoekers aan
Nederland) uit oranje of rode gebieden, te verkennen.

12

Bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 25 295, nr. 659.
Het RIVM heeft erop gewezen dat het hier gaat om personen die niet naar buiten zijn geweest.
Onder de 63% van de reizigers die wel naar buiten zijn geweest, gaat het zowel om personen
die de quarantaine in het geheel niet naleven als om personen die incidenteel toch naar buiten
zijn geweest. Verwezen wordt naar de in paragraaf 3.1 beschreven notitie «Naleven van
quarantaine en isolatie» van het RIVM van 11 november 2020.
14
Bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 25 295, nr. 713.
13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

4

Het OMT benadrukt in zijn 87e advies van 16 november 202015 opnieuw
dat vakanties in het buitenland een bron van introducties blijken. In de
zomer, maar ook het voorjaar hebben vakanties in het buitenland tot veel
introducties in Nederland geleid. Het is belangrijk aandacht te hebben
voor de risico’s van reizen, en de consequenties van introducties van het
virus in Nederland. Op de reisbestemming kan meer covid-19 voorkomen,
of covid-19 optreden in een andere setting dan in Nederland. Het kan ook
zijn dat mensen zich anders gedragen op de vakantiebestemming en
algemene maatregelen minder goed opvolgen.
Begin december 2020 heeft de Minister van VWS het «Plan van aanpak
Quarantaine» bekendgemaakt, met als pijlers de sociale ondersteuning
van personen die in quarantaine gaan en de communicatie over de
quarantaine.16 Voorbeelden van de aangeboden sociale ondersteuning
zijn doorverwijzingen van de GGD naar hulplijnen en de inzet van
quarantainecoaches van het Rode Kruis voor mensen die grote praktische
of sociale problemen ervaren bij het thuisblijven (zo staan er via het
netwerk Ready2Help 85.000 buddy’s beschikbaar). Ook is er een «Quarantaine Reischeck» waarmee een online hulpmiddel wordt geboden bij het
maken van keuzes over reizen naar het buitenland. Voorbeelden van
communicatie betreffen algemene publiekscampagnes en gerichte
campagnes, onder ander voor jongeren en anderstaligen.17
In het 96e OMT-advies van 19 januari 202118 wijst het OMT er op dat de
(verdere) import van variantvirussen naar Nederland zo veel mogelijk
moet worden tegengegaan. Daartoe adviseert het OMT onder meer dat
voor reizen vanuit alle landen naar Nederland de reiziger, los van
nationaliteit, een negatieve PCR-test kan overleggen, en een negatieve
antigeensneltest afgenomen liefst direct voor vertrek (of bij binnenkomst).
Bovendien adviseert het OMT het – liefst zonder meer verplicht –
aanhouden van een quarantaineperiode van tenminste vijf dagen na
binnenkomst, met de mogelijkheid van een test op de vijfde dag. Pas bij
een negatieve test op de vijfde dag, is het risico dat een reiziger toch nog
een variantvirus in Nederland introduceert, verminderd. Een dergelijk
strakke aanpak is wat betreft het OMT dan equivalent aan een inreis- of
vliegverbod of blokkade van internationale reisbewegingen.
Bij brieven van 20 januari 202119 en 2 februari 202120 heeft de Minister
van VWS in reactie op voormeld OMT-advies de invoering van de hier aan
de orde zijnde quarantaineplicht voor inkomende reizigers uit aangewezen
hoogrisicogebieden aangekondigd, alsmede de uitbreiding van de
verplichting voor die reizigers om bij inreis te beschikken over een
negatieve testuitslag.21
In het 102e OMT-advies van 1 maart 202122 benadrukt het OMT dat
naleving van het test- en quarantainebeleid voor reizigers de belangrijkste
interventie is voor het voorkomen van import en verdere verspreiding van
(zorgwekkende varianten van) het virus en wijst het op het evidente
belang van het tijdig inregelen van de naleving van quarantaine voordat
de zomervakantie in Nederland begint.
15

Bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 25 295, nr. 713.
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/12/08/plan-van-aanpak-quarantaine.
17
Kamerstukken II 2020/21, 25 295, nr. 874.
18
Bijlage bij Kamerstukken II 2021/21, 25 295, nr. 912.
19
Kamerstukken II 2020/21, 25 295, nr. 912.
20
Kamerstukken II 2020/21, 25 295, nr. 950.
21
Zie ook de brieven van 23 februari 2021 (Kamerstukken II 2020/21, 25 295, nr. 995), 8 maart
2021 (Kamerstukken II 2020/21, 25 295, nr. 1032) en 23 maart 2021 (Kamerstukken II 2020/21,
25 295, nr. 1063).
22
Bijlage bij Kamerstukken II 2021/21, 25 295, nr. 1032.
16

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

5

Indien het wetsvoorstel in werking treedt zal op basis van de feiten en
omstandigheden op dat moment worden beoordeeld of vanwege de
invoering van de voorgestelde maatregelen andere maatregelen ten
aanzien van inkomende reizigers uit aangewezen hoogrisicogebieden
kunnen komen te vervallen.
3. Hoofdlijnen van het voorstel
3.1 Doel en noodzaak van de voorgestelde maatregelen
Dat het virus in Nederland rondwaart is helaas nog steeds een feit. In het
kader van de bestrijding van de epidemie is het van belang om zoveel als
mogelijk te voorkomen dat het aantal besmettingen in Nederland (verder)
stijgt door de import en verspreiding van het virus als gevolg van
inkomende reizigers uit het buitenland. Dit doel is van meet af aan
onderdeel geweest van de bestrijding van de epidemie, maar is des te
urgenter geworden sinds nieuwe zorgwekkende varianten van het virus in
Nederland zijn aangetroffen. De import van de Britse variant van het virus
heeft er immers toe geleid dat in Europees Nederland sprake is van twee
epidemieën, een met de «oude» variant van het virus en een met de Britse
variant daarvan. Om de situatie in Nederland onder controle te krijgen is
het noodzakelijk om het overslaan van besmettingen uit het buitenland
– zowel van reeds in Nederland rondwarende virussen als van zorgwekkende nieuwe varianten daarvan – zoveel als mogelijk tegen te gaan.
Thans is dit noodzakelijk om de epidemie onder controle te krijgen en bij
een verbetering van de epidemiologische situatie om te voorkomen dat de
situatie weer verslechtert.
Zoals hiervoor al is vermeld, geldt een inreisverbod voor niet-essentiële
reizen uit bepaalde derde landen naar de Europese Unie. Vlieg-, boot-,
intercitytrein- en internationale busreizigers uit aangewezen hoogrisicogebieden moeten over een negatieve testuitslag beschikken om te worden
toegelaten tot het vervoermiddel. Voor reizigers per vliegtuig of boot geldt
in beginsel een dubbele testverplichting; zij moeten ook beschikken over
een negatieve uitslag van een sneltest. Ten aanzien van sommige landen
zijn vlieg- of aanmeerverboden van kracht (geweest) om reisverkeer en
het daarmee gepaarde gaande risico op import van het virus geheel tegen
te gaan.
Naast deze maatregelen is door het kabinet ingezet op «zachte drang» in
de vorm van het dringende advies om niet naar en vanuit gebieden met
een verhoogd risico op besmetting te reizen als dat niet noodzakelijk is en
voor reizigers uit dergelijke gebieden om na inreis in Nederland in
thuisquarantaine te gaan. Daarbij is voorzien in verbetering van de
communicatie hierover en in de mogelijkheid van sociale ondersteuning
van personen tijdens quarantaine. De bereidheid van reizigers om na
inreis in Nederland in thuisquarantaine te gaan, is echter te laag. In een
notitie «Naleven van quarantaine en isolatie» van het RIVM van
11 november 202023 is beschreven in hoeverre mensen thuis blijven als ze
wegens een (mogelijke) covid-19 besmetting het advies krijgen in
quarantaine of isolatie te gaan. Door de gedragsunit van het RIVM/GGD is
onderzoek gedaan aan de hand van een gedragsvragenlijstonderzoek
(eind september, begin oktober 2020), telefonische interviews (eind
oktober) en literatuuronderzoek. Ten tijde van het onderzoek waren er zes
situaties te onderscheiden waarin quarantaine of isolatie geïndiceerd is.
De mate van naleven verschilt per situatie. De laagste nalevingsbereidheid
(3 van de 10 respondenten) doet zich voor bij inkomende reizigers uit een
hoogrisicogebied. Voor mensen met alleen klachten of een quarantaine
23

https://www.rivm.nl/documenten/notitie-naleven-quarantaine-en-isolatie-advies.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

6

advies om een andere reden (zoals inkomende reizigers uit een hoogrisicogebied), lijkt een lage risicoperceptie (eigen inschatting van de kans dat
men zelf covid-19 heeft en/of dat aan anderen over kan dragen) in
combinatie met: a) praktische zaken moeten regelen (boodschappen,
apotheek, kinderen naar school brengen, hond uit moeten laten), b) een
frisse neus willen/moeten halen om fysiek en mentaal fit te blijven, of c)
niet de mogelijkheid ervaren om thuis te kunnen werken/werk af te
kunnen zeggen (incl. financiële redenen) geregeld een reden te vormen
om naar buiten gaan. Specifiek voor mensen die thuiskomen uit een
hoogrisicogebied lijkt de risicoperceptie laag en is voor deze groep het nut
van de maatregel niet evident. Respondenten geven bijvoorbeeld aan dat
de kans om besmet te raken als klein wordt ingeschat omdat ze op een
afgezonderde bestemming waren. Ook wordt met enige regelmaat
genoemd dat het betreffende vakantiegebied een lagere besmettingsgraad kende dan Nederland. Een deel geeft aan het quarantaine advies na
aankomst van vakantie «onzinnig» te vinden en te vinden dat de
maatregel niet op hen van toepassing is.
Uit de 10e meetronde van de gedragsunit van het RIVM/GGD
(10–14 februari 2021) komt geen wezenlijk ander beeld naar voren.
Volgens deze meetronde heeft 21% van de deelnemers die teruggekomen
waren uit het buitenland, aangegeven thuis te zijn gebleven. Eenzelfde
percentage is naar voren gekomen uit de 11e meetronde (24–28 maart
2021).24
Het kabinet is van mening dat de lage nalevingsbereidheid van
inkomende reizigers uit hoogrisicogebieden met betrekking tot het
dringende quarantaineadvies een onaanvaardbaar risico oplevert voor de
volksgezondheid in verband met de mogelijke import en verspreiding van
– met name nieuwe zorgwekkende varianten van – het virus in Nederland.
Nu «zachte drang» tot op heden niet voldoende effectief is gebleken, acht
het kabinet het noodzakelijk om voor Europees Nederland het tot op
heden geldende dringende quarantaineadvies om te zetten in een
wettelijke verplichting voor inkomende reizigers uit aangewezen hoogrisicogebieden en om voor Caribisch Nederland te voorzien in de
mogelijkheid om zodanige plicht van toepassing te achten. Deze
maatregel wordt gecombineerd met de uitbreiding van de verplichting
voor alle reizigers, ongeacht de wijze van vervoer, om bij inreis uit een
aangewezen hoogrisicogebied te beschikken over een negatieve
testuitslag.
Met deze twee voorgestelde maatregelen tezamen wordt een «dam» om
Nederland gebouwd die de instroom en verspreiding van het virus als
gevolg van reisbewegingen zoveel als mogelijk moet voorkomen zonder
dat het (noodzakelijke) reisverkeer onevenredig wordt belemmerd. De
voorgestelde maatregelen zijn in lijn met aanbevelingen van de Raad van
de Europese Unie, in het bijzonder met punt 17 van Aanbeveling (EU)
2020/1475 van de Raad van 13 oktober 2020 betreffende een gecoördineerde aanpak van de beperking van het vrije verkeer in reactie op de
covid-19-pandemie (PbEU L 337; zie paragraaf 6). De maatregelen zijn ook
vergelijkbaar met maatregelen die in andere lidstaten van de Europese
Unie zijn of worden genomen. De maatregelen zijn complementair. De
verplichting van de negatieve testuitslag vermindert het risico dat een
persoon die besmet is met het virus Nederland inreist. Op het moment
van het afnemen van de test kan de betrokkene evenwel toch besmet zijn,
wat op dat moment nog niet met de test kan worden vastgesteld. Om die
reden kan het (verplicht) laten afnemen van een test direct na inreis niet
24

Voor beide meetrondes geldt: dit omvat niet de deelnemers die niet in quarantaine hoefden in
verband met werk of school of in verband met bezoek aan geliefde, kind of ouder
(https://www.rivm.nl/gedragsonderzoek/maatregelen-welbevinden/naleven-gedragsregels).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

7

afdoende zijn. Om het risico dat reizigers toch het virus meebrengen naar
Nederland en hier verspreiden afdoende te verkleinen kan een quarantaineplicht noodzakelijk zijn. Op basis van de huidige inzichten moet na
inreis tenminste vijf dagen worden gewacht alvorens voldoende
betrouwbaar met een test kan worden vastgesteld dat de betrokkene
inderdaad niet besmet is met het virus. Verwezen wordt naar het hiervoor
vermelde 96e OMT-advies van 19 januari 2021. De uitwerking van de
quarantaineplicht in dit wetsvoorstel is mede gebaseerd op dit advies. In
beginsel duurt de quarantaineplicht tien dagen, maar vijf dagen na inreis
kan een test worden laten afgenomen en als de uitslag daarvan negatief
is, eindigt de quarantaineplicht.
Het kabinet is zich er van bewust dat een wettelijke quarantaineplicht een
ingrijpende maatregel is. Bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel heeft
het kabinet meegewogen dat er voor een substantieel deel van de
reizigers geen objectieve noodzaak is om naar en vanuit een hoogrisicogebied te reizen en dat in zoverre dus sprake is van een keuze. In het kader
van de bestrijding van de epidemie acht het kabinet het niet disproportioneel om aan die keuze een consequentie te verbinden, namelijk dat na
inreis in Nederland vanuit een aangewezen hoogrisicogebied een
quarantaineplicht geldt. Betrokkenen kunnen van tevoren afwegen of de
naleving van deze plicht verenigbaar is met hun werkzaamheden en zij
kunnen zich voorbereiden op de quarantaine door voldoende
boodschappen in huis te halen en praktische zaken zoveel mogelijk vooraf
te regelen of aan anderen uit te besteden. Voor zover voor bepaalde
categorieën van personen wel sprake is van een objectieve noodzaak om
te reizen en naleving van de quarantaineplicht voor hen niet mogelijk of
disproportioneel zou zijn, wordt daarmee rekening gehouden door deze
categorieën van personen uit te zonderen van de wettelijke verplichting.
De quarantaineplicht geldt alleen voor reizigers die afkomstig zijn uit of
hebben verbleven in een aangewezen hoogrisicogebied. Dit zijn gebieden
met een zeer hoge virusincidentie of gebieden waar zorgwekkende
varianten van het virus rondgaan. Ook kan het hierbij gaan om landen
waarvan onbekend is wat de epidemiologische situatie is vanwege
onvoldoende testdata of sequencing data.25 Dit betreft een specifieke
categorie van gebieden van de reeds aangewezen hoogrisicogebieden in
het Besluit aanwijzing hoogrisicogebieden (Stcrt. 2021, 1713) en waar
sprake is van een zeer hoog risico op grond van de hiervoor genoemde
criteria.
Om de ingrijpende aard van de quarantaineplicht beperkt te houden,
voorziet het wetsvoorstel er in dat de quarantaine mag worden ondergaan
op het eigen woonadres of een andere verblijfplaats naar keuze. Dit maakt
de maatregel minder ingrijpend dan als de quarantaine op een door het
gezag aangewezen plek zou moeten plaatsvinden, zoals in sommige
landen het geval is (bijvoorbeeld in de vorm van een «quarantainehotel»).
In dat geval zou het toezicht en de handhaving aanzienlijk overzichtelijker
zijn. In het onderhavige wetsvoorstel is echter niet voor zo’n verstrekkend
systeem gekozen, maar is voorzien in een genuanceerd systeem van
monitoring, toezicht en handhaving. Daarbij wordt in eerste instantie via
monitoring getracht om te bewerkstelligen dat inkomende reizigers in
thuisquarantaine gaan. Dat is het immers het doel, want daarmee kan
verspreiding van het virus worden voorkomen. Daarbij staat stimulering,
voorlichting en ondersteuning voorop. De verwachting is dat nu niet
langer «slechts» sprake is van een quarantaineadvies maar van een
wettelijke quarantaineplicht, reeds om die reden meer mensen zich
25

Sequencen is een onderzoekstechniek om de bouwstenen van DNA te bepalen en daarmee de
identiteit van – in dit geval – een virus.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

8

hieraan zullen houden. Zeker als mensen ook (kunnen) worden nagebeld
en daarbij persoonlijk op hun plicht en verantwoordelijkheid worden
gewezen. Indien op grond van bevindingen in het kader van de
monitoring nader onderzoek door een toezichthouder naar de naleving
van de quarantaineplicht door een betrokkene wenselijk wordt geacht, of
indien geen telefonisch contact kan worden verkregen met een
betrokkene, kan een melding worden gedaan aan de gemeenten. Controle
door een gemeentelijke toezichthouder kan dan plaatsvinden. Indien door
de toezichthouder wordt geconstateerd dat de quarantaineplicht niet
wordt nageleefd, kunnen er financiële consequenties volgen vanwege de
oplegging van een bestuurlijke boete (en eventueel het verbeuren van een
dwangsom). Handhavende maatregelen vormen dus wel degelijk de
spreekwoordelijke «stok achter de deur».
Dat met dit wetsvoorstel alleen een quarantaineplicht wordt opgelegd aan
reizigers uit aangewezen hoogrisicogebieden, betekent niet dat het belang
van de naleving van het quarantaine- of isolatie advies bij andere
categorieën van personen voor wie een dergelijk advies geldt minder
belangrijk wordt geacht. Het belang van naleving van dat advies is in alle
gevallen belangrijk. Bij de keuze om een dringend advies om te zetten in
een wettelijke plicht dient echter ook te worden beoordeeld of dat
noodzakelijk en evenredig is, met andere woorden: of wordt voldaan aan
de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Ter zake van de quarantaineplicht voor reizigers uit aangewezen hoogrisicogebieden wordt aan die
eisen voldaan, zoals hiervoor is toegelicht. Op basis van de huidige feiten
en omstandigheden is vooralsnog afgezien van het invoeren van een
wettelijke verplichting voor andere categorieën van personen, zoals
positief geteste personen. Daarbij is onder meer van belang geacht dat de
naleving van het dringende advies door deze personen substantieel is en
de invoering van een wettelijke plicht kan leiden tot een afname van de
testbereidheid.26 Ten aanzien van deze personen en alle andere personen
voor wie een dringend quarantaine- of isolatieadvies geldt, blijft de inzet
gericht op communicatie, en ondersteuning om de naleving te maximaliseren.
3.2 Uitbreiding van de verplichting negatieve testuitslag
De verplichting voor reizigers uit aangewezen hoogrisicogebieden om bij
inreis te beschikken over een negatieve testuitslag is niet nieuw.
Artikel 58p, eerste lid, van de Wpg biedt reeds de grondslag om bij
ministeriële regeling het aanbieden van personenvervoer geheel of
gedeeltelijk te verbieden en om regels te stellen over de toegang tot en
het gebruik van voorzieningen voor personenvervoer. Op grond van het
derde lid van artikel 58p kan bij ministeriële regeling worden voorzien in
een verplichting voor vervoerders om uitsluitend vervoer aan te bieden,
toegang daartoe te verschaffen of gebruik daarvan toe staan aan reizigers
die beschikken over een negatieve testuitslag en eventueel een negatieve
uitslag van een sneltest alvorens naar een bestemming in Nederland te
reizen.27 Artikel 58p Wpg ziet op «bedrijfsmatig» personenvervoer.
Hieronder valt openbaar vervoer (als bedoeld in de Wet personenvervoer
2000), ander bedrijfsmatig personenvervoer (besloten busvervoer en
taxivervoer) en bedrijfsmatig vervoer van personen op andere wijze dan
met een bus of taxi (niet zijnde openbaar vervoer), waaronder lucht- en
scheepvaart.28 Op dit moment geldt alleen voor bedrijfsmatige aanbieders
26

Zie ook de brief van de Minister van VWS aan de Tweede Kamer van 8 maart 2021 (Kamerstukken II 2020/21, 25 295, nr. 1032).
Artikelen 6.7a, 6.7b en 6.7c van de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19.
28
Zie de begripsomschrijving van «ander bedrijfsmatig personenvervoer» in artikel 1.1 van de
Tijdelijke regeling maatregelen covid-19.
27

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

9

van personenvervoer via de lucht, dan wel per boot, trein of bus dat zij
alleen reizigers mogen toelaten die beschikken over een negatieve
testuitslag, waarbij voor reizigers die per vliegtuig of boot naar Nederland
inreizen in beginsel een dubbele testverplichting (zowel NAAT- als
sneltest) geldt.
Reizigers die met eigen vervoer (auto, motor, particulier pleziervaartuig
e.d.) reizen, vallen niet onder de reikwijdte van artikel 58p van de Wpg.29
Voor reizigers die niet met bedrijfsmatig personenvervoer Nederland
inreizen, geldt op dit moment dus nog geen verplichting om te beschikken
over een negatieve testuitslag. Dat wijzigt met het onderhavige
wetsvoorstel door de invoering van een nieuw artikel 58pa. Met het oog
op een duidelijke afbakening van beide artikelen zal in artikel 58p worden
verduidelijkt dat dat artikel op «bedrijfsmatig» personenvervoer ziet.
De verplichting om bij inreis te beschikken over een negatieve testuitslag
rust op de reiziger die vanuit een aangewezen hoogrisicogebied
Nederland inreist. Dat zal niet alleen gelden voor de reiziger die geen
gebruik maakt van een bedrijfsmatige aanbieder van personenvervoer,
maar ook voor de reiziger die daar wel gebruik van maakt. Tot op heden is
op de grondslag van artikel 58p van de Wpg volstaan met verplichtingen
aan de bedrijfsmatige vervoerders. Artikel 58p, derde lid, onderdeel b, van
de Wpg biedt evenwel ook de grondslag om de verplichting te beschikken
over een negatieve testuitslag op te leggen aan de reiziger zelf. Die
grondslag zal alsnog via ministeriële regeling worden benut. Dit betekent
niet dat de bestaande verplichtingen voor de bedrijfsmatige vervoerders
komen te vervallen. Ter versterking van de naleving van de op de reizigers
rustende verplichting blijft voor de bedrijfsmatige vervoerders gelden dat
zij geen reizigers mogen toelaten die niet beschikken over een negatieve
testuitslag.
De maatregel geldt alleen voor reizigers die in een aangewezen hoogrisicogebied hebben verbleven. De aanwijzing van hoogrisicogebieden
geschiedt bij besluit van de Minister van VWS.30 Ten aanzien van
gebieden binnen de Europese Unie baseert de Minister van VWS zich op
een advies van het RIVM. Hiervoor verzamelt het RIVM wekelijks
verschillende gegevens en analyseert het de risico’s in de verschillende
Europese landen. Hierbij betrekt het RIVM ook de risicoinschaling door het
European Centre for Disease Prevention and Control (hierna: ECDC). De
analyse wordt door het Ministerie van VWS als basis gebruikt voor het
advies aan het Ministerie van Buitenlandse Zaken, die het op zijn beurt
verwerkt in de individuele reisadviezen per land.31
Door het RIVM worden bij de wekelijkse advisering de volgende gegevens
gebruikt:
– het aantal besmettingen per 100.000 inwoners: de huidige signaalwaarde bedraagt 100 gevallen per 100.000 inwoners per twee weken;
– het aantal uitgevoerde testen per 100.000 inwoners per dag, in relatie
met het aantal besmette mensen in het betreffende land (als een land
29

Kamerstukken II 2020/21, 35 695, nr. 3, blz. 2.
Het besluit tot aanwijzing is geen algemeen verbindend voorschrift, maar een zogeheten
concretiserend besluit van algemene strekking (vgl. ABRvS 18 november 2015,
ECLI:NL:RVS:2015:3510 en ECLI:NL:RVS:2015:3514).
31
Vertaald naar de reisadviezen gaat het hier meestal om de gebieden die aangeduid worden
met de kleuren oranje en rood. Voor oranje gebieden geldt dat het advies van alleen noodzakelijke reizen, voor rode gebieden worden reizen onder alle omstandigheden afgeraden.
Oranje en rode reisadviezen kunnen evenwel ook worden afgegeven voor een andere reden
dan de epidemiologische situatie, bijvoorbeeld wanneer een land Nederlanders niet toelaat.
Een oranje of rood reisadvies is daarmee niet persé equivalent aan een hoogrisicogebied als
hier bedoeld.
30

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

10

–

–
–

bijvoorbeeld veel test, dan is de kans aanwezig dat er meer besmettingen worden vastgesteld);
signalen van stijgende aantallen besmettingen of uitbraken of
verschillen binnen een land. Als het aantal besmette mensen in een
land stijgt, wordt gekeken of dat komt door een stijging in een
bepaalde regio of in een bepaalde stad. Het RIVM brengt de situatie
van een land dan verder in kaart en kijkt naar de gegevens die een land
beschikbaar stelt via bijvoorbeeld nationale website en dashboards. Zo
kunnen ze soms een specifiekere afweging maken voor bepaalde
regio’s in een land;
het aantal meldingen van besmettingen bij mensen die recent zijn
teruggekomen uit een bepaald land;
informatie over maatregelen die een land neemt bij uitbraken of een
stijging van het aantal besmettingen en de naleving daarvan.

Ten aanzien van landen buiten de Europese Unie volgt de Minister van
VWS de in Europees verband opgestelde lijst van veilige landen. Deze lijst
is primair gebaseerd op een risico-inschatting gemaakt op basis van zo
objectief mogelijke criteria over de gezondheidssituatie in de betreffende
landen en de daar geldende maatregelen. Nederland kijkt daarbij ook naar
mogelijke gevolgen van opname van een land op deze lijst voor de
gezondheidssituatie in Nederland. Benodigde informatie wordt aangeleverd door het RIVM en gezondheidsorganisaties, zoals de World Health
Organization (WHO) en het ECDC.
De verplichting voor reizigers uit aangewezen hoogrisicogebieden om bij
inreis te beschikken over een negatieve testuitslag wordt bij ministeriële
regeling nader uitgewerkt. Zo zullen eisen worden gesteld omtrent de test.
Deze eisen zullen in elk geval betrekking hebben op de vaststelling van de
identiteit van de geteste persoon, het type test dat is uitgevoerd, de wijze
waarop de testuitslag wordt aangetoond en de termijn waarbinnen de test
moet zijn uitgevoerd ten opzichte van het moment van inreis in
Nederland. Ook zal bij ministeriële regeling worden bepaald op welke
categorieën van personen de verplichting niet van toepassing is. Daarbij
zal waar mogelijk worden aangesloten bij de reeds bestaande uitzonderingscategorieën (vgl. artikelen 6.7a, derde lid, en 6.7b, derde lid, Tijdelijke
regeling maatregelen covid-19). Dat betreft onder andere jonge kinderen,
grenswerkers, -studenten en -scholieren, personen die werkzaam zijn in
het transport van goederen en personen op doorreis.
Reizigers zijn verplicht om op verzoek hun negatieve testuitslag te tonen
aan de aanbieder van bedrijfsmatig personenvervoer of aan een toezichthouder. Indien een reiziger geen negatieve testuitslag kan tonen, kan
daartegen strafrechtelijk worden opgetreden door oplegging van een
geldboete. Mocht in voorkomend geval een reiziger vanwege een
noodsituatie niet in staat zijn geweest om voor inreis naar Nederland een
test te laten afnemen, dan zal hij niet strafbaar zijn indien sprake is van de
rechtvaardigingsgrond van artikel 40 van het Wetboek van Strafrecht
(overmacht als noodtoestand).
3.3. Quarantaineplicht Europees Nederland
In een nieuw artikel 58nb wordt in het eerste lid bepaald dat degene die
Europees Nederland inreist en voor inreis heeft verbleven in een door de
Minister van VWS aangewezen gebied in het buitenland of – indien
aangewezen – Bonaire, Sint Eustatius of Saba, onverwijld na inreis in
thuisquarantaine moet. Het eerste lid is ruim geformuleerd en omvat
iedereen die vanuit een aangewezen hoogrisicogebied in het buitenland
of – indien aangewezen – de genoemde eilanden Europees Nederland
inreist. Er zijn echter gevallen denkbaar waar het de vraag is of wel sprake

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

11

is van inreis in Nederland, bijvoorbeeld in het geval van de reiziger die op
weg naar een bestemming buiten Nederland uitsluitend op Schiphol landt
vanwege een overstap. Of gevallen waar de vraag voorligt of sprake is
geweest van «verblijf» in een hoogrisicogebied, bijvoorbeeld in het geval
van de chauffeur in het goederenvervoer die op weg naar Nederland door
een hoogrisicogebied is gereden en hooguit voor een rustpauze is
gestopt. Ook zijn meerdere situaties denkbaar waarin het voor personen
om privé of zakelijke redenen noodzakelijk is om – al dan niet frequent –
de grens te passeren en voor wie naleving van de quarantaineplicht niet
mogelijk of niet proportioneel zou zijn. Diverse categorieën van personen
zullen dan ook worden uitgezonderd van de quarantaineplicht. Hieronder
wordt daar nader op ingegaan.
De duur van de quarantaineplicht wordt bij ministeriële regeling bepaald.
Op basis van de huidige situatie en wetenschappelijke inzichten zal deze
tien dagen zijn. De quarantaineduur is korter als na het verstrijken van een
bepaald aantal dagen na inreis een test is afgenomen en uit de uitslag
daarvan blijkt dat de betrokkene niet is geïnfecteerd met het virus. Op de
duur van de quarantaine zal hieronder ook nader worden ingegaan.
De quarantaine kan plaatsvinden in de eigen woning of op een andere
verblijfplaats naar keuze. De quarantaineplicht houdt in dat de betrokkene
gedurende de duur van de op hem rustende verplichting in die woning of
verblijfplaats moet verblijven en zich niet buitenshuis mag begeven,
anders dan in of op een bij zijn woning behorende tuin, erf of balkon. De
betrokkene mag dus niet een stukje gaan wandelen om «een luchtje te
scheppen» of boodschappen gaan doen. Doet hij dat wel, dan levert dat
een overtreding van de quarantaineplicht op. De betrokkene dient
gedurende de periode van thuisquarantaine bereikbaar te zijn voor een
toezichthouder. Dit houdt onder meer in dat de betrokkene de deur dient
open te doen of op een andere wijze kenbaar dient te maken dat hij op het
adres aanwezig is, zodat de toezichthouder kan constateren dat hij
daadwerkelijk op het quarantaineadres verblijft. Ook kan het inhouden dat
de betrokkene telefonisch bereikbaar is voor de toezichthouder. De
medewerkingsplicht die op grond van artikel 5:20, eerste lid, van de
Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op de betrokkene rust
veronderstelt reeds de bereikbaarheid voor de toezichthouder. Naar
aanleiding van het advies van de expertwerkgroep (zie paragraaf 7.1) is
evenwel aanleiding gezien om deze bereikbaarheidsplicht te expliciteren
in artikel 58nb, vierde lid, van de Wpg.
Gedurende de quarantaineplicht gelden verder de algemene richtlijnen
zoals die voor eenieder in quarantaine of isolatie gelden. Dit betekent dat
de betrokkene alleen met de mensen die bij hem wonen in huis mag zijn
en daarbij zoveel mogelijk 1,5 meter van zijn huisgenoten dient te
verblijven en dat geen bezoek mag worden ontvangen (behalve voor
medische redenen, waaronder ook thuis- en mantelzorg valt).
Een andere verblijfplaats kan aan de orde zijn bij buitenlandse reizigers.
Zij zullen op eigen kosten in een verblijfplaats moeten voorzien, bijvoorbeeld in de vorm van een hotelkamer of vakantiewoning. Ingeval van een
ingezetene zonder vaste woon- of verblijfplaats, zal op lokaal niveau een
voorziening moeten worden getroffen (zie de richtlijn opvang dag- en
thuisloze mensen32). Het ligt evenwel niet in de rede om te verwachten
dat deze personen sterk vertegenwoordigd zullen zijn in de groep van
inkomende reizigers uit hoogrisicogebieden. Ingeval van personen die om
internationale bescherming/asiel verzoeken, zal binnen de migratieketen
met inachtneming van de context van de opvang(voorzieningen) en in
32

https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2020/03/27/richtlijn-voor-opvang-van-dak--enthuislozen-tijdens-coronacrisis-vastgesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

12

afstemming met het RIVM, een passende quarantainevoorziening
getroffen worden.
Reizigers die voor inreis in een hoogrisicogebied hebben verbleven
moeten bij inreis beschikken over een zogenaamde «quarantaineverklaring». De reiziger moet hierin aangeven dat hij na inreis in Nederland
onverwijld in thuisquarantaine zal gaan of tot een van de categorieën van
personen behoort die zijn uitgezonderd van de quarantaineplicht. Tenzij
het laatste het geval is, committeert de reiziger zich met deze verklaring
dus expliciet aan de quarantaineplicht. Op de verklaring dient hij aan te
geven op welk adres hij in quarantaine gaat. Dat zal naar verwachting
doorgaans het woonadres zijn. Ingeval een reiziger niet op zijn woonadres
in quarantaine wil gaan of in Nederland geen woonadres heeft, kan hij op
de verklaring aangeven wat het adres van de verblijfplaats zal zijn waar hij
in quarantaine zal gaan. Het uitgangspunt is dat de quarantaineverklaring
digitaal kan worden ingevuld, al zal ook worden voorzien in papieren
quarantaineverklaringen. Met behulp van de quarantaineverklaring kan
– steekproefsgewijs en/of risicogestuurd – monitoring, toezicht en
handhaving plaatsvinden met het oog op de naleving van de quarantaineplicht. Op de quarantaineverklaring en het systeem van monitoring,
toezicht en handhaving wordt hierna nader ingegaan in paragraaf 4.
Verhouding met artikel 35 van de Wpg
De Wpg biedt reeds de mogelijkheid van twee soorten maatregelen,
gericht op het individu, om verspreiding van een infectieziekte te
voorkomen. Het gaat om de maatregel van isolatie (artikel 31 Wpg) en de
maatregel van quarantaine (artikel 35 Wpg). Isolatie is bedoeld voor
besmette personen en vindt plaats in een gesloten afdeling van een
aangewezen ziekenhuis. Quarantaine is bedoeld voor mogelijk besmette
personen en kan ook thuis plaatsvinden. Om op grond van artikel 35,
eerste lid, van de Wpg tot oplegging van de maatregel van quarantaine
over te kunnen gaan, moeten er redenen zijn om aan te nemen dat een
persoon mogelijk met het virus is besmet vanwege recent contact met een
(vermoedelijk) besmet persoon (onderdeel a). Bij inkomende reizigers uit
hoogrisicogebieden is niet altijd – kenbaar – sprake geweest van contact
met een persoon die (mogelijk) besmet is met het virus. Dat zou dan
– voor zover al mogelijk – per individueel geval moeten worden beoordeeld aan de hand van bron- en contactonderzoek door de GGD. Dat is
praktisch ondoenlijk bij inreis in Europees Nederland (zie voor Caribisch
Nederland, paragraaf 3.4). Het is echter de vraag of het enkele feit dat een
persoon in een hoogrisicogebied heeft verbleven, voldoende is om aan te
nemen dat aan de eis van artikel 35, eerste lid, onderdeel a, van de Wpg is
voldaan. De mogelijkheid om artikel 35 van de Wpg toe te passen op
inkomende reizigers zonder individuele beoordeling en dus louter omdat
zij in een aangewezen hoogrisicogebied hebben verbleven, is derhalve
onzeker. Voor zover dat evenwel het geval zou zijn, gelden er nog andere
knelpunten. De procedure om de maatregel van quarantaine bij
beschikking aan een individu op te leggen en het systeem van rechtsbescherming, zoals dat geldt ingeval van toepassing van artikel 35 van de
Wpg, omvat voorafgaand aan de rechterlijke toetsing betrokkenheid van
de voorzitter van de veiligheidsregio, de officier van justitie, de GGD en
eventueel de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (hierna: IGJ). Dit
systeem is in Europees Nederland ook praktisch niet goed uitvoerbaar bij
de groep van inkomende reizigers, waarbij het immers om een groot
aantal personen kan gaan.
Nu het – zoals hiervoor is overwogen – wel noodzakelijk wordt geacht om
inkomende reizigers uit aangewezen hoogrisicogebieden te verplichten
om in quarantaine te gaan, wordt met dit wetsvoorstel voorzien in een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

13

specifieke vorm van quarantaine voor inkomende reizigers die in een
aangewezen hoogrisicogebied hebben verbleven. Omdat het om een
groot aantal personen kan gaan, geldt de quarantaineplicht op grond van
de wet en behoeft deze dus niet per individueel geval te worden
opgelegd.33 Ook is de rechtsbescherming zodanig ingericht dat deze beter
toegerust is om in een grotere hoeveelheid zaken de gewenste individuele
rechtsbescherming te kunnen bieden.
De met dit wetsvoorstel geregelde quarantaineplicht laat de mogelijkheid
van toepassing van artikel 35 Wpg onverlet. In beginsel blijft toepassing
van artikel 35 dus mogelijk, ook ten aanzien van een inkomende reizigers,
mits op basis van een individuele beoordeling is vastgesteld aan de
specifieke eisen van dat artikel wordt voldaan.
Aanwijzing van hoogrisicogebieden
De quarantaineplicht geldt alleen voor reizigers die in een aangewezen
hoogrisicogebied hebben verbleven. Dit betreft een specifieke categorie
van gebieden van de reeds aangewezen hoogrisicogebieden in het Besluit
aanwijzing hoogrisicogebieden (Stcrt. 2021, 1713). De aanwijzing van deze
hoogrisicogebieden geschiedt bij besluit van de Minister van VWS. De
werkwijze zal hierbij hetzelfde zijn als hiervoor in paragraaf 3.2 is
beschreven ter zake van de hoogrisicogebieden in relatie tot de
verplichting van een negatieve testuitslag. De Minister van VWS baseert
zijn besluitvorming dus op een advies van het RIVM, waarbij door het
RIVM onder meer de risicoinschaling door het ECDC wordt betrokken. In
relatie tot de quarantaineplicht zullen echter afwijkende criteria gelden om
een gebied als hoogrisicogebied aan te wijzen. Er zal een hogere
signaalwaarde per 100.000 inwoners per twee weken worden gehanteerd.
In de risicoinschaling van het ECDC spreekt met in dit verband van
«donkerrode» gebieden. Een gebied zal ook als hoogrisicogebied
kwalificeren ingeval van de aanwezigheid van zorgwekkende varianten
van het virus (ook wel aangeduid als «variant of concern», VOC). Ten
aanzien van landen met onvoldoende testdata of sequencing data geldt
dat onvoldoende bekend is wat de epidemiologische situatie in dat land
is. Om die reden zullen deze landen ook als hoogrisicogebied in relatie tot
de quarantaineplicht kwalificeren (dit zijn in ieder geval de landen die het
ECDC als «grijs» aanmerkt). Het komt er dus op neer dat de quarantaineplicht geldt ten aanzien van reizigers die voor inreis in Nederland
hebben verbleven in zeer hoogrisicogebieden.
Voor reizigers die hebben verbleven in een gebied dat in relatie tot de
verplichting van een negatieve testuitslag als hoogrisicogebied geldt, blijft
wel van toepassing het dringende advies om na inreis in thuisquarantaine
te gaan.
Uitzonderingscategorieën
Diverse categorieën van personen worden uitgezonderd van de quarantaineplicht. De aanwijzing van deze categorieën vindt deels op wetsniveau
en deels op het niveau van een ministeriële regeling plaats. De categorieën van personen die op wetsniveau worden uitgezonderd van de
quarantaineplicht betreffen personen ten aanzien van wie het zonder meer
voorzienbaar is dat naleving van die plicht niet mogelijk of disproportioneel is. De aanwijzing van deze categorieën van personen is opgenomen
in artikel 58nc, eerste lid, van de Wpg en is in overeenstemming met punt
19 van de hiervoor reeds genoemde Aanbeveling (EU) 2020/1475 van de
33

Anders dan bij toepassing van de maatregel van artikel 35 van de Wpg is betrokkenheid van
de GGD hier dan ook niet aan de orde.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

14

Raad van de Europese Unie.34 Het gaat om de volgende categorieën van
personen.
– Onderdelen a en b zien op personen die slechts korte duur in Nederland
verblijven of slechts korte duur in het hoogrisicogebied hebben verbleven.
Het gaat hierbij om een tijdsduur die bij ministeriële regeling zal worden
vastgesteld. Dit zijn personen ten aanzien van wie door hun korte
aanwezigheid in Nederland respectievelijk het hoogrisicogebied een
quarantaineplicht (voor zover die al feitelijk uitvoerbaar zou zijn) disproportioneel wordt geacht. Een quarantaineplicht voor deze personen zou
leiden tot verstoringen in de grensregio’s. Duitsland en België kennen
vergelijkbare uitzonderingen voor kort verblijf. Tevens zal door de korte
aanwezigheid het risico op instroom en verspreiding van het virus beperkt
zijn. Onder deze categorie vallen ook personen die op doorreis zijn in
Nederland of op doorreis waren in het hoogrisicogebied. Het voornemen
is het aantal uren op twaalf uur vast te stellen.
– De quarantaineplicht geldt niet voor personen die voorafgaand aan de
inreis ten minste een bij ministeriële regeling te bepalen aantal dagen
aaneengesloten in een gebied hebben verbleven dat niet is aangewezen
als hoogrisicogebied, ook al komen zij vanuit een aangewezen hoogrisicogebied. Dit is neergelegd in onderdeel c. Gedacht wordt aan een periode
van tien dagen. Het laatst mogelijke blootstellingsmoment in het
hoogrisicogebied is hiermee langer geleden dan de in Nederland
geldende quarantaineduur.
– Kinderen tot en met 12 jaar zijn uitgezonderd van de quarantaineplicht
(onderdeel d).
– Onderdeel e ziet op personen die in verband met co-ouderschap moeten
reizen. Het betreft personen met kinderen waarbij bijvoorbeeld de ene
ouder in Nederland woont en de andere ouder in België. Zonder deze
uitzondering zouden zij niet in staat zijn het co-ouderschap invulling te
geven.
– Onderdelen f, g en h zien op personen voor wie een quarantaineplicht
vanwege persoonlijke omstandigheden disproportioneel zou zijn, omdat
zij als mantelzorger hun zorgtaken niet zouden kunnen uitvoeren, niet bij
een uitvaart aanwezig kunnen zijn of een noodzakelijke medische
behandeling niet kunnen ondergaan.
– Onderdeel i ziet op grenswerkers, grensstudenten en grensscholieren
die reizen in verband met hun werkzaamheden of het volgen van
onderwijs, voor wie werken of onderwijs op afstand niet mogelijk is en die
hiervoor ten minste eenmaal per week de grens moeten passeren. Zonder
deze uitzondering zouden zij niet in staat zijn hun werkzaamheden of
studie te doen.
– Het is van groot belang voor de maatschappij dat transport van
goederen kan doorgaan. Transport is een cruciaal proces en discontinuering zou leiden tot maatschappelijke ontwrichting. Indien personen
werkzaam in het transport in quarantaine zouden moeten gaan, betekent
dit dat transport in feite geen doorgang maar zou kunnen vinden. Om die
reden wordt voorgesteld in onderdeel j personen werkzaam in het
transport van goederen en ander transportpersoneel, voor zover
noodzakelijk en op het moment dat zij in de uitoefening van hun functie
34

Inclusief de toevoegingen in punt 19 (19bis en 19ter), zoals gewijzigd bij Aanbeveling (EU)
2021/119 van de Raad van 1 februari 2021 tot wijziging van Aanbeveling (EU) 2020/1475 (PbEU
L 36).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

15

reizen of als zij van of naar hun werkzaamheden reizen, als uitzondering
op te nemen. De laatste toevoeging ziet erop dat de uitzondering niet van
toepassing is in het geval van een privéreis.
– Ook voor personenvervoer geldt dat discontinuering zou leiden tot
maatschappelijke ontwrichting. Derhalve is voor personen die werkzaam
zijn in het personenvervoer als zij in de uitoefening van hun functie reizen
of als zij van of naar hun werkzaamheden reizen, in onderdeel k voorgesteld een uitzondering op te nemen.
– Onderdeel l ziet op een uitzondering voor zeevarenden op andere
schepen dan commerciële jachten en pleziervaartuigen. Bemanning van
internationale zeevaart wordt doorgaans ingevlogen of vanuit de haven
van bestemming overgeplaatst, zodat een quarantaineplicht tot disproportionele verstoringen van het noodzakelijke personen- en goederenvervoer
zou leiden
– In onderdeel m wordt een uitzondering voorgesteld voor personen die
reizen in verband met urgente incidentele werkzaamheden in cruciale
sectoren, waarvoor specialistische kennis of expertise is vereist. Indien
deze personen aan een quarantaineplicht zouden moeten voldoen, zouden
knelpunten ontstaan omdat verplichte werkzaamheden niet uitgevoerd
kunnen worden. Hierbij moet gedacht worden aan periodieke controles
van installaties en machines. Een uitzondering is nodig om in urgente
situaties snel te kunnen handelen. Het moet gaan om personen met
specialistische kennis die in het land zelf niet op korte termijn beschikbaar
zijn. Hierbij geldt ook het belang van continuering van cruciale of vitale
processen en activiteiten, die door discontinuering zouden leiden tot
maatschappelijke ontwrichting. Voorbeelden zijn werkzaamheden in
energiecentrales of aan medische apparatuur. Voor de vraag of sprake is
van een cruciale sector kan aansluiting worden gezocht bij de «cruciale
beroepen» als bedoeld in artikel 58r van de Wpg, maar de aanwijzing van
die beroepen (via artikel 6.11 van de Tijdelijke regeling maatregeling
covid-19) is hier niet van overeenkomstige toepassing geacht. Het zal
afhangen van de concrete omstandigheden van het voorliggende geval of
sprake is van de hier bedoelde uitzondering.
– Een vergelijkbare uitzondering is geregeld in onderdelen n en o voor
personen die een medisch beroep uitoefenen als zij in uitoefening van
hun functie reizen of als zij van of naar hun werkzaamheden reizen
onderscheidenlijk voor personen die noodzakelijke werkzaamheden
verrichten ter bestrijding van de epidemie van het virus als zij in de
uitoefening van hun functie reizen of als zij van of naar hun werkzaamheden reizen.
– Onderdeel p ziet op journalisten die noodzakelijke beroepsmatige
werkzaamheden verrichten, waarbij werken op afstand niet mogelijk is, als
zij in de uitoefening van hun functie reizen of als zij van of naar hun
werkzaamheden reizen. Deze uitzondering is noodzakelijk omdat
journalisten nieuwswaardige feiten op het moment dat deze plaatsvinden
moeten kunnen verslaan en vanwege de niet-planbare aard van nieuws.
Een quarantaineperiode zou een belemmering van de persvrijheid
vormen.
– De voorgestelde uitzonderingen in de onderdelen q, r en s zien op
diplomaten, staatshoofden en leden van een buitenlandse regering. Deze
uitzonderingen houden verband met internationale verdragsrechtelijke
verplichtingen waaruit voortvloeit dat aan deze personen vanwege hun
bijzondere status geen belemmeringen bij inreis in Nederland mogen
worden opgelegd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

16

– Onderdeel t ziet op ambtenaren, leden van een regering of andere
personen die zijn uitgenodigd door de Nederlandse overheid, als zij in de
uitoefening van hun functie reizen of als zij van of naar hun werkzaamheden reizen.
– De voorgestelde uitzondering in onderdeel u ziet op personen die
werkzaam zijn bij een internationale of humanitaire organisatie als zij in
de uitoefening van hun functie reizen of als zij van of naar hun werkzaamheden reizen. Nederland is gastheer van bijna 40 Internationale Organisaties en ongeveer 140 diplomatieke vertegenwoordigingen. Als gastland
is het van belang dat Nederland deze organisaties en vertegenwoordigingen in staat stelt om hun werkzaamheden uit te (blijven) voeren zodat
het internationale diplomatieke verkeer doorgang kan blijven vinden.
Hoewel er zo veel mogelijk digitaal gebeurt, is reizen hiervoor soms
noodzakelijk. Zo moeten belangrijke en vertrouwelijke rechtszittingen
onder het Internationaal Recht bijgewoond kunnen worden door tolken,
getuigen en advocaten uit het buitenland. Nederland is als partij bij de
Verdragen van Genève verplicht om humanitaire hulp te faciliteren tijdens
gewapend conflict. Bovendien is juist nu belangrijk dat humanitaire
organisaties hun werk kunnen blijven uitvoeren, aangezien de covidpandemie de humanitaire noden wereldwijd tot recordhoogte heeft doen
stijgen.
– Onderdeel v ziet op personen die werkzaamheden verrichten gerelateerd
aan de gereedstelling of daadwerkelijke inzet van personeel ingedeeld bij
Defensie, personeel ingedeeld bij Defensie dat een noodzakelijke korte
opleiding moet volgen of experts noodzakelijk voor het functioneren van
de krijgsmacht, als zij in de uitoefening van hun functie reizen of als zij
van of naar hun werkzaamheden reizen. Een substantieel deel van deze
personen werkt in het buitenland en zijn (soms) in het weekend bij hun
familie in Nederland. Thuiswerken is voor hen geen optie gezien de aard
van hun werkzaamheden. Tevens zijn deze personen veelal werkzaam bij
logistieke transporten. Tevens zijn militairen geplaatst bij internationale
eenheden. Bovendien betreft deze uitzondering eenheden die snel ingezet
moeten kunnen worden over de landsgrens en gelden er interregionale
afspraken in het kader van nationale operaties.
– De uitzondering in onderdeel w is noodzakelijk voor de doorgang van
gerechtelijke processen.
– Tot slot ziet onderdeel x op personen die reizen en taken uitvoeren van
nationaal belang in opdracht van de Minister of Staatssecretaris van
Justitie en Veiligheid en de eventuele personen die door deze personen
worden begeleid.
Op grond van het tweede lid van artikel 58nc kunnen andere categorieën
van personen worden uitgezonderd vanwege de uitoefening van bepaalde
werkzaamheden of dwingende persoonlijke omstandigheden. Door ook
uitzonderingscategorieën bij ministeriële regeling te kunnen aanwijzen,
kan flexibel worden ingespeeld op onvoorziene of gewijzigde omstandigheden. Dat is enerzijds noodzakelijk met het oog op de bestrijding van de
epidemie, maar anderzijds ook met het oog op de belangen van betrokkenen. Het is immers noodzakelijk om de quarantaineplicht niet (langer)
van toepassing te laten zijn als daartoe met het oog op de bestrijding van
de epidemie geen noodzaak meer bestaat. Zo is thans nog onduidelijk of
een vaccinatie ook van invloed is op het risico om een ander te
besmetten. Zodra uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat een gevaccineerde niet of beperkt besmettelijk is, zal worden bezien of gevaccineerde
personen kunnen worden aangewezen als uitzonderingscategorie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

17

Indien de quarantaineplicht wel van toepassing is, kan er niettemin
vanwege een noodsituatie reden ontstaan om zich daaraan te onttrekken.
Denk aan de situatie dat iemand onwel wordt en naar het ziekenhuis moet
voor medische hulp. In de wet zelf is bepaald dat de quarantaineplicht
ingeval van een noodsituatie niet (langer) van toepassing is. Daarbij geldt
wel dat als de noodsituatie slechts noopt tot een tijdelijke onttrekking aan
de quarantaineplicht, de verplichting herleeft zodra de noodsituatie zich
niet meer voordoet. Mocht een toezichthouder een betrokkene niet op
diens woon- of verblijfadres aantreffen en op grond hiervan tot handhavende maatregelen overgaan, dan kan de betrokkene hiertegen bezwaar
maken en zich beroepen op de voorgedane noodsituatie. Het is dan aan
de burgemeester om te beoordelen of daarvan inderdaad sprake was,
welk oordeel zo nodig ter toetsing aan de rechter kan worden voorgelegd.
Duur van de quarantaine
De quarantaineplicht gaat in op de dag van inreis. De duur van de
quarantaine zal bij ministeriële regeling worden bepaald. Op basis van de
huidige situatie en wetenschappelijke inzichten bedraagt deze tien dagen
en het voornemen bestaat om in de ministeriële regeling daarbij aan te
sluiten. Volgens de Landelijke Coördinatie Infectieziektebestrijding (LCI)
van het RIVM ontstaan namelijk bij 99% van de symptomatische infecties
klachten binnen 10 dagen.35 Gewijzigde omstandigheden en/of nieuwe
wetenschappelijke inzichten kunnen echter aanleiding vormen om een
langere of kortere duur te hanteren, zo nodig gedifferentieerd naar
categorieën van personen of gebieden. Met het oog op de bescherming
van de volksgezondheid enerzijds en het belang van betrokkenen om niet
langer dan noodzakelijk in quarantaine te hoeven gaan anderzijds, is het
noodzakelijk dat de duur van de quarantaineplicht snel kan worden
aangepast als daartoe reden bestaat. Om die reden wordt de duur niet in
de wet vastgelegd. Ter waarborging van de belangen van betrokkenen is
in de wet wel een grens bepaald, namelijk dat de quarantaineduur ten
hoogste 14 dagen mag bedragen. Deze termijn hangt samen met de
incubatietijd voor covid-19. Deze bedraagt meestal 5–6 dagen, met een
range van 2–14 dagen. De kans dat iemand na 14 dagen toch nog covid-19
ontwikkelt is extreem klein. De termijn van 14 dagen wordt ook internationaal aangehouden.36
Na het verstrijken van een bepaald aantal dagen na inreis mag de
betrokkene een test laten doen. Expliciet is geregeld dat de quarantaineplicht hiervoor mag worden onderbroken. Als de uitslag van de test
negatief is, eindigt de quarantaineplicht. Het aantal dagen na inreis
waarna de test mag worden gedaan, zal ook bij ministeriële regeling
worden bepaald. Ook hier geldt immers dat op basis van gewijzigde
omstandigheden en/of nieuwe wetenschappelijke inzichten het aantal
dagen kan wijzigen. In het 96e advies adviseert het OMT het aanhouden
van een quarantaineperiode van tenminste 5 dagen na binnenkomst, met
de mogelijkheid van een test op de vijfde dag. Pas bij een negatieve PCRof LAMP-test37 op die dag is volgens het OMT het risico dat een reiziger
toch nog een variant van het virus in Nederland introduceert verminderd.
Bij dit advies zal worden aangesloten. Mocht een betrokkene vanwege
klachten dus eerder dan op de vijfde dag na inreis een test laten doen, dan
35

LCI-richtlijn COVID-19, https://lci.rivm.nl/richtlijnen/covid-19. Zie ook Kamerstukken II 2020/21,
25 295, nr. 713.
36
Zie https://www.ecdc.europa.eu/en/covid-19/latest-evidence/infection («Current estimates
suggest a median incubation period from five to six days for COVID-19, with a range from two
to up to 14 days. Modelling studies suggest that the incubation period can be from 2.3 days
(95% CI, 0.8–3.0 days) before symptom onset and up to 14 days.»).
37
Zie voor het actuele advies qua inzet van testen om quarantaine te beëindigen:
https://lci.rivm.nl/covid-19-welke-testen-bij-welke-groepen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

18

blijft bij een negatieve uitslag de quarantaineplicht gelden. Uitsluitend bij
een negatieve uitslag van een test die is afgenomen na het verstrijken van
het nader bepaalde aantal dagen na inreis, eindigt de quarantaineplicht.
Een betrokkene is niet verplicht om de test te laten doen, maar dient dan
het volledige aantal dagen in thuisquarantaine door te brengen. Hetzelfde
geldt indien de uitslag van de test positief is. In dat geval blijft de
quarantaineplicht die vanwege diens inreis na verblijf in een aangewezen
hoogrisicogebied op de betrokkene rust gelden en zal hij dus het volledige
aantal dagen van de quarantaineduur in quarantaine moeten
doorbrengen. Vanwege de positieve testuitslag geldt vanaf dat moment
het dringende advies om in isolatie te gaan en is de betrokkene in beeld
bij de GGD. De GGD zal – zoals dat bij elk positief geteste persoon
gebeurt – nader contact met de betrokkene onderhouden.
Net als het ontstaan van de verplichting, eindigt de quarantaineplicht van
rechtswege. Hier komt dus geen nader besluit aan te pas. Het moment
van eindigen is in beginsel ook duidelijk, namelijk ofwel na afloop van het
nader bepaalde aantal dagen van de quarantaineduur (thans: tien dagen),
gerekend vanaf de datum van inreis (die moet worden ingevuld op de
quarantaineverklaring) dan wel bij een negatieve uitslag van een test die
na het verstrijken van het nader bepaalde aantal dagen na inreis is
afgenomen. In het laatste geval is de betrokkene verplicht om de
testuitslag te bewaren gedurende het resterende aantal dagen dat hij – als
hij geen test had afgenomen – in thuisquarantaine had moeten verblijven.
Ook is hij verplicht om deze te tonen aan een toezichthouder als die
daarom verzoekt.
Niet-naleving van de plicht
De quarantaineplicht houdt in dat de betrokkene gedurende de nader
bepaalde duur van de quarantaine dient te verblijven op het woonadres of
het opgegeven adres van de verblijfplaats. Van niet-naleving van de
quarantaineplicht is sprake als de betrokkene zich buitenshuis bevindt
(anders dan in of op een bij de woning of verblijfplaats behorende tuin, erf
of balkon). In dat geval kan de burgemeester een bestuurlijke boete (en
eventueel een last onder dwangsom) opleggen. Dat zal de burgemeester
zijn van de gemeente waar de betrokkene zijn woon- of verblijfplaats
heeft. Op de keuze voor de bestuursrechtelijke instrumenten van de
bestuurlijke boete en de last onder dwangsom, en de verdere uitwerking
van het toezicht op en de handhaving van de naleving van de quarantaineplicht wordt in paragraaf 4 nader ingegaan.
Directe rechtsbescherming bij de burgerlijke rechter
Een quarantaineplicht kan worden aangemerkt als een vrijheidsontnemende maatregel. Gelet hierop volgt zowel uit de Grondwet (artikel 15,
tweede lid) als uit het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten
van de Mens en de fundamentele vrijheden (artikel 5, vierde lid; hierna:
EVRM) dat een betrokkene de mogelijkheid dient te hebben om de
rechtmatigheid van deze maatregel door de rechter te laten toetsen. Deze
rechterlijke toetsing dient binnen een kort tijdsbestek plaats te vinden,
zodat de betrokkene spoedig een rechterlijk oordeel kan verkrijgen over de
toepasselijkheid van de ten aanzien van hem geldende verplichting om in
thuisquarantaine te gaan.
Deze procedure is neergelegd in een nieuw artikel 58nd, waarbij
aansluiting is gezocht bij het systeem van rechtsbescherming zoals dat
geldt bij oplegging van een quarantainemaatregel op grond van artikel 35
van de Wpg. Indien een betrokkene een rechterlijk oordeel wenst te
verkrijgen over de toepasselijkheid van de quarantaineplicht in zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

19

individuele geval, kan hij daartoe een verzoekschrift indienen bij de
burgerlijke rechter. Het verzoekschrift dient te worden ingediend bij de
voorzieningenrechter van de rechtbank die is gelegen binnen het
arrondissement van het woonadres van de betrokkene of het opgegeven
adres van de verblijfplaats. Voor de feitelijke wijze van indiening wordt
aangesloten bij de algemene regeling voor de indiening van verzoekschriften bij de burgerlijke rechter. Het is daarmee mogelijk het verzoek
per beveiligde e-mail in te dienen als de desbetreffende rechtbank in die
wijze van indiening voorziet. Voor de indiening van het verzoekschrift is
geen griffierecht verschuldigd. Gelet op het belang van betrokkene om in
een laagdrempelige spoedprocedure een rechterlijk oordeel over de
quarantaineplicht te verkrijgen, geldt geen verplichting voor betrokkenen
om zich bij te laten staan door een advocaat. Daartoe wordt artikel 46 van
de Wpg van overeenkomstige toepassing verklaard.
Na het indienen van het verzoekschrift dient de betrokkene zo spoedig
mogelijk door de rechter te worden gehoord. Het horen vindt plaats door
middel van een tweezijdig elektronisch communicatiemiddel. Deze wijze
van horen is hier dwingend voorgeschreven en dus niet optioneel (zoals
geregeld in artikel 2 van de Tijdelijke wet Covid-19 Justitie en Veiligheid).
De reden daarvoor is dat het niet wenselijk is dat de betrokkene ten
behoeve van een fysieke zitting de thuisquarantaine zou moeten
doorbreken, nu hij juist in quarantaine moet verblijven om het risico op
verspreiding van het virus te voorkomen. Vanwege de korte doorlooptijd
van de procedure, is het mogelijk dat van het horen wordt afgezien indien
de verzoeker niet bereikbaar is op het door de rechter vastgestelde tijdstip
van horen. Gelet op het belang van het horen van de verzoeker dient
hiermee terughoudend te worden omgegaan. Het spoedeisende karakter
van de verzoekschriftenprocedure, het feit dat de procedure op initiatief
van de verzoeker plaatsvindt, de wijze van horen via een tweezijdig
elektronisch communicatiemiddel en het feit dat de verzoeker gedurende
de procedure in thuisquarantaine is, maakt dat de verzoeker in beginsel
geacht kan worden beschikbaar te zijn op het door de rechter bepaalde
tijdstip van horen. Daarbij ligt het in de rede dat voorafgaand aan het
bepalen van dat tijdstip hierover afstemming met de verzoeker plaatsvindt, zodat rekening kan worden gehouden met de thuis(werk)situatie
van de verzoeker. Indien de verzoeker gegeven alle eerdergenoemde
omstandigheden dan toch niet op het vastgestelde tijdstip beschikbaar is,
kan van horen worden afgezien omdat de verzoeker klaarblijkelijk niet
(langer) aan de procedure wenst mee te werken. Indien de verzoeker dit
wenst, kan hij zich overeenkomstig het reguliere burgerlijke procesrecht
laten bijstaan door een tolk.
Bij de behandeling van het verzoekschrift is de rechter bevoegd om
belanghebbenden op te roepen en zich te laten voorlichten door deskundigen. Daartoe wordt artikel 41, derde lid, van de Wpg van toepassing
verklaard. Gezien het korte tijdsbestek van de procedure is evenwel de
verwachting dat de rechter van die mogelijkheid in de regel geen gebruik
zal maken. De behandeling van het verzoekschrift vindt overeenkomstig
artikel 27 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering in beginsel in
het openbaar plaats, bijvoorbeeld door middel van een livestream.
Met het oog op de spoed waarmee de rechterlijke toetsing van de
quarantaineplicht dient plaats te vinden, dient de rechter zo snel mogelijk,
maar uiterlijk binnen drie dagen na indiening van het verzoekschrift op het
verzoek te beslissen. Deze beslistermijn is gelijk aan de termijn die op
grond van artikel 41, vijfde lid, van de Wpg geldt voor de rechterlijke
beslissing op een vordering van de officier van justitie tot voortzetting van
een op grond van artikel 35 Wpg opgelegde quarantainemaatregel. In
artikel 45 van de Wpg is bepaald dat op de termijn van artikel 41, vijfde lid,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

20

van de Wpg de Algemene termijnenwet van toepassing is. Aansluitend bij
die systematiek is in dit wetsvoorstel niet bepaald dat dit ook geldt voor
de drie dagen termijn van artikel 58nd. De Algemene termijnenwet is dus
niet van toepassing op die termijn. Dit betekent dat als een verzoekschrift
op vrijdag wordt ingediend, de rechter uiterlijk op de maandag in de
daaropvolgende week dient te beslissen.
Bij de beoordeling van het verzoekschrift zal de rechter nagaan of de
quarantaineplicht op de verzoeker van toepassing is, waarbij – indien aan
de orde – tevens wordt bezien of de verzoeker valt onder een van de
uitzonderingscategorieën als bedoeld in het voorgestelde artikel 58nc van
de Wpg. Indien de rechter het verzoekschrift gegrond acht, heft de rechter
de quarantaineplicht op. De betrokkene is dan niet langer verplicht in
thuisquarantaine te verblijven. Hierbij wordt duidelijkheidshalve
opgemerkt dat het enkele feit dat een betrokkene op het moment van
inreizen niet besmet was met het virus, geen reden kan vormen om het
door hem ingediende verzoek gegrond te verklaren. Tegen de uitspraak
van de voorzieningenrechter staan geen hoger beroep en cassatie open.
Hierin is aansluiting gezocht bij de systematiek van de quarantainemaatregel van artikel 35 van de Wpg, waarbij eveneens geen hoger beroep en
cassatie openstaan (artikel 41, zesde lid, Wpg).
Overigens kan naast de burgerlijke rechter ook de bestuursrechter
bevoegd zijn om te oordelen over de toepasselijkheid van de quarantaineplicht, namelijk als een bestuurlijke boete of een last onder dwangsom
wordt opgelegd. Tegen een zodanig handhavingsbesluit staan bezwaar en
beroep bij de bestuursrechter open (zie verder paragraaf 4). De
verwachting is dat in de praktijk de wens om een rechterlijk oordeel te
verkrijgen veelal via de band van het handhavingsinstrument zal verlopen.
Hoewel dus zowel de burgerlijke rechter als de bestuursrechter bevoegd
zijn, zal naar verwachting het merendeel van de zaken zich in de praktijk
concentreren bij de bestuursrechter.
3.4 Quarantaineplicht Caribisch Nederland
De Wpg is ook van toepassing in de openbare lichamen Bonaire, Sint
Eustatius en Saba. De andere landen dan Nederland in het Koninkrijk
(Curaçao, Aruba en Sint Maarten) worden voor de toepassing van de Wpg
aangemerkt als ware het «buitenland».
Zoals hiervoor is beschreven, geldt voor reizigers die vanuit een aangewezen hoogrisicogebied in het buitenland het Europese deel van
Nederland inreizen een algemene quarantaineplicht. Deze plicht kan ook
gelden voor reizigers die vanuit Bonaire, Sint Eustatius of Saba naar
Europees Nederland reizen, indien een (of meerdere van) deze eilanden
als hoogrisicogebied wordt aangewezen.
Voor Caribisch Nederland geldt er alleen een quarantaineplicht als dat bij
ministeriële regeling is bepaald. Daarbij kan worden bepaald dat die plicht
geldt voor reizen tussen Bonaire, Sint Eustatius of Saba onderling of bij
inreis in een van deze eilanden vanuit Europees Nederland of een
aangewezen hoogrisicogebied in het buitenland. Differentiatie is dus in
meerdere opzichten mogelijk. Besluitvorming in dit verband zal
geschieden na overleg met de gezaghebber.
De wettelijke regeling en uitvoering van de quarantaineplicht verschilt
daarmee ten opzichte van de toepassing daarvan in Europees Nederland.
Artikel 132a, vierde lid, van de Grondwet biedt uitdrukkelijk de ruimte om
voor de openbare lichamen in het Caribische deel van Nederland andere
regels of specifieke maatregelen te stellen met het oog op bijzondere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

21

omstandigheden waardoor de openbare lichamen zich wezenlijk
onderscheiden van het Europese deel van Nederland. Die situatie is hier
aan de orde. De epidemiologische situatie in Europees en Caribisch
Nederland kan sterk verschillen, alleen al door de grote verschillen in
geografische situatie, tussen Europees en Caribisch Nederland en tussen
de eilanden van Caribisch Nederland onderling. Dit verschil komt ook tot
uiting in de aparte advisering door het OMT voor Caribisch Nederland.
Een aspect dat op termijn op basis van nadere wetenschappelijke
inzichten een rol kan spelen is de vaccinatiegraad onder de bevolking. Op
de eilanden zal de vaccinatie van de bevolking eerder zijn voltooid dan in
Europees Nederland. Ook het insulaire karakter en de bijzondere
kleinschaligheid rechtvaardigt in voorkomend geval dat in Bonaire, Sint
Eustatius of Saba andere maatregelen worden getroffen dan in Europees
Nederland. Zo is op de eilanden beter zicht op inkomende reizigers dan in
Europees Nederland met de open grenzen met Duitsland en België en
creëert de kleinschaligheid van de eilanden ook een «ons-kent-ons»cultuur. Sociale controle is hierdoor groter. Maatregelen in de vorm van
«zachte drang», zoals een dringend advies, gecombineerd met individuele
gesprekken die gericht zijn op stimulering, voorlichting en begeleiding,
kunnen daardoor meer effect sorteren dan in Europees Nederland waar
die individuele aanpak door de grootschaligheid praktisch niet mogelijk is.
De in artikel 35 van de Wpg geregelde maatregel tot quarantaine die een
individuele beoordeling van de vermoedelijke besmetting per individueel
geval vergt (zoals beschreven is in paragraaf 3.3), kan in Caribisch
Nederland wel toepasbaar zijn. Een factor die bij de beoordeling of alsnog
een wettelijke quarantaineplicht moet worden ingeregeld van belang kan
zijn, is dan ook de mate van naleving van het dringende quarantaineadvies op de eilanden. Alle omstandigheden tezamen vormen de reden
om de toepassing van de quarantaineplicht voor Bonaire, Sint Eustatius
en Saba zodanig in te richten dat met de ten opzichte van Europees
Nederland bestaande verschillen rekening kan worden gehouden. De
mogelijkheid tot differentiatie bij de maatregelen ter bestrijding van de
epidemie is opgenomen in artikel 58e, eerste lid, onderdeel a, van de
Wpg.
Indien besloten wordt om bij ministeriële regeling een algemene
quarantaineplicht in te voeren, laat dit de toepassing van artikel 35 van de
Wpg onverlet (zie artikel 58nh, tweede lid, waarin artikel 58nb van
overeenkomstige toepassing is verklaard). Verwezen wordt naar hetgeen
hierover ten aanzien van Europees Nederland in paragraaf 3.3 is
overwogen. Bij toepassing van de maatregel van artikel 35 van de Wpg
kan de gezaghebber onder meer bepalen waar de maatregel ten uitvoer
wordt gelegd.
Zoals hiervoor is toegelicht, worden in artikel 58nc bepaalde categorieën
van personen uitgezonderd van de quarantaineplicht omdat naleving van
die plicht voor hen niet mogelijk is of niet proportioneel kan worden
geacht. Categorieën van personen kunnen tevens worden uitgezonderd bij
ministeriële regeling. Ook daarbij zal rekening worden gehouden met het
bijzondere karakter van de eilanden, zoals het feit dat vanwege de
kleinschaligheid bepaalde essentiële voorzieningen of middelen niet altijd
aanwezig zijn en daardoor de noodzaak kan bestaan om naar een
bestemming elders te reizen. Met de mogelijkheid om uitzonderingscategorieën bij ministeriële regeling aan te wijzen, kan snel en flexibel worden
ingespeeld op onvoorziene of gewijzigde omstandigheden. Niettemin is
voor Caribisch Nederland voorzien in de mogelijkheid om bij ministeriële
regeling te bepalen dat de gezaghebber met het oog op bijzondere
omstandigheden in een individueel geval ontheffing van de quarantaineplicht kan verlenen. Dit heeft te maken met de bijzondere kleinschaligheid van de eilanden, waardoor het mogelijk is dat een beoogde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

22

uitzonderingssituatie betrekking heeft op een enkel, mogelijk incidenteel
geval. De mogelijkheid van een individuele ontheffing ligt dan meer voor
de hand dan aanpassing van de ministeriële regeling. Alvorens tot het
verlenen van een ontheffing over te gaan, zal de gezaghebber advies
moeten vragen aan de geneeskundige die krachtens artikel 68c, eerste lid,
van de Wpg is belast met de infectieziektebestrijding. Op die manier is
geborgd dat het belang van de bestrijding van de epidemie bij de
besluitvorming wordt betrokken. Aan een ontheffing kunnen voorschriften
en beperkingen worden verbonden.
Wat betreft de quarantaineplicht geldt verder nog dat indien bij ministeriële regeling een quarantaineplicht wordt ingeregeld voor Bonaire, Sint
Eustatius of Saba, in beginsel de artikelen 58nb tot en met 58ng van
overeenkomstige toepassing zijn. Bij ministeriële regeling kan echter
anders worden bepaald. Zo is het bijvoorbeeld op de eilanden meer
gebruikelijk dat voor het laten afnemen van een test de betrokkene niet
naar een testlocatie gaat, maar dat de test bij de betrokkene op diens
woon- of verblijfplaats wordt afgenomen.
Wat betreft de verplichting van een negatieve testuitslag geldt dat de
artikelen 58p en 58pa de mogelijkheid bieden om deze ook testuitslag te
regelen voor reizen tussen Europees Nederland, Bonaire, Sint Eustatius en
Saba, indien Europees Nederland of een (of meerdere) van deze eilanden
als hoogrisicogebied wordt aangewezen. Voor Caribisch Nederland
geschiedt de aanwijzing na overleg met de gezaghebber. De Minister van
VWS zal zich hierbij baseren op een advies van het RIVM. Het RIVM
gebruikt hiervoor dezelfde parameters als gebruikt worden voor de
vaststelling van andere hoogrisicogebieden, aangevuld met de trends van
het aantal besmettingen op het betreffende eiland, de belasting van de
zorgcapaciteit, de inschatting of er extra maatregelen nodig zijn voor
kwetsbare groepen, de effectiviteit van het bron- en contactonderzoek en
de naleving van de maatregelen.
3.5 Juridische inbedding van de voorgestelde maatregelen
De juridische borging van de voorgestelde maatregelen vindt plaats in
hoofdstuk Va van de Wpg, zoals die tot stand is gekomen met de Tijdelijke
wet maatregelen covid-19.38 De inbedding in hoofdstuk Va van de Wpg
betekent ook dat de daarin geregelde algemene kaders voor het treffen
van maatregelen ten behoeve van de bestrijding van de epidemie
onverkort gelden. Dat betekent in de eerste plaats dat de bevoegdheden
en de geclausuleerde delegatiegrondslagen tijdelijk zijn. Hoofdstuk Va en
artikel 68bis van de Wpg vervallen telkens na ten hoogste drie maanden,
tenzij – na voorhang bij het parlement – besloten wordt tot verlenging met
gehele of gedeeltelijke verlenging met ten hoogste drie maanden
(artikel VIII van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19).
Ook geldt de noodzakelijkheidstoetsing die is vervat in artikel 58b van de
Wpg. De toepassing van die voorgestelde bevoegdheden wordt uitdrukkelijk beoordeeld op noodzakelijkheid, evenredigheid en geschiktheid ten
aanzien van het met de maatregelen nagestreefde doel. Die beoordeling
vindt plaats bij zowel de vaststelling van de ministeriële regelingen als bij
de toepassing van de uitvoerings- en handhavingsbevoegdheden bij of
krachtens hoofdstuk Va van de Wpg. In de afweging van het belang van
de bestrijding van de epidemie kunnen naast de belangen van de
volksgezondheid onder meer ook gevolgen voor bijvoorbeeld de
psychische en emotionele gezondheid meegewogen worden.39 De
38
39

Stb. 2020, 441, laatst gewijzigd met ingang van 22 februari 2021, Stb. 2021, 85.
Amendement-Van der Graaf c.s., Kamerstukken II 2020/21, 35 526, nr. 39.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

23

maatregelen moeten tevens in overeenstemming zijn met de uitgangspunten van een democratische rechtsstaat, waarmee wordt gerefereerd
aan grondrechten (zie verder paragraaf 5).
Op de totstandkoming van lagere regelgeving zijn eveneens de procedurele vereisten van artikel 58c van de Wpg van toepassing, zoals
betrokkenheid van de ministerraad en het parlement. Uitgangspunt is dat
een ministeriële regeling niet eerder in werking treedt dan een week na
overlegging aan de Staten-Generaal (tweede lid). De regeling vervalt van
rechtswege indien binnen die termijn de Tweede Kamer besluit er niet
mee in te stemmen. Het derde lid voorziet in de mogelijkheid dat het
kabinet kan handelen in zeer dringende omstandigheden. In dat geval kan
een ministeriële regeling eerder in werking treden, en deze vervalt van
rechtswege indien de Tweede Kamer binnen een week na toezending
besluit niet in te stemmen met de regeling. Voor Caribisch Nederland
geldt de vangnetbepaling artikel 58ca van de Wpg waarmee het mogelijk
is in spoedeisende gevallen na een aanwijzing van de Minister van VWS
tijdelijk een noodverordening te treffen, in aanloop naar een ministeriële
regeling.
Artikel 58e van de Wpg regelt voorts de mogelijkheden tot differentiatie
en lokaal maatwerk. Bij ministeriële regeling kan onderscheid worden
gemaakt, bijvoorbeeld tussen personen op basis van hun leeftijd zodat de
mogelijkheid bestaat om jeugdigen uit te zonderen van een quarantaineof testverplichting (artikel 58e, eerste lid, Wpg).40 Differentiatie tussen de
openbare lichamen in Caribisch Nederland is eveneens mogelijk en de
afweging die hieraan ten grondslag ligt, wordt afzonderlijk toegelicht in
paragraaf 3.4. De mogelijkheid voor een ontheffing, zoals geregeld in het
tweede tot en met vierde lid van artikel 58e van de Wpg, wordt in dit
wetsvoorstel alleen voor Caribisch Nederland geregeld, zie hiervoor de
onderbouwing in paragraaf 3.4. Het vijfde lid bepaalt ten slotte dat lokaal
maatwerk mogelijk gemaakt kan worden door bij ministeriële regeling aan
de burgemeester of gezaghebber de bevoegdheid toe te kennen waar de
in die regeling gestelde regels van toepassing zijn. Of de actuele epidemiologische situatie ruimte laat dergelijk lokaal maatwerk moet bij het
vaststellen van de lagere regelgeving worden beoordeeld.
4. Uitvoering, monitoring, toezicht en handhaving
Voor vertrek/inreis
Een reiziger die met bedrijfsmatig personenvervoer naar Nederland reist,
zal voor vertrek uit het aangewezen hoogrisicogebied een test moeten
laten afnemen. Alleen met een negatieve testuitslag zal de vervoerder
hem mogen toelaten. Een reiziger die met eigen vervoer naar Nederland
reist, zal de test uiterlijk voor inreis moeten laten afnemen. Dus een
reiziger die bijvoorbeeld in Frankrijk heeft verbleven en met de eigen auto
terugrijdt naar Nederland, kan – indien Frankrijk als hoogrisicogebied
geldt – in Frankrijk de test laten afnemen of ervoor kiezen om dat in België
vlak voor inreis in Nederland te doen. Ten aanzien van de mogelijkheden
om een test in het buitenland te laten afnemen, geldt dat in ieder geval de
PCR-test overal ter wereld in grote steden en op veel luchthavens – in
ieder geval via commerciële aanbieders – kan worden verkregen en dat
het in de rede ligt om te verwachten dat de mogelijkheden om een test te
laten afnemen alleen maar zullen toenemen. De termijn waarbinnen de
test moet zijn uitgevoerd ten opzichte van het moment van inreis in
40

Indien daartoe wordt overgegaan dient uiteraard sprake te zijn van een objectieve rechtvaardiging voor het maken van onderscheid naar leeftijd (zie Kamerstukken II 2019/20, 35 526,
nr. 3, par. 5.8).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

24

Nederland, biedt in de regel voldoende mogelijkheden voor reizigers om
naar of via een plaats te reizen om de test te laten afnemen alvorens
Nederland in te reizen.41
De reiziger die voor inreis heeft verbleven in een gebied heeft verbleven
dat in relatie tot de quarantaineplicht als aangewezen hoogrisicogebied
geldt, zal bij inreis ook moeten beschikken over een quarantaineverklaring. Dit is een verklaring waarin de reiziger verklaart dat hij na inreis in
Nederland onverwijld in thuisquarantaine zal gaan of tot een van de
categorieën van personen behoort die zijn uitgezonderd van de quarantaineplicht. Het uitgangspunt is dat de quarantaineverklaring digitaal kan
worden ingevuld door op een website bepaalde gegevens in te vullen.
Indien de reiziger niet tot een uitzonderingscategorie behoort en dus
quarantaineplichtig is, zal hij naast zijn persoonsidentificerende gegevens
een aantal aanvullende gegevens moeten invullen, zoals de datum van
inreis, het gebied waar is verbleven, het adres waar hij in quarantaine zal
gaan en een geldig telefoonnummer waarop hij te bereiken is. Als de
reiziger tot een van de uitzonderingscategorieën behoort, kan hij dat bij
het invullen aangeven. In bepaalde gevallen zal hij dit bij inreis met
bescheiden moeten kunnen onderbouwen (bijvoorbeeld met een
werkgeversverklaring). Dit zal bij ministeriële regeling nader worden
bepaald. De reiziger dient de gegevens naar waarheid in te vullen. Het
invullen van een onjuist adres of telefoonnummer of het ten onrechte
aangeven dat men tot een uitzonderingscategorie behoort, kan valsheid in
geschrifte in de zin van artikel 225 van het Wetboek van Strafrecht
opleveren. Na het invullen van de gegevens op de website verkrijgt de
betrokkene een digitale bevestiging van de quarantaineverklaring of kan
hij de verklaring downloaden of printen. Voor wie niet beschikt over
digitale middelen of voldoende vaardigheden om daarmee om te gaan, is
een papieren quarantaineverklaring ook mogelijk. Bij ministeriële regeling
zal nader worden bepaald tot welk moment de reiziger de quarantaineverklaring (en eventuele bescheiden) dient te bewaren.
Bedrijfsmatige aanbieders van personenvervoer mogen alleen vervoer
aanbieden en toegang verlenen tot het vervoermiddel aan reizigers die
beschikken over een negatieve testuitslag en een quarantaineverklaring.
Een uitzondering geldt als een reiziger wegens overmacht niet over (een
van) de genoemde bescheiden kan beschikken (zie het aangepaste
artikel 58p, vijfde lid, van de Wpg). Te denken valt bijvoorbeeld aan een
onverwacht opgekomen calamiteit die ertoe dwingt om linea recta naar
Nederland te reizen. In dat geval is het mogelijk dat geen gelegenheid
meer bestond om een test te laten ondergaan en eventueel ook niet om
een quarantaineverklaring te regelen. In de rede ligt dat een reiziger dit op
de een of andere wijze aannemelijk maakt. Het is aan de vervoerder om te
beoordelen of sprake is van een dergelijke overmachtsituatie.
Bij inreis
Voor reizigers die met bedrijfsmatig personenvervoer Nederland inreizen,
geldt dat door de vervoerder dient te zijn gecontroleerd of zij beschikken
over een negatieve testuitslag en een quarantaineverklaring. Eventueel
kan bij ministeriële regeling worden bepaald dat de vervoerders in de
lucht- of scheepvaart verplicht zijn om papieren quarantaineverklaringen
in te nemen en over te dragen aan de voorzitter van de veiligheidsregio of
een toezichthouder (dit proces wordt onder het kopje «Monitoring» verder
toegelicht). Bij niet-naleving van de verplichting door een vervoerder kan
op grond van artikel 58u, eerste lid, onderdeel b, een last onder bestuurs41

Thans bedraagt deze termijn 72 uur (artikelen 6.7a, tweede lid, onderdeel d, en 6.7b, tweede
lid, onderdeel d, van de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

25

dwang worden opgelegd. Deze handhavingsmogelijkheid bestaat al en
blijft met dit wetsvoorstel ongewijzigd. Deze handhavende taak zal
worden belegd bij de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT).
Overigens kan op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Awb in plaats
van een last onder bestuursdwang een last onder dwangsom worden
opgelegd. Voor Caribisch Nederland volgt dit uit artikel 68ka, eerste lid,
van de Wpg. Niettemin geldt ook bij gebruikmaking van bedrijfsmatig
personenvervoer dat de reiziger kan worden beboet als bij een controle
blijkt dat hij niet heeft voldaan aan de op hem rustende verplichting om te
beschikken over een negatieve testuitslag en een quarantaineverklaring
(artikel 68bis juncto de artikelen 58ne en 58p van de Wpg).
Reizigers die na verblijf in een hoogrisicogebied met eigen vervoer
Nederland inreizen, kunnen in de grensstreken worden gecontroleerd op
het beschikken van een negatieve testuitslag en een quarantaineverklaring. Het niet beschikken over een dergelijke verklaring levert een
strafbaar feit op. Hiermee wordt aangesloten bij de gekozen systematiek
van handhaving van de maatregelen van hoofdstuk Va van de Wpg.42 Het
gaat hier niet om een grenscontrole, maar een controle op de naleving
van de verplichtingen van de artikelen 58ne en 58pa, eerste lid, van de
Wpg. Ten behoeve van de uitvoering van deze controles zullen krachtens
artikel 64a van de Wpg toezichthouders worden aangewezen. Zij
beschikken over de in titel 5.2 van de Awb neergelegde bevoegdheid om
voertuigen te doen stilhouden en om van de bestuurder van het voertuig
inzage te vorderen van de wettelijk voorgeschreven bescheiden met
betrekking waartoe zij een toezichthoudende taak hebben (artikel 5:19
Awb). Teams van toezichthouders en ambtenaren met opsporingsbevoegdheden zullen steekproefsgewijs voertuigen controleren. In het
kader van die controle mag inzage worden gevorderd in een identiteitsbewijs (artikel 5:16a Awb).
Ingeval van strafrechtelijk optreden behelst de strafrechtelijke sanctionering op grond van artikel 68bis ten hoogste een hechtenis van ten
hoogste zeven dagen of een geldboete van de eerste categorie. Dit sluit
aan bij de reguliere strafsancties die gelden bij overtreding van de regels
van hoofdstuk Va van de Wpg. Het ligt in de lijn der verwachting dat bij de
bepaling van de hoogte van het boetebedrag nauwe aansluiting wordt
gezocht bij het tarief dat wordt gehanteerd voor alle andere overtredingen
van verbodsnormen in hoofdstuk Va van de Wpg die tot de individuele
burger zijn gericht. Op grond van artikel 68bis, vijfde lid, van de Wpg zal
een overtreding niet meewegen bij de beoordeling van de aanvraag met
betrekking tot de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag (VOG).
Mocht in voorkomend geval een reiziger vanwege een noodsituatie niet in
staat zijn geweest om aan (een van) de betreffende verplichtingen te
voldoen, dan zal hij niet strafbaar zijn indien sprake is van de rechtvaardigingsgrond van artikel 40 van het Wetboek van Strafrecht (overmacht als
noodtoestand).
Na inreis
Na inreis dient de reiziger die quarantaineplichtig is, onverwijld op zijn
woonadres of het adres van de opgegeven verblijfplaats in thuisquarantaine te gaan voor de duur van de quarantaine, zoals bepaald bij ministeriële regeling. Zoals hiervoor is vermeld, zal die op grond van de huidige
inzichten tien dagen zijn. Een reiziger kan ervoor kiezen om op de vijfde
dag of later na inreis een test te laten afnemen. Alleen bij een negatieve
uitslag eindigt de voor hem geldende quarantaineplicht. Bij een positieve
42

Kamerstukken II 2019/20, 35 526, nr. 3, par. 7.1.4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

26

uitslag blijft de vanwege diens inreis na verblijf in een aangewezen
hoogrisicogebied op hem rustende quarantaineplicht voor de resterende
duur van kracht en start het bron- en contact onderzoek waarbij aan
positief geteste personen dringend wordt verzocht zich te isoleren zolang
zij klachten hebben.
De reiziger dient gedurende de periode van thuisquarantaine bereikbaar te
zijn voor een toezichthouder. Dit houdt onder meer in dat de betrokkene
de deur dient open te doen of op een andere wijze kenbaar moet kunnen
maken dat hij aanwezig is, zodat de toezichthouder kan constateren dat hij
daadwerkelijk op het quarantaineadres verblijft. Ook kan het inhouden dat
de betrokkene telefonisch bereikbaar is voor de toezichthouder. De
medewerkingsplicht die op grond van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb
op de betrokkene rust veronderstelt (reeds) de bereikbaarheid voor de
toezichthouder. Naar aanleiding van het advies van de expertwerkgroep
(zie paragraaf 7.1) is evenwel aanleiding gezien om deze bereikbaarheidsplicht te expliciteren in artikel 58nb, vierde lid, van de Wpg.
Monitoring
Zoals hiervoor is vermeld, is gekozen voor een genuanceerd systeem van
monitoring, toezicht en handhaving. Daarbij wordt in eerste instantie via
monitoring alsog getracht om te bewerkstelligen dat inkomende reizigers
in thuisquarantaine gaan. Dat is immers het doel, want daarmee kan
verspreiding van het virus worden voorkomen. De verwachting is dat nu
niet langer «slechts» sprake is van een quarantaineadvies maar van een
wettelijke quarantaineplicht, reeds om die reden meer mensen zich
hieraan zullen houden. Zeker als mensen ook (kunnen) worden nagebeld
en daarbij persoonlijk op hun plicht en verantwoordelijkheid worden
gewezen. De Minister van VWS is belast met de monitoring. De
monitoring houdt in dat een belteam namens het Ministerie van VWS
reizigers kort na inreis nabelt. Het telefoongesprek is primair bedoeld om
de naleving van de quarantaineplicht te stimuleren en om reizigers
desgewenst nadere informatie te verstrekken over de quarantaineplicht en
eventuele mogelijkheden voor ondersteuning. Ook kan informatie worden
verstrekt over de mogelijke gevolgen van niet-naleving van de quarantaineplicht. De medewerkers van het belteam zijn geen toezichthouder. Zij
beschikken dus niet over de bevoegdheden van titel 5.2 van de Awb en
jegens hen geldt geen medewerkingsplicht.
Nadat een quarantaineplichtige reiziger online de quarantaineverklaring
heeft ingevuld worden diens gegevens ofwel doorgeleid naar het belteam,
dan wel direct vernietigd. Het belteam verkrijgt alleen de gegevens van
reizigers die zij zullen nabellen. Niet van alle reizigers zullen de gegevens
dus worden doorgeleid naar het belteam. Dit kan risico gestuurd zijn,
maar ook geheel willekeurig worden bepaald (bijvoorbeeld elke tiende
persoon die de verklaring digitaal invult).
Voor het geval dat ten tijde van de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
de digitale voorziening nog niet operationeel is, voorziet het wetsvoorstel
erin dat in dat geval reizigers die met gebruikmaking van bedrijfsmatig
personenvervoer Nederland inreizen, kunnen worden verplicht om een
papieren quarantaineverklaring af te geven aan de vervoerder. Deze
mogelijkheid met betrekking tot papieren quarantaineverklaringen is
bedoeld voor de lucht- of scheepvaart. De vervoerder verzamelt alle
verklaringen en geeft deze op zijn beurt af aan de voorzitter van de
veiligheidsregio. Deze vervult reeds een taak bij het personenvervoer via
de opdrachten die de Minister van VWS op basis van artikel 7 van de Wpg
heeft gegeven, ter uitvoering van de verplichtingen van de artikelen 53 en
54 van de Wpg. De voorzitter van de veiligheidsregio verstrekt de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

27

verklaringen ofwel aan het belteam of hij vernietigt deze direct. Dit is
afhankelijk van de keuzes die door de Minister van VWS worden gemaakt
ten aanzien van de prioritering van de monitoring. Zo is bijvoorbeeld
denkbaar dat indien in een bepaald land een zorgwekkende virusmutatie
rondgaat, bij de monitoring prioriteit wordt gegeven aan alle passagiers
van een vlucht of ferry vanuit dat land. In dat geval zullen alle verklaringen
van die passagiers naar het belteam worden doorgeleid. De Minister van
VWS zal aan de voorzitter van de veiligheidsregio kenbaar maken van
welke categorieën van personen hij de verklaringen doorgeleid wil
hebben naar het belteam. Verklaringen die niet worden doorgeleid naar
het belteam moeten door de voorzitter van de veiligheidsregio direct
worden vernietigd. Door de gekozen constructie behoeft de Minister van
VWS niet bij alle individuele aanbieders van personenvervoer aan te
geven van welke categorieën personen de verklaringen naar het belteam
moeten worden doorgeleid, maar kan hij dit centraal via de voorzitter van
de veiligheidsregio doen.
Het is ook mogelijk dat de reiziger zijn papieren quarantaineverklaring
moet afgeven aan een toezichthouder. Dit kan aan de orde zijn bij andere
vervoersmodaliteiten. In dat geval is het de toezichthouder die de
verklaring ofwel doorgeleidt naar het belteam of direct vernietigt, al naar
gelang de prioritering van de monitoring.
Het wetsvoorstel biedt ook de mogelijkheid dat een aanbieder van
bedrijfsmatig personenvervoer verplicht wordt om de door reizigers bij
het boeken van een reis verstrekte gegevens, namelijk de bij hem
beschikbare persoonsidentificerende gegevens en een telefoonnummer
van een reiziger, op verzoek aan het belteam te verstrekken. Deze
mogelijkheid is echter in het wetsvoorstel opgenomen als uiterste
terugvaloptie.
Toezicht en handhaving
Het belteam kan in het kader van de monitoring bepaalde bevindingen
doen op grond waarvan nader onderzoek door een toezichthouder naar de
naleving van de quarantaineplicht door een betrokkene wenselijk kan
worden geacht. Dit kan bijvoorbeeld zijn omdat de betrokkene expliciet
aangeeft dat hij zich niets aantrekt van de quarantaineplicht, maar
bijvoorbeeld ook vanwege achtergrondgeluiden tijdens het telefoongesprek waaruit kan worden afgeleid dat iemand zich niet thuis bevindt
(denk bijvoorbeeld aan het geluid van de omroep van een conducteur in
de trein of het geluid van een kassa in een winkel). Ook kan het
voorkomen dat het belteam geen contact kan krijgen met de betrokkene.
In die gevallen kan het belteam een melding doen aan de burgemeester
van de gemeente waar de woon- of verblijfplaats van de betreffende
persoon is gelegen.
De toezichthoudende ambtenaar van de gemeente – die krachtens
artikel 64a van de Wpg is aangewezen als toezichthouder43 – kan naar
aanleiding van de melding van het belteam besluiten om een controle uit
te voeren op de naleving van de quarantaineplicht. Hiervoor zal de
toezichthouder in de regel naar het opgegeven woon- of verblijfadres
gaan. De toezichthouder heeft voor zijn toezichthoudende taak de
bevoegdheden die zijn neergelegd in titel 5.2 van de Awb, zoals de
bevoegdheid om inzage in het identiteitsbewijs te vorderen en de
bevoegdheid om inlichtingen te vorderen (artikelen 5:16a en 5:17 van de
Awb). De toezichthouder heeft niet de bevoegdheid om, zonder
toestemming van de eigenaar, de woning binnen te treden. Voor de
controle op de naleving van de quarantaineplicht is die bevoegdheid ook
niet noodzakelijk. Op de betrokkene rust immers in het kader van de
43

Artikel 64a van de Wpg en Stcrt. 2020, 66366.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

28

medewerkingsplicht van artikel 5:20 van de Awb – zoals geëxpliciteerd in
artikel 58nb, vierde lid, van de Wpg – de plicht om bereikbaar te zijn voor
de toezichthouder. Indien de betrokkene aanwezig is, vormt dat een
indicatie voor naleving van de quarantaineplicht. Indien een betrokkene
niet aanwezig lijkt te zijn omdat de deur niet wordt geopend of anderszins
voor de toezichthouder niet kenbaar is dat de betrokkene op het adres
verblijft, kan dat het vermoeden vormen dat de quarantaineplicht niet
wordt nageleefd.
Als een toezichthouder constateert dat een reiziger zich niet aan de op
hem rustende quarantaineplicht houdt, kan door de burgemeester
handhavend worden opgetreden door middel van oplegging van een
bestuurlijke boete (en eventueel een last onder dwangsom). Het beleggen
van de handhavende bevoegdheid bij de burgemeester sluit aan bij de in
hoofdstuk Va van de Wpg gekozen systematiek. Titel 5.1 van de Awb bevat
een aantal algemene bepalingen over bestuurlijke handhaving die op
beide handhavingsinstrumenten van toepassing zijn. De bestuurlijke
boete is een bestraffende sanctie die de onvoorwaardelijke verplichting
inhoudt tot betaling van een geldsom (artikel 5:41, eerste lid, Awb).
Algemene regels over de toepassing van dit instrument zijn neergelegd in
titel 5.4 van de Awb. Vanwege het punitieve karakter gelden bij de
toepassing van het instrument de bijzondere waarborgen die voor burgers
ingeval van een «criminal charge» voortvloeien uit (onder meer) artikel 6
van het EVRM. De bestuurlijke boete kan worden opgelegd zodra is
geconstateerd dat een reiziger de op hem rustende quarantaineplicht niet
naleeft. Dit instrument biedt derhalve de mogelijkheid om in dat geval
direct tot sanctionering («lik-op-stuk») over te gaan. In artikel 58v van de
Wpg is bepaald dat het boetebedrag ten hoogste het bedrag mag
bedragen dat is vastgesteld voor de eerste categorie, bedoeld in artikel 23,
vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht. Dit sluit aan bij de reguliere
strafsanctie die op grond van artikel 68bis, eerste lid, van de Wpg geldt bij
overtreding van de regels van hoofdstuk Va van die wet. Het is aan de
burgemeester om binnen de wettelijke grens de hoogte van het boetebedrag te bepalen. Vanuit de rijksoverheid zal evenwel het initiatief
worden genomen tot het opstellen van een handreiking om gemeenten
tegemoet te komen bij de uitvoering van hun toezichthoudende en
handhavende taak. Daarin zal worden aangesloten bij het advies van de
expertwerkgroep (zie paragraaf 7.1) om de bestuurlijke boete als primair
handhavingsinstrument in te zetten, alsmede bij de door de expertwerkgroep voorgestelde hoogte van het boetebedrag om op dit punt zoveel
mogelijk uniformiteit bij gemeenten te bevorderen.
Conform het advies van voornoemde expertwerkgroep kan de burgemeester er voor kiezen om aanvullend op een bestuurlijke boete een last
onder dwangsom op te leggen. Titel 5.3 van de Awb bevat de algemene
regels over de toepassing van dit instrument. Het gaat hier om
herstelsanctie, zijnde een bestuurlijke sanctie die strekt tot het ongedaan
maken of beëindigen van een overtreding of tot het voorkomen van
herhaling van een overtreding (artikel 5:2, eerste lid, onderdeel b, Awb).
Bij toepassing van deze bevoegdheid wordt de betrokkene gelast om, na
constatering van de eerste overtreding, alsnog in thuisquarantaine te
gaan. Als de betrokkene niet voldoet aan die last, is hij gehouden tot
betaling van een vooraf vastgestelde geldsom. De last onder dwangsom
kan als aanvullend instrument van betekenis zijn in het geval voorzienbaar
is dat de maximale hoogte van de bestuurlijke boete niet tot aanpassing
van het gedrag van de betrokkene zal leiden. Het bedrag van de
dwangsom kan namelijk op een hoger bedrag worden bepaald dan de
bestuurlijke boete. De burgemeester bepaalt de hoogte van het bedrag.
Diens bevoegdheid is evenwel niet ongelimiteerd. Het bedrag moet wel in
redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

29

tot de beoogde wering van de dwangsom (artikel 5:32b, derde lid, Awb).
In de last kan eventueel worden bepaald dat de betrokkene het bedrag
verbeurt voor elke dag dat de overtreding voortduurt. In de hiervoor
genoemde handreiking zal ook aandacht worden besteed aan de
toepassing van dit handhavingsinstrument.
Tegen een besluit tot oplegging van een bestuurlijke boete of een last
onder dwangsom staat overeenkomstig de regels van de Awb bezwaar en
beroep open bij de bestuursrechter. Bij de toetsing van het handhavingsbesluit kan – indien de aangevoerde gronden daartoe nopen – de rechter
eveneens oordelen over de quarantaineplicht via de band of wel sprake
was van een overtreding van die plicht door de betrokkene.
In Caribisch Nederland berust de bevoegdheid tot handhaving bij de
gezaghebber (artikel 68a, onderdeel d, Wpg). Nadere regels omtrent de
last onder dwangsom zijn reeds neergelegd in artikel 68ka van de Wpg.
Met een nieuw artikel 68kb van de Wpg is ook voorzien in nadere regels
omtrent de bestuurlijke boete. Tegen de oplegging van een boete of een
last door de gezaghebber staat de rechtsgang open, zoals die is
neergelegd in de Wet administratieve rechtspraak BES.
5. Verhouding tot grond- en mensenrechten
De Nederlandse overheid is verplicht om maatregelen te treffen ter
bevordering van de volksgezondheid (artikel 22 van de Grondwet) en zij
moet epidemieën zoveel mogelijk voorkomen (artikel 11 van het Europees
Sociaal Handvest). Er is dus een grond- en mensenrechtelijke opdracht
voor de overheid om op te treden ter bescherming van de gezondheid.
Aan de andere kant zorgen de voorgestelde maatregelen voor een
inperking van grond- en mensenrechten.
De voorgestelde maatregelen gelden ongeacht de nationaliteit van de
reiziger, dus zowel voor buitenlandse reizigers als voor Nederlanders die
na verblijf in een aangewezen hoogrisicogebied Nederland inreizen. Van
direct onderscheid op grond van de nationaliteit in strijd met het
discriminatieverbod, zoals onder meer vastgelegd in artikel 1 van de
Grondwet en artikel 14 van het EVRM, is derhalve geen sprake. Van
indirect onderscheid op grond van nationaliteit kan sprake zijn bij
personen met een andere nationaliteit die regelmatig de grens moeten
passeren, bijvoorbeeld voor werkzaamheden of om hun recht op respect
voor familieleven effectief uit te kunnen oefenen. Hiervoor bestaat
evenwel voldoende objectieve rechtvaardiging, zoals hierna uit de
toetsing aan de verschillende grond- en mensenrechten volgt. Daarbij
geldt dat voorzien wordt in uitzonderingen voor personen die vanwege
privéomstandigheden of werkzaamheden genoodzaakt zijn om te reizen
en voor wie om die reden naleving van de betreffende verplichtingen niet
kan worden gevergd.
Zoals hiervoor al is aangegeven, kan de quarantaineplicht worden
aangemerkt als een vrijheidsontnemende maatregel in de zin van
artikel 15 van de Grondwet en artikel 5 van het EVRM.44 In het verlengde
raakt deze plicht ook aan het recht op bewegingsvrijheid, zoals verankerd
in artikel 2 van het Vierde Protocol bij het EVRM45 en aan het recht op
persoonlijke levenssfeer, zoals verankerd in artikel 10 van de Grondwet en

44

Zie ook artikel 9 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten
(hierna: IVBPR).
45
Zie ook artikel 45 van het Europees Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie
(hierna: EU-Handvest) en artikel 12 van het IVBPR.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

30

artikel 8 van het EVRM.46 Indirect kan de quarantainelicht beperkingen
met zich brengen voor de mogelijkheid om andere grondrechten uit te
oefenen, zoals de vrijheid van vergadering en betoging of de vrijheid om
een levens- of geloofsovertuiging te belijden (voor zover de wens bestaat
om dat buitenshuis te doen) en het eigendomsrecht.
De verplichting om te beschikken over een negatieve testuitslag raakt aan
het recht op onaantastbaarheid van het lichaam, zoals neergelegd in
artikel 11 van de Grondwet, en aan het recht op persoonlijke levenssfeer
als bedoeld in artikel 8 van het EVRM.
Recht op vrijheid
De artikelen 15 Grondwet en 5 EVRM vereisen dat de vrijheidsontnemende maatregel berust op een (formeel)wettelijke grondslag. Die
wettelijke grondslag moet de voorwaarden waaronder de vrijheidsontnemende maatregel kan worden opgelegd, op heldere wijze definiëren en de
toepassing daarvan moet voorzienbaar zijn.47 Daarin wordt met het
onderhavige wetsvoorstel voorzien. Artikel 5, eerste lid, onderdeel e, van
het EVRM staat vrijheidsontneming onder bepaalde voorwaarden toe in
het geval van rechtmatige detentie van personen ter voorkoming van de
verspreiding van besmettelijke ziekten.
Er is beperkte jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van
de Mens (hierna: EHRM) over de toepassing van dit artikelonderdeel. De
zaak Enhorn, betreffende een met het HIV-virus geïnfecteerde persoon, is
tot op heden de enige uitspraak waarin het EHRM heeft getoetst aan de
betreffende grond «ter voorkoming van de verspreiding van besmettelijke
ziekten».48 Uit deze uitspraak kan worden afgeleid dat vereist is dat de
verspreiding van de besmettelijke ziekte een gevaar vormt voor de
volksgezondheid en dat de vrijheidsontnemende maatregel het uiterste
middel vormt om de verspreiding van de ziekte te voorkomen. Het EHRM
spreekt daarbij in zijn overwegingen van een «geïnfecteerde persoon». Dit
is goed verklaarbaar nu deze zaak ook betrekking had op een «geïnfecteerde persoon». De vraag of artikel 5, eerste lid, onderdeel e, van het
EVRM ook kan worden toegepast op mogelijk geïnfecteerde personen, is
tot op heden nog niet door het EHRM beantwoord. De tekst van artikel 5,
eerste lid, onderdeel e, van het EVRM sluit een dergelijke lezing niet uit,
nu daarin in algemene zin wordt gesproken van «personen» en niet van
personen die geïnfecteerd zijn met een besmettelijke ziekte. Het ligt niet in
de rede om de toepasbaarheid van het betreffende artikelonderdeel met
het oog op voorkoming van de verspreiding van besmettelijke ziekten
beperkt te achten tot personen van wie vaststaat dat zij geïnfecteerd zijn.
De noodzaak om een vrijheidsontnemende maatregel op te leggen ter
voorkoming van verspreiding, kan zich juist ook voordoen bij personen bij
wie (nog) niet zeker is dat zij geïnfecteerd zijn, maar bij wie niet kan
worden gewacht totdat daarover bekendheid is verkregen omdat de
verspreiding dan al heeft plaatsgevonden. De tekst van artikel 5, eerste lid,
onderdeel e, van het EVRM biedt, volgens het kabinet, derhalve in
beginsel een grondslag om een vrijheidsontnemende maatregel op te
leggen aan mogelijk geïnfecteerde personen ter beperking van de
verspreiding van besmettelijke ziekten. In dit verband wordt ook gewezen
op de hiervoor reeds genoemde Aanbeveling (EU) 2020/1475 van de Raad
van de Europese Unie, waarin de Raad uitdrukkelijk de mogelijkheid van
een quarantaineplicht voor reizigers benoemt en verscheidende lidstaten
van de Europese Unie – die eveneens partij zijn bij het EVRM – ook al een
46

Zie ook artikel 7 EU-Handvest en artikel 17 IVBPR.
EHRM Enhorn t. Zweden (no. 56529/00), par. 36.
48
EHRM Enhorn t. Zweden (no. 56529/00), par. 44.
47

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

31

dergelijke quarantaineplicht hebben ingevoerd. Waar het om gaat is dat
de vrijheidsontnemende maatregel noodzakelijk is en voldoet aan de
vereisten van evenredigheid. Hierbij moeten minder vergaande maatregelen nadrukkelijk zijn overwogen en niet effectief zijn gebleken.
Het doel van de quarantaineplicht voor inkomende reizigers is om de
import en verspreiding van het virus – en dan met name nieuwe zorgwekkende varianten daarvan – zoveel als mogelijk te voorkomen, thans om de
epidemie onder controle te krijgen en bij een verbetering van de epidemiologische situatie om te voorkomen dat de situatie weer verslechtert.
Deze maatregel kan niet-besmette personen betreffen, maar op het
moment van inreis bestaat daarover nog niet afdoende uitsluitsel. Dat het
onder omstandigheden gerechtvaardigd kan zijn om een maatregel van
quarantaine toe te passen op mogelijk gezonde personen, is door de
wetgever reeds erkend in de vorm van de quarantainemaatregel van
artikel 35 van de Wpg. Die maatregel kan immers ook gezonde personen
raken. Om het beoogde doel te bereiken is aanvankelijk ingezet op «zachte
drang» in de vorm van een dringend advies, voorlichting en ondersteuning. Deze maatregelen zijn echter niet voldoende effectief gebleken.
Zoals in paragrafen 2 en 3.1 is vermeld, gaat slechts een kwart van de
reizigers na terugkomst uit een hoogrisicogebied in quarantaine. Het
risico op import van het virus en de verspreiding daarvan – met name als
het nieuwe zorgwekkende varianten betreft – vormt evenwel een ernstig
gevaar voor de volksgezondheid dat moet worden afgewend. De
verplichting om te beschikken over een negatieve testuitslag vermindert
het risico dat een persoon die besmet is met het virus Nederland inreist.
Op het moment van het afnemen van de test kan de betrokkene evenwel
toch besmet zijn, wat op dat moment nog niet met de test kan worden
vastgesteld. Om die reden is het (verplicht) laten afnemen van een test
direct na inreis niet afdoende. Om het risico dat reizigers uit een hoogrisicogebied toch besmet zijn met het virus en deze meebrengen naar
Nederland en hier verspreiden afdoende te verkleinen is een quarantaineplicht noodzakelijk. De maatregel gaat daarbij niet verder dan strikt
noodzakelijk is. Het wetsvoorstel voorziet in de nodige categorieën van
personen die van de quarantaineplicht worden uitgezonderd, alsmede in
de mogelijkheid om categorieën van personen bij ministeriële regeling uit
te zonderen, indien naleving van de quarantaineplicht voor hen niet
mogelijk is of niet proportioneel kan worden geacht. Verder geldt dat de
duur van de quarantaine wordt bepaald aan de hand van de actuele
wetenschappelijke inzichten en de maatregel eerder eindigt als uit de
uitslag van een test, die tenminste vijf dagen na inreis is afgenomen, blijkt
dat de betrokkene niet is geïnfecteerd met het virus. Ook zal de aanwijzing
van hoogrisicogebieden aan de hand van de in paragrafen 3.2 en 3.3
vermelde gegevens doorlopend worden gemonitord en indien nodig
worden geactualiseerd. Verder geldt dat de quarantaine op het eigen
woonadres of op een andere verblijfplaats naar keuze kan plaatsvinden.
Dit maakt de inbreuk minder vergaand dan als de quarantaine op een
door het gezag aangewezen plek zou moeten plaatsvinden. Uit al het
voorgaande volgt dat de maatregel van thuisquarantaine het uiterste
middel vormt om de import en verspreiding van het virus in Nederland
door inkomende reizigers uit het buitenland zoveel als mogelijk te
voorkomen, nu eerdere minder vergaande maatregelen niet voldoende
effectief zijn gebleken. Bij de uitwerking van de maatregel wordt voldaan
aan de eis van evenredigheid.
Artikel 15 van de Grondwet en artikel 5 van het EVRM vereisen verder dat
een betrokkene binnen een kort tijdsbestek zijn vrijheidsontneming door
een rechter moet kunnen laten toetsen. Op grond van artikel 5, vierde lid,
van het EVRM hebben betrokkenen het recht om een rechter te vragen om
een spoedige beslissing over de rechtmatigheid van de vrijheidsontne-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

32

mende maatregel. Die toetsing moet zowel de inhoudelijke als de
procedurele vereisten voor het opleggen van de vrijheidsontnemende
maatregel omvatten en de rechter moet de invrijheidstelling van de
betrokkene kunnen bevelen indien de oplegging van de vrijheidsontnemende maatregel onrechtmatig wordt bevonden.49 Ook hieraan wordt
met het onderhavige wetsvoorstel voldaan. Daarvoor wordt volstaan met
een verwijzing naar paragraaf 3.3 waar de procedure van rechtsbescherming is beschreven.
Recht op persoonlijke levenssfeer
De voorgestelde maatregelen en de gegevensverwerking die in dat
verband kan plaatsvinden raken aan het recht op persoonlijke levenssfeer,
zoals verankerd in artikel 10 van de Grondwet en artikel 8 van het EVRM.
Op grond van artikel 10 van de Grondwet zijn beperkingen op het recht op
eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zijn toegestaan, mits deze
beperkingen bij of krachtens de wet worden gesteld. Daarin wordt met dit
wetsvoorstel voorzien.
Op grond van artikel 8, tweede lid, van het EVRM is een inmenging in het
recht op eerbiediging van het privéleven toegestaan, indien dit bij wet is
voorzien, een legitiem doel dient en in een democratische samenleving
noodzakelijk is. Aan het eerste criterium wordt met het onderhavige
wetsvoorstel voldaan. Het legitieme doel dat gediend wordt, omvat de
bescherming van de gezondheid. Zoals hiervoor is overwogen, is het doel
van de voorgestelde maatregelen om de import en verspreiding van het
virus – en dan met name nieuwe zorgwekkende varianten daarvan –
zoveel als mogelijk te voorkomen. Dit vormt een belangrijk onderdeel bij
de bestrijding van de epidemie. Om te bezien of de beperking «noodzakelijk is in een democratische samenleving» moet worden beoordeeld of
sprake is van een dringende maatschappelijke behoefte om het betreffende recht te beperken en of die beperking proportioneel is in
verhouding tot het legitieme doel dat wordt gediend. De noodzaak van de
verplichting om bij inreis over een negatieve testuitslag te beschikken, is
om te voorkomen dat personen van wie is vastgesteld dat zij besmet zijn
met het virus Nederland inreizen. De noodzaak om tot een algemene
plicht tot thuisquarantaine over te gaan is gelegen in het feit dat de
bereidheid om vrijwillig in thuisquarantaine te gaan na een verblijf in een
hoogrisicogebied te laag is. Andere minder vergaande maatregelen – een
dringend advies, voorlichting en ondersteuning – zijn tot op heden
onvoldoende effectief gebleken. Andere maatregelen kunnen niet als
vervanging voor quarantaine gelden (testverplichting) of zijn juist
verderstrekkend (vlieg- of reisverbod). De beperking gaat daarbij niet
verder dan strikt noodzakelijk is. Om herhaling te voorkomen wordt
gewezen op de hiervoor reeds benoemde aspecten, zoals de uitzondering
van bepaalde categorieën van personen, de duur van de quarantaine, de
aanwijzing van hoogrisicogebieden en het feit dat de quarantaine op het
eigen woonadres of op een andere verblijfplaats naar keuze kan plaatsvinden. De beperkingen kunnen derhalve als proportioneel worden
beschouwd in verhouding tot het legitieme doel dat ermee wordt gediend.
De gegevensverwerking die op grond van het onderhavige voorstel kan
plaatsvinden, is noodzakelijk met het oog op de monitoring, het toezicht
op en de handhaving van de naleving van de quarantaineplicht. Die
gegevensverwerking gaat niet verder dan strikt noodzakelijk is.
Verwerking van gegevens door de Minister van VWS vindt alleen plaats
ten aanzien van personen die door het belteam zullen worden nagebeld
en eventueel door toezichthouders en burgemeesters ten aanzien van wie
49

EHMR (Grote Kamer) 15 december 2016, 16483/12, Khlaifia e.a. t. Italié, par. 128.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

33

daarna toezicht en handhaving plaatsvindt. Voor een beoordeling aan de
eisen van de Algemene verordening gegevensbescherming wordt
verwezen naar paragraaf 6.
Vrijheid van vergadering, betoging en belijden van godsdienst en
levensovertuiging
De quarantaineplicht kan indirect beperkingen met zich brengen voor de
mogelijkheid om andere grondrechten uit te oefenen, zoals de vrijheid van
vergadering en betoging of de vrijheid om een levens- of geloofsovertuiging te belijden, voor zover de wens bestaat om dat gemeenschappelijk
buitenshuis te doen.
Artikel 9 van de Grondwet beschermt het recht op vergadering en
betoging. Op grond van het eerste lid van dit artikel is de formele
wetgever bevoegd om het recht tot vergadering en betoging te beperken.
De quarantaineplicht beperkt de uitoefening van dit recht als zodanig niet,
maar uitsluitend de uitoefening buitenshuis daarvan. De quarantaineplicht
laat evenwel onverlet dat met behulp van digitale middelen in aangepaste
vorm invulling kan worden gegeven aan het betreffende recht. Op grond
van de redenen die hiervoor reeds uiteengezet zijn en de beperkte duur
van de quarantaineplicht, voldoet de beperking als gevolg van deze plicht
aan de eisen van proportionaliteit en evenredigheid.
Artikel 6 van de Grondwet beschermt het recht om individueel en in
gemeenschap met anderen een godsdienst of levensovertuiging te
belijden. De formele wetgever is op grond van het eerste lid van dit artikel
bevoegd om dit recht te beperken. Ook hier geldt dat de quarantaineplicht
het recht op belijdenis van een godsdienst of levensovertuiging als
zodanig niet beperkt, maar uitsluitend de uitoefening buitenshuis daarvan.
De quarantaineplicht laat onverlet dat met behulp van digitale middelen
gezamenlijke belijdenis mogelijk is. De beperkte duur van de quarantaineplicht in ogenschouw genomen, kan de beperking als proportioneel
worden beschouwd in verhouding tot het doel dat ermee wordt gediend.
Recht op onaantastbaarheid van het lichaam
In artikel 11 van de Grondwet is bepaald dat een ieder recht heeft op
onaantastbaarheid van zijn lichaam, behoudens de bij of krachtens de wet
te stellen beperkingen. Het verplicht moeten laten afnemen van een test
met het oog op de verplichting om bij inreis te beschikken over een
negatieve testuitslag vormt zodanige beperking. In het kader van de
quarantaineplicht is het laten afnemen van een test niet verplicht.
Betrokkenen kunnen zich daartoe wel genoodzaakt voelen omdat daarmee
uitzicht bestaat op het verkorten van de duur van de quarantaine. In beide
gevallen geldt dat het onderhavige wetsvoorstel voorziet in de vereiste
wettelijke grondslag. Voor de rechtvaardigingsgronden van de voorgestelde beperking in relatie tot de quarantaineplicht wordt verwezen naar
hetgeen hiervoor reeds is overwogen.
In relatie tot de verplichting om bij inreis over een negatieve testuitslag te
beschikken, geldt het volgende. Op grond van artikel 8, tweede lid, van het
EVRM is een inmenging in het recht op eerbiediging van het privéleven
toegestaan, indien dit bij wet is voorzien, een legitiem doel dient en in een
democratische samenleving noodzakelijk is. Aan het eerste criterium
wordt met het onderhavige wetsvoorstel voldaan. Het legitieme doel dat
gediend wordt, omvat de bescherming van de gezondheid. Ook de
verplichting om bij inreis te beschikken over een negatieve testuitslag
heeft ten doel om de import en verspreiding van het virus – en dan met
name nieuwe zorgwekkende varianten daarvan – zoveel als mogelijk te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

34

voorkomen. Dit vormt een belangrijk onderdeel bij de bestrijding van de
epidemie. Om te bezien of de beperking «noodzakelijk is in een democratische samenleving» moet worden beoordeeld of sprake is van een
dringende maatschappelijke behoefte om het betreffende recht te
beperken en of die beperking proportioneel is in verhouding tot het
legitieme doel dat wordt gediend. De noodzaak van de maatregel is om te
voorkomen dat personen van wie is vastgesteld dat zij besmet zijn met het
virus Nederland inreizen, op straffe van een sanctie. Dat doel kan niet op
een andere, minder vergaande manier worden bereikt. Daarbij geldt dat
bij de uitwerking van de maatregel zal worden voorzien in de noodzakelijke uitzonderingen voor personen voor wie het niet mogelijk is om over
een negatieve testuitslag te beschikken of voor wie deze eis niet proportioneel kan worden geacht.
Recht op eigendom
Het eigendomsrecht wordt door de Grondwet beschermd, onder meer
voor zover het gaat om de beperking van de uitoefening van dat recht
(artikel 14, derde lid, van de Grondwet). De voorgestelde maatregelen
kunnen ertoe leiden dat personen beperkt worden in het gebruik van
bijvoorbeeld een (vakantie)woning in Nederland (als zij zelf in het
buitenland wonen) of in het buitenland (als zij zelf in Nederland wonen).
Het recht op eigendom is ook beschermd in artikel 1 van het Eerste
Protocol bij het EVRM.50Een beperking van het recht op eigendom is
gerechtvaardigd indien dit is gebaseerd op een wettelijk voorschrift en in
het algemeen belang noodzakelijk is. Een maatregel is in het algemeen
belang noodzakelijk indien de belangenafweging tussen enerzijds het
algemeen belang dat met de inmenging gediend wordt en anderzijds de
belangen van de eigenaar ten aanzien van wie de inmenging plaatsvindt,
leidt tot een redelijke balans («fair balance»), waarbij de maatregel ook
dient te voldoen aan de eis van proportionaliteit. De jurisprudentie van het
Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) leert dat het de
lidstaten een ruime beoordelingsvrijheid («margin of appreciation») laat
om te bepalen of een inmenging in het algemeen belang is en of sprake is
van een redelijke balans. Met het onderhavige wetsvoorstel wordt
voorzien in de noodzakelijke wettelijke grondslag. Om herhaling te
voorkomen wordt ten aanzien van de noodzaak van de voorgestelde
maatregelen, het legitieme doel dat daarmee wordt gediend en de
toetsing aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit verwezen naar
hetgeen hiervoor al in dat verband is overwogen.
Recht op toegang van eigen onderdanen
Verder geldt dat artikel 3, tweede lid, van het Vierde Protocol bij het EVRM
bepaalt dat aan niemand het recht mag worden ontnomen het grondgebied te betreden van de Staat, waarvan hij onderdaan is. Artikel 12,
vierde lid, van het IVBPR bepaalt dat niemand willekeurig het recht mag
worden ontnomen naar zijn eigen land terug te keren. Hieruit vloeit geen
absoluut recht voort om zonder enige voorwaarden het grondgebied te
betreden van de Staat waarvan een persoon onderdaan is, respectievelijk
van het eigen land.51 Van het ontnemen van dit recht is met het onderhavige wetsvoorstel in beginsel geen sprake. Niet-naleving van de

50
51

Zie ook artikel 17 van het EU-Handvest.
Explanatory Report to Protocol No. 4 to the Convention for the Protection of Human Rights
and Fundamental Freedoms, securing certain rights and freedoms other than those already
included in the Convention and in the first Protocol thereto, Strasbourg, 16.IX.1963,
paragraaf 26; CCPR General Comment No. 27: Article 12 (Freedom of Movement) Adopted at
the Sixty-seventh session of the Human Rights Committee, on 2 November 1999 CCPR/C/21/
Rev.1/Add.9, General Comment No. 27.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

35

verplichting om bij inreis te beschikken over een negatieve testuitslag en
een quarantaineverklaring, kan tot strafrechtelijke sanctionering leiden,
maar niet tot het weigeren van de toegang tot Nederland. Daarbij geldt
dat indien in voorkomend geval een reiziger vanwege overmacht niet in
staat is geweest om voor inreis naar Nederland een test te laten afnemen
en/of een quarantaineverklaring te regelen, hij niet strafbaar zal zijn indien
sprake is van de rechtvaardigingsgrond van artikel 40 van het Wetboek
van Strafrecht (overmacht als noodtoestand). Ook zal ingeval van een
overmachtssituatie de aanbieder van bedrijfsmatig personenvervoer de
reiziger mogen toelaten tot het vervoermiddel (artikel 58p, vijfde lid, van
de Wpg). Aldus zijn de te stellen voorwaarden niet zodanig vergaand dat
degene die in het buitenland is en om welke reden dan ook niet kan
beschikken over de vereiste testuitslag of quarantaineverklaring, bij inreis
in overtreding is. Dit geldt niet alleen voor Nederlandse onderdanen, maar
voor alle reizigers die naar Nederland reizen.
6. Verhouding tot andere regelgeving
Europees recht
De voorgestelde maatregelen vormen een beperking van het vrij verkeer
van personen en diensten, zoals gewaarborgd door het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Deze maatregelen zijn vergelijkbaar met maatregelen die ook in andere lidstaten van de Europese
Unie zijn of worden getroffen en voor wie hetzelfde Europeesrechtelijke
juridische kader geldt als voor Nederland.
Meer specifiek wordt het vrij personenverkeer gewaarborgd door Richtlijn
2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004
betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van
de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden (PbEU 2004,
L 158). De Raad van de Europese Unie heeft evenwel in meerdere
aanbevelingen het belang van het tegengaan van de instroom van
besmette personen – in het bijzonder met zorgwekkende nieuwe varianten
van het virus – onderstreept. In de Aanbeveling (EU) 2020/1475 van de
Raad van 13 oktober 2020 betreffende een gecoördineerde aanpak van de
beperking van het vrije verkeer in reactie op de covid-19-pandemie (PbEU
L 337) heeft de Raad van de Europese Unie onderkend dat de covid-19pandemie een ongeziene noodsituatie op gezondheidsvlak heeft veroorzaakt en dat de bescherming van de volksgezondheid een topprioriteit is
geworden voor zowel de Europese Unie als haar lidstaten. De Raad geeft
aan de lidstaten bevoegd zijn om te beslissen over de meest geschikte
maatregelen om de volksgezondheid te beschermen, zoals quarantaine- of
testvoorschriften. Bij de vaststelling en toepassing van beperkingen van
het vrije verkeer moeten de lidstaten wel de beginselen van het EU-recht,
en met name evenredigheid en non-discriminatie, eerbiedigen. De Raad
beveelt aan dat de lidstaten de inreis van personen die vanuit een andere
lidstaat reizen, niet mogen weigeren. Wel kunnen de lidstaten als zij dat
nodig achten, op basis van hun eigen besluitvormingsprocedures,
beperkingen van het vrije verkeer instellen en eisen dat personen die
vanuit een andere (niet «groene») lidstaat inreizen in quarantaine/
zelfisolatie gaan en/of zich voor of na aankomst op covid-19-besmetting
laten testen (punt 17). Met Aanbeveling (EU) 2021/119 van de Raad van
1 februari 2021 tot wijziging van Aanbeveling (EU) 2020/1475 (PbEU L 36)
is dit nog dwingender geformuleerd, in die zin dat de Raad meent dat
lidstaten dit ten aanzien van personen die vanuit een «donkerrood»
gebied reizen moeten verplichten.
De in het onderhavige wetsvoorstel voorgestelde maatregelen zijn in lijn
met voornoemde aanbevelingen. Voor de beperkingen van het vrij verkeer
als gevolg daarvan bieden de artikelen 27 en 29 van Richtlijn 2004/38/EG

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

36

daarvoor de ruimte. Daarbij geldt dat bij de uitwerking van de maatregelen rekenschap is gegeven aan de eis van evenredigheid en de
maatregelen ongeacht de nationaliteit van de reiziger gelden.
In de Aanbeveling (EU) 2021/132 van de Raad van 2 februari 2021 tot
wijziging van Aanbeveling (EU) 2020/912 van de Raad over de tijdelijke
beperking van niet-essentiële reizen naar de EU en de mogelijke opheffing
van die beperking (PBEU L 41) geeft de Raad aan dat lidstaten ten aanzien
van reizigers uit derde landen waar virusmutaties rondgaan, zelfisolatie of
quarantaine tot 14 dagen mogen of in sommige gevallen zelfs moeten
verlangen, mits de maatregel ook aan de eigen onderdanen die uit die
landen terugreizen wordt opgelegd.
Voorts geldt dat de voorgestelde maatregelen ertoe kunnen leiden dat
personen uit andere lidstaten het minder aantrekkelijk vinden om naar
Nederland te reizen en hier diensten te verrichten of af te nemen. Uit
jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt dat
beperkingen van het vrij verkeer van diensten gerechtvaardigd zijn als aan
de volgende voorwaarden is voldaan:
– de beperking geldt zonder discriminatie;
– de beperking is ingesteld vanwege een dwingende reden van
algemeen belang;
– de maatregel is geschikt om het gestelde doel te waarborgen
(subsidiariteit); en
– de maatregel gaat niet verder dan nodig is om het doel te bereiken
(proportionaliteit).52
De in dit wetsvoorstel voorgestelde maatregelen gelden zonder discriminatie; er wordt geen onderscheid gemaakt tussen Nederlandse aanbieders
en verrichters en aanbieders en verrichters uit andere lidstaten van de
Europese Unie.
De maatregelen worden ingesteld vanwege een dwingende reden van
algemeen belang, namelijk het volksgezondheidsbelang. Dit belang is
opgenomen in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
als rechtvaardigingsgrond voor het beperken van het vrij verkeer van
diensten (artikel 62, gelezen in samenhang met artikel 52, eerste lid).
Hierbij is van belang dat in de jurisprudentie van het HvJEU is bepaald dat
lidstaten bij het beschermen van de volksgezondheid een ruime beoordelingsmarge moet worden gelaten omdat het niveau van bescherming per
lidstaat kan verschillen.53 Zoals in paragraaf 3.1 uiteen is gezet, wordt met
de voorgestelde maatregelen beoogd om zoveel als mogelijk te
voorkomen dat het aantal besmettingen in Nederland (verder) stijgt door
de import en verspreiding van het virus door inkomende reizigers uit het
buitenland. Die noodzaak bestaat thans om de epidemie onder controle te
krijgen en bij een verbetering van de situatie om te voorkomen dat de
situatie weer verslechtert. In paragraaf 3.1 alsmede in paragraaf 6 is reeds
toegelicht dat de voorgestelde maatregelen noodzakelijk zijn, omdat
andere maatregelen niet voldoende toereikend zijn en «zachte drang» in
de vorm van dringende adviezen, voorlichting en begeleiding tot op
heden onvoldoende effectief zijn gebleken. De maatregel gaat daarbij niet
verder dan strikt noodzakelijk is. Om herhaling te voorkomen wordt
gewezen op de in paragraaf 6 reeds benoemde aspecten, zoals de
uitzondering van bepaalde categorieën van personen, de duur van de
quarantaine, de aanwijzing van hoogrisicogebieden en het feit dat de
quarantaine op het eigen woonadres of op een andere verblijfplaats naar
52

HvJEU 13 mei 2003, C-385/99 (Müller-Fauré), paragraaf 68. HvJEu 10 maart 2009, C-169/07
(Hartlauer), paragraaf 44.
53
HvJEU 4 mei 2017, C-339/15 (Vanderborght), paragraaf 71.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

37

keuze kan plaatsvinden. Aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit wordt derhalve voldaan.
Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: AVG)
Voor zover reizigers bij inreis moeten beschikken over een negatieve
testuitslag geldt dat in dat verband geen sprake is van het verwerken van
bijzondere persoonsgegevens. Weliswaar geldt een negatieve testuitslag
als een medisch gegeven, maar de reiziger hoeft deze uitsluitend te tonen
aan de vervoerder of een toezichthouder. Er rust op hem geen verplichting
om deze verklaring af te geven. De negatieve testuitslag wordt dus niet
opgenomen in een bestand. Van verwerking van dit gegeven in de zin van
artikel 2 van de AVG is dus geen sprake.
Van zodanige verwerking van gegevens is wel sprake in het kader van de
quarantaineplicht. Allereerst dienen reizigers bij het invullen van de
quarantaineverklaring bepaalde gegevens te verstrekken (artikel 58ne
Wpg). Ingeval van een papieren quarantaineverklaring geldt dat de
vervoerders in de lucht- en scheepvaart kunnen worden verplicht om deze
verklaring in te nemen om deze op hun beurt weer door te geven aan de
voorzitter van de veiligheidsregio (artikel 58ng Wpg). Verwerking van de
door de reiziger verstrekte gegevens vindt plaats door (het belteam van)
de Minister van VWS en eventueel door toezichthouders en gemeenten bij
de uitvoering van hun toezichthoudende en handhavende taken
(artikel 58nf Wpg). Op de verwerking zijn de algemene beginselen,
neergelegd in de artikelen 5 en 6 van de AVG van toepassing. De
verwerking van het gegeven is noodzakelijk voor de vervulling van een
taak van algemeen belang (artikel 6, eerste lid, onderdeel e, van de AVG).
Daarbij geldt voor de Minister van VWS dat hij naast zijn taak op grond
van artikel 7, eerste lid, van de Wpg om leiding te geven aan de
bestrijding van de epidemie, in het kader van de quarantaineplicht de
specifieke taak heeft om zorg te dragen voor de monitoring. De burgemeester heeft op grond van dit wetsvoorstel een handhavende taak ten
aanzien van de quarantaineplicht. Met het onderhavige wetsvoorstel
wordt voldaan aan het in artikel 6, derde lid, van de AVG opgenomen
vereiste dat deze rechtsgrondslag bij lidstatelijk recht moet worden
vastgesteld. Aan de andere in artikel 6, derde lid, van de AVG opgenomen
vereisten zal bij de nadere uitwerking van de gegevensverwerking in de
ministeriële regeling worden voldaan. Verder geldt dat verwerking van
gegevens door de Minister van VWS alleen plaatsvindt ten aanzien van
personen die door het belteam zullen worden nagebeld en eventueel door
toezichthouders en burgemeesters ten aanzien van wie daarna toezicht en
handhaving plaatsvindt. De gegevens van andere personen worden direct
vernietigd. De gegevens van personen die naar het belteam worden
doorgeleid zullen in overeenstemming met artikel 5, eerste lid,
onderdeel e, van de AVG door het belteam niet langer worden bewaard
dan noodzakelijk is. Dat betekent dat deze gegevens niet langer worden
bewaard dan voor de duur van de thuisquarantaine, zoals bij ministeriële
regeling is bepaald. Dit is wettelijk geborgd in artikel 58nf, vierde lid.
Thans zal die duur 10 dagen bedragen, op wetsniveau is geborgd dat deze
ten hoogste 14 dagen mag bedragen. Indien bij ministeriële regeling
wordt bepaald dat aanbieders van bedrijfsmatig personenvervoer in de
lucht- of scheepvaart papieren quarantaineverklaringen van passagiers
moeten innemen en deze moeten verstrekken aan de voorzitter van de
veiligheidsregio, die op zijn beurt deze verklaringen moet afgeven aan
(het belteam van) de Minister van VWS, zal in die regeling nader worden
bepaald binnen welke termijn de verstrekking of de vernietiging van de
verklaringen dient plaats te vinden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

38

Bij het online invullen van de quarantaineverklaring zal ook gebruik
worden gemaakt van het burgerservicenummer (hierna: bsn). Op grond
van artikel 10 van de Wet algemene bepalingen burgerservicenummer
mogen overheidsorganen bij het verwerken van persoonsgegevens in het
kader van de uitvoering van hun taak gebruik maken van het bsn. Dit
artikel biedt dus de grondslag voor de verwerking van het bsn door (het
belteam van) de Minister van VWS en eventueel door de burgemeester en
de toezichthouders. Bij (het belteam van) de Minister van VWS wordt het
bsn gebruikt bij de uitoefening van de taak van monitoring en door de
burgemeester en toezichthouders bij het toezicht en de handhaving. Het
bsn zal niet worden vermeld op de papieren quarantaineverklaring. Indien
bij ministeriële regeling wordt bepaald dat aanbieders van bedrijfsmatig
personenvervoer verplicht zijn om papieren quarantaineverklaringen van
passagiers in te nemen, is daarbij dus geen sprake van verwerking van het
bsn door deze vervoerders.
Arbeidsomstandighedenbesluit
In verband met de bestrijding van de epidemie is in het (tijdelijke)
artikel 3.2a van het Arbeidsomstandighedenbesluit bepaald dat ter
voorkoming of beperking van de kans op besmetting van werknemers en
derden met het virus, op arbeidsplaatsen tijdig de daarvoor noodzakelijke
maatregelen en voorzieningen worden getroffen. De werkgever dient
daarop adequaat toezicht te houden. Een werkgever handelt niet in lijn
met deze verplichting indien hij een werknemer te werk stelt op de
arbeidsplaats, indien hij weet dat op die werknemer een plicht tot
thuisquarantaine rust. De werkgever kan dit bijvoorbeeld weten omdat de
werknemer kenbaar in een hoogrisicogebied in het buitenland heeft
verbleven (bijvoorbeeld bij arbeidsmigranten). Een werkgever zal hier
evenwel niet altijd zicht op hebben, hier is dus ook sprake van een eigen
verantwoordelijkheid van de werknemer om niet naar de arbeidsplaats te
gaan als op hem een plicht tot thuisquarantaine rust. Op grond van
artikel 3.2a van het Arbeidsomstandighedenbesluit dient de werkgever
doeltreffende voorlichting en onderricht aan werknemers over de
bestrijding van het virus op de arbeidsplaats moet geven. Daaronder valt
ook voorlichting en onderricht over het opvolgen van quarantaineadviezen en -regels. Bij niet-naleving van artikel 3.2a van het Arbeidsomstandighedenbesluit kan een bestuurlijke boete worden opgelegd.
Lokale regelgeving
Dit wetsvoorstel beoogt de quarantaineplicht en verplichting om bij inreis
te beschikken over een negatieve testuitslag uitputtend te regelen en laat
geen ruimte voor aanvulling bij lokale autonome verordening.
7. Advies en consultatie
Over het wetsvoorstel is advies gevraagd aan verschillende (advies)organen, bestuurlijke partners en andere instanties. Vanwege het spoedeisende karakter van het wetsvoorstel gold daarbij een korte reactietermijn.
Er heeft ook een internetconsultatie plaatsgevonden, waarbij dezelfde
korte reactietermijn gold. De internetconsultatie heeft geleid tot 1.100
bevestigde reacties, waarvan 686 openbare reacties. Het gaat hier om
reacties van organisaties, bedrijven en individuele personen.
Het kabinet spreekt zijn dank uit aan alle respondenten voor hun
bereidheid om binnen de gestelde termijn te reageren en heeft er begrip
voor dat het College voor de rechten van de mens vanwege de korte
reactietermijn en samenloop met een andere adviesaanvraag geen advies
kon uitbrengen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

39

Hierna wordt op hoofdlijnen ingegaan op de ontvangen adviezen en
reacties en de wijze waarop deze in het wetsvoorstel en de memorie van
toelichting zijn verwerkt.
7.1 Gevraagde adviezen en reacties
In deze paragraaf zal – op alfabetische volgorde – worden ingegaan op de
ontvangen gevraagde adviezen en reacties54.
Adviescollege toetsing regeldruk (hierna: ATR)
Het ATR heeft in zijn advies overwogen dat het geen opmerkingen heeft
bij het nut en de noodzaak van de voorgestelde maatregelen en ook geen
opmerkingen bij de overwegingen en de motivatie om met de invoering
van een quarantaineplicht een meer belastende maatregel te treffen. Het
ATR heeft evenmin opmerkingen over de werkbaarheid van het
wetsvoorstel. Ten aanzien van de regeldrukgevolgen merkt het ATR op dat
op drie punten mogelijke kosten wel zijn benoemd, maar ten onrechte niet
zijn gekwantificeerd. Dit betreft de kosten voor het verblijf voor reizigers
die niet in de eigen woning in quarantaine kunnen gaan, de kosten voor
het laten afnemen van een test na het verstrijken van vijf dagen na het
moment van inreis en de kosten voor aanbieders van personenvervoer in
de lucht- en scheepvaart indien zij worden verplicht om papieren
quarantaineverklaringen van reizigers in te nemen, te verzamelen en af te
geven. Naar aanleiding van het advies van het ATR zijn in paragraaf 8 de
regeldrukgevolgen op de genoemde drie punten alsnog gekwantificeerd.
Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: AP)
De AP gaat in haar advies allereerst in op de wettelijke grondslag voor de
verwerking van het bsn. De AP wijst erop dat artikel 10 van de Wet
algemene bepalingen burgerservicenummer de grondslag biedt voor de
verwerking van het bsn door de Minister van VWS, de burgemeester en
de toezichthouders. Dit ligt anders bij de aanbieders van bedrijfsmatig
personenvervoer, aangezien zij geen overheidsorgaan zijn. Indien het de
bedoeling is het bsn te vermelden op de papieren quarantaineverklaring
en aanbieders van bedrijfsmatig personenvervoer verplicht worden om
deze verklaringen in te nemen, is sprake van verwerking van het bsn en
dient daarvoor te worden voorzien in een specifieke wettelijke grondslag.
De AP adviseert evenwel af te zien van vermelding van het bsn op de
papieren quarantaineverklaring. De AP wijst er voorts op dat in het
wetsvoorstel nog een grondslag ontbreekt voor de verstrekking van de
(digitale of papieren) quarantaineverklaring en de daarop vermelde
gegevens aan de Minister van VWS. De AP merkt verder op dat geen
bewaartermijn is geregeld en adviseert te bepalen dat de verwerkte
persoonsgegevens niet langer bewaard zullen worden dan de (maximale)
duur van de quarantaine. Tot slot adviseert de AP in de memorie van
toelichting aan te geven op welke wijze – en met behulp van welke
gegevens – de GGD onderscheid kan maken tussen reizigers en burgers
die zich om andere redenen laten testen, gelet op het feit dat het niet
verschijnen op een gemaakte testafspraak door een reiziger tot gevolg
heeft dat daarvan melding moet worden gedaan bij de Minister van VWS.
Conform het advies van de AP is in artikel 58nf, eerste lid (was in de
consultatieversie 58nd, vierde lid), de tweede zin geschrapt. Het
wetsvoorstel behoefde geen aanvulling in de vorm van een wettelijke
grondslag voor verwerking van het bsn door aanbieders van bedrijfsmatig
personenvervoer, omdat de eventueel door hen in te nemen papieren
quarantaineverklaringen geen vermelding van het bsn zullen bevatten. In
54

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

40

artikel 58ne is alsnog voorzien in een grondslag voor gegevensverstrekking en in artikel 58nf, vierde lid, is bepaald dat de Minister van
VWS de verstrekte gegevens niet langer mag bewaren dan de maximale
duur van de quarantaine. De toelichting is op deze punten aangepast.
Deze behoefde geen aanpassing op het door de AP hiervoor laatstgenoemde punt, aangezien het wetsvoorstel er niet langer toe strekt dat de
GGD een melding moet doen bij de Minister van VWS als een reiziger niet
op de door hem gemaakte testafspraak is verschenen.
Bestuurscolleges Bonaire, Sint Eustatius en Saba
Namens de bestuurscolleges van Bonaire, Sint-Eustatius en Saba is
instemmend gereageerd op het wetsvoorstel, nu daarin is voorzien in de
mogelijkheid om, na overleg met de gezaghebber, te besluiten om wel of
niet over te gaan tot invoering van een algemene quarantaineplicht voor
inkomende reizigers uit aangewezen hoogrisicogebieden, waarbij
toepassing van de maatregel van artikel 35 van de Wpg mogelijk blijft.
Door het bestuurscollege van Bonaire is aangegeven dat men wel de
mogelijkheid mist om een reiziger de quarantaine te laten ondergaan op
een door de gezaghebber aangewezen (centrale) locatie en is verzocht om
alsnog in die mogelijkheid te voorzien. In het onderhavige wetsvoorstel is
met het oog op de proportionaliteit van een algemene quarantaineplicht
bepaald dat de quarantaine op het eigen woonadres of een andere
verblijfplaats naar keuze kan worden ondergaan. Het bestuurscollege kan
daarbij faciliterend optreden door een (centrale) locatie beschikbaar te
stellen. Indien het bestuurscollege het geïndiceerd acht om een reiziger op
een aangewezen locatie in quarantaine te laten gaan, biedt de maatregel
van artikel 35 van de Wpg daartoe de mogelijkheid. De invoering van een
algemene quarantaineplicht laat de toepassing van artikel 35 van de Wpg
onverlet.
Het bestuurscollege van Saba verwacht door middel van «zachte drang»
te kunnen bewerkstelligen dat reizigers vrijwillig in quarantaine gaan en
als dat toch niet het geval is met toepassing van artikel 35 van de Wpg te
kunnen volstaan. In dat verband verzoekt het bestuurscollege van Saba
om in de memorie van toelichting te verduidelijken of het enkele feit dat
een reiziger afkomstig is uit een aangewezen hoogrisicogebied voldoende
is om aan te nemen dat aan de eis van artikel 35, eerste lid, onderdeel a,
van de Wpg is voldaan. Ingeval van toepassing van artikel 35 van de Wpg
in Caribisch Nederland is het achtereenvolgens aan de gezaghebber, de
officier van de justitie en de rechter om te beoordelen of aan de eisen van
dat artikel wordt voldaan. Zoals in paragraaf 3.3 is overwogen, wordt
dezerzijds verondersteld dat het enkele verblijf in het hoogrisicogebied
niet voldoende is, maar dat een nadere individuele beoordeling nodig is
om aan te kunnen nemen dat een persoon mogelijk met het virus is
besmet vanwege recent contact met een (vermoedelijk) besmet persoon.
Verblijf in een hoogrisicogebied kan bij deze beoordeling wel een
relevante factor zijn, alsmede de verblijfsduur in het gebied en de aard
van de activiteiten aldaar.
College van procureurs-generaal van het Openbaar Ministerie (hierna: het
OM)
Het OM onderschrijft de juridische noodzaak om, los van artikel 35 van de
Wpg, te voorzien in een expliciete grondslag voor een algemene plicht tot
thuisquarantaine voor inkomende reizigers die in een hoogrisicogebied
hebben verbleven. Het OM onderschrijft ook de gekozen richting van
bestuursrechtelijke handhaving en sanctionering door middel van een
herstelsanctie (last onder dwangsom). In zijn advies heeft het OM
opmerkingen gemaakt over de verplichtingen die strafrechtelijk kunnen
worden gesanctioneerd. Ter zake van de voorgestelde controles in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

41

grensstreken heeft het OM de vraag opgeworpen op basis van welke
bevoegdheid inreizende automobilisten een stopteken mag worden
gegeven om inzage te vorderen in de negatieve testuitslag en quarantaineverklaring. Het OM heeft hiertoe gewezen op de bevoegdheid van
artikel 5:19 van de Awb die aan toezichthouders toekomt. De opmerkingen
van het OM hebben geleid tot aanpassingen in paragraaf 4.
Het OM heeft voorts diverse kanttekeningen geplaatst bij de handhaving
van de verplichting om te beschikken over een bevestiging van een
vrijwillig gemaakte testafspraak bij de GGD. Deze kanttekeningen
behoeven geen bespreking meer, aangezien het wetsvoorstel er niet
langer toe strekt dat een reiziger kan worden verplicht om bij inreis te
beschikken over de desbetreffende bevestiging.
Het OM heeft tot slot opmerkingen gemaakt over de algemene uitzondering op de verplichting om bij inreis te beschikken over een negatieve
testuitslag en een quarantaineverklaring. Indien beoogd wordt een
uitzondering te maken voor échte noodsituaties, adviseert het OM om dit
in de wettekst te verduidelijken. Daarbij dient dan geen onderscheid te
worden gemaakt tussen Nederlanders en niet-Nederlanders. Volgens het
OM zijn de besproken uitzonderingen echter strikt genomen overbodig,
omdat de rechtvaardigingsgrond van artikel 40 van het Wetboek van
Strafrecht (overmacht als noodtoestand) onverkort van toepassing is op
de strafbaarstellingen in artikel 68bis van de Wpg. Naar aanleiding van
deze opmerkingen van het OM is het wetsvoorstel aangepast door
– vertaald naar de consultatieversie – het achtste lid in artikel 58nd en het
derde lid in artikel 58pa te schrappen. In de toelichting (paragrafen 3.2, 4
en 5) is gewezen op de eventuele toepasselijkheid van artikel 40 van het
Wetboek van Strafrecht ingeval wegens overmacht niet kan worden
voldaan aan (een van) de betreffende verplichtingen. Ter zake van
artikel 58p is het wijzigingsvoorstel van het derde lid aangepast, waardoor
deze van toepassing is op alle reizigers en niet langer alleen op Nederlanders. Ook op dit punt is de toelichting (slot paragraaf 5) aangepast.
GGD-GHOR Nederland (hierna: GGD-GHOR)
GGD-GHOR begrijpt de wens van de voorgestelde quarantaineplicht, gelet
op het feit dat slechts een klein deel van de reizigers na terugkomst in
Nederland uit een hoogrisicogebied het quarantaineadvies volgt.
GGD-GHOR plaatst evenwel kanttekeningen bij het wetsvoorstel voor
zover de invoering daarvan aanpassingen vereist in CoronIT, het systeem
waarin de GGD’en testafspraken en -uitslagen registreren. Volgens
GGD-GHOR zou uitbreiding van het steekproefsgewijs nabellen door het
belteam een beter alternatief behelzen, omdat daarmee al in de eerste
dagen na inreis contact kan worden gelegd met de betreffende reizigers.
GGD-GHOR wijst er verder op dat het verstrekken van persoonsgegevens
door de GGD aan het belteam bijzondere persoonsgegevens bevat, omdat
het niet verschijnen op de testafspraak als bijzonder persoonsgegeven
geldt. Tot slot wijst GGD-GHOR erop dat het wetsvoorstel gevolgen kan
hebben op de testcapaciteit van de GGD, indien grote aantallen personen
naar hoogrisicogebieden afreizen en zich na terugkomst willen laten
testen. Ten aanzien van het laatste punt geldt dat het Ministerie van VWS
uiteraard in gesprek zal blijven met de GGD om ontwikkelingen op dat
punt te volgen. De andere opmerkingen van GGD GHOR behoeven geen
bespreking meer, aangezien het wetsvoorstel er niet langer toe strekt dat
de GGD een melding moet doen bij de Minister van VWS als een reiziger
niet op de door hem gemaakte testafspraak is verschenen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

42

IGJ
De IGJ heeft geconstateerd dat zij geen specifieke rol vervult in relatie tot
de voorgestelde maatregelen en dat zij om die reden geen opmerkingen
bij het wetsvoorstel heeft.
ILT
De ILT heeft een (verkorte) handhaafbaarheids-, uitvoerbaarheids- en
fraudebestendigheidstoets (HUF-toets) uitgevoerd. Volgens de ILT dient
voor een goede handhaafbaarheid van de verplichtingen die op de
bedrijfsmatige vervoerders rusten, in ieder geval aan de volgende
voorwaarden te worden voldaan. Ten eerste moeten de verplichtingen
voor de vervoerders voldoende juridisch worden vastgelegd, evenals de
verankering van de juridische grondslag voor handhaving. Ten tweede
dienen de inspecteurs van de ILT te worden aangewezen voor hun
handhavende taak jegens de bedrijfsmatige vervoerders. Ten derde dient
een daartoe bevoegde toezichthouder actief toezicht te houden op de
verplichtingen van passagiers in de lucht- en scheepvaart, over het spoor
en de weg. Deze toezichthouder dient zijn bevindingen zodanig aan de ILT
door te geven dat deze door de ILT als basis kunnen worden gebruikt voor
haar handhavende taak jegens de bedrijfsmatige vervoerders. De door de
ILT genoemde punten zullen worden meegenomen bij de juridische en
praktische uitwerking van de voorgestelde maatregelen, waarbij de ILT
uiteraard zal worden betrokken.
Nationale politie (hierna: politie)
De politie heeft in haar reactie aangegeven dat zij geen directe rol heeft bij
de handhaving van de voorgestelde maatregelen, maar dat het
wetsvoorstel wel een aantal «verborgen» taakstellingen voor de politie
bevat. Daartoe wijst de politie erop dat indien burgers zich niet aan de
quarantaineplicht houden, inzet van de politie kan worden verwacht.
Tevens acht de politie het voorzienbaar dat gemeentelijke toezicht- en
handhavingstaken naar de politie zullen verschuiven. Dit zal zich met
name kunnen voordoen in kleine gemeenten waar de gemeentelijke
capaciteit zeer beperkt is, maar waar tegelijkertijd de politiecapaciteit ook
beperkt is. Ook vreest de politie alsnog een rol te krijgen bij de controles
in de grensstreken, terwijl zij niet beschikt over enige capaciteit hiervoor.
De politie vraagt nadrukkelijk om rekening te houden met de hoeveelheid
taken die bij de politie kunnen worden belegd.
Door de politie is terecht geconstateerd dat zij geen directe rol heeft bij de
handhaving van de voorgestelde maatregelen. In paragraaf 4 is ook
duidelijk vermeld dat het toezicht op en de handhaving van de naleving
van de quarantaineplicht berust bij de gemeentelijke toezichthouders en
de burgemeesters. Inzet van de politie zal slechts aan de orde kunnen zijn
ingeval een toezichthouder agressief wordt bejegend bij de controle of
een persoon aanwezig is op diens woon- of verblijfadres. Bij agressie
wordt hiervan melding gedaan bij de politie. In dat geval wordt van de
politie verwacht dat zij spoedig ter plaatse komen, zoals nu ook het geval
is bij agressie incidenten jegens toezichthouders. Dit behoort tot de
reguliere afspraken met de politie. Indien de betrokkene evenwel
aanwezig is op diens woon- of verblijfadres, is geen sprake van een
overtreding van de quarantaineplicht en zal er voor de toezichthouder dus
geen reden zijn voor het nemen van handhavende maatregelen. Alhoewel
niet kan worden uitgesloten dat de controle op zichzelf toch een agressieve reactie kan uitlokken, wordt de kans daarop als beperkt ingeschat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

43

Nederlandse Orde van Advocaten (hierna: NOvA)
De NOvA acht het, gelet op de aard en ingrijpendheid van de quarantaineplicht, passend en noodzakelijk dat wordt voorzien in de mogelijkheid
van een snelle individuele toetsing door de rechter. Volgens de NOvA is
de rechtsgang via de verzoekschriftenprocedure bij de burgerlijke rechter
echter onvoldoende effectief geregeld in het voorgelegde wetsvoorstel.
Daarbij wijst de NOvA erop dat niet is voorzien in een uitzondering op de
regel dat een verzoekschrift bij de burgerlijke rechter moet worden
ingediend en ondertekend door een advocaat en adviseert om dat alsnog
te doen. Naar aanleiding van het advies is deze uitzondering in het
wetsvoorstel opgenomen. Ook acht de NOvA de beslistermijn van drie
dagen te lang in het licht van de duur van de quarantaine, temeer nu de
Algemene Termijnenwet ertoe kan leiden dat een oordeel van de rechter
pas op de vierde of vijfde dag na inreis kan worden verkregen. In dit
verband wordt de suggestie gedaan om toe te staan dat het verzoek
voorafgaand aan de inreis kan worden ingediend, zodat kort na inreis
daarop kan worden beslist. In reactie hierop wordt opgemerkt dat het
voorgestelde artikel 58nd niet wordt opgenomen in artikel 45 van de Wpg.
Hieruit volgt dat de Algemene termijnenwet niet van toepassing is op de
beslistermijn. Het wetsvoorstel sluit niet uit dat ook reeds voorafgaand
aan de inreis een verzoekschrift wordt ingediend. Vereist is wel dat
betrokkene een voldoende concreet belang heeft bij het indienen van een
verzoekschrift. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn indien betrokkene
reeds een vliegticket heeft geboekt en enkele dagen voor zijn inreis het
verzoekschrift indient. De NOvA adviseert verder om in de toelichting te
verduidelijken welke inspanningen de rechter moet hebben verricht
alvorens hij gebruik mag maken van de bevoegdheid om af te zien van het
horen van de betrokkene en vraagt zich af of niet zou moeten worden
voorzien in een vorm van piketbijstand. Ook verzoekt de NOvA om te
verduidelijken of er een hogere voorziening openstaat tegen de beslissing
op het verzoekschrift en, zo ja, binnen welke termijn daarop zou moeten
worden beslist. De memorie van toelichting is op deze punten aangevuld.
In zijn advies voert de NOvA verder aan het ermee eens te zijn dat een
overtreding van de artikelen 58ne en 58pa, eerste lid, van de Wpg niet
meeweegt bij de beoordeling van een VOG-aanvraag, maar vindt het
onevenredig dat een dergelijke overtreding wel tot een strafblad leidt. Een
justitiële aantekening volgt bij een boetebedrag van € 130 of meer. Het
ligt evenwel in de lijn der verwachting dat bij de bepaling van de hoogte
van het boetebedrag nauwe aansluiting wordt gezocht bij het tarief dat
wordt gehanteerd voor alle andere overtredingen van verbodsnormen in
hoofdstuk Va van de Wpg die tot de individuele burger zijn gericht.
De NOvA is verder van mening dat door het invullen van de quarantaineverklaring voldoende bewustzijn wordt gecreëerd en dat het systeem van
monitoring, toezicht en handhaving te vergaand is en niet noodzakelijk ter
bescherming van de volksgezondheid. Het kabinet verwacht dat het
enkele feit dat niet langer «slechts» sprake is van een quarantaineadvies
maar van een wettelijke quarantaineplicht, ertoe zal leiden dat meer
mensen zich hieraan zullen houden. Zeker als mensen (kunnen) worden
nagebeld en daarbij persoonlijk op hun plicht en verantwoordelijkheid
worden gewezen. De voorgestelde monitoring, die geregeld is in
artikel 58nf, wordt derhalve als een noodzakelijk component beschouwd
ter bevordering van de naleving van de quarantaineplicht en draagt
daarmee bij aan de bescherming van de volksgezondheid.
Door de NOvA is verder gewezen op asielzoekers die vanwege hun
specifieke situatie niet in staat zullen zijn om de voorgestelde verplichtingen te kunnen voldoen. De opmerkingen van de NOvA hebben
aanleiding gegeven tot aanvulling van de toelichting en zullen worden
betrokken bij de verdere uitwerking van het wetsvoorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

44

De NOvA heeft verzocht om in de toelichting in te gaan op de gevolgen
van het wetsvoorstel voor de gefinancierde rechtsbijstand en de rechterlijke macht. Dat is in paragraaf 8 gedaan. Voor beide worden de gevolgen
niet substantieel ingeschat, mede omdat geen substantiële toename van
het aantal zaken wordt verwacht. Het ligt daarom niet in de rede om te
verwachten dat voor de advocatuur de gevolgen wel substantieel zullen
zijn. Daarbij geldt dat, mede op advies van de NOvA, geen verplichting
geldt voor betrokkenen om zich bij te laten staan door een advocaat.
Raad voor de rechtspraak (hierna: RvdR)
De RvdR heeft in zijn advies uitgebreid stilgestaan bij de procedure bij de
civiele rechter. Hieromtrent zijn opmerkingen gemaakt over het toetsingskader, de verplichte procesvertegenwoordiging, de digitale indiening van
het verzoekschrift, het publiek belang, de openbaarheid van de zitting, de
uitspraak van de rechter en de bijstand van een tolk. Een deel van deze
opmerkingen overlapt met opmerkingen die door de NOvA zijn gemaakt
en waarop hiervoor al een reactie is gegeven. Naar aanleiding van het
advies van de RvdR is in het wetsvoorstel opgenomen dat het verzoekschrift het e-mailadres en telefoonnummer van de verzoeker, alsook
eventuele bewijsstukken dient te bevatten en is paragraaf 3.3 van de
toelichting aangevuld.
De RvdR heeft verder enkele opmerkingen gemaakt, onder meer over de
positie van gevaccineerde personen, de hoogte van het dwangsombedrag
en de positie van niet-Nederlandse reizigers die wegens overmacht niet
kunnen beschikken over een negatieve uitslag, die tot aanpassing van de
toelichting hebben geleid.
Ten aanzien van de werklast heeft de RvdR erop gewezen dat het
wetsvoorstel gevolgen heeft voor de werklast van de rechtspraak, maar
dat de verwachting is dat deze gevolgen niet substantieel zullen zijn. Het
advies van de RvdR op dit punt is verwerkt in paragraaf 8.
Raad voor Rechtsbijstand
De Raad voor Rechtsbijstand heeft in zijn advies aangegeven dat het
wetsvoorstel zal leiden tot een stijging van het aantal toevoegingen, maar
dat de stijging op voorhand gematigd zal zijn. Het advies van de Raad
voor rechtsbijstand is verwerkt in paragraaf 8.
RIVM
Het RIVM heeft in zijn reactie de beperkte naleving van het quarantaineadvies door reizigers uit hoogrisicogebieden onderschreven. Het feit dat
regelmatig covid-19 wordt vastgesteld bij personen met een recente
reisanamnese is volgens het RIVM voldoende aanleiding om aan te
mogen nemen dat sprake is van een serieus te nemen risico. Het RIVM
onderschrijft ook de problematiek ten aanzien van ongewenste en
ongecontroleerde introductie van risicovolle varianten van het virus. Het
RIVM heeft enkele aanvullende opmerkingen gemaakt ten aanzien van de
vermelding van de cijfers over de nalevingsbereidheid van het quarantaineadvies door reizigers. Dit heeft geleid tot aanpassingen in paragraaf 2.
Door het RIVM zijn kanttekeningen geplaatst bij het voorstel dat de GGD
een melding moet doen bij de Minister van VWS als een reiziger niet
verschijnt op de door hem gemaakte testafspraak. Volgens het RIVM past
deze meldplicht niet bij de ondersteunende en adviserende rol die de GGD
in relatie tot de burger heeft en kan dit ook een negatief effect hebben op
de bereidwilligheid om zich bij de GGD te laten testen. Het RIVM adviseert
dan ook om dit onderdeel te schrappen. Aan dit advies is gevolg gegeven.
Het RIVM wijst verder op de discrepantie dat geen quarantaineplicht
wordt ingevoerd voor personen die positief zijn getest. De redenen om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

45

voor deze personen geen wettelijke verplichting in te voeren, zijn nader
toegelicht in paragraaf 3.1.
De reactie van het RIVM heeft verder tot enkele aanpassingen in de
memorie van toelichting geleid.
Veiligheidsberaad
Het Veiligheidsberaad staat in beginsel positief tegenover het invoeren
van een algemene quarantaineplicht, maar constateert dat het voorliggende wetsvoorstel beperkt is qua doelgroep en reikwijdte. Het Veiligheidsberaad acht tevens het in het wetsvoorstel voorgelegde proces te
complex. Er moeten te veel handelingen worden verricht door meerdere
organisaties, waardoor de beoogde en gewenste snelheid van handelen
niet zal worden gerealiseerd. Daarbij is het Veiligheidsberaad van mening
dat de voorzitters van de veiligheidsregio primair dienen toe te zien op de
naleving van de quarantaineplicht, in lijn met hun bevoegdheden op
grond van de Wpg. Het Veiligheidsberaad constateert verder dat eerdere
opmerkingen over de ongewenste rol van de GGD bij het toezicht op de
quarantaineplicht niet geheel zijn overgenomen. Het Veiligheidsberaad
vraagt aandacht voor de extra handhavingscapaciteit die het wetsvoorstel
met zich brengt voor gemeenten en in verband met de controles in de
grensstreken. In dit verband pleit het Veiligheidsberaad voor een
eenduidig sanctieregime, waarbij het de boete als het meest geëigende
middel ziet.
Ten aanzien van de opmerkingen van het Veiligheidsberaad wordt het
volgende overwogen. In paragraaf 3.1 is toegelicht waarom het onderhavige wetsvoorstel uitsluitend voorziet in een quarantaineplicht voor
inkomende reizigers uit hoogrisicogebieden. Dit betekent niet dat het
belang van de naleving van een quarantaine- of isolatie advies bij andere
categorieën van personen voor wie een dergelijk advies geldt minder
belangrijk wordt geacht. Het belang van naleving van het advies is in alle
gevallen belangrijk. In die andere gevallen blijft de inzet echter vooralsnog
gericht op «zachte drang», waarbij met behulp van communicatie en
ondersteuning beoogd wordt om de naleving te maximaliseren. De keuze
om in dit wetsvoorstel de burgemeester te belasten met de handhaving
van de naleving van de quarantaineplicht, sluit aan bij de in hoofdstuk Va
van de Wpg gekozen systematiek. Voor zover het Veiligheidsberaad
opmerkingen maakt over de voorgestelde systematiek van monitoring,
toezicht en handhaving, de handhavingscapaciteit bij gemeenten en de
mate van uitvoerbaarheid van het voorgestelde handhavingsinstrument,
wordt overwogen dat gelijkluidende opmerkingen zijn gemaakt door de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG) waarop hierna bij
de bespreking van het advies van de VNG nader wordt ingegaan. De
opmerkingen van het Veiligheidsberaad over de rol van de GGD behoeven
geen bespreking meer, aangezien het wetsvoorstel er niet langer toe strekt
dat de GGD een melding moet doen bij de Minister van VWS als een
reiziger niet op de door hem gemaakte testafspraak is verschenen.
Vanuit de veiligheidsregio’s Haaglanden, Midden- en West-Brabant en
Noord-Holland Noord is nog eigenstandig op het wetsvoorstel gereageerd. Ook in deze reacties worden kanttekeningen geplaatst bij de
handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van de voorgestelde maatregelen.
Ook hier wordt volstaan met een verwijzing naar de bespreking van het
advies van de VNG. Ook is aangevoerd dat de rol van de voorzitters van
de veiligheidsregio, tussen de aanbieders van bedrijfsmatig personenvervoer en (het belteam) van de Minister van VWS, als een onnodige en
overbodige stap in het proces wordt gezien. De rol van de voorzitters is
echter van belang om de ingezamelde papieren quarantaineverklaringen
bij de verschillende vervoerders in de lucht- en scheepvaart naar (het
belteam van) de Minister van VWS te kunnen doorgeleiden en zeker te
stellen dat de verklaringen die niet worden doorgeleid direct worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

46

vernietigd. Andere opmerkingen die vanuit deze veiligheidsregio’s zijn
gemaakt hebben geleid tot aanpassingen in de toelichting, onder meer ter
verduidelijking van de reikwijdte van de quarantaineplicht, de toepassing
van de last onder dwangsom en de rechterlijke toetsing.
VNG
De VNG kan zich in principe vinden in een verscherping van het beleid
omdat als een wettelijke verplichting wordt opgelegd, de verwachting
gerechtvaardigd is dat de naleving van de maatregelen verbetert. De VNG
is echter op basis van een quick scan van mening dat de voorgestelde
quarantaineplicht niet uitvoerbaar is. Allereerst maakt de VNG zich zorgen
over het feit dat opnieuw een bevoegdheid bij de burgemeester wordt
belegd met grote gevolgen voor gemeenten. Toezichthouders moeten
langs de huizen, met een risico op agressie incidenten, en het systeem
van de oplegging van een last onder dwangsom leidt tot een toename van
de werklast. De VNG pleit ervoor om de last onder dwangsom te
vervangen door het instrument van de boete. Daarbij merkt de VNG op
dat in het geval van het instrument van de boete ook de politie bevoegd is
tot handhaving en bij een overtreding van de quarantaineplicht een boete
kan opleggen, waardoor de handhaving een gezamenlijke inspanning
wordt. Indien wordt gepersisteerd in het instrument van de last onder
dwangsom kan de VNG slechts akkoord gaan met het wetsvoorstel indien
er een landelijke duidelijk afgestemde lijn komt onder welke voorwaarden
een last onder dwangsom kan worden opgelegd, volstrekt helder is wat
de praktische uitvoeringsconsequenties zijn voor gemeenten en harde
afspraken zijn gemaakt over financiële compensatie voor gemeenten.
Het kabinet heeft oog voor de werklast die de maatregelen ter bestrijding
van de epidemie voor gemeenten met zich brengen en het feit dat dit
wetsvoorstel een nieuwe taak voor de gemeenten met zich brengt. Het
beleggen van de toezichthoudende en handhavende taak bij de
gemeenten sluit aan bij de in hoofdstuk Va van de Wpg gekozen systematiek, waarbij is uitgegaan van de bestuurlijke verhoudingen die buiten
crisissituaties van toepassing zijn.55 Voorafgaand aan de totstandkoming
van het wetsvoorstel is verkend wat als geschikt handhavingsinstrument
kan fungeren ter zake van de quarantaineplicht. Die verkenning leidde
toen tot de keuze voor het instrument van de last onder dwangsom. Naar
aanleiding van de opmerkingen van de VNG (en die van het Veiligheidsberaad en enkele veiligheidsregio’s) is deze keuze opnieuw bezien. Daarbij
is aanleiding gezien om een expertwerkgroep in te stellen om te
verkennen hoe de handhaving van de quarantaineplicht zo kan worden
vormgegeven dat dit voor de praktijk uitvoerbaar en effectief is. De
ingestelde expertwerkgroep bestond uit de volgende personen:
• Mr. P.G.A. Noordanus, voormalig burgemeester van de gemeente
Tilburg;
• Mr. M. Zwinkels, hoofdofficier van Justitie Den Haag;
• Mr. J. Olivier, voormalig hoofd Juridische Zaken van de gemeente
Leiden en voorzitter van de Vereniging «Juridische kwaliteitszorg».
Volgens het door de expertwerkgroep op 7 april 2021 uitgebrachte advies
zijn de bezwaren tegen de voorgestelde inrichting van het toezicht en de
handhaving terug te brengen tot drie punten. Ten aanzien van elk punt
heeft de expertwerkgroep een oplossingsrichting voorgesteld.
Het eerste punt betreft de juridische vorm. De last onder dwangsom wordt
door gemeenten gezien als een tamelijk complex instrument met een
relatief lange doorlooptijd. In combinatie met de korte duur van de
quarantaineplicht wordt de kans op een effectieve toepassing van de last
onder dwangsom als handhavingsinstrument daarom klein geacht. De
55

Kamerstukken II 2019/20, 35 526, nr. 3, blz. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

47

expertwerkgroep adviseert om de bestuurlijke boete als handhavingsinstrument voorop te stellen. Daarbij wijst de expertwerkgroep erop dat
indien de hoogte van de boete niet meer dan € 340 bedraagt, dit
instrument snel («lik-op-stuk») kan worden ingezet bij een geconstateerde
overtreding. De expertwerkgroep stelt voor om het instrument van de last
onder dwangsom in te zetten in uitzonderingssituaties waarin
voorzienbaar is dat enkel de oplegging van een bestuurlijke boete niet tot
aanpassing van het gedrag zal leiden. In dat geval kan, naast de boete,
tevens een last onder dwangsom worden opgelegd ter sanctionering van
een tweede overtreding van de quarantaineplicht, waarbij de dwangsom
op een hoger bedrag kan worden bepaald teneinde een voldoende
afschrikwekkend effect teweeg te brengen.
Het tweede punt betreft de bewijslast. De expertwerkgroep constateert dat
het voor de betrokken toezichthouder lastig kan zijn om te bewijzen dat
een persoon zich niet aan de quarantaineplicht houdt. Direct bewijs kan
alleen worden verkregen als de toezichthouder de persoon op straat ziet
lopen, maar de kans dat die situatie zich voordoet is gering. Als een
persoon niet wil meewerken en bijvoorbeeld de deur niet opendoet, dan
rijst de vraag of dit voldoende bewijs oplevert om overtreding van de
quarantaineplicht aan te nemen. Om de complexiteit van de bewijslast
voor de toezichthouder te verminderen, adviseert de expertwerkgroep om
in het wetsvoorstel een bereikbaarheidsplicht op te nemen. Deze plicht
houdt in dat de quarantaineplichtige reiziger bereikbaar moet zijn op het
vermelde adres en via het vermelde telefoonnummer. Hierdoor kan ook
een sanctie worden opgelegd als een reiziger (bij herhaling) niet
bereikbaar is.
Het derde punt betreft de capaciteit. Gemeenten geven aan dat hun
handhavingscapaciteit beperkt is door de stapeling van handhavingstaken
die zij in het kader van de bestrijding van de epidemie hebben gekregen
en dat zij prioriteit zullen geven aan handhavingstaken die direct
betrekking hebben op de openbare orde. Om het capaciteitsvraagstuk te
verlichten, doet de expertwerkgroep de suggestie om mobiele toezicht- en
handhavingsteams te vormen die regionaal kunnen opereren. Hierdoor
komt de capaciteitsvraag niet bij individuele gemeenten te liggen, maar
wordt deze over meerdere gemeenten verspreid en kan worden voorzien
in mobiele teams die specifiek voor de handhaving van de quarantaineplicht worden ingezet. De expertwerkgroep ziet hierbij met name een
rol voor centrumgemeenten. Voor het realiseren van de mobiele teams zal
evenwel extra capaciteit moeten worden aangetrokken. Compensatie van
de kosten vormt derhalve een randvoorwaarde.
Het kabinet is de expertwerkgroep zeer erkentelijk voor hun bereidheid
om binnen korte termijn te adviseren en voor het uitgebrachte advies. Het
voorstel van de expertwerkgroep om, naast de last onder dwangsom, te
voorzien in de mogelijkheid van oplegging van een bestuurlijke boete is
overgenomen door toevoeging in het wetsvoorstel van een nieuw
artikel 58v. Daarbij is in het wetsvoorstel bepaald dat het boetebedrag ten
hoogste het bedrag dat is vastgesteld voor de eerste categorie, bedoeld in
artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, zal bedragen.
Hiermee wordt aangesloten bij de Aanwijzingen voor de regelgeving,
waarin is bepaald dat bij het vaststellen van een maximale bestuurlijke
boetehoogte wordt verwezen naar een van de boetecategorieën in het
Wetboek van Strafrecht (Ar 5.43). De verwijzing naar de eerste categorie
sluit aan bij de reguliere strafsanctie die op grond van artikel 68bis, eerste
lid, van de Wpg geldt bij overtreding van de regels van hoofdstuk Va van
die wet. Zoals reeds is vermeld in paragraaf 4 van de toelichting, zal
vanuit de rijksoverheid het initiatief worden genomen tot het opstellen
van een handreiking om gemeenten tegemoet te komen bij de uitvoering
van hun toezichthoudende en handhavende taak. Daarin zal worden
aangesloten bij het advies van de expertwerkgroep om de bestuurlijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

48

boete als primair handhavingsinstrument in te zetten, alsmede bij de
voorgestelde hoogte van het boetebedrag om op dit punt zoveel mogelijk
uniformiteit bij gemeenten te bevorderen.
Het voorstel van de expertwerkgroep om het wetsvoorstel aan te vullen
met een bereikbaarheidsplicht is gedeeltelijk overgenomen. In het
wetsvoorstel is artikel 58nb aangevuld met een bepaling (nieuw vierde lid)
waarin is geëxpliciteerd dat gedurende de periode van thuisquarantaine
de betrokkene in het kader van de op hem rustende medewerkingsplicht
van artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht gehouden
is om bereikbaar te zijn voor een toezichthouder. Dit behelst evenwel geen
zelfstandige norm ten aanzien waarvan bij niet-naleving ervan afzonderlijk
een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. Het expliciteren van de
bereikbaarheidsplicht schept niettemin meer duidelijkheid over de
medewerking die de betrokkene bij het toezicht op de naleving van de
quarantaineplicht dient te verlenen. Het kabinet is van mening dat ook
met de gedeeltelijke overneming van de door de expertwerkgroep
voorgestelde bereikbaarheidsplicht de effectiviteit van de controle op
naleving van de quarantaineplicht wordt vergroot.
Tot slot wordt het voorstel van de expertwerkgroep om met regionale
mobiele teams te gaan werken ondersteund. In compensatie van de
kosten voor het realiseren hiervan zal dan ook door het Rijk worden
voorzien.
7.2 Internetconsultatie
De reacties die in het kader van de internetconsultatie zijn ontvangen
behelzen grotendeels bezwaren tegen de voorgestelde maatregelen.
Respondenten die de voorgestelde maatregelen steunen betreffen
personen die de noodzaak van deze maatregelen in het kader van de
bestrijding van de epidemie onderschrijven en hopen dat hiermee de
epidemiologische situatie in Nederland zal verbeteren waardoor andere
beperkende maatregelen kunnen worden opgeheven. Hieronder vallen
onder meer personen die vanwege een geliefde of familie in het
buitenland hopen dat dit wetsvoorstel ertoe leidt dat vliegverboden
worden opgeheven en reizen daardoor weer mogelijk zal zijn.
Hieronder zal op hoofdlijnen worden ingegaan op de aangevoerde
bezwaren. Daarbij worden de bezwaren per onderwerp besproken,
waarbij zoveel mogelijk de volgorde van de memorie van toelichting is
aangehouden.
Noodzaak van de voorgestelde maatregelen
Een deel van de respondenten is van mening dat het virus veel minder
gevaarlijk is dan door de overheid wordt gesteld en dat er daarom in het
geheel geen reden is om de voorgestelde maatregelen te treffen. Andere
respondenten begrijpen dat de bestrijding van de epidemie maatregelen
vereist, maar vinden met name de quarantaineplicht te ver gaan.
Betwijfeld wordt in hoeverre de quarantaineplicht daadwerkelijk bijdraagt
aan de bestrijding van de epidemie of vinden dat in deze fase van de
epidemie de maatregel te laat en niet meer nodig is. In reactie daarop
wordt verwezen naar paragraaf 2, waarin uit de weergegeven
OMT-adviezen volgt dat buitenlandse reizen en vakanties een risico voor
import en verspreiding van het virus in Nederland vormen, zeker als het
gaat om nieuwe zorgwekkende varianten daarvan. Daarbij geldt dat de
voorgestelde maatregelen niet alleen noodzakelijk worden geacht om de
epidemie in Nederland onder controle te krijgen, maar bij een verbetering
van de epidemiologische situatie ook om te voorkomen dat de situatie
weer verslechtert.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

49

Verschillende respondenten menen dat de voorgestelde maatregelen in
algemene zin een te ver gaande inbreuk op hun vrijheden en privacy
vormen. Benadrukt wordt dat Nederlanders geen toegang tot Nederland
zal worden ontzegd als zij bij inreis niet beschikken over een negatieve
testuitslag of een quarantaineverklaring. Er is getoetst of de voorgestelde
maatregelen verenigbaar zijn met hogere en andere regelgeving en waar
de voorgestelde maatregelen leiden tot beperkingen van grond- en
mensenrechten (zoals het recht op vrijheid), het vrij verkeer van personen
en diensten of de privacy is dat toelaatbaar geoordeeld (zie paragrafen 5
en 6). Naar aanleiding van de reactie van sommige respondenten is
paragraaf 5 aangevuld met een toetsing aan het eigendomsrecht. De
voorgestelde maatregelen zijn in lijn met aanbevelingen van de Raad van
de Europese Unie en vergelijkbaar zijn met maatregelen die andere
lidstaten van de Europese Unie zijn of worden getroffen. In navolging van
de reactie van het Institute for Transnational and Euroregional cross
border cooperation and Mobility (ITEM) zal bij de verdere uitwerking van
het wetsvoorstel rekenschap worden gegeven aan deze aanbevelingen.
Sommige respondenten menen dat de quarantaineplicht alleen maar
bedoeld is om het reizen te ontmoedigen. In dat verband wordt erop
gewezen dat al lange tijd het dringende advies geldt om niet te reizen naar
of vanuit aangewezen hoogrisicogebieden.
Ook is aangevoerd dat reizen per auto veel minder gevaarlijk is dan reizen
per vliegtuig, trein of bus en dat daarom niet wordt ingezien waarom de
voorgestelde maatregelen ook voor automobilisten gelden. De voorgestelde maatregelen zijn bedoeld om de import en verspreiding van het
virus als gevolg van inkomende reizigers zoveel als mogelijk te beperken
en daarbij is primair van belang het gebied waar de reiziger voor inreis
heeft verbleven.
Geen quarantaineplicht voor andere personen of bij binnenlands verkeer
Meerdere respondenten vinden het niet eerlijk dat alleen een quarantaineplicht wordt ingevoerd voor reizigers uit hoogrisicogebieden en niet
voor positief geteste personen, omdat zij een veel groter gevaar voor de
volksgezondheid vormen. Ook is aangevoerd dat de situatie binnen
Nederland soms erger of minstens net zo erg is als de situatie in een
ander land, maar dat voor binnenlandse reisbewegingen geen beperkingen gelden. Dat met dit wetsvoorstel geen beperkingen aan andere
personen of aan het binnenlands verkeer worden opgelegd, maakt op
zichzelf nog niet dat de voorgestelde quarantaineplicht voor reizigers niet
noodzakelijk en evenredig is. In paragraaf 3.1 is nader toegelicht waarom
bijvoorbeeld voor positief geteste personen thans niet wordt voorzien in
een wettelijke verplichting.
Waarom niet volstaan met negatieve testuitslag?
Door verschillende respondenten is de vraag opgeworpen waarom niet
kan worden volstaan met de verplichting om bij inreis te beschikken over
een negatieve testuitslag. In paragraaf 3.1 is toegelicht waarom naast de
verplichte negatieve testuitslag ook een quarantaineplicht noodzakelijk
kan zijn als een reiziger voor inreis heeft verbleven in een aangewezen
hoogrisicogebied, namelijk om zoveel als mogelijk te voorkomen dat
reizigers het virus meebrengen naar Nederland en hier verspreiden.
Aanwijzing van de hoogrisicogebieden
Door sommige respondenten is opgemerkt dat de situatie in veel
(Europese) landen niet te vergelijken is met landen als Brazilië of
Zuid-Afrika en dat meer moet worden gedifferentieerd tussen de
verschillende landen. Niet alleen reisbewegingen vanuit landen als

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

50

Brazilië of Zuid-Afrika kunnen een risico vormen voor import en
verspreiding van het virus in Nederland. Of sprake is van een gebied met
een zeer hoge virusincidentie en/of een gebied waar zorgwekkende
varianten van het virus rondgaan, wordt bepaald aan de hand van diverse
gegevens (zoals uiteengezet in paragraaf 3.3). Ook kan een land als
hoogrisicogebied kwalificeren als onbekend is wat de epidemiologische
situatie is vanwege onvoldoende testdata of sequencing data.
Naar aanleiding van vragen hieromtrent is in paragraaf 3.2 (in een
voetnoot) de verhouding tussen een hoogrisicogebied en de aanwijzing
van «oranje» en «rode» gebieden door de Minister van Buitenlandse
Zaken verduidelijkt.
Onevenredige gevolgen
Door veel respondenten is aangevoerd dat de quarantaineplicht onevenredig is omdat deze belemmerend werkt om werkzaamheden over de
grens te kunnen verrichten, op vakantie in het buitenland te kunnen gaan
of om geliefden en familie in het buitenland te kunnen bezoeken. Door de
Stichting Nederlanders buiten Nederland is expliciet ook gewezen op de
positie van Nederlanders die in het buitenland wonen. Respondenten
hebben in dit verband soms ook gewezen op hun persoonlijke situatie op
basis waarvan zij stellen dat in hun geval geen sprake is van import van
het virus (bijvoorbeeld omdat zij uitsluitend naar hun vakantiewoning
afreizen en nauwelijks contact hebben met andere personen). Het kabinet
is zich bewust van de ingrijpende gevolgen van een quarantaineplicht,
maar acht deze noodzakelijk in het kader van de bestrijding van de
epidemie in Nederland. Voor zover voor bepaalde categorieën van
personen sprake is van een noodzaak om te reizen en naleving van de
quarantaineplicht voor hen niet mogelijk of disproportioneel zou zijn,
wordt daarmee rekening gehouden door deze categorieën van personen
uit te zonderen van die wettelijke verplichting. Voor de overige personen
blijft het reizen in zoverre een keuze, ook indien het gaat om een Nederlander in het buitenland of bij een grensoverschrijdende liefdesrelatie. In
het kader van de bestrijding van de epidemie acht het kabinet het niet
disproportioneel om aan de keuze om (naar en) vanuit een hoogrisicogebied af te reizen een consequentie te verbinden in de vorm van een
quarantaineplicht bij terugkomst.
Door meerdere respondenten is ook gewezen op de kosten die verbonden
zijn aan de verplichting om bij inreis te beschikken over een negatieve
testuitslag. Ook hier geldt echter dat, voor zover voor bepaalde categorieën van personen sprake is van een noodzaak om te reizen en naleving
van deze verplichting disproportioneel is, daarmee rekening wordt
gehouden door deze categorieën van personen uit te zonderen van die
wettelijke verplichting. Voor de overige personen blijft het reizen in
zoverre een keuze en acht het kabinet het niet disproportioneel dat aan dat
reizen kosten zijn verbonden in verband met het laten afnemen van een
test.
Economische gevolgen
Door verschillende organisaties, waaronder de Koninklijke Horeca
Nederland, het Nederlands Bureau voor Toerisme & Congressen en
HISWA-RECRON, en diverse andere respondenten is gewezen op het
grote economische belang van vrij reizigersverkeer, met name tussen
Nederland en de buurlanden België en Duitsland. Zij vrezen grote
financiële gevolgen voor de reeds zwaar getroffen horeca- en toerismebranche als gevolg van de quarantaineplicht. Zij pleiten voor maatwerk
voor grensverkeer met de buurlanden of tenminste voor dagelijkse
monitoring en eventuele aanpassing van de classificatie van deze landen
als hoogrisicogebied. De beoordeling of (delen van) de buurlanden in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

51

relatie tot de quarantaineplicht als hoogrisicogebied kwalificeren wordt op
gelijke wijze beoordeeld als bij andere landen. Wel zal bij het aanwijzen
van de categorieën van personen die worden uitgezonderd van de
quarantaineplicht rekening worden gehouden met noodzakelijk grensverkeer.
Locatie
Sommige respondenten betogen dat de quarantaine moet worden
ondergaan op een aangewezen locatie («quarantainehotel»). Met het oog
op de proportionaliteit van de quarantaineplicht is er echter voor gekozen
dat reizigers deze kunnen ondergaan op hun woonadres of andere
verblijfplaats naar keuze.
Uitzonderingscategorieën
Door meerdere bedrijven, organisaties en individuele personen is betoogd
dat bepaalde categorieën van personen moeten worden uitgezonderd van
de quarantaineplicht. Deze reacties zijn betrokken bij het aanwijzen van de
uitzonderingscategorieën in het wetsvoorstel en zullen voorts worden
betrokken bij de uitwerking van de uitzonderingscategorieën in de
ministeriële regeling. Daarbij geldt dat alleen reden zal bestaan tot het
maken van een uitzondering, indien voor de betreffende categorie van
personen sprake is van een noodzaak om te reizen en naleving van de
quarantaineplicht niet mogelijk of disproportioneel zou zijn. Omstandigheden, zoals het hebben van een grensoverschrijdende relatie of een
(vakantie)woning in het buitenland, vormen op zichzelf geen reden om
een uitzondering te maken. Noodzakelijke mantelzorg vormt wel een
reden, zoals tot uitdrukking is gebracht in artikel 58nc. Wat betreft
gevaccineerde personen geldt dat thans nog onduidelijk is of een
vaccinatie ook van invloed is op het risico om een ander te besmetten.
Zodra uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat een gevaccineerde niet of
beperkt besmettelijk is, kan worden bezien of gevaccineerde personen
kunnen worden aangewezen als uitzonderingscategorie.
In navolging van reacties op dat punt zal worden bezien in hoeverre de
administratieve lasten kunnen worden beperkt van personen die frequent
de grens passeren maar uitgezonderd zijn van de quarantaineplicht.
Systematiek van monitoring, toezicht en handhaving
Door sommige respondenten is betoogd dat naleving van de quarantaineplicht alleen kan worden bereikt door strikte handhaving, maar dat het
wetsvoorstel hierin niet voorziet. Het wetsvoorstel voorziet in een
genuanceerd systeem van monitoring, toezicht en handhaving. Daarbij
wordt in eerste instantie via monitoring getracht te bewerkstelligen dat
inkomende reizigers in thuisquarantaine gaan. Dat is het doel, want
daarmee kan verspreiding van het virus worden voorkomen. Waar nodig
kunnen evenwel handhavende maatregelen worden ingezet als spreekwoordelijke «stok achter de deur».
Meldplicht van de GGD bij het niet verschijnen op een testafspraak
Door de Koninklijke Nederlandse Maatschappij tot bevordering der
Geneeskunst (KNMG), de Nederlandse Vereniging voor Infectieziektebestrijding (NVIB) en de voorzitter van het Landelijk Overleg Infectieziektebestrijding, alsmede door sommige respondenten zijn kanttekeningen
geplaatst bij de verplichting van de GGD om het niet verschijnen van een
reiziger op een gemaakte testafspraak door te geven aan de Minister van
VWS. Dit gegeven valt onder de reikwijdte van het medisch beroepsgeheim en de meldplicht behelst dus een wettelijke doorbreking daarvan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

52

Volgens vorengenoemde partijen is er geen deugdelijke reden om daartoe
over te gaan, nu het niet verschijnen diverse redenen kan hebben en niet
hoeft te betekenen dat een reiziger zich niet aan de quarantaineplicht
houdt. De gemaakte kanttekeningen hebben ertoe geleid dat het
wetsvoorstel er niet langer toe strekt dat de GGD een melding moet doen
bij de Minister van VWS als een reiziger niet op de door hem gemaakte
testafspraak is verschenen.
Inname van papieren quarantaineverklaringen door vervoerders in de
lucht- en scheepvaart
Door meerdere bedrijven en organisaties is bezwaar gemaakt tegen de
mogelijkheid om bedrijfsmatige aanbieders van personenvervoer in de
lucht- en scheepvaart te kunnen verplichten om papieren quarantaineverklaringen van passagiers te moeten innemen. Het gaat hierbij onder meer
om de Nederlandse luchtvaartmaatschappijen Corendon, EasyJet, KLM
Royal Dutch Airlines, Transavia en TUI Airlines Nederland, de Koninklijke
Vereniging van Nederlandse Reders (KNVR), Stena Line B.V. en VNO-NCW
en MKB-Nederland. Zij vinden dat deze taak bij de overheid moet worden
belegd en niet bij private partijen, die in feite alleen maar als doorgeefluik
fungeren. Respondenten vinden het niet in overeenstemming met de
privacy en het innemen van papieren quarantaineverklaringen druist in
tegen een «touchless systeem» dat virustransmissie zoveel mogelijk moet
voorkomen. Ook worden problemen gezien in de vorm van opstoppingen
en bij reizigers die geen quarantaineverklaring bij zich hebben.
In reactie op de opmerkingen van de vervoerders wordt overwogen dat
inname van papieren quarantaineverklaringen door vervoerders aan de
orde zal zijn indien ten tijde van de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
de digitale voorziening nog niet operationeel is. De genoemde punten
zullen worden meegenomen bij de uitwerking van de voorgestelde
maatregelen.
Bezwaren van trein-, bus- en taxivervoersector
Door onder meer NS Groep N.V., reizigersvereniging Rover, FNV Spoor,
FlixBus B.V. en de taxi- en touringcarsector (verenigd in Koninklijk
Nederlands vervoer) zijn bezwaren geuit tegen de verplichting om de
reiziger te moeten controleren op het beschikken van zowel de negatieve
testuitslag als de quarantaineverklaring. Volgens hen legt dit een
onredelijk grote verantwoordelijkheid op de werknemers in de betreffende
sectoren. Gewezen is onder meer op het «open instapregime» bij treinen
en het feit dat busvervoer geen «punt-naar-punt vervoer» behelst. Volgens
de respondenten is de verplichting moeilijk uitvoerbaar en vreest men een
toename van agressie incidenten en vertragingen. De vervoerders in deze
sectoren menen dat de overheid moet controleren of reizigers aan de op
hen rustende verplichting voldoen en dat deze taak niet bij hen moet
worden belegd.
In reactie op de geuite bezwaren wordt overwogen dat op de aanbieders
van internationaal openbaar vervoer nu al de verplichting rust om geen
passagiers toe te laten die niet beschikken over een negatieve
testuitslag.56 Het onderhavige wetsvoorstel voegt daar de quarantaineverklaring aan toe ingeval van vertrek uit een gebied dat in relatie tot de
quarantaineplicht als aangewezen hoogrisicogebied geldt. De verplichting
om bij inreis over beide bescheiden te beschikken rust primair op de
reiziger. Niet valt in te zien waarom het «open instapregime» bij treinen of
de aard van het busvervoer in de weg staat aan controle hierop door de
vervoerder. Bij deze vormen van vervoer wordt immers ook gecontroleerd
op het bezit van een geldig vervoerbewijs, hetzij bij het instappen dan wel
56

Artikel 6.7a van de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

53

tijdens de reis. De mogelijke controle door vervoerders maakt het reizen
per trein, bus of taxi ook niet onaantrekkelijker dan het reizen per (eigen)
auto, aangezien reizigers ook in dat geval kunnen worden gecontroleerd.
Overigens
Door sommige respondenten zijn vragen ter verduidelijking gesteld
omdat de berichtgeving in de media over het wetsvoorstel voor hen
vragen opriep of omdat zij vragen hebben over de toepasselijkheid van de
voorgestelde maatregelen in hun specifieke individuele situatie. Indien de
voorgestelde maatregelen in werking treden, zal daarbij worden voorzien
in de nodige communicatie en voorlichting.
8. Financiële en regeldruk gevolgen
Financiële gevolgen Europees Nederland
Wat betreft de vergoeding door het Rijk van de (meer)kosten ten gevolge
van de uitvoering van hoofdstuk Va van de Wpg en de regelingen is het
uitgangspunt de Financiële-verhoudingswet. Artikel 2 van de Financiëleverhoudingswet bepaalt dat bij beleidswijzigingen die leiden tot een
wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten van gemeenten,
aangegeven dient te worden wat de financiële gevolgen voor de
gemeenten zijn. Vervolgens dient aangegeven te worden via welke
bekostigingswijze deze kunnen worden opgevangen.
Tussen de VNG, het Veiligheidsberaad en GGD GHOR Nederland zijn in
juli 2020 bestuurlijke afspraken gemaakt over de (wijze van) bekostiging
van de intensivering van de taken in het kader van de uitbraak van het
virus voor 2020 en 2021. De vergoeding van de meerkosten voor de
Veiligheidsregio’s vindt plaats op basis van artikel 62 van de Wpg en de
artikelen 15 en 16 van het Besluit publieke gezondheid. Wat betreft de
wijze van bekostiging is afgesproken dat deze plaatsvindt via bevoorschotting van de opgave van de meerkosten door de veiligheidsregio’s.
Finale afrekening is vervolgens op basis van de goedgekeurde jaarrekeningen van de veiligheidsregio’s. De kosten die samenhangen met de
toezichthoudende en handhavende taak van gemeenten kunnen
meerkosten tot gevolg hebben. Deze kosten kunnen sterk verschillen per
gemeente en zijn op voorhand niet te voorspellen. Het kabinet zal over
deze financiële gevolgen voor de gemeente en over de wijze waarop die
gevolgen kunnen worden opgevangen nader overleg voeren met de VNG.
In compensatie van de kosten voor het realiseren van mobiele toezicht- en
handhavingsteams zal worden voorzien.
Het wetsvoorstel kan leiden tot een toename van rechterlijke procedures.
Om hoeveel extra zaken het zal gaan, is echter moeilijk te voorspellen. De
financiële gevolgen voor de rechterlijke macht en de kosten vanwege een
beroep op gesubsidieerde rechtsbijstand zijn dan ook moeilijk op
voorhand te kwantificeren.
De RvdR heeft in zijn advies de verwachting uitgesproken dat het
wetsvoorstel geen substantiële gevolgen heeft voor de werklast van de
rechtspraak. Die verwachting is onder meer gebaseerd op het feit dat
vanwege het gekozen systeem van monitoring, toezicht en handhaving de
toename van het aantal zaken als gevolg van de oplegging van een
handhavingsinstrument niet aanzienlijk zal zijn. Voorts wordt ingeschat
dat niet veel reizigers eigenstandig een verzoekschriftenprocedure bij de
burgerlijke rechter zullen starten. Dat zal anders zijn bij principieel
bezwaarden, maar de RvdR verwacht niet dat dit veel procedures oplevert
en voorziet ook geen aanzienlijke verzwaring van de complexiteit van deze
zaken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

54

De Raad voor Rechtsbijstand heeft in zijn advies eveneens de verwachting
uitgesproken dat de stijging op voorhand gematigd zal zijn. Daarbij is
gewezen op de van toepassing zijnde inkomens- en vermogenstoets en de
inschatting dat slechts een relatief klein deel van de betrokken reizigers op
basis van inkomen en vermogen aanspraak zal kunnen maken op
gesubsidieerde rechtsbijstand. Aan degene die wel aanspraak kan maken
op gesubsidieerde rechtsbijstand zal bij de oplegging van een strafbeschikking vanwege het bij inreis niet beschikken over een negatieve
testuitslag of een quarantaineverklaring, hoogst zelden een toevoeging
worden afgegeven. Een toevoeging kan wel aan de orde zijn bij de
bestuursrechtelijke procedure omtrent de toepassing van een handhavingsinstrument of de verzoekschriftenprocedure bij de burgerlijke
rechter. In dit verband wordt evenwel verwezen naar de inschatting van
de RvdR dat geen substantiële stijging van het aantal zaken wordt
verwacht. Mocht tot een toevoeging worden gedaan, dan bedragen de
uitvoeringskosten hiervan voor de Raad voor Rechtsbijstand € 42 per
toevoeging.
Financiële gevolgen Caribisch Nederland
Wat betreft de vergoeding door het Rijk van de (meer)kosten ten gevolge
van de uitvoering van hoofdstuk Va van de Wpg en de regelingen is het
uitgangspunt de Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius
en Saba. Artikel 87 van deze wet geeft aan dat bij beleidswijzigingen die
leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten van de
openbare lichamen, aangegeven dient te worden welke de financiële
gevolgen voor de openbare lichamen zijn. Vervolgens dient aangegeven
te worden via welke bekostigingswijze deze kunnen worden opgevangen.
Voor Caribisch Nederland is er een tijdelijke regeling publieke gezondheid.
Hieruit worden covid-19 gerelateerde uitgaven gedaan. Wanneer de
reguliere budgetten op dreigen te raken, treden de openbare lichamen en
het Ministerie van VWS tijdig met elkaar in overleg over de benodigde
aanvullende middelen of capaciteit.
Regeldrukgevolgen
Regeldrukeffecten zijn de investeringen en inspanningen die bedrijven,
burgers of professionals moeten verrichten om zich aan wet- en regelgeving van de rijksoverheid te houden, bestaande uit regeldrukkosten en
ervaren regeldruk. Regeldrukkosten bestaan uit structurele en/of
eenmalige regeldrukkosten.
Het onderhavige wetsvoorstel brengt regeldrukeffecten mee voor
reizigers. Zij moeten voor inreis een test laten afnemen, een quarantaineverklaring invullen en in thuisquarantaine gaan. De reiziger draagt de
kosten voor het laten afnemen van de test. De kosten daarvan zijn niet
exact te benoemen omdat deze per land sterk kunnen verschillen. In
Nederland kost het laten afnemen van een test bij een commerciële
aanbieder tussen de € 100 en € 150, in het buitenland worden echter
soms ook tarieven gehanteerd van rond de € 50. Het invullen van een
quarantaineverklaring, zowel digitaal of op papier, zal hooguit enkele
minuten kosten. Voor reizigers voor wie dit een incidentele verplichting
betreft, zijn de hiermee gemoeide kosten dan ook nihil. Voor reizigers voor
wie dit een meer structurele verplichting betreft, geldt dat ook voor hen
vanwege de beperkte tijdsduur de hiermee gemoeide kosten niet
significant te achten zijn. De kosten die gemoeid zijn met de naleving van
de quarantaineplicht kunnen uitsluitend kosten behelzen die verband
houden met het ononderbroken verblijf op een bepaalde locatie. De
quarantaineplicht brengt immers geen verdere additionele verplichtingen
met zich mee. Uitgangspunt is dat in quarantaine wordt gegaan in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

55

eigen woning of een andere verblijfplaats naar keuze. Voor ingezetenen
behoeven aan het verblijf op zichzelf dus geen kosten verbonden te zijn.
Het is echter mogelijk dat het om bepaalde redenen niet mogelijk is om in
de eigen woning in quarantaine te gaan. Niet-ingezetenen zullen veelal
sowieso niet over een eigen woning in Nederland beschikken. Voor zover
zij om noodzakelijke redenen Nederland hebben moeten inreizen, ligt het
in de rede dat zij zijn uitgezonderd en dus niet quarantaineplichtig zijn.
Indien dat echter wel het geval is en op eigen kosten in een verblijfplaats
moet worden voorzien, worden die kosten ingeschat op € 500 tot € 1.000.
Daarbij is uitgegaan van een gemiddelde prijs van € 100 per nacht voor
een hotelkamer. Een reiziger kan ervoor kiezen om op de vijfde dag of
later na inreis een test te laten afnemen. Deze test kan worden afgenomen
bij de GGD en daaraan zijn geen kosten verbonden.
Het onderhavige wetsvoorstel brengt ook regeldrukeffecten mee voor
aanbieders van bedrijfsmatig personenvervoer. Zij kunnen verplicht
worden om reizigers te controleren op de aanwezigheid van een quarantaineverklaring. Dit betreft een additionele verplichting op de reeds
bestaande verplichting voor de aanbieders van bedrijfsmatig personenvervoer om te controleren op de aanwezigheid van een negatieve
testuitslag. De regeldruk op dit punt is derhalve beperkt te achten. De
aanbieders van bedrijfsmatig personenvervoer in de lucht- en scheepvaart
kunnen ook verplicht worden om quarantaineverklaringen van reizigers in
te nemen en aan de voorzitter van de veiligheidsregio af te geven. De
inschatting is dat het innemen en verzamelen van de quarantaineverklaring geen extra kosten voor de aanbieders met zich mee brengt. Alle
passagiers worden gecontroleerd voordat zij het lucht- of vaartuig mogen
betreden en bij die controle kunnen de quarantaineverklaringen worden
verzameld en worden meegegeven aan de bemanning. Ook de overdracht
van de quarantaineverklaringen aan de voorzitter van de veiligheidsregio
zal naar verwachting geen extra kosten met zich mee brengen, aangezien
erin voorzien zal worden dat de bemanning de verklaringen op
eenvoudige wijze zal kunnen afgeven (bijvoorbeeld bij de aankomstgate
of andere logische plek) waardoor voor hen op dit punt vrijwel geen extra
inzet vereist is.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel I
Onderdeel A
Dit onderdeel bevat de omschrijving van het begrip «thuisquarantaine».
Het gaat hier om de quarantaineplicht die met dit wetsvoorstel wordt
geregeld voor reizigers die vanwege verblijf in een aangewezen hoogrisicogebied na inreis in Nederland in quarantaine moeten. Zij mogen de
quarantaine ondergaan op het eigen woonadres of een andere verblijfplaats naar keuze.
De Wpg kent reeds de maatregel van quarantaine van artikel 35 van de
Wpg, zoals gedefinieerd in artikel 1, onderdeel j, van de Wpg. Die ziet op
personen die vanwege recent contact met een (mogelijk) besmet persoon
zelf mogelijk ook besmet zijn. Daarbij wijst de burgemeester of de
voorzitter van de veiligheidsregio de locatie aan waar de in quarantaine
geplaatste persoon dient te verblijven (artikel 36, tweede lid, onderdeel a,
Wpg). Dit kan de woning van de betrokkene zijn (artikel 35, tweede lid,
Wpg), maar dat hoeft dus niet het geval te zijn. Voor de verhouding tussen
de met dit wetsvoorstel voorgestelde quarantaineplicht en de maatregel
van artikel 35 van de Wpg wordt verwezen naar paragraaf 3.3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

56

Onderdeel B
Met dit onderdeel worden zeven nieuwe artikelen ingevoegd in
hoofdstuk Va van de Wpg. De inbedding in hoofdstuk Va van de Wpg
betekent dat de bevoegdheden en de geclausuleerde delegatiegrondslagen tijdelijk zijn en dat de in dat hoofdstuk geregelde algemene kaders
voor het treffen van maatregelen ten behoeve van de bestrijding van de
epidemie onverkort van toepassing zijn. In paragraaf 3.5 is dit nader
toegelicht.
Artikel 58nb voorziet voor Europees Nederland in een algemene plicht tot
thuisquarantaine voor inkomende reizigers uit aangewezen hoogrisicogebieden in het buitenland of – indien deze als hoogrisicogebied zijn
aangewezen – uit Bonaire, Sint Eustatius of Saba. Het doel daarvan is om
zoveel als mogelijk te voorkomen dat het aantal besmettingen in
Nederland (verder) stijgt door de import en verspreiding van het virus als
gevolg van inkomende reizigers uit het buitenland. De quarantaineplicht
geldt voor reizigers die voorafgaand aan inreis in Europees Nederland in
een aangewezen hoogrisicogebied hebben verbleven. Dit zijn gebieden
met een zeer hoge virusincidentie en/of gebieden waar zorgwekkende
virusvarianten rondgaan. Ook kan het hierbij gaan om landen waar
onbekend is wat de epidemiologische situatie is vanwege onvoldoende
testdata of sequencing data. De Minister van VWS wijst deze gebieden
aan. De quarantaineplicht kan in de eigen woning of een andere verblijfplaats naar keuze worden ondergaan. De duur zal bij ministeriële regeling
worden bepaald, al is wettelijk geborgd dat deze ten hoogste 14 dagen
mag bedragen. Op dit moment zal de duur 10 dagen zijn. Deze is echter
korter als vijf dagen na inreis een test wordt afgenomen en uit de uitslag
daarvan blijkt dat de betrokkene niet is geïnfecteerd met het virus.
Gedurende de periode van thuisquarantaine dient de betrokkene
bereikbaar te zijn voor een toezichthouder. De medewerkingsplicht die op
grond van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb op de betrokkene rust,
veronderstelt (reeds) de bereikbaarheid voor de toezichthouder. Naar
aanleiding van het advies van de expertwerkgroep (zie paragraaf 7.1) is
evenwel aanleiding gezien om deze bereikbaarheidsplicht te expliciteren
in het vierde lid. Voor een meer uitgebreide toelichting op artikel 58nb
wordt verwezen naar paragrafen 3.3 en 4.
Artikel 58nc regelt de uitzonderingen op de quarantaineplicht. Het eerste
lid wijst daartoe diverse categorieën van personen aan ten aanzien van
wie het zonder meer voorzienbaar is dat naleving van die plicht niet
mogelijk of disproportioneel is. Voor een uitgebreide uiteenzetting van de
betreffende categorieën van personen wordt verwezen naar paragraaf 3.3.
Op grond van het tweede lid kunnen andere categorieën van personen
worden uitgezonderd van de quarantaineplicht vanwege de uitoefening
van bepaalde werkzaamheden of dwingende persoonlijke omstandigheden.
Artikel 58nd voorziet erin dat een reiziger op wie voormelde plicht tot
thuisquarantaine van toepassing is, zich rechtstreeks tot de rechter kan
wenden om binnen afzienbare tijd een oordeel te verkrijgen. Deze
procedure is nader toegelicht in paragraaf 3.3 van het algemeen deel van
deze toelichting.
Artikel 58ne regelt de quarantaineverklaring. Reizigers die vanuit een
aangewezen hoogrisicogebied in het buitenland Nederland inreizen
moeten – digitaal of op papier – voor inreis een verklaring invullen
(«quarantaineverklaring») en daarbij bepaalde gegevens verstrekken. In
de quarantaineverklaring geven zij aan dat zij na inreis in thuisquarantaine
gaan of daartoe niet verplicht zijn omdat zij tot een van de uitzonderings-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

57

categorieën behoren. Ingeval van het laatste kan de reiziger verplicht zijn
om dat te staven met bepaalde bescheiden. Deze zullen bij ministeriële
regeling worden bepaald. Als een reiziger bij inreis wordt gecontroleerd
en niet beschikt over een quarantaineverklaring, levert dat een strafrechtelijke overtreding op die onder meer met een geldboete kan worden
bestraft.
Artikel 58nf voorziet in de nodige grondslagen voor de gegevensverwerking ten behoeve van de monitoring, het toezicht op en de handhaving
van de naleving van de quarantaineplicht. Eerst zal via monitoring worden
nagegaan of reizigers zich aan de quarantaineplicht houden. Daarbij staat
stimulering, voorlichting en ondersteuning voorop. Indien op grond van
bevindingen in het kader van de monitoring nader onderzoek door een
toezichthouder naar de naleving van de quarantaineplicht door een
betrokkene wenselijk wordt geacht, of indien geen telefonisch contact kan
worden verkregen met een betrokkene, kan een melding worden gedaan
aan de gemeenten. In dat geval kan controle door een toezichthouder
plaatsvinden en kan ingeval van een geconstateerde overtreding een
bestuurlijke boete (en eventueel een last onder dwangsom) worden
opgelegd. In het kader van de monitoring, het toezicht en de handhaving
kan gegevensverwerking plaatsvinden tussen (het belteam van) de
Minister van VWS dat de monitoring verzorgt, de burgemeesters die een
handhavende taak hebben en de toezichthouders. Voor een meer
uitgebreide toelichting wordt verwezen naar paragraaf 4. De door reizigers
verstrekte gegevens die naar (het belteam van) de Minister van VWS
worden doorgeleid, zullen niet langer worden bewaard dan voor de duur
van de thuisquarantaine.
Artikel 58ng voorziet in aanvullende regels over de gegevensverstrekking
en -verwerking ingeval van een papieren quarantaineverklaring. In
paragraaf 4 is dit nader toegelicht (onder het kopje «Monitoring»). Het
gaat hier om gegevensverstrekking en -verwerking waarbij de reiziger, de
vervoerder in de lucht- of scheepvaart, de voorzitter van de veiligheidsregio en eventueel een toezichthouder betrokken zijn.
Artikel 58nh voorziet in de mogelijkheid om bij ministeriële regeling te
bepalen dat ook bij reizen tussen Bonaire, Sint Eustatius of Saba of naar
een van deze eilanden vanuit Europees Nederland of een aangewezen
hoogrisicogebied in het buitenland een quarantaineplicht geldt.
Uitgangspunt is dat, indien daartoe wordt besloten, dezelfde regeling
geldt als bij de quarantaineplicht voor Europees Nederland, maar bij
ministeriële regeling kan anders worden bepaald. Een eventuele quarantaineplicht laat de toepassing van artikel 35 van de Wpg onverlet.
Artikel 58nh voorziet ook in de mogelijkheid om bij ministeriële regeling te
bepalen dat de gezaghebber met het oog op bijzondere omstandigheden
in een individueel geval ontheffing van de quarantaineplicht kan verlenen.
In paragraaf 3.4 is nader toegelicht waarom de wettelijke regeling en
uitvoering van de quarantaineplicht verschilt ten opzichte van de
toepassing daarvan in Europees Nederland.
Onderdeel C
Met dit onderdeel wordt allereerst met het oog op een duidelijke
afbakening van artikel 58p met het nieuwe artikel 58pa in artikel 58p
verduidelijkt dat het daar om bedrijfsmatig personenvervoer gaat. Het
nieuwe artikel 58pa ziet op niet-bedrijfsmatig personenvervoer, zoals
vervoer per eigen auto.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

58

Ten tweede wordt in onderdeel a van het derde lid de quarantaineverklaring en de eventuele onderbouwende bescheiden (als sprake is van een
uitzonderingscategorie) toegevoegd. Deze toevoeging heeft tot gevolg dat
op grond van onderdeel a bij ministeriële regeling kan worden bepaald
dat vervoerders uitsluitend reizigers mogen toelaten die beschikken over
een quarantaineverklaring. Dit geldt voor vervoerders nu al met
betrekking tot de negatieve testuitslag. Dat reizigers bij inreis ook over een
quarantaineverklaring moeten beschikken en eventueel tevens over
onderbouwende bescheiden (als sprake is van een uitzonderingscategorie) volgt uit artikel 58ne van de Wpg.
Voorts wordt het vijfde lid aangepast. Indien in voorkomend geval een
reiziger vanwege overmacht niet in staat is geweest om voor inreis naar
Nederland een test te laten afnemen en/of een quarantaineverklaring te
regelen, dan mag de aanbieder van bedrijfsmatig personenvervoer de
reiziger toelaten tot het vervoermiddel.
Tot slot wordt geregeld dat ten aanzien van inreis in Bonaire, Sint
Eustatius of Saba de aanwijzing van de gebieden door de Minister van
VWS na overleg met de gezaghebber geschiedt. Dit volgt reeds uit de
Tijdelijke regelingen maatregelen covid-19 Bonaire (artikelen 6.11 en 6.12),
Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 Saba (artikelen 6.11 en 6.12) en
de Tijdelijke regeling maatregelen covid-19 Sint Eustatius (artikelen 6.12
en 6.13), maar wordt hierbij alsnog op wetsniveau geborgd.
Onderdeel D
Dit onderdeel bevat het nieuwe artikel 58pa. Op grond daarvan kunnen
ook reizigers, voor wie dat nog niet geldt, worden verplicht om bij inreis te
beschikken over een negatieve testuitslag. Het gaat hier dus om de
reizigers die niet met bedrijfsmatig personenvervoer Nederland inreizen.
Het artikel sluit grotendeels aan bij de systematiek van artikel 58p. Voor
een meer uitgebreide toelichting wordt verwezen naar paragraaf 3.2.
Onderdelen E en F
Ingeval van niet-naleving van de plicht tot thuisquarantaine kan de
burgemeester van de gemeente waar de betrokkene zijn woon- of
verblijfplaats heeft, een bestuurlijke boete (en eventueel een last onder
dwangsom) opleggen. Daartoe wordt met onderdeel E artikel 58u, vierde
lid, van de Wpg aangepast en wordt met onderdeel F een nieuw
artikel 58v ingevoegd dat de bevoegdheid tot oplegging van een
bestuurlijke boete regelt. Op de keuze voor deze twee bestuursrechtelijke
handhavingsinstrumenten is in paragraaf 4 nader ingegaan, alsmede in
paragraaf 7 in reactie op het advies van de VNG.
Onderdeel G
Dit onderdeel regelt de strafrechtelijke sanctionering van overtreding van
de nieuwe artikelen 58ne en 58pa, eerste lid. Het gaat hier om de
verplichting voor reizigers die vanuit een aangewezen hoogrisicogebied
naar Nederland inreizen, om te beschikken over een negatieve testuitslag
en een quarantaineverklaring.
Artikel II
Dit artikel ziet in een noodzakelijke samenloopbepaling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

59

Artikel III
Het streven is erop gericht om alle bepalingen van dit wetsvoorstel zo
spoedig mogelijk en op hetzelfde tijdstip in werking te laten treden.
Omdat thans echter nog niet vaststaat of alle noodzakelijke uitvoeringsregelgeving en -maatregelen tijdig gereed zullen zijn, zal het tijdstip van
inwerkingtreding worden bepaald bij koninklijk besluit waarbij zekerheidshalve is voorzien in gedifferentieerde inwerkingtreding.
Omdat het hier om spoedregelgeving gaat zal bij de vaststelling van de
datum van inwerkingtreding kunnen worden afgeweken van de vaste
verandermomenten en de minimuminvoeringstermijn (artikel 4.17, vijfde
lid, aanhef en onderdeel b, van de Aanwijzingen voor de regelgeving).
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
H.M. de Jonge

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 808, nr. 3

60