RAPPORT

Kansen en risico’s
van tijdelijke
woningen
19-1-2023 | Dienst Analyse en Onderzoek

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen | Tweede Kamer der Staten-Generaal | 19-1-2023

Inhoudsopgave

Samenvatting en conclusies ............................................................................. 3
1

Inleiding ................................................................................................... 8

2

Tijdelijke woningen: introductie ............................................................... 9

2.1

Leeswijzer .................................................................................................. 9

2.2

Flexwoningen en transformatiewoningen ........................................................ 9

2.3

Tijdelijke woningen in dit rapport ................................................................ 10

2.4

Het beleid voor tijdelijke woningen .............................................................. 12

2.5

Het speelveld van actoren rond tijdelijke woningen ....................................... 12

3

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen ............................................. 14

3.1

Leeswijzer ................................................................................................ 14

3.2

Realisatietempo: snellere procedures deels tenietgedaan door andere
belemmeringen ......................................................................................... 14

3.3

Kwaliteit woningen: tendens naar kwaliteitsniveau permanente woningen ........ 16

3.4

Business case lastig rond te krijgen ............................................................. 18

3.5

Tijdelijkheid huurcontracten: minder zekerheid voor huurders ........................ 20

3.6

Verdringing reguliere woningbouw niet aangetoond ....................................... 21

3.7

Ruimtelijke kwaliteit .................................................................................. 22

3.8

Innovatie ................................................................................................. 22

3.9

Conclusies ................................................................................................ 23

Geraadpleegde bronnen ................................................................................. 26

pagina 2/27

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen | Tweede Kamer der Staten-Generaal | 19-1-2023

Samenvatting en conclusies

Inleiding
Omdat tijdelijke woningen relatief snel kunnen worden gebouwd, worden ze gezien als
onderdeel van een oplossing voor het woningtekort. Er kleven echter ook nadelen en
risico’s aan. De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer heeft
dit onderwerp opgenomen in haar kennisagenda 2022. In dit rapport worden, op
verzoek van de commissie, de kansen en risico’s van tijdelijke woningen
geïnventariseerd. Daarbij is gebruik gemaakt van literatuur en zijn gesprekken gevoerd
met enkele deskundigen.
Wat zijn tijdelijke woningen?
Tijdelijke woningen zijn woningen gebouwd op een tijdelijke locatie (ontheffing
bestemmingsplan) of getoetst aan de eisen uit het Bouwbesluit voor tijdelijke
woningen. Dit betekent dat een tijdelijke woning na een bepaalde periode verplaatst (of
gesloopt) moet worden. Tijdelijke woningen zijn bedoeld voor specifieke doelgroepen
(zie hieronder) die met spoed woonruimte nodig hebben. Ze vormen een onderdeel van
het bredere begrip flexwoningen. Onder dit laatste vallen ook permanente woningen
die bedoeld zijn voor tijdelijke verhuur. In de praktijk worden de termen tijdelijke
woningen en flexwoningen wel door elkaar gebruikt. Dit rapport gebruikt zo veel
mogelijk de term tijdelijke woningen.
De doelgroepen voor tijdelijke woningen zijn heel divers, zoals studenten,
arbeidsmigranten, statushouders, mensen die uitstromen uit maatschappelijke opvang
en beschermd wonen, mensen die uit een scheiding komen, zwerfjongeren en exgedetineerden. De gedachte in het kabinetsbeleid is dat tijdelijke woningen een
flexibele schil vormen als aanvulling op de reguliere woningmarkt. Hierdoor kan beter
ingespeeld worden op groei en krimp van de vraag.
Tijdelijke woningen zijn tegenwoordig in de regel verplaatsbaar. Ze worden vaak op
locaties geplaatst waar (nog) geen bestemming ‘wonen’ op rust; er is dan een
ontheffing van het bestemmingsplan nodig. Vaak wordt voor deze ontheffing
tegenwoordig een termijn van 15 jaar gehanteerd; daarna moet de woning dus worden
verplaatst.
Aan tijdelijke woningen worden minder hoge eisen gesteld in het Bouwbesluit. Toch
komt het steeds vaker voor dat woningen op een tijdelijke locatie staan, maar wel
voldoen aan het Bouwbesluit voor permanente woningen. Ook deze woningen worden
in dit rapport als tijdelijke woningen beschouwd.
Het aantal gerealiseerde tijdelijke woningen ligt nog vrij laag (naar schatting circa
4.000 per jaar) ten opzichte van de totale jaarlijkse toevoeging aan de woningvoorraad
(in 2021 circa 80.000 woningen1). Dat is dus ongeveer vijf procent. Het kabinet wil
groeien naar 15.000 nieuwe flexwoningen per jaar (dus inclusief permanente

1

Website CBS.

pagina 3/27

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen | Tweede Kamer der Staten-Generaal | 19-1-2023

flexwoningen). Dit is onderdeel van de doelstelling van 100.000 extra woningen per
jaar vanaf 2024.2

Tijdelijke woningen, flexwoningen en transformatiewoningen
Tijdelijke woningen: woningen gebouwd op een tijdelijke locatie (ontheffing
bestemmingsplan) of getoetst aan het Bouwbesluit voor tijdelijke woningen. Dit
betekent dat een tijdelijke woning na een bepaalde periode verplaatst (of gesloopt)
moet worden. Tijdelijke woningen zijn bedoeld voor specifieke doelgroepen die met
spoed woonruimte nodig hebben. Ze zijn in de regel verplaatsbaar. Ook woningen die
voldoen aan de eisen van het Bouwbesluit voor permanente woningen maar op een
tijdelijke locatie staan worden in dit rapport als tijdelijke woningen beschouwd.
Tijdelijke woningen vormen een onderdeel van het bredere begrip flexwoningen.
Flexwoningen: verplaatsbare, stapelbare, schakelbare, splitsbare of aanpasbare
woningen, waarbij de woning, de locatie of de bewoning een tijdelijk karakter heeft.
Hieronder vallen dus behalve tijdelijke woningen ook permanente woningen die
bedoeld zijn voor tijdelijke verhuur.
Transformatiewoningen: woningen die ontstaan doordat leegstaande panden,
zoals kantoren, scholen of zorginstellingen, tot woningen worden omgevormd.
Wanneer transformatiewoningen voor tijdelijk gebruik zijn bedoeld, vallen ze tevens
onder het begrip flexwoningen.

Kansen en risico’s in vergelijking met permanente woningen
In dit rapport worden de volgende kansen en risico’s van tijdelijke woningen in
vergelijking met permanente woningen geschetst:
Realisatietempo


Tijdelijke woningen kunnen sneller gerealiseerd worden dan reguliere woningen. Dit
komt door kortere procedures waarbinnen beslissingen worden genomen, en door
een industriële (modulaire) productiewijze. In de praktijk duurt het voorbereiden
van de plannen echter vaak langer dan volgens de wet officieel nodig is. Dit komt
vooral door weerstand bij omwonenden, maar ook door een onrendabele business
case (zie hieronder) en vertraagde aansluiting op nutsvoorzieningen. Toch is het
realisatietempo vaak hoger dan van permanente woningen.

Kwaliteit woningen


Aan tijdelijke woningen worden minder hoge eisen gesteld in het Bouwbesluit, voor
bijvoorbeeld isolatie, brandveiligheid, geluidsbelasting en daglichttoetreding. Toch
wordt de kwaliteit steeds vaker vergelijkbaar met permanente woningen. Deze
tendens wordt versterkt door recente initiatieven, zoals een (inmiddels gegunde)

2

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2022).

pagina 4/27

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen | Tweede Kamer der Staten-Generaal | 19-1-2023

opdracht door het Rijksvastgoedbedrijf en een raamcontract met de vereniging van
woningcorporaties Aedes. Er zijn echter weinig gegevens over de kwaliteit van
gebouwde tijdelijke woningen. In het programma woningbouw is een
monitoringssysteem voor het aantal tijdelijke woningen aangekondigd, maar niet
duidelijk is of hierin ook kwaliteitsaspecten worden meegenomen.
Business case


De kosten om tijdelijke woningen te bouwen zijn vaak lager vanwege de
fabrieksmatige bouwwijze en de beperkte oppervlakte, en soms vanwege lagere
kwaliteitseisen. Toch verschillen de kosten aanzienlijk tussen tijdelijke woningen.
De kostenvoordelen worden voor het grootste deel niet veroorzaakt door het
tijdelijke karakter; ook permanente woningen kunnen immers fabrieksmatig
worden gebouwd (en dat gebeurt steeds vaker) of een kleine oppervlakte hebben.



De investeringen in tijdelijke woningen verdienen zich vaak niet terug, met name
door onzekerheid over de situatie na de eerste exploitatieperiode. De business case
kan worden verbeterd doordat gemeenten grond goedkoop of gratis beschikbaar
stellen of een project subsidiëren. Mogelijk leidt ook het initiatief van het ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) voor een zgn.
herplaatsingsgarantie tot verbetering. Hierbij wordt door een garantstelling het
financiële risico verkleind als er geen tweede locatie gevonden kan worden.



Verhuurders die tijdelijke woningen bouwen hebben relatief lage huurinkomsten
omdat de bewoners lage inkomens hebben. Dit lijkt echter ook van toepassing bij
permanente woningen voor mensen met lage inkomens.

Tijdelijkheid huurcontracten


Een nadeel van tijdelijke woningen is dat er vaak gewerkt wordt met tijdelijke
huurcontracten. Dit levert onzekerheid op voor de huurders. Daar staat echter
tegenover dat het alternatief voor een tijdelijke woning vaak géén woning is. Dat
argument geldt uiteraard alleen als tijdelijke woningen inderdaad sneller worden
gebouwd dan permanente woningen.



Voor sommige bewoners van tijdelijke woningen hoeft een tijdelijk huurcontract
geen probleem te zijn, omdat ze de woning ook tijdelijk nodig hebben. Voorbeelden
zijn seizoensarbeiders, studenten of mensen in gebieden waar de bevolking krimpt.
Andere groepen, bijvoorbeeld mensen die uit een instelling voor geestelijke
gezondheidszorg komen, hebben wel snel een woning nodig, maar willen liever een
permanente woning.



Een recente wijziging in het Burgerlijk Wetboek maakt het mogelijk om het
huurcontract te beëindigen als de omgevingsvergunning voor de tijdelijke woning
afloopt. Daardoor kan een tijdelijke woning worden verhuurd voor bijvoorbeeld vijf
jaar in plaats van slechts twee of drie jaar. Er is uiteraard nog steeds minder
zekerheid voor de huurder vergeleken met een contract voor onbepaalde tijd.

Ruimtelijke kwaliteit


Tijdelijke woningen kunnen bijdragen aan verbetering van de ruimtelijke kwaliteit,
dat wil zeggen een mooie woonomgeving. Hierdoor worden namelijk tijdelijk
braakliggende terreinen (‘pauzelandschappen’) benut, of leegstaande panden die
uiteindelijk worden gesloopt. Het is wettelijk nog wel toegestaan om lelijke

pagina 5/27

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen | Tweede Kamer der Staten-Generaal | 19-1-2023

tijdelijke woningen te bouwen, zoals in het verleden gebeurde met
‘containerwoningen’.
Innovatie


Projecten voor tijdelijke woningen kunnen de innovatie in de richting van
industrieel en circulair bouwen aanjagen. Met circulair bouwen wordt bedoeld dat
grondstoffen en producten opnieuw gebruikt kunnen worden. Bouwende partijen
moeten bij tijdelijke woningen oplossingen bedenken waardoor huizen gemakkelijk
uit elkaar gehaald kunnen worden. Een dergelijke bouwwijze is echter ook mogelijk
en wordt steeds vaker toegepast bij permanente woningen.

Overzicht kansen en risico’s
Onderstaande ‘argumentenkaart’ vat de kansen en risico’s samen. Daarbij kan worden
opgemerkt dat een kans vanuit het perspectief van een bepaalde partij een risico kan
vormen voor een andere partij. Een snellere procedure kan bijvoorbeeld vanuit het
perspectief van de gemeente gewenst zijn, maar geeft omwonenden minder tijd voor
inspraak.

pagina 6/27

kansen

Kansen en risico’s
van tijdelijke woningen

risico’s

!

realisatietempo
- Kortere ruimtelijke procedures

- Vertraging door beperkt draagvlak omwonenden

- Fabrieksmatige productie

- Minder tijd voor inspraak omwonenden

- Sneller reageren op groei en krimp in vraag

- Aansluiting op nutsvoorzieningen blijft bottleneck
- Onrendabele businesscase

kwaliteit woningen
- Tendens naar hogere kwaliteit, vergelijkbaar met

- Lagere eisen Bouwbesluit

permanente woningen

business case
- Vaak lagere stichtingskosten (kleine woningen,
industriële productie), maar:
- verschilt sterk

€

- voordeel vergeleken met permanente woningen

- Onzekerheid over restwaarde en toekomstige
­locatie na eerste exploitatietermijn
- Onzekerheid over eisen Bouwbesluit na
exploitatietermijn

wordt kleiner

tijdelijkheid huurcontracten
- Tijdelijk huurcontract sluit aan bij tijdelijke vraag

- Tijdelijk huurcontract sluit niet aan bij vraag

sommige doelgroepen (seizoensarbeid, ­

­sommige doelgroepen naar permanente woning

studenten, krimpgebieden)

- Werken met tijdelijke huurcontracten levert

- Meer zekerheid als het alternatief geen woning is

­onzekerheid op

ruimtelijke kwaliteit
- Benutten ‘pauzelandschappen’ en leegstaande

- Bouwen ‘containerwoningen’ is wettelijk nog

panden

toegestaan

innovatie
-		Stimulans voor industrieel en circulair bouwen

- Industrieel en circulair bouwen kan ook bij
permanente woningen

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen | Tweede Kamer der Staten-Generaal | 19-1-2023

1

Inleiding

De woningbouwopgave is één van de onderwerpen op de kennisagenda van de vaste
commissie voor Binnenlandse Zaken voor 2022. In dat kader wil de commissie zich
verdiepen in het onderwerp flexwoningen, en in het bijzonder in tijdelijke woningen.
Omdat tijdelijke woningen relatief snel kunnen worden gebouwd, worden ze gezien als
onderdeel van een oplossing voor het woningtekort. Er kleven echter ook nadelen en
risico’s aan. In dit rapport worden de kansen en risico’s geïnventariseerd om de
Tweede Kamer te ondersteunen bij afwegingen over de bouw van tijdelijke woningen.
Daarbij is gebruik gemaakt van literatuur en zijn gesprekken gevoerd met enkele
deskundigen.
Hoofdstuk 2 gaat in op het begrip tijdelijke woningen en de relatie met andere
begrippen zoals flexwoningen, verplaatsbare woningen en transformatie. Bovendien
wordt ingegaan op het beleid voor tijdelijke woningen en het speelveld van betrokken
partijen.
In hoofdstuk 3 worden de kansen en risico’s van tijdelijke woningen behandeld.
Achtereenvolgens wordt ingedaan op:


het realisatietempo;



kwaliteit van de woningen;



de business case;



tijdelijkheid van de huurcontracten;



ruimtelijke kwaliteit;



innovatie.

pagina 8/27

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen | Tweede Kamer der Staten-Generaal | 19-1-2023

2

Tijdelijke woningen: introductie

2.1 Leeswijzer
Dit hoofdstuk gaat in op het begrip tijdelijke woningen en de relatie met aanpalende
begrippen zoals flexwoningen, verplaatsbare woningen en transformatie (§ 2.2 en §
2.3). Bovendien wordt ingegaan op het beleid voor tijdelijke woningen (§ 2.4) en het
speelveld van betrokken actoren (§ 2.5).

2.2 Flexwoningen en transformatiewoningen
Tijdelijke woningen vormen een onderdeel van het bredere begrip flexwoningen.
Volgens het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK)3 zijn
flexwoningen verplaatsbare, stapelbare, schakelbare, splitsbare of aanpasbare
woningen, waarbij de woning, de locatie of de bewoning een tijdelijk karakter heeft.
Het gaat meestal om woningen van bescheiden omvang. De woningen worden vaak
gedeeltelijk of geheel in de fabriek ‘gebouwd’. De woningvoorraad kan daardoor relatief
snel worden uitgebreid, temeer omdat er ook locaties of gebouwen kunnen worden
benut waar in eerste instantie geen woonbestemming op rust.
De minister van BZK formuleerde in 2019 twee doelen van flexwoningen:


Het bieden van een oplossing voor mensen die snel huisvesting nodig hebben
(spoedzoekers). Volgens Platform314 betreft dit naar schatting tien procent van alle
woningzoekenden. Het gaat om uiteenlopende groepen als (ex-)studenten,
werkende jongeren, arbeidsmigranten, statushouders, uitstromers uit instellingen
voor geestelijke gezondheidszorg, expats, mantelzorgers en gescheiden mensen.
Flexwonen kan dienen als ‘tussenlanding’ voor spoedzoekers.



Het beter inspelen op groei en krimp van de vraag. Flexwoningen vormen een
flexibele schil als aanvulling op de reguliere woningmarkt. Flexwonen kan ook op
langere termijn een bijdrage leveren aan het beter functioneren van de
woningmarkt. Flexwonen kan snel gerealiseerd worden, is vaak goedkoper dan
regulier bouwen en blijft beschikbaar voor spoedzoekers, ook als de samenstelling
van de groep wijzigt.

Hoewel meestal wordt gedoeld op tijdelijke woningen, worden ook permanente
woningen die specifiek bedoeld zijn voor tijdelijke verhuur wel onder het begrip
flexwoningen geschaard. Dit komt bijvoorbeeld voor bij studentenhuisvesting
(shortstay voor internationale studenten en verhuur op basis van campuscontracten),
en bij de shortstay huisvesting van arbeidsmigranten.5

3

Kamerstukken II, 2018/19, 32847 nr. 521.
Platform 31 en Expertisecentrum Flexwonen (2019).
5
Watkostdebouwvaneenhuurwoning en Expertisecentrum Flexwonen (2020), p. 4.
4

pagina 9/27

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen | Tweede Kamer der Staten-Generaal | 19-1-2023

De bouw van tijdelijke woningen past in de bredere ontwikkeling naar industrieel en
circulair bouwen. Het kabinet ziet veel voordelen hiervan met het oog op de
arbeidsmarktkrapte, de betaalbaarheid, het streven naar een circulaire economie en
het behalen van de klimaatdoelstellingen.6
Flexwoningen worden onderscheiden van transformatiewoningen. Dit zijn woningen
die ontstaan doordat leegstaande panden - zoals leegstaande kantoren, scholen of
zorginstellingen – tot woningen worden omgevormd. Voorbeelden zijn een oude
gevangenis die voorafgaand aan de sloop nog een aantal jaren wordt gebruikt voor
studentenhuisvesting, of een leegstaande school die voor tijdelijke bewoning geschikt
wordt gemaakt.7 Wanneer transformatiewoningen voor tijdelijk gebruik zijn bedoeld,
vallen ze tevens onder het begrip flexwoningen; er is dus overlap tussen deze
categorieën. Beide manieren van woningbouw zijn manieren om snel extra woonruimte
toe te voegen. Het kabinet wil groeien naar 100.000 nieuwe woningen per jaar;
onderdeel hiervan is de groei per jaar naar 15.000 woningen door transformatie en
15.000 flexwoningen. Na 2026 zou de bijdrage van beide typen woningen aan de
woningbouwproductie weer kunnen afnemen (zie figuur).

Bron: Ministerie van BZK (2022), p. 14, gebaseerd op ABF Primos-prognose 2021, bewerking Dienst Analyse en
Onderzoek

2.3 Tijdelijke woningen in dit rapport
In dit rapport wordt ingegaan op tijdelijke woningen, dat wil zeggen woningen
gebouwd op een tijdelijke locatie (ontheffing bestemmingsplan) of getoetst aan het
Bouwbesluit voor tijdelijke woningen.8 Ze zijn bedoeld voor specifieke doelgroepen die
met spoed woonruimte nodig hebben. Tijdelijke woningen zijn tegenwoordig in de regel
6
7
8

Kamerstukken II, 2021/22, 32847 nr. 919.
Kamerstukken II, 2018/19, 32847 nr. 521.
Overgenomen van: Watkostdebouwvaneenhuurwoning en Expertisecentrum Flexwonen (2019), p. 42.

pagina 10/27

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen | Tweede Kamer der Staten-Generaal | 19-1-2023

verplaatsbaar (vroeger was dit niet altijd het geval). Deze woningen worden vaak op
locaties geplaatst waar (nog) geen bestemming wonen op rust; er is dan een ontheffing
van het bestemmingsplan nodig. De woningen moeten minimaal voldoen aan de eisen
voor tijdelijke gebouwen in het Bouwbesluit, die overeenkomen met de eisen voor
bestaande bouwwerken.9 Het komt echter ook voor dat woningen op een tijdelijke
locatie staan (dus zonder de bestemming wonen), maar wel voldoen aan het
Bouwbesluit voor permanente woonfuncties.10 Een van de aanbieders van dergelijke
woningen, de Rabobank, spreekt dan ook bij het Rabo SmartBuilds concept van
‘permanente woningen op een tijdelijke locatie’.11 In dit rapport worden dergelijke
woningen echter als tijdelijke woningen beschouwd.
Het Expertisecentrum Flexwonen schat de huidige jaarlijkse realisatie van tijdelijke
woningen in op circa 4.000. Dat is ongeveer vijf procent van de totale jaarlijkse
toevoeging aan de woningvoorraad (in 2021 circa 80.000 woningen12). Er lijkt wel
sprake te zijn van een geleidelijke toename.13
Samenvatting begrippen
Tijdelijke woningen: woningen gebouwd op een tijdelijke locatie (ontheffing
bestemmingsplan) of getoetst aan het Bouwbesluit voor tijdelijke woningen. Dit
betekent dat een tijdelijke woning na een bepaalde periode verplaatst (of gesloopt)
moet worden. Tijdelijke woningen zijn bedoeld voor specifieke doelgroepen die met
spoed woonruimte nodig hebben. Ze zijn in de regel verplaatsbaar. Ook woningen die
voldoen aan de eisen van het Bouwbesluit voor permanente woningen maar op een
tijdelijke locatie staan worden in dit rapport als tijdelijke woningen beschouwd.
Tijdelijke woningen vormen een onderdeel van het bredere begrip flexwoningen.
Flexwoningen: verplaatsbare, stapelbare, schakelbare, splitsbare of aanpasbare
woningen, waarbij de woning, de locatie of de bewoning een tijdelijk karakter heeft.
Hieronder vallen dus behalve tijdelijke woningen ook permanente woningen die
bedoeld zijn voor tijdelijke verhuur.
Transformatiewoningen: woningen die ontstaan doordat leegstaande panden,
zoals kantoren, scholen of zorginstellingen, tot woningen worden omgevormd.
Wanneer transformatiewoningen voor tijdelijk gebruik zijn bedoeld, vallen ze tevens
onder het begrip flexwoningen.

9

Aedes (2021).
Watkostdebouwvaneenhuurwoning en Expertisecentrum Flexwonen (2019), p. 42.
Website Rabobank.
12
Website CBS.
13
Reedijk, persoonlijke mededeling, Watkostdebouwvaneenhuurwoning en Expertisecentrum Flexwonen (2020).
10
11

pagina 11/27

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen | Tweede Kamer der Staten-Generaal | 19-1-2023

2.4 Het beleid voor tijdelijke woningen
Het beleid om tijdelijke woningen (en deels ook andere flexwoningen) te stimuleren
bestaat uit de volgende elementen14 15:


prestatieafspraken met medeoverheden, als onderdeel van afspraken over
woningbouw in het algemeen; aangevuld met bestuurlijke afspraken in het kader
van de crisis in de opvang van asielzoekers;16



instrumenten (garantstelling) om de risico’s door onzekerheid over de
vervolglocatie van tijdelijke woningen te verkleinen;



inzet van de woningbouwimpuls en de regeling huisvesting aandachtsgroepen;



ondersteuning van gemeenten door het Expertteam Woningbouw van de
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, en de Taskforce Versnelling Tijdelijke
Huisvesting;



stimulering van industriële woningbouw;



het wegnemen van belemmeringen in de regelgeving;



het opzetten van een monitoringssysteem voor realisatie van het aantal
flexwoningen, samen met het Centraal Bureau voor de Statistiek;



een (inmiddels gegunde) opdracht door het Rijksvastgoedbedrijf voor circa 2000
tijdelijke woningen en een raamovereenkomst met woningcorporaties.

Hoewel sommige instrumenten zijn gericht op flexwoningen in brede zin (bijvoorbeeld
de regeling huisvesting aandachtsgroepen), ligt in het beleid de nadruk op tijdelijke
woningen.

2.5 Het speelveld van actoren rond tijdelijke woningen
In het speelveld van actoren onderscheiden we doelgroepen, opdrachtgevers en
bouwende partijen.
Als doelgroepen voor tijdelijke woningen (en andere flexwoningen) worden
onderscheiden:


hbo- en wo-studenten;



mbo-studenten;



arbeidsmigranten;



expats/buitenlandse kenniswerkers;



statushouders;



uitstroom maatschappelijke opvang en beschermd wonen;



echtscheidingen en andere verbroken relaties;



huisuitzettingen en gedwongen verkoop;



tijdelijke herhuisvesting door herstructurering;



zwerfjongeren;



ex-gedetineerden.

De vraag naar woonruimte van deze spoedzoekers is vaak niet goed in beeld. Dat
komt omdat de woonbehoefte vaak tijdelijk is (bijvoorbeeld werk of studie
14
15
16

Ministerie van BZK (2022), p. 30.
Kamerstukken II, 2021/22, 32847 nr. 919.
Kamerstukken II, 2021/22, 19637 nr. 2992.

pagina 12/27

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen | Tweede Kamer der Staten-Generaal | 19-1-2023

voor een paar maanden), de vraag onverwacht opkomt (bijvoorbeeld een
scheiding of statushouders) en omdat spoedzoekers zich nauwelijks melden
bij gemeenten of corporaties. Woningbehoefteramingen hebben niet alle doelgroepen
voldoende in beeld of herkennen hun vraag pas laat.17
Studenten en arbeidsmigranten zijn groepen waarvoor tot nu toe relatief veel
flexwoningen zijn gerealiseerd.18 In het licht van de asielinstroom pleit de Adviesraad
Migratie voor sterkere inzet op flexwoningen voor statushouders (naast andere
spoedzoekers).19
Onder de opdrachtgevers voor de bouw van tijdelijke woningen nemen
woningcorporaties een belangrijke plek in. In 2019 was hun aandeel 48% van de totale
productie van flexwoningen in brede zin (dus inclusief permanente woningen); in 2020
was dit 37%. Beleggers en bedrijven die arbeidsmigranten huisvesten zijn andere
belangrijke opdrachtgevers.20 Gemeenten spelen een essentiële rol omdat zij tijdelijke
woningen al dan niet planologisch mogelijk maken of stimuleren.
Een impressie van bouwende partijen is te vinden in een marktverkenning uit
november 2021 van het Rijksvastgoedbedrijf. Deze was specifiek gericht op
leveranciers van tijdelijke woonoplossingen voor statushouders. Hieruit blijkt dat om in
ieder geval 30 partijen in Nederland gaat. Er is een handvol ‘grote partijen’ die grote
volumes kunnen realiseren, en een kleine middenmoot van bedrijven die
samenwerkingservaring hebben opgedaan met de grote partijen en ook zelfstandig
kleinere projecten hebben gerealiseerd. Als laatste is er een vrij grote groep kleinere
innovatieve nieuwkomers in de markt. De beschikbaarheid van aanbieders van flexibele
woonoplossingen is volgens deze verkenning dus hoog.21

17

Platform31 en Expertisecentrum Flexwonen (2019).
Watkostdebouwvaneenhuurwoning en Expertisecentrum Flexwonen (2020). P. 5
19
Adviesraad Migratie (2022).
20
Watkostdebouwvaneenhuurwoning en Expertisecentrum Flexwonen (2020), p. 6.
21
Rijksvastgoedbedrijf (2021).
18

pagina 13/27

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen | Tweede Kamer der Staten-Generaal | 19-1-2023

3

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen

3.1 Leeswijzer
In dit hoofdstuk worden de kansen en risico’s van inzet op tijdelijke woningen voor de
woningbouwopgave behandeld. Achtereenvolgens wordt ingedaan op:


het realisatietempo;



kwaliteit van de woningen;



de business case;



tijdelijkheid van de huurcontracten;



ruimtelijke kwaliteit;



innovatie.

3.2 Realisatietempo: snellere procedures deels tenietgedaan door andere
belemmeringen
Kansen
Tijdelijke woningen kunnen sneller gerealiseerd worden dan reguliere woningen dankzij
korte planologische procedures en een industriële en modulaire productiewijze.
Gemeenten en woningcorporaties zien dit als voordeel, met name om starters en
kwetsbare inwoners snel aan een passende en betaalbare woning te helpen.22 Het
alternatief is in deze optiek vaak geen woning. Dit geldt ook voor bewoners die niet in
aanmerking komen voor een reguliere urgentieregeling.23
De meest gebruikte procedure is een tijdelijke ontheffing met de zogenaamde
kruimelgevallenregeling uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. De
woningen kunnen dan maximaal tien jaar blijven staan. Via de experimenten onder de
Crisis- en Herstelwet kan onder dezelfde voorwaarden ook voor een langere periode
van het bestemmingsplan worden afgeweken. De beslistermijn van de procedure bij de
kruimelregeling is acht weken en heeft minder ruimte voor inspraak dan een reguliere
bestemmingsplanwijziging. De woningen kunnen dan in theorie binnen een half jaar na
aanvraag van de omgevingsvergunning gerealiseerd worden.
Een andere mogelijkheid is de buitenplanse afwijking. Het voordeel van deze
procedure is dat de duur van de afwijking niet aan een maximum gebonden is en dus
een exploitatietermijn van bijvoorbeeld 20 of 30 jaar mogelijk is. Nadeel, vanuit het
oogpunt van snel bouwen, is dat dezelfde procedure moet worden gevolgd als een
reguliere bestemmingsplanwijziging. Daarbij geldt een beslistermijn van maximaal zes
maanden en zijn er meer mogelijkheden voor bezwaar en beroep. Dit is vooral een
nadeel op eenvoudige locaties waar weinig weerstand te verwachten valt.24
Desondanks is de doorlooptijd vaak korter dan de derde mogelijke procedure, namelijk

22
23
24

Planbureau voor de Leefomgeving (2022).
Platform31 en Expertisecentrum Flexwonen (2019).
Aedes (2021), p. 9.

pagina 14/27

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen | Tweede Kamer der Staten-Generaal | 19-1-2023

een wijziging van het bestemmingsplan zelf, die vaak een groter gebied met
meerdere bestemmingen betreft.
Uit onderzoek van Watkostdebouwvaneenhuurwoning en het Expertisecentrum
Flexwonen uit 2019 blijkt dat tijdelijke woningen inderdaad sneller gebouwd kunnen
worden dan permanente woningen, met name via de kruimelgevallenprocedure (zie
figuur). Dit onderzoek is gebaseerd op een enquête onder 30 opdrachtgevers van
projecten gerealiseerd in de periode 2017-2019, waarmee circa 65% van alle projecten
uit die periode is afgedekt.25 Deze doorlooptijden zijn veel korter dan de gemiddelde
doorlooptijd van zeven tot tien jaar die vaak wordt genoemd voor
woningbouwprojecten.26 De doorlooptijden zijn wel aanzienlijk langer dan de termijnen
die in een brochure van Aedes (2021) worden genoemd, die echter gebaseerd zijn op
de ervaringen van (slechts) vier woningcorporaties.27 De Aedes-publicatie kan worden
gezien als indicatie dat een (nog) kortere doorlooptijd in principe wel mogelijk is.

Bron: Watkostdebouwvaneenhuurwoning en Expertisecentrum Flexwonen (2019). P. 25, bewerking Dienst
Analyse en Onderzoek

Onder de Omgevingswet is er meer ruimte voor tijdelijke woningen. Zo kan
bijvoorbeeld in het omgevingsplan gewerkt worden met globale functies (met minder
detailregels voor locaties), tijdelijke functies, of het mogelijk maken van afwijkend
gebruik door middel van een vergunningplicht. Voor gemeenten geldt bovendien niet
langer een maximale termijn voor het stellen van regels aan tijdelijke functies voor
locaties in het omgevingsplan. Met de Crisis- en herstelwet loopt de wetgever vooruit
op de Omgevingswet.28
25

Watkostdebouwvaneenhuurwoning en Expertisecentrum Flexwonen (2019). P. 25.
Dienst Analyse en Onderzoek (2021). P. 7.
27
Volgens Aedes (2021) duurt de planvorming gemiddeld circa een half jaar (dus circa 26 weken) en een jaar
(52 weken) bij respectievelijk de kruimel- en buitenplanse procedure. Aedes noemt als gemiddelde realisatietijd
22 weken. Daarmee komt de totale doorlooptijd (planvorming plus realisatie), afhankelijk van de procedure op
48 tot 78 weken.
28
Planbureau voor de Leefomgeving (2022), p. 29.
26

pagina 15/27

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen | Tweede Kamer der Staten-Generaal | 19-1-2023

Risico’s
Zoals blijkt uit de gegevens hierboven, duurt in de praktijk de planvorming vaak (veel)
langer dan de formele proceduretermijnen. Dit komt vooral door weerstand bij
omwonenden en de invloed daarvan op de politieke besluitvorming. De weerstand is
soms gericht op de verwachte overlast en soms op de uitstraling van het gebouw en de
bouwkwaliteit die geassocieerd wordt met tijdelijke bouw (‘containerwoningen’).29
Vanuit het belang van omwonenden geredeneerd kan ook worden gesteld dat de tijd
die nodig is om draagvlak te creëren een goede investering is. Bovendien kan het
hanteren van kortere procedures ook als nadeel hebben dat omwonenden minder tijd
hebben voor inspraak.
Ook in de studie van het Planbureau voor de Leefomgeving (2022) komt naar voren dat
door politieke en maatschappelijke discussies de planning en realisatie van
flexwoningen langer kan duren dan vaak wordt verondersteld. Andere oorzaken voor
vertraging zijn de aansluiting op nutsvoorzieningen, en een onrendabele businesscase
(zie § 3.4).30 Deze factoren (weerstand omwonenden, trage besluitvorming gemeenten,
aansluiting op nutsvoorzieningen, business case) worden consequent in diverse
rapporten genoemd.31
Een industriële productiewijze is overigens ook bij reguliere woningbouw mogelijk en
wordt steeds vaker toegepast. Tegelijkertijd treden de genoemde belemmeringen voor
tijdelijke woningen ook bij reguliere woningbouw vaak op.32

3.3 Kwaliteit woningen: tendens naar kwaliteitsniveau permanente
woningen
Risico’s
Aan tijdelijke woningen worden in het Bouwbesluit lagere eisen gesteld dan aan
permanente woningen. Voor de meeste aspecten gelden de eisen voor bestaande
bouwwerken.33 Zo gelden de BENG-eisen (Bijna Energieneutrale Gebouwen) niet,
waardoor met minder isolatie kan worden volstaan. Verder gelden lagere eisen voor
geluidsbelasting, daglichttoetreding, buitenruimte, plafondhoogte en er kan worden
volstaan met steilere trappen. De gebruiksoppervlakte van een gemiddelde
verplaatsbare eengezinswoning en appartement is met respectievelijk 40 en 31 m2
relatief klein. Het werken met lagere eisen helpt om de bouwkosten te beperken. In het
verleden werden wel eens ‘containerwoningen’ (woningen op basis van één of meer
zeecontainers), die meestal afgeschreven waren na tien jaar.34
Ook de eisen aan brandveiligheid zijn lager dan voor permanente woningen. Dit bleek
bijvoorbeeld bij een brand in het complex Riekerhaven in Amsterdam-West op 13
29

Aedes (2021).
Planbureau voor de Leefomgeving (2022).
31
Onder meer: Rijksvastgoedbedrijf (2021); EIB (2022); Watkostdebouwvaneenhuurwoning en
Expertisecentrum Flexwonen (2019), Kwink groep (2022).
32
Dienst Analyse en Onderzoek (2021).
33
Planbureau voor de Leefomgeving (2022), p. 28.
34
Aedes (2021).
30

pagina 16/27

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen | Tweede Kamer der Staten-Generaal | 19-1-2023

november 2022, waarbij 75 containerwoningen verloren gingen. De brand kon zich snel
verspreiden door een holle ruimte (schilconstructie) in het dak. Uit het onderzoek door
de brandweer bleek dat het complex daarmee wel voldeed aan de regels voor deze
tijdelijke woningen.35
Incidenteel verschijnen er berichten over tijdelijke woningen met een lage kwaliteit,
waarvan niet duidelijk is hoe representatief deze zijn. Voormalig Woonbonddirecteur
Paulus Jansen noemt in een blog als voorbeelden de krappe huisvesting van
arbeidsmigranten en exploitanten van appartementen voor studenten die ook andere
voorzieningen (sportschool, restaurant) verplicht moeten afnemen.36 In mei 2022
waren er berichten in het Algemeen Dagblad over de hitte in tijdelijke woningen in De
Rietgors in Gouda, en dezelfde klachten werden in de zomer van 2022 gemeld in het
Nederlands Dagblad en de Volkskrant over het project Place2BU in Utrecht.
Kansen
Ondanks de lagere eisen hebben tijdelijke woningen volgens diverse rapporten vaak
een vergelijkbare kwaliteit als reguliere woningen.37 Volgens Aedes (2021) liggen de
eisen van woningcorporaties over het algemeen hoger dan de eisen voor tijdelijke
gebouwen, zeker op het vlak van duurzaamheid. De meeste verplaatsbare woningen
van corporaties voldoen zelfs op (bijna) alle punten aan het Bouwbesluit voor
permanente woningen. Toch wordt soms getoetst aan de eisen voor tijdelijke
gebouwen, omdat een concept op één of enkele punten niet voldoet aan de eisen voor
permanente gebouwen.38 Een reden om uit te gaan van de eisen voor permanente
woningen is dat er daardoor zicht kan zijn op vervolgexploitatie na de eerste periode.39
Kanttekening bij het bovenstaande is dat er geen recente monitoringsgegevens zijn
over de kwaliteit van gerealiseerde tijdelijke woningen. Bij een inventarisatie uit 2019
voldeed 41% van de projecten voor tijdelijke woningen aan de eisen voor permanente
woningen.40 Bij tijdelijke transformatiewoningen in (uiteindelijk) te slopen gebouwen
wordt overigens in de regel wel uitgegaan van de eisen voor tijdelijke bouw.41
Zoals eerder aangegeven worden in dit rapport ook woningen die voldoen aan de eisen
van het Bouwbesluit voor permanente woningen maar op een tijdelijke locatie staan als
tijdelijke woningen beschouwd. Er is dus een diversiteit ontstaan aan woningen op
tijdelijke locaties met verschillende kwaliteitsniveaus.
De tendens naar een hogere kwaliteit van tijdelijke woningen wordt versterkt door de
recente gunning door het Rijksvastgoedbedrijf (zie tekstbox) voor de bouw van
circa 2000 tijdelijke woningen. Deze gaat op veel aspecten uit boven de minimumeisen
in het Bouwbesluit, en zijn met name op de milieu-aspecten gebaseerd op permanente
woningen. Daarnaast lopen er gesprekken tussen het ministerie van BZK en Aedes over
een gezamenlijke aanbesteding van woningcorporaties voor een nog groter aantal
35

Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland (2022).
Blog Paulus Jansen.
37
EIB (2022), p. 29, Aedes (2021).
38
Aedes (2021).
39
Reedijk, persoonlijke mededeling.
40
Expertisecentrum Flexwonen (2019), p. 22.
41
Reedijk, persoonlijke mededeling.
36

pagina 17/27

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen | Tweede Kamer der Staten-Generaal | 19-1-2023

tijdelijke woningen. Het is de bedoeling om in beide trajecten (vrijwel) dezelfde eisen te
hanteren.42
Er bestaan ook certificeringssystemen voor de kwaliteit van flexwoningen
(waaronder dus tijdelijke woningen), specifiek gericht op huisvesting van
arbeidsmigranten. Dit zijn het Agrarisch Keurmerk Flexwonen (AKF) en de Stichting
Normering Flexwonen (SNF). Vanwege de slechte kwaliteit van de huisvesting bij (een
deel van de) arbeidsmigranten adviseerde het zgn. Aanjaagteam bescherming
arbeidsmigranten in 2020 om deze keurmerken aan te scherpen en te integreren. Deze
eisen zouden onderdeel moeten uitmaken van een verplicht certificeringssysteem van
uitzendbureaus.43
Gunning Rijksvastgoedbedrijf bouw 2000 tijdelijke woningen
Het Rijksvastgoedbedrijf is, op verzoek van het ministerie van BZK, in september
2022 een aanbesteding gestart voor de levering van 2.016 tijdelijke woningen. De
woningen zijn bedoeld voor doelgroepen binnen het asielstelsel en andere
spoedzoekers. Het gaat om vier typen woningen met een omvang variërend van 15
tot 60 m2, gebouwd in drie mogelijke gebouwconfiguraties. De woningen dienen
uiterlijk op 28 juli 2023 te worden opgeleverd, op nog nader te bepalen locaties, en
zullen door een (of meer) woningcorporatie(s) worden geëxploiteerd. 44
In het programma van eisen wordt voor sommige aspecten (brandveiligheid,
inbraakveiligheid) uitgegaan van de eisen voor tijdelijke bouw in het Bouwbesluit plus
aanvullende eisen. Op andere punten, zoals de BENG-eisen en hittewering, worden
de eisen voor permanente nieuwbouw aangehouden. Op sommige punten gaan de
eisen zelfs verder: zo is de milieuprestatie-eis (MPG) 0,65 (de huidige eis voor
nieuwbouw is 0,8), en mag alleen hout met FSC of PEFC certificering (of
vergelijkbaar) worden gebruikt. Bovendien moet het aandeel van non-virgin of
biobased materialen minimaal 40% zijn. Er zijn ook eisen aan de uitstraling, zoals
variatie in gevelbeeld en stedenbouwkundige opzet, en herkenbaarheid van de entree
en gemeenschappelijke gangen. De minimale levensduur is 25 jaar. 45 Op 6 december
2022 is de opdracht definitief gegund aan negen leveranciers.46

3.4 Business case lastig rond te krijgen
Een risico van tijdelijke woningen is dat de business case vaak lastig rond te krijgen is.
Het eerder genoemde onderzoek van het PBL (2022) geeft een overzicht van factoren
die de business case van flexwoningen (waaronder tijdelijke woningen) bepalen.

42

P. Schipper en J. van Zelst, persoonlijke mededeling.
Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten (2020). P. 6.
Rijksvastgoedbedrijf (2022a).
45
Rijksvastgoedbedrijf (2022b).
46
Rijksoverheid.nl: 2.000 flexwoningen definitief gegund aan negen leveranciers.
43
44

pagina 18/27

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen | Tweede Kamer der Staten-Generaal | 19-1-2023

Kansen
De kosten om tijdelijke woningen te bouwen zijn vaak lager vanwege de
fabrieksmatige bouwwijze en de beperkte oppervlakte, en soms vanwege lagere
kwaliteitseisen. Er zijn echter weinig gegevens over de bouwkosten en andere
onderdelen van de stichtingskosten.47 De kosten zijn grotendeels afhankelijk van eisen
en keuzes op het gebied van de bouwkwaliteit, en de kosten voor grond en
infrastructuur kunnen flink uiteenlopen. Daarom is volgens het PBL (2022) het bouwen
van tijdelijke woningen niet per definitie goedkoper.48 Ook volgens Aedes (2021)
verschillen de kosten van tijdelijke woningen sterk. De gemiddelde stichtingskosten van
verplaatsbare eengezinswoningen en appartementen waren in 2019 98.000 euro
respectievelijk 71.000 euro49, maar deze getallen lijken, gezien de recente
prijsstijgingen, niet meer actueel. Een onderzoek uit 2019 komt op vergelijkbare
bedragen, waarmee de stichtingskosten minder dan de helft zouden zijn dan die van
permanente woningen.50 Volgens het Expertisecentrum Flexwonen geven met name de
beperkte oppervlakte en het modulair bouwen in de fabriek een kostenvoordeel.51 Een
kanttekening hierbij is dat deze voordelen niet veroorzaakt worden door het tijdelijk
karakter en dus ook kunnen gelden voor permanente woningen, die immers ook op
industriële wijze kunnen worden gebouwd. Wanneer het kwaliteitsniveau van tijdelijke
woningen omhoog gaat wordt het kostenvoordeel mogelijk kleiner.
Risico’s
De investeringen in tijdelijke woningen verdienen zich vaak niet terug. Vanwege de
lage inkomens van de doelgroepen is het inkomstenpotentieel vaak beperkt, terwijl
de uitgaven aan beheer en leefbaarheid, bijvoorbeeld in de vorm van huismeesters en
woonbegeleiders, hoger uitvallen dan in andere woonsegmenten. Ook mutatiekosten en
reparatieonderhoud vallen vaak wat hoger uit.52 Hierbij kan echter worden opgemerkt
dat dergelijke kosten er ook zijn bij permanente woningen voor dezelfde doelgroepen.
Verder zijn er onzekerheden en kosten na afloop van de eerste
exploitatieperiode. Het gaat met name om de onzekerheid over de vervolglocatie,
maar ook om onzekerheid over eventuele extra aanvullende eisen uit het
Bouwbesluit.53 In principe geldt bij herplaatsing het zgn. rechtens verkregen niveau
(d.w.z. de aanvankelijke eisen uit het Bouwbesluit), maar dat is alleen verzekerd als de
woning in exact dezelfde staat wordt hergebruikt. Een iets andere configuratie in een
gebouw kan dan een risico opleveren.54 Er is geen informatie gevonden over de kosten
van het verplaatsen van tijdelijke woningen zelf.
Om de onzekerheden rond herplaatsing te verminderen heeft het ministerie van BZK
inmiddels een financiële herplaatsingsgarantie ontwikkeld, samen met gemeenten en
investeerders (veelal woningcorporaties). Op voorwaarde dat een aantal stappen

47

De stichtingskosten zijn alle kosten voor een bouwproject, en omvatten naast de bouwkosten ook kosten voor
aankoop van de bouwkavel, advieskosten, leges, rentekosten en onvoorziene posten.
48
Planbureau voor de Leefomgeving (2022).
49
Aedes (2021).
50
Watkostdebouwvaneenhuurwoning en Expertisecentrum Flexwonen (2019). P. 30.
51
Reedijk, persoonlijke mededeling.
52
Aedes (2021).
53
Planbureau voor de Leefomgeving (2022).
54
Watkostdebouwvaneenhuurwoning en Expertisecentrum Flexwonen (2020). P. 8.

pagina 19/27

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen | Tweede Kamer der Staten-Generaal | 19-1-2023

doorlopen wordt om de kans op een vervolglocatie te maximaliseren, is financiële
compensatie voor de investeerder mogelijk.55
Het PBL noemt diverse oplossingen die worden toegepast om tijdelijke woningen toch
van de grond te krijgen. De exploitatietermijn wordt bijvoorbeeld verlengd; dan gelden
wel de eisen uit het Bouwbesluit voor permanente bouwwerken. In andere gevallen
belooft de gemeente de exploitant een gegarandeerde vervolglocatie na afloop van de
exploitatietermijn, zelfs al heeft zij die nog niet op het oog. Ook worden businesscases
rendabel gemaakt doordat gemeenten grond goedkoop of gratis beschikbaar stellen of
een project subsidiëren. In sommige gevallen wordt stevig ingezet op specifieke
doelgroepen zoals (arbeids-)migranten en uitstroom van de geestelijke
gezondheidszorg, zodat budgetten uit het sociaal domein voor deze doelgroepen
beschikbaar zijn. Het PBL waarschuwt dat dergelijke ‘quick fixes’ het flexwonen op
langere termijn in de wielen rijden, omdat de structurele onderliggende vraagstukken
niet worden opgelost maar worden afgewenteld op de toekomst. Gemeenten nemen
financiële risico’s op zich die in de toekomst nadelig kunnen uitpakken. Een sterke
concentratie van kwetsbare doelgroepen kan volgens het PBL leiden tot de verdere
stigmatisering van het flexwonen, zeker wanneer er niet stevig wordt ingezet op
langdurig sociaal beheer.

3.5 Tijdelijkheid huurcontracten: minder zekerheid voor huurders
Risico’s
Een nadeel van tijdelijke woningen, vanuit het perspectief van bewoners, is dat er vaak
gewerkt wordt met tijdelijke huurcontracten. Per 2017 is de Wet Doorstroming
Huurmarkt van kracht, met meer mogelijkheden voor tijdelijke huurcontracten en
verhuur voor korte duur.56 Dit levert onzekerheid op voor huurders, en financiële
nadelen (zoals het moeten afschrijven van de stoffering over een kortere periode). 57
De huurprijsregulering is onverkort van kracht op flexwonen, maar de
huurbescherming eindigt als een tijdelijke contract afloopt. Daar staat tegenover dat
het alternatief voor een tijdelijke woning (of andere flexwoning) vaak géén woning is. 58
Dat argument is uiteraard sterker als het realisatietempo van tijdelijke woningen
inderdaad hoger is dan van permanente bouw.
Volgens Aedes (2021) zetten corporaties in de praktijk bij tijdelijke woningen alle
vormen van tijdelijke huurcontracten in. Er zijn ook corporaties die huurcontracten voor
onbepaalde tijd afsluiten. In dat geval hebben huurders recht op een
verhuiskostenvergoeding op het moment van verplaatsing. Vanaf zeven jaar voor het
einde van de exploitatieperiode wordt in de praktijk ook wel gewerkt met tijdelijke
contracten op basis van de Leegstandswet, omdat sprake is van te slopen woningen.
Hiervoor is een vergunning van de gemeente nodig.59

55

Kamerstukken II, 2022/23, 32 847 nr. 983.
Kamerstukken II, 2021/22, 32847 nr. 919.
Zie ook: Blog Paulus Jansen: Flex, daar zit een luchtje aan.
58
Platform31 en Expertisecentrum Flexwonen (2019), p. 7.
59
Aedes (2021), p. 5.
56
57

pagina 20/27

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen | Tweede Kamer der Staten-Generaal | 19-1-2023

Uit onderzoek uit 2019 bleek dat voor tijdelijke woningen in 72% van de gevallen
gebruik werd gemaakt van tijdelijke huurcontracten. Dit waren deels contracten met
een maximale looptijd van twee jaar of campus- of jongerencontracten met een
maximale looptijd van vijf jaar.60
Kans of risico
Voor sommige bewoners van tijdelijke woningen hoeft een tijdelijk huurcontract geen
probleem te zijn, omdat ze de woning ook tijdelijk nodig hebben. Voorbeelden zijn
seizoensarbeiders, studenten of mensen in gebieden waar de bevolking krimpt. Andere
groepen, bijvoorbeeld mensen die uit een instelling voor geestelijke gezondheidszorg
komen, hebben wel snel een woning nodig, maar willen liever een permanente
woning.61
Kans of risico
Door een recente wijziging in het Burgerlijk Wetboek hoeft een verhuurder van een
tijdelijke woning die geen vast contract kan aanbieden niet terug te vallen op een
contract voor slechts twee of drie jaar. In 2021 is namelijk een extra opzeggingsgrond
toegevoegd specifiek voor tijdelijke woningen (Art. 7:274 lid 1, onder g). Hiermee kan
een woonruimte waarvoor slechts een omgevingsvergunning voor bepaalde tijd is
verleend, worden opgezegd tegen het einde van de vergunningstermijn. Dit maakt het
dus mogelijk om een tijdelijke woning te verhuren voor bijvoorbeeld vijf jaar in plaats
van slechts twee of drie jaar. Er is uiteraard nog steeds minder zekerheid voor de
huurder vergeleken met een contract voor onbepaalde tijd.

3.6 Verdringing reguliere woningbouw niet aangetoond
Risico, niet aangetoond
Het Economisch Instituut voor de Bouw (2022) heeft een analyse gemaakt van 175
projecten met flexwoningen (in brede zin), waarvan 59 projecten met tijdelijke
woningen. In totaal gaat het om 7.500 tijdelijke woningen, waarvan ruim de helft vanaf
2017 is gerealiseerd. Dit zijn bijna 1.000 tijdelijke woningen per jaar, waarmee een
derde deel van het totaal aantal tijdelijke woningen wordt gedekt. Hieruit blijkt dat
ruim driekwart van de tijdelijke woningen is gerealiseerd op locaties die geschikt zijn
voor reguliere woningbouw. Het EIB concludeert dan ook dat de bouw van de tijdelijke
woningen gedurende de exploitatieduur de bouw van reguliere woningen verdringt. In
combinatie met de (hierboven genoemde) belemmeringen voor tijdelijke woningen
concludeert het EIB dat de bijdrage van tijdelijke woningen aan de woningbouwambitie
beperkt zal zijn.62 Het rapport maakt niet duidelijk hoe de geschiktheid van locaties is
beoordeeld; uit navraag door het Expertisecentrum Flexwonen blijkt dat het EIB zelf de
kwaliteit van de locaties heeft beoordeeld, maar niet naar de bestemmingsplannen
heeft gekeken.63 Het feit dat vaak ontheffing van het bestemmingsplan nodig is omdat

60

Watkostdebouwvaneenhuurwoning en Expertisecentrum Flexwonen (2019), p. 14.
Zie ook Platform31 en Expertisecentrum Flexwonen (2019).
EIB (2022), p. 30.
63
www.flexwonen.nl
61
62

pagina 21/27

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen | Tweede Kamer der Staten-Generaal | 19-1-2023

er geen woonbestemming op de locatie rust wijst niet op verdringing. Daarmee lijkt de
conclusie van het EIB onvoldoende onderbouwd.

3.7 Ruimtelijke kwaliteit
Kans of risico
Tijdelijke woningen kunnen worden neergezet in zogenaamde pauzelandschappen,
waar een functie is verdwenen en nog geen nieuwe bestemming gevonden.64 Daarmee
kan in potentie de ruimtelijke kwaliteit van een braakliggend terrein verbeteren.
Tijdelijke woningen kunnen bovendien passen in een strategie voor incrementele groei
van een (grote) woonwijk, in onderdelen die pas later een definitieve bestemming
krijgen.65 Het is wettelijk nog wel toegestaan om lelijke tijdelijke woningen te bouwen,
zoals in het verleden gebeurde met ‘containerwoningen’.

3.8 Innovatie
Kansen
Tijdelijke woningen, met name wanneer ze verplaatsbaar zijn, zijn modulair en passen
dus goed in het streven naar een circulaire economie. Projecten voor tijdelijke
woningen hebben de potentie om de ontwikkeling naar meer geïndustrialiseerd en
circulair bouwen in bredere zin aan te jagen. Bouwende partijen moeten immers bij
tijdelijke woningen oplossingen bedenken waardoor huizen gemakkelijk uit elkaar
gehaald kunnen worden.66 Er zijn concepten in houtbouw, een betonnen bodem met
stalen constructie en panelen, een betonnen bodem met houtskeletbouw, een betonnen
modulair casco, en staalbouw.67 Industrieel en circulair bouwen is echter ook mogelijk
en wordt steeds vaker toegepast bij permanente woningen.

64

Aedes (2021).
Van Zelst, persoonlijke mededeling.
Planbureau voor de Leefomgeving (2022), p. 5.
67
Aedes (2021).
65
66

pagina 22/27

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen | Tweede Kamer der Staten-Generaal | 19-1-2023

Industriële woningbouw in de fabriek van bouwgroep Dijkstra Draisma in Dokkum

3.9 Conclusies
Realisatietempo


Tijdelijke woningen kunnen sneller gerealiseerd worden dan reguliere woningen. Dit
komt door kortere procedures waarbinnen beslissingen worden genomen, en door
een industriële (modulaire) productiewijze. In de praktijk duurt het voorbereiden
van de plannen echter vaak langer dan volgens de wet officieel nodig is. Dit komt
vooral door weerstand bij omwonenden, maar ook door een onrendabele business
case (zie hieronder) en vertraagde aansluiting op nutsvoorzieningen. Toch is het
realisatietempo vaak hoger dan van permanente woningen.

Kwaliteit woningen


Aan tijdelijke woningen worden minder hoge eisen gesteld in het Bouwbesluit, voor
bijvoorbeeld isolatie, brandveiligheid, geluidsbelasting en daglichttoetreding. Toch
wordt de kwaliteit steeds vaker vergelijkbaar met permanente woningen. Deze
tendens wordt versterkt door recente initiatieven, zoals een (inmiddels gegunde)
opdracht door het Rijksvastgoedbedrijf en een raamcontract met de vereniging van
woningcorporaties Aedes. Er zijn echter weinig gegevens over de kwaliteit van
gebouwde tijdelijke woningen. In het programma woningbouw is een
monitoringssysteem voor het aantal tijdelijke woningen aangekondigd, maar niet
duidelijk is of hierin ook kwaliteitsaspecten worden meegenomen.

pagina 23/27

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen | Tweede Kamer der Staten-Generaal | 19-1-2023

Business case


De kosten om tijdelijke woningen te bouwen zijn vaak lager vanwege de
fabrieksmatige bouwwijze en de beperkte oppervlakte, en soms vanwege lagere
kwaliteitseisen. Toch verschillen de kosten aanzienlijk tussen tijdelijke woningen.
De kostenvoordelen worden voor het grootste deel niet veroorzaakt door het
tijdelijke karakter; ook permanente woningen kunnen immers fabrieksmatig
worden gebouwd (en dat gebeurt steeds vaker) of een kleine oppervlakte hebben.



De investeringen in tijdelijke woningen verdienen zich vaak niet terug, met name
door onzekerheid over de situatie na de eerste exploitatieperiode. De business case
kan worden verbeterd doordat gemeenten grond goedkoop of gratis beschikbaar
stellen of een project subsidiëren. Mogelijk leidt ook het initiatief van het ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) voor een zgn.
herplaatsingsgarantie tot verbetering. Hierbij wordt door een garantstelling het
financiële risico verkleind als er geen tweede locatie gevonden kan worden.



Verhuurders die tijdelijke woningen bouwen hebben relatief lage huurinkomsten
omdat de bewoners lage inkomens hebben. Dit lijkt echter ook van toepassing bij
permanente woningen voor mensen met lage inkomens.

Tijdelijkheid huurcontracten


Een nadeel van tijdelijke woningen is dat er vaak gewerkt wordt met tijdelijke
huurcontracten. Dit levert onzekerheid op voor de huurders. Daar staat echter
tegenover dat het alternatief voor een tijdelijke woning vaak géén woning is. Dat
argument geldt uiteraard alleen als tijdelijke woningen inderdaad sneller worden
gebouwd dan permanente woningen.



Voor sommige bewoners van tijdelijke woningen hoeft een tijdelijk huurcontract
geen probleem te zijn, omdat ze de woning ook tijdelijk nodig hebben. Voorbeelden
zijn seizoensarbeiders, studenten of mensen in gebieden waar de bevolking krimpt.
Andere groepen, bijvoorbeeld mensen die uit een instelling voor geestelijke
gezondheidszorg komen, hebben wel snel een woning nodig, maar willen liever een
permanente woning.



Een recente wijziging in het Burgerlijk Wetboek maakt het mogelijk om het
huurcontract te beëindigen als de omgevingsvergunning voor de tijdelijke woning
afloopt. Daardoor kan een tijdelijke woning worden verhuurd voor bijvoorbeeld vijf
jaar in plaats van slechts twee of drie jaar. Er is uiteraard nog steeds minder
zekerheid voor de huurder vergeleken met een contract voor onbepaalde tijd.

Ruimtelijke kwaliteit


Tijdelijke woningen kunnen bijdragen aan verbetering van de ruimtelijke kwaliteit,
dat wil zeggen een mooie woonomgeving. Hierdoor worden namelijk tijdelijk
braakliggende terreinen (‘pauzelandschappen’) benut, of leegstaande panden die
uiteindelijk worden gesloopt. Het is wettelijk nog wel toegestaan om lelijke
tijdelijke woningen te bouwen, zoals in het verleden gebeurde met
‘containerwoningen’.

Innovatie


Projecten voor tijdelijke woningen kunnen de innovatie in de richting van
industrieel en circulair bouwen aanjagen. Met circulair bouwen wordt bedoeld dat

pagina 24/27

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen | Tweede Kamer der Staten-Generaal | 19-1-2023

grondstoffen en producten opnieuw gebruikt kunnen worden. Bouwende partijen
moeten bij tijdelijke woningen oplossingen bedenken waardoor huizen gemakkelijk
uit elkaar gehaald kunnen worden. Een dergelijke bouwwijze is echter ook mogelijk
en wordt steeds vaker toegepast bij permanente woningen.

pagina 25/27

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen | Tweede Kamer der Staten-Generaal | 19-1-2023

Geraadpleegde bronnen

Literatuur
Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten (2020), Geen tweederangsburgers.
Aanbevelingen om misstanden bij arbeidsmigranten in Nederland tegen te gaan.
Adviesraad Migratie (2022), Een huis voor statushouders. Advies over knelpunten bij
het huisvesten van statushouders in gemeenten. Den Haag.
Aedes (2021), Verplaatsbare woningen bouwen. Den Haag: Aedes.
Dienst Analyse en Onderzoek (2021), Belemmeringen voor sneller bouwen. Den Haag:
Tweede Kamer der Staten-Generaal.
Economisch Instituut voor de Bouw (2022), Nationale Woon- en Bouwagenda.
Onderzoek naar de haalbaarheid van 100.000 nieuwe woningen per jaar. Amsterdam:
EIB.
Kwink groep (2022), Eindevaluatie pilots flexibele huisvesting. Den Haag.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2022), Programma
woningbouw. Den Haag.
Planbureau voor de Leefomgeving (2022), Flexwoningen als aanvulling op het
woningaanbod. Een verkenning van de kansen en obstakels bij het realisatieproces.
Den Haag.
Platform31 en Expertisecentrum Flexwonen (2019), Aan de slag met flexwonen! Een
handreiking om de vraag naar en de mogelijkheden voor flexwonen in beeld te krijgen
en zelf lokaal aan de slag te gaan. Den Haag.
Rijksvastgoedbedrijf (2021), Extern Verslag Marktverkenning. Flexibele
woonoplossingen statushouders. Den Haag.
Rijksvastgoedbedrijf (2022a), Levering 2000 tijdelijke woningen.
Aanbestedingsleidraad Europese openbare procedure. Den Haag.
Rijksvastgoedbedrijf (2022b), Programma van eisen (bij Levering 2000 tijdelijke
woningen). Alle aanbestedingsdocumenten zijn te vinden op tenderned.
Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland (2022), Rapport brandveiligheid unitbouw in de
Voetbalstraat te Amsterdam.

pagina 26/27

Kansen en risico’s van tijdelijke woningen | Tweede Kamer der Staten-Generaal | 19-1-2023

Watkostdebouwvaneenhuurwoning en Expertisecentrum Flexwonen (2019), De bouw
van tijdelijke woningen.
Watkostdebouwvaneenhuurwoning en Expertisecentrum Flexwonen (2020), De
productie van verplaatsbare en andere woningen in Nederland.

Officiële publicaties
Kamerstukken II, 2018/19, 32847 nr. 521. Brief van de minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties over stimuleringsaanpak flexwonen.
Kamerstukken II, 2021/22, 32847 nr. 919. Brief van de minister voor Volkshuisvesting
en Ruimtelijke ordening over versnelling van de woningbouw.
Kamerstukken II, 2021/22, 19637 nr. 2992. Brief van de staatssecretaris van Justitie
en Veiligheid over besluitvorming over de opvangcrisis.
Kamerstukken II, 2022/23, 32 847 nr. 983. Brief van de minister voor Volkshuisvesting
en Ruimtelijke Ordening over financiële herplaatsingsgarantie tijdelijke huisvesting.

Websites en nieuwsberichten
Algemeen Dagblad, 3 mei 2022, Kamervragen SP aan minister De Jonge na stuk over
hitte in Goudse flexwoningen
Blog Paulus Jansen: Flex, daar zit een luchtje aan
CBS: 9,5 woningen door transformaties in 2021.
flexwonen.nl: EIB vergaloppeert zich met rapport over de (on)haalbaarheid van
100.000 nieuwe woningen per jaar
Nederlands Dagblad, 15 augustus 2022, Wekenlang puffen in de containerwoning: 'Ik
heb een eigen sauna'
Rijksoverheid.nl: 2.000 flexwoningen definitief gegund aan negen leveranciers

Gesprekken met deskundigen
W. Reedijk, directielid Expertisecentrum Flexwonen
P. Schipper, belangenbehartiger, Aedes vereniging van woningcorporaties
J. van Zelst, programmadirecteur versnellen tijdelijke huisvesting, Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

pagina 27/27