Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

33 660

Wijziging van de Wet aansprakelijkheid
kernongevallen in verband met de toepassing
van artikel 1, onderdeel b, van het Verdrag van
29 juli 1960 inzake wettelijke aansprakelijkheid
op het gebied van kernenergie

Nr. 7

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 4 december 2013
De regering is de vaste commissie van Financiën erkentelijk voor de
aandacht die zij aan het onderhavige wetsvoorstel heeft geschonken en
voor de door haar daarover gestelde vragen. De antwoorden in deze nota
worden mede namens de ministers van Veiligheid en Justitie, Buitenlandse Zaken en Economische Zaken gegeven.
De leden van de VVD-fractie vragen waarom de aanpassingswetgeving uit
2008 nog niet in werking is getreden.
In 2004 hebben de verdragspartners van de verdragen van Parijs en
Brussel protocollen ter wijziging van die verdragen ondertekend. Bij
raadsbesluit van 8 maart 2004 (2004/294/EG) is vervolgens besloten dat
alle verdragspartners die ook EU-lidstaat zijn de protocollen tegelijkertijd
ratificeren. Dat kan alleen als alle betrokken lidstaten de aanpassingen van
hun nationale wetgeving gereed hebben. De meeste lidstaten, waaronder
Nederland, hebben dat voorspoedig gedaan, maar er wordt nog gewacht
op een klein aantal lidstaten waarbij het wetgevingsproces trager is
verlopen, maar naar verwachting wel op korte termijn kan worden
afgerond.
De leden van de fracties van de VVD en D66 vragen naar de aanleiding
van dit wetsvoorstel.
De aanleiding voor deze wetswijziging is tweeledig. Ten eerste kan
worden gewezen op de aanzienlijk afgenomen risico’s bij de in 1997
buiten bedrijf gestelde en in 2005 in veilige insluiting gebrachte kerncentrale Dodewaard. Aangezien de laatste splijtstof inmiddels alweer tien jaar
geleden is verwijderd bestaat het risico nog slechts uit de in de centrale
achtergebleven radioactiviteit. Het gaat daarbij om besmettingen en
activering van installaties, waarvan de activiteit als gevolg van radioactief
verval geleidelijk afneemt. Door die afname van het risico hebben mijn
ambtsvoorgangers het bedrag waarvoor de exploitant van Dodewaard
aansprakelijk is (en dus verzekeringsdekking moet afsluiten) al geleidelijk
afgebouwd tot thans € 22,7 miljoen. Als op termijn het gewijzigde verdrag

kst-33660-7
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 660, nr. 7

1

in werking treedt, biedt het verdrag alleen nog maar de mogelijkheid de
aansprakelijkheid voor installaties met lager risico terug te brengen tot
€ 70 miljoen. De exploitant zou dan waarschijnlijk een aanzienlijk
duurdere verzekering moeten afsluiten, terwijl dit met het oog op het
feitelijke risico eigenlijk niet meer gerechtvaardigd is, en de beschikbare
middelen beter kunnen worden aangewend voor de verdere ontmanteling. Een tweede reden, die weliswaar geen directe aanleiding is
geweest, maar thans wel als nadere motivering kan worden aangevoerd,
betreft mijn streven de staatsgaranties die nu in de rijksbegroting worden
opgenomen terug te brengen tot het noodzakelijke. Zolang Dodewaard
onder de verdragen van Parijs en Brussel valt, is er (vanaf de inwerkingtreding van de protocollen uit 2004) een verplichting voor de staat om
minstens tot € 1,5 miljard garant te staan voor die installatie, terwijl de
kans dat een ongeval bij Dodewaard een dergelijke schade veroorzaakt
nihil is. Dergelijke garanties in de rijksbegroting kunnen er ten onrechte
toe bijdragen dat er twijfel ontstaat over de omvang van de risico’s die de
Nederlandse overheid loopt. De nota van wijziging bij dit wetsvoorstel is
ook met het oog op het terugbrengen van dergelijke garanties opgesteld.
De leden van de fracties van de VVD en D66 vragen welke installaties
onder de verdragen vallen en welke daarvan kunnen worden uitgezonderd.
Zoals hierboven aangegeven betreft het thans alleen de kernenergiecentrale Dodewaard die voor uitsluiting in aanmerking komt. Overige
installaties die onder de verdragen van Parijs en Brussel vallen zijn de
kernenergiecentrale Borssele, de COVRA, URENCO, de twee onderzoeksreactoren in Petten en de onderzoeksreactor van de TU Delft. De lage flux
reactor in Petten is thans buiten gebruik gesteld en zal worden ontmanteld, maar de verwachting is dat het ontmantelingsproces zodanig snel
kan verlopen dat van de uitsluitingsmogelijkheid geen gebruik hoeft te
worden gemaakt.
De leden van de fracties van de VVD en D66 hebben vragen over het
generieke karakter van de bevoegdheid van de minister om uitvoering te
geven aan besluiten van de Bestuurcommissie, mede met het oog op de
betrokkenheid van de Kamer bij dergelijke besluiten in de toekomst.
Het belangrijkste risico waarvoor de verdragen van Parijs en Brussel zijn
gesloten betreft het financiële risico dat verbonden is aan een ernstig
ongeval bij een kerncentrale met grensoverschrijdende gevolgen. De
eisen die in verband hiermee aan de aansprakelijkheid en financiële
zekerheid worden gesteld zijn op verdragsniveau en wettelijk niveau
vastgelegd, zodat betrokkenheid van de nationale parlementen verzekerd
is. Ook de risico’s bij kleinere installaties vallen onder het verdrag, omdat
ook daar grensoverschrijdende gevolgen niet kunnen worden uitgesloten
en omdat niet eenvoudig een knip kan worden gemaakt tussen installaties
met een hoog en laag risico. Hiervoor hebben verdragsstaten wel de
mogelijkheid om lagere aansprakelijkheidsbedragen vast te stellen als de
aard en de mogelijke gevolgen van een ongeval dat rechtvaardigen. In
Nederland kan de minister van Financiën in samenspraak met de minister
van Veiligheid en Justitie aan deze mogelijkheid uitvoering geven. Gelet
op de ministersbevoegdheid ten aanzien van deze kleine risico’s, ligt het
in de rede de keuze om uitvoering te geven aan besluiten van de
Bestuurscommissie (die nog kleinere risico’s betreffen) ook aan de
betrokken ministers over te laten.
Besluiten van de Bestuurscommissie komen niet eenvoudig tot stand
aangezien de vertegenwoordigers van alle verdragsstaten ermee moeten
instemmen, en dit zal niet worden bereikt als er twijfel bestaat over de
aard van het desbetreffende risico. Er liggen thans geen nieuwe besluiten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 660, nr. 7

2

ter stemming in de Bestuurscommissie voor, maar dit kan uiteraard voor
de toekomst niet worden uitgesloten.
De leden van de D66-fractie vragen naar de gevolgen van mogelijke
risico-overdracht naar de overheid.
Als een installatie wordt uitgesloten van de verdragen van Parijs en
Brussel verschuift de aansprakelijkheid niet naar de overheid, maar komt
het algemene aansprakelijkheidsrecht in de plaats van het specifieke
aansprakelijkheidsregime dat op grond van de verdragen en Wako van
toepassing is. Dit betekent concreet dat:
– de op grond van de Wako vastgestelde gelimiteerde aansprakelijkheid
tot € 22 miljoen ongelimiteerd wordt, en
– de risicoaansprakelijkheid op grond van de Wako verschuift naar
diegene die verwijtbaar heeft gehandeld.
Indien dat gewenst is, kan toepassing worden gegeven aan het voorgestelde artikel 5a van de Wako, dat in de mogelijkheid voorziet dat de
minister een aansprakelijkheidsregeling vaststelt (bijvoorbeeld
handhaving van de risicoaansprakelijkheid). Aangezien er geen risico door
de overheid wordt overgenomen, wordt er dus ook geen premie in
rekening gebracht.
De leden van de D66-fractie vragen of ook installaties kunnen worden
uitgesloten zonder onderliggend besluit van de Bestuurscommissie.
De minister van Financiën heeft geen mogelijkheid om kerninstallaties in
de zin van de in het verdrag van Parijs gegeven definitie uit te sluiten van
de werking van de verdragen van Parijs en Brussel als daaraan geen
besluit van de Bestuurscommissie ten grondslag ligt.
De leden van de D66-fractie vragen naar de wijze waarop de besluiten van
de Bestuurscommissie procedureel vorm krijgen.
Voor het besluitvormingsproces van de bestuurscommissie zelf, verwijs ik
naar het antwoord hieronder. Dit wetsvoorstel voorziet erin dat hieraan op
nationaal niveau uitvoering wordt gegeven door de ministers van
Financiën, in overeenstemming met de ministers van Veiligheid en
Justitie en Economische zaken, waarvoor in dit wetsvoorstel en de
memorie van toelichting wel nadere condities gelden. Zo zal een dubbele
toetsing worden toegepast, waarbij eerst zal worden bezien of de
betreffende installatie aan de door de bestuurscommissie vastgestelde
criteria voldoet en daarna zal worden beoordeeld of een verzekeringsplicht overeenkomstig het verdrag als disproportioneel moet worden
beschouwd. Een mogelijkheid tot uitsluiting van het verdrag zal dus niet
zonder meer worden toegepast. Zoals hierboven aangegeven is delegatie
aan de betrokken ministers van de bevoegdheid om dergelijke beslissingen te nemen, binnen de systematiek van de Wako niet ongepast.
De leden van de D66-fractie vragen naar het gebruik van de uitsluitingsmogelijkheid in andere verdragsstaten en het risico op een «race to the
bottom».
Voor zover bekend wordt er in andere verdragsstaten (vooralsnog)
nauwelijks gebruik gemaakt van de uitsluitingsmogelijkheid. Dat zal mede
samenhangen met het feit dat het op grond van de geldende verdragen
nog mogelijk is kerninstallaties voor aanzienlijk lagere bedragen te
verzekeren en het streven van verdragsstaten, zoals Nederland, om
installaties in beginsel altijd onder de werking van de verdragen te laten
vallen. Het is de verwachting dat met de ratificatie van de protocollen uit
2004 en de inwerkingtreding van de daarin opgenomen verplichting om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 660, nr. 7

3

kerninstallaties voor minimaal € 70 miljoen te verzekeren, meer staten
van de uitsluitingsmogelijkheid gebruik zullen maken. Aangezien
installaties in staat van ontmanteling niet meer productief zijn, zal dit niet
zozeer vanuit het oogpunt van concurrentie, maar veeleer vanuit dat van
kostenbeheersing plaatsvinden.
De leden van de D66-fractie vragen naar de financiële gevolgen van
uitsluiting voor de betreffende exploitant en of dit als staatssteun
kwalificeert.
De financiële gevolgen die toepassing van de uitsluitingsmogelijkheid
hebben, kunnen thans niet worden gekwantificeerd, omdat de premies die
kerninstallaties bij hun private verzekeraar betalen bedrijfsvertrouwelijk
zijn. Daarnaast zijn de kosten die een eventuele alternatieve, niet op de
verdragen gebaseerde, verzekeringsoptie met zich mee zal brengen, niet
bekend. Het vraagstuk van staatssteun zal vooral dan een rol spelen als de
Staat risico van kerninstallaties overneemt, zonder hiervoor een passende
premie of vergoeding in rekening te brengen. Dit is in Nederland niet het
geval, omdat ernaar wordt gestreefd (ook na doorvoering van de
voorgestelde wetswijziging) dat er financiële zekerheid is voor het reële
risico dat aan de exploitatie van de kerninstallatie verbonden is, en dit
risico ook passend per kerninstallatie te beprijzen, ook als de financiële
zekerheid door de Staat wordt geboden. Voor installaties waarbij een
ongeval hoge schades kan veroorzaken, zoals een kerncentrale, wordt die
zekerheid door de Staat thans tot € 2,3 miljard geboden. Na de inwerkingtreding van de wet uit 2008 wordt dit bedrag verhoogd naar € 3,2 miljard.
De leden van de D66-fractie vragen naar het besluitvormingsproces van
de Bestuurscommissie.
De Bestuurscommissie is het hoogste orgaan binnen de Nuclear Energy
Agency (NEA), een agentschap dat is opgericht door de OESO-raad en als
taak heeft een veilig gebruik van kernenergie en een adequate aansprakelijkheid en financiële zekerheid met betrekking tot kernenergie te
bevorderen. Ter uitvoering van deze taak stelt de Bestuurscommissie
aanbevelingen en regels vast die de samenwerking tussen landen en
harmonisering van wetgeving op het gebied van kernenergie bevorderen.
De Bestuurscommissie bestaat uit vertegenwoordigers van de landen die
bij de NEA zijn aangesloten en komt gemiddeld twee keer per jaar bijeen.
Besluiten van de Bestuurscommissie worden voorbereid door technische
commissies, zoals de Nuclear Safety Committee en de Nuclear Law
Committee, waarin experts uit de aangesloten landen deelnemen.
Aangezien de OESO ook depositaris is van het verdrag van Parijs, is de
Bestuurscommissie, als meest voor hand liggend orgaan, aangewezen
voor het nemen van nadere uitvoeringsbesluiten op basis van het
verdrag, zoals het besluit om een uitsluitingsmogelijkheid te introduceren
of om bepaalde categorieën installaties juist onder de reikwijdte van het
verdrag te brengen. Artikel 16 van het Verdrag van Parijs bepaalt dat
besluiten door de Bestuurscommissie worden genomen met instemming
van alle landen die ook verdragspartner zijn.
De leden van de VVD-fractie vragen hoe de alternatieve aansprakelijkheid
(en de daaraan verbonden verzekeringsplicht) voor uitgesloten installaties
zal worden vastgesteld.
Toen in 2005 voor de laatste maal het maximumbedrag waarvoor de
exploitant van Dodewaard aansprakelijk is, werd herzien en vastgesteld
op € 22,7 miljoen, heeft de besluitvorming daarvoor plaatsgevonden door
de minister van Financiën in samenspraak met de ministers van Veiligheid
en Justitie en Buitenlandse Zaken en de Kernfysische Dienst. Een nieuw

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 660, nr. 7

4

besluit op basis van dit wetsvoorstel wordt genomen na raadpleging van
diezelfde partijen, met dien verstande dat ook betrokkenheid van de
minister van Economische Zaken, als eerstverantwoordelijke voor het
kernenergiebeleid, gewenst is. Bij het vaststellen van lagere aansprakelijkheidsbedragen voor kerninstallaties zal, indien gewenst, nader onderzoek
worden uitgevoerd naar de mogelijke risico’s en de (financiële) gevolgen
van een ongeval. Voor Dodewaard ligt dit minder in de rede te liggen,
omdat de situatie aldaar overzichtelijk is, zoals aangegeven in het
antwoord hierboven. De afname van het risico sinds 2005 is daardoor
goed te bepalen, met die kanttekening dat er wellicht altijd exceptionele
omstandigheden kunnen zijn die nu niet worden overzien. Dat pleit ervoor
om in elk geval voorzichtigheid te betrachten bij besluiten om de eis van
financiële zekerheid te verminderen of te beëindigen.
De Minister van Financiën,
J.R.V.A. Dijsselbloem

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 660, nr. 7

5