LANDELIJK RAPPORT GEMEENTELIJK TOEZICHT
KINDEROPVANG 2014

augustus 2015

Voorwoord

Jaarlijks brengt de Inspectie van het Onderwijs een landelijk rapport uit over het
toezicht en de handhaving op de kinderopvang en peuterspeelzalen door
gemeenten. Vorig jaar heeft de inspectie voor het eerst breder gerapporteerd.
Daardoor konden we op verschillende onderdelen meer inzicht geven in de
uitvoering van het gemeentelijk toezicht en de handhaving. Ook dit jaar geeft het
rapport op meer aspecten een beeld van de stand van zaken. De belangrijkste
uitkomsten zijn met de GGD’en besproken in regiobijeenkomsten. Een van de
afspraken die hieruit is voortgevloeid, is dat GGD GHOR Nederland en de inspectie
nog in 2015 starten met het gezamenlijk uitvoeren van verdiepende analyses.
Gemeenten en GGD’en maken bij hun toezichtactiviteiten gebruik van de landelijke
uitvoeringssystemen de Gemeenschappelijke Inspectieruimte (GIR) en het Landelijk
Register Kinderopvang en Peuterspeelzalen (LRKP). Op deze informatiebronnen
baseert de inspectie dit landelijk rapport. Gemeenten zijn wettelijk verplicht het
LRKP op orde te houden. Dit geldt niet voor de GIR: het gebruik van de GIR is niet
voorgeschreven. Daarnaast kent de GIR veel vrijheden in het vastleggen van
handhavingsacties door de gemeenten. Hierdoor is het niet eenvoudig om op basis
van de bestanden analyses op landelijke niveau te doen, resultaten te presenteren
en conclusies te trekken. Meer uniformiteit in de vastlegging in het GIR-systeem zal
toegevoegde waarde opleveren.
Gemeenten en GGD’en voeren hun wettelijke taken steeds beter uit. Zo kent het
aantal uitgevoerde wettelijke inspecties met 96 procent een hoog percentage. Ook
zijn er steeds meer kinderopvangvoorzieningen waar de kwaliteit geheel op orde is.
We zien nog wel grote verschillen in hoeveelheid handhavingsadviezen die GGD’en
aan gemeenten geven. Wat verder opvalt is het hoge percentage gevallen waarin
gemeenten beredeneerd geen actie ondernemen, na een handhavingsadvies van de
GGD. De inspectie gaat dit in het najaar van 2015 onderzoeken.
De kinderopvangsector kent een grote en blijvende dynamiek. Niet alleen door de
afwisselende vraaguitval en groei, maar ook door de ontwikkelende samenwerking
met de onderwijssector (zie de Integrale Kindcentra) en de gezamenlijke focus op
kwaliteitsverbetering. Het project ‘Het Nieuwe Toezicht’ van het ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) is hier mede een gevolg van. Ook de
inspectie levert hieraan de komende jaren een stimulerende bijdrage, bijvoorbeeld
via dit landelijk rapport.

De hoofdinspecteur,
Arnold Jonk
augustus 2015

Inhoud

Voorwoord 3
Inhoud 5
Samenvatting en conclusies 7
1
1.1
1.2
1.3
1.4

Inleiding 10
Aanleiding 10
Opzet en werkwijze 10
Gebruik van data en terminologie 10
Leeswijzer 11

2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.4.1
2.4.2

Aanbod van kinderopvang in Nederland 12
Toezicht en handhaving kinderopvang 12
Aantal voorzieningen kdv, bso en psz in 2013 en 2014 12
Gob en gastouders 14
Voorzieningen per type houders kdv, bso, psz, gob 15
Natuurlijk persoon versus rechtspersoon 15
Verdeling naar grootte 15

3
3.1
3.2
3.3
3.4

Afhandeling aanvragen 17
Registratie nieuwe voorzieningen 17
Tijdige afhandeling van de aanvragen 17
Verschil in afhandelingsduur tussen de typen opvang 18
Procedure-opschorting 18

4
4.1
4.2

Mutaties in het LRKP 20
Proces van inschrijving in LRKP 20
Inschrijvingen en uitschrijvingen van voorzieningen 20

5
5.1
5.2
5.2.1
5.2.2
5.2.3
5.2.4
5.3
5.3.1
5.3.2
5.4
5.5

Onderzoeken 23
Typen onderzoeken 23
Jaarlijkse onderzoeken 25
Uitvoering onderzoeken kdv, bso en psz 25
Uitvoering onderzoeken gob en vgo 26
Onderzoeken na aanvangsdatum exploitatie 27
Moment uitvoeren jaarlijkse onderzoeken 27
Aankondiging onderzoeken 28
Kdv, bso en psz 28
Vgo 29
Incidentele onderzoeken 31
Doorlooptijden onderzoeksrapporten 33

6
6.1
6.2

Domeinscores reguliere onderzoeken 35
Het risicomodel en de risicoprofielen 35
Domeinscores 35

7

Handhaving 38

7.1
7.2
7.3
7.4

Handhavingsadviezen 38
Beredeneerd niet handhaven 40
Communicatie over handhaving tussen GGD en gemeente 42
Nadere onderzoeken 42

8
8.1
8.2
8.3
8.4

Overzicht resultaten inspectietoezicht 2014 45
Resultaten inspectietoezicht bij onderzochte gemeenten 45
Risicogestuurd toezicht en risicoanalyse 45
Werkgroep Kinderopvang-vve 47
Signalen 47

Bijlage I – Toezicht GGD 49
Bijlage II – Namen GGD-Regio’s 50
Bijlage III – Werkwijze GGD’en om gastouders zo veel mogelijk onaangekondigd te
kunnen bezoeken 51
Bijlage IV – Verloop in- en uitschrijvingen bso en gob 52
Bijlage V – Inzet actie ‘niet handhaven’ na een advies handhaven na uitvoering van een
reguliere inspectie, op voorwaarden met hoge prioriteit 53
Bijlage VII – Datagebruik en gebruik GIR H en GIR I 54
Bijlage VIII – Advies handhaven naar type opvang voor GGD-regio’s 55
Colofon 56

Samenvatting en conclusies

Dit landelijk rapport over het toezicht en de handhaving op de kinderopvang laat
zien hoe gemeenten hun wettelijke taken op het gebied van kinderopvang uitvoeren.
Daarnaast schetst het rapport een algemeen beeld van de beschikbare
kinderopvangvoorzieningen en typen houders. Doordat de resultaten uit twee jaren
(2013 en 2014) zijn opgenomen, kunnen de ontwikkelingen en trends in de
uitvoering van de wettelijke taken worden weergegeven. De inspectie heeft op
aantal onderwerpen verdiepende analyses uitgevoerd. Deze geven meer inzicht in
en duiding van het (gemeentelijk) uitvoeringsproces.
‘Kinderopvangvoorzieningen’ is de overkoepelende term voor de voorzieningen
kinderdagverblijf (kdv), peuterspeelzaal (psz), buitenschoolse opvang (bso),
gastouderbureau (gob) en gastouders (vgo).
Gemeenten en GGD’en voeren hun wettelijke taken steeds beter uit
Indien een kinderopvangvoorziening na de aanvraagprocedure voldoet aan de
wettelijke vereisten, wordt deze door de gemeente in het Landelijk Register
Kinderopvang en Peuterspeelzalen (LRKP) ingeschreven. Gemeenten zijn
verantwoordelijk voor de registratie en het actualiseren van de correcte gegevens in
dit register. Aanvragen voor kinderopvang dienen gemeenten binnen een wettelijke
termijn van tien weken af te handelen.
In opdracht van de gemeenten voeren de GGD’en onderzoeken uit bij
kinderopvangvoorzieningen om te controleren of zij aan de kwaliteitseisen voldoen.
Vrijwel alle aanvragen worden door gemeenten binnen de gestelde termijnen
afgehandeld
Deze wettelijke taak wordt goed uitgevoerd. Er is een afname te zien in het aantal
afgewezen aanvragen, maar een toename van het aantal ingezette opschortingen.
Wellicht komt dit doordat gemeenten de ingezette opschortingstermijn in het
verleden minder goed hebben vastgelegd in het LRKP dan zij in 2014 deden.
Er is nagenoeg voldaan aan het aantal jaarlijks te onderzoeken locaties
Aan de wettelijke taak om jaarlijks alle locaties te onderzoeken is in 2014 nagenoeg
voldaan. De ingezette trend van de afgelopen jaren wordt hiermee doorgezet.
Daarnaast is een positieve trend zichtbaar in het aantal uitgevoerde
onaangekondigde onderzoeken bij kdv, psz en bso. Op een klein percentage na
worden nu bijna alle voorzieningen onaangekondigd bezocht.
De GGD geeft bij ongeveer een derde van de locaties een handhavingsadvies
Hoewel er een positieve trend zichtbaar is ten opzichte van eerdere jaren, is dit
percentage toch nog hoog. Houders zouden nog meer aangesproken en
gestimuleerd moeten worden om zich te verbeteren. Op gemeenteniveau zijn er,
landelijk bezien, grote verschillen in het aantal voorzieningen waarbij volgens het
GGD-advies wel of niet gehandhaafd dient te worden. GGD’en geven aan dat er een
toename is van de tekortkomingen in de belangrijkste voorwaarden waarop zij
handhavingsadviezen geven.
Gemeenten nemen in bijna dertig procent van de handhavingsadviezen het besluit
geen handhaving in te zetten
De onderzoeksrapporten van GGD’en beschrijven de resultaten van een onderzoek.
Op basis hiervan geeft de GGD-inspecteur de gemeente het advies om wel of niet
Pagina 7 van 56

tot handhaving over te gaan. Gemeenten hebben een ‘beginselplicht’ tot handhaving
op geconstateerde tekortkomingen. Op iedere tekortkoming dient een besluit te
worden genomen om wel of niet tot handhaving over te gaan.
Gemeenten maken veelvuldig gebruik van de mogelijkheid om beargumenteerd
geen handhaving in te zetten na een handhavingsadvies van de GGD.
Zo blijkt dat de keuze om niet tot handhaven over te gaan, relatief vaak plaatsvindt
op tekortkomingen in het domein ‘Pedagogisch klimaat’. Het domein bestaat onder
meer uit de voorwaarden dat de houder moet zorgdragen voor de uitvoering van het
pedagogisch beleidsplan en voor het scheppen van mogelijkheden waarin kinderen
hun sociale en persoonlijke competenties kunnen ontwikkelen.
De inspectie vindt het belangrijk dat de houders voldoen aan de kwaliteitseisen voor
het domein ‘Pedagogisch klimaat’. Dit temeer nu de wetgever (SZW) met dit project
‘Het Nieuwe Toezicht’ juist op dit domein de uitvoering van het toezicht vergaand wil
intensiveren.
De inspectie gaat onderzoeken in wat voor soort situaties de gemeenten besluiten
om beredeneerd af te zien van handhavingsacties. En zal hierin met de VNG
samenwerken.
Basis gemeentelijke uitvoering is op orde
Begin 2014 waren er vijftien gemeenten met een B-status (resterend uit het project
‘Achterblijvende gemeenten kinderopvang’) waarbij een verbetertraject liep. Eén
gemeente heeft begin 2014 een C-status ontvangen van de inspectie omdat de
gemeente onvoldoende meewerkte aan het verbetertraject. Deze gemeente heeft
zich actief ingezet en is na een B-status inmiddels doorgegroeid naar een A-status.
Eind 2014 was er van deze groep gemeenten nog één gemeente met een B-status.
De overige veertien gemeenten hebben het verbetertraject afgerond en een A-status
ontvangen.
Op basis van een risicoanalyse zag de inspectie in 2014 aanleiding om 22
gemeenten nader te onderzoeken. Deze analyse liep parallel aan de afronding van
het project ‘Achterblijvende gemeente kinderopvang’. Eén gemeente heeft op basis
hiervan een B-status gekregen. 16 gemeenten hebben de A-status behouden en de
overige gemeenten zijn nog in onderzoek.
Daarnaast is er met 66 gemeenten contact geweest over mogelijke risico’s in de
uitvoering. Bij 4 hiervan bleek er geen sprake te zijn van tekortkomingen. Bij 2
gemeenten is een nader onderzoek opgestart. En bij de rest van de gemeenten
waren de tekortkomingen klein, of al opgelost of kon verbetering direct door de
gemeenten worden doorgevoerd, zodat de uitvoering op orde was.
Wat is opvallend?
Onderzoek naar het eigenaarschap van kinderopvangvoorzieningen levert het beeld
op dat de helft van de houders één kinderopvangvoorziening beheert en een relatief
klein percentage een groot aantal voorzieningen.
Gedurende het jaar is er een grote variatie in het aantal in- en uitschrijvingen van
opvangvoorzieningen. Hierbij vinden de meeste in- en uitschrijvingen in de maand
januari en de zomermaanden plaats. Dit brengt voor gemeenten in die perioden veel
werk met zich mee.
Al enkele jaren daalt het aantal gastouders. In 2014 is een verdere daling zichtbaar.
Daarnaast vernieuwt jaarlijks ongeveer 20 procent van het gastouderbestand zich.
Dit houdt in dat iedere maand veel nieuwe gastouders worden ingeschreven. Het is
Pagina 8 van 56

de vraag of dit allemaal nieuwe gastouders zijn, of dat het hier vaak gaat om
gastouders die zich uitschrijven en dan weer opnieuw inschrijven.
Afgesproken is dat tussen de 5 en 30 procent van de gastouders ieder jaar
onderzocht wordt. In 2013 en 2014 is ongeveer 9 procent van de bestaande
gastouders onderzocht. Gezien dit beperkt aantal onderzoeken is het stelsel voor de
borging van de kwaliteit voor deze voorzieningen afhankelijk van binnenkomende
signalen en klachten.
Bij het onderzoeken van gastouders constateren GGD’en minder tekortkomingen en
geven ze minder handhavingsadviezen dan bij de andere
kinderopvangvoorzieningen. Dit heeft voor een deel te maken met het feit dat
gastoudervoorzieningen vaak aangekondigd worden onderzocht. Daarnaast speelt
mee dat zij aan minder kwaliteitseisen hoeven te voldoen. Ook blijkt het in de
praktijk moeilijk te zijn om de kwaliteitseisen te toetsen in de huiselijke situatie.
Onderzoeken die plaatsvinden na de aanvangsdatum exploitatie, zijn noodzakelijk
om de nieuwe kinderopvanglocaties te onderzoeken zodra die echt van start zijn
gegaan. Drie maanden nadat de locatie in exploitatie is gegaan, moet de GGD dit
onderzoek uitvoeren. In de praktijk wijken GGD’en regelmatig bewust van die
termijn af, omdat een groot deel van de locaties nog geen opvang aan kinderen
biedt binnen deze periode. Hiermee wijkt de praktijk dus af van de beleidsregel.
Verbetering datastructuur
Op dit moment zijn er veel vrijheden in de manier waarop gemeenten hun
handhavingsacties kunnen vastleggen in het systeem GIR (Gemeenschappelijke
Inspectieruimte; het uitvoeringssysteem waarin gemeenten en GGD’en hun
toezichtactiviteiten vastleggen). Hierdoor is het lastig om eenduidige
gevolgtrekkingen te maken op basis van de resultaten. Om onder andere de
effectiviteit van handhavingsacties te kunnen meten, zou het helpen als er meer
uniformiteit in de vastleggingen in de GIR wordt gecreëerd.
Een gedeelte van de GGD’en voert de handhavingsactie ‘overleg en overreding’ met
de houder van de locatie uit, voordat het rapport is vastgesteld. Het effect hiervan
kan zijn dat de tekortkoming snel wordt opgeheven. Omdat de ingezette actie door
GGD’en niet vastgelegd kan worden in het GIR-systeem, is het nu onduidelijk of
deze handelwijze effectief is en mogelijk voor alle GGD’en interessant kan zijn.
Landelijk is er geen uniform systeem om binnengekomen signalen en uitgevoerde
incidentele onderzoeken vast te leggen. Hierdoor is het niet goed mogelijk om een
beeld te krijgen van de binnengekomen signalen en de afhandeling door gemeenten
daarvan.
Ten slotte is het van belang dat gemeenten en GGD’en steeds blijven zorgdragen
voor een juiste, actuele en volledige vastlegging van onderzoeksresultaten en
uitgevoerde handhavingsacties in de systemen.

Pagina 9 van 56

1

Inleiding

1.1

Aanleiding
Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het toezicht op en de handhaving van de
kwaliteit van de kinderopvang en de peuterspeelzalen. De GGD’en voeren in
opdracht van de gemeenten het toezicht daadwerkelijk uit. Zij doen dat op basis van
landelijk gestandaardiseerde criteria en werkwijzen.
De Inspectie van het Onderwijs is door de verantwoordelijke minister van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid (SZW) aangewezen om interbestuurlijk toezicht uit te
oefenen op de manier waarop gemeenten hun wettelijke taken op het gebied van de
kinderopvang en peuterspeelzalen uitvoeren. Door hier jaarlijks over te rapporteren
geeft de inspectie inzicht in de kwaliteit van het gemeentelijke toezicht en de
handhaving.

1.2

Opzet en werkwijze
In 2014 heeft de inspectie voor het eerst de data uit het Landelijk Register
Kinderopvang en Peuterspeelzalen (LRKP) en de Gemeentelijke Inspectieruimte
(GIR) benut in het kader van het Landelijk rapport gemeentelijk toezicht
kinderopvang 2013/2014 (Inspectie van het Onderwijs, 2014). Dit zijn de
uitvoeringssystemen die de gemeenten bij hun toezicht- en handhavingsactiviteiten
gebruiken.
Het gebruik van informatie uit het LRKP en de GIR biedt de inspectie enerzijds de
mogelijkheid te rapporteren over de uitvoering van de wettelijke taken door
gemeenten. Daarnaast kunnen we daardoor verdiepende en aanvullende
beleidsinformatie opnemen over de uitvoering van het toezicht en de handhaving
door de GGD’en en de gemeenten. De berekeningen zijn gebaseerd op de door DUO
geleverde gegevens uit het LRKP en de GIR, met als peildatum maart 2015.
In vergelijking met het vorige landelijke rapport gaat dit rapport uitgebreider in op
beschrijvende gegevens van de uitvoering. Die gegevens zijn afkomstig van het
LRKP en de GIR, maar ook van enkele rondetafelbijeenkomsten die de inspectie in
samenwerking met GGD GHOR Nederland heeft georganiseerd. Doelstelling van
deze bijeenkomsten was om de achtergrond van de uitkomsten te kunnen duiden.
De verkregen informatie en toelichting die door de GGD’en zijn gegeven, is verwerkt
in dit rapport.
Omdat dit jaar voor het tweede jaar de informatie uit het LRKP en de GIR benut is,
is naast de stand van zaken ook de ontwikkeling in het toezicht en beleid in de
periode 2013-2014 zichtbaar gemaakt. Verder wordt in dit rapport voor het eerst
informatie over de houders weergegeven.１

1.3

Gebruik van data en terminologie
Bij de analyses in dit rapport is uitgegaan van de door gemeenten en GGD’en
geregistreerde gegevens in de GIR-systemen. De regionale werkwijze kan van
invloed zijn op de vastleggingen. Het is niet mogelijk om de eventuele invloed
hiervan mee te wegen in de uitkomsten op landelijk niveau.

１ Door opschoningen van de gegevens in de uitvoeringssystemen kunnen in sommige gevallen
de gerapporteerde cijfers afwijken van de gerapporteerde cijfers in het rapport over 2013.
Pagina 10 van 56

Omdat er veel vrijheden in de vastleggingen in het GIR Handhaven systeem
aanwezig zijn, is het niet altijd goed mogelijk om eenduidige conclusies te trekken.
Een voorbeeld hiervan is dat het voornemen tot een handhavingsactie of het doen
van de handhavingsactie niet afzonderlijk kan worden vastgelegd. Hierdoor kan er
geen goed beeld worden gegeven van de ingezette acties door gemeenten. Bij het
starten van handhaving kan een gemeente kiezen om aan te sluiten bij een lopend
traject, maar ook kan een nieuw traject worden gestart. Dit maakt een analyse van
het effect en de duur van de handhaving erg moeilijk (zie bijlage VII voor meer
informatie over het datagebruik).
De manier waarop resultaten in dit rapport worden weergegeven, hangt af van de
onderzoeksvraag en de beschikbare data. Behalve bij het weergeven van de
onderwerpen (zoals de soorten opvang) is er in sommige gevallen ook een nadere
selectie gemaakt van de typen onderzoek. Afhankelijk van de onderzoeksvraag
hebben de resultaten daardoor soms betrekking op alle typen opvang, en soms zijn
bijvoorbeeld de gastouders buiten beschouwing gelaten. Verder heeft de informatie
vaak alleen betrekking op de jaarlijkse (reguliere) inspecties. De selectie die
gemaakt is wordt in zowel in de tekst als in de titel van de tabellen duidelijk
vermeld.
Ten slotte hanteren we in het rapport, conform het Besluit register kinderopvang en
peuterspeelzalen, het begrip ‘kinderopvangvoorzieningen’ in plaats van
‘kinderopvanglocaties’.
1.4

Leeswijzer
Hoofdstuk 2 geeft een beeld van het aantal kinderopvangvoorzieningen in Nederland
per type opvang, en van de soorten voorzieningen naar houders. Hoofdstuk 3 gaat
in op de vraag of de aanvragen voor nieuwe voorzieningen tijdig worden
afgehandeld. Hoofdstuk 4 behandelt de mutaties in het LRKP die gemeenten moeten
doorvoeren, in het bijzonder de in- en uitschrijvingen. Vervolgens beantwoordt
hoofdstuk 5 de vraag of alle wettelijke onderzoeken worden uitgevoerd. Ook geeft
dit hoofdstuk inzicht in het percentage onaangekondigde inspecties en de
doorlooptijd in afronding van het GGD-onderzoek. Hoofdstuk 6 beschrijft de door de
GGD geconstateerde tekortkomingen en hoofdstuk 7 gaat in op de vraag hoeveel
handhavingsadviezen er worden afgegeven. Daarnaast geeft dit hoofdstuk een beeld
van de mate waarin gemeenten beredeneerd geen actie ondernemen na het GGDadvies om te handhaven. Tot slot gaat hoofdstuk 8 in op het toezicht van de
inspectie in 2014.

Pagina 11 van 56

2

Aanbod van kinderopvang in Nederland

Dit hoofdstuk schetst een beeld van de kinderopvang in Nederland. Eerst
beschrijven we kort de manier waarop de GGD’en en de gemeenten toezicht
houden. Vervolgens gaan we in op het aantal voorzieningen per type opvang:
kinderdagverblijf (kdv), buitenschoolse opvang (bso), peuterspeelzaal (psz) en
voorziening gastouders (vgo), waarbij een gastouderbureau (gob) bemiddelt. Ook
bespreken we de soorten voorzieningen naar houders.
2.1

Toezicht en handhaving kinderopvang
De GGD’en voeren in opdracht van de gemeenten de inspecties uit bij de
kinderopvang en peuterspeelzalen, en rapporteren hierover aan de gemeenten. Zij
geven naar aanleiding van hun bevindingen advies om wel of niet tot registratie van
een voorziening over te gaan, of adviseren bijvoorbeeld de gemeente om tot
handhaving over te gaan. Gemeenten kunnen vervolgens handhavingsmaatregelen
opleggen aan houders die de regels niet naleven. Deze handhaving vindt plaats op
basis van gemeentelijk handhavingsbeleid２, indien aanwezig. Vanuit de
verantwoordelijkheid voor het gehele stelsel van kinderopvang maakt de minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) landelijke regels en randvoorwaarden
voor het toezicht en de handhaving.
De Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen verplicht gemeenten zorg
te dragen voor juiste, volledige en actuele gegevensverwerking in het
geautomatiseerde systeem LRKP. Op basis van de registratie van locaties in het
LRKP keert de Belastingdienst de kinderopvangtoeslagen uit. Het LRKP vormt ook
een goede informatiebron voor ouders. Zij kunnen hierin zien welke
kinderopvangvoorzieningen in hun gemeente aanwezig zijn en (via het GGDinspectierapport) hoe de GGD oordeelt over de kwaliteit van een voorziening. Bij de
keuze van een gemeente om een aanvraag voor een nieuwe voorziening te
honoreren, biedt het LRKP actuele informatie over reeds bestaande voorzieningen en
het aantal beschikbare kindplaatsen.
De GGD’en leggen de uitkomst van hun inspectiebezoeken vast in een rapport. De
inspectierapporten worden ingeboekt en opgeslagen in het digitale
uitvoeringssysteem, de GIR. Deze applicatie is ontwikkeld om gemeenten en GGD’en
te ondersteunen bij het uitvoeringsproces en bestaat uit twee modules: GIR
Inspecteren (verder: GIR I) voor GGD’en en GIR Handhaven (verder: GIR H) voor
gemeenten.

2.2

Aantal voorzieningen kdv, bso en psz in 2013 en 2014
Op 31 december 2014 stonden er 15.506 kinderopvangvoorzieningen geregistreerd
in het LRKP: 6.419 kinderdagverblijven, 6.331 buitenschoolse opvangvoorzieningen
en 2.756 peuterspeelzalen (figuur 2.2a).

２ Gemeenten kunnen ook (incidenteel) beargumenteerd afwijken van dit beleid.
Pagina 12 van 56

Figuur 2.2a Aantal voorzieningen kinderopvang kdv, bso en psz in 2013 en 2014*

7.000
6.111

6.419

6.392 6.331

6.000

5.000

4.000
2013

3.011
2.756

3.000

2014

2.000

1.000

0
kdv

bso

psz

* Rapportage 2013: kdv 6.060, bso 6.315, psz 2.937

Er is een ontwikkeling zichtbaar in het aantal peuterspeelzalen en
kinderdagverblijven (tabel 2.2a): terwijl het aantal peuterspeelzalen in 2014 daalde,
steeg het aantal kinderdagverblijven. Dit is deels het gevolg van de inwerkingtreding
van de Wet ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie (Wet OKE). In het kader
daarvan hebben gemeenten ervoor gekozen om een gedeelte van de
peuterspeelzalen om te zetten in kinderdagverblijven. Deze ontwikkeling is
bijvoorbeeld duidelijk te zien in de regio’s Zuid-Limburg, Gelderland-Midden en
Rotterdam-Rijnmond. Tegelijkertijd zijn er ook regio’s waar deze trend geheel niet
waarneembaar is (Limburg-Noord en Fryslân). Op totaalniveau blijft het aantal
voorzieningen kdv, psz en bso ongeveer gelijk.

Pagina 13 van 56

Tabel 2.2a Absolute stijging (+)/daling(-) van het aantal kdv- en psz-voorzieningen in 2014
GGD-regio

kdv

psz

GGD Groningen

-3

-1

GGD Drenthe

+30

-25

GGD IJsselland

+13

+3

GGD Twente

-14

+1

GGD Noord- en Oost-Gelderland

+1

-4

Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden

+50

-48

GGD Gelderland-Zuid

+7

-18

GGD Flevoland

+35

-27

Gem. Utrecht afd. Volksgezondheid

-4

+1

GGD regio Utrecht

+1

-5

GGD Hollands Noorden

+44

-37

GGD Kennemerland

+7

-5

GGD Amsterdam

-19

+2

GGD Gooi en Vechtstreek

+2

-4

GGD Hollands Midden

+3

-2

GGD Rotterdam-Rijnmond

+17

-15

Dienst Gezondheid & Jeugd Zuid-Holland Zuid

+12

0

GGD Zeeland

+2

+1

GGD West-Brabant

+46

-20

GGD Hart voor Brabant

+8

-7

GGD Brabant-Zuidoost

-6

+6

GGD Limburg-Noord

-1

0

GGD Zuid Limburg

+27

-30

GGD Haaglanden

-2

-4

GGD Fryslân

+35

+2

GGD Zaanstreek-Waterland

+17

-19

+308

-255

Totaal

2.3

Gob en gastouders３
Eind 2014 waren er 36.976 gastouders. Dit is een daling van 9 procent ten opzichte
van eind 2013. Toen stonden er nog 40.419 gastouders geregistreerd in het LRKP.
De daling van het aantal gastouders (zoals de afgelopen jaren zichtbaar werd) zet
hiermee door. Eind 2012 waren er bijna 46.000 gastouders. Mogelijk speelden
economische omstandigheden een rol bij de gastouders die gestopt zijn met
kinderopvang. Ook het opschonen van de bestanden heeft een effect gehad op het
aantal gastouders.
Daarnaast zijn er signalen dat bij de gastouderopvang sprake is van een
verschuiving naar een ruimer aanbod wat betreft het aantal uren op een dag. De

３ In rapport 2013 is opgenomen: 39.666 gastouders en 723 gob’s.
Pagina 14 van 56

verschuiving is ook zichtbaar bij gastouderopvang bij de vraagouder thuis. Hierbij
worden o.a. 24 uurs-opvangmogelijkheden bij de vraagouder thuis aangeboden.
De gastouders worden bemiddeld door gastouderbureaus. Het aantal gob’s in 2014
is licht gedaald ten opzichte van 2013: 703 tegenover 725 eind 2013.
2.4

Voorzieningen per type houders kdv, bso, psz, gob
Dit jaar maken we in het landelijk rapport voor het eerst een onderscheid in soorten
houders van kinderopvangvoorzieningen. De houders zijn op verschillende wijzen
ingedeeld. Allereerst is onderscheid gemaakt tussen een houder als natuurlijk
persoon en een houder als rechtspersoon. Daarnaast zijn de houders onderscheiden
naar het aantal voorzieningen (grootte). De gastouders zijn hierbij buiten
beschouwing gelaten.

2.4.1

Natuurlijk persoon versus rechtspersoon
Natuurlijke personen zijn zelfstandige ondernemers, zoals eigenaren van een
eenmanszaak. Onder rechtspersonen vallen een bv, nv en bijvoorbeeld een
stichting.
Figuur 2.4a Verdeling soorten opvang over natuurlijke personen en rechtspersonen in 2014

psz

95%

gob

64%
76%

bso
kdv

82%

kdv&bso

87%

andere combinaties

96%

Totaal

83%
0%

20%
rechtspersoon

40%

60%

80%

100%

natuurlijk persoon

Van alle houders bestaat 17 procent uit zelfstandige ondernemers (figuur 2.4a). De
rest van de ingeschreven houders zijn rechtspersonen.
2.4.2

Verdeling naar grootte
Figuur 2.4b geeft de verdeling van houders weer naar het aantal voorzieningen dat
zij exploiteren. Ongeveer 50 procent van alle houders exploiteert één voorziening,
10 procent beheert meer dan tien voorzieningen. Een relatief klein percentage
houders (9 procent; 323 houders) beheert een groot gedeelte van het aantal
voorzieningen (57 procent; 9129 voorzieningen).

Pagina 15 van 56

Figuur 2.4b Verdeling houders op basis van aantal voorzieningen kdv, bso, psz

1.861

1 voorziening

1.861

1.626

2 voorzieningen

813

3.535

3 tot 10 voorzieningen

772

9.129

10 voorzieningen en meer

323
0

2.000
voorzieningen

4.000

6.000

8.000

10.000

houders

Pagina 16 van 56

3

Afhandeling aanvragen

Dit hoofdstuk gaat in op de afhandeling van de aanvragen voor opname in het LRKP.
Allereerst brengen we de manier waarop gemeenten en GGD’en de afhandeling
regelen in beeld, vervolgens gaan we in op de tijdigheid van de afhandeling en
daarna behandelen we de verschillen in afhandelingsduur tussen de typen opvang.
Tot slot bespreken we de situaties waarin gemeenten de procedure kunnen
opschorten.
3.1

Registratie nieuwe voorzieningen
De aanvraagprocedure om te worden opgenomen in het LRKP wordt deels
uitgevoerd door de gemeente zelf en deels door de GGD in opdracht van de
gemeente. In eerste instantie meldt de houder van een opvangvoorziening of
gastouderbureau zich aan bij de gemeente. Bij deze aanmelding dient de houder een
aantal wettelijk voorgeschreven documenten in, die de gemeente vervolgens
controleert op aanwezigheid en volledigheid.４ Indien dit op orde is, voert de GGD
een ‘onderzoek voor registratie’ uit (zie ook hoofdstuk 5). Op basis van het advies
van de GGD-toezichthouder besluit de gemeente of de voorziening kan worden
ingeschreven in het LRKP. De gemeente schrijft de voorziening vervolgens in het
LRKP in of wijst de aanvraag af.

3.2

Tijdige afhandeling van de aanvragen
Als het gaat om de tijdigheid waarmee aanvragen door gemeenten worden
afgehandeld, heeft in 2014 een verbetering plaatsgevonden ten opzichte van 2013
(figuur 3.2a). 96 procent van de aanvragen is in 2014 tijdig afgehandeld, tegenover
93 procent in 2013. Tijdige afhandeling is afhandeling binnen een termijn van tien
weken, inclusief opschortingstermijn. Daarnaast werden er in 2014 minder
aanvragen afgewezen dan in 2013 (4 tegenover 10 procent).５
Figuur 3.2a Tijdig afgehandelde aanvragen naar resultaat aanmelding

100%

93%

96%

90%

96%

80%
60%
40%
20%
0%
Aangemeld en ingeschreven
2013

Aangemeld en afgewezen
2014

４ Sommige gemeenten hebben deze taak gemandateerd aan de GGD.
５ Het gaat hierbij alleen om de afgewezen aanvragen vastgelegd in het systeem. In 2013 en
2014 waren er dit ongeveer 10.000. De aanvragen die niet in behandeling worden genomen,
worden niet vastgelegd.
Pagina 17 van 56

3.3

Verschil in afhandelingsduur tussen de typen opvang
De afhandelingsduur van aanvragen die worden afgewezen is langer dan de
afhandelingsduur van aanvragen die worden goedgekeurd. In 2014 werd gemiddeld
44,3 dagen besteed aan de verwerking van een afgewezen aanvraag. De
gemiddelde afhandelingsduur van ingeschreven aanvragen bedroeg 40,1 dagen.
De gemiddelde afhandelingsduur van het totaal aantal aanmeldingen (afgewezen of
goedgekeurd) is in 2014 afgenomen ten opzichte van 2013 (figuur 3.3a). Waar de
gemiddelde afhandelingsduur in 2013 nog 42,1 dagen was, nam die in 2014 af naar
40,2 dagen. Het verschil tussen de gemiddelde afhandelingsduur van een aanvraag
voor een kdv, bso, gob en psz is gering, tussen 45 en 48 dagen. Met de gastouders
is het verschil groter. Gastouders hoeven aan minder vereisten te voldoen. Dit
vertaalt zich dan ook in een kortere gemiddelde afhandelingsduur van 38 dagen.
Figuur 3.3a Gemiddelde afhandelingsduur aanmelding naar type opvang (in dagen)

53,2

kdv

48,5

53,5

bso

46,8

50,5

gob
46,0

52,5

psz

44,8

39,2

vgo

38,3
42,1

Totaal

40,2
0

10

20

30
2013

3.4

40

50

60

2014

Procedure-opschorting
In vier situaties kan de gemeente overgaan tot opschorting van de wettelijke termijn
van tien weken. Ten eerste als de aanvraag niet compleet is. Ten tweede als met
instemming van de aanvrager tot opschorting wordt overgegaan. Ten derde als
sprake is van overmacht bij de gemeente. En ten slotte als de vertraging toe te
rekenen is aan de aanvrager.

Pagina 18 van 56

In 2014 hebben gemeenten iets vaker gebruikgemaakt van deze
opschortingsmogelijkheid dan in 2013. Van de ruim 10.000 aanvragen in 2014 is bij
777 (7 procent) de opschortingsmogelijkheid geregistreerd. In 2013 was dit in 460
(4 procent) van de aanvragen het geval.

Pagina 19 van 56

4

Mutaties in het LRKP

Dit hoofdstuk gaat in op de mutaties die gemeenten doorvoeren in het LRKP. Nadat
we nog eens kort het proces van inschrijving in het LRKP beschrijven (zie ook
hoofdstuk 3), bespreken we de aantallen in- en uitschrijvingen die gemeenten
jaarlijks verwerken.
4.1

Proces van inschrijving in LRKP
Wanneer een ondernemer van start wil gaan in de kinderopvang voert de GGD als
toezichthouder van de gemeente een onderzoek voor registratie uit. De
toezichthouder onderzoekt of de exploitatie redelijkerwijs zal plaatsvinden in
overeenstemming met de kwaliteitseisen. In dit onderzoek wordt nog niet gekeken
naar de pedagogische praktijk. Die kan pas getoetst worden als de voorziening in
exploitatie is gegaan.
Indien de voorziening voldoet aan de wettelijke vereisten, wordt deze door de
gemeente in het LRKP ingeschreven. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de
registratie en het actualiseren van de correcte gegevens in het register.
Juistheid, volledigheid en actualiteit van deze gegevens is ook voor ouders van
belang, omdat ouders recht op kinderopvangtoeslag hebben bij voorzieningen die
zijn ingeschreven in het LRKP.

4.2

Inschrijvingen en uitschrijvingen van voorzieningen
De figuren 4.2a, b en c geven een beeld van het aantal in- en uitschrijvingen in het
LRKP gedurende 2013 en 2014 bij kinderdagverblijven, peuterspeelzalen en
gastouders. Als een voorziening (al dan niet vrijwillig) stopt of verhuist, wordt deze
voorziening door de gemeente uit het LRKP uitgeschreven.
Het aantal inschrijvingen voor kdv en psz is onevenredig over het jaar verdeeld
(figuur 4.2a en 4.2b). Het aantal inschrijvingen is in januari en augustus het grootst.
In 2014 is in januari, juli en augustus het aantal uit te schrijven voorzieningen
groot. Deze onevenredige verdeling van het aantal in- en uitschrijvingen zorgt in
deze periodes voor een piekbelasting bij de gemeenten. Gemeenten moeten dan
meer administratieve werkzaamheden verrichten om het LRKP op orde te houden.
GGD’en dienen in die periode meer onderzoeken uit te voeren. De grootste belasting
zit in de besluitvorming over de aanvraag van exploitatie en het onderzoek dat
hieraan vooraf is gegaan.

Pagina 20 van 56

Figuur 4.2a Verloop stroom in- en uitschrijvingen in 2013 en 2014 kdv

350
300
250
200
150
100
50
0

inschrijvingen

uitschrijvingen

Het verloop bij de bso-voorzieningen is vergelijkbaar met dat bij de kdvvoorzieningen (zie bijlage IV).
Figuur 4.2b Verloop stroom in- en uitschrijvingen in 2013 en 2014 psz

350
300
250
200
150
100
50
0

inschrijvingen

uitschrijvingen

Opvallend is het grote aantal nieuwe gastouders ieder jaar (figuur 4.2c). Het aantal
nieuwe gastouders fluctueert tussen 550 en 800 per maand. Dit betekent dat
ongeveer 20 procent (7.864 in 2014) van het bestand zich elk jaar vernieuwt. Dit
Pagina 21 van 56

forse aantal brengt veel werk met zich mee voor de GGD’en en gemeenten. Het
verloop van het aantal gastouderbureaus is in bijlage IV opgenomen.
Figuur 4.2c Aantal gastouders in 2013 en 2014 en aantal in- en uitschrijvingen in 2014 vgo

Naast in- en uitschrijvingen worden er nog andere mutaties in het LRKP door de
gemeente doorgevoerd. Dit betreft onder andere wijzigingen in het aantal
kindplaatsen en wijzigingen in de adresgegevens. Bovenop de grote hoeveelheid inen uitschrijvingen van gastouders vragen deze mutaties ook de nodige
werkzaamheden van de gemeenten om het LRKP op orde te houden.

Pagina 22 van 56

5

Onderzoeken

De GGD voert in opdracht van de gemeenten onderzoek uit bij
kinderopvangvoorzieningen en gastouderbureaus om te controleren of zij voldoen
aan de kwaliteitseisen. Dit hoofdstuk brengt de verschillende onderzoeken in beeld.
Naast de uitkomsten van de wettelijke onderzoeken behandelen we de trend van het
onaangekondigd onderzoeken en de doorlooptijden van de onderzoeken.
5.1

Typen onderzoeken
De onderzoeken die de GGD uitvoert zijn onder te verdelen in de volgende typen:
•

Onderzoeken van nieuwe voorzieningen
Hierbij wordt eerst onderzocht of de houder kan starten (onderzoek voor
registratie). Daarna wordt onderzocht of de voorziening redelijkerwijs aan
alle kwaliteitseisen zal gaan voldoen. Binnen drie maanden nadat de
exploitatie is gestart volgt een ‘onderzoek na aanvangsdatum exploitatie’,
waarbij wordt beoordeeld of de voorziening ook in de praktijk voldoet. Het
onderzoek na aanvangsdatum exploitatie is het eerste jaarlijkse onderzoek
dat plaatsvindt. Onderzoek na aanvangsdatum exploitatie vindt niet plaats
bij gastoudervoorzieningen.

•

Reguliere (jaarlijkse) onderzoeken
Het reguliere onderzoek vindt jaarlijks risicogestuurd plaats bij alle
voorzieningen, behalve bij gastouders.６ Dat betekent dat de intensiteit van
toezicht wordt aangepast aan de mate waarin er zorgen bestaan over de
betreffende voorziening. Onderzocht wordt of de voorziening voldoet aan de
kwaliteitseisen bij het bijbehorende risicoprofiel.

•

Nadere onderzoeken７
Nadat de gemeente een handhavingstraject heeft ingezet, kan een nader
onderzoek (‘herinspectie’) worden uitgevoerd om te beoordelen of de
kwaliteit van de voorziening inmiddels aan de gestelde kwaliteitseisen
voldoet.

•

Incidentele onderzoeken
Deze onderzoeken worden uitgevoerd naar aanleiding van een signaal,
continue screening of een bericht in de media. Daarnaast wordt dit
onderzoek ingezet bij een verhuizing of wijziging van gegevens. Onbekend is
hoeveel onderzoeken daarvan daadwerkelijk gericht zijn op mutaties en op
signalen van misstanden in de uitvoering. Signalen die niet direct onderzocht
hoeven te worden, worden vaak ook meegenomen bij uitvoering van een
jaarlijks onderzoek.

Ieder onderzoek resulteert in een GGD-rapport, waarop de eigenaar van de
voorziening een reactie kan geven (zienswijze).８ Na vaststelling wordt het rapport

６ Bij voorzieningen voor gastouders dient jaarlijks per gemeente een steekproef plaats te
vinden van minimaal 5 procent van het aantal ingeschreven gastouders. De richtlijn is: van 5
tot 30 procent.
７ Nadere onderzoeken komen in hoofdstuk 7 aan de orde.
８ Bij een nader onderzoek is er geen zienswijzeprocedure.
Pagina 23 van 56

openbaar gemaakt in het LRKP (zie bijlage I voor meer informatie over de
werkwijze).
Figuur 5.1a Verdeling typen onderzoek van alle soorten opvang (ruim 36.000 onderzoeken)

2014
4%
onderzoek voor
registratie

11%
29%

onderzoek na
aanvangsdatum
exploitatie
regulier onderzoek

6%

50%

nader onderzoek

incidenteel onderzoek

Figuur 5.1a toont de verdeling van de verschillende typen onderzoeken in 2014. De
verdeling is vergelijkbaar met die in het jaar ervoor. Wel is er een toename van het
aantal incidentele onderzoeken meetbaar. In totaal zijn er meer onderzoeken
verricht in 2014 dan in 2013 (36.437 tegenover 34.937). Omdat bij er bij
gastouders geen onderzoek na aanvangsdatum exploitatie wordt uitgevoerd, is er
een groot verschil tussen het aantal onderzoeken voor registratie en het aantal
onderzoeken na aanvangsdatum exploitatie.
Gemeenten hebben de wettelijke verplichting om alle bestaande
kinderopvangvoorzieningen jaarlijks door de GGD te laten onderzoeken. Hierbij
voert de GGD haar toezicht risicogestuurd uit. Dit houdt in dat de toezichtlast
aangepast wordt aan de mate waarin er zorgen over de betreffende locatie bestaan.
Zo krijgen de kinderopvangvoorzieningen waar zorgen over bestaan extra aandacht
en worden de voorzieningen waar minder (of geen) zorgen over zijn minder belast.
De twee kernelementen van het risicomodel dat de GGD hanteert, zijn het model
risicoprofiel en het schema inspectieactiviteit. Op grond daarvan wordt de intensiteit
van het toezicht op de voorzieningen vastgesteld. Per voorziening maakt de
toezichthouder (minimaal) een keer per jaar een risicoprofiel.
Op basis van het toegekende risicoprofiel (groen, geel, oranje of rood – opbouwend
naar de mate van risico) schat de GGD-toezichthouder in wat er in de nabije
toekomst nodig is aan toezicht. Wanneer er zorgen over een
kinderopvangvoorziening bestaan, kan de toezichthouder deze vaker per jaar
onderzoeken, en/of kan hij op meer voorwaarden of diepgaander toetsen. In het
risicomodel van de GGD GHOR Nederland is opgenomen dat nieuwe voorzieningen
kdv, bso en psz na de tweede volledige inspectie voor het eerst een risicoprofiel
toegekend krijgen.
In de volgende paragrafen komen eerst de jaarlijkse onderzoeken en de
onderzoeken na aanvangsdatum exploitatie aan bod. Daarna volgen de incidentele
onderzoeken, de nadere onderzoeken komen in hoofdstuk 7 aan de orde.
Pagina 24 van 56

5.2

Jaarlijkse onderzoeken

5.2.1

Uitvoering onderzoeken kdv, bso en psz
De laatste jaren is er door de gemeenten en GGD’en een slag gemaakt in de
inrichting van het bedrijfsvoeringproces in kader van het onderwerp kinderopvang.
Om de bedrijfsvoering te optimaliseren is in 2014 de ‘Handreiking samenwerking
gemeenten en GGD’en’ ontwikkeld. Deze handreiking bevat handvatten waarmee
gemeenten en GGD’en het gemeenschappelijk uitvoeringsproces op orde kunnen
krijgen en houden. De handreiking is voor gemeenten beschikbaar via forum
Kinderopvang van de VNG en voor GGD’en via het GGD GHOR Kennisnet.
Figuur 5.2a Percentage uitgevoerde jaarlijkse onderzoeken kdv, bso, psz

100%

96%

95%
90%

92%
89%

85%
80%
75%
70%
65%
60%
55%
50%
2012

2013

2014

Het verbeteren van de bedrijfsvoering door de GGD’en en de betere communicatie
tussen gemeenten en GGD’en is ook zichtbaar in de resultaten. De stijging van het
percentage onderzochte voorzieningen de afgelopen jaren zet zich voort (figuur
5.2a). In 2012 is 89 procent, een jaar later 92 procent en in 2014 96 procent van
alle te onderzoeken voorzieningen onderzocht.
In 2014 hebben gemeenten bij 96 procent (bijna 15.000) van de
kinderdagverblijven, buitenschoolse-opvangvoorzieningen en peuterspeelzalen een
wettelijk verplicht jaarlijks onderzoek of een onderzoek na aanvangsdatum
exploitatie uitgevoerd.９

９ Dit percentage ligt waarschijnlijk nog iets hoger, omdat de onderzoeken die zijn uitgevoerd
in 2014 en die na de peildatum van 1 maart 2015 met terugwerkende kracht in het systeem
zijn ingevoerd, niet meegenomen kunnen worden. Ook is er soms sprake van enige vervuiling
van het LRKP (locaties die niet meer bestaan zijn nog niet verwijderd) en wordt in sommige
gevallen het type onderzoek niet goed ingeboekt (incidenteel in plaats van regulier onderzoek).
Pagina 25 van 56

5.2.2

Uitvoering onderzoeken gob en vgo
Gastouderbureaus zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van de opvang van hun
gastouders. De gob’s zijn onder meer verantwoordelijk voor het begeleiden van
gastouders, het beheren van betalingen en het jaarlijks samen met de gastouder
invullen van een risico-inventarisatie veiligheid en gezondheid.
Alle bestaande en nieuwe gastouderbureaus moeten jaarlijks worden onderzocht. In
2014 is 94 procent van de gastouderbureaus onderzocht. Uit de toelichting bij de
jaarverslagen van gemeenten blijkt dat de overige gob’s niet zijn onderzocht omdat:
•
•
•
•
•

het gob in januari 2015 wordt opgeheven;
het gob geen bemiddeling heeft uitgevoerd;
het gob ten onrechte is opgenomen in het LRKP;
het onderzoek te laat is uitgevoerd – niet in 2014, maar in het begin van
2015;
het gob is gefuseerd met een ander gob.

In de afspraken die op landelijk niveau zijn gemaakt, is opgenomen dat tussen de 5
en 30 procent van de bestaande gastouders door een gemeente onderzocht moet
worden. In 2014 is negen procent (3.300) van de bestaande gastouders onderzocht.
Dit is gelijk aan 2013.１０
GGD’en geven aan dat in situaties van tijdsdruk en prioriteiten stellen het aantal te
inspecteren gastouders in samenspraak met de gemeente soms wordt verlaagd.
Daar waar dit speelde, hebben GGD’en ten minste 5 procent van het aantal
gastouders onderzocht, zodat nagenoeg bij alle gemeenten aan de minimale eis is
voldaan.
Uit nadere analyse volgt dat ongeveer tweehonderd gemeenten (circa 50 procent
van de gemeenten) ongeveer 5 procent van hun bestand onderzoeken. Ongeveer 40
gemeenten (10 procent) kiezen ervoor om meer dan 20 procent van de gastouders
binnen hun gemeenten door de GGD te laten onderzoeken. Een enkele gemeente
kiest ervoor om meer dan 30 procent van haar gastouderbestand te laten
onderzoeken.
Nieuwe gastouders dienen allemaal onderzocht te worden voordat zij in het LRKP
geregistreerd worden. Omdat niet alle gastouders jaarlijks worden geïnspecteerd, is
het van groot belang dat alle nieuwe gastouders gecontroleerd worden voorafgaand
aan registratie. De inspectie heeft de gevallen waar volgens de systemen geen
onderzoek voor registratie is uitgevoerd nader onderzocht.
Volgens de uitvoeringssystemen heeft 4 procent van de nieuwe gastouders geen
inspectiebezoek ontvangen. Uit nadere analyse blijkt echter dat een deel hiervan (38
gastouders) in de periode van registratie was uitgeschreven (16 zonder rapport en
22 met rapport). Verder was van bijna twee derde van deze groep niet-onderzochte
gastouders wel een rapport aanwezig, maar werd dit niet in het GIR-systeem
geregistreerd.
Na deze correctie voor niet-gestarte gastouders en onvolledige procedure, bleven er
92 gastouders over van wie onduidelijk was of ze geïnspecteerd waren. Op deze
groep is vervolgens ingezoomd en bij de verantwoordelijke GGD’en en gemeenten
opgevraagd wat de achtergrond was.

１０ In de rapportage 2013 12,5 procent gerapporteerd. In afstemming met de
ondertoezichtgestelden is de methode om het percentage vast te stellen aangepast.
Pagina 26 van 56

Eén GGD heeft in 2014 brieven aangemaakt in plaats van rapporten in GIR I. Ook
blijkt dat in een aantal gevallen de gegevens niet adequaat administratief zijn
verwerkt in de uitvoeringssystemen. Bij een aantal gastouders is daadwerkelijk geen
inspectie uitgevoerd. Gemeenten kiezen ervoor geen extra onderzoek uit te laten
voeren wanneer een (al onderzochte) gastouder bij een vraagouder gaat opvangen.
Concluderend kan gesteld worden dat een klein gedeelte van de gastouders niet is
onderzocht. Het gaat hierbij om gevallen waarbij een aantal gemeenten ervoor kiest
om geen onderzoek te laten uitvoeren bij een vraagouder als de gastouder al eerder
een onderzoek heeft gehad. Als reden hiervoor geven gemeenten dat het niet
redelijk en billijk is om opnieuw te inspecteren als een gastouder net is
geïnspecteerd op de vereiste papieren en binnen korte tijd (ook) bij een andere
vraagouder aan de slag gaat.
5.2.3

Onderzoeken na aanvangsdatum exploitatie
Nadat een voorziening in het LRKP wordt ingeschreven, geldt voor kdv, bso en psz
dat de GGD binnen drie maanden na aanvangsdatum exploitatie in opdracht van de
gemeente een onderzoek na aanvangsdatum exploitatie uitvoert. Dit is het eerste
jaarlijkse onderzoek, waarbij alle onderwerpen van het landelijk vastgestelde
toetsingskader dienen te worden onderzocht. Figuur 5.2b toont de percentages
onderzoeken na aanvangsdatum exploitatie in 2014 die binnen en buiten de
gestelde termijn van drie maanden zijn uitgevoerd.
Figuur 5.2b Start onderzoek na aanvangsdatum exploitatie naar type opvang

100%
90%

18%

16%

13%

37%

40%

41%

80%
70%
60%

1 jaar of langer

50%

3 maanden tot 1 jaar

40%

minder dan 3 maanden

30%
20%

45%

45%

45%

kdv

bso

psz

10%
0%

45 procent van de voorzieningen wordt binnen drie maanden onderzocht, 55 procent
wordt drie of meer maanden na aanvangsdatum exploitatie onderzocht. De GGD’en
wijken bewust af van de termijn die in de beleidsregels is opgenomen, omdat
voorzieningen vaak nog niet zijn gestart of omdat er nog geen kinderen of slechts
één kind wordt opvangen. De toezichthouder kiest er dan voor om een onderzoek na
aanvangsdatum exploitatie uit te voeren wanneer de voorziening kinderen opvangt,
omdat het toetsen van de pedagogische praktijk van belang is.
5.2.4

Moment uitvoeren jaarlijkse onderzoeken
Ieder jaar moeten alle voorzieningen en minimaal 5 procent van de gastouders
worden onderzocht. Figuur 5.2c toont de verdeling (per maand) van de uitgevoerde
onderzoeken.
Pagina 27 van 56

Figuur 5.2c Reguliere onderzoeken per maand per type opvang

900
800
700
600
500
400
300
200
100
0

kdv

bso

gob

psz

vgo

De meeste reguliere onderzoeken worden uitgevoerd in de maanden september,
oktober en november. Nog steeds is het in de laatste maanden van het jaar erg druk
voor de GGD’en, ondanks dat ze dit zo veel mogelijk proberen te voorkomen. Ook in
de zomermaanden, met de piekbelasting van het aantal inschrijvingen, is sprake van
grote drukte. In de praktijk blijkt het niet altijd mogelijk om de bedrijfsvoering hier
goed op aan te passen, onder meer vanwege de vakanties van toezichthouders. Een
ander aspect dat van invloed is op het plannen van de onderzoeken is dat
peuterspeelzalen tijdens schoolvakanties gesloten zijn. Dit geeft toezichthouders
minder bewegingsruimte (ten opzichte van kdv en bso) in de planning.
5.3

Aankondiging onderzoeken
Een onderzoek kan aangekondigd en onaangekondigd worden uitgevoerd. GGD’en
geven aan een groot voorstander te zijn van het onaangekondigd onderzoeken,
omdat dit een beter beeld van de werkelijkheid geeft. Bij onaangekondigde
onderzoeken komen de overtredingen van de regels eerder aan het licht. De
houders hebben zich immers niet kunnen voorbereiden op het onderzoek.

5.3.1

Kdv, bso en psz
Het aantal aangekondigde onderzoeken nam sterk af in de periode 2013-2014. Zo is
er een duidelijke daling zichtbaar van het percentage aangekondigde bezoeken kdv,
bso en psz in 2014 (figuur 5.3a). Het percentage aangekondigde bezoeken daalde
voor kdv en bso naar ongeveer 4-6 procent in de laatste maanden van 2014.１１

１１ In 2013 was in het GIR-systeem standaard de variabele op ‘aangekondigd’ ingesteld.
Hierdoor kunnen in de registratie van de onderzoeken door de GGD’en fouten zijn gemaakt. Dit
zou kunnen betekenen dat het percentage aangekondigde onderzoeken in 2013 ook lager heeft
gelegen bij kdv en bso.
Pagina 28 van 56

De sterkste daling is te zien bij peuterspeelzalen, waar het percentage
aangekondigde bezoeken daalde van 50-60 procent begin 2013 naar 4 procent eind
2014. Deze daling heeft te maken met de inwerkingtreding van de Wet
ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie (Wet OKE), waardoor alle
peuterspeelzalen in 2013 en 2014 voor het eerst volgens deze regels zijn
onderzocht.
Figuur 5.3a Percentage aangekondigde reguliere onderzoeken kdv, bso en psz per maand

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

kdv

5.3.2

bso

psz

Vgo
Er zijn grote verschillen in het percentage aangekondigde reguliere onderzoeken vgo
per GGD-regio (figuur 5.3b). In sommige regio’s wordt alles onaangekondigd
onderzocht (Utrecht, IJsseland). Maar er zijn ook regio’s waar vrijwel alleen nog
aangekondigd wordt onderzocht (Zeeland, Zuid Limburg en Limburg-Noord)

Pagina 29 van 56

Figuur 5.3b Percentage aangekondigde reguliere onderzoeken vgo in 2013 en 2014*

* De kleur heeft betrekking op het percentage aangekondigde onderzoeken gastouders in
2014. Het eerste percentage is het percentage aangekondigde onderzoeken gastouders in
2013, het tweede percentage dat in 2014. Voor de namen van de GGD’en zie bijlage II.

Er zijn verschillende argumenten om de GGD het onderzoek bij de gastouder
aangekondigd te laten uitvoeren. In de praktijk komt het bij onaangekondigde
onderzoeken vaak voor dat de toezichthouder voor een dichte deur staat. Dit kost
veel capaciteit van de toezichthouder (inclusief voorbereidend werk) en uiteindelijk
is er geen directe output beschikbaar. Gezien de efficiency wordt er dus vaak voor
Pagina 30 van 56

gekozen om de gastouders aangekondigd te onderzoeken. GGD’en geven aan dat
een onderzoek bij de gastouder alleen kan plaatsvinden als er op dat moment
daadwerkelijk kinderen worden opgevangen. GGD’en hebben diverse oplossingen
bedacht om gastouders toch onaangekondigd te onderzoeken (zie bijlage III).
5.4

Incidentele onderzoeken
Er zijn verschillende aanleidingen voor een incidenteel onderzoek. Zo kunnen
bijvoorbeeld ouders, een andere toezichthouder of buurtgenoten bij de GGD of de
gemeente melding doen van vermoedelijke tekortkomingen in de kwaliteit van de
kinderopvangvoorziening of het gastouderbureau. Na zo’n signaal vindt overleg
plaats tussen de gemeente en de GGD en kan worden besloten om een onderzoek te
starten naar de kwaliteit van de kinderopvangvoorziening. Signalen leiden niet altijd
tot een incidenteel onderzoek. Waar mogelijk combineren gemeenten en GGD’en
vanuit efficiencyoogpunt het onderzoeken van het signaal met het toch al uit te
voeren jaarlijks onderzoek.
Incidentele onderzoeken worden ook ingezet als er sprake is van een verhuizing,
een wisseling van houder of een ophoging van het maximale aantal kindplaatsen.
Daarnaast kan een gemeente op eigen initiatief onderzoek uit laten voeren door de
GGD op specifieke thema’s of kwaliteitseisen. Dit onderzoek beperkt zich tot één of
een aantal domeinen uit het toezichtkader.
In de praktijk is de aanleiding voor een incidenteel onderzoek meestal een wijziging
(wisseling houder, verhuizing). Signalen over de kwaliteit van de voorziening komen
verhoudingsgewijs veel minder voor. De signalen die wel binnenkomen gaan vaak
over gastouders. Een enkele GGD geeft aan dat zij wel regelmatig telefonisch
signalen ontvangt, maar dat dit niet altijd leidt tot een incidenteel onderzoek. Ook
komt het regelmatig voor dat voorzieningen met een rood risicoprofiel aan het eind
van het jaar nog een tweede controle ondergaan. Dit wordt ook als incidenteel
onderzoek geregistreerd als er geen sprake is van een nader onderzoek.
Figuur 5.4a toont het percentage voorzieningen waar incidentele onderzoeken zijn
uitgevoerd, per type voorziening (kdv, bso, gob, psz en vgo). In 2014 is er bij alle
typen opvang een stijging van het percentage uitgevoerde incidentele onderzoeken
ten opzichte van 2013 te zien. Bij kdv-voorzieningen wordt in 9 procent van de
voorzieningen een incidenteel onderzoek ingezet. Bij de gastouders is dit percentage
veel lager, namelijk 0,3 procent.

Pagina 31 van 56

Figuur 5.4a Percentage incidentele onderzoeken gerelateerd aan het aantal voorzieningen

10%

9,1%

9%
8%
6,9%

7%
6%

5,1%

5%

4,7%

4%
3,0%

3%

2,5%

2%

1,4%

1,6%

1%

0,2%

0,3%

0%
kdv

bso

gob
2013

psz

vgo

2014

Ook het absolute aantal onderzoeken is in 2014 (1.390) behoorlijk gestegen ten
opzichte van 2013 (857). Een mogelijke verklaring is dat onderzoeken na een
verhuizing nu als incidenteel onderzoek worden geregistreerd, waar ze in het
verleden nog als ‘onderzoek voor registratie’ werden vastgelegd. Daarnaast kan de
stijging het gevolg zijn van de invoering van ‘continue screening’.１２ De continue
screening kan bijvoorbeeld aanleiding geven om met een incidenteel onderzoek een
VOG te laten onderzoeken.
Doordat de aanleiding van incidentele onderzoeken niet standaard wordt
geregistreerd door alle gemeenten en GGD’en, is analyse van deze gegevens niet
goed mogelijk. Een systeem waarin proces en inhoud van een signaal – zoals datum
van binnenkomst, categorisatie van soort signaal en afhandeling – worden
geregistreerd, maakt het mogelijk analyses uit te voeren naar signalen. Hiermee kan
in de toekomst duidelijk worden of de risico’s van de kwaliteit op de voorzieningen
wel voldoende geborgd zijn en of de inzet van incidentele onderzoeken op dit aspect
voldoende effectief is.
In 2014 zijn er ten opzichte van 2013 relatief minder voorzieningen waarbij een
handhavingsadvies na incidenteel onderzoek is gegeven. 21 procent van alle
onderzochte voorzieningen ontving in 2014 na een incidenteel onderzoek een
handhavingsadvies van de GGD. In 2013 betrof dit 24 procent van de voorzieningen.
Dit kan komen doordat verhuizingen als incidenteel onderzoek geregistreerd
worden.

１２ Continue screening betekent dat er dagelijks wordt gekeken of mensen die werken in de
kinderopvang of peuterspeelzalen nieuwe strafrechtelijke feiten op hun naam hebben staan.

Pagina 32 van 56

Ook naar aanleiding van een handhavingsadvies na een incidenteel onderzoek wordt
door gemeenten geregeld beargumenteerd afgeweken van het advies. Gemeenten
kiezen er vaak voor om geen handhaving in te zetten. Dit gebeurde in 33 procent
van de gevallen in 2013 en in 25 procent van de gevallen in 2014.
5.5

Doorlooptijden onderzoeksrapporten
Om de kwaliteit van de uitvoering van kinderopvang te kunnen waarborgen, is het
van belang dat de periode tussen het uitvoeren van een onderzoek en het opstellen
van het onderzoeksrapport zo kort mogelijk is. Als de GGD-toezichthouder
tekortkomingen constateert is het bijvoorbeeld belangrijk dat hij snel een
handhavingsadvies in het rapport opstelt, zodat de gemeente zo snel mogelijk kan
overgaan tot het inzetten van een handhavingstraject (handhavingsactie).
De richtlijn uit de (landelijke) werkwijze van de toezichthouder is dat, na afronding
van een onderzoek, het onderzoeksrapport binnen negen weken aan de gemeente
wordt overgedragen. Het streven van de meeste GGD’en is om dit binnen zes weken
te doen.
Figuur 5.5a Doorlooptijden afhandelen onderzoeksrapport door de GGD na het uitvoeren van
een onderzoek, per type onderzoek, in 2013 en 2014

regulier onderzoek 2013
regulier onderzoek 2014
onderzoek na registratie 2013
onderzoek na registratie 2014
onderzoek voor registratie 2013
onderzoek voor registratie 2014
incidenteel onderzoek 2013
incidenteel onderzoek 2014
nader onderzoek 2013
nader onderzoek 2014
0%

20%

40%

minder dan 1 week

1 tot 2 weken

6 tot 10 weken

10 weken of langer

60%

80%

100%

2 tot 6 weken

Bij de jaarlijkse onderzoeken wordt 73 procent van de onderzoeken binnen de zes
weken uitgevoerd (figuur 5.5a). Binnen negen weken wordt 97 procent van de
onderzoeken afgerond. Nadere en incidentele onderzoeken worden gemiddeld
sneller afgehandeld dan jaarlijkse onderzoeken en onderzoeken na aanvangsdatum
exploitatie. Bij nadere en incidentele onderzoeken worden er veel minder
voorwaarden geïnspecteerd. Onderzoeken voor registratie worden het snelst
afgehandeld. Een nader onderzoek kan sneller worden afgehandeld omdat er niet
Pagina 33 van 56

naar een zienswijze wordt gevraagd. Er zijn geringe verschillen tussen 2013 en 2014
in de snelheid van afhandeling van onderzoeksrapporten.

Pagina 34 van 56

6

Domeinscores reguliere onderzoeken

Bij de reguliere onderzoeken bepalen de gemeenten op basis van een risicomodel
per voorziening hoeveel toezichtactiviteiten de GGD uitvoert. Dit hoofdstuk gaat kort
in op het gebruik van dit risicomodel en vervolgens op de geconstateerde
tekortkomingen in de verschillende domeinen. Voorbeelden van domeinen zijn
‘ouders/ouderrecht’, ‘personeel en gastouders, groepsgrootte’, ‘pedagogisch klimaat’
en ‘veiligheid en gezondheid’.
6.1

Het risicomodel en de risicoprofielen
Aan elke voorziening is door de GGD een risicoprofiel toegekend: groen, geel, oranje
of rood. Zie ook hoofdstuk 5. Afhankelijk van het type opvang en het toegekende
risicoprofiel beoordeelt de GGD een voorziening op een aantal domeinen. Hoe
minder risico bij een voorziening is geconstateerd, hoe minder domeinen de GGD
hoeft te beoordelen, zo schrijft het risicomodel voor. Een voorziening met een groen
profiel hoeft bijvoorbeeld niet op het domein ‘veiligheid en gezondheid’ te worden
gecontroleerd.
De GGD’en geven aan dat ze een verschuiving merken in de toepassing van het
risicomodel. Zo kiezen veel gemeenten ervoor het domein ‘veiligheid en gezondheid’
in 2015 toch te laten onderzoeken bij groene locaties, omdat ze dit domein
belangrijk vinden en tekortkomingen verwachten te vinden.
Ook zijn er regelmatig discussies over de toekenning van de risicoprofielen. Soms
willen gemeenten dat GGD’en het profiel van een voorziening aanpassen, omdat ze
de houder/voorziening goed kennen of vanwege budgettaire redenen. De GGD’en
doen dit niet, maar er kunnen wel afspraken worden gemaakt over het in te zetten
toezicht.
Een enkele GGD-regio geeft aan een verandering te zien bij groene voorzieningen.
Leek in 2013 alles nog op orde, in 2014 blijkt het beeld geheel anders te zijn. Een
wisseling van leidinggevende op een voorziening kan een oorzaak zijn voor een
verandering in de kwaliteit. GGD’en zouden deze wijzigingen eerder in beeld willen
krijgen, zodat ze daar in het toezicht rekening mee kunnen gehouden.

6.2

Domeinscores
Figuur 6.2a toont de resultaten van de beoordelingen door de GGD in een aantal
domeinen. Bij beoordeling van het domein ‘ouders/ouderrecht’ is er in 28 procent
van de gevallen minimaal één tekortkoming geconstateerd. Voor het domein
‘veiligheid en gezondheid’ geldt dit voor 21 procent van de beoordeelde gevallen.
Het beste scoort het domein ‘accommodatie en inrichting’: hier is bij slechts 6
procent van de beoordeelde voorzieningen minimaal één tekortkoming
geconstateerd.

Pagina 35 van 56

Figuur 6.2a Percentage voorzieningen met wel of geen tekortkomingen op een aantal
domeinen bij reguliere inspecties (exclusief vgo)*

28%

Ouders/ouderrecht (N=7902) 2013
(N=7738) 2014

28%

Personeel en gastouders, groepsgrootte…
(N=13861) 2014

17%

Pedagogische klimaat (N=12791) 2013
(N=13489) 2014

16%

18%

14%
24%

Veiligheid en gezondheid (N=9471) 2013
(N=11054) 2014

21%
6%

Accommodatie en inrichting (N=6672)…
(N=6202) 2014
Klachten (N=5569) 2013
(N=470) 2014

16%
13%
0

Geen tekortkoming

6%

4000

8000

12000

16000

Minimaal 1 tekortkoming

* Tussen haakjes staat het aantal keer dat het domein is beoordeeld.

Elk domein bestaat uit verschillende voorwaarden. De voorwaarden die bij een
voorziening met een groen risicoprofiel worden beoordeeld, worden bij alle profielen
beoordeeld. In de analyse is gekeken naar de scores op de gemeten voorwaarden
die altijd worden geïnspecteerd – ‘voorwaarden groen risicoprofiel’ – en naar de
scores op de overige voorwaarden.
Bij kdv-voorzieningen vallen onder de – ‘voorwaarden groen risicoprofiel’ondermeer de verklaring omtrent het gedrag (VOG), de leidster-kindratio en de
pedagogische praktijk onder.
In totaal zijn er in 2014 165.241 voorwaarden geïnspecteerd die altijd worden
beoordeeld (voorwaarden groen risicoprofiel) bij kdv, bso, gob en psz. In 2 procent
van de gevallen bleek de GGD tekortkomingen te hebben geconstateerd.
Bij de andere voorwaarden die zijn geïnspecteerd (492.790) werd in 4 procent van
gevallen tekortkomingen geconstateerd. Tabel 6.2a bevat een overzicht van de
voorwaarden waarbij de meeste tekortkomingen worden gevonden per type opvang.

Pagina 36 van 56

Tabel 6.2a Percentage tekortkomingen van het aantal beoordeelde voorwaarden bij een
reguliere inspectie bij kdv, bso, psz en gob
De houder en personen werkzaam bij de onderneming waarmee de houder
het kindercentrum exploiteert zijn in het bezit van een verklaring omtrent
10%
Kdv het gedrag die niet ouder is dan twee jaar.
De verhouding tussen het aantal beroepskrachten en het aantal feitelijk
gelijktijdig aanwezige kinderen in de groep bedraagt ten minste: 1
6%
beroepskracht per 4 aanwezige kinderen tot 1 jaar; 1 beroepskracht per 5
Kdv aanwezige kinderen van 1 tot 2 jaar.
De houder en personen werkzaam bij de onderneming waarmee de houder
het kindercentrum exploiteert zijn in het bezit van een verklaring omtrent
7%
Bso het gedrag die niet ouder is dan twee jaar.

Bso

Psz

Psz

De verhouding tussen het aantal beroepskrachten en het aantal feitelijk
gelijktijdig aanwezige kinderen in de groep bedraagt ten minste: 1
beroepskracht per 10 aanwezige kinderen in de leeftijd vanaf 4 jaar.

7%

De houder en personen werkzaam bij de onderneming waarmee de houder
de peuterspeelzaal exploiteert zijn in het bezit van een verklaring omtrent
het gedrag die niet ouder is dan twee jaar.
Een verklaring omtrent het gedrag van een persoon werkzaam bij een
onderneming is vóór aanvang van de werkzaamheden bij de
peuterspeelzaal overgelegd.

15%

6%

De houder evalueert jaarlijks mondeling de gastouderopvang met de
Gob vraagouders en legt deze evaluatie schriftelijk vast.

12%

De administratie van het gastouderbureau bevat kopieën van de
Gob verklaringen omtrent het gedrag van de gastouders.

5%

De houder draagt zorg voor een inventarisatie van de veiligheidsrisico’s
door een bemiddelingsmedewerker van het bureau vóór aanvang van de
opvang en daarna jaarlijks voor elke woning waar gastouderopvang
Gob plaatsvindt.
De houder en personen werkzaam bij een onderneming waarmee de
houder het gastouderbureau exploiteert zijn in het bezit van een verklaring
Gob omtrent het gedrag die niet ouder is dan twee jaar.

5%

5%

Pagina 37 van 56

7

Handhaving

Nadat hij een onderzoek heeft uitgevoerd maakt de GGD-toezichthouder een rapport
op. Als sprake is van tekortkomingen, kan de GGD-toezichthouder de gemeente een
handhavingsadvies geven. Dit hoofdstuk gaat in op de afgegeven
handhavingsadviezen van de GGD, de acties die een gemeente hierop heeft ingezet
en vervolgens de uitgevoerde nadere onderzoeken om te beoordelen of de
tekortkomingen zijn opgelost.
7.1

Handhavingsadviezen
In het onderzoeksrapport beschrijft de GGD-toezichthouder het resultaat van het
onderzoek en legt hij de geconstateerde tekortkomingen vast. Op basis hiervan
geeft hij de gemeente het advies om wel of niet tot handhaving over te gaan bij de
onderzochte voorziening. Bij een handhavingsadvies kan het gaan om een
tekortkoming op een relatief eenvoudige voorwaarde waarop is getoetst, maar ook
om veel ernstige tekortkomingen. Hierin wordt geen gradatie aangebracht.
Gedurende het onderzoeksproces – van onderzoekbezoek tot het uitbrengen van het
rapport – kan de GGD-toezichthouder afspraken maken met de houder om een
tekortkoming op te lossen (overleg en overreding). Meestal gaat het dan om een
tekortkoming die relatief makkelijk en snel op te lossen is, zoals de aanwezigheid
van bepaalde documenten. In zo’n geval bespreekt de GGD-toezichthouder met de
houder welke tekortkoming gesignaleerd is en verbeterd dient te worden. Indien de
houder voor afronding van het rapport de tekortkoming oplost, wordt dit verwerkt in
het rapport.
Dit kan vervolgens betekenen dat er geen advies tot handhaving meer wordt
gegeven. Het wel of niet toepassen van overleg en overreding verschilt per GGDregio. De handhavingsadviezen die in dit rapport worden gepresenteerd, zijn de
handhavingsadviezen zoals gerapporteerd na afronding van het inspectierapport en
zoals vermeld in de GIR I. Het effect van overleg en overreding door de GGDtoezichthouder is niet bekend, aangezien dit niet wordt vastgelegd in GIR I.
De handhavingsadviezen waarbij sprake is van de tekortkoming ‘oudercommissie
instellen’ zijn in de analyse niet meegenomen. Voor deze tekortkoming geldt dat,
indien de houder voldoet aan de inspanningsverplichting, de gemeente niet tot
handhaving over hoeft te gaan.
Uit eerder onderzoek (Bureau Bartels, 2013)１３, volgt dat als gemeenten adequaat
handhaven het aantal voorzieningen stijgt dat aan de kwaliteitseisen voldoet. Als
gevolg hiervan daalt vervolgens het aantal handhavingsadviezen van de GGD’en.
Figuur 7.1a laat zien dat het percentage afgegeven handhavingsadviezen na het
uitvoeren van reguliere onderzoeken in 2014 licht is gedaald ten opzichte van 2013.
Bij alle typen opvang zijn er in 2014 meer voorzieningen zonder handhavingsadvies
dan in 2013. 70 procent van de geïnspecteerde voorzieningen kreeg geen
handhavingsadvies van de GGD en had op het moment dat het onderzoeksrapport
werd vastgesteld alle beoordeelde voorwaarden op orde.

１３ Bureau Bartels (2013). Effectiviteit van de handhaving in de kinderopvang. Amersfoort:
Bureau Bartels.

Pagina 38 van 56

Figuur 7.1a Percentage handhavingsadviezen na regulier onderzoek, naar type opvang

47%

50%
45%
40%

43%

42%
39%
34%

34%

35%

29%

30%

30%

30%
25%

25%
20%
13% 13%

15%
10%
5%
0%
kdv

bso

gob
2013

psz

vgo

Totaal

2014

De daling van het aantal handhavingsadviezen na reguliere onderzoeken is
grotendeels toe te schrijven aan een daling van het aantal handhavingsadviezen bij
kdv (van 43 naar 39 procent), psz (van 47 naar 42 procent) en bso (van 34 naar 29
procent). Het percentage handhavingsadviezen bij vgo is nagenoeg gelijk gebleven
(in beide jaren 13 procent). Dit percentage wijkt sterk af van de rest van de
opvangtypen. Een van de verklaringen hiervoor is dat er bij vgo op minder criteria
wordt beoordeeld en dat de kwaliteit van de huishoudelijke situatie moeilijker te
toetsen is. Bij gastouderbureaus daalde het aantal handhavingsadviezen van 30
procent in 2013 tot 25 procent in 2014.
Op landelijk niveau is er een daling zichtbaar van het aantal handhavingsadviezen.
Op regionaal niveau zijn hierin echter grote verschillen. In bijlage XIII is een tabel
opgenomen waarin de verschillen tussen GGD-regio’s zijn opgenomen. Opvallend
hierbij is dat het percentage in sommige GGD-regio’s stijgt.
Als we de situatie per gemeente bekijken, zijn de verschillen nog groter (figuur
7.1b). Er zijn gemeenten waar in 2014 geen enkel advies tot handhaving is gegeven
en alle voorzieningen op orde zijn. Daartegenover staan gemeenten waar de
kwaliteit bij geen van de voorzieningen op orde is en de GGD in alle gevallen een
handhavingsadvies heeft gegeven. Zoals aangegeven kan dit betekenen dat een
eenvoudige voorwaarde niet op orde is, maar ook dat veel ernstige tekortkomingen
zijn geconstateerd.

Pagina 39 van 56

Figuur 7.1b Percentage handhavingsadviezen na regulier onderzoek voor kdv, bso en psz per
gemeente

7.2

Beredeneerd niet handhaven
Wat betreft de uitvoering van de handhaving hebben de gemeenten beleidsvrijheid
in hun handhavingsbeleid. Het staat gemeenten dus vrij om een eigen beleid vast te
stellen over hoe, wanneer en hoe vaak zij hun handhavingsinstrumentarium
inzetten. Uit het oogpunt van efficiency en effectiviteit kunnen gemeenten ook
andere maatregelen nemen om hun doel te bereiken. Ze dienen in dit kader wel te
Pagina 40 van 56

voldoen aan de algemene bepalingen van behoorlijk bestuur, zoals rechtszekerheid
en rechtsgelijkheid.
Een gemeente heeft een ‘beginselplicht’ om te handhaven op geconstateerde
tekortkomingen waarvoor de GGD handhavingsadvies heeft gegeven. Op iedere
tekortkoming dient zij een besluit te nemen. Voorbeelden van mogelijke besluiten
van de gemeente op basis van een handhavingsadvies zijn:
•
•
•

juridische handhavingsacties;
niet-juridische handhavingsacties (overleg en overreding door gemeente,
waarschuwing);
het onderbouwd of beredeneerd afzien van een handhavingsactie in
bijzondere omstandigheden, zoals zicht op legalisatie, overmacht of strijd
met beginselen van behoorlijk bestuur.

In GIR H worden die laatste gevallen, waarbij de gemeente kiest voor onderbouwd
of beredeneerd niet handhaven, vastgelegd onder de actie ‘niet handhaven’.
Van alle handhavingsadviezen in 2013 en 2014 is in ongeveer 28 procent van de
gevallen beredeneerd geen handhavingsactie ingezet . In tabel 7.2a is hiervan een
uitsplitsing gemaakt naar verschillende typen opvang en domeinen.
Tabel 7.2a Percentage ‘beredeneerd niet handhaven’ per type opvang en per domein in 2014
Domein

Bso

Kdv

Gob

Psz

Vgo Totaal

Accommodatie en inrichting
In de zin van de wet
Klachten
Ouders
Pedagogisch klimaat
Personeel en gastouders,
groepsgrootte
Veiligheid en gezondheid
Vve
Kwaliteit gastouderbureau
Totaal

2%
3%
1%
28%
22%

2%
2%
3%
19%
24%

nvt
8%
11%
37%
2%

4%
4%
10%
10%
20%

12%
15%
nvt
nvt
4%

3%
4%
4%
19%
20%

19%

22%

2%

15%

21%

19%

24%
nvt
nvt
100%

23%
6%
nvt
100%

16%
nvt
25%
100%

30%
8%
nvt
100%

46%
26%
nvt
4%
nvt
1%
100% 100%

Beredeneerd afzien van een handhavingsactie wordt het meest ingezet bij de
domeinen ‘ouders’, ‘pedagogisch klimaat’, ‘personeel en gastouders, groepsgrootte’
en ‘veiligheid en gezondheid’. Uit nadere analyse volgt dat beredeneerd afzien van
een handhavingsactie ook bij voorwaarden met hoge prioriteit wordt ingezet. Een
overzicht hiervan is in bijlage VI opgenomen.
Wanneer er sprake is van een houderwijziging zetten gemeenten in sommige
gevallen ook geen handhavingsactie in, omdat handhaving gericht is op de houder
en niet op de locatie. De nieuwe houder krijgt dan de mogelijkheid de
tekortkomingen op te lossen voor het nieuwe jaarlijkse onderzoek.
Ook gaan gemeenten in sommige gevallen uit van de zienswijze van de houder als
onderbouwing om geen handhaving in te zetten. In dit soort situaties heeft de GGD
niet altijd geconstateerd dat de tekortkoming is opgelost en is dit ook niet in het
onderzoeksrapport opgenomen.
De inspectie gaat gemeenten onderzoeken die veel gebruikmaken van de
mogelijkheid om (beargumenteerd) geen handhavingsactie in te zetten. De focus ligt
dan op gemeenten die deze actie inzetten op de belangrijkste voorwaarden. De VNG
zal bij dit onderzoek worden betrokken voor de ondersteuning van de gemeenten.

Pagina 41 van 56

Omdat het GIR H-systeem veel vrijheden kent in het vastleggen van
handhavingsacties, kan de inzet van het soort handhavingsacties niet goed in beeld
worden gebracht. Tevens is het lastig eenduidige conclusies te trekken over de inzet
van de handhaving op basis van de resultaten (zie bijlage VII voor meer informatie
hierover).
Om de effecten van handhaving te kunnen meten is het noodzakelijk dat de
registratie in GIR H meer uniform wordt. Essentieel hierbij blijft dat de gemeenten
GIR H volledig en accuraat gebruiken.
Doordat de uitvoeringstaak binnen veel gemeenten relatief klein is, is het voor
gemeentelijke ambtenaren vaak lastig om de kwaliteit van het proces te borgen. Zij
doen vaak weinig ervaring op, omdat de uitvoeringstaken aan verschillende
personen worden toebedeeld en omdat – zeker bij de kleinere gemeenten – het
aantal casussen klein is. In sommige regio’s worden hier oplossingen voor
onderzocht, zoals samenwerkingsverbanden tussen gemeenten of de mogelijkheid
de taak mandateren aan een grote gemeente.
7.3

Communicatie over handhaving tussen GGD en gemeente
Verbetering in de communicatie tussen GGD en gemeenten op het gebied van
handhaving is ook zichtbaar. GGD’en geven aan dat ze informatie van de gemeente
krijgen over de ingezette handhavingsacties. Zij zijn hierdoor geïnformeerd over de
stand van zaken en kunnen dit zelf ook monitoren. Toch geldt dit niet voor alle
GGD’en. Voor de gemeenten en GGD’en die hier niet over communiceren, betekent
dit dat de GGD niet op de hoogte is van wat er speelt noch van wat er gebeurt na
haar afgegeven advies tot handhaving. Het gemis aan deze informatie kan de GGDtoezichthouder bij een volgende onderzoek in een kwetsbare situatie brengen. De
samenwerking en de afspraken die GGD’en en gemeenten hierover maken, dienen in
die gevallen verbeterd te worden.

7.4

Nadere onderzoeken
Indien in het jaarlijks onderzoek wordt vastgesteld dat een kinderopvangvoorziening
niet aan alle kwaliteitseisen voldoet, start voor de gemeente een
handhavingstraject. De gemeente geeft de houder, conform het handhavingsbeleid,
een hersteltermijn om ervoor te zorgen dat de geconstateerde tekortkomingen
worden opgelost. Na afloop van deze hersteltermijn kan de gemeente de GGD een
nader onderzoek (herinspectie) laten uitvoeren om vast te stellen of de
tekortkoming is beëindigd. Dit onderzoek beperkt zich tot de voorwaarden waarop
de tekortkomingen waren geconstateerd.
Vanuit het project ‘Achterblijvende gemeenten kinderopvang’, dat de inspectie in de
periode 2010 tot 2013 heeft uitgevoerd, is gebleken dat gemeenten de laatste jaren
structureel meer zijn gaan handhaven. Ook worden er meer nadere onderzoeken
uitgevoerd om te beoordelen of de tekortkomingen zijn opgelost.
Door de methode van vastleggen is het ook niet eenvoudig om vanuit GIR H en GIR
I een goed beeld van de handhaving en de ingezette nadere onderzoeken te krijgen
uit de systemen te herleiden.１４ Om dit aspect zo representatief en betrouwbaar
mogelijk in beeld te brengen is een bestand uit GIR I geanalyseerd van alle reguliere
onderzoeken die zijn afgerond tussen 1 maart 2013 en 1 maart 2014. Het gaat om
alle soorten opvang.

１４ Zie bijlage VII voor meer informatie hierover.

Pagina 42 van 56

In ongeveer 40 procent van deze onderzoeken krijgt de gemeente het advies tot
handhaven. Van deze afgegeven handhavingsadviezen zetten gemeenten in een
kwart van de gevallen de actie ‘niet handhaven’ in. Hier heeft de gemeente het
besluit genomen om beargumenteerd geen handhaving in te zetten (zie paragraaf
7.2).
Vervolgens is geanalyseerd of bij de overige ingezette handhavingsacties een nader
onderzoek is uitgevoerd. Dit bleek bij bijna de helft van de ingezette acties het geval
te zijn.
Dat betekent dat in de helft van de gevallen waar een handhavingsactie is
ondernomen, geen nader onderzoek wordt uitgevoerd om te beoordelen of de
tekortkomingen zijn opgelost. Waarom gemeenten daarvoor kiezen en of deze keuze
conform het gemeentelijke beleid is, kan niet uit de systemen worden afgeleid.
In deze situatie bestaat het risico dat houders van voorzieningen met
tekortkomingen geen verbeteringen uitvoeren na een handhavingsactie. De
tekortkomingen kunnen dan tot het volgende jaarlijkse onderzoek blijven bestaan.
De inspectie wil meer inzicht in dit onderwerp krijgen en zal dit in de toekomst nader
gaan onderzoeken.
Figuur 7.4a Percentage advies handhaven na een nader onderzoek, per type opvang

50%
45%
40%
35%
30%

37%
31%
25%

25%

26%

24%

26%

30%

29%

29%

25%

20%

16%

15%

15%

10%
5%
0%
kdv

bso

gob
2013

psz

vgo

totaal

2014

Als bij een nader onderzoek blijkt dat de tekortkomingen nog niet (volledig) zijn
weggewerkt, geeft de GGD opnieuw een handhavingsadvies. Het percentage
voorzieningen dat een advies handhaven ontving na uitvoering van een nader
onderzoek, daalde in 2014 ten opzichte van 2013 (van 30 naar 25 procent).
Bij gastouders geeft de GGD minder vaak een handhavingsadvies na een ingezette
handhavingsactie dan bij andere soorten opvang (16 procent in 2013 en 15 procent
in 2014). Dit kan komen doordat het tijdens de controle niet altijd goed mogelijk is
om tekortkomingen bij gastouders te constateren. Bij kdv, bso en psz werden er na
uitvoering van een nader onderzoek in 2014 beduidend minder
handhavingsadviezen gegeven dan in 2013. Bij gastouderbureaus is dit percentage
juist gestegen (van 26 naar 29 procent).
Opvallend is dat in bijna een kwart van de gevallen waarbij de GGD opnieuw advies
handhaven uitbrengt omdat bij het nader onderzoek opnieuw tekortkomingen zijn
geconstateerd, gemeenten beargumenteerd geen handhavingsactie inzetten.

Pagina 43 van 56

Er zijn duidelijke regionale verschillen wat betreft het percentage
handhavingsadviezen na nadere onderzoeken in 2014 (figuur 7.4b). Het varieert van
10 procent (GGD Zuid Limburg) en 13 procent (GGD Zuid Holland Zuid) tot 44
procent (GGD Kennemerland), 37 procent (GGD Amsterdam) en 39 procent (GGD
Groningen). In samenwerking met GGD GHOR Nederland gaat de inspectie in het
najaar van 2015 onderzoek doen om hier meer duidelijkheid over te krijgen.
Figuur 7.4b Percentage advies handhaven naar alle typen opvang na nader onderzoek in 2013
en 2014

Pagina 44 van 56

8

Overzicht resultaten inspectietoezicht 2014

De Inspectie van het Onderwijs oefent interbestuurlijk toezicht uit op de manier
waarop gemeenten hun wettelijke taken op het gebied van kinderopvang en
peuterspeelzalen uitvoeren. Dit hoofdstuk schetst allereerst een beeld van de
resultaten van dit inspectietoezicht bij gemeenten die de inspectie in 2014 heeft
onderzocht. Vervolgens gaan we in op het risicogestuurde toezicht op basis van de
risicoanalyse dat de inspectie in 2014 heeft ingevoerd. Daarna behandelen we een
pilot met een werkgroep kinderopvang die in 2014 is opgestart. Tot slot bespreken
we de signalen die de inspectie het afgelopen jaar heeft opgepakt.
8.1

Resultaten inspectietoezicht bij onderzochte gemeenten
In 2013 heeft de inspectie het project ‘Achterblijvende gemeenten Kinderopvang’
afgerond. Het doel van het project was om met een individuele aanpak de uitvoering
van het toezicht en handhaving op de kwaliteit van de kinderopvang door
gemeenten te verbeteren. Gemeenten zijn individueel benaderd en indien nodig
aangesproken op tekortkomingen ten aanzien van de wettelijke eisen. Vervolgens
zijn gerichte verbeterafspraken gemaakt waarbij structurele borging is
meegenomen.
Sinds oktober 2011 wordt op de site van de inspectie openbaar gemaakt, welke
onderzochte gemeenten wel en welke (nog) niet aan de wettelijke eisen voldoen. De
gemeenten worden daarbij onderverdeeld in drie categorieën met bijbehorende
status:
•
status A - De gemeente leeft haar wettelijke taken na;
•
status B - De gemeente leeft haar wettelijke taken niet of onvoldoende na,
maar werkt wel mee aan het maken en uitvoeren van verbeterafspraken
met de inspectie;
•
status C - De gemeente leeft haar wettelijke taken niet of onvoldoende na
en heeft niet of onvoldoende meegewerkt aan het maken en uitvoeren van
verbeterafspraken met de inspectie.
Begin 2014 waren er vijftien gemeenten (resterend uit project ‘Achterblijvende
gemeenten kinderopvang’) die een B-status hadden. Eén gemeente heeft begin
2014 een C-status ontvangen van de inspectie omdat de gemeente onvoldoende
meewerkte aan het verbetertraject. Deze gemeente heeft zich actief ingezet en is na
een B-status inmiddels doorgegroeid naar een A-status. Eind 2014 was er nog één
gemeente met een B-status, de andere gemeenten hebben het verbetertraject
afgerond en status A ontvangen.

8.2

Risicogestuurd toezicht en risicoanalyse
Na afronding van het project ‘Achterblijvende gemeenten kinderopvang’ is de
inspectie in 2014 gestart met risicogestuurd toezicht op gemeenten. Dit houdt in dat
de inspectie op basis van een jaarlijkse risicoanalyse bepaalt welke gemeenten
nader onderzocht moeten worden op mogelijke risico’s in de uitvoering van de
wettelijke taken. De aanpak en werkwijze van het toezicht zijn beschreven in het
Toezichtkader en het onderliggende Waarderingskader kinderopvang. Beide kaders
zijn in september 2014 goedgekeurd door de minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid. De kaders zijn op 1 oktober 2014 jongstleden gepubliceerd in de
Staatscourant en zijn per direct in werking getreden.
De kaders zijn ontwikkeld om gemeenten en overige betrokkenen transparantie te
bieden in de wijze waarop de inspectie het toezicht uitvoert. Het doel van het
Pagina 45 van 56

risicogerichte toezicht is vooral om het toezicht efficiënter te maken, door het toe te
spitsen op die gemeenten waar zich mogelijk een of meerdere risico’s voordoen in
de uitvoering van de wettelijke taken.
De inspectieafdeling kinderopvang voert de jaarlijkse risicoanalyse uit. Een
belangrijke bron voor de risicoanalyse is het gemeentelijk jaarverslag. In het
gemeentelijk jaarverslag wordt informatie opgenomen over de volgende vier
criteria:
•
•
•
•

Is het LRKP juist, volledig en actueel gevuld?
Worden alle aanvragen tijdig afgehandeld?
Worden alle verplichte onderzoeken uitgevoerd?
Wordt op iedere tekortkoming een besluit genomen?

Op basis van de risicoanalyse in 2014 zijn 22 gemeenten aangewezen om nader
onderzocht te worden. De gemeenten die in 2013 en 2014 een verbetertraject
doorliepen, zijn in de risicoanalyse niet meegenomen. Bij alle 22 geselecteerde
gemeenten bestond een mogelijk risico op het criterium ‘uitvoering van de
handhavingstaak’. Verder hadden 20 van de 22 gemeenten een mogelijk risico op
het criterium ‘uitvoering onderzoeken’. Zes gemeenten hadden een mogelijk risico
op het criterium ‘tijdigheid van de aanvragen’. Slechts één gemeente had ook een
mogelijk risico op het criterium ‘LRKP’.
Bij 79 procent van de overige 330 gemeenten uit de risicoanalyse is geen risico
ontdekt op basis van de gegevens uit het jaarverslag. Bij 9 procent waren er kleine
tekortkomingen. Hierover hebben de betreffende gemeenten een brief ontvangen.
De overige 12 procent is gebeld omdat zaken in het jaarverslag onduidelijk waren
en/of om te bepalen of er mogelijk risico’s spelen.
Het bellen van gemeenten heeft een positief effect gehad. In de gespreken konden
de onduidelijkheden en eventuele risico’s voor de kwaliteit direct worden besproken,
en indien nodig voerden de gemeenten gelijk verbeteringen door. Al deze
gemeenten hebben vervolgens een brief ontvangen. Bij twee van deze gemeenten
hebben de constateringen geleid tot de start van een nader onderzoek in 2015.
In het voorjaar van 2014 is bij dertien gemeenten een nader onderzoek uitgevoerd.
Bij afronding van de nadere onderzoeken hebben twaalf gemeenten een A-status
ontvangen van de inspectie. Eén gemeente heeft een B-status ontvangen van de
inspectie. Met deze gemeente is de inspectie een verbetertraject ingegaan. Dit
verbetertraject is inmiddels afgerond en de gemeente heeft status A ontvangen.
In het najaar van 2014 zijn negen gemeenten nader onderzocht. Bij vier gemeenten
is het nadere onderzoek inmiddels afgerond. Deze gemeenten hebben de A-status
behouden.
De reden dat status A is behouden is divers. Bij een gedeelte van de gemeenten
waren de verbeterpunten al opgepakt en is de uitvoering dankzij de getroffen
maatregelen weer op orde.
In een aantal andere gevallen bleek dat de gemeenten de uitvoering wel degelijk op
orde hadden, maar leken er in eerste instantie tekortkomingen te zijn door onjuiste
administratie/registratie in het LRKP en het GIR-systeem. Hierover hadden de
gemeenten geen toelichting opgenomen in het jaarverslag. In de praktijk was de
uitvoering dus wel op orde, alleen de registratie was onvoldoende.
In een paar gevallen zetten gemeenten gedurende het nadere onderzoek alsnog
acties in waarmee ze de tekortkomingen direct ophieven. Tijdens het
Pagina 46 van 56

inspectieonderzoek geeft de inspectie gemeenten aandachtspunten of risico’s mee
om de kwaliteit van het toezicht en de handhaving te borgen. Deze hebben met
name betrekking op de beschikbare capaciteit, het ontbreken van een achtervang of
borging, actieve handhaving, het vlot inzetten van een nader onderzoek en de
afspraken met de GGD.
8.3

Werkgroep Kinderopvang-vve
Binnen de inspectie is een werkgroep kinderopvang en voor- en vroegschoolse
educatie opgestart. Doelstelling van deze werkgroep is om te onderzoeken of het
mogelijk is om het tweedelijnstoezicht op kinderopvang en voor- en vroegschoolse
opvang te integreren. Zowel vanuit de afdeling kinderopvang als vanuit de
werkgroep voor- en vroegschoolse educatie houdt de inspectie toezicht op
gemeenten. Beide afdelingen opereren hierbij naast elkaar en de mogelijkheden
worden onderzocht om integraal naar buiten toe op te treden richting gemeenten. In
het najaar van 2014 zijn drie gemeenten geselecteerd waarbij een pilot is
uitgevoerd. Met de geselecteerde gemeenten is hier op voorhand over
gecommuniceerd. Bij de gesprekken met deze gemeenten is zowel een inspecteur
van kinderopvang als een inspecteur van voor- en vroegschoolse educatie
betrokken. Bij de gemeenten hebben de beleidsuitvoerders van zowel kinderopvang
als voor- en vroegschoolse educatie deelgenomen aan de gesprekken. De
gemeenten gaven in de terugkoppeling aan dat ze de pilot als prettig hebben
ervaren. In het najaar van 2015 start de inspectie een nieuwe pilot om diverse
mogelijkheden tot integrale samenwerking op het gebied van kinderopvang en vooren vroegschoolse educatie scherper in beeld te krijgen.

8.4

Signalen
Een signaal geeft informatie over een mogelijk ongewenste situatie in de uitvoering
van de wettelijke taken door de gemeenten (of andere actoren binnen het stelsel).
Binnen de inspectie is gekozen voor een uniforme werkwijze om de ontvangen
signalen vanuit het onderwijs en kinderopvang af te handelen.
Op allerlei manieren kunnen signalen de inspectie bereiken: via het loket van de
inspectie, via departementen, intern bij de inspectie, de VNG of GGD GHOR
Nederland, via gemeenten of GGD’en zelf, via burgers, houders en organisaties
(zoals de belangenorganisatie voor ouders in de kinderopvang, BOinK). De inspectie
volgt ook zelf de ontwikkelingen via de (sociale) media (vakbladen, kranten, Twitter,
Google). Bij binnenkomst wordt de urgentie en politieke gevoeligheid van het
signaal direct beoordeeld. Sommige signalen worden in het reguliere toezicht
meegenomen, andere signalen worden apart nader onderzocht. Signalen met een
zekere politieke gevoeligheid worden besproken met de verantwoordelijk
hoofdinspecteur. De VNG heeft binnen het werkproces ‘Signalen’ ook een rol.
Afhankelijk van de situatie kan de VNG gevraagd worden om contact op te nemen
met de gemeente voor advies en ondersteuning. Zo nodig adviseert zij de gemeente
de uitvoering aan te passen zodat (weer) voldaan wordt aan de wettelijke eisen.
De inspectie ontvangt jaarlijks gemiddeld twintig onderzoekwaardige signalen over
het toezicht op kinderopvang en peuterspeelzalen. De aard van de signalen varieert
van individuele casussen op voorzieningenniveau en klachten over het mogelijk
onvoldoende handhaven door een gemeente, tot het niet uitvoeren van de wettelijk
verplichte onderzoeken. De inspectie treedt in principe niet in individuele gevallen
op, maar registreert en onderzoekt deze signalen wel naar mate van relevantie.
De focus van de inspectie lag tot nu toe hoofdzakelijk bij de onjuiste uitvoering of de
ongewenste ontwikkeling van het gemeentelijk toezicht. De inspectie is zich nu aan
Pagina 47 van 56

het beraden of van informatie over thema’s of ontwikkelingen afgeleid uit de LRKPen GIR-bestanden een signalerende functie kan uitgaan.
Daarnaast zijn er momenteel tal van ontwikkelingen in het stelsel rondom het jonge
kind, die ook een rol spelen bij de organisatie en vormgeving van het toezicht.
Voorbeelden zijn de toename van de brede scholen en de geïntegreerde
kindercentra. De inspectie werkt hierbij samen met de GGD om het toezicht zoveel
mogelijk in samenhang te laten plaatsvinden.

Pagina 48 van 56

Bijlage I – Toezicht GGD

De GGD inspecteert jaarlijks onder gemeentelijke regie kinderdagverblijven,
buitenschoolse opvang, peuterspeelzalen, gastouders en gastouderbureaus. De GGD
bekijkt of de voorzieningen zich houden aan de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen
peuterspeelzalen.
Voorbeelden van onderwerpen die worden onderzocht zijn:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

de adviesrol van de oudercommissie;
de informatievoorziening aan de ouders;
de beroepskwalificatie van de beroepskrachten;
de aanwezigheid van de verklaring omtrent het gedrag van alle
medewerkers;
het veiligheids- en gezondheidsbeleid van het kindercentrum;
de inrichting van het kindercentrum en de oppervlakte in verhouding tot het
aantal kinderen;
de samenstelling van de stam- en basisgroepen;
de verhouding tussen het aantal beroepskrachten en het aantal aanwezige
kinderen;
de pedagogische begeleiding van de beroepskrachten;
de omgang met klachten van ouders en de oudercommissie;
doorschoolse educatie indien de opvangvoorziening hiervoor subsidie
ontvangt van de gemeente.

Bij de gastouderbureaus wordt de kwaliteit van het gastouderbureau getoetst. De
GGD voert de onderzoeken uit in opdracht van de gemeenten.
Inspectiebezoeken zijn meestal onaangekondigd, maar kunnen ook aangekondigd
plaatsvinden.

Pagina 49 van 56

Bijlage II – Namen GGD-Regio’s

Kaart IIa: namen GGD-Regio’s

Pagina 50 van 56

Bijlage III – Werkwijze GGD’en om gastouders zo veel
mogelijk onaangekondigd te kunnen bezoeken

1. Een aantal GGD’en geeft aan dat ze de VGO-onderzoeken combineren met
reguliere onderzoeken binnen een bepaald gebied. In dit soort gevallen
wordt er toch een poging gedaan om de gastouderonderzoeken
onaangekondigd uit te voeren.
2. Een aantal GGD’en geeft aan dat zij bij het uitvoeren van een aantal
aangekondigde gastouderonderzoeken, gelijktijdig een aantal
onaangekondigde onderzoeken meenemen.
3. Een andere GGD geeft aan dat de trefkans bij gastouders groter is als op
voorhand lijsten worden opgesteld met de opvangdagen en tijdstippen. Deze
methode werkt en wordt door deze GGD toegepast.
4. Eén GGD geeft aan dat zij gastouders eerst opbellen om te checken of er
wordt opgevangen. Als het antwoord van de gastouder positief is kondigt de
toezichthouder aan dat ze binnen een half uur op de stoep staat. De GGD
registreert deze werkwijze als ‘aangekondigd’.
5. Eén GGD geeft aan dat zij op voorhand dertig dossiers opvraagt bij de
gastouderbureau. Vervolgens wordt er een selectie gemaakt van tien
gastouders welke vervolgens in aanmerking komen voor een inspectie. De
betreffende gastouders worden overigens wel ingeseind door de
gastouderbureaus waardoor deze gastouders zich toch kunnen voorbereiden
op dit onderzoek.
6. Een andere GGD geeft aan dat het heel veel capaciteit kost. Indien ze niet
aanwezig zijn, ontvangen de Gastouders van de GGD een brief dat de GGD
langs is geweest en er niemand aanwezig was. Wanneer daar geen reactie
op volgt geeft de GGD aan dat ze de gastouder zullen verwijderen uit het
LRKP. Dit heeft een positief effect omdat gastouders zich vervolgens
spontaan melden.

Pagina 51 van 56

Bijlage IV – Verloop in- en uitschrijvingen bso en gob

Grafiek IVa: Verloop stroom in- en uitschrijvingen in 2013 en 2014 bso

350
300
250
200
150
100
50
0

inschrijvingen

uitschrijvingen

Grafiek IVb: Verloop stroom in- en uitschrijvingen in 2013 en 2014 gob

50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0

inschrijvingen

uitschrijvingen

Pagina 52 van 56

Bijlage V – Inzet actie ‘niet handhaven’ na een advies
handhaven na uitvoering van een reguliere inspectie, op
voorwaarden met hoge prioriteit

Tabel V: Tabel aantal keren waarop actie ‘niet handhaven’ wordt ingezet na een advies
handhaven na uitvoering van een reguliere inspectie, op voorwaarden met hoge prioriteit
Voorwaarden
Kdv
Gob
Psz
Bso
De houder draagt er zorg voor dat de kinderen de
mogelijkheid krijgen om tot ontwikkeling van persoonlijke
competentie te komen.

2

2

2

De houder draagt er zorg voor dat de kinderen de
mogelijkheid krijgen om tot ontwikkeling van sociale
competentie te komen.

5

4

3

De houder draagt zorg voor de overdracht van normen en
waarden.

3

1

1

De houder draagt zorg voor het waarborgen van emotionele
veiligheid.

8

10

2

De houder draagt zorg voor uitvoering van het pedagogisch
beleidsplan.

13

9

4

Alle beroepskrachten beschikken over de voor de
werkzaamheden passende beroepskwalificatie zoals in de cao
kinderopvang is opgenomen.

9

12

9

De opvang vindt plaats in stamgroepen

22

Ieder kind behoort bij een basisgroep

20

De houder en personen werkzaam bij de onderneming
waarmee de houder het kindercentrum exploiteert zijn in het
bezit van een verklaring omtrent het gedrag die niet ouder is
dan twee jaar.

19

40

De verklaring omtrent het gedrag van een persoon werkzaam
bij de onderneming is bij aanvang van de werkzaamheden
niet ouder dan twee maanden.

7

9

4

De verklaring omtrent het gedrag van een persoon werkzaam
bij de onderneming is vóór aanvang van de werkzaamheden
bij het kindercentrum overgelegd.

6

10

8

De houder draagt er zorg voor dat alle bij zijn
gastouderbureau aangesloten gastouders rekening houden
met de risico-inventarisatie gezondheid.

2

De houder draagt zorg voor een inventarisatie van de
gezondheidsrisico’s door een bemiddelingsmedewerker van
het bureau vóór aanvang van de opvang en daarna jaarlijks
voor elke woning, waar opvang plaatsvindt.

4

De houder draagt er zorg voor dat ieder opvangadres
minstens twee maal per jaar wordt bezocht, waarbij het
jaarlijkse voortgangsgesprek met de gastouder een onderdeel
is van één van deze bezoeken.

4

De houder evalueert jaarlijks mondeling de gastouderopvang
met de vraagouders en legt deze schriftelijk vast.

15

Pagina 53 van 56

Bijlage VII – Datagebruik en gebruik GIR H en GIR I

Registratie in de GIR is wettelijk niet verplicht, maar wordt door het grootste
gedeelte van de gemeenten en, op één GGD na, door alle GGD’en gebruikt. GGD
Amsterdam werkt niet met de GIR maar met haar eigen uitvoeringssysteem. De
gegevens van de zes gemeenten die gebruik maken van de systemen van GGD
Amsterdam, zijn aan de landelijke GIR-data gekoppeld, om zo een vollediger beeld
te geven van de stand van zaken in de kinderopvang over heel Nederland.
Vanwege het niet-verplichte karakter van de GIR voor GGD’en en gemeenten,
bestaat de mogelijkheid dat niet alle activiteiten in de GIR verwerkt en/of
bijgehouden zijn. Wanneer een GGD of gemeente niet alle activiteiten in de GIR
verwerkt heeft, betekent dit niet dat zij in gebreke is gebleven; zij kan in haar eigen
administratie de uitgevoerde taken passend en actueel beschreven hebben. Buiten
de zes gemeenten van GGD Amsterdam werkte in 2013 35 en in 2014 34
gemeenten niet met GIR H. Van deze laatst genoemde gemeenten zijn de
handhavingsactiviteiten niet meegenomen in het beeld dat wordt gegeven over de
handhaving in dit rapport.
Omdat er veel vrijheden in de vastleggingen van handhavingsacties in het GIR Hsysteem aanwezig zijn, is het erg lastig om eenduidige gevolgtrekkingen uit de
resultaten te maken. Zo komt het vaak voor dat gemeenten in GIR H geen apart
handhavingstraject starten voor een nieuw handhavingsadvies voor een voorziening
waar al een handhavingstraject loopt. Indien een handhavingstraject is opgestart
wordt deze vaak niet afgesloten in het systeem, waardoor het niet mogelijk is om te
meten hoe lang een handhavingsactie duurde noch hoe effectief die was.
Bovendien worden de voornemens tot een handhavingsactie niet afzonderlijk
vastgelegd in de GIR H. Hierdoor is het onduidelijk of er bijvoorbeeld sprake is van
‘last-onder-dwangsom’ als voornemen of dat deze actie ook daadwerkelijk is
uitgevoerd.
Ook het door de GGD uitgevoerde overleg en/of bijbehorende overreding wordt niet
in de systemen vastgelegd, waardoor de effectiviteit van deze inzet onduidelijk blijft.
Voor het meten van de effecten van handhaving is het noodzakelijk dat de wijze
waarop handhavingsadviezen in relatie met de handhavingsactie in de GIR H worden
geregistreerd verbeterd wordt.
Gemeenten die in 2014 geen gebruik van GIR Handhaven zijn:
Aalburg, Aalsmeer, Ameland, Amstelveen, Amsterdam, Baarle-Nassau,
Dantumadeel, Den Haag, Diemen, Dongen, Edam-Volendam, Ferwerderadiel,
Gemert-Bakel, Groningen, Grootegast, Krimpernerwaard, Leerdam, Marum,
Oosterhout, Ouder-Amstel, Papendrecht, Rozendaal, Sittard-Geleen,
Steenwijkerland, Súdwest-Fryslân, Ten Boer, Uithoorn, Vlagtwedde, Voorschoten,
Wassenaar, Winterswijk, Zaanstad, Zeevang en Zutphen.

Pagina 54 van 56

Bijlage VIII – Advies handhaven naar type opvang voor
GGD-regio’s

Tabel VIIIa: Percentage advies handhaven naar type opvang voor GGD-regio’s (na het
uitvoeren van een regulier onderzoek)
kdv

bso

psz

GGD advies HH
2013

2014

2013

2014

2013

2014

45%

32%

38%

28%

48%

36%

GGD Drenthe

37%

39%

25%

30%

23%

12%

GGD IJsselland

35%

44%

24%

23%

10%

19%

GGD Twente

41%

31%

29%

21%

59%

6%

GGD Noord- en Oost-Gelderland

44%

52%

43%

33%

54%

54%

Veiligheids- en Gezondheidsregio
Gelderland-Midden

36%

32%

33%

27%

58%

33%

GGD Gelderland-Zuid

49%

54%

57%

37%

60%

56%

GGD Flevoland

34%

24%

43%

27%

35%

14%

afd. Volksgezondheid Gem.
Utrecht

58%

51%

51%

43%

95%

57%

GGD regio Utrecht

45%

36%

35%

29%

56%

44%

GGD Hollands-Noorden

50%

38%

49%

36%

47%

47%

GGD Kennemerland

34%

33%

27%

24%

30%

31%

GGD Amsterdam

70%

65%

65%

55%

67%

64%

GGD Gooi en Vechtstreek

34%

27%

31%

31%

48%

39%

GGD Hollands-Midden

16%

16%

15%

7%

29%

26%

GGD Rotterdam-Rijnmond

47%

34%

36%

31%

74%

61%

Dienst Gezondheid & Jeugd ZuidHolland Zuid

33%

29%

15%

14%

37%

31%

GGD Zeeland

43%

45%

29%

34%

36%

48%

GGD West-Brabant

23%

27%

13%

17%

35%

43%

GGD Hart voor Brabant

42%

40%

22%

22%

49%

41%

GGD Brabant-Zuidoost

55%

55%

34%

22%

44%

53%

GGD Limburg-Noord

78%

51%

78%

49%

42%

47%

GGD Zuid Limburg

28%

29%

15%

26%

20%

16%

GGD Haaglanden

28%

27%

21%

19%

34%

38%

GGD Fryslân

45%

34%

42%

32%

50%

38%

GGD Zaanstreek-Waterland

51%

55%

45%

43%

77%

51%

Totaal

43%

39%

34%

29%

47%

42%

GGD Groningen

Pagina 55 van 56

Colofon

Inspectie van het Onderwijs
Postbus 2730 | 3500 GS Utrecht
www.onderwijsinspectie.nl
2015-17 | gratis
ISBN: 978-90-8503-366-0
Een exemplaar van deze publicatie is te downloaden vanaf de website van de
Inspectie van het Onderwijs: www.onderwijsinspectie.nl.
© Inspectie van het Onderwijs | augustus 2015

Pagina 56 van 56