Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

36 047

Voorstel van wet van de leden Sneller en
Kathmann tot wijziging van de Kieswet in
verband met de permanente invoering van de
mogelijkheid voor kiezers om gedurende twee
dagen voorafgaand aan de dag van de stemming
vervroegd te stemmen in het stemlokaal (Wet
vervroegd stemmen in het stemlokaal)

Nr. 9

BRIEF VAN DE KIESRAAD
Den Haag, 4 april 2023
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Inleiding
Namens de Tweede Kamer heeft u in uw brief van 2 februari 2023 (bijlage
bij Kamerstuk 36 047, nr. 8) de Kiesraad gevraagd een advies uit te
brengen over het initiatiefwetsvoorstel van de Tweede Kamerleden
Sneller en Kathmann (hierna: de initiatiefnemers) (Kamerstuk 36 047). Het
advies ontvangt u hierbij.
Het wetsvoorstel bevat een wijziging van de Kieswet. Het gaat ten eerste
om de mogelijkheid voor kiezers om gedurende twee dagen, voorafgaand
aan de dag van de stemming, vervroegd te stemmen in het stemlokaal. De
initiatiefnemers stellen voor om het vervroegd stemmen een vast
onderdeel van het stemproces te maken. Zij willen hiermee de drempel
voor kiezers om te stemmen verlagen en de opkomst verhogen. Ook
stellen de initiatiefnemers voor om het maximumaantal volmachten per
persoon tot één te beperken. Dit is bedoeld om de risico’s van het
stemmen bij volmacht te verkleinen.
Samenvatting
Tijdens de coronapandemie konden kiezers voor het eerst vervroegd
stemmen op de twee dagen voorafgaand aan de dag van stemming. In
het huidige wetsvoorstel wordt voorgesteld om vervroegd stemmen
permanent in te voeren.
De Kiesraad is van oordeel dat het wetsvoorstel uitvoering geeft aan
enkele belangrijke afspraken uit de Verkiezingsagenda 2030.1 Het
uitgangspunt bij dit onderdeel van de Verkiezingsagenda 2030 is het
faciliteren van de burger in het verkiezingsproces. Dit wetsvoorstel geeft
1

kst-36047-9
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Verkiezingsagenda 2030 (publicatie van 1 juni 2021, te vinden op www.rijksoverheid.nl), Den
Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, VNG, NVVB, Kiesraad.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 047, nr. 9

1

hier gehoor aan. Naar het oordeel van de Kiesraad vergroot vervroegd
stemmen de mogelijkheden voor kiezers om hun stem zelfstandig uit te
brengen. Daarnaast verwacht de Kiesraad dat vervroegd stemmen op
termijn een positief effect kan hebben op de opkomstcijfers.
De Kiesraad staat ook positief tegenover het terugbrengen van het aantal
volmachten naar één per persoon. Dit is in lijn met eerdere adviezen van
de Kiesraad.2
De Kiesraad erkent tegelijkertijd dat aan de uitvoerbaarheid van vervroegd
stemmen ook grotere lasten en uitdagingen verbonden zijn. Het verkiezingsproces moet uitvoerbaar blijven. Daarom adviseert de Kiesraad een
aantal maatregelen om de uitvoeringslast van het wetsvoorstel te
beperken:
• Kort de openingstijden van de stembureaus voor het vervroegd
stemmen in.
• Tel de mobiele stembureaus ook mee in het aantal stemlocaties dat
minimaal geopend moet zijn.
• Vervroeg de termijn waarop een vervangende stempas, kiezerspas of
volmacht kan worden aangevraagd.
• Begin het tellen van de vervroegd uitgebrachte stemmen pas om
21:00 uur op de laatste dag van stemming.
Binnenkort worden de Provinciale Staten- en Waterschapsverkiezingen
van 15 maart jl. geëvalueerd. Wanneer uit die evaluatie blijkt dat het
wetsvoorstel te veel vergt van de uitvoeringscapaciteit van gemeenten,
dan geeft de Kiesraad in overweging om het aantal dagen waarop
vervroegd kan worden gestemd terug te brengen naar één dag.
1. Vervroegd stemmen tijdens de coronapandemie
Tijdens de coronapandemie konden kiezers voor het eerst vervroegd
stemmen. Bij de Tweede Kamerverkiezing in 2021, de herindelingsverkiezingen van 2021 en de gemeenteraadsverkiezingen in 2022 konden
kiesgerechtigden hierdoor niet alleen op de reguliere woensdag stemmen,
maar ook op de maandag en dinsdag daaraan voorafgaand. Dit was
geregeld in de Tijdelijke wet verkiezingen COVID-19.
Hoewel alle kiesgerechtigden hiervan gebruik konden maken, was de
regeling voornamelijk bedoeld om de meest kwetsbare groepen mensen
de mogelijkheid te bieden om veilig hun stem uit te kunnen brengen. In
iedere gemeente werden hiervoor, op grond van een staffel, een aantal
stemlocaties ingericht waar vervroegd stemmen mogelijk was. Het
opkomstpercentage bij de gemeenteraadsverkiezingen in 2022 was 50%
en daarmee lager dan de verkiezingen in 2018 en 2014.3 De opkomst bij de
Tweede Kamerverkiezing in 2021 was met 78,8% vergelijkbaar met die van
voorgaande Tweede Kamerverkiezingen.4 Uit de evaluatie van de Tweede
Kamerverkiezing van 2021 is naar voren gekomen dat tijdens de coronapandemie bijna één op de vijf kiezers op maandag of dinsdag vervroegd is
gaan stemmen.5
2

Zie o.a. evaluatieadvies verkiezingen voor provinciale staten, algemene besturen waterschappen en kiescolleges in Caribisch Nederland van de Kiesraad (te vinden op
www.kiesraad.nl, 17 mei 2019) en evaluatieadvies gemeenteraadsverkiezingen en raadgevend
referendum (te vinden op www.kiesraad.nl, 17 mei 2018), Den Haag: Kiesraad.
3
Uitkomsten evaluatie gemeenteraadsverkiezingen 2022 (Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijkrelaties), pagina 3. (Kamerstuk 35 165, nr. 50).
4
Kamerstuk 35 165, nr. 40, bijlage «Evaluatie Tweede Kamerverkiezing 2021 (Ministerie van
BZK)», p. 1.
5
Kamerstuk 35 165, nr. 50, Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
aan de Tweede Kamer, (Ministerie van BZK), p. 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 047, nr. 9

2

De Kiesraad heeft tijdens de coronapandemie meerdere malen geadviseerd over de mogelijkheid om vervroegd te stemmen.6 Het doel van het
vervroegd stemmen was destijds vooral opkomstspreiding, omdat de
gezondheidsrisico’s als gevolg van het coronavirus groot waren. De
Kiesraad heeft hierbij destijds de kanttekening geplaatst dat het kiezers
vrij moet staan om te bepalen wanneer zij hun stem wensen uit te
brengen.7
2. Effect vervroegd stemmen buiten de coronapandemie
Eén van de doelstellingen van het initiatiefontwerp is het bevorderen van
de opkomst bij verkiezingen. De hoogte van de opkomst wordt beïnvloed
door een complex van factoren, wat het bemoeilijkt om het effect van de
mogelijkheid tot vervroegd stemmen te isoleren. De ervaring met
vervroegd stemmen bij de Kamerverkiezingen van 2021 en de Gemeenteraadsverkiezingen van 2022 biedt over het effect van vervroegd stemmen
op de opkomst onvoldoende duidelijkheid, omdat het opkomstcijfer
tijdens de pandemie mogelijk lager zou zijn geweest zonder vervroegd
stemmen en omdat effecten mogelijk anders waren voor de bevolkingsgroep (kwetsbaren, ouderen) voor wie deze mogelijkheid expliciet in het
leven was geroepen.
Amerikaans onderzoek naar vervroegd stemmen laat zich door de andere
administratieve en politieke context moeilijk vertalen naar de Nederlandse
situatie, en er is betrekkelijk weinig wetenschappelijk onderzoek naar
vervroegd stemmen in de meer vergelijkbare Europese landen.8 Voor het
leggen van een oorzakelijk verband tussen de mogelijkheid vervroegd te
stemmen en de opkomst is een experiment in Noorwegen van belang: in
1999 werd daar het al bestaande systeem van vervroegd stemmen bij
lokale verkiezingen uitgebreid met de mogelijkheid in elk postkantoor
vervroegd te stemmen. Door een hervorming van de posterijen moest
deze optie voor de daaropvolgende verkiezingen weer worden afgeschaft.
De schatting is dat de eenmalige uitbreiding van het vervroegd stemmen
geleid heeft tot een opkomst die twee procentpunten hoger lag dan
anders het geval zou zijn geweest.9 Los van dit specifieke voorbeeld komt
uit deliteratuur een wat sterker effect van vervroegd stemmen naar voren
op de opkomst op het platteland en onder ouderen.
Ook blijkt in de meeste landen waar vervroegd stemmen mogelijk is, dat
er steeds meer gebruik van wordt gemaakt. Kennelijk voorziet vervroegd
stemmen in een behoefte.
Dat die behoefte ook in Nederland bestaat blijkt uit onderzoek dat
aangeeft dat ongeveer 20% van de kiezers gebruik wil maken van de
mogelijkheid om vervroegd te stemmen als die er is. Uit ditzelfde

6

Advies over de wijziging van de Tijdelijke wet verkiezingen COVID-19, 9 november 2020 (bijlage
bij Kamerstuk 35 654, nr. 3), advies over de evaluatie van de Tweede Kamerverkiezing van 2021,
(bijlage bij Kamerstuk 35 165, nr. 40) en advies over de afschaling en aanpassing van de
Tijdelijke wet verkiezingen COVID-19, 21 juni 2021 (bijlage bij Kamerstuk 35 887, nr. 3).
7
Advies van de Kiesraad over de evaluatie van de Tweede Kamerverkiezing van 2021 d.d. 10 mei
2021. (Bijlage bij Kamerstuk 35 165, nr. 40).
8
Zie echter bijvoorbeeld H.A. Garnett (2019) «Early Voting: Comparing Canada, Finland,
Germany and Switzerland», Election Law Journal, 18: 116–131 (althans wat betreft Finland); J.
Högström (2021), «What Characteristics Affect Early Voting? The Case of Sweden», European
Political Science, 20: 281–296.
9
H. Finseraas & K. Vernby (2014) «A Mixed Blessing for the Left? Early Voting, Turnout and
Election Outcomes In Norway», Election Studies. 33: 278–291 (met name 281–282).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 047, nr. 9

3

onderzoek blijkt dat meer dan 25% zou overwegen om vervroegd te
stemmen.10
Gezien het voorgaande gaat de Kiesraad ervan uit dat het invoeren van
vervroegd stemmen de toegankelijkheid van het verkiezingsproces
vergroot, een positief effect zal hebben op de opkomstspreiding én, al dan
niet op termijn, op de opkomst. De Kiesraad staat om deze reden positief
tegenover het invoeren van vervroegd stemmen.
3. Naleving afspraken Verkiezingsagenda 2030
In de Verkiezingsagenda 2030 hebben het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, de VNG, de NVVB en de Kiesraad
gezamenlijk aangegeven welke maatregelen zij noodzakelijk vinden om
het verkiezingsproces te onderhouden en vernieuwen. Onderdeel van
deze agenda is het invoeren van vervroegd stemmen op de maandag en
de dinsdag.
De Verkiezingsagenda 2030 vormt een samenhangend totaalpakket. De
Kiesraad vindt het van grote waarde dat aan de afspraken uit de Verkiezingsagenda 2030 wordt vastgehouden. Dit is niet alleen van belang om
de kiezer (meer) te faciliteren in het verkiezingsproces, maar ook om de
kwaliteit van het verkiezingsproces zo robuust mogelijk te maken.
4. Terugbrengen aantal volmachten
Het is van belang dat zoveel mogelijk kiezers in de gelegenheid zijn om
aan de verkiezingen deel te nemen. Dit draagt immers bij aan de
legitimiteit van de gekozen volksvertegenwoordigers. De volmacht was
dan ook bedoeld om zo veel mogelijk mensen de kans te geven te
stemmen, ook als zij niet zelf in de gelegenheid waren om naar een
stemlokaal te gaan. Daartegenover staat dat het stelsel van volmachten
ook nadelen heeft en niet voldoet aan internationale standaarden van
electorale integriteit. Het terugbrengen van het aantal volmachtstemmen
tot één per persoon is weliswaar ook mogelijk zonder invoering van
vervroegd stemmen, maar door op meerdere stemdagen zelf een stem uit
te kunnen brengen, zal de behoefte om via een volmacht aan de verkiezingen deel te nemen, afnemen.
De Kiesraad heeft eerder geadviseerd om het aantal volmachtstemmen
terug te brengen tot één per persoon. Het is ook onderdeel van de
bovengenoemde Verkiezingsagenda 2030. De Kiesraad vindt het dan ook
positief dat dit nu in het wetsvoorstel is opgenomen en is ervan overtuigd
dat het terugbrengen van het aantal volmachten een positieve bijdrage
kan leveren aan het vertrouwen van de burger in het verkiezingsproces.11
5. Adviezen om de uitvoeringslast van het wetsvoorstel te
beperken
Vervroegd stemmen vergroot de uitvoeringslasten voor gemeenten.
Daarom vindt de Kiesraad het relevant om hierop in te gaan.

10

11

Kamerstuk 35 165, nr. 40, bijlage «Evaluatie Tweede Kamerverkiezing 2021 (Ministerie van
BZK)», p. 3.
Zie Democratie in de gemeente, Lokaal Kiezersonderzoek en Vertrouwen in eerlijke verkiezingen, een verkenning van de Nederlandse Publieke Opinie, door Carolien van Ham en Toine
Fiselier.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 047, nr. 9

4

5.1 Minder ruime openingstijden stemlokalen vervroegd stemmen
Eén van de mogelijkheden om de uitvoeringslasten te beperken is het
inkorten van de openingstijden van de vroegstembureaus. In het
wetsvoorstel is opgenomen dat de openingstijden van de stembureaus op
de vervroegde stemdagen gelijk zijn aan de reguliere dag van stemming.
Dit betekent dat de stembureaus zowel op maandag, dinsdag als
woensdag geopend moeten zijn van 07:30 uur tot 21:00 uur.
De initiatiefnemers vinden het inkorten van de openingstijden op de
dagen dat vervroegd gestemd kan worden onwenselijk. Zij verwachten
dat van de mogelijkheid vervroegd te stemmen aanmerkelijk meer gebruik
zal worden gemaakt nu niet langer gecommuniceerd wordt dat deze optie
alleen voor oudere en kwetsbare kiesgerechtigden is bedoeld. Ook los
daarvan verwacht de Kiesraad op grond van buitenlandse ervaringen
eveneens een toename van het gebruik van de mogelijkheid vervroegd te
stemmen, Het is echter nu niet te voorzien hoe snel en in welke mate deze
toename zich zal realiseren. Met het oog op een beperking van de
uitvoeringslasten adviseert de Kiesraad daarom de openingstijden van de
stembureaus op de dag(en) waarop vervroegd kan worden gestemd,
vooralsnog vast te stellen van 08:00 uur tot 18:00 uur.12 Wanneer uit
evaluaties zal blijken dat deze beperktere openstelling leidt tot te grote
drukte in de vroegstembureaus kan alsnog worden besloten tot een
andere afweging.
5.2 Minder tijd voor aanvragen vervangende stempassen, kiezerspassen
en volmachtbewijzen
Vervroegd stemmen heeft ook gevolgen voor het uiterlijke moment
waarop kiesgerechtigden een vervangende stempas, kiezerspas of
volmacht kunnen aanvragen. Onder de huidige Kieswet is dit op de
vrijdag voorafgaand aan de dag van stemming tot 17:00 uur als het gaat
om een schriftelijk verzoek, en op de dinsdag voorafgaand aan de dag van
stemming tot 12:00 uur als de burger het verzoek mondeling indient. In
het wetsvoorstel wordt het uiterlijke moment vastgesteld op vrijdag
17:00 uur voorafgaand aan de maandag waarop vervroegd kan worden
gestemd.
De Kiesraad ziet hierin een nadeel. Het vervroegen van de termijn waarop
een vervangende stempas, kiezerspas of volmacht kan worden aangevraagd, kan ertoe leiden dat minder kiezers hun stem uit kunnen brengen.
Kiezers merken meestal pas kort voordat zij gaan stemmen dat zij hun
stempas kwijt zijn, ergens anders willen gaan stemmen of zelf niet in de
gelegenheid zijn om te gaan stemmen.
Ondanks het voorgaande acht de Kiesraad het noodzakelijk om de
voorgestelde termijn van vrijdag 17:00 uur nog verder te vervroegen.
Gedacht wordt daarbij aan vrijdag 12:00 uur. Het is voor gemeenten qua
uitvoerbaarheid anders niet mogelijk om na 17:00 uur nog de voorbereidende werkzaamheden voor de dag(en) van stemming uit te voeren.
5.3 Meer stemlocaties per gemeente meetellen
In het wetsvoorstel wordt het aantal minimaal te openen stemlocaties in
een gemeente vastgesteld met behulp van een staffel. De initiatiefnemers
geven aan dat het voor het verhogen van de opkomst en het slagen van
het vervroegd stemmen van groot belang is dat er voor iedere kiesgerechtigde een goed toegankelijk stemlokaal is. Daarom stellen zij voor om het
12

Brief Kiesraad aan initiatiefnemers van 16-12-2021.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 047, nr. 9

5

minimaal aantal stemlokalen dat in een gemeente geopend moet zijn, vast
te leggen in een algemene maatregel van bestuur.
De Kiesraad vindt het net als de initiatiefnemers belangrijk om het
minimaal in te stellen stemlocaties door middel van een staffel vast te
stellen. Er zijn aanwijzingen in de literatuur dat een minimum aantal
stemlocaties van essentieel belang is, wil vervroegd stemmen het
beoogde effect hebben.13 De Kiesraad adviseert daarbij wel om eventuele
mobiele stembureaus ook mee te tellen in het aantal stemlocaties dat
minimaal geopend moet zijn.
5.4 Later beginnen met tellen van de vervroegd uitgebrachte stemmen
De stemmen die tijdens het vervroegd stemmen zijn uitgebracht, worden
conform het wetsvoorstel op de woensdag vanaf 07:30 uur in het
openbaar geteld. De uitslag van de uitgebrachte stemmen wordt daarbij
pas gedeeld op woensdagavond na het sluiten van de laatste stemming
om 21.00 uur. Door geen voorlopige uitslagen en/of prognoses te delen,
wordt beïnvloeding van andere kiezers vermeden.
De Kiesraad heeft in de evaluatie van de Tweede Kamerverkiezing 2021
geadviseerd om niet eerder dan om 21:00 uur op de woensdag te
beginnen met het tellen van de vervroegd uitgebrachte stemmen.14 Het al
eerder tellen van die stemmen, leidt bij kiezers onder meer tot zorgen over
de vraag of de uitkomsten van die immers in het openbaar gedane
tellingen mogelijk invloed hebben op het stemgedrag van aanwezige
kiezers (of stembureauleden). Het is daarbij wel van belang dat frauderisico’s met betrekking tot de vervroegd uitgebrachte stemmen, zo veel
mogelijk worden beperkt. Dit kan worden geborgd door de eisen die toch
al worden gesteld aan vervoer en opslag van reguliere stembescheiden
ook van toepassing te verklaren op de vervroegd uitgebrachte stemmen.
Gezien het bovenstaande adviseert de Kiesraad om artikel N 12d van het
wetsvoorstel aan te passen, zodat het tellen van de stemmen op de
woensdag niet al begint om 07:30 uur, maar pas om 21:00 uur. De huidige
wetgeving biedt de gemeenten daarbij de ruimte om op de woensdagavond de telling te beperken tot lijstniveau en de volgende dag de telling
centraal uit te voeren op kandidaatsniveau.
5.5 Alternatief voorstel indien uitvoeringlast te groot voor gemeenten
De Kiesraad is bekend met de signalen van de afgelopen Provinciale
Staten- en Waterschapsverkiezingen, over het langdurige proces van
stemmen tellen. De oorzaken hiervan zullen in de evaluaties nader moeten
worden onderzocht en beoordeeld.
Mocht uit die evaluaties blijken dat de uitvoeringslast van invoering van
het wetsontwerp te groot is, dan geeft de Kiesraad in overweging mee om
het aantal dagen waarop vervroegd kan worden gestemd, terug te
brengen naar één dag. Dit alternatief komt tegemoet aan de impact op de
uitvoeringscapaciteit, maar doet tegelijkertijd recht toe aan de voordelen
van het wetsvoorstel.

13

Zie bijvoorbeeld E.B. Fullmer (2015) «Early Voting: Do more sites lead to higher turnout?»
Election Law Journal 14: 81–96.
14
Advies over de evaluatie van de Tweede Kamerverkiezing van 2021 (advies van 10 mei 2021, te
vinden op www.kiesraad.nl), Den Haag: Kiesraad 2021, p. 12.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 047, nr. 9

6

Slot
De Kiesraad is overwegend positief over voorliggend wetsvoorstel. Het
wetsvoorstel faciliteert de kiezer in het moment waarop deze zijn stem kan
uitbrengen en brengt het aantal door een kiezer uit te brengen volmachtstemmen terug. Daarmee geeft het wetsvoorstel uitvoering aan enkele
belangrijke onderdelen van de Verkiezingsagenda 2030. Met het oog op de
uitvoeringscapaciteit voor gemeenten, geeft de Kiesraad in overweging
mee om de openingstijden van de vroegstembureaus te beperken en
zonodig het aantal dagen waarop vervroegd kan worden gestemd, terug
te brengen naar één dag. Tenslotte adviseert de Kiesraad de Tweede
Kamer om een uitvoeringstoets te laten doen op het uiteindelijke
conceptwetsvoorstel, zodat onderzocht kan worden of de uitvoering
haalbaar is.
De Kiesraad verzoekt u de suggesties en aanbevelingen in dit advies in
overweging te nemen en daar waar nodig het wetsvoorstel op aan te
passen.
De voorzitter,
W.J. Kuiken
De plaatsvervangende secretaris-directeur,
L.W.B. Donners

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 047, nr. 9

7