VERANTWOORDINGSONDERZOEK

Ministerie van
Infrastructuur en
Waterstaat (XII)
Rapport bij het Jaarverslag 2022

2023

Vooraf
Verantwoordingsonderzoek 2022
De Algemene Rekenkamer doet ieder jaar onderzoek naar de verantwoording die
ministers in hun jaarverslagen afleggen over hun bestedingen, hun bedrijfsvoering
en hun beleid. Dit noemen we het verantwoordingsonderzoek. Onze centrale vragen
in dit jaarlijkse verantwoordingsonderzoek zijn:
• Is het geld in het afgelopen jaar ontvangen, besteed en verantwoord volgens
de regels?
• Waren de zaken op het departement goed geregeld?
• Heeft het beleid de gewenste resultaten opgeleverd?
Op basis van deze vragen beschrijven wij per begrotingshoofdstuk of de verantwoordelijke ministers hun zaken op orde hebben. Zoals onze wettelijke taak voorschrijft,
geven wij daarbij ook oordelen over de financiële informatie, de kwaliteit van de
bedrijfsvoering en de totstandkoming van de bedrijfsvoerings- en beleidsinformatie
in de jaarverslagen van de ministers. Pas nadat zij de verklaring van goedkeuring
van de Algemene Rekenkamer bij de rijksrekening en rijkssaldibalans hebben ontvangen, kunnen de Staten-Generaal per begrotingshoofdstuk decharge verlenen
aan de verantwoordelijke minister. Bijlage 2 bevat een uitgebreidere toelichting op
ons verantwoordingsonderzoek.
Dit rapport heeft betrekking op het Jaarverslag 2022 van het Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat. Onze overige publicaties in het kader
van het verantwoordingsonderzoek 2022 vindt u op www.rekenkamer.nl/
verantwoordingsonderzoek-2022. Hier vindt u ook ons rapport Staat van de
rijksverantwoording 2022. Hierin nemen wij de verklaring van goedkeuring
van de rijksrekening op. Ook bevat deze publicatie een overkoepelende
uiteenzetting over het verantwoordingsonderzoek 2022.

Inhoud
1.

Onze conclusies | 4

2.

Feiten en cijfers | 6

3.

Financiële informatie | 9

3.2

Oordeel over de financiële verantwoordings­informatie op artikelniveau | 11

4.

Bedrijfsvoering | 16

4.2

Oordeel over de bedrijfsvoering | 17

4.3

Onvolkomenheden | 17

4.4

Opgeloste onvolkomenheden | 21

4.5

Belangrijke risico’s en aandachtspunten in de bedrijfsvoering | 22

4.6

Onderzoeksuitkomsten totstandkoming bedrijfsvoeringsinformatie | 25

5.

Beleidsresultaten | 26

5.2

Onderzoeksuitkomsten totstandkoming beleidsinformatie | 30

6.

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer | 31

6.2

Nawoord Algemene Rekenkamer | 33

3.1

4.1

5.1

6.1

Oordeel over de financiële verantwoordings­informatie op totaalniveau | 10

Ontwikkelingen in de bedrijfsvoering | 16

Scherpe keuzes infrastructuurprojecten en bereikbaarheidsopgaven nodig | 26

Reactie minister van Infrastructuur en Waterstaat | 31

Bijlagen | 34

Bijlage 1 Overzicht fouten en onzekerheden Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat 2022 | 34
Bijlage 2 Over het verantwoordingsonderzoek | 38
Bijlage 3 Literatuur | 53
Bijlage 4 Eindnoten | 56

1. Onze conclusies
Het is zaak dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat weet of hij op koers ligt met zijn
doelstellingen. Het gaat om grote opgaven: een leefbaar Nederland dat overal bereikbaar is.
De minister kan beter sturen om die opgaven te bereiken: wat heeft prioriteit, wat is de taak en
rol van betrokkenen en wie moet welke informatie hebben en aanleveren? Zo wordt voor iedereen
herkenbaar wat de eigen rol is en welke bijdrage moet worden geleverd om een probleem op
te lossen.
In ons onderzoek naar het mobiliteitsbeleid zien
we dat belangrijke informatie ontbreekt om goed
te sturen. De minister liet na afspraken over
monitoring en evaluatie te maken. We constateren ook dat de minister geen afwegingskader
gebruikt om bereikbaarheid in samenhang met
andere opgaven, zoals ruimtelijke ontwikkeling,
natuur en leefbaarheid, op te pakken. De minister
hanteert ook geen toetsingskader voor investeringen om bereikbaarheidsoplossingen in
volgorde van voorkeur uit zijn beleid te kiezen.
We vinden de ontbrekende informatie en de
gebrekkige uitwerking van het mobiliteitsbeleid
zorgelijk. De bereikbaarheid van Nederland in
samenhang met andere opgaven vraagt om
andere oplossingen dan de aanleg van meer
infrastructuur.

We zagen dat het helpt als voor iedereen
herkenbaar is wat de eigen rol is en welke
bijdrage moet worden geleverd om een
probleem op te lossen. Het ministerie heeft
het inzicht in de staat van de IT-systemen in
2022 zodanig verbeterd dat we ons oordeel
in positieve zin hebben aangepast. Dat is een
goed voorbeeld voor het oplossen van andere
problemen binnen het ministerie, zoals inkoop
en prestatieverklaren. Het ministerie heeft in
2022 ook meer inzicht gekregen in de risico’s
voor informatiebeveiliging. Toch zijn de problemen daar nog niet opgelost.

Vorig jaar deden we de aanbeveling om bij de
verantwoording over infrastructuurprojecten
informatie uit de nacalculatie van projecten
te geven. Zonder die informatie kan minder
worden geleerd van ramingen van projecten.
Nu vermeldt het ministerie wel realisatiecijfers,
maar dat is niet wat wij bedoelden. Door voor
diverse projecten bijeen te brengen welke
veranderingen er zijn geweest in bijvoorbeeld
budget, reikwijdte en looptijd kunnen risico’s
in kaart gebracht worden. Dan kan er meer
geleerd worden van uitgevoerde projecten.
Daarom herhalen we deze aanbeveling dit jaar.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

4

Algemene Rekenkamer

Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag
2022 van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
voldoet op totaalniveau aan de daaraan te stellen eisen,
zoals opgenomen in de Comptabiliteitswet 2016 en de
Rijksbegrotingsvoorschriften.

Onvolkomenheden
bij Ministerie
Ministerie van
van Infrastructuur
Infrastructuur en
en Waterstaat
Waterstaat1
Onvolkomenheden bij
Bestaande onvolkomenheden
1.

Informatiebeveiliging

2.

Aanbestedingen kerndepartement

3.

Prestatieverklaren IenW

4.

Verplichtingenbeheer IenW

5.

Aanbestedingen Rijkswaterstaat

2019 2020 2021 2022

Opgeloste onvolkomenheid
6.

Lifecyclemanagement
Onvolkomenheid

Er is in het afgelopen jaar ontwikkeling aangetoond

Ernstige onvolkomenheid

in het oplossen van de onvolkomenheid

Opgelost: de maatregelen die zijn uitgevoerd

Er is in het afgelopen jaar weinig/geen ontwikkeling

om de onvolkomenheid op te lossen, werken

aangetoond in het oplossen van de onvolkomenheid

Verder in het rapport
• Hoofdstuk 2 Feiten en cijfers
• Hoofdstuk 3 Financiële informatie
• Hoofdstuk 4 Bedrijfsvoering
• Hoofdstuk 5 Beleidsresultaten
• Hoofdstuk 6 Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

5

Algemene Rekenkamer

2.
Feiten en cijfers
De minister van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) is verantwoordelijk voor
mobiliteitsmaat­regelen in Nederland, waaronder aanleg, beheer en onderhoud
van verbindingen over de weg, het spoor, het water en door de lucht, bescherming
tegen wateroverlast en bevordering van de kwaliteit van lucht en water.
Het Ministerie van IenW heeft in 2022 € 12.078 miljoen uitgegeven. Dit is 3,7% van
de totale rijksuitgaven over 2022. Daarnaast is het verplichtingen aangegaan voor
€ 12.011 miljoen. De ontvangsten bedroegen € 64 miljoen.
Tabel 1 Ministerie van IenW (XII) in miljoenen € en aantallen fte’s
2020

2021

2022

Verplichtingen

9.911

12.338

12.011

Uitgaven

9.461

11.761

12.078

26

35

64

13.655

14.080

14.397

Ontvangsten
Fte’s

De afname van de verplichtingen wordt voornamelijk veroorzaakt door een technische
correctie op het verplichtingenbudget voor subsidies van elektrisch vervoer en zeroemissiebussen (artikel 14). De toename van de uitgaven wordt voornamelijk veroorzaakt door een hogere bijdrage aan het Mobiliteitsfonds en het Deltafonds (artikel 26).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

6

Algemene Rekenkamer

Het percentage uitgaven van het Ministerie van IenW aan de coronacrisismaatregelen,
te zien in figuur 1, is gebaseerd op gegevens van het Ministerie van Financiën.
De Algemene Rekenkamer heeft deze gegevens niet gecontroleerd.
Figuur 1 Percentage uitgaven van het Ministerie van IenW aan de
coronacrisismaatregelen

9% van de uitgaven (€ 1,1 miljard) is besteed aan coronacrisismaatregelen

9%

Reguliere uitgaven
Uitgaven aan coronacrisismaatregelen

91%

Figuur 2 Uitgaven en fiscale regelingen Ministerie van IenW in 2022

Het grootste bedrag gaat naar bijdragen aan (andere)
begrotingshoofdstukken
Bijdrage aan (andere) begrotingshoofdstukken
Subsidies (regelingen)
Bijdrage aan medeoverheden
Personele uitgaven
Overige uitgaven
Bijdrage aan agentschappen (Rijkswaterstaat en KNMI)
Fiscale regelingen

2

4

6

8

Bedragen x € miljard
Fiscale regelingen (ramingen)

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

7

Uitgaven (realisatiecijfers)

Algemene Rekenkamer

De indeling naar de financiële instrumenten is gebaseerd op gegevens van het Ministerie
van Financiën. De Algemene Rekenkamer heeft deze gegevens niet gecontroleerd.
Van de € 12.078 miljoen aan uitgaven van de minister van Infrastructuur en Waterstaat gaat € 7.451 miljoen naar het Mobiliteitsfonds en € 1.114 miljoen naar het
Deltafonds. Uit deze fondsen worden de aanleg, het beheer en onderhoud en de
vervanging en renovatie van de infrastructurele netwerken gefinancierd. Het gaat
om het hoofdwegennet, het hoofdvaarwegennet, het hoofdspoorwegennet en het
hoofdwatersysteem. De minister van Infrastructuur en Waterstaat is verantwoordelijk
voor een rechtmatige en doelmatige besteding van deze uitgaven.
Fiscale regelingen
Fiscale regelingen zijn een beleidsinstrument en dienen een bepaald doel. Fiscale
regelingen zijn een gedeelde verantwoordelijkheid van de minister van Financiën,
die verantwoordelijk is voor het budget dat ermee is gemoeid, en de minister die er
beleid mee uitvoert. Fiscale regelingen worden niet verantwoord in het jaarverslag
van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Ramingen van de gederfde
belastingopbrengsten zijn per regeling opgenomen in een bijlage van de Miljoenennota van het Ministerie van Financiën. Fiscale regelingen leiden tot minder belastinginkomsten en daarvoor geldt, anders dan voor uitgaven, zelden een limiet. Kortom:
de lusten zijn voor de vakminister, de lasten voor de minister van Financiën.
We hebben regelmatig onderzoek gedaan naar fiscale regelingen. Vaak moesten
we concluderen dat de doelstellingen vaag zijn, de onderbouwing gebrekkig is en
het resultaat onduidelijk. Daarom hebben we in het verantwoordingsonderzoek 2020
aanbevolen de fiscale regelingen te herzien. Fiscale regelingen op het beleidsterrein
van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat zijn bijvoorbeeld de vrijstelling
nulemissievoertuigen van de belasting van personenauto’s en motorrijwielen en
het verlaagde btw-tarief voor het personenvervoer.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

8

Algemene Rekenkamer

3.
Financiële informatie
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de financiële
ver­antwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2022 van het Ministerie van Infra­
structuur en Waterstaat.
We geven oordelen over zowel de rechtmatigheid als de betrouwbaarheid en ordelijkheid van de financiële verantwoordingsinformatie. Een financiële transactie, zoals een
uitgave, is rechtmatig als deze voldoet aan relevante Nederlandse en Europese regelgeving. Voldoet een uitgave niet aan deze regelgeving, dan is de uitgave onrechtmatig.
De rechtmatigheid van een uitgave is onzeker als onduidelijk is of een uitgave voldoet
aan deze regelgeving.
Financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag is betrouwbaar als deze
overeenkomt met de werkelijk aangegane verplichtingen, uitgaven en ontvangsten.
Ordelijk wil zeggen dat de informatie op een beheerste wijze tot stand is gekomen.
We geven onze oordelen in § 3.1 op totaalniveau van het Jaarverslag 2022 en in § 3.2
op artikelniveau. We sluiten hiermee aan op het budgetrecht van het parlement.
Hieronder geven
we onsbij
oordeel
Financieel
oordeel
het weer.
Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag
2022 van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
voldoet op totaalniveau aan de daaraan te stellen eisen,
zoals opgenomen in de Comptabiliteitswet 2016 en de
Rijksbegrotingsvoorschriften.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

9

Algemene Rekenkamer

3.1 Oordeel over de financiële verantwoordings­
informatie op totaalniveau
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie
op totaalniveau.
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat:
• is op totaalniveau rechtmatig;
• is op totaalniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor
het inrichten van de jaarverslagen.
Wij geven dit oordeel onder het voorbehoud dat de Staten-Generaal goed­
keuring zullen verlenen aan de slotverschillen waarin alle geraamde uitgaven,
verplichtingen en ontvangsten uit de begroting van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (XII) in overeenstemming zijn gebracht met de uiteindelijk
gerealiseerde bedragen.
De volgende figuur maakt duidelijk bij welke financiële stromen wel of geen sprake
is van overschrijding van de tolerantiegrens (rood respectievelijk groen bolletje).
Gedetailleerde informatie over de geconstateerde fouten en onzekerheden in de
verplichtingen en in de uitgaven en ontvangsten staat in afzonderlijke overzichten
in bijlage 1.

Op totaalniveau
Rechtmatigheid van de
verplichtingen
Rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de verplichtingen
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de uitgaven en ontvangsten
Tolerantiegrens

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

10

Algemene Rekenkamer

Voorbehoud slotverschillen – nog door de Staten-Generaal te autoriseren
budgetten
Het bedrag aan verplichtingen dat in het Jaarverslag 2022 van het Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat is opgenomen omvat € 57,1 miljoen aan
overschrijdingen op de begrotingsartikelen 16 en 25. Het bedrag aan uitgaven
omvat € 25,4 miljoen aan overschrijdingen op het begrotingsartikel 16.
Gaan de Staten-Generaal niet akkoord met de daarmee samenhangende
slotverschillen, dan moeten wij onze oordelen over de financiële verantwoordingsinformatie mogelijk herzien.

3.2 Oordeel over de financiële verantwoordings­
informatie op artikelniveau
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie
op artikelniveau.
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat:
• is op artikelniveau rechtmatig, met uitzondering van artikel 98 Apparaats­
uitgaven. In dit artikel hebben we fouten en/of onzekerheden geconstateerd
in de rechtmatigheid van de verantwoording van de verplichtingen, die de
artikelgrens overschrijden;
• is op artikelniveau rechtmatig, met uitzondering van de artikelen 14 Wegen
en Verkeersveiligheid, 17 Luchtvaart, 18 Scheepvaart en Havens, 21 Duurzaamheid, 24 Inspectie Leefomgeving en Transport en 97 Algemeen Kerndepartement. In deze artikelen hebben we fouten en/of onzekerheden
geconstateerd in de rechtmatigheid van de verantwoording van de
uitgaven en ontvangsten, die de artikelgrens overschrijden;
• is op artikelniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor
het inrichten van de jaarverslagen, met uitzondering van de artikelen 14
Wegen en Verkeersveiligheid, 17 Luchtvaart, 24 Inspectie Leefomgeving
en Transport en 97 Algemeen Kerndepartement. In deze artikelen hebben
we fouten en/of onzekerheden geconstateerd in de betrouwbaarheid en
ordelijkheid van de verantwoording van de uitgaven en ontvangsten, die
de artikelgrens overschrijden.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

11

Algemene Rekenkamer

In de volgende figuur lichten we de overschrijdingen op artikelniveau toe.

Op artikelniveau
Artikel 98: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de
verplichtingen (€ 28,0 miljoen).
Artikel 14: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten (€ 15,0 miljoen).
Artikel 17: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten (€ 2,0 miljoen).
Artikel 18: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten (€ 11,7 miljoen).
Artikel 21: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten (€ 2,4 miljoen).
Artikel 24: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten (€ 11,0 miljoen).
Artikel 97: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten (€ 8,8 miljoen).
Artikel 14: fouten en onzekerheden in de betrouwbaarheid en
ordelijkheid van de uitgaven en ontvangsten (€ 20,0 miljoen).
Artikel 17: fouten en onzekerheden in de betrouwbaarheid en
ordelijkheid van de uitgaven en ontvangsten (€ 2,0 miljoen).
Artikel 24: fouten en onzekerheden in de betrouwbaarheid en
ordelijkheid van de uitgaven en ontvangsten (€ 10,9 miljoen).
Artikel 97: fouten en onzekerheden in de betrouwbaarheid en
ordelijkheid van de uitgaven en ontvangsten (€ 8,8 miljoen).

Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de verplichtingen van begrotingsartikel 98 Apparaatsuitgaven
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de verantwoording van de verplichtingen op artikel 98 Apparaatsuitgaven Kerndepartement is
overschreden. Het betreft fouten/onzekerheden van € 28,0 miljoen die de tolerantiegrens van € 25,0 miljoen overschrijden. De fouten/onzekerheden worden veroorzaakt
door aanbestedingsfouten.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

12

Algemene Rekenkamer

Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de uitgaven en ontvangsten van
begrotingsartikel 14 Wegen en Verkeersveiligheid
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de uitgaven
en ontvangsten op artikel 14 Wegen en Verkeersveiligheid is overschreden. De
tolerantiegrens (€ 25,0 miljoen) van dit artikel wordt overschreden door de statistisch
berekende maximale fout en onzekerheid (€ 28,0 miljoen). De meest waarschijnlijke
fout bedraagt € 0,02 miljoen en de meest waarschijnlijke onzekerheid € 15,0 miljoen.
De fouten/onzekerheden worden met name veroorzaakt doordat de onderbouwing
van de prestatieverklaringen niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen.
Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de uitgaven en ontvangsten van
begrotingsartikel 17 Luchtvaart
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de uitgaven
en ontvangsten op artikel 17 Luchtvaart is overschreden. De tolerantiegrens (€ 2,6
miljoen) van dit artikel wordt overschreden door de statistisch berekende maximale
fout en onzekerheid (€ 4,4 miljoen). De meest waarschijnlijke fout bedraagt € 0,03
miljoen en de meest waarschijnlijke onzekerheid € 2,0 miljoen. De fouten/onzeker­
heden worden met name veroorzaakt doordat de onderbouwing van de prestatie­
verklaringen niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen.
Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de uitgaven en ontvangsten van
begrotingsartikel 18 Scheepvaart en Havens
De tolerantiegrens (€ 5,6 miljoen) voor fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid
van de uitgaven en ontvangsten op artikel 18 Scheepvaart en Havens is overschreden.
De meest waarschijnlijke fout bedraagt € 11,4 miljoen en de meest waarschijnlijke
onzekerheid € 0,3 miljoen. De fouten/onzekerheden worden veroorzaakt doordat
verzuimd is een bankgarantie te vragen bij het verstrekken van voorschotten van
meer dan € 0,5 miljoen.
Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de uitgaven en ontvangsten van
begrotingsartikel 21 Duurzaamheid
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de uitgaven
en ontvangsten op artikel 21 Duurzaamheid is overschreden. De tolerantiegrens
(€ 5,9 miljoen) van dit artikel wordt overschreden door de statistisch berekende
maximale fout en onzekerheid (€ 7,5 miljoen). De meest waarschijnlijke fout bedraagt
€ 2,4 miljoen. De fouten/onzekerheden worden veroorzaakt doordat verzuimd is een
bankgarantie te vragen bij het verstrekken van voorschotten van meer dan € 0,5 miljoen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

13

Algemene Rekenkamer

Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de uitgaven en ontvangsten van
begrotingsartikel 24 Inspectie Leefomgeving en Transport
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de uitgaven
en ontvangsten op artikel 24 Inspectie Leefomgeving en Transport is overschreden. De
tolerantiegrens (€ 18,4 miljoen) van dit artikel wordt overschreden door de statistisch
berekende maximale fout en onzekerheid (€ 22,5 miljoen). De meest waarschijnlijke
fout bedraagt € 0,02 miljoen en de meest waarschijnlijke onzekerheid € 11,0 miljoen.
De fouten/onzekerheden worden met name veroorzaakt doordat de onderbouwing
van de prestatieverklaringen niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen.
Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de uitgaven en ontvangsten van
begrotingsartikel 97 Algemeen Kerndepartement
De tolerantiegrens (€ 8,4 miljoen) voor fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid
van de uitgaven en ontvangsten op artikel 97 Algemeen Kerndepartement is overschreden. De meest waarschijnlijke fout bedraagt € 6 miljoen en de meest waarschijnlijke
onzekerheid € 2,8 miljoen. De fouten/onzekerheden worden veroorzaakt doordat de
onderbouwing van de prestatieverklaringen niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen.
Fouten en onzekerheden in de betrouwbaarheid en ordelijkheid van de uitgaven en
ontvangsten van begrotingsartikel 14 Wegen en Verkeersveiligheid
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de uitgaven
en ontvangsten op artikel 14 Wegen en Verkeersveiligheid is overschreden. De
tolerantiegrens (€ 25,0 miljoen) van dit artikel wordt overschreden door de statistisch
berekende maximale fout en onzekerheid (€ 34,1 miljoen). De meest waarschijnlijke
fout bedraagt € 5,0 miljoen en de meest waarschijnlijke onzekerheid € 15,0 miljoen.
De fouten/onzekerheden worden met name veroorzaakt doordat de onderbouwing
van de prestatieverklaringen niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen.
Fouten en onzekerheden in de betrouwbaarheid en ordelijkheid van de uitgaven en
ontvangsten van begrotingsartikel 17 Luchtvaart
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de uitgaven
en ontvangsten op artikel 17 Luchtvaart is overschreden. De tolerantiegrens (€ 2,6
miljoen) van dit artikel wordt overschreden door de statistisch berekende maximale
fout en onzekerheid (€ 4,4 miljoen). De meest waarschijnlijke onzekerheid bedraagt
€ 2,0 miljoen. De fouten/onzekerheden worden met name veroorzaakt doordat de
onderbouwing van de prestatieverklaringen niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

14

Algemene Rekenkamer

Fouten en onzekerheden in de betrouwbaarheid en ordelijkheid van de uitgaven en
ontvangsten van begrotingsartikel 24 Inspectie Leefomgeving en Transport
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de uitgaven
en ontvangsten op artikel 24 Inspectie Leefomgeving en Transport is overschreden. De
tolerantiegrens (€ 18,4 miljoen) van dit artikel wordt overschreden door de statistisch
berekende maximale fout en onzekerheid (€ 21,7 miljoen). De meest waarschijnlijke
fout bedraagt € 2,2 miljoen en de meest waarschijnlijke onzekerheid € 8,7 miljoen.
De fouten/onzekerheden worden met name veroorzaakt doordat de onderbouwing
van de prestatieverklaringen niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen.
Fouten en onzekerheden in de betrouwbaarheid en ordelijkheid van de uitgaven en
ontvangsten van begrotingsartikel 97 Algemeen Kerndepartement
De tolerantiegrens (€ 8,4 miljoen) voor fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid
van de uitgaven en ontvangsten op artikel 97 Algemeen Kerndepartement is overschreden. De meest waarschijnlijke fout bedraagt € 6,0 miljoen en de meest waarschijnlijke onzekerheid € 2,8 miljoen. De fouten/onzekerheden worden met name
veroorzaakt doordat de onderbouwing van de prestatieverklaringen niet voldoet
aan de daaraan te stellen eisen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

15

Algemene Rekenkamer

4.
Bedrijfsvoering
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de bedrijfsvoering
van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. We beschrijven kort in hoeverre
de situatie is veranderd vergeleken met 2021 (§ 4.1). Aansluitend geven we een
oordeel over de door ons onderzochte onderdelen van de bedrijfsvoering (§ 4.2).
In de daaropvolgende paragrafen beschrijven we de (opgeloste) onvolkomenheden
meer in detail en bespreken we belangrijke risico’s en aandachtspunten. We sluiten
dit hoofdstuk af met de uitkomsten van ons onderzoek naar de totstandkoming van
de informatie over de bedrijfsvoering die de minister van Infrastructuur en Waterstaat
in het Jaarverslag 2022 verstrekt (§ 4.6).

4.1 Ontwikkelingen in de bedrijfsvoering
Binnen het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat werken veruit de meeste mensen
bij Rijkswaterstaat (RWS). In 2022 werkten daar circa 9.700 mensen; ongeveer 2 keer
zoveel als bij de rest van het ministerie. Veel burgers en bedrijven op de weg en vaarwegen merken dagelijks iets van het werk van RWS. RWS is ook een van de grootste
inkooporganisaties van Nederland. Inkoop is daarbij omgeven met veel wet- en regelgeving om ervoor te zorgen dat de overheid, zonder leveranciers uit te sluiten, transparant en openbaar opereert en daarbij de beste prijs-kwaliteitverhouding krijgt.
Juist van zo’n grote inkooporganisatie mag verwacht worden dat zij zich aan de
Aanbestedingswet- en regelgeving houdt en de intern afgesproken processen volgt.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

16

Algemene Rekenkamer

4.2 Oordeel over de bedrijfsvoering
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de bedrijfsvoering van het Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat.
De onderdelen van de bedrijfsvoering van het Ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat die wij hebben onderzocht voldeden in 2022 aan de gestelde eisen,
met uitzondering van 5 onvolkomenheden.
Figuur 3 Onvolkomenheden bij Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Onvolkomenheden
bij Ministerie
Ministerie van
van Infrastructuur
Infrastructuur en
en Waterstaat
Waterstaat2
Onvolkomenheden bij
Bestaande onvolkomenheden
1.

Informatiebeveiliging

2.

Aanbestedingen kerndepartement

3.

Prestatieverklaren IenW

4.

Verplichtingenbeheer IenW

5.

Aanbestedingen Rijkswaterstaat

2019 2020 2021 2022

Opgeloste onvolkomenheid
6.

Lifecyclemanagement
Onvolkomenheid

Er is in het afgelopen jaar ontwikkeling aangetoond

Ernstige onvolkomenheid

in het oplossen van de onvolkomenheid

Opgelost: de maatregelen die zijn uitgevoerd

Er is in het afgelopen jaar weinig/geen ontwikkeling

om de onvolkomenheid op te lossen, werken

aangetoond in het oplossen van de onvolkomenheid

4.3 Onvolkomenheden
4.3.1 Voortgang bij verbeteren informatiebeveiliging

De minister van Infrastructuur en Waterstaat heeft in 2022 voortgang geboekt om de
onvolkomenheid in de informatiebeveiliging op te lossen. Toch stuurde de minister in
2022 nog onvoldoende op de belangrijkste informatiebeveiligingsrisico’s bij de dienstonderdelen van het ministerie. We handhaven daarom de onvolkomenheid.
Met informatiebeveiliging beschermen overheidsorganisaties hun bedrijfsvoering
tegen digitale dreigingen zoals aanvallen van criminelen met ransomware. Sommige
landen proberen Nederland met digitale middelen te bespioneren, te beïnvloeden of

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

17

Algemene Rekenkamer

in het ergste geval te saboteren. De Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en
Veiligheid zegt bij het jaarlijkse Cybersecuritybeeld Nederland over 2022 dat het niet
de vraag is óf overheden worden aangevallen, maar wanneer.
We beoordelen informatiebeveiliging bij het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat sinds 2017 als onvolkomenheid. Figuur 4 laat zien welke van de 12 door ons
gecontroleerde onderdelen van de informatiebeveiliging bij het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat in 2022 op orde waren en welke nog niet.
Figuur 4 Overzicht getoetste aspecten informatiebeveiliging

Bij de informatiebeveiliging loopt het Ministerie van IenW nog risico’s bij
de aandachtsgebieden risicomanagement en incidentmanagement
Aandachtsgebied

Aspect
Visie op informatiebeveiliging
Informatiebeveiligingsbeleid

Beleid

Jaarplan informatiebeveiliging
Bewustwordingsprogramma
Overzicht van functionarissen en vertegenwoordigers

Organisatie

Afspraken over taken en verantwoordelijkheden
Risicomanagementbeleid en –proces

Risicomanagement

Overzicht van belangrijkste systemen
Incidentenmanagementbeleid en –proces

Incidentmanagement

Rollen, verantwoordelijkheden en communicatielijnen
Centraal overzicht belangrijkste informatiebeveiligingsincidenten
Escalatieproces

Op orde

Niet op orde

Deels op orde

Naast het kerndepartement bestaat het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
uit een aantal dienstonderdelen zoals RWS en het KNMI. Wij onderzoeken of
het kerndepartement stuurt op verbetering van de informatiebeveiliging in het
hele ministerie. Dit is op grond van het Besluit CIO-stelsel 2021 een taak van de chief
information security officer (CISO) van het ministerie. De CISO stelt vanuit het kern­
departement kaders en ontvangt informatie vanuit de dienstonderdelen over de
informatiebeveiliging. Dit is bijvoorbeeld informatie over belangrijke incidenten met
de informatiebeveiliging, risico’s en de aanpak daarvan.
Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

18

Algemene Rekenkamer

Voortgang bij sturen op risico’s vanuit kerndepartement
In 2022 verbeterde het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat de manier waarop
dienstonderdelen informatie over informatiebeveiligingsrisico’s aanleveren aan het
kerndepartement. De departementale CISO moet adviseren over de aanpak van risico’s.
Het is de bedoeling dat de departementale CISO hierover 3 maal per jaar formeel
overlegt met de CISO’s van elk dienstonderdeel. De meeste van deze CISO-gesprekken
vonden in 2022 plaats. In december 2022 hebben de dienstonderdelen risico-informatie
aan­geleverd volgens de door Infrastructuur en Waterstaat vastgestelde systematiek.
De aangeleverde informatie is verbeterd ten opzichte van vorig jaar, maar bevat nog
niet alle ge­­vraagde informatie. Verder waren de belangrijkste IT-systemen binnen het
ministerie, de bijbehorende risico’s en de daarop geplande maatregelen gedurende
2022 niet centraal in beeld. Daardoor kon de minister ook niet centraal sturen op
de aanpak van deze risico’s. Dat is belangrijk omdat hij keuzes moet maken over
de inzet van schaarse middelen zoals kennis en geld.
Nog verbetering nodig bij incidentmanagement
In eerder onderzoek bij het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat vroegen we
aandacht voor enkele problemen bij incidentmanagement. De procedure voor het
opvolgen van de allergrootste incidenten bevatte bijvoorbeeld onduidelijkheden over
de opvolging van beveiligingsadviezen. Het is in die situatie belangrijk snel te kunnen
handelen op basis van duidelijke afspraken. Het Ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat is in 2022 gestart met het verduidelijken van de rollen, verantwoordelijk­
heden en communicatielijnen die hierbij gelden. Dit proces is in 2022 niet afgerond.
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat moet risicomanagement verder in de
praktijk brengen
Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is een van de laatste departementen
die nog niet voldoen aan onze normen voor informatiebeveiliging. De minister van
Infrastructuur en Waterstaat moet de ingezette lijn in een voldoende tempo volhouden
en in 2023 focussen op het verder in de praktijk brengen van het risicomanagement.
Daarbij is het belangrijk om de rol en bijdrage van iedereen in de organisatie duidelijk
te maken en welke informatie daarvoor nodig is. Dat kan zorgen voor energie om
deze onvolkomenheid ook op te lossen.

4.3.2 Verbeterplannen om onvolkomenheden op te lossen

Voor de 3 onvolkomenheden aanbesteden, prestatieverklaren en verplichtingen­
beheer zijn in 2021 driejarige verbeterplannen opgesteld. Voor aanbesteden en
prestatieverklaren laten de uitkomsten van ons onderzoek nog geen verbetering
zien ten opzichte van voorgaande jaren. Wel is managementinformatie ontwikkeld

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

19

Algemene Rekenkamer

waardoor er beter inzicht is om bij te sturen in het inkoopproces. Naar aanleiding van
die managementinformatie is het kerndepartement in staat geweest om verbeteringen
in het aanbesteden door te voeren. Zo heeft het ministerie inzicht in wanneer het de
raamovereenkomsten niet meer mag gebruiken en wanneer deze Europees aan­besteed
moeten worden. En het ministerie heeft de inkoopplanning 2023 eerder opgesteld
dan in voorgaande jaren.
De interne controleresultaten en de managementinformatie over prestatieverklaren
zorgen voor meer inzicht om bij te sturen. Zo hebben degenen die een prestatie­
verklaring moeten afgeven meer handvatten gekregen om te verklaren dat prijs en
hoeveelheid is geleverd conform contract. De werking van die maatregelen is in de
praktijk nog onvoldoende. Als gevolg van fouten in de prestatieverklaringen zijn er
8 artikeltolerantieoverschrijdingen.
Verbeteringen in het verplichtingenbeheer hebben geleid tot een juiste en volledige
stand aan het einde van het boekjaar. De ontwikkelde werkwijze zal in 2023 worden
gecontinueerd en controles zullen periodiek worden uitgevoerd. Voor verdere verbetering is het van belang dat het ministerie met RWS afspraken maakt over het verplichtingenbeheer, omdat veel verplichtingen die RWS aangaat, verantwoord worden in het
Mobiliteitsfonds en het Deltafonds. Deze fondsen vallen onder de verantwoordelijkheid
van het kerndepartement.
Bij het kerndepartement zien wij voortgang bij het oplossen van de onvolkomen­
heden. Maar er moeten in 2023 meer stappen worden gezet. De tekortkomingen bij
aanbesteden en prestatieverklaren zijn nog niet weggenomen, het verplichtingen­
beheer moet nog structureel verbeterd worden en er moeten afspraken met RWS
gemaakt worden. Daarom handhaven we de onvolkomenheden bij het kerndepartement op het gebied van aanbesteden, prestatieverklaren en verplichtingenbeheer.

4.3.3 Problemen aanbesteden Rijkswaterstaat niet opgelost
maar wel beter inzicht

RWS is een van de grootste inkopers van het Rijk: in totaal kocht RWS in 2022 voor
zo’n € 4,1 miljard in. Het inkoopproces is een aaneenschakeling van processtappen
en procedures waarvoor Europese en nationale regels gelden. Die regels moeten
ervoor zorgen dat het Rijk de laagste prijs of de beste prijskwaliteitsverhouding
krijgt. Om aan die eisen te kunnen voldoen, moet RWS een controleerbaar inkoop­
proces hebben ingericht, inclusief een adequate administratie en een stelsel van
interne beheersmaatregelen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

20

Algemene Rekenkamer

In 2021 stelden we vast dat RWS problemen heeft op het gebied van inkoop. RWS
heeft voor die geconstateerde inkoopproblemen een driejarig verbeterplan opgesteld.
Het verbeterplan richt zich op het scheppen van de voorwaarden om goed in te kopen,
het faciliteren en stimuleren dat de problemen worden aangepakt en het inrichten van
managementinformatie.
In 2022 laten de uitkomsten van ons onderzoek over de inkopen geen verbetering
zien ten opzichte van voorgaande jaren. De tekortkomingen richten zich in belangrijke
mate op de totstandkoming van inkoopramingen, de onderbouwing van de gekozen
inkoopprocedure, de onderbouwing van de leverancierselectie en de volledige en tijdige
vastlegging van aangegane verplichtingen. Wel heeft RWS beter inzicht gekregen in
waar zij moet bijsturen in het inkoopproces. Wij handhaven de onvolkomenheid.

4.4 Opgeloste onvolkomenheden
4.4.1 Minister kan sturen op IT-landschap door lifecycle­
management

De minister van Infrastructuur en Waterstaat richtte in 2022 applicatie-lifecycle­
management verder in. Daardoor is er nu een centraal overzicht van het bestaande
IT-landschap van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Op basis van dat
overzicht kan de minister sturen, bijvoorbeeld op tijdige vervanging van IT-systemen
die zijn verouderd. Sinds 2019 beoordeelden we dit lifecyclemanagement op centraal
niveau als een onvolkomenheid. De onvolkomenheid is in 2022 opgelost met de
inspanningen die het ministerie leverde om te komen tot inzicht in het bestaande
IT-landschap.
Inzicht in IT-landschap met lifecyclemanagement
De gezamenlijke IT-systemen van een organisatie noemen we het IT-landschap. In een
IT-landschap kunnen in de loop der tijd risico’s ontstaan. Bijvoorbeeld doordat oudere
IT-systemen moeilijker zijn aan te passen als dat nodig is voor een beleidswijziging.
De minister moet IT-systemen op tijd vernieuwen zodat nieuw beleid snel kan worden
uitgevoerd en de continuïteit van de bedrijfsvoering gegarandeerd is. Daarom vraagt
het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat informatie op over het IT-landschap
bij de verschillende onderdelen van het ministerie. Op basis van die informatie en
gesprekken met de onderdelen maakt het ministerie jaarlijks een centraal overzicht
met de status van het IT-landschap. Hiermee heeft de minister de basisvoorwaarden
gecreëerd om risico’s in het IT-landschap te beheersen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

21

Algemene Rekenkamer

Risico’s beheerst, aandacht voor inzicht en sturing blijft nodig
Lifecyclemanagement stopt niet met inzicht. Wij benadrukken dat de minister
vervolg­stappen moet zetten om met het inzicht ook te sturen op de risico’s en de
vernieuwingsplannen binnen het ministerie. Daarbij is het belangrijk om ook het
inzicht in de kosten van het IT-landschap te vergroten. Zo kan de minister zorgen
dat er voldoende geld beschikbaar is om het IT-landschap duurzaam te vernieuwen
en de continuïteit ervan te waarborgen.

4.5 Belangrijke risico’s en aandachtspunten in de
bedrijfsvoering
4.5.1 Leren van raming uitvoering infrastructuurprojecten

In ons rapport bij het jaarverslag van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
over 2021 publiceerden we de uitkomsten van ons onderzoek naar ramen en plannen
van de uitvoering van infrastructuurprojecten bij RWS. We deden daarbij de aanbeveling
om bij de verantwoording over infrastructuurprojecten ook informatie uit de nacalculatie
van projecten op te nemen en om hierover afspraken te maken in de nieuwe Spelregels
MIRT.
In het jaarverslag van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat over 2022 staat
dat het gerealiseerde budget van opgeleverde projecten en programma’s voortaan in
het MIRT Overzicht wordt afgezet tegen het oorspronkelijke budget uit het startjaar.
Maar dat is niet wat wij bedoelden. Een nacalculatie is een vergelijking tussen de
geraamde kosten en de werkelijk gemaakte kosten. Met een nacalculatie ontstaat
meer inzicht in de oorzaken van mee- en tegentegenvallers zoals:
• is de scope van het project veranderd?
• is de tijdsplanning veranderd?
• zijn de kosten veranderd?
Om deze informatie overzichtelijk te presenteren kan gebruik worden gemaakt van
– vaak al bestaande – dashboards bij uitvoeringsorganisaties zoals RWS en ProRail
en bij andere overheden.
Nacalculaties van diverse projecten bij elkaar gevoegd, geven inzicht in risico’s voor
infrastructuurprojecten, zeker als deze risico’s visueel worden weergegeven.
We vragen dus nogmaals aandacht voor het betrekken van informatie uit
nacalcu­laties in de verantwoording over infrastructuurprojecten.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

22

Algemene Rekenkamer

4.5.2 Kwaliteit onderbouwing mobiliteitsbeleid

Om geld zinnig, zuinig en zorgvuldig uit te geven is het belangrijk dat de minister zijn
beleid goed onderbouwt en uitwerkt. Op die manier wordt duidelijk hoe de doelen in
praktijk gebracht kunnen worden en hoe de inzet van publiek geld die doelen ondersteunt. Dit jaar onderzochten we de kwaliteit van de onderbouwing en uitwerking
van het mobiliteitsbeleid zoals dat in 2014 in de nota Meer bereiken en in 2019 in
de nota Schets Mobiliteit naar 2040 is geformuleerd. Wat dat beleid inhoudt, staat
in deze paragraaf. In § 5.1 gaan we in op de manier waarop de minister stuurt om
resultaten te bereiken. In deze paragraaf geven we aan wat goed was onderbouwd
en wat beter had gekund.
Wat hebben we onderzocht?
We hebben de onderbouwing van het mobiliteitsbeleid uit 2014 en 2019 getoetst.
Daarvoor hebben we verschillende normen gebruikt: artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet, het Integraal Afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK), normen van de
Algemene Rekenkamer voor voorbereiding van besluitvorming en kwaliteit van
beleidsinformatie. Deze toets hebben we uitgevoerd door documentenanalyse.
Daarnaast hebben we gesprekken gevoerd met ruim 20 regionale overheden, 3
burgergroeperingen, 10 bedrijven/brancheorganisaties en 10 experts. Hiermee
konden we nagaan of onze bevindingen in de praktijk herkend worden.
In bijlage 2 staat een uitgebreidere onderzoeksverantwoording.
Hieronder lichten we de belangrijkste uitkomsten van ons onderzoek toe.
Doel en urgentie helder
Uit ons onderzoek blijkt dat het doel en de urgentie van het mobiliteitsbeleid uit 2014
en 2019 helder zijn. Het nagestreefde doel was helder: meer vraaggericht denken bij
bereikbaarheidsopgaven. En dat doel was specifiek uitgewerkt, namelijk om bereikbaarheidsproblemen op te pakken:
a. in samenhang met andere opgaven, zoals ruimtelijke ontwikkeling, duurzaamheid,
leefbaarheid en natuur;
b. in gelijkwaardige samenwerking met anderen;
c. met 5 mogelijke oplossingen. Bij de oplossingsmogelijkheden moesten innoveren,
in stand houden, informeren en inrichten een prominente rol spelen. Pas wanneer
deze maatregelen het probleem onvoldoende oplossen, kon uitbreiding van
infrastructuur aan de orde komen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

23

Algemene Rekenkamer

Het doel van dat mobiliteitsbeleid was volgens ons ook: beleid goed meetbaar maken.
Zo kan gemeten worden wat de stand van zaken is van vraaggericht oppakken van
bereikbaarheidsopgaven, datagedreven werken, focussen op in stand houden en
optimale benutting, differentiëren naar type gebied en toepassen van een gebiedsen corridorgerichte aanpak.
Uit ons onderzoek blijkt dat de minister helder was over de aanleiding en urgentie van
een andere aanpak. De aanleiding was dat de minister infrastructuurprojecten moest
schrappen om te bezuinigen. De urgentie dat ook in de toekomst scherpe keuzes
nodig zijn, bleek volgens de minister uit de beperkt beschikbare middelen, afgezet
tegen de doelen en ambities.
Spanning tussen doelen en publieke middelen kan duidelijker worden aangegeven
Waarom de bereikbaarheidsdoelen meer geld kosten dan er beschikbaar is, geeft de
minister niet aan. Middelen zijn per definitie beperkt, maar de bereikbaarheidsdoelen
en de daarmee gemoeide kosten zijn onvoldoende duidelijk onderbouwd. Wat is er
nodig in Nederland om goed bereikbaar te zijn/blijven en wat kost dat? De minister
moet scherpe keuzes maken om met de beschikbare middelen de doelen zo goed
mogelijk waar te maken. Het is nu niet duidelijk of de genomen maatregelen voldoende
aan de doelen tegemoet komen. Dat is belangrijk omdat de minister in de nota’s Meer
bereiken en Schets Mobiliteit 2040 de financiële gevolgen voor het Rijk zelf niet expliciet
aangeeft. Is er net zoveel, meer of minder publiek geld nodig als er pas in laatste
instantie wordt gekozen voor aanleg van infrastructuur? Daarnaast missen we een
toelichting op de financiële gevolgen voor sectoren zoals de binnenvaart en spoorwegvervoerders. Uit onze gesprekken blijkt dat zij onzeker zijn in hoeverre aanleg
en onderhoud van vaar- en spoorwegen hun bedrijven financieel gaan beïnvloeden.
Ook misten we een toelichting op de financiële gevolgen voor andere overheden,
werkgevers, onderwijsinstellingen en maatschappelijke partijen. Dit is van belang
voor deze groepen, omdat zij ook zelf maatregelen moeten nemen bij bereikbaarheidsproblemen, zoals spreiding van les-, openings- en reistijden. Uit onze gesprekken
blijkt dat er behoefte is aan helderheid hierover. Andere overheden die wij spraken, zien
in de praktijk een spanning tussen de wens van de minister om tot één samenhangend
mobiliteitssysteem te komen en het feit dat de bewindslieden alleen eigenaar zijn van
de hoofdwegen, hoofdvaarwegen en de hoofdspoorwegen. Zij ervaren geen gezamenlijke verantwoordelijkheid van Rijk en andere overheden voor één mobiliteitssysteem.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

24

Algemene Rekenkamer

Doorontwikkeling mobiliteitsprognoses nodig
De Integrale Mobiliteitsanalyse (IMA) 2021 wordt gebruikt bij het agenderen van
bereikbaarheids- en mobiliteitsopgaven. Die prognoses gaan ervan uit dat bestaand
beleid ook echt is uitgevoerd. Uit ons onderzoek blijkt dat in de IMA nog beter zichtbaar kan worden gemaakt wat wel en vooral ook niet of beperkt is meegenomen van
bestaand beleid. Het gaat dan om bijvoorbeeld lestijden aanpassen, buiten de spits
om naar kantoor reizen, informatie over reis- en vervoersopties, innovatie en het goed
onderhouden van de al bestaande infrastructuur. Volgens ons onderzoek zijn dergelijke
alternatieven voor het aanleggen van infrastructuur beperkt meegenomen in die
gepubliceerde prognoses. Terwijl ook hier knelpunten naar voren kunnen komen.
Conclusie
We concluderen dat de onderbouwing van het beleid uit 2014 en 2019 beter kon.
Dat had de bewindslieden geholpen systematischer te sturen op de uitvoering van
hun beleid. Voor mobiliteitsmaatregelen wordt veel belastinggeld ingezet. In het
Mobiliteitsfonds zit € 133 miljard voor de periode 2022-2036. Een goede bereikbaarheid is van groot belang voor het dagelijkse leven. Mensen verplaatsen zich om naar
werk, opleiding, familie en vrienden te gaan of zorg te ontvangen of verlenen. Bedrijven
maken en vragen om goederen die vervoerd moeten worden. Werken aan bereikbaarheid in samenhang met maatschappelijke opgaven (klimaat, duurzaamheid, verkeersveiligheid) vraagt om een minister die stuurt op zijn beleid en resultaten. En goede
sturing start met een goede onderbouwing van beleid.

4.6 Onderzoeksuitkomsten totstandkoming
bedrijfsvoeringsinformatie
Wij hebben ook de totstandkoming van de bedrijfsvoeringsinformatie in het
jaarverslag onderzocht.
Wij hebben onderzocht of de bedrijfsvoeringsinformatie in het Jaarverslag
2022 van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat betrouwbaar tot
stand is gekomen. In deze paragraaf beschrijven we onze feitelijke bevindingen
zonder conclusie. Over de betrouwbare totstandkoming hebben wij geen
bevindingen.
Wij hebben ook onderzocht of de bedrijfsvoeringsinformatie in strijd is met de
financiële verantwoordingsinformatie. Wij stellen vast dat de bedrijfsvoeringsinformatie niet in strijd is met de financiële verantwoordingsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

25

Algemene Rekenkamer

5.
Beleidsresultaten
In dit hoofdstuk bespreken we de uitkomsten van ons onderzoek naar de resultaten
van het beleid van de minister van Infrastructuur en Waterstaat. Dit jaar hebben we
onderzoek gedaan naar het mobiliteitsbeleid (§ 5.1). Dat beleid raakt 2 van de duurzame ontwikkelingsdoelen (SDG’s) die de lidstaten van de Verenigde Naties (VN)
hebben vastgelegd voor de periode 2015 – 2030. Het gaat om duurzame infrastructuur voor duurzame industrialisatie en om veilige, veerkrachtige en duurzame steden.
We ronden dit hoofdstuk af met de uitkomsten van ons onderzoek naar de totstandkoming van de beleidsinformatie in het Jaarverslag 2022 van het Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat in (§ 5.2).

5.1 Scherpe keuzes infrastructuurprojecten en
bereikbaarheidsopgaven nodig
De minister van Infrastructuur en Milieu gaf
in 2014 in de nota Meer bereiken aan dat
scherpe keuzes nodig zijn in infrastructuurprojecten en bereikbaarheidsopgaven. De
middelen hiervoor zijn volgens de minister
namelijk beperkt, vergeleken met de ambities.
De minister wilde in 2014 de focus verschuiven van aanleg van infrastructuur naar
ruimtelijke inrichting, instandhouding, innovatie, afspraken met werkgevers en gedrag
sturen met reisinformatie. Ook wilde de minister breder kijken dan alleen de economie,
en veel meer rekening houden met andere maatschappelijke doelen. Dit is een grote

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

26

Algemene Rekenkamer

wijziging: waar voorheen de nadruk lag op meer infrastructuur is dat volgens deze
uitgangspunten juist de laatste stap. In 2019 is deze wijziging verder uitgewerkt in
de nota Schets Mobiliteit naar 2040.
Hoe kan dit eruitzien? Een voorbeeld. Een grote werkgever groeit en veroorzaakt
daardoor meer verkeer. De werkgever maakt afspraken dat medewerkers voortaan
met het openbaar vervoer komen. Ze kunnen de bus nemen die een eigen rijbaan
krijgt en die harder mag rijden dan auto’s. Zo wordt de bestaande infrastructuur beter
benut. Tegelijkertijd wordt het openbaar vervoer aantrekkelijker. Er hoeft geen weg
verbreed te worden en er hoeven geen extra parkeerplaatsen aangelegd te worden.

5.1.1 Monitoring en evaluatie

We onderzochten wat dit beleid onder de noemer Meer bereiken na 8 jaar heeft
opgeleverd. We stellen vast dat de minister heeft nagelaten om te monitoren en te
evalueren in hoeverre bereikbaarheidsproblemen worden opgepakt:
a. in samenhang met andere opgaven, zoals ruimtelijke ontwikkeling, duurzaamheid,
leefbaarheid en natuur;
b. in gelijkwaardige samenwerking en met anderen;
c. met 5 mogelijke oplossingen. Bij de oplossingsmogelijkheden moesten innoveren,
in stand houden, informeren en inrichten een prominente rol spelen. Pas wanneer
deze maatregelen het probleem onvoldoende oplossen, kon uitbreiding van infrastructuur aan de orde komen.
Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat gaf bij ons aan dat die monitoring­
gegevens niet zijn te halen uit het MIRT Overzicht, uit het Jaarverslag 2022 Mobiliteitsfonds en uit het Jaarverslag 2022 Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (XII).
Er wordt wel gemonitord en geëvalueerd, maar dat gebeurt versnipperd. Monitoring
op hoofdlijnen van het beleid vindt het ministerie lastig. Volgens ons is de eerste stap
om op geaggregeerd niveau weer te geven welke koers de minister vaart. Indien dit
visueel wordt weergegeven, biedt dat het parlement een aanknopingspunt om met
de bewindslieden in gesprek te gaan over de koers die parlement en bewindslieden
graag zien.
Monitoring en evaluatie op hoofdlijnen vindt dus niet plaats. In hoeverre worden
bereikbaarheidsopgaven opgepakt samen met andere opgaven, zoals ruimtelijke
ontwikkeling, duurzaamheid, leefbaarheid en natuur? Hier heeft de minister geen
goed zicht op. Voor het parlement is het belangrijk dat de minister zijn beleid gaat
monitoren en evalueren. Zo krijgt het parlement beter zicht op de samenhang en
aanpak van bereikbaarheidsproblemen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

27

Algemene Rekenkamer

5.1.2 Organisatie ministerie

Wij concluderen dat de organisatie van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
vooral is gericht op afzonderlijke ‘modaliteiten’, oftewel de vervoerswijzen wegen,
spoor en water. De besluitvorming wordt vooral in deze ‘kolommen’ inhoudelijk
voorbereid. De samenhang tussen die modaliteiten kan in de besluitvorming beter
worden bewaakt.

5.1.3 Afwegingskader bij agenderen bereikbaarheidsopgaven

We verwachten van de minister dat hij, om de besluitvorming te ondersteunen, een
afwegingskader hanteert bij de agendering van bereikbaarheidsopgaven. Dat is nog
in ontwikkeling. Doordat de minister nu geen afwegingskader hanteert om te bepalen
welke bereikbaarheidsopgaven hij wel of niet oppakt, is niet duidelijk naar wat voor
mobiliteitssysteem de minister de afgelopen 8 jaar toe heeft gewerkt.
Een afwegingskader voor de agendering van bereikbaarheidsopgaven ligt ook voor
de hand omdat de minister aangaf die opgaven te willen oppakken in gelijkwaardige
samenwerking met anderen: met gemeenten, regio’s en provincies, bedrijfsleven,
onderwijsinstellingen en maatschappelijke partijen. Maar op dit moment mogen
burgers volgens de Spelregels MIRT pas meepraten na de agenderingsfase, wanneer
al is besloten een opgave te gaan verkennen. Uit onze gesprekken blijkt dat burgergroepen en brancheorganisaties niet de ervaring hebben dat ze op het juiste moment
in de ’beleidspiramide’ hun ei kwijt kunnen. Ook vertelden ze ons dat de gelijkwaardige
samenwerking tussen burgers en overheid beperkt is doordat burgergroeperingen
moeilijk expertise kunnen inbrengen in de besluitvorming. Ze zijn daarvoor afhankelijk
van vrijwilligers, crowdfunding voor hun onderzoeken en onderzoeksbureaus die
gratis een rapport willen opstellen. Maar bureaus met expertise die dit willen doen,
zijn moeilijk te vinden in Nederland, omdat die vaak ook voor het Ministerie van IenW
werken.

5.1.4 Toets op investeringsvoorstellen ontbreekt

De minister gaf in 2014 in de nota Meer bereiken aan dat eerst moet worden bekeken
of innovatie, ICT, aanpassen van gedrag of ruimtelijke ordening een oplossing bieden
voor bereikbaarheidsproblemen. Ook moest de focus verschuiven van aanleg naar
instandhouding van bestaande infrastructuur.
Wij verwachten dat deze prioritering van oplossingen en de focus op instandhouding
is doorvertaald naar een toetsingskader voor investeringen. Een dergelijk kader bestaat
bijvoorbeeld voor afvalmaatregelen (artikel 10.4 van de Wet Milieubeheer).
Bij een toetsingskader voor investeringen gaat het om het waarborgen dat innoveren,
in stand houden, informeren en inrichten in de praktijk voorrang krijgen op de aanleg

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

28

Algemene Rekenkamer

van nieuwe en kostbare infrastructuur, zoals de minister in 2014 wilde. Zo’n toetsingskader wordt nu niet gehanteerd. We zien wel verschillende toetsingskaders gekoppeld
aan specifieke budgetten of kabinetsprioriteiten, zoals de ontsluiting van nieuwe woon­
wijken, projecten uit het Nationaal Groeifonds of het hoofdspoorwegennet waar beheer
en onderhoud prioriteit krijgen ten opzichte van aanleg. De voorkeursvolgorde in
mobiliteitsoplossingen die de minister in 2014 aangaf, wordt met deze specifieke
toetskaders niet gewaarborgd.

5.1.5 Conclusie
Oordeel over de beleidsresultaten
In dit onderzoek hebben we getoetst in hoeverre het gevoerde beleid van de minister
voldoet aan de daaraan te stellen normen. Op grond daarvan hebben we een oordeel
gegeven op een vijfpuntsschaal: goed, toereikend, matig, zorgelijk of zeer zorgelijk. Bij
dit oordeel toetsen we de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid
en de daaruit voortvloeiende resultaten voor burgers en bedrijven. We houden hierbij
ook rekening met de context. Dat kan de ernst van de maatschappelijke gevolgen zijn,
maar ook of er bijvoorbeeld sprake was van een plotselinge crisis die de rijksoverheid
overviel. Waar dat van belang is, vermelden we de normen waaraan we getoetst hebben.
De uitwerking van het mobiliteitsbeleid Meer bereiken uit 2014 en 2019 beoordelen
wij als zorgelijk. Er is na 8 jaar nog steeds geen monitoringinformatie op hoofdlijnen
en er is geen evaluatie van het gevoerde beleid op hoofdlijnen. Daarom weet de
minister niet in welke mate de verschuiving van de focus van aanleg van infrastructuur naar ruimtelijke inrichting, instandhouding, afspraken met werkgevers en gedrag
sturen met reisinformatie is gerealiseerd. Nu ontbreekt de informatie om zo nodig bij
te kunnen sturen bij het uitvoeren van het beleid. Uiteindelijk kan het parlement hierdoor
moeilijk beoordelen welke stappen de minister heeft gezet met het mobiliteitsbeleid
Meer bereiken, en tot welke keuzen dat heeft geleid voor de bereikbaarheidsopgaven
in Nederland.
Daardoor is het lastig te bepalen in hoeverre de uitgaven voor mobiliteit in het geheel
doelmatig bijdragen aan de bereikbaarheid en leefbaarheid binnen Nederland. Misschien
was met een consequente uitvoering van maatregelen volgens de uitgangspunten
van Meer bereiken minder belastinggeld gemoeid geweest. Met mobiliteitsbeleid is
veel belastinggeld gemoeid: het Mobiliteitsfonds heeft een omvang van € 133 miljard
voor de periode 2022-2036. En in de afgelopen jaren waren er desondanks regelmatig
tekorten en was er sprake van achterstallig onderhoud en duurdere nieuwe projecten.
Scherp kijken naar alternatieven voor méér infrastructuur is dan ook hard nodig.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

29

Algemene Rekenkamer

Een goede bereikbaarheid is van groot belang voor het dagelijkse leven. Mensen
verplaatsen zich om naar werk, opleiding, familie en vrienden te gaan of zorg te
ontvangen of verlenen. Bedrijven maken en vragen om goederen die vervoerd
moeten worden.

Oordeel

zeer zorgelijk

zorgelijk

matig

toereikend

goed

5.2 Onderzoeksuitkomsten totstandkoming
beleidsinformatie
Wij hebben ook de totstandkoming van de beleidsinformatie in het jaarverslag
onderzocht, in aanvulling op ons onderzoek naar de resultaten van specifieke
beleidsterreinen.
Wij hebben onderzocht of de beleidsinformatie in het Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat betrouwbaar tot stand is gekomen.
In deze paragraaf beschrijven we onze feitelijke bevindingen zonder conclusie.
Over de betrouwbare totstandkoming hebben wij geen bevindingen.
Wij hebben ook onderzocht of de beleidsinformatie in strijd is met de financiële
verantwoordingsinformatie. Wij stellen vast dat de beleidsinformatie niet in strijd
is met de financiële verantwoordingsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

30

Algemene Rekenkamer

6.
Reactie minister en
nawoord Algemene
Rekenkamer
De minister van Infrastructuur en Waterstaat heeft op 26 april 2023 gereageerd op
ons conceptrapport. Hieronder geven we zijn reactie weer.
We sluiten dit hoofdstuk af met ons nawoord.

6.1 Reactie minister van Infrastructuur en Waterstaat
De minister schrijft:
“Uw rapportage Verantwoordingsonderzoek begrotingshoofdstuk XII 2022 is door
ons in goede orde ontvangen. In uw rapport doet u verslag van de resultaten van
het onderzoek naar de verantwoording over begrotingshoofdstuk XII van de Rijks­
begroting 2022.
Mede namens de staatssecretaris van IenW ga ik hierbij in op uw conclusies voor de
onderwerpen bedrijfsvoering en beleid.
Bedrijfsvoering
Uw conclusies met betrekking tot de bedrijfsvoering worden door ons gedeeld. Ik stel
vast dat u rapporteert dat het ministerie van IenW ook dit jaar erin geslaagd is om
binnen de rapporteringstoleranties op begrotingshoofdstukniveau te blijven. Daar
hebben heel veel mensen op het departement ook dit jaar weer heel hard aan gewerkt
en daar ben ik verheugd over.
Op artikelniveau vindt een aantal overschrijdingen plaats, mede als gevolg van
onvolkomenheden bij het prestatieverklaringen. Hier wordt met verbeterplannen hard

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

31

Algemene Rekenkamer

aan gewerkt om dit terug te dringen. Tegelijkertijd wordt het aantal artikelover­
schrijdingen mede veroorzaakt door de vrij gedetailleerde artikelstructuur.
Er is voortgang op de meeste onvolkomenheden. Er zijn dit jaar echter veel over­
schrijdingen van rapporteringstoleranties. De oorzaak ervan is veelal tekortkomende
prestatieverklaringen. Dit terwijl afgelopen jaar veel inspanning is verricht om het
financieel beheer te verbeteren en enkele plannen van aanpak om onvolkomenheden
op te lossen tot positieve resultaten hebben geleid. Dit is aanleiding om op korte termijn
te evalueren waar bijstelling nodig is.
U oordeelt dat er geen verbetering is op inkoopbeheer Rijkswaterstaat. Het 3-jarig
verbeterprogramma van Rijkswaterstaat wordt conform planning uitgevoerd. De sturing
op het verbeterprogramma is inmiddels versterkt. Rijkswaterstaat brengt de resultaten
hiervan in beeld waarop zo nodig weer wordt bijgestuurd, zodat de gewenste verbetereffecten in 2023 kunnen worden bereikt.
Lifecyclemanagement staat voldoende in de steigers om als afgeronde onvolkomenheid te worden beschouwd. Het ministerie gaat in 2023 door op de ingeslagen weg
en daarbij zullen extra stappen worden gezet zodat over 2023 nog meer effecten
zichtbaar worden. Dit heeft nadrukkelijk mijn aandacht.
Beleidscasus
Ik onderschrijf het oordeel over de beleidscasus Mobiliteitsbeleid. U signaleert terecht
dat de evaluatie en monitoring van dit beleid beter kan en dat hiermee de Tweede Kamer
beter kan volgen op welke wijze andersoortige oplossingen in beeld zijn gekomen. De
meest in het oog springende voorbeelden waar deze aanpak is geïmplementeerd zijn de
bereikbaarheidsprogramma’s in de metropoolregio Rotterdam-Den Haag, Amsterdam
en het programma Smartwayz.nl. De voortgang van deze programma’s wordt wel
gemeld in de MIRT-brieven en het MIRT-Overzicht, maar daarmee is er nog geen sprake
van een evaluatie en monitoring op hoofdlijnen. Ik ga hiermee wel aan de slag bij de
verdere uitwerking van de integrale Mobiliteitsvisie.
Een ander punt dat u maakt, is dat met de inrichting van het Mobiliteitsfonds een
integrale toets op investeringsvoorstellen ontbreekt. In het beleidsprogramma van IenW
zijn wel de principes opgenomen maar, zoals ook begin 2023 met de Tweede Kamer
gedeeld, is er behoefte aan een afweegkader. Dit afweegkader is in ontwikkeling en
daarmee wordt ook getracht om bij keuzes niet te denken vanuit de modaliteiten, maar
de opgaven centraal te zetten. Dit afweegkader heb ik reeds gedeeld met de Kamer.
Uw bevindingen met betrekking tot het goed onderbouwen van beleid sluiten aan bij
de acties die zijn ingezet, bijvoorbeeld bij de totstandkoming van de Mobiliteitsvisie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

32

Algemene Rekenkamer

Daarnaast verwacht ik ook een verbetering in de meetbaarheid van het mobiliteits­
beleid door het ontwikkelen van beleidsdoelen, zoals vorige maand toegezegd aan
de Tweede Kamer.
Tot slot wil ik onderzoeken hoe we meer kunnen leren van uitgevoerde projecten
zoals u voorstelt. Hierop zijn het afgelopen jaar al stappen gezet en ik blijf hier
aandacht aan geven de komende tijd.”

6.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
We hebben kennis genomen van de reactie van de minister en we hechten eraan om
een aantal zaken – wellicht ten overvloede - te benadrukken. Zo verwachten we dat
het oplossen van de onvolkomenheden in 2023 nog een forse opgave betekent voor
de minister. De problemen doen zich namelijk voor bij verschillende onderdelen van
het departement. We zagen dat het helpt als voor iedereen herkenbaar is wat de
eigen rol is en welke bijdrage moet worden geleverd om een probleem op te lossen.
We stellen vast dat de minister het mobiliteitsbeleid uit 2014 met een voorkeur voor
andersoortige oplossingen dan alleen nieuwe infrastructuur, als uitgangspunt hanteert
voor zijn vervolgstappen. We vernemen dat de minister het belang van monitoring en
evaluatie erkent en zich zal inspannen de informatie voor de Tweede Kamer en voor
hemzelf te verbeteren. Daarnaast hebben we er kennis van genomen dat de minister
bezig is een kader uit te werken. Het spreekt voor zich dat de Algemene Rekenkamer
met belangstelling concrete verbeteringen tegemoet ziet in 2023. We verwachten dat
de minister met deze stappen zorgt voor meer inzicht in mobiliteitsoplossingen, anders
dan aanleg van nieuwe infrastructuur. Dat kan dan weer bijdragen aan inzichten over
de meest doelmatige oplossingen op hoofdlijnen voor bereikbaarheidsproblemen in
Nederland.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

33

Algemene Rekenkamer

Bijlagen
Bijlage 1 Overzicht fouten en onzekerheden Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat 2022
Deze bijlage bevat een infographic met daarin de geconstateerde fouten en onzekerheden op totaalniveau en op artikelniveau. Op deze gegevens baseren wij ons oordeel
over de verplichtingen en de uitgaven en ontvangsten in het Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.
Op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2022 staat een overzicht van alle
gecontroleerde bedragen en fouten en onzekerheden die we aantroffen in:
• verplichtingen;
• uitgaven en ontvangsten;
• saldibalans;
• afgerekende voorschotten;
• baten-lastenagentschappen.
De infographic op pagina 34 laat ons oordeel zien op 2 criteria: rechtmatigheid en
betrouwbaarheid en ordelijkheid. De figuur heeft de volgende onderdelen:
• Bovenaan staat de weergave van de fouten en onzekerheden op het totaal van
de verantwoordingsstaat.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

34

Algemene Rekenkamer

• Daarna volgen de begrotingsartikelen waarin het hoogste percentage fouten en
onzekerheden is geconstateerd. Begrotingsartikelen waarin wij geen fouten en
onzekerheden hebben geconstateerd, zijn niet in de infographic opgenomen.
Naast het verantwoorde totaalbedrag per begroting staat het totaalbedrag per
begrotingsartikel.
• De verticale oranje streep geeft de tolerantiegrens aan.
• De lichtblauwe balk illustreert de relatieve financiële omvang van het begrotings­
artikel ten opzichte van het totaalbedrag per begroting.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

35

Algemene Rekenkamer

Infrastructuur en Waterstaat
(XII)
Verplichtingen
Bedragen x € 1.000

Rechtmatigheid (RM)
Betrouwbaarheid en ordelijkheid (BO)
Verantwoord bedrag

Totaal

98. Apparaatsuitgaven
Kerndepartement

18. Scheepvaart en Havens

19. Internationaal Beleid

22. Omgevingsveiligheid
en Milieurisico's

97. Algemeen
Kerndepartement

24. Inspectie
Leefomgeving en Transport

17. Luchtvaart

12.010.645
240.213 tolerantiegrens

440.628
25.000 tolerantiegrens

115.084
11.508 tolerantiegrens

15.679
1.568 tolerantiegrens

87.421
8.742 tolerantiegrens

37.416
3.742 tolerantiegrens

166.156
16.616 tolerantiegrens

60.045
6.005 tolerantiegrens

21. Duurzaamheid

55.812
5.581 tolerantiegrens

11. Integraal Waterbeleid

96.182
9.618 tolerantiegrens

14. Wegen en
Verkeersveiligheid

13. Bodem en Ondergrond

20. Lucht en Geluid

16. Openbaar Vervoer en
Spoor

266.979
25.000 tolerantiegrens

117.403
11.740 tolerantiegrens

51.203
5.120 tolerantiegrens

825.714
41.286 tolerantiegrens

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

36

Fout en onzekerheid

RM- 0%
BO- 0%

43.693

//

477

//

27.995

RM- 0%
BO- 0%

477

3.703

502

RM- 0%

2.637

RM- 0%

945

RM- 0%

3.959

RM- 0%

//
//

BO- 0%
866

RM- 0%

//
//

BO- 0%
574

RM- 0%

//
//

BO- 0%
529

//
//

BO- 0%
1.372

//
//

BO- 0%
415

//
//

BO- 0%
26

//
//

BO- 0%

BO- 0%

//
//

BO- 0%

RM- 0%

//
//

BO- 0%

RM- 0%

//
//

BO- 0%

RM- 0%

//
//

BO- 0%

RM- 0%

//
//

RM- 0%

RM- 0%

Tolerantiegrens

169

//
//
Algemene Rekenkamer

Infrastructuur en Waterstaat
(XII)
Uitgaven en ontvangsten
Bedragen x € 1.000

Rechtmatigheid (RM)
Betrouwbaarheid en ordelijkheid (BO)
Verantwoord bedrag

Totaal

18. Scheepvaart en Havens

17. Luchtvaart

12.142.528
242.851 tolerantiegrens

55.917
5.592 tolerantiegrens

25.790
2.579 tolerantiegrens

Fout en onzekerheid

RM- 0%
BO- 0%

59.436

//

50.220

//

11.728

//

RM- 0%

//

BO- 0%
O.b.v. maximale fout

RM- 0%

O.b.v. maximale fout

BO- 0%

O.b.v. maximale fout

14. Wegen en
Verkeersveiligheid

259.419
25.000 tolerantiegrens

RM- 0%

O.b.v. maximale fout

BO- 0%

O.b.v. maximale fout

21. Duurzaamheid

58.639
5.864 tolerantiegrens

RM- 0%

BO- 0%

6

97. Algemeen
Kerndepartement

11. Integraal Waterbeleid

19. Internationaal Beleid

98. Apparaatsuitgaven
Kerndepartement

13. Bodem en Ondergrond

22. Omgevingsveiligheid
en Milieurisico's

20. Lucht en Geluid

183.562
18.356 tolerantiegrens

83.532
8.353 tolerantiegrens

43.937
4.394 tolerantiegrens

13.410
1.341 tolerantiegrens

413.705
25.000 tolerantiegrens

115.203
11.520 tolerantiegrens

89.800
8.980 tolerantiegrens

56.090
5.609 tolerantiegrens

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

37

RM- 0%

O.b.v. maximale fout

BO- 0%

8.865

RM- 0%

8.850

BO- 0%
1.181

RM- 0%

1.181

BO- 0%

288

RM- 0%

288

BO- 0%

RM- 0%
BO- 0%

RM- 0%
BO- 0%

RM- 0%
BO- 0%

RM- 0%
BO- 0%

//
//
//
//
//
//

O.b.v. maximale fout

24. Inspectie
Leefomgeving en Transport

Tolerantiegrens

6.370
6.368

461
461

94
94

18
18

//
//
//
//
//
//
//
//
//
//
//
//
//
//
//
//

Algemene Rekenkamer

Bijlage 2 Over het verantwoordingsonderzoek
In ons jaarlijkse verantwoordingsonderzoek beoordelen wij de jaarverslagen die de
ministers op Verantwoordingsdag aanbieden aan de Staten-Generaal. Wij onderzoeken
ook per begrotingsjaar de bedrijfsvoering en beleidsresultaten van de ministeries.
Wij voeren ons onderzoek uit op basis van de internationale principes en standaarden
voor rekenkamers (International Standards of Supreme Audit Institutions, ISSAI’s) die
onderdeel zijn van de INTOSAI Framework of Professional Pronouncements (IFPP;
zie https://www.issai.org). We houden daarbij rekening met het controlebestel waarin
ook de Auditdienst Rijk (ADR) als intern controleur het jaarverslag certificeert. Voor
haar oordeel maakt de Algemene Rekenkamer daarom zoveel mogelijk gebruik van
de resultaten van de werkzaamheden van de ADR volgens de Comptabiliteitswet 2016.
Ons kwaliteitssysteem vereist dat wij onafhankelijk, integer en deskundig zijn, gedegen
onderzoek doen, onze oordelen goed onderbouwen met feiten en daarover helder
rapporteren. We waarborgen de kwaliteit van onze onderzoeksrapporten op verschillende manieren, onder andere door interne kwaliteitstoetsen uit te voeren.
Deze bijlage beschrijft kort de manier waarop wij ons verantwoordingsonder­zoek uitvoeren. Een uitgebreide methodologische verantwoording staat op
www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2022.
Financiële informatie
De financiële verantwoordingsinformatie die wij onderzoeken bestaat uit de rijks­
rekening en de rijkssaldibalans uit het Financieel Jaarverslag van het Rijk, en de
jaarverslagen van de ministeries (artikel 7.12 CW 2016, 1e lid onder c). De minister
van Financiën is verantwoordelijk voor het opmaken van het Financieel Jaarverslag
van het Rijk (artikel 2.29 CW 2016, 3e lid).
Wij onderzoeken of:
• de financiële verantwoordingsinformatie in de rijksrekening en de rijkssaldibalans
aansluit op de financiële verantwoordingsinformatie in de verantwoordingsstaten
en de saldibalansen in de jaarverslagen van de ministeries (artikel 3.8 CW 2016,
2e lid);
• de financiële verantwoordingsinformatie in de jaarverslagen van de ministeries
aan de wettelijke eisen voldoet.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

38

Algemene Rekenkamer

Op basis van ons onderzoek geven wij een verklaring van goedkeuring bij de rijks­
rekening en de rijkssaldibalans (artikel 7.14 CW 2016, 2e lid). Deze verklaring is een
voorwaarde voor de Staten-Generaal om, aan de hand van het betreffende jaarverslag, goedkeuring te kunnen verlenen aan de minister voor het gevoerde financieel
beheer (artikel 2.40 CW 2016, 2e lid).
De verklaring van goedkeuring nemen wij op in ons rapport Staat van de rijksverantwoording. Hierin geven wij een beschouwing over het jaar dat is onderzocht. Onze
financiële oordelen zijn bestuurlijke oordelen van het college van de Algemene
Rekenkamer en geen controleverklaring zoals een accountant afgeeft. Wij kunnen
bij onze verklaring een aantekening plaatsen als wij bezwaar hebben gemaakt tegen
het financieel beheer, de materiële bedrijfsvoering of de verantwoording daarover en
dat bezwaar handhaven (artikel 7.22 CW 2016, 6e lid).
Wij onderzoeken de jaarverslagen van de ministeries. De inhoud van de jaarverslagen
is uitgewerkt in de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften. De minister is verantwoordelijk voor het opstellen van het jaarverslag (artikel 2.29 CW 2016, 2e lid).
Wij onderzoeken of de financiële verantwoordingsinformatie voldoet aan de normen
van rechtmatigheid, betrouwbaarheid en ordelijkheid. Ook onderzoeken we of de
jaarverslagen op de juiste manier zijn ingericht (artikel 3.8 CW 2016, 1e lid).
Voor de normen voor onderzoek naar financiële informatie (financial audit) sluiten
de ISSAI’s aan bij de internationale controlestandaarden: de International Standards
of Auditing (ISA). Deze standaarden stellen gedetailleerde eisen aan de planning en
uitvoering van een controle en aan de rapportage daarover. Wij passen de ISSAI’s toe,
rekening houdend met de comptabele regelgeving en de inrichting van het Nederlandse
controlebestel. Dit geldt met name voor de toepassing van de standaarden voor de
formulering van financiële oordelen en voor het gebruikmaken van de certificerende
auditwerkzaamheden uitgevoerd door de interne auditdienst ADR.
De ADR controleert alle jaarverslagen van de ministeries, fondsen en overige
begrotingshoofdstukken en geeft hierover afzonderlijke controleverklaringen af.
Om het controlebestel zo doelmatig mogelijk in te richten en dubbele controlelasten
te voorkomen, maken wij zoveel mogelijk gebruik van de controlewerkzaamheden
van de ADR. Op basis van risicoanalyse bepalen wij wat we toetsen en stellen daarmee
vast of de controlewerkzaamheden van de ADR goed zijn uitgevoerd en of de bevindingen hebben geleid tot de juiste oordelen. Daartoe reviewen wij de controle door

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

39

Algemene Rekenkamer

de ADR en voeren wij aanvullende eigen controles uit. Daarnaast liggen onze
opdracht en de formulering van ons oordeel vast in de Comptabiliteitswet.
Wij leggen onze bevindingen en conclusies uit het onderzoek vast in een rapport
per jaarverslag (artikel 7.14 CW 2016, 1e lid). De Algemene Rekenkamer geeft
bestuurlijke oordelen over de betrouwbaarheid, ordelijkheid en rechtmatigheid op
totaalniveau en op artikelniveau.
Belangrijke fouten en onzekerheden lichten wij toe als uitzondering bij ons oordeel.
Een fout of onzekerheid kan om 2 redenen belangrijk zijn:
• op grond van de financiële omvang, als de fout of onzekerheid hoger is dan
de tolerantiegrens;
• op grond van de aard van de fout, los van de financiële omvang.
Deze fouten en onzekerheden nemen wij op in een toelichtende paragraaf bij ons
oordeel.
Bedrijfsvoering
De minister is verantwoordelijk voor:
• de bedrijfsvoering van het ministerie;
• periodiek onderzoek van de doeltreffendheid en doelmatigheid van die
bedrijfsvoering;
• het begrotingsbeheer en de daartoe gevoerde administraties;
• het financieel beheer en de daartoe gevoerde administraties;
• het materieelbeheer voor zover dat betrekking heeft op roerende zaken,
en de daartoe gevoerde administraties (artikel 4.1 CW 2016, 2e lid);
• het opstellen van het jaarverslag (artikel 2.29 CW 2016, 2e lid).
Wij onderzoeken of:
• het begrotingsbeheer ordelijk en controleerbaar is (artikel 3.2 CW 2016);
• het financieel beheer doelmatig, rechtmatig, ordelijk en controleerbaar is
(artikel 3.2 CW 2016);
• het verwerven, beheren en afstoten van materieel doelmatig, rechtmatig,
ordelijk en controleerbaar is (artikel 3.4 CW 2016);
• de financiële administratie betrouwbaar en controleerbaar wordt ingericht
en gevoerd (artikel 3.5 CW 2016);
• de overige onderdelen van de bedrijfsvoering, zoals informatiebeveiliging,
IT-beheer, management control, sturing en toezicht, voldoen aan de daaraan
te stellen eisen;

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

40

Algemene Rekenkamer

• de niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag over de bedrijfsvoering voldoet aan de norm van betrouwbare totstandkoming, en of deze niet
strijdig is met de financiële verantwoordingsinformatie (artikel 3.9 CW 2016).
De eisen waaraan de bedrijfsvoering moet voldoen, zijn uitgewerkt in lagere regel­
geving en/of opgenomen in beoordelingskaders die de Algemene Rekenkamer of
andere organisaties hebben opgesteld. Waar dat van belang is, vermelden wij het
normenkader dat wij hebben gehanteerd.
Het normenkader voor het verantwoordingsonderzoek naar de informatiebeveiliging
komt voort uit de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO). De BIO bevat maat­
regelen om informatiebeveiligingsrisico’s te beheersen. We toetsen een selectie
van deze beheersingsmaatregelen binnen 4 aandachtsgebieden: beleid, organisatie,
risicomanagement en incidentmanagement. We toetsen zowel de beschreven procedures en verantwoordelijkheidsverdeling op papier, als de werking daarvan in de
praktijk. Ons oordeel baseren we op de effectiviteit van de beheersmaatregelen,
de ernst van de bevinding per beheersmaatregel, en de opvolging van eerdere
aanbevelingen.
Het normenkader voor het onderzoek naar het lifecyclemanagement van het ITlandschap is gebaseerd op relevante normen en best practices uit de internationaal
geaccepteerde raamwerken COBIT, ITIL en ASL. Deze normen en best practices zijn
vervolgens vertaald naar de situatie bij het Rijk. Het normenkader is opgebouwd uit
de 5 stappen in het lifecyclemanagementproces, het inzicht in het IT-landschap en
de PDCA-cyclus van Deming (plan, do, check , act). In het verantwoordingsonderzoek
2022 beoordelen wij de beheersmaatregelen die genomen zijn om te voldoen aan de
normen voor inzicht in het IT-landschap.
Wij onderzoeken niet ieder jaar alle onderdelen van de bedrijfsvoering. In plaats
daarvan maken we een selectie op basis van risicoanalyse en periodiciteit. Als wij in
ons onderzoek tekortkomingen constateren in de bedrijfsvoering, vermelden wij deze.
Wij spreken dan van (ernstige) onvolkomenheden. In onze rapporten geven we niet
alleen informatie over de onvolkomenheden, maar ook over belangrijke risico’s en
aandachtspunten.
We toetsten de onderbouwing van het mobiliteitsbeleid (§ 4.5) aan artikel 3.1 van de
Comptabiliteitswet, het Integraal Afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK),
normen van de Algemene Rekenkamer over voorbereiding van besluitvorming en
kwaliteit van beleidsinformatie en normen afgeleid uit het beleid van de minister.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

41

Algemene Rekenkamer

Deze toets hebben we gedaan aan de hand van documentenanalyse. 2 onder­zoekers
hebben onafhankelijk van elkaar het beoordelingskader ingevuld op basis van het
beleid. Bij elk criterium hebben zij punten toegekend op basis van de feiten uit de
informatie die het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat ons toestuurde. Vervolgens hebben ze hier 2 keer met elkaar over gediscussieerd. Daarna is collegiaal advies
gevraagd. Tot slot is dit besproken met het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.
Om de beoordeling goed te kunnen doen hebben we ook gesprekken gevoerd
met ruim 20 regionale overheden, 3 burgergroeperingen, 10 bedrijven/branche­organisaties en 10 experts.
Met het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is afgestemd dat de omslag
in denken in mobiliteitsbeleid als doel is beschreven in 2014 in de publicatie Meer
bereiken. Beleidsnota’s die na de publicatie in 2014 verschenen, zoals Schets
Mobiliteit 2040 uit 2019, werken de omslag in denken verder uit.
Artikel 3.1 Comptabiliteitswet 2016
Op basis van artikel 3.1 in de Comptabiliteitswet 2016 (CW) wordt bij beleidsvoorstellen
een toelichting verwacht op nagestreefde doelstellingen, doeltreffendheid, doelmatigheid, ingezette beleidsinstrumenten en financiële gevolgen voor het Rijk en, waar
mogelijk, maatschappelijke sectoren.
De Algemene Rekenkamer heeft op basis van artikel 3.1 CW en het onderzoek van
de DAO (Dienst Analyse en Onderzoek) een beoordelingskader opgesteld. Dit geldt
sinds de zomer van 2020 voor de bijlagen die bewindslieden over CW artikel 3.1.
moeten invullen van de minister van Financiën.
De criteria uit artikel 3.1 CW zijn:
1a. Is de doelstelling geformuleerd?
1b.Is de doelstelling helder geformuleerd?
• specifiek;
• meetbaar;
• tijdsgebonden.
2. Wordt toegelicht welke instrumenten worden ingezet om de doelstelling
te realiseren?
3. Wordt toegelicht welke maatschappelijke gevolgen er zijn?
4. Wordt toegelicht welke financiële gevolgen er zijn voor het Rijk?

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

42

Algemene Rekenkamer

5. Wordt, indien van toepassing, toegelicht welke financiële gevolgen er zijn voor
derden? Zo ja, voor wie?
6. Wordt toegelicht hoe de in te zetten instrumenten bijdragen aan het realiseren
van de doelstelling (doeltreffendheid)?
7. Wordt toegelicht in welke mate de in te zetten instrumenten bijdragen aan het
realiseren van de doelstelling (doeltreffendheid)?
8. Wordt toegelicht in hoeverre met de gekozen instrumenten een optimale
verhouding gerealiseerd wordt tussen de in te zetten (financiële) middelen
en de te realiseren prestaties en/of effecten (doelmatigheid)?
We hanteren 5 mogelijke scores:
• 1 punt wanneer we geen feitelijke informatie hebben ontvangen om deze vraag te
kunnen beantwoorden. Of de informatie die we ontvingen levert geen enkel inzicht
op voor de beantwoording van deze vraag.
• 2 punten wanneer de feiten voor de beantwoording van deze vraag nauwelijks
aanwezig zijn in de informatie die we ontvingen van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Of wanneer de informatie die we ontvingen van het Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat niet echt meerwaarde levert voor de beantwoording van de vraag.
• 3 punten wanneer de feiten om de vraag te beantwoorden enigszins aanwezig
zijn in de informatie die we van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
ontvingen. De informatie die we van het ministerie ontvingen levert enig inzicht
op om de vraag in het beoordelingskader te beantwoorden, maar aanzienlijke
verbetering van de informatie over dit beoordelingsaspect is mogelijk.
• 4 punten wanneer de feiten in de informatie die we van het ministerie ontvingen
behoorlijk aanwezig zijn om de vraag in het beoordelingskader te beantwoorden.
Die feiten leveren behoorlijk inzicht om de vraag te beantwoorden, maar de informatie kan nog iets worden verbeterd.
• 5 punten wanneer de feiten goed aanwezig zijn in de informatie die we van het
ministerie ontvingen en die informatie veel inzicht levert voor de beantwoording
van de vraag in het beoordelingskader.
Op pagina 42 is de samenvatting opgenomen van de beoordeling. De toelichting
hierop staat in § 4.5.2.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

43

Algemene Rekenkamer

Tabel 2 Toetsing omslag denken in mobiliteitsbeleid aan artikel 3.1 Comptabiliteitswet
toelichting scores 1-5; we hebben 5 mogelijke scores
1

ontbreekt volledig of levert geen enkel inzicht

2

nauwelijks aanwezig, of zonder dat het echt meerwaarde levert

3

enigszins aanwezig, levert enig inzicht (maar aanzienlijke verbetering is mogelijk)

4

behoorlijk aanwezig, levert behoorlijk inzicht (maar kan nog iets verbeteren)

5

is goed aanwezig, levert veel inzicht

Vragen

Feiten

Oordeel

1a. Is de doelstelling
geformuleerd?

Doel is vraaggericht denken bij bereikbaarheidsopgaven.

5

1b. Is de doelstelling helder geformuleerd?
specifiek Doel is concreet uitgewerkt in 2012, 2014 en 2019. Wat onder
innoveren wordt verstaan, kan concreter worden uitgelegd.

4

meetbaar Het gaat om de meetbaarheid van dat nieuwe denken. We
hebben geen documenten ontvangen waaruit voor ons helder
blijkt wanneer sprake is van denken in 1 mobiliteitssysteem,
bredere doelen en adaptief beleid. Vraaggestuurd, datagedreven,
focus op instandhouden en optimale benutting, differentiatie
naar type gebied en gebieds- en corridorgerichte aanpak zijn
volgens ons wel goed meetbaar.

3

tijdsgebonden We hebben geen documenten ontvangen waarin staat
wanneer dit nieuwe denken moet zijn doorgedrongen.

1

2. Wordt toegelicht welke
instrumenten worden
ingezet om de doelstelling
te realiseren?

In 2011, 2014 en 2019 is beschreven hoe de gebruiker
centraal komt te staan en welke instrumenten worden ingezet.

5

3. Wordt toegelicht welke
maatschappelijke gevolgen
er zijn?

Het gaat hier om de maatschappelijke gevolgen van
die andere manier van mobiliteitsdenken. We hebben
geen documenten ontvangen waarin de minister dit heeft
vastgelegd.

1

4. Wordt toegelicht welke
financiële gevolgen er zijn
voor het Rijk?

Het gaat om de financiële gevolgen voor het Rijk van die
andere manier van denken. Behalve de SVIR hebben we
geen documenten ontvangen waarin dit staat.

2

5. Wordt, indien van toepassing,
toegelicht welke financiële
gevolgen er zijn voor derden?
Zo ja, voor wie?

Het gaat om de financiële gevolgen voor derden van die
andere manier van denken. Behalve de SVIR hebben we
geen documenten ontvangen waarin dit staat.

2

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

44

Algemene Rekenkamer

Vragen

Feiten

Oordeel

6. Wordt toegelicht hoe de
in te zetten instrumenten
bijdragen aan het realiseren
van de doelstelling?
(doeltreffendheid)

In de SVIR is beredeneerd dat ‘gebruiker centraal’ maatwerk
betekent en dat kan het beste decentraal worden geleverd.
Een nieuwe bereikbaarheidsindicator en overheveling van geld
van de BDU naar de fondsen voor andere overheden worden
daarbij genoemd. We hebben geen informatie ontvangen over
hoe andere instrumenten bijdragen aan de omslag in denken.

3

7. Wordt toegelicht in welke mate
de in te zetten instrumenten
bijdragen aan het realiseren
van de doelstelling?
(doeltreffendheid)

We hebben geen documenten ontvangen waarin dit staat.

1

8. Wordt toegelicht in hoeverre
met de gekozen instrumenten
een optimale verhouding
gerealiseerd wordt tussen
de in te zetten (financiële)
middelen en de te realiseren
prestaties en/of effecten?
(doelmatigheid)

Enigszins. 2 mogelijke voorbeelden gevonden die een indicatie
geven van doelmatigheid. (1) In de gebiedsgerichte bereikbaarheidsprogramma’s worden bereikbaarheid en mobiliteitsoplossingen in samenhang met andere opgaven bekeken, o.a.
de economische en woningbouwopgaven. Dit nieuwe beleid
kan tot doelmatiger keuzes leiden volgens de Schets Mobiliteit
2040 (p. 23). Zo wil het Ministerie van IenW dat er, om in de
vraag te voorzien, zo veel mogelijk wordt gebouwd binnen de
bestaande gebouwde omgeving en rondom infraknooppunten
waardoor mogelijk geld doelmatiger kan worden ingezet.
Deze aanpak wordt echter niet in de documenten gekoppeld
aan een concreet bedrag waardoor we niet kunnen checken
of er een optimale verhouding is. (2) Ten tweede moet volgens
de Memorie van Toelichting op de Wet Mobiliteitsfonds de
verbreding van de wetttelijke reikwijdte van dit fonds ten
opzichte van het Infrastructuurfonds bijdragen aan een
verdere verbetering van de doelmatigheid van uitgaven.
Maar in het Regeerakkoord 2017-2021 staat dat tot 2030 de
financiële middelen nog verdeeld zijn tussen de traditionele
modaliteiten. De doelmatigere werkwijze zou dus pas na 2030
kunnen. Score 2 omdat het Ministerie van IenW dus wel heeft
nagedacht over doelmatiger beleid, maar niet toelicht hoe een
optimale verhouding kan worden gerealiseerd.

3

Mediaan

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

3

45

Algemene Rekenkamer

Integraal Afwegingskader (IAK)
Het IAK biedt beleidsmakers en wetgevingsjuristen de normen waaraan goed (onderbouwd) beleid en goede regelgeving moeten voldoen. De normen zijn vastgesteld
door het kabinet. We slaan in het toetsen van deze normen 1 van de 7 IAK-vragen
over (de IAK-vraag naar het doel van het beleid), omdat die IAK-vraag al is beoordeeld
bij de toets aan artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet.
De criteria uit het IAK zijn:
1. Aanleiding geeft inzicht in urgentie, context, politiek belang van het dossier,
biedt eerste perspectief van waaruit een beleidsvoorstel wordt geformuleerd
en geeft info over de factoren die een rol spelen bij de beantwoording van de
andere IAK-vragen.
2. Wie zijn betrokken? Bij het maken en/of uitvoeren van beleid in alle fasen.
3. Probleemstelling onderscheidt de feiten (relaties tussen oorzaken en gevolgen)
van de waardering van die feiten.
4. Publiek belang rechtvaardigt overheidsinterventie.
5. Instrumentenmix voor beleidsdoel met onderbouwing hoe de minister hiertoe
is gekomen.
6. Gevolgen: het gaat hier niet alleen om het aangeven van de gevolgen van het
beleid; dat is al beoordeeld in de vorige paragraaf. Bij deze vraag gaat het ook om
de evaluatieparagraaf waarin staat hoe het beleidsvoorstel wordt gemonitord en
op welke wijze het beleidsvoorstel wordt geëvalueerd.
We hanteren 3 mogelijke scores:
• Voldoet niet aan de norm: we hebben niet of nauwelijks feitelijke informatie
ontvangen om deze vraag te beantwoorden. Of de informatie die we ontvingen
levert geen enkel inzicht op voor de beantwoording van deze vraag.
• Voldoet deels aan de norm: de feiten om de vraag te beantwoorden zijn enigszins
aanwezig in de informatie die we van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat ontvingen. De informatie die van het ministerie ontvingen levert enig inzicht
op om de vraag in het beoordelingskader te beantwoorden, maar aanzienlijke
verbetering van de informatie over dit beoordelingscriterium is mogelijk.
• Voldoet aan de norm: de feiten in de informatie die we van het ministerie ontvingen
zijn behoorlijk of zelfs goed aanwezig om de vraag in het beoordelingskader te
beantwoorden. Die feiten leveren behoorlijk of zelfs veel inzicht om de vraag te
beantwoorden, maar de informatie kan nog iets worden verbeterd.
Op pagina 44 en 45 is de samenvatting opgenomen van de beoordeling. De toelichting hierop staat in § 4.5.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

46

Algemene Rekenkamer

Tabel 3 Toetsing omslag denken in mobiliteitsbeleid aan IAK
IAK-vraag

Feiten

Oordeel

1. Aanleiding geeft inzicht in
urgentie, context, politiek
belang van het dossier,
biedt eerste perspectief
van waaruit een beleidsvoorstel wordt geformuleerd en geeft info over
de factoren die een rol
spelen bij de beantwoording van de andere
IAK-vragen.

In Meer bereiken wordt de minister van
IenW geciteerd: “Wat mij betreft staan we
op de grens van een grote verandering.
Een trendbreuk. Er is een andere manier
van kijken, denken en handelen nodig.”
Dit gaf ze aan in oktober 2013, kort voor
de behandeling van de begroting van Het
Ministerie van IenM. In de brief aan de
Tweede Kamer schrijft ze dat scherpe
keuzes nodig zijn, gezien de beperkt
beschikbare middelen, afgezet tegen de
doelen en ambities uit de Structuurvisie
Infrastructuur en Ruimte (SVIR). Ook in de
bestaande plannen moesten scherpere
keuzes worden gemaakt. De minister
kondigde een bezuiniging aan van € 6,4
miljard op het Infrastructuurfonds vanaf
de begroting 2013. Projecten werden
vertraagd, de rijksbijdrage aan sommige
projecten werd geschrapt; alleen op
beheer en onderhoud werd niet bezuinigd.

Voldoet aan
de norm

2. Wie zijn betrokken?
Bij het maken en/of
uitvoeren van beleid
in alle fasen.

In de SVIR, Meer bereiken en Schets
Mobiliteit 2040 worden burgers, bedrijven,
kennis- en onderwijsinstellingen en andere
overheden genoemd.

Voldoet aan
de norm

3. Probleemstelling
onderscheidt de feiten
(relaties tussen oorzaken
en gevolgen) van de
waardering van die feiten.

De doelen en ambities uit de SVIR zijn met
Voldoet deels
de beschikbare financiële ruimte niet haal­
aan de norm
baar. Dit betekent onder andere dat de
verwachte knelpunten in de rijksnetwerken
(volgens de laatste Nationale Markt- en
capaciteits-analyse van 14 juni 2011) niet
allemaal voor 2030 kunnen worden opgelost.
“In Den Haag bedachte oplossingen en
maatregelen volstaan niet meer. Het gaat
erom beleidsissues gezamenlijk te benaderen, op basis van een gelijkwaardige samen­
werking tussen het Rijk, mede-overheden,
bedrijfsleven en maatschappelijke partijen.”
Oorzaak-gevolgschets is hiermee beperkt;
doelen, ambities en focus op knelpunten
staan niet ter discussie. Bovendien ontbreekt
de gedragscomponent van het probleem.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

47

Algemene Rekenkamer

IAK-vraag

Feiten

Oordeel

4. Publiek belang rechtvaardigt overheidsinterventie.

De minister geeft niet aan welk publiek
Voldoet niet
belang rechtvaardigt dat de overheid zich
aan de norm
bemoeit met bereikbaarheid en mobiliteit.
In bijlage 6 van de SVIR staat wel als
instructie voor de provinciale verkeersen vervoersplannen (PVVP’s) en regionale
verkeers- en vervoersplannen (RVVP’s)
dat decentrale overheden in die plannen
concreet moeten aangeven op welke wijze
mensen die niet zelf in hun mobiliteit kunnen
voorzien, een vervoersvorm wordt geboden
die de bereikbaarheid waarborgt van voor­zieningen die alleen in gemeenten met een
centrumfunctie voorhanden zijn.

5. 5) Instrumentenmix voor
beleidsdoel met onderbouwing hoe de minister
hiertoe is gekomen.

Meer bereiken geeft prioriteitsvolgorde
voor oplossingsrichtingen, maar niet de
relatie tussen A. in samenhang met andere
opgaven, B. in gelijkwaardige samenwerking tussen Rijk, gemeenten, provincies,
bedrijfsleven, onderwijsinstellingen, maatschappelijke partijen en C. langs 5 oplossingsrichtingen.

Voldoet deels
aan de norm

6. Gevolgen: het gaat hier
niet alleen om het aan­
geven van de gevolgen
van het beleid; dat is al
beoordeeld in de vorige
paragraaf. Bij deze vraag
gaat het ook om de
evaluatieparagraaf waarin
staat hoe het beleidsvoorstel wordt gemonitord
en op welke wijze het
beleidsvoorstel wordt
geëvalueerd.

In de nota’s Meer bereiken en Schets
mobiliteit staat geen evaluatieparagraaf.
In 2019 vond een tussenevaluatie van de
Spelregels MIRT plaats. Een evaluatie van
het gehele beleid dat in 2014 in gang is
gezet hebben we niet ontvangen van het
Ministerie van IenW. Via het MIRT Overzicht
kan het beleid niet systematisch en volledig
worden gemonitord; zo ontbreekt in dat
overzicht informatie over instandhouding,
afwegingen en keuzes.

Voldoet niet
aan de norm

We vermelden in onze rapporten de uitkomsten van ons onderzoek naar de totstandkoming van de bedrijfsvoeringsinformatie in het jaarverslag. We onderzoeken of deze
informatie betrouwbaar tot stand is gekomen. Daarbij kijken we vooral naar het proces
en minder naar de informatie zelf.
Het jaarverslagonderdeel dat we hiervoor hebben onderzocht is de uiteenzetting over
de bedrijfsvoering (namelijk: uitzonderingsrapportage voor 4 verplichte onderdelen,
rijksbrede bedrijfsvoeringsonderwerpen en belangrijke ontwikkelingen en verbeteringen
in de bedrijfsvoering). Verder geven wij in ons verantwoordingsonderzoek aan of de
bedrijfsvoeringsinformatie al dan niet strijdig is met de financiële verantwoordings­
informatie. Op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2022 staat welke

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

48

Algemene Rekenkamer

werkzaamheden wij hebben uitgevoerd voor ons onderzoek naar de totstandkoming
van de bedrijfsvoeringsinformatie.
Beleidsresultaten
De minister is verantwoordelijk voor:
• ontwikkeling, vaststelling en uitvoering van het beleid (artikel 3.1 CW 2016);
• toezicht op de uitvoering van het beleid;
• periodiek onderzoek van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid;
• de in de begroting opgenomen informatie;
• de in het jaarverslag opgenomen informatie (artikel 4.1 CW 2016).
Wij onderzoeken of:
• het beleid doeltreffend en doelmatig is (artikel 7.16 CW 2016);
• de niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag over het beleid
voldoet aan de norm van betrouwbare totstandkoming en of deze niet strijdig is
met de financiële verantwoordingsinformatie (artikel 3.9 CW 2016).
In ons onderzoek gaat het vooral om de vraag of de burger waar voor zijn geld krijgt
en of de ministers het parlement hierover voldoende informeren. Wij selecteren de
beleidsterreinen voor onze onderzoeken op basis van risicoanalyse en maatschap­
pelijke relevantie.
In ons onderzoek naar het mobiliteitsbeleid (§ 5.1) hebben we getoetst in hoeverre
het gevoerde beleid van de minister voldoet aan de normen die wij hanteren. Op grond
daarvan hebben we een oordeel gegeven: goed, toereikend, matig, zorgelijk of zeer
zorgelijk. Bij dit oordeel toetsen we de doeltreffendheid en doelmatigheid van het
gevoerde beleid en de daaruit voortvloeiende resultaten voor burgers en bedrijven.
We houden hierbij ook rekening met de context. Dat kan de ernst van de maatschappelijke gevolgen zijn, maar ook of er bijvoorbeeld sprake was van een plotselinge
crisis die de rijksoverheid overviel. Waar dat van belang is, vermelden wij de normen
die wij hebben gehanteerd.
Dit jaar onderzochten we de uitwerking van het mobiliteitsbeleid zoals dat is vast­
gelegd in 2014 in de nota Meer bereiken. De uitwerking van het beleid hebben we
getoetst aan de hand van normen die zijn afgeleid van het beleid van de minister
en normen van de Algemene Rekenkamer over de kwaliteit van informatie voor
besluitvorming.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

49

Algemene Rekenkamer

De uitwerking van het beleid hebben we getoetst aan de hand van de onderstaande
normen:
1. Voorstellen die tot een substantiële beleidswijziging leiden, dienen een evaluatieparagraaf te bevatten conform de motie-Van Weyenberg en Dijkgraaf.
2. Het beleid is doorvertaald naar een toetskader voor investeringen. De minister
verwachtte in 2014 dat innoveren, in stand houden, informeren en inrichten een
prominente rol zullen spelen bij het oplossen van de bereikbaarheidsproblemen
van de toekomst. Wanneer deze maatregelen het probleem onvoldoende oplossen,
kan uitbreiding van infrastructuur aan de orde komen, schreef de minister.
De minister wilde dan eerst kleine maatregelen nemen, en alleen infrastructuur
aanleggen waar het rendement het grootst is. Afgeleid van dit beleid, stellen we
als norm dat dit beleid is doorvertaald naar een toetskader voor investeringen.
3. Het besluitvormingsproces over mobiliteitsproblemen bevat waarborgen voor de
kwaliteit van beleidsinformatie waaronder betrekken van onafhankelijke deskundigheid bij het onderzoeksproces en het actief openbaar maken van onderzoeksrapporten. De voorbereiding van de besluitvorming is naar het oordeel van de
Rekenkamer van voldoende kwaliteit als de beleidsinformatie zoals die indertijd
beschikbaar was, op verantwoorde wijze is benut. Dat wil zeggen dat er verschillende scenario’s moeten zijn gehanteerd, dat als ondersteuning voor het te nemen
besluit juiste en actuele beleidsinformatie moet zijn gebruikt, en dat alle relevante
informatie op toegankelijke wijze aan de Tweede Kamer is voorgelegd. De kwaliteit
van de informatie is voldoende als deze op het moment van totstandkoming en
gebruik juist, volledig, consistent en transparant is en als er maatregelen zijn
getroffen om hiervan zeker te kunnen zijn. Deze norm heeft de Algemene Rekenkamer ook gehanteerd in het onderzoek naar de informatie aan de Tweede Kamer
over de Betuweroute. Deze norm ligt tevens in lijn met het beleid van de minister
uit 2014 waarin werd aangegeven dat bereikbaarheidsopgaven samen met
anderen zouden worden opgepakt.
4. Het Ministerie van IenW toetst investeringsvoorstellen voor mobiliteitsproblemen
op integrale afweging zoals afgesproken in de Spelregels MIRT 2016 en 2022.
Hoe komen we op deze norm?
-

In het beleid uit 2014 geeft de minister een voorkeursvolgorde aan van
oplossingen (de 5 i’s).

-

In de Regels inzake instelling van een Mobiliteitsfonds (Wet Mobiliteitsfonds)
uit 2020 wordt die integrale afweging gekoppeld aan financiële keuzes:
“De brede en integrale benadering houdt in dat bij nieuwe mobiliteitsopgaven
het gehele mobiliteitssysteem wordt bezien in samenhang met zijn omgeving

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

50

Algemene Rekenkamer

en wordt verbonden met andere urgente opgaven zoals verstedelijking en
duurzaamheid, leefbaarheid, verkeersveiligheid, economische ontwikkeling en
kansen om deel te nemen aan de samenleving in zowel stedelijke als landelijke
gebieden.”
-

Op pagina 6 van de Spelregels MIRT uit 2022 wordt zelfs verwezen naar een
methode: “Daarnaast worden met het Mobiliteitsfonds investeringsgelden niet
langer volgens een verdeelsleutel op voorhand aan de modaliteiten toegewezen,
maar via een integrale afweegmethode.”

Onderstaand vatten we de beoordeling samen.
Tabel 4 Toetsing omslag denken in mobiliteitsbeleid aan normen Algemene
Rekenkamer en afgeleid uit mobiliteitsbeleid
Norm

Feiten

Oordeel

Evaluatieparagraaf

Zat niet in de nota Meer bereiken en de nota Niet conform
Schets mobiliteit.
de norm

Ministerie van IenW toetst
investeringsvoorstellen voor
mobiliteitsproblemen op
integrale afweging

Niet aangeleverd door het ministerie.

Niet conform
de norm

Beleid is doorvertaald naar
een toetskader voor investeringen (5 i’s)

Niet aangeleverd door het ministerie.

Niet conform
de norm

Het besluitvormingsproces
over mobiliteitsproblemen
bevat waarborgen voor
de kwaliteit van beleids­infor­matie

Burgers mogen pas na de agenderingsfase
meepraten. Burgergroeperingen hebben
moeite expertise in te brengen; ze zijn
afhankelijk van vrijwilligers, crowdfunding
en onderzoeksbureaus die gratis een rapport
willen opstellen. Maar die bureaus zijn
moeilijk te vinden in Nederland, omdat die
ook voor het Ministerie van IenW werken.
De Integrale Mobiliteitsanalyse (IMA) 2021
gaat niet in op uitgevoerd bestaand beleid
met betrekking tot de i’s uit nota Meer
bereiken die gaan over gedrag, ICT en
instandhouding.

Deels conform
de norm

Naast ons onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde
beleid, vermelden we in het verantwoordingsonderzoek de uitkomsten over de totstandkoming van de beleidsinformatie in het jaarverslag. We onderzoeken of deze
informatie betrouwbaar tot stand is gekomen. Daarbij kijken we vooral naar het

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

51

Algemene Rekenkamer

proces en minder naar de informatie zelf. We hebben hiervoor deze onderdelen in
het jaarverslag onderzocht:
• het niet-financiële deel van de toelichting bij de diverse begrotingsartikelen;
• de uiteenzetting over het gevoerde beleid (beleidsverslag);
• de verplichte bijlagen.
Verder geven wij in ons verantwoordingsonderzoek aan of de beleidsinformatie al dan niet in strijd is met de financiële verantwoordingsinformatie.
Op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2022 staat welke werkzaam­
heden wij hebben uitgevoerd voor ons onderzoek naar de totstandkoming van de
beleidsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

52

Algemene Rekenkamer

Bijlage 3 Literatuur
Algemene Rekenkamer (2000). Beleidsinformatie Betuweroute. Tweede Kamer
vergaderjaar 1999-2000, 27 195, nr. 2.
Algemene Rekenkamer (2021). Inzicht in Kwaliteit. Operatie geslaagd? Den Haag:
eigen beheer.
Algemene Rekenkamer (2014). Instandhouding hoofdwegennet. Den Haag:
eigen beheer.
Algemene Rekenkamer (2015). Instandhouding hoofdvaarwegennet. Den Haag:
eigen beheer.
Algemene Rekenkamer (2016). Instandhouding hoofdwatersysteem. Den Haag:
eigen beheer.
Goudappel (2021). Achtergrondrapportage IMA Onzekerheidsverkenning. Definitieve
versie 3.0 . 21 april 2021. IenW-Rijkswaterstaat.
IenM (2013). Brief van de minister en staatssecretaris van IenM aan de Tweede Kamer
over de bezuinigingen op het Infrastructuurfonds. Tweede Kamer, vergaderjaar 20122013, 33 400 A, nr. 43 en 48.
IenM (2014). Meer bereiken. Door een brede, gezamenlijke aanpak van bereikbaarheidsopgaven. Anders kijken, anders denken, anders doen. Den Haag: Ministerie van IenM.
IenM (2012). Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte Nederland concurrerend, bereikbaar, leefbaar en veilig. Den Haag: Ministerie van IenM.
IenW (2020). Brief aan Rijkswaterstaat en ProRail betreffende Scenario- en beleidsuitgangspunten Weg-, OV en Spoor en Scheepvaartprognoses. D.d. 17 november 2020.
IenW (2022). Brief van de bewindslieden van IenW aan de Tweede Kamer. Aanbieding
MIRT Overzicht 2023, Deltaprogramma 2023 en geactualiseerde Spelregels van het
MIRT d.d. 20 september 2022 met kenmerk IENW/BSK-2022/209879.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

53

Algemene Rekenkamer

IenM (2016) Brief van de minister van IenM aan de Tweede Kamer met de kabinets­
reactie op de Integrale Beleidsdoorlichting Flexibiliteit in de infrastructurele planning.
Tweede Kamer, vergaderjaar, 2016-2017 34 550 A nr. 5.
IenW (2022). Budgettair beeld Mobiliteitsfonds (MF). Nota aan de minister, staats­
secretaris d.d. 10 november 2022.
IenW (2021). Integrale Mobiliteitsanalyse 2021. Mobiliteitsontwikkeling en -opgaven
in kaart gebracht. Den Haag: Ministerie van IenW.
IenW (2022). Nota aan de bewindslieden. Instemmen met geactualiseerde MIRTspelregels en verzending aan Tweede Kamer d.d. 12 augustus 2022 met kenmerk
IenW/BSK-2022/188133.
IenW (2020). Regels inzake instelling van een Mobiliteitsfonds (Wet Mobiliteitsfonds).
Nota naar aanleiding van het verslag. Ontvangen 24 juni 2020. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2019-2020, 35 426, nr. 7.
IenW (2019). Schets Mobiliteit naar 2040: veilig, robuust, duurzaam. Den Haag, Ministerie
van IenW.
IenW (2022). Spelregels van het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en
Transport (MIRT). Den Haag: eigen beheer.
IenW (2020). Wet van 16 december 2020, houdende regels inzake instelling van een
Mobiliteitsfonds (Wet Mobiliteitsfonds).
IenW (2018). Programma Beter Benutten Vervolg | Eindrapportage. Den Haag:
Ministerie van IenW.
IenW & BZK (2022). MIRT Overzicht 2023. Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte
en Transport. Den Haag: eigen beheer.
Kenniscentrum voor beleid en regelgeving (zonder datum). Integraal Afwegingskader
voor beleid en regelgeving. Rijksoverheid.nl. Geraadpleegd op 8 november 2022.
https://www.kcbr.nl/beleid-en-regelgeving-ontwikkelen/integraal-afwegingskadervoor-beleid-en-regelgeving/verplichte-kwaliteitseisen.
MinFin (2016). IBO Flexibiliteit in de infrastructurele planning.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

54

Algemene Rekenkamer

Motie van de leden Van Weyenberg en Dijkgraaf voorgesteld 31 mei 2017. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2016-2017, 34 725, nr. 8.
IenW-Rijkswaterstaat (zonder datum). Verkeers- en vervoersmodellen LMS en NRM.
https://www.rijkswaterstaat.nl/wegen/wegbeheer/aanleg-wegen/nederlandsregionaal-model-nrm-en-landelijk-model-systeem-lms. Geraadpleegd op
11 november 2022.
Royal Haskoning DHV (2019). Eindrapportage. Evaluatie herziene MIRT Spelregels.
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2022/11/14/bestuurlijkeoverleggen-mirt-9-10-en-11-november-2022-voortgang-mirt-moties-en-toezeggingenmirt.
Verrips, A. & Hilbers, H. (2020). Kansrijk Mobiliteitsbeleid 2020. Bijlage 4. Fiches.
CPB, PBL.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

55

Algemene Rekenkamer

Bijlage 4 Eindnoten
De volgende tekstdelen zijn aangepast nadat het conceptrapport is aangeboden
aan de minister van IenW voor bestuurlijk wederhoor. Het gaat hier om feitelijke
verbeteringen in de tekst in het rapport. Redactionele aanpassingen zijn niet in
deze eindnoot opgenomen.
1

In deze tabel met onvolkomenheden: het ministerie van IenW had in 2019 geen
onvolkomenheid voor prestatieverklaren.

2

In deze tabel met onvolkomenheden: het ministerie van IenW had in 2019 geen
onvolkomenheid voor prestatieverklaren.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

56

Algemene Rekenkamer

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van IenW

57

Algemene Rekenkamer

Algemene Rekenkamer
Postbus 20015
2500 EA Den Haag
070 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl
De tekst in dit document is
vastgesteld op 9 mei 2023.
Dit document is op 17 mei 2023
aangeboden aan de Tweede Kamer.
Den Haag, mei 2023