Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

32 300

Evaluatie van de Wet op de vaste boekenprijs

Nr. 2

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR
EN WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 23 november 2011
In mijn opdracht heeft SEO Economisch Onderzoek (SEO) in samenwerking met het IVIR onderzocht of een vaste prijs voor het e-boek
handhaafbaar en uitvoerbaar is (juridische analyse) en kan bijdragen aan
de instandhouding van een pluriform en breed beschikbaar boekenaanbod (economische analyse). De voormalig minister van OCW heeft dit
onderzoek aangekondigd in zijn reactie op de evaluatie van de vaste
boekenprijs (Kamerstukken II, 2009–2010, 32 300, nr. 1, p. 7). Het rapport
bied ik u hierbij aan.1
Zoals de onderzoekers zelf ook vermelden betreft het hier een complexe
en lastige materie. Zij doen de aanbeveling aan de overheid om de
ontwikkelingen rond het e-boek te volgen en niet te interveniëren in de
markt. In de navolgende onderdelen van deze brief vermeld ik in hoofdlijnen de uitkomsten van de juridische en de economische analyse. Hier
zijn de onderzoekers dus aan het woord. In de slotparagraaf motiveer ik
mijn besluit geen vaste prijs voor het e-boek in te voeren.
Handhaafbaarheid: de Europese regelgeving

1
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

De handhaafbaarheid betreft de mogelijke strijdigheid van een vaste prijs
voor het e-boek met de Europese regelgeving, respectievelijk de rechten
op vrijheid van vestiging en dienst en de mededingingsregels zoals
opgenomen in het Verdrag inzake de werking van de Europese Unie
(VwEU) alsmede de E-commercerichtlijn en de Dienstenrichtlijn. Het
object van de toetsing is een prijsbindingsregeling met extraterritoriale
werking en zonder uitzondering voor verkopers in EU/EER-landen. De
keuze voor een bovennationale werkingssfeer is uiteraard Europeesrechtelijk kwetsbaar, maar noodzakelijk om te kunnen optreden tegen te
verwachten prijsinbreuken door in het buitenland gevestigde aanbieders
die – anders dan bij fysieke boeken het geval is – immers zonder logistieke
problemen vanuit het buitenland kunnen leveren aan Nederlandse
eindafnemers.

kst-32300-2
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 300, nr. 2

1

Het opnemen van een EU/EER-uitzondering zou alleen zin hebben indien
er een reële mogelijkheid zou bestaan om prijsonderbiedingen vanuit de
EU/EER tegen te gaan op grond van omzeiling van de wet. Die mogelijkheid lijkt illusoir.1 Waar de bewijslast bij rechtstreekse verkoop via internet
van fysieke boeken al zwaar is, kan men spreken van vrijwel ondoenlijk bij
buitenlandse verkopers met een generiek internationaal digitaal aanbod.
Een e-boek is een (elektronische) dienst en geen goed. Beperkingen van
het vrije dienstenverkeer zijn alleen geoorloofd op grond van het
algemeen belang, c.q. de bevordering van de culturele diversiteit, indien
de maatregel non-discriminatoir en tevens noodzakelijk, proportioneel en
subsidiair is. Het is aan de lidstaat om te bewijzen dat prijsbinding van het
e-boek buitenlandse aanbieders niet discrimineert, onontbeerlijk is voor
de culturele diversiteit, de voordelen ervan opwegen tegen de nadelen en
er geen minder ingrijpende instrumenten zijn om hetzelfde doel te
bereiken. Aan deze criteria is voor e-boeken veel moeilijker te voldoen dan
voor fysieke boeken, omdat in het digitale domein de interstatelijke
effecten groter zijn. Zo stellen juist e-boeken buitenlandse bedrijven in
staat om toe treden tot een nationale markt en te concurreren op prijs.
Een verbod op prijsconcurrentie bij e-boeken zou daarom eerder kunnen
stuiten op een veto van de Europese Commissie vanwege de veronderstelde benadeling van buitenlandse partijen. Deze mogen geen lagere
prijzen rekenen om de veronderstelde voordelen van nationale verkopers
te compenseren, zoals bestaande klantenrelaties en lokale aanwezigheid.
Een mogelijk alternatief voor een wettelijke vaste prijs is een agentuurovereenkomst («agency pricing model») waarbij een agent (een verkoper
van e-boeken) namens de leverancier (de uitgever of auteur) de bevoegdheid krijgt om overeenkomsten met derden (de consument) te sluiten.
De uitgever stelt de prijs vast en de vergoeding voor de verkoper. Als de
overeenkomst een zogenoemde «most favored nation» clausule bevat is
de uitgever verplicht alle verkopers dezelfde condities te bieden qua
prijsstelling en vergoeding. De werking is dan nagenoeg gelijk aan die van
een wettelijke vaste prijs. Momenteel wordt in de Verenigde Staten, het
Verenigd Koninkrijk en op Europees niveau onderzocht of een dergelijke
overeenkomst geen ongeoorloofde beperking van de mededinging vormt.
In de VS is een aantal grote Amerikaanse uitgevers overgestapt op agency
pricing in contracten met Apple als antwoord op de agressieve prijspolitiek van Amazon. Uit de praktijk blijkt niettemin dat aanbieders met grote
marktmacht (Apple e.a) ook in het agency model zelf de condities en
prijzen kunnen bepalen.
In Frankrijk is een wet aangenomen voor prijsbinding van het e-boek met
extraterritoriale werking en geen uitzondering voor EU/EER landen. De
wet is in behandeling bij de Europese Commissie die zich momenteel
buigt over de antwoorden die Frankrijk heeft gegeven op een reeks
kritische vragen van haar kant.
In haar reactie relativeert Frankrijk het belang van prijsconcurrentie, het
belastingstelsel zou veel bepalender zijn voor de keuze van vestiging. Ook
zou de maatregel niet discrimineren tegen buitenlandse bedrijven, want
ondanks de vaste prijs voor het fysieke boek hebben buitenlandse
verkopers een behoorlijk aandeel in de Franse boekenmarkt.
Uitvoerbaarheid: definitie e-boek en reikwijdte van een vaste prijs

1

Van omzeiling is slechts sprake als aan de
hand van objectieve omstandigheden wordt
aangetoond dat de verkoper zich in het
buitenland heeft gevestigd met als enige
intentie de wet te omzeilen.

E-boeken krijgen in toenemende mate verrijkingen en multimediale
toepassingen waardoor het onderscheid met andere digitale diensten
nauwelijks meer valt te maken. Om die reden dient een eventuele
prijsregulering beperkt te blijven tot de elektronische versies van het
gedrukte boek, het zogenoemde facsimile e-boek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 300, nr. 2

2

Exploitatiemodellen gebaseerd op verhuur of abonnementen kunnen bij
e-boeken een grote rol gaan spelen. Koop en huur liggen bij e-boeken
immers veel dichter bij elkaar dan bij gedrukte boeken. De reikwijdte
wordt dus verder beperkt doordat de vaste prijs alleen geldt bij verkoop.
Voor het wetenschappelijke boek zal de vaste prijs tengevolge van deze
restricties van steeds minder betekenis zijn. Een ander gevolg dat
vermelding verdient, is dat uitgevers – indien zij dit wensen – zich kunnen
onttrekken aan de werking van de vaste prijs door verrijkingen toe te
voegen of te kiezen voor een niet op verkoop gebaseerde exploitatie.
Functionaliteit vaste prijs e-boek
Een vaste prijs vervult geen functie voor de brede beschikbaarheid van
e-titels. Elke verkoper van e-boeken zal namelijk een zo breed mogelijk
assortiment aanbieden omdat daar anders dan bij gedrukte boeken
slechts geringe kosten aan zijn verbonden. Van alle argumenten die de
prijsregulering van het fysieke boek onderbouwen, blijft voor het e-boek
tot op zekere hoogte het argument valide dat een vaste boekenprijs
retailconcentratie kan tegengaan en zo de onderhandelingsmacht van
uitgevers ten opzichte van dominante verkopers kan versterken. Tot op
zekere hoogte, want zoals eerder gesteld zullen verkopers van e-boeken
met grote inkoopmacht in de praktijk de prijzen kunnen afdwingen.
Het belang van de uitgevers bij een vaste boekenprijs loopt via het in
stand houden van een breed en gedifferentieerd retailnetwerk, een soort
collectief goed waaraan iedere uitgever een beetje bijdraagt. Individueel
kan een uitgever echter op de korte termijn beschouwd belang hebben bij
prijsconcurrentie voor titels met een grote prijsgevoeligheid, zoals
potentiële bestsellers, aangezien dit zijn afzet kan verhogen. Ook de vraag
naar individuele e-titels kenmerkt zich door een hoge prijsgevoeligheid.1
De vaste boekenprijs voor fysieke boeken verhindert dat uitgevers opteren
voor het najagen van hun individuele belangen. Door de toepassing van
verrijking of verhuur heeft de uitgever bij e-boeken wel de mogelijkheid te
kiezen voor dit individuele belang.
Het mogelijk belang van een vaste boekenprijs voor het e-boek is derhalve
primair zo niet uitsluitend gelegen in de eventuele bijdrage aan de brede
beschikbaarheid van het gedrukte boek via de instandhouding van de
fysieke boekhandel.
Een vaste e-boekenprijs zou de boekhandel mogelijk kunnen ondersteunen in de concurrentiestrijd met de grote internationale en nationale
e-tailers.
Vier toekomstbeelden voor het A-boek

1
Onzeker blijft hoe groot de prijselasticiteit
van de e-boekenmarkt als geheel is en hoe
groot die voor een afzonderlijke titel is over de
volle breedte van de markt (gemeten over alle
verkopers en zowel voor e-boeken als
gedrukte boeken).
2
Juli 2011 bedraagt de omzet 1,3% en is 2,4%
van de titels leverbaar als e-boek.

Momenteel is de e-boekenmarkt nog erg klein met in 2010 minder dan één
procent van de afzet. Eind 2010 was minder dan 1,5% van alle leverbare
titels als e-boek beschikbaar.2 De rechthebbenden – uitgevers en auteurszijn nog steeds terughoudend met digitale uitgaven uit angst voor piraterij
en door het ontbreken van goede verdienmodellen. Ook verschijnt het
e-boek in de regel niet tegelijk met het fysieke boek (windowing), heeft het
geen gebruiksvriendelijke beveiliging en is de prijsstelling te hoog. De
branche is zich bewust dat de opmars van het e-boek onafwendbaar is en
het illegale aanbod van e-boeken gestaag groeit. Het is zaak nu snel te
zorgen voor een veel groter legaal, gebruiksvriendelijk en goedkoper
aanbod van e-titels.
Voor vier scenario’s is geschat wat het marktaandeel van de boekhandel
op de korte en de lange termijn zal zijn in de e-boekenmarkt en de markt
als geheel. De vier scenario’s resulteren uit de combinatie van twee
variabelen: de uitgeversstrategie en de prijsbinding van het e-boek. In de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 300, nr. 2

3

eerste twee scenario’s geven de uitgevers ruim baan aan het e-boek door
alle genoemde exploitatiebelemmeringen weg te nemen, met in scenario
1 geen vaste prijs en in scenario 2 wel een vaste boekenprijs. In de
scenario’s 3 en 4 zijn de uitgevers terughoudend, wederom onder de
condities van geen of wel een vaste boekenprijs.
Per onderscheiden genre van het A-boek (fictie, kinderboeken, non fictie
vrije tijd en non fictie informatief) is voor ieder van de vier scenario’s
geschat wat het marktaandeel van het e-boek op korte termijn (3 tot 5 jaar)
en op lange termijn zal zijn (5 tot 10 jaar). De schatting is gebaseerd op de
score van ieder genre op het criterium «geschiktheid als facsimile e-boek»
(korte termijn) en «geschiktheid als verrijkt e-boek» (lange termijn). De
huidige marktontwikkelingen in Nederland en in de Verenigde Staten
speelden mede een rol bij de toekenning van de scores.
Voor de tabellen bij de scenario’s verwijs ik naar Hoofdstuk 5 van het
rapport.
Het marktaandeel van de boekhandel in de omzet van het A-boek
bedraagt ongeveer 75%. Uit de analyse komt naar voren dat dit aandeel in
de e-boekenmarkt fors lager zal liggen (25% in de scenario’s zonder vaste
boekenprijs tegenover 31% op de lange termijn in de scenario’s met vaste
boekenprijs). In alle vier scenario’s verliest de boekhandel terrein aan on
line aanbieders en is niet in staat een evenredig deel van de e-boekenmarkt naar zich toe te trekken.
Het effect van een vaste prijs voor het e-boek op het marktaandeel van het
e-boek ls beperkt. De verklaring vormt het feit dat de vaste boekenprijs het
minst relevant is voor het deel van de markt dat vooral op de lange
termijn het meest kansrijk is als e-boek. Dat zijn het gehele non fictie
segment en de kinderboeken, daar deze typen uitgaven zich het beste
lenen voor het toepassen van verrijkingen.
Eveneens beperkt is het effect van een vaste boekenprijs op het marktaandeel van de boekhandel, zeker op de lange termijn. Een vaste
boekenprijs zorgt slechts voor enige vertraging zowel in de doorbraak van
het e-boek als in de daarmee verbonden afkalving van de boekhandelspositie. Van veel meer gewicht is de uitgeversstrategie. Bij een actieve
exploitatie van het e-boek is het verlies aan marktaandeel het grootst. De
verschillen zijn dus het grootst tussen de scenario’s 1 en 2 enerzijds en 3
en 4 anderzijds.
In de scenario’s 1 en 2 is het aandeel van de boekhandel in de totale markt
respectievelijk 64% en 70% (korte termijn) en 46% en 51% (lange termijn).
In de scenario’s 3 en 4 bedraagt dit aandeel respectievelijk 73% en 74%
(korte termijn) en 66% en 68% (lange termijn).
Conclusie
In de nabije toekomst zal het aantal boekhandels naar verwachting verder
teruglopen met negatieve gevolgen voor de brede beschikbaarheid van
het fysieke boek. De onderzoeksresultaten tonen aan dat een vaste prijs
voor het e-boek deze ontwikkeling niet kan keren. De verwachte bijdrage
van een vaste prijs aan behoud van het marktaandeel van de boekhandel
is klein vergeleken met de invloed van de strategie die de uitgevers
volgen bij de positionering van het e-boek ten opzichte van het gedrukte
boek. Grosso modo komt het erop neer dat de boekhandelspositie
verslechtert naarmate de marktpenetratie van het e-boek verder stijgt. Ook
met een vaste prijs zal de boekhandel niet voldoende weerwerk kunnen
bieden aan de marktmacht van grote nationale en internationale
aanbieders. Bovendien heeft een vaste prijs als nadeel dat het de
doorbraak van het e-boek vertraagt en dus een rem zet op innovatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 300, nr. 2

4

Voor het antwoord op de juridische vragen is de beslissing van de
Europese Commissie over de Franse wet van cruciaal belang. Gelet op het
Europese uitgangspunt om zo min mogelijk belemmeringen op te werpen
voor het vrije verkeer van innovatieve digitale diensten, is toestemming
op zijn minst twijfelachtig, mede in aanmerking genomen de zware
bewijslast in het digitale domein.
Mijn conclusie is dat, nog los van de juridische obstakels, prijsregulering
van het e-boek niet wenselijk is, omdat een cultureel belang ontbreekt en
de innovatie op de boekenmarkt er door zou worden geschaad. Ik heb
daarom besloten af te zien van invoering van wettelijke prijsbinding voor
het e-boek.
Conform de aanbeveling van de onderzoekers zal ik de marktontwikkelingen rond het e-boek en de Europese besluitvorming nauwlettend
blijven volgen.
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
H. Zijlstra

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 300, nr. 2

5