Commissie Kaderstelling en Toezicht Woningcorporaties
Eindrapportage

Mr. R.J. Hoekstra
Prof. dr. L.H. Hoogduin
Prof. dr. ir. J. van der Schaar

17 december 2012

Inhoud
5

Samenvatting en aanbevelingen ............................................................................................................. 3
1. Inleiding ............................................................................................................................................... 8
1.1. Opdracht....................................................................................................................................... 8
1.2. Opzet rapportage ......................................................................................................................... 9
2. Het bijzondere karakter van de sector .............................................................................................. 10

10

3. Goed toezicht .................................................................................................................................... 13
3.1. Inleiding ...................................................................................................................................... 13
3.2.Toezicht uit hoofde van ministeriële verantwoordelijkheid ....................................................... 13
3.3. Goed bestuur en de inrichting van checks en balances ............................................................. 13
3.4. Randvoorwaarden voor goed toezicht ....................................................................................... 15

15

3.5. Intern toezicht ............................................................................................................................ 17
3.6. Extern toezicht ........................................................................................................................... 18
4. Het huidige toezichtstelsel ................................................................................................................ 20
4.1. Inleiding ...................................................................................................................................... 20
4.2. Intern toezicht ............................................................................................................................ 20

20

4.3. Extern Financieel toezicht .......................................................................................................... 20
4.4. Overig extern toezicht ................................................................................................................ 22
4.5. Het WSW .................................................................................................................................... 22
4.6. Relatie WSW en het CFV ............................................................................................................ 23
4.7. Discussies over het toezichtstelsel ............................................................................................. 24

25

5. Vestia-casus en andere casus ............................................................................................................ 27
5.1. Inleiding ...................................................................................................................................... 27
5.2. Aanleiding ................................................................................................................................... 27
5.2. Bevindingen van de commissie .................................................................................................. 27
5.3. Leerpunten en conclusies ........................................................................................................... 30

30

5.4. Andere casus .............................................................................................................................. 31
5.5. Vergelijking Vestia met andere casus......................................................................................... 32
5.6. Conclusie .................................................................................................................................... 33
6. Van analyse tot aanbevelingen ......................................................................................................... 34
6.1. Inleiding ...................................................................................................................................... 34

35

6.2. Tussen toezicht en vertrouwen .................................................................................................. 34
6.3. Conclusie, urgentie voor verbetering ......................................................................................... 34
7. Versterken interne governance bij woningcorporaties .................................................................... 36
1

7.1. Inleiding ...................................................................................................................................... 36
7.2 Interne organisatie en besluitvorming ........................................................................................ 36
40

7.3. Transparante afwegingen........................................................................................................... 38
7.4. Schaalgrootte woningcorporatie................................................................................................ 39
7.5. Intern toezicht ............................................................................................................................ 40
7.6. Aanbevelingen ............................................................................................................................ 41
8. Financieel toezicht............................................................................................................................. 43

45

8.1. Inleiding ...................................................................................................................................... 43
8.2. Onderscheid in toezichtsvelden ................................................................................................. 43
8.3. Verdergaande stelselwijziging? .................................................................................................. 43
8.4. Verbeterpunten huidig stelsel .................................................................................................... 45
8.5. Saneringsinstituut en saneringsfonds ........................................................................................ 46

50

8.6. Inrichting en omvang verdedigingslinies .................................................................................... 49
8.7. Aanbevelingen ............................................................................................................................ 50
9. Volkshuisvestelijk toezicht en de rol van gemeenten ....................................................................... 51
9.1 Positionering van het volkshuisvestelijke toezicht...................................................................... 51
9.2 Het rijkstoezicht........................................................................................................................... 52

55

9.3 Betrokkenheid van gemeenten op het gebied van de volkshuisvesting ..................................... 53
9.4 Gemeenten als achtervang ......................................................................................................... 54
9.5 Aanbevelingen lokale binding en volkshuisvestelijk toezicht ..................................................... 54
Bijlage 1. Literatuuroverzicht ................................................................................................................ 55
Bijlage 2: Samenstelling commissie....................................................................................................... 56

60

2

Samenvatting en aanbevelingen

65

Aanleiding en opdracht aan de commissie
Woningcorporaties hebben na de financiële verzelfstandiging vanaf 1995 een sterke ontwikkeling
doorgemaakt waarbij hun activiteitenpalet is verbreed, hun schaal is vergroot en hun belang voor de
woningmarkt en het wonen in bredere zin is toegenomen. Hoewel ook de interne governance en het
externe toezicht een positieve ontwikkeling hebben doorgemaakt, is deze ontwikkeling in de
afgelopen periode niet zonder incidenten verlopen. De casus Vestia onderstreept dat.

70

75

80

De toenmalige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft aangegeven dat zij
het naar aanleiding van de situatie bij Vestia noodzakelijk vond na te denken over een herijking van
de kaderstelling en het toezicht inzake de woningcorporaties en daartoe te overwegen een
onafhankelijke commissie in te stellen. In haar brief van 5 april 2012 (TK 2011-2012, 29 453, nr. 243)
heeft de minister de Kamer geïnformeerd over de inhoud van de opdracht aan deze commissie. De
opdracht aan de commissie luidt de minister advies uit te brengen over:
 Het beheersbaar maken van de risico’s van het maatschappelijke ondernemerschap van
woningcorporaties;
 hierbij in te gaan op de prikkels die in het woningcorporatiestelsel aanwezig zijn die leiden tot
ongewenste financiële risico’s en;
 de Vestia Casus te bezien in vergelijking met andere casus waar het in de afgelopen jaren misging
en daar leerpunten uit te trekken.
Overwegingen

85

90

95

100

105

110

In de Grondwet is volkshuisvesting als sociaal grondrecht neergelegd: bevordering van voldoende
woongelegenhe id is voorwerp van zorg der overheid (art. 22, tweede lid van de Grondwet). Dit
impliceert een verantwoordelijkheid van de minister, ook als de uitvoering plaatsvindt door
organisaties buiten het Rijk. In de uitwerking van de opdracht ziet de commissie derhalve de wijze
waarop invulling wordt gegeven aan de ministeriële verantwoordelijkheid als een belangrijk
toetspunt. Dit is des te meer aan de orde als er publieke (financiële) middelen in het geding zijn, zoals
op basis van de overheidsachtervang bij borging van leningen. Toezicht vanuit de minister is daarbij
noodzakelijk omdat niet verwacht mag worden dat zonder meer sprake is van doelmatige inzet van
deze middelen.
De commissie heeft zich uitvoerig gebogen over verschillende toezichtmodellen, waarbij ook
vergaande wijzigingen in het bestaande stelsel zijn bezien maar zij is tot de conclusie gekomen dat
een keuze voor een eenduidiger ordeningsprincipe tot zodanige aanpassingen leidt in de bestaande
situatie, dat een snelle en zorgvuldige inrichting van het toezichtstelsel niet wordt bevorderd, terwijl
dit toch hoge prioriteit dient te hebben. In het advies kiest zij daarom voor een pragmatische, zo men
wil no-regret, benadering, die het mogelijk maakt vanuit de bestaande situatie zinvolle stappen te
zetten.
De commissie heeft zich in haar taakopvatting beperkt tot de toezichtstructuur in het bestaande
stelsel van toegelaten instellingen met een hybride karakter. Op diverse plaatsen in deze rapportage
komt de concept Herzieningswet aan bod. De commissie is van oordeel dat de concept
Herzieningswet op een aantal punten al beantwoordt aan de benodigde oplossingen tot versterking
van het stelsel en verbetering van het toezicht. Ze doet op onderdelen wel een aantal aanbevelingen
in aanvulling of ter wijziging.
Het bijzondere karakter van de sector
De eisen die aan het toezicht op woningcorporaties worden gesteld, hangen nauw samen met het
bijzondere karakter van de sector. Dit is reden voor de commissie om hieraan aandacht te besteden,
voorafgaande aan beschouwingen over toezicht. Evenals in bijvoorbeeld de sectoren zorg en
3

115

120

onderwijs gaat het in de corporatiesector om private instellingen die (deels) een publieke taak
uitvoeren. Deze instellingen worden wel aangeduid met de titel maatschappelijke ondernemingen.
Maatschappelijke ondernemingen opereren veelal in een marktsituatie, maar wenden tegelijkertijd
hun middelen aan om maatschappelijke doelen te dienen. Zowel de erkenning ervan door de
overheid als de werkzaamheden zijn veelal in of krachtens wet bepaald.
Deze bijzondere kenmerken van de corporatiesector nopen tot een bijzondere aandacht voor het
disciplineringsvraagstuk. De doelstellingen zijn immers niet eenduidig en kunnen tot tegenstrijdige
prikkels leiden. De financiële prikkel bij woningcorporaties om kosten- en beleidsefficiënt te
opereren is beperkt omdat het management niet wordt afgerekend op het resultaat.1 De onderlinge
solidariteit door risicoverevening vergt risicobeheer op sectorniveau. Er hoort een cultuur van risicoaversie en financiële discipline bij. Een dergelijk arrangement vergt voortdurende dijkbewaking.

125

130

135

140

145

150

155

Zelfregulering op bedrijfsniveau of op sectorniveau (de gemeenschap van corporatiedirecteuren)
biedt in een dergelijke context onvoldoende disciplinering. Extern toezicht is een arrangement dat
hierin voorziet . Dat toezicht heeft als doel de doelmatige en doeltreffende besteding van het
maatschappelijk vermogen te bevorderen, weglek ervan tegen te gaan en de risico’s van onderlinge
borg te beheersen. Dat toezicht kan alleen effectief zijn als het kan bouwen op een zorgvuldige
bedrijfsvoering met voldoende checks en balances, op een cultuur in de sector van soberheid en
doelmatigheid, een goed functionerend intern toezicht en een goed functionerende verantwoording
door de instellingen van beleidsvoornemens en prestaties. Versterking van bedrijfsvoering en –
besluitvorming en van het interne toezicht is derhalve een afgeleide doelstelling van het externe
toezicht.
De Vestia casus in vergelijking tot andere casus
De commissie heeft een analyse gemaakt van de problemen bij Vestia en deze vergeleken met
andere woningcorporaties waar het in de afgelopen periode misging. Behalve dat het bij Vestia om
uitzonderlijk veel geld ging, staat deze ook apart van andere door de extreme veronachtzaming van
alle governance vereisten die leidden tot een unieke combinatie van falen. Dit betrof:
 Een autonoom optredende algemeen directeur en treasurer.
 Gebrek aan interne administratie, risicobeheersing en onafhankelijke controle op bedrijfsniveau.
 Op financieel terrein onvoldoende taakuitoefening door de Raad van Toezicht.
 Goedkeurende accountantsverklaringen waarvoor onvoldoende grond was en ook van de zijde
van de accountant onvoldoende risicosignalering.
 Belanghouders die de volkshuisvestelijke prestaties uitermate positief waardeerden maar de
financiële risico’s niet in de beschouwing betrokken. Derhalve had de horizontale verankering en
verantwoording onvoldoende signalerend en corrigerend vermogen.
 Onvoldoende risicobeheersing in de preventieve sfeer door het Waarborgfonds Sociale
Woningbouw (WSW).
 Onvoldoende probleemsignalering door het CFV in de fasen voorafgaande aan de explosie van
problemen.
Los van de Vestia casus komt het te vaak voor dat het aan zelfcorrigerend vermogen bij
woningcorporaties en de sector ontbreekt en dat er onvoldoende en te laat wordt ingegrepen. In de
aanloopfase bij de Vestia casus hebben alle partijen (WSW, CFV en het ministerie) niet alert genoeg
gereageerd, hadden scherper kunnen zijn en eerder kunnen ingrijpen. Deze conclusie geldt ook
voor andere casus. De commissie maakt zich hierover zorgen, omdat een goede woningvoorziening

160

binnen het non-profit bestel van grote maatschappelijke waarde is.
1

Zie onder meer: Woningcorporaties: prikkels voor effectiviteit en efficiëntie (CPB 2002, Jacco Hakfoort,
Michiel van Leuvensteijn en Gusta Renes); “De financiële prikkel bij corporaties om kosten- en beleidsefficiënt
te opereren is beperkt omdat het management zich de opbrengsten door het gesloten karakter van de sector
niet kan toe-eigenen.”

4

165

170

175

180

185

190

195

200

205

210

Versterken interne organisatie en governance bij woningcorporaties
Goed en financieel verantwoordelijk beleid begint bij woningcorporaties en de sector zelf: eerst het
bestuur van de woningcorporatie; dan het interne toezicht; dan stakeholders (zoals gemeenten en
huurders); dan CFV/WSW en tenslotte het Rijk. Aedes en Vereniging van Toezichthouders in
Woningcorporaties (VTW) hebben hierin een stimulerende rol. De commissie geeft de volgende
aanbevelingen ten aanzien van het versterken van de interne organisatie en governance bij
woningcorporaties:
 Zorg voor voldoende checks and balances bij de woningcorporatie. Voorkom dat alle kennis bij te
weinig personen ligt zodat onderlinge toetsing niet goed mogelijk is. Voor grotere
woningcorporaties verdient het aanbeveling in elk geval een tweehoofdig bestuur te hebben. Het
(tweehoofdig) bestuur dient daarbij gescheiden te zijn in een frontoffice-functie en een
risicomanagementfunctie. Van belang is dat er een duidelijke risicomanagementfunctie met
directe rapportagelijn naar het bestuur is. Zorg voor een goed investerings- en treasuryreglement
waarin de woningcorporatie aangeeft binnen welke grenzen de aan het financieel beleid en
beheer verbonden risico’s aanvaardbaar zijn en hoe ze worden beheerst.
 Zorg ervoor dat besluitvorming binnen de woningcorporatie zorgvuldig, transparant en toetsbaar
is. Ontwikkel daarom een benchmark voor bedrijfskosten en bedrijfsprestaties, zo mogelijk ook
voor de waardering daarvan door stakeholders, mede op basis van de data waarover de
financieel toezichthouder beschikt.
 Woningcorporaties dienen expliciet en transparant te sturen op het directe en indirecte
rendement op het eigen vermogen. Idealiter maakt de woningcorporatie daarbij inzichtelijk wat
de kosten van het behalen van haar maatschappelijke doelen zijn ten opzichte van een
marktconforme bedrijfsuitoefening en vermogenswaardering. Daartoe zou een onderscheid
gemaakt kunnen worden tussen rendementseisen op basis van de marktwaarde, het rendement
van vastgoedexploitatie en het maatschappelijk rendement.
 Om vergelijkbaarheid tussen woningcorporaties mogelijk te maken is het bovendien wenselijk
dat er in de sector met een eenduidige waardering van het vastgoed wordt gewerkt.
 Ontwikkel een fit and proper test voor het aanstellen van zowel de bestuurders als leden van de
Raad van Toezicht bij woningcorporaties, uit te voeren onder verantwoordelijkheid van de
financieel toezichthouder. Dat laat onverlet dat ook de leden van de Raad van Toezicht zelf in de
eerste plaats verantwoordelijk zijn voor het benoemen van het bestuur, maar onder voorbehoud
van toestemming van de financieel toezichthouder. Aan de eisen van de fit and proper test zou
permanent moeten worden voldaan. Als daartoe aanleiding is, moet de financieel
toezichthouder een nieuwe toets kunnen uitvoeren. De fit and proper test kan lichter zijn voor
kleine woningcorporaties dan voor grote woningcorporaties.
 Leden van de Raad van Toezicht zouden beter aanspreekbaar moeten zijn op hun toezicht.
Continu dient de Raad van Toezicht zich de legitimering van de instelling af te vragen en het
handelen van het bestuur daarop te beoordelen. Om zich een oordeel over deze legitimering te
kunnen vormen is een actievere opstelling naar buiten (stakeholders) gewenst.
 Leden van de raad van bestuur dienen actief de leden van de Raad van Toezicht bij de
besluitvorming en strategie van de organisatie te betrekken. De kern is elkaar wederzijds goed
informeren en adviseren.
Financieel toezicht
De basis voor het goed functioneren ligt zoals gezegd bij de woningcorporaties zelf. Extern toezicht
daarop is echter, zeker na de Vestia casus van groot belang. De commissie doet de volgende
aanbevelingen met betrekking tot het externe toezicht op woningcorporaties:
 Betere samenwerking en afstemming tussen het CFV (dan wel de in de Herzieningswet
voorgestelde op te richten Financiële Autoriteit woningcorporaties (verder FAw)) en WSW, met
een eenduidig en op elkaar aansluitend toetsingskader. Het is gewenst dat beide instellingen
5

215



220




225

230



235





gelijke conclusies trekken over de noodzaak van ingrijpen bij corporaties met (dreigende)
financiële problemen. Afspraken over betere informatie-uitwisseling worden vastgelegd in een
informatieprotocol tussen beide instellingen..
Verandering in de cultuur van het toezicht van administratief toezicht naar een actief toezicht,
ook “on site” waarbij de inrichting van de organisatie en het risicomanagement betrokken wordt.
Dit gekoppeld aan een meer risicogerichte benadering, met een risicoverkenning vooraf, op
sectorniveau en bij bepaalde instellingen, en met scenario analyses om de omvang van de risico’s
te kunnen inschatten.
Het reguliere toezicht vergt andere competenties dan het omgaan met instellingen die (bijna) in
de problemen komen. In dat licht pleit de commissie voor een expliciete scheiding, ook
organisatorisch binnen de toezichthouder, tussen het reguliere toezicht en het geïntensiveerde
toezicht.
Instelling van een aparte saneringsorganisatie die de taken bij interventie (sanering) overneemt
van zowel WSW als CFV/FAw. Er zijn dan drie lagen van toezicht: regulier, verscherpt en sanering
die ook organisatorisch worden gescheiden. De inrichting van een aparte saneringsinstelling
waarborgt de afstemming tussen alle partijen op het moment van het noodzakelijk ingrijpen, en
biedt een platform voor betere samenwerking en informatie-uitwisseling in de voorfase, met
inachtneming van de afzonderlijke verantwoordelijkheden.
Strakker toezicht vanuit het ministerie op het WSW, door in de achtervangovereenkomsten de
gewenste prestaties van het WSW vast te leggen, en de monitoring en eventuele bijsturing
vanuit het ministerie te regelen. Het (meta)toezicht op WSW en FAw vanuit het ministerie dient
los van de beleidsafdeling bij een aparte daartoe voldoende geëquipeerde afdeling belegd te
worden.
Vorm ten behoeve van de saneringssteun een fonds gefinancierd uit een reguliere heffing,
waardoor de financiering van de saneringssteun ex ante is gewaarborgd.
Bepaal de omvang van de verdedigingslinies (kapitaal bij woningcorporaties, kapitaal in fonds,
omvang vermogen WSW) op grond van risicoanalyses door middel van stresstesten.
Verdeel de overige toezichtsvelden over het ministerie en de FAw volgens onderstaand schema.
Ministerie
FAw
Focus

VHV toezicht

Financieel toezicht

Doeltreffendheid:
taakuitoefening in lokale
context, beleidsbewaking

Doelmatigheid:
Efficiënte inzet middelen, goede
bedrijfsvoering, bedrijfscontinuïteit,
en vermogensbehoud
Functioneren interne governance

Governance

Functioneren externe
governance
Rechtmatigheid Bewaken werkdomein
Integriteit

Naar signalen, meldpunt

Handhaven administratief financiële
regels
Geïntegreerd in monitoring en
bedrijfsanalyses

240

245

Volkshuisvestelijk toezicht en de rol van gemeenten
De commissie onderschrijft de huidige positionering van het volkshuisvestelijk toezicht bij de
minister. Wel vindt zij dat de wijze waarop dit toezicht is vormgegeven op onderdelen aanpassing
behoeft. Een beleidskader volkshuisvesting zou de transparantie van het toezicht versterken en ook
het toetsingskader dienen te zijn voor het ministeriële oordeel over de prestaties van de
woningcorporaties. Wat betreft deze bij het ministerie belegde toezichtstaken is de commissie van
mening dat deze belegd moeten worden bij een inspectie die zelfstandig en onafhankelijk van de
beleidsdirectie opereert.

6

250

De lokale binding kan worden versterkt door wijzigingen in de praktijk van prestatieafspraken en
verantwoording. Het verdient aanbeveling dat de gemeente zich dan expliciet een oordeel vormt
over het presteren en dat aan zowel de Raad als het corporatiebestuur en Raad van Toezicht kenbaar
maakt. In lijn met de opvattingen van de commissie Vermeulen moet de informatiepositie van de
gemeente ten aanzien van de achtervangpositie worden versterkt.

7

255

260

265

270

275

280

285

290

295

300

305

1. Inleiding
1.1. Opdracht
In haar brief van 18 februari 2012 heeft de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK) aangegeven dat zij het naar aanleiding van de situatie bij Vestia noodzakelijk
vond om na te denken over een herijking van de kaderstelling en het toezicht inzake de
woningcorporaties en daartoe te overwegen een onafhankelijke commissie in te stellen.
In haar brief van 5 april 2012 (TK 2011-2012, 29 453, nr. 243) heeft de toenmalige minister de
Tweede Kamer geïnformeerd over de inhoud van de opdracht aan deze commissie. In deze brief
geeft de minister aan dat de afgelopen jaren het wettelijke stelsel met betrekking tot de
woningcorporaties en het toezicht op de woningcorporaties onderwerp is geweest van aandacht in
zowel de woningcorporatiesector zelf, als in de vakpers, de wetenschap en de politiek.
Woningcorporaties hebben na de financiële verzelfstandiging vanaf 1995 een sterke ontwikkeling
doorgemaakt waarbij hun activiteitenpalet is verbreed, hun schaal is vergroot en hun belang voor de
woningmarkt en het wonen in bredere zin is toegenomen. De ontwikkeling naar ondernemerschap
(hoezeer ook maatschappelijk gericht), de investeringsdrang en het zelfstandig beheren van en
omgaan met omvangrijke geldstromen, is in de afgelopen periode niet zonder incidenten verlopen.
Hoewel ook de interne governance en het externe toezicht een positieve ontwikkeling hebben
doorgemaakt, heeft onder andere de casus Vestia nog eens laten zien dat op dit punt verbetering
noodzakelijk is. De toenmalige minister geeft aan dat zij o.a. in deze ontwikkelingen aanleiding heeft
gezien te komen met een voorstel tot herziening van de regels over woningcorporaties in de
Woningwet. Daarin wordt het externe toezicht versterkt en is ook aandacht voor de governance en
de rol van het interne toezicht bij woningcorporaties. Daarmee staat in haar ogen het denken niet stil
en ze stelt dat de casus Vestia daartoe ook alle aanleiding geeft. De toenmalige minister geeft in haar
opdracht aan dat ze er aan hecht dat een commissie haar adviseert over hetgeen nodig is om de
risico’s van het maatschappelijke ondernemerschap van woningcorporaties beter beheersbaar te
maken.
Vervolgens is in de brief van de toenmalige minister de opdracht aan de commissie als volgt
geformuleerd:
Ik verzoek u om een advies dat, ook kijkend naar de casuïstiek in de afgelopen jaren, beziet;
 Wat de leerpunten zijn uit de casus Vestia (en eventueel andere casus waarbij het financieel mis
ging) wat betreft:
o De risico’s qua liquiditeiten die een woningcorporatie kan lopen
o Het gebruik van financiële producten zoals derivaten
o De interne governance binnen de woningcorporatie
o De rol die het interne toezicht heeft gespeeld
o De rol die de omvang en organisatie van een woningcorporatie speelt bij de ontstane
problemen
 Welke prikkels er in het woningcorporatiestelsel aanwezig zijn die leiden tot ongewenste
financiële risico’s, en
 Of de keten van financieel toezicht adequaat is georganiseerd, met voldoende
verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor betrokken (publiek- en privaatrechtelijke) partijen
en of dit leidt tot een sluitend stelsel. Daarbij zou het advies moeten aangeven welke
maatregelen nodig zijn voor een prudent, effectief en efficiënt (financieel) beleid van en toezicht
op woningcorporaties. Dit met het oog op het beter beheersbaar maken van de risico’s die
woningcorporaties moeten kunnen nemen omdat zij (maatschappelijk) ondernemer zijn.
Zoals in hoofdstuk 2 zal worden uitgewerkt wordt het vraagstuk van het toezicht op
woningcorporaties in hoge mate gekenmerkt door het hybride karakter van de onder toezicht
8

310

315

320

325

staande instellingen. De commissie heeft zich in haar taakopvatting beperkt tot de toezichtstructuur
in het bestaande stelsel. Het bezien van verregaande systeemwijzigingen in het stelsel van
toegelaten instellingen waarbij dit hybride karakter wordt losgelaten is niet in de opdracht aan de
commissie vervat.
1.2. Opzet rapportage
Ten behoeve van haar advies richt de commissie zich, zoals ook in de opdracht geformuleerd, voor
een belangrijk deel op de leerpunten uit de Vestia-casus. De commissie acht het echter zinvol eerst
enkele meer algemene beschouwingen te wijden aan de bijzondere positie van de sector (hoofdstuk
2) en om meer ten principale stil te staan bij de eisen aan, en afwegingen rond, de vormgeving van
goed toezicht (hoofdstuk 3). Hoofdstuk 4 geeft een korte beschrijving van het huidige toezichtstelsel.
Hoofdstuk 5 beschrijft de bevindingen van de commissie rond de Vestia-casus en vergelijkt deze met
casus bij andere woningcorporaties in het verleden. In hoofdstuk 6 wordt teruggekeken op de
bevindingen in de sector en wordt een verbinding gemaakt met de navolgende hoofdstukken. Daar
gaat het rapport achtereenvolgens thematisch in op verschillende onderdelen waarbij de commissie
ook tot aanbevelingen komt. In hoofdstuk 7 wordt nader ingegaan op het verbeteren van de interne
governance van woningcorporaties en het interne toezicht. In hoofdstuk 8 spreekt de commissie zich
uit over het financiële toezicht. In hoofdstuk 9 wordt nader ingegaan op het volkshuisvestelijk
toezicht en de rol van gemeenten. De aanbevelingen van de commissie worden in de verschillende
hoofdstukken telkens aan het eind samengevat. Aan het begin van het rapport is een samenvatting
opgenomen met een totaaloverzicht van de aanbevelingen van de commissie.

9

2. Het bijzondere karakter van de sector
330
De eisen die aan het toezicht op woningcorporaties worden gesteld, hangen nauw samen met het
bijzondere karakter van de sector, reden voor de commissie om hieraan aandacht te besteden,
voorafgaand aan haar beschouwingen over toezicht.
335

340

345

350

355

360

365

370

375

Evenals in bijvoorbeeld de sectoren zorg en onderwijs gaat het in de corporatiesector om private
instellingen die (deels) een publieke taak uitvoeren. Het zijn door de overheid toegelaten instellingen
die werken in een publiek bestel. Ze zijn dus niet geprivatiseerd, maar taakorganisaties die in een
omgeving van hiërarchische aansturing van overheidswege werken zijn het ook niet. Deze
instellingen worden wel aangeduid met de titel maatschappelijke ondernemingen. In zijn adviesvraag
aan de SER in 2004 over “Ondernemerschap in publieke dienstverlening” definieert het kabinet de
maatschappelijke onderneming als een zelfstandige non-profit organisatie (een vereniging of
stichting) met een maatschappelijke doelstelling2: “Maatschappelijke ondernemingen opereren
veelal in een marktsituatie, maar wenden tegelijkertijd hun middelen aan om maatschappelijke
doelen te dienen.” Zowel de erkenning ervan door de overheid als de werkzaamheden zijn veelal in
of krachtens wet bepaald.
Maatschappelijke ondernemingen bewegen zich op de grens van markt en overheid. Deze hybride
structuur kan als voordelen hebben dat enerzijds overheidssturing mogelijk is om het publieke
belang te borgen zonder deze taken zelf uit te voeren, terwijl de voordelen van het opereren op de
markt (zo efficiënt mogelijke allocatie van middelen) benut kunnen worden. Deze maatschappelijke
ondernemingen vormen ook een samenwerkingsverband van burgers, waarin deze hun
betrokkenheid bij het oplossen van maatschappelijke problemen vorm kunnen geven en zodoende,
in termen van de WRR3 de kwaliteit van de maatschappelijke dienstverlening verhogen. Deze
instellingen worden daarom ook vaak binnen een driehoek van markt, overheid en gemeenschap
geplaatst, met een wisselende balans tussen deze drie.4 De doelstellingen zijn veelal meervoudig en
de complexiteit van de taak vergt ook een zekere mate van vrijheid van de professional die met de
dienstverlening is belast. Voordeel van de maatschappelijke onderneming is dan dat het publiek een
nadere invulling kan krijgen, aansluitend aan de lokale of persoonlijke omstandigheden: het geeft
ruimte voor maatwerk. Tussen autonomie en dienstbaarheid bestaat echter een delicate balans. Zo
bestaat de kans dat (professionele) autonomie leidt tot afstand tot de doelgroep die men zegt te
bedienen of te vertegenwoordigen, het eigen belang van de organisatie het maatschappelijke of
publieke belang gaat overheersen (taakverschuiving) en dat met het ontbreken van een
winstdoelstelling en kritische aandeelhouders er onvoldoende prikkels zijn om doelmatig en efficiënt
te werken. Wat disciplineert de instellingen? Deze disciplineringsrisico’s worden bijvoorbeeld ook in
het rapport “Toezicht met Bite”5 geschetst. In het denken over maatschappelijke ondernemingen is
geprobeerd deze risico’s te mitigeren. In de eerste plaats zouden in de beleidsvorming van deze
ondernemingen de stakeholders een grotere rol moeten spelen (op zoek naar een principaal). In de
tweede plaats zou door het formuleren van de waarden, gedragsnormen en best practices in codes
en door de handhaving daarvan, het zelfsturend vermogen op instellingsniveau en het zelfregulerend
vermogen op sectorniveau toenemen. Instrumenten als benchmarking en visitaties zouden daar ten
derde in belangrijke mate aan bijdragen. De commissie constateert dat, hoe waardevol deze vormen
van zelfregulering op zichzelf ook zijn, deze niet voldoende hebben bijgedragen aan de benodigde
disciplinering van de maatschappelijke ondernemingen. Bovendien constateert de commissie dat
deze instellingen (ook) een publiek belang dienen, waarover de betrokken minister jegens het
parlement verantwoording hoort af te leggen. Legitimering van de werkzaamheden van
2

Ondernemerschap voor de publieke zaak, SER, 2005.
Bewijzen van goede dienstverlening, WRR, 2004.
4
Handboek Strategisch Management voor de non-profitorganisatie, C.A.M. Mouwen, 2011.
5
Toezicht met Bite, AEDES, april 2012.
3

10

maatschappelijke ondernemingen vindt ook zijn basis door het publieke kader waarbinnen deze
werkzaam zijn.6 Dit is precies de reden dat in het volgende hoofdstuk het toezicht op de instellingen
benaderd wordt vanuit het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid. Zo bezien is er voor
vormen van zelfregulering alle ruimte, maar in de schaduw van de hiërarchie.
380

385

390

395

400

405

410

415

420

Woningcorporaties zijn een bijzondere vorm van maatschappelijke ondernemingen. Tussen de
woningcorporaties zijn de verschillen groot, maar in vergelijking met andere sectoren zijn er wel
gemeenschappelijke kenmerken. Het zijn instellingen met een in verhouding tot de omvang van de
organisatie omvangrijk balanstotaal, grote omzet en een relatief groot eigen vermogen. In
tegenstelling tot bijvoorbeeld zorg of onderwijs is er geen collectieve financiering vanuit de overheid
of verzekeraar ter bekostiging van de geleverde diensten. Voor de dienst die zij leveren betalen de
bewoners in beginsel zelf een prijs die bepaald wordt door de aard van de geleverde dienst. Sinds de
afkoop van subsidies in 1995 geldt het revolving fund concept. Woningcorporaties moeten het eigen
vermogen inzetten voor de taakuitoefening; er rust een bestemmingsplicht op. De instellingen
opereren op vastgoedmarkten die zelden in evenwicht zijn, grote volatiliteit kennen, derhalve forse
investeringsrisico’s met zich brengen en, vanwege de ondoorzichtigheid ervan, ook
integriteitsrisico’s. Voor de financiering van de omvangrijke investeringen zijn deze derhalve in sterke
mate afhankelijk van externe middelen. Teneinde de toegang tot de kapitaalmarkt te borgen is er
een systeem van onderlinge solidariteit en garantstelling van overheidswege in het leven geroepen
waardoor de risico’s voor de kapitaalverschaffers sterk worden beperkt. In geval van financiële
problemen wordt steun verleend, waarvan de kosten verdeeld worden over de woningcorporaties
onderling. Door deze verzekeringsconstructie kan in voorkomende gevallen de continuïteit in de
woningvoorziening voor de huurders versterkt worden (geen faillissement, wel sanering), is er
minder sprake van risicoselectie bij investeringen en woningtoewijzingen, kan volstaan worden met
een gematigd rendement op eigen vermogen, en is de te betalen rente op leningen relatief laag.
Tenslotte geldt hier dat het werkveld in de loop der tijd aanzienlijk is verbreed, van bouwen en
beheren van sociale huurwoningen, tot ‘de brede taak van het wonen’ (woningen, woondiensten en
woonmilieus).
Deze bijzondere kenmerken van de corporatiesector nopen tot een bijzondere aandacht voor het
disciplineringsvraagstuk. De doelstellingen zijn immers niet eenduidig en kunnen tot tegenstrijdige
prikkels leiden. Dit geeft het bestuur een grote discretionaire vrijheid. De financiële prikkel bij
woningcorporaties om kosten- en beleidsefficiënt te opereren is beperkt omdat het management
niet wordt afgerekend op het resultaat.7 De onderlinge solidariteit door risicoverevening vergt
risicobeheer op sectorniveau. Er hoort een cultuur van risico-aversie en financiële discipline bij. Een
dergelijk arrangement vergt voortdurende dijkbewaking.
Zelfregulering op bedrijfsniveau of op sectorniveau (de gemeenschap van corporatiedirecteuren)
biedt in een dergelijke context onvoldoende disciplinering. Extern toezicht is een arrangement dat
daarin voorziet. Dat toezicht heeft als doel de doelmatige en doeltreffende besteding van het
maatschappelijk vermogen te bevorderen, weglek ervan tegen te gaan en de risico’s van onderlinge
borg te beheersen. Dat toezicht kan alleen effectief zijn als het kan bouwen op een zorgvuldige
bedrijfsvoering met voldoende checks en balances, op een cultuur in de sector van soberheid en
doelmatigheid, een goed functionerend intern toezicht en een goed functionerende verantwoording
door de instellingen van beleidsvoornemens en prestaties. Versterking van bedrijfsvoering en –

6

Waar is de Raad van Toezicht? G. Minderman, 2012.
Zie onder meer: Woningcorporaties: prikkels voor effectiviteit en efficiëntie (CPB 2002, Jacco Hakfoort,
Michiel van Leuvensteijn en Gusta Renes); “De financiële prikkel bij corporaties om kosten- en beleidsefficiënt
te opereren is beperkt omdat het management zich de opbrengsten door het gesloten karakter van de sector
niet kan toe-eigenen.”
7

11

besluitvorming en van het interne toezicht is derhalve een afgeleide doelstelling van het externe
toezicht.

12

3. Goed toezicht
425

430

435

440

445

3.1. Inleiding
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op wat goed toezicht behelst. Paragraaf 3.2. behandelt het toezicht
uit hoofde van de ministeriële verantwoordelijkheid. Vervolgens wordt in paragraaf 3.3. binnen deze
context de eisen aan goed bestuur en de inrichting van checks and balances bezien. Paragraaf 3.4.
benoemt de afzonderlijke elementen en (rand)voorwaarden van goed toezicht. Paragraaf 3.5.
respectievelijk paragraaf 3.6. gaan specifiek in op het intern en extern toezicht op woningcorporaties.
3.2.Toezicht uit hoofde van ministeriële verantwoordelijkheid
De grondwetgever heeft in de Grondwet van 1983 volkshuisvesting als sociaal grondrecht
neergelegd: Bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der overheid. De
bevordering van voldoende woongelegenheid is een taak die ziet op een van de primaire
levensbehoeften van de mens, aldus de officiële toelichting van de grondwetgever. Het gaat daarbij
niet alleen om het aantal woningen, maar ook om de kwaliteit van de woningen, zegt dezelfde
toelichting (art. 22, tweede lid van de Grondwet).
Uitgangspunt is dat de minister altijd aan de Tweede Kamer verantwoording moet kunnen afleggen
over de uitvoering van publieke taken en de besteding van publieke middelen, ook wanneer de
uitvoering en/of besteding plaatsvindt door organisaties buiten het Rijk. Het toezicht door of namens
de minister dient het doel van het waarmaken van de ministeriële verantwoordelijkheid.8
Als onderdeel van de invulling van artikel 22, tweede lid van de Grondwet, is in de Woningwet
bovendien bepaald dat de minister slechts instellingen toelaat die uitsluitend werkzaam zijn in het
belang van de volkshuisvesting. Aan deze toelating, en het behouden van de toelating zijn bij en
krachtens de Woningwet eisen gesteld. De minister is verantwoordelijk voor de handhaving van die
eisen. De commissie concludeert dat een publiekrechtelijk gefundeerd overheidstoezicht
onlosmakelijk verbonden is met de aan de toelating verbonden ministeriële verantwoordelijkheden.

450

455

Het uitbesteden van de uitvoering van een publieke taak aan op afstand staande organisaties zoals
woningcorporaties brengt een zekere spanning met zich mee tussen enerzijds het geven van een
zekere discretionaire ruimte (anders zou het niet op afstand hoeven te staan) en anderzijds het
toezicht vanwege de publieke taak. Het te kiezen toezichtarrangement zal van deze spanning de
weerslag vormen.

460

In het vervolg van dit hoofdstuk wordt ingegaan op de eisen die aan goed toezicht kunnen worden
gesteld. Extern en intern toezicht zijn van wezenlijk belang maar dit toezicht moet het sluitstuk zijn
van een zichzelf corrigerende organisatie, waarbij het bestuur goed opereert en in voldoende checks
en balances is voorzien.9

465

3.3. Goed bestuur en de inrichting van checks en balances
Het besturen van een hybride organisatie als een woningcorporatie vergt specifieke kwaliteiten van
bestuurders. Deze instellingen hebben zowel met kritische klanten als met de overheid te maken die
veel – en soms tegenstrijdige – eisen stellen. Instellingen zullen met een goede inrichting van de
bedrijfsvoering, de verantwoording en het toezicht, kortom met goed bestuur, tegemoet moeten
komen aan deze eisen. De Algemene Rekenkamer heeft diverse rapporten geschreven over de eisen
8

Algemene Rekenkamer, kaders voor toezicht en verantwoording, uitgangspunten, redeneerlijnen en
handreikingen van de Algemene Rekenkamer, 2008.
9
De SER gaat in zijn advies ook in op een effectief systeem van verantwoording, waarbij de drie componenten
zijn “verticaal toezicht”, “interne controle” en “horizontale verantwoording”. Met de laatste wordt gedoeld op
de organisatie van de inspraak van en informatievoorziening aan derde partijen zoals gebruikers en
maatschappelijke organisaties.

13

470

475

480

485

490

495

500

505

510

waaraan goed bestuur bij een woningcorporatie/maatschappelijke onderneming zou moeten
voldoen.10 De Algemene Rekenkamer verstaat daarbij onder ‘goed bestuur’: “een goede afstemming
tussen sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden binnen en tussen organisaties die
publieke taken uitvoeren”. Goed bestuur helpt instellingen die in het publieke domein opereren om
te gaan met de soms tegenstrijdige eisen van de overheid enerzijds en kritische klanten anderzijds.
De Algemene Rekenkamer constateert in haar verkenning van besturen van woningcorporaties in
2008 dat een gemeenschappelijk referentiekader en een duidelijk toetsingskader ontbreekt.11 Zo is
bijvoorbeeld niet duidelijk wanneer een bestuurder van een woningcorporatie het goed doet,
waarop een interne toezichthouder precies geacht wordt te toetsen of waaraan een goede dialoog
met de omgeving moet voldoen. Zolang er geen consensus is over het antwoord op die vraag, is een
eenduidig oordeel over het functioneren en presteren van een instelling niet mogelijk. In het SER
advies ‘Ondernemerschap voor de publieke zaak (2005, blz. 113) wordt aangegeven dat hiervoor
prestatiecontracten afgesloten zouden kunnen worden tussen woningcorporaties en hun huurders
en andere stakeholders (zoals gemeenten, vastgoedsector, etc.). Dit kan leiden tot een explicitering
van voorkeuren en behoeften en dwingt de partijen hun werkelijke voorkeuren aan te geven. De SER
pleit er niet voor om de participatie van stakeholders te formaliseren in een bepaalde vaste vorm of
structuur. Daarvoor zijn woningcorporaties te verschillend en is ook de locale situatie te verschillend.
Belangrijker is dat het gebeurt, dat het inzichtelijk gebeurt en dat partijen zodanig geïnformeerd en
geëquipeerd zijn dat ze elkaar kunnen controleren en beoordelen op eenduidig van te voren
vastgestelde prestatieafspraken.
Een goed systeem van checks and balances is van belang om het bestuur van een woningcorporatie
‘bij de les houden’ en te prikkelen tot presteren. Met een goede horizontale verankering en
verantwoording, mede gebaseerd op prestatieafspraken kan een toetsingskader ontstaan dat het
bestuur en de interne toezichthouder richting geeft.12 Onderdeel hiervan is de organisatie van de
inspraak van en informatievoorziening aan derde partijen zoals gebruikers en maatschappelijke
organisaties, en een Raad van Toezicht die voldoende capabel en op de hoogte is om het bestuur te
kunnen controleren. Die Raad heeft niet alleen de functie van toezichthouder op een zorgvuldige
besluitvorming en risicobeheersing, maar zal ook nauw betrokken moeten zijn bij de formulering van
de strategie en doelstellingen en het bewaken van de taakuitoefening. Dit vergt een goed toezichten toetsingskader. Naarmate de schaalgrootte van de woningcorporatie en complexiteit van de
woningcorporatie toeneemt, zullen de eisen aan de leden van de Raad van toezicht hiermee gelijke
tred dienen te houden (zie paragraaf 3.5.).
De inrichting van de checks and balances moet echter niet alleen hangen op toezicht/controle van
andere partijen (horizontaal dan wel verticaal, intern dan wel extern). Idealiter moet de vormgeving
van de (financiële) prikkels en de inrichting van de organisatie hierin al grotendeels voorzien. Dan
komt de vraag op hoe dit intern bij woningcorporaties goed in te richten, gegeven de hierboven
genoemde observatie dat woningcorporaties geen eigenaars hebben die vanuit die rol een sturende
werking hebben, de financiële prikkel bij woningcorporaties om kosten- en beleidsefficiënt te
opereren beperkt wordt doordat zij zich niet de opbrengsten van efficiënt gedrag kunnen toeeigenen, en het feit dat financiële prudentie en de wens tot het invullen van volkshuisvestelijke
doelen een tegenstrijdige prikkel kunnen geven. Bij deze inrichting van de interne organisatie gaat
10

Zie bijvoorbeeld ‘Toezicht op woningcorporaties (AR, 1996), Achtergrondstudies Systemen van checks and
balances bij rechtspersonen met een wettelijke taak (AR, 2002), Verbreding van de publieke verantwoording
(AR, 2004), Goed bestuur tussen publiek en privaat (AR, 2006), Goed bestuur in uivoering (AR, 2008). Brief AR
aam de Tweede Kamer reactie op voorstel Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting (AR, 2011,
Kamerstuk 32769).
11
Goed bestuur in uivoering (AR, 2008).
12
Ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) pleit in zijn rapport ‘Bewijzen van goede
dienstverlening” (2004) voor een systeem van checks and balances met effectieve correctiemechanismen.

14

het bijvoorbeeld om de inrichting van het risicomanagement, functiescheiding en het voorkomen van
belangenverstrengeling.13

515

520

525

530

535

540

545

550

3.4. Randvoorwaarden voor goed toezicht
In de Kaderstellende visie op toezicht uit 2005 wordt onder toezicht verstaan: “het verzamelen van
de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich
daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren”.14
Er is veel geschreven over de principes van goed toezicht. Zo heeft het Kabinet in zijn Kaderstellende
visie op toezicht in 2005 zes principes van goed toezicht geformuleerd: onafhankelijk, transparant,
professioneel, selectief, slagvaardig en samenwerkend. Het IMF is in zijn rapport “The making of
Good supervision: Learning to say “No”” ingegaan op de kwaliteit van het toezicht in de financiële
sector. Het IMF onderscheidt daarin vijf elementen van goed toezicht (indringend, kritisch en
proactief, volledig, adaptief, vasthoudend).15 In een eerder advies over toezicht op
woningcorporaties benoemt de commissie Schilder16 expliciet drie uitgangspunten:
onafhankelijkheid, slagvaardig en professioneel. Er blijkt hierbij in grote lijnen overeenstemming over
de uitgangspunten van goed toezicht. Waar de hier genoemde publicaties met name het externe
toezicht voor ogen hadden, heeft onder andere de Algemene Rekenkamer17 uitgangspunten
geformuleerd voor goed intern toezicht (onafhankelijk, deskundig, integraal). De commissie
concludeert dat er uit de rapporten een gedeeld beeld ontstaat over gemeenschappelijke
uitgangspunten voor zowel intern als extern toezicht:
 Voor de geloofwaardigheid is onafhankelijk kunnen onderzoeken, oordelen en ingrijpen cruciaal.
Het gaat hier om onafhankelijkheid naar twee kanten toe. De toezichthouder moet onafhankelijk
zijn van de onder toezicht staanden. Er moet sprake zijn van een gezonde relatie met de sector
(goed contact, maar op afstand). Belangenconflicten en “regulatory capture”18 moeten worden
voorkomen. Anderzijds is een onafhankelijke rol ten opzichte van de beleidsmakers nodig.
 Transparant. Bestuurlijke verhoudingen zijn helder. Organisatie(s), intern en extern, maken
duidelijk waar zij op toetsen en leggen verantwoording af. Dit vergt een toezichtvisie
(omschrijving van het doel/beoogde effect van het toezicht en de positionering van het toezicht
ten opzichte van sturing en beleidsuitvoering, de inrichting van de toezichtsketen), een
toetsingskader (de eisen waaraan de onder toezicht gestelde moet voldoen en de wijze waarop
dit gedrag gemeten en beoordeeld wordt) als ook een toezichtsprogramma: een normering van
de wijze waarop het toezicht wordt uitgeoefend (frequentie, diepgang, te mitigeren risico’s,
gebruik sancties).
 Professioneel. Sectoren zijn dynamisch en innovatief. Toezichthouders maken zich daartoe
voortdurend nieuwe kennis eigen. Er is voorzien in voldoende mensen en middelen, van
voldoende kwaliteit, waarbij de benodigde competenties afhankelijk zijn van de doelen van het
toezicht.
 Indringend. Dit betekent een grondige kennis van de onder toezicht staande instellingen, on site
inspecties, het stellen van kritische vragen. De onder toezicht staanden (individueel en collectief)

13

Hierbij kan ook gekeken worden naar de eisen die DNB stelt aan de inrichting van de organisatie van de
onder toezicht staande financiële instellingen.
14
BZK, Kaderstellende visie op toezicht II, minder last meer effect, zes principes van goed toezicht, 2005, p.10.
15
IMF, The making of good supervision, learning to say “no”, 2010 en DNB, Van analyse naar actie, plan van
aanpak cultuurverandering toezicht DNB, 2010.
16
Advies toezicht op woningcorporatie (Commissie Schilder), 2006.
17
Kaders voor toezicht en verantwoording, Algemene Rekenkamer, februari 2008.
18
Het begrip regulatory capture verwijst naar het fenomeen dat het toezichthoudend orgaan welke
verondersteld wordt onafhankelijk toezicht uit te oefenen, in werkelijkheid wordt gedomineerd (‘ingekapseld’)
door de gevestigde belangen van de instelling waarop het toezicht wordt uitgeoefend.

15


555


560

565

570

575

580

585

590

595

voelen de druk van de toezichthouder, risico’s worden doorzien en risicobeperkende
maatregelen worden genomen.
Pro-actief. Dit impliceert enerzijds het vooruitkijken; het aannemen van een permanent kritische
houding, ook als er (nog) geen duidelijke signalen van problematiek zijn, en anderzijds het actief,
tijdig ingrijpen.
Slagvaardig. Analyse wordt gevolgd door actie. Zacht waar het kan, hard ingrijpen waar nodig. De
wil gebruik te maken van de mogelijkheden die wet- en regelgeving biedt. De toezichthouder
moet hiertoe voldoende instrumenten in handen hebben.

Een deel van deze uitgangspunten heeft betrekking op de vormgeving van het toezicht, zoals heldere
verdeling van verantwoordelijkheden en onafhankelijkheid. Een ander deel betreft de inhoud van het
toezicht, voldoende kennis van zaken, duidelijke toezichtvisie en kaders. Een derde, en wellicht het
moeilijkst vorm te geven aspect dat uit bovenstaande uitgangspunten blijkt is de cultuur van het
toezicht, de daadwerkelijke aanpak. DNB heeft ook al in het kader van het financieel toezicht
aangegeven in haar plan van aanpak19 dat het toezicht indringender, kritischer en vooral
vasthoudender moet worden, in lijn met internationale trends.
Op twee punten ziet de commissie in de literatuur minder consensus over het te hanteren
uitgangspunt, dit betreft de afweging tussen principle based en rules based toezicht en de mate van
selectiviteit. In de toezichtliteratuur wordt onderscheid gemaakt tussen principle based toezicht en
rules based toezicht. Bij rules based toezicht bepaalt de wetgever wie aan welke regel moet voldoen.
Bij principle based toezicht is de wetgeving veel globaler. De wetgever bepaalt op hoofdlijnen wie
waarop, met welk doel toezicht houdt. De toezichthouder vult dit algemene toezichtkader verder in.
Het gevaar van een rules based benadering is dat de flexibiliteit van het toezicht in het gedrang komt
en dat de onder toezicht staande organisaties meer gaan letten op de letter van de wet dan op de
geest van de regelgeving en de daadwerkelijke borging van het publieke belang. De commissie is van
mening dat de regels het uitgangspunt zijn maar dat bij het ontbreken van expliciete regels, de
toezichthouder ook moet optreden als in strijd met de geest van de regelgeving wordt gehandeld.
In de Kaderstellende visie op toezicht uit 2005 gaat het Kabinet in op het principe van selectief
toezicht. Het gaat hier om het kiezen van de juiste maatvoering voor elke situatie en het zo effectief
mogelijk inzetten van de beschikbare capaciteit. Toezichthouders maken daarbij keuzes op basis van
een afweging van risico’s en kosten en baten. Tegelijkertijd sluit in deze visie toezicht zoveel mogelijk
aan op andere vormen van controle en verantwoording.
De commissie plaatst hier evenwel kanttekeningen bij. De ministeriële verantwoordelijkheid brengt
een autonome toezichtbevoegdheid van de minister met zich, die niet bij voorbaat ingeperkt wordt
door arrangementen van toezicht, controle of verankering en verantwoording in het veld. Wel kan de
minister besluiten om de wijze van inrichting en de uitvoering van het toezicht aan te sluiten op deze
arrangementen als dat mogelijk is. Als deze arrangementen niet goed functioneren zal de minister
altijd kunnen besluiten daar niet of in mindere mate gebruik van te maken. Ofwel: deze
arrangementen beperken de ministeriële verantwoordelijkheid niet. Dit komt overeen met de
opvattingen van de Algemene Rekenkamer ter zake.20 Ten tweede gaat selectief en risicogericht
toezicht uit van de veronderstelling dat de toezichthouder de risico’s op voorhand goed kan
inschatten. Dit zal zeker niet in alle gevallen zo zijn. Dit brengt met zich dat ten aanzien van de twee
functies van toezicht, namelijk informatiegaring en analyse, expliciet ruimte gemaakt zal moeten
worden voor het verkennen van nieuwe en het wegen van bekende risico’s, opdat de derde functie
van het toezicht, namelijk interventie, zo gericht mogelijk kan worden uitgeoefend.

19
20

DNB, Van analyse naar actie, plan van aanpak cultuurverandering toezicht DNB, 2010.
Kaders voor toezicht en verantwoording, Algemene Rekenkamer, februari 2008.

16

600

605

610

615

620

625

630

635

640

3.5. Intern toezicht
De in paragraaf 3.4. genoemde algemene uitgangspunten voor het toezicht gelden onverkort voor de
inrichting van het interne toezicht door de raad van Toezicht. Uit ervaringen van interne
toezichthouders en bestuurder van woningcorporaties komen als belangrijke punten naar voren21
het professionaliseren van het interne toezicht, het zo nodig krachtdadig optreden van de Raad van
Toezicht en de afhankelijkheid van cultuur en gedrag. De governancecode Woningcorporaties
baseert zich op dezelfde uitgangspunten (onafhankelijkheid/ geen tegenstrijdige belangen,
deskundigheid, gebruik van informatie ook van derden).
De positie van de Raad van Toezicht moet gezien worden enerzijds in verhouding tot het bestuur van
de woningcorporatie, en anderzijds ten opzichte van de externe toezichthouders. In mei 1998
verscheen reeds het advies van de Commissie Intern Toezicht Woningcorporaties in opdracht van
Aedes22 . De essentie van de relatie tussen intern en extern toezicht wordt volgens deze commissie
goed weergegeven door toenmalig staatssecretaris Tommel in zijn brief van 7 april 1997 aan de
Tweede Kamer waarin hij schrijft 'Goed intern toezicht betekent normaal gesproken, dat het externe
toezicht niet tot interventies leidt. Interventie is noodzakelijk wanneer de regels van het Besluit
Beheer Sociale-Huursector (BBSH) niet worden nageleefd of bij taakverwaarlozing. Dat impliceert het
falen van het interne toezicht.' Volgens de commissie benadrukt dit de eigen verantwoordelijkheid
van de interne toezichthouder en daarmede het belang van een professionele Raad van Toezicht.
Hierbij is dus de stelling dat bij instellingen die (mede) in het publieke domein werken, het interne
toezichthoudend orgaan ook de vraag of de publieke taken goed worden uitgevoerd in het toezicht
dient te betrekken (zie ook Goodijk23). Dit sluit aan bij de stelling van de Algemene Rekenkamer24 dat
het verticale toezicht aan doelmatigheid kan winnen wanneer het aansluit op en gebruik maakt van
het interne toezicht en andere vormen van checks-and-balances bij de betrokken instellingen. Deze
moeten dan wel zodanig functioneren dat zij ook voor de minister voldoende transparant,
betrouwbaar en relevant zijn om er toezichtinspanningen op te kunnen baseren. Dat betekent dat
naast de hiervoor genoemde eisen aan intern toezicht, het interne toezicht het bestuur beoordeelt
op voor de minister relevante onderdelen.
Naarmate organisaties complexer worden, zoals bij de woningcorporaties waar steeds meer
schaalvergroting is opgetreden en steeds meer taken zijn opgepakt, dienen er hogere eisen aan het
interne toezicht gesteld te worden. Professionalisering van de Raad van Toezicht dient gelijke tred te
houden met de professionalisering van het bestuur en het corporatiebedrijf in het algemeen.
Verdere ontwikkeling en professionalisering van het interne toezicht is een noodzakelijke
voorwaarde voor een goed functioneren van de woningcorporatie en de maatschappelijke
verankering in de samenleving.25 Bij de woningcorporaties waar het is misgegaan, was in eerste
instantie dan ook het interne toezicht ontoereikend. Vaak was de Raad van Toezicht in die gevallen,
al dan niet verwijtbaar, onvoldoende op de hoogte. Volgens Peij26 ontstaat er bij grotere
ondernemingen in Nederland een groeiende ‘knowledge gap’ tussen de Raad van Toezicht en het
bestuur. Dit geldt ook voor woningcorporaties. Dit raakt de vraag of dit te voorkomen is door de
Raad van Toezicht meer te verweven of zelfs samen te voegen tot een ‘one-tier board’ met de raad
van bestuur. Bij een dergelijk model ontstaat voor de interne toezichthouders een hoger
aansprakelijkheidsrisico, waar overigens ook meestal een hogere beloning tegenover staat. Peij
21

Lessons Learned, lessen over integriteit van corporaties vóór corporaties, Vrom-inspectie, 2009.
Advies van de Commissie Intern Toezicht Woningcorporaties in opdracht van Aedes, Naar professioneel
toezicht, Almere, 4 mei 1998.
23
Falend toezicht in semipublieke organisaties?, Goodijk, Rienk, 2012.
24
Kaders voor toezicht en verantwoording, Algemene Rekenkamer, februari 2008.
25
Zie ook het advies Naar professioneel toezicht, Almere, 4 mei 1998.
26
Dr. S.C. Peij, directeur Governance University, instituut voor professionalisering van commissarissen en lector
Boards & Governance aan de Hogeschool INHolland te Rotterdam.
22

17

645

650

omschrijft dit als een nadeel omdat er bestuursverantwoordelijkheid ontstaat voor wat in grote
lijnen nog steeds een toezichthoudende taak is. Een ander nadeel is dat er onduidelijkheid kan
ontstaan bij de rolinvulling. Bij een hybride organisatie zal deze onduidelijkheid en mogelijke
belangenverstrengeling wellicht alleen nog maar groter zijn. Overigens is een discussie over het te
volgen model (one-tier of two-tier) ondergeschikt aan het daadwerkelijk invulling geven aan hun
verantwoordelijkheid door de interne toezichthouders.
3.6. Extern toezicht
Naast de genoemde algemene uitgangspunten voor zowel intern als extern toezicht zijn er enkele
aanvullende aandachtspunten bij de inrichting van het externe toezicht. Op de relatie tussen het
interne en externe toezicht is in paragraaf 3.5. ingegaan. Bij het externe toezicht kunnen ook
meerdere partijen betrokken zijn.

655

660

665

670

675

680

685

Er zijn verschillende toezichtdomeinen, zoals het financiële toezicht, het toezicht op het
maatschappelijk presteren, op de rechtmatigheid van het handelen, op de kwaliteit van de
governance en op de integriteit van de instelling. Er zijn overwegingen die er voor pleiten al deze
domeinen onder één toezichthouder te laten vallen, zoals het voorkomen van overlap of juist witte
vlekken en beperking van de administratieve lasten. Aan de andere kant kan bij een verdeling van de
toezichtdomeinen over verschillende instanties rekening gehouden worden met verschillen in
bijvoorbeeld benodigde competenties en contacten. In het geval van een verdeling over meerdere
toezichthouders is er een goede samenwerking tussen de toezichthoudende partijen nodig met waar
mogelijk hergebruik van informatie om zo min mogelijk last te creëren, zonder daarbij de formele
bevoegdheden aan te tasten. Dan worden dus hoge eisen gesteld aan het goed functioneren van de
schakels in de toezichtketen, waarmee een apart aandachtsveld ontstaat in de beoordeling van de
minister van de werking van het arrangement.
Als het gaat om verschillen in benodigde competenties kan naast een verdeling naar
toezichtdomeinen ook een andere verdeling bezien worden, namelijk die tussen regulier en
geïntensiveerd toezicht. Ook op dit punt kan geleerd worden van de ervaringen in de financiële
sector. In haar plan van aanpak27 zegt DNB het als volgt: “Toezicht is in eerste instantie preventief: dit
speelt bij vergunningverlening en bij het reguliere toezicht, en is erop gericht te voorkomen dat
instellingen in een situatie van verhoogd risico terechtkomen. De ervaring leert echter dat wanneer
dit verhoogde risico zich toch voordoet, de opschaling van een normale toezichtaanpak naar een
hardere aanpak lastig is. De noodzaak tot tijdig ingrijpen impliceert actie, ook als bewijsmateriaal
misschien nog niet volledig is. Het betekent dat in de verhouding tussen toezichthouder en instelling
de confrontatie niet wordt geschuwd.” DNB heeft er daarbij voor gekozen om in een dergelijke
situatie, naast de reguliere toezichthouder, een andere groep toezichthouders in te zetten, die
gespecialiseerd is in interventie. De mate waarin een dergelijke functiescheiding mogelijk is hangt
natuurlijk ook af van de omvang van de toezichthoudende instelling.
Een hiermee samenhangende vraag is of de toezichthouder een rol moet hebben bij de oplossing van
problemen als het mis is gegaan (zoals het CFV, die naast een rol als toezichthouder ook een rol als
saneerder heeft). Het voordeel is dat de toezichthouder volledig op de hoogte is van de situatie en
met die kennis kan interveniëren. Daar staat tegenover dat de voor crisismanagement benodigde
competenties voor een deel andere zijn dan die voor een toezichtsrol. Ook is hier een afweging dat
op het moment dat crisismanagement aan de orde is er veelal ook sprake is van doorberekening van
lasten aan de rest van de sector (saneringsheffing) of de belastingbetaler.

690
Een laatste aspect bij de inrichting van het externe toezicht is de mate van betrokkenheid van de
verantwoordelijke bewindspersoon. In 1995 voerden de toenmalige staatssecretaris Volkshuisvesting
27

DNB, Van analyse naar actie, plan van aanpak cultuurverandering toezicht DNB, 2010.

18

695

700

705

710

715

Tommel en het Tweede Kamerlid Duivesteijn een discussie over de reikwijdte van de
verantwoordelijkheid van de bewindspersoon. De discussie betrof de mate waarin de
bewindspersoon verantwoordelijk is voor het reilen en zeilen binnen een individuele corporatie.
Staatssecretaris Tommel stelde zich op het standpunt dat hij de eindverantwoordelijkheid had voor
de sector als geheel, zowel voor de prestaties als voor de werking van de toezichtstructuur, maar dat
hij niet verantwoordelijk is voor het handelen van een individuele corporatie. Niettemin stelt hij
vervolgens dat als een individuele corporatie in de problemen komt en niemand de
verantwoordelijkheid in zo'n crisissituatie neemt, de staatssecretaris een interventie hierin hoort te
plegen. In 2003 schrijft minister Dekker aan de Tweede Kamer28 dat de minister in beginsel niet in
beslissingen en beoordeling van het ZBO29 in individuele gevallen treedt. Dit zou de zelfstandige
beoordeling op afstand, één van de motieven om te kiezen voor onderbrenging van het financiële
toezicht in een ZBO, geen recht doen. De minister kan affaires echter niet afschermen en dient bij
taakverwaarlozing in te grijpen. De minister is zelfs wettelijk verantwoordelijk voor interventies.
Waar in paragraaf 3.4. wordt gesteld dat toezicht onafhankelijk dient te zijn, komt de vraag op hoe
onafhankelijk van de minister het externe toezicht kan en moet opereren. In ieder geval is de
minister verantwoordelijk voor een goede inrichting en het functioneren van het toezicht; het
systeemtoezicht. In welke mate de concrete uitoefening van het toezicht op afstand gezet kan
worden hangt af van de mate waarin een helder mandaat kan worden gegeven. De mate waarin
toezicht op afstand kan worden gezet hangt dan af van de objectiveerbaarheid van het publieke
belang. Richting de individuele onder toezicht staande instellingen moeten de elementen van
toezicht informatiegaring en oordeelvorming zo objectief mogelijk uitgevoerd worden; veelal is er
echter wel een politiek/bestuurlijke afweging nodig bij ingrijpende sancties, ook gezien de hierboven
genoemde in deze situaties veelal optredende financiële consequenties. Met een duidelijke en
objectieve onderbouwing kan het derde element van toezicht – interventie -, ook in individuele
casus, onder de verantwoordelijkheid van de minister komen.

28

TK 2002-2003, 28691, nr. 4.
ZBO: zelfstandig bestuursorgaan: een organisatie die overheidstaken uitvoert, maar die niet direct onder het
gezag van een ministerie valt.
29

19

720

725

4. Het huidige toezichtstelsel
4.1. Inleiding
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het huidige toezichtstelsel. De regelgeving met betrekking tot het
toezicht op woningcorporaties is te vinden in de Woningwet en het BBSH. Figuur 1 geeft een
schematisch overzicht van het huidige stelsel. In deze weergave wordt het niet-sectorale toezicht
(zoals de NMa) buiten beschouwing gelaten.
Figuur 1. Schematisch overzicht toezichtstelsel

730

In paragraaf 4.2. en verder wordt de vormgeving van het huidige interne en externe toezicht
beschreven. Daarna wordt ingegaan op de werking van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw
(WSW) en CFV. Paragraaf 4.7. beschrijft de discussies rondom de gewenste inrichting van het stelsel.
In paragraaf 4.8. trekt de commissie conclusies over de gewenste benadering.

735

4.2. Intern toezicht
Het interne toezicht wordt vormgegeven via de Raad van Toezicht. In de huidige wetgeving worden
richtlijnen gegeven ten aanzien van de Raad van Toezicht. Het betreft hoofdzakelijk richtlijnen voor
de onafhankelijkheid van de Raad van Toezicht en de controletaak van de Raad van Toezicht op de
jaarrekening. In de Governancecode van Aedes en de Vereniging van Toezichthouders in
Woningcorporaties (VTW) staan richtsnoeren voor het handelen van de Raad van Toezicht. Het
ministerie van BZK houdt geen toezicht op de naleving van de Code.

740

745

750

755

4.3. Extern Financieel toezicht
In de Woningwet is tot op heden gesteld dat de minister toezicht houdt, en dat twee taken op het
gebied van het financieel toezicht zijn gedelegeerd aan het CFV: informatiegaring en oordeelvorming.
Het CFV heeft tot op heden geen interventiebevoegdheden, behoudens het veilig stellen van een
goede informatiestroom. De wijze waarop het CFV zijn toezicht uitvoert, is uitgewerkt in door het
CFV zelf opgestelde beleidsregels. De beoordelingen van het CFV hebben betrekking op de financiële
consequenties van het beleid van individuele woningcorporaties. Continuïteit in het
volkshuisvestelijk beleid is het uitgangspunt in de financiële beoordelingen. Het financiële oordeel
geeft daarmee aan of het volkshuisvestelijk beleid in financieel opzicht gecontinueerd kan worden en
of de voorgenomen activiteiten passen binnen de financiële ruimte die de woningcorporatie heeft.
Het oordeel bestaat uit twee onderdelen30:
 Een financieel oordeel over de voorgenomen activiteiten na balansdatum (continuïteitsoordeel).
 Een financieel oordeel over de vermogenspositie op balansdatum (solvabiliteitsoordeel).

30

De beschrijving hier betreft de werkwijze van het CFV in 2012, in 2013 zal het CFV wijzigingen hierin
aanbrengen.

20

760

765

770

775

780

Bij het continuïteitsoordeel gaat het om de financiële lasten en opbrengsten van de voorgenomen
activiteiten in verhouding tot de financiële mogelijkheden waarbij uitgegaan wordt van de
beleidskeuzes van de woningcorporatie in de prognoseperiode. Het continuïteitsoordeel is gebaseerd
op twee bouwstenen: het volkshuisvestelijk vermogen in jaar drie en aan het eind van de
prognoseperiode en het vermogen dat beschikbaar moet zijn om de risico’s en de
vermogensbeklemming te kunnen opvangen in jaar drie en aan het einde van de prognoseperiode.
Daarnaast wordt de rentedekkingsgraad31 in de beschouwde periode betrokken. Een ten opzichte
van de confrontatie van vermogen en risico (en beklemming), slechte of goede rentedekkingsgraad
kan reden zijn voor een aangepast continuïteitsoordeel of nadere afspraken bij het oordeel.
Met het solvabiliteitsoordeel wordt vastgesteld of de woningcorporatie op de balansdatum haar
verplichtingen kan nakomen op basis van voortgezette verhuur van het bezit. De financiële effecten
van voorgenomen activiteiten na balansdatum blijven hierbij buiten beschouwing, tenzij het
juridische verplichtingen betreft.
Het CFV heeft geen aanwijzingsbevoegdheid. Bij beperkte financiële problemen verzoekt het CFV
woningcorporaties om een financieel herstelplan te maken. Ook heeft het CFV in de afgelopen
periode als instrument het verscherpt toezicht benut. Bij ernstige financiële problemen kan het CFV
de minister adviseren om via de bevoegdheden van de minister (het geven van een aanwijzing in
combinatie met het aanstellen van een (passieve of actieve) externe toezichthouder) in te grijpen. De
minister heeft in de afgelopen jaren (mede op advies van het CFV) verschillende malen van deze
bevoegdheden gebruik gemaakt, onder andere bij de woningcorporaties Servatius, Laurentius,
Woonbron en WSG.
Het CFV is een ZBO en voert zijn werkzaamheden zelfstandig uit. Die ZBO status is tot op heden strikt
genomen niet nodig voor de werkzaamheden die in het kader van het financiële toezicht worden
uitgeoefend. Die status had het CFV al voordat deze toezichthoudende taak werd toegevoegd en was
van meet af aan (vanaf 1988) nodig vanwege de tweede taak die het CFV heeft, namelijk optreden
als saneringsfonds en verschaffen van projectsteun.

785

790

795

800

Als woningcorporaties niet beschikken over de noodzakelijke financiële middelen, kunnen zij een
beroep doen op de saneringssteun van het Fonds, in de vorm van subsidiesteun of een renteloze
lening. De aanvraag hiervoor dient te worden ondersteund door een saneringsplan van de
woningcorporatie. Daarnaast komen kosten van werkzaamheden van woningcorporaties in het
belang van de volkshuisvesting in aanmerking voor subsidiëring (projectsteun). Op grond van artikel
71e van de Woningwet is de financiering van het CFV geregeld door bijdragen van de
woningcorporaties.
Zowel de sanering van woningcorporaties, de projectsteun, als het toezicht door het CFV worden dus
door de sector bekostigd. De sanering van de woningcorporaties is in 1988 in het leven geroepen om
te voorkomen dat deze in voorkomende gevallen failliet gaan. Dat had drie redenen: zekerheid
bieden aan financiers (het is het sluitstuk van de structuur van borging), zekerheid bieden aan
bewoners van de continuïteit in de woningvoorziening en voorkomen dat er vermogen weglekt. Daar
staat het nadeel tegenover dat de sanering tot onzorgvuldige financiële afwegingen binnen de
woningcorporatie zou kunnen leiden. Dat risico wordt (deels) tegengegaan door het gegeven dat
sanering geen verliesfinanciering is, maar onder de voorwaarde geschiedt dat op termijn de instelling
weer een levensvatbare financiële huishouding kent. Dit gaat doorgaans met voor de instelling en
bestuurders ingrijpende maatregelen gepaard.

31

De rentedekkingsgraad geeft aan hoe vaak uit de netto kasstroom de rente aan verschaffers van vreemd
vermogen kan worden betaald.

21

805

810

815

820

825

830

Na de inwerkingtreding van de voorgestelde Herzieningswet( artikel 57) gaat het CFV over in de
voorgestelde Financiële Autoriteit woningmarkt (verder FAw). De FAw krijgt in hoofdzaak dezelfde
taken als nu bij het CFV zijn belegd. Deze taken zijn neergelegd in het voorgestelde artikel 58 van
deze wet. Daarnaast zal het toezicht op de staatssteunregelgeving, zoals in dit wetsvoorstel
neergelegd, bij de FAw worden belegd. Naast het financieel toezicht is er voor gekozen om ook het
toezicht op de naleving van de in het wetsvoorstel neergelegde staatssteunregels bij de FAw te
beleggen. De FAw krijgt ten opzichte van het CFV de bevoegdheid tot het geven van een aanwijzing
en de last onder dwangsom.
4.4. Overig extern toezicht
Het toezicht op de rechtmatigheid, de governance en de integriteit wordt thans uitgevoerd door de
minister (het ministerie van BZK). Voor integriteitproblemen is er een meldpunt op het ministerie.
Het toezicht op de rechtmatigheid en governance vindt plaats op basis van de jaarverslaglegging,
gerichte jaarlijkse opvraging van gegevens, verklaringen van accountants op specifieke punten aan de
hand van een accountantsprotocol en op basis van ontvangen signalen uit het veld. Wettelijk is
verankerd dat de minister de statuten(wijzigingen) van woningcorporaties goedkeurt. Op basis van
deze bevoegdheid ziet de minister er op toe dat het volkshuisvestelijk belang is verankerd in de
statuten van de betreffende verenigingen en stichtingen. Tenslotte is er op onderdelen preventief
toezicht, waarbij woningcorporaties voorafgaand aan een handeling toestemming van de minister
dienen te verkrijgen. Voorbeelden hiervan zijn fusies tussen woningcorporaties of - in bepaalde
gevallen - de verkoop van corporatiewoningen.
Het toezicht op het volkshuisvestelijk presteren is eveneens bij de minister belegd en wordt
uitgevoerd door een onder de directie Woningmarkt ressorterende afdeling. Jaarlijks rapporteert de
minister aan de Tweede Kamer over de prestaties van de sector, een verslag dat mede gebaseerd is
op de rapportages van het CFV. Voor het overige is dit toezicht gebaseerd op signalen uit het veld,
waaronder de gemeenten. Een eigen informatiegaring is er niet; er is ook geen inspectie (buiten de
inspectie Leefomgeving en Transport, waar vooral opsporingstaken zijn ondergebracht). Ook het
toezicht dat voorheen in de VROM inspectie was ondergebracht, is na de overgang van toenmalig
WBI naar BZK bij deze toezichtsafdeling gelokaliseerd.

835
Op grond van de Mededingingswet heeft de NMa een rol bij goedkeuring van fusies boven een
bepaalde omzet. Behalve de FAw is de NMA bevoegd om toezicht te houden op de naleving door de
toegelaten instellingen van de regels over de administratieve scheiding van hun baten en lasten.
Daarnaast speelt de NMa een rol als toezichthouder op de marktwerking in het algemeen.
840

845

850

855

4.5. Het WSW
Het WSW verstrekt borgstellingen die bewerkstelligen dat woningcorporaties goedkope en
voldoende leningen aan kunnen trekken en monitoort daarvoor zijn deelnemers grondig. Ruim 91
procent van de activiteiten van de deelnemers van het WSW worden gefinancierd onder borgstelling
van het WSW. Eind 2011 stond het WSW borg voor € 86,3 miljard. Het WSW heeft op grond van de
deelnemingsovereenkomst het recht bij een dreigend financieel tekort van een woningcorporatie uit
voorzorg een aanwijzing te geven, zoals bijvoorbeeld het laten treffen van saneringsmaatregelen.
Het WSW biedt financiële instellingen de zekerheid van betaling van rente en aflossing, waardoor de
toegang tot de kapitaalmarkt van de woningcorporaties is verzekerd en de risico-opslag bij het
bepalen van de financieringsrente wordt verminderd. Door de aantrekkelijke
financieringsvoorwaarden die zo geboden worden, kunnen woningcorporaties niet alleen de huren
matigen, maar ook investeren op een schaal die anders niet mogelijk zou zijn en in projecten die
anders te risicovol zouden zijn (bijvoorbeeld stedelijke vernieuwing).
Het WSW is een private organisatie, heeft geen ZBO status en is ook geen instelling met een
wettelijke taak. De voordelen die het WSW biedt, worden gerekend tot staatssteun. Dit komt omdat
22

860

865

870

875

880

885

890

895

900

905

het WSW niet alleen de zekerheid kent van het onderliggend vermogen van woningcorporaties en
van de bijdragen van de woningcorporaties aan de reserves van het WSW zelf, maar ook doordat als
derde zekerheid de achtervang van Rijk en gemeenten aanwezig is. Deze achtervang is in
overeenkomsten met het Rijk en de VNG vastgelegd.
Het WSW is geen toezichthoudende instelling, maar heeft wel belangrijke toezichthoudende functies,
uit hoofde van zijn taak de risico’s van borging voor de aangesloten woningcorporaties en voor de
overheden te beheersen. Overheidstoezicht op het WSW is uit hoofde van die achtervangfunctie ook
logisch, en bovendien geldt dat het WSW een instrument is voor het realiseren van belangrijke
beleidsdoelstellingen, zoals het in stand houden van de investeringscapaciteit van
woningcorporaties. Hoewel het een private instelling is, kan niet ontkend worden dat zij ook in het
publieke domein acteert, zolang de achtervangfunctie bestaat. De taak van risicobeheersing brengt
gedragsnormen met zich die bij de borgstelling worden gehandhaafd. De regels die het WSW stelt
beoogden dus een disciplinerende werking in de richting van de woningcorporaties te hebben (in het
bijzonder de borgingsruimte die op basis van de kasstroommethodiek wordt bepaald, de eis dat de
liquiditeit waarover de instelling beschikt eerst wordt gebruikt alvorens externe financiering aan te
trekken, en het verbod op gebruik van de borgstelling voor andere zaken dan herfinanciering en
investeringen). Tegelijk verruimt de borgstelling de financiële middelen waarover de
woningcorporatie kan beschikken waardoor het gevaar kan ontstaan van minder zorgvuldige
risicoafweging.
4.6. Relatie WSW en het CFV
Tussen het CFV en het WSW is in een convenant de zogenoemde naadloze aansluiting vastgelegd.
Deze financiële zekerheidsstructuur ziet er als volgt uit:
 Op het moment dat door het WSW bij een woningcorporatie financiële problemen worden
voorzien, verzoekt het WSW de woningcorporatie om orde op zaken te stellen, bijvoorbeeld door
een beter kostenbeheer, meer verkoop van woningen, of temporisering van
investeringsvoornemens.
 Als de maatregelen van de woningcorporatie onvoldoende effect sorteren kan het WSW de
woningcorporatie opdracht geven het CFV te verzoeken om project- of saneringssteun.
 Indien het WSW geen borg meer wil staan, zal het WSW een woningcorporatie naar het CFV
verwijzen voor een saneringsbijdrage. In de regel is er dan sprake van een voorzorgmaatregel die
voldoende is om een woningcorporatie weer borgbaar door het WSW te maken.
 Door de in een convenant vastgelegde naadloze aansluiting zal in de regel het CFV
saneringssteun verstrekken, zodanig dat de woningcorporatie weer voor borging in aanmerking
komt. In die saneringsperiode blijft het WSW dan borg staan voor de (dienst der) leningen.
 Volgens de regels kan het CFV een anticipatiebesluit nemen op basis waarvan het WSW door kan
gaan met borging. Hiervoor is mede nodig dat er een saneringsplan ligt, wat ontvankelijk is
verklaard door het CFV.
 De saneringssteun kan in de vorm van een bijdrage ineens of langlopende verplichtingen worden
verstrekt. De saneringssteun dient er zorg voor te dragen dat op termijn de woningcorporatie
weer financieel gezond is.
In de praktijk is de naadloze aansluiting niet volkomen, door het verschil in beoordelingscriteria die
het WSW en het CFV hanteren. Het WSW kijkt naar de kasstromen, het CFV naar de solvabiliteit.
Hierdoor kan het voorkomen dat het WSW een woningcorporatie als financieel zwak beoordeelt
terwijl het CFV de financiële continuïteit op basis van de solvabiliteit als voldoende kenschetst.
Een goede samenwerking tussen het WSW en het CFV is van groot belang. De risicobeheersing en
gedragsnormering door het WSW bepaalt immers in belangrijke mate de noodzaak van optreden van
het CFV. Omgekeerd kan het CFV uit hoofde van zijn financiële toezichtstaak inzichten hebben
verkregen over oplopende risico’s bij een instelling, die het WSW zou kunnen gebruiken in zijn
23

910

915

920

925

930

935

940

945

950

risicopreventie, c.q. het maatwerk dat in de financiering wordt geboden en de eisen die daaraan
verbonden worden. Het blijkt echter dat die samenwerking maar in beperkte mate tot stand
gekomen is. Al vanaf 1997 is het duidelijk dat het WSW aan het CFV geen gegevens over individuele
gevallen verschaft, ook niet als dit de toezichthoudende taak van het CFV bemoeilijkt.32 Het
reglement van deelneming staat een dergelijke informatieverstrekking vaak ook niet toe.
4.7. Discussies over het toezichtstelsel
Het huidige toezichtstelsel trad in werking in 1998 en werd in 2001 aangepast, na veel discussie in
het Parlement over de vormgeving van de toezichtstaak. Aanvankelijk lag het eerstelijns (financiële)
toezicht bij de gemeenten en werd het in vervolg daarop door de VROM inspectie uitgevoerd. In
1998 werd het preventief financieel toezicht bij het CFV belegd, in het verlengde van de
saneringstaak. In 2001 werd dit uitgebreid tot het financiële toezicht in het algemeen, dus ook tot
vraagstukken van risicobeheersing en vermogensbehoud.
Het volkshuisvestelijke toezicht kwam, nadat in 1996 de gemeenten uit de toezichtketen verdwenen,
bij de inspectie Volkshuisvesting te liggen die eerst in de VROM inspectie opging om na 2010 in de
toezichtsafdeling van BZK/WBI terecht te komen. Wat het volkshuisvestelijk toezicht betreft, is van
belang dat het taakveld van woningcorporaties breder werd, door toevoeging van de prestatievelden
‘leefbaarheid’ en ‘wonen en zorg’. Het voornemen om ook ‘bevordering van het eigenwoningbezit’
aan de prestatievelden toe te voegen haalde het niet. De verbreding van het taakveld kwam ook tot
uiting in de Nota Mensen Wensen Wonen van staatssecretaris Remkes en in het voorstel voor de
Woonwet dat daaruit voortvloeide. Daarin was sprake van het ‘brede taakveld wonen’ (woningen,
woondiensten en woonmilieus). Dit hield nauw verband met de beleidsprogrammering van de
stedelijke vernieuwing.
In het verleden zijn er ook modellen bedacht voor de inrichting van het externe toezicht. Het voorstel
van staatssecretaris Remkes was aanvankelijk om het volkshuisvestelijk en financiële toezicht te
bundelen in een toezichthoudend orgaan, maar hier is in de concept Woonwet van afgezien. Het CFV
zou ook met het toezicht op de rechtmatigheid belast worden. In verschillende rapporten is daarna
nog vele malen ingegaan op de verdeling van taken tussen het ministerie en een meer op afstand
staande organisatie. Zo is in het rapport van de commissie De Boer33 het voorstel vervat om het
toezicht in zijn geheel naar het WSW over te brengen, waarbij het CFV veranderen zou in een
activerings- en mediation instituut, waar conflicten tussen woningcorporaties en gemeenten aan de
orde konden komen. Hiermee zou de publieke inbedding van het rijkstoezicht verdwijnen en veel
sterker de nadruk komen te liggen op zelfregulering door de sector.
Minister Dekker wees dit voorstel af, omdat zij een publiekrechtelijk gefundeerd toezicht
noodzakelijk vond. Het door haar gevraagde rapport van de commissie Schilder c.s.34 adviseert
daarop het externe toezicht (prudentieel toezicht, volkshuisvestelijke prestaties, efficiency en
integriteit) te bundelen in een toezichtautoriteit omdat de diverse doelen van het toezicht nauw met
elkaar samenhangen. Bundeling van toezicht leidt in de bewoordingen van dit rapport tot een
bundeling van kennis, wat de professionaliteit ten goede komt en een overlap in de informatievraag
voorkomt, alsmede tot een heldere taakafbakening wat goed is voor de transparantie van het
systeem. Het CFV zou tot een nieuwe autoriteit omgevormd moeten worden, omdat deze ten
opzichte van het WSW of het ministerie het beste scoort op het totaal aan de gehanteerde criteria
onafhankelijkheid, slagvaardigheid en professionaliteit.

32

Staatssecretaris Tommel meldde dit in juni 1997 in een brief aan de Tweede Kamer (TK 1996-1997, 24508, nr.
27).
33
Lokaal wat kan, centraal wat moet, nieuw bestel voor woningcorporaties. Commissie De Boer, in opdracht
van Aedes en Ministerie van VROM, 2005.
34
Advies toezicht op woningcorporaties, 20 juni 2006.

24

955

960

965

970

975

Haar opvolgster, minister Vogelaar, komt in het onderhandelingsakkoord met Aedes van september
2007 tot de afspraak dat het arrangement tussen overheid en de woningcorporaties wordt
gemoderniseerd, waarbij de minister vooral een systeemverantwoordelijkheidheeft, het verticale
toezicht zoveel als mogelijk wordt beperkt, en de zelfregulering op sectorniveau meer ruimte krijgt.
Net als de commissie De Boer, hanteerden het Ministerie en Aedes een high trust benadering bij de
vormgeving van het toezichtstelsel, waarbij het oordeel over de gewenste prestaties in hoge mate in
de lokale context door lokale partijen ontstaat.
De daarna ingestelde stuurgroep Meijerink35 adviseert in november 2008 tot het beleggen van alle
toezichtstaken (prestaties van woningcorporaties, financiële continuïteit en governance,
conflictbeslechting) bij een externe (ook van de minister) onafhankelijke autoriteit: “De Autoriteit
fungeert als enige toezichthouder. Deze Autoriteit oordeelt gezaghebbend over de prestaties, de
financiële continuïteit en de (toepassing van de) governance bij individuele woningcorporaties. In
deze Autoriteit gaan de taken, voor zover gecontinueerd, van bestaande toezichthouders op.” Het
toezicht dient gebaseerd te zijn op bestaande bronnen. Het financiële oordeel dient de Autoriteit te
baseren op het oordeel van het WSW over de kredietwaardigheid van de woningcorporaties. Als de
minister in uitzonderlijke gevallen ingrijpt, baseert deze zich uitsluitend op het advies van de
Autoriteit. Dit rapport wordt door minister Van der Laan echter niet onverkort overgenomen. Hij
kiest voor een sterkere publieke invulling. Enerzijds stelt hij de instelling van een Nederlandse
Autoriteit Toegelaten Instellingen Volkshuisvesting voor, die zich een oordeel kan vormen op alle
toezichtsvelden en ook sanctiebevoegdheden heeft. Anderzijds kiest hij voor een blijvende
betrokkenheid en oordeelsvrijheid van de minister bij krachtig ingrijpen. Opnieuw was hier dus
sprake van bundeling van het volkshuisvestelijke en het financiële toezicht. Op grond van het advies
van de Raad van State wordt door zijn opvolger, minister Donner, bij de uitwerking van de
voorgestelde Herzieningswet echter gekozen voor een tweetoppig stelsel, waarbij het
volkshuisvestelijke- het rechtmatigheids- en het integriteitstoezicht bij de minister komt te liggen de
taken van het Centraal Fonds worden beperkt tot het financiële toezicht, inclusief het toezicht op de
naleving van de staatssteunregels. Het Aedes rapport Toezicht met Bite36 kiest ook voor deze weg.

980

985

990

995

1000

De inhoudelijke kaderstelling voor het toezicht kwam in de discussie over toezichtmodellen ook aan
de orde, maar de commissie constateert dat hierop het accent niet lag. De wettelijke kaders zijn
ruim. In de uitvoeringsbesluiten, zoals het BBSH, is steeds gekozen voor een globale, richtinggevende
omschrijving van de opgaven en dus niet voor een concrete invulling. De gedachte was dat
woningcorporaties daar, in overleg met gemeenten, bewoners en belanghouders, zelf nadere
invulling aan geven en vervolgens zich op de vooraf benoemde prestatievelden lokaal
verantwoorden. In de eerder genoemde nota Mensen, Wensen, Wonen van staatssecretaris Remkes
is hiertoe wel een poging gedaan: De brede omschrijving van het werkveld ging gepaard met een
voorstel voor een sterkere publieke sturing binnen dat taakveld, door de Rijksoverheid te verplichten
tot de formulering van een rijksbeleidskader in een AMvB met een tiental doelstellingen, dat zijn
doorwerking zou krijgen in woonvisies van provincies, regio’s en gemeenten, als ook in de
prestatievoornemens van woningcorporaties. Door de intrekking van het concept van de Woonwet
in 2004 vanwege het streven naar deregulering, is van dit voornemen niets gekomen. Sindsdien is er
op dit vlak weinig meer gebeurd, buiten de invoering van een scheiding tussen kerntaken en
commerciële taken op grond van level playing field overwegingen. De keerzijde van deze grote
vrijheid is het ontbreken van een toetsings- en beoordelingskader in de discussies over de
verrichtingen van de corporaties op bijvoorbeeld landelijk niveau. Het volkshuisvestelijke toezicht
was, voor zover hier invulling aan gegeven werd, dan ook nauwelijks genormeerd.
Eenzelfde open benadering was er in de wet- en regelgeving ten aanzien van het financiële toezicht.
De commissie constateert echter wel dat met delegatie van het toezicht aan het CFV de noodzaak
ontstond tot uitwerking van een toetsingsmethodiek en inhoudelijke normstelling. Ook binnen het
35
36

Nieuw arrangement overheid-woningcorporaties, november 2008, advies van de stuurgroep Meijerink.
Toezicht met Bite, Aedes, april 2012.

25

1005

1010

1015

1020

1025

1030

1035

1040

WSW was dit het geval. De discussie hier ging veeleer over de technische uitwerking:
vermogenstoezicht versus een kasstroom- en liquiditeitsbenadering. Ook was er discussie over de
reikwijdte van het financiele toezicht. Zo is in het verlengde van de interpellatie Duivesteijn over de
beleggingsperikelen bij Woonzorg Nederland het toezicht verruimd van het voorkomen dat
instellingen in een saneringstraject komen tot ook het behoud van het non profit vermogen
(vermogensbehoud). Bovendien zijn toen gedetailleerde voorstellen ontwikkeld voor een verplicht
treasury statuut bij woningcorporaties en de minimum eisen waaraan dat statuut dient te voldoen.
Deze voorstellen bereikten echter het staatsblad niet en verdwenen na 2004 van de agenda, tot de
Herzieningswet.
Het denken over modellen rond de inrichting en positionering van het externe toezicht is een
ingewikkelde kwestie gebleken, waarin verschillende dimensies een rol spelen. Een eerste dimensie
betreft de mate van zelfregulering door de sector van woningcorporaties versus de invulling van de
ministeriële verantwoordelijkheid en bevoegdheden tot ingrijpen: bij een nadruk op zelfregulering is
er sprake van een high trust benadering en worden de ministeriële verantwoordelijkheden beperkt
tot een systeemtoezicht door de autoriteit met alle toezichtstaken te belasten; bij een nadruk op
publiek toezicht is er natuurlijk ruimte voor zelfregulering maar wordt daarmee de ministeriële
verantwoordelijkheid niet ingeperkt en staat hem een breed potentieel aan sancties ter beschikking.
Een tweede dimensie is de samenhang tussen het toezicht door een autoriteit en de financiële
beoordeling door het WSW. Bij een grotere nadruk op zelfregulering zal ook sneller worden gekozen
voor financieel toezicht door het WSW (een private instelling, waarin de sector ook bestuurlijk
participeert); bij een sterkere nadruk op een publieke inbedding van het financiële toezicht past een
keuze voor een financieel toezicht door een ZBO en is vervolgens de vraag in hoeverre en hoe er
afstemming tussen het CFV en het WSW wordt vormgegeven. Een derde dimensie is de mate van
bundeling van het toezicht in een enkel orgaan en de mate waarin dit wordt verzelfstandigd buiten
het departement. Dit hangt nauw samen met de vraag of en zo ja in hoeverre het volkshuisvestelijke
toezicht gemandateerd kan worden. Naar de mate dat de kaderstelling minder eenduidig is, zal van
bundeling eerder sprake kunnen zijn indien de toezichtsfuncties binnen het departement worden
ondergebracht, en omgekeerd. Het tweetoppige model is hier duidelijk een compromis tussen de
wens tot verzelfstandiging en de mogelijkheid tot kaderstelling vooraf.
4.8. Conclusie
De commissie constateert dat de discussie over de inrichting van het toezichtstelsel zeer lang heeft
geduurd, welgeteld meer dan 15 jaar. Die discussie heeft niet bijgedragen aan duidelijkheid over de
toezichtsverantwoordelijkheden, in een periode dat het risicoprofiel van de sector sterk veranderde:
meer projectontwikkeling buiten de sociale verhuur, eerst stijging van verkoopprijzen en daarna een
daling, toenemende risico’s bij de financiering door de kredietcrisis en de daarmee gepaard gaande
nadruk op korte financiering en lage korte rente, met alle opgaven voor de treasury bij
woningcorporaties van dien.

26

5. Vestia-casus en andere casus

1045

1050

1055

5.1. Inleiding
Aan de commissie is expliciet gevraagd te bezien wat de leerpunten zijn uit de casus Vestia. Daartoe
wordt in dit hoofdstuk de Vestia-casus bezien en vergeleken met andere incidenten bij
woningcorporaties die zich in de afgelopen periode hebben voorgedaan.
5.2. Aanleiding
In september 2011 bleken grote liquiditeitsproblemen bij Vestia. Deze problemen kwamen naar
voren toen het WSW aan Vestia een faciliteit tot een bedrag van maximaal €1,05 miljard ter
beschikking stelde in het kader van het borgen van tijdelijke liquiditeitstekorten bij Vestia
veroorzaakt door margin calls. Zonder die voorziening was Vestia toen in surseance van betaling
geraakt. Door de daling van de rentevoet vanaf medio september ontstonden er
liquiditeitsproblemen uit hoofde van margin calls in verband met de derivatenportefeuille. Bij nadere
beschouwing concludeerde het CFV dat de omvang en samenstelling van de portefeuille, gelet op de
regelgeving en doelstellingen van een woningcorporatie, niet passend waren voor een
woningcorporatie. Vestia beschikte niet over een voldoende buffer om de liquiditeitsrisico’s van die
derivatenportefeuille op te vangen.

1060

1070

Tevens blijkt dat in sommige financiële contracten die Vestia had gesloten, clausules voorkwamen
die de inzet van het toezichtinstrumentarium belemmerden. Clausules met als strekking dat
bepaalde toezichtmaatregelen zouden kunnen leiden tot directe opeisbaarheid van leningen of het
onmiddellijk ontbinden van derivatencontracten tegen de vigerende marktwaarde, met mogelijk
enorme financiële consequenties. Door de minister van BZK is geconstateerd dat het ondertekenen
van contracten met dergelijke clausules strijdig is met artikel 70d van de Woningwet omdat de
effectiviteit van het toezicht materieel wordt beperkt. Vanwege deze clausules heeft de minister
moeten afzien van het geëigende instrumentarium, zoals het geven van een aanwijzing en het
aanstellen van een toezichthouder. Wel worden op verzoek van de minister bij Vestia nieuwe
bestuursleden en nieuwe leden van de Raad van Toezicht benoemd.

1075

Uiteindelijk sluit Vestia in juni 2012 een overeenkomst met de overgrote meerderheid van de
betrokken banken waarbij de derivatencontracten tussen Vestia en de banken worden afgekocht
voor ongeveer 2 miljard euro. In verband hiermee moest Vestia saneringssteun aanvragen bij het CFV
voor een bedrag van €700 miljoen.

1065

5.2. Bevindingen van de commissie

1080

1085

5.2.1. Vestia-intern
a) De indruk bestaat dat er bij Vestia sprake was van een treasurybeleid dat niet slechts op
risicobeperking was gericht, maar ook en vooral op verlaging van de netto lasten van
financiering. Een dergelijk uitgangspunt is onjuist. Het minimaliseren van financiële kosten brengt
onvermijdelijk een financieel risico met zich mee, waar extra vermogen voor moet worden
gereserveerd. Dit leidt dus niet tot meer middelen voor de volkshuisvesting. Daarmee werden
bovendien risico’s genomen met derivatenposities die niet bij een woningcorporatie thuis horen.
b) Tussen 2009 en 2011 is de leningenportefeuille sterk en de derivatenportefeuille in extreme
mate gegroeid.37 De samenstelling van de derivatenportefeuille was zodanig omvangrijk en

37

Tussen 2009 en 2010 is in de ontwikkeling van de onderliggende nominale waarde van de
derivatenportefeuille van Vestia een groei te zien van €5,3 miljard naar €9,9 miljard. Het gaat hier om een
gesaldeerd bedrag. De bruto omvang van de derivatenportefeuille was per 31 december 2010 €17,2 miljard, op
een omvang van €5 miljard aan leningen.

27

1090

1095

1100

1105

1110

complex dat zij als niet passend kan worden gezien voor een woningcorporatie.38 Toen de margin
calls een financieringsfaciliteit van ruim € 1 miljard vergden, lag de totale schuld boven de 50%
WOZ waarde die het WSW als bovengrens voor het te borgen bedrag aan leningen hanteert.
c) Binnen Vestia was de kwaliteit van de treasury onvoldoende. Het treasury statuut bevatte
onvoldoende begrenzingen en normeerde het gedrag van de treasurer/directeur bestuurder bij
het sluiten van derivatencontracten niet. De treasurer kreeg zeer grote vrijheid van handelen,
zonder afstemming met andere functionarissen. Er waren onvoldoende waarborgen in de interne
organisatie door concentratie van de beslissingen over leningen en derivaten bij twee onderling
zeer nauw samenwerkende personen: de treasurer en de directeur bestuurder. Binnen de
organisatie was de functiescheiding niet goed vormgegeven. Er waren per saldo onvoldoende
checks en balances in de organisatie.39
d) De Raad van toezicht stond op een te grote afstand, was niet kritisch genoeg, en had tot het
laatst geen zicht op de actuele ontwikkelingen in de derivatenportefeuille. Het treasuryverslag
werd slechts jaarlijks besproken in de Raad van Toezicht waarbij er een toelichting plaatsvond
door de treasurer. De Raad van Toezicht werd gedurende het jaar niet geïnformeerd over
besluiten van de treasurycommissie. Te concluderen valt dat de wijze waarop de Raad van
Toezicht het toezicht op het treasurybeleid en het risicobeheersingsysteem heeft ingevuld,
onvoldoende is geweest.
e) De informatie in de toelichting bij de jaarrekening van Vestia bevatte tekortkomingen.40 41 Er
werd onvoldoende zicht geboden op de werkelijke omvang en ontwikkeling van de
derivatenportefeuille en het risicobeslag waardoor toezichthouders niet goed geïnformeerd
werden. Ook op het kwartaalsgewijze verzoek van het WSW verschafte Vestia geen of onvoldoende
informatie over de derivatenportefeuille.
f) Pregnant is dat de accountant (KPMG) heeft laten weten de goedkeurende controleverklaring
over 2010 niet te kunnen handhaven. De specificatie in de verslagleggingen over 2008 tot en met
2010 van de derivatenportefeuille en de waarderingsgrondslag bevatten niet de informatie om
een goed oordeel te kunnen vellen.

1115

1120

1125

5.2.2. Extern toezicht: De aanloop en de early warning
In de aanloop naar het optreden van de problemen hebben alle partijen onvoldoende urgent
gehandeld:
a) Er was geen goed werkend early warning systeem dat bij de onderscheiden toezichthouders
tijdig de oplopende risico’s in beeld bracht, c.q. er is niet tijdig en krachtig genoeg op geacteerd.
b) Het CFV heeft Vestia in 2008, 2009 en 2010 resp. een A,C,A42 oordeel gegeven: de solvabiliteit
was in zijn ogen dus voldoende tot te hoog. Pas in november 2011 is Vestia onder verscherpt
toezicht geplaatst. Ook is het A oordeel over 2010 herroepen, dit vanwege het intrekken van de
verklaring van de accountant. De jaarverslagen van Vestia blonken weliswaar niet uit in
transparantie, maar gaven grond voor nadere analyse c.q. verscherpt toezicht. Het CFV geeft in
een brief aan de minister van BZK eerlijkheidshalve aan dat de jaarverslagen 2009 en 2008

38

Advies Centraal Fonds Volkshuisvesting inzake derivatenportefeuille en derivatenbeleid van Vestia, 11
november 2011.
39
Advies Centraal Fonds Volkshuisvesting inzake derivatenportefeuille en derivatenbeleid van Vestia, 11
november 2011.
40
Met betrekking tot de omvang van de derivatenportefeuille zijn gesaldeerde bedragen opgenomen, in plaats
van de bruto waarden; de onderbouwing van de berekening van de marktwaarden van de derivaten ontbreekt;
een kwantitatief inzicht in de liquiditeitsrisico’s bij bijvoorbeeld 1% rentedaling ontbrak.
41
Centraal Fonds Volkshuisvesting, Analyse jaarstukken Vestia 2008, 2009, 2010.
42
A-oordeel: de voorgenomen activiteiten passen bij de vermogenspositie van de woningcorporatie, C-oordeel
(tot 2010): De voorgenomen activiteiten zijn onvoldoende in relatie tot de vermogenspositie van de
woningcorporatie.

28

1130
c)

1135

d)
1140

e)
1145

f)
1150

g)
1155

h)
1160

i)
1165

1170

triggers bevatten voor intensivering van het financiële toezicht43, die echter niet voldoende zijn
gewogen.44 Opvallend was verder dat Vestia een grote liquiditeit aanhield, terwijl het volgens de
regels verboden is leningen aan te trekken voor andere zaken dan financiering van investeringen.
Naast de jaarrekeningen had een trigger kunnen zijn de reactie van Vestia op het C-oordeel
waarin het te grote vermogen wordt geweten aan de resultaten van een actief treasurybeleid.
De commissie signaleert onduidelijkheid over de rolverdeling tussen het WSW en het CFV in de
periode voorafgaand aan september 2011. Het CFV concentreerde zich op het
vermogenstoezicht en ging er stilzwijgend vanuit dat het WSW toezicht hield op de liquiditeit en
de derivatenportefeuille. Er waren echter geen sluitende afspraken tussen het WSW en het CFV
over taakverdeling en informatie-uitwisseling. De gebrekkige samenwerking heeft het goed
functioneren van een early warning systeem bemoeilijkt.
Gebleken is dat enkel vermogenstoezicht niet voldoende is om financiële problemen te voorzien.
Het ministerie heeft wel bij het CFV aangedrongen meer rekening te houden met
liquiditeitsposities van woningcorporaties, maar het is de commissie niet duidelijk vanaf welk
moment dit het geval is geweest, ook accepteerde het ministerie dat dit tot 2012 niet tot
aanpassing van de beleidsregels van het CFV leidde. In het toezicht was verder onvoldoende
aandacht voor de inrichting van het risicomanagement bij de woningcorporaties.
Na de in 2008 opgetreden problemen rond derivatenportefeuilles heeft het WSW
kwartaalsgewijs informatie over derivaten en beleggingen bij de aangesloten woningcorporaties
opgevraagd, op grond waarvan een actueel beeld kan worden gevormd van de risicoposities en
de ontwikkeling daarin. Vestia heeft aan deze informatieverstrekking onregelmatig en onvolledig
invulling gegeven.
Het bestaan van toezichtbelemmerende clausules in de derivatencontracten is in de voorfase
door geen van de partijen gesignaleerd. Het WSW, het CFV en het ministerie stellen hiervan pas
na het optreden van de problematiek in september/oktober 2011 van op de hoogte te zijn
geweest. Dat betekent dat de kleine letters van de derivaatovereenkomsten niet op hun
betekenis zijn geschat.
BZK is pas in september 2011 formeel geïnformeerd over mogelijke problemen bij Vestia. De
minister heeft in het voorstadium (dus tot het instellen van verscherpt toezicht in november
2011) niet ingegrepen. Het ministerie was, in ieder geval ambtelijk, wel op de hoogte van het feit
dat er afstemmingsproblemen tussen het CFV en WSW waren, in het bijzonder ten aanzien van
de informatievoorziening vanuit het WSW en de afstemming tussen het WSW en het CFV.
BZK heeft een eigenstandige verantwoordelijkheid bij het financiële toezicht en heeft tenminste
in het kader van het systeem(meta)toezicht een eigen taak en had dus bij een vermoeden van
oplopende problemen ook zelfstandig informatie kunnen inwinnen (de inspectiefunctie) en de
andere instellingen (WSW/CFV) kunnen aanspreken op hun taakinvulling. Ze is voor haar oordeel
over de financiële positie van Vestia op de twee andere instellingen afgegaan.
De commissie ziet hierbij een mogelijke vermenging van de toezichthoudende en de beleidsrol.
Vestia scoorde op haar volkshuisvestelijk presteren hoog, en bijvoorbeeld haar rol in het
oplossen van de problemen rond SGBB en de omvangrijke investeringen in de Zuidvleugel van de
Randstad werden zeer op prijs gesteld.

5.2.3. Het proces na september 2011
a) In de alarmfase lijkt er vanuit het toezicht adequaat gereageerd. Het CFV had op zeer korte
termijn een deugdelijke analyse van de derivatenportefeuille. Er is snel een plan van aanpak

43

Het feit dat Vestia renterisico’s afdekte tot in de verre toekomst, met een af te dekken positie die hoger is
dan de leningenportefeuille is een eerste signaal. Ook de liquiditeitsproblematiek en de storting van €255
miljoen in 2008 had aanleiding kunnen zijn voor een meer kritische blik op het gebruik van derivaten, evenals
de heroïsche stelling dat de rente tot -3% zou moeten dalen voor liquiditeitsproblemen zouden optreden.
44
Centraal Fonds Volkshuisvesting, Analyse jaarstukken Vestia 2008, 2009, 2010.

29

b)
1175

c)
1180

d)
1185

1190
e)

1195

f)
1200
g)

1205

1210

gevraagd. Het ontbreken van directe volledige medewerking van Vestia bevreemdt de
commissie.
Het bestaan van de clausules die de inzet van het toezichtinstrumentarium belemmerden heeft
geleid tot een relatief lange duur van afhandeling en een aanvankelijk zachte aanpak van Vestia
door de minister. Het CFV kon tot eind april niet verder gaan dan een voorwaardelijke sanering,
een aanwijzing tot saneringsaanvraag was een ‘event’.
De rolverdeling tussen de minister/het departement en CFV lijkt de commissie vanaf september
2011 helder. Tijdens het proces is door het WSW meermalen overwogen hypothecair beslag te
vestigen of de verklaring van borgstelling in te trekken, maar dat zou een ‘event’ geworden zijn.
Inclusief de liquiditeitssteun was Vestia zwaar overgefinancierd, wat de zorgen van het WSW
verklaart.
Er is veel tijd besteed aan het vinden van een goede koers en procesorganisatie in een zeer
gecompliceerd veld. De vraag komt op of er geen protocollen voor zijn; interventies zijn er
immers vaker geweest. Gezien de omvang van de problematiek, en het bestaan van de
toezichtbelemmerende clausules konden het ministerie en het CFV niet het gebruikelijke
saneringstraject doorlopen. Het Kabinet had overwegende bezwaren tegen het aanspreken van
de WSW zekerheidsstructuur, waarmee een centrale rol van het CFV onvermijdelijk werd. Het
CFV heeft vervolgens in onderhandelingen met de banken getracht de lasten voor de sector (de
extra jaarlijkse saneringsheffing) te beperken en de kosten zoveel als mogelijk bij Vestia te
leggen.
De rol van de betrokken gemeenten is, zowel uit hoofde van hun grondwettelijke taak
(volkshuisvesting) als uit hoofde van 50% achtervang, niet zo duidelijk. Er was wel overleg met de
achtervangpartijen over bijvoorbeeld het doorzakken van de liquiditeitssteun in een geborgde
lening, maar naar de indruk van de commissie stonden ze aan de zijlijn. Voor gemeenten was er
ook een tegenstrijdig belang: enerzijds het voorkomen van een te groot financieel risico via de
achtervang WSW, maar tegelijk het beperken van schade voor de lokale volkshuisvesting. Op het
laatste hadden ze geen invloed.
De rol van de banken was zakelijk. De uiteindelijke deal in juni heeft de banken ook geld gekost,
deels doordat de derivatenportefeuille minder opbracht dan deze waard was, deels doordat de
afbouw van die portefeuille ook met forse transactiekosten gepaard ging.
De vraag komt op of en hoe banken het risicobeheer hebben gevoerd, of dat zij (te veel)
uitgingen van het feit dat risico’s afgedekt werden door het WSW. Opvallend is dat het overgrote
deel van de financiering in handen is van de BNG en WB, maar dat de risicovolle derivaten door
andere banken zijn verkocht/gekocht.

5.3. Leerpunten en conclusies
a) De Vestia casus laat zien dat daar sprake was van zwak intern toezicht. De commissie vindt dat
het interne toezicht aan minimumeisen moet voldoen.
b) De eisen die aan de jaarverslaglegging/accountantsbeoordeling worden gesteld zijn in het veld
onvoldoende bekend. Kostprijs hedge accounting45 (zoals door Vestia toegepast) is slechts in
specifieke gevallen toegestaan46; de specificatie van de belegging- en derivatenportefeuille dient
volledig te zijn; er dient sprake te zijn van een goede inschatting van het risico.
45

Door kostprijs hedge accounting toe te passen hoeven (negatieve) marktwaarden van derivaten niet in de
balans en mutaties in de (negatieve) marktwaarde niet in de winst- en verliesrekening verwerkt te worden.
46
In Richtlijn 290 van de Richtlijnen voor de Jaarverslaggeving is beschreven aan welke vereisten voldaan dient
te zijn om kostprijs hedge accounting toe te mogen passen. Kort gezegd is het slechts mogelijk derivaten tegen
kostprijs (in plaats van marktwaarde) in de jaarrekening te waarderen als deze enkel dienen voor het afdekken
van (rente-)risico’s. Ook het CFV heeft de indruk (rapport Derivatenonderzoek “Renterisico’s beheerst of
financiële risico’s vergroot” uit juni 2012, dat er in een aantal gevallen soepel is omgegaan met de toets op de
hedge effectiviteit, zeker bij het gebruik van gestructureerde derivaten en geschreven renteopties en de
afdekking van toekomstige aanvullende financieringsbehoefte uit hoofde van toekomstige (onzekere)

30

1215

1220

1225

1230

1235

1240

1245

1250

1255

c) De ontbindende voorwaarden in de derivatenovereenkomsten die het toezicht belemmeren zijn
onereuze bepalingen. De commissie constateert met instemming dat voor nieuwe contracten
deze bepalingen al worden verboden in de beleidsregels rond derivaten die op 5 september 2012
zijn gepubliceerd. De commissie geeft woningcorporaties in overweging om ook bestaande
contracten op dit punt te bezien.
d) De Vestia casus leert verder dat het aanspreken van de zekerheidsstructuur van het WSW ook in
dit geval uit is gebleven. Het feit dat de zekerheidsstructuur van het WSW de facto niet wordt
aangesproken, brengt een gedragsrisico met zich, en prikkelt het WSW niet tot het voorkomen
van financiële problemen bij woningcorporaties waar zij borging voor verstrekt.
e) Het WSW zal, gegeven zijn huidige taak, de risico’s van borging beter moeten beheersen:
scherpere toets van de kwaliteit van de treasury bij het indelen van de woningcorporaties in
risicoklassen en de intensiteit van de monitoring, toezien op het gebruik van het
faciliteringsvolume voor alleen voorgenomen investeringen en herfinanciering (en dus niet voor
risicodekking derivaten), , en in het faciliteringsvolume/de borging rekening moeten houden met
het risicobeslag van financiële instrumenten (dus bij meer risico, minder ruimte). Het WSW, BZK
en CFV zouden, gegeven de huidige vormgeving van de toezichtketen, in een convenant scherper
moeten vastleggen of en zo ja hoe het WSW een taak heeft bij de early warning en BZK zou
hierop dan ook moeten toezien (vastleggen toezichtrol en toezichtkader van BZK op het WSW in
de achtervang overeenkomst).
f) De taak van het CFV is breder dan alleen financieel toezicht op basis van de jaarverslaglegging. Al
eerder is vastgelegd47 dat het CFV ook bij solvabele instellingen een taak heeft in het signaleren
van financiële risico’s (vermogensbehoud). Dit vergt risicoanalyses op sectorniveau en een meer
frequente en intensieve monitoring/bijsturing bij woningcorporaties met een verhoogd
risicoprofiel. Ook andere bronnen dan de jaarverslaglegging zijn dan relevant, waaronder actuele
gegevens over financieringsportefeuille en het gebruik van financiële instrumenten.
g) De mogelijkheid tot sanering door het CFV kan tot moral hazard leiden, en wel meer naar de
mate dat die sanering als een verplichting voor het CFV wordt gezien.
h) Woningcorporaties hebben een omvangrijke balans, maar zijn kleine organisaties waar
leidinggevenden vaak in een eenzame positie zitten, terwijl het grote geld en de grote wereld
lonken. De onlangs in werking getreden beleidsregels inzake het gebruik van financiële derivaten
zijn een goede stap om de hiermee gepaard gaande risico’s te beperken. De regeling combineert
een verbod op specifieke producten met extra eisen aan de inrichting van de organisatie en het
risicomanagement. Idealiter is sprake van een zodanige inrichting van het risico-management (en
het toezicht daarop) dat dit uit zichzelf een onjuist en te risicovol gebruik van financiële
producten voorkomt (en een specifiek verbod niet nodig is).
5.4. Andere casus
Sinds 2001 (na de taakverbreding van het CFV) hebben er zich in totaal zo’n 20 casus voorgedaan die
bij het ministerie van BZK bekend zijn en waren er 15 casus waarbij door de minister een externe
toezichthouder is aangesteld. Uit een analyse van deze casus blijkt dat hier grote onderlinge
verschillen zijn. Een enkele keer liepen bestuursconflicten zo uit de hand dat er externe maatregelen
nodig waren (bijvoorbeeld Eigen Haard, Huis en Erf). Dergelijke conflicten waren ook vaak onderwerp
van melding bij het integriteitmeldpunt en konden doorgaans zonder externe maatregelen worden
afgedaan. Er waren ook integriteitvraagstukken waarbij de leiding of medewerkers van de
investeringen. Toepassing van kostprijs hedge accounting betekent overigens niet dat er in de jaarrekening in
het geheel geen informatie over derivaten opgenomen dient te worden. Op grond van zowel de wet als de
richtlijnen voor de jaarverslaggeving worden uitgebreide toelichtingen inzake financiële instrumenten verlangd.
De kwaliteit van de informatie over derivaten in de toelichting bij de jaarrekeningen van woningcorporaties
dient ook in de ogen van het CFV (mede in relatie tot de eisen die daaraan worden gesteld in hoofdstuk 9 van
RJ 290) verbeterd te worden.
47
TK 2004-2005, 29453 nr. 14.

31

1260

1265

1270

1275

woningcorporaties zich onrechtmatig financiële of andere voordelen toe-eigenen (voorbeeld:
Rochdale, Patrimonium Wonen te Rotterdam, Wooninvest, SWZ). Altijd ging dit gepaard met het
feilen van de toezichthoudende organen en was er dus ook een governance probleem. Ten derde
waren er de gevallen waarin achteraf bezien onverantwoorde risico’s zijn genomen in het innemen
van grondposities of in de projectontwikkeling (koopwoningen, dure huur, maatschappelijk of
commercieel vastgoed). Dit is het geval geweest bij ondermeer Laurentius, Wst Geertruidenberg,
SGBB, Rentree, Servatius en Woonbron. In enkele gevallen spelen hier ook integriteitproblemen,
maar de kern van de zaak is toch dat binnen de instelling onvoldoende tegenweer was tegen dit
risicovolle gedrag. Hier speelt zowel de brede definitie van het werkveld een rol, als de taakopvatting
van de woningcorporatie die zich meer als projectontwikkelaar dan als sociale huisvester opstelt
(taakverschuiving). Soms is het genomen risico het resultaat van te veel goede bedoelingen
(Woonbron). In al deze gevallen was er in ieder geval sprake van onvoldoende risicosignalering en
risicobeheersing binnen de instelling.
Het feit dat de problemen bij bovengenoemde woningcorporaties zich voor hebben gedaan hangt
deels samen met de veranderende marktomstandigheden. Dat geldt vooral voor de problemen die
door grondposities of projectontwikkelingsactiviteiten ontstonden. De plotselinge omslag van een
uitbundige koopmarkt naar een ernstige marktstagnatie rond 2008, heeft niet alleen bij
woningcorporaties zijn tol geëist, maar ook bij gemeenten en commerciële projectontwikkelaars. Het
feit dat er over het algemeen gesproken – dus ook buiten de sociale huursector - integriteitrisico’s
bestaan in de transacties met vastgoed (bestaand, of bij projectontwikkeling) is inmiddels
genoegzaam bekend.

1280

1285

1290

1295

Dat er intussen binnen de sociale huursector zo vele incidenten ontstonden, deels van zeer grote
omvang, blijft natuurlijk navrant. In de commerciële wereld neemt men bewust risico’s, waarvan de
gevolgen door de ondernemingen en de aandeelhouders zelf gedragen worden. In de sociale
huursector gaan de afboekingen ten koste van het maatschappelijk vermogen. Hier worden de
risico’s door andere woningcorporaties gedeeld en mag verwacht worden dat de bestuurders, zijnde
plaatsbekleders in dienst van het maatschappelijk belang, een grote zorgvuldigheid in hun
afwegingen betrachten. Ook het enkele feit dat het handelen in de openbaarheid wordt getoetst (of:
getoetst behoort te worden) en dat falen direct zijn weerslag heeft op de reputatie van de sector als
geheel, brengt met zich dat er van de bestuurders en toezichthouders niet alleen grote
zorgvuldigheid en transparantie in de besluitvorming mag worden verwacht, maar ook dat er een
grote mate van risicoaversie is.
5.5. Vergelijking Vestia met andere casus
De Vestia-casus staat in vergelijking met andere duidelijk apart, door de omvang van de schade in
zowel volkshuisvestelijk als financieel opzicht. Dat wordt deels veroorzaakt door de grote schaal van
de woningcorporatie. Men zou Vestia binnen de sector van de woningcorporaties als een systeem
woningcorporatie kunnen zien waarmee bij een faillissement de grenzen van onderlinge solidariteit
worden overschreden. Het gevaar dat de overheid als achtervang aangesproken zou moeten worden
en daarmee de hechtheid van het waarborgstelsel in het geding kwam was groot.

1300

1305

De Vestia-casus staat ook apart van andere door de extreme veronachtzaming van alle governance
vereisten die leidden tot een unieke combinatie van falen. Dit betrof:
 Een autonoom optredende algemeen directeur en treasurer.
 Op bedrijfsniveau was er gebrek aan interne administratie, risicobeheersing en onafhankelijke
controle.
 Op financieel terrein heeft de Raad van Toezicht zich onvoldoende geïnformeerd over de
financiële risico’s.

32


1310





1315

1320

1325

Goedkeurende accountantsverklaringen waarvoor onvoldoende grond was en ook van de zijde
van de accountant onvoldoende risicosignalering.
Belanghouders die de volkshuisvestelijke prestaties uitermate positief waardeerden maar de
financiële risico’s niet in de beschouwing betrokken en derhalve een horizontale verankering en
verantwoording met onvoldoende signalerend en corrigerend vermogen.
Onvoldoende risicobeheersing in de preventieve sfeer door het WSW.
Onvoldoende probleemsignalering door het CFV in de fasen voorafgaande aan de explosie van
problemen.

5.6. Conclusie
In dit hoofdstuk is ingegaan op de Vestia-casus en op andere incidenten en affaires bij
woningcorporaties uit het verleden. Gebleken is dat de Vestia-casus uniek is in de veronachtzaming
van de governance vereisten en financiële omvang van de problemen, maar dat het te vaak
voorkomt dat het aan zelfcorrigerend vermogen bij woningcorporaties en de sector ontbreekt en dat
er onvoldoende en te laat wordt ingegrepen. In de aanloopfase bij de Vestia casus hebben alle
partijen (WSW, CFV en het ministerie) niet alert genoeg gereageerd, hadden scherper kunnen zijn
en eerder kunnen ingrijpen. Ook bij andere casus komt de vraag op of niet de toezichthouders niet
eerder op de hoogte hadden kunnen zijn of moeten ingrijpen. De commissie maakt zich hierover

zorgen, omdat een goede woningvoorziening binnen het non profit bestel van grote
maatschappelijke waarde is.

33

6. Van analyse tot aanbevelingen
1330

1335

6.1. Inleiding
In de voorgaande hoofdstukken is ingegaan op de sector, het bijzondere karakter daarvan en het
bestaande toezichtstelsel met aandacht voor de vereisten voor goed toezicht. Vervolgens is
ingezoomd op de Vestia-casus en andere woningcorporaties die in de afgelopen jaren in de
problemen zijn gekomen en de leerpunten die daaruit kunnen worden getrokken. In dit hoofdstuk
wordt bezien in hoeverre het huidige toezichtstelsel voldoende functioneert en in hoeverre de
volkshuisvestelijke belangen zijn geborgd. Tevens wordt een bespiegeling gegeven over het
functioneren van het huidige toezicht. De navolgende hoofdstukken gaan dieper in op de
verschillende elementen van het toezichtstelsel en doen aanbevelingen tot verbetering.

1340

1345

1350

1355

1360

1365

1370

6.2. Tussen toezicht en vertrouwen
Zoals aangegeven in paragraaf 4.7. heeft er in de loop der tijd een wisselende balans bestaan tussen
toezicht (en sturing) van overheidswege en zelfregulering waarbij toezicht vooral gebaseerd was op
basis van vertrouwen. Tegelijkertijd heeft de commissie geconcludeerd dat er geen systematische
oordeelvorming over de doeltreffendheid van het handelen van de woningcorporaties is.
Tot op heden is geen oplossing gevonden voor een toezicht op de doelmatigheid van het handelen
van de woningcorporaties, omdat een goede toerekening van kosten aan activiteiten ontbreekt.
Toetsing en controle van het beleid zijn daardoor lastig en niet eenduidig. Bovendien is er een vrij
ingewikkelde toezichtketen waarbij hoge eisen aan de samenwerking van organisaties daarbinnen
worden gesteld. Dit geldt in het bijzonder voor het CFV en het WSW, de laatste weliswaar niet
formeel met toezichtstaken belast maar in de praktijk bijna parallel werkend. In de praktijk van het
curatief ingrijpen heeft dit alles echter niet tot onoverkomelijke problemen geleid. Maar dit geldt
naar het oordeel van de commissie niet voor een systeem van early warning. Het blijkt dat incidenten
plotseling opkomen en dat er kennelijk aan preventie onvoldoende wordt gedaan. Dat vergt
samenwerking en uitwisseling van risicosignalen, ook in een vroeg stadium en in individuele gevallen.
Het huidige toezicht is gebaseerd op de jaarverslaglegging, inclusief accountantsverklaring. De
informatie die hieruit voortkomt is basis voor de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van het
handelen, het volkshuisvestelijk presteren, en de financiële positie van de instellingen. Het vormt ook
de basis voor onderlinge vergelijking tussen instellingen (regiorapportages en CiP gegevens). Maar
deze formele cyclus van verslaglegging en analyse kent tevens het risico dat er achter de
ontwikkelingen aangelopen wordt en dat instellingen waarmee het inmiddels fout gaat onder de
radar doorvliegen. Zoals nu ook in de concept Herzieningswet vastgelegd is voor preventie een meer
risico geïndiceerd toezicht nodig, gebaseerd op risicoverkenning en gerichte informatiegaring. De
concept Herzieningswet maakt dit voor de op te richten FAw mogelijk. Het WSW kan dit al op basis
van de huidige inrichting. Beide instellingen maken op dit moment eenzelfde beweging.
Een bijzonder aandachtspunt is de wijze waarop het handelen van de ene instelling –het WSW- het
risico van de andere beïnvloedt. De naadloze aansluiting tussen WSW en CFV brengt met zich dat een
besluit van het WSW dat een instelling niet meer in aanmerking komt voor borging, de facto een
plicht ontstaat voor het CFV om tot sanering over te gaan, c.q. daartoe een bijdrage te leveren als
daarmee de instelling weer een levensvatbare positie kan krijgen in de toekomst. Daarmee ontstaat
het gevaar dat er onvoldoende stimulans is voor een goede risicobeheersing bij de borgstelling.

1375

1380

6.3. Conclusie, urgentie voor verbetering
Eerder is gesteld dat goed toezicht aan een aantal criteria dient te voldoen. Toezicht dient
onafhankelijk, transparant, professioneel, indringend en pro-actief te zijn. Ten aanzien van de
governance is ingegaan op de bijzondere vereisten voor de sector waarbij is geconstateerd dat er
soms onvoldoende of zelfs averse prikkels zijn voor een verantwoord financieel en volkshuisvestelijk
34

1385

1390

beleid. Uit het voorgaande hoofdstuk blijkt dat woningcorporaties in het huidige stelsel regelmatig in
de problemen zijn gekomen. Het verontrustende is dat deze problemen zich voordoen in een stelsel
dat toch in formele zin vele checks en balances kent. Dat stelsel werkte bij Vestia en ook bij andere
casus echter onvoldoende in de sfeer van early warning. De commissie constateert in algemene zin
de volgende leerpunten c.q. tekortkomingen in het stelsel:
 Het duurt te lang voordat signalen van disfunctioneren worden opgepakt.
 De governance en het interne toezicht bij woningcorporaties moeten worden versterkt.
 Er moeten meer prikkels komen tot verantwoord financieel en volkshuisvestelijk beleid.
 De rol van gemeenten is niet altijd helder en de lokale binding kan sterker.
 Het externe toezicht dient te worden versterkt en eenduidiger georganiseerd.
De navolgende hoofdstukken gaan nader op deze punten in.

35

7. Versterken interne governance bij woningcorporaties
1395

1400

1405

1410

1415

1420

1425

1430

1435

1440

7.1. Inleiding
Volkshuisvestelijk en financieel toezicht vormen in voorkomende gevallen een correctie op de
besluitvorming binnen de woningcorporatie. Om het toezicht niet te zwaar te belasten is een doel
ervan ook om de kwaliteit van de interne besluitvorming en -governance te verbeteren. Dat is
overigens niet een zaak van extern toezicht alleen; de professionalisering van bedrijfsvoering en
intern toezicht vergt een veel bredere benadering, waarin ook de brancheorganisatie Aedes en de
vereniging van toezichthouders (VTW) een belangrijke rol spelen. Een uitputtende behandeling van
deze onderwerpen valt buiten het bereik van de commissie; het onderwerp is daar te veel omvattend
voor. Er is ook een toenemende literatuur over governance bij maatschappelijke ondernemingen. De
commissie rekent het tot haar taak om ook de interne governance in zijn beschouwingen te
betrekken, omdat gebleken is, zowel in de Vestia casus als in de andere, dat in nagenoeg alle gevallen
waar extern ingrijpen nodig was die interne governance gebreken vertoonde. In dit hoofdstuk wordt
daarom op de interne organisatie en besluitvorming ingegaan, op de transparantie van afwegingen
en op het interne toezicht; daarnaast besteedt de commissie aandacht aan het vraagstuk van de
schaalgrootte van woningcorporaties, vanwege het feit dat dit in de opdrachtformulering als
afzonderlijk thema aan de orde gesteld is.
7.2 Interne organisatie en besluitvorming
De interne organisatie wordt tot op heden als een zaak van de woningcorporaties beschouwd. Wel
zijn er eisen gesteld aan de verslaglegging, daarmee aan de interne informatiestromen binnen de
instelling en aan de treasury, en is de taak en verantwoordelijkheid van het interne toezichthoudend
orgaan omschreven. In de concept Herzieningswet zijn extra bepalingen opgenomen over de
preventieve toetsing door de Raad van Toezicht van belangrijke beslissingen door het bestuur, en is
ook een grotere nadruk komen te liggen op een toezicht op het interne toezicht en op de
mogelijkheden deze toezichthouders op hun verantwoordelijkheden aan te spreken.
De commissie verwacht dat het externe toezicht door de FAw en de beoordeling van de
kredietwaardigheid door het WSW ook betrekking zal gaan hebben op de kwaliteit van de interne
governance en wel te meer als dit toezicht risicogericht is. Dit brengt met zich dat er op dit punt
standaarden ontwikkeld zullen worden, op basis waarvan een beoordeling plaats kan vinden. De
commissie pleit ervoor deze sectorbreed uit te werken en neer te leggen in de vorm van best
practices, bijvoorbeeld in of annex aan de governancecode woningcorporaties. Dit zou dan kunnen
leiden tot een breed geaccepteerde set van minimum eisen, die onder meer de FAw kan toepassen,
zo nodig gedifferentieerd naar het risicoprofiel van de instelling. De commissie wijst in dit verband op
een aantal aandachtspunten, die alle betrekking hebben op de gewenste situatie dat binnen het
bedrijf voldoende checks and balances bestaan.
De eerste is de wenselijkheid van een functiescheiding binnen de organisatie, zodat een afzonderlijke
control- , compliance- en risicobeoordelingsfunctie bestaat. De onafhankelijkheid ervan zou geborgd
moeten zijn door een zelfstandige rapportagelijn aan het bestuur en het toezichthoudend orgaan.
Daarmee ontstaat ten tweede ook een functiescheiding in de beleidsvoorbereiding: bij majeure
besluiten zal er een waarborg moeten zijn dat zowel volkshuisvestelijk-inhoudelijke overwegingen als
financiële overwegingen een vaste plaats krijgen. In veel organisaties is het gebruikelijk om deze in
een interne werkgroep of commissie te brengen, waardoor tegelijk op consequente wijze aan het
meer ogen principe vorm gegeven wordt.
Het derde is dat bij grotere woningcorporaties c.q. woningcorporaties met een omvangrijke
portefeuille van investeringen en financieringen een tweehoofdig bestuur aanbeveling verdient,
waarin de frontoffice taken en de back office taken afzonderlijk zijn belegd. Op die manier wordt het
gevaar van een dominante rol van een enkele bestuurder verkleind.
Ten vierde is een bedrijfsbrede risicodetectie en –beheersing van groot belang. De risico’s die met
het portefeuillebeleid, de projectontwikkeling, de treasury (inclusief financiering) en het
36

1445

1450

1455

1460

vastgoedbeheer samenhangen, zouden vooraf wel gedefinieerd moeten worden en periodiek naar
kans en financiële impact moeten worden geschat. Dan wordt ook duidelijk wat het risicobeslag op
het eigen vermogen en wat de benodigde liquiditeit is die aangehouden moet worden. Zowel de
normstellingen als de besluitvormingsprocedures zouden in statuten neergelegd moeten worden. In
de jaarverslaglegging doet de woningcorporatie dan verslag van de cash flow prognoses voor de
komende 5 jaar, de benodigde risicobuffers en de bijbehorende financiële ratio’s, gecompleteerd
met het oordeel van het bestuur daarover.
De accountant die in opdracht van de Raad van Toezicht de controle op de jaarrekening en het
jaarverslag doet, zou ten vijfde periodiek een audit kunnen uitvoeren naar de kwaliteit van de
beleidscyclus en de opzet en het functioneren van de interne governance. Van de bevindingen dient
de Raad van Toezicht op de hoogte te zijn en deze moeten betrokken worden in de verantwoording
over het gehouden toezicht. Tevens kan deze bij de visitaties een rol spelen.
In de concept Herzieningswet is nu bepaald dat niet alleen investeringen boven de €3 mln vooraf aan
de Raad van Toezicht moeten worden voorgelegd, maar dat investeringen boven een nader bij AMVB
te bepalen bedrag ook aan de FAw ter goedkeuring voorgelegd moeten worden. Dit laatste zou naar
het oordeel van de commissie onnodig zijn als de interne governance goed functioneert. Het
verzwaart de besluitvorming en het toezicht bovendien in ernstige mate. Hij kan zich dan ook
voorstellen dat de voorgestelde F Aw de bevoegdheid heeft en neemt om op punt nadere eisen te
stellen als aan de minimumeisen inzake de governance niet is voldaan. Dan is de wettelijke bepaling
overbodig en zou deze naar het oordeel van de commissie ook beter geschrapt worden.

1465

1470

1475

1480

Aan bestuurders van corporaties worden tot op heden wettelijk nog weinig eisen gesteld.48 In de
financiële sector is dit inmiddels wel het geval. Voor bankbestuurders en voor bestuurders van
andere financiële ondernemingen geldt de eis dat zij deskundig en betrouwbaar zijn, waarbij de
deskundigheid in orde moet zijn en de betrouwbaarheid buiten twijfel moet staan. De Nederlandse
Bank N.V. (DNB) en de Stichting Autoriteit Financiële Markten (AFM) hebben ten aanzien van
toetsing van geschiktheid van beleidsbepalers beleidsregels opgesteld.49 De geschiktheid van de
beleidsbepalers, die aan de hand daarvan wordt getoetst, bestaat uit kennis, vaardigheden en
professioneel gedrag en blijkt in ieder geval uit de opleiding, werkervaring en competenties.
Beleidsbepalers dienen geschikt te zijn op de volgende onderwerpen:50 a) bestuur, organisatie en
communicatie; b) producten, diensten en markten waarop de ondernemer actief is; c) beheerste en
integere bedrijfsvoering en; d) evenwichtige en consistente besluitvorming. Inmiddels pleiten de
VTW en Aedes met betrekking tot de woningcorporaties voor een in de governancecode
gefundeerde ‘fit en proper test’ bij (her)benoeming van bestuurders. Hoewel de kwaliteit van
bestuurders allereerst een verantwoordelijkheid van de Raad van Toezicht is, kan de commissie zich
goed vinden in een dergelijke fit en proper test. De commissie wijst daarbij op ervaringen elders met
een periodieke beoordeling van ook zittende bestuurders.51 De fit and proper test kan worden
uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van de FAw. Aan de eisen van de fit and proper test zou
permanent dienen te worden voldaan. De eisen bij kleine woningcorporaties aan de test kunnen
lichter zijn dan de eisen voor grote woningcorporaties.
48

Wel wordt de governancecode van Aedes en VTW in de Herzieningswet algemeen verbindend verklaard en is
nu als eis opgenomen (artikel 30) dat niet eerder mag zijn ingegrepen middels een aanwijzing of maatregel
wegens een slechte bedrijfsvoering ten tijde van een eerder lidmaatschap van een bestuur of Raad van
Toezicht.
49
Staatscourant nr. 13546, 3 juli 2012
50
In de bijlage van de beleidsregel zijn relevante competenties opgenomen om de geschiktheid aan te tonen.
51
Ter vergelijking: in het Britse model worden bestuurders niet alleen beoordeeld met de zogenoemde fit and
proper-test, die grotendeels overeenkomt met de hierboven genoemde beleidsregels, maar ook periodiek
herbeoordeeld op geschiktheid en gedrag. Zie bijvoorbeeld Adrienne de Moor-van Vught, Buiten twijfel, de
bestuurderstoets in de financiële omgeving, oratie 373 UVA, 28 mei 2010.

37

1485

1490

1495

1500

1505

1510

1515

1520

1525

1530

1535

7.3. Transparante afwegingen
Besturen van woningcorporaties hebben, zo kwam eerder aan de orde, een grote discretionaire
bevoegdheid. Dit is tot op zekere hoogte ook wenselijk, om het beleid en uitvoering af te kunnen
stemmen op de lokale omstandigheden en de wensen en noden van de doelgroep. Maar daar
behoort naar het oordeel van de commissie tegenover te staan, dat de woningcorporaties zich
verantwoorden over de gemaakte keuzes; dat kan alleen als de besluitvorming binnen de instelling
traceerbaar en transparant is. Bovendien is het gewenst dat de prikkels tot doelmatig gedrag worden
versterkt en dat de prestaties van de woningcorporaties beter vergelijkbaar worden.
Allereerst is een scherper inzicht in de kosten bij de vastgoedbeheer wenselijk, om daarmee scherper
op de efficiency van de organisatie en de doelmatigheid van het corporatiegedrag te kunnen sturen.
Er zijn in het verleden serieuze pogingen gedaan tot een benchmarking daarvan, maar deze hebben
nooit een hoge vlucht genomen. Door het CFV worden tot op heden ook in de CiP rapportages
kengetallen opgenomen die binnen referentiegroepen een bedrijfsvergelijking mogelijk maken; met
de nieuwe taakinvulling van de FAw vervallen deze. Het is de commissie bekend dat er nu initiatieven
worden ontwikkeld tot een sectorbrede benchmark, mede op basis van de gegevens die de FAw ter
beschikking zal stellen. Daarmee kan een data-infrastructuur ontstaan die mogelijkheden opent van
bedrijfsvergelijking en kwaliteitszorg. Een probleem is echter dat de gegevens die aan de
jaarverslaglegging worden ontleend tekortkomingen kennen. De gehanteerde definities zijn niet
altijd goed vergelijkbaar, de betrouwbaarheid van de cijfers bij verdere uitsplitsing is niet
gegarandeerd en er ontbreekt een kostentoerekening aan type activiteiten. Er zou een overgang
gemaakt moeten worden naar een functionele kostentoerekening. Het is naar het oordeel van de
commissie van groot belang dat er een werkend systeem van bedrijfsvergelijking komt. Dat dient
betrekking te hebben op de kosten per type activiteit, het prestatieniveau, en zo mogelijk de
waardering door huurders en andere belanghouders van de geleverde prestaties. In dit kader beveelt
de commissie aan dat de FAw nadere eisen stelt aan de benodigde data en dus ook aan de
informatiestromen binnen woningcorporaties. De verantwoordelijkheid voor de verdere
ontwikkeling en invoering van benchmarksystemen kan dan elders worden gelegd; in het bijzonder
Aedes vervult hier een stimulerende rol door het opzetten van een benchmarkcentrum en door het
bevorderen van het efficienter inrichten van interne bedrijfsprocessen door gebruik van Corporatie
Referentie Architectuur (CORA).

In de tweede plaats dienen woningcorporaties expliciet en transparant te sturen op het directe en
indirecte rendement op het eigen vermogen, naast en in samenhang met de volkshuisvestelijke
prestaties. Idealiter maakt de woningcorporatie daarbij inzichtelijk wat de kosten van het behalen
van haar maatschappelijke doelen zijn ten opzichte van een marktconforme bedrijfsuitoefening en
vermogenswaardering. Daartoe zou in de beleidsvoorbereiding en -verantwoording een onderscheid
gemaakt kunnen worden tussen rendementseisen op basis van de marktwaarde, het rendement van
vastgoedexploitatie en het maatschappelijk rendement; aldus worden de interne geldstromen
inzichtelijk. Door bijvoorbeeld een huurkorting separaat te rapporteren van de vastgoedexploitatie,
wordt de omvang van de maatschappelijke bijdrage duidelijk. Hetzelfde geldt voor de kosten
beheeractiviteiten (leefbaarheid) en de bijdrage daarvan aan de maatschappelijke doelstellingen.
Bovendien wordt zo zichtbaar of en zo ja in welke mate tekorten uit de bedrijfsvoering door
bijvoorbeeld verkopen van woningen worden gecompenseerd. Dit alles creëert prikkels binnen de
woningcorporatie om sober en doelmatig te werken en verschaft de interne en externe
toezichthouder heldere kengetallen en sturingsinformatie. De commissie merkt op dat een dergelijk
analytisch onderscheid in geldstromen niet alleen de transparantie vergroot, maar daardoor ook
ruime mogelijkheden verschaft om de keuzes die de corporatie maakt ten aanzien van het
bekostigen van maatschappelijke doelen te toetsen aan de inzichten die de belanghouders
(bewoners, gemeenten, overige) hebben. Hij ziet ruime mogelijkheden om in deze de
maatschappelijke verankering te versterken.

38

1540

1545

1550

1555

1560

1565

1570

1575

1580

Om vergelijkbaarheid tussen woningcorporaties mogelijk te maken is het bovendien wenselijk dat er
in de sector met een eenduidige waardering van het vastgoed wordt gewerkt. De implementatie van
het besluit van de EC van 2009 over woningcorporaties zal daar al een bijdrage aan leveren omdat er
inzichtelijk gemaakt zal moeten worden of er bij de woningcorporaties al dan niet sprake is van
overcompensatie.
De vraag kan vervolgens gesteld worden of een door de overheid vastgestelde overkoepelende
doelstelling met betrekking tot het te behalen rendement moet worden gesteld. Het valt niet op
voorhand van bovenaf goed te bepalen waar in de afweging tussen betaalbaarheid voor de
doelgroep, en het financiële bedrijfsbelang het rendement op uit zou moeten komen. Wel mag van
de woningcorporatie worden verwacht dat deze ten aanzien van het resultaat uit normale
bedrijfsuitoefening en de rendementen uit vastgoedexploitatie expliciet doelstellingen formuleert en
zich daarover verantwoordt. Dit op zich zou ten opzichte van de huidige praktijk al een grote
vooruitgang betekenen.
7.4. Schaalgrootte woningcorporatie
Een apart aandachtspunt bij de interne organisatie betreft de rol die de omvang van de
woningcorporatie speelt. De gemiddelde woningcorporatie is de afgelopen decennia steeds groter
geworden. De vele fusies in het verleden waren voornamelijk ingegeven door het streven de
slagkracht bij projectontwikkeling te vergroten en de positie ten opzichte van gemeenten te
versterken. Daarnaast waren er veel fusies doordat financieel zwakke woningcorporaties in sterke
werden geïntegreerd. Voor bedrijfsmatige efficiency is relatief weinig aandacht en de voordelen op
dit punt van fusies lijken, als eenmaal een bepaalde grootte wordt overschreden, van zeer beperkte
betekenis. De regelgeving van BZK (BBSH en circulaire over fusies) kent geen bovengrens voor de
corporatiegrootte en verbiedt fusies en groei niet. In de praktijk is er nog nooit een fusieaanvraag
tussen woningcorporaties afgewezen. In het recente verleden is wel overwogen om een bovengrens
voor woningcorporaties in te stellen, maar dit blijkt op grenzen te stuiten.52 Daarnaast moeten fusies
van relatief grote woningcorporaties worden goedgekeurd door de NMa. De NMa toetst of de fusie
niet leidt tot een significante daadwerkelijke belemmering voor de mededinging; dit is doorgaans
niet het geval.
Door Vestia is er aandacht gekomen voor de risico’s van een ‘systeemcorporatie’. Daarmee wordt,
naar analogie van de bankensector, een woningcorporatie bedoeld die zo groot is dat deze bij
omvallen de gehele sector in problemen kan brengen. In directe zin is de interferentie tussen
woningcorporaties beperkt. De sectorsolidariteit loopt via de saneringsfunctie van het CFV en de
borgingsfunctie van het WSW. Daar liggen de systeemrisico’s. Weliswaar bezit de grootste
woningcorporatie op dit moment (circa 90.000 woningen) nog maar slechts 3,3% van alle
corporatiewoningen, maar de Vestia-problematiek heeft aangetoond dat een woningcorporatie van
die grootte toch een reëel risico kan vormen voor het stelsel als geheel. Het risico voor de sector
wordt evenwel niet bepaald door simpelweg de omvang van een woningcorporatie. Veel meer
bepalend is de mate waarin de woningcorporatie zich bezighoudt met risicovolle activiteiten en de
mate waarin zij die risico’s adequaat beheert en beheerst. Om risico’s te beperken is een adequate
interne organisatie en inrichting van het risicomanagement van belang. Op deze punten kan, bij een
gebleken groot risicobeslag, het toezicht intensiever zijn.
52

in 2009 is door toenmalig minister Van der Laan, een grens van 80.000 woningen overwogen. Dit had vooral
te maken met het gevaar van zwakkere lokale binding, twijfel over de volkshuisvestelijke meerwaarde, en
angst voor scheve machtsverhoudingen tussen gemeente en woningcorporatie. Het bleek destijds dat het
stellen van een absolute grens aan een private onderneming zich niet verhoudt met internationale verdragen,
tenzij er een dwingende reden voor is zoals afwezigheid van mededinging. Van dat laatste zou pas sprake zijn
als een woningcorporatie bijvoorbeeld nagenoeg de enige aanbieder in een woningmarkt is. Ook bij een zeer
klein aantal woningcorporaties die op alle markten actief zijn is daar echter nog geen sprake van.

39

1585

1590

1595

1600

1605

1610

1615

Wat betreft de rol van de omvang van de woningcorporatie in het licht van de lokale binding, stelt de
commissie zich op het uitgangspunt dat de lokale binding en het inspelen op de regionale behoeften
is gewaarborgd, dit door ofwel de omvang van de woningcorporatie hierop af te stemmen, ofwel hier
in de interne organisatie rekening mee te houden (door bijvoorbeeld te werken met lokale
werkmaatschappijen).
De commissie ziet gelet op het bovenstaande geen aanleiding een uitspraak te doen over de
wenselijke omvang van woningcorporaties, als maar is voorzien in de lokale binding en
risicobeheersing, zulks naar het oordeel van de FAw.
7.5. Intern toezicht
Het interne toezicht verschilt bij maatschappelijke ondernemingen en dus ook bij woningcorporaties
van gewone bedrijven doordat er geen aandeelhouders zijn waarvan het belang door de interne
toezichthouder wordt geborgd en waaraan deze verantwoording aflegt. Bovendien is de taak van de
toezichthouder complex, vanwege het feit dat in dit toezicht niet alleen de financiële resultaten maar
ook de maatschappelijke doelstellingen c.q. de publieke taak betrokken dienen te worden; deze zijn
veelal meervoudig van aard en vergen, ook van de toezichthouder, een eigen invulling c.q.
toesnijding op de omstandigheden in het werkgebied. In dit kader behoort het ook tot de
verantwoordelijkheid van de interne toezichthouder om te bezien of er sprake is van een zorgvuldige
beleidsafstemming en –verantwoording jegens de belanghouders van de instelling. Dit alles stelt
inderdaad hoge en soms tegenstrijdige eisen aan de competenties van de toezichthouders, de
rolopvatting en taakinvulling en het functioneren van het college. De toezichthouder dient immers
onafhankelijk en waar nodig doortastend te zijn, tegelijk geïnformeerd en betrokken, maar
terughoudend. Hij wil immers niet op de stoel van de bestuurder zitten. Een goed functionerend
intern toezicht is ten slotte van groot belang omdat dan het externe toezicht minder intensief kan
worden. Vanuit dat perspectief worden er ook in de nieuwe wetgeving nadere eisen aan gesteld,
naast de principes van goed toezicht die in de governancecode woningcorporaties zijn neergelegd.53
De commissie ziet vooralsnog geen aanleiding voor voorstellen tot ingrijpende aanscherping van
deze wettelijke vereisten. Deze moeten immers doorwerken in de toezichtspraktijk van alle dag.
Verbetering van die toezichtspraktijk heeft de prioriteit. De Vereniging van Toezichthouders
Woningcorporaties doet op dit punt belangrijk werk. Deze vereniging constateert dat
toezichthouders te vaak te intern gericht zijn op het belang van de organisatie, en vaak te weinig
aandacht hebben voor de maatschappelijke taakvervulling.54 De VTW wil dan toe naar een situatie
dat er sprake is van een maatschappelijk aanspreekbaar toezicht.55 De commissaris heeft ook tot taak
zich in de maatschappelijke rol van de woningcorporatie te verdiepen, en dat te betrekken in het
toezicht. De Raad van Toezicht heeft in deze een belangrijke adviestaak. De bestuurder is en blijft
uiteraard degene die de besluiten neemt, maar er zou een cultuur moeten zijn waarin de
strategische en beleidsmatige overwegingen die hieraan ten grondslag liggen met elkaar worden
53 De concept Herzieningswet stelt nadere eisen aan het interne toezicht. Zo is in de concept Herzieningswet
(artikel 31) opgenomen dat interne en externe toezichthouder in bij AMvB te bepalen gevallen de verplichting
hebben elkaar te informeren over toezichtactiviteiten. In artikel 30 van de concept Herzieningswet staan
diverse eisen inzake de onafhankelijkheid van de Raad van Toezicht (zoals geen voormalig bestuurder van de
betreffende woningcorporatie, geen lid van het college van B en W uit de gemeente waar de woningcorporatie
bezit heeft, etc.). In de concept Herzieningswet is tevens de verplichting opgenomen voor de Raad van Toezicht
om sommige besluiten van het bestuur goed te keuren. Voorts is de mogelijkheid opgenomen de Raad van
Toezicht aansprakelijk te stellen voor schade aan de volkshuisvesting, en de hoofdelijke aansprakelijkheid bij
een misleidende voorstelling van zaken in het jaarverslag. Tot slot is de mogelijkheid opgenomen om leden van
de Raad door de minister te laten schorsen.
54
VTW onderzoek (2007) Toezicht op scherp (Edith Hooge en dr. Jan Kees Helderman).
55
Hierover is door Platform 31 inmiddels een experiment gestart: de aanspreekbare commissaris.

40

1620

1625

1630

1635

gedeeld en kritisch besproken kunnen worden.56 De raad zou dan niet alleen in een toezichtskader
alleen vast moeten leggen wat de formele vereisten zijn waaraan het toezicht moet voldoen (zoals
vastgelegd in wet- en regelgeving, maar ook in interne documenten), maar ook een toetsingskader
vaststellen.57 De commissie is van mening dat een dergelijk toetsingskader het interne toezicht
transparanter maakt voor zowel de belanghouders als de externe toezichthouder. In een dergelijk
toetsingskader zou ook expliciet ingegaan kunnen worden op de vertaling van de gangbare eisen aan
toezicht naar de toezichtspraktijk binnen de woningcorporatie. Tevens zou de commissaris zich op
een actieve wijze jegens de buitenwereld moeten verantwoorden over de invulling en uitvoering van
de toezichthoudende rol.
Daarnaast overweegt de VTW ook nadere eisen te (doen) stellen aan commissarissen van
woningcorporaties, door invoering van een ‘fit en proper-test’, uit te voeren onder
verantwoordelijkheid van de FAw58. Een voorbeeld van de test zou kunnen worden ontleend aan
DNB waar een geschiktheidmatrix is ontwikkeld voor leden van een Raad van Toezicht. Deze is mede
gestoeld op een op een in 2010 verschenen IMF rapport naar goed toezicht en een daarop volgende
analyse van DNB in datzelfde jaar.59 De commissie ondersteunt deze initiatieven tot
kwaliteitsverhoging en grotere aanspreekbaarheid van het interne toezicht en is uit dien hoofde ook
voorstander van een dergelijke test; dit zou goed passen in de verantwoordelijkheid die de
commissie voorstaat van de FAw voor ook toezicht op de governance. Evenals voor de fit en proper
test voor bestuurders zou aan de eisen van de fit and proper test permanent dienen te worden
voldaan en kunnen de eisen bij kleine woningcorporaties aan de test lichter zijn dan de eisen voor
grote woningcorporaties.

1640

1645

1650

7.6. Aanbevelingen
Samenvattend ziet de commissie de volgende aanbevelingen ten aanzien van het versterken van de
interne organisatie en het interne toezicht bij woningcorporaties:
 Zorg voor voldoende checks and balances bij de woningcorporatie. Voorkom dat alle kennis bij te
weinig personen ligt zodat onderlinge toetsing niet goed mogelijk is. Voor grotere
woningcorporaties verdient het aanbeveling in elk geval een twee hoofdig bestuur te hebben.
Het (tweehoofdig) bestuur dient daarbij gescheiden te zijn in een frontoffice-functie en een
risicomanagementfunctie. Van belang is dat er een duidelijke risicomanagementfunctie met
directe rapportagelijn naar het bestuur is. Zorg voor een goed investerings- en treasuryreglement
waarin de woningcorporatie aangeeft binnen welke grenzen de aan het financieel beleid en
beheer verbonden risico’s aanvaardbaar zijn.
 Zorg ervoor dat besluitvorming binnen de woningcorporatie zorgvuldig, transparant en toetsbaar
is. Ontwikkel daarom een benchmark voor bedrijfskosten en bedrijfsprestaties, zo mogelijk ook
56

Een meer actieve invulling van de toezichthoudende rol wordt ook door Goodijk in zijn recente boek over
falend toezicht (2012) bepleit, die vindt dat te klakkeloos het model van de structuurvennootschap op de
semipublieke instellingen is geplakt. Door de veelal passieve taakinvulling van de Raad van Toezicht die zich in
de informatievoorziening geheel afhankelijk stelt van het bestuur, is er onvoldoende balans in de organisatie en
te weinig countervailing power. Het bestuur van woningcorporaties heeft naar zijn opvatting een te dominante
rol gekregen.
57
De VTW heeft een brochure uitgebracht over het toezichts- en toetsingskader voor woningcorporaties
waarin de inhoudelijke beoordelingscriteria zijn beschreven. VTW brochure (2009) Intern toezicht, het team en
de spelers.
58
Ook door anderen is gewezen op de wenselijkheid van assessments voor leden, of in ieder geval de
voorzitters, van raden van commissarissen. Hier worden ook al eerste ervaringen mee opgedaan. Zo is op
initiatief van Jannes Verwer (RvC-voorzitter van Woonstad) en DeNieuweCommissaris een
commissarissenregister opgericht, waarin (in eerste instantie) voorzitters van Raden van Commissarissen /
Toezicht van woningcorporaties op basis van een vrijwillige assessment worden opgenomen.
59
Van analyse naar actie, Plan van aanpak cultuurverandering toezicht DNB (augustus 2010). The making of
Good Supervision: Learning to Say ‘No’, IMF Staff Position Note, May 18, 2010.

41

1655


1660


1665


1670


1675

1680


voor de waardering daarvan door belanghouders, mede op basis van de data waarover de FAw
beschikt.
Woningcorporaties dienen expliciet en transparant te sturen op het directe en indirecte
rendement op het eigen vermogen. Idealiter maakt de woningcorporatie daarbij inzichtelijk wat
de kosten van het behalen van haar maatschappelijke doelen zijn ten opzichte van een
marktconforme bedrijfsuitoefening en vermogenswaardering. Daartoe zou een onderscheid
gemaakt kunnen worden tussen rendementseisen op basis van de marktwaarde, het rendement
van vastgoedexploitatie en het maatschappelijk rendement.
Om vergelijkbaarheid tussen woningcorporaties mogelijk te maken is het bovendien wenselijk
dat er in de sector met een eenduidige waardering van het vastgoed wordt gewerkt.
De FAw dient vanuit haar toezichthoudende rol bovengenoemde wijzigingen in de administratie
te bevorderen en te controleren.
Ontwikkel een fit and proper test voor het aanstellen van zowel de bestuurders als leden van de
Raad van Toezicht bij woningcorporaties, uit te voeren onder verantwoordelijkheid van de FAw.
Dat laat onverlet dat ook de leden van de Raad van Toezicht zelf in de eerste plaats
verantwoordelijk zijn voor het benoemen van het bestuur, maar onder voorbehoud van
toestemming van de FAw. Aan de eisen van de fit and proper test zou permanent moeten
worden voldaan. Als daartoe aanleiding is, moet de FAw een nieuwe toets kunnen uitvoeren. De
fit and proper test kan lichter zijn voor kleine woningcorporaties dan voor grote
woningcorporaties.
Leden van de Raad van toezicht moeten beter aanspreekbaar zijn op hun toezicht. Continu dient
de Raad van Toezicht zich de legitimering van de instelling af te vragen en het handelen van het
bestuur daarop te beoordelen. Om zich een oordeel over deze legitimering te kunnen vormen is
een actievere opstelling naar buiten (stakeholders) gewenst.
Leden van de raad van bestuur dienen actief de leden van de Raad van Toezicht bij de
besluitvorming en strategie van de organisatie te betrekken. De kern is elkaar wederzijds goed
informeren en adviseren.
Het is van belang dat woningcorporaties een helder toetsingskader voor het interne toezicht
ontwikkelen. In het externe toezicht kan nagegaan worden of dit toetsingskader in voldoende
mate bij woningcorporaties aanwezig is en aan de eisen van goed toezicht voldoet.

42

8. Financieel toezicht
1685

1690

1695

8.1. Inleiding
Zoals in hoofdstuk 6 aangegeven is de commissie van mening dat het extern financieel toezicht dient
te worden versterkt en eenduidiger georganiseerd. Daartoe ziet de commissie belangrijke
verbeterpunten binnen de huidige inrichting van het stelsel. Het nadenken en eventueel
voorbereiden van verdergaande hervormingen mag het implementeren van deze eerste
verbeterpunten niet in de weg staan. In paragraaf 8.2 worden de verschillende toezichtsvelden
beschreven. In paragraaf 8.3 gaat de commissie in op de overwegingen om geen verregaande
stelselwijzigingen aan te bevelen en te kiezen voor verbeteringen en een (beperkte) herinrichting van
het stelsel (paragraaf 8.4). In de volgende paragrafen wordt hier verder aandacht aan besteed met
de aanbeveling tot een op te richten saneringsinstituut en saneringsfonds (paragraaf 8.5) en
aanbevelingen over de inrichting en omvang van verdedigingslinies (paragraaf 8.6). In paragraaf 8.7
wordt een samenvatting van de aanbevelingen voor de verbetering van het externe toezicht
gegeven.

1720

8.2. Onderscheid in toezichtsvelden
In het toezicht kan onderscheid gemaakt worden tussen volkshuisvestelijk en financieel toezicht en
binnen deze twee zijn er drie toezichtsvelden, namelijk het toezicht op rechtmatigheid, integriteit en
governance. De vraag is dan waar de drie toezichtsvelden worden belegd, gecombineerd met het
volkshuisvestelijk toezicht bij de minister, of gecombineerd met het financieel toezicht bij de FAw?
De commissie komt hierover tot de volgende conclusies:
 Interne governance: Bij de invulling van het financiële toezicht vindt de commissie ook het
toezicht op de interne organisatie van belang. De interne governance is naar het oordeel van de
commissie een intrinsiek onderdeel van het financiële toezicht, en dus een taak voor de
financieel toezichthouder. Die zal een normenkader moeten ontwikkelen met betrekking tot de
governance binnen het financiële toezicht. Het gaat dan om het element van de governance met
betrekking tot de interne organisatie (inclusief het functioneren van de Raad van Toezicht). Het
andere aspect van de governance (extern) betreft onder andere de relatie met bijvoorbeeld
gemeenten en bewoners. Dit past meer bij het volkshuisvestelijk toezicht en dient wel bij de
minister belegd te blijven.
 Rechtmatigheidstoezicht: In de ogen van de commissie blijven de volgende aspecten bij de
minister belegd; toelating, fusies en andere aspecten waarvoor statutenwijziging nodig is en
daarnaast het werkdomein. Alles omtrent rechtmatigheid dat met de financiële aspecten te
maken heeft moet bij de FAw worden belegd.
 Integriteit: Het integriteitstoezicht kan bij het ministerie belegd blijven. Dit vergt wel dat de FAw
integriteitsvragen die zij bij het uitoefenen van haar werkzaamheden tegenkomt meldt bij het
ministerie.

1725

De commissie ziet daarnaast het toezicht op doelmatigheid als belangrijk element van het financieel
toezicht. Zoals eerder uiteengezet zijn er weinig inherente prikkels in het stelsel gericht op het
doelmatig werken en omgaan met het (maatschappelijk) kapitaal. Dit vergt daarom extra aandacht
vanuit het toezicht.

1700

1705

1710

1715

1730

8.3. Verdergaande stelselwijziging?
Zoals onder meer aangegeven in hoofdstuk 4.7. zijn er in het verleden vele modellen bedacht voor de
inrichting van het externe toezicht. Ook de commissie heeft een meer fundamentele herinrichting
van het toezichtstelsel overwogen. Daarbij heeft ze vooral de positie van het WSW en het CFV
(toekomstige FAw) bezien. De werkzaamheden van deze twee instellingen in de beoordeling van de
financiële positie van woningcorporaties kennen de meeste overlap. Bezien zijn de volgende opties:
 Het onderbrengen van ook de borgingsfunctie bij de FAw. De borging komt bij deze optie meer in
de publiekrechtelijke sfeer.
43

1735

1740

1745

1750

1755

1760

1765

1770

1775




Het onderbrengen van ook het financieel toezicht en de sanering bij het WSW.
Het WSW komt onder toezicht van de FAw. De autoriteit gaat vervolgens bij het uitoefenen van
het toezicht op woningcorporaties uit van het onderzoek en bevindingen van het WSW.

Het combineren van de toezichts- en borgingsfuncties in één organisatie heeft als belangrijk nadeel
een cumulatie van mogelijk conflictererende verantwoordelijkheden. Bij het plaatsen van de
toezichtsfuncties binnen het WSW ontstaat de noodzaak van wettelijke verankering ervan, waardoor
dit een instelling met een wettelijke taak wordt, dan wel een ZBO status krijgt. In beide gevallen
wordt onvoldoende recht gedaan aan de vertrouwenspositie die de borg ten opzichte van de
financiële instellingen heeft, terwijl bovendien in beide gevallen het gevaar ontstaat dat het
geborgde vermogen meetelt in de staatsschuld.
De variant waarin het WSW onder toezicht wordt geplaatst van de FAw, heeft eveneens als nadeel
dat er een cumulatie van taken binnen de FAw ontstaat. De toezichtsketen wordt zo ook wel
gecompliceerd: het WSW bewaakt immers het risico van de achtervang en zou daarover indirect aan
de Minister verantwoording afleggen, die dan ook uitsluitend met tussenkomst van de FAw zou
kunnen ingrijpen. De commissie geeft er de voorkeur aan, in het kader van een goede inrichting van
het systeemtoezicht, dat de minister op het WSW toezicht houdt, naast dat op de FAw. Op die
manier wordt beter invulling gegeven aan de ministeriele verantwoordelijkheid.
De commissie heeft zich ook gebogen over de vraag of het financiële toezicht dient te vallen onder
de verantwoordelijkheid van de minister, die ook het wonen en het beheer van de sociale
verhuursector in zijn portefeuille heeft, of dat het daarvan losgemaakt kan worden en belegd bij
bijvoorbeeld de Autoriteit Financiële Markten, de Nederlandsche Bank of het Ministerie van
Financiën. Een dergelijk model is door Aedes bepleit in het rapport Toezicht met Bite60. De commissie
bepleit een dergelijke positionering niet. Het toezicht op banken en verzekeraars is immers naar zijn
aard verschillend. Daar gaat het erom dat de stabiliiteit van het financiële systeem is geborgd en dat
de consument vertrouwen kan hebben in het beheer van door hem aan de financiële instelling
toevertrouwde middelen. Het toezicht op het prudent beheer van het toevertrouwde vermogen
vloeit uit deze consumentenbescherming voort. Bij huur- en verhuur van woningen is de
rechtsbescherming geregeld in het BW en in sectorale wetgeving. Er is uit deze contractuele relatie
tussen huurder en verhuurder geen eenduidige norm af te leiden wat de ‘dekkingsgraad’ van het non
profit vermogen behoort te wezen. Het behoud van het non profit vermogen is op zich wel een
belangrijke toezichtdoelstelling, maar de omvang ervan is afhankelijk van de maatschappelijke en
politieke opvattingen over de taak en plaats van de woningcorporaties. Naar het oordeel van de
commissie is het financiële toezicht uitvloeisel van de toelating van de woningcorporaties, waarvoor
de betreffende minister verantwoordelijk is. Intussen stelt het private karakter van dat vermogen wel
eisen aan het toezicht. Woningcorporaties moeten er zeker van kunnen zijn dat dit toezicht
uitgeoefend wordt conform de beginselen van goed toezicht. Dat financiële toezicht dient daarom
onafhankelijk te zijn en losgemaakt van het dagelijks beleid dat ten departemente wordt gemaakt en
uitgevoerd. Daarin ligt dan ook de ratio van verzelfstandiging van het financiële toezicht in een
zelfstandig bestuursorgaan. En het toezicht op dit toezichtsorgaan vanwege de minister dient een
zodanige plaats binnen de dienst te hebben dat deze onafhankelijkheid naar redelijkheid is geborgd.
Onder deze voorwaarden vindt de commissie het financiële toezicht zoals dat in de `herzieningswet’
is geregeld, goed gepositioneerd en ziet hij geen reden tot ingrijpende verandering.

1780
Dit alles overwegende is de commissie tot de conclusie gekomen dat een keuze voor een enkelvoudig
ordeningsprincipe tot zodanige aanpassingen leidt in de bestaande situatie, dat een snelle en
zorgvuldige inrichting van het toezichtstelsel niet wordt bevorderd, terwijl dit toch hoge prioriteit

60

Toezicht met Bite, AEDES, april 2012.

44

1785

1790

1795

dient te hebben. In het vervolg van dit advies kiest zij daarom voor een pragmatische, zo men wil no–
regret, benadering, die het mogelijk maakt vanuit de bestaande situatie zinvolle stappen te zetten.
8.4. Verbeterpunten huidig stelsel
De commissie heeft geconstateerd dat in de werking van het financieel toezicht en het systeem van
sanering en borging op verschillende onderdelen verbetering en aanscherping mogelijk is, ook als het
bestaande stelsel als zodanig gehandhaafd blijft. De conclusie uit de analyses is dat de samenwerking
tussen het CFV en het WSW beter kan. Het gaat daarbij om:
 Op elkaar aansluitend toetsingskader bij beide instellingen. Het is noodzakelijk dat beide
instellingen gelijke conclusies trekken over de noodzaak van ingrijpen bij financiële problemen;
 Betere data-uitwisseling tussen beide instellingen, ook inzake individuele woningcorporaties, en
het creëren van een cultuur van open en wederzijdse communicatie tussen de beide instellingen,
in het bijzonder in de situatie dat er sprake is van een hoge risico inschatting. Alleen op die
manier kan een goed systeem van early warning ontstaan. Het verdient aanbeveling de
afspraken hierover tussen het WSW en het CFV (later FAw) in een informatieprotocol vast te
leggen.

1800

1815

De opstelling van de financieel toezichthouder kan verder scherper. Dit kent verschillende
elementen:
 Ontwikkeling van een meer administratief toezicht op basis van rapportages van de instellingen
naar een actievere benadering (on site) waarbij ook meer de inrichting van de organisatie en het
risicomanagement betrokken wordt.
 Dit zal gepaard gaan met een meer risicogerichte benadering, met een risicoverkenning vooraf,
op sectorniveau en bij bepaalde instellingen, en met scenario analyses om de omvang van de
risico’s te kunnen inschatten. Naarmate de risico’s bij de afzonderlijke instellingen hoger worden
ingeschat en naarmate de weerslag op de sector groter is, is intensivering van het toezicht nodig.
Op die manier wordt het risicobeheer op sectorniveau versterkt.
 Deze manier van werken vergt ook toezicht op de governance van de instellingen (inclusief
zorgvuldig bestuur en risicobeheersing, en de rol van de RvT). Uit alle casus blijkt dat een slechte
governance een belangrijke oorzaak van problemen is. De kwaliteit ervan bepaalt in hoge mate
de risico-inschatting. De Financieel toezichthouder zal op dit punt ook normerend moeten
kunnen optreden.

1820

Zoals in hoofdstuk 3 is aangegeven vergt het reguliere toezicht andere competenties dan het omgaan
met instellingen die (bijna) in de problemen komen. In dat licht zou explicieter een scheiding, ook
organisatorisch binnen de toezichthouder, kunnen worden aangebracht tussen het reguliere toezicht
en het geïntensiveerde toezicht.

1805

1810

1825

De commissie heeft verder geconstateerd dat de facto de garantiestructuur van het WSW niet wordt
aangesproken. In het geval van problemen is tot op heden altijd sanering, en bekostiging via de
saneringsheffing aan de orde geweest. Het verdient aanbeveling om de onderlinge verhouding
tussen de garantiestructuur van het WSW en de saneringsmogelijkheden explicieter te regelen, zodat
in voorkomende gevallen hier direct helderheid over bestaat, en niet per geval een afweging moet
worden gemaakt. In ieder geval moet de gezamenlijke interventie bij probleemgevallen goed worden
geregeld. Dit kan ingevuld worden door de instelling van een gezamenlijke saneringsinstelling. Hierop
gaat de volgende paragraaf nader in.

1830
De rol van het WSW in het borgen van leningen blijft van belang om het vertrouwen van
kredietverstrekkers (en de creditrating) op peil te houden, ook als deze zekerheidsstructuur niet
aangesproken wordt. Bewaakt moet wel worden dat het WSW voldoende aandacht heeft voor de

45

1835

1840

1845

risicobeheersing van de borg. De disciplinering van de instellingen (door een zorgvuldige en niet
overmatige financiering) is ook voor het WSW een belangrijke opgave.
Omdat het WSW op deze manier en vanwege de nauwe verwevenheid tussen sanering en borging
een cruciale rol speelt in de financiële toezichtketen moet in de ogen van de commissie het toezicht
op het WSW vanuit het Rijk strakker worden ingericht. Dit kan door in de achtervangovereenkomsten
de gewenste prestaties van het WSW vast te leggen, en ook hierin de monitoring en eventuele
bijsturing vanuit het ministerie vorm te geven.
Er dient tenslotte een heldere scheiding te zijn in bevoegdheden tussen de minister en de FAw wat
de interventie-instrumenten betreft. De concept Herzieningswet legt bij de FAw het recht op
informatie, op inspectie, op aanwijzing en last onder dwangsom. De minister is bevoegd tot intrekken
van de toelating, het aanwijzen van een extern toezichthouder of bewindvoerder en heeft ook het
recht van aanwijzing en last onder dwangsom bij alle andere aspecten dan het financiële toezicht en
de daarbij passende interventies. Dat betekent dat bij ingrijpende interventies de minister altijd de
(eind)verantwoordelijkheid heeft. De commissie ziet geen redenen hier verandering in aan te
brengen.

1850

1855

1860

1865

1870

1875

1880

8.5. Saneringsinstituut en saneringsfonds
Met de meer actieve, risicogerichte benadering van het financiële toezicht is de kans groot dat er een
overlap in werkzaamheden tussen het WSW en de FAw zal bestaan. Vanwege de gescheiden
verantwoordelijkheden acht de commissie dit acceptabel. Wel verdient het aanbeveling om in de
fase van een verscherpt beheer tot een betere onderlinge afstemming te komen. Dit geldt in de ogen
van de commissie in versterkte mate voor het ingrijpen op het moment dat interventie (als sanering
en/of het inroepen van de borg) aan de orde is. Om deze afstemming vorm te geven adviseert de
commissie een saneringsorgaan in het leven te roepen dat ook de voor de sanering en eventuele
projectsteun benodigde gelden beheert. De overwegingen daarvoor zijn:
 Om de interventie daadkrachtig vorm te geven is het wenselijk dat op dat moment de
verantwoordelijkheden helder belegd zijn, wat bij een ad hoc samenwerking tussen betrokken
instellingen niet is gegarandeerd. De inrichting van een aparte saneringsinstelling waarborgt de
afstemming tussen alle partijen op het moment van het noodzakelijk ingrijpen, en biedt een
platform voor betere samenwerking en informatie-uitwisseling in de voorfase, met inachtneming
van de afzonderlijke verantwoordelijkheden.
 Op het moment van daadwerkelijk ingrijpen en het potentieel in geding zijn van overheidsgeld
een grotere betrokkenheid van de minister en andere betrokkenen (zoals gemeenten) gewenst is
dan via de onafhankelijke toezichthouder geregeld is.
 Scheiding van het Financiële toezicht en sanering versterkt de onafhankelijkheid van dat
toezicht61.
In dit voorstel wordt uitgegaan van een apart orgaan. Dit kan een lichte organisatie zijn, vooral
projectmatig werkend, dat kan aantreden op ieder moment dat sanering/afwikkeling aan de orde is.
De wijze waarop dit gebeurt is helder vastgelegd in draaiboeken, inclusief de betrokkenheid van de
betreffende gemeenten.
Vanuit het WSW of de FAw kan een saneringsgeval aangedragen worden welke aan het
saneringsinstituut wordt overgedragen. Het saneringsinstituut besluit of en op welke wijze er
gesaneerd gaat worden. Het kan in voorkomende gevallen ook besluiten tot faillissement of afstoten
van bezit aan andere woningcorporaties of beleggers. In onderstaande figuur is de positionering van
het saneringsinstituut weergegeven.
61

Zie bijvoorbeeld W. Schilperoort; “De consument op de financiële markten” in Financiële Monetaire Studies
(2003): “Als nadeel van uitvoering door de toezichthouder geldt dat deze mogelijk een zieke patiënt te lang op
de been zou houden. Volgens deze redenering zou de toezichthouder kunnen treuzelen met ingrijpen om zo de
kosten van het vangnet te vermijden.”

46

1885

1890

1895

In de vormgeving van het saneringsinstituut moet de betrokkenheid van verschillende partijen
geregeld zijn. Het bestuur bestaat dan ook uit leden vanuit het Rijk, VNG, WSW, Aedes en de FAw,
het voorzitterschap wordt vanuit het ministerie ingevuld. De samenstelling van het bestuur zou
zodanig moeten zijn dat de publieke leden in de meerderheid zijn.
De commissie heeft geen oordeel over de exacte positionering van dit orgaan, als onderdeel van het
ministerie, of bijvoorbeeld als afzonderlijke rechtspersoon, maar stelt aan deze positionering wel
enkele eisen:
 De betrokkenheid van de genoemde partijen wordt gewaarborgd.
 Er is een heldere toedeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden aan het
saneringsinstituut.
 Het instituut is ook verantwoordelijk voor het hieronder beschreven saneringsfonds62. Dit past bij
de heldere toedeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Hierbij hoort ook het
verantwoordelijk zijn voor de consequenties van (sanerings)beslissingen, en de consequenties
daarvan op (de omvang van) het fonds. Er dient eenheid van bevoegdheden te zijn ten aanzien
van de heffing, de beslissing inzake saneringen en de toekenning in dat kader van de financiele
steun.

62

De administratieve taken rond het fonds kunnen uitbesteed worden.

47

Figuur 2. Positionering saneringsinstituut

BZK
Toezicht

Volkshuisvesting

Toezicht d.m.v.
- prestatievereisten in
de achtervang ovk., of
- zetel(s) in de RvT

FAw

WSW

Fin. Toezicht

Borging

______________

______________

Afstemming
Geïntensiveerd
toezicht

Geïntensiveerd
toezicht

Toezicht
Voorzitter bestuur
Leveren medewerkers

Deelname bestuur
Overdracht te saneren
corporaties
Leveren medewerkers

Saneringsinstituut

Deelname bestuur
Overdracht te saneren
corporaties
Leveren medewerkers

Sanering
Inroepen borging

1900

1905

1910

1915

De financiële stabiliteit van de sector is gebaat bij het snel kunnen optreden indien interventies nodig
zijn. Op dit moment is het CFV bij het verlenen van steun afhankelijk van de middelen die ze ex post
via de saneringsheffing kan ophalen bij woningcorporaties. Voor woningcorporaties levert deze
mogelijkheid van een heffing ook financiële onzekerheid op. Om de daadkracht van het nieuwe
saneringsorgaan te versterken kan ten behoeve van de saneringssteun een fonds gevormd worden.
Dit fonds wordt gefinancierd uit een reguliere heffing bij de woningcorporaties, waardoor de
financiering van de saneringssteun ex ante is gewaarborgd. Het komt de stabiliteit van de sector ook
ten goede als een dergelijke buffer buiten de individuele woningcorporaties beschikbaar is. Bij de
huidige systematiek zijn er grenzen aan de mate en het tempo waarin de benodigde middelen vrij
kunnen worden gemaakt. Overigens kan eenzelfde redenering ook gevolgd worden voor de
obligoverplichting van woningcorporaties bij het WSW, ook daar geldt dat er er grenzen aan de mate
en het tempo waarin de benodigde middelen vrij kunnen worden gemaakt. Overwogen kan worden
in dat licht ook de obligoverplichting bij het WSW anders vorm te geven, en deze (deels) toe te
voegen aan het vermogen van het WSW, dan wel op termijn te betrekken bij het saneringsfonds.

48

1920

8.6. Inrichting en omvang verdedigingslinies
Het in de vorige paragraaf voorgestelde fonds maakt onderdeel uit van een samenhangend geheel
van verdedigingslinies gericht op de financiële stabiliteit en houdbaarheid van de sector. Op basis van
de rol die het saneringsfonds hierin speelt kan ook de gewenste omvang van dit fonds worden
bepaald. De gewenste omvang van dit fonds hangt samen met de beoordeling van het risico dat in de
sector wordt gelopen en de mate waarin individuele woningcorporaties alsnog aangesproken
(kunnen) worden.

1925

1930

1935

1940

1945

In de financiële wereld wordt voor een dergelijk systeem van elkaar opvolgende verdedigingslinies
ook wel het begrip ‘waterval’ gehanteerd. De omvang van elke verdedigingslinie wordt gebaseerd op
een risicoanalyse met behulp van stresstesten. Het gaat om de volgende opeenvolgende
verdedigingslinies:
 Verdedigingslinie 1: het aanhouden van voldoende eigen vermogen en liquiditeit door elke
woningcorporatie die voldoende groot is om eventuele schokken op te vangen.
 Verdedigingslinie 2: sanering: indien een woningcorporatie niet voldoende eigen vermogen heeft
treedt de sanering in werking. De financiering hiervan loopt via het saneringsfonds. De heffing
ten behoeve van dit fonds wordt gemaximeerd op een bepaald percentage van het vermogen.
De uitname uit het fonds in geval van sanering, voor overgegaan wordt naar de volgende
verdedigingslinie wordt gemaximeerd op een bedrag waarmee de meeste “uitschieters” uit
verdedigingslinie 1 kunnen worden opgevangen (maar niet alle). Als eerste wordt het bedrag dat
de woningcorporatie zelf heeft ingebracht in het fonds gebruikt, en daarna andere middelen uit
het fonds tot een vastgestelde hoogte. Het fonds hoeft dus niet volledig te worden uitgeput voor
overgegaan wordt naar de volgende verdedigingslinie.
 Verdedigingslinie 3: het eigen vermogen van het WSW; de gehele linie moet dusdanig worden
opgebouwd dat hier weinig gevallen in terecht komen. Om de betrokkenheid van het WSW te
waarborgen moet de kans dat deze verdedigingslinie aan bod komt evenwel groter zijn dan 0. Na
een vooraf bepaalde maximale uitputting van het vermogen van het WSW worden de verdere
kosten indien mogelijk gefinancierd uit het saneringsfonds (verdedigingslinie 2), anders komt de
laatste verdedigingslinie in beeld.
 Verdedigingslinie 4: de achtervang door het Rijk/gemeenten; de kans dat deze aangesproken
worden dient zeer klein te zijn.

1950

De omvang van het fonds, de rol van het eigen vermogen van de woningcorporaties, en de rol van
het eigen vermogen van het WSW wordt berekend op basis van stresstesten waarbij
waarschijnlijkheden worden toegekend die de overgang van de ene naar de volgende
verdedigingslinie definiëren.

1955

1960

Idealiter is het saneringsfonds in alle gevallen van voldoende omvang om in optredende
problematiek te voorzien. Het kan voorkomen dat het fonds onder een niveau komt dat de kans dat
het beroep op het fonds groter wordt dan aan middelen aanwezig is te groot wordt. Voor die situatie
zullen nadere afspraken moeten worden gemaakt, met ook de mogelijkheid van een (tijdelijk) hogere
heffing. Dit geldt ook voor de overgangsperiode waarin de opbouw van het fonds geleidelijk zal
plaatsvinden en de overgang plaatsvindt van ex post financiering naar financiering uit een fonds.

1965

Deze ‘waterval’ kan niet los gezien worden van de daarbij behorende interventies. Zodra de eerste
verdedigingslinie (aanspreken eigen vermogen woningcorporatie) in beeld komt zal vanuit WSW en
de FAw sprake zijn van verscherpt toezicht. Vanaf de tweede verdedigingslinie speelt de
saneringsinstelling een rol.

49

1970

1975

1980

1985

1990

1995

8.7. Aanbevelingen
Samenvattend ziet de commissie de volgende aanbevelingen voor het externe toezicht:
 Betere samenwerking en afstemming tussen FAw en WSW, met een eenduidig en op elkaar
aansluitend toetsingskader. Het is gewenst dat beide instellingen gelijke conclusies trekken over
de noodzaak van ingrijpen bij corporaties met (dreigende) financiële problemen. Afspraken over
betere informatie-uitwisseling worden vastgelegd in een informatieprotocol tussen beide
instellingen.
 Verandering in de cultuur van het toezicht van administratief toezicht naar een actief toezicht
ook “on site” waarbij de inrichting van de organisatie en het risicomanagement betrokken wordt.
Dit gekoppeld aan een meer risicogerichte benadering, met een risicoverkenning vooraf, op
sectorniveau en bij bepaalde instellingen, en met scenario analyses om de omvang van de risico’s
te kunnen inschatten.
 Het reguliere toezicht vergt andere competenties dan het omgaan met instellingen die (bijna) in
de problemen komen. In dat licht pleit de commissie voor een explicieter scheiding, ook
organisatorisch binnen de toezichthouder, tussen het reguliere toezicht en het geïntensiveerde
toezicht.
 Instelling van een aparte saneringsorganisatie die de taken bij interventie (sanering) overneemt
van zowel WSW als CFV. Er zijn dan drie lagen van toezicht: regulier, verscherpt en sanering die
ook organisatorisch worden gescheiden. De inrichting van een aparte saneringsinstelling
waarborgt de afstemming tussen alle partijen op het moment van het noodzakelijk ingrijpen, en
biedt een platform voor betere samenwerking en informatie-uitwisseling in de voorfase, met
inachtneming van de afzonderlijke verantwoordelijkheden.
 Strakker toezicht vanuit het ministerie op het WSW, door in de achtervangovereenkomsten de
gewenste prestaties van het WSW vast te leggen, en de monitoring en eventuele bijsturing
vanuit het ministerie te regelen. Het (meta)toezicht op WSW en FAw vanuit het ministerie dient
los van de beleidsafdeling bij een aparte daartoe voldoende geëquipeerde afdeling belegd te
worden.
 Vorm ten behoeve van de saneringssteun een fonds gefinancierd uit een reguliere heffing,
waardoor de financiering van de saneringssteun ex ante is gewaarborgd.
 Bepaal de omvang van de verdedigingslinies (kapitaal bij woningcorporaties, kapitaal in fonds,
omvang vermogen WSW) op grond van risico-analyses door middel van stress-testen.
 Verdeel de overige toezichtsvelden over het ministerie en de FAw volgens onderstaand schema.

2000
Ministerie

FAw

VHV toezicht

Financieel toezicht

Focus

Doeltreffendheid:
taakuitoefening in lokale
context, beleidsbewaking

Governance
Rechtmatigheid

Functioneren externe
governance
Bewaken werkdomein

Integriteit

Naar signalen, meldpunt

Doelmatigheid:
Efficiënte inzet middelen,
goede bedrijfsvoering,
bedrijfscontinuïteit, en
vermogensbehoud
Functioneren interne
governance
Handhaven administratief
financiële regels
Geïntegreerd in
monitoring en
bedrijfsanalyses

50

9. Volkshuisvestelijk toezicht en de rol van gemeenten
2005

2010

2015

2020

2025

2030

2035

9.1 Positionering van het volkshuisvestelijke toezicht
Het toezicht op de woningcorporaties betreft niet alleen het financieel reilen en zeilen, maar ook de
volkshuisvestelijke prestaties. Dit volkshuisvestelijke toezicht is een rijksverantwoordelijkheid, als
uitvloeisel van de toelating door dezelfde Rijksoverheid. Die bepaalt het publiek belang is dat de
woningcorporaties dienen en wat de begrenzingen van de taak zijn. In het vorige hoofdstuk werd
onderscheid gemaakt tussen het financiële en het volkshuisvestelijke toezicht. Daarbij werd ook
nader ingegaan op de toezichtsvelden rechtmatigheid, het integriteit en governance; deze drie
velden komen bij zowel het financiële als het volkshuisvestelijke toezicht aan de orde. De commissie
begrijpt onder het volkshuisvestelijke toezicht dan ook de rechtmatigheid (handhaven begrenzingen
taakveld, goedkeuren wijzigingen statuten en fusies, beoordeling van deelnemingen), de integriteit
(meldpunt integriteit, opsporing) en de governance; wat dit laatste betreft zal het naar zijn oordeel
met name gaan om de externe governance, c.q. de relatie tussen woningcorporaties, de gemeenten,
de huurders(organisaties) en de overige belanghouders. De interne governance behoort primair tot
het toezichtsdomein van de FAw.
In de uitoefening van het toezicht hadden gemeenten een rol. Zo hadden deze voorheen de taak
preventief toezicht te houden bij belangrijke besluiten door de woningcorporaties, in het bijzonder
als de financiële positie zwak was. In 1993 werd, met het van kracht worden van het BBSH, de
gemeente bovendien ‘eerste lijnstoezichthouder’, maar die rol verdween in 1998 weer met na de
nodige discussie over de inrichting van het toezicht als uitvloeisel waarvan het financiële toezicht
(deels) bij het CFV werd gelegd. Een formele toezichtstaak ten aanzien van de volkshuisvestelijke
prestaties hebben gemeenten sindsdien niet meer. De reden was dat gemeenten velerlei belangen
hebben, en daardoor moeilijk de rol van onafhankelijke scheidsrechter kunnen spelen. Wel was er
sprake van beleidsafstemming: de gemeentelijke visie op het wonen werd vaak bepaald nadat de
woningcorporaties gehoord waren en de woningcorporaties werden geacht die visie in hun
beleidsplanning te verwerken. In prestatieovereenkomsten werden dan voor een aantal jaren het
beleidsprogramma en de wederzijdse verplichtingen vastgelegd. Bovendien zijn de
woningcorporaties sinds het midden van de jaren negentig verplicht de voorgenomen prestaties aan
de gemeenten te melden en in de jaarverslaglegging over die prestaties verantwoording af te leggen.
Rond het jaar 2000 kwam hier nog een nieuw element bij, namelijk de vierjaarlijkse visitaties, die na
2007 vanwege de governancecode woningcorporaties verplicht werden gesteld voor
woningcorporaties die lid zijn van Aedes. Deze visitaties betroffen in bijzondere mate de lokale
verankering van het corporatiebeleid, door na te gaan of de beleidsvoorbereiding en -bijstelling
zorgvuldig was, niet alleen door deze inhoudelijk te richten op de lokale opgaven, maar ook door de
belanghouders (waaronder de gemeenten) er bij te betrekken.

2040

2045

2050

De invulling van de publieke taakstelling door de Rijksoverheid is met opzet niet gedetailleerd. Het
BBSH bevatte prestatie- of verantwoordingsvelden waarvan de breedte in de loop der tijd is
toegenomen. Het adagium was dat de invulling van het volkshuisvestelijk belang in de lokale context
tot stand diende te komen. Bovendien bracht het streven naar verzelfstandiging van de
woningcorporaties een grote mate van beleidsvrijheid met zich. Dit leidde gaandeweg tot een
marginale invulling van deze taak van rijkswege, voor zover dit buiten het rechtmatigheidstoezicht
viel. Het toezicht is reactief en de minister komt op dit terrein in actie na signalen van bijvoorbeeld
gemeenten over onvoldoende presteren. Het meldpunt integriteit blijkt wel tot vele signalen te
leiden die vaak ambtelijk afgedaan kunnen worden. In de praktijk is er overwegend sprake van
bestuurlijk ingrijpen bij financiële problemen.
In de concept Herzieningswet wordt op deze structuur voortgebouwd. Het volkshuisvestelijke
toezicht blijft bij de Rijksoverheid, met als argument dat het niet goed mogelijk is deze taak te
normeren en over te dragen aan een zelfstandig toezichthoudend orgaan. De rol van de gemeenten
51

2055

wordt versterkt door de eis dat de woningcorporaties het gemeentelijk beleid in acht neemt en zich
daarover in de jaarverslaglegging verantwoordt. De kaderstelling wordt strakker, met name door een
onderscheid tussen kernactiviteiten (daeb) en commerciële activiteiten (niet-daeb) en de nadere
omschrijving van de doelgroep die met staatsteun mag worden bediend.

2060

9.2 Het rijkstoezicht
De commissie onderschrijft de positionering van het volkshuisvestelijke toezicht bij de minister. De
commissie heeft overwogen dit toezicht met het financiële toezicht samen te voegen. Er zijn
verschillende redenen om dit niet te doen. De eerste is dat uitbesteding van deze taak zonder
inhoudelijke invulling de toezichthoudende autoriteit een grote oordeelvrijheid geeft. Het zou dan
voor de hand liggen daar ook de toelating te leggen. De ministeriële verantwoordelijkheid wordt dan
echter naar het oordeel van de commissie te zeer ingeperkt. Bovendien heeft dit toezicht naar zijn
aard een sterk bestuurlijke component, waarbij de minister tot een oordeel zal komen gegeven de
beleidsprioriteiten en na afweging van belangen. Dat oordeel hoort dan ook daar gelegd te worden
waar het hoort: binnen de bestuurlijke sfeer. Voorts heeft de commissie de overweging dat het
verzelfstandigen van ook dit toezicht tot gevolg heeft dat er op het departement dan nauwelijks
meer een ankerpunt bestaat voor het toezicht op de toezichthouder. Tenslotte is een
volkshuisvestelijk toezicht wenselijk als tegenwicht van een financiële benadering: door een
uitspraak te doen over de taken en programma’s, is het immers mogelijk te bepalen binnen welke
financiële randvoorwaarden de instellingen moeten werken.

2065

2070

2075

2080

2085

2090

2095

2100

Het standpunt dat de commissie inneemt heeft echter ook gevolgen. De eerste is dat er naast een
formeel toezichtskader ook een toetsingskader wordt ontwikkeld, dat het orgaan voor het
volkshuisvestelijke toezicht houdt een inhoudelijke normstelling verschaft; deze eis mag aan het
departement worden gesteld, net zoals aan de FAw of de interne toezichthouder. Voor de onder
toezicht gestelden geeft dit kader een ijkpunt en dus zekerheid. Dan wordt het ook mogelijk om
periodiek te ijken of woningcorporaties gegeven de omstandigheden naar behoren hebben
gepresteerd. In de discussies in het Parlement over het toezicht op de woningcorporaties over de
toezicht zal een dergelijk kader een rol spelen. Het biedt gemeenten en de interne toezichthouder
van de woningcorporaties een handvat voor het bepalen van de eigen beoordelingsnormen, en het
zal de prestatieafspraken die woningcorporaties en gemeenten maken, c.q. de prestatievoornemens
die de woningcorporaties opstellen beïnvloeden. Op die manier heeft het een doorwerking bij de
beleidsontwikkeling en bijstelling bij andere overheden en bij de woningcorporaties zelf, ook al is er
niet zonder meer sprake van een hiërarchische sturing.
Een tweede gevolgtrekking is dat de organisatie van het toezicht door het departement moet
voldoen aan de vereisten van goed toezicht. Dat betekent dat het onafhankelijk is, dus losgetrokken
van de beleidsvormende onderdelen van de departementale organisatie. In de huidige situatie is de
toezichthoudende afdeling annex aan de beleidsafdeling. Het verdient naar het oordeel van de
commissie aanbeveling om een dergelijke toezichtstaak te scheiden en hoger in de ambtelijke
hiërarchie op te hangen, bijvoorbeeld direct onder verantwoordelijkheid van de secretaris generaal.
Een en ander impliceert dat er een afzonderlijke inspectie ingericht zal worden.
Ten aanzien van het toetsings- en toezichtskader merkt de commissie nog het volgende op. Een
belangrijk onderdeel hiervan is de omschrijving van het speelveld, waarop woningcorporaties
werkzaam zijn. Dit taakveld is in de concept Herzieningswet breed omschreven. Deze brede
taakstelling heeft als voordeel dat de middelen waarover de woningcorporaties beschikken
maatschappelijk nuttig ingezet kunnen worden, maar heeft als nadeel dat de focus in de
bedrijfsvoering soms verdwijnt. De commissie geeft in overweging onderscheid te maken, naar
analogie van het rapport van de commissie Meyerink63 tussen taken die de woningcorporatie zonder
meer dient uit te voeren en taken die als het ware facultatief zijn. Tot de eerste behoort het
63

Meijerink, advies stuurgroep (2008), Nieuw arrangement overheid-woningcorporaties.
52

2105

2110

2115

2120

investeren in en het exploiteren van sociale huurwoningen voor de doelgroepen van beleid, inclusief
de daaraan verbonden dienstverlening aan de huurders. Hiertoe behoort tevens de exploitatie van
vastgoed met een andere functie, voor zover dit onlosmakelijk deel uitmaakt van het woningbezit.
Een bredere taakinvulling is vervolgens mogelijk, bijvoorbeeld maatschappelijk vastgoed,
leefbaarheid van wijken, of wijkontwikkeling, mits het is ingebed in het beleid van de desbetreffende
gemeente en sprake is van wederkerigheid c.q. van een proportionele inbreng van de
woningcorporatie(s) ten opzichte van die van de gemeente. Kortom, een gemeentelijk consent op
basis van afdoende argumentatie. Commerciële verhuur of projectontwikkeling behoort niet tot de
kerntaak kan slechts daarvan afgescheiden, onder commerciële voorwaarden plaatsvinden.
Ten aanzien van de inhoud van het beleidskader wijst de commissie op de aanzetten die bij de
uitwerking van de Nota Mensen, Wensen, Wonen in de destijds voorgenomen Woonwet is gegeven
van het publiek belang dat de woningcorporaties dienen in een tiental doelstellingen.
In de concept Herzieningswet is verder een verplichte en onafhankelijke visitatie voor alle
woningcorporaties opgenomen. De commissie is van mening dat visitatie een instrument van de
sector zelf is. Een verplichting is niet nodig, omdat er al de mogelijkheid bestaat de sectorcode
woningcorporaties algemeen verbindend te verklaren. Als van rijkswege een toetsingskader is
opgesteld, zal dit in de methodiek van de visitatie worden opgenomen. Ook bij handhaving van deze
verplichting, zou de minister de invulling hiervan moet overlaten aan de sector. Hierbij kan
aangesloten worden bij de hierboven beschreven al bestaande praktijk.

2125

2130

2135

2140

2145

2150

9.3 Betrokkenheid van gemeenten op het gebied van de volkshuisvesting
De commissie onderschrijft ook de lijn die in de concept Herzieningswet is gekozen, namelijk dat de
gemeente geen formeel toezichthoudende taak heeft, en dat de woningcorporatie naar redelijkheid
aan het gemeentelijk beleid bijdraagt. De commissie heeft nog overwogen om de gemeenten
opnieuw in de toezichtsketen te plaatsen, maar ziet daar van af. De schaalvergroting tot over de
gemeentegrenzen van woningcorporaties, die zich na 1995 voordeed leidt ertoe dat de organisatie
van dat toezicht lastig is, terwijl vooralsnog de benodigde capaciteit en deskundigheid veelal
ontbreekt. De verzelfstandiging van het financiële toezicht beperkt het mogelijke toezicht tot het
volkshuisvestelijke. Op dit domein heeft de gemeente al velerlei instrumenten voor
gedragsbeïnvloeding en speelt zij velerlei rollen; door de toenemende gemeentelijke
verantwoordelijkheden bij welzijn en zorg (het zich uitbreidende WMO domein) maakt de gemeente
eens te meer een belangrijke partner voor de woningcorporatie. Tenslotte zou, als de gedachtegang
die in de vorige paragraaf is verwoord, dat de gemeenten bij een bredere invulling van de kerntaken
een grotere rol krijgen, de positie van de gemeente verder versterkt worden. Dit alles overziende is
een stelsel dat sterk leunt op onderlinge beleidsafstemming goed genoeg.
In de praktische invulling van dat stelsel zijn nog wel verbeteringen mogelijk. De prestatie afspraken
kunnen in de praktijk concreter worden door in meerjarig perspectief niet alleen de gezamenlijke
beleidsintenties, maar ook de prestaties van elk van de in de gemeente werkzame woningcorporaties
vast te leggen. De prestatievoornemens van woningcorporaties zijn nu vaak een puur kwantitatieve
opsomming, en zouden ook vergezeld kunnen gaan van een inhoudelijke onderbouwing, terwijl de
prestatieverantwoording ook een evaluatie kan bevatten van de mate waarin het gemeentelijk beleid
en de afspraken zijn nagekomen. Op die manier zal het gemeentebestuur kunnen beoordelen of de
woningcorporatie ‘de goede dingen doet’. En waarom zou het college van B&W dan geen oordeel
uitspreken over het presteren van de woningcorporatie, dat niet alleen het bestuur van de
woningcorporatie en de Raad van Toezicht bereikt, maar ook de gemeenteraad?
Indien er geschillen ontstaan tussen gemeenten en woningcorporaties over hun bijdragen aan de
uitvoering van het gemeentelijk volkshuisvestelijk beleid kunnen deze op basis van de voorgestelde
Herzieningswet ter behandeling aan de minster van BZK worden voorgelegd. De minister kan de FAw
om advies vragen over de financiële mogelijkheden van de betrokken woningcorporaties. Deze
53

2155

2160

2165

2170

2175

2180

2185

2190

geschillenregeling is nieuw ten opzichte van het BBSH. De bestuurlijke inbedding van het
volkshuisvestelijke toezicht kan er dus ook toe leiden dat de relatie tussen toezichthouder en
gemeenten en/of de vertegenwoordiging daarvan door de VNG wordt versterkt; de inhoudelijke
uitwerking van het toezichtskader kan ook daarin betrokken worden.
9.4 Gemeenten als achtervang
Over hoe aan het financiële belang van gemeenten vanwege hun rol in de achtervangpositie voor
leningen van woningcorporaties bij het WSW kan worden tegemoetgekomen heeft, mede naar
aanleiding van de Vestia affaire, de VNG-commissie Vermeulen64 zich gebogen. De conclusie uit dit
rapport is dat er voldoende redenen zijn om de gemeentelijke positie in de achtervangstructuur
voort te zetten, maar er wel een herstel van vertrouwen in die garantiestructuur nodig is. De
commissie Vermeulen doet daarvoor voorstellen. Zo wijst deze commissie op een betere afstemming
tussen CFV en WSW en meer betrokkenheid van gemeenten bij het WSW. Met deze verbeteringen
van de garantiestructuur is, volgens de commissie Vermeulen, herstel van vertrouwen bij de
gemeenten mogelijk en is een basis gelegd voor het in stand houden van de huidige
garantiestructuur voor de corporatiesector. De commissie Vermeulen bepleit dat een goede
informatiestroom van woningcorporaties naar gemeenten van belang is. Tevens bepleit de
commissie Vermeulen dat gemeenten via de VNG zitting hebben in de Raad van Toezicht van het
WSW.
Deze aanbevelingen verdienen ondersteuning. Er dient expliciet te worden vastgelegd dat de
gemeente het recht op informatie heeft en het WSW een brengplicht van informatie met betrekking
tot de omvang van de gemeentelijke achtervangpositie, de uitkomsten van de
kredietwaardigheidbeoordeling en de activiteiten waarvoor de geborgde lening is verstrekt. Daar
waar het WSW beperkt wordt in het verstrekken van informatie over woningcorporaties vanwege
het vermeende vertrouwelijke karakter van die informatie, dient de deelnemingsovereenkomst te
worden aangepast.
9.5 Aanbevelingen lokale binding en volkshuisvestelijk toezicht
 De commissie onderschrijft de huidige positionering van het volkshuisvestelijk toezicht bij de
minister. Wel vindt zij dat de wijze waarop dit toezicht is vormgegeven op onderdelen
aanpassing behoeft. Een beleidskader volkshuisvesting zou de transparantie van het toezicht
versterken en ook het toetsingskader dienen te zijn voor het ministeriële oordeel over de
prestaties van de woningcorporaties.
 Wat betreft de bij het ministerie belegde toezichtstaken is de commissie van mening dat deze
belegd moeten worden bij een inspectie die zelfstandig en onafhankelijk van de beleidsdirectie
opereert.
 De lokale binding kan worden versterkt door wijzigingen in de praktijk van prestatieafspraken en
–verantwoording. Het verdient aanbeveling dat de gemeente zich dan expliciet een oordeel
vormt over het presteren en dat aan zowel de Raad als het corporatiebestuur en Raad van
Toezicht kenbaar maakt.
 In lijn met de opvattingen van de commissie Vermeulen moet de informatiepositie van de
gemeente ten aanzien van de achtervangpositie worden versterkt.

64

Rapport van de VNG-commissie Gemeentelijke achtervang in de corporatiesector, Herstel van Vertrouwen
(sept. 2012). Gemeenten en Rijk staan elk voor 50% garant voor het verstrekken van renteloze leningen aan het
WSW als die onvoldoende middelen heeft om zijn verplichtingen jegens de geldverstrekkers na te komen.

54

2195

2200

2205

2210

2215

2220

2225

2230

2235

2240

Bijlage 1. Literatuuroverzicht
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

AEDES (april 2012), Toezicht met Bite.
AR (1996), Toezicht op woningcorporaties.
AR (2002), Achtergrondstudies, Systemen van checks and balances bij rwt’s.
AR (2004),Verbreding van de publieke verantwoording.
AR (2006), Goed bestuur in uitvoering. (2008)
AR (2008), Kaders voor toezicht en verantwoording.
AR (2008), Goed bestuur tussen publiek en privaat.
AR (2011) Brief AR aan de Tweede Kamer; reactie op voorstel Herzieningswet toegelaten
instellingen volkshuisvesting (Kamerstuk 32769).
9. BZK (2005), Kaderstellende visie op toezicht II.
10. CFV (2003), Tussen regels en rolopvatting, het invullen van professioneel intern toezicht bij
woningcorporaties.
11. CFV (2011), Advies inzake derivatenportefeuille en derivatenbeleid van Vestia.
12. CFV, Analyse jaarstukken Vestia 2008, 2009, 2010.
13. Commissie De Boer (2005), Lokaal wat kan, centraal wat moet, nieuw bestel voor
woningcorporaties.
14. Commissie Intern Toezicht Woningcorporaties (1989), Naar professioneel toezicht (in opdracht
van Aedes).
15. Commissie Schilder (2006), Advies toezicht op woningcorporaties.
16. CPB (2002), Woningcorporaties: prikkels voor effectiviteit en efficiëntie, Jacco Hakfoort, Michiel
van Leuvensteijn en Gusta Renes.
17. De Moor-van Vught, A. (2010), Buiten twijfel, de bestuurderstoets in de financiële omgeving,
oratie 373 UVA, 28 mei 2010.
18. DNB (2010), Van analyse naar actie, plan van aanpak cultuurverandering toezicht.
19. Goodijk, R. (2012), Falend toezicht in semipublieke organisaties?
20. IMF (2010), The making of good supervision, learning to say “no”.
21. Meijerink, advies stuurgroep (2008), Nieuw arrangement overheid-woningcorporaties.
22. Minderman, G. (2012), Waar is de Raad van Toezicht?
23. Mouwen, C.A.M. (2011), Handboek Strategisch Management voor de non-profitorganisatie.
24. SER (2005), Ondernemerschap voor de publieke zaak.
25. Schilperoort, W. (2003), “De consument op de financiële markten” in Financiële Monetaire
Studies.
26. Staatscourant nr. 13546, 3 juli 2012.
27. TK 1995–1996, 24 339.
28. TK 1997-1998, 24508, nr. 27 (brief staatssecretaris Tommel juni 1997).
29. TK 2002-2003, 28691, nr. 4.
30. TK 2004-2005, 29453 nr. 14.
31. VNG-commissie (2012) Gemeentelijke achtervang in de corporatiesector, Herstel van
Vertrouwen.
32. Volkskrant, 12 april 1996. Rapportage over WBL.
33. Vrom-inspectie (2009), Lessons Learned, lessen over integriteit van corporaties vóór corporaties.
34. VTW (2007), Toezicht op scherp, studie naar de institutionele context, de theorie en de praktijk
van intern toezicht bij woningcorporaties.
35. VTW/Aedes (2010), Tussen regels en gedrag, een handboek integriteitsbeleid voor
woningcorporaties.
36. VTW brochure (2009) Intern toezicht, het team en de spelers.
37. VTW onderzoek (2007) Toezicht op scherp (Edith Hooge en dr. Jan Kees Helderman).
38. WRR (2004),Bewijzen van goede dienstverlening.

2245
55

Bijlage 2: Samenstelling commissie

2250

2255

De commissie Kaderstelling en Toezicht Woningcorporaties is als volgt samengesteld:
 Mr. R.J. Hoekstra (voorzitter): o.a. oud informateur, oud lid van de Raad van State, oud SG AZ.
 Prof. dr. L.H. Hoogduin: o.a. oud directeur Nederlandse Bank, hoogleraar Monetaire economie
en financiële instellingen aan de UvA en gasthoogleraar aan de Duisenberg School of Finance.
 Prof. dr. ir. J. van der Schaar: o.a. oud hoogleraar volkshuisvesting aan de UvA, projectleider
Nota Heerma, oud lid van de VROM-raad.
De commissie is bij haar werkzaamheden ondersteund door drs. J.H.L. van der Waart,
beleidscoördinator bij de directie Woningmarkt van het ministerie van BZK.
De commissie heeft gesprekken gevoerd met de volgende personen:

2260

2265

2270

2275

2280

2285

Vestia
Dhr. G. Erents
Dhr. J. Thielen
WSW
Dhr. R. van der Post
Mw. B. van Hoesel
CFV
Dhr. J. van der Moolen
Mw. D. Braal
Aedes
Dhr. M.A.E. Calon
Dhr. E.J. van Kempen
Ministerie van Financiën
Dhr. E. van Koesveld
Dhr. W. Schilperoort
Dhr. E.Wilders
Dhr. D. Roelofsen
Dhr. D.S. Buytendorp
Ministerie van BZK
Dhr. Ferwerda
Dhr. T. Nieuwenhuizen
.

2290

2295

Extern Toezichthouders
Dhr. P.O. Vermeulen
Dhr. L. Pouw
Dhr. K. Parie
Dhr. A.W.H. Docters van Leeuwen
Dhr. H. Zwarts
VTW
Dhr. H. van Essen
Dhr. A. Kerssies
.

VNG

2300

Dhr. C.J.G.M. de Vet
Dhr. G. Linders
VNG-commissie Gemeentelijke achtervang in de corporatiesector
Dhr. J. Conijn
56