Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

32 040

Wijziging van diverse onderwijswetten in
verband met het invoeren van een fusietoets in
het onderwijs (fusietoets in het onderwijs)

Nr. 22

VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
Vastgesteld 16 december 2013
Binnen de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
hebben enkele fracties de behoefte om vragen en opmerkingen voor te
leggen over de volgende brieven van de Minister en Staatssecretaris van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap:
− De brief van Staatssecretaris inzake aanbieding wijziging van de
Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (brief van
14 oktober 2013, Kamerstuk 31 288, nr. 350);
− De brief van de Minister inzake het onderzoek naar samenwerking
tussen ROC Flevoland en ROC van Amsterdam (brief van 3 oktober
2013, Kamerstuk 31 524, nr. 182);
− De brief van de Minister inzake de huidige stand van zaken ROC
Zadkine (brief van 1 oktober 2013, Kamerstuk 31 524, nr. 181);
− De brief van de Minister inzake afschrift van de reactie op de tussenevaluatie van de Adviescommissie fusietoets in het onderwijs (brief
van 28 juni 2013, Kamerstuk 31 288, nr. 346).
Bij brief van 16 december 2013 hebben Minister en Staatssecretaris
deze beantwoord. Vragen en antwoorden zijn hierna afgedrukt.
De voorzitter van de commissie,
Wolbert
Adjunct-griffier van de commissie,
Boeve

kst-32040-22
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

1

I
1.
2.
2.1
2.2

4.

Vragen en opmerkingen uit de fracties
Algemeen
Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs
Algemeen
Leerlingendaling in het basisonderwijs en voortgezet
onderwijs
Overige aanpassingen
Artikelsgewijs
Tussenevaluatie van de Adviescommissie fusietoets in
het onderwijs
Overig

II

Reactie van de Minister en Staatssecretaris

2.3
2.4
3.

2
2
3
3
3
9
10
10
11
12

I Vragen en opmerkingen uit de fracties
1. Algemeen
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de voorgestelde
wijzigingen van de beleidsregels rondom de fusietoets en zien aanleiding
tot het stellen van enkele vragen.
De leden van de PvdA-fractie hebben kennisgenomen van de voorgenomen wijziging van de Regeling en beleidsregels fusietoets in het
onderwijs. De leden kunnen zich vinden in de voorgenomen wijzigingen
met betrekking tot de aanpassingen van het begrip voedingsgebied
voortgezet onderwijs en enkele begrippen die voor meerdere uitleg
vatbaar zijn binnen de huidige situatie. Over aanpassing van de regeling
met het oog op leerlingendalingen in het basisonderwijs en voortgezet
onderwijs hebben de leden enkele vragen.
De leden van de SP-fractie zien de fusietoets als een waardevol instrument om de menselijke maat te behouden, keuzevrijheid te borgen en om
de afstand tussen besturen en scholen te beperken. Derhalve zijn deze
leden ongelukkig met onderdelen van het onderliggende voorstel die, pas
twee jaar na invoering, feitelijk een uitkleding van de fusietoets behelzen.
Bovendien zijn deze leden van mening dat de belemmeringen die de
fusietoets opwerpt in relatie staan tot de risico’s van ondoordachte fusies
en zijn er in krimpgebieden andere factoren doorslaggevend in problemen
bij noodzakelijke herstructureringen.
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de onderliggende stukken over onder andere versoepeling van de fusietoets in
krimpgebieden. Alhoewel deze leden begrip hebben voor de versoepeling
in krimpgebieden, hebben zij nog wel enkele vragen.
De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de
brief van de Staatssecretaris inzake de wijziging van de Regeling en
beleidsregels fusietoets in het onderwijs. Deze leden verwelkomen de
wijziging van de regeling die erin moet voorzien dat de fusietoets geen
belemmering vormt voor samenwerking van schoolbesturen in krimpgebieden. Voorgenoemde leden vinden dat Haagse normen geen drempel
mogen vormen voor passende regionale oplossingen, die juist de
kwaliteit van onderwijs versterken. De leden hebben nog enkele vragen
aan de Staatssecretaris en de Minister.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben kennisgenomen van de
wijziging van de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs. Zij
zijn van mening dat deze wijzigingen een afzwakking van de fusietoets ten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

2

gevolg zullen hebben en trekken de noodzaak van de voorgenomen
veranderingen in twijfel.
De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van de beoogde wijziging van de regeling fusietoets. Deze leden vinden
het zorgelijk dat de wijziging opnieuw een illustratie is van de wispelturigheid van het onderwijsbeleid, aangezien de recent ingevoerde regeling
zelfs wordt aangepast voordat de gangbare termijn van evaluatie is
verstreken. Hoewel de voorgenomen wijzigingen voor een belangrijk deel
overeenstemmen met de visie van deze leden bij de totstandkoming van
de fusietoets, hebben zij bedenkingen bij de verhouding van deze
wijzigingen tot het wettelijk kader. Bovendien, niet minder principieel van
aard, hebben zij zorgen of naleving van de wet voldoende gestalte krijgt.
2. Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs
2.1 Algemeen
De leden van de GroenLinks-fractie vragen waarom de wet op dit moment
aangepast dient te worden. De wet is immers pas net twee jaar van kracht
en het wijzigen van een wet op een dergelijke korte termijn past niet in het
regulier startproces. De formele evaluatie staat gepland over ongeveer
anderhalf jaar. Wat is dan de reden dat deze wet anders behandeld dient
te worden, vragen de leden. Voorziet het kabinet reële problemen die
vragen om een onmiddellijke koersverandering? Waarom wordt de
huidige regelgeving gewijzigd, terwijl het kabinet de laatste adviezen van
de Commissie Fusietoets Onderwijs (CFTO) niet heeft opgevolgd?
Voornoemde leden zijn van mening dat er onvoldoende zwaarwegende
redenen hiervoor zijn aangevoerd. Waarom heeft het kabinet de adviezen
niet opgevolgd en daarmee de mogelijkheid van schaalvergroting doet
toenemen, terwijl dit niet nodig was. Kan het kabinet bevestigen dat
hiermee tegen de wet dreigt te worden ingegaan of dat het ten koste gaat
van keuzevrijheid en interne legitimiteit, zo vragen deze leden. De
fusietoets mag geen belemmering vormen voor samenwerking. Voorgenoemde leden vragen op welke manier dit op dit moment het geval is.
De leden van de SGP-fractie ontvangen graag een toelichting op de
procedurele gang van zaken. Enerzijds lezen zij in de toelichting dat de
regeling reeds is gewijzigd, anderzijds wordt gerept van het voornemen
om de regeling per 1 december te wijzigen. Kan het kabinet bevestigen
dat het niet de bedoeling is een verstrekkende wijziging van de regeling
door te voeren voordat hierover met de Kamer overleg is gevoerd.
2.2 Leerlingendaling in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs
De leden van de VVD-fractie merken op dat de lijn van het kabinet om
fusies in gebieden met bevolkingskrimp makkelijker te maken, op steun
kan rekenen van de leden van deze fractie. Zij vragen wel wat er precies
nog verder moet worden versoepeld. Is het niet zo dat er nu al rekening
wordt gehouden met krimp en met de omvang van scholen? Als scholen
minder dan 500 leerlingen hebben dan hoeven zij toch al geen fusietoets
te doen? Hoe komt het dan toch dat scholen hier zoveel problemen mee
lijken te hebben, willen deze leden weten. De leden van deze fractie
hebben signalen ontvangen dat de huidige regels niet goed worden
toegepast. Zo zou een kleine school, met minder dan 500 leerlingen,
alsnog de fusietoets moeten doen. Ontvangt het kabinet deze signalen
ook? Zo ja, wat is de reactie van het kabinet op deze signalen? Zou het
niet zo moeten zijn dat niet enkel de omvang bepalend is voor wel of geen
fusietoets, maar dat de motivatie om te fuseren het onderscheid zou
moeten maken, zo vragen deze leden. Naast fuseren zijn er vele anderen
manieren waarop scholen kunnen samenwerken. De leden van deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

3

fractie zijn bijvoorbeeld voorstander van versoepeling van regelingen
rondom de samenwerkingsschool, maar ook van een geleidelijke fusie.
Tijdens het algemeen overleg over krimp1 heeft de Staatssecretaris hier
ook positief op gereageerd, maar in deze brief wordt daar niet op
teruggekomen. Hoe verhoudt deze verruiming van fusiemogelijkheden
zich met de voordelen die ook andere vormen van samenwerking tussen
scholen bieden, zo vragen de voornoemde leden.
De leden van de PvdA-fractie hechten aan de menselijke maat in het
onderwijs en zien de regeling fusietoets als manier om deze menselijke
maat in het onderwijs te waarborgen. Het voorkomen van misverstanden
door het nader invullen van bepaalde begrippen binnen de regeling kan
rekenen op steun van deze leden. Met de voorgenomen voorstellen met
betrekking tot aanpassingen als gevolg van de leerlingendaling in het
primair- en voortgezet onderwijs tracht het kabinet een ervaren belemmering weg te nemen. De fusietoets mag geen belemmering zijn voor
samenwerking vinden deze leden en de fusietoets hoeft ook geen
daadwerkelijke belemmering te zijn, zo stelt de Onderwijsraad in zijn
krimpadvies. De CFTO neemt bij het toetsen van een voorgenomen fusie
«krimp» ook al mee als rechtvaardigingsgrond, zo blijkt uit tussentijdse
evaluatie van de CFTO. Voor wijziging van de Regeling fusietoets moet
daarom eerst duidelijk zijn of de fusietoets daadwerkelijk een belemmering is in krimpgebieden en of er ook andere manieren zijn om
eventuele misverstanden over de ervaren belemmering die de fusietoets
creëert te verhelpen, zo zijn de leden van mening. Deze leden merken op
dat leerlingenaantallen en de kwaliteit van het onderwijs in krimpregio’s
onder druk staan. Vaak is het in krimpregio’s dan ook onoverkomelijk dat
scholen gaan samenwerken en in sommige gevallen overgaan tot fusie.
De leden delen daarbij de opvatting van het kabinet dat de fusietoets
daarbij geen belemmering mag vormen. Zij vragen echter hoe groot de
daadwerkelijke belemmering is. De leden horen graag hoeveel scholen en
schoolbesturen daadwerkelijk hebben afgezien van samengaan als gevolg
van de fusietoets. Daarnaast vragen deze leden of de ervaren belemmering bij scholen en schoolbesturen weggenomen kan worden door
intensievere informatievoorziening over de regeling fusietoets en de tot
nu toe uitgebrachte adviezen van de CFTO. En welke andere mogelijkheden ziet de regering om de ervaren belemmering weg te nemen? De
leden van deze fractie willen voorts opmerken dat de Regeling fusietoets
slechts twee jaar geleden in werking is getreden. Op basis van de
uitgebrachte adviezen ontstaat jurisprudentie die de voorspelbaarheid van
de uitkomst van de toets vergroot. Waarom acht het kabinet een verdere
opbouw van jurisprudentie niet voldoende om de voorspelbaarheid te
vergroten, vragen de leden. Deze leden merken daarbij op dat het
Ministerie van OCW en CFTO al een aantal nuttige stappen hebben
gemaakt om scholen en besturen te informeren over de fusietoets en de
tot nu toe uitgebrachte adviezen. Graag horen de leden of het kabinet de
CFTO en de scholen en schoolbesturen de tijd wil geven om ervaring op
te doen met de fusietoets en op die manier de voorspelbaarheid van de
uit te brengen adviezen te vergroten. Met betrekking tot de vrijstellingsnorm voor de fusietoets, is door het kabinet gekozen voor een norm
op basis van het aantal scholen onder een bestuur en niet het aantal
leerlingen. Het kabinet is van mening dat het voor de bestuurbaarheid en
het behoud van een menselijke maat het aantal scholen onder een
bestuur relevanter is dan het aantal leerlingen. Kunnen de leden hier uit
opmaken dat de menselijk maat hier wordt afgemeten aan het aantal
scholen in plaats van het aantal leerlingen? Is het niet zo dat het ervaren
van een menselijke maat meer te maken heeft met het aantal leerlingen
op een school dan de zichtbaarheid en aanspreekbaarheid van een
1

Algemeen Overleg inzake Krimp in het onderwijs d.d. 27 juni 2013, Kamerstuk 31 293, nr. 180

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

4

overkoepelend schoolbestuur, zo vragen de leden. Het ophogen van de
vrijstellingsnorm van tien naar dertig scholen in het voortgezet onderwijs,
waardoor schoolbesturen kunnen ontstaan met 26.000 leerlingen onder
hun hoede, vinden de leden een forse verruiming van de vrijstellingsnorm. Graag horen zij hoe het aantal van 26.000 leerlingen zich
verhoudt tot de «menselijke maat» die het kabinet nastreeft voor het
onderwijs.
Daarnaast horen de leden graag van het kabinet hoe zij aankijkt tegen de
opmerking van de Algemene Onderwijsbond2 dat aanpassing niet
gewenst is, omdat de CFTO juist bij krimp maatwerk levert en kijkt naar
specifieke omstandigheden. Ook vragen de leden hoe het kabinet oordeelt
over de opmerking van de samenwerkende ouderorganisaties3dat het
prematuur is om nu al de conclusie te trekken dat de controle verzacht
dient te worden. Graag horen de leden ook hoe het kabinet oordeelt over
de opmerking van CNV Onderwijs4 dat het goed mogelijk is om de
fusietoets flexibel toe te passen teneinde het hoofd te kunnen bieden aan
de uitdagingen van de krimpregio’s. Hoe verhoudt het aanpassen van de
Regeling Fusietoets, amper twee jaar na de inwerkingtreding daarvan,
zich tot de mening van het kabinet dat het in zijn algemeenheid nog te
vroeg is om over te gaan tot wijzigingen en het willen afwachten van de
evaluatie Wet fusietoets in 2015, zo vragen deze leden.
De leden van de SP-fractie beschouwen de eerder genoemde doelen in
alle gevallen binnen het hele Nederlandse onderwijs van toepassing, ook
in krimpgebieden. De CFTO zelf geeft aan dat in krimpgebieden het
oordeel veelal positief uitvalt en dat deze adviezen, indien nodig, zeer snel
kunnen worden verstrekt. Deze leden vragen dan ook welk probleem het
kabinet hier nou probeert op te lossen. Dat er «geen enkele belemmering»
mag zijn lijkt in zichzelf een tegenstelling met de fusietoets op zich, maar
de leden menen niet uit de brief te kunnen opmaken dat het kabinet de
fusietoets in zijn geheel wil schrappen. Een reactie hierop zou de leden
veel duidelijkheid over het kabinetsstandpunt kunnen verschaffen. Deze
leden vinden het terecht dat een fusietoets maatwerk zou moeten
betekenen. Deze leden zijn dat met het kabinet eens en vragen of er
voorbeelden zijn van situaties waarin dat niet of onvoldoende het geval
was. Bovendien zijn deze leden van mening dat, wanneer de fusietoets,
gerelateerd aan haar aard, daadwerkelijk te weinig maatwerk zou bieden,
het van belang zou zijn met de CFTO in gesprek te gaan hierover. De
genoemde leden vragen waarom de grens van dertig scholen (of twintig
in het voortgezet onderwijs) is gekozen als criterium voor het inperken
van het fusietoetstraject. Het kabinet geeft weliswaar aan dat het hierbij
een nieuwe (extra) managementlaag verwacht, maar het blijft daarmee
onduidelijk waarom juist bij het aantal van dertig. Deze leden zijn
benieuwd naar onderliggende onderzoeken of steekproeven en hebben
sterke twijfels of het criterium van de menselijke maat hier niet alsnog in
het geding komt. Deze leden vragen ook waarom het kabinet voor een
minimaal krimppercentage van 15 procent heeft gekozen bij het uitzonderen van de plicht voor fusietoetsing. Ook blijven de leden benieuwd
naar de oorspronkelijke herkomst van zowel deze 15 procent als van de
7,5 procent (die laatste als rechtvaardigingsgrond) per vijf jaar aangezien
verwacht zou mogen worden dat beide op een vergelijkbaar niveau
zouden zijn wanneer het zou gaan om noodzakelijkheid van fusies voor
het voortbestaan van onderwijs in bepaalde gebieden.
De genoemde leden maken zich bovendien zorgen over dit percentage
omdat die 7,5 procent neerkomt op 1,5 procent per jaar, dat is een daling
die ook buiten de specifieke krimpgebieden kan voorkomen. Ter verge2

2013D40754
2013D41115
4
2013D45621
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

5

lijking wijzen de leden op de brief van de Staatssecretaris over krimpproblematiek5 waarin gesproken wordt over leerlingdaling van tientallen
procenten. Daardoor vrezen de leden dat deze uitzondering bedoeld is als
uitkleding van de fusietoets en dat is in hun ogen bijzonder onwenselijk.
Deze leden onderschrijven voorts het belang van de werkbaarheid en
juiste definiëring van en in de fusietoets, zij plaatsen nog enkele opmerkingen bij de manier waarop het kabinet deze zaken wil verbeteren. De
leden van deze fractie constateren dat de toetsdrempel straks bij
overdracht van het ene naar het andere bestuur zal worden geteld op
basis van het overnemende bestuur, waardoor het totaal aantal scholen
van het overnemende bestuur plus het overgenomen bestuur die drempel
zal passeren bij het totaal van tien scholen. Deze leden vragen of het in
deze situatie dan ook daadwerkelijk alle betrokken scholen betreft.
Aangaande de aanpassing met betrekking tot het voedingsgebied
voortgezet onderwijs kunnen de leden begrip opbrengen voor het feit dat
er een drempel wordt ingesteld met betrekking het aantal leerlingen per
gemeentelijke basisadministratie. Het ontgaat hen echter waarom die op
10 procent per gemeente komt te liggen, door de verscheidenheid in
omvang van gemeentes kan dat in absolute aantallen immers sterk
uiteenlopen. De genoemde leden zijn benieuwd naar de achterliggende
motivatie voor deze keuze en waarom zo’n relatieve factor wel iets zou
zeggen over een mogelijk significante belemmering. Ook vragen deze
leden waarom hiermee de geografische factor als belemmering in feite
deels verdwijnt. Zij pleiten nog altijd voor de menselijke maat waar het
gaat om schoolgrootte, het is immers van onschatbare waarde dat
leerlingen en personeel elkaar kennen en een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de school en het onderwijsproces voelen.
De leden van de CDA-fractie lezen dat er bij scholen die in een periode van
vijf jaar te maken hebben met een krimp van het aantal leerlingen van 15
procent of meer in principe geen advies van de Adviescommissie
fusietoets meer nodig is en dat dit ook geldt bij een fusie waar 30 of
minder scholen bij betrokken zijn en in het primair onderwijs 20 of minder
scholen in het voortgezet onderwijs. Wat is de reden dat niet ook een
uitzondering is gemaakt voor twee kleine scholen, elk met een ander
schoolbestuur, die gezamenlijk minder dan 500 leerlingen hebben? Deze
scholen moeten nog steeds naar de CFTO. Waarom ziet CFTO dit nog
steeds als een bestuurlijke fusie? Zou het niet mogelijk zijn om niet meer
naar het CFTO te hoeven indien de besturen bij de samenvoeging
besluiten dat onder gelijktijdige overdracht van de ene school deze wordt
opgeheven? Deze leden ontvangen graag een toelichting op dit punt. De
leden vragen ook om een toelichting op de voorwaarde dat fuserende
scholen niet meer dan tweederde van het voedingsgebied mogen
beslaan. In sommige regio’s, als bijvoorbeeld Friesland met een grote
populatie van protestanten, kan dit ertoe leiden dat een fusie tussen een
groot bestuur van protestants-christelijke denominatie niet mag fuseren
met een school voor speciaal onderwijs van dezelfde denominatie
vanwege de overschrijding van het voedingsgebied. In dit geval rest de
school voor speciaal onderwijs alleen de optie om zich aan te sluiten bij
een bestuur van een andere denominatie. Is het niet mogelijk in dit soort
gevallen een uitzondering te maken op de regel, een soort discretionaire
bevoegdheid als het ware, zo vragen de leden. Zij lezen voorts in de
toelichting op de wijziging van de regeling dat 30 respectievelijk 20
scholen als een maximale «span of control» worden genoemd waarboven
een aparte managementlaat zou moeten worden ingericht om de
aansturing beheersbaar te houden. Kan het kabinet aangeven of dit een
nieuw criterium is en waarop deze aantallen zijn gebaseerd, willen de
leden weten.
5

Kamerstuk 31 293, nr. 167

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

6

De genoemde leden vragen ook een nadere toelichting op de visie van het
kabinet ten aanzien van menselijke maat. De fusietoets is tot stand
gekomen om ongebreidelde groei in het onderwijs te kunnen indammen
en de wens tot meer instellingen die de menselijke maat hanteren. Deze
leden zijn van mening dat menselijke maat ook binnen grotere instellingen aanwezig kan zijn door de zaken kleinschalig te organiseren. Ten
aanzien van demografische krimp legt het kabinet zeer veel nadruk op de
volgens hem veronderstelde kwetsbaarheid van kleinschaligheid. Gaarne
een nadere toelichting hoe dit zich verhoudt tot de breed gevoelde wens
van menselijke maat waaruit de fusietoets is ontstaan? En hoe verhoudt
zich dit tot het behoud van een pluriform onderwijsaanbod, zo vragen
deze leden. Ook zijn de leden benieuwd hoe de voorgestelde wijzigingen
ten aanzien van de fusietoets zich verhouden tot de aangekondigde
uitwerking van de brief over demografische krimp? Wanneer komt deze
uitwerking van de voorstellen over krimp, zo vernemen deze leden graag.
De leden van de D66-fractie constateren dat de wijziging van de regeling
erin moet voorzien dat de fusietoets niet langer een belemmering zal
vormen voor samenwerking van schoolbesturen in krimpregio’s. Deze
leden zien dat in dunbevolkte gebieden door de fusietoets soms onnodige
barrières werden opgeworpen voor scholen om samen verder te gaan,
terwijl de kwaliteit van het onderwijs hier wel bij gebaat is. De leden staan
dan ook positief tegenover het voorstel van het kabinet waarbij er niet
langer een advies van de fusietoetscommissie nodig is in krimpgebieden.
Toch zien deze leden dat niet alle belemmeringen hiermee worden
weggenomen, en hopen dat het kabinet ook hier naar een oplossing wil
zoeken. Zo vragen de leden waarom voor het percentage van 15 procent
krimp is gekozen als voorwaarde om vrijstelling te krijgen voor de
fusietoets. Wordt gekeken naar de locatie van de scholen of ook naar het
bedieningsgebied van de school? Biedt het percentage van 15 procent wel
voor alle regio’s soelaas, bijvoorbeeld wanneer scholen meer dan vijf jaar
vooruit willen kijken, zo vragen deze leden. Voorts zien zij dat er grote
hindernissen bestaan voor het samenvoegen van scholen met verschillende denominaties, terwijl men op regionaal niveau juist graag de
krachten wil bundelen om sterker te worden, en met creatieve oplossingen tegemoet komt aan de wens om variatie in richting te behouden.
Kan worden aangegeven in hoeverre de aangekondigde aanpassingen
ook deze hindernissen wegnemen, zo vragen deze leden. Voorts wijzen de
leden op de belemmering om een samenwerkingsschool te stichten
wanneer de scholen die willen samen gaan dislocaties zijn zonder eigen
brin-nummer. Dit is bijvoorbeeld in Heerlen op dit moment het geval. Kan
het kabinet toezeggen nog eens kritisch te kijken naar de gestelde eisen
voor het opzetten van een samenwerkingsschool en zoeken naar een
oplossing voor de situatie in Heerlen? Deze leden lezen dat de vereenvoudiging geldt tot een bepaalde grens. Als door een bestuurlijke fusie een
schoolbestuur voor primair onderwijs ontstaat met in totaal meer dan
dertig scholen, dan geldt dat de Adviescommissie wel een advies zal
uitbrengen. De leden vragen hoe vaak het voorkomt dat er plannen zijn
voor een dermate grote fusie. Hoeveel schoolbesturen met meer dan
dertig scholen bestaan er in Nederland? Hoe groot acht het kabinet de
kans dat in gebieden met meer dan 15 procent bevolkingsdaling een fusie
zal plaatsvinden waarbij een koepel ontstaat van meer dan dertig scholen?
En op basis waarvan is het getal van dertig gekozen voor primair
onderwijs, en twintig voor voortgezet onderwijs? De genoemde leden
vragen het kabinet de berekeningen die hieraan ten grondslag liggen naar
de Kamer te zenden.
Voorts willen zij weten waarom ervoor gekozen is om de kaders voor de
fusietoets alleen aan te passen voor krimpregio’s. Waarom is er niet voor
gekozen om de regels voor heel Nederland aan te passen? De leden van
deze fractie vragen welke beweegredenen ten grondslag liggen aan de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

7

keuze om de fusietoets, met deze aangepaste kaders, wel in stand te
houden. Kan het kabinet de meerwaarde van de fusietoets in primair- en
voortgezet onderwijs uitleggen? In hoeverre heeft de fusietoets de
afgelopen jaren bijgedragen aan de onderwijskwaliteit, zo vragen deze
leden. Tot slot, merken zij op dat het voorkomt dat in een proces van fusie
en defusie leerlingen soms onterecht worden geregistreerd als schoolverlater. Wanneer een opleiding of afdeling verhuist van de ene naar de
andere mbo-instelling, blijft de leerling immers dezelfde opleiding volgen,
maar moet hij zich toch bij een andere mbo-instelling inschrijven. Hoewel
dit soms slechts een papieren en bestuurlijke overdracht is, uit zich dit wel
in onterecht nadelige cijfers voor de mbo-instelling. De leden vragen het
kabinet te kijken of hier een oplossing voor gevonden kan worden.
De leden van de GroenLinks-fractie merken op dat krimp door de CFTO
reeds gehanteerd wordt als rechtvaardigheidsgrond voor fusie. Deze
leden hebben geen bezwaar tegen het opnemen in de wet hiervan, maar
dit dient, in hun ogen, dan wel op een dusdanige manier te gebeuren dat
de benodigde ruimte wordt gehandhaafd voor een individuele behandeling van de gevallen die de Commissie toetst. Deze leden zijn het niet
eens met de veronderstelling dat een krimp van 7,5 procent in vijf jaar een
legitieme grond is voor automatische rechtvaardiging van een fusie en 15
procent krimp in vijf jaar altijd tot vrijwaring van de toets zou moeten
leiden (artikel 4 en artikel 19). Zij vragen of deze maatregelen niet te
ingrijpend zijn. Allereerst zou dit ten gevolge hebben dat de helft van de
gemeentes in aanmerking komt voor automatische rechtvaardiging. Deze
leden vragen of dit in verhouding staat tot de te verwachten krimp. Een
demografische krimp leidt ook niet noodzakelijkerwijs tot een daling van
de leerlingencijfers. Wordt hier eveneens rekening mee gehouden, willen
de leden weten. Daarnaast is een krimp van enkele procenten per jaar niet
zo urgent dat bestaande regelgeving moet worden aangepast. Is een
dergelijke krimp niet op te vangen met professioneel bestuur, vragen de
voorgenoemde leden. Bovenal concluderen de leden dat een fusietoets
geen dermate zwaar obstakel is dat het noodzakelijke schaalvergroting
van kleine scholen zal verhinderen.
De leden van de SGP-fractie vragen hoe ten aanzien van het primair
onderwijs het gekozen uitgangspunt van 30 scholen te rijmen is met de
norm van 10 scholen uit artikel 64a, tweede lid, WPO. Deze leden merken
bovendien op dat in de WPO als uitgangspunt geldt dat fusies waarbij
meer dan negen scholen betrokken zijn getoetst moeten worden, terwijl
de norm van 30 scholen in de gewijzigde regeling als uitzondering geldt
bij normen inzake krimp. Graag ontvangen zij nadere toelichting hoe deze
punten te rijmen zijn met de wet.
Deze leden merken op dat de Grondwet de overheid ten aanzien van de
toereikendheid van het aanbod slechts een verantwoordelijkheid toekent
inzake het garanderen van voldoende openbaar onderwijs en dat het
waarborgen van keuzevrijheid en diversiteit in het bestaande aanbod geen
taak van de regering is. In dat licht vinden zij het niet meer dan verstandig
dat de toets op keuzevrijheid wordt beperkt. Deze leden vragen waarom
het kabinet niet voornemens is, in navolging van adviezen van de
Onderwijsraad en hoogleraren onderwijsrecht, de toets op keuzevrijheid
en denominatie geheel te laten vervallen.
Deze leden vragen vervolgens hoe het grondwettelijk gezien te rechtvaardigen is dat in een regio een fusie tussen de twee besturen van een
bepaalde denominatie wordt verboden, zeker wanneer blijkt dat het
aanbod van scholen wat betreft identiteit ongewijzigd blijft. Zij wijzen op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

8

het voorbeeld van katholieken besturen in Tilburg, waarover de rechtbank
op 19 april uitspraak heeft gedaan.6
De genoemde leden vragen waarom het kabinet het acceptabel vindt dat
door de gehanteerde krimpnorm van 7,5 procent in meer dan de helft van
de gemeenten een automatische goedkeuringsgrond voor fusies ontstaat.
Zij vragen in hoeverre de beoogde werking van de fusietoets nog recht
wordt gedaan wanneer in het grootste deel van Nederland geen serieuze
toets op de menselijke maat wordt gedaan. Waarom wordt niet gewacht
met aanpassingen totdat meer ervaring met de fusietoets bestaat, mede
gezien het feit dat fusieaanvragen in veel gevallen snel (en zelfs met
spoed) kunnen worden behandeld.
2.3 Overige aanpassingen
Marktaandeel in het basisonderwijs
Over het begrip marktaandeel in het basisonderwijs vragen de leden van
de PvdA-fractie of het kabinet al een voorstel van CFTO heeft ontvangen
over het maximaal toegestane marktaandeel voor stedelijke gebieden.
Deze leden merken op dat het kabinet de aanbeveling van een aparte
norm voor stedelijke gebieden interessant vindt en vragen waarom het
kabinet deze aanbeveling niet heeft meegenomen in de voorgestelde
wijziging.
De leden van de GroenLinks-fractie constateren in de voorgestelde
wijzigingen een afzwakking van de fusietoets met een belemmering van
keuzevrijheid dientengevolge. Deze leden voorzien dat een aanscherping
van het begrip marktaandeel (artikel 10) door de vergroting van het
marktgebied een beperking van de onderwijsvariëteit betekent. Deze
leden voorzien eveneens een inperking van de variëteit binnen de eigen
denominatie door de afschaffing van de toets op marktaandeel binnen de
eigen richting. Deze wijzigingen in de toepassing van het begrip marktaandeel zwakken de toets af en bieden niet of nauwelijks verheldering.
Recente jurisprudentie (de uitspraak van de rechtbank in Breda met
betrekking tot de legitimiteit van de toets op het marktaandeel katholiek
onderwijs in Tilburg) heeft reeds duidelijk gemaakt dat dergelijke
wijzigingen niet noodzakelijk of verduidelijkend zijn. Ze zullen vooral extra
regulering betekenen. De genoemde leden zien dan ook geen noodzaak
voor het wijzigen van het marktaandeel.
Medezeggenschap
Het stemt de leden van de PvdA-fractie tot tevredenheid dat in de
fusie-effectrapportage ook de nadelige effecten van een voorgenomen
fusie opgenomen moeten worden. Op deze manier wordt de interne
legitimatie van de fusietoets versterkt. Is het kabinet van mening dat de
medezeggenschapsraden door uitbreiding van de fusie-effectrapportage
genoeg zijn toegerust om een voorgenomen fusie goed te kunnen
beoordelen? Deze leden vragen voorts hoe het kabinet oordeelt over de
aanbeveling van de CFTO om de fusie-effectrapportage in minstens twee
achtereenvolgende vergaderingen van de medezeggenschapsraad te
bespreken. Met betrekking tot de externe legitimatie vragen deze leden
zich af hoe andere stakeholders, zoals andere scholen en schoolbesturen,
de gemeentes en het bedrijfsleven, bij de voorgenomen fusie betrokken
gaan worden. Ook deze betrokkenen moet gekend worden bij het
fusieproces, zo zijn de leden van mening.

6

zaaknummer: AWB 12/4472 WET

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

9

De leden van de SP-fractie maken zich grote zorgen over de rol van
medezeggenschap bij fusies, die dankzij de fusietoets nou juist een
versterkte positie kent. Volgens deze leden is deze betrokkenheid van
ouders en personeel onontbeerlijk, in het dagelijks functioneren van
scholen maar vooral ook in het geval van een doorgaans ingrijpende
gebeurtenis als een fusie.
Personele unie
Ten aanzien van de personele unies, merken deze leden van de
PvdA-fractie op dat deze in sommige gevallen een verregaande en
bijgaande onomkeerbare verstrengeling van organisatie betekent. Voorts
blijkt dat besturen deze vorm van samenwerking soms aangaan om de
fusietoets te ontwijken. De leden vragen hoe zij deze unies beoordeelt.
Kan het kabinet in aanloop op de wetsevaluatie aangeven of zij van
mening is dat deze personele unies onderhevig aan ministeriele
toestemming gemaakt moeten worden en getoetst moeten worden langs
de criteria van de fusietoets? Deze leden merken daarbij op dat tijdelijke
personele unies een fusie kunnen voorkomen, maar dat daarbij geen
onomkeerbare bestuurlijk gefuseerde eenheden moeten ontstaan. Hoe
denkt het kabinet te kunnen voorkomen dat personele unies een
onomkeerbare samenwerkingsvorm aannemen, vragen de leden.
2.4 Artikelsgewijs
Artikel I, onderdeel A (Artikel 4)
De leden van de GroenLinks-fractie stellen ook vragen bij het evident
onvermijdelijk stellen van een fusie wanneer er sprake is van een
opheffingsdreiging binnen tien kalendermaanden (artikel 4). Deze leden
vragen of deze wijziging niet zal leiden tot strategische beslissingen en
maatregelen om de toets te vermijden, zoals het uitstellen van een
fusie-aanvraag of een afhoudende positie jegens samenwerking. De
fusietoets kan door de voorgenoemde maatregel juist ten gevolge hebben
samenwerking te belemmeren. De fusietoets is een wenselijk instrument
in de ogen van de voorgenoemde leden en dient daarom niet via
alternatieve wegen omzeild te kunnen worden. Hoe wordt deze
mogelijkheid ondervangen, zo vragen deze leden.
3. Tussenevaluatie van de Adviescommissie fusietoets in het onderwijs
De leden van de VVD-fractie merken op dat de Adviescommissie aandacht
besteedt aan de 50 procent regel, die beschrijft dat een bestuur nooit
meer dan 50 procent van de scholen in een bepaald gebied onder haar
hoede mag hebben. De commissie geeft aan dat dit in stedelijke gebieden
eigenlijk een veel te groot aandeel is. Wat is de mening van het kabinet
met betrekking tot de keuzemogelijkheid voor ouders en de diversiteit van
het onderwijsaanbod? Welke risico’s ziet de Staatssecretaris als één
bestuur inderdaad een monopoliepositie krijgt in een regio?
De leden van de SGP-fractie vragen een reactie op de bevingen van de
adviescommissie fusietoets die erop wijzen dat bij fusies vooral kleinere
besturen worden opgegeten door grote besturen. Op welke wijze heeft
deze constatering doorgewerkt in de wijziging van de regeling. Hoe
reageert het kabinet op de suggestie van de commissie dat het beter zou
zijn dat kleine besturen fuseren in plaats van de situatie dat zij worden
opgegeten door grote besturen. Op welke wijze kan, indien noodzakelijk,
fusie van kleine besturen onderling worden bevorderd? Deze leden vragen
hoe het kabinet reageert op de signalering van de commissie dat kleine
besturen veelal fuseren vanwege de als te hoog ervaren eisen aan het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

10

bestuur van scholen. Op welke wijze kan en wil het kabinet bevorderen
dat de regelgeving zo is ingericht dat het bestuur van scholen ook voor
kleine besturen niet onnodig wordt ontmoedigd? De leden vragen hoe het
kabinet de situatie beoordeelt waarin de commissie een aanvraag om
inhoudelijke redenen afwijst, terwijl alle bij de fusie betrokken partijen en
belanghebbende geledingen de fusie steunen. Is het niet wenselijk om als
uitgangspunt te hanteren dat een fusie gerealiseerd mag worden wanneer
uit onderzoek blijkt dat aan de inbreng van alle belanghebbenden recht is
gedaan en belanghebbenden ook instemmen met de fusie?
4. Overig
Stichting Katholiek Onderwijs Mergelland en de Stichting Jong Leren
De leden van de CDA-fractie vragen het kabinet een nadere toelichting op
het instemmende besluit van de Staatssecretaris d.d. 27 juni 2013 inzake
de bestuurlijke fusie tussen Stichting Katholiek Onderwijs Mergelland en
de Stichting Jong Leren. De CFTO kwam in het advies over deze fusie tot
een negatief oordeel omdat de gevraagde fusie niet aan de wettelijke
criteria voldoet (artikel 64c WPO) en daarom afgewezen moet worden
omdat de wet geen afweging mogelijk maakt. De Staatssecretaris laat
weten dat niet is voldaan aan artikel 64c WPO, maar dat hij desalniettemin
tot een andere besluit komt. De Staatssecretaris geeft aan dat duurzame
kwaliteitsborging voor hem het belangrijkste motief is en dat dit belangrijker is dan het tegengaan van schaalvergroting, het behoud van
keuzevrijheid en het stand in stand houden van het duale onderwijsaanbod. Graag ontvangen zij hierop een nadere toelichting.
De leden van de SGP-fractie constateren dat het kabinet voortvarend
uitwerking wil geven aan haar beleidsvoornemens met betrekking tot
krimp. Zij kunnen zich niet aan de indruk onttrekken dat de ambitie om de
fusietoets hierbij niet in de weg te laten staan – zoals in het regeerakkoord
vermeld – in plaats van spoedige wetgeving vooral betekent dat
bestaande wetgeving aan de kant wordt geschoven. Zij vragen een
toelichting op het goedkeurende besluit van de Staatssecretaris inzake de
fusie tussen de Stichting katholiek onderwijs Mergelland en de Stichting
jong leren van 27 juni 2013. Deze leden vragen op welke wettelijke basis
de in dat besluit genoemde belangenafweging berust, wanneer de
Staatssecretaris erkent dat in casu niet is voldaan aan de limitatieve
goedkeuringsgrond van artikel 64c, tweede lid, WPO. Hoe is het in het
kader van de procedure van de fusietoets bovendien te verkopen dat de
Staatssecretaris minder gewicht toekent aan doelstellingen die bij uitstek
het hart van de ingevoerde fusietoets betreffen, zoals keuzevrijheid en het
tegengaan van schaalvergroting, om beleidsmatige kwaliteitsambities
doorgang te laten vinden? Is gezien de koers van het kabinet niet veeleer
aanpassing of afschaffing van de wettelijke bepalingen inzake de fusietoets in plaats van aanpassing van de regeling fusietoets de aangewezen
weg, zo vragen zij.
ROC Amsterdam en ROC Flevoland
De leden van de SGP-fractie hebben een tweetal vragen over de op
praktisch niveau vrijwel gerealiseerde fusie tussen ROC Amsterdam en
ROC Flevoland. Zij vragen allereerst hoe het kabinet oordeelt over het feit
dat bestuurders met een beroep op formaliteiten en papieren constructies
lijken te willen ontkennen dat met de samenwerking in feite sprake is van
een fusie, waarvan door de Inspectie ook wordt gemeld dat deze op
wezenlijke onderdelen niet eenvoudig ontvlechtbaar is. Bovendien vragen
de leden waarom het kabinet zich bij de uitleg van artikel 9.14 WEB strikt
beperkt tot de letterlijke wettekst, terwijl de materiële strekking van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

11

bepaling duidelijk is dat directe invloed van leden van een college van
bestuur in een college van bestuur van een andere instelling moet worden
voorkomen. Hoe kan worden ontkend dat betrokkenen feitelijk overwegende invloed hebben in beide colleges van bestuur, wanneer besluiten
van de colleges van bestuur kopieën zijn van de besluitvorming in het
koepelbestuur?
II Reactie van de Minister en Staatssecretaris
1. Algemeen
Graag wil de regering de leden van de vaste commissie voor Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap danken voor hun inbreng en voor de vragen die zij
hebben gesteld. Op de gestelde vragen gaat de regering hieronder in.
Daarbij wordt de indeling van het verslag als uitgangspunt genomen,
voorafgegaan door een algemene inleiding.
De fusietoets is een belangrijk instrument voor het behoud van de
menselijke maat in het onderwijs. Te veel fusies kunnen de keuzevrijheid
in het onderwijs aantasten. Daarnaast kunnen te grote instellingen en
schoolbesturen de afstand tussen bestuur en werkvloer te groot maken,
waardoor de legitimiteit van het bestuur in gevaar komt. Daarom is het
noodzakelijk dat er een goed werkende fusietoets is en blijft.
Op dit moment is er sprake van een aanzienlijke daling van het aantal
leerlingen in het primair onderwijs (po). Op 1 oktober 2013 waren er
22.000 leerlingen minder dan een jaar daarvoor. In het voortgezet
onderwijs (vo) is de daling ook al begonnen en wordt het aantal regio’s
met aanzienlijke leerlingendaling steeds groter. Vanaf 2016 daalt
bovendien het totaal aantal leerlingen in het vo.
Ook in gebieden met een aanzienlijke leerlingendaling hebben leerlingen
recht op een goed, divers en toegankelijk onderwijsaanbod. Om te zorgen
dat schoolbesturen financieel niet onderuitgaan en dat het onderwijs
betaalbaar blijft, moet het onderwijsaanbod daarnaast doelmatig zijn.
Schoolbesturen in het po en het vo in gebieden met aanzienlijke leerlingendaling staan nu voor de zware opgave om te zorgen voor een
toekomstbestendig onderwijsaanbod dat aan bovengenoemde eisen
voldoet. De regering heeft zichzelf als taak gesteld de schoolbesturen te
helpen door belemmeringen weg te nemen, ondersteuning te geven,
regionale regie te bevorderen en bekostigingsprikkels die samenwerking
tegenhouden te veranderen.7 De leerlingendaling is zo groot dat fusies
tussen scholen in steden, dorpen en wijken soms onvermijdelijk zijn. De
fusietoets werkt belemmerend bij de zorg voor goed, toegankelijk, divers
en doelmatig onderwijs in gebieden met aanzienlijke leerlingendaling.
Fusies zijn – hoewel soms noodzakelijk – ingrijpend, vragen veel energie
van alle betrokkenen, roepen emoties op en hebben een lange doorlooptijd omdat vele betrokken partijen moeten kunnen meepraten,
adviseren of instemmen. Aan het eind van het proces is er dan nog de
fusietoets. De fusietoets maakt de toch al lange doorlooptijd nog langer
en vraagt nog meer inspanning van alle betrokkenen. De fusietoets kan
leiden tot onzekerheid bij schoolbesturen omdat de substantiële daling
van het aantal leerlingen niet expliciet als rechtvaardigingsgrond is
opgenomen. Het is belangrijk dat schoolbesturen die hun handen vol
hebben aan het overeind houden van een goed en divers onderwijsaanbod in gebieden met een forse leerlingendaling, niet worden belast
met een toets op fusies die doorgaans onvermijdelijk zijn. Schoolbesturen
hebben nú met leerlingendaling te maken, en daarom is nu versoepelde
regelgeving noodzakelijk.
Het fusieproces moet vanzelfsprekend ook bij leerlingendaling zorgvuldig
zijn. Daarom blijven er wettelijke voorschriften aan verbonden. Zo moet er
7

Beleidsvisie leerlingendaling in primair en voortgezet onderwijs, Kamerstuk 31 293, nr. 167.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

12

altijd een fusie-effectrapportage worden opgesteld. De medezeggenschapsraad (MR) houdt in het po en vo instemmingsrecht en de gemeenteraad adviesrecht, en in het geval van openbaar onderwijs instemmingsrecht, met betrekking tot de voorgenomen fusie. Daarnaast wordt de
mogelijkheid om in aanmerking te komen voor versoepelde regelgeving
begrensd: er moet sprake zijn van een forse leerlingendaling (15 procent
in vijf jaar) om zonder een advies van de Adviescommissie fusietoets in
het onderwijs (hierna: adviescommissie fusietoets) een fusie te kunnen
doorvoeren, of van een substantiële leerlingendaling (7,5 procent in vijf
jaar) om deze als rechtvaardigingsgrond te kunnen inroepen. Daarnaast
wordt een grens gesteld aan het aantal scholen dat zonder advies van de
adviescommissie fusietoets met een besturenfusie gemoeid mag zijn: dit
om te voorkomen dat de versoepeling ertoe leidt dat er in gebieden met
forse leerlingendaling zeer grote schoolbesturen ontstaan zonder dat de
noodzaak daarvan grondig is bekeken.
Kortom: de fusietoets wordt gehandhaafd voor het behoud van de
menselijke maat in het onderwijs en om te voorkomen dat de afstand
tussen bestuur en werkvloer zo groot wordt dat de legitimiteit van het
bestuur in gevaar komt. Wel wordt de Regeling en beleidsregels fusietoets
in het onderwijs (hierna: Regeling fusietoets) versoepeld waar dat
aantoonbaar nodig is, namelijk waar sprake is van een forse of substantiële daling van het aantal leerlingen. Om te voorkomen dat de versoepeling leidt tot uitwassen zijn er duidelijke grenzen gesteld om te bepalen
wanneer de versoepeling mag worden toegepast.
2. Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs
2.1 Algemeen
De leden van de GroenLinks-fractie vragen waarom de wet op dit moment
aangepast dient te worden. De wet is immers pas net twee jaar van kracht
en het wijzigen van een wet op een dergelijke korte termijn past niet in het
regulier startproces. De formele evaluatie staat gepland over ongeveer
anderhalf jaar. Wat is dan de reden dat deze wet anders behandeld dient
te worden, vragen de leden. Voorziet het kabinet reële problemen die
vragen om een onmiddellijke koersverandering?
Op dit moment is er sprake van een aanzienlijke daling van het aantal
leerlingen in het po en ook in het vo zet deze daling in. Schoolbesturen in
gebieden met aanzienlijke leerlingendaling staan nu voor de zware
opgave om te zorgen voor een toekomstbestendig onderwijsaanbod. De
regering heeft zich als taak gesteld deze schoolbesturen te helpen door
belemmeringen weg te nemen en ondersteuning te geven. Zoals in de
algemene inleiding is geschetst bemoeilijkt de fusietoets de samenwerking tussen scholen in gebieden met leerlingendaling. Daarom is een
versoepelde regelgeving noodzakelijk.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen waarom de huidige regelgeving wordt gewijzigd, terwijl het kabinet de laatste adviezen van de
Commissie Fusietoets Onderwijs (CFTO) niet heeft opgevolgd. Deze leden
zijn van mening dat er onvoldoende zwaarwegende redenen hiervoor zijn
aangevoerd. Waarom heeft het kabinet de adviezen niet opgevolgd en
daarmee de mogelijkheid van schaalvergroting doet toenemen, terwijl dit
niet nodig was. Kan het kabinet bevestigen dat hiermee tegen de wet
dreigt te worden ingegaan of dat het ten koste gaat van keuzevrijheid en
interne legitimiteit, zo vragen deze leden.
De Minister of Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, en
waar het groen onderwijs betreft de Staatssecretaris van Economische
Zaken, geeft of onthoudt goedkeuring aan fusies en maakt daarbij een
eigen belangenafweging. In de besluitvorming wordt veel waarde gehecht
aan de adviezen van de adviescommissie fusietoets. In totaal heeft de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

13

adviescommissie fusietoets nu 70 adviezen uitgebracht. In 67 gevallen
heeft de Minister het advies overgenomen.
De adviescommissie fusietoets heeft tien keer geadviseerd goedkeuring
aan de fusie te onthouden. Drie van deze adviezen zijn niet opgevolgd. In
deze drie gevallen is in afwijking van het advies van de adviescommissie
fusietoets, goedkeuring verleend aan de fusie. Gezien de specifieke
context was in deze drie gevallen sprake van een aantal rechtvaardigingsgronden die in de belangenafweging zwaarder wogen dan het belang van
behoud van keuzevrijheid. De rechtvaardigingsgronden hielden verband
met de borging van de kwaliteit of van de continuïteit van het betreffende
onderwijsaanbod.
De fusietoets mag geen belemmering vormen voor samenwerking, aldus
de leden van de GroenLinks-fractie. Deze leden vragen op welke manier
dit op dit moment het geval is.
Schoolbesturen hebben vaak jaren aan voorbereiding achter de rug
voordat een fusie concreet wordt. Zij steken veel energie in een proces
met een onzekere uitkomst, waar zij na de fusieaanvraag soms geruime
tijd op moeten wachten. Uit signalen van schoolbesturen blijkt dat
sommige besturen om deze redenen afzien van een fusie. Dit geldt ook in
gebieden waar, gezien de leerlingendaling, alle betrokkenen een fusie wel
wenselijk achten. Dit komt mede door het feit dat leerlingendaling in deze
gebieden geen expliciete rechtvaardigingsgrond is. Hoewel fusies
vanwege forse leerlingendaling soms onvermijdelijk zijn, worden zij toch
getoetst.
Daarnaast kent de praktijk nog een aantal andere voorbeelden, waarin de
fusietoets belemmerend kan zijn in het vinden van oplossingen voor
leerlingendaling. Ten eerste komt de situatie voor dat twee kleine
basisscholen onder verschillende schoolbesturen, institutioneel willen
fuseren. Hun gezamenlijk leerlingaantal komt ruim onder de toetsdrempel
voor een institutionele fusie, waardoor geen toets nodig is. Maar voor de
gelijktijdige bestuurlijke fusie (er zijn immers twee besturen betrokken)
moeten ze wel een fusietoets ondergaan. Een tweede situatie is dat
scholen of opleidingen genoodzaakt zijn om te fuseren omdat zij te weinig
leerlingen hebben om nog voor bekostiging in aanmerking te komen. Ook
zij moeten een fusietoets ondergaan. Het marktaandeel van de daadwerkelijke variatie in keuzevrijheid op bestuursniveau wordt gemeten binnen
de eigen denominatie, wat de mogelijkheden om te fuseren in een aantal
gevallen ernstig beperkt. Dit zijn voorbeelden waarin een fusie de enige
adequate oplossing kan zijn om een dekkend onderwijsaanbod te
behouden. Het doorlopen van een fusietoets om tot deze vergaande
samenwerking te komen wordt dan als een belemmering ervaren. Met de
voorgestelde wijzigingen in de Regeling fusietoets worden deze concrete
belemmeringen voor fusie in gebieden met aanzienlijke leerlingendaling
opgelost.
De leden van de SGP-fractie ontvangen graag een toelichting op de
procedurele gang van zaken. Enerzijds lezen zij in de toelichting dat de
regeling reeds is gewijzigd, anderzijds wordt gerept van het voornemen
om de regeling per 1 december te wijzigen. Kan het kabinet bevestigen
dat het niet de bedoeling is een verstrekkende wijziging van de regeling
door te voeren voordat hierover met de Kamer overleg is gevoerd.
De voorgenomen inwerkingtreding van de gewijzigde Regeling fusietoets
is afhankelijk van de uitkomst van dit schriftelijke overleg met uw Kamer.
Deze voorgenomen publicatiedatum is uitgesteld zodat uw Kamer
zorgvuldig kennis kan nemen van de antwoorden op de gestelde vragen.
De toelichting bij de concept wijzigingsregeling die u hebt ontvangen,
wordt straks gepubliceerd bij de dan vastgestelde Regeling fusietoets.
Daarom wordt er in de toelichting van uit gegaan dat de Regeling al is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

14

gewijzigd. Dit is conform aanwijzing 220 van de Aanwijzingen voor de
regelgeving.
2.2 Leerlingendaling in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs
De leden van de VVD-fractie merken op dat de lijn van het kabinet om
fusies in gebieden met bevolkingskrimp makkelijker te maken, op steun
kan rekenen van de leden van deze fractie. Zij vragen wel wat er precies
nog verder moet worden versoepeld. Is het niet zo dat er nu al rekening
wordt gehouden met krimp en met de omvang van scholen? Als scholen
minder dan 500 leerlingen hebben dan hoeven zij toch al geen fusietoets
te doen? Hoe komt het dan toch dat scholen hier zoveel problemen mee
lijken te hebben, willen deze leden weten.
In veel dorpen en wijken staan basisscholen van verschillende denominaties en van verschillende besturen. Als besturen scholen aan elkaar
overdragen om te fuseren, wordt die overdracht tot nu toe als een
bestuurlijke fusie aangemerkt, waarvoor een fusietoets nodig is. Daardoor
is op een fusie tussen twee kleine basisscholen, die samen ver onder de
toetsdrempel van 500 leerlingen blijven, toch de fusietoets van toepassing. Door veel scholen wordt dit als een onnodige belemmering ervaren.
De leden van de VVD-fractie hebben signalen ontvangen dat de huidige
regels niet goed worden toegepast. Zo zou een kleine school, met minder
dan 500 leerlingen, alsnog de fusietoets moeten doen. Ontvangt het
kabinet deze signalen ook, vragen deze leden? Zo ja, wat is de reactie van
het kabinet op deze signalen?
Het kabinet ontvangt inderdaad signalen over de toepassing van de
fusietoets op een overdracht van scholen naar een ander bestuur. Als de
ontstane school onder de 500 leerlingen blijft, hoeft geen fusietoets te
worden aangevraagd. Daarom is de toelichting van de Regeling fusietoets
hierop aangepast.
Zou het niet zo moeten zijn dat niet enkel de omvang bepalend is voor wel
of geen fusietoets, maar dat de motivatie om te fuseren het onderscheid
zou moeten maken, zo vragen de leden van de VVD-fractie.
De motivatie om te fuseren maakt onderdeel uit van de fusie-effectrapportage, die ter voorbereiding op het fusiebesluit wordt voorgelegd
aan de MR en die tevens onderdeel uitmaakt van de aanvraag voor
goedkeuring van de fusie. Bij de beoordeling van de aanvraag wordt eerst
onderzocht of de MR heeft ingestemd met de fusie en of de fusie leidt tot
een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het
onderwijsaanbod. De Wet fusietoets in het onderwijs is immers zo
opgebouwd dat goedkeuring alleen kan worden onthouden indien daar
sprake van is. De door de aanvragers aangevoerde motivatie voor de fusie
kan nog een rol spelen bij de vraag of er rechtvaardigingsgronden zijn die
zwaarder wegen dan de significante belemmering van de keuzevrijheid.
Een rechtvaardigingsgrond kan bijvoorbeeld zijn dat bij het achterwege
blijven van de fusie de onderwijskwaliteit of de continuïteit in het gedrang
komt.
Het hanteren van de aangevoerde motivatie als toetsdrempel is niet op
een eenduidige manier te operationaliseren, alleen een zorgvuldige
belangenafweging is mogelijk.
Hoe verhoudt de verruiming van fusiemogelijkheden zich met de
voordelen die ook andere vormen van samenwerking tussen scholen
bieden, zo vragen de leden van de VVD-fractie.
In de beleidsvisie op leerlingendaling heeft de regering aangekondigd
regionaal maatwerk mogelijk te willen maken en belemmeringen
daarvoor weg te willen nemen. Naast fusies zijn ook andere vormen van
samenwerking mogelijk zoals het inrichten van flexibele personeelspools

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

15

of de uitwisseling van expertise. Welke vormen van samenwerking een
passend antwoord zijn op de leerlingendaling is aan de regio’s. De
versoepeling van de regels rond fusies is bedoeld om die vorm van
samenwerken makkelijker te maken. Ook wil de regering de vorming van
samenwerkingsscholen gaan versoepelen en gaan experimenteren met
alternatieve fusievormen. Uitwerkingsvoorstellen hiervoor komen terug in
de uitwerkingsbrief over de aanpak van leerlingendaling die is toegezegd.
De leden van de PvdA-fractie merken op dat leerlingenaantallen en de
kwaliteit van het onderwijs in krimpregio’s onder druk staan. Vaak is het in
krimpregio’s dan ook onoverkomelijk dat scholen gaan samenwerken en
in sommige gevallen overgaan tot fusie. De leden delen daarbij de
opvatting van het kabinet dat de fusietoets daarbij geen belemmering
mag vormen. Zij vragen echter hoe groot de daadwerkelijke belemmering
is. De leden horen graag hoeveel scholen en schoolbesturen daadwerkelijk hebben afgezien van samengaan als gevolg van de fusietoets.
De regering heeft alleen inzicht in het aantal fusies dat wél wordt
aangevraagd. Het is niet precies te bepalen hoeveel scholen hebben
afgezien van fusie als gevolg van de fusietoets. Er komen veel signalen
binnen van schoolbesturen die aangeven de fusietoets te ervaren als rem
op het onderlinge gesprek over samenwerking en als een daadwerkelijke
belemmering om tot een fusie te komen. Hoe groot de – onnodige –
belemmering is, blijkt uit de volgende voorbeelden.
• Scholen of opleidingen die fuseren omdat zij te weinig leerlingen
hebben om nog voor bekostiging in aanmerking te komen, moeten een
fusietoets ondergaan die lang duurt en waarvan de uitkomst onzeker
is.
• De adviescommissie fusietoets meet het marktaandeel van een
bestuur binnen de eigen denominatie, in plaats van het marktaandeel
binnen het totale onderwijsaanbod, wat de mogelijkheden tot fusie in
een aantal gevallen ernstig beperkt.
• Fusies in gebieden met forse leerlingendaling worden getoetst, hoewel
zij evident onvermijdelijk zijn.
• Bij substantiële daling van het aantal leerlingen blijft de onzekerheid
over de uitkomst, omdat daling van het aantal leerlingen geen
expliciete rechtvaardigingsgrond is.
Met de voorgestelde wijzigingen in de Regeling fusietoets worden deze
concrete belemmeringen voor samenwerking opgelost.
Daarnaast vragen de leden van de PvdA-fractie of de ervaren belemmering bij scholen en schoolbesturen weggenomen kan worden door
intensievere informatievoorziening over de regeling fusietoets en de tot
nu toe uitgebrachte adviezen van de CFTO.
De adviezen worden al geruime tijd gepubliceerd, zowel op de website
van de Dienst Uitvoering Onderwijs als van de adviescommissie fusietoets. Daarnaast heeft de adviescommissie fusietoets op haar website een
lijst met veel gestelde vragen opgenomen. Ook na aanpassing van de
Regeling fusietoets zullen schoolbesturen baat hebben bij goede
communicatie vanuit OCW en vanuit de adviescommissie fusietoets. De
voorgestelde wijzigingen zijn daarmee niet minder noodzakelijk om de
belemmeringen in gebieden met aanzienlijke leerlingendaling weg te
nemen. Bij betere informatievoorziening blijft namelijk het traject van de
fusietoets met de bijbehorende onzekerheid bestaan. Het is nodig dit in
gebieden met aanzienlijke leerlingendaling verdergaand op te lossen.
En welke andere mogelijkheden ziet de regering om de ervaren belemmering weg te nemen, vragen de leden van de PvdA-fractie.
Zoals aangegeven worden de ervaren belemmeringen deels weggenomen
door goede voorlichting. Daarnaast wordt de Regeling fusietoets
aangepast. Aangezien geen casus dezelfde is, zijn er geen andere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

16

mogelijkheden om belemmeringen in het algemeen weg te nemen,
zonder eerst de Wet fusietoets te evalueren.
Waarom acht het kabinet een verdere opbouw van jurisprudentie niet
voldoende om de voorspelbaarheid te vergroten, vragen voornoemde
leden.
Met de opbouw van jurisprudentie en goede voorlichting over de
fusietoets wordt de voorspelbaarheid van de toets vergroot. Maar ook dan
blijft het traject van de fusietoets met de bijbehorende administratieve
lasten en onzekerheid bestaan. Want hoewel soms sterk gelijkend, is geen
casus hetzelfde. De voorgestelde wijzigingen zijn bij betere informatievoorziening niet minder noodzakelijk om de belemmeringen in gebieden
met aanzienlijke leerlingendaling weg te nemen.
De leden van de PvdA-fractie vragen voorts of het kabinet de CFTO en de
scholen en schoolbesturen de tijd wil geven om ervaring op te doen met
de fusietoets en op die manier de voorspelbaarheid van de uit te brengen
adviezen te vergroten.
Een goede informatievoorziening en verdere opbouw van jurisprudentie
zijn belangrijk om de voorspelbaarheid van de uit te brengen adviezen te
vergroten. De regering acht de voorgestelde wijzigingen op dit moment
noodzakelijk en urgent, omdat schoolbesturen nú te maken hebben met
een substantiële of forse leerlingendaling en daarvoor soms fusie als
passende oplossing kiezen om toekomstbestendig onderwijs van
voldoende kwaliteit overeind te kunnen houden. De regering wil dat zij die
oplossing zonder onnodige belemmeringen moeten kunnen implementeren.
De leden van de PvdA-fractie vragen verder of zij hier uit kunnen opmaken
dat de menselijke maat wordt afgemeten aan het aantal scholen in plaats
van het aantal leerlingen. Is het niet zo dat het ervaren van een menselijke
maat meer te maken heeft met het aantal leerlingen op een school dan de
zichtbaarheid en aanspreekbaarheid van een overkoepelend schoolbestuur, zo vragen de leden.
Voor de menselijke maat van een school is het aantal leerlingen
belangrijk. Daarom is een aanvraag tot goedkeuring van een institutionele
fusie verplicht bij een fusie van basisscholen die leidt tot een school van
500 leerlingen of meer. Bij een bestuurlijke fusie is de afstand tussen
schoolbestuur en scholen het ijkpunt voor de menselijke maat. Die afstand
wordt groter naar gelang het aantal te besturen scholen toeneemt.
Daarom is een aanvraag tot goedkeuring van een bestuurlijke fusie
verplicht bij een fusie van besturen die leidt tot een bestuur van tien
scholen of meer. Het aantal leerlingen op die scholen doet er dan minder
toe.
Het ophogen van de vrijstellingsnorm van tien naar dertig scholen in het
voortgezet onderwijs, waardoor schoolbesturen kunnen ontstaan met
26.000 leerlingen onder hun hoede, vinden de leden van de PvdA-fractie
een forse verruiming van de vrijstellingsnorm. Graag horen zij hoe het
aantal van 26.000 leerlingen zich verhoudt tot de «menselijke maat» die
het kabinet nastreeft voor het onderwijs.
Allereerst is van belang dat er thans alleen in het po, en niet in het vo een
toetsdrempel geldt. In het vo wordt een nieuwe vrijstellingsnorm
geïntroduceerd van 20 scholen, die alleen geldt voor gebieden waar de
leerlingendaling 15 procent of meer bedraagt.
Gelet op de gemiddelde bestuursomvang in het voortgezet onderwijs van
zo’n 2700 leerlingen, is de vorming van een bestuur van in totaal 26.000
leerlingen na fusie in hoge mate theoretisch. Op dit moment is er in het
voortgezet onderwijs slechts één bestuur met meer dan twintig scholen.
Bovendien wordt de kans op een bestuurlijke fusie tot 26.000 leerlingen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

17

sterk beperkt door het criterium van 15 procent leerlingendaling die
aangetoond moet worden.
In het po geldt op dit moment een algemene toetsdrempel van 10 scholen
onder een bestuur. Daar wordt een aanvullende norm ingesteld van 30
scholen in gebieden waar de leerlingendaling 15 procent binnen vijf jaar
bedraagt.
Daarnaast horen de leden van de PvdA-fractie graag hoe het kabinet
aankijkt tegen de opmerking van de Algemene Onderwijsbond8 dat
aanpassing niet gewenst is, omdat de CFTO juist bij krimp maatwerk
levert en kijkt naar specifieke omstandigheden.
Het is juist dat de adviescommissie fusietoets in de advisering over fusies
rekening houdt met leerlingendaling en specifieke omstandigheden. In
aanvulling daarop kunnen door de voorgestelde wijzigingen in de
Regeling fusietoets aanvragen evenwel sneller en met zo min mogelijk
onzekerheid voor de aanvragers worden afgehandeld. In lijn met het
Regeerakkoord acht de regering dit van belang om belemmeringen voor
fusies in gebieden met leerlingendaling zo veel mogelijk weg te nemen.
Ook vragen de leden van de PvdA-fractie hoe het kabinet oordeelt over de
opmerking van de samenwerkende ouderorganisaties9 dat het prematuur
is om nu al de conclusie te trekken dat de controle verzacht dient te
worden.
De voorgestelde wijzigingen zijn nodig om in gebieden met aanzienlijke
leerlingendaling belemmeringen voor fusies zo veel mogelijk weg te
nemen. De aanpassingen leiden ertoe dat aanvragen sneller en met
minder onzekerheid voor de aanvragers kunnen worden afgehandeld. De
regering acht het onwenselijk om hiermee te wachten tot de wetsevaluatie
in 2015. Hierbij speelt mee dat de ingrijpende effecten van de demografische krimp in bepaalde delen van Nederland, nog niet aan de orde
waren bij de voorbereiding en totstandkoming van de wet- en regelgeving
inzake de fusietoets, en er in de vormgeving dus ook nog geen rekening
mee is gehouden. De controle van ouders op de noodzaak van fusies blijft
bij alle plannen tot fusie bestaan in de vorm van het instemmingsrecht
van de MR op het fusiebesluit van het schoolbestuur in het basis- en
voortgezet onderwijs.
Verder vernemen de leden van de PvdA-fractie graag hoe het kabinet
oordeelt over de opmerking van CNV Onderwijs10 dat het goed mogelijk is
om de fusietoets flexibel toe te passen teneinde het hoofd te kunnen
bieden aan de uitdagingen van de krimpregio’s.
Inderdaad is het mogelijk om, zoals CNV Onderwijs voorstelt, de fusietoets flexibel toe te passen. Iedere toets vergt immers een belangenafweging en daling van het aantal leerlingen wordt al door de adviescommissie fusietoets als een rechtvaardigingsgrond meegewogen. Desondanks zijn de voorgestelde wijzigingen van de Regeling fusietoets naar het
oordeel van de regering nodig omdat zij ertoe leiden dat aanvragen
sneller en met minder onzekerheid over de uitkomst kunnen worden
afgehandeld. Het is belangrijk dat schoolbesturen die hun handen vol
hebben aan het overeind houden van een goed en divers onderwijsaanbod in gebieden met een forse leerlingendaling, niet worden belast
met een toets op fusies die doorgaans onvermijdelijk zijn. Schoolbesturen
hebben nú met leerlingendaling te maken, en daarom is nu versoepelde
regelgeving noodzakelijk.
Een zorgvuldig fusieproces moet vanzelfsprekend ook in het geval van
leerlingendaling geborgd zijn. Daarom blijven er wettelijke voorschriften
8

2013D40754
2013D41115
10
2013D45621
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

18

aan verbonden. Zo moet er altijd een fusie-effectrapportage worden
opgesteld. De MR houdt in het po en vo instemmingsrecht en de
gemeenteraad adviesrecht, en in het geval van openbaar onderwijs
instemmingsrecht, met betrekking tot de voorgenomen fusie.
Hoe verhoudt het aanpassen van de Regeling Fusietoets, amper twee jaar
na de inwerkingtreding daarvan, zich tot de mening van het kabinet dat
het in zijn algemeenheid nog te vroeg is om over te gaan tot wijzigingen
en het willen afwachten van de evaluatie Wet fusietoets in 2015, zo vragen
de leden van de PvdA-fractie.
Ten eerste hebben de wijzigingen te maken met leerlingendaling. In het
funderend onderwijs doet aanzienlijke leerlingendaling zich op dit
moment gelden; dit maakt het niet verantwoord om langer te wachten
met deze wijzigingen. Ten tweede zijn er wijzigingen die op basis van twee
jaar ervaringen met de fusietoets verantwoord kunnen worden aangebracht. Dit betreft de uitwerking van de fusietoets in de praktijk op
manieren die voor invoering van de wet niet waren voorzien. Een goed
voorbeeld hiervan zijn fusies die noodzakelijk zijn om te voorkomen dat de
bekostiging van een bijzondere school wordt beëindigd dan wel dat een
openbare school wordt opgeheven. Deze fusies hoeven na wijziging van
de Regeling fusietoets niet meer te worden getoetst, omdat er evident een
rechtvaardigingsgrond voor de fusie aanwezig is. De evaluatie van de Wet
fusietoets in het onderwijs zal een breder beeld opleveren van de effecten
van de fusietoets. Of dit aanleiding geeft tot verdere wijziging, zal dan
worden bekeken.
De leden van de SP-fractie beschouwen de eerder genoemde doelen in
alle gevallen binnen het hele Nederlandse onderwijs van toepassing, ook
in krimpgebieden. De CFTO zelf geeft aan dat in krimpgebieden het
oordeel veelal positief uitvalt en dat deze adviezen, indien nodig, zeer snel
kunnen worden verstrekt. Deze leden vragen dan ook welk probleem het
kabinet hier nou probeert op te lossen.
Het is juist dat de adviescommissie fusietoets in de advisering over fusies
rekening houdt met leerlingendaling en specifieke omstandigheden.
Zolang leerlingendaling geen expliciete rechtvaardigingsgrond is, blijft het
echter onzeker wat de uitkomst van de fusietoets zal zijn.
Daarnaast blijft het zo dat de fusietoets in principe een lange doorlooptijd
kent. Dat hier soms versnelling mogelijk is, is positief. Maar dit biedt
onvoldoende soelaas voor gebieden met forse leerlingendaling waar
fusies gezien de vereiste instemming van betrokkenen veelal onvermijdelijk blijken. In die gevallen werkt de fusietoets onnodig vertragend op
een proces dat toch al een lange voorbereidingstijd heeft. Door de
voorgestelde wijzigingen in de Regeling fusietoets kunnen aanvragen
sneller en met zo min mogelijk onzekerheid voor de aanvragers worden
afgehandeld. In lijn met het Regeerakkoord acht de regering dit van
belang om belemmeringen voor fusies in gebieden met leerlingendaling
zo veel mogelijk weg te nemen.
Dat er «geen enkele belemmering» mag zijn, lijkt in zichzelf een tegenstelling met de fusietoets op zich, aldus de leden van de SP-fractie. Maar
de leden menen niet uit de brief te kunnen opmaken dat het kabinet de
fusietoets in zijn geheel wil schrappen. De leden vragen naar het
kabinetsstandpunt op dit punt.
De regering is niet voornemens om de fusietoets in gebieden met
leerlingendaling geheel af te schaffen. De Wet fusietoets in het onderwijs
beoogt onverminderd de balans tussen menselijke maat en keuzevrijheid
aan de ene kant en de kwaliteit en continuïteit van het onderwijs aan de
andere kant. Juist in gebieden met leerlingendaling is een integrale
aanpak nodig om te voorkomen dat het onderwijsaanbod en daarmee de
keuzevrijheid verschraalt. Daar waar besturen geen actie ondernemen,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

19

kunnen scholen willekeurig omvallen, of kan de onderwijskwaliteit in
gevaar komen. Als vanuit het oogpunt van borging van de duurzame
kwaliteit en diversiteit van het onderwijs een fusie nodig is, wil de
regering de belemmeringen daarvoor wegnemen. Zo krijgen scholen en
besturen van tevoren meer zekerheid of een fusie zal worden goedgekeurd en kunnen zij bij forse leerlingendaling versneld goedkeuring voor
de fusie krijgen. Wel wordt een grens gesteld aan het aantal scholen dat
met een bestuurlijke fusie zonder advies van de adviescommissie
fusietoets gemoeid mag zijn. De grens ligt in het basisonderwijs bij 30
scholen en in het voortgezet onderwijs bij 20 scholen. Dit is om te
voorkomen dat de versoepeling ertoe leidt dat er in gebieden met
leerlingendaling zeer grote schoolbesturen ontstaan zonder dat de
noodzaak daarvan grondig is bekeken.
De leden van de SP-fractie vinden het terecht dat een fusietoets maatwerk
zou moeten betekenen. Deze leden zijn dat met het kabinet eens en
vragen of er voorbeelden zijn van situaties waarin dat niet of onvoldoende
het geval was.
Een goed voorbeeld van een dergelijke situatie is die waarin een fusie
noodzakelijk was om te voorkomen dat de bekostiging van een bijzondere
school wordt beëindigd dan wel dat een openbare school wordt
opgeheven. Hoewel de uitkomst van de fusietoets in zo’n geval vast staat,
omdat er een evidente rechtvaardigingsgrond aanwezig is, moet de fusie
toch door het proces van de fusietoets. Dit soort onnodige administratieve
lasten worden met aanpassing van de Regeling fusietoets opgelost.
De leden van de SP-fractie en de leden van de D66-fractie vragen waarom
de grens van dertig scholen (of twintig in het voortgezet onderwijs) is
gekozen als criterium voor het inperken van het fusietoets traject.
De grenzen zijn gesteld om te voorkomen dat de versoepeling ertoe leidt
dat in gebieden met forse leerlingendaling twee toch al grote schoolbesturen fuseren zonder dat er een advies van de adviescommissie
fusietoets wordt gevraagd. Zo kan een schoolbestuur met bijvoorbeeld 15
scholen nog wel gebruik maken van de versoepelde regels om te fuseren
met een klein bestuur met één of enkele scholen. De versoepelde regels
gelden echter niet als twee besturen met elk 15 scholen willen fuseren.
Overigens moet er wel altijd een fusie-effectrapportage worden opgesteld
en blijft het instemmingsrecht van de MR van kracht.
De keuze voor 30 scholen in het primair onderwijs heeft te maken met de
«span of control» die van een schoolbestuur wordt gevraagd om de
verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs en voor de
bedrijfsvoering waar te maken. Naarmate het aantal scholen onder een
bestuur groter wordt, groeit de kans dat een bestuur een extra managementlaag nodig heeft om de organisatie beheersbaar te houden. In de
praktijk blijkt dat grotere besturen ervoor kiezen omwille van de bestuurbaarheid twee regio- of clustermanagers aan te stellen. Daarom is het
getal van dertig gekozen als aantal scholen waarbij de kans aanzienlijk
groter wordt dat de instelling van een tussenlaag leidt tot vergroting van
de afstand tussen bestuur en school. Het is van belang dat in zo’n geval
de adviescommissie fusietoets altijd een advies uitbrengt.
In het vo hebben scholen meerdere afdelingen. Het onderwijs is heterogener en de scholen zijn groter, waardoor de span of control sneller een
probleem is dan in het po. Daarom is in het vo voor 20 scholen gekozen.
De leden van de SP-fractie zijn voorts benieuwd naar onderliggende
onderzoeken of steekproeven en hebben sterke twijfels of het criterium
van de menselijke maat hier niet alsnog in het geding komt. De leden van
de D66-fractie vragen het kabinet de berekeningen die hieraan ten
grondslag liggen naar de Kamer te zenden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

20

Van ongeveer 50 procent van de schoolbesturen in het po met meer dan
20 scholen, is op de website van de besturen de organisatiestructuur
bekeken. Van de onderzochte schoolbesturen met 20 tot 30 scholen heeft
bijna 16 procent regio- of clustermanagers. Van de onderzochte schoolbesturen met 30 tot 45 scholen heeft echter 30 procent regio- of clustermanagers. Bij onderzochte schoolbesturen met 45 scholen of meer ligt dit
aandeel boven de 70 procent. Vanaf 30 scholen neemt de kans op de
aanstelling van een tussenlaag dus aanzienlijk toe.
Daarnaast is gekeken wat de versoepeling van de fusietoets tot een grens
van 30 scholen betekent voor de keuzevrijheid in gemeenten met
leerlingendaling. Als besturen zonder fusietoets kunnen fuseren tot een
maximumgrootte van 30 scholen, betekent dit dat er slechts iets minder
besturen actief zijn per gemeente met leerlingendaling. Voor keuzevrijheid
tussen besturen heeft fuseren tot een omvang van 30 scholen per bestuur
dus weinig gevolgen.
Deze leden van de SP-fractie vragen ook waarom het kabinet voor een
minimaal krimppercentage van 15 procent heeft gekozen bij het uitzonderen van de plicht voor fusietoetsing.
In het IBO-rapport staat dat in de Regeling fusietoets kan worden
opgenomen dat sprake is van een substantiële daling van het aantal
leerlingen als het leerlingenaantal in vijf jaar tijd met meer dan 7,5 procent
daalt.11 Bij een substantiële daling geldt de leerlingendaling volgens de
aangepaste Regeling fusietoets als een rechtvaardigingsgrond, maar is
nog wel een advies van de adviescommissie fusietoets nodig. Als de
leerlingendaling minstens twee keer zo groot is (15 procent of meer), is er
sprake van een forse daling. Bij een forse leerlingendaling is volgens de
aangepaste Regeling fusietoets geen advies van de adviescommissie
fusietoets nodig.
Ook blijven de leden van de SP-fractie benieuwd naar de oorspronkelijke
herkomst van zowel deze 15 procent als van de 7,5 procent (die laatste als
rechtvaardigingsgrond) per vijf jaar aangezien verwacht zou mogen
worden dat beide op een vergelijkbaar niveau zouden zijn wanneer het
zou gaan om noodzakelijkheid van fusies voor het voortbestaan van
onderwijs in bepaalde gebieden.
In het IBO-rapport staat dat schoolbesturen die te maken hebben met
minimaal 7,5 procent leerlingendaling in vijf jaar tijd, een substantiële
leerlingendaling hebben.12 Het fuseren van scholen, ook met scholen van
andere besturen, is dan vaak gerechtvaardigd. Als de leerlingendaling
meer dan twee maal groter is dan de grens voor een substantiële daling
(dus minimaal 15 procent), is er sprake van een forse daling. Dan is naar
het oordeel van de regering als alle betrokkenen hebben ingestemd, de
fusie evident onvermijdelijk. In zo’n geval is geen advies van de adviescommissie fusietoets nodig, mits er geen besturen ontstaan van 30
scholen of meer in het po of 20 scholen of meer in het vo. Als echter geen
sprake is van deze forse leerlingendaling, maar wel van substantiële, wil
de regering een beoordeling van de adviescommissie fusietoets, om een
weloverwogen besluit te kunnen nemen. Het uitgangspunt bij de
beoordeling is dat leerlingendaling dan een rechtvaardigingsgrond is.
De leden van de SP-fractie constateren dat de toetsdrempel straks bij
overdracht van het ene naar het andere bestuur zal worden geteld op
basis van het overnemende bestuur, waardoor het totaal aantal scholen
van het overnemende bestuur plus het overgenomen bestuur die drempel

11

Interdepartementaal beleidsonderzoek Bekostiging funderend onderwijs bij dalende leerlingenaantallen, Kamerstuk 31 293, nr. 167, p. 37.
12
Idem.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

21

zal passeren bij het totaal van tien scholen. Deze leden vragen of het in
deze situatie dan ook daadwerkelijk alle betrokken scholen betreft.
Een bestuurlijke fusie is niet toetsplichtig als het aantal bij de fusie
betrokken scholen minder dan tien bedraagt. Indien het gaat om de
overdracht van de instandhouding van één of meerdere scholen aan een
ander schoolbestuur, dan wordt voortaan gekeken naar het totaal aantal
scholen dat het ontvangende bestuur in stand houdt. Dat is immers het
bestuur waar sprake is van schaalvergroting. Het schoolbestuur dat
scholen overdraagt wordt navenant kleiner. Het past niet bij de
doelstelling van de fusietoets om de schaalverkleining van het overdragende bestuur in de beoordeling te betrekken.
Aangaande de aanpassing met betrekking tot het voedingsgebied
voortgezet onderwijs kunnen de leden van de SP-fractie begrip opbrengen
voor het feit dat er een drempel wordt ingesteld met betrekking het aantal
leerlingen per gemeentelijke basisadministratie. Het ontgaat hen echter
waarom die op 10 procent per gemeente komt te liggen, door de
verscheidenheid in omvang van gemeentes kan dat in absolute aantallen
immers sterk uiteenlopen. De genoemde leden zijn benieuwd naar de
achterliggende motivatie voor deze keuze en waarom zo’n relatieve factor
wel iets zou zeggen over een mogelijk significante belemmering.
De ondergrens wordt ingesteld om te voorkomen dat het gemiddelde
marktaandeel van de fuserende besturen in de gemeenten in het
voedingsgebied te zeer wordt beïnvloed door één of enkele leerlingen in
een gemeente van het voedingsgebied. De keuze voor 10 procent als
ondergrens kent als onderbouwing dat de ondergrens niet te laag maar
ook niet te hoog mag zijn. De tien procent ondergrens werkt uiteraard
anders uit in de grote stad dan in een plattelandsgemeente. Het
deelnamepercentage voor het voortgezet onderwijs wordt echter
berekend per schoolsoort alsook per richting van het betrokken bestuur
(en dus niet als percentage van de totale leerlingenpopulatie van een
gemeente). Los daarvan zou een differentiatie van het percentage voor de
ondergrens voor een grotere gemeente en voor een kleinere gemeenten
tot verdere complexiteit van de regelgeving leiden. Bovendien kunnen
schoolbesturen dan minder makkelijk zelf berekenen wat hun voedingsgebied is en wat het marktaandeel is.
Ook vragen voornoemde leden waarom hiermee de geografische factor
als belemmering in feite deels verdwijnt.
De geografische factor als belemmering voor een institutionele fusie vat ik
op als de wettelijk vereiste overlap in voedingsgebieden tussen de
fuserende scholen. Deze blijft – ook wat betreft de berekeningswijze
daarvan – ongewijzigd. Daarop heeft de invoering van een ondergrens bij
de berekening van het marktaandeel geen invloed.
De leden van de CDA-fractie lezen dat er bij scholen die in een periode van
vijf jaar te maken hebben met een krimp van het aantal leerlingen van 15
procent of meer in principe geen advies van de Adviescommissie
fusietoets meer nodig is en dat dit ook geldt bij een fusie waar 30 of
minder scholen bij betrokken zijn in het primair onderwijs en 20 of minder
scholen in het voortgezet onderwijs. Wat is de reden dat niet ook een
uitzondering is gemaakt voor twee kleine scholen, elk met een ander
schoolbestuur, die gezamenlijk minder dan 500 leerlingen hebben? Deze
scholen moeten nog steeds naar de CFTO. Waarom ziet CFTO dit nog
steeds als een bestuurlijke fusie? Zou het niet mogelijk zijn om niet meer
naar de CFTO te hoeven indien de besturen bij de samenvoeging
besluiten dat onder gelijktijdige overdracht van de ene school deze wordt
opgeheven? De leden van de CDA-fractie ontvangen graag een toelichting
op dit punt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

22

De regering is het hiermee eens. Wanneer de scholen die institutioneel
met elkaar willen fuseren, onder twee verschillende besturen vallen, is
eerst een bestuursoverdracht noodzakelijk. In de toelichting bij de concept
wijzigingsregeling is aangegeven dat dit niet langer aangemerkt wordt als
een bestuurlijke fusie als bedoeld in artikel 64, eerste lid, onderdeel c, van
de WPO en artikel 53e, eerste lid, onderdeel c, WVO. Er vindt strikt
genomen namelijk geen «overdracht van de instandhouding van een
school» plaats, nu op een ondeelbaar moment ook een institutionele fusie
plaatsvindt waardoor de overgedragen school «verdwijnt». Dergelijke
fusies worden daarmee niet langer getoetst aan de voorwaarden voor een
bestuurlijke fusie. De institutionele fusie wordt uiteraard wel getoetst aan
de criteria voor institutionele fusies.
De leden van de CDA-fractie vragen ook om een toelichting op de
voorwaarde dat fuserende scholen niet meer dan tweederde van het
voedingsgebied mogen beslaan. In sommige regio’s, als bijvoorbeeld
Friesland met een grote populatie van protestanten, kan dit ertoe leiden
dat een fusie tussen een groot bestuur van protestants-christelijke
denominatie niet mag fuseren met een school voor speciaal onderwijs
van dezelfde denominatie vanwege de overschrijding van het voedingsgebied. In dit geval rest de school voor speciaal onderwijs alleen de optie
om zich aan te sluiten bij een bestuur van een andere denominatie. Is het
niet mogelijk in dit soort gevallen een uitzondering te maken op de regel,
een soort discretionaire bevoegdheid als het ware, zo vragen de leden van
de CDA-fractie.
Het is geen voorwaarde dat fuserende scholen niet meer dan tweederde
van een voedingsgebied mogen beslaan. Wel vormt een marktaandeel
van 50 procent of meer (bijvoorbeeld twee derde) een significante
belemmering van de keuzevrijheid. Dit is een belangrijk aspect van de
fusietoets, waarmee geborgd wordt dat ouders tussen meerdere besturen
kunnen blijven kiezen. Als er een significante belemmering is om te
fuseren met een éénpitter voor speciaal onderwijs, kan de adviescommissie fusietoets toch positief adviseren als er een rechtvaardigingsgrond
voor de fusie is. Een substantiële daling van het aantal leerlingen vormt
straks een expliciete rechtvaardigingsgrond. Daarnaast kan de Minister
gebruik maken van de inherente afwijkingsbevoegdheid als er bijzondere
omstandigheden zijn die daartoe nopen.
In de toelichting op de wijziging van de regeling is te lezen dat 30
respectievelijk 20 scholen als een maximale «span of control» wordt
genoemd, waarboven een aparte managementlaag zou moeten worden
ingericht om de aansturing beheersbaar te houden. Kan het kabinet
aangeven of dit een nieuw criterium is en waarop deze aantallen zijn
gebaseerd, willen de leden van de CDA-fractie weten.
De achtergrond van dit criterium is niet nieuw. In de memorie van
toelichting bij de Wet fusietoets in het onderwijs is dit al genoemd. Daarin
staat: «Vanuit de invalshoek van de menselijke maat is de «span of
control» van een bestuur, dus het aantal scholen, een betere indicator
voor een toetsdrempel dan het aantal leerlingen. Ook bezien vanuit een
aspect als afstand tussen bestuur en werkvloer.»13
De keuze voor 30 scholen in het primair onderwijs heeft te maken met de
«span of control» die van een schoolbestuur wordt gevraagd om de
verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs en voor
bedrijfsvoering waar te maken. Naarmate het aantal scholen onder een
bestuur groter wordt, groeit de kans dat een bestuur een extra managementlaag nodig heeft om de organisatie beheersbaar te houden.

13

Kamerstuk 32 040, nr. 3, p. 10.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

23

In het vo hebben scholen meerdere afdelingen. Het onderwijs is heterogener en de scholen zijn groter, waardoor de «span of control» sneller een
probleem is dan in het po. Daarom is in het vo voor 20 scholen gekozen.
De leden van de CDA-fractie vragen ook een nadere toelichting op de visie
van het kabinet ten aanzien van menselijke maat. Ten aanzien van
demografische krimp legt het kabinet zeer veel nadruk op de volgens hem
veronderstelde kwetsbaarheid van kleinschaligheid. De leden vragen een
nadere toelichting hoe dit zich verhoudt tot de breed gevoelde wens van
menselijke maat en tot het behoud van een pluriform onderwijsaanbod
waaruit de fusietoets is ontstaan.
Het behoud van de menselijke maat in het onderwijs heeft de onverminderde aandacht van de regering. Echter in gebieden met leerlingendaling
is sprake van een toename van kleine scholen en worden de kleine
scholen die er al veel zijn, nog kleiner. Deze kleine scholen zijn kwetsbaar.
De beleidsvisie op leerlingendaling is niet gericht op het vormen van
grote scholen, maar wel op het mogelijk maken van robuuste, toekomstbestendige scholen. Het gaat dan om het samengaan van scholen met elk
tientallen leerlingen waarbij de menselijke maat na de fusie niet in het
gedrang komt. Er is juist in gebieden met aanzienlijke leerlingendaling een
integrale aanpak nodig om te voorkomen dat het onderwijsaanbod en
daarmee de keuzevrijheid verschraalt. Daar waar besturen geen actie
ondernemen, kunnen scholen willekeurig omvallen, of kan de onderwijskwaliteit in gevaar komen. Als vanuit het oogpunt van borging van de
duurzame kwaliteit en diversiteit van het onderwijsaanbod een fusie nodig
is, wil de regering, in lijn met het Regeerakkoord, de belemmeringen
daarvoor wegnemen tot een maximum van 30 scholen onder één bestuur
in het po en 20 in het vo. Met de beoogde aanpassingen wordt de zorg
voor de menselijke maat meer in balans gebracht met de zorg voor de
kwaliteit van het onderwijs in gebieden met aanzienlijke leerlingendaling.
Ook zijn de leden van de CDA-fractie benieuwd hoe de voorgestelde
wijzigingen ten aanzien van de fusietoets zich verhouden tot de aangekondigde uitwerking van de brief over demografische krimp. Wanneer komt
deze uitwerking van de voorstellen over krimp, zo vragen deze leden.
De voorgestelde wijzigingen maken onderdeel uit van de uitwerking van
de beleidsvisie leerlingendaling. De regering is voornemens u op korte
termijn een brief te sturen met de stand van zaken van deze uitwerking.
De leden van de D66-fractie vragen waarom voor het percentage van 15
procent krimp is gekozen als voorwaarde om vrijstelling te krijgen voor de
fusietoets. Wordt gekeken naar de locatie van de scholen of ook naar het
bedieningsgebied van de school?
In het IBO-rapport staat dat schoolbesturen die te maken hebben met 7,5
procent leerlingendaling in vijf jaar tijd, een substantiële leerlingendaling
hebben.14 Het fuseren van scholen, ook met scholen van andere besturen,
is dan vaak gerechtvaardigd. Als de leerlingendaling meer dan twee maal
groter is dan de grens voor een substantiële daling, is er sprake van een
forse daling. Aangezien fusies dan evident onvermijdelijk zijn, is er bij een
forse leerlingendaling naar het oordeel van de regering geen advies van
de adviescommissie fusietoets nodig als alle betrokkenen reeds met de
fusie hebben ingestemd. In het basisonderwijs wordt gekeken naar de
daling in de gemeente of gemeenten waarin de betrokken besturen
scholen hebben (artikel 4, lid 2, onderdeel c van de Regeling fusietoets). In
het vo wordt gekeken naar een schoolprognose op basis van het
voedingsgebied van de specifieke school, waarin alleen demografische
groei of krimp de prognose bepaalt (artikel 4, lid 2, onderdeel e van de
14

Interdepartementaal beleidsonderzoek Bekostiging funderend onderwijs bij dalende leerlingenaantallen, Kamerstuk 31 293, nr. 167, p. 37.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

24

regeling). Zo gaat het in het basisonderwijs om de locatie en in het vo om
het voedingsgebied.
Biedt het percentage van 15 procent wel voor alle regio’s soelaas,
bijvoorbeeld wanneer scholen meer dan vijf jaar vooruit willen kijken, zo
vragen de leden van de D66-fractie.
Omwille van het realiteitsgehalte van de prognose, is de grens bepaald op
15 procent leerlingendaling in vijf jaar tijd. Bij een langere periode neemt
de onzekerheid toe.
Kan worden aangegeven in hoeverre de aangekondigde aanpassingen
ook hindernissen wegnemen voor het samenvoegen van scholen met
verschillende denominaties, zo vragen de leden van de D66-fractie.
Het is mogelijk om scholen van verschillende denominaties samen te
voegen. Voor de samenvoeging van scholen die protestants-christelijk,
rooms-katholiek en algemeen bijzonder onderwijs aanbieden, verandert er
op zich niets. Een dergelijke samenvoeging valt onder de fusietoets zoals
die nu wordt versoepeld voor gebieden met leerlingendaling. De hindernissen om openbaar en bijzonder onderwijs samen te voegen in een
samenwerkingsschool die openbaar en bijzonder onderwijs aanbiedt,
worden met de voorgestelde aanpassingen niet weggenomen. Daarvoor
is wetswijziging nodig. Er is een onderzoek gestart om de mogelijkheden
in kaart te brengen om de huidige extra strenge eisen aan zo’n samenvoeging weg te nemen.
Kan het kabinet toezeggen nog eens kritisch te kijken naar de gestelde
eisen voor het opzetten van een samenwerkingsschool en zoeken naar
een oplossing voor de situatie in Heerlen, zo vragen de leden van de
D66-fractie.
Het onderzoek naar de mogelijkheden om binnen de grondwettelijke
kaders de vorming van een samenwerkingsschool te versoepelen is
gestart. Samen met de gemeente Heerlen en met het schoolbestuur van
de betrokken scholen wordt bezien of er een oplossing mogelijk is voor de
vorming van een samenwerkingsschool vanuit een dislocatie.
De leden van de D66-fractie vragen hoe vaak het voorkomt dat er plannen
zijn voor een fusie waarbij een schoolbestuur ontstaat van 30 scholen.
Hoeveel schoolbesturen met meer dan dertig scholen bestaan er in
Nederland?
Er zijn geen cijfers over hoe vaak er plannen zijn voor een fusie die leidt
tot een nieuw bestuur met meer dan 30 scholen. Er zijn grofweg twee
varianten van een dermate grote fusie. Ten eerste kunnen twee middelgrote besturen samengaan. Zo is er een aanvraag geweest voor een fusie
tussen een bestuur met 12 scholen en een bestuur met 18 scholen. Een
tweede variant is de situatie waarbij een kleiner bestuur samengaat met
een bestuur van (bijna) 30 scholen. Deze variant komt in de aanvragen
vaker voor. Hierbij vormt het grote bestuur vaak een vangnet voor een
kleiner bestuur, dat vanwege kwalitatieve, financiële of bestuurlijke
problemen, dalende leerlingenaantallen, of een combinatie van factoren,
wil fuseren. Op dit moment hebben 20 van de circa 1100 besturen in het
basisonderwijs 30 of meer scholen onder zich.
De leden van de D66-fractie vragen voorts hoe groot het kabinet de kans
acht dat in gebieden met meer dan 15 procent bevolkingsdaling een fusie
zal plaatsvinden waarbij een koepel ontstaat van meer dan dertig scholen?
De praktijk zal moeten uitwijzen hoe vaak dit voorkomt. Als er in een
gebied met meer dan 15 procent leerlingendaling een fusieaanvraag
voorligt waarbij een bestuur ontstaat van meer dan 30 scholen zal de
adviescommissie fusietoets deze aanvraag beoordelen en een advies

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

25

uitbrengen aan de Minister. Die zal op basis van het advies alle belangen
afwegen en een besluit nemen of de fusie doorgang kan vinden.
Voorts willen de leden van de D66-fractie weten waarom ervoor gekozen
is de kaders voor de fusietoets alleen aan te passen voor krimpregio’s.
Waarom is er niet voor gekozen om de regels voor heel Nederland aan te
passen?
De aanleiding voor de wijziging van de Regeling fusietoets is in eerste
instantie de problematiek rondom leerlingendaling in het funderend
onderwijs. Een aantal wijzigingen betreft dan ook enkel fusie in regio’s
met aanzienlijke leerlingendaling. Andere wijzigingen gelden voor heel
Nederland. Het gaat dan om het voedingsgebied in het voortgezet
onderwijs en de interpretatie van enkele begrippen. Deze wijzigingen
vormen in heel Nederland een oplossing voor onduidelijkheid en
onnodige administratieve lasten.
De leden van de D66-fractie vragen welke beweegredenen ten grondslag
liggen aan de keuze om de fusietoets, met deze aangepaste kaders, wel in
stand te houden. Kan het kabinet de meerwaarde van de fusietoets in
primair- en voortgezet onderwijs uitleggen?
De aanleiding van de Wet fusietoets in het onderwijs, het behoud van de
menselijke maat in het onderwijs en daarmee het behoud van legitimiteit
en keuzemogelijkheden voor ouders, vindt de regering onverminderd
belangrijk. Wel moeten deze zaken in het funderend onderwijs afgewogen
worden tegen andere belangrijke factoren, zoals kwaliteitsbehoud bij
leerlingendaling. De voorgestelde wijzigingen brengen deze belangen in
de afweging beter in balans met elkaar.
In hoeverre heeft de fusietoets de afgelopen jaren bijgedragen aan de
onderwijskwaliteit, zo vragen de leden van de D66-fractie.
De fusietoets beoogt de menselijke maat en daarmee de legitimiteit van
scholen en instellingen en de keuzemogelijkheden van ouders te
behouden. In hoeverre dit effect heeft op de onderwijskwaliteit zal
bekeken worden in de evaluatie van de Wet fusietoets in het onderwijs.
Tot slot merken de leden van de D66-fractie op dat het voorkomt dat in
een proces van fusie en defusie leerlingen soms onterecht worden
geregistreerd als schoolverlater. Wanneer een opleiding of afdeling
verhuist van de ene naar de andere mbo-instelling, blijft de leerling
immers dezelfde opleiding volgen, maar moet hij zich toch bij een andere
mbo-instelling inschrijven. Hoewel dit soms slechts een papieren en
bestuurlijke overdracht is, uit zich dit wel in onterecht nadelige cijfers voor
de mbo-instelling. De leden van de D66-fractie vragen het kabinet te kijken
of hier een oplossing voor gevonden kan worden.
De regering herkent dit probleem niet. Voor zover bekend heeft dit
probleem zich niet voorgedaan bij de (de)fusies van de afgelopen tijd. Een
jongere kan alleen voortijdig schoolverlater (hierna: vsv’er) worden als hij
of zij niet bij een school of opleiding staat ingeschreven aan het einde van
het schooljaar (op telmoment 1 oktober). De jongere wordt pas een vsv’er
als er geen nieuwe inschrijving bij een nieuwe school of instelling is
gevolgd op de uitschrijving bij de oude school of instelling. Zolang er
sprake is van een (tijdige) inschrijving bij de andere mbo-instelling kan er
geen sprake zijn van een vsv’er en dus nadelige cijfers voor die
mbo-instelling.
De leden van de GroenLinks-fractie zijn het niet eens met de veronderstelling dat een krimp van 7,5 procent in vijf jaar een legitieme grond is
voor automatische rechtvaardiging van een fusie en 15 procent krimp in
vijf jaar altijd tot vrijwaring van de toets zou moeten leiden (artikel 4 en
artikel 19). Zij vragen of deze maatregelen niet te ingrijpend zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

26

Bij forse leerlingendaling (15 procent in vijf jaar tijd) is het noodzakelijk
dat schoolbesturen doen wat ze kunnen om het onderwijsaanbod voor de
leerlingen zo goed mogelijk te regelen. Als dat fusie betekent, moeten
besturen altijd zorgvuldig het proces doorlopen. Fusies tussen scholen en
tussen besturen zijn langdurige trajecten, die alleen slagen als zorgvuldig
wordt gehandeld. Er wordt een fusie-effectrapportage opgesteld, de MR
moet instemmen met de fusie en met alle belanghebbenden vindt overleg
plaats. Als het openbaar onderwijs betreft, moet(en) de betrokken
gemeente(n) instemmen. In andere gevallen is een advies van de
betrokken gemeente(n) nodig. Ook als sprake is van forse leerlingendaling
moet er een aanvraag bij de Minister worden ingediend.
Als er een leerlingendaling is van meer dan 7,5 procent in vijf jaar tijd,
maar minder dan 15 procent in vijf jaar tijd, is een advies van de adviescommissie fusietoets vereist. Dan geldt wel dat de leerlingendaling een
rechtvaardigingsgrond is. De adviescommissie is onafhankelijk in haar
oordeel over de rechtvaardigingsgronden, maar zal bij een negatief advies
alleen zorgvuldig gemotiveerd de rechtvaardigingsgrond kunnen
weerleggen. Van een automatisme is geen sprake.
De leden van de GroenLinks-fractie geven aan dat deze voorstellen ten
gevolge zouden hebben dat de helft van de gemeentes in aanmerking
komt voor automatische rechtvaardiging. Deze leden vragen of dit in
verhouding staat tot de te verwachten krimp. Een demografische krimp
leidt ook niet noodzakelijkerwijs tot een daling van de leerlingencijfers.
Wordt hier eveneens rekening mee gehouden, willen de leden weten.
Dat een groot aantal gemeenten te maken heeft met een substantiële
daling van het aantal inwoners, geeft aan hoe urgent de problematiek is.
Daarom wordt nu voorgesteld de fusietoetsregels te versoepelen, zodat zij
geen belemmering vormen voor de aanpak van de problemen in het
onderwijs in regio’s met aanzienlijke leerlingendaling. De leden van de
GroenLinks fractie hebben gelijk dat demografische krimp niet noodzakelijkerwijs leidt tot een daling van de leerlingenaantallen. Er wordt daarom
voor de toepassing van de versoepeling alleen gekeken naar de leerlingendaling, omdat de effecten die scholen ondervinden worden veroorzaakt door de substantiële of forse daling van het aantal leerlingen, en niet
door andere fluctuaties in het bevolkingsaantal of in het aantal huishoudens.
Daarnaast is een krimp van enkele procenten per jaar niet zo urgent dat
bestaande regelgeving moet worden aangepast. Is een dergelijke krimp
niet op te vangen met professioneel bestuur, vragen de GroenLinksfractie.
De regering verwacht van schoolbesturen dat zij professioneel omgaan
met de gevolgen van leerlingendaling. Dat betekent dat schoolbesturen
vooruitkijken en in hun beleid rekening houden met meerjarige leerlingenprognoses en de gevolgen daarvan voor hun bekostiging. Als zij vanuit
die professionaliteit besluiten tot fusie over te gaan, wil de regering waar
mogelijk de belemmeringen daarvoor wegnemen. Zo wil de regering
ruimte geven aan een professioneel schoolbestuur.
De leden van de SGP-fractie vragen hoe ten aanzien van het primair
onderwijs het gekozen uitgangspunt van 30 scholen te rijmen is met de
norm van 10 scholen uit artikel 64a, tweede lid, WPO. De leden merken
bovendien op dat in de WPO als uitgangspunt geldt dat fusies waarbij
meer dan negen scholen betrokken zijn, getoetst moeten worden, terwijl
de norm van 30 scholen in de gewijzigde regeling als uitzondering geldt
bij normen inzake krimp. Graag ontvangen zij nadere toelichting hoe deze
punten te rijmen zijn met de wet.
Onder de grens van tien scholen is voor een bestuurlijke fusie geen
fusietoets nodig, behalve wanneer de fusie een samenwerkingsbestuur

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

27

betreft. Deze grens blijft gehandhaafd in de wet en geldt ook voor fusies in
gebieden met leerlingendaling.
In gebieden met forse leerlingendaling is na wijziging van de Regeling
fusietoets geen inhoudelijk advies van de adviescommissie fusietoets
meer nodig voor een fusie. Er wordt dan vanuit gegaan dat de fusie
evident onvermijdelijk is en de goedkeuring niet moet worden onthouden.
De uitkomst van de fusietoets staat dan al vast en op zo’n moment is het
niet nodig om een advies te ontvangen. Een zorgvuldig fusieproces moet
vanzelfsprekend ook in het geval van leerlingendaling geborgd zijn.
Daarom blijven er wettelijke voorschriften aan verbonden. Zo moet er
altijd een fusie-effectrapportage worden opgesteld en moet de MR
instemmen met de fusie.
De regering acht de fusietoets ook in gebieden met leerlingendaling een
belangrijk instrument voor het behoud van de menselijke maat in het
onderwijs. Om ervoor te zorgen dat de genoemde versoepeling in deze
gebieden niet leidt tot zeer grote schoolbesturen zonder dat daar een
gerechtvaardigde aanleiding toe is, wordt daarom wel een advies aan de
adviescommissie fusietoets gevraagd als er door een fusie een bestuur
ontstaat van 30 scholen of meer in het po of 20 scholen of meer in het vo.
De leden van de SGP-fractie vragen waarom het kabinet niet voornemens
is, in navolging van adviezen van de Onderwijsraad en hoogleraren
onderwijsrecht, de toets op keuzevrijheid en denominatie geheel te laten
vervallen.
Een zekere toets op de na fusie resterende variatie in het onderwijsaanbod, zowel in het opzicht van richting als van pedagogisch-didactische
aanpak, past binnen de verantwoordelijkheid die de regering voor het
stelsel draagt. Hiermee wordt de diversiteit van het onderwijs en daarmee
de keuzevrijheid van ouders en leerlingen geborgd. Zo is dit met uw
Kamer gewisseld tijdens het debat over de Wet fusietoets in het
onderwijs. De toets is namelijk niet een inhoudelijke toets, waarbij de
regering zich een oordeel vormt over de denominatie of pedagogischdidactische aanpak als zodanig, maar een feitelijke toets op de variatie van
het onderwijsaanbod.
Deze leden van de SGP-fractie vragen vervolgens hoe het grondwettelijk
gezien te rechtvaardigen is dat in een regio een fusie tussen de twee
besturen van een bepaalde denominatie wordt verboden, zeker wanneer
blijkt dat het aanbod van scholen wat betreft identiteit ongewijzigd blijft.
Zij wijzen op het voorbeeld van katholieke besturen in Tilburg, waarover
de rechtbank op 19 april uitspraak heeft gedaan.15
De casus in Tilburg is beoordeeld onder de huidige wet- en regelgeving.
De voorgestelde wijzigingen in de Regeling fusietoets strekken er onder
meer toe dat bij toekomstige aanvragen niet langer in het oordeel wordt
meegewogen hoe groot het marktaandeel wordt binnen de betreffende
richting of denominatie. Het marktaandeel wordt in de toekomst alleen
nog berekend ten opzichte van het totale onderwijsaanbod in het
voedingsgebied met het doel te bepalen of het totale onderwijsaanbod
voldoende gevarieerd is.
De leden van de SGP-fractie vragen waarom het kabinet het acceptabel
vindt dat door de gehanteerde krimpnorm van 7,5 procent in meer dan de
helft van de gemeenten een automatische goedkeuringsgrond voor fusies
ontstaat.
De urgentie is groot, dat blijkt uit het feit dat meer dan de helft van de
gemeenten te maken heeft met een krimp van 7,5 procent in vijf jaar tijd.
Juist vanwege die urgentie is het van belang dat besturen proactief
handelen en zo weinig mogelijk wettelijke belemmeringen ondervinden.
15

zaaknummer: AWB 12/4472 WET.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

28

Fusies tussen scholen en tussen besturen zijn langdurige trajecten, die
alleen slagen als zorgvuldig wordt gehandeld. Als het openbaar onderwijs
betreft, moet de gemeente instemmen. In andere gevallen is een advies
van de gemeente nodig. Bovendien dient er altijd een fusie-effectrapportage te worden opgesteld en moet er een aanvraag worden
ingediend, ook als sprake is van forse leerlingendaling. Als er een
leerlingendaling is van meer dan 7,5 procent in vijf jaar tijd, maar minder
dan 15 procent in vijf jaar tijd, is een advies van de adviescommissie
fusietoets vereist. Dan geldt wel dat de leerlingendaling een rechtvaardigingsgrond is. De adviescommissie is onafhankelijk in haar oordeel over
de rechtvaardigingsgronden, maar zal bij een negatief advies alleen
zorgvuldig gemotiveerd de rechtvaardigingsgrond kunnen weerleggen.
Van een automatisme is geen sprake.
De leden van de SGP-fractie vragen in hoeverre de beoogde werking van
de fusietoets nog recht wordt gedaan wanneer in het grootste deel van
Nederland geen serieuze toets op de menselijke maat wordt gedaan.
De Wet fusietoets in het onderwijs beoogt onverminderd de balans tussen
menselijke maat en keuzevrijheid aan de ene kant en de kwaliteit en
continuïteit van het onderwijs aan de andere kant. Juist in gebieden met
leerlingendaling is een integrale aanpak nodig om te voorkomen dat het
onderwijsaanbod en daarmee de keuzevrijheid verschraalt. Daar waar
besturen geen actie ondernemen, kunnen scholen willekeurig omvallen,
of kan de onderwijskwaliteit in gevaar komen. Als vanuit het oogpunt van
borging van de duurzame kwaliteit en diversiteit van het onderwijs een
fusie nodig is, wil de regering de belemmeringen daarvoor wegnemen. Zo
krijgen scholen en besturen van tevoren meer zekerheid of een fusie zal
worden goedgekeurd en kunnen zij bij forse leerlingendaling versneld
goedkeuring voor de fusie krijgen. Wel wordt een grens gesteld aan het
aantal scholen dat met een bestuurlijke fusie zonder advies van de
adviescommissie fusietoets gemoeid mag zijn.
De leden van de SGP-fractie vragen ook waarom wordt niet gewacht met
aanpassingen totdat meer ervaring met de fusietoets bestaat, mede
gezien het feit dat fusieaanvragen in veel gevallen snel (en zelfs met
spoed) kunnen worden behandeld.
Bij het traject van de fusietoets hoort enige mate van onzekerheid. Want
hoewel soms sterk gelijkend, is geen casus hetzelfde. De voorgestelde
wijzigingen zijn bij meer ervaring niet minder noodzakelijk om de
belemmeringen in gebieden met aanzienlijke leerlingendaling weg te
nemen.
2.3 Overige aanpassingen
Marktaandeel in het basisonderwijs
Over het begrip marktaandeel in het basisonderwijs vragen de leden van
de PvdA-fractie of het kabinet al een voorstel van CFTO heeft ontvangen
over het maximaal toegestane marktaandeel voor stedelijke gebieden.
Deze leden merken op dat het kabinet de aanbeveling van een aparte
norm voor stedelijke gebieden interessant vindt en vragen waarom het
kabinet deze aanbeveling niet heeft meegenomen in de voorgestelde
wijziging.
Nadat u de voorgestelde wijzigingen op de Regeling fusietoets ontving,
heeft de adviescommissie fusietoets een voorstel ingediend voor een
verlaging van het marktaandeel in (zeer) sterk stedelijke gebieden. Het
doel daarvan is om de bestaande diversiteit van het onderwijsaanbod in
(zeer) sterk stedelijke gebieden beter te kunnen borgen. Hiertoe stelt de
adviescommissie voor om de grens voor het marktaandeel van één
bestuur in een bepaald (zeer) sterk stedelijk voedingsgebied, omlaag te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

29

brengen naar maximaal 35 procent, waar deze grens in de overige
gebieden van Nederland op 50 procent ligt. De regering steunt dit voorstel
van de adviescommissie en bekijkt hoe de praktische uitvoerbaarheid van
dit onderscheid optimaal kan worden gegarandeerd, bijvoorbeeld door
gebruik te maken van gegevens over stedelijkheid en adressendichtheid
van het CBS.
Medezeggenschap
Is het kabinet van mening dat de medezeggenschapsraden door
uitbreiding van de fusie-effectrapportage genoeg zijn toegerust om een
voorgenomen fusie goed te kunnen beoordelen, zo vragen de leden van
de PvdA-fractie.
In de sectoren po en vo heeft de MR instemmingsrecht bij fusies. Dit
betekent dat een schoolbestuur voorafgaand aan een besluit tot fusie de
instemming van de MR moet verkrijgen. Daartoe moet de MR de
fusie-effectrapportage ontvangen. Indien nodig, heeft de MR recht op
aanvullende informatie. In de mbo-sector hebben de deelnemersraad
(studentenraad) en de ondernemingsraad adviesrecht bij besluiten over
fusies. Het bevoegd gezag is verplicht tot het verstrekken van informatie
die de raden nodig hebben om zijn taak naar behoren te kunnen uitoefenen. De fusie-effectrapportage is voor alle sectoren uitgebreid, zodat de
MR in het po en vo en deelnemers- en ondernemingsraad in het mbo nog
beter in positie worden gebracht om de voor- en nadelen van de
voorgenomen fusie te kunnen beoordelen.
Deze leden van de PvdA-fractie vragen voorts hoe het kabinet oordeelt
over de aanbeveling van de CFTO om de fusie-effectrapportage in
minstens twee achtereenvolgende vergaderingen van de medezeggenschapsraad te bespreken.
De adviescommissie fusietoets is van mening dat het beter is om de
fusie-effectrapportage in twee achtereenvolgende vergaderingen te
bespreken met de MR, opdat de MR maximaal in positie wordt gebracht
een gewogen oordeel uit te brengen over de fusieplannen. De regering
hecht in het algemeen zeer aan een sterke positie van de MR, zeker bij
ingrijpende besluiten over voorgenomen fusies. Dit is één van de
belangrijkste doelen van de Wet fusietoets in het onderwijs en van de
invoering van de fusie-effectrapportage. De regering ziet geen aanleiding
om deze aanbeveling van de adviescommissie fusietoets over te nemen in
wet- of regelgeving en acht het de gedeelde verantwoordelijkheid van
schoolbesturen en hun MR-en om gezamenlijk vorm te geven aan het
besluitvormingsproces in de aanloop naar een fusie. Dat hoeft naar de
opvatting van de regering evenwel niet formeel tot uitdrukking te komen
in twee achtereenvolgende vergaderingen van de MR.
Met betrekking tot de externe legitimatie vragen de leden van de
PvdA-fractie zich af hoe andere stakeholders, zoals andere scholen en
schoolbesturen, de gemeentes en het bedrijfsleven, bij de voorgenomen
fusie betrokken gaan worden. Ook deze betrokkenen moet gekend worden
bij het fusieproces, zo zijn de leden van de PvdA-fractie van mening.
Een fusie komt niet van de één op de andere dag tot stand. Het is vaak een
proces van jaren, waarbij met verschillende mogelijke fusiepartners en
belanghebbenden gesproken wordt en waarbij allerlei alternatieven voor
een fusie overwogen worden. Indien een schoolbestuur besluit tot een
bepaalde fusie moeten alle effecten en gevolgen uitgebreid toegelicht
worden in de fusie-effectrapportage. Ook de effecten op andere scholen
en schoolbesturen of opleidingen in de regio moeten worden toegelicht.
In het po en vo moet de MR instemmen met de fusie en in het mbo
adviseren de deelnemersraad en de ondernemingsraad over de fusie.
Bovendien is een advies van de gemeente vereist en in het geval van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

30

openbaar onderwijs de instemming van de gemeente. Dit zijn formele
eisen aan de aanvraag voor goedkeuring van de fusie.
Personele unie
Ten aanzien van de personele unies, merken de leden van de PvdA-fractie
op dat deze in sommige gevallen een verregaande en bijgaande
onomkeerbare verstrengeling van organisatie betekent. Voorts blijkt dat
besturen deze vorm van samenwerking soms aangaan om de fusietoets te
ontwijken. De leden vragen hoe zij deze unies beoordeelt. Kan het kabinet
in aanloop op de wetsevaluatie aangeven of zij van mening is dat deze
personele unies onderhevig aan ministeriele toestemming gemaakt
moeten worden en getoetst moeten worden langs de criteria van de
fusietoets?
In de memorie van toelichting bij de Wet fusietoets (hierna kortheidshalve:
MvT) is opgenomen dat de fusietoets niet gaat over uiteenlopende
samenwerkingsvormen die de trekken van een fusie kunnen aannemen,
zoals een personele unie van bestuurders in verschillende besturen.16 Als
reden wordt genoemd dat deze vorm van samenwerking makkelijker
omkeerbaar is dan een fusie. Dergelijke vormen van samenwerking,
zonder overdracht van alle bestuurlijke bevoegdheden (inclusief alle
rechten en plichten) aan een nieuwe rechtspersoon, worden in de MvT
een goed alternatief genoemd voor de bestuurlijke fusie. Gezien de MvT is
het dus niet de bedoeling dat de vorming van personele unies onderhevig
zijn aan ministeriële goedkeuring. Maar uit de MvT is ook af te leiden dat
de personele unie omkeerbaar moet zijn en niet mag neerkomen op een
volledige overdracht van alle bestuurlijke bevoegdheden aan een andere
rechtspersoon. De regering ziet op dit moment geen aanleiding om de
huidige Wet en Regeling fusietoets op dit punt te wijzigen. Wel zal dit
thema terugkeren bij de wetsevaluatie in 2015.
Deze leden merken daarbij op dat tijdelijke personele unies een fusie
kunnen voorkomen, maar dat daarbij geen onomkeerbare bestuurlijk
gefuseerde eenheden moeten ontstaan. Hoe denkt het kabinet te kunnen
voorkomen dat personele unies een onomkeerbare samenwerkingsvorm
aannemen, vragen de leden van de PvdA-fractie.
Als uit de statuten of feitelijke situatie blijkt dat een personele unie zover
gaat dat gesproken moet worden van volledige bestuurlijke versmelting,
dan is feitelijk sprake van een fusie in de zin van de onderscheiden
onderwijswetten. Daaruit volgt dan dat deze feitelijke fusie onderhevig is
aan ministeriële toestemming en getoetst moet worden aan de criteria
van de fusietoets. De opstelling van een fusie-effectrapportage is dan
noodzakelijk. Bovendien gelden dan het instemmingsrecht van de MR en
het adviesrecht van de gemeente, en in het geval van openbaar onderwijs
het instemmingsrecht van de gemeente.
2.4 Artikelsgewijs
Artikel I, onderdeel A (Artikel 4)
De leden van de GroenLinks-fractie stellen ook vragen bij het evident
onvermijdelijk stellen van een fusie wanneer er sprake is van een
opheffingsdreiging binnen tien kalendermaanden (artikel 4). Deze leden
vragen of deze wijziging niet zal leiden tot strategische beslissingen en
maatregelen om de toets te vermijden, zoals het uitstellen van een
fusie-aanvraag of een afhoudende positie jegens samenwerking. De
fusietoets kan door de voorgenoemde maatregel juist ten gevolge hebben
samenwerking te belemmeren. De fusietoets is een wenselijk instrument
16

Kamerstuk 32 040, nr. 3, p. 9.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

31

in de ogen van de voorgenoemde leden en dient daarom niet via
alternatieve wegen omzeild te kunnen worden. Hoe wordt deze
mogelijkheid ondervangen, zo vragen deze leden.
Wanneer een school bedreigd wordt met opheffing, is dit een serieuze
zaak. Een geval waarbij een school «speelt» met de fusietoets is in een
dergelijke situatie niet aan de orde. De realiteit is dat scholen die met
directe opheffing worden bedreigd, op zeer korte termijn een reële
oplossing voor het voortbestaan zoeken. Wanneer een fusie die oplossing
kan vormen, zullen scholen er alles aan doen om dit zo voortvarend
mogelijk te effectueren.
3. Tussenevaluatie van de Adviescommissie fusietoets in het onderwijs
De leden van de VVD-fractie vragen naar de mening van het kabinet met
betrekking tot de keuzemogelijkheid voor ouders en de diversiteit van het
onderwijsaanbod. Welke risico’s ziet de Staatssecretaris als één bestuur
inderdaad een monopoliepositie krijgt in een regio?
Nederland kent van oudsher een gevarieerd onderwijsaanbod met keuze
tussen scholen en onderwijsaanbieders van verschillende denominaties
en met verschillende pedagogisch-didactische concepten. Dit betekent dat
ouders, leerlingen en studenten kunnen kiezen voor onderwijs dat het
beste past bij hun levensovertuiging, hun opvattingen over onderwijs en
hun capaciteiten en ambities. De regering hecht eraan die keuzevrijheid zo
veel mogelijk te beschermen, o.a. door het voorkomen van een monopoliepositie in een regio. De bescherming van de keuzevrijheid is één van de
belangrijkste doelen van de Wet fusietoets in het onderwijs.
De leden van de SGP-fractie vragen een reactie op de bevindingen van de
adviescommissie fusietoets die erop wijzen dat bij fusies vooral kleinere
besturen worden opgegeten door grote besturen. Op welke wijze heeft
deze constatering doorgewerkt in de wijziging van de regeling? Hoe
reageert het kabinet op de suggestie van de commissie dat het beter zou
zijn dat kleine besturen fuseren in plaats van de situatie dat zij worden
opgegeten door grote besturen? De leden vragen op welke wijze, indien
noodzakelijk, fusie van kleine besturen onderling kan worden bevorderd?
De adviescommissie fusietoets constateert terecht dat het veelvuldig
voorkomt dat kleinere schoolbesturen die aanleiding zien voor een
bestuurlijke fusie, uiteindelijk fuseren met een grotere fusiepartner. De
precieze redenen hiervoor verschillen per geval, maar in het algemeen is
het zo dat kleinere schoolbesturen zich onvoldoende draagkrachtig voelen
om andere kleinere schoolbesturen met financiële, bestuurlijke of
kwalitatieve problemen, uit de brand te helpen. De regering treedt niet in
de autonome verantwoordelijkheid van schoolbesturen om zelf te bepalen
met welk bestuur zij wel of niet moeten fuseren.
De leden van de SGP-fractie vragen voorts hoe het kabinet reageert op de
signalering van de commissie dat kleine besturen veelal fuseren vanwege
de als te hoog ervaren eisen aan het bestuur van scholen. Op welke wijze
kan en wil het kabinet bevorderen dat de regelgeving zo is ingericht dat
het bestuur van scholen ook voor kleine besturen niet onnodig wordt
ontmoedigd?
De regering erkent dat de waarborging van onderwijskwaliteit hoge eisen
stelt aan schoolbesturen, ongeacht hun grootte. In wisselende mate
slagen zij erin aan deze eisen te voldoen, zo schrijft de Inspectie van het
Onderwijs in het Onderwijsverslag 2011/2012. Dit hangt soms, maar niet
alleen samen met schaalgrootte. Er zijn kleine schoolbesturen die prima
aan de eisen kunnen voldoen. De regering voert een programma
vermindering regeldruk uit. Dit is er onder andere op gericht dat de
bestuurbaarheid van het onderwijs in het algemeen zoveel mogelijk wordt
vereenvoudigd. Zoals aangegeven in onze brief van 8 juli 2013 sluit de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

32

ambitie om de regeldruk binnen het onderwijs te verminderen aan bij het
regeerakkoord en maakt deze deel uit van de kabinetsbrede aanpak van
regeldruk.
De leden van de SGP-fractie vragen hoe het kabinet de situatie beoordeelt
waarin de commissie een aanvraag om inhoudelijke redenen afwijst,
terwijl alle bij de fusie betrokken partijen en belanghebbende geledingen
de fusie steunen. Is het niet wenselijk om als uitgangspunt te hanteren dat
een fusie gerealiseerd mag worden wanneer uit onderzoek blijkt dat aan
de inbreng van alle belanghebbenden recht is gedaan en belanghebbenden ook instemmen met de fusie?
De Wet fusietoets in het onderwijs stelt twee belangrijke waarden
centraal: het waarborgen van de legitimatie van fusies en daarnaast het
waarborgen van de keuzevrijheid in het onderwijsaanbod. Legitimatie wil
zeggen dat er onder de betrokkenen en belanghebbenden, waaronder
ouders, leerlingen, studenten en het onderwijspersoneel draagvlak is voor
de fusie. Bovendien moet de MR formeel instemmen met het fusiebesluit.
Dat aan de vereisten voor draagvlak en instemming is voldaan, blijkt uit
de fusie-effectrapportage die moet worden meegestuurd met een
fusie-aanvraag. De Minister beoordeelt dus alleen fusie-aanvragen waarbij
de MR al heeft ingestemd. De criteria waarmee de Minister beoordeelt,
hoeven niet dezelfde te zijn als die van de MR. In de praktijk zien we dat in
het po en vo rond de 90 procent van de aanvragen waarbij de MR had
ingestemd, wordt goedgekeurd door de Minister.
4. Overig
Stichting Katholiek Onderwijs Mergelland en de Stichting Jong Leren
De leden van de CDA-fractie vragen het kabinet een nadere toelichting op
het instemmende besluit van de Staatssecretaris d.d. 27 juni 2013 inzake
de bestuurlijke fusie tussen Stichting Katholiek Onderwijs Mergelland en
de Stichting Jong Leren. De CFTO kwam in het advies over deze fusie tot
een negatief oordeel omdat de gevraagde fusie niet aan de wettelijke
criteria voldoet (artikel 64c WPO) en daarom afgewezen moet worden
omdat de wet geen afweging mogelijk maakt. De Staatssecretaris laat
weten dat niet is voldaan aan artikel 64c WPO, maar dat hij desalniettemin
tot een ander besluit komt. De Staatssecretaris geeft aan dat duurzame
kwaliteitsborging voor hem het belangrijkste motief is en dat dit belangrijker is dan het tegengaan van schaalvergroting, het behoud van
keuzevrijheid en het stand in stand houden van het duale onderwijsaanbod. Graag ontvangen zij hierop een nadere toelichting.
In betreffende regio zijn de gevolgen van demografische krimp in het
basisonderwijs zeer sterk voelbaar. Dat brengt risico’s met zich mee voor
de kwaliteit van het onderwijsaanbod in zijn geheel in deze regio. De fusie
had als belangrijkste motief om de kwaliteit duurzaam te kunnen borgen
tegen deze achtergrond. De voorgenomen fusie had als bijzonder kenmerk
dat het onderdeel was van een regionaal plan met als doel een optimale
spreiding van het onderwijsaanbod over de regio met behoud van
kwaliteit. Juist een dergelijke regionale samenwerking, waarbij er een
visie is op welke scholen in stand moeten blijven in plaats van dat er
wordt afgewacht welke scholen moeten sluiten, zorgt voor het behoud
van een verantwoord onderwijsaanbod en daarmee keuzevrijheid.
In het Regeerakkoord is voorgenomen om in krimpgebieden alle vormen
van samenwerking mogelijk te maken. Denominatie noch fusietoets mag
daarbij in de weg staan. De reden waarom de regering dit mogelijk wil
maken sluit aan op de motivatie van de door u aangehaalde schoolbesturen om te fuseren: een optimale spreiding van het onderwijsaanbod
Kamerstuk 29 362, nr. 221.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

33

over de regio met behoud van de kwaliteit. Gezien deze omstandigheden
is daarom in afwijking van de WPO, artikel 64c, tweede lid, goedkeuring
verleend aan de fusie.
De leden van de SGP-fractie constateren dat het kabinet voortvarend
uitwerking wil geven aan haar beleidsvoornemens met betrekking tot
krimp. Zij kunnen zich niet aan de indruk onttrekken dat de ambitie om de
fusietoets hierbij niet in de weg te laten staan – zoals in het regeerakkoord
vermeld – in plaats van spoedige wetgeving vooral betekent dat bestaande wetgeving aan de kant wordt geschoven. Zij vragen een toelichting op
het goedkeurende besluit van de Staatssecretaris inzake de fusie tussen
de Stichting katholiek onderwijs Mergelland en de Stichting jong leren
van 27 juni 2013. Deze leden vragen op welke wettelijke basis de in dat
besluit genoemde belangenafweging berust, wanneer de Staatssecretaris
erkent dat in casu niet is voldaan aan de limitatieve goedkeuringsgrond
van artikel 64c, tweede lid, WPO.
Inderdaad was niet voldaan aan de eisen van artikel 64c, tweede lid, WPO.
In het Regeerakkoord wordt aangekondigd dat in krimpgebieden
samenwerking tussen scholen zal worden bevorderd en dat de huidige
belemmeringen, waaronder de fusietoets en denominatie, daartoe zullen
worden weggenomen. Vooruitlopend op een concreet wetsvoorstel, zoals
aangekondigd in de beleidsvisie op leerlingendaling, is besloten goedkeuring te verlenen aan de fusie tussen genoemde schoolbesturen in
Zuid-Limburg. 18 In deze casus kwam het belang van kwaliteitsborging in
krimpgebieden voor het eerst heel scherp te staan tegenover het belang
van het behoud van keuzevrijheid. Mede gezien het brede draagvlak voor
de fusie in de regio, werd het belang van kwaliteitsborging zwaarwegender geacht.
Hoe is het in het kader van de procedure van de fusietoets bovendien te
verkopen dat de Staatssecretaris minder gewicht toekent aan doelstellingen die bij uitstek het hart van de ingevoerde fusietoets betreffen, zoals
keuzevrijheid en het tegengaan van schaalvergroting, om beleidsmatige
kwaliteitsambities doorgang te laten vinden? Is gezien de koers van het
kabinet niet veeleer aanpassing of afschaffing van de wettelijke bepalingen inzake de fusietoets in plaats van aanpassing van de regeling
fusietoets de aangewezen weg, zo vragen de leden van de CDA-fractie.
Ook in gebieden met een substantiële of forse daling van het aantal
leerlingen, hebben leerlingen en ouders recht op een goed onderwijsaanbod met voldoende keuzevrijheid. Door de daling van het aantal
leerlingen zal het simpelweg niet meer mogelijk zijn om in alle steden,
dorpen en wijken alle scholen en opleidingen open te houden. Fusies zijn
dan onvermijdelijk. Het beleid is er op gericht dat samenwerkende partijen
in de regio, waaronder de schoolbesturen, zorgen voor een onderwijsaanbod van voldoende diversiteit, dat kwalitatief aan de maat is. Juist als
schoolbesturen samenwerken, is het mogelijk dat in een regio aan de
denominatieve en pedagogische-didactische diversiteit recht wordt
gedaan. Als besturen met de ruggen naar elkaar toe blijven staan en
elkaar alleen beconcurreren, zullen scholen willekeurig omvallen en zullen
er regio’s zijn waar bijvoorbeeld bepaalde vmbo opleidingen niet meer
worden aangeboden. Dit werkt niet goed uit voor de keuzevrijheid. Om
het proces van samenwerking te bevorderen, worden belemmeringen
weggenomen, wordt ondersteuning geboden, wordt de regionale regie
gestimuleerd en volgt er voor het po onderwijs een voorstel om de
kleinescholentoeslag anders in te zetten.19 De versoepeling van de
fusietoets biedt de samenwerkende schoolbesturen de ruimte om een
deel van deze beleidsvoornemens in te vullen. Waar dat aantoonbaar
18
19

Beleidsvisie leerlingendaling in primair en voortgezet onderwijs, Kamerstuk 31 293 nr. 167.
idem.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

34

nodig is, namelijk waar sprake is van een forse of substantiële daling van
het aantal leerlingen, wordt de Regeling fusietoets versoepeld. De
fusietoets wordt gehandhaafd voor het behoud van de menselijke maat in
het onderwijs en om te voorkomen dat de afstand tussen bestuur en
werkvloer zo groot wordt dat de legitimiteit van het bestuur in gevaar
komt. Om te voorkomen dat de versoepeling leidt tot uitwassen zijn er
duidelijke grenzen gesteld om te bepalen wanneer de versoepeling mag
worden toegepast.
In 2015 zal de Wet fusietoets worden geëvalueerd. Indien deze evaluatie
aanleiding geeft tot aanpassingen in de wet, zal de regering daartoe een
wetsvoorstel indienen.
ROC Amsterdam en ROC Flevoland
De leden van de SGP-fractie hebben een tweetal vragen over de op
praktisch niveau vrijwel gerealiseerde fusie tussen ROC Amsterdam en
ROC Flevoland. Zij vragen allereerst hoe het kabinet oordeelt over het feit
dat bestuurders met een beroep op formaliteiten en papieren constructies
lijken te willen ontkennen dat met de samenwerking in feite sprake is van
een fusie, waarvan door de Inspectie ook wordt gemeld dat deze op
wezenlijke onderdelen niet eenvoudig ontvlechtbaar is.
Op 3 oktober 2013 heeft de Minister uw Kamer het onderzoeksrapport van
de Inspectie van het Onderwijs over de samenwerkingsrelatie tussen het
ROC van Amsterdam en het ROC Flevoland doen toekomen. In de
begeleidende brief heeft zij aangegeven dat de WEB de vormgeving en de
grenzen van een coöperatie afbakent. Zo mag het algemeen bestuur van
de coöperatie niet de algemeen bestuurlijke en financiële kaders voor de
instellingen vaststellen die leidend zijn voor de besluitvorming door de
afzonderlijke colleges van bestuur. Het algemeen bestuur kan wel
voorstellen ontwikkelen die afzonderlijke besluitvorming in de afzonderlijke colleges van bestuur vraagt. In de WEB (alsmede lagere regelgeving)
worden taken, verplichtingen, bevoegdheden en verantwoordingsverplichtingen bij het bevoegd gezag gelegd.
Doordat een specifiek orgaan is aangewezen als bevoegd gezag is er in de
WEB geen ruimte om een ander orgaan dan het college van bestuur als
bevoegd gezag aan te wijzen. De inspectie is van oordeel dat beide roc’s
bij de totstandkoming van de samenwerkingsconstructie in de koepelstichting strikt formeel niet in strijd met de wet gehandeld hebben. Maar
dat het in dergelijke samenwerkingsconstructies wel voorkomen moet
worden dat zich een ongewenste belangenverstrengeling voordoet bij
leden van colleges van bestuur.
De inspectie is van oordeel dat de in 2012 gekozen samenwerkingsconstructie in de koepelstichting zoals in de huidige situatie vormgegeven
niet aansluit bij de bedoeling van de wetgever. Naar aanleiding van het
onderzoek zijn er door de Inspectie en op hoog ambtelijk niveau
gesprekken gevoerd met de leden van beide colleges van bestuur. Tijdens
die gesprekken is beide roc’s dringend verzocht de samenwerkingsconstructie zo in te richten dat het aansluit bij de bedoeling van de wetgever
en dat elke suggestie van mogelijke belangenverstrengeling voorkomen
wordt.
Die gesprekken met beide roc’s hebben ertoe geleid dat het voornemen is
een andere samenwerkingsvorm in te richten, namelijk een coöperatie, en
de koepelstichting te ontmantelen. Daarbij heeft de inspectie er wel op
gewezen dat deze nieuw gekozen vorm een dusdanige invulling dient te
krijgen dat de samenwerking echt kantelt en het zwaartepunt weer bij de
instellingen zelf komt te liggen.
De inspectie is van oordeel dat de beide roc’s met de huidig gekozen
uitwerking van de samenwerkingsconstructie een goede keuze gemaakt
lijken te hebben en ziet geen grond het definitieve rapport en de aanvul-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

35

lende beschouwing daarop aan te passen c.q. nog langer aan te houden.
De Minister van OCW heeft het advies van de inspectie gevolgd.
Hoe de implementatie van de uitwerking van deze coöperatiestructuur
vervolgens in de praktijk uitpakt, is op dit moment echter nog niet te
beoordelen. In december 2013 ontvangt de inspectie de stand van zaken
betreffende het eerder gedane voorstel om een coöperatie in te richten.
Die informatie zal worden benut bij de voorbereiding van het onderzoek
dat in januari 2014 begint.
Bovendien vragen de leden waarom het kabinet zich bij de uitleg van
artikel 9.14 WEB strikt beperkt tot de letterlijke wettekst, terwijl de
materiële strekking van de bepaling duidelijk is dat directe invloed van
leden van een college van bestuur in een college van bestuur van een
andere instelling moet worden voorkomen.
De wet is helder. Een lid van een college van bestuur mag niet tevens lid
zijn van een ander college van bestuur. Uit de parlementaire geschiedenis
blijkt niet dat er een verdere strekking aan dit artikel kan worden
toegekend. Bij het onderzoek door de Inspectie van het Onderwijs en de
beoordeling van de casuïstiek is echter ook beoordeeld of het college van
bestuur als bevoegd gezag nog de taken kon uitoefenen waarvoor het
ingevolge de wet de eindverantwoordelijkheid draagt. In de WEB is
opgenomen dat een college van bestuur (met uitzondering van de situatie
dat art. 9.1.8 WEB is toegepast) in principe alle taken en bevoegdheden
van het bevoegd gezag uitoefent. Om die reden kan een college van
bestuur niet zonder meer taken overdragen aan een andere orgaan of
rechtspersoon. Een college van bestuur blijft eindverantwoordelijk voor
de genomen besluiten. Derhalve moet het college van bestuur zelfstandig
en zonder last en ruggespraak besluiten kunnen nemen ten aanzien van
zijn instelling.
Hoe kan worden ontkend dat betrokkenen feitelijk overwegende invloed
hebben in beide colleges van bestuur, wanneer besluiten van de colleges
van bestuur kopieën zijn van de besluitvorming in het koepelbestuur?
Tot op heden zijn geen zaken geconstateerd die strijdig zijn met de wet. De
gekozen constructie, de coöperatie, wijst op papier geen strijdigheid met
de wet uit. Echter, hoe een en ander in de praktijk uitwerkt, moet worden
onderzocht. Daarom zal er in januari 2014 een onderzoek worden
uitgevoerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 32 040, nr. 22

36