Vergunningverlening, toezicht en
handhaving (VTH) door het
Openbaar Lichaam Sint Eustatius
Nulmeting van de uitvoering van VTH-taken met betrekking tot
bouwen, milieu en natuur

Vergunningverlening,
toezicht en handhaving
(VTH) door het Openbaar
Lichaam Sint Eustatius

Nulmeting van de uitvoering van VTH-taken met
betrekking tot bouwen, milieu en natuur
Datum

1 juni 2023

●

●

●

Colofon

Uitgegeven door

Inspectie Leefomgeving en Transport
Toezicht publieke instellingen

088 489 00 00
www.ilent.nl
@inspectieLenT

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

Inhoud

Samenvatting

5

Summary 9
Resúmen

13

1.
1.1
1.2
1.3
1.4
1.4

Inleiding
17
Aanleiding
17
Doelstelling
17
Onderzoekaanpak
Afbakening
18
Leeswijzer
18

2.
2.1
2.2
2.3
2.4

Sint Eustatius en het Openbaar Lichaam
Sint Eustatius in feiten en cijfers
19
Het bestuur van het OLE
19
De ambtelijke organisatie
20
Rol van de Rijksvertegenwoordiger
21

3.
3.1
3.1.1
3.1.2
3.1.3
3.2
3.2.1
3.2.2
3.2.3
3.3
3.3.1
3.3.2
3.3.3

Wet volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer BES
Algemeen
23
Toezicht- en handhavingsbeleid, uitvoeringsprogramma
23
Monitoring, evaluatie en rapportage
25
Conclusies en aanbevelingen 25
VTH Bouwen 26
Beleid 26
Uitvoering
27
Conclusies en aanbevelingen 29
VTH Milieu
30
Beleid en programma 30
Uitvoering
30
Conclusies en aanbevelingen 32

4.
4.1
4.1.1
4.1.2
4.1.3

Wet grondslagen natuurbeheer- en bescherming BES
VTH Natuur 33
Beleid 33
Uitvoering
35
Conclusies en aanbevelingen 36

5.
5.1
5.1.1
5.1.2
5.2
5.2.1
5.2.2

Speciale thema’s
37
Golden Rock Resort 37
Casus 37
Conclusie
38
Bebouwing onder de klif
Beschrijving casussen 38
Conclusie
38

17

38

19

33

23

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

5.3
5.3.1
5.3.1

Klachten en signalen 39
Beschrijving casussen 39
Conclusie
40

6.
6.1
6.1.1
6.1.2
6.1.3
6.1.4
6.2

Interviews en documentenonderzoek
Bevindingen 41
Personeel en organisatie
41
Middelen en processen 42
Cultuur en bestuurlijke beïnvloeding 42
Betrokkenheid van het Rijk
43
Conclusie
44

7.

Aanbevelingen

8.
8.1
8.2

Bijlagen
Afkortingen
Referenties

47
47
48

45

41

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

Samenvatting
Opdracht en onderzoek
Op 4 oktober 2022 heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat
(IenW) de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) verzocht een onderzoek uit te
voeren naar vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) op Bonaire, Sint
Eustatius en Saba. De staatssecretaris verzocht ook aanbevelingen te doen voor een
verbetering van het stelsel en het invoeren van zogenoemde ‘checks and balances’.
Het onderzoek is uitgevoerd in afstemming met de minister voor Natuur en Stikstof
van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV).
Dit rapport geeft invulling aan het verzoek en beperkt zich tot de uitvoering van de
VTH-taken met betrekking tot bouwen, milieu en natuur door het Openbaar Lichaam
van Sint Eustatius (OLE). Voor het onderzoek heeft het projectteam van de ILT en
LNV 2 bezoeken gebracht aan Sint Eustatius. Daarnaast zijn interviews afgenomen
en zijn documenten en rapporten bestudeerd. Medewerkers van het OLE hebben
zonder terughoudendheid informatie voor het onderzoek verstrekt en ervoor
gezorgd dat het projectteam de gewenste personen kon interviewen.
Resultaten
De ILT concludeert dat de uitvoering van VTH-taken met betrekking tot bouwen,
milieu en natuur op Sint Eustatius niet voldoet aan de wettelijke vereisten en lokale
verordeningen. Deze conclusie berust op de volgende constateringen.
Overkoepelend
•
Het bestuurscollege heeft het ‘Uitvoeringsprogramma Toezicht en
Handhaving’ vastgesteld, het ‘Beleidsdocument Toezicht en Handhaving’ is
niet vastgesteld.
•
De scheiding tussen vergunningverlening en toezicht is gerealiseerd door
deze bij verschillende medewerkers te beleggen. ‘Checks and balances’ zoals
vastgestelde werkprocessen en collegiale toetsing ontbreken.
•
Het OLE maakt geen gebruik van digitale systemen voor verifieerbare
vergunningverlening, uitvoering van toezicht en handhaving. Registratie van
documenten vindt op uniforme wijze plaats maar is onvolledig.
•
Het OLE stuurt niet op de uitvoering van VTH-taken.
•
Vergunningverleners en toezichthouders organiseren onderlinge
afstemming, een integrale aanpak voor complexe dossiers ontbreekt.
Vergunningverlening
•
Bouwvergunningen worden afgegeven volgens een concept flow-chart. Er is
1 hindervergunning verleend in 2020, door een extern ingehuurde
vergunningverlener. Natuurvergunningen worden verleend voor
wetenschappelijk onderzoek.
•
Het OLE heeft geen actueel overzicht van bedrijven die op dit moment
vergunningplichtig zijn en na inwerkingtreding van het Inrichtingen- en
Activiteitenbesluit BES (IAB BES) een milieuvergunning moeten hebben.
Voorbeeld
Bij de bouw van het Golden Rock Resort zijn per bouwfase bouwvergunningen
verstrekt. Voor verschillende activiteiten hadden ook natuurvergunningen
aangevraagd en verleend moeten worden. Dit is niet gebeurd.

Pagina 5 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

Toezicht
•
Er is geen inspecteur voor het toezicht op naleving van hindervergunningen.
•
Er is 1 bouwinspecteur die 2 dagen per week toezicht op bouwvergunningen
uitvoert.
•
Er is geen inspecteur die toezicht op de naleving van natuurvergunningen
uitvoert.
Voorbeeld
Bij de afvalcentrale is een operator in dienst die volgens het OLE ook toeziet op
naleving van de voorschriften van de hindervergunning. De operator meldt dat het
toezicht door de unit VTH moet worden uitgevoerd. In de praktijk houden de unit
VTH en de operator geen toezicht op naleving van de vergunningvoorschriften.

Handhaving
•
Geconstateerde overtredingen blijven voortduren, het OLE treedt niet
handhavend op.
Achterliggende oorzaken
Het OLE wordt geconfronteerd met verschillende knelpunten die een adequate
uitvoering van VTH in de weg staan. De ILT onderscheidt daarbij een aantal
oorzaken.
Personeel en organisatie
•
De unit VTH heeft langdurig geen manager, waardoor deze unit niet wordt
aangestuurd. Medewerkers werken niet volgens een vastgestelde planning
en reageren alleen op aanvragen, meldingen of klachten.
•
Alle ontwerpbesluiten die worden voorgelegd aan het bestuur moeten een
advies hebben van de afdeling Juridische Zaken. Deze afdeling bestaat uit 1
medewerker, waardoor de werkdruk hoog is en achterstanden ontstaan.
Middelen en processen
•
De unit VTH heeft geen ondersteunende digitale systemen voor VTH en de
registratie en archivering van stukken. Daardoor ontbreekt inzicht en
overzicht.
Cultuur en bestuurlijke invloed
•
Medewerkers van de unit VTH voelen zich niet gesteund door het bestuur bij
de uitvoering van hun taken op het gebied van toezicht en handhaving.
Daardoor wordt bij toezicht en handhaving terughoudend opgetreden.
Betrokkenheid van het Rijk
•
Het Rijk heeft in 2018 ingegrepen en het lokale bestuur tijdelijk uit haar
functie ontheven. Ondanks dit ingrijpen geeft het OLE onvoldoende invulling
aan uitvoering van de VTH-taken voor bouwen, milieu en natuur.
•
De datum van inwerkingtreding van het IAB BES is herhaaldelijk uitgesteld.
Daardoor ontstaat een afwachtende houding bij ondernemers en het OLE
met betrekking tot het aanvragen en verlenen van hindervergunningen. Het
OLE heeft expliciet aangegeven te wachten op de inwerkingtreding van het
IAB BES en tot die tijd geen hindervergunningen te verlenen.

Pagina 6 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

Conclusie
De uitvoering van de VTH-taken door het OLE is niet op orde. Daarnaast ontbreken
binnen de organisatie ‘checks and balances’. De belangen die de wetgeving op het
gebied van bouwen, milieu en natuur beoogt te beschermen, worden niet of
onvoldoende beschermd. Door veel, soms sterk verweven oorzaken is een
fundamentele wijziging van de uitvoering van de VTH-taken nodig om tot
verbetering te komen.
Aanbevelingen
De ILT doet de volgende aanbevelingen om te komen tot verbetering van uitvoering
van de VTH-taken met betrekking tot bouwen, milieu en natuur.
Aanbeveling 1 (Rijk)
Breng op korte termijn de uitvoering van het volledige VTH-takenpakket voor
bouwen, milieu en natuur onder bij 1 bestaande omgevingsdienst (OD) in Europees
Nederland. Zo worden kennis, ervaring en continuïteit geborgd en wordt ook afstand
tot het bestuur gerealiseerd.
•
Conform de situatie in Europees Nederland blijven de bevoegdheid en
eindverantwoordelijkheid berusten bij het openbaar lichaam, de taken
worden uitgevoerd door de omgevingsdienst. Het openbaar lichaam
mandateert de directeur van deze omgevingsdienst voor het ondertekenen
van vergunningen en handhavingsbeschikkingen.
•
Start direct met het in kaart brengen en wegwerken van de achterstanden
bij vergunningverlening binnen het OLE met ondersteuning en onder
aansturing van de omgevingsdienst. Draag daarbij zorg voor het tijdig
betrekken van de lokale natuurbeheerorganisatie en de adviseurs bij het
VTH-proces.
•
Door de grote fysieke afstand tot Sint Eustatius is bijzondere aandacht nodig
voor de praktische uitvoering van de VTH-taken. Dit kan gerealiseerd
worden door de huidige vergunningverleners en toezichthouders van het
OLE nauw te betrekken bij de uitvoering van de taken door de
omgevingsdienst.
Aanbeveling 2 (OLE)
Pak de gesignaleerde knelpunten binnen de ambtelijke organisatie van het OLE snel
en gericht aan, in nauwe samenwerking met de omgevingsdienst. Een deel van het
VTH-proces zal ondanks aanbeveling 1 door het OLE uitgevoerd blijven worden.
•
Personeel en organisatie: Geef prioriteit aan het werven van een
unitmanager VTH.
•
Sturing: Stel jaarlijks prioriteiten vast. Koppel deze aan een concrete
planning van werkzaamheden. Voer de werkzaamheden uit en bewaak de
voortgang.
•
Gebruik van ICT: Maak een eenduidige keuze voor ondersteunende
systemen. Draag zorg voor instructie van medewerkers en stuur op het
consequent gebruik van deze systemen.
Aanbeveling 3 (Rijk en OLE)
Draag zorg, in nauwe afstemming met het OLE, voor actuele en adequate wet- en
regelgeving voor bouwen, milieu en natuur.
•
Specifiek voor bouwen: Gebruik de BES-code om invulling te geven aan de
functionele eisen van het bouwbesluit (OLE) en veranker deze code in een
Ministeriële Regeling (Rijk).

Pagina 7 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

•

•

Specifiek voor milieu: Zorg voor een snelle inwerkingtreding van het IAB
BES, waardoor de bedrijven met het grootste potentiële milieueffect
gereguleerd worden.
Specifiek voor natuur: Beoordeel of gevoelige gebieden en bufferzones
aangewezen moeten worden (Rijk).

Aanbeveling 4 (Rijk)
Versterk de positie van de Rijksvertegenwoordiger voor de toepassing van de IBTtaak.
•
Stel een beleidskader vast voor de toepassing van IBT-instrumenten.
•
Zorg voor ambtelijke ondersteuning van de Rijksvertegenwoordiger bij het
vervullen van zijn IBT-taak door het aanwijzen van toezichthouders.

Pagina 8 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

Summary
Assignment and investigation
On the 4th of October 2022, the State Secretary of Infrastructure and Water
Management (Infrastructuur en Waterstaat, IenW) requested the Human
Environment and Transport Inspectorate (Inspectie Leefomgeving en Transport),
hereinafter ILT, to conduct an investigation into permits, supervision and
enforcement (VTH) on Bonaire, St. Eustatius and Saba. The State Secretary also
requested recommendations for improving the system and introducing ‘checks and
balances’. The investigation was conducted in coordination with the Minister for
Nature and Nitrogen of the Ministry of Agriculture, Nature and Food Quality
(Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) hereinafter LNV.
This report presents the outcome of that investigation and focuses specifically on
the execution of the VTH tasks relating to construction, the environment and nature
by the Public Entity St. Eustatius (OLE). The project team formed by ILT and LNV
visited St. Eustatius twice for the purposes of the investigation. In addition,
interviews were conducted and documents and reports were studied. OLE
employees cooperated fully in providing information for the investigation and
ensured that the project team could interview the desired individuals.
Results
The ILT concludes that the execution of VTH tasks related to construction, the
environment and nature on St. Eustatius does not comply with legal requirements
and local regulations. This conclusion is based on the following observations.
General
•
The Executive Council has adopted the Implementation Programme for
Supervision and Enforcement (Uitvoeringsprogramma Toezicht en
Handhaving), however the Policy Document for Supervision and
Enforcement (Beleidsdocument Toezicht en Handhaving) has not been
adopted.
•
The separation between permit issue and supervision was achieved by
assigning these areas of focus to different employees. ‘Checks and balances’
such as documented work processes and peer review are lacking.
•
The OLE does not use digital systems for verifiable permit issue and
implementation of supervision and enforcement. Document registration is
done uniformly but is incomplete.
•
The OLE does not formally manage execution of the VTH tasks.
•
Permit issue officers and supervisors organise the activities based on mutual
agreement; an integrated approach to complex cases is lacking.
Permits
•
Building permits are issued according to a draft flow chart. A single nuisance
permit was issued in 2020, by an externally hired permit issue officer.
Ecological permits are granted for scientific research.
•
The OLE does not have an up-to-date list of businesses that are currently
required to have permits and must have an environmental permit after the
BES Establishment and Activities Decree (Inrichtingen- en Activiteitenbesluit
BES), hereinafter IAB BES, comes into effect.

Pagina 9 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

Example
When the Golden Rock Resort was built, building permits were issued for each phase
of construction. Ecological permits should also have been applied for and issued for
several activities. This did not happen.
Supervision
•
There is no inspector to monitor compliance with nuisance permits.
•
There is 1 building inspector who supervises building permits 2 days a week.
•
There is no inspector to monitor compliance with ecological permits.
Example:
According to the OLE, one of the operators employed by the waste processing plant
also monitors compliance with the requirements of the nuisance permit. The
operator reports that supervision should be performed by the VTH unit. In practice,
the VTH unit and operator do not monitor compliance with permit requirements.
Enforcement
•
Infringements that have been observed continue, the OLE does not act to
enforce the law and regulations.
Underlying causes
The OLE faces several bottlenecks that prevent adequate execution of VTH. The ILT
has identified a number of causes in this regard.
Staff and organisation
•
The VTH unit has not had a manager for an extended period of time, so this
unit operates without management control. Employees do not work to an
established schedule and respond only to requests, reports or complaints.
•
All preliminary decisions that are submitted to the government must be
accompanied by an opinion from the Legal Affairs Department. This
department consists of 1 employee, resulting in high working pressure and
backlogs.
Resources and processes
•
The VTH unit does not have any supporting digital systems for VTH and
registering and archiving documents. There is a corresponding lack of
transparency and overview as a result.
Culture and managerial influence
•
Employees in the VTH unit do not feel that they have the government’s
support in performing their supervision and enforcement tasks. As a result,
they adopt a cautious approach to supervision and enforcement.
Involvement of the Dutch government
•
The Dutch government intervened in 2018, temporarily removing the local
governing council from office. Despite this intervention, the OLE does not
adequately perform the VTH tasks relating to construction, the environment
and nature.
•
The date of entry into force of the IAB BES has been postponed repeatedly.
This has led to a wait-and-see attitude on the part of business owners and
the OLE regarding applications for and the issue of nuisance permits. The
OLE has explicitly stated that it will wait for the IAB BES to come into force
and not issue nuisance permits until then.

Pagina 10 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

Conclusion
The OLE’s execution of the VTH tasks is not in order. In addition, checks and
balances are lacking within the organisation. The interests that laws relating to
construction, the environment and nature are intended to protect are either not
being protected at all, or not being protected adequately. Due to many, sometimes
strongly interdependent causes, a fundamental change in the execution of VTH
tasks is needed in order to improve the situation.
Recommendations
The ILT recommends the following action to improve execution of the VTH tasks
relating to construction, the environment and nature.
Recommendation 1 (Dutch government)
Rapidly transfer the execution of the entire VTH task package relating to
construction, the environment and nature to a single existing environment agency in
the Netherlands in Europe. This ensures retention of knowledge and experience, and
guarantees continuity, while at the same time distancing the activities from the
goverment.
•
In line with the situation in the Netherlands in Europe, the public entity
retains its powers and continues to have final responsibility, but the tasks
are executed by the environment agency. The public entity gives the
director of this environment agency a mandate to sign permits and
enforcement orders.
•
Immediately start to identify and eliminate permit issue backlogs within the
OLE, under the management and with the support of the environment
agency. In doing so, ensure timely involvement of the local nature
management organisation and consultants in the VTH process.
•
Due to the significant physical distance to St. Eustatius, special attention is
needed for the practical aspects of executing the VTH tasks. This can be
achieved by closely involving the current OLE permit issue officers and
supervisors in the environment agency's execution of the tasks.
Recommendation 2 (OLE)
Address the identified bottlenecks within the administrative organisation of the OLE
quickly and in a focused manner, in close cooperation with the environment agency.
Part of the VTH process will continue to be executed by the OLE despite
recommendation 1.
•
Staff and organisation: Prioritise the recruitment of a VTH unit manager.
•
Management: Set priorities on an annual basis. Link these priorities to a
concrete schedule of work. Perform the work and monitor progress.
•
Use of ICT: Make an unequivocal choice for support systems. Arrange
training for the employees and focus management attention on consistent
use of these systems.
Recommendation 3 (Dutch government and OLE)
In close coordination with the OLE, ensure up-to-date and adequate laws and
regulations for construction, the environment and nature.
•
Specifically for construction: Use the BES code to implement the functional
requirements of the Buildings Decree (OLE) and anchor this code by means
of a Ministerial Decree (Dutch government).
•
Specifically for the environment: Ensure rapid entry into force of the IAB
BES to regulate the businesses with the greatest potential environmental
impact.

Pagina 11 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

•

Specifically for nature: Assess whether sensitive areas and buffer zones
should be designated (Dutch government).

Recommendation 4 (Dutch government)
Strengthen the position of the Kingdom Representative to achieve effective
intergovernmental supervision.
•
Establish a policy framework for the use of intergovernmental supervision
instruments.
•
Provide administrative support for the Kingdom Representative in fulfilling
his/her intergovernmental supervision duties by appointing supervisors.

Pagina 12 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

Resúmen
Enkargo i investigashon
Riba 4 di òktober 2022 sekretario di Infrastruktura i Kalidat di Awa (IenW) i
Inspekshon di Medioambiente i Transporte (ILT) a pidi pa hasi un investigashon riba
otorgamentu di pèrmit, supervishon i mantenshon (di lei) (VTH) na Boneiru, Sint
Eustatius i Saba. E sekretario di estado a pidi pa duna rekomendashonnan pa
mehorá e sistema i introdusí asina yamá ‘checks and balances’. A ehekutá e
investigashon den koordinashon ku minister di Naturalesa i Nitrógeno di ministerio
di Agrikultura, Naturalesa i Kalidat di Alimento (LNV).
E rapòrt akí ta kumpli ku e petishon i ta limitá su mes na implementashon di e
tareanan di VTH relashoná ku konstrukshon, medioambiente i naturalesa di parti di
Entidat Públiko Sint Eustatius (OLE). Pa e investigashon e tim di proyekto di ILT i
LNV a hasi 2 bishita na Sint Eustatius. Ademas a tene entrevista i studia dokumento
i rapòrt. Empleadonan di OLE, sin duda, a suministrá informashon pa e
investigashon i a pèrkurá pa e tim di proyekto por a entrevistá personanan deseá.
Resultadonan
ILT ta konkluí ku implementashon di tareanan di VTH relashoná ku konstrukshon,
medioambiente i naturalesa na Sint Eustatius no ta kumpli ku e rekisitonan legal i
ordenansanan lokal. E konklushon akí ta basá riba e siguiente opservashonnan.
En general
•
Kolegio ehekutivo a stipulá e ‘Programa di Ehekushon Supervishon i
Mantenshon’, no a stipulá e ‘Dokumento di maneho Supervishon i
Mantenshon’.
•
A realisá separashon entre otorgamentu di pèrmit i supervishon pa medio di
asignashon di nan serka diferente empleado. Falta ‘Checks and balances’
manera prosesonan di trabou stipulá i evaluashon kolegial.
•
OLE no ta hasi uso di sistemanan digital pa implementashon di otorgamentu
di pèrmit, ehekushon di supervishon i mantenshon verifikabel. Registrashon
di dokumento ta sosodé di forma uniforme, pero no ta kompleto.
•
OLE no ta enfoká riba ehekushon di e tareanan di VTH.
•
Dunadónan di pèrmit i supervisornan nan ku nan mes ta organisá
koordinashon, falta un aserkamentu integral pa dosiénan kompleho.
Otorgamentu di pèrmit
•
Ta otorgá pèrmitnan di konstrukshon segun un asina yamá konsepto di
‘flow-chart. Den 2020, un dunadó di pèrmit eksterno kontratá, a otorgá 1
pèrmit di molèster. Ta duna pèrmitnan di naturalesa pa investigashon
sientífiko.
•
OLE no tin un bista aktualisá di kompanianan ku na e momentunan akí ta
obligá di tin pèrmit i ku tin mester di un pèrmit ambiental despues ku e
Dekreto Desishon di Establesimentu i Aktividat (IAB BES) drenta na vigor.
Ehèmpel
Durante di konstrukshon di Golden Rock Resort a otorgá pèrmit di konstrukshon pa
kada fase di konstrukshon. Pa diferente aktividat mester a pidi i otorgá pèrmitnan di
naturalesa tambe. Esaki no a tuma lugá.

Pagina 13 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

Supervishon
•
No a un inspektor pa supervishon di kumplimentu ku e pèrmitnan di
molèster.
•
Tin 1 inspektor di konstrukshon ku ta ehekutá supervishon 2 dia pa siman
riba pèrmitnan di konstrukshon.
•
No a un inspektor ku ta ehekutá supervishon riba kumplimentu ku
pèrmitnan di naturalesa.
Ehèmpel
Na e Sentro di desperdisio tin un operator den servisio ku segun OLE ta supervisá
tambe riba kumplimentu ku e reglanan di e pèrmit di molèster. E operator ta bisa ku
ta e unidat di VTH mester hasi supervishon. Den práktika e unidat di VTH i e
operator no ta tene supervishon riba kumplimentu ku e reglanan di pèrmit.
Mantenshon
•
Violashonnan konstatá ta sigui, OLE no ta aktua den kuadro di mantenshon
di lei.
E kousanan di esaki
OLE ta hañ’é konfrontá ku diferente punto problemátiko ku ta stroba ehekushon
adekuado di VTH. ILT ta distinguí diferente motibu al respekto.
Personal i organisashon
•
E unidat di VTH pa largu tempu no tin un mènedjer, di manera ku e unidat
aki no haña guia. Empleadonan no ta traha segun un planifikashon stipulá i
ta reakshoná solamente riba petishon, denunsia òf keho.
•
Tur proyekto di desishon ku presentá na gobièrnu mester tin un konseho di
e sekshon di Asuntunan Hurídiko. E sekshon akí ta konsistí di 1 empleado, di
manera ku e preshon di trabou ta grandi i ta surgi retrasonan.
Rekurso- i prosesonan
•
E unidat di VTH no tin sistemanan di apoyo digital pa VTH i pa registrashon i
archivamentu di dokumento. Pa e motibu falta konosementu i bista general.
Kultura i influensia atministrativo
•
Empleadonan di e unidat di VTH no ta sinti ku nan tin sosten di
mandatarionan ora di ehekutá nan tareanan riba tereno di supervishon i
mantenshon. Pa e motibu ei nan ta aktua ku reserva ora ta trata
supervishon i mantenshon.
Embolbimentu di Gobièrnu Sentral
•
Na 2018 Gobièrnu Sentral a intervení i suspendé e gobièrnu lokal
temporalmente for di su funshon. Apesar di e intervenshon akí, OLE no ta
ehersé e tareanan di VTH pa konstrukshon, medioambiente i naturalesa
sufisientemente.
•
A posponé repetidamente e fecha di entrada na vigor di e IAB BES. Pa e
motibu ei ta surgi un aktitut di sinta warda serka empresarionan i OLE
relashoná ku petishonnan pa i otorgamentu di pèrmitnan di molèster. OLE a
duna eksplísitamente di konosé ku e ta wardando riba entrada na vigor di e
IAB BES i ku te ku e momento ei no ta duna pèrmit di molèster.
Konklushon
Ehekushon di e tareanan di VTH di parti di OLE no ta na òrdu. Den e organisashon
falta ademas ‘checks and balances’. E interesnan ku legislashon riba tereno di
konstrukshon, medioambiente i naturalesa ta pretendé di protehé, no ta ser protehé

Pagina 14 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

òf no ta ser protehé sufisientemente. Debí na hopi kousa, tin bia fuertemente ligá na
otro, tin mester di un kambio fundamental den ehekushon di e tareanan di VTH pa
logra mehorashon.
Rekomendashonnan
ILT ta hasi e siguiente rekomendashonnan pa logra mehorashon den ehekushon di e
tareanan di VTH relashoná ku konstrukshon, medioambiente i naturalesa.
Rekomendashon 1 (Gobièrnu Sentral)
Pone ehekushon di e pakete di tarea kompleto di VTH pa konstrukshon,
medioambiente i naturalesa riba término kòrtiku bou di 1 servisio ambiental (OD)
eksistente na Hulanda Oropeo. Asina ta garantisá konosementu, eksperensia i
kontinuidat l ta logra tene gobièrnu na un distansia.
•
Konforme e situashon na Hulanda Oropeo e kompetensia i responsabilidat
final ta keda serka e entidat públiko, e servisio ambiental ta ehekutá e
tareanan. Entidat públiko ta duna e direktor di e servisio ambiental akí
mandato pa firma pèrmitnan i desishon nan di mantenshon (di lei).
•
Kuminsá inmediatamente ku inventarisashon i eliminashon di retraso den
dunamentu di pèrmit serka OLE ku apoyo di i bou di guia di e servisio
ambiental. Sòru pa embolbí organisashonnan di naturalesa i konseheronan
na tempu den e proseso di VTH.
•
Debí na e distansia físiko grandi ku Sint Eustatius mester tin atenshon
speshal pa ehekushon práktiko di e tareanan di VTH. Por realisá pa medio di
estrecho embolbimentu di e aktual dunadónan di pèrmit i supervisornan di
OLE den ehekushon di e tareanan di parti di e servisio ambiental.
Rekomendashon 2 (OLE)
Atendé e puntonan problemátiko den e organisashon atministrativo di EPB rápido i
dirigí, den estrecho kooperashon ku e servisio ambiental. Apesar di rekomendashon
1, EPE lo keda ehekutá un parti di e proseso di VTH.
•
Personal i organisashon: Duna prioridat na reklutashon di un mènedjer di e
sekshon di VTH.
•
Guia: stipulá anualmente prioridatnan. Mara esakinan na un planifikashon
konkreto di trabounan. Ehekutá e trabounan i vigilá nan progreso.
•
Uso di ICT: Hasi un eskoho kla pa sistemanan di apoyo. Pèrkurá pa duna
empleadonan instrukshon i guia nan pa nan hasi uso konsekuente di e
sistemanan akí.
Rekomendashon 3 (Gobièrnu Sentral i OLE)
Pèrkurá, den estrecho koordinashon ku OLE, pa lei i legislashon aktualisá i adekuado
pa konstrukshon, medioambiente i naturalesa.
•
Spesífikamente pa konstrukshon: Hasi uso di e kódigo di BES pa konkretisá
e eksigensianan funshonal di e desishon di konstrukshon (EPE) i ankra e
kódigo akí den un Areglo Ministerial (Gobièrnu Sentral).
•
Spesífikamente pa medioambiente: Pèrkurá pa e IAB BES drenta rápido na
vigor, di manera ku por regulá kompanianan ku e tin efekto ambiental
potensial mas grandi.
•
Spesífikamente pa naturalesa: Evaluá si mester asigná áreanan delikado i
zonanan delimitá (Gobièrnu Sentral).
Rekomendashon 4 (Gobièrnu Sentral)
Fortalesé posishon di Representante di Reino pa implementashon di e tarea di IBT.
•
Stipulá un kuadro di maneho pa aplikashon di instrumentonan di IBT.

Pagina 15 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

•

Pèrkurá pa nombra supervisornan pa aporte atministrativo di e
Representante di Reino ora di ehersé su tarea di IBT.

Pagina 16 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

1.
1.1

Inleiding
Aanleiding

Op 4 oktober 2022 verzocht de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat
(IenW) de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) om een onderzoek uit te
voeren en aanbevelingen te doen ten behoeve van een goed functionerend stelsel
van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) op Bonaire, Sint Eustatius
en Saba, de BES-eilanden.
Met dit rapport geeft de ILT invulling aan het verzoek van de staatssecretaris van
IenW. Het onderzoek is uitgevoerd in afstemming met de minister voor Natuur en
Stikstof van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV).

1.2

Doelstelling

Het bestuurscollege van Sint Eustatius verleent vergunningen aan burgers en
bedrijven, draagt zorg voor het toezicht op de naleving en treedt zo nodig
handhavend op. Dit onderzoek richt zich specifiek op de VTH-taken met betrekking
tot bouwen, milieu/hinder en natuur.
Het doel van het onderzoek is het toetsen van de uitvoering van de VTH-taken aan
het normenkader op grond van de Wet vrom BES, de Hinderverordening en de Wet
grondslagen natuurbeheer- en bescherming BES en de onderliggende regelgeving.
De resultaten van deze toetsing zijn vervolgens als een nulmeting vastgelegd. Aan
de hand van deze nulmeting doet de ILT aanbevelingen om de uitvoering van deze
taken te verbeteren en als dit nodig is aanvullende zogenoemde ‘checks and
balances’ in te voeren.

1.3

Onderzoekaanpak

Het onderzoek is uitgevoerd in 3 fasen: de voorbereidingsfase, de onderzoeksfase
en de rapportagefase.
In de voorbereidingsfase is het projectteam ingesteld met medewerkers van de ILT
en LNV. Via videovergaderingen zijn kennismakingsgesprekken gevoerd met
relevante personen binnen het OLE en is de stand van zaken van wetgeving,
toezichts- en handhavingsprogramma’s van het OLE in kaart gebracht. Ook is de
status van al lopende verbeterplannen besproken. Op basis van de wetten, besluiten
en verordeningen is het toetsingskader voor het onderzoek vastgesteld.
Tijdens de onderzoeksfase zijn 2 bezoeken aan Sint Eustatius bracht. Bij het 1e
bezoek werd verder kennisgemaakt en zijn interviews afgenomen. Ook is het
normenkader gepresenteerd. Het OLE heeft geen thema’s of dossiers voorgesteld
voor verder onderzoek. Tot slot is informatie verzameld en zijn concrete
werkafspraken gemaakt over het verdere verloop en de communicatie over het
onderzoek. Tijdens het 2e bezoek zijn dossiers geselecteerd en geanalyseerd.
Daarnaast heeft de ILT verdiepende interviews afgenomen van medewerkers van
het OLE en van organisaties die ook actief zijn in het VTH-proces.
In de rapportagefase zijn de bevindingen vastgelegd in een conceptrapport, zonder
conclusies en aanbevelingen. Dit concept is voor een feitencheck in wederhoor
voorgelegd aan het OLE. Als de reacties daartoe aanleiding gaven, zijn deze
verwerkt in het rapport.

Pagina 17 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

In het rapport zijn de bevindingen voor ‘beleid en programma’ en voor ‘uitvoering’
beschreven. Deze worden getoetst aan het normenkader van de Wet vrom BES,
hoofdstuk 5 van het ontwerp Inrichtingen- en Activiteitenbesluit BES (IAB BES), de
Hinderverordening en de Wet grondslagen natuurbeheer- en bescherming BES (Wet
GNB BES). Het ontwerp-IAB is nog niet in werking getreden en is dus geen formeel
normenkader. Tenslotte zijn conclusies getrokken en aanbevelingen geformuleerd
voor het verbeteren van de uitvoering en de ‘checks and balances’.

1.4

Afbakening

De scope van het onderzoek wordt bepaald door het verzoek van de staatssecretaris
van 4 oktober 2022, het normenkader Wet vrom BES en onderliggende wet- en
regelgeving, de Hinderverordening en het normenkader Wet GNB BES en
onderliggende wet- en regelgeving.
Het onderzoek beperkt zich tot de periode 2020 tot en met 2022. Als in de
geselecteerde dossiers belangrijke stappen zijn gezet die buiten deze periode vielen,
zijn deze ook opgevraagd en betrokken bij de beoordeling.

1.4

Leeswijzer

De bevindingen in dit rapport berusten op een analyse van de geselecteerde
dossiers, de documenten die daarover door het OLE zijn aangeleverd en de
interviews die zijn afgenomen met personen binnen en buiten het OLE. De ILT kan
op basis van deze beperkte steekproef geen volledig en absoluut beeld presenteren.
De bevindingen zijn echter voldoende overtuigend en overeenkomend om tot
conclusies en aanbevelingen te komen.
In 2018 is op basis van de ‘Tijdelijke wet taakverwaarlozing Sint Eustatius’ de
eilandsraad ontbonden en zijn een regeringscommissaris en een plaatsvervangend
commissaris benoemd. In 2020 is in het kader van de geleidelijke terugkeer naar de
democratie een nieuwe eilandsraad gekozen. In verschillende wetten en
verordeningen zijn verantwoordelijkheden toegekend aan het bestuurscollege en de
eilandsraad. Vanwege deze bijzondere situatie hadden het bestuurscollege en de
eilandsraad op verschillende momenten verschillende bevoegdheden. In het rapport
wordt daarom gesproken over ‘het bestuur’.
In hoofdstuk 2 staat een korte beschrijving over Sint Eustatius en het bestuur, de
ambtelijke organisatie en de positie binnen Nederland. Ook wordt hier de rol van de
Rijksvertegenwoordiger (RV) kort toegelicht.
In hoofdstuk 3 vindt u een beschrijving van beleid, programmering en uitvoering
van VTH-taken voor bouwen en milieu/hinder.
Het beleid en de uitvoering van VTH-taken voor natuur staat in hoofdstuk 4.
Hoofdstuk 5 beschrijft het dossier Golden Rock Resort (GRR). Ook wordt aandacht
besteed aan de manier waarop het OLE is omgegaan met een klacht.
Hoofdstuk 6 beschrijft observaties op basis van de interviews voor zover die verder
duiding geven aan bevindingen uit de dossieronderzoeken. Daarbij worden ook
gerelateerde onderzoeken gebruikt van andere instanties die de bevindingen over
het functioneren van het VTH-stelsel op de BES ondersteunen.

Pagina 18 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

2.
2.1

Sint Eustatius en het Openbaar Lichaam
Sint Eustatius in feiten en cijfers

Sint Eustatius is een zogenoemd Openbaar Lichaam binnen Nederland, ook wel een
‘bijzondere gemeente’. Tot 2010 maakte Sint Eustatius deel uit van de Nederlandse
Antillen. Sinds 10 oktober 2010 hoort het eiland, net als Bonaire en Saba, tot
Caribisch Nederland (CN).
Op 1 januari 2021 had Sint Eustatius 3.142 inwoners. De verwachting van het
Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) is dat de bevolking tot 2032 met 400
inwoners zal toenemen. Lange tijd was Sint Eustatius alleen bereikbaar per
vliegtuig. Sinds eind november 2021 vaart er een ferry waardoor het eiland nu ook
via zee is verbonden met Saba en Sint Maarten. De economie op het eiland is voor
een groot deel afhankelijk van de aanwezigheid van een olieterminal. Het OLE
probeert de economie te diversifiëren, door ook in te zetten op hoogwaardig en
duurzaam toerisme en landbouw.

2.2

Het bestuur van het OLE

Sint Eustatius wordt bestuurd door een eilandbestuur en de Nederlandse
Rijksoverheid. Het belangrijkste verschil met Europees Nederland is dat er sprake is
van een andere bestuurlijke indeling. De bestuurslaag van de provincie ontbreekt,
maar ook andere organisaties zoals een waterschap of een omgevingsdienst zijn
niet aanwezig. Hierdoor is het openbaar lichaam voor veel onderwerpen
verantwoordelijk die in Europees Nederland bij andere publieke instanties zijn
belegd.
Sint Eustatius maakt momenteel een overgangsperiode door. In 2018 is de
‘Tijdelijke wet taakverwaarlozing Sint Eustatius’ ingevoerd om de bestuurlijke orde
te herstellen, bestuurlijke werkprocessen te verbeteren en de ambtelijke organisatie
te herstructureren. De Memorie van Toelichting noemt hierbij ook het op orde
brengen van het stelsel van verordeningen en vergunningverlening en een daarbij
horend handhavings- en toezichtsregime. Met de invoering van de wet werd de
eilandsraad tijdelijk ontbonden en werden een regeringscommissaris en een
plaatsvervangend commissaris benoemd. In 2020 is de ‘Wet herstel voorzieningen
Sint Eustatius’ aangenomen om de tijdelijke voorzieningen te verlengen en regels
vast te stellen voor een geleidelijk herstel van het bestuur van het openbaar
lichaam. Belangrijke stappen waren de verkiezing in oktober 2020 van de
eilandsraad door de inwoners van Sint Eustatius en de benoeming van 2
commissarissen door de eilandsraad op 4 oktober 2022. Op 15 mei 2023 hebben de
inwoners van Sint Eustatius een nieuwe eilandsraad gekozen en zijn 2
gedeputeerden aangesteld. De eilandsraad bestaat uit 5 eilandraadsleden.
Voorlopig houdt de regeringscommissaris extra bevoegdheden, zoals de benoeming
van personeel en de verantwoordelijkheid voor de begrotingen inclusief financiële
reglementen en de goedkeuring van andere verordeningen. Sinds 18 maart 2023 is
het personeelsrecht hersteld. Daarmee heeft de eilandsraad en benoemde
verantwoordelijke gedeputeerde de taken en verantwoordelijkheden voor personeel
teruggekregen. Voor herstel van het budgetrecht wordt momenteel de procedure
gevolgd om dit via Koninklijk Besluit terug te geven aan de eilandsraad per eind mei
of begin juni 2023. De regeringscommissaris blijft verantwoordelijk voor de

Pagina 19 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

gezaghebberstaken en voor de taken van de RV, totdat wordt overgegaan naar de
laatste fase van de wet waarbij een gezaghebber wordt aangesteld.

2.3

De ambtelijke organisatie

Aan het hoofd van de ambtelijke organisatie staat de eilandsecretaris. De secretaris
ondersteunt het bestuurscollege en is voorzitter van het directieteam. Het OLE is
onderverdeeld in 4 directies: Bedrijfsvoering & Klantenservice, Economie, Natuur &
Infrastructuur, Sociaal en Transport. De afdeling Juridische Zaken valt onder het
Bureau Bestuursondersteuning.
Figuur 1: Ambtelijke organisatie

Iedere directie wordt geleid door een directeur. De directeuren vormen samen met
de eilandsecretaris het directieteam. De belangrijkste taak van de organisatie is om
besluiten voor te bereiden en uit te voeren.
Voor dit onderzoek sprak de ILT met medewerkers van verschillende directies, met
name van de directie Economie, Natuur & Infrastructuur (ENI). Daar is het hele
VTH-proces ondergebracht. De scheiding tussen vergunningverlening en toezicht is
gerealiseerd door deze bij verschillende medewerkers te beleggen.
Mandaatregeling
Het verlenen van vergunningen is niet gemandateerd. Per 1 januari 2023 is
mandaat verleend aan de directeur ENI en de unitmanager VTH voor het tekenen
van handhavingsbeschikkingen.
In de mandaatregeling uit 2018 is niet voorzien in mandaat voor
vergunningverlening of het opleggen van handhavingsbeschikkingen (Besluit van 22
mei 2018 nummer 5.1 tot vaststelling van de mandaatregeling Sint Eustatius 2018).

Pagina 20 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

Bij besluit van 6 september 2022 is het mandaat voor het tekenen van
bestuursrechtelijke handhavingsbesluiten per 1 januari 2023 aan de directeur ENI
en de unitmanager VTH gegeven.
Aanwijzing toezichthouders
In de Eilandsverordening toezichthouders Sint Eustatius worden bevoegdheden en
verplichtingen van toezichthouders benoemd. In de verordening worden geen
toezichthouders aangewezen, er is geen aanwijzingsbesluit toezichthouders.
In de Eilandsverordening toezichthouders Sint Eustatius worden bevoegdheden en
verplichtingen van toezichthouders benoemd (Besluit van de regeringscommissaris
van 12 maart 2019 nummer 5.2). In deze verordening worden geen toezichthouders
aangewezen, maar deze worden in artikel 1 gedefinieerd:
“Onder toezichthouder wordt in deze en andere eilandsverordeningen verstaan: een
persoon, bij of krachtens een eilandsverordening belast met het houden van toezicht
op de naleving van het bepaalde bij of krachtens een eilandsverordening”.
Toezichthouders en Bavpol medewerkers worden aangewezen via een besluit van
het Bestuurscollege. Er is geen aanwijzingsbesluit toezichthouders verstrekt.
Vergunningverlening
Hindervergunningen
Er is geen vergunningverlener voor hindervergunningen. Voor het afgeven van 1
hindervergunning is capaciteit extern ingehuurd bij de Omgevingsdienst Midden- en
West-Brabant. Deze omgevingsdienst adviseert en ondersteunt het OLE bij
vergunningverlening, toezicht en handhaving.
Bouwvergunningen
Er is 1 vergunningverlener voor bouwvergunningen. Een 2e vergunningverlener
heeft zowel bouw- als en natuurvergunningen in het werkpakket.
Natuurvergunningen
Er is 1 vergunningverlener met natuur- en bouwvergunningen in het werkpakket.
Toezicht en handhaving
Er is geen inspecteur voor het toezicht op naleving van hindervergunningen. Er is 1
bouwinspecteur die 2 dagen per week toezicht op bouwvergunningen houdt. Er is
geen inspecteur die het toezicht op de naleving van natuurvergunningen uitvoert.

2.4

Rol van de Rijksvertegenwoordiger

De RV is de schakel tussen de Rijksdepartementen en de 3 openbare lichamen in
CN. Hij heeft tot taak het bevorderen van goed bestuur en houdt toezicht op de
besluiten van het bestuurscollege en de eilandsraad, bijvoorbeeld op
personeelsbenoemingen. Hij fungeert op deze wijze als ‘ogen en oren' voor de
ministers. De RV heeft onder andere de bevoegdheid tot het uitoefenen van
interbestuurlijk toezicht (IBT).
De situatie op Sint Eustatius is anders dan de situatie op Bonaire en Saba. Op 7
februari 2018 heeft het Rijk met de ‘Tijdelijke wet taakverwaarlozing Sint Eustatius’
het bestuur van het eiland vervangen door een regeringscommissaris. Dit omdat de
eilandsraad, het bestuurscollege en de gezaghebber hun taken niet goed uitvoerden.
De regeringscommissaris bestuurt het eiland totdat het bestuur van Sint Eustatius
weer op orde is. Tijdens die periode zal de RV zijn taken en bevoegdheden op grond

Pagina 21 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

van de WolBES niet uitoefenen. Inmiddels is de terugkeer naar lokaal bestuur in
gang gezet op grond van de ‘Wet herstel voorzieningen Sint Eustatius’. Op 15 mei
2023 hebben de inwoners van Sint Eustatius een nieuwe eilandsraad gekozen en
zijn er 2 gedeputeerden aangesteld. De regeringscommissaris houdt een rol binnen
het bestuur totdat het lokaal bestuur volledig is hersteld.

Pagina 22 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

3.

Wet volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en
milieubeheer BES

3.1

Algemeen

3.1.1

Toezicht- en handhavingsbeleid, uitvoeringsprogramma
Het bestuur heeft de documenten ‘Policy Supervision and Enforcement’
en ‘Implementation Agenda Supervision and Enforcement’ opgesteld. Het
beleidsplan is niet formeel vastgesteld, het uitvoeringsprogramma wel. Gezamenlijk
voldoen ze grotendeels aan de eisen uit het ontwerp-IAB.
In hoofdstuk 5 van het ontwerp Inrichtingen- en Activiteiten Besluit BES (IAB BES,
voorziene inwerkingtreding per 1 juli 2023) worden eisen gesteld aan het toezichten handhavingsbeleid (artikel 5.1) en het uitvoeringsprogramma (artikel 5.2). De
regelgeving waaraan getoetst wordt, is dus nog niet van kracht.
Het OLE heeft het document ‘Policy Supervision and Enforcement’ verstrekt. Het
document heeft geen datum en is niet vastgesteld door het bestuur. Het document
beschrijft het beleid en de manier waarop dit zal worden uitgevoerd. Daarnaast is
het document ‘Implementation Agenda Supervision and Enforcement, version June
2022’ verstrekt. Dit is op 4 oktober 2022 vastgesteld.
Beide documenten hebben betrekking op alle toezichts- en handhavingstaken van
OLE, dus meer dan alleen de taken die voortvloeien uit de Wet vrom BES.
Sommige onderdelen die in het beleidsplan opgenomen moeten zijn, zijn
opgenomen in het uitvoeringsprogramma.
Het beleidsplan is getoetst aan de eisen van het ontwerp-IAB. Daarbij is het
volgende vastgesteld.
•
Looptijd (artikel 5.1)
Het beleidsplan heeft geen startdatum voor het beleid en programma en
geeft ook geen looptijd aan.
•
Doelen en prioriteiten (artikel 5.1 lid 2a)
In paragraaf 2.5 worden de doelen beschreven. Er zijn 5 doelen
opgenomen:

The community understands why rules are in place and compliance
increases.

The government is transparent in their supervision and enforcement,
which creates a level playing field.

Noncompliance is identified and dealt with in an effective manner.

Relevant governmental and nongovernmental organizations
communicate and cooperate effectively.

The OLE has the ability to guide and redirect efforts and capacity if
necessary.
In hoofdstuk 5 worden de doelen uitgewerkt met de bijbehorende
activiteiten om deze doelen te bereiken.
•
Risicoanalyse voor doelen en prioriteiten (artikel 5.1, lid 2c)
De risicoanalyse is niet bedoeld om de 5 genoemde beleidsdoelen te
bepalen. Met behulp van een matrix (Table 2: Risk Matrix, pagina 10) is een
risicoanalyse van de verschillende typen overtredingen gemaakt. Annex 1
geeft vervolgens per regelgeving en artikel aan of dit een hoge, midden of
lage prioriteit heeft. Ook wordt aangegeven in hoeverre de huidige capaciteit

Pagina 23 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

•

•

•

tot beperkingen leidt, waardoor uiteindelijk een lagere prioriteit wordt
toegekend dan uit de matrix volgt.
De methodiek van risicoanalyse en het eindresultaat zijn beschreven. De
risicoanalyse van de afzonderlijke verplichtingen en verboden per
regelgeving zelf zijn niet beschreven. Ook is niet aangegeven waarom
bepaalde prioriteiten zijn verlaagd en andere niet.
Capaciteit (artikel 5.1 lid 2d IAB)
Het beleidsplan geeft geen inzicht in de feitelijk beschikbare, formatieve of
benodigde capaciteit. Dit is opgenomen in het uitvoeringsprogramma.
Toezicht- en sanctiestrategie (artikel 5.1 IAB)
In paragraaf 4.2 is de toezichtsstrategie beschreven met de prioriteiten
‘high’ (hoog), ‘medium’ (midden) en ‘low’ (laag). Zie Table 2: Priority and
Intensity of supervision, pagina 8. Met behulp van een risicomatrix wordt de
prioriteit van de afzonderlijke verplichtingen en verboden bepaald.
Paragraaf 4.3 beschrijft de handhavingsstrategie, waarbij is aangesloten bij
landelijke handhavingsstrategie zoals die in Europees Nederland wordt
gebruikt. Er zijn geen afspraken met andere handhavingspartners
opgenomen. Er is een apart Handhavingsarrangement
Afvalstoffenverordening en Warenwet BES Sint Eustatius verstrekt. Dit
document heeft geen datum of ondertekening.
Bekendmaking beleidsplan (artikel 5.5 IAB)
Het beleidsplan is niet bekend gemaakt.

Het uitvoeringsprogramma is getoetst aan de eisen van het ontwerp-IAB. Daarbij is
het volgende vastgesteld.
•
Looptijd (artikel 5.2, lid 1)
Het uitvoeringsprogramma is vastgesteld voor de periode 2022 tot en met
2025. De prioriteiten zijn voor het kalenderjaar 2023 uitgewerkt.
•
Uitwerking doelen uit het beleidsplan (artikel 5.2, lid 1)
De doelen in het beleidsplan zijn algemeen. Deze worden in het
uitvoeringsprogramma in onder andere 6 prioriteiten uitgewerkt.
•
Prioriteiten
Voor 2023 zijn 6 prioriteiten vastgesteld:

Business operating without correct licenses

Shipping containers

IAB

Roaming animals

Waste

Building
Daarnaast zijn onderwerpen benoemd die voor 2024 en 2025 prioriteit
zouden kunnen krijgen. De doelen en uit te voeren activiteiten zijn duidelijk
en gekwantificeerd.
•
Risicoanalyse voor prioriteiten (artikel 5.1, lid 2c)
De prioriteiten worden op basis van 3 criteria gekozen: ‘Potential harm to
environment and nature’, ‘Safety for the people of Statia’ en ‘Economic
development of Statia’. Op termijn wordt een meer robuust en transparant
instrument ontwikkeld voor risicoanalyse.
•
Capaciteit (artikel 5.1 lid 2d IAB)
De benodigde capaciteit per prioriteit in 2023 is opgenomen, waarbij
inzichtelijk is gemaakt dat 25% van de benodigde capaciteit beschikbaar is.
Ook voor de reguliere taken is aangegeven hoeveel FTE nodig is en hoeveel
daarvan beschikbaar is. Ruim 80% van de benodigde capaciteit is ook

Pagina 24 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

•

•

3.1.2

daadwerkelijk beschikbaar. Het is niet duidelijk hoe en op basis van welke
gegevens de capaciteit is berekend.
Afstemming andere betrokken stakeholders (artikel 5.1, lid 4)
Er wordt aandacht besteed aan betrokken stakeholders waarmee
afstemming moet plaatsvinden door middel van periodieke overleggen. Er
zijn geen afspraken opgenomen.
Bekendmaking Uitvoeringsprogramma (artikel 5.5 IAB)
Het uitvoeringsprogramma is niet bekend gemaakt.

Monitoring, evaluatie en rapportage
Het bestuur heeft in 2022 de documenten ‘Policy Supervision and Enforcement’ en
‘Implementation Agenda Supervision and Enforcement’ opgesteld. De 1e evaluatie
van deze documenten kan in 2023 worden uitgevoerd. In het uitvoeringsprogramma
is uitgewerkt hoe de monitoring zal plaatsvinden.
In hoofdstuk 5 van het ontwerp-IAB BES (IAB, voorziene inwerkingtreding per 1 juli
2023) worden eisen gesteld aan monitoring, evaluatie en rapportage met betrekking
tot het beleidsplan (artikel 5.3 en 5.4). Het bestuur moet de resultaten en de
voortgang bewaken en jaarlijks aan de eilandsraad en de minister rapporteren over
de voortgang en het bereiken van de doelen.
Het uitvoeringsprogramma besteedt aandacht aan de manier van monitoring en de
jaarlijkse rapportage. Aangezien in 2022 voor het eerst het beleidsplan is opgesteld,
kan de 1e evaluatie en rapportage in 2023 plaatsvinden.

3.1.3

Conclusies en aanbevelingen
Conclusies
•
Het toezichts- en handhavingsbeleid is opgesteld, maar niet vastgesteld.
•
Het uitvoeringsprogramma voor toezicht en handhaving is vastgesteld.
Aanbeveling
•
Stel het toezichts- en handhavingsbeleid vast.

Pagina 25 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

3.2

VTH Bouwen

3.2.1

Beleid
Bouwverordening en handhavingsbeleid
Het bestuur heeft in 2022 de bouwverordening vastgesteld, deze is aangepast aan
de Wet vrom BES.
Het bestuur heeft bij besluit van 27 september 2022 de ‘Bouwverordening Sint
Eustatius 2022’ vastgesteld. De Bouwverordening 2022 is aangepast aan de Wet
vrom BES. Daarbij is de ‘Bouw- en woningverordening 1984’ ingetrokken.
Handhavingsbeleid
In het document ‘Policy Supervision and Enforcement’ worden het toezicht en de
handhaving met bijbehorende prioritering beschreven. Voor het onderdeel bouwen
wordt onder andere verwezen naar de Wet vrom BES en de Bouw- en
woningverordening 1984. Deze laatste is ingetrokken en vervangen door de
Bouwverordening 2022. Daarmee is de juridische basis op onderdelen niet meer
correct. Ook worden de gebruiksvergunningen en constructieve veiligheid uit het
BES Bouwbesluit genoemd met een verwijzing naar de BES-code.
In het document ‘Implementation Agenda Supervision and Enforcement 2022-2025’
(versie juni 2022) wordt onder andere vermeld:
“Het bouwtoezicht is jarenlang onvoldoende geweest. Hierdoor is de staat van
gebouwen op het eiland niet bekend. Dit veroorzaakt grote veiligheidsrisico’s en
vergroot de kans op ongelukken”.
Voor het opleggen van bestuursrechtelijke sancties is een ambtelijk stappenplan
opgesteld.
Welstandnota
Het bestuur heeft geen welstandnota vastgesteld.
Het bestuur moet een welstandnota vaststellen volgens artikel 2.5 Wet vrom Bes.
Bouwwerken mogen niet in strijd zijn met de redelijke eisen van welstand, zoals
opgenomen in deze nota. Bij een bouwaanvraag moet het bestuur beoordelen of er
geen sprake is van strijd met de redelijke eisen van welstand. Is dat wel het geval?
Dan moet de bouwvergunning geweigerd worden. Omdat het bestuur geen
welstandnota heeft vastgesteld, kan zij deze toets niet uitvoeren.
Openbaar register
Het bestuur heeft geen openbaar register ingesteld.
Aanvragen om bouwvergunningen en verleende bouwvergunningen moeten worden
ingeschreven in een openbaar register dat door het bestuur is ingesteld (artikel 2.8,
lid 5 Wet vrom BES). Het bestuur heeft geen openbaar register ingesteld.
BES Bouwbesluit en BES-code
De BES-code is niet formeel als beleidsregel vastgesteld, maar wordt in de praktijk
gehanteerd bij de toetsing van de bouwaanvragen.

Pagina 26 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

Het BES Bouwbesluit 2017 beschrijft technische eisen waaraan aanvragen voor
bouw- en gebruiksvergunningen moeten worden getoetst. Een bouwwerk moet
voldoende bestand zijn tegen gecombineerde permanente belasting, veranderlijke
belasting en wind (artikel 2.1). Het bestuur moet door middel van beleidsregels
aangeven wanneer er voldaan wordt aan desbetreffende functionele eis. Ook de
minister kan een ministeriële regeling vaststellen ter uitwerking van deze eisen
(artikel 6.2). Dit is niet gebeurd.
De BES-code is in december 2010 in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties opgesteld. Deze code kan als beleidsregel ter
beoordeling van het aspect ‘constructieve veiligheid’ gelden. De BES-code is niet als
beleidsregel vastgesteld, in de praktijk wordt wel aan deze code getoetst bij
aanvragen van een bouwvergunning.
3.2.2

Uitvoering
Informatie en dossiervorming
Bouwvergunningen en processtukken worden bij de unit VTH geregistreerd en
bewaard.
Voor de selectie van bouwvergunningen zijn voor 2020 en 2021 2 lijsten verstrekt.
Voor 2022 is per ongeluk geen lijst verstrekt. De dossiers zijn op aanvraag als
fysieke versie bij de vergunningverlener beschikbaar. Met het digitaal opslaan van
dossiers is vorig jaar een start gemaakt.
Het OLE stelt dat bij bouwaanvragen ook bouwtekeningen en technische
specificaties moeten worden ingediend, om na te gaan of deze voldoen aan wet- en
regelgeving. Ook wordt beoordeeld of de plannen passen binnen het Ruimtelijk
Ontwikkelingsplan (ROP). In de dossiers van de bouwvergunningen ontbreken deze
beoordelingen.
Procedure
Voor het verlenen van bouwvergunningen is een concept-stroomschema opgesteld.
Er is geen formeel vastgestelde procesbeschrijving.
Het OLE heeft een concept-stroomschema ‘processes building permits’ verstrekt.
Hierin wordt op hoofdlijnen de vergunningverleningsprocedure voor bouwaanvragen
weergegeven. Daarbij wordt vermeld welke documenten overlegd moeten worden
en welke adviseurs betrokken worden. Het document is niet bestuurlijk vastgesteld
en heeft geen gedetailleerde procesbeschrijving met de achtereenvolgende stappen,
verantwoordelijkheden en termijnen.
Adviseurs
Voor het indienen van een bouwaanvraag wordt een standaardformulier gebruikt.
Hier is een ‘CHECKLIST BUILDING AND HOUSING DEPARTMENT’ bijgevoegd die
bedoeld is voor intern gebruik. Hierop staat vermeld welke afdelingen of directies
geraadpleegd moeten worden, onder andere Domain Department, Traffic
Department, Fire Department. In de onderzochte dossiers is deze lijst niet ingevuld.

Pagina 27 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

Bouwvergunningen
Dossiers zijn onvolledig, waardoor niet beoordeeld kan worden of het proces van
vergunningverlening op de juiste manier is verlopen. Uit de besluiten blijkt niet
welke adviezen zijn ingewonnen en uit de motivatie blijkt niet waarom het
bouwwerk vergund kan worden.
Het OLE heeft 1 bouwvergunning voor een woning verstrekt en 2
bedrijfsgerelateerde bouwvergunningen. Van deze 2 heeft 1 betrekking op een
‘beachbar’ en de andere op een grote vijver. Het OLE stelt dat de overige
bouwdossiers op een vergelijkbare manier zijn samengesteld. Uit een controle bleek
dit ook het geval te zijn.
Uit deze dossiers blijkt het volgende:
•
Het advies aan het bestuur en de bouwvergunning verwijzen naar de ‘Bouwen woningverordening 1984’. Deze verordening is echter ingetrokken.
•
De interne checklist voor het dossier is niet ingevuld. Daardoor is een
beoordeling op volledigheid niet mogelijk.
•
De dossiers bevatten het advies aan het bestuurscollege, de legesbrief, de
meetbrief en de notariële akte.
•
Publicaties van de aanvraag en de vergunning, inhoudelijke beoordelingen,
checklisten en adviezen, waaronder het brandweeradvies en de toets aan de
BES-code ontbreken in de dossiers.
•
In de adviezen aan het bestuur is aangegeven dat met betrekking tot het
‘Spatial Development Plan’ positief is geadviseerd en dat de
vergunningverlener de bouwkundige- en elektrische tekeningen akkoord
heeft bevonden. De bijbehorende beoordeling ontbreekt.
•
Voor de bouwlocatie van de woning worden meerdere huisnummers
vermeld.
•
De bouwaanvraag voor de woning ontbreekt. Daardoor is niet vast te stellen
of de vergunning binnen de wettelijke termijn is verleend.
•
De bouwvergunningen bevatten een opsomming van gegevens met
standaard verwijzingen en voorschriften. Er ontbreekt een motivering
waarom het aangevraagde bouwwerk vergund kan worden.
•
Aan de bouwvergunning is de voorwaarde verbonden dat ‘strength
calculations and drawings of the concrete and/or the steel structure’ vooraf
moeten worden goedgekeurd door de bouwinspecteur. Uit het dossier blijkt
niet of dat ook is gebeurd.
De aangeleverde dossiers zijn onvolledig. Daardoor kan de ILT niet beoordelen of
het proces van vergunningverlening op de juiste manier is verlopen en of de
vergunning binnen de wettelijke termijn is verleend.
Toezicht en handhaving
Het OLE heeft geen inspectierapporten of handhavingsdossiers verstrekt. Toezicht
en handhaving van de bouwregelgeving kan daardoor niet worden beoordeeld.
Het OLE voert toezicht uit op bouwvergunningen en illegale bouwactiviteiten, maar
heeft geen inspectierapporten of handhavingsdossiers verstrekt. Deze waren niet
beschikbaar. Daardoor kan geen oordeel gegeven worden over de manier waarop
toezicht op en handhaving van de bouwregelgeving wordt uitgevoerd.

Pagina 28 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

3.2.3

Conclusies en aanbevelingen
Conclusies
•
De Bouwverordening 2022 is aangepast aan de Wet vrom BES. Een
welstandnota ontbreekt en er is geen openbaar register ingesteld.
•
Het OLE heeft geen procesbeschrijving voor vergunningverlening
vastgesteld. Er is wel een concept-stroomschema ‘processes building
permits’ verstrekt.
•
Registratie van vergunningen en processtukken gebeurt op een uniforme
manier, maar is onvolledig.
•
Als gevolg van onvolledige dossiers en summiere motivering kan niet
beoordeeld worden of het proces van vergunningverlening op de juiste
manier verloopt.
•
Toezicht en handhaving vinden niet aantoonbaar plaats.
•

‘Checks and balances’ zoals vastgestelde werkprocessen en collegiale
toetsing ontbreken.

Aanbevelingen
•
Stel een welstandsnota vast en stel een openbaar register in.
•
Gebruik de BES-code om invulling te geven aan de functionele eisen (OLE)
en veranker dit in een ministeriële regeling (Rijk).
•
Stel een procesbeschrijving vast voor het verlenen van bouwvergunningen.
•
Draag zorg voor uniforme registratie van de processtukken.
•
Zorg, op basis van handhavingsbeleid en -programma, voor toezicht op
verleende bouwgunningen en illegale bouwactiviteiten en treed zo nodig
handhavend op.

Pagina 29 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

3.3

VTH Milieu

3.3.1

Beleid en programma
Milieuprogramma
Het bestuur heeft een milieuprogramma vastgesteld. Dit voldoet niet aan alle eisen.
Het bestuur heeft in april 2021 de ‘Implementation Agenda for Nature &
Environment Policy on Statia 2020-2030’ vastgesteld. Dit is het
uitvoeringsprogramma van het Natuur en Milieu Beleidsplan Caribisch Nederland
(NMBP-CN) 2020-2030, vastgesteld door de minister van LNV en de
staatssecretarissen van IenW en BZK.
In het document zijn milieubeleidsinstrumenten opgenomen, voor zover deze
relevant zijn voor het beheersen van druk op de koraalriffen. Het document voldoet
niet aan de inhoudelijke eisen die aan een milieuprogramma worden gesteld en
wordt niet jaarlijks vastgesteld. Daarmee is het geen volwaardig milieuprogramma
als bedoeld in artikel 1.5 van de Wet vrom BES.
Implementatieplan Inrichtingen- en activiteitenbesluit
Uitvoering van het ‘Implementatieplan IAB’ vindt niet plaats.
In februari 2022 heeft het bestuur het ‘Implementatieplan Inrichtingen- en
activiteitenbesluit 2021-2022’ vastgesteld. Dit plan beschrijft activiteiten om
invoering van het IAB te ondersteunen, waaronder een milieu-informatiepunt voor
bedrijven. Het project is stopgezet vanwege capaciteitsgebrek bij OLE. Het betreft 1
van de prioriteiten zoals genoemd in het uitvoeringsprogramma.
Vergunningverlening
De unit VTH heeft geen overzicht van vergunningplichtige bedrijven. Er zijn
meerdere bedrijven zonder hindervergunning in werking. Het OLE wacht met het
verlenen van vergunningen tot de inwerkingtreding van het IAB BES.
De unit VTH heeft geen vergunningverlener voor hindervergunningen. De
afvalcentrale beschikt over een hindervergunning uit 2020, die is opgesteld door een
externe vergunningverlener van Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant.
Ondanks het feit dat meerdere bedrijven geen hindervergunning hebben, heeft het
OLE ervoor gekozen om geen hindervergunningen te verlenen en te wachten op de
inwerkingtreding van het IAB BES.
Toezicht en Handhaving
Er is geen toezichthouder voor de hindervergunningen.
De unit VTH heeft geen toezichthouder die toezicht uitvoert op de naleving van de
hindervergunningen.

3.3.2

Uitvoering
Voor het dossieronderzoek is het enige bedrijf geselecteerd dat een recente
hindervergunning heeft. Daarnaast loopt er 1 vergunningaanvraag voor een
hindervergunning. Dit dossier wordt besproken in hoofdstuk 5, omdat dit dossier
gekoppeld is aan een signaal/klacht.

Pagina 30 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

Informatie en dossiervorming
Registratie en archivering van de hindervergunning met de bijbehorende stukken is
niet volledig.
•
•

Het OLE heeft 1 hindervergunning verleend, deze vergunning dateert uit
september 2020.
Deze vergunning is door het OLE verstrekt, de bijbehorende voorschriften
zijn opgevraagd bij de externe vergunningverlener. Er zijn geen andere
processtukken verstrekt, zoals aanvraag, adviezen of de bekendmaking.

Procedure
Het dossier is onvolledig, het proces van vergunningverlening kan daardoor niet
worden beoordeeld.
•
•

In het besluit zijn de doorlopen stappen navolgbaar beschreven.
Door het ontbreken van het dossier kan dit proces niet geverifieerd worden.

Adviseurs
In het dossier is geen advies van de aangewezen adviseurs aangetroffen.
In het besluit wordt onder het kopje ‘procedure’ aangegeven dat de adviseurs in
gelegenheid zijn gesteld om advies te geven. Uit de tekst blijkt echter niet of de
adviseurs een advies hebben gegeven en zo ja, wat dat advies is geweest.
Hindervergunningen
In het besluit is de gevolgde procedure beschreven en is duidelijk beschreven aan
welke regelgeving en technische richtlijnen is getoetst. Het resultaat van de toetsing
is navolgbaar beschreven.
Uit het besluit blijkt aan welke normen en richtlijnen met Best Beschikbare
Technieken (BBT) de aanvraag is getoetst. De gevolgde procedure wordt navolgbaar
beschreven. Het besluit is gemotiveerd en de juiste rechtsmiddelen worden
genoemd. Bij het opstellen van de hindervergunning wordt rekening gehouden met
delen van de Wet vrom BES, die op korte termijn van kracht worden. Daarnaast
worden BBT-informatiedocumenten gebruikt om toepassing van BBT te beoordelen.
Uit het besluit blijkt dat omwonenden bezwaren (zienswijze) tegen het
ontwerpbesluit hebben ingediend. De bezwaren zijn in de motivering beschreven en
de reactie daarop is uitgebreid en gemotiveerd.
Toezicht en handhaving
De unit VTH voert geen toezicht uit op naleving van de hindervergunning.
De unit VTH heeft geen toezichthouder die inspecties op hindervergunningen
uitvoert. Bij de afvalcentrale is een operator in dienst die volgens het OLE ook
toeziet op naleving van de voorschriften. De operator meldt dat het toezicht door de
unit VTH zou moeten worden uitgevoerd. In de praktijk wordt geen toezicht
gehouden op naleving van de vergunningvoorschriften.

Pagina 31 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

3.3.3

Conclusies en aanbevelingen
Conclusies
•
Het milieuprogramma voldoet niet aan de eisen.
•
Het VTH-proces voor hindervergunningen vindt niet plaats. Er is 1
hindervergunning verleend, hierop vindt geen toezicht plaats.
Aanbeveling
•
Start met vergunningverlening voor bedrijven die zowel onder de
Hinderverordening als onder het IAB vergunningplichtig zijn.

Pagina 32 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

4.
4.1

4.1.1

Wet grondslagen natuurbeheer- en
bescherming BES
VTH Natuur

De Wet grondslagen natuurbeheer- en bescherming BES (Wgnb BES) stelt regels ter
bescherming en beheer van de natuur en de daarin voorkomende dier- en
plantensoorten.
Beleid
Wet grondslagen natuurbeheer en -bescherming BES
•

Natuurplan
Het bestuur heeft een natuurplan vastgesteld via de ‘Implementation Agenda for
Nature & Environment Policy on Sint Eustatius 2020-2030’. Er vindt geen
jaarlijkse verslaglegging plaats.
Het bestuurscollege moet iedere 5 jaar een natuurplan vaststellen, met
goedkeuring van de eilandsraad (artikel 9 lid 1 Wgnb BES). Daarbij moet onder
andere het NMBP-CN in acht worden genomen. In 2020 is dit NMBP-CN 20202030 vastgesteld door de minister van LNV en de staatssecretarissen van IenW
en BZK. In april 2021 is door het bestuur een natuurplan vastgesteld via de
‘Implementation Agenda for Nature & Environment Policy on Sint Eustatius
2020-2030’.
Het bestuurscollege moet jaarlijks vóór 1 juni verslag doen aan de eilandsraad
en de minister van LNV over de uitvoering van het natuurplan (artikel 9, lid 4
Wgnb BES). Deze jaarlijkse verslaglegging vindt niet plaats.

•

Natuurparken en beschermde soorten
De eilandsraad heeft het Sint Eustatius Nationaal Marine Park en het Quill/Boven
Nationaal Park ingesteld. Er zijn regels ter bescherming en beheer van de
parken ingesteld. St. Eustatius National Parks Foundation (STENAPA) is
aangesteld als beheerder van de nationale parken.
Het Sint Eustatius National Marine Park is ingesteld in de Marien Milieu
verordening Sint Eustatius (MMvE) van 1 november 2016 (artikel 10 lid 1 Wgnb
BES). Op basis van de Verordening bescherming fauna en flora Sint Eustatius
(VbfE) zijn per eilandbesluit gezichtsbepalende of unieke natuurlandschappen
aangemerkt. Op grond van dit besluit zijn verschillende gebieden aangemerkt.
Enkele gebieden vallen binnen het Quill/Boven Nationaal Park en hebben
dezelfde internationale bescherming als natuurparken die zijn ingesteld volgens
artikel 10 lid 1 Wgnb BES.
Op het Sint Eustatius National Marine Park en het Quill/Boven Nationaal Park
zijn eisen van toepassing uit internationale verdragen op grond van de Wgnb
BES. Voor het Sint Eustatius National Marine Park zijn deze verder uitgewerkt in
lokale regelgeving.
Sint Eustatius National Parks Foundation (STENAPA) is aangesteld als
beheerder van de natuurparken. Het beheer is met een overeenkomst geregeld.

Pagina 33 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

Het bestuurscollege is verantwoordelijk voor het beheer van het natuurpark en
de natuurlandschappen. Artikel 23 MMvE biedt de grondslag om het beheer van
het natuurpark te mandateren aan een niet-overheidsgebonden rechtspersoon,
met uitzondering van het binnen het Sint Eustatius National Marine Park gelegen
havengebied. De beheerovereenkomst tussen het OLE en STENAPA voor het
beheer van de nationale parken (Quill/Boven en Marine Park) is op 19 januari
2019 vastgesteld.
Marien Milieu verordening Sint Eustatius
Het bestuur heeft geen beheersmaatregelen vastgesteld.
Het bestuurscollege kan op advies van de beheerder van het mariene park bij
eilandsbesluit nadere maatregelen nemen (artikel 8 MMvE). Dit betreft:
•
Het vangen of verzamelen van dieren en planten in het marien park voor
wat betreft de hoeveelheid en minimale afmeting van de dieren en planten.
•
Het wijzigen van het visvangst seizoen.
•
Het verruimen of beperken van de regelingen waarbinnen het vangen van
vis is toegestaan.
Er is geen eilandsbesluit ingesteld voor deze onderwerpen.
•

Vergunningen
Er zijn geen verdere regels gesteld voor het gebruik van meerboeien. In de
verordening worden ‘vergunning’ en ‘schriftelijke toestemming’ door elkaar
gebruikt.
Het is verboden handelingen te verrichten in strijd met de verordening en die de
belangen schaden van natuur en milieu binnen het mariene park (artikel 3
MMvE). Het is verboden om meerboeien te vernielen, beschadigen, verwijderen
of plaatsen zonder schriftelijke toestemming van het bestuurscollege (artikel 11
MMvE). Verdere voorschriften voor het gebruik van meerboeien kunnen bij
eilandsbesluit worden vastgesteld. Dit is niet gedaan.
Er is een vergunningplicht op grond van de verordening voor:

Het vervoeren van personen tegen betaling binnen het mariene park.

Het in gebruik hebben van een vulstation of een compressor voor het
vullen van duikflessen in bezit te hebben.
e vergunningplicht geldt niet voor bezoekende jachten.
Deze 2
Er is schriftelijke toestemming vereist van het Bestuurscollege voor het
uitvoeren van commerciële duikactiviteiten in het mariene park (artikel 20).
Het lijkt dat ‘schriftelijke toestemming’ en ‘vergunning’ door elkaar worden
gebruikt in de verordening. Bij eilandsbesluit kunnen nadere regels gesteld
worden aan het verkrijgen van een vergunning. Er is geen eilandsbesluit
ingesteld.
Het bestuurscollege kan alleen ontheffing verlenen voor de verboden in de
MMvE voor wetenschappelijk onderzoek en educatieve doeleinden (artikel 21).
In bepaalde gevallen kan ontheffing worden verleend voor commerciële
doeleinden alleen voor het verbod koraal, ongewervelde dieren of planten die
leven op de zeebodem te verzamelen, plukken, af te breken of te doden. Er is
niet nader geduid wanneer er sprake is van ’bepaalde gevallen’. Voordat een
ontheffing wordt verleend, moet het bestuurscollege deskundig advies inwinnen.

Pagina 34 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

•

Milieueffectrapportage (m.e.r.)
Wijzigingen en veranderingen in het kustgebied die invloed kunnen hebben op
het onderwatermilieu van het mariene park, moeten vooraf via een
milieueffectrapportage (m.e.r.) worden vastgesteld. Er zijn geen regels
vastgesteld waaraan een m.e.r. moet voldoen.

Verordening bescherming fauna en flora
Voor het beschadigen, vernietigen of veranderen van gezichtsbepalende
natuurlandschappen is ontheffing van het bestuurscollege vereist. Per eilandsbesluit
zijn ontheffingsvoorwaarden vastgesteld.
Het is op grond van de Verordening bescherming fauna en flora Sint Eustatius
(VbfE) niet toegestaan om gezichtsbepalende of unieke natuurlandschappen te
beschadigen, vernietigen of veranderen (artikel 6). Als gezichtsbepalende
natuurlandschappen of unieke bomen en planten zijn in het Eilandsbesluit
bescherming fauna en flora (EbfE) de volgende gebieden aangemerkt: ‘the Quill’
(vanaf 250 meter hoogtelijn en de krater), ‘Boven’, ‘Venus’, ‘Gilboa Hill’, ‘Signal Hill’,
‘Bergje’, de kapokboom in de locatie ‘Lower Town’, en de klifwand in het gebied
‘Lower Town’.
Het bestuurscollege kan ontheffing verlenen van de verboden in de verordening. Per
eilandsbesluit kunnen ontheffingsvoorwaarden worden vastgesteld, dit is gedaan in
het EbfE. Ontheffing kan op grond van artikel 4 EbfE worden verleend in geval van:
•
het in gedrang komen van de verkeersveiligheid
•
bedreiging van privé eigendommen door molest
•
wetenschappelijk onderzoek
Een verzoek om ontheffing wordt voor advies voorgelegd aan de politie bij
verkeersveiligheid en aan de dienst Openbare Werken van het OLE bij
(bouw)technische beoordelingen. Voor het beoordelen van wetenschappelijk
onderzoek wordt advies gevraagd aan een combinatie van de volgende instanties:
natuur- en milieudeskundigen in dienst bij het OLE, het Departement van
Volksgezondheid en Milieu Hygiëne (Vomil), een onafhankelijk (natuurdeskundig)
instituut of organisatie (artikel 5 EbfE). Vomil was een departement tijdens het land
Nederlandse Antillen, dit departement bestaat echter niet meer.
4.1.2

Uitvoering
Vergunningverlening
Het OLE heeft geen procedure vastgesteld voor het verlenen van een
natuurvergunning.
Voor het verlenen van natuurvergunningen zijn geen procedures op basis van een
eilandsbesluit vastgesteld. Voor een ontheffing moet deskundig advies worden
ingewonnen door het bestuurscollege. Hiervoor is geen procedure vastgesteld. Er
zijn wel interne werkprocessen vastgesteld voor het behandelen van een
vergunningaanvraag.
Adviseurs
In de meeste gevallen wordt STENAPA om advies gevraagd met betrekking tot
natuurvergunningen. Het OLE heeft besloten dat alle ontwerpbeschikkingen voorzien
moeten zijn van advies van Juridische Zaken. De afdeling Juridische Zaken bestaat

Pagina 35 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

uit 1 medewerker. Deze meldt dat de werkdruk zeer hoog is, waardoor onvoldoende
tijd beschikbaar is voor het verstrekken van alle gevraagde adviezen.
Omgang met de m.e.r. en adviezen m.e.r.
Het bestuur heeft geen criteria vastgesteld waaraan een m.e.r. moet voldoen.
In 1 dossier is vastgesteld dat een rapport is ingediend als m.e.r. waaruit blijkt dat
geen onderzoek is uitgevoerd naar effecten op het mariene milieu. Er zijn geen
maatregelen beoordeeld om eventuele negatieve effecten te voorkomen. Het
bestuur heeft geen criteria vastgelegd waaraan een m.e.r. moet voldoen. De eis
voor het uitvoeren van een m.e.r. heeft daarom geen toegevoegde waarde om tot
een afgewogen besluit te komen.
Natuurvergunningen
Door het OLE worden natuurvergunningen verleend voor wetenschappelijk
onderzoek.
•
•
•

Het OLE heeft 4 natuurvergunningen verstrekt. Deze betreffen het uitvoeren
van onderzoek in het Sint Eustatius National Marine Park.
Het bestuurscollege heeft met de beheerovereenkomst aan STENAPA
toestemming verleend voor het vervangen van meerboeien.
Voor het herstel van de klif in de Lower Town is geen ontheffing verleend op
grond van de VbfE.

Toezicht
STENAPA houdt toezicht in het Sint Eustatius National Marine Park en handhaaft op
ad hoc basis. STENAPA heeft 1 persoon met BAvPol status in dienst.
Op grond van de beheerovereenkomst houdt STENAPA toezicht en ondersteunt het
OLE bij handhaving door middel van de medewerker met BAvPol status. STENAPA
streeft ernaar om 3 medewerkers in dienst te hebben met BAvPol. De BAvPol-status
is alleen van toepassing op natuurgerelateerde zaken. Handhaving vindt plaats op
ad hoc basis. In de MMvE is STENAPA als beheerder van het Sint Eustatius National
Marine Park belast met opsporing. Hieraan wordt geen invulling gegeven.
4.1.3

Conclusies en aanbevelingen
Conclusies
•
Het VTH-proces voor natuurvergunningen verloopt niet adequaat.
•
Er worden alleen natuurvergunningen verleend voor het uitvoeren van
wetenschappelijk onderzoek.
•
Er zijn geen criteria vastgesteld voor het uitvoeren van een m.e.r..
Aanbevelingen
•
Stel procedures vast voor het verlenen van een natuurvergunning, inclusief
m.e.r.-criteria.
•
Zorg voor adequate uitvoering van de regelgeving, in het bijzonder als het
gaat om verlening van ontheffingen, vergunningen en schriftelijke
toestemming.

Pagina 36 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

5.

Speciale thema’s

5.1

Golden Rock Resort

5.1.1

Casus
Het dossier Golden Rock Resort (GRR), formeel Statia B.V., betreft de bouw van een
resort op Sint Eustatius. Dit resort met meer dan 100 kamers, vergaderfaciliteiten,
een zwembad, beachbar, duikvijver en een nieuwe weg vanaf de klif naar de zee is
aangelegd in de periode 2019 tot 2022. In 2023 worden nog steeds nieuwe
appartementen bijgebouwd. Voor de gebouwen op het terrein zijn meerdere
bouwvergunningen door GRR aangevraagd en ook door het OLE verleend.
Situatie
•
Op 8 oktober 2018 uit STENAPA haar zorgen bij het OLE over het
voornemen het ruimtelijk ontwikkelingsplan te wijzigen voor de bouw van
een resort. In de brief onderstreept STENAPA het belang van een
bouwvergunning die openbaar ter inzage wordt gelegd.
•
Sinds 2019 signaleert STENAPA meerdere mogelijke overtredingen van
voornamelijk natuurwetgeving bij de aanleg en het in werking hebben van
de voorzieningen. Het betreft:
1. Het niet uitvoeren van een m.e.r. om de effecten van het resort zowel
op het land als op het marine milieu in kaart te brengen.
2. Het zonder vergunning lozen van residu-water uit de
ontziltingsinstallatie, ‘brine water’.
3. Het mogelijk zonder vergunning lozen van water uit de duikvijver.
4. Het zonder vergunning aanleggen van een weg vanaf het resort naar de
zee waarbij een deel van de klif is weggegraven, wat tot erosie van de
klif kan leiden. De klif is eigendom van GRR maar heeft de bestemming
‘natuur’.
•
Deze overtredingen zijn door STENAPA schriftelijk gemeld aan het OLE. Er
zijn meerdere pogingen gedaan om door middel van gesprekken afspraken
te maken, maar deze afspraken worden niet consequent gemonitord of
opgevolgd.
•
STENAPA heeft op 3 september 2021 een proces-verbaal opgemaakt van het
zonder vergunning lozen van residu-water uit de ontziltingsinstallatie.
•
Het OLE heeft op 1 april 2022 een formele waarschuwingsbrief gestuurd aan
GRR dat de overtredingen beëindigd moeten worden en dat de relevante
vergunningen aangevraagd moeten worden.
•
Op 3 juni 2022 maakt STENAPA opnieuw proces-verbaal op van de
overtredingen.
•
Op 16 februari 2023 heeft de ILT in het kader van dit onderzoek de
volgende informatie opgevraagd bij het OLE:

Decision to change of Spatial Development Plan to allow for GRR.

Permits (building, nature and Hindrance) for solar park, lagoon
(pumping in/out of seawater), osmosis installation/release of brine
water.

Possible ‘gedoogbeslissingen’ by BC to allow for the release of brine
water as long as no permits have been issued.

Environmental Impact Assessments: for building close to the cliff and for
the release of brine water.
Deze informatie is niet door het OLE verstrekt.
•
GRR heeft een ‘impact study’ laten uitvoeren, het OLE accepteert deze
studie als m.e.r.. STENAPA heeft aangeven dat deze studie niet voldoet aan
de kwaliteitseisen die aan een m.e.r. gesteld worden.

Pagina 37 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

5.1.2

5.2

5.2.1

Conclusie
Afspraken en toezeggingen van zowel GRR als het OLE met STENAPA worden niet
nagekomen. Overtredingen blijven voortduren, tot op heden heeft het OLE niet
handhavend opgetreden.

Bebouwing onder de klif

In de zogenoemde ‘Lower Town’ van Oranjestad liggen onder aan de klif onder
andere een hotel, een kantoorgebouw van STENAPA, een restaurant en de energieen drinkwaterbedrijf van Sint Eustatius. Uit een onderzoekrapport uit 2017 blijkt
kort samengevat dat de klif instabiel is en dat er een aanzienlijk risico bestaat op
vallend gesteente. Hierdoor kan de veiligheid niet worden gewaarborgd.
Beschrijving casussen
Situatie
•
Voor het hotel is in 2014 een bouwvergunning verleend voor een locatie
onder aan de klif, waarna het hotel is gebouwd. Het hotel hoopte na
verschillende vertragingen tijdens de bouw uiteindelijk in december 2019
gedeeltelijk open te kunnen gaan. Het OLE heeft het hotel in februari 2020
een bouwstop opgelegd, vanwege de onveiligheid die wordt veroorzaakt
door de klif. Het hotel heeft daarna een rechtszaak aangespannen tegen het
OLE omdat het uit veiligheidsoverwegingen niet open kan. Deze zaak is nog
onder de rechter.
•
STENAPA heeft aangegeven voornemens te zijn om een bouwvergunning
aan te vragen voor verbouwing van het kantoor, gelegen onder de klif.
STENAPA stelt geen informatie van het OLE te ontvangen over de veiligheid
en de risico’s voor het huidige en nieuw te bouwen kantoor onder de klif.
•
Het energie- en drinkwaterbedrijf heeft het OLE als aandeelhouder en de ILT
in haar rol als toezichthouder Wet elektriciteit en drinkwater BES
herhaaldelijk geïnformeerd over de risico’s van de instabiliteit van de klif. De
ILT heeft de risico’s eveneens onder de aandacht gebracht van het OLE. Tot
op heden heeft het OLE geen adequate maatregelen getroffen om de risico’s
voor dit bedrijf te verkleinen of weg te nemen.

5.2.2

Conclusie
In de beschreven gevallen onderneemt het OLE geen gerichte acties om de
aanzienlijke risico’s weg te nemen. Het OLE informeert de betrokken bedrijven niet
consequent over de risico’s en de voortgang van de acties die worden ondernomen.

Pagina 38 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

5.3

5.3.1

Klachten en signalen

De manier waarop het OLE omgaat met klachten en signalen met betrekking tot
VTH is nader bekeken. Op deze manier is informatie van burgers en organisaties
buiten het OLE betrokken bij het onderzoek. Aangezien er geen wettelijk
toetsingskader is voor het omgaan met klachten en hiervoor ook geen procedure is
opgesteld, worden de constateringen alleen gebruikt in aanvulling op de overige
onderzoekresultaten.
Beschrijving casussen
Klacht over het afgraven van een heuvel
Deze klacht valt mogelijk buiten de scope van het onderzoek omdat niet duidelijk is
of voor deze activiteit een hindervergunning verleend had moeten worden. Gelet op
de mogelijk ernstige consequenties van de activiteit is deze casus toch betrokken bij
het onderzoek.
•
In mei 2022 ontvangt de ILT van het OLE een verzoek om assistentie. Het
verzoek betrof een klacht van de olieterminal over graafactiviteiten van een
aannemersbedrijf. Hierbij werd de heuvel afgegraven waarop de blusvijver
van de olieterminal ligt.
•
De olieterminal heeft daarop het aannemersbedrijf aansprakelijk gesteld
voor eventuele schade die als gevolg van de werkzaamheden kan ontstaan.
•
Het OLE heeft het aannemersbedrijf daarop per brief bevolen de
werkzaamheden te staken, waarop het bedrijf de graafactiviteiten heeft
gestaakt. Op dat moment dreigde een deel van de helling reeds naar
beneden te storten.
•
Het OLE heeft het aannemersbedrijf ook verzocht een aanvraag voor een
hindervergunning in te dienen.
•
Deze aanvraag is door het bedrijf in juni 2022 ingediend, maar deze bleek
niet ontvankelijk te zijn. Daarna is ondanks herhaalde verzoeken tot maart
2023 geen aanvullende informatie ingediend door het bedrijf.
•
Het OLE onderneemt geen actie met betrekking tot de vraag of deze
graafwerkzaamheden kunnen worden toegestaan, gelet op de risico’s voor
de blusvijver van de olieterminal.
Melding bedrijf met verontreinigde flessen
•
In november 2022 ontvangt de ILT een melding van een bedrijf dat kampt
met een afvalprobleem. Bij de olieterminal op Sint Eustatius worden
regelmatig monsters genomen om de kwaliteit van de olie te beoordelen. De
oliemonsters worden voor analyse aan het betreffende bedrijf aangeleverd
in glazen flessen. Voor de analyse is een beperkte hoeveelheid olie nodig.
Het restant wordt geleegd in een uitlekbak en wordt vervolgens opgeslagen
in een grote opvangbak.
•
De lege glazen flessen met olieresidu zijn het probleem. De olie kleeft aan
de binnenzijde van de flessen en inmiddels worden vele duizenden flessen
opgeslagen in kartonnen dozen en geplaatst in zeecontainers. Meerdere
zeecontainers zijn gevuld met dozen met verontreinigde glazen flessen. Bij
gebrek aan zeecontainers worden ook dozen met flessen in de buitenlucht
opgeslagen.
•
Deze situatie bestaat inmiddels 8 jaar en het blijkt niet mogelijk te zijn om
deze met olie vervuilde flessen af te voeren. Het bedrijf is bereid om
verantwoording te nemen voor de verwerking van deze flessen, maar ziet
geen mogelijkheden en ontvangt geen medewerking om dit te realiseren.
•
Het OLE heeft op 1 december 2021 een verzoek bij het ministerie van IenW
ingediend voor een bijzondere uitkering om in eerste instantie de flessen

Pagina 39 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

deugdelijk op te slaan. Deze bijzondere uitkering is verstrekt, het OLE heeft
geen uitvoering gegeven aan het project.
5.3.1

Conclusie
In de beschreven gevallen onderneemt het OLE geen of onvoldoende actie om de
klachten adequaat op te lossen.

Pagina 40 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

6.

Interviews en documentenonderzoek
Tijdens het onderzoek zijn medewerkers geinterviewd van het OLE en van
organisaties die op Sint Eustatius betrokken zijn bij het VTH-proces voor bouwen,
milieu en natuur. Zo probeert de ILT een breder beeld te schetsen van
achterliggende oorzaken van de bevindingen die in de voorgaande hoofdstukken zijn
beschreven.
Als mondelinge, niet-gedocumenteerde informatie door tenminste 3 verschillende
geïnterviewden is bevestigd, is deze in dit hoofdstuk gebruikt. Daarnaast is gebruik
gemaakt van interne (concept)documenten van het OLE en van onderzoeken die zijn
uitgevoerd door andere organisaties die raken aan VTH op de BES-eilanden.

6.1

Bevindingen

6.1.1

Personeel en organisatie
Vacatures zijn moeilijk in te vullen en blijven lang open staan. De vacature voor
unitmanager VTH is sinds december 2021 niet ingevuld.
Geïnterviewden geven aan dat vacatures op diverse plaatsen binnen het OLE om
diverse redenen langdurig openstaan. De unit VTH heeft al 1,5 jaar geen manager.
Soms worden tijdens het wervingsproces fouten gemaakt, zodat het proces opnieuw
moet worden doorlopen. Bij de afdeling Juridische Zaken werkt 1 jurist die is belast
met adviseren op alle wetstrajecten en deelname aan de bijbehorende werkgroepen.
Het bestuur tekent geen enkel besluit zonder advies van de afdeling Juridische
Zaken. Dit geldt ook voor eenvoudige vergunningen. Daardoor is de werkdruk groot
en zijn achterstanden ontstaan.
Tot december 2022 werkte een tijdelijke beleidsmedewerker toezicht en handhaving
vanuit BZK bij de unit. Ook deze plek is sindsdien nog niet vervuld. De
toezichthouder voor bouwen is begin dit jaar ook gestart als projectleider voor
sociale woningbouw binnen het OLE, maar werkt op speciaal verzoek nog 2 dagen
per week als toezichthouder bouwen.
Deze bevindingen sluiten aan bij constateringen die door de Raad voor de
Rechtshandhaving in haar rapport ‘Staat van de rechtshandhaving Caribisch
Nederland 2021’ zijn gedaan.
In de brief van de staatssecretaris van BZK van 29 mei 2019 aan de Tweede Kamer
(Kamerstuk vergaderjaar 2018-2019, 35 000 IV, nummer 57) staat dat deze nieuwe
organisatiestructuur door de regeringscommissaris is ontwikkeld:
“Een belangrijk ordeningsprincipe is het scheiden van de functies beleid, uitvoering
en toezicht. Vanuit overwegingen van kennisbundeling worden werkzaamheden van
dezelfde aard in één organisatorische eenheid ondergebracht. Zo worden alle
toezicht- en handhavingswerkzaamheden bij elkaar geplaatst, is versterking van de
beleidsfuncties voorzien en zal er op termijn, als het nieuwe bestuursgebouw klaar
is, een klantenloket worden ingericht.”
Vergunningverlening en toezicht vinden plaats binnen dezelfde unit maar zijn bij
verschillende personen belegd. Deze organisatievorm bevorderd overleg en
samenwerking en vormt geen belemmering voor een juiste uitvoering van VTH.

Pagina 41 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

6.1.2

Middelen en processen
•
•

Het digitale systeem voor toezicht (Digitale Checklist) is niet ingevoerd en wordt
niet gebruikt.
De medewerkers zijn onvoldoende opgeleid voor de uitvoering van VTH-taken.

Binnen de unit VTH is een pilot uitgevoerd met het systeem Digitale Checklist (DC).
De pilot is door de medewerkers enthousiast ontvangen, maar heeft geen opvolging
gekregen. Eén van de inspecteurs heeft een training gehad waarin gebruik en
mogelijkheden van DC zijn toegelicht. Het systeem helpt om de inspecties voor te
bereiden en op een tablet te administreren. Bovendien zijn de resultaten voor alle
medewerkers toegankelijk. Ook de andere inspecteurs willen hierin worden opgeleid.
De invoering laat echter op zich wachten, onder meer vanwege het ontbreken van
een manager om dit proces op te starten en aan te sturen.
Geïnterviewden geven ook aan behoefte te hebben aan een opleiding in het
opleggen van bestuursrechtelijke dwangmiddelen. De tijdelijke beleidsmedewerker
voor toezicht en handhaving die vanuit BZK werkte binnen de unit, was onder meer
aangesteld om hiervoor processen en procedures te beschrijven en medewerkers op
te leiden. Deze beleidsmedewerker is echter voortijdig vertrokken. Het belang van
werving, in combinatie met opleiden, talentmanagement, doorstroombeleid en
loopbaanbeleid wordt onderschreven in de rapportage ‘Strategische
personeelsplanning’ van Euro-hrm en Balance Consultancy.
De verantwoordelijkheid voor de VTH-documenten is belegd binnen de unit VTH en
verloopt gedeeltelijk via fysieke documenten. Sinds enige tijd worden de dossiers
voor bouwvergunningen ook digitaal opgeslagen. Binnen het secretariaat van de
eilandsecretaris krijgen documenten op datum van binnenkomst een nummer en
worden zij in Access geregistreerd met een verwijzing naar de fysieke vindplaats. De
documenten zijn verspreid over de verschillende gebouwen van het OLE.
6.1.3

Cultuur en bestuurlijke beïnvloeding
Medewerkers van de unit VTH ondervinden geen steun van het bestuur voor de
uitvoering van hun taken.
De unit VTH werkt sinds december 2021 zonder manager. Deze manager zorgde
voor sturing en vormde de schakel tussen de unit en de directie. Door een groot
gevoel van samenhorigheid binnen de unit VTH werd de afwezigheid van een
manager in eerste instantie door de medewerkers onderling opgevangen. Dit is
echter gestopt toen medewerkers van de unit geen steun ondervonden bij het
bestuur voor de uitvoering van hun taken. De inspecteurs adviseren soms om
handhavend op te treden en daarbij boetes op te leggen, maar ontvangen geen
terugkoppeling over de opvolging van deze adviezen.
In 2018 is gestart met de bouw van een groot resort dat inmiddels is gerealiseerd
en in gebruik is. Bij dit project spelen grote economische belangen en is het bestuur
nauw betrokken. Tegen geconstateerde overtredingen van met name
natuurwetgeving wordt niet handhavend opgetreden, maar wordt geprobeerd om
met overleg en afspraken tot oplossingen te komen. Toezichthouders van het OLE
en STENAPA voelen zich daardoor niet gesteund en gaan zich terughoudend
opstellen bij de uitvoering van hun taak zodat geen sprake is van structureel
toezicht en handhaving. De Raad voor de Rechtshandhaving komt tot eenzelfde

Pagina 42 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

conclusie in haar rapport ‘Handhaving natuur- en milieuwetgeving in Caribisch
Nederland 2019’.
6.1.4

Betrokkenheid van het Rijk
Het Rijk is op verschillende manieren direct of indirect betrokken bij het VTH-proces
op Sint Eustatius. Hieronder worden deze verschillende manieren nader toegelicht.
Prioriteiten
Het bestuur van Sint Eustatius is rechtstreeks aangesteld door het ministerie van
BZK. De afgelopen jaren zijn stappen gezet voor het herstel van de democratie. In
maart 2023 waren er verkiezingen, een nieuwe eilandsraad is gekozen en de
eilandsraad heeft 2 gedeputeerden gekozen. Ook is het personeelsrecht hersteld,
waarmee de eilandsraad en benoemde verantwoordelijke gedeputeerde de taken en
verantwoordelijkheden voor personeelsbeleid hebben teruggekregen. Het
budgetrecht wordt naar verwachting per eind mei of begin juni 2023 teruggegeven
aan de eilandsraad. De regeringscommissaris blijft verantwoordelijk voor de
gezaghebberstaken, totdat wordt overgegaan naar de laatste fase. Daarbij wordt
opnieuw een gezaghebber aangesteld.
In de afgelopen jaren heeft het bestuur veel werk verricht. De infrastructuur is
verbeterd, wegenbouw wordt gecombineerd met behoud van water (via goten onder
het wegdek) en een groot aantal verordeningen is vernieuwd. De ILT constateert
echter dat op het gebied van VTH voor bouwen, milieu en natuur vrijwel geen
verbeteringen zijn doorgevoerd.
Verantwoordelijkheid van de Rijksvertegenwoordiger
De taak van de RV is het bevorderen van goed bestuur (zie paragraaf 2.4). Hij
houdt IBT op de uitvoering van medebewindstaken van het bestuurscollege en de
eilandsraad. Als er in een specifieke casus sprake is van taakverwaarlozing, dan kan
de Rijksvertegenwoordiger in de plaats treden van het lokale bestuur.
Tijdens de periode dat de regeringscommissaris het bestuur van het eiland
vervangt, is bepaald dat de Rijksvertegenwoordiger zijn taken en bevoegdheden op
grond van de WolBES niet uitoefent. In 2018 is een regeringscommissaris
aangesteld die tijdelijk heeft voorzien in het bestuur van Sint Eustatius. Het OLE
verkeert inmiddels in de laatste fase van herstel van de democratie.
Wanneer de situatie bij OLE op termijn weer genormaliseerd is en daarmee ook de
IBT-taak van de RV, is het belangrijk dat de randvoorwaarden voor een effectieve
inzet van het IBT door de RV vastgelegd worden. Dat betekent dat net als in
Europees Nederland een beleidskader voor de toepassing van IBT opgesteld moet
worden en dat er ambtelijke ondersteuning beschikbaar moet zijn voor een
efficiënte en effectieve inzet van het instrument.
Wet- en regelgeving
•

•

Door uitstel van de inwerkingtreding van het IAB BES ontstaat een afwachtende
houding bij ondernemers en het OLE, waardoor regulering van milieubelastende
activiteiten uitblijft.
Onder het aankomende IAB BES moeten hotels met meer dan 10 kamers een
milieuvergunning hebben, als deze liggen in een aangewezen gevoelig gebied of
een bufferzone. Omdat er geen gevoelige gebieden of bufferzones zijn
aangewezen, zullen hotels niet onder deze vergunningplicht vallen.

Pagina 43 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

Bij de transitie in 2010 is gekozen voor legislatieve terughoudendheid. Diverse
Nederlands-Antilliaanse regelingen zijn per 10 oktober 2010 getransformeerd tot
regelingen voor CN. Dit geldt ook voor de regelgeving op het terrein van VTH voor
bouwen, milieu en natuur. Daarnaast is de Wet vrom BES vastgesteld. Deze wet is
slechts gedeeltelijk in werking getreden. Veel regelgeving is nog steeds vastgelegd
in eilandelijke verordeningen die vaak niet zijn aangepast na 10 oktober 20210. Dit
is anders voor OLE, waar veel verordeningen zijn geactualiseerd als onderdeel van
de aanpak om de zaken bij OLE weer op orde te krijgen.
Uit de interviews bleek echter dat het OLE onvoldoende capaciteit heeft om
verordeningen op te stellen of te actualiseren. Vooral aan juridische capaciteit is
gebrek. Een voorbeeld is de invulling van de functionele eisen uit het Bouwbesluit.
Het OLE gebruikt de BES-code hiervoor bij beoordeling van aanvragen voor een
bouwvergunning, maar heeft dit document niet als regelgeving of beleidsregel
vastgesteld.
Sinds oktober 2019 is het uitgangspunt van legislatieve terughoudendheid
losgelaten. In plaats daarvan geldt het principe van ‘comply or explain’.
Uitgangspunt is dat nieuw beleid, wetgeving en investeringen voor Europees
Nederland ook gelden voor CN (comply). Als er goede en uitlegbare redenen zijn om
daarvan af te wijken, wordt een uitzondering voor CN gemaakt (explain). De
verwachting is dat met het principe van ‘comply or explain’ onder andere de
geldende regelgeving voor de BES actueler wordt.
Het aankomende IAB BES geeft voor milieu het noodzakelijke kader voor
programmering en uitvoering van vergunningverlening en toezicht. Op dat moment
komt de hinderverordening te vervallen. De datum van inwerkingtreding van het
IAB BES is meerdere keren uitgesteld. Daardoor ontstaat een afwachtende houding
bij ondernemers en het OLE en blijft regulering van milieubelastende activiteiten uit.
Het OLE heeft expliciet aangegeven te wachten op de inwerkingtreding van het IAB
BES en tot die tijd geen hindervergunningen te verlenen.
Onder het IAB BES zullen kleine bedrijven in categorie I onder algemene regels
gaan vallen en worden de bedrijven in categorie II meldingsplichtig. De bedrijven in
categorie III kunnen de meeste milieubelasting veroorzaken en worden
vergunningplichtig. Ook zal een milieuvergunningplicht gaan gelden voor een hotel
met 10 kamers of meer als dat in een gevoelig gebied of in de bufferzone gevestigd
gaat worden. Omdat op dit moment geen gebieden zijn aangewezen als gevoelig
gebied of bufferzone zal deze vergunningplicht voor geen enkel hotel gaan gelden,
ook niet voor de grote resorts aan de kust.

6.2

Conclusie

De interviews en het documentenonderzoek bevestigen de conclusies uit vorige
hoofdstukken, waaruit blijkt dat de basis binnen het OLE voor reguliere uitvoering
van VTH om diverse redenen niet op orde is. Daarvoor zijn achterliggende oorzaken
te onderscheiden met betrekking tot organisatie en personeel, middelen en
processen, cultuur en bestuurlijke beïnvloeding en de betrokkenheid van het Rijk.
Door veel, soms sterk verweven oorzaken is een fundamentele wijziging van de
uitvoering van de VTH-taken nodig om tot verbetering te komen.

Pagina 44 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

7.

Aanbevelingen

De staatssecretaris van IenW heeft de ILT verzocht een onderzoek naar de
uitoefening van lokale VTH-taken uit te voeren. De staatssecretaris verzocht ook om
aanbevelingen te doen voor een verbetering van het VTH-stelsel en het invoeren
van ‘checks and balances’, zoals omschreven in het rapport van de commissie Van
Aartsen. De ILT doet de volgende aanbevelingen.
Aanbeveling 1 (Rijk)
Breng op korte termijn de uitvoering van het volledige VTH-takenpakket voor
bouwen, milieu en natuur onder bij 1 bestaande omgevingsdienst (OD) in Europees
Nederland. Zo worden kennis, ervaring en continuïteit geborgd en wordt ook afstand
tot het bestuur gerealiseerd.
•
Conform de situatie in Europees Nederland blijven de bevoegdheid en
eindverantwoordelijkheid berusten bij het openbaar lichaam, de taken
worden uitgevoerd door de omgevingsdienst. Het openbaar lichaam
mandateert de directeur van deze omgevingsdienst voor het ondertekenen
van vergunningen en handhavingsbeschikkingen.
•
Start direct met het in kaart brengen en wegwerken van de achterstanden
bij vergunningverlening binnen het OLE met ondersteuning en onder
aansturing van de omgevingsdienst. Draag daarbij zorg voor het tijdig
betrekken van de lokale natuurbeheerorganisatie en de adviseurs bij het
VTH-proces.
•
Door de grote fysieke afstand tot Sint Eustatius is bijzondere aandacht nodig
voor de praktische uitvoering van de VTH-taken. Dit kan gerealiseerd
worden door de huidige vergunningverleners en toezichthouders van het
OLE nauw te betrekken bij de uitvoering van de taken door de
omgevingsdienst.
Aanbeveling 2 (OLE)
Pak de gesignaleerde knelpunten binnen de ambtelijke organisatie van het OLE snel
en gericht aan, in nauwe samenwerking met de omgevingsdienst. Een deel van het
VTH-proces zal ondanks aanbeveling 1 door het OLE uitgevoerd blijven worden.
•
Personeel en organisatie: Geef prioriteit aan het werven van een
unitmanager VTH.
•
Sturing: Stel jaarlijks prioriteiten vast. Koppel deze aan een concrete
planning van werkzaamheden. Voer de werkzaamheden uit en bewaak de
voortgang.
•
Gebruik van ICT: Maak een eenduidige keuze voor ondersteunende
systemen. Draag zorg voor instructie van medewerkers en stuur op het
consequent gebruik van deze systemen.
Aanbeveling 3 (Rijk en OLE)
Draag zorg, in nauwe afstemming met het OLE, voor actuele en adequate wet- en
regelgeving voor bouwen, milieu en natuur.
•
Specifiek voor bouwen: Gebruik de BES-code om invulling te geven aan de
functionele eisen van het bouwbesluit (OLE) en veranker deze code in een
Ministeriële Regeling (Rijk).
•
Specifiek voor milieu: Zorg voor een snelle inwerkingtreding van het IAB
BES, waardoor de bedrijven met het grootste potentiële milieueffect
gereguleerd worden.
•
Specifiek voor natuur: Beoordeel of gevoelige gebieden en bufferzones
aangewezen moeten worden (Rijk).

Pagina 45 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

Aanbeveling 4 (Rijk)
Versterk de positie van de Rijksvertegenwoordiger voor de toepassing van de IBTtaak.
•
Stel een beleidskader vast voor de toepassing van IBT-instrumenten.
•
Zorg voor ambtelijke ondersteuning bij het vervullen van deze IBT-taak door
het aanwijzen van toezichthouders.

Pagina 46 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

8.

Bijlagen

8.1

Afkortingen
BavPol
Buitengewoon agent van Politie
BBT
Best Beschikbare Technieken
BC
Bestuurscollege
BES
Bonaire, Sint Eustatius en Saba
BZK
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
CN
Caribisch Nederland
DC
Digitale Checklists
EbfE
Eilandsbesluit bescherming fauna en flora Sint Eustatius
ENI
directie Economie, Natuur & Infrastructuur
ES
Eilandsecretaris
FinBES
Wet Financiën Bonaire, Sint Eustatius en Saba
IAB BES
Inrichtingen- en Activiteitenbesluit BES
IBT
Interbestuurlijk Toezicht
IenW
Infrastructuur en Water Management
ILT
Inspectie Leefomgeving en Transport
LOB
Last onder bestuursdwang
LOD
Last onder dwangsom
LNV
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
m.e.r.
Milieueffectrapportage
MMvE
Marien Milieu verordening Sint Eustatius
NMBP-CN
Natuur en Milieu Beleidsplan Caribisch Nederland 2020-2030
OD
Omgevingsdienst
OLE
Openbaar Lichaam Sint Eustatius
RCN
Rijksdienst Caribisch Nederland
ROB
Ruimtelijk Ontwikkelingsplan Bonaire
RV
Rijksvertegenwoordiger
STENAPA
Sint Eustatius National Parks Foundation
VbfE
Verordening bescherming fauna en flora Sint Eustatius
Vomil
Departement van Volksgezondheid en Milieu Hygiëne
VTH
Vergunningverlening, toezicht en handhaving
Wgnb BES
Wet grondslagen natuurbeheer- en bescherming BES
Wet vrom BES Wet volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer BES
WolBES
Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba

Pagina 47 van 49

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Sint Eustatius

8.2

Referenties
•
•
•
•
•
•

Raad voor de Rechtshandhaving: Staat van de Rechtshandhaving Caribisch
Nederland 2021
Raad voor de Rechtshandhaving: Handhaving natuur- en milieuwetgeving
Caribisch Nederland 2019
Commissie van Wijzen: Nabijheid of distantie, een wereld van verschil – Sint
Eustatius, altijd al een stiefkind geweest 2018
Balance Consultancy Group: Openbaar Lichaam Sint Eustatius - Evaluatie
Fijnstructuur 2023
Eurohrm en Balance Consultancy: Strategische personeelsplanning, Openbaar
Lichaam Sint Eustatius (maart 2023, eindrapportage versie 1.2)
Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 35 000 IV, nummer 57

OLE
•
Uitvoeringsagenda toezicht en handhaving 2022-2025
•
Mandaatregeling Sint Eustatius 2018
•
Mandaat handhavingsbesluiten 2022
•
Beleidsherziening Strategic Development Plan (1 juni 2022)

Pagina 48 van 49

Dit is een uitgave van de
Inspectie Leefomgeving en Transport
Postbus 16191 | 2500 BD Den Haag
088 489 00 00
www.ilent.nl
@inspectieLenT
Juni 2023