Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

25 268

Zelfstandige bestuursorganen

Nr. 204

VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
Vastgesteld 8 april 2022
De vaste commissie voor Financiën heeft een aantal vragen en opmerkingen voorgelegd aan de Minister van Financiën over de brief van
14 december 2021 over kaderwetevaluaties van de Autoriteit Financiële
Markten en De Nederlandsche Bank over de periode 2016–2020
(Kamerstuk 25 268, nr. 202).
De vragen en opmerkingen zijn op 21 januari 2022 aan de Minister van
Financiën voorgelegd. Bij brief van 4 april 2022 zijn de vragen
beantwoord.
De voorzitter van de commissie,
Tielen
De adjunct-griffier van de commissie,
Schukkink

kst-25268-204
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

1

Inleiding
Op 20 januari jl. legde de vaste commissie voor Financiën een aantal
vragen en opmerkingen aan mij voor naar aanleiding van de Kaderwetevaluaties van De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële
Markten (AFM) over de periode 2016–2020 die uw Kamer bij brief van
14 december jl. zijn aangeboden.1
De vragen zijn afkomstig van de leden van de fracties van VVD, D66, PVV,
CDA en SP alsmede van het lid Omtzigt. Ik dank de leden voor de gestelde
vragen en zal deze hierna graag beantwoorden. Om herhaling bij de
beantwoording te voorkomen is een aantal vragen bij de beantwoording
samengenomen. Verder zijn de vragen gegroepeerd aan de hand van de
volgende thema’s:
1. (Inzicht in) toezichtkosten
2. Doelmatigheid en doeltreffendheid
3. Aansprakelijkheidsbeperking
4. Draagvlak toezicht
5. Benoemingen
6. Interne governance DNB
7. Innovatie sector
8. Digitalisering
9. Vormgeving en uitvoering toezicht
10. Informatie-uitwisseling met de Minister
11. Institutionele aspecten van het SSM
12. Accountancysector en rentederivaten
13. Informele toezichtinstrumenten
14. Overige vragen
Vragen en opmerkingen vanuit de fracties en reactie van de
bewindspersonen
1. Vragen over (inzicht in) toezichtkosten
De leden van de VVD-fractie vragen de Minister om een overzicht
van de ontwikkeling van de toezichtkosten bij de AFM en DNB in
de periode waarop de Kaderwetevaluaties zien. Ook vragen zij de
oorzaken van de stijging van de kosten van toezicht met
15 procent bij de AFM.
De leden van de PVV-fractie vragen met hoeveel procent de
kosten van toezicht de afgelopen jaren zijn toegenomen en
hoeveel deze bedragen, en of de Minister deze kosten kan
uitsplitsen. Ook vragen deze leden de Minister te onderzoeken in
welke mate de toezichtkosten zijn gestegen door toedoen van
Brussel.
De Kaderwetevaluaties zien op de periode van 2016–2020. Sinds 2013
moeten zowel AFM als DNB hun begrotingen indienen binnen het toen
voor het eerst vastgestelde meerjarig kostenkader. Het doel hiervan is het
beheersen van de ontwikkeling van de toezichtkosten door het stellen van
een jaarlijks toegestaan maximum aan de begrotingen van de toezichthouders. De kostenkaders worden gedeeld met uw Kamer. De jaarlijkse
begrotingen en verantwoordingen van AFM en DNB worden gepubliceerd. Zowel de AFM als DNB splitsen hun begroting verder uit naar
toezichtcategorieën of sectoren met een aparte deelbegroting.
Zowel AFM als DNB nemen daarin ook de kosten op uit hoofde van
contributies aan respectievelijk de European Securities and Markets
1

Kamerstuk 25 268, nr. 202.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

2

Authority en de European Supervisory Authorities (ESA’s), evenwel
worden deze niet specifiek uitgelicht.
In de specifieke onderzoeksrapporten over AFM en DNB gaat onderzoeksbureau Kwink in op de ontwikkeling van de toezichtkosten. In onderstaande tabel wordt voor zowel AFM als DNB de ontwikkeling van
toezichtkosten globaal weergegeven, inclusief loon- en prijsbijstellingen
en waar aan de orde ook de aanpassingen van het kostenkader2.
Kostenontwikkeling toezicht (bedragen in mln.
euro en inclusief loon- en prijsbijstelling)

2016

2017

2018

2019

2020

92,2

98,5

98,6

107,6

106,2

7,7

5,2

AFM
Begroting lasten
– Waaronder aanpassing kostenkader uit hoofde
van Brexit
Realisatie lasten

90,1

102,3

94,7

105,5

105,7

DNB

2016

2017

2018

2019

2020

Begroting kosten Toezicht

153,4

154,4

157,3

164

188,4

– Waaronder aanpassing kostenkader uit hoofde
van Brexit

1

1

– Waaronder aanpassing kostenkader uit hoofde
van de uitbreidingen in de toezichttaak, de
intensivering van de digitale strategie en kosten
voor het programma Huisvesting.

4,4

18,6

Realisatie kosten Toezicht

145

154

157,1

164,8

176,4

Begroting kosten Resolutie en DGS

5,1

16

19,1

20,9

23

Realisatie kosten Resolutie en DGS

4,6

14,6

17,5

18,3

21,5

Het kostenkader van de AFM is gestegen van € 92,2 miljoen in 2016 tot
€ 106,2 miljoen in 2020. Het kostenkader kent over de periode 2016–2020
een stijging van circa 15%. Circa de helft van de stijging valt te verklaren
door loon- en prijsbijstellingen, de andere helft door taakuitbreiding en
-intensivering. Met name door (de voorbereiding op) Brexit bleek de
ruimte voor taakuitbreiding en -intensivering binnen het vastgestelde
kostenkader voor AFM onvoldoende om alle uitbreidingen en intensiveringen op te vangen. Daarop is door de Ministers van Financiën en SZW
besloten om het kostenkader voor de jaren 2019 en 2020 tussentijds te
verruimen.
In de periode 2016–2020 is ook voor DNB het kostenkader aangepast, mijn
voorganger heeft uw Kamer hierover geïnformeerd3. Voor de uitbreidingen in de toezichttaak, de intensivering van de digitale strategie en
kosten voor het programma Huisvesting werd het kostenkader 2020
verhoogd met € 18,6 miljoen naar € 188,4 miljoen. Zo werd DNB in staat
gesteld om de nieuwe toezichttaken adequaat op te pakken, te intensiveren op de digitale strategie en toe te werken naar een toekomstbestendige huisvesting tegen structureel lagere huisvestingslasten.

2

Bronnen: AFM Jaarverslagen (www.afm.nl/nl-nl/verslaglegging/jaarverslag) en DNB
zbo-verantwoordingen (www.dnb.nl/over-ons/organisatie/begroting-en-verantwoording/
#iduwfzww0n2).
3
Kamerstuk 33 957, nr. 32.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

3

De leden van de PVV-fractie vragen welke aanvullende maatregelen de Minister bereid is te treffen om voldoende inzichtelijk te
maken waarom de toezichtkosten toegenomen zijn.
Mijn ministerie voert blijvend het gesprek met de toezichthouders om
voldoende inzichtelijk te krijgen waarom de toezichtkosten gestegen zijn,
of het noodzakelijk is dat de kosten stijgen en wat hiervan de onderbouwing is. Een voorbeeld ter illustratie: bij de constatering in de
zbo-begroting 2022 dat de toezichtkosten voor de cryptosector hoger zijn
dan in 2021 was begroot, heeft DNB desgevraagd inzicht gegeven in hoe
de toezichtkosten zijn opgebouwd en specifiek waar de stijging uit
bestaat. Mijn ministerie is hierover veelvuldig in gesprek geweest en
blijvend in gesprek met DNB. Daarnaast maakt de AFM in de publieke
kostenvisualisatie «Onze kosten in perspectief»4 inzichtelijk hoe de kosten
van de AFM zich in de loop der jaren hebben ontwikkeld, onder meer als
gevolg van de toename aan taken. Daarin maakt de AFM ook duidelijk
welke externe ontwikkelingen en interne keuzes aan de ontwikkeling van
de kosten ten grondslag liggen. Aanvullende maatregelen acht ik op dit
moment niet nodig.
De leden van de VVD-fractie vragen de Minister om een overzicht
van de kosten die worden doorberekend aan de sector door DNB
en de AFM en welke kosten door de toezichthouders in België,
Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Denemarken
worden doorberekend. Deze leden vragen daarbij om een
vergelijkend overzicht waarbij niet alleen naar de totale kosten
wordt gekeken, maar ook hoe deze kosten binnen de sector
worden verdeeld waarbij specifiek ook aandacht wordt besteed
aan startende en fintechbedrijven. Ook vragen deze leden welke
typen kosten worden doorberekend in binnen- en buitenland. Kan
de Minister bijvoorbeeld aangeven of huisvestingslasten ook in
het buitenland worden doorberekend? Ziet de Minister mogelijkheden om op dit punt het vestigingsklimaat in Nederland te
verbeteren?
De leden van de PVV-fractie vragen wat een eventuele Europese
benchmark zou inhouden en of de Minister het eens is met de
AFM dat zo’n benchmark lastig is vanwege de verschillende
toezichtmodellen en het gebrek aan informatie over interne
kostentoedelingen bij andere toezichthouders. Zo neen, kan de
Minister dit nader toelichten?
De leden van de SP-fractie geven aan dat ze zich zorgen maken
over het opstellen van een Europese benchmark. Zij vragen wat
hier de bedoeling van is. Is het opstellen van een benchmark
normaal? Deze leden vragen verder of er niet een eigen toetsingskader voor toezicht in Nederland.
In de Wet bekostiging financieel toezicht 2019 (Wbft) (Kamerstuk 34 870) is
vastgelegd dat de toezichtkosten door de AFM en DNB worden doorberekend aan de sector. Op grond van de Wbft worden alle kosten, van
primair toezicht maar bijvoorbeeld ook van huisvesting en communicatie,
doorberekend, met uitzondering van kosten voor toezicht op de BES. De
kosten die door de AFM en DNB worden doorberekend aan de sector, zijn
te vinden in respectievelijk het jaarverslag AFM en de zbo-verantwoording
DNB die de toezichthouders publiceren.5

4
5

https://verslaggeving.afm.nl/trendzicht-2022/trendzicht/.
Zie voetnoot 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

4

Een vergelijkend overzicht van de toezichtkosten tussen toezichthouders
in verschillende landen is niet voorhanden. In het kader van de totstandkoming van het kostenkader 2021–2024 is gebleken dat – gegeven de
complexiteit en grootte van de financiële sector en de mate van vergelijkbaarheid van (Europese) toezichthouders – goede informatie ontbreekt om
een vergelijking van de doorberekende kosten aan de sector met andere
toezichthouders te maken.
De AFM onderschrijft in haar reactie op het rapport van Kwink dezelfde
constatering en geeft aan graag met het Ministerie van Financiën te
onderzoeken of de in het rapport genoemde alternatieven uitvoerbaar zijn.
Ik zal hiertoe nader met de AFM in overleg treden.
Een vergelijkend overzicht van deze kosten binnen de sector waarbij een
onderscheid gemaakt wordt tussen startende en FinTechbedrijven is
evenmin voorhanden. FinTech is een verzameling van instellingen die in
termen van bekostiging en toezicht bij DNB in meerdere sectoren vallen.
Daarmee verschilt dus per FinTechinstelling de bekostiging van het
toezicht. Hiervoor gelden de maatstaven die per sector worden vastgesteld. Hierin wordt geen onderscheid gemaakt of een instelling FinTech is
of niet.
In reactie op de vraag van de leden van de VVD-fractie over vestigingsklimaat merk ik op dat het versterken van het vestigingsklimaat in bredere
zin onderdeel is van het coalitieakkoord (Kamerstuk 35 788, nr. 77). Er
vindt doorlopend interdepartementaal overleg plaats over dit onderwerp.
Het Netherlands Foreign Investment Agency (NFIA) heeft onderzoek
gedaan naar vestigingsfactoren voor financiële instellingen. Mijn
ministerie heeft, in samenwerking met het Ministerie van Economische
Zaken en Klimaat, in het kader van het FinTech-actieplan onderzoek laten
doen naar FinTech in Nederland. Hieruit volgt dat bij de afweging in welk
land een financiële instelling zich vestigt, veel verschillende factoren een
rol spelen. Hierbij kan gedacht worden aan infrastructuur, gekwalificeerd
personeel, vraag naar producten, et cetera. Toezichtkosten zijn hierbij ook
een afwegingsfactor. FinTech-partijen beoordelen kosten in combinatie
met de kwaliteit van het financieel toezicht, dat in Nederland als sterk
wordt gezien. Er zijn geen indicaties dat de kosten van het toezicht zelf een
doorslaggevende factor zijn. Uit het FinTech-onderzoek van het NFIA blijkt
ook dat het goede toezicht in Nederland een belangrijke positieve factor
is.
Verder is mijn ministerie blijvend in gesprek met DNB en AFM om te
kijken naar de kosten van toezicht waarbij ook markttoegang, onderdeel
van het vestigingsklimaat, wordt meegenomen. Hierbij wordt gekeken
naar de algemene bekostigingssystematiek en bijvoorbeeld de heffingen
die hieruit voortvloeien. Hierbij wordt niet specifiek gekeken naar de
relatie tussen vestigingsklimaat en de huisvestingslasten.
De leden van de PVV-fractie vragen of de Minister een Nederlandse benchmark kan laten ontwikkelen om de doelmatigheid
van de AFM te onderzoeken.
De leden van de CDA-fractie vragen wanneer de gesprekken met
de AFM over een benchmark gepland staan en of de Minister de
Kamer spoedig daarover kan informeren.
Waar een Europese benchmark lastig uit te voeren is door verschillende
toezichtmodellen, geldt dit ook voor een Nederlandse benchmark daar er
binnen Nederland geen vergelijkbare toezichthouder als de AFM is. Ik ga
met de AFM in overleg over de wijze waarop opvolging kan worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

5

gegeven aan de aanbeveling van Kwink in haar rapportage. De
gesprekken hierover zullen in de komende maanden van start gaan. Zodra
er concrete resultaten te melden zijn, zal ik uw Kamer hierover
informeren.
2. Vragen over doelmatigheid en doeltreffendheid
De leden van de VVD-fractie lezen dat de onderzoekers geen
duidelijke uitspraken kunnen doen over de doelmatigheid van het
toezicht bij de AFM. Zij vragen de Minister of zij dit in lijn acht
met de eis uit de Kaderwet zbo’s om de doelmatigheid vijfjaarlijks
vast te stellen die sinds 2006 van kracht is. Deze leden vragen
hoe de Minister verklaart dat vijftien jaar na invoering van deze
Kaderwet niet duidelijk vastgesteld kan worden of het toezicht
van de AFM doelmatig is. Ook vragen deze leden welke acties
door de AFM en/of het Ministerie van Financiën sinds 2006 in
gang zijn gezet om dit te verbeteren, waarom dit niet tot de
gewenste verbetering heeft geleid en welke stappen de Minister
neemt om ervoor te zorgen dat de doelmatigheid van het toezicht
wel kan worden beoordeeld.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe de AFM op dit moment
beoordeelt of zij doelmatig werkt. Deze leden vragen of de
Minister kan aangeven wat voor alternatieven zij ziet om de
doelmatigheid beter te meten dan wel welke alternatieven de
AFM zelf het meest kansrijk acht.
Sinds 2006 hebben zowel de AFM als het Ministerie van Financiën
verschillende acties in gang gezet om de doelmatigheid van het toezicht
van de AFM te bevorderen. In het door onderzoeksbureau Kwink
opgestelde rapport van de AFM worden hierover uitspraken gedaan. Zo is
door het opstellen van een kostenkader de AFM verbonden aan een
kostenplafond en kan de AFM haar begroting enkel verhogen indien
hiertoe overeenstemming is bereikt met de raad van toezicht, het
Ministerie van SZW en het Ministerie van Financiën. Onderdeel van het
kostenkader zijn nadrukkelijk ook de posten «besparingen» en
«taakstelling», waardoor sprake is van een efficiencyprikkel voor de AFM.
Ook zijn er extra besparingen gerealiseerd om te kunnen investeren in
datagedreven toezicht. Eventuele intensiveringen of eigen prioriteiten
dienen in beginsel zelf door de AFM ingepast te worden binnen de
huidige kaders. Verder is de post «onvoorzien» opgenomen in het
kostenkader 2021–2024. Deze post biedt de AFM flexibiliteit om in het
geval van onvoorziene gebeurtenissen kosten te kunnen opvangen zonder
het kostenkader te overschrijden. Aan het gebruik van deze post zijn
voorwaarden verbonden. Door deze post neemt tevens het risico op
ondoelmatigheid af, omdat de AFM onnodig hard zou moeten sturen op
de begroting om het kostenkader in enig jaar niet te overschrijden.
In aanvulling op de kaders die volgen uit de begroting en het kostenkader
legt de AFM haar agenda, begroting en verantwoording aan de onder
toezicht staande instellingen voor. Zo organiseert de AFM twee keer per
jaar een adviserend panel waar de AFM door de sector ook scherp wordt
gehouden op onder andere kostenbeheersing.
Naar aanleiding van de tweede evaluatie van de Kaderwet zbo’s is een
handleiding evaluaties zbo’s6 opgesteld met een uitgebreide bijlage over
doelmatigheid. Deze handleiding beoogt houvast te bieden bij het
evalueren, met speciale aandacht voor doelmatigheid. Mijn ministerie
6

Zie https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/257363/2020-05-19-handleiding-evaluatie-zbos.pdf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

6

heeft deze handleiding ook gehanteerd bij het voorbereiden van de
Kaderwetevaluaties van DNB en de AFM. Daarnaast blijkt uit de brede
evaluatie van kaders voor zogenaamde rijksorganisaties op afstand7 dat
doelmatigheid zeker een belangrijk onderdeel van de Kaderwetevaluaties
is maar niet het enige belangrijke aspect is. Er is geconstateerd dat er in
de kaders te beperkt aandacht is voor andere zaken die publieke waarde
vormen, naast doelmatigheid en doeltreffendheid.
De leden van de SP-fractie vragen de Minister waarom de
effectmeting nog niet op orde is en of de Minister duidelijk kan
maken wat er nu eigenlijk mis is met de effectmeting. Deze leden
vragen of de Minister na deze evaluatie gerust is op eventuele
risico’s van financiële markten.
Het onderzoeksbureau Kwink geeft in het rapport aan dat de AFM
effectmetingen structureler en meer integraal kan inzetten door bijvoorbeeld in de jaarverslagen te rapporteren over de grotere risico’s van dat
jaar en hoe de inzet van de AFM heeft bijgedragen om die risico’s te
mitigeren. De AFM geeft in haar bestuurlijke reactie aan dat zij zich
bewust is van het nut van effectmetingen. Een uitdaging ten aanzien van
dit type meting is dat toezicht slechts één factor is die invloed heeft op het
resultaat of effect. Ook doet de AFM veel preventief werk, dat zich moeilijk
laat meten. Proactief optreden (een klein probleem aanpakken om een
groot probleem te voorkomen) is ook een factor die meetbaarheid
bemoeilijkt. In de jaarlijkse AFM Trendzicht en Agenda wordt nu meer
ingezet op het identificeren en adresseren van risico’s, zodat de effecten
daarvan na afloop van het jaar kunnen worden gemeten. In de editie
Trendzicht 2022 zijn voor het eerst risicokaarten voor de vier
AFM-toezichtgebieden opgenomen. In deze risicokaarten worden de
voornaamste risico’s per toezichtgebied geduid vanuit hun interactie met
de trends. De AFM geeft daarnaast aan het belangrijk te vinden de
aankomende periode hieraan verder te werken. Ik blijf graag met de AFM
in gesprek om gezamenlijk gehoor te geven aan de aanbeveling van
Kwink.
3. Vragen over aansprakelijkheidsbeperking
De leden van de VVD-fractie lezen dat de aansprakelijkheidsbeperking naar het lijkt niet tot een gedragsverandering in het
toezicht heeft geleid en merken op dat de Minister schrijft dat
het door de wetgever beoogde doel van die maatregel tegelijkertijd lijkt te zijn behaald. Zij vragen de Minister deze conclusie
toe te lichten. Ook vragen zij hoe de conclusie ten aanzien van de
in 2012 ingevoerde maatregel getrokken kan worden op basis
van een onderzoek over de periode 2015–2020.
In de toelichting bij de invoering van de aansprakelijkheidsbeperking is
door de wetgever aangegeven dat het doel is om de slagvaardigheid van
het toezicht te vergroten: vrees voor aansprakelijkheidsstelling mag de
toezichthouder er niet van weerhouden om te doen wat nodig is om
effectief toezicht uit te oefenen. De onderzoekers hebben dit onderwerp
meegenomen in de evaluaties.
Hun beeld is dat de toezichthouders bij het inzetten van handhavingsinstrumenten niet minder terughoudend zijn.
De aansprakelijkheidsbeperking had niet tot oogmerk dat de toezichthouders eerder tot handhaving zouden overgaan, maar dat zij zich minder
7

Kamerstuk 31 490, nr. 309.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

7

zouden laten leiden door de vrees voor een schadeclaim door de
betrokken instelling of de gedupeerden, de zogenaamde verzachting van
het toezichthouderdilemma.8 Door de invoering van de aansprakelijkheidsbeperking hoeven de toezichthouders sinds 2012 minder rekening te
houden met de mogelijke gevolgen van schadeclaims door belanghebbenden bij de keuze om handhavend op te treden.
Op grond van de Kaderwetevaluaties kan dus niet geconcludeerd worden
dat het doel van de aansprakelijkheidsbeperking behaald is. Dat geldt
temeer omdat het onderzoek zag op de periode 2015–2020, terwijl de
maatregel al in 2012 is ingevoerd. In de aanbiedingsbrief is daarom
aangegeven dat de bevindingen van Kwink niet tegengesteld zijn aan het
door de wetgever beoogde doel. Dat doel was immers niet een gedragsverandering maar een verzachting van het toezichthouderdilemma.
De leden van de VVD-fractie vragen te expliciteren hoe de
Minister in de evaluatie van de Wet transparant toezicht financiële markten de effectiviteit van de aansprakelijkheidsbeperking
wil laten onderzoeken.
De Wet transparant toezicht financiële markten (Kamerstuk 34 769) geeft
de toezichthouders meer bevoegdheden om overtredingen te publiceren
en om openbare waarschuwingen uit te vaardigen. Tijdens de parlementaire behandeling van deze wet rees de vraag of voor deze nieuwe
bevoegdheden een uitzondering moet worden gemaakt op de aansprakelijkheidsbeperking van de toezichthouders. Daarom zal ik in de evaluatie
van de Wet transparant toezicht financiële markten, welke voor dit jaar is
voorzien, de vragen betrekken hoe het nieuwe instrumentarium in de
praktijk is ingezet en tot welke – bedoelde en onbedoelde – gevolgen die
inzet heeft geleid. Volgend op het onderzoek zal ik, in lijn met de
toezegging van mijn voorganger, ook de verhouding tussen de nieuwe
bevoegdheden en de beperking van de aansprakelijkheid bezien.9 Ik zal
uw Kamer daarover na de evaluatie informeren.
De leden van de PVV-fractie merken op dat Kwink op basis van
hetgeen in de gesprekken naar voren is gekomen, geen harde
uitspraken kan doen over de effecten van de aansprakelijkheidsbeperking. De leden van de PVV-fractie willen weten of er iets
veranderd had kunnen worden aan de onderzoeksmethodiek van
Kwink en op welke wijze de effecten van de maatregel beter
zouden kunnen worden onderzocht, zodat er wel harde
uitspraken kunnen worden gedaan.
Het voornaamste doel van de wettelijke aansprakelijkheidsbeperking is
om het toezichthouderdilemma te verzachten. In de afweging om tot
handhaving over te gaan moet de toezichthouder zich minder laten leiden
door de vrees dat belanghebbenden claims zullen indienen. Om
uitspraken te kunnen doen over het effect van de aansprakelijkheidsbeperking op het handelen van de toezichthouder, is van geval tot geval
inzicht nodig in de factoren die meewegen bij een beslissing om al dan
niet handhavingsmaatregelen te treffen en de rol van de aansprakelijkheidsbeperking daarbij. Daaruit kan blijken of de toezichthouders ervoor
kiezen om op te treden, terwijl zij dat zonder aansprakelijkheidsbeperking
niet zouden hebben gedaan.10

8

Kamerstuk 33 058, nr. 3, p. 1–2.
Handelingen II 2017/18, nr. 46, item 4 (herdruk).
10
Zie ook Beleidsdoorlichting financiële markten, Kamerstuk 31 935, nr. 45, p. 112.
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

8

De factoren die in een individuele casus de doorslag hebben gegeven om
tot handhaving over te gaan, zijn niet altijd af te leiden uit het handhavingsbesluit van de toezichthouder of de bijbehorende interne documentatie. Daar komt bij dat uit cijfers over het aantal opgelegde handhavingsmaatregelen niet is af te leiden of de aansprakelijkheidsbeperking daarbij
een rol speelt. Het is dus naar zijn aard lastig om de rol van de aansprakelijkheidsbeperking op de handhavingskeuzes van de toezichthouders te
onderzoeken. Om die reden, en ook gezien de brede opdracht van de
onderzoekers van Kwink in het kader van deze evaluatie, begrijp ik dat zij
geen harde uitspraken hebben gedaan over de effecten van de
aansprakelijkheidsbeperking.
4. Vragen over draagvlak toezicht
De leden van de CDA-fractie maken uit het evaluatierapport over
DNB op dat het toezicht van DNB onvoldoende transparant is en
dat DNB te weinig in gesprek gaat met de onder haar toezicht
staande instellingen, wat ten koste kan gaan van het draagvlak in
de sector. Ook halen deze leden aan dat de onderzoekers hebben
aangegeven dat het toezicht wat menselijker kan, waarbij het
niet alleen maar gaat om de kwaliteit van toezicht en beheersing
van risico’s. De leden van de CDA-fractie vragen hoe de Minister
dit beziet en wat zij vindt dat DNB moet veranderen om het
draagvlak te versterken. Ook geven deze leden aan te zijn hoe
DNB en de AFM op dit moment dan optreden. Zij vragen of de
Minister met de toezichthouders kan bespreken hoe zij beter
contact met de sector willen gaan onderhouden maar ook in
contact treden met de sector over wat zij nodig hebben, en over
acties op dit vlak aan de Kamer te rapporteren.
Ik hecht eraan op te merken dat het evaluatierapport van DNB aanmerkelijk genuanceerder is dan uit de vraagstelling naar voren komt. De
conclusie is juist dat DNB over het algemeen transparant is richting onder
toezicht staande instellingen en andere stakeholders over de taakuitvoering en keuzes die in het toezicht worden gemaakt en dat de transparantie in de evaluatieperiode is gegroeid. De onderzoekers komen, op
basis van een analyse, tot het volgende oordeel als het gaat om de
transparantie die DNB betracht: «Er is veel informatie beschikbaar in
jaarrapportages, de zbo-begroting en -verantwoording en op de website,
er wordt gecommuniceerd aan verschillende doelgroepen (bijvoorbeeld in
de vorm van thematisch nieuwsbrieven), en DNB is waar mogelijk
transparant over toezichtactiviteiten en doelstellingen. Ook is het door de
jaarlijkse wetgevingsbrieven helder om welke aanpassingen in de
financiële wetgeving DNB vraagt».11 Het oordeel over de AFM is van
vergelijkbare strekking en inhoud.12
Tegelijkertijd zien de onderzoekers ook nog enkele verbetermogelijkheden
als het gaat om transparantie. Zo doen zij DNB de aanbeveling om de
inspanningen om de effectmeting structureler en meer integraal vorm te
geven kracht bij te zetten. Ze adviseren DNB om in het jaarverslag te
rapporteren over de grootste risico’s in de financiële sector en het effect
van het toezicht van DNB daarop. Voor de AFM speelt deze uitdaging van
effectmeting ook. Beide toezichthouders hebben in hun bestuurlijke
reacties aangegeven de aanbeveling op dit punt te omarmen en de
komende periode verder te werken aan transparantie, en vanzelfsprekend
voer ik hierover het gesprek met hen.

11
12

Eindrapport evaluatie DNB, p. 41.
Eindrapport evaluatie AFM, p. 43–44.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

9

De onderzoekers schrijven ook: «Bij kwaliteitszorg denkt DNB – terecht –
vooral aan de kwaliteit van het toezicht en dan met name aan de
beheersing van risico’s. De inzet hiervoor is positief te waarderen.»13
Volgens de onderzoekers is er evenwel ook een ander perspectief
mogelijk, namelijk de kwaliteit van het optreden als overheidsorganisatie
naar organisaties en burgers: «[d]aarmee zijn begrippen als bestuurscultuur, transparantie en menselijke maat ook voor DNB relevant».14
DNB heeft aangegeven dit oordeel te onderschrijven. Menselijke maat
komt in eerste instantie tot uiting via de taken die DNB uitvoert. Door het
uitoefenen van kwalitatief goed toezicht en risicobeheersing draagt DNB
aan een duurzaam en stabiel financieel stelsel. Zo zorgt DNB er via haar
prudentieel toezicht voor dat banken, verzekeraars en pensioenfondsen
weerbaar zijn tegen (financiële) schokken en niet zomaar om kunnen
vallen. Dit doet DNB niet alleen om de instelling te behoeden van een
mogelijk faillissement, maar juist ook ter bescherming van de klanten van
de instellingen, in veel gevallen gewone burgers. Ook via het integriteitstoezicht draagt DNB bij aan de bescherming van de belangen van
individuele burgers. Door streng toe te zien dat instellingen een goede
invulling geven aan hun poortwachtersrol bij de bestrijding van financieeleconomische criminaliteit, levert DNB een bijdrage om de maatschappelijke kosten van witwassen beperkt te houden. Ook beschermt DNB onder
meer via het depositogarantiestelsel de spaartegoeden, ziet DNB op een
goed werkend pensioenstelsel voor alle generaties werknemers en
onderzoekt DNB de gevolgen van klimaatverandering voor de financiële
sector. Met reguliere publicaties op haar website en reguliere overleggen
met instellingen, brancheorganisaties en andere stakeholders informeert
DNB niet alleen onder toezicht staande instellingen maar ook het bredere
publiek over relevante ontwikkelingen en haar toezicht daarop in de
financiële sector.
Ook in de manier waarop DNB haar taken uitvoert, komt dit naar voren.
De missie van DNB is werken aan vertrouwen. DNB werkt aan stabiele
prijzen, een soepel en veilig betalingsverkeer, en solide en integere
financiële instellingen. Deze missie staat centraal bij de uitvoering van al
haar taken als centrale bank, toezichthouder, resolutie-autoriteit en
depositogarantiestelselhouder. Om deze doelen te bereiken heeft DNB in
2019 een nieuwe strategie voor de middellange termijn ontwikkeld:
DNB2025. Hierin draait het om verandering. DNB2025 omvat zes ambities
(MVO, vertrouwen, evenwichtige verhoudingen, medewerkers, digitaal en
kostenbewust), die samen met de kernwaarden (scherp, betrokken, open
en betrouwbaar) een centrale rol vervullen bij de uitvoering en aansturing
binnen DNB. Zo heeft DNB afgelopen jaren diverse stappen gezet om,
waar mogelijk, transparanter te zijn over haar taakuitoefening en de
samenwerking en dialoog met stakeholders te versterken. Dit komt
bijvoorbeeld tot uiting via toezichtgesprekken (reguliere gesprekken
tussen de toezichthouder en onder toezicht staande instellingen), Open
Boek Toezicht15, rondetafelgesprekken met een brede vertegenwoordiging
per onderdeel van de financiële sector, reguliere overlegstructuren met
brancheorganisaties, de jaarlijkse verzekeraars- en pensioenmiddagen die
toegankelijk zijn voor bestuurders van die instellingen, blog posts over de
uitvoering van de toezichttaak, een tweejaarlijkse stakeholderonderzoek
en het iForum initiatief waar DNB samen met financiële instellingen
knelpunten en mogelijkheden voor innovatie in toezicht verkent.

13

Eindrapport evaluatie DNB, p. 48.
Idem.
15
https://www.dnb.nl/voor-de-sector/open-boek-toezicht/.
14

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

10

Tot slot, ingaand op bestuurscultuur, draagt DNB ook bij aan maatschappelijke thema’s die niet direct met haar taken te maken hebben. De nadruk
ligt hier op inclusiviteit en diversiteit. Intern komt dit bijvoorbeeld tot
uiting in een breed scala aan actieve netwerken, beleid voor diversiteit en
inclusie en een Diversity Board. Extern vraagt DNB met enige regelmaat
aandacht voor dit onderwerp in speeches. Daarnaast heeft DNB in 2021
een Out & Proud Verklaring gepubliceerd, is DNB lid geworden van
WorkPlacePride en is DNB benoemd als Talent naar de Top Diamant
winnaar 2021 vanwege de stijging van het percentage vrouwen in
managementposities en haar aanpak op het gebied van diversiteit.
5. Vragen over benoemingen
De leden van de VVD-fractie vragen of bij de evaluatie van de
governance van DNB en de AFM ook is gekeken naar de zittingstermijnen die in de huidige wet gelden. Zij stellen in dat verband
de vraag hoe de maximale benoemings- en zittingstermijnen in
Nederland zich verhouding tot die in andere Europese landen
zoals België, Duitsland, Denemarken en het Verenigd Koninkrijk.
In de Kaderwetevaluaties heeft Kwink niet specifiek gekeken naar de
wettelijke zittingstermijnen zoals die gelden. Als in vergelijking met
andere Europese lidstaten naar de maximale benoemings- en zittingstermijn wordt gekeken, worden er geen opvallende verschillen met andere
nationale toezichthouders geconstateerd.
Het lid Omtzigt vraagt of de Minister het toezicht door DNB en de
AFM kan beïnvloeden door benoeming van bestuurders en in
hoeverre de Minister en de toezichthouders daar bij de evaluatie
volledig transparant over zijn (geweest). Het lid Omtzigt vraagt de
Minister om aan te geven in hoeverre persoonlijke transfers
tussen toezichthouder, onder toezicht gestelden, ambtelijk
apparaat, politiek en accountancy en advies wenselijk zijn en
wettelijk toegestaan zouden moeten zijn. Kan de Minister
aangeven welke beperkingen in dit kader wenselijk zouden zijn
en hoe die vorm zouden moeten krijgen?
De raad van commissarissen (RvC) van DNB en de raad van toezicht (RvT)
van de AFM selecteren kandidaten voor het dagelijks bestuur en het intern
toezichthoudend orgaan (met uitzondering van de overheidscommissaris
bij DNB) van hun desbetreffende organisaties. Dit doen zij op basis van
profielschetsen en functieprofielen, die zij zelf als RvC en RvT opstellen.
De vaststelling of wijziging van profielschetsen behoeft (conform
artikel 1:27a Wet op het financieel toezicht) de instemming van de Minister
van Financiën of, voor wat betreft de profielschets voor de RvC van DNB,
van de aandeelhouder. Kandidaten voor benoemingen in het dagelijks
bestuur en het intern toezichthoudend orgaan van DNB en de AFM dienen
daarnaast te voldoen aan (wettelijke) compliance- en integriteitsvereisten,
onder meer met betrekking tot nevenactiviteiten en eventuele incompatibiliteiten met vorige functies. In het kader van deze check kan in een enkel
geval worden besloten om bij een benoeming een afkoelperiode te
hanteren ten aanzien van specifieke onderdelen van de verantwoordelijkheden van kandidaten.
Wanneer de RvC of de RvT of op basis van de vastgestelde profielschets
en de compliance- en integriteitsvereisten een kandidaat heeft geselecteerd voor een benoeming, beveelt zij deze aan of draagt zij deze voor,
aan de Minister van Financiën (op grond van de Bankwet 1998 bestaat de
aanbevelingslijst c.q. voordracht van DNB uit drie kandidaten). Hierna kan
de Minister (al of niet in zijn hoedanigheid van vertegenwoordiger van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

11

Staat als enig aandeelhouder) besluiten om de kandidaat te benoemen,
dan wel de kandidaat voor te dragen aan de Koning voor benoeming bij
koninklijk besluit, al naar gelang de wettelijk voorgeschreven wijze van
benoeming.
Met deze procedures kan de Minister van Financiën invloed uitoefenen op
deze benoemingen en is de integriteit van het benoemingsproces en het
functioneren van het dagelijks bestuur en het intern toezichthoudend
orgaan van zowel DNB als de AFM mijns inziens voldoende geborgd.
6. Vragen over interne governance DNB
De leden van de PVV-fractie merken op dat uit de evaluatie van
DNB naar voren komt dat de Europeanisering en de digitalisering
van samenleving en toezicht belangrijke ontwikkelingen zijn
geweest en zullen blijven. Deze leden lezen in het rapport ook dat
de huidige interne governance de vraag oproept of deze nog
optimaal is in het licht van de genoemde ontwikkelingen. Zij
vragen de Minister om deze vraag te beantwoorden.
De leden van de CDA-fractie lezen dat de onderzoekers zich
afvragen of de huidige governance van DNB nog optimaal is, met
name de positie van de raad van commissarissen, in het bijzonder
de overheidscommissaris, en de bankraad. Zij vragen de Minister
om nader toe te lichten wat de onderzoekers hiermee bedoelen
en hoe de Minister hiernaar kijkt.
De onderzoekers doen de aanbeveling aan DNB om de interne governance tegen het licht te houden en geven in overweging om daarbij ook
de functie van de Bankraad en de functie van de overheidscommissaris in
ogenschouw te nemen. De aanbeveling luidt: «doordenk of de interne
governance van DNB, in het licht van belangrijke ontwikkelingen zoals de
Europeanisering en de digitalisering van samenleving en toezicht, nog
steeds effectief en efficiënt is». De evaluatie heeft volgens de onderzoekers de vraag opgeroepen of de interne governance nog optimaal is in
het licht van met name de hiervoor genoemde ontwikkelingen.
Een relativering is overigens op zijn plaats: de onderzoekers constateren
ook dat de interne governance op punten is verbeterd en wijzen in dit
verband op de verbeteringen die DNB heeft doorgevoerd in de organisatiestructuur, de interne governance en de wijze waarop tegengeluid is
georganiseerd binnen de organisatie. De evaluatie heeft bovendien geen
indicaties opgeleverd dat de interne governance op dit moment niet
werkt. Ook wijzen de onderzoekers erop dat de werking van de driehoek
opdrachtgever-eigenaar-opdrachtnemer zich positief heeft ontwikkeld. Zo
zijn de rollen van eigenaar en opdrachtgever sterker gemarkeerd en wordt
de informele omgang tussen toezichthouder en ministerie als positief
beschouwd voor het samenspel van beleid en toezicht.
In paragraaf 3.4.4 van het rapport is het fundament voor de aanbeveling
over de interne governance gelegd. De onderzoekers wijzen daar op het
volgende:
– De interne governance is op punten verbeterd. Tegelijkertijd is uit de
gesprekken naar voren gekomen dat dit niet door iedereen wordt
herkend.
– In gesprekken is door brancheorganisaties en experts opgebracht dat
de kennis binnen de RvC op het gebied van onder meer IT en digitale
veiligheid versterkt zou kunnen worden.
– In enkele gesprekken is gewezen op de rol van de overheidscommissaris: wat die rol precies inhoudt, is niet voor iedereen duidelijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

12

–

In de communicatie van DNB klinkt de Europese institutionele context
(waarin DNB onderdeel vormt van het Europese toezicht- en afwikkelingsmechanisme SSM en SRM) niet altijd goed door.

Gelet hierop komt de aanbeveling over de interne governance in
belangrijke mate voort uit de vaststelling van de onderzoekers dat de
(interne) governance van DNB naar buiten toe niet altijd helder of kenbaar
is. Het gaat dan bijvoorbeeld om de specifieke rol van de overheidscommissaris en waarin de rol van de RvC zich van die van de Bankraad
onderscheidt. Dit is iets anders dan een conclusie, waarvoor geen
aanknopingspunt in het rapport van Kwink kan worden gevonden, dat de
governance zelf (wezenlijk) overdenking of aanpassing zou behoeven.
DNB heeft in haar reactie op het rapport aangegeven te gaan onderzoeken
of zij de bedoelde verduidelijking kan geven. Dat vind ik een goede zaak,
en ik ga graag met DNB over de uitkomsten hiervan in gesprek waar deze
raken aan mijn verantwoordelijkheid. De huidige (wettelijke) kaders,
waaronder de Bankwet 1998, bieden in elk geval op het eerste gezicht een
voldoende duidelijke basis, zoals mijn voorganger uw Kamer al liet weten.
Daar voeg ik aan toe, in reactie op de vraag van de leden van de
PVV-fractie, dat het niet aan de Minister van Financiën is om antwoord te
geven op de vraag of de huidige interne governance nog optimaal is in
het licht van de gewijzigde omstandigheden. Die beoordeling is eerst en
vooral aan DNB zelf; ik ben niet in de positie om dat te doen. Het doen van
uitspraken hierover raakt bovendien DNB als organisatie, die naast
toezichthouder ook onafhankelijke centrale bank is. Ik vind het ook
daarom passend om af te wachten tot welke bevindingen DNB komt.
7. Vragen over innovatie sector
De leden van de VVD-fractie vragen wat de Minister vindt van de
bevinding dat de wijze waarop DNB haar toezichtstaken invult
strenger is dan toezichthouders in andere Europese landen en dat
dit remmend werkt op innovatie in de financiële sector. Acht de
Minister het wenselijk dat DNB zelf gaat beoordelen waar op dit
vlak ruimte voor verbetering zit? Is de Minister bereid een
onafhankelijke expert of derde partij te laten inventariseren
welke ruimte voor verbetering hier zit?
De leden van de D66-fractie zijn benieuwd naar de stappen die
DNB zet om toetreders te ondersteunen op inhoudelijke gronden,
zoals de eisen voor intern toezicht en communicatie over die
eisen. Deze leden vragen of DNB daarbij nog kan leren van andere
(euro)landen.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe de Minister aankijkt
tegen de conclusie uit het rapport dat DNB zich te weinig zou
inspannen om innovatie bij onder toezicht staande instellingen
mogelijk te maken, dat DNB strenger is dan andere Europese
toezichthouders, en te weinig aandacht van de wetgever vraagt
voor ruimte voor innovatie, wat nadelig kan zijn voor
vernieuwing en concurrentiekracht van de Nederlandse financiële
sector. Welke ruimte bij de regels is hier wel voor nodig? Wil de
Minister hierover ook het gesprek aangaan met DNB, maar ook
met de financiële sector zelf, en aan de Kamer rapporteren wat er
nodig is om juist die vernieuwing en concurrentiekracht in de
financiële sector te bevorderen, zonder dat dit leidt tot risico’s?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

13

Zoals DNB ook aangeeft in haar bestuurlijke reactie, onderschrijft zij het
belang van innovatie, binnen de wettelijke kaders, en ontplooit zij (deels in
samenwerking met toezichthouders AFM en ACM) diverse initiatieven op
dit terrein, zoals de InnovationHub, Maatwerk voor Innovatie en het
iForum. Bij de InnovationHub kunnen aanbieders van innovatieve
concepten terecht om vragen te stellen over onder andere vergunningen,
regelgeving of het laagdrempelig bespreken van een idee, en in de
context van het iForum is in augustus 2021 het rapport «Innovatie en
regelgeving: kansen en obstakels» gepubliceerd16. Door deze initiatieven
zet DNB, samen met de sector, collega-toezichthouders en beleidsmakers,
actief in op het identificeren van knelpunten, het vinden van oplossingen
en het bieden van laagdrempelige toegang tot de toezichthouders.
Daarnaast heeft DNB getracht om de juridische vergunningvereisten op
een laagdrempelige wijze te beschrijven in een uitgebreide toelichting op
het aanvraagformulier. Ook zijn er voor verschillende type instellingen
specifieke stappen gezet om kosten draaglijker te maken. Een voorbeeld
hiervan is een vrijstellingsregeling voor kleine betaaldienstverleners en
elektronisch geldinstellingen waardoor toetredende partijen kosteloos een
registratie kunnen verkrijgen. Hier wordt door veel FinTechondernemingen gebruik van gemaakt. DNB onderzoekt momenteel hoe
het initiatief Maatwerk voor Innovatie beter benut kan worden binnen het
bestaande regelgevende kader. In deze exercitie (en bij het ontplooien van
deze initiatieven in het algemeen) wordt ook gekeken naar de werkwijze
van toezichthouders in andere landen en een vergelijking met buitenlandse initiatieven meegenomen.
De inzet van DNB sluit aan bij de zienswijze van het kabinet. Ook het
kabinet zet zich in voor het bevorderen van verdere innovatie in de
financiële sector, waarbij oog is voor de risico’s van toenemende innovatie
en digitalisering. In 2019 heeft het Ministerie van Financiën een onderzoek
laten uitvoeren naar de aard en omvang van de FinTech-sector in
Nederland en de kansen en belemmeringen voor verdere innovatie in de
financiële sector.17 In dit onderzoek is ook gekeken naar de rol van de
toezichthouders. Uit de zogenoemde FinTech-census kwam naar voren dat
het toezicht in Nederland als relatief streng wordt ervaren ten opzichte
van andere landen, maar dat een Nederlandse vergunning hierdoor ook
als een stempel van kwaliteit wordt gezien.
Naar aanleiding van de FinTech-census heeft het kabinet een FinTechactieplan opgesteld. In oktober jl. is uw Kamer geïnformeerd over de
voortgang van het FinTech-actieplan.18 Zoals mijn voorganger in de
voortgangsbrief schreef, kunnen veranderingen snel optreden en moet de
voortgang op het FinTech-actieplan daarom niet gezien worden als
statisch gegeven. Het FinTech-actieplan zal dan ook inspanning blijven
vragen om Nederland ook in de toekomst een groeibodem te laten zijn
van financiële dienstverlening en een bloeiende financiële en FinTechsector. Daarom zal in 2022 een nieuwe FinTech-census worden uitgevoerd.
Op basis hiervan en gesprekken met de toezichthouders en financiële
sector zelf wordt vervolgens gewerkt aan een eventuele herijking van het
FinTech-actieplan. Hierbij zal ook aandacht zijn voor wat er nodig is om de
vernieuwing en concurrentiekracht in de financiële sector te blijven
bevorderen. Er zijn echter ook risico’s aan verdere innovatie in de
financiële sector. Daarom is er, naast de groeikansen, aandacht voor
mogelijke risico’s zoals privacy en cybersecurity. De aanbesteding van
16

Zie https://www.dnb.nl/actueel/nieuws-voor-de-sector/sector-nieuwsberichten-2021/innovatieen-regelgeving-kansen-en-obstakels/.
17
Kamerstuk 32 013, nr. 242.
18
Kamerstuk 32 013, nr. 250.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

14

deze census zal in 2022 starten. Ik verwacht dat de uitkomsten begin 2023
met uw Kamer kunnen worden gedeeld.
De leden van de D66-fractie vragen de Minister uiteen te zetten
hoe het gebruik van de sandbox-methodiek meer gestructureerd
in het toezicht kan worden geïncorporeerd.
Zoals hiervoor aangegeven worden er diverse initiatieven ontplooid door
de toezichthouders om innovatie in de financiële sector te bevorderen,
waaronder Maatwerk voor Innovatie. Dit initiatief komt het dichtstbij een
regulatory sandbox. Maatwerk voor Innovatie is beschikbaar voor alle
ondernemingen met een innovatief financieel concept. Er wordt daarbij
gebruik gemaakt van de ruimte die wetgeving biedt bij de interpretatie
van regels. Als een financiële onderneming met behulp van haar innovatie
aantoonbaar beter het achterliggende doel van bepaald beleid bereikt
maar reguliere toepassing van wetgeving of beleid een onnodige
belemmering vormt voor innovatie, kan zij zich aanmelden voor Maatwerk
voor Innovatie. Daarbij kijkt de toezichthouder samen met de onderneming of strikte toepassing van dat beleid op zijn plaats is.
In 2019 hebben DNB en AFM dit initiatief al geëvalueerd, waar zij destijds
de geleerde lessen van hebben gepubliceerd in de publicatie «Continu in
dialoog»19. Zoals hiervoor aangegeven wordt er op dit moment onderzoek
verricht naar mogelijkheden om Maatwerk voor Innovatie beter te laten
werken binnen het bestaande regelgevende kader. Dit wordt onder andere
gedaan op basis van door de markt aangedragen use cases. Ook wordt er
gekeken naar best practices in het buitenland en of uit andere Europese
sandboxes voortkomende succesvolle initiatieven in Nederland op
belemmeringen zouden zijn gestuit. Wanneer dit onderzoek is afgerond,
zal ik de uitkomsten delen met uw Kamer.
8. Vragen over digitalisering
De leden van de VVD-fractie vragen de Minister hoe zij aankijkt
tegen de bevindingen dat de toezichthouders informatie
opvragen die niet verstrekt mag worden van de Autoriteit
Persoonsgegevens (AP), of waarbij onduidelijk is of het opvragen
van die informatie in strijd is met de Algemene Verordening
Gegevensbescherming (AVG). Deze leden vragen of de Minister
samen met de Minister voor rechtsbescherming op korte termijn
in overleg kan treden met de AP, DNB en de AFM om te
bespreken hoe dit probleem wordt opgelost en of zij de Kamer
voor het einde van het eerste kwartaal hierover kan informeren.
De leden van de D66-fractie lezen dat wordt aanbevolen dat AFM
en DNB afspraken maken met de AP over de data die zij voor
onderzoeken nodig hebben. Daarbij noemen de onderzoekers
expliciet de afspraken over de proportionaliteit van de uitvraag.
Deze leden vragen of de Minister erop gaat toezien dat deze
afspraken inderdaad in een convenant worden vastgelegd, zoals
de onderzoekers voorstellen.
De leden van de CDA-fractie vragen in reactie op de conclusies
uit de rapporten hoe de Minister wil toezien op betere samenwerking tussen de toezichthouders in Nederland. Niet alleen de
samenwerking tussen de AFM en DNB, maar ook de samenwerking met de AP en de ACM. De leden vragen of de Minister
tussen deze instanties ook niet een mogelijkheid tot betere
19

Zie https://www.afm.nl/nl-nl/nieuws/2019/aug/innovationhub-lessons-learned.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

15

afstemming ziet en hoe die afstemming er het best zou kunnen
uitzien.
Volgens de evaluatierapporten streven DNB en de AFM naar datagedreven toezicht, terwijl de AP juist dataminimalisatie eist als het gaat om
persoonsgegevens. Met de komst van de AVG zijn er bijvoorbeeld bij
onder toezicht staande instellingen in brede zin vraagstukken ontstaan
over de verhouding van de financiële toezichtwetgeving tot de AVG en in
hoeverre naleving van financiële toezichtwetgeving of medewerking aan
de toezichthouder strijdigheid kan opleveren met de AVG. Uit de
rapporten blijkt niet dat DNB en AFM informatie opvragen die van de AP
niet verstrekt mag worden. Ook overigens is mij niet bekend dat de AP
handhavend heeft opgetreden tegen DNB en AFM op dit punt. Tegelijkertijd ben ik mij ervan bewust dat datagedreven toezicht zorgvuldig dient
plaats te vinden in het licht van het beginsel van dataminimalisatie waar
het gaat om persoonsgegevens. Een duidelijke lijn op dit punt vergt
heldere afspraken over toezicht op financiële instellingen, onder meer
over het opvragen van data en intensivering van de samenwerking tussen
de betrokken toezichthouders. DNB en de AFM onderschrijven het belang
van adequate en heldere samenwerkingsafspraken met het AP op het
terrein van data-uitvragen en geven prioriteit aan de gesprekken die zij
hierover voeren met het AP. Dit lijkt mij een aangewezen opvolging van de
observaties uit het rapport.
Zowel wat betreft de onderlinge samenwerking tussen de AFM en DNB,
als de samenwerking tussen de AFM en de ACM merken de rapporten in
algemene zin op dat de toezichthouders op veel niveaus goed samenwerken. De onderzoekers merken op dat DNB en AFM veel hebben
geïnvesteerd in de onderlinge samenwerking en constateren dat de
afstemming van de toezichtactiviteiten daardoor is verbeterd. De
rapporten signaleren wel dat het belangrijk is oog te houden voor het
voorkomen van de overlap in het toezicht tussen respectievelijk de AFM
en DNB en de AFM en de ACM en onnodige dubbel werk te voorkomen.
Zowel de AFM als DNB nemen deze aanbevelingen in hun reactie op de
rapporten ter harte en zullen deze meenemen in de herziening van hun
onderlinge werkafspraken. Ik zal in de overleggen die ik periodiek met de
toezichthouders heb, aandacht hebben voor de voortgang op het gebied
van de samenwerking onderling, indachtig het twin peaks model, en met
andere toezichthouders.
Verder hebben de ACM, de AFM, de AP en het Commissariaat voor de
Media in oktober 2021 het samenwerkingsplatform Digitale Toezichthouders (SDT) opgericht. De samenwerking tussen de toezichthouders in
het SDT is gericht op het onderzoeken en aanpakken van kansen en
risico’s in de digitale samenlevingen, investeren in en delen van kennis,
en zorgen voor efficiënt en effectief toezicht op (Europese) wet- en
regelgeving.
Ten aanzien van het verzamelen van data vragen de leden van de
CDA-fractie zich af om wat voor soort data het in dit geval gaat,
die mogelijk strijdig is met wat DNB en de AFM van de AP mogen
vragen. Deze leden vragen de Minister om een toelichting daarop.
Ook vragen deze leden hoe in dit kader wordt gekeken naar alle
informatie die banken moeten verzamelen en de sector moet
verstrekken in het kader van de Wet ter voorkoming van
witwassen en financieren van terrorisme (Wwft), wat voor hen
een zware last vormt: wat doen de toezichthouders met deze data
en is wat wordt gevraagd en om serieuze inspanning van de
financiële sector vraagt, in evenwichtige verhouding met wat
ermee gedaan wordt?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

16

Ten aanzien van het verzamelen van data vragen de leden van de
CDA-fractie om wat voor soort data het in dit geval gaat, die mogelijk
strijdig is met wat DNB en de AFM van de AP mogen vragen en vragen zij
de Minister daar toelichting op te geven. Uit de context van de vraag
wordt niet duidelijk op welk geval deze leden hier doelen. Voor zover deze
leden doelen op persoonsgegevens die door Wwft-instellingen verzameld
worden in het kader van het voorkomen van witwassen of financieren van
terrorisme, kan het volgende ter toelichting worden opgemerkt.
De verplichting om een cliëntonderzoek te verrichten geldt voor elke
Wwft-instelling en dient ertoe om te voorkomen dat de dienstverlening
van een instelling wordt gebruikt voor witwassen of terrorismefinanciering. Het beleggen van het cliëntonderzoek bij Wwft-instellingen moet
dan ook worden bezien in het licht van hun functie als poortwachter. Deze
poortwachtersfunctie is een essentieel onderdeel van het totale systeem
aan maatregelen om misbruik van het financiële stelsel voor witwassen
en terrorismefinanciering te voorkomen. Financiële dienstverleners, zoals
banken, maar ook bepaalde beroepsbeoefenaars zoals advocaten en
notarissen, kunnen misbruikt worden voor financieel-economische
criminaliteit. Om dit te voorkomen dienen zij onderzoek te doen naar hun
cliënten en moeten zij ongebruikelijke transacties melden bij de
FIU-Nederland. De resultaten van dit cliëntonderzoek en de documentatie
die daarbij gebruikt wordt, moeten worden vastgelegd en de transacties
van cliënten dienen (doorlopend) te worden gemonitord. Hierbij is
relevant dat het cliëntonderzoek moet zijn afgestemd op het risico op
witwassen en terrorismefinanciering. Dit risico is onder meer afhankelijk
van de te leveren dienst of het gevraagde product. Het cliëntonderzoek
kan daarom van instelling tot instelling verschillen.
Het beleggen van het cliëntonderzoek bij Wwft-instellingen zelf wordt om
verschillende redenen beschouwd als het meest effectief om witwassen
en financieren van terrorisme te voorkomen. Allereerst omdat een
onderzoek voorafgaand aan het accepteren van de klant, een bijdrage
levert aan het voorkomen van misbruik van de dienstverlening voor
financieel-economische criminaliteit. Ook vergroot het cliëntonderzoek de
detectie van witwassen en terrorismefinanciering voor opsporingsinstanties. Gedurende hun dienstverlening zijn Wwft-instellingen bij uitstek
in staat om signalen op te pakken dat hun cliënten betrokken zijn bij
financieel handelen dat is gerelateerd aan witwassen of financieren van
terrorisme. Omdat Wwft-instellingen het eerste contact hebben met
potentiële afnemers van hun producten en diensten en in dat verband al
informatie over de cliënt vergaren, zijn zij bij uitstek geschikt om cliëntonderzoek te doen en een oordeel te vellen over het wel of niet accepteren
van de klant. Het feit dat Wwft-instellingen hun cliënten om uitgebreide
informatie moeten vragen, heeft een preventief effect. Aan cliënten die
bepaalde informatie niet willen of kunnen verstrekken, worden geen
diensten verleend of deze cliënten zien af van dienstverlening door de
Wwft-instelling. Maar ook gedurende een zakelijke relatie kunnen
Wwft-instellingen het beste signalen oppikken van witwassen of financieren van terrorisme. Zij dienen in dit kader verschillende maatregelen te
treffen en documentatie bij te houden.
Bij de verwerking van persoonsgegevens in het kader van de Wwft
moeten financiële instellingen zich houden aan de AVG en de daarop
gebaseerde regelgeving. De AVG heeft als verordening directe werking in
onze Nederlandse rechtsorde en is zodoende direct van toepassing op de
verwerking van persoonsgegevens door instellingen uit hoofde van de
Wwft en vormt daarbij het algemene kader voor de verwerking van
persoonsgegevens. De Europese anti-witwasrichtlijn voorziet voorts in
enkele bepalingen die specifiek zien op het verwerken van persoonsge-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

17

gevens in het kader van het voorkomen van witwassen of financieren van
terrorisme. Deze bepalingen zijn geïmplementeerd in artikel 34a Wwft.
Door middel van het cliëntenonderzoek verwerven Wwft-instellingen
onder andere kennis en informatie over de identiteit van de cliënt, diens
uiteindelijk belanghebbende (ubo) alsmede het doel en de aard van een
zakelijke relatie of incidentele transactie. Die kennis en informatie zijn
noodzakelijk om signalen van witwassen, daaraan ten grondslag liggende
basisdelicten, of terrorismefinanciering vroegtijdig te kunnen herkennen.
Op grond van artikel 34a Wwft mogen instellingen de persoonsgegevens
die zij op grond van de Wwft hebben verzameld, alleen verwerken met het
oog op het voorkomen van witwassen en terrorismefinanciering en niet
voor commerciële doeleinden of andere doeleinden die niet verenigbaar
zijn met dat zwaarwegend belang. Persoonsgegevens die uit hoofde van
de Wwft zijn verzameld, kunnen dan ook alleen voor een ander doel
worden verwerkt indien dat doel verenigbaar is met het doel waarvoor de
persoonsgegevens aanvankelijk werden verzameld, te weten het
voorkomen van witwassen of financieren van terrorisme. Ook dienen
instellingen op grond van artikel 34a Wwft, voordat zij een zakelijke relatie
aangaan of een incidentele transactie verrichten, informatie aan de cliënt
te verstrekken over de wettelijke verplichtingen inzake de verwerking van
persoonsgegevens met het oog op het voorkomen van witwassen en
terrorismefinanciering. De Wwft-toezichthouders – waaronder DNB en de
AFM – houden toezicht op de naleving van de verplichtingen met
betrekking tot de verwerking van gegevens, waaronder persoonsgegevens, die voortvloeien uit de naleving van de verplichtingen in Wwft, en
de AP houdt in algemene zin toezicht op de verwerking van persoonsgegevens door private instellingen en overheidsorganisaties. DNB en AFM
mogen informatie over individuele cliënten ontvangen van instellingen
voor zover dit redelijkerwijs nodig is voor hun toezichthoudende taak. Op
de Wwft-toezichthouders rust op grond van artikel 22 Wwft een wettelijke
geheimhoudingsplicht ten aanzien van vertrouwelijke gegevens of
inlichtingen die zij in het kader van hun Wwft-toezicht verkrijgen.
Bij de huidige inzet van capaciteit van financiële instellingen om te
voldoen aan de Wwft, dient in aanmerking te worden genomen dat een
groot deel van de financiële instellingen werkt aan hersteltrajecten op dit
punt. Deze trajecten vereisen de nodige capaciteit om in het verleden
opgelopen achterstand in te halen. Na afronding van deze trajecten
verwacht DNB dat het aantal fte bij instellingen dat zich bezighoudt met
het beheersen van deze specifieke risico’s, zal afnemen.
De leden van de SP-fractie vragen de Minister waarom digitalisering niet veel hoger op de agenda staat bij de AFM en DNB.
Deze leden vragen de Minister hoeveel aansporingen nog nodig
zijn en denken dat daarmee ook eventuele overlap tegengegaan
kan worden. De leden vragen de Minister wat zij gaat doen om te
voorkomen dat er meer overlap is.
Het lid Omtzigt vraagt in het kader van de afstemming in werken
tussen de AFM en DNB of de IT-systemen van beide toezichthouders goed en veilig op elkaar zijn afgestemd om zo ook
dubbele uitvraag bij financiële instellingen te voorkomen. Het lid
Omtzigt vraagt zich af of en zo ja, welke afspraken er tussen de
toezichthouders en de AP liggen als het gaat om proportionaliteit
van data-uitvragen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

18

DNB en de AFM hebben digitalisering hoog op de agenda staan. Zo is
digitalisering één van de pijlers van de DNB 2025 strategie20. Specifiek
voor toezicht heeft DNB in 2019 een Digitale Strategie Toezicht vastgesteld
om in 2025 zowel het toezicht meer datagedreven uit te kunnen voeren als
mee te kunnen bewegen met de digitaliserende sector. Ook bij de AFM is
datagedreven toezicht één van de drie AFM-brede prioriteiten. Daarnaast
is in 2019 het iForum21 opgericht om de nieuwe technologische ontwikkelingen in een vroeg stadium tussen onder meer de sector, DNB en de AFM
te bespreken. Hiermee wordt geborgd dat er geen nieuwe overlap
ontstaat ten aanzien van digitalisering van DNB en AFM en reeds
bestaande overlap (bijvoorbeeld bij uitvragen van data) met de sector kan
worden besproken en geanalyseerd, zodat gerichte actie ondernomen kan
worden.
Het uitgangspunt is dat dubbele uitvragen daar waar opportuun zoveel als
mogelijk moeten worden voorkomen. Daarom zijn DNB en AFM een
inventarisatie gestart waarin ze vaststellen waar dubbele uitvragen van
toepassing zijn. Afhankelijk van de uitkomst van de inventarisatie wordt
bekeken hoe dubbele uitvragen op de lange(re) termijn kunnen
voorkomen. Oplossingen daarvoor kunnen technisch zijn (zoals uitwisseling van data tussen DNB en de AFM waar dat mag of het vooraf
invullen van informatie die al bekend is bij de toezichthouder), maar ook
van procesmatige aard (borgen dat er altijd eerst door iemand gekeken
wordt of de informatie al beschikbaar en toegankelijk is, voordat een
uitvraag gedaan wordt). In dit kader vindt ook een eerste inventarisatie
plaats met betrekking tot het intensiveren van de samenwerking tussen
DNB en AFM op het terrein van digitalisering.
In reactie op de vraag van het lid Omtzigt of en zo ja, welke afspraken er
tussen de toezichthouders en de AP liggen als het gaat om proportionaliteit van data-uitvragen, kan gemeld worden dat DNB en de AFM de
proportionaliteit beoordelen van een data-uitvraag voordat zij een
financiële instelling om gegevens vragen. DNB en de AFM zijn hiertoe
verplicht op grond van de Algemene wet bestuursrecht. Daarbij wordt
onder meer bezien welke gegevens noodzakelijk zijn voor het toezicht en
of de gegevens ook op een minder belastende wijze kunnen worden
verkregen. Dat wil zeggen dat wordt onderzocht of een andere toezichthouder al beschikt over deze gegevens, of deze gegevens gedeeld mogen
worden met DNB of de AFM en of de gegevens ook gebruikt mogen
worden voor het doel waarvoor de DNB of de AFM ze wil gebruiken. De
toezichthouders zijn hierbij uiteraard ook gehouden aan de AVG.
Afspraken tussen DNB en de AFM hierover zijn neergelegd in een
convenant. DNB en de AFM zijn reeds in gesprek met de AP om te komen
tot adequate en heldere samenwerkingsafspraken.
Het lid Omtzigt vraagt de Minister om verduidelijking hoe zowel
de AFM als DNB concreet zicht houden op het legaal, ethisch en
verantwoord omgaan met gegevens van burgers en bedrijven
tijdens het datagedreven toezicht en het gebruik van (zelflerende)
algoritmes. Daarnaast vraagt het lid Omtzigt welke interne
checks en balances aanwezig zijn binnen de toezichthouders om
te voorkomen dat instellingen wordt gevraagd data te
verstrekken, waarvan onduidelijk is of deze wel verstrekt mogen
worden op grond van de AVG.
DNB en de AFM mogen op grond van de Algemene wet bestuursrecht
gegevens opvragen bij financiële instellingen voor zover dit redelijkerwijs
20
21

https://www.dnb.nl/media/nemf3ldp/web_132725_ia_dnb2025.pdf.
https://www.dnb.nl/voor-de-sector/open-boek-toezicht-fasen/voorafgaand-aan-toezicht/iforum/.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

19

nodig is voor hun toezichthoudende taak. Als in dat kader ook persoonsgegevens worden verwerkt, is ook de AVG van toepassing. Ook deze
persoonsgegevens moeten noodzakelijk zijn voor de toezichthoudende
taak.
DNB heeft een instructie opgesteld om te borgen dat de AVG wordt
nageleefd bij data-uitvragen. De interne controle daarop vindt bij DNB
plaats door de Functionaris Gegevensbescherming (FG) en de Interne
Audit Dienst (IAD). De FG informeert en adviseert DNB over de verplichtingen die bij (nieuwe) verwerkingen van persoonsgegevens op DNB
rusten. De controle door de IAD is complementair aan de controle door de
FG.
Volgens DNB is het gebruik van algoritmes door DNB beperkt; in het
toezicht worden deze gebruikt om data te ordenen en te analyseren.
Daarbij is volgens DNB geen sprake van automatische besluitvorming in
de zin van de AVG. Voor het gebruik van data bij algoritmes heeft DNB een
interne guidance opgesteld. De AFM heeft aangegeven een beleidskader
te hebben opgesteld waarmee de inzet, het doel en de investering van
datagedreven werken kan worden bepaald.
Datagedreven toezicht is voor de AFM nadrukkelijk een middel en geen
doel. Data zijn nodig om effectief risicogestuurd toezicht te houden en
onderbouwde keuzes te maken over de meest effectieve en efficiënte inzet
van de toezichtcapaciteit. Het datagedreven toezicht van de AFM is gericht
op het onderbouwen van deze keuzes (decision support). Er worden geen
algoritmes voor geautomatiseerde besluitvorming ingezet; beslissingen
wordt altijd genomen door toezichthouders.
De AFM beoordeelt zoals aangegeven altijd de rechtmatigheid van een
data-uitvraag. Dit houdt in dat steeds wordt bezien of er een toereikende
grondslag is om de gegevens van instellingen te vorderen. Het kan voor
de AFM nodig zijn om persoonsgegevens te verwerken om haar
toezichttaak uit te voeren. De AFM is verantwoordelijk voor naleving van
de AVG en verantwoordelijke omgang met data. Hiervoor zijn diverse
interne processen. Wanneer data persoonsgegevens bevatten wordt in
geval van een hoog risico verwerking op basis van onder meer een Data
Protection Impact Assessment (DPIA) en advies hierover van de FG,
vastgesteld welke mitigerende maatregelen genomen dienen te worden.
Bij het verwerken van persoonsgegevens en het verder gebruiken
daarvan, gelden ook voor de AFM de uit wet- en regelgeving voortvloeiende waarborgen op het gebied van passende databeveiliging en het
tegengaan van oneigenlijk gebruik.
9. Vragen over vormgeving en uitvoering toezicht
DNB heeft in haar bestuurlijke reactie op het rapport aangegeven
te gaan onderzoeken in hoeverre aanpassingen in of verduidelijkingen van de interne governance benodigd zijn en waar nodig
verbeteringen door te voeren. DNB heeft dit onderzoek toegezegd
naar aanleiding van de aanbeveling in het rapport om te
doordenken of de interne governance nog steeds effectief en
efficiënt is, rekening houdend met belangrijke ontwikkelingen en
gewijzigde omstandigheden, waaronder in ieder geval de
«Europeanisering» en de digitalisering van samenleving en
toezicht. De leden van de D66-fractie vragen of de Minister in
overleg kan treden met DNB en de AFM, om een breder
onderzoek naar de vormgeving van financieel toezicht in
Nederland te starten, tegen de achtergrond van de veranderende
wereld van nu.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

20

Zie ook mijn beantwoording onder 6 (interne governance DNB). Kwink
heeft het functioneren van DNB en de AFM in de breedte geëvalueerd,
met de principes van goed toezicht als beoordelingskader. Kijkend naar de
rapporten, zijn de evaluaties benaderd met gevoel voor de context van het
toezicht: ontwikkelingen in de sector en de rol en positie van DNB en de
AFM daarbinnen.
De rapporten bevestigen mijn beeld dat het financieel toezicht in
Nederland adequaat functioneert. De onderzoekers concluderen dat DNB
en de AFM in de onderzochte periode, die zich laat kenmerken door grote
dynamiek en waarin de toezichthouders belangrijke nieuwe taken hebben
gekregen, hun zbo-taken op een goed niveau uitgeoefend hebben. DNB en
de AFM hebben in deze periode volgens de onderzoekers een ontwikkeling doorgemaakt die tot verbeteringen heeft geleid. Deze verbeteringen
zien zowel op de vormgeving en het functioneren van de eigen organisatie als ook op de invulling van de zbo-taken en het functioneren van de
driehoek opdrachtgever-eigenaar-opdrachtnemer.
Ik herken en deel dit beeld en zie, ook buiten deze Kaderwetevaluaties,
geen aanleiding om breder onderzoek naar de vormgeving van financieel
toezicht in Nederland te starten. Tegelijkertijd vind ik het, met het oog op
een doeltreffende en doelmatige taakuitoefening van DNB en de AFM, van
belang dat er bij hen blijvende aandacht is voor zowel de vraag of de
eigen organisatie adequaat is ingericht, als ook waar de onderlinge
samenwerking nog kan worden versterkt. Uit de reacties van DNB en de
AFM op de rapporten valt op te maken dat zij dit belang onderschrijven.
De komende jaren zal ik met hen het gesprek hierover (blijven) voeren, in
het bijzonder waar het gaat om de opvolging die zij geven aan de
aandachtspunten en aanbevelingen die door Kwink zijn geformuleerd.
Kwink doet de aanbeveling aan de AFM om beter uit te leggen
wanneer en waarom zij opereert vanuit haar brede maatschappelijke doelstelling, en wanneer en waarom niet. De leden van de
CDA-fractie vragen of de Minister deelt dat juist het uitleggen
waarom bepaald toezicht wordt gehouden op handelen met
potentiële maatschappelijk schade, belangrijk is met het oog op
de medewerking van de partijen waarop het toezicht wordt
gehouden. Zij vragen verder of de Minister voornemens is op
verbetering aan te sturen en of hier niet ook een rol voor de
Minister van Financiën is weggelegd.
Ik onderschrijf dat het belangrijk is om aan de sector uit te leggen waarom
bepaald toezicht wordt gehouden op handelen met potentiële maatschappelijke schade. Dit kan de medewerking van partijen waarop het toezicht
wordt gehouden bevorderen. Het is tegelijkertijd belangrijk dat de AFM
legale maar (potentieel) schadelijke zaken signaleert, daarover in gesprek
gaat met de betreffende partijen en mij daarover informeert. Op die
manier kan worden bezien of nader ingrijpen, bijvoorbeeld door middel
van wetgeving, nodig is om dit handelen aan banden te leggen en
maatschappelijke schade te voorkomen.
De leden van de CDA-fractie lezen dat de AFM nu soms te
gedetailleerd richting geeft en meer zou kunnen toewerken naar
rule based toezicht in de praktijk. Zij vragen hoe de Minister dit
ziet en of ook de Minister van mening is dat rule based toezicht
mogelijkheden biedt om de kwaliteit van het toezicht te verbeteren ten opzichte van het voldoen aan compliancelijstjes.
In de Wet op het financieel toezicht zijn veel open normen opgenomen,
zodat de sector de ruimte heeft op de normen zelf in te vullen. De sector

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

21

heeft vaak behoefte aan uitleg en interpretatie van de open normen. De
AFM stelt daarom leidraden op om handvatten te geven hoe aan de open
norm zou kunnen worden voldaan. In de praktijk ziet een groot deel van
de sector dit als de enige manier waarop de open norm kan worden
nageleefd. Hierdoor leidt principle based wetgeving in de praktijk tot rule
based toezicht. Belangrijk is dat het doel van de open norm wordt bereikt.
Ik ben van mening dat te gedetailleerde invulling van open normen niet
per se leidt tot een betere kwaliteit van het toezicht. De toezichthouder
moet voorkomen dat open normen onnodig gedetailleerd worden
ingevuld of geïnterpreteerd. De sector moet de ruimte houden om zelf
invulling te geven aan de open normen, dat is immers het doel van een
open norm.
Het lid Omtzigt geeft aan zorgen te hebben over de werking en
effectiviteit van het twin peaks-model in het geval het gedragstoezicht en prudentieel toezicht met elkaar botsen. Hij vraagt
welk toezicht en welke belangen in dat geval prevaleren en of de
toezichthouders en de Minister voldoende transparant zijn
wanneer er een keuze moet worden gemaakt.
De door de wetgever aangebrachte afbakening van de verschillende
vormen van toezicht – gedragstoezicht en prudentieel toezicht – en de
toebedeling daarvan aan de AFM en DNB, is in beginsel zodanig dat deze
vormen van toezicht elkaar onderling uitsluiten. Uitgangspunt van twin
peaks is dus dat de toezichthouders autonoom kunnen opereren in hun
eigen domein en het toezicht niet lam wordt gelegd door competentiegeschillen.
Dat neemt niet weg dat het toezicht van DNB en dat van de AFM onderling
ook raakvlakken hebben, met name wanneer het object van toezicht
(bijvoorbeeld financiële ondernemingen) hetzelfde is, of omdat de één
maatregelen kan treffen jegens een financiële onderneming waarbij de
ander verantwoordelijk is voor de markttoegang (vergunningverlening)
van de betreffende onderneming of vice versa. Om die reden zijn de AFM
en DNB op grond van de Wet op het financieel toezicht en andere
toezichtwetten in specifieke situaties tot samenwerking verplicht. Deze
samenwerking kan verschillende vormen hebben. Zo geldt bij het
vaststellen van algemeen verbindende voorschriften een algemene plicht
tot samenwerking. Daarnaast zijn er situaties waarin de één verplicht is
om de ander om advies of een zienswijze te vragen dan wel te raadplegen
of een kennisgeving te doen. In bepaalde gevallen kan zelfs een bindende
aanbeveling aan de andere toezichthouder worden gedaan.
Door de autonome verantwoordelijkheidssfeer in combinatie met de
wederzijdse verplichte samenwerking waar het gedragstoezicht en het
prudentieel toezicht elkaar raken, heeft de wetgever naar mijn oordeel
afdoende geborgd dat het ene toezicht het andere toezicht niet zal
overvleugelen. Ik heb ook geen signalen, noch van de toezichthouders,
noch uit andere bron, die erop wijzen dat hier in de toezichtpraktijk sprake
van zou zijn. De onderzoekers constateren dat de onderlinge afstemming
tussen DNB en AFM van de toezichtactiviteiten gedurende de evaluatieperiode juist is verbeterd.
10. Vragen over informatie-uitwisseling met de Minister
Het lid Omtzigt haalt aan dat in het memorandum of understanding (MoU) over de uitwisseling van informatie in buitengewone omstandigheden dat DNB, de AFM en de Minister van
Financiën in 2019 hebben gesloten, wordt genoemd dat deze
partijen ook in normale omstandigheden, met inachtneming van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

22

wettelijke geheimhoudingsplichten, overleg voeren en informatie
uitwisselen. Het lid vraagt hoe frequent deze reguliere overleggen
plaatsvinden. Ook vraagt het lid of er tijdens dit soort
gesprekken en overleggen besluiten worden genomen over het in
te zetten instrumentarium bij een onder toezicht staande
instelling. Het lid is verder benieuwd of en zo ja, in welke
frequentie dit soort reguliere gesprekken ook met andere
(internationale) toezichthouders, de Europese Centrale Bank
(ECB) en de drie Europese toezichthoudende autoriteiten (ESA’s),
plaatsvinden. Tot slot vraagt het lid naar de juridische basis van
de vastgelegde afspraken in het memorandum of understanding.
Het MoU uit 201922 bevatten de afspraken die DNB, de AFM en de
Minister van Financiën hebben gemaakt over de uitwisseling van
informatie en overleg, gelet op de (wettelijke) taken en verantwoordelijkheden die zij elk hebben voor financiële stabiliteit en crisismanagement.
Het gaat hierbij om de informatie-uitwisseling in buitengewone situaties.
Onder buitengewone situaties worden in ieder geval verstaan incidenten
met betrekking tot individuele onder toezicht staande instellingen die
raken aan de taken en bevoegdheden van DNB of de AFM en aan de
verantwoordelijkheid van de Minister, alsmede andere gebeurtenissen die
de financiële stabiliteit kunnen bedreigen. Nu het hierbij in de regel zal
gaan om informatie die onder het bereik van het geheimhoudingsregime
van artikel 1:89 van de Wet op het financieel toezicht (Wft) valt of waarop
om andere reden een geheimhoudingsverplichting rust, is er steeds een
specifieke (wettelijke) grondslag nodig die deze uitwisseling van informatie mogelijk maakt. Het MoU noemt op limitatieve wijze om welke
grondslagen het gaat en geeft daaraan, met inachtneming van de grenzen
die daarbij gelden, een nadere invulling. Zo biedt artikel 6:5 Wft een
grondslag voor het desgevraagd of eigener beweging verstrekken van
vertrouwelijke informatie door DNB en de AFM aan de Minister, indien dit
noodzakelijk is met het oog op de inzet van het crisisinstrumentarium, en
draagt artikel 81, derde lid, van de richtlijn herstel en afwikkeling van
banken en beleggingsondernemingen DNB op om de Minister onverwijld
te informeren, indien DNB tot het oordeel komt dat een instelling faalt of
dreigt te falen.
Het lid Omtzigt merkt terecht op dat de afspraken in het MoU uit 2019 niet
zien op regulier overleg of reguliere uitwisseling van informatie. Regulier
gaat het in de eerste plaats om overleg en de uitwisseling van informatie
in het kader van toezicht van de Minister van Financiën op de taakuitoefening van DNB en de AFM als zbo’s («toezicht op toezicht»). Tussen de
Minister en de toezichthouders is een overlegstructuur afgesproken die
bestaat uit reguliere overleggen op verschillende niveaus en verschillende
momenten in het jaar. Onderstaande tabel geeft een geactualiseerd
overzicht van deze overleggen en de frequentie ervan.23

22
23

Kamerstuk 32 013, nr. 229.
Het gaat om een geactualiseerd overzicht zoals staat in het Toezichtarrangement DNB en de
AFM (p. 14–15), bijlage bij Kamerstuk 32 648, nr. 15. In bovenstaand overzicht wordt een aantal
verkorte aanduidingen gebruikt. SG staat voor secretaris-generaal, FEZ voor directie
Financieel-Economische Zaken, EA voor afdeling Eigenaarsadvisering en BC voor afdeling
Beleidscontrol (die beide onderdeel zijn van FEZ), FM voor directie Financiële Markten
(onderdeel van Generale Thesaurie), TG voor thesarieur-generaal, BOA voor directie Bestuursondersteuning en Advies, en RvT en RvC voor raad van toezicht (AFM) respectievelijk raad van
commissarissen (DNB).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

23

Tabel: overzicht reguliere overleggen MinFin met DNB en/of AFM.
Minister

Overleg met president DNB
Overleg met bestuursvoorzitter AFM
Tripartiete overleg met Directeur en Voorzitter Toezicht DNB en bestuursvoorzitter AFM

Elke drie weken
Vier keer per jaar
Vier keer per jaar

Eigenaar

Begrotingsoverleg SG met DNB
Begrotingsoverleg SG met AFM
Najaarsoverleg SG met DNB
Najaarsoverleg SG met AFM
Voorjaarsoverleg SG met DNB
Voorjaarsoverleg SG met AFM
Overleg SG met bestuursvoorzitter AFM
Overleg SG met directeur bedrijfsvoering DNB
Overleg FEZ/EA met Planning, Control & Financiën AFM
Overleg FEZ/EA met Finance & Advies DNB
Overleg FEZ/EA, FEZ/BC en FM met DNB over toezicht op BES (begrotingsoverleg hfd. IX)
Overleg BOA met secretaris RvT AFM

Jaarlijks
Jaarlijks
Jaarlijks
Jaarlijks
Jaarlijks
Jaarlijks
Elke zes wekenAd hoc

Gemengde werkgroep monetaire en financiële stabiliteit – MinFin en DNB (GWM/FS)
Gemengde werkgroep toezicht – MinFin en DNB (GWT)
Overleg TG / directeur FM met bestuurder(s) AFM
Resolutieoverleg MinFin en DNB
Hoofdenoverleg integriteitstoezicht MinFin en DNB
Hoofdenoverleg MinFin en DNB (klein GWT)
Hoofdenoverleg MinFin en AFM
MT-leden FM en BOA met overheidscommissaris DNB

Twee keer per jaar
Vier keer per jaar
Vier keer per jaar
Vier keer per jaar
Vier keer per jaar
Elke drie weken
Elke zes weken
Vóór vergaderingen RvC DNB

Opdrachtgever

Elke vier weken
Elke zes weken
Twee keer per jaar
Elke zes weken

Deze overleggen dienen er hoofdzakelijk toe om elkaar te informeren over
relevante ontwikkelingen, zoals (implementatie van) nieuwe wet- en
regelgeving voor het toezicht en impact daarvan op de begroting.
Relevant in dit verband is dat de Minister DNB en de AFM kan vragen om
gegevens of inlichtingen die hij nodig heeft voor de vervulling van zijn
wettelijke bevoegdheden jegens de zbo’s.24 De verstrekking van informatie door DNB en de AFM geschiedt hierbij met inachtneming van van
toepassing zijnde geheimhoudingsbepalingen. Informatie over individuele
onder toezicht staande instellingen geldt als toezichtvertrouwelijk en
wordt niet met de Minister gedeeld. Om diezelfde reden wordt er in deze
overleggen niet gesproken over, laat staan besloten tot, het instrumentarium dat in specifieke gevallen wordt ingezet. Uit de evaluatierapporten
komt ook naar voren dat de vereiste onafhankelijkheid van zowel DNB als
de AFM goed geborgd is.
Verder zijn er overlegverbanden waarin het ministerie, DNB en de AFM
elkaar maar ook andere partijen periodiek treffen, zoals het Financieel
Stabiliteitscomité en het overleg van toezichthouders op de naleving van
de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme en
het Financieel Expertisecentrum.
Er vinden tot slot geen reguliere gesprekken plaats tussen de Minister (of
het Ministerie) van Financiën en andere (internationale) toezichthouders,
specifiek de ECB of de ESA’s. Wel worden deze instanties geregeld
uitgenodigd in de Raad (Ecofin, Eurogroep, FSC en raadswerkgroepen)
om kennis te delen, bijvoorbeeld wanneer er beleid in voorbereiding is dat
hun werkzaamheden aangaat.
11. Vragen over institutionele aspecten van het SSM
Het lid Omtzigt noemt dat met de komst van het Single Supervisory Mechanism (SSM) de Algemene Rekenkamer geen controlemandaat meer heeft ten aanzien van het prudentieel toezicht
door DNB op Nederlandse grootbanken en stelt dat dit tot een
controlegat leidt. Het lid vraagt hoe de Minister adequate
24

Artikel 20, eerste lid, Kaderwet zbo’s en artikel 1:42 Wft.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

24

toegang tot relevante documentatie en informatie van de ECB
garandeert voor DNB, de AFM, de Europese Rekenkamer en de
Algemene Rekenkamer. Het lid geeft aan de gemaakte afspraken
(eventuele memoranda of understanding, MoU’s) over deze
toegang tot relevante ECB-documentatie en -informatie graag te
ontvangen.
In de SSM-verordening25 is de samenwerking binnen het SSM uitgewerkt.
Hierin is onder meer bepaald dat de ECB en de nationale toezichthouders
(NCA’s) zijn gehouden tot loyale samenwerking te goeder trouw en
informatie-uitwisseling.26 Omdat DNB, als NCA, onderdeel uitmaakt van
het SSM, wordt haar toegang tot documentatie en informatie van de ECB
gewaarborgd door de SSM-verordening.
Het SSM ziet in beginsel uitsluitend op het prudentieel toezicht op banken.
De Europese wetgever heeft geen rekening gehouden met het in de
Nederlandse wetgeving aangebrachte onderscheid tussen prudentieel en
gedragstoezicht. In de SSM-verordening is dan ook geen aparte afdeling
opgenomen die de samenwerking tussen prudentiële toezichthouders en
gedragstoezichthouders regelt ten aanzien van onderwerpen die in
Nederland als een gedeelde verantwoordelijkheid van DNB en de AFM
worden beschouwd. Daardoor sluit ons nationale twin peaks-model niet
volledig aan bij het SSM. De AFM heeft mede in dat licht het maken van
afspraken met de ECB wenselijk geacht. De SSM-verordening biedt de
ECB de mogelijkheid te komen tot MoU’s met autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het toezicht op markten voor financiële instrumenten.27 In
juni 2017 zijn afspraken tussen de AFM en de ECB, die onder meer zien op
de onderlinge informatie-uitwisseling, van kracht geworden. Het MoU is
te raadplegen op de website van de AFM: https://www.afm.nl/nl-nl/overafm/werkzaamheden/internationale-samenwerking/mou.
De Europese Rekenkamer is (exclusief) controlebevoegd ten aanzien van
de ECB. Haar mandaat om onafhankelijke externe controles bij de ECB te
verrichten, in algemene termen in het EU-Werkingsverdrag neergelegd28,
is nader bepaald in artikel 27, tweede lid, van het Vierde Protocol: «De
bepalingen van artikel 287 van het Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie zijn uitsluitend van toepassing op een doelmatigheidscontrole van de ECB». Ook de SSM-verordening bevat een bepaling over het
mandaat van de Europese Rekenkamer ten opzichte van de ECB.29 Tot
enkele jaren geleden was er discussie over de vraag in hoeverre de
Europese Rekenkamer volledige toegang had tot informatie bij de ECB,
het lid Omtzigt refereert daar ook aan in zijn vraag, maar die discussie lijkt
inmiddels te zijn beslecht. In oktober 2019 hebben de Europese Rekenkamer en de ECB een MoU gesloten dat hier is te vinden: https://eurlex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=IMMC:MOU/2019/
10091&from=EN. Hierin hebben de instellingen afspraken gemaakt over
de onderlinge uitwisseling van informatie in het kader van controles door
de Europese Rekenkamer op het toezicht van de ECB binnen het SSM. De
gemaakte afspraken strekken ertoe dat de Europese Rekenkamer toegang
krijgt tot alle documenten en informatie die zij voor het uitoefenen van
haar controletaak nodig heeft. De bijlage bij het MoU bevat hiertoe een
niet-uitputtende opsomming van informatiecategorieën die de ECB

25

Verordening (EU) Nr. 1024/2013 van de Raad van 15 oktober 2013 waarbij aan de Europese
Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het
prudentieel toezicht op kredietinstellingen, PbEU 2013, L 287.
26
Artikel 6, tweede lid, SSM-verordening.
27
Artikel 3, eerste lid, SSM-verordening.
28
Zie de artikelen 285 en 287, tweede lid, Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie.
29
Artikel 19, zevende lid, SSM-verordening.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

25

desgevraagd aan de Europese Rekenkamer beschikbaar stelt. Omdat het
in veel gevallen zal gaan om toezichtvertrouwelijke informatie, bijvoorbeeld bankspecifieke informatie, bevat het MoU ook afspraken over de
modaliteiten waaronder de Europese Rekenkamer de door de ECB
verstrekte informatie mag inzien en gebruiken. Dit MoU geldt als een
belangrijke, bemoedigende stap in het continue proces om goed
georganiseerde, sluitende publieke controle op het bankentoezicht te
organiseren. Net als mijn voorganger zal ik blijven volgen hoe de ECB aan
de gemaakte afspraken opvolging geeft.
De rol van nationale rekenkamers binnen het SSM is op dit moment niet
volledig uitgekristalliseerd. Wel is duidelijk dat de Europese Rekenkamer
een exclusief controlemandaat en exclusieve onderzoeksbevoegdheden
ten aanzien van de ECB heeft. Alleen voor die rekenkamer is voorzien in
een uitzondering op het beroepsgeheim. Dat volgt rechtstreeks uit het
Europees regelgevend kader en, in aansluiting daarop, de Wet op het
financieel toezicht. De nationale rekenkamers hebben geen mandaat en
geen onderzoeksbevoegdheden ten aanzien van de ECB, ook niet via de
band van hun mandaat en onderzoeksbevoegdheden jegens de NCA. Dat
betekent dat de ECB voorwaarden kan verbinden aan de toegang tot haar
informatie voor nationale rekenkamers en die toegang ook kan weigeren.
Graag benadruk ik op deze plaats dat ik, net als mijn voorgangers, zeer
hecht aan onafhankelijke externe controle op de publieke taakuitoefening.
Die controle vormt een belangrijke tegenkracht binnen het systeem van
checks and balances en waarborgt de democratische legitimatie van
overheidsoptreden. Ik vind het daarbij van belang oog te hebben voor de
vraag of het controlesysteem sluitend is én in de praktijk naar behoren
functioneert. Dat betekent onder andere dat er altijd een bevoegde
rekenkamer moet zijn met volledige toegang tot informatie die voor de
uitoefening van het controlemandaat nodig is. Om het functioneren van
het controlesysteem in de praktijk te beoordelen, zijn de bevindingen van
de Europese Rekenkamer en nationale rekenkamers relevant. Deze
bevindingen zal ik blijven betrekken bij mijn positiebepaling.
Het lid Omtzigt noemt dat de ECB het toezicht op middelgrote en
kleine banken meer naar zich toe kan trekken, als de ECB daartoe
aanleiding ziet. Het lid vraagt hoe het nationale toezicht ge(waar)borgd blijft en op welke wijze wordt voorkomen dat bij
mogelijke toekomstige (systeem)crises het Nederlandse
(gedrags)toezicht het onderspit gaat delven. Het lid vraagt ook
hoe de democratische controle op het Nederlandse aandeel in het
mondiale financiële stelsel blijft/wordt ge(waar)borgd.
Met de komst van het SSM hebben de lidstaten hun bevoegdheid op het
gebied van prudentieel bankentoezicht overgedragen van nationaal naar
Europees niveau. De ECB is verantwoordelijk voor het doeltreffend en
samenhangend functioneren van het SSM en exclusief bevoegd om
prudentieel toezicht uit te oefenen op alle banken binnen de Bankenunie.
Het dagelijks toezicht is verdeeld tussen de ECB en de nationale toezichthouders (NCA’s). De verdeelsleutel is de zogeheten significantie van
banken. Hiervoor gelden bepaalde criteria neergelegd in de
SSM-verordening. Significante banken vallen onder het directe toezicht
van de ECB; de toezichttaak van de ECB ten aanzien van niet-significante
banken, inclusief eventuele handhavingsbevoegdheden, wordt door de
NCA’s decentraal uitgeoefend.30 Op deze verdeling bestaan uitzonderingen. Zo beslist de ECB ten aanzien van alle banken over de verlening en
30

Zoals bevestigd in het zogenoemde L-Bank arrest: HvJEU 8 mei 2019, Landeskreditbank
Baden-Württemberg – Förderbank tegen Europese Centrale Bank, C 450/17 P.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

26

intrekking van vergunningen en de beoordeling van verwervingen van
gekwalificeerde deelnemingen. Ook kan de ECB het toezicht op een
niet-significante bank naar zich toetrekken, indien zij dat voor de consistente toepassing van de toezichtnormen nodig acht.
Binnen het SSM is het de taak van de raad van toezicht om de toezichthoudende bevoegdheden van de ECB te bespreken, te plannen en uit te
voeren. Tevens stelt de raad van toezicht ontwerpbesluiten op die
vervolgens ter goedkeuring onder de geen-bezwaar procedure aan de
raad van bestuur van de ECB worden voorgelegd. In de raad van toezicht
zijn alle nationale bankentoezichthouders van lidstaten die lid zijn van het
SSM vertegenwoordigd door een afgevaardigde met stemrecht. Voorts
heeft elke gouverneur/president van een nationale centrale bank van een
lidstaat die onderdeel is van het eurogebied zitting in de raad van bestuur
van de ECB.
De afstand tussen de Minister van Financiën en de uitoefening van
toezichttaken is met de komst van het SSM groter geworden, wat ook past
bij de opzet van het SSM. Dit neemt niet weg dat verantwoordelijkheden
van de Minister zijn blijven bestaan. Zo heeft de Minister een politiekbestuurlijke verantwoordelijkheid voor het functioneren van het Nederlandse financiële stelsel en het toezichtsysteem als geheel. Daarnaast is
de Minister staatsrechtelijk verantwoordelijk voor de wijze waarop hij de
hem toekomende bevoegdheden uitoefent ten aanzien van DNB als zbo.
De SSM-verordening laat de verantwoordingsplicht van nationale
toezichthouders tegenover het nationale parlement krachtens nationale
wetgeving onverlet voor de uitvoering van taken die op basis van de
SSM-verordening niet aan de ECB zijn opgedragen en voor de uitvoering
van activiteiten die zij overeenkomstig artikel 6 van de SSM-verordening
verrichten. De inzet van ministeriële bevoegdheden wordt begrensd door
en geschiedt met inachtneming van de competentieverdeling tussen de
lidstaten en de EU. Relevant in dit verband is of DNB een taak zelfstandig
uitoefent. Is dat niet het geval, dan heeft de Minister ter zake geen
bevoegdheden. Ten aanzien van toezichttaken die onder het SSM niet zijn
opgedragen aan de ECB (waaronder het toezicht door DNB op
anti-witwassen en het tegengaan van terrorismefinanciering), kan de
Minister zijn interventiebevoegdheden onverkort uitoefenen en is de
Minister het parlement voor die uitoefening verantwoording verschuldigd.
Ter zake van het SSM-toezicht voorziet de SSM-verordening in een
Europees verantwoordingsmechanisme.31 Zo hebben nationale parlementen mogelijkheden om de ECB te controleren, bijvoorbeeld door te
reageren op verslagen en het houden van een gedachtewisseling met de
voorzitter of een lid van de Raad van Toezicht van de ECB.
Tot slot, het overgrote deel van het gedragstoezicht van de AFM wordt
niet geraakt door het SSM dat in beginsel uitsluitend op prudentieel
bankentoezicht ziet. De SSM-verordening heeft bijvoorbeeld geen
betrekking op het toezicht op markten in financiële instrumenten en
consumentenbescherming. Hiervoor is al genoemd dat uitgangspunt van
twin peaks is dat de gedrags- en prudentieel toezichthouder autonoom
kunnen opereren in hun eigen domein. Dat neemt niet weg dat er ook
onderlinge raakvlakken kunnen zijn. Middels de Uitvoeringswet verordening bankentoezicht32 is erin voorzien dat in geval van toezicht op
banken op basis van de SSM-verordening, de samenwerking tussen DNB
en de AFM zoveel mogelijk op gelijke wijze plaatsvindt als vóór de komst
van het SSM. Zo werken DNB en AFM nog altijd samen bij bijvoorbeeld
31
32

Zie artikelen 20 en 21 SSM-verordening.
Stb. 2015, nr. 184.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

27

de voorbereiding van besluitvorming door de ECB op terreinen waar zij
beiden tot aan de komst van het SSM nationaal een rol vervulden.
Daarnaast is het van groot belang dat de AFM en de ECB ook rechtstreeks
samenwerken. Het is voor de transparantie en efficiëntie van toezicht
wenselijk dat zoveel mogelijk sprake is van gelijkluidende toezichthouderregels en gelijkluidende toepassing hiervan. Daarbij is informatieuitwisseling cruciaal; hiervoor is al genoemd de AFM en de ECB in 2019
een MoU hebben gesloten waarin onder meer daarover afspraken zijn
gemaakt.
12. Vragen over accountancysector en rentederivaten
Het lid Omtzigt haalt aan dat in de evaluatie van de AFM wordt
genoemd dat de Commissie Toekomst Accountancysector (CTA)
concludeerde dat het stelsel van toezicht op accountantsorganisaties ondoorzichtig en complex is en dat de verhouding tussen
onafhankelijk toezicht en kwaliteitstoetsing aangepast diende te
worden. Het lid noemt dat vanaf 2022 de AFM het toezicht
verricht op accountantsorganisaties die wettelijke controles
uitoefenen bij organisaties van openbaar belang. Het lid vraagt
naar verdere concrete plannen om het toezicht op de accountantsorganisaties te verbeteren en transparanter te maken. Ook
vraagt het lid om toelichting hoe wordt voorkomen dat gedragstoezicht het onderspit delft als jaarrekeningen van systeemrelevante financiële ondernemingen ernstige fouten of zelfs malversaties bevatten.
Per 1 januari 2022 is de feitelijke uitvoering van het toezicht op grond van
de Wet toezicht accountantsorganisaties op de accountantsorganisaties
met een reguliere vergunning voor het verrichten van wettelijke controles
(hierna: reguliere accountantsorganisaties) overgeheveld van de NBA en
SRA naar de AFM. De AFM voert daarmee per 1 januari 2022 het feitelijke
toezicht uit op alle accountantsorganisaties, dus zowel op de reguliere
accountantsorganisaties als op de accountantsorganisaties die een
vergunning hebben waarmee tevens wettelijke controles bij organisaties
van openbaar belang mogen worden verricht (hierna:
oob-accountantsorganisaties).
Dit is een belangrijke stap in het nader realiseren van uniform, effectief en
efficiënt toezicht. De AFM verricht niet alleen het feitelijk toezicht op de
huidige zes oob-accountantsorganisaties, maar doet dit nu ook voor alle
circa 260 reguliere accountantsorganisaties. Gelet op deze toename van
de toezichtpopulatie in relatie tot de beschikbare toezichtcapaciteit,
hanteert de AFM per 2022 een aangepaste toezichtsmethodologie voor
het toezicht op de reguliere accountantsorganisaties, waarbij datagedreven toezicht een belangrijke rol speelt. Met datagedreven toezicht
kunnen er signalen op grote schaal opgevangen worden die aanleiding
kunnen vormen om toezichtactiviteiten toe te spitsen op bijvoorbeeld een
bepaald onderwerp, een bepaalde accountantsorganisatie of accountantsorganisaties, dan wel wettelijke controles, met bepaalde kenmerken.
Mede op basis van de verkregen data zal de AFM instellingsspecifieke en
-overstijgende onderzoeken uitvoeren om meer inzicht in de risico’s bij
reguliere accountantsorganisaties te krijgen. In het datagedreven toezicht
en de onderzoeken kijkt de AFM naar de drie niveaus van kwaliteit om te
borgen dat dat alle aspecten van gedragstoezicht aan bod komt. De AFM
kijkt dus zowel naar (i) het niveau van de individuele opdracht (de
uitkomst van het controleproces en de compliance–kwaliteit), (ii) het
niveau van de accountantsorganisatie (het bestaan, de opzet en de
werking van het kwaliteitsbeheersingssysteem), als (iii) naar de
waarborgen die van materiële invloed zijn op de kwaliteit, zoals gedrag en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

28

cultuur binnen de accountantsorganisatie, de governance van een
accountantsorganisatie en de beloningssystematiek.
Het lid Omtzigt vraagt wat het bestuur en de raad van toezicht
van de AFM alsmede de Minister van Financiën met (klacht)brieven over de wantoestanden bij beleggingsdiensten met
rentederivaten hebben gedaan. Het lid vraagt of een overzicht
kan worden gegeven van hoeveel brieven zij elk hebben
ontvangen, wat de signalen waren en hoe daarop is gehandeld.
Het exact aantal (klachten)brieven dat is ontvangen door de Minister met
betrekking tot deze onderwerpen is niet te achterhalen, doordat het
inmiddels vele jaren geleden is dat deze brieven zijn ontvangen. Het
ministerie bekijkt ingekomen (klacht)brieven zorgvuldig, maar kan in
individuele zaken over het algemeen geen rol spelen; dat is aan toezichthouders, geschilbeslechter of de rechtbank. Wel is het zo dat brieven die
het ministerie ontvangt, bijdragen aan het gehele beeld dat het Ministerie
van een dossier heeft, zoals dat van de rentederivaten, en als zodanig
bijdragen aan de oordeelsvorming van het ministerie. Deze oordeelsvorming speelt een belangrijke rol in het verder handelen van het
ministerie, zoals ook bij de aanpak van rentederivaten is gebeurd.
De AFM heeft sinds 2016 diverse brieven ontvangen van met name één
advocaat over het standpunt van de AFM inzake de saldibewakingsplicht
(ook wel marginbewaking genoemd). De bezwaren zoals naar voren
gebracht in deze brieven, zien op het standpunt zoals de AFM dat in haar
rapport van maart 201533 heeft verwoord. Deze advocaat richtte zich met
haar brieven/klachten tot (leden van) het bestuur van de AFM en in latere
jaren ook (in kopie) aan leden van de raad van toezicht.
In eerste instantie heeft deze advocaat met andere klantvertegenwoordigers diverse signalen aangeleverd en in december 2015 een handhavingsverzoek ingediend inzake de saldibewakingsplicht. Hierop heeft een
aantal gesprekken plaatsgevonden met onder meer de advocaat op
kantoor bij de AFM waarin de AFM haar standpunt inzake de saldibewakingsplicht verder heeft toegelicht. Hierop volgend heeft de AFM in april
2016 een besluit genomen op het handhavingsverzoek en dit afgewezen.
Tegen dit besluit is geen bezwaar of beroep ingesteld. Ook is destijds niet
op andere wijze door de indieners van het handhavingsverzoek met de
AFM gecommuniceerd over het besluit op dit verzoek. In de jaren erna zijn
wel diverse malen brieven/mails gekomen van de betreffende advocaat
gericht tot het bestuur van de AFM met het verzoek om het standpunt
zoals verwoord in het rapport van maart 2015 in te trekken. Het zijn
waarschijnlijk deze brieven waar het lid Omtzigt naar verwijst.
De advocaat heeft in 2018 opnieuw het verzoek gedaan aan de AFM om
het door de AFM ingenomen standpunt zoals verwoord in het rapport van
2015 in te trekken. Daaropvolgend zijn in 2019 door de advocaat balanscorrecties betrokken in haar betoog en is aangegeven dat er sprake is van
fraude door de betreffende banken. De AFM heeft de betreffende brieven
en de daarin naar voren gebrachte punten beoordeeld en onvoldoende
aanleiding gezien voor verder onderzoek: daarvoor bevatten de betreffende brieven te weinig concrete feiten en ontbreekt de onderbouwing
voor de genoemde aantijgingen. Omdat een deel van de verwijten die de
betreffende advocaat maakt, ziet op prudentiële aspecten, zijn de latere
klachtenbrieven ook gedeeld met DNB.

33

Te raadplegen via https://www.afm.nl/nl-nl/nieuws/2015/dec/rentederivaten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

29

De advocaat/klager is in reactie op haar brieven telkens geïnformeerd dat
de betreffende brief onvoldoende nieuwe feiten bevat ten opzichte van de
bezwaren in het handhavingsverzoek (van december 2015) en dat haar
brief met DNB is gedeeld. Na 2019 heeft de advocaat in haar brieven aan
het bestuur aangegeven te willen overgaan tot een bodemprocedure/
strafrechtelijke aangifte en een voorlopig getuigenverhoor. Dat lijkt nog
niet in gang te zijn gezet.
De AFM en de Minister nemen signalen over mogelijke misstanden
serieus. Deze signalen worden, als daar aanleiding voor is, nader
onderzocht. Uiteindelijk heeft dit als het gaat om rentederivaten geleid tot
de totstandkoming van het Uniform Herstelkader Rentederivaten MKB. Dit
heeft inmiddels geresulteerd in een compensatieaanbod aan 18.917
MKB-klanten waarvan 94% akkoord gegaan is met het compensatievoorstel.34 Verder heeft in 2016 een open consulatie plaatsgevonden over
de effectiviteit en gewenste mate van bescherming voor zzp-ers en
mkb-ers bij financiële diensten en producten, om zodoende te komen tot
betere bescherming van kleinzakelijke klanten.35
Het lid Omtzigt vraagt of het wegtrekken van het proces van de
(initiële) herbeoordelingen rentederivaten in 2015, het advies van
de AFM voor het aanstellen van onafhankelijke leden, het
«instellen» van de zogenaamde derivatencommissie door de
Minister en het overleg met zowel de AFM als de derivatencommissie «noodzakelijke voorzieningen» zijn in de zin van artikel 23
Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. Zo niet, hoe kwalificeren
die maatregelen bestuursrechtelijk en op basis van welke
publiekrechtelijke bevoegdheid heeft de Minister van Financiën
die maatregelen of besluiten genomen?
Om te komen tot een juiste compensatie voor mkb-ondernemingen is, op
advies van de AFM, besloten een uniform herstelkader tot stand te
brengen en onafhankelijke deskundigen aan te stellen voor het opstellen
hiervan. Dit werd door betrokken partijen gezien als wenselijke stap om
tot een adequate oplossing te komen voor afwikkeling van het rentederivaten compensatietraject. ABN AMRO, Rabobank, ING, SNS en Van
Lanschot hadden zich reeds gecommitteerd aan een traject waarin een
uniform herstelkader wordt overeengekomen. In lijn met het advies van
de AFM heeft Minister Dijsselbloem in 2016 de onafhankelijke deskundigen benoemd.36 Geen van de genoemde handelingen wordt als
«noodzakelijke voorzieningen» in de zin van artikel 23 Kaderwet zbo
beschouwd.
Het lid Omtzigt vraagt om een toelichting waarom de Kaderwetevaluaties van AFM en DNB geen antwoord bieden op de vraag of
de AFM haar wettelijk instrumentarium als het gaat om het
toezicht op financiële verslaglegging voldoende benut. Meer in
het bijzonder wenst dit lid, onder verwijzing naar onder andere
Kamervragen die het in 2018 heeft gesteld, een toelichting op de
vraag of Kwink onderzoek heeft gedaan naar (het toezicht op) de
majeure balanscorrecties bij de systeemrelevante banken in 2017
in de jaarverslagen van 2016.
In de beantwoording van de schriftelijke vragen uit 2018, waarnaar het lid
Omtzigt verwijst, is toegelicht dat de prudentiële toezichthouder, in dit
geval de ECB, los van de jaarlijkse verslaggeving, controleert of nettering
34

Kamerstuk 31 311, nr. 238.
Kamerstukken 31 311 en 32 637, nr. 183.
36
Kamerstuk 31 311, nr. 172.
35

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

30

die verband houdt met cash pooling past binnen de prudentiële regels
voor banken.37 Kwink heeft onderzoek gedaan naar de doelmatigheid en
doeltreffendheid van de uitvoering van de toezichttaken door DNB en de
AFM. Daarbij heeft Kwink, op basis van haar onderzoek, onder meer
vastgesteld dat zowel DNB als de AFM aan de hand van uitgewerkte en
goed doordachte strategieën toezicht houden op de financiële sector. De
evaluaties van Kwink richtten zich op de invulling van de zes principes van
goed toezicht uit de rijksbrede kaderstellende Visie op toezicht38. Die
invulling brengt met zich dat Kwink zich niet op alle individuele onderdelen van het toezicht van DNB en de AFM heeft kunnen richten. Het
onderwerp waarnaar het lid Omtzigt verwijst, is derhalve niet specifiek
aan de orde gesteld.
13. Vragen over informele toezichtinstrumenten
Het lid Omtzigt geeft aan graag informatie te ontvangen over de
verschillende toegepaste informele toezichtinstrumenten die
door de AFM gedurende de evaluatieperiode zijn gebruikt.
Naast het formele handhavingsinstrumentarium (bestuurlijke sancties),
zoals het opleggen van boetes en lasten onder dwangsom en het
intrekken van vergunningen, kan de AFM gebruikmaken van informele
instrumenten. Het kenmerk van deze maatregelen is dat zij niet bij wet
geregeld zijn. De afgelopen jaren heeft de AFM regelmatig gebruik
gemaakt van de mogelijkheid om met een instantie in overtreding een
normoverdragend gesprek te voeren of een normoverdragende brief te
sturen.39 Ook kan de AFM een waarschuwingsbrief sturen aan een
overtreder. In veel gevallen leidt een gesprek of brief reeds tot het
gewenste effect, namelijk naleving van de regels. De inzet van formele
handhavingsinstrumenten is dan veelal niet meer nodig.
Dit betekent overigens niet dat de AFM in alle gevallen waarin zij een
overtreding constateert, enkel of in eerste instantie informeel optreedt.
Formele en informele instrumenten sluiten elkaar niet uit. De AFM weegt
op basis van haar handhavingsbeleid steeds af welke (combinatie van)
formele of informele maatregelen zij treft. Die keuze wordt van geval tot
geval gemaakt op grond van factoren als de ernst en duur van de
overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de compliance-gerichtheid
van de overtreder, zoals in het gemeenschappelijke handhavingsbeleid
van de AFM en DNB is vastgelegd.40
Het kabinet ziet informele handhavingsinstrumenten als een zinvolle
manier om in dialoog met de sector voor een zo hoog mogelijk nalevingsniveau te zorgen, te meer omdat deze instrumenten minder arbeidsintensief zijn dan formele handhavingsinstrumenten. Ook de onderzoekers
concluderen dat de combinatie van formele en informele instrumenten,
als onderdeel van de werkwijze «hard op de inhoud, zacht op de relatie»,
bijdraagt aan de effectiviteit van het toezicht.41 Tegelijkertijd blijft het van
belang dat de AFM formele handhavingsmaatregelen treft waar sprake is
van ernstige en verwijtbare overtredingen.
Het lid Omtzigt vraagt verder hoe de niet-wettelijke handhavingsmaatregelen zich tot het legaliteitsbeginsel verhouden.

37

Aanhangsel Handelingen II 2018/2019, nr. 312.
Kamerstuk 27 831, nr. 15.
Eindrapport evaluatie AFM, p. 25.
40
Stcrt. 2020, nr. 56540, p. 5.
41
Eindrapport evaluatie AFM, p. 29.
38
39

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

31

Het bestuursrechtelijk legaliteitsbeginsel vereist dat ingrijpend overheidsoptreden is gebaseerd op een wettelijke grondslag. De AFM is op grond
van de Wet op het financieel toezicht (Wft) en Europese verordeningen
belast met het gedragstoezicht op de financiële markten. In het kader van
haar toezichttaak kan zij onder meer informatie opvragen bij onder
toezicht staande instellingen, toetsen of een instelling aan de regels
voldoet en naar aanleiding daarvan eventueel interveniëren.42 Voor die
laatste taak heeft de AFM verschillende formele handhavingsinstrumenten
tot haar beschikking, zoals bestuurlijke boetes en lasten onder
dwangsom.43 Deze bestuurlijke sancties hebben een expliciete wettelijke
grondslag, zoals de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voorschrijft.44 De
informele handhavingsinstrumenten zijn niet expliciet in de wet
opgenomen. Zij kwalificeren niet als bestuurlijke sanctie in de zin van
artikel 5:2 Awb en maken geen inbreuk op de vrijheid of eigendom van
onder toezicht staande personen of instellingen. Daarom is het kabinet
van oordeel dat de informele handhavingsinstrumenten geen zelfstandige
wettelijke grondslag behoeven. Zij zijn immers reeds gebaseerd op de
algemene toezichttaak van de toezichthouders. Bij de inzet van informele
handhavingsinstrumenten is de AFM bovendien gebonden aan de
algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het evenredigheidsbeginsel. Wel is het van belang dat de toezichthouders, bijvoorbeeld in hun
jaarverslagen, inzicht blijven geven in de aard en omvang van hun
informele interventies en op deze manier verantwoording afleggen over
hun activiteiten.
Ook vraagt het lid Omtzigt of informele toezichtinstrumenten
invloed hebben op de (reikwijdte van de) aansprakelijkheidsbeperking van DNB en de AFM.
DNB en de AFM zijn niet aansprakelijk voor schade die is veroorzaakt door
handelen of nalaten in de uitoefening van wettelijke taken of bevoegdheden, tenzij de schade het gevolg is van opzet of grove schuld. Informele
toezicht- en handhavingsinstrumenten zijn gebaseerd op de algemene
toezichttaak en vallen dus binnen de reikwijdte van de aansprakelijkheidsbeperking. Datzelfde geldt voor formele handhavingsinstrumenten.
14. Overige vragen
De leden van de CDA-fractie vragen hoe de Minister aankijkt
tegen het risico dat de onderzoekers beschrijven voor de
kwaliteit en expertise bij de AFM, omdat de AFM moeite heeft
financieel-economische kennis aan zich te binden en er weinig
zijinstroom is van ervaren professionals.
Ik ben mij bewust van de risico’s waar de AFM tegenaan loopt met
betrekking tot het vinden en aanhouden van personeel. De arbeidsmarkt is
krap. De AFM gaat proactief het gesprek met kandidaten aan. Om ervoor
te zorgen dat de AFM haar toezichttaken ook de komende jaren goed kan
uitoefenen, wordt gewerkt aan het verder profileren van de AFM als
aantrekkelijke werkgever in de arbeidsmarkt. Dit doet zij onder meer door
haar medewerkers trainingen en opleidingen aan te bieden via bijvoorbeeld de Toezichtacademie, maar ook door het faciliteren van een
opleidingsprogramma voor managementtalent. De ontwikkeling tot een
datagedreven toezichthouder staat hierbij centraal door bijvoorbeeld het
aanbieden van data-analyse opleidingen.

42

Artikel 5:16 Awb.
Onder meer in de artikelen 1:79 en 1:80 Wft.
44
Artikel 5:4, eerste lid, Awb.
43

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

32

Het lid Omtzigt refereert aan het overzicht in de Kaderwetevaluatie van de AFM met het aantal ontvangen signalen in de
periode 2016–2020 en constateert dat dit aantal in die periode
met grote mate is afgenomen. Het lid Omtzigt vraagt om een
nadere duiding van deze afname.
Het aantal bij de AFM binnengekomen signalen lag tot 2016 gemiddeld
rond de 7.000 per jaar en de jaren daarna gemiddeld rond de 5.000 per
jaar. Een belangrijke oorzaak van de structurele afname vanaf 2016 is
gerelateerd aan de wijze waarop de AFM sinds 2017 bulkmeldingen
administratief verwerkt. Een bulkmelding is een ontvangen melding over
een (groot) aantal partijen tegelijkertijd. Deze meldingen waren van lage
kwaliteit maar werden voorheen wel per signaal vastgelegd. De keuze is
gemaakt om vanaf 2017 deze bulkmeldingen als één signaal op te nemen.
Daarnaast is de AFM zich meer gaan richten op het vergroten van de
kwaliteit of bruikbaarheid van de overige signalen. De AFM probeert
daarbij een balans te vinden tussen het aanmoedigen van meldingen en
het voorkomen van de ontvangst van onterechte signalen.
In 2020 was er sprake van een incidentele lichte daling van het aantal
ontvangen signalen. Deze daling hield verband met de gewijzigde
omstandigheden als gevolg van de coronapandemie: de AFM heeft toen
tijdelijk telefoonlijnen moeten sluiten, omdat de callcenter-activiteiten niet
vanuit huis gefaciliteerd konden worden. Inmiddels is die technische
oplossing er en 2021 liet ook weer een stijgend aantal signalen ten
opzichte van 2020 zien.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 25 268, nr. 204

33