INHOUDSOPGAVE

Woord vooraf / V
Lijst van afkortingen / XIII
Lijst van verkort aangehaalde literatuur / XV
HOOFDSTUK 1
Inleiding / 1
Prof. mr. F.T. Oldenhuis & prof. mr. J.G. Brouwer
1.1
1.2
1.3

Inleiding / 1
De inhoud in vogelvlucht / 3
Grip krijgen op de materie / 6

HOOFDSTUK 2
Regulering van de aardgaswinning in Groningen: balanceren tussen eigendom, leveringszekerheid en schadepreventie
Prof. mr. M.M. Roggenkamp
2.1
2.2
2.3
2.3.1
2.3.2
2.3.3
2.3.4
2.3.4.1
2.3.4.2
2.3.4.3
2.3.5
2.4
2.4.1
2.4.2
2.5

Inleiding / 7
Ontwikkeling van het wettelijk kader ten behoeve van de winning en afzet van
aardgas in Nederland / 8
Het reguleringskader voor de gaswinning op land / 9
Concessies en vergunningen / 9
Concessie Groningen / 10
Het plaatsen van bovengrondse installaties / 12
Monitoring van de mijnbouwwerkzaamheden: winningsplannen en meetplannen / 12
Inleiding / 12
Winningsplan / 14
Meetplan / 16
Gasproductieplafond / 16
Advisering en toezicht / 17
Staatstoezicht op de Mijnen / 18
Technische commissie bodembeweging / 18
Conclusie / 20

VII

Inhoudsopgave

HOOFDSTUK 3
De gaswinning en het recht op veiligheid / 23
Mr. M.M.E. Hesselman & prof. mr. J.G. Brouwer
3.1
3.2
3.2.1
3.2.2
3.2.3
3.2.4
3.3
3.3.1
3.3.2
3.4

Inleiding / 23
Het begrip ‘veiligheid’ in de gewijzigde Mijnbouwwet / 25
Nieuwe Mijnbouwwet / 25
Nieuwe besluitvorming in de praktijk en rechterlijk oordeel / 28
Wetsvoorstel Wijziging van de Gaswet en van de Mijnbouwwet betreffende het
minimaliseren van de gaswinning uit het Groningenveld / 31
Vooruitblik op Operationele Strategie voor Groningerveld: ABRvS 3 juli 2019 / 33
Mensenrechten en de Groninger gaswinning / 35
Art. 2 EVRM – het recht op leven / 35
Art. 8 EVRM – het recht op privé- en gezinsleven / 40
Toepassing op de Groningse situatie / 44

HOOFDSTUK 4
Causaliteit en preventie / 51
Prof. mr. F.T. Oldenhuis & mr. P. Koerts
4.1
4.2
4.3
4.3.1
4.3.2
4.3.3
4.3.4
4.3.5
4.4
4.4.1
4.4.2
4.5
4.6

Inleiding / 51
Grondslag en normschending / 53
Causaliteit / 55
Dubbel causaal verband / 55
Causaliteit in twee stappen: vestigingsfase en schadeomvang / 55
Juridisch causaal verband: ‘multi-factorale’ benadering / 57
Omvang / 59
Causaal verband en bewijs / 60
Preventieve maatregelen, wie betaalt dat? / 62
De wetsgeschiedenis / 62
Rechtspraak toegespitst op gaswinning / 63
Privaatrechtelijke normen in een bestuursrechtelijke mal: dat wringt / 65
Slot / 69

HOOFDSTUK 5
Wet bewijsvermoeden (art. 6:177a BW): hoe het bewijsvermoeden tot stand kwam en
(geografisch) werd afgebakend
Mr. N.J. Vermaak
5.1
5.2
5.2.1
5.2.2
5.2.3
5.2.4
5.3

VIII

Inleiding / 71
Totstandkoming / 71
Amendement / 71
Advies Raad van State / 73
Novelle Wet bewijsvermoeden gaswinning Groningen / 74
Over afstanden / 75
Het bewijsvermoeden in de praktijk / 76

Inhoudsopgave

5.3.1
5.3.2
5.3.3
5.3.4
5.3.5
5.3.6
5.4

Schadeafhandeling in de praktijk / 76
Commissie Hammerstein / 77
Rechtbank Noord-Nederland / 78
Besluit mijnbouwschade Groningen / 79
TCMG / 80
Panel van deskundigen / 80
Conclusie / 81

HOOFDSTUK 6
Aansprakelijkheid van de mijnbouwexploitant voor waardedaling van onroerende
zaken door gaswinning
Mr. M.C. Gozoglu
6.1
6.1.1
6.1.2
6.1.3
6.2
6.3
6.3.1
6.3.2
6.3.3
6.4
6.4.1
6.4.2
6.4.3
6.4.4
6.5
6.6
6.6.1
6.6.2
6.6.3
6.6.4
6.7

Inleiding / 83
Gaswinning en waardedaling / 83
Fysieke schade en (toekomstig) risico / 84
Opzet / 85
Aansprakelijkheid van de mijnbouwexploitant voor schade / 86
Schade en schadebegroting / 87
Schade / 87
Omvang en waardering / 89
Abstracte schadebegroting en abstractie als schadebegrip / 90
Jurisprudentie met betrekking tot waardedaling in Groningen / 92
Inleiding / 92
Hof Arnhem-Leeuwarden 23 januari 2018 / 92
Productieverlaging aardgaswinning / 94
Hoge Raad 19 juli 2019 / 96
Gederfd woongenot en immateriële schade / 97
Waardedaling in Groningen en (buiten)gerechtelijke schadeafhandeling / 98
Protocol Schadeafhandeling en de Regeling Waardedaling / 98
Wijzigingen in schadeafhandeling / 100
TCMG / 101
Wetsvoorstel Tijdelijke wet Groningen / 102
Conclusie / 105

HOOFDSTUK 7
Aansprakelijkheid voor aardbevingsschade: een rechtseconomische analyse / 107
Prof. dr. O. Couwenberg & prof. dr. E. Woerdman
7.1
7.2
7.3
7.3.1
7.3.2
7.3.3
7.4

Inleiding / 107
Externe kosten en verzonken kosten / 108
Vormen van schadecompensatie / 111
De minimale variant / 111
De maximale variant / 112
De optimale variant / 112
Een terecht calculerende burger / 116

IX

Inhoudsopgave

7.5

Conclusie / 116

HOOFDSTUK 8
Overzicht van instanties: context, functie en ontwikkeling / 119
Prof. mr. H.E. Bröring
8.1
8.1.1
8.1.2
8.1.3
8.2
8.2.1
8.2.2
8.2.3
8.3
8.3.1
8.3.2
8.3.3
8.3.4
8.3.5
8.3.6
8.3.7
8.4
8.4.1
8.4.2
8.4.3
8.5

Inleiding / 119
Van Huizinge (2012) naar Zeerijp (2018) / 119
Enkele kerncijfers / 123
Opzet / 125
Actoren uit het Gasgebouw / 126
Publiek-private samenwerking / 126
NAM, EBN, Maatschap Groningen / 127
Tcbb, SodM, Mijnraad, Waarborgfonds / 129
Instanties speciaal voor de schadeafhandeling en versterkingsopgave / 130
Dialoogtafel / 130
NCG / 132
CVW / 133
CBS / 134
Arbiter Bodembeweging / 134
Onafhankelijk Raadsman / 135
Maatschappelijke organisaties / 136
Publieke actoren / 136
Kabinet en ministers / 136
Regiobestuur / 139
Bestuursrechter en civiele rechter / 139
Van ‘governance’ naar ‘government’? / 141

HOOFDSTUK 9
Publiekrechtelijke benaderingen / 145
Prof. mr. H.E. Bröring
9.1
9.1.1
9.1.2
9.1.3
9.2
9.2.1
9.2.2
9.2.3
9.2.4
9.2.5
9.3
9.3.1
9.3.2
9.3.3

X

Inleiding / 145
De schadeafhandeling door de NAM en het CVW (2012-2017) / 145
Oude en nieuwe zaken; aantallen / 147
Opzet / 148
De TCMG; Besluit mijnbouwschade Groningen / 149
Aard regeling, organisatie en bevoegdheid / 149
Aanvraag / 153
Primaire besluitvorming / 155
Bezwaarschriftprocedure / 158
Beroep bij de rechter / 160
Het IMG; Tijdelijke wet Groningen / 163
Organisatie en bevoegdheid / 163
Aanvraag / 166
Primaire besluitvorming / 166

Inhoudsopgave

9.3.4
9.3.5
9.4
9.4.1
9.4.2
9.4.3
9.5

Bezwaarschriftprocedure / 167
Beroep bij de rechter / 168
Versterkingsproblematiek en regioperspectief / 170
Vooraf / 170
Versterkingsproblematiek / 171
Regioperspectief / 176
Balans / 177

HOOFDSTUK 10
Uitleiding / 181
Prof. mr. M.H. Wissink
10.1
10.2
10.3
10.4
10.5
10.6

Een crisis in slow motion / 181
Een foto van de juridische situatie / 182
Het mensenrechtenperspectief / 183
Schade, causaal verband en bewijs / 183
Schadeafhandeling: privaatrecht en/of bestuursrecht / 184
Ruimhartig en rechtvaardig / 187

Wetsartikelenregister / 189
Jurisprudentieregister / 197
Trefwoordenregister / 201
Over de auteurs / 211

XI

9.1.1

Inleiding

HOOFDSTUK 9

Publiekrechtelijke benaderingen
Prof. mr. H.E. Bröring
9.1

Inleiding

9.1.1

De schadeafhandeling door de NAM en het CVW (2012-2017)

Door de beving te Huizinge (16 augustus 2012) was op ruime schaal schade ontstaan.
Tot dusverre werd schade in verband met de gaswinning door de NAM afgehandeld. Na
deze beving was dat aanvankelijk niet anders. De behoefte aan schadeafhandeling door
een ander dan de schadeveroorzaker zelf leidde tot de totstandkoming van het CVW.
Ook deze in januari 2015 aangetreden instantie kon, gezien de contractuele relatie met
de NAM als opdrachtgever – en de bijbehorende instructies – moeilijk als een neutrale
claimbehandelaar worden beschouwd. Bemoeienis van de NCG met het schadeprotocol
maakte dat niet wezenlijk anders. Zie voor dit alles het vorige hoofdstuk. De kritiek op de
NAM (het CVW) als ‘slager die zijn eigen vlees keurt’ was niet zonder grond. Illustratief zijn
voorbeelden van ongelijke behandeling, zwijgcontracten in geval van schikkingen en het
door de NAM (het CVW) terugkomen van eerdere afspraken (zie ook Bröring, JBplus 2017/3).
De belangrijkste kritiek betrof de wijze waarop de NAM (het CVW) omging met het causaal
verband tussen gaswinning, aardbeving en schade. Aan de basis daarvan lag een vooral
technische, en niet zozeer juridische benadering (zie ook hoofdstuk 4 van dit boek). Maar
die technische benadering, waarvan rapporten van het bureau Witteveen+Bos een exponent
waren en die leidde tot het werken met contouren waarbuiten causaliteit uitgesloten
werd geacht (Salet & Bruurs, Schadeonderzoek Groningen Buitengebied 2017), was ook uit
natuurwetenschappelijk oogpunt niet onomstreden (Bröring, JBplus 2017/3, p. 113-114).
In elk geval was er de breed aanvaarde kritiek dat de technische benadering door de NAM
(het CVW) tot te stellige conclusies voerde. Getuige de door de NAM gefinancierde (en
noodzakelijk bevonden) versterking van gebouwen in het zogenoemde buitengebied, waar
volgens de NAM van causaal verband geen sprake meer kon zijn, zag ook de NAM zelf dat in.
Onderscheid werd gemaakt tussen zogeheten A- (door gaswinning veroorzaakt), B- (gedeeltelijk door gaswinning veroorzaakt; verergering bestaande schade) en C-schade (niet
door gaswinning veroorzaakt). Een exacte vaststelling van welke schade (in hoeverre) wel
of niet door gaswinning is veroorzaakt of verergerd, is een schier onmogelijke opgave. Deze
constatering leidt al snel tot probleemreductie. Te denken valt aan het, met gebruikmaking
van een uitgebreid meetnetwerk, per beving en bijbehorende grondversnelling bepalen van
welke schade op welke plaats redelijkerwijs nog mogelijk is. Maar zelfs wanneer daarbij
conservatieve aannames worden gehanteerd, is een causale relatie niet uit te sluiten. Er
zal immers niet alleen rekening moeten worden gehouden met omstandigheden zoals de

145

9.1.1

Hoofdstuk 9 / Publiekrechtelijke benaderingen

grondgesteldheid, maar ook met eventuele opeenstapeling van effecten (accumulatie). Als
gevolg van voorafgaande bevingen kan zich in een bouwwerk een spanning hebben opgebouwd die zich bij een laatste (lichte) beving vertaalt in schade (‘het laatste tikje’). In het
hier geschetste model placht deze accumulatie echter niet als een causale relatie te worden
aangemerkt. Zie ook Rb. Noord-Nederland 15 november 2017, ECLI:NL:RBNNE:2017:4350
(Zwarberg/NAM en Staat der Nederlanden).

Enerzijds stelde de NAM zich welwillend op (ze betaalde de kosten van experts en
contra-experts) en hield zij rekening met de gegeven onzekerheden (ze hanteerde in
eigen modellen conservatieve aannames); anderzijds wilde zij uiteraard niet teveel aan
vergoedingen uitkeren. Juridisch en praktisch gesproken was (en is) het kernprobleem
bewijsrechtelijk van aard. De wetgever heeft aan een oplossing willen bijdragen door de
invoering van een wettelijk bewijsvermoeden, per 1 januari 2017 neergelegd in (een nieuw)
art. 6:177a BW. Zie over deze bepaling, naast de Conclusie van A-G Wattel van 10 mei 2019,
ECLI:NL:PHR:2019:496 (vraag 5, punten 1.3.5 en 4.5), HR 19 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278
(prejudiciële beslissing), waarin wordt geoordeeld dat de exploitant het bewijsvermoeden
“alleen dan met succes weerlegt als hij erin slaagt te bewijzen – waaronder is begrepen
voldoende aannemelijk te maken – dat de schade niet is veroorzaakt door de aanleg of de
exploitatie van het mijnbouwwerk” r.o. 2.9.7). Hierover hoofdstuk 5 van dit boek. Voorts
Lubach, MvV 2016/2.4; Van Dunné, NJB 2016/2062 en Snijders, NJB 2015/1902 die van mening
is dat met art. 6:177a BW ‘het bestaande verfijnde stelsel van stel- en bewijslastverdeling
onnodig uit balans [wordt] gebracht’.
Het vermoeden was waarschijnlijk ook op jurisprudentie te baseren, zodat wetgeving niet
per se noodzakelijk was. Zie in dit verband de uitspraak van de Arbiter Bodembeweging van
26 maart 2019, 18/0880 (Klazienaveen): “Het wettelijk bewijsvermoeden als bedoeld in artikel
6:177a beperkt zich tot schade ten gevolge van gaswinning uit het Groningenveld en is om
die reden op de in geschil zijnde schade [ten gevolge van gaswinning uit het Emmenveld]
niet van toepassing. De arbiter ziet echter wel aanleiding voor de toepassing van een arbitraal
bewijsvermoeden.” Toch was de invoering van art. 6:177a BW een opvallende stap omdat
toenmalig minister Kamp er aanvankelijk niets van moest weten. Zo antwoordde hij, op
een op 28 januari 2013 te Loppersum gehouden bewonersbijeenkomst (op de dag waarop
Koningin Beatrix haar abdicatie aankondigde, zodat bij aanvang zowel het Wilhelmus als
het Grunnens Laid staande werd gezongen), op een vraag van een bewoner of het niet
wenselijk zou zijn te werken met een omkering van de bewijslast geïrriteerd dat men het
praktisch moest houden en de problematiek daarom niet moet worden gejuridificeerd. Alsof
juridische vragen geen juridisch antwoord verdienen; weinig is trouwens zo praktisch als
een bruikbare regel van bewijsrecht.

Ondanks diverse getroffen maatregelen (instelling CVW, bemoeienis NCG, bemoeienis
Onafhankelijk Raadsman, evaluaties, invoering art. 6:177a BW enz.) bleef de kritiek op de
schadeafhandeling groot. Heel veel ging goed (het CVW scoorde regelmatig zeer behoorlijk
in klanttevredenheidsonderzoeken), maar de omvang van de problematiek was van dien
aard, er bleef zoveel misgaan en het vertrouwen was zodanig uitgehold, dat besloten
werd de schadeafhandeling door het CVW te beëindigen: per 31 maart 2017 om 12:00
uur ging de schadeprocedure op slot. De schadeafhandeling zou worden overgenomen
door de overheid.
Volgens minister Kamp kon dan ook meteen een einde komen aan de contra-expertise en
de procedure bij de Arbiter Bodembeweging. Op beide voorstellen kwam zoveel kritiek

146

9.1.2

Inleiding

dat de minister (of iemand namens hem?) bijna per kerende post op zijn schreden moest
terugkeren (zie Bröring, JBplus 2017/3, p. 114).

Het was de bedoeling dat de nieuwe procedure, die geheel onder overheidsregie zou zijn,
per 1 juli 2017 van start zou gaan. Zoals in het vorige hoofdstuk is beschreven, duurde het
echter tot 19 maart 2018 dat de nieuwe, publiekrechtelijke regeling, het (op 1 februari 2018
verschenen) Besluit mijnbouwschade Groningen, in werking trad. Vanaf die datum konden
gedupeerden een claim indienen bij de Tijdelijke commissie mijnbouwschade Groningen
(TCMG).
9.1.2

Oude en nieuwe zaken; aantallen

De TCMG oordeelt vanzelfsprekend over schadeclaims die bij haar zijn ingediend na de
inwerkingtreding van het Besluit mijnbouwschade Groningen. Ingevolge het overgangsrecht
beslist zij voorts over schademeldingen “die in de periode 31 maart 2017, 12:00 uur tot
de datum van inwerkingtreding van dit besluit zijn voorgelegd aan het Centrum Veilig
Wonen en het bij het Centrum in behandeling zijn” (art. 11 lid 1 Besluit). “De Commissie
neemt de zaken bedoeld in het eerste lid over in de staat waarin deze zich bevinden”
(art. 11 lid 2 Besluit).
Voor de schademelding van vóór 31 maart 2017, 12:00 uur – de zogenoemde oude gevallen –
is de keuze gemaakt dat deze door de NAM worden afgewikkeld. Dat deze zaken buiten de
bevoegdheid van de TCMG zijn gelaten is geen logische keuze. Het zou te maken kunnen
hebben met de wens om overbelasting van deze nieuwe commissie meteen aan het begin
van haar functioneren binnen de perken te houden, maar misschien hebben andere motieven
bij het Ministerie van EZK een rol gespeeld (een aandachtspunt voor de parlementaire
enquête). Behandeling van de betrokken zaken door een onafhankelijker organisatie dan
de NAM zelf lag immers voor de hand. Bovendien is er het risico van ongelijke behandeling
(zoals dat meer in het algemeen geldt waar verschillende schaderegelingen elkaar in korte
tijd opvolgen). Het gaat om 6199 oude gevallen (zie de Kamerbrief van de Minister van EZK
van 5 juli 2018, DGBI-DR/18149070, ‘Afhandeling van oude schademeldingen in Groningen’
en het onderzoek Redenen waarom eigenaren aanbod schade-afhandeling niet hebben
geaccepteerd 2018, p. 3). De schademelders is door de NAM een aanbod gedaan. Volgens
genoemd onderzoek was de stand van zaken op 9 juli 2018 dat 77% van de woningeigenaren
het aanbod van de NAM hebben geaccepteerd (p. 3). Verreweg de belangrijkste reden om
het aanbod niet te accepteren is dat het bedrag ontoereikend is voor het herstellen van de
schade (p. 4). De schademelders die het aanbod van de NAM niet hebben aanvaard, konden
tot 1 september 2018 hun melding aan de Arbiter Bodembeweging voorleggen. Ongeveer
90% van deze groep heeft dat gedaan (p. 5). De afhandeling van de oude gevallen heeft,
door de keuze voor de NAM in plaats van de TCMG en de lange duur van procedures, veel
kritiek ondervonden (een aandachtspunt voor de parlementaire enquête).
Het aantal zaken dat de TCMG bij haar aantreden op 19 maart 2018 van het CVW heeft
overgenomen, bedraagt 13.472 zaken. Bovenop deze groep kwamen in 2018 nog 6611 nieuwe
zaken. Van het totaal aantal van 20.083 zaken werden er dat jaar 2478 door de TCMG afgehandeld. Verwezen wordt verder naar de website van de TCMG (www.schadedoormijnbouw.nl)

147

9.1.3

Hoofdstuk 9 / Publiekrechtelijke benaderingen

waarop voor elke week het aantal schademeldingen, schadeopnames en schadebesluiten
wordt vermeld.
Zo werd op 31 januari 2019 gemeld: deze week 292 besluiten, 154 schademeldingen en
449 schadeopnames, en op 7 februari 2019: deze week 70 besluiten, 142 schademeldingen
en 388 schadeopnames. Op die dag wordt voorts gemeld: “Het totaal aantal afgehandelde
schademeldingen bedraagt nu 4.479 en het totaal niet-afgehandelde schademeldingen daalde
naar een totaal van 16.297. Er werd 11,4 miljoen euro aan schadevergoeding toegekend. […]
Het aantal schade-opnames deze week (449) zorgde dat er in totaal nu 7.565 schade-opnames
zijn uitgevoerd. Na ontvangst van een eventuele zienswijze en verwerking daarvan leidde dat
tot in totaal 3.198 besluiten.” Op 5 maart 2019 wordt, onder het kopje ‘Hoeveel wachtenden
zijn er nog voor u?’, vermeld dat er van de ruim 21.000 schademelders die bij de TCMG
bekend zijn er nog ongeveer 8190 mensen op een schadeopname wachten. Ongeveer 80%
van de meldingen betreft overigens een claim van minder dan € 10.000.

Dat de TCMG een jaar nodig heeft om op stoom te komen en meer zaken weg te werken dan
er binnenkomen heeft met een aantal factoren te maken. In de eerste plaats had de TCMG
torenhoge ambities waar het gaat om de inschakeling van onafhankelijke deskundigen.
Gezocht werd naar deskundigen die niet verbonden waren geweest aan de NAM of het
CVW. Maar zulke deskundigen bleken nauwelijks te vinden. Voor zover alternatieven
beschikbaar leken die zoden aan de dijk zouden zetten, zoals inschakeling via grote
(verzekerings)organisaties, bleek een tijdrovende (aanbestedings)procedure nodig. In de
loop van 2018 heeft de TCMG op het punt van de onafhankelijkheid – misschien beter:
onbevangenheid – van de experts dan ook concessies moeten doen. In de tweede plaats
waren veel van de van het CVW overgenomen dossiers incompleet: er moest eerst tijd
worden gestoken in het verzamelen van de benodigde gegevens alvorens een besluit te
kunnen nemen. Verder zijn er factoren die bij elke nieuwe organisatie een rol spelen, zoals
het vinden en inrichten van huisvesting, het werven en instrueren van nieuw personeel
en het opzetten van een ICT-systeem. Tegen deze achtergrond zou het mooi zijn als de
TCMG erin slaagt dat eind 2019 de achterstand is weggewerkt (de aantallen nieuwe claims
die begin 2019 wekelijks werden ingediend stellen niet gerust maar langzamerhand, zo
lijkt het, worden er wel degelijk meer claims afgewerkt dan dat er binnenkomen (mits
zwaardere bevingen zoals die te Huizinge (2012), Zeerijp (2018) of Westerwijtwerd (2019)
voor langere tijd uitblijven).
9.1.3

Opzet

Dit hoofdstuk gaat over de publiekrechtelijke, meer in het bijzonder bestuursrechtelijke
schadeafhandeling. Het gaat om twee instanties en clusters van regelingen: de huidige
TCMG, werkzaam op basis van het huidige Besluit mijnbouwschade Groningen c.a., en
het toekomstige Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG), werkzaam op basis van de
toekomstige Tijdelijke wet Groningen c.a. Gekozen is niet voor een integrale maar voor
een, weliswaar met regelmatige verwijzingen, gescheiden behandeling van beide instanties
en regelingen. De belangrijkste reden daarvoor is het verschil in juridische status van de
twee regelingen (beleidsregels versus wetgeving).
Ongeveer een jaar lang was van de toekomstige wettelijke regeling alleen de – op 13 juli
2018 verschenen – internetconsultatieversie van de Wet Instituut Mijnbouwschade bekend.

148

De TCMG; Besluit mijnbouwschade Groningen

9.2.1

(www.internetconsultatie.nl/instituutmijnbouwschadegroningen). Het wetsvoorstel
werd al vrij snel aan de Raad van State ter advisering voorgelegd (zo valt op te maken
uit Kamerstukken I 2018/19, 34957, N, p. 10). Dit wetsvoorstel verscheen pas begin juli
2019, en wel onder een nieuwe naam: het voorstel voor een Wet houdende tijdelijke
maatregelen inzake een publiekrechtelijke aanpak van de gevolgen van bodembeweging
door gaswinning uit het Groningenveld en de gasopslag bij Norg (Tijdelijke wet Groningen,
TwG; Kamerstukken II 2018/19, 35250, nr. 2). Met dit wetsvoorstel staat wel vast dat er na
het tijdelijke Besluit mijnbouwschade Groningen een definitieve, wettelijke regeling komt
en dat niet van de gedachte wordt afgestapt dat er tevens een publiekrechtelijke weg voor
de schadeafhandeling dient te zijn. Met het wetsvoorstel is teruggekomen op een gevoelig
punt in de internetconsultatieversie, namelijk de exclusiviteit van de bestuursrechtelijke
schadeafhandeling. Omdat het om een wetsvoorstel gaat, is het uit de aard der zaak
nog onzeker hoe de regeling er definitief uit komt te zien. In zoverre is het deel over de
toekomstige wettelijke regeling onder voorbehoud.
De delen over de TCMG (par. 9.2) en het IMG (par. 9.3) hebben dezelfde structuur. Begonnen
wordt met de aard van de regeling, organisatierechtelijke aspecten en de bevoegdheid van
het betrokken bestuursorgaan. Daarna wordt in de chronologie van de totale procedure, mede
aan de hand van de Algemene wet bestuursrecht, aandacht besteed aan achtereenvolgens
de aanvraag, de primaire besluitvorming, de bezwaarschriftprocedure en de beroepsprocedure bij de rechter (zie over deze onderwerpen ook Bröring, NTE 2018, p. 119-129). In
par. 9.4 komt de versterkingsproblematiek ter sprake alsmede wat kan worden genoemd
het ‘regioperspectief’, met name de economische toekomstmogelijkheden voor de regio.
9.2

De TCMG; Besluit mijnbouwschade Groningen

9.2.1

Aard regeling, organisatie en bevoegdheid

De onvrede over de schadeafhandeling had geleid tot stopzetting van de schadeprocedure
per 31 maart 2017, 12:00 uur. Maar eind 2017 was er nog steeds geen nieuwe procedure
opengesteld. Gedoe over het nieuwe schadeprotocol, niet in de laatste plaats de beving die
op 8 januari 2018 te Zeerijp plaatsvond en van een nieuwe golf van schadegevallen vergezeld
ging, en het een week na ‘Zeerijp’ uit het overleg over het nieuwe schadeprotocol stappen
van maatschappelijke organisaties bracht de Minister van EZK tot de belofte dat op zeer
korte termijn een nieuwe, publiekrechtelijke procedure wordt opengesteld. Die belofte werd
waargemaakt: op 31 januari 2018 werd het Besluit mijnbouwschade Groningen (hierna:
Besluit) vastgesteld dat op 19 maart 2018 in werking is getreden. De zeer korte termijn
waarop de nieuwe regeling tot stand moest komen, maakte het onmogelijk een wettelijke
regeling tot stand te brengen. De nieuwe regeling heeft dan ook de status van beleidsregels
als gedefinieerd in art. 1:3 lid 4 Awb en geregeld in titel 4.3 (art. 4:81-4:84) Awb.
Tussen wettelijke voorschriften en met name wetgeving in formele zin enerzijds en beleidsregels anderzijds bestaat een aantal essentiële verschillen. In de eerste plaats kunnen
met beleidsregels, in tegenstelling tot wettelijke voorschriften, geen bevoegdheden worden
gecreëerd. Dit wil zeggen dat het Besluit op een bestaande bevoegdheid betrekking moet
hebben en in casu ook heeft. In dit geval gaat het om de (buitenwettelijke) bevoegdheid

149

9.2.1

Hoofdstuk 9 / Publiekrechtelijke benaderingen

van de minister om een vergoeding toe te kennen aan gedupeerden van de gaswinning
te Groningen. Waar publiekrechtelijke bevoegdheden ingevolge het legaliteitsbeginsel in
het algemeen een grondslag in de wet behoeven, is dat waar het gaat om het aan burgers
bieden van een schadevergoedingsmogelijkheid niet strikt noodzakelijk, met name niet
waar het bovendien gaat om een tijdelijke (nood)maatregel. Hierbij is van bijzondere
betekenis dat de bevoegdheid naast de bestaande civielrechtelijke mogelijkheden staat:
sprake is van een extra mogelijkheid voor burgers om een vergoeding te krijgen. Immers,
beleidsregels kunnen als regels van een lagere orde geen afbreuk doen aan rechten die
burgers toekomen volgens de wet, in casu het Burgerlijk Wetboek (BW) en het Wetboek
van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv).
Omdat het Besluit aan burgers een extra mogelijkheid tot schadevergoeding verschaft, is niet
van groot praktisch belang wat precies de aard van de door de TCMG toegekende vergoedingen
is. Duidelijk is dat het niet gaat om een subsidie. Het gaat immers niet om een “aanspraak op
financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten
van de aanvrager” (art. 4:21 lid 1 Awb). Er worden geen activiteiten gestimuleerd. Het gaat
evenmin om nadeelcompensatie, waarbij sprake is van een vergoeding “die uitgaat boven
het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen
onevenredig zwaar treft” (vgl. het komende art. 4:126 lid 1 Awb). Een andere opvatting zou
impliceren dat gedupeerden niet in aanmerking komen voor volledige schadevergoeding.
Gaat het dan om eigen aansprakelijkheid van de Staat uit onrechtmatige daad? Dat is in
elk geval niet de bedoeling, in aanmerking genomen dat de Staat steeds heeft ontkend
onrechtmatig te hebben gehandeld. Zie ook Rechtbank Noord-Nederland van 5 oktober 2016,
ECLI:NL:RBNNE:2016:4402, M & R 2017/21, m.nt. F.C.S. Warendorf (Nijhoff/Maatschap
Groningen c.s.) alsmede het Regeerakkoord 2017-2021, Vertrouwen in de toekomst, waar
meermalen wordt benadrukt dat de NAM – en dus niet de Staat – verantwoordelijk en dus
aansprakelijk is (p. 42-43). Het is vanuit het gezichtspunt van de Rijksoverheid evenmin de
bedoeling dat de Staat – voor wat betreft de fysieke schade – de aansprakelijkheid van de
NAM heeft overgenomen. De facto is blijkens art. 1 Besluit die aansprakelijkheid echter wel
degelijk overgenomen; de iure eigenlijk ook (vgl. nog art. 6:30 BW). Blijkens HR 19 juli 2019,
ECLI:NL:HR:2019:1278 (prejudiciële beslissing) acht de Hoge Raad het “in ieder geval vanaf
1 januari 2005” mogelijk dat ook de Staat zelf ex art. 6:162 BW aansprakelijk is (r.o. 2.7.13).
Vergelijking met andere regelingen leert dat de Groningse uniek in haar soort is. Zo geldt
voor de verordening Nadeelcompensatie Noord/Zuidlijn dat de schadeveroorzaker dezelfde
is als de schadevergoeder (de gemeente Amsterdam; bovendien gaat het om een verordening
en wordt – is dat niet ten onrechte? – gesproken van nadeelcompensatie). De regeling voor
de Stichting Fonds Slachtoffers Legionella-epidemie verschaft de mogelijkheid van een
aanvullende vergoeding, naast die uit de civielrechtelijke aansprakelijkheid van de veroorzaker
(diens verzekeraar). Iets dergelijks doet zich ook voor bij vergoedingen vanwege Q-koorts
(in de kinderschoenen). De regeling voor Groningen doet inhoudelijk nog het meest denken
aan de verordening Schadeschap Luchthaven Schiphol (waarbij de Staat betaalt en op de
luchtvaartsector verhaalt).
Zie voor een algemene bespreking van het Besluit en bijbehorend schadeprotocol Van de Bunt
& Tjepkema, NJB 2018/587 die onder meer ingaan op de beoogde (niet alleen procedurele,
maar ook materiële) ruimhartigheid bij de schadeafhandeling (p. 797-798).

Met het voorgaande hangt samen dat met beleidsregels geen nieuw bestuursorgaan
kan worden gecreëerd. Men moet het doen met een bestaand bestuursorgaan en in het
mijnbouwschadedossier komt men dan uit bij de minister van EZK. Waar men het in het

150

De TCMG; Besluit mijnbouwschade Groningen

9.2.1

spraakgebruik over de TCMG heeft, gaat het wat betreft het bevoegde bestuursorgaan
dus formeel over deze minister. Het is vervolgens deze minister die zijn bevoegdheden
om primaire schadebesluiten en besluiten op bezwaar te nemen heeft gemandateerd aan
respectievelijk de deelcommissie mijnbouwschade en de deelcommissie bezwaar (art. 3
Besluit). Beide soorten besluiten worden dus namens de minister genomen (art. 10:1 Awb)
en gelden als diens besluit (art. 10:2 Awb). Dit moet ook uit de schadebesluiten blijken
(art. 10:10 Awb).
In het kader van de totstandkoming van het Besluit zal men overwogen hebben dat
een politiek bestuursorgaan als de (politiek verantwoordelijke) minister niet het meest
aangewezen is om over (door het recht gedomineerde) schadevergoeding te beslissen. In
elk geval komt uit het Besluit en de Toelichting niet duidelijk naar voren dat het om een
mandaatverhouding gaat (waarbij de minister gelet op art. 10:6 Awb bevoegd is om de
deelcommissies van de TCMG instructies te geven). Voor zover bekend is er geen afzonderlijk
mandaatbesluit genomen. Gezien de aanhef van het Besluit, waarin wordt verwezen naar
afdeling 10.1.1 Awb (over mandaat), ligt de mandaatverlening besloten in dit Besluit.
Het had ook zonder deze door de combinatie van mandaatverlening en beleidsregels veroorzaakte ‘camouflage’ gekund. Men had gewoon het bevoegde bestuursorgaan, de Minister
van EZK, kunnen noemen en kunnen aangeven dat het diens beleid is om geen instructies te
geven die van invloed zijn op inhoudelijke aspecten van de schadevergoeding. Hoe dan ook:
de minister is en blijft ten volle verantwoordelijk, ook tegenover het parlement (dat eveneens
zal begrijpen dat politieke bemoeienis in het bijzonder met individuele gevallen ongepast is).

Gezien de aard van de materie, schadevergoeding, is onafhankelijke (semi-rechterlijke)
oordeelsvorming van essentieel belang. Het Besluit bevat meerdere voorzieningen om die
onafhankelijkheid te borgen. Zo stelt de TCMG zelf, en niet de minister, haar werkwijze
vast (art. 6 lid 1 Besluit), en is bepaald dat de “leden van de Commissie, het aan haar ter
beschikking gestelde personeel en de door de Commissie ingeschakelde deskundigen […]
geen instructies van derden die op een individuele zaak betrekking hebben [verlangen
of ontvangen]” (art. 6 lid 1 Besluit). Uiteraard mag voorts niet worden opgetreden “als
vertegenwoordiger van een specifieke belangengroep” (art. 6 lid 2 Besluit). Zie verder
het verbod van vooringenomenheid van art. 2:4 Awb, dat eveneens van toepassing is.
Opgemerkt wordt dat “het aan haar ter beschikking gestelde personeel” niet bij de TCMG
zelf in dienst is, maar bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO, een onderdeel
van het Ministerie van EZK).
Het Besluit introduceert de TCMG (art. 1 Besluit), de genoemde deelcommissies mijnbouwschade en bezwaar (art. 3 Besluit) en de Tijdelijke commissie advisering bezwaarschriften
(art. 1 Besluit). Art. 3-8 Besluit gaan over o.a. de benoeming, de schorsing en het ontslag
van de voorzitter en leden van de deelcommissies mijnbouwschade en bezwaar, over de
werkwijze van beide commissies en over het verstrekken van inlichtingen aan de minister.
Wat betreft de werkwijze kan de TCMG “verschillende procedures voor verschillende
gevallen” vaststellen, waarbij wordt gestreefd “naar een korte doorlooptijd, naar beheersbare
proceskosten, naar de benodigde inhoudelijke zorgvuldigheid en uitkomsten die redelijk en
billijk zijn” (art. 6 lid 2 Besluit). “De werkwijze omvat een prioritering van de te behandelen
zaken met als uitgangspunt dat zaken zo snel mogelijk afgehandeld kunnen worden” (art. 6

151

9.2.1

Hoofdstuk 9 / Publiekrechtelijke benaderingen

lid 4 Besluit). “De werkwijze omvat voorts de wijze waarop onderzoek wordt verricht, de
kwaliteitseisen die gesteld worden aan de door de Commissie ingeschakelde deskundigen,
de werkwijze van de deskundigen en de vergoeding van hun kosten” (art. 6 lid 5 Besluit).
Art. 9 en 10 Besluit gaan over de Commissie advisering bezwaarschriften mijnbouwschade
Groningen (een commissie als bedoeld in art. 7:13 Awb).
Van groot belang is de bepaling in art. 1 Besluit over de schade waarover de TCMG mag
oordelen: “a. fysieke schade aan gebouwen en werken die is ontstaan door beweging van
de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve
van het winnen van gas uit het Groningenveld of als gevolg van de gasopslag Norg, en b.
materiële schade die het gevolg is van deze fysieke schade” (curs. toeg.). Hiermee is gezegd
dat niet alle schade onder de bevoegdheid van de TCMG valt. Zo zullen gedupeerden voor
de waardevermindering van hun huis of voor immateriële schade de NAM – mogelijk ook
EBN of de Staat – moeten benaderen en eventueel naar de civiele rechter moeten stappen.
Zoals opgemerkt blijft dit ook voor fysieke schade mogelijk.
Voor de afwikkeling van de waardevermindering van woningen is voorjaar 2019 advies
uitgebracht (Adviescommissie, Advies waardedaling woningen aardbevingsgebied Groningen
2019). Deze commissie heeft getracht binnen het complexe raamwerk van de abstracte
schadeberekening een praktisch hanteerbare oplossing te vinden (zoals het werken met
postcodegebieden). Het advies is overgenomen door de minister. Zie zijn Kamerbrief van
23 april 2019, DGBI/19085737, ‘Advies waardedaling woningen in aardbevingsgebied Groningen’.
Tegen de praktische hanteerbaarheid van het advies is ingebracht dat onvoldoende ruimte
is voor maatwerk en dat ten onrechte is uitgegaan van de WOZ-waarde met 1 januari 2019
als peildatum (dit laatste ten onrechte omdat in deze WOZ-waarde reeds waardedaling is
ingecalculeerd en het advies dat onvoldoende zou meenemen). In elk geval zolang het advies
niet in een wettelijke regeling is omgezet, kunnen bewoners er niet aan worden gebonden.
Complicerend is dat de Hoge Raad, in aansluiting op A-G Wattel in zijn Conclusie van
10 mei 2019, ECLI:NL:PHR:2019:496 (vraag 7, punten 1.3.7a-1.3.7c en 4.7), in zijn prejudiciële beslissing van 19 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278 de kwestie niet geschikt acht voor
abstracte schadeberekening, omdat de omvang van de schade volgens hem “pas begroot
[kan] worden op het moment dat sprake is van een geofysisch voldoende stabiele toestand.
Dit laat onverlet dat de rechter de mogelijkheid heeft om in zaken als de onderhavige aan
de benadeelde een voorschot toe te kennen, indien dit gelet op de omstandigheden van het
geval in de rede ligt, waarvan sprake is als voldoende aannemelijk is dat door de benadeelde
uiteindelijk schade zal worden geleden” (r.o. 2.11.7). Daarbij kan worden geprobeerd met
betrokkenen een (algemene) regeling overeen te komen (idem). Bovendien kan gederfd
woongenot (een vorm van vermogensschade) eventueel voor vergoeding in aanmerking
komen (r.o. 2.12.5; zie ook de Conclusie, vraag 8, punten 1.3.8 en 4.8). Zie tevens hoofdstuk
6 van dit boek alsmede Rijnhout & Ter Hoek, TBR 2018/101, p. 682-687.
Ook immateriële schade komt eventueel voor vergoeding in aanmerking. Zie, in aansluiting
op genoemde Conclusie (vraag 9a-9c, punten 1.3.9a-1.3.9c en 4.9), de prejudiciële beslissing
van de Hoge Raad van 19 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278 met betrekking tot art. 6:106
onderdeel b BW. Onvoldoende voor de aanname van immateriële schade is dat betrokkene
in het aardbevingsgebied woont en persoonlijk verklaart welke impact de bevingen voor
hem hebben. Er is een concrete, objectieve onderbouwing nodig. Desalniettemin is ook in
dit verband het werken met (algemene) regels niet uitgesloten. Zie verder r.o. 2.13.7. Zie
voor de (vrij zware) bewijslast nog twee uitspraken van de Rb. Noord-Nederland van 19

152

De TCMG; Besluit mijnbouwschade Groningen

9.2.2

juni 2019, ECLI:NL:RBNNE:2019:2612 en ECLI:NL:RBNNE:2019:2616. Voor de immateriële
schade is het sociaal-psychologisch onderzoek van o.a. T. Postmes en K. Stroebe van bijzonder
belang. Zie bijvoorbeeld Stroebe e.a., Sociale impact gaswinning Groningen 2018. Zie voorts
een aantal publicaties van de Kinderombudsman (zie bijvoorbeeld De Jong & Verheul, Vaste
grond gezocht 2017).

De aangehaalde bepaling leert dat het Besluit niet alleen van toepassing is op fysieke schade
in verband met de gaswinning uit het Groningenveld, maar ook op zulke schade in verband
met de gasopslag te Norg. Voordien viel ‘Norg’ buiten de regelingen voor ‘Groningen’. Dat
‘Norg’ is toegevoegd komt doordat deze gasopslag met het Groningenveld in verbinding
staat. De koppeling aan gaswinning betekent dat in geval van schade bij gestapelde
mijnbouw, waarbij in het bijzonder valt te denken aan de combinatie van gaswinning en
zoutwinning (multi-causaliteit, zoals met name in de omgeving van Veendam voorstelbaar
is), geen gecombineerde procedure bij de TCMG mogelijk is. Verder brengt de formulering
“fysieke schade […] die is ontstaan” mee dat de TCMG niet over versterkingsmaatregelen
beslist (al gaat haar oordeelsvorming over gevallen van constructieve schade wel degelijk
in andere richting).
Bijzondere vermelding verdient voorts art. 2 Besluit dat luidt: “Er is een Protocol mijnbouwschade Groningen voor de afwikkeling van aanvragen tot vergoeding van schade.”
Dit Protocol (opgenomen in bijlage 1 bij het Besluit) gaat hoofdzakelijk over de procedure,
van de aanvraag tot en met het bezwaar. Dat het Besluit – naast een besluit tot mandaatverlening – samen met dit Protocol de status van beleidsregels heeft, impliceert dat er niet
kan worden afgeweken van de Algemene wet bestuursrecht. De in deze wet genoemde
bepalingen over bijvoorbeeld de aanvraag en de termijn waarbinnen bezwaar moet worden
gemaakt of beroep moet worden ingesteld, zijn dus onverkort van toepassing. Hierbij zij
aangetekend dat de minister onder omstandigheden met buitenwettelijk begunstigend
(‘ruimhartig’) beleid van de wet mag afwijken (zie over – procedurele – ruimhartigheid
par. 2.3 en 2.4; zie voorts par. 5).
9.2.2

Aanvraag

Een aanvraag is “een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen” (art. 1:3
lid 3 Awb). Volgens art. 2 lid 1 Protocol moet de belanghebbende – hier: iemand die
meent schade te hebben geleden als gevolg van bodembeweging door gaswinning – zijn
verzoek om een besluit – hier: tot schadevergoeding – indienen bij de TCMG “via een door
de Commissie vastgesteld formulier”. Dat gebruikmaking van een aanvraagformulier kan
zijn voorgeschreven, volgt uit art. 4:4 Awb. De aanvraag kan ook digitaal worden gedaan
(met DigiD of eHerkenning). Zie daarvoor art. 2:13-2:17 Awb en de website van de TCMG
(www.schadedoormijnbouw.nl/schade-melden). De aanvrager krijgt een ontvangstbevestiging, vergezeld van uitleg over de procedure en vermelding van de contactpersoon
(‘zaaksbegeleider’); zie art. 4 lid 1 Protocol.
Voor de termijn waarbinnen de aanvraag moet worden gedaan, kan worden aangesloten
bij het privaatrecht, meer in het bijzonder de bepalingen over verjaring. Dit betekent
gezien art. 3:310 lid 1 BW dat een gedupeerde binnen “vijf jaren na de aanvang van de
dag, volgende op die waarop de benadeelde zowel met de schade of de opeisbaarheid van

153

9.2.2

Hoofdstuk 9 / Publiekrechtelijke benaderingen

de boete als met de daarvoor aansprakelijke persoon bekend is geworden” een aanvraag
moet indienen (subjectieve bekendheid). De verjaring kan worden gestuit door een
stuitingshandeling. In ieder geval verjaart de mogelijkheid van een aanvraag (objectieve
begrenzing) “door verloop van dertig jaren na de gebeurtenis waardoor de schade is
veroorzaakt” (art. 3:310 lid 2 BW).
De toepasselijkheid van het leerstuk van de verjaring is niet zonder complicaties. Allereerst
kan men zich afvragen of het civielrechtelijke leerstuk wel van toepassing is, nu de rechtsgrond
en de aard van de aansprakelijkheid van de minister onduidelijk zijn, terwijl niet bedoeld
is dat de Staat zelf ex art. 6:162 of 6:177 BW aansprakelijk is dan wel de aansprakelijkheid
van de NAM ex art. 6:177 BW heeft overgenomen (intussen is de Staat zelf, volgens de
Hoge Raad zijn prejudiciële beslissing, in ruimere mate aansprakelijk dan veelal werd
betoogd). Omdat uitdrukkelijk is verklaard dat het civielrechtelijke aansprakelijkheids- en
schadevergoedingsrecht van overeenkomstige toepassing is, is verdedigbaar dat dit ook
geldt voor de verjaring.
Vervolgens trekt aandacht dat ook de Awb, namelijk in afdeling 4.4.3, een verjaringsregeling
kent. Deze heeft echter betrekking op de “rechtsvordering tot betaling van een geldsom”,
waarbij sprake is van verjaring “vijf jaren nadat de voorgeschreven betalingstermijn is
verstreken” (art. 4:104 lid 1 Awb). De Awb-verjaringsregeling ziet dus niet op het doen van
een aanvraag, maar op het kunnen afdwingen van betaling: er moet als hoofdregel worden
betaald “binnen zes weken nadat de beschikking [het door de TCMG genomen schadebesluit]
op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt” (art. 4:87 lid 1). Na ommekomst van deze
betalingstermijn kan gedurende vijf jaren de betaling rechtens worden afgedwongen. Daarna
is de rechtsvordering verjaard en resteert een natuurlijke verbintenis. Het voorgaande betreft
betaling van een geldsom; bijzondere vragen rijzen waar het gaat om betaling in natura.
Een andere complicatie heeft te maken met de overgang van de schadeafhandeling van
de NAM naar de minister. Waar aanvankelijk de NAM de aansprakelijke partij was en pas
sinds 19 maart 2018 de minister, is aannemelijk dat voor de bestuursrechtelijke procedure
de verjaringstermijn eerst op deze datum is gaan lopen. Bovendien moet er ook voor de
minister betekenis aan worden gehecht dat de NAM heeft verklaard voor wat betreft fysieke
schade geen beroep te zullen doen op verjaring (‘Geen beroep op verjaring bij fysieke schade
gebouwen’, NAM 9 augustus 2017, www.nam.nl).
Praktisch belangrijk is voorts de complicatie dat oude schade door een nieuwe beving kan
zijn verergerd. Aangenomen moet worden dat verergering nieuwe schade impliceert, waarvoor een nieuwe termijn gaat lopen. In dit geval – maar het gaat ook meer in het algemeen
op – kunnen gemakkelijk bewijsrechtelijke vragen rijzen met betrekking tot de subjectieve
bekendheid met de schade en de veroorzaker (laat staan waar sprake is van opeenvolgende
verergering). Per saldo valt te hopen – en mag van haar als behoorlijk handelende overheid
worden verlangd! – dat de overheid de verjaringsleer niet aangrijpt om belanghebbenden
buiten de deur te houden, althans niet waar het gaat om de termijn voor het indienen van een
aanvraag. Bij dit alles is, omdat de TCMG niet over deze schadevormen gaat, voorbijgegaan
aan specifieke complicaties bij immateriële schade en waardevermindering.

Zowel art. 4:2 Awb als art. 2 lid 2 Protocol gaat over welke informatie in de aanvraag moet
staan. De Awb-bepaling zegt in het eerste lid dat de aanvraag moet worden ondertekend
en “ten minste” bevat: “a. de naam en het adres van de aanvrager; b. de dagtekening; c. een
aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.” Het tweede lid luidt: “De aanvrager
verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig
zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.” Dit laatste kan worden
aangemerkt als een regel van bewijsrecht.

154

De TCMG; Besluit mijnbouwschade Groningen

9.2.3

De Protocol-bepaling eist eveneens “a. de naam en het adres van de aanvrager” en “b. de
datum” (aangenomen mag worden dat de dagtekening is bedoeld). Verder eist deze bepaling
vermelding van “c. de aard en het adres van het gebouw waarop de aanvraag betrekking
heeft; d. indien mogelijk, de datum of een inschatting van de datum waarop de schade is
ontstaan; e. een aanduiding van de oorzaak van de schade; f. een beschrijving naar eigen
inzicht van de aard en de omvang van de schade; g. de schatting van de aanvrager of sprake
zou kunnen zijn van een acuut onveilige situatie; h. indien van toepassing de melding dat
de schade bij een ander orgaan aanhangig is gemaakt.” Deze punten kunnen grotendeels
worden beschouwd als een invulling van art. 4:2 lid 2 Awb.
Verzuimt de aanvrager om de hem gevraagde gegevens te verstrekken, dan mag de aanvraag
niet zonder meer buiten behandeling worden gelaten, maar moet eerst een hersteltermijn
worden geboden (art. 4:5 lid 1 Awb). Overschrijding van deze termijn kan ertoe leiden dat
de aanvraag buiten behandeling wordt gelaten of, wanneer er voldoende informatie is om
een inhoudelijke beslissing te nemen, wordt afgewezen of (gedeeltelijk) toegewezen. Het
onderscheid tussen buiten behandeling laten en afwijzen is relevant met het oog op hoe
– in het kader van art. 4:6 Awb – dient te worden omgegaan met een herhaalde aanvraag.
De schatting van de eventuele aanwezigheid van een acuut onveilige situatie is van belang
voor een zo nodig snel optreden. In art. 3 Protocol staat dat de TCMG naar aanleiding van zulk
een schatting “onmiddellijk maar in elk geval binnen 24 uur na indiening van de aanvraag,
de situatie [laat] inspecteren en […] in overleg met de aanvrager de benodigde maatregelen”
treft en de burgemeester informeert.

De aanvrager kan om redenen van “de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, met
inbegrip van de bescherming van medische en psychologische onderzoeksresultaten […]
of de bescherming van bedrijfs- of fabricagegegevens” informatie achterhouden; dit moet
worden afgewogen tegen het belang van het bestuursorgaan om over die informatie te
beschikken (art. 4:3 lid 1 Awb; omdat de schadeprocedure geen wettelijke regeling is, is
het tweede lid zonder betekenis). Nu het gaat over fysieke schade zal de weigeringsgrond
in het algemeen geen relevantie hebben.
9.2.3

Primaire besluitvorming

De primaire besluitvorming wordt naast de aan de aanvraag gestelde eisen ook en vooral
beheerst door het formele zorgvuldigheidsbeginsel (art. 3:2 Awb): het is de minister
die verantwoordelijk is voor de juistheid van de schadebesluiten. Dit wil zeggen dat de
bewijslast, voor zover deze niet volgens art. 4:2 Awb en art. 2 Protocol op de aanvrager rust,
bij de minister (zijn gemandateerde de TCMG) ligt. Het formele zorgvuldigheidsbeginsel
impliceert bovendien dat het bestuursorgaan ervoor moet zorgen dat de aanvrager weet
wat van hem wordt verlangd. Dat kan meebrengen dat de aanvrager een termijn krijgt
“voor aanvulling van de gegevens en stukken als deze nodig zijn voor de beslissing op de
aanvrager en de aanvrager hierover redelijkerwijs de beschikking kan krijgen” (art. 4 lid 2
Protocol; zie ook de vorige paragraaf).
Volgens art. 4:7 lid 1 Awb hoeft de aanvrager niet in alle gevallen te worden gehoord,
maar alleen wanneer “a. de afwijzing [van de aanvraag] zou steunen op gegevens over

155

9.2.3

Hoofdstuk 9 / Publiekrechtelijke benaderingen

feiten en belangen die de aanvrager betreffen, en b. die gegevens afwijken van gegevens
die de aanvrager zelf heeft versterkt”. Daar komt bij dat voor de vaststelling van financiële
aanspraken in de fase van de primaire besluitvorming een uitzondering op de hoorplicht
bestaat (art. 4:12 Awb). Met voorbijgaan aan deze uitzonderingsmogelijkheid is in art. 4
lid 3 Protocol bepaald dat de TCMG “de aanvrager desgewenst in de gelegenheid [stelt]
tot het geven van een mondelinge toelichting op zijn aanvraag”. Zie in verband met de
vraag of ook de NAM, als derde-belanghebbende, moet worden gehoord (art. 4:8 Awb)
de volgende paragraaf.
De procedure is nader geregeld in art. 6 Protocol. Een belangrijke rol is weggelegd voor
de in art. 5 Protocol geregelde deskundige, die belast is met het opnemen van de schade
en het “rapporteren over de aard van de schade in het licht van de door de Commissie
te maken beoordeling” (art. 5 lid 1 Protocol); het opnemen van de schade beperkt zich
niet tot de schade die door de aanvrager onder de aandacht is gebracht, maar strekt zich
ambtshalve, gelet op art. 3:2 Awb, uit over alle schades. De deskundige werkt volgens de
door de TCMG vastgestelde werkwijze (art. 5 lid 2 Protocol). De aanvrager wordt op de
hoogte gebracht van het voornemen om één of meer deskundigen in te schakelen (art. 5
lid 3 Protocol). Hij heeft de gelegenheid om binnen twee weken na deze kennisgeving op
dit voornemen te reageren (art. 5 lid 4 Protocol). Eventueel leidt dat, gelet op eisen van
kwaliteit en onafhankelijkheid, tot aanwijzing van een andere deskundige (art. 5 lid 5
Protocol). De nauwe betrokkenheid van aanvragers bij de aanwijzing van deskundigen
kan worden gezien als een uiting van procedurele ruimhartigheid (want royaler dan de
Awb vergt en gangbaar is). Omdat het Besluit geen wettelijke voorschriften bevat, zijn de
(onafhankelijke) deskundigen als bedoeld in het Protocol geen adviseur in de zin van art. 3:5
Awb, zodat afdeling 3.3 Awb niet van toepassing is. Praktisch gesproken, maakt dit amper
uit. Zo impliceert art. 3:2 Awb dat de vergewisplicht van art. 3:9 Awb van overeenkomstige
toepassing is. Zie ook par. 9.3.3.
Onderscheid moet worden gemaakt tussen schadeopnemers en schadebeoordelaars. De
eersten gaan ‘het veld in’. De laatsten beoordelen op basis van de daarop opgemaakte
schaderapporten of en, zo ja, welke schade door beweging van de bodem als gevolg van
gaswinning is veroorzaakt. In de zogenoemde aannemersvariant kunnen ook (geselecteerde) aannemers optreden als schadeopnemer; dit overigens zonder dat de bewoner later
gehouden is voor de herstelwerkzaamheden zelf de aannemer in te schakelen die eerder
als schadeopnemer optrad. De achterstand in de schadeafhandeling heeft – stand van
zaken begin 2019 – in belangrijke mate te maken met een tekort aan schadebeoordelaars.
De minister (TCMG) mag het oordeel van de deskundige niet klakkeloos overnemen (vgl.
het formele zorgvuldigheidsbeginsel en art. 3:9 Awb).
Aanvraag en onderzoek resulteren in een beschikking: het schadebesluit. “De Commissie past
daarbij de regels van het civielrechtelijke aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht
overeenkomstig toe, waaronder begrepen de regel dat fysieke schade aan gebouwen en
werken, die naar haar aard redelijkerwijs schade door beweging van de bodem als gevolg
van de exploitatie van het Groningenveld zou kunnen zijn, vermoed wordt schade te zijn die
veroorzaakt is door de exploitatie van het Groningenveld.” (art. 7 lid 1 Protocol). Hiermee
is gezegd dat de TCMG het wettelijke vermoeden van art. 6:177a BW dient toe te passen.

156

De TCMG; Besluit mijnbouwschade Groningen

9.2.3

Met het oog daarop is een panel van deskundigen verzocht enkele vragen te beantwoorden
over in het bijzonder aspecten van de causaliteit (zie Van Mierlo e.a., Rapport Beantwoording
vragen TCMG 2019). Net als de NAM placht te doen (contouren-beleid), komt ook het Panel
uit op – onder meer – het werken met een grens: “het gebouw of het werk met de fysieke
schade ligt op een afstand van minder dan 6 km buiten de begrenzing van het Groningenveld”
(p. 18). Zie voorts de Kamerbrief van de Minister van EZK van 9 april 2019, WJZ/19091868,
‘Beoordeling causaliteitsvraag bij de afhandeling van schade door bodembeweging als gevolg
van gaswinning uit het Groningenveld’.
De aanvraag en het formele zorgvuldigheidsbeginsel zoals dat is ingevuld door met name de
hoorplicht en de inschakeling van deskundigen vormen, samen met het wettelijke vermoeden
van art. 6:177a BW, de kern het bestuursrechtelijke bewijsrecht in mijnbouwschadezaken.
Een groot verschil betreft de positie van de wederpartij van de rechtszoekende burger. Waar
in civiele procedures de NAM mag opkomen voor haar eigen rechtspositie en zich, weliswaar
binnen zekere grenzen, weinig gelegen hoeft te laten liggen aan die van haar tegenpartij,
geldt voor de minister (TCMG) dat het een neutrale, objectieve houding ten aanzien van het
geschil dient aan te nemen. De minister moet anders gezegd uit zijn op het vinden van de
materiële waarheid en in dat kader zo nodig de burger tegemoettreden.
Dit impliceert dat, waar bepaalde informatie buiten het bewijsdomein van de aanvrager ligt,
de minister zelf nadere gegevens dient te verzamelen (eventueel door het inwinnen van een
extra deskundigenbericht). In zoverre is er voor de aanvrager in het algemeen minder behoefte
aan contra-expertise dan in een civiele rechtsbetrekking met de NAM. In dit kader is ook een
verschil dat de minister anders dan de NAM is onderworpen aan de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur (waaronder het gelijkheidsbeginsel), de behoorlijkheidseisen van
de Nationale ombudsman en de openbaarheidseisen van de Wet openbaarheid van bestuur.

Wanneer dat voor het nemen van het schadebesluit noodzakelijk is, kan de TCMG deskundigen een nader advies vragen (art. 7 lid 2 Protocol). Dit kan zowel het bestaan van
oorzakelijk verband als de hoogte van de schade betreffen. De TCMG beslist niet alleen
over het oorzakelijk verband maar stelt, “bij een positief besluit”, ook de hoogte van
de vergoeding vast, “als betaling van de in opdracht van aanvrager herstelde schade of
als geldbedrag” (art. 7 lid 3 Protocol). Bijkomende kosten “komen op basis van door de
Commissie vast te stellen richtlijnen en bijlage 2” voor vergoeding in aanmerking (art. 7
lid 4 Protocol). Bijlage 2 geeft bedragen voor verlet (€ 95 per dagdeel), schoonmaak (€ 150
per schademelding), overnachting (€ 100 voor één of twee personen, het dubbele voor
meer dan twee personen), advies (€ 96 per uur, voor maximaal twintig uren), verhuizing
(daadwerkelijk gemaakte kosten), opslag van goederen (€ 40 per week) en reizen (€ 0,26 per
km). Ook andere kosten kunnen worden vergoed (tegen de werkelijke kosten), waaronder
inkomstenderving en tuinschade. Verder is er een overlastvergoeding (€ 250-€ 1000).
Anders dan indertijd bij het CVW (en anders dan het Burgerlijk Wetboek mogelijk maakt),
is bij de TCMG alleen sprake van vergoeding in geld: betaling in natura is niet aan de orde.
De schadebesluiten moeten worden genomen binnen de geldende beslistermijnen. Omdat
Besluit en Protocol de status van beleidsregel hebben, is regeling bij afzonderlijk wettelijk
voorschrift niet aan de orde, zodat de redelijke termijn als bedoeld in art. 4:13 lid 1 Awb geldt.
Deze termijn is in elk geval verstreken acht weken na ontvangst van de aanvraag (art. 4:13
lid 2 Awb). Opschorting is mogelijk. Dit is met name mogelijk wanneer de aanvrager bij het
leveren van de benodigde informatie in gebreke is of wanneer de aanvrager met het uitstel
instemt. Zie over deze en aanverwante aspecten art. 4:14 en 4:15 Awb. Termijnoverschrijding

157

9.2.4

Hoofdstuk 9 / Publiekrechtelijke benaderingen

brengt toepasselijkheid van de regeling van de dwangsom bij niet-tijdig beslissen mee
(ingebrekestelling, wachttijd, vergoeding voor maximaal 42 dagen; zie verder art. 4:17-4:18
Awb, met een regeling op het punt van de rechtsbescherming in art. 4:19 Awb). Ofschoon
inmiddels veelvuldig sprake is van niet-tijdig beslissen, lijkt van de dwangsomregeling
niet of nauwelijks gebruik te worden gemaakt. Mogelijk komt dat door onbekendheid met
de regeling. Het kan ook zijn dat gedupeerden gewoon hun schade afgehandeld willen
zien en niet geïnteresseerd zijn in complicerende (extra) procedures. Overigens lijkt er
– voorjaar 2019 – op dit vlak beweging te zijn (zie Dagblad van het Noorden 16 maart 2019;
als tegenbeweging wordt voor de ‘wachttijd’ een vast compensatiebedrag betaald: een
extra overlastvergoeding). Niet tijdig of weigeren te beslissen op de aanvraag is vatbaar
voor bezwaar (art. 6:2 Awb). Om achterstanden weg te werken en procedures over niet
tijdig beslissen te voorkomen, is in de zomer van 2019 een zogenoemde stuwmeerregeling
getroffen. Deze houdt in dat bewoners met een schade – van vóór 13 juni 2019, waarmee
schades na de beving van 22 mei 2019 te Westerwijtwerd konden worden meegenomen – in
plaats van voor de reguliere procedure kunnen kiezen voor een vergoeding van € 5000
(€ 4000 schadevergoeding, € 1000 onkostenvergoeding) of, in geval van een vermoede
schade tussen € 4000-€ 10.000, voor reparatie door een zelf te kiezen aannemer (voorts
is er weer een onkostenvergoeding van € 1000).
In beginsel moet het schadebesluit van een kenbare, feitelijk correcte en draagkrachtige motivering worden voorzien (art. 3:46 Awb). Besluit en motivering moeten aan de
aanvrager worden bekendgemaakt door toezending of uitreiking (art. 3:41 Awb). Onder
omstandigheden kan voor de motivering worden volstaan met een verwijzing naar het
deskundigenadvies (art. 3:49 Awb; dit artikel geldt ook waar geen sprake is van een
adviseur in de zin van art. 3:5 lid 1 Awb). Ingevolge art. 3:45 Awb moet bij het besluit
worden vermeld dat binnen zes weken na de bekendmaking bezwaar kan worden gemaakt
bij de minister (TCMG).
Omdat de bevoegdheid van de minister niet op het Burgerlijk Wetboek berust maar op een
buitenwettelijke bevoegdheid (sui generis) is, zoals toegespitst op verjaring in par. 9.2.2 is
aangegeven, op de betaling titel 4.4 Awb, ‘Bestuursrechtelijke geldschulden’, van toepassing.
Ofschoon de overheid niet op alle gebieden bekend staat als een vlotte betaler, wordt hier
aangenomen dat de minister (de Staat) tijdig betaalt waartoe hij volgens een schadebesluit
is gehouden. Gebeurt dat niet, dan gelden o.a. de bepalingen over de betalingstermijn
(art. 4:87 Awb), de wijze van betaling (art. 4:89 Awb), verzuim (art. 4:97 Awb) en wettelijke
rente (art. 4:98 Awb). In het onverhoopte geval dat de overheid volhardend in gebreke
blijft, zal op civielrechtelijke wijze een executoriale titel moeten worden gehaald, omdat
betaling een uitvoeringshandeling behelst, en geen voor bezwaar of beroep vatbaar besluit.
9.2.4

Bezwaarschriftprocedure

Binnen zes weken na de bekendmaking van het primaire schadebesluit kan bezwaar tegen
dit besluit worden gemaakt (art. 6:7 en 6:8 lid 1 Awb), hetgeen inmiddels ook al meermalen
is gedaan; pro forma-bezwaar, waardoor de termijn feitelijk wordt verlengd, is mogelijk. Het
is verplicht om voorafgaand aan beroep bij de rechter bezwaar te maken (art. 6:13 Awb);

158

De TCMG; Besluit mijnbouwschade Groningen

9.2.4

onder voorwaarden – in de praktijk gaat het om hoge uitzonderingen – is rechtstreeks
beroep mogelijk (art. 7:1a Awb). Er is geen griffierecht verschuldigd (art. 7:15 lid 1 Awb).
Het bezwaarschrift dient onder meer de gronden van het bezwaar te bevatten (art. 6:5 lid 1
onder c Awb). Omdat de bezwaarschriftprocedure het karakter van verlengde besluitvorming
heeft, is niet uitgesloten dat het bezwaarschrift de aanvraag aanvult. Bezwaar moet worden
gemaakt bij het bestuursorgaan (hier: de Minister van EZK) dat het bestreden besluit heeft
genomen (art. 1:5 lid 1 en art. 6:4 lid 1 Awb). Onjuist is daarom de bepaling van art. 9 lid 1
Protocol dat “tegen het besluit van de deelcommissie mijnbouwschade […] bezwaar [open]
staat bij de deelcommissie bezwaar”. Bedoeld is dat niet alleen de primaire besluiten maar
ook de besluiten op bezwaar in mandaat (namens de minister) worden genomen door
een deelcommissie, zij het een andere deelcommissie dan die in mandaat het primaire
besluit heeft genomen (conform het verbod van dubbelmandaat van art. 10:3 lid 3 Awb).
“De deelcommissie bezwaar schakelt de Commissie advisering bezwaarschriften in als
onafhankelijke commissie in de zin van artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht”
(art. 9 lid 2 Protocol). Naast de deelcommissie bezwaar lijkt deze Commissie advisering
bezwaarschriften teveel van het goede. Intussen heeft de toepasselijkheid van art. 7:13
Awb onder meer gevolgen voor de samenstelling van de commissie en de beslistermijn.
“De Commissie advisering bezwaarschriften wijst ambtshalve of op verzoek een deskundige aan die de aanvrager kan bijstaan, tenzij de zaak waarop het betrekking heeft hier
evident geen aanleiding voor geeft. Artikel 5 is van overeenkomstige toepassing” (art. 9
lid 3 Protocol). De mogelijke aanwijzing van “een deskundige aan die de aanvrager kan
bijstaan” kan worden gezien als een uiting van procedurele ruimhartigheid.
Als hoofdregel wordt de bezwaarmaker gehoord (art. 7:2-7:3 Awb). De bezwaarmaker kan
nadere stukken indienen (volgens art. 7:4 Awb tot tien dagen voor het horen). Het horen
geschiedt gelet op art. 7:13 lid 3 Awb door de Commissie advisering bezwaarschriften,
diens voorzitter “of een lid dat geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van” de minister. “Van het horen wordt een verslag opgemaakt” (art. 7:7
Awb). “Op verzoek van de belanghebbende kunnen door hem meegebrachte getuigen en
deskundigen worden gehoord” (art. 7:8 Awb). Verergering van schade na het horen kan
leiden tot een extra hoorgelegenheid (art. 7:9 Awb).
Naar aanleiding van een ingediend bezwaarschrift wordt het bestreden besluit in beginsel
volledig heroverwogen (art. 7:11 lid 1 Awb). Net als in de fase van de primaire besluitvorming
is in de bezwaarfase het civielrechtelijke aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht,
inclusief het bewijsvermoeden van art. 6:177a BW, van overeenkomstige toepassing.
De beoordeling ex nunc en de mogelijkheid om een primair besluit in een besluit op
bezwaar te incorporeren, betekenen dat sinds de aanvraag ontstane nieuwe schade onder
omstandigheden kan worden meegenomen in het besluit op bezwaar (als dit aansluit bij
de door de TCMG voorgestane praktische, doelmatige werkwijze). Hierbij moet in het
bijzonder worden gedacht aan verergering van bestaande schade (de schade waarover
het bewaarschrift gaat). Bepaalde door de bezwaarmaker gemaakte kosten kunnen onder
voorwaarden voor vergoeding in aanmerking komen (art. 7:15 lid 2-5 Awb).

159

9.2.5

Hoofdstuk 9 / Publiekrechtelijke benaderingen

De bezwaarschriftprocedure kan worden beschouwd als het publiekrechtelijke zusje van
de procedure bij de Arbiter Bodembeweging. Een verschil is dat – anders dan in het advies
van de Arbiter vaak het geval was – in het besluit op bezwaar, “bij een positief besluit”,
tevens de hoogte van de vergoeding wordt vastgesteld (“als betaling van de in opdracht van
aanvrager herstelde schade of als geldbedrag” (art. 7 lid 3 Protocol). Het komt voor dat de
NAM na een advies van de Arbiter ‘achterover gaat leunen’ (met name bij grote bedragen
of complexe zaken), dat wil zeggen alleen in beweging is te krijgen wanneer zij voor de
civiele rechter wordt gedagvaard (in de context van de afhandeling van de oude gevallen een
aandachtspunt voor de parlementaire enquête). Iets dergelijks is in het publiekrechtelijke
stelsel minder goed voorstelbaar.

Men kan zich afvragen of naast of in plaats van de aanvrager van schadevergoeding c.q. de
geadresseerde van het primaire schadebesluit ook de NAM, als derde-belanghebbende, de
bevoegdheid heeft tot het maken van bezwaar. Bij gebreke van een wettelijke regeling die
de NAM op een ander moment een bestuursrechtelijk rechtsmiddel biedt en van inzicht in
achterliggende afspraken in het kader van het terugtreden van de NAM uit de schadevergoedingsprocedure (een aandachtspunt voor de parlementaire enquête), waarbij de NAM
afstand van de bezwaarbevoegdheid zou kunnen hebben gedaan, is belanghebbendheid
van de NAM niet uit te sluiten. Met name zou de NAM als belanghebbende kunnen worden
aangemerkt wanneer een in een concrete casus genomen schadebesluit zich één-op-één
in een betalingsverplichting van de NAM vertaalt.
Hierbij moet in het bijzonder worden gedacht aan situaties waarin de vordering van de
aanvrager op de NAM aan de Staat wordt overgedragen (art. 7 lid 5 Protocol; volgens de
Toelichting, p. 15 gaat het om uitzonderlijke gevallen waarbij sprake is van een uitzonderlijk hoog schadebedrag of een complex geval). Voor zover bekend, heeft de NAM zich
tot dusverre niet als bezwaarmaker gepresenteerd (in lijn met het terugtreden uit de
schadevergoedingsprocedure).
Voor wat betreft de motivering, bekendmaking, rechtsmiddelverwijzing en betaling gelden
voor het besluit op bezwaar dezelfde eisen als bij het primaire besluit, zij het gedeeltelijk
op grond van andere voorschriften (zie art. 6:13, 7:12 lid 1 en art. 7:13 lid 7 Awb). Niet
hangende de fase van de primaire besluitvorming maar wel hangende bezwaar kan bij de
voorzieningenrechter van de rechtbank (afdeling bestuursrecht) een voorlopige voorziening
worden gevraagd (‘bestuursrechtelijk kort geding’; art. 8:81 lid 1 Awb). Waar het zoals
bij schadevergoeding (achteraf) alleen om geldbedragen gaat, plegen verzoeken tot het
treffen van een voorlopige voorziening echter te worden afgewezen omdat geen sprake
is van onomkeerbare gevolgen (in geval van een – preventieve – versterkingsmaatregel
zou vaker een uitzondering op haar plaats kunnen zijn).
9.2.5

Beroep bij de rechter

In het publiekrechtelijke stelsel kan tegen het besluit op bezwaar beroep worden ingesteld
bij de Rechtbank Noord-Nederland (bij de rechtbank zijn inmiddels de eerste beroepschriften binnengekomen). Net als bij het maken van bezwaar, moet dit gebeuren binnen zes
weken na de bekendmaking van het besluit op bezwaar (art. 6:7 en 6:8 lid 1 Awb); ook
pro forma-beroep is mogelijk. Beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit is niet
aan een termijn gebonden, maar mag niet onredelijk laat zijn (art. 6:12 lid 1 Awb; een

160

De TCMG; Besluit mijnbouwschade Groningen

9.2.5

ingebrekestelling is vereist, zie art. 6:12 lid 2 Awb). Er is griffierecht verschuldigd (art. 8:41
lid 1 Awb); voor een natuurlijk persoon gaat het om € 170, voor een ander persoon om
€ 338 (lid 2 onderdeel b en c). De minister (TCMG) dient de op de zaak betrekking hebbende
stukken en eventueel een verweerschrift in te zenden (art. 8:42 Awb).
Het beroepschrift moet onder meer de gronden van het beroep bevatten (art. 6:5 lid 1
onderdeel c Awb). Ten opzichte van het bezwaarschrift zijn nieuwe gronden niet uitgesloten;
zeker niet waar het besluit op bezwaar andere aspecten betreft dan het primaire besluit,
maar doorgaans evenmin waar het gaat om gronden die eiser al in het bezwaarschrift
had kunnen vermelden (behoudens eisen van de goede procesorde). Nader bewijs ter
onderbouwing van in de bezwaarfase ingebrachte gronden is in elk geval toegestaan.
Hierbij is van betekenis dat de minister (TCMG) in bezwaar besluiten volledig dient te
heroverwegen en zowel in de primaire fase als in de fase van bezwaar verantwoordelijk
is voor een juiste feitenvaststelling. Wel is van belang dat in hoger beroep in beginsel geen
nieuwe gronden kunnen worden ingebracht (grondenfuik) en de zaak dus niet volledig
opnieuw wordt overgedaan. Het is daarom noodzakelijk om bij de rechtbank meteen alle
beschikbare gronden aan te voeren en niets in de mouw te houden. Daargelaten eisen
van de goede procesorde kan eiser tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen
(art. 8:58 lid 1 Awb).
Op de zitting en daaraan voorafgaand beschikt de rechtbank over diverse onderzoeksbevoegdheden, zoals het oproepen van partijen, het vragen van inlichtingen, het oproepen
van getuigen en het benoemen van deskundigen (art. 8:44, 8:45, 8:46 en 8:47 Awb en
art. 8:59 en 8:60 lid 1 Awb). Mede uit kostenoverwegingen pleegt de bestuursrechter
– maar hij niet alleen – slechts bij hoge uitzondering een deskundige te benoemen. Het
staat eiser vrij om voor eigen rekening en risico zelf een deskundige in te schakelen (het
risico is dat eiser door de rechter in het ongelijk wordt gesteld: alleen bij gegrondheid van
het beroep kan het bestuursorgaan tot vergoeding van de gemaakte deskundigenkosten
worden veroordeeld (art. 8:75 lid 1 Awb)).
Ook de rechtbank dient in overeenkomstige zin toepassing te geven aan het civielrechtelijke aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht, inclusief het bewijsvermoeden van
art. 6:177a BW. Hiermee is gezegd dat marginale toetsing van schadebesluiten niet aan
de orde is: het gaat om rechtstoepassing, niet om beleidstoetsing.
De ‘Groningse’ schadezaken waarin de rechtbank recht moet spreken, doen qua rechterlijke
beoordeling denken aan die in de verzoekschriftprocedure als bedoeld in art. 8:88-8:95 Awb,
met dien verstande dat in de ‘Groningse’ zaken een schadebesluit voorligt. In hoeverre dit
feitelijk een zekere mate van terughoudendheid impliceert (zogenaamde ‘padafhankelijkheid’,
vergelijkbaar met de opstelling van de bestuursrechter tegenover een boetebesluit of de
strafrechter tegenover een strafeis van het Openbaar Ministerie), is onduidelijk. Duidelijk is
wel, gezien de jurisprudentie over bestuursrechtelijke schadevergoeding – en grotendeels ook
die over nadeelcompensatie – dat de beoordeling door de bestuursrechter veel indringender
is dan een marginale toetsing. Enige terughoudendheid zal zich vooral kunnen voordoen op
het punt van de feitenvaststelling voor zover op dit punt specifieke kennis nodig is. Immers,
een rechter moet zich in beginsel verlaten op deskundigenberichten (anders had hij ook geen
deskundige hoeven in te schakelen). Dit geldt overigens niet alleen voor de bestuursrechter,
maar ook voor de strafrechter en de civiele rechter.

161

9.2.5

Hoofdstuk 9 / Publiekrechtelijke benaderingen

“De bestuursrechter beslist het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief”
(art. 8:41a Awb). Dit geldt a fortiori voor schadevergoedingszaken. Vormfouten kunnen
daarom worden gepasseerd (art. 6:22 Awb, dat trouwens ook in de bezwaarfase geldt) en er
kan daarom worden gewerkt met een tussenuitspraak (art. 8:80a Awb) en de zogenoemde
bestuurlijke lus (art. 8:51a Awb). Ook en vooral zal de rechtbank daarom in geval van
gegrondverklaring van het beroep zelf in de zaak voorzien (art. 8:72 lid 3 onderdeel b Awb;
zie ook art. 8:80 Awb). Dit komt erop neer dat de rechtbank doet wat de minister (TCMG)
had moeten doen, namelijk een bepaald schadebedrag vaststellen. Omdat de rechtbank
hier in de plaats treedt van het bestuursorgaan, is op de betaling van de schadevergoeding
de Awb-titel over de bestuursrechtelijke geldschulden van toepassing.
Ook bij het beroep bij de rechter rijst de vraag of de NAM als (derde-)belanghebbende
de bevoegdheid tot het instellen van beroep toekomt. Wat hierover in het kader van de
bezwaarschriftprocedure is opgemerkt, geldt ook voor de procedure bij de rechter.
Zie voor andere aspecten van de uitspraak o.a. art. 6:23 Awb (rechtsmiddelverwijzing),
art. 8:77 Awb (de inhoud van de schriftelijke uitspraak), art. 8:74 Awb (vergoeding griffierecht) en art. 8:76 Awb (executie). Zie tevens art. 6:19 Awb, voor de situatie dat hangende
het beroep een nieuw schadebesluit wordt genomen. Verder kan worden geconstateerd dat
art. 8:71 Awb, over de eventuele verwijzing naar de burgerlijke rechter, in de context van de
‘Groningse’ schadezaken, ten minste onder de vigeur van het Besluit, buiten beschouwing
kan blijven, omdat niet “uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter kan worden
ingesteld”. Immers, onder de vigeur van het Besluit zijn een dergelijke vordering (tegen
NAM) en de bestuursrechtelijke procedure (bij de minister c.q. de TCMG) beide mogelijk,
zij het, kort gezegd, niet gelijktijdig of volgtijdig over dezelfde schade.
Met het oog op het Besluit (zie Van Dunné, NJB 2018/821) en later naar aanleiding van het
concept-wetsvoorstel voor de Wet Instituut Mijnbouwschade is er kritiek gekomen op de
keuze voor (het bestuursrecht en) de bestuursrechter. Zie vooral De Bock, NJB 2019/3. Haar
conclusie dat de civiele rechter weinig toegankelijk is, moet worden onderschreven (en werd
ook al een aantal jaren geleden verwoord). Maar op haar betoog over de nadelen van een
rechtsgang bij de bestuursrechter is veel af te dingen. De kritiek op haar betoog betreft in
het bijzonder opvattingen over de aanvraag, het bewijsrecht en de marginale toetsing: op
deze punten is het met het bestuursrecht beter gesteld dan De Bock doet voorkomen. Zie
hiervoor alsmede Marseille, Bröring & De Graaf, NJB 2019/690 en Van de Bunt, NJB 2019/689
die opmerkt dat het civielrechtelijke aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht “ook
weer geen ‘rocket-science’ voor een jurist is”. De reactie van De Bock op deze commentaren
op haar eerdere bijdrage is getiteld ‘Aardbevingsschade hoort thuis bij de civiele rechter’
(De Bock, NJB 2019/691).
Dit laatste is juist, maar de reactie komt jaren te laat. Zie nader par. 9.3.5 en voorts Bröring,
Gaswinning, aardbevingen en wat nu? 2019. Bij dit alles blijft van groot belang dat bestuursrechtelijke procedures in het algemeen laagdrempeliger en sneller zijn dan civiele procedure
(idem Kuipers & Tjepkema, NJB 2017/1576). Daarnaast hebben de bestuursrechtelijke procedures van bezwaar, beroep in eerste aanleg en hoger beroep het voordeel dat de bewoners
er nooit op achteruit gaan: er valt wat betreft de hoofdzaak van de schadevergoeding niets
te verliezen (verbod van reformatio in peius).

Het bovenstaande betreft het beroep bij de rechtbank, dus het beroep in eerste aanleg.
Hetgeen daar is opgemerkt, geldt in beginsel ook voor de procedure van hoger beroep

162

Het IMG; Tijdelijke wet Groningen

9.3.1

bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Belangrijke overeenkomsten
zijn de overeenkomstige toepasselijkheid van het civielrechtelijke aansprakelijkheids- en
schadevergoedingsrecht. Verder zal – gezien art. 8:41a Awb, dat ook in hoger beroep van
toepassing is, en gezien voorts de aard van de zaken (schadevergoeding, rechtstoepassing)
– ook de Afdeling bestuursrechtspraak zoveel mogelijk zelf in de zaak voorzien.
Een paar verschillen verdienen vermelding. In de eerste plaats is het griffierecht wat hoger
dan in eerste aanleg, namelijk € 253 voor een natuurlijk persoon en € 508 voor een ander
persoon (art. 8:109 lid 1 onderdeel b en c Awb; voor de minister geldt de regeling van
lid 2). In de tweede plaats verdient aandacht dat in hoger beroep in beginsel geen nieuwe
gronden kunnen worden ingebracht (wel is in beginsel nadere bewijsvoering toegestaan).
Ook is een verschil dat de rechtbank wel, maar de Afdeling bestuursrechtspraak niet tot
de rechterlijke macht behoort. Dat lijkt onder de vigeur van het Besluit geen probleem,
omdat de weg naar de civiele rechter blijft openstaan. In (het concept-voorstel voor) de
Wet Instituut Mijnbouwschade is een andere keuze gemaakt. Zie hierna.
9.3

Het IMG; Tijdelijke wet Groningen

9.3.1

Organisatie en bevoegdheid

Het Besluit mijnbouwschade Groningen en de daarop gebaseerde TCMG zijn nadrukkelijk
bedoeld als tijdelijke oplossingen. Die tijdelijkheid is niet gebleven bij woorden: op
13 juli 2018 verscheen de consultatieversie van de Wet Instituut Mijnbouwschade Groningen (concept-wetsvoorstel, opgevolgd door het begin juli 2019 verschenen wetsvoorstel
Tijdelijke wet Groningen (TwG), Kamerstukken II 2018/19, 35250, nr. 2. Met de nieuw
gekozen benaming van de wet wordt overigens benadrukt dat ook de wettelijke regeling
een tijdelijk karakter heeft (in verband met bepaalde uitzonderingen die voor ‘Groningen’
worden gemaakt). Vervanging van het Besluit, dat de status heeft van beleidsregels, door
wetgeving betekent onder meer dat een nieuw bestuursorgaan in het leven kan worden
geroepen met een eigen, geattribueerde bevoegdheid om schadebesluiten te nemen. De
creatie van een nieuwe instantie (het IMG) en een nieuwe bevoegdheid vindt plaats in art. 2
wetsvoorstel TwG. Het IMG krijgt in verband met zijn semi-rechterlijke taak de positie van
zelfstandig bestuursorgaan (zbo; zie ook de MvT, Kamerstukken II 2018/19, 35250, nr. 3,
p. 16, waar wordt verwezen naar “de behoefte aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond
van specifieke deskundigheid. Dit is één van de instellingsmotieven genoemd in artikel 3,
eerste lid, onderdeel a, van de Kaderwet zbo’s’)”. In dit geval gaat het om een zbo zonder
rechtspersoonlijkheid en zonder eigen personeel: het IMG zal onder de rechtspersoon “de
Staat” vallen en het Ministerie van EZK zal het personeel beschikbaar stellen (MvT, p. 25).
Op een zbo is de genoemde Kaderwet zbo’s van toepassing. De positie van zbo houdt in dat
het IMG niet ondergeschikt is aan de minister en dat de minister daarom geen instructies
mag geven, maar alleen beleidsregels (art. 21 Kaderwet zbo’s; zie ook de MvT, p. 20). Om
de onafhankelijkheid van het IMG te borgen, komt de minister, in afwijking van art. 21 en
22 Kaderwet zbo’s, niet de bevoegdheid toe om voor het IMG beleidsregels vast te stellen
en door het IMG genomen schadebesluiten te vernietigen (art. 8 lid 1 wetsvoorstel TwG):
ministeriële beleidsregels geven in geval van semi-rechterlijke beslissingen geen pas en

163

9.3.1

Hoofdstuk 9 / Publiekrechtelijke benaderingen

vernietiging is voorbehouden aan de rechter (MvT, p. 22). Om dezelfde reden worden de
leden van het IMG, in afwijking van art. 12 Kaderwet zbo’s, niet benoemd door de Minister
(van EZK), maar bij koninklijk besluit (art. 4 lid 2 wetsvoorstel TwG). De Minister van EZK
dient aan het IMG “voldoende financiële middelen” ter uitoefening van de taken van dit
instituut ter beschikking te stellen (art. 14 lid 1 wetsvoorstel TwG). Hij dient in zijn begroting
een afzonderlijke begrotingspost voor het IMG op te nemen (art. 14 lid 2 wetsvoorstel TwG).
Is hiermee de onafhankelijkheid van het IMG voldoende gewaarborgd? Wie bekend is met
de praktijk van de betrekkingen tussen ministers en zbo’s zal daarover zijn twijfels hebben:
achter de schermen gebeuren nu eenmaal dingen die afwijken van het juridische kader.
Ervaringen tot dusverre in het dossier van de mijnbouwschade te Groningen stellen op dit
punt niet gerust. In dit licht was koppeling van het IMG aan een ander ministerie dan EZK
– te denken valt aan het Ministerie van Justitie en Veiligheid – beter geweest.

In tegenstelling tot het Besluit, bevat het wetsvoorstel TwG geen regeling voor bezwaar
(deelcommissie, bezwaaradviescomissie). Op grond van art. 6 lid 1 wetsvoorstel TwG
kan het IMG echter commissies instellen, en daarbij kan ook worden gedacht aan een
(onafhankelijke) bewaarschriftencommissie (MvT, p. 19).
Veel belangrijker is dat, terwijl de minister (TCMG) alleen bevoegd is om besluiten inzake
fysieke schade te nemen, het IMG tevens bevoegd zal zijn om te beslissen over andere
schadevormen, zoals waardevermindering en immateriële schade. In art. 1 wetsvoorstel TwG
is de schade waarover het IMG gaat namelijk gedefinieerd als “schade die is ontstaan door
beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk
ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld of als gevolg van de gasopslag
Norg”. Ten opzichte van art. 1 Besluit zijn dus de woorden “fysieke” (schade) “aan gebouwen
en werken” geschrapt. De van het Besluit en het Protocol bekende overlastvergoeding
(bijlage 2 bij art. 7 lid 4 Protocol) wordt in het wetsvoorstel TwG geschaard onder de
categorie immateriële schade (MvT, p. 47).
Opvallend is art. 2 lid 3 wetsvoorstel TwG, dat luidt: “Het Instituut: a. heeft tot taak en is
bevoegd schade af te handelen en daartoe: i) aanvragen in behandeling te nemen, voor
zover de aanvrager zijn vordering tot vergoeding van schade op de exploitant ter zake
van de schade waarvoor vergoeding wordt aangevraagd aan de Staat heeft overgedragen;
ii) de aanspraak op een vergoeding van schade vast te stellen, en iii) de omvang van de
vergoeding van schade of de te treffen maatregelen in natura vast te stellen, en b. heeft tot
taak om schade te vergoeden en daartoe aan de aanvrager de vastgestelde vergoeding uit
te keren of de vastgestelde maatregelen in natura uit te voeren.” Het concept-wetsvoorstel
kende, afgaande op de letterlijke tekst, alleen de mogelijkheid van een uitkering aan de
aanvrager. Op dit punt sluit het wetsvoorstel TwG aan bij het Protocol (art. 7 lid 3), dat
mede voorziet in de mogelijkheid van “betaling van de in opdracht van aanvrager herstelde
schade”). Kortom, schadevergoeding in natura blijft mogelijk, met name in de vorm van
het in opdracht van de overheid door een aannemer laten herstellen van de schade (zie
voor deze aannemersvariant de MvT, p. 13-14).
Het meest in het oog springend van het concept-wetsvoorstel was dat dit, in tegenstelling tot
het Besluit en het Protocol voor de TCMG, aangaf dat het IMG “bij uitsluiting bevoegd” is. Dit

164

Het IMG; Tijdelijke wet Groningen

9.3.1

impliceert dat procedures tegen de NAM – en trouwens ook tegen EBN en de Staat – bij de
civiele rechter zouden zijn uitgesloten (tenminste als het gaat om vorderingen op grondslag
van art. 6:177 BW). Met het wetsvoorstel TwG behouden gedupeerden een keuzevrijheid:
net als onder het Besluit het geval is, kunnen zij kiezen tussen de bestuursrechtelijke en de
civielrechtelijke weg. De MvT, p. 10: “De aldus ontstane «keuzevrijheid» wordt, zoals ook
blijkt uit verschillende consultatiereacties, voor verschillende partijen gezien als positief,
omdat dit de gedupeerde gelegenheid biedt om zijn schade te verhalen langs de route die
hij als de meest gunstige ervaart. In het voorstel wordt deze keuzevrijheid gehandhaafd.”
Zie nader par. 9.3.5. “Beide routes voorzien in een gelijkwaardige rechtsbescherming”, aldus
de MvT, p. 10. Hierbij is van bijzondere betekenis dat bij beide routes het civielrechtelijke
aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht van (overeenkomstige) toepassing is.
In deze zin expliciet art. 2 lid 5 wetsvoorstel TwG, met dien verstande dat dit niet geldt voor
art. 6:178 aanhef en onderdeel c BW. Deze bepaling houdt in dat geen aansprakelijkheid
krachtens, o.a., art. 6:177 BW bestaat indien “c. de schade is veroorzaakt uitsluitend door
voldoening aan een bevel of dwingend voorschrift van de overheid”. Het uitsluiten van de
(overeenkomstige) toepasselijkheid van deze bepaling heeft te maken met de in het kader
van de Wet minimalisering gaswinning Groningenveld aan de Minister van EZK toegekende
bevoegdheid tot vaststelling van de operationele strategie en de daarmee verbonden gaswinningsplicht van de NAM (zie hierover par. 8.4.1). Deze verplichting kan worden beschouwd
als “een bevel of dwingend voorschrift van de overheid”. De uitzondering van art. 6:178,
aanhef en onderdeel c BW is goed verdedigbaar omdat verreweg de meeste schade (geheel
of gedeeltelijk) is veroorzaakt in de periode van vóór de inwerkingtreding van de Wet
minimalisering Groningenveld. Daar komt bij dat het uitsplitsen van schade ontstaan vóór
en na dit moment – behoudens tegen zeer hoge kosten – ondoenlijk is. Verder is van belang
dat de financiële consequenties in het kader van schadeveroorzaking en gaswinningsplicht
in afspraken tussen de Staat en de NAM zijn verdisconteerd: in het Akkoord op Hoofdlijnen
met Shell en ExxonMobil en nadere afspraken (een aandachtspunt voor de parlementaire
enquête); zie par. 8.1.1 van het vorige hoofdstuk, alsmede de MvT p. 48.

Versterkingszaken vallen buiten de bevoegdheid van het IMG (MvT, p. 14; art. 2 lid 5
concept-wetsvoorstel: “Het Instituut is niet bevoegd om te besluiten op aanvragen tot
het treffen van versterkingsmaatregelen”). Deze keuze is praktisch zeer onhandig omdat
schadeherstel en versterking vaak samenlopen. In dit licht herbergt de organisatorische
scheiding het risico van dubbel werk (extra inspecties; eerst herstellen en daarna versterken
kan betekenen dat moet worden afgebroken wat onlangs is hersteld). De scheiding lijkt ook
principieel onjuist, in aanmerking genomen dat ook de rechtsgrond voor versterking in het
Burgerlijk Wetboek zou kunnen worden gevonden (onrechtmatige daad); zie par. 9.4.2.
Anderzijds kunnen bij algemene maatregel van bestuur andere taken dan het nemen van
schadebesluiten aan het IMG worden opgedragen (art. 2 lid 7 wetsvoorstel TwG). “Hierbij
kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de uitvoering van de waardevermeerdering” (MvT
p. 17). Dit is merkwaardig, omdat deze regeling niet op schadevergoeding betrekking heeft
maar op subsidieverstrekking.

Volgens de MvT, p. 5 is de afhandeling van de schade niet alleen een taak voor de exploitant
maar ook voor de overheid, gezien de uitzonderlijke “omstandigheid dat zich een groot
aantal relatief gelijksoortige gevallen van schade voordoet in korte tijd, in combinatie met
het feit dat deze zich in één regio van Nederland bevinden en er één schadeoorzaak is”.
Deze uitzonderlijke omstandigheid verklaart de geografische beperking van de bevoegdheid

165

9.3.2

Hoofdstuk 9 / Publiekrechtelijke benaderingen

van het IMG tot schade in verband met het Groningenveld: er is bewust niet gekozen voor
een bevoegdheid voor heel Nederland (zie Bröring, NTB 2018/58, p. 357-358). Overigens
is sprake van vernieuwing van de schadeafhandeling elders in het land (o.a. met het oog
op de kleine gasvelden in Drenthe).
Zie in dit verband het advies van de Technische commissie bodembeweging (Verkenning uniforme onafhankelijke afhandeling mijnbouwschade 2018) en een vervolgadvies van maart 2019
aan de Minister van EZK waarin een landelijke uniforme schaderegeling wordt aanbevolen,
met een versterking van de bewijspositie van mogelijke gedupeerden (eind maart 2019
nog ongepubliceerd).

Tot slot moet worden vastgesteld dat het wetsvoorstel TwG, evenmin als het Besluit en
Protocol (zie par. 9.2.1), niet voorziet in een oplossing – vooral bestaande in een eenduidige
bevoegdheid – waar sprake is van complicaties die het gevolg zijn van gestapelde mijnbouw.
9.3.2

Aanvraag

Het IMG dient “een procedure en werkwijze vast [te stellen] voor de behandeling van
aanvragen” en deze op zijn website te publiceren, aldus art. 10 wetsvoorstel TwG. Art. 11
lid 1 wetsvoorstel TwG schrijft het gebruik van een door het IMG vastgesteld formulier
voor, waarop ingevolge het tweede lid de gangbare gegevens moeten worden vermeld
(vgl. art. 2 Protocol en art. 4:2 Awb). Art. 11 lid 2 onderdeel g wetsvoorstel TwG vraagt
naar ‘de inschatting van de aanvrager of sprake zou kunnen zijn van een acuut onveilige
situatie” (vgl. art. 2 lid 2 onderdeel g Protocol). Op grond van art. 4:3 lid 1 Awb kunnen
bepaalde gegevens worden achtergehouden (o.a. ter bescherming van de persoonlijke
levenssfeer). Hetgeen in par. 9.2.2 is gezegd over de termijn waarbinnen de aanvraag moet
worden gedaan (verjaring) en over de ongenoegzame aanvraag, de herstelgelegenheid en
het eventueel buiten behandeling laten (art. 4:5 Awb), geldt ook voor de aanvraag in het
bestek van het wetsvoorstel TwG.
9.3.3

Primaire besluitvorming

Dat de primaire besluitvorming naast de aanvraag ook en vooral wordt beheerst door het
formele zorgvuldigheidsbeginsel (art. 3:2 Awb), geldt niet alleen onder het regime van
het Besluit (vgl. par. 9.2.3), maar ook onder dat van het wetsvoorstel TwG. Evenzo is er
tussenbeide regimes geen verschil op het punt van de hoorplicht (art. 4:7 Awb), behalve
waar het gaat om de mogelijkheid voor de aanvrager om zijn zienswijze te geven over het
voornemen tot aanwijzing van één of meer deskundigen: anders dan het Protocol (art. 5
lid 4) kent het wetsvoorstel TwG deze mogelijkheid niet. Zie in verband met de vraag of
ook NAM, als derde-belanghebbende, moet worden gehoord (art. 4:8 Awb) naast par. 9.2.4
de volgende paragraaf.
Het wetsvoorstel TwG kent eigen voorschriften over de inschakeling van deskundigen en
de beslistermijn. Met het oog op de deskundigeninbreng bepaalt art. 12 lid 1 wetsvoorstel
TwG dat het IMG één of meer deskundigen kan aanwijzen “om schade op te nemen en
te rapporteren over de aard van de schade in het licht van de door het Instituut te maken
beoordeling.” Het tweede lid bepaalt dat de deskundige zijn advies uitbrengt “binnen

166

Het IMG; Tijdelijke wet Groningen

9.3.4

een door het Instituut gestelde termijn die ten hoogste zes maanden na de aanwijzing na
de aanwijzing van de deskundige bedraagt”. Wanneer deze termijn voor de deskundige
onhaalbaar is, moet hij dit “onder opgaaf van redenen” voor het einde van de adviestermijn
aan het IMG melden, dat de adviestermijn vervolgens ‘met ten hoogste zes maanden’ kan
verlengen, met schriftelijke kennisgeving aan de aanvrager (art. 12 lid 3 wetsvoorstel TwG).
Omdat zij “bij of krachtens wettelijk voorschrift”, namelijk art. 12 wetsvoorstel TwG, met
advisering ten behoeve van het nemen van besluiten zijn belast, kunnen de door het IMG in
te schakelen deskundigen worden aangemerkt als adviseur in de zin van art. 3:5 lid 1 Awb.
Hierbij is van belang of de ingeschakelde deskundigen niet onder verantwoordelijkheid
van het IMG werkzaam zijn, dat wil zeggen geen (inhoudelijke) instructies van het IMG
ontvangen. Uit het wetsvoorstel TwG zelf volgt niet dat de door het IMG in te schakelen
deskundigen zulke onafhankelijke adviseurs zijn: dit wetsvoorstel bevat op het punt van
de onafhankelijkheid namelijk geen voorschriften.
Gezien de regeling van art. 12 lid 2 en 3 wetsvoorstel TwG mist art. 3:6 lid 1 Awb relevantie.
Wel van betekenis blijft art. 3:6 lid 2 Awb dat zegt dat, wanneer het advies niet tijdig is
uitgebracht, het enkele ontbreken van het advies “niet in de weg staat aan het nemen van
het besluit”. Zie verder art. 3:7 Awb over het verstrekken van gegevens aan de adviseur,
art. 3:8 Awb over het in of bij het besluit vermelden van de deskundige die het advies heeft
uitgebracht en art. 3:9 Awb over de verplichting om dit advies te toetsen (vergewisplicht).
Art. 13 wetsvoorstel TwG gaat over de termijn voor de bekendmaking van het schadebesluit (en daarmee eveneens over de beslistermijn). Deze termijn bedraagt acht weken
na ontvangst van de aanvraag als er geen deskundige is ingeschakeld (art. 12 aanhef en
onderdeel a wetsvoorstel TwG) en twaalf weken na ontvangst van het deskundigenadvies
wanneer een dergelijk advies is uitgebracht (art. 13 aanhef en onderdeel b wetsvoorstel
TwG). De termijn kan eenmaal worden verlengd met ten hoogste twaalf weken. In art. 12
lid 2 concept-wetsvoorstel stond nog: “Voor een complexe aanvraag kan het Instituut onder
opgaaf van redenen een termijn stellen, die afwijkt van het eerste lid […]. Het Instituut
kan de termijn eenmaal verlengen met ten hoogste dezelfde periode.”
9.3.4

Bezwaarschriftprocedure

In tegenstelling tot het concept-wetsvoorstel kent het wetsvoorstel TwG geen eigen termijn
voor het maken van bezwaar (of het instellen van beroep. Dit betekent dat de gangbare
termijn van zes weken (art. 6:7 Awb) van toepassing is. Art. 15 concept-wetsvoorstel
luidde: “In afwijking van artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht bedraagt de
termijn voor [het maken van bezwaar of het instellen van beroep] tegen een besluit op
grond van deze wet 13 weken.” De termijn van dertien weken stemt overeen met de
civielrechtelijke appeltermijn (art. 339 lid 1 en art. 358 lid 2 Rv). Hetgeen in par. 9.2.4 is
opgemerkt over pro forma-bezwaar (om feitelijk de bezwaartermijn te verlengen), het
verplichte karakter van bezwaar (hoofdregel) tenzij rechtstreeks beroep mogelijk is (hoge
uitzondering), griffierecht (niet verschuldigd) en de gronden van bezwaar, geldt eveneens
voor de bezwaarschriftprocedure bij het IMG. Idem waar het gaat om het horen van de
bezwaarmaker, de getuigeninbreng, het verslag van de hoorzitting, de aard en omvang

167

9.3.5

Hoofdstuk 9 / Publiekrechtelijke benaderingen

van de heroverweging (inclusief gebruikmaking van het civiele aansprakelijkheids- en
schadevergoedingsrecht met inbegrip van art. 6:177a BW) en de inhoud van het besluit
op bezwaar (zo nodig ook een beslissing over de hoogte van de schade).
Het komt erop neer dat steeds de Awb-bepalingen van afdeling 7.2 Awb (‘Bijzondere
bepalingen over bezwaar’) van toepassing zijn. Of een onafhankelijke adviescommissie
als bedoeld in art. 7:13 Awb wordt ingeschakeld, moet nog worden afgewacht; het is als
opgemerkt wel mogelijk.
In par. 9.2.4 werd de vraag besproken of de NAM kan worden aangemerkt als derde-belanghebbende die de bevoegdheid toekomt tot het maken van bezwaar tegen het primaire
schadebesluit. Onder het Besluit en het Protocol is een ontkennend antwoord verdedigbaar,
maar niet honderd procent zeker. Het concept-wetsvoorstel geeft een extra argument voor
het standpunt dat de NAM geen belanghebbende is. Gedoeld wordt op art. 15 wetsvoorstel
TwG, waarin de Minister van EZK de bevoegdheid krijgt tot het opleggen van een heffing
aan de “exploitant” – lees: NAM, want aan EBN zal niet zijn gedacht – ter dekking van, kort
gezegd, betaalde schadevergoedingen en annexe overhead. In verband met deze heffing
staat voor de NAM een bijzondere rechtsgang open (geregeld in het fiscale recht). Daarom
zou kunnen worden geredeneerd dat de NAM pas door deze heffing rechtstreeks in haar
belang is getroffen en niet reeds bij (individuele) schadebesluiten. Verder hangt het af van
de tussen de rijksoverheid en de NAM gemaakte afspraken (het Akkoord op Hoofdlijnen
met Shell en ExxonMobil en nadere afspraken). Uiteindelijk geldt uiteraard: “Het oordeel
over de vraag of de exploitant kan worden aangemerkt als belanghebbende bij het besluit
van het Instituut is evenwel voorbehouden aan de bestuursrechter” (MvT, p. 9).
9.3.5

Beroep bij de rechter

Voor diverse aspecten van het (hoger) beroep bij de rechter, met inbegrip van het griffierecht,
de procesrisico’s, de toetsing en uitspraakbevoegdheden, kan worden verwezen naar par.
9.2.5. De beroepstermijn bedraagt, net als onder het Besluit, zes weken (art. 6:7 Awb); dit in
afwijking van het concept-wetsvoorstel, dat een termijn van dertien weken kende (art. 15).
Onder het Besluit staat de publiekrechtelijke weg naast de civielrechtelijke weg open
(dagvaarding van de NAM blijft mogelijk), terwijl onder het concept-wetsvoorstel de publiekrechtelijke weg exclusief was, en wel voor alle schadesoorten. Art. 16 concept-wetsvoorstel
bepaalde namelijk: “De burgerlijke rechter verklaart een vordering tot vergoeding van schade
niet-ontvankelijk zolang: a. op grond van artikel 2, derde lid, een aanvraag om vergoeding
van schade kan worden gedaan of in behandeling is, of b. tegen een besluit op grond van
artikel 2, derde lid, een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang
openstaat.” Deze bepaling – die onverlet laat dat gedupeerden een vorderingsrecht op de
NAM hielden: zij missen alleen hun rechtsvordering bij de civiele rechter – getuigt van
een systeembreuk (Bröring, NTB 2018/58, p. 355). Op haar formulering en de bijbehorende
Toelichting (p. 6-7) valt veel aan te merken (wat is bijvoorbeeld rechtens wanneer “een met
voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang” niet meer “openstaat”).
Zie Bröring, NTB 2018/58, p. 354-355 en 357. Hoe dan ook, met het wetsvoorstel TwG is
de exclusiviteit van de bestuursrechtelijke weg verlaten (zie par. 9.3.1).

168

Het IMG; Tijdelijke wet Groningen

9.3.5

Het concept-wetsvoorstel was onduidelijk waar het gaat om de vraag of de bestuursrechtelijke
weg ook exclusief is ten opzichte van procedures ex art. 6:162 BW. Idem de bijlage van de
Conclusie van A-G Wattel van 10 mei 2019, ECLI:NL:PHR:2019:497 (pt. 5.5.71): “Een wettelijke
grondslag voor verderstrekkende ontzegging van toegang tot de burgerlijke rechter dan ex
art. 6:177 BW lijkt in de consultatievorm van het voorstel te ontbreken.”
Een hamvraag was of de exclusiviteit van de publiekrechtelijke weg aanvaardbaar is. Is deze
exclusiviteit niet in strijd met art. 17 Grondwet (het ius de non evocando)? Met art. 6 lid 1
EVRM (‘the right to access to court’)? Of met art. 1 Eerste Protocol EVRM? Drie keer nee,
kortweg omdat de toegang tot de rechter blijft bestaan en de publiekrechtelijke rechtsgang
qua waarborgen niet onderdoet voor de civiele rechtsgang. Ook de bestuursrechter is onafhankelijk en onpartijdig en bij wet ingesteld, en het bestuursrechtelijke procesrecht komt
tegemoet aan eisen van equality of arms (meer dan het burgerlijk procesrecht). Aangezien
de bestuursrechter het civiele aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht dient toe
te passen, is er qua inhoudelijke bescherming van de rechtspositie van gedupeerden geen
verschil (tenzij te zijner tijd anders mocht blijken; er is echter geen goede grond om tevoren
van een verschil uit te gaan). Zie verder Bröring, NTB 2018/58, p. 355-356 en Van de Bunt, MvV
2019/2.2, p. 50-51 en Hermans, NJB 2019/688 die evenmin onoverkomelijke bezwaren zien.
Minder gemakkelijk te weerleggen lijkt de kritiek dat het hoger beroep wordt behandeld door
de Afdeling bestuursrechtspraak, dat wil zeggen bij een gerecht dat niet tot de rechterlijke
macht behoort (zie art. 2 Wet RO), terwijl naar oorsprong “geschillen over burgerlijke rechten
en over schuldvorderingen” in het geding zijn en de berechting van zulke geschillen blijkens
art. 112 lid 1 Grondwet exclusief aan “de rechterlijke macht is opgedragen”. Men kan echter
evengoed of beter beweren dat de geschillen gaan over schadebesluiten, genomen op grond
van de wet en in het kader van de uitoefening van openbaar gezag, en dus in een publiekrechtelijke rechtsbetrekking in plaats van ‘uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan’
(art. 112 lid 2 Grondwet). Overigens wreekt zich hier enigszins dat bij de schadebesluiten
de rechtsgrond en de aard van de aansprakelijkheid onduidelijk zijn (zie par. 9.2.1). Men
kan het echter ook simpel houden door te argumenteren dat het de bijzondere wet is die
de rechtsgrondslag vormt en dat daarmee het publiekrechtelijke karakter van geschillen
over schadebesluiten is gegeven: de wetgever zegt dat het een publiekrechtelijke zaak is
en daarmee ís het een publiekrechtelijke zaak.
Bij dit alles doet men er verstandig aan de ratio van art. 112 Grondwet voor ogen te houden
en zich daarmee de vraag te stellen of de Afdeling bestuursrechtspraak rechtsbescherming
biedt die aan nationale en internationale standaarden voldoet. Wie deze vraag bevestigend
beantwoordt (waarbij men ook in overweging zou kunnen nemen dat er voorafgaand
beroep bij de rechtbank is), dient zich vervolgens de vraag te stellen of gedupeerden met het
bestuursprocesrecht, gezien de laagdrempeligheid ervan, beter af zijn dan met het burgerlijk
procesrecht. Een bevestigend antwoord ligt voor de hand.
Natuurlijk: gedupeerden hadden gewoon hun recht moeten kunnen halen bij de civiele
rechter en het bestuur en het bestuursrecht zouden hier geen rol moeten toekomen. Men mag
echter hopen dat in de parlementaire behandeling de vraag centraal komt te staan – in plaats
van principiële beschouwingen – waarmee gedupeerden praktisch het best zijn geholpen.

Zie over misverstanden over de verhouding tussen civiele en bestuursrechtspraak nog
Bröring, Gaswinning, aardbevingen en wat nu? 2019. Als belangrijkste argument ten gunste
van civiele procedures tegen de NAM resteert het aspect van genoegdoening: voor een
aantal mensen zal het beter ‘voelen’ om de eigenlijke veroorzaker in plaats van de overheid
te kunnen aanspreken (al had die overheid veel invloed en het meeste profijt).
De exclusiviteit van de bestuursrechtelijke weg was ingegeven door de wens van eenheid en
eenvoud en van het voorkomen van tegenstrijdigheden tussen civiele en bestuursrechtspraak.

169

9.4

Hoofdstuk 9 / Publiekrechtelijke benaderingen

Waarschijnlijk speelt voorts een rol dat de NAM geheel uit ‘het bovengrondse gedoe’
wil terugtreden (de exclusiviteit zal mede op het Akkoord op Hoofdlijnen met Shell en
ExxonMobil en nadere afspraken hebben berust). Men kan met andere woorden vermoeden
dat met name de NAM het schrappen van de exclusiviteit van de bestuursrechtelijke weg
niet zal hebben toegejuicht.
Per saldo is het schrappen van de exclusiviteit het beste. Daarbij mag worden aangenomen
dat in verreweg de meeste gevallen voor de bestuursrechtelijke weg wordt gekozen (de
vrijheid voor gedupeerden om te kiezen tussen de civielrechtelijke en bestuursrechtelijke
route, welke keuze bij wijze van spreken per scheur kan verschillen, betekent een – ook
in wetenschappelijk opzicht – aardig experiment).De prejudiciële beslissing van de Hoge
Raad van 19 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278 brengt mee dat ook EBN als exploitant is
aan te merken en ook de Staat aansprakelijk kan zijn. Onder de vigeur van de TwG zullen
gedupeerden, mede in aanmerking genomen dat de exclusiviteit van de bestuursrechtelijke
weg is geschrapt, niet alleen de NAM maar ook EBN en de Staat in een civiele procedure
kunnen betrekken. Wat betreft een civiele procedure tegen de Staat hoeft de rechtszoekende
burger niet bevreesd te zijn dat hem formele rechtskracht van een door de Minister van EZK
genomen instemmingsbesluit wordt tegengeworpen omdat die burger niet of niet tijdig
tegen dit besluit is opgekomen (zie de prejudiciële beslissing, r.o. 2.8.8). Dat gedupeerden
keuzevrijheid hebben en dat naast de NAM ook EBN (exploitant) en de Staat aansprakelijk
zijn, zal de afrekening ‘aan de achterkant’ aanzienlijk kunnen compliceren (men kan
vermoeden dat de NAM de prejudiciële beslissing waar het gaat om de aansprakelijkheid
van EBN en de Staat zal hebben toegejuicht).
Tot slot kent het wetsvoorstel TwG als noviteit de mogelijkheid van een prejudiciële
procedure (art. 16-19; vgl. art. 392-395 Rv en art. 27ga-27ge Awr): onder voorwaarden
kan de rechtbank een prejudiciële vraag aan de Afdeling bestuursrechtspraak voorleggen
(eventueel met betrokkenheid van de grote kamer als bedoeld in art. 8:10a Awb). Om een
aantal redenen kan het nut van deze mogelijkheid worden betwijfeld (maar twee instanties,
en geen drie zoals in het burgerlijk recht; relatief snelle bestuursrechtelijke procedures;
maar één bevoegde rechtbank). Bovendien zijn de belangrijkste vragen reeds beantwoord
in de prejudiciële beslissing van de Hoge Raad van 19 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278.
9.4

Versterkingsproblematiek en regioperspectief

9.4.1

Vooraf

In par. 8.1.3 zijn in het kader van de mijnbouwschadeproblematiek te Groningen vijf
dossiers onderscheiden: 1) de omvang van de gaswinning, 2) de schadevergoeding, 3) de
versterking van gebouwen, 4) het toekomstperspectief van de regio en 5) de ‘governance’
van een en ander. De ‘governance’ stond in het vorige hoofdstuk centraal. Vervolgens is
aandacht besteed aan de schadeafhandeling; eerst die door de huidige TCMG (par. 9.2),
daarna die door het toekomstige IMG (par. 9.3). Aansluitend worden hierna een paar korte
opmerkingen gemaakt over de versterkingsproblematiek die nauw samenhangt met de
vergoeding van schade, en over het toekomstperspectief van de regio. Zijdelings is er
in dat verband tevens aandacht voor de omvang van de gaswinning en de ‘governance’.

170

Versterkingsproblematiek en regioperspectief

9.4.2

9.4.2

Versterkingsproblematiek

De kwestie van de schadevergoeding is lastig vanwege vragen rond de causaliteit en de
omvang van de schade, en voorts vanwege de grote schadeaantallen. In essentie gaat het
echter om een hanteerbare problematiek, tenminste uit juridisch oogpunt en in het licht
van het bewijsvermoeden van art. 6:177a BW. De versterkingsproblematiek is weerbarstiger.
Anders dan bij schadevergoeding gaat het niet om het achteraf vaststellen van gebleken
nadeel, maar om het vooraf inschatten van risico’s die zich in de toekomst zouden kunnen
realiseren (risico’s van letsel en overlijden; het gaat niet om het voorkomen van schade). Bij
dit laatste spelen verschillende variabelen een rol. In de eerste plaats is dat de omvang van
de gaswinning. Het staat wel vast dat vermindering van deze omvang tot een afname van
aardbevingen en dus van schade leidt, al is onduidelijk hoe deze relatie er precies uitziet.
Om redenen van voorzorg wordt daarom gewerkt met een stapeling van conservatieve
aannames. Maar niet alle risico’s kunnen worden uitgesloten. In de tweede plaats zijn de
aan te houden veiligheidsnormen van invloed en hoe deze worden vertaald in bouwnormen. Dit betreft onder meer de norm van de Commissie Meijdam (jaarlijkse individuele
overlijdenskans in en nabij het gebouw van 10-5) en de NPR-richtlijn (9998:2018).
Bij de versterking gaat het rechtens om de vraag of de gaswinning een situatie bewerkstelligt waarin de geldende veiligheids- en bouwnormen niet meer worden gehaald (ook
hier zijn vragen van causaliteit aan de orde). Aan de rechtsgrond van de versterking is tot
dusverre amper aandacht besteed. Aannemelijk is dat deze rechtsgrond is aan te treffen
in art. 6:184 BW en eventueel ook in art. 6:162 BW. Zou deze stellingname juist zijn, dan
heeft degene die een aanspraak (vorderingsrecht) op versterking heeft de mogelijkheid
tot het instellen van een vordering tegen de NAM – en eventueel EBN en de Staat – bij de
civiele rechter. Omdat de TCMG en straks het IMG bevoegd zijn over schadevergoeding te
beslissen maar onbevoegd zijn waar het gaat om de versterking, zou daarin pas verandering
kunnen komen door de in het vooruitzicht gestelde versterkingswet (gesproken werd over
een Wet publieke aansturing en uitvoering versterkingsoperatie). Over de inhoud van deze
wet is nog vrijwel niets bekend. Onduidelijk is of, en zo ja, in welk opzicht te zijner tijd
versterkingszaken bij het IMG zullen worden ondergebracht.
In par. 9.3.1 is gezegd dat een scherpe scheiding tussen schadeafhandeling en versterking
praktisch zeer onhandig is en principieel onjuist. Het eerste omdat versterking en schadeherstel
veelal één bouwklus vormen, het tweede in het licht van de stellingname dat niet alleen de
rechtsgrond voor schadevergoeding, maar ook die voor versterking mede in het Burgerlijk
Wetboek is gelegen. De gedachte aan een aparte instantie kan stoelen op een onvoldoende
besef van betrokkenheid van individuele rechtsaanspraken van gedupeerden jegens de NAM
respectievelijk de Staat. Het kan ook zijn dat dit besef wel aanwezig is, maar dat men van
mening is dat de noodzaak van publiekrechtelijke bevoegdheden deze rechtsaanspraken
domineert. Inmiddels wordt van verschillende kanten aangedrongen op een gezamenlijke
organisatie voor schadeafhandeling en versterking. Zie bijvoorbeeld het naar aanleiding van
de beving te Westerwijtwerd van 22 mei 2019 uitgebrachte advies van het SodM (Brief van
de Inspecteur-generaal der Mijnen van 28 mei 2019, 19133351).

Waar het aantal civiele schadevergoedingsprocedures tegen de NAM op de vingers van
enkele handen is te tellen, is het aantal civiele versterkingsprocedures tegen de NAM
nog veel geringer. Voor zover bekend is in een paar zaken sprake geweest van zowel een

171

9.4.2

Hoofdstuk 9 / Publiekrechtelijke benaderingen

schadevergoedings- als een versterkingsclaim. In deze zaken is het echter niet tot een
vonnis gekomen, maar tot een schikking. Het geringe aantal civiele versterkingszaken zal
te maken hebben met de (vergeleken met schadevergoeding) extra onzekerheden omtrent
de normen, risico’s en causaal verband en met de vraag wat een redelijke preventieve
maatregel is. Het kan ook zijn dat men de civielrechtelijke weg in geval van versterking,
tenzij het gaat om art. 6:184 BW, voor onmogelijk houdt. Jammer is dat een rechterlijke
uitspraak op dit punt ontbreekt.
Art. 6:184 lid 1 BW luidt: “Onder de schade waarvoor op grond van de artikelen 173-182
aansprakelijkheid bestaat, vallen ook: a. de kosten van iedere redelijke maatregel ter voorkoming
of beperking van schade door wie dan ook genomen, nadat een ernstige en onmiddellijke
dreiging is ontstaan dat schade zal worden veroorzaakt die krachtens die artikelen voor
vergoeding in aanmerking komt; b. schade en verlies veroorzaakt door zulke maatregelen.”
(curs. toeg.). De vraag of sprake is van een ernstige en onmiddellijke dreiging is soms moeilijk
te beantwoorden. Blijkens het vonnis van de Rechtbank Noord-Nederland van 21 december 2016, ECLI:NL:RBNNE:2016:5609, waarbij eiser zijn vordering had gebaseerd op art. 6:184
BW, kan men zich voorts vergissen in de redelijkheid van de te treffen maatregel. In casu
oordeelde de rechtbank dat eiser onvoldoende had gemotiveerd waarom de ter versterking
aangebrachte betonplaat ‘een redelijke maatregel als bedoeld in artikel 6:184 BW is’. Zie
voorts Rb. Noord-Nederland 18 juli 2017, ECLI:NL:RBNNE:2017:2654 waarin geen “ernstige
en onmiddellijke dreiging” wordt aangenomen. Zie in dit verband Linstra, NTE 2018, p. 73-79.
Art. 6:184 BW kent een aantal restricties. Met name moet sprake zijn van “een ernstige
en onmiddellijke” dreiging van schade. Moet een eigenaar, wanneer een onmiddellijke
dreiging niet aan de orde is, dulden dat zijn woning als gevolg van de gaswinning niet meer
aan gangbare bouw- en veiligheidsnormen voldoet? Kan hij in dat geval alleen aanspraak
maken op schadevergoeding wegens waardedaling? Of kan hij, op basis van art. 6:162 BW,
ook aanspraak maken op vergoeding van de kosten voor versterking dan wel vergoeding in
natura? Voer voor civilisten, met bijzondere importantie voor de versterkingswet; zie hierna.

Voorjaar 2019 geldt voor de schadevergoeding dat deze nog goed op stoom moet komen,
maar dat de organisatie en procedure goed in de stijgers lijken te staan. Wat betreft de
versterking heerst grote onduidelijkheid. Aanvankelijk werd vermoed dat de versterkingsopgave de afhandeling van schade in aantallen zaken en in complexiteit zou overtreffen
(met de aantekening dat er zeer uiteenlopende aantallen te versterken gebouwen werden
genoemd, grofweg variërend van tienduizenden tot hooguit duizend; in het Mijnraadadvies
veiligheidsrisico’s en versterkingsopgave Groningen 2018 wordt opgemerkt dat lange tijd werd
uitgegaan van een aantal van ruim 20.000 te versterken gebouwen). “Dit was gebaseerd op
eerdere veronderstellingen over het toekomstige niveau van gaswinning, de toenmalige
kennis op het gebied van de ondergrond en van de aardbevingsbestendigheid van gebouwen.”
(p. 5). Kort na de Wet minimalisering gaswinning Groningenveld, gericht op de stopzetting
van de gaswinning uiterlijk in 2030, is door de Minister van EZK geconcludeerd dat de
versterkingsopgave veel kleiner is dan aanvankelijk werd verkondigd.
Hierbij zij aangetekend dat de Wet minimalisering gaswinning Groningenveld en de reductie
van de versterkingsopgave direct met elkaar zijn verbonden, naar valt aan te nemen ook
als twee kolommen van hetzelfde rekenplaatje (een aandachtspunt voor de parlementaire
enquête). Zie ook Van den Beukel & Van Geuns, Groningen gas 2019.

172

Versterkingsproblematiek en regioperspectief

9.4.2

Ongetwijfeld heeft de minister in technisch opzicht gelijk dat de reductie van de gaswinning
het terugschroeven van de versterkingsoperatie rechtvaardigt. Hij weet zich bovendien
gesteund door onder meer de NAM, het SodM en de Mijnraad. Dit met de aantekening dat
deze instanties vrij kortgeleden nog verschillend over de omvang van de categorie van in
de periode 2018-2020 ‘waarschijnlijk onveilige gebouwen’ dachten: de in de loop van 2018
genoemde aantallen variëren van 1500 (NAM en Mijnraad in juni 2018), via 1000 (NAM
en SodM in oktober 2018) tot 2200 (NCG in november 2018). Zie vooral het genoemde
Mijnraadadvies veiligheidsrisico’s en versterkingsopgave Groningen 2018 dat mede op andere
adviezen is gebaseerd (van het SodM, het KNMI, TNO, NEN en een hoogleraren-panel): “Naar
de nieuwe inzichten zijn er ca. 1.500 te versterken gebouwen – inclusief gebouwen in de
onzekerheidsmarge zijn dat er zo’n 7.200. Van die 1.500 gebouwen zijn er ca. 1.000 nog
geen onderdeel van de batches 1467 [versterking grotendeels in uitvoering], 1588 en 1581
[grotendeels wel geïnspecteerd maar nog geen uitvoering versterkingsmaatregelen]; bijna
500 zijn wél onderdeel van een batch.” (p. 5).

Gedane beloften kwamen opeens in de lucht te hangen (reden waarom NCG Alders er
eind mei 2018 de brui aan gaf). Er is inderdaad niet alleen een technische, maar ook een
psychologische dimensie die te maken heeft met ‘verwachtingenmanagement’. Veel
mensen waren in afwachting van berichten over versterking van hun woning of hadden
reeds een versterkingsbericht ontvangen. Dit laatste betreft de groep 1588: een cluster van
1588 woningen waarvan de bewoners al hadden gehoord dat hun huis onveilig is (zie voor
de ‘batches’ ook ‘Kaart overzicht 1467, 1588 en 1581 dd. 18 juni 2018’, te downloaden op
www.nationaalcoordindatorgroningen.nl alsmede Onafhankelijke Raadsman, Jaarrapportage
2018, p. 23-27 met bijzondere aandacht voor de onduidelijkheid en onzekerheid en het
onbegrip onder bewoners). Besloten werd dat de versterking van deze groep doorgaat
(maar hoe en wanneer bleef vervolgens onduidelijk; en later kwam men weer van de
belofte terug, en toen kwam men daarvan weer terug).
Voor de liefhebbers wordt verwezen naar een beleidsnota voor de versterkingsoperatie
van de NCG, PVA Mijnraadadvies 2018. In dit Plan van Aanpak, p. 56 wordt aangegeven dat
de groepen 1467 en 1588 zijn gericht op de uitvoering volgens de versterkingsadviezen,
omdat “verwachtingen zijn gewekt en vergevorderde afspraken zijn gemaakt”; bewoners
uit deze laatste groep kunnen een herbeoordeling aanvragen. Voor groep 1581 geldt dat
huiseigenaren niet kunnen kiezen voor uitvoering van het versterkingsadvies. Wel kunnen
zij een herbeoordeling vragen conform de meest recente versie van het NPR 9998. Het is
hier niet de plaats om uitvoeriger in te gaan op de onderscheiden categorieën en de vraag
welke gebouwen uiteindelijk versterkt moeten worden.
De basis van de uiteindelijke versterkingsbeslissingen wordt gevormd door het Hazard
and Risk Assessment (HRA-)model. Dit model – dat niet openbaar is en daarom door de
Groninger Bodembeweging wordt ‘geWobd’ – is een rekenkundig model afkomstig van de
NAM. Het berekent op basis van kenmerken van een gebouw welk risico een gebouw bij
een aardbeving loopt. Het maakt onderscheid tussen gebouwen met een verhoogd risico
(als eerste te versterken), een licht verhoogd risico (later te versterken) en zonder risico
(niet te versterken). Het model wordt jaarlijks herbeoordeeld. Na het HRA2018 is daarom
het HRA2019 verschenen. Zie Review HRA2019 2019. Uit dit document: “Concluderend heeft
SodM geconstateerd dat de daling van de gaswinning tot een daling van het risico heeft geleid
en dat de verbeteringen in de informatie omtrent individuele gebouwen in de regio heeft
geleid tot verschuivingen in de risicoprofielen. Het gecombineerde gevolg is dat op basis
van de HRA2019 er bijna drie duizend gebouwen een (licht) verhoogd risicoprofiel hebben
die dat in de HRA2018 dat nog niet hadden.”

173

9.4.2

Hoofdstuk 9 / Publiekrechtelijke benaderingen

Voorjaar 2019 is dus geconcludeerd dat 3000 panden voor de versterkingsopgave moeten
worden toegevoegd aan het totaal van ongeveer 12.000 panden (in die zin dat 3000 extra
opnames en beoordelingen moeten plaatsvinden; dit conform de afspraak dat naast panden
met een verhoogd risico ook panden met een licht verhoogd risico worden opgenomen en
beoordeeld). De bijstelling behelst met name het alsnog meenemen van bepaalde gewone
boerderijen met schuren. Zij is van zodanige aard dat nog niet kan worden gezegd dat
sprake is van een stabiel inzicht in de omvang van de versterkingsopgave.
Een grote opgave blijft de communicatie met bewoners, voor wie de getallen, categorisering
en gang van zaken nauwelijks te begrijpen zijn. Dit klemt te meer gezien eerdere informatie
en daaruit voorkomende verwachtingen en verschillen in behandeling tussen mensen
die ogenschijnlijk in dezelfde situatie verkeren. Hiermee is de technische benadering in
verhouding tot het burgerperspectief in het geding. Vanuit dit laatste perspectief verdienen
niet alleen gewekte verwachtingen een rol (ook al gaat veelal niet om rechtens te honoreren
verwachtingen), maar ook de gelijke behandeling van bewoners (evenmin strikt juridisch
op te vatten). Dit laatste betreft het verdeeld raken van straten, wijken en dorpen waar op
basis van het HRA-model het ene huis wel voor versterking en vernieuwing in aanmerking
komt, maar één of meer soortgelijke, naastgelegen huizen niet. De maatregelen waartoe
mede in het kader van het Plan van Aanpak besloten is, komen wel voor een groot deel
tegemoet aan het bewonersperspectief, maar lang niet helemaal.
Als opgemerkt, zal de versterkingsopgave een wettelijke regeling krijgen. Ook – en vooral – bij de versterking dus publieke regie. Net als bij de schadevergoeding wordt de wet
voorafgegaan door beleidsregels, het Besluit van de Minister van EZK van 20 mei 2019 inzake
de versterking van gebouwen in Groningen en tot instelling van de Tijdelijke commissie
versterking Groningen (Besluit versterking gebouwen Groningen, hierna ook: Besluit
versterking). De eveneens in dit Besluit versterking geïntroduceerde Uitvoeringsorganisatie
(UO) en deze Tijdelijke commissie versterking (TcV) vormen het versterkingszusje van de
TCMG. Dit roept diverse vragen op.
Omdat beleidsregels noch een publiekrechtelijke bevoegdheid noch een bestuursorgaan
kunnen creëren, rijst de vraag of zij regels geven voor het nemen van besluiten en, zo ja,
op welke bestaande bevoegdheid van welk bestaand bestuursorgaan ze dan betrekking
hebben. Wat betreft het bestuursorgaan is, net als bij de schadevergoeding, gedacht aan
de Minister van EZK. Wat betreft de – in mandaat door de TcV uit te oefenen – bevoegdheid is het minder duidelijk. Als enige mogelijkheid lijkt art. 52g lid 3 Mijnbouwwet in
aanmerking te komen; in de aanhef van de beleidsregels wordt ook naar deze bepaling
verwezen. Zij luidt: “Onze Minister neemt alle maatregelen die redelijkerwijs van hem
gevergd kunnen worden om te voorkomen dat als gevolg van de gaswinning uit het
Groningenveld de veiligheid wordt geschaad.” Betwijfeld zou kunnen worden of dit een
toereikende grondslag is. Immers, de bepaling lijkt niet zozeer een bevoegdheid als wel,
ruimer, een taak aan te duiden, waarbij bovendien, gezien het begrip ‘maatregelen’, mede
lijkt te worden gedoeld op het verrichten van feitelijke handelingen. Desalniettemin kan
art. 52g lid 3 Mijnbouwwet als een voldoende grondslag worden aangemerkt.

174

Versterkingsproblematiek en regioperspectief

9.4.2

De betrokkenheid van twee grondslagen voor de versterking, namelijk art. 6:162 BW en
eventueel art. 6:184 BW enerzijds en art. 52g lid 3 Mijnbouwwet anderzijds, roept de vraag
op hoe deze zich tot elkaar verhouden, mede in het licht van het mogelijke voornemen om
ook wat betreft de versterking de publiekrechtelijke weg exclusief te maken.
Het Besluit versterking “is van toepassing op gebouwen die mogelijk niet voldoen aan de
veiligheidsnorm als gevolg van beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld en
waarvoor op het moment van inwerkingtreding van dit besluit nog geen versterkingsadvies
is vastgesteld” (art. 2 lid 1). Het Besluit is niet van toepassing waar bepaald ander versterkingsbeleid van toepassing is (art. 2 lid 2). Het is evenmin van toepassing op een aanvraag
om schadevergoeding als bedoeld in artikel 2 van bijlage 1 van het Beluit mijnbouwschade
Groningen (art. 2 lid 4). Aangesloten wordt bij de normen van Commissie Meijdam (individuele
overlijdenskans van 10-5) en de NPR-richtlijn (9998:2018); zie voor dit laatste art. 3. Gewerkt
wordt met risicoprofielen, waarbij actualisatie mogelijk is en de eigenaar of bewoner van
een gebouw controlemogelijkheden heeft (art. 4). De NCG is als UO van de TcV (zie art. 5 en
art. 1) belast met de opname en beoordeling (art. 7). De TcV neemt het zgn. normbesluit (in
mandaat), dat wil zeggen het besluit “of een gebouw voldoet aan de veiligheidsnorm.” (art. 8
lid 1). Als het gebouw niet aan de norm voldoet, bevat het besluit de te treffen maatregelen
teneinde aan de veiligheidsnorm te voldoen, een indicatie van het daarvoor benodigde
budget en een termijn waarbinnen het gebouw aan deze norm zal voldoen (art. 8 lid 2).
Daarna is het aan de UO (NCG) om te komen tot een zgn. versterkingsbesluit (in mandaat),
dat wil zeggen het besluit dat “uitsluitend de maatregelen [bevat] die worden getroffen
zodat het gebouw aan de veiligheidsnorm voldoet. Daarbij wordt rekening gehouden met
de beoordelingsmethode die werd toegepast voor het normbesluit” (art. 9 lid 2).
Er vindt afstemming met het gemeentelijke Plan van Aanpak plaats (art. 6). Onduidelijk is de
praktische verhouding tot schadeherstel, waardevermeerdering en maatregelen in het kader
van het regioperspectief (met name de economische ontwikkeling van de regio, waarover
hierna). Met welke bestuursorganen moet zoal worden afgestemd?
Dient men een aanvraag tot een versterkingsbesluit in te dienen? Waaraan dient deze te
voldoen? Of is in plaats van een opt-in-systeem (aanvraag) sprake van een opt-out-systeem
(ambtshalve voornemen tot het nemen van een besluit, waarna betrokkene van versterking
kan afzien)? Uitgegaan wordt van een ambtshalve aanpak, met de mogelijkheid om, op
verzoek van de aanvrager, van versterking af te zien (art. 11). Voorts is een regeling getroffen
voor de situatie dat iemand afziet van (verdere) medewerking.

Het CVW zal uit de processen rond de versterking treden. Met de NAM zal zijn afgesproken
dat de kosten voor de versterking op haar worden verhaald. Onduidelijk is als gezegd of
men in plaats van een schadebesluit te accepteren de NAM civielrechtelijk voor de versterkingskosten kan aanspreken. Zo ja, dan kan deze weg niet door middel van beleidsregels
worden afgesloten. Zo ja, dan zou nog de vraag kunnen opkomen of de versterkingswet de
publiekrechtelijke weg exclusief maakt (vergelijkbaar met hetgeen voor de schadeafhandeling was voorgesteld). Gezien de omslag die ten opzichte van het consultatie-voorstel in
het wetsvoorstel TwG is gemaakt, ligt een ontkennend antwoord voor de hand, mits oog
wordt gehouden voor de privaatrechtelijke grondslag voor de versterking.
Zoals de TCMG is opgevolgd door het IMG, zo zou de TcV kunnen worden opgevolgd door
zoiets als het Instituut Versterkingsopgave (IVO), net als het IMG een zbo. De vraag is hoe
het IMG en het IVO zich dan tot elkaar zouden verhouden. Zouden ze inderdaad aparte
organisaties worden? Of gaan het UO en de TcV op in het IMG, maar blijft binnen één

175

9.4.3

Hoofdstuk 9 / Publiekrechtelijke benaderingen

organisatie sprake van gescheiden afdelingen? Gaan ze werken met een gezamenlijke
casemanager per bewoner? Aangenomen mag worden dat tenminste sprake zal zijn van
nauwe samenwerking. Volledige integratie lijkt het beste. Immers, bij een weerbarstige
materie als de onderhavige moet fragmentatie zoveel mogelijk worden voorkomen.
Verder zal, net als tegen schadebesluiten, bezwaar en beroep bij de bestuursrechter
openstaan tegen norm- en versterkingsbesluiten (waarbij op de normbesluiten art. 6:3 Awb
van toepassing kan zijn). Met name de bestuursrechter kan, gezien de toepasselijkheid van
diverse normen, plannen en afstemmingslijnen, een hele kluif krijgen aan de beoordeling
van versterkingsbesluiten.
Afgewacht moet worden, na de beleidsregels over versterking, wat de versterkingswet
precies zal brengen. Een aantal jaren geleden is meermalen opgemerkt dat de NCG juist
met betrekking tot de versterking over openbaar gezag (publiekrechtelijke bevoegdheden)
zou moeten beschikken. Die noodzaak daartoe lijkt nog steeds te bestaan, maar er is niets
meer van vernomen (een desbetreffend voorstel voor een wet is in rook opgegaan; een
aandachtspunt voor de parlementaire enquête).
Verder kan worden geconcludeerd dat ook bij de versterking sprake is van een beweging
‘van governance naar government’. In het kader van deze beweging is echter (vooralsnog)
geen sprake van vereenvoudiging.
Nog vier opmerkingen. In de eerste plaats: de organisatie en het proces van versterking
lijkt buitengewoon ingewikkeld te worden ingericht. In samenhang daarmee is in de
tweede plaats onduidelijk wie in het kader van de versterkingsopgave de regie voert: de
provincie, de betrokken gemeenten, de NCG (die zich niet meer met de schadeafhandeling
bemoeit maar zich op de versterking heeft toegelegd) of toch de rijksoverheid? Of eigenlijk
niemand (een aandachtspunt voor de parlementaire enquête)? In de derde plaats is er
een verschil van inzicht op het punt van de focus van de versterking (objectgericht of
gebiedsgericht). In de vierde plaats blijkt de versterking te worden benaderd op basis van
een publiekrechtelijke taak (en niet vanuit het civielrechtelijke aansprakelijkheidsrecht)
waarbij tevens subsidiëring als grondslag wordt gebruikt (bijvoorbeeld aan woningbouwcorporaties). Met dit alles verkeert de versterking nog steeds in het eerste (chaotische)
stadium van crisismanagement.
9.4.3

Regioperspectief

Naast de schadevergoeding en versterking, waarin individuele rechten centraal staan
die ook wat betreft de versterking hun fundament in het Burgerlijk Wetboek vinden, is
er het dossier van het toekomstperspectief voor de regio. Dan gaat het om de wens om
de regio, na alle psychische, sociale en economische problemen en daaruit voortkomend
imagoverlies, nieuwe – vooral economische – impulsen te geven.
Van meet af aan kreeg deze materie aandacht. Zo reeds in de in par. 8.1.1 genoemde
documenten Vertrouwen in een duurzame toekomst en Vertrouwen op Herstel en Herstel
op Vertrouwen. Het gaat om een van de daarop gebaseerde ‘programmalijnen’ van de

176

9.5

Balans

commissie Meijer: het bevorderen van een duurzaam economisch perspectief voor de regio
(zie par. 8.3.1). Ook het zogenaamde Miljard van Max (2013) was hoofdzakelijk bedoeld
voor de versterking van de leefbaarheid van de regio in het algemeen door middel van
het investeren in de economie (Max van den Berg was indertijd de Commissaris van de
Koning(in), die zich voor het extra fonds bijzonder heeft ingespannen). Voor veel financiële
middelen voor ‘Groningen’ geldt dat niet helemaal – of helemaal niet – duidelijk is waar
ze precies aan zijn besteed en wat ze hebben opgeleverd (in hoeverre zijn de middelen
opgegaan aan overhead?; zie ‘Waar is 2,2 miljard euro gebleven?’, Dagblad van het Noorden
15 maart 2019). Dit geldt in het bijzonder voor de middelen voor verbetering van het
regioperspectief (een aandachtspunt voor de parlementaire enquête).
De laatste ontwikkeling op het vlak van het regioperspectief is het verschijnen van het
Nationaal Programma Groningen (NPG), Een programma dat groeit 2019. Hiermee wordt
beoogd het ‘Toekomstig maken van voorzieningen in zorg, onderwijs, winkels en werk’,
‘Energieneutraal maken van de gebouwde omgeving’, ‘Werken aan een toekomstbestendige
en natuurinclusieve kringlooplandbouw’ enz. Voor het NPG heeft de rijksoverheid € 1,15
miljard ter beschikking gesteld (‘startkapitaal’); hierin zit een bijdrage van de NAM. Het
NPG gaat van start onder de voorwaarde dat de versterking op gang is gekomen. Desalniettemin is aan de betrokken gemeenten inmiddels een bedrag van € 1,5 miljoen ter
beschikking gesteld (dat besteed zal worden aan bijvoorbeeld nieuwe straten, verlichting
of een nieuwe sporthal).
Als gezegd, gaat het bij het regioperspectief niet om juridische aanspraken van gedupeerden, maar om subsidieverstrekking. Wie in dit verband het bevoegde orgaan is, wat de
toekenningscriteria zijn en welke procedure moet worden gevolgd om voor het geld in
aanmerking te komen, is nog grotendeels onduidelijk. Daarmee is ook onduidelijk wat de
inbreng van bewoners is (‘participatie’).
9.5

Balans

De ontwikkeling ‘van privaat naar publiek’ en ‘van governance naar government’ is begrijpelijk en bijkans onvermijdelijk: de aard en omvang van de problematiek zijn zodanig dat
de overheid dient op te treden. Uit het voorgaande komt een beeld van fragmentatie van de
publiekrechtelijke taakopvatting naar voren. Er is een apart traject met een eigen organisatie
voor schadeafhandeling (met een fundament in het Burgerlijk Wetboek), de versterking
van gebouwen (idem), waardevermeerdering rechtstreeks voor bewoners (bijvoorbeeld
subsidies voor verduurzaming van hun huizen) en versterking van het perspectief van de
regio als zodanig (rijksbijdragen, subsidies). Aan deze opsplitsing in taken liggen vragen van
zeggenschap ten grondslag: wie mag waarover beslissen? Alle publiekrechtelijke actoren
zullen hun rol hebben opgeëist of willen opeisen. Een opsplitsing van de problematiek kan
de indruk geven dat de problematiek bestuurlijk hanteerbaar is. Er dient echter zoveel te
worden overlegd en afgestemd, dat de praktijk van het tegendeel getuigt.
Verder valt de grote mate van detaillering van de publiekrechtelijke benaderingen op.
Er wordt gewerkt aan de hand van diverse criteria, typologieën, ‘batches’, indelingen
in risicogroepen, rekenmethodes en procedures, die bovendien als gevolg van nieuwe

177

9.5

Hoofdstuk 9 / Publiekrechtelijke benaderingen

ontwikkelingen en inzichten aan verandering onderhevig (kunnen) zijn. Een dergelijke
verfijning in aanpak – en een hoge mate van dynamiek binnen dat raamwerk – vergt een
enorme capaciteit aan opnemers, beoordelaars en eindbeslissers. Men zou daarom graag
willen weten hoe de uitvoeringstoets voor de publiekrechtelijke taakvervulling op de
diverse fronten eruitziet en in welke bevindingen deze toets heeft geresulteerd.
Vandaag de dag is het, naast de voor de bestuurlijke organisatie relevante uitvoeringstoets,
voorts aangewezen om te onderzoeken wat de gevolgen voor de burger zijn (‘responsief
bestuur’; burger- of gebruikersperspectief). Bewoners lijken meer gebaat met een integrale
aanpak (exclusief de investeringen voor het regioperspectief), zodat schadevergoeding en
-herstel, versterking en verduurzaming op elkaar worden afgestemd en dubbel werk door
experts en dubbele bouwwerkzaamheden zoveel mogelijk worden vermeden. Deze integrale
aanpak kan planmatig – op basis van lokale plannen – gebiedsgericht plaatsvinden, zodat
weliswaar niet iedereen tegelijk aan de beurt komt maar men wel de zekerheid heeft dát
men aan de beurt komt en ongeveer weet wanneer.
De grote mate van detaillering en precisie van de publiekrechtelijke benaderingen kan
stoelen op de gedachte dat grofmazige keuzes, waarbij in geval van twijfel altijd in het
voordeel van de bewoner wordt beslist, de algehele operatie te duur maken. Anderzijds
kan worden vermoed dat een integrale aanpak met dergelijke keuzes met minder overhead
gepaard gaat dan een gefragmenteerde en verfijnde aanpak. Men kan niet uitsluiten dat
de keuze voor de grote mate van detaillering en precisie is ingegeven door de wens om
te voorkomen dat (calculerende) mensen meer krijgen dan waar zij recht op hebben: de
overheid wantrouwt haar burgers die wel eens misbruik van de situatie zouden willen
maken. Het kan ook zijn dat de overheid haar burgers zoveel als mogelijk recht wil doen
en daarom maximaal maatwerk nastreeft. Gegeven de enorme complexiteit is het echter
zeer de vraag of zulk maatwerk haalbaar is. In zoverre geldt zeker voor de problematiek
van de mijnbouwschade: summum ius summa iniuria.
Zie in dit kader ook de in par. 9.2.3 genoemde Kamerbrief van 9 april 2019, WJZ/19091868,
‘Beoordeling causaliteitsvraag bij de afhandeling van schade door bodembeweging als
gevolg van gaswinning uit het Groningenveld’ waarin de minister te kennen geeft vast te
willen houden aan de civielrechtelijke eis van causaal verband. In zijn visie zou ruimhartige
schadevergoeding waarbij het causaal verband wordt losgelaten ‘tot gevolg [hebben] dat
de [aan ondernemingen] uitgekeerde vergoedingen kunnen worden aangemerkt als ongeoorloofde staatssteun. Het loslaten van de beoordeling van de causaliteitsvraag heeft ook
verstrekkende gevolgen voor de mogelijkheid voor de Staat om de kosten van uitgekeerde
vergoedingen te verhalen op de NAM’ (p. 2).

Het onderkennen van eventuele problemen van ongeoorloofde staatssteun is terecht,
maar alleen voor ondernemingen en dan ook nog onder voorwaarden; voor de duizenden
gedupeerde bewoners speelt het niet. De kwestie van de onmogelijkheid om bepaalde
kosten niet op de NAM te kunnen verhalen, is relatief en afhankelijk van politieke keuzes
en afspraken met de NAM. Ze bevestigt het vermoeden dat, ondanks andere beweringen
van regeringszijde, geld een grote rol speelt (en dat men van de zijde van de overheid
(EBN en de Staat) de eigen verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid te sterk heeft
gerelativeerd). Onder het privaatrecht zou fragmentatie onvermijdelijk kunnen zijn, omdat

178

Balans

9.5

de NAM rechtens alleen hoeft te betalen voor de op het Burgerlijk Wetboek gebaseerde
kosten (in ieder geval die voor schadevergoeding en eventueel ook die voor versterking).
Onder het privaatrecht zou voorts, afhankelijk van de opstelling van de NAM, een grote
mate van detaillering, verfijning en precisie, met strikte toepassing van causaliteitscriteria,
onvermijdelijk kunnen zijn.
Het bestuursrecht leent zich meer dan het privaatrecht voor een integrale aanpak. Immers,
na de verschuiving ‘van privaat naar publiek’ zijn uiteindelijk alle te treffen maatregelen,
van schadevergoeding en -herstel tot versterking en verduurzaming, bestuursrechtelijk van
aard. Dit wil zeggen dat men zich minder druk hoeft te maken over het onderscheid tussen
de verschillende maatregelen. Een grote mate van detaillering, verfijning en precisie per
soort maatregel is bestuursrechtelijk niet noodzakelijk: schade- en versterkingsbesluiten
hoeven niet op de millimeter nauwkeurig volgens het civielrechtelijke aansprakelijkheids- en
schadevergoedingsrecht te worden genomen – gesteld al dat die exactheid geen illusie is –
maar kunnen ook, ten minste wat de bewoners aangaat, mede berusten op coulancebeleid
tegen geringe proceskosten; zo nodig in combinatie met subsidieverlening.
Dit voordeel van het bestuursrecht boven het privaatrecht is tot dusverre onvoldoende benut.
Vanuit het burgerperspectief had de keuze kunnen worden gemaakt om schadevergoeding,
met inbegrip van de vergoeding voor waardevermindering, versterking en waardevermeerdering zoveel mogelijk hand in hand te laten gaan. De coulance (ruimhartigheid) had kunnen
worden gevonden in een ruime opvatting van de versterking (waarbij het civielrechtelijke
aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht de absolute ondergrens vormt).
Wat betreft de versterking is er echter een andere keuze gemaakt, namelijk een beperkt
opgevatte versterking (individugericht), resulterend in besluiten die in exactheid het menselijk vermogen te boven gaan, strikt afgebakend ten opzichte van schadevergoeding (met
besluiten van eenzelfde exactheid) en van waardevermeerdering, en daarnaast investeringen
in het algemeen belang (collectiviteitsgericht). Wat betreft de schadeafhandeling leidde de
beving van 22 mei 2019 te Westerwijtwerd tot een vraag naar ‘onorthodoxe’ maatregelen
waar in het verleden, met name van de kant van de maatschappelijke organisaties, al
meermalen om was verzocht. Te denken valt aan een toepassing op ruime schaal van de
in par. 9.2.3 genoemde aannemersvariant. Ook zou gewerkt kunnen worden met het in
de verzekeringswereld bekende model waarbij tot een bepaald bedrag meteen op basis
van (veelal digitale) informatie van de claimant tot uitbetaling wordt overgegaan, met
steekproefsgewijze controles achteraf.
Na de beving te Westerwijtwerd herhaalde de Nationale ombudsman dat het ‘juridisch
geneuzel’ afgelopen moet zijn en verzocht de TCMG om met minder regels te mogen werken
(zie voor beide ‘Stop juridisch geneuzel over enkele scheur’, Dagblad van het Noorden
24 mei 2019). Het is, geheel tot slot, van belang op te merken dat het bestuursrecht niet
tot ‘juridisch geneuzel’ verplicht en evenmin tot het werken met een overvloed aan regels.
Wat een bestuursorgaan waar het gaat om schadevergoeding en versterking vermag, hangt
gegeven de ondergrens van het recht – materieel het privaatrecht – af van politieke en
bestuurlijke keuzes. Alle eenvoudige en vlotte oplossingen zijn rechtens toegestaan, mits
eenieder krijgt waar hij volgens het (privaat)recht minimaal recht op heeft. Dit leidt bij

179

9.5

Hoofdstuk 9 / Publiekrechtelijke benaderingen

categoriale en eenvoudige maatregelen tot ‘afronden naar boven’, maar zulke maatregelen
plegen aanzienlijk in kosten voor overhead te schelen.
Wie dus werkelijk wil, kan zonder ‘juridisch geneuzel’ en een overdaad aan regels. Dat
wil zeggen: ‘aan de voorkant’, in de verhouding tussen overheid en gedupeerden. In de
verhouding tussen EZK (de Staat) en de NAM (Shell), ‘aan de achterkant’, kan het zeer wel
zijn dat gecompliceerde juridische en financiële discussies worden gevoerd (zeker na de
prejudiciële beslissing van de Hoge Raad van 19 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278, waarin
ook EBN als exploitant wordt aangemerkt en de Staat mogelijk ruimer aansprakelijk wordt
geacht dan voordien werd aangenomen). Het lijkt erop dat deze in de vorm van ‘juridisch
geneuzel’ en een overdaad aan regels hun schaduw werpen op hetgeen zich ‘aan de voorkant’
afspeelt (een aandachtspunt voor de parlementaire enquête). Het is, nogmaals, niet het
bestuursrecht dat daartoe dwingt: het is de regering (EZK en mogelijk ook Financiën) die
de keuzes maakt en, ruimer, de politiek die het laat gebeuren.

180