^TUUR
RAAD VOOR HET OPENBAAR BEST

-—^WÊm

> Retouradres Postbus 20011 2500 EA DEN HAAG

Ministerie van Sociale Zaken en V\/erkgelegenheid
Minister W. Koolmees
Postbus 90801
2509 LV DEN HAAG

Raad voor het Openbaar
Bestuur
Korte Voorhout 7
Den Haag
Postbus 20011
2500 EA DEN HAAG
www.raadopenbaarbestuur.nl
Contactpersoon
infoCgiraadopenbaarbestuur.nl

Datum

12 augustus 2019

Betreft

Advies wetsvoorstel Inburgering 2021

Kenmerk
2019-0000442418
Uw kenmerk
2019-0000073827

Geachte heer Koolmees,
In uw brief van 25 juni 2019 vraagt u aan de Raad voor het Openbaar Bestuur
(ROB) om zijn reactie op het wetsvoorstel Wet inburgering, met beoogde
inwerkingtreding op 1 januari 2 0 2 1 . Dit voorstel is een fundamentele herziening
van het huidige stelsel, omdat de uitvoering weer bij gemeenten belegd wordt.
Het nieuwe inburgeringsstelsel beoogt een bijdrage te leveren aan het
maatschappelijke doel van inburgering: alle inburgeringsplichtigen doen snel en
volwaardig mee in de Nederlandse maatschappij, liefst via betaald werk. Dit wordt
nadrukkelijk in samenhang geplaatst met het sociaal domein als geheel, met
name de Participatiewet (Pw). Dit is vertaald in een specifiek beleidsdoel:
inburgeringsplichtigen bereiken het voor hen hoogst haalbare taalniveau (liefst
niveau B l ) en kennis van de Nederlandse maatschappij. Het inburgeringstraject is
nadrukkelijk duaal, dat wil zeggen dat het vanaf dag één parallel moet lopen met
gerichte inspanningen op participeren naar vermogen.
Centraal principe van het nieuwe inburgeringsstelsel is dat gemeenten de regie
voeren op de uitvoering van de inburgering. Dit betekent dat gemeenten een
centrale rol krijgen in de brede intake, de inburgeringsplichtigen gaan begeleiden
en moeten zorgen voor cursusaanbod. De gedachte is dat gemeenten het beste
het duaal karakter van inburgering vorm kunnen geven. Maar de
inburgeringsplichtige blijft zelf verantwoordelijk voor het behalen van het
inburgeringsexamen.
Met deze brief voldoet de Raad aan uw verzoek om een reactie te geven.
De Raad is in e e n z e e r laat stadium om advies g e v r a a g d .
De Raad stelt vast dat hij pas in de consultatiefase om advies is gevraagd. Dit
staat op gespannen voet met het strategisch karakter dat de wetgever de Raad
heeft toebedacht. Bij veranderingen die zodanig sterk ingrijpen in de bestuurlijke
en financiële verhoudingen zou een strategische adviesraad al eerder betrokken
moeten worden, om wederzijds toegevoegde waarde te kunnen leveren. In dit
late stadium is het lastig om strategische keuzes nog aan te passen.
Desondanks is de Raad vanwege twee redenen ingegaan op uw verzoek. De
eerste is dat het wetsvoorstel qua rolverdeling tussen Rijk en gemeenten
opvallend is, omdat het uitgaat van een andere sturingsfilosofie dan de huidige

Pagina 1 van 7

;TUUR
RAAD VOOR HET OPENBAAR BEST

—y^mf

Datum
12 augustus 2019
Kenmerk
2019-0000442418

trend van decentralisatie en horizontalisering. De tweede reden is het financiële
belang; de wettelijke taak van de Raad is immers adviseren over de gevolgen die
wetswijzigingen hebben de beleidsmatige aspecten van de financiële
verhoudingen.
Kijkend door deze bril toetst de Raad uw voorstel op drie punten. Worden
politieke keuzes consequent doorvertaald in de bestuurlijke verhoudingen? Zijn de
sturingsmogelijkheden die gemeenten in dit wetsvoorstel krijgen in balans met
hun taken en verantwoordelijkheden? En sluit de financiering logisch aan op de
sturingsfilosofie?
Na 20 j a a r z w a l k e n v a n het e n e naar het ander uiterste is dit
w e t s v o o r s t e l e e n flinke s t a p in de goede richting. Maar e r zijn nog
fundamentele onopgeloste v r a g e n .
In de Memorie van Toelichting laat u zien dat sinds de start in 1996 de
stelselwijzigingen elkaar in hoog tempo hebben opgevolgd. In 2007 werd een
meer resultaatgericht stelsel ingevoerd, maar bleef de taak bij gemeenten liggen.
In 2013 volgde een radicale omslag: de taak werd uit bezuinigingsoverwegingen
weggehaald bij gemeenten en werd ingeruild voor een groot beroep op de eigen
verantwoordelijkheid van de inburgeraar.^ Dat bleek een problematische
benadering te zijn, zoals u onderbouwd heeft in de toelichting op het
wetsvoorstel. In 2017 is het begin van een nieuwe omslag gemaakt, mede naar
aanleiding van de piek in asielaanvragen in 2015 en 2016. Toen zijn aan
gemeenten nieuwe wettelijke taken in het inburgeringsproces toebedeeld, te
weten het aanbieden van het participatieverklaringstraject en maatschappelijke
begeleiding. In uw wetsvoorstel trekt u de ingezette lijn door: per 2021 wilt u de
regie op de uitvoering van het stelsel bij gemeenten beleggen. Ter voorbereiding
lopen er nu pilots in 57 gemeenten.
Er zijn diverse verklarende oorzaken aan te wijzen voor de vele stelselwijzigingen.
Zonder daarover een inhoudelijk oordeel te geven, valt het de Raad wel op dat de
wetgever binnen een kort tijdsbestek slingert van het ene uiterste (spilfunctie
gemeenten) naar het andere uiterste (eigen verantwoordelijkheid van
inburgeringsplichtigen) en weer terug. Een belangrijk aspect van wetgeving is dat
deze duurzaam is, ofwel consistent. Dit houdt in dat niet telkens regels
veranderen waardoor burgers zich niet meer kunnen oriënteren. Naar de mening
van de Raad kan in het geval van inburgeringswetgeving niet gesproken worden
van duurzame wetgeving.
Dat laat onverlet dat uw wetsvoorstel een aantal stappen in de goede richting zet,
die aansluiten op de vraagpunten en adviezen die de Raad eerder gegeven heeft.
Gemeenten staan het dichtst bij de burger en kunnen een integrale aanpak
vormgeven. Dit komt de kwaliteit en doelmatigheid van beleid en uitvoering ten
goede. Verder is er een belangrijke plaats ingeruimd voor monitoring en
evaluatie, waardoor een gezamenlijk leerproces op gang kan komen. Tot slot
komt er een integrale bekostiging voor alle stappen in het proces, in lijn met de
eerdere adviezen van de Raad en zijn voorganger.^

^ Raad voor de financiële vertioudingen (Rfv), Advies Wetsvoorstel tot wijziging van de Wet
inburgering en enkele andere wetten, 22 april 2011.
^ Rfv, advies Wijziging Wet Inburgering, 24 juni 2016.
Pagina 2 van 7

STUUR
R A A D VOOR HET OPENBAAR BEST

^ • • r

Datum
12 augustus 2019
Kenmerk
2019-0000442418

Toch vraagt de Raad zich af of alle lessen uit het verleden van het
inburgeringsbeleid en van andere decentralisaties wel getrokken zijn. Want er zijn
een aantal fundamentele vragen die volgens de Raad beantwoord moeten
worden, voordat invoering verantwoord plaats kan vinden. Die hebben betrekking
op de sturingsfilosofie van het stelsel, over de complexiteit die er uit voortvloeit
en over de bekostiging ervan. Deze vragen worden in het vervolg uitgewerkt.
Wat is de sturingsfilosofie v a n het s t e l s e l ? I n hoeverre kunnen
g e m e e n t e n de regie v o e r e n ? I n hoeverre is e r geleerd van het verleden
en v a n andere d e c e n t r a l i s a t i e s ?
Het wetsvoorstel stelt uitdrukkelijk dat er geen sprake is van een
medebewindstaak. Het Rijk bepaalt het beleid, gemeenten hebben alleen regie op
de uitvoering. De Raad stapt even heen over het academische feit dat in de zin
van de Gemeentewet Art. 108 lid 2 wel degelijk sprake is van medebewind.^ De
taak wordt immers aan gemeenten opgedragen, ze moeten hem uitvoeren.
Verder hebben gemeenten weinig beleidsvrijheid, omdat ze de uitkomsten van
beleid niet zelf mogen bepalen.'' Het gewenste taalniveau ( B l ) en de uitkomst
(halen examen) liggen vast. Huiselijk gezegd: gemeenten zijn voor de inburgering
een uitvoeringskantoor van het Rijk.
Het punt van de Raad is dat er op zich niets mis is met een goed
uitvoeringskantoor, mits het past bij de sturingsfilosofie van de wet. Die stelt
(terecht, in de ogen van de Raad) dat gemeenten het best in staat zijn om de
noodzakelijke snelheid, maatwerk, dualiteit, integraliteit en kwaliteit te kunnen
bieden. Het wetsvoorstel kondigt echter aan dat bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur (Amvb) nadere regels worden gesteld over van alles en
nog wat: de inhoud en vormgeving van maatschappelijke begeleiding, welke
onderwerpen aan bod moeten komen, de maximale termijn van de vaststelling
van het persoonlijk inburgeringsplan (PIP), de vormgeving van monitoring, reële
prijs van inburgeringstrajecten, en zelfs wanneer en hoe vaak de gemeente met
de inburgeraar een gesprek moet voeren. Als zo veel op rijksniveau wordt
ingevuld, dan blijven er voor de gemeente weinig instrumenten over om zelf op
resultaat te sturen.
Ook aan de voor- en achterkant van het proces zijn de sturingsmogelijkheden van
gemeenten-als-uitvoeringskantoor beperkt. De instroom immers wordt bepaald
door Rijk en COA en de inburgeraar is zelf verantwoordelijk voor het slagen van
het traject. De Raad vindt daarom dat deze sturingsfilosofie van mechanisch
medebewind op gespannen voet staat met de beoogde gemeentelijke regierol.
De sturingsfilosofie van dit stelsel (namelijk regie op uitvoering van een
medebewindstaak) is anders dan die van de decentralisaties in het sociaal domein
(namelijk betere en doelmatiger zorg door decentralisatie van beleid) en het
Interbestuurlijk Programma, IBP (namelijk gezamenlijke opgaven in
gelijkwaardigheid). Gezien het geformuleerde maatschappelijk doel van
inburgering (iedereen moet op een bepaald niveau meedoen) is te begrijpen dat
de bijbehorende sturingsfilosofie anders is dan die van de decentralisaties en het
IBP. Maar de Raad vraagt zich af in hoeverre deze keuze in samenhang met de
sturingsfilosofieën in aanpalende domeinen is gemaakt.

^ "Regeling en bestuur kunnen van het gemeentebestuur worden gevorderd bij of krachtens
een andere dan deze wet ter verzekering van de uitvoering daarvan (...)"
ROB, Beleidsvrijheid geduid, 2019. Blz. 49.
Pagina 3 van 7

«OC

RAAD VOOR HET OPENBAAR BEST

STUUR

—^^wmm

Datum
12 augustus 2019
Kenmerk
2019-0000442418

Tot slot zijn er twee lessen uit het recente verleden die de Raad wil aanhalen. De
eerste heeft betrekking op de voornoemde Wmo en Jeugdwet. Na invoering in
2015 is er flankerende regelgeving ontstaan, zoals het abonnementstarief en
Amvb-reële prijs, die een uniformerend effect hebben gehad en de gemeentelijke
vrijheid dus hebben ingeperkt. De vraag is hoe zich deze gemeentelijke vrijheid
zal ontwikkelen. Niet ondenkbaar is dat er druk ontstaat vanuit de publieke ruimte
of het Rijk om een (nog) gelijke(re) vorm van aanpak bij gemeenten te
realiseren. Hoe kijkt u hier tegenaan? Voorziet u problemen voor de
gemeentelijke regie? Hoe zult u hiermee omgaan?
De tweede les uit het verleden heeft betrekking op de ervaringen met de inkoop
en kwaliteitssturing bij reïntegratietrajecten, na de invoering van de WWB in
2007. Destijds ontstond er een wildgroei aan aanbod, waarvan doelmatigheid en
effect onduidelijk was. Hoe verhielden de prikkels in het toenmalige stelsel zich
met de prikkels van het voorgestelde inburgeringsstelsel? Hoe kunnen gemeenten
beter sturen op kwaliteit dan destijds? Zijn een aantal problemen niet inherent
aan het feit dat de trajecten, net als destijds, aan de private sector (weliswaar
met certificering) worden overgelaten, of kan het educatieve aspect beter publiek
geborgd worden?
Voor dit wetsvoorstel leidt dit volgens de Raad tot twee samenvattende
vragen:
1. Past de sturingsfilosofie van mechanisch medebewind van gemeenten bij de
hun toegedachte regierol? En schuurt deze niet met de logica van de rest van het
sociaal domein?
2. In hoeverre werden problemen uit het verleden - ook bij reïntegratiebeleid
veroorzaakt doordat het educatieve aspect aan de markt werd overgelaten? In
hoeverre kan de gemeente in het wetsvoorstel sturen op kwaliteit?
Wat betekent de complexiteit van het s y s t e e m voor de gemeentelijke
regie?
Hoewel de gemeenten verantwoordelijkheden krijgen voor de uitvoering, hebben
veel overheidsinstanties bemoeienis met het inburgeringsdomein. Het Rijk is
stelselverantwoordelijk, de gemeente heeft de regie, het COA zorgt voor opvang
(AZC), de gemeente sanctioneert maar ook het DUO handhaaft, en verder zijn er
inspecties die toezicht houden. Op de achtergrond is de beslissing van de IND
over de verblijfsstatus bepalend.
Inburgeringsplicht, bijstandsuitkering, zorg- en huurtoeslagen,
belastingverplichtingen (rijks-, gemeente-, waterschapsbelastingen),
zorgverzekering, schoolverplichtingen: het kan heel gemakkelijk helemaal
vastlopen. De memorie van toelichting haalt het rapport aan van de
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) over doenvermogen, en
de Nationale Ombudsman wordt geciteerd: "De inburgeringsplichtige mag er op
rekenen dat de overheid zich opstelt als 'één overheid', waarbij de oplossing
centraal staat". Ontzorging door de gemeente moet het antwoord hierop zijn.
De Raad heeft er daarom sympathie voor dat in het wetsvoorstel nadrukkelijk
aandacht is voor ontzorging. Financiële ontzorging in het voorliggende
wetsvoorstel is voor een h a l f j a a r verplicht van toepassing op de groep
bijstandsgerechtigde inburgeringsplichtige asielstatushouders. Het behelst
stabilisatie van de financiële situatie van de asielstatushouder, hulp bij het
aanvragen van de van toepassing zijnde toeslagen en verrichting van
noodzakelijke betalingen.

Pagina 4 van 7

STUUR
RAAD VOOR HET OPENBAAR BEST

^-~,^yWÊ0

Datum
12 augustus 2019
Kenmerk
2019-0000442418

De Raad verwacht wel dat dit veel menskracht en kosten van gemeenten zal
vergen, vanwege de vele betrokken partijen met hun eigen logica. De ervaringen
met schuldhulpverlening ondersteunen dit.
Ook in de 'voorbereiding op inburgering' verwacht de Raad complicaties. Het
wetsvoorstel zegt dat die onder regie van de gemeente al in het AZC moet
gebeuren. Het valt te bezien hoe de gemeente de regierol kan waarmaken in een
omgeving waar het COA de verantwoordelijkheid draagt. Het is niet uit te sluiten
dat het COA hierin een positie zal betrekken, mede omdat het immers al het
programma Voorbereiding op inburgering aanbiedt en uitvoert.^ De Raad begrijpt
uit het wetsvoorstel dat asielzoekers worden toegewezen aan gemeenten. Dit
roept vragen op over wat de rolverdeling is tussen COA en gemeenten, en hoe
deze 'toegewezen gemeenten' hun rol kunnen waarmaken in een AZC op afstand?
De Raad heeft moeite dit voor zich te zien, en verwacht dat er veel inspanning en
kosten nodig zullen zijn, wil dit soepel gaan lopen.
Samenvattend vraagt de Raad zich af in hoeverre de gemeente in dit complexe
speelveld zijn regierol kan waarmaken. Wat is de precieze roltoedeling tussen de
verschillende partijen, zoals COA en DUO? En tot wat voor extra kosten en
inspanningen leidt dit voor gemeenten?
Een kostenonderzoek conform Art.2 Financiële v e r h o u d i n g s w e t ( F v w ) is
niet benoemd.
De Financiële-verhoudingswet stelt in Artikel 2 dat het Rijk kwantitatief
onderbouwd moet aangeven wat een nieuwe taak gaat kosten en hoe decentrale
overheden die moeten dekken.^ U beantwoordt in het de memorie van toelichting
wel het 'hoe', namelijk bekostiging met een specifieke uitkering. Het 'hoe veel'
blijft echter onbeantwoord. Er wordt alleen gewag gemaakt van een beschikbare
budget van € 200 min, maar een onderbouwing of dit toereikend is, ontbreekt.
Hiermee voldoet het concept-wetsvoorstel niet aan de Fvw.
De Raad heeft begrepen dat er na onderhandelingen met de VNG een
onafhankelijk onderzoek komt naar de kosten.'' Dat dit onderzoek er komt, is
goed, maar dat had al in het voorstel aangekondigd moeten worden, dan wel
uitgewerkt moeten zijn.
Voor de resultaten van het onderzoek geldt comply or explain: van de resultaten
kan alleen beargumenteerd afgeweken worden. Bij dit onafhankelijk onderzoek
moeten volgens de Raad alle kostenelementen worden meegenomen, waaronder
(niet uitputtend): de kosten voor de brede intake, inclusief reis- en overlegkosten
(met het oog op de voornoemde rol van het COA en DUO), kosten

^ Blz. 11 in de Memorie van Toelichting van het wetsvoorstel.

^ Dit artikel luidt letterlijk:
"l. Indien beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot een wijziging van de
uitoefening van taken of activiteiten door provincies of gemeenten, wordt in een
afzonderlijk onderdeel van de bijbehorende toelichting met redenen omkleed en
met kwantitatieve gegevens gestaafd, welke de financiële gevolgen van deze
wijziging voor de provincies of gemeenten zijn.
2. In de toelichting wordt tevens aangegeven via welke bekostigingswijze de
financiële gevolgen voorde provincies of gemeenten kunnen worden opgevangen.
^ https://www.binnenlandsbestuur.nl/sociaal/nleuws/toch-onafhankelijk-onderzoek-naarkosten.10000232.lynkx
Pagina 5 van 7

ROC

RAAD VOOR HET OPENBAAR BEST

STUUR ^-—

Datum
12 augustus 2019
Kenmerk
2019-0000442418

inburgeringstrajecten, de inkoop en kwaliteitsbewaking ervan, opstellen PIP'en,
maatschappelijke begeleiding en van de financiële ontzorging. Hierbij moet
duidelijk gemaakt worden welke kosten met de specifieke uitkering en welke
vanuit het gemeentefonds gedekt moeten worden.
ïn het uiteindelijke wetsvoorstel moet, met verwijzing naar Art.2 Fvw, het
kostenonderzoek benoemd worden. Van het resultaat kan alleen
beargumenteerd
afgeweken worden.
Bij de voorgestelde sturingsfilosofie is input- en procesbekostiging
aangewezen.
Uw wetsvoorstel benoemt de specifieke uitkering als bekostigingswijze voor de
inburgeringstaken. Dat spoort met het afwegingskader in het advies "Eerst de
politiek, dan de techniek" van de Rfv: aangezien gemeenten weinig beleidsvrijheid
krijgen en het wetsvoorstel een uniform voorzieningenniveau beoogt, is een
kostendekkende rijksuitkering aangewezen.^
Dan blijft als vraagpunt over wat er gefinancierd wordt: input, proces, output of
outcome? U stelt voor om te starten met inputfinanciering, en een ingroeimodel te
hanteren naar gedeeltelijke prestatiebekostiging, bijvoorbeeld op grond van het
aantal inburgeringsdiploma's.
Waar u slechts praktische bezwaren ziet om prestatiebekostiging in te voeren, ziet
de Raad principiële bezwaren. Gezien de beperkte regiemogelijkheden van
gemeenten en het feit dat de inburgeraar zelf verantwoordelijk is voor het halen
van het diploma, zouden gemeenten afgerekend worden op iets waar ze weinig
invloed op hebben.
Als u toch gehoor geeft aan de motie van de Tweede Kamer^ om te sturen op
gemeentelijke output via prestatiebekostiging, dan is het raadzaam om eerst de
resultaten van monitoring en evaluatie af te wachten. Daaruit moet blijken waar
gemeenten wél invloed op hebben. Een mogelijkheid is een eerder Rfv-voorstel:
bekostiging op grond van het aantal afgeronde participatieverklaringstrajecten
(PVT's) in een jaar. Gemeenten kunnen het aantal PVT's wel beïnvloeden, en
inburgeringsplichtige en gemeente hebben zo een wederzijds belang bij het
afronden van het PVT. Als het PVT als voorwaarde voor de deelname aan het
inburgeringsexamen wordt gesteld, dan kan de bestuurlijke boete voor het niet
(tijdig) afleggen van de participatieverklaring achterwege blijven. Maar vanwege
de bijkomende administratieve lasten die outputbekostiging met zich meebrengt die het Rijk dient te vergoeden - is het volgens de Raad nog maar de vraag of dit
een doelmatige benadering is.
Bij het door u voorgestelde mechanisch medebewind is
prestatiebekostiging
volgens de Raad principieel niet aangewezen. Als u toch de politieke keuze voor
prestatiebekostiging
maakt, dan moet u ofwel gemeenten meer mogelijkheden tot
regie en handhaving geven, ofwel bekostigen op output die gemeenten wél
kunnen beïnvloeden, flaar vanwege de daarmee gepaard gaande
administratieve
lasten is het nog maar de vraag of dit een doelmatige bekostigingswijze is.
Daarom acht de Raad een mengvorm van input- en procesbekostiging het meest
aangewezen.
® Rfv, Eerst de politiek, dan de techniek, 2017. Figuur 5, bladzijde 28.
^ Kst. 32 824, nr. 228, motie van de leden Becker en Heerma, 5 juli 2018.
Pagina 6 van 7

«OC

RAAD VOOR HET OPENBAAR BEST

STUUR

-.^yWÊ0

Datum
12 augustus 2019
Kenmerk
2019-0000442418

De fundamentele vragen en kritische kanttekeningen laten onverlet dat de Raad
van oordeel is dat dit wetsvoorstel een flinke stap in de goede richting is.
Gemeenten krijgen immers de regierol en u wilt een lerend en adaptief stelsel
vormgeven. Maar om invoering verantwoord plaats te laten vinden, zijn heldere
keuzes nodig ten aanzien van de gemeentelijke regierol in relatie met de
beschikbare instrumenten. Verder moeten taken en verantwoordelijkheden ten
opzichte van andere partijen goed afgebakend worden. Tot slot moet er inzicht
zijn in de kosten en moet de financieringssystematiek aansluiten op de
sturingsmogelijkheden van gemeenten.

Hoogachtend,

Pagina 7 van 7

Port Betaald
Port Payé
Pays-Bas
STUUR
RAAD VOOR HET OPENBAAR BESTUU

— ^ f c ^

Postbus 20011
2500 EA 's-Gravenhaj!c

Ministerie
van Sociaie
Werl€gelegentteid
Minister W. Koolmees
Postbus
90801
2509 LV Den Haag

Zalten

en