Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 356 (R2064)

Wijziging van de Rijkswet op het
Nederlanderschap in verband met het intrekken
van het Nederlanderschap in het belang van de
nationale veiligheid

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Algemeen
Deze memorie van toelichting is als volgt opgebouwd:
1. Inleiding
2. Het dreigingsbeeld van gewelddadig jihadisme
3. Noodzaak tot intrekking van het Nederlanderschap in het belang van
de nationale veiligheid
4. Vaststelling van de lijst van organisaties die deelnemen aan een
nationaal of internationaal gewapend conflict en een bedreiging
vormen voor de nationale veiligheid
5. Het besluit tot intrekking van het Nederlanderschap
6. Recht op een eerlijk proces en bijzondere rechtsbescherming
7. Toegang tot geheime stukken
8. Staatloosheid, Europees Verdrag inzake Nationaliteit en Unieburgerschap
9. Intrekking van het Nederlanderschap bij vreemde krijgsdienst
10. Financiële gevolgen
11. Consultatie
1. Inleiding
Het wetsvoorstel strekt ertoe intrekking van het Nederlanderschap
mogelijk te maken in het belang van de nationale veiligheid wegens
deelname aan een terroristische organisatie zonder dat daarvoor een
voorafgaande strafrechtelijke veroordeling vereist is. In het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme, bijlage bij de brief aan de Tweede
Kamer van 29 augustus 2014 (Kamerstukken II 2013/14, 29 754, nr. 253) is
het voornemen aangekondigd om de Rijkswet op het Nederlanderschap te
wijzigen, teneinde mogelijk te maken dat het Nederlanderschap wordt
ingetrokken bij uitreizigers die zich vrijwillig in krijgsdienst begeven van
een terroristische strijdgroep. Met dit voorstel van Rijkswet wordt
uitvoering gegeven aan dit voornemen. Daarnaast wordt voorgesteld om
het verlies van rechtswege bij deelname aan een vreemde krijgsdienst te
wijzigen in een verliesgrond na een besluit van de Minister van Veiligheid
en Justitie.

kst-34356-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 356 (R2064), nr. 3

1

Het wetsvoorstel staat los van het thans bij de Eerste Kamer aanhangige
wetsvoorstel tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap ter
verruiming van de mogelijkheden voor intrekking van het Nederlanderschap bij terroristische misdrijven (Kamerstukken II, 34 016- (R2036)).
Laatstgenoemde wetsvoorstel maakt intrekking van het Nederlanderschap
mogelijk na een onherroepelijke veroordeling wegens het misdrijf,
bedoeld in artikel 134a van het Wetboek van Strafrecht (hulp bij het
voorbereiden of plegen van een terroristisch misdrijf). De grond voor de
intrekking is dat desbetreffende persoon handelingen heeft verricht die de
essentiële belangen van het Koninkrijk of van een van de landen van het
Koninkrijk ernstig schaden. Het onderhavige wetsvoorstel beoogt de
dreiging weg te nemen van terroristische activiteiten in Nederland of een
van de andere landen van het Koninkrijk, die uitgaat van personen die zich
in het buitenland hebben aangesloten bij een terroristische organisatie.
Intrekking van het Nederlanderschap op grond van het onderhavige
wetsvoorstel is een preventieve maatregel en heeft daarmee een andere
doelstelling dan intrekking van het Nederlanderschap op grond van het
wetsvoorstel ter verruiming van de mogelijkheden voor intrekking van het
Nederlanderschap bij terroristische misdrijven.
2. Dreigingsbeeld mondiaal jihadisme
Het mondiale jihadisme vormt een substantiële bedreiging voor de
nationale veiligheid van Nederland. De opmars van ISIS in onder andere
Irak en Syrië, en inmiddels in meerdere andere landen, vormt een
destabiliserende factor, zowel op regionaal als mondiaal niveau. Deze
internationale ontwikkelingen hebben hun weerslag op Nederland.
Enerzijds doordat uit Nederland afkomstige jihadisten aansluiting zoeken
bij internationale terroristische organisaties zoals ISIS, anderzijds doordat
aanhangers van het mondiale jihadisme zich ook in ons land openlijk
manifesteren. In Nederland is de jihadistische beweging een relatief
kleine, maar gevaarlijke groepering die geweld propageert als een
legitiem middel om haar doelen te realiseren. De dreiging die van deze
groep uitgaat is substantieel, dat wordt bevestigd door de recente
aanslagen in België, Canada, Denemarken en Frankrijk.1 De toegenomen
dreiging van het internationaal jihadistisch geïnspireerd terrorisme vergt
handelen van de Nederlandse overheid.2
Analyse van het mondiaal jihadisme laat zien dat er verschillende groepen
zijn te onderscheiden. Voor deze verschillende groepen is een verschillende aanpak wenselijk. Allereerst zijn er sympathisanten en extremisten,
die behoudens uitingen van hun sympathie nog geen andere handelingen
hebben ondernomen om gevolg te geven aan hun overtuiging. De aanpak
van sympathisanten van het jihadisme en extremisten ligt in het lokale
domein. Hier wordt samengewerkt tussen gemeenten en maatschappelijke organisaties om radicalisering tegen te gaan, nieuwe aanhang van de
jihadistische beweging te voorkomen en tegengeluid te stimuleren.
Wanneer personen in het Koninkrijk een bedreiging vormen voor de
nationale veiligheid, kan dit, wanneer er sprake is van strafbare feiten,
leiden tot vervolging door het Openbaar Ministerie. Ook kan dit, onder de
Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding, aanleiding

1

De aanslag in het Joods museum in Brussel op 24 mei 2014, de aanslag in het parlementsgebouw in Ottawa op 22 oktober 2014, de aanslag op de uitgever van een satirisch weekblad in
Parijs op 7 januari 2015, de gijzeling in een koosjere supermarkt in Parijs op 9 januari 2015, de
aanslag op een Zweedse cartoonist in Kopenhagen op 14 februari 2015 en de aanslagen in
Parijs op onder andere Stade de France en concertzaal Bataclan op 13 november 2015.
2
Zie voor een achtergrond van deze dreiging: Transformatie van het jihadisme in Nederland,
Zwermdynamiek en nieuwe slagkracht, AIVD, juni 2014.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 356 (R2064), nr. 3

2

zijn om een bestuurlijke maatregel op te leggen, bijvoorbeeld een
gebiedsverbod of een meldplicht. Daarnaast zijn er personen die
voornemens zijn om uit te reizen om deel te nemen aan de jihadistische
strijd bij internationale terroristische organisaties. Bij deze personen zijn
de maatregelen gericht op het voorkomen van de uitreis naar het door
terroristen beheerd gebied, waaronder de zogenaamde paspoortmaatregel. Tot slot zijn er personen die ook daadwerkelijk deelnemen aan de
gewapende strijd in Syrië en Irak aan de zijde van terroristische organisaties zoals ISIS.
Deze wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap levert een
bescheiden, maar desalniettemin belangrijke bijdrage aan de vermindering van de dreiging die uitgaat van het mondiaal jihadisme. Het
wetsvoorstel richt zich hierbij uitsluitend op diegenen die zich in het
buitenland bevinden en die zich blijkens informatie van bijvoorbeeld de
inlichtingen- en veiligheidsdiensten hebben aangesloten bij een organisatie die door de Minister van Veiligheid en Justitie, in overeenstemming
met het gevoelen van de Rijksministerraad, is of wordt geplaatst op een
lijst van organisaties die deelnemen aan een nationaal of internationaal
gewapend conflict en die een bedreiging vormen voor de nationale
veiligheid.
3. Noodzaak tot intrekking van het Nederlanderschap in het belang van
nationale veiligheid
Kenmerkend voor jihadistische organisaties is dat zij zich met geweld
keren tegen westerse landen, waaronder Nederland. Personen die zich bij
deze organisaties hebben aangesloten, hebben hiermee laten blijken dat
zij geweld niet schuwen bij de verwezenlijking van hun idealen. Dat zij
gebruik van geweld legitiem achten bij het realiseren van hun idealen
blijkt reeds uit hun aansluiting bij een dergelijke organisatie. Bij terugkeer
vormen deze personen hierom een bedreiging voor de nationale
veiligheid. Daarom moet hun terugkeer worden voorkomen. Dat kan
worden bereikt door hun Nederlanderschap in te trekken en hen tegelijkertijd tot ongewenst vreemdeling te verklaren op grond van artikel 67
van de Nederlandse Vreemdelingenwet 2000.
Niet alle terroristische organisaties vormen direct een bedreiging voor de
nationale veiligheid van Nederland. Sommige organisaties zijn wel
gesignaleerd als terroristische organisatie op de Europese- of
VN-sanctielijst, maar beschouwen Nederland niet als legitiem doelwit van
geweldsdaden. Een voorbeeld hiervan is de FARC. Zoals hierboven
beschreven, ligt dat in het geval van jihadistische terroristische organisaties evenwel anders.
De inzet van het strafrecht blijft een zeer belangrijk instrument ter
bestrijding van terrorisme. De inzet van strafrecht kan echter niet
voorkomen dat een uitreiziger die geoefend is in het gebruik van geweld
of het gebruik van geweld heeft gefaciliteerd, terugkeert naar Nederland.
Veroordeling bij verstek heeft bovendien weinig effect zolang betrokkene
in het buitenland is, omdat de eventuele straf niet kan worden geëxecuteerd. De intrekking van zijn Nederlanderschap in combinatie met zijn
ongewenstverklaring als vreemdeling daarentegen verhindert de legale
terugkeer naar het Koninkrijk en bemoeilijkt de feitelijke terugkeer
aanzienlijk. De voorgestelde aanvulling van het bestaande instrumentarium inzake intrekking van het Nederlanderschap kan daarom bijdragen
aan de bescherming van de nationale veiligheid. Wanneer betrokkene zich
heeft aangesloten bij een terroristische organisatie valt te vrezen voor een
aanslag bij terugkeer in Nederland. Betrokkene heeft zich immers uit vrije
wil ingezet voor en de belangen gediend van een organisatie die zich

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 356 (R2064), nr. 3

3

tegen westerse landen, waaronder Nederland en de Caribische landen
keert en geen geweldsmiddel heeft geschuwd in het nastreven van haar
idealen.
Het is dan bezwaarlijk om te wachten met intrekken van het Nederlanderschap totdat betrokkene is teruggekeerd naar het Koninkrijk en strafrechtelijk is vervolgd en veroordeeld, juist vanwege de onmiddellijke
bedreiging van de nationale veiligheid. Het wetsvoorstel voorziet in deze
situatie door intrekking van het Nederlanderschap mogelijk te maken in
het belang van de nationale veiligheid indien betrokkene zich heeft
aangesloten bij een door de Minister van Veiligheid en Justitie, in
overeenstemming met het gevoelen van de Rijksministerraad, aan te
wijzen organisatie die deelneemt aan een nationaal of internationaal
gewapend conflict en een bedreiging vormt voor de nationale veiligheid.
Met de intrekking van het Nederlanderschap gaan de aan het Nederlanderschap gekoppelde rechten ook verloren. De belangrijkste in dit verband
is dat betrokkene het aan het Nederlanderschap verbonden recht verliest
op toegang tot Nederlands grondgebied. Ook als vreemdeling heeft
betrokkene geen toegang meer tot Nederland, omdat hij tevens tot
ongewenst vreemdeling is verklaard.
Feitelijke terugkeer kan niet in alle gevallen worden voorkomen. Dit wil
evenwel niet zeggen dat niet al het mogelijke dient te worden gedaan om
terugkeer naar Nederland te voorkomen, indien betrokkene een
bedreiging is voor de nationale veiligheid. Met het intrekken van het
Nederlanderschap in combinatie met ongewenstverklaring wordt de
mogelijkheid gecreëerd om betrokkene te weren van Nederlands
grondgebied, terwijl betrokkene anders als Nederlander zou moeten
worden toegelaten en ook bijvoorbeeld gemakkelijker via een ander
Schengenland toegang tot Nederland kan krijgen.
Uiteraard heeft de regering aandacht voor enkele potentiële neveneffecten
van het intrekken van het Nederlanderschap, waaronder het mogelijk
verder radicaliseren van betrokkene en eventueel de omgeving van
betrokkene, wanneer het onmogelijk zou zijn om terug te keren naar
Nederland. Er is onvoldoende bewijs om een causaal verband tussen het
verhinderen van terugkeer en verdergaande radicalisering aan te nemen.
Voor zover het gaat om omstandigheden die betrokkene zelf betreffen,
kunnen deze, voor zover kenbaar, worden betrokken in de belangenafweging die voorafgaat aan de intrekking van het Nederlanderschap.
Indien radicalisering in Nederland bij de omgeving van betrokkene zou
kunnen optreden, liggen bestaande preventieve maatregelen in de rede.
4. Vaststelling van de lijst van organisaties die deelnemen aan een
nationaal of internationaal gewapend conflict en een bedreiging vormen
voor de nationale veiligheid
De voormalige Wet op het Nederlanderschap en het ingezetenschap
kende in artikel 7, vierde lid, een specifieke bepaling voor verlies van het
Nederlanderschap indien betrokkene zonder verlof van de regering zich
begaf in vreemde krijgs- of staatsdienst. Nadat deze bepaling in 1985 was
komen te vervallen, werd deze, in gewijzigde vorm, weer ingevoerd bij
Rijkswet van 21 december 2000 tot wijziging van de Rijkswet op het
Nederlanderschap met betrekking tot de verkrijging, de verlening en het
verlies van het Nederlanderschap (Stb. 2000, 618).
Bij de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de
Rijkswet op het Nederlanderschap met betrekking tot de verkrijging, de
verlening en het verlies van het Nederlanderschap (Kamerstukken 25 891

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 356 (R2064), nr. 3

4

(R 1609)) in de Tweede Kamer is ook het opnemen van een verliesgrond
wegens deelname aan een paramilitaire, niet statelijke actor uitgebreid
aan de orde gekomen. Destijds is hiertoe niet overgegaan, omdat hier
overwegende bezwaren tegen bestonden:
«Aan een dergelijke bepaling kleven ernstige problemen. Met name zullen
aan het bewijs hoge eisen gesteld moeten worden gelet op de vergaande
gevolgen van ontneming van de nationaliteit; slechts indien onomstotelijk
vaststaat dat betrokkene door zijn gedrag de essentiële belangen van het
land heeft geschaad, zal tot intrekking van de nationaliteit mogen worden
overgegaan. Betrokkene zal zelf niet snel de benodigde informatie
verschaffen en ook langs andere weg zal het veelal moeilijk zijn om het
benodigde bewijs te verzamelen.»3
Thans wordt hierin, mede in het licht van de substantiële dreiging die
uitgaat van jihadistische terroristische organisaties, een andere afweging
gemaakt. Minder dan bij statelijke actoren is er bij niet-statelijke paramilitaire organisaties sprake van erkende afgebakende grenzen rond de
groepering. De grenzen zijn informeel en dynamisch. Hiermee is in de
vormgeving van de intrekkingsgrond rekening gehouden. Allereerst zal er
worden gewerkt met een door de Minister vast te stellen lijst van
terroristische organisaties die een bedreiging vormen voor de nationale
veiligheid. Met deze lijst wordt de kenbaarheid gewaarborgd. Voor een
ieder die zich aansluit bij een dergelijke organisatie, is hiermee helder wat
de consequenties hiervan kunnen zijn. Op de lijst zal een selectie worden
geplaatst van de organisaties die zijn vermeld op de nationale en
internationale sanctielijsten.4 De lijst zal worden samengesteld op basis
van verschillende bronnen waaronder informatie van de veiligheidsdiensten en het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland (DTN), maar ook op
basis van informatie van bijvoorbeeld politie en het Openbaar Ministerie.
Niet alle op de internationale sanctielijsten opgenomen organisaties
zullen worden opgenomen op deze specifieke lijst. Voor sommige
organisaties geldt immers dat zij weliswaar een terroristisch karakter
hebben, maar op dit moment geen bedreiging vormen voor de Nederlandse rechtsorde. Intrekking van Nederlanderschap ter bescherming van
de nationale veiligheid is in dat geval niet aan de orde. Te denken valt aan
bijvoorbeeld de FARC, de PKK en de Tamil Tijgers. Dit zijn geen organisaties die – zoals ISIS en Al Qaida – een gewelddadige strijd voeren tegen
het gehele westen en de waarden waar de westerse wereld voor staat.
De lijst zal worden vastgesteld in overeenstemming met het gevoelen van
de Rijksministerraad. Hiermee wordt de eenheid van het Nederlanderschap ook voor de vaststelling van deze lijst gewaarborgd. De lijst zal
worden gepubliceerd in de Staatscourant, in het Afkondigingsblad van
Aruba, in het Publicatieblad van Curaçao en in het Afkondigingsblad van
Sint Maarten worden geplaatst. Hiermee wordt enerzijds recht gedaan aan
de benodigde flexibiliteit bij de vaak onvoorspelbare opkomst van
terroristische organisaties en hun bedreiging voor de Nederlandse
rechtsorde en wordt anderzijds recht gedaan aan de kenbaarheid van de
toepassing van de bevoegdheid tot intrekking.
Het opnemen van een organisatie op de lijst is geen besluit in de zin van
de Awb, omdat er geen rechtsgevolg verbonden is aan het opnemen van
een organisatie op de lijst. De plaatsing op deze lijst is hiermee te
onderscheiden van plaatsing op een lijst waarbij door de enkele plaatsing
3
4

Kamerstukken II 1999/2000, 25 891 (R 1609), nr. 37.
The List established and maintained by the 1267 Committee with respect to individuals,
groups, undertakings and other entities associated with Al-Qaida en de geconsolideerde lijst
van personen en organisaties waarvan de tegoeden op grond van Europese en Nederlandse
regelgeving zijn bevroren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 356 (R2064), nr. 3

5

op een lijst de financiële tegoeden van een persoon worden bevroren. Er
zal dan ook geen bezwaar of beroep open staan tegen de opname van een
organisatie op de lijst. Wel kan de plaatsing op de lijst in het kader van het
beroep tegen een individuele intrekkingsbeschikking aan de orde komen.
Indien een organisatie ten onrechte op de lijst is geplaatst, zal vanzelfsprekend ook het intrekkingsbesluit niet in stand kunnen blijven.
Daarnaast betreft, anders dan in de toenmalige discussie in de Tweede
Kamer aan de orde was, de thans voorgestelde maatregel een
bevoegdheid tot intrekking, in plaats van een verlies van rechtswege.
Hierdoor is er een eenduidig moment van weging van de feitelijke
gronden voor het intreden van het verlies van het Nederlanderschap, een
besluit van de Minister. Conform de huidige Rijkswet op het Nederlanderschap is intrekking van het Nederlanderschap een besluit van de Minister
van Veiligheid en Justitie. Anders dan bij intrekking op grond van
artikel 14, tweede lid, is er in het geval van intrekking op grond van het
vierde lid geen sprake van een onherroepelijke strafrechtelijke veroordeling die ten grondslag ligt aan het intrekkingsbesluit.
5. Het besluit tot intrekking van het Nederlanderschap en de daarop
volgende ongewenstverklaring
De gedragingen waaruit kan worden afgeleid dat iemand zich heeft
aangesloten bij een in de lijst opgenomen terroristische organisatie, zullen
door de Minister zelf moeten worden vastgesteld en gewogen. Dit kan op
basis van verschillende bronnen, waaronder informatie van de
inlichtingen- en veiligheidsdiensten, maar ook op basis van informatie van
bijvoorbeeld het Openbaar Ministerie. In sommige gevallen zal ook
openbare informatie, bijvoorbeeld op het internet, beschikbaar zijn.
Doorgaans zal er sprake zijn van een ambtsbericht van de inlichtingen- en
veiligheidsdiensten dat een beschrijving van de feiten bevat waaronder de
aansluiting bij een van de organisaties op de lijst, de gedragingen van
betrokkene waaruit dit kan worden afgeleid en de conclusie dat de
betrokkene een gevaar is voor de nationale veiligheid. Het is aan de
Minister om deze informatie te wegen en te beoordelen of de informatie
de intrekking van het Nederlanderschap kan dragen. Intrekking van het
Nederlanderschap is een in beginsel onomkeerbare maatregel. Dientengevolge dienen de feitelijke gronden voor een intrekking uiteraard met
voldoende zekerheid te kunnen worden aanvaard.
Het begrip «aansluiting» is een centraal element in dit wetsvoorstel.
Verschillende geconsulteerde organisaties hebben gevraagd om een
verheldering van dit begrip. Aansluiting is een sterk feitelijk begrip, dat
afhangt van de individuele omstandigheden van het geval. Aansluiting zal
in alle gevallen moeten blijken uit de gedragingen van betrokkene. Voor er
sprake is van aansluiting in de zin van dit artikel, dienen twee
voorwaarden te worden vervuld:
i. op grond van gedragingen van betrokkene kan worden vastgesteld dat
boven redelijke twijfel verheven is dat hij de door de terroristische
organisatie nagestreefde doelen onderschrijft en de intentie heeft om
zich aan te sluiten bij de organisatie; en
ii. betrokkene verricht feitelijke handelingen voor of ten behoeve van de
terroristische organisatie.
Het gaat bij aansluiting dus steeds om een combinatie van feitelijke
handelingen en de intentie zoals deze uit gedragingen van betrokkene
kenbaar wordt. De intentie om aan te sluiten is op zichzelf niet voldoende
om aan te nemen dat betrokkene zich heeft aangesloten bij de terroristische organisatie. Andersom zou zich ook een geval kunnen voordoen
waarbij iemand werkzaamheden heeft verricht voor of ten behoeve van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 356 (R2064), nr. 3

6

terroristische organisatie, maar niet de intentie heeft om aan te sluiten.
Men denke hierbij bijvoorbeeld aan iemand die afreist naar het gebied
waar de terroristische organisatie actief is om vanwege humanitaire
redenen medische hulp te verlenen en daarbij ook leden van de terroristische organisatie medisch bijstaat. Ook in dat geval zal aansluiting bij de
organisatie in beginsel niet aan de orde zijn, tenzij er andere belastende
feiten zijn. Met de voorwaarde van de uit gedragingen van de betrokkene
blijkende intentie om zich aan te sluiten, die altijd aanwezig moet zijn, is
gegarandeerd dat er altijd sprake is van vrijwillige aansluiting voordat
intrekking van het Nederlanderschap aan de orde kan zijn.
Bronnen waaruit de aansluiting bij een terroristische organisatie kan
worden afgeleid, zijn bijvoorbeeld (niet uitputtend): informatie uit weblogs
die betrokkene bijhoudt, afgetapte sms- en telefoonberichten, informatie
van betrouwbare bronnen ter plekke, informatie van familie of vrienden of
op internet geplaatste videobeelden. Het zal doorgaans gaan om een
veelheid van informatie, die integraal wordt gewogen. De rol van
betrokkene binnen de organisatie is niet doorslaggevend, maar is wel van
belang voor de proportionaliteitsafweging. Het is dus geen voorwaarde
dat betrokkene zelf geweld heeft gebruikt. De aard van de werkzaamheden
kunnen uiteraard wel meewegen in de afweging of een ambtsbericht zal
worden uitgebracht door de veiligheidsdiensten. Indien het gaat om een
strijder of om iemand met een leidende positie in de organisatie zal er
eerder aanleiding zijn dan wanneer het gaat om iemand die bijvoorbeeld
slechts huishoudelijke taken of medische zorg heeft verricht. Louter
virtuele aansluiting bij een dergelijke organisatie zal doorgaans onvoldoende zijn om te spreken van aansluiting bij de organisatie.
De intrekking van het Nederlanderschap heeft tot doel iemand die,
vanwege het feit dat deze zich heeft aangesloten bij een organisatie die
deelneemt aan een nationaal of internationaal gewapend conflict en een
bedreiging vormt voor de nationale veiligheid, uit te sluiten van het
Nederlanderschap met alle rechten en verplichtingen, waaronder het recht
op toegang tot Nederlands grondgebied. Voorwaarde voor toepassing is
dat betrokkene zich niet in het Koninkrijk bevindt.
Een hierop volgende ongewenstverklaring van betrokkene is noodzakelijk
om de legale terugkeer te voorkomen. Allereerst zal betrokkene, voor wat
betreft Nederlands grondgebied, ongewenst vreemdeling worden
verklaard op grond van artikel 67, eerste lid, onderdeel c, van de Vreemdelingenwet 2000. Voor ongewenstverklaring op deze grond is niet vereist
dat betrokkene daadwerkelijk in Nederland verblijft. De vreemdeling die
ongewenst wordt verklaard, kan geen rechtmatig verblijf in Nederland
hebben of krijgen. Het is mogelijk betrokkene ongewenst te verklaren
wanneer hij een gevaar vormt voor de nationale veiligheid. Indien is
voldaan aan de voorwaarden voor intrekking van het Nederlanderschap
op grond van het nieuwe artikel 14, vierde lid, zal in beginsel ook zijn
voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van deze vreemdelingrechtelijke maatregel. Dit zal slechts anders kunnen zijn indien bijvoorbeeld
het recht op gezinsleven (artikel 8 EVRM) in de weg staat aan ongewenstverklaring. Dit komt hieronder nog nader aan de orde. Omdat intrekking
van het Nederlanderschap slechts effectief is als betrokkene tegelijkertijd
tot ongewenst vreemdeling wordt verklaard, zal niet tot intrekking van het
Nederlanderschap worden overgegaan als op voorhand vaststaat dat
ongewenstverklaring als vreemdeling niet mogelijk is.
De intrekking van het Nederlanderschap en de hier direct op volgende
ongewenstverklaring als vreemdeling verhinderen dat betrokkene als
Nederlander kan blijven reizen en beperkt derhalve zijn mogelijkheden om
zich vrijelijk legaal in de het Schengengebied te bewegen. Hiermee wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 356 (R2064), nr. 3

7

voorkomen dat betrokkene aanspraak blijft houden op de voordelen van
de status van het Nederlanderschap. De legale terugkeer naar het
Koninkrijken het Schengengebied wordt onmogelijk gemaakt. De feitelijke
terugkeer wordt bemoeilijkt, doordat betrokkene zal worden gesignaleerd
(als ongewenst vreemdeling) in verschillende systemen die kunnen
worden geraadpleegd bij grenscontroles en uitgifte van visa en op het
vervallen van het paspoort.
Na intrekking van het Nederlanderschap is het paspoort dat betrokkene
bezit van rechtswege vervallen op grond van artikel 47, eerste lid,
onderdeel a van de Paspoortwet. Het document blijft eigendom van de
Nederlandse staat. Het document kan hierom worden opgenomen in een
database van Interpol, de Stolen and Lost Travel Document database
(SLTD) en in het Schengen Informatiesysteem (SIS-II). Wanneer het
document dat in deze databases staat opgenomen wordt gecontroleerd
door een grenspost, kan het paspoort worden ingenomen door de
grensbewaking.
Bij de ongewenstverklaring dient te worden getoetst aan artikel 8 EVRM.
Dit zal met name relevant zijn wanneer er familie- en gezinsleven in
Nederland is. Er dient in dat geval een belangenafweging plaats te vinden
tussen enerzijds het belang van bescherming van de nationale veiligheid
en anderzijds het belang van betrokkene om ongehinderd gezinsleven in
Nederland uit te oefenen. Gelet op de ernst van de bedreiging van de
nationale veiligheid bij een dreigende terroristische aanslag op Nederlands grondgebied, tegen Nederlandse instituties, zal ongewenstverklaring slechts in uitzonderingssituaties niet aan de orde zijn. Anders dan
de Rvdr lijkt te suggereren, zal de ongewenstverklaring onmiddellijk na
intrekking van het Nederlanderschap plaatsvinden en hoeft het besluit tot
intrekking niet in rechte onaantastbaar te zijn. Het besluit tot intrekking
werkt immers onmiddellijk.
Indien betrokkene een andere EU-nationaliteit heeft, zal het weigeren van
toegang tot Nederlands grondgebied aan de orde zijn wanneer het gedrag
van betrokkene een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging
voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt, conform
artikel 27 van richtlijn 2004/38/EG. Naar mijn inschatting zal als regel
hieraan zijn voldaan wanneer betrokkene een bedreiging voor de
nationale veiligheid vormt.
Bij de intrekking van het Nederlanderschap zal een belangenafweging
plaatsvinden. Bij deze belangenafweging gaat het onder andere om een
afweging van de opportuniteit van de inzet van de maatregel in het licht
van alternatieve maatregelen. Bij de intrekking van het Nederlanderschap
zal het eventuele belang van opsporing, vervolging en berechting van
betrokkene en de mogelijkheid van tenuitvoerlegging van de straf,
alsmede het belang van het verzamelen van inlichtingen door de
inlichtingen- en veiligheidsdiensten worden meegewogen. Hoewel
vanwege de universele rechtsmacht voor vele terroristische misdrijven
vervolging en berechting vaak wel mogelijk zal zijn, wordt tenuitvoerlegging van de opgelegde straf uiteraard wel bemoeilijkt als aan
betrokkene het Nederlanderschap is ontnomen en hij als ongewenst
vreemdeling geen toegang tot Nederland meer heeft. Bovendien kan er
sprake zijn van vervolging voor meerdere feiten, waarbij niet voor alle
feiten universele rechtsmacht geldt. Men denke hierbij bijvoorbeeld aan
verboden wapenbezit. Dat kan onder omstandigheden aanleiding zijn af te
zien van intrekking van het Nederlanderschap. Daarnaast dient te worden
voorkomen dat een strafrechtelijk onderzoek op een ontijdig moment zou
worden doorkruist door de intrekking van het Nederlanderschap.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 356 (R2064), nr. 3

8

Daarnaast worden bij deze belangenafweging omstandigheden betrokken
die samenhangen met de gedragingen van de persoon en andere
omstandigheden. Hiervoor is in dit kader al genoemd dat bij het opstellen
van het ambtsbericht de rol van de persoon bij de organisatie mee kan
wegen in de belangenafweging. Voor de intrekking van het Nederlanderschap is niet van doorslaggevend belang of betrokkene meerderjarig of
minderjarig is. De minderjarigheid kan, zeker wanneer er sprake is van
bijkomende omstandigheden zoals een grote gevoeligheid voor
beïnvloeding door anderen, wel meewegen in de proportionaliteitsafweging. Overigens geldt dit alleen voor minderjarigen die zich zelfstandig
hebben aangesloten bij de terroristische organisatie. Bij jonge kinderen
die als lid van een gezin meeverhuizen met ouders die zich inzetten voor
de terroristische organisatie zal niet worden aangenomen dat zij zich
aansluiten bij deze organisatie.
Tot slot kan deze belangenafweging ook een Europeesrechtelijke dimensie
hebben, wanneer de intrekking van het Nederlanderschap ook leidt tot
verlies van het Unieburgerschap. Hierop wordt nader ingegaan in
paragraaf 8. De belangrijkste omstandigheden die relevant zijn voor de
belangenafweging zullen worden vastgelegd bij algemene maatregel van
rijksbestuur.
Het intrekkingsbesluit zal, voor Nederland conform de Awb, bekend
worden gemaakt door plaatsing in de Staatscourant. De Staatscourant is
ook online beschikbaar, waardoor betrokkene op deze wijze kennis kan
nemen van het besluit tot intrekking, ondanks zijn afwezigheid in
Nederland. Bekendmaking in de Staatscourant is de gebruikelijke wijze
van bekendmaking indien het besluit niet door uitreiking of toezending
kan geschieden. Indien het een Nederlander betreft die voor intrekking
van de nationaliteit woonachtig was in een van de Caribische landen,
wordt het intrekkingsbesluit tevens gepubliceerd in het Afkondigingsblad
van Aruba, in het Publicatieblad van Curaçao of in het Afkondigingsblad
van Sint Maarten.
Indien de Minister van Veiligheid en Justitie voornemens is het Nederlanderschap in te trekken van een inwoner van een van de Caribische landen,
hij overleg zal voeren met de bevoegde Minister van Justitie van het
betreffende land.
6. Recht op een eerlijk proces en bijzondere rechtsbescherming
De maatregel tot intrekking van het Nederlanderschap is een bestuurlijke
maatregel, die tot doel heeft het beschermen van de nationale veiligheid
door te voorkomen dat betrokkene terug kan keren naar het Koninkrijken
aldaar bijvoorbeeld een aanslag kan plegen. Tegen het besluit tot
intrekking staat rechtsbescherming open, maar betrokkene kan, gelet op
zijn dreiging voor de nationale veiligheid en de daaruit voortvloeiende
ongewenstverklaring, geen toegang tot het Koninkrijk verkrijgen.
Verschillende geconsulteerde organisaties vragen zich in dit verband af of
het recht op een eerlijk proces voldoende is gewaarborgd, in het bijzonder
ten aanzien van het zogenaamde «aanwezigheidsrecht».
Allereerst is van belang of de maatregel tot intrekking van het Nederlanderschap te beschouwen is als een «criminal charge» in de zin van
artikel 6 EVRM. Er zijn drie criteria aan de hand waarvan wordt beoordeeld
of sprake is van een «criminal charge».
(a) classificatie onder nationaal recht;
(b) Doel van de maatregel (punitief of afschrikwekkend karakter);

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 356 (R2064), nr. 3

9

(c) Ernst en effect van de opgelegde maatregel.5
Naar classificatie van het nationaal recht is in dit geval sprake van een
(bestuursrechtelijke) maatregel. De maatregel is voorts (criterium twee)
niet bedoeld als punitieve sanctie of afschrikwekkend middel. Met de
maatregel wordt immers beoogd de nationale veiligheid te beschermen.
Het onderhavige wetsvoorstel beoogt de dreiging weg te nemen van
terroristische activiteiten in het Koninkrijk of een van de andere landen
van het Koninkrijk, welke dreiging uitgaat van personen die zich in het
buitenland hebben aangesloten bij een terroristische organisatie.
Intrekking van het Nederlanderschap op grond van het onderhavige
wetsvoorstel is een preventieve maatregel, bedoeld om terroristische
handelingen te voorkomen en niet om ze te bestraffen.6 Dit wijst erop dat
geen sprake is van een «criminal charge». Het gegeven dat de aanleiding
voor de maatregel ligt in het gedrag van betrokkenen, maakt de maatregel
ook niet tot een criminal charge.7
De ernst van de maatregel zou een indicatie kunnen vormen om deze toch
als een criminal charge aan te merken. Echter, hoewel het een zware
maatregel betreft, wordt deze alleen opgelegd aan mensen die zelf het
Koninkrijk al uitgereisd zijn en zich nog steeds buiten het Nederlandse
grondgebied bevinden. Het gaat bovendien om personen die zich elders
hebben aangesloten bij een terroristische organisatie die het Koninkrijk
ziet als legitiem doelwit van geweldsdaden. en geen geweldsmiddel
schuwt in het nastreven van haar idealen. Daaruit blijkt reeds van een
geringe binding met het Nederlandse grondgebied en de Nederlandse
samenleving. Bovendien kennen verschillende landen mogelijkheden tot
intrekking van de eigen nationaliteit als bestuurlijke maatregel. De
intrekking van het Nederlanderschap is tot nu toe nimmer aangemerkt als
criminal charge.
Omdat er geen sprake is van een criminal charge geldt het aanwezigheidsrecht niet onverkort. In artikel 6 EVRM en artikel 47 van het Handvest van
de grondrechten van de Europese Unie is het recht op een eerlijk proces
vastgelegd. Uit geen van deze artikelen volgt onverkort een aanwezigheidsrecht om bij elk rechtsgeding aanwezig te zijn. Het aanwezigheidsrecht geldt zeer sterk wanneer het gaat om een strafrechtelijke veroordeling, maar wanneer het een bestuursrechtelijk of civielrechtelijk geding
is, is er geen sprake van een even sterk aanwezigheidsrecht. Zo verkrijgt
iemand die een procedure voor vaststelling van het Nederlanderschap ex
artikel 17 van de Rijkswet start niet uit dien hoofde automatisch toegang
tot Nederland. Ook bijvoorbeeld in het vreemdelingenrecht komt het voor
dat een beroepsprocedure wordt afgehandeld na uitzetting van de
vreemdeling. De vreemdeling heeft dan niet het recht om terug te keren
naar Nederland ten behoeve van zijn aanwezigheid bij de beroepsprocedure.
In het specifieke geval van intrekking van het Nederlanderschap ter
bescherming van de nationale veiligheid is daarenboven een sterke
rechtvaardiging voor het niet toestaan van de aanwezigheid van
betrokkene bij zijn rechtsgeding. Het gaat hier immers om individuen van
wie ernstig te vrezen valt dat zij bij terugkeer een bedreiging voor de
nationale veiligheid vormen. Het toestaan van terugkeer ten behoeve van
aanwezigheid bij het rechtsgeding zou deze doelstelling doorkruisen en de
rechtvaardiging aan de intrekking ontnemen. Het verschaffen van toegang
5

Engel e.a. t. Nederland, 5100/71, 8 juni 1976, r.o. 82.
Zo oordeelde het Hof in de zaak Raimondo t. Italië dat speciaal politietoezicht geen criminal
charge is nu het een preventieve maatregel betrof, bedoeld om misdrijven te voorkomen.
7
Tre Traktörer Aktiebolag t. Zweden, appl.no. 10873/84, 7 juli 1989, r.o. 46.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 356 (R2064), nr. 3

10

ten behoeve van het in persoon aanwezig kunnen zijn bij het bestuursrechtelijke rechtsgeding is derhalve niet aan de orde.
Hoewel de intrekking van de nationaliteit en het daarbij beperken van de
mogelijkheden om hiertegen in rechte op te komen een zeer ingrijpende
maatregel is, acht de regering deze noodzakelijk en proportioneel in het
licht van het belang van bescherming van de nationale veiligheid.
Daarenboven zijn in het voorstel echter wel enkele specifieke voorzieningen opgenomen teneinde een eerlijk proces te garanderen. Er is
voorzien in:
a. het ambtshalve instellen van beroep door de Minister indien betrokkene of zijn vertegenwoordiger hiertoe niet is overgegaan;
b. hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State dan wel het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba,
Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
c. een regeling voor toevoeging van een raadsman;
d. een opdracht tot integrale toetsing van het besluit door de rechtbank;
en
e. ontheffing van het griffiegeld.
ad. a
Reeds bij het mondelinge debat over het Actieprogramma Integrale
Aanpak Jihadisme 8 leefden er bij de Tweede Kamer zorgen over
intrekking van het Nederlanderschap zonder voorafgaande strafrechtelijke
veroordeling. De voorgestelde maatregel beoogt echter een dreiging voor
de nationale veiligheid weg te nemen. Daarbij past niet dat eerst de
uitkomst van een strafproces wordt afgewacht. De noodzaak snel een
maatregel te treffen, verdraagt zich evenmin met een voorafgaande toets
van of machtiging door de rechter, nog afgezien van het feit dat toetsing
van voorgenomen besluiten door de rechter niet goed in het systeem van
het Nederlandse bestuursrecht past.
Ik erken evenwel dat intrekking van het Nederlanderschap een ingrijpende
maatregel is, waarbij rechterlijke toetsing onontbeerlijk is. Hierom heb ik
er voor gekozen om conform de bestaande systematiek tegen een besluit
tot intrekking van het Nederlanderschap bestuursrechtelijke bescherming
open te stellen. In Europees Nederland is dit conform de Algemene wet
bestuursrecht. In de Caribische landen van het Koninkrijk geldt een
Landsverordening administratieve rechtspraak (Lar) voor de afzonderlijke
landen. Vanwege het belang van het borgen van betrokkenheid van een
rechter is in het voorstel, analoog aan artikel 94 van de Nederlandse
Vreemdelingenwet 2000, voorgeschreven dat de Minister ambtshalve de
rechter in kennis stelt van het genomen besluit indien betrokkene
daartegen niet zelf binnen vier weken beroep instelt. De kennisgeving
heeft tot gevolg dat betrokkene wordt geacht beroep te hebben ingesteld.
Hiermee is gewaarborgd dat, zelfs indien betrokkene zelf geen beroep
instelt, een rechter een oordeel kan vormen over de intrekking van het
Nederlanderschap.
Het NJCM heeft aanbevolen te onderzoeken of rechterlijke toetsing vooraf
onmogelijk is. Voorafgaande rechterlijke toetsing door de strafrechter ligt
niet voor de hand. Intrekking van het Nederlanderschap is een ordemaatregel in het belang van de nationale veiligheid, geen op te leggen straf na
het plegen van een misdrijf. Toetsing door de civiele rechter ligt niet voor
de hand, omdat het geen civielrechtelijk geschil betreft.

8

Handelingen Tweede Kamer, 2014–2015, Vergaderingnummer 105 items 2 en 6.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 356 (R2064), nr. 3

11

Toetsing voorafgaand aan de bestuurlijke beslissing door de bestuursrechter ligt evenmin voor de hand. In algemene zin zou dit een grote
breuk betekenen met het algemene stelsel van rechtsbescherming tegen
bestuurlijk handelen. In de Nederlandse Awb staat rechtsbescherming
open tegen een besluit van de overheid. Dit geldt ook andere ingrijpende
overheidsbesluiten en ik zie in dit geval geen reden om specifiek voor dit
besluit een uitzondering te maken. Het doel van de maatregel, een
onmiddellijk belang in bescherming van de nationale veiligheid, verzet
zich ook tegen een dergelijke tussenstap. Daarenboven acht ik de
toegevoegde waarde van rechtsbescherming vooraf gering, nu de
rechtsbescherming achteraf is gegarandeerd door het ambtshalve
instellen van beroep.
ad. b
Het voorstel van Rijkswet bevat een bijzondere regeling inzake toevoeging
van een raadsman. Verschillende geconsulteerde partijen hebben
gewezen op het belang van de aanwezigheid van een raadsman. De
raadsman kan de belangen van betrokkene behartigen, maar bijvoorbeeld
ook voor of namens hem toestemming verlenen aan de rechtbank tot
inzage van onderliggende stukken. In de ideale situatie zal betrokkene zelf
kennis nemen van het besluit tot intrekking van het Nederlanderschap en
zelf een raadsman aanwijzen die namens hem kan optreden in beroep en
eventueel hoger beroep. Het is echter ook denkbaar dat betrokkene nog
geen kennis heeft genomen van het besluit tot intrekking van het
Nederlanderschap op het moment dat ambtshalve beroep wordt ingesteld
door de Minister. In dat geval kan hij niet persoonlijk een raadsman
aanwijzen. Het voorstel van rijkswet bevat een regeling om in deze situatie
toch te voorzien in een raadsman.
Het uitgangspunt blijft dat betrokkene in beginsel zelf een raadsman
aanwijst die hem kan vertegenwoordigen in de verdediging. Wanneer dit
niet mogelijk is of niet is gebeurd, dan wordt, naar analogie van artikel 99
van de Nederlandse vreemdelingenwet 2000, zijn wettelijk vertegenwoordiger of bijzondere gemachtigde en vervolgens een van naaste familieleden bevoegd. Indien een van de naaste familieleden geen keuze maakt,
dan is een bij algemene maatregel van rijksbestuur aan te wijzen orgaan
bevoegd tot het toevoegen van een raadsman. In Nederland zal dit de
Raad voor de rechtsbijstand (Rvr) zijn.
Mocht er onverhoopt nog geen raadsman zijn toegevoegd dan is de
voorzitter van het bevoegde gerecht bevoegd tot het geven van een last
tot aanwijzing van een raadsman. Hiermee wordt in alle gevallen
gegarandeerd dat een raadsman de belangen van betrokkene kan
vertegenwoordigen in de beroepsprocedure. In Nederland zal deze last
gericht zijn tot de Rvr. De verdere uitwerking hiervan vindt plaats bij
Algemene Rijksmaatregel van bestuur. De uitwerking kan verschillen voor
de verschillende landen van het Koninkrijk.
ad. c
De intrekking van het Nederlanderschap is aan te merken als een
ordemaatregel en niet als een sanctie of straf. Er wordt immers geen
leedtoevoeging beoogd. Desalniettemin verwacht ik dat de bestuursrechter de intrekking, die gebaseerd dient te zijn op de feitenvaststelling
door het bestuur en de weging van de feiten door het bestuur, indringend
zal toetsen.
De rechter zal het besluit integraal beoordelen en hoeft zich niet te
beperken tot de gronden die in beroep worden aangevoerd. Dit is expliciet
vastgelegd in artikel 22A, vijfde lid. De reden hiervoor is dat het voor de
raadsman niet in alle gevallen mogelijk zal zijn om in overleg met zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 356 (R2064), nr. 3

12

cliënt de gronden voor beroep in te dienen of aan te vullen. Ook wanneer
ambtshalve beroep wordt ingesteld door de Minister, dient voor de
rechter helder te zijn op welke wijze hij het besluit dient te beoordelen.
Beperking tot de beroepsgronden zou in dat geval geen reële toetsing van
het besluit inhouden, omdat er geen gronden zijn ingediend. De evenredigheid van de maatregel in het licht van de individuele belangen van
betrokkene om Nederlander te blijven zal hiermee in alle gevallen door de
bestuursrechter indringend worden getoetst.
ad. d
Tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage staat hoger beroep
open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. In de
Caribische landen en gebieden staat beroep en hoger beroep open bij
respectievelijk het Gerecht in eerste aanleg van het Gemeenschappelijk
Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint
Eustatius en Saba en het Gemeenschappelijk Hof. Het wetsvoorstel sluit
hiermee aan bij de bestaande systematiek van rechtsbescherming onder
de Rijkswet en biedt hiermee een met voldoende waarborgen omklede
rechtsbescherming tegen de maatregel tot intrekking van het Nederlanderschap.
ad. e
Voor het instellen van beroep is, voor Nederland in afwijking van
artikel 8:41 van de Awb, geen griffierecht verschuldigd. Aan de
verplichting tot betaling van het griffierecht zal naar verwachting in veel
gevallen niet kunnen worden voldaan, omdat betrokkene zich buiten het
Koninkrijk bevindt en er niet in alle gevallen contact mogelijk zal zijn met
betrokkene. Ook bij het ambtshalve instellen van beroep ligt het voor de
hand om vrijstelling te verlenen van het griffierecht.
Ook voor het instellen van hoger beroep wordt geen griffierecht geheven.
7. Toegang tot niet-openbare stukken
In het kader van de beroepsprocedure zijn partijen op grond van
artikel 8:27 en 8:28 van de Awb desgevraagd verplicht alle inlichtingen aan
de rechtbank te verschaffen. Artikel 8:29 van de Awb voorziet in een
geclausuleerde uitzondering hierop. Met een beroep op gewichtige
belangen, waaronder begrepen de nationale veiligheid, kunnen partijen
die verplicht zijn inlichtingen te verstrekken, deze weigeren dan wel de
rechtbank mededelen dat uitsluitend de rechtbank van de inlichtingen
kennis zal kunnen nemen. Indien de rechtbank dit beroep gerechtvaardigd
acht, vervalt de verplichting de gegevens te verstrekken. Slechts met
toestemming van de andere partij kan de rechtbank mede op grondslag
van de hier bedoelde inlichtingen uitspraak doen.
Uit de wetsgeschiedenis en de latere jurisprudentie op dit punt, met name
in het kader van het vreemdelingenrecht, kan worden afgeleid dat het
weigeren van toestemming om mede op grondslag van die vertrouwelijke
informatie uitspraak te doen, in beginsel voor risico van de appellant
komt.9 Betrokkene ontneemt immers met het onthouden van
toestemming de rechtbank de mogelijkheid om de rechtmatigheid van het
besluit van de Minister volledig te toetsen.
Als de rechter tot het oordeel komt dat voor die beperkte kennisneming
geen gewichtige redenen zijn, moet hij de betrokken informatie dan wel
de betrokken stukken terugzenden aan de partij die ze heeft verstrekt dan
wel overgelegd. De rechter moet die partij in de gelegenheid stellen zich
9

Raad van State 28 mei 2008, LJN BD2648, r.o. 2.4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 356 (R2064), nr. 3

13

te beraden of zij de inlichtingen alsnog wil verstrekken dan wel de stukken
alsnog wil overleggen zonder het voorbehoud dat uitsluitend de rechter
daarvan zal mogen kennisnemen. Indien die partij beslist dat zij de
informatie niet zonder dit voorbehoud verstrekt dan wel de stukken niet
zonder dit voorbehoud overlegt, kan de rechter daaruit ingevolge
artikel 8:31 van de Awb de gevolgtrekkingen maken die hem geraden
voorkomen. Een oordeel van de rechter, dat het onthouden van geheime
stukken aan een procespartij niet gerechtvaardigd is, leidt dus niet tot
openbaarmaking van het geheime stuk door de rechter.
Voor een deel zal de informatie op grond waarvan de intrekking plaatsvindt, zoals gezegd, informatie van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten
betreffen. Deze informatie zal niet in alle gevallen (volledig) openbaar
mogen worden gemaakt of zelfs kunnen worden verstrekt aan de
verdediging in het kader van beroep tegen een besluit van de rechtbank.
Op dit punt volgt het wetsvoorstel onverkort de bestaande regelingen
inzake informatieverstrekking en geheimhouding. De achterliggende
overwegingen die ten grondslag hebben gelegen aan de regeling in
artikel 8:27, 8:28 en 8:29 van de Awb zijn ook hier aan de orde.10
Enerzijds is het een kwetsbaarheid dat de verdediging geen kennis kan
nemen van deze stukken. Tegelijkertijd staan er, zeker in het geval van
informatie van de veiligheidsdiensten, zwaarwegende belangen in de weg
aan verstrekking van deze informatie aan de raadsman. De diensten zijn
op grond van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten verplicht
zorg te dragen voor de geheimhouding van hun bronnen, werkwijze en
actueel kennisniveau. Verstrekking hiervan zou niet alleen leiden tot
gevaar voor de veiligheid van de bronnen, maar ook, op de langere
termijn, tot een ernstige belemmering van de werkzaamheden van de
veiligheidsdiensten.
De NOVA heeft in dit verband in overweging gegeven om te voorzien in
speciale advocaten die niet zijn aangesteld door betrokkene, maar geacht
worden vanuit diens belangen op te treden, die ook inzage krijgen in de
geheime documenten op dezelfde voet als de rechtbank. Artikel 8:29,
vijfde lid van de Awb zou hiervoor gewijzigd moeten worden. Dit advies is
ten dele gevolgd, in die zin dat er voorzien is in een regeling voor het
aanwijzen van een raadsman indien betrokkene hiertoe niet zelf is
overgegaan. Er wordt evenwel niet voorzien in een regeling voor inzage
van geheime documenten door de raadsman. Dit fenomeen is in
Nederland onbekend en met de mogelijkheden voor inzage in de geheime
stukken door de rechtbank is er mijns inziens voldoende garantie voor een
integraal oordeel van de rechtbank over het besluit van de rechtbank.
De belasting van praktische aard die de rechter kan ervaren bij het kennis
nemen van de onderliggende stukken, omdat de stukken alleen ter inzage
worden gegeven op het kantoor van de AIVD in Zoetermeer, waar de Raad
voor de rechtspraak aandacht voor vraagt, dienen in het licht van deze
belangen te worden gezien. In mijn ogen belemmert de belasting van
praktische aard niet het doen van een indringende toets van het besluit,
zoals deze wordt voorgestaan in dit wetsvoorstel.
8. Staatloosheid, Europees Verdrag inzake Nationaliteit en
Unieburgerschap
Artikel 7, derde lid, van het Europees Verdrag inzake Nationaliteit (EVN)
bepaalt dat een staat die partij is bij dit Verdrag niet in zijn nationale
wetgeving mag voorzien in het verlies van zijn nationaliteit indien de
10

Kamerstukken 1991–1992, 22 495, nr. 3, p. 119–120.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 356 (R2064), nr. 3

14

betrokken persoon daardoor staatloos zou worden, behoudens in de
gevallen waarin de verkrijging van de nationaliteit gebaseerd is op een
aan de verkrijger toe te schrijven bedrieglijk gedrag, valse informatie of
verzwijging van enig relevant feit. Artikel 8, eerste en tweede lid, van het
Verdrag tot beperking der staatloosheid (Trb. 1967, 124) heeft een gelijke
strekking. Verlies of intrekking van het Nederlanderschap kan dus op
grond van Nederlandse wetgeving alleen plaatsvinden indien dit niet tot
gevolg heeft dat betrokkene staatloos wordt. Dit blijft ook bij de
uitbreiding van de mogelijkheden voor intrekking van het Nederlanderschap het uitgangspunt en is gewaarborgd in artikel 14, achtste lid
(nieuw), van de Rijkswet op het Nederlanderschap voor wat betreft de
intrekking van het Nederlanderschap op grond van artikel 14, tweede,
derde of vierde lid (nieuw).
In consultatie hebben verschillende organisaties aandacht gevraagd voor
het onderscheid dat ontstaat tussen Nederlanders met een enkelvoudige
en Nederlanders met een meervoudige nationaliteit ten gevolge van
bescherming tegen staatloosheid. De NOVA, het College voor de rechten
van de mens (CRM) en het NCJM stellen in dit verband dat de maatregel
een discriminerend effect heeft.
Het niet overgaan tot intrekking van het Nederlanderschap indien dit leidt
tot staatloosheid is een van de kernverplichtingen waaraan het Koninkrijk
zich gebonden heeft in het kader van bestrijding van staatloosheid. Dit
leidt tot een onderscheid tussen Nederlanders met een enkelvoudige en
Nederlanders met een meervoudige nationaliteit, waarbij in het eerste
geval het Nederlanderschap niet kan worden ingetrokken. Anders dan de
geconsulteerde organisaties suggereren is er hierbij evenwel sprake van
een gerechtvaardigd onderscheid. De bescherming van staatloosheid is
immers de grond om in het ene geval niet en in het andere geval wel tot
intrekking van de nationaliteit wordt overgegaan. Dit onderscheid wordt
reeds in de bestaande rijkswet gemaakt bij intrekkingen op grond van
artikel 14, tweede lid.
Dat dit onderscheid ook in het internationale recht wordt geaccepteerd
blijkt reeds uit het feit dat het EVN ook het maken van dit onderscheid
impliceert: het verdrag bevat zowel een grondslag voor intrekking van de
nationaliteit als een verbod op het veroorzaken van staatloosheid bij
intrekking van de nationaliteit, behoudens in gevallen waarin de
verkrijging van de nationaliteit frauduleus was. Artikel 7, eerste lid,
onderdeel d, van het EVN biedt de ruimte om de nationaliteit in te trekken
bij gedrag dat de essentiële belangen van de staat ernstig schaadt. Naar
overtuiging van de regering is er bij deelname aan een organisatie die als
oogmerk heeft het plegen van terroristische misdrijven sprake van
dergelijk gedrag. De voorgestelde uitbreiding van de intrekkingsgronden
past hiermee binnen de ruimte die het EVN biedt.
Intrekking van het Nederlanderschap zal in veel gevallen ook leiden tot
intrekking van het Unieburgerschap. Het Rottmann-arrest (arrest van het
HvJEU van 2 maart 2010, C-135/08 Janko Rottmann tegen Freistaat
Bayern) verplicht tot het maken van een proportionaliteitsafweging bij
verlies van het Unieburgerschap. Het voorstel van wet is hiermee in
overeenstemming, nu er bij intrekking van het Nederlanderschap een
belangenafweging zal plaatsvinden. Bij deze belangenafweging zullen ook
specifieke Unierechtelijke aspecten, zoals het verlies van toegang tot het
grondgebied en het verlies van het actief en passief kiesrecht voor het
Europarlement worden meegewogen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 356 (R2064), nr. 3

15

9. Intrekking van het Nederlanderschap bij vreemde krijgsdienst
Van de gelegenheid is tevens gebruik gemaakt om het verlies van het
Nederlanderschap bij vrijwillige deelname aan een vreemde krijgsdienst
die gevechtshandelingen verricht tegen het Koninkrijk of een bondgenootschap waar het Koninkrijk deel van uitmaakt, te wijzigen. Gelet op de
bovengeschetste stand van zaken met betrekking tot verlies van het
Unieburgerschap is het wenselijk om ook bij deze verliesgrond ruimte te
laten voor een proportionaliteitsafweging. Ook vanuit het oogpunt van
rechtszekerheid en vanuit het oogpunt van een ordentelijke procedure
verdient het de voorkeur om in dit geval intrekking van het Nederlanderschap mogelijk te maken, in plaats van het huidige verlies van
rechtswege. Verlies na intrekking leidt niet tot een andere inhoudelijke
maatstaf dan verlies van rechtswege.
De overheveling heeft tot gevolg dat vrijwillige vreemde krijgsdienst die
gevechtshandelingen verricht tegen het Koninkrijk of een bondgenootschap waar het Koninkrijk deel van uitmaakt, ook grond kan zijn voor
verlies van het Nederlanderschap bij minderjarigen. Deze uitbreiding van
de reikwijdte zal in de praktijk naar verwachting vrijwel geen gevolgen
hebben: bij het vrijwillig in dienst treden van een vreemde krijgsmacht
gaat het bijna per definitie om personen die volwassen zijn dan wel bijna
volwassen zijn. Het zal dus niet om jonge kinderen gaan.
Voor wat betreft de personen die nog net niet volwassen zijn, is het goed
verdedigbaar dat het in dienst treden van een vreemde krijgsdienst die
gevechtshandelingen verricht tegen het Koninkrijk of een bondgenootschap waar het Koninkrijk lid van is, op dezelfde wijze worden behandeld
als volwassenen. De ernst van de schending van de Nederlandse
belangen is immers niet minder dan wanneer een meerderjarige deze
handelingen verricht. De leeftijd van betrokkene kan wel worden
betrokken bij de belangenafweging die plaatsvindt voorafgaand aan de
intrekking van het Nederlanderschap.
10. Financiële gevolgen
De intrekkingsgrond zal naar verwachting niet tot een zodanige
uitbreiding van werkzaamheden leiden dat hieraan financiële consequenties verbonden zijn. De werkzaamheden zullen binnen de begroting
van V&J worden opgevangen.
11. Consultatie11
Het voorstel van Rijkswet is op 18 december 2014 in consultatie gebracht
en toegezonden aan de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken
(ACVZ), de Raad voor de rechtspraak (RvdR) en de Nederlandse Orde van
Advocaten. Het College voor de Rechten van de Mens en het NJCM
hebben op eigen initiatief advies uitgebracht. Daarnaast is het voorstel op
www.internetconsultatie gepubliceerd. Via deze weg hebben verschillende
organisaties en particulieren een advies uitgebracht bij het wetsvoorstel.
Ik ben iedereen die heeft gereageerd op het wetsvoorstel erkentelijk.
In het onderstaande wordt op de verschillende adviezen ingegaan.
9.1 Het advies van de ACVZ
De ACVZ heeft een aantal aanbevelingen naar aanleiding van het
wetsvoorstel.
11

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 356 (R2064), nr. 3

16

1. De Commissie adviseert in de memorie van toelichting in te gaan op de
effectiviteit van de voorgestelde maatregel in relatie tot het aanwezigheidsrecht, als bedoeld in artikel 47 Handvest;
In paragraaf 6 hierboven is hier nader op ingegaan.
2. De Commissie adviseert in de memorie van toelichting nader in te gaan
op de effectiviteit van het voorstel in relatie tot personen met enkel de
Nederlandse of een andere EU-nationaliteit;
Verschillende internationale verdragen waar het Koninkrijk aan gebonden
is, staan in de weg aan het ontstaan van staatloosheid door intrekking van
het Nederlanderschap. Daarnaast zal het niet in alle gevallen mogelijk zijn
om betrokkene na intrekking van het Nederlanderschap effectief te weren
van Nederlands grondgebied. Het gaat hier bijvoorbeeld om personen
met een andere EU-nationaliteit naast de Nederlandse nationaliteit, die via
het land van de andere nationaliteit het Koninkrijk kunnen bereiken of om
personen met zeer sterke familiebanden, waardoor artikel 8 EVRM in de
weg staat aan ongewenstverklaring. De grond voor intrekking van het
Nederlanderschap zal hierdoor niet in alle gevallen waarin sprake is van
deelname aan een terroristische organisatie als bedoeld in dit
wetsvoorstel ook aan de orde zijn. Deze elementen beperken weliswaar de
reikwijdte van het voorstel, maar laat het voorstel niet zonder effect.
3. De Commissie adviseert in de memorie van toelichting in te gaan op de
rechtsmiddelen tegen plaatsing van een organisatie op de lijst van
organisaties die deelnemen aan een nationaal of internationaal gewapend
conflict en een bedreiging vormen voor de nationale
veiligheid;
Hierop is hierboven in paragraaf 4 nader ingegaan.
4. De Commissie adviseert met betrekking tot de evenredigheids- en
proportionaliteitstoets in de memorie van toelichting tot uitdrukking te
brengen dat intrekking van het Nederlanderschap enkel proportioneel
wordt geacht indien de betrokken persoon persoonlijk een gevaar voor de
nationale veiligheid vormt en rekening te houden met het EU-recht;
De intrekking van de nationaliteit wordt altijd vooraf gegaan door een
individuele toetsing. Bij de proportionaliteitsafweging kunnen alle
omstandigheden van het geval worden betrokken, waaronder ook de rol
van betrokkene in de organisatie.
5. De Commissie adviseert ambtshalve een rechtshulpverlener toe te
kennen aan een persoon waarvan het Nederlanderschap is ingetrokken op
grond van artikel 14, vierde lid RWN;
Dit advies is gevolgd. Voor een toelichting hierop zij verwezen naar
paragraaf 6.
6. De Commissie adviseert een bezwaar gemaakt tegen de ongewenstverklaring aan te merken als een beroep en gelijktijdig met het beroep gericht
tegen de intrekking van het Nederlanderschap te behandelen;
Aan dit advies is tegemoet gekomen doordat is voorzien in het samenvoegen van de rechtsbescherming tegen beide besluiten. Voor een
toelichting hierop zij verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij
artikel 22A.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 356 (R2064), nr. 3

17

7. De Commissie adviseert in de RWN een termijn op te nemen
waarbinnen de rechtbank op de ingestelde
beroepen uitspraak doet.
Dit advies is niet gevolgd. Anders dan in het asielrecht zie ik in dit
wetsvoorstel geen aanleiding om een specifieke termijn op te nemen voor
het doen van een uitspraak door de rechtbank.
9.2 Het advies van de Raad voor de rechtspraak
De RvdR heeft begrip voor de keuzes die in het wetsvoorstel worden
gemaakt, maar vraagt zich af of het doel van het wetsvoorstel, het
vergroten van de nationale veiligheid, daadwerkelijk zal worden gehaald.
Daarnaast stelt de Raad een aantal specifieke onderwerpen aan de orde,
waarop ik hieronder in zal gaan.
1. De Raad adviseert in de memorie van toelichting (memorie van
toelichting) expliciet aandacht te besteden aan de samenhang tussen deze
twee apart te nemen besluiten en de rechtsgangen die daartegen open
staan.
Op dit punt is het wetsvoorstel aangepast. Ik verwijs hiervoor naar de
artikelsgewijze toelichting bij artikel 22A, zevende lid.
2. De Raad adviseert de regeling inzake rechtstreeks beroep te heroverwegen.
De Raad acht de bezwaarfase van belang voor een nadere vaststelling van
de feiten.
Het openstellen van rechtstreeks beroep garandeert het een snelle
betrokkenheid van de rechtbank bij de intrekking van het Nederlanderschap. Daarnaast zal de bezwaarfase naar verwachting weinig toevoegen
aan de feitenonderbouwing voor de besluitvorming.
Een wezenlijk element van de besluitvorming op bezwaar is dat
betrokkene gehoord wordt. In de praktijk zal het horen niet in persoon
kunnen plaatsvinden, omdat betrokkene niet in het Koninkrijk is. Er zullen
voorts niet altijd contactgegevens beschikbaar zijn. Ook zal betrokkene
geen of beperkt inzage kunnen krijgen in de op de zaak betrekking
hebbende stukken, omdat dit doorgaans informatie van de geheime
diensten zal betreffen. Hiervoor zal geheimhouding om gewichtige
redenen geboden zijn, conform artikel 7:4, zesde lid, van de Awb. Gelet
hierop heb ik besloten om het rechtstreeks openstellen van beroep te
handhaven.
3. In de memorie van toelichting bij het Wetsvoorstel wordt niet ingegaan
op de vraag of en zo ja op welke wijze in de procedure zoals voorgesteld
in artikel 22A RWN wordt voorzien in de juridische bijstand van
betrokkene. De Raad adviseert de memorie van toelichting op dit punt aan
te vullen.
Op dit punt is het wetsvoorstel aangepast en er is voorzien in een regeling
waardoor juridische bijstand van of voor betrokkene gegarandeerd is.
Hiervoor zij verwezen naar paragraaf 6.
4. Het ligt voor de hand dat de bestuursrechter het besluit integraal zal
dienen te beoordelen. Het ware aan te bevelen dit expliciet te regelen, dan
wel toe te lichten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 356 (R2064), nr. 3

18

Dit advies is gevolgd, in artikel 22A, vijfde lid is de opdracht tot integrale
beoordeling van het besluit opgenomen. Hiervoor zij verwezen naar
paragraaf 6.
5. De Raad adviseert u in de memorie van toelichting aan te geven hoe
bekendmaking van het intrekkingsbesluit in deze situatie zal geschieden.
Publicatie in de Staatscourant ligt minder voor de hand als op voorhand
duidelijk is dat betrokkene zich niet in het Koninkrijk bevindt.
Hiervoor zij verwezen naar paragraaf 5 van deze memorie van toelichting.
6. De Raad verzoekt u nadere aandacht te besteden aan de omstandigheden waaronder de gewenste indringende toets daadwerkelijk kan
plaatsvinden en hoe daaraan kan worden tegemoetgekomen.
Hiervoor zij verwezen naar paragraaf 6 van deze memorie van toelichting.
7. De Raad constateert dat niet in alle gevallen op voorhand duidelijk zal
zijn wanneer sprake is van aansluiting of deelname in de zojuist bedoelde
zin en vindt de toelichting op deze punten nog onvoldoende helder. Hij
adviseert dan ook om een en ander in de toelichting nader te verduidelijken. Zo rijst bijvoorbeeld de vraag of sprake van deelname indien
iemand geen gevechtshandelingen verricht.
Hiervoor zij verwezen naar paragraaf 5 van de memorie van toelichting.
8. De Raad adviseert u aandacht te besteden aan de vraag op welke wijze
een afwezige betrokkene die niet op de hoogte was van het beroep dat de
Minister ambtshalve heeft ingesteld, hoger beroep kan instellen. In dit
verband dient tevens aandacht te worden geschonken aan (de wijze van
betaling van) het griffierecht nu de kennisgeving van de Minister geldt als
beroep en geen vrijstelling van het griffierecht is voorzien, zoals dat
bijvoorbeeld voor bewaringszaken is geregeld in artikel 93, tweede lid van
de Nederlandse Vreemdelingenwet 2000.
Voor wat betreft het tweede punt is naar aanleiding van deze opmerkingen in het voorstel van Rijkswet voorzien in een vrijstelling van het
griffierecht. Voor wat betreft het eerste punt zullen in Nederland de
gebruikelijke regels gelden inzake hoger beroep. Anders dan bij het
instellen van beroep zie ik geen noodzaak tot het ambtshalve instellen van
hoger beroep door de Minister. Er heeft na het beroep immers reeds een
rechter over de zaak kunnen oordelen.
9. De Raad vraagt zich af op welk moment het besluit tot ongewenstverklaring kan worden genomen en of de intrekking van het Nederlanderschap dan onherroepelijk moet zijn.
Hiervoor zij verwezen naar paragraaf 5 van deze memorie van toelichting.
10. De Raad adviseert u in de memorie van toelichting in te gaan op de
vraag of de beslissing van de Minister om een organisatie op de betreffende lijst te plaatsen een besluit is in de zin van de Awb en zo ja, welke
procedures van de Awb hier van toepassing zijn.
Hiervoor zij verwezen naar paragraaf 4 van deze memorie van toelichting.
11. Volledigheidshalve adviseert de Raad om in de memorie van
toelichting in te gaan op de vraag of voor de toepassing van het voorgestelde artikel 14 lid 3 en lid 4 RWN het van onderscheidend belang is of de
betreffende persoon minderjarig of meerderjarig is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 356 (R2064), nr. 3

19

9.3 De Nederlandse orde van advocaten
De Nederlandse orde van advocaten (NOVA) heeft verschillende opmerkingen en suggesties bij het voorstel. Ten behoeve van de overzichtelijkheid behandel ik deze opmerkingen in onderlinge samenhang.
Ten aanzien van de rechtsbescherming maakt de NOVA verschillende
opmerkingen:
a. Er is geen sprake van een procedure op tegenspraak;
b. Artikel 47 Handvest verzet zich tegen een «verstekprocedure»;
c. Er staat niet op voorhand vast dat de rechtbank uit zal gaan van een
verschoonbare overschrijding van de termijn wanneer betrokkene zich
alsnog meldt;
d. De notificatie behelst geen daadwerkelijke rechterlijke toetsing, nu de
rechtbank nooit kennis kan nemen van de achterliggende stukken.
Mocht er ondanks deze gebreken toch niet worden afgezien van het
wetsvoorstel, dan geeft de commissie in overweging om speciale
advocaten aan te stellen namens betrokkene, die ook inzage zouden
moeten hebben in geheime documenten op dezelfde voet als de
rechtbank.
Op deze punten is ingegaan in paragraaf 6 en 7 hierboven. De rechtsbescherming is, mede naar aanleiding van opmerkingen van de NOVA,
grondig herzien, waarbij onder andere is voorzien in de toevoeging van
een raadsman.
De NOVA vreest voorts voor vervaging van de norm van «aansluiting bij
een terroristische organisatie» doordat de intrekking louter gebaseerd
wordt op informatie van de veiligheidsdiensten.
Het begrip «aansluiting» is verhelderd in paragraaf 4. De integrale
rechterlijke toetsing biedt naar mijn oordeel voldoende waarborg tegen
vervaging van de norm.
3. De NOVA stelt voorts dat er een soort tweederangs Nederlanderschap
wordt gecreëerd doordat het wetsvoorstel alleen betrekking zal hebben op
Nederlanders die een andere nationaliteit hebben waarvan zij geen
afstand kunnen doen. Deze keuze lijkt vooral ingegeven door gelegenheidsargumenten. Er is daarbij volgens de NOVA ook sprake van
stigmatisering van bepaalde bevolkingsgroepen, waaronder de Marokkaanse.
De NOVA meent dat ook artikel 8 jo. 14 van het EVRM zich verzet tegen
ongelijke behandeling van bipatride Nederlanders ten opzichte van
monopatride Nederlanders. Het recht op een privéleven omvat ook het
recht op een nationaliteit als uitdrukking van de persoonlijke identiteit.
Artikel 14 staat in de weg aan het maken van onderscheid, tenzij er sprake
is van een legitiem doel en het onderscheid proportioneel is. Dit legitieme
doel is niet gegeven. Er is daarenboven sprake van willekeur en ongelijke
behandeling, omdat de mogelijkheden voor toepassing van de maatregel
afhankelijk zijn van het nationaliteitsrecht van het land van de andere
nationaliteit. Dit is een willekeurig feit, waar de bipatride Nederlander
niets aan kan doen.
In paragraaf 8 is ingegaan op het onderscheid dat ontstaat tussen
Nederlanders met een enkelvoudige nationaliteit en Nederlanders met
een meervoudige nationaliteit ten gevolge van de bescherming tegen
staatloosheid. Er is op dit punt geen wijziging ten aanzien van bestaande
wetgeving.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 356 (R2064), nr. 3

20

4. De NOVA acht het wetsvoorstel binnen de grenzen van de verdragsverplichtingen van het verdrag van 1967 inzake beperking van staatloosheid.
Zij stelt echter dat dit anders ligt inzake het Europees recht. Er wordt in het
wetsvoorstel een onaanvaardbaar onderscheid gemaakt tussen bipatride
unieburgers en unieburgers die alleen de Nederlandse nationaliteit
hebben. Het aangrijpingspunt van de normstelling is of betrokkene een
derdelander is. Dit is in strijd met het unierecht, dat het Unieburgerschap
als de primaire hoedanigheid ziet van de onderdanen van lidstaten.
Ook hiervoor geldt dat op dit punt geen sprake is van een wijziging ten
opzichte van de bestaande wetgeving. Ook de bestaande wetgeving wordt
een onderscheid tussen monopatride en bipatride Unieburgers gemaakt
ten behoeve van bescherming tegen staatloosheid. Er is hierbij geen
sprake van strijd met het Unierecht, sterker nog, het Unierecht laat
expliciet toe dat het Unieburgerschap, mits voldaan is aan het vereiste
van proportionaliteit, kan worden ingetrokken.
5. Ten aanzien van nut en noodzaak merkt de NOVA op dat onduidelijk is
voor welk probleem deze wetgeving een oplossing is. Als de feiten, die
ten grondslag liggen aan intrekking van het Nederlanderschap bekend zijn
bij de overheid, dan zal aanhouding op grond van de verdenking van een
terroristisch misdrijf in principe zijn toegestaan. Ook dan kunnen
personen nog voor binnenkomst worden aangehouden. Er zal, gelet op de
mogelijkheden van lichtere middelen, zoals strafvervolging of het
signaleren of intrekken van het paspoort zal er nimmer aan de proportionaliteitseis worden voldaan.
Er zal niet in alle gevallen de mogelijkheid zijn om een alternatieve
maatregel te nemen die de nationale veiligheid in dezelfde mate
beschermt. Strafrechtelijke vervolging zal, wanneer betrokkene in het
buitenland is, niet kunnen worden gedaan met inzet van dwangmiddelen.
Ook een paspoortmaatregel leidt er niet toe dat toegang tot Nederlands
grondgebied kan worden ontzegd.
9.4 Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten (NJCM)
Het NJCM heeft eigener beweging advies uitgebracht via internetconsultatie. Het Comité heeft een aantal kritiekpunten en aanbevelingen bij het
voorstel.
1. Het NJCM is zowel vanuit het oogpunt van een eerlijk proces als vanuit
het oogpunt van het EVN, voorstander is van de tussenkomst van een
rechter alvorens het Nederlanderschap in te trekken. Het NJCM merkt in
dit verband op dat er bovendien andere mogelijkheden zijn, zoals een
vorm van snelrecht of het toepassen van dwangmiddelen zoals
voorlopige hechtenis zodra betrokkene terugkeert naar Nederland.
De intrekking van het Nederlanderschap is altijd een bestuursbevoegdheid, ook onder de huidige Rijkswet. Het ligt, gelet hierop niet voor
de hand om in dit geval de verantwoordelijkheden anders te beleggen.
Juist gelet op het doel van de intrekking, bescherming van de nationale
veiligheid, is het wenselijk om snel een intrekking te kunnen realiseren
wanneer duidelijk is dat betrokkene zich heeft aangesloten bij een
terroristische organisatie die een bedreiging voor de nationale veiligheid
vormt. De door het NJCM aangereikte alternatieven zijn inderdaad
beschikbaar wanneer betrokkene naar Nederland komt. Dat is echter op
het moment van aansluiten echter doorgaans nog geenszins zeker, terwijl
er op dat moment wel al een bedreiging van de nationale veiligheid kan
zijn. Wanneer betrokkene zich in Nederland meldt, ligt strafrechtelijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 356 (R2064), nr. 3

21

optreden inderdaad voor de hand en is er geen grondslag meer voor
intrekking van het Nederlanderschap.
2. Een tweede aanbeveling van het NJCM is om personen die onder de
wet vallen in Nederland strafrechtelijk te berechten, omdat anders het
zogenaamde «tweede paspoortland» verantwoordelijk wordt voor
strafrechtelijke berechting.
Bescherming van de nationale veiligheid prevaleert in dit geval boven
strafrechtelijke vervolging en berechting, te meer daar vervolging en
berechting bij afwezigheid van betrokkene zelf weinig tot geen resultaat
oplevert.
3. Tot slot beveelt het NJCM aan een duidelijke afweging te maken met
betrekking tot de voorgenomen maatregelen en de mogelijke ongewenste
discriminerende effecten.
In paragraaf 8 ben ik ingegaan op het onderscheid dat ten gevolge van
bescherming van staatloosheid ontstaat tussen Nederlanders met een
enkelvoudige nationaliteit en Nederlanders met een meervoudige
nationaliteit.
9.5 Internetconsultatie
Via www.internetconsultatie zijn verschillende reacties uitgebracht. Uit
sommige reacties bleek enthousiaste steun voor het wetsvoorstel. Andere
reacties waren kritisch. De reacties zijn gepubliceerd en na te lezen op de
genoemde website.
Artikelen
Artikel I
Onderdeel A
Dit onderdeel betreft een technische aanpassing ten gevolge van het
vervallen van artikel 15, eerste lid, onderdeel e.
Onderdeel B
In dit onderdeel worden twee nieuwe leden ingevoegd, die voorzien in de
mogelijkheid tot intrekking van het Nederlanderschap in twee gevallen. In
het derde lid wordt de verliesgrond van rechtswege, bij vrijwillige
deelname aan een vreemde krijgsdienst die gevechtshandelingen verricht
tegen het Koninkrijk of een bondgenootschap waar het Koninkrijk lid van
is, opgenomen als intrekkingsgrond.
Daarnaast wordt, in het vierde lid, intrekking van het Nederlanderschap
mogelijk gemaakt van de persoon die zich heeft aangesloten bij een
organisatie die door de Minister van Veiligheid en Justitie, in overeenstemming met het gevoelen van de Rijksministerraad, is geplaatst op een
lijst van organisaties die deelnemen aan een nationaal of internationaal
gewapend conflict die een bedreiging vormen voor de nationale
veiligheid. Voor een nadere toelichting hierbij zij verwezen naar het
algemeen deel van deze memorie.
Daarnaast wordt in een nieuw negende lid bepaald dat voornoemde lijst
van organisaties na vaststelling of wijziging toegezonden aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal, aan de Staten van Aruba, aan die van
Curaçao en aan die van Sint Maarten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 356 (R2064), nr. 3

22

In het tiende lid is een grondslag opgenomen om bij een algemene
maatregel van rijksbestuur nadere regels te stellen voor de elementen die
betrokken worden bij de belangenafweging inzake het intrekken van de
nationaliteit. Deze elementen kunnen per intrekkingsgrond verschillen.
Voor de intrekking op basis van het eerste lid, in geval van fraude bij de
verkrijging, is hiervoor reeds een bepaling op genomen in het Besluit
verkrijging en verlies Nederlanderschap (BvvN). Ook voor de andere leden
ligt het voor de hand om hiervoor in het BvvN een bepaling op te nemen.
Onderdeel C
In dit onderdeel komt het verlies van rechtswege bij vrijwillige deelname
aan een vreemde krijgsdienst die gevechtshandelingen verricht tegen het
Koninkrijk of een bondgenootschap waar het Koninkrijk lid van is, te
vervallen.
Onderdeel D
In dit onderdeel is de bijzondere rechtsbescherming tegen intrekking van
het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid geregeld.
Hiervoor wordt een apart hoofdstuk, hoofdstuk 7A, opgenomen in de
Rijkswet. Voor een uitgebreide toelichting bij deze wijzigingen en de
verhouding met het recht op een eerlijk proces zij verwezen naar het
algemeen deel van deze memorie. Voor Nederlanders die de laatste
woonplaats hebben gehad in een van de Caribische landen is het
Gemeenschappelijk Hof van Justitie bevoegd. Voor Nederlanders die in
het Europees deel van Nederland hun laatste woonplaats hebben gehad is
de rechtbank te ’s-Gravenhage bevoegd.
In artikel 22A wordt daarnaast in het zevende lid voorzien in een regeling
die ertoe strekt dat het beroep tegen het besluit tot intrekking in
samenhang met de hierop volgende ongewenstverklaring wordt
behandeld. Aldus wordt voorkomen dat er langs verschillende wegen
rechtsbescherming openstaat tegen deze inhoudelijk sterk samenhangende besluiten. De Rvdr heeft hier expliciet aandacht voor gevraagd in
haar advies.
Zodra er, al dan niet ambtshalve door de Minister, beroep is ingesteld
tegen het besluit tot intrekking, wordt dit beroep geacht mede een beroep
tegen het besluit tot ongewenstverklaring te omvatten. Aldus kan de
bevoegde rechter beide besluiten in gezamenlijkheid beoordelen en wordt
voorkomen dat er verschillende rechters op verschillende momenten
bevoegd zouden zijn om een uitspraak te doen over deze twee besluiten.
Artikel 22B bevat een regeling inzake het kiezen respectievelijk toevoegen
van een raadsman. Artikel 22C voorziet in een regeling voor het geven van
een last tot toevoeging. Hierop is reeds uitgebreid ingegaan in het
algemeen deel van deze memorie.
De Minister van Veiligheid en Justitie,
G.A. van der Steur

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 356 (R2064), nr. 3

23