Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

25 268

Zelfstandige bestuursorganen

Nr. 155

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN
SPORT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 23 november 2017
ProRail draagt bij aan een snelle, veilige, comfortabele en betaalbare reis
van deur tot deur voor de treinreiziger, tegen zo laag mogelijke kosten
voor de belastingbetaler. Verder werkt ProRail aan de continuïteit,
beschikbaarheid en kwaliteit van de hoofdspoorweginfrastructuur en de
daarmee samenhangende voorzieningen voor reizigers en verladers. Ook
zorgt ProRail voor een non-discriminatoire verdeling van de capaciteit van
de infrastructuur. Deze publieke taken worden grotendeels bekostigd met
belastinggeld: jaarlijks ongeveer € 2 miljard.
Het belang van deze taken en de budgettaire omvang ervan rechtvaardigen een principiële keuze over de wijze waarop publieke sturing en
verantwoording geborgd moeten worden. In het regeerakkoord is daarom
opgenomen dat «ProRail wordt omgevormd tot een publiekrechtelijk zbo
met eigen rechtspersoonlijkheid. Dit heeft geen gevolgen voor de huidige
rechtspositie en arbeidsvoorwaarden van de werknemers.»
Als Staatssecretaris van IenW ben ik verantwoordelijk voor de uitvoering
van dit besluit. Ik zal mij daarbij inspannen om de reeds ingezette
verbeteringen te ondersteunen door de relatie tussen ProRail en mijn
Ministerie eenvoudiger, directer en daarmee effectiever te maken. Ik zal
daarin nauw samenwerken met ProRail, waarbij ik ook andere stakeholders zal betrekken. De dagelijkse operatie en de belangen van reizigers,
verladers en belastingbetalers zullen daarbij voorop blijven staan. In deze
brief neem ik u allereerst mee in de principiële redenering die ten
grondslag ligt aan het besluit. Naar aanleiding van het verzoek van uw
Kamer informeer ik u vervolgens over de stand van zaken ten aanzien van
enkele moties en toezeggingen, naar voren gekomen tijdens het debat dat

kst-25268-155
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 25 268, nr. 155

1

uw Kamer eerder heeft gevoerd over de brief van het vorige kabinet d.d.
9 december 2016.1 Ten slotte informeer ik u over het vervolg.
Principiële achtergrond besluit
Het besluit om ProRail om te vormen is voor het kabinet een principiële
keuze. Bij publieke financiering hoort immers publieke sturing en
verantwoording. De huidige rechtsvorm, een bv, sluit hier in het geval van
ProRail niet goed bij aan. Het kabinet wil beter kunnen sturen op ProRail
en aan uw Kamer verantwoording kunnen afleggen over de prestaties van
ProRail en de besteding van € 2 miljard aan belastinggeld die ProRail
jaarlijks ontvangt. De mogelijkheden hiertoe worden verbeterd door
ProRail om te vormen tot een publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan
(zbo) met eigen rechtspersoonlijkheid waarop de Kaderwet zbo’s van
toepassing is.
Publieke taken, publiekrechtelijke vorm
Publieke taken kunnen worden uitbesteed of uitgevoerd binnen het
publieke domein. Een belangrijke overweging om ProRail publiekrechtelijk
vorm te geven, is dat ProRail publieke taken uitvoert die grotendeels
publiek worden gefinancierd, terwijl er geen sprake is van concurrentie op
of om de markt.
Zoals mijn voorganger uiteen heeft gezet wordt met de gekozen vorm van
een publiekrechtelijk zbo met eigen rechtspersoonlijkheid tegelijkertijd de
onafhankelijkheid van ProRail geborgd zowel ten aanzien van de Inspectie
Leefomgeving en Transport als van een aantal taken van ProRail (capaciteitsverdeling, vaststelling van de gebruiksvergoeding, verkeersleiding en
onderhoudsplanning) en het toezicht daarop. Tevens behouden de
medewerkers van ProRail bij dit publiekrechtelijk zbo met eigen rechtspersoonlijkheid de huidige CAO en pensioenregeling. Met het besluit om
ProRail om te vormen tot publiekrechtelijke organisatie, wordt de
vormgeving en daarmee de wijze van sturing en verantwoording in lijn
gebracht met die van andere uitvoeringsorganisaties die onder het
Ministerie van IenW vallen, zoals Rijkswaterstaat, het Centraal Bureau
Rijvaardigheidsbewijzen (CBR), de RDW en de Luchtverkeersleiding
Nederland (LVNL).
Beperkingen van de bv-vorm
De huidige bv-vorm sluit niet goed aan op de wensen rond publieke
sturing en verantwoording. De bv-vorm is geschikt voor taken waarbij het
realiseren van een bepaald rendement voor eigen rekening en risico in
een marktcontext voorop staat. Bij ProRail is dat niet het geval, omdat de
uitvoering van publieke taken centraal staat.
• Ten eerste zorgt de huidige institutionele vormgeving voor een
onnodig complexe sturingsrelatie tussen IenW en ProRail. Waar bij
andere publieke instellingen sprake is van twee rollen – eigenaar en
opdrachtgever – heeft IenW de rol van aandeelhouder, concessieverlener en subsidieverlener. Dit leidt tot complexiteit binnen IenW en een
niet altijd even duidelijke sturing richting ProRail.
• Aansluitend hierop zijn – ten tweede – de mogelijkheden om via het
aandeelhouderschap publieke sturing en verantwoording te bereiken
beperkt. De bevoegdheden van de aandeelhouder op grond van het
Burgerlijk Wetboek zijn daar niet op ingericht. Het is de Raad van
Commissarissen (RvC) die primair aan zet is als het gaat om toezicht
op het beleid van het bestuur en de algemene gang van zaken binnen
ProRail. Daarnaast is de RvC, en ook de Raad van Bestuur (RvB),
1

Kamerstuk 25 268, nr. 139.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 25 268, nr. 155

2

•

wettelijk verplicht om het belang van de vennootschap te dienen. De
leden van de RvC en RvB kunnen zelfs aansprakelijk worden gesteld
wanneer zij dit niet doen.
Ten derde verloopt de financiële aansturing van ProRail nu via
subsidies voor individuele projecten en activiteiten. De aandacht voor
risico’s is bij deze systematiek vooral gericht op individuele projecten.
Dit bemoeilijkt het maken van integrale afwegingen op portfolioniveau.
Financiële risico’s die optreden komen voor rekening van IenW en
hebben direct gevolgen voor de budgettaire ruimte op het spoordomein. Dit kan betekenen dat bepaalde investeringen in nieuwe
spoorprojecten onder druk komen. Tot slot worden binnen de huidige
ordening vanuit verschillende kaders andere eisen aan de bedrijfsvoering van ProRail gesteld. Deze wordt hierdoor onnodig complex.
ProRail moet nu immers voldoen aan de eisen uit de bv-vorm èn aan
vereisten vanuit de diverse rollen van IenW, bijvoorbeeld ten aanzien
van de Rijksbegrotingssystematiek.

Verbeteringen door de zbo-vorm
Door ProRail om te vormen tot publiekrechtelijk zbo met eigen rechtspersoonlijkheid waarop de Kaderwet zbo’s van toepassing is, wordt de
(financiële en beleidsmatige) aansturing vereenvoudigd en de publieke
verantwoording versterkt.
• Er komt een meer directe en heldere sturing en verantwoording, onder
meer door de volgende ministeriële bevoegdheden: benoeming,
schorsing, ontslag en bezoldiging van de RvB, de uitvoering van
(kwaliteit) benchmarks en audits en de bevoegdheid tot het vaststellen
van beleidsregels, toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur
(Wob) en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
• De sturing vindt voortaan plaats vanuit twee rollen: opdrachtgever en
eigenaar. De rol van concessiehouder komt te vervallen (waarbij er
uiteraard wel sprake zal blijven van sturing op prestaties vanuit de
opdrachtgeversrol). IenW kan daardoor duidelijker sturen.
• ProRail zal net als vergelijkbare publieke organisaties een integrale
begroting (inclusief een meerjarenbeeld) opstellen die aansluit op de
Rijksbegrotingscyclus. Dit maakt het voor IenW makkelijker om ProRail
integraal op basis van een gedeeld langetermijnbeeld aan te sturen.
• ProRail wordt straks niet meer via individuele subsidies gefinancierd
maar via bijdragen uit de Rijksbegroting. Dit biedt ProRail mogelijkheden tot optimaliseren binnen afgesproken opdrachten.
• In de instellingswet kunnen dezelfde eisen worden gesteld aan ProRail
als aan andere publieke organisaties bijv. ten aanzien van administratieve systemen, risicobeheersing en informatieverschaffing. Hierdoor
wordt IenW in staat gesteld de doelmatigheid en doeltreffendheid van
ProRail op eenzelfde manier te beoordelen als bij andere publieke
uitvoeringsorganisaties.
Met de omvorming zal worden voortgebouwd op de door de RvB
ingezette verbeteringen (o.a. de operationele performance, de nieuwe
topstructuur, het «Verbeterplan Financiële Beheersing», compliance
Prestatiegericht Onderhoud, de nieuwe «Gedragscode ProRail» en de
Visie «Toekomstbestendig en efficiënt werken aan het spoor»). Tegelijkertijd biedt de omvorming nieuwe kansen om de positie van ProRail als
publieke uitvoerder te versterken: als expert op het terrein van spoorinfrastructuur, als verbindende partij tussen stakeholders, als adviseur en als
proactieve innovator. Ik heb met ProRail afgesproken dat we de
omvorming samen zullen uitvoeren. De belangen van medewerkers,
reizigers, vervoerders en verladers zullen hierbij alle aandacht krijgen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 25 268, nr. 155

3

Moties en toezeggingen
Rondom de kamerbehandeling van de brief van 9 december 2016 heeft
uw Kamer een aantal moties ingediend en zijn er door mijn voorganger
enkele toezeggingen gedaan.2
Behoud van arbeidsvoorwaarden
Het lid Hoogland heeft verzocht de transitie van ProRail zodanig vorm te
geven dat deze geen invloed heeft op de arbeidsvoorwaarden (salaris en
pensioenen) van het personeel van ProRail.3 Het regeerakkoord geeft aan
dat het behoud van rechtspositie een arbeidsvoorwaarden (een eigen
CAO en pensioen bij het Spoorwegpensioenfonds) door het kabinet wordt
ondersteund. Met de keuze voor een publiekrechtelijk zbo met eigen
rechtspersoonlijkheid wordt dit specifiek voor ProRail worden bereikt, dit
vanwege het belang van het borgen van kennis binnen de sector.
Geen hogere kosten voor derden
Ook heeft uw Kamer via enkele moties van de leden Van Helvert en
Hoogland gevraagd de omvorming zodanig vorm te geven dat deze geen
invloed heeft op de prijs van het treinkaartje en de gebruiksvergoeding.4 5
Hierbij heeft het lid Bruins verzocht het punt «geen kosten bij de
gebruikers» nader uit te werken en alle opties te onderzoeken.6 Daarnaast
heeft mijn ambtsvoorganger toegezegd u te informeren over het effect
van de transitie op de btw-afdracht.
De transitie heeft fiscale effecten. Zoals eerder aangekondigd, worden
deze effecten de komende tijd nader inzichtelijk gemaakt. De inzet van het
kabinet is dat de eventuele kosten van deze omvorming niet op de
reizigers, de verladers, de vervoerders (en de concessieverleners) en de
investeringen op het spoor worden afgewenteld. Op dit moment wordt
daartoe samen met ProRail een aantal oplossingsrichtingen in beeld
gebracht. De uitwerking hangt samen met diverse keuzes die rond de
omvorming moeten worden gemaakt en vergt nog nadere uitwerking. Ik
zal u de komende periode verder informeren over de voortgang van dit
traject.
Uitwerking van een privaatrechtelijk zbo
Mijn ambtsvoorganger heeft u toegezegd in te gaan op een privaatrechtelijke zbo-variant voor ProRail. Het is kabinetsbeleid om geen privaatrechtelijke zbo’s in te stellen. Deze mogelijkheid bestaat alleen in bijzondere
gevallen wanneer duidelijk is dat de publiekrechtelijke variant onmogelijk
is. Daarbij is de keuze voor een publiekrechtelijk zbo zoals hierboven
geschetst van principiële aard: wat naar zijn aard publiek is, moet ook
publiekrechtelijk worden georganiseerd
Een privaatrechtelijke variant zou kunnen zijn dat de bv-structuur van
ProRail gehandhaafd blijft maar dat aan de bv openbaar gezag wordt
toegekend. Daarmee zou ProRail het karakter van een privaatrechtelijk zbo
krijgen. Echter, zoals hiervoor benadrukt, biedt de bv-structuur in het
geval van ProRail niet de juiste structuur voor de uitvoering van publieke
taken en bevoegdheden. Bij een privaatrechtelijke variant blijven de
hierboven geschetste nadelen van de bv-vorm bestaan, omdat het
vennootschapsrecht onverkort van toepassing blijft. Daarbij wordt de
2

Kamerstuk 29 984, nr. 709; Handelingen II 2016/17, nr. 39, item 4.
Kamerstuk 34 550 XII, nr. 40.
Kamerstuk 29 984, nr. 702.
5
Kamerstuk 34 550 XII, nr. 40.
6
Kamerstuk 29 984, nr. 706.
3
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 25 268, nr. 155

4

sturing – door nog meer publieke elementen in te bouwen in een privaat
model – eerder meer dan minder complex.
Huidige aansturingsmogelijkheden
Ook heeft mijn ambtsvoorganger u toegezegd in beeld te brengen wat de
huidige aansturingsmogelijkheden zijn die het kabinet heeft richting
ProRail en om te laten zien hoe IenW de afgelopen jaren deze aansturingsmogelijkheden heeft gebruikt, zie hiertoe in de bijlage een overzicht7. Bij
de beperkingen van de bv-vorm werd al aangegeven dat de mogelijkheden om via het aandeelhouderschap publieke aansturing en verantwoording te bereiken, beperkt zijn. Om toch voldoende invloed uit te
kunnen oefenen zijn in de concessie verplichtingen opgenomen voor
onder andere informatieverstrekking en samenwerking die bij andere
concessies niet gebruikelijk zijn. Daarmee vervagen de rollen van IenW
richting ProRail en zijn de verantwoordelijkheden minder helder. Eerder in
deze brief is aangegeven dat de zbo-vorm de aansturing vereenvoudigt en
de publieke verantwoording versterkt.
Samenhang met de marktscenario’s
De leden Geurts en Van Helvert hebben gevraagd om het besluit over de
positionering van ProRail in samenhang met de scenario’s nader te
bekijken en de Kamer te informeren over haar bevindingen alvorens over
te gaan tot het formuleren van een instellingswet.8 In het rapport «Kiezen
voor een goed spoor» zijn verschillende scenario’s uitgewerkt voor
ordening en sturing op het spoor na 2024. U ontvangt op dit rapport
separaat een reactie. In het regeerakkoord doet het kabinet enkele
voorstellen die op termijn de marktordening kunnen raken. De
omvorming van ProRail tot zbo laat daarvoor voldoende ruimte.
Vervolg
De omvorming van ProRail en het verbeteren en vereenvoudigen van de
sturing is een intensief traject dat zorgvuldigheid vergt en dat ik voortvarend ter hand zal nemen. Ik heb met de CEO van ProRail afgesproken
om de omvorming van ProRail tot een publiekrechtelijk zbo met eigen
rechtspersoonlijkheid gezamenlijk te realiseren. Op dit moment werken
IenW en ProRail samen aan een plan van aanpak en een gezamenlijke
transitieorganisatie. Zodra het plan van aanpak beschikbaar is, naar
verwachting begin 2018, zal ik uw Kamer nader informeren over de
planning en het proces.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer

7
8

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
Kamerstuk 29 984, nr. 703.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 25 268, nr. 155

5