Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 564

Wijziging van het Wetboek van Strafrecht en het
Wetboek van Strafvordering en enige andere
wetten in verband met versterking van de
strafrechtelijke aanpak van ondermijnende
criminaliteit (versterking strafrechtelijke aanpak
ondermijnende criminaliteit)

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
I. ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Met veel belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van de
vaste commissie voor Justitie en Veiligheid. Het verheugt mij dat alle
fracties de noodzaak van de versterking van de strafrechtelijke aanpak van
ondermijnende criminaliteit onderschrijven. Ik dank de leden van de
verschillende fracties voor de door hen gestelde vragen, die mij in de
gelegenheid stellen bepaalde onderdelen van het wetsvoorstel van een
nadere toelichting te voorzien. Bij de beantwoording is de indeling van het
verslag gevolgd. Vanwege de uiteenlopende aard van deze onderdelen
worden deze, voor wat betreft de voorstellen met betrekking tot het
kostenverhaal en de verruiming van het strafrechtelijk executie onderzoek
mede namens de Minister voor Rechtsbescherming en voor wat betreft de
voorstellen die strekken tot aanpassing van de Wet voorkoming misbruik
chemicaliën mede namens de Minister voor Medische Zorg, beantwoord.
De leden van de VVD-fractie merkten op dat zij het belang van de
strafrechtelijke aanpak van ondermijning en georganiseerde criminaliteit
onderschrijven. Met deze leden ben ik van mening dat alles op alles moet
worden gezet voor een krachtige bestrijding van drugscriminaliteit en het
tegengaan van de groeiende verwevenheid van onder- en bovenwereld.
Het is daarbij volgens de leden wel van groot belang dat goed wordt
gekeken of ons beleid en onze aanpak effectief zijn. Grote criminelen
mogen niet wegkomen met hun daden, misdaad mag niet lonen. Graag
onderschrijf ik dit standpunt van de leden. Zij hebben nog enkele vragen,
die ik graag beantwoord.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het wetsvoorstel. Deze leden zijn van mening dat dit wetsvoorstel
onderdeel is van een verbeterd proces waarin wordt gekeken naar alle
facetten van ondermijnende criminaliteit en de facilitering daarvan.
Hoewel de maatregelen op uiteenlopende terreinen liggen, zien de leden
van de CDA-fractie een duidelijke lijn in de maatregelen in onderhavig

kst-35564-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

1

wetsvoorstel. Het zijn alle aspecten die ook waren aangedragen in hun
Deltaplan aanpak georganiseerde misdaad. Voornoemde leden hebben
wel vragen over het wetsvoorstel, die ik in het navolgende graag van een
antwoord voorzie.
De leden van de CDA-fractie hebben erop gewezen dat vanuit de praktijk,
naast de voorgestelde instrumenten, vooral gepleit wordt voor betere
informatie-uitwisseling tussen overheidsinstanties en ook tussen publiek
en private instanties. In dat kader hebben deze leden gevraagd of de
regering voornemens is ervoor te zorgen dat beide Kamers nog dit jaar
het wetsvoorstel gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden
kunnen behandelen door te zorgen voor snelle beantwoording van
vragen.
In reactie hierop kan ik melden dat de nota naar aanleiding van het
verslag inzake het wetsvoorstel gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden op 16 oktober 2020 naar uw Kamer is gezonden (Kamerstukken II 2019/20, 35 447, nr. 6), en inmiddels door uw Kamer is aangenomen.
Verder hebben de leden van de CDA-fractie gelezen dat het wetsvoorstel
zich onder meer richt op de krachtigere bestrijding van de illegale
drugsindustrie, en hebben gevraagd of hiermee ook de gedoogde
drugsindustrie wordt bedoeld. Indien dat niet het geval is, vragen
voornoemde leden in hoeverre een aanpak effectief kan zijn als er altijd
sprake is van een tweeslachtigheid in de aanpak, waarbij bezit en gebruik
niet tot vervolging leiden, maar productie en (grootschalige) handel wel.
Met het wetsvoorstel worden inderdaad een aantal maatregelen genomen
die het mogelijk maken beter op te kunnen treden tegen de illegale
drugsindustrie: de productie van hard- en softdrugs en de gewelddadige
criminele wereld die daarmee samenhangt. Van een gedoogde drugsindustrie is in Nederland geen sprake. Het gedoogbeleid betreft de verkoop
van hennep en hasjiesj in coffeeshops, niet de productie. Hierin zit
inderdaad een zekere tweeslachtigheid. Met het Experiment Gesloten
Coffeeshopketen beziet het kabinet of het mogelijk is om een gesloten
coffeeshopketen te creëren en wat daarvan de effecten zijn. Op grond van
de resultaten van dit experiment kunnen er keuzes worden gemaakt over
de richting van het softdrugsbeleid.
De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het
voorliggende wetsvoorstel en erkennen het nut en de noodzaak van een
uitbreiding van de mogelijkheden om ondermijnende criminaliteit effectief
aan te pakken. Dergelijke criminaliteit vormt een ernstige en steeds groter
wordende bedreiging voor de integriteit van de Nederlandse economie en
het openbaar bestuur en voor het gevoel van veiligheid van Nederlandse
burgers. Gezien die groeiende dreiging waarderen deze leden de door de
regering toegezegde incidentele en structurele gelden en de verschillende
wetgevingsinitiatieven op het gebied van de aanpak van ondermijnende
criminaliteit. Zij maken graag van de gelegenheid gebruik een aantal
vragen te stellen ten aanzien van het wetsvoorstel, die ik graag beantwoord.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van dit wetsvoorstel. Zij onderschrijven de noodzaak van de
versterking van de strafrechtelijke aanpak van ondermijnende criminaliteit. In de afgelopen jaren is duidelijk geworden dat ondermijning
serieuze bedreigingen oplevert, met als gruwelijk dieptepunt de moord op
advocaat Derk Wiersum. Deze leden hebben de navolgende vragen, die ik
hieronder graag beantwoord.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

2

De leden van de SP-fractie constateerden dat de regering met dit
wetsvoorstel een aantal wijzigingen wenst aan te brengen in het Wetboek
van Strafrecht (hierna: Sr) en het Wetboek van Strafvordering (hierna: Sv)
en enige andere wetten in verband met de versterking van de strafrechtelijke aanpak van ondermijnende criminaliteit. Voornoemde leden zijn het
ermee eens dat ondermijnende criminaliteit moet worden aangepakt. Niet
alleen via het strafrecht, maar ook door middel van preventieve maatregelen. Het viel deze leden op dat in het voorliggende wetsvoorstel het
woord «preventie» slechts één keer voorkomt. De leden van deze fractie
hebben gevraagd of de regering wel genoeg aandacht heeft voor deze
kant van de strijd tegen georganiseerde criminaliteit, en of zij dat
uitgebreid kan onderbouwen.
Dat is het geval en ik geef graag de gevraagde uitgebreide onderbouwing.
De regering voert een breed offensief tegen georganiseerde ondermijnende criminaliteit, volgens het devies «oprollen, afpakken en
voorkomen». Van het Multidisciplinaire Interventieteam om internationale
criminele bedrijfsprocessen te verstoren tot wijkgerichte projecten om te
voorkomen dat jongeren in een criminele carrière worden gezogen: een
totaalaanpak om deze complexe problematiek effectief te bestrijden.
Preventie maakt daarvan dus onderdeel uit. Acht gemeenten hebben voor
de periode van najaar 2020 tot eind 2022 incidentele middelen gekregen
om hun preventieve aanpak van ondermijning te versterken in kwetsbare
wijken. Het doel is om te voorkomen dat met name kinderen, jongeren en
jongvolwassenen in sociaaleconomisch zwakkere wijken in de georganiseerde criminaliteit terecht komen. Deze preventieve aanpak wil ik lerend
evalueren in de vorm van een «learning community» en het in beeld
brengen van «best practices». Het meerjarige en multidisciplinaire
onderzoeksprogramma bij de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijke Onderzoek (NWO) is daarbij ondersteunend om de problematiek te
herkennen en waar nodig in te grijpen. Daarnaast is er, in aanvulling op de
eerdere regionale versterkingsimpuls, voor het brede offensief tegen
ondermijnende criminaliteit een incidenteel bedrag beschikbaar gesteld
van 15 miljoen euro in 2021 en 10 miljoen euro in 2022 voor de lokale en
regionale aanpak. De regio’s zetten deze middelen onder andere in op het
voorkomen van criminele carrières en de aanpak van kwetsbare wijken.1
Naar aanleiding van de aangenomen motie van de leden Van Nispen en
Van Toorenburg (Kamerstukken II 2019/20, 29 911, nr. 289) gaat de Minister
voor Rechtsbescherming het gesprek aan met de reclassering om te
bezien wat er nog meer gedaan kan worden in het kader van reclasseringstoezicht om te voorkomen dat jonge criminelen uitgroeien tot
geharde criminelen.
De leden van de SP-fractie hebben gevraagd of het klopt dat het onderhavige wetsvoorstel niet «de» in het regeerakkoord aangekondigde
ondermijningswet is, maar (slechts) een onderdeel vormt van het grotere
project ondermijningswetgeving. Deze leden hebben tevens gevraagd
welke wetsvoorstellen de Kamer nog kan verwachten op het terrein van
de aanpak van ondermijnende criminaliteit.
Om de aanpak van ondermijnende criminaliteit verder te versterken ligt er
inderdaad niet één wetsvoorstel, maar een breed anti-ondermijning
wetgevingsprogramma met diverse wetstrajecten. De eerste wetten die
deel uitmaakten van dit programma zijn inmiddels in werking getreden,
voor andere wetsvoorstellen is de parlementaire behandeling inmiddels
gestart of is deze in voorbereiding. Voor een overzicht en een voortgang
van de diverse wetstrajecten verwijs ik naar de op 13 november 2020 naar
1

Brieven van 18 juni 2020 (Kamerstukken II 2019/20, 29 911, nr. 281) en 13 november 2020
(Kamerstukken II 2020/21, 29 911, nr. 292).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

3

uw Kamer verzonden voortgangsbrief (Kamerstukken II 2020/21, 29 911,
nr. 292).
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van voorliggend wetsvoorstel. Genoemde leden onderschrijven de
noodzaak tot versterking van de strafrechtelijke aanpak van ondermijnende criminaliteit. De leden van deze fractie hebben gevraagd hoe de
regering nu juist tot dit pakket aan wetgeving is gekomen, en welke
overige wetgevingstrajecten er nog lopen. Deze leden hebben tevens
gevraagd naar de voortgang van de wijziging van de Wet Bibob in
verband met informatiedeling tussen bestuursorganen en rechtspersonen
met een overheidstaak en enige overige wijzigingen (tweede tranche), en
of in die tranche, zoals door deze leden eerder voorgesteld, ook
aanpassing en vereenvoudiging van Bibob-formulieren, uitbreiding van
branches waarop de toetst plaatsvindt, en uitbreiding van de Bibob-toets
naar wijziging, afwijking of ontheffing van het bestemmingsplan, worden
meegenomen.
Het wetsvoorstel wijziging Wet Bibob tweede tranche is aanhangig bij de
Afdeling advisering van de Raad van State. De motie van het lid Van der
Graaf (CU) waarin uw Kamer aan mij vraagt naar de mogelijkheden om de
Bibob-vragenformulieren overzichtelijker, concreter en doeltreffender
vorm te geven, betreft de wijziging van de Regeling Bibob-formulieren,
een ministeriële regeling. Er is procedureel geen afhankelijkheid van het
wetsvoorstel wijziging Wet Bibob tweede tranche. Ik streef ernaar voor het
zomerreces 2021 de motie uit te voeren, zoals ik u nader heb toegelicht in
de brief aan uw Kamer van 13 november jl. over de voortgang van de
aanpak van ondermijnende criminaliteit (Kamerstukken II 2020/21, 29 911,
nr. 292).
Het wetsvoorstel wijziging Wet Bibob tweede tranche bevat geen
uitbreiding ten aanzien van branches. Het enkele feit dat sprake is van een
risicovolle branche betekent niet altijd dat ook sprake is van een rechtsverhouding met de overheid. De Wet Bibob is slechts geschikt als instrument
om overheden te ondersteunen bij het voorkomen van het ongewild
faciliteren van criminele activiteiten. Uitbreiding van de reikwijdte van de
Wet Bibob met bepaalde beschikkingen uit sectorale wetten kan aan de
orde zijn als de aard en omvang van de criminaliteit in een branche
dermate ernstig is dat het inzetten van een zwaar instrument als Bibob
evenredig is en als er geen minder zware bestuurlijke instrumenten
voorhanden zijn die kunnen worden ingezet om facilitering van criminele
activiteiten door de overheid te voorkomen. Als er geen rechtsverhouding
met de overheid is, kunnen andere screeningsinstrumenten, zoals de
verklaring omtrent het gedrag (VOG), worden gebruikt indien dat
noodzakelijk is om risico’s voor de samenleving te beperken.
Wel bevat het wetsvoorstel wijziging Wet Bibob tweede tranche, zoals dat
nu aanhangig is bij de Afdeling advisering van de Raad van State, een
uitbreiding van de Bibob-toets naar de wijziging, afwijking of ontheffing
van het bestemmingsplan. Het wetsvoorstel maakt deel uit van een breder
anti-ondermijning wetgevingsprogramma, hiervoor wordt verwezen naar
het antwoord op een eerdere vraag van de leden van de SP.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben gevraagd of de regering de
constatering van deze leden deelt dat er een substantiële toename is van
drugscriminelen die van elders komen en in Nederland criminele
ondermijnende handelingen verrichten. De leden van deze fractie hebben
tevens gevraagd op welke wijze, ook indachtig het Pact voor de Rechtsstaat, verdere aanscherping van straffen kan plaatsvinden om de
internationale aantrekkingskracht op drugscriminelen tegen te gaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

4

In het kader van de kennisagenda van het brede offensief tegen georganiseerde ondermijnende criminaliteit gaat de regering na welke overwegingen voor drugscriminelen bepalend zijn om in Nederland te produceren (TK 19 juni 2019, 2020Z08972). De hoogte van de straffen voor
drugscriminaliteit in verhouding tot de straffen voor soortgelijke delicten
in het buitenland zal deel uitmaken van dit onderzoek. Uw Kamer wordt
nog nader geïnformeerd over de opzet en planning van het onderzoek.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben gevraagd welke mogelijkheden de regering voorts ziet om niet alleen de strafmaat, maar ook de
wijze van oplegging in te zetten om drugscriminaliteit tegen te gaan. Met
name in kwetsbare wijken constateren deze leden dat het gezag van de
overheid moet onderdoen voor het gezag van criminelen. Zij hebben
gevraagd welke mogelijkheden de regering ziet om, in lijn met het Pact
voor de Rechtsstaat, over te gaan tot wijkrechtbanken.
Het kabinet onderschrijft het belang van de justitiële functie in de wijk. In
dat kader zijn in enkele steden kleinschalige pilots gestart met laagdrempelige rechtspraak in de wijk. In die pilots wordt door de rechtbank
samengewerkt met de politie, OM, gemeente en hulpverlening. Zo wordt
gezamenlijk gezocht naar duurzame oplossingen om de kans op recidive
en afglijden te voorkomen. De lopende pilot in Eindhoven wordt volgend
jaar geëvalueerd. Samen met de betrokken organisaties zal na evaluatie
van de pilots worden bezien of en hoe er een vervolg aan kan worden
gegeven.
Met belangstelling hebben de leden van de SGP-fractie kennisgenomen
van het wetsvoorstel. Ondermijnende criminaliteit is een steeds groter
wordend probleem in Nederland en hier dient adequaat tegen opgetreden
te worden. Door middel van de voorgenomen wetswijziging hopen
voornoemde leden effect te zien in het optreden tegen ondermijnende
criminaliteit. Deze leden hebben voorts nog enkele vragen, die ik in het
hiernavolgende graag van een antwoord voorzie.
2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
2.1 Bedreiging
De leden van de VVD-fractie hebben gevraagd waarom wordt gekozen om
het strafmaximum te verhogen tot drie jaar in plaats van aan te sluiten bij
de reeds geldende maximumstraf van vier jaar in geval van het door
geweld of bedreiging dwingen van ambtenaren om een ambtsverrichting
uit te voeren of na te laten. Hierboven zou dan de extra strafverhoging
voor bepaalde groepen kunnen komen, zoals nu voorgesteld wordt voor
bedreiging van burgemeesters, andere bestuurders, rechters, officieren
van justitie en advocaten.
Ambtenaren kunnen een interessant doelwit zijn voor criminelen die
gebaat zijn bij toepassing of niet-toepassing van bevoegdheden, of die
gevoelige informatie willen verkrijgen. Het door geweld of bedreiging
dwingen een ambtsverrichting uit te voeren of na te laten is daarom
strafbaar op grond van artikel 179 Sr (ambtsdwang, met een strafmaximum van vier jaar). Onderhavig wetsvoorstel voorziet in een
strafverhoging van bedreiging, met een bijzondere strafverhogingsgrond
voor bedreiging van burgemeesters en andere bestuurders, en van
togadragers. Anders dan bij ambtsdwang het geval is, is voor strafbaarheid wegens bedreiging niet vereist dat degene die is bedreigd door
die bedreiging gedwongen wordt tot het verrichten of nalaten van
bepaalde handelingen. Met de bedreiging van ambts- en gezagsdragers,
en van togadragers, wordt doorgaans geprobeerd de functionaris te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

5

beïnvloeden of het vervullen van de functie te bemoeilijken. Dit kan
schadelijk zijn voor het effectief en integer functioneren van het openbaar
bestuur en de rechtspleging, dat essentieel is in een democratische
rechtsstaat. Tegen pogingen tot beïnvloeding van personen die hierin een
belangrijke rol vervullen, moet dan ook stevig kunnen worden
opgetreden. Daarom is een bijzondere strafverhogingsgrond voor deze
specifieke beroepsgroepen voorgesteld waardoor het strafmaximum voor
bedreiging van deze beroepsgroepen gelijk is aan dat voor ambtsdwang,
terwijl hiermee niet het beoogde resultaat hoeft te zijn bereikt. Hoewel ook
andere vormen van bedreiging zeer kwalijk zijn en veel impact kunnen
hebben op de betrokkenen, raken zij niet direct aan de kern van onze
rechtsstaat. Daarom wordt hiervoor een verhoging van het strafmaximum
van twee naar drie jaren voorgesteld. Dit betekent per saldo (dus samen
met de strafverhoging met een derde) dat het huidige strafmaximum met
de helft wordt verhoogd. Dit strafmaximum moet worden gezien in
verhouding tot de strafmaxima voor andere delicten en de strafoplegging
in de praktijk. In dit licht acht het kabinet de voorgestelde strafverhoging
voor bedreiging van twee naar drie jaar gevangenisstraf, met een
bijzondere strafverhogingsgrond voor bedreiging van burgemeesters en
andere bestuurders en van togadragers waardoor het strafmaximum in
dat geval vier jaar gevangenisstraf bedraagt, passend.
De leden van de VVD-fractie hebben verder gevraagd of intimidatie nu
voldoende kan worden vervolgd via bestaande delictsomschrijvingen, en
zo ja, op welke manier het lage aantal aangiften en veroordelingen voor
intimidatie kan worden verklaard. Deze leden hebben tevens gevraagd op
welke wijze zowel de aangiftebereidheid als de effectiviteit van de
vervolging kan worden verbeterd.
Er is op dit moment geen aanleiding om aan te nemen dat de bestaande
delictsomschrijvingen niet volstaan. Intimidatie is op zichzelf echter geen
strafbaar feit en daarom alleen via andere delicten mogelijk strafbaar. Het
gaat dan bijvoorbeeld om belaging, bedreiging, belediging, afpersing,
afdreiging en mishandeling. Aangiften en zeker veroordelingen zullen
daarom in de meeste gevallen daarop zien. Wat betreft het verbeteren van
de aangiftebereidheid kan in algemene zin worden opgemerkt dat het
doen van aangifte sterk samenhangt met de ernst van het delict en de
situatie van het slachtoffer. De politie streeft contactbereidheid van de
burger met de politie na. Dit uit zich onder meer in de werkwijze die erop
is gericht om bij een delict zo snel en zo laagdrempelig mogelijk een
melding of aangifte op te nemen. Hiervoor staan verschillende kanalen
open, waarbij rekening wordt gehouden met de desbetreffende omstandigheden, zoals de ernst van het delict en de situatie van het slachtoffer.
De politie streeft er daarbij naar om zo goed als mogelijk opvolging te
kunnen geven aan de behoeften van de burger. Overigens is een aangifte
geen vereiste voor het initiëren van opsporingsonderzoek naar «intimidatiedelicten». De politie kan uiteraard ook andere wijze stuiten op signalen
die wijzen op dit soort strafwaardige praktijken.
Specifiek met betrekking tot burgemeesters en andere lokale bestuurders
wordt in samenwerking met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijkrelaties en partners vanuit het Netwerk Weerbaar Bestuur en de
Stuurgroep Weerbare Burgemeesters gewerkt aan de doorontwikkeling
van een brede weerbaarheidsaanpak. In dat kader wordt ook met
betrokken partners, waaronder het openbaar ministerie (OM), de politie en
het Nederlands Genootschap van Burgemeesters, in kaart gebracht op
welke wijze de aangiftebereidheid en de opvolging verhoogd kunnen
worden. Daarna wordt bezien hoe eventuele verbeterpunten ingevoerd en
landelijk geborgd kunnen worden. Op dit moment geldt al dat de aangifte
van mensen met een publieke taak overeenkomstig de Eenduidige

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

6

Landelijke Afspraken (ELA) tussen OM en politie veelal een prioritaire
afhandeling krijgen. Ook komt het belang van aangifte al tot uitdrukking in
onder meer de Leidraad Veilig Bestuur, met een overzicht van handvatten
van preventie tot nazorg na een veiligheidsincident, waarbij wordt
gewezen op het belang van aangifte en registratie van een melding.
De leden van de VVD-fractie hebben geconstateerd dat er nog een
beroepsgroep is die zwaar onder druk staat door drugscriminelen, te
weten (misdaad)journalisten, en gevraagd waarom is besloten om deze
beroepsgroep niet op te nemen voor de extra strafverhogingsgrond, en of
de regering bereid is dit alsnog op te nemen.
Voor de bedreiging van functionarissen die een cruciale rol vervullen in
onze democratische rechtsstaat wordt in dit wetsvoorstel een bijzondere
strafverhogingsgrond voorgesteld. Het gaat hierbij om ambts- en
gezagsdragers van wie het functioneren van essentieel belang is voor een
goede werking van het openbaar bestuur. De bijzondere strafverhogingsgrond betreft ook rechters, officieren van justitie en advocaten. Deze
functies zijn noodzakelijk voor eerlijke, onafhankelijke en onpartijdige
rechtspleging, en zijn daarom onmisbaar in een rechtsstaat. De beroepsuitoefening door journalisten vormt als zodanig geen onderdeel van de trias
politica. Hoewel ook de persvrijheid belangrijk is in onze rechtsstaat,
hebben journalisten een wezenlijke andere verantwoordelijkheid dan
ambts-, gezags- en togadragers. Daarom zijn journalisten niet opgenomen
in de extra strafverhogingsgrond. De algemene verhoging van het
strafmaximum voor bedreiging van twee naar drie jaar gevangenisstraf
biedt het OM en de rechtspraak ruimte om in geval van bedreiging van
een journalist een passende straf te vorderen en op te leggen.
Evenals de leden van de VVD-fractie vindt het kabinet het belangrijk dat
journalisten hun beroep veilig en zonder vrees kunnen uitoefenen. Zo
heeft de ondergetekende in juli 2018 het Akkoord Agressie en Geweld
tegen Journalisten bekrachtigd dat was opgesteld door de Stuurgroep
bestaande uit de Nederlandse Vereniging van Journalisten, het Nederlands Genootschap van Hoofdredacteuren, het OM en de politie. Dit
Akkoord is door de stuurgroepleden verder uitgewerkt en heeft uiteindelijk geleid tot het project PersVeilig en het Protocol agressie en geweld
tegen journalisten, dat in het najaar van 2019 is gelanceerd. Onderdeel
van het project PersVeilig is onder andere dat er een meldpunt is voor
journalisten waar zij melding kunnen doen van incidenten, die door de
branche zelf wordt verzameld zodat zij zicht krijgen op de aard en omvang
van de incidenten waarna, indien nodig, het beleid kan worden aangepast.
PersVeilig faciliteert daarnaast diverse cursussen en trainingen die zien op
het versterken van de weerbaarheid van journalisten. Daarnaast hebben
politie en OM opsporings- en vervolgingsafspraken opgenomen in het
Protocol agressie en geweld tegen journalisten waarmee een hardere en
eenduidige aanpak van daders wordt bewerkstelligd. Voorbeelden van
deze afspraken zijn een prioritaire afhandeling van zaken door politie en
OM, schade zoveel mogelijk verhalen op daders, een eenduidige
registratie en een hogere strafeis conform de OM-richtlijn.
Van de overheid mag verwacht worden dat ze beveiligingsmaatregelen
treft op het moment dat de aantasting van de veiligheid van personen of
organisaties zulke vormen dreigt aan te nemen dat zij daar op eigen kracht
geen weerstand meer tegen kunnen bieden. Daarbij wordt uitgegaan van
een gelaagde verantwoordelijkheid: personen én de organisatie waar zij
deel van uitmaken zijn in beginsel zelf verantwoordelijk voor hun eigen
veiligheid. In 2019 is met vier beroepsgroepen, waaronder die van
journalisten, een ontwikkelagenda opgesteld met verschillende weerbaarheidsversterkende initiatieven. Door samen te werken en het delen van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

7

«best practices» worden de verschillende beroepsgroepen in staat gesteld
hun eigen weerbaarheid te vergroten en wordt de werkgever in staat
gesteld om zijn rol op dit terrein goed te vervullen. Voor de uitvoering van
deze ontwikkelagenda heeft het kabinet in het kader van het breed
offensief tegen ondermijnende criminaliteit, financiële middelen
beschikbaar gesteld.
De leden van de VVD-fractie hebben vastgesteld dat uit de cijfers blijkt dat
in de afgelopen drie jaar tientallen burgemeesters zijn bedreigd vanwege
het ambt dat zij uitoefenen en de beslissingen die zij in dat kader nemen,
en dat de grote vlucht die social media in het afgelopen decennium
hebben genomen het betrekkelijk eenvoudig heeft gemaakt om openbaar
en (al dan niet) anoniem bestuurders en ambtsdragers te bedreigen.
Daarbij hebben zij verwezen naar het rapport «Bedreigingen en intimidaties van burgemeesters in relatie tot de bestuurlijke aanpak», waarin
wordt aangegeven dat het vaak gaat om intimiderend gedrag dat niet de
bewijsdrempel van artikel 285 Sr haalt, maar waarvan wel enige dreiging
uitgaat. Gezien die constatering hebben de leden van deze fractie
gevraagd of de regering ook heeft gekeken naar de strafbaarstellingen van
dwang (art. 284 Sr) en ambtsdwang (art. 179 Sr) en naar de mate waarin
deze artikelen (nog) toereikend zijn om dergelijke intimidatie aan te
pakken.
Met de leden van de VVD-fractie ben ik van mening dat bestuurders,
togadragers en volksvertegenwoordigers door de publieke functie die zij
uitvoeren kwetsbaar kunnen zijn voor bedreiging en intimidatie. De
afgelopen jaren is de aard en ernst van bedreiging en intimidatie
aanzienlijk toegenomen. Om die reden wordt de strafmaat voor
bedreiging verhoogd tot drie jaar met de mogelijkheid deze straf met een
derde te verhogen indien dit misdrijf wordt gepleegd tegen de in het
wetsvoorstel genoemde specifieke groep ambts- en gezagsdragers. Zoals
in het door de leden aangehaalde rapport wordt benoemd is intimidatie –
anders dan bedreiging – vaak minder concreet en/of indirect en roept
vooral een gevoel van onveiligheid bij de getroffene op. Dit laat onverlet
dat hier, zodra contouren van strafbaar gedrag duidelijk worden, hard
tegen moet worden opgetreden, hetgeen via verschillende strafbare feiten
vorm kan krijgen. Hiervoor wordt verwezen naar de beantwoording van
een eerdere vraag van de leden van deze fractie, over de vervolging van
intimidatie via bestaande delictsomschrijvingen.
De door de leden genoemde misdrijven dwang en ambtsdwang zijn vaak
(nog) niet toereikend om intimidatie aan te pakken. Deze misdrijven
veronderstellen – in tegenstelling tot bijvoorbeeld de strafbaarstelling van
bedreiging – dat moet worden bewezen wat het slachtoffer ten gevolge
van de dwang heeft gedaan, niet heeft gedaan of geduld. Bij intimidatie
heeft zich dit beoogde effect echter veelal – en gelukkigerwijs – nog niet
voorgedaan. Bovendien geldt dat de reikwijdte van het delict ambtsdwang
is beperkt tot ambtenaren, terwijl de problematiek daartoe niet is beperkt.
Bedreiging en intimidatie raken de hele samenleving, zoals personen die
op sociale media actief zijn, hulpverleners gedurende de uitoefening van
hun beroep en ondernemers die onder druk worden gezet om diensten te
verlenen aan de georganiseerde ondermijnende criminaliteit, maar ook
anderen die zich in het publieke domein begeven en daarin een essentiële
rol vervullen, zoals journalisten en advocaten.
De leden van de D66-fractie erkenden dat dergelijke bedreigingen onze
democratie en onze rechtsstaat onder druk zetten en dat effectief justitieel
optreden noodzakelijk kan zijn. De voorgestelde toevoeging van een vijfde
lid aan artikel 285 Sr, waarin de hoedanigheid van de bedreigde als
strafverzwarende omstandigheid wordt opgenomen, komt deze leden dan
ook begrijpelijk voor, evenals de voorgestelde verhoging van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

8

strafmaximum voor het basisdelict bedreiging. De opmerking in de
memorie van toelichting dat het huidige strafmaximum «niet meer
volstaat» heeft bij deze leden de vraag opgeroepen of daarmee wordt
bedoeld dat door het huidige strafmaximum van twee jaar er (noodgedwongen) lagere straffen geëist en opgelegd worden dan passend zou
zijn. Met andere woorden: of er bedreigingszaken bekend zijn waarin het
openbaar ministerie of de rechtbank meer dan twee jaar gevangenisstraf
geëist respectievelijk opgelegd had, als het strafmaximum hoger was
geweest.
Er zijn de regering geen bedreigingszaken bekend waarin het openbaar
ministerie of de rechtbank méér dan twee jaar gevangenisstraf geëist
respectievelijk opgelegd had, als het strafmaximum hoger was geweest.
De stellingname dat het huidige strafmaximum «niet meer volstaat» is
dan ook in het bijzonder ingegeven door het standpunt dat met een
verhoging, respectievelijk verdubbeling van het strafmaximum de
maatschappelijke impact van bedreiging meer weerslag krijgt in de wet.
En dat de overheid hiermee bovendien laat zien dat bedreiging absoluut
niet wordt getolereerd. Tegelijkertijd wordt hiermee voldoende ruimte
gecreëerd om in de toekomst ook in geval van zeer ernstige bedreigingen
een daarbij passende strafeis te stellen. Daardoor kunnen de straffen meer
in evenwicht worden gebracht met de ontwikkeling in de ernst en impact
van bedreiging. Bedreiging maakt immers grote inbreuk op de levens van
de slachtoffers en lijkt een uiting van de verharding van de maatschappij.
Het is overigens niet alleen een kwestie van afschrikwekkend effect. Het is
tevens een kwestie van genoegdoening voor het leed aan betrokkenen en
aan de samenleving. Het gaat er ook om dat de overheid hiermee tot
uitdrukking brengt dat de zorgen van alle slachtoffers van bedreiging
serieus worden genomen. Dat niet alleen bestuurders in het publieke
domein en togadragers hiervan slachtoffer kunnen zijn wordt met
algemene verhoging van de wettelijke strafmaat onderstreept. Met de
verdubbeling van de huidige wettelijke strafmaat waar het bedreiging van
ambts-, gezags- en togadragers betreft, wordt verder onderstreept dat de
regering dergelijk gedrag zeer hoog opneemt en vastbesloten is hieraan
een eind te maken.
Daarnaast hebben de leden van de D66-fractie gevraagd of de regering bij
het opstellen van het voorliggende voorstel ook heeft gekeken naar de
kwetsbare positie van rechercheurs en andere opsporingsambtenaren.
De leden van de D66-fractie hebben terecht opgemerkt dat voor rechercheurs en andere opsporingsambtenaren geldt dat zij vanwege hun
functie in een kwetsbare positie verkeren. Het is inderdaad niet
ondenkbaar dat opsporingsambtenaren te maken krijgen met intimidatie
en bedreiging. De strafverzwaring voor bedreiging van ambts- en
gezagsdragers en van togadragers in dit wetsvoorstel is, zoals beschreven
in een eerder antwoord op vragen van de leden van de fractie van de VVD,
gelegen in de cruciale rol die zij vervullen in onze democratische
rechtstaat. De desbetreffende functionarissen vervullen een bijzondere rol
als vertegenwoordiger van een publiek orgaan of binnen de rechtspleging, waarbij zij naar buiten toe zichtbaar en herkenbaar optreden en
een bepalende positie innemen bij belangrijke besluitvormingsprocessen.
Dat speelt minder in het geval van opsporingsambtenaren. Zoals in een
eerder antwoord op vragen van de leden van de VVD fractie is toegelicht,
is ambtsdwang strafbaar op grond van artikel 179 Sr. In voorkomende
gevallen kan hiervan ook sprake zijn als rechercheurs of opsporingsambtenaren worden gedwongen iets te doen of juist niet te doen. Hiermee is
voor ambtenaren reeds in een bijzondere strafbaarstelling voorzien.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

9

De leden van de GroenLinks-fractie begrepen de wens om bedreigingen,
gericht aan lokale bestuurders, zwaarder te kunnen straffen maar hebben
gevraagd of dat onder de huidige omstandigheden inderdaad het
gewenste effect zal hebben. De leden van deze fractie hebben gevraagd of
het niet veel verstandiger is om alle inspanningen er allereerst op te
richten om ervoor te zorgen dat de aangiftebereidheid onder lokale
bestuurders, advocaten, magistraten e.d. toeneemt. Zij hebben tevens
gevraagd welke extra inspanningen het kabinet op dat vlak levert.
De verhoging van het strafmaximum voor bedreiging staat niet in de weg
aan inspanningen op andere vlakken, waaronder die ten aanzien van het
verhogen van de aangiftebereidheid. Hiervoor wordt verwezen naar de
beantwoording van een eerdere vraag van de leden van de VVD-fractie,
over de vervolging van intimidatie via bestaande delictsomschrijvingen.
De leden van de SP-fractie hebben gevraagd wat het voorspelde effect is
van de verhoging van de maximale straf voor bedreiging (en de nieuwe
strafverzwarende grond voor bedreiging van een bestuurder). De leden
van deze fractie hebben tevens gevraagd wat het kabinet verder concreet
doet om ervoor te zorgen dat bedreigers eerder en vaker voor de rechter
zullen komen dan nu het geval is, of de capaciteit bij politie, OM en
rechtspraak hiervoor evenredig wordt uitgebreid en zo nee, waarom niet.
De afschrikwekkende werking die van het hogere strafmaximum uitgaat
kan een stabilisering of afname van het aantal bedreigingen tot gevolg
hebben. In welke mate daarvan sprake zal zijn, is afhankelijk van diverse
factoren en niet op voorhand te voorspellen. Verder is zoals aangegeven
in de memorie van toelichting vooralsnog geen intensivering van de
opsporing of vervolging voorzien. Daarom is evenmin voorzien in een
uitbreiding van de capaciteit bij politie, OM en rechtspraak.
In veel consultatiereacties en ook in de memorie van toelichting was,
volgens de leden van de SP-fractie terecht, te lezen dat niet alleen
burgemeesters, advocaten en officieren bedreigd worden, maar dat
bijvoorbeeld boeren op het platteland en ook havenmedewerkers actief
benaderd worden door criminelen, onder druk gezet worden en bedreigd
worden om criminele handelingen uit te voeren dan wel te faciliteren. De
leden van deze fractie stelden vast dat het kabinet voor de beveiliging van
advocaten inmiddels geld heeft uitgetrokken, maar hebben in dit verband
gevraagd wat het kabinet doet voor andere beroepsgroepen die ook
gevaar lopen onder het juk van criminelen te moeten zwichten, zoals
bijvoorbeeld boeren of havenmedewerkers.
Zoals in antwoord op een eerdere vraag van de leden van de fractie van
de VVD is uiteengezet, mag van de overheid verwacht worden dat ze
beveiligingsmaatregelen treft op het moment dat de aantasting van de
veiligheid van personen of organisaties zulke vormen dreigt aan te nemen
dat zij daar op eigen kracht geen weerstand meer tegen kunnen bieden. In
2019 is met rechters, advocaten, officieren van justitie en journalisten een
ontwikkelagenda opgesteld met verschillende weerbaarheidsversterkende
initiatieven. De inzet is om de opbrengsten van de werkgroep breed te
delen, zodat ook andere kwetsbare beroepsgroepen geholpen worden om
kennis, expertise en handelingsperspectieven te borgen.
In algemene zin krijgt de weerbaarheid van boeren(bedrijven), en van
havens en hun medewerkers, bijzondere aandacht binnen de geïntensiveerde bestrijding van georganiseerde ondermijnende criminaliteit. Zo
wordt mede met steun van het Ministerie van Justitie en Veiligheid op
steeds meer plekken door lokale publieke en private partijen samengewerkt bij de bestrijding van ondermijning in het buitengebied, aan de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

10

hand van het instrument «Veilig Buitengebied», waarmee inzicht wordt
verkregen in de lokale problematiek en gezamenlijke afspraken over de
aanpak worden gemaakt. Vanuit de versterkingsgelden voor de periode
2019–2021 voor de bestrijding van ondermijning worden verschillende
regionale projecten gefinancierd waarmee de risico’s en impact van
ondermijning bij havens worden teruggedrongen.
De leden van de ChristenUnie-fractie kunnen de toevoeging van de
strafverzwarende grond voor bedreiging jegens togadragers en
bestuurders onderschrijven, en hebben gevraagd of de regering nog
nader kan toelichten waarom deze grond niet voor ambtenaren geldt.
Deze leden hebben tevens gevraagd of ook raadsleden onder het
voorgestelde artikel vallen.
Voor het antwoord op de vraag over de reikwijdte van de strafverzwarende grond wordt verwezen naar de beantwoording van eerdere,
soortgelijke vragen van de leden van de fractie van de VVD. In die
beantwoording is toegelicht waarom het kabinet voorziet in een extra
strafverzwaringsgrond voor juist deze categorie van beroepsgroepen
ingeval van bedreiging. Het antwoord op de vraag van de leden van de
fractie van de ChristenUnie of ook raadsleden onder het voorgestelde
artikel vallen luidt bevestigend. De bijzondere strafverhogingsgrond in het
voorgestelde artikel 285, vijfde lid, Sr betreft onder meer leden van
algemeen vertegenwoordigende organen. De strafverhogingsgrond is dus
ook van toepassing in geval van bedreiging van gemeenteraadsleden.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben ook gevraagd of de
strafrechtelijke bescherming van journalisten, wetenschappers en politiek
ambtsdragers tegen bedreiging in de ogen van de regering momenteel
ook adequaat genoeg is, juist ook in het huidig maatschappelijk klimaat.
Voor het antwoord op de vraag over de bescherming van journalisten
wordt verwezen naar de beantwoording van de eerdere deels gelijkluidende vraag van de leden van de fractie van de VVD. In reactie op die
vraag en op andere vragen van deze leden is ook in algemene zin
ingegaan op de wijze waarop de overheid beveiligingsmaatregelen treft
en maatregelen die voor specifieke beroepsgroepen, waaronder journalisten en politieke ambtsdragers, worden genomen. Er zijn vooralsnog
geen signalen dat het huidige beleid met betrekking tot de bescherming
van deze beroepsgroepen niet werkt of niet voldoende is.
Wetenschappers moeten in vrijheid, onafhankelijk onderzoek kunnen
doen. Zij hebben echter, evenals journalisten een wezenlijke andere
verantwoordelijkheid dan ambts-, gezags- en togadragers. Daarom ziet de
bijzondere strafverhogingsgrond niet op wetenschappers. Voor de
volledigheid wordt opgemerkt dat juist gezien het huidig maatschappelijk
klimaat, waarin bedreiging steeds meer vergaande uitingsvormen
aanneemt het strafmaximum voor bedreiging wordt verhoogd naar drie
jaren gevangenisstraf. Dit ziet ook op bedreiging van journalisten en
wetenschappers.
De leden van de SGP-fractie constateerden dat een verhoging van twee
naar drie jaar gevangenisstraf wel heel minimaal is om van een afschrikwekkende werking te kunnen spreken, en hebben gevraagd of, om van
een daadwerkelijk afschrikwekkende werking uit te kunnen gaan, de
maximumstraf niet zou moeten worden verdubbeld naar vier jaar.
In het antwoord op de vraag van de leden van de fractie van de VVD is
toegelicht waarom de verhoging van de maximumstraf voor bedreiging
naar drie jaren passend wordt geacht. De verwachting is dat van deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

11

strafverhoging een duidelijk signaal uit gaat dat bedreiging onacceptabel
is en dat dit daadwerkelijk een afschrikwekkende werking heeft nu daders
een aanmerkelijk hogere straf riskeren. Anders dan de leden van de
SGP-fractie stellen, gaat het om een wezenlijke verhoging van de
maximale gevangenisstraf. Het strafmaximum wordt hierdoor immers
anderhalf keer zo hoog. Hiermee beoogt de regering juist recht te doen
aan de grote impact die bedreiging kan hebben op het persoonlijk leven
van de slachtoffers.
De leden van de SGP-fractie hebben opgemerkt dat het effectief en integer
functioneren van burgemeesters, togadragers en andere personen met
gezag bekleed van essentieel belang is voor een goede werking van het
openbaar bestuur en niet bedreigd mag worden. Zij constateerden dat dit
tevens het geval is bij hulpverleners. Wanneer het functioneren van een
agent of ambtenaar wordt bedreigd, kan dit eveneens een gevaar voor de
samenleving betekenen. De leden van deze fractie hebben gevraagd of de
regering deze overweging deelt en bereid is om het wetsvoorstel uit te
breiden met de bijzondere bescherming van hulpverleners.
Met de leden van de fractie van de SGP is het kabinet van mening dat het
effectief functioneren van hulpverleners niet bedreigd mag worden. Net
als voor de beroepsgroepen die in reactie op de vragen van de leden van
de fracties van de VVD en de ChristenUnie aan de orde zijn gekomen geldt
voor hulpverleners dat, hoewel zij een heel belangrijke maatschappelijke
taak vervullen, zij een wezenlijk andere verantwoordelijkheid dragen dan
ambts-, gezags- en togadragers. Hoewel de gevolgen van bedreiging van
hulpverleners in individuele gevallen groot kunnen zijn, is geen sprake
van de uitzonderlijke gevolgen voor de democratische rechtsstaat die
bedreiging van ambts-, gezags- en togadragers kan hebben. Ter verbetering van de bescherming van de beroepsgroep van werknemers met
een publieke taak, waaronder hulpverleners, zijn de afgelopen jaren
diverse specifieke maatregelen ontwikkeld en toegepast. Zowel het
programma Veilige Publieke Taak (onder coördinatie van de toenmalige
Minister van BZK) als het actieplan Veilig werken in de zorg (onder leiding
van de toenmalige Minister van VWS) heeft maatregelen ontwikkeld ter
bescherming van hulpverleners. Daarnaast worden daders van agressie
en geweldsdelicten tegen (o.a.) hulpverleners harder aangepakt -zoals een
hogere strafeis-, conform de in 2010 opgestelde Eenduidige Landelijke
Afspraken (ELA sinds 2010). Recent is ook het hinderen van hulpverleners
als aparte strafbaarstelling in het Wetboek van Strafrecht opgenomen. Tot
slot draagt ook het wetsvoorstel, dat ziet op een uitbreiding van het
huidige taakstrafverbod en voor de zomer 2020 bij uw Kamer is ingediend
(Kamerstukken II 35528), bij aan de bescherming van hulpverleners. Deze
maatregelen zijn passend en noodzakelijk voor de beroepen waar het om
gaat.
2.2 Bestrijding precursoren voor illegale vervaardiging van harddrugs
De leden van de VVD-fractie achten het verstandig dat wordt ingezet op
het snel kunnen handelen indien nieuwe precursoren voor illegale
vervaardiging van harddrugs geïntroduceerd worden. Het wetsvoorstel
richt zich op stoffen waarvan geen legale toepassingen bekend zijn. De
leden van deze fractie hebben gevraagd welk percentage precursoren
naar schatting geen legale toepassing kent, maar wel wordt gebruikt voor
het vervaardigen van harddrugs. Deze leden hebben verder gevraagd of
het niet zo is dat de gebruikte stoffen in veel gevallen juist wel reeds
legaal gebruikt worden. Voorts hebben zij gevraagd op welke wijze ook
hierop kan worden geanticipeerd, met dezelfde snelheid als dit
wetsvoorstel beoogt, al dan niet door in te zetten op aanpassing van de
Europese regelgeving.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

12

De belangrijkste in Nederland geproduceerde harddrugs MDMA en
(meth)amfetamine worden vrijwel altijd vervaardigd uit PMK en BMK. Dit
zijn beide geregistreerde stoffen volgens de Europese verordeningen en
de Wet voorkoming misbruik chemicaliën (en kennen dus legale toepassingen). Deze stoffen worden niet als zodanig ingevoerd maar in
Nederland gemaakt uit zogeheten pre-precursoren, als PMK-glycidezuur,
BMK-glycidezuur, APAA(N) en MAPA. Het overgrote deel hiervan (naar
schatting 99%) wordt alleen gebruikt voor illegale productie van precursoren, en daarmee voor illegale harddrugs. De veronderstelling dat veel
van deze gebruikte stoffen wel legaal worden gebruikt, is dus niet juist. Dit
neemt niet weg dat het gezien de ernst van de problematiek en het
grensoverschrijdende karakter van belang is om in EU-verband naar een
oplossing te zoeken. In afwachting van een oplossing op Europees niveau
is het echter aangewezen om te voorzien in een procedure voor een snelle
en helder omlijnde strafbaarstelling van bepaalde handelingen met
betrekking tot deze stoffen, op grond waarvan de handel in precursoren
voor designerdrugs kan worden bestreden en de desbetreffende stoffen
aan het verkeer kunnen worden onttrokken.
Het is de leden van de CDA-fractie al langer een doorn in het oog dat het
voor wetgeving lastig is om de praktijk bij te benen als het gaat om het
verbieden van synthetische drugs. De leden van deze fractie meenden dat
flexibiliteit nodig is om middelen die chemisch enigszins verschillen, maar
qua schadelijkheid en effecten hetzelfde zijn, te verbieden. Deze leden
hebben gevraagd of deze flexibiliteit mogelijk is wanneer het gaat om
precursoren die ook een gebruikelijke legale toepassing kennen. Zij
hebben tevens gevraagd hoe de regering gaat borgen dat criminelen niet
uit zullen wijken naar precursoren die ook een legale toepassing kennen
om zo niet onder het verbod te vallen.
Het wetsvoorstel ziet niet op drugsprecursoren die tevens een legale
toepassing hebben. Indien een legale toepassing bekend is, leent de
desbetreffende stof zich niet voor een verbod op nationaal niveau, maar
dient de stof te worden gereguleerd om misbruik daarvan te voorkomen.
Drugsprecursoren met een bekende legale toepassing worden onder de
aandacht gebracht van de Europese Commissie met het verzoek deze te
agenderen voor regulering op grond van de Europese verordeningen nr.
273/20042 en nr. 111/20053. Dat criminelen na een verbod zullen uitwijken
naar reeds in het kader van deze verordeningen gereguleerde stoffen ligt
niet voor de hand. Voor hen is het aantrekkelijker designerprecursoren te
ontwikkelen die nog niet verboden zijn dan gebruik te maken van stoffen
die al bij de opsporingsdiensten bekend zijn en waarvan misbruik op
grond van de Wet voorkoming misbruik chemicaliën en de Wet op de
economische delicten met sancties worden bedreigd.
De leden van de CDA-fractie hebben voorts gevraagd of de regering
enkele voorbeelden kan geven van stoffen die enkel gebruikt kunnen
worden voor de vervaardiging van illegale drugs en geen legale
toepassing kennen.
Eén van de stoffen die voor een verbod worden overwogen is 2-methyl-3phenyloxirane-2-carboxylic acid. Dit is een pre-precursor waaruit BMK kan
worden bereid, een belangrijke precursor voor amfetaminen. Door de
internationale regulering van de meest voorkomende pre-precursoren
2

3

Verordening (EG) nr. 273/2004 van het Europees parlement en de Raad van 11 februari 2004
inzake drugsprecursoren (PbEU 2004, L 47).
Verordening (EG) nr. 111/2005 van de Raad van 22 december 2004 houdende voorschriften voor
het toezicht op de handel tussen de Gemeenschap en derde landen in drugsprecursoren (PbEU
2005, L 22).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

13

APAAN en recentelijk APAA (gereguleerd in respectievelijk 2013 en 2020)
zijn criminelen op zoek gegaan naar andere stoffen waaruit BMK kan
worden gesynthetiseerd. Het genoemde 2-methyl-3-phenyloxirane-2carboxylic acid is daarvan een voorbeeld. Op gelijke wijze wordt een
verbod overwogen van pre-precursoren voor PMK» s, de belangrijkste
grondstof voor ecstasy. Een voorbeeld hiervan is 5-(2,2-diethoxypropyl)2H-1,3-benzodioxole. Voor zover bekend hebben de genoemde stoffen
geen legale toepassing.
De leden van de D66-fractie constateerden dat in de praktijk blijkt dat de
productie van synthetische verdovende middelen een proces is dat een
groot aanpassingsvermogen kent. De leden van deze fractie hebben
gevraagd of de regering ook het risico ziet dat de verboden middelen
vervangen zullen worden door nieuwe stoffen of dat de gebruiker
terugvalt op de beschikbare klassieke drugs (cannabis, ecstasy, cocaïne,
amfetamine). Deze leden hebben tevens gevraagd of de regering niet
verwacht dat het verbod van bepaalde precursoren zal leiden tot het
gebruik van andere stoffen, die mogelijk veel schadelijker zijn voor de
volksgezondheid. Voornoemde leden achten het voorts heel belangrijk dat
er voldoende zicht blijft op aard en omvang van drugsgebruik, en hebben
gevraagd hoe het verbod op precursoren, zoals in onderhavig
wetsvoorstel voorgesteld, raakt aan de legale verkoop van designerdrugs
in smart shops.
De gebruiker in Nederland geeft over het algemeen de voorkeur aan de
bekende harddrugs waarvan de gezondheidsrisico’s meer bekend zijn. Het
gebruik van nieuwe psycho actieve stoffen (NPS-en) is beperkt en betreft
vooral de zogenaamde «psychonauten» die willen experimenteren.
Samen met de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
bereid ik een wetsvoorstel voor dat NPS-en nader reguleert in de
Opiumwet. Zoals hierboven opgemerkt, is het gebruik van NPS-en in
Nederland zeer beperkt. De opkomst en het gebruik van nieuwe middelen
worden op diverse wijzen gemonitord. Als blijkt dat sprake is van opkomst
van een gevaarlijk middel, wordt actie ondernomen. Het voorgestelde
verbod op precursoren raakt niet aan de legale verkoop van designerdrugs in smart shops. Het is niet de verwachting dat een verbod op
precursoren zal leiden tot een toename van het gebruik van andersoortige
harddrugs. Of het verbod op precursoren leidt tot gebruik van andere
grondstoffen en daarmee tot eindproducten die schadelijker zijn voor de
volksgezondheid is onbekend. Precursoren zijn grondstoffen voor
verboden (lijst-I)-middelen. Het huidige voorstel is specifiek gericht op
precursoren die geen legale toepassing kennen. Het verbod op precursoren voor verboden middelen staat daarom volledig los van de verkoop
van legale middelen in smart shops.
Ten aanzien van het vereiste opzet in het nieuwe artikel 4a Wet
voorkoming misbruik chemicaliën hebben de leden van de D66-fractie
gevraagd of de zinsnede in de memorie van toelichting: «De opzet is
daarbij gericht op de omstandigheid dat de handelingen betrekking
hebben op de desbetreffende stof; er is geen opzet vereist op de omstandigheid dat deze stof bij ministeriële regeling is aangewezen» zodanig
dient te worden gelezen dat voor strafbaarheid wel vereist is dat
verdachte wetenschap heeft van welke stof hij voorhanden heeft,
vervoert, invoert of uitvoert. Bij bevestigende beantwoording hebben deze
leden gevraagd hoever deze wetenschap dan moet reiken, en of
bekendheid met bijvoorbeeld de naam of chemische samenstelling
daartoe voldoende is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

14

Het opzet van de dader in het nieuwe artikel 4a Wet voorkoming misbruik
chemicaliën moet zijn gericht op het verrichten van bepaalde handelingen
met betrekking tot een stof – te weten het invoeren, uitvoeren, vervoeren
of voorhanden hebben – die bij ministeriële regeling is aangewezen. Dit
betekent dat de dader moet weten welke stof hij voorhanden heeft,
vervoert, invoert of uitvoert. Wat betreft de reikwijdte van dit opzet, waar
deze leden vervolgens naar informeerden, is voorwaardelijk opzet
voldoende: bewezen moet worden dat de verdachte bewust de aanmerkelijke kans heeft aanvaard dat zijn handelen op de desbetreffende stof
betrekking had. De verdachte kan zich er niet op beroepen dat hij niet wist
dat de stof was aangewezen als een verboden stof. Van degene die werkt
met dergelijke stoffen mag worden verwacht dat deze zich op de hoogte
stelt van de regels en zich ervan vergewist dat een stof niet is aangewezen
voordat hij handelingen verricht met betrekking tot die stof. Daartoe wordt
de aanwijzing van de stoffen gepubliceerd in de Staatscourant.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben gelezen dat de regering de
levenscyclus van designerprecursoren wil bekorten door ze sneller te
kunnen aanwijzen als illegale stoffen. De leden van deze fractie hebben
gevraagd of zij goed begrijpen dat een stof bij ministeriële regeling bij een
spoedeisend belang verboden kan worden verklaard om vervolgens, als
blijkt dat deze stof ook een legale toepassing kent, bij een nieuwe
ministeriële regeling de stof weer te decriminaliseren. Deze leden hebben
tevens gevraagd wat precies zo’n spoedeisend belang is en of deze
procedure niet het gevaar in zich bergt dat al te snel tot criminalisering
van stoffen wordt overgegaan.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben het goed begrepen dat de stof
bij ministeriële regeling verboden kan worden verklaard. Een ministeriële
regeling biedt de mogelijkheid om onverwijld op te treden, in het belang
van de bestrijding van de georganiseerde, ondermijnende criminaliteit en
de bescherming van de volksgezondheid. Het spoedeisend belang betreft
als zodanig echter geen aanvullend vereiste, de bovengenoemde
belangen nopen tot onverwijld optreden. Het verbod is gericht op stoffen
waarvan geen legale toepassing bekend is maar die kunnen worden
gebruikt voor de illegale vervaardiging van drugs. Of een stof een
bekende legale toepassing heeft, is een feitelijke vraag. Om te voorkomen
dat met het verbod van een stof ook stoffen worden verboden die in het
handelsverkeer legaal worden gebruikt, worden de stoffen uitsluitend
aangewezen – en dus op de lijst geplaatst – na rapportage door een groep
van deskundigen. De betrokkenheid van de deskundigen dient om te
verzekeren dat niet te lichtvaardig wordt overgegaan tot criminalisering
van stoffen. Als onverhoopt blijkt dat een stof een legale toepassing kent
of inmiddels een legale toepassing heeft gekregen, kan de aanwijzing van
een stof vervallen door middel van intrekking of wijziging van de
ministeriële regeling.
De leden van deze fractie hebben voorts gevraagd of het klopt dat de
productie van XTC tegenwoordig met meer restafval gepaard gaat dan
voorheen. Deze leden hebben tevens gevraagd of dit mede een oorzaak
heeft in het feit dat de grondstoffen waarmee ze aanvankelijk geproduceerd werden, nu verboden zijn, waardoor gewerkt wordt met stoffen die
daar in principe minder geschikt voor zijn, en zo ja, wat dan het verwachte
effect is van de nieuwe voorstellen op de toe- of afname van het restafval.
Het klopt dat de productie van XTC tegenwoordig met meer restafval
gepaard gaat dan voorheen. Door het verbod op de precursoren PMK en
BMK is men zogeheten pre-precursoren gaan gebruiken, waardoor er een
extra stap in de productie is ontstaan. Dit zorgt voor extra afval. Het
nieuwe verbod zorgt mogelijk voor een dip in de productie (zoals ook bij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

15

BMK en PMK het geval was), waarna men op zoek zal gaan naar nieuwe
stoffen. Of dit meer of minder afval gaat opleveren, is moeilijk in te
schatten zolang het onduidelijk is welke stoffen dit zijn. Het zal voor
criminele producenten wel moeilijker worden om grondstoffen te
verkrijgen en vermoedelijk om te produceren. Ondanks deze onzekerheden verwacht de politie dat de criminelen vervangende stoffen gaan
gebruiken die vergelijkbaar zijn met de huidige. Om deze stoffen om te
zetten dient men hetzelfde aantal stappen te nemen om te komen tot het
eindproduct. De verwachting is dan ook dat de hoeveelheid afval hetzelfde
zal blijven.
De leden van de SP-fractie zijn verheugd te lezen dat er nu eindelijk een
verbod lijkt te komen op precursoren die bestemd zijn voor de vervaardiging van drugs. Deze leden hebben, samen met de leden van de
PVV-fractie, jarenlang om een vangnetbepaling gevraagd. De leden van
deze fractie hebben gevraagd of het voorstel nu precies die vangnetbepaling is en zo nee, waarom niet. Deze leden hebben tevens gevraagd of
het klopt dat het verschil tussen een algemene vangnetbepaling, zoals
eerder door leden van de SP-fractie en de PVV-fractie voorgesteld, en de
regeling die de regering voorstelt het vereiste is dat er nog geen bekende
legale toepassing van de stof moet zijn. Voornoemde leden hebben verder
gevraagd of kan worden aangegeven wat het verbieden van precursoren
voor effect zal hebben op de forensische opsporing. Zij hebben voorts
gevraagd of de (politie-)laboratoria meer onderzoeken kunnen verwerken,
of hiervoor extra budget komt en zo nee, waarom niet.
De vangnetbepaling, waaraan is gerefereerd door de leden van de
SP-fractie, betrof een aanvullend strafrechtelijk verbod op
niet-geregistreerde stoffen waarvan, gelet op de specifieke feiten en
omstandigheden waaronder deze zijn aangetroffen, redelijkerwijs kan
worden aangenomen dat zij voor geen ander doel zijn bestemd dan voor
de illegale productie van drugs. Een dergelijk verbod zou soortgelijk zijn
aan artikel 2, categorie IV, sub 7°, van de Wet wapens en munitie
(gewijzigde motie Van Nispen c.s., Kamerstukken II 2017/18, 34 763,
nr. 11). Eerder is uw Kamer reeds bericht dat de benadering die is gekozen
bij de Wet wapens en munitie zich niet goed leent voor een met sancties
te bedreigen verbod op (verdachte) chemicaliën (Kamerstukken II 2018/19,
34 763, nr. 12). Bij strafbaarstellingen moet vooraf voorzienbaar zijn of
iemand wel of niet strafbaar is. Bij een vangnetbepaling voor precursoren
die vergelijkbaar is met die van de Wet wapens en munitie staat niet het
voorwerp (het wapen) centraal dat bestemd en geschikt is om letsel toe te
brengen maar een stof die kan worden gebruikt voor de productie van
drugs. Een dergelijke stof is voor wat betreft de uiterlijke verschijningsvorm echter niet te onderscheiden van andere stoffen die niet voor
een dergelijk doel kunnen worden gebruikt. Het verbod wordt dan te
onbepaald, en kan zonder nadere houvast leiden tot onduidelijkheid bij
bona fide transporteurs van chemicaliën over de reikwijdte van de
strafbepaling.
Om langs andere weg dan door middel van een vangnetbepaling toch te
kunnen voorzien in een meer effectieve aanpak van grondstoffen voor
synthetische drugs is ervoor gekozen de vermindering van de eisen aan
de subjectieve bestanddelen van de strafbaarstelling te compenseren met
de introductie van objectieve bestanddelen. Dit heeft geleid tot het
voorstel voor een nationale lijst van verboden stoffen, naar het model van
de Opiumwet. In het licht van de bestaande Europese voorschriften ter
bestrijding van illegale handel in drugsprecursoren is gekozen voor een
nationale verbodsbepaling, in afwachting van een oplossing op Europees
niveau. Voor de toepasselijkheid van de voorgestelde bepaling is (onder
meer) vereist dat geen legale toepassing van de stof bekend is. Met dit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

16

vereiste kan worden voorkomen dat het (legale) handelsverkeer binnen de
Europese Unie wordt belemmerd. Als wel een legale toepassing van de
stof bekend is, dan blijft de voorgestelde strafbaarstelling buiten
toepassing. Dit is inderdaad een verschil met de eerder door leden van de
SP-fractie en de PVV-fractie voorgestelde vangnetbepaling. Daarbij moet
echter worden opgemerkt dat precursoren met een legale toepassing
onder de reikwijdte vallen van de EU-verordeningen nr. 273/2004 en nr.
111/2005. Deze verordeningen bieden een volledig geharmoniseerd kader
voor de invoer, de uitvoer of het in de handel brengen van de
zogenoemde geregistreerde stoffen. Voor de in- en uitvoer of het in de
handel brengen van de geregistreerde stoffen geldt een vergunning(categorie 1) of registratieplicht (categorie 2). Verder bevatten de
verordeningen ook bepalingen met betrekking tot bepaalde
niet-geregistreerde stoffen. Handelen in strijd met de voorschriften van de
EU-verordeningen is strafbaar op grond van de Wet voorkoming misbruik
chemicaliën (Wvmc) in verbinding met de Wet economische delicten. De
voorgestelde wijziging van de Wvmc dient ter aanvulling van de
bestaande verboden in de Wvmc, en de strafbaarstelling van voorbereidingshandelingen rond drugsdelicten, op grond van artikel 10a van de
Opiumwet.
Ten aanzien van het effect van het verbieden van precursoren op de
forensische opsporing wordt opgemerkt dat het wetsvoorstel leidt tot een
groter aanbod aan stoffen waarvan na inbeslagneming moet worden
vastgesteld of het een verboden drugsprecursor betreft. Deze analyse
vindt zowel plaats bij de regionale eenheden als de Landelijke Faciliteit
Ontmanteling (LFO). Hiervoor wordt extra budget ter beschikking gesteld.
De politie ontvangt voor deze investering eenmalig een bedrag van
€ 750.000.
De leden van de ChristenUnie-fractie zijn blij met de voorstellen van het
kabinet om sneller op te kunnen treden tegen designerprecursoren en
hebben gevraagd of de regering kan aangeven welke verwachte tijdswinst
er nu met voorliggend voorstel wordt geboekt. De leden van deze fractie
hebben tevens gevraagd of dit ook betekent dat websites die partydrugprecursoren aanbieden – onder het mom van neutrale chemicaliën –
kunnen worden aangepakt, en zo nee, wat hier verder nog voor nodig zou
zijn.
Gelijktijdig met inwerkingtreding van dit wetsvoorstel nadat het tot wet is
verheven, wordt inwerkingtreding voorzien van een ministeriële regeling
waarmee enkele tientallen drugsprecursoren worden verboden. Gezien de
doorlooptijd van 6 tot 12 maanden voor het reguleren van één precursor
in het kader van de Europese verordeningen zou het vermoedelijk vele
jaren duren voordat eenzelfde aantal stoffen onder het bereik van de
verordeningen kan worden gebracht. Daarbij moet tevens worden
opgemerkt dat voor veel van de stoffen waarvoor een verbod wordt
overwogen agendering voor regulering binnen Europa niet vanzelfsprekend is, omdat het stoffen betreft zonder bekend legaal gebruik. Dat
maakt deze stoffen minder aannemelijke kandidaten voor regulering,
omdat de EU-verordeningen juist tot doel hebben misbruik van stoffen die
wél bona fide toepassingen hebben te voorkomen. Websites die precursoren verkopen voor «thuisproductie» van partydrugs kunnen met
onderhavig wetsvoorstel worden aangepakt voor zover de desbetreffende
precursoren worden verboden. Een voorwaarde voor een dergelijk verbod
is dat deze precursoren niet tevens een bekende legale toepassing
hebben. Als deze stoffen wel een legale toepassing hebben dan vallen
deze onder de EU-verordeningen nr. 273/2004 en nr. 111/2005 en kunnen
zij op grond van die verordeningen worden gereguleerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

17

De leden van de ChristenUnie-fractie merkten op dat niet alleen partyprecursoren, maar ook hulpmiddelen als bijvoorbeeld een pillenstempelmachine eenvoudig aan te schaffen zijn. Genoemde leden begrepen dat deze
ook voor andere doeleinden kunnen worden gebruikt, maar hebben de
regering gevraagd wat er mogelijk is om de drempel tot toegang tot dit
soort apparatuur te verhogen.
In algemene zin geldt dat de voorbereiding van de productie van
lijst-I-middelen kan worden aangepakt op grond van artikel 10a van de
Opiumwet. Hieronder valt ook de misbruik van apparatuur als tabletteermachines. De politie treedt hier in samenwerking met onder andere de
douane tegen op, onder meer door deze machines onder verdenking van
artikel 10a van de Opiumwet in beslag te nemen als deze via de EU-grens
in Nederland binnenkomen. Daarnaast worden er bijvoorbeeld bezoeken
afgelegd aan legale bedrijven die producten verkopen die ook voor
criminele doeleinden worden gebruikt. Er wordt dan uitgelegd dat de
bedrijven zich mogelijk schuldig maken aan overtreding van artikel 10a
van de Opiumwet en dus het risico lopen strafrechtelijk vervolgd te
worden.
De leden van de SGP-fractie constateerden dat het wetsvoorstel ziet op
het bestrijden van precursoren voor de illegale vervaardiging van
harddrugs. Deze precursoren kennen echter vaak ook een legale
toepassing. Te denken valt aan gootsteenontstopper die gebruikt wordt
voor de vervaardiging van GHB. Het wetsvoorstel ziet op het aanwijzen en
bestrijden van de handel in en vervaardiging van precursoren die kunnen
worden gebruikt voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen
of psychotrope stoffen waarvan geen legale toepassing bekend is. De
leden van deze fractie hebben gevraagd of de regering kan aangeven hoe
zij de vervaardiging van synthetische drugs door middel van stoffen met
een legale toepassing wil tegengaan nu dit niet onder de toepassing van
dit wetsvoorstel valt. Voornoemde leden hebben geconstateerd dat voor
strafbaarheid op grond van het voorgestelde artikel is vereist dat wordt
bewezen dat degene die de stoffen voorhanden heeft, weet of ernstige
reden heeft om te vermoeden dat deze stoffen bestemd zijn voor de
illegale vervaardiging van drugs en dat hij deze stoffen voorhanden heeft
om een dergelijk feit voor te bereiden of te bevorderen. Deze leden
hebben tevens geconstateerd dat het in de praktijk niet altijd mogelijk
blijkt om te bewijzen dat een persoon weet of ernstige reden heeft te
vermoeden dat deze stoffen dienen ter vervaardiging van drugs, en
gevraagd of er een beoordelingskader is om dit vermoeden te toetsen. Zij
hebben ook gevraagd of de regering kan aangeven hoe wordt omgegaan
met transporteurs van deze stoffen die geen weet hebben van de
bestemming hiervan.
Het voorhanden hebben van drugsprecursoren, ongeacht of deze een
legale toepassing hebben, kan reeds strafrechtelijk worden aangepakt op
grond van artikel 10a van de Opiumwet. Daarvoor is nodig dat bewezen
wordt verklaard dat de verdachte de intentie had een Lijst I-delict voor te
bereiden of te bevorderen en wist dan wel een ernstige reden had om te
vermoeden dat de desbetreffende stoffen bestemd waren tot het plegen
van dat feit. Daarnaast kan misbruik van stoffen met een legale
toepassing, die vallen onder het bereik van de EU-verordeningen nr.
273/2004 en 111/2005, als economisch delict worden vervolgd en bestraft
met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaar.
De regering is het eens met de leden van de SGP-fractie dat het in de
praktijk niet altijd te bewijzen is dat degene die de stoffen voorhanden
heeft, weet of ernstige reden heeft om te vermoeden dat deze stoffen
bestemd zijn voor de illegale vervaardiging van drugs en dat hij deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

18

stoffen voorhanden heeft om een dergelijk feit voor te bereiden of te
bevorderen. Daarom wordt in dit wetsvoorstel voorgesteld een strafbaarstelling op te nemen van het voorhanden hebben van drugsprecursoren
die zijn aangewezen en op een lijst geplaatst. Het opzet van de dader moet
zijn gericht op het verrichten van bepaalde handelingen met betrekking tot
een stof – te weten het invoeren, uitvoeren, vervoeren of voorhanden
hebben – die bij ministeriële regeling is aangewezen. In het bijzonder is
daarbij niet vereist dat de dader wist of redelijkerwijs moest vermoeden
dat de stof tot het vervaardigen van drugs was bestemd. Met deze
benadering is een beoordelingskader zoals deze leden voor ogen hadden,
overbodig. Het gaat hier om stoffen waarvan geen legale toepassing
bekend is. De aanwijzing van de stoffen wordt gepubliceerd in de
Staatscourant. Van degene die werkt met dergelijke stoffen, zoals degene
die beroepsmatig dergelijke stoffen transporteert, mag worden verwacht
dat deze zich op de hoogte stelt van de regels en zich ervan vergewist dat
een stof niet is aangewezen voordat hij handelingen verricht met
betrekking tot die stof.
2.3 Voorkoming misbruik kwetsbare infrastructurele objecten
De leden van de CDA-fractie hebben opgemerkt dat ook bij het tegengaan
van insluipers of andere vormen van misbruik van kwetsbare infrastructurele objecten, informatiedeling van het grootste belang is, en zij hebben
gevraagd of de regering erkent dat hier ook veel te winnen is waar het
gaat om informatiedeling. De leden van deze fractie stelden verder de
vraag in hoeverre er nu een (zwaardere) straf boven het hoofd van
insluipers hangt en of er oog is voor de mogelijke toename van risico’s
voor haven- en douanepersoneel. Voornoemde leden constateerden dat
een insluiper er met de dreiging van een zwaardere straf meer aan is
gelegen om meer risico’s te nemen om niet gepakt te worden, en wilden
weten of met dit wetsvoorstel ook rekening is gehouden met mogelijk
meer vraag naar bescherming van personeel dat werkzaam is op terrein
van kwetsbare infrastructurele objecten.
De regering erkent het belang van informatiedeling. Voor de bestrijding
van zware en ondermijnende criminaliteit moeten overheden die daarover
informatie hebben, die gegevens met elkaar kunnen uitwisselen om
effectiever op te treden. Doordat nu een specifieke wettelijke grondslag
voor gezamenlijke gegevensverwerking ontbreekt, is er in veel opzichten
onduidelijkheid over de bestaande juridische mogelijkheden om informatie met meerdere overheidsorganisaties te delen en gezamenlijk te
verwerken. Met het wetsvoorstel gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden, dat op 24 april 2020 bij uw Kamer is ingediend (Kamerstukken II 2020/21, 35 447), wordt een duidelijk juridisch kader voor
gezamenlijke gegevensverwerking gecreëerd. Dit wetsvoorstel maakt
optimale gegevensuitwisseling mogelijk tussen overheidsinstanties, zoals
gemeenten, politie, OM en de Belastingdienst. Waar dat echt noodzakelijk
is, kan in beperkte mate ook informatie worden uitgewisseld met private
partijen. Doel van het wetsvoorstel is om de effectiviteit te vergroten van
onder andere de integrale aanpak van georganiseerde criminaliteit. De
nota naar aanleiding van het verslag is op 16 oktober 2020 naar uw Kamer
verzonden, en het wetsvoorstel is inmiddels door uw Kamer aangenomen.
Criminele binnendringers hebben er groot belang bij dat zij niet worden
opgemerkt bij het uithalen van drugs of het binnen of buiten Nederland
brengen van mensen of goederen. De forse criminele vergoeding staat
immers op het spel. De binnendringers treffen doorgaans dan ook de
nodige voorzorgsmaatregelen om te voorkomen dat zij, als zij op het
beveiligde terrein worden gesignaleerd en staande gehouden, in verband
kunnen worden gebracht met criminaliteit. Een strafverzwaring maakt het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

19

belang om nog minder zichtbaar en merkbaar te opereren nog pregnanter.
Het ligt niet in de lijn der verwachting dat de hogere strafmaat zal leiden
tot een bredere vraag om meer bescherming van personeel dat werkzaam
is op het terrein van kwetsbare infrastructurele objecten. Inzet is de
problematiek van binnendringers juist terug te dringen door extra
obstakels op te werpen in de vorm van het risico te worden veroordeeld
tot een gevangenisstraf. Mocht er in incidentele gevallen toch een vraag
naar meer beveiliging ontstaan, dan geldt de reeds aangehaalde
algemene lijn met betrekking tot de rol van de overheid bij beschermingsmaatregelen.
De leden van de D66-fractie hebben opgemerkt dat het voorgestelde
artikel 138aa Sr tegemoet komt aan een duidelijke wens van politie,
justitie en openbaar bestuur om misbruik van kwetsbare infrastructurele
objecten harder en voortvarender aan te pakken. Ten aanzien van de
redactie van het artikel zouden deze leden echter wel een verhelderende
vraag willen stellen. Dit betreft het gebruik van een valse pas of valse
hoedanigheid, die aanleiding kan geven tot strafverhoging op grond van
het tweede lid van het voorgestelde artikel 138aa Sr maar niet tot
strafverhoging op grond van het voorgestelde derde lid van dit artikel.
Gezien de omstandigheid dat in de strafverzwarende omstandigheid van
artikel 138aa, derde lid, onder a, Sr wordt gesproken over toegang tot
«een gebouw, ruimte of vervoermiddel dat zich op de besloten plaats
bevindt» en dat er dus geen sprake hoeft te zijn van een afgesloten
gebouw, ruimte of vervoermiddel komt het deze leden niet ondenkbaar
voor dat de dader zich de toegang tot een gebouw, ruimte of vervoermiddel verschaft door middel van een valse toegangspas of valse
hoedanigheid.
De voorgestelde strafverhogingsgrond van het voorgestelde artikel 138aa,
tweede lid, Sr heeft betrekking op het binnendringen van de besloten
plaats; de strafverhogingsgrond van het derde lid heeft betrekking op het
binnendringen van een bijvoorbeeld container op die besloten plaats. Aan
de leden van de D66-fractie kan worden toegegeven dat het niet
ondenkbaar is dat een dader zich toegang verschaft tot een container door
middel van een valse toegangspas of valse hoedanigheid. In het licht van
de bekende modus operandi van de daders is dit echter niet erg
waarschijnlijk. Zoals is aangegeven in de memorie van toelichting,
proberen de daders ongemerkt het besloten terrein binnen te dringen, bij
voorkeur gedurende de nachtelijke uren. Vervolgens wordt de container
benaderd en geprobeerd te openen. Het lijkt niet goed voorstelbaar dat
een valse toegangspas kan helpen om een container binnen te komen die,
hoewel dit niet vereist is, doorgaans wel afgesloten zal zijn. Ditzelfde geldt
voor een valse hoedanigheid. Daarom zijn deze handelingen niet in het
derde lid opgenomen.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben bij deze nieuwe strafbaarstelling gevraagd in hoeverre bestaande strafbaarstellingen tekortschieten, zoals wederrechtelijk binnendringen en dergelijke. Daarnaast
hebben de leden van de GroenLinks-fractie gevraagd om hoeveel zaken
het per jaar gaat. Zij begrepen uit paragraaf 4.3 van de memorie van
toelichting dat het voornaamste verschil erin zit dat dergelijke zaken
voortaan altijd via het OM zullen worden afgedaan, en vroegen in dit
verband waaruit het aantal extra zaken bestaat.
De bestaande strafbaarstellingen schieten inderdaad tekort voor het
bestrijden van het binnendringen van besloten plaatsen met het doel van
het plegen van ernstige strafbare feiten, zoals het transport van verdovende middelen. Zodra personen worden ontdekt die zich onbevoegd op
het besloten terrein bevinden, is het dikwijls niet mogelijk om te bewijzen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

20

dat deze personen strafbaar handelen op grond van de Opiumwet.
Verdachten zorgen ervoor dat hun aanwezigheid niet in verband kan
worden gebracht met (drugs)criminaliteit. Daartoe ontdoen zij zich
bijvoorbeeld zo snel mogelijk van een mobiele telefoon, die informatie
bevat over de drugszending. Alsdan resteert verdenking van overtreding
van art 461 Sr, het betreden van een privé domein zonder daartoe
gerechtigd te zijn. De strafbaarstelling van huis-, lokaal of erfvredebreuk
(art. 138 Sr) beoogt het huisrecht van de bewoner te beschermen tegen
willekeurige inbreuk door onbevoegden, met een strafbedreiging van
gevangenisstraf van ten hoogste een jaar, en is hier minder voor de hand
liggend. Met de term «erf» wordt primair gedoeld op een betrekkelijk klein
stuk grond bij een gebouw, terwijl de kwetsbare infrastructurele objecten
waarop de voorgestelde strafbaarstelling zich richt, juist meer uitgestrekte
terreinen zijn. Hier komt bij dat het wederrechtelijk verblijf op een
besloten plaats voor distributie, opslag of overslag van goederen niet
zozeer het onbevoegd verblijf als zodanig dient, als wel het plegen van
ernstige strafbare feiten. Deze terreinen zijn zwaar beveiligd zodat een
criminele binnendringer weldoordachte handelingen moet verrichten om
ongezien het terrein op te komen. De activiteiten van de criminele
binnendringers vormen een risico voor het functioneren van kwetsbare
infrastructuur. De op- of overslag van goederen in de haven wordt
bijvoorbeeld stilgelegd zodra onbevoegden op het terrein worden
waargenomen; dit heeft aanzienlijke economische gevolgen. Dit rechtvaardigt een afzonderlijke strafbaarstelling met een strafbedreiging die in
overeenstemming is met de ernst van het handelen.
Als personen op dit moment worden ontdekt die zich onbevoegd op een
besloten haventerrein bevinden, dan wordt proces-verbaal opgemaakt
voor overtreding van artikel 461 Sr omdat doorgaans niet kan worden
bewezen dat deze personen strafbaar handelen op grond van bijvoorbeeld
de Opiumwet. Dit jaar zijn bijvoorbeeld tot eind september 150 insluipers
aangetroffen in de haven van Rotterdam, van wie een tiental al meerdere
malen. Er wordt echter geen landelijke registratie bijgehouden van het
aantal zaken per jaar in de bedoelde kwetsbare infrastructurele objecten.
De activiteiten van deze binnendringers zijn van essentieel belang voor
het transport van verdovende middelen en andere illegale goederen en
vormen daarmee een onmisbare schakel in de criminele keten. De
zwaardere strafbaarstelling leidt er inderdaad toe dat zaken voortaan altijd
via het OM worden afgedaan. Omdat het voorgestelde artikel 138aa Sr
een voorlopige hechtenis feit wordt, biedt het meer mogelijkheden. Naar
verwachting betreft dit echter niet een zodanig substantiële stijging van
totale aantal strafzaken dat jaarlijks door het OM wordt behandeld, dat
hiervoor extra middelen moeten worden toebedeeld aan het OM. Het gaat
vooral om een andere wijze van afdoening van deze zaken.
De leden van de SP-fractie hebben gevraagd of de verwachting is dat de
politie luchthavens, zeehavens en spoorlocaties meer zal gaan controleren
nu verblijf op die locaties onder bepaalde voorwaarden strafbaar wordt
gesteld, en zo ja, of de politie hier dan ook meer capaciteit voor krijgt en
zo nee, wat dan het effect zal zijn van deze maatregel.
De capaciteit van de politie en andere handhavingsdiensten is per definitie
schaars. Door de lokale gezagen worden keuzes gemaakt over de inzet op
lucht- en zeehavens en spoorlocaties. Het uitbreiden van de strafbaarstelling van een verblijf op dergelijke locaties creëert voor de politie een
nieuwe wettelijke mogelijkheid om tot strafrechtelijke handhaving over te
gaan. Het ligt niet in de lijn der verwachting dat de politie – zonder
voorafgaande melding van een verdachte situatie – meer op lucht- en
zeehavens en spoorlocaties zal gaan controleren. Een dergelijke keuze is
aan het lokale gezag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

21

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben gevraagd of zij het juist zien
dat de voorkoming van misbruik van kwetsbare infrastructurele objecten
ook ziet op de voorkoming van mensensmokkel. De leden van deze fractie
hebben tevens gevraagd wat de gevolgen hiervan zijn voor mensensmokkelaars en de personen die gesmokkeld worden.
De voorgestelde strafbaarstelling heeft betrekking op het wederrechtelijk
verblijf op een in een haven, luchthaven of spoorwegemplacement
gelegen besloten plaats voor distributie, opslag of overslag van goederen.
Deze strafbaarstelling omvat ook de situatie dat een mensensmokkelaar
wederrechtelijk op een dergelijke plaats verblijft om een ander
behulpzaam te zijn bij het zich verschaffen van toegang tot Nederland (art.
197a Sr). Hierbij moet echter worden aangetekend dat de behoefte aan de
voorgestelde strafbaarstelling in het bijzonder voortvloeit uit de gesignaleerde praktijk dat personen binnendringen op beveiligde terreinen waar
containers worden uit- en overgeladen, op zoek naar containers waarin
drugs zijn verstopt om deze drugs vervolgens van het terrein te halen. De
activiteiten van mensensmokkelaars zijn meestal gericht op het verbergen
van mensen in voertuigen die zich bevinden op delen van havens en
luchthavens die voor het publiek toegankelijk zijn. Echter, als mensensmokkelaars of personen die worden gesmokkeld worden aangehouden
op beveiligde terreinen waar containers worden uit- en overgeladen, en
hun betrokkenheid bij het plegen van het delict van mensensmokkel niet
kan worden bewezen dan kunnen ook zij worden vervolgd op grond van
de voorgestelde strafbaarstelling. In dat opzicht kan de voorgestelde
strafbaarstelling inderdaad ook bijdragen aan de voorkoming en
bestrijding van mensensmokkel.
2.4 Verplichting tot betaling van de kosten van de vernietiging van
inbeslaggenomen voorwerpen die ernstig gevaar opleveren voor de
leefomgeving of voor de volksgezondheid
De leden van de VVD-fractie zijn positief over het voorstel om de kosten
die gemaakt moeten worden ter vernietiging van voorwerpen die ernstig
gevaar opleveren, straks te verhalen op de crimineel. De leden van deze
fractie hebben gevraagd in hoeverre de regering verwacht dat het
opleggen van een dergelijke vordering in de praktijk ook zal leiden tot de
situatie waarin de kosten daadwerkelijk door de veroordeelde worden
betaald. Deze leden hebben tevens gevraagd of de regering een
inschatting kan maken welk percentage van de kosten zij hiermee
verwacht te kunnen verhalen. Deze leden hebben voorts gevraagd op
welke manier (crimineel) vermogen beter in kaart kan worden gebracht en
wat de verjaringstermijn is voor dergelijke door de rechter opgelegde
vorderingen tot het betalen van de kosten.
Zoals vermeld in de memorie van toelichting zal in naar schatting 40% van
de relevante zaken een dader in beeld zijn, waarbij in 10% van de gevallen
er vanwege praktische of beleidsmatige overwegingen afgezien zal
worden van het vorderen van de maatregelen. In gemiddeld 90% van de
zaken zal er naar verwachting sprake zijn van een schuldigverklaring en
kunnen de kosten worden verhaald. De verwachting is dat dit ruim
voldoende is om de opbrengsten in ieder geval tegen de structurele
kosten te laten opwegen, waarmee dit onderdeel van het wetsvoorstel
kostenneutraal ingevoerd kan worden. Voor illegaal vuurwerk, illegale
gewasbeschermingsmiddelen, hennepkwekerijen en drugslabs hoeft in de
2.300 zaken waarbij een verdachte in beeld is niet meer dan 35% te
worden geïncasseerd van de ongeveer € 5.100.000 aan in die zaken
gemaakte afvoer- en vernietigingskosten. De opbrengsten wegen dan op
tegen de geschatte € 1.750.000 aan structurele meerkosten die zijn
verbonden aan het opleggen van de maatregel. Om meer zicht te kunnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

22

verkrijgen op de baten en lasten van de maatregel is een evaluatiebepaling in het wetsvoorstel opgenomen. Bij de evaluatie zal de maatregel
kostenverhaal in het licht van de daarmee beoogde doelen worden bezien.
In het streven van de regering de georganiseerde ondermijnende
criminaliteit zo effectief mogelijk aan te pakken en zo hoog mogelijke
afpakopbrengsten te realiseren, lopen op dit moment meerdere trajecten
om crimineel vermogen beter in kaart te brengen. Zo richt de integrale
afpakmonitor zich op het in kaart brengen van de resultaten van het
integraal afpakken. Op dit moment wordt er gewerkt aan een prototype/
testmodel voor de monitor. Daarnaast onderzoekt het CJIB hoe een
actueel vermogensbeeld verkregen kan worden op hoge openstaande
ontnemingsvorderingen. Het gaat om een intensivering om lastig
vindbaar vermogen te traceren, waarna het kan worden afgepakt. De
uitkomsten van dit project zullen worden gebruikt om tot «best practices»
te komen, waarmee onderzoek naar vermogen in de executiefase
gerichter kan worden ingezet.
Verder richten meerdere onderzoek- en innovatieprojecten zich op nieuwe
manieren voor het in kaart brengen van criminele geldstromen. Deze
projecten betreffen andere benaderingen van afpakken, zoals Ondermijningslab, Smart Cell Find the Money, Triple A FIOD inclusief opleidingstraject en Onderzoeksproject naar Cash Geld. Jaarlijks wordt een bijdrage
vanuit mijn departement verstrekt en wordt de voortgang op de projecten
gemonitord.
uw Kamer is eerder bericht over het plan van aanpak witwassen. Dit plan
van aanpak behelst in totaal negen verschillende wetsvoorstellen. Een
onderdeel daarvan betreft de mogelijkheid van gezamenlijke transactie
monitoring door banken. Hiervoor kan worden verwezen naar de brieven
over de voortgang van het plan van aanpak witwassen (Kamerstukken II
2019/20, 31 477, nr. 50 en nr. 51). Eind dit jaar wordt de derde voortgangsbrief naar uw Kamer verzonden.
Voor de tenuitvoerlegging van de maatregel kostenverhaal is aansluiting
gezocht bij de tenuitvoerlegging van de maatregel tot ontneming van
wederrechtelijk verkregen voordeel. Dit betekent dat de bepalingen uit het
Wetboek van Strafvordering die zien op de tenuitvoerlegging van de
maatregel tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel (art.
6:4:9 e.v. Sv) hierop van toepassing worden. Dit biedt de mogelijkheid om
bij uitblijven van betaling, naast uitoefening van de algemene
bevoegdheid om inlichtingen te vorderen (art. 6:1:9 Sv) een SEO te
vorderen en de daarbij bijbehorende bevoegdheden in te zetten om meer
zicht te krijgen op het vermogen van de veroordeelde. De termijn
waarbinnen de geldvordering tot voldoening van de maatregel kostenverhaal kan worden geïnd is gelijk aan de tenuitvoerleggingstermijn die
geldt voor het onderliggende strafbare feit. Deze is gelijk aan de verjaringstermijn van het recht tot strafvordering, vermeerderd met een derde.
Dit betekent dat de duur van de executieverjaringstermijn afhankelijk is
van de maximale strafbedreiging van het delict waarvoor de veroordeling
tot de maatregel kostenverhaal is uitgesproken.
De leden van de CDA-fractie hebben naar aanleiding van het voorstel
«verplichting tot betaling van de kosten van de vernietiging van inbeslaggenomen voorwerpen» gevraagd of dit middel naar verwachting ook zal
worden ingezet bij kleine hoeveelheden illegaal vuurwerk, bijvoorbeeld in
handen van jongeren.
De beslissing over de wijze van afdoening is aan het OM. Bij kleinere
hoeveelheden illegaal vuurwerk is ook een OM strafbeschikking mogelijk,
of, als het gaat om minderjarigen, de HALT-procedure. Als daarvoor wordt
gekozen dan komen die zaken dus niet voor de rechter en wordt dus ook

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

23

geen maatregel kostenverhaal opgelegd. Bij de keuze van afdoening kan
meewegen dat het voordeel van snelheid en eenvoud van het opleggen
van een strafbeschikking opweegt tegen een zaak aan de rechter
voorleggen en beperkte kosten te verhalen.
De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het
voorstel om de kosten voor het vernietigen van goederen die vatbaar zijn
voor onttrekking aan het verkeer, te verhalen op veroordeelden. De leden
van deze fractie zouden graag vernemen hoe de regering in algemene zin
aankijkt tegen de mate waarin de voorgestelde maatregel van kostenverhaal opgelegd zou kunnen worden aan medeplichtigen en
medeplegers. Dat verdachten bij wie een hennepkwekerij wordt aangetroffen, niet als daadwerkelijke eindverantwoordelijke voor die kwekerij
kunnen worden aangemerkt vormt dikwijls een belemmering voor het
(volledig) toewijzen van een vordering tot ontneming van wederrechtelijk
voordeel. Nu er bij de voorgestelde maatregel van kostenverhaal van
eenzelfde afschrikwekkend effect wordt uitgegaan als bij de ontnemingsmaatregel, achten deze leden het van belang dat de regering zich in de
memorie van toelichting uitlaat over de mate waarin zij burgers die een
hennepkwekerij in hun woning, schuur of garage toelaten, verantwoordelijk acht voor de kosten van de vernietiging van die kwekerij.
Zowel de maatregel tot ontneming van wederrechtelijk verkregen
voordeel als de maatregel kostenverhaal hebben een reparatoir karakter,
dat wil zeggen dat deze maatregelen beogen te komen tot herstel van de
situatie van voor het strafbaar handelen. Bij de ontnemingsmaatregel gaat
het om het voordeel dat de veroordeelde heeft verkregen door middel van
of uit de baten van strafbare feiten. Voor de oplegging van de maatregel
kostenverhaal is het precieze aandeel van de veroordeelde in het ontstaan
van de gevaarlijke situatie echter niet van belang. Het handelen van de
veroordeelde heeft een situatie doen ontstaan die onverwijld moet
worden beëindigd. De inbeslaggenomen voorwerpen moeten worden
vernietigd. Met de maatregel kostenverhaal kunnen de kosten worden
verhaald op de veroordeelde. Burgers die een hennepkwekerij in hun
woning, schuur of garage toelaten vervullen weliswaar een meer
faciliterende rol voor de georganiseerde, ondermijnende drugsmisdaad,
maar die rol is wel van fundamenteel belang voor de misdaad omdat er
zonder die hulp van de burger geen hennepkwekerij zou zijn. Dus ook in
het geval van een facilitator of een katvanger valt het bij voorbaat niet
goed in te zien waarom de kosten van het opruimen en vernietigen voor
rekening zouden moeten komen van de gemeenschap en niet zouden
moeten kunnen worden verhaald op degene die deze heeft veroorzaakt of
heeft helpen veroorzaken. Het kabinet vindt het belangrijk dat veroorzakers van maatschappelijke schade verantwoordelijkheid dragen voor
hun handelen of nalaten. Dit uitgangspunt geldt zowel voor degenen die
de desbetreffende gedraging hebben geïnitieerd als voor degenen die
hierbij bewust behulpzaam zijn geweest. Elke schakel vormt immers een
onmisbaar onderdeel van de gehele keten, zodat de maatregel ook moet
kunnen worden opgelegd aan personen die verklaren een meer faciliterende rol te hebben vervuld. De mogelijkheid dat een maatregel kostenverhaal wordt opgelegd, kan een afschrikwekkende werking hebben
waardoor ook degenen die een relatief klein aandeel hebben in een
complex van strafbare feiten worden gestimuleerd om af te zien van
faciliterende activiteiten en, in de gevallen waarin de dreiging van
oplegging van deze maatregel kennelijk niet voldoende is om hen hiervan
te weerhouden, te kunnen confronteren met de consequenties van hun
handelen. Per geval zal moeten worden beoordeeld of de kosten die
samenhangen met de vernietiging van de inbeslaggenomen voorwerpen
aan de veroordeelde kunnen worden doorberekend. Dit is uiteindelijk aan
de rechter ter beoordeling, die daarbij rekening kan houden met de rol

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

24

van de veroordeelde in het ontstaan van de situatie die noodzaakt tot het
opruimen en vernietigen van voorwerpen die niet thuishoren in de
leefomgeving of het maatschappelijk verkeer. Daarbij kan de rechter
rekening houden met de financiële draagkracht van de veroordeelde, en
kan bij de inning van de opgelegde maatregel ruimte worden geboden
door het treffen van een betalingsregeling. Overigens is voorzien in een
evaluatiebepaling die de mogelijkheid biedt om de toepassing en de
effecten van de maatregel kostenverhaal te analyseren.
Daarnaast hebben de leden van de D66-fractie gevraagd of de rechter bij
de oplegging van de maatregel van kostenverhaal de mogelijkheid heeft
om de betalingsverplichting hoofdelijk op te leggen, zoals dat ook bij de
ontnemingsmaatregel het geval is.
Anders dan bij de ontnemingsmaatregel voorziet de wettelijke regeling
niet in de mogelijkheid van hoofdelijke oplegging van de betalingsverplichting. De ontnemingsmaatregel is gericht op de ontneming van het
wederrechtelijk verkregen voordeel, dat de veroordeelde daadwerkelijk
heeft verkregen (art. 36e, tweede en derde lid, Sr). Dit vloeit voort uit het
reparatoire karakter van deze maatregel. De wet biedt echter de
mogelijkheid van hoofdelijke aansprakelijkheid voor de gezamenlijke
betalingsverplichting, zodat een persoon kan worden veroordeeld tot een
betalingsverplichting die hoger is dan het door hem daadwerkelijk
wederrechtelijk verkregen voordeel (art. 36e, zevende lid, Sr). De
maatregel kostenverhaal heeft eveneens een reparatoir karakter. De
oplegging van de betalingsverplichting bij de maatregel kostenverhaal is
daarentegen niet afhankelijk van het aandeel van de betrokkene in de
totale kosten vanwege de vernietiging van de inbeslaggenomen
voorwerpen. De rechter is vrij in de toedeling van de vernietigingskosten
aan de veroordeelden.
De leden van de D66-fractie hebben voorts de regering om opheldering
gevraagd over de navolgende zin in de memorie van toelichting: «Aldus
geldt de voorgestelde maatregel voor situaties waarin sprake is van de
ontdekking van illegaal vuurwerk, illegale gewasbeschermingsmiddelen,
drugslaboratoria of hennepkwekerijen.» (blz. 11). Door de wijze waarop
deze zin geformuleerd is, kan zij mogelijkerwijs gezien worden als een
uitputtende opsomming van de gevallen waarin de maatregel opgelegd
zou kunnen worden. Dit lijkt echter niet het geval te zijn, nu er meer
goederen denkbaar zijn die onder het bereik van de maatregel van
kostenverhaal zouden komen te vallen. Voornoemde leden hebben
gevraagd of de regering de hierboven geciteerde zin nader kan duiden.
De maatregel kostenverhaal heeft betrekking op de vergoeding van de
kosten van vernietiging van inbeslaggenomen voorwerpen. Gemeenschappelijk kenmerk is dat dit voorwerpen betreft die ernstig gevaar
opleveren voor de leefomgeving of voor de volksgezondheid, zodat het
ongecontroleerde bezit daarvan in strijd is met de wet of het algemeen
belang. De inbeslagneming vindt plaats met het oog op de onttrekking
aan het verkeer van de voorwerpen. Daarvoor kan in het bijzonder worden
gedacht aan illegaal vuurwerk, illegale gewasbeschermingsmiddelen,
drugslaboratoria of hennepkwekerijen. In de situaties dat dergelijke
voorwerpen worden aangetroffen doet zich in de praktijk het probleem
voor dat de overheid veel kosten moet maken voor de vernietiging van
voorwerpen die niet in de leefomgeving of het maatschappelijk verkeer
thuishoren. Naar aanleiding van de vraag van deze leden verduidelijk ik
graag dat het niet uitgesloten is dat er aanleiding bestaat tot het vorderen
van de maatregel kostenverhaal na de inbeslagneming van andere
voorwerpen, die ernstig gevaar opleveren voor de leefomgeving of voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

25

de volksgezondheid en die aan het verkeer moeten worden onttrokken
door deze te vernietigen.
Tot slot hebben de leden van de D66-fractie aan de regering een
toelichting gevraagd op de inschatting dat er slechts een geringe toename
van de zittingstijd te verwachten is, nu de Raad voor de rechtspraak heeft
aangegeven dat met de behandeling van een vordering tot kostenverhaal
15 minuten gemoeid zou zijn. Het is te verwachten dat het in een
aanzienlijk aantal gevallen zal gaan om vorderingen ter verhaal van de
kosten die gemaakt zijn bij de ontruiming van hennepkwekerijen. Daar
komt bij dat dergelijke strafbare feiten dikwijls door de politierechter
behandeld worden en zaken bij de politierechter in het algemeen slechts
een korte behandelduur van 15 tot 30 minuten kennen. Gezien die
omstandigheden zou een toename van de behandelduur met 15 minuten
kunnen betekenen dat politierechterzittingen in relatieve en absolute zin
aanzienlijk zwaarder belast worden, hetgeen gevolgen heeft voor de
werklast van de rechtspraak, zoals de Raad voor de rechtspraak in zijn
inbreng ook aangeeft. De leden van deze fractie hebben de regering
gevraagd om toe te lichten in hoeverre met die aanvullende belasting
rekening is gehouden en wat dit zou betekenen voor doorlooptijden en
achterstanden.
Mogelijk zal het toepassen van de maatregel inderdaad in relatieve zin bij
bepaalde zaken een toename van de zittingsduur kunnen betekenen. In
absolute zin is 15 minuten per zaak nog altijd gering te noemen. De
regering acht deze toename gezien de verwachte effecten (zowel het
maatschappelijk effect als de financiële baten) van het wetsvoorstel
verantwoord. Bovendien is er een evaluatiebepaling in het wetsvoorstel
opgenomen. Bij de evaluatie zal de maatregel kostenverhaal in het licht
van de daarmee beoogde doelen worden bezien. Hierbij wordt ook de
belasting van de strafrechtketen betrokken.
De leden van de SP-fractie hebben gevraagd of het klopt dat de kosten die
een gemeente maakt bij het ruimen van drugsafval niet onder de regeling
van de maatregel kostenverhaal vallen, en zo ja, waarom dat is en op
welke manier de regering gemeenten dan wel structureel tegemoet wil
komen in de kosten die zij moeten maken voor het ruimen van drugsafval.
De maatregel kostenverhaal ziet op de kosten die verband houden met de
vernietiging van inbeslaggenomen voorwerpen. Het gaat om inbeslagneming in het kader van een strafrechtelijke procedure, door het OM en
de opsporingsinstanties. De kosten die een gemeente maakt bij het
opruimen van drugsafval vallen niet onder de maatregel. Bij het
aantreffen en opruimen van drugsafval is vaak geen sprake van een
bekende verdachte, op wie de kosten rond het opruimen verhaald zouden
kunnen worden. Als daders wel in beeld zijn kunnen gemeenten die voor
het opruimen van drugsafval kosten moeten maken, zich ook tot de
burgerlijke rechter wenden om de kosten op de veroorzaker te verhalen.
Daarnaast staat de bestuursrechtelijke weg open in het geval van
kostenverhaal na toepassing van bestuursdwang. De regering komt
gemeenten structureel tegemoet in de kosten die zij maken voor het
opruimen van drugsafval door middel van een subsidieregeling drugsafvaldumpingen, waarvoor in de periode 2019 tot en met 2024 structureel 1
miljoen per jaar is vrijgemaakt op de begroting van het Ministerie van
Justitie en Veiligheid. Over de details van deze regeling is de uw Kamer
per brief van 22 mei 2020 geïnformeerd (Kamerstukken II 2019/20, 29 911,
nr. 277).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

26

De leden van de SP-fractie hebben gevraagd of de regering erkent dat in
de gevallen waarvoor de maatregel in het bijzonder is bedoeld, zoals
hennepkwekerijen, xtc-laboratoria en dergelijke, veelal niet de daadwerkelijke opdrachtgevers worden vervolgd, maar eerder de «loopjongens».
Ook vroegen zij in hoeverre het in die gevallen dan mogelijk is om
concreet verhaal te halen. De leden van deze fractie constateerden voorts
dat in de praktijk nog veel te weinig misdaadgeld wordt afgepakt van
criminelen. Het ontbreekt aan voldoende financiële recherche: er is te
weinig capaciteit, expertise en prioriteit om in iedere strafzaak die om geld
draait, de opsporing ook om geld te laten draaien. Nu dit voorstel het
mogelijk maakt de kosten op de dader te verhalen, roept dat de vraag op
of daar dan wel voldoende capaciteit voor zal worden vrijgemaakt om dit
ook echt consequent uit te gaan voeren. De leden van deze fractie hebben
tevens gevraagd wat het vertrouwen moet geven dat dit een succes gaat
worden, en hoe wordt voorkomen dat verhaal wordt gehaald bij
niet-kapitaalkrachtige verdachten, bijvoorbeeld omdat ze stromannen
waren en de grote jongens buiten schot zijn gebleven. Voornoemde leden
hebben gevraagd wat de uitvoeringslasten zijn van dit voorstel, en of de
baten naar verwachting de kosten wel overstijgen. Deze leden zouden hier
graag een uitgebreide reactie op krijgen.
Met hennepkwekerijen en xtc-laboratoria wordt veel geld verdiend. Drugs
en de stoffen en voorwerpen die nodig zijn om ze te produceren vormen
een ernstig gevaar voor de leefomgeving en de volksgezondheid. Zoals
hierboven, naar aanleiding van een soortgelijke vraag van de leden van de
D66-fractie is aangegeven, vindt het kabinet het belangrijk dat veroorzakers van dergelijke maatschappelijke schade verantwoordelijkheid
dragen voor hun handelen of nalaten. Ook voor degenen die verklaren te
hebben gefungeerd als «loopjongen» geldt dat niet goed valt in te zien
waarom de kosten van het vernietigen voor rekening moeten komen van
de gemeenschap en niet zouden moeten kunnen worden verhaald op
degene die deze heeft helpen veroorzaken. Het kabinet beoogt met de
maatregel kostenverhaal mogelijk te maken dat een belangrijk deel van
deze kosten zoveel mogelijk voor rekening komt van degenen die voor het
plegen van een strafbaar feit worden veroordeeld. Dit uitgangspunt geldt
zowel voor degenen die de desbetreffende gedraging hebben geïnitieerd
als voor degenen die hierbij bewust behulpzaam zijn geweest. De rechter
kan de betalingsverplichting matigen vanwege de rol van de veroordeelde
in het feitencomplex of als er sprake is van meerdere daders. Ook kan de
rechter rekening houden met de draagkracht van de veroordeelde. Per
geval zal moeten worden beoordeeld of de kosten die samenhangen met
de vernietiging van de inbeslaggenomen voorwerpen aan de veroordeelde kunnen worden doorberekend. Bij de inning van de opgelegde
maatregel kan ruimte worden geboden door het treffen van een betalingsregeling.
Dit wetsvoorstel doet geen aanspraak op de capaciteit van de financiële
recherche. Het is daarnaast niet bijzonder arbeidsintensief om toe te
passen, zoals toegelicht in de memorie van toelichting ten aanzien van de
uitvoeringslasten. Bij de specifiek in het wetsvoorstel aangeduide delicten
heeft de regering het vertrouwen dat de uitvoering van de maatregel goed
mogelijk is. Daarbij is het succes van de regeling naar het inzicht van de
regering niet alleen afhankelijk van het feit dat verhaal wordt gehaald bij
niet-kapitaalkrachtige verdachten en niet bij de grote jongens; waar het
om gaat is dat de gemeenschap niet langer opdraait voor de kosten van
de criminaliteit waarvoor de betrokkenen zijn veroordeeld. Zoals vermeld
bij voorgaande vraag kan de rechter de betalingsverplichting matigen
vanwege de rol van de veroordeelde in het feitencomplex of als er sprake
is van meerdere daders. Ook kan de rechter rekening houden met de
draagkracht van de veroordeelde. Per geval zal moeten worden beoor-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

27

deeld of de kosten die samenhangen met de vernietiging van de inbeslaggenomen voorwerpen aan de veroordeelde kunnen worden doorberekend. De evaluatiebepaling biedt de mogelijkheid om de toepassing en
de effecten van de maatregel kostenverhaal te analyseren.
Voor wat betreft de uitvoeringslasten is, zoals vermeld in de memorie van
toelichting, de verwachting dat het wetsvoorstel voor kostenverhaal ten
minste kostenneutraal ingevoerd kan worden. Voor illegaal vuurwerk,
illegale gewasbeschermingsmiddelen, hennepkwekerijen en drugslabs
hoeft in de 2.300 zaken waarbij een verdachte in beeld is in niet meer dan
35% geïncasseerd te worden van de ongeveer € 5.100.000 aan in die
zaken gemaakte afvoer- en vernietigingskosten. De opbrengsten wegen
dan op tegen de geschatte € 1.750.000 aan structurele meerkosten die zijn
verbonden aan het opleggen van de maatregel. Dit wordt haalbaar geacht;
bij een hoger percentage zullen de baten de kosten van het wetsvoorstel
overstijgen.
Om meer zicht te kunnen verkrijgen op de baten en lasten van de
maatregel is een evaluatiebepaling in het wetsvoorstel opgenomen. Bij de
evaluatie zal de maatregel kostenverhaal in het licht van de daarmee
beoogde doelen worden bezien.
De leden van de ChristenUnie-fractie vinden het positief dat wordt
getracht kosten op daders te verhalen. Zij zien hier ook een belangrijke
normerende werking van uitgaan. Deze leden hebben gevraagd of zij het
juist zien dat de maatregel niet ziet op de kosten voor het opruimen van
drugsdumpingen op private en/of publieke grond, en of voor deze
gevallen al een dergelijke regeling aanwezig is dan wel aan voorliggend
voorstel zou kunnen worden toegevoegd.
De leden van de ChristenUnie-fractie zien het juist dat de maatregel
kostenverhaal niet ziet op de kosten voor het opruimen van drugsdumpingen op private en/of publieke grond. De maatregel kostenverhaal heeft
betrekking op de vernietiging van voorwerpen die zijn inbeslaggenomen
met het oog op strafvordering. Bij het opruimen van drugsafval kunnen de
gemeenten de kosten op de daders verhalen. Dit neemt niet weg dat
doorgaans geen verdachten worden aangetroffen op wie de kosten van
het opruimen van het drugsafval kunnen worden verhaald. De regering
komt de gemeenten structureel tegemoet in de kosten die zij maken voor
het opruimen van drugsafval door middel van een subsidieregeling
drugsafvaldumpingen. Voor een nadere toelichting wordt eveneens
verwezen naar de beantwoording van de eerdere vraag van de leden van
de SP-fractie.
2.5 Onderzoek naar het vermogen van de veroordeelde
De leden van de VVD-fractie vinden het van groot belang dat strafrechtelijk executieonderzoek (SEO) met verdergaande onderzoeksbevoegdheden ook kan worden ingezet om vermogen te achterhalen om bijvoorbeeld schadevergoedingsmaatregelen te kunnen voldoen. Wel hebben de
leden van deze fractie zich afgevraagd in hoeverre het strafrechtelijk
executieonderzoek (SEO) zich ook kan uitstrekken tot crimineel vermogen
in het buitenland, aangezien grote drugscriminelen hun vermogen vaak
over de grens onderbrengen, en tegen welke praktische of juridische
belemmeringen het OM hier aanloopt. Deze leden hebben verder
gevraagd welke stappen de regering zet om ook vermogen in het
buitenland te kunnen vorderen. Voornoemde leden hebben voorts
gevraagd op welke wijze binnen de EU gezamenlijk wordt opgetrokken
om crimineel vermogen af te pakken en vermogen van criminelen in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

28

algemeen terug te vorderen, onder meer om een schadevergoeding te
kunnen voldoen.
Het SEO kan zich ook uitstrekken tot crimineel vermogen dat zich in het
buitenland bevindt. In het kader van een SEO kan een rechtshulpverzoek
worden gericht aan een ander land om opsporingshandelingen te
verrichten teneinde vermogen in dat land op te sporen. Indien vermogen
zich buiten de EU bevindt, is men afhankelijk van de toepasselijke
verdragen en de wetgeving in het desbetreffende land of onderzoekshandelingen kunnen plaatsvinden in de executiefase. Alsdan is het OM
afhankelijk van de mogelijkheden in het buitenland om in de executiefase
opsporingsmiddelen in te zetten voor het traceren van vermogen.
Binnen de EU wordt gezamenlijk intensief opgetrokken om crimineel
vermogen af te pakken en vermogen van criminelen in het algemeen
terug te vorderen. Naar aanleiding van EU Raadsbesluit 2007/845/JHA
heeft Nederland een Asset Recovery Office (ARO) opgezet om op zo snel
mogelijk EU-wijd crimineel vermogen te achterhalen. ARO’s fungeren als
internationaal contactpunt en werken onderling samen door informatie te
delen. Hoofddoel van een ARO is het opsporen en identificeren van de
winsten die criminelen maken, ook als die winsten zich buiten Nederland
bevinden. Daarnaast is de FIU-Nederland (Financial Intelligence Unit), een
onafhankelijke en zelfstandig opererende entiteit bij de nationale politie,
aangewezen als de financiële inlichtingen eenheid waaraan ongebruikelijke transacties gemeld moeten worden. FIU-Nederland ontvangt, bewerkt
en analyseert transactie informatie naar financial intelligence en stelt deze
ter beschikking aan opsporing en vervolging. De FIU-Nederland neemt
deel aan internationale gremia als de Financial Action Task Force on
money laundering (FATF), de Egmont Groep, het FIU.NET en het FIU
Platform binnen de EU.
Met de EU-verordening nr. 2018/1805, ook bekend als de Confiscatieverordening, is een belangrijke stap gezet ter verbetering van de mogelijkheden
om crimineel vermogen in andere lidstaten te kunnen confisqueren. De
Confiscatieverordening is van toepassing met ingang van 19 december
2020. De wet ter uitvoering van de Confiscatieverordening is inmiddels
door uw Kamer aangenomen en zal eveneens op 19 december 2020 in
werking treden (Stb. 2020, 411). Op grond van de Confiscatieverordening
is een lidstaat gehouden tot de erkenning en tenuitvoerlegging van
bevriezings- of confiscatiebevelen die door een andere lidstaat in het
kader van procedures in strafzaken zijn uitgevaardigd. Deze bevelen
moeten in beginsel ten uitvoer worden gelegd zonder toetsing van de
dubbele strafbaarheid van de gedragingen die ten grondslag liggen aan
dat bevel. Er kunnen weigeringsgronden worden ingeroepen maar deze
zijn nauwkeurig omschreven en veronderstellen overleg met de verzoekende lidstaat. De uitvoerende autoriteit erkent het bevriezings- of
confiscatiebevel en neemt de voor de tenuitvoerlegging daarvan nodige
maatregelen op dezelfde manier als voor een binnenlands bevriezings- of
confiscatiebevel. De Confiscatieverordening voorziet ook in de teruggave
van een voorwerp aan het slachtoffer door de uitvoerende autoriteit in het
kader van de tenuitvoerlegging van het erkende confiscatiebevel. Als de
uitvoerende autoriteit daartoe niet in staat is, maar als gevolg van de
tenuitvoerlegging van het confiscatiebevel geld is verkregen, wordt de
overeenkomstige som geld aan het slachtoffer overgedragen.
De leden van de D66-fractie constateerden dat onder het huidige Wetboek
van Strafvordering het OM een strafrechtelijk executieonderzoek kan
openen als er sprake is van een ontnemingsmaatregel, en hebben
gevraagd hoe groot op dit moment het zogeheten «executiegat» is ten
aanzien van opgelegde sancties en maatregelen, waarmee zij doelen op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

29

het bedrag dat jaarlijks aan sancties en maatregelen wordt opgelegd en
hoeveel daarvan ook daadwerkelijk jaarlijks wordt geïnd door het Centraal
Justitieel Incassobureau (CJIB).
Het innen van opgelegde geldelijke sancties beslaat vaak meerdere jaren;
de hoogte van de betalingsverplichtingen brengt dit met zich mee. De
hoogte van opgelegde ontnemingsvorderingen die bijvoorbeeld in 2019
bij het CJIB zijn ingestroomd bedraagt 117 miljoen euro. Daarvan is een
bedrag van ruim 14 miljoen euro in een jaar geïnd. Het CJIB gaat daarna
verder met de inning tot aan het verstrijken van de tenuitvoerleggingstermijn. Gemiddeld wordt 71% van de opgelegde ontnemingsvorderingen
binnen 10 jaar geïnd. De hoogte van opgelegde schadevergoedingsmaatregelen die in 2019 bij het CJIB zijn ingestroomd bedraagt 45 miljoen
euro. Daarvan is een bedrag van bijna 7 miljoen euro in een jaar geïnd.
Het CJIB gaat daarna verder met de inning van de maatregel tot aan het
verstrijken van de tenuitvoerleggingstermijn. Gemiddeld wordt ruim 80%
van de opgelegde schadevergoedingsmaatregelen binnen 10 jaar geïnd.
Voor de in 2019 bij het CJIB ingestroomde onherroepelijke geldboetevonnissen geldt dat de hoogte van het totaalbedrag ruim 18 miljoen euro
bedroeg. Van dat bedrag is bijna 14 miljoen euro geïnd binnen een jaar.
Het CJIB vervolgt ook hierbij de inning tot aan het verstrijken van de
tenuitvoerleggingstermijn. Gemiddeld wordt 68% van de onherroepelijke
geldboetevonnissen binnen één jaar geïnd.
De leden van de D66-fractie hebben daarnaast de regering gevraagd
inzicht te verschaffen in de huidige praktijk van het SEO en de verwachtingen ten aanzien van de voorgestelde verruiming van het toepassingsbereik. Deze leden hebben tevens gevraagd hoeveel SEO’s er jaarlijks
worden uitgevoerd, met hoeveel onderzoeken dat aantal zal toenemen als
gevolg van de voorgestelde uitbreiding, en wat die verwachte toename
betekent voor de capaciteit, kosten en inzet van de (financiële) recherche
en het OM.
Sinds de introductie van de mogelijkheid van een SEO in 2011 is in
ongeveer 10 zaken een SEO uitgevoerd. Ook na de voorgestelde
uitbreiding van het toepassingsbereik van de uitvoering van een SEO zal
in de praktijk de toepassing beperkt blijven, omdat een SEO alleen in
specifieke gevallen kan worden toegepast. Vereist is namelijk een
machtiging van de rechter-commissaris die enkel wordt afgegeven indien
het gaat om een resterende betalingsverplichting van aanzienlijk belang
en er aanwijzingen zijn dat de veroordeelde over voorwerpen beschikt
waarop verhaal kan worden genomen. Gelet op de beperkte toepassing is
de verwachting is dat de toename voor de capaciteit, kosten en inzet
eveneens beperkt is.
Daarnaast kunnen door het CJIB inlichtingen worden gevorderd op grond
van artikel 6:1:9 Sv. Gelet op de beperktere benodigde capaciteitsinzet zal
waar mogelijk eerst van deze bevoegdheid gebruik worden gemaakt
voordat een SEO wordt ingezet. In de brief aan uw Kamer van 19 oktober
2020 is ingegaan op de rol van de nieuwe programmadirecteur-generaal
Ondermijning (DGO) om ondermijning zo effectief mogelijk aan te kunnen
pakken (Kamerstukken II 2020/21, 29 911, nr. 286). Op initiatief van de DGO
is een Coördinerend Beraad Afpakketen ingesteld, waarin politie, FIOD,
OM, CJIB en Raad voor de rechtspraak onder voorzitterschap van de DGO
zitting nemen. Vanuit de ketenbrede benadering van dit programma zal
samen met deze partners worden nagegaan in hoeverre de inzet van het
SEO als aanvullend instrument voor het incasseren van opgelegde
betalingsverplichtingen terzake van opgelegde sancties en maatregelen
kan en moet worden geïntensiveerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

30

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben naar aanleiding van het
advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (Afdeling) en de
inbreng van de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) gevraagd nader
aan te geven wat mag worden verstaan onder «aanzienlijk belang». De
leden van deze fractie hebben tevens gevraagd of deze bepaling niet te
algemeen is, en hoe een nadere definiëring van dit «aanzienlijk belang»
zou kunnen luiden.
Met de voorgestelde verruiming van de reikwijdte van het SEO, zodat
deze ook kan worden toegepast indien betaling van een opgelegde
geldboete of schadevergoedingsmaatregel of de uitlevering van verbeurdverklaarde voorwerpen uitblijft, wordt aangesloten bij de bestaande
regeling voor de tenuitvoerlegging van een opgelegde ontnemingsmaatregel. Dit betekent dat voor het instellen van een SEO steeds een
machtiging van de rechter-commissaris is vereist, die kan worden
gegeven indien de resterende betalingsverplichting van aanzienlijk belang
is en er aanwijzingen zijn dat de veroordeelde over vermogen beschikt.
Met de voorwaarde dat de resterende betalingsverplichting van
aanzienlijk belang is, wordt voorkomen dat een SEO kan worden ingezet
bij de enkele vaststelling dat er een vordering van de Staat op de
veroordeelde ligt. In deze voorwaarde ligt besloten dat de rechtercommissaris een proportionaliteitsafweging maakt bij zijn besluitvorming
inzake het verlenen van een machtiging tot toepassing van het SEO.
Daarbij wordt beoordeeld of de beoogde inzet van bevoegdheden zal
kunnen bijdragen aan de verwezenlijking van het doel van het onderzoek,
namelijk of hiermee de omvang van het vermogen waarop verhaal kan
worden genomen, inzichtelijk kan worden. De hoogte van de resterende
betalingsverplichting wordt bij deze proportionaliteitstoets meegewogen.
Een nadere definiëring van aanzienlijk belang is niet te geven omdat er
verschillende factoren zijn die deze afweging kunnen beïnvloeden. Daarbij
moet onder meer worden gedacht aan de hoogte van de opgelegde
betalingsverplichting, de resterende betalingsverplichting en het deel van
de betalingsverplichting dat reeds is voldaan. In aansluiting op hetgeen is
overwogen bij de totstandkoming van deze regeling ziet het kabinet er van
af de inzet van bevoegdheden afhankelijk te maken van de hoogte van een
in de wet aan te duiden bedrag dat niet kan worden geïncasseerd, omdat
vaststelling van een dergelijk bedrag op voorhand arbitrair zou zijn
(Kamerstukken II 2009/10, 32 194, nr. 3, blz. 15). Een proportionaliteitstoets
per geval, zoals beschreven in het voorgaande, maakt dat in elke zaak een
zorgvuldige beoordeling plaatsvindt en alleen van de mogelijkheid van
het SEO gebruik wordt gemaakt als dat vanwege de specifieke omstandigheden gerechtvaardigd en noodzakelijk wordt geacht. Om die reden is ook
het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State op dit punt
niet overgenomen.
3. Enkele bijzondere aspecten met betrekking tot uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid
3.1 Inleiding
De leden van de GroenLinks-fractie hebben gevraagd of de regering de
verwachting van de Afdeling deelt dat het waarschijnlijk is dat vooral
daders met een ondergeschikte rol in een groter crimineel netwerk zullen
worden veroordeeld en dat dit karige kippen zijn om te plukken. De leden
van deze fractie hebben tevens gevraagd of de regering rekening houdt
met de aanvullende kosten die verwacht kunnen worden, waaronder
vanwege het grotere gevaar van recidive. Deze leden hebben voorts

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

31

gevraagd of de regering alsnog bereid is om deze voorstellen te laten
doorrekenen.
Zoals hierboven, in antwoord op soortgelijke vragen van de leden van de
fracties van D66 en de SP reeds is aangegeven, beoogt het kabinet met de
maatregel kostenverhaal mogelijk te maken dat een belangrijk deel van de
kosten voor vernietiging zoveel mogelijk voor rekening komt van degenen
die voor het plegen van een strafbaar feit worden veroordeeld. De
regering acht het rechtvaardig dat de kosten voor vernietiging van
materialen die zijn gebruikt bij het plegen van een strafbaar feit zoveel
mogelijk voor rekening komen van degenen die voor het plegen van dat
strafbaar feit worden veroordeeld. Dit uitgangspunt geldt zowel voor
degenen die de betreffende gedraging hebben geïnitieerd als voor
degenen die hierbij bewust behulpzaam zijn geweest. De rechter kan de
betalingsverplichting matigen vanwege de rol van de veroordeelde in het
feitencomplex of als er sprake is van meerdere daders. Ook kan de rechter
rekening houden met de draagkracht van de veroordeelde. Per geval zal
moeten worden beoordeeld of de kosten die samenhangen met de
vernietiging van de inbeslaggenomen voorwerpen aan de veroordeelde
kunnen worden doorberekend. Bij de inning van de opgelegde maatregel
kan een betalingsregeling worden getroffen. De uitvoerings- en financiële
consequenties van de voorstellen zijn in kaart gebracht, hiervoor wordt
verwezen naar paragraaf 4 van de memorie van toelichting. Daarbij is
voorzien in een evaluatiebepaling om de toepassing en de effecten van de
maatregel kostenverhaal te analyseren.
De leden van de SP-fractie hebben gewezen op de waarschuwing van de
politie voor flinke kostenstijgingen vanwege dit wetsvoorstel en gevraagd
of het klopt dat het voorliggende wetsvoorstel voor veel organisaties
financiële gevolgen zal hebben, terwijl van die organisaties ook gevraagd
wordt de financiële gevolgen binnen hun eigen budget op te vangen. De
leden van deze fractie hebben tevens gevraagd waarom de regering
bijvoorbeeld de belastingdienst, het Nederlands Forensisch Instituut, de
CJIB, de Rechtspraak, het OM en de politie met extra werklasten en kosten
opzadelt, maar weigert (volledig) financieel over de brug te komen.
Alle bij het wetsvoorstel betrokken organisaties is in het kader van de
uitvoerings- en handhavingstoets gevraagd om de kosten in kaart te
brengen. Daarbij hebben verschillende organisaties zelf aangegeven het
op te kunnen vangen binnen het eigen budget of niet om extra middelen
verzocht. Voor andere partijen geldt dat zij wel degelijk extra middelen
krijgen, die voor wat betreft het onderdeel kostenverhaal (indirect) met de
opbrengsten worden gefinancierd. Andere onderdelen van het
wetsvoorstel waarvoor extra middelen zijn vereist worden opgevangen
binnen de begroting van Justitie en Veiligheid.
3.2 Bestrijding precursoren voor de illegale vervaardiging van drugs
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd wat er gebeurt op het
moment dat van een via ministeriële regeling verboden precursor ook een
legale toepassing ontdekt wordt. Deze leden hebben tevens gevraagd in
hoeverre experimenteren met verboden precursoren in het kader van de
wetenschap nog steeds mogelijk wordt.
De vaststelling dat een stof kan worden gebruikt voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen vereist een zorgvuldige voorbereiding
om te voorkomen dat met het verbod van een stof ook stoffen worden
verboden die in het handelsverkeer legaal worden gebruikt. Daarom
worden de stoffen uitsluitend aangewezen – en dus op de lijst geplaatst –
na rapportage door een groep van deskundigen. In de groep zal adequate

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

32

deskundigheid zijn vertegenwoordigd op het gebied van chemische
substanties en chemische processen die benodigd zijn voor de vervaardiging van synthetische drugs. Als uit de inbreng van een deskundige
blijkt van een legale toepassing van de stof wordt de stof niet aangewezen
op grond van het voorgestelde artikel 4a Wvmc. Indien onverhoopt zou
blijken dat een reeds verboden drugsprecursor toch een bona fide
toepassing heeft of inmiddels een bona fide toepassing heeft gekregen,
waaronder wetenschappelijk onderzoek, zal de groep van deskundigen dit
onder de aandacht brengen van mij en mijn ambtgenoot voor Medische
Zorg, zodat de desbetreffende stof meteen zal worden verwijderd van de
lijst met verboden stoffen bij de Wvmc. De verwijdering zal plaatsvinden
bij ministeriële regeling.
De leden van de SGP-fractie hebben gevraagd of de regering nader kan
duiden waarom het wetsvoorstel niet ziet op het aanpakken van psychotrope stoffen, en of de regering kan aangeven of de vervaardiging en
handel in psychotrope stoffen buiten de ondermijnende criminaliteit
vallen. De leden van deze fractie hebben voorts gevraagd of de regering
de overweging deelt dat deze stoffen evenzo verslavend kunnen zijn en
zeker evenzo gevaarlijk, en of de regering bereid is het wetsvoorstel uit te
breiden om effectief op te kunnen treden tegen ondermijnende criminaliteit, waaronder de handel en vervaardiging van psychotrope stoffen.
Psychotrope stoffen, ook wel psychoactieve stoffen genoemd, zijn stoffen
die een uitwerking hebben op de psyche. Veel van deze stoffen zijn reeds
verboden op de lijsten I en II bij de Opiumwet. Indien in strijd met de
artikelen 2 en 3 van de Opiumwet wordt gehandeld is sprake van
drugscriminaliteit. De regering heeft een wetsvoorstel in voorbereiding
om nieuwe psychoactieve stoffen (NPS-en) op het niveau van een
stofgroep te kunnen verbieden, zodat niet elke nieuwe psychotrope stof
die op de markt wordt aangetroffen individueel hoeft te worden verboden.
Dit betreft het conceptwetsvoorstel tot wijziging van de Opiumwet
vanwege nieuwe psychoactieve stoffen. Zoals in antwoord op vragen van
de leden Yesilgöz-Zegerius en Bolkestein (beiden VVD) aan de ondergetekende en de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(2020Z20632, ingezonden 5 november 2020) is aangegeven, worden rond
dit conceptwetsvoorstel momenteel de uitvoeringstoetsen en de
wetgevingstoets verwerkt, waarna het via de gebruikelijke procedure voor
advies bij de Afdeling advisering van Raad van State aanhangig kan
worden gemaakt.
3.2.1. De verhouding met de Europese verordeningen op het gebied van
de handel in drugsprecursoren
De leden van de fractie van de VVD maken zich zorgen om schadelijke
soorten designerdrugs die relatief makkelijk verkrijgbaar zijn voor
consumenten, en hebben gevraagd hoe de regering naar deze nieuwe
designerdrugs kijkt in het kader van de huidige Europese verordeningen
op het gebied van de handel in drugsprecursoren. De leden van deze
fractie hebben tevens gevraagd of de regering van mening is dat deze
verordeningen voldoende mogelijkheden bieden om productie en handel
van dergelijke designerdrugs tegen te gaan.
Voor een goed begrip van het onderhavige wetsvoorstel is het van belang
designerdrugs te onderscheiden van designerprecursoren. Designerdrugs
zijn drugs die naar hun werking sterk lijken op reeds verboden stoffen,
maar zelf (nog) niet verboden zijn. Dergelijke drugs worden geproduceerd
om de verboden van de Opiumwet te omzeilen. Designerprecursoren zijn
grondstoffen voor drugs. Dat kunnen designerdrugs zijn, maar ook drugs
die al geruime tijd bekend en verboden zijn, zoals bijvoorbeeld ecstasy.
Designerprecursoren worden specifiek ontwikkeld zodat drugsprodu-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

33

centen geen gebruik hoeven te maken van stoffen die internationaal zijn
gereguleerd, en waarvan het gebruik in Nederland wordt beheerst door de
Wvmc. Het onderhavige wetsvoorstel heeft enkel betrekking op drugsprecursoren. De Europese verordeningen die beogen misbruik van dergelijke
stoffen te voorkomen (nr. 273/2004 en nr. 111/2005) blijken in de praktijk
onvoldoende antwoord te bieden op het probleem dat criminelen in hoog
tempo nieuwe stoffen ontwikkelen die geen legale toepassing hebben, en
enkel voor de productie van drugs worden gebruikt. Dit is gebleken uit
een evaluatie van de verordeningen die de Europese Commissie onlangs
heeft laten uitvoeren. De Commissie voert thans een verkenning uit naar
de mogelijkheden om het Europese instrumentarium beter aan te laten
sluiten op het toenemende gebruik van designerprecursoren.
De leden van de SGP-fractie hebben geconstateerd dat het wetsvoorstel
voorziet in de mogelijkheid om stoffen aan te wijzen welke geregistreerd
worden als stof om synthetische drugs te vervaardigen. Om belemmering
van het reguliere handelsverkeer te voorkomen zullen de te verbieden
stoffen worden aangewezen na rapportage door een groep van deskundigen, die bestaat uit vertegenwoordigers van overheidsinstanties.
Voornoemde leden vragen de regering of zij de overweging deelt dat het
aanwijzen van stoffen op Europees niveau het effectief tegengaan van het
vervaardigen van synthetische drugs niet veel belemmert nu de snelheid
uit het proces gehaald wordt.
De regering onderkent dat besluitvorming op Europees niveau over het
reguleren van specifieke drugsprecursoren lang kan duren, zodat veel tijd
verstrijkt voordat effectief tegen deze stoffen kan worden opgetreden. De
Europese verordeningen bieden een volledig geharmoniseerd kader voor
de invoer, de uitvoer of het in de handel brengen van de zogenoemde
geregistreerde stoffen. In het geval een stof zowel legale toepassingen
heeft als kan worden gebruikt voor de productie van verboden drugs, is
het noodzakelijk een dergelijke stof te reguleren teneinde misbruik
daarvan te voorkomen. Deze verordeningen zijn echter gericht op stoffen
die in het legale handelsverkeer worden gebruikt. In aanvulling op het
Europese kader is het voorstel voor een nationale lijst van verboden
stoffen gericht op stoffen ten aanzien waarvan geen legaal gebruik bekend
is. Onderhavig wetsvoorstel beoogt een snellere aanpak van drugsprecursoren mogelijk te maken door stoffen zonder bekende legale toepassing,
die niet op Europees niveau zijn gereguleerd, bij ministeriële regeling te
verbieden. Met deze aanvullende regeling kan de handel in precursoren
voor designerdrugs beter worden bestreden.
3.4 Onderzoek naar het vermogen van de veroordeelde
De leden van de VVD-fractie hebben gevraagd wat de maximale periode is
waarover een onderzoek naar vermogen kan worden gespreid en wat de
verjaringstermijn is over de vordering. De leden van deze fractie hebben
tevens gevraagd in hoeverre de onderzoeken strategisch over die periode
kunnen worden gespreid wanneer signalen van aanwezig vermogen daar
aanleiding toe geven, in hoeverre vermogen dat is ondergebracht bij
familieleden of anderen, hierbij kan worden betrokken. Ten slotte hebben
zij gevraagd welke lessen kunnen worden geleerd van bijvoorbeeld de
Italiaanse wetgeving op het gebied van onderzoek en afpakken van het
vermogen van een veroordeelde.
Op vordering van de officier van justitie kan de rechter-commissaris een
machtiging verlenen onderzoek te doen naar de omvang van het
vermogen van de veroordeelde indien betaling van het verschuldigde
bedrag uitblijft. De machtiging voor het strafrechtelijk executie onderzoek
wordt voor ten hoogste zes maanden verleend en kan op vordering van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

34

de officier van justitie telkens met een zelfde duur worden verlengd, totdat
de maximale duur van twee jaren is bereikt (voorgestelde art. 6:4:22,
vijfde lid, Sv; huidige art. 6:4:11, vijfde lid, Sv). Aangezien de verlengingen
niet aaneengesloten hoeven te zijn kan de maximale duur van het
onderzoek over een langere periode dan twee jaar worden gespreid. Dit
biedt, zoals de leden van de VVD-fractie opmerkten, ruimte om onderzoeken strategisch te spreiden indien gedurende de periode dat de
tenuitvoerleggingstermijn nog niet is verjaard signalen van aanwezig
vermogen daartoe aanleiding geven. Om te voorkomen dat onderzoeken
door gespreide inzet van het SEO onnodig lang duren ziet de rechtercommissaris er op toe dat onderzoeken geen nodeloze vertraging
oplopen. Hiermee wordt nagestreefd dat de openstaande geldvordering
geheel of voor een zo groot mogelijk gedeelte binnen de tenuitvoerleggingstermijn kan worden geïnd. De tenuitvoerleggingstermijn voor
geldvorderingen ligt een derde hoger dan de verjaringstermijn van het
recht tot strafvordering voor het onderliggende gronddelict. Dit betekent
dat de duur van de tenuitvoerleggingstermijn afhankelijk is van de
maximale strafbedreiging van het gronddelict waarvoor de veroordeling
tot betaling van wederrechtelijk verkregen voordeel, geldboete, schadevergoeding of verbeurdverklaring is uitgesproken.
Het onderzoek hoeft zich niet te beperken tot vermogen of voorwerpen die
zich onder de veroordeelde bevinden. Ook van derden, van wie wordt
vermoed dat zij vermogensbestanddelen van de veroordeelde onder zich
hebben of hebben gehad, kan worden gevorderd dat zij daarvan opgave
doen.
Met de verwijzing naar de Italiaanse wetgeving doelen de leden van de
VVD-fractie kennelijk op de maatregel van de preventieve confiscatie
(«Confisca preventivo»), die is geregeld in artikel 24 van de Italiaanse
Codice Antimafia. Bij de preventieve confiscatie is geen veroordeling
vereist voor de ontneming van vermogen. Het Nederlandse SEO is er op
gericht om na veroordeling vermogensbestanddelen van de veroordeelde
te achterhalen, zodat daarop beslag kan worden gelegd ten behoeve van
de tenuitvoerlegging van een opgelegde strafrechtelijke betalingsverplichting. Hiervoor is een breed palet aan onderzoeksbevoegdheden
beschikbaar, zoals de doorzoeking van een besloten plaats (art. 6:4:12 Sv),
het vorderen van gegevens bij derden (art. 6:4:14 Sv) en het aftappen van
telecommunicatie (art. 6:4:16 Sv). De Italiaanse preventieve confiscatie is
gericht op het afpakken van vermogensbestanddelen die kennelijk een
illegale herkomst hebben. Hierbij geldt dat het aan de verdachte is om aan
te tonen dat de voorwerpen een legale herkomst hebben terwijl hiervoor
(nog) geen verdachte is veroordeeld. Het Italiaanse systeem is een
voorbeeld van de zogenaamde non conviction based confiscation (NCBC).
Dit betreft de confiscatie van objecten (zaken en vermogensrechten)
waardoor de eigendom van die objecten vervalt aan de Staat, zonder
voorafgaande veroordeling terzake van een strafbaar feit. In de brief aan
uw Kamer van 20 november 2020 is nader ingegaan op de behoefte aan
een NCBC-procedure in Nederland. In die brief zijn de contouren van een
dergelijke regeling geschetst (Kamerstukken II, 2020/21, 29 911, nr. 297).
Voor de vormgeving van de wettelijke regeling zal kunnen worden
aangesloten bij soortgelijke wettelijke regelingen in andere landen.
4. Uitvoerings- en financiële consequenties
4.2 Bestrijding precursoren voor illegale vervaardiging van harddrugs
De leden van de CDA-fractie hebben in de memorie van toelichting
gelezen dat de regering niet verwacht dat de strafbaarstelling van
bepaalde precursoren zal leiden tot een groot aantal extra strafzaken,
maar dat dit het OM een beter instrument levert om huidige zaken tot een
goed einde te kunnen brengen. De leden van deze fractie hebben op dit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

35

punt om meer uitleg van de regering verzocht en gevraagd of het niet
logisch is dat, wanneer er vanuit de praktijk gevraagd wordt om een
bepaalde strafbaarstelling, er ook extra strafzaken zullen worden
verwacht.
Indien drugsprecursoren in beslag worden genomen, en daarmee een
verdachte in verband kan worden gebracht, dan vindt nu reeds vervolging
plaats op grond van artikel 10a van de Opiumwet. Het bewijs dat de
verdachte wist of moest vermoeden dat de bij hem aangetroffen stoffen
bedoeld waren voor de productie van drugs, en dat zijn opzet er op
gericht was de productie van drugs te bevorderen of voor te bereiden,
blijkt in de praktijk echter niet altijd te leveren. Het verbieden van
bepaalde drugsprecursoren maakt de bewijslast eenvoudiger, omdat het
enkele feit dat de verdachte de verboden stof voorhanden had al strafbaar
is, ongeacht de intentie van de verdachte om de productie van drugs te
bevorderen of voor te bereiden. Daarom vormt het verbieden van
specifieke stoffen een extra instrument in de aanpak van drugscriminaliteit, maar ligt het niet voor de hand dat veel vaker dan nu in verband met
de ontdekking van drugsprecursoren strafvervolging zal worden ingesteld.
5. Adviezen
5.1 Bedreiging
De leden van de VVD-fractie onderschrijven de vraag van de Nederlandse
Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) waarom het wetsvoorstel zich enkel
richt op bedreiging en niet ook op andere ernstige geweldsdelicten, en
hebben gevraagd of het niet beter is om dit nu goed te regelen, dus
andere geweldsdelicten ook op te nemen, in plaats van later te moeten
bepalen dat het toch nodig was geweest. De leden van deze fractie
hebben tevens gevraagd of de regering de mening deelt dat iedere vorm
van fysieke agressie tegen (politieke) ambtsdragers onaanvaardbaar is en
dat het daarom past geweldsdelicten zoals zware mishandeling (art. 302
Sr) ook onder de werkingssfeer van dit wetsvoorstel te brengen, en of de
regering nader kan toelichten waarom ten principale de keuze is gemaakt
zware mishandeling uit te sluiten van het wetsvoorstel.
Er lijkt op dit moment (gelukkig) geen sprake te zijn van een verzwaring
van de ernst of toename van de frequentie van andere geweldsdelicten
zoals mishandeling. Ook zijn er geen signalen dat het huidige strafmaximum voor mishandeling niet volstaat. Daarbij moet worden
opgemerkt dat het huidige strafmaximum voor bedreiging ten hoogste
twee jaar gevangenisstraf is (art. 285 Sr) terwijl het strafmaximum voor
mishandeling aanmerkelijk hoger is, oplopend tot ten hoogste twaalf jaar
als het gaat om zware mishandeling gepleegd met voorbedachten rade
(art. 300–303 Sr). Als het delict wordt gepleegd tegen een ambtenaar
gedurende of ter zake van de rechtmatige uitoefening van zijn bediening
kan het strafmaximum nog eens met een derde worden verhoogd (art.
304, onder 3, Sr). Dit biedt het OM en de rechtspraak voldoende ruimte
om een passende straf te vorderen en op te leggen. Als het gaat om
geweldsdelicten gepleegd tegen werknemers met een publieke taak, zoals
ambtenaren van politie, hulpverleners, politieke ambtsdragers en
advocaten, en tegen journalisten eist het OM standaard een hogere straf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

36

II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I (Wijziging Wetboek van Strafrecht)
De leden van de CDA-fractie zijn voorstander van de introductie van een
nieuwe strafverhogingsgrond voor onder meer de bedreiging van een
specifieke groep ambts- en gezagsdragers en togaberoepen. In dat kader
hebben zij gevraagd waarom er niet is gekozen voor een taakstrafverbod
in het geval er sprake is van bedreiging van een persoon met een
togaberoep. Deze leden hebben ook gevraagd of de regering niet ook
vindt dat de ernst van dit vergrijp rechtvaardigt dat er geen taakstraf
opgelegd kan worden door de rechter.
Op grond van de wet geldt een taakstrafverbod bij ernstige geweld- en
zedenmisdrijven en recidive. Een veroordeling kan volgen indien dit
misdrijf een ernstige inbreuk op de lichamelijke integriteit van het
slachtoffer tot gevolge heeft gehad. Ook het eveneens bij uw Kamer
aanhangige wetsvoorstel tot uitbreiding van het taakstrafverbod, in
verband met het beperken van de mogelijkheden om een taakstraf op te
leggen bij geweld tegen personen met een publieke taak (Kamerstukken II
2019/20, 35 528, nr. 2), richt zich op misdrijven waarin sprake is van fysiek
geweld. Met het wetsvoorstel tot uitbreiding van het taakstrafverbod
worden vormen van geweld aan het taakstrafverbod toegevoegd die
weliswaar tot een beperktere inbreuk van de lichamelijke integriteit leiden,
maar waarbij het slachtoffer in de uitoefening van een publieke taak in het
kader van de orde en veiligheid met dit geweld wordt geconfronteerd. Bij
bedreiging in de zin van artikel 285 Sr is er van fysiek geweld of van een
aantasting van de lichamelijke integriteit geen sprake. Naar het oordeel
van het kabinet is in die gevallen een taakstrafverbod als bedoeld in artikel
22b Sr niet gerechtvaardigd. Op het moment echter dat de bedreiging van
een vertegenwoordiger van een togaberoep gepaard gaat met fysiek
geweld, zal dit met het wetsvoorstel tot uitbreiding van het taakstrafverbod wel onder de werking van het taakstrafverbod komen te vallen
(Kamerstukken II 2019/20, 35 528, nr. 3, blz. 11).
De leden van de SGP-fractie hebben gevraagd om recht te doen aan de
ontwikkeling in de ernst en impact van bedreiging en het leed dat met dit
delict wordt toegebracht aan de betrokkenen en de samenleving en de
strafbedreiging te verhogen tot een maximumstraf van vier jaren in plaats
van de voorgestelde drie jaren.
Voor het antwoord op deze vraag over de verhoging van de strafbedreiging wordt verwezen naar de beantwoording van een eerdere
gelijkluidende vraag van de leden van de VVD-fractie, in paragraaf 2.1.
De leden van de SGP-fractie hebben voorts gevraagd om de specifieke
groep ambts-, gezags- en togadragers waarvoor de nieuwe strafverhogingsgrond geldt, uit te breiden met hulpverleners zoals agenten en
ambulancelieden.
In reactie op de eerdere vraag in paragraaf 2.1 van de leden van de
SGP-fractie over de bijzondere bescherming van hulpverleners is deze
vraag reeds beantwoord, graag verwijs ik naar deze eerdere beantwoording.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 564, nr. 6

37