2. Deelonderzoek 2a:
Onderzoek naar seksueel misbruik van
kinderen die onder verantwoordelijkheid van
de overheid zijn geplaatst in instellingen en
bij pleegouders. Beschrijving van het relevante
juridische kader.
Rapport mr. J.J. Wiarda

Onderzoek naar seksueel misbruik van kinderen die

onder verantwoordelijkheid van de overheid zijn

geplaatst in instellingen en bij pleegouders

Beschrijving van het relevante juridische kader

Mr J.J. Wiarda oud raadadviseur bij de directie wetgeving van het
ministerie van Justitie

1

Inhoudsopgave
1. Inleiding en conclusie
2. Internationaal kader
2.1. Conclusie
2.2. Verdrag van de Verenigde Naties (VN) inzake de rechten van het
kind
2.3. Raad van Europa
2.3.1. EVRM
2.3.2. Verdrag inzake de bescherming van kinderen tegen seksuele
uitbuiting en seksueel misbruik
2.4. Europese Unie (EU)
2.4.1. Inleiding
2.4.2. Kaderbesluit inzake bestrijding van seksuele uitbuiting van
kinderen en kinderpornografie
2.4.3. Ontwerprichtlijn inzake bestrijding van seksueel misbruik,
seksuele uitbuiting en kinderpornografie
3. Seksueel misbruik
3.1. Inleiding
3.2. Strafrechtelijke aspecten van seksueel misbruik van een kind van
1945 tot 2011
3.2.1. Materieel strafrecht
3.2.1.1. Inleiding
3.2.1.2. Seksueel misbruik als strafbaar feit
3.2.1.3. Rechtsmacht
3.2.1.4. Verjaring
3.2.2. Strafprocesrecht
3.2.2.1. Inleiding
3.2.2.2. Bewijsrecht
3.2.2.3. Opportuniteitsbeginsel
3.2.2.4. (afschaffing van) klachtvereiste
3.2.2.5. Hoorrecht kind

2

3.2.2.6. Aangifteplicht/-bevoegdheid
3.2.2.7. Positie slachtoffers in het strafproces
3.2.3. Penitentiaire wetgeving
4. Plaatsing van kinderen van 1945 tot 2011
4.1. Inleiding
4.2. Civielrechtelijke plaatsing
4.2.1 Kader voor jeugdzorg en kinderbescherming
4.2.2. Plaatsing in het kader van kinderbescherming en (gesloten)
jeugdzorg
4.2.3.

Kwaliteit en verantwoordelijkheid daarvoor

4.2.4.

Extern toezicht

4.2.5. Procedures bij (signalen van) seksueel misbruik
4.3. Strafrechtelijke plaatsing
4.3.1. Inleiding
4.3.2. Plaatsing in een justitiële jeugdinrichting en deelneming aan een
programma in een instelling in het kader van de maatregel betreffende
het gedrag van een jeugdige
4.3.3. Kwaliteit en verantwoordelijkheid daarvoor
4.3.4. Extern toezicht
4.3.5. Procedures bij (signalen van) seksueel misbruik
Bijlage internationaal kader
1. Facultatief Protocol van de VN inzake de verkoop van kinderen,
kinderprostitutie en kinderpornografie bij het Verdrag inzake de rechten
van het kind
2. Raad van Europa
2.1. Verdrag ter voorkoming van foltering en onmenselijke of
vernederende behandeling of bestraffing
2.2. Verdrag inzake computercriminaliteit
3. EU
3.1. Handvest grondrechten van de EU
3.2. Kaderbesluit inzake de status van slachtoffers in het strafproces

3

3.3. Kaderbesluit betreffende de wijze waarop bij een nieuwe
strafrechtelijke procedure rekening wordt gehouden met veroordelingen
in de andere lidstaten van de EU
3.4. Kaderbesluit inzake de organisatie en de inhoud van de uitwisseling
van gegevens uit het strafregister tussen de lidstaten

4

1. Inleiding
Effectieve bescherming van kinderen tegen seksueel misbruik omvat voorkoming
en bestrijding daarvan en bescherming van kinderen die slachtoffer van dat
misbruik zijn geworden.
Strafrechtelijke, bestuurlijke en privaatrechtelijke wetgeving vormt een
noodzakelijke voorwaarde voor het bieden van bescherming aan kinderen in de
omgeving waar zij verblijven. Dat is een verantwoordelijkheid van de overheid.
Die wetgeving biedt de kaders voor bescherming van kinderen. Maar er is meer
nodig. Beleid, organisatie van het werk en het inzetten van goed en gescreend
personeel zijn onmisbaar voor het bieden van bescherming aan kinderen in de
jeugdzorg, jeugdbescherming en jeugdstrafrechttoepassing. Dat is een
verantwoordelijkheid van de daarbij betrokken overheden en particuliere
organisaties.
Hierna volgt een beschrijving op hoofdlijnen van de voor het onderzoek van de
commissie-Samson relevante strafrechtelijke, bestuurlijke en privaatrechtelijke
internationale en nationale wetgeving vanaf 1945 in drie hoofdstukken:
internationaal kader (hoofdstuk 2), seksueel misbruik (hoofdstuk 3) en plaatsing
(hoofdstuk 4). Elk hoofdstuk of onderdeel daarvan wordt waar zulks zinvol is
voorafgegaan door een inleidende en samenvattende conclusie. De thematische
onderdelen zijn onderverdeeld in een beschrijving van het geldende recht, de
situatie in 1945 en significante wijzigingen sedertdien.
Het overzicht begint met het internationale kader. Daarmee wordt tot uitdrukking
gebracht dat onze rechtsorde steeds meer wordt bepaald door internationaal
recht en dat Nederland niet alleen staat. Daarna volgt een beschrijving van onze
strafwetgeving met betrekking tot seksueel misbruik (van kinderen). Dit gedrag
vormt de directe aanleiding voor het onderzoek. De hoofdmoot van het overzicht
vormt de beschrijving van het geheel aan regelgeving die de grondslag vormt
voor gedwongen civielrechtelijke en strafrechtelijke plaatsing van kinderen, en die
direct of indirect ziet op of voorwaarden schept voor het bieden van bescherming
aan uit huis geplaatste kinderen. Deze regelgeving is omvangrijk, complex en
veelsoortig. Een beschrijving van internationale instrumenten die wel van belang
zijn voor het onderzoek, maar slechts zijdelings daarop betrokken zijn, is
neergelegd in bijlage 1.
Het onderzoek is begeleid door een begeleidingscommissie (bijlage 2).
Formalisering van beleid in beleidsregels blijft in beginsel buiten dit overzicht.
De beschrijving van dit kader is overwegend kaal en sober. Een duiding ontbreekt
doorgaans. Slechts wanneer zulks voor het begrip van de beschreven wet- en
regelgeving nodig is, wordt het desbetreffende recht kort nader verklaard en
geplaatst in een context. Verwijzing naar of bespreking van rechtspraak is
achterwege gebleven. Het is goed om bij de lezing van dit overzicht te beseffen
dat de (rechts)praktijk als gevolg van rechtspraak een regeling soms anders
toepaste of toepast dan de wetgever voor ogen stond of staat.
Het beschreven juridische kader staat ten dienste van de andere
deelonderzoeken, in het bijzonder deelonderzoek 1 (historisch) en deelonderzoek
2b (governance). De betekenis van het beschreven kader kan dus pas duidelijk
worden in zijn samenhang met de andere deelonderzoeken, en met het rapport
van de commissie-Samson.

5

2. Internationaal kader
2.1. Conclusie
Nederland heeft zich gebonden aan internationale instrumenten die verplichtingen
opleggen met betrekking tot de eerbiediging van rechten van kinderen. Deze
instrumenten zijn wereldwijd (VN) of regionaal (Raad van Europa of EU). Het
internationale recht heeft steeds meer invloed op en gevolgen voor onze eigen
rechtsorde.
Nakoming van de verplichtingen die voortvloeien uit de hierna genoemde
instrumenten, noopt tot wetgeving en/of het nemen van overige maatregelen.
Partijen bij een instrument, of de EU lidstaten hebben doorgaans veel
beleidsvrijheid ten aanzien van de wijze waarop zij aan hun verplichtingen
voldoen.
De hierna genoemde instrumenten zijn algemeen van aard of specifiek gericht op
de bescherming van kinderen (tegen seksuele uitbuiting of seksueel misbruik).
Het Verdrag van de VN inzake de rechten van het kind beoogt de rechten
van het kind te beschermen. Het verdrag voorziet in de mogelijkheid van
gedwongen plaatsing van een kind in een pleeggezin of in een instelling, en in
strafrechtstoepassing met vrijheidsbeneming van een kind dat een strafbaar feit
heeft gepleegd. Daarbij geniet het kind bijzondere bescherming van
overheidswege, die mede omvat bescherming tegen seksueel misbruik.
Het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de
fundamentele vrijheden (EVRM) beschermt mede rechten van (kwetsbare)
kinderen. Het Europese Hof is van oordeel dat het EVRM aan staten een positieve
verplichting oplegt om zijn burgers te beschermen tegen schending van
mensenrechten door medeburgers. Die verplichting houdt wat het strafrecht
betreft tweeërlei in: het voorzien in een effectief strafrechtelijk instrumentarium
en in daadwerkelijk strafrechtelijk optreden. De staat moet een kind dat onder
zijn hoede is, beschermen tegen seksueel misbruik door een persoon aan wiens of
wier zorg het kind is toevertrouwd. De verplichting om bescherming te bieden
tegen kindermishandeling in het gezin, waaronder seksueel misbruik, staat
tegenover de verplichting niet onnodig te treden in het gezinsleven en, voor zover
optreden geboden is, zulks proportioneel te doen.
Het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bescherming van
kinderen tegen seksuele uitbuiting en seksueel misbruik en de door dit
verdrag geïnspireerde EU-ontwerprichtlijn inzake bestrijding van
seksueel misbruik, seksuele uitbuiting en kinderpornografie voorzien in
een alomvattende en multidisciplinaire aanpak van onder meer seksueel misbruik,
seksuele uitbuiting en kinderpornografie. Beide instrumenten verplichten tot
strafbaarstelling van verscheidene vormen daarvan. Zij geven landen bij de
implementatie van de verplichting van strafbaarstelling van seksueel misbruik
ruimte om rekening te houden met het feit dat jongeren vrijwillig aan seks doen.
Aan de positie van het jeugdige slachtoffer wordt veel aandacht besteed. Voor
toelating tot beroepen waarin regelmatig contact met kinderen plaatsvindt, moet
een toets worden ingebouwd ter voorkoming van het aantrekken van een persoon
die is veroordeeld voor deze strafbare feiten. Een eventuele geheimhoudingsplicht
voor beroepsbeoefenaars mag niet in de weg staan aan de mogelijkheid voor hen
om seksueel misbruik te melden.
2.2. Het Verdrag van de Verenigde Naties (VN)
inzake de rechten van het kind
Het Verdrag van 20 november 1989 inzake de Rechten van het Kind (Tbr. 1990,
170) verplicht de staten die partij zijn bij dat verdrag, tot het nemen van alle
passende wettelijke, bestuurlijke en andere maatregelen ter verwezenlijking van

6

de in het verdrag ter bescherming van het kind neergelegde rechten. Het verdrag
is op 2 september 1990 in werking getreden. Nederland is partij sinds 8 maart
1995.
Een kind is een persoon onder 18 jaar.
Staten partijen (partijen) zijn verplicht het kind te verzekeren van de
bescherming en de zorg die nodig zijn voor zijn of haar welzijn, rekening houdend
met de rechten en de plichten van zijn of haar ouders, wettige voogden of
anderen die wettelijk verantwoordelijk voor het kind zijn. Partijen waarborgen dat
de instellingen, diensten en voorzieningen die verantwoordelijk zijn voor de zorg
voor of de bescherming van kinderen, voldoen aan de door de bevoegde
autoriteiten vastgestelde normen, met name ten aanzien van de veiligheid, de
gezondheid, het aantal personeelsleden en hun geschiktheid, als mede bevoegd
toezicht. Bij alle maatregelen ten aanzien van kinderen staan de belangen van
het kind voorop. (artikel 3).
Het verdrag gaat uit van het primaat van het gezinsleven, maar voorziet in
uitzonderingen daarop in het belang van het kind (artikel 9).
Het verdrag erkent het recht van het kind op privacy (artikel 16).
Partijen zijn verplicht om alle passende wettelijke en bestuurlijke maatregelen en
maatregelen op sociaal en opvoedkundig gebied te nemen om het kind te
beschermen tegen alle vormen van lichamelijk of geestelijk geweld, letsel of
misbruik, lichamelijke of geestelijke verwaarlozing of nalatige behandeling,
mishandeling of uitbuiting, met inbegrip van seksueel misbruik, terwijl het kind
onder de hoede is van de ouder(s), wettige voogd(en) of iemand anders die de
zorg voor het kind heeft. Deze maatregelen dienen, indien van toepassing,
doeltreffende procedures te omvatten voor de invoering van sociale programma’s
om te voorzien in de nodige ondersteuning van het kind en van degenen die de
zorg voor het kind hebben, en procedures voor andere vormen van voorkoming
van en voor opsporing, melding, verwijzing, onderzoek, behandeling, follow-up
van gevallen van de hiervoor beschreven kindermishandeling en, indien van
toepassing, voor inschakeling van rechterlijke instanties (artikel 19).
Een kind dat het verblijf in het gezin waartoe het behoort, moet missen of dat
niet in dat gezin mag blijven, heeft recht op bijzondere bescherming en
bijstand van staatswege. Deze zorg kan, onder andere, plaatsing in een
pleeggezin omvatten, of, indien noodzakelijk, plaatsing in geschikte instellingen
voor kinderzorg (artikel 20).
Partijen verplichten zich tot bescherming van het kind tegen alle vormen van
seksuele uitbuiting en seksueel misbruik, met name om te voorkomen dat het
kind wordt aangespoord of gedwongen deel te nemen aan onwettige seksuele
handelingen, kinderen worden uitgebuit in prostitutie of andere onwettige
seksuele praktijken of kinderen worden uitgebuit in pornografische voorstellingen
en pornografisch materiaal (artikel 34).
Het verdrag voorziet in de mogelijkheid van toepassing van kinderstrafrecht. De
strafrechtstoepassing mag geen afbreuk doen aan het gevoel van waardigheid en
eigen waarde van het kind, die de eerbied van het kind voor de rechten van de
mens en de fundamentele vrijheden van anderen vergroot. Daarbij wordt
rekening gehouden met de leeftijd van het kind en met de wenselijkheid van het
bevorderen van de re-integratie van het kind en de aanvaarding door het kind
van een opbouwende rol in de samenleving.
Rechterlijke bevelen voor zorg, begeleiding en toezicht, adviezen,
jeugdreclassering, pleegzorg, programma’s voor onderwijs en beroepsopleiding
en alternatieven voor institutionele zorg dienen beschikbaar te zijn om te
verzekeren dat de strafrechtstoepassing ten aanzien van kinderen hun welzijn
niet schaadt en in de juiste verhouding staat zowel tot hun omstandigheden als
tot het strafbare feit (artikel 40).

7

Het verdrag kent een toezichtmechanisme. Het Comité voor de Rechten van het
Kind, bestaande uit deskundigen, moet beoordelen of de partijen voortgang
boeken bij het nakomen van hun verdragsverplichtingen (artikel 43). Partijen
zijn verplicht periodiek te rapporteren over hun concrete inspanningen ter
uitvoering van de in het verdrag neergelegde rechten en over de geboekte
vooruitgang ten aanzien van het genot van die rechten (artikel 44).
Om kort te gaan: het verdrag voorziet in de mogelijkheid van gedwongen
plaatsing van een kind in een pleeggezin of in een instelling, en in
strafrechtstoepassing met vrijheidsbeneming van een kind dat een strafbaar feit
heeft gepleegd. Daarbij geniet het kind bijzondere bescherming van
overheidswege, die mede omvat bescherming tegen seksueel misbruik.
Ter uitvoering van het verdrag zijn enkele guidelines tot stand gekomen:
- UN Guidelines van 14 december 1990 for the Prevention of Juvenile
Delinquency
- UN Guidelines van 21 juli 1997 for Action on Children in the Criminal
Justice System
- UN guidelines van 22 juli 2005 on Justice in Matters Involving Child Victims
and Witnesses of Crime
- UN guidelines van 20 november 2009 for the Alternative Care of Children.
2.3. Raad van Europa
2.3.1. EVRM
Het Verdrag van 4 november 1950, Trb. 1951, 154, tot bescherming van de
rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) beschermt mede
rechten van (kwetsbare) kinderen. Het EVRM is op 3 september 1953 in
werking getreden, en voor Nederland op 31 augustus 1954.
Het EVRM heeft rechtstreekse werking. Burgers kunnen daaraan rechtstreeks
rechten ontlenen en daarop voor de nationale rechter een beroep doen. Burgers
kunnen zich tot het Europese Hof voor de rechten van de mens (Hof) wenden met
een klacht over schending van het verdrag door een staat, als nationale
rechtsmiddelen om over die schending te klagen door hen zijn uitgeput.
Het verdrag gaat naar de letter uit van een negatieve benadering van
bescherming van mensenrechten. Een staat moet zich onthouden van een inbreuk
op fundamentele rechten van zijn burgers, tenzij voor zo’n inbreuk in het EVRM
een rechtvaardiging kan worden gevonden. Het Hof gaat uit van het EVRM als een
levend instrument. Doel en strekking van de verdragsbepalingen behoeven een
interpretatie die passend is in de actuele context. Het Hof is van oordeel dat een
negatieve benadering onvoldoende effectieve rechtsbescherming kan bieden. In
de jaren tachtig van de vorige eeuw komt het Hof met uitspraken waarbij aan
staten ook een positieve verplichting wordt opgelegd om zijn burgers te
beschermen tegen schending van mensenrechten door medeburgers. Die
verplichting houdt wat het strafrecht betreft tweeërlei in: het voorzien in een
effectief strafrechtelijk instrumentarium en in daadwerkelijk strafrechtelijk
optreden.1
Bij de bescherming van kinderen draait het om de artikelen 3, 5, 6 en 8.
Artikel 3 bepaalt dat niemand mag worden onderworpen aan foltering of aan
onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing. Die bepaling geldt
allereerst voor het handelen van de staat en zijn dienaren. Dat betekent in
1

Zie hierover uitgebreid P.H.P.H.M.C. van Kempen, Repressie door mensenrechten, over positieve
verplichtingen tot aanwending van het strafrecht ter bescherming van fundamentele rechten, oratie,
2008.

8

concreto dat de staat een kind dat onder zijn hoede is, moet beschermen tegen
seksueel misbruik door een persoon aan wiens of wier zorg het kind is
toevertrouwd. Het EHRM grondt op deze bepaling ook de verplichting van staten
om kinderen te beschermen tegen mishandeling of seksueel misbruik door
gezinsleden of medeburgers.
Artikel 5 waarborgt de vrijheid en veiligheid van een persoon en geeft de
voorwaarden voor rechtmatige vrijheidsbeneming. Een minderjarige kan met het
oog op zijn opvoeding of in het kader van zijn vervolging van zijn vrijheid worden
beroofd.
Artikel 6 waarborgt een eerlijk proces en een daadwerkelijke toegang tot de
rechter, en legt enige fundamentele rechten van een verdachte vast.
Artikel 8 beschermt onder meer het recht op privacy en op een familie- en
gezinsleven. Autoriteiten mogen geen inbreuk maken op deze rechten, dan voor
zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is
in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het
economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en
strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de
bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
De verplichting van een staat om bescherming te bieden tegen
kindermishandeling in het gezin, waaronder seksueel misbruik, staat tegenover
de verplichting niet onnodig te treden in het gezinsleven en, voor zover optreden
geboden is, zulks proportioneel te doen. Het gaat om het vinden van het goede
evenwicht tussen de vrijheid van de ouders en de verantwoordelijkheid van de
overheid.2
De vraag rijst of de jurisprudentie van het Hof over de verplichting tot het bieden
van bescherming aan zijn burgers tegen strafbare feiten ook relevant is voor
situaties van vóór deze jurisprudentie. Uit het verdrag kunnen geen rechten
worden afgeleid die daarin niet al ab initio zijn neergelegd. 3 De verplichting van
de staat ingevolge artikel 3 EVRM om kinderen die onder zijn
verantwoordelijkheid uit huis zijn geplaatst, daadwerkelijk bescherming te bieden
tegen seksueel misbruik, gepleegd door personen die betrokken zijn bij de zorg
voor die kinderen, geldt daarom vanaf de inwerkingtreding van het EVRM.
2.3.2. Verdrag inzake de bescherming van kinderen tegen seksuele
uitbuiting en seksueel misbruik
Het Verdrag van de Raad van Europa van 25 oktober 2007 inzake de bescherming
van kinderen tegen seksuele uitbuiting en seksueel misbruik is op 1 juli 2010
voor Nederland in werking getreden (Verdrag van Lanzarote, Trb. 2008, 58). Het
verdrag is niet alleen strafrechtelijke georiënteerd. Het is alomvattend,
multidisciplinair en ambitieus van opzet. Het beoogt het volgende te
bewerkstelligen: (1) voorkoming en bestrijding van seksuele uitbuiting en
seksueel misbruik; (2) bescherming van kinderen die daarvan het slachtoffer zijn;
(3) bevordering van de nationale en internationale samenwerking in de strijd
tegen seksuele uitbuiting en seksueel misbruik (artikel 1).
Het verdrag legt partijen op deze terreinen vele verplichtingen op tot het nemen
van wetgevende en andere maatregelen.
Nederland heeft het verdrag ruimhartig geïmplementeerd en geen gebruik
gemaakt van de mogelijkheid tot het maken van voorbehouden. De
uitvoeringswetgeving is neergelegd in de wet van 26 november 2009, Stb. 544
(zie paragrafen 3.2.1.2. en 3.2.1.3.). Deze is reeds op 1 januari 2010 in
werking getreden.
2

Zie voor een bespreking van recente uitspraken over de spanning tussen deze verplichtingen M.R.
Bruning, Vermoedens van kindermishandeling: actie maar uiterste zorgvuldigheid geboden,
NTM/NJCM-Bull. 2010, p. 1017.
3
Van Kempen, aangehaald werk, p. 67.

9

Bij het nemen van niet-wetgevende maatregelen hebben partijen veel ruimte
gekregen voor de ontwikkeling van eigen beleid en programma’s. Hierna wordt
een kleine greep gedaan uit de diverse verdragsverplichtingen. Kortheidshalve
wordt alleen gesproken over seksueel misbruik. In de memorie van toelichting bij
het voorstel van rijkswet tot goedkeuring van het verdrag is uiteengezet op welke
wijze Nederland aan zijn verplichtingen voldoet of zal voldoen.4
Partijen moeten maatregelen nemen ter bevordering van het bewustzijn ten
aanzien van de bescherming en de rechten van kinderen bij personen die
regelmatig met kinderen in aanraking komen op een aantal terreinen waaronder
sociale bescherming, justitie en rechtshandhaving. Deze personen moeten
voldoende kennis hebben omtrent seksueel misbruik van kinderen en van de
mogelijkheid om dit te melden bij de bevoegde instanties. Voor de toelating tot
beroepen waarin regelmatig contact met kinderen plaatsvindt, moet een check
worden ingebouwd dat kandidaten niet zijn veroordeeld voor seksueel misbruik of
seksuele uitbuiting (Artikel 5).
Kinderen moeten worden voorgelicht over de gevaren van seksueel misbruik en
over middelen tot bescherming daartegen (artikel 6).
Partijen moeten waarborgen dat in voorkomend geval preventieve
interventieprogramma’s voor potentiële plegers van misbruik beschikbaar zijn
(artikel 7).
Er is een verplichting tot het houden van publiekscampagnes om de samenleving
voor te lichten over seksueel misbruik van kinderen (artikel 8).
Coördinatie op nationaal en lokaal niveau tussen de instanties die
verantwoordelijk zijn voor de bescherming tegen en de preventie en de
bestrijding van seksueel misbruik, moet zijn gewaarborgd. Er moeten
onafhankelijke instellingen zijn voor de bevordering en de bescherming van de
rechten van het kind, die zijn toegerust met specifieke middelen en
verantwoordelijkheden. Er moet een mechanisme zijn dat voorziet in het
verzamelen van gegevens over seksueel misbruik van kinderen met het oog op
onderzoek en evaluatie van dit verschijnsel (artikel 10).
Een geheimhoudingsplicht van beroepsbeoefenaars mag niet in de weg staan aan
de mogelijkheid voor hen om seksueel misbruik te melden. Het melden van
seksueel misbruik of een vermoeden daarvan moet worden gestimuleerd (artikel
12).
Er moet worden voorzien in hulp aan slachtoffers (artikel 14).
Partijen moeten zorgen voor interventieprogramma’s en –maatregelen voor
daders van seksueel misbruik (artikelen 15-17).
Het verdrag verplicht tot het strafbaarstelling van seksueel misbruik en seksuele
uitbuiting (kinderprostitutie, kinderpornografie, kinderpornografische
voorstellingen) (artikelen 18-23). Het verdrag houdt rekening met de vlucht die
kinderporno op het internet heeft genomen. Het verplicht tot strafbaarstelling van
het zich, door middel van informatie- en communicatietechnologie, welbewust
toegang verschaffen tot kinderpornografie.5 Het verdrag introduceert twee nieuwe
zedenmisdrijven: seksuele corruptie en grooming. Zie over deze nieuwe delicten
par. 3.2.1.2.
Seksueel misbruik is volgens het verdrag (a) het aangaan van seksuele
handelingen met een kind dat volgens de eigen nationale wetgeving nog niet de
leeftijd van seksuele meerderjarigheid heeft bereikt; (b) het aangaan van
seksuele handelingen met een kind onder drie omstandigheden: (1) gebruik van
dwang, geweld of bedreiging, (2) misbruik van een erkende positie van
vertrouwen, gezag of invloed jegens een kind, waaronder binnen de familie, of
(3) misbruik van een kwetsbare situatie van het kind, met name vanwege een
4

Kamerstukken II 2008/09, 31 808 (R1872), nr. 3.
Nederland heeft aangedrongen op deze bepaling. SP hebben de mogelijkheid deze bepaling niet of
ten dele toe te passen.
5

10

verstandelijke of lichamelijke handicap of een afhankelijkheidssituatie. Het
bepalen van de leeftijd van seksuele meerderjarigheid wordt door iedere partij
vastgesteld. De strafbepaling inzake het aangaan van seksuele handelingen met
een seksueel minderjarig kind is niet van toepassing op vrijwillige seksuele
handelingen tussen minderjarigen (artikel 18).6
Het is voor het eerst dat in internationaal verband een verplichting tot
strafbaarstelling van het plegen van seksuele handelingen met een seksueel
minderjarige in het leven is geroepen. De materie ligt gevoelig en in de
(Europese) landen bestaan hierover uiteenlopende opvattingen. Zo loopt de
leeftijd van seksuele meerderjarigheid uiteen van 13 tot 17 jaar. Daarom is veel
keuzevrijheid aan de partijen overgelaten. In ons land is de leeftijd van seksuele
meerderjarigheid 16 jaar. Gebruik van het begrip ontucht of ontuchtige
handelingen maakt mogelijk om normale consensuele seksuele contacten tussen
jonge leeftijdsgenoten buiten de strafwet te laten (zie par. 3.1.1.1.). 7
Het verdrag voorziet in een ruime regeling van extraterritoriale rechtsmacht
(artikel 25).
Het verdrag verplicht ertoe dat op de strafbaar te stellen feiten doeltreffende,
evenredige en afschrikkende straffen worden gesteld met inachtneming van de
ernst van de feiten. De straffen omvatten vrijheidsstraffen en moeten uitlevering
mogelijk maken. Wat het nemen van maatregelen betreft kan worden gewezen
op de verplichting te voorzien in de mogelijkheid van een tijdelijk of permanent
verbod voor de dader een beroepsmatige of vrijwillige activiteit uit te oefenen
waarbij hij in contact met kinderen komt en tijdens welke activiteit het feit is
begaan (artikel 27).
Het verdrag verplicht partijen te voorzien in de mogelijkheid van strafverzwaring
in een aantal strafverzwarende omstandigheden (artikel 28).
Het verdrag verplicht partijen bij de inrichting en toepassing van het
strafprocesrecht rekening te houden met de kwetsbare positie van kinderen
(artikelen 30-36). In dit verband wordt verwezen naar de recente Guidelines on
child friendly justice van 17 november 2010 van het comité van ministers van de
Raad van Europa.
De vervolging mag niet afhankelijk zijn van aangifte of een klacht (artikel 32).
Partijen moeten gegevens over de identiteit en het DNA-profiel van daders die
voor seksueel misbruik zijn veroordeeld, verzamelen en opslaan in een databank.
Die gegevens moeten aan een ander land dat partij is, kunnen worden gezonden
in overeenstemming met de voorwaarden die daarvoor gelden ingevolge het
eigen recht en de relevante internationale instrumenten (artikel 37).
SP moeten met elkaar samenwerken teneinde de doeleinden van het verdrag te
verwezenlijken (artikel 38).
Het verdrag voorziet in een toezichtmechanisme. Het toezicht wordt uitgeoefend
door een comité dat is samengesteld uit vertegenwoordigers van partijen
(artikelen 39-41).

6

Nu het verdrag het neutrale begrip seksuele handelingen hanteert, zou de algemene verplichting tot
strafbaarstelling van seks met een seksueel minderjarige zonder zo’n verduidelijking in het verdrag te
ver doorschieten. Zie par. 129 van het explanatory report: it is not the intention of this convention to
criminalise sexual activities of young adolescents who are discovering their sexuality and engaging in
sexual experiences with each other in the framework of sexual development. Nor is it intended to
cover sexual activities between persons of similar ages and maturity. For this reason, par. 3 states
that the convention does not aim to govern consensual sexual activities between minors, even if they
are below the legal age for sexual activities as provided in internal law. It is left over to parties to
define what a “minor” is.
Nederland heeft aangedrongen op deze verduidelijking in het verdrag en in de toelichting.
7
Kamerstukken II 2008/09, 31 808 (R1872), nr. 3, p. 10).

11

2.4. Europese Unie (EU)
2.4.1. Inleiding
De voor het onderzoek van de commissie-Samson relevante EUwetgevingsinstrumenten liggen vrijwel alle op het terrein van het strafrecht. Voor
een effectieve aanpak van (grensoverschrijdende) criminaliteit binnen Europa is
strafrechtelijke samenwerking tussen de lidstaten nodig. Wetgevingsinstrumenten
voorzien in een juridische binding van de lidstaten jegens de EU en elkaar en
hebben gevolgen voor de eigen strafwetgeving.
De fundering van de strafrechtelijke samenwerking binnen de EU is voorzichtig
begonnen met de totstandkoming van het Verdrag van Maastricht van 7 februari
1992 (inwerkingtreding 1 november 1993) en heeft een sterke uitbreiding
gekregen in het Verdrag van Amsterdam van 2 oktober 1997 (inwerkingtreding 1
mei 1999). Sindsdien kent Europa een zogenoemde ruimte van vrijheid, veiligheid
en rechtvaardigheid, die beoogt de burger een hoog niveau van zekerheid te
bieden. Vanaf die tijd komen het Europese strafrecht en de strafrechtelijke
samenwerking echt van de grond.
De EU kent grof gezegd drie typen strafrechtelijke wetgevingsinstrumenten:
inzake wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen, harmonisatie van
materieel strafrecht en harmonisatie van strafprocesrecht.
Het beginsel van wederzijdse erkenning doet zijn intreden in 2000. Het is
rechtstreeks gericht op samenwerking tussen de lidstaten bij de opsporing, de
vervolging en de tenuitvoerlegging van strafvonnissen. Uitgangspunt is dat een
verzoek/bevel om medewerking van de ene lidstaat in beginsel door de
aangezochte lidstaat wordt gehonoreerd. Het beginsel is gebaseerd op een
wederzijds vertrouwen in elkaars strafrechtstelsels en strafrechtstoepassing.
Harmonisatie van materieel strafrecht wordt vanaf 2000 tot stand gebracht.
Harmonisatie van strafprocesrecht is – een uitzondering daargelaten – een nieuw
verschijnsel. Het verdrag van Lissabon van 13 december 2007 (inwerkingtreding
1 december 2009) biedt een expliciete grondslag hiervoor.
Onderlinge aanpassing van het strafrecht en strafprocesrecht bevordert het
wederzijds vertrouwen en de samenwerking. Harmonisatie betreft minimum
voorschriften. Lidstaten zijn bevoegd verder te gaan dan waartoe de EU verplicht.
Vóór de totstandkoming van het Verdrag van Lissabon werden strafrechtelijke
wetgevingsinstrumenten gegoten in de vorm van een kaderbesluit. Thans zijn dat
richtlijnen. Kaderbesluiten en richtlijnen werken niet rechtstreeks. Zij bevatten
regels die implementatie behoeven door de lidstaten in hun eigen wetgeving of
beleid. Lidstaten zijn verplicht om hun eigen wetgeving toe te passen
overeenkomstig kaderbesluit of richtlijn.
Het Hof van Justitie te Luxemburg is belast met de beslechting van geschillen
over de toepassing van Europees recht en met het beantwoorden van prejudiciële
vragen van nationale rechters over de uitleg daarvan. De Europese Commissie en
de lidstaten kunnen zich tot het Hof wenden met de klacht dat een lidstaat zijn
verdragsverplichtingen niet is nagekomen (artikelen 220, 226 en 227 (VEU).
2.4.2. Kaderbesluit 2004/68/JBZ van 22 december 2003
inzake bestrijding van seksuele uitbuiting van kinderen en
kinderpornografie
Dit kaderbesluit is verouderd en zal naar verwachting in 2011 worden vervangen
door een bijna uitonderhandelde uitgebreide richtlijn inzake bestrijding van
seksueel misbruik, seksuele uitbuiting en kinderpornografie. Implementatie van

12

het kaderbesluit was voorzien per 20 januari 2006. De bespreking van het
kaderbesluit zal kort zijn.
Het kaderbesluit is een strafrechtelijk instrument. Het verplicht in het kader van
de strafbaarstelling van seksuele uitbuiting tot strafbaarstelling van enkele
specifieke vormen van seksueel misbruik: het aangaan van seksuele activiteiten
met een kind wanneer (1) gebruik is gemaakt van dwang, geweld of bedreiging,
(2) geld of een andere vorm van betaling is gegeven in ruil voor seksuele
activiteiten met een kind of (3) misbruik is gemaakt van een erkende positie van
vertrouwen, gezag of invloed op het kind (artikel 2, onderdeel c).
Lidstaten moeten voorzien in bepaalde zogenoemde minimum maximumstraffen
waarvan de hoogte afhankelijk is van de ernst van het misdrijf. Een minimum
maximumstraf is de maximumstraf die ten minste op het misdrijf moet worden
gesteld.
Lidstaten moeten voorzien in de mogelijkheid dat een persoon die is veroordeeld
voor een van de in het kaderbesluit omschreven misdrijven, tijdelijk of permanent
geen professionele activiteiten met betrekking tot toezicht op kinderen uitoefent
(artikel 5).
Onderzoek of vervolging mag niet afhankelijk zijn van aangifte of klacht. Kinderen
die slachtoffer van seksuele uitbuiting zijn, zijn bijzonder kwetsbaar in de zin van
het kaderbesluit inzake de status van slachtoffers in het strafproces (zie bijlage
internationaal kader, nr. 3.2.) Lidstaten moeten waarborgen dat aan de familie
van het slachtoffer passende bijstand en passende informatie over het strafproces
worden gegeven (artikel 9).
2.4.3. Ontwerprichtlijn inzake bestrijding van seksueel misbruik,
seksuele uitbuiting en kinderpornografie
De ontwerprichtlijn (hierna richtlijn) brengt de EU-wetgeving op het terrein van
bescherming van kinderen tegen seksueel misbruik, seksuele uitbuiting en
kinderpornografie op het niveau van het Verdrag van de Raad van Europa, en
gaat daar zelfs overheen. De richtlijn zal het hiervoor genoemde kaderbesluit
vervangen.
De richtlijn vindt haar grondslag in de strafrechtelijke bepalingen inzake justitiële
samenwerking in strafzaken in de EU. Zij bevat evenwel ook bepalingen over
voorkoming van seksueel misbruik, seksuele uitbuiting en kinderpornografie en
over bescherming van kinderen (artikel 1).
Hierna wordt kort ingegaan op enige bepalingen die betekenis hebben voor
seksueel misbruik van kinderen (een kind is een persoon onder 18 jaar).
De richtlijn hanteert het begrip seksuele meerderjarigheid (age of consent) en
geeft daarvan een definitie: de leeftijd waar beneden het - overeenkomstig de
eigen nationale wetgeving - niet is toegestaan seksuele handelingen aan te gaan
met een kind (artikel 2).
Artikel 3 bevat een verplichting tot strafbaarstelling van seksueel misbruik. Het
gaat om de volgende opzettelijke gedragingen waarop minimum
maximumstraffen zijn gesteld:
- met een seksueel oogmerk veroorzaken dat een kind onder de leeftijd van
seksuele meerderjarigheid getuige is van seksuele handelingen, ook zonder
betrokkenheid daarbij (1 jaar)
- met een seksueel oogmerk veroorzaken dat een kind onder de leeftijd van
seksuele meerderjarigheid getuige is van seksueel misbruik, ook zonder zijn
betrokkenheid daarbij (2 jaar)
- het aangaan van seksuele handelingen met een kind onder de leeftijd van
seksuele meerderjarigheid (5 jaar).
- het dwingen van een kind tot seksuele handelingen met een derde (10 jaar bij
een kind beneden de leeftijd van seksuele meerderjarigheid en 5 jaar bij een kind
vanaf die leeftijd).

13

Voor het aangaan van seksuele handelingen met een kind onder drie specifieke
omstandigheden gelden de volgende minimum maximumstraffen:
1. misbruik van een erkende positie van vertrouwen, gezag of invloed jegens een
kind vanaf de leeftijd van seksuele meerderjarigheid (3 jaar);
2. misbruik van een kwetsbare situatie van het kind vanaf de leeftijd van
seksuele meerderjarigheid, met name vanwege een verstandelijke of lichamelijke
handicap of een afhankelijkheidssituatie (3 jaar); 8
3. gebruik van dwang, geweld of bedreiging (10 jaar bij een kind beneden de
leeftijd van seksuele meerderjarigheid en 5 jaar bij een kind vanaf die leeftijd).
De artikelen 4 en 5 stellen seksuele uitbuiting en kinderpornografie strafbaar.
Grooming wordt op vergelijkbare wijze als in het Verdrag van de Raad van Europa
strafbaar gesteld (1 jaar)(artikel 6).
Evenals het Verdrag van de Raad van Europa houdt de richtlijn rekening met
normaal seksueel verkeer tussen jongeren. Er is daarom een afzonderlijke
bepaling inzake consensuele seksuele handelingen. Het wordt aan de lidstaten om
overgelaten om te beslissen of de strafbepalingen inzake het aangaan van
seksuele handelingen met een persoon onder de leeftijd van seksuele
meerderjarigheid van toepassing zijn op seksuele handelingen tussen gelijken die
wat leeftijd en psychologische en lichamelijke ontwikkeling en rijpheid betreft
dicht bij elkaar staan, voor zover deze handelingen niet gepaard gaan met
misbruik (artikel 8, eerste lid). Een dergelijke voorziening is nodig, omdat het
begrip seksuele handelingen – anders dan ons begrip ontuchtige handelingen een neutrale betekenis heeft. Een vergelijkbare discretionaire voorziening is
gemaakt ten aanzien van het bijwonen van een kinderpornografische voorstelling
en ten aanzien van de vervaardiging en het bezit van kinderporno.
Lidstaten moeten verzekeren dat personen die zijn veroordeeld voor een van de
in de richtlijn strafbaar gestelde feiten, tijdelijk of permanent kunnen worden
uitgesloten van de uitoefening van ten minste professionele activiteiten met
regelmatige contacten met kinderen (artikel 10). Het in de bijlage onder nr. 3.4.
genoemde kaderbesluit geeft handen en voeten aan deze bepaling.
Opsporing en vervolging zijn niet afhankelijk van een klacht of beschuldiging. De
verjaring moet geruime tijd doorlopen nadat het slachtoffer de leeftijd van
meerderjarigheid heeft bereikt (artikel 14).
Een geheimhoudingsplicht voor beroepsbeoefenaren mag geen beletsel voor hen
opleveren om vermoedens van seksueel misbruik te melden bij de bevoegde
autoriteiten. De burger die weet heeft van seksueel misbruik of dat vermoedt,
moet worden aangemoedigd zulks te melden (artikel 15).
Lidstaten zijn verplicht extraterritoriale rechtsmacht te vestigen voor seksueel
misbruik dat is gepleegd door een eigen onderdaan in het buitenland. Uitoefening
van rechtsmacht is in de na te noemen gevallen van seksueel misbruik niet
afhankelijk van de strafbaarheid van dat misbruik in het land waar het is
gepleegd (het aangaan van seksuele handelingen met een kind onder de leeftijd
van seksuele meerderjarigheid; dwingen van een kind tot seksuele handelingen
met een derde; misbruik van een erkende positie van vertrouwen, gezag of
invloed jegens een kind vanaf de leeftijd van seksuele meerderjarigheid; misbruik
van een kwetsbare situatie van het kind, met name vanwege een verstandelijke
of lichamelijke handicap, of een afhankelijkheidssituatie; gebruik van dwang,
geweld of bedreiging) (artikel 16).
Slachtoffers van seksueel misbruik moeten worden voorzien van hulp, bijstand en
bescherming om de belangen van het kind zo goed mogelijk te dienen (artikelen
17 tot en met 19). Slachtoffers zijn bijzonder kwetsbaar in de zin van het
kaderbesluit inzake de status van slachtoffers in het strafproces (zie bijlage nr.
3.2.). Lidstaten moeten waarborgen dat aan de familie van het slachtoffer
8

Aanvankelijk had de commissie voor het onder 1 en 2 genoemd misbruik van een kind beneden de
leeftijd van seksuele meerderjarigheid in een minimum maximumstraf van 8 jaar voorgesteld. Die is
nu teruggebracht tot 5 jaar. Deze specifieke straf heeft in het licht van de algemene minimum
maximumstraf van 5 jaar voor seksueel misbruik geen zelfstandige betekenis meer.

14

passende bijstand wordt verleend. Aan de ondervraging van slachtoffers worden
speciale eisen gesteld.
Lidstaten moeten de preventie van een tweetal handelingen aanmoedigen of die
verbieden: de verspreiding van materiaal dat adverteert voor de mogelijkheid van
het plegen van seksueel misbruik; het organiseren van kinderseksreizen (artikel
19a)
Er moeten interventieprogramma’s voor daders zijn (artikelen 19aa en 20).
3. Seksueel misbruik
3.1. Inleiding
Het onderzoek van de commissie-Samson is gericht op seksueel misbruik van
kinderen die vanwege de overheid civielrechtelijk of strafrechtelijk gedwongen
zijn geplaatst in instellingen of bij pleegouders.
Voor de commissie-Samson is uitgangspunt wat de strafwet verstaat onder
seksueel misbruik.
Blijkens het eerste bericht van de commissie-Samson is seksueel misbruik van
kinderen seksueel contact van (jong) volwassenen met kinderen jonger dan 18
jaar (tot 1988 21 jaar). Deze lichamelijke contacten zijn tegen de zin van het kind
of zonder dat het kind deze contacten kan weigeren. Daders zetten het kind
emotioneel onder druk, dwingen het kind of weten door hun overwicht te
bereiken dat het kind geen nee durft te zeggen tegen seksuele toenaderingen.
Voor het onderzoek naar seksueel misbruik van jeugdigen die op gezag van de
overheid in instellingen of pleeggezinnen zijn geplaatst, wordt onder seksueel
misbruik tevens begrepen seksueel misbruik van groepsgenoten waartegen de
volwassene uit hoofde van zijn functie bescherming had moeten bieden.9
Het gaat dus om seksuele contacten. Vaginale of anale contacten in een niet
seksuele context, zoals medisch onderzoek of visitatie op drugs, vallen daar niet
onder.
Voor het strafrecht is aangrijpingspunt een strafbaar feit, gepleegd door een
dader. De dader is als eerste verantwoordelijk voor het begaan van dit feit.
Op de overheid rust de verplichting om te voorzien in de bescherming van haar
burgers tegen schendingen van mensenrechten. Daartoe behoort ook de
strafrechtelijke bescherming van burgers tegen ernstige inbreuken op hun
lichamelijke en geestelijke integriteit. Die verplichting houdt tweeërlei in: het
voorzien in een adequaat strafrechtelijk instrumentarium en in effectieve
handhaving van de strafwet in de praktijk (zie nader hoofdstuk 2.3.1.).

9

Eerste bericht commissie-Samson van 23 september 2010, p. 5.

15

3.2. Strafrechtelijke aspecten van seksueel misbruik van een kind van
1945 tot 2011
3.2.1. Strafrecht
3.2.1.1. Inleiding
In deze paragraaf wordt de ontwikkeling van het materiële strafrecht vanaf 1945
beschreven.
Het strafrecht bepaalt welke feiten strafbaar zijn. Het strafrecht beoogt de
samenleving en personen te beschermen tegen strafwaardig schadelijk gedrag.
Het vestigt strafrechtelijke aansprakelijkheid van daders. Het straf- en
strafprocesrecht voorzien in de opsporing van strafbare feiten, en in de
vervolging, berechting en bestraffing van daders.
Het Wetboek van Strafrecht (Sr) voorziet in de strafrechtelijke bescherming van
personen tegen aantasting van hun seksuele integriteit. Het gaat in dezen om
bescherming van personen tegen seksueel contact dat schadelijk voor hen is of
kan zijn.
In het Wetboek van Strafrecht komt het begrip seksueel misbruik (van kinderen)
als zodanig niet voor. In dit overzicht wordt onder seksueel misbruik verstaan
seksuele contacten (met een kind) die in het Wetboek van Strafrecht strafbaar
zijn gesteld. De strafrechtelijke bepalingen over seksueel misbruik zijn van
oudsher opgenomen in titel XIV inzake misdrijven tegen de zeden van boek II van
het Wetboek van strafrecht. De zogenoemde zedelijkheidswetgeving is evenwel in
hoofdzaak niet (meer) gericht op bestrijding van zedenbederf.
Seksueel misbruik van een kind is dus een seksueel contact met een kind dat
strafwaardig en strafbaar is. Het onderzoek richt zich primair op strafbare
lichamelijke seksuele contacten met een kind. Zedenmisdrijven zonder
lichamelijk contact met een kind vallen in beginsel dus buiten het onderzoek,
zoals openbare schennis van de eerbaarheid (artikel 239 Sr), kinderpornografie
(artikel 240b Sr), seksuele corruptie (artikel 248d Sr) en grooming (artikel 248e
Sr). Voor een goed begrip van de ontwikkeling van de zedelijkheidswetgeving is
het niettemin zinvol om kort op deze strafbepalingen in te gaan.
De zedelijkheidswetgeving is gericht op bescherming van personen tegen
seksueel misbruik, waaronder seksueel geweld. Deze wetgeving ziet op
bescherming van een ieder tegen onvrijwillige seks, en bescherming van drie
groepen van kwetsbare personen tegen seksueel misbruik: (1) kinderen, (2)
personen die zich in een positie van afhankelijkheid bevinden ten opzichte van
een dader met overwicht en (3) personen die vanwege een handicap of een
specifieke toestand waarin zij verkeren, niet (goed) in staat zijn hun wil te
bepalen of kenbaar te maken.
Voor het onderzoek van de commissie-Samson is de strafwetgeving die is gericht
op bescherming van kwetsbare personen, het meest relevant. Het gaat immers
om seksueel misbruik van kinderen die gedwongen zijn geplaatst in instellingen of
pleeggezinnen (categorieën 1 en 2) en van zulke kinderen met een verstandelijke
beperking (categorieën 1, 2 en 3). Daarbij staat voor het onderzoek artikel 249
Sr centraal. Die bepaling is gericht op bescherming van afhankelijke personen.
Onze strafwetgeving laat ruimte voor bescherming van de persoonlijke
levenssfeer van een persoon om zelf invulling te geven aan zijn of haar seksuele
leven en voor de ontwikkeling en ontplooiing van de seksualiteit van een kind.
Bescherming van het recht op (de ontwikkeling van) een eigen seksueel leven
houdt bescherming van twee belangen in: bescherming tegen aantasting van de

16

seksuele integriteit én bescherming tegen inmenging in de eigen persoonlijke
levenssfeer.
In elk tijdsgewricht wordt gezocht naar een goede balans tussen die twee
belangen. Dat geldt ook voor de overheid. Ook die moet de juiste grens zien te
trekken tussen bemoeienis en onthouding.
Seksuele contacten met een kind zijn niet zonder meer strafbaar. De al dan niet
strafbaarheid van seksueel contact met een kind hangt af van de aard van de
handelingen, de leeftijd van het kind en de dader, de relatie tussen kind en
dader, de hoedanigheid van de dader en de omstandigheden waaronder het
seksuele contact plaatsvindt. Nederland hanteert de leeftijd van 16 jaar als
leeftijd voor seksuele meerderjarigheid. Vrijwillige seksuele contacten met een
kind vanaf die leeftijd zijn in de regel niet strafbaar. Vrijwillige seksuele contacten
met een kind onder die leeftijd zijn strafbaar, tenzij er geen sprake is van ontucht
(zie hierna).
In de zedelijkheidswetgeving komt het begrip seksueel misbruik als gezegd niet
voor. In die wetgeving staan centraal de begrippen ontucht of ontuchtige
handelingen. Deze begrippen hebben dezelfde betekenis. Zij komen voor in de
meeste strafbepalingen. Ontucht is niet synoniem met het neutrale begrip
seksuele handelingen. Ontucht is het plegen van seksuele handelingen die in
strijd zijn met de heersende sociaal-ethische norm. Ontucht is dus onderhevig
aan de heersende seksuele moraal. Seksueel contact met een jongere is niet
strafbaar, als er sprake is van normaal seksueel verkeer tussen jongeren, d.w.z.
vrijwillig seksueel contact dat gelet op de leeftijd van betrokkenen gebruikelijk is.
Dit seksuele contact is geen ontucht.10
In de strafbepalingen waarin het begrip ontucht of ontuchtige handelingen niet
voorkomt, wordt de aanwezigheid ervan verondersteld. Bij de strafbaarstelling
van onvrijwillig seksueel binnendringen van het lichaam van een persoon of van
seksueel binnendringen van het lichaam van een onmachtige persoon of een
persoon onder 12 jaar is ontucht geïmpliceerd (artikelen 242, 243 en 244 Sr).11
Het ontuchtige karakter van de in deze artikelen strafbaar gestelde gedragingen
behoeft niet te worden vastgesteld.
Voor de strafbaarheid van seksueel misbruik van kwetsbare personen is het
element van onvrijwilligheid geen vereiste. Wel kan het element van vrijwilligheid
worden betrokken bij de vraag of seksueel contact met een kwetsbaar persoon
als ontucht kan worden aangemerkt.
De hierna volgende beschrijving van de ontwikkeling van het strafrecht is
ingedeeld in drie thema’s, seksueel misbruik als strafbaar feit, rechtsmacht en
verjaring. Deze thema’s worden beschreven in drie tijdsonderdelen, geldend
recht, het recht dat gold in 1945 en de wijzigingen sindsdien. Een enkele keer
wordt in de nabije toekomst gekeken.
Voor de inzichtelijkheid van het begin- en het eindpunt zijn de relevante nu
geldende strafbepalingen inzake seksueel misbruik van kinderen en de bepalingen
die golden in 1945, goeddeels uitgeschreven. Significante onderdelen zijn in
cursief of in vet gemarkeerd.
Het is goed om bij een wijziging van materiële strafwetgeving het volgende in
gedachte te houden.
Geen feit is strafbaar zonder een uitdrukkelijke grondslag in de strafwetgeving
(artikel 1 Sr). Dat betekent dat nieuwe strafbepalingen (zoals strafbaarstelling
van de klant van een prostituee van 16 en 17 jaar) of uitbreiding van de
10

J.C.W. Gooren, Seksueel grensoverschrijdend gedrag en ontucht; wiens grens?, Justitiële
verkenningen 1/11, p. 90.
11
Vgl. Kamerstukken II 1990/91, 20 930, nr. 13, p. 4.

17

strafrechtelijke beschermingsomvang van bestaande bepalingen (zoals
vervanging van vleselijke gemeenschap door het ruimere begrip seksueel
binnendringen van het lichaam) pas werken vanaf het tijdstip waarop de
desbetreffende wijziging in werking is getreden. Dit geldt ook voor verhoging van
maximumstraffen.
Wijzigingen van materieel strafrecht zijn niet van toepassing op oude feiten,
feiten die zijn gepleegd vóór het tijdstip van de inwerkingtreding van de wijziging.
Wijzigingen van materieel strafrecht die gunstig zijn voor de verdachte – zoals
de verlaging van de leeftijd van meerderjarigheid van 21 jaar tot 18 jaar of de
afschaffing van de strafbaarstelling van ontucht tussen een meerderjarige en een
minderjarige van hetzelfde geslacht - werken wel terug, en zijn van toepassing op
de vervolging en berechting van oude feiten die vóór die wijziging nog strafbaar
waren.
3.2.1.2. Seksueel misbruik als strafbaar feit
Geldend recht
Conclusie
De artikelen 243, 244, 245, 247 en 249 Sr zijn het meest relevant zijn voor het
onderzoek van de commissie-Samson.
Artikel 249, eerste lid en tweede lid, onderdeel 2°, Sr staat daarbij centraal. Deze
onderdelen zien expliciet op seksueel misbruik van een kind dat zich bevindt in
een specifieke afhankelijkheid ten opzichte van de dader. Het eerste lid heeft
onder meer betrekking op seksueel misbruik van een minderjarige door zijn of
haar pleegouder en op misbruik van een minderjarige door degene aan wiens of
wier zorg, opleiding of waakzaamheid deze is toevertrouwd. Het tweede lid,
onderdeel 2°, ziet onder meer op seksueel misbruik van een persoon die is
opgenomen in een inrichting, door degene die daarin werkzaam is.
De artikelen 244, 245 en 247 Sr zijn algemene strafbepalingen inzake seksueel
misbruik van (jonge) kinderen.
De artikelen 243 en 247 Sr richten zich op seksueel misbruik van personen met
een lichamelijke of verstandelijke beperking.
Strafbare feiten
De zedelijkheidswetgeving in het Wetboek van Strafrecht gaat kort gezegd uit
van het volgende:
• er is geen onderscheid tussen mannelijke of vrouwelijke daders of slachtoffers
• er wordt gebruik gemaakt van de algemene begrippen ontucht of ontuchtige
handelingen en van het specifieke begrip seksueel binnendringen van het
lichaam. Ontucht of ontuchtige handelingen omvat ook seksuele handelingen die
niet bestaan uit het seksueel binnendringen. Seksueel binnendringen heeft een
zwaardere lading dan ontucht en omvat alle vormen van seksuele vaginale, anale
en orale contacten. Seksueel binnendringen heeft een ruime betekenis.
Daaronder valt ook tongzoenen. Door deze ruime uitleg neemt de relevantie van
het verschil tussen seksueel binnendringen en andere ontuchtige handelingen af.
• vrijwillig seksueel contact met een kind vanaf 16 jaar is in de regel niet
strafbaar
• vrijwillig seksueel contact met een kind onder 16 jaar is strafbaar, indien er
sprake is van ontucht.
De zedelijkheidswetgeving bevat de volgende onderdelen:
Onvrijwilligheid (artikelen 242 en 246 Sr)

18

Seksueel contact met een persoon (jong of oud) is strafbaar, wanneer dit
onvrijwillig plaatsvindt. Dat is verkrachting of aanranding. Het gaat om
onvrijwilligheid in ruime zin. Daarom wordt gebruik gemaakt van het flexibel
toepasbare begrip feitelijkheid. Dat voorziet in een ruime beschermingsomvang
ten aanzien van onvrijwillige seksuele contacten.
- verkrachting
hij die door geweld of een andere feitelijkheid of bedreiging met geweld of een andere
feitelijkheid iemand dwingt tot het ondergaan van handelingen die bestaan uit of mede
bestaan uit het seksueel binnendringen van het lichaam, wordt als schuldig aan verkrachting
gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste 12 jaar of geldboete van de vijfde
categorie (artikel 242 Sr).

- aanranding

hij die door geweld of een andere feitelijkheid of bedreiging met geweld of een andere
feitelijkheid iemand dwingt tot het plegen of dulden van ontuchtige handelingen, wordt als schuldig aan feitelijke aanranding van de eerbaarheid, gestraft met gevangenisstraf van ten
hoogste 8 jaar of geldboete van de vijfde categorie (artikel 246 Sr).

Kwetsbaarheid van een kind (artikelen 244, 247 en 248a Sr)
Voor kinderen – personen tot 18 jaar - gelden enkele specifieke strafbepalingen.
Daarbij is onvrijwilligheid als gezegd geen vereiste.
• seksueel binnendringen van het lichaam van een kind beneden 12 jaar is
zonder meer strafbaar. De leeftijd van 12 jaar is geobjectiveerd. Wetenschap van
de dader omtrent de leeftijd is niet vereist. Het risico dat het slachtoffer jonger is
dan 12 jaar is dus voor de dader.
Hij die met iemand beneden de leeftijd van 12 jaar handelingen pleegt die bestaan uit of
mede bestaan uit seksueel binnendringen van het lichaam, wordt gestraft met een
gevangenisstraf van ten hoogste 12 jaar of geldboete van de vijfde categorie (artikel 244
Sr).

• seksueel contact met een jongere tussen 12 en 16 jaar/onder 16 jaar buiten
echt is strafbaar, als er sprake is van ontucht. Ontucht is als gezegd het plegen
van seksuele handelingen die in strijd zijn met de heersende sociaal-ethische
norm. Normaal seksueel verkeer tussen jongeren, d.w.z. vrijwillig seksueel
contact dat gelet op de leeftijd van betrokkenen gebruikelijk is, is geen ontucht
en blijft daardoor buiten het bereik van de strafwet. De leeftijd van 12 en 16 jaar
is geobjectiveerd.
Het bestanddeel buiten echt houdt vrijwillig seksueel contact van een gehuwde
persoon met zijn echtgenote of haar echtgenoot beneden 16 jaar die dispensatie
heeft gekregen, steeds buiten de strafwet.
- seksueel binnendringen
Hij die met iemand, die de leeftijd van 12 jaar maar nog niet die van 16 jaar heeft bereikt,
buiten echt, ontuchtige handelingen pleegt die bestaan uit of mede bestaan het seksueel
binnendringen van het lichaam, wordt gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste 8
jaar of geldboete van de vijfde categorie (artikel 245 Sr).

- overige ontucht
Hij die [met iemand van wie hij weet dat hij in staat van bewusteloosheid, verminderd
bewustzijn of lichamelijke onmacht verkeert, dan wel aan een zodanige gebrekkige
ontwikkeling of ziekelijke stoornis van zijn geestvermogens lijdt dat hij niet of onvolkomen in
staat is zijn wil daaromtrent te bepalen of kenbaar te maken of daartegen weerstand te
bieden, ontuchtige handelingen pleegt of] met iemand beneden de leeftijd van 16 jaar
buiten echt ontuchtige handelingen pleegt of laatstgemelde tot het plegen of dulden van
zodanige handelingen buiten echt met een derde verleidt, wordt gestraft met een
gevangenisstraf van ten hoogste 6 jaar of geldboete van de vierde categorie (artikel 247 Sr;
dit artikel bestaat uit twee onderdelen; het gedeelte tussen haken betreft ontucht met een
onmachtige persoon; zie hierna).

• Verleiding van een kind door giften of beloften, misbruik van overwicht
of misleiding

Hij die door giften of beloften van geld of goed, misbruik van uit feitelijke verhoudingen
voortvloeiend overwicht of misleiding een persoon waarvan hij weet of redelijkerwijs moet
vermoeden dat deze de leeftijd van 18 jaar nog niet heeft bereikt, opzettelijk beweegt
ontuchtige handelingen te plegen of zodanige handelingen van hem te dulden, wordt gestraft
met een gevangenisstraf van ten hoogste 4 jaar of geldboete van de vierde categorie (artikel
248a Sr).

19

Kwetsbaarheid door een specifieke afhankelijke positie (artikelen 249 en 250 Sr)
• seksueel contact met een minderjarige is als ontucht strafbaar, indien er
sprake is van specifieke afhankelijkheidsrelatie tussen dader en de minderjarige
(bij voorbeeld (pleeg)ouder en (pleeg)kind, docent en jeugdige leerling,
jeugdhulpverlener en een zijn of haar zorg toevertrouwd kind).
Deze strafbaarstelling neemt een centrale plaats bij het onderzoek van de
commissie-Samson. Zij omvat mede seksueel lichamelijk contact tussen een
pleegouder en zijn of haar pleegkind, en tussen een persoon, werkzaam in de
jeugdzorg of de jeugdbescherming, en een aan zijn of haar zorg toevertrouwde
pupilkind. Zulk contact kan als ontucht worden aangemerkt.
De hoedanigheid van de dader brengt een min of meer grote mate van
afhankelijkheid van de minderjarige ten opzichte van de dader mee, en de dader
kan aan die afhankelijkheid een zeker overwicht tegenover de minderjarige
ontlenen. Als gezegd is onvrijwilligheid geen vereiste. Het initiatief tot het
seksueel contact kan van het slachtoffer zijn uitgegaan. Het begrip minderjarige
is hier geobjectiveerd. Wetenschap van de dader omtrent de minderjarigheid is
niet vereist (i.t.t. tot in artikel 248a Sr).
Hij die ontucht pleegt met zijn minderjarige kind, stiefkind of pleegkind, zijn pupil12, een
aan zijn zorg, opleiding of waakzaamheid13 toevertrouwde minderjarige of zijn
minderjarige bediende of ondergeschikte, wordt gestraft met een gevangenisstraf van
ten hoogste 6 jaar of geldboete van de vierde categorie (artikel 249, eerste lid).

• seksueel contact met een persoon (jong of oud) is als ontucht strafbaar
indien de dader een functionele positie ten opzichte van het slachtoffer inneemt
(bij voorbeeld dader, werkzaam in een gevangenis, inrichting of ziekenhuis en
een daarin opgenomen persoon; hulpverlener in de gezondheidszorg of
maatschappelijke zorg en een aan zijn hulp of zorg toevertrouwde patiënt of
cliënt14). Ook deze strafbaarstelling neemt een centrale plaats in. Zij omvat
immers mede seksueel lichamelijk contact tussen een persoon, werkzaam in een
inrichting of instelling, en een daarin opgenomen kind. Lichamelijk seksueel
contact tussen een persoon, werkzaam in een inrichting, en een geplaatst kind
kan als ontucht worden aangemerkt. Onderstaande strafbepaling ziet zowel op
een vrijwillige als op een gedwongen opname. Daaronder valt ook ontucht die
buiten de plaats van opname is gepleegd.

Met dezelfde straf (6 jaar of geldboete van de vierde categorie) wordt gestraft:
1˚ de ambtenaar die ontucht pleegt met een persoon aan zijn gezag onderworpen of aan zijn
waakzaamheid toevertrouwd of aanbevolen15;
2˚ de bestuurder, arts, onderwijzer, beambte, opzichter of bediende in16 een gevangenis,
rijksinrichting voor kinderbescherming, weeshuis, ziekenhuis, of instelling van weldadigheid,
die ontucht pleegt met een persoon daarin opgenomen;
3˚ degene die, werkzaam in de gezondheidszorg of maatschappelijke zorg, ontucht pleegt
met iemand die zich als patiënt of cliënt aan zijn hulp of zorg heeft toevertrouwd (artikel
249, tweede lid, Sr).

• het teweegbrengen van het plegen van ontucht door een aan zijn zorgen
toevertrouwd kind met een derde is strafbaar (zogenoemde koppelarij).

1. Wordt gestraft:
1° Met gevangenisstraf van ten hoogste 4 jaar hij die het plegen van ontucht door zijn
minderjarig kind, stiefkind of pleegkind, zijn pupil, een aan zijn zorg, opleiding of
waakzaamheid toevertrouwde minderjarige of zijn minderjarige bediende of
ondergeschikte met een derde opzettelijk teweegbrengt of bevordert;
2° met gevangenisstraf van 3 jaar, hij die, buiten de gevallen genoemd onder 1°., het plegen
van ontucht door een minderjarige wiens minderjarigheid hij kent of redelijkerwijs moet
vermoeden, met een derde opzettelijk teweegbrengt of bevordert.
12

Degene die onder gezag van een (toeziend) voogd staat.
Bij voorbeeld kinderen die zijn toevertrouwd aan een gezinsvoogd of jeugdleider.
14
Ook hier is ontucht relevant voor de beoordeling van de strafbaarheid van het seksuele contact. Van
ontucht is geen sprake is wanneer de relatie tussen hulpverlener en patiënt/cliënt geen rol heeft
gespeeld (vrijwillige seks zonder enige afhankelijkheid).
15
Het moet gaan om een juridische, geformaliseerde relatie tussen ambtenaar en slachtoffer. Het
begrip ambtenaar wordt ruim uitgelegd. Daaronder valt bij voorbeeld een reclasseringswerker,
werkzaam bij een reclasseringsinstelling die hulp en steun biedt aan het slachtoffer.
16
Het woord in duidt op een betrekking tussen de genoemde personen en inrichtingen.
13

20

2. Indien de schuldige van het plegen van dit misdrijf een gewoonte maakt, kunnen de
gevangenisstraffen met een derde worden verhoogd (artikel 250 Sr).

Kwetsbaarheid door onmacht (artikelen 243 en 247 Sr)
• seksueel contact met een onmachtige persoon (jong of oud) is strafbaar.
Seksueel misbruik van een (uit huis geplaatst) kind met een verstandelijke
beperking valt onder deze strafbaarstelling.
- seksueel binnendringen
Hij die met iemand van wie hij weet dat hij in staat van bewusteloosheid, verminderd
bewustzijn of lichamelijke onmacht verkeert, dan wel aan een zodanige gebrekkige
ontwikkeling of ziekelijke stoornis van zijn geestvermogens lijdt dat hij niet of onvolkomen in
staat is zijn wil daaromtrent te bepalen of kenbaar te maken of daartegen weerstand te
bieden, handelingen pleegt die bestaan uit of mede bestaan uit het seksueel binnendringen
van het lichaam, wordt gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste 8 jaar of geldboete
van de vijfde categorie (artikel 243 Sr)

- ontucht

Hij die met iemand van wie hij weet dat hij in staat van bewusteloosheid, verminderd
bewustzijn of lichamelijke onmacht verkeert, dan wel aan een zodanige gebrekkige
ontwikkeling of ziekelijke stoornis van zijn geestvermogens lijdt dat hij niet of onvolkomen in
staat is zijn wil daaromtrent te bepalen of kenbaar te maken of daartegen weerstand te
bieden, ontuchtige handelingen pleegt [of met iemand beneden de leeftijd van 16 jaar
buiten echt ontuchtige handelingen pleegt of laatstgemelde tot het plegen of dulden van
zodanige handelingen buiten echt met een derde verleidt], wordt gestraft met een
gevangenisstraf van ten hoogste 6 jaar of geldboete van de vierde categorie (artikel 247 Sr;
het artikel bestaat als gezegd uit twee onderdelen; het gedeelte tussen haken betreft ontucht
met een kind onder 16 jaar, zie hiervoor).

Enkele specifieke strafbepalingen ten aanzien van seksueel misbruik van kinderen
(artikelen 240b en 248b tot en met 248e Sr)
• kinderpornografie is strafbaar. Het gaat om vervaardiging, verspreiding en

bezit van kinderporno, en het zich toegang verschaffen tot kinderporno op
internet. Kinderporno betreft een afbeelding van een seksuele gedraging van een
persoon die kennelijk nog geen 18 jaar oud is. Aan kinderporno ligt vaak seksueel
misbruik van een kind ten grondslag. Maar dat is geen vereiste. Ook afbeeldingen
van een seksuele gedraging van een niet misbruikt kind of louter virtuele beelden
vallen ook onder de strafbaarstelling. Aan de strafbaarstelling van virtuele
kinderporno liggen twee overwegingen ten grondslag: het is vaak lastig of
ondoenlijk te bewijzen of het gaat om een afbeelding van een echt kind; ook de
productie en verspreiding van virtuele kinderporno kunnen bijdragen aan de
instandhouding van een markt voor echte kinderporno.
1. Met gevangenisstraf van ten hoogste 4 jaar of geldboete van de vijfde categorie wordt
gestraft degene die een afbeelding – of een gegevensdrager, bevattende een afbeelding –
van een seksuele gedraging, waarbij een iemand die kennelijk de leeftijd van 18 jaar nog niet
heeft bereikt, is betrokken of schijnbaar is betrokken, verspreidt, aanbiedt, openlijk
tentoonstelt, vervaardigt, invoert, doorvoert, uitvoert of in bezit heeft of zich door middel van
een geautomatiseerd werk of met gebruikmaking van een communicatiedienst de toegang
daartoe verschaft.
2. Met gevangenisstraf van ten hoogste 8 jaar of geldboete van de vijfde categorie wordt
gestraft degene die van het plegen van een van de misdrijven, omschreven in het eerste lid,
een beroep of een gewoonte maakt (artikel 240b Sr).

• seksueel contact met een prostituee17 onder 18 jaar is strafbaar. Seksueel
contact met een prostituee beneden 16 jaar valt als ontucht onder de – algemene
- artikelen 244, 245 en 247 Sr. Seksueel contact met een jeugdige prostituee
wordt als strijdig met de sociaal-ethische norm aangemerkt als ontucht. Voor
ontucht met een prostituee tussen 16 en 18 jaar bestaat een uitdrukkelijke
strafbepaling.
Hij die ontucht pleegt met iemand die zich beschikbaar stelt tot het verrichten van seksuele
handelingen met een derde tegen betaling en die de leeftijd van 16 jaar maar nog niet de
leeftijd van 18 jaar heeft bereikt, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste 4 jaar
of geldboete van de vierde categorie (artikel 248b Sr).
17

Daaronder valt ook een mannelijke prostitué.

21

• Het opzettelijk aanwezig zijn bij een seksshow van een minderjarige is strafbaar
Hij die opzettelijk aanwezig is bij het plegen van ontuchtige handelingen door een persoon
waarvan hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat deze de leeftijd van 18 jaar nog niet
heeft bereikt dan wel bij het vertonen van afbeeldingen van dergelijke handelingen in een
daarvoor bestemde gelegenheid, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste 4 jaar
of geldboete van de vierde categorie (artikel 248c Sr).

• Seksuele corruptie is strafbaar. Dat is een persoon onder de 16 jaar met een
ontuchtig oogmerk ertoe bewegen getuige te zijn van seksuele handelingen.

Hij die een persoon van wie hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat deze de leeftijd
van 16 jaar nog niet heeft bereikt, met ontuchtig oogmerk ertoe beweegt getuige te zijn van
seksuele handelingen, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste 2 jaar of
geldboete van de derde categorie (artikel 248d Sr).

• Grooming is strafbaar. Dit is aan een persoon jonger dan 16 jaar via internet
een ontmoeting voorstellen met het oogmerk om ontucht met hem te plegen of
kinderporno van hem te maken, en het ondernemen van enige handeling ter
verwezenlijking van die ontmoeting. Voor de vervulling van de delictsomschrijving
is niet nodig dat de beoogde ontmoeting of het seksueel misbruik daadwerkelijk
heeft plaatsgevonden.
Hij die door middel van een geautomatiseerd werk of met gebruikmaking van een
communicatiedienst een persoon van wie hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat deze
de leeftijd van 16 jaar nog niet heeft bereikt, een ontmoeting voorstelt met het oogmerk
ontuchtige handelingen met die persoon te plegen of een afbeelding van een seksuele
gedraging waarbij die persoon is betrokken, te vervaardigen, wordt, indien hij enige
handeling onderneemt gericht op het verwezenlijken van die ontmoeting, gestraft met
gevangenisstraf van ten hoogste 2 jaar of geldboete van de derde categorie (artikel 248e
Sr).

Straffen
Op seksueel misbruik staat zoals uit het bovenstaande blijkt naast
gevangenisstraffen van 3, 4, 6, 8 of 12 jaar een maximum geldboete van de
vierde categorie (gekoppeld aan gevangenisstraffen van 3 tot en met 6 jaar) of
vijfde categorie (gekoppeld aan gevangenisstraffen van 8 en 12 jaar). Dat is nu
euro 19 000 respectievelijk euro 76 000.
Onder specifieke strafverzwarende omstandigheden geldt een verhoging van de
maximum gevangenisstraffen met een derde dan wel tot 15 of 18 jaar (artikel
248 Sr).
Het strafmaximum kan worden verhoogd met een derde:
- indien het seksuele misbruik is gepleegd door twee of meer verenigde personen
(eerste lid)
- indien de schuldige het seksuele misbruik begaat tegen zijn kind, een kind over
wie hij het gezag uitoefent, een kind dat hij verzorgt of opvoedt als behorend tot
zijn gezin, een pupil, een aan zijn zorg, opleiding of waakzaamheid toevertrouwde
minderjarige of zijn minderjarige bediende of ondergeschikte (tweede lid).
Het strafmaximum wordt18 verhoogd:
- tot 15 jaar, indien het seksueel misbruik zwaar lichamelijk letsel ten gevolge
heeft of daarvan levensgevaar voor een ander te duchten is (derde lid)
- tot 18 jaar, indien het seksueel misbruik de dood ten gevolge heeft (vierde lid).
Er bestaat een algemene regel voor strafverzwaring bij recidive. De
maximumgevangenisstraffen kunnen met een derde worden verhoogd, wanneer
een nieuw misdrijf wordt gepleegd binnen 5 jaar na het onherroepelijk worden
van een veroordeling van de schuldige tot een gevangenisstraf voor een
soortgelijk misdrijf (artikel 43a Sr).

18

Het valt op dat de straffen ingevolge het eerste en tweede lid kunnen worden verhoogd, terwijl de
straffen ingevolge het derde en vierde lid worden verhoogd. Dit terminologische verschil heeft geen
betekenis, nu het om een verhoging van maximumstraffen gaat, en de rechter in beide gevallen kan
uitgaan van een hoger maximum.

22

Bij een veroordeling voor seksueel misbruik van kinderen kan de veroordeelde
ontzet worden uit het recht een ambt te bekleden. Indien hij seksueel misbruik
heeft gepleegd in zijn beroep, kan hij van de uitoefening daarvan worden ontzet
(artikel 251 Sr).
In het kader van een voorwaardelijke veroordeling kunnen aan de veroordeelde
pleger van sekueel misbruik bijzondere voorwaarden worden gesteld, zoals
opneming in een inrichting ter verpleging of een bijzondere voorwaarde
betreffende zijn gedrag (artikel 14c Sr).
De pleger van seksueel misbruik kan worden veroordeeld tot een taakstraf die
kan bestaan uit een werkstraf of een leerstraf of een combinatie van beide
(artikel 22c Sr).
Een voorwaardelijke veroordeling met bijzondere voorwaarden of een taakstraf
kunnen een bijdrage leveren aan reductie van recidive van seksueel misbruik.
Poging, voorbereiding en deelneming aan strafbaar feiten
Poging tot misdrijf is strafbaar, wanneer het voornemen van de dader zich door
een begin van uitvoering heeft geopenbaard. De maximumstraf wordt bij poging
met een derde verminderd (artikel 45 Sr).
De voorbereiding van een misdrijf waarop 8 jaar of meer staat, is strafbaar,
wanneer de dader opzettelijk, stoffen, informatiedragers, ruimten of
vervoermiddelen, bestemd tot het begaan van het misdrijf verwerft, vervaardigt,
invoert, doorvoert, uitvoert of voorhanden heeft. De maximum straf die geldt
voor het misdrijf dat wordt voorbereid, wordt gehalveerd (artikel 46 Sr).
Voorbereiding of poging is niet strafbaar, indien het misdrijf niet is voltooid door
omstandigheden die van de wil van de dader afhankelijk zijn (zogenoemde
vrijwillige terugtred) (artikel 46b Sr).
Het Wetboek van Strafrecht kent verscheidene vormen van strafrechtelijke
deelneming aan een strafbaar feit.
Als daders worden aangemerkt degenen die het feit:
(1) plegen, doen plegen of medeplegen;
(2) opzettelijk uitlokken door giften, beloften, misbruik van gezag, geweld, of
bedreiging, of misleiding of door het verschaffen van gelegenheid, middelen of
inlichtingen (artikel 47 Sr).
Medeplichtigen zijn degenen die opzettelijk:
(1) behulpzaam zijn bij het plegen van een misdrijf
(2) gelegenheid, middelen of inlichtingen verschaffen tot het plegen van het
misdrijf.
Bij medeplichtigheid aan een misdrijf wordt de maximumstraf met een derde
verminderd (artikelen 48 en 49 Sr).
Uitgangspositie in 1945
Conclusie
Een paar punten vallen op bij vergelijking van de strafwetgeving, zoals die gold in
1945, met de huidige wetgeving:
• Sommige strafbepalingen waren beperkt tot vrouwen of meisjes, zoals
verkrachting en gemeenschap met een meisje onder 12/16 jaar.
• Er werd gebruik gemaakt van het begrip vleselijke gemeenschap. Dit begrip is
in tweeërlei opzicht enger dan het nu geldende begrip seksueel binnendringen
van het lichaam. Vleselijke gemeenschap werd gebruikt in relatie tot een

23

vrouw/meisje. Het was beperkt tot vaginale seksuele contacten. Orale en anale
seksuele contacten vielen onder ontucht of ontuchtige handelingen.
• Verkrachting binnen het huwelijk was niet strafbaar
• Vrijwillige homoseksuele contacten tussen een meerderjarige en een
minderjarige waren strafbaar, tenzij dit contact gelet op de leeftijd van de jonge
man en/of het geringe leeftijdsverschil tussen betrokkenen niet als ontucht kon
worden aangemerkt
• De leeftijd van meerderjarigheid was 21 jaar
• In de artikelen 242 en 246 Sr ontbrak het begrip andere feitelijkheid als
ongeoorloofd dwangmiddel
• Het huidige tweede lid, onderdeel 3˚, van artikel 249 Sr (ontucht door een
medewerker in de gezondheidszorg of in de maatschappelijke zorg met een aan
zijn hulp of zorg toevertrouwde patiënt of cliënt) ontbrak.
• Een bepaling over kinderpornografie ontbrak.
De relevante strafbepalingen inzake seksueel misbruik in 1945 luidden als volgt:
• verkrachting van vrouwen is strafbaar
Hij die door geweld of bedreiging met geweld een vrouw dwingt met hem buiten echt
vleselijke gemeenschap te hebben, wordt als schuldig aan verkrachting gestraft met
gevangenisstraf van ten hoogste 12 jaar (artikel 242 Sr).

• aanranding is sekse neutraal

Hij die door geweld of bedreiging met geweld iemand dwingt tot het plegen of dulden
van ontuchtige handelingen, wordt, als schuldig aan feitelijke aanranding van de eerbaarheid,
gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste 8 jaar (artikel 246 Sr).

• seksueel contact met een kwetsbare vrouw/persoon is strafbaar

Hij die buiten echt vleselijke gemeenschap heeft met een vrouw van wie hij weet dat zij
in staat van bewusteloosheid of onmacht verkeert, wordt gestraft met gevangenisstraf
van ten hoogste 8 jaar (artikel 243 Sr).
Hij die met iemand van wie hij weet dat hij in staat van bewusteloosheid of onmacht
verkeert [of met iemand beneden de leeftijd van 16 jaar ontuchtige handelingen pleegt of
laatstgemelden tot het plegen of dulden van zodanige handelingen of, buiten echt, van
vleselijke gemeenschap met een derde verleidt], wordt gestraft met gevangenisstraf van
ten hoogste 6 jaar (artikel 247 Sr).

• vleselijke gemeenschap met een meisje beneden de twaalf jaar is strafbaar

Hij die vleselijke gemeenschap heeft met een meisje beneden de leeftijd van 12 jaar,
wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste 12 jaar (artikel 244 Sr).

• vleselijke gemeenschap buiten echt met een vrouw van 12 tot 16 jaar is
strafbaar

Hij die buiten echt vleselijke gemeenschap heeft met een vrouw die de leeftijd van 12
jaar, maar nog niet die van 16 jaar heeft bereikt, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten
hoogste 8 jaar (artikel 245 Sr).

• ontucht met een persoon onder de 16 jaar is strafbaar (klachtdelict)

Hij die [met iemand van wie hij heeft dat hij in staat van bewusteloosheid of onmacht
verkeert of] met iemand beneden de leeftijd van 16 jaar ontuchtige handelingen pleegt of
laatstgemelden19 tot het plegen of dulden van zodanige handelingen of, buiten echt, van
vleselijke gemeenschap met een derde verleidt, wordt gestraft met gevangenisstraf van
ten hoogste 6 jaar (artikel 247 Sr).

• ontucht van een meerderjarige met een minderjarige van hetzelfde
geslacht is strafbaar

De meerderjarige die met een minderjarige van hetzelfde geslacht, wiens
minderjarigheid hij kent of redelijkerwijs moet vermoeden, ontucht pleegt, wordt gestraft
met gevangenisstraf van ten hoogste 4 jaar (artikel 248bis Sr).

• verleiding van een minderjarige van onbesproken gedrag is strafbaar
(klachtdelict)

Hij die door giften of beloften van geld of goed, misbruik van uit feitelijke verhoudingen
voortvloeiend overwicht of misleiding een minderjarige van onbesproken gedrag, wiens
minderjarigheid hij kent of redelijkerwijs moet vermoeden, opzettelijk beweegt ontuchtige

19

Laatstgemelden is meervoud. Dit meervoud zou erop kunnen uitduiden dat de verleiding niet alleen
de persoon onder 16 jaar maar ook bewusteloze en onmachtige personen kan betreffen. Legt men de
nadruk op laatstgemeld, dan ligt verwijzing naar de laatstgemelde persoon onder 16 jaar, meer voor
de hand.

24

handelingen met hem te plegen of zodanige handelingen van hem te dulden, wordt gestraft
met gevangenisstraf van ten hoogste 4 jaar (artikel 248ter Sr).

• ontucht met een minderjarige/persoon in een afhankelijkheidsrelatie is strafbaar
Hij die ontucht pleegt met zijn minderjarig kind, stiefkind of pleegkind, zijn pupil, een aan zijn
zorg, opleiding of waakzaamheid toevertrouwde minderjarige of zijn minderjarige bediende of
ondergeschikte, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaar;
Met dezelfde straf wordt gestraft:
1° de ambtenaar die ontucht pleegt met een persoon aan zijn gezag onderworpen of aan zijn
waakzaamheid toevertrouwd of aanbevolen;
2° de bestuurder, geneeskundige onderwijzer, beambte, opzichter, of bediende in een
gevangenis, rijkswerkinrichting, tuchtschool, opvoedingsgesticht, weeshuis, ziekenhuis,
krankzinnigengesticht of instelling van weldadigheid, die ontucht pleegt met een persoon
daarin opgenomen (artikel 249 Sr).

• Koppelarij is strafbaar:

1.Wordt gestraft:
1° Met gevangenisstraf van ten hoogste vier jaar hij die het plegen van ontucht door zijn
minderjarig kind, stiefkind of pleegkind, zijn pupil, een aan zijn zorg, opleiding of
waakzaamheid toevertrouwde minderjarige of zijn minderjarige bediende of ondergeschikte
met een derde opzettelijk teweegbrengt of bevordert;
2° met gevangenisstraf van drie jaar, hij die, buiten de gevallen genoemd onder 1°., het
plegen van ontucht door een minderjarige wiens minderjarigheid hij kent of redelijkerwijs
moet vermoeden, met een derde opzettelijk teweegbrengt of bevordert.
2. Indien de schuldige van het plegen van dit misdrijf een beroep of gewoonte maakt, kunnen
de straffen met een derde worden verhoogd (artikel 250 Sr).

Voor seksueel misbruik, strafbaar gesteld in de artikelen 243 en 245 tot en met
247 Sr, dat zwaar lichamelijk letsel onderscheidenlijk de dood ten gevolge had,
werd een gevangenisstraf van ten hoogste 12 onderscheidenlijk 15 jaar opgelegd
(artikel 248 Sr).
Wijzigingen tussen 1945 en 2011
Conclusie
Overziet men de hierna geschetste ontwikkeling van de zedelijkheidswetgeving
vanaf 1945, dan kan men vaststellen dat onder invloed van de nationale en
internationale tijdgeest en door een grotere kennis van en inzicht in aard en
omvang van seksueel misbruik en zijn gevolgen het bereik van de strafrechtelijke
bescherming van personen tegen seksueel misbruik in het algemeen is uitgebreid
en onze strafwetgeving strenger is geworden. De positie van het slachtoffer in het
straf- en het strafprocesrecht is versterkt.
Ook de strafwetgeving inzake seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van
kinderen is strenger geworden. Tegelijkertijd is er als gevolg van veranderde
opvattingen over seksualiteit en de seksuele moraal meer ruimte gekomen voor
vrijwillig seksueel verkeer tussen jongeren.
In de zeventiger jaren van de 20ste eeuw komt er een stroming op in de
samenleving die meer ruimte bepleit voor intieme contacten tussen volwassenen
en kinderen. Dit gedachtegoed slaat niet aan. Vrijwel onomstreden is de
opvatting dat je met je ‘handen’ van kinderen moet afblijven.
De belangrijkste wetswijzigingen hebben zich voltrokken na 1990. Significante
wijzigingen op het terrein van seksueel misbruik hebben zich in 1991 voltrokken.
Het voor het onderzoek van de commissie-Samson centrale artikel 249, eerste
lid, Sr is in essentie ongewijzigd gebleven.
Pas in 1986 is een uitdrukkelijke strafbaarstelling van kinderpornografie in het
Wetboek van Strafrecht opgenomen. Door wijzigingen in 1996 en 2002 is deze
wetgeving aanzienlijk aangescherpt en omvangrijker geworden.

25

Wijzigingen
Sinds 1 juli 1965 (wet van 9 november 1961, Stb. 402) is in het kader van de
herziening van het kinderstrafrecht en kinderstrafprocesrecht het begrip
tuchtschool in artikel 249, tweede lid, onderdeel 2˚, Sr geschrapt. Dit is een
technische wijziging.
Met ingang van 12 mei 1971 (wet van 8 april 1971, Stb. 212) is artikel 248bis
Sr vervallen: ontucht van meerderjarigen met minderjarigen van hetzelfde
geslacht als zodanig is dus niet langer strafbaar. Strafbaarstelling van ontucht
tussen personen van hetzelfde geslacht valt onder de algemene strafbepalingen.
Met ingang van 28 juli 1975 (wet van 26 juni 1975, Stb. 340) is het begrip
opvoedingsgesticht in artikel 249, tweede lid, onderdeel 2˚, Sr gewijzigd in
rijksinrichting voor kinderbescherming. Dit is een technische wijziging.
Met ingang van 1 mei 1984 (wet van 10 maart 1984, Stb. 91) treedt de wet
indeling geldboetecategorieën in werking. De zedendelicten worden ingeschaald in
de vierde of vijfde categorie.
Met ingang van 21 mei 1986 (wet van 3 juli 1985, 385) is kinderpornografie in
een nieuw artikel 240b Sr expliciet strafbaar gesteld. Daarvoor kon tegen
kinderporno alleen worden opgetreden door middel van deelneming aan of heling
van seksueel misbruik. Deze bepaling zat niet in het aanvankelijke wetsvoorstel. 20
Met gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of geldboete van de derde categorie
wordt gestraft degene die een afbeelding - of een informatiedrager, bevattende een
afbeelding - van een seksuele gedraging, waarbij iemand die kennelijk de leeftijd van 16 jaar
nog niet heeft bereikt, is betrokken, hetzij verspreidt of openlijk tentoonstelt, hetzij om
verspreid of openlijk tentoongesteld te worden, vervaardigt, invoert, doorvoert, uitvoert of in
voorraad heeft (artikel 240b Sr).

Met ingang van 1 januari 1988 (wet van 1 juli 1987, Stb. 334) is de leeftijd van
minderjarigheid verlaagd van 21 jaar tot 18 jaar. Dat betekent dat de
strafbepalingen die minderjarigen bescherming bieden tegen ontucht, niet langer
van toepassing zijn op jong volwassenen van 18 tot en met 20 jaar.
Met ingang van 1 september 1988 (wet van 19 november 1986, Stb. 587) is
krankzinnigengesticht in artikel 249, tweede lid, onderdeel 2˚, Sr geschrapt. Dit
is een technische wijziging.
Met ingang van 1 december 1991 (wet van 9 oktober 1991, Stb. 519) treedt
een ingrijpende wijziging van de zedelijkheidswetgeving in werking. Het betreft
een vernieuwing en modernisering van de artikelen 242, 243, 244, 245 en 247
Sr, en wijziging van de artikelen 246 en 249 Sr. Aan het wetsvoorstel is tijdens
de behandeling nog aanzienlijk gesleuteld (maar liefst zes nota’s van wijziging).
Het voert te ver hier nader in te gaan op de interessante wetsgeschiedenis. Deze
geeft goed inzicht in de stand van het denken in maatschappij en politiek over de
seksuele moraal en seksueel misbruik, en geeft uitdrukking aan de wijze waarop
de wetgever destijds heeft gezocht naar een goede balans tussen bescherming
van personen tegen aantasting van hun seksualiteit door derden en bescherming
van personen tegen inbreuk op hun seksuele leven door de overheid.21
20

De strafbaarstelling van kinderporno is bij derde nota van wijziging in het wetsvoorstel opgenomen
(kamerstukken II 1984/85, 15 836, nr. 17). Daarvóór was in het amendement Groenman de
strafbaarstelling van kinderporno gegoten in een helingsbepaling: Met gevangenisstraf van ten
hoogste twee maanden of een geldboete van de derde categorie wordt gestraft hij, die een afbeelding
aanbiedt of verspreidt ten behoeve van de vervaardiging waarvan een misdrijf is gepleegd. Dit
amendement is na indiening van de nota van wijziging nog gewijzigd (Kamerstukken II 1984/85, 15
836, nrs. 13 en 19).
21
Kamerstukken II en I 1988 – 1991, 20 930.

26

Het gaat om de navolgende bepalingen.
Artikel 242 Sr inzake verkrachting krijgt zijn huidige gedaante.
Er zijn vier significante wijzigingen: (1) de bepaling wordt sekse neutraal; (2) het
begrip vleselijke gemeenschap wordt vervangen door seksueel binnendringen van
het lichaam; (3) verkrachting binnen het huwelijk wordt strafbaar door
schrapping van buiten echt; (4) de dwangmiddelen worden uitgebreid met het
begrip feitelijkheid (door geweld of een andere feitelijkheid of bedreiging met
geweld of een andere feitelijkheid iemand dwingt…).
Artikel 243 Sr inzake seksueel contact met een kwetsbaar persoon ondergaat
belangrijke wijzigingen en krijgt zijn huidige vorm.
Er zijn vier wijzigingen: (1) de bepaling wordt sekse neutraal; (2) de kring van
onmachtige personen wordt uitgebreid met: iemand die aan een zodanige
gebrekkige ontwikkeling of ziekelijke stoornis van zijn geestvermogens lijdt dat
hij niet of onvolkomen in staat is zijn wil daaromtrent te bepalen of kenbaar te
maken of daartegen weerstand te bieden; (3) het begrip vleselijke gemeenschap
wordt vervangen door seksueel binnendringen van het lichaam; (4) ook hier
wordt buiten echt geschrapt.
Artikel 244 Sr inzake seksueel binnendringen van een persoon onder 12 jaar
krijgt zijn huidige vorm.
Er zijn 2 wijzigingen: (1) de bepaling wordt sekse neutraal; (2) het begrip
vleselijke gemeenschap wordt vervangen door seksueel binnendringen van het
lichaam.
Artikel 245 Sr inzake seksueel binnendringen van een persoon van 12 jaar tot
16 jaar buiten echt krijgt zijn huidige gedaante. Het bestanddeel buiten echt
wordt niet geschrapt, opdat seksueel contact met een echtgenoot of echtgenote
in die leeftijdscategorie buiten bereik van de strafwet blijft.
Er zijn dezelfde twee wijzigingen als in artikel 244 Sr. Een derde wijziging betreft
het klachtvereiste (zie hierna onder par. 3.2.4.)
Artikel 246 Sr inzake aanranding krijgt zijn huidige vorm. Ook hier worden de
dwangmiddelen uitgebreid met het begrip feitelijkheid (door geweld of een andere
feitelijkheid of bedreiging met geweld of een andere feitelijkheid).
Artikel 247 Sr ziet vanouds op twee categorieën van kwetsbare slachtoffers: een
onmachtig of bewusteloos persoon en een persoon onder 16 jaar. Het gaat om
strafbaarstelling van ontucht met dezen of de verleiding van een persoon onder
16 jaar tot ontucht met een derde.
Er zijn drie wijzigingen: (1) de categorie van onmachtige of bewusteloze personen
wordt uitgebreid tot iemand die aan een zodanige gebrekkige ontwikkeling of
ziekelijke stoornis van zijn geestvermogens lijdt dat hij niet of onvolkomen in
staat is zijn wil daaromtrent te bepalen of kenbaar te maken of daartegen
weerstand te bieden; (2) het gedeelte inzake misbruik van een persoon onder 16
jaar wordt verduidelijkt en vereenvoudigd: met iemand beneden de leeftijd van
16 jaar buiten echt ontuchtige handelingen pleegt of laatstgemelde 22 tot het
plegen of dulden van zodanige handelingen buiten echt met een derde verleidt;
(3) ontucht met of verleiding van een persoon onder 16 jaar tot ontucht met een
derde wordt een klachtdelict (zie hierna onder par. 3.2.4.) .
Artikel 249 Sr ziet op daders die ontucht plegen met slachtoffers die kwetsbaar
zijn vanwege hun specifieke relatie met de dader. Het eerste lid is van toepassing
op bepaalde minderjarigen; het tweede lid is van toepassing op bepaalde
personen, ongeacht hun leeftijd. De kring van daders, genoemd in het tweede lid,
wordt uitgebreid met een derde categorie: 3˚ degene die, werkzaam in de
gezondheidszorg of maatschappelijke zorg, ontucht pleegt met iemand die zich
als patiënt of cliënt aan zijn hulp of zorg heeft toevertrouwd.

22

Laatstgemelde is nu enkelvoud. Nu is buiten twijfel dat de verleiding alleen personen onder 16 jaar
betreft (vgl. noot 19).

27

Met ingang van 1 december 1993 (wet van 11 november 1993, Stb. 655) wordt
het woord geneeskundige in artikel 249, tweede lid, onderdeel 2˚, Sr vervangen
door: arts.
Met ingang van 1 februari 1994 (wet van 9 december 1993, 679) wordt in
artikel 250, tweede lid, Sr inzake koppelarij een beroep of geschrapt, zodat de
verhoging van de maximumstraf beperkt blijft tot degene die van koppelarij een
gewoonte maakt.
Volledigheidshalve wordt vermeld dat deze wetgeving in hoofdzaak bestond uit
aanscherping van de bepaling inzake mensenhandel (artikel 250ter (oud) Sr).
Mensenhandel was toen uitbuiting van personen in de prostitutie.
Met ingang van 1 februari 1996 (wet van 13 november 1995, Stb. 575) is de
strafbepaling inzake kinderpornografie ingrijpend gewijzigd en aanzienlijk
aangescherpt (artikel 240b Sr). De strafmaxima worden verhoogd van 3
maanden/geldboete van de derde categorie tot 4 jaar/geldboete van de vijfde
categorie. Het oogmerk van vervaardigen, invoeren, doorvoeren, uitvoeren of in
voorraad hebben van kinderporno - om verspreid of openlijk tentoongesteld te
worden - wordt geschrapt. Het – soms lastige – bewijs dat het in voorraad
hebben van kinderporno geschiedt met dat oogmerk behoeft dus niet langer
geleverd te worden. Degene die van kinderporno een gewoonte of beroep maakt,
wordt gestraft met ten hoogste 6 jaar. Ten slotte wordt er een uitdrukkelijke
strafuitsluitingsgrond ingevoerd: niet strafbaar is degene, die kinderporno in
voorraad heeft waarvan vaststaat dat hij dit voor een wetenschappelijk, educatief
of therapeutisch doel gebruikt.
Met ingang van 1 oktober 2000 (wet van 28 oktober 1999, Stb. 464) wordt de
prostituant die ontucht pleegt met een prostituee van 16 en 17 jaar strafbaar
(nieuw artikel 248b Sr). Bij deze wetgeving zijn het algemeen bordeelverbod en
het verbod op souteneurschap opgeheven. Tegelijkertijd is de strafbepaling
inzake mensenhandel (dat was toen uitbuiting van personen en uitbating van
kinderen in de prostitutie) uitgebreid (artikel 250a Sr).
Tevens wordt artikel 248ter Sr verletterd tot artikel 248a Sr. In die bepaling
wordt van onbesproken gedrag geschrapt. Voor strafbare verleiding van een kind
is fatsoen bij het kind niet langer vereist.
Sinds 1 oktober 2002 (wet van 13 juli 2002, Stb. 388, partiële wijziging
zedelijkheidswetgeving) is de omvang van de strafbaarstelling van seksueel
misbruik uitgebreid.
Onder de beschermingsomvang van de artikelen 243 en 247 Sr vallen ook
personen die in een staat van verminderd bewustzijn verkeren. Deze uitbreiding
ziet op personen die in (half)slaap zijn, of als gevolg van alcohol of drugs niet of
onvolkomen in staat zijn hun wil te bepalen.
In artikel 248a Sr wordt door schrapping van met hem na ontuchtige handelingen
ook verleiding tot ontucht zonder lichamelijk contact met de dader strafbaar.
Ook de bepaling inzake kinderporno is opnieuw aangescherpt. De leeftijdsgrens
bij kinderporno is verhoogd van 16 tot 18 jaar, virtuele kinderporno wordt
strafbaar gesteld, bezit van kinderporno komt in de plaats van het in voorraad
hebben daarvan en de uitdrukkelijke strafuitsluitingsgrond wordt geschrapt.23, en
de beschermingsomvang van artikel 250a Sr inzake mensenhandel, waaronder
kinderhandel, is uitgebreid tot andere vormen van seksuele dienstverlening dan
prostitutie.

23

De wetgever vond het behoud van een uitdrukkelijke strafuitsluitingsgrond nodig noch wenselijk: er
bestaat een algemene rechtvaardigingsgrond (het ontbreken van de materiële wederrechtelijkheid);
een uitdrukkelijke strafuitsluitingsgrond geeft een verkeerd signaal af.

28

Ten slotte is in deze wetgeving het opzettelijk bijwonen van kinderpornografische
voorstellingen strafbaar gesteld (nieuw artikel 248c Sr).
Met ingang van 1 januari 2005 (wet van 9 december 2004, Stb. 645) is het
begrip minderjarige wiens minderjarigheid hij kent of redelijkerwijs moet
vermoeden in artikel 248a Sr [en in artikel 248c Sr] vervangen door persoon
waarvan hij weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat deze de leeftijd van 18
jaar nog niet heeft bereikt.
Bij die gelegenheid is tevens in artikel 248, eerste lid, aan de strafverzwarende
omstandigheid zwaar lichamelijk letsel toegevoegd daarvan levensgevaar voor
een ander te duchten is. De strafverzwaring in artikel 248, eerste en tweede lid,
Sr is uitgebreid tot de misdrijven, strafbaar gesteld in de artikelen 240b, 248a,
248b en 249 Sr.
Volledigheidshalve wordt vermeld dat de bepaling inzake mensenhandel als
gevolg van internationale regelgeving inzake bestrijding van mensenhandel
aanzienlijk is uitgebreid tot uitbuiting in de niet-seksuele dienstverlening (artikel
273a, thans artikel 273f Sr).
Met ingang van 1 februari 2006 (wet van 22 december 2005 tot wijziging van
het Wetboek van Strafrecht en de Wegenverkeerswet 1994, in verband met de
herijking van een aantal wettelijke strafmaxima, Stb. 2006, 11) treedt een
algemene regeling voor strafverzwaring bij recidive in werking (artikel 43a Sr).
Deze regeling komt in de plaats van een specifieke regeling voor bepaalde
misdrijven in de artikelen 421 tot en met 423 Sr, die overigens niet relevant was
voor zedendelicten.
De algemene regeling houdt in dat maximumgevangenisstraffen met een derde
kunnen worden verhoogd, wanneer een nieuw misdrijf wordt gepleegd binnen 5
jaar na het onherroepelijk worden van een veroordeling van de schuldige tot een
gevangenisstraf voor een soortgelijk misdrijf.
Op 1 juli 2009 (wet van 12 juni 2009, Stb. 245) zijn de maximumstraffen voor
seksueel misbruik dat zwaar lichamelijk letsel ten gevolge heeft of daarvan
levensgevaar voor een ander is te duchten, verhoogd van 12 jaar tot 15 jaar, en
dat de dood ten gevolge heeft, van 15 jaar tot 18 jaar (gewijzigde artikel 248
Sr).
De maximumstraf voor het van het plegen van kinderporno een gewoonte of
beroep maken, is verhoogd van 6 jaar tot 8 jaar (gewijzigde artikel 240b, tweede
lid, Sr). Daarmee brengt de wetgever de ernst van deze vorm van kinderporno
tot uitdrukking. Bovendien komt hiermee een specifieke opsporingsbevoegdheid
tot het opnemen van vertrouwelijke informatie in een woning beschikbaar.
Met ingang van 1 januari 2010 (wet van 26 november 2009, Stb. 544) is het
strafrechtelijke instrumentarium ter bestrijding van – hands off - seksueel
misbruik van kinderen in drieërlei opzicht verder uitgebreid. Het betreft uitvoering
van het Verdrag van de Raad van Europa inzake de bescherming van kinderen
tegen seksuele uitbuiting en seksueel misbruik (zie hierna par. 2.3.2.).
(1) In artikel 240b Sr is ook digitaal ‘bezit’ op afstand strafbaar gesteld: het zich
door middel van een geautomatiseerd werk of met gebruikmaking van een
communicatiedienst de toegang tot kinderporno verschaffen.
(2) In een nieuw artikel 248d Sr is seksuele corruptie - een persoon onder de
16 jaar met een ontuchtig oogmerk ertoe bewegen getuige te zijn van seksuele
handelingen – strafbaar gesteld.
(3) In een nieuw artikel 248e Sr is grooming strafbaar gesteld. Grooming is
een op seksueel misbruik gerichte voorbereidingshandeling: aan een persoon
jonger dan 16 jaar via internet een ontmoeting voorstellen met het oogmerk om
ontucht met hem te plegen of kinderporno van hem te maken, en het
ondernemen van enige handeling ter verwezenlijking van die ontmoeting.

29

Bij diezelfde wetswijziging zijn de strafmaxima voor seksueel misbruik (van
kinderen) aangepast. Deze kunnen met een derde worden verhoogd, wanneer
het feit is gepleegd onder twee nieuwe strafverzwarende omstandigheden:
(1) door twee of meer verenigde personen; (2) door de schuldige tegen zijn kind,
een kind over wie hij het gezag uitoefent, een kind dat hij verzorgt of opvoedt als
behorend tot zijn gezin, zijn pupil, een aan zijn zorg, opleiding of waakzaamheid
toevertrouwde minderjarige of zijn minderjarige bediende of ondergeschikte
(gewijzigde artikel 248 Sr).24
Sinds 1 juni 2010 (wet van 20 mei 2010, Stb. 200) wordt onder een
veroordeling wegens een strafbaar feit mede verstaan een veroordeling door een
strafrechter in een andere lidstaat van de EU wegens soortgelijke feiten (artikel
78c Sr). Dat betekent onder meer dat bij de toepassing van de recidiveregeling
in artikel 43a Sr ook rekening wordt gehouden met vroegere veroordelingen in
een andere lidstaat.
Toekomst
In de Tweede Kamer is een aantal wetsvoorstellen aanhangig die relevant kunnen
zijn voor de aanpak van seksueel misbruik
- Wetsvoorstel 32 169 beperkt de mogelijkheden om een taakstraf op te leggen
voor ernstige zeden- en geweldsmisdrijven. Een taakstraf kan niet meer worden
opgelegd (a) in geval van veroordeling voor een misdrijf waarop 6 jaar of meer
staat en dat een ernstige inbreuk op de lichamelijke en geestelijke integriteit van
het slachtoffer ten gevolge heeft gehad, en (b) voor misdrijven strafbaar gesteld
in de artikelen 181, 240b, 248a tot en met 248c en 250 Sr (artikel 22b Sr).
- Wetsvoorstel 32 319 brengt een wijziging aan in de regeling van de
voorwaardelijke veroordeling en voorwaardelijke invrijheidstelling. Het
wetsvoorstel expliciteert een aantal nieuwe bijzondere voorwaarden voor
voorwaardelijke veroordeling en invrijheidstelling, zoals de gehele of gedeeltelijke
vergoeding van de door het strafbare feit veroorzaakte schade (alleen bij
veroordeling), een contactverbod, een locatieverbod, aanwezigheidsgebod,
opneming in een zorginstelling, onder behandeling stellen van een deskundige of
zorginstelling, verblijf in een instelling voor begeleid wonen of maatschappelijke
opvang of deelneming aan gedragsinterventie (artikel 14c, tweede lid, Sr).
Novum is dat de rechter bij zijn veroordeling kan bevelen dat de opgelegde
bijzondere voorwaarden dadelijk uitvoerbaar zijn, indien er ernstig rekening mee
moet worden gehouden dat de veroordeelde wederom een misdrijf zal begaan dat
is gericht tegen of gevaar veroorzaakt voor de onaantastbaarheid van het lichaam
van een of meer personen (artikel 14e Sr).
- Wetsvoorstel 32 551 voorziet in de invoering van een nieuwe
vrijheidsbeperkende maatregel (locatieverbod, contactverbod, meldingsplicht) .
De rechter kan de maatregel dadelijk uitvoerbaar verklaren, als er ernstig
rekening mee moet worden gehouden dat de verdachte opnieuw een strafbaar
feit pleegt of zich belastend gedraagt jegens een bepaalde persoon of bepaalde
personen (artikel 38v Sr).
Ter uitvoering van het regeerakkoord Vrijheid en verantwoordelijkheid van het
kabinet-Rutte en het gedoogakkoord is wetgeving in voorbereiding die voorziet in
de invoering van minimumstraffen bij recidive in het volwassenstrafrecht. Het
betreft gevallen waarin een persoon binnen 10 jaar opnieuw wordt veroordeeld
voor een misdrijf waarop 12 jaar of meer is gesteld. De voorgestelde
minimumstraf is ten minste de helft van het maximum van de gevangenisstraf die
op het desbetreffende delict is gesteld. De rechter krijgt de bevoegdheid om in
24

Bij deze wetswijziging zijn de maximum gevangenisstraffen voor mensenhandel ook aanzienlijk
verhoogd (6 naar 8, 8 naar 12, 12 naar 15 en 15 naar 18 jaar).

30

individuele en zeer specifieke omstandigheden gemotiveerd af te wijken van de
minimumstraf. Deze specifieke omstandigheden en de hoogte van de
minimumstraf per delict worden in wetgeving uitgewerkt. 25
3.2.1.3. Rechtsmacht
Conclusie
De feiten waarnaar de commissie-Samson onderzoek doet, zijn veelal in
Nederland gepleegd. Het is evenwel denkbaar dat kinderen onder de hoede van
Justitie of van pleegouders in het buitenland (door begeleiders of pleegouders)
zijn misbruikt.
De Nederlandse strafwet is toepasselijk op iedere persoon die zich op Nederlands
grondgebied schuldig maakt aan een strafbaar feit.
De strafwet is vanouds toepasselijk op de Nederlander die in het buitenland een
feit pleegt dat naar Nederlands recht een misdrijf is en naar het recht van de
plaats delict strafbaar is (het zogenoemde vereiste van dubbele strafbaarheid).
De toepasselijkheid van de Nederlandse strafwet op seksueel misbruik van
kinderen dat buiten Nederland is gepleegd, is steeds ruimer geworden. Voor
seksueel misbruik, gepleegd door een Nederlander of een persoon met een vaste
woon- of verblijfplaats in Nederland, is niet vereist dat het misbruik naar het
recht van de plaats delict strafbaar is. Er bestaat sinds kort ook rechtsmacht ten
aanzien van seksueel misbruik – waar ook gepleegd - van een Nederlands kind of
een kind met een vaste woon- of verblijfplaats in Nederland.
Wijzigingen
Sinds 1 oktober 2002 (wet van 13 juli 2002, Stb. 388, partiële wijziging
zedelijkheidswetgeving) is het vereiste van dubbele strafbaarheid onder meer niet
langer van toepassing op seksueel misbruik van een minderjarige (artikel 5,
eerste lid, onderdeel 3˚, Sr). De vraag of het feit naar het recht van de plaats
delict strafbaar is, is dan niet meer relevant.
Eveneens sedert 1 oktober 2002 is de strafwet ook van toepassing op
vreemdelingen met een vaste woon- of verblijfplaats in Nederland die zich buiten
Nederland schuldig maken aan seksueel misbruik van een minderjarige (artikel
5a, eerste lid, Sr). Ook hier geldt niet het vereiste van dubbele strafbaarheid.
Sedert 1 januari 2005 is (wet van 9 december 2004, Stb. 645) is minderjarige
vervangen door: een persoon die de leeftijd van 18 jaar nog niet heeft bereikt
Sedert 1 april 2010 (wet van 26 november 2009, Stb. 544) is de strafwet ook
toepasselijk op de persoon die zich – waar dan ook - schuldig maakt aan seksueel
misbruik van een Nederlands kind of een kind met een vaste woon- of
verblijfplaats in Nederland (artikel 5b, onderdeel 2˚, Sr).
De hiervoor genoemde uitbreidingen van rechtsmacht zijn van toepassing op
feiten die zijn gepleegd op of na het tijdstip waarop de desbetreffende uitbreiding
in werking is getreden.
3.2.1.4. Verjaring van de vervolging
Conclusie
Het verjaringsregime ten aanzien van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting
van kinderen is ruimer dan het algemeen geldende regime.
25

Regeerakkoord p. 39 en gedoogakkoord p. 11.

31

Voor beantwoording van de vraag of seksueel misbruik van kinderen al dan niet is
verjaard moet een aantal deelvragen worden beantwoord: (1) welk misdrijf; (2)
wat is de maximum gevangenisstraf; (3) is er grond voor strafverzwaring; (4)
wanneer is het feit begaan; (5) wat is de leeftijd van het slachtoffer; (6) wat is
het geslacht van het slachtoffer; (7) wat is de leeftijd van de dader; (8) is de
verjaring gestuit.
Geldend recht
De regeling van de vervolgingsverjaring houdt kort gezegd het volgende in:
Misdrijven waarop levenslang staat, verjaren niet.
Andere strafbare feiten verjaren na verloop van tijd. Deze tijd is gerelateerd aan
de strafwaardigheid van het desbetreffende strafbaar feit, d.w.z. aan de
maximumstraf die daarop is gesteld. Misdrijven waarop meer dan 3 jaar
gevangenisstraf is gesteld, verjaren na 12 jaar; misdrijven waarop een
gevangenisstraf van meer dan 10 jaar is gesteld, verjaren na 20 jaar (artikel 70
Sr).
De verjaring gaat in de regel lopen daags na het plegen van het feit (artikel 71
aanhef Sr).
Voor verkrachting van een kind en seksueel binnendringen van het lichaam van
een kind beneden de leeftijd van 12 jaar geldt dus een verjaringstermijn van 20
jaar. Voor de overige vormen van seksueel misbruik van kinderen geldt een
termijn van 12 jaar.
De verjaringstermijn voor seksueel misbruik van kinderen vangt aan op het
tijdstip waarop het slachtoffer 18 jaar is geworden (artikel 71, onderdeel 3˚,
Sr). Dit geeft het jeugdige slachtoffer meer tijd om te beslissen over het doen
van aangifte.
Voor jeugdige daders tussen 12 en 18 jaar geldt een bijzonder regime. De
verjaringstermijn wordt in de regel ingekort tot de helft van de termijn (artikel
77d, eerste lid, Sr). Deze inkorting geldt evenwel niet voor jeugdige daders
vanaf 16 jaar van seksueel misbruik van kinderen (artikel 77d, tweede lid,
Sr).
De verjaring wordt gestuit door een daad van vervolging. Dan begint de
verjaringstermijn opnieuw te lopen. De maximale duur van de verjaring als
gevolg van stuiting is twee maal de verjaringstermijn die geldt voor het
desbetreffende strafbaar feit. De termijn gaat in vanaf de dag waarop de
oorspronkelijke verjaringstermijn is begonnen (artikel 72 Sr).
Uitgangspositie in 1945
In 1945 gold het volgende regime.
De verjaringstermijn voor misdrijven waarop tijdelijke gevangenisstraf van meer
dan drie jaar was gesteld, was 12 jaar en voor misdrijven waarop levenslang
stond, 18 jaar (artikel 70, eerste lid, onderdelen 3° en 4°, Sr).
Voor de daders onder 18 jaar werden de termijnen met een derde ingekort
(artikel 70, tweede lid, Sr).
De verjaringstermijnen gingen in daags na het plegen van het feit (artikel 71 Sr)
De verjaring werd gestuit door een daad van vervolging. Daarna begon een
nieuwe termijn. Er bestond nog geen begrenzing van de verjaringstermijn als
gevolg van stuiting.

32

Periode van 1945 – 2011
Met ingang van 1 maart 1989 (wet van 19 januari 1989, Stb. 7) wordt de
verjaringstermijn voor misdrijven waarop meer dan 10 jaar staat, verhoogd van
12 tot 15 jaar (artikel 70, onderdeel 4°, Sr). Deze wijziging is niet van
toepassing op feiten die daarvóór zijn gepleegd.26
Sinds 1 september 1994 (wet van 7 juli 1994, Stb. 529) bestaat er een
specifiek verjaringsregime voor jeugdige slachtoffers van seksueel misbruik en
seksuele uitbuiting. De verjaringstermijnen gaan in op het tijdstip waarop het
slachtoffer 18 jaar is geworden (artikel 71, onderdeel 3°, Sr). De ervaring
leert dat jeugdige slachtoffers veel tijd nodig (kunnen) hebben voor het nemen
van een zelfstandige en verantwoorde beslissing over het doen van aangifte. Het
kost veel tijd om het in de kinderjaren opgelopen trauma te verwerken en/of om
los te komen uit het milieu waarin het seksueel misbruik heeft plaatsgevonden,
De inkorting van de verjaringstermijn voor jeugdige daders geldt niet voor
jeugdige daders vanaf 16 jaar van seksueel misbruik van kinderen (artikel 77d,
tweede lid, Sr).
Deze wijzigingen zijn met het oog op een betere bescherming van de belangen
van slachtoffers ook van toepassing op oude feiten die op 1 september 1994 nog
niet zijn verjaard.27
Met ingang van 1 september 1995 (wet van 7 juli 1994, Stb. 528) wordt de
verjaringstermijn voor daders tot 18 jaar ingekort tot de helft van de termijn
(artikel 77d, eerste lid, Sr).
Sinds 1 januari 2006 (wet van 16 november 2005, Stb. 595) is de
verjaringstermijn voor misdrijven waarop een gevangenisstraf van meer dan 10
jaar is gesteld, verhoogd van 15 jaar tot 20 jaar. Deze wijziging is relevant voor
(kinder)verkrachting en seksueel binnendringen van het lichaam van een kind
beneden de leeftijd van 12 jaar. Bij dezelfde wetswijziging is de verjaring voor
misdrijven waarop levenslang staat, afgeschaft.
Bij die wetswijziging is de uiteindelijke duur van de vervolgingsverjaring als
gevolg van stuiting ervan begrensd tot twee maal de verjaringstermijn, gerekend
vanaf de dag waarop de oorspronkelijke termijn is gaan lopen.
Verjaring in de praktijk
Bij wijzigingen in het verjaringsregime geldt de regel dat die wijzigingen van
toepassing zijn op feiten die op of na het tijdstip van inwerkingtreding van de
desbetreffende wijziging zijn gepleegd, en – sinds 1994 – ook op oude feiten die
op het tijdstip van inwerkingtreding nog niet zijn verjaard. Deze wijzigingen zijn
niet van toepassing op feiten die op dat tijdstip van inwerkingtreding van de
desbetreffende wijziging reeds zijn verjaard.
Er zijn vier belangrijke omslagmomenten: (1) 1 maart 1989 (verjaringstermijn
voor zeer ernstig seksueel misbruik wordt van 12 jaar verhoogd tot 15 jaar); (2)
1 december 1991 (verkrachting en seksueel binnendringen van het lichaam van
een kind onder 12 jaar worden sekse neutraal; (3) 1 september 1994 (nieuw
verjaringsregime voor jeugdige slachtoffers van seksueel misbruik); (4) 1
januari 2006 (verjaringstermijn voor zeer ernstig seksueel misbruik wordt van
15 jaar verhoogd tot 20 jaar).
Berekening van de verjaring van seksueel misbruik, gepleegd vóór 1 september
1982, is eenvoudig. Voor seksueel misbruik gold dezelfde termijn van 12 jaar. Het
26
27

Zie artikel VI van wet van 19 januari 1989, Stb. 7 en Kamerstukken II 1986/87, 19 020, p. 8.
Zie artikel III van wet van 7 juli 1994, Stb 529 en Kamerstukken II 1993/94, 22 889, nr. 9.

33

nieuwe verjaringsregime voor jeugdige slachtoffers geldt niet voor feiten, die vóór
1 september 1994 waren verjaard. Dat zijn feiten, gepleegd vóór 1 september
1982. Berekening van de verjaring van seksueel misbruik, gepleegd op of na 1
september 1982, vergt soms enig puzzel- en rekenwerk.
Twee voorbeelden kunnen dit verhelderen:
Het eerste voorbeeld betreft vleselijke gemeenschap met een pleegkind (meisje) door de
pleegvader op 1 september 1979. Het pleegkind is geboren op 2 januari 1973. Het gaat om
een feit, strafbaar gesteld in de artikelen 245 en 249 Sr. Op vleselijke gemeenschap, het
zwaarste feit, staat 12 jaar, op ontucht van een pleegvader met zijn pleegkind, 6 jaar. Voor
beide feiten gold toen een verjaringstermijn van 12 jaar. Op 1 maart 1989 is de
verjaringstermijn voor de misdrijven waartoe vleselijke gemeenschap behoort, verhoogd tot
15 jaar. Volgens het toenmalige overgangsrecht bij die wetswijziging is deze verhoging
evenwel niet van toepassing op oude feiten. Het slachtoffer kan dus niet profiteren van deze
verhoging. Volgens de toen geldende hoofdregel ging de verjaringstermijn lopen vanaf 2
september 1979 en eindigt deze op 2 september 1991.
Het tweede voorbeeld betreft seksueel binnendringen van het lichaam van een pleegkind
(jongen) op 1 december 1991. De jongen is geboren op 2 december 1979. De jongen was ten
tijde van het plegen van het feit dus nog net geen 12 jaar. Seksueel binnendringen van het
lichaam van een jongen onder 12 jaar is sinds 1 december 1991 – de dag waarop het feit is
gepleegd - inmiddels strafbaar onder artikel 245 Sr. Daarvoor gold toen een verjaringstermijn
van 15 jaar. Het feit zou dus verjaren op 2 december 2006. Inmiddels is op 1 september
1994 evenwel het slachtoffer vriendelijke verjaringsregime voor jeugdige slachtoffers van
zedendelicten in werking getreden. Het (oude) feit was op dat moment nog niet verjaard. Dat
betekent dat de verjaringstermijn van 15 jaar gaat lopen vanaf 2 december 1997 – de dag
waarop het slachtoffer 18 is geworden - en zou dus eindigen op 2 december 2012. Op 1
januari 2006 is de verjaringstermijn voor misdrijven waarop meer dan 10 jaar staat,
verhoogd tot 20 jaar. Die verhoging is ook van toepassing op oude nog niet verjaarde feiten.
Dat betekent dat de verjaringstermijn uiteindelijk pas zal eindigen op 2 december 2017.

Toekomst
Ter uitvoering van het regeerakkoord is wetgeving in voorbereiding die voorziet in
afschaffing van de verjaring voor misdrijven waarop een gevangenisstraf van 12
of meer jaar is gesteld, en voor enige zware vormen van seksueel misbruik van
kinderen waarop een gevangenisstraf van 8 jaar is gesteld.
3.2.2. Strafprocesrecht
3.2.2.1. Inleiding
In deze paragraaf wordt kort ingegaan op enkele aspecten van het
strafprocesrecht die voor het onderzoek van de commissie-Samson van belang
kunnen zijn: bewijsrecht, opportuniteitsbeginsel, klachtvereiste, hoorrecht van
het slachtoffer, aangifteplicht en positie van het slachtoffer in het strafproces.
Het strafprocesrecht is neergelegd in het Wetboek van Strafvordering (Sv).
3.2.2.2. Bewijsrecht
Voor een veroordeling wegens een strafbaar feit is nodig dat het feit wordt
bewezen. Het bewijs dat de verdachte het telastegelegde feit heeft begaan, kan
door de rechter slechts worden aangenomen, indien hij daarvan uit het onderzoek
op de zitting door de inhoud van de bewijsmiddelen de overtuitging heeft
gekregen. Het feit moet dus wettig én overtuigend zijn bewezen (artikel 338
Sv). Wettige bewiijsmiddelen zijn: eigen waarneming door de rechter,
verklaringen van de verdachte, verklaringen van een getuige, verklaringen van
een deskundige en schriftelijke stukken. Het bewijs dat de verdachte het
telastegelegde feit heeft begaan, kan door de rechter niet uitsluitend worden
aangenomen op de verklaring van de verdachte. Het bewijs dat de verdachte het
telastegelegde feit heeft begaan, kan door de rechter ook niet uitsluitend worden
aangenomen op de verklaring van één getuige (artikelen 339, 341 en 342 Sv).
Er zijn ten minste twee wettelijke bewijsmiddelen nodig. Het bewijs in
zedenzaken is onvoldoende, wanneer er voor het bewijs niet meer is dan de

34

(elkaar tegensprekende) verklaringen van de dader en het slachtoffer, en
verklaringen van getuigen en aanvullend (technisch) bewijs ontbreken.
3.2.2.3. Opportuniteitsbeginsel
Conclusie
In Nederland geldt van oudsher het opportuniteitsbeginsel. Het openbaar
ministerie kan van vervolging kan afzien, als dat opportuun is. Er bestaat dus
geen verplichting om tegen elk strafbaar feit strafrechtelijk op te treden.
Het opportuniteitsbeginsel maakt mogelijk om strafrechtelijk optreden
achterwege te laten, wanneer zulk optreden bij voorbeeld vanwege de geringe
ernst van het feit of in het licht van gewijzigde inzichten omtrent de
strafwaardigheid van de gedraging niet (langer) zinvol is of dit optreden de
belangen van een kind zou kunnen schaden.
Tegen een beslissing tot niet vervolging kan een klacht worden ingediend bij het
gerechtshof. Als het hof de klacht ontvankelijk en gegrond acht, beveelt het de
vervolging.
Beschrijving
In Nederland geldt van oudsher het opportuniteitsbeginsel. Het openbaar
ministerie kan van vervolging kan afzien, als dat opportuun is, of in de woorden
van de wet, op gronden aan het algemeen belang ontleend (artikel 161, tweede
lid, Sv). Er bestaat dus geen verplichting om tegen elk strafbaar feit
strafrechtelijk op te treden. Er is ruimte voor een vervolgingsbeleid met
prioriteitsstellingen.
Het opportuniteitsbeginsel maakt dus mogelijk om strafrechtelijk optreden
achterwege te laten, wanneer zulk optreden vanwege de geringe ernst van het
feit of in het licht van gewijzigde inzichten omtrent de strafwaardigheid van de
gedraging niet (langer) zinvol is of dit optreden de belangen van een kind zou
kunnen schaden.
Tegen een beslissing tot niet vervolging kan een klacht worden ingediend bij het
gerechtshof. Als het hof de klacht ontvankelijk en gegrond acht, beveelt het de
vervolging (artikelen 12 e.v. Sv).
3.2.2.4. (afschaffing van) klachtvereiste
Conclusie
Zedenmisdrijven zijn vanaf 2002 geen klachtdelict meer. Vervolging is dus niet
afhankelijk van het indienen van een klacht.
Beschrijving
Voor seksueel misbruik van kinderen geldt geen klachtvereiste meer.
Dat was vroeger anders. Tot 1 oktober 2002 waren sommige vormen van
seksueel misbruik van kinderen waarbij geen sprake was van onvrijwilligheid of
van een specifieke afhankelijkheid tussen kind en dader, een klachtdelict.
Bij een klachtdelict geldt het klachtvereiste. Dat betekent dat vervolging van zo’n
delict alleen mogelijk is als door of namens het slachtoffer een wens tot
vervolging van de dader is kenbaar gemaakt. Het slachtoffer of zijn of haar
wettelijke vertegenwoordiger, indien het slachtoffer onder de leeftijd van 16 jaar
is, is klachtgerechtigd.
In 1945 waren vleselijke gemeenschap met een meisje vanaf 12 jaar tot 16 jaar,
buiten gevallen van zwaar lichamelijk letsel of gevallen waarbij sprake is van een

35

afhankelijkheidsrelatie (artikel 245 Sr), en verleiding van minderjarige van
onbesproken gedrag tot ontucht (artikel 248ter Sr) een klachtdelict. De
klachttermijn bedroeg 3 maanden nadat de klachtgerechtigde had
kennisgenomen van het strafbaar feit (9 maanden, als deze buiten Europa
verblijft). Bij artikel 248ter Sr waren deze termijnen 6 onderscheidenlijk 12
maanden.
Met ingang van 1 april 1985 (wet van 27 februari 1985, Stb. 115) is de regeling
van de klachtprocedure uitgeschreven in de artikelen 64 – 67 Sr. Bij die
gelegenheid is het hierna genoemde hoorrecht geïntroduceerd voor de
minderjarige van 12 jaar of ouder, namens wie een klacht is ingediend door zijn
wettelijke vertegenwoordiger.
Met ingang van 1 december 1991 (wet van 9 oktober 1991, Stb. 519) werd de
klachtregeling voor seksueel misbruik gewijzigd.
Ontuchtige handelingen die bestaan uit of mede bestaan uit seksueel
binnendringen van het lichaam van kind tussen 12 en 16 jaar, ontucht met een
kind onder 16 jaar en verleiding van een kind onder 16 jaar tot ontucht, werden
een klachtdelict (artikelen 245, tweede tot en met vierde lid, 247, tweede en
derde lid, en 247, tweede lid).
Het (jeugdige) slachtoffer was steeds bevoegd tot het indienen van de klacht.
De raad voor de kinderbescherming werd naast de wettelijke vertegenwoordiger
ook klachtgerechtigd.
De klachttermijnen waren gelijk aan de desbetreffende verjaringstermijnen.
Met ingang van 1 september 1994 (wet van 7 juli 1994, Stb. 529) eindigden de
klachttermijnen voor de misdrijven, strafbaar gesteld in de artikelen 245, 247 en
248a, op het tijdstip waarop de desbetreffende verjaringstermijnen eindigen.
Met ingang van 1 oktober 2000 (wet van 28 oktober 1999) was het
klachtvereiste voor de in de artikelen 245 Sr en 247 Sr omschreven misdrijven
niet meer van toepassing op seksuele handelingen met een prostituee(e) tussen
12 en 16 jaar. Zulks komt een effectieve bestrijding van kinderprostitutie (buiten
Nederland) ten goede.
Sinds 1 oktober 2002 (wet van 13 juli 2002, Stb. 388, partiële wijziging
zedelijkheidswetgeving) is het klachtvereiste voor zedenmisdrijven geheel
afgeschaft, dus ook voor seksueel binnendringen van het lichaam van een
persoon tussen 12 en 16 jaar (artikel 245 Sr), voor ontucht met een persoon
onder 16 jaar (artikel 247 Sr) en voor verleiding van een minderjarige tot ontucht
(artikel 248a Sr). Deze afschaffing berust op de volgende overwegingen. Door de
deformalisering van het strafprocesrecht worden aan het indienen van een klacht
minder eisen gesteld, zodat het doen van aangifte en het indienen van een klacht
steeds meer op elkaar zijn gaan lijken. Het klachtvereiste kan een effectieve
vervolging van seksueel misbruik in de weg staan. Afschaffing van het
klachtvereiste kan worden gecompenseerd door een hoorrecht (zie par. 3.2.2.5
hierna).
3.2.2.5. Hoorrecht kind
Conclusie
Voor seksueel misbruik van een jeugdige van 12 jaar of ouder stelt het openbaar
ministerie deze persoon zo mogelijk in de gelegenheid zijn mening over het
gepleegde feit kenbaar te maken.

36

Beschrijving
In de klachtprocedure is hoofdregel is dat, indien een klacht wordt ingediend door
de wettelijke vertegenwoordiger van een minderjarige van 12 jaar en ouder, het
openbaar ministerie niet tot vervolging overgaat dan nadat deze minderjarige in
de gelegenheid wordt gesteld om zijn of haar mening te geven over de
wenselijkheid van de vervolging (artikel 165a Sv).
Ter compensatie van het afschaffen van het klachtvereiste met ingang van 1
oktober 2002 is een specifiek hoorrecht geïntroduceerd in artikel 167a Sv.
Voor een misdrijf, strafbaar gesteld in de artikelen 245, 247 en 248a Sr, en
gepleegd ten aanzien van een minderjarige vanaf 12 jaar, stelt het openbaar
ministerie deze persoon zo mogelijk in de gelegenheid zijn mening over het
gepleegde feit kenbaar te maken. Deze bepaling maakt een goede beoordeling
van de zaak mogelijk (seksueel misbruik of normaal seksueel verkeer) en draagt
bij aan zorgvuldige besluitvorming omtrent de vervolging.
3.2.2.6. Aangifteplicht/-bevoegdheid
Conclusie
In Nederland bestaat geen algemene verplichting voor de burger om aangifte te
doen van een strafbaar feit. Er bestaat wel een algemene bevoegdheid daartoe:
iedereen die kennis draagt van een begaan strafbaar feit, is bevoegd daarvan
aangifte te doen. Er bestaat dus geen algemene aangifteplicht voor burgers om
de politie te informeren over seksueel misbruik van kinderen.
Er bestaat een specifieke aangifteverplichting voor ambtenaren. Ambtenaren die
in de uitoefening van hun bediening kennis krijgen van misdrijven, moeten
hiervan aangifte doen, indien het misdrijf is begaan door een ambtenaar die
daarbij een bijzondere ambtsplicht heeft geschonden of daarbij gebruik heeft
gemaakt van macht. Het begrip ambtenaar wordt ruim uitgelegd.
Beschrijving
In Nederland bestaat geen algemene verplichting voor de burger om aangifte te
doen van een strafbaar feit. Maar er bestaat wel een algemene bevoegdheid
daartoe: iedereen die kennis draagt van een begaan strafbaar feit, is bevoegd
daarvan aangifte te doen (artikel 161 Sv).
Voor een aantal misdrijven geldt een aangifteplicht voor een ieder (artikel 160
Sv). Daartoe behoren niet de zedenmisdrijven, met uitzondering van
verkrachting. Er bestaat dus geen algemene aangifteplicht voor burgers om de
politie te informeren over seksueel misbruik van kinderen.
Er bestaat een specifieke aangifteverplichting voor openbare colleges en
ambtenaren (artikel 162 , eerste lid, onderdelen a tot en met c, Sv).
Openbare colleges en ambtenaren die in de uitoefening van hun bediening kennis
krijgen van misdrijven, moeten hiervan aangifte doen, indien – voor zover in
dezen van belang - het misdrijf is begaan door een ambtenaar die daarbij een
bijzondere ambtsplicht heeft geschonden of daarbij gebruik heeft gemaakt van
macht, gelegenheid of middel hem door zijn ambt geschonken (onderdeel b) of
door het misdrijf inbreuk op of onrechtmatig gebruik is gemaakt van een regeling
waarvan de uitvoering of de zorg voor de naleving aan deze colleges of
ambtenaren is opgedragen (onderdeel c).
De directie van een gevangenis of een penitentiaire inrichtingswerker (piw) zijn
dus op grond van deze bepaling verplicht seksueel misbruik van een piw te
melden bij de politie.

37

Het strafrechtelijke begrip ambtenaar is een autonoom begrip, dat door de
rechtspraak ruim wordt uitgelegd.28 Goed verdedigbaar is daarom dat deze
aangifteplicht ook geldt voor personen die werkzaam zijn in een privaatrechtelijke
organisatie die belast is met de uitoefening van een publieke taak. De directie of
een medewerker van een particuliere justitiële jeugdinrichting of residentiële
instelling is dus verplicht om aangifte te doen van seksueel misbruik van een
daarin van overheidswege geplaatst kind door een andere medewerker (vgl. ook
par. 4.2.5.)
Artikel 162, vierde lid, Sv voorziet in de mogelijkheid om deze verplichting uit
te breiden tot bij algemene maatregel van bestuur (amvb) aan te wijzen
rechtspersonen of organen daarvan. Er zijn geen rechtspersonen aangewezen die
betrokken zijn bij de plaatsing van kinderen.
De aangifteplicht geldt niet voor degene die door aangifte gevaar zou doen
ontstaan voor vervolging van zichzelf of van iemand bij wiens vervolging hij zich
als getuige zou kunnen verschonen (artikelen 160, tweede lid, en 162, derde
lid, Sv).
De aangifteplicht gaat boven de geheimhoudingsplicht.
Niet nakoming van de aangifteplicht is in de regel strafrechtelijk niet
gesanctioneerd.29
Tot 19 mei 1986 gold de aangifteplicht voor colleges en ambtenaren voor alle
misdrijven waarvan zij in de uitoefening van hun bediening kennis hadden
gekregen. Die ruime bepaling was een dode letter. Nadien is deze plicht bij wet
van 16 april 1986, Stb. 204 beperkt tot de misdrijven, genoemd artikel 162,
eerste lid, onderdelen a tot en met c, Sv.
3.2.2.7. Positie slachtoffers in het strafproces
De positie van het slachtoffer in het strafproces is in de afgelopen jaren
aanzienlijk verbeterd.
Met ingang van 1 januari 2011 (wet van 17 december 2009, Stb. 2010, 1) is de
positie van het slachtoffer opnieuw versterkt. Titel IIIA van het Eerste Boek van
het Wetboek van Strafvordering luidt nu Het slachtoffer i.p.v. De benadeelde
partij.
Een slachtoffer is degene die als rechtstreeks gevolg van een strafbaar feit
vermogensschade of ander nadeel heeft ondervonden. Het slachtoffer wordt op
zijn verzoek op de hoogte gehouden van het begin en de voortgang van het
strafproces (artikel 51a Sv).
Het slachtoffer kan op zijn verzoek kennis nemen van de processtukken die voor
hem van belang kunnen zijn (artikel 51b Sv).
Het slachtoffer kan zich doen bijstaan, en op de zitting laten vertegenwoordigen
door een advocaat (artikel 51c Sv).
Het slachtoffer (of een nabestaande) kan op de zitting een verklaring afleggen
over de gevolgen die ernstige strafbare feiten bij hem teweeg hebben gebracht.
Ook de minderjarige van 12 jaar of ouder, en de minderjarige onder 12 jaar die in
staat kan worden geacht tot een redelijke waardering van zijn belangen, hebben
spreekrecht. Ernstige strafbare feiten zijn misdrijven waarop een gevangenisstraf
28

Een ambtenaar is degene die door het openbare gezag is aangesteld tot een openbare betrekking
om een deel van de overheidstaak te verrichten. Het begrip ambtenaar wordt ruim uitgelegd.
Daaronder valt bij voorbeeld een reclasseringswerker, werkzaam bij een reclasseringsinstelling die
hulp en steun biedt aan het slachtoffer.
29
Zie evenwel artikel 136 Sr. Daarin is onder meer strafbaar gesteld degene die, kennis dragende van
het voornemen van het plegen van verkrachting, nalaat daarvan aangifte te doen op een moment
waarop het plegen ervan nog kan worden voorkomen.

38

van 8 jaar of meer is gesteld, en – voor zover in dezen van belang – seksueel
misbruik van kinderen en kinderpornografie (artikelen 51e en 302 Sv).
Degene die rechtstreeks schade heeft geleden door een strafbaar feit, kan zich
voor zijn vordering tot schadevergoeding als benadeelde partij voegen in het
strafproces (artikelen 51g - 51h Sv).
De omvang van de gevorderde schadevergoeding is niet gemaximeerd.
Indien de behandeling van de vordering van de benadeelde partij naar het
oordeel van de rechter een onevenredige belasting van het strafgeding oplevert,
kan de rechter bepalen dat de vordering geheel of gedeeltelijk niet ontvankelijk is
en dat de benadeelde partij haar niet ontvankelijk verklaarde vordering kan
aanbrengen bij de burgerlijke rechter (artikel 361, derde lid, Sv).
De rechter kan een schadevergoedingsmaatregel opleggen. In dat geval wordt de
veroordeelde verplicht om aan de staat het bedrag van de schadevergoeding te
betalen ten behoeve van de benadeelde partij. Indien tijdige betaling door de
veroordeelde geheel of gedeeltelijk uitblijft, keert de staat het resterende bedrag
aan het slachtoffer/natuurlijke persoon uit. Het uit te keren bedrag is ten hoogste
Euro 5000. Deze limitering geldt evenwel niet voor slachtoffers van een geweldsof zedenmisdrijf (artikel 36f Sr).
De Wet schadefonds geweldsmisdrijven voorziet in een schadefonds
geweldsmisdrijven. Daaruit kunnen uitkeringen worden gedaan aan het
slachtoffer die ingezetene is van een van de lidstaten van de EU en die als gevolg
van een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf ernstig lichamelijk of geestelijk
letsel heeft opgelopen. Geen uitkering wordt toegekend, als de schade
civielrechtelijk is of kan worden verhaald of langs andere weg is of kan worden
vergoed.
3.2.3. Penitentiaire wetgeving
Tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen geschiedt in een penitentiaire inrichting
overeenkomstig de Penitentiaire beginselenwet (wet van 18 juni 1998, Stb. 430;
inwerkingtreding 1 januari 1999) en de daarop gebaseerde Penitentiaire
maatregel (besluit van 23 februari 1998, Stb. 111). De tenuitvoerlegging van een
tbs-maatregel geschiedt in een inrichting voor verpleging van ter beschikking
gestelden overeenkomstig de Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden
(wet van 25 juni 1997, Stb. 280; inwerkingtreding op 11 juli en 1 oktober 1997)
en het daarop gebaseerde Reglement verpleging ter beschikking gestelden
(besluit van 22 mei 1997, Stb. 217). De tenuitvoerlegging van
vrijheidsbenemende straffen en maatregelen voor jeugdigen vindt plaats in een
justitiële jeugdinrichting overeenkomstig de Beginselenwet justitiële
jeugdinrichtingen (wet van 2 november 2000, Stb. 481; inwerkingtreding 1
september 2001) en het daarop gebaseerde Reglement justitiële
jeugdinrichtingen (besluit van 5 juli 2001, Stb. 350) (zie hierna uitgebreid onder
par. 4.3.2.1.).
De minister van Veiligheid en Justitie (VenJ) is eindverantwoordelijk voor de
tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende en vrijheidsbeperkende straffen en
maatregelen.
Veroordeelde daders van seksueel misbruik kunnen in het kader van de
tenuitvoerlegging van de hun opgelegde straf of maatregel programma’s
doorlopen die gericht zijn op reductie van recidive en op de oplossing van de
problematiek die aan het misbruik ten grondslag heeft gelegen.
Bij besluitvorming over voorwaardelijke invrijheidstelling, deelneming aan een
penitentiair programma of een (voorwaardelijke) beëindiging van de tbs wordt
het belang van de beveiliging van de samenleving tegen ernstige criminaliteit
afgewogen tegen het belang van resocialisering van de dader.

39

Een beschrijving van de ontwikkeling van de penitentiaire wetgeving voor
volwassenen vanaf 1945 gaat het bestek van dit overzicht te buiten. De
ontwikkeling van het penitentiaire recht voor kinderen is beschreven in par. 4.3.
4. Plaatsing van kinderen van 1945 tot 2011
4.1. Inleiding
In hoofdstuk 3 is de ontwikkeling van het relevante strafrechtelijk kader inzake
seksueel misbruik beschreven. Daar is gewezen op de algemene verplichting van
de overheid om te voorzien in de strafrechtelijke bescherming van haar
onderdanen tegen ernstige inbreuken op de lichamelijke en geestelijke integriteit
van haar burgers. Die verplichting betekent tweeërlei: het voorzien in een
adequaat strafrechtelijk instrumentarium én in effectieve handhaving van de
strafwet in de praktijk.
Dit hoofdstuk bevat een beschrijving op hoofdlijnen vanaf 1945 van het relevante
juridische kader inzake de verantwoordelijkheid voor de voorkoming en
bestrijding van seksueel misbruik van kinderen die zijn geplaatst in inrichtingen
en in pleeggezinnen. Het gaat om de verantwoordelijkheid van de overheid,
particuliere instanties en particulieren die bij de plaatsing van kinderen een rol
spelen, voor een effectieve bescherming tegen seksueel misbruik van die
kinderen.
Plaatsing van kinderen geschiedt op civielrechtelijke of strafrechtelijke grondslag.
Civielrechtelijke plaatsing is mogelijk in inrichtingen en in pleeggezinnen.
Strafrechtelijke plaatsing geschiedt in inrichtingen.
De beslissing tot plaatsing is een ingrijpende maatregel. Plaatsing wordt gelast
door een (kinder)rechter of behoeft diens machtiging. Een kinderrechter is de
rechter in de rechtbank die zitting heeft in een enkelvoudige kamer voor
kinderzaken (artikel 53 Wet op de rechterlijke organisatie).
Jeugdzorg, kinderbescherming en jeugdstrafrecht zijn de afgelopen jaren aan
grote veranderingen onderhevig geweest. Meer veranderingen zullen volgen.
Een beschrijving van het burgerlijk procesrecht en het strafprocesrecht die van
toepassing waren en zijn op de totstandkoming van civielrechtelijke en
strafrechtelijke rechterlijke plaatsingsbeslissingen en op de behandeling van een
daartegen openstaande voorziening van rechtsbescherming, is achterwege
gebleven.
4.2. Civielrechtelijke plaatsing
4.2.1. Kader voor jeugdzorg en kinderbescherming
4.2.1.1. Geldend recht
Conclusie
De Wet op de jeugdzorg en de daarop gebaseerde uitvoeringswetgeving voorzien
in (de organisatie en bekostiging van de) jeugdzorg. De eindverantwoordelijkheid
ligt bij de ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en van VenJ.
De decentrale uitvoering van de jeugdzorg ligt in handen van provinciale en
regionale bureaus jeugdzorg, en van particuliere zorgaanbieders.
Het BW voorziet in kinderbeschermingsmaatregelen, waaronder
ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing. De minister van VenJ is
eindverantwoordelijk voor de kinderbescherming. De uitvoering van de

40

kinderbescherming berust bij de bureaus jeugdzorg, de raad voor de
kinderbescherming en particuliere zorgaanbieders.
Beschrijving
De Wet op de jeugdzorg (Wjz) en het daarop gebaseerde Uitvoeringsbesluit Wet
op de jeugdzorg (UWjz) voorzien in jeugdzorg. Titel 14 van Boek 1 van het
Burgerlijk Wetboek (BW) inzake het gezag over minderjarigen voorziet onder
meer in maatregelen van kinderbescherming.
Jeugdzorg is ondersteuning van en hulp aan de jeugdige en/of zijn opvoeders in
verband met problemen die het onbedreigd opgroeien van de jeugdige
belemmeren. Kinderbescherming voorziet in gedwongen maatregelen ter
afwending van ernstige bedreiging van de zedelijke of geestelijke belangen of de
gezondheid van het kind. Jeugdzorg en kinderbescherming hangen dus nauw
samen. Het BW en de Wjz bevatten het wettelijk kader voor (gedwongen)
plaatsing van kinderen. BW en Wjz zijn op het terrein van de kinderbescherming
met elkaar verweven.
Jeugdzorg en kinderbescherming zijn taken van de overheid. Voor de uitvoering
hiervan draagt de rijksoverheid eindverantwoordelijkheid. De ministers van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en van VenJ zijn verantwoordelijk voor
de jeugdzorg. De Minister van VenJ is verantwoordelijk voor de
kinderbescherming.
De organisatie van de jeugdzorg en de kinderbescherming is complex. Daarbij
zijn vele overheidsinstanties, particuliere organisaties en personen betrokken.
Bij de uitvoering van de jeugdzorg spelen de bureaus jeugdzorg een centrale rol.
Gedeputeerde staten zorgen ervoor dat er in de provincie één bureau jeugdzorg
werkzaam is dat door een stichting in stand wordt gehouden (artikel 4, eerste
lid, Wjz).30 Er zijn 12 provinciale en 3 grootstedelijke bureaus jeugdzorg.
De bureaus hebben ook een belangrijke rol bij de voorbereiding en uitvoering van
maatregelen van kinderbescherming. Bij de bureaus komt relevante informatie
over de jeugdige binnen.
Vanouds heeft de raad voor de kinderbescherming een verantwoordelijkheid voor
de kinderbescherming. Die verantwoordelijkheid bestaat thans uit het initiëren en
beoordelen van maatregelen van kinderbescherming. Er is één raad voor de
kinderbescherming. De raad valt rechtstreeks onder de Minister van VenJ. De
raad oefent de bij de wet opgedragen taken uit namens de minister. Ten behoeve
van de vervulling van zijn taak houdt de raad zich in ieder geval op de hoogte van
de ontwikkeling van de kinderbescherming, bevordert hij de samenwerking met
de instellingen van kinderbescherming en jeugdhulpverlening en adviseert hij de
autoriteiten en instellingen. De bemoeienissen laten de godsdienstige en
levensbeschouwelijke grondslag van de instellingen onverlet (artikel 1:238 BW).
Bij ontbreken of het niet uitoefenen van gezag over een minderjarige verzoekt de
raad de rechter om te voorzien in de gezagsuitoefening (artikel 241 BW). De
raad stelt zich op de hoogte van alle gevallen waarin maatregelen met betrekking
tot het gezag over minderjarigen dienen te worden overwogen (artikel 242 BW).
De raad staat onder leiding van een algemeen directeur en twee directeuren. De
Raad heeft een landelijk bureau en is werkzaam in 13 regio’s (Organisatiebesluit
raad voor de kinderbescherming 2006, Stb. 2006, 192).

30

Het BW spreekt van een stichting als bedoeld in artikel 1, onder f, van de Wjz. Hierna wordt
kortheidshalve gesproken over bureau jeugdzorg.

41

Bureaus jeugdzorg en de raad voor de kinderbescherming werken samen. De
artikelen 56 e.v. UWjz geven nadere regels over die samenwerking. De
bureaus en de raad leggen hun samenwerking vast in een protocol.
Jeugdzorg staat centraal en voorop. Dat is ondersteuning van en hulp aan
jeugdigen, hun ouders, stiefouders of anderen die een jeugdige als behorende tot
hun gezin verzorgen en opvoeden (dat zijn de cliënten van de jeugdzorg), bij
opgroei- en opvoedingsproblemen of dreigende zodanige problemen (artikel 1
Wjz). Het bureau jeugdzorg beziet of een cliënt zorg – jeugdzorg of vormen van
geestelijke gezondheidszorg - behoeft, en daarop aanspraak bestaat (artikel 5
Wjz). Daarbij is uitgangspunt dat zorg het belang van een onbedreigde
ontwikkeling van een jeugdige dient en aansluit bij de behoefte van de cliënt.
Deze zorg is niet ingrijpender dan noodzakelijk en wordt geboden zo dicht
mogelijk bij de plaats waar de cliënt duurzaam verblijft en gedurende een zo kort
mogelijke periode (artikel 5, vierde lid, Wjz). Het bureau jeugdzorg neemt een
zogenoemd indicatiebesluit over aanspraak op zorg (artikel 6 Wjz). Aan een
besluit tot toekenning van zorg ligt in de regel een aanvraag van een cliënt ten
grondslag (artikel 7, eerste lid, Wjz). Bij een aanvraag door een andere cliënt
dan de jeugdige is in de regel de instemming van de jeugdige vereist (artikel 7,
tweede tot en met vijfde lid. Wjz).
Indien een cliënt het niet eens met een indicatiebesluit of de beslissing waarbij de
aanspraak op zorg vervalt, kan hij daartegen bezwaar maken bij het bureau
jeugdzorg. Tegen de beslissing op bezwaar staat beroep open bij de kinderrechter
(artikel 5, vijfde lid, Wjz).
Aanspraak op jeugdzorg omvat jeugdhulp, verblijf en observatiediagnostiek
(artikel 2 UWjz).
Jeugdhulp omvat behandeling of begeleiding van (a) een jeugdige, gericht op het
oplossen, verminderen of voorkomen van verergering dan wel het omgaan met
de gevolgen van zijn psychosociale, psychische of gedragsproblemen; (b) van een
cliënt, niet zijnde een jeugdige, gericht op het verkrijgen van zodanige
vaardigheden dat hij aan de onder de (a) bedoelde psychosociale, psychische of
gedragsproblemen in het gezin het hoofd kan bieden (artikel 3 UWjz).
Verblijf omvat het aan een jeugdige gedurende het etmaal of een deel daarvan
bieden van verblijf met een passend pedagogische klimaat bij een pleegouder of
een accommodatie van een zorgaanbieder (artikel 4 UWjz).
Observatiediagnostiek omvat het onderzoeken van een jeugdige met het oog op
het verkrijgen van gegevens die het bureau nodig heeft voor het nemen van een
indicatiebesluit (artikel 5 Uwjz).
De bureaus jeugdzorg hebben ook andere taken.
Het bureau beziet voortdurend of een maatregel omtrent het gezag over de
minderjarige moet worden overwogen. Indien een bureau van oordeel is dat zulks
het geval is, stelt het de raad van de kinderbescherming hiervan op de hoogte
(artikel 9 Wjz).
De rechter kan een bureau jeugdzorg belasten met de voorlopige voogdij of met
de voogdij (artikelen 1:241 en 1:302 BW juncto artikel 10 Wjz).
Een bureau jeugdzorg oefent verder reclasseringstaken uit (zie hierna par.
4.3.2.1.).
Jeugdzorg wordt aangeboden door een zorgaanbieder. Zorgaanbieders zijn
rechtspersonen die ingevolge hun statuten jeugdzorg aanbieden. Ook een
individuele en geregistreerde beroepsbeoefenaar kan zorgaanbieder zijn (artikel
18 Wjz). Bureau jeugdzorg coördineert de door de zorgaanbieders aangeboden
zorg.
Een zorgaanbieder die pleegzorg aanbiedt, zorgt ervoor dat de verzorging en
opvoeding door een pleegouder geschieden op de grondslag van een
pleegcontract tussen hem en de pleegouder (artikel 22 Wjz). Het pleegcontract

42

regelt de informatieverschaffing tussen zorgaanbieder en pleegouder die relevant
is voor de opvoeding en verzorging van het pleegkind (bijlage 1 bij regeling
pleegzorg).
De aangeboden zorg is gebaseerd op een hulpverleningsplan, dat is afgeleid
van het indicatiebesluit. Het plan wordt vooraf met de cliënt besproken. Het
behoeft in de regel diens instemming (artikel 24, tweede lid, Wjz).
4.2.1.2. Situatie in 1945
Het BW bood het kader voor kinderbescherming. De wet van 12 februari 1901,
Stb. 64, houdende beginselen en voorschriften omtrent maatregelen ten opzichte
van jeugdigen (een van de zogenoemde kinderwetten) en daarop gegronde
uitvoeringswetgeving bevatte regels voor de tenuitvoerlegging van
civielrechtelijke en strafrechtelijke maatregelen.
De kinderrechter was de centrale functionaris. Deze is in 1922 in het leven
geroepen als specifieke en gespecialiseerde rechter voor de behandeling van
civielrechtelijke en strafrechtelijke kinderzaken, tegelijkertijd met invoering van
de ondertoezichtstelling.
De uitvoering van de maatregelen ten aanzien van minderjarigen was grotendeels
in particuliere handen. Particuliere instellingen boden zorg, behandeling en
verpleging aan minderjarigen die waren opgenomen op grond van een
civielrechtelijke én strafrechtelijke titel.
In elk arrondissement was een voogdijraad aan wie de zorg voor een
minderjarige krachtens een rechterlijke uitspraak kon worden toevertrouwd. De
voogdijraad was de voorloper van de raad voor de kinderbescherming.
Er waren geen nog geen specifieke kaderwetten op het terrein van hulp en
bijstand aan jeugdigen.
4.2.1.3. Wijzigingen
Conclusie
Het BW bood het kader voor kinderbescherming. De wet van 12 februari 1901,
Stb. 64, houdende beginselen en voorschriften omtrent maatregelen ten opzichte
van jeugdigen gold ook na 1945. Zij bevatte regels voor de tenuitvoerlegging van
civielrechtelijke én strafrechtelijke maatregelen.
Op 1 juli 1965 traden de Beginselenwet voor de kinderbescherming en het
Uitvoeringsbesluit kinderbescherming in werking. Zij bevatten regels over de
tenuitvoerlegging van straffen en strafrechtelijke en civielrechtelijke maatregelen.
Wet en besluit zijn bijna 25 jaar van toepassing geweest.
De wet was beknopt en bevatte enkele regels over het College van Advies voor de
kinderbescherming, particuliere instellingen, particuliere inrichtingen en tehuizen,
de bekostiging daarvan, rijksinrichtingen, en de tenuitvoerlegging van
terbeschikkingstelling van de regering, plaatsing in een inrichting voor
buitengewone behandeling, en van het arrest.
Het Uitvoeringsbesluit bevatte een groot aantal uitvoeringsregels inzake deze
onderwerpen.
Particuliere instellingen, particuliere inrichtingen en tehuizen en rijksinrichtingen
waren belast met de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en met de
tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen. Civielrechtelijke en
strafrechtelijke plaatsingen gingen tezamen.
De minister van Justitie had eindverantwoordelijkheid op het terrein van de
kinderbescherming.
Op 1 juli 1989 is de Wet op de jeugdhulpverlening (Wjhv) in werking getreden.
De Wjhz viel onder de verantwoordelijkheid van de ministers van VWS en van
Justitie. Zij zou 16 jaar standhouden.

43

Met de inwerkingtreding van de Wjhv zijn de Beginselenwet voor de
kinderbescherming en het Uitvoeringsbesluit kinderbescherming komen te
vervallen.
De Wjhv was een kader- en bekostigingswet met regels over de planning en
kwaliteit van, de samenwerking bij en de voorwaarden voor jeugdhulpverlening.
De Wjhv had als uitgangspunt dat de rijksoverheid, de provincies en het
particulier initiatief ieder vanuit de eigen verantwoordelijkheid gestalte geven aan
de jeugdhulpverlening. Zij beoogde de samenhang op het terrein van de
jeugdhulpverlening te vergroten en de verzuiling binnen de overheid en de
uitvoeringsorganisaties tegen te gaan. De Wjhv ging uit van territoriale
decentralisatie: een groot deel van de taken van het Rijk werd overgeheveld naar
de provincies.
Jeugdhulpverlening omvatte activiteiten die zijn gericht op het bij jeugdigen
voorkomen, verminderen of opheffen van problemen of stoornissen van
lichamelijke, geestelijke, sociale of pedagogische aard die hun ontwikkeling naar
volwassenheid ongunstig konden beïnvloeden.
Jeugdhulpverlening bestond uit 4 onderdelen: (1) pleegzorg, 2) residentiële
hulpverlening, (3) semiresidentiële hulpverlening en (4) ambulante hulpverlening,
dat is hulpverlening, anders dan bedoeld onder 1, 2 of 3.
Aan de Wjhv lagen de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit als
uitgangspunt ten grondslag. Hulpverlening moest plaatsvinden in de minst
ingrijpende vorm, zo dicht mogelijk bij de plaats waar de jeugdige duurzaam
verbleef en gedurende een zo kort mogelijke periode en moest ook overigens
voldoen aan de eis dat zij voor de jeugdige de meest aangewezene was te
achten. Vrijwillige hulpverlening had de voorkeur boven de justitiële
hulpverlening. Liever ambulante hulpverlening dan (semi-)residentiële
hulpverlening en liever pleegzorg dan plaatsing in een tehuis.
Gezinsvoogdijinstellingen hadden een belangrijke taak bij de uitvoering van de
Whjv.
De minister van Justitie subsidieerde of hield in stand inrichtingen voor justitiële
kinderbescherming (d.w.z. landelijke voorzieningen van residentiële
hulpverlening, bestemd voor de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen,
het ondergaan van voorlopige hechtenis, alsmede voor jeugdigen met zodanige
gedragsproblemen dat zij door de kinderrechter of door een voogdijinstelling
aldaar werden geplaatst).
Sedert 1 januari 2005 geldt de Wet op de jeugdzorg (Wjz). Deze wet komt in de
plaats van de Wjhv, en bouwt daarop voort.
De Wjz heeft een drieledig doel: (1) vestiging van een wettelijke aanspraak op
jeugdzorg, (2) verwezenlijking van een samenhangend aanbod van jeugdzorg dat
aansluit bij de behoefte aan zorg, en (3) nieuwe regeling van de toegang tot en
de bekostiging van de jeugdzorg.
Het bureau jeugdzorg vormt het centrale loket per regio. In de bureaus
jeugdzorg vindt integratie plaats van de vrijwillige jeugdhulpverlening, de
justitiële kinderbescherming, de jeugdreclassering en het advies- en meldpunt
kindermishandeling. Uitvoering van taken op het terrein van de
kinderbescherming en de jeugdreclassering die behoorden tot de taken van de
gezinsvoogdijinstellingen, worden toebedeeld aan de bureaus jeugdzorg. De
provincies ontvangen doeluitkeringen voor de bekostiging van de jeugdzorg.
Beschrijving
De wet van 12 februari 1901, Sb. 64, houdende beginselen en voorschriften
omtrent maatregelen ten opzichte van jeugdigen bevatte regels voor de
tenuitvoerlegging van civielrechtelijke en strafrechtelijke maatregelen
(Kinderbeginselenwet). Zij is van kracht gebleven tot de inwerkingtreding van de
Beginselenwet voor de kinderbescherming en het Uitvoeringsbesluit
kinderbescherming in 1965. Zie over de Kinderbeginselenwet ook par. 4.3.2.2.).

44

Bij de wet van 10 juli 1947, Sb. H 232, in werking getreden op 1 september
1948, is een grondige wijziging van het kinderrecht in boek I van het BW van
kracht geworden. De titels 15 en 16 inzake ouderlijke macht en inzake
minderjarigheid en voogdij werden samengebracht in titel 15 inzake gezag over
minderjarigen (bestaande uit ouderlijke macht en voogdij).
Deze wet bracht enkele inhoudelijke en terminologische wijzigingen aan.
De ontheffing van de ouderlijke macht of de voogdij werd mogelijk ondanks
verzet van een ouder.
Er was ook een regeling over de voogdijraden.
In elke arrondissement was ten minste 1 voogdijraad. De voogdijraden zorgden
voor minderjarigen die krachtens enig wettelijk voorschrift door de rechter of de
officier van justitie voorlopig aan hen waren toevertrouwd. Indien de voogdijraad
bleek dat een minderjarige niet onder gezag stond, of dit gezag niet werd
uitgeoefend, verzocht hij de rechter om te voorzien in de gezagsuitoefening.
Indien zulks ter voorkoming van de zedelijke of lichamelijke ondergang van de
minderjarige dringend en onverwijld noodzakelijk was, kon de officier van justitie
deze voorlopig aan de voogdijraad toevertrouwen in afwachting van een
definitieve voorziening door de rechter. De voogdijraad bezocht de woningen en
gestichten waar met voogdij belaste minderjarigen waren geplaatst, zo vaak hij
dit ter beoordeling van de toestand van een minderjarige dienstig achtte
(artikelen 461, 461b, 461c en 461d BW).
Bij Besluit van 7 april 1948, Sb. I 134, zijn ter uitvoering van de artikelen 461 en
469a BW regels tot stand gekomen over de voogdijraad. De voogdijraad stelde
een reglement vast dat de goedkeuring van de minister van Justitie behoefde. De
voogdijraad kweet zich van de opdrachten waarmee de minister van Justitie hem
in aangelegenheden betreffende minderjarigen belastte. De voogdijraad zond
jaarlijks een verslag van zijn werkzaamheden aan de minister (artikelen 1, 15,
21 en 22 Besluit).
Met de inwerkingtreding op 15 april 1955 van de wet van 24 december 1954,
Stb. 602 is de raad voor de kinderbescherming in de plaats gekomen van de
voogdijraad. De taken van de raad voor de kinderbescherming werden allengs
ruimer dan die van de voogdijraad.
De raad hield zich ten behoeve van de vervulling van zijn taak op de hoogte van
de ontwikkeling van de kinderbescherming in zijn gebied, zij bevorderde de
samenwerking van de aldaar werkzame instellingen van kinderbescherming en
stelde zich op de hoogte van alle gevallen waarin gezagsmaatregelen overwogen
dienden te worden (artikelen 461 en 461d BW).
Ter uitvoering van artikel 461 BW was het Organisatiebesluit raden voor de
kinderbescherming tot stand gekomen (besluit van 20 juni 1956, Stb. 336).
Bij de benoeming van leden van de raad werd acht geslagen op de bekendheid,
die de te benoemen personen moesten hebben met het werk van de
kinderbescherming, op de geestelijke stromingen en de maatschappelijke
groeperingen zoals die in de bevolking in het algemeen en in het betrokken
arrondissement in het bijzonder, aanwezig waren.
De raad verstrekte op verzoek of uit eigen beweging aan autoriteiten en
instellingen adviezen en inlichtingen betreffende de kinderbescherming in het
algemeen of – tenzij zulks strijdig was met de noodzakelijke geheimhouding –
over een bepaalde zaak. Hij gaf de minister alle gewenste inlichtingen en kweet
zich van de opdrachten waarmee hij was belast (artikelen 24 en 25 besluit).
Op 1 april 1955 ( werd het College van Advies voor de kinderbescherming in het
leven geroepen wet van 24 december 1954, Stb. 602). Het College adviseerde de
minister over vraagstukken van algemeen beleid met betrekking tot aan de

45

minister opgedragen uitvoering van wettelijke bepalingen omtrent jeugdigen. Het
College kon vraagstukken, het terrein van de kinderbescherming rakende, in
studie nemen en de uitkomst daarvan aan de minister meedelen (artikel 22a
Kinderbeginselenwet).
Bij die gelegenheid verviel het Algemeen College van Toezicht, Bijstand en
Advies.
Op 1 juli 1965 traden de Beginselenwet voor de kinderbescherming en het
Uitvoeringsbesluit kinderbescherming in werking (wet van 9 november 1961,
403 en Besluit van 25 juli 1964, Stb. 327). Zij bevatten regels over de
tenuitvoerlegging van strafrechtelijke straffen en maatregelen en civielrechtelijke
maatregelen (zie ook par. 4.2.3.3. en 4.3.2.3).
Wet en besluit zijn bijna 25 jaar van toepassing geweest.
De wet was beknopt en bevatte enkele regels over het College van Advies voor de
kinderbescherming, particuliere instellingen, particuliere inrichtingen en tehuizen,
de bekostiging daarvan, rijksinrichtingen, en de tenuitvoerlegging van
terbeschikkingstelling van de regering, plaatsing in een inrichting voor
buitengewone behandeling, en van het arrest.
Het Uitvoeringsbesluit bevatte een groot aantal uitvoeringsregels inzake deze
onderwerpen.
Particuliere instellingen, particuliere inrichtingen en tehuizen en rijksinrichtingen
waren belast met de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en met de
tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen.
Er was een College van Advies voor de kinderbescherming dat de minister van
Justitie adviseerde over vraagstukken van algemeen beleid met betrekking tot
aan hem opgedragen uitvoering van wettelijke bepalingen inzake jeugdigen
(artikel 2 wet).
In Nederland gevestigde rechtspersoonlijkheid bezittende verenigingen,
stichtingen en instellingen van weldadigheid, aan wie de rechter de voogdij over
minderjarigen kon opdragen (particuliere voogdijinstellingen), moesten blijkens
hun statuten of reglementen zich duurzame verzorging van minderjarigen ten
doel stellen en moesten zich blijkens een schriftelijke door de minister van Justitie
aanvaarde verklaring van haar bestuur onderwerpen aan bij amvb te stellen
voorwaarden onder meer betreffende het personeel, toezicht op de
minderjarigen, hun geestelijke en lichamelijke gezondheid, hun opleiding en hun
plaatsing in pleeggezinnen, inrichtingen en tehuizen. Het toezicht op de naleving
van die voorwaarden berustte bij de minister, bijgestaan door de raden voor de
kinderbescherming (artikel 3 wet).
Aan een in Nederland gevestigde rechtspersoonlijkheid bezittende vereniging,
stichting en instelling van weldadigheid die het verlenen van leiding en bijstand
aan patroons en gezinsvoogden, het verlenen van hulp en steun aan
voorwaardelijk veroordeelden, in vrijheid gestelde of ontslagen minderjarigen en
hun nazorg ten doel stelde (particuliere gezinsvoogdijinstellingen), kon op
verzoek of na bereidverklaring een opdracht daartoe worden verstrekt, indien zij
zich blijkens een schriftelijke door de minister van Justitie aanvaarde verklaring
van haar bestuur onderwierp aan bij amvb te stellen voorwaarden als hiervoor
genoemd. Ook hier berustte het toezicht bij de minister met bijstand van de
raden voor kinderbescherming (artikel 4 wet).
Minderjarigen die stonden onder voogdij van een particuliere voogdijinstelling of
voorlopig aan de zorg van de raden voor kinderbescherming waren toevertrouwd,
dan wel ter beschikking van de regering of onder toezicht waren gesteld, konden
worden opgenomen in door de minister goedgekeurde opvanghuizen,
observatiehuizen, inrichtingen voor opvoeding en inrichtingen voor buitengewone
behandeling (zogenoemde particuliere inrichtingen en tehuizen). Ter verkrijging
van goedkeuring moest het bestuur van de rechtspersoon die de inrichting of het
tehuis exploiteerde, schriftelijke verklaren zich te onderwerpen aan bij amvb te
stellen voorwaarden. De minister moest zich ervan overtuigen dat aan de

46

voorwaarden was voldaan. De voorwaarden betroffen onder meer de staf, het
aantal en de bekwaamheid van het personeel, de geestelijk en lichamelijke
gezondheid van de minderjarigen, hun aantal, geslacht, leeftijd, opleiding en
verblijfsduur, en het op hen te houden toezicht. Het toezicht op de naleving van
de voorwaarden was in handen van de minister (artikel 5 wet).
Opvanghuizen waren bestemd voor de voorlopige opneming van minderjarigen
die onverwijld moesten worden opgenomen en wier bestemming nog niet was
bepaald. De duur was maximaal een maand (behalve bij voorlopige hechtenis),
met de mogelijkheid van verlenging van maximaal twee maal een maand (artikel
6 wet). Observatiehuizen waren bestemd voor onderzoek naar de persoonlijkheid
van minderjarigen, voor zover zulk onderzoek niet buiten een inrichting kon
plaatsvinden. De verblijfsduur was maximaal 5 maanden (artikel 7 wet). Ten
aanzien van inrichtingen voor opvoeding werd bij amvb een onderverdeling
gegeven met het oog op de aard en de omvang van de inrichting, de geestelijke
en lichamelijke gesteldheid en de leeftijd van de op te nemen minderjarigen, het
onderwijs en de arbeid binnen en buiten de inrichting (artikel 8 wet).
Inrichtingen voor buitengewone behandeling waren bestemd voor verpleging van
zeer moeilijk opvoedbare sociaal-onaangepaste minderjarigen wier behandeling
niet mogelijk was in een inrichting voor opvoeding. Aldaar konden worden
opgenomen minderjarigen aan wie de strafrechtelijke maatregel tot plaatsing in
zo een inrichting was opgelegd (artikel 9 wet).
De artikelen 10 tot en met 14 bevatten bepalingen over bekostiging van
particuliere instellingen, inrichtingen en tehuizen.
Er waren rijksinrichtingen die werden onderscheiden in opvangtehuizen,
observatiehuizen, tuchtscholen, inrichtingen voor opvoeding en inrichtingen voor
buitengewone behandeling (artikel 15 wet).
Rijksopvanghuizen waren bestemd voor de voorlopige opneming van
minderjarigen die onverwijld moesten worden opgenomen en wier bestemming
nog niet was bepaald en voor de tenuitvoerlegging van de straf van arrest, voor
zover opneming in een particuliere inrichting niet mogelijk was. De duur was
maximaal 1 maand (behalve bij voorlopige hechtenis), met de mogelijkheid van
verlenging van maximaal twee maal 1 maand (artikel 16 wet). De bestemming
van rijksobservatiehuizen was identiek aan observatiehuizen (artikel 17 wet).
Tuchtscholen waren bestemd voor minderjarigen die tijdelijk bijzondere tucht
behoefden. Daarin werden slechts opgenomen minderjarigen aan wie de straf van
plaatsing in een tuchtschool of arrest was opgelegd of die de kinderrechter
ingevolge in het kader van de ondertoezichtstelling deed opnemen (artikel 18
wet). Rijksinrichtingen waren bestemd voor opvoeding van tbr-gestelde
minderjarigen of van hen die de kinderrechter in het kader van de
ondertoezichtstelling deed opnemen, voor zover opneming in een particuliere
inrichting niet mogelijk was. Onder dezelfde voorwaarden was opneming mogelijk
van minderjarigen aan wie de straf van arrest was opgelegd. Ook konden daarin
worden opgenomen minderjarigen die onder voogdij van een voogdijinstelling
stonden (artikel 19 wet). Rijksinrichtingen voor buitengewone behandeling
hadden dezelfde bestemming als particuliere inrichtingen; opneming was mogelijk
als in die laatst genoemde inrichtingen geen plaats was. In rijksinrichtingen
konden minderjarigen worden opgenomen aan wie de maatregel van de tbs of
plaatsing in een inrichting voor buitengewone behandeling was opgelegd of die de
kinderrechter in het kader van de ondertoezichtstelling deed opnemen of die
onder voogdij van een voogdijinstelling stonden (artikel 20 wet).
De leiding van een rijksinrichting berustte bij de directeur onder
verantwoordelijkheid van de minister van Justitie. Bij iedere inrichting was een
commissie van toezicht (artikel 21 wet).
In rijksinrichtingen opgenomen minderjarigen werden in de gelegenheid gesteld
om persoonlijk contact met geestelijke verzorgers te onderhouden (artikel 23
wet).

47

Bij tbs of bij plaatsing in een inrichting voor buitengewone behandeling droeg de
minister de opvoeding en verantwoordelijkheid onderscheidenlijk de behandeling
van de minderjarige op aan een particuliere instelling op haar verzoek of na haar
bereidverklaring, of deed hij de minderjarige opnemen in een rijksinrichting.
Daarbij lette hij onder meer op het advies van de rechter die het vonnis uitsprak
en op de wens van degene die het gezag uitoefende over de minderjarige
(artikelen 27 en 28 wet).
De straf van arrest werd ten uitvoer gelegd in een particulier opvanghuis of in een
particuliere inrichting voor opvoeding die desgevraagd door de minister waren
goedgekeurd en die over de mogelijkheid van afzondering beschikte, of in
rijksopvanghuizen, tuchtscholen, rijksinrichtingen voor opvoeding of een plaats
die door de kinderrechter was aangewezen (artikel 30 wet).
Met ingang van 1 juli 1989 is de Wet op de jeugdhulpverlening (Wjhv) (volledig)
in werking getreden (wet van 8 augustus 1989, Stb. 330). De Wjhv viel onder de
verantwoordelijkheid van de ministers van VWS en van Justitie. Zij zal 16 jaar
standhouden.
Met de inwerkingtreding van de Wjhv zijn de Beginselenwet voor de
kinderbescherming en het Uitvoeringsbesluit kinderbescherming komen te
vervallen.
De Wjhv is de vrucht van een initiatief van de Tweede Kamer. Zij was een kaderen bekostigingswet met regels over de planning en kwaliteit van, de
samenwerking bij en de voorwaarden voor jeugdhulpverlening. De Wjhv had als
uitgangspunt dat de rijksoverheid, de provincies en het particulier initiatief ieder
vanuit de eigen verantwoordelijkheid gestalte geven aan de jeugdhulpverlening.
Zij beoogde de samenhang op het terrein van de jeugdhulpverlening te vergroten
en de verzuiling binnen de overheid en de uitvoeringsorganisaties tegen te gaan.
De Wjhv ging uit van territoriale decentralisatie: een groot deel van de taken van
het Rijk werd overgeheveld naar de provincies.
Jeugdhulpverlening omvatte activiteiten die zijn gericht op het bij jeugdigen
voorkomen, verminderen of opheffen van problemen of stoornissen van
lichamelijke, geestelijke, sociale of pedagogische aard die hun ontwikkeling naar
volwassenheid ongunstig konden beïnvloeden.
Jeugdhulpverlening bestond uit 4 onderdelen:
(1) pleegzorg, dat is hulpverlening bestaande uit het bieden van opneming in een
pleeggezin en de daarmee verband houdende begeleiding van pleegkinderen,
pleegouders, ouders en stiefouders,
2) residentiële hulpverlening, dat is hulpverlening waarbij een jeugdige wordt
opgenomen in een tehuis waarin dag en nacht hulp wordt geboden,
(3) semiresidentiële hulpverlening, dat is hulpverlening waarbij een jeugdige
regelmatig gedurende een deel van een etmaal in een daartoe bestemde
inrichting verblijft, of
(4) ambulante hulpverlening, dat is hulpverlening, anders dan bedoeld onder 1, 2
of 3 (artikel 1).
De Wjhv was van toepassing op de beleidsvorming en de uitvoering en
bekostiging van voorzieningen van primaire, secundaire en tertiaire
hulpverlening, en op steunfuncties (artikel 2).
Tot de primaire hulpverlening behoren onder meer de bureaus
vertrouwensartsen. Daaraan kon vertrouwelijk kindermishandeling worden
gemeld. Deze bureaus onderzochten de mishandeling en probeerden door
verwijzing naar of inschakeling van andere hulpverleners een oplossing te
verwezenlijken voor het probleem van de mishandeling en de daaraan ten
grondslag liggende oorzaken.
Tot de secundaire hulpverlening behoorden onder meer (1) voorzieningen van
crisisopvang, dat waren tehuizen voor voorlopige opneming van en hulpverlening
gedurende dag en nacht aan jeugdigen die onverwijld moeten worden

48

opgenomen in afwachting van een beslissing over de meest geschikte
hulpverlening of van hun definitieve bestemming, (2) observatiehuizen, dat waren
tehuizen voor onderzoek naar de persoonlijkheid van jeugdigen met het oog op
een beslissing over de meest geschikte hulpverlening, en waar verzorging voor
dag en nacht wordt geboden, (3) tehuizen voor opvoeding en verzorging, dat
waren tehuizen waarin aan jeugdigen gedurende dag en nacht opvoeding en
verzorging werden geboden in verband met problemen of stoornissen van
lichamelijke, geestelijke, sociale of pedagogische aard die hun ontwikkeling naar
volwassenheid ongunstig kunnen beïnvloeden, (4) tehuizen voor buitengewone
behandeling, dat waren tehuizen waarin jeugdigen voor dag en nacht werden
behandeld in verband met problemen of stoornissen van lichamelijke, geestelijke,
sociale of pedagogische aard die hebben geleid tot sociaal onaanvaardbaar
gedrag, (5) gezinshuizen, dat waren tehuizen voor opvoeding en verzorging
waarbij zoveel mogelijk een normale leef- en gezinssituatie werd benaderd, (6)
instellingen voor therapeutische gezinsverpleging, dat waren voorzieningen die
aan zeer moeilijk opvoedbare jeugdigen in pleeggezinnen intensieve steun en
begeleiding boden, (7) instellingen voor begeleid wonen, dat waren voorzieningen
die aan zelfstandig gehuisveste jeugdigen begeleiding boden, gericht op
zelfstandig functioneren, (8) voorzieningen voor pleegzorg, dat waren
voorzieningen die aan jeugdigen opneming in een pleeggezin boden en aan
pleegkinderen, pleegouders en (stief)ouders begeleiding boden, (9)
adviesbureaus voor jeugd en gezin, dat waren voorzieningen die aan jeugdigen
en ouders psychosociale adviezen en begeleiding boden en (10) centrales voor
pleeggezinnen, dat waren voorzieningen die de plaatsing van jeugdigen in
pleeggezinnen voorbereidden.
Tot de tertiaire hulpverlening behoorden (1) internaten voor zeer intensieve
behandeling, dat waren tehuizen waarin aan jeugdigen met zeer zware
gedragsproblemen, al dan niet gepaard gaande met psychotische of neurotische
stoornissen, behandeling werd geboden, alsmede verpleging en verzorging
gedurende dag en nacht en (2) tuchtscholen, dat waren tehuizen uitsluitend
bestemd voor jeugdigen die waren gestraft 31 dan wel uit huis waren geplaatst in
het kader van hun ondertoezichtstelling (bijlage behorende bij Wjhv).
De Wjhv bevatte regels over rijksplanning en provinciale planning (artikelen 8
tot en met 13) en samenwerking (artikelen 14 tot en met 22).
De Wjhv werd uitgevoerd in regio’s. In elke regio was een samenwerkingsverband
waarin de uitvoerders van de hulpverlening, Regionale Instellingen voor
Ambulante Geestelijke Gezondheidszorg (Riagg’s) en de raden voor de
kinderbescherming waren vertegenwoordigd. Het samenwerkingsverband was
een rechtspersoon. Het zorgde onder meer voor informatievoorziening over de
inhoud van de beschikbare voorzieningen en afstemming tussen de uitvoerders,
en hield een jeugdhulpadviesteam in stand (artikelen 14 en 15).
In elke regio was een jeugdhulpadviesteam, dat bestond uit een kinder- of
jeugdarts, een kinder- of jeugdpsychiater, een orthopedagoog, een psycholoog en
een maatschappelijk werker. De leden van het team werkten in het team
onafhankelijk ten opzichte van hun werkgever. Het team stelde diagnoses op met
het oog op de meest aangewezen behandeling en bracht adviezen uit over de
meest aangewezen hulpverlening. De uitvoerders van regionale semiresidentiële
of residentiële voorzieningen op het terrein van de secundaire hulpverlening
stelden ten aanzien van iedere jeugdige die op een voorziening in die regio was
aangewezen, gezamenlijk vast in welke voorziening de jeugdige zou verblijven,
welke specifieke deskundigheid zou worden geboden en door wie deze
beschikbaar zou worden gesteld (artikelen 17 tot en met 22).

31

Bij de herziening van het strafrecht in 1995 zijn tuchtscholen wat opneming van gestrafte jeugdigen
betreft uitsluitend bestemd voor jeugdigen aan wie de straf van jeugddetentie is opgelegd.

49

Aan de Wjhv lagen de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit als
uitgangspunt ten grondslag. Hulpverlening moest plaatsvinden in de minst
ingrijpende vorm, zo dicht mogelijk bij de plaats waar de jeugdige duurzaam
verbleef en gedurende een zo kort mogelijke periode en moest ook overigens
voldoen aan de eis dat zij voor de jeugdige de meest aangewezene was te achten
(artikel 23). Dat betekende in de praktijk dat vrijwillige hulpverlening de
voorkeur had boven de justitiële hulpverlening. Liever ambulante hulpverlening
dan (semi-)residentiële hulpverlening en liever pleegzorg dan plaatsing in een
tehuis.
De minister van Justitie aanvaardde een rechtspersoon die als (a)
voogdijinstelling de voogdij kon uitoefenen en (b) als gezinsvoogdijinstelling kon
optreden als gezinsvoogd en aan patroons en gezinsvoogden leiding en bijstand
kon verlenen en die hulp en steun kon verlenen aan voorwaardelijk veroordeelde,
in vrijheid gestelde of ontslagen minderjarigen, alsmede nazorg bood. De
rechtspersoon moest onder meer aannemelijk maken dat hij een zodanige
werkwijze zou toepassen dat redelijkerwijs mocht worden verwacht dat hij de
beoogde doelen zou kunnen bereiken en dat hij de wettelijke voorschriften in acht
zou nemen (artikel 60 Wjhv).
Uitvoerders waren verplicht de beide ministers inlichtingen te verstekken die
nodig waren voor een goede uitvoering van de Wjhv (artikel 56 en daarop
gebaseerd besluit gegevensverstrekking jeugdhulpverlening van 4 juni 1993).
De minister van Justitie subsidieerde of hield in stand landelijke voorzieningen
van residentiële hulpverlening, bestemd voor de tenuitvoerlegging van straffen en
maatregelen, het ondergaan van voorlopige hechtenis, alsmede voor jeugdigen
met zodanige gedragsproblemen dat zij door de kinderrechter of door een
voogdijinstelling aldaar werden geplaatst. Dat waren inrichtingen voor justitiële
kinderbescherming (artikel 65 Wjhv). Er waren inrichtingen voor opvang,
tuchtscholen, inrichtingen voor opvoeding, inrichtingen voor buitengewone
behandeling en inrichtingen voor zeer intensieve behandeling (artikel 2 Besluit
regels inrichtingen voor justitiële kinderbescherming).
Inrichtingen voor opvang waren bestemd voor voorlopige hechtenis, voor
opneming van gestrafte jeugdigen en voor het voorlopig opnemen van uit huis te
plaatsen jeugdigen van 12 jaar op ouder (artikel 3 Besluit). Tuchtscholen waren
bestemd voor jeugdigen aan wie de straf van plaatsing in een tuchtschool of
arrest was opgelegd, en voor onder toezicht gestelde, door een
gezinsvoogdijinstelling uit huis geplaatste jeugdigen van 12 jaar of ouder (artikel
4 Besluit). Inrichtingen voor opvoeding, voor buitengewone behandeling en voor
zeer intensieve begeleiding zijn bestemd voor jeugdigen aan wie een maatregel
van tbr of van plaatsing in een inrichting voor buitengewone behandeling was
opgelegd, en voor onder toezicht gestelde, door een gezinsvoogdijinstelling uit
huis geplaatste jeugdigen van 12 jaar of ouder. In inrichtingen voor zeer
intensieve behandeling konden tevens worden opgenomen jeugdigen die onder
voogdij van een voogdijinstelling stonden (artikel 4 Besluit). Opneming zonder
een van de voornoemde grondslagen en opneming van een kind jonger dan 12
jaar behoefden de instemming van de minister van Justitie (artikel 6 Besluit).
De Wjhv voorzag in een College van advies voor de justitiële kinderbescherming.
Dit college was belast met het geven van advies aan de minister van Justitie over
vraagstukken van algemeen beleid met betrekking tot de (mede) aan hem
opgedragen uitvoering van wettelijke voorschriften omtrent jeugdigen (artikelen
(81 tot en met 84 Wjhv).
Deze algemene adviestaak van het College van advies is door de inwerkingtreding
van de Aanpassingswet herziening adviesstelsel (wet van 6 februari 1997, Stb.

50

63) met ingang van 1 januari 1997 geschrapt. Daarvoor is in de plaats gekomen
een adviserende rol in bij de wet bepaalde gevallen.
Met ingang van 1 januari 1997 zijn ingevolge de Wet adviesstelsel Justitie (wet
van 5 juli 1997, Stb. 323) de taken van een aantal vaste colleges van advies van
het rijk op het terrein van het Justitie opnieuw geformuleerd. Dat leidde ook tot
een herformulering van de adviestaak van het College van advies voor de
justitiële kinderbescherming: het de minister van Justitie desgevraagd of uit eigen
beweging van advies dienen over de toepassing en uitvoering van beleid en
regelgeving omtrent jeugdigen, mede in het licht van overige werkzaamheden
hem bij krachtens de wet opgedragen (artikel 81 Wjhv).
Op 1 februari 2001 is de Tijdelijke instellingswet Raad voor
strafrechtstoepassing en jeugdbescherming in werking getreden. Bij die
gelegenheid zijn de Centrale Raad voor strafrechtstoepassing en het College van
advies voor de justitiële kinderbescherming samengevoegd tot Raad voor
strafrechtstoepassing en jeugdbescherming (Rsj).
Op 1 januari 2005 is de – nu geldende - Wet op de jeugdzorg (Wjz) in werking
getreden (wet van 22 april 2004, Stb. 306). Deze wet komt in de plaats van de
Wjhv, en bouwt daarop voort. Bij de (toepassing van de) Wjhv waren
tekortkomingen aan het licht getreden. Zo waren de beoogde samenhang,
afstemming en integratie (zoals samenwerkingsverbanden en
jeugdhulpadviesteams) onvoldoende van de grond gekomen.
De Wjz heeft een drieledig doel: (1) vestiging van een wettelijke aanspraak op
jeugdzorg, (2) verwezenlijking van een samenhangend aanbod van jeugdzorg dat
aansluit bij de behoefte aan zorg, en (3) nieuwe regeling van de toegang tot en
de bekostiging van de jeugdzorg.
De toegang tot de jeugdzorg loopt via één centraal loket per regio: er is een
bureau jeugdzorg in elke provincie en in een aantal grootstedelijke regio’s. In
de bureaus jeugdzorg vindt integratie plaats van de vrijwillige
jeugdhulpverlening, de justitiële kinderbescherming, de jeugdreclassering en het
advies- en meldpunt kindermishandeling. Uitvoering van taken op het terrein van
de kinderbescherming en de jeugdreclassering die behoorden tot de taken van de
gezinsvoogdijinstellingen, worden toebedeeld aan de bureaus jeugdzorg. De
provincies ontvangen doeluitkeringen voor de bekostiging van de jeugdzorg.
De Wjz verbindt de kinderbescherming met de vrijwillige jeugdzorg. De Raad voor
de kinderbescherming wordt een tweedelijns voorziening.
De Wjz gaat evenals de Wjhv uit van de beginselen van subsidiariteit en
proportionaliteit.
Anders dan de Wjhv, die aanbod gestuurd was, gaat de Wjz uit van de vraag van
de cliënt. Anders dan de Wjhv kent de Wjz een acceptatieplicht voor
zorgaanbieders en voorziet in een regeling inzake aanspraak op jeugdzorg.
Voor een verdere beschrijving zie par. 4.2.1.1.
Met de inwerkingtreding op 1 januari 2006 van het Organisatiebesluit raad voor
de kinderbescherming 2006 is de nieuwe organisatiestructuur van de raad
geformaliseerd. Het Organisatiebesluit raad voor de kinderbescherming 1996is
ingetrokken.
4.2.1.4. Toekomst
In het regeerakkoord van het kabinet-Rutte wordt grote zorg over het
functioneren van de jeugdzorg tot uitdrukking gebracht. De effectiviteit van de
jeugdzorg moet worden verbeterd door een stelselherziening. Alle taken op het
gebied van de jeugdzorg worden gefaseerd overgeheveld naar de gemeenten
(jeugd-ggz, provinciale jeugdzorg, gesloten jeugdzorg, jeugdreclassering,
jeugdbescherming en zorg voor licht verstandelijk gehandicapte jeugd). Preventie

51

en vrijwillige hulpverlening worden in goede afstemming met gedwongen
hulpverlening georganiseerd door de (samenwerkende) gemeenten. Centra voor
Jeugd en Gezin zullen bij de overheveling naar de (samenwerkende) gemeenten
fungeren als front office voor alle jeugdzorg van de gemeenten. 32
Er is een voorstel voor wetgeving aanhangig die zal voorzien in een regierol voor
gemeenten in de jeugdketen.33 In dit wetsvoorstel zit een experimenteerartikel.
De voorgestelde wetgeving kan dienen als voorloper op de beoogde
stelselherziening.
4.2.2. Plaatsing in het kader van kinderbescherming, (gesloten)
jeugdzorg en de BOPZ
4.2.2.1 Geldend recht
Conclusie
Civielrechtelijke plaatsingen bij instellingen en pleegouders geschieden in het
kader van een maatregel van kinderbescherming (ondertoezichtstelling,
ontheffing van het ouderlijk gezag, voogdij), de jeugdzorg of de Bopz.
Voor een gedwongen plaatsing is steeds een machtiging van de kinderrechter
vereist.
Een uithuisplaatsing van een minderjarige in het kader van de
ondertoezichtstelling komt het meest voor. De machtiging daarvoor kan worden
gegeven indien dit noodzakelijk is in het belang van de verzorging en opvoeding
van de minderjarige of tot onderzoek van diens geestelijke of lichamelijke
gesteldheid. Het verzoek daartoe kan worden gedaan door bureau jeugdzorg, de
raad voor de kinderbescherming of het openbaar ministerie. De uithuisplaatsing
geschiedt door bureau jeugdzorg in een pleeggezin, een residentiële instelling of
een accommodatie voor gesloten jeugdzorg. Residentiële instellingen en
accommodaties worden aangeboden door zorgaanbieders. De gezinsvoogd is
degene die steun en adviezen geeft aan het onder toezicht gestelde kind en zijn
ouder(s).
De Wjz voorziet sinds 2008 in plaatsing in gesloten jeugdzorg. Gesloten
jeugdzorg betreft minderjarigen en jeugdigen onder 21 jaar voor wie bij het
bereiken van 18 jaar, een machtiging gold. De kinderrechter kan op verzoek een
machtiging verlenen om een jeugdige in een accommodatie te doen opnemen en
te doen verblijven, ongeacht of hij daarmee instemt. Een machtiging voor een
jeugdige onder 18 jaar kan slechts worden verleend, als (a) de jeugdige onder
toezicht is gesteld, (b) de voogdij over de jeugdige bij een stichting die een
bureau jeugdzorg in stand houdt, berust of (c) degene die anders dan bedoeld
onder (b) het gezag over de jeugdige uitoefent, met opneming en verblijf
instemt. De kinderrechter kan de machtiging slechts verlenen, indien naar zijn
oordeel de jeugdige ernstige opgroei- of opvoedingsproblemen heeft die zijn
ontwikkeling naar volwassenheid ernstig belemmeren en die maken dat de
opneming en het verblijf noodzakelijk zijn om te voorkomen dat de jeugdige zich
aan de zorg die hij nodig heeft zal onttrekken of daaraan door anderen zal
worden onttrokken.
Met ingang van 1 januari 2010 vindt geen samenplaatsing meer plaats van
jeugdigen die geplaatst zijn op grond van een civielrechtelijke titel en jeugdigen
die zijn geplaatst op grond van een strafrechtelijke titel.
De rechter kan de voogdij opdragen aan bureau jeugdzorg. Het Bureau jeugdzorg
kan de toevertrouwde minderjarigen uit huis plaatsen.

32
33

Regeerakkoord, p. 20.
Kamerstukken II 2009/2010, 31 977.

52

Beschrijving
Maatregelen van kinderbescherming
Vrijwillige jeugdzorg is uitgangspunt. Maatregelen van kinderbescherming,
waaronder uithuisplaatsing en gedwongen plaatsingen in het kader van
jeugdzorg, zijn ultimum remedium. Deze grijpen immers diep in in het
gezinsleven van de jeugdige. Hierbij gelden mede in het licht van het EVRM en
het Verdrag inzake Rechten van het Kind de beginselen van subsidiariteit en
proportionaliteit. Deze maatregelen moeten noodzakelijk zijn; met een vrijwillige
maatregel kan niet worden volstaan. Zo mogelijk wordt gekozen voor de minst
ingrijpende maatregel.
Het BW voorziet in de mogelijkheid om het gezag van ouders te beperken
(ondertoezichtstelling van een kind) of hen het gezag te ontnemen (ontheffing en
ontzetting van het ouderlijk gezag).
Het BW voorziet voorts in de mogelijkheid van (gedwongen) plaatsing van een
kind in het kader van een ondertoezichtstelling, ontheffing en voogdij. Plaatsing
geschiedt in een pleeggezin, een residentiële instelling of een accommodatie voor
gesloten jeugdzorg. Plaatsing in een pleeggezin is bij uithuisplaatsingen de minst
ingrijpende maatregel, plaatsing in een gesloten setting de meest vergaande
maatregel.
Een minderjarige staat onder gezag. Een minderjarige is een persoon onder 18
jaar (artikel 1:233, eerste lid, BW).34 Onder gezag wordt verstaan ouderlijk
gezag of voogdij. Ouderlijk gezag wordt uitgeoefend door de ouders gezamenlijk
of door een ouder. Voogdij wordt door een ander dan de ouder uitgeoefend.
Gezag heeft betrekking op de persoon van de minderjarige (artikel 1:245 BW).
Ouderlijk gezag omvat de plicht en het recht van de ouder om zijn minderjarig
kind te verzorgen en op te voeden. Onder verzorging en opvoeding (door de
ouder(s), de voogd of degene die een minderjarige verzorgt en opvoedt zonder
het gezag over hem uit te oefenen) worden mede verstaan de zorg en de
verantwoordelijkheid voor het geestelijk en lichamelijk welzijn van het kind en het
bevorderen van de ontwikkeling van zijn persoonlijkheid (artikelen 1:247 en
1:248 BW).
Het initiëren van een ondertoezichtstelling of een beëindiging van het ouderlijke
gezag bij de rechter is opgedragen aan twee organisaties, de raad voor de
kinderbescherming en het openbaar ministerie. Die keuze is gegrond op de
opvatting dat ingrijpen in het familie- en gezinsleven dient te geschieden door de
overheid en niet door een particuliere organisatie. Er dient een duidelijke
scheiding te zijn tussen het beslissen tot een maatregel en het uitvoeren daarvan.
Deze argumenten zijn nog steeds geldig. Een kinderbeschermingsmaatregel betekent een
(soms vergaande) beperking van het familie- gezinsleven als bedoeld in artikel 8 EVRM. De
noodzaak van deze beperking moet worden aangetoond, wil zij gerechtvaardigd zijn. Zo dient
onder meer de beperking of de beëindiging van het gezag evenredig te zijn aan het daarmee
te bereiken doel van de bescherming van de belangen van het kind. Voorts dient de rechter
erop te kunnen vertrouwen dat het onderzoek dat is verricht teneinde het verzoekschrift te
onderbouwen, qua totstandkoming en qua inhoud rechtmatig is. Dit betekent onder meer dat
het rapport onpartijdig is en niet vooringenomen tot stand is gekomen. Dit laatste punt is bij
voorbeeld problematisch in de situatie dat het bureau jeugdzorg een ondertoezichtstelling
uitvoert en tot de conclusie komt dat een verderstrekkende maatregel noodzakelijk is. Een
verzoek tot een gezagsbeëindigende maatregel door hetzelfde bureau jeugdzorg zou in ieder
geval de schijn van partijdigheid hebben. Hetzelfde geldt indien het bureau jeugdzorg na het
verlenen van een indicatiebesluit tot de conclusie komt dat een ondertoezichtstelling
aangewezen is. Het is niet wenselijk dat zowel de uitvoering van de jeugdzorg, de
beslissingsbevoegdheid tot het initiëren van een kinderbeschermingsmaatregel en vervolgens
de uitvoering van die maatregel bij één organisatie ligt.
Het bureau jeugdzorg heeft binnen de jeugdzorg een centrale positie. Het is de toegang tot
de jeugdzorg en geeft onder andere indicatiebesluiten jeugdzorg af op grond waarvan de
34

Er zijn uitzonderingen: (ex) gehuwde of geregistreerde personen of meerderjarig verklaarden.

53

cliënt aanspraak op jeugdzorg heeft. Het bureau jeugdzorg verwijst cliënten door naar
voorliggende voorzieningen maar ook naar de raad voor de kinderbescherming indien het
bureau jeugdzorg van mening is dat een maatregel met betrekking het gezag overwogen
dient te worden. De raad zal naar aanleiding van een dergelijke melding een onderzoek
instellen en afhankelijk van de onderzoeksresultaten eventueel een
kinderbeschermingsmaatregel verzoeken. Het komt ook voor dat de raad cliënten vervolgens
weer terugverwijst naar bureau jeugdzorg, omdat zij bereid zijn zorg te aanvaarden. Over het
algemeen kan het bureau jeugdzorg zich vinden in de conclusies van het onderzoek van de
raad. Er zijn echter situaties waarin een verschil van mening blijft bestaan tussen de raad en
het bureau jeugdzorg of een ondertoezichtstelling of gezagsbeëindigende maatregel
aangewezen is (Kamerstukken II 2008/09, 32 015, nr 3, pp. 14 en 15).35

Uithuisplaatsing in het kader van ondertoezichtstelling
Het gaat om plaatsing van minderjarigen. De kinderrechter kan een minderjarige
onder toezicht stellen van het bureau jeugdzorg (artikel 1:254, eerste lid, BW
juncto artikel 1, onderdeel f, Wjz).36 Een verzoek daartoe kan worden gedaan
door een ouder, een ander die de minderjarige in zijn of haar gezin verzorgt en
opvoedt, de raad voor de kinderbescherming of het openbaar ministerie (artikel
1:254, vierde lid, BW). Ondertoezichtstelling is mogelijk, indien een
minderjarige zodanig opgroeit dat zijn zedelijke of geestelijke belangen of zijn
gezondheid ernstig worden bedreigd, en andere middelen ter afwending van deze
dreiging hebben gefaald, of, naar is te voorzien, zullen falen.
De ondertoezichtstelling geldt voor ten hoogste 1 jaar, en kan telkens voor ten
hoogste 1 jaar worden verlengd (artikel 1:256, eerste lid, BW).
Bureaus jeugdzorg zijn belast met de uitvoering van de ondertoezichtstelling
(artikelen 43 tot en met 45 UWjz). Zij houden toezicht op de minderjarige en
zorgen ervoor dat aan deze en aan de met gezag belaste ouder hulp en steun
worden geboden teneinde de bedreiging van de zedelijke of geestelijke belangen
of de gezondheid van de minderjarige af te wenden. Deze hulp en steun zijn erop
gericht om de met het ouderlijk gezag belaste ouder(s) verantwoordelijkheid voor
de verzorging en opvoeding zo veel mogelijk te doen behouden (artikel 1:257
BW). Bureau jeugdzorg wijst een gezinsvoogdijwerker (gezinsvoogd) aan; deze is
belast met de uitvoering van de ondertoezichtstelling in de praktijk.
Onder toezicht gestelde kinderen kunnen vrijwillig of gedwongen gedurende dag
en nacht buiten het gezin worden geplaatst. Vrijwillige uithuisplaatsing geschiedt
door de met het gezag belaste ouder, als het bureau jeugdzorg geen bezwaar
heeft (artikel 1:258, derde lid, BW).
Voor een gedwongen uithuisplaatsing is machtiging van de kinderrechter nodig
(artikel 1:261 BW). Die machtiging kan worden gegeven indien dit noodzakelijk
is in het belang van de verzorging en opvoeding van de minderjarige of tot
onderzoek van diens geestelijke of lichamelijke gesteldheid. Het verzoek daartoe
kan worden gedaan door bureau jeugdzorg, de raad voor de kinderbescherming
of het openbaar ministerie. De uithuisplaatsing geschiedt door bureau jeugdzorg.
Indien de uithuisplaatsing betrekking heeft op jeugdzorg, is het verzoek gericht
op effectuering van het indicatiebesluit. Indien de uithuisplaatsing geen
betrekking heeft op deze zorg, wordt in het verzoek vermeld voor welke
verblijfplaats machtiging wordt gevraagd.

35

Het in wetsvoorstel 32 015 voorgestelde artikel 1:255, derde lid, BW voorziet in een oplossing
daarvan. Indien de raad niet verzoekt om een ondertoezichtstelling, kan het bureau jeugdzorg de raad
verzoeken het oordeel van de kinderrechter in te roepen. Komt zo’n verzoek, dan vraagt de raad het
oordeel van de kinderrechter.
36
Minderjarige vreemdelingen die in afwachting van de beslissing op een verzoek om een
verblijfsvergunning in een opvangcentrum verblijven, kunnen onder het toezicht van een door de
Minister van Justitie aanvaarde rechtspersoon worden gesteld (artikel 1: 254, tweede lid, BW).

54

Uithuisplaatsing geschiedt als gezegd in een pleeggezin, een residentiële instelling
of een accommodatie voor gesloten jeugdzorg. Residentiële instellingen en
accommodaties worden aangeboden door zorgaanbieders.
Artikel 1:261, vijfde lid, BW voorziet in plaatsing in een justitiële
jeugdinrichting met een uitdrukkelijk daartoe strekkende machtiging van de
kinderrechter. Met ingang van 1 januari 2010 vindt evenwel geen samenplaatsing
meer plaats van jeugdigen die zijn geplaatst op grond van een civielrechtelijke
titel en jeugdigen die zijn geplaatst op grond van een strafrechtelijke titel.
De uithuisplaatsing geldt voor ten hoogste 1 jaar, en kan telkens voor ten
hoogste 1 jaar worden verlengd (artikel 1:262, eerste lid, BW).
Beslissingen van bureau jeugdzorg zijn besluiten in de zin van de Awb. Beroepen
tegen beslissingen van bureau jeugdzorg, genomen in het kader van de
ondertoezichtstelling, worden behandeld door de kinderrechter en niet door de
gewone bestuursrechter. De beroepen worden civielrechtelijk beoordeeld.
Voortzetting uithuisplaatsing in het kader van ontheffing van het ouderlijke gezag
Uithuisplaatsing kan doorlopen na een ontheffing van de ouderlijke gezag.
Ontheffing komt overigens weinig voor.
De rechtbank kan een ouder van het gezag over een of meer van zijn kinderen
ontheffen, op grond dat hij ongeschikt of onmachtig is zijn plicht tot verzorging
en opvoeding te vervullen, mits het belang van de kinderen zich daartegen niet
verzet (artikel 1:266 BW).
Hoofdregel is dat ontheffing niet wordt uitgesproken, indien de ouder zich
daartegen verzet. De instemming van de ouder is onder meer niet vereist, indien
na een ondertoezichtstelling van ten minste 6 maanden blijkt of na een
uithuisplaatsing van meer dan 1 jaar en 6 maanden gegronde vrees bestaat dat
ondertoezichtstelling onvoldoende is om de bedreiging van de belangen van het
kind of zijn gezondheid af te wenden dan wel indien na verzorging en opvoeding
met instemming van de ouder van ten minste 1 jaar in een pleeggezin – anders
dan uit hoofde van ondertoezichtstelling of een plaatsing onder voorlopige voogdij
–, een voortzetting van die verzorging en opvoeding noodzakelijk is en van
terugkeer naar de ouder ernstig nadeel voor het kind moet worden gevreesd
(artikel 1:268, tweede lid, onderdelen a en d, BW).
Ontheffing wordt uitgesproken op verzoek van de raad voor de
kinderbescherming of het openbaar ministerie. In het geval, bedoeld in artikel 1:
268, tweede lid, onderdeel d, BW kan ontheffing kan ook worden verzocht
door een pleegouder/pleegouders die het kind ten minste een jaar heeft/hebben
verzorgd na afwijzing door de kinderrechter van een verzoek van de ouders om
toestemming tot wijziging van het verblijf (artikel 1:267 BW).
Indien beide ouders het gezag uitoefenen, wordt na de ontheffing van een van
hen het gezag door de andere ouder uitgeoefend. Indien de andere ouder het
gezag niet alleen uitoefent, wordt een voogd benoemd (artikelen 1: 274 en
1:275 BW).
Uithuisplaatsing in kader van de uitoefening van de voogdij door bureau
jeugdzorg
De rechter kan de voogdij opdragen aan bureau jeugdzorg (artikel 1:302 BW).
Bureau jeugdzorg kan de toevertrouwde minderjarigen uit huis plaatsen. Het
bureau informeert de raad voor de kinderbescherming waar de minderjarigen
verblijven. De raad bezoekt de plaats van verblijf, zo vaak hij dit nodig vindt ter
beoordeling van de toestand van de minderjarige (artikel 1:305 BW).

55

Bureau jeugdzorg kan van de voogdij worden ontzet, onder meer bij misbruik van
bevoegdheid, verwaarlozing van plichten of de omstandigheid dat het niet in staat
is tot een behoorlijke uitoefening van de voogdij. Ontzetting is ook mogelijk, als
het bureau nalaat de raad te informeren over de verblijfplaats van de
minderjarigen of het door de raad uit te oefenen toezicht belemmert of verhindert
(artikel 1:328 BW).
Jeugdzorg
Vrijwillige plaatsing
De Wjz voorziet in een vrijwillig verblijf van de jeugdige elders. Dit verblijf omvat
het aan de jeugdige bieden van verblijf met een passend pedagogisch klimaat bij
een pleegouder of in een accommodatie van een zorgaanbieder (artikel 4
UWjz). Indien het bureau jeugdzorg vaststelt dat een jeugdige is aangewezen op
verblijf, geeft het in het indicatiebesluit aan of de jeugdige is aangewezen op
verblijf bij een pleegouder of verblijf in een accommodatie van een zorgaanbieder
(artikel 19 UWjz).
Gesloten jeugdzorg
De artikelen 29a tot en met 29j Wjz voorzien in een machtiging voor gesloten
jeugdzorg. Gesloten jeugdzorg betreft minderjarigen en jeugdigen onder 21 jaar
voor wie bij het bereiken van 18 jaar een machtiging gold (artikel 29a Wjz).
De kinderrechter kan op verzoek een machtiging verlenen om een jeugdige in een
accommodatie te doen opnemen en te doen verblijven, ongeacht of hij daarmee
instemt. Een machtiging voor een jeugdige onder 18 jaar kan slechts worden
verleend, als (a) de jeugdige onder toezicht is gesteld, (b) de voogdij over de
jeugdige bij een stichting die een bureau jeugdzorg in stand houdt, berust of (c)
degene die anders dan bedoeld onder (b) het gezag over de jeugdige uitoefent,
met opneming en verblijf instemt.
De kinderrechter kan de machtiging slechts verlenen, indien naar zijn oordeel de
jeugdige ernstige opgroei- of opvoedingsproblemen heeft die zijn ontwikkeling
naar volwassenheid ernstig belemmeren en die maken dat de opneming en het
verblijf noodzakelijk zijn om te voorkomen dat de jeugdige zich aan de zorg die
hij nodig heeft zal onttrekken of daaraan door anderen zal worden onttrokken. De
jeugdzorg is er mede op gericht om de jeugdige weerbaar te maken tegen
negatieve externe invloeden (vgl. loverboy problematiek).
Over de aanwezigheid van een situatie die een machtiging kan rechtvaardigen,
moet bureau jeugdzorg of de raad voor de kinderbescherming een verklaring
afleggen. Die verklaring behoeft de instemming van een gedragswetenschapper
die de jeugdige recentelijk heeft onderzocht. Een machtiging kan slechts worden
verleend op grond van een indicatiebesluit van bureau jeugdzorg dat strekt tot
verblijf, niet zijnde bij een pleeggezin, en van een verklaring van bureau
jeugdzorg dat de grond voor de machtiging zich voordoet. De kinderrechter kan
evenwel een machtiging zonder indicatiebesluit verlenen ten aanzien van een
onder toezicht gestelde of onder voogdij van het bureau staande jeugdige, indien
de raad heeft verklaard dat voornoemde grond zich voordoet. De machtiging tot
gedwongen jeugdzorg ten aanzien van een onder toezicht gestelde geldt tevens
als een machtiging tot uithuisplaatsing als bedoeld in artikel 1: 261 BW (artikel
29b Wjz).
Indien een machtiging niet kan worden afgewacht, kan de kinderrechter een
voorlopige machtiging geven (artikel 29c Wjz).
Het verzoek om een (voorlopige) machtiging wordt gedaan door bureau
jeugdzorg. Betreft het een onder toezicht gestelde jeugdige of een jeugdige ten
aanzien van wie de voogdij bij de stichting berust, kan het verzoek ook door de
raad voor de kinderbescherming worden gedaan (artikel 29d Wjz).

56

Voordat de kinderrechter een beslissing neemt op een verzoek tot het verlenen
van een (voorlopige) machtiging hoort hij de jeugdige, degene die het gezag over
de jeugdige uitoefent en de pleegouder(s) – tenzij een persoon zich niet wil laten
horen - alsmede het bureau jeugdzorg en de raad voor de kinderbescherming als
deze de verzoeker is (artikel 29f). De beschikking tot het verlenen van de
machtiging is uitvoerbaar bij voorraad. De kinderrechter bepaalt de duur van de
machtiging op maximaal de termijn gedurende welke de jeugdige aanspraak
heeft op het verblijf op grond van een indicatiebesluit (artikel 29h).
De artikelen 29k tot en met 29n Wjz geven voorschriften omtrent
accommodaties en zorgaanbieders daarvan.
Een machtiging kan alleen worden ten uitvoer gelegd in een door de ministers
aangewezen accommodatie van een zorgaanbieder die geschikt is voor verblijf
van jeugdigen.37 Indien het gaat om een jeugdige van 12 jaar of ouder die op
grond van een strafrechtelijke veroordeling is opgenomen in een justitiële
jeugdinrichting, kan de rechter uitdrukkelijk in zijn beschikking bepalen dat
tenuitvoerlegging van de machtiging in afwijking van de hoofdregel niet
plaatsvindt in een aangewezen accommodatie, maar geschiedt in een justitiële
jeugdinrichting. Daarvoor is de instemming van de jeugdige vereist of, als deze
onder 16 jaar is, de instemming van hem en degene die het gezag over hem
heeft. Op de tenuitvoerlegging in een justitiële jeugdinrichting is de
Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen van toepassing (artikel 29k Wjz; zie
hierna in hoofdstuk 4.3.2.1).
De artikelen 29o tot en met 29t Wjz voorzien in het nemen van maatregelen
die de vrijheid van een jeugdige in gesloten jeugdzorg aantasten en de gevallen
waarin deze kunnen worden toegepast.
Zo kan het hulpverleningsplan beperkingen van brief- en telefoonverkeer, andere
communicatiemiddelen en bezoek bevatten of bepalen dat het bezoek slechts
onder toezicht kan plaatsvinden (artikel 29q Wjz). Het hulpverleningsplan kan
verder voorzien in een controlemaatregel ten aanzien van de jeugdige die
onderzoek aan lichaam en kleding inhoudt (artikel 29r Wjz).
Aan de jeugdige kan – naast de mogelijkheden die het hulpverleningsplan biedt
om de accommodatie te verlaten - verlof worden verleend indien zulks gelet op
de reden waarom de jeugdige in de accommodatie moet verblijven, verantwoord
is. Aan het verlof kunnen voorwaarden betreffende de zorg en het gedrag van de
jeugdige worden verleend. In dat geval wordt het verlof slechts verleend als
redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de jeugdige de voorwaarden zal
naleven. Het verlof wordt ingetrokken als voortzetting ervan gezien de problemen
van de jeugdige niet langer verantwoord is. Intrekking kan plaatsvinden bij
overtreding van de voorwaarden (artikel 29v Wjz).
De Wjz voorziet in een specifieke regeling inzake klachtrecht gesloten jeugdzorg
(artikelen 29w tot en met 29y Wjz juncto artikelen 55a tot en met 55d
UWjz). Tegen beslissingen tot daadwerkelijke toepassing van in het
hulpverleningsplan opgenomen maatregelen tegen de wil van de jeugdige kan
worden geklaagd bij de klachtencommissie, bedoeld in artikel 68 Wjz. Tegen een
beslissing van de klachtencommissie staat hoger beroep open bij de Raad voor
strafrechtstoepassing en jeugdbescherming (artikelen 29w en 29y).
Plaatsing op grond van de Bopz
Jeugdigen vanaf 12 jaar kunnen met een rechterlijke machtiging gedwongen
worden opgenomen in een psychiatrische inrichting. Daarvoor geldt dat de
37

Bij het besluit aanwijzing accommodaties gesloten jeugdzorg van 19 december 2007 is een aantal
accommodaties aangewezen. Dat zijn privaatrechtelijke instellingen en twee rijksinstellingen.

57

jeugdige een geestesstoornis heeft, dat deze stoornis gevaar veroorzaakt en dat
dit gevaar niet door tussenkomst van personen of instellingen buiten een
psychiatrisch ziekenhuis kan worden afgewend. Voor de toepassing van
dwangmaatregelen is vereist dat dwangbehandeling volstrekt noodzakelijk is om
gevaar voor de patiënt of anderen binnen de inrichting, voortvloeiende uit de
geestesstoornis, af te wenden. Betreft de Bopz-machtiging een onder toezicht
gestelde jeugdige dan geldt die machtiging als een machtiging uithuisplaatsing als
bedoeld in artikel 1:261 BW.
4.2.2.2. Situatie in 1945
Conclusie
Het BW en het besluit van 19 juni 1922, Sb. 1922, 402 bevatten de relevante
regelgeving.
De kinderrechter was de centrale figuur. Hij kon het onder toezicht gestelde kind
voor ten hoogste 3 maanden doen opnemen in een door de hem aangewezen
observatiehuis voor onderzoek naar zijn geestelijke en lichamelijke gesteldheid.
Dat waren particuliere observatiehuizen en andere particuliere gestichten en
inrichtingen, rijksobservatiehuizen en rijksopvoedingsgestichten en tuchtscholen.
Voor aanwijzing van particuliere observatiehuizen, gestichten en inrichtingen was
de machtiging van de minister van Justitie nodig.
De kinderrechter kon een onder toezicht gesteld kind doen opnemen in een door
hem aangewezen gesticht of inrichting dat bestemd of geschikt was voor kinderen
die bijzondere tucht behoeven. Dat waren tuchtscholen,
rijksopvoedingsgestichten en particuliere gestichten en inrichtingen. Voor
aanwijzing van particuliere gestichten en inrichtingen was de machtiging van de
minister van Justitie vereist.
De gezinsvoogd vervulde een steunende en adviserende rol bij de
ondertoezichtstelling.
Een voogdijinstelling aan wie de voogdij over een minderjarige was opgedragen,
deed deze opnemen in een gezin of inrichting. Het bestuur van de
voogdijinstelling informeerde de voogdijraad en de officier van justitie over de
opneming van minderjarigen in woningen en gestichten. De woningen en
stichtingen werden ter beoordeling van de toestand van de daarin geplaatsten
door de voogdijraad en de officier van justitie bezocht, wanneer zij zulks nodig of
wenselijk achtten.
Beschrijving
Het BW en het besluit van 19 juni 1922, Sb. 1922, 402 (besluit) bevatten de
relevante regelgeving.
De kinderrechter kon op verzoek van een ouder, familieleden tot en met de vierde
graad en de voogdijraad of op vordering van het OM een minderjarig kind (een
persoon tot 21 jaar) voor een bepaalde tijd onder toezicht stellen, indien het
zodanig opgroeide dat het met zedelijke of lichamelijke ondergang werd bedreigd
(artikel 373 BW). De voogdijraad adviseerde de kinderrechter (artikel 2
Besluit).
De ondertoezichtstelling duurde ten hoogste 1 jaar, en kon telkens worden
verlengd met ten hoogste 1 jaar. De kinderrechter kon de duur bekorten (artikel
373i BW).
De kinderrechter wees in zijn beschikking tot ondertoezichtstelling een
gezinsvoogd aan die was belast met het toezicht op het kind en die zich daarbij
moest gedragen naar de aanwijzingen van de kinderrechter (artikel 373e BW).
Een gezinsvoogd was een particulier of een ambtenaar voor de kinderwetten of
een agent van de ambtenaren van de reclassering (artikel 3 besluit). Lichamen

58

op het terrein van de kinderbescherming en reclassering konden aan de
kinderrechter de voor gezinsvoogd geschikte personen opgeven (artikel 4
Besluit).
De gezinsvoogd moest zoveel mogelijk aanraking (contact) zoeken met het kind
en het gezin waartoe het behoorde. Hij bevorderde alles wat tot het geestelijk
welzijn van het kind kon strekken. Hij kon de ouders aanwijzingen geven (artikel
373k BW).
De gezinsvoogd rapporteerde aan de kinderrechter. Bij een geschil tussen de
gezinsvoogd en de ouder over de opvoeding en de te nemen maatregelen besliste
de kinderrechter (artikel 373l BW).
De kinderrechter kon het onder toezicht gestelde kind voor ten hoogste 3
maanden doen opnemen in een door de hem aangewezen observatiehuis voor
onderzoek naar zijn geestelijke en lichamelijke gesteldheid (artikel 373m BW).
Dat waren particuliere observatiehuizen en andere particuliere gestichten en
inrichtingen, rijksobservatiehuizen en rijksopvoedingsgestichten en tuchtscholen
(artikel 14 Besluit). Voor aanwijzing van particuliere observatiehuizen,
gestichten en inrichtingen was de machtiging van de minister van Justitie nodig
(artikel 15 Besluit).
De kinderrechter kon een onder toezicht gesteld kind doen opnemen in een door
hem aangewezen gesticht of inrichting dat bestemd of geschikt was voor kinderen
die bijzondere tucht behoeven (artikel 373n BW). Dat waren tuchtscholen,
rijksopvoedingsgestichten en particuliere gestichten en inrichtingen (artikel 16
Besluit). Voor aanwijzing van particuliere gestichten en inrichtingen was de
machtiging van de minister van Justitie vereist (artikel 17 Besluit).
De maximumduur voor opneming van kinderen tot 14 jaar was 6 maanden en
voor kinderen daarboven 1 jaar (artikel 373n BW). De duur van de opneming
kon telkens worden verlengd met ten hoogste 6 maanden. De kinderrechter kon
de duur bekorten. De minister van Justitie (gehoord de kinderrechter) of de
kinderrechter kon het kind uit het gesticht of de inrichting ontslaan (artikel 373o
BW).
De rechtbank (waarvan de kinderrechter deel uitmaakte) kon een ouder die
onmachtig of ongeschikt was om zijn verzorging- en opvoedingsplicht te
vervullen, ontheffen van de ouderlijke macht. Ontzetting was mogelijk wegens
misbruik, slecht levensgedrag, veroordeling wegens bepaalde misdrijven of tot
een vrijheidsstraf van 2 jaar of meer, het niet meewerken met de gezinsvoogd of
het niet opvolgen van zijn aanwijzingen, of wegens het terugeisen van een kind
van anderen die onderhoud en opvoeding van dat kind op zich hadden genomen
(artikel 374a BW).
Indien de overblijvende ouder niet het gezag uitoefende, voorzag de rechtbank
(waaronder de kinderrechter) in de voogdij en de toeziende voogdij. Met de
voogdij konden worden belast een persoon of een vereniging, stichting of
instelling van weldadigheid wier statuten of reglementen duurzame verzorging
van kinderen voorschreven (artikelen 374cter en 421 BW).
Indien de minderjarige zich niet reeds bevond in de feitelijke macht van de
persoon of de vereniging, stichting of instelling van weldadigheid die waren belast
met de ouderlijke macht of de voogdij, of van de persoon of de voogdijraad aan
wie de minderjarige tijdens de ontzettingsprocedure was toevertrouwd, werd
diens afgifte bevolen aan degene die met het gezag was belast (artikel 374e bis
BW).
De voogdij kon worden opgedragen aan een voogdijinstelling. Het bestuur van de
voogdijinstelling aan wie de voogdij was opgedragen, informeerde de voogdijraad
en de officier van justitie over de opneming van minderjarigen in woningen en
gestichten. De woningen en stichtingen werden ter beoordeling van de toestand
van de daarin geplaatsten door de voogdijraad en de officier van justitie bezocht,
wanneer zij zulks nodig of wenselijk achtten (artikelen 421 en 421a BW).

59

4.2.2.3 Wijzigingen
Conclusie
Tot 1956 blijven de gronden voor opneming in een inrichting of pleeggezin in het
kader van de ondertoezichtstelling ongewijzigd (het kind behoeft bijzondere
tucht). Vanaf 1956 vond opneming plaats wanneer zulks in het belang van de
verzorging en opvoeding van het kind noodzakelijk was. Toen werd ook bepaald
dat voor plaatsing buiten het gezin, behoudens in de gevallen dat de ouders
daartoe overgaan zonder bezwaar van de gezinsvoogd, de tussenkomst van de
kinderrechter was vereist.
In het stelsel van de Wjhv stond jeugdhulpverlening centraal.
De kinderrechter kon, indien dit in het belang van de verzorging en opvoeding
noodzakelijk was, het onder toezicht gestelde kind doen opnemen in een op
grond van de Wjhv voor bekostiging in aanmerking gebrachte voorziening of
elders.
In het kader van de jeugdhulpverlening waren de voogdijinstellingen en de raden
voor de kinderbescherming plaatsende instanties. Ook de kinderrechter kon een
kind plaatsen in een voorziening van hulpverlening of elders. De provincie kon
uitvoerders van ambulante hulp en de Riagg’s erkennen als plaatsende instantie.
Erkende plaatsende instanties plaatsten jeugdigen in een pleeggezin of in
(semi)residentiële voorzieningen. De Wjhv voorzag in voorzieningen voor
pleegzorg. Een plaatsende instantie deed onderzoek naar de problemen van de
jeugdige en bepaalde welke soort hulpverlening het meest in aanmerking kwam.
Zij zorgde voor de evaluatie van de hulpverlening en ging na of voortzetting van
de hulp geboden was. De plaatsende instantie zorgde ervoor dat de hulpverlening
die geschikt werd geacht, werd gerealiseerd.
In 1995 trad een belangrijke wijziging in de regeling van de ondertoezichtstelling
in werking. De dubbelfunctie van de kinderrechter (verantwoordelijk voor de
ondertoezichtstelling en belast met het toezicht op de uitvoering van deze
maatregel) werd afgeschaft. Met het oog op verduidelijking van de rol van de
kinderrechter en ter verzekering van diens onafhankelijkheid werd een scheiding
tussen rechtspraak en uitvoering aangebracht. Zijn bevoegdheid tot ambtshalve
uithuisplaatsing werd afgeschaft. Het initiatief hiervoor en de
verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de ondertoezichtstelling werden in
handen gesteld van de gezinsvoogdijinstelling. De kinderrechter verleende de
machtiging tot uithuisplaatsing in de regel op verzoek van een gezinsvoogdijinstelling. Voor plaatsing in een gesloten inrichting was een uitdrukkelijk daartoe
strekkende machtiging van de kinderrechter vereist. Dat kon alleen wegens
ernstige gedragsproblemen van de minderjarige.
De raad voor de kinderbescherming was belast met het toezicht op de uitvoering
van de ondertoezichtstelling.
Sinds de inwerkingtreding van de Wjz in 2005 is de verantwoordelijkheid voor de
uitvoering van de ondertoezichtstelling in handen gesteld van het bureau
jeugdzorg. In de regeling van de uithuisplaatsing wordt een koppeling gelegd met
de Wjz. Het initiatief voor een uithuisplaatsing komt van het bureau jeugdzorg.
De Wjz voorziet in (aanspraak op) gesloten jeugdzorg. Vanaf 1 januari 2010
worden jeugdigen met een civielrechtelijke en met een strafrechtelijke titel niet
meer samen in een residentiële voorziening geplaatst.
Beschrijving
Plaatsing in het kader van ondertoezichtstelling
Bij de wet van 10 juli 1947, Stb. H 232, zijn de bepalingen omtrent het gezag
over minderjarigen opnieuw geredigeerd (artikelen 353 tot en met 461e BW). Dat

60

gold ook voor de bepalingen inzake (plaatsing in het kader van)
ondertoezichtstelling (artikelen 365 tot en met 373 BW).
Ter uitvoering van deze bepalingen is het Besluit van 3 maart 1948, Stb. 88
tot stand gebracht.
De gronden voor ondertoezichtstelling zijn ongewijzigd gebleven. De
kinderrechter kon hangende het onderzoek het kind voorlopig onder toezicht
stellen (artikelen 365 en 368 BW). De duur van de ondertoezichtstelling was
maximaal 1 jaar, met de mogelijkheid van telkens verlenging tot maximaal 1 jaar
(artikel 369 BW). De gezinsvoogd zocht zo veel mogelijk persoonlijk contact
met het kind en zijn gezin. Hij bevorderde het geestelijk, lichamelijk en
toekomstig stoffelijk welzijn van het kind. Hij adviseerde en stimuleerde de
ouders bij de opvoeding en verzorging. De ouders dienden zich te gedragen naar
de aanwijzingen van de gezinsvoogd (artikelen 370 en 371 BW). De
kinderrechter kon de termijn van 3 maanden voor opneming in een
observatiehuis voor ten hoogste 3 maanden verlengen, indien het belang van het
kind zulks gebiedend noodzakelijk maakte (artikel 372a BW). De duur van
opneming van een kind dat bijzondere tucht behoefde, in een daartoe
aangewezen inrichting van ten hoogste 6 maanden (kind tot 14 jaar) of 1 jaar
(kind vanaf 14 jaar) kon eenmaal met ten hoogste 6 maanden worden verlengd
(artikel 372b BW).
De voogdijraad stelde voorafgaand aan de beslissing omtrent de
ondertoezichtstelling een onderzoek in (artikel 1 Besluit). Voor een benoeming
tot gezinsvoogd kwamen in aanmerking particulieren en ambtenaren van de
kinderwetten. Lichamen op het gebied der kinderbescherming of opdergelijk
gebied werkzaam (zoals Pro Juventute, Vereniging voor gezinsvoogden) konden
de kinderrechter personen opgeven (leden van die lichamen of anderen) die
bereid waren een taak als gezinsvoogd te aanvaarden en daarvoor naar hun
oordeel aanmerking kwamen. De kinderrechter wees een persoon niet aan dan
nadat hij zich had overtuigd van de bereidheid een aanwijzing te aanvaarden. De
aanwijzing geschiedde zo veel mogelijk in overleg met de ouders of de voogd. De
kinderrechter hield in het bijzonder rekening met de godsdienstige gezindheid van
het kind en zijn gezin. Hij wees bij voorkeur een persoon aan in de buurt van het
verblijf van het kind. Een ambtenaar voor de kinderwetten werd alleen
aangewezen als een particulier niet in aanmerking kwam. Een gezinsvoogd
trachtte een op vertrouwen gebaseerde band te leggen met kind en gezin, en
streefde naar een goede verstandhouding met degenen die het gezag
uitoefenden. De gezinsvoogd rapporteerde regelmatig aan de kinderrechter over
zijn bevindingen en meldde strafbare feiten en bijzondere voorvallen terstond. Hij
volgde de wenken en aanwijzingen van de kinderrechter getrouwelijk op.
Gezinsvoogden informeerden elkaar voor zover nodig.
De kinderrechter kon bevelen dat het kind voor hem werd geleid en kon zich naar
de plaats begeven waar het zich bevond, zo veel hij nodig achtte (artikelen 2
tot en met 11 Besluit).
Opneming ter observatie geschiedde in particuliere observatiehuizen, andere
particuliere inrichtingen die bereid waren gevonden tot opneming van
minderjarigen, rijksobservatiehuizen, en rijksopvoedingsgestichten en
tuchtscholen overeenkomstig door de minister te stellen regels. Opneming ter
fine van bijzondere tucht geschiedde in tuchtscholen en rijksopvoedingsgestichten
overeenkomstig door de minister te stellen regels, en in particuliere inrichtingen
die bereid waren gevonden tot opneming van minderjarigen. Particuliere
inrichtingen konden slechts worden aangewezen na machtiging van de minister
(artikelen 16 tot en met 18 Besluit).
Met ingang van 15 april 1955 is de raad voor de kinderbescherming in de plaats
gekomen van de voogdijraad (als een van de verzoekers voor
ondertoezichtstelling).

61

Op 1 juli 1956 is de wet van 20 juli 1955, Stb. 323 met enige wijzigingen van de
regeling van de ondertoezichtstelling in werking getreden.
Aan artikel 371 BW is toegevoegd dat plaatsing van een kind buiten het gezin,
behoudens in de gevallen dat de ouders daartoe zonder bezwaar van de
gezinsvoogd overgaan, uitsluitend kon geschieden door de kinderrechter op de
voet van de artikelen 372a en 372b BW.
Artikel 372b inzake opneming in een inrichting of elders werd ook gewijzigd.
De kinderrechter kon, indien dit in het belang van de verzorging en opvoeding
van het kind noodzakelijk was (dit criterium kwam in de plaats van het criterium
indien het kind bijzondere tucht behoeft), het kind doen opnemen in een bij amvb
aan te wijzen inrichting of elders dan in een inrichting. Bij opneming elders kon
bij voorbeeld worden gedacht aan een pleeggezin, kosthuis of grootouders.
Bij de keuze lette de kinderrechter op de wensen van degene die het gezag over
het kind uitoefenden en op de godsdienstige gezindheid van het kind en zijn
gezin.
De duur van de opneming was maximaal 1 jaar. De kinderrechter kon deze
termijn tot maximaal 1 jaar verlengen. Verdere verlenging, telkens met ten
hoogste 1 jaar, was mogelijk, wanneer het kind 18 jaar of ouder was, wanneer
het kind 13 jaar of ouder was, indien verlenging bepaaldelijk terwille van de
voortzetting van zijn opleiding noodzakelijk was, of wanneer verlenging
bepaaldelijk ter wille van voortzetting van een aangevangen behandeling van
medische aard noodzakelijk was. De termijn voor opneming van een kind jonger
dan 14 jaar in een tuchtschool was ten hoogste 6 maanden.
Het uitvoeringsbesluit van 1948 is bij deze gelegenheid gewijzigd.
Instellingen voor gezinsvoogdij konden aan de raad voor de kinderbescherming
en kinderrechter een persoon opgeven die voor de taak van gezinsvoogd in
aanmerking kwam. Voor een benoeming tot gezinsvoogd kwamen in aanmerking:
(a) leden van instellingen van gezinsvoogdij, (b) personen in dienst van
instellingen van gezinsvoogdij en (c) overige particuliere personen. Benoeming
van een persoon als bedoeld onder a en c geschiedde niet dan nadat de
kinderrechter zich overtuigd had van de bereidheid tot aanvaarding van de
benoeming. Een persoon als bedoeld onder b werd niet benoemd, als de
betrokken instelling bezwaar had. Zo’n persoon werd slechts benoemd, als een
persoon als bedoeld onder a niet in aanmerking kwam. De gezinsvoogd trachtte
een op vertrouwen gegronde band met het kind en zijn gezin te leggen, en
streefde zo veel mogelijk naar een goede verstandhouding met degenen die
gezag over het kind hadden. De kinderrechter kon bevelen dat het kind voor hem
werd gebracht; hij kon zich begeven naar de plaats waar het kind zich bevond, zo
vaak als hij dat nodig achtte (artikelen 3 tot en met 7, 9 en 12 besluit).
De kinderrechter kon het kind ter observatie doen opnemen in een door de
minister goedgekeurd observatiehuis dat bereid was de minderjarige op te nemen
en in een rijksobservatiehuis. Hij kon het kind voorts doen opnemen in de
volgende inrichtingen: (a) door de minister goedgekeurde particuliere inrichtingen
die bereid waren gevonden de minderjarige op nemen, (b) tuchtscholen,
rijksinrichtingen voor opvoeding en rijksinrichtingen voor buitengewone
behandeling volgens door de minister te stellen regels, (c) kampen en internaten
voor sociale jeugdzorg, onder beheer en onder toezicht van de minister van
Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk, (d) overige particuliere inrichtingen
die bereid waren gevonden de minderjarige op nemen, mits, bij gehele of
gedeeltelijke financiering ten laste van de staat, met machtiging van de minister
(artikelen 16 en 17 besluit).
Bij gelegenheid van de inwerkingtreding van de Beginselenwet voor de
kinderbescherming werd de termijn van verlenging van opneming ter observatie
verkort tot 2 maanden (artikel 372a BW). De algemene termijn voor opneming
in een tuchtschool was maximaal 6 maanden (artikel 372b BW).

62

Op 1 januari 1970 is Boek I nieuw BW in werking getreden. De bepalingen in
boek I hebben een nieuwe nummering gekregen. De regeling van plaatsing in het
kader van ondertoezichtstelling werd neergelegd in de artikelen 262 tot en met
265 BW.
Tevens op 1 januari 1970 is het Uitvoeringsbesluit ondertoezichtstelling
van 26 november 1969, Stb. 1969, 527 in werking getreden en is het hiervoor
genoemde besluit van 1948, Stb. 88 ingetrokken. Het nieuwe besluit vertoonde
grote overeenkomst met het oude besluit.
Bij inwerkingtreding op 1 januari 1988 van de wet van 1 juli 1987, Stb. 333, is
de mogelijkheid tot verdere verlenging van de duur van de opneming van
jeugdigen uitgebreid tot jeugdigen van 16 jaar en ouder (i.p.v. 18 jaar).
Sinds de inwerkingtreding van de Wjhv op 1 juli 1989 kon kinderrechter het kind
tot onderzoek van zijn geestelijke of lichamelijke gesteldheid voor ten hoogste 3
maanden doen opnemen in een op grond van de Wjhv bekostigde voorziening
(observatiehuis, een tehuis voor onderzoek naar de persoonlijkheid van jeugdigen
teneinde te bezien welke hulpverlening de meest aangewezen moest worden
geacht, alsmede voor het bieden van verzorging voor dag en nacht). Hij kon deze
termijn eenmaal voor ten hoogste twee maanden verlengen (artikel 262 BW).
Indien dit in het belang van de verzorging en opvoeding noodzakelijk was, kon de
kinderrechter het kind doen opnemen in een op grond van de Wjhv voor
bekostiging in aanmerking gebrachte voorziening of elders. De kinderrechter kon
volstaan met het aanwijzen van de categorie van voorzieningen waarin de
opneming zou geschieden. De duur van de opneming was 1 jaar met de
mogelijkheid tot verlenging tot maximaal 2 jaar en kon te allen tijde worden
bekort. Verdere verlenging was, telkens met ten hoogste 1 jaar, slechts mogelijk,
wanneer het kind 16 of ouder was, wanneer het kind 13 jaar of ouder was en de
verlenging nodig was ter wille van de voortzetting van een aangevangen
opleiding, of indien verlenging nodig was ter wille van de voortzetting van een
aangevangen behandeling van medische aard. De minister kon, gehoord de
kinderrechter, opneming in een voorziening voor crisisopvang, observatietehuis,
tehuis voor opvoeding en verzorging, tehuis voor buitengewone behandeling of
tuchtschool beëindigen, wanneer hij dit in verband met een juiste verdeling van in
die tehuizen beschikbare plaatsruimte noodzakelijk oordeelde (artikel 263 BW).
In het stelsel van de Wjhv en in het kader van de jeugdhulpverlening waren de
voogdijinstellingen en de raden voor de kinderbescherming plaatsende instanties.
Ook de kinderrechter kon een kind plaatsen in een voorziening van hulpverlening
of elders. De provincie kon uitvoerders van ambulante hulp en de Riagg’s
erkennen als plaatsende instantie (artikel 27 Wjhv). Erkende plaatsende
instanties plaatsten jeugdigen in een pleeggezin of in (semi-)residentiële
voorzieningen. De Wjhv voorzag in voorzieningen voor pleegzorg. Erkende
plaatsende instanties waren tevens voorzieningen van pleegzorg.
Een plaatsende instantie deed onderzoek naar de problemen van de jeugdige en
bepaalde welke soort hulpverlening het meest in aanmerking kwam. Zij zorgde
voor de evaluatie van de hulpverlening en ging na of voortzetting van de hulp
geboden was. De jeugdige en degenen die het gezag over hem of haar hadden,
werden bij de plaatsing betrokken (artikel 29 Wjhv). De plaatsende instantie
zorgde ervoor dat de hulpverlening die geschikt werd geacht, werd gerealiseerd.
Een uitvoerder van een voorziening van pleegzorg of van een voorziening voor
(semi)residentiële voorziening verleende op verzoek van de plaatsende instantie
aan een jeugdige ten aanzien van wie een maatregel van justitiële
jeugdbescherming was getroffen die tot plaatsing strekte of haar noodzakelijk
maakte, de desbetreffende hulp, tenzij er geen plaats was. In dat geval deed de
plaatsende instantie daarvan melding aan de minister van Justitie. Plaatsing in
een residentiële voorziening zonder maatregel van justitiële kinderbescherming

63

was pas mogelijk, als er geen hiervoor genoemde melding van plaatsgebrek was
gedaan (artikel 24 Wjhv).
Indien een plaatsende instantie niet voldeed aan het bij of krachtens de wet
bepaalde, kon de erkenning worden ingetrokken (artikel 34 Wjhv).
Met ingang van 1 november 1995 zijn belangrijke wijzigingen in de regeling van
de ondertoezichtstelling in werking getreden (wet van 26 april 1995, Sb. 1995,
256). De regeling werd opnieuw vastgesteld. De wetswijziging strekte tot
verduidelijking en verbetering van de rechtswaarborgen voor het kind en diens
ouders. De dubbelfunctie van de kinderrechter (verantwoordelijk voor de
ondertoezichtstelling en belast met het toezicht op de uitvoering van deze
maatregel) werd afgeschaft. Met het oog op verduidelijking van de rol van de
rechter en ter verzekering van diens onafhankelijkheid werd een scheiding tussen
rechtspraak en uitvoering aangebracht.
Het begrip doen opnemen werd vervangen door uit huis plaatsen. De
uithuisplaatsing was geregeld in de artikelen 261 tot en met 265 BW.
De bevoegdheid van de kinderrechter tot ambtshalve uithuisplaatsing werd
afgeschaft. Het initiatief hiervoor en de verantwoordelijkheid voor de uitvoering
van de ondertoezichtstelling werden in handen gesteld van de
gezinsvoogdijinstelling. De kinderrechter verleende de machtiging tot
uithuisplaatsing op verzoek van een gezinsvoogdijinstelling (of van de raad voor
de kinderbescherming of het openbaar ministerie). Bij het verzoek tot
uithuisplaatsing werd vermeld voor welke voorziening, soort voorziening of
andere verblijfplaats de machtiging werd gevraagd. Voor plaatsing in een
gesloten inrichting was een uitdrukkelijk daartoe strekkende machtiging van de
kinderrechter vereist. Dat kon alleen wegens ernstige gedragsproblemen van de
minderjarige. De minister van Justitie wees aan welke inrichtingen als gesloten
werden aangemerkt (artikel 261 BW). De speciale plaatsing ter observatie
kwam te vervallen. De maximale duur van de uithuisplaatsing van 2 jaar kwam te
vervallen, omdat na verstrijken hiervan enerzijds onvoldoende gronden waren
voor een ontheffing of ontzetting van het ouderlijk gezag en anderzijds
voortzetting van gedwongen uithuisplaatsing nodig was ter bescherming van het
kind (artikel 262 BW).
De raad voor de kinderbescherming was belast met het toezicht op de uitvoering
van de ondertoezichtstelling.
Sinds de inwerkingtreding van de Wjz op 1 januari 2005 is de
verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de ondertoezichtstelling in handen
gesteld van het bureau jeugdzorg. In de regeling van de uithuisplaatsing wordt
een koppeling gelegd met de Wjz. Het initiatief voor een uithuisplaatsing komt
van het bureau jeugdzorg. Voor plaatsing in het kader van de jeugdzorg
ingevolge de Wjz wordt verder verwezen naar par. 4.2.2.1.
Met ingang van 1 januari 2008 wordt voorzien in (aanspraak op) gesloten
jeugdzorg (wet van 20 december 2007, Sb. 2007, 578). De inhoud van deze wet
is weergegeven in par. 4.2.2.1. De wet voorziet in een overgangsfase tot 1
januari 2010. Vanaf die datum worden jeugdigen met een civielrechtelijke en met
een strafrechtelijke titel niet meer samen in een residentiële voorziening
geplaatst (afgezien van de uitzonderingsmogelijkheid in artikel 29k, tweede lid,
Wjz).
Artikel 261, vijfde lid, wordt gewijzigd. Plaatsing in een justitiële jeugdinrichting is
mogelijk met een uitdrukkelijk machtiging van de kinderrechter, wanneer zulks
vereist was wegens ernstige gedragsproblemen van de minderjarige. Voortaan
geschiedt plaatsing in een justitiële jeugdinrichting in het kader van plaatsing in
gesloten jeugdzorg. Voor opneming en verblijf in een accommodatie van gesloten
jeugdzorg gelden de machtigingen in de Wjz. Die gelden als een machtiging tot
uithuisplaatsing ingevolge artikel 261, eerste lid, BW.

64

De gehele Wjz is ook van toepassing op de gesloten jeugdzorg. Dat betekent
onder meer dat de voor gesloten jeugdzorg gesubsidieerde zorgaanbieders een
acceptatieplicht hebben en dat de door hen aangeboden zorg moet voldoen aan
de kwaliteitseis dat verantwoorde zorg moet worden geboden. Dat betekent dat
de accommodatie bouwkundig is afgestemd op de (moeilijke) doelgroep van
jeugdigen en dat voldoende gekwalificeerd personeel aanwezig is. Daarop wordt
permanent toezicht uitgeoefend.
Gesloten jeugdzorg omvat gedwongen opneming, gesloten verblijf en de
toepassing van vrijheidsbeperkende maatregelen. Plaatsing in gesloten jeugdzorg
wordt ook mogelijk buiten het kader van een ondertoezichtstelling. Ook jong
volwassenen van 18 tot en met 20 jaar komen voor plaatsing in aanmerking.
Groot voordeel is dat jeugdigen die in het kader van een ondertoezichtstelling
gedwongen jeugdzorg ontvangen, die zorg kunnen blijven ontvangen na het
bereiken van de meerderjarige leeftijd en na het eind van de
ondertoezichtstelling.
De regeling voorziet ook in het nemen van maatregelen die de vrijheid van de
jeugdige aantasten. De regeling kent geen rechten toe aan de jeugdige maar
volstaat ermee te bepalen in welke gevallen welke inbreuken op aan iedere
burger toekomende rechten mogen worden gemaakt. Aantasting van deze
rechten is slechts mogelijk, voor zover dit voor de behandeling en opvoeding van
de jeugdige noodzakelijk is, om de veiligheid binnen de voorziening te
verzekeren.
In de m.v.t. bij dit wetsvoorstel wordt uitgelegd waarom behoefte bestaat aan
jeugdzorg in een gesloten setting.
Alhoewel de scheidslijn tussen strafrechtelijk geplaatste jeugdigen en civielrechtelijk
geplaatste jeugdigen vaak dun is, wordt het samenplaatsen van de civielrechtelijk en
strafrechtelijk geplaatsten naar huidige maatschappelijke opvattingen als ongewenst
beschouwd. Dit, hoewel het gaat om jeugdigen van wie noch problematiek, noch de
oplossingen daarvoor wezenlijk verschillen van die van jeugdigen die op strafrechtelijke titel
in justitiële jeugdinrichtingen worden geplaatst. Zo gaf onderzoek van Verwey-Jonker (2004)
aan dat jongeren en ouders, maar ook groepsleiders het niet eerlijk vonden dat jeugdigen op
strafrechtelijke en civielrechtelijke titel bij elkaar worden geplaatst. De justitiële
jeugdinrichtingen werden als gevangenissen ervaren.
Wij verbinden hieraan de conclusie dat jeugdigen, waarbij op moment van plaatsing geen
sprake is van een strafrechtelijke veroordeling die leidt tot plaatsing in een justitiële
jeugdinrichting, niet onder een strafregime horen te vallen, maar in een zorgvoorziening thuis
horen.38

Voortzetting uithuisplaatsing in het kader van ontheffing ouderlijk gezag
Bij wet van 10 juli 1947, H 232 zijn ook de regels voor ontheffing en ontzetting
opnieuw uitgeschreven. Ontheffing kon niet worden uitgesproken, indien de ouder
zich daartegen verzette. Die regel leed onder meer uitzondering, indien na een
ondertoezichtstelling van ten minste 6 maanden bleek dat de maatregel – door de
ongeschiktheid of onmacht van de ouder om zijn plicht tot verzorging en
opvoeding te vervullen – onvoldoende was om het kind voor zedelijke of
lichamelijke ondergang te behoeden (artikel 374b BW).
Bij wet van 20 juli 1955, Stb. 323, is aan artikel 374b BW toegevoegd dat
ouderlijke instemming met de ontheffing ook niet vereist was als na een
opneming in het kader van de ondertoezichtstelling gegronde vrees bestond dat
deze maatregel onvoldoende was.
Uithuisplaatsing in kader van de uitoefening van de voogdij

38

Kamerstukken II 2005/06, 30 644, nr. 3, pp. 1 en 2.

65

Sinds de inwerkingtreding op 1 september 1948 van de herziening van het
kinderrecht in boek I BW is de regeling van de voogdij door een rechtspersoon
neergelegd in de artikelen 396 tot en met 400 BW.
De rechter kon – op verzoek en na een bereidverklaring – de voogdij opdragen
aan een rechtspersoon of instelling van weldadigheid wier statuten of
reglementen duurzame verzorging van minderjarigen voorschreven en die zich
blijkens een schriftelijke door de regering aanvaarde verklaring van het bestuur
onderwierpen aan door het rijk gestelde voorwaarden (verklaring van
onderwerping). De rechter die de voogdij aan een rechtspersoon opdroeg, lette
op de godsdienstige gezindheid van de minderjarige en zijn gezin. De uitoefening
van de voogdij geschiedde door het bestuur of een door het bestuur gemachtigd
bestuurslid. De rechtspersoon die de hem toevertrouwde minderjarigen in
woningen of gestichten deed opnemen, hield de voogdijraad op de hoogte van de
plaatsen waar de minderjarigen verbleven. De toeziend voogd werd op zijn
verzoek gelegenheid gegeven de minderjarige eens per maand te bezoeken
(artikelen 396, 397 en 399 BW).
Ter uitvoering van artikel 396 BW is het besluit van 31 oktober 1950, Stb. K 468,
tot stand gekomen.
De voogdijinstelling die verklaarde zich te onderwerpen aan van rijkswege
gestelde voorwaarden, legde zijn statuten over en deelde mee tot welke categorie
en tot welk aantal minderjarigen de verklaring zich uitstrekte. De instelling
behoorde zodanig te zijn toegerust dat een doeltreffende taakuitoefening was
verzekerd. De instelling hield aantekening bij omtrent iedere verpleegde. Zij gaf
de minister alle verlangde inlichtingen en bracht jaarlijks een verslag uit. De
verpleging moest zodanig zijn dat iedere verpleegde hetzij in een inrichting, hetzij
in een gezin, de zorg genoot die hij in verband met zijn aard en aanleg behoefde.
Volgens ministeriële regels werd door of vanwege de instelling regelmatig toezicht
uitgeoefend op de verpleegden en de aan hen bestede zorg. De door de minister
aangewezen ambtenaren, het Algemeen College van Toezicht, Bijstand en Advies
voor het Rijkstucht- en opvoedingswezen en de voogdijraad hadden te allen tijde
toegang tot de inrichtingen en de gezinnen waaraan verpleegden waren
toevertrouwd. Intrekking van de aanvaarding van de verklaring op grond van niet
naleving der voorwaarden vond in de regel niet plaats, zonder dat eerst de
instelling in de gelegenheid was gesteld om alsnog aan de voorwaarden te
voldoen (artikelen 1 tot en met 10 Besluit).
Bij verpleging in een inrichting werd gelijktijdig met de verklaring van
onderwerping onder meer overgelegd een opgave van de leeftijdsgrens, geslacht,
categorie, en aantal in de inrichting te verplegen en verpleegde minderjarigen,
van de wijze waarop de geneeskundige verzorging was geregeld en het daarop uit
te oefenen toezicht, van de wijze van nachtelijke afzondering of de inrichting van
de nachtelijke slaapzalen en de wijze waarop ’s nachts toezicht werd uitgeoefend,
en van het personeel. De inrichtingen moesten geschikt zijn voor de lichamelijke
en geestelijke verpleging van de daarin gehuisveste minderjarigen. Voor een
behoorlijke geestelijke en lichamelijke ontwikkeling werd zorggedragen. De
minderjarigen werden onderworpen aan geregeld geneeskundig onderzoek.
Onderbrenging van minderjarigen van verschillend geslacht in dezelfde inrichting
– tenzij in geheel van elkaar gescheiden afdelingen - geschiedde slechts na
toestemming van de minister. Dit gold niet voor (afdelingen van) inrichtingen
waar uitsluitend kinderen van onder 8 jaar verbleven. Verpleegden die blijkens
hun aard en aanleg kennelijk een bijzondere behandeling behoefden, behoorden
in een voor hen geschikte inrichting of afdeling te worden ondergebracht. Het aan
de inrichting verbonden personeel moest van goed zedelijk gedrag, voldoende
bekwaam zijn en een goede gezondheid hebben (artikelen 11, 13, 14, 16 tot
en met 18 en 20 Besluit).
De minister was bevoegd te bepalen dat een pleeggezin voor de toepassing van
dit besluit als een inrichting moest worden beschouwd. De verpleging in gezinnen
moest worden geregeld bij schriftelijke overeenkomst. Daarin werden enige van

66

de hiervoor genoemde eisen opgenomen. De woningen moesten voldoen aan
eisen die de geestelijke en lichamelijke gezondheid van de te huisvesten
personen zoveel mogelijk waarborgden. Pleegouders en gezinsleden moesten van
goed zedelijk gedrag zijn. De pleegouders behoorden in staat te zijn om, gelet op
de aard en aanleg van de verpleegde, aan deze een behoorlijke opvoeding en
verzorging te geven. De pleegouders en gezinsleden moesten zich zo nodig
onderwerpen aan een geneeskundig onderzoek (artikelen 26 tot en met 29
Besluit).
Bij gelegenheid van de inwerkingtreding van de Beginselenwet voor de
kinderbescherming op 1 juli 1965 kon de rechter – mits op haar verzoek of na
bereidverklaring - de voogdij opdragen aan een voogdijinstelling die aan daartoe
bij de Beginselenwet gestelde eisen voldeed (artikel 396, eerste lid, BW).
Bij gelegenheid van de inwerkingtreding van Boek I nieuw BW op 1 januari 1970
zijn de bepalingen inzake de voogdij van een rechtspersoon vernummerd tot de
artikelen 302 tot en met 306.
Met de inwerkingtreding van de Wjhv kon de rechter de voogdij opdragen aan
een voogdijinstelling die door de minister van Justitie op grond van de Wjhv werd
gesubsidieerd.
Met de inwerkingtreding van de Wjz wordt de voogdij opgedragen aan de
stichtingen die een bureau jeugdzorg in stand houden.
4.2.2.4. Toekomst
Bij de Eerste Kamer is aanhangig een omvangrijk wetsvoorstel dat beoogt een
aantal knelpunten in de kinderbeschermingswetgeving weg te nemen
(Kamerstukken I 2010/11, 32 015 A). Het wetsvoorstel beoogt te passen in het
streven van de overheid om een effectieve en efficiënte jeugdbescherming te
verwezenlijken. Daarvoor is een goede samenwerking tussen bureaus jeugdzorg,
de raad voor de kinderbescherming en de kinderrechter vereist.
De voorgestelde wetgeving verhoogt de rechtsbescherming van degenen die door
een kinderbeschermingsmaatregel (kunnen) worden getroffen. Het belang van
het kind staat voorop.
Het gaat het bestek van dit overzicht te buiten om uitgebreid op deze nieuwe
wetgeving in te gaan. Hierna volgt een beknopte weergave van enige
voorgestelde wijzigingen.
Er wordt een nieuwe maatregel van opgroeiondersteuning geïntroduceerd, die
lichter is dan de ondertoezichtstelling. De kinderrechter kan deze nieuwe
maatregel opleggen, indien een minderjarige zodanig opgroeit dat hij in zijn
ontwikkeling wordt bedreigd, en de zorg die in verband met het wegnemen van
de bedreiging noodzakelijk is voor de minderjarige of zijn ouders die het gezag
uitoefenen, door dezen niet of onvoldoende wordt geaccepteerd. De kinderrechter
vermeldt in zijn beschikking waarop de maatregel is gericht en draagt bureau
jeugdzorg op de ouder(s) en de minderjarige ondersteuning te bieden bij de
uitvoering van de maatregel. Indien bureau jeugdzorg van oordeel is dat de
ouders of de minderjarige de maatregel niet of onvoldoende aanvaarden, doet het
hiervan terstond melding aan de raad voor de kinderbescherming (artikel 253z
BW).
De regeling van de ondertoezichtstelling is opnieuw uitgeschreven. De
kinderrechter kan de minderjarige onder toezicht stellen van een stichting
(bureau jeugdzorg), indien een minderjarige zodanig opgroeit dat hij in zijn
ontwikkeling ernstig wordt bedreigd en (a) de zorg die in verband met het
wegnemen van de bedreiging noodzakelijk is voor de minderjarige of zijn ouders
of de ouder die het gezag uitoefenen, door dezen niet of onvoldoende wordt

67

geaccepteerd, en (b) de verwachting gerechtvaardigd is dat de ouder(s) die het
gezag uitoefenen binnen een gelet op de persoon en de ontwikkeling van de
minderjarige aanvaardbaar te achten termijn de verantwoordelijkheid voor de
verzorging en opvoeding in staat zijn te dragen (artikel 1:255, eerste lid, BW).
Aan de onder (b) genoemde grond is niet voldaan, als duidelijk is dat ouders
nooit in staat zullen zijn om duurzaam de verantwoordelijkheid voor de opvoeding
te dragen. Dan ligt een gezagsbeëindigende maatregel in de rede (zie hierna). De
kinderrechter kan een minderjarige onder toezicht stellen op verzoek van de raad
voor de kinderbescherming of het openbaar ministerie. Als de raad geen verzoek
doet, kan de (pleeg)ouder het verzoek doen (artikel 1:255, tweede lid, BW).
De kinderrechter noemt in zijn beslissing uitdrukkelijk de concrete bedreigingen in
de ontwikkeling van de minderjarige en de daarop afgestemde duur van de
ondertoezichtstelling (artikel 1:255, vijfde lid, BW). De duur is dus gekoppeld
aan de concrete bedreigingen.
Artikel 262 regelt de taak van het bureau jeugdzorg bij de uitvoering van de
ondertoezichtstelling. De bepaling komt in grote lijnen overeen met het huidige
artikel 257. Het bureau jeugdzorg houdt toezicht op de minderjarige en zorgt
ervoor dat aan de minderjarige en de met het gezag belaste ouder(s) hulp en
steun worden geboden opdat de concrete bedreigingen in diens ontwikkeling
worden weggenomen. De inspanningen zijn erop gericht de ouder(s) zoveel
mogelijk zelf de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding van hun
kinderen te laten dragen.
Wat betreft uithuisplaatsing van een onder toezicht gestelde minderjarige kan het
volgende worden opgemerkt.
Voor plaatsing van een minderjarige gedurende dag en nacht buiten het gezin zal
voortaan steeds een machtiging tot uithuisplaatsing van de kinderrechter zijn
vereist (artikel 1: 265a BW). Vrijwillige uithuisplaatsing voor dag en nacht door
de ouders is dus niet meer mogelijk.
De kinderrechter kan op verzoek bij een uithuisplaatsing bepalen dat het gezag
gedeeltelijk wordt uitgeoefend door het bureau jeugdzorg dat toezicht heeft, voor
zover noodzakelijk in verband met de uitvoering van de ondertoezichtstelling. Dit
kan onder meer met betrekking tot de aanmelding van de minderjarige bij een
onderwijsinstelling of het geven van toestemming voor een medische behandeling
(artikel 1:265e BW). Ook kan de kinderrechter op ad hoc basis toestemming
geven voor een medische behandeling van een minderjarige jonger dan 12 jaar
die nodig is om ernstig gevaar voor diens gezondheid af te wenden, indien de
ouder daarvoor geen toestemming geeft. Dat kan ook voor een behandeling van
een minderjarige van 12 jaar of ouder die niet in staat kan worden geacht tot een
redelijke waardering van zijn belangen (artikel 1:265h BW).
Voor wijziging van het verblijf van de minderjarige door bureau jeugdzorg is de
toestemming van de pleegouder die de minderjarige ten minste een jaar als
behorende tot zijn gezin verzorgt en opvoedt, nodig, en bij gebreke daarvan de
vervangende toestemming van de kinderrechter (artikel 1: 265i BW).
De plicht van bureau jeugdzorg om over de concrete uitvoering van de
ondertoezichtstelling verantwoording af te leggen aan de raad voor de
kinderbescherming is gehandhaafd. Een verzoek tot verlenging van een
ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing die twee jaar of langer heeft geduurd,
gaat vergezeld van een advies van de raad voor de kinderbescherming (artikel
1: 265j BW).
De maatregelen van ontheffing en ontzetting uit de ouderlijke macht vervallen en
worden vervangen door één maatregel: beëindiging van het gezag van de ouder.
De rechtbank kan dit gezag beëindigen, indien (a) een minderjarige zodanig
opgroeit dat hij in zijn ontwikkeling wordt bedreigd, en de ouder niet in staat is
de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding te dragen binnen een
voor de persoon en de ontwikkeling van de minderjarige aanvaardbaar te achten

68

termijn, of (b) de ouder het gezag misbruikt (artikel 1:266 BW). De instemming
van de ouder met de beëindiging is niet langer vereiste. Aan beëindiging van het
ouderlijk gezag behoeft geen ondertoezichtstelling vooraf te zijn gegaan.
De raad voor de kinderbescherming houdt toezicht op de voogdij door het bureau
jeugdzorg. Het bureau zendt de raad jaarlijks een op de cliënt afgestemde plan
op basis waarvan het de voogdij uitoefent, met gegevens over het verloop van de
voogdij. Bij een geschil tussen bureau en raad kan de tussenkomst van de
kinderrechter worden gevraagd. Hij beproeft een vergelijk tussen beide. Lukt dat
niet, dan neemt hij een beslissing die hem in het belang van het kind wenselijk
voorkomt (artikel 1:305 BW).
De rechtbank kan de voogdij van bureau jeugdzorg beëindigen, indien een
minderjarige zodanig opgroeit dat hij in zijn ontwikkeling wordt bedreigd, en (a)
het bureau zijn taken op een niet verantwoorde wijze uitoefent als bedoeld in
artikel 13, vierde lid, Wjz (zie hierna onder par. 4.2.3.) of (b) het nalaat de raad
voor de kinderbescherming jaarlijks te rapporteren over de voogdij (artikel
1:328 BW).
4.2.3. Kwaliteit en de verantwoordelijkheid daarvoor
4.2.3.1. Geldend recht
Conclusie
De onafhankelijke rechter is verantwoordelijk voor het afgeven van een
machtiging tot gedwongen plaatsing.
De ministers van VWS en van VenJ dragen eindverantwoordelijkheid voor het
plaatsingsbeleid en voor de gang van zaken in de inrichtingen.
De Wjz kent een stelsel van kwaliteitsborging voor een doeltreffende, doelmatige
en cliëntgerichte uitvoering van de jeugdzorg.
In de jeugdzorg staan de bureaus jeugdzorg centraal. Provincies houden toezicht
op de stichtingen die de bureaus jeugdzorg in stand houden.
Instellingen zijn verantwoordelijk voor de gang van zaken in de inrichting.
Particuliere instellingen behoeven ministeriële goedkeuring. Zij sturen de onder
hun beheer vallende inrichtingen aan. Het bestuur van de instelling is algemeen
verantwoordelijk voor de gang van zaken in de inrichting. De directeur van de
inrichting heeft de dagelijkse verantwoordelijkheid.
De minister van Justitie heeft het opperheer over de rijksinrichtingen. De
directeur is verantwoordelijk voor de dagelijkse gang van zaken in de
rijksinrichtingen.
Personeel in inrichtingen wordt getoetst op geschiktheid. In de praktijk is een
verklaring omtrent het gedrag vereist. Er bestaat (nog) geen wettelijke
verplichting daartoe. Er is regelgeving die voorziet in de afgifte van een verklaring
omtrent het gedrag.
Ook pleeggezinsleden worden gescreend. Zo dienen een pleegouder en de tot het
pleeggezin behorende personen die 12 jaar of ouder zijn, te beschikken over een
verklaring van geen bezwaar van de raad voor de kinderbescherming. Aan het
afgeven van zo’n verklaring ligt een zwaardere toetsing ten grondslag dan aan
het afgeven van een verklaring omtrent het gedrag.
Er bestaan klachtprocedures en vertrouwenspersonen die een bijdrage kunnen
leveren aan de kwaliteit van behandeling en bejegening van in de inrichtingen
opgenomen jeugdigen.

69

Beschrijving
Stichting die bureau jeugdzorg in stand houdt
Op een stichting zijn de bepalingen inzake rechtspersonen van boek 2 BW van
toepassing: de algemene bepalingen in titel 1 en de specifieke bepalingen inzake
stichtingen in titel 6.
Het bestuur is belast met het besturen van de stichting (artikel 2:291 BW).
Elke bestuurder is tegenover de rechtspersoon gehouden tot een behoorlijke
vervulling van de hem opgedragen taak (artikel 2:9 BW).
De leiding van het bureau jeugdzorg is primair verantwoordelijk voor de
uitvoering van de taken. Indien de leiding van het bureau tevens het bestuur van
de stichting vormt, is er een raad van toezicht die toezicht houdt op het bestuur
en de algemene gang van zaken binnen de stichting. De raad van toezicht kan de
leden van het bestuur benoemen, schorsen en ontslaan. Gedeputeerde staten
kunnen, indien de uitvoering van taken als gevolg van wanbeleid van bestuur of
raad van toezicht in gevaar komt, bestuursleden of leden van de raad van
toezicht schorsen of ontslaan (artikel 4 Wjz).
Artikel 13 Wjz voorziet in de borging van kwaliteit binnen het bureau jeugdzorg.
De stichting die een bureau jeugdzorg in stand houdt, draagt zorg voor een
verantwoorde uitvoering door het bureau van de opgedragen taken. Een
verantwoorde uitvoering houdt in ieder geval een doeltreffende, doelmatige en
cliëntgerichte uitvoering in. Tot een verantwoorde uitvoering van taken op het
terrein van voogdij, ondertoezichtstelling, reclassering en de begeleiding van en
het toezicht houden op jeugdigen die deelnemen aan een scholings- of
trainingsprogramma, behoort in ieder geval dat die taken worden uitgevoerd op
basis van een plan dat is toegesneden op de behoeften van de cliënt, en dat vóór
vaststelling met hem is besproken. De stichting organiseert de uitvoering van
haar taken op zodanige wijze en voorziet het bureau jeugdzorg daartoe zowel
kwalitatief als kwantitatief zodanig van personeel of materieel, en draagt zorg
voor zodanige verantwoordelijkheidstoedeling dat een en ander leidt of
redelijkerwijs moet leiden tot een verantwoorde uitoefenen van taken.
Gedeputeerde staten kunnen de stichting een aanwijzing geven, indien zij van
oordeel zijn dat de stichting de Wjz en de daarop gebaseerde uitvoeringsregels
niet, in onvoldoende mate of op onjuiste wijze naleeft (artikel 16, eerste lid,
Wjz). Indien het nemen van maatregelen in verband met gevaar voor een
ernstige aantasting van de belangen van de cliënten redelijkerwijs geen uitstel
kan lijden, kan een ambtenaar van de inspectie jeugdzorg een bevel geven. De
stichting is verplicht aan een aanwijzing of bevel te voldoen.
De beide ministers kunnen gedeputeerde staten aanwijzingen geven omtrent de
uitoefening van hun aanwijzing gevende bevoegdheid.
Raad voor de kinderbescherming
De raad is een organisatie van het Ministerie van VenJ. Het ministerie oefent het
interne toezicht uit op de raad. De raad staat onder leiding van zijn algemeen
directeur en twee directeuren. Medewerkers van de raad zijn ambtenaren.
Er is geen specifieke regelgeving die voorziet in borging van kwaliteit binnen de
raad.
Zorgaanbieder
Een zorgaanbieder is een rechtspersoon. Het bestuur is verantwoordelijk voor de
(goede) gang van zaken binnen de rechtspersoon.
Artikel 24 Wjz voorziet in borging van de kwaliteit van de zorgaanbieder. De
zorgaanbieder verleent verantwoorde zorg, dat is zorg van goed niveau, die in

70

ieder geval doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht wordt verleend en die is
afgestemd op de reële behoefte van de cliënt. Tot verantwoorde zorg behoort in
ieder geval het reeds genoemde hulpverleningsplan.
De zorgaanbieder organiseert de zorgverlening zodanig, voorziet de zorgeenheid
zowel kwalitatief als kwantitatief zodanig van personeel en materieel en draagt
zorg voor zodanige verantwoordelijkheidstoedeling dat zulks leidt of moet leiden
tot verantwoorde zorg (artikel 25 Wjz)
Tot de organisatie van de zorgverlening behoren ook de systematische bewaking,
beheersing en verbetering van de kwaliteit van de zorg (artikel 26 Wjz).
De zorgaanbieder legt jaarlijks in het openbaar schriftelijk verantwoording af over
het door hem gevoerde kwaliteitsbeleid, zoals over de frequentie waarmee en de
wijze waarop binnen de zorgeenheid kwaliteitsbeoordeling heeft plaatsgevonden,
over zijn reacties op klachten en meldingen over de kwaliteit van de verleende
zorg en over de toepassing van vrijheidsbeperkende maatregelen en de redenen
daarvoor (artikel 27).
Zorgaanbieders bieden accommodaties voor gesloten jeugdzorg aan. Geschiktheid
daarvan heeft betrekking op voorzieningen die de veiligheid binnen de
accommodatie en de maatschappelijke veiligheid daarbuiten kunnen waarborgen
en de opvoedkundige doeleinden van de zorg kunnen verwezenlijken. Een
aanwijzing van een accommodatie voor gesloten zorg kan worden ingetrokken
indien deze accommodatie niet langer geschikt is voor verblijf van jeugdigen
(artikel 29l Wjz).
De zorgaanbieder van deze accommodatie stelt huisregels op die betrekking
hebben op een ordelijke gang van zaken, de veiligheid binnen de accommodatie
en het waarborgen van een pedagogisch klimaat (artikel 29n Wjz).
Personen die werken in de jeugdzorg
Medewerkers van bureau jeugdzorg die zijn belast met besluitvorming over
aanspraken op zorg, voogdijwerkers, gezinsvoogdijwerkers,
jeugdreclasseringswerkers, medewerkers van het AMK en medewerkers, belast
met andere taken van bureau jeugdzorg, zijn werkzaam op basis van een
arbeidsovereenkomst of op basis van een detacheringsovereenkomst tussen hun
werkgever en de stichting (artikel 25 UWjz).
Ten behoeve van een verantwoorde uitvoering van hun taken dienen de bureaus
jeugdzorg te beschikken over deskundigheid bij hun medewerkers met betrekking
tot een aantal competenties, waaronder de beoordeling en aanpak van
kindermishandeling (artikel 29 UWjz).39
Pleegouder
Aan pleegouders worden eisen gesteld (artikel 2 Regeling pleegzorg juncto
artikel 22 Wjz). Zo dienen een pleegouder en de tot het pleeggezin behorende
personen die 12 jaar of ouder zijn, te beschikken over een verklaring van geen
bezwaar van de raad voor de kinderbescherming. Aan het afgeven van zo’n
verklaring ligt een zwaardere toetsing ten grondslag dan aan het afgeven van een
verklaring omtrent het gedrag. Uit die verklaring moet blijken dat er geen sprake
is van bezwarende feiten en omstandigheden voor het verzorgen van het
pleegkind. Een pleegouder biedt slechts verzorging en opvoeding aan een
pleegkind, indien de betrokken aanbieder van pleegzorg heeft vastgesteld dat de
pleegouder gelet op zijn opvoedingsmogelijkheden, de leeftijd en de problemen
van het pleegkind, de samenstelling van het pleeggezin en de verwachte duur,
geschikt is voor de verzorging en opvoeding van dat pleegkind.
39

Ten aanzien van aan het personeel van de zorgaanbieder te stellen opleidingseisen, ten aanzien van
de detacheringsovereenkomst en ten aanzien van aan het personeel van de stichting te stellen
opleidings- of deskundigheidseisen kunnen nadere regels worden gesteld. Deze regelgeving is niet tot
stand gebracht.

71

De aanbieder van pleegzorg beëindigt het pleegcontract meteen, als hij ernstige
vermoedens heeft dat de pleegouder het pleegkind opvoedt in strijd met het
hulpverleningsplan of het verblijf bij de pleegouder schadelijk is voor de
ontwikkeling van het pleegkind (bijlage 1 bij Regeling pleegzorg).
Justitiële gegevens en verklaring omtrent het gedrag
Voor de beoordeling van de geschiktheid van een persoon voor de uitoefening van
een bepaalde functie kan onderzoek naar een eventueel strafrechtelijk verleden
van hem wenselijk zijn. Daarvoor dienen onder meer justitiële gegevens. Dat zijn
gegevens van strafzaken waarvan het proces-verbaal door het openbaar
ministerie in behandeling is genomen.
Een verklaring omtrent het gedrag is een gebruikelijk middel in de jeugdzorg dat
ervoor kan zorgen dat medewerkers in de jeugdzorg die een strafrechtelijk
verleden met betrekking tot seksueel misbruik hebben, geen toegang krijgen tot
beroepen of functies waarbij sprake is van regelmatig contact met kinderen.
De wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en het daarop gebaseerde
Besluit justitiële gegevens voorzien in de verstrekking van justitiële gegevens.
Justitiële gegevens van verdachten en veroordeelden wegens misdrijven worden
na een bepaalde tijd vernietigd. Hoofdregel is dat vernietiging plaatsvindt (a) na
30 jaar na een uitspraak in verband met een misdrijf waarop 6 jaar of meer staat,
(b) na 20 jaar na een uitspraak in verband met een misdrijf waarop minder dan 6
jaarstaat, of (c) na verjaring van het misdrijf. Er zijn uitzonderingen. Zo worden
justitiële gegevens inzake zedenmisdrijven pas na 80 jaar vernietigd (artikel 4).
De artikelen 28 e.v. van de wet geven een regeling voor de afgifte van een
verklaring omtrent het gedrag. Dat is een verklaring van de Minister van VenJ dat
uit onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke
persoon of de rechtspersoon, gelet op het risico voor de samenleving in verband
met het doel waarvoor afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van
betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of
rechtspersoon. De dienst JUSTIS van het Ministerie van VenJ is hiermee belast.
De minister weigert de afgifte van een verklaring indien in de justitiële
documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat,
indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige
omstandigheden van het geval, aan een behoorlijke uitoefening van de taak of de
bezigheden waarvoor de verklaring wordt gevraagd, in de weg zal staan. Indien
de aanvraag betrekking heeft op een rechtspersoon, betrekt de minister mede in
zijn oordeel de justitiële gegevens met betrekking tot strafbare feiten op naam
van de rechtspersoon en van ieder van de bestuurders, vennoten, maten of
beheerders van die rechtspersoon als mede van degenen die tot het strafbare feit
van de rechtspersoon opdracht hebben gegeven en tegen degenen die feitelijke
leiding hebben gegeven aan de verboden gedraging (artikel 35 juncto artikel
51, tweede lid, onderdeel 2˚, Sr).
Het bevoegd gezag van een ambtenaar kan van deze vergen dat hij een
verklaring omtrent het gedrag overlegt (artikel 9, zesde lid, Arar).
Het besluit justitiële gegevens geeft nadere regels omtrent de verstrekking van
gegevens.
Justitiële gegevens worden onder meer op verzoek verstrekt:
- aan de directeuren van penitentiaire inrichtingen, TBS-inrichtingen en justitiële
jeugdinrichtingen met het oog op de selectie en bejegening van personen ten
aanzien waarvan de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of een
vrijheidsbenemende maatregel plaatsvindt, op beslissingen over verlof, of met
het oog op een beslissing tot toelating tot de inrichting van een niet ingeslotene
in verband met de orde en veiligheid in de inrichting (artikelen 18 en 25).

72

- met het oog op een onderzoek naar de betrouwbaarheid en geschiktheid van
een persoon die in aanmerking wil komen voor een functie bij een ambtelijke
dienst voor zover die functie bijzondere eisen stelt aan de integriteit of
verantwoordelijkheid van betrokkene, zoals de directeur van een penitentiaire
inrichting, TBS-inrichting en justitiële jeugdinrichting (artikel 23).
- ten behoeve van een onderzoek naar de betrouwbaarheid en geschiktheid van
een persoon die in aanmerking wil komen voor een functie bij de rechterlijke
macht (artikelen 24 en 29).
De artikelen 30a tot en met 30f Besluit justitiële gegevens voorzien in
verstrekking van justitiële gegevens met betrekking tot veroordelingen aan een
andere lidstaat (zie hierna bijlage onder 3.4.).
Inzage in persoonsdossier
Een goede rechtspositie van de cliënt is van belang voor handhaving van de
kwaliteit binnen de jeugdzorg. Daarvoor is een goede informatiepositie bij de
cliënt nodig en een goed beheer van diens persoonsdossier (artikelen 49 tot en
met 56 Wjz).
Klachtprocedures
Klachtprocedures dragen mede bij aan de kwaliteit binnen de jeugdzorg en de
kinderbescherming. De beschikbaarheid van deze procedures draagt bij aan het
waarborgen van de rechtspositie van de cliënt.
De Wjz voorziet in een klachtregeling (artikelen 67 en 68 Wjz). De bureaus
jeugdzorg en zorgaanbieders zorgen voor een regeling voor de behandeling van
klachten over gedragingen van hen of van voor hen werkzame personen
(waaronder pleegouders) jegens jeugdigen, hun ouders, voogden, stiefouders, of
degenen die samen met een ouder het gezag over een jeugdige uitoefenen. Een
gedraging is enig handelen of nalaten alsmede een besluit dat gevolgen heeft
voor een van voornoemde personen.
Een onafhankelijke klachtencommissie is belast met de klachtbehandeling. Deze
geeft een oordeel over de gegrondheid van de klacht, al dan niet vergezeld van
aanbevelingen. Tegen het oordeel van de klachtencommissie staat geen hoger
beroep open.
Het Besluit externe klachtencommissie raad voor de kinderbescherming
voorziet in de externe behandeling van klachten over personen die werkzaam zijn
bij de raad. Het gaat om een klacht over de wijze waarop een medewerker van de
raad zich in een bepaalde aangelegenheid jegens hem of een ander heeft
gedragen. Alvorens een klacht bij de klachtencommissie in te dienen, dient de
klager zijn klacht eerst in te dienen bij de raad. Die klacht wordt behandeld
overeenkomstig de klachtproccedure van hoofdstuk 9 van de Awb. Klager kan
tegen een beslissing van de raad op zijn klacht of tegen het uitblijven daarvan
een klacht indienen bij een van de 5 regionale klachtcommissies. Klager en raad
worden in de gelegenheid gesteld om hun zienswijze te geven.
Cliënten die verblijven in een AWBZ-instelling, zijn aangewezen op de
klachtprocedure ingevolge de Wet klachtrecht cliënten zorgsector.
Vertrouwenspersoon
De Wjz voorziet in de instelling van vertrouwenspersonen.
Gedeputeerde staten verstrekken subsidie aan een door hen aangewezen
rechtspersoon ten behoeve van de werkzaamheden van de
cliëntenvertrouwenspersoon (artikel 41, vierde lid, Wjz). Een

73

vertrouwenspersoon is een van de bureaus jeugdzorg en zorgaanbieders
onafhankelijk persoon die cliënten van deze instanties op hun verzoek
ondersteunt in aangelegenheden die samenhangen met de door de bureaus
uitgeoefende taken en met de aangeboden jeugdzorg (artikel 1 Wjz).
Gedeputeerde staten zorgen ervoor dat cliënten een beroep kunnen doen op deze
vertrouwenspersoon. De bureau jeugdzorg en de zorgaanbieders zorgen ervoor
dat de vertrouwenspersoon zijn werk kan doen (artikel 57 Wjz). De
ondersteuning van de vertrouwenspersoon is met name gericht op de uitoefening
door de cliënt van zijn rechten (artikel 63 UWjz). De vertrouwenspersoon heeft
vrije toegang tot de gebouwen van een bureau jeugdzorg en tot de gebouwen
van zorgaanbieders waar een jeugdige verblijft. Hij behoeft geen toestemming
van derden om met de jeugdige te spreken. Aan de vertrouwenspersoon wordt
alle informatie verschaft die hij behoeft voor een juiste uitvoering van zijn taak
(artikelen 65 en 66 UWjz).
4.2.3.2. Situatie in 1945
Conclusie
De minister van Justitie was verantwoordelijk voor de rijksinrichtingen.
Particuliere instellingen voor verpleging en behandeling van minderjarigen
behoefden de goedkeuring van de minister. Zij moesten aan de minister
verklaren zich te onderwerpen aan de desbetreffende regelgeving.
Personeel moest van goed levensgedrag zijn.
Er was geen wetgeving die voorzag in de afgifte van een verklaring omtrent het
gedrag.
Beschrijving
Instellingen en pleegouders
De wet van 12 februari 1901, Stb. 64, houdende beginselen en voorschriften
omtrent maatregelen ten opzichte van jeugdige personen en het daarop
gebaseerde besluit van 15 juni 1905, Stb. 209 (nadien vele malen gewijzigd)
bevatten ook regels omtrent de kwaliteit in de inrichtingen waarin jeugdigen
waren opgenomen op een civielrechtelijke titel. Voor een beschrijving daarvan
wordt verwezen naar de par. 4.3.2.2. en 4.3.3.2.
Justitiële gegevens en verklaring omtrent het gedrag
Er bestond geen deugdelijke regeling inzake justitiële documentatie en de
verklaring omtrent het gedrag.
De eerste voorschriften over justitiële documentatie stammen uit 1896. Sinds die
tijd hielden de griffies van de rechtbanken strafregisters bij. Daarin werden alleen
strafbladen opgenomen met aantekening van een strafrechtelijke veroordeling.
Burgemeesters gaven al dan niet op wettelijke grondslag en/of op de voet van
ministeriële circulaires verklaringen omtrent (goed) gedrag af.
4.2.3.3 Wijzigingen
Conclusie
De wet van 12 februari 1901, Stb. 64, houdende beginselen en voorschriften
omtrent maatregelen ten opzichte van jeugdige personen en het daarop
gebaseerde uitvoeringsbesluit uit 1905 is blijven gelden tot de inwerkingtreding in
1965 van de Beginselenwet voor de kinderbescherming en het daarop gebaseerde

74

het Uitvoeringsbesluit kinderbescherming. Dit uitvoeringsbesluit bevatte ook
regels omtrent kwaliteit in de inrichtingen en in pleeggezinnen.
Het beeld bleef hetzelfde. De minister van Justitie droeg
eindverantwoordelijkheid. Hij had het opperbeheer over de rijksinrichtingen. Hij
kon de directeur daarvan instructies geven. Particuliere inrichtingen moesten aan
allerlei eisen voldoen om in aanmerking te kunnen komen voor een goedkeuring
om minderjarigen te verzorgen, te behandelen of te verplegen. Het bestuur van
de rechtspersoon die de inrichting in stand hield, was verantwoordelijk.
Het personeel moest van goed levensgedrag zijn. Indienstneming was mogelijk,
indien een verklaring omtrent het gedrag kon worden overgelegd. De Wet op de
justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag uit 1959
voorzag in de afgifte daarvan.
Met de inwerkingtreding van de Wjhv in 1990 deed het begrip kwaliteit expliciet
zijn intrede in de regelgeving. De Wjhv bevatte een afzonderlijk hoofdstuk inzake
kwaliteit. Daarop waren een aantal uitvoeringsbesluiten met algemene en
specifieke regels over (gezins)voogdijinstellingen en rijks- en particuliere
inrichtingen en hun personeel gebaseerd.
Met de inwerkingtreding van de Wjz 2005 worden de kwaliteitsregels van de Wjz
van kracht.
In 2004 wordt de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen
omtrent het gedrag vervangen door de Wet justitiële en strafvorderlijke
gegevens.
Sinds 1984 voorzag de Beginselenwet voor de kinderbescherming in een
klachtprocedure. Klachtprocedures breidden zich verder uit.
Beschrijving
Instellingen en pleegouders
Voor een beschrijving tot 1965 wordt verwezen naar de beschrijving van de
situatie in par. 4.3.3.2.
Van 1 juli 1965 tot 1 juli 1989 gold het regime van de Beginselenwet voor de
kinderbescherming en het daarop gebaseerde het Uitvoeringsbesluit
kinderbescherming (zie ook par. 4.2.1.3.).
Het Uitvoeringsbesluit (hierna te noemen besluit) bevatte een groot aantal
specifieke en gedetailleerde regels inzake particuliere instellingen, particuliere
inrichtingen en tehuizen, en rijksinrichtingen, belast met de uitvoering van
kinderbeschermingsmaatregelen en met de tenuitvoerlegging van straffen en
maatregelen.
Ten aanzien van particuliere instellingen kan in het algemeen worden gewezen op
het volgende.
Een instelling behoorde zodanig te worden toegerust dat een doeltreffende
uitvoering van haar taak was verzekerd. Voorts diende zij over voldoende
personeel te beschikken. Dat personeel moest van goed levensgedrag zijn.
Indienstneming was mogelijk, indien een verklaring omtrent het gedrag, bedoeld
in de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag
kon worden overgelegd. Het personeel moest door opleiding, deskundigheid en
persoonlijke geschiktheid voldoende bekwaam zijn voor de opgedragen taken.
Aan de verdere opleiding en bijscholing, in het bijzonder aan de pedagogische
vorming, moest voortdurend aandacht worden geschonken (artikelen 16, 17 en
19 besluit).
De instelling was verplicht de minister van Justitie en door hem aangewezen
ambtenaren, alsmede de raad voor de kinderbescherming in te lichten omtrent
haar werkzaamheden.
Wat de voogdijinstellingen betreft gold het volgende.

75

Van iedere pupil werd een dossier aangelegd. Daarin werd aantekening gehouden
van alle van belang zijnde feiten (artikel 28 besluit).
De instelling droeg voor zover mogelijk zorg voor een gezonde geestelijke en
lichamelijke ontwikkeling van haar pupillen. Zij moest zorgvuldig en geregeld
nagaan wat iedere pupil, gelet op zijn voorgeschiedenis, zijn
persoonlijkheidsstructuur en het stadium van zijn geestelijke groei behoeft en hoe
aan die behoefte kon worden voldaan. De instelling plaatste haar pupillen in een
gezin, inrichting of elders waar de voorwaarden voor een goede vorming en
harmonieuze ontplooiing voor hen zo gunstig mogelijk waren. Zij hield behoorlijk
en geregeld toezicht op de pupillen en de aan hen bestede zorg (artikelen 29 en
30 besluit).
De instelling kon haar pupillen plaatsen in goedgekeurde opvangtehuizen,
observatiehuizen, inrichtingen voor opvoeding en inrichtingen voor buitengewone
behandeling. Plaatsing in een rijksinrichting voor opvoeding en in een
rijksinrichting voor buitengewone behandeling was mogelijk met inachtneming
van de procedureregels in het besluit voor opneming van voogdijpupillen.
Plaatsing in enige andere inrichting kon slechts met instemming van de minister
plaatsvinden (artikel 34 besluit).
Plaatsing van een pupil ter opvoeding en verzorging in een niet door de instelling
geëxploiteerde inrichting dan wel in gezinnen of elders werd geregeld bij
overeenkomst (artikel 35 besluit). De minister kon bepalen dat een gezin, gelet
op de samenstelling ervan of de daarin gegeven verpleging, behandeling of
scholing, voor de toepassing van het besluit als een inrichting werd aangemerkt
(artikel 36 besluit).
De woning van het pleeggezin moest voldoen aan de eisen die daaraan uit een
oogpunt van geestelijke en lichamelijke hygiëne mochten worden gesteld.
Degenen in wier gezin pupillen worden geplaatst, en hun huisgenoten moesten
van goed levensgedrag zijn. Zij behoorden bereid en in staat te zijn, gelet op de
aard en aanleg van de pupil, aan deze een behoorlijke opvoeding te geven. De
instelling stelde degene in wier gezin een pupil was geplaatst, op de hoogte van
diens geestelijke en lichamelijke gezondheidstoestand en voor zover nodig van
andere gegevens die voor hen van belang waren. De raad voor de
kinderbescherming en de door de minister aan te wijzen ambtenaren moesten te
allen tijde in de inrichtingen en in de pleeggezinnen worden toegelaten. Zij
kregen alle relevante informatie (artikelen 37, 38 en 40 besluit).
Deze eisen golden ook, wanneer een pupil, elders dan in een pleeggezin, buiten
de inrichting was geplaatst (artikel 40 besluit).
Wat betreft gezinsvoogdijinstellingen kan worden gewezen op het volgende.
Van iedere minderjarige werd een dossier aangelegd. Daarin werd aantekening
gehouden van relevante feiten. De instelling moest bevorderen dat er een
voldoende aantal personen in staat en bereid zijn als patroon, gezinsvoogd of
toezichthouder op te treden. Zij maakte daarbij zo veel als nodig is gebruik van
deskundige hulp aan deze personen. De instelling zorgde voor dagelijkse leiding,
raad en bijstand aan hen. De instelling zag toe op en bevorderde een doelmatige
en geregelde rapportage door haar geregistreerde patroons, gezinsvoogden, en
toezichthouders. De instelling onderhield contacten met deze personen. Zij
voldeed aan verzoeken van de kinderrechter of van de raad voor de
kinderbescherming een persoon op te geven die voor benoeming tot gezinsvoogd
in aanmerking kon komen. Zij voldeed aan verzoeken van de kinderrechter om
advies bij de benoeming van een gezinsvoogd, om inlichtingen tijdens de
ondertoezichtstelling en om medewerking bij het uitoefenen van de leiding van
het toezicht. De instelling voldeed aan opdrachten van de rechter en van de
minister tot het verlenen van hulp en steun bij de tenuitvoerlegging van straffen
en maatregelen (artikelen 44 tot en met 52 besluit).
Het Besluit besteedde vervolgens aandacht aan particuliere inrichtingen en
rijksinrichtingen. Plaatsing in een particuliere inrichting stond voorop. Opneming

76

in een rijksinrichting geschiedde, als opneming in een particuliere inrichting niet
mogelijk was.
De artikelen 53 tot en met 105 bevatten algemene regels voor de particuliere
inrichtingen (opvanghuizen, observatiehuizen, inrichtingen voor opvoeding en
inrichtingen voor buitengewone behandeling).
De schriftelijke verklaring waarbij het bestuur van de exploiterende inrichting zich
onderwierp aan de voorwaarden, bevatte onder meer een opgave van
leeftijdsgrens, geslacht, categorie, en aantal van de minderjarigen voor wie de
inrichting was bestemd, een uiteenzetting over de methodiek, mede omvattende
de wijze van indeling van de minderjarigen in groepen en de wijze waarop de
opvoeding en de verzorging waren geregeld, en gegevens omtrent aantal, leeftijd
en genoten opleiding van het personeel. De minister hoorde na ontvangst van de
verklaring de desbetreffende raad voor de kinderbescherming en de Nationale
Federatie voor Kinderbescherming en liet onderzoek instellen naar de inrichting.
Van de uitkomsten hiervan hing af of de goedkeuring volgde. De goedkeuring
vermeldde onder meer het doel van het verblijf in de inrichting, de aard, de
leeftijd en het geslacht van de op te nemen minderjarigen, en de levens- of
wereldbeschouwelijke grondslag. De minister kan de goedkeuring intrekken, als
de inrichting niet meer voldoet aan de eisen, na raadpleging van de raad voor de
kinderbescherming en de Nationale Federatie voor Kinderbescherming (artikelen
53 tot en met 57 besluit).
De gebouwen moesten geschikt zijn voor de opvoeding en verzorging van de
daarin opgenomen minderjarigen. Er moest gelegenheid zijn voor onderbrenging
van een kind zonder contact met een ander kind. De leiding werd bijgestaan door
deskundigen. In de inrichting werd zorggedragen voor een gezonde geestelijke en
lichamelijke ontwikkeling van de minderjarigen. Zorgvuldig en geregeld werd
nagegaan waaraan iedere minderjarige, gelet op zijn voorgeschiedenis, zijn
persoonlijkheidsstructuur en het stadium van zijn geestelijke groei, behoefte had
en hoe daaraan kon worden voldaan. De minderjarigen werden onderworpen aan
stelselmatig medisch onderzoek (artikelen 59, 60, 64 en 66 besluit).
De leiding van de inrichting pleegde overleg met de plaatsende instantie over de
opvoeding en verzorging van de minderjarige. Over de minderjarige werd
regelmatig verslag uitgebracht. Het beleid en de organisatie van de inrichting
waren zodanig dat een doeltreffende uitvoering van de taak was verzekerd. Er
moest voldoende personeel zijn. Dat moest van goed levensgedrag zijn.
Indienstneming was mogelijk, indien een verklaring omtrent het gedrag, bedoeld
in de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het
gedrag, kon worden overgelegd. Het personeel moest door opleiding,
deskundigheid en persoonlijke geschiktheid voldoende bekwaam zijn voor de
opgedragen taken. Aan de verdere opleiding en bijscholing, in het bijzonder aan
de pedagogische vorming, moest voortdurend aandacht worden geschonken
(artikelen 68, 70 en 72 besluit).
De raad voor de kinderbescherming en de door de minister aangewezen
ambtenaren hadden toegang tot de inrichting. Aan hen werd relevante informatie
verstrekt. Er vond regelmatige registratie van relevante gegevens plaats, in het
bijzonder op pedagogisch en medisch terrein. De minister werd op de hoogte
gesteld van bijzondere voorvallen. Er werd voor gewaakt dat de minderjarige zich
niet onttrok aan het toezicht over hem. De inrichting bracht jaarlijks een verslag
uit aan de minister over haar werkzaamheden (artikelen 74 tot en met 77 en
81 besluit).
De leiding van een opvangtehuis droeg er zorg voor dat de minderjarige zoveel
mogelijk overeenkomstig zijn godsdienstige gezindte of levensbeschouwing,
geestelijke verzorging kreeg (artikel 84 besluit).
Opneming in een observatiehuis was alleen aan de orde, indien een interne,
veelzijdige observatie nodig was. Aan een observatiehuis behoorden deskundigen
op de gebieden van pedagogie, psychologie, psychiatrie, geneeskunde en
maatschappelijk werk in voldoende mate verbonden te zijn. Tijdens de observatie

77

werd de minderjarige aan een diepgaand onderzoek naar zijn persoonlijkheid, een
lichamelijk onderzoek en een onderzoek naar zijn milieu onderworpen. Aan het
eind van de observatie werd een observatierapport opgesteld met een advies over
de verdere opvoeding en verzorging van de minderjarige (artikelen 91 tot en
met 94 besluit).
Inrichtingen voor opvoeding werden onderscheiden in inrichtingen voor: (a)
normale minderjarigen, bestemd tot opvoeding van minderjarigen die niet in een
andere inrichting behoefden te worden opgenomen, (b) werkende normale
minderjarigen, bestemd tot opvoeding van niet meer leerplichtige minderjarigen,
(c) doorgang naar gezinsverpleging, zolang nog geen passend pleeggezin
beschikbaar was, (d) zwakzinnige minderjarigen, bestemd tot opvoeding van
minderjarigen met defecten in de ontwikkeling van hun intelligente, (e) werkende
zwakzinnige minderjarigen, (f) ongehuwde moeders en haar kinderen, bestemd
tot opvoeding van minderjarige meisjes voor en na hun bevalling en tot
opvoeding van hun kinderen, (g) behandeling, bestemd voor de opvoeding van
minderjarigen die een psychotherapeutische behandeling behoefden en (h)
vakopleiding, bestemd tot opvoeding van minderjarigen die tijdens hun verblijf
werden opgeleid voor een beroep. Aan de plaatsende instantie werd geregeld
rapport uitgebracht over de ontwikkeling en de vorderingen van de minderjarige
(artikelen 96 en 99 besluit).
De buitengewone behandeling in een inrichting voor buitengewone behandeling
was gericht op het zoveel mogelijk wegnemen van de oorzaken van de zeer
moeilijke opvoedbaarheid en op de sociale aanpassing. Daaraan behoorden
deskundigen op de gebieden van pedagogie, psychologie, psychiatrie,
geneeskunde en maatschappelijk werk in voldoende mate verbonden te zijn.
Ook hier werd aan de plaatsende instantie geregeld rapport uitgebracht
(artikelen 103 tot en met 105 besluit).
De artikelen 106 tot en met 143 bevatten gedetailleerde voorschriften over
subsidies en kostenvergoedingen.
De artikelen 144 tot en met 184 bevatten regels voor de rijksinrichtingen.
De directeur had de leiding van een inrichting. Hij moest de aanwijzingen van de
minister opvolgen; deze stelde een instructie voor de directeur op. De directeur
was verantwoordelijk voor de goede gang van zaken in de inrichting. Hij deed
jaarlijks verslag aan de minister. De minister bepaalde de categorieën en het
aantal van de ambtenaren in de inrichting naar gelang de behoefte en gelet op de
aard van de inrichting. Deze ambtenaren waren ondergeschikt aan de directeur
(artikelen 144 tot en met 146, 148 en 149 besluit).
Elke rijksinrichting had een commissie van toezicht. Die had tot taak toezicht te
houden op de gang van zaken in de inrichting, de minister te adviseren over
aangelegenheden die de inrichting betroffen en de directeur te informeren over
haar bevindingen en hem aanbeveling te doen. De leden van de commissie
hadden te allen tijde toegang tot de inrichting en ontvingen alle gewenste
informatie. De commissie bracht jaarlijks verslag uit aan de minister en
informeerde hem tussendoor over aangelegenheden die de inrichting betroffen,
wanneer dat wenselijk was (artikelen 154, 155 en 157 besluit).
De artikelen 158 tot en met 177 gaven voorschriften over de opvoeding en
verzorging van minderjarigen in een rijksinrichting.
Omtrent iedere minderjarige werd gezorgd voor een regelmatige registratie van
relevante gegevens, in het bijzonder op medisch en pedagogisch gebied. Er werd
voor gewaakt dat de opgenomen minderjarige zich niet onttrok aan toezicht over
hem. Minderjarigen werden na opneming medisch onderzocht en onderworpen
aan regelmatig medisch toezicht. Minderjarigen werden in de gelegenheid gesteld
om persoonlijk contact met geestelijke verzorgers te onderhouden. Het was aan
geestelijke verzorgers niet toegestaan zich zonder toestemming van de directeur
in verbinding te stellen met minderjarigen met wier geestelijke verzorging zij niet
waren belast. De bepalingen over particuliere opvangtehuizen, observatiehuizen
en inrichtingen voor buitengewone behandeling waren van overeenkomstige

78

toepassing op de rijksinrichtingen van dezelfde categorie (artikelen 159, 161,
166, 169, 174 en 177 besluit).
Tijdelijke opneming van een onder voogdij van een voogdijinstelling staande
minderjarige in een rijksinrichting voor opvoeding of in een rijksinrichting voor
buitengewone behandeling in zijn belang was mogelijk met instemming van de
minister. Een verzoek daartoe liep via de raad voor de kinderbescherming die
daarover de minister adviseerde. De overbrenging naar de rijksinrichting van
overheidswege geschiedde door de zorg van de officier van justitie. De directeur
kon het verblijf beëindigen in overeenstemming met de voogdijinstelling. Ook de
minister kon het verblijf beëindigen na het horen van die instelling (artikelen
178 tot en met 182 besluit).
Onder het regime van de Wjhv – geldig van 1 juli 1989 tot 1 januari 2005 waren particuliere instellingen verantwoordelijk voor de uitvoering van de
jeugdhulpverlening in de praktijk, en voor de kwaliteit daarvan.
Bij amvb’s waren kwaliteitseisen gesteld aan de jeugdhulpverlening in het
algemeen (artikel 35 Wjhv), aan (gezins-)voogdijinstellingen (artikel 60, vierde
lid, Wjhv) en aan rijks- en particuliere inrichtingen voor justitiële
kinderbescherming (artikel 66 Wjhv). Deze bepalingen waren voor een deel
overgenomen uit het Uitvoeringsbesluit kinderbescherming.
In het besluit kwaliteitsregels jeugdhulpverlening van 6 september 1990 (nadien
nog verscheidene malen gewijzigd) waren algemene regels omtrent kwaliteit
neergelegd.
Zo moest een uitvoerder voor elke voorziening die hij in stand hield, een
werkplan opstellen, gerelateerd aan de functies en werkzaamheden van die
voorziening. Dat plan bevatte in ieder geval onder meer: de uitgangspunten voor
het beleid van de voorziening afgestemd op de problemen en stoornissen van de
jeugdigen, personeelformatie alsmede de wijze waarop de verantwoordelijkheden
voor de diverse taken binnen de voorziening waren verdeeld, waarbij werd
aangegeven of en onder welke voorwaarden de uitvoerder gebruik maakte van
diensten van personen die anders dan als beroepskracht werkzaam waren, de
omvang en inrichting van de accommodatie gerelateerd aan de op basis van de
doelstelling uit te oefenen functies en werkzaamheden en de doelgroep, en de
wijze van behandeling van klachten. Het plan (en eventuele wijzigingen) werd
toegezonden aan de beide ministers en aan de Inspectie voor de
jeugdhulpverlening en jeugdbescherming (artikel 2).
Het bestand van personeel in dienst van de voorziening en van personen die
anderszins bij de voorziening als beroepskracht werkzaam waren, was zowel
kwalitatief als kwantitatief afgestemd op de op basis van de doelstelling uit te
oefenen functies en werkzaamheden en op de doelgroep. De dagelijkse leiding
van de voorziening berustte bij een beroepskracht (artikel 3).
Voorts moest de uitvoerder een hulpverleningsplan voor iedere jeugdige
vaststellen. Dat plan bevatte in ieder geval onder meer: een beschrijving, op
basis van een diagnose, van het voorgenomen hulpverleningsproces, in relatie tot
de doelen, met vermelding van de bij de hulpverlening in te schakelen
deskundigen en van evaluatiemomenten, een vermelding van de hulpverlener die
voor het gehele proces van hulpverlening contactpersoon was voor de bij de
hulpverlening betrokken cliënten en instanties, in geval van pleegzorg een
omschrijving van de rol van de pleegouders in het hulpverleningsproces en van
de wijze waarop de begeleiding van de pleegouders werd vorm gegeven. Het plan
kwam niet tot stand dan na overleg met de jeugdige, ouders, wettelijke
vertegenwoordigers, kinderrechter (bij ondertoezichtstelling) en pleegouders (bij
pleegzorg), en niet dan na overeenstemming met de gezins)voogdijinstelling en
raad voor de kinderbescherming, voor zover betrokken (artikel 5). Dat gold ook
voor de uitvoerder van een voorziening van (semi)residentiële voorziening. Indien

79

de problemen en stoornissen van de jeugdige dit nodig maakten, kwam het plan
tot stand op grond van multidisciplinaire oordeelsvorming (artikel 12).
De uitvoerder van een voorziening van residentiële hulpverlening stelde een
reglement vast waarin de regel en afspraken over de rechten en verplichtingen
van de jeugdige waren vastgelegd. Die konden slechts gerelateerd zijn aan de
leeftijd, de specifieke problemen of de behandeling van de jeugdige, dan wel
gerelateerd aan de rechten en vrijheden van de mede bewoners (artikel 16).
De uitvoerder van pleegzorg belastte een of meer beroepskrachten die over
specifieke deskundigheid op het terrein van de pleegzorg beschikten, met de
werkbegeleiding van degenen die in de pleegzorg werkzaam waren. De uitvoerder
van een centrale voor pleeggezinnen moest ervoor zorgen dat beroepskrachten
specifieke deskundigheid bezaten ten aanzien van voorlichting, werving, selectie
en voorbereiding van pleeggezinnen (artikel 18).
In een pleeggezin werden in beginsel niet meer dan 3 pleegkinderen opgenomen.
Een pleegouder was ten minste 21 jaar. Hij of zij was niet tevens degene die was
belast met de begeleiding van het pleegkind, de pleegouders en de ouders. De
pleegouder beschikte voorafgaande aan de plaatsing over een verklaring van
geen bezwaar, afgegeven door de raad voor de kinderbescherming. De
geschiktheid van het pleeggezin was voorafgaand aan de plaatsing beoordeeld
door de voorziening van pleegzorg. De pleegouder was bereid begeleiding door de
voorziening voor pleegzorg te aanvaarden (artikel 19).
Het Besluit kwaliteitsregels en taken voogdij- en gezinsvoogdijinstellingen van 18
juni 1990 (nadien nog verscheidene malen gewijzigd) bevatte kwaliteitsregels
voor (gezins)voogdijinstellingen. Deze kwamen – voor zover in dezen van belang
– goeddeels overeen met de hierboven genoemde regels.
De statuten van de instelling (en wijzigingen daarin) werden ter kennis gebracht
van de minister van Justitie (artikel 3).
De instelling maakte slechts gebruik van diensten van een persoon die anders
dan als beroepskracht werkzaam was, indien deze beschikte over voldoende
kennis en ervaring om de te verrichten werkzaamheden te kunnen uitvoeren,
schriftelijk verklaarde duurzaam bij de uitvoerder werkzaamheden te zullen
verrichten, zo nodig een training wilde volgen, en de werkzaamheden onder
verantwoordelijkheid van een daartoe aangewezen beroepskracht werden verricht
(artikel 5).
De taak van de voogdijinstelling omvatte de volledige verantwoordelijkheid voor
de verzorging en opvoeding van jeugdigen over wie zij de voogdij uitoefende.
Daartoe deed zij de jeugdige in voorzieningen van jeugdhulpverlening of elders
verzorgen en opvoeden. Zij droeg zorg voor de continuïteit in de persoonlijke
contacten met de jeugdige (artikel 9).
De voogdijinstelling hield geregeld en behoorlijk toezicht op de jeugdige en de
aan hem bestede zorg. Zij hield zich op de hoogte van de ontwikkeling van de
jeugdige (artikel 10).
Indien de voogdijinstelling met natuurlijke personen of rechtspersonen afspraken
maakte over te verrichten taken, werden die werkzaamheden, de daaraan
bestede tijd en de wijze van verantwoording schriftelijk vastgelegd (artikel 11).
Een of meer beroepskrachten werden belast met de begeleiding van andere
beroepskrachten en niet-beroepskrachten (artikel 12).
De gezinsvoogdijinstelling wees zo spoedig mogelijk een gezinsvoogd aan, nadat
een minderjarige onder haar toezicht is gesteld. Zij deed daarvan mededeling aan
de ouder en de minderjarige. Zij vermeldde daarbij tevens welke functionaris de
gezinsvoogd bij diens afwezigheid verving en de wijze waarop over het optreden
van de gezinsvoogd en zijn vervanger kon worden geklaagd (artikel 18).
Het Besluit regels inrichtingen voor justitiële kinderbescherming van 22 februari
1990 (nadien nog verscheidene malen gewijzigd) bevatte tevens kwaliteitsregels

80

voor rijksinrichtingen en particuliere inrichtingen voor justitiële
kinderbescherming.
De leiding van een inrichting berustte bij de directeur. Hij was verantwoordelijk
voor de dagelijkse gang van zaken in de inrichting. De minister van Justitie
benoemde de directeur van een rijksinrichting (artikel 7 Besluit).
Er werd voor gewaakt dat de jeugdige zich niet onttrok aan het toezicht over
hem. Indien de jeugdige zich had onttrokken, werd zulks gemeld aan de
plaatsende instantie en de politie. De directeur stelde de minister van Justitie
onmiddellijk op de hoogte van bijzondere voorvallen (artikel 8 Besluit).
Ook de directeur van een inrichting voor justitiële kinderbescherming stelde een
werkplan vast, zoals hiervoor reeds is vermeld. Het personeelsbestand en de
accommodatie van de inrichting waren afgestemd op de op basis van de
bestemming uit te oefenen functies en werkzaamheden en op de doelgroep van
de opgenomen jeugdigen (artikelen 9 tot en met 11 Besluit). De in de
inrichting opgenomen jeugdigen werden in de gelegenheid gesteld geestelijke
verzorging te ontvangen en persoonlijk contact met geestelijke verzorgers te
onderhouden (artikel 12 Besluit). Elke inrichting beschikte over een
rechtspositiereglement voor de jeugdigen. Een rechtspositiereglement voor
rijksinrichtingen werd vastgesteld door de minister van Justitie. Een
rechtspositiereglement voor particuliere inrichtingen werd aan hem toegezonden.
De directeur stelde een huisreglement voor zijn inrichting op (artikel 14
Besluit). In de inrichting bestond gelegenheid voor verblijf in groepen en tot
verblijf buiten de groep dan wel in afzondering. Bij de indeling in groepen werd
rekening gehouden met het doel van het verblijf, de aard van de jeugdige en
diens vermoedelijke verblijfsduur. Elke groep werd zo mogelijk afzonderlijk
gehuisvest (artikel 15 Besluit). Er waren regels voor verblijf buiten de groep en
voor afzondering (artikelen 16 tot en met 19 Besluit). Het besluit bevatte
regels over (vrij) briefverkeer (artikelen 20 tot en met 24). Er waren regels
over bezoek van familie en derden (artikelen 25 en 26 Besluit). Zo kon
toezicht aanwezig zijn bij bezoek en dienden de bezoekers zich te houden aan de
daarvoor geldende voorschriften (artikel 27 Besluit). Er bestonden regels voor
verlof (artikelen 29 tot en met 31 Besluit).
Op verzoek van de plaatsende instantie kon een diepgaand onderzoek worden
ingesteld naar de persoonlijkheid van de jeugdige, zijn lichamelijke gesteldheid
en zo nodig zijn sociale achtergrond (artikel 33 Besluit). De directeur van een
inrichting voor opvang bracht tijdig rapport uit aan de instantie die de jeugdige
had geplaatst. Indien voornoemd onderzoek plaatsvond, bevatte het rapport de
resultaten daarvan, met een advies over de verdere opvoeding of behandeling
van de jeugdige (artikel 34 Besluit).
De directeur van een tuchtschool of van een inrichting voor opvoeding, voor
buitengewone behandeling of voor zeer intensieve behandeling stelde een
hulpverleningsplan op. Dat bevatte in ieder geval een op basis van een
diagnosestelling vastgestelde beschrijving van het voorgenomen
hulpverleningsproces, met vermelding van de in te schakelen deskundigen en van
evaluatiemomenten, en van het te voeren overleg met de jeugdige, zijn of haar
ouders en de plaatsende instantie. Aan die instantie werd regelmatig verslag
uitgebracht over de jeugdige en diens vorderingen ten aanzien van opvoeding of
behandeling (artikel 35 Besluit).
Met de inwerkingtreding van de Wjz in 2005 worden de kwaliteitsregels van de
Wjz van kracht.
Justitiële gegevens en verklaring omtrent het gedrag
Tot 1 januari 1959 bestond er geen deugdelijke regeling inzake justitiële
documentatie en de verklaring omtrent het gedrag.

81

De eerste voorschriften over justitiële documentatie stammen uit 1896. Sinds die
tijd hielden de griffies van de rechtbanken strafregisters bij.
Met de totstandkoming van het Besluit justitiële documentatie in 1951 werd er
een justitiële documentatiedienst in het leven geroepen (besluit van 2 februari
1951, Stb. 36).
Deze dienst had ten doel de registratie van in justitiële bescheiden voorkomende
gegevens met betrekking tot natuurlijke personen, rechtspersonen of
doelvermogens teneinde uit die gegevens inlichtingen te verschaffen aan
Nederlandse rechterlijke autoriteiten en aan de autoriteiten en personen die tot
het ontvangen daarvan door de minister van Justitie gerechtigd waren verklaard.
De leiding van de dienst berustte bij de minister. Bij de griffie van elke rechtbank
was een afdeling van de dienst. Die afdelingen hadden tot taak het registreren
van gegevens betreffende in haar arrondissement geboren personen. Op het
departement was een afdeling die gegevens registreerde van personen met een
geboorteplaats buiten Europa of met een onbekende geboorteplaats, of van
rechtspersonen. Het toezicht op de verstrekking van inlichtingen door de
afdelingen bij de griffies geschiedde door de procureur-generaal bij het hof.
Er was geen algemene regeling over de afgifte van een verklaring omtrent het
gedrag. Burgemeesters gaven al dan niet op wettelijke grondslag en/of op de
voet van ministeriële circulaires verklaringen omtrent (goed) gedrag af.
Op 1 januari 1959 zijn de Wet op de justitiële documentatie en op de
verklaringen omtrent het gedrag (wet van 15 augustus 1955, Stb. 395) en
het Besluit inlichtingen justitiële documentatie (besluit van 23 september
1958, 466) in werking getreden. Wet en besluit zijn nadien vele malen gewijzigd.
De meeste wijzigingen zijn niet relevant voor dit overzicht.
Er was een justitiële documentatiedienst die in het belang van een goede
rechtsbedeling de nodige justitiële gegevens registreerde. De leiding berustte bij
de minister. Bij de griffie van elke rechtbank en op het departement was een
afdeling van de dienst (artikel 1 wet).
Gegevens met betrekking tot in Nederland geboren personen wier woonplaats
bekend was werden ter griffie van de rechtbank geregistreerd. Gegevens met
betrekking tot overige personen en rechtspersoon werden ten departemente
geregistreerd (artikelen 2 en 3)
De strafregisters bestonden onder meer uit strafbladen van tegen natuurlijke
personen gewezen onherroepelijke veroordelingen wegens misdrijven, bepaalde
overtredingen, en uittreksels van veroordelingen door buitenlandse rechters, voor
zover door de minister voorgeschreven (artikel 4 wet).
Een strafblad werd uit het register gehaald als na vernietiging van de
veroordeling geen straf of maatregel werd opgelegd. Een strafblad werd na 4 jaar
uit het strafregister verwijderd. Bij een veroordeling tot gevangenisstraf of
plaatsing in een rijkswerkinrichting was de termijn 8 jaar. De termijn van 8 jaar
gold niet als (1) een geheel voorwaardelijke straf was opgelegd, (2) de
veroordeelde ten tijde van de uitspraak in eerste aanleg nog geen 18 jaar was en
de hem opgelegde straf niet langer was dan 3 maanden, of (3) de rechter had
bevolen dat de straf zal worden ondergaan in een bijzondere strafgevangenis
voor jonge lieden. De termijn werden verlengd met de duur van de opgelegde
onvoorwaardelijke straf. Een strafblad werd niet verwijderd, zolang nog enig
ander strafblad ten aanzien van de veroordeelde in het strafregister geplaatst
bleef (artikelen 7, 8 en 10 wet).
De dienst verstrekte inlichtingen onder meer aan Nederlandse rechterlijke
ambtenaren, andere personen, voor zover de minister dat voorschreef, en, in de
door de minister te bepalen gevallen, aan erkende personen en instellingen die op
het gebied der reclassering, kinderbescherming of psychopatenzorg werkzaam
waren. De dienst verstrekte op door de minister te bepalen wijze aan de
burgemeester uittreksels uit de registers ten behoeve van de afgifte van de
verklaringen omtrent het gedrag (artikelen 11 en 14 wet).

82

Een Commissie van advies inzake de justitiële documentatie adviseerde de
minister daarover (artikelen 16 en 18 wet).
De burgemeester was belast met de afgifte van een verklaring omtrent het
gedrag. Die hield niet anders in dan dat de burgemeester uit het onderzoek met
betrekking tot het gedrag van betrokkene, gelet op het doel waarvoor de afgifte
was gevraagd, niet was gebleken van bezwaren tegen die persoon. Het verzoek
om een verklaring wordt gedaan door de persoon omtrent wiens gedrag een
verklaring werd gevraagd (artikelen 19 en 22 wet).
De burgemeester gaf een verklaring slechts af in die gevallen waarin hem uit een
onderzoek, met betrekking tot het gedrag van betrokkene ingesteld, gelet op het
doel waarvoor de afgifte was gevraagd, niet was gebleken dat bezwaren tegen die
persoon bestaan. In de andere gevallen weigerde hij de afgifte van de verklaring.
De burgemeester mocht bij zijn onderzoek uitsluitend acht slaan op: (1)
verstrekte uittreksels uit de strafregisters, (2) gegevens uit de politieregisters,
(3) andere schriftelijke bescheiden die hem in verband met de verzochte afgifte
ter beschikking zijn gesteld. Als er geen strafblad was, lette de burgemeester –
uitgezonderd in bijzondere gevallen – niet op feiten en gedragingen, vermeld in
andere registers en bescheiden, indien sinds de dag waarop die waren
voorgevallen meer dan 4 jaar is verlopen. De burgemeester kon advies inwinnen
van een door hem ingestelde of door de ministers ingestelde commissie. De
burgemeester kon de afgifte slechts weigeren, indien uit het onderzoek was
gebleken dat betrokkene zich had schuldig gemaakt aan een misdrijf of
overtreding, die in het strafregister was vermeld, dan wel dat hij zich anderszins
had misdragen (artikelen 26 tot en met 29 wet).
Tegen weigering van de afgifte stond beroep bij de rechtbank open. Bij de
behandeling van het klaagschrift werd ook het openbaar ministerie gehoord.
Werd het klaagschrift gegrond verklaard, dan gaf de burgemeester de verklaring
alsnog af (artikelen 30 tot en met 34).
Ieder was verplicht tot geheimhouding van de gegevens die hem over een derde
ter kennis waren gekomen behoudens in de gevallen waarin met het oog op de
uitvoering van een wettelijk voorschrift mededeling was toegelaten (artikel 36
wet).
Op 1 juli 1965 werd aan artikel 4 van de Wet een derde lid toegevoegd dat bij
toepassing van het kinderstrafrecht slechts een strafblad werd opgemaakt, indien
een veroordeling was gewezen wegens een misdrijf en daarbij geheel of
gedeeltelijk onvoorwaardelijk waren opgelegd: plaatsing in een tuchtschool,
geldboete van meer dan 50 gulden en tbs. Als deze veroordeling een feit betrof
dat was begaan op een moment dat de dader nog geen 16 jaar was, kon de
rechter te allen tijde de verwijdering van het daarop betrekking hebbende
strafblad bevelen.
Op 9 juni 1969 werden in artikel 4, derde lid, de woorden “geheel of gedeeltelijk
onvoorwaardelijk” geschrapt en aan het artikel een vierde lid toegevoegd dat
voornoemde derde lid geen toepassing vond, als was bepaald dat geen straf of
maatregel ten uitvoer zou worden gelegd.
Op 1 april 1985 werd de geheimhoudingsbepaling gewijzigd. Een ieder die de
beschikking kreeg over gegevens met betrekking tot een derde, was verplicht tot
geheimhouding daarvan behoudens voor zover een bij of krachtens de wet
gegeven voorschrift mededelingen toelaat, dan wel de uitvoering van de taak met
het oog waarop de gegevens zijn verstrekt, tot bekendmaking noodzaakt (artikel
36, eerste lid).
Op 1 september 1995 is artikel 4 wederom gewijzigd. De strafregisters bevatten
ook veroordeling waarbij een tbs of een plaatsing in een inrichting voor jeugdigen
was opgelegd. Bij de toepassing van jeugdstrafrecht werd alleen een strafblad
opgemaakt, als de veroordeelde ten tijde van het begaan van het strafbare feit
16 jaar of ouder was en de veroordeling een misdrijf betrof en daarbij waren
opgelegd jeugddetentie, een boete van meer dan f 250, een alternatieve sanctie
van meer dan 40 uur of een plaatsing in een inrichting voor jeugdigen. Geen

83

strafblad werd opgemaakt met betrekking tot een veroordeelde jeugdige, als de
straf of maatregel hem geheel voorwaardelijk was opgelegd. Ook artikel 7 inzake
de termijn voor verwijdering van het strafblad uit het register werd gewijzigd. De
termijn van 8 jaar gold niet, als de straf of maatregel (voor een volwassene)
geheel voorwaardelijk was opgelegd en een last tot herroeping niet was gegeven.
Bij de toepassing van jeugdstrafrecht gold ingevolge een nieuw artikel 7a dat een
strafblad werd verwijderd na 4 jaar bij veroordeling tot jeugddetentie of plaatsing
in een inrichting voor jeugdigen, en na 2 jaar in de overige gevallen.
Op 1 april 2004 is de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (wet van 7
november 2002, Stb. 552) en het daarop gebaseerde Besluit justitiële
gegevens (besluit van 25 maart 2004, Stb. 130) in werking getreden. Deze
wetgeving vervangt de Wet op de justitiële documentatie en de verklaringen
omtrent het gedrag. De verklaring omtrent het gedrag wordt voortaan afgegeven
door de minister van Justitie (zie hiervoor par. 4.2.3.1.).
Inzage in persoonsdossier
De Wjhv kende als uitgangspunt een inzagerecht voor jeugdigen. Voorts is
uitgangspunt dat aan anderen dan de jeugdige geen informatie over hem wordt
verstrekt dan met zijn toestemming (artikelen 42 en 43).
Klachtprocedures
Op 1 april 1984 is een klachtprocedure voor in rijksinrichtingen opgenomen
jeugdigen in de Beginselenwet voor de kinderbescherming geïntroduceerd (wet
van 6 mei 1982, Stb. 273).
In elke rijksinrichting was een commissie van toezicht. Een jeugdige kon bij de
commissie beklag doen over elke door of vanwege de directeur gegeven
beslissing (een beslissing van een personeelslid werd geacht genomen te zijn
vanwege de directeur) die zich tot hem persoonlijk richtte of waarbij werd
afgeweken van zijn rechten. De klacht werd behandeld door de voorzitter of een
lid van de commissie. Indien de zaak naar hun oordeel van eenvoudige aard was,
werd deze enkelvoudig afgedaan. Indien de zaak niet eenvoudig was, werd deze
afgedaan door de klachtencommissie uit de commissie van toezicht. Deze
commissie was ook beroepsinstantie voor beroepen van de jeugdige of de
directeur tegen een beslissing van de voorzitter of een lid van de commissie van
toezicht.
Indien de klacht van de jeugdige gegrond wordt verklaard, wordt de directeur
uitgenodigd zijn beslissing te herzien, tenzij hij een beroepsmogelijkheid heeft en
daarvan gebruik maakt. In bepaalde gevallen kon beroep worden ingesteld bij het
College van Advies voor de kinderbescherming (artikelen 26a tot en met 26j
Beginselenwet).
Ingevolge de Wjhv was bij elke voorziening van residentiële hulpverlening – niet
zijnde een rijksinrichting - een klachtencommissie. Jeugdigen, hun ouders en
stiefouders konden bij die commissie een klacht indienen over elke door of
vanwege de uitvoerder (instantie die de voorziening in stand houdt) gegeven
beslissing die gericht was tot de klager of deze anderszins in zijn belangen trof.
De klacht werd behandeld door ten minste één lid van de commissie die niet
werkzaam bij de voorziening waarover werd geklaagd. De commissie hoorde de
klager en degene op wie de klacht betrekking had en bracht vervolgens verslag
uit van haar bevindingen. De uitvoerder liet betrokkenen en de commissie weten
wat zijn standpunt ten aanzien van die bevindingen was (artikelen 46 tot en
met 52 Wjhv).

84

Ingevolge de Wjhv was in elke rijksinrichting een commissie van toezicht. De
commissie had tot taak toezicht te houden op de bejegening van de jeugdigen,
aan de minister van Justitie advies uit te brengen omtrent aangelegenheden die
de inrichtingen betroffen en de directeur van advies te dienen. De jeugdige kon
bij deze commissie beklag doen over elke door of vanwege de directeur van de
inrichting gegeven beslissing die zich tot de jeugdige persoonlijk richtte of waarbij
werd afgeweken van de rechten die de jeugdige aan de in de inrichting geldende
voorschriften kon ontlenen.
Als de zaak van eenvoudige aard was, werd de klacht afgedaan door de voorzitter
of een lid van de commissie van toezicht. Als de zaak niet van eenvoudige aard
was, werd deze behandeld door een uit drie leden bestaande klachtencommissie,
samengesteld uit de commissie van toezicht. Tegen een beslissing in een
eenvoudige zaak stond beroep open bij de klachtencommissie.
Als het beklag gegrond werd verklaard, nodigde de voorzitter/lid van de
commissie van toezicht dan wel de klachtencommissie de directeur uit zijn
beslissing te herzien. De directeur moest daaraan gevolg geven tenzij voor hem
beroep openstond en hij daarvan gebruik maakte (artikelen 70 tot en met 80
Wjhv en de artikelen 36 tot en met 45 van het besluit regels voor
justitiële kinderbescherming).
Tegen een beslissing van de klachtencommissie in eerste aanleg stond beroep
open bij het College van advies voor de justitiële kinderbescherming (artikelen
79 en 81 tot en met 84 Wjhv en het Besluit College van advies voor de
justitiële kinderbescherming van 26 februari 1990, Stb. 113).
Bij inwerkingtreding op 1 oktober 1997 van de wet van 29 mei 1997, Stb 273,
is het klachtrecht in de Wjhv aanzienlijk uitgebreid. Er werd een klachtrecht
geïntroduceerd voor de jeugdige, diens ouders, voogd, stiefouders en
pleegouders ten aanzien van een gedraging van een voor uitvoerders en voogdijen gezinsvoogdij-instellingen werkzame persoon jegens de jeugdige, diens
ouders, voogd, stiefouders of pleegouders. De klacht werd behandeld door een
klachtencommissie bij de instelling. Tegen een beslissing van de
klachtencommissie stond beroep open bij een provinciale klachtencommissie
(artikelen 46 tot en met 52 Wjhv).
Op 1 september 2001 is met de inwerkingtreding van de Beginselenwet
justitiële jeugdinrichtingen (Bjj) de klachtregeling in de Wjhv inzake
rijksinrichtingen voor justitiële kinderbescherming vervangen door een
klachtregeling in de Bjj inzake justitiële jeugdinrichtingen.
Sinds de inwerkingtreding van de Wjz in 2005 worden klachten over gedragingen
van medewerkers van bureau jeugdzorg en van de zorgaanbieders behandeld
door een onafhankelijke klachtencommissie.
Op 29 juni 1996 trad het Besluit klachtbehandeling raad voor de
kinderbescherming in werking (besluit van 24 juni 1996, Stb. 330).
Een belanghebbende of informant kon bij de directeur klagen over gedragingen
van een medewerker van de raad. De klager kon naar aanleiding van de
beslissing van de directeur een klacht voorleggen aan een van de 5
klachtencommissies.
Op 20 september 2006 treedt het Besluit externe klachtencommissie raad voor
de kinderbescherming in werking (besluit van 25 augustus 2006, Stb. 402). Dit
besluit komt in de plaats van het besluit klachtbehandeling raad voor de
kinderbescherming dat wordt ingetrokken.
Vertrouwenspersoon
De Wjhv en het daarop gebaseerde besluit cliëntenvertrouwenspersoon
jeugdhulpverlening en jeugdbescherming (besluit van 19 oktober 1998, Stb. 632)

85

voorzag sinds 20 november 1998 in de instelling van een
cliëntenvertrouwenspersoon. Deze gaf advies en bijstand aan jeugdigen in
aangelegenheden die samenhangen met de geboden hulpverlening, in het
bijzonder de uitoefening door de jeugdige van zijn rechten
4.2.4 Extern toezicht
4.2.4.1 Geldend recht
Conclusie
De Inspectie jeugdzorg houdt toezicht op de jeugdzorg en de kinderbescherming.
De Inspectie gezondheidszorg houdt onder meer toezicht op de jeugd geestelijke
gezondheidszorg en de zorg voor licht verstandelijk gehandicapte jeugdigen.
Beschrijving
Er is een Inspectie jeugdzorg. Deze houdt extern toezicht op de jeugdzorg en
de kinderbescherming. Zij ressorteert onder de Minister van VWS (artikel 47
Wjz). De Inspectie en haar ambtenaren hebben onder meer de volgende taken:
a. het doen van onderzoek naar de kwaliteit in algemene zin van de bureaus
jeugdzorg, de jeugdzorg, de justitiële jeugdinrichtingen en de raad voor de
kinderbescherming, en het geven van adviezen tot verbetering van de kwaliteit;
b. het toezicht op de naleving van de regelgeving ten aanzien de stichtingen die
de bureaus in stand houden, en zorgaanbieders, en op de rechtmatige en
doelmatige besteding van subsidies;
c. toezicht op de naleving van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen en de
daarop gebaseerde regelgeving ten aanzien van de kwaliteit van die inrichtingen;
De inspectie doet onderzoek uit eigen beweging of op verzoek van de betrokken
minister(s) en gedeputeerde staten.
De inspectie informeert degene bij wie het onderzoek is uitgevoerd, over haar
bevindingen, en kan daarbij voorstellen doen tot verbetering van de kwaliteit. Zij
informeert ook het betrokken overheidsorgaan.
De inspectie stelt de beide ministers van haar bevindingen ten aanzien van
bureaus jeugdzorg of zorgaanbieders op de hoogte, indien zij van mening is dat
de ministers gebruik moeten maken van hun bevoegdheid om gedeputeerde
staten een aanwijzing te geven om op hun beurt een aanwijzing te geven aan een
bureau jeugdzorg of om bestuursdwang toe te passen (artikel 47, negende lid,
juncto artikelen 17 en 16, eerste en zevende lid, Wjz).
De inspectie maakt een jaarverslag. Daarin doet zij voorstellen die zij in het
belang van de jeugdzorg nodig acht.
De Inspectie gezondheidszorg houdt onder meer toezicht op de jeugd
geestelijke gezondheidszorg en de zorg voor licht verstandelijk gehandicapte
jeugdigen. De Inspectie heeft een handhavende en een adviserende taak.
Handhaving omvat zowel toezicht als opsporing.
Onder coördinatie van de Inspectie Jeugdzorg oefenen sinds 2006 de Inspectie
voor de Gezondheidszorg, de Inspectie voor de Sanctietoepassing, de Inspectie
voor het onderwijs en (naderhand ook) de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid
gezamenlijk toezicht uit op de jeugdinstellingen. Het integraal toezicht resulteert
bij grote onderzoeken in een gemeenschappelijk eindrapport.
4.2.4.2. Situatie in 1945
Er bestond een Algemeen College van Toezicht, Bijstand en Advies. Dat stond de
minister bij bij diens toezicht op de naleving van voorwaarden door

86

rechtspersonen en instellingen van weldadigheid, betreffende de verpleging van
tbs gestelden, en op de naleving van voorwaarden door deze rechtspersonen en
instellingen en door voogdijinstellingen betreffende maatregelen ten behoeve van
de gezondheid, zedelijkheid, schoolonderwijs en vakonderricht (artikel 13 juncto
artikelen 12, 14 en 15 wet van 12 februari 1901, houdende beginselen en
voorschriften ten opzichte van jeugdige personen, Stb. 64).
4.2.4.3. Wijzigingen
Conclusie
Het hiervoor genoemde Algemeen College van Toezicht, Bijstand en Advies is
blijven bestaan tot 1955.
De raad voor de kinderbescherming hield toezicht op de voogdij door een
voogdijinstelling.
In het stelsel van de Wjhv was de Inspectie jeugdhulpverlening belast met het
toezicht op de kwaliteit van de jeugdhulpverlening.
De inspectie was niet geheel onafhankelijk. Zij nam de aanwijzingen van de beide
ministers in acht.
De Inspectie jeugdhulpverlening wordt in 2000 Inspectie jeugdhulpverlening en
jeugdbescherming. De Inspectie had tot taak het verrichten van onderzoek naar
de kwaliteit in algemene zin van de jeugdhulpverlening en jeugdbescherming
alsmede waar nodig het aangeven en bevorderen van middelen tot verbetering
daarvan, en het houden van toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften
omtrent de kwaliteit van de jeugdhulpverlening en jeugdbescherming.
Met de inwerkingtreding van de Wjz komt de onafhankelijke Inspectie jeugdzorg
in de plaats van de Inspectie jeugdhulpverlening en jeugdbescherming
Beschrijving
Op 15 april 1955 is het Algemeen College van Toezicht, Bijstand en Advies
opgeheven.
De raad voor de kinderbescherming hield toezicht op de voogdij door een
voogdijinstelling.
De voogdijinstelling die de hem toevertrouwde minderjarigen in pleeggezinnen of
inrichtingen deed opnemen, hield de raad voor de kinderbescherming schriftelijk
op de hoogte van de plaatsen waar deze zich bevonden. De pleeggezinnen en
inrichtingen waar minderjarigen waren geplaatst, werden door de raad voor de
kinderbescherming bezocht, zo vaak hij dit ter beoordeling van de toestand van
de minderjarigen dienstig achtte (artikel 399 BW). Niet-nakoming van deze
verplichtingen vormden een grond voor ontzetting van de instelling van de
voogdij (artikel 419a BW).
De Wjhv stelde de Inspectie jeugdhulpverlening in. De Inspectie was belast met
het toezicht op de kwaliteit van de jeugdhulpverlening. De Inspectie was niet
geheel onafhankelijk. Zij nam bij de vervulling van haar taak de aanwijzingen van
de ministers van VWS en van Justitie in acht. De Inspectie bracht in voorkomende
gevallen verslag uit van haar bevindingen aan deze ministers en aan het
betrokken provinciaal bestuur. Zo nodig deed zij voorstellen tot verbetering van
de kwaliteit van de jeugdhulplening in een voorziening. (artikel 54 Wjhv).
Er bestond een plicht voor de uitvoerders van de jeugdhulpverlening tot het
verschaffen van de nodige schriftelijke informatie aan de Inspectie. Wettelijke
geheimhouders hadden het recht zich te verschonen (artikel 55 Wjhv).
De Inspectie was niet belast met toezicht op de naleving van de regels met
betrekking tot (gezins)voogdijinstellingen en de inrichtingen voor justitiële
kinderbescherming. Daarmee was de minister van Justitie belast (artikelen 63
en 67 Wjhv).

87

De Inspectie jeugdhulpverlening werd met ingang van 23 augustus 2000
Inspectie jeugdhulpverlening en jeugdbescherming. De Inspectie had tot taak het
verrichten van onderzoek naar de kwaliteit in algemene zin van de
jeugdhulpverlening en jeugdbescherming alsmede waar nodig het aangeven en
bevorderen van middelen tot verbetering daarvan, en het houden van toezicht op
de naleving van wettelijke voorschriften omtrent de kwaliteit van de
jeugdhulpverlening en jeugdbescherming.
Met de inwerkingtreding van de Wjz komt de Inspectie jeugdzorg in de plaats van
de Inspectie jeugdhulpverlening en jeugdbescherming.
4.2.5. Procedures bij (signalen van) seksueel misbruik
4.2.5.1. Geldend recht
Conclusie
Er is een advies- en meldpunt kindermishandeling (amk). Daar kan kindermishandeling,
waaronder seksueel misbruik, worden gemeld. Het amk heeft de volgende taken: (a) het
naar aanleiding van een melding van kindermishandeling of een vermoeden daarvan
onderzoeken of er sprake is van kindermishandeling; (b) beoordeling van vraag of, en zo
ja, tot welke stappen de melding daarvan aanleiding geeft; (c) overdragen binnen het
bureau met het oog op het bezien van de noodzaak tot zorg; (d) het in kennis stellen van
andere justitiële autoriteiten van de kindermishandeling of een vermoeden daarvan indien
het belang van de minderjarige of de ernst van de situatie daartoe aanleiding geeft; (e)
informatieverschaffing aan degene die de melding heeft gedaan over de ondernomen
stappen. Het amk verstrekt bovendien advies/ondersteuning aan een persoon die een
vermoeden van kindermishandeling heeft, over/bij de door hem eventueel te ondernemen
stappen.
De geheimhoudingsplicht van beroepsbeoefenaren kan worden doorbroken om (een
vermoeden van) seksueel misbruik te melden.
Indien een zorgaanbieder ermee bekend is geworden dat een persoon die bij hem
werkzaam is, zich mogelijk heeft schuldig maakt of heeft gemaakt aan
kindermishandeling, meldt deze dit terstond aan het amk. Voor een persoon die
werkzaam is bij de zorgaanbieder en die wetenschap krijgt van mogelijke
kindermishandeling door een bij de zorgaanbieder werkzame andere persoon, geldt een
plicht tot melding aan de zorgaanbieder.
Beschrijving
De bureaus jeugdzorg fungeren als advies- en meldpunt kindermishandeling (Amk)
(artikel 10, eerste lid, onderdeel e, Wjz). Kindermishandeling is elke vorm van voor
een minderjarige bedreigende of gewelddadige interactie van fysieke, psychische of
seksuele aard, die de ouders of andere personen ten opzichte van wie de minderjarige in
een relatie van afhankelijkheid of van onvrijheid staat, actief of passief opdringen,
waardoor ernstige schade wordt berokkend of dreigt te worden berokkend aan de
minderjarige in de vorm van fysiek of psychisch letsel. Daaronder valt dus seksueel
misbruik, gepleegd in het kader van de jeugdzorg en de jeugdbescherming (artikel 1
Wjz).
De taak van de Amk houdt het volgende in: (a) het naar aanleiding van een melding van
kindermishandeling of een vermoeden daarvan onderzoeken of er sprake is van
kindermishandeling; (b) beoordeling van vraag of, en zo ja, tot welke stappen de melding
daarvan aanleiding geeft; (c) overdragen binnen het bureau met het oog op het bezien
van de noodzaak tot zorg; (d) het in kennis stellen van andere justitiële autoriteiten van
de kindermishandeling of een vermoeden daarvan indien het belang van de minderjarige
of de ernst van de situatie daartoe aanleiding geeft; (e) informatieverschaffing aan

88

degene die de melding heeft gedaan over de ondernomen stappen. Het AMK verstrekt
bovendien advies/ondersteuning aan een persoon die een vermoeden van
kindermishandeling heeft, over/bij de door hem eventueel te ondernemen stappen
(artikel 11 Wjz).
Het bewaren van het beroepsgeheim is geen absolute plicht. Het kan worden
doorbroken op grond van een wettelijke bepaling of bij een conflict van plichten
(beroepsgeheim tegenover de plicht een ander (hoger) belang te dienen).
Ingevolge artikel 53, derde lid, Wjz, kan de persoon die op grond van een
wettelijk voorschrift of op grond van zijn ambt of beroep tot geheimhouding is
verplicht, zonder toestemming van degene die het betreft, aan het Amk
inlichtingen verstrekken, indien dit noodzakelijk kan worden geacht om een
situatie van kindermishandeling te beëindigen of een redelijk vermoeden van
kindermishandeling te onderzoeken.
Ingevolge artikel 1:240 BW kan degene die op grond van een wettelijk
voorschrift of op grond van zijn ambt of beroep tot geheimhouding is verplicht,
zonder toestemming van degene die het betreft, aan de raad voor de
kinderbescherming inlichtingen verstrekken, indien dit noodzakelijk kan worden
geacht voor de uitoefening van taken van de raad.
Indien een zorgaanbieder ermee bekend is geworden dat een persoon die bij hem
werkzaam is zich mogelijk heeft schuldig maakt of heeft gemaakt aan
kindermishandeling, meldt deze dit terstond aan het Amk. Voor een persoon die
werkzaam is bij de zorgaanbieder en die wetenschap krijgt van mogelijke
kindermishandeling door bij de zorgaanbieder werkzame andere persoon, geldt
een plicht tot melding aan de zorgaanbieder (artikel 21 Wjz).
Er bestaat een meldcode kindermishandeling voor professionals die met kinderen
werken. Deze ondersteunt beroepskrachten in de kinderopvang, in het onderwijs
en jeugdgezondheidszorg bij het signaleren en melden van vermoedens van
kindermishandeling.
4.2.5.2. Situatie in 1945
Er bestonden geen specifieke regels over melding van kindermishandeling
(waaronder seksueel misbruik). Wel bestonden er regels om bijzondere
voorvallen te melden aan de bevoegde autoriteiten.
4.2.5.3.

Wijzigingen

Conclusie
Er bestonden geen specifieke regels over melding van kindermishandeling
(waaronder seksueel misbruik). Wel bestonden er regels om bijzondere
voorvallen te melden aan de bevoegde autoriteiten.
In 2003 zijn de amk’s in het leven geroepen om de aanpak van
kindermishandeling doeltreffender en doelmatiger te maken.
De gebruikelijke geheimhoudingsbepalingen (in de Wjhv) stonden er niet aan in
de weg om (een vermoeden van) seksueel misbruik te melden.
In 2003 is in de Wjhv/BW bepaald dat degene die op grond van een wettelijk
voorschrift of op grond van zijn ambt of beroep tot geheimhouding is verplicht,
zonder toestemming van degene die het betreft, aan een Amk/raad voor de
kinderbescherming inlichtingen kan verstrekken, indien dit noodzakelijk werd
geacht om een situatie van kindermishandeling te beëindigen of een redelijk
vermoeden daarvan te onderzoeken.
Sinds 2005 bestaat een meldingsplicht voor zorgaanbieders en hun personeel.

89

Beschrijving
Er zijn geen specifieke regels over melding van kindermishandeling (waaronder
seksueel misbruik) gevonden. Wel bestonden er regels om bijzondere voorvallen
te melden aan de bevoegde autoriteiten.
De Wjhv kende een gebruikelijke geheimhoudingsbepaling: een ieder die
betrokken was bij de uitvoering van de Wjhv en daarbij de beschikking krijgt over
gegevens waarvan hij het vertrouwelijk karaker kent of redelijkerwijs moet
vermoeden, en voor wie niet reeds uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk
voorschrift ter zake van die gegevens een geheimhoudingsplicht gold, was
verplicht tot geheimhouding daarvan, behoudens voor zover enige wettelijk
voorschrift hem tot bekendmaking verplichtte of uit zijn taak bij de uitvoering van
de Wjhv de noodzaak tot bekendmaking voortvloeide (artikel 91 Wjhv).
Op 1 juni 2003 traden de artikelen 34a tot en met 34e Wjhv in werking (wet van
26 september 2002, Stb. 515). Deze bepalingen en het daarop gebaseerde
Besluit advies- en meldpunten kindermishandeling voorzagen in de instelling van
provinciale advies- en meldpunten kindermishandeling (amk).
Een amk had onder meer tot taak: (a) het n.a.v. een melding van
kindermishandeling of een vermoeden daarvan onderzoeken of er sprake is van
kindermishandeling, (b) het beoordelen van de vraag of, en zo ja, tot welke
stappen de melding aanleiding geeft, (c) het initiatief nemen tot de voor de
minderjarige meest aangewezen hulpverlening, (d) het, na overleg met de raad
voor de kinderbescherming, aan deze overdragen van een geval van
kindermishandeling, of een ernstig vermoeden daarvan, indien een maatregel
met betrekking tot het gezag over de minderjarige overwogen dient te worden,
(e) het in kennis stellen van andere justitiële autoriteiten van kindermishandeling
of een vermoeden daarvan, indien het belang van de minderjarige of de ernst van
de situatie daartoe aanleiding geeft, (f) het op de hoogte stellen van de melder
van de stappen die door de amk zijn ondernomen.
Een amk had bovendien tot taak om het verstrekken van advies aan een persoon
die een vermoeden van kindermishandeling heeft over de door hem eventueel te
nemen stappen en het zo nodig ondersteunen daarbij.
Kindermishandeling omvatte: elke vorm van voor een minderjarige bedreigende
of gewelddadige interactie van fysieke, psychische of seksuele aard, die de
ouders of andere personen ten opzichte van wie de minderjarige in een relatie
van afhankelijkheid of van onvrijheid staat, actief of passief opdringen, waardoor
ernstige schade wordt berokkend of dreigt te worden berokkend aan de
minderjarige in de vorm van fysiek of psychisch letsel (artikel 34a Wjhv).
Bij amvb werden nadere regels gesteld omtrent de werkwijze van de amk, zijn
samenwerking met de raad voor de kinderbescherming, alsmede omtrent de
gevallen waarin de identiteit van de melder achterwege kan blijven (artikel 34b
Wjhv). Daartoe stelde een amk een werkplan vast (artikel 3 Besluit). Het
bestand van beroepskrachten van het amk was zowel kwalitatief als kwantitatief
afgestemd op de werkzaamheden die voortvloeiden uit de wettelijke taak. Er was
in ieder geval een arts als beroepskracht werkzaam, die deskundig was op het
gebied van kindermishandeling. De dagelijkse leiding van een Amk berustte bij
een beroepskracht (artikel 4 Besluit).
Aan degene die advies vroeg, melding deed, op wie een melding betrekking had
of degene die om informatie had gevraagd, werd informatie verstrekt over de
procedure (artikel 7 Besluit). Ten minste twee personen beslisten over de
uitoefening van de hiervoor genoemde taken. Bij een complexe problematiek lag
aan besluitvorming een multidisciplinaire beoordeling ten grondslag (artikel 9
Besluit).
Een amk verstrekte in beginsel inlichtingen over de herkomst van de
persoonsgegevens die het naar aanleiding van de melding verkreeg, tenzij een

90

persoon die in een beroepsmatige hulpverlenende of pedagogische relatie tot de
minderjarige of zijn gezin stond, de gegevens had verstrekt en het geven van die
gegevens een bedreiging zou (kunnen) vormen voor de minderjarige of de andere
minderjarige leden van het gezin, voor die persoon of zijn medewerkers dan wel
zou (kunnen) leiden tot een verstoring van de vertrouwensrelatie met het gezin
van de minderjarige. Waren de persoonsgegevens door een andere persoon dan
hiervoor genoemd verstrekt, dan behoefde informatie over de herkomst ervan
diens toestemming (artikel 11 Besluit).
Bij die gelegenheid zijn ook de Wjhv en het BW aangepast.
Degene die op grond van een wettelijk voorschrift of op grond van zijn ambt of
beroep tot geheimhouding is verplicht, kon, zonder toestemming van degene die
het betreft, aan een Amk inlichtingen verstrekken, indien dit noodzakelijk werd
geacht om een situatie van kindermishandeling te beëindigen of een redelijk
vermoeden van daarvan te onderzoeken (artikel 34c, derde lid, Wjhv).
Uitgangspunt was dat, indien persoonsgegevens werden verkregen bij een ander
dan degene die het betrof, een Amk betrokkene daarover informeerde. Dit kon
achterwege blijven voor zover dit noodzakelijk werd geacht om een situatie van
kindermishandeling te beëindigen of een redelijk vermoeden van daarvan te
onderzoeken (artikel 34d Wjhv).
Degene die op grond van een wettelijk voorschrift of op grond van zijn ambt of
beroep tot geheimhouding was verplicht, kon zonder toestemming van degene die
het betreft, aan de raad voor de kinderbescherming inlichtingen verstrekken,
indien dit noodzakelijk kon worden geacht voor de uitoefening van taken van de
raad (artikel 243, tweede lid, BW, later vernummerd tot het huidige artikel
240 BW).
Ook de Wjz voorziet in amk’s (zie hiervoor par. 4.2.5.1.).
4.2.5.4. Toekomst
Er is wetgeving aanhangig die ondermeer voorziet in een verbetering van de
bestaande bepaling inzake informatieverstrekking bij kindermishandeling en in
verduidelijking van de informatieverstrekking van persoonsgegevens in het kader
van de ondertoezichtstelling (reeds genoemde wetsvoorstel 32 015).
Derden die beroepshalve beschikken over inlichtingen inzake feiten en
omstandigheden die de persoon van een minderjarige die onder toezicht is
gesteld, diens verzorging en opvoeding of de persoon van een ouder of voogd
betreffen en die noodzakelijk kunnen worden geacht voor de uitvoering van de
ondertoezichtstelling, kunnen het bureau jeugdzorg die de ondertoezichtstelling
uitvoert, deze inlichtingen desgevraagd of uit eigen beweging verstrekken, zonder
toestemming van degenen die het betreft en indien nodig met doorbreking van de
plicht tot geheimhouding op grond van een wettelijk voorschrift of op grond van
hun ambt of beroep (artikel 53, derde lid, Wjz).
Derden die beroepshalve beschikken over inlichtingen die noodzakelijk kunnen
worden geacht om een situatie van kindermishandeling te beëindigen of een
redelijk vermoeden van kindermishandeling te onderzoeken, kunnen de stichting
deze inlichtingen desgevraagd of uit eigen beweging verstrekken zonder
toestemming van degenen die het betreft en indien nodig met doorbreking van de
hiervoor bedoeld plicht tot geheimhouding (artikel 53, vierde lid, Wjz).
De toevoeging met doorbreking van de plicht tot geheimhouding laat er voor
zover nodig geen enkele misverstand over bestaan dat doorbreking van deze
plicht toelaatbaar is, en dat de beroepsbeoefenaar hierdoor geen enkele risico
loopt.
Bij de Raad van State is een wetsvoorstel aanhangig gemaakt dat verplicht tot
toepassing van een meldcode voor huiselijk geweld en kindermishandeling op het

91

terreinen van de jeugdgezondheidszorg, onderwijs, kinderopvang, jeugdzorg,
maatschappelijke ondersteuningen, politie en justitie.

4.3. Strafrechtelijke plaatsing
4.3.1. Inleiding
4.3.1.1. Geldend recht
Conclusie
Personen zijn strafrechtelijk aansprakelijk vanaf de leeftijd van 12 jaar.
Het Wetboek van Strafrecht voorziet in een specifiek strafrechtelijk regime voor
jeugdige daders. Dat regime is van toepassing op daders tussen 12 en 18 jaar.
De rechter kan dit regime buiten toepassing laten voor daders van 16 en 17 jaar,
indien hij daartoe grond vindt in de ernst van het begane feit, de persoonlijkheid
van de dader of de omstandigheden waaronder het feit is begaan. Dan is het
volwassenstrafrecht van toepassing, zij het dat geen levenslange gevangenisstraf
kan worden opgelegd.
De rechter kan de strafzaak ten aanzien daders van 18 tot en met 20 jaar afdoen
overeenkomstig het jeugdregime indien hij daartoe grond vindt in de
persoonlijkheid van de dader of de omstandigheden waaronder het feit is begaan.
Voor daders tot 18 jaar (van seksueel misbruik ten aanzien van kinderen) geldt
als gezegd een specifiek verjaringsregime.
Jeugdigen kunnen worden veroordeeld tot vrijheidsstraffen en
vrijheidsbeperkende maatregelen. De jeugdige dader kan voor een misdrijf
worden veroordeeld tot de straf van jeugddetentie. Als maatregelen kunnen
worden opgelegd plaatsing in een inrichting voor jeugdigen en een maatregel
betreffende het gedrag van de jeugdige. Een maatregel betreffende gedrag van
de jeugdige kan inhouden dat de veroordeelde jeugdige deelneemt aan een
programma in een door de rechter aan te wijzen instelling.
Vrijheidsbenemende straffen en maatregelen worden tenuitvoergelegd in een
justitiële jeugdinrichting.
De Minister van VenJ is verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging in een
justitiële jeugdinrichting of voor opneming elders.
Beschrijving
Personen zijn strafrechtelijk aansprakelijk vanaf de leeftijd van 12 jaar (artikel
77a Sr).
Het Wetboek van Strafrecht voorziet in een specifiek strafrechtelijk regime voor
jeugdige daders. Dat regime is neergelegd in de artikelen 77d tot en met 77gg Sr
Het regime is van toepassing op daders tussen 12 en 18 jaar (artikel 77a Sr).
De rechter kan dit regime buiten toepassing laten voor daders van 16 en 17 jaar,
indien hij daartoe grond vindt in de ernst van het begane feit, de persoonlijkheid
van de dader of de omstandigheden waaronder het feit is begaan (artikel 77b
Sr). Dan is het volwassenstrafrecht van toepassing, zij het dat geen levenslange
gevangenisstraf kan worden opgelegd.
De rechter kan de strafzaak ten aanzien daders van 18 tot en met 20 jaar afdoen
overeenkomstig het jeugdregime indien hij daartoe grond vindt in de
persoonlijkheid van de dader of de omstandigheden waaronder het feit is begaan
artikel 77c Sr).
Voor daders tot 18 jaar (van seksueel misbruik ten aanzien van kinderen) geldt
als gezegd een specifiek verjaringsregime (artikel 77d Sr) (zie par. 3.2.1.4.).

92

Jeugdigen kunnen worden veroordeeld tot vrijheidsstraffen en
vrijheidsbeperkende maatregelen.
De jeugdige dader kan voor een misdrijf worden veroordeeld tot de straf van
jeugddetentie (artikel 77h, eerste lid, Sr). Als maatregelen kunnen worden
opgelegd plaatsing in een inrichting voor jeugdigen en een maatregel betreffende
het gedrag van de jeugdige (artikel 77h, vierde lid, Sr).40
De jeugddetentie bedraagt ten hoogste 24 maanden; voor daders onder 16 jaar
ten hoogte 12 maanden (artikel 77i Sr).
De maatregel van plaatsing in een inrichting voor jeugdigen kan alleen worden
opgelegd, indien het feit een misdrijf betreft waarvoor voorlopige hechtenis is
toegelaten, de veiligheid van anderen dan wel de algemene veiligheid van
personen en goederen het opleggen van die maatregel eist, en de maatregel in
het belang is van een zo gunstig mogelijk verdere ontwikkeling van de verdachte
(artikel 77s, eerste lid, Sr).
Voor het opleggen van de maatregel is advisering van ten minste twee
gedragsdeskundigen van verschillende disciplines vereist.
De plaatsing duurt maximaal 2 jaar. De maatregel kan telkens voor ten hoogste 2
jaar worden verlengd. Onder voorwaarden kan de maatregel tot maximaal 6 jaar
worden verlengd. In dat geval dient een van de gedragsdeskundigen een
psychiater te zijn.
De Minister van VenJ is verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging in een
justitiële jeugdinrichting of voor opneming elders (artikel 77s, vijfde lid, Sr).
De minister kan de maatregel te allen tijde na inwinning van een advies van de
raad voor de kinderbescherming voorwaardelijk of onvoorwaardelijk beëindigen
(artikel 77s, achtste lid, Sr).
Bij oplegging van jeugddetentie of plaatsing in een inrichting voor jeugdigen kan
de rechter in zijn uitspraak een advies opnemen over de plaats waar en de wijze
waarop de straf of maatregel zal moeten worden ten uitvoer gelegd. Het
openbaar ministerie informeert de minister over de voor tenuitvoerlegging
vatbare uitspraak en voegt daar een eventueel advies omtrent plaatsing bij. De
minister kan het advies van de raad voor de kinderbescherming inwinnen over de
plaats van tenuitvoerlegging (artikel 77v Sr).
Bij de vordering tot verlenging worden overgelegd een recent opgemaakt, met
redenen omkleed en ondertekend advies van het hoofd van de inrichting en een
afschrift van de aantekeningen omtrent de lichamelijke en geestelijke gesteldheid
van de veroordeelde (artikel 77t, vijfde lid, Sr).
De maatregel betreffende het gedrag van de jeugdige kan alleen worden
opgelegd, indien de ernst van het begane misdrijf of de veelvuldigheid van de
begane misdrijven of voorgegane veroordelingen wegens misdrijf daartoe
aanleiding geven, en de maatregel in het belang is van een zo gunstig mogelijk
verdere ontwikkeling van de verdachte. Daarvoor is een advies van de raad voor
de kinderbescherming vereist dat wordt ondersteund door ten minste één
gedragsdeskundige. Een maatregel betreffende gedrag van de jeugdige kan
inhouden dat de veroordeelde jeugdige deelneemt aan een programma in een
door de rechter aan te wijzen instelling of dat de veroordeelde een ambulant
programma zal volgen onder begeleiding van een door de rechter aan te wijzen
organisatie (artikel 77w Sr).
De instellingen of organisaties stellen voor de uitvoering van het programma een
plan vast dat is afgestemd op de problematiek van de veroordeelde. Een
programma kan bestaan uit een of meer gedragsinterventies (artikel 4 Besluit
gedragsbeïnvloeding jeugdigen).
De jeugdreclassering (bureau jeugdzorg) bereidt de tenuitvoerlegging van de
maatregel voor en ondersteunt deze (artikel 10, eerste lid, onderdeel c, Wjz).
40

Bij toepasselijkheid van het jeugdregime op daders van 18 – 20 jaar wordt de maatregel tot
plaatsing in een inrichting als een TBS maatregel tenuitvoergelegd (artikel 77c Sr).

93

De maatregel duurt ten minste 6 en ten hoogste 12 maanden (artikel 77w Sr).
De maatregel kan eenmaal worden verlengd voor ten hoogste dezelfde tijd als
waarvoor zij was opgelegd (artikel 77wd Sr)
De rechter kan bepalen dat het programma geheel of gedeeltelijk bestaat uit
jeugdzorg indien uit een ten aanzien van de jeugdige genomen indicatiebesluit
blijkt dat deze op die vorm van zorg is aangewezen (artikel 77wa Sr).
De rechter beveelt bij het opleggen van de maatregel dat vervangende
jeugddetentie wordt opgelegd, indien de veroordeelde niet naar behoren aan de
tenuitvoerlegging van de maatregel heeft meegewerkt (artikel 77wc Sr).
Jeugdigen kunnen ook worden veroordeeld tot een taakstraf. Een taakstraf
bestaat uit een werkstraf (verrichten van onbetaalde arbeid of het verrichten van
arbeid tot herstel van de door het strafbare feit aangerichte schade) of een
leerstraf (het volgen van een leerproject) of een combinatie hiervan (artikel 77h
Sr).
4.3.1.2. Situatie in 1945
Conclusie
Er bestond geen minimum leeftijdsgrens voor strafrechtelijke aansprakelijkheid.
Er waren enige specifieke bepalingen voor jeugdige delinquenten.
Straffen en maatregelen werden tenuitvoergelegd in tuchtscholen, bijzondere
strafgevangenissen voor jongelieden of rijksopvoedingsgestichten.
Beschijving
In 1945 gold nog de wet van 12 februari 1901, Stb. 63, houdende wijziging in de
bepalingen betreffende het straffen en de strafrechtspleging ten aanzien van
jeugdige personen.
Bij veroordeling van een minderjarige die bij de uitspraak in eerste aanleg jonger
dan 18 jaar was, kon de hoofdstraf van plaatsing in een tuchtschool worden
opgelegd. Ook voor minderjarigen gold de bijkomende straf van plaatsing in een
rijkswerkinrichting (artikel 9 oud Sr).
Bij strafrechtelijke vervolging van een jeugdige die ten tijde van het plegen van
het feit nog geen 16 jaar was, kon de rechter bevelen dat hij aan zijn ouders of
voogd zou worden teruggegeven zonder oplegging van straf (artikel 38 Sr).
Bij vervolging wegens een misdrijf van een minderjarige die bij de uitspraak in
eerste aanleg jonger dan 18 jaar was, kon de rechter bepalen dat deze ter
beschikking van de regering werd gesteld zonder oplegging van straf. Dat was
ook mogelijk ten aanzien van jeugdige recidivisten bij vervolging wegens
bepaalde overtredingen (artikel 39 Sr). De minderjarige die op de voet van
artikel 39 ter beschikking was gesteld, werd geplaatst hetzij in een
rijksopvoedingsgesticht met het oog op zijn opvoeding, hetzij ter opvoeding
toevertrouwd aan een rechtspersoon wiens statuten duurzame verzorging van
minderjarigen voorschrijven, tot het bereiken van de leeftijd van 21 jaar (artikel
39ter Sr).
Bij niet-toepassing van de artikelen 38 of 39 werd de schuldige aan een misdrijf,
die bij de uitspraak in eerste aanleg jonger was dan 14 jaar, gestraft met
plaatsing in een tuchtschool, geldboete of berisping, en de schuldige tussen 14 en
18 jaar met plaatsing in een tuchtschool of geldboete. De rechter kon deze
bepaling buiten toepassing laten ten aanzien van schuldigen tussen 16 en 18 jaar
en recht doen overeenkomstig het volwassenstrafrecht (artikel 39septies Sr).
De duur van plaatsing in een tuchtschool was ten minste 1 maand en wegens een
misdrijf en enige bepaalde overtredingen ten hoogste 6 maanden voor een
jeugdige die ten tijde van het plegen van het strafbaar feit jonger dan 14 was, en
ten hoogste 1 jaar voor de jeugdige die toen 14 of ouder was (artikel 27bis Sr).

94

Een jeugdige die zijn geldboete niet volledig had betaald, kon zijn vervangende
hechtenis ondergaan in een tuchtschool (artikel 23 Sr).
Afzonderlijke opsluiting was niet mogelijk voor jeugdigen onder 14 jaar (artikel
12 Sr).
De rechter kon bevelen dat een persoon tussen 18 en 23 jaar, veroordeeld tot
een gevangenisstraf tussen 1 en 3 jaar, voor een misdrijf waarop 2 jaar of meer
was gesteld, zijn straf zou ondergaan in een bijzondere strafgevangenis voor
jongelieden. Wegens bijzondere omstandigheden kon deze tenuitvoerlegging ook
plaatsvinden ten aanzien van personen tussen 23 en 25 jaar (artikel 13 Sr). Op
bevel van het hoofd van het departement van Justitie konden jeugdigen tussen
16 en 23 en tussen 23 en 25 jaar na het ondergaan van een deel van hun
gevangenisstraf eveneens in zo een bijzondere gevangenis worden geplaatst
(artikel 13a Sr). In deze gevangenissen konden de gedetineerden voor bepaalde
doeleinden in gemeenschap worden gebracht (artikel 13b Sr).
4.3.1.3. Wijzigingen
Conclusie
In 1965 trad een ingrijpende herziening van het kinderstrafrecht en het
kinderstrafprocesrecht in werking.
Een jeugdige onder de leeftijd van 12 jaar was niet langer strafrechtelijk
aansprakelijk.
De nieuwe bepalingen inzake het jeugdstrafrecht waren van toepassing op
jeugdigen tussen 12 en 18 jaar. Het volwassenstrafrecht kon van toepassing
worden verklaard op jeugdigen tussen 16 en 18 jaar, indien de rechter daartoe
grond vond in de ernst van het begane feit of de persoonlijkheid van de dader.
Het volwassenstrafrecht was van toepassing op minderjarigen van 18 jaar of
ouder. Niettemin kon de rechter het kinderstrafrecht toepassen op deze groep
van minderjarigen, indien hij daartoe grond vond in de persoonlijkheid van de
dader. Bij toepassing van het volwassenstrafrecht op een minderjarige die
zodanig opgroeide dat hij bedreigd werd met zedelijke of lichamelijke ondergang,
kon de rechter bij een veroordeling tevens de maatregel van ondertoezichtstelling
opleggen. De rechter kon bepalen dat geen straf of maatregel werd opgelegd,
indien hij dat in verband met de geringe ernst van het feit, de persoonlijkheid van
de dader en de omstandigheden waaronder het feit was begaan, raadzaam
achtte.
De straffen waren voor (poging van of medeplichtigheid aan) een misdrijf:
plaatsing in een tuchtschool, arrest, geldboete en berisping, en voor
overtredingen: arrest, geldboete en berisping. De maatregelen waren voor
(poging van of medeplichtigheid aan) een misdrijf: terbeschikkingstelling van de
regering, plaatsing in een inrichting voor buitengewone behandeling en
ondertoezichtstelling, en voor overtredingen: ondertoezichtstelling.
In 1988 wordt de leeftijd van meerderjarigheid verlaagd tot 18 jaar.
In 1995 onderging het jeugdstrafrecht weer een omvangrijke wijziging en heeft
het zijn huidige vorm gekregen.
De straffen arrest en tuchtschool zijn vervangen door jeugddetentie.
In plaats van een hoofdstraf konden één of meer alternatieve sancties worden
opgelegd: het verrichten van onbetaalde arbeid ten algemene nutte en het
verrichten van arbeid tot herstel van de door het strafbare feit aangerichte
schade en het volgen van een leerproject.
De maatregel van plaatsing in een inrichting voor jeugdigen is in de plaats
getreden van de jeugd-tbs en plaatsing in een inrichting voor buitengewone
behandeling.
In 2001 is de alternatieve sanctie taakstraf geworden. Een taakstraf bestaat uit
een werkstraf, zijnde het verrichten van onbetaalde arbeid of het verrichten van

95

arbeid tot herstel van de door het strafbare feit aangerichte schade, of een
leerstraf, zijnde het volgen van een leerproject, of een combinatie van werkstraf
en leerstraf.
In 2009 is de maatregel omtrent het gedrag van jeugdigen in het Wetboek van
Strafrecht geïntroduceerd.
Beschrijving
Sinds de inwerkingtreding van de wet van 24 december 1954, Stb. 602, hadden
de raden voor de kinderbescherming een voorlichtende en toezichthoudende taak
bij de jeugdstrafrechtspleging (artikelen 488a en 488b Sv en 39bis a Sr).
Op 1 juli 1965 trad de wet van 9 november 1961, Stb. 402 tot herziening van
het kinderstrafrecht en het kinderstrafprocesrecht in werking.
Vanaf dat tijdstip is een jeugdige onder de leeftijd van 12 jaar niet langer
strafrechtelijk aansprakelijk (artikel 77a Sr). Daaraan ligt de gedachte ten
grondslag dat een kind in die leeftijdscategorie geacht kan worden niet
toerekeningsvatbaar te zijn.
De nieuwe bepalingen inzake het jeugdstrafrecht waren van toepassing op
jeugdigen tussen 12 en 18 jaar. Het volwassenstrafrecht kon van toepassing
worden verklaard op jeugdigen tussen 16 en 18 jaar, indien de rechter daartoe
grond vond in de ernst van het begane feit of de persoonlijkheid van de dader.
Het volwassenstrafrecht was van toepassing op minderjarigen van 18 jaar of
ouder. Niettemin kon de rechter het kinderstrafrecht toepassen op deze groep
van minderjarigen, indien hij daartoe grond vond in de persoonlijkheid van de
dader. Bij toepassing van het volwassenstrafrecht op een minderjarige die
zodanig opgroeide dat hij bedreigd werd met zedelijke of lichamelijke ondergang,
kon de rechter bij een veroordeling tevens de maatregel van ondertoezichtstelling
opleggen. De rechter kon bepalen dat geen straf of maatregel werd opgelegd,
indien hij dat in verband met de geringe ernst van het feit, de persoonlijkheid van
de dader en de omstandigheden waaronder het feit was begaan, raadzaam achtte
(artikelen 77b tot en met 77f Sr).
De straffen waren voor (poging van of medeplichtigheid aan) een misdrijf:
plaatsing in een tuchtschool, arrest, geldboete en berisping, en voor
overtredingen: arrest, geldboete en berisping. De maatregelen waren voor
(poging van of medeplichtigheid aan) een misdrijf: terbeschikkingstelling van de
regering, plaatsing in een inrichting voor buitengewone behandeling en
ondertoezichtstelling, en voor overtredingen: ondertoezichtstelling (artikelen
77g en 77h Sr).
Indien de verdachte niet strafbaar was op de grond dat het feit hem wegens de
gebrekkige ontwikkeling of ziekelijke storing van zijn geest niet kon worden
toegerekend, kon de rechter bij een misdrijf of een overtreding als bedoeld in
artikel 432 Sr (landloperij, bedelarij of souteneurschap) niettemin de maatregel
van plaatsing in een inrichting voor buitengewone behandeling of, bij dreiging van
zedelijke of lichamelijke ondergang ondertoezichtstelling opleggen (artikel 77j
Sr).
Overigens kon de rechter de maatregel van plaatsing in een inrichting voor
buitengewone behandeling slechts opleggen bij vervolging van een minderjarige
bij wie tijdens het begaan van een misdrijf of een overtreding als bedoeld in
artikel 432 Sr gebrekkige ontwikkeling of ziekelijke storing van zijn
geestvermogens bestond, indien de persoonlijkheid van de minderjarige zulks
bepaaldelijk vorderde (artikel 77k Sr).
De rechter kon naast een straf tevens de maatregel van ondertoezichtstelling
opleggen, indien hij daartoe grond vond in de ernst van het feit, de
persoonlijkheid of de levensomstandigheden van de dader, en, indien deze
zodanig opgroeide dat hij met zedelijke of lichamelijke ondergang werd bedreigd.

96

Dat was ook mogelijk bij voorwaardelijke terbeschikkingstelling of plaatsing in
een inrichting voor buitengewone behandeling (artikel 77l Sr).
De duur van plaatsing in een tuchtschool was maximaal 6 maanden. De duur van
het arrest was maximaal 14 dagen (artikelen 77m en 77n Sr).
De maatregelen van jeugdtbr en plaatsing in een inrichting voor buitengewone
behandeling eindigden, wanneer de minderjarige meerderjarig werd en konden te
allen tijde (on)voorwaardelijk worden beëindigd. Om de 2 jaar ging de rechter na
of verdere tenuitvoerlegging van deze maatregelen nog in het belang van de
minderjarige nodig was (artikelen 77 q en 77r Sr).
De maatregel van plaatsing in een inrichting voor buitengewone behandeling kon,
indien het gedrag of de persoonlijkheid van de minderjarige daartoe aanleiding
gaf, worden vervangen door een tbs (artikel 77s Sr).
De straf van plaatsing in een tuchtschool ten aanzien van een veroordeelde die bij
de tenuitvoerlegging ervan 18 jaar of ouder was, kon worden vervangen door een
straf die aan een meerderjarige zou kunnen worden opgelegd (artikel 77t Sr).
Bij de ondertoezichtstelling benoemde de rechter een gezinsvoogd (artikel 77v
Sr).
De rechter kon naast de oplegging van arrest of geldboete tevens een
voorwaardelijke plaatsing in een tuchtschool of voorwaardelijke tbs opleggen
(artikel 77x Sr).
Bij het opleggen van een voorwaardelijke straf of bij voorwaardelijke
invrijheidstelling van een tot plaatsing in een tuchtschool of arrest veroordeelde
konden bijzondere voorwaarden het gedrag van de minderjarige betreffende
worden gesteld. Het toezicht op de naleving van die voorwaarden berustte bij de
raad voor de kinderbescherming. Een gezinsvoogdijinstelling werd belast met
hulp en steun bij de naleving ervan (artikelen 77z en 77aa Sr).
Bij amvb werden nadere regels gesteld betreffende de uitvoering van straffen van
arrest en plaatsing in een tuchtschool en de maatregelen van tbs en plaatsing in
een inrichting voor buitengewone behandeling (artikel 77ff Sr). Dat was het
Uitvoeringsbesluit kinderbescherming.
De behandeling van kinderstrafzaken in eerste aanleg was opgedragen aan de
kinderrechter. Behandeling geschiedde door de meervoudige kamer, indien naar
het aanvankelijk oordeel van de officier van justitie en de kinderrechter hetzij in
de zaak een zwaardere straf dan gevangenisstraf van 6 maanden diende te
worden opgelegd hetzij wegens de ingewikkeldheid van de zaak meervoudige
behandeling de voorkeur verdiende (artikel 500 Sv).
De officier van justitie won bij de raad voor de kinderbescherming inlichtingen in
omtrent de persoonlijkheid en de levensomstandigheden van de verdachte. De
raad bracht advies uit over de wenselijkheid van vervolging. Indien de raad
adviseerde om van vervolging af te zien, werd de zaak niet ter terechtzitting
aanhangig gemaakt dan na overleg met de kinderrechter (artikelen 495 en 499
Sv).
Indien het onderzoek naar de persoonlijkheid van de verdachte niet voldoende op
andere wijze kon plaatsvinden, kon de kinderrechter bevelen dat de verdachte
werd opgenomen in een observatiehuis. Deze opneming geschiedde voor een
termijn van maximaal 3 maanden, die ten hoogste 2 maal voor 1 maand kon
worden verlengd (artikelen 496c en 496e Sv).
De tenuitvoerlegging van het arrest vond niet plaats dan na overleg met de
rechter die het arrest oplegde (artikel 505 Sv).
Op 24 december 1975 is de wet van 10 december 1975, Stb. 684, tot
intrekking van de artikelen 13-13d van het Wetboek van Strafrecht en aanvulling
van de wettelijke voorschriften betreffende de voorwaardelijke invrijheidstelling in
werking getreden.
De vervallen artikelen 13 tot 13d hadden betrekking op detentie van personen in
een bijzondere strafgevangenis voor jongelieden.

97

Op 1 januari 1988 trad de wet van 1 juli 1987, Stb. 334, tot wijziging van het
Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering, het Burgerlijk Wetboek
en de Beginselenwet voor de kinderbescherming in verband met verlaging van de
leeftijd waarop volgens het Burgerlijk Wetboek de leeftijd van meerderjarigheid
wordt bereikt.
Op 1 september 1989 is de wet van 19 november 1986, Stb. 587 in werking
getreden. Bij deze wet is de regeling van de tbr gewijzigd. De
terbeschikkingstelling van de regering is vervangen door terbeschikkingstelling
met een bevel tot verpleging van overheidswege (tbs).
Op 1 september 1995 onderging het jeugdstrafrecht een zeer omvangrijke
wijziging en heeft het zijn huidige vorm gekregen (wet van 7 juli 1994, Stb.
1994, 528).
De straffen arrest en tuchtschool zijn vervangen door jeugddetentie.
De maximumstraffen zijn voor daders onder 16 jaar verhoogd van 6 tot 12
maanden en voor daders van 16 en 17 jaar van 12 maanden tot 24 maanden
Aan de gronden voor toepasselijkheid van het volwassenstrafrecht op jeugdigen
van 16 en 17 jaar (ernst van het gepleegde feit of persoonlijkheid van de dader)
wordt een nieuwe grond toegevoegd: de omstandigheden waartonder het feit is
begaan (artikel 77b Sr).
In plaats van een hoofdstraf konden één of meer alternatieve sancties worden
opgelegd: het verrichten van onbetaalde arbeid ten algemene nutte en het
verrichten van arbeid tot herstel van de door het strafbare feit aangerichte
schade en het volgen van een leerproject (artikelen 77h, tweede lid, en 77m
tot en met 77o Sr).
De maatregel van plaatsing in een inrichting voor jeugdigen is in de plaats
getreden van de jeugd-tbr en plaatsing in een inrichting voor buitengewone
behandeling (artikelen 77h, vierde lid, en 77s tot en met 77w Sr). De
gronden voor het opleggen van de PIJ maatregel zijn anders dan de tbs niet
gerelateerd aan de toerekeningsvatbaarheid van de dader (misdrijf waarvoor
voorlopige hechtenis is toegelaten, de veiligheid van anderen dan wel de
algemene veiligheid van personen of goederen eist het opleggen van de
maatregel en deze is in het belang van een zo gunstig mogelijke verdere
ontwikkeling van de verdachte) (artikel 77s Sr).
Op 1 februari 2001 is de Wet taakstraffen in werking getreden (wet van 7
september 2000, Stb. 365).
Bij die gelegenheid is een alternatieve sanctie een taakstraf geworden. Een
taakstraf bestaat uit een werkstraf, zijnde het verrichten van onbetaalde arbeid of
het verrichten van arbeid tot herstel van de door het strafbare feit aangerichte
schade, of een leerstraf, zijnde het volgen van een leerproject, of een combinatie
van werkstraf en leerstraf (artikel 77h, tweede lid).
Met de inwerkingtreding van de Wet op jeugdzorg op 1 januari 2005 krijgen de
bureaus jeugdzorg belangrijke taken op het terrein van de jeugdreclassering.
De bureaus geven onder meer hulp en steun bij de naleving van de voorwaarden
bij de voorwaardelijke invrijheidstelling, bij de voorwaardelijke beëindiging van de
PIJ maatregel en bij de tenuitvoerlegging van een taakstraf (artikelen 77j, 77s
en 77o Sr). De raad voor de kinderbescherming is belast met het toezicht op het
reclasseringswerk van de bureaus (artikel 77hh Sr).
Op 1 februari 2009 is de maatregel omtrent het gedrag van jeugdigen in het
Wetboek van Strafrecht geïntroduceerd (wet van 27 december 2007, Stb. 575)
(zie hiervoor par. 4.3.1.1.).

98

4.3.2. Plaatsing in een justitiële jeugdinrichting en deelneming aan een
programma in een instelling in kader van maatregel betreffende het
gedrag van een jeugdige
4.3.2.1. Geldend recht
Conclusie
De Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (Bjj) en het daarop gebaseerde
Reglement justitiële jeugdinrichtingen (Rjj) voorzien in de noodzakelijke
penitentiaire regelgeving voor de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen en
vrijheidsbenemende maatregelen ten aanzien van jeugdigen. Daarin zijn de
bevoegdheden en de verplichtingen van de directeur en het personeel van de
jeugdinrichtingen en de rechten en de verplichtingen van de jeugdige
gedetineerde neergelegd. De regels voorzien in een veilige tenuitvoerlegging van
straf of maatregel.
Tenuitvoerlegging van deze straffen en maatregelen vindt plaats in een inrichting.
Dat zijn landelijke voorzieningen van residentiële hulpverlening. Er bestaan door
de minister van VenJ te subsidiëren particuliere inrichtingen en door hem in stand
te houden rijksinrichtingen. Particuliere inrichtingen zijn rechtspersonen. Het
beheer berust bij een door het bestuur te benoemen directeur.
Rijksinrichtingen worden door de minister van VenJ aangewezen. Bij hem berust
het opperbeheer. Het beheer van een rijksinrichting berust bij een door de
minister aan te wijzen directeur.
Met handhaving van het karakter van de straf wordt de tenuitvoerlegging ervan
aangewend voor de opvoeding van de jeugdige en zoveel mogelijk dienstbaar
gemaakt aan de voorbereiding van diens terugkeer in de maatschappij. Jeugdigen
worden alleen onderworpen aan beperkingen die noodzakelijk zijn voor: (a) het
doel van de vrijheidsbeneming, waaronder hun geestelijke en lichamelijke
ontwikkeling en de uitvoering van het verblijfs- en behandelplan, en (b)
handhaving van de orde of veiligheid in de inrichting.
De verdere tenuitvoerlegging van straf of maatregel kan ook plaatsvinden door
deelneming van de jeugdige aan een door de minister erkend scholings- en
trainingsprogramma in aansluiting op zijn verblijf in de inrichting.
De minister bepaalt de bestemming van elke inrichting of afdeling daarvan.
Inrichtingen zijn opvanginrichtingen en behandelinrichtingen.
Opvanginrichtingen zijn bestemd voor onderbrenging van (a) preventief gehechte
personen tot 18 jaar, (b) personen die (vervangende) jeugddetentie ondergaan,
(c) personen tot 18 jaar in vreemdelingenbewaring, en (d) personen aan wie de
maatregel van plaatsing in een inrichting van jeugdigen is opgelegd en personen
die moeten worden geplaatst in een psychiatrisch ziekenhuis of ten aanzien van
wie is bepaald dat de machtiging voor opneming in gesloten jeugdzorg kan
worden ten uitvoer gelegd in een justitiële jeugdinrichting, in afwachting van hun
plaatsing.
Behandelinrichtingen zijn bestemd voor onderbrenging van personen aan wie de
maatregel van plaatsing in een inrichting voor jeugdigen is opgelegd en personen
ten aanzien van wie is bepaald dat de machtiging voor opneming in gesloten
jeugdzorg kan worden ten uitvoer gelegd in een justitiële jeugdinrichting.
Beschrijving
Plaatsingen in een justitiële jeugdinrichting

99

De Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (Bjj) en het daarop
gebaseerde Reglement justitiële jeugdinrichtingen (Rjj) voorzien in de
noodzakelijke penitentiaire regelgeving voor de tenuitvoerlegging van
vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen ten aanzien van jeugdigen.
Daarin zijn de bevoegdheden en de verplichtingen van de directeur en het
personeel van de jeugdinrichtingen en de rechten en de verplichtingen van de
jeugdige gedetineerde neergelegd. De regels voorzien in een veilige
tenuitvoerlegging van straf of maatregel.
Tenuitvoerlegging van deze straffen en maatregelen vindt plaats in een inrichting.
Dat zijn landelijke voorzieningen van residentiële hulpverlening. Er bestaan door
de minister van VenJ te subsidiëren particuliere inrichtingen en door hem in
stand te houden rijksinrichtingen (artikel 2 juncto artikel 3a Bjj).
Particuliere inrichtingen zijn rechtspersonen. Het beheer berust bij een door het
bestuur te benoemen directeur (artikel 3b Rjj).
Rijksinrichtingen worden door de minister van VenJ aangewezen. Bij hem berust
het opperbeheer. Het beheer van een rijksinrichting berust bij een door de
minister aan te wijzen directeur. De minister kan zijn regelgevende
bevoegdheden mandateren aan de Dienst Justitiële inrichtingen (artikel 3c Bjj)
Met handhaving van het karakter van de straf wordt de tenuitvoerlegging ervan
aangewend voor de opvoeding van de jeugdige en zoveel mogelijk dienstbaar
gemaakt aan de voorbereiding van diens terugkeer in de maatschappij. Jeugdigen
worden alleen onderworpen aan beperkingen die noodzakelijk zijn voor: (a) het
doel van de vrijheidsbeneming, waaronder hun geestelijke en lichamelijke
ontwikkeling en de uitvoering van het verblijfs- en behandelplan, en (b)
handhaving van de orde of veiligheid in de inrichting (artikel 2 Bjj).
De verdere tenuitvoerlegging van straf of maatregel kan ook plaatsvinden door
deelneming van de jeugdige aan een door de minister erkend scholings- en
trainingsprogramma in aansluiting op zijn verblijf in de inrichting (artikelen 2,
eerste lid, en 3 Bjj). In de artikelen 2 tot en met 13 Rjj zijn nadere regels
gesteld over deze programma’s. Bureau jeugdzorg is belast met de begeleiding
van en het toezicht op jeugdigen die aan zo’n programma deelnemen (artikel
10, eerste lid, onderdeel d, Wjz).
De minister bepaalt de bestemming van elke inrichting of afdeling daarvan. Hij
stelt regels voor de plaatsing en overplaatsing van jeugdigen (artikel 8 Bjj).
Inrichtingen zijn opvanginrichtingen of behandelinrichtingen.
Opvanginrichtingen zijn bestemd voor onderbrenging van (a) preventief
gehechte personen tot 18 jaar, (b) personen die (vervangende) jeugddetentie
ondergaan, (c) personen tot 18 jaar in vreemdelingenbewaring, en (d) personen
aan wie de maatregel van plaatsing in een inrichting van jeugdigen is opgelegd en
personen die moeten worden geplaatst in een psychiatrisch ziekenhuis of ten
aanzien van wie is bepaald dat de machtiging voor opneming in gesloten
jeugdzorg kan worden ten uitvoer gelegd in een justitiële jeugdinrichting, in
afwachting van hun plaatsing.
Behandelinrichtingen zijn bestemd voor onderbrenging van personen aan wie
de maatregel van plaatsing in een inrichting van jeugdigen is opgelegd en
personen ten aanzien van wie is bepaald dat de machtiging voor opneming in
gesloten jeugdzorg kan worden ten uitvoer gelegd in een justitiële
jeugdinrichting.
Behandeling is een samenstel van handelingen gericht op het bij jeugdigen
voorkomen, verminderen of opheffen van problemen of stoornissen van
lichamelijke, geestelijke, sociale of pedagogische aard die hun ontwikkeling naar
volwassenheid ongunstig kunnen beïnvloeden (Artikel 9 Bjj).

100

Opvanginrichtingen en behandelinrichtingen dragen zorg voor een veilige
omgeving voor en een menswaardige bejegening van de jeugdigen. Zij dragen bij
aan een beter sociaal functioneren van de jeugdige, door middel van een verplicht
gesteld pedagogisch dagprogramma en een individueel verblijfsplan/individueel
behandelprogramma. Zij dragen voorts bij aan een goede rechtsgang. Doel van
het verblijf is de kans op ontsporing van de jeugdige na diens terugkeer in de
maatschappij te verminderen (artikel 24 Rjj).
In opvanginrichtingen worden in de regel jongens en meisjes gescheiden
ondergebracht, tenzij de inrichting is aangewezen voor bijzondere opvang. De
directeur kan jeugdigen van verschillend geslacht in de gelegenheid stellen
gezamenlijk aan activiteiten deel te nemen. In behandelinrichtingen worden
jongens en meisjes gescheiden of tezamen ondergebracht (artikel 12 Bjj).
Inrichtingen of afdelingen zijn naar de mate van beveiliging beperkt beveiligd (dat
is een open inrichting of afdeling) of normaal beveiligd (dat is een gesloten
inrichting of afdeling) (artikel 14 Bjj).
De directeur van de inrichting stelt huisregels voor de inrichting vast
overeenkomstig een door de minister vast te stellen model en volgens diens
aanwijzingen.
De directeur kan in de regel personeelsleden en medewerkers machtigen tot
uitoefening van zijn bevoegdheden.
De directeur is bevoegd de jeugdige aanwijzingen te geven voor zover
noodzakelijk in het belang van de handhaving van de orde of de veiligheid in de
inrichting, een ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming, hun
geestelijke of lichamelijke ontwikkeling en de uitvoering van het verblijfs- en
behandelplan (artikel 4 Bjj)
De directeur meldt ongeoorloofde afwezigheid van de jeugdige en andere
bijzondere voorvallen aan de minister (artikel 5 Bjj).
Met de daadwerkelijke plaatsing in een inrichting zijn de selectiefunctionarissen
belast. Bij de plaatsingsbeslissing nemen zij de aanwijzingen van het openbaar
ministerie en van de autoriteiten die de straf of maatregel hebben opgelegd, in
aanmerking. Zij nemen bij deze beslissing ook de aanwijzingen van bureau
jeugdzorg voor zover mogelijk in acht (artikel 16 Bjj).
De directeur van een opvanginrichting kan voor een jeugdige een verblijfsplan
vaststellen. Dat gebeurt steeds voor een jeugdige met een strafrestant van 3
maanden of meer. De directeur van een behandelinrichting stelt altijd een
behandelplan vast (artikelen 20 en 21 Bjj). In het verblijfsplan en behandelplan
worden onder meer opgenomen een omschrijving van de problematiek van de
jeugdige, een aanduiding van de groep waarin hij verblijft, een omschrijving van
de toegestane bewegingsvrijheid, de soort activiteiten waaraan hij deelneemt en
de personen van buiten de inrichting waarmee hij contact mag onderhouden
(artikelen 26 en 27 Rjj).
De artikelen 22 tot en met 31 Bjj bevatten regels over bewegingsvrijheid en
de gang van zaken binnen de inrichting.
Jeugdigen verblijven in de regel in groepen en nemen deel aan
gemeenschappelijke activiteiten (artikel 22 Bjj). De directeur kan de jeugdige
daarvan uitsluiten – behoudens dagelijks verblijf in de buitenlucht – (a) indien dit
in het belang van de orde of veiligheid van de inrichting noodzakelijk is, (b) indien
dit ter bescherming van de jeugdige noodzakelijk is, (c) ingeval van ziekte en (d)
op verzoek van de jeugdige voor zover redelijk en uitvoerbaar (artikel 24 Bjj).

101

De artikelen 29 tot en met 31 Bjj voorzien in verlof en proefverlof. Voor
(proef)verlof geldt de algemene voorwaarde dat jeugdige zich tijdens het verlof
niet schuldig maakt aan een misdrijf. De directeur kan aan het (proef)verlof
voorwaarden inzake het gedrag van de jeugdige verbinden. De directeur kan het
(proef)verlof intrekken, indien dit noodzakelijk is met het oog op de bescherming
van de maatschappij tegen de gevaarlijkheid van de jeugdige voor de veiligheid
van anderen, of de algemene veiligheid van personen of goederen of indien de
jeugdige een voorwaarde niet nakomt.
Het recht op onaantastbaarheid van het lichaam kan worden beperkt (artikel 32
Bjj). Zo kan de directeur bepalen dat een jeugdige in het lichaam wordt
onderzocht, indien dit noodzakelijk is ter afwending van ernstig gevaar voor de
handhaving van de orde of veiligheid dan wel voor de gezondheid van de
jeugdige. Dit onderzoek wordt verricht door een arts, of in diens opdracht, door
een verpleegkundige (artikel 36 Bjj). De jeugdige kan worden verplicht om te
gedogen dat hij een medische handeling ondergaat, indien zulks naar het oordeel
van de arts volstrekt noodzakelijk is ter afwending van gevaar voor de
gezondheid of veiligheid van de jeugdige of anderen. Ook hier wordt het
onderzoek verricht door een arts, of in diens opdracht, door een verpleegkundige
(artikel 37 Bjj).
De jeugdige heeft recht op bezoek. Beperkingen van het aantal toe te laten
personen is mogelijk, indien dit noodzakelijk is in het belang van de orde of de
veiligheid in de inrichting. De directeur kan bezoek van een bepaald persoon of
bepaalde personen weigeren met het oog op de: (a) handhaving van de orde en
veiligheid, (b) voorkoming of opsporing van strafbare feiten, (c) bescherming van
slachtoffers van of anderszins betrokkenen bij misdrijven en (d) uitvoering van
het verblijfs- en behandelplan. Op dezelfde gronden kan toezicht op het bezoek
worden uitgeoefend (artikel 43 juncto artikel 41, vierde lid, Bjj).
De artikelen 54 tot en met 59 Bjj voorzien in disciplinaire straffen.
Indien een personeelslid of medewerker constateert dat een jeugdige betrokken
is bij feiten die onverenigbaar zijn met de orde of veiligheid in de inrichting dan
wel met de ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming en hij van
plan is zulks te melden bij de directeur, informeert hij de jeugdige daarover. De
directeur kan na zo’n melding of bij eigen constatering disciplinaire straffen
opleggen, zoals ontzegging van bezoek, uitsluiting van deelneming aan
activiteiten en weigering, intrekking of beperking van het eerstvolgende verlof
(artikel 55 Bjj).
Voor de tenuitvoerlegging van het jeugdstrafrecht is nog relevant het Besluit
tenuitvoerlegging jeugdstrafrecht 1994 (besluit van 12 december 1994, Stb.
886) Het bevat regels over de maatregel van plaatsing in een inrichting voor
jeugdigen, vervroegde beëindiging van deze maatregel door de minister van
VenJ, beslissing omtrent verlenging van deze maatregel en voorwaardelijke
invrijheidstelling.
Zodra er een uitspraak is waarbij de maatregel van plaatsing in een inrichting
voor jeugdigen is opgelegd, brengt het openbaar ministerie deze uitspraak ter
kennis van de plaatsende selectiefunctionaris. Hij voegt daarbij het advies van de
rechter omtrent de plaatsing (artikel 2).
Omtrent de jeugdige worden door of vanwege de directeur aantekeningen
bijgehouden. Die bevatten gegevens over de afkomst en het verleden van de
jeugdige, gegevens omtrent de lichamelijke en geestelijke toestand bij
binnenkomst, de voortgang in het hulpverleningsplan en gegevens over
belangrijke voorvallen gedurende het verblijf (artikel 4).
T.a.v. vervroegde beëindiging door de minister. De maatregel van plaatsing
in een inrichting voor jeugdigen kan te allen tijde door de minister voorwaardelijk
of onvoorwaardelijk worden beëindigd. Een voorstel voor voorwaardelijke

102

beëindiging komt van de directeur of van de (jeugd)reclassering door
tussenkomst van de directeur. De minister wijst bij zijn beschikking tot
voorwaardelijke beëindiging een stichting aan die met de begeleiding en het
toezicht op de naleving van de voorwaarden is belast. Aan de beëindiging zijn in
ieder geval algemene voorwaarden verbonden: de jeugdige gedraagt zich
overeenkomstig de aanwijzingen van de (jeugd)reclassering en verschaft de
reclasseringswerker alle gevraagde informatie, hij meldt tevoren een wijziging
van betrekking of woonplaats en hij maakt zich niet schuldig aan een strafbaar
feit (artikelen 5 tot en met 7).
Het openbaar ministerie doet aan de stichting en de minister terstond onder meer
mededeling van elk misdrijf dat de jeugdige (vermoedelijk) heeft begaan en een
te zijner kennis gekomen overtreding van de voorwaarden.
Bij overtreding van de voorwaarden of wanneer het belang van de jeugdige zulks
bepaaldelijk eist kan de minister op voorstel van de stichting het voorwaardelijk
ontslag intrekken of schorsen (artikelen 11 en 12).
T.a.v. beslissing omtrent de verlenging van de maatregel. Uiterlijk 3
maanden vóór het verstrijken van de termijn van 2 jaar maakt de directeur een
advies over de wenselijkheid van de verlenging van de maatregel en de termijn
van de verlenging. Daarbij zitten ook de aantekeningen over de toestand van de
jeugdige, en bij proefverlof of voorwaardelijke beëindiging, beschouwingen van
de (jeugd)reclassering over wenselijkheid van de verlenging van de maatregel.
Dit advies gaat naar de minister, die het doorgeleidt naar het openbaar
ministerie. Het openbaar ministerie beslist over het indienen van een vordering
tot verlenging. De rechter neemt een beslissing op een vordering (artikelen 14
en 15).
T.a.v. voorwaardelijke invrijheidstelling. Indien de directeur van de inrichting
waar jeugddetentie wordt ondergaan van oordeel is dat de gestrafte
voorwaardelijk in vrijheid behoort te worden gesteld, doet hij daarover een
voorstel aan het openbaar ministerie. De rechter neemt een beslissing over de
voorwaardelijke invrijheidstelling (artikelen 18 en 19 besluit juncto artikel
77j, vierde lid, Sr).
4.3.2.2. Situatie in 1945
Conclusie
Minderjarigen werden geplaatst in tuchtscholen (bestemd tot opneming van
degenen wier plaatsing door de strafrechter was bevolen), in
rijksopvoedingsgestichten (bestemd voor opneming in het kader van de
maatregel van terbeschikkingstelling van de regering en voor opneming van
minderjarigen met een verdorven of weerbarstig karakter), in bijzondere
gevangenissen voor jongelieden, of toevertrouwd aan rechtspersonen die hen in
het kader van een tbr duurzaam verzorgden in of buiten een gesticht.
Het wettelijk kader werd gevormd door de wet houdende beginselen en
voorschriften omtrent maatregelen ten opzichte van jeugdige personen uit 1901
en het daarop gebaseerde besluit uit 1905.
Beschrijving
Voor de strafrechtelijke plaatsing van jeugdigen waren leidende wettelijke
voorschriften de wet van 12 februari 1901, Stb. 64, houdende beginselen en
voorschriften omtrent maatregelen ten opzichte van jeugdige personen en het
daarop gebaseerde besluit van 15 juni 1905, Stb. 209, nadien vele malen
gewijzigd.
Tuchtscholen waren bestemd tot opneming van degenen wier plaatsing door de
strafrechter was bevolen. Rijksopvoedingsgestichten waren bestemd voor
opneming in het kader van de maatregel van terbeschikkingstelling van de

103

regering en voor opneming van minderjarigen met een verdorven of weerbarstig
karakter (artikel 4 juncto artikel 16 Wet).
Het opperbeheer van de tuchtscholen en de rijksopvoedingsgestichten berustte
bij de minister van Justitie. Het beheer werd gevoerd door een directeur (of
directrice) onder toezicht van een commissie van toezicht (artikel 5 Wet).
De in tuchtscholen en rijksopvoedingsgestichten op te nemen jeugdigen werden
zoveel mogelijk naar gelang herkomst, leeftijd, verstandelijke en zedelijke
ontwikkeling, geaardheid en gedrag over de verschillende inrichtingen of
onderdelen daarvan verdeeld (artikel 6 Wet).
Aan de verpleegden in tuchtscholen en rijksopvoedingsgestichten werd
gelegenheid gegeven om aan godsdienstoefeningen deel te nemen en
godsdienstonderwijs te ontvangen (artikel 7 Wet).
De financiering van tuchtscholen en rijksopvoedingsgestichten komt ten laste van
de staat. Particuliere instellingen wier statuten duurzame verzorging van
minderjarigen voorschreven en die zich schriftelijk bereid hadden verklaard om te
voldoen aan de gestelde voorwaarden (o.a. op het terrein van de zedelijkheid),
konden tegen subsidie worden belast met de verpleging van ter beschikking
gestelde jeugdigen (artikelen 11 en 12 Wet).
Het toezicht op deze instellingen berustte bij de minister van Justitie met bijstand
van het Algemeen College van Toezicht, Bijstand en Advies (artikel 13 Wet).
Op verzoek van de instelling kon een minderjarige in een rijksinrichting worden
geplaatst, indien hij door zijn gedrag van een verdorven of weerbarstig karakter
deed blijken (artikel 16 Wet juncto artikelen 175 tot en met 183).
Bij krankzinnigheid of ernstig zenuwlijden, van geestelijke of lichamelijke
gebreken, en van ernstige of besmettelijke ziekten, konden daaraan lijdende
verpleegden ter verpleging worden overgebracht naar krankzinnigengestichten,
ziekenhuizen of andere inrichtingen (artikel 17 Wet).
Er waren 3 tuchtscholen (2 voor jongens en 1 voor meisjes). Iedere tuchtschool
was ingericht tot verpleging in gemeenschap, met uitzondering van een afdeling
voor verpleging in afzondering (artikelen 1 en 3 Besluit).
De directeur was ondergeschikt aan de minister van Justitie. Hij was
verantwoordelijk voor de goede gang van zaken in het gesticht (artikelen 17 en
18 Besluit).
De verpleegden werden aan een voortdurend nauwkeurig geneeskundig toezicht
onderworpen dat ook hun geestelijke toestand omvatte (artikel 38 Besluit).
Inbreuken op orde, tucht en regels inzake zindelijkheid, arbeidzaamheid en
gezondheid en opzettelijke beschadiging van goederen werden bestraf (artikel
71 Besluit).
Er waren 3 rijksopvoedingsgestichten (2 voor jongens en 1 voor meisjes)
(artikel 87 Besluit). De hiervoor genoemde voorschriften golden ook voor deze
gestichten (artikelen 89, 90 en 95 Besluit).
Het Besluit bevatte regels over de beëindiging van de terbeschikkingstelling
(artikelen 165 – 174bis).
Voor de algemene penitentiaire wetgeving golden de wet tot vaststelling der
beginselen van het gevangeniswezen en de Gevangenismaatregel.
Het opperbeheer van de gevangenissen en rijkswerkinrichtingen berustte bij de
minister van Justitie (artikel 2). In de bijzondere gevangenissen voor
jongelieden werd de tenuitvoerlegging van de gevangenisstraf mede in het
bijzonder dienstbaar gemaakt aan hun verbetering (artikel 4a).
Wet en Maatregel waren van toepassing op gestichten. Daaronder vielen
gevangenissen (strafgevangenissen en huizen van bewaring) en
rijkswerkinrichtingen (artikel 1 Maatregel). Het beheer van een gesticht was
toevertrouwd aan een gestichtsbestuur, bestaande uit een college van regenten
die werden benoemd door de commissaris der Koningin. De dagelijkse gang van

104

zaken in een gesticht werd toevertrouwd aan de directeur (artikelen 4, 7 en 11
Maatregel).
Het college hield toezicht op alle aangelegenheden die het gesticht betroffen. Het
lette in het bijzonder op het gedrag, de dienstijver en de plichtsbetrachting van
de ambtenaren, de behandeling van de gedetineerden en de naleving van de
voorschriften (artikel 13 Maatregel).
In de bijzondere strafgevangenissen voor jongelieden was de gewone taak van
het college van regenten toevertrouwd aan de directeur (artikel 26a
Maatregel).
De Maatregel bevatte uitgebreide voorschriften over de behandeling van
gedetineerden (artikelen 32 – 183).
Indien het feit wegens de gebrekkige ontwikkeling of ziekelijke storing van zijn
geestvermogens van de verdachte niet aan hem kon worden toegerekend, kon de
rechter gelasten dat hij in een krankzinnigengesticht werd geplaatst. Daarnaast
kon de rechter bevelen dat deze verdachte (van een misdrijf of enige
overtredingen) ter beschikking van de regering zou worden gesteld, wanneer het
belang van de openbare orde dat nodig maakt (artikel 37 Sr). Het
Psychopathen-reglement was toepassing op de uitvoering van de maatregel
van ter beschikkingstelling van de regering (besluit van 28 september 1928, Stb.
386).
De verpleging geschiedde bij voorkeur door particulieren. Rijksasyls (2 voor
mannen en 1 voor vrouwen) bezaten een aanvullend karakter (artikel 2
reglement).
Hoofdstuk II van het Reglement was gewijd aan de Rijksasyls. Het opperbeheer
daarover berustte bij de minister van Justitie. Het beheer van een Rijksasyl werd
gevoerd door de geneesheer-directeur onder toezicht van een commissie van
toezicht (artikelen 30 en 31 reglement).
Hoofdstuk III was gewijd aan verpleging in particuliere zorg. Die werd
opgedragen aan rechtspersonen en natuurlijke personen tot wier bemoeienis
duurzame verpleging van personen met gebrekkige ontwikkeling en ziekelijke
storing van hun geestvermogens behoorde en die zich daartoe bereid hadden
verklaard welke door de minister van Justitie was aanvaard en die voldeden aan
de eisen en de voorwaarden van het reglement (artikel 99 reglement). Bij de
bereidverklaring werden zoveel mogelijk alle gegevens over de gestichten en de
gezinnen waar de verpleging zou plaatsvinden, overgelegd die voor de
beoordeling van de verpleging van belang konden zijn. Bij de bereidverklaring
van een rechtspersoon werden haar statuten overgelegd. Ten aanzien van
gestichten werd onder meer overgelegd: opgave van de wijze van nachtelijke
afzondering, van de inrichting van de gemeenschappelijke slaapzalen en van het
nachtelijk toezicht, van het aan het gesticht verbonden personeel, en van de
soort, geslacht, en leeftijd van eventuele andere verpleegden. Bij de
bereidverklaring van een natuurlijke persoon werden voor zover mogelijk
gegevens overgelegd waaruit de bedoeling van duurzame verpleging kan blijken.
Ten aanzien van gezinnen werd ten minste een algemene omschrijving
overgelegd van hun maatschappelijke welstand, zedelijke opvattingen en
godsdienstige gezindte (artikelen 99 – 104 reglement).
Het personeel van de gestichten en het gezinshoofd en de gezinsleden moesten
van goed zedelijk gedrag en behoorlijke beschaving zijn (artikelen 108 en 113
reglement).
Verpleging in een gezin geschiedde altijd krachtens een schriftelijke
overeenkomst van uitbesteding tussen de rechtspersoon of natuurlijke persoon
aan wie verpleging in particuliere zorg was opgedragen, en het gezinshoofd
(artikel 111 reglement).
Het algemeen toezicht op de verpleging in particuliere zorg berustte bij de
minister van Justitie. De minister en zijn ambtenaren hebben daartoe toegang tot

105

de gestichten en de gezinnen. Bij een bezoek werden alle gewenste inlichtingen
verstrekt (artikelen 120 en 121 reglement).
4.3.2.3. Wijzigingen
Conclusie
In 1953 traden de nieuwe Beginselenwet gevangeniswezen en de nieuwe
Gevangenismaatregel in werking. Deze penitentiaire regelgeving was van
toepassing op volwassen en jongere gedetineerden in rijksinrichtingen, dat waren
personen, ingesloten in de huizen van bewaring, gevangenissen,
rijkswerkinrichtingen en rijksasyls voor psychopathen.
De minister wees een of meer gevangenissen aan, uitsluitend bestemd voor
opneming van mannelijke gevangenen, en een of meer gestichten, bestemd voor
de opneming van vrouwelijke gevangenen, ten aanzien van wie was bevolen dat
de hun opgelegde straf in een bijzondere gevangenis voor jonge lieden zou
worden ondergaan. De minister wees een of meer gevangenissen aan, die in het
bijzonder bestemd waren voor mannen die nog geen 23 jaar waren dan wel nog
geen 25 jaar waren.
De nieuwe Gevangenismaatregel bevatte vele voorschriften over beheer, toezicht
en het regiem in rijksgestichten, en bijzondere bepalingen met betrekking tot
veroordeelden tot gevangenisstraf, onveroordeelden en psychopathen.
Deze wetgeving werd in 1999 vervangen door de Penitentiaire beginselenwet.
In 1965 traden de Beginselenwet voor de kinderbescherming en het
Uitvoeringsbesluit kinderbescherming in werking. Deze wetgeving zou geldig
blijven tot 1 juli 1989 (zie ook par. 4.2.1.3).
Het Uitvoeringsbesluit bevatte regels over de tenuitvoerlegging van maatregelen
en straffen die ingevolge het herziene kinderstrafrecht konden worden opgelegd.
Het bevatte regels over de tbr, plaatsing in een inrichting voor buitengewone
behandeling, plaatsing in een tuchtschool, arrest, voorwaardelijke veroordeling en
voorwaardelijke invrijheidstelling.
Met de komst van Wjhv kwam het Besluit tenuitvoerlegging jeugdstrafrecht tot
stand. Dit besluit kwam in de plaats van het Uitvoeringsbesluit
kinderbescherming. Het vertoonde daarmee grote gelijkenis. Het Besluit
tenuitvoerlegging jeugdstrafrecht had onder meer betrekking op de uitvoering
van de maatregelen van tbr en plaatsing in een inrichting voor buitengewone
behandeling, van arrest en plaatsing in een tuchtschool.
Uitgangspunt was dat straffen en maatregelen van jeugdrecht ten uitvoer werden
gelegd in rijksinrichtingen en particuliere inrichtingen voor justitiële
kinderbescherming.
In 1995 trad het Besluit tenuitvoerlegging jeugdstrafrecht 1994 in werking. Dit
besluit was een gevolg van de grote herziening van het jeugdstrafrecht van 1995.
Dit besluit is in de plaats gekomen van het besluit Besluit tenuitvoerlegging
jeugdstrafrecht uit 1990.
In 2001 zijn de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (Bjj) en het Reglement
justitiële jeugdinrichtingen (Rjj) in werking getreden. De Bjj en het Rjj voorzien
als gezegd in de noodzakelijke penitentiaire regelgeving voor de tenuitvoerlegging
van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen ten aanzien van
jeugdigen.
Beschrijving
Op 1 juni 1953 trad de wet van 21 december 1951 tot vaststelling van een
nieuwe Beginselenwet gevangeniswezen in werking (Stb. 596). Ter uitvoering
van de artikelen 22, 32 en 37j Sr en op de grondslagen van de nieuwe
Beginselenwet kwam de nieuwe Gevangenismaatregel tot stand (besluit van 23
mei 1953, Stb. 237). Deze penitentiaire regelgeving was van toepassing op

106

gedetineerden in rijksinrichtingen, dat waren personen, ingesloten in de huizen
van bewaring, gevangenissen, rijkswerkinrichtingen en rijksasyls voor
psychopathen (artikel 1 wet). Door deze wetgeving zijn gedeelten uit het
Psychopathen-reglement vervallen.
In het algemeen waren de ingeslotenen meerderjarig.
Er was een Centrale Raad van Advies voor het Gevangeniswezen, de
Psychopathenzorg en de Reclassering. Hoofdtaak van de Centrale Raad betrof de
advisering van de minister van Justitie over het Gevangeniswezen, de
Psychopathenzorg en de Reclassering (artikelen 2 en 5 wet).
De minister wees, gehoord de Centrale Raad, een of meer gevangenissen aan,
uitsluitend bestemd voor opneming van mannelijke gevangenen, en een of meer
gestichten, bestemd voor de opneming van vrouwelijke gevangenen, ten aanzien
van wie was bevolen dat de hun opgelegde straf in een bijzondere gevangenis
voor jonge lieden zou worden ondergaan. De minister wees, gehoord de Centrale
Raad, een of meer gevangenissen aan, die in het bijzonder bestemd waren voor
mannen die nog geen 23 jaar waren, of indien de minister zulks in bepaalde
gevallen wenselijk oordeelde, nog geen 25 jaar waren (artikelen 15 en 16
wet).
Het opperbeheer van de gestichten berustte bij de minister, die na consult van de
Centrale Raad voor elk gesticht een huishoudelijk reglement vaststelde. Het
beheer in de inrichting berustte bij de (geneesheer-)directeur. In elk gesticht was
een commissie van toezicht (artikelen 22 tot en met 25 wet).
Met handhaving van het karakter van de straf of de maatregel werd de
tenuitvoerlegging ervan mede dienstbaar gemaakt aan de voorbereiding van de
terugkeer van de gedetineerden in het maatschappelijk leven, de zogenoemde
resocialisering. De minister kon in de huishoudelijke reglementen van de
gestichten met algehele of beperkte gemeenschap, bepalen dat de gedetineerden
op grond van ieders persoonlijkheid in groepen zouden worden ingedeeld
(artikelen 26 en 27 wet).
Het behoorde tot de taak van de gestichtsdirectie te bevorderen dat de
gedetineerden godsdienstoefeningen konden bijwonen. Zij werden in de
gelegenheid gesteld om godsdienstonderwijs te ontvangen en persoonlijk contact
met geestelijke verzorgers te onderhouden (artikelen 39 en 40 wet).
Het behoorde tot de taak van de directie om in de tijd, niet bestemd voor arbeid,
de ontwikkeling en ontspanning van de gedetineerden te organiseren (artikel 42
wet).
Het was mogelijk om disciplinaire straffen op te leggen voor het begaan van
feiten die onverenigbaar waren met een goede orde en tucht (artikel 44 wet).
Omtrent de lichamelijke en geestelijke gesteldheid van in een rijksasyl
opgenomen personen werden door of vanwege de geneesheer-directeur
regelmatig aantekeningen gehouden (artikel 49 wet).
De nieuwe Gevangenismaatregel bevatte vele voorschriften over beheer,
toezicht en het regiem in rijksgestichten, en bijzondere bepalingen met
betrekking tot veroordeelden tot gevangenisstraf, onveroordeelden en
psychopathen. Nu de maatregel ook van toepassing kon zijn op minderjarigen,
verdient deze een beschrijving.
De maatregel gebruikte het begrip gedetineerden (alle in huizen van bewaring,
gevangenissen, rijkswerkinrichtingen en rijksasyls voor psychopathen opgenomen
personen), gevangenen (personen, ingesloten in gevangenissen), verpleegden
(personen, opgenomen in rijkswerkinrichtingen en rijksasyls) (artikel 1)
T.a.v. beheer en toezicht. Het beheer van elk gesticht berustte bij de
directeur. Een hoofddirecteur kon worden aangesteld voor meer gestichten. Het
beheer over een asyl berustte bij de geneesheer-directeur. De
(hoofd)(geneesheer)directeur was verantwoordelijk voor de regelmatige gang van
de werkzaamheden in het gesticht. Hij was gebonden aan de grenzen die de
minister van justitie hem (bij huishoudelijk reglement) stelde. De directeur

107

zorgde voor vervanging. De bij het gesticht aangestelde ambtenaren volgden de
aanwijzingen van de directeur stipt op (artikelen 3 tot en met 7).
In elk gesticht was een commissie van toezicht die tot taak had toezicht te
houden op alle aangelegenheden die het gesticht betroffen, in het bijzonder de
behandeling van de gedetineerden en de naleving van de voorschriften, de
minister en de Centrale Raad van Advies voor het Gevangeniswezen, de
Psychopathenzorg en de Reclassering te adviseren en de directeur aanbevelingen
te doen. De commissie en haar leden hadden toegang tot het gesticht, kregen alle
door hen gewenste informatie en de directeur meldde de commissie alle voor de
uitoefening van haar taak relevante feiten en omstandigheden. De commissie had
regelmatig persoonlijk contact met de gedetineerden en stelde zich op de hoogte
van hun wensen en gevoelens; zij konden in beginsel ongecensureerd schriftelijk
met de commissie communiceren. De commissie bracht jaarlijks verslag uit aan
de minister (artikelen 8, 10, 11, 12 en 14).
In elk gesticht was een gestichtsraad, bestaande uit vertegenwoordigers van alle
werkzame geledingen. De raad adviseerde de directeur over het voor iedere
gedetineerde op te stellen behandelingsschema, andere praktische zaken en over
voorstellen inzake voorwaardelijke invrijheidstelling (artikelen 16, 19 en 20).
T.a.v. regiem. De gedetineerden werden in algehele gemeenschap, beperkte
gemeenschap of in afzondering geplaatst. In algehele gemeenschap verbleven de
gedetineerden overdag tezamen; bij beperkte gemeenschap werden bepaalde
gemeenschappelijke activiteiten gezamenlijk verricht, zoals gemeenschappelijke
arbeid, (godsdienst)onderwijs, sport en maaltijden; afzondering werd ten uitvoer
gelegd door opsluiting in een cel. Het regime was afhankelijk van de aard van het
gesticht (artikelen 21 tot en met 27).
De directeur kon de gedetineerden aan hun kleding en aan het lijf onderzoeken
op door het huishoudelijk reglement verboden voorwerpen (artikel 29).
Bij het bezoeken van een afdeling voor vrouwen werd een mannelijke ambtenaar
steeds door een vrouwelijke ambtenaar vergezeld. Dat gold niet voor de
directeur, zijn vervanger, de geneesheer en de geestelijk verzorgers. De sociaal
ambtenaar en de onderwijzer konden met toestemming van de directeur een
afdeling voor vrouwen onbegeleid bezoeken (artikel 32).
Bij binnenkomst van de gedetineerde stelde de geneesheer zich op de hoogte van
diens lichamelijke en geestelijke toestand. Deze toestand werd daarna, ook
zonder klacht, regelmatig gecontroleerd (artikel 45).
Aan ieder gesticht waren een of meer geestelijke verzorgers van protestante,
rooms-katholieke en Israëlitische gezindte verbonden. Op de protestante en
rooms-katholieke geestelijke verzorging werd toezicht uitgeoefend door de
hoofdpredikant resp. de hoofdaalmoezenier bij de inrichtingen van Justitie.
Vertegenwoordigers van genootschappen op geestelijke grondslag konden door
de minister worden toegelaten tot het behartigen van de geestelijke belangen van
de tot hun gezindte behorende gedetineerden. De geestelijke verzorgers
bezochten de gedetineerden wier geestelijke verzorging aan hen was opgedragen,
zo spoedig mogelijk en hielden geregeld contact hen. De gedetineerden werden in
de gelegenheid gesteld godsdienstonderwijs te ontvangen van de geestelijke
verzorgers (artikelen 63, 67, 73 en 74).
In buitengewone gevallen kon de minister toestemming geven aan een
gedetineerde om het gesticht te verlaten. Bij huishoudelijk reglement kon worden
bepaald dat bepaalde gedetineerden zonder begeleiding buiten het gesticht
konden werken. Bij huishoudelijk reglement kon worden bepaald dat bepaalde
(groepen van) gedetineerden gedurende de laatste 8 maanden vóór hun
vermoedelijke ontslag een paar keer gedurende maximaal 3 dagen naar door de
directeur goed te keuren bestemming mochten vertrekken (artikelen 95 tot en
met 99).
De directeur kon wegens het begaan van feiten die onverenigbaar waren met de
goede orde en tucht, in de maatregel omschreven disciplinaire straffen opleggen
(artikelen 100 e.v.).

108

T.a.v. gevangenen, veroordeelden tot plaatsing in een rijkswerkinrichting
en verpleegden in een rijksasyl.
De plaatsing van een gevangene in een gesticht geschiedde op last van het
openbaar ministerie bij het veroordelende gerecht overeenkomstig richtlijnen van
de minister. Gevangenisstraffen van minder dan 3 maanden werden in de regel in
een huis van bewaring ten uitvoer gelegd. Langere straffen worden ondergaan in
een gevangenis, bestemd voor de categorie waartoe de gevangene behoorde
(artikelen 107 tot en met 115).
Gevangenen konden op last van de minister worden overgeplaatst naar een ander
gesticht (artikel 116 tot met 119).
Gevangenen die op grond van de gebrekkige ontwikkeling of ziekelijke storing
van hun geestvermogens ongeschikt waren voor (verder) verblijf in een
gevangenis konden voor observatie of ter verdere tenuitvoerlegging van hun straf
in een rijksasyl worden geplaatst, met de mogelijkheid van terugplaatsing
(artikelen 120 en 122). Deze plaatsing was ook mogelijk voor veroordeelden
tot de bijkomende straf van plaatsing in een rijkswerkinrichting (artikel 130).
Omtrent iedere in een rijksasyl verpleegde werden aantekeningen bijgehouden,
met gegevens onder meer omtrent de lichamelijke en geestelijke toestand bij
binnenkomst en gedurende de verpleging en belangrijke voorvallen gedurende de
verpleging (artikel 134 en 135).
Op 1 juli 1965 traden de Beginselenwet voor de kinderbescherming en het
Uitvoeringsbesluit kinderbescherming in werking. Dit besluit zou geldig blijven tot
1 juli 1989 (zie ook par. 4.2.1.3).
De artikelen 185 tot en met 245 van dit besluit bevatten regels over de
tenuitvoerlegging van maatregelen en straffen die ingevolge het herziene
kinderstrafrecht konden worden opgelegd. Het bevatte regels over de tbs,
plaatsing in een inrichting voor buitengewone behandeling, plaatsing in een
tuchtschool, arrest, voorwaardelijke veroordeling en voorwaardelijke
invrijheidstelling.
T.a.v. tbr. De uitspraak waarbij de minderjarige tbr was gesteld, werd ter kennis
gebracht van de raad voor de kinderbescherming. De raad bracht advies uit aan
de minister van Justitie over de verdere behandeling. De minister droeg de
opvoeding en verzorging van de minderjarige op aan een particuliere
voogdijinstelling of deed deze opnemen in een rijksinrichting (artikel 185
besluit).
De minister droeg de opvoeding en verzorging slechts op aan een particuliere
instelling, nadat deze dit had verzocht of zich daartoe bereid had verklaard
(artikel 190 besluit).
De opdracht tot opvoeding en verzorging had zo mogelijk slechts plaats aan een
instelling die waarborg gaf voor een opvoeding overeenkomstig de godsdienstige
gezindte van de minderjarige (artikel 191 besluit).
Een minderjarige die was opgenomen in een rijksinrichting, kon worden
overgedragen aan een particuliere inrichting (artikelen 193 tot en met 195
besluit).
Intrekking van een opdracht aan een instelling wegens niet-naleving van de
voorwaarden was mogelijk na het horen van de instelling (artikel 198 besluit).
Bij een opdracht van de opvoeding en verzorging van een tbr gestelde
minderjarige waren de bepalingen in het besluit inzake voogdijinstellingen van
overeenkomstige toepassing. Het bestuur van de instelling bracht elke 3 maanden
een rapport over de minderjarige uit. Bijzondere voorvallen werden onverwijld
aan de minister gemeld. Indien de minderjarige zich had onttrokken aan het
gezag, gaf het bestuur hiervan kennis aan de betrokken officier van justitie. De
instelling aan wie de zorg over een minderjarige was opgedragen, bleef ook
verantwoordelijk bij een plaatsing elders dan in een inrichting die werd
geëxploiteerd door deze instelling (artikelen 200, 202 en 203 besluit).

109

De artikelen 204 tot en met 213 bevatten bepalingen over vervroegde
beëindiging van de tbr door de minister; de artikelen 214 tot en met 219
bevatten regels over beëindiging van de tbr door de rechter.
T.a.v. plaatsing in een inrichting voor buitengewone behandeling. De
bepalingen inzake tbr waren van overeenkomstige toepassing op de maatregel
van plaatsing in een inrichting voor buitengewone behandeling (artikel 220
besluit).
T.a.v. plaatsing in een tuchtschool. De straf van plaatsing in een tuchtschool
werd ten uitvoer gelegd in een tuchtschool. In zeer bijzondere gevallen kon de
minister na overleg met de rechter bepalen dat de straf in een andere
rijksinrichting werd ondergaan. Met de rechter die de straf had opgelegd, werd
overlegd over de keuze van de inrichting waar de straf moest worden ondergaan
(artikelen 221 en 222 besluit).
T.a.v. arrest. Een rechtspersoon die een opvangtehuis of een inrichting voor
opvoeding exploiteerde, kon de minister vragen om goedkeuring voor het
ondergaan van arrest. Het besluit tot goedkeuring vermeldde de categorie en het
aantal minderjarigen die de straf van arrest konden ondergaan. Intrekking van de
goedkeuring door de minister was mogelijk wanneer de inrichting niet meer
voldeed aan de wettelijke voorschriften. Tenuitvoerlegging van het arrest elders
dan in een tot dat doel goedgekeurde inrichting vond niet plaats dan in
overeenstemming met degene aan wiens zorg de minderjarige was toevertrouwd.
Voor een tenuitvoerlegging elders dienden de nodige waarborgen voor een
doelmatige tenuitvoerlegging aanwezig te zijn; deze plaats moest voldoen aan de
eisen die daaraan uit een oogpunt van geestelijke en lichamelijke hygiëne
mochten worden gesteld. Het arrest werd zo spoedig mogelijk ten uitvoer gelegd,
bij voorkeur op een plaats zo dicht mogelijk bij de woonplaats van de gestrafte
minderjarige. Het arrest kon geheel of gedeeltelijk in afzondering worden
ondergaan, met instemming van de rechter (artikelen 223, 227, 228, 230,
231 en 233 besluit).
T.a.v. voorwaardelijke veroordeling. Degene die met het verlenen van hulp en
steun was belast, bracht ten minste eenmaal per 3 maanden verslag uit van zijn
bevindingen aan de raad voor de kinderbescherming. Strafbare feiten en andere
bijzondere voorvallen, de voorwaardelijk veroordeelde betreffende, deelde hij
terstond aan de raad mee. Het openbaar ministerie informeerde de raad voor de
kinderbescherming onder meer over een onherroepelijke uitspraak waarbij
bewezen was verklaard dat de voorwaardelijk veroordeelde gedurende de
proeftijd een strafbaar feit had gepleegd, over een misdraging of een overtreding
van de voorwaarden. De raad gaf het desbetreffende openbaar ministerie kennis
van alle relevante informatie over de voorwaardelijk veroordeelde (artikelen 236
tot en met 238 besluit).
T.a.v. voorwaardelijke invrijheidstelling. Indien het hoofd van de inrichting
waarin de plaatsing in een tuchtschool of het arrest werd ondergaan (of degene
aan wie de minderjarige was toevertrouwd, wanneer deze het arrest elders
onderging), van mening was dat de gestrafte voorwaardelijk in vrijheid behoorde
te worden gesteld, deed hij een voorstel daartoe aan het openbaar ministerie. De
raad van de kinderbescherming bracht hierover advies uit aan het openbaar
ministerie, dat daarop een beslissing nam. Degene die met het verlenen van hulp
en steun was belast, bracht ten minste eenmaal per 3 maanden verslag uit van
zijn bevindingen aan de raad voor de kinderbescherming. Strafbare feiten en
andere bijzondere voorvallen, de voorwaardelijk in vrijheid gestelde betreffende,
deelde hij terstond aan de raad mee. Het openbaar ministerie informeerde de
raad voor de kinderbescherming onder meer over een misdraging of overtreding
van de voorwaarden. De raad gaf het desbetreffende openbaar ministerie kennis
van alle relevante informatie over de voorwaardelijk in vrijheid gestelde
(artikelen 239 tot en met 244 besluit).

110

Op 1 september 1988 is een omvangrijke herziening van de straf- en
strafproceswetgeving en penitentiaire wetgeving inzake tbs en de berechting van
geestelijk gestoorden delinquenten in werking getreden (wet van 19 november
1986, Stb. 587).
Het begrip rijksasyl voor psychopathen werd vervangen door justitiële
rijksinrichting voor verpleging van ter beschikking gestelden.
Op 1 april 1988 is een wijziging van de Beginselenwet gevangeniswezen in
werking getreden (wet van 23 december 1987, Stb. 646). De Centrale Raad van
Advies voor het Gevangeniswezen, de Psychopathenzorg en de Reclassering is bij
die gelegenheid vervangen door de Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing. De
Centrale Raad bestond uit drie secties: een sectie gevangeniswezen, een sectie
terbeschikkingstelling en een sectie reclassering. De Centrale Raad diende de
minister van advies over het gevangeniswezen, de terbeschikkingstelling en de
reclassering en verrichtte overigens hem bij of krachtens de wet opgedragen
werkzaamheden (artikelen 2, 3 en 5 Beginselenwet).
Bij gelegenheid van de inwerkingtreding van de Wjhv op 1 juli 1989 zijn ook
enige bepalingen van het jeugdstrafrecht gewijzigd.
De straf van arrest werd overeenkomstig bij amvb te stellen regels ten uitvoer
gelegd in een tehuis, behorende tot een categorie, genoemd onder II (categorie
secundaire hulpverlening), onderdelen 1 tot en met 4, of onder III (categorie
tertiaire hulpverlening), onderdeel 2, van de bij de Wjhv behorende bijlage of ter
plaatse door de rechter aangewezen. Deze tehuizen in categorie II waren
voorzieningen voor crisisopvang, observatiehuizen, tehuizen voor opvoeding en
verzorging en tehuizen voor buitengewone behandeling. Dit tehuis in categorie III
was een tuchtschool (artikel 77g bis Sr).
Bij tbs en plaatsing in een inrichting voor buitengewone behandeling droeg de
minister van Justitie de opvoeding en verzorging onderscheidenlijk de
behandeling op aan een voogdijinstelling of deed hij de veroordeelde opnemen in
een tehuis, behorende tot een categorie, genoemd onder II, onderdelen 3 en 4,
van de bij de Wjhv behorende bijlage, voor zover door de minister in stand
gehouden of elders. Dit waren tehuizen voor opvoeding en verzorging en tehuizen
voor buitengewone behandeling. De minister lette bij zijn beslissing op de
godsdienstige gezindheid van de veroordeelde en zijn gezin, het advies van de
rechter en de wens van degene die het gezag uitoefende. Hij hoorde voorafgaand
de raad voor de kinderbescherming (artikel 77h bis Sr).
De minister kon te allen tijde de tbs of de plaatsing in een inrichting voor
buitengewone behandeling (on)voorwaardelijk beëindigen na inwinnen van een
advies van de raad. Het voorwaardelijk ontslag kon worden ingetrokken of
geschorst bij niet-naleving van de voorwaarden, een andere misdraging of in het
belang van de minderjarige. De raad was belast met het toezicht op de naleving
van de voorwaarden (artikel 77s bis Sr).
Ter uitvoering van deze in de Wjhv gewijzigde strafbepalingen is het Besluit
tenuitvoerlegging jeugdstrafrecht in werking getreden (Besluit van 30 maart
1990, Stb. 165). Dit besluit kwam in de plaats van de regeling van de
tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen in het Uitvoeringsbesluit
kinderbescherming. Het Uitvoeringsbesluit was gebaseerd op de Beginselenwet
kinderbescherming die met de inwerkingtreding van de Wjhv is vervallen.
Het Besluit tenuitvoerlegging jeugdstrafrecht had betrekking op de uitvoering van
de maatregelen van tbs en plaatsing in een inrichting voor buitengewone
behandeling, van straffen van arrest en plaatsing in een tuchtschool, het
verstrekken van informatie aan het openbaar ministerie en de raden voor de
kinderbescherming met betrekking tot de persoon ten aanzien van wie een
voorwaardelijke veroordeling was uitgesproken dan wel een beslissing tot

111

voorwaardelijke invrijheidstelling was genomen en de wijze waarop een
voorwaardelijke invrijheidsstelling werd uitgelokt.
De bepalingen kwamen grotendeels overeen met de desbetreffende bepalingen
van het Uitvoeringsbesluit kinderbescherming.
Uitgangspunt was dat straffen en maatregelen van jeugdrecht werden ten uitvoer
gelegd in rijksinrichtingen en particuliere inrichtingen voor justitiële
kinderbescherming, als bedoeld in artikel 65 van de Wjhv.
T.a.v. tbs. Na ontvangst van de uitspraak waarbij de jeugdige tbs was gesteld,
zond de raad voor de kinderbescherming het dossier aan de minister met een
advies hoe ten aanzien van de jeugdige te handelen. De minister bracht zijn
beslissing ter kennis van het openbaar ministerie dat zo nodig zorgde voor
overbrenging van de jeugdige naar zijn plaats van bestemming (artikelen 2 en 3
besluit).
De voorziening vanwege de regering in de opvoeding en verzorging kon te allen
tijde - op een voorstel van de directeur of van het bestuur van de
voogdijinstelling, of van de raad voor de kinderbescherming (na overleg met
directeur of bestuur) - door de minister worden beëindigd, indien het doel van de
voorziening bereikt was of beter op een andere wijze kon worden bereikt. De
jeugdige kon ook voorwaardelijk worden ontslagen. Aan voorwaardelijk ontslag
waren steeds de algemene voorwaarden verbonden dat de ontslagene zich
gedroeg overeenkomstig de aanwijzingen van degene die hulp en steun
verleende, deze alle gevraagde inlichtingen verstrekte, hem informeerde over een
verandering van betrekking of woonplaats en dat hij zich niet schuldig zou maken
aan een strafbaar feit. Een gezinsvoogdijinstelling of een particulier persoon werd
belast met het verlenen van hulp en steun ten behoeve van de naleving van de
voorwaarden. Deze bracht ten minste 1 maal per 3 maanden verslag uit van zijn
bevindingen aan de raad voor de kinderbescherming. Hij deed bovendien aan de
raad meteen mededeling van ter kennis gekomen misdrijven en andere
bijzondere voorvallen. Het openbaar ministerie informeerde de raad over elk
misdrijf dat de voorwaardelijk ontslagene had begaan en over een overtreding
van de voorwaarden. Bij overtreding van de voorwaarden zond degene die hulp
en steun verleende, of de raad voor de kinderbescherming de minister een
voorstel tot intrekking of schorsing van het voorwaardelijk ontslag dan wel een
voorstel om zulks niet te doen. Een voorstel tot intrekking of schorsing was ook
mogelijk, indien het belang van de jeugdige zulks bepaaldelijk vorderde.
(artikelen 6 tot en met 8, 10 en 12 tot en met 14 besluit).
Ook de rechter kon de tbs vervroegd (voorwaardelijk) beëindigen. Hij besliste na
ontvangst van een verslag van de minister over het verloop van de tbs. Dit
verslag zond de minister uiterlijk 2 maanden voor het verstrijken van de termijn
van 2 jaar. De bepalingen over voorwaardelijk ontslag door de minister waren
van overeenkomstige toepassing. De rechter kon het voorwaardelijk ontslag
intrekken of schorsen wegens overtreding van de voorwaarden of in het belang
van de jeugdige (artikelen 16 tot en met 25 besluit).
De artikelen met betrekking tot de tbs waren van overeenkomstige toepassing op
de maatregel van plaatsing in een inrichting voor buitengewone
behandeling (artikel 22 besluit).
Het arrest werd zo spoedig mogelijk ten uitvoer gelegd en ondergaan op een
plaats zo dicht mogelijk bij de woonplaats van de jeugdige. Het arrest kon geheel
of gedeeltelijk in afzondering worden doorgebracht, met instemming van de
veroordelende rechter (artikelen 23 en 24 besluit).
T.a.v. voorwaardelijke veroordeling. Degene die met het verlenen van hulp en
steun was belast, bracht ten minste eenmaal per 3 maanden verslag uit van zijn
bevindingen aan de raad voor de kinderbescherming. Strafbare feiten en andere
bijzondere voorvallen, de voorwaardelijk veroordeelde betreffende, deelde hij
terstond aan de raad mee. Het openbaar ministerie informeerde de raad onder
meer over een onherroepelijke uitspraak waarbij bewezen was verklaard dat de
voorwaardelijk veroordeelde gedurende de proeftijd een strafbaar feit had

112

gepleegd of over een overtreding van de voorwaarden. De raad gaf het
desbetreffende openbaar ministerie kennis van alle relevante informatie over de
voorwaardelijk veroordeelde (artikelen 25 tot en met 28 besluit).
T.a.v. de voorwaardelijke invrijheidstelling. Indien het hoofd van de
inrichting waarin de plaatsing in een tuchtschool of het arrest werd ondergaan (of
degene aan wie de minderjarige was toevertrouwd, wanneer deze het arrest
elders onderging), van mening was dat de gestrafte voorwaardelijk in vrijheid
behoorde te worden gesteld, deed hij een voorstel daartoe aan het openbaar
ministerie. De raad voor de kinderbescherming bracht hierover advies uit aan het
openbaar ministerie, dat daarop een beslissing nam. Degene die met het verlenen
van hulp en steun was belast, bracht ten minste eenmaal per 3 maanden verslag
uit van zijn bevindingen aan de raad voor de kinderbescherming. Strafbare feiten
en andere bijzondere voorvallen, de voorwaardelijk in vrijheid gestelde
betreffende, deelde hij terstond aan de raad mee. Het openbaar ministerie
informeerde de raad voor de kinderbescherming onder meer over een
onherroepelijke uitspraak waarbij bewezen was verklaard dat de voorwaardelijk
veroordeelde gedurende de proeftijd een strafbaar feit had gepleegd, een
misdraging of overtreding van de voorwaarden. De raad gaf het desbetreffende
openbaar ministerie kennis van alle relevante informatie over de voorwaardelijk
in vrijheid gestelde (artikelen 29 tot en met 35 besluit).
Op 1 september 1995 is het Besluit tenuitvoerlegging jeugdstrafrecht 1994 in
werking getreden (Besluit van 12 december 2004, Stb. 866). Dit besluit was een
gevolg van de grote herziening van het jeugdstrafrecht van 1995. Dit besluit is in
de plaats gekomen van het hiervoor genoemde besluit uit 1990. Het is daarna
nog gewijzigd en geldt nog steeds (zie hiervoor par. 4.3.2.1.).
Bij gelegenheid van de inwerkingtreding van de Aanpassingswet herziening
adviesstelsel (wet van 6 februari 1997, Stb. 63) op 21 februari 1997 is de
algemene adviserende taak van de Raad voor Strafrechtstoepassing geschrapt.
Met ingang van 1 januari 1997 is de Wet adviesstelsel Justitie in werking
getreden (wet van 5 juli 1997, Stb. 323). Bij deze wet zijn de taken van een
aantal vaste colleges van advies van het rijk op het terrein van het Justitie
opnieuw geformuleerd, ook van de Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing: het
de minister van Justitie desgevraagd of uit eigen beweging van advies dienen
over de toepassing en uitvoering van beleid en regelgeving op het terrein van het
gevangeniswezen, de terbeschikkingstelling en de reclassering, mede in het licht
van overige werkzaamheden hem bij krachtens de wet opgedragen (artikel 5
Beginselenwet gevangeniswezen).
Op 1 oktober 1997 is de Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden in
werking getreden (wet van 25 juni 1997, Stb. 280). Hierdoor is de Beginselenwet
gevangeniswezen niet langer van toepassing op inrichtingen voor verpleging van
tbs gestelden.
Op 1 januari 1999 zijn de Penitentiaire beginselenwet en Penitentiaire maatregel
in werking getreden. Zij zijn in de plaats getreden van de Beginselenwet
gevangeniswezen en de Gevangenismaatregel.
Op 1 september 2001 zijn de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (Bjj) en
het Reglement justitiële jeugdinrichtingen (Rjj) in werking getreden (wet van 2
november 2000, Stb. 481 en Besluit van 5 juli 2001, Stb. 350).
De Bjj sluit aan bij de Penitentiaire beginselenwet. De Bjj en het Rjj voorzien als
gezegd in de noodzakelijke penitentiaire regelgeving voor de tenuitvoerlegging
van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen ten aanzien van
jeugdigen. Daarin zijn de bevoegdheden en de verplichtingen van de directeur en

113

het personeel van de jeugdinrichtingen en de rechten en de verplichtingen van de
jeugdige gedetineerde neergelegd. De regels voorzien in een veilige
tenuitvoerlegging van straf of maatregel (zie hiervoor par. 4.3.2.1.).
Op 1 juli 2005 is de wet van 7 april 2005, Stb. 194 tot wijziging van de
Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen, de Beginselenwet verpleging ter
beschikking gestelden, de Penitentiaire beginselenwet en enige andere wetten
onder meer naar aanleiding van evaluatieonderzoeken in werking getreden.
De minister kan mandaat verlenen betreffende de hem toegekende
bevoegdheden tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften aan
het hoofd van de Dienst Justitiële Inrichtingen (artikel 3c, derde lid, Bjj).
Er wordt voorzien in de mogelijkheid dat indien zulks ter bescherming van de
geestelijke of lichamelijke toestand van de jeugdige noodzakelijk is, de jeugdige
die in een afzonderingscel verblijft, dag en nacht door middel van een camera
wordt geobserveerd (artikelen 25a en 55a Bjj).
3.3.2.5 Toekomst
In de loop van 2011 zal in werking treden de wet van 13 december 2010, Stb.
818 in verband met de aanpassing van de tenuitvoerlegging van
vrijheidsbenemende jeugdsancties. Deze wetgeving strekt ertoe deze
tenuitvoerlegging op onderdelen te optimaliseren en de veiligheid in de
inrichtingen te verbeteren. De wetgeving bevat onder meer:
- een time out maatregel (de jeugdige wordt kortstondig uit de groep gehaald)
- een perspectiefplan dat in de plaats komt van het verblijfs- en behandelplan. Bij
dit plan is de zogenoemde trajectbenadering een leidend beginsel.
- verduidelijking van de verhouding tussen verlof enerzijds en het scholings- en
trainingsprogramma anderzijds
- het onderscheid tussen opvang- en behandelinrichtingen komt te vervallen. Dat
vergroot de flexibiliteit en effectiviteit van de inrichtingen. In beginsel zullen alle
inrichtingen vormen van behandeling kunnen aanbieden.
- het wordt mogelijk om een tbs-maatregel die is opgelegd aan een 16- of 17jarige, ten uitvoer te leggen in een jeugdinrichting
- er komt een uitdrukkelijke grondslag voor het toezicht van de minister van VenJ
(in de praktijk de Inspectie voor de Santietoepassing bij het ministerie van VenJ
en de ambtenaren van de Dienst Justitiële Inrichtingen) op het verblijf van
personen ten aanzien van wie een vrijheidsbenemende straf of maatregel is
opgelegd
- bemiddeling naar aanleiding van een klacht gaat vooraf aan een
klachtbehandeling
- er komt een experimenteerbepaling die ruimte biedt aan het beproeven van
nieuwe inzichten omtrent opvoeding en resocialisatie van de jeugdige
- er komt een verplichte nazorg
4.3.3. Kwaliteit en de verantwoordelijkheid daarvoor
4.3.3.1. Geldend recht
Conclusie
De onafhankelijke rechter is verantwoordelijk voor het opleggen van
vrijheidsbenemende straffen en maatregelen.
De minister van VenJ draagt eindverantwoordelijkheid voor de kwaliteit en de
gang van zaken in de justitiële jeugdinrichtingen.
De Bjj en het Rjj bevatten expliciet en impliciet regels die strekken tot een
passende opvang en behandeling van gedetineerde jeugdigen. Dat is zorg die in

114

ieder geval doeltreffend, doelmatig en gericht op de jeugdige wordt verleend en
die is afgestemd op een reële behoefte van de jeugdige.
De justitiële jeugdinrichtingen zijn verantwoordelijk voor de gang van zaken in de
inrichting.
Particuliere instellingen behoeven ministeriële goedkeuring. Zij sturen de onder
hun beheer vallende inrichtingen aan. Het bestuur van de instelling is algemeen
verantwoordelijk voor de gang van zaken in de inrichting. De directeur van de
inrichting heeft de dagelijkse verantwoordelijkheid.
De minister van Justitie heeft het opperheer over de rijksinrichtingen. De
directeur is verantwoordelijk voor de dagelijkse gang van zaken in de
rijksinrichtingen.
Personeel in inrichtingen wordt getoetst op geschiktheid. In de praktijk is een
verklaring omtrent het gedrag vereist. Er bestaat (nog) geen wettelijke
verplichting daartoe. Er is regelgeving die voorziet in de afgifte van een verklaring
omtrent het gedrag.
Er bestaan klachtprocedures die een bijdrage kunnen leveren aan de kwaliteit van
behandeling en bejegening van in de inrichtingen opgenomen jeugdigen.
Beschrijving
Inrichtingen
De minister van VenJ draagt eindverantwoordelijkheid voor de kwaliteit binnen de
justitiële jeugdinrichtingen.
Op een aanvraag tot aanwijzing als particuliere inrichting van een rechtspersoon
die een residentiële voorziening beheert, beslist de minister van VenJ. Daarbij
wordt onder meer overgelegd de door de minister verlangde gegevens over de
personele en materiële geschiktheid van de voorziening als particuliere inrichting
(artikel 72 Rjj).
De aanwijzing wordt ingetrokken, als de beveiliging of de personele of materiële
toerusting niet meer voldoet aan de door de minister gestelde eisen. De
aanwijzing kan worden ingetrokken, als de rechtspersoon die de inrichting
beheert, heeft gehandeld in strijd met de regelgeving of met hetgeen bij de
aanvraag tot aanwijzing is verklaard (artikel 73 Rjj).
Het bestuur van de rechtspersoon die de inrichting beheert, is verantwoordelijk
voor de (goede) gang van zaken in de inrichting.
De justitiële jeugdinrichting biedt passende opvang of behandeling aan. Dat is
zorg van goed niveau, die in ieder geval doeltreffend, doelmatig en gericht op de
jeugdige wordt verleend en die is afgestemd op een reële behoefte van de
jeugdige. De inrichting organiseert de opvang of behandeling op zodanige wijze,
voorziet de inrichting zowel kwalitatief als kwantitatief zodanig van personeel en
materieel en draagt zorg voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling dat
een en ander leidt of redelijkerwijs moet leiden tot een verantwoorde opvang of
behandeling (artikelen 77 en 78 Rjj). Het zorgen voor een verantwoorde
opvang of behandeling omvat mede de systematische bewaking, beheersing en
verbetering van de kwaliteit ervan.
Het ministerie van VenJ en de dienst justitiële inrichtingen sturen de inrichtingen
aan. De minister kan de inrichting een aanwijzing geven als de regels omtrent
borging van kwaliteit niet worden nageleefd (artikel 80 Rjj).
De Inspectie voor de Sanctietoepassing houdt toezicht op de inrichtingen.
In elke inrichting is een commissie van toezicht.
Klachtprocedures
De commissies van toezicht zijn belast met de behandeling van klachten. Tegen
de beslissing van een beklagcommissie staat beroep open bij de Raad voor

115

strafrechtstoepassing en jeugdbescherming (artikelen 6, 7 en 74 tot en met
76 Wjj). Bij de Raad staat ook beroep open tegen beslissingen van de
selectiefunctionaris op een bezwaar- of verzoekschrift inzake plaatsing,
overplaatsing, (proef)verlof, deelname aan een scholings- en trainingsprogramma
en strafonderbreking (artikelen 77 en 78 Wjj).
4.3.3.2. Situatie in 1945
Conclusie
De minister van Justitie was verantwoordelijk voor de rijksinrichtingen.
Particuliere instellingen voor verpleging en behandeling van minderjarigen
behoefden de goedkeuring van de minister. Zij moesten aan de minister
verklaren zich te onderwerpen aan de desbetreffende regelgeving.
Personeel moest van goed levensgedrag zijn.
Er was geen wetgeving die voorzag in de afgifte van een verklaring omtrent het
gedrag.
Beschrijving
Instellingen
Het in par. 4.3.2.2. genoemde besluit van 1905 bevatte bepalingen over kwaliteit
ten aanzien van inrichtingen en pleegouders.
T.a.v. tuchtscholen. Aan het hoofd van een tuchtschool stond een directeur die
het beheer voerde over de school onder toezicht van een commissie van toezicht.
De directeur was ondergeschikt aan de minister en werkte volgens diens
instructie. De directeur was verantwoordelijk voor de goede gang van zaken in de
tuchtschool. Hij bracht verslag uit van zijn beheer en de toestand in de
tuchtschool aan de minister en stelde deze terstond op de hoogte van bijzondere
voorvallen (artikelen 4, 5, 17, 18 en 21 besluit).
De minister was zo nodig betrokken bij de benoeming van de bedienaren van de
godsdienst en godsdienstonderwijzers. Indien dezen rechtstreeks waren benoemd
zonder betrokkenheid van de minister, hadden zij voor toegang tot de tuchtschool
de toestemming van de minister nodig. Het was aan de bedienaren van de
godsdienst en godsdienstonderwijzers verboden om zich zonder toestemming van
de directeur in verbinding te stellen met verpleegden wier godsdienstige
verzorging aan anderen was opgedragen (artikelen 65 en 66 besluit).
Bij inbreuk op orde en tucht, de regelen van de zindelijkheid, arbeidzaamheid en
gezondheid, en bij opzettelijke beschadiging van goederen, werden tuchtstraffen
opgelegd (artikelen 71 tot en met 77 besluit).
T.a.v. t.b.r. in rijksopvoedingsgestichten en verpleging in particuliere
zorg.
De hiervoor genoemde bepalingen waren ook van toepassing op
rijksopvoedingsgestichten.
De met particuliere zorg belaste rechtspersoon die zich bereid verklaarde tot
verpleging van tbr gestelde jeugdigen, deelde de minister van Justitie mee tot
welke categorie van jeugdigen en totwelk aantal de bereidverklaring zich
uitstrekte. Indien de verpleging in een gesticht geschiedde, werd tevens
informatie gegeven onder meer over de wijze van afzondering, de wijze van
nachtelijke afzondering, de inrichting van de gemeenschappelijke slaapzalen,
nachtelijk toezicht, en het personeel (artikel 115 Besluit).
In hetzelfde gesticht mochten geen verpleegden van verschillend geslacht worden
opgenomen tenzij in geheel gescheiden afdelingen. Dit gold niet voor gestichten
waarin uitsluitend jeugdigen onder 10 jaar werden verpleegd. Jong verpleegden
werden zoveel mogelijk gescheiden van de ouderen. Er moest ’s nachts toezicht

116

worden uitgeoefend op de gemeenschappelijke slaapzalen. Het personeel moest
van goed zedelijk gedrag zijn (artikelen 132 tot en met 135 Besluit).
Bij uitbesteding van de verpleegden tot verzorging buiten een gesticht bleef de
particuliere rechtspersoon verantwoordelijk. Uitbesteding geschiedde op basis van
een overeenkomst (artikelen 142 en 143 Besluit). Zij, bij wie de verpleegden
werden uitbesteed en de overige leden van het gezin, moesten van goed zedelijk
gedrag en behoorlijke beschaving zijn (artikel 147 Besluit).
De instellingen moesten aantekeningen bijhouden en jaarlijks verslag uitbrengen
aan de minister van Justitie. Van buitengewone voorvallen wordt terstond kennis
gegeven aan de minister (artikelen 148, 149 en 150 Besluit).
De minister liet de instelling onderzoeken na ontvangst van een bereidverklaring
tot verpleging. De kopie van de uitbestedingsovereenkomst werd gezonden naar
de minister (artikelen 152 en 156 Besluit). Justitieambtenaren en leden van
het Algemeen College van Toezicht, Bijstand en Advies hadden toegang tot het
gesticht en het pleeggezin en hadden recht op verstrekking van alle gewenste
informatie (artikelen 155 en 157 Besluit)
4.3.3.3. Wijzigingen
Conclusie
De wet van 1901, houdende beginselen en voorschriften omtrent maatregelen ten
opzichte van jeugdige personen en het daarop gebaseerde uitvoeringsbesluit uit
1905 zijn blijven gelden tot de inwerkingtreding in 1965 van de Beginselenwet
voor de kinderbescherming en het daarop gebaseerde het Uitvoeringsbesluit
kinderbescherming. Deze oude wetgeving bevatte ook regels over de kwaliteit in
de inrichtingen en in pleeggezinnen.
Ook de nadien tot stand gekomen wetgeving bevatte regels daaromtrent. De
Wjhv en de Bjj verwijzen uitdrukkelijk naar kwaliteitsborging.
Het beeld bleef in essentie hetzelfde.
De minister van Justitie droeg eindverantwoordelijkheid. Hij had het opperbeheer
over de rijksinrichtingen. Hij kon de directeur daarvan instructies geven.
Particulieren inrichtingen voor justitiële kinderbescherming (later justitiële
jeugdinrichtingen) moesten aan allerlei eisen voldoen om in aanmerking te
kunnen komen voor een goedkeuring om minderjarigen te verzorgen, te
behandelen of te verplegen. Het bestuur van de rechtspersoon die de inrichting in
stand hield, was algemeen verantwoordelijk voor de gang van zaken in de
inrichting.
Het personeel moest van goed levensgedrag zijn. Indienstneming was mogelijk,
indien een verklaring omtrent het gedrag kon worden overgelegd. De Wet op de
justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag uit 1959
voorzag in de afgifte daarvan. Die wet werd in 2004 vervangen door de Wet
justitiële en strafvorderlijke gegevens.
Sinds 1984 voorzag de Beginselenwet voor de kinderbescherming in een
klachtprocedure. Klachtprocedures breidden zich verder uit.
Beschrijving
Hierbij wordt verwezen naar de beschrijving in de par. 4.3.3.2. en 4.2.3.3.
Wat betreft klachtprocedures kan nog het volgende worden opgemerkt.
Ingevolge de Gevangenismaatregel van 1953 stond tegen beslissingen inzake
plaatsing en overplaatsing beroep open bij de sectie gevangeniswezen van de
Centrale Raad van Advies voor het Gevangeniswezen, de Psychopathenzorg en de
Reclassering (artikelen 123 tot en met 129 Gevangenismaatregel).

117

Tegen beslissingen van (over)plaatsing van een veroordeelde tot de bijkomende
straf van plaatsing in een rijkswerkinrichting kon eveneens beroep worden
ingesteld bij de Centrale Raad (artikel 130 Gevangenismaatregel).
Op 23 mei 1977 was bij wet van 21 oktober 1976, Stb. 568, een regeling van
beklag en beroep in de Beginselenwet gevangeniswezen ingevoerd.
Een gedetineerde in een gevangenis, huis van bewaring of een rijkswerkinrichting
kon bij de beklagcommissie van de commissie van toezicht schriftelijk beklag
doen over een disciplinaire straf, het weigeren tot uitreiken of verzending van
post en enige andere hem door of vanwege de directeur opgelegde maatregel
waarbij werd afgeweken van de hem toekomende rechten. Hangende de
beslissing op het klaagschrift kon de beklagcommissie aan de directeur het
voorstel doen om de verdere tenuitvoerlegging van de bestreden beslissing te
schorsen. De beklagcommissie kon de bestreden beslissing herzien, als die in
strijd was met een in het gesticht geldend voorschrift dan wel die bij afweging
van alle in aanmerking komende belangen en omstandigheden onredelijk of
onbillijk moest worden geacht. In dat geval werden de gevolgen van de beslissing
zo veel mogelijk ongedaan gemaakt. Als dat niet meer mogelijk was, ging de
voorzitter in overleg met de directeur na of compensatie mogelijk was. In
bijzondere gevallen kon de voorzitter bepalen dat aan de gedetineerde een
geldelijke tegemoetkoming werd toegekend.
Tegen de beslissing van de (voorzitter van de) beklagcommissie stond beroep
open op bij de sectie gevangeniswezen van de Centrale Raad van Advies voor het
Gevangeniswezen, de Psychopathenzorg en de Reclassering (artikelen 51 tot en
met 58 Beginselenwet).
Sinds de wijziging van de Beginselenwet gevangeniswezen op 1 april 1988 (wet
van 23 december 1987, Stb. 646) was de Centrale Raad voor
Strafrechtstoepassing de beroepsinstantie ter vervanging van de Centrale Raad
van Advies voor het Gevangeniswezen, de Psychopathenzorg en de Reclassering.
Bij deze wetswijziging is de alleensprekende beklagrechter geïntroduceerd. De
voorzitter van een beklagcommissie kon de klacht enkelvoudig (laten) afdoen, als
hij het klaagschrift van eenvoudige aard, dan wel kennelijk niet-ontvankelijk of
kennelijk ongegrond achtte. De alleensprekende beklagrechter kon de zaak
verwijzen naar de beklagcommissie (artikel 53a).
Met de inwerkingtreding van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen op 1
september 2001 doet de regeling van beklag en beroep in die wet haar intrede
(artikelen 65 tot en met 78 Bjj).
4.3.4. Extern toezicht
4.3.4.1. Geldend recht
Conclusie
De Inspectie jeugdzorg houdt extern toezicht. Zij doet onderzoek naar de
kwaliteit in algemene zin van de justitiële jeugdinrichtingen en geeft adviezen tot
verbetering van de kwaliteit. Zij houdt toezicht op de naleving van de
Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen en de daarop gebaseerde regelgeving
ten aanzien van de kwaliteit van die inrichtingen.
Beschrijving
De Inspectie jeugdzorg houdt extern toezicht. Zij doet onderzoek naar de
kwaliteit in algemene zin van de justitiële jeugdinrichtingen en geeft adviezen tot
verbetering van de kwaliteit. Zij houdt toezicht op de naleving van de

118

Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen en de daarop gebaseerde regelgeving
ten aanzien van de kwaliteit van die inrichtingen.
Onder coördinatie van de Inspectie Jeugdzorg oefenen sinds 2006 de Inspectie
voor de Gezondheidszorg, de Inspectie voor de Sanctietoepassing, de Inspectie
voor het onderwijs en (naderhand ook) de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid
gezamenlijk toezicht uit op de jeugdinstellingen. Het integraal toezicht resulteert
bij grote onderzoeken in een gemeenschappelijk eindrapport.
4.3.4.2. Situatie in 1945
Conclusie
Het algemeen toezicht op de gang van zaken in de tuchtscholen en de
rijksopvoedingsgestichten en op de naleving van de voorwaarden die vanwege de
regering zijn gesteld ten aanzien van minderjarigen die door haar aan particuliere
zorg waren overgedragen, werd uitgeoefend door een Algemeen College van
Toezicht, Bijstand en Advies.
Het algemeen toezicht op de gehele Psychopathenzorg berustte bij de Algemene
Raad voor Psychopathenzorg.
Beschrijving
Het algemeen toezicht op de gang van zaken in de tuchtscholen en de
rijksopvoedingsgestichten en op de naleving van de voorwaarden die vanwege de
regering zijn gesteld ten aanzien van minderjarigen die door haar aan particuliere
zorg waren overgedragen, werd uitgeoefend door een Algemeen College van
Toezicht, Bijstand en Advies. Het College deed voor zover nodig mededeling aan
de minister van Justitie van de feiten en omstandigheden die het College bij de
uitoefening van toezicht ter kennis was gekomen (artikelen 189 en 190 Besluit
van 15 juni 1905, Stb. 209, ter uitvoering van de wet van 12 februari
1901, Stb. 64).
Het algemeen toezicht op de gehele Psychopathenzorg berustte bij de Algemene
Raad voor Psychopathenzorg. De Raad adviseerde de minister van Justitie over
zaken die bij de uitoefening van het toezicht ter kennis zijn gekomen (artikelen
154 en 163 reglement).
4.3.4.3. Wijzigingen
Conclusie
Sinds 1953 werd het algemeen toezicht op de rijksasyls uitgeoefend door de
sectie psychopathenzorg van de Centrale Raad van Advies voor het
Gevangeniswezen, de Psychopathenzorg en de Reclassering.
Sinds 1988 werd dit toezicht uitgeoefend door de sectie terbeschikkingstelling van
de Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing.
In het stelsel van de Wjhv was de Inspectie jeugdhulpverlening belast met het
toezicht op de kwaliteit van de jeugdhulpverlening. De inspectie was niet geheel
onafhankelijk. Zij nam de aanwijzingen van de beide ministers in acht.
De Inspectie jeugdhulpverlening werd in 2000 Inspectie jeugdhulpverlening en
jeugdbescherming. De Inspectie had tot taak het verrichten van onderzoek naar
de kwaliteit in algemene zin van de jeugdhulpverlening en jeugdbescherming
alsmede waar nodig het aangeven en bevorderen van middelen tot verbetering
daarvan, en het houden van toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften
omtrent de kwaliteit van de jeugdhulpverlening en jeugdbescherming.
Met de inwerkingtreding van de Wjz komt de onafhankelijke Inspectie jeugdzorg
in de plaats van de Inspectie jeugdhulpverlening en jeugdbescherming

119

In 2001 is de Tijdelijke instellingswet Raad voor strafrechtstoepassing en
jeugdbescherming in werking getreden. Bij die gelegenheid zijn de Centrale Raad
voor strafrechtstoepassing en het College van advies voor de justitiële
kinderbescherming samengevoegd tot Raad voor strafrechtstoepassing en
jeugdbescherming (Rsj).
De Rsj hield algemeen toezicht op de wijze van tenuitvoerlegging van
vrijheidstraffen, vrijheidsbeperkende straffen en vrijheidsbenemende en
vrijheidsbeperkende maatregelen. Hij sloeg daarbij in het bijzonder acht op de
toepassing van regels omtrent de rechtspositie van degenen aan wie zo’n straf of
maatregel is opgelegd.
Met de inwerkintreding in 2006 van de Instellingswet Raad voor
strafrechtstoepassing en jeugdbescherming heeft een definitieve regeling van de
instelling van de Rsj haar beslag gekregen. De externe toezichthoudende taak
van de Rsj is vervallen. De Rsj behoudt zijn adviserende en rechtsprekende taak.
De toezichthoudende taak van de Rsj is overgenomen door de Inspectie voor de
Aanctietoepassing (ISt), een onderdeel van het Ministerie van VenJ. Zij houdt
toezicht op de effectiviteit en kwaliteit van de uitvoering, in het bijzonder op
aspecten van beveiliging.
Beschrijving
Sinds de inwerkingtreding van de nieuwe Beginselenwet gevangeniswezen op 1
juni 1953 werd het algemeen toezicht op de rijksasyls uitgeoefend door de
sectie psychopathenzorg van de Centrale Raad van Advies voor het
Gevangeniswezen, de Psychopathenzorg en de Reclassering (artikel 48 wet).
Sinds 1 april 1988 werd dit toezicht uitgeoefend door de sectie
terbeschikkingstelling van de Centrale Raad voor Strafrechtstoepassing.
Sinds 1 januari 1995 voorzag de Wjhv in de Inspectie jeugdhulpverlening in. De
Inspectie was belast met het toezicht op de kwaliteit van de jeugdhulpverlening.
De Inspectie was niet geheel onafhankelijk. Zij nam bij de vervulling van haar
taak de aanwijzingen van de ministers van VWS en van Justitie in acht. De
Inspectie bracht in voorkomende gevallen verslag uit van haar bevindingen aan
deze ministers en aan het betrokken provinciaal bestuur. Zo nodig deed zij
voorstellen tot verbetering van de kwaliteit van de jeugdhulplening in een
voorziening (artikel 54 Wjhv).
Er bestond een plicht voor de uitvoerders van de jeugdhulpverlening tot het
verschaffen van de nodige schriftelijke informatie aan de Inspectie. Wettelijke
geheimhouders hadden het recht zich te verschonen (artikel 55 Wjhv).
De Inspectie jeugdhulpverlening werd op 23 augustus 2000 Inspectie
jeugdhulpverlening en jeugdbescherming. De Inspectie had tot taak het
verrichten van onderzoek naar de kwaliteit in algemene zin van de
jeugdhulpverlening en jeugdbescherming alsmede waar nodig het aangeven en
bevorderen van middelen tot verbetering daarvan, en het houden van toezicht op
de naleving van wettelijke voorschriften omtrent de kwaliteit van de
jeugdhulpverlening en jeugdbescherming.
Met de inwerkingtreding van de Wjz komt de Inspectie jeugdzorg in de plaats van
de Inspectie jeugdhulpverlening en jeugdbescherming.
Op 1 februari 2001 is de Tijdelijke instellingswet Raad voor
strafrechtstoepassing en jeugdbescherming in werking getreden (wet van 13
december 2000, Stb. 20). Bij die gelegenheid zijn de Centrale Raad voor
strafrechtstoepassing en het College van advies voor de justitiële
kinderbescherming samengevoegd tot Raad voor strafrechtstoepassing en
jeugdbescherming (Rsj).

120

De Rsj hield algemeen toezicht op de wijze van tenuitvoerlegging van
vrijheidstraffen, vrijheidsbeperkende straffen en vrijheidsbenemende en
vrijheidsbeperkende maatregelen. Hij sloeg daarbij in het bijzonder acht op de
toepassing van regels omtrent de rechtspositie van degenen aan wie zo’n straf of
maatregel is opgelegd. De Raad was voorts belast met advisering over de
toepassing en uitvoering van beleid en regelgeving op het terrein van de
strafrechtstoepassing en omtrent jeugdigen. De Raad was ook belast rechtspraak
over klachten over strafrechtstoepassing (artikel 3).
Deze wet had een tijdelijke duur (4 jaar) en was voorzien van een
evaluatiebepaling. De wetgever wilde nog geen definitieve beslissing nemen over
een blijvende bundeling van de drie taken van de Raad: advisering, toezicht en
rechtspraak.
Op 1 oktober 2006 is de Instellingswet Raad voor strafrechtstoepassing en
jeugdbescherming in werking getreden in werking getreden (wet van 14
september 2006, Stb. 420). Daarmee heeft een definitieve regeling van de
instelling van de Rsj haar beslag gekregen. De externe toezichthoudende taak
van de Raad is vervallen. De Raad behoudt zijn adviserende en rechtsprekende
taak.
De toezichthoudende taak van de Raad is overgenomen door de Inspectie voor de
sanctietoepassing (ISt), een onderdeel van het Ministerie van VenJ (Stcrt. 2005,
166). Zij houdt toezicht op de effectiviteit en kwaliteit van de uitvoering, in het
bijzonder op aspecten van beveiliging.
4.3.5. Procedures bij (signalen van) seksueel misbruik
Hetgeen is opgemerkt over procedures bij (signalen van) seksueel misbruik in het
kader van civielrechtelijke plaatsing geldt ook voor strafrechtelijke plaatsing.
Daarom zij kortheidshalve verwezen naar par. 4.2.5.

Bijlage 1
1. Facultatief Protocol van de VN inzake de verkoop van kinderen,
kinderprostitutie en kinderpornografie bij het Verdrag inzake de rechten
van het kind
Dit protocol is op 25 mei 2000 te New York tot stand gekomen (Tbr. 2001, 63).
Het is op 18 januari 2002 in werking getreden (voor Nederland op Het protocol
gaat niet over de aanpak van seksueel misbruik. Het betreft in hoofdzaak de
bestrijding van seksuele uitbuiting van kinderen.
Het protocol verplicht tot strafbaarstelling van:
a. in het kader van de verkoop van kinderen (1) het aanbieden, afleveren of
aanvaarden van een kind, ongeacht op welke wijze, met als doel: de seksuele
uitbuiting van het kind, de overdracht met winstoogmerk van organen, het
onderwerpen van het kind aan gedwongen arbeid; (2) het als tussenpersoon
onrechtmatig verkrijgen van toestemming voor de adoptie van een kind in strijd
met het internationale adoptierecht; b. het aanbieden, verwerven, aanwerven of
ter beschikking stellen van een kind voor kinderprostitutie; c. het vervaardigen,
distribueren, verspreiden, importeren, exporteren, aanbieden, verkopen of
bezitten voor bovengenoemde doeleinden, van kinderpornografie;
Kinderpornografie is elke afbeelding, op welke wijze dan ook, van een kind dat
betrokken is bij, werkelijke of gesimuleerde, expliciete seksuele gedragingen of
elke afbeelding van de geslachtsorganen van een kind voor primair seksuele
doeleinden (artikelen 2 en 3). Partijen nemen alle passende maatregelen
gericht op een doeltreffend verbod van de vervaardiging en verspreiding van

121

materiaal dat voornoemde strafbare feiten propageert (artikel 9, vijfde lid). Het
protocol verplicht tot strafrechtelijke samenwerking (artikelen 5 tot en met 7
en 10). Het protocol beoogt de positie van het slachtoffer (tijdens het
strafproces) te verbeteren (artikelen 8 en 9).
Het protocol is mede inspiratiebron geweest voor instrumenten inzake bestrijding
van seksuele uitbuiting van kinderen die in het kader van de Raad van Europa en
de EU tot stand zijn gekomen.
2. Raad van Europa
2.1. Verdrag ter voorkoming van foltering en onmenselijke of
vernederende behandeling of bestraffing
Het op 26 november 1987 tot stand gekomen verdrag (Trb. 1988,19) voorziet in
de instelling van een Europees Comité inzake de voorkoming van folteringen en
onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen. Het is op 1
februari 1989 (voor Nederland) in werking getreden. Dit comité onderzoekt, door
middel van bezoeken, de behandeling van personen die van hun vrijheid zijn
beroofd, teneinde de bescherming van deze personen tegen foltering en
onmenselijke of vernederende behandeling, indien noodzakelijk, te versterken
(artikel 1). Een staat die partij is laat bezoeken toe op elke plaats waar vanwege
de overheid personen gedetineerd zijn (artikel 2). Het Comité meldt van te
voren aan de desbetreffende staat dat het van plan is een bezoek af te leggen.
De staat verleent alle nodige medewerking (toegang tot het land en reizen zonder
beperkingen, volledige informatie over en toegang tot plaatsen waar
gedetineerden zijn, alle verdere informatie) (artikel 8). Het comité stelt een
verslag op van de door haar geconstateerde feiten en kan daarbij aanbevelingen
doen. Het kan ook overleg plegen met een land om voorstellen te doen tot
verbetering van de bescherming van gedetineerden. Als een partij niet meewerkt
of weigert verbeteringen aan te brengen, kan het comité in het openbaar een
verklaring afleggen over de zaak (artikel 10).
Het verdrag draagt aan bij aan een humane tenuitvoerlegging van
vrijheidsbenemende straffen of maatregelen.
2.2. Verdrag van de Raad van Europa van 23 november 2001 inzake
computercriminaliteit
Dit verdrag wordt genoemd, omdat het een bepaling inzake kinderpornografie
bevat (artikel 9). Het is op 1 juli 2004 in werking getreden (voor Nederland op 1
maart 2007). Deze bepaling introduceert virtuele kinderpornografie. Ingevolge
artikel 9, tweede lid, onderdelen b en c, omvat kinderpornografie ook
afbeeldingen van een persoon die lijkt op een kind dat is betrokken in seksuele
handelingen en realistische afbeeldingen van een kind dat is betrokken in
seksuele handelingen. Partijen kunnen zich vrijtekenen van de verplichting tot
strafbaarstelling van virtuele kinderporno. Nederland heeft daarvan geen gebruik
gemaakt. De wet van 13 juli 2002, Stb. 338 (partiële wijziging
zedelijkheidswetgeving) strekt mede tot uitvoering van artikel 9 (zie hoofdstuk
3.2.1.2.).
3. Europese Unie
3.1. Handvest grondrechten van de EU
Het handvest legt fundamentele rechten voor de burger bindend vast. De
bepalingen zijn gericht tot de instellingen van de EU en tot de lidstaten voor zover
zij het recht van de EU uitvoeren.

122

Een ieder heeft recht op lichamelijke en geestelijke integriteit (artikel 3, eerste
lid).
Een ieder heeft recht op vrijheid en veiligheid van zijn persoon (artikel 6).
Een ieder heeft recht op eerbiediging van zijn privéleven, zijn familie- en
gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie (artikel 7).
Artikel 24 is gewijd aan de rechten van het kind. Zo hebben kinderen onder meer
recht op bescherming en de zorg die nodig zijn voor hun welzijn. Bij alle
handelingen in verband met kinderen, door wie ook uitgevoerd, vormen de
belangen van het kind een essentiële overweging. Ieder kind heeft het recht
regelmatig persoonlijke betrekkingen en rechtstreeks contacten met zijn beide
ouders te hebben, tenzij dit tegen zijn belangen indruist.
3.2. Kaderbesluit 2001/220/JBZ van 15 maart 2001 inzake de status van
slachtoffers in het strafproces
Dit kaderbesluit is verouderd. Het zal op termijn worden vervangen door een
richtlijn. Een daartoe strekkende ontwerprichtlijn is in mei 2011 gepresenteerd
door de Europese Commissie.
Implementatie van de hierna genoemde bepalingen was voorzien per 22 maart
2002.
Het kaderbesluit ondersteunt onder meer de onder 4.4.1., 4.4.2. en 4.4.3.
genoemde instrumenten.
Een slachtoffer is een persoon die schade, waaronder lichamelijk en psychisch
letsel, emotionele schade of financiële verliezen lijdt als direct gevolg van
strafbare feiten (artikel 1).
Slachtoffers moeten een reële en passende rol in de strafrechtspleging hebben.
Slachtoffers die bijzonder kwetsbaar zijn, moeten een specifieke behandeling
krijgen die het best past bij hun omstandigheden (artikel 2).
Slachtoffers moeten in de gelegenheid worden gesteld om in de procedure te
worden gehoord en bewijs te leveren (artikel 3).
Slachtoffers hebben recht op informatie die van belang is voor de bescherming
van hun belangen, zoals informatie over wie hulp kan bieden, welke hulp
beschikbaar is, waar zij aangifte kunnen doen, beschikbare rechtsbijstand en
mogelijkheden van schadevergoeding. Zij moeten worden geïnformeerd over de
uitkomst van hun aangifte of klacht, het verloop van het proces en de beslissing
van de strafrechter. Lidstaten moeten voorzien in de mogelijkheid dat het
slachtoffer in zaken waarin het slachtoffer gevaar kan oplopen, op de hoogte
wordt gesteld van de invrijheidstelling van de dader (artikel 4).
Slachtoffers en hun familie behoeven bescherming (bij optreden in de procedure).
Ten behoeve van de bescherming van slachtoffers, in het bijzonder de meest
kwetsbaren, tegen nadelige gevolgen van het afleggen van een
getuigenverklaring in het openbaar, moet worden voorzien in de mogelijkheid van
passende alternatieven (artikel 8).
Slachtoffers hebben recht op een beslissing over schadevergoeding van de dader
in het kader van de strafprocedure of op het verkrijgen van zo’n vergoeding langs
andere weg (artikel 9).
Lidstaten bevorderen de beschikbaarheid van gespecialiseerde diensten of
particuliere organisaties voor hulp aan slachtoffers. Lidstaten bevorderen dat het
personeel van deze diensten en organisaties goede training krijgen met speciale
aandacht voor de meest kwetsbare slachtoffers (artikelen 13 en 14).
3.3. Kaderbesluit 2008/675/JBZ van 18 december 2008 betreffende de
wijze waarop bij een nieuwe strafrechtelijke procedure rekening wordt
gehouden met veroordelingen in de andere lidstaten van de EU
Dit kaderbesluit verplicht lidstaten ervoor te zorgen dat in een nieuwe
strafprocedure rekening wordt gehouden met eerdere veroordelingen van een

123

strafrechter in een andere lidstaat en dat daaraan dezelfde gevolgen worden
verbonden als aan eerdere veroordelingen van de eigen strafrechter (artikel 3).
Implementatie van dit kaderbesluit (per 15 augustus 2010) veronderstelt het
bestaan van mechanismen die de uitwisseling van justitiële gegevens tussen de
lidstaten mogelijk maken (zie hierna onder 3.4.).
3.4. Kaderbesluit 2009/315/JBZ van 26 februari 2009 inzake de
organisatie en de inhoud van de uitwisseling van gegevens uit het
strafregister tussen de lidstaten
Voor een effectieve preventie en bestrijding van criminaliteit, waaronder seksueel
misbruik, is wetenschap omtrent het strafrechtelijk verleden van een burger eigen onderdanen en vreemdelingen die zich op het eigen grondgebied bevinden onontbeerlijk. Die gegevens zijn nodig voor het verkrijgen van een goed beeld
van de pleger van een strafbaar feit, de sollicitant of de aanvrager van een
vergunning.
Voor de beschikbaarheid van die gegevens is opslag ervan in een toegankelijk
strafregister nodig.
Het onderhavige kaderbesluit voorziet in de uitwisseling van strafrechtelijke
gegevens tussen de lidstaten. Implementatie moet zijn voltooid per 27 april 2012.
Lidstaten zijn verplicht tot instelling van een centrale autoriteit voor de
toepassing van het kaderbesluit (artikel 3). Dat is in Nederland de Justitiële
Informatiedienst te Almelo. Het doel is dat alle strafrechtelijke gegevens met
betrekking tot onherroepelijke veroordelingen van een persoon worden
geregistreerd in het strafregister van het land waarvan deze persoon onderdaan
is.
Het kaderbesluit legt verplichtingen op aan de staat waar de veroordeling is
uitgesproken. Wanneer de veroordeelde een onderdaan van een andere lidstaat
is, wordt in het eigen strafregister opgave gedaan van diens nationaliteit. De
centrale autoriteit van de veroordelende lidstaat informeert de centrale autoriteit
van een andere lidstaat zo spoedig mogelijk omtrent de in het eigen register
opgenomen veroordelingen van een onderdaan van die andere lidstaat, en
omtrent wijziging daarin of doorhaling ervan (artikel 4).
Het kaderbesluit legt ook verplichtingen op aan de staat van de nationaliteit van
de dader. Die staat is verplicht om de van een andere lid staat omtrent een eigen
onderdaan verkregen gegevens op te slaan met het oog op mogelijke
verstrekking ervan in de toekomst. Daartoe worden alleen actuele gegevens
gebruikt (artikel 5).
Een centrale autoriteit kan (ook naar aanleiding van een verzoek van een burger
om inzage in zijn eigen gegevens te hebben) aan een centrale autoriteit van een
andere lidstaat vragen om een uittreksel uit het strafregister voor gebruik in een
strafprocedure of voor een ander doel. Verzoek en antwoord zijn vervat in een
standaardformulier (artikel 6). De aangezochte lidstaat moet zo spoedig
mogelijk, in ieder geval binnen 10 werkdagen, antwoorden (artikel 8).
Artikel 7 geeft nadere voorschriften over de verplichting van de centrale
autoriteit van de staat van de nationaliteit van de persoon tot het verstrekken
van in het eigen strafregister opgeslagen informatie over veroordelingen van de
eigen rechter of van een rechter uit een andere lidstaat of van een derde land.
Informatie over veroordelingen wordt in beginsel alleen verstrekt voor een
strafrechtelijke procedure. Verstrekking daarvan voor een ander doel (bij
voorbeeld voor de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag) is mogelijk
wanneer zulks in overeenstemming is met het recht van de aangezochte staat. 41

41

In de in par. 2.4.3. vermelde ontwerprichtlijn wordt voorgesteld dat de voorwaarde van
overeenstemming met het recht van de aangezochte staat niet geldt bij een verzoek om informatie
over veroordelingen wegens een zedenmisdrijf ten aanzien van een kind ten behoeve van een toets
van de geschiktheid van een kandidaat voor een functie met contact met kinderen.

124

Gebruik van deze gegevens voor een ander doel is mogelijk wanneer zulks in
overeenstemming is met het recht van de verzoekende staat en alleen voor het
doel waarvoor de gegevens waren gevraagd en binnen de door de aangezochte
lidstaat aangegeven beperkingen, zoals vermeld op het formulier (artikel 9).
De informatie die de veroordelende staat moet melden aan de staat van de
nationaliteit van de dader bevat in ieder geval informatie over de identiteit van de
dader, de aard van het vonnis, het feit waarvoor is veroordeeld en de
toepasselijke strafbepalingen, en over de opgelegde straffen en maatregelen. Er
is voorzien in verdergaande verplichtingen voor zover informatie is opgeslagen
(artikel 11).
Met het oog op een effectieve toepassing van artikel 11 voorziet het raadsbesluit
2009/316/JBZ van 6 april 2009 in de instelling van een European Criminal Record
Information System (ECRIS). Dit is een gedecentraliseerd informatiesysteem dat
de strafregisters van de lidstaten met elkaar in verbinding brengt. Implementatie
van dit raadsbesluit is voorzien per 7 april 2012.
Volledigheidshalve wordt vermeld dat het kaderbesluit voortbouwt op en in de
plaats is gekomen van het raadsbesluit 2005/876/JBZ van 21 november 2005
inzake de uitwisseling van gegevens uit het strafregister. Implementatie was
voorzien per 21 mei 2006. De lidstaten waren verplicht tot instelling van een
centrale autoriteit voor de toepassing van het kaderbesluit (artikel 1). Iedere
centrale autoriteit moest terstond een centrale autoriteit van een andere lidstaat
informeren omtrent de in het eigen strafregister opgenomen veroordelingen en
daarmee verband houdende maatregelen van een onderdaan van die andere
lidstaat (artikel 2).
Een centrale autoriteit kon (ook op verzoek van een persoon om inzage in zijn
eigen gegevens te hebben) aan een centrale autoriteit van een andere lidstaat
vragen om een uittreksel uit het strafregister. Die gegevens moesten binnen 10
werkdagen worden verstrekt overeenkomstig regels van en praktijk in de
aangezochte lidstaat. Verzoek en antwoord waren gegoten in een speciaal
formulier. Ook een particulier kan om informatie vragen (artikel 3).
Informatie over veroordelingen werd in beginsel alleen gebruikt voor een
strafrechtelijke procedure. Gebruik van deze gegevens voor een ander doel (bij
voorbeeld voor de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag) was mogelijk
wanneer zulks in overeenstemming was met het recht van de verzoekende staat
en alleen voor het doel waarvoor de gegevens waren gevraagd en binnen de door
de aangezochte lidstaat aangegeven beperkingen, zoals vermeld op het formulier
(artikel 4).
Bijlage 2
Leden begeleidingscommissie deelonderzoek juridisch kader
Mr. H.W. Samson-Geerlings:

voorzitter commissie-Samson,
voormalig procureur-generaal

Prof. mr. J.E. Doek:

emeritus hoogleraar familie- en jeugdrecht aan
de Vrije Universiteit

Mr. J. de Hullu:

raadsheer in de Hoge Raad

Prof. dr. mr. G.D. Minderman:

Lid commissie-Samson,
hoogleraar Public Governance en Public Law
aan de Vrije Universiteit

125

Prof. mr. S.F.M. Wortmann:

Lid Raad van State,
bijzonder hoogleraar personen-, familie- en
jeugdrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen

Mr. I. Otting-Noordhoek:

senior beleidsadviseur
secretariaat commissie-Samson

126