Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

34 597

Wijziging van de Wet kinderopvang en
kwaliteitseisen peuterspeelzalen in verband met
de herijking en harmonisatie van enige
kwaliteitseisen voor kindercentra en
peuterspeelzalen, de innovatie van die
kwaliteitseisen en het aanpassen van enige
eisen aan de kwaliteit van voorschoolse
educatie (Wet innovatie en kwaliteit
kinderopvang)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 5 september 2016 en het nader rapport d.d. 25 oktober
2016, aangeboden aan de Koning door de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 2 juni 2016, no.2016000956, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij
de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet kinderopvang en
kwaliteitseisen peuterspeelzalen in verband met de herijking van enige
kwaliteitseisen voor kindercentra en peuterspeelzalen, de innovatie van
die kwaliteitseisen en het aanpassen van enige eisen aan de kwaliteit van
voorschoolse educatie (Wet innovatie en kwaliteit kinderopvang), met
memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel bewerkstelligt dat de (grondslagen voor het stellen van)
kwaliteitseisen aan kinderopvang en peuterspeelzaalwerk gelijkgetrokken
worden, meer uitgewerkte pedagogische doelen worden opgenomen in
de wet welke bovendien bij algemene maatregel van bestuur nog nader
geconcretiseerd kunnen worden, en de grondslagen voor het stellen van
kwaliteitseisen aan de voorschoolse educatie worden aangepast.
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan
de Tweede Kamer te zenden, maar acht een dragende motivering of
aanpassing van het voorstel aangewezen. Uit de toelichting blijkt niet
waarom het wetsvoorstel wijzigingen aanbrengt die betrekking hebben op
het peuterspeelzaalwerk, terwijl het wetsvoorstel harmonisatie kinder1

kst-34597-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 597, nr. 4

1

opvang en peuterspeelzaalwerk beoogt het peuterspeelzaalwerk als aparte
categorie te laten vervallen. Tevens blijkt niet waarom het noodzakelijk is
aan peuterspeelzalen dezelfde kwaliteitseisen te stellen als aan
kindercentra.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 2 juni 2016,
nr. 2016000956, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 5 september
2016, nr. W12.16.0135/III, bied ik U hierbij aan.
Het voorstel geeft de Afdeling advisering van de Raad van State
aanleiding tot het maken van inhoudelijke opmerkingen. Op deze
opmerkingen van de Afdeling wordt in het hiernavolgende ingegaan.
1. Discrepantie harmonisering kwaliteitseisen en schrappen peuterspeelzaal
In het wetsvoorstel worden de kwaliteitseisen die aan kinderopvang en
peuterspeelzaalwerk gesteld worden, herijkt en geharmoniseerd.2 Daartoe
worden onder meer de grondslagen voor het stellen van kwaliteitseisen
aan kinderopvang en peuterspeelzaalwerk aangepast. Beoogd is om de
basis te leggen voor een herijkte set van kwaliteitseisen in lagere
wetgeving die identiek is voor kinderopvang (langdurende opvang) en
peuterspeelzaalwerk (kortdurende opvang).3
De Afdeling wijst op de samenhang met het gelijktijdig bij de Afdeling
aanhangig gemaakte wetsvoorstel harmonisering kinderopvang en
peuterspeelzaalwerk. Dat wetsvoorstel regelt dat het peuterspeelzaalwerk
als aparte voorschoolse voorziening komt te vervallen. Daarmee komt ook
het huidige hoofdstuk 2 in de Wet kinderopvang en kwaliteit peuterspeelzaalwerk (Wko), waarin het onderhavige wetsvoorstel wijzigingen
aanbrengt, te vervallen.4 Beoogd is zowel het onderhavige wetsvoorstel5
als het wetsvoorstel harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzaalwerk
op 1 januari 2018 werking te laten treden.
De toelichting besteedt geen aandacht aan het feit dat het ene
wetsvoorstel het peuterspeelzaalwerk als zelfstandige voorschoolse
voorziening afschaft, terwijl het onderhavige voorstel de kwaliteitseisen
die aan peuterspeelzalen worden gesteld, wijzigt. De toelichting verschaft
geen duidelijkheid over deze discrepantie.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan en
het voorstel aan te passen.
1. Discrepantie harmonisering kwaliteitseisen en schrappen peuterspeelzaal
De Afdeling advisering merkt op dat in de memorie van toelichting geen
aandacht wordt besteed aan het feit dat het wetsvoorstel harmonisatie
kinderopvang en peuterspeelzaalwerk het peuterspeelzaalwerk als
zelfstandige voorschoolse voorziening afschaft, terwijl het wetsvoorstel

2

Toelichting, algemeen deel, onder «Inleiding».
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 1.
4
Wetsvoorstel harmonisering kinderopvang en peuterspeelzaalwerk, artikel I, onderdeel J.
5
Uit de artikelsgewijze toelichting op artikel IV blijkt dat wordt beoogd het wetsvoorstel, met
uitzondering van de onderdelen die betrekking hebben op het verhelderen van de regels over
het intrekken van een beschikking tot exploitatie van een kindercentrum of peuterspeelzaal, op
1 januari 2018 in werking te laten treden.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 597, nr. 4

2

innovatie en kwaliteit kinderopvang de kwaliteitseisen die aan peuterspeelzalen worden gesteld, wijzigt.
Op dit punt zij allereerst opgemerkt dat met het wetsvoorstel harmonisatie
kinderopvang en peuterspeelzaalwerk niet wordt voorgesteld om het
huidige peuterspeelzaalwerk af te schaffen. Met genoemd wetsvoorstel
worden de peuterspeelzalen die op de dag voorafgaand aan de inwerkingtreding nog in het register peuterspeelzaalwerk staan ingeschreven
automatisch omgezet naar kindercentra in het landelijk register kinderopvang. De peuterspeelzaal als voorziening bedoeld in de huidige Wet
kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen verdwijnt weliswaar,
maar de peuterspeelzalen kunnen na de omzetting hun exploitatie
voortzetten als kindercentra. In de tot kindercentra omgezette peuterspeelzalen kan daarbij nog steeds kortdurend aanbod worden aangeboden.
In reactie op de opmerking van de Afdeling advisering wordt het volgende
aangegeven. Met het wetsvoorstel innovatie en kwaliteit kinderopvang
worden wijzigingen in hoofdstuk 2 (peuterspeelzaalwerk) van de Wet
kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen aangebracht. Hier is
voor gekozen omdat het wetsvoorstel harmonisatie kinderopvang en
peuterspeelzaalwerk en het wetsvoorstel innovatie en kwaliteit kinderopvang, hoewel nauw verbonden, twee afzonderlijke wetstrajecten zijn.
De beoogde inwerkingtredingsdatum van het wetsvoorstel harmonisatie
kinderopvang en peuterspeelzaalwerk is eveneens 1 januari 2018, na de
inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel. Door met het wetsvoorstel
innovatie en kwaliteit kinderopvang ook wijzigingen in hoofdstuk 2 van de
Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen aan te brengen,
wordt rekening gehouden met de situatie dat het wetsvoorstel harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzaalwerk niet, dan wel later dan
1 januari 2018, in werking treedt. Het wetsvoorstel innovatie en kwaliteit
kinderopvang beoogt een herijking van de kwaliteitseisen van alle
voorschoolse voorzieningen te bewerkstelligen, ook van het huidige
peuterspeelzaalwerk en nog los van de met het wetsvoorstel harmonisatie
kinderopvang en peuterspeelzaalwerk beoogde omvorming van het
peuterspeelzaalwerk tot kinderopvang.
Paragraaf 1 van de memorie van toelichting en de artikelsgewijze
toelichting van het onderhavige wetsvoorstel zijn naar aanleiding van de
opmerking van de Afdeling advisering op dit punt aangevuld.
2. Nut en noodzaak gelijkstelling kwaliteitseisen peuterspeelzaalwerk
In het wetsvoorstel worden de kwaliteitseisen die worden gesteld aan
kinderopvang en peuterspeelzaalwerk aangescherpt en geharmoniseerd.
Voortaan zullen dezelfde kwaliteitseisen gelden voor peuterspeelzaalwerk
als voor kinderopvang. Hiermee wordt een kwaliteitsverhoging beoogd.6
De Afdeling wijst erop dat kinderopvang en peuterspeelzaalwerk in het
huidige stelsel van voorschoolse voorzieningen verschillende doelen en
gescheiden doelgroepen hebben. Ook al zijn de verschillende voorzieningen naar elkaar toegegroeid7 door de Wet Ontwikkelingskansen door
Kwaliteit en Educatie (Wet),8 er zijn nog steeds verschillen tussen beide

6

Toelichting, algemeen deel, paragraaf 2, onder b, «Aanpassing en gelijkschakeling van de
grondslagen voor het stellen van kwaliteitseisen in lagere wetgeving».
7
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Evaluatie Wet OKE (2015), blz. 11. Bijlage bij
Kamerstukken II 2014/15, 34 242, nr. 1.
8
Wet van 7 juli 2010 tot wijziging van de Wet kinderopvang, de Wet op het onderwijstoezicht, de
Wet op het primair onderwijs en enkele andere wetten in verband met wijzigingen in het
onderwijsachterstandenbeleid, (Stb. 2010, 296).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 597, nr. 4

3

voorzieningen. Kinderopvang is met name gericht op het opvangen van
kinderen van werkende ouders en het vergemakkelijken van de combinatie van betaalde arbeid en zorg terwijl peuterspeelzaalwerk zich richt op
kinderen die (meestal gedurende twee dagdelen per week) spelend leren
gericht op socialisatie.9 Daarnaast is er een verschil in de leeftijdscategorie die wordt opgevangen: kinderopvang is gericht op kinderen van
0–12 jaar en peuterspeelzaalwerk is gericht op 2–4-jarigen (peuters).
Gezien de verschillende doelen en doelgroepen die aan beide voorzieningen ten grondslag liggen is het niet verwonderlijk dat er verschil
bestaat tussen de kwaliteitseisen die gelden voor peuterspeelzalen en de
eisen waaraan kindercentra moeten voldoen. Dit verschil tussen de
gestelde eisen heeft als voordeel dat peuterspeelzalen niet hoeven te
voldoen aan regels die, in verband met de aard van de voorziening, niet
noodzakelijk zijn. Het voordeel van voorzieningen die een eigen doel en
focus hebben, is dat middelen efficiënt worden ingezet.10
Het voorstel maakt onvoldoende duidelijk wat nut en noodzaak zijn van
het gelijktrekken van de kwaliteitseisen die aan beide voorzieningen
worden gesteld. Er wordt in de toelichting verwezen11 naar een onderzoeksrapport waaruit blijkt dat er op het vlak van ontwikkelingsgericht
werken nog ruimte voor verbetering bestaat binnen kindercentra en
peuterspeelzalen.12 In het rapport wordt echter niet gepleit voor het
stellen van gelijke kwaliteitseisen aan peuterspeelzalen en kindercentra.
De toelichting maakt ook niet duidelijk waarom de kwaliteitseisen voor
beide voorzieningen precies gelijk moeten zijn, terwijl de voorzieningen
een eigen doel en focus hebben in het stelsel van voorschoolse voorzieningen. Uit de toelichting blijkt evenmin waarom juist de gekozen
maatregelen, waaronder het schrappen van de mogelijkheid om (deels)
vrijwilligers bij peuterspeelzalen en buitenschoolse opvang formatief in te
zetten, het gericht stimuleren van de ontwikkeling van peuters zouden
bevorderen. Dat de toelichting aan deze aspecten geen aandacht besteedt,
knelt temeer nu het gelijktrekken van kwaliteitseisen financiële consequenties kan hebben voor gemeenten.13
Het nut en de noodzaak van het stellen van gelijke eisen aan beide
voorschoolse voorzieningen dient, tegen de achtergrond van de
verschillen tussen beide voorzieningen, alsnog dragend te worden
gemotiveerd. Indien in een dergelijke motivering niet kan worden
voorzien dient van het gelijktrekken van de eisen te worden afgezien.
2. Nut en noodzaak gelijkschakeling kwaliteitseisen peuterspeelzaalwerk
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling om het nut en de
noodzaak van de gelijkschakeling van de kwaliteitseisen voor kinderopvang en peuterspeelzaalwerk nader toe te lichten, is in paragraaf 1 van
de memorie van toelichting een extra passage opgenomen. In deze
9

SER, Gelijk goed van start: visie op het toekomstige stelsel van voorzieningen voor jonge
kinderen (2016), blz. 42–43; brief van 24 juni 2016 van de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid en Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Kamerstukken II 2015/16, 31 322 nr. 308, blz. 5.
10
Brief van 24 juni 2016 van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Kamerstukken II 2015/16, 31 322 nr. 308, blz.
4.
11
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 1 «Aanleiding».
12
Kohnstamm Instituut, Pedagogische kwaliteit gemeten in peuterspeelzalen. Uitkomsten uit het
pre-Cool cohortonderzoek en het NCKO-onderzoek naast elkaar gezet, Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid, directie Kinderopvang, november 2014, blz. 21.
13
Zie hierover punt 4 in het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over het
wetsvoorstel harmonisering kinderopvang en peuterspeelzaalwerk, dat gelijktijdig met
onderhavig wetsvoorstel bij de Afdeling aanhangig is gemaakt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 597, nr. 4

4

passage wordt nader uiteengezet waarom een gelijkschakeling van de
kwaliteitseisen voor kinderopvang en peuterspeelzaalwerk wordt
voorgesteld.
Op dit punt zij allereerst opgemerkt dat de constatering van de Afdeling
dat kinderopvang en peuterspeelzaalwerk verschillende doelen en
doelgroepen hebben, slechts deels wordt gevolgd. Kinderopvang is vanuit
de oorspronkelijke Wet kinderopvang een voorziening voor werkende
ouders. Kinderopvang richt zich op de ondersteuning van deze ouders in
de combinatie van arbeid en zorg en op het bijdragen aan de ontwikkeling
van kinderen. Het peuterspeelzaalwerk was oorspronkelijk primair gericht
op de ontwikkeling van kinderen en niet direct op de ondersteuning in de
combinatie van arbeid en zorg. Verschillen tussen de ontwikkelopdracht
voor peuterspeelzaalwerk en kinderopvang, zoals de Afdeling advisering
deze constateert, komen in de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen
peuterspeelzalen niet voor. Voor beide opvangvoorzieningen geldt sinds
de Wet Oke14 dezelfde pedagogische opdracht: het bijdragen aan een
goede en gezonde ontwikkeling van het kind in een veilige en gezonde
omgeving (artikelen 1.49, eerste lid en 2.5 van de Wet kinderopvang en
kwaliteitseisen peuterspeelzalen). Anders dan bij kinderopvang verblijft
een kind slechts 2 à 2,5 uur per dag in een peuterspeelzaal. Met deze
kortere openingstijden kon het peuterspeelzaalwerk, zo was de gedachte
bij invoering van de Wet kinderopvang in 200515, geen functie vervullen in
de combinatie van arbeid en zorg.
Deze laatste aanname is, gezien de ontwikkelingen in het gebruik van
peuterspeelzaalwerk in de loop der jaren, onjuist gebleken. Gebleken is
dat werkende ouders voor de combinatie van arbeid en zorg soms kiezen
voor opvang in een kinderdagverblijf en soms voor opvang in een
peuterspeelzaal. Voor circa 50% van de kinderen op peuterspeelzalen zou
een recht op kinderopvangtoeslag bestaan indien de betreffende ouders
hun kinderen naar de kinderopvang zouden brengen16.
De Afdeling benoemt ook het verschil in de leeftijdscategorie van de
kinderen die bij kinderopvang en peuterspeelzaalwerk worden
opgevangen. Kinderopvang richt zich, zoals de Afdeling ook opmerkt, op
0- tot 12-jarigen en peuterspeelzaalwerk richt zich op 2- tot 4-jarigen. In de
kwaliteitseisen voor de kinderopvang wordt echter een onderscheid
gemaakt tussen verschillende leeftijdscategorieën kinderen. Voor de
jongste kinderen gelden bijvoorbeeld strengere eisen ten aanzien van het
minimaal aantal in te zetten beroepskrachten dan voor oudere kinderen.
De gelijkschakeling van de kwaliteitseisen die met dit wetsvoorstel wordt
beoogd, richt zich specifiek op de kwaliteitseisen die voor 2- tot 4-jarigen
in de kinderopvang en het peuterspeelzaalwerk gelden. Oftewel, de
doelgroep van de beoogde gelijkschakeling van de kwaliteitseisen
verschilt niet. De regering vindt dat er voor 2- tot 4-jarigen in de kinderopvang en het peuterspeelzaalwerk hetzelfde minimale kwaliteitsniveau
gegarandeerd moet zijn. Daarom wordt met dit wetsvoorstel ingezet op
een volledige gelijkschakeling van de kwaliteitseisen die voor deze
leeftijdscategorie kinderen gelden binnen de kinderopvang en het
peuterspeelzaalwerk. In het kader van deze gelijkschakeling is in het
akkoord Innovatie en Kwaliteit Kinderopvang17 afgesproken om de
14

Wet van 7 juli 2010 tot wijziging van de Wet kinderopvang, de Wet op het onderwijstoezicht,
de Wet op het primair onderwijs en enkele andere wetten in verband met wijzigingen in het
onderwijsachterstandenbeleid (Stb. 2010, 296).
15
Kamerstukken II 2001/02, 28 447, nr. 3, p. 5.
16
Schatting SZW op basis van onderzoeken Peuterspeelzaalwerk NL: facts & figures 2014,
Bijlage bij Kamerstukken II 2013/14, 31 322, nr. 243 & Peuterspeelzaalwerk NL II: facts & figures
2016, Buitenhek Management & Consult.
17
Bijlage bij Kamerstukken II 2015/16, 31 322 nr. 303, p.11.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 597, nr. 4

5

formatieve inzet van vrijwilligers in de voorschoolse voorzieningen niet
meer toe te staan. Hier is voor gekozen vanuit het perspectief dat het
ontwikkelingsgericht werken met groepen kinderen een professie is,
waarvoor een bij de leeftijd van de kinderen en bij de vorm van de opvang
passende kwalificatie vereist is. Dit neemt niet weg dat vrijwilligers een
belangrijke schakel kunnen vormen in de ondersteuning van beroepskrachten en zo een grote bijdrage kunnen leveren aan kwalitatief
hoogstaande opvang. Een bovenformatieve inzet van vrijwilligers blijft
dan ook mogelijk.
3. Vervallen mogelijkheid formatieve inzet vrijwilligers
In de toelichting wordt opgemerkt dat het beperken van de mogelijkheid
van de formatieve inzet van vrijwilligers directe financiële consequenties
heeft voor peuterspeelzalen en buitenschoolse opvang. Deze hogere
kosten voor gemeenten door kwaliteitverhogende maatregelen worden
volgens de toelichting niet gecompenseerd. Dit terwijl gemeenten volgens
de toelichting wel aan zet blijven om voor 50% van de huidige gebruikers
een aanbod te realiseren (de kinderen van niet-tweeverdieners).
De reden voor het niet compenseren van de kosten wordt volgens de
toelichting gevormd door de in het wetsvoorstel harmonisering kinderopvang en peuterspeelzaalwerk voorgestelde gelijkstelling van de
financieringsstructuur van kinderopvang en peuterspeelzaalwerk.18 In het
kader van die harmonisatie wordt de decentralisatie-uitkering van de Wet
ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie19 weliswaar beëindigd,
maar de kosten die het Rijk van gemeenten overneemt, zijn volgens de
toelichting aanzienlijk hoger.20 Eveneens is gemeenten een bijdrage van
structureel € 60 mln. in 2021 toegezegd om een aanbod te realiseren voor
kinderen van niet-tweeverdieners.
De Afdeling merkt op dat de toelichting niet duidelijk maakt of gemeenten
zullen worden gecompenseerd indien het wetsvoorstel harmonisering
kinderopvang en peuterspeelzaalwerk niet in werking zal treden. Onduidelijk is of gemeenten in dat geval de bijdrage van structureel € 60 mln.
ontvangen om een aanbod voor kinderen van niet-tweeverdieners te
realiseren. Uit de toelichting blijkt evenmin of dat bedrag toereikend zal
zijn om de voorziene kostenstijging op te vangen en voor gemeenten
voldoende is om kortdurende opvang te (laten) organiseren.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan en
zo nodig het voorstel aan te passen.
3. Vervallen mogelijkheid formatieve inzet vrijwilligers
De Afdeling adviseert om in de toelichting in te gaan op de wijze waarop
gemeenten worden gecompenseerd voor het vervallen van de
mogelijkheid om formatief vrijwilligers in te zetten indien de voorgestelde
gelijkschakeling van de financieringsstructuur van kinderopvang en
peuterspeelzaalwerk geen doorgang vindt. Naar aanleiding van dit advies
is in paragraaf 3a van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel een
extra passage opgenomen waarin dit uiteen wordt gezet. Indien het
wetsvoorstel harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzaalwerk niet op
voldoende steun vanuit het parlement zou kunnen rekenen, zal de

18

Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3, onder a «Financiële consequenties».
Wet van 7 juli 2010 tot wijziging van de Wet kinderopvang, de Wet op het onderwijstoezicht,
de Wet op het primair onderwijs en enkele andere wetten in verband met wijzigingen in het
onderwijsachterstandenbeleid, (Stb. 2010, 296).
20
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3, onder a «Financiële consequenties».
19

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 597, nr. 4

6

compensatie van gemeenten voor het beperken van de mogelijkheid om
vrijwilligers formatief in te zetten opnieuw worden bezien.
Naast het bovenstaande merkt de Afdeling tevens op dat uit de memorie
van toelichting bij het wetsvoorstel niet duidelijk blijkt of het bedrag dat
gemeenten ontvangen toereikend zal zijn om de kostenstijging vanuit de
voorgenomen kwaliteitsverhoging voor het aanbod aan niet-werkende
ouders op te vangen. Op grond van deze opmerking is in paragraaf 3a een
extra passage opgenomen waarin wordt uiteengezet hoe de budgetten
voor het aanbod aan niet-werkende ouders, het schrappen van de
mogelijkheid om vrijwilligers formatief in te zetten en de inzet op een
kwaliteitsverhoging zich tot elkaar verhouden.
Per 2018 is de harmonisering van de financiering van peuterspeelzaalwerk
en kinderopvang beoogd. Naar verwachting heeft 50% van de
gebruikers21 van het huidige peuterspeelzaalwerk vanaf 2018 recht op
kinderopvangtoeslag. Deze gebruikers kunnen vanaf 2018 kinderopvangtoeslag aanvragen voor de opvang van hun kinderen in een huidige
peuterspeelzaal. De gemeenten blijven aan zet om voor de overige
bestaande gebruikers (50%) een aanbod te realiseren. Daarnaast stelt het
kabinet structureel € 60 miljoen via een decentralisatie-uitkering ter
beschikking aan gemeenten om een aanbod te doen aan peuters die nu
niet naar een voorschoolse voorziening gaan en waarvan de ouders geen
recht op kinderopvangtoeslag hebben. Het beperken van de mogelijkheid
tot formatieve inzet van vrijwilligers en de hogere kosten voor gemeenten
door kwaliteitsverhogende maatregelen worden niet additioneel gecompenseerd. Hier bestaan twee redenen voor.
Ten eerste zijn de kosten die het Rijk overneemt van gemeenten vanuit de
harmonisatie van kinderopvang en peuterspeelzaalwerk aanzienlijk hoger
dan de uitname van de decentralisatie-uitkering in het kader van de Wet
Oke. Werkende ouders met recht op kinderopvangtoeslag kunnen, na de
omvorming van peuterspeelzaalwerk naar kinderopvang, kinderopvangtoeslag aanvragen voor de opvang van hun kind in een huidige peuterspeelzaal. De harmonisatie van kinderopvang en peuterspeelzaalwerk
vindt in de praktijk al enkele jaren plaats. Zo is het aantal peuterspeelzaallocaties sinds 2014 met ruim 25% gedaald. Door deze bestaande
beweging verschuiven kosten van gemeenten naar het Rijk. Ter illustratie:
in de periode 2014–2018 nemen hierdoor de kosten aan kinderopvangtoeslag naar verwachting toe met structureel € 30 miljoen. Deze kosten
zijn binnen de SZW-begroting opgevangen: er is geen compensatie
gevraagd vanuit gemeentelijke middelen. Als gevolg van het wetsvoorstel
harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzaalwerk kunnen werkende
ouders per 1 januari 2018 kinderopvangtoeslag aanvragen voor het
huidige peuterspeelzaalwerk. Het aantal aanvragen voor kinderopvangtoeslag neemt hierdoor opnieuw toe. Daardoor nemen ook de uitgaven
aan de kinderopvangtoeslag nogmaals toe met structureel circa € 40
miljoen (bovenop de € 30 miljoen in de periode 2014–2018). Dit zijn de
uitgaven aan kinderopvangtoeslag voor de circa 27.500 kinderen van
werkende ouders die naar verwachting op dat moment gebruik maken
van opvang in een peuterspeelzaal. Naar de inschatting van de regering is
de besparing bij gemeenten ten minste gelijk aan deze € 40 miljoen.
Tegenover de kosten die het Rijk reeds heeft overgenomen van
gemeenten en per 2018 over zal nemen van gemeenten, staat dat de
decentralisatie-uitkering in het kader van de Wet Oke (€ 35 miljoen) wordt
stopgezet. Het verschil tussen de kosten die het Rijk overneemt van
gemeenten en het stopzetten van de decentralisatie-uitkering die hier
tegenover staat (€ 70 miljoen sinds 2014 minus € 35 miljoen), is
21

Eigen inschatting Ministerie van Sociale Zaken & Werkgelegenheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 597, nr. 4

7

ruimschoots voldoende om extra kosten voor gemeenten vanuit de
beperking van de mogelijkheid tot formatieve inzet van vrijwilligers en de
kwaliteitsverhogende maatregelen op te vangen.
Ten tweede is bij de € 60 miljoen die gemeenten ontvangen voor een
aanbod aan peuters die nu niet naar een voorschoolse voorziening gaan
reeds rekening gehouden met een hogere maximum-uurprijs vanuit de
kwaliteitsverhogende maatregelen zoals deze zijn afgesproken in het
akkoord Innovatie en Kwaliteit Kinderopvang (Kamerstukken II 2015/16,
31 322, nr. 303).
4. Concretisering pedagogische doelen
Het wetsvoorstel stelt voor in artikel 1.49 en artikel 2.5 van de Wko
concretere pedagogische doelen op te nemen om zo meer houvast aan de
sector te bieden.22 Thans volgt uit artikel 1.49, eerste lid en artikel 2.5,
eerste lid, Wko dat verantwoorde kinderopvang of verantwoord peuterspeelzaalwerk, opvang of peuterspeelzaalwerk is «die bijdraagt aan een
goede en gezonde ontwikkeling van het kind in een veilige en gezonde
omgeving.»
Voorgesteld om voortaan onder verantwoorde kinderopvang te verstaan:
«het in een veilige en gezonde omgeving bieden van emotionele
veiligheid aan kinderen, het bevorderen van de persoonlijke en sociale
competentie van kinderen en de socialisatie van kinderen door overdracht
van algemeen aanvaarde waarden en normen».
Het voorstel formuleert de begrippen verantwoorde kinderopvang en
verantwoord peuterspeelzaalwerk nog steeds open, maar bepaalt dat bij
algemene maatregel van bestuur deze begrippen verder kunnen worden
ingevuld. De concretisering in lagere regelgeving van deze begrippen
moet tot gevolg hebben dat voor de opvangpraktijk inzichtelijk wordt op
welke pedagogische doelstelling zij zich moeten richten.
De concretisering van de in de wet gegeven invulling van deze begrippen
heeft ook gevolgen voor het toezicht. Volgens de toelichting stellen de
geconcretiseerde pedagogische doelen de toezichthouder beter in staat de
praktijkobservatie te relateren aan de pedagogische doelen.23 Na
inwerking van het wetsvoorstel zullen exploitanten van kindercentra en
peuterspeelzalen derhalve aan de (in een algemene maatregel van
bestuur) geconcretiseerde pedagogische doelen moeten voldoen,
eventueel op straffe van het intrekken van de beschikking waarin
toestemming tot exploitatie is gegeven.24
In het voorstel wordt onder verantwoorde kinderopvang en verantwoord
peuterspeelzaalwerk mede begrepen de pedagogische doelstelling
«socialisatie van kinderen door overdracht van algemeen aanvaarde
waarden en normen». Het komt de Afdeling voor dat het concretiseren
van deze pedagogische doelstelling een ingewikkelde opgave is. Over de
vraag wat algemeen aanvaarde normen en waarden zijn, wordt zeer
verschillend gedacht. Op voorhand is niet duidelijk hoe deze pedagogische doelstelling betekenisvol kan worden uitgewerkt.
De Afdeling adviseert dragend te motiveren dat voornoemde pedagogische doelstelling bij algemene maatregel van bestuur ingevuld kan
worden op een zodanige wijze dat zij enerzijds concreet genoeg is om
houvast te bieden aan de opvang- en toezichtspraktijk en anderzijds niet
leidt tot het dwingend opleggen van normen en waarden waarover in de
22

Toelichting, algemeen deel, paragraaf 2, onder a.
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3, onder c «Consequenties voor het toezicht».
24
Zoals volgt uit het in artikel I, onderdeel C, voorgestelde artikel 1.46, vijfde lid.
23

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 597, nr. 4

8

samenleving geen consensus bestaat. Indien in een dergelijke motivering
niet kan worden voorzien, adviseert de Afdeling af te zien van het
opnemen van voornoemde pedagogische doelstelling in het wetsvoorstel.
4. Concretisering pedagogische doelen
De Afdeling adviseert dragend te motiveren hoe de concretisering van de
pedagogische doelstelling «socialisatie van kinderen door overdracht van
algemeen aanvaarde waarden en normen» zodanig vorm kan krijgen dat
zij enerzijds concreet genoeg is om houvast te bieden aan de opvang- en
toezichtspraktijk en anderzijds niet leidt tot het dwingend opleggen van
normen en waarden waarover in de samenleving geen consensus bestaat.
De vormgeving van de concretisering van «socialisatie van kinderen door
overdracht van algemeen aanvaarde waarden en normen» luistert, zoals
de Afdeling terecht constateert, erg nauw. De concretisering van de
«socialisatie van kinderen door overdracht van algemeen aanvaarde
waarden en normen» zal plaatsvinden bij algemene maatregel van
bestuur.
Voornemen is om de concretisering bij algemene maatregel van bestuur
als volgt te formuleren: In het kader van het bieden van verantwoorde
kinderopvang of verantwoord peuterspeelzaalwerk, draagt de houder er in
ieder geval zorg voor dat kinderen worden gestimuleerd om op een open
manier kennis te maken met de algemeen aanvaarde waarden en normen
in de samenleving met het oog op een respectvolle omgang met anderen
en een actieve participatie in de maatschappij.
Het gaat er bij bovenstaande doelstelling bijvoorbeeld om dat kinderen
elkaar niet pesten, niet slaan, leren delen en dat elk kind wordt uitgenodigd om mee te doen met spelactiviteiten. In de nota van toelichting bij
de algemene maatregel van bestuur zal nader worden uitgelegd hoe de
verschillende onderdelen van bovenstaande concretisering moeten
worden geduid. Opgemerkt wordt nog dat genoemde algemene
maatregel van bestuur zal worden voorgehangen bij het parlement.
5. Overige wijzigingen
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om nog enkele wijzigingen in het
wetsvoorstel aan te brengen.
Naar aanleiding van besprekingen met de bij het akkoord Innovatie en
Kwaliteit Kinderopvang betrokken partijen is besloten om bij de concretisering van de kwaliteitseisen op het niveau van de algemene maatregel
van bestuur niet de mogelijkheid op te nemen om pedagogisch
beleidsmedewerkers in opleiding mee te tellen voor het minimaal aantal
in te zetten pedagogisch beleidsmedewerkers. Het wordt niet wenselijk
geacht de taken waarmee de voorgestelde pedagogisch beleidsmedewerker conform het wetsvoorstel belast is (te weten de totstandkoming
van pedagogische beleidsvoornemens of het coachen van beroepskrachten bij de uitvoering van hun werkzaamheden) formeel te beleggen
bij een pedagogisch beleidsmedewerker die nog in opleiding is.
Gelet hierop is in artikel I, onderdeel A, onder 2, van het wetsvoorstel de
voorgestelde begripsomschrijving «pedagogisch beleidsmedewerker in
opleiding» geschrapt. De wijziging van het begrip «stagiair» in artikel I,
onderdeel A, onder 1, van het wetsvoorstel is komen te vervallen
aangezien deze wijziging enkel verband hield met de invoering van het
begrip pedagogisch beleidmedewerker in opleiding. Ook in artikel I,
onderdeel G, van het ter advisering voorgelegde wetsvoorstel, zijn de
verwijzingen naar de pedagogisch beleidsmedewerker in opleiding

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 597, nr. 4

9

geschrapt. Overeenkomstig de hiervoor genoemde aanpassingen in de
artikelen die wijzigingen aanbrengen in hoofdstuk 1 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen zijn voor wat betreft het
peuterspeelzaalwerk in artikel I, onderdelen L en R, van het voor
advisering voorgelegde wetsvoorstel wijzigingen aangebracht.
Verder is in het met artikel I, onderdeel G, van het gewijzigde wetsvoorstel
te wijzigen artikel 1.50 de grondslag «het aantal pedagogisch beleidsmedewerkers» gewijzigd in «de inzet van pedagogisch beleidsmedewerkers».
De reden hiervoor is de beoogde uitwerking op het niveau van de
algemene maatregel van bestuur waarbij de inzet van pedagogisch
beleidsmedewerkers niet in aantal pedagogisch beleidsmedewerkers
maar naar verwachting in uren zal worden uitgedrukt. Eenzelfde
aanpassing is aangebracht in artikel I, onderdeel Q, van het gewijzigde
wetsvoorstel waarbij artikel 2.6 wordt gewijzigd.
Daarnaast is van de gelegenheid gebruikt om artikel 1.6 op een tweetal
punten technisch te wijzigen. Hiertoe dient artikel I, onderdeel B, van het
aangepaste wetsvoorstel. Voorgesteld wordt om onderdeel c van het
derde lid van artikel 1.6 te laten vervallen, aangezien reeds met het derde
lid, onderdeel b, en het vijfde lid geregeld is dat de partner waarvan, al
dan niet in het buitenland, de arbeid is beëindigd, nog in aanmerking kan
komen voor kinderopvangtoeslag. Tevens wordt voorgesteld om het
zevende lid redactioneel aan te passen, zodat dat lid aansluit bij het vijfde
lid. Met genoemde wijzigingen is geen inhoudelijke aanpassing beoogd.
De wijzigingen in artikel I, onderdelen B en M, van het voor advisering
voorgelegde wetsvoorstel zijn geschrapt. Bij nader inzien kunnen artikel
1.45, derde lid, en 2.2, tweede lid, niet vervallen. Genoemde artikelen
bepalen dat een kindercentrum, een gastouderbureau, een voorziening
voor gastouderopvang dan wel een peuterspeelzaal niet in exploitatie
worden genomen voordat een onderzoek van de toezichthouder heeft
plaatsgevonden, waaruit blijkt dat de exploitatie redelijkerwijs zal
plaatsvinden in overeenstemming met de artikelen waaraan moet worden
voldaan om met de exploitatie te starten. Met de (nota van wijziging25 bij)
de Wet van 23 augustus 2016 tot aanpassing van enige bepalingen in de
Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen in verband met de
reparatie van enige onvolkomenheden (Stb. 2016, 319) is in artikel 1.62,
eerste lid, en artikel 2.20, eerste lid, expliciet opgenomen dat de toezichthouder toezicht houdt op de naleving van artikel 1.45, derde lid, respectievelijk artikel 2.2, tweede lid. Met de Wet van 23 augustus 2016 (Stb. 2016,
319) wordt daarmee duidelijk gemaakt dat het college eveneens een
bestuurlijke boete kan opleggen indien er nog geen aanvraag is gedaan of
geen positieve beslissing op een aanvraag tot exploitatie is gegeven.
Gelet hierop vervullen de artikelen 1.45, derde lid, en 2.2, tweede lid, een
zelfstandige functie los van artikel 1.46, eerste lid, en 2.3, eerste lid, en
derhalve kunnen genoemde artikelleden niet komen te vervallen. In
verband hiermee zijn de technische aanpassingen in artikel I, onderdeel C,
onder 3, en onderdeel N, onder 3, van het ter advisering voorgelegde
wetsvoorstel geschrapt.
Tot slot zijn de samenloopbepalingen met het wetvoorstel tot wijziging
van de Wet kinderopvang en kwaliteiteisen peuterspeelzalen in verband
met het opnemen van nadere regels voor ouderparticipatiecrèches
(Kamerstukken 34 256) (de artikelen II en III van het voor advisering
25

Artikel I, onderdelen 1 tot en met 6, 8, 9 en 10 van de nota van wijziging bij de Wet van
23 augustus 2016 tot aanpassing van enige bepalingen in de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen in verband met de reparatie van enige onvolkomenheden (Stb. 2016,
319).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 597, nr. 4

10

voorgelegde wetsvoorstel) vooralsnog uit het wetsvoorstel gehaald gelet
op het feit dat dit wetsvoorstel al enige tijd stilligt vanwege het onderzoek
naar de kwaliteit van ouderparticipatiecrèches. De samenloop met
genoemd wetsvoorstel zal nader worden bezien, zodra genoemd
wetsvoorstel verder in procedure is.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
L.F. Asscher

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 597, nr. 4

11