2023D04257

INBRENG VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
Binnen de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken hebben de
onderstaande fracties de behoefte om vragen en opmerkingen voor te
leggen aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
over de beperkingssystematiek van de Grondwet (Kamerstuk 35 786, nr. 8)
en over de viering 175 jaar Grondwet 1848 (Kamerstuk 36 200 VII, nr. 143).
De voorzitter van de commissie,
Hagen
De griffier van de commissie,
De Vos

nds-tk-2023D04257

1

Inhoudsopgave
I

II

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties
Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie
Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie
Vragen en opmerkingen van de leden van de GroenLinks-fractie
Vragen en opmerkingen van de leden van de ChristenUnie-fractie
Vragen en opmerkingen van de leden van de SGP-fractie
Vragen en opmerkingen van het lid Omtzigt
Antwoord/reactie van de Minister

I Vragen en opmerkingen vanuit de fracties
Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van de brieven inzake de «beperkingssystematiek van de Grondwet» en
de «Viering 175 jaar Grondwet 1848». Graag willen zij enkele opmerkingen
maken en een paar vragen stellen.
De eerste brief gaat in op het belang van grondrechten en de daarmee
verband houdende beperkingssystematiek van de Grondwet. De Minister
concludeert dat de huidige beperkingssystematiek naar behoren functioneert en geeft daarbij enkele argumenten. De leden van de VVD-fractie zijn
het eens met de bestaande beperkingssystematiek van de Grondwet. Deze
past binnen onze democratische rechtsstaat. In de brief wordt een relatie
gelegd met constitutionele toetsing. Mocht constitutionele toetsing
worden ingevoerd, wat zijn daarvan de gevolgen voor de huidige
beperkingssystematiek, zo vragen deze leden.
In 2023 wordt stilgestaan bij 175 jaar Grondwet 1848. Dat is terecht. Maar
de leden van de VVD-fractie memoreren hier kort dat, los van de
Grondwet van 1814, opgesteld door een commissie onder leiding van
Gijsbert Karel van Hogendorp en de eerste Grondwet na de Franse tijd, er
al in 1798 een Staatsregeling voor het Bataafse Volk was opgesteld. Ook in
dat document waren bepalingen over onder andere grondrechten en
staatsinstellingen vastgelegd. In 2023 staan we stil bij 175 jaar Grondwet
1848 van de liberaal Johan Rudolf Thorbecke. Maar we mogen daarbij niet
de naam van de liberaal Dirk Donker Curtius vergeten te vermelden. Ook
hij speelde een belangrijke rol bij de totstandkoming van de Grondwet
van 1848.
De leden van de VVD-fractie zeggen de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties na dat de Grondwet in onze democratische
rechtsstaat een centrale plaats inneemt en het juridisch-staatkundig
basisdocument van ons staatsbestel is. Het is dan ook goed om dit jaar
extra bij de Grondwet stil te staan en onder de aandacht van een breed
publiek te brengen. Onze democratische rechtsstaat en onze grondrechten
moeten we koesteren. Dat dit geen holle woorden zijn en ook niet mogen
zijn, blijkt als we de ontwikkelingen in het oosten van Europa zien.
In de brief valt te lezen dat er flitspeilingen zullen worden gehouden over
hoe het is gesteld met de bekendheid met de Grondwet in de samenleving. De leden van de VVD-fractie zijn benieuwd naar de uitkomsten van
deze peilingen en vragen de Minister de Kamer te informeren over de
uitkomsten.

2

Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie
De leden van de fractie van D66 hebben met belangstelling kennisgenomen van de inspanningen die de regering doet in het kader van de
viering van het 175 jarige bestaan van de Grondwet uit 1848. Ook zijn deze
leden verheugd dat de regering aandacht besteedt aan het functioneren
van de beperkingssystematiek van de huidige Grondwet. De aan het
woord zijnde leden hebben daarover nog enkele vragen.
De leden van de D66-fractie lezen dat de regering van mening is dat de
huidige beperkingssystematiek naar behoren functioneert. Tegelijkertijd
wijst de Minister er op dat de mogelijkheid van constitutionele toetsing de
discussie over de beperkingssystematiek in een nieuw licht zal plaatsen.
Deze leden zijn dan ook enigszins verbaasd dat de brief nauwelijks ingaat
op die nieuwe context. Is de Minister het met deze leden eens dat de
instelling van constitutionele toetsing vraagt om meer inhoudelijke
beperkingscriteria, zo vragen zij. En is zij het dan ook met de leden van de
D66-fractie eens dat de discussie daarover tegelijkertijd met het voorbereiden van de mogelijkheid van constitutionele toetsing zou moeten
plaatsvinden? Op welke wijze wil de Minister deze discussie vormgeven
en de uitkomsten hiervan meenemen in het debat over constitutionele
toetsing, zo vragen zij. Deze discussie pas gaan voeren nadat het verbod
op constitutionele toetsing is opgeheven en dus aan de grondrechten
zoals (de beperkingsmogelijkheden van) deze thans geformuleerd zijn, lijkt
deze leden een wat rommelige volgorde. Deze leden vragen de Minister
om een reflectie op de voor- en tegenargumenten die door de staatscommissie parlementair stelsel en de staatscommissie Grondwet zijn gegeven
met betrekking tot de beperkingssystematiek, in het licht van constitutionele toetsing.
Het opstellen van inhoudelijke beperkingscriteria aan de grondrechten zou
een grotere verantwoordelijkheid bij de wetgevende macht leggen. Zij
moeten immers meer op voorhand expliciteren onder welke voorwaarden
een beperking van een grondrecht gerechtvaardigd is. Hoe verhoudt deze
extra verantwoordelijkheid zich tot de wijze waarop de verhouding tot
grondrechten momenteel wordt meegenomen in het wetgevingsproces,
bijvoorbeeld via de constitutionele toets tijdens het wetgevingsproces, zo
vragen deze leden.
De aan het woord zijnde leden merken op dat nu de meeste beperkingscriteria van de Grondwet geen doelcriteria kennen, en bovendien geen
materiële toetsing aan de proportionaliteit en subsidiariteit vereisen, aan
de wetgever een ruime bevoegdheid van belangenafweging toekomt.
Internationale verdragen, zoals het Europees Verdrag voor de Rechten van
de Mens (EVRM) en het EU-Grondrechtenhandvest, kennen wel een
inhoudelijke eis aan de beperking van grondrechten. In juridische zin
bieden deze internationale verdragen daarom een hogere mate van
rechtsbescherming aan burgers dan de Grondwet omdat de inperking van
het grondrecht aan striktere eisen moet voldoen. De leden van de
D66-fractie zich af hoe de mindere mate van rechtsbescherming die de
Grondwet ten opzichte van internationaal verankerde grondrechten biedt
zich verhoudt tot het kabinetsvoornemen om de maatschappelijke en
institutionele betekenis van de Grondwet te vergroten.
Voorts merken deze leden op dat staatsrechtgeleerden erop wijzen dat
grondrechtenverdragen, zoals het EVRM en het Handvest, geen
volwaardig alternatief vormen voor grondrechtenbescherming. Deze
verdragen verplichten alleen tot een minimumbescherming, waarbij het
Europees Hof voor de Rechten van de Mens zeer terughoudend toetst als
het bijvoorbeeld gaat om crisismaatregelen. Het is aan staten zelf om

3

meer bescherming te bieden.1 Is de regering het eens met de zienswijze
dat grondrechtverdragen slechts een aanvullende minimumbescherming
horen te bieden, terwijl het nationale recht meer bescherming van
grondrechten biedt? Voldoet de huidige beperkingssystematiek, waarin
geen proportionaliteits- en subsidiariteitstoets in bestaat, volgens de
regering daaraan?
De aan het woord zijnde leden wijzen er tevens op dat rechters bij de
huidige praktijk van toetsing aan verdragsbepalingen wel gebruik maken
van de meer uitgewerkte beperkingscriteria in bijvoorbeeld het EVRM. Het
karakter van gespreide toetsing vraagt in de ogen van deze leden ook om
duidelijke criteria waaraan getoetst kan worden om rechtszekerheid en
rechtsgelijkheid te bevorderen. Is de Minister dit met deze leden eens en
zo niet hoe wil de Minister de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid bij
gespreide toetsing dan borgen?
De leden van de D66-fractie merken op dat ook in het bestuursrecht in
toenemende mate aandacht is voor het evenredigheidsbeginsel in het
kader van rechtsbescherming. In 2021 namen de staatsraden advocaatgeneraal Wattel en Widdershoven op verzoek van de voorzitter van de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een conclusie over
de evenredigheidstoets door de bestuursrechter.2 Daarin bevelen zij
bestuursrechters aan om art. 3:4(2) Awb toe te passen conform de in het
Unierecht en bij beperking van EVRM-rechten gebruikte toetsing op
geschiktheid, noodzakelijkheid en evenredigheid. Kan de regering in gaan
op de (on)wenselijkheid van de toepassing van deze toetsingssystematiek
in de beperkingssystematiek van de Grondwet? Voorts vragen de aan het
woord zijnde leden de regering of zij het eens is met de staatsraden dat de
strikte uitleg van het toetsingsverbod in het Harmonisatiewet-arrest moet
worden verlaten, opdat wetsbepalingen van dwingend recht ook kunnen
worden getoetst aan internrechtelijke algemene rechtsbeginselen? Kan de
regering toelichten hoe het toetsen van wetten in formele zin op basis van
de huidige beperkingssystematiek van de Grondwet zich verhoudt tot het
toetsen van algemene rechtsbeginselen indien het toetsingsverbod
minder streng uitgelegd zal worden?
De aan het woord zijnde leden lezen in de brief van de Minister over de
viering 175 jaar Grondwet dat de grondwetbank die momenteel op de
Hofplaats staat vanwege de renovatie niet kan worden behouden. Zij
vragen aan de regering, nu de tekst van artikel 1 recentelijk is gewijzigd, of
er een alternatieve plaats is waar een vernieuwde grondwetbank kan
worden geplaatst.
Vragen en opmerkingen van de leden van de GroenLinks-fractie
De leden van de fractie van GroenLinks hebben met belangstelling
kennisgenomen van de brief van de regering over de beperkingssystematiek van de Grondwet. Deze leden delen de zienswijze van de regering
dat de beperkingssystematiek binnen het huidige bestel over het
algemeen goed functioneert. Zij zijn, zoals bekend, warm voorstander van
het schrappen van artikel 120 van de Grondwet en de invoering van
constitutionele toetsing door de rechter. Daarmee kan de inperking van
grondrechten door wetgeving in de toekomst beter getoetst worden.

1

Nederlands Dagblad 9 juni 2020, «Onze grondrechten gaan te makkelijk opzij in crisistijd. De
Grondwet moet een anker bieden», https://www.nd.nl/opinie/opinie/976517/onze-grondrechtengaan-te-makkelijk-opzij-in-crisistijd-de-grondw.
2
RvS 07-07-2021 ECLI:NL:RVS:2021:1468.

4

Naar aanleiding van de brief van de regering hebben de leden van de
fractie van GroenLinks nog enkele vragen over de toetsing of een
inperking van grondwettelijk verankerde grondrechten proportioneel is.
Deze leden constateren dat bijvoorbeeld gedurende de COVID-19pandemie op verschillende momenten grondrechten zijn ingeperkt. Met
het oog op de pandemiebestrijding was dit vaak goed te begrijpen. Toch
kwam er zo nu en dan vanuit de samenleving, vanuit de Kamer en vanuit
de rechtswetenschap kritiek op de wijze waarop de inperking van
grondrechten werd gemotiveerd. Ook was het lang niet altijd duidelijk wat
de precieze criteria zijn om de inperking te beëindigen (bijvoorbeeld bij de
avondklok, die uiteindelijk maanden heeft geduurd, terwijl andere lichtere
inperkingen van grondrechten eerder werden geschrapt), waardoor
sommige inperkingen mogelijk langer duurden dan strikt noodzakelijk.
Zonder op dit moment van de regering een reflectie te vragen op de
precieze effectiviteit van de genomen maatregelen, zouden de aan het
woord zijnde leden graag van de regering een reflectie ontvangen op de
vraag hoe de regering denkt dat de proportionaliteitstoets en de criteria
om te bepalen of een beperking zou moeten worden opgeheven kan
worden versterkt. Welke lessen met betrekking tot de grondwettelijke
beperkingssystematiek zijn er volgens de regering op dit vlak te trekken
uit de ervaringen van de afgelopen jaren?
Tot slot hebben de leden van de fractie van GroenLinks nog een vraag
over de inperking van het grondrecht om te mogen demonstreren. Het
demonstratierecht is in de Grondwet opgenomen en nader uitgewerkt in
de Wet openbare manifestaties. Daarnaast hebben gemeenten in hun
lokale verordeningen ook regels vastgelegd. Klopt de indruk van de aan
het woord zijnde leden dat deze lokale regels ten aanzien van de kennisgeving nogal kunnen verschillen? En hoe verhoudt zich dit tot de
beperkingssystematiek? Amnesty wijst bijvoorbeeld op het feit dat er
gemeenten zijn die allerlei onnodige informatie opvragen in het kader van
een kennisgeving van een demonstratie. Deelt de regering de mening dat
het niet past binnen de geldende beperkingssystematiek dat gemeenten
grondrechten onnodig inperken door het opvragen van niet relevante
informatie? En wat gaat de regering doen om ervoor te zorgen dat
gemeenten goed op de hoogte zijn van wat zij wel en niet in hun lokale
verordeningen mogen vastleggen met het oog op het inperken van
grondrechten?
Vragen en opmerkingen van de leden van de ChristenUnie-fractie
De leden van de ChristenUnie-fractie danken de regering voor de
toegezonden stukken. Zij hebben behoefte aan het stellen van enkele
nadere vragen.
Beperkingssystematiek van de Grondwet
De leden van de ChristenUnie-fractie zien dat de regering verwijst naar het
advies van de staatscommissie Grondwet en de kabinetsreactie daarop
destijds. Zij zien dat de staatscommissie destijds adviseerde een
algemene beperkingsclausule op te nemen die stelde dat: (a) beperkingen
van grondrechten niet verder mogen gaan dan het doel van de beperking
en (b) de kern van grondrechten niet mag worden aangetast. De regering
koos er destijds niet voor dit advies over te nemen. Zij vragen de regering
of zij aanleiding ziet deze keuze te heroverwegen en dit beargumenteerd
te onderbouwen. Voorts vragen de leden van de ChristenUnie-fractie of
een dergelijke clausulering niet wenselijk zou zijn in het licht van de eisen
die in het EVRM en door het EHRM worden gesteld aan beperkingen van
grondrechten.

5

Deze leden delen de verwachting van de regering dat bij herziening van
het toetsingsverbod, discussies over de beperkingssystematiek zullen
toenemen. Zij vragen de regering of, in de gesprekken met bijvoorbeeld
de rechtspraak, nu al aandachtspunten worden opgemerkt die reeds voor
afronding van de herziening van het toetsingsverbod kunnen worden
opgepakt.
Viering 175 jaar Grondwet 1848
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering wanneer zij de
resultaten van de flitspeilingen naar de bekendheid van de Grondwet
verwacht en op welke wijze de resultaten met de Kamer zullen worden
gedeeld.
Deze leden vinden de Week van de Rechtsstaat een mooi initiatief. Zij
vragen welke inspanningen worden gedaan om ook jongeren en scholen
bij deze Week te betrekken. Voorts vragen zij welke inspanningen worden
gedaan om mensen te bereiken die een grotere afstand tot de rechtsstaat
en haar instituties ervaren.
De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat de regering verwacht dat
de Grondwetbank niet behouden kan blijven. Deze leden hechten wel aan
een weergave van de Grondwet op een prominente plaats rondom het
Binnenhof, bij voorkeur rondom de entree. Zij kunnen zich hierbij ook
voorstellen dat voor een ontwerp wordt gekozen waar meerdere artikelen
in terugkomen. Zij vragen wanneer een plan kan worden verwacht.
De leden van de ChristenUnie-fractie spreken hun waardering uit dat
gesprek plaatsvindt met de Raad voor de Rechtspraak over een zichtbare
vorm van representatie van de Grondwet naar aanleiding van de motie
Ceder/Omtzigt. Zij hebben er ook begrip voor dat dit gesprek niet los
wordt gezien van de discussie over constitutionele toetsing en spreken de
wens uit dat snel tot een vorm van constitutionele toetsing zal worden
overgegaan.
De leden van de ChristenUnie-fractie vinden het van belang dat niet alleen
in 2023, maar ook blijvend aandacht is voor onze Democratische
Rechtsstaat, onze Grondwet en onze geboortepapieren in algemene zin.
Zij vragen de regering hoe zij staat tegenover het idee van een Huis van
de Democratische Rechtsstaat, al dan niet ingebed in een bestaand
museum. In dit Huis kunnen de verhalen klinken over de Unie van Utrecht,
de Acte van Verlatinghe de verschillende grondwetsherzieningen en het
ontstaan van kostbare rechten en vrijheden die in de Grondwet verankerd
zijn. Genoemde leden zijn benieuwd naar de reactie van de regering op dit
punt.
Vragen en opmerkingen van de leden van de SGP-fractie
De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van de brieven van de Minister. Zij hebben over nog enkele vragen over
de beperkingssystematiek en de viering van 175 jaar Grondwet.
Beperkingssystematiek grondrechten
De leden van de SGP-fractie vragen of de Minister onderkent dat de leer
van de redelijke beperkingen ook risico’s met zich kan brengen en in
specifieke gevallen tot onbegrip kan leiden, bijvoorbeeld in het genoemde
voorbeeld van het klokgelui. Deze leden constateren dat verschil bestaat
tussen de benadering om excessief klokgelui niet als beperking de vrijheid
van godsdienst aan te merken en de benadering om excessief klokgelui

6

wel als beperking van de vrijheid van godsdienst aan te merken, maar als
een gerechtvaardigde beperking. Welke benadering vindt zij verkieslijk en
onderkent zij dat de eerstgenoemde benadering mogelijk minder recht
doet aan de beleving van burgers die een beperking van hun rechten
ervaren? Tevens vragen de leden van de SGP-fractie een nadere duiding
van de opmerking dat het reguleren van klokgelui niet direct een
beperking van de vrijheid van godsdienst is, tegen de achtergrond van de
voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State die stelt
dat het luiden van kerkklokken in abstracto onder de reikwijdte van de
vrijheid van godsdienst valt (Kamerstukken II 2020/21, 25 295, nr. 742,
onderdeel 4a).
De leden van de SGP-fractie vragen of de regering het belang ziet om de
doelcriteria voldoende actueel te laten zijn en voldoende aangesloten op
de praktijk. Deze leden wijzen erop dat in een eerdere evaluatie bijvoorbeeld is geconstateerd dat de doelcriteria uit artikel 6 Grondwet onvoldoende adequaat zijn om bijvoorbeeld situaties als klokgelui te reguleren
(Roorda, Evaluatie Wet openbare manifestaties, 2015). Waarom wordt in
zulke gevallen niet gewerkt aan een aanpassing of aanvulling?
Viering 175 jaar Grondwet
De leden van de SGP-fractie hebben tijdens de begrotingsbehandeling
aandacht gevraagd voor het verzoek van de Stichting Grondwetcampagne
om met ondersteuning van BZK een bijdrage te leveren aan de viering van
het jubileum 175 jaar Grondwet. Deze leden lezen in de beslisnota dat
hierover kennelijk overleg is gevoerd. Zij vragen wat de uitkomsten
daarvan zijn en op welke wijze de Stichting een rol gaat vervullen.
De leden van de SGP-fractie hebben eerder aandacht gevraagd voor de
bekendheid van de kiezer met voorstellen tot wijziging van de Grondwet
die in eerste lezing zijn aanvaard. Deze leden constateren dat ondanks de
beoogde verbeteringen de kiezers vrijwel onbekend lijken te blijven met
deze voorstellen. Zij hebben de indruk dat het op eenvoudige wijze
mogelijk is om kiezers hierover op toegankelijke en beknopte wijze te
informeren. Vindt de Minister ook dat het past bij de hoge waardering van
de Grondwet en de bedoeling van de systematiek van grondwetswijzigingen om de kiezer actief te informeren, bijvoorbeeld op beknopte wijze
en met verdere verwijzingen bij de stembescheiden? Wil zij dit verder
verkennen?
De leden van de SGP-fractie vragen in hoeverre bij het vergroten van de
zichtbaarheid van de Grondwet in rechtbanken met name artikel 17 van de
Grondwet een centrale rol krijgt.
Deze leden vragen of de Minister het zoeken van een alternatief voor de
grondwetbank wil benutten om ook grondig te reflecteren op de vraag of
de keuze voor artikel 1 voldoende recht doet aan het geheel van de
Grondwet en het belang om daaraan op evenwichtige wijze uitdrukking te
geven. Deze leden merken bijvoorbeeld op dat er allerlei anderen
grondrechten zijn die door de specifieke keuze voor artikel 1 in de
schaduw komen te staan. Bovendien constateren zij dat er inmiddels een
algemene bepaling is ingevoerd die aandacht vraagt voor het beschermen
van de democratische rechtsstaat en de grondrechten. Wil de Minister
deze ontwikkelingen serieus wegen?

7

Vragen en opmerkingen van het lid Omtzigt
Het lid Omtzigt heeft kennisgenomen van de brief van de Minister over de
beperkingssystematiek van de Grondwet van 23 december 2022 en de
brief van de Minister over viering 175 jaar Grondwet 1848 van
22 december 2022.
Beperkingssystematiek van de Grondwet
Het lid Omtzigt waardeert de aandacht voor de Grondwet als positief en
dankt de regering voor de uiteenzetting van de grondwettelijke beperkingssystematiek. Tegelijkertijd constateert het lid Omtzigt dat de brief
over de beperkingssystematiek uitgaat van het toetsingsverbod van
artikel 120 van de Grondwet. Dit lid betreurt dat wordt volstaan met de
opmerking dat de discussie over de beperkingssystematiek niet los kan
worden gezien van het toetsingsverbod en het voornemen om constitutionele toetsing in te voeren. De regering constateert dat in geval rechterlijke constitutionele toetsing wordt ingevoerd, de discussie over de
beperkingssystematiek zal toenemen en dat het voorzienbaar is dat een
intensievere dialoog tussen rechter en (grond)wetgever over de beperkingssystematiek zal plaatsvinden, wat op termijn kan leiden tot nieuwe
inzichten. Het lid Omtzigt is teleurgesteld dat de regering in deze dialoog
niet het voortouw neemt en inzichten deelt over de vraag of en hoe de
beperkingssystematiek zou moeten veranderen bij invoering van de
rechterlijke constitutionele toets. Dit terwijl het nut van constitutionele
toetsing en daarmee ook de beoogde versterking van de normativiteit van
de Grondwet afhankelijk is van het soort toets dat door de rechter wordt
uitgevoerd. Onder de huidige beperkingssystematiek is het de wetgever
immers veelal toegestaan af te wijken van de Grondwet. Naast competentievoorschriften gelden slechts hier en daar doelcriteria en procedurevoorschriften. De doelcriteria zijn ruim omschreven zodat veel maatregelen
daaronder geschoven kunnen worden. Het lid Omtzigt vindt het gebrek
aan reflectie van de regering hierop onbevredigend. Dit lid verzoekt de
regering dan ook hierop een nieuwe brief te schrijven of een advies aan te
vragen. Hij verwacht namelijk dat dit een van de grotere discussiepunten
zal zijn bij de behandeling van het opheffen van het toetsingsverbod.
Algemene en bijzondere beperkingen
In 1983 is gekozen voor een systeem van bijzondere beperkingen. Alle
beperkingen van grondrechten moeten dus aan de grondwettelijke
beperkingssystematiek. In principe moeten ook algemene beperkingen,
dus beperkingen die niet zijn gericht op het inperken van een grondrecht
maar dit als neveneffect hebben, aan de beperkingssystematiek voldoen.
Een consequentie hiervan zou zijn dat verschillende noodzakelijke
regelingen, met als bekendste voorbeeld brandvoorschriften, niet
grondwettig zijn, omdat ze niet voldoen aan de beperkingssystematiek. De
dubbele toets van de redelijke uitleg en redelijke toepassing beoogt deze
consequenties op te vangen. Hoewel een grondrecht wordt geraakt door
een bepaalde maatregel, wordt toch bepaald dat deze buiten de reikwijdte
valt zodat niet voldaan hoeft te zijn aan de beperkingssystematiek
(redelijke uitleg). In een concreet geval kan de rechter echter oordelen dat
de toepassing van de maatregel wel een grondrechtenbeperking inhoudt
(redelijke toepassing). Het lid Omtzigt vraagt zich af of de regering dit een
gekunstelde constructie vindt aangezien de reikwijdte van het grondrecht
op deze wijze afhankelijk is van alle omstandigheden van het geval.
Kunnen concrete maatregelen niet beter worden getoetst aan de hand van
een beperkingsclausule, waarbij voor algemene beperkingen bijvoorbeeld
slechts de proportionaliteitstoets geldt en niet hoeft te worden voldaan

8

aan de specifieke vereisten waaraan de bijzondere beperkingen moeten
voldoen?
Competentievoorschriften
Het lid Omtzigt leest dat een beperking nooit zover mag gaan dat het
betreffende grondrecht illusoir wordt gemaakt. Gaat het daarbij over het
subjectieve recht van de betrokkene of het grondrecht als zodanig, als
objectief recht, inhoudende dat als genoeg burgers het grondrecht kunnen
uitoefenen, het grondrecht niet illusoir is gemaakt? Hoe verhoudt deze
opmerking zich tot de afwijzing van de kernrechtbenadering bij de
grondwetswijziging van 1983?
Het lid Omtzigt waardeert het als positief dat de grondwettelijke beperkingssystematiek meer bescherming biedt dan de verdragsrechtelijke
beperkingssystemen door veelal een formeelwettelijke grondslag te eisen
voor een grondrechtenbeperking. Tegelijkertijd vraagt dit lid zich af in
hoeverre dit feitelijk meer rechtsbescherming biedt. Steeds meer wordt
gebruikgemaakt van open normen in wetgeving en van kaderwetgeving.
Daardoor wordt meer macht aan het bestuur gelaten. Hoe verhoudt dit
zich tot de positieve waardering die wordt toegekend aan de competentievoorschriften en de wenselijkheid van het invoeren van een meer
materiële toets?
Het lid Omtzigt leest dat de achterliggende gedachte van de competentievoorschriften is dat het politieke domein de geëigende plek is waar de
discussie over grondrechten moet plaatsvinden. Vanwege het fundamentele karakter van de grondrechten moet iedere beperking worden
voorafgegaan door een gedegen afweging. Tegelijkertijd zien we dat bij
het opstellen van wetgeving vooral wordt geconcentreerd op de vraag of
de wet verenigbaar zal zijn met het EVRM. Dit is te verklaren door het
toetsingsverbod. Verwacht de regering dat bij het invoeren van constitutionele toetsing de nadruk in het wetsproces verschuift van het EVRM naar
de Grondwet? Het lid Omtzigt verwacht namelijk zelf dat met de huidige
beperkingssystematiek de nadruk op verdragen zal blijven bestaan,
aangezien zij een materiële toets hanteren. Hoe wordt ervoor gewaakt dat
de invoering van constitutionele toetsing daadwerkelijk zal bijdragen aan
versterking van de normativiteit van de Grondwet en moet daartoe de
beperkingssystematiek worden aangepast?
Verhouding tot internationale verdragen
De regering stelt dat internationale verdragen en de Grondwet elkaar op
verschillende manieren aanvullen en samen een kader vormen
waarbinnen beperkingen van grondrechten moeten worden beoordeeld.
Toont dit niet juist aan dat de beperkingssystematiek van de Grondwet
niet voldoende toereikend is? Hoe waardeert de regering de rechtsbescherming van burgers in dit kader, nu de burger gelet op de verschillende beperkingsvoorwaarden zich veelal genoodzaakt ziet op twee
paarden te wedden, namelijk op zowel het grondwetsartikel als op het
corresponderende verdragsartikel?
Mensenrechtenverdragen zoals het EVRM bevatten minimumwaarborgen.
De Nederlandse rechter moet tevens de jurisprudentie van het EHRM
volgen en mag niet meer bescherming toekennen dan het EHRM doet. De
regering erkent dat de Grondwet op verschillende punten meer
bescherming biedt dan het EVRM. Hoe beoordeelt de regering dat de
minimumwaarborgen van het EVRM aan materiële vereisten zijn
verbonden en de rechter daaraan kan toetsen, maar het meerdere dat de
Grondwet biedt niet?

9

Beschouwing van de beperkingssystematiek
Geconcludeerd wordt dat de huidige beperkingssystematiek naar behoren
functioneert. Het lid Omtzigt trekt dit in twijfel. Ten eerste worden aan de
wetgever en het bestuur in de Grondwet geen materiële vereisten
meegegeven waaraan zij moeten toetsen bij het nemen van besluiten.
Deze praktische handvatten zijn weliswaar terug te vinden in de
Handreiking Constitutionele Toetsing en in de documenten van IAK, maar
deze documenten zijn niet bindend. Los daarvan kan worden gesteld dat
de beperkingen van grondrechten van zo fundamenteel belang zijn, dat de
materiële vereisten in de Grondwet vastgelegd moeten worden. De
rechter lijkt uit de voeten te kunnen met de beperkingssystematiek. De
rechter toetst echter veelal aan een ieder verbindende verdragsbepalingen. Tevens mag de rechter lagere voorschriften dan wetgeving in
formele zin ook toetsen aan fundamentele rechtsbeginselen. Dit is
uitgesloten voor wetgeving in formele zin. De regering stelt dat bij
invoering van rechterlijke constitutionele toetsing voorzienbaar is dat een
intensiever dialoog tussen rechter en (grond)wetgever over grondwettelijke grondrechten en de beperkingssystematiek zal plaatsvinden. Het lid
Omtzigt vraagt zich af wat met deze opmerking wordt bedoeld. Wordt
hiermee bedoeld dat het aan de rechter is om bijvoorbeeld toetsing van
wetgeving in formele zin aan fundamentele rechtsbeginselen mogelijk te
maken? Zo ja, vindt de regering het wenselijk dit over te laten aan de
rechter of zou de grondwetgever zich hierover moeten uitspreken in de
vorm van aanvulling van de huidige beperkingssystematiek?
Viering 175 jaar Grondwet
Het lid Omtzigt bedankt de regering voor de aandacht die wordt gegeven
aan de Grondwet en het toelichten van de plannen om de aandacht voor
de Grondwet te vergroten. Hij heeft echter nog wel enkele vragen.
Aandacht voor de Grondwet in de constitutionele toets tijdens het
wetgevingsproces
In de staatsrechtelijke literatuur wordt veel aandacht besteed aan de
constitutionele toets tijdens het wetgevingsproces. De wetgevingsprocedure kent verschillende toetsingsactoren en toetsingsmomenten. Over
het algemeen wordt geconcludeerd dat de wetgever als zodanig niet vaak
steken laat vallen. Toch wordt de aandacht voor de conformiteit met de
Grondwet tijdens het wetgevingsproces om verschillende redenen van
belang geacht. Daarom worden ook met enige regelmaat voorstellen
gedaan om de constitutionele toets in het wetgevingsproces verder te
versterken. Hoe waardeert de regering de huidige constitutionele toetsing
in het wetgevingsproces en welke plannen heeft de regering om een
verdere versterking van de constitutionele toets in het wetgevingsproces
vorm te geven?
Tijdens de coronacrisis is er forse inbreuk gepleegd op de grondrechten.
Heeft de regering zelf geëvalueerd hoe zij daar mee omgesprongen is? En
zijn er nog lessen te trekken?
Het lid Omtzigt wil dat wel toelichten met een heel specifiek voorbeeld;
welke toetsen heeft de regering uitgevoerd voor de laatste lockdown
tijdens de coronacrisis? En hoe kijkt de regering daarop terug?
Bekendheid van professionals en het brede publiek met de Grondwet
Het lid Omtzigt waardeert dat de regering door middel van flitspeilingen
laat onderzoeken hoe het gesteld staat met de bekendheid met de
Grondwet in de samenleving. Liggen er reeds plannen klaar voor het

10

verbeteren van de bekendheid onder verschillende groepen van de
samenleving als de flitspeilingen negatief uitvallen, en zo ja welke
plannen?
Het lid Omtzigt constateert dat de nadruk vooral wordt gelegd op het
onderwijs en daarbij op jongeren en studenten. Hoewel plannen als
beschreven onder «Academies/Kennisinstituten» breder opgesteld lijken,
vreest het lid Omtzigt dat grote delen van de samenleving niet bereikt
zullen worden. De plannen lijken immers uit te gaan van een bepaalde
mate van geschooldheid om de informatie te kunnen begrijpen en
toegang tot het internet. Het lid Omtzigt vraagt zich dan ook af of de
plannen van de regering voldoende zijn om de bekendheid van de
Grondwet onder alle lagen van de samenleving te vergroten. Hoe denkt
de regering daarover? Daarop aanvullend vraagt het lid Omtzigt zich af of
onderzoek is gedaan naar een mogelijke bijdrage van wijkcentra bij het
vergroten van de kennis over de Grondwet.
Grondwet in rechtbanken
Het lid Omtzigt bedankt de regering voor het bespreken van de motie met
de Raad voor de rechtspraak. Hij vraagt zich echter af hoe deze kwestie
zich verhoudt tot constitutionele toetsing en in die discussie moet worden
meegenomen. In zijn ogen zijn het immers twee aparte onderwerpen die
los van elkaar behandeld kunnen worden. De motie is klip en klaar; de
Grondwet moet zichtbaar zijn in de rechtbanken en dit hoeft dus niet te
wachten tot de constitutionele toetsing. Wil de regering dus met een
voorstel komen tot uitvoering van deze motie, die alweer bijna twee jaar
oud is?
Gesprek met de Tweede Kamer, Eerste Kamer en Raad van State
Het lid Omtzigt waardeert dit aanbod en hoopt dat overleg aan te kunnen
gaan.
II Antwoord/reactie van de Minister

11