Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

34 032

Wijziging van het Wetboek van Strafvordering
tot vastlegging van het recht op
bronbescherming bij vrije nieuwsgaring
(bronbescherming in strafzaken)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 30 augustus 2014 en het nader rapport d.d.
10 september 2014, aangeboden aan de Koning door de Minister van
Veiligheid en Justitie. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 30 mei 2013, no. 13.001086, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering tot
vastlegging van het recht op bronbescherming bij vrije nieuwsgaring
(bronbescherming in strafzaken), met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel strekt tot vastlegging van het recht op bronbescherming,
waarop bepaalde personen een beroep kunnen doen bij de uitoefening
van de vrijheid van meningsuiting vastgelegd in artikel 10 Europees
Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden
(EVRM), zoals nader omlijnd door het Europees Hof voor de Rechten van
de Mens (hierna EHRM). Aan «journalisten of publicisten die in het kader
van vrije nieuwsgaring beschikken over gegevens van personen die deze
gegevens ter openbaarmaking hebben verstrekt onder de voorwaarde dat
de afgifte niet tot hem kan worden herleid» wordt bij de toepassing van
de strafvorderlijke bevoegdheden en het afleggen van een getuigenis een
verschoningsrecht toegekend, gelijk dit aan de klassieke verschoningsgerechtigden uit hoofde van hun stand, beroep of ambt toekomt.2 Dat heeft
tot gevolg dat voor de toepassing van strafvorderlijke dwangmiddelen
tegen journalisten en publicisten een voorafgaande machtiging van de
rechter-commissaris is vereist. De betrokkene komt geen verschoningsrecht toe, indien bij onverkorte toepassing daarvan aan een zwaarder

1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
2
Artsen, notarissen, geestelijken en advocaten. Vgl. artikel 218 Wetboek van Strafvordering.

kst-34032-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 4

1

wegend maatschappelijk belang een onevenredig grote schade zou
worden toegebracht.3
In de adviesaanvraag is de Afdeling advisering verzocht in het bijzonder in
te gaan op het verschil in reikwijdte tussen het onderhavige wetsvoorstel
en het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op de inlichtingen- en
veiligheidsdiensten 2002 (hierna: Wiv 2002) betreffende de invoering van
een onafhankelijke bindende toets voorafgaand aan de inzet van
bijzondere bevoegdheden jegens journalisten,4 welk wetsvoorstel
gelijktijdig aan de Afdeling is voorgelegd. De Afdeling brengt heden in
beide zaken advies uit.
De Afdeling advisering onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel,
maar maakt een aantal opmerkingen. Onderdeel A van het advies heeft
betrekking op beide wetsvoorstellen en is in beide adviezen gelijkluidend.
In onderdeel A beantwoordt de Afdeling de door de regering gestelde
vraag naar de reikwijdte van beide wetsvoorstellen in het licht van
artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van
de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Zij komt daarin tot
de conclusie dat de bescherming in beide wetsvoorstellen beperkt dient te
blijven tot journalisten in de aldaar beschreven zin. In onderdeel B gaat de
Afdeling in op een aantal punten die specifiek betrekking hebben op het
onderhavige wetsvoorstel. De Afdeling maakt opmerkingen over de
wettelijke vastlegging van het verschoningsrecht, het raadplegen van een
vertegenwoordiger van de beroepsgroep en de doorzoeking van het
kantoor van de verschoningsgerechtigde. Zij is van oordeel dat in verband
daarmee aanpassing van het wetsvoorstel wenselijk is.
Blijkens mededeling van de Directeur van uw Kabinet van 30 mei 2013,
kenmerk 13.001086, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van
de Raad van State (hierna de Afdeling advisering) haar advies betreffende
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen
toekomen. Het advies van de Afdeling advisering, gedateerd 30 augustus
2013, no. W.03.13.0152/II, doe ik u hierbij toekomen. In het advies wordt
verwezen naar het eerder uitgebrachte advies van de Raad van State van
26 februari 2010 inzake het wetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van
Strafvordering tot vastlegging van het recht op bronbescherming bij vrije
nieuwsgaring. Sinds dit eerste advies van de Raad is enige tijd verstreken.
Naar aanleiding van de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten
van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna EHRM) in de zaak van
Sanoma Uitgevers BV tegen Nederland van 14 september 2010, 38224/03,
en de uitspraak inzake de Telegraaf tegen Nederland van 22 november
2012, 39315/06, waarbij telkens een schending van artikel 10, tweede lid,
van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens is aangenomen, is
het oorspronkelijke wetsvoorstel aangevuld.
Bij dit nader rapport is voorts betrokken de advisering van de Afdeling
advisering over het tegelijkertijd op voordracht van de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voorgelegde voorstel van wet
tot wijziging van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002
(hierna Wiv 2002) betreffende de invoering van een onafhankelijke
bindende toets voorafgaand aan de inzet van bijzondere bevoegdheden
jegens journalisten. Zoals door de regering verzocht, is de Afdeling
advisering ook ingegaan op de samenhang en de reikwijdte van beide
wetsvoorstellen.
Graag ga ik in het onderstaande in op de opmerkingen die de Afdeling
advisering in haar advies heeft gemaakt over de verhouding tot het
3
4

Het voorgestelde artikel 218a Wetboek van Strafvordering.
Zaak W03.13.0151/II.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 4

2

hiervoor genoemde wetsvoorstel van de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties en de reikwijdte van het onderhavige wetsvoorstel,
over de motivering van de wenselijkheid van een wettelijke regeling en
over de afbakening van het recht op bronbescherming in strafzaken.
A. Reikwijdte recht op bronbescherming
1. Context
Artikel 10 EVRM beschermt de vrijheid van meningsuiting. In de rechtspraak van het EHRM wordt deze vrijheid beschouwd als een van de
grondslagen van de democratische samenleving. Zij omvat mede de
vrijheid om inlichtingen en denkbeelden te ontvangen en te vergaren. In
dat verband komt aan de pers volgens het EHRM bijzondere betekenis toe.
De taak van de pers is het informeren van het publiek over onderwerpen
van publiek belang, zij heeft de vitale rol van «public watchdog».5 De
persvrijheid brengt rechten en plichten met zich.6 Het EHRM overweegt in
zijn jurisprudentie dat de journalist de bescherming van artikel 10 EVRM
toekomt op voorwaarde dat hij te goeder trouw handelt met het oog op de
verstrekking van correcte en betrouwbare informatie. Zijn handelen dient
in overeenstemming te zijn met de journalistieke ethiek.7 Voor zover deze
eisen in de rechtspraak nader worden ingevuld, gebeurt dit op een globaal
niveau.
Uit de rechtspraak van het EHRM volgt dat artikel 10 EVRM in beginsel het
recht omvat voor journalisten om hun bronnen geheim te houden. Zonder
die bescherming zouden bronnen ervan kunnen worden afgeschrikt om
met de pers samen te werken bij het informeren van het publiek over
zaken van publiek belang.8 Gelet op het belang van de persvrijheid in een
democratische samenleving en het mogelijke «chilling effect» dat een
maatregel gericht op onthulling van een journalistieke bron op de
uitoefening van die vrijheid kan hebben, heeft het EHRM in Goodwin/VK
overwogen dat een zodanige maatregel niet verenigbaar is met artikel 10
EVRM, tenzij die maatregel wordt gerechtvaardigd door een zwaar(der)wegend algemeen belang («an overriding requirement in the public

5

«Freedom of expression constitutes one of the essential foundations of a democratic society»
(...) Freedom of expression, as enshrined in Article 10 (art. 10), is subject to a number of
exceptions which, however, must be narrowly interpreted and the necessity for any restrictions
must be convincingly established. These principles are of particular importance as far as the
press is concerned. Whilst it must not overstep the bounds set, not only does the press have
the task of imparting such information and ideas: the public also has a right to receive them.
Were it otherwise, the press would be unable to play its vital role of «public watchdog.» EHRM
26 november 1991, nr. 13 585/88, (Observer and Guardian/VK), § 59. De rol van de pers wordt in
samenhang gezien met het recht van het publiek om geïnformeerd te worden. EHRM 26 april
1979, nr. 6538/74, (Sunday Times/VK), § 65.
6
Dit blijkt ook uit het tweede lid van artikel 10 EVRM: «daar de uitoefening van deze vrijheden
plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt». «The press plays an essential role in a
democratic society. Although it must not overstep certain bounds, in particular in respect of the
reputation and rights of others and the need to prevent the disclosure of confidential information, its duty is nevertheless to impart – in a manner consistent with its obligations and
responsibilities – information and ideas on all matters of public interest.» EHRM 21 mei 1999,
nr. 29183/95, (Fressoz and Roire/Frankrijk), § 45 en 54.
7
«Hence, the safeguard afforded by Article 10 to journalists in relation to reporting on issues of
general interest is subject to the proviso that they are acting in good faith and on an accurate
factual basis and provide reliable and precise information in accordance with the ethics of
journalism.» EHRM 10 december 2007, nr. 69698/01, (Stoll t. Zwitserland), § 103.
De Afdeling gaat op de journalistieke ethiek nader in in punt 2.
8
«Protection of journalistic sources is one of the basic conditions for press freedom (...) Without
such protection, sources may be deterred from assisting the press in informing the public on
matters of public interest. As a result the vital public-watchdog role of the press may be
undermined and the ability of the press to provide accurate and reliable information may be
adversely affected.» EHRM 27 maart 1996, nr. 17488/90, (Goodwin/VK), § 39. EHRM
22 november 2012, nr. 39315/06, (De Telegraaf/Nederland), § 127.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 4

3

interest»).9 Het laatste impliceert dat het recht op bronbescherming niet
absoluut is; in bepaalde gevallen wegen andere belangen, zoals de
opsporing en vervolging van strafbare feiten of de nationale veiligheid,10
zwaarder.
In recentere rechtspraak heeft het EHRM het recht op bronbescherming
nader ingevuld. Dit betreft met name de noodzaak van een voorafgaande
toets door een rechter of een ander onafhankelijk en onpartijdig besluitvormend11 orgaan bij maatregelen die strekken tot onthulling van
journalistieke bronnen.12 In Sanoma/Nederland concludeert het EHRM tot
schending van artikel 10 EVRM wegens het ontbreken van onafhankelijke
en bindende toets in vorenbedoelde zin ingeval van inbeslagname van
journalistiek materiaal.13 In De Telegraaf/Nederland oordeelt het EHRM dat
artikel 8 en 10 EVRM zijn geschonden onder meer vanwege het feit dat de
Wiv 2002 geen onafhankelijke en bindende toets bevat voorafgaand aan
de inzet van bijzondere bevoegdheden jegens journalisten met het oog op
het onthullen van hun bronnen.14
De vraag of het recht op journalistieke bronbescherming in de wet moet
worden vastgelegd, is al langer onderwerp van discussie.15 De regering
heeft zich tot begin 2007 bij herhaling op het standpunt gesteld dat de
jurisprudentie van het EHRM over journalistieke bronbescherming
duidelijk en toepasbaar is, waardoor een wettelijke verankering daarvan
onvoldoende meerwaarde zou hebben.16 Naar aanleiding van de uitspraak
van het EHRM Voskuil/Nederland,17 waarin het EHRM concludeerde tot
schending van artikel 10 EVRM door Nederland, heeft de Minister van
9

Deze rechtsopvatting van het EHRM in de zaak Goodwin/VK wordt in tal van latere uitspraken
bevestigd. Zie o.m. EHRM 22 november 2007, nr. 64752/01, (Voskuil/ Nederland), EHRM
22 november 2012, nr. 39315/06, (De Telegraaf/Nederland). In de Nederlandse rechtspraak is het
recht op bronbescherming bevestigd. Zie HR 10 mei 1996, NJ 1996, 578.
10
«The Court is well aware that it may be impracticable for the prosecuting authorities to state
elaborate reasons for urgent orders or requests. In such situations an independent review
carried out at the very least prior to the access and use of obtained materials should be
sufficient to determine whether any issue of confidentiality arises, and if so, whether in the
particular circumstances of the case the public interest invoked by the investigating or
prosecuting authorities outweighs the general public interest of source protection.» EHRM
(GK), 14 september 2010, nr. 38224/03 (Sanoma/Nederland),§ 91. Het EHRM noemt voorts de
volgende belangen: «the interests of national security» en «maintaining the authority of the
judiciary». EHRM 26 november 1991, nr. 13 585/88, (Observer and Guardian/VK), § 59.
11
Het betreft een bindende beslissing.
12
«(...)the guarantee of review by a judge or other independent and impartial decision-making
body.» EHRM (GK), 14 september 2010, nr. 38224/03 (Sanoma/Nederland), § 90. «Prior review
by an independent body with the power to prevent or to terminate it». EHRM 22 november
2012, nr. 39315/06, (De Telegraaf/Nederland), § 100.
13
De zaak Sanoma/Nederland betrof een bevel tot gedwongen afgifte van journalistiek materiaal
(foto’s van een illegale autorace), met informatie die identificatie van journalistieke bronnen
mogelijk maakte. Volgens het EHRM leidt het bevel tot uitlevering van journalistiek materiaal
tot een inbreuk op het recht van verzoeker om informatie te ontvangen en mee te delen in de
zin van artikel 10 EVRM. Gezien het essentiële belang voor de persvrijheid van bescherming
van journalistieke bronnen en informatie die tot hun onthulling kan leiden, moet elke
beperking van dat recht vergezeld gaan van procedurele beschermingsmaatregelen passend
bij het belang van het beginsel dat in het geding is. De belangrijkste van deze maatregelen is
volgens het EHRM de garantie van toetsing door een rechter (of ander onafhankelijk en
neutraal besluitvormend orgaan) die beoordeelt of een «requirement in the public interest
overriding the principle of protection of journalistic sources exists prior to the handing over of
such material.» EHRM 14 september 2010, nr. 38224/03, (Sanoma/Nederland).
14
EHRM 22 november 2012, nr. 39315/06, (De Telegraaf/Nederland).
15
Zie voor een kort overzicht memorie van toelichting op het wetsvoorstel bronbescherming in
strafzaken, par. 1. Inleiding.
16
Kamerstukken II 2006/07, 30 800 VI, nr. 82 en nr. 117 en Kamerstukken II 2000/01, 27 400 VI,
nr. 7.
17
Het EHRM concludeert in Voskuil/ Nederland tot schending van artikel 10, omdat het belang
van de Nederlandse regering bij het kennen van de identiteit van de bron van de journalist
Voskuil niet opwoog tegen het belang van de journalist om die bron niet te onthullen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 4

4

Justitie toegezegd een wettelijke regeling inzake het verschoningsrecht
van journalisten voor te bereiden.18 Met het voortzetten van de wetgevingsprocedure is gewacht totdat een nieuwe EHRM-rechtspraak was
gewezen. Zoals hiervoor al aangegeven blijkt daaruit dat voor maatregelen die een inbreuk vormen op de journalistieke bronbescherming een
voorafgaande onafhankelijke en bindende toetsing is vereist. Beide
wetsvoorstellen zijn een reactie op de EHRM-rechtspraak.
1. Context
De Afdeling advisering heeft terecht vastgesteld dat noch uit de rechtspraak van het EHRM noch uit nationale regelgeving een duidelijke
omlijning van de beroepsgroep journalist kan worden afgeleid. Evenmin
blijkt daaruit welke categorie personen een beroep kan doen op bronbescherming en datzelfde geldt voor het ontbreken van vaste journalistieke
standaarden voor de beroepsuitoefening. De Afdeling advisering zoekt
evenwel aansluiting bij het EHRM dat op zijn beurt verwijst naar de
formulering uit de Aanbeveling van de Raad van Europa uit 2000 en
beveelt aan vooralsnog een wettelijk recht op bronbescherming voor te
behouden aan personen die beroepsmatig of regelmatig als journalist
informatie verzamelen of verspreiden.
Omdat de Afdeling advisering het onwenselijk acht dat in beide wetten
een verschillende reikwijdte aan het begrip journalist wordt toegekend,
kiest zij voor de restrictievere interpretatie neergelegd in het wetsvoorstel
van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Wel acht
de Afdeling advisering een kleine verruiming aangewezen, omdat de
vraag of iemand het beroep van journalist uitoefent niet alleen kan
worden afgemeten aan de omstandigheid of hij daarvoor een financiële
tegemoetkoming ontvangt. Zij meent dat ook andere vormen van
tegenprestaties dan financiële in aanmerking moeten worden genomen.
De Afdeling advisering is van oordeel dat aan de omstandigheid dat
publicatie heeft plaatsgevonden geen doorslaggevend argument kan
worden verbonden voor de toekenning van een ruimer of beperkter recht
op bronbescherming. Datzelfde zou gelden voor het stadium waarin de
bevoegdheden worden toegepast. Uitgangspunt voor wettelijke regeling
is dat voor maatregelen die een inbreuk vormen op de journalistieke
bronbescherming een voorafgaande onafhankelijke en bindende toetsing
is vereist, zoals uit de EHRM-rechtspraak is gebleken. In beide wetsvoorstellen worden deze maatregelen binnen de context van de desbetreffende wetten uitgewerkt.
2. Kring van beschermingsgerechtigden
Met het oog op de rechtszekerheid is van belang om vast te stellen wie
een aanspraak op bronbescherming toekomt. Voor zover het gaat om
journalisten merkt de Afdeling op dat deze geen gesloten beroepsgroep
vormen zoals advocaten, notarissen of artsen. De toegang tot de
journalistiek is niet aan wettelijke beroepsvereisten gebonden. Er is geen
lidmaatschap van een beroepsvereniging vereist en er bestaat geen
wettelijk tuchtrecht. Het staat een ieder vrij zich journalist te noemen. Het
begrip «journalist» is dan ook naar Nederlands recht geen vastomlijnd
begrip.
Ook uit de rechtspraak van het EHRM over artikel 10 EVRM kan niet
zonder meer worden afgeleid wie als «journalist» moet worden aangemerkt. Opmerking verdient dat de jurisprudentie van het Hof over
bronbescherming tot nog toe slechts personen betreft die in beroeps-

18

Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VI, nr. 104, blz. 7.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 4

5

matige zin journalistieke werkzaamheden verrichten.19 Deze rechtspraak
biedt een aantal aanknopingspunten die voor een definitie van het begrip
«journalist» van belang zijn.
In de eerste plaats is van belang dat het EHRM met het oog op de
uitoefening van de persvrijheid in verschillende arresten de nadruk erop
heeft gelegd dat journalisten overeenkomstig de journalistieke ethiek
dienen te handelen.20 In de context van journalistieke bronbescherming
heeft het EHRM in de zaak De Telegraaf/Nederland deze eisen uitdrukkelijk
bevestigd.21 In een wereld waarin individuen steeds meer informatie
voorgeschoteld krijgen, zowel via traditionele als digitale kanalen, acht het
EHRM naleving van journalistieke ethiek belangrijker.22 Het gaat volgens
de rechtspraak om algemene verplichtingen van zorgvuldige, objectieve
en evenwichtige berichtgeving23 en verplichtingen tot waarheidsvinding
en verificatie.24 De vraag hoe nader vorm moet worden gegeven aan
objectieve en evenwichtige berichtgeving varieert volgens het EHRM per
informatiemedium en dient door de pers zelf te worden beantwoord en
niet door het EHRM of de nationale rechter.25
Het voorgaande betekent dat hoewel journalisten geen gesloten beroepsgroep vormen, het EHRM kennelijk wel uitgaat van een groep personen
die handelt volgens gemeenschappelijke standaarden. Een journalist kan
alleen een beroep doen op artikel 10 EVRM (met inbegrip van bronbescherming) indien hij aan die standaarden voldoet. In de rechtspraak van
het EHRM zijn die standaarden evenwel niet duidelijk omschreven.
Daarnaast sluit het EHRM in zijn rechtspraak26 aan bij Aanbeveling 2000
(7) van de Raad van Europa.27 In deze aanbeveling over de journalistieke
bronbescherming wordt de volgende definitie gegeven van het begrip
«journalist»: «any natural or legal person who is regularly or professionally engaged in the collection and dissemination of information to the
public via any means of mass communication»28
Hieruit mag worden afgeleid dat hieronder in elk geval degenen vallen die
het beroep van journalist uitoefenen als hoofdbetrekking. Over het begrip
regularly or professionally engaged zegt de toelichting bij de aanbeveling
verder: «The MM-S-HR [Group of Specialists on media law and human
rights] was of the opinion that a certain occupational tendency should be
required, i.e. a journalist typically works regularly and receives some form

19

Gedoeld wordt op personen die beroepsmatig dan wel regelmatig tegen een bepaalde vorm
van tegenprestatie journalistieke werkzaamheden verrichten. Daaronder valt ook een stagiaire
(Goodwin/VK).
20
EHRM 10 december 2007, nr. 69698/01, (Stoll t. Zwitserland), § 103.
21
«Article 10 protects a journalist’s right – and duty – to impart information on matters of public
interest provided that he is acting in good faith in order to provide accurate and reliable
information in accordance with the ethics of journalism.» EHRM 22 november 2012,
nr. 39315/06, (De Telegraaf/Nederland), § 126.
22
EHRM 10 december 2007, nr. 69698/01, (Stoll t. Zwitserland), § 104.
23
EHRM 2 mei 2000, nr. 26132/95, (Bergens Tidende/ Noorwegen), § 57.
24
EHRM (GK) 17 december 2004, nr. 49017/99, (Pedersen en Baadsgaard/Denemarken), EHRM
1 maart 2007, nr. 510/04, (Tønsberg s Blad AS en Haukom/Noorwegen).
25
«The methods of objective and balanced reporting may vary considerably, depending among
other things on the medium in question; it is not for the Court, any more than it is for the
national courts, to substitute its own views for those of the press as to what techniques of
reporting should be adopted by journalists.» EHRM 2 mei 2000, nr. 26132/95, (Bergens
Tidende/ Noorwegen), § 57.
26
Zie o.a. EHRM 22 november 2012, nr. 39315/06, (De Telegraaf/Nederland), EHRM (GK),
14 september 2010, nr. 38224/03 (Sanoma/Nederland), EHRM 22 november 2007, nr. 64752/01,
(Voskuil/Nederland).
27
Zie www.coe.int/t/dghl/standardsetting/media/doc/cm/rec(2000)007&expmem_EN.asp.
28
Appendix to Recommendation No. R (2000) 7, Principles concerning the right of journalists not
to disclose their sources of information, Definitions, onder a.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 4

6

of remuneration for his or her work. Therefore, the Recommendation uses
the terms «regularly or professionally engaged».29
Uit deze toelichting volgt dat «regularly or professionaly engaged» aldus
moet worden opgevat dat het gaat om personen die beroepsmatig dan
wel regelmatig en tegen «some form of remuneration» zich bezighouden
met de verzameling en verspreiding van informatie voor het publiek via
een middel van massacommunicatie. De Afdeling leidt uit de woorden
«some form of remuneration» af dat dat dit betreft een tegenprestatie of
beloning, hetgeen ruimer dient te worden opgevat dan een financiële
vergoeding. Te denken valt aan bepaalde voorzieningen of faciliteiten die
als tegenprestatie voor de verrichte journalistieke werkzaamheden aan de
betrokkene worden verstrekt.
De toelichting bij de aanbeveling vermeldt voorts dat het begrip
«regularly or professionally engaged» journalisten die freelance of
part-time werken, aan het begin van hun professionele carrière zijn of
gedurende een bepaalde periode aan een onafhankelijk onderzoek
werken, mede omvat. Professionele accreditatie of lidmaatschap is niet
nodig.
Resumerend stelt de Afdeling vast dat uit de rechtspraak van het EHRM
over artikel 10 EVRM niet zonder meer kan worden afgeleid welke
categorie van personen een beroep kan doen op bronbescherming. Wel is
duidelijk dat het EHRM dat beroep tot dusverre alleen heeft gehonoreerd
in gevallen waarin maatregelen waren genomen tegen personen die in
beroepsmatige zin journalistieke werkzaamheden verrichten.30 Daarbij
gaat het EHRM er klaarblijkelijk van uit dat het hier gaat om een beroepsgroep die gebonden is aan gemeenschappelijke standaarden van
beroepsethiek. Voorts verwijst het EHRM naar Aanbeveling 2000 (7) van
de Raad van Europa. In deze aanbeveling wordt bronbescherming alleen
toegekend aan personen die beroepsmatig dan wel regelmatig en tegen
een bepaalde tegenprestatie zich bezighouden met de verzameling en
verspreiding van informatie voor het publiek via een middel van massacommunicatie.
Tegen deze achtergrond maakt de Afdeling de volgende opmerkingen
over de reikwijdte van beide wetsvoorstellen.
2. De kring van beschermingsgerechtigden
De Afdeling advisering merkt op dat de wetgever er terecht van is
uitgegaan dat er een algemene plicht tot het afleggen van getuigenverklaringen bestaat en dat de toekenning van verschoningsrecht een beperking
is op het belang van de waarheidsvinding in strafzaken; op deze beperking
zou alleen in uitzonderingsgevallen vanwege een hoger belang van
geheimhouding, beroep kunnen worden gedaan.
De Afdeling advisering tekent aan dat uit de rechtspraak van het EHRM
niet blijkt dat het recht op bronbescherming is toegekend aan andere
personen dan die beroepsmatig of regelmatig als journalist informatie
verzamelen of verspreiden. Wel onderschrijft zij de vaststelling in de
memorie van toelichting dat er geen sprake is van een groep personen die
aan bepaalde wettelijke beroeps- of kwaliteitsvereisten moet voldoen,
terwijl er noch een verplichting tot lidmaatschap van een beroepsvereniging noch wettelijk tuchtrecht bestaat. Ook over de professionele
standaarden waaraan een journalist moet voldoen, bestaat geen
29

Explanatory Memorandum bij de Aanbeveling 2000 (7) van de Raad van Europa, onder II.
Commentary, Definitions, a. Journalist.
30
Gedoeld wordt als vermeld op personen die beroepsmatig dan wel regelmatig tegen een
bepaalde vorm van tegenprestatie journalistieke werkzaamheden verrichten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 4

7

overeenstemming. Het EHRM gaat er evenwel van uit dat er wel gemeenschappelijke standaarden van beroepsethiek waaraan de beroepsgroep
zou moeten voldoen, bestaan. Het Hof verwijst in dit verband naar
algemene verplichtingen van zorgvuldige, objectieve en evenwichtige
berichtgeving en verplichtingen tot waarheidsvinding en verificatie. De
vraag hoe deze normering vorm moet krijgen, varieert volgens het EHRM
evenwel per informatiemedium en moet door de pers zelf worden
beantwoord. Het Hof tekent daarbij uitdrukkelijk aan dat het voor de
ontwikkeling van die standaarden voor het Hof noch voor de lidstaten zelf
(anders dan het bevorderen van zelfregulering) enige taak ziet.
De Afdeling advisering spreekt in verband met het ontbreken van een
duidelijke afbakening van de beroepsgroep vooralsnog een voorkeur uit
voor het beperkt toekennen van een recht op bronbescherming aan
personen die beroepsmatig of regelmatig als journalist informatie
verzamelen of verspreiden.
De wettelijke regeling in het Wetboek van Strafvordering moet recht doen
aan de belangen van waarheidsvinding, opsporing en de grondrechten
van burgers. Anders dan de Afdeling advisering meen ik dat de context en
de wijze waarop de bevoegdheden worden toegepast daarbij wel degelijk
een rol moeten spelen. Het ligt naar mijn oordeel dan ook niet voor de
hand, zoals nader uiteengezet in paragrafen 3,4 en6, om louter terwille
van de gelijkvormigheid in wetten die een verschillend toepassingsbereik
hebben ook eenzelfde begripsomschrijving op te nemen. Waar het de
bronbescherming in strafzaken betreft, kies ik mede gelet op het veranderde karakter van de vrije nieuwsgaring en het medialandschap in de
afgelopen periode voor het bieden van een ruimere bescherming.
Ik constateer dat er aanzienlijke verschillen bestaan in de wijze waarop de
rechterlijke toetsing op grond van de beide wetten plaats vindt. Dit heeft
consequenties voor de kring van personen tegen wie de bevoegdheid
wordt toegepast.
Voor de Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van
Defensie is een zo eenduidig mogelijk te operationaliseren begripsomschrijving van belang. De diensten moeten steeds voorafgaand aan de
inzet van een bijzondere bevoegdheid vanuit hun eigen informatiepositie
zelf een beoordeling maken of sprake is van een beschermingsgerechtigde en daarmee of toestemming van de rechter nodig is, met het risico
dat onrechtmatig wordt gehandeld bij een verkeerde beoordeling. In het
kader van strafvorderlijk optreden zal een journalist of publicist in principe
zelf een beroep doen op bronbescherming, zodra het voornemen tot inzet
van dwangmiddelen kenbaar is gemaakt. Of het beroep op bronbescherming terecht is gedaan, kan de rechter dan mede aan de hand van
dat beroep en de motivering daarvan beoordelen.
3. Verschil in reikwijdte tussen wetsvoorstellen
In de adviesaanvraag is aan de Afdeling advisering verzocht in het
bijzonder in te gaan op het verschil in reikwijdte tussen het voorstel
bronbescherming in strafzaken en het voorstel van wet tot wijziging van
de Wiv 2002. De Afdeling constateert dat het laatstgenoemd wetsvoorstel
uitgaat van een beperkter begrip van de kring beschermingsgerechtigden
dan het voorstel bronbescherming in strafzaken. In het wetsvoorstel tot
wijziging van de Wiv 2002 wordt de bronbescherming beperkt tot
«journalisten». Het wetsvoorstel bronbescherming in strafzaken kent een
ruimer bereik in die zin dat naast «journalisten» tevens «publicisten»
binnen de reikwijdte van het wetsvoorstel vallen.
Het verschil in reikwijdte wordt in beide voorstellen als volgt gemotiveerd.
Volgens de toelichting op het wetsvoorstel tot wijziging van de Wiv 2002
is het voor een heldere uitvoeringspraktijk voor de inlichtingen- en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 4

8

veiligheidsdiensten noodzakelijk een zo duidelijk mogelijk wettelijk kader
vast te stellen. Bij de toepassing van de Wiv 2002 – anders dan in het
geval van strafvordering waarin de publicatie veelal al heeft plaatsgevonden – gaat het, zo stelt de toelichting, om situaties waarin van een
publicatie nog geen sprake hoeft te zijn en daarom geen misverstand mag
bestaan over de vraag wie als journalist of als relevante bron moet
worden aangemerkt.31
In de aanbiedingsbrief bij het wetsvoorstel bronbescherming in strafzaken
wordt het verschil in reikwijdte als volgt toegelicht: «Het verschil is
gebaseerd op de specifieke doeleinden die bij toepassing van bevoegdheden respectievelijk in de Wiv 2002 en in het Wetboek van Strafvordering
aan de orde zijn. Bij de uitvoering van de Wiv 2002 gaat het om normering
van de toepassing van bijzondere bevoegdheden van de inlichtingen- en
veiligheidsdiensten tegen journalisten. Bij de aanpassing van het Wetboek
van Strafvordering gaat het om de vraag wanneer aanspraak kan worden
gemaakt op het recht op bronbescherming naar aanleiding van publicaties
met consequenties voor de derde die de gegevens heeft verstrekt. Het
zwaartepunt ligt daarbij meer op de publicatie, de wijze van nieuwsgaring
en de functie daarvan in het publieke debat en niet op de kwaliteit van
degene die gepubliceerd heeft.»
De Afdeling stelt vast dat in beide wetsvoorstellen de bronbescherming
als bedoeld in artikel 10 EVRM centraal staat. De rechtspraak van het
EHRM ter zake vormt ook de directe aanleiding voor beide wetsvoorstellen. Naar het oordeel van de Afdeling vindt het verschil in reikwijdte
zoals toegelicht in beide wetsvoorstellen, in deze rechtspraak geen steun.
Het stadium waarin bevoegdheden worden toegepast en met name de
vraag of reeds sprake is van een publicatie, is in de rechtspraak tot
dusverre geen relevante factor gebleken voor het bepalen van de
reikwijdte van het recht op bronbescherming. In De Telegraaf/Nederland
overweegt het EHRM dat bronbescherming (ook) aan de orde is wat
betreft «the unpublished content of the information provided by a source
to a journalist».32
De Afdeling onderkent dat indien reeds sprake is van een publicatie
eenvoudiger kan worden vastgesteld of de persoon en de publicatie
voldoen aan de door het EHRM gestelde criteria. Het criterium van het al
dan niet aanwezig zijn van een publicatie kan naar het oordeel van de
Afdeling echter geen doorslaggevend criterium zijn voor het ruimer of
beperkter toekennen van bronbescherming aan personen. Bij beide
wetsvoorstellen gaat het om de normering van bevoegdheden die kunnen
raken aan het belang van de persvrijheid met inbegrip van de bronbescherming. In beide gevallen is ook van belang om met het oog op een
heldere uitvoeringspraktijk tot een zo duidelijk mogelijk wettelijk kader te
komen. Het laatste geldt niet alleen voor beide wetten afzonderlijk maar
ook voor het wettelijke systeem als geheel en de beide regelingen in hun
onderlinge samenhang. Uit dit oogpunt acht de Afdeling het ongewenst
dat voor beide wetten verschillende regimes gelden.
Gelet op het vorenstaande is een verschil in reikwijdte ten aanzien van de
groep beschermingsgerechtigden in beide wetsvoorstellen, naar het
oordeel van de Afdeling ongewenst. Voor beide voorstellen dient dezelfde
reikwijdte te gelden.
31

32

Memorie van toelichting op het voorstel van wet tot wijziging van de Wiv 2002, par. 2,
Artikel 10 EVRM en het recht op journalistieke bronbescherming, laatste tekstblok.
EHRM 22 november 2012, nr. 39315/06, (De Telegraaf/Nederland), § 86. Vgl. Explanatory
Memorandum bij de Aanbeveling 2000 (7) van de Raad van Europa, onder II. d, Information
identifying a source, 18. onder iii.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 4

9

3. Verschil reikwijdte tussen wetsvoorstellen
De Afdeling advisering meent dat bij de normering van de bevoegdheden
in beide wetsvoorstellen de aanwezigheid van enige publicatie niet het
doorslaggevende criterium kan zijn voor het ruimer of beperkter
toekennen van bronbescherming. Zij kent een groter gewicht toe aan het
belang van een heldere uitvoeringspraktijk, een zo duidelijk mogelijk
wettelijk kader en gelijkvormigheid van het wettelijk systeem in beide
wetsvoorstellen. Anders dan de Afdeling advisering meent, is in het
algemeen niet duidelijk waarom het aanknopingspunt van de beloning
van journalisten voor de praktijk duidelijker zou zijn dan het bestaan van
eerdere publicaties.
Dat klemt te meer omdat het toepassingsbereik van beide wetsvoorstellen
en het karakter van de toe te passen bevoegdheden voor een belangrijk
deel uiteenlopen. Bij de bevoegdheden uit de Wiv 2000 gaat het om de
rechterlijke toetsing voorafgaand aan de inzet van bevoegdheden
waarvan de persoon tegen wie zij zijn gericht niet vooraf op de hoogte
wordt gesteld. Bij de strafvorderlijke bevoegdheid gaat het om de
waardering van een beroep op bronbescherming van de persoon tegen
wie het dwangmiddel is gericht en die zich daartegen op grond van zijn
geheimhoudingsplicht verzet. Voor toepassing van bijzondere opsporingsbevoegdheden tegen verschoningsgerechtigden is in het bestaande
wettelijke systeem geen plaats ingeruimd. De rechter-commissaris zal
daartoe geen machtiging verlenen, met als uitzondering het geval waarin
de geheimhouder zelf verdachte van een ernstig strafbaar feit blijkt te zijn.
Indien op grond van de toepassing van bevoegdheden (zoals de
telefoontap) tegen anderen informatie wordt verkregen uit mededelingen
die afkomstig zijn van verschoningsgerechtigden en waarop hun
geheimhoudingsplicht van toepassing is, is op grond van artikel 126aa,
tweede lid, Sv gebruik van die informatie als bewijsmiddel uitgesloten.
Het verworven materiaal moet worden vernietigd. Aantekening verdient
voorts dat in het kader van strafvorderlijk onderzoek geen mogelijkheid
bestaat om onderzoek te doen naar de achtergrond van getuigen, zoals
hun inkomenspositie. Wel is het mogelijk aan de hand van open bronnen
met de moderne zoekmogelijkheden eenvoudiger na te gaan of iemand
gepubliceerd heeft dan om na te gaan of iemand voor zijn journalistieke
werkzaamheden enige vorm van beloning ontvangt. In deze context wordt
het hanteren van een ruimere (relatief onbepaalde) kring van beschermingsgerechtigden niet problematisch geacht, waarbij van belang is dat
bij een beroep op bronbescherming in strafzaken publicatie veelal heeft
plaatsgevonden.
Een deel van het kader van de afweging is, zoals de Afdeling advisering
terecht opmerkt, het belang van de persvrijheid in een democratische
samenleving. Inbreuken daarop kunnen worden gerechtvaardigd door «an
overriding requirement in the public interest». Daartoe behoren onder
omstandigheden de belangen van nationale veiligheid en van opsporing
en vervolging. Het voorgaande laat onverlet dat de toepassing van die
bevoegdheden plaats vindt binnen de specifieke normering die van
toepassing is op het optreden van de algemene inlichtingen- en veiligheidsdiensten enerzijds en politie en justitie anderzijds, in het kader van
de uitoefening van hun wettelijke taken. Deze lopen in de concrete
toepassing van hun bevoegdheden sterk uiteen. De enkele omstandigheid
dat zij tegen een bepaalde groep personen kunnen worden toegepast
rechtvaardigt niet zonder meer dat deze groep ook precies gelijkluidend
wordt gedefinieerd. Het optreden is immers afhankelijk van het doel
waarvoor die bevoegdheden worden ingezet, de aard van bevoegdheden
en het terrein waarop zij worden toegepast.
De AIVD heeft onder meer tot taak in het belang van de nationale
veiligheid onderzoek te verrichten met betrekking tot organisaties en
personen die door de doelen die zij nastreven, dan wel door hun

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 4

10

activiteiten, aanleiding geven tot het ernstige vermoeden dat zij een
gevaar vormen voor het voortbestaan van de democratische rechtsorde,
dan wel voor de veiligheid of voor andere gewichtige belangen van de
staat. In dat kader wordt informatie verzameld en worden gegevens
verwerkt. Van de rechtbank wordt in een concreet geval gevraagd of zij op
verzoek van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
toestemming kan verlenen voor de uitoefening van een bevoegdheid van
de dienst tegen een journalist, waarbij de uitoefening is gericht op het
achterhalen van de bron van de journalist. Het hiervoorgaande is mutatis
mutandis ook van toepassing op het optreden van de MIVD onder
verantwoordelijkheid van de Minister van Defensie.
Strafrechtelijk onderzoek heeft tot doel de waarheidsvinding in verband
met de opheldering van strafbare feiten, waarbij niet het primair behoeft
te gaan om het achterhalen van de bron, maar ook om gegevens die door
de bron ter beschikking zijn gesteld of in zijn bezit zijn. De rechterlijke
toetsing is in de context van het onderzoek gericht op de vraag of iemand
zich bij het weigeren van informatie bij een doorzoeking ter inbeslagneming of een bevel tot uitlevering van stukken of voorwerpen, terecht op
zijn geheimhoudingsplicht beroept. Het belang van de bescherming van
vrijheid van meningsuiting en de vrije nieuwsgaring weegt daarbij in
beginsel zeer zwaar en het belang van de waarheidsvinding zal slechts in
uitzonderlijke gevallen zwaarder kunnen wegen. Tegen deze achtergrond
is het naar mijn oordeel verdedigbaar dat het voor het verrichten van de
taken van de onderscheiden diensten niet noodzakelijk is dat hun
bevoegdheden kunnen worden uitgeoefend tegen precies dezelfde kring
van personen.
4. De begrippen «journalist» en «publicist»
De vraag is vervolgens welke reikwijdte voor beide wetsvoorstellen
gehanteerd dient te worden. De Afdeling maakt daarover in het licht van
artikel 10 EVRM en de jurisprudentie van het EHRM de volgende opmerkingen.
In het wetsvoorstel tot wijziging van de Wiv 2002 wordt de bronbescherming beperkt tot «journalisten». Blijkens de toelichting worden
daaronder verstaan degenen die als «beroepsmatige berichtgever»
kunnen worden gekwalificeerd. Onder laatstgenoemd begrip wordt
blijkens de toelichting verstaan: een ieder die zich hoofdberoepsmatig (en
daarmee vanzelfsprekend ook tegen betaling), dan wel
niet-hoofdberoepsmatig doch regelmatig tegen betaling, bezighoudt met
het verzamelen, verspreiden of publiceren van informatie ten behoeve van
het publieke debat. Ten aanzien van de term «betaling» spreekt de
toelichting van een «financiële vergoeding».33
Het wetsvoorstel bronbescherming in strafzaken kent een ruimer bereik in
die zin dat naast «journalisten» tevens «publicisten» binnen de reikwijdte
van het wetsvoorstel vallen. Onder «publicisten» moeten volgens de
toelichting worden verstaan personen die zelfstandig en niet als hun
hoofdberoep op gestructureerde en regelmatige wijze in geschrifte een
substantiële bijdrage leveren aan het publieke debat en de informerende
en controlerende functie van de media. Het criterium «tegen betaling»
geldt niet voor deze categorie personen. Bij «publicisten» in deze zin
wordt blijkens de toelichting gedacht aan wetenschappers en beheerders

33

Memorie van toelichting op het voorstel van wet tot wijziging van de Wiv 2002, par. 2,
Artikel 10 EVRM en het recht op journalistieke bronbescherming, vijfde en zesde tekstblok.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 4

11

van een website waarop een maatschappelijk vraagstuk aan de orde is
(zoals patiënten- of lotgenotenverenigingen).34
In zijn advies over een eerder wetsvoorstel bronbescherming in strafzaken35 heeft de Raad van State zich in 2010 op het standpunt gesteld dat
het EHRM zich nog niet duidelijk heeft uitgesproken over de mogelijkheden voor anderen dan beroepsmatige journalisten om binnen het kader
van de voorwaarden voor persvrijheid aanspraak op bronbescherming te
kunnen maken. Daarom pleitte de Raad van State er toen voor om, indien
zou worden gekozen voor een wettelijke fundering van dat recht, te kiezen
voor een terughoudende formulering. De Afdeling constateert dat als het
gaat om de reikwijdte van het recht op bronbescherming de rechtspraak
sindsdien niet is gewijzigd. De Afdeling ziet in dat licht bezien geen
aanleiding om van het in 2010 gegeven advies af te wijken. Dat betekent
dat het vooralsnog de voorkeur verdient een wettelijk recht op bronbescherming voor te behouden aan personen die beroepsmatig of regelmatig als journalist informatie verzamelen of verspreiden.
Een restrictieve formulering van het recht op bronbescherming ligt te
meer voor de hand met het oog op de verstrekkende consequenties
daarvan. Het recht op bronbescherming geeft bepaalde personen een
geprivilegieerde positie ten opzichte van andere burgers op wie in
beginsel de plicht rust tot afleggen van getuigenverklaringen.36 Bovendien
geldt dat als gevolg van de afwijking van het reguliere wettelijke regime
de uitoefening van essentiële overheidstaken (strafvordering, nationale
veiligheid) aan extra beperkingen wordt onderworpen. Bronbescherming
dient om die redenen zoveel mogelijk te worden vormgegeven als een
uitzondering op de geldende wettelijke regels.
In het licht van het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat met het oog
op het bepalen van de reikwijdte van een wettelijk recht op bronbescherming de term «journalist» zoals gehanteerd en uitgelegd in de
toelichting bij het voorstel van wet tot wijziging van de Wiv 2002, de
voorkeur verdient. Dit begrip sluit het beste aan bij artikel 10 EVRM en de
rechtspraak van het EHRM tot dusverre. Hoewel ook in dit wetsvoorstel
het begrip «journalist» nog steeds relatief onbepaald is, biedt het mede
gelet op de bestaande rechtspraak meer duidelijkheid dan een definitie
waarin de grenzen (nog) ruimer worden getrokken. Wel is de Afdeling van
oordeel dat het in de toelichting bij dat wetsvoorstel gehanteerde
criterium «financiële vergoeding» te beperkt is, omdat het andere vormen
van tegenprestatie buiten de omschrijving laat. In aansluiting op
Aanbeveling 2000 (7) van de Raad van Europa adviseert de Afdeling hier
het begrip «betaling» in ruime zin te hanteren zodat overeenkomstig de
genoemde aanbeveling ook andere tegenprestaties dan alleen een
financiële vergoeding daaronder kunnen worden begrepen.
De Afdeling acht de omschrijving in het wetsvoorstel bronbescherming in
strafzaken dat naast journalisten ook publicisten beschermt, daarentegen
te ruim. Op zichzelf wordt in de toelichting bij dat wetsvoorstel terecht
gewezen op de maatschappelijke ontwikkeling waardoor deelnemers aan
het maatschappelijk debat voor hun publicaties niet meer afhankelijk zijn

34

Memorie van toelichting op het wetsvoorstel bronbescherming in strafzaken, par. 2.a.
Omschrijving van het beroep van journalist.
35
Advies van 26 februari 2010 inzake het voorstel van wet tot wijziging van het Wetboek van
Strafvordering tot vastlegging van het recht op bronbescherming bij vrije nieuwsgaring,
(W03.09.0550/II).
36
Genoemde plicht volgt uit artikel 221 Sv en artikel 165 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 4

12

van de infrastructuur en de organisatie van de media.37 Naar het oordeel
van de Afdeling dient dit echter niet te leiden tot een verruiming van de
bronbescherming als voorgesteld. Het voorstel gaat als gevolg van die
ruime omschrijving aanzienlijk verder dan de bescherming die tot
dusverre door het EHRM is geboden. Voorts wordt uit de toelichting met
het oog op de noodzaak van een enigszins heldere wettelijke afbakening,
onvoldoende duidelijk wie als «publicist» moet worden aangemerkt.
Hierdoor is de reikwijdte van het wetsvoorstel naar het oordeel van de
Afdeling te onbepaald.38 Bovendien kan het zijn van «publicist»
bezwaarlijk als de uitoefening van een (voldoende helder afgebakend)
beroep gelden. Hierdoor is geheel onduidelijk of een publicist gebonden is
standaarden van beroepsethiek en zo ja, wat deze inhouden.39 Zoals
hiervoor aangegeven is dit volgens het EHRM met het oog op een
mogelijke honorering van een beroep op bronbescherming een relevante
beoordelingsfactor. Gelet op deze overwegingen en gezien de belemmeringen die als gevolg van een zodanig ruime bronbescherming kunnen
optreden bij de opsporing en vervolging van strafbare feiten, acht de
Afdeling een zodanig ruime bescherming ongewenst. Het voorgaande
geldt evenzeer voor het belang van de nationale veiligheid.
De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande beide wetsvoorstellen in onderlinge samenhang nader te bezien.
4. De begrippen «journalist» en «publicist»
De Afdeling advisering tekent aan dat met de toevoeging van de categorie
«publicist» verder wordt gegaan dan waartoe de rechtspraak van het
EHRM noopt, omdat het Hof zich nog niet heeft uitgelaten over de
mogelijkheden voor anderen dan beroepsmatige journalisten om
aanspraak te maken op bronbescherming. De waardering van waartoe de
EHRM-rechtspraak in het bijzonder noopt, is primair afhankelijk van de
klachten die worden voorgelegd door klagers, van wie de kwaliteit van
journalist kennelijk tot op heden nog geen bijzondere vragen of nadere
overweging opriep. Daaruit kan niet zonder meer worden afgeleid dat het
Hof in het algemeen een beperkte betekenis van het begrip «journalist»
zou voorstaan en evenmin dat het hier om minimumnormen zou gaan.
Het is juist dat met erkenning van het recht op bronbescherming aan
bepaalde personen een geprivilegieerde positie kan toekomen en dat dit
van invloed kan zijn op de taakuitoefening van politie en justitie. De
relatieve onbepaaldheid van de personen die als geheimhouder
aanspraak kunnen maken op het verder strekkende verschoningsrecht, is
echter geen reden geweest om het verschoningsrecht te onthouden aan
de van oudsher erkende categorie van personen van de geestelijken, die
meer omvat dan universitair geschoolde theologen. Ook voor leden van
deze groep kan niet de eis gelden dat zij dit in alle gevallen als een
hoofdberoep tegen een beloning uitoefenen, terwijl zij evenmin kunnen
worden gebonden aan algemeen erkende standaarden van beroepsethiek
of tuchtrecht.
Het is juist met het oog op een heldere uitvoeringspraktijk van belang dat
uit de feitelijke werkzaamheid van iemand kan worden afgeleid of
betrokkene zich bezighoudt met vrije nieuwsgaring, welk belang artikel 10

37

Memorie van toelichting op het wetsvoorstel bronbescherming in strafzaken, par. 2.a.
Omschrijving van het beroep van journalist.
38
Kritisch over een te ruime omschrijving zijn ook de adviezen van het College van ProcureursGeneraal, de Raad voor de rechtspraak en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak.
39
Dat is uiteraard iets anders dan de civielrechtelijke en strafrechtelijke normen. Zie de memorie
van toelichting op het wetsvoorstel bronbescherming in strafzaken, par. 2b. Normen van
toepassing op deelname aan publiek debat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 4

13

EVRM beoogt te beschermen. In het wetsvoorstel is tegen deze achtergrond benadrukt dat het karakter van de vrije nieuwsgaring en het
medialandschap in de afgelopen dertien jaar na de vaststelling van de
hierboven aangehaalde aanbeveling, drastisch zijn veranderd. Het komt
mij, anders dan de Afdeling advisering, in dit licht niet realistisch voor om
vast te houden aan de omschrijving neergelegd in de aanbeveling van de
Raad van Europa. Daarin staat centraal of iemand voor zijn journalistieke
inspanningen een beloning ontvangt. Meer voor de hand ligt na te gaan of
iemand al eerdere publicaties op zijn naam heeft staan. Door de keuze
voor een ruimere definitie, waardoor ook publicisten onder de reikwijdte
van het wetsvoorstel vallen, is voor de uitvoeringspraktijk niet meer
relevant of iemand een beloning ontvangt, maar staat in beginsel centraal
de vraag of iemand al eerdere publicaties op zijn naam heeft staan. Dit is
met de toename van de moderne zoekmogelijkheden in de praktijk
eenvoudig uit te voeren.
Evenmin ben ik beducht dat het aantal gevallen waarin al dan niet terecht
een beroep wordt gedaan op bronbescherming, net zo min als in de
afgelopen jaren, sterk zal stijgen. De mate waarin van een al dan niet
aanvaardbare inbreuk op een geheimhoudingsplicht kan worden
gesproken, wordt beslist door de rechter-commissaris. Deze is bij uitstek
toegerust om de verschillende belangen in concreto af te wegen. Tegen
deze achtergrond verwacht ik niet dat door de verruiming van de kring
van personen die een beroep kunnen doen op bronbescherming het
belang van opsporing en vervolging en het belang van de waarheidsvinding in strafzaken op onverantwoorde wijze zullen worden bekort.
5. Eisen van journalistieke beroepsethiek
Zoals hiervoor vermeld vormen anders dan de klassieke verschoningsgerechtigden (artsen, notarissen, advocaten) journalisten geen scherp af te
bakenen beroepsgroep. De toegang tot de journalistiek is niet aan
wettelijke beroepsvereisten gebonden. De Raad voor de Journalistiek
heeft weliswaar met het oog op een ethisch juiste journalistieke werkwijze
een Leidraad ontwikkeld40 maar onduidelijk is in hoeverre de daarin
vervatte eisen in de kring van journalisten worden aanvaard. Er bestaat
ook geen wettelijk tuchtrecht waarmee dergelijke eisen kunnen worden
afgedwongen.
In dit licht bezien wordt, nu het voornemen bestaat om aan journalisten
op dezelfde voet als de klassieke verschoningsgerechtigden in de wet een
bijzondere en verstrekkende bescherming te bieden, de vraag prangender
aan welke eisen van beroepsethiek journalisten zich gebonden achten en
op welke wijze de naleving daarvan gewaarborgd kan worden. Dit geldt te
meer omdat de rechtspraak van het EHRM waarop beide voorstellen zijn
gebaseerd, ervan uitgaat dat journalisten naast rechten ook verplichtingen
hebben. Meer in het bijzonder heeft het EHRM overwogen dat journalisten
een recht op bronbescherming slechts toekomt op voorwaarde dat zij te
goeder trouw handelen en in overeenstemming met de journalistieke
ethiek («the ethics of journalism»).
De Afdeling stelt vast dat de toelichting bij beide wetsvoorstellen op dit
punt summier is. Het voorstel tot wijziging van de Wiv 2002 laat bovengenoemde aspecten buiten beschouwing. De toelichting op het voorstel tot
wijziging van het Wetboek van Strafvordering noemt wel het belang van
regels van beroepsethiek en de rechtspraak van het EHRM daaromtrent
maar tekent daarbij aan dat deze regels nog niet door alle journalisten in
brede kring worden onderschreven. Voorts wordt vermeld dat niet alle
40

Zie www.rvdj.nl/leidraad/2-journalistieke-werkwijze.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 4

14

media zich bereid hebben verklaard om mee te werken aan procedures
voor de Raad voor de Journalistiek en dat het draagvlak voor de Raad
gelet op de grote veranderingen die zich in de media hebben voorgedaan,
niet is gegroeid. De discussie over mogelijkheden voor een landelijke
klachtencommissie over of landelijk toezicht op het functioneren van de
media is nog bij lange na niet uitgekristalliseerd, aldus de toelichting.41
De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het bovenstaande in te
gaan. In het bijzonder dient de toelichting aandacht te besteden aan de
vraag aan welke concrete eisen van beroepsethiek journalisten dienen te
voldoen willen zij zich kwalificeren voor een beroep op wettelijke
bronbescherming en welke voorziening er dient te bestaan met het oog
op een deugdelijke toetsing aan deze eisen. Ten slotte dient de toelichting
in te gaan op de vraag hoe de regering in het licht van deze eisen de thans
bestaande situatie beoordeelt en op welke wijze de oplossing van
mogelijke knelpunten kan worden bevorderd.
5. Eisen van journalistieke beroepsethiek
De Afdeling advisering beveelt aan nader in te gaan op de vraag aan
welke concrete eisen van beroepsethiek journalisten moeten voldoen en
welke voorziening er dient te bestaan met het oog op een deugdelijke
toetsing aan deze eisen.
In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is in navolging van
deze aanbeveling ingegaan op de nieuwe ontwikkelingen die zich hebben
voorgedaan bij de Raad voor de Journalistiek en de nieuwe werkwijze die
deze raad zal hanteren bij het beoordelen van de ingediende klachten.
6. Wettelijke omschrijving van het begrip «journalist»
De vraag is ten slotte of het wenselijk is om niet alleen in de toelichting
maar ook in de wet zelf een definitie van het begrip «journalist» op te
nemen. Daarvoor zou pleiten dat anders dan de beroepen als bedoeld in
artikel 218 Sv journalisten geen gesloten beroepsgroep vormen en om die
reden met het oog op de rechtszekerheid een wettelijke afbakening
gewenst is. Hoewel de nadere invulling van de kring van beschermingsgerechtigden ook in dat geval deels zal moeten worden overgelaten aan de
jurisprudentie, zou een wettelijke definitie een nadere begrenzing kunnen
inhouden als het gaat om de vraag wie recht heeft op de in de wet
gewaarborgde bronbescherming. Zoals de toelichting op het wetsvoorstel
bronbescherming in strafzaken vermeldt42, bestaan ook in andere
Europese landen zoals Duitsland, België en Frankrijk met het oog op
journalistieke bronbescherming wettelijke definities.
De Afdeling stelt vast dat de toelichting bij het voorstel van wet tot
wijziging van de Wiv 2002 niet op de wenselijkheid van een wettelijke
definitie ingaat. Het wetsvoorstel bronbescherming in strafzaken vermeldt
slechts dat is afgezien van een wettelijke definitie, maar bevat op dit punt
geen nadere motivering.43 De Afdeling adviseert in de toelichting op beide
voorstellen nader in te gaan op de vraag in hoeverre een wettelijke
definitie met het oog op de afbakening van het recht op bronbescherming
wenselijk is en in hoeverre daarbij zou kunnen worden aangesloten bij

41

Memorie van toelichting op het wetsvoorstel bronbescherming in strafzaken, par. 2b. Normen
van toepassing op deelname aan publiek debat.
42
Memorie van toelichting op het wetsvoorstel bronbescherming in strafzaken, par. 2a.
Omschrijving van het beroep van journalist.
43
Memorie van toelichting op het wetsvoorstel bronbescherming in strafzaken, par. 2a.
Omschrijving van het beroep van journalist.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 4

15

Aanbeveling 2000 (7) van de Raad van Europa en de wetsvoorstellen
zonodig aan te passen.
6. Wettelijke omschrijving van het begrip «journalist»
De Afdeling advisering vraagt zich af of bij gebreke van een strikte
afbakening van het beroep van journalist, niettemin zou moeten worden
overgegaan tot het opnemen van een wettelijke definitie, mede in het
belang van de rechtszekerheid. Gelet op de hiervoor onder 1 geschetste
stand van zaken moet worden vastgesteld dat zodanige afbakening niet
kan worden gemaakt. Het verwijzen naar Belgische en Duitse wetgeving
of de omschrijving uit de aanbevelingen van de Raad van Europa lost niet
op dat deze omschrijvingen tekort schieten ten opzichte van de regeling
die ik gelet op de evidente maatschappelijke ontwikkelingen voor
noodzakelijk houd. Deze leiden immers tot de vaststelling dat persvrijheid
niet meer exclusief behoort toe te komen aan journalisten, maar ook aan
anderen die kenbaar en regelmatig gebruik maken van het recht op vrije
meningsuiting door te publiceren over maatschappelijke vraagstukken.
B. Overige opmerkingen
7. Wettelijke vastlegging verschoningsrecht
In de toelichting wordt onder de kop «Noodzaak en voorbereiding van een
wettelijke regeling» als hoofdlijn van de uitgebrachte adviezen aangeduid
dat de wenselijkheid van een wettelijke regeling in het algemeen en in
meerderheid wordt onderschreven, met dien verstande dat wordt
aangetekend dat het recht op bronbescherming ook reeds voortvloeit uit
de uitleg van artikel 10 EVRM door het EHRM. Als zodanig bewerkstelligt
het wetsvoorstel geen wezenlijke verandering in de waarborging en
beoordeling van een beroep op bronbescherming van journalisten en de
toepassing van strafvorderlijke jegens hen, maar het geeft het recht op
bronbescherming wel een wettelijke grondslag, aldus de toelichting.44
Hieruit zou kunnen worden afgeleid dat het wetsvoorstel gelet op de
rechtspraak van het EHRM geen toegevoegde waarde heeft en derhalve
niet strikt noodzakelijk is.
De Afdeling merkt op dat het merendeel van deze adviezen is uitgebracht
in 2008 en 2009 en derhalve op een tijdstip dat het EHRM de arresten
Sanoma/Nederland en De Telegraaf/Nederland nog niet had gewezen. Uit
deze arresten volgt dat bij de toepassing van dwangmaatregelen tegen
journalisten gericht op onthulling van hun bronnen, een voorafgaande
bindende toetsing door een rechter of een andere onafhankelijke instantie
noodzakelijk is. Deze rechtspraak werpt een nieuw licht op de noodzaak
van een wettelijke regeling. Naar het oordeel van de Afdeling besteedt de
toelichting onvoldoende aandacht aan de consequenties van deze recente
rechtspraak en in welke zin deze een aanpassing van het Wetboek van
Strafvordering noodzakelijk maakt.
In het bijzonder gaat de toelichting niet in op de vraag waarom is gekozen
voor toekenning van een algemeen verschoningsrecht en niet volstaan is
met het voorschrijven van een beoordeling door de rechter-commissaris
voorafgaand aan de toepassing van dwangmiddelen jegens een journalist
die gericht zijn op het achterhalen van een journalistieke bron. Gesteld
zou kunnen worden dat alleen die voorafgaande beoordeling tot
wetgeving noopt en dat het daarentegen op grond van de rechtspraak van
het EHRM niet noodzakelijk is om in de wet een algemeen verschoningsrecht toe te kennen. Daarbij merkt de Afdeling op dat de strafrechter de
44

Memorie van toelichting, par. 1. Inleiding.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 4

16

bevoegdheid heeft om bepaalde vragen aan de getuige te beletten45 en
derhalve ook al in de huidige situatie kan voorkomen dat beantwoording
van de aan de getuige gestelde vraag het recht op journalistieke bronbescherming in gevaar brengt. Ten slotte wijst de Afdeling op het risico van
precedentwerking van de toekenning van een zodanig verschoningsrecht
ten aanzien van andere beroepsgroepen die evenmin scherp kunnen
worden omlijnd zoals bijvoorbeeld belastingadviseurs.
De Afdeling adviseert de wettelijke vastlegging van een algemeen
verschoningsrecht als voorgesteld in het licht van het voorgaande nader
te bezien.
7. Wettelijke vastlegging verschoningsrecht
De Afdeling advisering merkt terecht op dat de discussie in en buiten het
parlement over de wenselijkheid van een wettelijke verankering van een
beperkt verschoningsrecht voor journalisten in strafzaken reeds geruime
tijd gaande is. Na het EHRM-arrest in de zaak Goodwin en de daarop
gebaseerde uitleg van de Hoge Raad inzake de betekenis van deze
uitspraak voor het Nederlandse recht leek deze discussie zich in een min
of meer gebaand kader af te spelen, waarover een redelijke mate van
consensus bestond. Niettemin is er vanuit de journalistiek en vanuit de
Tweede Kamer steeds meer de wens ontstaan om het recht op bronbescherming in een wettelijke regeling neer te leggen. Gelet op de rechtspraak van het EHRM in de drie Nederlandse zaken acht ik het nu niet
verantwoord om de aanpassing van het Wetboek van Strafvordering te
beperken tot een regulering van de toepassing van dwangmiddelen tegen
journalisten. De aanvankelijk in 2007 (vóór de uitspraak in de zaak Voskuil)
gemaakte taxatie dat kon worden volstaan met rechtstreekse toepassing
van de Straatsburgse rechtspraak door de rechter, kan naar mijn mening
dan nu ook niet meer worden volgehouden. Het verschaffen van een
oriëntatie in de wettelijke regeling aan de rechter is ook niet meer dan
redelijk vanwege de door Afdeling advisering gesignaleerde problemen
met betrekking tot onbepaaldheid van de doelgroep en het ontbreken van
professionele standaarden. Deze oriëntatie wordt verschaft door te
verwijzen naar de feitelijke werkzaamheid van degene die het beroep op
bronbescherming doet. Het is voorshands niet te voorspellen hoe lang het
wachten nog is op meer richtinggevende uitspraken van het EHRM, zoals
gesuggereerd door de Afdeling advisering, of een mogelijke aanpassing
aan de actualiteit van de aanbevelingen van de Raad van Europa. Ik ben
derhalve tot de conclusie gekomen dat de tijd rijp is voor het bevorderen
van een wettelijke regeling, mede gelet op de daartoe levende wens
binnen en buiten de Staten-Generaal. Bij gelegenheid van de parlementaire gedachtewisseling over het onderhavige onderwerp hebben de
woordvoerders in de Tweede Kamer te kennen gegeven dat zij zich
terdege bewust waren van de problemen die het omlijnen van degenen
die zich op het recht op bronbescherming zouden mogen beroepen, zou
mee brengen.
Het toe te kennen recht op bronbescherming wijkt volgens de Afdeling
advisering ook af van het algemene verschoningsrecht dat aan de
klassieke geheimhouders is toegekend, die evenmin uitdrukkelijk in de
wettelijke regeling worden genoemd. Ik heb er inderdaad niet voor
gekozen om journalisten zonder meer gelijk te stellen met deze verschoningsgerechtigden. Dat is niet om de reden dat journalisten zouden
afwijken van drie groepen klassieke geheimhouders (advocaten,
notarissen en artsen), die wel goed zijn af te bakenen. Van oudsher is
immers, zoals hiervoor al gereleveerd, ook aan een vierde groep: de
45

Artikelen 187b en 293 Sv.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 4

17

geestelijken, algemeen verschoningsrecht toegekend. Van een aantal
geestelijken kan niet worden gezegd dat zij een duidelijk omlijnd beroep
uitoefenen. Evenmin gelden algemene kwaliteits- en toelatingseisen, en er
is geen sprake van gemeenschappelijk tuchtrecht. Dit laat onverlet dat zij
voor gelijkgezinden onmiskenbaar de functie van geestelijk raadsman en
vertrouwenspersoon vervullen. Uit dien hoofde kunnen zij aanspraak
maken op verschoningsrecht; het ontbreken van een strikte definitie van
de geestelijke staat hieraan niet in de weg. In het verleden is niet in de
praktijk of uit de jurisprudentie gebleken dat deze onbepaaldheid
onoverkomelijk zou zijn en belemmerend werkt op de waarheidsvinding.
Een saillant verschil tussen de klassieke geheimhouders en degene die
een beroep doet op bronbescherming is echter dat de aard van de
informatie die de klassieke geheimhouder beoogt te beschermen,
wezenlijk afwijkt van de informatie die de journalist wil afschermen. De
laatste is juist uit op publicatie van de informatie die hem is toevertrouwd,
met dien verstande dat er redenen kunnen zijn, waarom de identiteit van
de bron niet wordt onthuld. De klassieke geheimhouder wil niets
onthullen; noch over de persoon noch over de gegevens die hem in zijn
bijzondere hoedanigheid zijn toevertrouwd. Vanwege dit laatste verschil
heb ik in het wetsvoorstel opgenomen dat journalisten een beroep kunnen
doen op bronbescherming waarbij een specifieker belangenafweging aan
de orde is dan de meer algemene die de klassieke geheimhouders moeten
maken. Ook om deze reden meen ik dat niet kan worden volstaan met de
jurisprudentiële erkenning van een vorm van journalistiek verschoningsrecht uit 1996 (Hoge Raad 10 mei 1996, NJ 1996, 578).
8. Beperking van het verschoningsrecht
Het wetsvoorstel bepaalt dat getuigen die zich als journalist of publicist in
het kader van nieuwsgaring op bronbescherming beroepen, zich van het
beantwoorden van vragen over de herkomst van gegevens van bronnen
kunnen verschonen.46 De journalist komt het beroep op het verschoningsrecht krachtens het wetsvoorstel niet toe indien daarmee aan een
zwaarder wegend maatschappelijk belang een onevenredig grote schade
zou worden toegebracht.47 Met laatstgenoemde beperking van het
verschoningsrecht wordt aangesloten bij het criterium van «overriding
requirement in the public interest», dat het EHRM stelt. De toelichting
vermeldt dat het criterium de rechter voldoende ruimte laat voor een
afweging van de uiteenlopende belangen in concreto.48
De Afdeling merkt op dat de uitzonderingen op het bestaande verschoningsrecht van geheimhouders als bedoeld in artikel 218 Sv (advocaten,
notarissen, geestelijken en medici)49 die in de in de jurisprudentie zijn

46

Voorgesteld artikel 218a, eerste lid, Sv.
Voorgesteld artikel 218a, tweede lid, Sv.
48
Memorie van toelichting, par. 2c. Mogelijkheid van doorbreking van het recht op bronbescherming.
49
Het verschoningsrecht van geheimhouders (degenen op wie een geheimhoudingsplicht rust
uit hoofde van hun stand, beroep of ambt: advocaten, notarissen, geestelijken en medici) als
bedoeld in artikel 218 Sv. De ratio van het verschoningsrecht is dat degenen die hulp nodig
hebben zich tegenover de hulpverlener vrijelijk kunnen uiten in het vertrouwen dat de op de
wet berustende geheimhoudingsplicht niet zal worden doorbroken (de informatie blijft
geheim). Voor journalisten geldt geen geheimhoudingsplicht, integendeel: het werk van een
journalist behelst het openbaar maken van de informatie die hij heeft vergaard en (naar
professionele standaarden gemeten) in het publieke belang (maatschappelijke menings- en
oordeelsvorming) wil meedelen. Slechts in specifieke gevallen waarin bronbescherming aan
de orde is behoeft hij de bron van zijn kennis niet te openbaren (de bron blijft geheim, de
informatie wordt openbaar gemaakt).
47

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 4

18

aanvaard50, niet in de wet zijn opgenomen. In dat licht bezien is opneming
van een specifieke uitzondering op het verschoningsrecht zoals voorgesteld, niet nodig; ook zonder wettelijke clausule kan de rechter met in
achtneming van de rechtspraak van het EHRM een belangenafweging
verrichten.
De Afdeling adviseert af te zien van het opnemen van de voorgestelde
clausule.
8. Beperking van het verschoningsrecht
Het onder 7 opgemerkte geldt voorts voor het specifieke afwegingskader
van de mogelijkheid van inbreuk op artikel 10, dat het EHRM onmiskenbaar in vaste jurisprudentie heeft neergeslagen. Het verbaast dat de
Afdeling advisering van oordeel is dat de enkele omstandigheid dat
rechters de door het EHRM gegeven uitleg zelf rechtstreeks kunnen
toepassen, het overbodig maakt dit criterium in de wet op te nemen. Ook
aan artikel 7 van de Grondwet kan worden ontleend dat inbreuken op
grondrechten bij formele wet moeten worden geregeld.
9. Raadplegen vertegenwoordiger beroepsgroep
Het wetsvoorstel regelt dat de rechter zich bij de beoordeling van de
aannemelijkheid van het beroep van de verschoningsgerechtigde op het
verschoningsrecht kan laten voorlichten door een vertegenwoordiger van
de beroepsgroep waartoe de verschoningsgerechtigde behoort.51 Deze
regeling geldt niet alleen voor journalisten en publicisten maar voor alle
verschoningsgerechtigden. Dit sluit aan bij de in de praktijk veelal
gevolgde werkwijze, aldus de toelichting.52
De Afdeling stelt vast dat de toelichting op dit punt summier is. Zij gaat
niet in op de vraag waarom wettelijke vastlegging van een gevestigde
praktijk noodzakelijk is.53 Voorts besteedt de toelichting geen aandacht
aan de vraag wie of welke organisatie als vertegenwoordiger van de
onderscheidene beroepsgroepen de rechter van advies kan dienen. De
beantwoording van deze vraag is met name van belang bij de categorieën
als bedoeld in het voorgestelde artikel 218a Sv (journalisten en publicisten) omdat het daarbij, anders dan bij de klassiek verschoningsgerechtigden, niet om een gesloten beroepsgroep gaat.
De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.
9. Raadplegen vertegenwoordiger beroepsgroep
De Afdeling advisering ziet het nut niet in van de bepaling die ertoe strekt
dat de rechter zich bij het beoordelen van de aannemelijkheid van het
beroep op het verschoningsrecht van de huidige geheimhouders en dat
van het recht op bronbescherming kan laten adviseren door een vertegenwoordiger van de beroepsgroep, waartoe de betrokkene behoort. Het gaat
hier om een bevoegdheid en niet om een voorschrift. Het is opgenomen
om de rechter expliciet te verwijzen naar het normenkader dat in het
50

De doorbreking van het verschoningsrecht bij geheimhouders uit hoofde van hun stand,
beroep of ambt is in de jurisprudentie in zeer uitzonderlijke omstandigheden erkend, namelijk
ingeval van criminele dominantie: de hulpverlener heeft zijn rol als hulpverlener ondergeschikt
gemaakt aan zijn criminele rol of wanneer het belang dat de waarheid aan het licht komt
(waaronder geschaard kunnen worden de belangen van het slachtoffer), moet prevaleren
boven het belang van het verschoningsrecht. Zie onder meer HR 27 mei 2008, NJ 2008, 407.
51
De voorgestelde artikelen 98, derde lid, Sv en 222, derde lid, Sv. In het geval van de klassieke
geheimhouders beslist de rechter-commissaris over inbeslagneming in overleg met een
vooraanstaand lid van de beroepsgroep (Deken van de Orde van Advocaten).
52
Memorie van toelichting, Artikelsgewijs, Artikel I.
53
Kritisch hierover Raad voor de rechtspraak, advies 19 december 2008, blz. 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 4

19

concrete geval van toepassing kan zijn. De normen die binnen een
bepaalde beroepsgroep gelden zullen in het algemeen niet voor de
rechter in extenso kenbaar zijn. Ook is mogelijk dat over het bestaan van
een norm dan wel de reikwijdte daarvan binnen de beroepsgroep geen
brede overeenstemming bestaat. Nu de beoordeling van het beroep op
het verschoningsrecht zo zeer is verweven met de in de groep geldende
normen, acht ik het wenselijk dat de rechter zich daar zo goed mogelijk op
kan oriënteren.
De toelichting is in de door de Afdeling advisering gesuggereerde zin
aangevuld.
10. Doorzoeking kantoor verschoningsgerechtigde
Het wetsvoorstel wijzigt de regeling van de doorzoekingsbevoegdheid ter
inbeslagneming van een kantoor van een verschoningsgerechtigde
geheimhouder buiten de aanwezigheid van de rechter-commissaris
(artikel 97 Sv). De bestaande bepaling houdt in dat in gevallen waarin
voor de doorzoeking het optreden van de rechter-commissaris niet kan
worden afgewacht, in plaats van de rechter-commissaris de (hulp)officier
van justitie, na een voorafgaande machtiging van de rechter-commissaris,
de doorzoeking kan verrichten. Het wetsvoorstel regelt in plaats daarvan
dat doorzoeking van een kantoor van een verschoningsgerechtigde niet
aanvangt buiten de aanwezigheid van de rechter-commissaris (voorgestelde artikel 97, vierde lid, Sv).54
De Afdeling merkt op dat in het stelsel van het Wetboek van Strafvordering de rechter-commissaris de primair aangewezen autoriteit is om de
doorzoeking ter inbeslagneming bij verschoningsgerechtigden te
verrichten.55 De mogelijkheid van doorzoeking buiten de aanwezigheid
van de rechter-commissaris, waarvoor artikel 97 Sv een regeling bevat,
vormt hierop thans een uitzondering. Het College van ProcureursGeneraal wijst er in zijn advies op dat door de voorgestelde wijziging de
systematiek van artikel 97 Sv wordt doorbroken en het artikel innerlijk
tegenstrijdig wordt. Artikel 97, eerste lid, Sv bevat een regeling voor
gevallen waarin het optreden van de rechter-commissaris niet kan worden
afgewacht, terwijl de voorgestelde wijziging inhoudt dat de aanwezigheid
van de rechter-commissaris in het daar bedoelde geval alsnog moet
worden afgewacht.56 Het College adviseert de bevoegdheid tot
doorzoeking van kantoren van verschoningsgerechtigden57 in artikel 97 Sv
te schrappen en artikel 110 Sv aan te passen. De Afdeling deelt deze
opvatting en adviseert het wetsvoorstel in deze zin aan te passen.
10. Doorzoeking kantoor verschoningsgerechtigde
Aan het advies van de Afdeling advisering dat artikel 97, eerste lid, van
het Wetboek van Strafvordering moet worden gewijzigd in de zin dat de
bevoegdheid van de officier van justitie om in uitzonderlijke gevallen een
spoedzoeking te doen in het kantoor van een verschoningsgerechtigde,
wordt geschrapt, heb ik gevolg gegeven. De memorie van toelichting is
tevens aangepast. Naar mijn oordeel behoeft artikel 110 van het Wetboek
van Strafvordering geen aanpassing omdat daarin reeds tot uitdrukking is
54

Het voorgestelde artikel 97, vierde lid, Sv.
Artikel 110 Sv. G.J.M. Corstens en M.J. Borgers, Het Nederlands strafprocesrecht, 7e druk, blz.
492 en 483–484. Het College van Procureurs-Generaal bevestigt dit in zijn advies en vermeldt
dat gangbare praktijk is dat de rechter-commissaris doorzoeking bij geheimhouders verricht.
56
Het voorschrift dat voor de doorzoeking buiten de aanwezigheid van de rechter-commissaris
de machtiging van de rechter-commissaris is vereist, verliest haar betekenis, als de rechtercommissaris aanwezig dient te zijn bij de doorzoeking ter inbeslagneming in het kantoor van
een verschoningsgerechtigde.
57
Artikel 97, eerste lid, onderdeel b, Sv.
55

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 4

20

gebracht dat de rechter-commissaris de centrale autoriteit is voor de
doorzoeking ter inbeslagneming in kantoren van functioneel verschoningsgerechtigden. Alleen de uitzondering van artikel 97, eerste lid,
onder b, komt te vervallen.
11. Redactionele bijlage
De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
11. Redactionele bijlage
Aan de redactionele opmerking van de Raad heb ik gevolg gegeven.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U hierbij verzoeken het gewijzigde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden.
De Minister van Veiligheid en Justitie,
I.W. Opstelten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 4

21

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State betreffende no. W03.13.0152/II
–

In artikel I, onderdeel D, in artikel 218a, eerste lid, «afgifte» vervangen
door: verstrekking en de tweede volzin schrappen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 032, nr. 4

22