Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

34 021

Uitvoering van Verordening (EU) Nr. 606/2013
van het Europees parlement en de Raad van
12 juni 2013 betreffende de wederzijdse
erkenning van beschermingsmaatregelen in
burgerlijke zaken (PbEU 2013, L181)
(Uitvoeringswet verordening wederzijdse
erkenning van beschermingsmaatregelen in
burgerlijke zaken)

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN VERSLAG
Ontvangen 1 december 2014
1. Inleiding
Vijf fracties hebben opmerkingen over het wetsvoorstel betreffende de
uitvoeringswet van de verordening wederzijdse erkenning van beschermingsmaatregelen in burgerlijke zaken (verder: Verordening) gemaakt en
daarover vragen gesteld. Dit zijn de leden van de fractie van de VVD, de
SP, het CDA, de PVV en D66. Graag beantwoord ik de gestelde vragen en
ga op de gemaakte opmerkingen in. Ik zal daarbij zoveel mogelijk de
volgorde van het verslag aanhouden. Op een enkel punt zijn vergelijkbare
vragen tezamen beantwoord.
De leden van de fracties van de VVD en de PVV vragen naar de verwachte
kosten van uitvoering en financiële effecten.
Op grond van het in de consultatieronde uitgebrachte advies van de Raad
voor de rechtspraak worden de uitvoeringskosten begroot op nihil, omdat
de beschermingsmaatregelen over het algemeen geen internationaal
karakter hebben en derhalve niet tot een substantiële werklastvermeerdering zullen leiden.
De leden van de fractie van het CDA vragen waarom Denemarken niet
deelneemt aan de vaststelling van de betreffende verordening en of er
werkafspraken bestaan tussen Nederland en Denemarken voor de
wederzijdse erkenning van beschermingsmaatregelen.
Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 22 betreffende de
positie van Denemarken, gehecht aan het Verdrag betreffende de
Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie, neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling van deze verordening. Of Denemarken in de toekomst gebruik zal maken van de
mogelijkheid om in overleg met de Europese Commissie over dit
onderwerp bilaterale afspraken met de Europese Unie te maken, is op dit
moment nog niet bekend.
Tussen Nederland en Denemarken bestaan geen werkafspraken over de
wederzijdse erkenning van in beide landen opgelegde beschermingsmaatregelen. Voor Nederlandse en Deense burgers die in Denemarken
respectievelijk Nederland civielrechtelijke bescherming willen verkrijgen,

kst-34021-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 021, nr. 6

1

staan de reguliere wegen daarvoor open. Voor een Deense burger die in
Nederland een civielrechtelijke beschermingsmaatregel wenst betekent dit
dat hij door tussenkomst van een advocaat een kort geding kan voeren.
2. Voorgeschiedenis van de verordening
De leden van de CDA-fractie stellen enkele vragen over stadionverboden
en een Europese uitwisseling daarvan. Stadionverboden vallen niet onder
het toepassingsgebied van de Richtlijn of de verordening, omdat ze niet
dienen ter bescherming van een persoon. De verordening en de strafrechtelijke richtlijn zien voorts alleen op maatregelen die door overheidsorganen zijn gelast. Binnen de Raad van Europa zijn evenwel in het kader
van het bestrijden van voetbalgeweld afspraken gemaakt over informatieuitwisseling tussen de aangesloten landen. Deze zijn uitgewerkt in een
handboek, en alle ministers van de aangesloten landen hebben hiervoor
getekend. Clubs wisselen onder andere informatie uit op de jaarlijkse
meeting van de UEFA en de Raad van Europa waar alle clubs bijeen zijn
die Europees voetbal spelen. De informatie kan mede betrekking hebben
op privaatrechtelijk opgelegde stadionverboden. Een dergelijke
informatie-uitwisseling is nuttig. Er bestaat evenwel geen plicht voor
voetbalclubs om de houder van een stadionverbod in een buitenland
zonder meer ook de toegang tot hun eigen stadion te ontzeggen. Een
dergelijk automatisme is ook niet gewenst, vanwege de diversiteit aan
stadionverboden en van redenen die aan een stadionverbod ten
grondslag kunnen liggen.
3. Doel van de verordening
De leden van de fractie van de PVV menen dat het doel van de verordening tegenstrijdig is met de verwachting dat slechts in sommige zaken
sprake zal zijn van grensoverschrijdende problematiek en vragen in dat
verband een nadere onderbouwing van het doel van het wetsvoorstel.
Voorts vragen de aan het woord zijnde leden of onderzocht is hoe vaak
Nederlandse beschermde personen buiten Nederland gebruik zullen
maken van beschermingsmaatregelen en omgekeerd en zo ja, om hoeveel
gevallen het gaat. Ook de leden van de fractie van de VVD vragen in par 6.
of de regering verwacht dat er regelmatig een beroep zal worden gedaan
op de voorgestelde wetgeving.
Het doel van de verordening is om de bescherming die een beschermingsmaatregel voor een bedreigde persoon biedt uit te breiden naar alle
door de verordening gebonden lidstaten van de Europese Unie. In veel
gevallen zal evenwel geen sprake zijn van grensoverschrijding door de
beschermde persoon. Er worden op dit moment dan ook slechts geringe
aantallen zaken verwacht. Dit neemt niet weg dat het instrument voor die
enkele gevallen daadwerkelijk een uitkomst zal kunnen bieden en
voorkomen wordt dat betrokkene in meerdere lidstaten van de Europese
Unie telkens nieuwe beschermingsmaatregelen zal moeten vragen. De
boodschap voor de persoon van wie de dreiging uitgaat is met dit
instrument en de uitvoeringswetgeving duidelijk gegeven: de beschermingsmaatregel heeft rechtskracht in alle lidstaten die door de verordening gebonden zijn. Hoeveel zaken precies verwacht worden, is niet
bekend, omdat nog geen ervaring is opgedaan met de verordening.
4. Inrichting van de verordening
De leden van de SP-fractie vragen of zij het goed zien dat een civielrechtelijke beschermingsmaatregel alleen wordt erkend als de uitspraak
voorzien is van een certificaat of als deze maatregel noodzakelijk is
aangepast door een bevoegde autoriteit conform de aldaar geldende weten regelgeving en vragen of deze voorwaarden cumulatief zijn. Voorts

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 021, nr. 6

2

vragen genoemde leden wanneer een beschermde persoon weet wanneer
een civielrechtelijke beschermingsmaatregel aangepast dient te worden
om daadwerkelijk uitvoerbaar te zijn in een andere lidstaat van de
Europese Unie.
De leden van de fractie van de SP zien het goed dat een in de ene lidstaat
afgegeven beschermingsmaatregel in de andere lidstaten alleen wordt
erkend als deze is voorzien van een certificaat. Erkenning kan slechts
worden geweigerd als de erkenning in strijd is met de openbare orde van
de aangezochte lidstaat of als de erkenning in strijd is met een door de
aangezochte lidstaat gegeven of erkende beslissing (artikel 13, eerste lid,
Verordening). Aanpassing van de beschermingsmaatregel is niet altijd
nodig, maar zal daarentegen onvermijdelijk zijn als de maatregel een
locatie- of gebied bevat waar de persoon van wie de dreiging uitgaat zich
niet mag ophouden. In dat geval ligt in de rede dat de beschermde
persoon graag het in de beschermingsmaatregel vermelde adres of
locatie gewijzigd wil hebben in een locatie in de aangezochte lidstaat,
omdat hij of zij niet gebaat is met een beschermingsmaatregel die ziet op
een locatieverbod in bijvoorbeeld Frankrijk, terwijl de beschermde
persoon naar Nederland is verhuisd. In geval de beschermingsmaatregel
slechts een contactverbod bevat en/of een toenaderingsverbod binnen
een bepaalde afstand, is aanpassing niet steeds nodig en is de beschermingsmaatregel die is voorzien van een certificaat in beginsel als zodanig
bruikbaar in de andere lidstaat. Slechts als de erkenning van de beschermingsmaatregel afstuit op de openbare orde of het feit dat in de aangezochte lidstaat reeds een andere beschermingsmaatregel is gegeven of
erkend waarmee de beschermingsmaatregel die wordt overgelegd in
strijd is, kan de erkenning in de aangezochte lidstaat geweigerd worden.
De aanpassing van de beschermingsmaatregel wordt beheerst door het
recht van de aangezochte lidstaat. Voor Nederland is bepaald dat de
beschermde persoon de voorzieningenrechter in de rechtbank Den Haag
om aanpassing kan vragen.
5. Beschermingsmaatregelen in Nederland
De leden van de fractie van de VVD vragen op basis waarvan een
beschermingsmaatregel die is gelast in het kader van de Wet tijdelijk
huisverbod, zijnde een bestuursrechtelijke maatregel, als civiele beschermingsmaatregel wordt gekwalificeerd.
Uit de verordening blijkt dat het begrip burgerlijke zaken autonoom moet
worden uitgelegd, overeenkomstig de beginselen van het Unierecht. Het
burgerrechtelijk, bestuursrechtelijk of strafrechtelijk karakter van de
instantie die een beschermingsmaatregel gelast, is niet doorslaggevend
voor de beoordeling van de vraag of een beschermingsmaatregel voor de
toepassing van de verordening al dan niet van burgerrechterlijke aard is.
Dit betekent voor Nederland dat zowel beschermingsmaatregelen die
door de burgerlijke rechter zijn opgelegd, als het door de burgemeester
opgelegde tijdelijk huisverbod onder het toepassingsbereik van de
verordening vallen.
Voorts vragen genoemde leden of het klopt dat een beschermingsmaatregel van een opgelegd huisverbod per definitie niet kan worden
«meegenomen» naar het buitenland, aangezien dit huisverbod is
verbonden aan een specifiek adres.
Ook een door de burgemeester opgelegd huisverbod is een beschermingsmaatregel die voldoet aan de definitie zoals opgenomen in artikel 3,
eerste lid, Verordening en is een bijzondere vorm van een locatieverbod,
omdat een «gewoon» locatieverbod doorgaans een voor de persoon van
wie de dreiging uitgaat neutrale plaats betekent, bijvoorbeeld het huis van
degene die bescherming vraagt, terwijl een huisverbod doorgaans een
locatie betreft waar de persoon van wie de dreiging uitgaat zelf woont of

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 021, nr. 6

3

mogelijk zelfs zijn eigendom is. Gelet op de zeer beperkte duur van een
huisverbod, te weten maximaal tien dagen, en na verlenging, hetgeen een
nieuwe beslissing is, nog eens maximaal achttien dagen, is het zeer
onwaarschijnlijk dat een huisverbod (en een eventueel daarmee gepaard
gaand contactverbod) feitelijk bruikbaar is in een andere lidstaat, doch
geheel uitgesloten is dit niet. Het is immers mogelijk dat de persoon van
wie de dreiging uitgaat een huisverbod wordt opgelegd betreffende het
huis waarin hij of zij met de beschermde persoon leeft. Voor de persoon
van wie de dreiging uitgaat is het dan verboden zich gedurende tien
dagen op te houden in dit woonhuis. Mocht de beschermde persoon
besluiten naar een andere lidstaat van de Europese Unie te vertrekken,
dan kan hij of zij de burgemeester of hulpofficier van justitie die het
huisverbod oplegt vragen een certificaat te verstrekken. Vervolgens
vertrekt de beschermde persoon naar de andere lidstaat en als hij of zij de
beschermingsmaatregel in die andere lidstaat wil inroepen, legt hij of zij
het huisverbod met het certificaat over aan de aldaar bevoegde instantie.
Omdat in het huisverbod het adres in Nederland vermeld staat, zal de
beschermingsmaatregel eerst moeten worden aangepast door het nieuwe
adres te vermelden en van die aanpassing wordt de persoon van wie de
dreiging uitgaat op de hoogte gesteld. Hij of zij dient immers te weten op
welk adres hij of zij zich niet mag vervoegen. Ondanks de eenvoud van het
instrument verwacht ik niet dat het voor een beschermde persoon de
moeite zal lonen om deze stappen te zetten om bescherming te genieten
van een huisverbod waarvan de geldigheid binnen enkele dagen zal zijn
verstreken.
De leden van de fractie van de SP vragen of alle beschermingsmaatregelen die niet zijn opgelegd door de Nederlandse strafrechter, het
openbaar ministerie of onder de werking van de Brussel II-bis verordening
vallen onder de onderhavige civiele verordening vallen.
De leden zien dat juist. Gelet op het in artikel 2, eerste lid, Verordening
geformuleerde toepassingsgebied is de verordening van toepassing op
beschermingsmaatregelen in burgerlijke zaken, die niet onder de
verordening Brussel II-bis vallen. Zoals hiervoor reeds aangegeven dient
het begrip burgerlijke zake autonoom te worden uitgelegd en dat betekent
dat een bestuursrechtelijke maatregel evenzeer onder het begrip
burgerlijke zaak valt als een door de civiele rechter gelaste maatregel. Het
Nederlandse recht kent geen andere bestuurlijke beschermingsmaatregelen dan die welke zijn gegrond op de Wet tijdelijk huisverbod.
6. Inrichting van de uitvoeringswet
De leden van de VVD-fractie vragen hoe kan worden voorkomen dat de
werking van een beschermingsmaatregel langer zal doorwerken dan in de
«moeder-lidstaat» is bepaald, door wie dit wordt bijgehouden en of het
certificaat ambtshalve zal worden gewijzigd of ingetrokken.
Op het certificaat zal zijn aangegeven gedurende welke termijn de
beschermingsmaatregel geldt. In de verordening (artikel 4, vierde lid) is
bepaald dat ongeacht een eventuele langere looptijd van de beschermingsmaatregel, de rechtsgevolgen van de erkenning van de beschermingsmaatregel beperkt zijn tot een termijn van twaalf maanden, te
rekenen vanaf de datum waarop het certificaat is afgegeven. Daarmee is
derhalve gewaarborgd dat de periode van bescherming op grond van de
in de lidstaat van oorsprong afgegeven beschermingsmaatregel in de
aangezochte lidstaat hetzelfde is, zij het dat de totale periode van
bescherming op grond van dit instrument maximaal 12 maanden
bedraagt. Heeft de bedreigde persoon daarna nog langer behoefte aan
bescherming, dan kan de bevoegde autoriteit in de lidstaat waar hij of zij
dan verblijft worden benaderd om een nieuwe maatregel of andere
voorziening te treffen. Als de instantie van afgifte zelf ontdekt dat er een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 021, nr. 6

4

fout is gemaakt in het certificaat of het certificaat ten onrechte is
afgegeven, kan de instantie deze fout zelf verbeteren of het certificaat
intrekken.
De leden van de SP-fractie vragen of het klopt dat het instellen van hoger
beroep tegen de afgifte van certificaten in alle gevallen onmogelijk is.
De leden zien dit goed. De verordening bepaalt in artikel 5, tweede lid dat
tegen de afgifte van het certificaat geen hoger beroep openstaat.
Genoemde leden vinden het te ver gaan dat geen hoger beroep open
staat tegen het intrekken van een certificaat, gelet op de verregaande
gevolgen voor de beschermde persoon en vragen waarom deze situatie
op één lijn wordt gesteld met de afgifte van een certificaat?
Een certificaat kan op grond van artikel 9, eerste lid, Verordening alleen
worden ingetrokken als het kennelijk ten onrechte is toegekend. Het
woordje kennelijk duidt erop dat sprake moet zijn van een evidente
vergissing. Op grond van vaste rechtspraak zal wel een voorziening
openstaan als de rechter buiten het toepassingsgebied van artikel 9,
eerste lid, Verordening treedt, bijvoorbeeld omdat geen sprake is van een
kennelijk ten onrechte toegekend certificaat of wordt geklaagd over een
essentieel verzuim dat het maken van een uitzondering op het appelverbod kan rechtvaardigen.
De aan het woord zijnde leden willen weten op welke manier wordt of kan
worden gecontroleerd of een persoon van wie de dreiging uitgaat wel
deugdelijk in kennis is gesteld van de voorgenomen aanpassing van de
beschermingsmaatregel.
De aanpassing van de beschermingsmaatregel geschiedt door de
autoriteiten in de aangezochte lidstaat. Indien in Nederland een beschermingsmaatregel wordt aangepast, dan zal de persoon van wie de dreiging
uitgaat daarvan op grond van artikel 291 Rv bij aangetekende brief in
kennis worden gesteld, tenzij de rechter anders bepaalt.
Tot slot vragen de leden van de fractie van de SP of ook de beschermde
persoon in hoger beroep kan gaan als deze het niet eens is met de
aanpassing?
De beschermde persoon en de persoon van wie de dreiging uitgaat
kunnen op grond van artikel 11, vijfde lid, Verordening hoger beroep
instellen tegen de aanpassing.
De leden van de fractie van de PVV vragen wat de gevolgen zijn voor de
Nederlandse burger als deze uitvoeringswet niet ingevoerd wordt?
De verordening is bindend voor Nederland vanaf 11 januari 2015, ook
zonder uitvoeringswet. De onderhavige uitvoeringswet dient ertoe om de
instanties aan te wijzen die in Nederland met de uitvoering zullen worden
belast en daar waar de verordening aspecten overlaat aan het nationale
recht, te preciseren hoe gehandeld dient te worden. Als de uitvoeringswet
niet wordt aangenomen, zullen de uitvoeringsinstanties ieder voor zich
dienen te bepalen hoe zij de verordening uitvoeren en interpreteren.
Voorts vragen genoemde leden welke beschermingsmaatregelen onder
het bereik van deze verordening vallen.
De beschermingsmaatregelen die onder het bereik van de verordening
vallen zijn een locatie-of straatverbod, een contactverbod of een toenaderingsverbod dat door de civiele rechter wordt opgelegd, of een door de
burgemeester of hulpofficier van justitie opgelegd huisverbod, al dan niet
gepaard gaande met een contactverbod op grond van de Wet tijdelijk
huisverbod.
De leden van de D66-fractie vragen of het feit dat de Europese Commissie
heeft verzocht door te geven welke uitvoeringsinstanties zijn aangewezen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 021, nr. 6

5

betekent dat de regering deze gegevens heeft doorgegeven alvorens het
parlement de uitvoeringswet heeft aangenomen. Eveneens merken
genoemde leden op dat het wetsvoorstel relatief laat aan de Kamer is
voorgelegd en wat de gevolgen zijn als de wet pas na 11 januari 2015 in
werking treedt.
Zoals door de Commissie is verzocht zijn de namen en adressen van de
Nederlandse gerechten doorgegeven teneinde te voldoen aan het
bepaalde in artikel 18 van de verordening. Deze gegevens zijn evenwel te
allen tijde te wijzigen. De periode tussen het vaststellen van de verordening en het in werking treden ervan is korter dan gebruikelijk, omdat
voor het tijdstip van in werking treden aansluiting is gezocht bij het in
werking treden van de strafrechtelijke richtlijn (Richtlijn 2011/99/EU van
het Europees parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende
het Europees beschermingsbevel (PbEU 2011, L 338)). Direct nadat de
verordening is vastgesteld is het inrichten van de uitvoeringswetgeving
ter hand genomen, is overleg gevoerd met de Adviescommissie voor
burgerlijk procesrecht, is een concept-voorstel ter consultatie voorgelegd
aan veldpartijen en is het wetsvoorstel nadat alle adviezen zijn verwerkt er
advisering gezonden aan de Afdeling advisering van de Raad van State.
Bij het opstellen van de uitvoeringswetgeving is getracht naadloos aan te
sluiten bij de aard van de verordening, zijnde een zo eenvoudig mogelijk
instrument dat dient om de bescherming die een bedreigde persoon
ontleent aan een in een lidstaat gelaste beschermingsmaatregel tevens
kan benutten in een andere lidstaat van de Europese Unie. Dat proces
heeft iets meer dan een jaar in beslag genomen, hetgeen een gebruikelijke
periode is voor de voorbereiding van een wetsvoorstel. Als de uitvoeringswet later in werking treedt dan de verordening van toepassing is,
heeft dit geen invloed op de rechtskracht van de verordening zelf. Een
verordening is bindend in al haar onderdelen. Uitvoeringswetgeving dient
ertoe om de rechtspraktijk handvatten te bieden om met het oog op de
rechtseenheid het in de verordening bepaalde op zo praktisch mogelijke
wijze uit te voeren. Verondersteld mag worden dat de rechtspraktijk
gedurende de periode dat de uitvoeringswetgeving nog geen rechtskracht
heeft erop zal anticiperen, dan wel andere wegen zal zoeken om hetgeen
in de verordening is bepaald vorm te geven.
7. Adviezen
De leden van de CDA-fractie vragen de regering of het beroep in eerste
aanleg dan wel het hoger beroep dat de persoon van wie de dreiging
uitgaat kan instellen, de inwerkingtreding opschort van de beschermingsmaatregel die in een andere EU-lidstaat wordt opgelegd.
In Nederland is het gebruikelijk dat als een beschermingsmaatregel wordt
gelast, deze uitvoerbaar bij voorraad wordt verklaard. In dat geval schort
een ingesteld hoger beroep de uitvoerbaarheid van de beschermingsmaatregel niet op. Als de beschermde persoon op zijn of haar verzoek een
certificaat betreffende de beschermingsmaatregel verkrijgt, zal hij of zij de
beschermingsmaatregel daarmee kunnen «meenemen» naar een andere
lidstaat. Als de uitspraak waarin de beschermingsmaatregel is opgelegd in
hoger beroep vernietigd wordt, dan zal de persoon van wie de dreiging
uitgaat de rechter op grond van artikel 14 Verordening een certificaat
kunnen verzoeken waarin is vermeld dat de beschermingsmaatregel is
ingetrokken. Verder is denkbaar dat in een lidstaat een beschermingsmaatregel wordt gelast, maar dat in een andere lidstaat eveneens een
procedure inzake een beschermingsmaatregel loopt die in eerste aanleg
of in hoger beroep tot een andere uitkomst leidt. In dat geval zal de
persoon van wie de dreiging uitgaat op grond van artikel 13, eerste lid,
onder b Verordening de autoriteiten in de aangezochte lidstaat kunnen
verzoeken de erkenning van de in de andere lidstaat gelaste beschermingsmaatregel te weigeren. De beschermde persoon zal als degene die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 021, nr. 6

6

om de beschermingsmaatregel heeft gevraagd vanzelfsprekend op de
hoogte zijn van het feit dat het verzoek niet heeft geleid tot het gelasten
van een beschermingsmaatregel, dan wel van het feit dat een in eerste
aanleg gelaste beschermingsmaatregel in hoger beroep is vernietigd. En
daarmee weet de beschermde persoon dat hij of zij in de desbetreffende
lidstaat geen bescherming geniet op grond van een beschermingsmaatregel.
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
F. Teeven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 021, nr. 6

7