Voortgangsrapportage
september 2020

Overzicht van de uitvoering van de advisering over voorgenomen
regelgeving in de periode juni 2017 tot en met juni 2020

Den Haag, september 2020

Pagina 1 van 11

Inhoud
1. Ontvangen dossiers ...................................................................3
2. Formele advisering en ambtelijke afhandeling ...............................4
3. Kwaliteit van de dossiers: adviezen en hun dictum ........................6
4. Doorlooptijd advisering............................................................. 10
5. Betrokkenheid preconsultatiefase .............................................. 10
6. Slot ....................................................................................... 11

Pagina 2 van 11

Voortgangsrapportage september 2020
Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) is op 1 juni 2017 van start gegaan met de
toetsing van alle formele wetten en algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s) die
gevolgen voor regeldruk hebben. Verder adviseert ATR over ministeriële regelingen
indien deze substantiële gevolgen voor de regeldruk hebben.
ATR doet twee keer per jaar verslag van zijn activiteiten. Naast het Jaarverslag komt
het halverwege het jaar uit met een voortgangsrapportage. Deze rapportage schetst
de ontwikkelingen met betrekking tot de kerntaak van het college, de toetsing van
voorgenomen regelgeving van het Rijk. De nu voorliggende rapportage schetst de
bevindingen van ATR in de periode 1 juni 2017 tot en met 30 juni 2020. De rapportage
doet dit zo veel mogelijk in kwantitatieve zin, door aan te geven hoeveel dossiers ATR
voor advies heeft ontvangen, hoeveel dossiers ATR heeft behandeld (en op welke
wijze) en wat de bevindingen daarbij waren. De rapportage geeft bovendien aan of
ATR zijn werkzaamheden tijdig heeft verricht, aangezien ook dit één van de prestatieindicatoren is die met het kabinet zijn afgesproken. Verder geeft de rapportage inzicht
in de mate waarin ministeries ATR hebben betrokken in de zgn. preconsultatiefase, de
fase voorafgaand aan de (internet)consultatie.

1. Ontvangen dossiers
ATR heeft in de onderzochte periode 1226 voorstellen voor wetgeving (hierna:
dossiers) ontvangen: 1224 van de ministeries en 2 van leden van de Tweede Kamer.
Figuur 1 geeft de ontwikkeling van deze dossiers in de tijd. Na een sterke initiële
stijging in de periode juni 2017 tot en met juni 2018 is het aantal in de rest van 2018
en in 2019 enigszins gestabiliseerd. Gemiddeld ontving ATR in 2019 ruim 39 dossiers
per maand (in 2018 was dit ruim 31). In de eerste helft van 2020 is dit verder gestegen
naar gemiddeld 46 dossiers met maand, met in de maanden mei en juni zelfs meer
dan 50 dossiers per maand.

Figuur 1. Ontvangen adviesaanvragen per maand
60

50
40
30
20
10
0

Niet alle ministeries brengen even veel voorstellen voor nieuwe regelgeving voort.
Figuur 2 laat zien dat ATR de meeste dossiers heeft ontvangen van VWS, gevolgd door

Pagina 3 van 11

IenW, EZK en BZK.1 Buitenlandse Zaken heeft zoals gebruikelijk weinig wetgeving die
gevolgen voor de regeldruk (van ingezetenen) heeft en Defensie had geen dossiers
met regeldrukgevolgen voor ingezetenen.

Figuur 2. Ontvangen adviesaanvragen per ministerie
250
207
200

178

168
145

150

131

123

103
100

86

79

50

4
0
BUZA

BZK

EZK

FIN

IenW

JenV

LNV

OCW

SZW

VWS

2. Formele advisering en ambtelijke afhandeling
ATR heeft tussen 1 juni 2017 en 30 jun 2020 1150 van de 1226 ontvangen
adviesaanvragen behandeld. De overige 76 dossiers betroffen (1) dossiers die wel zijn
ingediend maar vervolgens zijn ingetrokken, en (2) dossiers die nog in behandeling
zijn bij ATR (in de preconsultatiefase óf als onderhanden werk in de adviesfase).
De formele behandeling van adviesaanvragen kent verschillende vormen. De
belangrijkste is het formele advies. Dit advies wordt verzonden naar de
verantwoordelijke bewindspersoon (of in het geval van initiatiefwetgeving aan de
Tweede Kamer). ATR heeft in 401 van de 1150 adviesaanvragen (35%) een dergelijk
formeel advies uitgebracht. Conform het mandaat van ATR betreft het hier voorstellen
van wetten en AMvB’s met gevolgen voor de regeldruk, én voorstellen van ministeriële
regelingen die naar verwachting substantiële gevolgen voor de regeldruk hebben.
De tweede vorm is de zgn. verkorte procedure door ‘ambtelijke afhandeling’. Dit is
een snellere procedure, waarmee het college aan de ambtelijke staf van ATR het
mandaat geeft om de dossiers op ambtelijk niveau af te handelen. Dit gebeurt voor
die dossiers die óf geen gevolgen voor de regeldruk hebben (in geval van formele
wetten en AMvB’s) óf geen substantiële gevolgen voor de regeldruk hebben (in geval
van ministeriële regelingen). De ambtelijke afhandeling geschiedt binnen een week
nadat ATR het dossier voor advies heeft ontvangen. Het college heeft in 738 gevallen
(64%) gekozen voor de verkorte procedure.

Dit overzicht is niet geheel volledig. ATR heeft indicaties dat – zeker in de aanloopperiode – dossiers ten
onrechte niet zijn voorgelegd aan ATR. Het is echter niet bekend om hoeveel dossiers het gaat. De analyse
betreft alleen de dossiers die aan ATR zijn voorgelegd. Het aantal ontvangen adviesaanvragen telt in figuur 1
op tot 1224 i.p.v. 1226, omdat de adviesaanvragen vanuit de Tweede Kamer niet in de figuur zijn opgenomen.
1

Pagina 4 van 11

De derde vorm van behandeling van dossiers is door middel van een brief. Het gaat
daarbij om dossiers waarvoor het college een formeel advies of ambtelijke afhandeling
niet opportuun acht maar wel nog aandachtspunten of overwegingen aan de
betreffende bewindspersoon wil meegeven, bijvoorbeeld over het gevolgde en verdere
wetgevingstraject. Dit is sinds het begin van ATR slechts negen keer gebeurd (1%).
Er zijn verder nog twee dossiers die informeel zijn afgedaan. Het ene dossier had strikt
genomen niet voor advies aan ATR hoeven te worden voorgelegd, omdat het één-opéén implementatie van Europese wetgeving betrof (zonder nationale beleidsvrijheid).
Het andere dossier betrof wetgeving waarvan de gevolgen al in een ander advies aan
de orde waren geweest.

Figuur 3. Behandelde adviesaanvragen per maand
60
50
40
30
20
10
0

Figuur 3 laat zien dat de behandeling van dossiers tot dusverre eenzelfde ontwikkeling
laat zien als die van de ontvangen dossiers: een geleidelijke toename in de tijd, met
stabilisatie (en fluctuatie) sinds de zomer van 2018 en een verdere stijging in 2020.
Het werken met de verkorte procedure van ambtelijke afhandeling heeft er voor
gezorgd dat er geen ‘stuwmeer’ van nog te behandelen dossiers is ontstaan.
Figuur 4 geeft de ontwikkeling van het aantal uitgebrachte adviezen en ambtelijk
behandelde adviesaanvragen in de tijd. Vooral deze laatste fluctueren sterk in de tijd.

Pagina 5 van 11

Figuur 4. Formeel advies en verkorte procedure, per maand
60
50
40
30
20
10
0

Verkorte procedure

Formeel advies

Het aantal door ATR behandelde dossiers verschilt per ministerie. Dit is logisch, omdat
ook het aantal ontvangen dossiers per ministerie varieert (zie Figuur 2). Ook nu is
VWS de koploper, gevolgd door EZK, IenW en BZK. Figuur 5 laat ook zien dat niet alle
ministeries in dezelfde mate formele adviezen krijgen. De ministeries VWS, EZK en
JenV en vooral LNV hebben relatief veel dossiers ingediend die via de verkorte
procedure konden worden afgedaan. Dit betekent dat de wetgeving van deze
ministeries relatief vaak uit kleine ministeriële regelingen bestaat.

Figuur 5. Formeel advies en verkorte procedure, per ministerie
250
200
64
150

43
71

60

100

14
42

29
118

50
0

72
2
BUZA

37

83

111

75

69

39

32
BZK

EZK

FIN

IenW

Verkorte procedure

JenV

137

40

LNV

OCW

SZW

VWS

Formeel advies

3. Kwaliteit van de dossiers: adviezen en hun dictum
ATR geeft aan zijn formele adviezen een dictum mee. Dit dictum drukt uit of het dossier
vanuit regeldrukperspectief voldoende voldragen is voor besluitvorming. Onderstaand
kader geeft de criteria voor de vier dicta die ATR hanteert. Daarbij past de
kanttekening dat een adviespunt over bijvoorbeeld de onderbouwing van nut en

Pagina 6 van 11

noodzaak niet automatisch leidt tot het dictum “Niet indienen”. Het college houdt bij
het toekennen van een dictum altijd rekening met de ernst van eventuele
tekortkomingen. Een belangrijke afweging die telkens wordt gemaakt, is of het dictum
proportioneel is ten opzichte van het voorliggende voorstel.
Criteria voor de dicta van ATR
Dictum

Advies

Criteria

1

Indienen
(geen aanpassing nodig)

Criteria (aan alle criteria moet zijn voldaan):

Het voorstel bevat regeldruk.

Regelgeving is het meest geëigende instrument.

Er is onderzoek gedaan naar het minst belastende alternatief, zowel qua
beleid, uitvoering als toezicht.

Er is voor het minst belastende alternatief gekozen óf de keuze voor een
ander alternatief is afdoende toegelicht.

De gevolgen zijn kwantitatief en kwalitatief goed in beeld gebracht.

2

Indienen, nadat …
(wetsvoorstel en/of
onderbouwing moeten licht
worden aangepast)

Criteria om af te wijken van dictum 1 (één criterium volstaat):

De gevolgen zijn kwantitatief en kwalitatief niet helemaal goed in beeld
gebracht: er zijn één of meer kleinere tekortkomingen die moeten worden
gerepareerd.

3

Niet indienen, tenzij …
(wetsvoorstel en/of
onderbouwing moeten op
onderdelen aanzienlijk
worden verbeterd)

Criteria om af te wijken van dictum 2 (één criterium volstaat):

Er is wél onderzoek gedaan naar minder belastende alternatieven in
beleid, uitvoering en toezicht, maar er is niet gekozen voor het minst
belastende alternatief, zonder dat dat afdoende is toegelicht.

De gevolgen zijn kwantitatief en kwalitatief niet goed in beeld gebracht:
de berekeningen vertonen substantiële tekortkomingen, in de zin dat
belangrijke doelgroepen of groepen van handelingen zijn niet
meegenomen.

4

Niet indienen
(wetsvoorstel kent
fundamentele bezwaren
en/of de onderbouwing
schiet ernstig tekort c.q.
ontbreekt)

Criteria om af te wijken van dictum 3 (één criterium volstaat):

Er is geen structureel probleem.

Regelgeving is niet het meest geëigende instrument.

Er is geen onderzoek gedaan naar minder belastende alternatieven in
beleid, uitvoering en toezicht.

De gevolgen zijn kwantitatief en kwalitatief niet of nauwelijks (op
handelingenniveau) in beeld gebracht.

Figuur 6 geeft aan hoe vaak ATR een advies met positief of negatief dictum heeft
gegeven. 74% van de adviezen had dictum 1 of dictum 2.2 Van de resterende 26%
had 22%-punt dictum 3 en de overige 4%-punt dictum 4.

Figuur 6. Dicta van formele advisering, juni 2017 - juli 2020

4%

16%

22%

59%

Indienen

Indienen nadat

Niet indienen tenzij

Niet indienen

De percentages in figuur 6 tellen op tot meer dan 100% vanwege afrondingsverschillen. Het percentage
adviezen met dictum 1 is 15,7% en dat voor dictum 2 58,6%, samen 74,3%.
2

Pagina 7 van 11

Het Jaarverslag 2019 van ATR vermeldt dat de kwaliteit van de beleidsonderbouwing
van 2018 op 2019 is verslechterd. In 2018 was zo’n 77% van de adviezen van ATR
positief, in 2019 was dit slechts 67%, oftewel een verslechtering van 10%-punten.3 In
de eerste helft van 2020 lijkt deze ontwikkeling zich te hebben gekeerd. Van de 91
dossiers waarover ATR in deze periode een formeel advies heeft uitgebracht, kreeg
78% een positief advies en 22% een negatief advies. Dit cijferbeeld lijkt op dat van
heel 2018. Het herstel komt met name door een forse toename van het aantal
adviezen met dictum 2 en een navenante daling van het aantal adviezen met dictum
3. Het percentage dossiers waar ATR geen adviespunten over had (dictum 1), is in
2020 gedaald naar 12%.

Figuur 8. Ontwikkeling dicta adviezen, per half jaar
80%

70%

70%
60%

66%

58%

57%

52%

46%

50%
40%
30%
20%
10%

30%
21%

21%

16%
5%

23% 22%

22%
15%

9%
3%

0%

18%

17%

12%

6%

6%

4%

4e half jaar

5e half jaar

6e half jaar

0%

1e half jaar

2e half jaar

Indienen

3e half jaar

Indienen nadat

Niet indienen tenzij

Niet indienen

Figuur 9 geeft het beeld per ministerie (meetmoment 1-7-2020):
- EZK, FIN, OCW en SZW krijgen vaker dan gemiddeld een positief advies (dictum 1
+ dictum 2). FIN valt in positieve zin op met een dictum 1 in 38% van de gevallen.
- BZK, IenW, JenV, LNV en VWS krijgen vaker dan gemiddeld een negatief advies
(dictum 3 + dictum 4). BZK en JenV vallen met 35% in negatieve zin op.
- JenV en SZW krijgen met elk 7% het vaakst een advies met dictum 4, gevolgd door
EZK, FIN en VWS met elk 5%.

De percentages voor 2018 en 2019 zijn goed vergelijkbaar, omdat ATR in beide jaren ongeveer evenveel
formele adviezen heeft uitgebracht: 131 in 2018 en 136 in 2019.
3

Pagina 8 van 11

Figuur 9. Verdeling dicta per ministerie, per 1-7-2020
120%
100%
80%

2%
33%

5%
14%

24%

67%
68%

65%

20%
0%

4%

7%
28%

0%

0%
13%

29%

7%
14%

5%

4%

27%

22%

55%

38%

24%

31%

SZW

VWS

49%

60%
40%

5%
8%

45%

38%
0%
BZK

21%

14%
EZK
Indienen

FIN

4%
IenW

JenV

Indienen nadat

43%

88%

29%
LNV

0%
OCW

Niet indienen tenzij

59%

16%
Totaal

Niet indienen

Figuur 10 geeft het aantal dossiers waarover ATR in een bepaalde maand heeft
geadviseerd en die ook al in de preconsultatiefase aan het college waren voorgelegd.
In 2018 zijn 46 van de 131 adviezen (35%) ook al in deze vroege fase aan ATR
voorgelegd. Dat komt neer op gemiddeld 3,8 per maand. In 2019 waren dat er 52 van
de 136 (38%), oftewel gemiddeld 4,3 per maand. En in de eerste helft van 2020 waren
het er 39 van de 91 (43%), oftewel gemiddeld 6,5 per maand. Bij het percentage voor
2020 past overigens nog de kanttekening dat ATR in deze periode ook veel spoedwetgeving heeft behandeld die beoogde de gevolgen van de Covid19-pandemie te
beperken. Het spoedeisende karakter van deze wetgeving impliceert dat er geen tijd
was om deze aan ATR voor te leggen in een preconsultatiefase.

Figuur 10. Aantal formele adviezen die ook in preconsultatiefase aan
ATR zijn voorgelegd, per maand
12
10
8
6

4
2
0

Pagina 9 van 11

4. Doorlooptijd advisering
Volgens zijn mandaat heeft ATR in beginsel vier weken (28 kalenderdagen) de tijd om
een ingediend dossier te behandelen. De adviestermijn is langer als (1) de consultatiefase op een latere datum sluit, (2) ATR met het betreffende ministerie andere
afspraken heeft gemaakt, of (3) het voorgelegde dossier dermate complex is dat ATR
meer tijd nodig heeft, in welk geval een verlenging met nog eens 4 weken mogelijk is.
Figuur 11 geeft de gemiddelde doorlooptijd van dossiers. Deze varieert tussen de 10
en 25 kalenderdagen.

Figuur 11. Gemiddelde doorlooptijd, per maand
30
25
20
15
10
5
0

De gemiddelde doorlooptijd maakt echter niet duidelijk of ATR in individuele gevallen
niet de adviestermijn overschrijdt. Daarvoor moet per adviesaanvraag worden
bekeken of het advies tijdig is uitgebracht. Die analyse leert dat ATR in 1116 van de
1150 gevallen (ruim 97%) tijdig heeft geadviseerd. In de resterende 34 gevallen is
het advies verzonden na verstrijken van de adviestermijn. Het percentage adviezen
buiten de adviestermijn lag in de eerste helft van 2020 iets hoger dan in de daaraan
voorafgaande 2½ jaar, te weten 3,4% versus 3,0%. Met de tijdige behandeling van
96,6% van de adviesaanvragen voldoet ATR nog steeds ruimschoots aan de norm van
95% die met het kabinet is afgesproken.

5. Betrokkenheid preconsultatiefase
Een belangrijke vernieuwing bij het instellen van ATR was de mogelijkheid voor
ministeries om in een zeer vroege fase (de zgn. preconsultatiefase) bijstand en advies
te vragen aan het College, zonder dat er al sprake was van formele toetsing. Het
spreekt vanzelf dat deze vernieuwing enige tijd nodig heeft gehad om tot wasdom te
komen. Dit blijkt ook uit de relatief gestage toename van het aantal dossiers dat
maandelijks aan ATR werd voorgelegd in de preconsultatiefase. In de winter van 20182019 kwam hierin een terugval. Het aantal nam daarna weer toe tot gemiddeld zo’n
9-12 dossiers per maand. Deze stijging heeft zich voortgezet in begin 2020.

Pagina 10 van 11

Figuur 11. Aantal dossiers dat in preconsultatiefase aan ATR is
voorgelegd (3-maands voortschrijdend gemiddelde)
16
14
12
10
8
6
4
2
0

6. Slot
Drie jaar na de oprichting van ATR is de conclusie dat de samenwerking tussen
ministeries en adviescollege goed verloopt. ATR wordt in toenemende mate in een
vroege fase van het wetgevingsproces betrokken. De werkafspraken tussen
ministeries en adviescollege werken goed, zo blijkt ook uit de recente evaluatie. ATR
adviseert binnen de daarvoor gestelde adviestermijn. De bevindingen wijzen er verder
op dat ministeries ATR steeds beter weten te vinden. Het aantal dossiers waarbij ATR
in de preconsultatiefase wordt betrokken, neemt toe.
Het uiteindelijke doel van de advisering en toetsing door ATR is dat ministeries
structureel aandacht besteden aan de regeldrukgevolgen van ontwerpregelgeving. Het
Jaarverslag 2019 stelde vast dat de kwaliteit van de beleidsonderbouwing vanuit het
perspectief van regeldruk in 2019 minder goed was dan in 2018. De conclusie van de
voorliggende voortgangsrapportage is dat ministeries er in de eerste helft van 2020 in
zijn geslaagd om deze negatieve tendens om te draaien: in 2019 had 67% van de
formele adviezen een positief dictum, in de eerste helft van 2020 was dat 78%,
vergelijkbaar met de 77% in 2018. Kanttekening daarbij is wel dat het percentage
formele adviezen waarin ATR geen opmerkingen had (adviezen met dictum 1), verder
is gedaald naar 12%. Dit geeft aan dat de onderbouwing van voorgenomen wetgeving
vanuit het perspectief van regeldruk nog steeds niet op niveau is. De uitdaging voor
ministeries is om het percentage adviezen met dictum 1 in de komende maanden
substantieel te verhogen. Zij kunnen daartoe ATR in een vroege fase (vóór de
internetconsultatie) betrekken.

Pagina 11 van 11