Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2326

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 10 maart 2017
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij twee fiches,
die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Wijziging van de richtlijn vakbekwaamheid bestuurders (Kamerstuk
22 112, nr. 2325)
Fiche: Verordening voortzetting beperkte toepassing EU ETS voor de
luchtvaart en voorbereidingen implementatie wereldwijd systeem
CO2-emissiereductie luchtvaart.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders

kst-22112-2326
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2326

1

Fiche: Verordening voortzetting beperkte toepassing EU ETS voor
de luchtvaart en voorbereidingen implementatie wereldwijd
systeem CO2-emissiereductie luchtvaart
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad
tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG om de huidige beperkingen van
het toepassingsgebied voor luchtvaartactiviteiten voort te zetten en de
tenuitvoerlegging van een wereldwijde marktgebaseerde maatregel
vanaf 2021 voor te bereiden
b) Datum ontvangst Commissiedocument
3 februari 2017
c) Nr. Commissiedocument
COM(2017) 54
d) EUR-Lex
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/
?uri=CELEX:52017PC0054&from=EN
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board
SWD(2017) 30 (NL) SWD(2017) 31 (EN)
f) Behandelingstraject Raad
Milieuraad
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Infrastructuur en Milieu
h) Rechtsbasis
Het voorstel van de Europese Commissie is gebaseerd op Artikel 192
van het VWEU (voortzetting van Verordening nr. 421/2014 en wijziging
van richtlijn 2003/87/EG)
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid
j) Rol Europees Parlement
Medebeslissing
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
In 2008 heeft de EU het voortouw genomen bij de aanpak van de
broeikasgasemissies van de luchtvaart door vluchten binnen de EER en
tussen de EU en derde landen op te nemen in het EU emissiehandelssysteem (EU ETS). Daarnaast loopt sinds 2013 het proces om in de
International Civil Aviation Organisation (ICAO) overeenstemming te
bereiken over een wereldwijde marktgebaseerde maatregel om de
CO2-emissies van de internationale luchtvaart te reguleren.
In afwachting van deze internationale afspraken is met ingang van 2013
de reikwijdte van het EU ETS beperkt tot vluchten binnen de EER (bekend
als «stop-the-clock»).
In 2016 is in de ICAO overeenstemming bereikt over een wereldwijde
marktgebaseerde maatregel (hierna „CORSIA»1) om de CO2-emissies van
de internationale luchtvaart vanaf 2021 te reguleren. In het onderhavige

1

CORSIA is erop gericht om de groei van de CO2-emissies door de internationale luchtvaart
vanaf 2020 te compenseren via specifiek gedefinieerde en goedgekeurde emissiereductieprojecten. Vanaf 2027 is het systeem verplichtend voor alle staten die een individueel aandeel
hebben in de internationale luchtvaart van meer dan 0,5 procent in gevlogen kilometers of
staten die behoren bij de groep staten die gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor 90 procent
van de gevlogen kilometers. Uitgezonderd zijn enkele specifiek aangeduide groepen
ontwikkelingslanden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2326

2

voorstel voor wijziging van richtlijn 2003/87/EG wordt daarom een
voortzetting van het beperkte toepassingsgebied («stop-the-clock»)
voorgesteld. Deze «stop-the-clock»-regeling was namelijk van kracht tot
1 januari 2017, en zonder wijziging zou het EU ETS weer gaan gelden voor
vluchten tussen de EU en derde landen. Dit zou verstorend kunnen
werken op het mondiale proces van implementatie van CORSIA. Met deze
wijziging blijft het EU ETS alleen voor intra-Europees vliegverkeer gelden
en niet voor internationale vluchten van en naar Europa. Dit voorstel
wordt toegejuicht door derde landen en zal ICAO ruimte geven om de
nodige nog ontbrekende regels voor de uitvoering van CORSIA vast te
stellen.
Het is de bedoeling dat deze wijziging uiterlijk begin 2018 in werking
treedt. In april 2018 moeten luchtvaartmaatschappijen namelijk hun
emissierechten inleveren over het jaar 2017. Als de wijziging dan nog niet
in werking is getreden dan dienen er ook emissierechten voor vluchten
van en naar derde landen (volledig toepassingsgebied) over 2017
ingeleverd te worden.
Tevens worden er twee artikelen toegevoegd aan de richtlijn ter voorbereiding op de uitvoering van CORSIA vanaf 2021. Hierin is geregeld dat de
Commissie verslag moet uitbrengen aan het Europees Parlement en de
Raad over relevante internationale ontwikkelingen en over acties die door
derde landen zijn ondernomen om CORSIA te implementeren. Daarnaast
stelt de Commissie voor om gemachtigd te worden om de nieuwe
regelgeving over monitoring, verificatie en rapportage van luchtvaartemissies onder het mondiale systeem vanaf 2021 vast te stellen.
Tot slot verlengt de Commissie de vrijstelling binnen het EU ETS voor
luchtvaart voor kleine niet-commerciële vliegtuigexploitanten (bijv.
privévluchten van particulieren), die jaarlijks minder dan 1.000 ton CO2
uitstoten, tot 2030.
b) Impact assessment Commissie
De Commissie biedt in het voorstel drie opties die op de periode tot aan
invoering van het wereldwijde systeem in 2021 alsook voor de periode na
inwerkingtreding overwogen zouden kunnen worden. Het huidige voorstel
betreft met name de periode tot aan invoering van CORSIA zoals onder 2a
omschreven.
In het impact assessment heeft de Commissie drie scenario’s uitgewerkt.
Voor de periode 2017–2020 kan het EU ETS door de volgende opties in
stand gehouden worden: het volledige toepassingsgebied (optie 0); de
toepassing voor zowel intra-Europees vliegverkeer als vertrekkende
vluchten naar buiten Europa (optie 2); de huidige toepassing voor
intra-Europees vliegverkeer (optie 1). Het huidige toepassingsgebied van
het voorstel (optie 1) voorziet in het behoud van de bijdrage van de
luchtvaart aan de klimaatdoelstellingen van de EU. Daarnaast wordt de
uitzondering van kleine maatschappen tot 2030 gecontinueerd (0,2%
CO2-emissies niet gedekt).
Voor de periode na 2020 blijft de basisoptie het volledige toepassingsgebied van het EU ETS (optie 0). Onder de overige opties worden alle
internationale vluchten buiten Europa gedekt onder CORSIA. Onder optie
1 is het EU ETS van toepassing op intra-Europees vliegverkeer. Onder
optie 2 wordt het EU ETS voor het intra-Europees vliegverkeer afgestemd
op CORSIA en onder optie 3 is enkel CORSIA van toepassing voor het
intra-Europese vliegverkeer. De Commissie geeft de voorkeur aan een
verlenging van de «stop-the-clock»-regeling totdat er voldoende duide-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2326

3

lijkheid is over de instrumenten die door ICAO voor de uitvoering van
CORSIA zijn goedgekeurd.
De systeemkeuze voor de periode na 2021 zal dus volgen zodra er meer
duidelijkheid is over de aard en inhoud van de juridische instrumenten
onder CORSIA en de deelname van de internationale partners hieraan. De
Commissie geeft aan nog met een nadere beoordeling te komen.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Luchtvaart is voor Nederland voornamelijk een transnationale aangelegenheid. De beprijzing van CO2-emissies van de luchtvaart moet daarom
op Europees en liever nog internationaal niveau geregeld worden.
Nederland heeft van begin af aan ingezet op het voor de internationale
luchtvaart invoeren van een mondiaal systeem voor CO2-reductie. Uit
oogpunt van een gelijk speelveld en klimaat is dit de te prefereren optie.
Het is niet wenselijk dat er in de luchtvaart een lappendeken aan reductiesystemen ontstaat. Dit betekent dat de implementatie van CORSIA niet in
gevaar mag worden gebracht door terug te keren naar de uitgebreide
versie van het EU ETS, waaraan dan alle vluchten vanuit derde landen
zouden moeten voldoen.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Nederland steunt dit Commissievoorstel omdat dit recht doet aan het
akkoord over CORSIA, de steun van de EU voor de voltooiing en tijdige
inwerkingtreding ervan en het voornemen van de EU om CORSIA vanaf
2021 uit te voeren. Het is van belang dat we de ervaringen vanuit het EU
ETS gebruiken voor de vormgeving en implementatie van CORSIA en
erop inzetten dat er uiteindelijk een goede overgang komt van het EU ETS
naar CORSIA. Nederland is daar via het milieucomité van ICAO nauw bij
betrokken.
De Commissie geeft in het voorstel aan dat er voor de periode vanaf 2020
een nadere beoordeling en herziening van het EU ETS volgt zodra er meer
duidelijkheid is over de aard en inhoud van de juridische instrumenten
onder CORSIA en de deelname van de internationale partners hieraan.
Nederland vindt het wel van groot belang dat de Commissie uitwerkt hoe
met het EU ETS zal worden omgegaan na de inwerkingtreding van
CORSIA. Nederland zal de Commissie oproepen hier tijdig mee te starten
en de lidstaten vroegtijdig en intensief bij dit proces te betrekken.
Hoe er verder met het EU ETS voor de luchtvaart wordt omgegaan na
2021 is afhankelijk van de verdere uitwerking van CORSIA. Een aantal
belangrijke kenmerken moet namelijk nog verder uitgewerkt worden. Een
verdere beoordeling hiervan wordt in de loop van 2018 verwacht.
Nederland zal de Commissie oproepen lidstaten tijdig te informeren en
betrekken bij de verdere beoordeling van EU ETS na 2021.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
De lidstaten zijn in overgrote meerderheid voorstander van de continuering van het EU ETS voor alleen intra-Europees verkeer tot aan de
invoering van CORSIA. De meeste Europese landen vinden wel dat er
tijdig gewerkt moet gaan worden aan de manier waarop met EU ETS
wordt omgegaan na het van start gaan van CORSIA.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2326

4

Een deel van het Europees Parlement (ENVI) is negatief kritisch over het
bereikte resultaat in ICAO en vindt dat Europa aanvullende eisen moet
stellen. Het Europees Parlement is van mening dat CORSIA niet
toereikend is om aan de reductiedoelen te voldoen en vindt dat EU ETS
daarin een belangrijke rol zou moeten spelen.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
Het voorstel is gebaseerd op artikel 192 van het VWEU gericht op de
doelstelling om klimaatverandering tegen te gaan van artikel 191 van het
VWEU. Nederland kan zich vinden in deze rechtsgrondslag.
b) Subsidiariteit
Nederland beoordeelt de subsidiariteit als positief. Klimaatbeleid kan,
zeker voor een transnationaal opererende sector zoals de luchtvaart, niet
uitsluitend nationaal geregeld worden. Actie op EU-niveau is de meest
doeltreffende manier om de klimaatdoelstellingen van de EU en de
internationale klimaatdoelstellingen te verwezenlijken. Op deze wijze
wordt ook de geharmoniseerde uitvoering in de EU geborgd waarbij het
internationale concurrentievermogen van de luchtvaartsector in de EU
gehandhaafd blijft, evenals het gelijke speelveld op de interne markt.
c) Proportionaliteit
Nederland beoordeelt de proportionaliteit als positief. De voortzetting van
de «stop-the-clock»-regeling tot aan de start van CORSIA gaat niet verder
dan nodig om de beoogde doelen te bereiken. Nederland kan zich vinden
in het gekozen instrument van een verordening. Om rechtszekerheid te
bieden voor maatschappijen is het van groot belang dat er snel overeenstemming wordt bereikt tussen het Europees Parlement en de Raad, zodat
de verordening in werking is getreden wanneer de volgende nalevingverplichtingen voor 2017 gaan gelden in april 2018. Zonder herziening zal het
EU ETS automatisch weer gaan gelden voor vluchten tussen de EU en
derde landen.
5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
Er worden geen implicaties voor de EU-begroting voorzien.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
Geen, omdat de voorgestelde optie een voortzetting zal zijn van de
bestaande EU ETS «stop-the-clock»-regeling. Voor het proces richting de
invoering van CORSIA in 2021 en besluitvorming over het te kiezen
instrument (versie EU ETS) is inzet in de begroting reeds meegenomen.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
Geen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2326

5

d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
Er worden geen gevolgen verwacht voor de regeldruk.
e) Gevolgen voor concurrentiekracht
Geen
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Voor de uitvoering van het voorstel hoeft geen nieuwe regelgeving tot
stand te worden gebracht. Het betreft een voortzetting van de bestaande
Verordening nr. 421/2014 (tot wijziging van richtlijn 2003/87/EG). Het
voorstel leidt niet tot een wijziging van de bevoegdheden, verantwoordelijkheden of taken voor de rijksoverheid en decentrale overheden.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
Met de toevoeging in artikel 28 quater wordt de Commissie gemachtigd
gedelegeerde handelingen vast te stellen om te voorzien in monitoring,
verificatie en rapportage (MRV) van luchtvaartemissies onder het
mondiale systeem vanaf 2021. Nederland heeft hier geen bezwaar tegen
met inachtneming dat de Commissie maar een beperkt mandaat heeft in
het besluitvormingsproces van ICAO. De MRV regels voor CORSIA
worden onder de regie van de Council van ICAO vastgesteld. Vervolgens
zijn de staten verplicht om hieraan toepassing te geven. Doel is een
eenduidige en gelijke toepassing van een robuust MRV systeem binnen
CORSIA. Met een aantal Europese lidstaten en de Europese Commissie is
Nederland actief betrokken bij de ontwikkeling van dit MRV systeem.
Hierbij wordt gebruik gemaakt van de kennis en ervaring met het MRV
systeem dat reeds in Europa voor het EU ETS wordt toegepast.
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
De verordening treedt in werking op de dag van bekendmaking ervan in
het Publicatieblad van de Europese Unie. Het is van groot belang dat er
snel overeenstemming wordt bereikt tussen het Europees Parlement en
de Raad, zodat de verordening in werking is getreden wanneer de
volgende nalevingsverplichtingen voor 2017 gaan gelden in maart en april
2018. Zonder herziening zal het EU ETS automatisch weer gaan gelden
voor vluchten tussen de EU en derde landen. De Raad is voornemens eind
tweede kwartaal 2017 de onderhandelingen te starten met het Europees
Parlement om zo tijdig tot overeenstemming te komen.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Niet van toepassing
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
Het voorstel heeft naar verwachting geen (negatieve) handhavingsgevolgen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2326

6

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Er zijn geen implicaties voor ontwikkelingslanden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2326

7