Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

31 865

Verbetering verantwoording en begroting

Nr. 48

BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 25 februari 2013
Op woensdag 6 maart overlegt uw Kamer met de minister van Financiën
over de Tussenevaluatie Verantwoord Begroten. Deze nieuwe begrotingssystematiek is in 2011 geïntroduceerd en in de ontwerpbegrotingen 2013
begrotingbreed ingevoerd. Een goede toepassing van Verantwoord
Begroten is nodig voor een adequate invulling van uw budgetrecht.
Daarom hebben we in de aanloop naar de begrotingsbehandelingen voor
2013 in een reeks van brieven een aantal aandachtspunten bij de
implementatie van Verantwoord Begroten onder uw aandacht gebracht.
Met deze brief willen we u attenderen op een aantal problemen en
verbetermogelijkheden bij het implementeren van Verantwoord Begroten.
Het aanbrengen van meer scherpte in de ambities van ministers, het beter
benutten van (elders) aanwezige informatie en het toepassen van «open
spending» zien wij daarbij als belangrijke onderdelen.
Aandachtspunten uit de brieven
Onze conclusie is dat de beloftes van Verantwoord Begroten op dit
moment nog niet worden waargemaakt. De uitwerking van deze systematiek in de begrotingen biedt op dit moment minder informatie dan
voorheen over de ambities en concrete beleidsinzet van ministers.
Hierdoor wordt het voor het parlement moeilijker om de minister aan te
spreken op de resultaten van beleid. Meer in het bijzonder zien wij de
volgende aandachtspunten:
• Bij veel beleidsartikelen maken ministers slechts duidelijk welke
activiteiten ze gaan ondernemen en niet welke concrete doelen
daarmee worden nagestreefd. Streefwaarden en indicatoren ontbreken
daarbij soms in het geheel, terwijl er bijvoorbeeld wel duidelijke
ambities zijn of zelfs Europese verplichtingen gelden.
• De oorzaak voor het wegvallen van deze informatie ligt voor een deel
in het veelal open formuleren van de verantwoordelijkheid van de
minister. Doordat in de systematiek van Verantwoord Begroten voor
het opnemen van informatie wordt aangesloten bij de – vaak beperkte

kst-31865-48
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 865, nr. 48

1

•

•

– directe verantwoordelijkheid van de minister, is de hoeveelheid
informatie over beoogde effecten, maar ook over prestaties, aanzienlijk
afgenomen. Basisinformatie over financieel belangrijke terreinen als
zorg, onderwijs en sociale zekerheid ontbreekt dan ook.
Ook het vervallen van de vaak meer concrete operationele doelstellingen draagt bij aan verminderde scherpte in te bereiken beleidsdoelen.
Beleidsartikelen zijn hierdoor abstracter geworden.
Het bovenstaande leidt er bovendien toe dat er soms weinig samenhang is tussen de inzet van geld, te leveren prestaties en daarmee te
realiseren effecten. Hierdoor worden soms substantiële delen van de
begrotingen (overdrachtsuitgaven, lumpsum, apparaatsuitgaven) niet
toegelicht. Omgekeerd worden soms belangrijke beleidsprogramma’s
onvoldoende voorzien van informatie over benodigde middelen,
beoogde prestaties en nagestreefde beleidsdoelen. Als gevolg hiervan
is in sommige gevallen niet duidelijk of de inzet van de minister
voldoende is om beleidsambities te realiseren. Dit bemoeilijkt het
uitoefenen van het budgetrecht door de Tweede Kamer.

Verbetermogelijkheden
Voor een adequate invulling van het budgetrecht van uw Kamer zien we
verschillende verbetermogelijkheden. Wij geloven dat het binnen de
systematiek van Verantwoord Begroten goed mogelijk is om de Tweede
Kamer wel relevante informatie te verschaffen, zonder dat dit leidt tot
extra administratieve lasten. We zien daarvoor een aantal mogelijkheden:
• Begrotingen kunnen fors aan scherpte en informatiewaarde winnen
wanneer beleidsdoelstellingen daadwerkelijk meer richtinggevend
worden voor het opnemen van informatie in de departementale
begrotingen. Nu betreft de informatie in begrotingen veelal door de
minister verrichte activiteiten.
• Er kan in de begrotingen veel meer worden gebruikgemaakt van
informatie die elders voorhanden is. Feitelijke informatie en prognoses
van planbureaus, het CBS of departementale diensten, maar ook van
burgers1 en andere stakeholders, kunnen behulpzaam zijn bij het
bepalen van nut en noodzaak van beleid. Tegelijkertijd kan ook vaker
verwezen worden naar elders beschikbare informatie, zoals die
bijvoorbeeld al te vinden is in beleidsnota’s of uitvoeringsrapportages.
Ook het beter benutten van aanwezige «evidence» over de effectiviteit
van voorgestelde interventies is van belang om verantwoorde keuzes
in het beleid te maken. Hierbij kan het kabinet aansluiten bij het door
de Parlementaire Onderzoekscommissie Onderwijsvernieuwingen
geformuleerde toetsingskader voor een zorgvuldig beleidsproces.2
• In het bijzonder kan aan relevantie en transparantie worden gewonnen, wanneer (bij de inrichting van de rijksbegroting) meer volgens de
principes van «open spending» wordt gewerkt.3 Een meer continue en
open informatievoorziening biedt de Tweede Kamer betere mogelijkheden om zich op elk gewenst moment op de hoogte te stellen van
ontwikkelingen op de verschillende beleidsterreinen, de besteding van
middelen en de geleverde prestaties en bereikte resultaten.4 Op dit
moment zijn in binnen- en buitenland al verschillende websites
ontwikkeld die beter inzicht geven in geldstromen

1

Burgers kunnen worden ingeschakeld bij de verschillende fasen van beleid. Zo wordt in Finland
wetgeving «gecrowdsourced» en worden in Brazilië burgers ingezet bij het controleren van de
besteding van publieke gelden (via het Portal da Transparencia).
2
Tweede Kamer der Staten-Generaal (2008). Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 007, nr.6. Den Haag: Sdu.
3
Zie bijvoorbeeld http://openspending.org.
4
Zie ook ons rapport Staat van de Rijksverantwoording 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 865, nr. 48

2

•

(www.recovery.gov)5, beleidsresultaten (www.volginnovatie.nl)6 of
basisinformatie ontsluiten (www.pdok.nl)7. Dergelijke initiatieven
passen goed binnen het Open Government Initiative, waar de
Nederlandse overheid zich ook bij heeft aangesloten.8 Het open maken
van de rijksuitgaven zien wij als een belangrijke stap in de door de
overheid nagestreefde transparantie.
Specifieke aandacht zou hierbij moeten worden gegeven aan de
financiële en maatschappelijke effecten van de hervormingen en
bezuiningsmaatregelen van huidige en vorige kabinetten.9 Eveneens
zou in de rapportages moeten worden aangesloten bij de door uw
Kamer aangegeven focusonderwerpen voor Verantwoordingsdag.10

Bovenstaande verbetermogelijkheden zijn naar onze overtuiging
belangrijke elementen voor een wijze van begroten en verantwoorden die
bij de tijd is en recht doet aan het budgetrecht van de Tweede Kamer. Ze
sluiten aan bij de voornemens van de minister van Financiën om
begrotingen te digitaliseren en meer gebruik te gaan maken van open
data.11 Ze zijn van belang voor het autoriseren van begrotingen, het
monitoren van prestaties en effecten en voor uw inzicht in de vraag of de
burger waar voor zijn belastinggeld krijgt.
Tot slot
Wij zijn met het ministerie van Financiën in gesprek over de verbeterpunten. Graag wisselen wij met uw Kamer en de Minister van Financiën
nader van gedachten over de verdere verbetering van de uitwerking van
Verantwoord Begroten.
Een afschrift van deze brief sturen wij aan de voorzitter van de Eerste
Kamer en aan de minister van Financiën.
Algemene Rekenkamer
C.C.M. Vendrik,
wnd. president
E.M.A. van Schoten RA,
secretaris

5

Deze website, in 2009 opgezet als onderdeel van de American Recovery and Reinvestment Act,
biedt burgers de mogelijkheid om op interactieve wijze te volgen hoe de recovery-gelden
worden besteed.
6
Opgezet naar aanleiding van ons rapport Innovatiebeleid (2011).
7
PDOK (Publieke dienstverlening op de kaart) is een samenwerkingsverband tussen onder meer
het Kadaster en de ministeries van IenM en EZ.
8
http://www.opengovpartnership.org.
9
Zie onze rapporten Bezuinigingen op uitvoeringsinstellingen (2013) en Bezuinigingsmonitor
(2011).
10
Brief van de minister van Financiën aan de Tweede Kamer, d.d. 1 februari 2013.
11
http://rijksbegroting.nl/binaries/pdfs/verantwoord_begroten.pdf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 865, nr. 48

3