Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

31 831

Voorstel van wet van het lid Arib tot wijziging
van de Wet Nationale ombudsman in verband
met de instelling van de Kinderombudsman (Wet
Kinderombudsman)

Nr. 7

MEMORIE VAN TOELICHTING ZOALS GEWIJZIGD NAAR AANLEIDING VAN HET ADVIES VAN DE RAAD VAN STATE
Inleiding
De Tweede Kamer heeft met ruime meerderheid de motie Arib/Ravestein1
aangenomen, waarin de regering gevraagd werd te komen tot instelling
van een Kinderombudsman.
De regering heeft aangegeven in een reactie op de motie2, dat de in de
motie genoemde taken in Nederland reeds worden uitgevoerd.
De indiener van dit wetsvoorstel deelt de analyse van de regering niet en
heeft het initiatief genomen zelf opnieuw met een voorstel te komen.
Daarbij is gekozen voor het laten aanhaken van de Kinderombudsman bij
het bureau van de Nationale ombudsman in plaats van het oprichten van
een zelfstandig instituut voor de Kinderombudsman zoals voorgenomen
in het eerdere voorstel van wet tot instelling van een Kinderombudsman.3
1. De Aanleiding

1.1. Inleiding

1

Kamerstukken II 1999/00, 26 816,, nr. 7.
Kamerstukken II, 2000/01, 26 816, nr. 32.
3
Kamerstukken II, 2001/02, 28 102.
4
«Concluding Observations of the Committee
on the Rights of the Child: the Netherlands»,
CRC/C/15/add.227, 30-12-2004.

Voor de indiener speelt een aantal ontwikkelingen een rol, die aanleiding
zijn om in Nederland te komen tot de instelling van een onafhankelijke
Kinderombudsman.
Deze ontwikkelingen zijn de verplichtingen die Nederland op zich heeft
genomen met de ondertekening van het VN-Verdrag inzake de Rechten
van het Kind (hierna: kinderrechtenverdrag) en de aanbevelingen van het
VN-Comité naar aanleiding van de rapportage van Nederland over de
voortgang van de implementatie van het kinderrechtenverdrag,4 de internationale ontwikkelingen op het gebied van de Kinderombudsman en
ervaringen in Nederland met kinderombudswerk. Bovenstaande ontwikkelingen worden hieronder nader toegelicht.
Ook de wijze waarop in Nederland het klachtrecht in de jeugdzorg is georganiseerd en wordt uitgevoerd is een belangrijke aanleiding. Hier wordt in
een apart hoofdstuk dieper op ingegaan.

2

KST134473
0809tkkst31831-7
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

1.2. De Internationale Rechten van Kinderen
Het kinderrechtenverdrag werd in november 1989 aangenomen in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 831, nr. 7

1

Algemene Vergadering van de Verenigde Naties. De bekrachtigende staten
verbinden zich om de beginselen en bepalingen van het kinderrechtenverdrag bekend te maken en uit te voeren, en om verslag uit te brengen
aan een speciaal VN-Comité over de uitvoering van het kinderrechtenverdrag en over de voortgang die hiermee wordt gemaakt. Het kinderrechtenverdrag is op 2 september 1990 in werking getreden. Kinderen –
dat wil zeggen: personen tot 18 jaar – hebben daarmee een eigen
Mensenrechtenstatuut verworven. In het kinderrechtenverdrag zijn de
volgende rechten opgenomen:
– de algemeen geldende mensenrechten (universele Verklaring van de
Rechten van de Mens, 1948) en de specifiek voor Europa geformuleerde mensenrechten (Europees Verdrag tot Bescherming van de
Rechten van de Mens);
– de fundamentele vrijheden (godsdienst, identiteit e.a.);
– de uit VN-verdragen voortkomende rechten op het terrein van economische, sociale, publieke en culturele zaken, alsmede burgerrechten;
– de specifiek voor kinderen geldende rechten, zoals vastgelegd in de
Verklaring van de Rechten van het Kind (VN, 1959);
– participatierechten (meningsvorming en meningsuiting; hoor en
wederhoor).
Met het bekrachtigen van het kinderrechtenverdrag is een staat verplicht
de kinderrechten zoals geformuleerd in het verdrag te realiseren. Zij
verplicht zich gevolg te geven aan de aanbevelingen van het Comité en
haar richtinggevende General Comments.
In General Comment No. 21 dringt het Comité erop aan dat Staten een
onafhankelijk instituut instellen dat toezicht houdt op de implementatie
van het kinderrechtenverdrag en kinderrechten promoot. Nederland ratificeerde het kinderrechtenverdrag op 6 februari 1995 en op 8 maart 1995
werd het van kracht. Een van de middelen om aan bovengenoemde taken
uitvoering te geven is de instelling van een Kinderombudsman in Nederland.

1

«General Comment of the Committee on the
Rights of the Child», CRC/GC/2002/2,
15-11-2002.
2
UNICEF, «Independent Institutions
Protecting Children’s Rights», Innocenti Digest
Series no. 8, juni 2001, Florence: UNICEF
Innocenti Research Centre.
3
«Concluding Observations of the Committee
on the Rights of the Child: the Netherlands»,
CRC/C/15/add.114, 8-10-1999, observation
No. 12.
4
«Concluding Observations of the Committee
on the Rights of the Child: the Netherlands»,
CRC/C/15/add.227, 30-12-2004, observations
No. 20 and No. 21.
5
A.J.Nijssen en G.E. Schmidt, Modellen voor
een «Instituut Kinderombudsman», Amsterdam: SCO Kohnstamm Instituut, 2001.

Het belang van de instelling van een onafhankelijke Kinderombudsman
wordt in een publicatie2 van UNICEF (2001) nog eens onderstreept:
«indeed, the finding reflected in this Digest is that, without independent
institutions focusing entirely on the rights of childeren, these rights will
not receive the priority they deserve».
Ook in het jaarbericht Kinderrechten 2008 van Unicef en Defence for
Children wordt aangedrongen op de aanstelling van een Kinderombudsman die als toezichthouder op kinderrechten kan optreden. In het recente
jaarbericht Kinderrechten 2009 wordt vermeld dat op de twintigste
verjaardag van het kinderrechtenverdrag, 20 november 2009, de Nederlandse Kinderombudsman er waarschijnlijk eindelijk zal komen. De
kinderen in Nederland hebben er lang op moeten wachten. Het
VN-Kinderrechtencomité dringt hier al tien jaar op aan.

1.3. Aanbevelingen van het Comité inzake het Nederlandse jeugdbeleid
Het VN-Comité heeft met zijn aanbevelingen in 19993 en in 20044 de
Nederlandse overheid aanbevolen om een Kinderombudsman aan te
stellen.
In 1999 raadde het Comité Nederland nog aan, om onderzoek te doen
naar de instelling van een volledig onafhankelijke Kinderombudsman om
toe te zien op de naleving en implementatie van het kinderrechtenverdrag.
Uit dit onderzoek is gebleken dat er in Nederland ruimte en behoefte is
aan een Kinderombudsman.5
In 2004 is Nederland voor de tweede maal verschenen met een delegatie
voor het Comité om te rapporteren over de tenuitvoerlegging van het
kinderrechtenverdrag. Op dat moment is de boodschap van het Comité

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 831, nr. 7

2

duidelijk scherper van toon. Het Comité betreurt dat er geen gevolg is
gegeven aan het onderzoek en ziet het als een punt van zorg dat een
Kinderombudsman in Nederland nog altijd ontbreekt. Het Comité dringt
erop aan dat een Kinderombudsman wordt aangesteld die de toepassing
van het kinderrechtenverdrag kan controleren, klachten van kinderen
voortvarend in behandeling kan nemen, daarbij rekening houdend met de
belangen van het kind, en rechtsmiddelen kan bieden voor schendingen
van de rechten van kinderen. Ook zou een Kinderombudsman voldoende
personele en financiële middelen toegewezen moeten krijgen en gemakkelijk toegankelijk moeten zijn voor kinderen.
De Nederlandse overheid heeft in januari 2009 voor de derde keer met het
Comité gesproken. Het Comité verwelkomt in haar aanbevelingen het
voornemen om een wetsvoorstel tot instelling van een Kinderombudsman
in te dienen en spoort voorts aan de positieve ontwikkelingen nu voort te
zetten en verdere vertragingen in het proces te voorkomen. Het VN-Comité benadrukt tevens dat de Kinderombudsman herkenbaar en goed bereikbaar moet zijn voor kinderen. Ook adviseert het Comité dat de Kinderombudsman naast het behandelen van individuele klachten ook de taak
heeft om de implementatie en promotie van het kinderrechtenverdrag te
monitoren.1
Ondanks alle voorzieningen die voor de jeugd in Nederland beschikbaar
zijn, ontbreekt het nog steeds aan een landelijk onafhankelijk toezichthoudend orgaan dat toegankelijk, laagdrempelig en herkenbaar is voor
kinderen.

1.4. Internationale ontwikkelingen rond de Kinderombudsman
Inmiddels zijn er wereldwijd meer dan 40 landen die een Kinderombudsman hebben. Dit zijn voornamelijk Westerse en Latijns-Amerikaanse
landen. In Europa zijn er 33 Kinderombudsman-instituten in 26 landen.2
De Europese Kinderombudsmannen zijn verenigd in de organisatie «European Network for Ombudsmen for Children» (ENOC).3
Een rapport van het ENOC, waarin een overzicht wordt gegeven van het
kinderombudswerk in verschillende landen, leert dat het kinderombudswerk niet eenduidig wordt ingevuld. Een vergelijking van de verschillende
functies onder Kinderombudsmannen die in het buitenland actief zijn,
leert dat onder kinderombudswerk verschillende inhoudelijke functies
kunnen worden begrepen, variërend van monitoring (bijvoorbeeld
toezicht op de implementatie van het kinderrechtenverdrag) en algemene
belangenbehartiging, tot bemiddeling en individuele klachtenbehandeling. Deze verschillende functies kunnen organisatorisch op uiteenlopende
wijze worden vormgegeven, voor verschillende doelgroepen en op
verschillende niveaus.

1

«Concluding Observations of the Committee
on the Rights of the Child: the Netherlands»,
CRC/C/NLD/CO/3, 30-01-2009, observations
No. 16 and No. 17.
2
Dit zijn o.a. Noorwegen (reeds sinds 1981),
Finland, Zweden, België, Luxemburg,
Oostenrijk, Denemarken, Frankrijk, Hongarije,
IJsland, Griekenland, Macedonië, Portugal,
Russische Federatie, Ierland, Noord-Ierland,
Groot-Brittannië, Georgië, Spanje, Kroatië.
(Bron: ENOC)
3
Zie: www.ombudsnet.org.

Zo worden in de Noorse Wet op de Kinderombudsman de taken van een
Kinderombudsman als volgt beschreven: de Kinderombudsman heeft tot
taak de belangen van kinderen te behartigen ten opzichte van publieke en
privaatrechtelijke organisaties, en de ontwikkeling van omstandigheden
waaronder kinderen opgroeien te volgen. Kort gezegd geeft hij hier op de
volgende manier vorm aan:
– Het in ontvangst nemen en op eigen initiatief verspreiden van informatie, voorstellen, verwijzingen naar en van lokale dienstverlenende
instanties en lokale organisaties;
– Het in ontvangst nemen en verspreiden van informatie naar en van
overheden op lokaal, provinciaal en landelijk niveau;
– Het beïnvloeden van politici op lokaal en landelijk niveau en het doen
van voorstellen voor wijziging van procedures, beslissingen, regels en
wetgeving;
– Het in de gaten houden van nieuwe wetgeving die in het belang is van
het kind.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 831, nr. 7

3

De Noorse Kinderombudsman handelt op eigen initiatief of op verzoek
van anderen. De ombudsman bepaalt zelf of een verzoek voldoende grond
voor actie biedt.
Overigens had de Noorse wetgever de Kinderombudsman in eerste
instantie ook de individuele behandeling van klachten als taak meegegeven, maar is daar na een aantal jaren op teruggekomen, omdat er te
vaak sprake was van overlap en interferentie met andere klachtenbehandelende instanties en met kinderrechters. In de huidige taakomschrijving van de Noorse Kinderombudsman is deze taak dan ook komen
te vervallen. De Noorse Kinderombudsman kan echter wel, daar waar dat
zijns inziens nodig is, een klacht in behandeling nemen. De Noorse Kinderombudsman benadrukt dat het nu juist die vrijheid is die de Kinderombudsman de juiste armslag geeft om misstanden te signaleren. In een
expertmeeting benadrukt hij nogmaals het belang van de mogelijkheid
om klachten in behandeling te nemen: «Het bevordert de betrokkenheid
van kinderen. Als jij hen serieus neemt, dan nemen zij jou ook serieus.
Tevens verschaft het de legitimiteit om ook invloed uit te kunnen oefenen.»1
In Zweden heeft de Kinderombudsman een andere invulling van functies
gekregen. De Zweedse Kinderombudsman heeft wettelijke bevoegdheden,
die gekoppeld zijn aan het kinderrechtenverdrag.
In de Zweedse discussie over de Kinderombudsman stond de vraag
centraal of de ombudsman algemene of specifieke bevoegdheden moest
hebben, in het bijzonder of de ombudsman wettelijke mogelijkheden
moest hebben om in te grijpen in afzonderlijke gevallen, of dat de
bevoegdheden van de ombudsman meer algemeen moesten zijn, gericht
op de belangenbehartiging van kinderen. Uiteindelijk is in Zweden
gekozen voor een algemene taakopdracht voor de Kinderombudsman,
gericht op de belangenbehartiging van kinderen. Dit vanuit het argument
dat in Zweden al instanties belast zijn met de behandeling van individuele
klachten. Ook het argument van de werklast, die een dergelijke taakomschrijving met zich mee zou brengen, telde zwaar in de discussie.
De Zweedse Kinderombudsman heeft de taak om jaarlijks aan het parlement te rapporteren over onder meer de wijze waarop Zweden het
kinderrechtenverdrag uitvoert. Daarnaast worden er in het rapport aanbevelingen gedaan.
Ook in België is sinds 1999 een kinderrechtencommissariaat2 ingesteld.
De taken zijn:
– Het toezien op de naleving van het kinderrechtenverdrag;
– Het instaan voor de opvolging, de analyse, de evaluatie en de bekendmaking van de levensomstandigheden van het kind;
– Het optreden als vertolker van de rechten, de belangen en de noden
van het kind;
– Het in behandeling nemen van individuele klachten en meldingen.

1

NIZW, «Deelnemerslijst expertmeeting
Ombudsman for Children», 15 november
2002, Utrecht: NIZW International Centre, 2A:
Klachten en rechtenschending.
2
Voor informatie over het Belgische Kinderrechtencommissiariaat en een indruk van de
werkwijze, zie: www.kinderrechten.be.

In Griekenland valt de Kinderombudsman wettelijk onder het bureau van
de Nationale ombudsman, deze heeft de status van een substituutombudsman. Voor de bescherming van de rechten van kinderen strekken
de bevoegdheden van de Griekse Kinderombudsman zich zowel uit over
publieke en privaatrechtelijke organisaties als over privé-personen die
kinderrechten schenden.
De Griekse Kinderombudsman heeft een geheel eigen gezicht naar buiten
toe, de zogenaamde front-office. De Kinderombudsman kan echter een
beroep doen op het back-office en de expertise van het bureau van de
Griekse Nationale ombudsman.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 831, nr. 7

4

1.5. Kinderombudswerk in Nederland
Van begin 1998 tot eind 2000 is het proefproject «Kom op! Jeugdombudswerk» in een zestal regio’s uitgevoerd en geëvalueerd.1 De doelstellingen van jeugdombudswerk zijn meer mogelijkheden te scheppen voor
jongeren om gehoord te worden, het bevorderen van jeugdparticipatie,
meer zicht te krijgen op de signalen van de jeugd, verbetering van de
toegang tot jeugdvoorzieningen en belangenbehartiging. Deze doelstellingen zijn aanvullend op de reeds bestaande voorzieningen als de kindertelefoon, Kinder- en Jongerenrechtswinkels en JIP’s.
Uit de evaluatie is gebleken dat er behoefte bestaat aan voortzetting van
het jeugdombudswerk omdat duidelijk in een behoefte werd voorzien.
Aanbevolen wordt om te komen tot een netwerk van jeugdombudswerkers, met een landelijk coördinatiepunt, ten einde eenvormigheid en
herkenbaarheid van het jeugdombudswerk te bevorderen.
Ook vanuit ouders, kinderen en organisaties die zich inzetten voor de
belangenbehartiging van kinderen, zoals Defence for Children, kinderrechtswinkels, de kindertelefoon en Stichting De Ombudsman, wordt de
roep om een Kinderombudsman luider. Deze organisaties worden ondersteund door een aantal hooggeleerden in de kinderbescherming en
rechten van het kind.2
In de praktijk blijkt dat zich op een aantal terreinen situaties voordoen
waar belangen van kinderen in het geding komen en kinderen of ouders
behoefte hebben aan een (onafhankelijk) aanspreekpunt. Een goed voorbeeld hiervan is het gebrek aan effectieve samenwerking tussen de bij de
jeugdhulpverlening betrokken instanties en het gebrek aan resultaatgerichte aanpak bij Bureau Jeugdzorg, zoals blijkt uit het rapport van de
Nationale ombudsman over de 16-jarige Pascal Keijzer die om het leven is
gebracht. Effectieve begeleiding van jeugdigen is afhankelijk van vele
instanties, die als schakels in een keten werken. In deze complexe keten is
geen regiefunctie te herkennen. Effectieve op elkaar afgestemde begeleiding blijft uit. Hier is gebleken dat de Nationale ombudsman als aanspreekpunt van waarde kan zijn voor wat betreft instanties voor zover deze zijn
aan te merken als een bestuursorgaan. Wat echter nog ontbreekt is een
spreekbuis gericht op kinderen om de toegankelijkheid en laagdrempeligheid van zo’n onafhankelijk aanspreekpunt te kunnen garanderen.
Vanuit het onderwijs komen er steeds meer geluiden die voor een Kinderombudsman pleiten. Deze zou bijvoorbeeld onderwerpen waar kinderen
binnen het onderwijs mee te maken hebben, op eigen initiatief aan de
orde kunnen stellen. Al met al blijkt er een groot maatschappelijk draagvlak te zijn voor de instelling van een Kinderombudsman, die als een
onafhankelijk en objectief orgaan, vanuit de belangen van kinderen,
gevraagd en ongevraagd een aantal zaken aan de orde stelt.

1.6. Conclusie

1

«Jeugdombudswerk: een toegevoegde
functie», Instituut Jeugd en Welzijn, Vrije
Universiteit, Amsterdam, juli 2000.
2
Zoals onder andere de heer prof. mr. J. E.
Doek. Emeritus hoogleraar Jeugd- en Familierecht aan de Vrije Universiteit van Amsterdam.

Uit bovenstaande kan men concluderen dat het instellen van een Kinderombudsman in een grote behoefte in Nederland zal voorzien.
Daarvoor pleit dat het instellen van een Kinderombudsman een van de
belangrijkste aanbevelingen is in het kader van het kinderrechtenverdrag
en dat bijna alle landen die eenzelfde voorzieningenniveau hebben als
Nederland een Kinderombudsman kennen. Ook blijkt er uit de praktijk een
groot maatschappelijk draagvlak aanwezig te zijn voor de Kinderombudsman.
Ondanks het feit dat er verschillende instanties zijn die zich op enigerlei
wijze bezig houden met de positie van kinderen, blijkt er in de praktijk
vraag naar een landelijk functionerende instantie, die op afstand en op
onafhankelijke wijze de positie van kinderen aan de orde stelt. De belangen van kinderen en het kinderrechtenverdrag staan daarbij centraal.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 831, nr. 7

5

2. Het functioneren van het klachtrecht in de jeugdzorg

2.1. Inleiding
Op verschillende terreinen waar over kinderen of met kinderen beslissingen worden genomen functioneren klachtenregelingen, zoals in de
jeugdhulpverlening en het onderwijs. Deze regelingen dienen ertoe zorg
te dragen dat afhandeling van klachten zorgvuldig gebeurt (hoor en
wederhoor, onafhankelijkheid) en dragen bij aan het verbeteren van de
door instellingen verleende zorg. Echter, in de praktijk blijkt dat, ondanks
deze regelingen, de positie van de belanghebbenden in deze regelingen
zwak is, bijvoorbeeld bij ondertoezichtstellingen.1

2.2. De Inspectie jeugdzorg
De Inspectie jeugdzorg
De Inspectie jeugdzorg is verantwoordelijk voor het uitvoeren van onafhankelijk toezicht op de jeugdzorg. Zij werkt onder het ministerie van
Jeugd en Gezin en zijn dus verantwoording verschuldigd aan de minister.
Uit het jaarverslag 2007 van de Inspectie jeugdzorg blijkt dat er tekortkomingen blijven in de kwaliteit van de jeugdzorg. Jongeren maken te
weinig gebruik van de klachtenprocedure waardoor hun stem te weinig
wordt gehoord. Niet in elke instelling is een onafhankelijke vertrouwenspersoon beschikbaar en een aantal instellingen maakt te weinig gebruik
van informele (interne) klachten van cliënten om de eigen werkwijze te
verbeteren. Bovendien komt de medezeggenschap van ouders nog onvoldoende uit de verf.
Hoewel de Inspectie jeugdzorg geen individuele klachten behandelt,
komen er regelmatig klachten binnen over jeugdzorginstellingen, zowel
telefonisch als schriftelijk. In 2007 zijn er in totaal 145 klachten geregistreerd. Net als in vorige jaren is de meest voorkomende klacht dat men
het oneens is met de invulling of aanpak van zorg. De Inspectie verwijst
de klager door naar de onafhankelijke klachtencommissie van de instelling
en attendeert op de provinciale vertrouwenspersoon jeugdzorg die kan
helpen bij bemiddeling of het formuleren van een officiële klacht.
In 2007 werd de Inspectie 40 keer benaderd met uiteenlopende zorgen van
professionals binnen en buiten de jeugdzorg. Aanleiding vormden bijvoorbeeld gebrekkige kwaliteit van zorg/samenwerking (14), gebrek aan
passend (vervolg)aanbod (12) en dilemma’s in individuele situaties (14).
Uit de praktijk blijkt dat de Inspectie echter niet zoveel met deze klachten
kan.
2.3. Een overzicht van de huidige klachtenregeling

1

J. de Savornin Lohman c.s. Met Recht onder
Toezicht gesteld-evaluatie herziene
OTS-wetgeving, Utrecht: Verwey-Jonker
Instituut, 2000.

Verschillende instanties houden zich bezig met zorg aan jeugdigen, en
soms met zorg aan hun ouders en/of pleegouders, zoals Bureau Jeugdzorg en zorgaanbieders. Onder Bureau Jeugdzorg vallen o.a de gezinsvoogdij-instellingen, jeugdreclassering, AMK, Vrijwillig Ambulant. Onder
zorgaanbieders vallen o.a. Medisch Kleuterdagverblijf, Boddaert, pleegzorg, residentiële voorzieningen (o.a. leefgroepen, Kamertrainingscentra)
en intensieve gezinsbegeleiding.
Op 1 januari 2005 is de Wet op de jeugdzorg in werking getreden. De
Bureaus Jeugdzorg zijn, net als de zorgaanbieders verplicht een klachtenregeling met een klachtencommissie te hebben. Cliënten die vinden dat ze
onjuist bejegend zijn of het niet eens zijn met de inhoudelijke beoordeling,
kunnen klagen bij de commissie. Ook moeten het Bureau Jeugdzorg en de
zorgaanbieder een onafhankelijke vertrouwenspersoon hebben. Deze
staat een cliënt met advies en bijstand bij. De Wet op de jeugdzorg regelt
dat zowel provincies als het Rijk hun beleid met cliëntenorganisaties
moeten afstemmen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 831, nr. 7

6

De Bureaus Jeugdzorg en de zorgaanbieders dienen een cliëntenraad te
hebben. Eén per instelling is voldoende, een zorgaanbieder hoeft niet
voor elk afzonderlijk onderdeel van zijn instelling een aparte cliëntenraad
te hebben. De cliëntenraden bewaken het algemene cliëntenbelang. Ze
kunnen advies geven over de gang van zaken bij zorgaanbieders en de
Bureaus Jeugdzorg.
Binnen het klachtrecht spelen dus een aantal actoren een rol:

De instellingen:
Verantwoordelijk voor het eerste traject van de klacht: de cliënten kunnen
een klacht indienen binnen de instelling. De klachten worden in eerste
instantie intern besproken met de hulpverlener in kwestie. Komt men er
samen met de hulpverlener niet uit dan kan men een gesprek over de
klachten aanvragen met de leidinggevende van de hulpverlener.
De externe klachtencommissie:
Als de cliënt niet tevreden is met de afhandeling of de uitkomst van de
interne klachtafhandeling, kan deze naar de externe klachtencommissie
gaan.
De beslissingen van de klachtencommissie in deze klachtzaken zijn niet
bindend, maar betreffen een advies richting de instelling. De commissie
heeft geen zicht op de wijze van afhandeling van het advies.
De Nationale ombudsman:
In een beperkt aantal gevallen kan men met een klacht naar de Nationale
ombudsman, namelijk in die gevallen waar men klaagt over een instelling,
voor zover deze als een bestuursorgaan is aan te merken.
2.4. Evaluatie van de huidige klachtenregeling
De kritiek op de bestaande klachtenvoorzieningen luidt dat deze onvoldoende onafhankelijkheid waarborgen. Op grond van de Wet op de jeugdzorg dienen de daar bedoelde instellingen zelf een regeling te treffen over
de behandeling van klachten, waarin onder meer de samenstelling en
werkwijze van de klachtencommissie worden geregeld in lijn met de in de
wet opgenomen eisen.
Uit de jaarverslagen van verschillende klachtencommissies blijkt dat de
termijn van 6 weken tussen ontvangst van een klacht en een uitspraak
daarover stelselmatig niet wordt gehaald. Inhoudelijk loopt als een rode
draad door de klachten en de hoorzittingen gebrek aan informatie,
miscommunicatie en verwarring met betrekking tot verantwoordelijkheden.
Er zijn dus op dit moment allerlei klachtregelingen, maar uit de praktijk
blijkt dat de te volgen procedure bij een klacht niet voldoende bekend is
bij de meeste medewerkers van jeugdzorginstellingen.
De ondoorzichtigheid van klachtenprocedures, zoals bijvoorbeeld klachtafhandeling bij Bureau Jeugdzorg, waar zelfs een gevestigde instantie als
Postbus 51 een al drie jaar verouderde procedure vermeldt, laat zien dat
«de weg te bewandelen bij een klacht» voor belanghebbenden alles
behalve uniform, actueel en consistent is.
3. Toegevoegde waarde klachtenbehandeling door
Kinderombudsman
De bevoegdheid van de Kinderombudsman om klachten in behandeling te
nemen strekt zich uit tot een voorziening als «last resort». De bevoegdheden strekken zich uit over zowel bestuursorganen als privaatrechtelijke
organisaties die een taak ten aanzien van jeugdigen uitoefenen.
De Kinderombudsman zal een belangrijke rol vervullen in het bestuderen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 831, nr. 7

7

van individuele klachtendossiers en hier aanbevelingen over doen. Een
Kinderombudsman kan zeker bijdragen aan een betere toegankelijkheid
van bestaande organisaties en voorzieningen.
In de praktijk blijkt dat er een hoge drempel is bij kinderen en ouders/
verzorgers als het gaat om het indienen van een klacht bij de instelling
waar hulp/zorg wordt verleend. Bovenal is het voor de jeugdigen zelf
lastig te klagen over de instelling waarin zij verblijven. Men weet nooit of
een klacht over de bejegening door een groepsleider geen repercussies
heeft vanwege de afhankelijkheidspositie waarin de jeugdige verkeert. Dit
leidt vaak tot situaties waarbij ouders/verzorgers en kinderen zich machteloos en radeloos voelen.
Gezien de machtsongelijkheid tussen instanties en burgers zijn het vaak
de kinderen (en hun ouders) die aan het kortste eind trekken. Er is geen
onafhankelijk orgaan of persoon waar kinderen en hun ouders terechtkunnen. Bij de wetsevaluatie OTS1 is één van de aanbevelingen van de
onderzoekers het instellen van een Kinderombudsman om, naast ondersteuning, ook structurele tekortkomingen in de klachtenregelingen aan het
licht te brengen. Het gaat hier niet om het structureel behandelen van
individuele klachten van kinderen, hiervoor moeten de bestaande procedures worden doorlopen.
Maar het gaat om die situaties waarin de jongere en/of hun ouders het
gevoel hebben dat hun klacht niet, niet correct of niet tijdig is afgehandeld. In die gevallen moet het mogelijk zijn een beroep te doen op de
Kinderombudsman.
Aan de hand van dit soort dossiers kan de Kinderombudsman al die ervaringen die tot nog toe binnen de instellingen blijven, inventariseren en in
concrete adviezen en maatregelen vertalen. De Kinderombudsman kan
aan de hand van individuele dossiers ook eventuele trends signaleren of
structurele problemen, die nu individueel worden afgedaan, aan de orde
stellen.
Vanuit een sociaal maatschappelijk oogpunt is het dus van belang om de
Kinderombudsman de taak van klachtenbehandeling te geven opdat de
belangen van kinderen te allen tijde gewaarborgd kunnen zijn. Het houden
van toezicht op de wijze waarop klachten van jeugdigen of hun wettelijke
vertegenwoordigers door de daartoe bevoegde instanties worden behandeld is onvoldoende om een goed beeld te krijgen van de problemen die
spelen bij de klachtenafhandeling. Oorzaak hiervan is mede de versnippering van instanties die jeugdbeleid uitvoeren waardoor een transparant
beeld over het functioneren van het klachtrecht moeilijk is te destilleren.
Door het beleggen van de mogelijkheid van klachtbehandeling ten
aanzien van jeugdigen, voor wat betreft zowel publieke als privaatrechtelijke organisaties bij één onafhankelijke instantie wordt daar eenduidigheid en uniformiteit in de afhandeling bereikt.
Het grote belang van de Kinderombudsman als klachtinstantie is dat deze
een beleid voert dat zich specifiek richt op het belang van een kind in een
zaak. Kinderen moeten ergens heen kunnen met hun problemen waar ze
integraal worden geholpen. Grotendeels zal dit in de praktijk betekenen
dat binnenkomende klachten door middel van interventie en doorverwijzen worden afgedaan. In een aantal gevallen zal dit betekenen dat de
Kinderombudsman zelf een klacht afhandelt.
4. Positionering van de Kinderombudsman

1

J.de Savornin Lohman c.s., Met Recht onder
toezicht gesteld-evaluatie herziene
OTS-wetgeving, Utrecht: Verwey-Jonker
Instituut, 2000.

Bij het institutionaliseren van een Kinderombudsman in Nederland is
globaal sprake geweest van twee mogelijkheden, welke beide door
indiener in overweging zijn genomen: het optuigen van een nieuw zelfstandig instituut of het onderbrengen van de ombudsfunctie voor jeugdigen bij een bestaande instantie. Uitgaande van het onderkende takenpakket van de Kinderombudsman en de synergievoordelen die voortvloeien uit de samenwerking met het bureau van de Nationale

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 831, nr. 7

8

ombudsman, is de meest voor de hand liggende keuze geweest het onderbrengen van de ombudsfunctie voor jeugdigen bij de Nationale ombudsman.
De Nationale ombudsman is nu al bevoegd de Tweede Kamer te verzoeken een substituut-ombudsman te benoemen. In dit wetsvoorstel is een
verplichting opgenomen tot benoeming van de substituut-ombudsman
die de functie van Kinderombudsman heeft. Dit om de functionele autonomie van de Kinderombudsman zo goed mogelijk te waarborgen. Dat
aan de Kinderombudsman een eigen takenpakket toekomt, doet overigens
geen afbreuk aan artikel 9, vijfde lid, van de Wet Nationale ombudsman.
Voor de Kinderombudsman zijn aparte functiegerelateerde taken en
bevoegdheden in de wet opgenomen omdat deze noodzakelijk zijn voor
het naar behoren uitoefenen van zijn functie. De aard van het ambt van
Kinderombudsman vereist de bevoegdheid om ook privaatrechtelijke
organisaties te bestrijken die geen openbaar gezag uitoefenen maar wel
een publieke taak ten aanzien van jeugdigen hebben. Dit is voor indiener
aanleiding geweest om rechtstreeks aan deze functionaris een aantal
specifieke taken en bevoegdheden toe te kennen. De Nationale ombudsman heeft deze bevoegdheden voor het uitoefenen van zijn functie
immers niet direct nodig.
De Kinderombudsman zal zich naar buiten toe met een eigen gezicht
profileren om zo de toegankelijkheid en laagdrempeligheid te kunnen
garanderen. Door het onderbrengen van de Kinderombudsman bij de
Nationale ombudsman kan de Kinderombudsman bij de interne afhandeling van zaken gebruik maken van de reeds bestaande expertise bij het
bureau van de Nationale ombudsman. Ressorterend onder de Wet Nationale ombudsman kan de Kinderombudsman meeprofiteren ten aanzien
van de reeds bestaande onafhankelijke positie van de Nationale
ombudsman en het gezag dat hij in de samenleving heeft.
5. Het takenpakket van de Nederlandse Kinderombudsman

5.1. Inleiding
Zoals reeds aangegeven wordt in de ons omringende landen – toegespitst
op de lokale omgevingsfactoren – verschillend invulling gegeven aan het
begrip Kinderombudsman.
De functie van de Kinderombudsman in Nederland zou die van «watch
dog», moeten zijn: het in de gaten houden of zowel bestuursorganen als
privaatrechtelijke organisaties (gezinsvoogdij-instellingen, Raad voor de
Kinderbescherming, Bureau Jeugdzorg etc.) zich voldoende houden aan
het kinderrechtenverdrag. De Kinderombudsman zou zich gevraagd en
ongevraagd moeten bemoeien met zaken die kinderen aangaan, signalen
uit de samenleving oppakken en hierover een advies uitbrengen en voorstellen doen aan de regering.
De Kinderombudsman dient optimaal toegankelijk te zijn voor kinderen en
ouders.
Het gaat om het totale en brede veld van toezicht op en implementatie
van het kinderrechtenverdrag.
Kortom: een algemene rol van een permanente «luis in de pels», die
zowel de overheid, als de privaatrechtelijke organisaties «scherp» houdt,
en die toeziet op de naleving van de rechten van het kind. Dus een versterking van de aandacht voor de rechten van kinderen. Van belang is dat de
Kinderombudsman zorgvuldig te werk gaat, gevraagd en ongevraagd
advies kan uitbrengen en bovenal onafhankelijk is en boven alle partijen
staat. Tevens dient de Kinderombudsman als een onafhankelijk orgaan het
jeugdbeleid, in de breedste zin van het woord, te monitoren. Het brede
jeugdbeleid omvat onderwijs, jeugdzorg, Justitiële Jeugdinrichtingen,
Jeugd Geestelijke Gezondheidszorg, de verstandelijke gehandicaptensector, kinderarbeid, kinderopvang, scouting etc. Over dit jeugdbeleid kan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 831, nr. 7

9

de Kinderombudsman gevraagd en ongevraagd advies uitbrengen.
Tevens draagt hij bij aan de implementatie en uitvoering van het kinderrechtenverdrag en kan tenslotte fungeren als klachtbehandelende
instantie, wanneer voor bepaalde klachten geen voorziening is of reeds is
doorlopen. De indiener is daarom van mening dat de Kinderombudsman
onafhankelijk en gezaghebbend moet zijn. Die onafhankelijkheid geldt in
ieder geval ten opzichte van alle ministeries.
Unicef heeft aangegeven welke kenmerken essentieel zijn in het profiel
van de Kinderombudsman (UNICEF, 2001):
1. Onafhankelijkheid. Het instituut handelt onafhankelijk van regering en
overheid. Het kent meestal een wettelijke basis en een doelstelling die
is vastgelegd in relatie tot het VN-Verdrag (de Scandinavische landen,
België en Guatemala). Er is sprake van tenminste functionele autonomie, onder meer tot uitdrukking komend in eigen (kern)staf en een
eigen benoemingsbeleid. Er is eveneens sprake van financiële autonomie. Slechts een enkele Kinderombudsman is voor zijn werkzaamheden gedeeltelijk afhankelijk van schenkingen.
2. Duidelijke, omvattende en toereikende bevoegdheden. Deze bevinden
zich in de meeste gevallen op het terrein van adviesrecht, onderzoeksmogelijkheden en (ondersteuning van) juridische acties.
3. Toegankelijkheid, met name ook voor de directe doelgroep van
kinderen en jongeren.
4. Samenwerkingsverbanden, met name met NGO’s die dezelfde doelgroep hebben.
5. Accountability, meestal in de vorm van de publicatie van een jaarverslag.
Uit bovenstaande komt de indiener tot één overkoepelende taak die de
Kinderombudsman zal uitvoeren, namelijk het bevorderen dat de rechten
van jeugdigen zullen worden geëerbiedigd door bestuursorganen en door
privaatrechtelijke organisaties.
Voor het naar behoren uitvoeren van deze taak staan hem een aantal
middelen ter beschikking die verderop zullen worden toegelicht.
De Tweede Kamer heeft zich toentertijd reeds in grote meerderheid uitgesproken over de wenselijkheid van een dergelijk takenpakket1 en de
indiener heeft zich daarbij willen aansluiten. Hieronder zal worden ingegaan op de achtergronden en overwegingen bij de overkoepelende taak
en bijbehorende activiteiten.

5.2. Het bevorderen dat de rechten van jeugdigen zullen worden
geëerbiedigd door bestuursorganen en door privaatrechtelijke
organisaties.

1

Handelingen II 1999/00, nr. 78,
pag. 5040–5040.

Gezien de versnippering van het jeugdbeleid in Nederland over de
verschillende organisaties, departementen en bestuurslagen, is het
wenselijk een instantie in het leven te roepen, die de voortgang en samenhang van de implementatie van het kinderrechtenverdrag in de gaten
houdt.
Het informeren van de jeugd en volwassenen over kinderrechten is een
overheidstaak (art. 42 kinderrechtenverdrag). De overheid kan bij deze
taak anderen inschakelen. De indiener ziet hier een taak voor de Kinderombudsman.
Uit hoofde van deze functie kan de Kinderombudsman door zijn expertise,
in samenwerking met NGO’s en instellingen als de kindertelefoon en
kinderrechtswinkels bijdragen aan de bekendheid van het kinderrechtenverdrag. Dit natuurlijk onder de jeugd, maar ook onder beleidsmakers,
lokale overheden, Rijksoverheden en instellingen op het gebied van
onderwijs en (jeugd)zorg.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 831, nr. 7

10

In Nederland is de verslaglegging over het kinderrechtenverdrag niet
structureel geregeld, ondanks het feit dat de Staten verplicht zijn om op
adequate wijze te rapporteren over de stand van zaken en voortgang van
de implementatie van het verdrag. De Kinderombudsman zal jaarlijks een
verslag van zijn werkzaamheden sturen aan beide Kamers der StatenGeneraal en aan Onze Ministers. Dit jaarverslag kan dienen als leidraad
voor de rapportage van Nederland aan het Comité.
De Kinderombudsman zal gevraagd en ongevraagd advies geven aan de
regering en de Tweede Kamer over de wetgeving die en het beleid dat de
rechten van jeugdigen raakt. Het adviseren kan alle beleidsterreinen
omvatten waar kinderen direct of indirect mee te maken hebben, zoals
onderwijs, jeugdzorg, arbeid, veiligheid, kinderopvang, openbare ruimte,
Raad voor de Kinderbescherming, gehandicaptensector, Jeugd-GGZ,
Jeugd-LVG, Welzijnsbeleid, sociaal beleid, defensie, etc. Het advies kan op
ad-hocbasis worden gegeven, bijvoorbeeld naar aanleiding van een breed
onderzoek naar een aantal individuele klachten.
Het gaat erom dat de Kinderombudsman in staat is vast te stellen of en in
hoeverre (voorgenomen) wet- en regelgeving voldoende is afgestemd op
het beschermen en bevorderen van de rechten en belangen van kinderen.
Ook houdt de Kinderombudsman toezicht op de wijze waarop klachten
van jeugdigen of hun wettelijke vertegenwoordigers door de daartoe
bevoegde instanties worden behandeld en kan hij onderzoek instellen
naar de eerbiediging van de rechten van jeugdigen naar aanleiding van
klachten of uit eigen beweging.
De Kinderombudsman krijgt onderzoeksbevoegdheden om deze taken
goed uit te kunnen voeren. Bijzonderheid is hierbij dat de Kinderombudsman dezelfde bevoegdheden zal hebben ten aanzien van privaatrechtelijke
organisaties in het veld als de Nationale ombudsman heeft ten aanzien
van bestuursorganen, zoals het verlangen van de benodigde inlichtingen,
het oproepen van deskundigen en een onderzoek ter plaatse instellen.
Indiener acht het van belang dat deze onderzoeksbevoegdheden zich
mede uitstrekken over privaatrechtelijke organisaties met een publiek
karakter, voor zover deze een taak ten aanzien van jeugdigen uitoefenen.
Op deze wijze zal de naleving van de rechten van jeugdigen ook bij deze
organisaties gewaarborgd zijn.
Vanuit sociaal maatschappelijk oogpunt is het van belang om de Kinderombudsman de mogelijkheid te geven om toezicht te houden op de wijze
waarop het klachtrecht betreffende jeugdigen functioneert. De onder 5.2
genoemde taak kan hij of zij namelijk slechts naar behoren uitvoeren door
zich een reëel beeld te vormen van misstanden rondom jeugdigen die zich
afspelen in de samenleving. In het verlengde daarvan heeft de Kinderombudsman dan ook de taak om klachten in behandeling te nemen en
daarover een rapport uit te brengen met zijn bevindingen. Ook kan de
Kinderombudsman de klacht doorzenden aan de tot behandeling bevoegde instanties om op die wijze kinderen, wettelijke vertegenwoordigers en
maatschappij te ondersteunen bij het vinden van de juiste schakel in de
keten van het jeugdbeleid. Waar nodig zal hij interveniëren om te bevorderen dat de rechten van jeugdigen beter worden geëerbiedigd. Jeugdigen en hun ouders zullen op deze wijze minder snel met lege handen
komen te staan. En juist de bereidwilligheid van betrokkenen is wat de
Kinderombudsman mede tot een groot succes kan maken.
Bovenal is het van belang dat de Kinderombudsman bij de uitvoering van
zijn taken zoveel mogelijk rekening houdt met de mening van jeugdigen
zelf overeenkomstig artikel 12 van het kinderrechtenverdrag, met de
belangen van jeugdigen en met hun belevingswereld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 831, nr. 7

11

6. Zienswijze van de Nationale ombudsman
De Nationale ombudsman omarmt van harte de instelling van een Kinderombudsman. Het voorziet in een diepe, lang gevoelde behoefte van onze
maatschappij. Kinderen en jongeren krijgen hiermee eindelijk de ombudsman die zij verdienen: een ombudsman die zich speciaal voor hun rechten
inzet.
Jeugdigen zijn gebaat bij een informele en oplossingsgerichte aanpak van
hun klachten of signalen. Het is goed dat de taken van de Kinderombudsman worden vastgelegd in een wettekst, maar het blijft een papieren
instituut als de Kinderombudsman zijn werkwijze niet afstemt op de belevingswereld van kinderen en jongeren. Hij werkt niet alleen vóór hen,
maar ook mét hen om de problemen met hun rechten in kaart te brengen.
De grote kracht van de Kinderombudsman schuilt erin dat hij als substituut van de Nationale ombudsman een eigen, heel bijzonder werkterrein
krijgt: de rechten van jeugdigen. Als substituut van de Nationale ombudsman kan de Kinderombudsman makkelijk aansluiten bij de opgedane
ervaringen en manier van werken van de Nationale ombudsman: een
persoonlijke benadering (bellen, e-mailen en, in geval van de Kinderombudsman, chatten en twitteren) en een oplossingsgerichte aanpak. In
veruit de meeste gevallen lukt het om in overleg met zowel burger als
overheid de klacht informeel en praktisch op te lossen. Voor jeugdigen is
zo’n aanpak nog van veel groter belang. Herkenbaarheid en laagdrempeligheid zullen voorop staan in de keuze van de Kinderombudsman voor
een eigen vorm en stijl. De aanpak van problemen is dejuridiserend en
biedt ruimte voor de stem van jongeren. Bij het doen van preventief
onderzoek, het monitoren en het aanzwengelen van maatschappelijk
debat betrekt de Kinderombudsman jongeren op een manier die bij hun
leeftijd past. Zo ontwikkelt de Kinderombudsman een eigen gezicht en
positie.
Kinderrechten zijn mensenrechten en die hebben altijd al een onlosmakelijk onderdeel gevormd van de behoorlijkheidsvereisten waaraan de
Nationale ombudsman toetst. Buigt de rechter zich al over de zaak van
een kind? Dan mengt de Kinderombudsman zich daarin niet, net zo min
als de Nationale ombudsman. Voor al die problemen waarvoor jeugdigen
niet terecht kunnen bij een rechter, kunnen zij een beroep doen op de
Kinderombudsman. Die kan, op een andere manier dan de rechter doet,
vanuit het behoorlijkheidskader een oordeel geven over de eerbiediging
van hun rechten.
Het werken met en in dezelfde organisatie is gerechtvaardigd door de
inhoud, werkwijze en efficiency en schept voor de Nationale ombudsman
en de Kinderombudsman absoluut een meerwaarde. De voortdurende
synergie als gevolg hiervan zal beide ombudsmannen helpen om hun rol
voor de maatschappij steeds opnieuw te versterken en te verbeteren.
De Kinderombudsman is een prachtig nieuw instituut. Kinderrechten
worden hiermee diep verankerd in onze samenleving. En daar is grote
behoefte aan. De Nationale ombudsman is vereerd om hierin een rol te
mogen hebben. Hij zal er alles aan doen om de Kinderombudsman te
helpen heel snel aan de slag te gaan.
7. De naamgeving
Van verscheidene kanten is er bij de indiener op aangedrongen af te zien
van het gebruik van de naam Kinderombudsman. De wildgroei in het
gebruik van het woord «ombuds» zou verwarring opleveren.
De indiener deelt deze mening niet. Sedert jaren fungeren naast elkaar
Stichting De Ombudsman en de Nationale ombudsman, waarvan de
eerstgenoemde de «oudste rechten» op het gebruik van deze naam heeft.
Hoewel de indiener begrip heeft voor de problematiek rond de naamgeving, is zij van mening dat de toevoeging «Kinder» onderscheidend

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 831, nr. 7

12

genoeg is. Verwacht kan worden dat deze instantie in het spraakgebruik
niet zonder deze toevoeging zal geschieden. De (overigens onzijdige en
Scandinavische) term «ombudsman» heeft in het maatschappelijke
verkeer een onafhankelijke en betrouwbare lading. De indiener is van
mening dat dit uitdrukking geeft aan de onafhankelijke positie van de
Kinderombudsman. De naam is zeer herkenbaar en heeft een optimale
laagdrempeligheid in combinatie met een hoge mate van gezag. Dit wordt
in het bijzonder van belang geacht voor de toegankelijkheid voor kinderen. Ook bleek uit het onderzoek van het SCO-Kohnstamm dat er een
sterke voorkeur bestaat voor de benaming Kinderombudsman.1
8. Financiën
De Kinderombudsman werkt volgens dit voorstel aanvullend op bestaande klachteninstanties. Het institutionele model waar indiener voor heeft
gekozen is een synthese tussen het Griekse en het Noorse model. Een
globale financiële inschatting is gemaakt op basis van de beschikbare
budgetten van Noorwegen en Vlaanderen gemeten naar het aantal jeugdigen onder de bevolking. Op basis hiervan zou in Nederland naar schatting een budget van 4.5 miljoen euro nodig zijn. Deze landen hebben
ervoor gekozen een zelfstandig instituut op te richten voor de Kinderombudsman.
Indiener kiest er echter voor de Kinderombudsman te laten aanhaken bij
het bureau van de Nationale ombudsman omdat er onder andere
bespaard kan worden op zowel personele als operationele kosten.
De Nationale ombudsman is namelijk al belast met de taak verzoekschriften van en betreffende jeugdigen ten aanzien van bestuursorganen
te behandelen. In zoverre is dus geen sprake van meerkosten. Daar staat
tegenover dat naar verwachting het aantal verzoekschriften bij het bureau
van de Nationale ombudsman omhoog zal gaan door het actief manifesteren van de Kinderombudsman. Hierdoor zullen de apparaatskosten van
de Nationale ombudsman stijgen. Ook de taak van specifieke klachtenbehandeling zal een zeker opwaarts effect geven aan de apparaatskosten
van de Nationale ombudsman. Het bureau van de Nationale ombudsman
zal worden geconfronteerd met een aantal tot nog toe relatief onbekende
taken: te denken valt hierbij aan de promotie van kinderrechten en het
bevorderen dat de rechten van jeugdigen zullen worden geëerbiedigd
door bestuursorganen en door privaatrechtelijke organisaties. Voorts zal
er rekening gehouden moeten worden met opstartkosten, zoals onder
andere het opzetten en uitvoeren van een voorlichtingscampagne, indien
het wetsvoorstel tot wet wordt verheven. De Kinderombudsman zal blijvend aan promotie moeten doen, educatiemateriaal ontwikkelen, etc.
Omdat de Kinderombudsman zich met een eigen gezicht naar buiten toe
zal manifesteren ligt het voor de hand hem te ondersteunen met een
eigen front-office en telefoonnummer.
Initieel moet er daarom rekening worden gehouden met kosten tussen de
3 en 3.5 miljoen euro. Op termijn zal dit bedrag naar verwachting kunnen
dalen. Indiener stelt voor de benodigde gelden voor rekening te brengen
van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en het
Programmaministerie voor Jeugd & Gezin, ieder voor de helft.
9. Artikelsgewijze toelichting
Artikel I

A
1

A.J.Nijssen en G.E. Schmidt, Modellen voor
een «Instituut Kinderombudsman», Amsterdam: SCO Kohnstamm Instituut, 2001.

Met dit onderdeel wordt de definitie van Kinderombudsman aan de wet
toegevoegd. Zoals uiteengezet in hoofdstuk 4 van het algemeen gedeelte

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 831, nr. 7

13

van de toelichting is gekozen voor een substituut-ombudsman als Kinderombudsman.
In de definitiebepaling wordt dan ook verwezen naar artikel 9 van de Wet
Nationale ombudsman (WNo) waarin de benoeming van substituutombudsmannen is geregeld.

B
De artikelen 1b en 1c van de WNo bevatten regelingen over respectievelijk
de procedure indien decentrale overheden kiezen voor een eigen ombudsvoorziening (artikel 1a, eerste lid, onder b van de WNo bevat die keuzemogelijkheid) en de vergoeding die de decentrale overheden verschuldigd
zijn voor de behandeling van verzoekschriften door de Nationale
ombudsman. Die bepalingen zijn niet van belang voor de Kinderombudsman. Er bestaat geen keuze voor decentrale overheden om zich al
dan niet aan te sluiten bij de Kinderombudsman (de bevoegdheden van
de Kinderombudsman in dit wetsvoorstel strekken zich automatisch
daartoe uit). Voor een dergelijke systematiek is gekozen omdat het belangrijk is dat er één duidelijk herkenbare en laagdrempelige voorziening is, dé
Kinderombudsman, waar jeugdigen en anderen terecht kunnen als het
gaat om de rechten van jeugdigen. Aangezien decentrale overheden geen
keuze hebben om zich al dan niet bij de Kinderombudsman aan te sluiten
en bovendien nog onduidelijk is welke kosten met de klachtbehandeling
door de Kinderombudsman gemoeid zullen zijn, hoeven decentrale overheden geen vergoeding te betalen voor de behandeling van klachten door
de Kinderombudsman. Artikel 1c van de WNo mist in dit verband dan ook
betekenis.

C
Voor de functie van Kinderombudsman is gekozen voor de vorm van een
substituut-ombudsman. De keuze voor een substituut-ombudsman brengt
mee dat de Kinderombudsman deel uitmaakt van de organisatie van de
Nationale ombudsman en dat de regels die voor substituut-ombudsmannen in het algemeen gelden, in beginsel ook op hem van toepassing zijn.
De Kinderombudsman heeft echter wel een eigen gezicht naar buiten toe
en eigen taken en bevoegdheden die in de wet zijn toegekend. Daarom is
het nodig dat er altijd één substituut-ombudsman is die specifiek de
functie van Kinderombudsman heeft. De wijzigingen van artikel 9 van de
WNo voorzien daarin. Zo wordt in het eerste lid de vermelding dat «zo
nodig» een of meer personen tot substituut-ombudsman worden
benoemd geschrapt. Het is immers altijd nodig dat een substituutombudsman wordt benoemd die de functie van Kinderombudsman heeft.
Daarbij is het uitdrukkelijk aan de Tweede Kamer om bij de benoeming
van de substituut-ombudsman(nen) aan te wijzen wie de functie van
Kinderombudsman heeft. Ten slotte is geregeld dat als er geen Kinderombudsman is, de Nationale ombudsman zo snel mogelijk een verzoek
aan de Tweede Kamer tot benoeming van een substituut-ombudsman
dient te doen. Dat de Kinderombudsman gewoon substituut-ombudsman
is, betekent onder meer dat de Nationale ombudsman zijn werkzaamheden regelt en dat hij ook belast kan worden met de behandeling van
verzoekschriften die zijn gericht aan de Nationale ombudsman. Bij zijn
bevoegdheid de werkzaamheden van een substituut-ombudsman te
regelen dient de Nationale ombudsman uiteraard wel de wet te respecteren, die een groot aantal taken rechtstreeks aan de Kinderombudsman
opdraagt.

D
De wijziging van artikel 10 van de WNo voorziet in een speciale regeling

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 831, nr. 7

14

voor vervanging en waarneming van de Kinderombudsman. Normaal
gesproken is een dergelijke regeling ten aanzien van substituut-ombudsmannen niet nodig. Alle taken zijn in de wet opgedragen aan de Nationale
ombudsman en die kan regelen dat bepaalde werkzaamheden worden
uitgevoerd door een substituut-ombudsman. Mocht een substituutombudsman tijdelijk of blijvend zijn ambt niet kunnen vervullen, dan
liggen de taken automatisch weer bij de Nationale ombudsman. Voor de
taken die bij de wet aan de Kinderombudsman zijn opgedragen ligt dat
anders; deze berusten op grond van de wet immers bij de Kinderombudsman en niet bij de Nationale ombudsman. Daarom is een regeling
nodig voor het geval de Kinderombudsman tijdelijk of blijvend zijn functie
niet kan uitoefenen. In artikel 10 wordt voorzien in een regeling parallel
aan de regeling die geldt voor de Nationale ombudsman. Dit betekent dat
de Kinderombudsman in beginsel wordt vervangen door een andere
substituut-ombudsman als hij tijdelijk niet in staat is zijn functie te
vervullen en ook wordt waargenomen door een andere substituutombudsman als hij overlijdt of wordt ontslagen. Als geen andere
substituut-ombudsman aanwezig of beschikbaar is voorziet de Tweede
Kamer in de vervanging of waarneming.

E
Het nieuwe hoofdstuk IIa bevat de specifieke bepalingen over de Kinderombudsman.
Daarin worden onder meer de taken van de Kinderombudsman en de
reikwijdte van zijn bevoegdheden vastgelegd. Hieronder zal op de afzonderlijke artikelen worden ingegaan.
Artikel 11a
In dit artikel zijn de definities opgenomen die alleen voor de Kinderombudsman van belang zijn. Wat betreft de definitie van het begrip «jeugdige» is aansluiting gezocht bij de formulering in de Wet op de jeugdzorg.
Onder het begrip «jeugdige» wordt verstaan een persoon die de leeftijd
van achttien jaar nog niet heeft bereikt als ook een categorie meerderjarigen. Bij laatstgenoemden betreft het daders van strafbare feiten tussen
de 18 en 21 jaar ten aanzien van wie de jeugdsancties uit het Wetboek van
Strafrecht worden toegepast. De definitie is daarmee ruimer dan de definitie van het begrip «kind» in artikel 1 van het kinderrechtenverdrag,
waarbij wordt uitgegaan van een mens jonger dan achttien jaar (tenzij
volgens het op het kind toepasselijke recht de meerderjarigheid eerder
wordt bereikt).
Artikel 11b
In artikel 11b zijn de taken van de Kinderombudsman vastgelegd. Het
eerste lid bevat een algemene taakomschrijving, namelijk het bevorderen
dat de rechten van jeugdigen, opgenomen in het kinderrechtenverdrag,
worden geëerbiedigd door bestuursorganen en door privaatrechtelijke
organisaties. Het werkterrein van de Kinderombudsman betreft dus niet
alleen bestuursorganen, maar ook privaatrechtelijke organisaties voor
zover deze geen openbaar gezag uitoefenen. Het werkterrein van de
Kinderombudsman strekt zich daarmee uit buiten het bestuursorgaanbegrip, zoals dat voor de ombudsman is vastgelegd.
In het tweede lid zijn concrete activiteiten opgenomen waarmee de
Kinderombudsman uitvoering kan geven aan deze taak. Het betreft ten
eerste de meer algemene taak voorlichting en informatie te geven over de
rechten van jeugdigen. Deze taak kan worden gezien in het licht van het
kinderrechtenverdrag. Artikel 42 van het kinderrechtenverdrag verplicht
de staten die partij zijn de beginselen en bepalingen van het kinder-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 831, nr. 7

15

rechtenverdrag op passende en doeltreffende wijze algemeen bekend te
maken, zowel aan volwassenen als aan kinderen. Ook kan de Kinderombudsman gevraagd en ongevraagd advies geven aan de regering en
de Tweede Kamer over wetgeving en beleid ten aanzien van jeugdigen.
Voorts kan de Kinderombudsman een onderzoek doen naar de eerbiediging van de rechten van jeugdigen naar aanleiding van klachten of uit
eigen beweging. De mogelijkheid een klacht in te dienen bij de Kinderombudsman is uitgewerkt in artikel 11c. Naast deze mogelijkheid tot individuele klachtbehandeling heeft de Kinderombudsman ook een toezichthoudende taak ten aanzien van de klachtbehandeling door andere
bevoegde instanties. De Kinderombudsman kan zich op deze manier met
het «systeem» van klachtbehandeling ten aanzien van jeugdigen bezighouden, hiaten daarin signaleren en zo nodig zich inspannen om de
klachtbehandeling (bij bepaalde organisaties) te verbeteren. Op de taken
van de Kinderombudsman wordt ook al ingegaan in hoofdstuk 5 van het
algemeen deel van de toelichting.
Voor een meer uitgebreide toelichting op de verschillende taken wordt
dan ook verder daarnaar verwezen.
Het derde lid van artikel 11b bevat een handreiking over hoe de Kinderombudsman zijn taken ten aanzien van jeugdigen moet uitvoeren. Juist bij
de specifieke doelgroep waarvoor de Kinderombudsman in het leven
wordt geroepen (jeugdigen) bestaat het gevaar dat zij onvoldoende
worden betrokken bij de taakuitvoering of dat zij onvoldoende kunnen
deelnemen door gebrek aan begrijpelijke informatie. Jeugdigen dienen
uiteraard op een speciale manier te worden aangesproken die past bij hun
leeftijd. Het derde lid van dit artikel legt daarom expliciet vast dat de
Kinderombudsman bij de uitvoering van zijn taken zoveel mogelijk rekening houdt met de mening en de belangen van jeugdigen en met hun
belevingswereld.
Artikel 11c
Dit artikel regelt de mogelijkheid om een klacht in te dienen bij de Kinderombudsman. Deze mogelijkheid wordt opengesteld voor een ieder die
meent dat een of meer rechten van jeugdigen niet geëerbiedigd worden.
Daarbij kan zowel een klacht worden ingediend over bestuursorganen als
over organen van rechtspersonen, niet zijnde bestuursorganen (privaatrechtelijke organisaties). Bij bestuursorganen gaat het, anders dan volgt
uit artikel 1a, eerste lid, onder b, ook om alle bestuursorganen van provincies, gemeenten, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen,
omdat ervoor is gekozen dat de bevoegdheid van de Kinderombudsman
zich automatisch daartoe uitstrekt. Wat betreft de privaatrechtelijke organisaties gaat het in de eerste plaats om organen van rechtspersonen die
een bij of krachtens de wet geregelde taak ten aanzien van jeugdigen
uitoefenen. Daarnaast is het denkbaar dat dergelijke organen van rechtspersonen wel een taak ten aanzien van jeugdigen uitoefenen, maar dat het
niet «een bij of krachtens de wet geregelde taak» betreft. Daarin voorziet
het tweede deel van onderdeel b. Ook in dat geval is de Kinderombudsman bevoegd, zij het dat de taak van de rechtspersoon zich dan wel moet
bevinden op het terrein van het onderwijs, de jeugdzorg, de kinderopvang
of de gezondheidszorg.
De Nationale ombudsman is bevoegd verzoekschriften over (de meeste)
bestuursorganen te behandelen, ook als die afkomstig zijn van jeugdigen.
In verband daarmee regelt het tweede lid dat indien bij de Kinderombudsman een klacht wordt ingediend over een bestuursorgaan dat
onder de bevoegdheid van de Nationale ombudsman valt, deze klacht
geldt als een verzoekschrift aan de Nationale ombudsman. De Kinderombudsman kan een dergelijke klacht wel behandelen, zij het alleen in zijn
rol als substituut-ombudsman. Het ligt wel voor de hand dat de Nationale
ombudsman de behandeling van dergelijke klachten zal overlaten aan de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 831, nr. 7

16

substituut-ombudsman die is aangewezen als Kinderombudsman, gezien
diens specifieke rol op het gebied van de rechten van jeugdigen.
Het derde lid regelt dat gedragingen van «ondergeschikten» worden
toegerekend aan de rechtspersoon waarvoor zij werkzaam zijn (vgl. artikel
1a, vierde lid, WNo ten aanzien van bestuursorganen).
Artikel 11d
In dit artikel wordt geregeld dat de bepalingen die gelden voor de Nationale ombudsman zoveel mogelijk ook van toepassing zijn op de Kinderombudsman indien die klachten behandelt over of onderzoek uit eigen
beweging doet naar bestuursorganen van decentrale overheden die niet
binnen de bevoegdheid van de Nationale ombudsman vallen (bestuursorganen met een eigen voorziening voor de behandeling van verzoekschriften als bedoeld in artikel 1a, eerste lid onder b) en privaatrechtelijke
organisaties. De bepalingen van titel 9.2 van de Algemene wet bestuursrecht zijn van overeenkomstige toepassing verklaard. Datzelfde geldt voor
artikel 15 van de WNo, dat de mogelijkheid tot inzet van de «sterke arm»
regelt, indien wettelijk opgeroepen personen niet zijn verschenen. Aan die
bepaling zou behoefte kunnen bestaan in aanvulling op de bevoegdheden
van titel 9.2 van de Algemene wet bestuursrecht. Op de bepalingen van
titel 9.2 Algemene wet bestuursrecht zijn enkele uitzonderingen nodig. Het
is niet wenselijk dat de schriftelijkheidseis die op grond van artikel 9:18
van de Algemene wet bestuursrecht geldt voor een verzoek aan de Nationale ombudsman ook onverkort geldt voor een klacht aan de Kinderombudsman. Dit zou immers een hoge drempel voor (met name) jeugdigen zijn om een klacht in te dienen, terwijl de Kinderombudsman juist
bedoeld is als laagdrempelige voorziening. Ook met de schriftelijkheidseis
samenhangende bepalingen blijven buiten toepassing indien een klacht
mondeling wordt ingediend. Het is vervolgens wel aan de Kinderombudsman om mondelinge klachten op schrift te stellen.
Daarnaast wordt in het voorgestelde derde lid bepaald dat, in de gevallen
waarin een vergoeding moet worden toegekend aan door de Kinderombudsman opgeroepen personen, deze niet ten laste van de organisaties als bedoeld in artikel 11c, eerste lid, onder b, kan plaatsvinden. Indien
het onderzoek betrekking heeft op een organisatie van een van deze categorieën, dan komt de vergoeding ten laste van de begroting van de Nationale ombudsman.
Artikel 11e
Het gaat hier om een apart jaarverslag, los van het jaarverslag van de
Nationale ombudsman (van welke organisatie de Kinderombudsman
natuurlijk ook deel uitmaakt). De bepaling is wel grotendeels gelijk aan de
bepaling zoals die geldt ten aanzien van de Nationale ombudsman (artikel
16 WNo). Een verschil is dat uitdrukkelijk is bepaald dat de Kinderombudsman zelf kan bepalen aan welke bestuursorganen en privaatrechtelijke
organisaties hij het jaarverslag zendt naast de toezending aan beide
Kamers der Staten-Generaal en de ministers.
Arib

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 831, nr. 7

17