waarbij niet onvermeld mag blijven dat uit de aard der
zaak ook deze week gestemd zal moeten worden over de
moties die ik daarbij zal indienen.
De voorzitter: Ik begrijp dat wij morgen rond 15.00 uur
een gaatje op de agenda hebben. Wij proberen dan voor
de dinerpauze aansluitend te stemmen.
Aldus besloten.
Het woord is aan de heer Van Gerven.

Mevrouw Vermeij (PvdA)
© M. Sablerolle – Gouda

De heer Van Gerven (SP): De SP-fractie steunt het
verzoek om een spoedig debat. Wat haar betreft, wordt
het een debat met voldoende spreektijd. Gezien het
belang van het onderwerp en de gang van zaken ben ik
er voorstander van dat het een plenair debat is.
De voorzitter: Ik hoor wat u zegt, maar ik maak dan
altijd de opmerking dat niet-plenair net zo belangrijk is.
Het wordt ook allemaal uitgezonden.
Mevrouw Schippers (VVD): Ik wil de minister niet alleen
aanspreken op zijn manier van handelen, maar ook een
inhoudelijk debat voeren. Het is logisch dat daarin
moties worden ingediend, aangezien er nu een motie ligt
die door bijna de gehele Kamer is gesteund. Laten wij
onszelf dus ook een beetje serieus nemen. Een spoeddebat of een spoedig debat, maar ik wil wel graag een
plenair debat.
De voorzitter: Er zijn allerlei vormen, zoals een
algemeen overleg met daaropvolgend een VAO. Ik hoor
heel goed wat u zegt. Ik houd er alleen niet van als
commissievergaderingen afgewaardeerd worden.
Ik zit volgende week echt in de problemen, dat zeg ik u
heel eerlijk. Ik hoor dat een ruime meerderheid van de
Kamer zelfs voor een debat is. Volgende week heb ik
heel weinig tijd op de agenda. Ik wil met u kijken naar
een moment waarop er voldoende tijd is voor het debat.
Ik begrijp dat u geen spreektijden van drie minuten
wenst; dat is de spreektijd die ik altijd voor een
spoeddebat reserveer. Daarmee wil ik rekening houden,
maar dan moet u mij de kans geven om de agenda te
raadplegen. Deze week lukt zeker niet. Volgende week
heb ik heel weinig tijd, maar daar gaan wij goed naar
kijken. Mag ik met mevrouw Schippers bespreken wat
een goed moment is? Vertrouwt u dat aan haar toe?
Dank u wel, aldus besloten.
Het woord is aan de heer Vendrik.
De heer Vendrik (GroenLinks): Voorzitter. Gisteren heeft
een algemeen overleg plaatsgevonden met de minister
van Economische Zaken over diverse energieonderwerpen. Ik verzoek u, het verslag van dat overleg
nog deze week aan de plenaire agenda toe te voegen,

Tweede Kamer

Bestuurlijke lus Awb

De heer Van Gerven (SP): Voorzitter. Ik rappelleer een
aantal vragen. Het zijn er veel en ik wil daar graag snel
antwoord op.
Allereerst betreft het de vragen over de voorkruipzorg
door Quality Medical Services. De minister heeft gezegd
dat dit wordt onderzocht. Dat onderzoek moet onderhand
afgerond zijn.
Verder betreft het de vragen van de leden Van Gerven
en Leijten aan de staatssecretaris over het inpikken van
personeel door het Slotervaartziekenhuis; vragen van de
leden Van Gerven en Irrgang aan de minister van
Volksgezondheid en de minister voor Ontwikkelingssamenwerking over onethisch onderzoek in India; vragen
van het lid Van Gerven aan de minister van VWS over
het pionieren met complementaire gezondverstandgeneeskunde in het Slotervaartziekenhuis; vragen van de
leden Van Gerven en De Roos aan de minister van VWS
over de fusieplannen van de ziekenhuizen in Goes en
Vlissingen en ten slotte vragen van het lid Van Gerven
aan de minister van VWS over de inkomens van medisch
specialisten. Er is wel een uitstelbrief voor die laatste
vragen, maar de antwoorden zouden er nu moeten zijn.
De voorzitter: Wij zullen het stenogram doorgeleiden
naar het kabinet.
De vergadering wordt van 13.40 uur tot 14.00 uur
geschorst.
Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:
- het voorstel van wet van de leden Vermeij,
Koopmans en Neppérus tot aanvulling van de
Algemene wet bestuursrecht met een regeling
voor herstel van gebreken in een besluit hangende
beroep bij de bestuursrechter (Wet bestuurlijke lus
Awb) (31352).
(Zie vergadering van 12 februari 2009.)
De voorzitter: Ik heb vorige keer al gezegd dat het heel
bijzonder is om de minister in een adviserende rol te zien
en de Kamerleden in een hoofdrol, namelijk die van
initiatiefnemer. Zo kunnen zij ook eens meemaken hoe
dat is. Wij vervolgen met het antwoord van de initiatiefnemers in eerste termijn. Uit hun opstelling leid ik af dat
ik daarvoor als eerste het woord mag geven aan
mevrouw Vermeij. De initiatiefnemers bepalen daarna
welke volgorde zij hanteren.
De leden van de Kamer kunnen natuurlijk interrumperen, zij het met mate. U kent mij.
De algemene beraadslaging wordt hervat.

4 maart 2009
TK 59

59-4767

©

opnieuw te formuleren. En nogmaals, niemand heeft
baat bij jarenlange procedures: de bezwaarmaker niet, de
vergunninghouder niet en de bestuursrechter uiteindelijk
ook niet; diens imago is door de jaren heen immers ook
niet beter geworden.
Aanvankelijk, toen wij aan dit voorstel begonnen,
wisten wij niet dat vele bestuursrechtjuristen een
toepassing zien in de sociale zekerheid. Dit werd ons
duidelijk na een bijeenkomst van bestuursrechtjuristen
over de bestuurlijke lus. Ook in de sociale zekerheid
wordt vaak veel te lang geprocedeerd en blijkt pas aan
het eind, bij het besluit, een fout die tijdens de rit had
kunnen worden hersteld. De bestuurlijke lus kan lange
rechtsonzekerheid voorkomen door sneller in zaken te
voorzien en dat kan een hoop ellende schelen.
Dit alles is in het kort omschreven. Laten we het
procesrecht echt effectiever maken. Laten we de
rechtszekerheid jegens de overheid een dienst bewijzen,
met behoud van aanspraken. De bestuurlijke lus zal ertoe
moeten leiden dat mensen in het land eerder duidelijkheid krijgen. Zo krijgen we betere besluiten en boeken
we tijdwinst. Dat is goed voor het bestuursorgaan en
goed voor het procesrecht, maar vooral goed voor alle
mensen in het land, of zij nu belanghebbenden zijn of
vergunninghouders.
Dat heeft ons gedreven. Ik geef graag het woord aan
mijn collega’s voor het beantwoorden van vragen. Zelf
zal ik dat aan het slot ook doen. Ik geef nu graag het
woord aan mevrouw Neppérus.

Mevrouw Vermeij: Mevrouw de voorzitter. Dank u wel.
Het is voor mij de eerste keer dat ik als initiatiefnemer op
deze plaats mag staan. Het is een bijzondere ervaring.
De initiatiefnemers danken de Kamerleden voor hun
inbreng en vragen en voor hun positieve – kritisch
positieve – grondhouding ten aanzien van ons
initiatiefwetsvoorstel. Er zijn niettemin veel vragen
gesteld en wij zullen proberen om op al die vragen
antwoord te geven.
Ik wil eerst stilstaan bij de vraag wat ons heeft
gedreven. Onze drijfveer is dat tussen besluit en
uitvoering complexe technische regels staan en
bovendien procesrecht dat het doorhakken van knopen
enorm bemoeilijkt. Volgens mij bestaat hierover in dit
huis globaal wel overeenstemming.
Een van de leden typeerde ons als asfaltrakkers. Wij
zullen dit niet ontkennen, ook al houd ik ook veel van het
spoor. De asfaltrakkers achter deze tafel houden van de
uitvoering, ook als het om spoorwegen en huizen gaat,
mijnheer Heerts. Wij zien met de Kamer dat dit niet
eenvoudig is. Haar en onze ervaring met de weerbarstige
praktijk van de uitvoering van grote bouw- en infraprojecten heeft geleid tot het zoeken naar mogelijkheden
tot versnelling van procedures in het regelwoud.
De bestuursrechter kan vandaag de dag niet veel als
tijdens de beroepsprocedure gebreken aan het licht zijn
gekomen. Hij wordt dan gedwongen om een besluit te
vernietigen en niet anders dan dat. Met als gevolg dat de
overheid – het bestuursorgaan – opnieuw de hele
besluitvormingsprocedure moet doorlopen. Wij weten
wat de gevolgen daarvan zijn: grote vertraging, extra
kosten en maatschappelijke irritatie. Niet alleen
bestuurders raken geïrriteerd, maar ook en juist de
gewone mensen, omwonenden die wachten op een
nieuw huis, stadsbewoners die wachten op de realisatie
van een nieuw centrum of de automobilisten die
dagelijks in de file staan.
Los van het feit dat de overheid haar werk goed moet
doen, kennen wij in het procesrecht geen mogelijkheid
om lopende de rit van een beroep- of bezwaarprocedure
een besluit beter te maken. Dit initiatief gaat vooral over
mensen. Zoals bekend doen wij met dit initiatief niets af
aan het fundamentele recht van een ieder om bezwaar of
beroep aan te tekenen tegen een besluit. Aan de andere
kant vergeten wij wel eens dat achter besluiten mensen
staan die snel duidelijkheid willen, of dit nu vergunninghouders zijn, mensen die een huis hebben gekocht of
een bedrijf willen beginnen of mensen die noodzakelijkerwijs elke dag op de weg zitten. Net zo min als degene
die bezwaar maakt, kiezen zij vrijwillig voor jarenlang
slepende procedures waarin maar steeds geen knopen
worden doorgehakt.
De suggestie van enkele leden dat wij aan de
weegschaal tussen bestuursorgaan en belanghebbenden
gaan hangen, houden wij verre van ons. Wij geloven in
de oprechtheid van alle betrokkenen die er natuurlijk
meer aan hebben als een gebrek in welk besluit dan ook,
snel wordt hersteld. Het probleem van inefficiënte
beroepsprocedures en jarenlange procedures doet zich
echt niet alleen voor bij heel grote projecten. Ook relatief
kleine bouwplannen kunnen onderwerp zijn van
jarenlang soebatten waarbij pas na lezing van de
einduitspraak van de bestuursrechter duidelijkheid
ontstaat over de noodzaak om het besluit te herstellen of

Mevrouw Van Vroonhoven-Kok (CDA): Voorzitter. Aan
het eind van dit principiële blok ook een principiële vraag
van mijn kant. De Algemene wet bestuursrecht is
geschreven om de burger te beschermen, maar de

Tweede Kamer

4 maart 2009
TK 59

Bestuurlijke lus Awb

De voorzitter: Mevrouw Vermeij, als u het niet erg
vindt, dan geef ik hier het woord; anders kan ik net zo
goed weggaan en dat is ook weer zo sneu.
Het woord is aan mevrouw Neppérus.
De heer De Wit (SP): Voorzitter. Graag stel ik eerst nog
even een vraag aan mevrouw Vermeij, over die
asfaltrakkers. Het klopt toch dat zij bewust heeft gekozen
voor de Algemene wet bestuursrecht? Welnu, die gaat
niet over wegen, maar over de overheid in het algemeen,
die besluiten moet nemen. Het moet dus een misverstand zijn dat het uitsluitend, of in hoofdzaak, zou gaan
om procedures rond het aanleggen van wegen; er zijn
immers buitengewoon belangrijke andere procedures.
Mevrouw Vermeij noemde zelf de sociale zekerheid,
waarin dit ook aan de orde kan zijn. Het lijkt me goed als
zij dit misverstand even terugbrengt tot de juiste
proporties.
Mevrouw Vermeij: Ik kan de heer De Wit volledig gelijk
geven. Vanwege onze portefeuilles komen wij voornamelijk op het terrein van infrastructuur en ruimtelijke
ordening, maar op weg naar dit initiatiefwetsvoorstel
hebben wij gezien welke interessante toepassingen de
bestuurlijke lus ook, of juist, kan hebben op andere
terreinen, waarvan de sociale zekerheid zeer belangrijk is.
Overigens is de keuze om dit in de Awb te regelen het
fraaist: immers, 30 verschillende lussen, in verschillende
sectorale wetgeving, zou tot een oerwoud leiden van
interpretaties en opvattingen over de wijze van toepassing van de lus.

59-4768

Vermeij
initiatiefnemers lijken de overheid ermee een extra
instrument in handen te geven. Zijn zij met ons van
mening dat, omwille van de gelijkwaardigheid of
wederkerigheid, aan de burgers eenzelfde instrument als
de bestuurlijke lus zou moeten worden gegeven?

Mevrouw Neppérus: Voorzitter. Wij hebben veel rechters
gesproken sinds we met dit wetsvoorstel bezig zijn. Er

lopen al proeven; rechters blijken al te kijken hoe kan
worden vermeden dat iets helemaal terug naar af moet
en er dus geen stappen in de hoofdzaak gezet kunnen
worden. Zowel de partij die iets niet wil als de partij die
de vergunning heeft afgegeven als een derde moet dan
gaan wachten tot weer zoveel rondes voorbij zijn
gegaan. In juristenland wordt dat het ″finaliseren″
genoemd. Men wil niet steeds weer helemaal terug
moeten naar af voor kleinere dingen, voor vormfouten –
hoe belangrijk die ook kunnen zijn – of rekenfouten, maar
proberen al eerder in de discussie te komen. Die wens
hebben wij heel nadrukkelijk geproefd bij de rechters die
wij hebben gesproken. Wij willen proberen wat sneller
tot de kern door te dringen. Daar gaat het om en daarbij
blijven alle rechterlijke instrumenten overeind, zoals
mevrouw Vermeij al zei. Nogmaals, wij hebben het idee
dat er behoefte aan is om dat sneller te kunnen doen.
Voorzitter. Er is gesproken over een internationale
rechtsvergelijking. De heren Teeven en Heerts hebben
daarover gesproken. Alle landen hebben natuurlijk een
rechtssysteem maar je ziet wel dat deze vaak heel
uiteenlopend zijn. In een vroeger ambtelijk leven heb ik
het fiscaal recht in vele landen mogen vergelijken. Daar
werd ik niet vrolijk van, want het bleek geheel uiteen te
lopen. Je kunt wel iets gaan doen, maar dan zou je het
hele systeem moeten gaan vergelijken. In Duitsland is er
een bestuurlijke lus geweest, maar die is niet uit de verf
gekomen. Dat is ook in artikelen beschreven. In datzelfde
Duitsland is de toegang tot de rechter veel minder
gemakkelijk dan in Nederland. Als die Duitse rechter
echter eenmaal actief is, dan zoekt hij zelf bewijsmateriaal. Dat zit ook niet in ons rechtssysteem. Het kan
allemaal worden uitgeschreven, maar ik vraag mij echt af
of dat veel toegevoegde waarde heeft. Ik kan mij wel
voorstellen dat in het kader van een evaluatie, als
ervaring is opgedaan, wordt gekeken hoe het in andere
landen gaat. Ik zou mij daar echter niet rijk mee willen
rekenen. Het wil nogal eens uiteenlopen en dan moet
eigenlijk het hele rechtssysteem worden bekeken, wat
een en ander behoorlijk uitgebreid maakt.
De heer Teeven en eigenlijk ook de heer De Wit en de
heer Geerts hebben gevraagd of het allemaal echt
gebruikt zal worden in de praktijk. Daarmee wordt bijna
dat punt van de gereedschapskist aan de orde gesteld.
Wij zien een tendens, ook bij de bestuursrechters zelf,
dat eerder tot de hoofdzaak wordt doorgedrongen. De
hoofdzaak van bijvoorbeeld het afgeven van een
milieuvergunning of het aanleggen van een weg moet
uiteraard uiterst zorgvuldig worden behandeld. Iedereen
is er evenwel bij gebaat, zowel degene die de vergunning al dan niet heeft verkregen als anderen, die
bijvoorbeeld bezwaar hebben gemaakt tegen de
verleende vergunning, dat daar snel duidelijkheid over
komt, dat er sneller tot de hoofdzaak wordt doorgedrongen. In die zin is het smeerolie om de zaak wat gemakkelijker in gang te krijgen.
Er zijn andere instrumenten; die zitten ook in de
huidige wet. De artikelen van de Wet op de inkomstenbelasting kende ik vroeger uit mijn hoofd maar van deze
wet zal ik ze erbij moeten zoeken. Het gaat om artikel
8:72, lid 3 en 4. Daar zit wel iets in waarmee een
bestuursrechter dwars door allerlei dingen en problemen
heen kan zeggen: zo moet het en zo doe ik het. In dat
artikel staat echter dat dat slechts op één manier mag. Ik
geef een voorbeeld. Aan iemand is een milieuvergunning
verleend maar tijdens het onderzoek blijkt dat er

Tweede Kamer

4 maart 2009
TK 59

Mevrouw Vermeij: Hier komen wij zeker nog op terug.
Bij voorbaat zeg ik u dat juist burgers, of zij nu bezwaar
maken of degenen zijn tegen wier vergunning bezwaar
wordt gemaakt, er in gelijke mate baat bij hebben
wanneer sneller in een besluit wordt voorzien. Ze hebben
er ook allen baat bij als dat besluit een goed besluit is.
Zoiets probeerde ik net ook duidelijk te maken. Daarvoor
is deze wetswijziging bedoeld.
©
Mevrouw Neppérus: Voorzitter. Voor mij is het ook de
eerste keer dat ik hier mag staan. Vroeger mocht ik als
ambtenaar de antwoorden schrijven voor bewindslieden,
tegenwoordig mag ik zelf vragen stellen en nu ga ik
vragen van collega’s beantwoorden.
Voorzitter. Zowel de heer De Wit als de heer Teeven
heeft gevraagd waarom het wetsvoorstel niet aan
bestuursrechters is voorgelegd. Daaruit kun je ook een
beetje proeven dat wij dat beter wel hadden kunnen
doen. Daarom lijkt het mij goed als ik zeg dat het
wetsvoorstel toch niet geheel uit de lucht kwam vallen.
Het heeft namelijk deel uitgemaakt van het Wetsvoorstel
aanpassing bestuursprocesrecht, de Wab. De adviezen
over het gehele voorontwerp zijn voorgelegd aan de
Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak en de Raad
voor de Rechtspraak. In die fase zijn zij dus geraadpleegd. Wat wij nu hebben, wijkt daar niet wezenlijk van
af. Ik geef toe dat wij het niet apart hebben voorgelegd,
maar het is dus wel degelijk eerder aan de orde geweest,
want bij deze organisaties zijn ook de administratieve
rechters en de bestuursrechters aangesloten. Natuurlijk
heeft een aantal bestuursrechters, gedeeltelijk ook op
eigen titel, geschreven. We hebben daar kennis van
genomen en daar hebben we kanttekeningen bij. Maar
anderen, die ook ervaring hebben met dat bestuursrecht,
vinden het juist wel goed. Ik heb geen glazen bol en mijn
collega’s ook niet, maar wij gaan ervan uit dat het kan
werken. De Algemene wet bestuursrecht zal over een
paar jaar worden geëvalueerd, gevolgd door een
rapportage in 2012 over de jaren 2007-2011. Daarin kan
dit worden meegenomen. Wij hebben er vertrouwen in,
maar laten wij dit onderdeel dan betrekken bij de
evaluatie. Dat lijkt ons verstandig.
De heer Teeven (VVD): Voorzitter. Ik heb gevraagd of het
niet beter zou zijn geweest om er enig zicht op te krijgen
in hoeverre er in de praktijk gebruik van zal worden
gemaakt. Dat was ook de strekking van de vraag van
collega De Wit. Mevrouw Neppérus zegt kennis te
hebben genomen van individuele adviezen van bestuursrechters en van andere commentaren, maar onze vraag
was juist in hoeverre in de praktijk van dit instrument
gebruik zal worden gemaakt. Ik heb eerder de vergelijking gemaakt met een gereedschapskist waar al allerlei
materiaal in zat. Kan mevrouw Neppérus daar nog iets
over zeggen?

Bestuurlijke lus Awb

59-4769

Neppérus
onvoldoende hoor en wederhoor heeft plaatsgevonden.
Dat komt wel eens voor. Volgens de huidige wet moet er
dan worden toegekend of niet-toegekend. De rechter
heeft echter behoefte aan nadere informatie omdat zaken
moeten worden uitgezocht. In een dergelijk geval biedt
onze bestuurlijke lus ruimte om zaken recht te zetten
waarna alsnog de hoofdzaak aan de orde kan komen: is
de milieuvergunning al dan niet terecht verleend?
Er is door de rechter best geprobeerd om het huidige
artikel te gebruiken en dat is ook een aantal malen
gelukt. De uitspraak van de lagere rechter hield dan
stand bij de Raad van State. Het is echter ook een aantal
malen niet gelukt, juist omdat gekozen moest worden
tussen a of b terwijl de rechter meer informatie nodig
had om die keuze te kunnen maken. Om die reden
zeggen wij dat hiermee wel degelijk iets wordt geboden.
Wij moeten afwachten in welke mate het zal worden
gebruikt. De meeste beroepen worden gewoon afgewezen, om heel andere redenen, bijvoorbeeld omdat de
rechter vindt dat het besluit van de betrokken overheid
gewoon goed was. De cijfers leren echter dat in
ongeveer een kwart van de beroepen nader onderzoek
noodzakelijk wordt geacht. Daar denkt een rechter: hé,
hier is wat aan de hand. In dergelijke situaties kan dit
een extra instrument zijn. Er zat heel wat in de
gereedschapskist, maar naar ons idee moet er nog een
stukje bij. Een loodgieter heeft een goede tang nodig,
maar ook een rechter heeft goed gereedschap nodig. Wij
zullen zien hoe het in de praktijk werkt.
Ik kom bij de vragen van de heer De Roon over de
nota van wijziging. Het ging erom dat als het verkeerde
orgaan een besluit heeft genomen, de rechter kan
besluiten om niet weer bij nul te beginnen, maar tegen
het desbetreffende orgaan te zeggen dat het ervoor moet
zorgen dat het alsnog goed gebeurt bij het andere
orgaan. Daarover bestaat wat verwarring, want wat is nu
dat zelfde orgaan? Wij beschouwen dit – en zo is de
wetstekst ook bedoeld – als in dezelfde kolom. Als het
college van B en W een besluit heeft genomen, terwijl
dat besluit had moeten worden genomen door de
burgemeester, ligt dat in dezelfde groep. Je stuurt het
terug naar het college van B en W en krijgt de uitspraak
dat het moet worden hersteld door het goede orgaan,
dus de burgemeester. Van niemand gaan dan rechten
verloren, er wordt niet onnodig tijd verloren en het juiste
orgaan kan het alsnog doen. Als de burgemeester iets
heeft gedaan, terwijl dit had moeten worden gedaan
door de commissaris van de Koningin of door gedeputeerde staten, krijg je een heel ander verhaal. De rechter
zal het betrokken besluit dan gewoon vernietigen. Dan
doen wij geen bestuurlijke lus, want het bestuur had het
dan beter moeten doen. Over mogelijke luiheid van het
bestuur komt mevrouw Vermeij straks nog te spreken. De
bedoeling is in ieder geval dat het in dezelfde kolom kan
worden hersteld. Daar zit tijdwinst, smeerolie, doordat je
niet weer onnodig bij nul begint, maar verder kunt gaan.

aarzeling kan ontstaan bij het lezen van de toelichting op
de nota van wijziging. Zo hebben wij het echter bedoeld.
©

Mevrouw Neppérus: Ik kan mij voorstellen dat er wat

De heer Koopmans: Voorzitter. Voor mij is het bijzonder
om hier te staan bij de behandeling van dit initiatiefwetsvoorstel. Dit wetsvoorstel is het gevolg van een motie
die in 2004 is ingediend, mede door collega De Krom en
ondergetekende. Destijds hebben wij een drietal moties
ingediend bij de behandeling van de begroting van het
ministerie van VROM, die zijn aangenomen. Eentje
daarvan ging over de invoering van fatale termijnen. Het
is mooi om te zien dat die fatale termijnen bij de
omgevingsvergunning ondertussen in de wet zijn
opgenomen. Dezer weken is in de Kamer naar aanleiding
van de dienstenrichtlijn ook nog uitgebreid gesproken
over een verdere invoering van de lex silencio positivo.
Het is dus een mooi moment, ook omdat wij destijds met
elkaar hebben gesproken over bezwaar en beroep. Wij
hebben ook daarover moties ingediend, die zijn
aangenomen. Zij zijn ondertussen in een aantal wetten
verwerkt. In het traject van het verbeteren van het
bestuursprocesrecht zijn wij nog in afwachting van het
wetsvoorstel van de minister van Justitie ter uitvoering
van de motie over het relativiteitsvereiste. Wij hopen dit
de komende maanden mee te maken. De derde motie die
destijds echter is aangenomen, gaat over de bestuurlijke
lus. Die heb ik destijds samen met collega De Krom
ingediend. Het is van grote waarde dat het initiatiefwetsvoorstel een veel bredere onderbouwing heeft gekregen,
in die zin dat meerdere partijen hierbij zijn betrokken,
nadat de motie door de toenmalige coalitie is gesteund.
Overigens spreek ik hiervoor mijn grote waardering uit
voor mijn collega’s, met name voor mevrouw Vermeij.
Dus dank daarvoor.
Ik ga vijf punten behandelen:
1. het toepassingsbereik van de lus, waar de heer De Wit
net al even op wees;
2. de ongelijkheid tussen partijen of het feit dat volgens
sommige vragenstellers alleen het bestuur een herkansing krijgt en de burger niet;
3. de vraag of de bevoegdheid van de rechter met
betrekking tot de toepassingsmogelijkheden niet aan
banden moet worden gelegd;
4. de rechtsbescherming van de derde belanghebbende;
5. de misleiding van belanghebbenden.
Het eerste punt is het toepassingsbereik van de lus.
Daarover zijn in eerste termijn vragen gesteld door de
leden De Wit, Van Vroonhoven-Kok en Heerts. Mevrouw
Vermeij duidde er net al op in haar antwoord op een
vraag van de heer De Wit: de bestuurlijke lus is natuurlijk
niet alleen bedoeld voor infrastructuur. De opmerkingen
van de heer Heerts over de asfaltrakkers zal anders zijn
bedoeld. In de motie is de regering destijds juist verzocht
om de bestuurlijke lus op te nemen in een wijziging van
de Algemene wet bestuursrecht. Dat heeft daarna
waarschijnlijk wat langer geduurd, omdat dit bij de
begroting van VROM is gebeurd, terwijl de verantwoordelijke minister destijds de minister van Justitie was en
nog steeds is. Het gaat dus om een wijziging van de
Algemene wet bestuursrecht.
Elk bestuursrechtelijk geschil dat dreigt te worden
getroffen door een kale vernietiging leent zich in de ogen
van de indieners voor toepassing van de bestuurlijke lus.
De reden waarom wij het alsnog hebben opgepakt is ook

Tweede Kamer

4 maart 2009
TK 59

De heer De Wit (SP): In de stukken wordt wel degelijk
gesproken van een ander bestuursorgaan. Dat staat in de
memorie van toelichting. Neemt mevrouw Neppérus
daar afstand van? Moet het inderdaad binnen dezelfde
bestuurskolom blijven? Als iets op gemeenteniveau ligt,
kan het dus niet in dezelfde procedure naar de provincie
gaan?

Bestuurlijke lus Awb

59-4770

Koopmans
de sterke maatschappelijke irritatie over procedures die
te maken hebben met infrastructuur. De toepassing kan
en moet echter veel breder. Het komt veel voor dat een
bestuursorgaan in zijn besluit niet of onvoldoende ingaat
op stukken van een burger ter onderbouwing van diens
claim, zoals medische rapporten en cijfermatige
berekeningen.
Het is ook van groot belang dat de rechter regie houdt
over het tempo waarmee het gebrek wordt hersteld.

De heer Koopmans: De passage ″verzet zich daar niet
tegen″ heeft te maken met de destijds gestelde vragen.
Het antwoord is ten volle: dit wetsvoorstel gaat over de
Algemene wet bestuursrecht. In de nota naar aanleiding
van het verslag staan geen verdere inperkingen. Ik kom
dadelijk nog op specifieke vragen van sommigen op dit
punt terug. Het is van toepassing op de Algemene wet
bestuursrecht. Het heeft dus een brede toepassing.
De rechter houdt de regie over het tempo waarmee
het gebrek wordt hersteld. De kosten die verbonden zijn
aan het herstellen van het gebrek komen te liggen waar
ze horen te liggen: bij degene die het besluit heeft
genomen. De bestuurlijke lus is ook toepasbaar bij de
kans dat er een ander inhoudelijk besluit komt, maar in
dat geval is terughoudend gebruik noodzakelijk. Ik kom
straks terug op de mogelijke gevaren van de aantasting
van belangen van belanghebbenden of derde belanghebbenden.
Dan kom ik op de ongelijkheid tussen partijen en de
herkansing voor het bestuur. De heer De Wit vroeg in
eerste termijn: is het niet oneerlijk dat het bestuur wel
een gebrek kan herstellen, maar de burger niet?
Mevrouw Van Vroonhoven vroeg: waarom wordt aan het
bestuur wel de mogelijkheid geboden om kleine zaken te
wijzigen of te verbeteren, maar aan de burger niet?
Verder was de vraag aan ons of datzelfde recht aan de
burger zou moeten worden gegeven. Zij gebruikte
daarbij het woord ″wederkerigheid″. Overigens vroeg de
heer De Roon hier ook naar. Deze leden stellen dat
toepassing van de bestuurlijke lus een herkansing geeft
aan het bestuursorgaan en dat de burger geen kansen
krijgt om vergissingen te herstellen. Als dat waar zou
zijn, dan zou hierbij sprake zijn van onevenwichtigheid.
Hierbij is echter juist het tegenovergestelde aan de hand.
De burger heeft juist mogelijkheden om procedures en
vormfouten van zijn kant te herstellen; het bestuursorgaan heeft dit veel minder. Er is sprake van een herstel
van het evenwicht op dat punt.
Als een beroep namelijk niet voldoet aan een of meer
formele eisen – zie daarvoor artikel 6.5 van de Awb – dan
krijgt de indiener van het beroepschrift de mogelijkheid
om het verzuim of de verzuimen te herstellen. Dat is ook
mogelijk op grond van artikel 6.6 van de Awb. Dit
gebeurt door toezending van een zogeheten herstelverzuimbrief, waarin specifiek wordt aangegeven aan

welk formeel vereiste nog niet is voldaan door degene
die beroep heeft aangetekend, en op welke wijze dit kan
worden hersteld. Het niet of niet geheel voldoen aan
hetgeen in de herstelverzuimbrief is gevraagd, heeft niet
zonder meer fatale gevolgen voor de indiener van een
beroepschrift. In artikel 6.6 van de Awb is immers
bepaald dat het beroep ongegrond kan worden
verklaard. Het is dus een bevoegdheid waarbij een
belangenafweging van de bestuursrechter is vereist. Het
is dus geen verplichting die elke ruimte voor maatwerk
onmogelijk maakt.
De Awb biedt de bestuursrechter nog meer mogelijkheden om burgers te wijzen op onvolkomenheden of hun
verantwoordelijkheden bij het formuleren en adstrueren
van hun stellingen. De bestuursrechter kan de burger
schriftelijk vragen om verduidelijking van een stelling of
toezending van stukken, zoals in artikel 8.45 van de Awb
is bepaald. De bestuursrechter kan dit uiteraard ook ter
zitting doen. Wij verwijzen daarbij naar onze bespreking
van de houding van bestuursrechters ten opzichte van de
bestuurlijke lus. Mevrouw Vermeij komt daarop ook nog
terug.
Eerst gaan wij nader in op de klacht dat het bestuursorgaan eindeloos gebreken kan repareren en op de
suggestie, het bestuursorgaan slechts één herkansing te
bieden. Dit lijkt onlogisch en zelfs onrechtvaardig, maar
dit is het bij nader inzien niet. Ik geef een voorbeeld om
dit duidelijk te maken.
Een investeringsmaatschappij vraagt om ontheffing
van het bestemmingsplan voor de realisering van een
winkelcentrum. Een aantal omwonenden maakt hiertegen
bezwaar en stelt na ongegrondverklaring van dit bezwaar
door het bestuursorgaan beroep bij de rechtbank in. De
rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het
bestreden besluit. Vervolgens nemen B en W een nieuw
besluit, een tweede beslissing. Ook dit besluit vindt in de
ogen van de rechtbank geen genade. De rechtbank
verklaart het nieuwe beroep gegrond, vernietigt de
tweede beslissing op het bezwaar en voorziet dan zelf in
de zaak. Het bezwaar is dus gegrond en de ontheffing is
herroepen en vervangen door de weigering van een
gevraagde ontheffing van dat bestemmingsplan.
Je zou dan kunnen zeggen: dat is jammer voor B en
W. Het is natuurlijk ook jammer voor die investeringsmaatschappij. Is dat erg? Ja, dat is natuurlijk erg. Een
rechtspersoon, zoals die investeringsmaatschappij, die
voor zijn broodwinning in belangrijke mate van de
overheid afhankelijk is, wordt namelijk als het ware
gestraft voor fouten waaraan hij part noch deel heeft. Dat
is ook het punt dat wij willen maken. Een burger die
tegen een bepaald besluit in het geweer komt, hoeft
slechts één belang te dienen, namelijk zijn eigenbelang.
De overheid moet echter een veelvoud aan belangen
tegen elkaar afwegen.
Dit is een belangrijke reden geweest waarom dit voor
ons, niet alleen bij de in het begin van mijn betoog
genoemde moties maar ook bij dit wetsvoorstel, een
soort leidend beginsel is. Ik wijs in dit kader ook nog
even naar de stukken die oud-collega Co Verdaas samen
met Friso de Zeeuw heeft gepubliceerd in de afgelopen
week. Hierover is een groot artikel in de krant verschenen. Daarin formuleren en vragen zij een herwaardering
van het algemeen belang en van het politieke bestuur.
Dit wetsvoorstel is voor een deel een vertaling van dat in
mijn ogen gerechtvaardigde verlangen. Het gaat om
belangen van burgers, die natuurlijk in veel gevallen

Tweede Kamer

4 maart 2009
TK 59

Mevrouw Van Vroonhoven-Kok (CDA): Dit gaat nog
even over het vorige stukje: het bereik van de bestuurlijke lus. U zegt gelukkig en terecht dat het voor breder
bereik mogelijk is. In de nota naar aanleiding van het
verslag schrijven de indieners nadrukkelijk: het wetsvoorstel verzet zich er niet tegen. Dat is een belangrijk
nuanceverschil, want in de nota naar aanleiding van het
verslag lazen wij niet zo veel ambities als wij nu horen.
Bent u tot een ander inzicht gekomen of wat is er
gebeurd?

Bestuurlijke lus Awb

59-4771

Koopmans
tegenstrijdig aan elkaar zijn, maar ook om algemene
belangen. In dit kader: hoe valt uit te leggen aan
bewoners van huizen aan een weg die wegens sluipverkeer levensgevaarlijk is geworden, dat B en W slechts
één keer een verbetering zouden mogen aanbrengen of
twee keer, maar geen derde keer als men dan nog een
fout maakt? Het valt niet uit te leggen. Dan is het toch
nodig dat dit een derde keer ook kan, als dat verkeersbesluit dan strekt tot vergroting van de verkeersveiligheid
ter plaatse?
De heer Heerts (PvdA): Dat kan ik wel volgen, maar op
dat moment wordt toch ook de vraag opportuun of dat
bestuur nog wel geschikt is om als zodanig te functioneren. Als het bestuur elke keer een foutje maakt, dan mag
ik toch hopen dat dit raakt aan de kwaliteit van dat
bestuursorgaan?
De heer Koopmans: Ja, natuurlijk. Mevrouw Vermeij zal
nog ingaan op bestuurlijke luiheid, om het maar zo te
noemen. Incompetentie kun je daar voor een deel ook bij
zetten. Er is natuurlijk nog iets anders aan de orde. Als
een besluit niet te herstellen is – dat kan zijn – omdat de
gronden voor dat besluit niet aanwezig zijn, dan kun je
repareren wat je wilt. Dan is het niet te repareren. Dat is
ook niet de bedoeling van dit wetsvoorstel.
Mevrouw Van Vroonhoven-Kok (CDA): Voorzitter. Ik
kom terug op de equality of arms. Ik begrijp de
redenering van de heer Koopmans wel, maar ik ben
bang dat hij onvoldoende recht doet aan de mogelijkheden die de burger geboden krijgt in het bestuursrecht. Hij
zegt dat de burger keer op keer zijn verweer kan
aanpassen. Dat is niet waar. Daar is de rechter juist vrij
terughoudend in. Ik grijp de gelegenheid dan ook aan
om de minister te vragen om straks in zijn reactie in te
gaan op de equality of arms.
De heer Koopmans: Mevrouw Van Vroonhoven, ik
noemde net drie voorbeelden waarin de burger ter
zitting, ook op verzoek van de bestuursrechter, nog
nadere stukken kan aanleveren. Ik noemde het feit dat als
de burger zelf aan bepaalde formele vereisten niet heeft
voldaan, hij zijn fouten middels de herstelverzuimbrief
kan herstellen. Ik gaf drie voorbeelden waarin de burger
ten volle de mogelijkheid krijgt om eventuele fouten te
herstellen. Die mogelijkheden zijn absoluut aanwezig. De
bestuurlijke lus creëert die mogelijkheden nu juist ook
voor het bestuursorgaan. Ik denk oprecht dat dit
wetsvoorstel de gelijkwaardigheid en wederkerigheid
brengt waar u naar vroeg, maar dan in sterkere mate
voor het bestuursorgaan dat ze nog niet had, dan voor
de burger die ze al heeft.
Mevrouw Van Vroonhoven-Kok (CDA): Hebt u daarbij
ook rekening gehouden met het feit dat het bestuursrecht juist is vormgegeven om de burger te beschermen
ten opzichte van de almachtige overheid, en dat de
burger dus ook extra bescherming verdient?
De heer Koopmans: Ik ben blij dat u die opmerking ook
nog even bij mij maakt, want ik moet u zeggen ...
De voorzitter: U moet wel beiden proberen om het
meer via de voorzitter te doen. Het blijft lastig, maar u

Tweede Kamer

Bestuurlijke lus Awb

spreekt elkaar nu rechtstreeks aan en dat is niet de
bedoeling.
De heer Koopmans: Voorzitter, dat spijt mij natuurlijk
ernstig. Het is goed dat mevrouw Van Vroonhoven die
vraag nog even aan mij stelt. Ik hoor haar zeggen dat de
Awb slechts dient ter bescherming van de belangen van
de burger. Daarom raad ik haar aan om nog eens naar
de geschiedenis van de Awb te kijken. Dat is namelijk
lang niet de enige reden geweest voor de Awb. Je zou
zelfs met elkaar na moeten denken over de vraag of wij
op dat punt niet in algemene zin doorgeschoten zijn,
maar dat moet op een ander moment en het is ook niet
de strekking van dit wetsvoorstel. Dat is een heel ander
kader. De Awb is natuurlijk ook aan de orde ter bescherming van het algemeen belang dat door de politiek of
door het algemeen bestuur is verwoord. Daarover staan
in de huidige Awb eveneens tal van vormvoorschriften,
maar ook inhoudelijke en procedurele teksten, ter
bescherming van wat een bestuur besluit. En dat is maar
goed ook, lijkt mij.
De heer De Wit (SP): Voorzitter. De vraag was hoe vaak
de lus kan worden toegepast. Begrijp ik goed dat de heer
Koopmans zegt dat er voor de indieners in principe geen
maximum is? Dan begrijp ik zijn voorbeeld van de
projectontwikkelaar niet. Daar schetst hij achter elkaar
drie nieuwe procedures, omdat het verzoek telkens niet
voldeed en vernietigd werd. Als ik het wetsvoorstel goed
begrijp, kan de rechter in de eerste procedure al, voordat
hij gaat vernietigen, zeggen dat hij de lus gaat toepassen
om te voorkomen dat er twee of drie procedures achter
elkaar komen. Ik snap niet dat de heer Koopmans, als
voorbeeld van het belang van de lus, drie procedures
achter elkaar noemt waarin de lus juist niet wordt
toegepast. Of begrijp ik hem verkeerd?
De heer Koopmans: De heer De Wit heeft deze vraag
ook in eerste termijn gesteld. De heer Teeven sprak over
de verplichting om de lus op te nemen. Wij voelen niet
voor het in de wet vastleggen van criteria met betrekking
tot het aantal keren dat de bestuurlijke lus kan worden
toegepast of van een termijn waarbinnen het bestuursorgaan het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek
moet herstellen. Dergelijke criteria maken het instrument
van de bestuurlijke lus namelijk veel minder flexibel.
De rechter zal, als wij dat in de wet opnemen, elke
keer zeggen dat één keer wel kan en twee keer niet,
terwijl het van groot algemeen belang kan zijn – en
daarom noemde ik de weg en de verkeersveiligheid als
voorbeeld – dat toch ter zitting eerst geconstateerd is dat
er een processueel gebrek is en dat de bestuurlijke lus
wordt toegepast. In het besluit dat daarop wordt
genomen, zit misschien nog een foutje. Dan zou het toch
jammer zijn als het helemaal opnieuw zou moeten
gebeuren. Het is echter aan de bestuursrechter om te
oordelen. Het kan nooit de bedoeling zijn – en het is ook
niet praktisch – dat een besluit dat niet te herstellen is,
hersteld gaat worden. Dat gaat natuurlijk niet. Daarvoor
is de bestuurlijke lus absoluut niet bedoeld.
De heer De Wit (SP): Ik begrijp wat de heer Koopmans
zegt, maar in het voorbeeld dat hij noemde, laat hij de
rechter toch drie procedures voorgelegd krijgen. Ik zou
zeggen dat met de toepassing van de bestuurlijke lus de
rechter al in de eerste procedure gaat kijken of een

4 maart 2009
TK 59

59-4772

Koopmans
gebrek zodanig is dat het hersteld kan en moet worden.
Dan kijkt hij ook daar al meteen naar de toepassingsmogelijkheden van de lus, zonder de procedure te laten
stranden omdat op een aantal gronden de ontheffing niet
kan worden verleend. Is de heer Koopmans ook die
mening toegedaan?

op het voornemen tot herroeping van de bouwvergunning. Zie daarvoor artikel 7.9 van de Algemene wet
bestuursrecht, dat verplicht tot het nogmaals raadplegen
van belanghebbenden wanneer na de eerste hoorzitting
blijkt dat feiten of omstandigheden die voor het nemen
van de beslissing op bezwaar van aanmerkelijk belang
kunnen zijn. Dus het bestuursorgaan is verplicht om de
belanghebbende hierbij te betrekken.
Het tweede voorbeeld betreft een inwoner van
Achtmaal. Ik zou overigens niet weten waar dat ligt.

De heer Koopmans: Ja, dat klopt. Als er bijvoorbeeld
twee punten niet helemaal op orde zijn, zou het niet
logisch zijn om het achter elkaar te doen. Als een
bestuursorgaan terugkomt met een herstel waarin een
fout zit, raakt bij rechters natuurlijk ook het geduld op en
vragen rechters zich af hoe het met het algemeen belang
staat. Dat zijn allerlei afwegingen die ter zitting voor de
rechter aan de orde kunnen zijn. Het lijkt ons echter niet
verstandig het in de wet op te nemen en te bepalen dat
het maar een x-aantal keren mag. In die zin is het goed
erop te wijzen dat dit hierin het gevaar schuilt dat
bestuursrechters die streven naar daadwerkelijk finale
geschilbeslechting, terugvallen op beproefde methodes,
zoals het door de griffier schriftelijk of mondeling laten
vragen om nadere informatie of het laten influisteren om
een gebrek te herstellen. De onwenselijke effecten van
deze handelwijze hebben wij beschreven in de toelichting
op ons voorstel, zoals ondoorzichtigheid en ongeschiktheid als middel om de regie over het verloop van de
besluitvorming en dus de lengte van de beroepsprocedure in eigen hand te houden.
In een inflexibele lus schuilt daarnaast het risico dat
bestuursrechters helemaal afzien van het streven naar
finale geschilbeslechting en zich bedienen van de
beruchte kale vernietiging als reactie op het gebrekkig
besluit.
Dan kom ik bij de rechtsbescherming van de derde
belanghebbende. Met name de heer De Wit is daarop in
zijn bijdrage in eerste termijn uitgebreid ingegaan. Zijn
cruciale vraag was of de rechtsbescherming van
belanghebbenden niet in het geding komt door de
bestuurlijke lus. De heer De Wit is bang dat het
wetsvoorstel namelijk bijdraagt aan de uitholling van de
rechtsbescherming van burgers. Wij delen deze angst
niet en willen dit toelichten aan de hand van enige
fictieve voorbeelden.
Het eerste voorbeeld is dat van een varkensboer uit
Varsseveld, die een bouwvergunning vraagt en krijgt
voor het oprichten van een landbouwschuur. Een van zijn
buren maakt hiertegen bezwaar. Na afloop van de
hoorzitting blijkt dat het bouwplan in strijd komt met het
bestemmingsplan. B en W willen niet meer meewerken
aan wijziging van het bestemmingsplan en daarom
verklaren zij het bezwaar gegrond, onder herroeping van
de bouwvergunning en vervanging van dit besluit door
de weigering van de gevraagde bouwvergunning. Als de
varkensboer het hiermee niet eens is, moet hij beroep bij
de rechtbank instellen. Dit vloeit voort uit het systeem
zoals neergelegd in artikel 7.11 van de Algemene wet
bestuursrecht, dat al ruimte biedt voor de heroverweging
die B en W hebben gemaakt, en in artikel 7.1 van de
Algemene wet bestuursrecht, op grond waarvan niet
wederom bezwaar kan worden gemaakt tegen een
beslissing op bezwaar. Het gevolg is dus dat die
varkensboer één instantie verliest. Is dat erg? Nee, want
B en W mogen uit een oogpunt van zorgvuldigheid
slechts overgaan tot weigering van de bouwvergunning
indien en nadat zij die varkensboer de gelegenheid
hebben geboden om desgewenst mondeling te reageren

De heer Koopmans: Ja, want dat zou betekenen dat
door toepassing van de bestuurlijke lus een fors deel van
de rechten en mogelijkheden van de Algemene wet
bestuursrecht niet van toepassing is. Dat is natuurlijk wel
van toepassing.
Het tweede voorbeeld betreft een inwoner van
Achtmaal – ik zei zo-even al dat ik niet weet waar het ligt,
maar het zal ongetwijfeld een prachtig plaatsje zijn – die
aan B en W vraagt om handhavend op te treden tegen
zijn buurman, een aannemer die een weiland gebruikt

Tweede Kamer

4 maart 2009
TK 59

Bestuurlijke lus Awb

De heer De Wit (SP): Wat ik mis in dit voorbeeld, is de
toepassing van de bestuurlijke lus. Want daar ontstaat
het probleem van de rechtsbescherming, niet zozeer bij
bezwaar en beroep en in het kader van die procedure,
het raadplegen van derde belanghebbenden of het in de
gelegenheid stellen van derde belanghebbenden om iets
te doen. Nee, waar het in uw voorbeeld om zou moeten
gaan, is dat bij toepassing van de bestuurlijke lus de
rechtbank een andere mening is toegedaan dan B en W
naar aanleiding van het bezwaar. Er is bezwaar ingediend
en er wordt alsnog een vergunning verleend of
geweigerd, dat maakt niet uit. U hebt de bestuurlijke lus
niet toegepast in dit voorbeeld. Mij gaat het erom dat bij
toepassing van de bestuurlijke lus een andere situatie
kan ontstaan, te weten een ander besluit, een andersoortig besluit of een aspect dat niet belicht is in eerste
instantie, waarop mensen zouden moeten kunnen
reageren.
De heer Koopmans: De bedoeling van dit betoog is dat
bij toepassing van de bestuurlijke lus aan de orde zou
kunnen zijn dat er een ander besluit komt. Ik heb dit
voorbeeld neergezet omdat bij dat andere besluit ook de
artikelen van de Algemene wet bestuursrecht die ik net
noemde – zij het inderdaad niet bij de bestuurlijke lus –
van toepassing blijven. Dus als in die bestuurlijke lus het
bestuursorgaan tot een ander besluit komt – zoals in het
geval van die boer uit Varsseveld – dan moet dat
bestuursorgaan doen wat in de Algemene wet bestuursrecht staat op het punt dat ik net heb beschreven,
namelijk die boer raadplegen. Zo heb ik nog een paar
voorbeelden waarin ik de bestaande mogelijkheden in de
Algemene wet bestuursrecht namens de indieners naar
voren breng. Die verdwijnen niet door de bestuurlijke
lus. Zij zijn ook van toepassing als de bestuurlijke lus
wordt toegepast. Dat is wat ik met dit voorbeeld heb
willen aantonen.
De heer De Wit (SP): Dan zijn wij een heel eind in de
goede richting, want in eerste instantie heb ik betoogd
dat de indieners er duidelijkheid over moeten verschaffen wat er gebeurt na toepassing van de lus met de
rechten van de aanvrager, respectievelijk andere
belanghebbenden.

59-4773

Koopmans
voor de opslag van bouwmaterialen. B en W wijzen die
aanvraag af. Het daartegen gerichte bezwaar heeft voor
de verzoeker niet het gewenste effect, dus de afwijzing
blijft in stand. Die inwoner is echter teleurgesteld,
voorziet zich van een advocaat en stelt beroep in bij de
rechtbank. B en W laten zich overtuigen door het betoog
van de advocaat en besluiten om alsnog door middel
van een dwangsombeschikking op te treden tegen de
aannemer uit Achtmaal. Volgens vaste jurisprudentie
moet de dwangsombeschikking in dit geval worden
aangemerkt als een beslissing op bezwaar. Dit betekent
dat de dwangbeschikking te beschouwen is als een
besluit in de zin van artikel 6.18 van de Algemene wet
bestuursrecht. De oorspronkelijke beslissing op bezwaar,
de instandhouding van de afwijzingsbeslissing, is
immers gewijzigd. Het gevolg is dus dat de aannemer in
een instantie verliest.
Het laatste is niet erg, want B en W moeten die
aannemer confronteren met hun voornemen tot het
opleggen van een last onder dwangsom. Ik verwijs in dit
verband naar artikel 4.8 van de Algemene wet bestuursrecht, op grond waarvan de mogelijkheid tot het naar
voren brengen van een zienswijze moet worden geboden
aan degene die het niet eens is met een voornemen tot
het nemen van een belastend besluit. Het is zelfs
mogelijk dat die aannemer in twee instanties verliest,
namelijk als B en W pas tijdens de behandeling van het
hoger beroep bij de afdeling bestuursrechtspraak van
gedachten veranderen. Het is namelijk vaste jurisprudentie dat een artikel 6.18-besluit dat tijdens de fase van
hoger beroep wordt genomen, slechts mag worden
getoetst door de bestuursrechter die het inleidend hoger
beroep beoordeelt. Dit is natuurlijk gedaan om onnodige
complicering en vertraging van de besluitvorming te
voorkomen.
Een derde voorbeeld betreft het geval dat de
rechtbank een beroep behandelt van een aantal
omwonenden van een park in Papendrecht – daarvan
weet ik wel waar het ligt – tegen een besluit om een
kapvergunning te verlenen aan een projectontwikkelaar.
Per abuis vergeet men te vragen of de vergunninghouder
ingevolge artikel 8.26 van de Algemene wet bestuursrecht als partij in het geding wil deelnemen. Na afloop
van de zitting meldt de betrokken projectontwikkelaar
zich uit eigener beweging met het verzoek om een
schriftelijke uiteenzetting te geven. Dat recht is in de Wet
algemeen bestuursrecht opgenomen. Het is natuurlijk erg
dat hij die uiteenzetting niet heeft mogen geven, maar
dat is herstelbaar. De rechtbank kan immers het
onderzoek heropenen ingevolge artikel 8.68 van de
Algemene wet bestuursrecht, om de projectontwikkelaar
toch als volwaardige partij aan het geding te laten
deelnemen.
In de zojuist geschetste situatie volgt een tweede
zitting, waarin alle partijen op elkaars argumenten
kunnen reageren. Die vergissing van de rechtbank kost
tijd, maar dat is minder belangrijk dan het respect voor
het beginsel van hoor en wederhoor. Zelfs als de
rechtbank de brief van de vergunninghouder negeert, is
er nog geen mens overboord, want als de uitspraak
strekt tot vernietiging van de beslissing op bezwaar, kan
de projectontwikkelaar hoger beroep instellen. Als de
omwonenden van het park hoger beroep instellen tegen
de ongegrondverklaring van het hoger beroep, zal dit
zonder meer leiden tot een raadpleging van de projectontwikkelaar. De afdeling bestuursrechtspraak toetst

Tweede Kamer

Bestuurlijke lus Awb

namelijk ambtshalve, dus ook als geen enkele partij
erover klaagt dat de procedure bij de rechtbank niet in
overeenstemming met de beginselen van behoorlijke
rechtspleging is verlopen.
Vervolgens zijn er twee mogelijkheden: of de afdeling
bestuursrechtspraak doet wat de rechtbank zou behoren
te doen en bewerkstelligt dat de vergunninghouder diens
belangen naar voren kan brengen, of de afdeling wijst de
zaak terug naar de rechtbank, zodat de projectontwikkelaar daar aan zijn procedurele trekken kan komen.
Het is denkbaar dat de hogerberoepsrechter vergeet
om een derde belanghebbende bij de procedure te
betrekken – natuurlijk kan men niet zeggen dat er in het
bestuursrecht nooit fouten worden gemaakt – maar dat
betekent nog niet dat dit extra aan de orde zou kunnen
zijn door de toepassing van de bestuurlijke lus. De
burger mag in dit land, en op dat punt mogen wij ons
gelukkig prijzen, vertrouwen hebben in de bestuursrechters.
De heer De Wit (SP): Het gaat hier om de rol van de
rechter. In de literatuur over het voorstel gaat het vooral
om de taak van de rechter bij het opsporen van de derde
belanghebbende. Hoe kan de rechter weten welke derde
belanghebbende hij in het kader van een nieuwe of
gewijzigde beslissing moet raadplegen? Dat is het
zwakke punt. De rechter kan gebruik maken van de
mogelijkheden tot publicatie die de wet biedt, maar ik
vraag mij af of de indieners niet een te zware rol leggen
bij de rechter als regierechter. Gaat de heer Koopmans
nog nader in op de voorbereidingsprocedure? Wanneer
moet de voorbereidingsprocedure van de Algemene wet
bestuursrecht worden gevolgd? In dat kader zijn meer
garanties mogelijk door publicatie en terinzagelegging,
waardoor mensen die belang hebben bij een bepaalde
vergunning of een bepaald besluit kunnen reageren.
De heer Koopmans: Als sprake is van een nieuw besluit,
moet dat ingevolge de Algemene wet bestuursrecht
bekend worden gemaakt, op dezelfde wijze als het
besluit dat door het nieuwe besluit wordt vervangen, ook
als vervanging plaatsvindt tijdens de beroepsprocedure
over het oude besluit. Een besluit treedt immers pas in
werking nadat het op de wettelijk voorgeschreven wijze
bekend is gemaakt. Daarom bestaat er slechts een heel
geringe en niet aan de bestuurlijke lus liggende kans dat
nieuwe belanghebbenden geheel onkundig blijven van
het vervangende besluit, waardoor zij worden geplaatst
voor voldongen feiten. Ook het nieuwe besluit moet
voldoen aan de vereisten van de Algemene wet
bestuursrecht. Zouden wij op dat punt twijfels hebben,
dan zouden wij, maar niet in het kader van de bestuurlijke lus, met een voorstel moeten komen om de
Algemene wet bestuursrecht te wijzigen. Dan zouden wij
het daarover moeten hebben met elkaar.
De heer De Wit (SP): De heer Koopmans stelde aan het
begin van zijn betoog dat er in het geval van een ander
besluit, wat ik gemakshalve als een nieuw besluit vertaal,
sprake moet zijn van terughoudendheid. Stel dat sprake
is van een nieuw besluit in het kader van de toepassing
van de lus. Dan ligt het volgens mij voor de hand dat de
normale procedure van publicatie en terinzagelegging
wordt gevolgd, zodat mensen daarop kunnen reageren.
Dat gebeurt nog steeds in het kader van de lus, neem ik
aan, want de indieners willen de procedure efficiënter en

4 maart 2009
TK 59

59-4774

Koopmans
gemakkelijker laten verlopen. Het wordt dan geen andere
procedure. Een en ander vindt plaats in het kader van
dezelfde procedure.
De heer Koopmans: Ja.
De heer De Wit (SP): Dat is duidelijk. Stel nu dat er geen
sprake is van een geheel nieuw besluit. Stel dat een
deskundige wordt ingeschakeld die een bepaald aspect
moet belichten, of dat een bepaalde voorwaarde wordt
veranderd. Hoe weet een derde belanghebbende dan dat
dit aan de orde is? Dat hoeft namelijk niet te worden
gepubliceerd en bekend gemaakt. Hoe staat het dan met
de garantie? Hoe weet de rechter dat hij iemand moet
benaderen?
De heer Koopmans: Dan komen wij bij de figuur dat
partijen tijdens een zitting iets inbrengen. Dat kan
namelijk een effect hebben op de rechter, ook als het
gaat om diens besluit. Eigenlijk zouden wij dat moeten
uitzenden op televisie, zodat iedereen er kennis van kan
nemen. Als een besluit aan de orde is, waarbij een
onderbouwingsrapport mogelijkerwijs een fout bevat,
dan is het in het kader van de bestuurlijke lus mogelijk
dat het onderzoeksrapport opnieuw wordt opgesteld,
zodat de fout er niet meer in zit. Op grond van het
rapport wordt het besluit echter niet gewijzigd. Alleen in
het rapport ter onderbouwing wordt een fout hersteld.
Dan is het niet van belang dat dit rapport aan iedereen
bekend wordt gemaakt, nog los van het feit dat
belanghebbenden een zaak sowieso kunnen volgen.
Immers, ook toepassing van de bestuurlijke lus gebeurt
bij tussenvonnis en dat is publiek.
De heer De Wit (SP): Dat klopt. Stel dat een deskundige
wordt ingeschakeld om een bepaald aspect te belichten.
Dan kan het zijn dat op dat moment nieuwe belanghebbenden ontstaan, omdat bijvoorbeeld de motivering of
de voorwaarden van een beslissing op grond van die
nadere rapportage kunnen worden aangepast waardoor
iemand er opeens belang bij kan hebben om tegen dat
onderdeel bezwaar te maken. Dat wordt niet bekend
gemaakt. Weliswaar is de tussenuitspraak in het
openbaar, maar een en ander hoeft nog niet bekend te
zijn bij iedereen die in potentie belang heeft bij hetgeen
gebeurt. Hoe moet je garanderen dat mensen die er
belang bij hebben om in beroep te gaan, dat ook kunnen
doen?

onderzoek naar bijvoorbeeld de stankemissie. Er wordt
een aantal meters afgesproken waarbinnen geen
bebouwing mag plaatsvinden of iets van dien aard. Door
een fout in de rapportages is de afstand verkeerd
gemeten waardoor iemand al dan niet binnen de cirkel
komt te wonen. Dat kan een belang zijn voor iemand om
op het moment dat er een verandering plaatsvindt en hij
wel binnen de stankcirkel komt te wonen, bezwaar te
maken. De vraag is wat wij daarmee doen: gaat de
rechter dan zelf naar de betreffende persoon toe die
mogelijk belang heeft of laat men dit over aan de loop
van de procedure? Als dat laatste het geval is en een en
ander wordt overgelaten aan de loop van de procedure
zonder dat de rechter opdraagt om in te grijpen, dan
komt de bescherming van de belangen van de belanghebbende mijns inziens in het gedrang.
De heer Koopmans: Dit is een slecht voorbeeld. Immers,
als een en ander zou leiden tot vergroting van de cirkel,
kan er geen vergunning meer afgegeven worden en is de
hele procedure ten einde als gevolg van de nieuwe
onderbouwing. Het voorbeeld is dus niet goed. Immers,
als er een nieuwe berekening komt op grond waarvan
het besluit destijds niet genomen kon worden, dan houdt
het op. Dan rest slechts één ding. Het bestuursorgaan
zegt dan zelf al: wij hebben nog eens berekeningen laten
uitvoeren en het kan niet. Ik probeer even met de heer
De Wit mee te denken. Als een en ander echter zou
leiden tot andere vergunningsvoorwaarden, dan heb je
een nieuw besluit. Volgens mij is dan aan de orde wat ik
zo-even betoogd heb, namelijk een procedure. Nogmaals, als er geen nieuw besluit is, gaan wij ervan uit
dat er ook geen nieuwe belanghebbenden zijn.
De voorzitter: Ik snap dat dit een heel gewichtig punt is,
mijnheer De Wit, maar wij gaan nu door naar het
volgende punt.

De heer De Wit (SP): Ik noem het voorbeeld van de
varkensschuur waarover de heer Koopmans sprak. Ik kan
mij een en ander voorstellen in het kader van een nader

De heer Koopmans: Onze conclusie is dat de bestuurlijke lus niet leidt tot een schevere verhouding tussen
bestuur en burger ten opzichte van de bestuursrechter.
In het interruptiedebat is het punt van misleiding van
belanghebbenden, een vraag van de heer De Wit in
eerste termijn, volgens mij volledig beantwoord.
Ik maak daarover nog één opmerking. De bestuursrechter krijgt hoe dan ook kennis van het nieuwe besluit
dat aan de orde zou kunnen zijn naar aanleiding van de
bestuurlijke lus. Het bestuursorgaan moet namelijk
mededelen op welke wijze het gebrek is hersteld. De
bestuursrechter kan bijvoorbeeld in zijn tussenuitspraak
aangeven dat een eventueel vervangend besluit
deugdelijk moet worden bekendgemaakt. Ik heb zojuist in
mijn betoog een aantal voorbeelden gegeven. Daarom
heeft het voorstel van de heer De Wit in eerste termijn,
om een publicatieplicht van de tussenuitspraak in te
stellen, in onze ogen geen zin. Want indien er rechtsgevolgen zijn of indien er een nieuw besluit komt, is er
ingevolge de Algemene wet bestuursrecht sowieso een
publicatieplicht. Ook de bestuursrechter weet bij
toepassing van de bestuurlijke lus dus nog niet helemaal
zeker of zijn tussenuitspraak zal leiden tot terugneming
of wijziging van het bestreden besluit. Sterker nog, in
veel gevallen verwacht de bestuursrechter dat het herstel
van het gebrek niet zal leiden tot een inhoudelijke
wijziging van het bestreden besluit. Het is feitelijk
ondenkbaar dat de bestuursrechter in zijn tussenuit-

Tweede Kamer

4 maart 2009
TK 59

De heer Koopmans: Als dit zou leiden tot een nieuw
besluit, vind ik de vraag terecht. Echter, ik heb zo-even al
uitgelegd wat in dat geval de vormvereisten zijn. Als het
niet leidt tot een nieuw besluit, maar tot een betere
onderbouwing van het besluit of tot een exact juiste,
volgens de wet voorgeschreven procesgang, dan zie ik
eerlijk gezegd geen reden. Ik daag de heer De Wit uit om
een praktische voorbeeld te geven van hetgeen hij
betoogt. In welk geval zou een nieuwe belanghebbende
ontstaan? Immers, het besluit op zich blijft het zelfde.
De voorzitter: Nu echt voor de laatste keer, mijnheer De
Wit.

Bestuurlijke lus Awb

59-4775

Koopmans
spraak preludeert op de inhoud van het vervangende
besluit. Kortom, na toepassing van de bestuurlijke lus is
nog helemaal niet bekend of er nieuwe belanghebbenden zullen ontstaan.
©
Mevrouw Vermeij: Voorzitter. Twee onderwerpen die in
eerste termijn aan de orde zijn gesteld, zijn nog niet
beantwoord. Gaat de bestuursrechter nu niet te veel op
de stoel van het bestuursorgaan zitten? Maakt de
bestuurlijke lus het bestuur niet een beetje lui? Het
bestuur zou kunnen denken: makkelijk, dan kunnen we
het lopende de rit wel herstellen. De heer De Wit en de
heer De Roon hebben hierover vragen gesteld.
Neemt de bestuursrechter plaats op de stoel van het
bestuursorgaan? Artikel 3 tot en met 5 van ons voorstel
gaan hierop in. Ook in de toelichting en de nota naar
aanleiding van het verslag hebben wij erover geschreven. Ik zeg de heer De Wit dat tegen de tussenuitspraak
tegelijk met de einduitspraak hoger beroep kan worden
ingesteld. Met dit rechtsmiddel kunnen belanghebbenden, zoals bestuursorganen die het niet eens zijn met de
gegrondverklaring van het beroep en ook de vergunninghouders die worden geconfronteerd met de vernietiging
van hun vergunning, klagen over het huiswerk dat de
rechtbank aan het bestuursorgaan heeft meegegeven. Zij
kunnen zich dus verweren als zij vinden dat de rechter
iets te veel op de stoel van het bestuursorgaan is gaan
zitten.
Overigens wijs ik de heer De Wit erop dat wij het
omgekeerde vandaag de dag veel meer zien: niet een
bestuursrechter die op de stoel van het bestuursorgaan
gaat zitten, maar een die nalaat eenvoudige feiten op te
zoeken. Het gevolg hiervan is vele jaren vertraging. Het
komt voor dat een bestuursrechter niet kijkt naar de
woonplaats of het feitelijke adres van iemand die
huursubsidie heeft aangevraagd, waardoor hij een
verzoek ongegrond verklaart. Dit heeft enorme gevolgen.
Juist dat proberen wij te voorkomen door de lus
enigszins te herstellen. Ik kan mij de vraag van de heer
De Wit goed voorstellen, maar wijs hem erop dat het
omgekeerde ook vaak het geval is, wat ongunstig is voor
burgers. Er kan dus beroep ingesteld worden. Zo nodig
kan en zal de hoge beroepsrechter daardoor corrigerend
kunnen optreden. Wij zijn dus ook niet erg bang voor
inhoudelijke sturing door de bestuursrechter bij
toepassing van deze bestuurlijke lus. Wij benadrukken in
dit kader dan ook andere rechterlijke onderzoeksbevoegdheden of financieringsinstrumenten die zijn
onderworpen aan de grenzen die onder meer Artikel 8:69
van de Awb stellen aan de toetsing van overheidsbesluiten. Ik verwijs nogmaals naar onze nota naar
aanleiding van het verslag. Die is daarover vrij helder.
Het laatste onderwerp betreft de bestuurlijke luiheid,
waar de heren De Roon en De Wit op hebben gewezen.
De verwijzing naar de kale vernietiging kan op dit
moment al leiden tot bestuurlijke luiheid. Daar wil ik hier
ook even op wijzen. Daarmee zeg ik niet dat bestuurlijke
luiheid geen serieus probleem is, want dat is het wel,
maar wel dat de toepassing van de bestuurlijke lus an
sich niet de oorzaak van bestuurlijke luiheid is. Anders
gezegd: de bestuurlijke lus verandert op zichzelf niets
aan de verhouding tussen enerzijds het bestuur en
anderzijds de personen, of dit nu eisers zijn of derden,
wier belangen rechtstreeks bij het bestreden besluit zijn

Tweede Kamer

Bestuurlijke lus Awb

betrokken. Dit ongeacht of het gaat om de mogelijkheid
tot het herstel van vergissingen, de rechtsbescherming
van derden – over beide hebben wij reeds gesproken – of
om het bewust negeren van rechtmatigheidseisen door
het bestuur, waar het bij bestuurlijke luiheid om gaat. In
het verlengde hiervan benadruk ik nogmaals en expliciet
dat de bestuurlijke lus slechts is bedoeld als instrument
om de slagvaardigheid van het bestuursprocesrecht te
vergroten en als middel om aan alle partijen zo snel
mogelijk definitieve duidelijkheid over hun rechtspositie
te verschaffen, en zeker niet als een vorm van ″bestuurtje
helpen″.
Maar ik keer nu even terug naar de kern van de
bestuurlijke luiheid. Het bestuur kan proberen om bewust
haastwerk te leveren en om weg te komen onder het
motto: als niemand beroep instelt, dan hebben wij geluk
gehad, en als iemand onverhoopt toch beroep instelt,
dan zien wij wel weer verder en hebben wij eventueel de
lus om de boel te repareren. Zo’n handelwijze lijkt voor
het bestuursorgaan op het eerste gezicht best aantrekkelijk. Ik wijs echter op een aantal andere zaken waarbij het
bestuursorgaan in dit geval toch aanzienlijke risico’s gaat
lopen. Allereerst omdat de bestuursrechter zowel een
kale vernietiging als toepassing van de bestuurlijke lus
gepaard kan laten gaan met een schorsing van het
besluit dat volgens het bestuursorgaan zo snel mogelijk
moet worden uitgevoerd. Dat vindt u terug in artikel 8:72,
lid 6, dat nu al in de Awb staat, en in ons wetsvoorstel in
artikel 8:80b, lid 3, Awb. Iedereen die in de praktijk van
het bestuursrecht werkt, weet hoe vervelend een
schorsing kan uitpakken, niet alleen omdat de uitvoering
van een project op langere baan wordt geschoven, maar
ook omdat de duur van de vertraging onbekend is en
omdat een schorsing onverwacht en dus altijd op een
ongelegen moment wordt uitgesproken. Kortom, een
beetje verstandig bestuursorgaan maakt zijn besluiten
schorsingsproof.
Bovendien leidt het opzichtig en onzorgvuldig
voorbereiden en motiveren van een besluit in de praktijk
sowieso sneller tot bezwaar en beroep. Dat weten wij uit
de praktijk. Dat is dus ook een intrinsiek argument in het
procesrecht, nog even los het feit dat wij hier allen
vinden dat bestuursorganen hun besluiten behoorlijk
dienen vorm te geven.
Verder is het zo, anders dan de heer De Roon wellicht
denkt, dat reparatie van een gebrek het bestuursorgaan
niet vrijwaart van aansprakelijkheid voor het nemen van
het oude, onrechtmatige besluit. Het feit dat de
bestuursrechter het nieuwe besluit op grond van artikel
6:19, lid 1, Awb bij de beoordeling van het beroep
betrekt, weerhoudt hem immers niet van maatregelen
die duidelijk maken dat het bestuursorgaan een scheve
schaats heeft gereden. De bestuursrechter kan dus in zijn
einduitspraak bepalen dat bijvoorbeeld het griffierecht
aan de eisende partij moet worden vergoed door de
rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan behoort,
conform artikel 8:74, en het bestuursorgaan veroordelen
tot het vergoeden van de proceskosten, conform artikel
8:75. Deze bevoegdheden zijn immers niet gebonden aan
specifieke voorwaarden. Er kan dus, met of zonder lus,
wel degelijk een zeer nadelig gevolg zijn voor het
bestuursorgaan.
Daarnaast is de bestuursrechter bevoegd om een door
een bestuursorgaan tijdens de beroepsprocedure
vervangen besluit inhoudelijk te toetsen als de eisende

4 maart 2009
TK 59

59-4776

Vermeij
partij daarbij belang heeft of omdat zij bijvoorbeeld
schade vergoed wil zien. Dat staat in artikel 6:19.
Het moge duidelijk zijn dat de bestuursrechter nu al
voldoende instrumenten in handen heeft om de burger
na toepassing van de bestuurlijke lus financieel te
compenseren.
Voorzitter. Na deze twee laatste punten wil ik alsnog
ingaan op de door de heer De Wit ingediende amendementen. Met zijn amendement op stuk nr. 10 beoogt de
heer De Wit te bereiken dat ″een belangenafweging
plaatsvindt wanneer de rechtbank het bestuursorgaan in
de gelegenheid stelt een gebrek in het bestreden besluit
te herstellen″. Zoals wij reeds vandaag hebben aangegeven, zijn wij van mening dat de toelichting op zichzelf
reeds voldoende houvast biedt voor een verstandig
gebruik van de bestuurlijke lus. De heer De Wit heeft met
zijn amendement een zinsnede gebruikt die voorkomt in
eerdere voorstellen voor wetgeving voor bestuurlijke
lussen. Wij kunnen ons dan ook voorstellen dat het
amendement van de heer De Wit voor de bestuursrechter een extra reden kan zijn om het gebruik van de
bestuurlijke lus te motiveren. Daarom laten wij het
oordeel over dit amendement aan de Kamer.
Het amendement op stuk nr. 11 van de heer De Wit
betreft de toepassing van artikel 8:13a van de Awb. De
toepassing van dat artikel komt aan de orde in de
volgende situatie. De rechtbank verklaart het beroep
tegen een bepaald besluit ongegrond. Hiertegen stelt een
belanghebbende hoger beroep in. De rechter in hoger
beroep komt anders dan de rechtbank tot de conclusie
dat er gebrek aan het bestreden besluit kleeft. Daarom
besluit de hogerberoepsrechter tot toepassing van de
bestuurlijke lus. Dit is voor het bestuursorgaan aanleiding voor het nemen van een nieuw besluit. Tegen dit
besluit wordt beroep bij de rechtbank ingesteld door een
ander dan de belanghebbende die hoger beroep instelde
en wel bij de rechtbank die eerder oordeelde dat het
bestreden besluit niet onrechtmatig was.
Welke risico’s ontstaan als de desbetreffende
rechtbank niet verplicht, maar wel bevoegd is tot
doorverwijzing naar de hogerberoepsrechter? 1. Er zullen
tegenstrijdige oordelen van verschillende rechters over
één rechtsbetrekking zijn. 2. Er ontstaat verwarring als
tegen de uitspraak van de rechtbank geen hoger beroep
wordt ingesteld of procedures worden nodeloos
verlengd. 3. De rechter in eerste aanleg frustreert de
tussenuitspraak van de hogerberoepsrechter.
Deze risico’s zijn naar onze mening alleszins reëel,
omdat de rechtbank anders oordeelt over het verschil
dan de hogerberoepsrechter. Is het erg dat deze risico’s
zich manifesteren? Ja, wij vinden dat erg, want het is
onaanvaardbaar als een meningsverschil tussen rechters
al dan niet tijdelijk wordt beslecht in het voordeel van de
lagere rechter. Dat is de reden waarom wij aanneming
van dit amendement ernstig moeten ontraden.
De heer De Wit (SP): Voorzitter. Ik wijs erop dat mijn
amendement een kanbepaling bevat. Er is daarmee geen
verwijsplicht, maar de mogelijkheid tot verwijzing. Stel
nu dat na gebruik van de lus het genomen besluit een
totaal nieuw besluit blijkt te zijn.

altijd hoger beroep worden ingesteld. Dat besluit moet
volgens de normale manier behandeld worden.
Mevrouw Vermeij: Je kunt altijd beroep aantekenen
tegen een nieuw besluit, ook al heb je een trapje
overgeslagen. Altijd!
De heer De Wit (SP): Dus als een nieuw besluit wordt
genomen, kan eerst weer een bezwaarprocedure worden
ingesteld.
Mevrouw Vermeij: Of een beroepsprocedure.
De heer De Wit (SP): Nee, je moet eerst de bezwaarprocedure volgen. Daarna kun je pas in beroep gaan. Uit
de gedachtewisseling met de heer Koopmans heb ik
begrepen dat na een nieuw besluit de regels van de
Algemene wet bestuursrecht gelden. Dat zegt u ook. Dit
wil zeggen dat wij met het aantekenen van bezwaar van
voren af aan beginnen, zij het met inachtneming van de
lus. Dat betekent: ter visie leggen, bezwaar aantekenen
en eventueel beroep instellen bij de rechtbank. Anders
zou je ook bij een nieuw besluit meteen hoger beroep
kunnen instellen. Daarmee zou je twee instanties
overslaan. Daarom meen ik dat het verstandig zou zijn
om niet te spreken van een plicht; het zou daarentegen
aan de rechter moeten zijn om te bepalen wie in dezen
moet oordelen.
Mevrouw Vermeij: Maar het risico van het opnemen van
de kanbepaling die u voorstelt, is dat twee verschillende
rechters over hetzelfde besluit oordelen en dat een
lagere rechter oordeelt over wat in hogere instanties is
gebeurd. Dat moeten wij te allen tijde zien te voorkomen.
Overigens moet er vervolgens inderdaad beroep worden
aangetekend, zoals u en ik hebben gezegd, omdat er een
bestuurlijke lus is toegepast en er een nieuw besluit
moet worden genomen. Men slaat namelijk als het ware
een laag over en gaat steeds een trede hoger.
De heer De Wit (SP): Voorzitter. De kanbepaling is een
zorgvuldiger bepaling dan de verplichting, omdat je
rekening moet houden met alle mogelijke variëteiten die
zich kunnen voordoen. De voorbeelden die mevrouw
Vermeij geeft van de ongewenstheid van twee verschillende rechters kan de rechter inderdaad oplossen door te
doen wat zij voorstelt. Alleen wanneer er sprake is van
een nieuw besluit, kan dat volgens mij niet zomaar.
Mevrouw Vermeij: Ook in het huidige recht kan een
burger een instantie verliezen. Dat gebeurt precies zo
met de bestuurlijke lus. Met dit amendement wordt dat
eruit gehaald. Dat ontraden wij.
De heer De Wit (SP): Ik begrijp dat mevrouw Vermeij dat
wil ontraden, maar ik doel erop dat mevrouw Vermeij
door een verwijsplicht niet alle situaties kan dekken die
zich kunnen voordoen. Wij moeten in het kader van de
bescherming van de belangen juist voorkomen dat
mensen instanties onnodig verliezen.

De heer De Wit (SP): Maar dan kan tegen dat besluit niet

Mevrouw Vermeij: Dat is nu al het geval. Als de heer De
Wit dat nu al onwenselijk vindt, moet hij in de Awb iets
anders veranderen. Overigens wijs ik er nogmaals op dat
de burger geen rechtsbescherming verliest, omdat er ook

Tweede Kamer

4 maart 2009
TK 59

Mevrouw Vermeij: Dan is er dus een nieuw besluit.

Bestuurlijke lus Awb

59-4777

Vermeij
met een nieuw besluit bezwaar dan wel beroep kan
worden aangetekend. Dat kan altijd, zeg ik erbij.
Ik vervolg met het laatste amendement van de heer De
Wit. Dat gaat over het buiten toepassing verklaren van
de afdeling 3.4, dat ervoor zorgt dat er sneller en zonder
procedureel oponthoud een nieuw besluit kan worden
genomen. De heer De Wit voegt daar iets aan toe. Hij
zegt dat dit kan, indien het een wijziging van ondergeschikte aard betreft.
Allereerst merken wij op dat op voorhand niet valt te
overzien of een gebrek slechts een noodzaak tot een
ondergeschikte wijziging van het bestreden besluit
vereist. Soms is dit niet eenvoudig vast te stellen.
Daarom is de door de heer De Wit gehanteerde formule
niet bruikbaar als criterium om de bevoegdheid tot
toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onderdeel b van
de Awb aan banden te leggen. Mede daarom ontraden
wij dit amendement, omdat hij een voorwaarde noemt
die niet of nauwelijks juridisch op voorhand te onderbouwen is. Hiermee is niet gezegd dat wij geen enkel begrip
hebben voor de suggestie van de heer De Wit. Ook wij
beseffen dat het problematisch is dat eerst afdeling 3.4
van de Awb geheel wordt overgeslagen en het bestuursorgaan daarna een geheel ander besluit neemt. Daarover
heeft de heer De Wit het een en ander gezegd. Desondanks menen wij dat een beperkend criterium hier echt
minder op zijn plaats is. Wij zouden de heer De Wit
willen toeroepen, dit zeg ik ook naar aanleiding van zijn
betoog in eerste termijn: heb vertrouwen in de bestuursrechters. Zij weten over het algemeen heel goed
waarmee zij bezig zijn. Wij zijn ervan overtuigd dat de
bestuursrechters daarom ook geen gebruik zullen maken
van de afdeling 3.4 van de Awb, indien redelijkerwijs valt
te verwachten dat het herstel van het gebrek zal leiden
tot een zeer wezenlijk ander besluit. Ik geloof daar zeer
in. Sterker nog, als een geheel ander besluit in de lijn der
verwachtingen ligt, verwachten de indieners dat de
bestuurlijke lus überhaupt minder toegepast zal worden.
Dit is zeker zo als de Kamer het amendement van de
heer de Wit op stuk nr. 10 overneemt.

Minister Hirsch Ballin: Mevrouw de voorzitter. Ik zal
graag namens van de kant van de regering een enkele
opmerking maken, mede naar aanleiding van de vragen
die daartoe aan mij zijn gesteld. Ik stel daarbij voorop dat
ik van regeringszijde graag laat weten dat wij blij zijn
met dit wetsvoorstel. Wij zien het als een nuttige
bijdrage aan het versnellen en doelmatiger maken van
procedures zonder dat dit tot een werkelijk verlies aan
rechtsbescherming leidt. Wij onderschrijven dan ook het
oordeel van de indieners dat de bestuurlijke lus het beste
in de Algemene wet bestuursrecht kan worden geregeld
en niet in bijzondere wetten. Het is ook de taak van de
algemene wetgever in de zin van artikel 107 van de
Grondwet om in de wetboeken en in de Algemene wet
bestuursrecht zo veel mogelijk eenheid van wetgeving
tot stand te brengen omwille van de overzichtelijkheid

van de wetgeving en het vermijden van onnodige
verschillen.
In antwoord op de vraag van mevrouw Van Vroonhoven kan ik nog zeggen dat als de regering een
wetsvoorstel bestuurlijke lus zou hebben ingediend –
waar inderdaad over werd gedacht – dit wetsvoorstel in
dezelfde geest zou zijn geweest als het voorstel dat nu in
het kader van het initiatiefrecht van de Kamer is gedaan.
De heer De Roon heeft gevraagd of ik van mening ben
dat er naar aanleiding van dit wetsvoorstel ook meer
herkansingsmogelijkheden voor burgers zouden moeten
komen,. Nee, dat is niet mijn opvatting. Er zijn
herkansingsmogelijkheden voor burgers. Dit begint al bij
de aanvraag van een besluit. Als een aanvraag niet
compleet is, verplicht de Algemene wet bestuursrecht
het bestuur al om de burgerij de gelegenheid te geven
om een nieuwe aanvraag in te dienen. De burger kan ook
in het kader van de bezwaarschriftprocedure zijn
argumentatie aanvullen. Met inachtneming van de
beperkingen van de procesorde zijn er ook mogelijkheden om de argumentatie in het beroepschrift nog aan te
vullen.
Ik onderschrijf wat de voorstellers hebben gezegd over
de gedachte om herhaalde toepassing van de bestuurlijke lus tot een maximum te beperken. Daar schiet de
burger uiteindelijk niets mee op, want het kan er niet toe
leiden dat het bestuur als het ware het recht zou
verwerken om het correcte besluit te nemen. Bovendien
moeten wij ons realiseren dat deze procedure ook van
toepassing is in gevallen waarin wij in feite te maken
hebben met een driepartijengeschil. De praktijk van het
bestuursrecht is dat er veel driepartijengeschillen zijn,
dat er naast de aanvrager van de vergunning ook een
derde is die daarbij belang heeft of omgekeerd, dat er
beroep is ingesteld door een derde die daar een belang
bij heeft terwijl er geen vergunning verleend is. In die
driepartijenverhouding is het goed dat met de procedurele regels die in het voorstel zijn neergelegd, tot een
verkorting van de procedures kan worden gekomen.
Ten slotte, en dat is voor mij eigenlijk het belangrijkste
punt, is een slagvaardig bestuur in het belang van de
burger, mits rechtmatig en toetsbaar uiteraard. De burger
heeft er belang bij dat het bestuur goed kan functioneren
en dat er niet onnodig lang wordt gewacht op de
totstandkoming van overheidsbesluiten. Oponthoud van
besluitvorming is niet in het belang van de burgers in
algemene zin, al kunnen er natuurlijk individuele burgers
zijn die het oponthoud wensen.
Wat de amendementen betreft kan ik mij aansluiten bij
wat er door de voorstellers is gezegd. Ik vermijd het
woord indieners hoewel ik dat af en toe in teksten zie
opduiken. Een initiatiefvoorstel wordt ingediend door de
Tweede Kamer. Het zijn de voorstellers die het voorstel
doen voor de indiening van het initiatiefvoorstel. Op dit
moment zijn het dus nog niet de indieners die naast mij
zitten. Bij aanneming van het wetsvoorstel zullen zij
namens de indienster – de Tweede Kamer – in de Eerste
Kamer zitten. Zo staat het in onze Grondwet. Een van de
voorstellers merkt nu terecht op dat hij inderdaad geen
indiener is.
Ook wat de amendementen betreft, kan ik mij
aansluiten bij wat er door de indieners is gezegd.
Het amendement op stuk nr. 11 ontraad ik, want dit
betekent dat de regie over de procedure in handen van
twee verschillende rechters kan komen, waardoor we
terecht kunnen komen in een ondoorzichtige situatie die

Tweede Kamer

4 maart 2009
TK 59

De voorzitter: Wij hebben geluisterd naar de antwoorden van de indieners in eerste termijn. Ik heb begrepen
dat de minister ook graag wil antwoorden op de vragen
die hem zijn gesteld door mevrouw van Vroonhoven en
misschien ook een andere bijdrage wil leveren aan de
discussie.
©

Bestuurlijke lus Awb

59-4778

Hirsch Ballin
eerder tot vertraging dan versnelling van procedures
leidt.
Het amendement op stuk nr. 12 ontraad ik ook, omdat
dit leidt tot onvruchtbare debatten over de vraag of een
wijziging ondergeschikt genoeg is en ook omdat het niet
nodig is. Het mooie van de voorgestelde tekst is nu juist
dat de rechter maatwerk kan leveren en daarbij ten volle
rekening kan houden met de belangen.
Ter geruststelling van de heer De Wit wil ik er verder
op wijzen dat bij toepassing van de artikelen 6.18 en 6.19
van de Algemene wet bestuursrecht, dus in het geval
van een nieuw besluit terwijl de procedure aanhangig is,
de procedure verder gevoerd kan worden, eventueel ook
in hoger beroep. Dat is de vaste jurisprudentie van de
Afdeling bestuursrechtspraak en van de Centrale Raad
van Beroep, waarin wordt verwezen naar artikel 6.24 van
de Algemene wet bestuursrecht. Dit betekent dat de
rechter gewend is om met dit soort situaties om te gaan
en daarbij de rechten van de belanghebbenden – sic, dus
in het meervoud – in het oog houdt.
De heer De Wit (SP): Voorzitter. De formulering van mijn
opmerking over het amendement op stuk nr. 12
ontleende ik aan de Tracéwet en de Spoedwet, waarin dit
ook zo geformuleerd staat. En in de literatuur, in casu het
artikel van de heer Schüller, wordt juist benadrukt dat het
uitschakelen van de uniforme voorbereidingsprocedure
kan leiden tot problemen en daarom moet worden
beperkt. Schüller verwijst hiervoor naar de Tracéwet en
de Spoedwet, waarin dit juist wordt gekoppeld aan
wijzigingen van ondergeschikt belang.

hebben geadviseerd. Rekening houdend met wat
daaraan vooraf moet gaan, kunnen we berekenen dat de
onderzoeksrapporten in de zomer van 2011 klaar moeten
zijn; anders kan de commissie in de tweede helft van
2011 haar werk niet doen. De onderzoekers zouden dan
uiterlijk 1 januari 2011 aan de slag moeten gaan. Ervan
uitgaande dat de Eerste Kamer snel tot behandeling en
aanvaarding kan overgaan als de Tweede Kamer heeft
besloten tot indiening van het wetsvoorstel, schat ik dat
de nu voorgestelde Wet bestuurlijke lus in dat geval
slechts anderhalf jaar in werking is. Misschien is dat wat
krap voor een evaluatie. Als de Tweede Kamer kan leven
met een iets later tijdstip, bijvoorbeeld niet meer dan één
jaar later dan het eerstvolgende evaluatierapport, dan zie
ik goede mogelijkheden om dit mee te nemen.
Kortom, als de Tweede Kamer besluit tot indiening van
dit wetsvoorstel, lijkt het mij een nuttige en waardevolle
bijdrage aan een goed functionerend openbaar bestuur
in Nederland en ook in het belang van de burger. Het lijkt
mij ook een goede remedie tegen ″bestuurlijke lusteloosheid″.
De voorzitter: Deze woordspeling hadden wij nog niet
gehoord, dank u zeer.
Hebben de leden behoefte aan een tweede termijn?
De heer De Wit (SP): Ik wel, maar ik verzoek u om vijf
minuten schorsing, zodat ik even over mijn bijdrage kan
nadenken. Dat is ook zeker in het belang van het
amendement.
De voorzitter: Ik kom u graag tegemoet.

Minister Hirsch Ballin: Twee opmerkingen hierop zijn
van belang. Zo betekent de bredere toepassing van deze
wijziging van de Algemene wet bestuursrecht dat het
specifieke argument voor de Tracéwet en de Spoedwet
niet meer opgaat. En wat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van de Tracéwet en de Spoedwet, waarop dit
betrekking heeft, aangaat: de rechter behoudt ook bij de
voorgestelde wijzigingen de mogelijkheid om rekening te
houden met de aard van de geconstateerde gebreken en
correcties, alvorens toepassing te geven aan de
bestuurlijkelusregeling. De specifieke reden ontbreekt bij
deze algemene wet inderdaad, terwijl de rechter die
algemene bevoegdheid heeft, houdt of krijgt – al naar
gelang dit wordt bezien vanuit het perspectief van de
Tracéwet of van dit voorstel – om af te zien van de
mogelijkheid om de bestuurlijke lus toe te passen.
De heer De Wit (SP): Leidt dit niet tot verwarring? Bij de
ene wet worden zo immers andere criteria toegepast dan
bij de andere.
Minister Hirsch Ballin: Mijns inziens niet, omdat nu juist
een algemene regeling wordt voorgesteld. Het lijkt me
ook daarom goed dat hiervoor een algemene regeling
geldt.
Mijn antwoord op de vraag of de bestuurlijke lus kan
worden meegenomen bij de volgende evaluatie van de
Algemene wet bestuursrecht is: ja, dat zou kunnen, maar
er is een probleem in verband met de tijdsplanning van
de evaluatie. Ik zal hier iets over zeggen; misschien
kunnen we dit probleem oplossen. Het is de bedoeling
dat in het kader van de eerstvolgende evaluatie wordt
gerapporteerd vóór 1 januari 2012, wat betekent dat de
onafhankelijke commissie uiterlijk 1 januari 2012 moet

Tweede Kamer

Bestuurlijke lus Awb

De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.
©
De heer De Wit (SP): Voorzitter. Ten behoeve van de
initiatiefnemer Koopmans zij vermeld dat Achtmaal in
West-Brabant ligt, vlak naast het dorp Zundert waar al
die wielrenners vandaan komen. Dat is ook weer
belangrijk voor de historie.
Ook voor de SP-fractie is de bestuurlijke lus een
belangrijk middel om te komen tot snellere procedures.
Dat staat ook bij de SP voorop. Ook is belangrijk dat wij
ons bedenken dat het niet eens zozeer om efficiency
gaat, maar vooral om verbetering van de kwaliteit van de
beslissingen die genomen worden; daardoor kunnen
ellenlange procedures, waarbij je na verloop van tijd de
draad kwijtraakt, worden voorkomen. Dat onderschrijf ik
ook van harte.
Voorzitter. De kwestie van de rechtsbescherming is
voor mijn fractie nog steeds een belangrijk punt. Uit de
discussie vandaag is in ieder geval duidelijk geworden
dat ook de initiatiefnemers onderscheid maken naar de
situatie dat er door toepassing van de bestuurlijke lus
een nieuw besluit ontstaat. Ik ben het met hen eens dat
dan in ieder geval de normale procedures gevolgd
worden die voor ieder besluit staan. Dat punt is dus
opgehelderd. Ook is opgehelderd dat we niet een ander
bestuursorgaan mogen veronderstellen, anders dan in de
memorie van toelichting staat, waardoor bijvoorbeeld
ook opeens GS in de procedure betrokken kunnen
worden. De initiatiefnemers hebben verduidelijkt dat dit
niet de bedoeling is van ″een ander bestuursorgaan″

4 maart 2009
TK 59

59-4779

De Wit
maar dat het gaat om organen binnen de betreffende
bestuurskolom. Dat is dus ook opgehelderd.
Voor mij is echter nog niet voldoende opgehelderd
wat er nu gebeurt met besluiten waar op onderdelen of
anderszins kleine wijzigingen plaatsvinden. Ik noem nog
een keer het voorbeeld van de derde belanghebbende
die geconfronteerd wordt met nieuwe voorwaarden en
die niet heeft geweten dat die situatie door toepassing
van de bestuurlijke lus opeens aan de orde is. Zou het
dan niet goed zijn dat de rechter dat bekend kan maken?
De Algemene wet bestuursrecht kent een gelijksoortige
bepaling die is neergelegd in artikel 8:26. Zo weten
belanghebbenden dat die procedure er is en kunnen zij
zich bij de rechter melden. Dat zou een belangrijke
waarborg zijn in de nieuwe situatie van toepassing van
de lus. De vraag aan de initiatiefnemers is of zij dat met
mij eens zijn en of zij een mogelijkheid zien om die
belangen dan veilig te stellen.
Wat gebeurt er met de boer die in hoger beroep
geconfronteerd wordt met een weigering van de
vergunning, na toepassing van de bestuurlijke lus in
hoger beroep? Hij heeft nooit bezwaar gemaakt; hij was
immers tevreden omdat hij de vergunning zou krijgen. In
hoger beroep wordt hij ineens daarmee geconfronteerd.
Hoe moet de rechter – in dit geval dus de Raad van State
– dat nu oplossen? Krijgt die boer dan de gelegenheid
om al zijn bezwaren op dat moment kenbaar te maken?
Hij zou dan al twee mogelijkheden gemist hebben,
namelijk het oorspronkelijk bezwaar en het beroep bij de
bestuursrechter. Ook op dat punt krijg ik graag nog een
toelichting van de initiatiefnemers.
Voorzitter. De initiatiefnemers laten het oordeel over
het amendement op stuk nr. 10 over aan de Kamer. Ik
adviseer de Kamer om dat amendement warm te
onthalen en ten minste van een meerderheid te voorzien.
Bij het amendement op stuk nr. 11 ben ik van mening
dat de verwijsplicht onzorgvuldig kan uitpakken. Ik
herhaal wat ik gezegd heb: ook na toepassing van de lus,
terwijl er hoger beroep is en de lus wordt toegepast, kan
er sprake zijn van een nieuw besluit. Dat nieuwe besluit
zou dan opeens ingevoegd moeten worden in de
hogerberoepsprocedure. Dat is in strijd met wat ik eerder
heb gezegd, namelijk dat bij nieuwe besluiten gewoon de
procedure van de Algemene wet bestuursrecht moet
worden gevolgd. De vraag is of die verwijsplicht niet
onzorgvuldig is omdat deze alle besluiten die dan
genomen worden, poogt te voegen in de hogerberoepsprocedure. Volgens mij moet dat onmogelijk zijn, zeker
als sprake is van nieuwe besluiten.
Het amendement op stuk nr. 12 gaat over de voorbereidingsprocedure. Ik hecht eraan dat die voorbereidingsprocedure zo veel mogelijk wordt toegepast en zo weinig
mogelijk wordt uitgesloten. Vandaar ook de formulering
die ik zo goed vond in de Tracéwet. Ik kan mij voorstellen
dat die hele procedure niet wordt toegepast bij ondergeschikte punten. Als echter sprake is van mensen die
mogelijk belang hebben bij een besluit en een wijziging
van een besluit, dan mag de voorbereidingsprocedure
niet zomaar worden uitgesloten. Op grond daarvan
handhaaf ik zowel mijn amendement op stuk nr. 11 als
dat op stuk nr. 12.
De heer Heerts (PvdA): Ik kom nog graag even terug op
die derde belanghebbende, of de duizendste of de
tweeduizendste, dat weet ik allemaal niet. Bent u het met
mij eens dat het de taak van de rechter is om dat goed af

Tweede Kamer

Bestuurlijke lus Awb

te wegen? U bent steeds op zoek naar de belanghebbende die het niet weet maar volgens mij weet het gros
van de belanghebbenden donders goed hoe de
procedures lopen. Het is toch een taak van de rechter om
dat goed te bekijken? Dat hoeft toch niet per se allemaal
in de wet geregeld te worden?
De heer De Wit (SP): Die taak krijgt de rechter nu. De
vraag is, en dat staat ook in alle artikelen omtrent dit
wetsvoorstel, althans in de literatuur, of de rechter ze
allemaal weet te vinden. Door het stellen van nieuwe
voorwaarden of een andere motivering kunnen mensen
er belang bij hebben om bezwaar of beroep aan te
tekenen. De rechter kan dat niet in alle gevallen weten.
Moet de rechter die mensen opsporen? Ik vind dat hij dat
zo veel mogelijk moet doen. De rechter kan dat doen
door artikel 8:26 over de mogelijkheid van publicatie toe
te passen. Hij laat dan bekend maken dat een besluit
aanhangig is en dat mensen bezwaren daarop bij hem
kunnen indienen.
De heer Heerts (PvdA): Die rechter kan toch ook tijdens
een zitting vragen aan het bestuursorgaan: acht u het
denkbaar dat er nieuwe belanghebbenden zijn of dat er
besluiten worden genomen waardoor belanghebbenden
worden getroffen? Er is toch geen verbod op dergelijke
vragen? Dat kan toch op die scholingsdag van de
rechters worden meegenomen?
De heer De Wit (SP): De rechter moet zich op dit punt
niet helemaal verlaten op het bestuursorgaan. Daarmee
zouden allerlei vervelende toestanden in het leven
geroepen kunnen worden. Ik zou er niet op voorhand
voor willen pleiten om het op die manier te doen.
©
De heer De Roon (PVV): Voorzitter. Ik dank de voorstellers voor de beantwoording van de aan hen gestelde
vragen. Ik heb geen opmerkingen naar aanleiding van
die beantwoording. Ik dank ook de minister voor zijn
uiteenzetting naar aanleiding van de hem gevraagde
adviezen over deze zaak. Ik heb in eerste termijn al
aangegeven dat mijn partij de bedoeling van dit
wetsvoorstel van harte omarmt. Dat is niet anders
geworden door de mondelinge behandeling van dit
initiatiefvoorstel. Ik zal mijn fractie dan ook adviseren om
met het wetsvoorstel in te stemmen. Dat geldt ook voor
het amendement op stuk nr. 10 van de heer De Wit. De
explicitering die daarin wordt voorgesteld, stel ik op
prijs. Ik zal mijn fractie adviseren om ook daarmee in te
stemmen. Dat geldt echter niet voor de amendementen
op stuk nrs. 11 en 12. Na de uiteenzettingen van de
indieners en de minister ben ik tot de conclusie gekomen
dat wij voldoende vertrouwen in de rechters moeten
kunnen stellen om ook zonder deze amendementen op
een goede wijze om te gaan met de problemen die daar
aan de orde zijn.
Hopelijk wordt het wetsvoorstel binnenkort in deze
Kamer aangenomen. Het moment is dan aangebroken
dat de voorstellers zullen zijn gepromoveerd tot
indieners. Ik wens hen als indieners veel succes bij de
verdediging van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer.

4 maart 2009
TK 59

59-4780

De heer Heerts (PvdA)
© M. Sablerolle – Gouda

©
De heer Teeven (VVD): Voorzitter. Ik dank de voorstellers
voor de frivole, uitvoerige en deskundige wijze – ieder
van hen mag inkleuren wat bij hem of haar past –
waarop zij hun voorstel hebben verdedigd. Voor onze
fractie is het zeer overtuigend geweest, laat daar geen
misverstand over bestaan. Ook dank ik de minister van
Justitie voor de toelichting op de vragen die zijn gesteld
en het commentaar dat hij daarop heeft gegeven.
Het zal geen verrassing zijn dat onze fractie voor dit
wetsvoorstel zal stemmen. Zij zal ook voor het amendement op stuk nr. 10 stemmen, mede gezien de toelichting
die de indieners en de minister hebben gegeven op dit
punt. Mijn fractie zal niet voor de amendementen op stuk
nrs. 11 en 12 stemmen. Dat zal voor de heer De Wit niet
echt een verrassing zijn, na datgene wat wij in eerste
termijn hebben gewisseld.
Ik maak nog een opmerking over de evaluatie en de
uitlatingen van de minister daarover. Onze fractie heeft er
helemaal geen bezwaar tegen dat de evaluatie pas op
1 januari 2013 plaatsvindt. Ik kijk ook een beetje naar de
heer Heerts van de PvdA-fractie. Ik denk dat ik mede
namens hem spreek als ik zeg dat het goed zou zijn als
de evaluatie ook de good practices en de bad practices
uit andere landen bevat, met name wat de Duitsers met
hun bestuursrecht hebben gedaan en de ervaringen die
zij daarmee hebben opgedaan. Nu zijn deze zaken niet
meegenomen, maar bij de evaluatie zou het op zijn
plaats zijn om ook naar het internationale recht te kijken,
naar wat er om ons heen gebeurt in West-Europa. Als
dat bij de evaluatie kan, zou dat ons een buitengewoon
goede zaak lijken.
Ten slotte wens ik de voorstellers alvast veel succes bij
de verdediging van dit wetsvoorstel in de Eerste Kamer.

Ook wat mijn fractie betreft, was die zeer overtuigend en
gemotiveerd.
In eerste termijn heeft mijn fractie drie belangrijke
punten naar voren gebracht. Ten eerste was dat de
quality of arms, dus dat de bestuurlijke lus ook voor
burgers zou moeten gelden. Ik heb goed geluisterd naar
de initiatiefnemers en de minister. Ik moet zeggen dat ik
overtuigd ben. Er bestaan al heel wat mogelijkheden
voor burgers. De initiatiefnemers hebben het zo duidelijk
voor mij opgesomd dat ik mij op dat punt laat overtuigen. Ten tweede heeft mijn fractie gevraagd om een
nadere toelichting naar de inzet van de bestuurlijke lus
op andere bestuursrechtelijke terreinen. Ook daarin zijn
de initiatiefnemers heel helder geweest door te zeggen
dat dit inderdaad geldt en van kracht is. Fijn dat dit uit de
lucht is. Ten derde hebben wij vastgesteld dat wij naar
één systeem van bestuurlijke lus willen. Dat betekent dat
andere bestuurlijke lussen uit het systeem moeten
verdwijnen. Op dat punt wil ik nog een helder antwoord
hebben, ofwel van de initiatiefnemers ofwel van de
minister. Ik wil graag horen dat men hard bezig is om
alle bestuurlijke lussen die buiten het bestuursrecht
bestaan, een voor een netjes weg te snijden. Dat vindt
mijn fractie belangrijk.
Aan de heer De Wit meld ik dat hij ook op de steun
van mijn fractie kan rekenen voor het amendement op
stuk nr. 10. Zo dragen wij ons steentje bij aan de
meerderheid voor dit amendement. Voor de andere twee
amendementen geldt: helaas. Misschien heeft de heer De
Wit daarvoor begrip.
Ten slotte wil ik de initiatiefnemers van harte succes
wensen bij de behandeling in de Eerste Kamer, want ik
denk dat zij hier hun meerderheid bij elkaar hebben
gescharreld.
©

Mevrouw Van Vroonhoven-Kok (CDA): Voorzitter.
Tijdens het debat is ons jargon omgeslagen van
″indieners″ naar ″voorstellers″. Ik geloof toch dat de heer
De Wit het bij het rechte eind had toen hij sprak van
″initiatiefnemers″. Ik wil de initiatiefnemers bij dezen
hartelijk danken voor de verdediging van hun voorstel.

De heer Heerts (PvdA): Voorzitter. Ik dank de initiatiefnemers en de minister voor hun antwoorden en het debat
dat wij tot op heden hierover hebben gevoerd.
Ik sluit mij aan bij de opmerking van de heer Teeven
om de internationale component mee te nemen naar
2013, zeker gezien de manier waarop mevrouw Neppérus
schetste op welke wijze de rechter in Duitsland daar met
mes en vork induikt. Ik vind het interessant dat dit bij die
evaluatie wordt betrokken.
In eerste termijn heb ik aandacht gevraagd voor het
feit dat de bestuursrechter niet altijd de instrumenten
gebruikt die hij thans al tot zijn beschikking heeft. Daar is
op 6 januari jongstleden in het Nederlands Juristenblad
iets over geschreven door mr. Mans, advocaat te Leiden.
Hij pleit ervoor dat de rechter, als een besluit wordt
vernietigd, wel een uitspraak moet doen die in de plaats
komt van het vernietigde besluit. Hij moet dus wel een
bepaalde voorziening treffen. Hoe kijken de initiatiefnemers en/of de minister daartegenaan? Die vraag mag ook
later worden beantwoord. Ik wil daar nu namelijk niet
deze behandeling door laten ophouden. In zekere zin is
het echter wel zo, omdat bestuursrechters wellicht meer
mogelijkheden hebben en mr. Mans daar zo expliciet de
aandacht voor vroeg. Daar hoor ik graag een reactie op.
Ik ben ook blij met de verbreding met betrekking tot
de sociale zekerheid, zoals mevrouw Vermeij kenbaar
heeft gemaakt. Dat kan wel eens zeer grote besparingen
met zich brengen als een rechter eenduidig een oordeel
geeft dat ook gevolgen heeft voor allerlei andere

Tweede Kamer

4 maart 2009
TK 59

©

Bestuurlijke lus Awb

59-4781

Heerts
procedures. Daar ben ik dus blij mee. De praktijk zal
uitwijzen of daar ook gebruik van gaat worden gemaakt.
Het amendement-De Wit op stuk nr. 10 zal ik met een
positief advies aan de fractie voorleggen. In onze fractie
heeft echter iedereen recht op zijn eigen mening. Dat zal
dus nog wel een zware dobber worden, maar wij moeten
kijken hoe dat loopt. De amendementen-De Wit op stuk
nrs. 11 en 12 zullen wij helaas niet steunen, gelet op de
buitengewoon goede motivering van de initiatiefnemers
van dit wetsvoorstel.
Afhankelijk van de vraag of er in de beantwoording
nog vreemde dingen naar voren komen, blijven wij al
met al positief tegenover dit wetsvoorstel staan. Wij
zullen daar ook voor stemmen. Ik wens de indieners heel
veel succes met de verdere behandeling in het traject en
de minister met het verder bijscholen van de rechters in
dit kader.

In dit specifieke geval mist de boer overeenkomstig de
huidige artikelen 6.18 en 6.19 van de Awb, dus zonder de
lus, twee instanties. Appelrechters gaan op deze wijze
hiermee om. Voorafgaand aan dat nieuwe besluit moet
het bestuur immers de boer horen, zoals bepaald in
artikel 7.9 van de Awb. Dit artikel verplicht namelijk tot
het nogmaals raadplegen van belanghebbenden,
wanneer na de eerste hoorzitting blijkt van feiten en
omstandigheden die van aanmerkelijk belang kunnen zijn
voor de te nemen beslissing op bezwaar.
Als dat bestuur dit niet doet, maar wel een nieuw
besluit neemt, dan betreft dat een onzorgvuldig besluit.
De appelrechter zal de boer ongetwijfeld de gelegenheid
geven om schriftelijk nieuwe argumenten aan te voeren.
Dan is er nog een zitting waarin het nieuwe besluit
uitgebreid aan de orde komt, omdat de appelrechter
natuurlijk weet dat hij het laatste station is.

De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.

©

©

Mevrouw Neppérus: Voorzitter. Er liggen nog een paar
puntjes. Ten eerste dat van de evaluatie. De heren Heerts
en Teeven hadden het erover om daarmee eventueel te
wachten tot op zijn vroegst 1 januari 2013. Aangezien dat
de Awb in den breedte raakt, neem ik aan dat de minister
daarop wil reageren. Ik kan het mij voorstellen, maar ik
laat het wijze oordeel daarover over aan onze wijze
minister van Justitie.
Dan het internationale vraagstuk. De heren Heerts en
Teeven spraken daarover. De heer Heerts sprak enthousiast over vork en mes in Duitsland. Ik kan mij bij een
dergelijke aanpak iets voorstellen, maar zeg er wel bij dat
je in Duitsland iets minder snel aan tafel komt te zitten.
Voordat je daar mes en vork te pakken hebt, is het wat
lastiger. Ik kan mij voorstellen dat je naar het buitenland
kijkt, al zeg ik nogmaals dat ik daar geen wonderen van
verwacht. Ik kan mij voorstellen dat de minister ook
daarop reageert. Ik zeg altijd: wij zijn een eigen land,
maar wij hebben natuurlijk open grenzen.
Dan kom ik op het artikel van de heer Mans, dat
genoemd is door de heer Heerts. Het gaat om het
instrumentarium, de gereedschapskist. Er zullen zich
gevallen voordoen – en daar voorziet de huidige wet in –
waar je kunt zeggen: daar kan de rechter gewoon al een
besluit nemen, want het is A of B. Alleen zul je ook
gevallen hebben waarin je de benodigde informatie juist
nog niet hebt. Ik noemde het voorbeeld van de milieuvergunning, waarbij de bestuursrechter in de eerste
ronde vaststelt dat er nog onvoldoende gekeken is naar
mogelijke risico’s voor belanghebbenden in de buurt. Als
je die informatie nog niet hebt, moet je die eerst
verkrijgen. Dan moet het bestuursorgaan die informatie
verzamelen, voordat je A of B kunt zeggen. Anders wordt
het wel heel moeilijk, want je weet het niet. De bestuurlijke lus biedt nu juist de mogelijkheid om te komen aan
het stukje extra informatie dat je nodig kunt hebben,
omdat je anders als rechter nog niet kunt kiezen tussen A
en B.

Mevrouw Vermeij: Voorzitter. Ik dank de Kamer voor de
inbreng in tweede termijn en de zeer positieve geluiden
die wij over dit initiatiefwetsvoorstel hebben mogen
vernemen. Ik kan mij ook vinden in de rol als initiatiefnemer. Dat is mooi meegenomen.
De heer De Wit heeft zeer indringende vragen gesteld
over de belanghebbenden en over de rol die mogelijke
derde belanghebbenden in de loop van het proces
kunnen hebben. Hij heeft in dit kader een vraag gesteld
over de normale procedures, die in de artikelen 6.18 en
6.19 zijn bepaald: is er geen mogelijkheid voor de
rechter, zoals die er nu eigenlijk ook al is, om de nieuwe
derde belanghebbenden bij zich te roepen? Het antwoord
is ″ja″.
Ik schets het nogmaals. Er volgt een wijzigingsbesluit.
Dat besluit wordt gepubliceerd, en komt bij de ″lusrechter″ terecht, zoals staat in artikel 8.51b, eerste lid. Ik
benadruk nogmaals dat de rechter de belangen van die
derden veiligstelt, want hij kent dat dossier. Nieuwe
belanghebbenden kunnen hun belangen schriftelijk naar
voren brengen. Daarna kan een zitting volgen. Als bij die
zitting blijkt dat er mogelijk ″verdwenen″ belanghebbenden zijn, dan zal de rechter dat onderzoek schorsen. Hij
zal vervolgens die nieuwe, verdwenen of mogelijk over
het hoofd geziene derde belanghebbenden alsnog
vragen. Een nieuwe zitting volgt. Bij de einduitspraak zijn
alle belanghebbenden aan het woord gekomen. Daar kan
de heer De Wit van op aan. Dit is eigenlijk ook nu al het
geval, en zal door dit voorstel niet veranderen. In dit
initiatiefwetsvoorstel gaan wij hiervan uit.
©
De heer Koopmans: Voorzitter. Ik dank de leden voor
hun inbreng in tweede termijn.
De heer De Wit heeft nogmaals gevraagd wat er
gebeurt met een boer die in hoger beroep wordt
geconfronteerd met een weigering van zijn vergunning.
De minister is in zijn bijdrage daarop al ingegaan, net
zoals ikzelf namens de indieners. Ik zeg nog een keer dat
de bestuurlijke lus slechts een middel is ter versnelling
van procedures, en dus geen instrument om het stelsel
van rechtsbescherming inhoudelijk te wijzigen. Dat doen
wij ook niet.

Tweede Kamer

Bestuurlijke lus Awb

©
Minister Hirsch Ballin: Voorzitter. Ik heb een vraag
voorliggen over de evaluatie. De heren Teeven en Heerts
hebben de gedachte uitgesproken dat het goed zou zijn
om ook rechtsvergelijkend te kijken hoe dergelijke
voorzieningen in het recht van vergelijkbare rechtsstel-

4 maart 2009
TK 59

59-4782

Hirsch Ballin
sels werken. Die gedachte zal ik graag onder de aandacht
brengen van de evaluatiecommissie.
De algemene beraadslaging wordt gesloten.
De voorzitter: Dan zijn wij gekomen aan het einde van
de tweede termijn van de zijde van de initiatiefnemers. Ik
dank de initiatiefnemers en hun adviseurs nogmaals voor
het feit dat zij dit initiatief hebben genomen. Ik dank de
minister voor zijn bereidwilligheid om zijn advies
daaraan toe te voegen. Ik stel voor, volgende week over
de amendementen en het wetsvoorstel te stemmen.
Daartoe wordt besloten.
De vergadering wordt van 16.18 uur tot 17.00 uur
geschorst.
Aan de orde is de behandeling van:
- het voorstel van wet van de leden Ten Hoopen,
Aptroot en Vos houdende wijziging van de
Mededingingswet ter versoepeling van de uitzondering op het verbod van mededingingsafspraken
(versoepeling uitzondering verbod van
mededingingsafspraken) (31531).
De voorzitter: Deze Kamer is volgens mij recordhouder
waar het om het indienen van initiatiefwetsvoorstellen
gaat. Ik vind het buitengewoon heugelijk als de Kamer
gebruikmaakt van haar recht om zelf initiatieven te
nemen. Ik wens de indieners veel succes bij de parlementaire behandeling van dit initiatief. Ik heet ook de
minister van Economische Zaken, die als adviseur altijd
meer dan welkom is in ons midden, en de heer Rogier
van Keulen, die de initiatiefnemers adviseert en
ondersteunt tijdens dit proces, van harte welkom.
Vandaag houden wij alleen de eerste termijn van de kant
van de Kamer.
Ik merk nog op dat de heer Graus op een later
moment zal komen. Als hij er is, zullen wij zien wanneer
hij zijn inbreng kan doen.
De algemene beraadslaging wordt geopend.
©
Mevrouw Smeets (PvdA): Voorzitter. De PvdA-fractie wil
ook haar waardering uitspreken voor de indieners van
het initiatiefwetsvoorstel, voor de moeite die zij hebben
genomen om het wetsvoorstel op te stellen en om alle
vragen te beantwoorden. Zoals bekend, is het opstellen
van zo’n initiatiefwetsvoorstel doorgaans een tijdrovende
bezigheid.
De PvdA-fractie steunt het wetsvoorstel. Het gaat hier
om de versterking van de positie van leveranciers uit het
mkb. In bepaalde gevallen kan grote inkoopmacht,
bijvoorbeeld van zorgverzekeraars, media of vertaalbureaus, onrechtvaardig uitpakken voor leveranciers met
een geringe marktmacht. Er bestaat dan de mogelijkheid
dat die zwakke spelers worden geconfronteerd met
wurgcontracten. De PvdA-fractie vindt dit een onwenselijke situatie. Het is gewenst dat de kleinere spelers een
iets ruimere mogelijkheid krijgen om zich te verenigen
om een vuist te maken tegen een grotere inkoper. De

Tweede Kamer

Mededingingsafspraken

sociaaldemocratie streeft ook hier naar een machtsevenwicht. Kleine spelers, verenigt u!
Ook in een horizontale situatie kan de verruiming
wenselijk zijn. Stel dat er een bedrijf is met een
marktaandeel van 50% en tien andere bedrijven met een
marktaandeel van iets minder dan 5%. In een andere
markt kan er een bedrijf zijn met 50% en vijf andere
combinaties met ieder 10%. Die grotere kleintjes, dus die
met een marktaandeel van 10%, kunnen iets beter
tegenwicht bieden aan die grote marktleider. Het gaat bij
deze wetswijziging dus niet om een afzwakking van het
kartelverbod, maar om een versterking van de positie
van het mkb. Vandaar het amendement van het lid De
Rouwe en ondergetekende.
De PvdA-fractie heeft nog enkele vragen over de
praktische uitwerking van het wetsvoorstel. Zijn er als
gevolg van dit wetsvoorstel al concrete plannen bekend,
bijvoorbeeld van fysiotherapeuten of vertaalbureaus, om
tot samenwerkingsverbanden over te gaan dan wel de
samenwerking te intensiveren? Mijn tweede vraag gaat
over het afbakenen van de relevante markt. Gezien de
formulering van artikel 7 van de Mededingingswet moet
door de NMa worden bepaald wie precies de daadwerkelijke of potentiële concurrenten zijn. Aan de hand
daarvan moet worden bepaald of het samenwerkingsverband meer dan 10% marktaandeel heeft of niet. Is de
NMa bereid om ondernemers hierover vooraf te
adviseren of is de minister bereid de NMa te vragen om
dit te doen? Steunen de indieners deze gedachte? Is het
niet zo dat zonder een dergelijk prejudicieel advies
ondernemers nog met te veel onzekerheden worden
geconfronteerd als zij zo’n samenwerkingsverband
aangaan?
De PvdA-fractie is erg benieuwd naar de hopelijk
positieve reactie van de minister op dit initiatiefwetsvoorstel. Ik wens de indieners heel veel succes bij de
verdediging van hun initiatief morgen in deze Kamer en
later in de Eerste Kamer.
©
De heer Van der Vlies (SGP): Voorzitter. De SGP-fractie
wil de indieners van het initiatiefwetsvoorstel complimenteren met het feit dat zij dit initiatief in de Kamer
hebben neergelegd en nu in de startblokken staan om
dat te gaan verdedigen. Dat moet een mooi moment zijn.
Geniet ervan!
Mijn fractie steunt het doel van het wetsvoorstel, maar
over het gekozen middel hebben wij nog wel wat vragen.
Marktwerking is een middel om de aanbodkeuze voor
consumenten te vergroten en de prijskwaliteitverhouding te optimaliseren. Samenwerking
tussen bedrijven is een logische reactie op de marktwerking, maar dit kan de marktwerking belemmeren als
mededingingsafspraken worden gemaakt. Het reguleren
van mededingingsafspraken is daarom wenselijk. Het
laatste mag echter niet doorslaan. Misbruik van
verkoopmacht moet worden aangepakt. De focus van het
mededingingsbeleid is hierop gericht. Misbruik van
inkoopmacht mag echter niet over het hoofd worden
gezien. De initiatiefnemers constateren onzes inziens
terecht dat er een gebrek aan evenwicht is tussen kleine
leveranciers en grote ondernemingen als het gaat om
deze inkoopmacht. Een duidelijk voorbeeld vinden wij in
de zorgsector. Zorgverleners als fysiotherapeuten en
apothekers met een klein marktaandeel hebben een

4 maart 2009
TK 59

59-4783