Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

29 675

Zee- en kustvisserij

Nr. 220

BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 14 februari 2023
Met deze brief geef ik de Tweede Kamer, mede namens de Minister van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport een appreciatie op het document «de
visketen in beeld», een integrale keten- en risicoanalyse van de visketen
(hierna IKA-visketen). De IKA-visketen is opgesteld door de NVWA en
bestaat naast het visiedocument «de visketen in beeld», uit een rapport
over het fraudebeeld in de visketen en een risicobeoordeling van Bureau
Risicobeoordeling & Onderzoek (Buro: het onafhankelijk wetenschappelijk
adviesbureau van de NVWA). Alle stukken zijn op 5 september 2022 aan
de Tweede Kamer toegezonden (Kamerstuk 29 675, nr. 218).
De visketen is één van de twaalf productieketens die de NVWA heeft
benoemd waarvoor zij meerjarig in kaart brengt waar zich risico’s voor de
samenleving kunnen voordoen. In de analyse benoemt de NVWA ook
(potentiële) fraudemogelijkheden en geeft zij aan hoe het staat met het
toezicht en de naleving in de verschillende schakels. Dit kan per keten
verschillen. Met integrale ketenanalyses geeft de NVWA een onafhankelijk
advies over haar toezichtprioriteiten. In de IKA-visketen brengt de NVWA
helder in beeld welke risico’s de visketen met zich meebrengt voor
verschillende door de NVWA benoemde publieke belangen: voedselveiligheid, natuur & milieu, dierenwelzijn en diergezondheid. Hierbij doet zij
ook aanbevelingen hoe deze risico’s kunnen worden verminderd.
De Europese Rekenkamer (ERK) heeft in het najaar van 2022 recent een
onderzoek gepubliceerd over de Europese aanpak voor de bestrijding van
illegale visserij1. In haar rapport concludeert de ERK dat de bestaande
controlesystemen voor de bestrijding van illegale visserij in de Europese
Unie (EU) gedeeltelijk doeltreffend zijn. Hoewel zij risico’s verkleinen,
neemt de doeltreffendheid van de maatregelen af door de uiteenlopende
1

kst-29675-220
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Speciaal verslag 20/2022: EU-maatregelen ter bestrijding van illegale visserij – Controlesystemen aanwezig, maar verzwakt door uiteenlopende controles en sancties door de lidstaten
(europa.eu)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 675, nr. 220

1

toepassing van controles en sancties door de lidstaten. Het rapport van de
Europese Rekenkamer toont aan dat harmonisatie tussen de verschillende
lidstaten belangrijk is om het bestaande maatregelenpakket doeltreffend
te houden.
Algemeen
De IKA-visketen en het onderzoek van de ERK moeten beschouwd worden
in de context van een veranderende Noordzee waarbinnen visserij en
kweek plaatsvindt. De visserijsector loopt tegen grenzen van natuur,
klimaat en ruimte aan en heeft tegelijkertijd ook te maken met een
teruglopende rentabiliteit. Het is daarom noodzakelijk om gezamenlijk met
de visserijsector de transitie naar een kleinere en duurzamere vloot in te
zetten die kan blijven vissen in een veranderende Noordzee.
De inzet voor de transitie heeft mijn ambtsvoorganger in juli 2022 met de
Tweede Kamer gedeeld in de brief over de agenda visserij en ook ik blijf
mij hier voor inzetten (Kamerstuk 29 675, nr. 210). In voornoemde brief is
aangegeven dat € 444 mln beschikbaar is om de benodigde transitie te
ondersteunen. Inzet van middelen richt zich op sanering, innovatie maar
ook aandacht voor de gevolgen op «de wal». De saneringsregeling, die
30 november 2022 is gesloten en waarover ik de Tweede Kamer over de
stand van zaken in mijn brief van 23 december 2022 heb geïnformeerd
(Kamerstuk, 21 501-32, nr. 1502), is erop gericht om ondernemers die geen
toekomst meer zien te helpen op een zorgvuldige manier te laten stoppen.
Aan de andere kant wil ik met regelingen en het Visserij Innovatie Netwerk
(VIN) innovaties aanjagen. Daarnaast zet ik mij via het realiseren van een
voedselvisie in voor het borgen van de voedselproductie uit zee en grote
wateren. Dit moet bijdragen aan een concreter perspectief voor de sector.
Ik heb de Tweede Kamer hierover op 7 februari jl. geïnformeerd (kenmerk
2023Z01990). Naast mijn inzet op het perspectief is het essentieel dat een
doeltreffend controle- en handhavingssysteem de duurzaamheid van de
beroepsvisserij waarborgt en zorgt voor realisatie van de doelstellingen
van het Gemeenschappelijk Visserij Beleid (GVB). Fraude en illegale
visserij is hierbij onacceptabel.
De IKA-visketen en ook het onderzoek van de Universiteit van Tilburg2
bevestigen nogmaals dat de naleving van wet- en regelgeving ondermaats is. Alhoewel verhoging van de nalevingsbereidheid door de
visserijsector een nadrukkelijk onderdeel is van het Noordzeeakkoord,
leidt dit vooralsnog nog niet tot het gewenste resultaat. Sinds 2021 heeft
mijn ambtsvoorganger de aandacht voor toezicht en handhaving in de
visketen versterkt. Zo is naar aanleiding van de ingebrekestelling van de
Europese Commissie over vermeend ontoereikend toezicht met
betrekking tot de weging van vis de capaciteit bij de NVWA uitgebreid om
te kunnen voldoen aan de Europese verplichtingen op dat punt. Daarnaast
werk ik momenteel aan het optimaliseren van de nieuwe versie van de
blackbox in de garnalenvisserij, opdat die beter bestand is tegen
frauduleuze handelingen. Zoals mijn voorganger in het commissiedebat
van 6 juli 2022 heeft toegezegd zal ik erop toezien dat de gesprekken die
gevoerd worden met fabrikanten niet vrijblijvend zijn. Daarnaast heb ik de
NVWA gevraagd om de handhaving, mede op basis van de huidige
blackbox, te intensiveren. Nieuwe controletechnologieën en systemen zijn
wenselijk en noodzakelijk met het oog op (kosten)efficiënte controle en
inspectie van de regels van het GVB. Zo moet de in voorbereiding zijnde
pilot cameratoezicht op den duur meer inzichten geven voor de mogelijkheden van versterkte toezicht op de aanlandplicht.

2

Nautical Patrol and Illegal Fishing Practices – Tilburg University Research Portal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 675, nr. 220

2

Naast de intensivering van de handhaving is de wet- en regelgeving
rondom visserij een belangrijk aspect. Zeevisserij is een exclusieve
bevoegdheid van de Europese Unie en wordt daarom grotendeels
Europees bepaald, ook wat betreft toezicht en handhaving. Bij de
onderhandelingen over wijziging van de controleverordening3 blijft de
Nederlandse inzet dat de regels van het GVB door de lidstaten op een
gelijkwaardige wijze worden gecontroleerd, geïnspecteerd en gemonitord.
Hierbij blijf ik mij in de Europese context inzetten om de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van wet- en regelgeving te vergroten.
Onderdeel van de toetsing op Europese voorstellen is de praktische
uitvoerbaarheid en effectiviteit. Ik blijf hierbij toezien dat de voorgestelde
maatregelen proportioneel zijn voor zowel de uitvoerende- en inspectiedienst als de visserijsector en ik zal dit blijven uitdragen in de betreffende
Europese gremia.
In de uitzonderlijke gevallen dat EU-regelgeving vraagt om nationale
uitwerking of ruimte biedt voor maatwerk, kijk ik hoe de dit de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid verbeterd kunnen worden om de naleving
te vergroten. Zo heb ik het traject tot invoering van een bestuurlijke boete
op overtredingen van visserijregelgeving in gang gezet. De Visserijwet
1963 is hiertoe gewijzigd bij wet van 22 augustus 20224. Momenteel wordt
in overleg met de NVWA de nadere regelgeving uitgewerkt (een AMvB en
een ministeriële regeling) en ik verwacht dat de consultatie van de
betreffende AMvB op korte termijn zal starten. De NVWA krijgt hiermee
een instrument in handen waarmee in principe alle overtredingen van
visserijregelgeving kunnen worden bestraft met een bestuurlijke boete. De
memorie van toelichting bij genoemde wijziging van de Visserijwet 1963
benoemt dat de verwachting is dat invoering van de bestuurlijke boete op
overtreding van visserijregelgeving een positief effect zal hebben op de
naleving door de sector. Daarnaast wordt onderzocht in hoeverre het
instrument van de wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het
openbaar bestuur (Bibob-screening) geschikt is om op te treden tegen
malafide visondernemingen.
Zowel door het vorige kabinet als in het huidige coalitieakkoord (bijlage
bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) zijn vanuit de begroting Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (VWS) extra financiële middelen beschikbaar gesteld
voor het toezicht op voedselveiligheid door de NVWA. Daarnaast wordt er
gewerkt om tot ontwikkeling van analyse- en meetmethoden te komen
voor micro- en nanoplastics. Deze ontwikkeling vormt een integraal
onderdeel van het lopende onderzoek naar microplastics dat in samenwerking door de Ministeries van VWS, LNV en Infrastructuur en Waterstaat (IenW) wordt uitgevoerd.
Appreciatie IKA-visketen
Voedselveiligheid
De NVWA stelt dat in de visketen contaminanten een belangrijke
bedreiging vormen voor de voedselveiligheid. Schoon water en een
schone waterbodem zijn cruciaal voor de voedselveiligheid van vis,
schaal- en schelpdieren, alsmede voor de ecologische kwaliteit van de
Nederlandse wateren. Wanneer contaminanten in het water aanwezig zijn,
komt dit via de voedselketen uiteindelijk ook in de vissen en in de schaalen schelpdieren terecht. Daarmee heeft de vervuiling van Nederlandse
wateren met contaminanten een negatieve impact op de voedselveiligheid van vissen en schaal- en schelpdieren. Dit vraagt om een actieve
3
4

Verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad.
Stb. 2022, nr. 343.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 675, nr. 220

3

houding van bedrijven en de overheid om te voorkomen dat vissen of
schaal- en schelpdieren met een te hoog niveau aan onder andere dioxine
of PFAS de consument bereiken.
De limieten voor voedselveiligheid worden zoveel mogelijk op Europees
niveau vastgesteld. Ervaring heeft echter geleerd dat het niet altijd
mogelijk zal zijn om in de EU overeenstemming te bereiken over
toereikende limieten. Het bereiken van Europese limieten blijft het doel,
maar de Minister van VWS zal, als de voedselveiligheid daar om vraagt, in
voorkomende gevallen overwegen nationale limieten vast te stellen. Het
advies om meer monitoring te laten uitvoeren op dioxines, dioxineachtige
PCB’s, broomhoudende brandvertragers, PFAS, methylkwik, anorganisch
arseen en biotoxines zal worden meegewogen in de integrale afweging
van de activiteiten in die de NVWA uitvoert.
Het advies om tot ontwikkeling van analyse- en meetmethoden te komen
voor micro- en nanoplastics is in overstemming met het huidige beleid en
is een integraal onderdeel van het lopende onderzoek naar microplastics.
De aanbeveling om bij de Europese Commissie meer aandacht te vragen
voor de beheersing van het gebruik van diergeneesmiddelen bij
aquacultuur, neem ik over. In overleg met de NVWA zal ik concrete
aanbevelingen voor de verbetering van de audits van erkende visbedrijven in derde landen opstellen, die vervolgens met de Europese
Commissie besproken zullen worden. In overleg met het Voedingscentrum zal de Minister van VWS nagaan of de adviezen over het niet eten
van zelf gevangen vis en de microbiologische risico’s van sushi en andere
niet-volledig verhitte visserijproducten met meer nadruk onder de
aandacht gebracht kunnen worden van consumenten. In de hygiënecode
voor de visdetailhandel, die de sector recent aan de Minister van VWS ter
goedkeuring heeft aangeboden, is al sprake van bijzondere aandacht voor
dit risicovolle product.
Tenslotte zal de Minister van VWS met het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) overleggen om te bezien of een hernieuwde
afweging van voor- en nadelen van visconsumptie op zijn plaats is.
Natuur en milieu
Volgens de NVWA vormen overbevissing en bijvangst in de eerste
schakels van de visketen belangrijke risico’s voor natuur en milieu. Hierbij
komt het risico vooral voort uit het niet naleven van wet- en regelgeving.
De NVWA constateert ook dat er weinig bereidheid is hiertoe en dat het
tot nog toe onvoldoende gelukt is om de sector te bewegen tot een betere
naleving. Binnen de groep overtreders begaat een aantal bedrijven
vanwege economisch gewin bewust grote overtredingen. De NVWA pleit
hierbij voor een integrale handhavingsstrategie.
Om de doelstellingen van het GVB te waarborgen zet ik in op een beter
perspectief voor de visserijsector, zoals eerder in deze brief beschreven,
om daardoor de nalevingsbereidheid te verhogen. Daarnaast is een
effectief en doeltreffend controle- en handhavingssysteem nodig. Mijn
beleid heeft zich de afgelopen periode gericht op versterking van het
systeem van controle en handhaving in de visketen. Met de investeringen
in verbeterde monitoring, intensivering van de controlecapaciteit en
uitbreiding van sanctiemogelijkheden wordt ingezet op versterking van de
publieke handhaving. Met deze inzet richt ik mij op het vergroten van de
pakkans en het versterken van de afschrikkende werking van de sancties,
met als doel de naleving van wet- en regelgeving in de visketen te
verbeteren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 675, nr. 220

4

De NVWA draagt ook inzichten aan over de effectiviteit van het
GVB-puntensysteem. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO),
verantwoordelijk voor de uitvoering van het GVB-puntensysteem, geeft
aan dat over de periode 2017–2021 het overgrote deel van de inbreukrapporten heeft geleid tot de toekenning van punten aan vissers. De
controleverordening bepaalt welke gedragingen een ernstige inbreuk
kunnen zijn, afhankelijk van de ernst van de betrokken inbreuk. De ernst
van de inbreuk wordt beoordeeld aan de hand van de in de Beleidsregel
ernstige inbreuken GVB 2020 neergelegde criteria. Het aantal punten dat
per ernstige inbreuk moet worden toegekend ligt vast in een uitvoeringsverordening bij de controleverordening. De verjaringstermijn, die 3 jaar
bedraagt, is eveneens vastgelegd in de controleverordening. Er is geen
ruimte om het puntenstelsel nationaal aan te scherpen.
Het stelsel van wet- en regelgeving moet voldoende handhaafbaar,
uitvoerbaar en fraudebestendig zijn. Ik acht het daarom ook zeer
waardevol dat de NVWA vanaf de initiatieffase is betrokken bij regelgeving en bij de totstandkoming van de Nederlandse inbreng op
EU-voorstellen. De uitvoering van de verplichte toets op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid is hierbij een belangrijk
onderdeel en een belangrijke waarborg voor de handhaafbaarheid van
regelgeving. Het is hierbij wel van belang om stil te staan bij het feit dat
de visketen en de controlevoorschriften in overwegende mate vanuit de
EU wordt gereguleerd. De Nederlandse inbreng bij de onderhandelingen
over de controleverordening sluit veelal aan op de aanbevelingen van de
NVWA, maar wordt in Europees verband niet altijd overgenomen.
Vanwege het belang van een gelijk speelveld, kies ik er in die gevallen in
principe voor om geen extra verplichtingen op te leggen op nationaal
niveau.
Daarnaast maakt Nederland zich sterk voor een aanpassing van de
aanlandplicht, maar krijgt daarvoor weinig bijval van andere lidstaten. Wel
groeit de weerstand tegen de aanlandplicht, nu de Europese Commissie
verschillende lidstaten in gebreke heeft gesteld voor het vormgeven van
een effectief toezicht. Ook het streven naar een, zo veel als mogelijk,
eenduidige aanpak voor eisen voor gesloten gebieden en Natura
2000-gebieden is niet in alle gevallen haalbaar. Visserijbeperkende
maatregelen in beschermde gebieden worden ingesteld met het oog op
specifieke beschermingsdoelen en moeten wetenschappelijk worden
onderbouwd. Verschillende gebieden hebben verschillende beschermingsdoelen. Uiteraard is het wel onze inzet om de eisen zo eenduidig
mogelijk te maken.
De komende maanden zal ik met de NVWA verder in gesprek gaan om
gezamenlijk te bekijken op welke wijze de gesignaleerde risico’s beter
kunnen worden beheerst. Het is essentieel om daarbij samen te werken,
ieder vanuit zijn of haar eigen verantwoordelijkheid en niet los van elkaar
een lijn uit te zetten.
Op het gebied van natuur en milieu merkt de NVWA verder op dat de
introductie en verspreiding van exoten in het mariene gebied, de
Deltawateren, de Waddenzee en de binnenwateren een bedreiging
vormen. Nederland kent een exotenbeleid gericht op het voorkomen van
de invasieve exoten en er is een Europese Exotenverordening gericht op
het voorkomen van invasieve exoten. Ik ga na op welke punten dit beleid
aanpassing behoeft. De voorgestelde centrale registratie van uitzettingen
kan worden overgenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 675, nr. 220

5

Dierenwelzijn
De visketen brengt risico’s met zich mee voor het dierenwelzijn. Deze
risico’s doen zich voor tijdens het vangen en ophalen van de vis maar ook
tijdens de kweek van vis. De Europese Commissie is bezig met een
herziening van de dierenwelzijnswetgeving. Daarbij pleit ik voor aandacht
voor vissenwelzijn. In dat licht is bij de Europese Commissie onder andere
aangegeven dat er specifieke regels voor het houden, doden en transporteren van kweekvissen moeten worden gesteld. Tevens is onder de
aandacht gebracht dat ook voor krabben en kreeften opgenomen wordt
welke dodingsmethode geschikt is. Het bedrijfsleven heeft zelf ook een rol
in het borgen van een duurzame bedrijfsvoering door goede naleving van
de regelgeving en het opnemen van welzijnscriteria in keurmerken. In de
visserijsector zou het bedrijfsleven hier nadrukkelijker verantwoordelijkheid kunnen nemen.
Naar aanleiding van de motie van de leden Wassenberg en Tjeerd de
Groot (Kamerstuk, 35 925 XIV, nr. 67) over het doden van kreeften en
krabben heb ik de Tweede Kamer bij de beantwoording van de feitelijke
vragen bij de begroting 2023 van het Ministerie van LNV, geïnformeerd
welke stappen zijn gezet (antwoord op vraag 18). Ik heb aangegeven de
onderzoeksresultaten van een Noors onderzoek naar de bedwelming van
krabben nauw te volgen. Wanneer deze resultaten in de Nederlandse
praktijk toepasbaar zijn, zal ik de mogelijkheden overwegen om dit in
nationale regelgeving op te nemen. In het licht van de herziening van de
Europese dierenwelzijnswetgeving voor gehouden dieren is er door
Nederland bij de Europese Commissie op aangedrongen dat er soortspecifieke regels voor het houden, bedwelmen, doden en transporteren
van kweekvissen moet worden gesteld (Kamerstuk, 28 286, nr. 1255). Op
Europees niveau vraag ik verder ook aandacht voor vissenwelzijn in de
visserijpraktijk. In de meest recente consultatie over de voortgang van het
GVB, is dit toegelicht. De Nederlandse reactie op deze consultatie is
gedeeld met de Tweede Kamer (bijlage bij Kamerstuk 21 501-32, nr.1437).
Daarnaast wordt in Nederland onderzoek gedaan naar een methode om
enkele zeevissoorten te bedwelmen aan boord van vaartuigen. Dit is
internationaal een geheel nieuw terrein en vergt zorgvuldigheid. Dit
onderzoek is een samenwerkingsproject tussen publieke en private
partijen en wordt medegefinancierd vanuit LNV. De Kamer is hierover
geïnformeerd in een brief van 22 november 2021 (zie Kamerstuk
21 501-32, nr. 1354).
Diergezondheid
De NVWA geeft in haar rapport aan dat de aandacht van de overheid voor
het publieke belang diergezondheid van vis niet in verhouding lijkt te zijn
met de ernst van de gevolgen van uitbraken van besmettelijke dierziekten.
Door besmettelijke dierziekten zouden natuurlijke populaties vis, schaalen schelpdieren te gronde kunnen gaan. De belangrijkste risico’s voor de
dierengezondheid zijn de verplaatsing van levende vissen en producten
(viseieren) naar een nieuw gebied, onbehandelde visserijproducten die
bestemd zijn als voeder voor aquacultuurdieren en ziekteverwekkers die
via ballastwater van schepen of via invasieve exoten verspreid worden.
De IKA-visketen biedt niet direct handvatten welke dierziekten, naast de
bestrijdingsplichtige dierziekten, een hoog risico hebben op schade aan
natuur, milieu, dierenwelzijn en/of economie en wat het mogelijke
handelingsperspectief is. Dit vraagt nadere duiding en analyse welke
meegenomen zal worden in een visie op diergezondheid van vis, schaalen schelpdieren. Hierin zal dan ook meegenomen worden op welke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 675, nr. 220

6

manier een monitoringsprogramma actief kan bijdragen aan het verbeteren van de diergezondheidssituatie in de visketen. Parallel hieraan vindt
op dit moment verkennend overleg met de NVWA en WBVR (Wageningen
Bioveterinary Research) plaats op welke manier passieve ziektemonitoring
in wilde waterdieren in binnenwateren uitgebreid zou kunnen worden.
Ik heb de NVWA gevraagd om een nadere duiding te geven van welk
mandaat en welke capaciteit en middelen ontbreken om de Europese
diergezondheidsverordening volledig te kunnen implementeren.
Tot slot
De IKA-visketen geeft mij waardevolle inzichten in de risico’s die de
visketen met zich meebrengt. Deze helpen mij om ook de juiste aandacht
hier aan te geven tijdens de transitie naar een duurzame visserijsector.
Aan de hand van de aanbevelingen in de IKA-visketen zal ik de gezamenlijke gesprekken met de NVWA en andere belanghebbenden voortzetten.
Hierbij geef ik prioriteit aan het versterken van de handhaving door de
overheid en steun ik de NVWA om te blijven innoveren en nieuwe
samenwerkingspartners te zoeken. Het blijft mogelijk om deze controle op
den duur met private initiatieven aan te vullen en daarbij blijf ik openstaan
voor goede voorstellen vanuit de sector. Uiteraard moeten deze initiatieven ten goede komen aan het de effectiviteit en doeltreffendheid van
het controle- en handhavingssysteem van de verschillende publieke
belangen.
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
P. Adema

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 675, nr. 220

7