Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

33 037

Mestbeleid

Nr. 376

BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 30 oktober 2020
Met deze brief informeer ik uw Kamer over diverse onderwerpen met
betrekking tot het mestbeleid. Het betreft het zevende actieprogramma
Nitraatrichtlijn, technische borging van mestverdunning bij gebruik van de
sleepvoet, het rapport over marktwerking in het fosfaatrechtenstelsel,
mijn voornemen voor de equivalente maatregel «opbrengstafhankelijke
stikstofgebruiksnormen», de actualisatie van de excretieforfaits, een
advies van de Commissie Deskundige Meststoffen (CDM) over de omgang
met droogte in 2020 en het aantal aanvragen voor derogatie in 2020.
Zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn 2022–2025
Onlangs heb ik u de contouren geschetst voor het nieuwe mestbeleid in
mijn brief over de herbezinning mestbeleid (Kamerstuk 33 037, nr. 321).
Indien de contouren de instemming kunnen hebben van uw Kamer, zullen
deze de basis vormen van het zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn.
Deze richtlijn verplicht lidstaten om elke vier jaar bij de Europese
Commissie een actieprogramma in te dienen (artikel 5 van de Nitraatrichtlijn), waarin de maatregelen beschreven worden ter verwezenlijking
van het doel van die richtlijn, te weten het voorkomen en verminderen
van waterverontreiniging veroorzaakt door nitraten uit agrarische bron.
Het actieprogramma is erop gericht stappen te nemen in het mestbeleid
die ervoor zorgen dat de waterkwaliteit in Nederland verbetert, de
nitraatconcentratie onder de 50 mg/l komt in het bovenste grondwater, er
geen verslechtering van de waterkwaliteit optreedt en een goede
landbouwpraktijk wordt bedreven. Hiermee dient eutrofiëring van het
oppervlaktewater te worden tegengegaan. Ook dient het actieprogramma
eraan bij te dragen dat de doelen van de Kaderrichtlijn Water (ook voor
drinkwater) gehaald worden en alle benodigde maatregelen daartoe
uiterlijk in 2027 worden genomen.
Met het opstellen van een nieuw actieprogramma voldoet Nederland aan
de verplichtingen van de Nitraatrichtlijn. Het huidige zesde actieprogramma loopt tot en met 31 december 2021. Uiterlijk op die datum moet

kst-33037-376
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 037, nr. 376

1

Nederland het zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn voor de periode
2022–2025 bij de Europese Commissie indienen. Het actieprogramma zal
in samenloop met de Stroomgebiedsbeheersplannen tot stand komen.
Daarnaast zijn dossiers als het stikstofdossier, het klimaatdossier, het
Nationaal Programma Landbouwbodems en de biodiversiteitsdoelen
actueel. In het kader van de integraliteit van beleid die ik nastreef zal ik
daarmee uiteraard rekening houden bij de uitwerking van het actieprogramma gericht op maatregelen ter voorkoming en vermindering van de
waterverontreiniging uit agrarische bron. Deze integraliteit houd ik ook in
de gaten bij de uitwerking van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid,
de transitie naar de kringlooplandbouw en de Delta Aanpak Waterkwaliteit. Omdat de verantwoordelijkheden bij zowel Rijk als medeoverheden
zijn belegd, trek ik hierin samen op met de betrokken medeverantwoordelijke overheden. Ook zal het initiatief genomen worden om ketenpartijen
te betrekken.
Om een lange termijn perspectief voor de sector te kunnen genereren
vanuit de herbezinning op het mestbeleid, en om bij te dragen aan de
doelen gesteld in de Kaderrichtlijn Water met als ijkpunt 2027, heb ik
besloten de invulling van zowel het 7e als 8e actieprogramma nu
gelijktijdig op te pakken. Hierbij werk ik het 7e actieprogramma (de
periode 2022–2025) concreet uit, en zal ik de inzet van het mestbeleid voor
het 8e actieprogramma op hoofdlijnen beschrijven. In de periode
voorafgaand aan de ingang van het 8e actieprogramma, zal een verdere
uitwerking van de hoofdlijnen worden voorbereid voor de periode
2026–2029.
De periode tot en met het einde van dit jaar zal ik gebruiken om in overleg
met de agrarische sector, waterschappen, provincies en andere stakeholders te komen tot een ontwerp 7eactieprogramma, inclusief de doorkijk
naar het 8e actieprogramma. Het ontwerpprogramma vormt vervolgens
de basis voor de gesprekken met de Europese Commissie én voor de
verplichte milieueffectrapportage die ik voornemens ben begin 2021 te
starten. Mijn inzet is erop gericht het definitieve actieprogramma na de
zomer van 2021 aan u aan te bieden en aan de Europese Commissie toe te
zenden. Ik zal u in de komende periode blijven informeren over de
voortgang van de totstandkoming van het actieprogramma.
Technische borging mestverdunning bij gebruik sleepvoetbemester
Eerder heb ik bij uw Kamer aangekondigd dat de beoogde borging van de
aan het gebruik van de sleepvoetbemester verbonden eis om drijfmest te
verdunnen, uitgewerkt wordt in 2019 (Kamerstuk 33 037, nr. 346).
Praktijkonderzoek uit Proeftuin Veenweiden heeft aangetoond dat door
gebruik te maken van de zogenaamde EC-meter, die de elektrische
geleidbaarheid van een vloeistof meet, de mate van verdunning van de
mest relatief goedkoop kan worden gemeten 1. Het vervolgonderzoek naar
de nauwkeurigheid en bruikbaarheid van deze methode is vertraagd en
wordt, parallel aan het onderzoek naar de emissiereductie bij verdunning
van mest bij gebruik van de zodenbemester, komend jaar uitgevoerd. Het
ontwikkelen van een goed uitgewerkte borgingsmethode is temeer van
belang aangezien het verdunnen van mest ook op zand- en lössgrond
voorzien is in het kader van de structurele aanpak stikstof. Voor meer
inhoudelijke informatie hierover verwijs ik u graag naar een eerder advies

1

Beschikbaar op https://edepot.wur.nl/500787.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 037, nr. 376

2

van de CDM2. Ik ben dan ook voornemens de resultaten van het eerder
genoemde onderzoek af te wachten, en op basis van deze hiervan een
borgingssystematiek verder uit te werken in de loop van 2021.
Advies evaluatie en actualisatie stelsel stikstofgebruiksnormen
en stikstofwerkingscoëfficiënten
In het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn 2018–2021 (hierna: 6e AP) is
aangekondigd dat een evaluatie en actualisatie zal worden uitgevoerd
naar het huidige stelsel van stikstofgebruiksnormen en stikstofwerkingscoëfficiënten. Ik heb de CDM gevraagd hierover advies uit te brengen. Het
advies wordt in twee delen uitgebracht en ik bied u hierbij het eerste
advies aan. De CDM geeft aan dat het stikstofgebruiksnormenstelsel
eerder door haar als effectief is beoordeeld (Analyse van het instrumentarium van het mest- en ammoniakbeleid; CDM-advies; 28 oktober 2016),
maar adviseert wel de stikstofgebruiksnormen te herzien op basis van
onder andere de op gewasniveau afgeleide gebruiksnormen en de
hoeveelheid dierlijke mest die toegepast wordt. Dit omdat in het zuidelijk
zand en löss gebied de uitspoeling gemiddeld op gebiedsniveau boven de
50mg nitraat/l uitkomt. Ook adviseert de CDM om een nadere analyse uit
te voeren van mogelijke oplossingsrichtingen, voor die gebieden waar de
waterkwaliteitsdoelstellingen niet zijn gerealiseerd. Deze opdracht zal op
korte termijn aan de CDM worden verleend (deel twee). Ik betrek de
CDM-adviezen bij het opstellen van het 7e en 8e actieprogramma.
Equivalente maatregel opbrengstafhankelijke stikstofgebruiksnormen
In mijn brief van 18 mei 2020 (Kamerstuk 33 037, nr. 368) heb ik aangegeven dat de tijdelijk voortgezette equivalente maatregel «opbrengstafhankelijke stikstofgebruiksnorm bij bovengemiddelde gewasonttrekking»
per 1 januari 2022 komt te vervallen in het kader van o.a. de actualisatie
van het stelsel van stikstofgebruiksnormen. Op basis van het eerste advies
over de actualisatie van het stelsel van stikstofgebruiksnormen kan ik op
dit moment nog geen conclusie over al dan niet voortzetting van deze
maatregel trekken. Het tweede advies over de actualisatie van het
stikstofgebruiksnormenstelsel én de analyse door Wageningen Universiteit en Research van het vierjaarlijkse rapport «Landbouwpraktijk en
Waterkwaliteit in Nederland: toestand en trends, 2020» (aangekondigd in
Kamerstuk 33 037, nr. 360) zal ik bij mijn besluit over voortzetting
betrekken evenals mijn inzet op vereenvoudiging van het mestbeleid, het
aantal deelnemers in de afgelopen jaren en de uitvoeringslasten bij RVO.
Actualisering forfaitaire excretienormen
Op 18 oktober 2019 heb ik uw Kamer geïnformeerd over de actualisering
van de forfaitaire excretienormen. Per 1 januari jl. zijn voor een groot
aantal diercategorieën de forfaitaire excretienormen geactualiseerd. De
categorieën in de vleesveehouderij, melkveehouderij, biologische
veehouderij en de regeling voor zelfzuivelaars zijn echter ongewijzigd
gebleven vanwege de uitkomsten van de consultatie en het feit dat het
aantal fosfaatrechten zich nog boven het productieplafond bevindt. Met
deze brief wil ik u informeren over de stand van zaken van de categorieën
die op 1 januari jl. niet zijn geactualiseerd.

2

https://www.wur.nl/upload_mm/e/5/3/41aaaf9f-bb24-423c-8155-2e6fe2ee00fb_2000558_
CDM%20Advies%20Effecten%20van%20verdunning%20van%20mest%20bij%20
mestaanwending%20op%20zandgrond.pdf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 037, nr. 376

3

Ten aanzien van de vleesvee- en kalverhouderij hebben afgelopen periode
overleggen plaatsgevonden met vertegenwoordigers van de sector en
leden van de CDM om te onderzoeken of meer praktijkgegevens kunnen
worden gebruikt bij het berekenen van de excretieforfaits en of een
aanpassing in de categorie-indeling mogelijk en gewenst is. Uit deze
gesprekken concludeert de CDM dat er aanleiding is om een review uit te
voeren op de data die zij gebruiken voor het vaststellen van de forfaits
voor vleesvee en kalveren. Deze review wordt in samenwerking met de
sector uitgevoerd. Dit heeft wel tot gevolg dat de CDM niet op korte
termijn een advies kan geven over de actualisering van de forfaits voor
vleesvee en kalveren en dat actualisering per 1 januari 2021 voor deze
categorieën niet meer haalbaar is. Ik heb daarom besloten deze actualisatie te richten op invoering per 1 januari 2022.
Ten aanzien van de melkveehouderij heeft de CDM geconcludeerd, naar
aanleiding van gesprekken met de sector, dat er goede reden is om te
veronderstellen dat steeds meer melkveehouders voor een ander,
nutriëntenrijker rantsoen kiezen om een hogere melkproductie te
bereiken. Dit is niet in het vorige advies meegenomen. Daar komt bij dat
het huidige advies van de CDM gebaseerd is op data uit de periode
2015–2017, terwijl inmiddels ook data over 2018 en 2019 beschikbaar zijn.
Daarom heb ik de CDM gevraagd een nieuw advies op te stellen waarin
bovengenoemd inzicht wordt meegenomen en waarbij wordt uitgegaan
van recentere data. Dit heeft tot gevolg dat de CDM niet op korte termijn
een advies kan geven over de actualisering van de forfaits voor melkvee
en dat actualisering per 1 januari 2021 ook voor deze categorie niet meer
haalbaar is. Ik heb daarom besloten ook deze actualisatie te richten op
invoering per 1 januari 2022.
Ten aanzien van de melkveehouderij zal de actualisering ook een
uitbreiding van de melkproductieklassen inhouden en een actualisering
van de regeling voor zelfzuivelaars. Dit leidt ertoe dat melkveehouders
met hoogproductieve koeien en zelfzuivelaars meer fosfaatrechten nodig
zullen hebben. Voor zelfzuivelaars heb ik bovendien aangekondigd om op
termijn uit te gaan van de daadwerkelijk geproduceerde hoeveelheid
melk, zoals dit ook bij de rest van de melkveehouderij het geval is. Voor
beide categorieën ben ik nagegaan of aanvullende overgangsmaatregelen
nodig zijn. Vanwege de voorziene impact van de actualisatie voor
zelfzuivelaars en de groep melkveehouders met een hogere gemiddelde
melkproductie dan 10.624 kg per jaar zal ik voor hen een overgangsregeling opstellen. Het opstellen van een overgangsregeling heeft tot
gevolg dat de actualisering van de forfaits voor koeien met een hoge
melkproductie en zelfzuivelaars per 1 januari 2021 niet realistisch is. Ik heb
daarom besloten ook voor deze actualisatie te streven naar een start per
1 januari 2022. Voor melkveehouders met hoogproductieve koeien en
voor zelfzuivelaars zal de actualisatie dan dus een aanvang nemen. In
welke mate precies zal afhankelijk zijn van de inhoud van de vast te stellen
overgangsregeling. Welk uitroltempo vervolgens aangehouden wordt
voor de rest van de actualisering hangt eveneens van die inhoud af.
Ook met vertegenwoordigers van veehouders in de biologische sector
heeft overleg plaatsgevonden. Deze gesprekken zijn afgerond en leiden tot
een actualisering van de forfaits. Om echter onduidelijkheden te
voorkomen kies ik er voor om deze actualisatie gelijk te laten lopen met
die van de vleesvee-, kalver-, en melkveehouderij. Dit betekent dat ook
deze categorieën per 1 januari 2022 zullen worden geactualiseerd. Dit
geeft de biologische sector bovendien extra tijd om op de wijzigingen te
anticiperen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 037, nr. 376

4

Onderzoek Fosfaatrechtenmarkt
Met de motie van het lid Lodders c.s. (Kamerstuk 33 037, nr. 304) heeft uw
Kamer verzocht om een onafhankelijk onderzoek uit te voeren naar de
mogelijkheden tot markttoezicht op het verhandelen van de fosfaatrechten, waarbij een eerlijke en transparante handel het uitgangspunt is.
Onderzoeksbureau Ecorys heeft het functioneren van de markt voor
fosfaatrechten en de noodzaak van eventuele mogelijkheden voor
markttoezicht in beeld gebracht en hierover in februari 2019 een
rapportage opgeleverd. Naar aanleiding van de adviezen in dit rapport
heeft een monitoring van de fosfaatrechtenmarkt plaatsgevonden, die ik u
hierbij toestuur.
Bij de monitoring is gebruikgemaakt van transactiedata van RVO.nl en de
resultaten van een vrijwillige en anonieme enquête die boeren konden
invullen bij het indienen van een transactie. Betrokkenen hadden ook de
mogelijkheid misstanden te melden. Bij de monitoring zijn geen aanwijzingen gevonden voor een slecht functionerende markt voor fosfaatrechten. Evenmin zijn aanwijzingen gevonden voor marktmisbruik. Wel
wordt geconcludeerd dat de fosfaatrechtenmarkt naar zijn aard niet
transparant is. Dat wil zeggen dat de markt is georganiseerd als een
samenstel van bilaterale overeenkomsten waarbij de prijs, als belangrijkste voorwaarde voor de handel, alleen tussen de handelende partijen
bekend is. Echter, meerdere publiek toegankelijke sites die ook onderling
concurreren, hebben de marktprijs gepubliceerd en worden als
betrouwbaar ervaren. Door het optreden van de markt zelf is de markt
alsnog transparant geworden. Ten slotte is vastgesteld dat de tussenpersoon een belangrijke rol speelt in de markt, maar dat er een voldoende
breed c.q. divers aanbod van tussenpersonen is, zodat hier voldaan is aan
de randvoorwaarden voor een goed functionerende markt.
Wat betreft de mogelijkheden om misstanden te melden kan ik melden dat
hier zes maal gebruik van is gemaakt. Geen van deze signalen vormde een
aanleiding tot een nader onderzoek. Veeleer betrof het algemene
opmerkingen over de fosfaatrechtenmarkt in het algemeen en de rol van
de politiek in deze. Ik ben voornemens ook dit jaar de monitoring in dit
kader voort te zetten.
Advies «Hoe om te gaan met gebruiksregels bij droogte in 2020»
Evenals in 2018 en 2019 is in 2020 de Commissie Deskundigen Meststoffenwet advies gevraagd, zoals aanbevolen door de beleidstafel droogte,
ter voorbereiding op de situatie dat een vergelijkbare droogtesituatie zou
ontstaan als in 2018.3
Het advies van de CDM over het omgaan met droogte in 2020 geeft aan
dat de nitraatconcentratie in het uitspoelende water van bedrijven in het
Landelijk Meetnet effecten Mestbeleid en in het derogatiemeetnet is
gestegen op alle grondsoorten. Verder geeft het CDM-advies aan dat het
risico op uitspoeling bij bemesting laat in het jaar groot is en dat het niet
toedienen van mest in of na een periode met extreme droogte de enige
maatregel is die de toename van nitraatuitspoeling enigszins kan
beperken. Door de achterblijvende groei van het gewas is er nog stikstof
aanwezig in de bodem. Om deze achtergebleven stikstof uit de bodem te
halen en af- en uitspoeling te voorkomen raadt de CDM aan om vanggewassen op tijd in te zaaien. Het scheuren van grasland oftewel het
vernietigen van de graszode op zand en löss, later dan de in het Besluit
gebruik meststoffen voorgeschreven data, leidt tot meer af- en uitspoeling
3

Beschikbaar op: https://www.wur.nl/nl/Onderzoek-Resultaten/Projecten/Commissie-vanDeskundigen-Meststoffenwet-CDM/Documenten/Gebruiksvoorschriften.htm.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 037, nr. 376

5

van stikstof, wat daarom wordt afgeraden. Doorzaai oftewel herstellen van
grasland is wel mogelijk.
Eind augustus heb ik van de Nederlandse Melkveehouders Vakbond,
Agractie en LTO verzoeken ontvangen voor het verlengen van de
gebruiksvoorschriften. Op basis van het CDM-advies en de droogtesituatie
in 2020 heb ik deze verzoeken niet gehonoreerd. Ik hoop dat voor de
meeste boeren de neerslag eind augustus nog mogelijkheid heeft
geboden om onder gunstige omstandigheden waar nodig grasland te
bemesten of te scheuren. Daarbij opgemerkt dat het een goede landbouwpraktijk is om bij bemesting rekening te houden met de nog aanwezige
stikstof in de bodem en de langere nawerking van dierlijke mest.
Omdat langere perioden van droogte steeds vaker voorkomen en
vanwege het effect daarvan op de waterkwaliteit is de CDM ook advies
gevraagd over mogelijkheden om structureel beter om te gaan met
droogte. Dit tweede deel van het advies wordt op korte termijn verwacht.
Dit advies zal meegenomen worden in de uitwerking van het zevende
actieprogramma Nitraatrichtlijn.
Derogatie in 2020
Tot slot, maak ik van de gelegenheid gebruik om u te informeren dat er
17.035 geregistreerde aanvragen voor een vergunning voor derogatie in
2020 bij RVO.nl zijn binnengekomen in de openstellingsperiode van
3 augustus tot en met 4 september jongstleden. De totale omvang van het
betrokken areaal betreft 796.297 hectare. De controles die RVO in het
kader van derogatie zal uitvoeren kunnen leiden tot een bijstelling van het
aantal vergunninghoudende bedrijven en dus het areaal.
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 037, nr. 376

6