Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

33 046

Wijziging van de Algemene Ouderdomswet, de
Wet inkomensvoorziening oudere werklozen, de
Wet inkomstenbelasting 2001 en de Wet op de
loonbelasting 1964 in verband met verhoging en
koppeling aan de ontwikkeling van de
levensverwachting van de pensioenleeftijd,
extra verhoging van het
AOW-ouderdomspensioen en introductie van de
mogelijkheid het AOW-ouderdomspensioen
desgevraagd geheel of gedeeltelijk eerder of
later te laten ingaan (Wet verhoging
pensioenleeftijd, extra verhoging AOW en
flexibilisering ingangsdatum AOW)

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 14 september 2011 en het nader rapport d.d. 6 oktober
2011, aangeboden aan de Koningin door de minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, mede namens de staatssecretaris van Financiën. Het
advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief
afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 23 augustus 2011, no. 11.001984, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de staatssecretaris van Financiën, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet tot wijziging van de Algemene Ouderdomswet, de Wet
inkomensvoorziening oudere werklozen, de Wet inkomstenbelasting 2001
en de Wet op de loonbelasting 1964 in verband met verhoging en
koppeling aan de ontwikkeling van de levensverwachting van de
pensioenleeftijd, extra verhoging van het AOW-ouderdomspensioen en
introductie van de mogelijkheid het AOW-ouderdomspensioen desgevraagd geheel of gedeeltelijk eerder of later te laten ingaan (Wet
verhoging pensioenleeftijd, extra verhoging AOW en flexibilisering
ingangsdatum AOW), met memorie van toelichting. Bij brief van
13 september 2011 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een aanvullend uitvoerbaarheidsoordeel van de Sociale
verzekeringsbank en enkele wijzigingen van het voorstel aan de Afdeling
voorgelegd. De Afdeling heeft deze wijzigingen betrokken bij haar advies.

1
De oorspronkelijke tekst van het voorstel
van wet en van de memorie van toelichting
zoals voorgelegd aan de Afdeling advisering
van de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

kst-33046-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Het voorstel strekt ertoe onderdelen van het op 10 juni 2011 tussen sociale
partners en het kabinet gesloten pensioenakkoord in wetgeving te implementeren. Het betreft de aanpassingen in de Algemene Ouderdomswet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 046, nr. 4

1

(AOW) en de aanpassing van de fiscale wetgeving betreffende de
behandeling van pensioenregelingen (het zogenoemde Witteveen-kader).
De aanpassing van de pensioenwetgeving en enkele flankerende
maatregelen, zoals het beoogde fiscale instrumentarium voor ouderenparticipatie, zal in aparte wetgevingstrajecten plaatsvinden.
De maatregelen inzake de AOW betreffen de verhoging van de AOW-leeftijd naar 66 met ingang van 1 januari 2020, en vervolgens vanaf 2025
mogelijk iedere vijf jaar, afhankelijk van de stijging van de levensverwachting. Naar de huidige inzichten betekent dit per 1 januari 2025 een
verdere verhoging van de AOW-leeftijd tot 67 jaar en in 2030 mogelijk tot
68 jaar. Het voorstel voorziet verder in de mogelijkheid voor de AOWgerechtigde om het ouderdomspensioen eerder of later te laten ingaan,
hetgeen gepaard gaat met actuariële herberekening van de hoogte van
het ouderdomspensioen. Het voorstel voorziet voorts in het wettelijk
vastleggen van een jaarlijkse indexatie van de hoogte van het ouderdomspensioen op basis van de ontwikkeling van de contractlonen, alsmede een
jaarlijkse extra verhoging met 0,6% tot en met 2028. Gelijktijdig vindt een
afbouw van de koopkrachttegemoetkoming oudere belastingplichtigen en
de fiscale ouderenkorting plaats.
Het voorstel gaat verder dan beide voorstellen die in de afgelopen periode
aan de Raad van State en de Afdeling zijn voorgelegd.1 De levensverwachting wordt structureel ingebouwd in de besluitvorming over verdere
aanpassingen van de AOW-gerechtigde leeftijd: in het voorstel is niet
alleen de eerste verhoging naar 66 jaar in 2020 opgenomen maar ook
nadrukkelijk gepreludeerd op een tweede verhoging naar 67 jaar in 2025.
In 2014 zal tot een verhoging op grond van de voorgestelde systematiek
worden besloten.
De Afdeling advisering van de Raad van State is van oordeel dat het
voorstel een aantal belangrijke verbeteringen bevat ten opzichte van
eerdere voorstellen dienaangaande. De Afdeling wijst met name op de
voorgestelde automatische koppeling aan de stijging van de levensverwachting. Voorts acht de Afdeling van belang dat het karakter van de
AOW als volksverzekering behouden blijft. De Afdeling meent echter dat
de doelstellingen van het voorstel worden ondergraven door het
voorgestelde flankerende beleid, dat ertoe leidt dat ondanks de verhoging
van de AOW-leeftijd personen toch eerder kunnen stoppen met werken
zonder dat dit grote financiële consequenties voor hen heeft. Het gekozen
tijdpad van de verhoging van de AOW-leeftijd doet geen recht aan de
urgentie van de problematiek waarvoor het wetsvoorstel een oplossing
beoogt te bieden. Er rijzen vragen over de effecten ervan op de verdeling
van lusten en lasten tussen jongeren en ouderen. De Afdeling meent
voorts dat de voorgestelde jaarlijkse extra verhoging van de uitkering tot
2028 op gespannen voet staat met het jaarlijkse begrotingsproces en dat
uit dien hoofde een schijnzekerheid wordt geboden.
Zij is van oordeel dat in verband met het vorenstaande, aanpassing van
het voorstel wenselijk is.
1
Advies van de Raad van State van
18 november 2009 m.b.t. Wijziging van de
Algemene Ouderdomswet, de Wet inkomstenbelasting 2001 en de Wet op de loonbelasting
1964 in verband met verhoging van de leeftijd
waarop recht op ouderdomspensioen ontstaat
(Kamerstukken II 2009/10, 32 247, nr. 4)
(verhoging naar 66 in 2020 en naar 67 in 2025:
het eerste advies) en het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State van
21 april 2011 m.b.t. Wet verhoging pensioenleeftijd naar 66 jaar (Kamerstukken II 2010/11,
32 767, nr. 4) (verhoging naar 66 in 2020; het
tweede advies).

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 23 augustus
2011, nr. 11.001984, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van
de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 14 september 2011, nr. W12.11.0340/III, bied ik U
hierbij aan.
De Afdeling advisering van de Raad van State is van oordeel dat het
voorstel een aantal belangrijke verbeteringen bevat ten opzichte van
eerdere voorstellen dienaangaande. De Afdeling wijst met name op de
voorgestelde automatische koppeling aan de stijging van de levensver-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 046, nr. 4

2

wachting. Voorts acht de Afdeling van belang dat het karakter van de
AOW als volksverzekering behouden blijft.
De Afdeling maakt een aantal inhoudelijke opmerkingen, op basis
waarvan zij van oordeel is dat aanpassing van het voorstel wenselijk is. De
opmerkingen hebben betrekking op de korting in verband met de
mogelijkheid van het eerder opnemen van het AOW-ouderdomspensioen,
het tijdpad van de verhoging van de AOW-leeftijd in relatie tot de
geschetste houdbaarheids- en arbeidsmarktproblematiek, de intergenerationele solidariteit, de extra verhoging van het AOW-pensioen, de
inkomenseis en het Witteveenkader.
1. Algemeen
a. Doel en flankerend beleid
In het voorstel wordt de AOW-leeftijd weliswaar verhoogd naar 66 jaar,
maar wordt ook de mogelijkheid geïntroduceerd om eerder in aanmerking
te komen voor AOW, namelijk op 65-jarige leeftijd. Daarbij wordt een
korting toegepast. Beoogd wordt die korting via flankerend beleid weer te
compenseren, zodat stoppen met werken met 65 geen grote financiële
consequenties zal hebben. De Afdeling merkt op dat dit element van het
voorstel leidt tot ondergraving van de belangrijkste reden voor het
voorstel, te weten het verhogen van de AOW-leeftijd in verband met de
vergrijzing.
Bovendien is dit element van het voorstel moeilijk te rijmen met het
belang van een robuust, voorspelbaar en eenvoudig uit te voeren
AOW-stelsel en met het doeleen duidelijke en herkenbare basisuitkering te
garanderen waarop private partijen desgewenst aanvullingen kunnen
aanbrengen.

1

Kamerstukken II 2009/10, 32 247, nr. 4.
Toelichting, paragraaf 2.
3
Zie paragraaf 2 van de toelichting. Zie wat
betreft de arbeidsmarkt ook het rapportBakker («Naar een toekomst die werkt»;
16 juni 2008), waaruit naar voren komt dat
vanaf 2010 het beschikbare arbeidspotentieel
afvlakt en dat vanaf rond 2016 het aantal
werkenden in Nederland zal afnemen (figuren
1.3 en 1.4).
4
Zie ook het advies van de Raad over de
Miljoenennota 2010, Kamerstukken II 2009/10,
32 123, nr. 2.
2

b. Tijdpad
De Raad heeft in zijn advies van 18 november 20091 opgemerkt dat het
gekozen tijdpad voor de verhoging van de AOW-leeftijd (in dat voorstel
naar 66 jaar in 2020 en vervolgens naar 67 jaar in 2025) niet aansloot op
het tijdpad waarin de problematiek zich aandient waarvoor het voorstel
een oplossing beoogde te bieden. De memorie van toelichting vermeldt in
dit verband: «Tegenover één AOW-gerechtigde staan nu nog 4 mensen
die werken, straks nog maar 2. De verhouding tussen 65-plussers en de
potentiële beroepsbevolking, de zogenaamde grijze druk, loopt op tot
bijna 50%. Dit is drie keer zo hoog als in de tijd dat de AOW is
ingevoerd».2
De houdbaarheidsproblematiek en de krapte op de arbeidsmarkt dienen
zich nu reeds aan. Met het voorstel tot het verhogen van de AOW-leeftijd
beoogt de regering bij te dragen aan de aanpak van beide hiervoor
genoemde problemen. Het effect van de voorgestelde verhoging op de
aanpak van het houdbaarheidstekort zal echter nog een fors aantal jaren
uitblijven. Dat staat in tegenstelling tot het ook in de toelichting erkende
feit dat Nederland nu en de eerstkomende jaren al volop met deze
houdbaarheidsopgave wordt geconfronteerd.3 De benadering in het
voorstel wijkt bovendien af van de ontwikkelingen zoals die in de ons
omringende landen plaatshebben. Aldus komt het de Afdeling voor dat
ook thans het gekozen tijdpad van invoering geen recht doet aan de
urgentie van de houdbaarheids- en arbeidsmarktproblematiek, en daarom
vooralsnog geen bijdrage levert aan het doel dat met het wetsvoorstel
wordt beoogd.4
c. Verdeling lusten en lasten tussen de generaties
De verhoging van de AOW-leeftijd die met het voorstel wordt ingezet,
roept spanning op met betrekking tot een evenwichtige verdeling van
lusten en lasten tussen jongeren en ouderen. In de brief van 21 juni 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 046, nr. 4

3

waarmee de minister van SZW een ontwerp voor het voorstel aan de
Tweede Kamer heeft gezonden, vraagt de Minister zelf aandacht voor de
intergenerationale effecten van het pensioenakkoord.1 In deze brief wordt
een onderzoek van het Centraal Planbureau aangekondigd dat in februari
2012 zal worden afgerond.
In de toelichting op het voorstel wordt geen aandacht besteed aan de
intergenerationele effecten van de in het voorstel opgenomen maatregelen, ook bezien in samenhang met andere maatregelen die effect
hebben op de lastenverdeling tussen de generaties. Zo kan onvoldoende
worden beoordeeld of het voorstel in dat opzicht evenwichtig is en of
wijzigingen of aanvullende maatregelen2 nodig zijn.
De Afdeling adviseert het voorstel tegen de achtergrond van vorenstaande punten nader te bezien.

1

Kamerstukken II 2010/11, 32 043, nr. 62.
Zoals de eerder, in het eerste advies, door
de Raad gesuggereerde versnelde fiscalisering
van de financiering van de AOW (Kamerstukken II 2009/10, 32 247, nr. 4).
3
Tot 1980, toen er formeel geen koppeling
tussen WML en AOW was, gingen de
ontwikkeling van het BBP, de prijsindex, het
WML en de cao-lonen aardig gelijk op. Juist
na 1980 treedt ontkoppeling op: de BBPontwikkeling was sterker dan die van de
cao-loonontwikkeling en die was weer sterker
dan die van de WML-ontwikkeling. Het
AOW-ouderdomspensioen volgde tot begin
jaren negentig het WML, maar na die tijd is
een inhaalslag gemaakt waardoor deze meer
in lijn liggen met de ontwikkeling van de
cao-lonen. SVB: de AOW, 2006, blz. 319. Dit
nog los van de verschillende – al dan niet
fiscale – toeslagen e.d.
4
Het gevolg van het budgettair neutraal
omzetten van de ouderenkorting is overigens
dat de budgettaire middelen die nu ten goede
komen aan oudere belastingplichtigen met
een verzamelinkomen van niet meer dan
€ 34 857, voortaan worden uitgesmeerd over
alle ontvangers van een AOW ouderdomspensioen, ook diegenen met een hoger inkomen.
2

d. Hoogte ouderdomspensioen
De hoogte van het AOW-ouderdomspensioen is gerelateerd aan het
wettelijke minimumloon, en beweegt daardoor min of meer mee met de
contractloonstijgingen (artikel 9 AOW jo. artikel 14 van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (WML)). In het pensioenakkoord is
afgesproken dat het AOW-ouderdomspensioen vanaf 2012 jaarlijks extra
met 0,6% wordt verhoogd (artikel 33a AOW).
Uit artikel 14 WML blijkt dat er wel een relatie is tussen de contractloonontwikkeling en die van het WML (die is er formeel sinds 1980), maar dat
deze niet zonder meer gelijk op lopen. De praktijk laat zien dat zowel de
ontwikkeling van het WML als de ontwikkeling van het AOW-ouderdomspensioen geen mechanische is, maar onderdeel van de reguliere politieke
besluitvorming in het jaarlijkse begrotingsproces.3 Dat is niet verwonderlijk, gelet op de aard van het jaarlijkse begrotingsproces en de
betekenis van zowel het WML als de AOW in dat verband. Met het
voorgestelde artikel 33a AOW wordt bij voorbaat voor de komende 16
jaren een voorschot genomen op die jaarlijkse besluitvorming. Een
dergelijke handelwijze veronderstelt dat een zodanig inzicht bestaat in de
economische, budgettaire en sociale ontwikkelingen in de komende 16
jaren, dat reeds nu kan worden vastgesteld dat dit een verantwoorde
besteding van publieke middelen is voor al deze jaren. Dit staat op
gespannen voet met de opgave elk jaar opnieuw op verantwoorde wijze
invulling te geven aan het begrotingsproces. Een gevolg van het voorstel
kan daardoor zijn, dat in de toekomst moet worden teruggekomen op wat
nu wordt voorgesteld (hetzij door wijziging van artikel 33a AOW, hetzij
door andere aanpassingen). De Afdeling meent dat hier sprake is van een
schijnzekerheid.
Dat de invoering van dit element in het voorstel budgettair neutraal door
geleidelijke afschaffing van de tegemoetkomingsregeling en de fiscale
ouderenkorting geschiedt, doet hier niet aan af. Deze bestaande regelingen maken immers ook deel uit van de jaarlijkse begrotingscyclus.4
De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt aan te passen.
2. Vervroegd ouderdomspensioen
Het voorstel bevat de mogelijkheid het ouderdomspensioen geheel of
gedeeltelijk eerder te laten ingaan. Indien een AOW-gerechtigde van die
mogelijkheid gebruik maakt, vindt een actuariële korting plaats. Hij kan
alleen van deze mogelijkheid gebruik maken indien hij na pensionering
over voldoende structureel inkomen beschikt, zodat geen beroep op de
bijstand zal worden gedaan.
De Afdeling merkt op dat de aanwezigheid van structureel inkomen bij
ingang van het vervroegde AOW-pensioen geen garantie biedt dat niet
later toch een beroep op de bijstand zal (moeten) worden gedaan. Het
voorstel gaat niet in op de situatie dat deze inkomsten op enig moment

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 046, nr. 4

4

wegvallen en er alsnog beroep op de bijstand moet worden gedaan. Nu
de actuariële korting in verband met het eerder laten ingaan van het
AOW-pensioen leidt tot een AOW-pensioen dat lager is dan de
bijstandsnorm, zal dit met de voorgestelde inkomenseis niet in alle
gevallen voorkomen kunnen worden.
Verder merkt de Afdeling nog op dat de inkomenseis onevenredige
gevolgen kan hebben voor personen met een onvolledige AOW-opbouw
(door verblijf in het buitenland), voor wie de aanvullende inkomenseis
daardoor navenant hoger is.
De Afdeling adviseert nader op het vorenstaande in te gaan en zo nodig
het voorstel aan te passen.
3. Witteveen-kader

1
Het is de Afdeling niet geheel duidelijk, of de
passage in de toelichting (paragraaf 1) waarin
wordt vermeld, dat sociale partners onderling
hebben afgesproken dat de premies voor de
aanvullende pensioencontracten worden
gestabiliseerd, in deze zin moet worden
begrepen.

De aanpassing van het Witteveen-kader is beperkter dan bij het voorstel
dat thans nog aanhangig is in de Tweede Kamer. Van aanpassing van de
opbouwpercentages in onder andere artikel 18a van de Wet op de
loonbelasting1964 (Wet LB 1964) is geen sprake meer. Ook het vervallen
van de mogelijkheid van het 35-jarenpensioen is niet meer aan de orde.
De beoogde opbrengst (ook nu nog € 700 mln) moet, zo lijkt uit het
voorstel en de toelichting te moeten worden afgeleid, worden bewerkstelligd door de verhoging van de richtleeftijd tot 66 jaar in 2013 en
vervolgens tot 67 jaar in 2015, alsmede door de verhoging van de
franchise die het gevolg is van de extra verhoging van het AOW
ouderdomspensioen (artikel 33a AOW).
De Afdeling merkt het volgende op.
a. Ziet de Afdeling het goed dan lijkt bij het inboeken van deze opbrengst
impliciet te worden aangenomen dat de hogere richtleeftijd en de
hogere franchise leiden tot lagere premies (met aldus een minder
omvangrijke benutting van fiscale faciliteiten). Mede gelet op de
huidige dekkingsgraden (en mogelijke indexatieambitie) is dit niet
vanzelfsprekend. Pensioenfondsen kunnen de ontstane ruimte immers
ook gebruiken om de eigen positie te versterken om zo de ambities
beter te kunnen verwezenlijken, in plaats van een premieverlaging
door te voeren.1 Verder geldt niet voor alle pensioenfondsen dat de
ruimte onder het Witteveenkader ten volle wordt benut. De aanscherping van het Witteveenkader hoeft ook dan niet tot aanpassing van
premies te leiden (en dus ook niet tot aanpassing van de benutting van
fiscale faciliteiten). Dit roept de vraag op of de beoogde budgettaire
opbrengst zal worden bereikt.
De Afdeling adviseert in het licht van het vorenstaande een nadere
onderbouwing te geven van de beoogde opbrengst en zo nodig het
voorstel aan te passen.
b. De aanpassing van het Witteveenkader loopt in de tijd vooruit op die
van de AOW-leeftijd zelf. Vanaf 2013 zal fiscaal al rekening worden
gehouden met de verhoging van de AOW-leeftijd naar 66 jaar in 2020.
Vanaf 2015 vindt verdere aanpassing plaats van het Witteveenkader,
uitgaande van verhoging van de AOW-leeftijd naar 67 jaar in 2025. De
verhoging van de AOW-leeftijd naar 67 jaar in 2025 is op basis van het
voorstel weliswaar mogelijk (en ook waarschijnlijk), maar nog niet
zeker. In het voorstel wordt er echter fiscaal wél van uit gegaan dat die
verhoging per 2025 zeker is.
De Afdeling adviseert de aanpassing van het Witteveenkader, vanwege
de koppeling aan de beoogde maatregelen op het terrein van de AOW,
beter af te stemmen op de voorstellen voor de AOW.
4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 046, nr. 4

5

Korting in verband met eerder opnemen
AOW-ouderdomspensioen
De Afdeling geeft terecht aan dat wanneer men het AOW-ouderdomspensioen eerder opneemt men een korting krijgt op het AOW-ouderdomspensioen. Daarbij merkt de Afdeling op dat via flankerend beleid deze
korting weer wordt gecompenseerd, zodat stoppen met werken met 65
geen grote financiële consequenties zal hebben. De Afdeling geeft aan dat
dit element van het voorstel leidt tot ondergraving van de belangrijkste
reden voor het voorstel, te weten het verhogen van de AOW-leeftijd in
verband met de vergrijzing.
Het kabinet heeft inderdaad het voornemen de korting die wordt toegepast bij het eerder opnemen van het AOW-ouderdomspensioen voor
bepaalde groepen mensen te verzachten via aanvullende maatregelen.
Het gaat om het introduceren van een werkbonus, een overgangsregeling
voor de levensloopregeling en het introduceren van vitaliteitssparen. Deze
maatregelen vallen binnen het zogenaamde Vitaliteitspakket, waarvan het
kabinet in de brief van 4 juli jl. (Kamerstukken II, 2010–2011, 29 544,
nr. 329) en de brief van 14 september jl. (Kamerstukken II, 2010–2011,
32 043, nr. 66) de hoofdlijnen heeft gepresenteerd.
Deze maatregelen zijn overeengekomen met de sociale partners en zijn
bedoeld om het eerder opnemen van het AOW-ouderdomspensioen te
vergemakkelijken voor mensen met een laag inkomen. Het gaat hier om
mensen die vaak al op jonge leeftijd zijn gaan werken en een lang
arbeidsverleden hebben. Uitgangspunt van deze maatregelen blijft echter
wel degelijk dat langer doorwerken wordt gestimuleerd. De maatregelen
zijn zo vorm gegeven dat langer doorwerken financieel aantrekkelijk zal
zijn.
De Afdeling geeft voorts aan dat de mogelijkheid het AOW-pensioen
eerder op te nemen moeilijk te rijmen is met het belang van een robuust,
voorspelbaar en eenvoudig uit te voeren AOW-stelsel en met het doel een
duidelijke en herkenbare basisuitkering te garanderen waarop private
partijen desgewenst aanvullingen kunnen aanbrengen.
Het kabinet is van mening dat de AOW een basispensioen blijft waar
mensen ook in de toekomst op kunnen rekenen. Immers het flexibel
opnemen van het AOW-pensioen doet geen afbreuk aan het opgebouwde
AOW-recht. Met het introduceren van de mogelijkheid het AOW-ouderdomspensioen flexibel op te nemen komt het kabinet tegemoet aan de
wens van mensen om zelf het moment van pensionering te bepalen.
Naast de vrijheid het ingangsmoment te kiezen wordt ook de mogelijkheid
geïntroduceerd om het AOW-ouderdomspensioen in deeltijd op te nemen,
zodat de overgang van werk naar pensioen, indien men dit wenst, ook
meer geleidelijk vormgegeven kan worden. Het flexibel en in deeltijd
opnemen van het AOW-ouderdomspensioen ondersteunt het langer
doorwerken van mensen die dat graag willen. Ook bij een meer flexibele
AOW blijft de AOW-leeftijd een belangrijk baken. Immers het is de leeftijd
waarop de AOW-opbouw volledig is en de leeftijd van waaruit een
eventuele korting respectievelijk verhoging in verband met het eerder
respectievelijk later opnemen van het AOW-pensioen wordt bepaald.
Ten aanzien van de uitvoerbaarheid van de flexibele AOW wijst het
kabinet erop dat de Sociale verzekeringsbank heeft aangegeven dat de
voorstellen uitvoerbaar zijn.
Tijdpad
De Afdeling advisering geeft aan dat het gekozen tijdpad van invoering
geen recht doet aan de urgentie van de houdbaarheids- en arbeidsmarkt-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 046, nr. 4

6

problematiek, en vooralsnog ook geen bijdrage levert aan het doel beide
problemen aan te pakken.
Het kabinet deelt deze mening niet. De verwachte krimp van de beroepsbevolking en de toename van het aantal 65-plussers maakt langer
doorwerken noodzakelijk. Met dit wetsvoorstel wordt een belangrijke stap
gezet ten aanzien van de pensioengerechtigde leeftijd, door deze in 2020
te verhogen naar 66 jaar en deze vervolgens te koppelen aan de levensverwachting. Tevens is een corresponderende verhoging van de richtleeftijd afgesproken in lijn met de verhoging van de AOW-leeftijd in
samenhang met een aanpassing van de maximale opbouwpercentages
vanaf 2013. Deze aanpassing van het Witteveenkader levert 700 miljoen
op vanaf 2013. In totaal levert het voorliggende wetsvoorstel een
houdbaarheidswinst van 0,7% BBP op.
Dit alles past binnen het algemene beleid van het kabinet voor het op orde
brengen van de overheidsfinanciën door middel van een pakket besparingen van 18 miljard euro in 2015. In termen van houdbaarheid leidt het
kabinetsbeleid tot een verkleining van het houdbaarheidstekort met 24
miljard euro. Het kabinet pakt hiermee het opgelopen tekort snel aan door
de overheidsuitgaven terug te dringen. Door nu adequaat in te grijpen
voorkomen we dat er een rekening naar de toekomst wordt doorgeschoven. Het huidige voorstel ten aanzien van de pensioengerechtigde
leeftijd doet daarmee recht aan de in de toelichting geschetste demografische ontwikkelingen en de gevolgen daarvan voor de overheidsfinanciën.
Ten aanzien van de verwachte krimp van de beroepsbevolking is nog van
belang op te merken dat deze krimp zich geleidelijk inzet en zich pas na
2020 in volle omvang zal openbaren. Niettemin wil het kabinet in de
komende jaren de duurzame inzetbaarheid van ouderen blijvend
verbeteren en hun mobiliteit bevorderen, zodat ouderen zich nog beter
staande kunnen houden op de veranderende arbeidsmarkt. Het kabinet
heeft daarom, in overleg met de sociale partners, verschillende maatregelen uitgewerkt. Kern van de visie van zowel het kabinet als de sociale
partners is dat de loopbaan van een werknemer en de werkzaamheden die
hij daarin verricht, zodanig dient te zijn dat hij gezond de AOW-gerechtigde leeftijd kan bereiken. De maatregelen zijn vervat in het eerder genoemde Vitaliteitspakket. Een nadere uitwerking van dit pakket zal nog aan de
Tweede Kamer gezonden worden.
Intergenerationele solidariteit
De Afdeling constateert dat in de toelichting op het voorstel geen
aandacht wordt besteed aan de intergenerationele effecten van de in het
voorstel opgenomen maatregelen. Daarbij wijst de Afdeling erop dat in de
brief van 21 juni jl. wel is gewezen op het belang van de intergenerationele effecten en op onderzoek dat daarnaar zal worden gedaan. Het
kabinet hecht eraan op te merken dat het onderzoek waarnaar is verwezen
in de bedoelde brief, louter betrekking heeft op de intergenerationele
effecten van de invoering van een nieuw pensioencontract. Dit onderzoek
hangt samen met het pensioenakkoord dat op 10 juni jl. tot stand is
gekomen in het overleg tussen het kabinet en de sociale partners
(Kamerstukken II 2010/11, 30 413, nr. 157). Een onderdeel van dit akkoord
is dat de pensioencontracten in de tweede pijler op een andere leest
geschoeid zullen worden. Het kabinet deelt daarbij de wens van sociale
partners de reeds opgebouwde rechten onder te brengen in het nieuwe
pensioencontract, maar wenst daar – net als sociale partners – wel uiterst
zorgvuldig mee om te gaan.
Het onderbrengen van reeds opgebouwde pensioenaanspraken en
-rechten in een nieuw contract vormt één van de belangrijkste en tevens

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 046, nr. 4

7

lastigste vraagstukken ten aanzien van het nieuwe pensioencontract. Er
zal in ieder geval sprake moeten zijn van een evenwichtige belangenbehartiging. Om te kunnen beoordelen of daarvan sprake is zal onder andere
duidelijkheid moeten bestaan over de vraag in hoeverre er in de verdeling
van de lusten en lasten over de verschillende generaties een verschuiving
optreedt. Dat is dan ook aanleiding geweest voor het kabinet om het
bedoelde onderzoek onderdeel te laten zijn van het bedoelde pensioenakkoord. Zoals de Afdeling opmerkt heeft het kabinet het CPB betrokken bij
dit onderzoek. Het CPB is gevraagd berekeningen te maken op het punt
van de financieel-economische effecten van de overstap op het nieuwe
pensioencontract en de specifieke effecten van invaren.
Overigens is het kabinet van mening dat de koppeling van de AOW-leeftijd aan de levensverwachting een belangrijk instrument is voor intergenerationele solidariteit. Immers elke generatie krijgt op deze manier ongeveer even lang een AOW-ouderdomspensioen. Daarbij komt dat door het
stapsgewijs extra verhogen van het AOW-ouderdomspensioen, dit
pensioen ook voor toekomstige gepensioneerden een robuuste basis voor
het pensioen biedt.
Extra verhoging AOW-pensioen
De Afdeling brengt naar voren dat er een relatie is tussen het AOWouderdomspensioen en het wettelijk minimumloon en dat het AOWouderdomspensioen daardoor min of meer meebeweegt met de
contractloonontwikkeling. Zij stelt in dit verband dat deze relatie geen
mechanische is, maar onderdeel is van de reguliere politieke besluitvorming in het jaarlijkse begrotingsproces. In het wetsvoorstel is
daarenboven afgesproken het AOW-ouderdomspensioen jaarlijks extra te
verhogen met 0,6% tot 2028. Met deze 0,6% jaarlijkse extra verhoging
wordt, aldus de Afdeling, bij voorbaat een voorschot genomen op de
jaarlijkse besluitvorming over de indexering van het wettelijk minimumloon. De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te passen zodanig dat de
0,6% extra verhoging van de AOW onderdeel zal gaan uitmaken van het
jaarlijkse begrotingsproces.
Het kabinet merkt hierover op dat onderscheid moet worden gemaakt
tussen de voorgestelde extra verhoging en de reguliere indexering (via
het wettelijk minimumloon) van het AOW-ouderdomspensioen. De
jaarlijkse extra verhoging, die steeds per 1 januari van een kalenderjaar in
zal gaan, is afhankelijk van de AOW-opbouw en gelijk aan een bedrag ter
hoogte van 0,6% van het huidige AOW-pensioen van een gehuwde. De
thans voorgestelde verhoging moet, zoals ook in de benaming tot
uitdrukking is gebracht, worden gezien als een extra verhoging naast de
reguliere indexering. De jaarlijkse besluitvorming over de reguliere
indexering van het wettelijk minimumloon blijft ongewijzigd. Het
minimumloon wordt in de regel door de minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid aangepast aan de contractloonontwikkeling en hiervan
kan onder bepaalde omstandigheden worden afgeweken (artikel 14, vijfde
lid, Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag). De aanpassing van
het minimumloon wordt in dat geval bij algemene maatregel van bestuur
vastgesteld.
De extra verhoging van het AOW-ouderdomspensioen heeft daarentegen
een geheel ander karakter. Allereerst wordt niét het wettelijk minimumloon jaarlijks extra verhoogd, maar wél het AOW-ouderdomspensioen
zelf. Deze extra verhoging wordt expliciet alleen in het bruto AOW-bedrag
verwerkt en heeft daarmee een zekerder karakter dan de halfjaarlijkse
indexering van het minimumloon. In de tweede plaats is de extra
verhoging in de wet opgenomen en dus niet verwerkt in systematiek van
de eerder genoemde amvb. De genoemde omstandigheden waaronder
van een aanpassing van het minimumloon aan de contractloonontwik-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 046, nr. 4

8

keling kan worden afgeweken zijn dus niet van toepassing op de jaarlijkse
extra verhoging van het AOW-ouderdomspensioen. Het advies van de
Afdeling om deze extra verhoging onder dezelfde bepalingen te laten
vallen als de jaarlijkse indexering van het minimumloon is derhalve niet
overgenomen.
Inkomenseis
De Afdeling merkt op dat de aanwezigheid van structureel inkomen bij
ingang van het vervroegde AOW-ouderdomspensioen geen garantie biedt
dat niet later toch een beroep op de bijstand zal (moeten) worden gedaan.
De Afdeling geeft aan dat het voorstel niet ingaat op de situatie dat deze
inkomsten op enig moment wegvallen en er alsnog een beroep op de
bijstand moet worden gedaan.
Verder merkt de Afdeling nog op dat de inkomenseis onevenredige
gevolgen kan hebben voor personen met een onvolledige AOW-opbouw
(door verblijf in het buitenland), voor wie de aanvullende inkomenseis
daardoor navenant hoger is.
Het kabinet is van mening dat voorkomen moet worden dat mensen door
het eerder opnemen van het AOW-pensioen in de situatie komen dat zij
een inkomen hebben onder het sociaal minimum en daarmee mogelijk
een beroep moeten doen op de bijstand. Het stellen van een inkomenseis
is daarom noodzakelijk. Het moet hier overigens gaan om structureel
inkomen. Door uit te gaan van structureel inkomen in plaats van
niet-structureel inkomen (zoals spaargeld) wordt voorkomen dat men op
een later moment alsnog een inkomen heeft dat lager is dan het sociaal
minimum. Bij algemene maatregel van bestuur zal worden bepaald wat in
dit verband onder inkomen moet worden verstaan. Het kabinet denkt
hierbij aan aanvullend pensioen en structurele uitkeringen uit individuele
pensioenvoorzieningen, zoals lijfrenten.
Voor personen die een onvolledige AOW-opbouw hebben zal het
inderdaad moeilijker zijn te voldoen aan de inkomenseis, al past hierbij de
nuancering dat men vaak aanvullend pensioen heeft gespaard dat het
mogelijk maakt te voldoen aan de inkomenseis. Teneinde te voorkomen
dat personen een beroep moeten doen op de bijstand, is het niet mogelijk
voor personen met een onvolledige AOW-opbouw een lagere inkomenseis te stellen.
In de memorie van toelichting is voorts verduidelijkt dat personen, die
gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid het AOW-ouderdomspensioen eerder op te nemen en naar verloop van tijd door onvoorziene
omstandigheden toch een inkomen hebben onder het sociaal minimum,
een aanvraag kunnen indienen voor een aanvulling vanuit de bijstand.
Witteveenkader

1

Kamerstukken II, 2010/11, 32 767.

De Afdeling adviseert een nadere onderbouwing te geven van de beoogde
opbrengst van de inperking van het Witteveenkader, mede in het licht van
de huidige dekkingsgraden en de nog onbenutte ruimte in het fiscale
kader.
De opbrengst van de voorgestelde inperking van het Witteveenkader
bedraagt structureel € 700 mln. Dit is gelijk aan de opbrengst van de
aanpassing van het Witteveenkader die in de Wet verhoging pensioengerechtigde leeftijd naar 66 jaar1 wordt bereikt. De manier waarop deze
wordt gerealiseerd verschilt. In dit wetsvoorstel wordt de structurele
opbrengst bereikt door een koppeling van de pensioenleeftijd aan de
levensverwachting en door de doorwerking van de extra AOW-verhoging
in de franchise voor de pensioenopbouw. In het voorstel van Wet
verhoging pensioen leeftijd naar 66 jaar gaat de pensioenrichtleeftijd niet
verder omhoog dan 66 jaar en wordt ook de franchise niet verhoogd. Daar
staat tegenover dat de maximale opbouwpercentages worden verlaagd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 046, nr. 4

9

De opbrengst van het voorliggende voorstel wordt gerealiseerd door een
verdere verhoging van de pensioenrichtleeftijd dan volgens het voorstel
van Wet verhoging pensioenleeftijd naar 66 jaar, en door de extra
verhoging van de AOW-franchise met 0,6% per jaar. De gemiddelde
pensioenpremie zal daardoor naar verwachting de komende jaren minder
hard stijgen dan zonder deze aanpassingen.
Verder is in de raming rekening gehouden met het feit dat pensioenfondsen op dit moment niet de volledige ruimte onder het Witteveenkader
gebruiken. Er is in de raming gewerkt met een actueel databestand met
gegevens van pensioenregelingen in Nederland. Verondersteld is dat
alleen regelingen die door de aanpassing van het Witteveenkader boven
de begrenzing uitkomen aangepast zullen worden.
Zoals de Afdeling constateert, is er bij de tweede leeftijdverhoging een
verschil in de wettelijke vormgeving van de aanpassing van de pensioenrichtleeftijd in het Witteveenkader en de AOW-leeftijd. Fiscaal wordt de
pensioenrichtleeftijd per 1 januari 2015 verhoogd naar 67 jaar, terwijl voor
de AOW-leeftijdverhoging naar 67 jaar de wettelijke formule wordt
toegepast zoals die in de structurele situatie ook geldt voor de pensioenrichtleeftijd. Zoals in paragraaf 3.1.2 van de memorie van toelichting is
verwoord, zou ook toepassing van die wettelijke formule bij de vaststelling van de pensioenrichtleeftijd per 1 januari 2015 – gegeven de meest
recente prognose van het CBS rondom de resterende levensverwachting
op 65-jarige leeftijd – ertoe leiden dat de pensioenrichtleeftijd per die
datum op 67 uitkomt. Om pensioenuitvoerders zo vroeg mogelijk
volledige zekerheid te bieden over de pensioenrichtleeftijd per 1 januari
2015, is die pensioenrichtleeftijd reeds expliciet vermeld in de wettekst,
zodat zij bij het ontwerpen en verwerken van de nieuwe pensioencontracten reeds met beide leeftijdsaanpassingen rekening kunnen houden.
De door de Afdeling in de bijlage bij het advies in overweging gegeven
redactionele kanttekeningen zijn overgenomen.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, verzoeken
het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te
zenden.
De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
H. G. J. Kamp

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 046, nr. 4

10

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State betreffende no. W12.11.0340/III met redactionele kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft.
–
–

–

In artikel I, onder D, in artikel 7a, tweede lid, «en voor 1 januari 2025»
schrappen.
In artikel I, onder D, in artikel 7a, derde en vierde lid, analoog aan het
eerste en tweede lid regelen voor welke cohorten van verzekerden de
latere verhogingen op grond van het derde en vierde lid gaan gelden;
In artikel I, onder G in de artikelen 13b, eerste volzin, en 13c, eerste
volzin, telkens «op grond van» vervangen door: met toepassing van.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 046, nr. 4

11