Milieuaansprakelijkheid goed geregeld?
Een analyse van het geheel aan privaatrechtelijke en
publiekrechtelijke milieuaansprakelijkheidsregelingen in
het Nederlandse milieurecht
Metro
Faculteit der Rechtsgeleerdheid
Universiteit Maastricht
Postbus 616
6200 MD Maastricht

Michael Faure
Marjan Peeters
Niels Philipsen
Kristel De Smedt

Ten verzoeke van:

Ministerie van VROM
EINDVERSIE 9 december 2009

Uitgebreide samenvatting

Aanleiding en doel van het onderzoek
De aanleiding van dit onderzoek is te vinden in de instemming van de Tweede Kamer
op 20 september 2007 met het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer in
verband met de implementatie van richtlijn 2004/35/EG op het terrein van de
milieuaansprakelijkheid. Naar aanleiding van deze implementatie stemde de Tweede
Kamer tevens in met een motie van CDA-kamerlid Spies. Kamerlid Spies oordeelde,
daarin breed gesteund door de Kamer, dat het noodzakelijk zou zijn om in kaart te
brengen of het stelsel van regels ter voorkoming, herstel en verhaal van schade aan het
milieu nu wel een voldoende “eenduidig, eenvoudig, en voldoende sluitend systeem”
biedt. Deze vraag is alleszins gerechtvaardigd gelet op het relatief beperkte
toepassingsgebied van de richtlijn milieuaansprakelijkheid. De vraag rijst derhalve of
met de implementatiewetgeving, vooral in combinatie met het bestaande stelsel, een
adequate bescherming aan het leefmilieu wordt geboden. Tegelijk rijst uiteraard ook
de vraag of door de toegenomen regelgeving (mede onder invloed van de
implementatie van de richtlijn) niet een zodanige versnippering en overlap van
regelingen tot stand is gekomen dat daardoor het stelsel mogelijk niet langer
voldoende eenvoudig en eenduidig is voor het bedrijfsleven dat geacht wordt vanuit
dit aansprakelijkheidsstelsel ook prikkels te genereren tot preventie, maar ook voor de
overheden, burgers en milieuorganisaties die deze regels wensen toe te passen.

Methode
Het rapport stelt twee onderzoeksvragen centraal:

1. Welke regels bevatten een vorm van aansprakelijkheid op het gebied van
schade aan het milieu? Ter beantwoording hiervan geeft het rapport een
systematisch overzicht en beschrijving van de bestuursrechtelijke en
privaatrechtelijke regelgeving ter voorkoming, herstel en verhaal van schade
aan het milieu.
2. Is dit stelsel van regels eenduidig, eenvoudig en voldoende sluitend voor het
milieu, bedrijven, overheden en burgers? Om deze vraag te beantwoorden is
een toetsingskader ontwikkeld en uitgevoerd. Dit toetsingskader sluit aan bij

i

de algemeen erkende kwaliteitseisen voor wetgeving. Vervolgens is het stelsel
van milieuaansprakelijkheidsregels getoetst.

Qua methode is gebruik gemaakt van een gecombineerde benadering, te weten een
klassieke juridische analyse en een rechtseconomische analyse. Deze laatste is erbij
betrokken

omdat

in

de

rechtseconomie

sterk

is

benadrukt

dat

milieuaansprakelijkheidsregels niet slechts een compenserende functie hebben, maar
ook potentiële veroorzakers van milieuschade dienen aan te zetten tot preventie van
milieuschade.

Nadat in hoofdstuk 2 het toetsingskader is ontwikkeld en in hoofdstuk 3 de
beschrijving van de in Nederland geldende regels voor privaatrechtelijke en
publiekrechtelijke milieuaansprakelijkheid is gegeven, is in hoofdstuk 4 een toetsing
uitgevoerd. Deze toetsing valt uiteen in twee delen. Enkele geselecteerde
kernregelingen, zoals titel 17.2 van de Wet milieubeheer en de in de Burgerlijk
Wetboek opgenomen milieuaansprakelijkheidsregelingen, zijn aan een analyse
onderworpen met het oog op de vraag naar hun vermogen om een sluitende regeling
te bieden. Het criterium “sluitend” is opgevat als een vraag naar de effectiviteit van de
regeling met het oog op preventie en herstel van milieuschade. Ten tweede is op
systeemniveau

een

analyse

gegeven

van

het

geheel

van

regels

van

milieuaansprakelijkheid gelet op de criteria “eenvoudig en eenduidig”. Het onderzoek
is in hoofdstuk 5 afgesloten met enkele conclusies en aanbevelingen.

Conclusies
Het onderzoek heeft duidelijk gemaakt dat de vragen die in de motie Spies werden
gesteld buitengewoon nuttig en relevant zijn: waar men op het eerste gezicht zou
menen dat het brede en al meermaals aangepaste systeem van regels ter preventie en
herstel van milieuschade in Nederland als adequaat kan worden beschouwd leert een
nadere beschouwing dat het huidige stelsel aan milieuwetten gelet op de criteria
eenvoudig, eenduidig en sluitend toch verder verbeterd kan worden. Het stelsel ter
preventie en herstel van milieuschade in Nederland kan in feite niet als eenduidig en
eenvoudig worden gekwalificeerd: soms is er sprake van complexiteit en overlap; in
andere gevallen blijkt (bijvoorbeeld de handhaving) gecompliceerd geregeld te zijn en

ii

bestaan ook (bijvoorbeeld wat betreft zorgplichten en financiële zekerheidsstellingen)
verschillen tussen regelingen die niet steeds inhoudelijk kunnen worden verklaard.

Op het moment dat milieuaantasting ontstaat of dreigt te ontstaan, is het niet altijd, of
vaak niet, duidelijk welke regeling toegepast moet of kan worden. Ook kan men de
vraag stellen of het nodig is dat er verschillende regimes moeten gelden om
milieuschade te laten herstellen door de veroorzaker. Te overwegen valt om na te
gaan of de uitgebreide regeling in titel 17.2 Wet milieubeheer niet meer gestroomlijnd
kan worden met de andere bepalingen, in feite gaat het hier met name om de vraag of
de bestuurlijke handhaving van het milieurecht niet beter gestroomlijnd kan worden,
waarbij de minimumeisen van de richtlijn milieuaansprakelijkheid én overige
Europese vereisten, ook zoals die uit jurisprudentie voortvloeien, als kader gelden. De
komst van de omgevingsdiensten en de Wabo lijkt een goed moment om de
afstemming van de bevoegdheden tot preventie en herstel van milieuschade, nog eens
helder in kaart te brengen en waar nodig te stroomlijnen en verbeteren. Een
verdiepend onderzoek in deze valt aan te bevelen. Enerzijds kan hieruit voortvloeien
dat bepaalde onderdelen van de richtlijn reeds deel uitmaakten van het bestaande
bestuursrechtelijk milieurecht, anderzijds kan hieruit voortvloeien dat er een algemene
regeling komt voor herstel van milieuschade in brede zin, voortbouwend op de
regeling zoals opgenomen in titel 17.2 Wm. Uiteindelijk zou zelfs één brede regeling
voor preventie en herstel van milieuschade in de rede kunnen liggen.

Terzake de zorgplichten kan niet worden betoogd dat deze als zodanig tot een grotere
“eenduidigheid en eenvoudigheid” van de milieuregelgeving leiden. Bijna alle in
hoofdstuk 3 beschreven regelingen bevatten een zorgplicht, maar de omschrijving,
inhoud en werking verschilt sterk. Zo is geconstateerd dat de ene zorgplicht (art. 1.1a
Wm) geen aanvullende plichten lijkt te creëren op de Wm-vergunning, terwijl de
Wbb-zorgplicht (art. 13 Wbb) wel een degelijke zelfstandige betekenis toekomt en
dus een aanvullende werking heeft (en tot additionele maatregelen kan leiden )
ondanks het naleven van de vergunningsvoorwaarden zoals neergelegd in de Wmvergunning. Door dergelijke onderscheiden regelingen is er dus niet altijd
eenduidigheid.

iii

Ook is het stelsel niet op alle punten sluitend. Uitgaand van een gecombineerde inzet
van privaatrecht en publiekrecht lijkt een belangrijk probleem te bestaan in de te
beperkte regeling van de financiële zekerheidsplichten. Dit is problematisch omdat
eveneens bleek dat het bestuurlijk handhavingsinstrumentarium tekortschiet door een
te beperkte inzet van de bestuurlijke boete. Belangrijkste knelpunt bij de bestuurlijke
handhaving in Nederland vandaag is dat het instrumentarium uitsluitend effectief is
wanneer wordt uitgegaan van een pakkans van 100 %. De herstelsancties uit de Awb
dwingen de overtreder de facto slechts om te doen wat hij op basis van de regelgeving
toch al moest doen, zodat hij bij overtreding nauwelijks iets te verliezen heeft. Juist
daarom wordt vanuit rechtseconomisch perspectief voor sancties gepleit die met dit
lage ontdekkingsrisico rekening houden, zoals bijvoorbeeld een (afschrikwekkende)
bestuurlijke boete. De mogelijkheid om die in het milieurecht op te leggen is vandaag
nog beperkt. In dit licht is de aankondiging van de invoering van de bestuurlijke
strafbeschikking in het milieurecht een belangrijke potentiële verbetering uit oogpunt
van effectiviteit.

Het civielrechtelijke aansprakelijkheidsrecht, in het bijzonder waar het gaat om
risicoaansprakelijkheden, kan uitsluitend een adequate prikkelwerking bieden
wanneer voldoende financiële zekerheidsplichten bestaan. Ten dele kunnen die in
publiekrechtelijke (sectorale) regelingen worden teruggevonden, maar bepaalde
(risico)aansprakelijkheden uit het BW zijn vermoedelijk niet aan dergelijke financiële
zekerheidsstellingen onderworpen. Het gevaar is dan ook reëel dat bepaalde
milieuschade niet zal worden voorkomen of adequaat hersteld. Dat doet weer de vraag
rijzen naar de rol van de overheid voor het nemen van maatregelen voor preventie en
herstel als geen veroorzaker gevonden of aangesproken kan worden. Ondanks een
gedetailleerd publiekrechtelijke stelsel en algemene zorgplichten bestaat nog steeds de
mogelijkheid dat preventie en herstel van milieuschade niet door de veroorzaker
plaatsvindt. Dan rijst de vraag of de overheid de verantwoordelijkheid neemt tot
herstel van milieuschade met inbegrip van het voor haar rekening nemen van de
kosten. De Nederlandse milieuwetgeving bevat hiervoor geen expliciete opdracht.

iv

Terreinen voor nader onderzoek

Gelet op bovenstaande bevindingen zijn enkele terreinen geïdentificeerd die nader
aandacht verdienen met het oog op een verbetering van het geheel aan regels ter
preventie en herstel van milieuschade. Dit betreft:

-

de vraag hoe de bestuurlijke handhaving zou kunnen worden verbeterd door een
invoering van sancties die op adequatere wijze rekening houden met een lage
pakkans bij milieuovertredingen;

-

de vraag of titel 17.2 Wm niet beter gestroomlijnd zou kunnen worden met andere
regelingen die ook gericht zijn op preventie en herstel van milieuschade, maar
waar taken en bevoegdheden voor de overheid anders zijn geformuleerd;

-

de vraag of een uniformere regeling ten aanzien van zorgplichten mogelijk is;

-

de adequate regeling van financiële zekerheidsstellingen (meer bepaald de vraag
of de huidige risicoaansprakelijkheden in het BW alle reeds via een
publiekrechtelijke plicht tot zekerheidsstelling zijn afgedekt maar ook de vraag of
een algemenere regeling van zekerheidsstellingen toch niet de voorkeur zou
verdienen boven een sectorale aanpak);

-

de wijze waarop zekerheidsstellingen nadat schade is ontstaan ter garantie van
herstel kunnen worden geregeld;

-

de wettelijke regeling van de taak en plicht van de overheid tot herstel van
milieuschade indien de overtreder niet vindbaar is, niet effectief aangesproken kan
worden dan wel niet solvabel is.

v

Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1: Opzet, afbakening en aanpak ...................................................................1
1.1. Aanleiding voor dit onderzoek................................................................................1
1.2. Centrale vraag en probleemstelling ........................................................................2
1.3. Doelstelling en afbakening van het onderzoek .......................................................3
1.3.1. Doelstelling ..........................................................................................................3
1.3.2. Het begrip milieuschade ......................................................................................3
1.3.2.1 Inleiding .............................................................................................................3
1.3.2.2 Het begrip “milieuschade” afgeleid uit art. 1.1 Wet milieubeheer ....................4
1.3.2.3 Het begrip “milieuschade” op basis van Art. 17.6.............................................7
1.3.2.4 Andere specifieke regelgeving en uitleg in jurisprudentie terzake
milieuaansprakelijkheid ...................................................................................9
1.3.2.5 Afbakening.......................................................................................................11
1.4. Onderzoeksvragen.................................................................................................13
1.5. Onderzoeksopzet...................................................................................................14
1.6. Methoden ..............................................................................................................15
1.7. Onderzoeksteam....................................................................................................16
1.8. Dankwoord............................................................................................................17
Hoofdstuk 2: Toetsingskader .......................................................................................18
2.1. Inleiding ................................................................................................................18
2.2. Het algemene wetgevingsbeleid ...........................................................................18
2.2.1. De kwaliteitseisen voor wetgeving ....................................................................18
2.2.2. De criteria van de motie Spies in het licht van de kwaliteitseisen voor
wetgeving.......................................................................................................20
2.2.2.1 Eenduidigheid ..................................................................................................21
2.2.2.2 Eenvoudig ........................................................................................................21
2.2.2.3 Voldoende sluitend ..........................................................................................22
2.2.3. Conclusie............................................................................................................23
2.3. Nadere analyse van het criterium “sluitend” in de zin van effectief.....................24
2.3.1. Doelstellingen van het milieuaansprakelijkheidsrecht.......................................24
2.3.2. Randvoorwaarden ..............................................................................................25
2.3.2.1 Informatie en rationaliteit ................................................................................25
2.3.2.2 Risico- of schuldaansprakelijkheid ..................................................................26
2.3.2.3 Remedie voor insolventie ................................................................................27
2.3.2.4 Causaliteit en meerdaderschap.........................................................................28
2.3.3. Preventie, herstel en verhaal van milieuschade via regulering ..........................29
2.4. Een schematisch toetsingskader............................................................................31
Hoofdstuk 3. Het systeem van regelingen ter preventie en herstel van milieuschade .34
3.1. Introductie .............................................................................................................34
3.2. Publiekrechtelijke regelingen................................................................................36
3.2.1. Inleiding en overzicht ........................................................................................36
3.2.1.1 Relevante regelingen........................................................................................36
3.2.1.2 Inventaris van wetgeving gericht op het voorkomen en herstellen van
milieuschade ..................................................................................................39
3.2.2. Regelingen uit de Wet milieubeheer..................................................................43
3.2.2.1 Zorgplicht.........................................................................................................43
3.2.2.2 Hoofdstuk 8 Wm: Milieugevolgen van inrichtingen .......................................45
i. Algemene regels .......................................................................................................45

1

ii. Wm-vergunning.......................................................................................................47
iii. Besluit financiële zekerheid milieubeheer..............................................................50
3.2.2.3 Stoffen, preparaten en genetisch gemodificeerde mechanismen .....................55
3.2.2.4 Afvalstoffen .....................................................................................................57
i. Betekenis van deze arresten voor de toepassing van andere regelgeving.................60
3.2.2.5 Handel in emissierechten .................................................................................62
3.2.2.6 a Incidenten: Titel 17.1 Wm ongewone voorvallen.........................................63
3.2.2.6 b Incidenten: Titel 17.1A Maatregelen betreffende afvalvoorzieningen .........64
3.2.2.6 c Incidenten: Titel 17.2 Wm (bijzondere voorzieningen milieuschade)..........65
i. Reikwijdte.................................................................................................................66
ii. Het begrip milieuschade en de schadedrempels ......................................................67
iii. Kostenverhaal .........................................................................................................67
iv. Bevoegd gezag........................................................................................................68
3.2.2.7 Handhaving ......................................................................................................70
3.2.2.7 a Algemene bepalingen inzake handhaving van de milieuwetgeving .............71
i. Organisatie van de handhaving.................................................................................76
ii. Coördinatie van de handhaving ...............................................................................80
iii. Zorgplicht voor de handhaving...............................................................................81
3.2.2.7 b Vormen van handhaving ...............................................................................83
i. Toezicht ....................................................................................................................83
ii. Sancties ....................................................................................................................84
3.2.2.8 Afsluiting .........................................................................................................90
3.2.3 Sectorale milieuwetten........................................................................................92
3.2.3.1 Wet bodembescherming(Wbb) ........................................................................92
3.2.3.2 Wet verontreiniging oppervlaktewateren - Waterwet......................................96
3.2.3.3 Natuurbeschermingswet 1998 en Flora- en faunawet....................................100
3.2.3.4 Wet gewasbescherming en biociden..............................................................105
3.2.3.5 Wet Rampen en Zware Ongevallen (Wrzo)...................................................107
3.2.3.6 Besluit risico’s zware ongevallen ..................................................................107
3.2.3.7 Besluit externe veiligheid inrichtingen ..........................................................108
3.2.3.8 Overige wetgeving .........................................................................................109
3.2.4. Afronding: de zorgplicht als vangnet...............................................................111
3.3. Privaatrechtelijke regelingen ..............................................................................112
3.3.1. Introductie ........................................................................................................112
3.3.2. Overzicht privaatrechtelijke regelingen...........................................................113
3.3.2.1 Art. 6:162 BW................................................................................................113
3.3.2.2 Specifieke aansprakelijkheidsregelingen in boek 6 BW................................115
3.3.2.3 Collectieve actie.............................................................................................117
3.3.2.4 Milieuschade binnen contractuele verhoudingen...........................................118
3.3.2.5 Productaansprakelijkheid...............................................................................119
3.3.2.6 Vergunningsverweer? ....................................................................................119
3.4. Afronding en selectie ..........................................................................................121
Hoofdstuk 4 Toetsing.................................................................................................123
4.1. Inleiding en verantwoording ...............................................................................123
4.2. Specifieke toetsing van enkele regelingen..........................................................124
4.2.1. Titel 17.2 Wm (bijzondere voorzieningen milieuschade) en titel 17.1 Wm
(ongewone voorvallen) ................................................................................124
4.2.1.1 Reikwijdte Titel 17.2 .....................................................................................125
4.2.1.2 Kan of moet preventieve actie ter voorkoming milieuschade worden
afgedwongen? ..............................................................................................125
2

4.2.1.3 Kan herstel van milieuschade worden afgedwongen? ...................................125
4.2.1.4 Is herstel verplicht? ........................................................................................126
4.2.1.5 Is vergunningverweer/ kennisverweer aan de orde? ......................................126
4.2.1.6 Hoofdelijke of gezamenlijke aansprakelijkheid in geval van meerdere
daders? .........................................................................................................126
4.2.1.7 Is er een voorziening voor insolventie? .........................................................127
4.2.1.8 Kan actie tot preventie/herstel worden afgedwongen door een derdebelanghebbende?..........................................................................................127
4.2.1.9 Is er naar verwachting een voldoende prikkel (ex ante) voor voorkomen
milieuschade? ..............................................................................................127
4.2.1.10 Algemeen oordeel over effectiviteit.............................................................127
4.2.2. Titel 17.1 Wm: Maatregelen bij een ongewoon voorval .................................129
4.2.3. Art. 1.1.a. Zorgplicht Wm................................................................................130
4.2.3.1 Reikwijdte zorgplicht in art. 1.1.a Wm..........................................................130
4.2.3.2 Kan of moet preventieve actie ter voorkoming milieuschade worden
afgedwongen? ..............................................................................................131
4.2.3.3 Kan herstel van milieuschade worden afgedwongen? ...................................131
4.2.3.4 Is herstel van milieuschade verplicht? ...........................................................131
4.2.3.5 Is vergunningverweer/kennisverweer aan de orde? .......................................131
4.2.3.6 Hoofdelijke of gezamenlijke aansprakelijkheid in geval van meerdere daders?
.....................................................................................................................132
4.2.3.7 Is er een voorziening voor insolventie? .........................................................132
4.2.3.8 Kan actie tot preventie/herstel worden afgedwongen door een
derdebelanghebbende?.................................................................................132
4.2.3.9 Is er naar verwachting een voldoende prikkel (ex ante) voor voorkomen
milieuschade? ..............................................................................................132
4.2.3.10 Algemeen oordeel over effectiviteit.............................................................133
4.2.4. Art. 13 en art. 27 Wbb (Bodembescherming)..................................................134
4.2.4.1 Reikwijdte Wbb .............................................................................................134
4.2.4.2 Kan of moet preventieve actie ter voorkoming milieuschade worden
afgedwongen? ..............................................................................................135
4.2.4.3 Kan herstel van milieuschade worden afgedwongen? ...................................135
4.2.4.4 Is herstel van milieuschade verplicht? ...........................................................135
4.2.4.5 Is vergunningverweer/kennisverweer aan de orde? .......................................135
4.2.4.6 Hoofdelijke of gezamenlijke aansprakelijkheid in geval van meerdere daders?
.....................................................................................................................136
4.2.4.7 Is er een voorziening voor insolventie? .........................................................136
4.2.4.8 Kan actie tot preventie/herstel worden afgedwongen door een derdebelanghebbende?..........................................................................................136
4.2.4.9 Is er naar verwachting een voldoende prikkel (ex ante) voor voorkomen
milieuschade? ..............................................................................................136
4.2.4.10 Algemeen oordeel over effectiviteit.............................................................137
4.2.5. Bestuursrechtelijke handhaving .......................................................................138
4.2.5.1 Reikwijdte bestuursrechtelijke handhaving ...................................................138
4.2.5.2 Kan of moet preventieve actie ter voorkoming milieuschade worden
afgedwongen? ..............................................................................................138
4.2.5.3 Kan herstel van milieuschade worden afgedwongen? ...................................138
4.2.5.4 Is herstel van milieuschade verplicht? ...........................................................139
4.2.5.5 Is vergunningverweer / kennisverweer aan de orde? .....................................139

3

4.2.5.6 Hoofdelijke of gezamenlijke aansprakelijkheid in geval van meerdere daders?
.....................................................................................................................139
4.2.5.7 Is er een voorziening voor insolventie? .........................................................139
4.2.5.8 Kan actie tot preventie/herstel worden afgedwongen door een derdebelanghebbende?..........................................................................................140
4.2.5.9 Is er naar verwachting een voldoende prikkel (ex ante) voor voorkomen
milieuschade? ..............................................................................................140
4.2.5.10 Algemeen oordeel over effectiviteit.............................................................141
4.2.6. De regelingen in het BW..................................................................................143
4.2.6.1 Reikwijdte regelingen in het BW...................................................................143
4.2.6.2 Kan of moet preventieve actie ter voorkoming milieuschade worden
afgedwongen? ..............................................................................................144
4.2.6.3 Kan herstel van milieuschade worden afgedwongen? ...................................144
4.2.6.4 Is herstel van milieuschade verplicht? ...........................................................145
4.2.6.5 Is vergunningverweer/kennisverweer aan de orde? .......................................145
4.2.6.6 Hoofdelijke of gezamenlijke aansprakelijkheid in geval van meerdere daders?
.....................................................................................................................145
4.2.6.7 Is er een voorziening voor insolventie? .........................................................145
4.2.6.8 Kan actie tot preventie/herstel worden afgedwongen door een derdebelanghebbende?..........................................................................................148
4.2.6.9 Is er naar verwachting een voldoende prikkel (ex ante) voor voorkomen
milieuschade? ..............................................................................................148
4.2.6.10 Algemeen oordeel over effectiviteit.............................................................150
4.2.7. Samenvatting....................................................................................................151
4.3. Inzicht op systeemniveau....................................................................................156
4.3.1. Doelstellingen en beperkingen van de analyse ................................................156
4.3.2. Eenvoudig en eenduidig...................................................................................157
4.3.2.1 Complexiteit en overlap.................................................................................157
4.3.2.2 Complexiteit van de zorgplichten ..................................................................161
4.3.2.3 Complexiteit in de financiële zekerheidsstellingen .......................................163
4.3.2.4 Conclusie........................................................................................................165
4.3.3. Onderscheiden rol privaat- en publiekrecht.....................................................165
4.3.4. Financiële zekerheidsstellingen te beperkt ......................................................167
4.3.5. Taak van de overheid .......................................................................................169
4.3.6. Handhaving sluitend?.......................................................................................170
Hoofdstuk 5 Conclusies .............................................................................................172
5.1. Beantwoording van de onderzoeksvragen ..........................................................172
5.2. Algemene conclusie ............................................................................................172
5.3. Eenvoudig, eenduidig, sluitend? .........................................................................173
5.4. Mogelijke verbeterpunten ...................................................................................173
5.5. Afsluiting ............................................................................................................174

4

Afkortingenlijst

ABRvS =

Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State

AMvB =

Algemene Maatregel van Bestuur

Awb =

Algemene wet bestuursrecht

BBT =

Beste beschikbare technieken

Bevi =

Besluit externe veiligheid inrichtingen

Bfz =

Besluit financiële zekerheid milieubeheer

Brzo =

Besluit risico’s zware ongevallen

BW =

Burgerlijk Wetboek

EEC =

European Economic Community

EEZ =

Exclusieve Economische Zone

EG =

Europese Gemeenschap

Ffw/Ff-wet =

Flora- en Faunawet

gpbv-installatie =

installatie zoals gedefinieerd in art. 1 Wet milieubeer: installatie
als bedoeld in bijlage 1 van de EG-richtljin geïntegreerde
preventie en bestrijding van verontreiniging

LNV =

Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Mbw =

Mijnbouwwet

MER =

Milieueffectrapport

METRO =

Maastrichts Europees Instituut voor Transnationaal
Rechtswetenschappelijk Onderzoek

Nbw (1998) =

Natuurbeschermingswet 1998

VROM =

Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

Wabo =

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Wbb =

Wet bodembescherming

Wgb =

Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden

Wm =

Wet milieubeheer

WRR =

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid

Wrzo =

Wet rampen en zware ongevallen

Wvo =

Wet verontreiniging oppervlaktewateren

5

Hoofdstuk 1: Opzet, afbakening en aanpak
1.1. Aanleiding voor dit onderzoek
De aanleiding van dit onderzoek is te vinden in de instemming van de Tweede Kamer
op 20 september 2007 met het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer in
verband met de implementatie van de Richtlijn 2004/35/EG op het terrein van de
milieuaansprakelijkheid. Naar aanleiding van deze implementatie stemde de Tweede
Kamer tevens in met een motie van CDA-kamerlid Spies (opgenomen in bijlage 1). 1
Kamerlid Spies oordeelde, daarin gesteund door de Kamer, dat het noodzakelijk zou
zijn om de regelgeving op het gebied van aansprakelijkheid voor schade aan het
milieu breder in kaart te brengen.

Concrete aanleiding hiervoor dient uiteraard gezocht te worden in het feit dat de vraag
kan

rijzen

in

welke

mate

met

de

implementatie

van

de

richtlijn

milieuaansprakelijkheid al dan niet sprake is van een versnippering van het
milieuaansprakelijkheidsrecht in Nederland. Het is een welbekende kritiek in de
literatuur dat implementatie van richtlijnen in vele lidstaten nogal eens op geïsoleerde
wijze plaatsvindt. De lidstaat concentreert zich dan, op de vingers gekeken door de
Europese Commissie, vooral op de inhoud van de Richtlijn en probeert deze zo
nauwgezet mogelijk te implementeren teneinde een procedure bij het Europees Hof te
vermijden. Echter, bij deze wens zo accuraat en tijdig mogelijk de Europese
regelgeving te implementeren kan het gevaar dreigen dat de integratie met bestaande
wetgeving in de welbepaalde lidstaat in het gedrang komt.

Op

zichzelf

is

naar

aanleiding

van de

implementatie

van

de

richtlijn

milieuaansprakelijkheid in Nederland reeds aandacht besteed aan de vraag hoe deze
implementatie op een geïntegreerde wijze kan plaatsvinden, dat wil zeggen rekening
houdend met het bestaande stelsel van milieuaansprakelijkheid. Daarbij is het
volgende overwogen:

1

Tweede Kamer, Stemmingen, 20 september 2007, TK 3 3-172 en 3-173. Met de motie Spies is
breed ingestemd, alleen de Partij voor de Dieren stemde tegen.

1

“De Wet milieubeheer is een geschikte wet voor een algemene regeling inzake
milieuaansprakelijkheid vanwege het integrale karakter van de wet. Met een
algemene regeling wordt een grotere herkenbaarheid en eenduidigheid
bewerkstelligd dan wanneer afzonderlijke regelingen ter implementatie van de
richtlijnbepalingen versnipperd over verschillende sectorspecifieke wetten
zouden worden opgenomen. De regeling zal gelden voor schade aan water,
beschermde soorten en natuurlijke habitats en de bodem, en werkt aanvullend
op reeds bestaande nationale wetgeving.” 2

Toch rijzen, zoals de motie Spies ook terecht aangeeft, nog bijzondere vragen, meer
bepaald of het integrale stelsel van regels ter voorkoming, herstel en verhaal van
schade aan het milieu nu wel een voldoende “eenduidig, eenvoudig, en voldoende
sluitend systeem” bieden met betrekking tot een adequate bescherming voor het
leefmilieu. Deze vraag is alleszins gerechtvaardigd gelet op het relatief beperkte
toepassingsgebied van de richtlijn milieuaansprakelijkheid. De vraag rijst derhalve of
met de implementatiewetgeving, vooral in combinatie met het bestaande stelsel, een
adequate bescherming aan het leefmilieu wordt geboden. Tegelijk rijst uiteraard ook
de vraag of door de toegenomen regelgeving (mede onder invloed van de
implementatie van de Richtlijn) niet een zodanige versnippering en overlapping van
regelingen tot stand is gekomen dat daardoor het stelsel mogelijk niet langer
voldoende eenvoudig en eenduidig is voor het bedrijfsleven dat geacht wordt vanuit
dit aansprakelijkheidsstelsel ook prikkels te genereren tot preventie, maar ook voor de
burgers en milieuorganisaties die deze regels wensen toe te passen.

1.2. Centrale vraag en probleemstelling
De uit het voorgaande afgeleide centrale vraag en probleemstelling is dan ook,
rekening houdend met de motie Spies, enerzijds wat nu het huidige arsenaal aan
rechtsregels met betrekking tot milieuaansprakelijkheid in Nederland inhoudt en
anderzijds of dit integrale stelsel als voldoende eenvoudig, eenduidig en sluitend kan
worden beschouwd zowel voor de bedrijven, maar ook voor burgers en
milieuorganisaties en voor overheden die bevoegd zijn de wetgeving toe te passen.

2

TK 2006-2007, Kamerstuk 30 920, nr. 3, p. 3.

2

Teneinde deze probleemstelling te kunnen beantwoorden zal een toetsingskader
worden uitgewerkt omdat het anders uiteraard niet mogelijk is om ook een normatief
oordeel te vellen ten aanzien van de terechte vraag, namelijk of het huidige stelsel als
voldoende sluitend, eenvoudig en eenduidig kan worden beschouwd. Ook de
ontwikkeling van dit toetsingskader en de toetsing van het bestaande stelsel van regels
aan dit kader vormen derhalve voorwerp van het onderzoek.

1.3. Doelstelling en afbakening van het onderzoek
1.3.1. Doelstelling
Voortbouwend op de zojuist aangegeven probleemstelling moge duidelijk zijn dat de
doelstelling van het onderzoek aansluit bij de motie Spies en als volgt kan worden
geformuleerd:

Dit onderzoek brengt in kaart op welke wijze in Nederland aansprakelijkheid voor
milieuschade is geregeld, en analyseert aan de hand van een toetsingskader of dit
eenduidig, eenvoudig en voldoende sluitend is. Met de komst van de richtlijn
milieuaansprakelijkheid is aan de Nederlandse milieuwetgeving, meer specifiek de
Wet milieubeheer, een nieuwe set regels toegevoegd ter implementatie van deze
richtlijn. Daarnaast bestaan zowel in het publiekrecht als in het privaatrecht reeds tal
van regels die zien op het voorkomen, herstel en verhaal van schade aan het milieu.
De vraag doemt op of het geheel aan regels op een systematischere wijze kan worden
vormgegeven, zodanig dat zowel het milieubelang wordt gediend als dat de
uitvoeringslasten voor zowel bedrijven en overheden zo beperkt mogelijk zijn.

1.3.2. Het begrip milieuschade
1.3.2.1 Inleiding
In het kader van het onderzoek is het van belang eerst het begrip “milieuschade” te
omschrijven zoals deze in de Nederlandse wetgeving, jurisprudentie en literatuur
gangbaar is. Meer in het bijzonder is een omschrijving van het begrip “milieuschade”

3

noodzakelijk om aan de hand van deze definitie de regelgeving in kaart te brengen die
een vorm van aansprakelijkheid op het gebied van milieu inhoudt. Het gaat daarbij om
regelgeving die de veroorzaker verplicht tot preventie dan wel herstel of compensatie
van milieuschade.

1.3.2.2 Het begrip “milieuschade” afgeleid uit art. 1.1 Wet milieubeheer
Het begrip “milieu” is als zodanig niet gedefinieerd in art. 1.1 van de Wet
milieubeheer. Niettemin is inzicht nodig in de betekenis en reikwijdte van het begrip
“milieu”, bijvoorbeeld in het kader van de in art. 1.1a Wm neergelegde zorgplicht
(“Een ieder neemt voldoende zorg voor het milieu in acht”) en in het kader van het
toetsingskader van de vergunningplicht voor installaties (“De vergunning kan slechts
in het belang van de bescherming van het “milieu worden geweigerd”, zoals bepaald
in art. 8.10 Wm).

De betekenis en reikwijdte van het begrip milieu in de Wm wordt met name gevormd
door de interpretatie van de begrippen “gevolgen voor het milieu” en “bescherming
van het milieu” (art. 1.1 lid 2 Wm). De Nederlandse wetgever heeft het begrip
“milieu” met opzet niet gedefinieerd omdat dit voortdurend aan ontwikkeling
onderhevig is. Ook kan de betekenis van het begrip milieu in de visie van de wetgever
contextafhankelijk zijn. Een wettelijke vastlegging van het begrip “milieu” zou de
ontwikkeling van dit begrip kunnen blokkeren. 3

Het is natuurlijk helder dat de keuze voor rechtsontwikkeling door middel van
interpretatie en uitvoering als keerzijde heeft dat er rechtsonzekerheid is voor degenen
die aangesproken zouden kunnen worden op bijvoorbeeld het handelen in strijd met
art. 1.1a Wm (de zorgplicht), of voor degene, zoals een milieuorganisatie, die juist
handhaving van de zorgplicht wenst. Dergelijke onzekerheid komt ook voor bij de
vergunningverlening, waarbij het gaat om de vraag wat wordt verstaan onder het
belang van de bescherming van het milieu. Met andere woorden: de mogelijke
aansprakelijkheid op grond van art. 1.1a Wm is niet bij voorbaat sluitend te
3

Evaluatiecommissie Wet milieubeheer, ‘Het brede begrip milieu’, Advies van de
Evaluatiecommissie Wet milieubeheer over de reikwijdte van het begrip ‘milieu’ in de Wet
milieubeheer, april 2003, p. 2.

4

omschrijven, vanwege het dynamische gebruik van het begrip milieu. Uiteraard zal
via de mogelijkheid van beroep tegen een besluit tot handhaving van de zorgplicht
door de rechter rechtsbescherming worden geboden voor zover sprake zou zijn van
een niet verdedigbare uitleg van het begrip milieu. Voor dit onderzoek is derhalve van
belang dat aansprakelijkheden voor zover die kunnen samenhangen met de toepassing
van het begrip milieu in het huidige wettelijke kader niet ten volle sluitend van te
voren kunnen worden bepaald. Echter, juist vanwege het dynamische karakter van het
begrip milieu wordt beoogd dat de toepassing van bepalingen, en daarmee de
interpretatie van het begrip milieu, plaats kan vinden in het licht van nieuwe
ontwikkelingen. Deze mogelijkheid wordt begrensd door het beginsel van
rechtszekerheid.

Het ontbreken van een invulling van het algemene begrip milieu neemt niet weg dat
op onderdelen van het pakket aan milieuregels een nadere invulling kan worden
gegeven aan het milieubegrip. Zo wordt in het Verenigd Koninkrijk in het kader van
de regelgeving voor integrale vergunningverlening gewerkt met definities van het
begrip milieu en van het begrip schade (“harm”). 4 Hoe de ervaringen zijn met een
meer sluitende en dus statische benadering is in het kader van dit onderzoek niet
onderzocht en valt ook buiten de reikwijdte van dit onderzoek. Indien evenwel een
sluitend systeem van aansprakelijkheid ingevolge art. 1.1a Wm gewenst zou zijn, in
die zin dat in de praktijk ingevolge dit artikel niet meer aansprakelijkheden kunnen
ontstaan, dan kan worden overwogen een meer sluitende definitie te hanteren. Het
nadeel hiervan is dat voor zover bepaalde milieuaantasting buiten deze definitie valt,
er geen verplichting is voor preventie en herstel, tenzij teruggevallen zou kunnen
worden op bijvoorbeeld art. 6:162 BW. Later zullen we zien dat specifieke regelingen
nadere definities kennen, zoals met name de richtlijn milieuaansprakelijkheid inzake
het begrip “milieuschade”.

Het ontbreken van een sluitende definitie van het begrip “milieu” in art. 1.1 Wm
wordt ook verklaard door het feit dat de Wm de basis vormt voor de implementatie
4

Zie hierover “Integratie vergeleken”, Buitenlandse milieuwetgeving als mogelijke inspiratie voor
de verdere ontwikkeling van de Wet milieubeheer, een onderzoek voor de Evaluatiecommissie
Wet milieubeheer uitgevoerd door Katholieke Universiteit Leuven, Universiteit Maastricht en
Universiteit van Tilburg, beschikbaar via <www.ecwm.nl>, ECWM 2003/17, in het bijzonder p.
88 en verder. Wetswijzigingen nadien zijn voor dit onderzoek niet bestudeerd.

5

van veel Europese milieurichtlijnen. Het idee is dat het begrip “milieu” van de Wm
het begrip “milieu” uit al die richtlijnen dekt. 5 Echter, om tegemoet te komen aan de
verplichtingen

op

het

gebied

van

de

richtlijnen

zoals

betreffende

milieueffectrapportage, geeft het tweede lid van art. 1.1 een aantal expliciete
aanwijzingen. Bepaald wordt dat in de Wet milieubeheer en de daarop berustende
bepalingen:
•

onder de gevolgen voor het milieu in ieder geval verstaan worden
gevolgen voor het fysieke milieu, gezien vanuit het belang van de
bescherming van mensen, dieren, planten en goederen, van water,
bodem en lucht en van landschappelijke, natuurwetenschappelijke en
cultuurhistorische waarden en van de beheersing van het klimaat,
alsmede van de relaties daartussen.

•

onder gevolgen voor het milieu mede verstaan worden gevolgen die
verband houden met een doelmatig beheer van afvalstoffen of een
doelmatig beheer van afvalwater, gevolgen die verband houden met het
verbruik van energie en grondstoffen, alsmede gevolgen die verband
houden met het verkeer van personen of goederen van en naar de
inrichting.

•

onder bescherming van het milieu mede verstaan worden de
verbetering van het milieu, de zorg voor een doelmatig beheer van
afvalstoffen of een doelmatig beheer van afvalwater, de zorg voor een
zuinig gebruik van energie en grondstoffen, alsmede de zorg voor de
beperking van de nadelige gevolgen voor het milieu van het verkeer
van personen of goederen van en naar de inrichting. 6

Door deze formulering beoogt de Nederlandse wetgever te voldoen aan zijn Europese
verplichtingen

wat

het

opnemen

betreft

van

de

begrippen

“milieu”

en

“milieueffecten” in de nationale wetgeving, maar wordt, door de “in ieder geval”

5

6

Zie Evaluatiecommissie Wet milieubeheer, Het brede begrip ‘milieu’, Advies van de
Evaluatiecommissie Wet milieubeheer over de reikwijdte van het begrip ‘milieu’ in de Wet
milieubeheer, april 2003.
Stb. 2005, 477.

6

formulering, geen afbreuk gedaan aan de gewenste dynamiek van het begrip milieu in
de Wet milieubeheer.7

Zoals uit bovenstaande blijkt, is de omschrijving van het begrip “milieu” in de Wet
milieubeheer heel ruim. De reikwijdte van het begrip milieu in Nederland wordt
bijgevolg verder ingevuld door de jurisprudentie.

Om vervolgens tot een afbakening van het begrip “milieuschade” te komen, is het
aangewezen om de wettelijke bepalingen voortvloeiende uit de omzetting van de
richtlijn milieuaansprakelijkheid in titel 17.2 Wm te bekijken, en specifiek art. 17.6
dat het begrip “milieuschade” definieert.

1.3.2.3 Het begrip “milieuschade” op basis van Art. 17.6
De implementatie van de richtlijn milieuaansprakelijkheid vond plaats in hoofdstuk
17 Wm (Maatregelen in bijzondere omstandigheden, Titel 17.2).

In tegenstelling tot de ruime definitie van milieu in art. 1.1 Wm, wordt in art. 17.6
Wm het begrip milieuschade beperkt gehouden en wordt grotendeels de tekst van de
richtlijn milieuaansprakelijkheid overgenomen.

Conform de richtlijn milieuaansprakelijkheid kan milieuschade bestaan uit schade aan
wateren, schade aan bodem en schade aan beschermde soorten en natuurlijke habitats
(art. 2). 8 Het begrip milieuschade wordt in art. 17.6 Wm geïmplementeerd.
Grotendeels wordt de tekst van de Richtlijn overgenomen. Milieuschade wordt in art.
17.6, eerste lid, Wm bijgevolg gedefinieerd als:

•

elke vorm van schade aan beschermde soorten of natuurlijke habitats die,
gelet op de referentietoestand en de criteria van bijlage I bij EG-richtlijn
milieuaansprakelijkheid, aanmerkelijke negatieve effecten heeft op het

7
8

Van der Meijden (2008), 68.
Art. 2, Richtlijn milieuaansprakelijkheid.

7

bereiken of handhaven van de gunstige staat van instandhouding van deze
soorten of habitats;
•

elke vorm van schade aan wateren die een aanmerkelijke negatieve invloed
heeft op de ecologische, chemische of kwantitatieve toestand of het
ecologisch potentieel, als omschreven in de kaderrichtlijn water, van de
betrokken wateren, met uitzondering van de negatieve effecten waarop art.
4, zevende lid, van die richtlijn van toepassing is;

•

elke vorm van bodemverontreiniging die een aanmerkelijk risico inhoudt
voor negatieve effecten op de menselijke gezondheid, waarbij direct of
indirect op, in of onder de bodem, stoffen, preparaten, organismen of
micro-organismen gebracht zijn.

Elk van de drie soorten schade heeft een eigen grens waaronder er geen sprake meer is
van milieuschade in de zin van titel 17.2 Wm. Vooraleer men zich op de bepalingen
uit titel 17.2 kan beroepen, moet er sprake zijn van “aanmerkelijke negatieve
effecten”, een “aanmerkelijke negatieve invloed” of “een aanmerkelijk risico”. 9 Als
de schade onder deze drempel blijft, valt deze buiten de reikwijdte van de Richtlijn en
is titel 17.2 Wm niet van toepassing. Met “schade” wordt bedoeld een meetbare
negatieve verandering in de natuurlijke rijkdommen of een meetbare aantasting van
een ecosysteem die direct of indirect optreedt (art. 2.2 van Richtlijn en art. 17.6 Wm).

Het toepassingsgebied van de regeling voor milieuaansprakelijkheid in titel 17.2 Wm
is beschreven in art. 17.7 Wm, waarvan de tekst is ontleend aan art. 3 van de richtlijn.
Een onderscheid wordt gemaakt tussen de in bijlage III van de richtlijn genoemde
vergunningsplichtige activiteiten en overige activiteiten. Voor de eerste categorie,
genoemd in art. 17.7 sub a Wm, geldt een regime van risicoaansprakelijkheid voor
alle drie de soorten van milieuschade (bodem, beschermde soorten en natuurlijke
habitats, wateren). Voor overige activiteiten, genoemd in art. 17.7sub b Wm geldt
daarentegen schuldaansprakelijkheid. Bovendien wordt de aansprakelijkheid voor
deze laatste categorie beperkt tot schade aan beschermde habitats of soorten. 10

9
10

Voor een discussie over de meetbaarheid van deze “aanmerkelijk negatieve effecten” zie Backes,
e.a. (2005).
Memorie van Toelichting, TK 2006-2007, 30 920, nr. 3, p. 32.

8

De richtlijn milieuaansprakelijkheid is voorts alleen van toepassing op schade
ontstaan na 30 april 2007 (art. 17.8). Diffuse verontreiniging die niet kan worden
toegerekend aan een of meerdere vervuilers, valt voorts niet onder het
toepassingsgebied van de richtlijn en van titel 17.2 Wm. De richtlijn is alleen van
toepassing op diffuse verontreiniging wanneer een causaal verband gelegd kan
worden tussen de schade en de activiteiten van de individuele exploitanten (art. 4 lid 5
van de richtlijn). De regering heeft overwogen dat deze bepaling geen uitdrukkelijke
implementatie behoefde, aangezien binnen het Nederlandse aansprakelijkheidsrecht
zonder causaal verband geen aansprakelijkheid kan plaatsvinden. 11

1.3.2.4 Andere specifieke regelgeving en uitleg in jurisprudentie terzake
milieuaansprakelijkheid
De beperkte omvang van het regime van de Richtlijn en de hoge schadedrempels
maken dat in veel gevallen schade aan het milieu niet onder de reikwijdte van de
Richtlijn valt. Het beperkte toepassingsbereik van de richtlijn sluit echter niet uit dat
er een ruimere aansprakelijkheid bestaat voor milieuschade in ander EG-recht (zie
Europese jurisprudentie hieronder vermeld) of dat er strengere nationale regels gelden.
Het Europees Hof van Justitie heeft inmiddels enkele uitspraken gedaan die van
belang zijn voor aansprakelijkheid voor milieuschade in ruime zin, ruimer dus dan de
richtlijn milieuaansprakelijkheid.

Een eerste zaak is het arrest Van de Walle-Texaco van 7 september 2004 (Zaak C1/03). In deze zaak oordeelt het Hof dat accidenteel in de bodem geloosde olie een
afvalstof is, ongeacht het onvrijwillig karakter van de lozing. Het Hof geeft een ruime
definitie aan het begrip afvalstof door te stellen dat ook de verontreinigde bodem een
afvalstof is, louter omwille van het feit dat deze met olie is verontreinigd. Het feit of
de grond al dan niet uitgegraven is, is volgens het Hof irrelevant. Het Hof is van
oordeel dat enkel met deze interpretatie het milieudoel van de Europese
afvalstoffenrichtlijn en het daarin opgenomen verbod op het achterlaten van
afvalstoffen kan worden bereikt. De consequentie is dat de verontreinigde grond als
(illegaal gedeponeerde) afvalstof wordt gezien, en dus moet worden verwijderd.

11

Memorie van Toelichting, TK 2006-2007, 30 920, nr. 3, p. 33.

9

Bovendien wordt de verantwoordelijkheid om de kosten voor het opruimen te dragen
breed uitgelegd, waardoor een ruimere kring personen dan slechts de “houder van
afvalstoffen”

hiervoor

Overeenkomstig

verantwoordelijk

kan

en

moet

worden

gehouden.

het beginsel „de vervuiler betaalt”, aldus het Hof, wordt de

gehoudenheid tot financiering van het opruimen opgelegd aan de personen van wie de
afvalstoffen afkomstig zijn, ongeacht of zij houder of voormalig houder van de
afvalstoffen zijn of zelfs producent van het product dat tot ontstaan van de
afvalstoffen heeft geleid. 12

In de onderhavige casus zou dus ook de

aardoliemaatschappij die het tankstation bevoorraadt verantwoordelijk kunnen worden
geacht 13

Deze lijn is bevestigd in een uitspraak van het Hof van Justitie van 10 mei 2007 (zaak
C-252/05, Thames Water Utilities Limited). Het Hof oordeelde in deze zaak dat
afvalwater dat lekt uit een waterzuiveringsinstallatie beschouwd moet worden als
afval in de zin van Richtlijn 75/442/EEC van 15 juli 1975, gewijzigd door Richtlijn
2006/12/EC van 5 april 2006. Tot slot is het arrest in zaak C-188/07 (Commune de
Mesquer vs. Total France SA, Total International Ltd) van 24 juni 2008 van belang.
Deze uitspraak gaat in op de aansprakelijkheidsvraag voor de gelekte olie van
olietanker Erika. Ook in deze zaak oordeelde het Europese Hof van Justitie dat de
gelekte olie als afval in de zin van Richtlijn 75/442/EEC beschouwd moet worden.
Bovendien volgt: “De toepassing van het beginsel dat de vervuiler betaalt zou op niets
uitlopen wanneer de bij het ontstaan van afvalstoffen betrokken personen, ongeacht of
zij houder of voormalig houder van de afvalstoffen zijn of zelfs producent van het
product dat tot ontstaan van de afvalstoffen heeft geleid, aan hun financiële
verplichtingen als bedoeld in deze richtlijn zouden ontkomen, terwijl de herkomst van
de olie die, zij het niet opzettelijk, in zee is weggelekt en heeft geleid tot
verontreiniging van de kustzone van een lidstaat, duidelijk is komen vast te staan (..)
Overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt, kan een dergelijke producent
echter alleen worden verplicht die kosten te dragen, wanneer hij door zijn activiteiten
heeft bijgedragen aan het risico dat de door de schipbreuk veroorzaakte
verontreiniging zou optreden”.

12
13

Zie de uitspraak, par. 58.
Zie de uitspraak, par. 60.

10

In de drie arresten wordt de veroorzaker verantwoordelijk gehouden de afvalstoffen
(waaronder verontreinigde bodem) op te ruimen en wordt bovendien de vraag wie de
kosten moet dragen ruim uitgelegd. Deze drie uitspraken illustreren dat niet alleen
andere EG-wetgeving dan de richtlijn milieuaansprakelijkheid, maar ook de uitleg van
die wetgeving door het Hof van Justitie EG cruciaal is voor het vaststellen van de
aansprakelijkheid en omvang van aansprakelijkheid van veroorzakers van
milieuvervuiling. 14

1.3.2.5 Afbakening
Titel 17.2 Wm van de Wet milieubeheer heeft slechts een beperkt bereik vanwege de
tamelijk hoge drempels en daarmee beperkte reikwijdte van het begrip milieuschade.
Doel van dit onderzoek is om na te gaan welke nationale regels gelden die een vorm
van aansprakelijkheid op het gebied van schade aan het milieu inhouden, in de zin van
preventie en herstel van milieuschade, en of dat stelsel van nationale regels eenduidig,
eenvoudig en voldoende sluitend is. Niettemin is, met name gelet op de beperkte
omvang van deze onderzoeksopdracht, een afbakening nodig.

In de eerste plaats zal moeten worden afgebakend welke vormen van schade worden
meegenomen in dit onderzoek. De focus van het onderzoek betreft mogelijke schade
aan wateren, bodem, soorten en habitats. Verontreiniging van de lucht en andere
vormen van milieuaantasting vallen onder de reikwijdte van dit onderzoek voor zover
deze activiteiten schade aan deze componenten zouden kunnen veroorzaken.

Echter, hiervoor is reeds opgemerkt dat het begrip milieuschade zodanig kan worden
uitgelegd dat alleen “schade aan het milieu” wordt begrepen, waardoor schade aan

14

Momenteel zijn wederom diverse zaken bij het Hof aanhangig, over de vraag wie milieuschade
dient te voorkomen en te herstellen – en in het bijzonder wie kosten moet dragen. Zie de zaken C244/08, 478/08 en 479/09. Opgemerkt dient ook te worden dat de bovenstaande arresten niet
gezien kunnen worden als een weergave van de huidige stand van de jurisprudentie. Deze is nog
in evolutie en de reikwijdte van de afvalstoffenrichtlijn is aangepast in de nieuwe
afvalstoffenrichtlijn (Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19
november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen, Pb L 312/3
van 22-11-2008). De lidstaten hebben tot december 2010 om de nieuwe kaderrichtlijn om te
zetten in nationale wetgeving. Zie ook Wenneras (2008), 1645-1685.

11

bijvoorbeeld autolak vanwege luchtverontreiniging hierbuiten zou vallen. Indien
“milieuschade” wordt gezien als alle mogelijke vormen van schade veroorzaakt door
milieuverontreiniging of natuuraantasting, dan is sprake van een veel ruimer begrip.
Een belangrijk verschil tussen deze twee interpretaties is dat bij de eerste interpretatie
vooral het collectieve milieubelang voorop staat. Bij het tweede begrip staat ook
particuliere schade centraal: ook schade aan goederen en personen wordt dan
meegenomen. Voor dat laatste biedt het privaatrecht in principe een basis om
dergelijke eigendomsschade en andere particuliere schade te verhalen op de
veroorzaker (zij het dat het bij milieuverontreiniging moeilijk kan zijn om de
bewijslast voor de causaliteit aan te dragen).

In art. 1.1 Wm staan de “gevolgen voor het milieu” centraal, hetgeen lijkt op de eerste
interpretatie (schade aan het milieu). Niettemin moeten de “gevolgen voor het fysieke
milieu” onder meer worden gezien vanuit het belang van de bescherming van mensen,
dieren, planten en goederen, van water, bodem en lucht en van landschappelijke,
natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden. Zowel de bescherming van
mensen (gezondheid, hinder) als de bescherming van goederen zijn dus onder de
reikwijdte gebracht. Bij een volledig begrip van het systeem zou in feite dan ook een
ruime uitleg van het begrip milieuschade moeten worden gehanteerd, in die zin dat
alle mogelijke schadevormen die ontstaan door milieuverontreinigende of
natuuraantastende handelingen relevant zijn. Dit past ook het beste bij de wens om
een eenduidig, eenvoudig en voldoende sluitend systeem van milieuaansprakelijkheid
te hebben. Echter, dit in omvang beperkte onderzoek richt zich slechts op het
voorkomen en herstellen van milieuschade als zodanig, en dit is dan ook de focus van
dit onderzoek.

Een tweede afbakening betreft de vraag welke wetten geanalyseerd worden. In
principe ligt het voor de hand dat dit de Wet milieubeheer en de milieurelevante
wetten zoals genoemd in art. 13.1 Wet milieubeheer zullen zijn, aangevuld met de
twee centrale natuurwetten, de Flora- en Faunawet en de Natuurbeschermingswet
1998. 15 Daarbij wordt aangetekend dat de nog in werking te treden Waterwet wordt

15

Overigens bestaat het voornemen om drie huidige natuurwetten, de Flora- en Faunawet, de
Natuurbeschermingswet 1998 en de Boswet te integreren in een Natuurwet, zie hierover onder

12

meegenomen voor zover deze betrekking heeft op waterverontreiniging. Voorts zal
het BW worden geanalyseerd op privaatrechtelijke aansprakelijkheidsregelingen voor
zover die relevant lijken voor milieuschade. Vanwege de beperkte omvang van het
onderzoek zullen enkele wetten, genoemd in art. 13.1 Wm, niet of minder uitgebreid
worden geanalyseerd. Het gaat daarbij om de Mijnbouwwet en de Ontgrondingenwet.
De nadruk ligt dus op de meer algemene regelingen gericht op bescherming van water,
bodem en natuur (de Waterwet, de Wet bodembescherming, en de genoemde
natuurwetten, en enkele hoofdstukken van de Wet milieubeheer zoals hoofdstuk 8 en
10).

Een derde afbakening wordt gemaakt terzake het toetsingskader. .Bij de toepassing
van het toetsingskader zal de nadruk liggen op een analyse van enkele nader
geselecteerde typen aansprakelijkheidsregelingen die specifiek relevant zijn voor de
bescherming van water, bodem en natuur. Deze milieucomponenten vinden hun
bescherming in titel 17.2 Wet milieubeheer, maar in dit onderzoek wordt van een veel
ruimer schadebegrip uitgegaan dan indien het in art. 17.6 Wm gedefinieerde begrip
milieuschade zou worden gevolgd. Zo wordt ook aandacht besteed aan
eigendomsschade en gezondheidsschade, en van schade die beneden de hoge
schadedrempel valt zoals gegeven in titel 17.2 Wet milieubeheer. Juist door deze
benadering wordt inzichtelijk hoe de versnippering van het Nederlandse pakket aan
regelgeving luidt op het terrein van milieuaansprakelijkheid, en waar mogelijkheden
liggen tot een eenvoudigere, eenduidige en sluitende regeling.

Gelet op de beperkte omvang van het onderzoek wordt voorts niet specifiek ingegaan
op situaties waarbij de milieuverontreiniging grensoverschrijdend van aard is.

1.4. Onderzoeksvragen
In de motie Spies wordt een aantal onderzoeksvragen geboden en deze zullen als
leidend doorheen het hele onderzoek een rol spelen:

meer EK 2008-2009, 31 700 XIV, H, p. 3. Het wetsvoorstel zou in 2010 worden ingediend, en
valt buiten het kader van dit onderzoek.

13

3. Welke regels bevatten een vorm van aansprakelijkheid op het gebied van
schade aan het milieu? Hier volgt een overzicht en beschrijving van
bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke regelgeving ter voorkoming, herstel
en verhaal van schade aan het milieu.
4. Is dit stelsel van regels eenduidig, eenvoudig en voldoende sluitend voor het
milieu, bedrijven, overheden en burgers? Hiervoor wordt een toetsingskader
ontwikkeld en uitgevoerd.
5. Welke conclusies kunnen worden getrokken? Welke mogelijke aanbevelingen
voor verbetering kunnen worden gedaan? Hierbij dient te worden aangegeven
in hoeverre het milieubelang met de regelgeving gediend is, en in hoeverre de
uitvoeringslasten voor bedrijven en overheden verminderd kunnen worden.

1.5. Onderzoeksopzet
Na dit inleidende hoofdstuk zal allereerst in hoofdstuk 2 het toetsingskader worden
ontwikkeld. Voor de ontwikkeling van het toetsingskader zal van verschillende
methoden gebruik worden gemaakt. In de eerste plaats worden de criteria uit de motie
Spies geïnterpreteerd in het licht van het heersende wetgevingsbeleid. In de tweede
plaats wordt bij de ontwikkeling van het toetsingskader ook gebruik gemaakt van een
rechtseconomische kijk op het milieuaansprakelijkheidsrecht. Voordeel van die
benadering

is

dat

in

de

rechtseconomie

sterk

is

benadrukt

dat

milieuaansprakelijkheidsregels niet slechts een compenserende functie hebben, maar
ook potentiële veroorzakers van milieuschade dienen aan te zetten tot preventie van
milieuschade. Die inzichten kunnen op nuttige wijze worden gebruikt om een
toetsingskader te ontwikkelen, temeer daar in de rechtseconomie ook aandacht is
besteed aan het belang van solvabiliteitsgaranties.

In hoofdstuk 3, getiteld “Het systeem van regelingen ter preventie en herstel van
milieuschade” wordt het uitgebreide bestaande milieuaansprakelijkheidsacquis in
Nederland systematisch inzichtelijk gemaakt. Dit zal geschieden vanuit een
beschrijving van de publiekrechtelijke en privaatrechtelijke regelingen die in
Nederland te vinden zijn. In belangrijke mate kan hier gebruik worden gemaakt van

14

desktop research waarbij uitgegaan wordt van de doctrine die de wetgeving en
jurisprudentie in kaart brengt en interpreteert.

In hoofdstuk 4 wordt de toetsing uitgevoerd. Met name zal het criterium “sluitend”, in
de zin van effectief, nader worden beoordeeld. Deze toetsing zal in twee delen
uiteenvallen. Enkele geselecteerde regelingen zullen aan een gedetailleerde analyse
worden onderworpen met het oog op de vraag naar hun effectiviteit; daarnaast zal ook
meer algemeen de vraag worden gesteld of een inzicht op systeemniveau kan worden
geboden waarbij, conform de motie Spies, ook een uitspraak kan worden gedaan ten
aanzien van het geheel (het stelsel) van de regels van milieuaansprakelijkheid. Het
geheel wordt in hoofdstuk 5 afgesloten met enkele conclusies.

1.6. Methoden
Voor de uitvoering van dit onderzoek zijn verschillende methoden gebruikt. In de
eerste plaats is voor de ontwikkeling van het toetsingskader (hoofdstuk 2) van een
tweetal verschillende methoden gebruik gemaakt. In de eerste plaats is gebruik
gemaakt van rechtseconomische literatuur met betrekking tot de effectiviteit van
milieuaansprakelijkheidswetgeving. Voor die rechtseconomische aanpak is bewust
gekozen omdat de rechtseconomie uitdrukkelijk aandacht heeft voor de vraag of met
een bepaald wettelijk stelsel ook de door de beleidsmaker vooropgestelde
doelstellingen kunnen worden bereikt. Dat leek van belang teneinde te kunnen nagaan
of een stelsel van milieuaansprakelijkheidsregels als “sluitend” kan worden
gekwalificeerd. Daarnaast dient er ook een methode te worden gevonden om te
beoordelen of de toepasselijke rechtsregels “eenduidig en eenvoudig” zijn. Bij de
beantwoording van die vraag kon uiteraard niet voorbij worden gegaan aan de
algemene kwaliteitseisen voor wetgeving zoals deze in Nederland onder meer in de
jaren negentig van de vorige eeuw tot stand zijn gekomen. Vandaar dat bij de
ontwikkeling van het toetsingskader ook wordt ingegaan op de vraag in hoeverre de
criteria zoals deze in de motie Spies zijn vermeld ook kunnen worden
geherinterpreteerd in het licht van de kwaliteitseisen voor wetgeving.

15

Voor

het

bieden

van

een

inzicht

in

het

bestaande

arsenaal

aan

milieuaansprakelijkheidsregels (beantwoording van de eerste onderzoeksvraag) is
voornamelijk gebruik gemaakt van desktop research. De resultaten daarvan zijn in
hoofdstuk 3 terug te vinden en bieden dus een korte samenvatting en beschrijving van
de bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke regels ter voorkoming, herstel en verhaal
van schade aan het milieu.

De methode die voor de toetsing in hoofdstuk 4 is toegepast vormt in feite een
combinatie van de twee vorige doordat het in hoofdstuk 2 ontwikkelde toetsingskader
is toegepast op de in hoofdstuk 3 beschreven rechtsregels. Daarbij is in hoofdstuk 4
wel een onderscheid gemaakt tussen een veeleer gedetailleerde toetsing van enkele
regels en een meer abstracte benadering van het gehele stelsel op systeemniveau. Aan
het begin van hoofdstuk 4 is toegelicht waarom voor deze twee benaderingen is
gekozen.

1.7. Onderzoeksteam
Het onderzoek werd uitgevoerd door onderzoekers van het Maastrichts Europees
Instituut voor Transnationaal Rechtswetenschappelijk Onderzoek (afgekort METRO),
het facultair onderzoeksinstituut van de faculteit der rechtsgeleerdheid van de
Universiteit Maastricht. Dit onderzoeksinstituut is gespecialiseerd in zowel
milieurechtelijk als rechtseconomisch onderzoek en de combinatie daarvan was
uiteraard precies geboden voor het huidige onderzoek. Het onderzoeksteam bestond
niet alleen uit twee hoogleraren milieurecht (Michael Faure en Marjan Peeters), maar
tevens uit twee gepromoveerde (rechts)economen: Niels Philipsen en Kristel de
Smedt, met tevens affiniteit op het terrein van het milieuaansprakelijkheidsrecht.
Niels Philipsen en Marjan Peeters hebben voornamelijk het toetsingskader in
hoofdstuk 2 ontwikkeld; Kristel de Smedt heeft het leeuwendeel van de beschrijving
van de regelingen in hoofdstuk 3 voor haar rekening genomen, begeleid door Marjan
Peeters. De toetsing in hoofdstuk 4 evenals de conclusies werden verzorgd door
Michael Faure en Marjan Peeters die tevens de wetenschappelijke coördinatie van het
project voor hun rekening namen.

16

1.8. Dankwoord
Tijdens de uitvoering van het onderzoek hebben de onderzoekers kunnen rekenen op
deskundige opmerkingen geplaatst door de leden van het begeleidingsteam vanuit het
Ministerie van VROM. De onderzoekers zijn dank verschuldigd aan de leden van dit
team, te weten Nicolette Bouman, Arko van Helden en Caro Janssen. Het secretariaat
van METRO en meer bepaald Chantal Kuypers danken wij voor de redactionele
afwerking van de tekst.

Het onderzoek werd afgesloten op 1 augustus 2009. Ontwikkelingen in wet- en
regelgeving evenals in jurisprudentie en doctrine konden dus slechts tot dat ogenblik
worden bijgehouden.

17

Hoofdstuk 2: Toetsingskader
2.1. Inleiding
In dit hoofdstuk wordt het toetsingskader ontwikkeld waarmee de centrale vraag uit
de motie Spies beantwoord kan worden, namelijk of het huidige stelsel van regels
betreffende milieuaansprakelijkheid een “eenduidig, eenvoudig en voldoende sluitend
systeem” biedt.

Voor de ontwikkeling van de toetsingscriteria zal in de eerste plaats in paragraaf 2.2
aansluiting worden gezocht bij het in Nederland gevoerde wetgevingsbeleid. Daarbij
wordt nagegaan hoe de criteria uit de motie Spies aansluiten bij de geformuleerde en
erkende basiscriteria voor de kwaliteit van wetgeving. Op basis daarvan worden de
criteria “eenduidig, eenvoudig en voldoende sluitend” nader geïnterpreteerd.

Ten tweede zal in paragraaf 2.3 voor de ontwikkeling van het toetsingskader gebruik
worden gemaakt van inzichten uit de rechtseconomie. Dat laatste is nuttig omdat in de
rechtseconomische literatuur veel aandacht is geschonken aan de overeenkomsten en
verschillen tussen privaatrechtelijke en publiekrechtelijke regels, en aan de effecten
van deze verschillen voor een effectieve compensatie en preventie van (milieu)schade.

In paragraaf 2.4 zal vervolgens het toetsingskader worden gepresenteerd.

2.2. Het algemene wetgevingsbeleid
2.2.1. De kwaliteitseisen voor wetgeving
De in de motie gehanteerde terminologie is te herleiden tot enkele van de
kwaliteitseisen voor wetgeving die in Nederland reeds begin jaren negentig zijn
geïntroduceerd door de nota “Zicht op wetgeving”. 16 Deze kwaliteitseisen worden
heden ten dage nog steeds als richtinggevend gezien.

16

Zicht op wetgeving: Kamerstukken II 1990/91, 22 008, nrs. 1-2.

18

In de nota Zicht op wetgeving zijn zes kwaliteitseisen voor wetgeving geformuleerd,
die zeer divers van aard zijn, en bijvoorbeeld zowel betrekking hebben op de
rechtstatelijke en juridische kwaliteit van wetgeving als ook op de effectiviteit en
doelmatigheid daarvan. De bedoeling was dat de eisen een centrale rol zouden spelen
in het algemeen wetgevingsbeleid bij de toetsing vooraf, alsmede bij een eventuele ex
post evaluatie van wetgeving. 17 In de op 6 oktober 2008 aan de Tweede Kamer
aangeboden nota “Vertrouwen in wetgeving” is aangesloten bij de door de nota Zicht
op Wetgeving geïntroduceerde criteria. 18 De eisen, die gepresenteerd worden als een
“vast kader voor de kwaliteit van de wetgeving”, luiden als volgt:

1. rechtmatigheid en verwerkelijking van algemene rechtsbeginselen;
2. doeltreffendheid en doelmatigheid;
3. subsidiariteit, evenredigheid, waaronder nut en noodzaak;
4. uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid;
5. onderlinge afstemming;
6. eenvoud, helderheid en toegankelijkheid

De basiscriteria uit de nota Zicht op wetgeving kunnen ook in schematische zin
worden gepresenteerd. Het volgende schema presenteert de kwaliteitscriteria in vier
domeinen, en geeft aan langs welke stappen de afweging van deze domeinen kan
worden gedaan. In de eerste plaats zal een subsidiariteitsafweging worden gedaan,
waarin besloten wordt of überhaupt tot wetgeving zal moeten worden overgegaan. In
de volgende fase wordt zowel de doeltreffendheid, doelmatigheid, uitvoerbaarheid en
handhaafbaarheid bezien, als ook de rechtmatigheid. De derde stap is een afweging
terzake onderlinge afstemming en eenvoud, duidelijkheid en toegankelijkheid. 19 Het
schema luidt als volgt:

17
18
19

Zie hierover Klosse e.a. (2003), 5 e.v.
Vertrouwen in wetgeving: Kamerstukken II 2008/09, 31 731, nr. 1.
Klosse e.a. (2003), 273.

19

Subsidiariteit

Doeltreffendheid
Doelmatigheid

Rechtmatigheid

Uitvoerbaarheid
Handhaafbaarheid

Onderlinge afstemming

Eenvoud, duidelijkheid en toegankelijkheid

De in de nota Zicht op wetgeving geformuleerde eisen gelden als zodanig nog steeds
als leidraad, maar wel onder het besef dat zij slechts ingevuld kunnen worden via
interpretaties en nadere afwegingen aan de hand van de concrete omstandigheden.20
Voorts is bekend dat de eisen soms een duidelijke samenhang vertonen, maar ook met
elkaar op gespannen voet kunnen staan. 21

2.2.2. De criteria van de motie Spies in het licht van de kwaliteitseisen voor
wetgeving
Voor de interpretatie van de criteria “eenduidig, eenvoudig, en voldoende sluitend” is
van belang dat deze criteria in de motie niet worden gepresenteerd ter zake slechts één
specifieke milieuaansprakelijkheidsregeling, maar ter zake het systeem, dat wil
zeggen het gehele conglomeraat aan milieuaansprakelijkheidsbepalingen dat
gaandeweg is ontstaan, mede ook door de implementatie van de richtlijn
milieuaansprakelijkheid. In dit perspectief, het systeemperspectief, kunnen de criteria

20
21

Klosse e.a. (2003), 269.
Klosse e.a. (2003), 17 en 262.

20

eenduidig, eenvoudig en voldoende sluitend als volgt worden verbonden met de
basiscriteria voor de kwaliteit van wetgeving:

2.2.2.1 Eenduidigheid
Het criterium “eenduidig” kan worden opgevat als de behoefte aan een eenduidig
stelsel van milieuaansprakelijkheid, waarbij geen tegenstrijdigheden bestaan in de
regelgeving zoals opgenomen in diverse wetten. In die zin knoopt het criterium aan
bij de kwaliteitseis “onderlinge afstemming”. Deze kwaliteitseis geeft aan dat de
wetgever behoort te zorgen voor onderlinge afstemming van regels. Voor onderhavig
onderzoek zal derhalve worden nagegaan of de in verschillende regelingen
voorkomende

milieuaansprakelijkheidsregelingen

voldoende

op

elkaar

zijn

afgestemd. Opgemerkt zij dat het criterium van de “onderlinge afstemming” in zekere
mate in verband staat met de eis van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid: een
tegenstrijdig stelsel zal in beginsel leiden tot een verminderd vermogen tot effectieve
uitvoering en handhaving. 22

2.2.2.2 Eenvoudig
Ook dit criterium wordt geformuleerd ter zake van het systeem, en niet ter zake van
een specifieke milieuaansprakelijkheidsbepaling. Het criterium “eenvoud” komt
expliciet voor in de door de nota Zicht op wetgeving geformuleerde kwaliteitseisen,
en staat in verbinding met “helderheid” en “toegankelijkheid” van de regelgeving. In
de context van de motie Spies kan het criterium worden opgevat als eenvoud
aangaande het gehele systeem van milieuaansprakelijkheidsregelingen: regelingen
kunnen wel goed op elkaar worden afgestemd, maar als het geheel een ingewikkeld
karakter heeft, dan is dat niet wenselijk tenzij de complexiteit als onvermijdelijk moet
worden aanvaard, bijvoorbeeld vanwege een andere kwaliteitseis zoals rechtmatigheid
(zoals de verplichte implementatie van Europese regelgeving). De eis “eenvoud” kan
dus op twee niveaus worden uitgelegd:

22

Klosse e.a. (2003), 15.

21

(1) is de specifieke regeling van een bepaald type milieuaansprakelijkheid
voldoende eenvoudig?; en
(2) is het systeem van specifieke regelingen voldoende eenvoudig, ofwel, is het
niet onnodig gecompliceerd?

Dit onderzoek concentreert zich op de tweede dimensie, het systeemniveau, en zal dus
trachten te beoordelen of het systeem aan milieuaansprakelijkheidsregelingen niet
onnodig gecompliceerd is.

2.2.2.3 Voldoende sluitend
Dit criterium lijkt samenhang te vertonen met de criteria eenduidig en eenvoudig,
maar wordt in de motie apart genoemd. In de context van de doelstelling van de
milieuaansprakelijkheidsregelingen, te weten het bieden van een juridische
voorziening voor het herstel van milieuschade en het verhaal van de kosten daarvan
op de veroorzaker, kan dit criterium uit de motie als een effectiviteitscriterium worden
opgevat: is het systeem voldoende sluitend zodat voor alle vormen van milieuschade
de veroorzaker tot herstel of compensatie kan worden verplicht en/of tot het dragen
van de kosten voor het herstel van deze milieuschade? In die zin past het criterium
“sluitend” bij het basiscriterium “doeltreffendheid”. Vanuit het oogpunt van
effectiviteit gaat dus een hoge prioriteit uit naar de vraag of een rechtssysteem
“sluitend” is, in die zin dat een systeem ex post voor elk probleem een als zodanig
passende (doeltreffende en doelmatige) oplossing biedt betreffende herstel of
compensatie van schade met verhaal van kosten op de veroorzaker en tevens ex ante
de juiste prikkels geeft aan potentiële veroorzakers om milieuschade te voorkomen. 23

In de kwaliteitscriteria voor wetgeving wordt het criterium van doeltreffendheid
genoemd tezamen met het criterium van doelmatigheid, hetgeen er op duidt dat
doeltreffendheid geen absoluut doel is maar dat er oog dient te zijn voor andere
effecten, inhoudende dat er geen ongunstige verhouding dient te zijn tussen de baten
en lasten die uit de werking van de wet zullen (kunnen) voortvloeien. 24 In die zin kan

23
24

Zie verder over het ex post en het ex ante perspectief paragraaf 4.3.1.
Klosse e.a. (2003), 9.

22

worden overwogen om voor bepaalde vormen van milieuschade geen regeling te
ontwerpen, indien de baten en lasten van handhaving van die regeling niet in
verhouding staan met het doel. Zulk een keuze zal echter expliciet moeten zijn.

2.2.3. Conclusie
Gelet

op

het

voorgaande

zal

dit

onderzoek

naar

het

stelsel

van

milieuaansprakelijkheid de volgende criteria uit de nota Zicht op wetgeving betreffen:

Subsidiariteit

Doeltreffendheid
Doelmatigheid

Rechtmatigheid

Uitvoerbaarheid
Handhaafbaarheid
Onderlinge afstemming
Eenvoud, duidelijkheid en toegankelijkheid

Eerder is al opgemerkt dat de beoordeling of een wet (en daarmee ook een
conglomeraat aan wetten) aan de kwaliteitscriteria voldoet een kwestie van
interpretatie is, de bijzondere omstandigheden daarbij in overweging nemend. De
criteria hebben ook geen gelijke gewichten, kunnen elkaar soms versterken dan wel
met elkaar op gespannen voet staan. Ook hebben zij geen vaste rangorde qua
prioritering, zij het dat het criterium van rechtmatigheid – waar het bijvoorbeeld gaat
om de juiste implementatie van een Europese richtlijn – wel gerespecteerd zal moeten
worden.

In eerder onderzoek is overigens opgemerkt dat kwaliteitseisen “onderlinge
afstemming” (eenduidigheid) en “eenvoud, duidelijkheid en toegankelijkheid” minder
aandacht lijken te krijgen bij de voorbereiding van wetgeving dan andere eisen; in elk
23

geval krijgen zij, althans in de dat onderzoek betrokken dossiers, doorgaans pas in een
relatief laat stadium de benodigde aandacht. 25 In feite zien we dit in zekere zin terug
bij

onderhavig

onderzoek,

nu

zelfs

na

implementatie

van

de

richtlijn

milieuaansprakelijkheid wordt onderzocht hoe de onderlinge afstemming en de
eenvoud van het gehele systeem aan milieuaansprakelijkheidsbepalingen luidt na
implementatie van de richtlijn.

2.3. Nadere analyse van het criterium “sluitend” in de zin van effectief
Om

te

kunnen

beoordelen

of

het

huidige

stelsel

van

regels

inzake

milieuaansprakelijkheid voldoende sluitend is (in de zin van effectief), dient eerst
gekeken te worden naar de doelstellingen van het milieuaansprakelijkheidsrecht (2.3.1)
en de randvoorwaarden waaronder het aansprakelijkheidsrecht kan werken (2.3.2).
Vervolgens kan dan bekeken worden of regulering, gecombineerd met strafrechtelijke
of

bestuursrechtelijke

handhaving,

een

alternatief

of

aanvulling

op

het

aansprakelijkheidsrecht (en privaatrechtelijke handhaving) kan zijn (2.3.3). Op basis
van deze analyse zal vervolgens een schematisch toetsingskader geïntroduceerd
worden (2.4).

2.3.1. Doelstellingen van het milieuaansprakelijkheidsrecht
Vanuit

juridisch

perspectief,

althans

vanuit

de

literatuur,

blijkt

dat

aansprakelijkheidstelling in het algemeen vooral gezien wordt als een middel
waarmee slachtoffers gecompenseerd zouden kunnen worden voor de geleden
schade. 26 In de context van milieuschade kan daaraan toegevoegd worden dat
aansprakelijkheidsstelling ook een middel kan zijn om de aangerichte milieuschade te
(laten) herstellen, voor zover dit nog mogelijk is, of te laten compenseren. Dit is het
zogenaamde ex post perspectief op het aansprakelijkheidsrecht, immers compensatie
en herstel vinden altijd achteraf plaats. In dit onderzoek zal de aandacht uitgaan naar

25
26

Zie Klosse e.a. (2003), voetnoot 55, 274.
Dewees, Duff en Trebilcock (1996), Faure (2003), Goldberg (2003) en vele anderen. Of het
aansprakelijkheidsrecht deze functie daadwerkelijk kan vervullen (in combinatie met een
verzekering), is onderwerp van debat geweest in de literatuur. Dewees, Duff en Trebilcock (1996,
412) concluderen dat van het aansprakelijkheidsrecht slechts verwacht kan worden dat het een
aanvullende rol speelt bij de compensatie, naast bijvoorbeeld no-fault vergoedingssystemen.

24

de aansprakelijkheid voor en herstel van milieuschade, en niet naar de compensatie
van slachtoffers.

Vanuit (rechts)economisch perspectief wordt vooral nadruk gelegd op de preventieve
functie van het aansprakelijkheidsrecht 27 Immers, als potentiële veroorzakers van
milieuschade weten dat zij aansprakelijk gesteld worden in het geval dat
daadwerkelijk milieuschade plaatsvindt door hun handelen, zouden zij daar ex ante
(van tevoren) in hun handelen rekening mee kunnen houden, bijvoorbeeld door te
investeren in preventie van milieuschade of door zorgvuldiger te handelen. 28 Als het
aansprakelijkheidsrecht daadwerkelijk een preventief effect heeft, zou dat derhalve
leiden tot minder milieuschade, als gevolg van investeringen in preventie en een hoger
niveau van zorgvuldigheid. 29 Er zijn echter een aantal belangrijke voorwaarden
waaraan voldaan moet zijn, wil het aansprakelijkheidsrecht daadwerkelijk een
preventief effect hebben.

2.3.2. Randvoorwaarden
2.3.2.1 Informatie en rationaliteit
Ten eerste dient de (aansprakelijkheids)wetgeving helder, transparant en toegankelijk
te zijn. Als potentiële veroorzakers van milieuschade door een veelheid van regels
“door de bomen het bos niet meer kunnen zien”, gaat er onvoldoende preventieve
werking van uit. Dit gevaar dreigt wellicht ook in de context van milieuschade in
Nederland, en komt tot uitdrukking in de motie Spies vanwege het criterium van
“eenvoudig”. Belangrijk is in dat verband ook dat bedrijven (en burgers en overheden)
voldoende informatie hebben over hun rechten en plichten in verband met de

27

28

29

Het is daarbij van belang om de analyse telkens op een deelterrein te betrekken. Zo zal het
preventief effect van aansprakelijkheidsrecht anders zijn in de context van verkeersongevallen,
arbeidsgerelateerde risio’s, veiligheid van producten, medische fouten, enz., dan in de context van
milieuschade. Zie Dewees, Duff en Trebilcock (1996), maar ook Hartlief (2003), 12.
Al in 1961 heeft Calabresi aangetoond dat rechtsregels prikkels dienen te geven aan partijen in
het maatschappelijk verkeer om hen aan te zetten tot ‘zorgvuldig’ gedrag. De economische vraag
is vervolgens wat het maatschappelijk gewenste (efficiënte) niveau van zorgvuldigheid is dat men
van deze partijen mag verwachten.
Potentiële veroorzakers van milieuschade zullen investeren in preventieve maatregelen zolang als
de marginale baten van deze investeringen (bestaande uit de verlaagde kans op
aansprakelijkheidstelling en de daarmee samenhangende schadebedragen) hoger zijn dan de
marginale kosten daarvan.

25

aansprakelijkheidswetgeving, maar ook over de baten en kosten van preventieve
maatregelen, en dat zij op basis van deze informatie rationeel handelen. 30 Betere
informatie leidt ook tot meer rechtszekerheid voor burgers en bedrijfsleven.

2.3.2.2 Risico- of schuldaansprakelijkheid
Ten tweede dient de wetgever de juiste afweging te maken tussen een risico- en een
schuldaansprakelijkheid, al dan niet met een eigen schuldverweer. Afhankelijk van
onder meer het type milieurisico dat aan een bepaald handelen verbonden is en de
vraag of de handelingsfrequentie 31 (bijvoorbeeld het productieniveau van een bedrijf)
van potentiële veroorzaker(s) en slachtoffers van milieuschade van belang is, geeft de
ene soort aansprakelijkheid namelijk betere prikkels tot voorkoming van milieuschade
dan de andere. 32 Omdat het bij milieurisico’s vrijwel altijd zal gaan om zogenaamde
unilaterale ongevalssituaties (de schade wordt uitsluitend door de veroorzaker
veroorzaakt en niet door het slachtoffer) leidt risicoaansprakelijkheid tot een efficiënte
uitkomst, zowel voor het betrachte zorgniveau als de handelingsfrequentie.
Schuldaansprakelijkheid leidt alleen tot de keuze van een efficiënt zorgniveau indien
het recht dat zorgniveau daadwerkelijk als norm voor zorgvuldig gedrag hanteert.
Echter, de keuze van het aantal handelingen die door de veroorzaker gemaakt wordt
zal in dat geval inefficiënt zijn. 33

Wat betreft de keuze tussen risico- en schuldaansprakelijkheid, is zoals bekend in de
richtlijn milieuaansprakelijkheid gekozen voor een stelsel van risico-aansprakelijkheid
voor (bepaalde soorten) milieuschade veroorzaakt door bepaalde expliciet genoemde
beroepsactiviteiten, zij het dat aan de lidstaten de keuze is gelaten om een
vergunningenverweer en een kennisverweer in te stellen. Dit zou vanuit de

30
31

32
33

Zie ook Faure (2003), 227. De assumptie van rationaliteit is uiteraard ook van belang als het
effect van regulering op marktpartijen geanalyseerd wordt.
De in de rechtseconomie gehanteerde term is “activiteitenniveau”. Dit is een directe vertaling van
het Engelse begrip “activity level”. Het begrip handelingsfrequentie kan wellicht eenvoudiger
worden uitgelegd in de context van verkeersaansprakelijkheid. Met name daar speelt immers
naast de betrachte zorg door verkeersdeelnemers ook de handelingsfrequentie een rol: hoe vaak
gaat men de weg op?
Shavell (1980), 357-374. Voor Nederlandse literatuur, zie Faure (2003) en Van Velthoven en Van
Wijck (2007), hfdst. 5.
Voor een bespreking van bilaterale ongevalssituaties (de schade komt door veroorzaker én
slachtoffer tot stand), zie bijvoorbeeld Van Velthoven en Van Wijck (2007), 209.

26

rechtseconomie ondersteund worden wanneer het inderdaad gaat om unilaterale
ongevalssituaties.

2.3.2.3 Remedie voor insolventie
Ten derde dient men te bewerkstelligen dat potentiële veroorzakers van milieuschade
voldoende middelen tot hun beschikking hebben om de eventuele kosten als gevolg
van aansprakelijkheid te kunnen betalen. Het gaat daarbij primair om herstel- en
compensatiekosten. Is dat niet het geval, dan zou er reeds ex ante onvoldoende
preventieve werking uitgaan van het aansprakelijkheidsrecht. In de rechtseconomische
literatuur wordt dan ook aangegeven dat een risicoaansprakelijkheid steeds gepaard
dient te gaan met het nemen van maatregelen ter dekking van dit zogenaamde
insolventiegevaar. Het gaat dan om financiële zekerheden. 34

In de rechtseconomische literatuur wordt vaak een verplichte (aansprakelijkheids- of
directe 35 ) verzekering als oplossing geboden voor het insolventierisico. In de context
van milieuschade zal het lastig zijn om te voldoen aan de klassieke verzekeringseisen
als voorspelbaarheid en calculeerbaarheid van het risico op milieuschade. Dit sluit
echter niet uit dat er verzekeringstechnieken bestaan (risicopremie, medeverzekering,
herverzekering, pooling) die hier een oplossing voor zouden kunnen bieden. 36 Daarbij
dient dan wel opgemerkt te worden dat verzekeringen weliswaar het insolventiegevaar
verkleinen (aannemende dat er daadwerkelijk een verzekeringsmarkt bestaat voor de
desbetreffende milieuschade), maar dat de aanwezigheid van een verzekering tevens
ten koste kan gaan van de preventieve prikkels die uitgaan van het
aansprakelijkheidsrecht. Immers, verzekerden zouden zich minder zorgvuldig kunnen
gaan gedragen juist omdat ze verzekerd zijn tegen de kosten voortvloeiende uit
eventuele door hen veroorzaakte milieuschade. Dit is het bekende probleem van het

34
35

36

Zie bijvoorbeeld Shavell (1986), 43-58 en Faure (2003), 243-245.
In de rechtseconomische literatuur wordt in het kader van milieuschade gewezen op de voordelen
van een directe verzekering, die terug te voeren zijn op het feit dat bij dit type verzekering het
antiselectieprobleem gemakkelijker kan worden aangepakt dan bij een aansprakelijkheidsverzekering. Zie Priest (1987), maar ook Epstein (1995), 221 en Faure en Hartlief (1995), 301304. In het kader van milieuschade kan men bij een directe verzekering denken aan de
milieuschadeverzekering die in 1998 door Nederlandse verzekeraars op de markt is gebracht.
Deze biedt een integrale dekking van alle milieuschade die ontstaat op of vanuit het verzekerde
terrein. Zie Faure (2003), 257-260.
Faure (2003), 223 en 241-245.

27

“moreel risico”. 37 Verzekeringstechnieken die hierop een antwoord zouden kunnen
bieden zijn premiedifferentiatie (als een verzekeraar ex ante onderscheid kan maken
tussen hoge en lage risico’s), het instellen van een eigen risico voor de verzekerde, of
een limiet op het uitgekeerde bedrag. Ook kunnen bepaalde vormen van schade
expliciet uitgesloten worden van vergoeding door de verzekeraar, met name grove
schuld en opzettelijk veroorzaakte milieuschade.

Insolventie is vooral onder risicoaansprakelijkheid een probleem. De reden is dat
onder risicoaansprakelijkheid de veroorzaker het ongeval zal beschouwen als een
situatie waarbij hij maximaal is blootgesteld een bedrag te betalen gelijk aan zijn
eigen vermogen. Derhalve zal de veroorzaker uitsluitend preventieve maatregelen
nemen die noodzakelijk zijn om een ongeval te vermijden met een schadeomvang die
gelijk is aan zijn eigen vermogen. Wanneer zijn vermogen lager is dan de potentiële
schadeomvang neemt hij derhalve minder dan de optimale preventieve maatregelen en
ontstaat onder risicoaansprakelijkheid een probleem van een te geringe afschrikking.

Insolventie

is

in

geringere

mate

een

probleem

onder

een

schuldaansprakelijkheidsregime. Onder dat systeem blijft de veroorzaker immers
prikkels behouden om preventieve maatregelen te volgen zo lang de kosten daarvan
geringer zijn dan zijn individuele vermogen. Het aanwenden van de in het recht
betamelijke zorg is immers voor de veroorzaker een methode om te vermijden de
schadeloosstelling te moeten betalen. Het gevolg daarvan is dat wanneer een
risicoaansprakelijkheid wordt ingevoerd en het gevaar bestaat dat de schadeomvang
groter zou zijn dan het vermogen van de dader een remedie voor het insolventierisico
dient te worden gevonden omdat anders een te geringe afschrikking het gevolg zal
zijn. 38

2.3.2.4 Causaliteit en meerdaderschap
Naast de hierboven genoemde randvoorwaarden spelen op het gebied van
milieuschade een aantal andere belangrijke zaken. Zo is het helaas niet altijd
37
38

Voor een analyse van moreel risico in de verzekeringsmarkt, zie het klassieke artikel van Arrow
(1963). Zie ook Van Velthoven en Van Wijck (2007), 338-339.
Zie Faure en Grimeaud (2003), 35-36.

28

eenvoudig om een veroorzaker aan te wijzen in het geval van milieuschade; ook
kunnen er meerdere schadeveroorzakers zijn. Daarnaast kunnen in de toepassing van
het aansprakelijkheidsrecht op milieuschade causaliteitsproblemen voorkomen, met
name ter zake van de zogenaamde diffuse vormen van milieuverontreiniging. Onder
deze omstandigheden kan van het aansprakelijkheidsrecht onvoldoende preventieve
werking uitgaan, en ligt tevens de betaling van herstelkosten van de veroorzaakte
schade door vervuilers minder in het bereik. Overigens kunnen er additionele
compensatiesystemen bestaan, zoals schadefondsen. Ook kan worden gedacht aan een
taak voor de overheid om milieuschade te herstellen indien geen veroorzaker kan
worden aangewezen.

2.3.3. Preventie, herstel en verhaal van milieuschade via regulering
Indien niet aan de hierboven genoemde voorwaarden is voldaan, bijvoorbeeld in het
geval van causaliteits- of insolventieproblemen, zal van het aansprakelijkheidsrecht
onvoldoende preventieve prikkelwerking uitgaan. 39 Dit is in het bijzonder het geval
voor milieuschade, omdat dan niet altijd sprake is van een slachtoffer en een
aansprakelijkheidsactie uitblijft. In de praktijk zal het aansprakelijkheidsrecht daarom
veelal in combinatie met, of in aanvulling op, regulering functioneren. Regulering kan
bestuursrechtelijk of strafrechtelijk gehandhaafd worden. Binnen het bestuursrecht en
het strafrecht zijn sanctie-instrumenten beschikbaar die het privaatrecht niet heeft, en
die onder bepaalde omstandigheden beter kunnen werken dan de schadevergoeding
die volgt uit het privaatrecht. 40 Men kan hierbij in het bijzonder denken aan de
toepassing van bestuursdwang of de bestuurlijke dwangsom, maar ook aan een boete,
reputationele sancties of zelfs gevangenisstraf. 41

Steven Shavell heeft in een klassiek geworden artikel in de Journal of Legal Studies
een

overzicht

gepresenteerd

van

de

criteria

die

de

keuze

tussen

het

aansprakelijkheidsrecht en (veiligheids)regulering bepalen. Deze criteria sluiten
uiteraard nauw aan bij de hierboven geformuleerde randvoorwaarden voor een goed

39
40
41

Hoewel in hoofdstuk 3 ook gewezen is op de mogelijkheid van een verbodsactie in geval van
(dreigende) milieuschade.
Zeker omdat we in Nederland geen “punitive damages” kennen zoals in de Verenigde Staten.
Zie voor een rechtseconomische analyse van sanctie-instrumenten binnen het privaatrecht,
bestuursrecht en strafrecht, Ogus, Faure en Philipsen (2009).

29

functionerend aansprakelijkheidsrecht. Een toepassing van de argumenten van Shavell
op de casus van milieuschade leert ons dat regulering beter werkt dan het
aansprakelijkheidsrecht - of althans een belangrijke aanvullende werking heeft - in de
volgende gevallen: 42

-

gevallen waarin de overheid betere informatie heeft of gemakkelijker toegang
tot deze informatie kan verkrijgen 43 dan potentiële schadeveroorzakers (bij
risicoaansprakelijkheid) en de rechter (bij schuldaansprakelijkheid). Hier
wordt bedoeld informatie over de efficiënte preventieve maatregelen om
milieuschade te voorkomen, d.w.z. de kosten van zulke maatregelen, de kans
dat een bepaalde schade zich zal voordoen, de verwachte omvang van die
schade, etc.

-

gevallen waarin de verwachte milieuschade de financiële draagkracht van de
veroorzaker te boven gaat. Het gaat dus om situaties waarin een potentiële
schadeveroorzaker insolvent is en verzekering hiervoor geen oplossing kan
bieden. In deze gevallen zijn niet-monetaire sancties nodig om toch een
preventief effect te bewerkstelligen. Echter, Shavell stelt ook dat regulering, in
tegenstelling tot het aansprakelijkheidsrecht, bedrijven reeds ex ante kan
verplichten om stappen te ondernemen om bepaalde milieuschade te
voorkomen, zodat het insolventierisico (althans in theorie) niet relevant is. 44
Overigens is het insolventierisico bij milieuschade reëel. Veel potentiële
schadeveroorzakers zijn als rechtspersoon georganiseerd en een essentieel
kenmerk van de rechtspersoon is nu juist de beperkte aansprakelijkheid. 45 Ook
is in de literatuur betoogd dat vele potentiële schadeveroorzakers er juist alles
aan doen om bijvoorbeeld hun milieuaansprakelijkheden in een separate
rechtspersoon onder te brengen. 46

-

gevallen waarin er geen reële dreiging uitgaat van het aansprakelijkheidsrecht,
bijvoorbeeld omdat de schadeveroorzaker niet meer geïdentificeerd kan

42
43
44
45
46

Zie meer uitgebreid Shavell (1984). Voor een toepassing op milieuschade zie ook Faure (2003).
Bijvoorbeeld door middel van onderzoek, gefinancierd met belastinggelden.
Shavell (1984), 361.
Faure (2003), 235.
Koeman en Ten Veen (2002), 147-186.

30

worden, het betreffende bedrijf inmiddels failliet is of niet meer bestaat (indien
de schade lang geleden is veroorzaakt), er geen causaal verband aangetoond
kan worden, of de schade verspreid is over een grote groep slachtoffers. 47 Het
laatste geval zou overigens wellicht door een collectieve actie van een
belangenorganisatie ondervangen kunnen worden, of – in het specifieke geval
van milieuschade, wellicht ook doordat de overheid zelf een zaak begint tegen
de schadeveroorzaker. In alle andere genoemde gevallen zal van regulering,
vanwege het ex ante karakter daarvan, nodig zijn naast of in plaats van het
aansprakelijkheidsrecht.

Tenslotte zullen ook de kosten van beide instrumenten (private en publieke kosten van
privaatrechtelijke handhaving enerzijds versus kosten van opstellen regulering en
publiekrechtelijke handhaving en “compliance” kosten anderzijds) van belang zijn bij
het samenstellen van de optimale mix tussen regulering en aansprakelijkheidsrecht.
Daarbij speelt nog dat regulering alleen functioneert als ook de handhaving daarvan
goed werkt, bijvoorbeeld door het regelmatig monitoren van de activiteiten van
bedrijven. Ook dient ten allen tijde rekening gehouden te worden met private
belangen die mogelijk een efficiënte regulering in de weg kunnen staan: denk hierbij
aan lobbying door bedrijven, bijvoorbeeld bij de totstandkoming van nieuwe
regulering of bij het verlenen van milieuvergunningen, of door milieuorganisaties.48
Juist daarom is een aanvullende werking van het aansprakelijkheidsrecht van belang.

2.4. Een schematisch toetsingskader
Gelet op het voorgaande zal het conglomeraat aan bestaande regelingen voor het
aanspreken van de veroorzaker tot het (betalen van de kosten tot) herstel of
compensatie van milieuschade langs drie lijnen worden beoordeeld:

47
48

Shavell (1984), 363.
Zie over de zogenaamde “private interest” benadering van regulering meer uitgebreid Philipsen
(2003), 23-27.

31

Schema I : criteria motie Spies

Eenduidig

Zijn

de

milieuaansprakelijkheidsregels

in

voldoende mate op elkaar afgestemd?
Eenvoudig

Is het stelsel van milieu-aansprakelijkheidsregels
niet onnodig ingewikkeld?

Sluitend (zie verder schema II)

Is het systeem van milieuaansprakelijkheidsregels
effectief?

Het

criterium

inzake

een

sluitend

en

daarmee

effectief

systeem

van

milieuaansprakelijkheidsregelingen vergt een gedetailleerder toetsingskader, waarin
de verschillende elementen die voortvloeien uit het rechtseconomische inzicht worden
vermeld, zoals de vraag of er een regeling is om een eventuele insolventie van de
veroorzaker te ondervangen en de vraag of er ex ante voldoende prikkels zijn om
milieuschade te voorkomen. In schema II zijn diverse elementen verwerkt die
normaliter aan de orde komen bij een milieuaansprakelijkheidsregeling, zoals de
vraag of er een vergunning- en/of kennisverweer is. Bijzonder bij milieuschade is dat
er niet per se een slachtoffer hoeft te zijn. Mede gelet op art. 21 van de Grondwet kan
het als taak van de overheid worden gezien om in dat geval de zorg voor het
voorkomen en herstel van milieuschade aan te trekken, en de veroorzaker daarop aan
te spreken. Ook is het gebruikelijk dat er juridische voorzieningen zijn voor
derdebelanghebbenden dan wel collectieve organisaties om de veroorzaker aan te
spreken, ofwel direct, ofwel indirect via bijvoorbeeld een verzoek om handhaving aan
de

bevoegde

autoriteit.

Gegeven

deze

basiselementen

kan

het

volgende

toetsingsschema worden gepresenteerd:

32

Schema II: criteria ter beoordeling van sluitend / effectief

Voor de toetsing aan effectiviteit

BW

BW:

Zorg-

H5

H5 Awb

Ongewoon

Titel

worden

162

risico

plicht

Awb /

Bijzondere

voorval

17.2

Wm

H18

wet

Wm

Wm

de

volgende

criteria

gebruikt:

Wm
1.

Algemene of bijzondere
reikwijdte?

2.

Kan of moet preventieve actie ter
voorkoming
worden

van

milieu-schade

afgedwongen

door

de

overheid?
3.

Kan of moet herstel of feitelijke
compensatie

van

milieuschade,

inclusief

betaling

van

worden

afgedwongen

kosten,
door

de

overheid?
4.

Is herstel verplicht?

5.

Is vergunningverweer en / of
kennisverweer aan de orde?

6.

Hoofdelijke

of

gezamenlijke

aansprakelijkheid in geval van
meerdere daders?
7.

Is

er

een

voorziening

voor

insolventie?
8.

Kan preventieve actie of herstel
worden afgedwongen door derdebelanghebbenden?

9.

Is

er

naar

verwachting

een

voldoende prikkel (ex ante) voor
voorkomen milieuschade?
10

Algemeen oordeel: is er in principe
een

voldoende

effectief

instrument?

33

Hoofdstuk 3. Het systeem van regelingen ter preventie en herstel van
milieuschade
3.1. Introductie
De Nederlandse milieuwetgeving is, mede onder invloed van het internationale en
Europese milieurecht, fors uitgebouwd. Momenteel is sprake van een uitgebreide set
aan diverse regelingen met betrekking tot allerlei milieuaspecten, variërend van
bijzondere natuurwetgeving tot algemene voorzieningen in de Wet milieubeheer.
Voorts bestaat het voornemen om per 1 januari 2010 de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht, de Wabo, in werking te laten treden. Ondertussen wordt ook andere
regelgeving voorbereid, en dient de implementatie van nieuwe Europese regelgeving,
zoals de in aantocht zijnde richtlijn industriële emissies, te worden voorbereid. 49 Ook
worden op Europees niveau nieuwe specifieke aansprakelijkheidsregelingen
vastgesteld, zoals de onlangs aangenomen richtlijn voor het afvangen en opslaan van
CO2. 50
Deze diverse ontwikkelingen maken dat de milieuwetgeving niet makkelijk
doorgrondbaar is, hetgeen overigens ook een punt van zorg is in andere ontwikkelde
landen. De verbetering van de structuur van de milieuwetgeving, ook met het oog op
een integrale benadering van de milieuproblematiek, is dan ook reeds door velen
besproken. 51 Een heldere structuur is natuurlijk op zich niet voldoende voor een
goede toepassing van de wettelijke bepalingen: zo is ook inzicht nodig in de
uitlegging van deze bepalingen in de jurisprudentie. Hierbij geldt dat niet alleen de
Nederlandse jurisprudentie, maar ook de uitlegging van bepalingen door het Hof van
Justitie van de EG bepalend is. Met name indien deze jurisprudentie betrekking heeft
op de uitlegging van begrippen waarmee de reikwijdte van bijvoorbeeld een
vergunningenstelsel ruimer wordt uitgelegd dan voorheen, heeft dit betrekking op de
49

50

51

Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake industriële emissies
(geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging), herschikking, door de Commissie
ingediend, COM(2007) 843 definitief.
Richtlijn 2009/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 betreffende de
geologische opslag van kooldioxide en tot wijziging van Richtlijn 85/337/EEG van de Raad, de
Richtlijnen 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG en 2008/1/EG en Verordening
(EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad, Pb L140/114, 5 juni 2009.
Een greep: Drupsteen e.a. (1998); Faure (2000), 174-182; Michiels (2001); Biezeveld (2002);
Michiels (2002); Deketelaere e.a. (2003); Van den Broek (2005).

34

structuur van de milieuwetgeving. Illustratief in dit verband zijn de uitspraken van het
Hof van Justitie EG inzake het lozingenbegrip en het afvalstoffenbegrip.

52

In het verleden zijn diverse voorstellen gedaan tot het inzichtelijker maken van de
wetgeving, maar dit blijkt een lastige opgave te zijn, ook vanwege het feit dat er
verschillende milieubelastende handelingen zijn die om een specifieke benadering
vragen. De integratie van vergunningenstelsels in de Wabo beoogt een bijdrage te
leveren aan inzichtelijkere wetgeving, maar nader onderzoek zal moeten uitwijzen of
dat inderdaad het geval is. Feit is dat naast de in de Wabo op te nemen
vergunningenstelsels nog vele andere vormen van milieuregelingen zullen blijven
bestaan, bijvoorbeeld ten aanzien van natuur, stoffen, afvalstoffen, producten en
broeikasgasemissies.

Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de belangrijkste regelingen gericht op het
voorkomen en herstellen van milieuschade. In een eerste stap behandelt paragraaf 3.2
de publiekrechtelijke regelingen, waarna paragraaf 3.3 de privaatrechtelijke
regelingen beschrijft. In paragraaf 3.4 vindt een analyse plaats.

Bij de beschrijving van de bepalingen die preventie en herstel van milieuschade bogen
is het niet het doel om uitputtend te zijn; de milieuwetgeving is doorspekt van allerlei
bepalingen die op een of andere wijze een verplichting tot voorkomen en herstel van
milieuschade impliceren. Bovendien zou zo een overzicht slechts een momentopname
betekenen. Het overzicht dient ertoe om op systeemniveau inzicht te krijgen in de
bepalingen inzake preventie en herstel van milieuschade, om op deze wijze in het
volgend hoofdstuk een analyse te kunnen geven ter zake de vraag in hoeverre het
stelsel eenduidig, eenvoudig en voldoende sluitend is. In de slotparagraaf zal een
selectie worden gemaakt van de regelingen die aan een meer uitgebreide analyse
zullen worden onderworpen, om zo te achterhalen of er geen lacunes zijn in de

52

Zo is in zaak C-231/97 geoordeeld dat het begrip “lozing” in art. 1, lid 2, sub d, van Richtlijn
76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door
bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd,
aldus dient te worden uitgelegd, dat de emissie van verontreinigde stoom die op oppervlaktewater
neerslaat, daaronder valt; zie voorts ook de eerder in dit rapport aangehaalde zaken C-1/03, C252/05 en C-188/07.

35

wettelijke regelingen die beogen de (potentiële) veroorzaker van milieuschade
verantwoordelijk te stellen voor de veroorzaakte schade.

3.2. Publiekrechtelijke regelingen
3.2.1. Inleiding en overzicht
3.2.1.1 Relevante regelingen
Er bestaat een scala aan publiekrechtelijke regelingen gericht op het voorkomen en
herstellen van milieuschade. Dit stelsel is niet eenvoudig toegankelijk, ook omdat de
opzet en instrumenten per regeling niet identiek zijn. Omdat er nu eenmaal
verschillende milieuproblemen zijn, zal met verschillende instrumenten en regelingen
moeten worden gewerkt. Ondanks de aandacht die in Nederland al lange tijd uitgaat
naar de noodzaak van integratie van de milieuwetgeving, hetgeen benadrukt is met de
inwerkingtreding van de Wet milieubeheer in 1993 met de bedoeling om deze wet
verder als milieukaderwet uit te bouwen, en recentelijk ook met de Wabo, is nog
steeds een belangrijk deel van de publiekrechtelijke regels die gericht zijn op het
voorkomen en herstellen van milieuschade opgenomen in bijzondere wetgeving.
Voorts zal de interpretatie en toepassing van de regels moeten geschieden in het licht
van het algemene bestuursrecht. Dit betekent dat de Algemene wet bestuursrecht dus
mede van belang is bij de publiekrechtelijke regelingen inzake het voorkomen en
herstel van milieuschade.

Ten behoeve van het te generen overzicht van deze regelingen is een onderverdeling
langs de volgende themata gehanteerd:

36

Wm – milieuzorgplicht
Wm – bedrijven (inrichtingen)
Wm– stoffen,preparaten, gmo’s, afvalstoffen, luchtemissies
Wm– incidenten
Wm / Awb – handhaving
Bijzondere wetten:
Bodem
Water
Natuurbehoud
Fauna en Flora
Rampen
Mijnen
Ontgrondingen
Gewasbescherming en biociden

Inzake de voorzieningen in de Wet milieubeheer zal de aandacht uitgaan naar de in art.
1.1a Wm opgenomen zorgplicht, hoofdstuk 8 Wm (milieugevolgen van inrichtingen,
hierbij zal ook de Wabo besproken worden), hoofdstuk 9 (stoffen, preparaten en
genetisch gemodificeerde organismen). hoofdstuk 10 (afvalstoffen) en hoofdstuk 16
(handel in emissierechten). De zorgplicht uit art. 1.1a Wm verplicht een ieder
voldoende zorg voor het milieu in acht te nemen. Hoofdstuk 8 Wm reguleert de
milieugevolgen van bedrijven. Hoofdstuk 9 stelt regels met betrekking tot de
handelingen in verband met stoffen, preparaten en genetisch gemodificeerde
organismen. Hoofdstuk 10 stelt regels met betrekking tot afvalstoffen en hoofdstuk 16
tot slot reguleert de handel in emissierechten. Hiernaast kent de Wet milieubeheer ook
bijzondere voorzieningen in geval van incidenten. Hierbij zijn met name titel 17.1
(ongewone voorvallen) en titel 17.2 Wm (bijzondere voorzieningen milieuschade) van
belang. Op basis van deze regelingen in de Wet milieubeheer wordt een algemeen
kader ter bescherming van het milieu gecreëerd, zij het dat in bijzondere milieuwetten
afgeweken kan worden van de Wet milieubeheer. Voor het onderwerp van deze studie,
voorkomen maar vooral ook herstel van milieuschade, is eveneens het wettelijk
regime voor handhaving relevant. Bepalingen inzake bestuurlijke handhaving staan
zowel in hoofdstuk 18 Wm, hoofdstuk 5 Awb, als in bijzondere wetten.

37

Naast de Wet milieubeheer, die in paragraaf 3.2.2 wordt besproken, worden in
paragraaf 3.2.3 de bijzondere regelingen gericht op het voorkomen en herstellen van
milieuschade,

opgenomen

in

de

sectorale

milieuwetten,

geanalyseerd.

Achtereenvolgens zijn dat de regelgeving op het gebied van bodem, water,
natuurbehoud, fauna en flora, rampen, mijnen en ontgrondingen en overige
regelgeving.
Het schema op de volgende bladzijden geeft een inventaris van de belangrijkste
bepalingen van de wetgeving gericht op het voorkomen en herstellen van
milieuschade. De inventaris geeft een quick-scan van regelingen die betrekkingen
hebben op het voorkomen en herstellen van milieuschade. Daarna volgt een
uitgebreidere bespreking van deze regelingen. Zowel voor de regelingen in de Wet
milieubeheer als voor de regelingen in de bijzondere milieuwetten zal gekeken
worden of kostenverhaal mogelijk is voor veroorzaakte schade aan het milieu. Dit
hoofdstuk wordt tot slot afgerond met een keuze van regelingen waarop het
toetsingskader zal worden toegepast.

38

3.2.1.2 Inventaris van wetgeving gericht op het voorkomen en herstellen van milieuschade
WERKWIJZE :
Onderstaande inventaris bevat relevante bepalingen inzake het voorkomen en herstellen van milieuschade. Voor nadere toelichting moet gekeken worden in de
uitgebreidere bespreking van de regeling.

MILIEUTHEMA

Wm

–

WET

milieu- Wet milieubeheer hoofdstuk 1

zorgplicht

Wm

–

(inrichtingen)

bedrijven Wet milieubeheer hoofdstuk 8

RELEVANTE ARTIKELEN (selectie)

Art. 1.1a Wm
Zorgplicht: Een ieder neemt voldoende zorg voor het milieu in acht. De zorg houdt in ieder geval
in dat een ieder die weet, of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten
nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt, verplicht is dergelijk handelen
achterwege te laten voor zover zulks in redelijkheid kan worden gevergd, dan wel alle
maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde die
gevolgen te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze
zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken
Integrale regulering (met uitzonderingen) van inrichtingen via vergunningverlening en AMVB
Art. 8.1 Wm: vergunningplicht: Het is verboden zonder vergunning een inrichting op te richten, te
veranderen, of in werking te hebben
Art. 8.40 Wm: basis Activiteitenbesluit + Art. 8.42 Wm: maatwerkvoorschriften
Activiteitenbesluit art. 2.1: zorgplichtbepaling
Art. 8. 13 lid 1 Wm onder i: een zorgplicht mag aan de vergunning worden verbonden terzake een
aangegeven onderwerp waarover geen ander voorschriften aan de vergunning zijn verbonden.
Art. 8.15 Wm: mogelijkheid tot het stellen van financiële zekerheid
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo):
Art. 4.1: mogelijkheid tot stellen financiële zekerheid (Art. 8.15 Wm en Besluit financiële zekerheid
komen te vervallen)
Art. 5.7 i van het ontwerpbesluit omgevingsrecht (concept 8 juni 2009) bevat een zorgplicht en stelt
dat met betrekking tot een bij het voorschrift aangegeven onderwerp waarover geen andere
voorschriften aan de omgevingsvergunning zijn verbonden, voldoende zorg in acht moet worden
genomen.

39

Wet milieubeheer hoofdstuk 9 (Stoffen,

Art. 9.2.1.2: zorgplicht
Art. 9.2.2.1: bij amvb kunnen regels worden gesteld inhoudende een verbod, indien stoffen,
preparaten en genetisch gemodificeerde
stoffen,preparaten,
preparaten of gemodificeerde mechanismen ongewenste effecten voor mens of milieu zouden
hebben.
gmo’s,
afvalstoffen, mechanismen)
Art. 9.2.3.4: verbod misleidende informatie tav effect op het milieu van een stof, preparaat of gmo
luchtemissies
Art. 9.3.3: verbod te handelen in strijd met bepalingen uit EG-verordening registratie, evaluatie en
autorisatie van chemische stoffen.
Art. 9.4.7: Verboden tov energieverbruikende producten
Wet milieubeheer hoofdstuk 10
Art. 10.1 lid 1 Wm: zorgplicht
Art. 10.1 lid2 en Art. 10.1 lid 3Wm: algemene verbodsbepalingen
(Afvalstoffen)
Art. 10.2, 10.30, 10.37, 10.45, 10.54, 10.55, 10.60 Wm: specifieke verbodsbepalingen
Wet milieubeheer Hoofdstuk 16 (Handel Art. 16.5 Wm: Het is verboden zonder een vergunning van het bestuur van de emissieautoriteit een
inrichting in werking te hebben, of te veranderen op zodanige wijze dat dit een significante toename
in emissierechten)
van de emissie van broeikasgassen in de lucht heeft.
Wm–

Art. 16.49 Wm: Het is verboden zonder een vergunning van de emissieautoriteit een inrichting in
werking te hebben, of te veranderen op zodanige wijze dat dit significante gevolgen heeft voor de
toename van de emissie van stikstokoxiden in de lucht.
Wm – incidenten

Wm/Awb
Handhaving

Bijzondere wetten
Bodem

Wet milieubeheer Titel 17.1 Ongewone

Art. 17.1 Wm: indien zich in een inrichting een ongewoon voorval voordoet, waardoor nadelige
gevolgen voor het milieu zijn ontstaan of dreigen te ontstaan, treft de drijver van de inrichting alle
voorvallen in inrichtingen
maatregelen die redelijkerwijs van hem kunnen worden verlangd om de gevolgen voor het milieu van
die gebeurtenis te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken.
Wet milieubeheer Titel 17.2
Implementatie van de richtlijn milieuaansprakelijkheid
Art. 17. 6, jo. Art.17.7 Wm: toepassingsgebied:
Maatregelen bij milieuschade, gericht
Aansprakelijkheid voor schade aan beschermde soorten, natuurlijke habitats, wateren of
bodem, die boven schadedrempel uitkomt, veroorzaakt door beroepsmatige activiteiten.
op milieugevolgen van bedrijven
Art. 17.16 Wm: kostenverhaal
Art. 17.9 lid 7 Wm: voorrang regeling Titel 17.2 Wm
Bepalingen over toezicht en over bestuursrechtelijke sancties “last onder bestuursdwang”, “last onder
- Hoofdstuk 5 Awb
dwangsom” en bestuurlijke boete.
Hoofdstuk 18 Wm

Art. 18.2 jo Hoofdstuk 8 Wm: handhaving van regels geldend voor inrichtingen
Art. 18.2a-18.2d Wm handhaving van milieubepalingen die niet betrekking hebben op inrichtingen
Art. 18.3 Wm: coördinatie en overleg

Wet bodembescherming (Wbb)

Art 6 tot en met art. 12b en art 15 Wbb: bij of krachtens amvb kunnen regels gesteld worden ter
bescherming van de bodem.

40

Water

Natuurbehoud

Fauna en Flora

Rampen

Art. 13 Wbb: zorgplicht
Art. 16 Wbb: mogelijkheid tot verplichting financiële zekerheid voor het uitvoeren van bepaalde
werkzaamheden, dit nader te regelen via amvb ex art. 6 tot en met 12 Wbb.
Art. 27: algemene bepalingen in geval van verontreiniging van de bodem
Art. 30 ev. Wbb: Regeling ongewone voorvallen
Art. 75 Wbb: Bevoegdheid tot kostenverhaal
Wet verontreiniging oppervlaktewater/
art. 3-9a Wvo: vergunningverlening
Waterwet
Waterwet
Art. 3.5-3.8 Waterwet: zorgplicht van waterschappen en gemeenten
Art. 6.2-6.4 Waterwet: vergunningsplichten; het is onder meer verboden om zonder
watervergunning te lozen in oppervlaktewaterlichaam
Art. 6.7 a: Zorgplicht
Art. 6.16 Waterwet: Financiële zekerheid. Aan de watervergunning kunnen voorschriften worden
verbonden, onder andere het stellen van financiële zekerheid voor dekking van aansprakelijkheid
door schade die voortvloeit uit de door gebruik van de vergunning veroorzaakte nadelige gevolgen
voor een watersysteem.
Natuurbeschermingswet 1998 (Nwb De Natuurbeschermingswet 1998 bevat een zorgplicht en diverse verboden (met
vergunningsmogelijkheid): .
1998)
Art. 19l: zorgplicht. Een ieder dient voldoende zorg in acht moet nemen voor de instandhouding van
een beschermd gebied.
Verboden (niet limitatief):
Art. 16 Nwb 1998: het is verboden om zonder vergunning handelingen te verrichten, te doen
verrichten of te gedogen, die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de
natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermd natuurmonument of voor dieren en planten in
het beschermd natuurmonument
Art. 19d Nbw 1998: het is verboden om zonder vergunning of in strijd met de voorwaarden van
een vergunning projecten of andere handelingen te verrichten die de kwaliteit van de natuurlijke
habitats en habitats van soorten kunnen verslechteren of een verstorend effect kunnen hebben op
soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
Art. 19h van de Nbw 1998: gedeputeerde staten verbindt, in gevallen waarin een vergunning wordt
verleend, omwille van het groot openbaar belang, maar waarvan de gevolgen voor het gebied niet
met zekerheid vast te stellen zijn, in ieder geval aan de vergunning het voorschrift inhoudende de
verplichting compenserende maatregelen te treffen.
Flora- en faunawet
Bescherming van planten- en diersoorten
Art. 2 Ffw: zorgplicht: een ieder dient voldoende zorg in acht te nemen voor de in het wild levende
dieren en planten, almede hun directe leefomgeving.
Hoofdstuk III Ffw: diverse verbodsbepalingen
Wet Rampen en Zware Ongevallen De Wet Rampen en Zware Ongevallen (Wrzo) regelt de taken, bevoegdheden en
verantwoordelijkheden bij de bestrijding van rampen.

41

(Wrzo)
Besluit risico’s zware ongevallen (Brzo) Implementatie van de Europese Seveso II-richtlijn.
Het Brzo stelt eisen aan het veiligheidsbeleid van bedrijven die op grote schaal met gevaarlijke
stoffen werken
Besluit externe veiligheid inrichtingen Het Bevi legt veiligheidsnormen op aan bedrijven die een risico vormen voor personen buiten het
bedrijfsterrein (chemische fabrieken, lpg-tankstations)
(Bevi)

biociden

Mijnbouwwet/ Besluit algemene regels Bijvoorbeeld art. 29 Besluit algemene regels milieu mijnbouw: indien uit onderzoek blijkt dat de
bodem als gevolg van de activiteiten op het terrein is aangetast of verontreinigd, dan wel door welke
milieu mijnbouw
andere oorzaak dan ook bodemverontreiniging is ontstaan draagt de uitvoerder er zorg voor dat het
beperken en zoveel mogelijk ongedaan maken van de verontreiniging of de aantasting en de directe
gevolgen daarvan.
Ontgrondingenwet
Art. 3 lid 2 Ontgrondingenwet stelt dat het verboden is zonder vergunning te ontgronden
Art. 3 lid 3: aan de vergunning kunnen voorschriften worden verbonden, zoals het stellen van een
financiële zekerheid voor het nakomen van in de vergunning gestelde verplichtingen
Wet gewasbeschermingsmiddelen en Art. 18 Wgb: Zorgplicht
Art. 19 tem 22 Wgb: Verboden
biociden (Wgb)

Antarctica

Wet bescherming Antarctica

Mijnen

Ontgrondingen

Gewasbescherming en

Art. 3: Zorgplicht
Art. 6: Verboden
Art. 8-22: Regels met betrekking tot vergunningen
Art. 24-25: ongewoon voorval

42

3.2.2. Regelingen uit de Wet milieubeheer
Het moge duidelijk zijn dat het de omvang van deze onderzoeksopdracht te buiten gaat om
alle regelingen uit het schema te bespreken. Derhalve wordt bij deze beschrijving ingegaan op
enkele geselecteerde onderwerpen, die een brede regeling beogen inzake het voorkomen en
herstellen van milieuschade. Achtereenvolgens komen aan bod de regelingen in art. 1.1a Wm
(zorgplicht), hoofdstuk 8 Wm (milieugevolgen van bedrijven), de specifieke voorzieningen in
het hoofdstuk “Stoffen, preparaten en genetisch gemodificeerde mechanismen”, het hoofdstuk
“afvalstoffen” en het hoofdstuk inzake “handel in emissierechten”, Titel 17.1 Wm (Ongewone
voorvallen), Titel 17.2 Wm (bijzondere voorzieningen milieuschade) en art. 5 Awb jo.
hoofdstuk 18 Wm (bepalingen inzake toezicht en handhaving van milieubesluiten).

3.2.2.1 Zorgplicht
Het Nederlandse milieurecht kent het instrument van de zorgplicht. De zorgplicht legt de
verantwoordelijkheid bij een ieder om zorg te dragen voor een schoon milieu. Aanvullend aan
de klassieke handhaving, biedt deze zorgplichtbepaling als vangnetbepaling de overheid de
mogelijkheid op te treden tegen milieubedreigende activiteiten. 53 De plicht tot zorgvuldig
gedrag ten aanzien van het milieu is door de Nederlandse wetgever in verschillende
bepalingen van de Wet milieubeheer vastgelegd. Een algemene zorgplicht is opgenomen in art.
1.1a Wm. Op grond van art. 1.1a lid 1 Wm dient eenieder voldoende zorg voor het milieu in
acht te nemen. Art. 1.1a lid 2 specificeert dat deze zorg in ieder geval inhoudt dat een ieder
die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen
voor het milieu kunnen worden veroorzaakt, verplicht is dergelijk handelen achterwege te
laten voor zover dat in redelijkheid van hem kan worden gevergd, dan wel alle maatregelen te
nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde die gevolgen te
voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel
mogelijk te beperken of ongedaan te maken. Deze algemene zorgplicht is niet strafrechtelijk
handhaafbaar, in tegenstelling tot bijvoorbeeld de bijzondere zorgplicht opgenomen in de Wet
bodembescherming.

53

Backes e.a. (2006), 198.

43

De zorgplicht van art. 1.1a Wm is uitdrukkelijk niet beperkt tot inrichtingen in de zin van de
Wm, maar geldt voor een ieder, burgers en inrichtingen. De zorgplicht heeft meerdere
functies. De zorgplicht benadrukt de eigen verantwoordelijkheid van de burgers en
inrichtingen bij de bescherming van het milieu (paraplufunctie). De zorgplicht heeft ook een
signaleringsfunctie. Indien de zorgplicht vaak ingeroepen moet worden, kan dit een teken zijn
dat verdere regelgeving gewenst is. Niettemin is de belangrijkste functie van de zorgplicht de
“vangnetfunctie”. De zorgplicht is als vangnet bedoeld voor situaties waarin er sprake is van
onzorgvuldig handelen ten opzichte van het milieu, met milieuschade tot gevolg, zonder dat
er een specifieke norm of wettelijk voorschrift is overtreden. 54 Hierdoor kan de zorgplicht het
publiekrechtelijk kader sluitend maken.

De kracht van de zorgplicht uit art. 1.1a lid 1 is echter tot dusverre vrij gering. De Afdeling
Bestuursrechtspraak heeft de toepassing van de zorgplicht beperkt, door te overwegen dat de
omstandigheid dat in geval van vergunde activiteiten geen schending van art. 1.1a Wm kan
ontstaan. Het bevoegd gezag dient via haar bevoegdheden voor de betreffende vergunning de
activiteit te reguleren. 55 Hierbij kan gedacht worden aan de mogelijkheden tot wijziging (art.
8.23 Wm) of intrekking van de vergunning (art 8.25 Wm). Ingevolge art. 8.13 lid 1 Wm kan
overigens een zorgplicht worden opgenomen in de vergunningsvoorschriften. Overtreding van
vergunningsvoorschriften zal via bestuurlijke handhaving moeten worden aangepakt.

Naast de algemene zorgplicht in art. 1.1a Wm zijn er in de Wet milieubeheer specifieke
zorgplichten opgenomen zoals in hoofdstuk 9 (stoffen, preparaten en genetisch
gemodificeerde organismen) en hoofdstuk 10 (afvalstoffen).

Ook in sectorale milieuwetten zijn (specifieke) zorgplichten opgenomen, zoals in de Wet
gewasbeschermingsmiddelen en biociden (art. 18), de Wet bodembescherming (art. 13 Wbb),
de Waterwet (art. 6.7 a), de Natuurbeschermingswet 1998 (art. 19l Nbw 1998), de Flora en
fauna wet (art. 2 Ffw). Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (art. 18 Wgb) en de Wet
Antarctica (Art. 3) Deze zorgplichten worden bekeken wanneer de sectorale wetten besproken
worden.

54
55

Uylenburg en Vogelezang-Stoute (2009), 155.
ABRvS 3 september 2003, AB 2003, 388, m.nt. FM.

44

3.2.2.2 Hoofdstuk 8 Wm: Milieugevolgen van inrichtingen
In hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer worden de milieugevolgen van bedrijven die zich
kwalificeren als inrichtingen gereguleerd. Hoofdstuk 8 is bijgevolg de hoeksteen voor het
voorkomen en herstellen van milieuschade veroorzaakt door bedrijven. Twee instrumenten
zijn beschikbaar: de algemene regels en de vergunningen. Zowel de algemene regels als de
vergunningen hebben tot doel de nadelige gevolgen voor het milieu van inrichtingen te
voorkomen of te beperken. Beide instrumenten beogen een integrale benadering van de
milieuproblematiek.

i. Algemene regels
Art. 8.40 Wm biedt de mogelijkheid om bij of krachtens AMvB regels te stellen die nodig zijn
ter bescherming van het milieu tegen de nadelige gevolgen die inrichtingen kunnen
veroorzaken. Hierbij kan bepaald worden dat deze regels slechts gelden in aangegeven
categorieën van inrichtingen. De bedoeling is dat de AMvB zodanig dekkende voorschriften
bevat dat een vergunning niet meer nodig is. De algemene regels kunnen daardoor in bepaalde
gevallen de vergunningsplicht opheffen. 56

Sinds 1 januari 2008 zijn de eerder gemaakte algemene regels, met uitzondering van de
AMvB’s voor landbouwbedrijven, samengebracht in één Besluit algemene regels inrichtingen
milieubeheer. 57 Omdat deze AMvB geen regels geeft die per categorie of branche van
inrichtingen van toepassing is, maar regels verbindt aan bepaalde activiteiten, wordt deze het
Activiteitenbesluit genoemd.

De basis voor het Activiteitenbesluit is opgenomen in art. 8.40 Wm. Het Activiteitenbesluit is
van toepassing op inrichtingen, en bevat voorschriften ten aanzien van activiteiten binnen die
inrichting. Het Activiteitenbesluit is van toepassing op inrichtingen in de zin van art. 1.1 lid 1
Wm, voorzover deze behoren tot een categorie genoemd in het Ivb. Inrichtingen met een
gpbv-installatie (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging, waarop de IPPC-

56
57

Backes e.a. (2006), 146.
Besluit van 19 oktober 2007, Stb. 415, houdende algemene regels voor inrichtingen, laatst gewijzigd op bij
het Besluit van 29 april 2008, Stb. 160.

45

richtlijn betrekking heeft) vallen buiten de reikwijdte van het Activiteitenbesluit. Voor deze
inrichtingen is altijd een vergunning vereist.

Het Activiteitenbesluit kent 3 typen inrichtingen. Deze typen zijn beschreven in de
definitiebepaling van art. 1.1, 1.2 en 1.4 van het Activiteitenbesluit. Afhankelijk van het type
inrichting zijn verschillende voorschriften van het Activiteitenbesluit van toepassing en kan er
alsnog een vergunningsplicht bestaan. 58

De voorschriften die in het Activiteitenbesluit zijn opgenomen kunnen onderverdeeld worden
in doelvoorschriften, middelvoorschriften en zorgplichten. De doelvoorschriften geven
gekwantificeerde doelen aan die moeten worden bereikt. De inrichting kan zelf kiezen hoe het
doel bereikt wordt. Aldus geven de doelvoorschriften aan wat de maximale milieubelasting
van een bepaalde activiteit mag zijn. Middelvoorschriften geven aan welke middelen ter
bescherming van het milieu moeten worden toegepast. De keuzevrijheid voor de inrichting is
hierbij beperkt. In het Activiteitenbesluit wordt terzake bodem specifiek voorgeschreven dat
een verontreiniging moet worden hersteld (art. 2.11, lid 5). Uiteraard zal het bevoegd gezag
bij het niet naleven van deze verplichting met bestuurlijke sancties kunnen optreden. In art.
2.24 jo 2.25 is een verplichting tot financiële zekerheid opgenomen voor degene die een
inrichting drijft waarin vloeibare brandstof of afgewerkte olie in een ondergrondse tank wordt
opgeslagen ter dekking van de aansprakelijkheid die voortvloeit uit verontreiniging van de
bodem als gevolg van dat opslaan of het drijven van het tankstation.

Een nadeel van algemene regels ten opzichte van een vergunning is dat voorschriften in de
algemene regels niet of in veel mindere mate afgestemd zijn op de specifieke kenmerken van
de omgeving rond een bepaalde inrichting. Daarom voorziet art. 8.42 Wm een regeling voor
het stellen van maatwerkvoorschriften voor een individuele inrichting die een aanvulling
geven op of afwijken van de voorschriften in het Activiteitenbesluit. Deze bevoegdheid tot het
maken van maatwerkvoorschriften moet echter wel bij of krachtens het Activiteitenbesluit
zijn aangegeven. 59

Als vangnet is in het Activiteitenbesluit in art. 2.1 een algemene zorgplichtbepaling
opgenomen, als aanvulling op de in het Activiteitenbesluit opgenomen voorschriften. Het
58
59

Uylenburg en Vogelezang (2008), 176.
Uylenburg en Vogelezang (2008), 179.

46

bevoegd gezag kan voorts met betrekking tot de te nemen zorg maatwerkvoorschriften stellen
voor zover het betreffende aspect niet bij of krachtens het Activiteitenbesluit uitputtend is
geregeld (art. 2.1 derde lid Activiteitenbesluit).

ii. Wm-vergunning
Voor bepaalde inrichtingen bestaat op grond van de Wet milieubeheer een vergunningsplicht
(art. 8.1 Wm). Art. 8.1 Wm verbiedt zonder vergunning een inrichting op te richten, te
veranderen, of in werking te hebben. De milieuvergunningsplicht is van toepassing op gbpvinstallaties, die onder de IPPC-richtlijn vallen, en aangewezen andere inrichtingen (in de
bijlage van het Activiteitenbesluit). Het verbod geldt niet voor inrichtingen waarvoor
algemene regels zijn gesteld, waarbij de vergunningsplicht is opgeheven. 60

De Wet milieubeheer biedt een zogenaamde integrale milieuvergunning. Hiermee wordt
bedoeld dat in één vergunning de gevolgen van een activiteit voor verschillende sectoren van
het milieu worden geregeld. Voordat de Wet milieubeheer in werking was getreden bestonden
er aparte vergunningen op basis van bijvoorbeeld de Hinderwet, de Wet geluidshinder of de
Wet chemische afvalstoffen. Deze afzonderlijke vergunningen zijn opgegaan in de Wet
milieubeheer vergunning. De vergunningsregeling is hierdoor overzichtelijker geworden. Er
bestaan echter nog vergunningsplichten in andere milieuwetten dan de Wet milieubeheer,
zoals de vergunning op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewater (die opgenomen
zal worden in de Waterwet). 61

In art. 8.10 Wm, art. 8.8 Wm en art. 8.11 lid 3 Wm wordt het toetsingskader gegeven voor de
beoordeling van de aanvragen van de milieuvergunning. Art. 8.10 Wm geeft aan wanneer het
bevoegd gezag een vergunning niet mag weigeren, en wanneer het bevoegd gezag de
vergunning moet weigeren. Art. 8.8 Wm noemt elementen die het bevoegd gezag moet
betrekken in zijn beslissing (lid 1), waar het bevoegd gezag rekening mee moet houden (lid 2)
of in acht moet nemen (lid 3). Aan milieuvergunningen kunnen beperkingen en voorschriften
worden verbonden om de nadelige effecten op het milieu die de inrichting kan veroorzaken te
voorkomen of indien dat niet mogelijk is zoveel mogelijk te beperken en ongedaan te maken
(art.8.11 lid 2 Wm). Net zoals bij de algemene regels kunnen de voorschriften in de vorm van
60
61

Art. 8.1 Wm, en Backes e.a. (2006), 146.
Uylenburg en Vogelezang (2008), 181.

47

doelvoorschriften of middelvoorschriften gegeven worden. De Wet milieubeheer geeft zelf
een voorkeur voor doelvoorschriften aan. Art. 8.12 lid 1 Wm stelt dat de aan een vergunning
te verbinden voorschriften de doeleinden aangeven die een vergunninghouder in het belang
van de bescherming van het milieu op een door hem te bepalen wijze dient te verwezenlijken.
Art. 8.11 lid 3 geeft hierbij aan dat inrichtingen tenminste de beste beschikbare technieken
moeten toepassen (BBT). Hierbij wordt nauw aangesloten bij de IPPC-richtlijn en krijgt het
criterium dus een bredere toepassing. Ook inrichtingen die niet onder de IPPC-richtlijn vallen
moeten hieraan voldoen. 62

Art. 8.13 geeft aan dat behalve doel- en middelvoorschriften ook nog andere voorschriften aan
een vergunning kunnen worden verbonden in het belang van het milieu. 63 Zo stelt art. 8. 13
lid 1 Wm onder i dat een zorgplicht aan de vergunning mag worden verbonden terzake een
aangegeven onderwerp waarover geen ander voorschriften aan de vergunning zijn verbonden.
Art. 8.14 Wm geeft aan welke verplichtingen in de vergunning opgenomen kan worden voor
afvalstoffeninrichtingen.

Belangrijk voor dit onderzoek is dat art. 8.15 Wm de mogelijkheid biedt om in bepaalde
gevallen waarin inrichtingen ernstige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken, aan de
vergunning tevens voorschriften te verbinden die de verplichting inhouden dat de diegene die
de inrichting drijft een financiële zekerheid moet stellen ter dekking van zijn
aansprakelijkheid voor schade die voortvloeit uit door de inrichting veroorzaakte nadelige
gevolgen voor het milieu. Art. 8.15 Wm biedt als dusdanig een mogelijkheid tot verhaal van
kosten in geval van schade aan het milieu. Deze mogelijkheid is verder uitgewerkt in het
Besluit financiële zekerheid (zie onder).

De regeling in hoofdstuk 8 Wm beoogt milieuschade veroorzaakt door bedrijven te
voorkomen en als dat niet kan, zoveel mogelijk te beperken. Belangrijk is hierbij dat het
bestuur de regeling moet handhaven. In art. 18.2 tot en met 18.2d Wm is de taak om zorg te
dragen

voor

de

bestuurlijke

handhaving

van

milieubesluiten

aan

verschillende

bestuursorganen toebedeeld. De mogelijkheden van het bestuur voor de handhaving van de
regeling in hoofdstuk 8 Wm worden in paragraaf 3.2.2.7 (handhaving) beschreven.

62
63

Backes e.a. (2006), 164 en Uylenburg en Vogelezang (2008), 185.
Uylenburg en Vogelezang (2008), 188.

48

De Wet milieubeheer zal ten behoeve van de inwerkingtreding van de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht (Wabo) gewijzigd worden. De Wabo voorziet in een vergunning
(de omgevingsvergunning), waarin de vergunningen op grond van de Wet milieubeheer, de
bouwvergunning en toestemmingen op grond van andere wettelijke regelingen worden
samengevoegd. Het wetsvoorstel Wabo is op 4 november 2008 aangenomen in de Eerste
Kamer. 64 In 2009 werden het wetsvoorstel Invoeringswet en het Besluit Omgevingsrecht
(Bor) in procedure gebracht. Op 20 mei 2009 is de Invoeringswet Wabo bij de Tweede Kamer
ingediend. 65 De richtdatum voor invoering staat nog steeds gepland op 1 januari 2010. 66

Uit de memorie van toelichting bij de invoeringswet Wabo blijkt dat de invoering van de
omgevingsvergunning ingrijpende consequenties heeft voor met name de hoofdstukken 8 en
18 van de Wm. De memorie van toelichting stelt: “De volgende toestemmingstelsels uit
hoofdstuk 8 van de Wm worden in de Wabo geïntegreerd:
•

De verbodsbepaling van art. 8.1 van de Wm. Deze vergunningplicht vervalt in de Wm
omdat die is opgenomen in de Wabo.

•

e regeling van art. 8.19, tweede lid, van de Wm. Deze meldingsplicht die thans geldt
bij veranderingen van de inrichting of de werking daarvan die niet leiden tot andere of
grotere nadelige gevolgen voor het milieu (met een daarbij behorende verklaring van
het bevoegd gezag), wordt in de Wabo geïntegreerd en vervalt.

Deze integratie heeft tot gevolg dat grote delen van hoofdstuk 8 van de Wm kunnen
vervallen”. 67

Ook ten aanzien van de handhaving (zie onder) heeft de Wabo ingrijpende consequenties. “In
de Wabo is gekozen voor een regeling van de handhaving van de omgevingsvergunning die
tevens in specifieke wetten van toepassing kan worden verklaard. Hiervoor heeft de huidige
uitgebreide regeling van de milieuwethandhaving in de Wm model gestaan. Dit heeft tot
gevolg

dat

er

één

regeling

voor

de

bestuursrechtelijke

handhaving

van

het

omgevingsvergunningstelsel en de andere betrokken omgevingswetten gaat gelden.

64
65

66
67

Stb. 2008, 496. Zie voor informatie door VROM ook: <www.omgevingsvergunning.vrom.nl>.
Tweede Kamer, Vaststelling van overgangsrecht en wijziging van diverse wetten ten behoeve van de
invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Invoeringswet Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht), TK 2008-2009, 31 953, nr. 1.
<www.omgevingsvergunning.vrom.nl>.
TK 2008-2009, 31 953, nr. 3, Memorie van Toelichting, p. 15.

49

Hoofdstuk 18 van de Wm zal grotendeels opgaan in hoofdstuk 5 van de Wabo en zal dus in de
Wm nagenoeg verdwijnen. In de Wm worden in plaats daarvan de betrokken
handhavingsbepalingen uit hoofdstuk 5 van de Wabo van toepassing verklaard. Voor een
aantal bevoegdheden wordt afgeweken van de Wabo en blijven afzonderlijke bepalingen van
kracht. Dit geldt bijvoorbeeld voor art. 18.2b van de Wm waar het gaat om voorschriften met
betrekking tot afvalstoffen. Ten aanzien van deze voorschriften zal uitsluitend de Minister van
VROM met de zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving belast blijven.

Ook voor emissiehandel wordt afgeweken: de Nederlandse emissieautoriteit blijft op grond
van art. 18.2f van de Wm belast met de zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving van het
hoofdstuk Handel in emissierechten van de Wm”. 68

iii. Besluit financiële zekerheid milieubeheer
Op basis van het Besluit financiële zekerheid milieubeheer (Bfz), dat gebaseerd is op art 8.15
Wm, kan het bevoegd gezag voorschriften in de Wm-vergunning opnemen die verplichten tot
het stellen van financiële zekerheid ter dekking van eventuele aansprakelijkheid voor
milieuschade veroorzaakt door de inrichting. Het Besluit regelt een beperkt aantal gevallen
waarvoor een verplichting tot financiële zekerheid kan worden gesteld: in de eerste plaats
betreft het zekerheid in verband met het nakomen van krachtens de vergunning geldende
verplichtingen ten aanzien van het opslaan van in de vergunning aangegeven afvalstoffen of
ten aanzien van het beheer van afvalstoffen na het beëindigen van de activiteiten in die
inrichting (art. 3), en in de tweede plaats gaat het om zekerheid ter dekking van
aansprakelijkheid voor schade aan de bodem (art. 7), voor zover het in bijlage 2 bij het besluit
aangewezen categorieën van inrichtingen betreft

Het Besluit financiële zekerheid zal echter worden ingetrokken naar aanleiding van een motie
vanuit de Tweede Kamer (Vietsch/Neppérus), aangenomen op 18 maart 2008. 69 Hierin wordt
gesteld dat risico’s beperkt worden via vergunningverlening en handhaving en dat bedrijven
onnodig beperkt worden in hun financiële ruimte. Het besluit wordt naar verwachting

68
69

TK 2008-2009, 31 953, nr. 3, Memorie van Toelichting, p. 17.
Kamerstukken II 2007/08, 29 383, nr. 97.

50

ingetrokken met de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
(Wabo). 70

Gelet op het voornemen tot intrekking van het Besluit financiële zekerheid heeft de Minister
van VROM de provincies en gemeenten per brief verzocht om geen nieuwe financiële
zekerheidsplichten op te nemen in milieuvergunningen. 71 Opmerkelijk is voorts dat in de
beleidsbrief van 2 april 2009 (reactie op het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid (WRR) inzake onzekere risico’s) staat dat het kabinet de aanbeveling van de
WRR ter harte neemt om te onderzoeken of op meer terreinen dan thans het geval is een
verplichting moet worden opgelegd om financiële garantie te bieden. 72

In het kader van dit onderzoek is het uiteraard van belang om na te gaan of er bepalingen zijn
met betrekking tot het stellen van een financiële zekerheid als het Besluit financiële zekerheid
wordt ingetrokken en wanneer de Wm-vergunning plaats zal maken voor de
omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
Volgens de in procedure gebrachte invoeringswet zal titel 8.1 Wm (en daarmee art. 8.15 Wm)
komen te vervallen (zie art. 9.10 onder K juncto art. 9.10 onder J van de invoeringswet,
waarmee dus ook art. 8.13 komt te vervallen). 73 De Wabo kent een specifieke bepaling met
betrekking tot het voorschrijven van het nemen van financiële zekerheid in de vergunning, te
weten art. 4.1. Dit luidt als volgt (tekst zoals deze zou luiden bij van kracht worden
voorgestelde invoeringswet):

1. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat in daarbij
aangewezen categorieën gevallen waarin een omgevingsvergunning betrekking
heeft op een activiteit die ernstige nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving
kan hebben, degene die de activiteit verricht, verplicht is tot het stellen van
financiële zekerheid:
a. voor het nakomen van krachtens de omgevingsvergunning voor hem
geldende verplichtingen;

70
71
72
73

Het conceptbesluit tot intrekking van het Besluit financiële zekerheid is gepubliceerd in de Staatscourant
van 15 mei 2009, nr. 89.
<www.infomil.nl>.
TK 2008-2009, 28 089, nr. 23, p. 13.
TK 2009-2010, 31 953, nr. 2, p. 49.

51

b. ter dekking van zijn aansprakelijkheid voor schade die voortvloeit uit door
de activiteit veroorzaakte nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving.
2. Bij de maatregel worden regels gesteld met betrekking tot de vorm waarin, het
bedrag waarvoor en de termijn gedurende welke de zekerheid in stand wordt
gehouden en over de voorwaarden waaraan moet zijn voldaan voordat de
verplichting komt te vervallen.
3. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder a, bepaalt het bevoegd gezag tot
welk bedrag het verhaal neemt op de zekerheid bij het niet-nakomen van een
verplichting. Het bevoegd gezag kan het te verhalen bedrag invorderen bij
dwangbevel. 74

Interessant is de vraag of een tot vergunningverlening bevoegd gezag gerechtigd is om uit
eigen beweging – dus zonder dat een AMvB ex art. 8.15 Wm of art. 4.1 Wabo – een
voorschrift inzake financiële zekerheid op te nemen. Uit Hinderwetjurisprudentie volgde dat
het stellen van voorschriften inzake bankgaranties of aansprakelijkheidsverzekering niet
toegelaten was gelet op het beoogde doel van de Hinderwet (beperkt tot voorkomen van
gevaar, schade of hinder). 75 Echter, sinds de invoering van art. 8.15 Wm wordt de
mogelijkheid tot in de vergunning voorschrijven van het nemen van een financiële zekerheid
door de wetgever als een instrument gezien ter voorkoming of herstel van milieuschade. Art.
8.15 Wm geeft aan dat via AMvB moet worden bepaald dat in daartoe aangewezen gevallen
door het bevoegd gezag dergelijke voorschriften aan de vergunning kunnen worden
verbonden; hier blijkt duidelijk de bedoeling van de wetgever dat de AMvB de categorieën
aanwijst waarvoor dat zou gelden. Art. 4.1 Wabo kent een andere redactie, en geeft aan dat
via AMvB het bevoegde gezag verplicht wordt om een financiële zekerheid te verlangen in de
vergunningsvoorschriften. De memorie van toelichting geeft geen verduidelijking over de
nieuwe terminologie. 76 De vraag die rijst is of in een specifiek geval (bijvoorbeeld zeer
passend bij het doel tot beschermen van het milieu, waarbij aangetekend wordt dat het
vergunningenstelsel van de Wm een ruimere betekenis heeft gekregen dan het
vergunningenstelsel op grond van de Hinderwet) de vergunningverlener een voorschrift

74
75
76

Zie de door VROM gepubliceerde tekst: Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (incl. wijzigingen
Invoeringswet concept februari 2009).
Zie Addink (1991), 121.
TK 2006-2007, 30 844, nr. 3, Memorie van Toelichting, p. 47.

52

inzake financiële zekerheid toch kan opleggen. De mogelijkheid hiertoe lijkt hoogst onzeker
vanwege het ontbreken van een duidelijke wettelijke grondslag.

Overigens is er nog een verschil in redactie tussen art. 8.15 Wm en art. 4.1 Wabo: In het
eerste geval staat dat een AMvB wordt vastgesteld, terwijl in het tweede geval staat dat een
AMvB kan worden vastgesteld. Onder de vlag van de Wm werd dus bepaald dat een AMvB
inzake financiële zekerheid moest worden opgesteld (waarbij uiteraard relevant is welke
inhoud en reikwijdte deze verplichte AMvB dan kent), terwijl dit onder de vlag van de Wabo
een keuzemogelijkheid is.

Van belang is echter om bij de neiging tot terughoudendheid en zelfs terugtred in het
Nederlands milieurecht de supranationale ontwikkelingen in het oog te houden, zowel in EGverband als daarbuiten. Zo is onlangs is in een medische zaak door het Hof voor de Rechten
van de Mens te Straatsburg ingegaan op een verzekeringsplicht voor artsen en ziekenhuizen,
dit uit oogpunt van een effectieve slachtofferbescherming bij de aantasting van de
lichamelijke integriteit: er moet aldus het Hof een reële mogelijkheid zijn voor
daadwerkelijke schadevergoeding. 77 Het is niet geheel onvoorstelbaar dat in geval van
gevaarzettende milieuactiviteiten waarbij gezondheidsschade en daarmee art. 8 EVRM in het
geding komt, ook een dergelijke plicht zal worden aangenomen.

Naast de bepalingen inzake financiële zekerheid, is het ook interessant in het kader van dit
onderzoek, dat art. 5.7 i van het ontwerpbesluit omgevingsrecht (concept 8 juni 2009) een
zorgplicht bevat. 78 Art. 5.7 i stelt dat met betrekking tot een bij het voorschrift aangegeven
onderwerp waarover geen andere voorschriften aan de omgevingsvergunning zijn verbonden,
voldoende zorg in acht moet worden genomen. Door ook hier een zorgplicht in te voeren,
komt de zorgplicht in grote delen van het milieurecht terug, en biedt deze dus een vangnet
indien er geen specifieke bepaling is.

Tenslotte kan nog opgemerkt worden dat naast de in de Wabo op te nemen
vergunningenstelsels nog andere vergunningsstelsels zullen blijven bestaan.

77
78

EHRM 2 juni 2009, nr. 31675/04, EHRC 2009/96, m. nt. E.H. Hulst.
Ontwerpbesluit omgevingsrecht, concept 8 juni 2009.

53

Op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 is een aantal projecten of handelingen met
negatieve gevolgen voor beschermde gebieden onderworpen aan een vergunningplicht. Deze
projecten of handelingen kunnen samenlopen met activiteiten als bedoeld in de artikelen 2.1
en 2.2 van de Wabo. De oplossing is dat zal worden aangehaakt bij de omgevingsvergunning.
Het aanhaken bij de omgevingsvergunning geschiedt indien de toestemmingen, bedoeld in de
artikelen 16 en 19d van de Nb-wet, samenlopen met activiteiten van een project waarvoor
krachtens de Wabo een omgevingsvergunning is vereist. 79
In dat geval zal de toestemming omtrent het verrichten van die activiteiten onderdeel
uitmaken van de omgevingsvergunning, en is het bevoegd gezag het Wabo bevoegd gezag .
De Nb-wet zal daartoe zo worden aangepast dat in plaats van een vergunning op grond van art.
16 of 19d een omgevingsvergunning kan worden verleend. Verder wordt het mogelijk om aan
de omgevingsvergunning voorschriften te verbinden met het oog op de bescherming van de
betrokken natuur- en landschapsbelangen.

Hetgeen hierboven met betrekking tot de Nb-wet is opgemerkt, geldt ook voor de Flora- en
faunawet. Art. 19 van de Ff-wet biedt een grondslag om een gebied aan te wijzen als
beschermde leefomgeving. In het aanwijzingsbesluit worden de handelingen opgesomd die de
leefomgeving zouden kunnen aantasten. Het is mogelijk dat er bij de aanwijzing tot
beschermde

leefomgeving

handelingen

worden

aangewezen

waarvoor

een

omgevingsvergunning is vereist. Bijvoorbeeld het kappen van bomen. Indien een aanvrager
een dergelijke activiteit wil verrichten, is er sprake van samenloop tussen de
omgevingsvergunning en de kennisgeving, bedoeld in art. 26 van de Ff-wet. Deze samenloop
zal in de invoeringswet nader worden uitgewerkt. Voor de duidelijkheid dient opgemerkt te
worden dat het aanhaken alleen betrekking heeft op gevallen waarin er sprake is van
samenloop met handelingen waarvoor een omgevingsvergunning is vereist. In andere
gevallen blijft een afzonderlijke kennisgeving of ontheffing noodzakelijk. 80

In het kader van de voorbereiding van de Wabo en de Waterwet is de samenhang tussen de
toestemmingstelsels van VROM en VenW, voor zover betrekking hebbend op water, nader
beschouwd. Hierbij is uitgegaan van het rijksbeleid om onderscheid te maken tussen
waterketen en watersysteem. Het toestemmingstelsel voor handelingen in het watersysteem
wordt ondergebracht in het toestemmingstelsel op basis van het wetsvoorstel voor de
79
80

Wabo, Memorie van Toelichting, TK 2006-2007, 30 844, nr. 3, p. 87.
Wabo, Memorie van Toelichting, TK 2006-2007, 30 844, nr. 3, p. 88.

54

Waterwet. Dit betekent ook dat directe lozingen op oppervlaktewater zoals nu gereguleerd op
basis van de Wvo niet in de omgevingsvergunning worden opgenomen, maar in de
watervergunning.

De regels met betrekking tot zogenaamde indirecte lozingen (lozingen die niet rechtstreeks in
het watersysteem plaatsvinden, maar in een rioolstelsel) zullen uitsluitend in de
omgevingsvergunning of in het stelsel van algemene regels op grond van de Wm worden
gesteld. Deze lozingen zullen aldus niet worden gereguleerd in de Waterwet. Op dit moment
vindt voor een deel van deze lozingen nog regulering op basis van zowel de Wm als de Wvo
plaats.

De

aanvrager

van

vergunningen,

zoals

de

omgevingsvergunning

watervergunning, zal terechtkunnen bij één loket in de uitvoering.

en

de

81

Tot slot heeft de Wabo mede betrekking op mijnbouwwerken als bedoeld in de Mbw. Voor
zover deze als inrichting in de zin van de Wm kunnen worden aangemerkt is daarvoor
momenteel veelal een vergunning op grond van de Wm vereist. Voor mijnbouwwerken die
niet als inrichting kunnen worden aangemerkt (bijvoorbeeld ten behoeve van de opsporing
van delfstoffen) is momenteel een mijnbouwmilieuvergunning op grond van art. 40 van de
Mbw vereist. Voor deze gevallen is in de toekomst een omgevingsvergunning vereist. De
Minister van EZ zal worden aangewezen als bevoegd gezag.

Voor mijnbouwwerken in de Exclusieve Economische Zone (EEZ) van de Noordzee blijft de
vergunningplicht op basis van art. 40 van de Mbw onverminderd in stand, aangezien de
werkingssfeer van de Wabo zich niet uitstrekt tot de EEZ. 82

3.2.2.3 Stoffen, preparaten en genetisch gemodificeerde mechanismen
Hoofdstuk 9 Wm is van toepassing op de toepassing, verwerking, invoering of ter
beschikking stelling van stoffen, preparaten en genetisch gemodificeerde mechanismen. Door
middel van regels, verbodsbepalingen en het vergunninginstrument (art. 9.2.2.1 c) wordt
getracht milieuschade door de toepassing, verwerking, invoering of ter beschikking stellen
van stoffen, preparaten en genetisch gemodificeerde mechanismen te voorkomen en te

81
82

Wabo, Memorie van Toelichting, TK 2006-2007, 30 844, nr. 3, p. 89.
Wabo, Memorie van Toelichting, TK 2006-2007, 30 844, nr. 3, p. 91.

55

beperken. Dit stelsel van regels en verboden kan bestuursrechtelijk gehandhaafd worden (zie
paragraaf Handhaving).

Art. 9.2.1.2 Wm bevat bovendien een zorgplicht. Een ieder die beroepshalve een stof,
preparaat of gmo vervaardigt, in Nederland invoert, toepast, bewerkt, verwerkt of aan een
ander ter beschikking stelt, en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door zijn
handelingen met die stof, preparaat of gmo gevaren kunnen optreden voor de gezondheid van
de mens of voor het milieu, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem
kunnen worden gevergd, teneinde die gevaren zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.

In het kader van dit onderzoek kunnen verder de volgende artikelen van belang zijn:
-

Art. 9.2.2.1: Bij AMvB kunnen regels worden gesteld inhoudende een verbod, indien
stoffen, preparaten of gemodificeerde mechanismen ongewenste effecten voor mens of
milieu zouden hebben.

-

Art. 9.2.3.4: Verbod op misleidende informatie

-

Art. 9.3.3: Het is verboden te handelen in strijd met bepalingen uit EG-verordening
registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen.

-

Art. 9.4.7: Regels terzake energieverbruikende producten.

Eveneens belangrijk in het kader van dit onderzoek is het feit dat hoofdstuk 9 geen
verplichting bevat tot het stellen van een financiële zekerheid.

Tot slot moet er ook rekening gehouden worden met de samenloop tussen hoofdstuk 9 Wm en
andere regelgeving. Indien zich milieuschade voordoet, zal immers niet alleen naar de
bepalingen in hoofdstuk 9 gekeken moeten worden, maar zal eveneens nagegaan moeten
worden of de schade binnen het toepassingsbereik van titel 17.2 valt. De richtlijn
milieuaansprakelijkheid vermeldt in bijlage III (activiteiten waarvoor risicoaansprakelijkheid
geldt) immers stoffen, preparaten en gmo’s en als dusdanig is titel 17.2 van toepassing indien
de schade binnen het toepassingsbereik van titel 17.2 valt.

56

3.2.2.4 Afvalstoffen
Hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer is gewijd aan afvalstoffen, en er staan verschillende
verplichtingen in dit hoofdstuk voor burgers, bedrijven en overheden. Afvalbeheer omvat alle
handelingen die met afval worden uitgevoerd: inzameling, vervoer, nuttige toepassing en
verwijdering van afvalstoffen. 83

Toch komen ook afvalstoffenaspecten in andere

hoofdstukken van de Wet milieubeheer aan bod, zoals in hoofdstuk 8 (vergunningen),
hoofdstuk 12 (verslagverplichtingen) en hoofdstuk 15 (afvalbeheersbijdragen).

Het uitgangspunt in de afvalstoffenregeling is dat diegene bij wie afvalstoffen ontstaan in het
kader van ondernomen activiteiten, verantwoordelijkheid draagt voor het beheer van die
afvalstoffen en de daarmee gepaard gaande kosten ook zelf moet betalen. 84

Art. 10.2 Wm bevat een algemeen stortverbod van afval buiten inrichtingen. Verder stelt titel
10.3 Wm regels om het ontstaan van afvalstoffen te voorkomen of te beperken.

Voor dit onderzoek is in het bijzonder art. 10.1 Wm van belang, dat een centrale voorziening
geeft voor het voorkomen en herstellen van milieuschade: art. 10.1 lid 1 Wm bevat een
bijzondere zorgplicht voor afvalstoffen. Een ieder die handelingen met betrekking tot
afvalstoffen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor
nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, is verplicht alle maatregelen
te nemen of na te laten die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die
gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken. Art. 10.1 lid 2 en 3 bevatten een
verbodsbepaling. Het is verboden handelingen met betrekking tot afvalstoffen te verrichten
waarvan men weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat daardoor nadelige gevolgen voor
het milieu ontstaan of kunnen ontstaan.

De combinatie van verbodsbepalingen en de zorgplicht uit art. 10.1 Wm geeft het bestuur de
mogelijkheid om toezicht te houden op de manier waarop met afval omgegaan wordt, de
regelgeving te handhaven en indien nodig bestuursrechtelijke sancties op te leggen. Wel dient
opgemerkt te worden dat hoofdstuk 10 eveneens geen verplichting bevat tot het stellen van
een financiële zekerheid.

83
84

Art. 1.1 Wm.
Backes e.a. (2006), 189.

57

Het van toepassing zijn van de regelgeving in hoofdstuk 10 Wm (zoals de bepalingen in het
afvalbeheersplan) is afhankelijk van de vraag of sprake is van een afvalstof en dus van de
definitie van het begrip afvalstof. Definiëren of iets een afvalstof is of een nog bruikbare
grondstof is niet altijd eenvoudig en er zijn verschillen in opvatting mogelijk. De Nederlandse
wetgever sluit zich voor wat de omschrijving van het begrip afvalstoffen aan bij de in de EGkaderrichtlijn afvalstoffen. 85 De kaderrichtlijn afvalstoffen geeft definities (voor afvalstoffen,
nuttige toepassing en definitieve verwijdering) en legt algemene verplichtingen op (voor een
inzamelvergunning voor het inzamelen en verwerken van afval, het opstellen van
afvalbeheerplannen, het verwerken van afval zonder de gezondheid van de mens in gevaar te
brengen of het milieu te schaden en tot het treffen van maatregelen om preventie en nuttige
toepassing te bevorderen). 86 Het begrip afvalstof wordt in art. 1 lid 1 van de Richtlijn als
volgt gedefinieerd: “elke stof of voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën
waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen”. Indien
een stof wordt gedefinieerd als afvalstof zijn de strenge bepalingen inzake de inzameling,
vervoer, nuttige toepassing en verwijdering van deze afvalstoffen zoals voorzien in hoofdstuk
10 Wm van toepassing. Het Europees Hof van Justitie speelt een belangrijke rol bij de
invulling van het begrip “afval” en heeft in recente jurisprudentie dit begrip breed
geïnterpreteerd (zie daarvoor reeds de in hoofdstuk 1 aangehaalde uitspraken) 87 .

De kaderrichtlijn afvalstoffen impliceert een aantal verplichtingen voor houders en
producenten van afvalstoffen. Onder “houder” wordt overeenkomstig art. 1 c) van de
kaderrichtlijn afvalstoffen verstaan: “de producent van de afvalstoffen of de natuurlijke of
rechtspersoon die de afvalstoffen in zijn bezit heeft”. Onder “producent” wordt conform art. 1
b) van de kaderrichtlijn afvalstoffen verstaan: “elke persoon wiens activiteiten afvalstoffen
heeft voortgebracht (“eerste producent”) en/of elke persoon die voorbehandelingen,
vermengingen of andere bewerkingen heeft verricht die leiden tot wijziging in de aard of de
85

86

87

Richtlijn 2006/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende afvalstoffen. De
richtlijn vervangt de Europese richtlijn 75/442/EEG van 15 juli 1975 voor afvalstoffen, die herhaaldelijk en
ingrijpend is gewijzigd. In juni 2008 bereikten het Europees Parlement en de Raad een akkoord over een
nieuwe kaderrichtlijn afvalstoffen (2008/98/EG). De lidstaten hebben tot december 2010 om de nieuwe
kaderrichtlijn om te zetten in nationale wetgeving.
Richtlijn 2006/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende afvalstoffen. De
richtlijn vervangt de Europese richtlijn 75/442/EEG van 15 juli 1975 voor afvalstoffen, die herhaaldelijk en
ingrijpend is gewijzigd.
Ook hier dient weer opgemerkt te worden dat de jurisprudentie nog in evolutie is en dat de reikwijdte van
de afvalstoffenrichtlijn is aangepast in de nieuwe afvalstoffenrichtlijn. Verwacht kan dus worden dat in de
toekomst de jurisprudentie in overeenstemming aangepast zal worden.

58

samenstelling van die afvalstoffen”. Uit de Texaco-zaak volgt dat het begrip “houder” als
diegene die door zijn activiteiten afvalstoffen heeft voortgebracht (of producent van
afvalstoffen) breed geïnterpreteerd moet worden en niet beperkt is tot de persoon die
rechtstreeks afvalstoffen produceert. Het omvat eenieder aan wie de totstandkoming van de
afvalstoffen op enigerlei wijze kan worden toegerekend of m.a.w. eenieder die door zijn
handelen of nalaten heeft bijgedragen tot het ontstaan van de afvalstoffen. 88

Ingevolge de kaderrichtlijn afvalstoffen bestaat een plicht tot milieuverantwoorde
verwijdering (sanering) in hoofde van iedere “houder” van afvalstoffen. 89 Dienaangaande
voorziet de richtlijn geen verweermiddelen. De verwijderingskosten (saneringskosten)
worden (finaal) toegerekend aan de houder en/of de voormalige houder of de producent van
producten die hebben geleid tot de totstandkoming van de afvalstoffen. Ingevolge de ruime
interpretatie van het begrip “houder” in de Texaco-zaak komen zowel saneringsplicht als
aansprakelijkheid potentieel op een zeer brede groep van personen te liggen. Naast de
feitelijke bezitter van de afvalstoffen (verontreinigde grond) komt meer bepaald eenieder die
door zijn handelen of nalaten rechtstreeks of onrechtstreeks heeft bijgedragen tot de
totstandkoming

van

de

afvalstoffen

(bodemverontreiniging)

in

aanmerking

als

saneringsplichtige. De (finale) kosten worden toegerekend aan diegene van wie de
afvalstoffen afkomstig zijn, zijnde de actuele “houder”, en/of de voormalige “houders” of de
producent van het product dat tot het ontstaan van de afvalstoffen heeft geleid. Volgens
Bergkamp impliceert dit een hoofdelijke aansprakelijkheid in hoofde van de huidige bezitter
van de afvalstoffen (verontreinigde grond), de voormalige bezitters en eenieder die heeft
bijgedragen tot de totstandkoming van de afvalstoffen (bodemverontreiniging) evenals de
producent van het product dat heeft geleid tot het ontstaan van de afvalstoffen. 90 De
kaderrichtlijn

afvalstoffen

voorziet

geen

verweermiddelen

of

beperkingen

van

aansprakelijkheid. 91

De volgende twee zaken illustreren dat het Hof van Justitie ook in latere arresten bij de brede
interpretatie van het begrip afval blijft.

88
89
90
91

Cfr. Overweging 60, zie ook Deloddere.
Kaderrichtlijn afvalstoffen, 2006/12/EG, Pb L 114.
Bergkamp (2004), 171.
Zie Deloddere.

59

In de zaak C-252/05 (Thames Water Utilities Ltd.) van 10 mei 2007 heeft het Hof geoordeeld
dat:

Afvalwater dat vrijkomt uit een rioolnet gehandhaafd

door een wettelijke Rioolnet

ondernemer op grond van Richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de
behandeling van stedelijk afvalwater vormt afval in de zin van Richtlijn 75/442/EEG van de
Raad van 16 juli 1975 betreffende afvalstoffen (de kaderrichtlijn afvalstoffen).

Tot slot kan het arrest in zaak C-188/07 Commune de Mesquer vs. Total France SA van 24
juni 2008 de interpretatie van het Hof van Justitie van het begrip afval illustreren. In 1999
zonk de olietanker Erika voor de Bretonse kust met als gevolg dat gelekte zware stookolie het
strand van de gemeente Mesquer verontreinigde. Het Hof van Justitie oordeelde dat:

Deze stookolie is een afvalstof in de zin van Europese afvalstoffenrichtlijn (75/442/EEG). De
olie is bedoeld om te bewerken of verhandelen, maar door het weglekken in zee kan hiervan
geen sprake meer zijn.

Bijgevolg zijn niet alleen reders, maar ook verkopers en oliemaatschappijen aansprakelijk
voor milieuschade als gevolg van het lekken van olie in zee op grond van de Europese
afvalstoffenrichtlijn. Voorwaarde is hierbij wel dat zij hebben bijgedragen aan het risico van
de vervuiling.

Op basis van de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie kan bijgevolg geconcludeerd
worden dat het begrip “afval” ruim geïnterpreteerd kan worden en dat een verontreinigde
grond of verontreinigd water onder het regime inzake het beheer van afvalstoffen zoals
voorzien door de kaderrichtlijn afvalstoffen kan vallen. Gelet op de jurisprudentie van het Hof
van Justitie wordt de plicht tot het opruimen en verhaal van de kosten in ruime zin uitgelegd,
en in beginsel neergelegd bij degenen – ook de vorige houders - die invloed hebben kunnen
uitoefenen op deze afvalstof.

i. Betekenis van deze arresten voor de toepassing van andere regelgeving
Het is niet altijd op het eerste zicht duidelijk in gevallen van verontreinigde grond of water,
welke regeling van toepassing is. De Wet bodembescherming of de Waterwet (worden later

60

besproken) maar ook de regeling in Titel 17.2 (bijzondere voorzieningen milieuschade, zie
onder) kan in geval van ernstige schade aan het milieu van toepassing zijn. Door de
jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie kan het evenwel ook zijn dat de
afvalstoffenregeling van toepassing is.

De vraag is dan uiteraard wat de verhouding is van deze verschillende regelingen ten opzichte
van elkaar en hoe de samenloop van deze regelingen geregeld is. Een specifieke bepaling die
de verhouding van de kaderichtlijn afvalstoffen tot andere regelgeving, zoals bijvoorbeeld de
richtlijn milieuaansprakelijkheid (Titel 17.2), in die zin zou preciseren is niet opgenomen. Er
bestaan echter significante verschillen tussen de onderscheiden regimes.

Zo stelt Titel 17.2 Wm (implementatie van de richtlijn milieuaansprakelijkheid) dat niet elke
bodemverontreiniging aanleiding is tot een saneringsplicht maar enkel bodemverontreiniging
die een aanmerkelijk risico inhoudt voor negatieve effecten op de menselijke gezondheid.
Daarenboven is de richtlijn milieuaansprakelijkheid enkel van toepassing op nieuwe
bodemverontreiniging 92 en niet op historische verontreiniging. De kaderrichtlijn afvalstoffen
daarentegen definieert het begrip “afvalstoffen” los van het risico dat uitgaat van de betrokken
stoffen. Deze richtlijn is verder van toepassing op alle afvalstoffen die ontstaan zijn sinds de
inwerkingtreding van de richtlijn. 93

Op het vlak van de saneringsplicht en de kostentoerekening voorziet de Titel 17.2 Wm dat
beiden in principe gedragen worden door de exploitant van de schadeverwekkende activiteit.
Titel 17.2 Wm voorziet ook een aantal bevrijdingsgronden inzake kostentoerekening.
Ingevolge de kaderrichtlijn afvalstoffen echter bestaat een plicht tot milieuverantwoorde
verwijdering in hoofde van iedere “houder”. De kosten van verwijdering komen ten laste van
de diegene die de afvalstoffen heeft voortgebracht zijnde de houder en/of de voormalige
houder of de producent van producten die hebben geleid tot de totstandkoming van
afvalstoffen. Zoals hiervoor aangeduid komt ingevolge de ruime interpretatie van het begrip
“houder” in de Texaco-zaak zowel de saneringsplicht als aansprakelijkheid potentieel op een
zeer brede groep van personen te liggen. De kaderrichtlijn afvalstoffen voorziet in
tegenstelling tot de richtlijn milieuaansprakelijkheid geen verweermiddelen. 94

92
93
94

I.e. bodemverontreiniging veroorzaakt na 30 april 2007.
Zie Deloddere.
Ibid.

61

De aansprakelijkheidsregeling in de kaderrichtlijn afvalstoffen is bijgevolg ruimer dan deze
voorzien door de richtlijn milieuaansprakelijkheid, omgezet in Titel 17.2 Wm. De Texacozaak impliceert echter een cumulatieve toepassing van onderscheiden regimes in geval van
bodemverontreiniging. De specifieke regimes inzake bodemverontreiniging worden
aangevuld door een bijkomend regime inzake afvalbeheer. 95 Bijgevolg kan geconcludeerd
worden dat er moet uitgegaan worden van het principe van de cumulatieve toepassing waarbij
de exploitant in elk concreet geval gevolg zal moeten geven aan de maatregelen voorzien in
de bepalingen die de meeste bescherming bieden aan het leefmilieu. 96

3.2.2.5 Handel in emissierechten
In hoofdstuk 16 in een regeling opgenomen voor de handel in emissierechten voor CO2
(gebaseerd op de Europese Richtlijn voor emissiehandel in broeikasgassen, 2003/87/EG,
PbEG 2003, L 275/32) en een regeling voor een handelssysteem voor de emissie van NOx. 97

Het specifieke regime van emissiehandel kent op dit type instrument toegespitste
(handhavings-)instrumenten, zoals de regel dat de in het ene jaar te weinig ingeleverde
emissierechten een volgend jaar alsnog moeten worden ingeleverd. 98 Op deze wijze wordt een
in het ene jaar rechtens te veel uitgestoten hoeveelheid broeikasgasemissies het volgende jaar
alsnog gedekt met broeikasgasrechten. Vanwege het feit dat er niet meer broeikasgasrechten
worden uitgegeven dan het in het nationale toewijzingsbesluit aangegeven maximale plafond
aan toegestane broeikasgasemissies, wordt op deze wijze de maximaal aanvaardbare
milieubelasting in beginsel gewaarborgd.

Via emissiehandel wordt gestuurd op het macro-effect van de vervuiling, en staat niet zo zeer
de lokale milieubelasting van een stof centraal. Dit laatste kan nog steeds gereguleerd worden
via de Wm-vergunning, zij het dat in art. 8.13a Wm is bepaald dat voor broeikasgassen alleen
vergunningsvoorschriften mogen worden gesteld om te verzekeren dat geen significante
gevolgen voor het milieu in de onmiddellijke omgeving van de inrichting worden veroorzaakt.

95
96
97
98

Ibid.
Pirotte, 24.
Backes e.a. (2006), 251 en Uylenburg en Vogelezang (2008), 179.
Art. 16.39 Wm.

62

Voor zover bijvoorbeeld sprake is van een gpbv-installatie is het niet uitgesloten dat er via de
broeikasgasemissies of Nox-emissies milieuschade in de zin van titel 17.2 wordt veroorzaakt,
hetgeen zou kunnen betekenen dat het regime van die titel van toepassing zou zijn, zij het dat
hier belemmeringen kunnen zijn voor een effectieve toepassing (met name zoals een moeilijk
bewijsbare causaliteit in geval van diffuse verontreiniging). 99

3.2.2.6 a Incidenten: Titel 17.1 Wm ongewone voorvallen
Art. 17.1 Wm stelt dat indien zich in een inrichting een ongewoon voorval voordoet,
waardoor nadelige gevolgen voor het milieu zijn ontstaan of dreigen te ontstaan, de drijver
van de inrichting alle maatregelen treft die redelijkerwijs van hem kunnen worden verlangd
om de gevolgen voor het milieu van die gebeurtenis te voorkomen of zoveel mogelijk te
beperken. 100

Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak blijkt dat deze vrij snel oordeelt dat
sprake is van een ongewoon voorval. Onder een ongewoon voorval in de zin van art. 17.1
Wm moet worden verstaan elke gebeurtenis in een inrichting, ongeacht de oorzaak van die
gebeurtenis, die afwijkt van de normale bedrijfsactiviteiten. Dit begrip omvat bijgevolg zowel
storingen in het productieproces, storingen in de voorzieningen van de inrichting, ongelukken
en brand. 101

Opmerkelijk is ook dat art. 17.1 Wm geen eis van verwijtbaarheid bevat. Art. 17.1 Wm is
bijgevolg ook van toepassing als het ongewone voorval niet door de exploitant is veroorzaakt
en als deze niet verwijtbaar heeft gehandeld. In dit opzicht lijkt art. 17.1 zelfs verder te gaan
dan art. 17.16 lid 1 Wm uit Titel 17.2 Wm: een exploitant is niet verplicht om de kosten van
preventieve maatregelen of herstelmaatregelen te dragen, indien hij kan aantonen dat de
(dreigende) schade door een derde is veroorzaakt hoewel er passende veiligheidsmaatregelen
waren getroffen (zie ook art. 8 lid 3a van de richtlijn milieuaansprakelijkheid). Uiteraard zou

99

In tegenstelling tot de richtlijn milieuaansprakelijkheid (art. 4, lid 5) kent titel 17.2 Wm geen uitdrukkelijke
bepaling inzake diffuse schade, zie de Memorie van Toelichting, p. 33 (Kamerstukken II 2006-2007, 30
920, nr. 3). Het verschil is dat de richtlijn de toepasselijkheid van de regeling uitsluit, terwijl naar
Nederlands recht de titel toepasselijk is, doch wellicht moeilijk (maar niet geheel onmogelijk)
effectueerbaar.
100 Art. 17.1 Wm.
101 ABRvS 22 sept. 2004, JM 2004, 117; ABRvS 18 juli 2000, AB 2001, 30; ABRvS 26 nov. 2003, M en R
2004, 26; ABRvS 24 dec. 2003, JM 2004, 15. Zie ook Van der Veen (2005), 143.

63

bezien moeten worden in hoeverre zonder verwijtbaar gedrag aan de zijde van het bedrijf de
overheid zou slagen in een actie ter handhaving van art. 17.1 Wm. Uiteraard zal hier de
maatstaf van “redelijkheid” een belangrijke rol spelen: de drijver van de inrichting dient
immers slechts die maatregelen te treffen die redelijkerwijs van hem kunnen worden verlangd
om de gevolgen voor het milieu van die gebeurtenis te voorkomen of zoveel mogelijk te
beperken. 102 Voorts wordt natuurlijk het risico gelopen dat het bedrijf niet in staat is de kosten
te dragen van een herstelactie, en zou kunnen failleren.

Belangrijk is ook dat de schade op het terrein van de inrichting kan optreden, maar ook
daarbuiten. Het begrip milieu kent immers geen territoriale begrenzing. 103 Het is voor de
toepassing van art. 17.1 Wm niet van belang, of er al dan niet een aantasting van natuurlijke
rijkdommen als bedoeld in de richtlijn milieuaansprakelijkheid plaatsvindt, en wiens
eigendommen daarbij betrokken zouden kunnen zijn. Art. 17.1 Wm overlapt dan ook met
artikelen 5, 6 en 8 van de richtlijn milieuaansprakelijkheid (art. 17.12, 17.13 en 17.16 Wm). 104

Indien de drijver de verplichtingen van art. 17.1 Wm niet volgt, kan het bestuur handhavend
optreden via last onder bestuursdwang of dwangsom. 105

Titel 17.1 Wm bevat geen mogelijkheid tot het verplichten van het stellen van een financiële
zekerheid.

Wat betreft samenloop van regelingen is er een samenloop met Titel 17.2. Het is mogelijk dat
een voorval dat eerst gezien wordt als een ongewoon voorval, van die omvang is, dat titel
17.2 van toepassing wordt.

3.2.2.6 b Incidenten: Titel 17.1A Maatregelen betreffende afvalvoorzieningen
Onlangs is een nieuwe titel ingevoegd specifiek gericht op mogelijke milieuschade afkomstig
van afvalstofvoorzieningen: het gaat daarbij onder meer om een gebeurtenis die gevolgen kan
hebben voor de stabiliteit van een afvalvoorziening. Dit betreft titel 17.1A, Maatregelen
102 Art. 17.1 Wm.
103 Zie Evaluatiecommissie Wet milieubeheer, Het brede begrip ‘milieu’, Advies van de Evaluatiecommissie
Wet milieubeheer over de reikwijdte van het begrip ‘milieu’ in de Wet milieubeheer, april 2003.
104 Van der Veen (2005), 143.
105 Ibid.

64

betreffende afvalvoorzieningen. De titel dient ter implementatie van richtlijn nr. 2006/21/EG
van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 15 maart 2006 betreffende
het beheer van afval van de winningsindustrieën en houdende wijziging van Richtlijn nr.
2004/35/EG (PbEU L 102). 106 De titel is van toepassing op gesloten afvalvoorzieningen, met
uitzondering van die voorzieningen waarvoor het bevoegd gezag is belast met de nazorg
bedoeld in art. 8.49 Wm. Er wordt een meldplicht voorzien voor degene die de
afvalvoorziening drijft, voor bepaalde afvalstofvoorzieningen zal voorts een intern noodplan
moeten worden uitgevoerd, en het bevoegd gezag kan instructies geven voor preventie- en
herstelmaatregelen. Expliciet wordt bepaald dat degene die de afvalstofvoorziening drijft, de
bedoelde instructies dient op te volgen en bovendien de kosten dient te dragen voor de
getroffen preventieve en herstelmaatregelen (art. 17.5c, tweede lid, Wm). Indien het bevoegd
gezag zelf de maatregelen treft of de uitvoering daarvan opdraagt aan derden, dient het de
kosten te verhalen op degene die de activiteiten verricht.

3.2.2.6 c Incidenten: Titel 17.2 Wm (bijzondere voorzieningen milieuschade)
Voor een regeling, die specifiek gericht is op het voorkomen en herstellen van milieuschade,
moet uiteraard gekeken worden naar Titel 17.2 Wm. Sinds 1 juni 2008 is de Europese richtlijn
milieuaansprakelijkheid (2004/35/EG) geïmplementeerd in titel 17.2 van de Wet milieubeheer
(Wm) "maatregelen bij milieuschade of een onmiddellijke dreiging daarvan".

De nieuwe regelgeving heeft tot doel milieuschade te voorkomen en te herstellen. Enerzijds
gaat een preventieve werking uit van de nieuwe regelgeving in Titel 17.2 Wm omdat de
veroorzaker verplicht wordt dreigende milieuschade te voorkomen. Anderzijds voorziet de
nieuwe regeling dat, als er milieuschade is ontstaan, de veroorzaker herstelmaatregelen neemt.
Het bevoegd gezag is verplicht om maatregelen te eisen of deze zelf te nemen indien de
veroorzaker niet aan zijn verplichtingen voldoet. Bovendien is het bevoegd gezag dan
verplicht om de gemaakte kosten te verhalen op de veroorzaker volgens het "de vervuiler
betaalt-"beginsel. 107

106 Stb. 2008, 77. Zie ook TK 2006-2007, 31 139, nr. 2.
107 Titel 17.2 Wm.

65

Het bijzondere aan de implementatie van de richtlijn milieuaansprakelijkheidsrecht in titel
17.2 Wm is dat er één regeling is geïntroduceerd voor het voorkomen en herstellen van
milieuschade, die van toepassing is op allerlei activiteiten genoemd in bijlage III van de
richtlijn. In die zin - de introductie van één regeling - wordt de overzichtelijkheid en
toegankelijkheid van de wetgeving bevorderd. Echter, de schadedrempel is hoog en lijkt
bovendien lastig uitvoerbaar. 108 Naast titel 17.2 Wet milieubeheer bestaan bovendien tal van
andere regelingen die ook zien op het voorkomen en herstellen van milieuschade.

Hieronder worden een aantal centrale begrippen van de nieuwe milieuschaderegeling nader
toegelicht.

i. Reikwijdte
Een schade valt binnen de werkingssfeer van titel 17.2 Wm (art. 17.6 en art. 17.7 Wm) als er
sprake is van:

• schade aan beschermde soorten, natuurlijke habitats, wateren of bodem,
• die boven de schadedrempel uitkomt,
• die wordt veroorzaakt door een beroepshalve of bedrijfsmatig verrichte activiteit,
• die valt onder :
•

bijlage III van de richtlijn milieuaansprakelijkheid, hiervoor geldt dat de
aansprakelijkheid per definitie geldt als de schade zich voordoet, los van enige
schuldvraag, zgn. risicoaansprakelijkheid; 109

•

indien dit niet het geval is, geldt schuldaansprakelijkheid en valt alleen schade aan
beschermde soorten of natuurlijke habitats onder het bereik van Titel 17.2,
Schade aan bodem en water die wordt veroorzaakt door een activiteit die niet in
bijlage III staat, valt bijgevolg niet onder titel 17.2 Wm.

108 Peeters e.a. (2005), 16.
109 In bijlage III worden ondermeer tal van activiteiten vermeld, waaronder fabricage van gevaarlijke stoffen,
preparaten, en gewasbeschermingsmiddelen, lozingen en transport van stoffen, de exploitatie van gpbvinstallaties, en de bewuste introductie van gmo’s in het milieu.

66

In bijlage III wordt verwezen naar activiteiten waarop andere EG-richtlijnen betrekking
hebben, waaronder bijvoorbeeld de Grondwaterrichtlijn (80/68/EEG), de IPPC-richtlijn
(96/61/EG) en richtlijn 2001/18/EG inzake de doelbewuste introductie van genetisch
gemodificeerde organismen in het milieu. In bijlage III is derhalve een verzameling van nogal
uiteenlopende beroepsactiviteiten opgenomen, die qua reguleringsaanpak verschillen vertonen.
Voor het bepalen van de precieze werkingssfeer van titel 17.2 is een grondige kennis van de
werkingssfeer van Europese milieuwetgeving vereist, die bovendien dynamiek vertoont,
onder meer door de jurisprudentie van het Hof van Justitie EG.

ii. Het begrip milieuschade en de schadedrempels
Milieuschade wordt in art. 17.6, eerste lid, Wm gedefinieerd als:

1. elke vorm van schade aan beschermde soorten of natuurlijke habitats die, gelet op de
referentietoestand en de criteria van bijlage I bij EG-richtlijn milieuaansprakelijkheid,
aanmerkelijke negatieve effecten heeft op het bereiken of handhaven van de gunstige
staat van instandhouding van deze soorten of habitats;
2. elke vorm van schade aan wateren die een aanmerkelijke negatieve invloed heeft op de
ecologische, chemische of kwantitatieve toestand of het ecologisch potentieel, als
omschreven in de kaderrichtlijn water, van de betrokken wateren, met uitzondering
van de negatieve effecten waarop art. 4, zevende lid, van die richtlijn van toepassing is;
3. elke vorm van bodemverontreiniging die een aanmerkelijk risico inhoudt voor
negatieve effecten op de menselijke gezondheid, waarbij direct of indirect op, in of
onder de bodem, stoffen, preparaten, organismen of micro-organismen gebracht zijn.

Elk van de drie soorten schade heeft een eigen grens waaronder er geen sprake meer is van
milieuschade in de zin van titel 17.2 Wm. Deze grens wordt de schadedrempel genoemd.
Vooraleer Titel 17.2 van toepassing is, moet er sprake zijn van “aanmerkelijke negatieve
effecten” of “aanmerkelijke negatieve invloed” of “een aanmerkelijk risico”. Als de schade
onder de schadedrempel blijft, is titel 17.2 Wm niet van toepassing.

iii. Kostenverhaal

67

Degene die de activiteit verricht waardoor (de onmiddellijke dreiging van) milieuschade
ontstaat (de veroorzaker), is aansprakelijk voor de milieuschade en dus ook voor de kosten
van de genomen maatregelen (Art 17.16 Wm). In eerste instantie moet de veroorzaker dus
zelf de nodige (preventieve/herstel) maatregelen treffen (art. 17.12 (1) en art. 17.13 (1)). Als
hij dat niet of te laat doet, kan het bevoegd gezag hem hiertoe verplichten (art. 17.12 (4) en art.
17.13 (5)). Als hij dan nog steeds niet in actie komt, kan het bevoegd gezag zelf de nodige
maatregelen nemen of iemand inschakelen om dit te doen (art. 17.10 (c)).

Als het bevoegd gezag zelf maatregelen treft, of opdraagt aan derden, verhaalt deze de
gemaakte kosten in principe op de veroorzaker (art. 17.16 (2)). Als uitzonderingen op deze
hoofdregel bepaalt de wet in art. 17.16 (3) en (4) Wm in welke gevallen het bevoegd gezag
moet of mag afzien van kostenverhaal.110

Opgemerkt dient hier wel te worden dat Titel 17.2, evenals titel 17.1 geen verplichting bevat
voor het stellen van een financiële zekerheid.

iv. Bevoegd gezag
Bij de implementatie van de richtlijn milieuaansprakelijkheid, heeft de Nederlandse wetgever
er voor gekozen om meerdere bestuursorganen aan te wijzen als bevoegd gezag. De
verantwoordelijkheid voor de toepassing en uitvoering van de Richtlijn is op die manier
gespreid over meerdere instanties. 111

Art. 17.9 lid 1 Wm bepaalt dat in geval de activiteit waardoor de milieuschade is veroorzaakt,
wordt verricht binnen een inrichting, het bestuursorgaan in de zin van art. 18.2 lid 1 Wm het
bevoegd gezag is. Afhankelijk van de categorie inrichting is dat burgemeester en wethouders
van de gemeente waarin de inrichting is gelegen, gedeputeerde staten van de provincie waarin
de inrichting is gelegen of de minister van VROM of de Minister van Economische Zaken.
Art. 17.9 lid 2 bepaalt echter dat indien de milieuschade voornamelijk betrekking heeft op
water, het bestuursorgaan waarbij de wateren in beheer zijn bevoegd gezag is. Verder bepaalt
art. 17.9 lid 3 dat indien de milieuschade is veroorzaakt door een activiteit die buiten de
inrichting is verricht, op basis van de sectorale wetten bepaald dient te worden wie bevoegd
110 Brans (2007), 541-542.
111 Brans (2007), 544.

68

gezag is. In het geval van bodemvervuiling zal dat voornamelijk gedeputeerde staten zijn, of
burgemeester en wethouders (art. 95 lid 3 en 4 Wbb). In geval schade veroorzaakt wordt aan
beschermde soorten is de Minister van LNV bevoegd gezag en bij schade aan natuurlijke
habitats of speciale beschermingszones de Minister van LNV of gedeputeerde staten. 112

Het blijkt aldus dat bij schade die veroorzaakt is door niet-inrichting gebonden activiteiten,
meerdere bestuursorganen bevoegd gezag kunnen zijn. Dit kan ertoe leiden dat in een
aanzienlijk deel van de milieuschadegevallen die onder het bereik van Titel 17.2 vallen,
meerdere bestuursorganen –met mogelijk afwijkende belangen- bevoegd gezag zijn. In art.
17.9 lid 5 Wm stelt daarom dat de betrokken bestuursorganen tijdig overleg plegen om een zo
goed mogelijke afstemming tussen de te nemen maatregelen te bevorderen. Ook dienen
verzoeken tot instemming met de voorgestelde herstelmaatregelen (17.13 lid 6) gecoördineerd
te worden behandeld (Art. 17.9 lid 6).

Brans geeft echter aan dat het niet is duidelijk hoe dient omgegaan te worden met de situatie
waarbij verschillende bevoegde gezagsorganen zelf kosten van onderzoek en herstel maken en
deze bestuursorganen op basis van art. 17.16 Wm deze kosten willen verhalen op degene die
de beroepsactiviteit heeft verricht waardoor de schade is ontstaan. Moet ieder betrokken
bestuursorgaan overgaan tot kostenverhaal of kan dit ook gecoördineerd? 113

Tevens rijst de vraag of alle bevoegde instanties wel over voldoende kennis beschikken om
toepassing te geven aan Titel 17.2. De beoordeling of Titel 17.2 van toepassing is, is niet
eenvoudig, noch het vaststellen van de omvang van de schade en de nodige
herstelmaatregelen. Brans stelt daarom voor een commissie op te richten van experts die de
betrokken bestuursorganen kunnen adviseren. 114

In dit verband is het van belang om op te merken dat de Minister van VROM op grond van art.
17.15 lid 2 Wm de bevoegdheid heeft om, indien dat in het belang van de bescherming van
het milieu noodzakelijk is, van het betrokken bevoegde gezag te vorderen dat deze binnen een
door de Minister gestelde termijn toepassing geeft aan de richtlijn en de veroorzaker van de

112 Art. 112 Flora en Faunawet en artt 16, 19d of 57 Natuurbeschermingswet 1998. Zie ook Brans (2007), 544.
113 Brans (2007), 544.
114 Brans (2007), 545.

69

milieuschade verplicht de herstelmaatregelen te nemen. 115 Met art. 17.15 lid 2 kan voorkomen
worden dat een bestuursorgaan geen of laattijdig toepassing geeft aan art 17.15 lid 2 en dat
nagelaten wordt herstelmaatregelen te nemen voor schade aan beschermde soorten en
natuurlijke habitats waardoor Nederland in strijd zou handelen met haar Europese
verplichtingen op basis van de richtlijn milieuaansprakelijkheid. 116

Binnen de publiekrechtelijke regelingen is Titel 17.2 uiteraard specifiek gericht op het
voorkomen en herstellen van milieuschade, waarbij het uitgangspunt het “vervuiler betaalt”principe is. Gezien de beperkte reikwijdte zullen echter heel wat schadegevallen buiten het
toepassingsbereik van Titel 17.2 vallen en zal gekeken moeten worden naar de andere
publiekrechtelijke regelingen die regels bevatten voor het voorkomen en herstellen van
milieuschade.
Immers, als titel 17.2 Wm niet van toepassing is, kan het bevoegd gezag op grond van deze
regelgeving optreden bij (dreigende) milieuschade. Dit kan zowel regelgeving zijn binnen de
Wet milieubeheer (art. 1.1a Wm, hoofdstukken 8, 9 of 10 Wm of Titel 17.1Wm zoals
hierboven besproken) als regelgeving in de sectorale milieuwetten (bodem, water), die later
besproken zullen worden.

In ieder geval is het belangrijk dat het bevoegd gezag de regelgeving kan handhaven. In de
volgende paragraaf wordt de handhaving door het bestuur van de regelingen in de Wet
milieubeheer nader toegelicht. Immers, om na te gaan of de regelgeving inzake het
voorkomen en herstellen van milieuschade voldoende sluitend, eenvoudig en eenduidig is,
moet de regelgeving samen met de handhaving ervan bestudeerd worden.

3.2.2.7 Handhaving
Voor het voorkomen en herstel van milieuschade is, naast adequate normstelling, de
bestuursrechtelijke handhaving van die normen een onmisbaar instrument. Daarbij gaat het
niet alleen om optreden achteraf, inclusief het handhaven met het doel om de milieuschade
(bijvoorbeeld verwijderen illegaal gestort afval) te herstellen, maar ook om optreden in het

115 MvT, Kamerstukken II 2006/07, 30 920, nr. 3, p. 43.
116 In voorbereiding is een wetsvoorstel naar aanleiding van het rapport Oosting waarbij het toezichtsregime
en instrumenten (schorsing, vernietiging en indeplaatstreding) in de Gemeentewet en Provinciewet wordt
vernieuwd (Informatie: Mevr. Nicolette Bouman, VROM).

70

geval van een dreigende milieuaantasting. Illustratief is bepaling 3.14 uit het
Activiteitenbesluit waaruit volgt dat indien wordt geconstateerd of indien het redelijk
vermoeden bestaat dat een onderdeel van de windturbine een gebrek bezit, waardoor de
veiligheid voor de omgeving in het geding is, de windturbine onmiddellijk buiten bedrijf moet
wordt gesteld en het bevoegd gezag moet worden geïnformeerd. De windturbine wordt eerst
weer in bedrijf genomen nadat alle gebreken zijn hersteld. In geval van niet nakomen van
deze

voorzorgsmaatregel

zal

het

bevoegd

gezag

een

dwangsom-

of

bestuursdwangaanschrijving kunnen ondernemen. Maar ook zonder dergelijke op preventie
gerichte normstelling kan via bestuursdwang worden beoogd preventief op te treden, zij het
dat dit aan scherpe voorwaarden is verbonden.

Handhaving door het bestuur kan worden opgedeeld in toezicht en sanctionering. Toezicht
betreft het toezien op de naleving van de regelgeving. Sanctionering betreft situaties waarin,
onder meer dankzij het toezicht, een inbreuk is vastgesteld en hiertegen wordt opgetreden om
de illegale situatie ongedaan te maken dan wel, bij dreigende overtreding, te voorkomen.

In deze paragraaf worden eerst de algemene bepalingen op het gebied van bestuurlijke
handhaving van milieuwetgeving besproken zoals opgenomen in hoofdstuk 5 Awb en
hoofdstuk 18 Wm. Achtereenvolgens zal het toepassingsgebied van hoofdstuk 5 Awb en
hoofdstuk 18 Wm, de organisatie van de handhaving, de coördinatie van de handhaving en de
zorgplicht van het bestuur voor de handhaving besproken worden. Vervolgens wordt
aangegeven hoe het bestuur de handhaving van de milieuwetgeving, gericht op het
voorkomen en herstellen van milieuschade, kan garanderen door middel van toezicht en
sancties.

3.2.2.7 a Algemene bepalingen inzake handhaving van de milieuwetgeving
Een algemene regeling voor handhaving door het bestuur is opgenomen in hoofdstuk 5
Algemene wet bestuursrecht (Awb). In dit hoofdstuk staan bepalingen over toezicht en over
de bestuursrechtelijke sancties “last onder bestuursdwang”, “last onder dwangsom” en de
bestuurlijke boete. De vierde tranche van de Awb, die op 1 juli 2009 in werking is getreden,
heeft deze laatste sanctie in de Awb geïntroduceerd en ook andere wijzigingen doorgevoerd,

71

ook met betrekking tot de last onder dwangsom en de last onder bestuursdwang. 117 De
afdelingen 5.3 (bestuursdwang) en 5.4 (dwangsom) worden vervangen door titel 5.3
“Herstelsancties”. Ook bevat deze tranche een belangrijke aanvulling van de regeling inzake
bestuursdwang en de last onder dwangsom wat betreft de versterking van de positie van de
derde die handhaving wenst. Als een bestuursorgaan op verzoek van een derde sancties oplegt,
maar deze vervolgens niet effectueert, kan deze derde dit niet-effectueren op dit moment niet
bij de bestuursrechter aanvechten. Dit wordt nu wel mogelijk gemaakt door de introductie van
twee nieuwe typen beschikkingen, de beschikking omtrent tenuitvoerlegging bij
bestuursdwang en de beschikking omtrent invordering bij de last onder dwangsom. 118
Hoofdstuk 5 Awb is nu bijgevolg als volgt ingedeeld 119 :

Titel 5.1 Algemene bepalingen (nieuw)
Titel 5.2 Toezicht op de naleving (inhoudelijk ongewijzigd)
Titel 5.3 Herstelsancties (nieuw)
Afdeling 5.3.1. Last onder bestuursdwang
Afdeling 5.3.2. Last onder dwangsom
Titel 5.4 Bestuurlijke boete (nieuw)
Afdeling 5.4.1 Algemene bepalingen
Afdeling 5.4.2 De procedure

Titel 5.1 Algemene bepalingen
In titel 5.1 Awb 120 worden algemene regels omtrent bestuurlijke handhaving gegeven die
gelden voor alle bestuurlijke sancties die in de Awb zijn geregeld. 121 Onder een bestuurlijke
sanctie wordt verstaan: een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde
verplichting of onthouden aanspraak. 122 De bevoegdheid om wegens een gedraging een
bepaalde sanctie op te leggen dient uitdrukkelijk bij of krachtens de wet in formele zin te zijn
toegekend. Hiernaast kan een sanctie slechts worden opgelegd wegens een gedraging die bij
of krachtens een wettelijk voorschrift is verboden. Titel 5.1 betreft voornamelijk een
117 Wet van 25-06-2009, Stb. 2009, 264 (Kamerstukken 29 702) en Inwerkingtredingbesluit van 25-06-2009
Stb. 2009, 266.
118 Nederlands Juristenblad, Vierde tranche Awb, 17-07-2009, Afl. 26, p. 1694.
119 Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (vierde tranche Algemene wet bestuursrecht), Memorie
van Toelichting, TK 2003-2004, 29 702, nr. 3, p. 76.
120 Artt 5:1 t/m 5:10a Awb.
121 Voor andere bestuurlijke sancties gelden de bepalingen alleen als dat in een wettelijk voorschrift is bepaald,
met uitzondering van het zwijgrecht en de cautieplicht. Dat geldt enkel indien er sprake is van een
bestraffende sanctie.
122 Art. 5.2 Awb.

72

codificatie van algemene regels en beginselen. Er worden definitiebepalingen, bepalingen
over de eisen waaraan sanctiebeschikkingen moeten voldoen, over de opbrengst en de
invordering van financiële sancties, over het legaliteitsbeginsel en over de samenloop van
sancties gegeven.

Zo bevat titel 5.1 de definitiebepaling van overtreding en overtreder (art. 5:1 Awb). Onder
“overtreder” wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt (art. 5:1 Awb lid
2). Een overtreding kan inderdaad door meerdere daders worden gepleegd. Verrichten de
verschillende personen afzonderlijk alle handelingen die tot de kwalificatie van overtreding
van een voorschrift leiden, dan zijn zij alle afzonderlijk overtreder. Van medeplegen als
bedoeld in art. 5:1 lid 2 Awb is sprake als de betrokken personen niet afzonderlijk alle
handelingen verrichten die tot de kwalificatie van overtreding leiden, maar wel betrokkenheid
hebben gehad bij de overtreding door bewuste samenwerking en uitvoering van een
gezamenlijk plan. De samenwerking moet een nauw en volledig karakter hebben en de
personen moeten een gelijkwaardige bijdrage aan de overtreding hebben geleverd vooraleer er
sprake is van medeplegen. 123 Is het handelen waarmee een van de personen een bijdrage heeft
geleverd aan de overtreding van ondergeschikte aard, dan kan niet meer van medeplegen
worden gesproken in de zin van art. 5:1 lid 2. Tot slot, als iemand een handeling verricht die
onder de wettelijke omschrijving valt, maar deze handeling binnen de beschikkingsmacht van
een organisatie of een andere persoon valt, dan moet deze organisatie of persoon als
overtreder in de zin van art. 5:1 lid 2 Awb worden aangemerkt, voorzover deze de handeling
heeft aanvaard of over het algemeen placht te aanvaarden.124 Dit betekent dat een bedrijf of
instelling of de leiding van een bedrijf of instelling als overtreder zal kunnen worden
aangemerkt, ook al is de gedraging in fysieke zin gepleegd door een werknemer 125 of de
opdrachtnemer. 126 Opgemerkt kan ook worden dat overtredingen kunnen worden begaan door
natuurlijke personen en rechtspersonen ( Art. 5:1 Awb lid 3). Gelet op de eerdere bespreking
van de jurisprudentie van het Hof van Justitie EG, in het bijzonder de lijn die is ingezet met
het arrest Van de Walle Texaco (C-01/03), wordt hier voor de goede orde opgemerkt dat in

123 TK 2003-2004, 29 702, nr. 3, p. 79-80 en Damen (2005), 636.
124 HR 23-02-1954, NJ 1954, 378 (IIzerdraad); TK 2003-2004, 29 702, nr. 3, p. 78-79. Zie ook Damen (2005),
p. 637.
125 Vgl. ABRS 27 maart 2001, AB 2002, 102. Zie ook aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (vierde
tranche Algemene wet bestuursrecht), Memorie van Toelichting, TK 2003-2004, 29 702, art. 5.1 Awb.
126 Vgl. ABRS 3 juli 2002, AB 2002, 311, JB 2002, 243; ABRS 17 juli 2002, AB 2003, 78. Zie ook Aanvulling
van de Algemene wet bestuursrecht (vierde tranche Algemene wet bestuursrecht), Memorie van
Toelichting, TK 2003-2004, 29 702, art. 5.1 Awb.

73

voorkomend geval meerdere personen gehouden moeten worden geacht tot het (dragen van de
kosten voor) het verwijderen van de afvalstoffen.

Verder bevat titel 5.1 de regel dat geen bestuurlijke sanctie wordt opgelegd voor zover voor
de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestaat (art. 5:5 Awb), regels over cumulatie van
sancties en samenloop van overtredingen (artikelen 5:7 en 5:8 Awb), de inhoud van een
sanctiebeschikking (art. 5:9 Awb), het zwijgrecht, wat enkel geldt bij een bestraffende sanctie
vanaf het moment van verdenking van het bestrafbaar/ beboetbaar feit (art. 5:10a Awb) en de
bevoegdheid om de geldsom bij dwangbevel in te vorderen (art. 5:10, tweede lid Awb).

De bestuurlijke sancties kunnen worden onderverdeeld in herstelsancties (reparatoir) en
bestraffende sancties (punitief).
- Herstelsancties strekken tot het (geheel of gedeeltelijk) ongedaan maken of beëindigen van
een overtreding, tot het voorkomen van herhaling dan wel tot het wegnemen of beperken van
de gevolgen daarvan. 127 De Awb regelt voorlopig twee herstelsancties: de last onder
bestuursdwang en last onder dwangsom.
- Bestraffende sancties beogen leedtoevoeging. 128 In de vierde tranche worden algemene
regels over de bestraffende sanctie, de bestuurlijke boete, gegeven.

Titel 5.3 Herstelsancties
Deze titel, die gaat over de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom, bevat twee
belangrijke wijzigingen ten opzichte van de voorgaande regeling.

1. Wijziging van de terminologie: de vierde tranche spreekt van “last onder
bestuursdwang” in plaats van bestuursdwang (zie art. 5:21 Awb (nieuw)).
Hiermee wordt getracht om de afdeling over bestuursdwang beter te doen aansluiten
bij de afdeling over de last onder dwangsom en bij de praktijk.. 129
2. Versterking van de positie van een derde belanghebbende door de invoering van een
toepassingsbeschikking

bij

de

last

onder

bestuursdwang

en

de

invorderingsbeschikking bij de last onder dwangsom. De Awb biedt nu door middel

127 Art. 5.2 Awb.
128 Ibid.
129 Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (vierde tranche Algemene wet bestuursrecht), Memorie
van Toelichting, TK 2003-2004, 29 702, nr. 3, p. 100.

74

van deze twee beschikkingen rechtsbescherming over de tenuitvoerlegging van de
herstelsancties bij de bestuursrechter. 130
Titel 5.4 Bestuurlijke boete
In de vierde tranche zijn de algemene regels voor oplegging van een bestuurlijke boete
opgenomen in titel 5.1. In titel 5.4 staan meer specifieke regels weergeven. De bestuurlijke
boete wordt gedefinieerd als een bestuurlijke bestraffende sanctie inhoudende een
onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom. 131 Het is een appellabel besluit.
Afdeling 5.4.1 geeft enkele algemene regels voor boeteoplegging. Te wijzen valt onder meer
op het ne bis in idem beginsel (art. 5:43 Awb), schulduitsluitingsgronden (art. 5:41 Awb) en
verjaring (art. 5:45 Awb). Ook andere beginselen die specifiek gelden voor bestraffende
sancties, zoals het beginsel "geen straf zonder schuld" en het beginsel van de evenredigheid
tussen de ernst van de gedraging en de zwaarte van de sanctie, zijn niet in titel 5.1
gecodificeerd, maar staan in deze afdeling van titel 5.4 over de bestuurlijke boete
weergegeven.

Naast de algemene regeling in hoofdstuk 5 Awb, zijn in hoofdstuk 18 van de Wet
milieubeheer (Wm) specifieke bepalingen opgenomen met betrekking tot bestuursrechtelijk
handhaven van het milieurecht om milieuschade te voorkomen en indien nodig te
herstellen. 132 De bepalingen in hoofdstuk 18 Wm geven aan welk bestuursorgaan bevoegd is
tot handhaven, wat de handhavingstaken van de bevoegde bestuursorganen zijn, en geeft
bovendien aanvullend op de Awb specifieke bestuursrechtelijke sancties. 133

De bepalingen in hoofdstuk 18 Wm zijn van toepassing op de handhaving van de Wet
milieubeheer en de op grond daarvan gestelde voorschriften (in vergunningen, AMvB’s en
milieuverordeningen) en op de handhaving van de in art. 13.1 Wm genoemde wetten,
voorzover dit bij of krachtens de betrokken wet is bepaald. Voor de Grondwaterwet en
hoofdstuk VIIa van de Gezondheids- en Welzijnswet voor dieren was bijvoorbeeld geen
behoefte aan aansluiting bij de Wet milieubeheer. 134 Andere wetten die in het kader van dit

130
131
132
133
134

Nederlands Juristenblad, Vierde tranche Awb, 17-07-2009, Afl. 26, p. 1694.
Art. 5:40 Awb.
Backes e.a. (2006), 263.
Het toezicht (bepalingen zoals 18.4 Wm en verder) valt buiten het kader van dit onderzoek.
Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State heeft recent nog geoordeeld dat Hoofdstuk 18 Wet
milieubeheer niet van toepassing is m.b.t. de handhaving van hetgeen bij of krachtens de Grondwaterwet is
bepaald. De Afdeling was derhalve niet bevoegd om in eerste aanleg te oordelen over beroep ingediend

75

onderzoek relevant zijn, zoals de wetgeving op het gebied van bescherming van natuur en
landschap (Nbw en Ffw), de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Wgb) en ook de
Meststoffenwet knopen eveneens niet aan bij de Wet milieubeheer. 135

Daarnaast is een deel van de bepalingen van hoofdstuk 18 van toepassing op de handhaving
van drie Europese verordeningen:
•

De EG-verordening overbrenging afvalstoffen

•

De EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen
(REACH)

•

De EG-verordening PRTR.

i. Organisatie van de handhaving
Hoofdstuk 18 Wm bepaalt welk bestuursorgaan bevoegd is voor de handhaving van de in de
Wm genoemde bepalingen. In geval van een bijzondere wet, zoals de Wbb, moet in die wet
worden gekeken voor de bevoegdheidstoedeling (zie art. 95 van de Wbb).
Er wordt een onderscheid gemaakt tussen de handhaving van regels geldend voor inrichtingen
(art. 18.2 Wm jo. Hoofdstuk 8 Wm) en de handhaving van milieubepalingen die niet
betrekking hebben op inrichtingen (art. 18.2a-18.2d). 136

Art. 18.2 Wm bepaalt welk bestuursorgaan bevoegd is voor inrichtingen. Voor
vergunningplichtige inrichtingen is dit het bestuursorgaan dat de vergunning verleent. Dit
bestuursorgaan is bevoegd voor de handhaving van alle voor de inrichting geldende
voorschriften, inclusief de voorschriften die voortvloeien uit AMvB’s en/of de provinciale
milieuverordeningen. Voor inrichtingen die niet vergunningplichtig zijn, en waarvoor een
AMvB met algemene regels geldt, is het bestuursorgaan bevoegd waaraan melding moet
worden gedaan van de oprichting van de inrichting (of de wijziging van de oprichting). 137

In artikelen 18.2a -18.2d worden de bevoegde bestuursorganen vastgelegd voor de
handhaving van milieubepalingen die niet betrekking hebben op inrichtingen. Er wordt zo

tegen dwangsomaanschrijving vanwege overtreding van art. 14 Grondwaterwet (Zaaknummer:
200806993/3/M1, Datum uitspraak: 27-02-2009).
135 Backes e.a. (2006), 263.
136 Wet verbetering handhavingsbevoegdheden, Stb. 2001, 517.
137 Art. 8. 41 Wm.

76

dicht mogelijk aangesloten bij de bestaande taken en bevoegdheden van het desbetreffende
bestuursorgaan.

Het schema “Bestuurlijke handhaving van het milieurecht: bevoegde organen” geeft eerst
weer welk bestuursorgaan bevoegd is voor de handhaving van de Wet milieubeheer, de op
grond daarvan gestelde voorschriften en de in art. 13.1Wm genoemde wetten, zoals voorzien
in hoofdstuk 18 Wm. Het schema geeft op de tweede pagina aan welk bestuursorgaan
bevoegd is voor de handhaving van de sectorale milieuwetten die een eigen
handhavingregime kennen, en die in paragraaf 3.2.3 besproken zullen worden.

77

Bestuurlijke handhaving van milieurecht: bevoegde organen
Handhaving Wm zoals beschreven in
Vergunningsplichtige

Hoofdstuk 18 Wm

Bestuursorgaan dat vergunning verleent (art. 18.2 Wm)

inrichtingen
Handhaving van ingevolge
hoofdstuk

8

inrichtingen

Wm

voor

Niet-vergunningsplichtige

geldende

inrichtingen (amvb met alg.

regels (art. 18.2Wm)

Bestuursorgaan waaraan melding van oprichting wordt gedaan (zie
art.8.41 Wm en art. 18.2 Wm)

regels)

Minister van VROM; gedeputeerde staten; burgemeester en
Handhaving zorgplichten (art.

wethouders; waterkwaliteitsbeheerder (art 18.2a lid 1 Wm)

1.1a, art. 10.1 Wm)
Gedeputeerde
Handhaving

burgemeester

en

wethouders;

kwaliteitsbeheerder (art 18.2a lid 2Wm)

van

Grensoverschrijdend vervoer afvalstoffen: Minister van VROM

milieubepalingen die niet
(uitsluitend)

staten;

betrekking

Verboden

hebben op inrichtingen (art.
18.2a -18.2d Wm).

tav

afvalstoffen

(art 18.2b Wm)

(hoofdstuk 10 Wm) art. 10.2

Binnenlands vervoer afvalstoffen: Gedeputeerde staten (art 18.2c lid

en art 10.54 Wm)

1 en lid 2 Wm, art. 10.44 Wm en art. 17.4 Wm)

(van toepassing op Wm en

Verplichtingen

op de in art. 13.1Wm

Burgemeester en wethouders (art 18.2d lid 2)

uit

afvalstoffenverordening,

art.

10.29

Wm

genoemde wetten)
Stoffen,

preparaten

en

gmo’s (hoofdstuk 9 Wm)

Minister van VROM (art. 18.2b Wm)

Alg. regel: er wordt zoveel
mogelijk

aangesloten

bij

bestaande

taken

van

bestuursorganen. Soms zijn
meerdere organen bevoegd

Titel 17.1 Wm / Titel 17.2 Wm

Titel 17.1 Wm: art. 17.2 Wm / Titel 17.2 Wm: Art. 17.9 Wm, zie
ook p. 76

broeikasgas-emissierechten
(hfdst16 Wm)

Nederlandse emissieautoriteit (art. 18.2f Wm)

78

Bestuurlijke handhaving van milieurecht: bevoegde organen
Wet bodembescherming

Art. 95 Wbb

Waterwet

Hoofdstuk 8 Waterwet

Natuurbeschermingswet

Art. 49 Nbw 1998 en art. 57 Nbw 1998 (en art. 122

Handhaving Wm zoals beschreven in
Hoofdstuk 18 Wm

Provinciewet)
Sectorale milieuwetten
Flora- en Faunawet
Art. 112 Ffw (en art. 122 Provinciewet)
Rampen:
Wrzo: Art. 25b en art. 25c

Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo)

Brzo: Art.23 en 24

Besluit risico’s zware ongevallen (Brzo)

Bevi: bevoegde gezagen Wet milieubeheer (Wm) en Wet

Besluit ext. veiligheid inrichtingen (Bevi)

op de Ruimtelijke Ordening (WRO), zie tekst Bevi
Mijnbouwwet

Hoofdstuk 8 Mijnbouwwet

Ontgrondingenwet

Hoofdstuk 4 Ontgrondingenwet

Wet

Gewasbeschermingsmiddelen

en

Hoofdstuk 7 Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden

biociden (Wgb)
Indien geen ander bestuursorgaan bevoegd, is minister van VROM

Vangnetbepaling

bevoegd tot toepassen van bestuursdwang (art. 18.7 aanhef en onder b
Wm)

Art.18.3: bestuursorganen moeten overleg plegen. Art.18.3a - 18.3f Wm: GS draagt zorg voor coördinatie in de provincie;

Coördinatie

indien

meerdere organen bevoegd

Minister van VROM indien meer dan provinciaal belang. GS en Minister van VROM hebben aanwijzingsbevoegdheid.
Art. 17.9 lid 5-lid 7: coördinatie vereist in geval van meerdere bestuursorganen / bevoegdheden (maatregelen milieuschade)

79

ii. Coördinatie van de handhaving
Zoals uit het schema blijkt, kunnen in sommige gevallen meerdere bestuursorganen
bevoegd zijn. Dit blijkt bijvoorbeeld in geval van handhaving van de zorgplichten van
art 1.1a en 10.1 Wm. Deze zorgplichten kunnen gehandhaafd worden door zowel de
minister van VROM, gedeputeerde staten, burgemeester en wethouders als de
waterkwaliteitsbeheerder (art 18.2a lid 1).138 Indien meerdere organen betrokken zijn
bij de handhaving, is coördinatie en overleg vereist (art. 18.3 Wm). Art. 18.3a
stipuleert dat gedeputeerde staten zorg dragen voor de coördinatie van de
handhavingsbevoegdheden in de provincie. Indien er sprake is van meer dan
provinciaal belang, dan draagt de minister van VROM zorg voor de coördinatie.
Verder

hebben

gedeputeerde

staten

en

de

minister

van

VROM

een

aanwijzingsbevoegdheid indien een doelmatige handhaving onvoldoende is
gewaarborgd (art. 18.3d-18.3f).

Naast de regeling in art. 18.3a-art.18.3f, stelt ook art. 17.9 lid 5 (Titel 17.2
Maatregelen bij milieuschade) dat indien in geval van milieuschade of een
onmiddellijke dreiging daarvan meerdere bestuursorganen als bevoegd gezag zijn
aangewezen, tussen deze bestuursorganen tijdig overleg wordt gepleegd, teneinde een
zo goed mogelijke afstemming tussen de te nemen besluiten of de te treffen
maatregelen te bevorderen. De bestuursorganen beslissen bovendien onderling welk
orgaan zich met de coördinatie belast. Wel stelt art. 17.9 lid 7 dat indien bij of
krachtens deze wet of een andere wet aan het bevoegd gezag bevoegdheden zijn
toegekend, het bevoegd gezag onverminderd die bevoegdheden toepassing geeft aan
Titel 17.2 en ervoor zorg draagt dat voor zover het ook uitvoering geeft aan de
toegekende bevoegdheden, geen strijd ontstaat met de bepalingen uit Titel 17.2.

Uit bovenstaande lijkt het dat het niet altijd onmiddellijk afgeleid kan worden welk
bestuursorgaan bevoegd is tot handhaving, hetgeen de nodige onzekerheid kan
veroorzaken. Voorts kunnen er afstemmingsproblemen ontstaan bij de uitvoering van
verschillende bevoegdheden terzake een overtreding.

138 Backes e.a. (2006), 264 en Uylenburg en Vogelezang (2008), 128.

80

iii. Zorgplicht voor de handhaving
Art. 18.2 lid 1 bepaalt dat het bevoegd gezag zorg dient te dragen voor de bestuurlijke
handhaving van de voor inrichtingen geldende regels. De zorg tot handhaving strekt
zich uit tot de naleving van alle voorschriften die voor de drijver van de inrichting
gelden. Het gaat daarbij voornamelijk om voorschriften die gesteld zijn bij of
krachtens de Wet milieubeheer. 139 Naast de algemene opdracht zorg te dragen voor de
handhaving, bevat art. 18.2 Wm ook concrete handhavingstaken. Onderdeel van de
handhavingstaak vormt de verplichting voor het bevoegd gezag om, voor de
inrichtingen waarvoor men verantwoordelijkheid draagt, de voor de handhaving
relevante gegevens te verzamelen en te registreren. Ook moet het bevoegd gezag
klachten van derden die betrekking hebben op de naleving van de voor de inrichting
geldende regels behandelen. 140 Met de in art. 18.2 Wm neergelegde opdracht om zorg
te dragen voor de handhaving heeft de wetgever tot uitdrukking willen brengen dat het
bevoegd bestuursorgaan tot handhaving gehouden is. Dit betekent echter niet dat het
bevoegd bestuursorgaan ook de plicht heeft om met een bestuursrechtelijke sanctie te
reageren op elke overtreding van de milieuwetgeving. In principe is de bevoegdheid
tot het toepassen van sancties is een discretionaire bevoegdheid, die nader wordt
ingekleurd door jurisprudentie. 141 Het bestuursorgaan dient de relevante belangen af
te wegen bij het nemen van een besluit om al dan niet te handhaven. Bijgevolg heeft
de zorgplicht voor de handhaving niet de status van een juridische plicht en geeft deze
zorgplicht geen recht of aanspraak op handhaving waarop derden-belanghebbenden
een beroep kunnen doen in een handhavingsprocedure. 142 Echter, sinds de jaren
negentig van de vorige eeuw is de bij de handhaving aan bestuursorganen toekomende
beleidsvrijheid in belangrijke mate beperkt. Met name in het ruimtelijk bestuursrecht
en het milieurecht geldt als hoofdregel dat een bestuursorgaan een handhavingsplicht
heeft. 143 Het uitgangspunt van de bestuursrechter is bijgevolg dat het bevoegd gezag
optreedt tegen een overtreding.

139
140
141
142
143

Van der Meijden (2008), 500.
Art. 18.2 Wm.
Backes e.a. (2006), 266 en Uylenburg en Vogelezang (2008), 127-129.
Van der Meijden (2008), 500.
Schössels en Stroink (2006), 281. Zie ook ABRvS 2 februari 1998, AB 1998, 181 met noot F.
Michiels (Lisse).

81

De

Afdeling

Bestuursrechtspraak

hanteerde

aanvankelijk

uiteenlopende

formuleringen in haar rechtspraak wat betreft de inhoud en reikwijdte van de
“beginselplicht tot handhaving”. In 2004 maakte de Afdeling Bestuursrechtspraak aan
deze onduidelijkheid een einde door een nieuwe standaardformulering van de
beginselplicht tot handhaving te introduceren:
“Gelet op het algemeen belang dat gediend is het handhaving, zal in geval van
overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is
om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel
van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere
omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te
doen”. 144
De gehoudenheid tot handhaving kan ook voortvloeien uit het Europese recht, zo is in
de richtlijn milieuaansprakelijkheid sprake van zowel optionele taken als ook
dwingend voorgeschreven taken voor het bevoegde gezag. 145 Zo is het bevoegd gezag
gehouden om van de exploitant te eisen dat preventieve of herstelmaatregelen worden
genomen

(art.

5,

tweede

lid,

en

art.

6,

derde

lid,

van

de

richtlijn

milieuaansprakelijkheid).

Door Schueler is de vraag opgeworpen in hoeverre de in Nederland ontwikkelde
beginselplicht tot handhaving zich verhoudt met optionele taken in de
milieuaansprakelijkheidsrichtlijn. 146 Hij stelt dat de `kan-bepalingen´ in de richtlijn tot
plichten zouden kunnen leiden, namelijk wanneer het afzien van het uitoefenen van de
bevoegdheid niet te motiveren zou zijn. Overigens kan wellicht ook uit hoofde van
andere Europeesrechtelijke verplichtingen handhavend optreden van de overheid
verplicht zijn. In dit verband rijst met name de vraag waartoe de overheid nu precies
gehouden wordt gelet op art. 6 van de Habitatrichtlijn, waar in het eerste lid wordt
gesteld dat de Lidstaten de nodige instandhoudingsmaatregelen dienen te treffen. Een
dergelijke regel lijkt de gehoudenheid voor de overheid om in te grijpen bij (dreigende)
milieuschade te versterken. 147

144 Schössels en Stroink (2006), 281 en ABRvS 30 juni 2004, JB 2994/293, met noot C. Albers
(Illegale Dakopbouw Haarlem).
145 Zie hierover eerder Peeters e.a. (2005), 18.
146 Schueler (2005).
147 Zie eerder Peeters e.a. (2005), 19.

82

Het past hier om terug te komen op de versterking van de positie van de
belanghebbende derde die om handhaving vraagt, in de vierde tranche van de Awb.
Art. 18.14 Wm voorziet dat “een belanghebbende aan een bestuursorgaan dat bevoegd
is tot oplegging van een last onder bestuursdwang, oplegging van een last onder
dwangsom of intrekking van een vergunning of ontheffing, kan verzoeken een daartoe
strekkende beschikking te geven”. 148 Art. 5:31a Awb stelt dat degene die een een last
onder bestuursdwang heeft aangevraagd, dan wel een andere belanghebbende die door
de overtreding wordt benadeeld, het bestuursorgaan kan verzoeken (feitelijk)
bestuursdwang toe te passen 149 , en art. 5:37 Awb bepaalt dat het bestuursorgaan een
beschikking tot invordering van de dwangsom uitvaardigt indien een belanghebbende
daarom verzoekt. De rechtspositie van de derde-belanghebbende is dus met de
inwerkingtreding van de vierde tranche Awb versterkt.

3.2.2.7 b Vormen van handhaving
Handhaving bestaat in principe uit toezicht (eerste fase) en, indien de
milieuwetgeving overtreden wordt, kunnen in een tweede fase sancties opgelegd
worden.

i. Toezicht
Toezicht wordt uitgeoefend door toezichthouders. Art. 5:11 Awb stelt dat
toezichthouders personen zijn die bij of krachtens wettelijk voorschrift belast zijn met
het houden van toezicht van het bepaalde bij of krachtens wettelijk voorschrift. Voor
de handhaving van de Wm en de overige wetten waarvoor hoofdstuk 18 geldt, is de
aanwijzing van toezichthouder gebaseerd op art. 18.4 Wm. Op grond van 18.4 lid 1 en
3 Wm wijzen de minister, GS, B en W of andere met de uitvoering belaste
overheidsorganen (zoals de waterkwaliteitsbeheerder) de ambtenaren aan die toezicht
houden op de naleving van de milieuwetten binnen hun ambtsgebied. 150

148 Zie art. 18.14 Wm.
149 Zie art. 5.31a Awb.
150 Backes e.a. (2006), 267-270 en Uylenburg en Vogelezang (2008), 129-130.

83

De toezichthoudende ambtenaar die is aangewezen op grond van art. 18.4 Wm
beschikt over bepaalde wettelijke bevoegdheden, opgenomen in Titel 5.2 Awb
(Toezicht op de naleving):
•

het betreden van plaatsen;

•

het vorderen van inlichtingen;

•

inzage nemen en afschrift nemen van zakelijke gegevens en bescheiden;

•

zaken onderzoeken, aan opneming onderwerpen en daarvan monsters nemen;

•

vervoermiddelen en hun lading onderzoeken.

Wat betreft gevaarlijke afvalstoffen voorziet art. 18.5 Wm in een extra bevoegdheid:
de toezichthoudende ambtenaar mag de woning betreden zonder toestemming van de
bewoner.

Art. 5.20 Awb stelt dat een ieder verplicht is zijn medewerking te verlenen. Voor wat
het milieurecht aangaat, kan de medewerking ook door middel van oplegging van een
last onder bestuursdwang afgedwongen worden (art. 18.6 Wm).

Opgemerkt

dient

te

worden

dat

voor

het

rechtmatig

gebruik

van

de

toezichtsbevoegdheden het niet noodzakelijk is dat sprake is van een (vermoeden van
een) overtreding. Indien er wel sprake is van een overtreding van de milieuwetten kan
het bestuursorgaan sancties opleggen.

ii. Sancties
Voor de handhaving van het milieurecht kunnen vier soorten sancties worden
toegepast. In de nabije toekomst wordt voorts de “bestuurlijke strafbeschikking”
voorzien.

1. last onder bestuursdwang
2. last onder dwangsom
3. bestuurlijke boete
4. bestuurlijke strafbeschikking

84

5. intrekking van de vergunning

De vierde tranche van de Awb maakt in titel 5.3 Herstelsancties het onderscheid
tussen 2 herstelsancties, met name last onder bestuursdwang (nieuwe term) en last
onder dwangsom. Herstelsancties worden in art. 5:2 Awb gedefinieerd als: een
bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of
beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding,
dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding en zijn
daarmee van bijzonder belang voor dit onderzoek.

1. Last onder bestuursdwang
Last onder bestuursdwang is een bestuursrechtelijke sanctie, die tot doel heeft hetgeen
in strijd is met een norm, weer in overeenstemming met die norm te brengen. Feitelijk
komt dit neer op rechtzetten van onrechtmatige handelingen.

Art. 5:21 Awb omschrijft de last onder bestuursdwang als:
de herstelsanctie, inhoudende:
a.

een last

tot geheel

of gedeeltelijk

herstel

van de overtreding; en

b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten
uitvoer te leggen indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.

Voorts stelt Art. 5:24 dat
1. De last onder bestuursdwang omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
2. De last onder bestuursdwang vermeldt de termijn waarbinnen zij moet worden
uitgevoerd.
3. De last onder bestuursdwang wordt bekendgemaakt aan de overtreder, aan de
rechthebbenden op het gebruik van de zaak waarop de last betrekking heeft en aan de
aanvrager.

Interessant voor dit onderzoek is dat art. 5:25 stelt dat de toepassing van
bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten
redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen (art. 5:25 Awb lid
1). De last vermeldt in hoeverre de kosten van bestuursdwang ten laste van de
overtreder zullen worden gebracht (art. 5:25 Awb lid 2). Nieuw is dat het

85

bestuursorgaan de hoogte van de verschuldigde kosten van bestuursdwang bij aparte
beschikking vaststelt (Art. 5:25 Awb lid 6),

Ook nieuw is dat een aanvrager (een derde) het bestuur kan verzoeken bestuursdwang
feitelijk toe te passen. Art. 5:31a (lid 1) stelt dat de aanvrager van een last onder
bestuursdwang, dan wel een andere belanghebbende die door de overtreding wordt
benadeeld, het bestuursorgaan kan verzoeken bestuursdwang toe te passen.
De last onder bestuursdwang geeft het bestuur bijgevolg de bevoegdheid tot het
nemen van feitelijke maatregelen en kan dus een effectief middel zijn in de
handhaving

van

de

milieuwetgeving,

bijvoorbeeld

door

illegaal

gestorte

verontreinigde bodem te ontgraven. In de praktijk wordt echter weinig van deze
mogelijkheid gebruik gemaakt. Economische, technische en praktische problemen,
maken dat van de mogelijkheid tot last onder bestuursdwang weinig gebruik wordt
gemaakt. 151 Ook kan een bestuursorgaan geen bestuursdwang uitoefenen als in de wet
de bevoegdheid niet is gegeven. De wettelijke grondslag voor bestuursdwang is niet in
de Awb zelf opgenomen. Voor gedeputeerde staten staat deze grondslag in art. 122
van de Provinciewet, in art. 125 van de Gemeentewet voor burgemeester en
wethouders, in art 61 van de Waterschapswet voor de besturen van waterschappen en
art. 18.7 lid 1 Wm legt de bevoegdheid voor bestuursdwang bij de minister van
VROM ter handhaving van overtredingen van de milieuwetten indien geen ander
bestuursorgaan bevoegd is.

2. Last onder dwangsom
De regeling voor last onder dwangsom is opgenomen in afdeling 5.3.2 Awb, artikelen
5:31d tot en met art. 5:39 Awb.

Art. 5:31d definieert de last onder dwangsom als:
de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt
uitgevoerd.

151 Backes e.a. (2006), 272-273.

86

De last onder dwangsom is een sanctie waarbij de overtreder per vastgestelde
tijdseenheid of per overtreding een bepaalde geldsom moet betalen. De idee achter de
last onder dwangsom is dat de overtreder, door een financiële prikkel, aangezet wordt
om de overtreding ongedaan te maken. 152 Net als last onder bestuursdwang is last
onder dwangsom een herstelsanctie.
De sancties last onder bestuursdwang en last onder dwangsom vormen alternatieven
afhankelijk van de aard van de overtreding en de aangewezen oplossing. Art. 5:32
stelt dat

1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen,
kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het
betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.

Nieuw echter met de vierde tranche van de Awb is dat de last onder dwangsom een
zelfstandige sanctie is geworden (voorheen was dit gekoppeld aan bevoegdheid tot
bestuursdwang). De bestaande regel, dat ieder bestuursorgaan dat over een
bestuursdwangbevoegdheid beschikt, tevens bevoegd is om in plaats van
bestuursdwang toe te passen een last onder dwangsom op te leggen, blijft
gehandhaafd. Daarnaast wordt erkend, dat er ook gevallen zijn waarin de
dwangsombevoegdheid niet van een bestuursdwangbevoegdheid is afgeleid, maar dat
de zelfstandige dwangsombevoegdheid toegekend is in een bijzondere wet. 153

3. Bestuurlijke boete
In tegenstelling tot de bovengenoemde herstelsancties, is de bestuurlijke boete
punitief van aard. Het bestuursorgaan heeft de bevoegdheid om een geldboete op te
leggen bij wijze van straf. In het milieurecht wordt de bestuurlijke boete nog slechts in
beperkte zin toegepast (bijvoorbeeld voor de handhaving van verplichtingen op basis
van Hoofdstuk 16 Wm inzake broeikasgasemissiehandel; overigens was de wettelijke

152 Backes e.a. (2006), 275 en Uylenburg en Vogelezang (2008), 134.
153 Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (vierde tranche Algemene wet bestuursrecht),
Memorie van Toelichting, TK 2003-2004, 29 702, nr. 3, p. 104.

87

regeling

van

deze

boete

verplicht

op

grond

van

de

richtlijn

broeikasgasemissiehandel).. 154

4. De bestuurlijke strafbeschikking
In het verlengde van de hierboven genoemde bestuurlijke boete is het gepast om stil te
staan bij de toekomstige betekenis van de zogenoemde bestuurlijke strafbeschikking
in het milieurecht. De bestuurlijke strafbeschikking is geregeld in de Wet OMafdoening die op 1 februari 2008 van kracht is geworden. 155 De Wet OM-afdoening
maakt het mogelijk voor het Openbaar Ministerie (OM-strafbeschikking), politie
(politie-strafbeschikking),

maar

ook

voor

bestuursorganen

(bestuurlijke

strafbeschikking) overtredingen, waarop een maximumstraf van zes jaar is gesteld,
zonder tussenkomst van de rechter af te doen. Vrijheidsontneming is langs deze weg
niet mogelijk, maar in de strafbeschikking kunnen boetes, taakstraffen en
voorwaarden worden opgelegd. Per 1 januari 2009 is de strafbeschikking beschikbaar
voor de vier grote gemeenten. 156 Op dit moment heeft de bestuurljike strafbeschikking
derhalve nog slechts een beperkte rol. Er wordt niettemin voorzien om met ingang van
2012 de bestuurlijke strafbeschikking in het milieurecht te introduceren, tegelijkertijd
met het operationeel worden van de regionale uitvoeringsorganisaties van provincies
en gemeenten. 157 Op voorhand wordt aangenomen dat voor het herstel van
milieuschade de last onder bestuursdwang en last onder dwangsom geëigende
instrumenten zijn, tesamen met specifieke bevoegdheden zoals neergelegd in titel 17.2
(indien van toepassing). De bestuurlijke boete en de bestuurlijke strafbeschikking
hebben niet het herstel van de schade, maar leedtoevoeging als doel.

5. Intrekking van de vergunning
Tot slot kan het intrekken van de vergunning genoemd worden. Art. 18.12 Wm
voorziet dat het bevoegd gezag een vergunning of ontheffing geheel of gedeeltelijk
kan intrekken wanneer niet in overeenstemming met de vergunning of ontheffing is of
wordt gehandeld, of indien aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften

154 Uylenburg en Vogelezang (2008), 135.
155 Stb. 2008, nr. 4.
156 Zie Ministerie van Justitie, persbericht “G4 gestart met strafbeschikkingen tegen overlast”, 06-022009.
157 Brief van de Minister van Justitie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
Den Haag, 24 juni 2009, TK 2008-2009, 22 343, nr. 236, p. 7.

88

of voor de houder van de vergunning of ontheffing als zodanig geldende regels niet
worden nageleefd. 158 Voordat tot de intrekking van de vergunning kan worden
overgegaan, moet de overtreder de gelegenheid krijgen om aan zijn verplichtingen te
voldoen (art 18.12 lid 4 Wm). Het intrekken van de vergunning of de ontheffing, heeft
tot gevolg dat de activiteiten waarop de intrekking ziet, verboden zijn. Wanneer de
activiteiten toch niet beëindigd zouden worden, kan het bestuur daartoe overgaan door
middel van last onder bestuursdwang. 159

iii Ook preventieve handhaving mogelijk?
In beginsel mag een sanctie slechts worden opgelegd nadat de overtreding heeft
plaatsgevonden. Dit betekent echter niet dat het bestuursorgaan altijd moet wachten
totdat de overtreding plaatsvindt. 160 Voor de twee belangrijkste herstelsancties, de last
onder bestuursdwang en de last onder dwangsom, heeft de rechtspraak aanvaard dat
zij onder bijzondere omstandigheden ook preventief kunnen worden opgelegd. 161

In de vierde tranche van de Awb is in art. 5:7 de mogelijkheid tot preventief handelen
opgenomen. Daarbij is gekozen voor codificatie van het door de rechtspraak
ontwikkelde criterium dat stelt dat een herstelsanctie kan worden opgelegd zodra het
gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt. Dit betekent dat met een grote mate
van waarschijnlijkheid moet vaststaan dat de overtreding zal plaatsvinden. Onder die
omstandigheid kan niet van de overheid worden verwacht dat zij lijdzaam toeziet
totdat de overtreding is gepleegd. 162

In de jurisprudentie is aan de preventieve toepassing van herstelsancties gedurende
enige tijd de eis gesteld zie dat het moest gaan om een overtreding waardoor ernstige
schade zal ontstaan. 163 In meer recente jurisprudentie keert dit niet terug. 164 Het
ontbreken van dergelijke schade betekent bijgevolg niet zonder meer dat niet

158
159
160
161

Uylenburg en Vogelezang (2008), 132.
Backes e.a. (2006), 278.
Damen e.a. (2005), 658.
Zie Afd. rechtspraak RvS 1 februari 1985, AB 1985, 587; ABRS 24 februari 1995, AB 1995, 527;
ABRS 4 september 1997, AB 1997, 396.
162 Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (vierde tranche Algemene wet bestuursrecht),
Memorie van Toelichting, TK 2003-2004, 29 702, art. 5.7.
163 Zie ABRS 4 september 1997, AB 1997, 396 en VzABRS 1 februari 1999, AB 1999, 302.
164 Zie o.m. ABRS 29 september 2000, AB 2000, 474; ABRS 7 november 2001, AB 2002, 177, Gst.
7157, 6, en ABRS 19 juni 2002, JB 2002, 206

89

preventief kan worden opgetreden. Het gaat immers om een ingrijpende bevoegdheid,
die slechts in bijzondere gevallen kan worden gebruikt. Ook moet een preventieve
herstelsanctie voldoen aan alle eisen die de wet aan herstelsancties stelt. Zo geldt de
uit een oogpunt van rechtszekerheid gestelde eis van art. 5.9 Awb dat de beschikking
tot oplegging van een bestuurlijke sanctie de overtreding concreet moet omschrijven
en het overtreden voorschrift moet noemen. 165 In bijzondere spoedeisende gevallen
kan voorts wellicht gebruik worden gemaakt van feitelijke preventieve toepassing van
bestuursdwang, waarbij dus de overheid, bijvoorbeeld om significante milieuschade te
voorkomen, preventief handelt zonder dat van te voren de beschikking inzake de last
tot bestuursdwang is uitgevaardigd (art. 5:31 Awb).

3.2.2.8 Afsluiting
Bovenstaande paragraaf schetste het algemene kader, voorzien in de Wet
milieubeheer, ter bescherming van het milieu. Achtereenvolgens ging de aandacht uit
naar de zorgplicht van een ieder voor de bescherming van het milieu uit art. 1.1a Wm,
vervolgens naar hoofdstuk 8 Wm, dat gericht is op de milieugevolgen van bedrijven,
hoofdstuk 9 (stoffen, preparaten en gmo’s), hoofdstuk 10 (afvalstoffen) een hoofdstuk
16 (handel in emissierechten). Eveneens werd gekeken naar de bijzondere
voorzieningen in geval van incidenten. Hierbij waren titel 17.1 (ongewone
voorvallen), titel 17.1A (afvalvoorzieningen) en Titel 17.2 Wm (bijzondere
voorzieningen milieuschade) van belang. Tot slot werd de handhaving van deze regels
bekeken.

Door middel van algemene regels en vergunningen biedt hoofdstuk 8 Wm een kader
om milieugevolgen, veroorzaakt door bedrijven te voorkomen, of zoveel mogelijk te
beperken. De nadruk van de regelgeving in hoofdstuk 8 Wm ligt bijgevolg op het
voorkomen van milieuschade. Art. 8.15 Wm biedt overigens de mogelijkheid om in
bepaalde gevallen waarin inrichtingen ernstige gevolgen voor het milieu kunnen
veroorzaken de exploitant te verplichten tot het stellen van een financiële zekerheid
ter dekking van zijn aansprakelijkheid voor milieuschade. Het Activiteitenbesluit

165 Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (vierde tranche Algemene wet bestuursrecht),
Memorie van Toelichting, TK 2003-2004, 29 702, art. 5.7. Zie ook Damen e.a. (2005), 658.

90

bevat in deze eveneens een regeling die beperkt is tot de opslag van vloeibare
brandstof in ondergrondse tanken met de mogelijkheid van bodemverontreiniging.
Het Besluit financiële zekerheid zal worden ingetrokken; voorts zal de Wabo een
grondslag geven voor het stellen van financiële zekerheden, waarbij het vaststellen
van een AMvB een keuzemogelijkheid is. Hier rijst de vraag of het een bevoegd
gezag is toegestaan om ook zonder dat een AMvB op grond van art. 4.1 is vastgesteld,
tot het voorschrijven van een financiële zekerheid mag overgaan. Waarschijnlijk is dat
niet het geval.

Het bevoegd gezag heeft in beginsel de plicht te zorgen dat de regels gesteld in
hoofdstuk 8 Wm nageleefd worden, en belanghebbenden komt het recht toe om om
handhaving te verzoeken. In geval van bestuurlijke handhaving zal in principe de
veroorzaakte milieuschade moeten worden hersteld dan wel kan dreigende
milieuschade worden voorkomen. In principe komen de kosten van deze acties voor
rekening van de veroorzaker (pleger en medepleger), zowel in het geval van
dwangsom als in het geval van bestuursdwang. De precieze contouren van deze
klassieke bevoegdheden ten opzichte van de nieuwe bevoegdheden uit titel 17.2 Wm
zijn echter tot op heden niet vergeleken. Wel staat vast dat indien de in titel 17.2 Wm
opgenomen verplichtingen voor de ondernemer niet worden nageleefd, de klassieke
bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten nodig zijn om deze alsnog te doen laten
naleven.

Indien zich een incident voor zou doen, moet gekeken worden naar de
toepasselijkheid van de voorzieningen in Titel 17.1 of titel 17.2. Voorzover aan de
toepassingsvoorwaarden voor deze titel is voldaan, kan via deze weg preventie en
herstel van milieuschade worden afgedwongen. Titel 17.1 en Titel 17. 2 gaan uit van
het vervuiler-betaalt principe en bieden mogelijkheid tot kostenverhaal van de schade
op de veroorzaker van de milieuschade indien het bevoegd gezag zelf maatregelen
neemt.

De zorgplicht uit art. 1.1a Wm heeft een ruime werking, en kan fungeren als vangnet
voor situaties waarin er sprake is van onzorgvuldig handelen ten opzichte van het
milieu, met milieuschade tot gevolg, zonder dat er een specifieke norm of wettelijk
voorschrift is overtreden. Hierdoor kan de zorgplicht het publiekrechtelijk kader
91

sluitend maken, zij het dat ingevolge het huidige wettelijke systeem art. 1.1a Wm niet
aanvullend werkt op de in hoofdstuk 8 geregelde vergunningplicht; wel kan het zo
zijn dat in de vergunning zelf een zorgplicht is geregeld. Relevant in dit verband is dat
ook het Activiteitenbesluit een zorgplichtbepaling kent, die eventueel door het bestuur
in maatwerkvoorschriften kan worden uitgewerkt. Uiteraard zal bij toepassing van een
zorgplicht, in de vorm van bestuurlijke handhaving, nagegaan moeten worden in
hoeverre inderdaad preventie en herstel van milieuschade kan worden gevergd van de
veroorzaker.

3.2.3 Sectorale milieuwetten
Naast de Wet milieubeheer zijn er ook regelingen gericht op het voorkomen en
herstellen van milieuschade opgenomen in de sectorale milieuwetten. De sectorale
milieuwetten, die bepalingen bevatten voor het voorkomen en herstellen van
milieuschade en die mogelijk een vorm van aansprakelijkheid voor schade aan het
milieu bevatten, worden nu in beknopte vorm gepresenteerd. Het gaat om de volgende
wetten: de Wet bodembescherming, de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de
Waterwet, de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet, het Besluit
risico’s zware ongevallen, de Wet Rampen en Zware Ongevallen (Wrzo) en het
Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi).

3.2.3.1 Wet bodembescherming(Wbb)
In de Wet bodembescherming (Wbb) staat de bescherming en sanering van de bodem
centraal, doch dit betekent niet dat andere wetten hiervoor niet relevant zijn. Waar het
gaat om een gpbv-installatie wordt in de Wm-vergunning de bescherming van de
bodem behartigd.

In de nieuwe Wbb (1 januari 2006) is een nieuwe formulering opgenomen van de
saneringsdoelstelling (zgn. functiegericht saneren) en het saneringscriterium (wanneer
met spoed saneren). De wet bevat een saneringsplicht voor bedrijven en een basis

92

voor een subsidieregeling. Er zijn bovendien verschillende procedurele aanpassingen
doorgevoerd ter vereenvoudiging en versterking van de handhaving. 166

Hoofdstuk IV (Algemene bepalingen in geval van verontreiniging van de bodem)
bevat voorschriften voor het herstel van bodemschade. De Wbb kent daarmee een
regeling voor de in de richtlijn milieuaansprakelijkheid gedefinieerde bodemschade
(art. 1 lid 1 sub c). De richtlijn beperkt bodemschade echter tot bodemverontreiniging
die een aanmerkelijk risico inhoudt voor negatieve effecten op de menselijke
gezondheid, terwijl onder de Wbb naast de actuele humane risico’s ook de
ecologische risico’s en de verspreiding van de verontreiniging, bijvoorbeeld in het
grondwater, relevant zijn. In zoverre gaat de Wbb beduidend verder dan de richtlijn
milieuaansprakelijkheid of titel 17.2 Wm. 167

Art. 27 Wbb geeft een meldingsplicht voor degene die op of in de bodem handelingen
verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en daarbij kennis neemt van een
verontreiniging of aantasting van de bodem die door die handelingen wordt
veroorzaakt. De veroorzaker dient aan te geven welke maatregelen hij voornemens is
te treffen of reeds heeft getroffen, in deze wordt een verband gelegd met de in art. 13
Wbb opgenomen zorgplicht.

De Wbb kent ook een regeling voor ongewone voorvallen (art. 30 ev. Wbb), hetgeen
dus een bijzondere regeling is ten opzichte van titel 17.1 Wm. Deze geeft het bevoegd
gezag de bevoegdheid om in te grijpen wanneer door een ongewoon voorval een geval
van ernstige verontreiniging is of dreigt te ontstaan. De regeling in de Wbb komt
overigens grotendeels overeen met titel 17.1Wm.

Een belangrijke bepaling in de Wbb is de zorgplicht uit art. 13 Wbb. Art. 13 Wbb stelt
dat iedereen die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door zijn handelen
de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, verplicht is om alle maatregelen te
nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om die verontreiniging of
aantasting te voorkomen, of - als die verontreiniging of de aantasting zich voordoet -

166 Brans (2006), 43-45 en Braams en Van Poortvliet (2006), 46-52.
167 Zie hiervoor Brans (2005), 18.

93

de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en
zoveel mogelijk ongedaan te maken. Als de verontreiniging of aantasting het gevolg is
van een ongewoon voorval, moeten onverwijld maatregelen worden genomen op
grond van art. 30-35 Wbb.

Deze zorgplicht geldt slechts voor de zogenaamde nieuwe gevallen van
verontreiniging. Dit zijn gevallen van verontreiniging ontstaan na de inwerkingtreding
van de Wbb per 1 januari 1987. Voor die gevallen geldt de zorgplicht absoluut,
onafhankelijk van de ernst en de urgentie van de veroorzaakte bodemverontreiniging.
De zorgplicht kan gehandhaafd worden via een besluit tot toepassing van
bestuursdwang of de oplegging van een last onder dwangsom. De Wbb kent daarvoor
geen verjaringstermijnen. 168

Opmerkelijk en in tegenstelling tot de zorgplicht in art. 1.1a Wm die niet aanvullend
werkt op de in hoofdstuk 8 geregelde vergunningplicht, komt de zorgplicht in art. 13
Wbb een zelfstandige en aanvullende betekenis toe naast de in de vergunning
neergelegde voorschriften. Dit blijkt uit de bewoordingen waarin deze is gesteld en de
concretisering die deze zorgplicht door verwijzing naar de artikelen 6 tot en met 11
van de Wet bodembescherming heeft gekregen. 169

Art. 28 Wbb geeft een regeling voor sanering dan wel voor handelingen ten gevolge
waarvan de verontreiniging van de bodem wordt verminderd of verplaatst. In feite
dient bij het voornemen een dergelijke handeling te verrichten een melding te worden
gedaan, waarna een traject volgt waaronder het in een beschikking vaststellen of
sprake is van een geval van ernstige verontreiniging (art. 29 Wbb) en of spoedige
sanering noodzakelijk is (art. 37 Wbb). Volgens art. 28, zesde lid, van de Wbb geldt
er echter geen meldingsverplichting voor gevallen waarop art. 27, art. 30, eerste lid,
en art. 43 van de Wbb van toepassing zijn. De regeling van art. 28 en verder is
daarmee bedoeld voor bodemverontreiniging ontstaan voor 1987. Deze regeling kent
dus de mogelijkheid dat oude verontreiniging ongedaan moet worden gemaakt, in de

168 ABRvS 21 juli 1997, AB 1998, 142 en ABRvS 11 sept. 2002, nr. 200103304/1. Van der Veen
(2005), 144.
169 Vz ABRvS 19 maart 2009, M en R, Jurisprudentie Nr. 52, Jaargang 36, no 5, 2009, p. 337-338,
noot Van den Broek.

94

zin van een functiegerichte sanering. Degene die de sanering dient uit te voeren hoeft
niet de veroorzaker te zijn, maar kan bijvoorbeeld de nieuwe eigenaar zijn van een
bedrijfsterrein. Eventueel kostenverhaal van saneringskosten op de veroorzaker zal
dan in de contractuele verhoudingen moeten worden geregeld. Ingeval niet vrijwillig
tot sanering wordt overgegaan, kunnen GS involge art. 43 Wbb aan een nader
omschreven groep van personen, waaronder de veroorzaker, tot sanering bevelen, dan
wel, bij het vermoeden dat nader onderzoek nodig is, tot nader onderzoek bevelen.
Het niet naleven van een bevel kan met bestuurlijke handhaving worden aangepakt.

Voorzover

onderzoek

en

sanering

van

een

nieuw

ontstaan

geval

van

bodemverontreiniging dan wel onderzoek en sanering van een bestaand geval van
bodemverontreiniging niet door de een particulier of bedrijf wordt uitgeoefend, kan de
overheid deze activiteiten ondernemen met de mogelijkheid om de daarbij gemaakte
kosten te verhalen. De bevoegdheid tot kostenverhaal is geregeld in art. 75 Wbb. Art.
75 lid 1 Wbb geeft de mogelijkheid tot kostenverhaal op de vervuiler op basis van
onrechtmatige daad (BW), terwijl art. 75 lid 6 Wbb een speciale voorziening geeft in
het licht van het relativiteitsvereiste, in de vorm van een geclausuleerde regeling voor
kostenverhaal indien de veroorzaker niet jegens enige overheid onrechtmatig handelde.
Inzake de precieze (en beperkte) mogelijkheden tot kostenverhaal door de Staat zijn
rechterlijke oordelen relevant, hieromtrent bestaat nog steeds ontwikkeling. Gelet op
de jurisprudentie wordt er echter vanuit gegaan dat het niet in de rede ligt dat nog
vaak een beroep op art. 75 lid 6 Wbb zal worden gedaan. 170 De Staat zal dan dus zelf
de kosten dienen te dragen.

Niet alle schade aan bodem zal echter onder de bepalingen van de Wbb vallen. Voor
ernstige schade aan de bodem die binnen het toepassingsbereik van Titel 17.2 valt,
zijn de bepalingen van titel 17.2 Wm van toepassing. Voorts zou, op basis van het
eerder genoemde Texaco-arrest ook de afvalstoffenregeling van toepassing kunnen
zijn.

170 Zie hierover Hoekstra en Van der Veen (2009), 23-35.

95

3.2.3.2 Wet verontreiniging oppervlaktewateren - Waterwet
De Wet verontreiniging oppervlaktewateren bevat voor het milieuaspect water
bepalingen voor het voorkomen en herstellen van milieuschade en houdt een vorm
van aansprakelijkheid in voor schade aan het milieu.

Op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) is het verboden om
zonder vergunning afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen te lozen in het
oppervlaktewater. Op de vergunningverlening zijn de bepalingen in de artikelen 3-9a
Wvo van toepassing. In de vergunning kan worden opgenomen dat bij ongewone
voorvallen tijdelijke maatregelen moeten worden getroffen, zoals bijvoorbeeld het
tijdelijk staken van de lozing op een rioolwaterzuiveringsinstallatie.
Op de handhaving van de Wvo-vergunningen zijn de bepalingen uit hoofdstuk 18 Wm
van toepassing. Het bevoegd gezag kan naleving afdwingen met een last onder
dwangsom of last onder bestuursdwang. De kosten worden door het bevoegd gezag in
principe verhaald op de dader. 171

De Wvo wordt binnenkort vervangen door de Waterwet. De Waterwet is de integrale
wet die regels geeft met betrekking tot het beheer en gebruik van watersystemen. 172
De Waterwet is op 27 januari jl. door de Eerste Kamer aanvaard. 173 Het wetsvoorstel
Invoeringswet is in februari, na verwerking van het advies van de Raad van State,
toegezonden aan de Tweede Kamer. 174

De nieuwe Waterwet dient om alle reeds bestaande wetten op het gebied van
watersystemen te vervangen door één omvattende wet: de Waterwet. De te vervangen
wetten zijn:
•

Wet op de waterhuishouding

•

Wet op de waterkering

•

Grondwaterwet

•

Wet verontreiniging oppervlaktewateren

171 Uylenburg en Vogelezang (2008), 277.
172 Spier (2007), 11-22. Zie ook Van den Broek en Groothuijse (2008), 146-158.
173 De wet is opgenomen in Stb. 107 van 12 maart 2009. De inwerkingtreding wordt bepaald bij
Koninklijk Besluit.
174 TK 2008-2009, 31 858, nrs. 1, 2 en 3.

96

•

Wet verontreiniging zeewater

•

Wet droogmakerijen en indijkingen

•

Wet beheer rijkswaterstaatswerken

•

Waterstaatswet 1900

Omdat deze wetten in elkaar worden geschoven wordt beoogd het aantal regels terug
te dringen en taken en verantwoordelijkheden inzichtelijker te maken voor overheden,
burgers en bedrijfsleven. Daarnaast worden de nieuwe ontwikkelingen en
beleidsdoelen meegenomen in de nieuwe wet.

De Waterwet dient ook om Europese regelgeving te implementeren. In 2000 is de
Europese Kaderrichtlijn Water in werking getreden. De kaderrichtlijn en de
onderliggende dochterrichtlijnen stellen doelen voor de kwaliteit van het
oppervlaktewater en grondwater. Daarnaast wordt van een aantal Europese
initiatieven verwacht dat ze ook leiden tot nieuwe regelgeving, zoals de Europese
Mariene Strategie, de herziening van de zwemwaterrichtlijn en de richtlijn voor
overstromingsrisicobeheer. De Waterwet dient als paraplu om de kaderrichtlijn te
implementeren en geeft ruimte voor implementatie van de toekomstige Europese
richtlijnen. 175

De Waterwet zal ook zorgen voor een ineenschuiven van vergunningstelstels:
momenteel zijn er zes vergunningstelsels van toepassing op water: Wet
verontreiniging oppervlaktewateren, Wet verontreiniging zeewater, Wet op de
waterhuishouding, Grondwaterwet, Wet beheer rijkswaterstaatswerken en de keuren
van de waterschappen. Met de Waterwet worden deze gebundeld in de
watervergunning. Dat betekent dat er in de toekomst voor alle handelingen in het
watersysteem nog maar één vergunning nodig is. De vergunningverlener is de
waterbeheerder: voor de regionale watersystemen het waterschap en voor het
hoofdwatersysteem de Minister van Verkeer en Waterstaat (Rijkswaterstaat).

175 <www.waterwet.nl>.

97

Hoewel de omgevingsvergunning en de watervergunning niet gecombineerd worden,
is het streven dat de gebruiker bij één loket terecht kan voor zowel de
omgevingsvergunning als de watervergunning.

Op grond van de Waterwet wordt een watervergunning geïntroduceerd; zo is het
ondermeer verboden om zonder watervergunning stoffen te brengen in een
oppervlaktewaterlichaam (zie artikelen 6.2-6.4 Waterwet). Aan de watervergunning
kunnen eveneens voorschriften worden verbonden, onder andere het stellen van
financiële zekerheid voor dekking van aansprakelijkheid door schade die voortvloeit
uit de door gebruik van de vergunning veroorzaakte nadelige gevolgen voor een
watersysteem (art. 6.16). Wel is een aantal lozingen in de toekomst niet meer
vergunningsplichtig omdat ze worden geregeld in het Activiteitenbesluit.

Opgemerkt dient ook te worden dat de saneringsregeling voor waterbodems van de
Wet bodembescherming naar de Waterwet is verhuisd (via invoeringswet). 176

Belangrijk in het kader van dit onderzoek is dat art. 6.7a een zorgplicht regelt. Het
artikel stelt dat ieder die handelingen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs
had kunnen vermoeden dat door die handelingen of het nalaten daarvan de bodem of
oever van een oppervlaktewaterlichaam kan worden verontreinigd of aangetast,
verplicht is alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden
gevergd om die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die
verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de
directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien
de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de
maatregelen onverwijld genomen.

Opmerkelijk is de beperkte reikwijdte van deze zorgplicht (alleen gericht op
waterbodem en oever). De Memorie van Toelichting geeft hiervoor geen
verklaring. 177 Mogelijk kan de beperkte reikwijdte verklaard worden door de ruime
vergunningplicht van de Waterwet.

176 TK 2008-2009, 31 858, nr. 3 (Memorie van Toelichting), p. 4-6 en art. 6.22 lid 3 Waterwet.
177 TK 2008-2009, 31 858, nr. 3 (Memorie van Toelichting), p. 5-6.

98

De Memorie van toelichting geeft wel aan dat de reikwijdte van art. 6.7a verder gaat
dan art. 13 Wbb wat betreft de handelingen die onder de zorgplicht vallen: “Art. 6.7a
neemt de zorgplicht, die thans ingevolge art. 13 van de Wet bodembescherming mede
voor de bodem onder oppervlaktewater geldt, over in de Waterwet. Waar art. 13 van
de Wet bodembescherming verwijst naar handelingen als bedoeld in de artikelen 6 tot
en met 11 van die wet, is in het voorgestelde artikel gekozen voor een bredere
omschrijving van de zorgplicht: de zorgplicht geldt voor ieder die handelingen
verricht of nalaat en die redelijkerwijs weet of had kunnen vermoeden dat door die
handelingen

of

het

nalaten

daarvan

de

bodem

of

oever

van

een

oppervlaktewaterlichaam kan worden aangetast.

Aanleiding hiervoor is dat de laatste jaren is gebleken dat de zorgplicht van art. 13
van de Wet bodembescherming, door de strikte omschrijving van typen handelingen
waarop die zorgplicht betrekking heeft, niet altijd succesvol gehandhaafd kan worden.
De zorgplicht zoals die in art. 6.7a is verwoord, ziet in ieder geval op handelingen als
bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wet bodembescherming, maar ook op
andere handelingen die niet volledig voldoen aan de omschrijving in die artikelen, en
op het nalaten van handelingen waardoor een verontreiniging of aantasting van de
bodem ontstaat. Bij dit laatste wordt bijvoorbeeld gedacht aan het niet nemen van de
nodige maatregelen om een verontreiniging, die niet ontstaat door enig actief
handelen maar bijvoorbeeld door een ongeluk of calamiteit, te voorkomen of te
beperken”. 178

De Waterwet zal ook een aantal zorgplichten bevatten, gericht tot de gemeenten. Een
belangrijke wijziging in de taken en verantwoordelijkheden van de gemeenten met de
komst van de nieuwe waterwet is de splitsing van de zorgplichten voor afvalwater en
hemelwater en de komst van de zorgplicht voor grondwater (artikelen 3.5 en 3.6
Waterwet). Deze zorgplichten zijn per 1 januari 2008 van kracht en worden eerst
geregeld via wijziging van de Gemeentewet, de Wet op de waterhuishouding en de
Wet milieubeheer, via de zogenaamde Wet Gemeentelijke Watertaken. Bij invoering
van de Waterwet worden deze wijzigingen daarin overgenomen.

178 TK 2008-2009, 31 858, nr. 3 (Memorie van Toelichting), p. 31.

99

In de huidige wetgeving wordt alleen gesproken van de zorgplicht voor afvalwater.
Deze formulering wekt de indruk dat afvalwater en hemelwater altijd naar een
zuiveringsinstallatie moet worden afgevoerd. Met een aparte afvalwaterzorgplicht en
een hemelwaterzorgplicht wordt duidelijk dat voor hemelwater naar andere
oplossingen gezocht kan worden. 179

Een nieuwe taak voor de gemeente per 1 januari 2008 is de zorgplicht voor
grondwater. De gemeente heeft de plicht om verzameld grondwater van particuliere
terreinen in te zamelen en te verwerken (infiltreren of lozen, eventueel na lichte
zuivering), middels een gemeentelijk ontwateringstelsel. Ook is zij verantwoordelijk
voor het beheer van de grondwaterstanden van openbare terreinen. De nieuwe
zorgplicht is per 1 januari 2008 van kracht, door een wetswijziging van de
Gemeentewet, Wet op de waterhuishouding en Wet milieubeheer. Wanneer de
Waterwet in werking treedt wordt de zorgplicht overgenomen in de Waterwet. 180

Het (voornamelijk) voorkomen en indien nodig herstellen van milieuschade wordt
bijgevolg voornamelijk gerealiseerd door een combinatie van zorgplichten en een
systeem van vergunningen, die voorschriften kunnen bevatten en bestuursrechtelijk
gehandhaafd kunnen worden.

Hoofdstuk 8 Waterwet behandelt de handhaving van de vergunningen. De beheerder
dan wel het op grond van hoofdstuk 6 Waterwet bevoegde gezag heeft tot taak zorg te
dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van de Waterwet.

3.2.3.3 Natuurbeschermingswet 1998 en Flora- en faunawet
De Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) regelt de bescherming van gebieden als
bedoeld in de habitatrichtlijn (92/43/EEG) en de vogelrichtlijn (79/409/EEG), de
bescherming van beschermde natuurmonumenten en wetlands.

179 <http://www.qualitivity.com/watermanagement/veranderingen.asp>.
180 Ibid.

100

Art. 16 Nbw 1998 stelt dat het verboden is om zonder vergunning handelingen te
verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk kunnen zijn voor het
natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermde
natuurmonument of voor dieren en planten in het beschermde natuurmonument.

Om aan haar verplichtingen op grond van de Habitatrichtlijn te voldoen, voorziet de
Nederlandse wetgeving in de Natuurbeschermingswet 1998 een vergunningplicht
voor activiteiten die in en om Natura 2000-gebieden de beschermde natuur kunnen
verstoren. Art. 19d Nbw 1998 stelt dat het verboden is om zonder vergunning of in
strijd met de voorwaarden van een vergunning projecten of andere handelingen te
verrichten die de kwaliteit van de natuurlijke habitats en habitats van soorten kunnen
verslechteren of een verstorend effect kunnen hebben op soorten waarvoor het gebied
is aangewezen. Meestal verlenen Gedeputeerde Staten de vergunningen (art. 19e Nbw
1998). Maar soms doet het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(LNV) dit.

De Natuurbeschermingswet 1998 is recent aangepast. De wijziging heeft betrekking
op het zogenoemde “bestaand gebruik” en is op 1 februari 2009 ingegaan. 181 Onder
“bestaand gebruik” vallen activiteiten in en om beschermde Natura 2000-gebieden die
reeds plaatsvonden voordat een gebied als beschermd gebied werd aangewezen. De
wijziging is met name van belang voor provincies (als bevoegd gezag) en voor
burgers en bedrijven met bestaand gebruik. De wijzigingen zijn gericht op:
•

Verbetering van de werking van de wet in de praktijk.

•

Verbetering van de aansluiting van de wet bij de Habitatrichtlijn.

Na aanwijzing van de minister van het gebied als beschermd gebied moet er een
beheerplan worden vastgesteld. Voor activiteiten die niet in het beheerplan zijn
opgenomen en die verslechterende of significant verstorende gevolgen kunnen hebben,
moet een vergunning worden aangevraagd. 182 Ingevolgde de wetswijziging is, zolang

181 Wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met de regulering van bestaand
gebruik en enkele andere zaken, 31 038, Stb. 18 van 22 januari 2009, inwerkingtreding Stb. 23, 29
januari 2009.
182 <www.minlnv.nl>.

101

er nog geen beheerplan is vastgesteld, voor bestaand gebruik met mogelijke
verslechterende gevolgen geen vergunning vereist. De betreffende activiteit kan dus
worden voortgezet. Wel heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(LNV) de bevoegdheid tot een aanschrijving als kan worden aangetoond dat het
betreffende bestaand gebruik negatieve effecten heeft.

Het regime voor bestaand gebruik is niet van toepassing op bestaand gebruik als het
gaat om projecten met mogelijk significante gevolgen waarvoor een passende
beoordeling is vereist. Ook op bestaand gebruik dat in het licht van de
instandhoudingsdoelen van het gebied in betekenende mate is gewijzigd, is het regime
niet van toepassing. In die gevallen is een vergunning nodig. 183

Art. 19h van de Nbw 1998 stelt dat gedeputeerde staten, in gevallen waarin een
vergunning wordt verleend, omwille van het groot openbaar belang, maar waarvan de
gevolgen voor het gebied niet met zekerheid vast te stellen zijn, in ieder geval aan de
vergunning het voorschrift verbinden inhoudende de verplichting compenserende
maatregelen te treffen. Dit artikel geeft duidelijk aan dat de “vervuiler” het herstel
moet garanderen.

Naast het vergunningenstelsel, om te voldoen aan de Europeesrechtelijke
verplichtingen, bevat de Nbw ook een zorgplicht. Art. 19l bepaalt dat een ieder
voldoende zorg in acht moet nemen voor de instandhouding van een beschermd
gebied. Deze zorg houdt in ieder geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan
vermoeden dat door zijn handelen of nalaten, gelet op de instandhoudingsdoelstelling,
voor zover het een Natura 2000-gebied betreft, dan wel gelet op de wezenlijke
kenmerken van een beschermd natuurmonument, nadelige gevolgen voor het gebied
kunnen worden veroorzaakt, verplicht is dergelijke handelingen achterwege te laten,
dan wel, indien dat achterwege laten redelijkerwijs niet kan worden gevergd, alle
maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde
die gevolgen te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden
voorkomen, deze zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken.

183 Ibid.

102

Deze zorgplicht richt zich tot een ieder, dus ook tot derden die geen eigenaar of
gebruiker, in de zin van de Natuurbeschermingswet 1998, van het gebied zijn. Met
deze zorgplichtbepaling zal bijgevolg kunnen worden opgetreden tegen onzorgvuldig
handelen van derden in de onderhavige gebieden voor zover dit handelen niet uit
hoofde van andere wettelijke bepalingen verboden is. Gedacht wordt bijvoorbeeld aan
onzorgvuldig rookgedrag van wandelaars in een Natura 2000-gebied, dat door een
periode van droogte extra brandgevoelig is of andere vormen van indirecte aantasting
van gebieden en vernielingen van de aangewezen gebieden.184

Met toezicht op de naleving van de Natuurbeschermingswet zijn belast de bij besluit
van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aangewezen ambtenaren;
de door de minister van Justitie op grond van art. 17 Wed met de opsporing van de bij
of krachtens deze wet strafbaar gestelde feiten belaste ambtenaren; de bij besluit van
GS aangewezen ambtenaren (Art. 49 Nbw). Verder beschikt de Minister van LNV op
grond van art. 57 van de Nbw 1998 over bestuursdwangbevoegdheid ter handhaving
van het bij of krachtens deze wet bepaalde, ter zake van projecten of handelingen
waarvoor hij ingevolge van art. 16 en 19d Nbw bevoegd is vergunning te verlenen. De
provincies beschikken over een algemene bestuursdwangbevoegdheid op grond van
art. 122 Provinciewet. 185

Net zoals bij bodem en water kan in geval van ernstige schade aan de natuur ook Titel
17.2 Wm (implementatie van de richtlijn milieuaansprakelijkheid) van toepassing zijn.
Indien de schade binnen het toepassingsgebied van titel 17.2 valt, is in eerste instantie
de veroorzaker verplicht is om preventie- en herstelmaatregelen te nemen en moet hij
daarop ook door de overheid worden aangesproken.

Art. 3 lid 2 richtlijn milieuaansprakelijkheid bepaalt echter uitdrukkelijk dat
mogelijkerwijs bestaande strengere voorschriften uit andere EG-richtlijnen onverlet
blijven. Een voorbeeld van een dergelijke bepaling is mogelijk art. 6 lid 2
Habitatrichtlijn. Zoals boven gesteld dienen de lidstaten op basis van deze bepaling

184 <www.natuurbeheer.nu>, algemene handreiking natuurbeschermingswet 1998 en Uylenburg en
Vogelezang (2008), 325.
185 Backes e.a. (2004), 266-267. Uiteraard kan dan ook ingevolge art. 5:32 Awb een last onder
dwangsom worden opgelegd.

103

immers te verzekeren dat de kwaliteit van de aangewezen gebieden niet aanzienlijk
verslechtert en zich daarin bevindende soorten niet aanzienlijk worden verstoord.

Treedt nu wel schade op in een beschermd gebied, met als gevolg een dergelijke
verslechtering of verstoring, dan kan de bevoegde instantie ingevolge Titel 17.2 Wm,
indien de veroorzaker dat niet zelf doet, herstelmaatregelen nemen (Art. 17.10 Wm en
Art. 6 lid 3 richtlijn milieuaansprakelijkheid), maar de bevoegde instantie is hier niet
zonder meer toe verplicht. Art. 6 lid 2 Habitatrichtlijn lijkt dat echter wel dwingend
voor te schrijven. Bovendien moeten herstelmaatregelen op grond van art. 6 lid 2
Habitatrichtlijn ook worden genomen bij schade als gevolg van diffuse
verontreinigingen die niet aan een veroorzaker kunnen worden toegerekend.
Dergelijke herstelmaatregelen zijn niet vereist op grond van de richtlijn
milieuaansprakelijkheid, geïmplementeerd in Titel 17.2. 186 Net zoals bij bodem en
water lijkt het dat er van uitgegaan moet worden dat die wetgeving van toepassing is
die de meeste bescherming biedt voor het leefmilieu.

Het is van belang te vermelden dat de inwerkingtreding van de Wabo ook voor de
Nbw en de Ffw gevolgen zal hebben. Een aantal toestemmingen uit de Nbw en de
Ffw haakt aan bij de omgevingsvergunning. Voor deze wetten geldt het uitgangspunt
dat de gevolgen van samenloop met de omgevingsvergunning in de aanhakende
wetten worden geregeld. Dit betekent dat indien een aanvraag voor een
omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit waarvoor tevens een
vergunning op grond van de Nbw is vereist, de aanvrager er voor moet zorgen dat de
aanvraag om toestemming voor die activiteit tevens onderdeel uitmaakt van de
aanvraag om een omgevingsvergunning. Met een beslissing op een zodanige aanvraag
wordt de toestemming die anders op grond van de Nbw voor de betrokken activiteit
zou zijn vereist, ingepast in de omgevingsvergunning. De verplichting om aan te
haken geldt niet indien voorafgaand aan het indienen van de aanvraag om een
omgevingsvergunning voor de betrokken activiteit al een aanvraag om een Nbwvergunning is ingediend of verleend. 187 Het bevoegd gezag is het Wabo-bevoegd
gezag.

186 Backes (2005).
187 TK 2008-2009, 31 953, nr. 3, Memorie van Toelichting, p. 27.

104

Ook wat betreft de Flora- en Faunawet (Ffw) zullen toestemmingstelsels bij
samenloop geïntegreerd worden in de omgevingsvergunning. 188

De Flora- en Faunawet (Ffw) regelt de bescherming van planten- en diersoorten en
bevat een aantal verbodsbepalingen (verbod om te plukken, te doden, etc.).Van deze
verboden kan ontheffing of vrijstelling worden verleend. Bij (dreigende) milieuschade
kan het bevoegd gezag overgaan tot het toepassen van bestuursdwang of een last
onder dwangsom opleggen.

Aanvullend is in art 2 Ffw een zorgplicht opgenomen. Een ieder dient bijgevolg
voldoende zorg in acht te nemen voor de in het wild levende dieren en planten,
almede hun directe leefomgeving.

Met het toezicht op de naleving van de Ffw en de daarop gebaseerde
uitvoeringsbesluiten zijn belast: de bij besluit van de minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit aangewezen ambtenaren; de bij besluit van GS aangewezen
ambtenaren, en ambtenaren der invoerrechten en accijnzen. De Minister van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit is het bevoegd tot toepassing van
bestuursdwang met het oog op de handhaving van de wet en de daarop gebaseerde
uitvoeringsbesluiten (art. 112 Ffw). De provincies beschikken over een bestuurlijke
handhavingsbevoegdheid op grond van art. 122 Provinciewet.

3.2.3.4 Wet gewasbescherming en biociden
De Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden189 is op 17 oktober 2007 in werking
getreden en vervangt de Bestrijdingsmiddelenwet 1962. Gewasbeschermingsmiddelen
en biociden zijn chemische en biologische middelen die worden verkocht als stof,
mengsel, oplossing of als voorwerp dat een stof afstaat. Gewasbeschermingsmiddelen
worden in de landbouw ingezet om planten te beschermen tegen plagen, ziekten en
188 Ibid.
189 Wet van 17 februari 2007, houdende regeling voor de toelating, het op de markt brengen en het
gebruik van gewasbeschermingmiddelen en biociden (Wet gewasbeschermingsmiddelen en
biociden), Stb. 2007, 125. De Wet werd voor de inwerkingtreding al gewijzigd (Kamerstukken 31
067, Stb. 2007, 338).

105

overwoekering door onkruid. Biociden worden gebruikt in de gezondheidszorg,
industriële en technische toepassingen en in en om het huis. 190
In de Wet gewasbescherming en biociden (Wgb) zijn de Europese richtlijnen voor
gewasbescherming (91/414/EEG) en voor biociden (98/8/EG) geïmplementeerd. Deze
richtlijnen kennen een duaal beoordelings- en besluitvormingssysteem voor het op de
markt brengen en toelaten van een bestrijdingsmiddel. In eerste instantie wordt op
Europees niveau een besluit genomen over de werkzame stof die gebruikt wordt in het
bestrijdingsmiddel. Na positief besluit, wordt vervolgens op nationaal niveau een
besluit genomen over de toelating van het bestrijdingsmiddel dat de werkzame stof als
basis heeft. 191
In het kader van dit onderzoek zijn met name art. 18 Wgb, artikelen 19 Wgb tot en
met art. 22 Wgb en hoofdstuk 7 Wgb van belang.
Art. 18 Wgb bevat een zorgplicht: Een ieder is verplicht ten aanzien van
gewasbeschermingsmiddelen of biociden of de tot die middelen behorende werkzame
stoffen alsmede ten aanzien van lege verpakkingen voldoende zorg in acht te nemen.
Die zorg houdt in ieder geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan
vermoeden dat door zijn handelen of nalaten gevaar ontstaat of kan ontstaan voor de
mens, voor dieren of planten waarvan de instandhouding gewenst is, voor planten die
aan anderen toebehoren of voor bodem of water, verplicht is dergelijk handelen
achterwege te laten voor zover zulks in redelijkheid kan worden gevergd, dan wel
onverwijld alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden
gevergd teneinde voornoemd gevaar te voorkomen of de nadelige gevolgen daarvan te
beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken.

Artikelen 19 tot en met 22 Wgb bevatten verboden ten aanzien van het op de markt
brengen en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen of biociden.
Hoofdstuk 7 Wgb regelt de handhaving. Art. 85 Wgb de mogelijkheid tot het
intrekken van de vergunning. Art. 86 Wgb behandelt de mogelijkheid van

190 Uylenburg en Vogelezang (2008), 319.
191 Uylenburg en Vogelezang (2008), 316.

106

bestuursdwang en art. 90 Wgb geeft de bevoegdheid tot het opleggen aan de
overtreder van een bestuurlijke boete.

3.2.3.5 Wet Rampen en Zware Ongevallen (Wrzo)
De Wet Rampen en Zware Ongevallen (Wrzo) regelt de taken, bevoegdheden en
verantwoordelijkheden bij de bestrijding van rampen. Het Rijk heeft een groot deel
van de taken van de rampenbestrijding bij de gemeenten gelegd. Dit is geregeld in de
Wrzo. In deze wet staat omschreven welke taken de gemeenten hebben, hoe zij zich
moeten voorbereiden en hoe de bevelsstructuur is bij een ramp of een zwaar ongeval.
Art. 3 van de Wrzo regelt dat in elke gemeente door de gemeenteraad een rampenplan
moet worden vastgesteld. Het rampenplan vormt de basis voor de bestrijding van
iedere ramp in de gemeente. In het rampenplan wordt beschreven wat er gedaan moet
worden tijdens een ramp, wie wat moet doen en hoe. In dit plan worden de taken van
de meest betrokken (hulpverlenings)organisaties aangegeven.192

3.2.3.6 Besluit risico’s zware ongevallen
Het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 (Brio) is de Nederlandse implementatie
van de Europese Seveso II-richtlijn. Het Brzo integreert wet- en regelgeving op het
gebied van arbeidsveiligheid, externe veiligheid en rampbestrijding in één juridisch
kader. Doelstelling is het voorkomen en beheersen van zware ongevallen waarbij
gevaarlijke stoffen betrokken zijn. 193 Het Brzo stelt eisen aan het veiligheidsbeleid
van bedrijven die op grote schaal met gevaarlijke stoffen werken. Doelstelling is het
voorkomen en beperken van ongevallen met gevaarlijke stoffen. Daartoe moeten
bedrijven onder meer over een veiligheidsbeleid en een veiligheidsbeheerssysteem
beschikken. Sommige bedrijven moeten daarnaast ook nog een veiligheidsrapport
opstellen en indienen bij de overheid.

192 <www.infomil.nl>.
193 Ibid.

107

Daarnaast wordt in het besluit geregeld hoe de overheid op de naleving van de Brzo
moet toezien. Ook de verschillende overheden hebben verplichtingen op grond van
het Brzo. Zij moeten met de door de bedrijven aangeleverde informatie:
•

nagaan of zware ongevallen kunnen overslaan naar buurbedrijven (“dominoeffecten”);

•

de aanvaardbaarheid van de risico’s van een zwaar ongeval met gevaarlijke
stoffen beoordelen;

•

de ruimtelijke ordening zo vormgeven dat de risico’s voor de omgeving
aanvaardbaar blijven;

•

voor

veiligheidsrapportageplichtige

bedrijven

een

rampbestrijdingsplan

opstellen. 194

3.2.3.7 Besluit externe veiligheid inrichtingen
Het Bevi legt veiligheidsnormen op aan bedrijven die een risico vormen voor
personen buiten het bedrijfsterrein. Bijvoorbeeld rondom chemische fabrieken, lpgtankstations en spoorwegemplacementen waar goederentreinen met gevaarlijke
stoffen rangeren. Het Besluit externe veiligheid inrichtingen en de bijbehorende
Regeling externe veiligheid inrichtingen zijn op 27 oktober 2004 in werking getreden.
De wijziging van Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) is in werking
getreden op 13 februari 2009. Het inwerkingtredingbesluit van de wijziging van het
Bevi is gepubliceerd op 12 februari 2009 (Staatsblad 2009 nummer 47). 195

Het besluit heeft als doel zowel individuele als groepen burgers een minimum
beschermingsniveau te garanderen tegen een ongeval met gevaarlijke stoffen. Om dit
doel te bereiken verplicht het besluit de bevoegde instanties zoals bepaald in de Wet
milieubeheer en de Wet Ruimtelijke Ordening – in deze de gemeenten en provincies –
afstand te houden tussen gevoelige objecten en risicovolle bedrijven. Tevens beperkt
het besluit het totale aantal aanwezige personen in de directe omgeving van een
risicovol bedrijf. Gemeenten en provincies moeten de normen uit het besluit naleven

194 Ibid.
195 Ibid.

108

bij het opstellen en wijzigen van bestemmingsplannen en bij het verlenen van
milieuvergunningen. 196
De bestuursorganen, in dit verband de bevoegde gezagen Wet milieubeheer (Wm) en
Wet Ruimtelijke Ordening (WRO), zijn verantwoordelijk voor de naleving van de
gestelde normen in het besluit. Bij de verantwoording van het groepsrisico dient het
bevoegd gezag op grond van de artikelen 12 en 13 van het besluit tevens het bestuur
van de regionale brandweer om advies te vragen. 197

3.2.3.8 Overige wetgeving
Bij het opstellen van een lijst van regelgeving die gericht is op het voorkomen en
herstellen van milieuschade kan ook nog aan de Mijnbouwwet (en het Besluit
algemene regels milieu mijnbouw), de Ontgrondingenwet, de Meststoffenwet en de
Wet bescherming Antarctica gedacht worden.

Zo bevat art. 3 van het Besluit algemene regels milieu mijnbouw een zorgplicht en
stelt art. 29 dat indien uit een onderzoek als bedoeld in art. 28 blijkt dat de bodem als
gevolg van de activiteiten op het terrein is aangetast of verontreinigd, dan wel door
welke andere oorzaak dan ook bodemverontreiniging is ontstaan, de uitvoerder er
zorg voor draagt dat het beperken en zoveel mogelijk ongedaan maken van de
verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan, geschiedt door een
persoon of een instelling die beschikt over een erkenning op grond van het Besluit
bodemkwaliteit. Eveneens zorgt de uitvoerder onverwijld voor melding ervan aan de
inspecteur-generaal der mijnen. 198

Art. 3 lid 2 van de Ontgrondingenwet stelt dat het verboden is zonder vergunning te
ontgronden en art. 3 lid 3 geeft aan dat aan de vergunning voorschriften kunnen
worden verbonden, zoals het stellen van een financiële zekerheid voor het nakomen
van in de vergunning gestelde verplichtingen. 199

196
197
198
199

Ibid.
Ibid., handleiding Besluit externe veiligheid inrichtingen.
Besluit algemene regels milieu mijnbouw.
Wet van 27 oktober 1965, houdende regelen omtrent de ontgrondingen, tekst zoals deze geldt op
22 januari 2009.

109

Ook kan de Meststoffenwet vermeld worden. Dit komt echter al meer op het terrein
van diffuse schade. De Meststoffenwet in Nederland is in 1986 van kracht
geworden. 200 Hierin zijn bepalingen opgenomen tegen bescherming van de bodem als
gevolg van het gebruik van meststoffen. De bepalingen omvatten het verhandelen, de
afvoer en heffingen op het overschot van meststoffen.

Wat betreft controle op de naleving is het bevoegd orgaan voor de handhaving van de
Meststoffenwet de ambtenaren van de Algemene Inspectiedienst (AID) van het
ministerie van LNV (Art 71a). Wat sancties betreft is de Wed van toepassing op
overtredingen van de Meststoffenwet en de Wet verplaatsing mestproductie. 201
Op grond van de Wet bescherming Antarctica 202 geldt voor het ondernemen van
activiteiten vanuit Nederland naar het Antarctisch gebied een aantal gebods- en
verbodsbepalingen. Activiteiten (zoals wetenschappelijk onderzoek, toerisme, of een
filmproductie) die vanuit Nederland worden georganiseerd, zijn vergunningsplichtig.
De nationaliteit van de organisator is hierbij niet van belang. De organisator is
verantwoordelijk voor alles wat er tijdens de activiteit gebeurt en kan dus ook worden
aangesproken voor gedragingen van deelnemers. Voor activiteiten die grote gevolgen
kunnen hebben voor het milieu of de natuurwaarden, zal de initiatiefnemer bovendien
eerst een milieueffectrapport (MER) moeten maken. 203
Bevoegd gezag zijn de ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer (VROM) en van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV)
gezamenlijk, maar de vergunningaanvraag moet bij Dienst Regelingen (een
agentschap van het Ministerie van LNV) worden ingediend. Eén en ander omtrent
vergunningaanvraag wordt geregeld in het Besluit Bescherming Antarctica. Het is niet
de bedoeling Antarctica geheel af te sluiten voor alle activiteiten. Wetenschappelijk
onderzoek en toerisme blijven mogelijk, maar dan wel met vergunning en onder
voorwaarden (artikelen 8-22 Wet bescherming Antarctica). In de vergunningen

200 Wet van 27 november 1986, houdende regelen inzake het verhandelen van meststoffen en de
afvoer van mestoverschotten, Stb. 1986, 598, laatste wijziging Stb. 2004, 245.
201 <www.infomil.nl>.
202 Wet van 5 maart 1998, houdende regels ter bescherming van het Antarctisch milieu ter uitvoering
van het Protocol betreffende milieubescherming bij het Verdrag inzake Antarctica (Wet
bescherming Antarctica). De wet is op 1 april 2001 in werking getreden.
203 <www.nwo.nl/nwohome.nsf/pages/NWOP_66TK9V>.

110

kunnen bepalingen opgenomen worden onder meer over afval dat niet mag worden
achtergelaten, over het voorkomen van verstoring van dieren en het voorkomen van
introductie van uitheemse dier- en plantensoorten in het gebied. Na afronding van de
activiteit zal een verslag moeten worden gemaakt waarin informatie wordt gegeven
over eventuele nadelige milieugevolgen die zijn ontstaan. 204
Naast deze vergunningplicht en MER-plicht, bevat de wet diverse verbodsbepalingen
in art 6 (zoals verbod bepaalde afvalstoffen in Antarctica te verwijderen, uitheemse
dier- en plantensoorten te introduceren, inheemse dieren te verstoren, minerale
activiteiten te ondernemen). Daarnaast is er een algemene zorgplichtbepaling (art. 3
Wet bescherming Antarctica). Beide artikelen gelden voor iedere Nederlander die
naar Antarctica afreist. Dit betekent dat de Nederlander die vanuit Nederland een
activiteit organiseert of die deel neemt aan een activiteit uit een ander land zich aan
deze bepalingen zal moeten houden. 205

3.2.4. Afronding: de zorgplicht als vangnet
Uit het voorgaande blijkt dat er een omvangrijk geheel van wetgeving bestaat gericht
op het voorkomen en herstel van milieuschade. Niettemin kunnen er nog altijd lacunes
zijn. Hier komt de toegevoegde waarde van de zorgplicht in beeld. Zorgplichten
kunnen als opvangmogelijkheid fungeren voor zover er geen normstelling is.
Onderstaande tabel geeft een overzicht van de zorgplichten die opgenomen zijn in de
Nederlandse wetgeving, gericht op het voorkomen en herstellen van milieuschade.

204 Ibid.
205 Ibid.

111

Zorgplichten

Art.

Algemene zorgplicht

Art. 1.1a Wm

Stoffen, preparaten en gmo’s

Art. 9.2.1.2 Wm

Afvalstoffen

Art. 10.1 lid 1 Wm

Bodem

Art. 13 Wbb

Waterbodem en oever

Art. 6.7a Waterwet (1)

Natuurbehoud

Art. 19l Nbw 1998

Flora en Fauna

Art. 2 Ffw

Gewasbescherming en biociden

Art. 18 Wgb

Antarctica

Art 3 Wet bescherming Antarctica

Ad 1: de beperkte reikwijdte van deze zorgplicht (alleen gericht op waterbodem en oever) kan
verklaard worden door de ruime vergunningplicht van de Waterwet

De zorgplichten kunnen een belangrijke factor zijn bij het bepalen of het geheel aan
wetgeving, gericht op het voorkomen en herstellen van milieuschade voldoende
sluitend is. Uiteraard zal de handhaving van de zorgplicht niet onredelijk kunnen zijn,
en zal er via toetsing door de bestuursrechter van de handhavingsbesluiten
bescherming zijn voor degene die voor milieuschade verantwoordelijk wordt
gehouden door de overheid. Zorgplichten gaan overigens niet vergezeld van
(specifieke) zekerheidssstellingen: de situatie kan zich voor doen dat degene die een
zorgplicht overtreedt, niet over de financiële middelen beschikt om de schade te
herstellen.

3.3. Privaatrechtelijke regelingen
3.3.1. Introductie
In de vorige paragraaf is ingegaan op de publiekrechtelijke regelingen, waarin primair
de relatie tussen de overheid en de (potentiële) veroorzaker van milieuschade centraal
staat. In het privaatrecht staat primair de relatie tussen slachtoffer van milieuschade en
veroorzaker van milieuschade centraal: het privaatrecht biedt via de figuur van de
onrechtmatige daad de mogelijkheid om voor degenen die schade lijden vanwege
milieuaantasting de kosten te verhalen op de veroorzaker. De overheid kan slachtoffer

112

zijn, maar voor zover er een adequate publiekrechtelijke regeling is, zal deze gevolgd
moeten worden inzake het aanspreken van de veroorzaker van milieuschade. 206 Soms
wordt in de publiekrechtelijke wetgeving een specifieke voorziening getroffen, zoals
het in de vorige paragraaf genoemde art. 75 Wbb. Daarnaast bieden de
zorgplichtbepalingen op een onrechtmatige daad gelijkende voorzieningen, in die zin
dat er geen concrete normstelling is maar een algemene zorgvuldigheidsnorm wordt
gegeven, die door de overheid via de bestuursrechtelijke weg kan worden
gehandhaafd.

3.3.2. Overzicht privaatrechtelijke regelingen
3.3.2.1 Art. 6:162 BW
Bij privaatrechtelijke regelingen inzake milieuaansprakelijkheid, dient uiteraard
vooral te worden gedacht aan de relevante bepalingen in boek 6 van het Burgerlijk
Wetboek, waarin het algemeen gedeelte van het verbintenissenrecht is opgenomen.
De algemene actie uit onrechtmatige daad is terug te vinden in art. 6:162 BW. Lid 2
van dit artikel stelt het volgende:

“als onrechtmatige daad worden aangemerkt een inbreuk op een recht en een doen of
nalaten in strijd met een wettelijke plicht of met hetgeen volgens ongeschreven recht
in het maatschappelijk verkeer betaamt, een en ander behoudens de aanwezigheid van
een rechtvaardigingsgrond.”

De eerste onrechtmatigheidscategorie die we hieruit kunnen herleiden is derhalve een
“inbreuk op een recht”. Hoewel er in het algemeen wordt aangenomen dat er geen
subjectief recht 207 op een leefbaar milieu bestaat, kan deze categorie toch relevant zijn
in het kader van het milieurecht. Men moet dan bijvoorbeeld denken aan de
verontreiniging van de bodem van andermans onroerende zaak, of aan schade aan
gewassen door verontreiniging van het oppervlaktewater. Een belangrijke vraag in de

206 Zie Koeman (2006), 537-539.
207 Waar art. 6:162 lid 2 spreekt van “inbreuk op een recht” wordt bedoeld de schending van eens
anders subjectief recht. Zie daaromtrent meer uitgebreid Van Maanen (2006), 33-35, die tevens
stelt dat “het recht op een leefbaar milieu [...] dermate vaag en ruim [is] dat het in dit verband
weinig bruikbaar is”.

113

jurisprudentie blijkt overigens te zijn of bij een inbreuk op een subjectief recht ook
sprake moet zijn van onzorgvuldigheid om van onrechtmatigheid te kunnen spreken.
De wet verlangt dit niet (expliciet), uit de jurisprudentie blijkt dit wel. 208

De tweede onrechtmatigheidscategorie betreft een “doen of nalaten in strijd met een
wettelijke plicht”. Dit is voor het milieurecht uiteraard van groot belang, vanwege de
vele geschreven milieunormen, zoals de zorgplichtbepalingen in de Wet milieubeheer
(art. 1.1a Wm) en de Wet bodembescherming (art. 13 Wbb), maar ook art. 10.2 lid 1
Wm, dat bepaalt dat het verboden is “zich van afvalstoffen te ontdoen door deze – al
dan niet in verpakking – buiten een inrichting te storten, anderszins op of in de bodem
te brengen of te verbranden.” Een handelen in strijd met laatstgenoemde bepaling zou
namelijk onrechtmatig zijn ten opzichte van de personen die door de bepaling
beschermd worden, zoals omwonenden en milieuorganisaties. Naast de genoemde
bepalingen dient tevens als onrechtmatig beschouwd te worden een handelen in strijd
met voorschriften die aan een milieuvergunning zijn verbonden. 209 Omgekeerd,
bevatten ook de regels voor niet-vergunningplichtige inrichtingen, (zoals de normen
die volgen uit de AMvB’s ex art. 8.40 WM) diverse wettelijke plichten. 210

De derde onrechtmatigheidscategorie betreft het handelen in strijd met “hetgeen
volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt”. Het gaat hierbij
om de zogenaamde zorgvuldigheidsnorm. Men moet hier derhalve terugvallen op
maatschappelijk aanvaarde normen over behoorlijk en zorgvuldig gedrag (en de
jurisprudentie), waarbij o.a. de mate van waarschijnlijkheid van het ontstaan van
schade een rol speelt en ook hoe gevaarlijk een bepaalde gedraging is. 211 Hoewel men
zou kunnen denken dat deze onrechtmatigheidscategorie van ondergeschikt belang is
in het milieurecht, omdat er immers zoveel geschreven normen zijn, is dit niet geheel
correct. In de jurisprudentie zijn, aldus Koeman (2006), vele voorbeelden terug te
vinden waarin het handelen van particulieren en bedrijven dat leidt tot milieuschade

208 Koeman (2006), 527; Van Maanen (2006), 37 en 41. Zie over onzorgvuldigheid ook hieronder.
209 Zie hieromtrent het arrest Houthandel Van Dam: HR 9 januari 1981, NJ 1981, 227. Het belang
van dit arrest wordt onderstreept door Van Maanen (2006), 27-28.
210 Koeman (2006), 529-530.
211 Van Maanen (2006), 43.

114

als onzorgvuldig is aangemerkt. 212

Van Maanen (2006) stelt dat dit

onrechtmatigheidscriterium in de praktijk veruit het belangrijkste is, en benadrukt het
casuïstische karakter van de uitspraken waarin de zorgvuldigheidsnorm centraal
staat. 213 In deze jurisprudentie is ook een specifieke zorgvuldigheidsnorm ontwikkeld
voor het in het verkeer brengen van verontreinigde bouwgrond. 214

Duidelijk moge zijn dat art. 6:162 BW de aanwezigheid van schade eist. Echter, in
gevallen van met name dreigende milieuschade zal de eiser vrijwel steeds vragen om
een rechterlijk verbod of bevel (versterkt met een dwangsom), in plaats van
vergoeding van schade. Uit de jurisprudentie blijkt dat bij een verbodsactie de
aanwezigheid van schade niet noodzakelijk is, doch wel de (dreigende) aantasting van
belangen die door dit artikel beschermd worden. Voor de overheid zelf zijn er
beperkingen aan de mogelijkheden tot gebruikmaking van de onrechtmatige
daadsactie

als

handhavingsinstrument,

bevoegdheden benut dienen te worden.

aangezien

primair

bestuursrechtelijke

215

3.3.2.2 Specifieke aansprakelijkheidsregelingen in boek 6 BW
Naast de algemene actie uit onrechtmatige daad, bevat boek 6 BW ook enkele
specifieke aansprakelijkheidsregelingen. Deze creëren een risicoaansprakelijkheid
voor: 216

-

gebrekkige opstallen (6:174 BW)

-

gevaarlijke stoffen (6:175 BW) 217

-

stortplaatshouder (6:176 BW)

-

exploitant boorgat (6:177 BW)

212 Bijvoorbeeld HR 8 januari 1982, NJ 1982, 614 (Dorpshuis Kamerik); Rb Zwolle 28 december
1994, TMA 1995, 65. Het kan daarbij ook gaan om niet ingrijpen, bijvoorbeeld als derden
chemisch afval op het eigen terrein storten: Rb. Assen 24 januari 1995, TMA 1995, 89. Zie
Koeman (2006), 530.
213 Van Maanen (2006), 43. De auteur haalt het arrest Dorpshuis Kamerik (zie hierboven) aan om dit
te illustreren.
214 Zie hiertoe het Bensal-arrest (HR 13 november 1987, NJ 1988, 139), het Maassluis-arrest (HR 9
oktober 1992, NJ 1994, 286 en 287) en het arrest Boarnsterhim (HR 14 juni 2002, NJ 2004, 127).
215 Zie Koeman (2006), 537-539.
216 Zie meer uitgebreid Spier (2006a), 107-118 en Koeman (2006), 524-526.
217 Hier kan een link gemaakt worden naar boek 8 BW, betreffende het vervoer van gevaarlijke
stoffen.

115

Art. 6:178 BW bevat enkele uitsluitingsgronden, bijvoorbeeld in geval van schade
veroorzaakt door een gewapend conflict, bepaalde (extreme) natuurgebeurtenissen, of
voldoening aan een bevel of dwingend voorschrift van de overheid. In deze (en enkele
andere) gevallen, is er geen aansprakelijkheid krachtens art. 175, 176 of 177.

Voor alle hierboven genoemde bepalingen geldt uiteraard dat het daderschap en het
causaal verband aangetoond moeten worden. Immers, art. 6:98 BW stelt dat voor
vergoeding slechts in aanmerking komt “schade die in zodanig verband staat met de
gebeurtenis waarop de aansprakelijkheid van de schuldenaar berust, dat zij hem,
mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van
deze gebeurtenis kan worden toegerekend.” Verjaring van schade als gevolg van
verontreiniging van lucht, water of bodem dan wel schade die gerelateerd is aan het
bovengenoemde art. 6:175 BW, treedt op 30 jaar na de schadeveroorzakende
gebeurtenis (3:310 BW leden 1 en 2). 218

Een belangrijke vraag is vervolgens of er ergens in de wet financiële zekerheden
geregeld zijn voor de risico-aansprakelijkheden die zijn gedefinieerd in artikels 6:174177 BW. Men kan hierbij bijvoorbeeld denken aan de schade veroorzaakt door
gevaarlijke stoffen (6:175 BW). Immers, wat te doen om te voorkomen dat de
aansprakelijke partij de door de gevaarlijke stof veroorzaakte schade niet kan betalen?
In de regeling van de aansprakelijkheden in het BW is hiervoor niets geregeld. Wel
bevat het BW het algemene art. 6:109, betreffende de mogelijkheid tot het matigen
van schadevergoeding door de rechter, indien volledige schadevergoeding tot
kennelijk onaanvaardbare gevolgen zou leiden. 219 Omdat het hier een rechterlijke
beslissing betreft, werkt dit artikel alleen op ex post basis.

Art. 6:110 introduceert daarnaast de mogelijkheid voor de wetgever tot het (ex ante)
opstellen van nadere regels betreffende de limitering van aansprakelijkheid. 220 Het
artikel bepaalt dat bij AMvB bedragen kunnen worden vastgesteld waarboven de
218 Spier (2006b), 367; Koeman (2006), 544.
219 Lid 2 van dit artikel bepaalt dat de matiging niet mag geschieden tot een lager bedrag dan
waarvoor de schuldenaar zijn aansprakelijkheid door verzekering heeft gedekt of verplicht was te
dekken.
220 Zie ook Hartlief (2006), 287-288.

116

aansprakelijkheid zich niet uitstrekt, opdat de aansprakelijkheid die ter zake van
schade kan ontstaan niet hetgeen redelijkerwijs door verzekering kan worden gedekt,
te boven gaat. Dit zou het wellicht gemakkelijker kunnen maken voor verzekeraars
om bepaalde risico’s te verzekeren, en zou daarmee kunnen voorkomen dat op
bepaalde markten geen verzekering beschikbaar is. Art. 6:110 stelt voorts dat
afzonderlijke bedragen kunnen worden bepaald naar gelang van o.a. de aard van de
gebeurtenis, de aard van de schade en de grond van de aansprakelijkheid. Het artikel
is echter niet toegepast op de bovengenoemde risicoaansprakelijkheden (wellicht wel
bij het vervoer van gevaarlijke stoffen – boek 8 BW).

Tot slot wordt gewezen op de mogelijkheid dat in het publiekrecht financiële
zekerheden geregeld zijn, zoals bijvoorbeeld in het Besluit financiële zekerheid (dat
echter ingetrokken wordt). 221

3.3.2.3 Collectieve actie
Het is van belang om hier ook de algemene regeling van art. 3:305a BW te noemen,
betreffende collectieve acties van belangenorganisaties. Lid 1 van dit artikel bepaalt
dat “een stichting of vereniging met volledige rechtsbevoegdheid [...] een
rechtsvordering [kan] instellen die strekt tot bescherming van gelijksoortige belangen
van andere personen, voorzover zij deze belangen ingevolge haar statuten behartigt.”
Onder dit artikel, dat sinds 1994 van kracht is, vallen zowel groepsacties als algemeen
belangacties. De eerste categorie verwijst naar zaken waarin de in het geding zijnde
belangen terug te herleiden zijn naar het niveau van het individu 222 ; de tweede
categorie verwijst naar situaties waarbij een algemeen milieubelang in het geding is,
zoals het behoud van een specifiek natuurgebied. Lid 2 van art. 3:305a BW stelt
echter een voorwaarde aan het instellen van een rechtsvordering, namelijk dat een
rechtspersoon niet ontvankelijk is “indien hij in de gegeven omstandigheden
onvoldoende heeft getracht het gevorderde door het voeren van overleg met de
gedaagde te bereiken.” Relevant is voorts dat bepaald is dat een vordering ex art.
305a BW niet kan strekken tot schadevergoeding te voldoen in geld. Wel kan
221

Dit besluit is inmiddels ingetrokken (Zie Staatsbald 2009, 406).
222 Koeman (2006), 538 geeft het voorbeeld van een buurtcomité dat zich verzet tegen de aanleg van
een nieuwe weg vanwege de te verwachten geluidshinder.

117

gevraagd worden om de gedaagde te veroordelen tot het openbaar maken van de
uitspraak (een vorm van “namen en shamen”).

3.3.2.4 Milieuschade binnen contractuele verhoudingen
Naast aansprakelijkheid volgend uit het onrechtmatigedaadsrecht, zijn er ook situaties
denkbaar waar schade ontstaat binnen contractuele verhoudingen, zoals koop en
verkoop, erfpacht, huur en verhuur, arbeidsovereenkomsten (bijvoorbeeld in relatie tot
de zorgplicht die een werkgever heeft wanneer gewerkt wordt met gevaarlijke stoffen)
en vervoer van gevaarlijke stoffen. Betreffende bepalingen vinden we dan niet alleen
in boek 6 BW, maar vooral ook in boek 5, 7 en 8 BW. Gezien de zeer specifieke
inhoud van deze bepalingen, bespreken we deze verder niet. Ook zijn er enkele
specifieke wetten, zoals de Wet aansprakelijkheid kernongevallen, de Mijnbouwwet
en de Wet aansprakelijkheid olietankschepen, die we hier verder buiten beschouwing
laten.

Op deze plaats is het wel van belang om de bepalingen omtrent de aansprakelijkheden
bij het vervoer van gevaarlijke stoffen te noemen. Deze zijn separaat geregeld in boek
8 BW. Het betreft het vervoer van gevaarlijke stoffen aan boord van een zeeschip
(afdeling 8.6.4), een binnenschip (afdeling 8.11.4), een voertuig (afdeling 8.14.1) en
een spoorrijtuig (afdeling 8.19.2). In deze gevallen is de reder van het zeeschip, de
eigenaar

van

het

binnenschip,

de

exploitant

van

het

voertuig

of

de

spoorwegonderneming aansprakelijk in geval van schade veroorzaakt door de
gevaarlijke stof in kwestie. Milieuschade valt ook onder deze bepalingen. 223 Er zijn
enkele uitzonderingen op de risico-aansprakelijkheid van de genoemde aansprakelijke
personen:

oorlogshandelingen

en

uitzonderlijk

natuurgebeuren;

opzettelijke

schadetoebrenging door buitenstaanders; en gevallen waarin door de afzender of enige
andere persoon niet is voldaan aan de informatieplicht inzake de gevaarlijke stoffen,
terwijl de exploitant van het vervoermiddel niet wist of had behoren te weten dat de
stof gevaarlijk was.

223 Koeman (2006), 522.

118

Overigens is hier gekozen voor een gesloten systeem van aansprakelijkheid, d.w.z. de
gevaarlijke stof in kwestie dient op een vooraf (bij AMvB) bepaalde lijst te staan. Dit
is anders dan in het algemene stelsel van aansprakelijkheid voor gevaarlijke stoffen
(het eerder genoemde art. 6:175 BW). Daar is de genoemde lijst met gevaarlijke
stoffen, volgend uit het Uitvoeringsbesluit aansprakelijkheid voor gevaarlijke stoffen
en milieuverontreiniging 224 , namelijk niet limitatief bedoeld. 225

3.3.2.5 Productaansprakelijkheid
Tenslotte zouden we kunnen wijzen op de productaansprakelijkheid zoals
gedefinieerd in de artikelen 6:185 e.v., die het resultaat zijn van de opname in het BW
van EG-richtlijn 85/374/EEC inzake productaansprakelijkheid. Art. 6:185 BW roept
een risico-aansprakelijkheid voor producten in het leven, teneinde consumenten meer
bescherming te bieden. Onder producten wordt verstaan roerende zaken en
elektriciteit (6:178 BW lid 1). Sinds 2000 vallen ook landbouwproducten (producten
van de bodem, veefokkerij of visserij) onder deze regeling. Echter, de voor
vergoeding in aanmerking komende schade wordt behoorlijk beperkt door art. 6:190
BW, namelijk tot schade door dood of lichamelijk letsel en schade die is toegebracht
aan een andere zaak (mits aan een aantal specifieke voorwaarden is voldaan). 226
Hierdoor valt de toepassing van de artikelen inzake productaansprakelijkheid buiten
de context van dit onderzoek, waar milieuschade is beperkt tot schade aan bodem,
water en natuur.

3.3.2.6 Vergunningsverweer?
Een belangrijke vraag is in welke mate civiele aansprakelijkheid nog mogelijk is
indien de schadeveroorzaker handelde overeenkomstige de voorwaarden van een
rechtmatige vergunning. 227 De rechtspraak van de Hoge Raad op dit terrein is
genuanceerd: in verschillende arresten heeft de Hoge Raad gesteld dat het bezit van
een hinderwetvergunning en het naleven van de voorwaarden de vergunninghouder

224
225
226
227

Stb. 1994, 888.
Koeman (2006), 521. Zie ook Spier (2006a), 114.
Zie meer uitgebreid Spier (2006c), 131-145.
Zie daarover onder meer Rus-Van der Veld (1989), 105-113.

119

niet vrijwaart van aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad. 228 Een standaard arrest in
deze is Vermeulen/Lekkerkerker waarin de Hoge Raad met zoveel woorden aangaf
dat de omstandigheid dat Vermeulen over een hinderwetvergunning beschikte, niet
vrijwaart

voor

aansprakelijkheid

uit

onrechtmatige

daad.

229

Het

vergunningenverweer kwam ook aan bod in het bekende arrest aangaande de schade
die door Westlandse tuinders werd geleden door zoutlozingen door de Franse Mines
De Potasse d’Alsace (MDPA). 230 De lozingen bleven binnen de emissienormen van
de Franse lozingsvergunning, waaruit MDPA afleidde dat zij niet onzorgvuldig
handelde. Maar het Hof oordeelde dat in die vergunning een uitdrukkelijk voorbehoud
werd gemaakt met betrekking tot de rechten van derden, met name gebruikers van het
water die door de zoutlozingen schade ondervinden. “De vergunning heeft derhalve
niet de strekking in aanmerking komende belangen zodanig af te wegen dat de
vergunninghouder, als hij zich maar aan de bepalingen daarvan houdt, zou zijn
gevrijwaard van aansprakelijkheid op grond van onrechtmatige daad”. De Hoge Raad
liet deze overweging in stand en verwierp het beroep.

Tegelijk laat dit arrest ook een belangrijke nuance zien: doorgaans zullen de rechten
van derden bij de belangenafweging in het kader van de vergunningverlening niet
worden betrokken. Daarom kan, ook als de vergunningsvoorwaarden worden
nageleefd, nog steeds sprake zijn van een onrechtmatige daad jegens die derde. Dit
zou alleen anders liggen indien uit de vergunning blijkt dat daarin wel met de
belangen van derden rekening is gehouden. In dat geval zou de vergunning
“reflexwerking” hebben en zou zij mede de civiele aanspraken van derden bepalen:
een vergunninghouder die de voorwaarden van een vergunning met reflexwerking
naleeft, zou wel zijn gevrijwaard tegen aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad.231
Wanneer bijvoorbeeld sprake is van een recente vergunning die door de
bestuursrechter is of kan worden beoordeeld en wanneer de belangen van derden
daarin uitdrukkelijk zijn meegewogen dan dreigt het gevaar van tegenstrijdige
uitspraken van de burgerlijke rechter en de bestuursrechter, zeker wanneer bij de
burgerlijke rechter een rechterlijk verbod of bevel zou worden gevraagd. In zo’n geval
228 Zie bijvoorbeeld HR 30 januari 1914, NJ 1914, 497.
229 HR 10 maart 1972, NJ 1972, 278.
230 HR 23 september 1988, RvdW 1988, 150, TMA 1989, 15-18. Zie onder meer de bespreking bij
Van Dunné (1989), 14-15 en door Faure en Betlem (2008), 135-138 en 181-184.
231 Zie daarover Nieuwenhuis (1991), 44-47 en zie Faure (1991), 127-129.

120

is de burgerlijke rechter zeer terughoudend om een bevel te verlenen dat zou
meebrengen dat de vergunde activiteit niet langer kan worden uitgevoerd. 232 Zo wordt
onder

meer

in

de

literatuur

ook

gesteld

dat

wanneer

derden

bij

de

vergunningverlening inspraak konden hebben, hun mogelijkheden om via het
onrechtmatige daadsrecht op te treden tegen de vergunde activiteit vervallen. 233
Samengevat kan worden gesteld dat uit deze jurisprudentie naar voren komt dat een
vergunning geen vrijwarende werking verleent, tenzij de belangen van derden
(bijvoorbeeld

via

vergunningverlening.

inspraak)

uitdrukkelijk

Een

punt

ander

is

werden

meegewogen

bij

de

uiteraard

dat

van

de

naleving

vergunningsvoorwaarden de facto vaak tot uitsluiting van aansprakelijkheid leidt,
gewoon omdat dan vaak wordt geoordeeld dat van de veroorzaker redelijkerwijze niet
kon worden gevergd dat hij verdergaande maatregelen nam dan volgens de
vergunning van hem werd vereist. 234

Hoewel de lijn in de jurisprudentie dus relatief helder is en deze door een meerderheid
van de doctrine ook wordt gesteund, worden enkele dissidentengeluiden ook gehoord.
Bijvoorbeeld Koeman heeft herhaaldelijk gesteld dat degene die in overeenstemming
met een overheidsvergunning handelt, er in beginsel op zou moeten kunnen
vertrouwen dat hij niet onzorgvuldig handelt. 235 Ook Bergkamp heeft herhaaldelijk
het

verlenen

van

een

rechtvaardigende

vergunningsvoorwaarden bepleit.

236

werking

van

het

naleven

van

Die geluiden worden echter door de meerderheid

van de auteurs (en evenmin door de jurisprudentie) gevolgd. 237

3.4. Afronding en selectie
Doel van dit onderzoek is na te gaan of het geheel aan regels in Nederland gericht op
preventie, herstel en verhaal van schade aan het milieu nu wel een “eenduidig,
eenvoudig, en voldoende sluitend systeem” is met betrekking tot een adequate
bescherming voor het leefmilieu. Nadat in hoofdstuk 2 het toetsingskader hiervoor

232
233
234
235
236
237

Zie bijvoorbeeld HR 17 januari 1997, NJ 1998, 656 (miljoenen zijn tegen/Covra).
Zie Rus-Van der Veld (1989), 111.
Zie onder meer Van Acht (1994), 19-22 evenals Bouw (1994), 172-173.
Zie Koeman (1989), 231.
Bergkamp (1989).
Zie bijvoorbeeld helder Brans (2002), 247-264 evenals Faure (2003), 236-240.

121

werd geschetst, werd in dit hoofdstuk nagegaan welke regels in Nederland gelden die
een vorm van aansprakelijkheid op het gebied van schade aan het milieu inhouden. Er
werd een overzicht en beschrijving gegeven van de bestuursrechtelijke en
privaatrechtelijk regelgeving ter voorkoming, herstel en verhaal van schade aan het
milieu.

Hoofdstuk 4 zal vervolgens een diepgaandere toetsing uitvoeren op een aantal
geselecteerde regelingen ten aanzien van de criteria “eenduidig, eenvoudig en
sluitend”. De toetsing in hoofdstuk 4 zal voor een aantal bijzondere regelingen
specifiek op enkele vragen ingaan. Duidelijk moge zijn dat gelet op het uitgebreide
stelsel aan milieuregels en de beperkte omvang van dit onderzoek niet alle regelingen
aan een toetsing kunnen worden onderworpen; daarom zal die toetsing tot bepaalde
specifieke regelingen worden beperkt. Deze toetsing zal met name betrekking hebben
op de volgende kernonderdelen:

1. titel 17.2 Wm (bijzondere voorzieningen milieuschade) en titel 17.1 Wm
(ongewone voorvallen);
2. art. 1.1.a Wm (de algemene zorgplicht);
3. de Wet bodembescherming, in het bijzonder art. 13 en 27 Wbb;
4. de klassieke bestuursrechtelijke handhaving zoals van toepassing op allerlei
bepalingen;
5. de aansprakelijkheidsregelingen in het Bw, meer bepaald:
a. art. 6:162 Bw
b. art. 3:305a Bw
c. art. 6:175 Bw (gevaarlijke stoffen)

122

Hoofdstuk 4 Toetsing
4.1. Inleiding en verantwoording
In dit hoofdstuk wordt gepoogd de derde onderzoeksvraag te beantwoorden, meer
bepaald zal nagegaan worden of, in het licht van het ontwikkelde toetsingsschema in
hoofdstuk 2, het stelsel van milieuaansprakelijkheidsregelingen in Nederland als
eenduidig, eenvoudig en voldoende sluitend kan worden beschouwd. Deze toetsing
vindt op twee niveaus plaats. Eerst zal een aantal zojuist (zie het einde van hoofdstuk
3) geselecteerde regelingen meer gedetailleerd worden besproken waarbij het aan het
eind van hoofdstuk 2 gepresenteerde toetsingsschema (zie supra 2.4, schema II) zal
worden gebruikt om te beoordelen in welke mate de geschetste regeling als sluitend in
de zin van effectief kan worden beschouwd. Voordeel van deze benadering is dat een
specifieke regeling (bijvoorbeeld titel 17.2 Wm) in detail kan worden onderzocht en
dat de verschillende criteria systematisch kunnen worden overlopen. Idealiter zou aan
de hand van dit toetsingsschema een dergelijke analyse voor alle in hoofdstuk 3
besproken regelingen kunnen worden uitgevoerd. Echter, uit hoofdstuk 3 werd
duidelijk dat het totaal van de wet en regelgeving met betrekking tot preventie en
herstel van milieuschade in Nederland zodanig complex is dat een volledige
gedetailleerde toetsing binnen het beperkte bestek van dit onderzoek niet mogelijk is.
Daarom is gekozen om naast de specifieke toetsing van enkele regelingen (die in 4.2
wordt uitgevoerd) vervolgens ook enig inzicht op systeemniveau te bieden in 4.3.
Hoewel de ambities van die analyse vanzelfsprekend beperkt zijn, wordt daarin toch
gepoogd meer in het algemeen de vraag te beantwoorden in hoeverre het bestaande
wettelijk systeem in Nederland vandaag als eenduidig, eenvoudig en voldoende
sluitend kan worden beschouwd. Alleen door deze regelingen in zijn geheel en
integraal te beschouwen (hetgeen ook het voorwerp was van hoofdstuk 3) kan
enerzijds worden bekeken of er nu tussen de verschillende regelingen belangrijke
parallellen bestaan, maar ook of zij veel overlap vertonen en of er eventueel hiaten
bestaan. Die, weliswaar beperkte maar toch meer integrale analyse in 4.3 zal
natuurlijk deels gebruik kunnen maken van de specifieke toetsing van separate
regelingen in 4.2 en zal ook toelaten, ter beantwoording van onderzoeksvraag 3,
bepaalde aanbevelingen ter verbetering van de regelgeving te formuleren.

123

4.2. Specifieke toetsing van enkele regelingen
Zoals hierboven reeds werd aangegeven (zie het einde van hoofdstuk 3) is een vijftal
regelingen geselecteerd die aan een bijzondere analyse worden onderworpen, gebruik
makend van het in hoofdstuk 2 ontwikkelde toetsingsschema. Centraal daarbij staat de
milieuschaderegeling in titel 17.2. Wm, in feite de aanleiding van de motie Spies,
maar ook de zorgplicht, de Wet bodembescherming, de bestuurlijke handhaving en de
regelingen in het Bw zullen kort de revue passeren op basis van het toetsingsschema.
Duidelijk moge echter zijn dat niet elk onderdeel van het toetsingsschema bij elke
specifieke regeling een even uitgebreide behandeling verdient. De aandacht gaat
derhalve voornamelijk uit naar de algemene werking van de regeling, sterktes en
zwaktes en een algemeen inzicht (waar mogelijk) in reikwijdte en effectiviteit van de
regeling.

4.2.1. Titel 17.2 Wm (bijzondere voorzieningen milieuschade) en titel 17.1 Wm
(ongewone voorvallen)
Allereerst zal titel 17.2 worden onderzocht. Deze titel beoogt een kader te geven voor
het voorkomen en herstellen van schade aan bodem, water en natuur, veroorzaakt
door een beroepsmatige activiteit, die boven de schadedrempel als gesteld in titel 17.2
Wm uitkomt. Deze schadedrempels voor bodem, water en natuur zijn opgenomen in
art. 17.6 Wm.

Daarna zal een vergelijking worden gemaakt van titel 17.2 Wm ten opzichte van de
specifieke wetten (Wbb, Waterwet, Ffw en Nbw) die van toepassing zijn voor het
voorkomen en herstellen van schade aan bodem, water en natuur als de
toepassingscriteria voor titel 17.2 Wm niet gehaald worden. Titel 17.1 Wm (de
regeling inzake ongewone voorvallen) zal niet aan een specifieke toetsing worden
onderworpen; wel zullen enkele verschillen tussen de regeling in titel 17.1 Wm en
titel 17.2 worden aangegeven.

124

4.2.1.1 Reikwijdte Titel 17.2
Algemene of bijzondere reikwijdte: hiermee wordt bedoeld of de voorziening voor elk
type schade geldt, dan wel alleen voor een schade voor zover nader geduid in de
regeling. Titel 17.2 heeft een beperkt toepassingsbereik. Alleen schade aan bodem,
water en natuur die boven de schadedrempels als gesteld in art. 17.6 uitkomt valt
onder de toepassing van titel 17.2 Wm.

4.2.1.2 Kan of moet preventieve actie ter voorkoming milieuschade worden
afgedwongen?
Ja, art. 17.10 lid 1c Wm geeft het bestuur de bevoegdheid om diegene die een
activiteit verricht waardoor milieuschade of een dreiging van milieuschade zich
voordoet te verplichten de nodige preventieve maatregelen te nemen. Art.17.12 lid 1
regelt een verplichting voor degene die een activiteit verricht waardoor een
onmiddellijke dreiging van milieuschade ontstaat, onmiddellijk de nodige preventieve
maatregelen te treffen. Art. 17.12 lid 4 Wm verplicht voorts het bevoegd gezag
degene die de activiteit verricht onmiddellijk de nodige maatregelen te laten treffen.
Zie voorts ook art. 17.13 Wm voor de verplichting om beheersmaatregelen te nemen
om verdere milieuschade en negatieve effecten op de menselijke gezondheid of
verdere aantasting van functies te voorkomen of te beperken.

4.2.1.3 Kan herstel van milieuschade worden afgedwongen?
Ja, art. 17.10 lid 1c Wm geeft het bestuur de bevoegdheid om diegene die een
activiteit verricht waardoor milieuschade of een dreiging van milieuschade zich
voordoet te verplichten de nodige herstelmaatregelen te nemen. Het bestuur kan
voorts instructies geven met betrekking tot deze maatregelen (art. 17.10 lid 1 d Wm).
Art. 17.13 lid 1 regelt dat degene die de activiteit verricht elke haalbare maatregel
moet nemen terzake de betrokken verontreinigende stoffen of andere schadefactoren,
waarbij onder meer de mogelijkheid van verwijdering wordt genoemd. Zie voorts art.
17.14 jo art. 17.13 lid 6 Wm (procedure ter vaststelling van de precieze uit te voeren
herstelmaatregelen).

125

4.2.1.4 Is herstel verplicht?
Ja (art. 17.12 en 17.13 Wm). Indien door een activiteit milieuschade of een dreiging
tot milieuschade ontstaat, treft diegene die de activiteit verricht onmiddellijk de
nodige preventieve/herstelmaatregelen. Het bevoegd gezag verplicht degene die de
activiteit verricht onmiddellijk de nodige maatregelen te treffen (art. 17.13 lid 5). De
wetstekst verplicht de overheid niet tot herstel, maar niet uitgesloten wordt dat de
overheid hiertoe wel gehouden kan worden. Indien niet kan worden vastgesteld wie de
veroorzaker is, dient het bevoegd gezag te beslissen of het maatregelen treft (art.
17.14 lid 2 Wm).

4.2.1.5 Is vergunningverweer/ kennisverweer aan de orde?
De mogelijkheid tot vergunningsverweer/kennisverweer is opgenomen in art. 17.16
lid 4 onder b (1) vergunningsverweer en art. 17.16 lid 4 onder b (2) kennisverweer.
Opgemerkt dient wel te worden dat Nederland verweren in principe niet toestaat, maar
een redelijkheidstoets toevoegt wanneer in uitzonderlijke omstandigheden volledig
kostenverhaal zou leiden tot onredelijke situaties. De bewijslast voor het bestaan van
dergelijke uitzonderlijke omstandigheden en de relevantie daarvan rusten bij de
exploitant. 238

4.2.1.6 Hoofdelijke of gezamenlijke aansprakelijkheid in geval van meerdere daders?
Opmerkelijk is dat in titel 17.2 geen specifieke voorziening is opgenomen in verband
met aansprakelijkheid in geval van meerdere daders. Wel staat in art. 17.14 Wm dat
indien zich meerdere gevallen van milieuschade voordoen, hetgeen in theorie niet
alleen één maar ook meerdere veroorzakers kan betreffen, het bevoegd gezag zal
beslissen welke schade het eerst wordt hersteld.

238 Tweede Kamer der Staten-Generaal, Voorstel van wet tot wijziging van de Wet milieubeheer in
verband met de implementatie van Richtlijn nr. 2004/35EG (milieuaansprakelijkheid), Memorie
van Toelichting, TK 2006-2007, 30 920, nr. 3, p. 15.

126

4.2.1.7 Is er een voorziening voor insolventie?
Neen, de regeling verplicht niet tot het aangaan van financiële zekerheden.

4.2.1.8 Kan actie tot preventie/herstel worden afgedwongen door een derdebelanghebbende?
Ja, Art. 17.15 lid 1 Wm voorziet dat belanghebbenden of bestuursorganen in geval
van milieuschade of een onmiddellijke dreiging daarvan het bevoegd gezag kunnen
verzoeken een beschikking te geven tot het treffen van de nodige maatregelen.

4.2.1.9 Is er naar verwachting een voldoende prikkel (ex ante) voor voorkomen
milieuschade?
Omdat titel 17.2 Wm een beperkt toepassingsbereik heeft, de schade aanzienlijk moet
zijn voordat titel 17.2 Wm van toepassing is, er geen financiële zekerheid verplicht is,
en er een causaal verband aangetoond moet kunnen worden tussen de schade en de
veroorzaker, lijkt de prikkel die de regeling ex ante geeft voor het voorkomen van
milieuschade eerder beperkt.

4.2.1.10 Algemeen oordeel over effectiviteit
Voor zover deze regeling van toepassing is op milieuschade aan bodem, water en
natuur, is er een gehoudenheid tot het voorkomen en herstel van milieuschade. Het
bevoegd gezag dient handhavend op te treden richting veroorzaker indien die zowel
terzake van preventie als herstel in gebreke blijft. Voor zover er samenloop is met
andere regelingen, geeft art. 17.9 lid 7 aan dat toepassing moet worden gegeven aan
de in titel 17.2 neergelegde bevoegdheden, en dat bij uitvoering van de andere
bevoegdheden geen strijd moet ontstaan met de bij of krachtens titel 17.2 gestelde
regels.

Het beperkte toepassingsgebied, met name door de hoge schadedrempels, en het feit
dat zowel de referentiesituatie als ook het causaal verband mogelijk moeilijk aan te

127

tonen zijn, kunnen maken dat de effectiviteit van titel 17.2 beperkt is. Voorts
ontbreekt een plicht tot financiële zekerheidsstelling terwijl er sprake is van een
risicoaansprakelijkheid; de verweren kunnen slechts in bijzondere situaties worden
aangevoerd waarbij een bewijsplicht rust bij de veroorzaker.

Titel 17.2 verplicht de overheid voorts niet expliciet om zelf preventieve of
herstelmaatregelen te nemen. Of een gehoudenheid tot overheidsoptreden moet
worden aangenomen, kan op dit moment niet met zekerheid worden gesteld, maar is
als zodanig niet uitgesloten.

Schematisch:
Titel 17.2
1. Algemene of bijzondere reikwijdte?

Bijzonder (reikwijdte is beperkt tot water, bodem en
natuur met hoge schadedrempels)

2. Kan of moet preventieve actie ter voorkoming

Ja (art. 17.10 c)

milieuschade worden afgedwongen?
3.

Kan

herstel

van

milieuschade

worden

Ja (art. 17.10 c)

afgedwongen?
4. Is herstel van milieuschade verplicht?

Ja, door de veroorzaker (art. 17.13)

5. Is vergunning/ en-of kennisverweer aan de

Mogelijkheid is opgenomen in art. 17.16 lid 4, maar is

orde?

restrictief (redelijkheidstoets)

6. Hoofdelijke of gezamenlijke aansprakelijkheid

Niet opgenomen in Titel 17.2

in geval van meerdere daders?
7. Is er een voorziening voor insolventie?

Neen, geen verplichting tot financiële zekerheid

8. Kan actie tot preventie of herstel worden

Ja, in beginsel wel (Art. 17.15 lid1 en lid 2).

afgedwongen door een derde-belanghebbende?

Effectiviteit

van

deze

bepaling

moet

nog

uitkristalliseren met name inzake de mogelijkheid om
het bevoegd gezag zelf te verplichten preventie- en
herstelmaatregelen te nemen
9. Is er naar verwachting een voldoende prikkel

Beperkte prikkel

(ex ante) voor voorkomen milieuschade?
10. Algemeen oordeel over effectiviteit

Beperkte reikwijdte, geen financiële zekerheid, geen
expliciete herstelplicht voor de overheid, doch deze is
mogelijk wel afdwingbaar

128

4.2.2. Titel 17.1 Wm: Maatregelen bij een ongewoon voorval
Uit een vergelijking met titel 17.2 Wm kan het volgende geconcludeerd worden:
•

Ten opzichte van titel 17.2 Wm is titel 17.1 qua reikwijdte enerzijds ruimer
(“nadelige gevolgen voor het milieu”) maar ook beperkter (alleen van
toepassing in geval van een ongewoon voorval).

•

Ten opzichte van titel 17.1 Wm geeft Titel 17.2 Wm het bevoegd gezag
uitdrukkelijk bevoegdheden om zelf op te treden. Art. 17.10 (2) Wm stelt
immers dat het bevoegd gezag zelf de nodige maatregelen kan nemen of
iemand kan inschakelen om dit te doen. Overigens rijst hier de vraag hoe deze
bepalingen zich verhouden met de in art. 5:21 Awb neergelegde regeling van
bestuursdwang, waar is opgenomen dat in geval van spoedeisendheid reeds
opgetreden kan worden zonder dat een beslissing tot toepassing van
bestuursdwang van te voren op schrift is gesteld. Overigens is voorstelbaar dat
ook in geval van milieuschade als bedoeld in Titel 17.2 waarbij sprake is van
een spoedeisend karakter maar een passieve veroorzaker de overheid zelf met
bestuursdwang zal kunnen optreden.

•

Titel 17.1 Wm heeft voorts alleen betrekking op ongewone voorvallen binnen
de inrichting en geeft alleen bevoegdheden aan het Wm-bevoegd gezag. Bij
een incident binnen een inrichting zal, zolang er geen duidelijkheid bestaat of
de schadedrempel is overschreden, onduidelijkheid bestaan of alleen sprake is
van een ongewoon voorval in de zin van titel 17.1 Wm, of ook van
(onmiddellijke dreigende) milieuschade als bedoeld in titel 17.2 Wm. Zolang
daar geen duidelijkheid over is, is de ongewone-voorvallenregeling van titel
17.1 Wm van toepassing en zal het bevoegd gezag zich daarop baseren. Zodra
sprake is van (onmiddellijke dreiging van) milieuschade in de zin van titel
17.2 Wm dient het bevoegd gezag zich mede te baseren op titel 17.2 Wm.

•

Titel 17.1 Wm kent de eis dat de verantwoordelijke voor de inrichting de
maatregelen treft die redelijkerwijs van hem verlangd kunnen worden, terwijl
bij titel 17.2 de exploitant de maatregelen dient te treffen (art. 17.12 en 17.13
Wm) en in principe daarvoor ook de kosten dient te dragen, tenzij een van de
beperkt geformuleerde uitzonderingen van art. 17.16 Wm van toepassing is.
Art. 17.1 Wm gaat in zoverre verder dan art. 17.16 lid 1 Wm uit titel 17.2 Wm

129

dat de exploitant preventieve maatregelen dient te nemen en daarvan zelfs de
kosten dient te dragen ook zonder een eis van verwijtbaarheid terzake de
oorzaak van het ongewoon voorval.
•

Een zwak doch wellicht niet gemakkelijk oplosbaar punt 239 van titel 17.1 Wm
is dat (net zoals bij titel 17.2 Wm) geen verplichting tot zekerheidstelling
bestaat zodat het risico altijd aanwezig is dat het bedrijf niet in staat is de
kosten te dragen of failliet zou kunnen worden verklaard.

•

Een punt waarvoor recent aandacht werd gevraagd is dat titel 17.1 weliswaar
voorschrijft aan de exploitant om alle maatregelen te treffen die
redelijkerwijze van hem kunnen worden verlangd om zodoende bij een
ongewoon voorval de gevolgen voor het milieu te voorkomen of te beperken,
maar dat concrete maatregelen nauwelijks worden voorgeschreven. Dit kan in
de praktijk ook moeilijk zijn omdat het wellicht ook onmogelijk is in concreto
aan te geven hoe in een bepaalde noodsituatie of bij een specifiek incident
gehandeld dient te worden. Elke situatie is immers anders. Toch wordt
overwogen te onderzoeken of verder kan worden aangegeven welke
noodmaatregelen specifiek getroffen zouden moeten worden. 240
De facto zou betoogd kunnen worden dat waar titel 17.1 Wm een zorgplicht
op de exploitant legt om maatregelen te nemen ter voorkoming of beperking
van milieugevolgen bij ongewone voorvallen de vraag gesteld zou kunnen
worden in hoeverre die zorgplicht via specifieke regels of verplichtingen
geconcretiseerd zou kunnen worden.

4.2.3. Art. 1.1.a. Zorgplicht Wm
4.2.3.1 Reikwijdte zorgplicht in art. 1.1.a Wm
Deze reikwijdte is in beginsel bijzonder ruim. De bepaling schrijft immers voor dat
een ieder voldoende zorg voor het milieu in acht dient te nemen, dus voor burgers als
voor bedrijven. Wel is opvallend dat de algemene zorgplicht niet alleen in art. 1.1.a.

239 Consequentie van de invoering van een plicht tot het stellen van financiële zekerheid zou immers
zijn dat alle (van de ongeveer 400.000 bedrijven) die onder de Wm vallen, dan verplicht zouden
worden tot een financiële zekerheidsstelling.
240 Zie desbetreffend een door het Nederlands Instituut voor Fysieke Veiligheid NIBRA verricht
onderzoek over milieubescherming bij incidenten, verkrijgbaar via Jetty Kolff, MinVROM.nl.

130

Wm is opgenomen, maar dat in vele andere sectorale milieuwetten ook zorgplichten
gevonden kunnen worden. 241 De zorgplicht van art. 1.1a Wm is overigens niet
strafrechtelijk handhaafbaar gesteld.

4.2.3.2 Kan of moet preventieve actie ter voorkoming milieuschade worden
afgedwongen?
De zorgplicht bevat als zodanig de opdracht om milieuschade te voorkomen
(verplichting om handelen achterwege te laten voorzover zulks in redelijkheid kan
worden gevergd). Onder strikte voorwaarden kan preventieve bestuurlijke handhaving
ingezet worden.

4.2.3.3 Kan herstel van milieuschade worden afgedwongen?
Ja, via de weg van bestuurlijke handhaving kan bijvoorbeeld een last onder
bestuursdwang opgelegd worden ter ongedaanmaking van de overtreding.

4.2.3.4 Is herstel van milieuschade verplicht?
Ja, art. 1.1 a, lid 2 Wm geeft aan dat voor zover milieuschadelijke gevolgen niet
konden worden voorkomen deze zoveel mogelijk dienen te worden beperkt of
ongedaan moeten worden gemaakt. In dat laatste zou een herstelplicht gelezen kunnen
worden, die via bestuurlijke handhaving kan worden afgedwongen. Ook hier geldt in
principe de beginselplicht tot handhaving.

4.2.3.5 Is vergunningverweer/kennisverweer aan de orde?
Ja, uit de jurisprudentie van de Raad van State volgt dat de omstandigheid dat in geval
van vergunde activiteiten geen schending van art. 1.1a Wm kan worden aangenomen.
Kort gezegd betekent dit dat zo lang de exploitant vergunningsvoorwaarden naleeft,
geen sprake zal zijn van schending van de zorgplicht, maar dat het bevoegd gezag dan

241 Een overzicht kan men vinden supra in de tabel in 3.2.4.

131

geacht wordt vergunningsvoorschriften te wijzigen of wellicht de vergunning zelfs in
te trekken. Wel kan in een vergunning een zorgplicht worden opgenomen.
Inzake kennisverweer: art. 1.1a stelt dat indien degene weet dan wel redelijkerwijs
kan vermoeden dat er schade ontstaat, hij maatregelen moet nemen. Zonder deze
kennis geldt de zorgplicht niet.

4.2.3.6 Hoofdelijke of gezamenlijke aansprakelijkheid in geval van meerdere daders?
Terzake is geen specifieke voorziening opgenomen in de Wm.

4.2.3.7 Is er een voorziening voor insolventie?
Nee, de zorgplicht verplicht niet tot het aangaan van financiële zekerheden.

4.2.3.8

Kan

actie

tot

preventie/herstel

worden

afgedwongen

door

een

derdebelanghebbende?
Ja, er kan een verzoek om handhaving worden ingediend (art. 18.14 Wm).

4.2.3.9 Is er naar verwachting een voldoende prikkel (ex ante) voor voorkomen
milieuschade?
Het voordeel van de zorgplicht is, zo is herhaaldelijk in de literatuur benadrukt, dat
deze als vangnet kan fungeren voor waar (andere) publiekrechtelijke bepalingen geen
specifieke plichten op exploitanten leggen. In die zin kan vanuit de heldere
verplichting om zorg voor het milieu in acht te nemen en gevolgen van
milieuschadelijk handelen te voorkomen wel een prikkelwerking uitgaan. Nadeel is
echter dat deze zorgplicht (noodgedwongen) zo algemeen en vaag is dat deze
natuurlijk niet specifiek aan een exploitant 242 informatie geeft over welk handelen dan
precies van betrokkene wordt verwacht om schade aan het leefmilieu te voorkomen.
Derhalve dient van een dergelijk vage zorgplicht op het vlak van ex ante

242 Of aan een ander; de zorgplicht strekt zich immers uit tot “eenieder”.

132

prikkelwerking ter voorkoming van milieuschade toch niet al te veel verwacht te
worden. Het lijkt veelal bedoeld als vangnet - en dus sluitstuk - voor de overheid om
te kunnen optreden waar specifieke regelingen uitblijven.

4.2.3.10 Algemeen oordeel over effectiviteit
Zorgplichten worden in het algemeen als belangrijk instrument beschouwd om te
garanderen dat regelgeving gericht tot het voorkomen en herstellen van milieuschade
voldoende sluitend is. Waar een specifieke regeling zou ontbreken, kan de zorgplicht
dus een vangnetfunctie vervullen. Dat zou vooral een rol kunnen spelen wanneer de
milieuwetgeving (bijvoorbeeld vanwege een beperkte bevoegdheidsomschrijving)
tekort zou schieten voor het aansprakelijk stellen van een veroorzaker van een
milieuschade.

Maar

ook

wanneer

het

hierna

te

bespreken

burgerlijk

aansprakelijkheidsrecht tekort zou schieten, m.n. in het geval er geen slachtoffer is die
een privaatrechtelijke actie zou starten zou getracht kunnen worden met publiekrecht
handhavend op te treden op grond van de zorgplicht zoals gegeven in art. 1.1.a Wm,
dan wel op grond van een specifieke zorgplicht.

Of een zorgplicht steeds op effectieve wijze ingezet kan worden, zal onder meer
afhangen van de vraag of het in de specifieke casus redelijk geacht kan worden de
veroorzaker te verplichten tot herstel van milieuschade. Ook is niet uitgesloten dat
handhaving soms niet kosteneffectief is, met name indien de kosten van handhaving
niet in verhouding staan tot de aard van de milieuovertreding. Dat kan problematisch
zijn nu in beginsel sprake is van een gehoudenheid tot handhaving door het bestuur.

Het spreekt verder voor zich dat een zorgplicht ook niet effectief zal zijn wanneer de
veroorzaker onvindbaar is, maar ook in de relatief waarschijnlijke casus dat deze wel
gevonden kan worden, doch niet in staat is om de kosten die met de uitvoering van de
zorgplicht gemoeid zijn te betalen. Echter, bij een zorgplichtbepaling wordt in feite
aan de overtreder het verwijt gemaakt niet gedaan te hebben wat redelijkerwijs van
hem kon worden verwacht. Er lijkt met andere woorden toch een element van
verwijtbaarheid in te zitten. Gevolg daarvan is dat het bij zorgplichten eerder om een
schuld- dan om een risicoaansprakelijkheid gaat. Zoals in de rechtseconomische

133

analyse werd aangegeven, is het ontbreken van een plicht tot financiële zekerheid
vooral problematisch bij een risicoaansprakelijkheid. Nu het bij de zorgplicht veeleer
om een schuldaansprakelijkheid gaat, hoeft het ontbreken van een plicht tot
zekerheidsstelling derhalve niet noodzakelijk de ex ante prikkelwerking te reduceren.

Schematisch kunnen de bevindingen als volgt worden weergegeven:
Zorgplicht art. 1.1a Wm
1. Algemene of bijzondere reikwijdte?

Algemeen, zeer ruim, doch begrensd door hoofdstuk 8
Wm (niet van toepassing op vergunde activiteiten)

2. Kan of moet preventieve actie ter voorkoming

Ja, in beginsel zal handhavend moeten worden

milieuschade worden afgedwongen?

opgetreden door het bestuur.

3.

Kan

herstel

van

milieuschade

worden

Ja, door bestuurlijke handhaving

afgedwongen?
4. Is herstel van milieuschade verplicht?

Ja (art. 1.1a, lid 2 Wm)

5. Is vergunning- en / of kennisverweer aan de

Ja, beiden zijn aan de orde

orde?
6. Hoofdelijke of gezamenlijke aansprakelijkheid

Niet opgenomen in Wm

in geval van meerdere daders?
7. Is er een voorziening voor insolventie?

Nee, geen verplichting tot financiële zekerheid

8. Kan actie tot preventie of herstel worden

Ja, via verzoek om handhaving art. 18.14 Wm

afgedwongen door een derde-belanghebbende?
9. Is er naar verwachting een voldoende prikkel

Twijfelachtig

(ex ante) voor voorkomen milieuschade?
10. Algemeen oordeel over effectiviteit

Als vangnetinstrument nuttig, zo lang uitvoering niet
onredelijk wordt beschouwd. Afwezigheid financiële
zekerheid minder problematisch.

4.2.4. Art. 13 en art. 27 Wbb (Bodembescherming)
4.2.4.1 Reikwijdte Wbb
Deze is in beginsel beperkt tot bodem, maar anderzijds is de reikwijdte van de Wbb
wel groter dan titel 17.2 Wm. Alleen bodemschade met aanmerkelijk risico voor
negatieve effecten op de menselijke gezondheid wordt gedekt door titel 17.2 Wm
terwijl onder de Wbb naast de actuele humane risico’s ook de ecologische risico’s en
de verspreiding van de verontreiniging, bijvoorbeeld in het grondwater, relevant zijn.

134

In zoverre gaat de Wbb beduidend verder dan titel 17.2 Wm. 243 Voorts kan volgens
jurisprudentie de zorgplicht ex art. 13 Wbb aanvullend werken op de Wm-vergunning.

4.2.4.2 Kan of moet preventieve actie ter voorkoming milieuschade worden
afgedwongen?
Ja, via de weg van bestuurlijke handhaving.

4.2.4.3 Kan herstel van milieuschade worden afgedwongen?
Ja, via de weg van de bestuursrechtelijke handhaving.

4.2.4.4 Is herstel van milieuschade verplicht?
Ja, via de zorgplicht uit art. 13 Wbb die eenieder verplicht directe gevolgen van
verontreiniging of aantasting van de bodem te beperken en zoveel mogelijk ongedaan
te maken (wanneer betrokkene weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door
zijn handelen de bodem kon worden verontreinigd of aangetast). Anders dan in titel
17.2 Wm is er in de Wbb geen verplicht kostenverhaal geregeld, maar dient de
overtreder ingevolge van art. 5:25 lid 1 Awb bijvoorbeeld de kosten van toepassing
van bestuursdwang te dragen.

4.2.4.5 Is vergunningverweer/kennisverweer aan de orde?
Inzake vergunningverweer: anders dan de zorgplicht in art. 1.1a Wm (die niet
aanvullend werkt op de vergunningsplicht uit de Wm) komt aan de zorgplicht uit art.
13 Wbb een zelfstandige en aanvullende betekenis toe en dient deze te worden
nageleefd naast de in de Wm-vergunning neergelegde voorschriften.

243 Zie hiervoor Brans (2005), 18.

135

Inzake kennisverweer: net zoals art. 1.1a Wm stelt art. 13 Wbb dat indien degene weet
dan wel redelijkerwijs kan vermoeden dat er schade ontstaat, hij maatregelen moet
nemen. Zonder deze kennis geldt de zorgplicht niet.

4.2.4.6 Hoofdelijke of gezamenlijke aansprakelijkheid in geval van meerdere daders?
Art. 43 Wbb lijkt aan gedeputeerde staten de mogelijkheid te bieden om, wanneer niet
vrijwillig tot sanering wordt overgegaan, aan een nader omschreven groep van
personen, waaronder de veroorzaker, het bevel te geven tot sanering over te gaan dan
wel tot nader onderzoek. Dit lijkt mogelijkheden te bieden om – in geval van ernstige
verontreiniging - een saneringsbevel ten aanzien van meerdere aansprakelijken
gezamenlijk te geven (en vervolgens ook met bestuurlijke handhaving af te dwingen).

4.2.4.7 Is er een voorziening voor insolventie?
Ja, art. 16 Wbb geeft de mogelijkheid tot het verplichten van een financiële zekerheid,
doch dat moet dan bij AMvB worden geregeld. Inzake de zorgplicht is geen
verplichting tot financiële zekerheid aan de orde.

4.2.4.8 Kan actie tot preventie/herstel worden afgedwongen door een derdebelanghebbende?
Ja, er kan een verzoek om handhaving worden ingediend (art. 18.14 Wm).

4.2.4.9 Is er naar verwachting een voldoende prikkel (ex ante) voor voorkomen
milieuschade?
Er is maar een beperkte mogelijkheid tot financiële zekerheidsstelling. Deze moet in
een van de AmvB’s op grond van de artikelen 6 tot en met 12 Wbb worden
geregeld,en hier wordt maar zeer beperkt gebruik van gemaakt. De ex ante prikkel is
derhalve maar beperkt.

136

4.2.4.10 Algemeen oordeel over effectiviteit
De Wbb heeft an sich een ruime reikwijdte (voor zover het tenminste om
bodemschade gaat), zelfs ruimer dan titel 17.2 Wm. Positief is de mogelijkheid om de
zorgplicht uit art. 13 Wbb in te kunnen zetten en langs bestuurlijke weg te handhaven.
Ook de mogelijkheid die art. 16 Wbb biedt tot het verplichten van een financiële
zekerheid dient als positief te worden beschouwd, doch hiervan wordt in de praktijk
maar spaarzaam gebruik gemaakt. In geval van bestuurlijke handhaving zal de
overtreder in beginsel de kosten dienen te dragen maar uiteraard hangt dit af van de
mate waarin van deze mogelijkheid gebruik is gemaakt.

Schematisch kan dit als volgt worden samengevat:
Wet bodembescherming
1. Algemene of bijzondere reikwijdte?

Reikwijdte beperkt tot bodem, maar wel ruim wat
bodemschade betreft. Zorgplicht werkt aanvullend op
vergunning ex hoofdstuk 8 Wm.

2. Kan of moet preventieve actie ter voorkoming

In beginsel zal handhavend opgetreden moeten

milieuschade worden afgedwongen?

worden door het bestuur..

3.

Kan

herstel

van

milieuschade

worden

Ja, door bestuurlijke handhaving van de zorgplicht art.

afgedwongen?

13 Wbb

4. Is herstel van milieuschade verplicht?

Ja (art. 13 Wbb)

5. Is vergunning/ en-of kennisverweer aan de

In principe geen vergunningverweer (zorgplicht art. 13

orde?

Wbb zelfstandig en aanvullend), maar wel een
kennisverweer.

6. Hoofdelijke of gezamenlijke aansprakelijkheid

Alleen een specifieke regeling in geval van ernstige

in geval van meerdere daders?

bodemverontreiniging (art. 43 Wbb).

7. Is er een voorziening voor insolventie?

Ja, dit kan in een AmvB worden geregeld (art. 16
Wbb) doch zeer terughoudend gebruikt

8. Kan actie tot preventie en herstel worden

Ja, via verzoek om handhaving, art. 18.14 Wm.

afgedwongen door een derde-belanghebbende?
9. Is er naar verwachting een voldoende prikkel

Beperkt, doch groter indien een financiële zekerheid

(ex ante) voor voorkomen milieuschade?

verplicht wordt gesteld. Dit is niet mogelijk ten
aanzien van de zorgplicht,

10. Algemeen oordeel over effectiviteit

Beperkt effectief, aanvullende werking zorgplicht is
positief, en er is een mogelijkheid om in AmvB een
plicht tot financiële zekerheid te regelen (art. 16).

137

4.2.5. Bestuursrechtelijke handhaving
4.2.5.1 Reikwijdte bestuursrechtelijke handhaving
De bestuursrechtelijke handhaving zoals verankerd in de Awb heeft in beginsel een
algemene reikwijdte. Echter, waar de basis in beginsel steeds gevonden kan worden in
de Awb bestaan er grote verschillen wat de bevoegde organen betreft aangezien deze
per milieuwet kunnen verschillen. Zie desbetreffend onder meer het schema dat supra
in 3.2.2.7a werd gegeven.

4.2.5.2 Kan of moet preventieve actie ter voorkoming milieuschade worden
afgedwongen?
In geval van dreigende overtreding kan bestuurlijk handhavend worden opgetreden,
zij het dat de uitoefening van die bevoegdheid aan strikte voorwaarden is verbonden.
Gelet op de beginselplicht tot handhaving, en wellicht ook gelet op art. 21 Grondwet
of gelet op andere taakopdrachten voor de overheid, kan een dergelijk optreden zelfs
onder omstandigheden gehouden zijn.

De last onder bestuursdwang lijkt als herstelsanctie in art. 5:21 Awb vooral te worden
beschouwd als een middel om een geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding te
bereiken. Daarnaast werd in hoofdstuk 3 duidelijk gemaakt dat de last onder
dwangsom kan worden ingezet als een middel tot het voorkomen van herhaling van
een overtreding (zie art. 5:32 a, dat spreekt over het voorkomen van verdere
overtreding). In die zin zou de last onder dwangsom ook kunnen worden ingezet ter
voorkoming van herhaling van milieuschade in de nabije toekomst.

4.2.5.3 Kan herstel van milieuschade worden afgedwongen?
Ja, de herstelsancties in titel 5.3 van de Awb (last onder bestuursdwang en last onder
dwangsom) hebben precies de ongedaanmaking van de overtreding en daarmee, in
voorkomend geval, herstel van milieuschade tot voorwerp. Wel zal hier de vraag
ontstaan wat precies onder herstel van milieuschade wordt verstaan.

138

4.2.5.4 Is herstel van milieuschade verplicht?
Er is sprake van een beginselplicht tot handhaving en onder omstandigheden kan een
plicht tot handhaving ook voortvloeien uit het Europees recht. Wanneer echter een
herstelsanctie is opgelegd, is de essentie (bijvoorbeeld van de last onder dwangsom)
uiteraard dat daardoor de overtreder verplicht wordt tot herstel van de milieuschade
conform de opgelegde last.

4.2.5.5 Is vergunningverweer / kennisverweer aan de orde?
Dit speelt hier in beginsel geen rol. De bestuurlijke sancties worden immers slechts
toegepast

wanneer

overtreding

(van

een

wettelijk

verbod

of

van

een

vergunningsvoorschrift) heeft plaatsgevonden. Dit betekent dat milieuschade die in
het kader van het naleven van een vergunning ontstaat, niet langs de weg van de
bestuurlijke handhaving aangepakt kan worden, tenzij een aanvullende regeling dat
verplicht (zoals art. 13 Wbb). Als algemene regel geldt wel dat geen bestuurlijke
sanctie wordt opgelegd voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond
bestaat (art. 5:5 Awb).

4.2.5.6 Hoofdelijke of gezamenlijke aansprakelijkheid in geval van meerdere daders?
Een bestuurlijke sanctie kan in worden opgelegd aan degene die de overtreding heeft
gepleegd of medegepleegd (art. 5:1 Awb lid 2). Er worden geen nadere regels
gegeven inzake de vraag of een mede-overtreder voor het gehele herstel, dus voor
ongedaanmaking van de gehele overtreding, aangeschreven zou kunnen worden..

4.2.5.7 Is er een voorziening voor insolventie?
Nee, in beginsel niet. Dat betekent dat er geen garantie is dat de “last” die wordt
opgelegd (onder bestuursdwang of onder dwangsom) ook daadwerkelijk wordt
uitgevoerd. Art. 5:25 Awb bepaalt dat de kosten van (in dit geval bestuursdwang) ten
laste van de overtreder zijn (tenzij dit niet redelijk zou zijn) maar er is geen bijzondere
regeling getroffen voor het geval de overtreder onvermogend zou zijn en dus niet in

139

staat is om die kosten te betalen. Dit kan in bijzondere regelingen wel nader worden
vormgegeven, in de vorm van een verplichte financiële zekerheidsstelling. Interessant
is om hier een onderscheid te maken tussen (1) het vestigen van een financieële
zekerheid bij voorbeeld bij aanvang van de gevaarzettende activiteit, dus bijvoorbeeld
vlak na vergunningverlening, of (2) het vestigen van een financiële zekerheid op het
moment dat de overtreding is begaan en kosten zullen moeten worden gemaakt om
deze ongedaan te maken. Zie hierover verder paragraaf 4.3.4.

4.2.5.8 Kan actie tot preventie/herstel worden afgedwongen door een derdebelanghebbende?
Ja, en bovendien is door de vierde tranche Awb de positie van de derde die de
tenuitvoerlegging van handhaving wenst versterkt. De derde kan het bestuursorgaan
verzoeken sancties op te leggen (zie met name artkikel 18.14 Wm) en als deze daar
geen gehoor aan zou geven, kan deze weigering een appelabele besluit opleveren dat
vervolgens kan worden aangevochten. Ten tweede kan nu ook de tenuitvoerlegging
van de sancties bij de bestuursrechter worden aangevochten (zie art. 5:31a Awb en art.
5:37 Awb).

4.2.5.9 Is er naar verwachting een voldoende prikkel (ex ante) voor voorkomen
milieuschade?
Dit vergt vanuit rechtseconomisch perspectief een genuanceerd antwoord. Dat hangt
samen met het feit dat de bestuurlijke handhaving zoals deze (ook na de
inwerkingtreding van de vierde tranche Awb) is geregeld effectief kan zijn voor zover
uitgegaan wordt van een pakkans van 100 %. Immers, de belangrijkste bestuurlijke
sancties die in de praktijk kunnen worden opgelegd bij overtreding van
milieuregelgeving zijn (na de recente naamswijziging) de last onder bestuursdwang en
de last onder dwangsom. Beginsel bij beide (maar vooral bij de last onder dwangsom)
is dat niet alleen een bepaalde herstelmaatregel wordt omschreven (bij de last onder
bestuursdwang), maar dat (bij de last onder dwangsom) ook een verplichting wordt
opgelegd tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt
uitgevoerd. Vanuit een ex post perspectief (nadat de overtreding reeds heeft

140

plaatsgevonden) zal de last onder dwangsom uiteraard de financiële prikkel bieden die
de wetgever en doctrine daarvan verwachten. Echter, vanuit een ex ante perspectief
(voordat de overtreding plaatsvindt) is dat natuurlijk alleen het geval wanneer er een
100 % pakkans zou zijn. De overtreder wordt immers alleen verplicht om datgene te
doen wat hij op basis van de wet- en regelgeving toch reeds moet doen. In
rechtseconomische literatuur is vaak aangegeven dat wanneer de pakkans geringer is
dan 100 % (hetgeen bij milieuovertredingen vaak het geval zal zijn) de sanctie een
veelvoud dient te zijn van het voordeel dat de overtreder door zijn normschending
geniet. 244 Anders zou overtreding hem slechts voordeel opleveren. Vanuit dat
perspectief bieden noch de last onder dwangsom, noch de last onder bestuursdwang
een effectieve prikkel tot preventie. Deze sancties maken overtreding van
milieuwetgeving in de situatie dat de pakkans geringer is dan 100 % een
aantrekkelijke gok.

De bestuurlijke sanctie die dit zou kunnen verhelpen zou precies de veelbesproken
bestuurlijke boete zijn: de boete laat immers toe de overtreder te verplichten tot
betalen van een geldsom die een veelvoud vormt van het voordeel dat de overtreder
behaalde, juist om met deze lagere pakkans rekening te houden. In 3.2.2.7 werd echter
duidelijk gemaakt dat de bestuurlijke boete in het milieurecht slechts voor enkele
overtredingen bestaat en dat (ook na invoering van de recente vierde tranche) de
bestuurlijke boete voor het merendeel van de schendingen van milieuregelgeving in
Nederland nog steeds onbereikbaar blijft. De eenvoudige conclusie luidt dan ook dat
het huidige sanctiearsenaal ex ante onvoldoende prikkels biedt ter voorkoming van
milieuschade. 245 In de toekomst gloort echter versterking, vanwege de aankondiging
dat vanaf 2012 de bestuurlijke strafbeschikking in het milieurecht zal worden
ingevoerd.

4.2.5.10 Algemeen oordeel over effectiviteit
Ook dit vergt een genuanceerd antwoord. De beginselplicht tot handhaving (die echter
niet in de Awb is vervat, maar uit de jurisprudentie volgt) is positief. Een sterk punt is
244 Faure (2004), 1930-1940 en Faure (2007), 458-477.
245 De ex ante prikkelwerking voortvloeiend uit het strafrecht in brede zin is in dit onderzoek buiten
beschouwing gebleven.

141

dat een belanghebbende derde het bevoegde bestuursorgaan kan verzoeken sancties
op te leggen, waarbij een weigering een appellabel besluit oplevert. Mede ten gevolge
van de verbeterde positie van de derde door de invoering van de vierde tranche van de
Awb kan worden verwacht dat de effectiviteit van de bestuurlijke handhaving verder
kan toenemen. 246 De problemen en zwakheden lijken echter nog bijzonder groot. Dit
geldt bijvoorbeeld voor de organisatie van de handhaving in het algemeen (zie
desbetreffend onder meer het schema supra in 3.2.2.7a hetgeen de complexiteit van de
bestuurlijke handhaving van het milieurecht onderstreept). Daardoor zijn zeer veel
organen betrokken bij de handhaving, hetgeen niet alleen veel coördinatie en overleg
vereist, maar ook onzekerheid omdat niet altijd onmiddellijk kan worden vastgesteld
welk bestuursorgaan tot handhaving bevoegd is. Allicht dat zulks in concrete gevallen
ook tot vertraging en zelfs achterwege blijven van handhaving zal leiden.

De in de Awb vervatte herstelsancties (last onder bestuursdwang en last onder
dwangsom) lijken bijzonder nuttig om de overtreder feitelijk te verplichten tot
naleving van de milieuregulering, maar in het verleden werd in de praktijk niet ten
volle van die mogelijkheden gebruik gemaakt. Wellicht dat zulks in de toekomst,
bijvoorbeeld gelet op de in te richten omgevingsdiensten en met de recente
verbetering van de mogelijkheid voor derden om de tenuitvoerlegging van
bestuurlijke handhaving af te dwingen, zal verbeteren. Belangrijkste knelpunt bij de
bestuurlijke handhaving in Nederland vandaag is echter dat het integrale
instrumentarium uitsluitend effectief is wanneer wordt uitgegaan van een pakkans van
100 %. De herstelstancties uit de Awb dwingen de overtreder de facto slechts om te
doen wat hij op basis van de regelgeving toch al moest doen, zodat hij bij overtreding
nauwelijks iets te verliezen heeft. Juist daarom wordt vanuit rechtseconomisch
perspectief voor sancties gepleit die met dit lage ontdekkingsrisico rekening houden,
zoals bijvoorbeeld een (afschrikwekkende) bestuurlijke boete. De mogelijkheid om
die in het milieurecht op te leggen is vandaag nog beperkt. De aankondiging van de
invoering van de bestuurlijke strafbeschikking in het milieurecht – een instrument dat
natuurlijk nader op zijn merites moet worden bestudeerd - is voorts een belangrijke
potentiële verbetering uit oogpunt van effectiviteit.

246 Harde uitspraken kunnen hierover uiteraard nog niet worden gedaan omdat de wet immers pas in
werking is getreden. Wel kan de verwachting worden uitgesproken dat de verbeterde positie van
de derde-belanghebbende tot een grotere effectiviteit zal leiden.

142

Juist om die reden (ontbreken van bestuurlijke boete en van de bestuurlijke
strafbeschikking) is het eindoordeel over de effectiviteit van de bestuurlijke
handhaving momenteel negatief. Op dit punt is niettemin al een belangrijk
beleidsvoornemen aangekondigd terzake de bestuurlijke strafbeschikking, waardoor
de effectiviteit in de nabije toekomst verbeterd zal worden.

Schematisch kan dit als volgt worden samengevat:
Bestuurlijke handhaving
1. Algemene of bijzondere reikwijdte?

Algemeen, van toepassing op tal van overtredingen.

2. Kan of moet preventieve actie ter voorkoming

Ja, via preventieve handhaving, en ook door last onder

milieuschade worden afgedwongen?

dwangsom te gebruiken ter voorkoming van herhaling

3.

Kan

herstel

van

milieuschade

worden

Ja (via ongedaanmaking van de overtreding)

afgedwongen?
4. Is herstel van milieuschade verplicht?

Ja, in principe wel (als herstelsancties worden
toegepast ter ongedaanmaking overtreding)

5. Is vergunningverweer / kennisverweer aan de

Nee,

in

principe

orde?

rechtvaardigingsgrond van toepassing zijn

6. Hoofdelijke of gezamenlijke aansprakelijkheid

De mede-overtreder kan aangeschreven worden. Er is

in geval van meerdere daders?

geen nadere regeling voor meerdaderschap

7. Is er een voorziening voor insolventie?

Neen, tenzij een bijzondere regeling daarin voorziet

8. Kan actie tot preventie en herstel worden

Ja, via verzoek om handhaving, en via de verbeterde

afgedwongen door een derde-belanghebbende?

mogelijkheid

om

de

niet.

Wel

kan

tenuitvoerlegging

van

een

de

herstelsanctie via de bestuursrechtelijke weg aan de
orde te stellen
9. Is er naar verwachting een voldoende prikkel

Nee, wegens beperkte reikwijdte bestuurlijke boete en

(ex ante) voor voorkomen milieuschade?

het ontbreken van de bestuurlijke strafbeschikking

10. Algemeen oordeel over effectiviteit

Niet effectief door te geringe reikwijdte bestuurlijke
boete

en

(nog)

ontbreken

bestuurlijke

strafbeschikking, en geen algemene voorziening voor
insolventie

4.2.6. De regelingen in het BW
4.2.6.1 Reikwijdte regelingen in het BW
Zoals uit sectie 3.3 supra bleek, is er een aantal privaatrechtelijke regelingen in het
BW te vinden waarvan enkele van algemene aard zijn (meer bepaald art. 6:162 BW)
en anderen veeleer specifiek zijn. De algemene actie uit onrechtmatige daad van art.

143

6:162

BW

heeft

uiteraard

een

brede

reikwijdte;

de

specifieke

aansprakelijkheidsregelingen (bijvoorbeeld voor gebrekkige opstallen, gevaarlijke
stoffen, stortplaatsen of boorgaten) hebben dan weer een veel beperktere reikwijdte,
aangezien zij op bepaalde specifieke ongevalsituaties betrekking hebben. Deze
specifieke regelingen zijn ook degenen waar de Nederlandse wetgever een
risicoaansprakelijkheid heeft gecreëerd.

4.2.6.2 Kan of moet preventieve actie ter voorkoming milieuschade worden
afgedwongen?
Dit vergt een genuanceerd antwoord: het beginsel in het onrechtmatige daadsrecht is
dat een van de constitutieve elementen bestaat uit het veroorzaken van schade.
Wanneer (milieu)schade (nog) niet is opgetreden kan een onrechtmatige daadsactie
derhalve (in beginsel) niet plaatsvinden. Discussie vindt wel plaats over de vraag of
onrechtmatige daadsacties ook zouden kunnen worden ingesteld ter voorkoming van
(dreigende) schade maar het antwoord daarop is nog onvoldoende uitgekristalliseerd
in jurisprudentie en doctrine.

Wel zou een mogelijkheid bestaan in de toepassing van de collectieve actie in art.
3:305a BW. Wanneer de voorwaarden voor een dergelijke collectieve actie (zie
daarover supra in 3.3.2.3) vervuld zijn, zou ook preventief optreden ter voorkoming
van milieuschade (bijvoorbeeld behoud van een natuurgebied) tot de mogelijkheden
behoren.

4.2.6.3 Kan herstel van milieuschade worden afgedwongen?
Ja, de normale regel in het onrechtmatige daadsrecht is dat wanneer de rechter
vaststelt dat een onrechtmatige daad heeft plaatsgevonden, herstel langs twee
verschillende wegen mogelijk is: ofwel kan herstel in natura (bijvoorbeeld reparatie
van aangerichte milieuschade) worden bevolen ofwel zal de rechter de overtreder tot
schadevergoeding veroordelen Hoewel de laatste oplossing wel de meest
gebruikelijke is, wordt in de doctrine benadrukt dat ook herstel een binnen het

144

onrechtmatige daadsrecht mogelijke remedie vormt (waaraan overigens in
toenemende mate aandacht wordt besteed).

4.2.6.4 Is herstel van milieuschade verplicht?
Nee, er is geen specifieke voorziening in het BW dat zulks bepaalt.

4.2.6.5 Is vergunningverweer/kennisverweer aan de orde?
Algemene regel in het Nederlands milieuaansprakelijkheidsrecht is dat naleving van
regulering

of

vergunningsvoorwaarden

de

overtreder

niet

van

civiele

aansprakelijkheid bevrijdt. Dit zou alleen anders zijn wanneer de belangen van derden
bij die vergunningsprocedure (bijvoorbeeld via inspraak) uitdrukkelijk zijn
meegewogen. Dit zou tot gevolg kunnen hebben dat in dat geval (wanneer
aansprakelijkheid al zou worden aangenomen) de remedie niet een verbod of
herstelactie (tegen de vergunde activiteit) zou kunnen zijn, maar uitsluitend
schadevergoeding. Dit is herhaaldelijk in de jurisprudentie van de Hoge Raad
bevestigd. 247

4.2.6.6 Hoofdelijke of gezamenlijke aansprakelijkheid in geval van meerdere daders?
Ja, het is in het aansprakelijkheidsrecht gebruikelijk om meerdere daders die samen
verantwoordelijk worden gehouden voor eenzelfde schadegeval hoofdelijk tot
schadevergoeding te veroordelen.

4.2.6.7 Is er een voorziening voor insolventie?
Nee, het Burgerlijk Wetboek verplicht niet tot het aangaan van financiële zekerheden
ter dekking van de (risico)aansprakelijkheden. Dit vergt wel enige bijzondere
toelichting omdat aan deze problematiek uitgebreid aandacht is besteed tijdens de

247 Zie de uitgebreide beschrijving supra in 3.3.2.6. Voor een samenvatting van de jurisprudentie zie
Koeman (2006), 540-544.

145

parlementaire

behandeling

naar

aanleiding

van

de

invoering

van

de

risicoaansprakelijkheden voor milieugevaarlijke activiteiten.

In de memorie van toelichting wordt expliciet op de verzekeringsaspecten
ingegaan. 248 De wetgever geeft aan dat in Nederland in het algemeen voor zowel
bedrijven als particulieren redelijke dekkingsmogelijkheden bestaan, maar dat over de
specifieke nieuwe risicoaansprakelijkheden moeilijk voorspellingen kunnen worden
gedaan wat betreft de verzekerbaarheid. Er waren immers geen in het verleden
opgebouwde ervaringen en de inwerkingtreding van het wetsvoorstel zou nog enkele
jaren op zich laten wachten. De wetgever haalt wel uitdrukkelijk de discussie over de
verzekerbaarheid van zogenaamd “long tail risks” aan, een problematiek die destijds
sterk in de VS, maar deels ook in Europa speelde. 249 Ook schetst de wetgever de
mogelijkheden van verzekering op de verzekeringsmarkt en concludeert dat die
mogelijkheden weliswaar beperkt zijn, maar dat het verkrijgen van dekking ook onder
het nieuwe recht mogelijk zou blijven. De wetgever stelt dan ook dat de gekozen
voorzichtige aanpak in het wetsvoorstel zou uitsluiten dat verzekeraars van
milieuschade zich uit de markt zouden terugtrekken, zoals het geval was in de VS. 250

Tenslotte wordt in een interessante passage, die de instrumentenlimitering en
matigingen introduceert, het volgende gesteld “uit het voorgaande is gebleken dat de
verwachting dat de nieuwe aansprakelijkheden volledig door verzekering zullen
worden gedekt niet reëel is en ook neer komt op een eis die men in deze vergaande
vorm niet kan stellen. De aansprakelijkheid dient te kunnen worden verzekerd om tot
een redelijke mate van spreiding van het risico te komen, niet om de verzekerde van
elk

risico

te

ontlasten.

Niettemin

is

duidelijk

dat

discrepanties

tussen

aansprakelijkheid en voor een redelijke prijs verkrijgbare dekking tot een moeilijk te
dragen last kunnen leiden”. 251

Dit sluit aan bij informatie die werd verstrekt door een deskundige bij het Ministerie
van Justitie (die destijds ook bij de totstandkoming van deze wetgeving betrokken was)
248 Zie Memorie van Toelichting bij de invoering van de risicoaansprakelijkheden in het BW,
Kamerstukken 1988-1989, 21 202, nr. 3, in het bijzonder pp. 27-35.
249 Zie Memorie van Toelichting, pp. 27-28.
250 Memorie van Toelichting, pp. 32-33.
251 Memorie van Toelichting, p. 33.

146

en die eveneens aangaf dat volledige verzekerbaarheid niet was vereist. “Dit werd
verantwoord geacht omdat, voor zover dit een te zware last op het bedrijfsleven legt,
er twee instrumenten zijn die in dat geval de aansprakelijkheid binnen aanvaardbare
perken kunnen houden: matiging en limitering”. 252 Dit sluit overigens ook aan bij een
recente

bijdrage

van

advocaat-generaal

Spier

die

aangeeft

dat

de

risicoaansprakelijkheden hun rechtvaardiging vonden in het feit dat het steeds ging
om bronnen van verhoogd gevaar en dat de wetgever er – in de ogen van Spier te
optimistisch – vanuit ging dat de nieuwe aansprakelijkheden op ruime schaal
verzekerbaar zouden zijn. 253

Deze redenering van de wetgever is bijzonder opvallend en staat ook haaks op de
rechtseconomische theorie die aangeeft dat een risicoaansprakelijkheid steeds met een
financiële zekerheidsstelling dient te worden gecombineerd omdat anders
onvoldoende prikkels tot preventie zullen worden gegenereerd. 254 De memorie van
toelichting maakt duidelijk dat de wetgever vooral bezorgd was over het leggen van te
zware lasten op het bedrijfsleven. Opvallend is dat de wetgever zelf (zoals ook de heer
Frenk aangeeft) nooit is uitgegaan van een volledige verzekerbaarheid. Maar dat
betekent dus dat een risicoaansprakelijkheid is ingevoerd waarbij de wetgever het
eenvoudig op de koop toe heeft genomen dat deze niet volledig verzekerd zou worden
met alle mogelijke negatieve gevolgen van dien (wat betreft de prikkels tot preventie)
in geval van insolventie van de veroorzaker. 255

Opvallend is tevens dat (ter voorkoming van zware lasten voor het bedrijfsleven) over
een verzekeringsplicht in het geheel niet wordt gesproken, maar uitsluitend over
matiging en limitering ter stimulering van de verzekerbaarheid. Maar ten aanzien van
dat laatste is dan weer opvallend dat die limitering (zo werd hierboven aangegeven)
voor risicoaansprakelijkheid voor milieugevaarlijke activiteiten nooit is toegepast

252
253
254
255

Mail van Prof. Mr. Niels Frenk (Ministerie van Justitie) aan Dr. Niels Philipsen van 30 juni 2009.
Spier (2006a), 99-100.
Zie bijvoorbeeld Shavell (1986), 43-58 en Faure (2009), 252-253.
Uiteraard dient men zich wel te realiseren dat (verplichte) verzekering alleen betere prikkels tot
preventie genereert wanneer de verzekeraar ook in staat is om (via een adequate
risicodifferentiatie) het moreel risico bij de verzekerde veroorzaker te controleren en dit
bovendien ook daadwerkelijk doet. Alleen dan kan verzekering ook zijn maatschappelijk
gewenste functie vervullen. Zie daarover Faure (2002), 19-77.

147

zodat die maatregel om verzekerbaarheid te stimuleren door de wetgever nooit is
gebruikt.

De enige interessante vraag die nog rijst is of, nu in combinatie met de
risicoaansprakelijkheden in het BW geen verzekeringsplicht werd ingevoerd, via
publiekrechtelijke plichten toch nog een financiële zekerheidsstelling zou kunnen
worden afgedwongen (om op die manier de gecreëerde inefficiënties (wat betreft de
geringe prikkelwerking) te voorkomen of minstens te beperken).

4.2.6.8 Kan actie tot preventie/herstel worden afgedwongen door een derdebelanghebbende?
Ja, in dit verband kan wederom worden verwezen naar art. 3:305a BW dat de
collectieve actie regelt.

4.2.6.9 Is er naar verwachting een voldoende prikkel (ex ante) voor voorkomen
milieuschade?
Op papier is dit, mede vanuit de rechtseconomische literatuur, vrij eenvoudig te
beantwoorden: een schuldaansprakelijkheidsregime (zoals dat van art. 6:162 BW) kan
in beginsel aan een veroorzaker van milieuschade behoorlijke prikkels bieden ter
voorkoming van schade. Echter, deze literatuur heeft tevens aangegeven dat een
nadeel van de schuldaansprakelijkheid erin bestaat dat een hoge informatielast op de
rechter wordt gelegd: onder schuldaansprakelijkheid dient deze namelijk (via een
kosten/batenafweging) te bepalen wat de optimale zorg is die van een veroorzaker kon
worden verwacht (om op basis daarvan te oordelen of die veroorzaker al dan niet
onrechtmatig heeft gehandeld). Juist omdat terzake milieugevaarlijke activiteiten vaak
geoordeeld werd dat exploitanten zelf beter in staat zullen zijn dan de rechter om deze
kosten/batenafweging uit te voeren werd in de literatuur vaak gepleit voor een
risicoaansprakelijkheid voor milieugevaarlijke activiteiten. 256 Het voordeel daarvan is
dat de exploitant, die over betere kennis beschikt dan de rechter, beter kan afwegen
welke de optimale preventieve maatregelen zijn om schade te voorkomen. In die zin
256 Faure (2009), 252-253.

148

passen de risicoaansprakelijkheden voor schade veroorzaakt door gebrekkig opstallen,
gevaarlijke stoffen, stortplaatsen of boorgaten in het rechtseconomisch perspectief uit
het toetsingskader.

Echter, in het toetsingskader werd reeds aangegeven dat er twee belangrijke
voorwaarden zijn voor de risicoaansprakelijkheid om effectief een behoorlijke ex ante
prikkel te kunnen genereren. Een eerste voorwaarde is dat de exploitant daadwerkelijk
aansprakelijk is voor alle door hem veroorzaakte schade; een tweede (deels
gerelateerde) voorwaarde is dat er geen insolventieprobleem zou zijn en dat waar dit
het geval zou zijn (waar dus gevreesd kan worden dat de veroorzaakte schade hoger
zou zijn dan het vermogen van de dader) een plicht tot financiële zekerheidstelling
zou worden ingevoerd.

Juist op die twee punten lijkt de regeling in het BW tekort te schieten. Art. 6:110 BW
biedt immers de wetgever de mogelijkheid tot het ex ante opstellen van nadere regels
betreffende de limitering van aansprakelijkheid. Een dergelijke limitering zou tot te
geringe prikkels ter voorkoming van milieuschade kunnen leiden. Nu is dat laatste
voornamelijk een theoretisch probleem, want in de praktijk is art. 6:110 BW nooit
toegepast op de milieugerelateerde risicoaansprakelijkheden uit het BW. Deze
bepaling is in de praktijk slechts gebruikt voor schade in het luchtverkeer in verband
met het terrorismerisico. 257 Problematischer is echter dat de wetgever uitdrukkelijk
heeft afgezien van de invoering van een verzekeringsplicht (zie daarover supra
4.2.6.7). Het resultaat is derhalve dat, zoals in de literatuur herhaaldelijk werd gesteld,
de invoering van een risicoaansprakelijkheid zonder begeleidende maatregelen op het
vlak van de financiële zekerheidsstelling negatief is wat betreft de prikkels tot
voorkoming van milieuschade.

Tot slot is het bijzonder om stil te staan bij de mogelijkheid tot “namen en shamen”
zoals geregeld in het kader van de collectieve actie. Het bekendmaken van een
rechterlijke uitspraak zou een prikkeleffect kunnen hebben vanwege de negatieve

257 Informatie verstrekt door Prof. Mr. Niels Frenk (Ministerie van Justitie) bij e-mail van 30 juni
2009 aan Dr. Niels Philipsen.

149

invloed op de reputatie. Over de effectiviteit van dit instrument is evenwel nog geen
overeenstemming in de literatuur. 258

4.2.6.10 Algemeen oordeel over effectiviteit
In de literatuur is herhaaldelijk aangegeven dat het civiele aansprakelijkheidsrecht
maar in beperkte mate effectief is om preventie en herstel van milieuschade te
bewerkstelligen. De redenen zijn welbekend: milieuschade is vaak wijd verspreid of
schade vindt plaats aan collectieve (milieu)goederen zodat niet één individueel
slachtoffer (uitgangspunt bij onrechtmatige daadsacties) gevonden kan worden dat een
vordering brengt; ook kan de schade door meerdere daders veroorzaakt zijn waarbij
de bijdrage van eenieder niet steeds gemakkelijk te identificeren is; een lang
tijdsverloop tussen de emissie en het optreden van schade kan het welbekende “long
tail” risico meebrengen waardoor aansprakelijkheid moeilijk bewezen zal kunnen
worden. Het aansprakelijkheidsrecht kent dus vele voetangels en klemmen en hoge
barrières die in de praktijk door slachtoffers genomen moeten worden. Enkele van die
problemen zijn in het Nederlands milieuaansprakelijkheidsrecht geremedieerd:
bijvoorbeeld wanneer schade niet aan een individueel slachtoffer maar veeleer aan
collectieve milieugoederen wordt veroorzaakt, kan van de collectieve actie op basis
van art. 3:305a BW gebruik worden gemaakt. Maar andere problemen blijven bestaan.
Het grootste tekort in het huidige milieuaansprakelijkheidsrecht in Nederland is
ongetwijfeld het achterwege blijven van verplichtingen tot het stellen van financiële
zekerheid. Vooral in combinatie met een risicoaansprakelijkheid is dit, zo is
herhaaldelijk in de literatuur gesteld, problematisch omdat dit tot te geringe prikkels
tot preventie bij potentiële veroorzakers kan leiden. De wetgever lijkt bij de
totstandkoming van de ricisoaansprakelijkheden (te) veel aandacht te hebben laten
uitgaan naar de zorgen van het bedrijfsleven (dat verplichte verzekering te veel
additionele lasten zou veroorzaken) en heeft ten onrechte weinig oog gehad voor het
feit dat het invoeren van een risicoaansprakelijkheid in een situatie waar
insolventiegevaar bestaat tot te geringe preventieprikkels leidt. Dit ondermijnt, bij
afwezigheid van verplichtingen tot financiële zekerheidsstelling, de effectiviteit van
het gehele stelsel.

258 Voor referenties naar de literatuur zie Faure, Ogus en Philipsen (2009), 176.

150

Schematisch kan dit als volgt worden weergegeven:
Regelingen in het BW
1. Algemene of bijzondere reikwijdte?

6:162 algemeen; specifieke risicoaansprakelijkheden
bijzondere reikwijdte

2.

Kan

of

moet

voorkoming

preventieve

actie

milieuschade

ter

Het afdwingen van preventieve actie is niet onmogelijk.

worden

Er is uiteraard geen plicht voor een potentieel slachtoffer

afgedwongen?

om een actie te starten.

3. Kan herstel van milieuschade worden

Ja

afgedwongen?
4. Is herstel van milieuschade verplicht?

Nee, er kan ook een schadevergoeding worden
uitgekeerd

5. Is vergunningverweer / kennisverweer aan de

Nee,

in

beginsel

geen

vergunningverweer.

orde?

(Objectiveerbare) kennis omtrent de schade is wel
cruciaal. Wel kennisverweer bij 6:162 BW

6.

Hoofdelijke

aansprakelijkheid

of
in

geval

gezamenlijke
van

Ja

meerdere

daders?
7. Is er een voorziening voor insolventie?

Nee, geen verplichting tot financiële zekerheid

8. Kan actie tot preventie en herstel worden

Ja, in het bijzonder door collectieve organisaties via art.

afgedwongen door een derde-belanghebbende?

3:305a BW

9. Is er naar verwachting een voldoende prikkel

Nee

(ex ante) voor voorkomen milieuschade?

zekerheidsstelling). Het mogelijke effect van het

(bij

gebreke

aan

verplichte

financiële

openbaarmaken van het vonnis conform 3:305A BW
(een vorm van namen and shamen) is onvoldoende
bekend
10. Algemeen oordeel over effectiviteit

Aansprakelijkheidsrecht in algemeen niet effectief
Risicoaansprakelijkheid zonder financiële zekerheid
problematisch

4.2.7. Samenvatting
In dit onderdeel 4.2 van hoofdstuk 4 zijn vijf specifieke regelingen aan een nadere
toetsing onderworpen, gebruik makend van het toetsingskader dat ontwikkeld werd in
hoofdstuk 2. De resultaten laten een zeer verscheiden en genuanceerd beeld zien,
hetgeen ook inspirerend kan zijn voor het formuleren van enkele meer algemene
bedenkingen (op systeemniveau) in de volgende paragraaf. Om na de bespreking van
deze vijf specifieke regelingen toch nog het symbolische bos door de bomen te
kunnen zien lijkt het nuttig de vijf regelingen samen in één schema te brengen. Dit
151

vormt de facto een samenvoeging van de vijf eerdere geboden schema’s, met als
voordeel dat de verschillen veel beter in kaart kunnen worden gebracht. Juist met het
oog op de beantwoording van de vraag in welke mate de regelgeving eenduidig en
eenvoudig is, kan dit schema instructief zijn:

152

Titel 17.2

Zorgplicht

art.

1.1a

Wm
Algemene

of

bijzondere

reikwijdte?

Wet bodembescherming

Bestuurlijke handhaving

Regelingen in het BW

(art. 13 en 27 Wbb)

Bijzonder (reikwijdte

Algemeen,

doch

Reikwijdte beperkt tot

Zeer algemeen, breed van

Art.6:162

is beperkt tot water,

begrensd

door

bodem, maar wel ruim

toepassing

bodem en natuur met

hoofdstuk 8 Wm (niet

wat

overtredingen

hoge

van

op

betreft, ruimer dan titel

schadedrempels)

vergunde activiteiten)

17.2 Wm. Zorgplicht

toepassing

bodemschade

werkt

aanvullend

vergunning

op

BW

algemeen;

tal

van

specifieke

in

de

risicoaansprakelijkheden

milieuregelgeving

kennen naar hun aard een
bijzondere reikwijdte

op
ex

hoofdstuk 8 Wm
Kan of moet preventieve actie

Ja (art. 17.10 c)

Ja,

in

beginsel

ter voorkoming milieuschade

handhavend

worden afgedwongen?

worden

zal

moeten
opgetreden

door het bestuur

Kan herstel van milieuschade

Ja (art. 17.10 c)

worden afgedwongen?

Ja,

in

beginsel

zal

preventieve

Het afdwingen van preventieve

moeten

handhaving en ook door

actie is niet onmogelijk. Er is

worden opgetreden door

last onder dwangsom te

uiteraard geen plicht voor een

het bestuur

gebruiken ter voorkoming

potentieel slachtoffer om een

van herhaling

actie te starten.

Ja (via ongedaanmaking

Ja

handhavend

Ja, door bestuurlijke

Ja,

door

handhaving

handhaving

bestuurlijke
van

de

Ja,

via

van de overtreding)

zorgplicht art. 13 Wbb
Is herstel van milieuschade

Ja,

door

de

verplicht?

veroorzaker

(art.

17.13)

Ja (art. 1.1a, lid 2 Wm)

Ja (art. 13 Wbb)

Ja, in principe wel (als

Nee,

herstelsancties

schadevergoeding

toegepast

worden
ter

er

kan

ook
worden

uitgekeerd

ongedaanmaking)

153

overtreding
Is

vergunningverweer

–

kennisverweer aan de orde?

Mogelijkheid

is

Ja, beiden zijn aan de

In

art.

orde

principe

geen

Nee, in principe niet. Wel

Nee,

vergunningverweer

kan

vergunningverweer,

17.16 lid 4, maar is

(zorgplicht art. 13 Wbb

rechtvaardigingsgrond van

restrictief

zelfstandig

toepassing zijn

(redelijkheidstoets)

aanvullend) maar wel

opgenomen

in

en

een

in

beginsel

geen
wel

kennisverweer bij 6:162 BW

een kennisverweer
Hoofdelijke of gezamenlijke

Niet opgenomen in

Niet

aansprakelijkheid in geval van

Titel 17.2

Wm

opgenomen

in

meerdere daders?

Alleen een specifieke

De mede-overtreder kan

regeling in geval van

aangeschreven worden. Er

ernstige

is geen nadere regeling

bodemverontreiniging

voor meerdaderschap

Ja

(art. 43 Wbb)
Is er een voorziening voor

Nee,

insolventie?

verplichting

geen
tot

financiële zekerheid

Nee, geen verplichting

Ja, dit kan in een Amvb

Nee, tenzij een bijzondere

Nee,

tot

worden geregeld (art. 16

regeling daarin voorziet

financiële zekerheid

financiële

zekerheid

Wbb),

doch

geen

verplichting

tot

zeer

terughoudend gebruikt
Kan actie tot preventie en

Ja, in beginsel wel

Ja, via

herstel worden afgedwongen

(Art. 17.15 lid1 en lid

handhaving (art 18.14

door

2). Effectiviteit moet

Wm)

een

belanghebbende?

derde-

nog uitkristalliseren.

verzoek

om

Ja, via

verzoek om

Ja,

via

verzoek

om

Ja, in het bijzonder door

handhaving (art 18.14

handhaving, en via de

collectieve organisaties via art.

Wm)

verbeterde

3:305a BW

mogelijkheid

om de tenuitvoerlegging
van de herstelsanctie via de
bestuursrechtelijke

weg

aan de orde te stellen

154

Is er naar verwachting een

Beperkte prikkel

Twijfelachtig

Beperkt,

doch

voldoende prikkel (ex ante)

indien

voor voorkomen milieuschade?

zekerheid

een

groter

Nee,

wegens

beperkte

Nee, bij gebreke aan verplichte

financiële

reikwijdte

verplicht

boete en het ontbreken van

Het mogelijke effect van het

de

openbaarmaken van het vonnis

wordt gesteld.

bestuurlijke

bestuurlijke

strafbeschikking

financiële

zekerheidsstelling.

conform 3:305A BW (een
vorm van namen and shamen)
is onvoldoende bekend

Algemeen
effectiviteit

oordeel

over

Beperkte reikwijdte,

Als vangnetinstrument

Beperkt

effectief,

Niet

geen

nuttig.

aanvullende

werking

geringe

financiële

zekerheid,

geen

Afwezigheid

financiële

minder

effectief

door

te

Aansprakelijkheidsrecht

reikwijdte

algemeen niet effectief

in

zorgplicht is positief, en

bestuurlijke boete en (nog)

Risicoaansprakelijkheid zonder

er is een mogelijkheid

ontbreken

financiële

herstelplicht voor de

om in AmvB een plicht

strafbeschikking, en geen

overheid, doch deze

tot financiële zekerheid

algemene voorziening voor

is

te regelen (art. 16).

insolventie

expliciete

mogelijk

problematisch.

wel

bestuurlijke

zekerheid

problematisch

afdwingbaar

155

4.3. Inzicht op systeemniveau
4.3.1. Doelstellingen en beperkingen van de analyse
Doelstelling van dit deel van de toetsing is om na de relatief gedetailleerde analyse
van een vijftal specifieke doch belangrijke regelingen vanuit het toetsingskader nu
tevens een poging te ondernemen om veeleer op systeemniveau een antwoord te
bieden op de vragen uit de motie Spies ten aanzien van de eenvoudigheid,
eenduidigheid en effectiviteit van het Nederlands milieuaansprakelijkheidsregime.
Vooral de analyse vanuit het toetsingskader die in 4.2 werd geboden biedt, ook al was
hij beperkt tot een vijftal regelingen, reeds een goed inzicht, onder meer in de
complexiteit van het huidige stelsel van regels voor de preventie en het herstel van
milieuschade. Bedoeling is om nu een poging te doen, het geheel van de regels dat in
hoofdstuk 3 werd beschreven overziend, na te gaan in hoeverre dit integrale systeem
inderdaad als eenduidig, eenvoudig en voldoende sluitend kan worden beschouwd.
Dit houdt meteen ook in dat onderzocht dient te worden op welke punten het systeem
wellicht nog tekort zou schieten.

Duidelijk moge zijn dat dit geen eenvoudige opdracht is en dat het risico al vlug
bestaat om een dergelijk oordeel te laten inspireren door persoonlijke voorkeuren en
inzichten van de onderzoekers. Om dit te voorkomen wordt natuurlijk aangesloten bij
de analyse van de wetgeving die in hoofdstuk 3 werd geboden, maar ook bij het
toetsingskader van hoofdstuk 2 en de eerdere analyse van de vijf specifieke regelingen
die in 4.2 werden geboden.

Enkele belangrijke beperkingen van deze analyse hangen samen met het feit dat in dit
onderzoek weliswaar gecombineerd naar publiekrechtelijke en privaatrechtelijke
regelingen werd gekeken ter preventie en herstel van milieuschade, maar dat één
belangrijk luik van de publiekrechtelijke handhaving niet kon worden meegenomen,
meer bepaald het strafrecht. Uiteraard zou kunnen worden voorgehouden dat dit
verantwoord is omdat de strafrechtelijke regels nu eenmaal niet direct op herstel van
milieuschade gericht zijn. Anderzijds hebben zij als handhavingsinstrument voor het
publiekrechtelijk kader toch ook tot doel schendingen van milieuregelgeving te
voorkomen. Een andere belangrijke beperking bestaat erin dat dit onderzoek

156

voornamelijk van theoretische aard was en dat dus niet werd onderzocht hoe de
specifieke bepalingen gericht op preventie en herstel van milieuschade ook in de
praktijk werken. Echter, zelfs op basis van dit onderzoek naar de werking van de
onderzochte rechtsregels “op papier” kunnen reeds interessante uitspraken worden
gedaan gericht op de centrale vraag van dit onderzoek, namelijk de beantwoording
van de elementen uit de motie Spies.

Eerst zal kort worden ingegaan op de vraag in hoeverre nu uit dit onderzoek kan
worden afgeleid of in globo het systeem “eenvoudig en eenduidig” is (4.3.2.); daarna
wordt ingegaan op verschillende aspecten die relevant zijn voor de beoordeling van de
vraag of het systeem ook “sluitend” is, door ons geïnterpreteerd als de
effectiviteitsvraag (4.3.3. – 4.3.6.). Die laatste vraag lijkt interessant omdat dit ook de
mogelijkheid biedt enkele aanbevelingen voor het beleid te formuleren (daar waar
wellicht tekorten in de effectiviteit van het systeem worden vastgesteld). Echter, gelet
op het beperkte kader van dit onderzoek zijn de onderzoekers bewust voorzichtig bij
het formuleren van aanbevelingen. Er wordt de voorkeur aan gegeven om dit veeleer
op een indirecte wijze te doen, meer bepaald door te suggereren die onderdelen die op
basis van deze analyse vragen doen rijzen over de effectiviteit aan nader onderzoek te
onderwerpen. Dit lijkt in deze fase een voorzichtiger aanpak dan om onmiddellijk aan
te bevelen het beleid of specifieke rechtsregels in de ene of andere zin te wijzigen.
Voordat dergelijke aanbevelingen kunnen worden gedaan, dienen die aspecten die in
dit onderzoek als mogelijk problematisch zijn geïdentificeerd aan een veel grondiger
onderzoek te worden onderworpen.

4.3.2. Eenvoudig en eenduidig
4.3.2.1 Complexiteit en overlap
Het beeld dat naar voren komt uit de beschrijving en analyse van de (voornamelijk)
publiekrechtelijke regelingen is dat deze bijzonder complex zijn. Een van de criteria
uit de motie Spies was of het systeem van milieuaansprakelijkheidsregelingen als
eenvoudig kan worden gekwalificeerd. Wanneer de verschillende schema’s worden
bekeken die bijvoorbeeld in hoofdstuk 3 werden gepresenteerd ontstaat toch de indruk
van een buitengewoon complex geheel. In dit verband kan worden verwezen naar het

157

in 3.2.1. geboden overzicht van de regels gericht op het voorkomen en herstellen van
milieuschade maar ook op het in 3.2.2.7a geboden schema over de bevoegde organen
voor de bestuurlijke handhaving van het milieurecht. Echter, het enkele feit dat het
systeem gecompliceerd is, biedt natuurlijk nog geen inzicht in de normatieve vraag of
deze complexiteit ook problematisch is. Het kan immers zijn dat die complexiteit door
de materie zelf is ingegeven (zo zullen deels sectorale regelingen nog altijd
noodzakelijk blijven en is een bevoegdheid van verschillende organen voor
handhaving ook onvermijdelijk). Het criterium van de eenvoudigheid werd nader
toegespitst door de vraag te stellen of er een onnodige complexiteit is; bovendien kan
dit worden gecombineerd met het criterium van de eenduidigheid hetgeen de meer
inhoudelijke vraag stelt of de (wellicht complexe) regelingen voldoende op elkaar zijn
afgestemd.

In het onderzoek werden enkele voorbeelden gevonden waar complexiteit en overlap
zodanig sterk zijn dat de vraag kan worden gesteld of inderdaad voldoende
afstemming tussen de regelingen bestaat. Zo blijkt er bijvoorbeeld in vele casus
materiële overlap tussen verschillende regelingen te bestaan. Zo kan schade aan de
bodem onder de Wet bodembescherming vallen, maar afhankelijk van de ernst en aard
van de schade ook onder de regeling in Titel 17.2 of hoofdstuk 10 Wm inzake
afvalstoffen. Ook voor bijvoorbeeld schade aan water kunnen respectievelijk de
Waterwet van toepassing zijn, maar ook titel 17.2. of hoofdstuk 10 Wm. Wat betreft
schade aan de natuur kan de Nbw 1998 van toepassing zijn of Titel 17.2, afhankelijk
van het toepassingsgebied. Uitgangspunt bij het bepalen van de toepasselijke regeling
lijkt het principe van de cumulatieve toepassing waarbij de exploitant in elk concreet
geval gevolg zal moeten geven aan de maatregelen voorzien in de bepalingen die de
meeste bescherming bieden aan het leefmilieu.

Het bijzondere aan de implementatie van de richtlijn milieuaansprakelijkheidsrecht in
titel 17.2 Wm is dat er één regeling is geïntroduceerd voor het voorkomen en
herstellen van milieuschade, die van toepassing is op allerlei activiteiten genoemd in
bijlage III van de richtlijn, en bovendien ook van toepassing is op drie verschillende
domeinen, te weten natuur, water en bodem. De introductie van één regeling
bevordert de overzichtelijkheid en toegankelijkheid van de wetgeving. Echter, de

158

schadedrempel is hoog en lijkt bovendien lastig uitvoerbaar. 259 Naast titel 17.2 Wet
milieubeheer bestaan bovendien tal van andere regelingen die ook toezien op het
voorkomen en herstellen van milieuschade, maar waar de taken en bevoegdheden
voor de overheden anders zijn geformuleerd; in die zin is er sprake van een
ingewikkeld systeem van regelgeving.

Een voor de bestuurspraktijk lastig punt is dat het vanwege de mogelijke samenloop
van regelingen voor de betrokken overheden, maar ook voor de veroorzaker en de
derdebelanghebbende, niet altijd van meet af aan duidelijk is wie nu voor wat
bevoegd is, en welke bevoegdheid of bevoegdheden nu het beste gebruikt kunnen
worden. Immers, zoals hierboven reeds aangegeven kunnen verschillende
bevoegdheden van toepassing zijn in geval van één gebeurtenis: zo kan voor
bodemverontreiniging door een inrichting zowel hoofdstuk 8 Wm, titel 17.2 Wm als
de Wbb van toepassing zijn. Het wordt nog ingewikkelder als door één gebeurtenis
verschillende typen milieuschade ontstaan, zoals bijvoorbeeld: een giflozing in het
water waardoor zowel het oppervlaktewater als een beschermde soort wordt
geschaad. 260 In dergelijke samenloopsituaties rijst de vraag welk bestuursorgaan of
welke bestuursorganen met welke bevoegdheden zullen optreden.

In titel 17.2 Wm is voor samenloopsituaties geregeld dat in overleg bepaald moet
worden welk bestuursorgaan met de coördinatie inzake de te nemen besluiten of de te
treffen maatregelen zal worden belast (art. 17.9 lid 5 Wm). 261 Met name in geval van
milieuschade kan er een noodzaak zijn van snel ingrijpen, mogelijk ook ter preventie,
en het verdient aanbeveling om dit noodzakelijke overheidsoptreden niet te laten
vertragen door onduidelijkheden of een impasse aangaande de vraag welk
bestuursorgaan zal coördineren en/of daadwerkelijk actie zal nemen. In geval van
meerdere overtreders kan het ontbreken van een regeling voor meerdaderschap de
afstemming

voorts

nog

verder

compliceren.

De

voorziene

komst

van

259 Peeters e.a. (2005), 16.
260 Peeters e.a. (2005), 48 e.v.
261 De tekst van dit artikel luidt: Indien in geval van milieuschade of een onmiddellijke dreiging
daarvan meer dan een bestuursorgaan als bevoegd gezag is aangewezen, of bij of krachtens deze
of een andere wet aan een ander bestuursorgaan bevoegdheden zijn toegekend, wordt tussen deze
bestuursorganen tijdig overleg gevoerd, teneinde een zo goed mogelijke afstemming tussen de te
nemen besluiten of de te treffen maatregelen te bevorderen. De bestuursorganen stemmen
onderling af welk orgaan zich met de coördinatie belast.

159

omgevingsdiensten kan wellicht het afstemmingsprobleem voor zover dit gaat om
overleg tussen provincies en gemeenten verminderen, maar voor een effectief
optreden is van belang dat er geen onduidelijkheid is over de vraag wie het
coördinerende orgaan is en dat dus snel duidelijk is welk bestuursorgaan zal optreden
en welke bevoegdheid of welke bevoegdheden daarbij worden gebruikt. Hier speelt
bijvoorbeeld de keuze tussen enerzijds het toepassen van de mogelijkheden in titel
17.2 dan wel het direct volgen van de weg van bestuurlijke handhaving; deze keuze
ligt bijvoorbeeld voor indien er mogelijk sprake is van milieuschade in de zin van titel
17.2 maar tegelijkertijd in strijd met een Wm-vergunning of een Waterwetvergunning
wordt gehandeld. In dit verband rijst de vraag hoe artikel 17.5 lid 7 Wm moet worden
uitgelegd en toegepast: dit artikel regelt dat bij samenloop van bevoegdheden
“toepassing” dient te worden geven aan titel 17.2 Wm, onverminderd de andere
toepasselijke bevoegdheden, maar onduidelijk is wat dit precies betekent voor
bijvoorbeeld de mogelijkheid om snel met een bestuursdwangbevoegdheid op te
treden ter handhaving van een andere bepalingen dan gesteld bij of krachtens titel
17.2, maar waarbij de desbetreffende milieuschade wel zou worden voorkomen of
hersteld. In hoeverre de gewone weg van bestuurlijke handhaving in feite kan
bereiken wat met titel 17.2 Wm wordt beoogd is tot op heden nog niet onderzocht,
maar in wezen kan via bestuursdwang herstel van milieuschade op kosten van de
overtreder worden bereikt. Anderzijds biedt titel 17.2 een uitgebreider regime voor
preventie en herstel, specifiek toegespitst op milieu. Er is dus aanleiding om de
verhouding tussen deze twee wegen, inclusief bepaling 17.5 Wm, nader te
onderzoeken, met het doel om de stroomlijning te bevorderen. Uiteindelijk zou zelfs
één brede regeling voor preventie en herstel van milieuschade in de rede kunnen
liggen.

Gelet op de huidige mogelijke samenloop van verschillende bestuursorganen en
verschillende bevoegdheden ligt het voorts in de rede om in de wet een
bestuursorgaan aan te wijzen dat moet coördineren, met bijbehorende bevoegdheden
om een eventuele impasse te doorbreken, met name in spoedeisende situaties. Dit
aandachtspunt moet ook worden bezien in het licht van de regeling neergelegd in art.
18.14a Wm, waar een regeling is opgenomen voor de vraag welk bestuursorgaan een
beslissing moet nemen op een verzoek van een derdebelanghebbende om handhaving
van bijvoorbeeld de algemene zorgplicht (art. 1.1a Wm) dan wel de bodemzorgplicht
160

(art. 13 Wbb). In zo een situatie zijn ingevolge art. 18.2a Wm verschillende
bestuursorganen bevoegd. De regel is dat het bestuursorgaan dat van een derde het
verzoek om handhaving heeft ontvangen, op dat verzoek moet beslissen, tenzij een
ander bestuursorgaan schriftelijk heeft verklaard het verzoek om handhaving in
behandeling te willen nemen. Dit betekent dat de derde in principe, in geval van een
impasse, in beginsel zal bepalen welk bestuursorgaan inzake handhaving zal moeten
beslissen door toezending van zijn verzoek naar dat orgaan.

Samenvattend: op het moment dat milieuaantasting ontstaat of dreigt te ontstaan, is
het niet altijd, of vaak niet, duidelijk welke regeling toegepast moet of kan worden.
Ook kan men de vraag stellen of het nodig is dat er verschillende regimes moeten
gelden om milieuschade te laten herstellen door de veroorzaker. Te overwegen valt
om na te gaan of de uitgebreide regeling in titel 17.2 niet meer gestroomlijnd kan
worden met de andere bepalingen, in feite gaat het hier met name om de vraag of de
bestuurlijke handhaving van het milieurecht niet beter gestroomlijnd kan worden,
waarbij de minimumeisen van de richtlijn en overige Europese vereisten, ook zoals
die uit jurisprudentie voortvloeien als kader gelden. De komst van de
omgevingsdiensten en de Wabo lijkt een goed moment om de afstemming van de
bevoegdheden tot preventie en herstel van milieuschade, nog eens helder in kaart te
brengen en waar nodig te stroomlijnen en verbeteren. Een verdiepend onderzoek in
deze valt aan te bevelen. Enerzijds kan hieruit voortvloeien dat bepaalde onderdelen
van de richtlijn reeds deel uitmaakten van het bestaande bestuursrechtelijk milieurecht,
anderzijds kan hieruit voortvloeien dat er een algemene regeling komt voor herstel
van milieuschade in brede zin, voortbouwend op de regeling zoals opgenomen in titel
17.2 Wm.

4.3.2.2 Complexiteit van de zorgplichten
Een tweede terrein betreft de zorgplichten. Zorgplichten lijken niet verplicht te zijn op
grond van Europees recht, in die zin dat de Europese richtlijnen niet expliciet
verplichten tot zorgplichtbepalingen zoals we die in Nederland kennen. Niettemin kan
via de zorgplichtbepaling, zijnde een vangnet voor zover specifieke regelgeving
tekortschiet, in essentie wel worden voldaan aan het centrale doel van de

161

verschillende milieurichtlijnen zoals verwoord in art. 174 EG-verdrag, namelijk het
streven naar een hoog niveau van milieubescherming..

Het overzicht in hoofdstuk 3 toonde aan dat zorgplichten doorheen het hele
Nederlandse milieuaansprakelijkheidsacquis terugkomen en derhalve een vangnet
zouden kunnen bieden in het geval dat niets specifiek in de milieuregelgeving is
voorzien. Hoewel op het eerste gezicht mogelijk vanuit die zorgplichten dus een soort
“unificerend effect” zou kunnen worden verwacht, kan toch niet worden betoogd dat
zorgplichten als zodanig tot een grotere “eenduidigheid en eenvoudigheid” van de
milieuregelgeving leiden. In de eerste plaats moet natuurlijk worden benadrukt dat in
bijna alle in hoofdstuk 3 beschreven regelingen zorgplichten voorkomen, maar dat de
omschrijving, inhoud en werking vaak sterk verschilt. In de discussie van de
zorgplichten supra in 4.2.3. werd bijvoorbeeld duidelijk gemaakt dat in de ene wet bij
naleving van vergunningsvoorwaarden de zorgplicht geen aanvullende plichten lijkt te
creëren, terwijl in een andere wet zorgplichten wel degelijk een zelfstandige betekenis
wordt toegekend en zij dus een aanvullende werking hebben (en tot additionele
preventieve maatregelen kunnen verplichten) ondanks het naleven van de
vergunningsvoorwaarden. Door die onderscheiden regelingen is er dus niet altijd
eenduidigheid omdat die verschillen niet steeds redelijkerwijs kunnen worden
verantwoord.

In de tweede plaats is ook een punt van aandacht het verschil in werking tussen
enerzijds zorgplichten en anderzijds de zojuist beschreven milieuschaderegeling in
titel 17.2 Wm: de zorgplicht is immers een eenvoudige regeling met een open norm
die bestuursrechtelijk (en soms strafrechtelijk) gehandhaafd kan worden. Juridische
waarborgen kunnen daarbij een potentiële overtreder beschermen tegen een
onredelijke en onterechte handhaving. Anderzijds kent titel 17.2 Wm, inhoudende de
implementatie van de richtlijn milieuaansprakelijkheid een veel gedetailleerdere
regeling die precies vanwege schadedrempels moeilijker uitvoerbaar is. De vraag zou
bijvoorbeeld gesteld kunnen worden of (los van Europeesrechtelijke vragen) vanuit
beleidsperspectief niet met zorgplichten zou kunnen volstaan (met uiteraard een
grotere rol voor de rechter) zodat titel 17.2 Wm extreem gesteld overbodig zou zijn

162

4.3.2.3 Complexiteit in de financiële zekerheidsstellingen
Een derde voorbeeld van complexiteit en potentieel gebrek aan eenduidigheid betreft
de regeling van de financiële zekerheden (hoewel de gebrekkige regeling daarvan ook
gevolgen heeft voor de vraag of het systeem als sluitend kan worden gekwalificeerd;
zie daarover infra 4.3.4.). Opvallend in het kader van een beoordeling van
“eenduidigheid en eenvoudigheid” is vooral dat in veel milieurechtelijke regelgeving
waarin (financiële) plichten op exploitanten worden gelegd de ene keer wel en de
andere keer niet voor een plicht tot financiële zekerheidsstelling wordt gekozen,
terwijl een goede grondslag voor die onderscheiden behandeling niet steeds lijkt te
bestaan. Wanneer nog even kort wordt geresumeerd: in titel 17.2 Wm is niet voor een
plicht tot zekerheidsstelling gekozen (hoewel de richtlijn die mogelijkheid wel open
liet); er is ook geen plicht tot verschaffing van financiële zekerheid ter ondersteuning
van de risicoaansprakelijkheden uit het burgerlijk wetboek (zie daarover de discussie
supra in 4.2.6.8) en de enige algemene regeling die terzake in Nederland bestond in
het Besluit financiële zekerheid (Befize) wordt zo goed als zeker ingetrokken. 262
Daarnaast zijn er, verspreid in de milieuwetgeving, wel verschillende plekken te
vinden waar plichten tot financiële zekerheidsstelling bestaat. Interessant is overigens
dat een algemeen overzicht van al deze plichten tot zekerheidsstelling in de
milieuwetgeving niet eens voorhanden is. Gemeld wordt onder meer dat dergelijke
plichten tot financiële zekerheidsstelling onder meer bestaan in: 263

-

Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (activiteitenbesluit)

-

Stortbesluit bodembescherming

-

Vuurwerkbesluit

-

Besluit radioactief besmet schroot

-

Besluit financiële bepalingen bodemsanering

-

Mijnbouwwet

-

Ontgrondingenwet

262

Na afsluiting van dit onderzoek is bekend geworden dat het besluit is ingetrokken bij Besluit van
van 29 september 2009 tot intrekking van het Besluit financiële zekerheid milieubeheer en herstel
van enkele gebreken in enkele besluiten op de beleidsterreinen van het Ministerie van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Stb. 2009, 406 (van kracht geworden
op 10 november 2009.
263 Informatie verschaft door Mr. Caro Janssen van het Ministerie van VROM bij e-mail van 13 juli
2009 aan Prof. Dr. Marjan Peeters.

163

-

Waterwet

-

Wabo

Daarnaast bestaan dergelijke plichten onder meer ook in:

-

Art. 6 van de EG verordening 1013/2006 inzake de overbrenging van afvalstoffen
waarin de verplichting tot stellen van een borgsom of een gelijkwaardige
verzekering is geregeld. Deze verordening is rechtstreeks bindend.

-

Art. 2 van de Wet aansprakelijkheid olietankschepen

-

Art. 55 Wbb ter waarborging van de sanering van bedrijfsterreinen (zie
desbetreffend ook het besluit financiële bepalingen bodemsanering)

-

Verzekeringsplichten in het kader van de exploitatie van nucleaire installaties en
transport van nucleair afval

-

Art. 16 van de Wet bescherming Antarctica

Dit kort overzicht toont aan dat ook wat die financiële zekerheidsstellingen betreft
toch vragen kunnen worden gesteld over de “eenduidigheid en eenvoudigheid” van
het systeem: enerzijds lijkt immers in algemene regelingen (BW, BEFIZE en titel 17.2
Wm) hetzij bewust van een plicht tot financiële zekerheidsstelling te worden afgezien
hetzij zelfs gediscussieerd over afschaffing van dergelijke plichten; anderzijds stelt
men vast dat in publiekrechtelijke regelingen het aantal verplichtingen tot stelling van
financiële zekerheid bijzonder groot is. Het is daarmee dan ook niet uitgesloten dat
waar de (privaat)rechtwetgever zich uitdrukkelijk keerde tegen invoering van
financiële zekerheidsplichtingen de waarborging van de risicoaansprakelijkheden uit
het BW, dit wellicht toch werd ingevoerd (althans voor bepaalde van de activiteiten
die onder de risicoaansprakelijkheid vallen) maar dan via de zojuist vermelde
publiekrechtelijke plichten. Van een eenduidige en eenvoudige regeling is dan echter
nauwelijks sprake.

Inderdaad, hoewel bijvoorbeeld art. 8.15 Wm, art. 4.1 Wabo, art. 16 Wbb en art. 6.16
Waterwet een mogelijkheid tot het stellen van financiële zekerheid bevatten, is het
ontbreken van een verplichte financiële zekerheidsstelling in regelgeving als titel 17.2,
hoofdstuk 9 en hoofdstuk10 Wm, de Nbw 1998 of de Ffw opvallend.

164

4.3.2.4 Conclusie
De zojuist gegeven voorbeelden tonen aan dat op verschillende punten vragen kunnen
worden gesteld over eenvoudigheid en eenduidigheid van de regelingen ter preventie
en herstel van milieuschade in Nederland. Ook in het algemeen kan worden gesteld
dat er een breed scala bestaat aan publiekrechtelijke regelingen gericht op het
voorkomen en herstellen van milieuschade. Er bestaat bijgevolg een ingewikkeld
stelsel aan regelgeving. Dit kan afstemmingsproblemen veroorzaken, of onzekerheid
wat betreft het bevoegde bestuursorgaan. Ook is het moeilijk na te gaan of alle
milieuschade gedekt is met passende bevoegdheden. Wat dat betreft kan de zorgplicht
als vangnet dienen, indien de wet niets voorziet, en in die zin het geheel aan
regelingen sluitend maken. Echter, zoals hierboven werd aangetoond (4.3.2.3) was
zelfs de regeling inzake de zorgplichten ook niet eenvoudig en eenduidig.

Tot slot kan in dit verband ook nog verwezen worden naar de samenvattende tabel die
aan het eind van paragraaf 4.2 (in 4.2.7.) werd geboden: daaruit bleek dat wanneer
men in detail naar geselecteerde (maar relevante) regelingen gaat kijken, er op vele
essentiële punten (bijvoorbeeld al dan niet toelaten van een vergunningsverweer,
bestaan financiële zekerheid, reikwijdte) belangrijke verschillen bestaan die niet altijd
door de inhoud van de regelgeving verklaard kunnen worden. Op belangrijke punten
lijkt de conclusie dan ook te zijn dat de milieuaansprakelijkheidsregelingen niet altijd
voldoende op elkaar zijn afgestemd (gebrek aan eenduidigheid) en dat het systeem
aan milieuaansprakelijkheidsregelingen (wat bepaalde aspecten betreft) onnodig
gecompliceerd is (gebrek aan eenvoudigheid).

Nu zal naar het derde criterium uit de motie Spies (sluitend karakter van de regeling)
worden gekeken door een viertal voorbeelden te geven van potentiële tekorten in de
milieuaansprakelijkheidsregeling die de effectiviteit (sluitend karakter) ervan in
gevaar kunnen brengen.

4.3.3. Onderscheiden rol privaat- en publiekrecht
Uit het in hoofdstuk 3 geboden overzicht blijkt dat regels ter preventie en herstel van
milieuschade in belangrijke mate van publiekrechtelijke aard zijn en dus een

165

overheidsoptreden vereisen, maar dat anderzijds ook privaatrechtelijke regels een rol
kunnen spelen. Die privaatrechtelijke regels bestaan dan enerzijds uit de algemene
onrechtmatige daadsnorm (art. 6:162 BW) en anderzijds enkele specifieke
risicoaansprakelijkheden die in het BW in het leven werden geroepen voor
milieugevaarlijke situaties. De vraag rijst of de onderlinge relatie en samenwerking
tussen het publiekrechtelijk stelsel en het privaatrecht steeds voldoende is doordacht
en of de stelsels in voldoende mate op elkaar zijn afgestemd.

In het bestuursrecht is het uitgangspunt dat het bestuur zal moeten handhaven,
behoudens bijzondere omstandigheden, en dat de overtreder de kosten zal moeten
dragen. Alleen in zeer bijzondere omstandigheden kan van handhaving worden
afgezien, waarmee de bestuursrechtelijke handhaving sterk gelijkt op de
risicoaansprakelijkheid. Dit is bekrachtigd met de richtlijn milieuaansprakelijkheid en
daarmee titel 17.2 Wm, nu daarin ook het uitgangspunt is verwoord dat de
veroorzaker de schade dient te herstellen, zelfs als die binnen het kader van zijn
vergunning plaatsvindt; het vergunningverweer is, althans volgens de bedoeling van
de wetgever, voorbehouden aan bijzondere omstandigheden. Het grote verschil tussen
titel 17.2 en de “gewone” milieurechtelijke bevoegdheden is dat bij de laatste, zoals
bij het activiteitenbesluit en bij de Wm-vergunning, schade die ontstaat bij uitoefening
van de vergunde activiteit en waarbij geen overtreding plaatsvindt, niet door de
overtreder ongedaan behoeft te worden gemaakt. Uiteraard kan hier het privaatrecht
een aanvullende rol spelen, aangezien de vergunning niet vrijwaart voor
aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad.

Toch rijzen bij dit ideale model van de relatie tussen privaat- en publiekrecht, zo is uit
het onderzoek gebleken, enkele bijzondere vragen. In de eerste plaats rijst de vraag
naar de rol van de zorgplichten (zie daarover ook supra 4.3.2.3). Bestuursrechtelijk
kunnen deze zorgplichten krachtig worden omarmd vanwege het open karakter en de
mogelijkheden die geboden worden om deze ook ter handhaving in te zetten. In die
zin lijken zorgplichten op de algemene zorgvuldigheidsnorm uit het privaatrecht zoals
deze onder meer in art. 6:162 BW is neergelegd. Maar, naar aanleiding van de relatie
met titel 17.2 Wm werd reeds aangestipt dat terzake vragen kunnen rijzen wanneer
een zeer gedetailleerde regeling bestaat, bijvoorbeeld met schadedrempels waarvan de
schending bewezen zal moeten worden. Kunnen in dat geval algemenere regelingen
166

(zoals zorgplichten in het publiekrecht of de algemene zorgvuldigheidsnorm in het
privaatrecht) nog worden aangewend ook wanneer de specifieke schadedrempels niet
gehaald zouden zijn?

In de tweede plaats gaat het stelsel van het publiekrecht sterk uit van een actief
optreden door het bestuur (met zelfs handhavingsplicht), hetgeen gebaseerd is op
sterke assumpties over de effectiviteit van de publiekrechtelijke handhaving. Zoals
hierboven reeds werd besproken (zie 4.2.5.) kunnen bij de effectiviteit van de
bestuurlijke handhaving belangrijke vragen worden gesteld (zie daarover ook
hieronder 4.3.6.). Juist daarom wordt door velen benadrukt dat het privaatrecht een
belangrijke aanvullende rol zou kunnen spelen ook waar het publiekrecht door falend
overheidsoptreden niet voldoende effectief zou zijn.

Maar daar rijst nu precies het derde probleem, namelijk dat het stelsel (combinatie van
publiek- en privaatrecht ter preventie en herstel van milieuschade) sterk uitgaat van
een solvabele en identificeerbare dader die in staat is op te komen voor de kosten van
preventie en herstel van milieuschade. Bij gebreke aan adequate financiële zekerheden
zou dat wel eens een illusie kunnen zijn (4.3.4.) en tegelijk de vraag doen rijzen naar
de taak van de overheid bij preventie en herstel van milieuschade (4.3.5.).

4.3.4. Financiële zekerheidsstellingen te beperkt
Hierboven werd reeds gewezen op het feit dat de verplichtingen tot het stellen van
financiële zekerheid niet eenduidig en eenvormig geregeld zijn (4.3.2.3): enerzijds
lijkt er in algemene regelingen (17.2 Wm en BEFIZE) op het leggen van financiële
zekerheidsplichten te worden teruggekomen of afgezien (als zijnde een te grote last
voor het bedrijfsleven); anderzijds lijkt in specifieke regelingen in het publiekrecht
wel vaak sprake van verplichtingen tot zekerheidsstelling, maar sluitend is deze
regeling bepaald niet. Dit hangt samen met het feit dat die plichten nu voornamelijk in
sectorale regelingen te vinden zijn en niet in algemene. Dat bepaalde potentieel
milieugevaarlijke exploitaties derhalve niet onder de plicht tot stellen van financiële
zekerheid vallen is derhalve zeker niet uit te sluiten. Hier werd reeds herhaaldelijk
betoogd dat dit een belangrijke Achilles hiel van de milieuhandhaving vormt: immers,
zowel de civielrechtelijke aansprakelijkheid uit het BW als de verschillende plichten

167

uit het publiekrecht (ook de herstelsancties uit de Awb) gaan alle uit van de assumptie
dat een solvabele veroorzaker kan worden aangetroffen. Rechtseconomische inzichten
hebben aangetoond dat bij insolvabiliteit onvoldoende prikkels tot preventie zullen
bestaan, zeker in het geval een risicoaansprakelijkheid van toepassing is. Bij
afwezigheid van financiële zekerheidsplichten is een insolventiegevaar en de daaruit
voortvloeiende risico’s van gereduceerde prikkelwerking reëel.

Overigens werd in een recente opmerkelijke bijdrage door de Gentse hoogleraar
Bocken gesteld dat art. 8(2) van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn wel degelijk
verplicht tot (ex post) eisen van financiële zekerheden ter garantie dat de door de
overheid gemaakte kosten van preventieve en herstelmaatregelen ook kunnen worden
vergoed. Tot nu toe vond het debat steeds plaats over de vraag of voorafgaand aan het
ontstaan van schade een plicht tot financiële zekerheidsstelling moest worden
ingevoerd en op dat vlak is de richtlijn duidelijk: dit wordt gestimuleerd maar aan de
lidstaten overgelaten. Nederland heeft er in titel 17.2 Wm voor gekozen hier geen
gebruik van te maken. Bocken wijst er echter terecht op dat de richtlijn daarnaast ook
een plicht tot financiële zekerheidsstelling oplegt nadat de schade is ontstaan ter
garantie van door de overheid gemaakte kosten. 264 Dit aspect is in Nederland niet
expliciet geregeld en vergt dus ook nog nadere aandacht. Wel zou onderzocht kunnen
worden of via een bestuurlijke herstelsanctie (bijvoorbeeld de last onder
bestuursdwang) alsnog tot financiële zekerheidsstelling verplicht zou kunnen
worden 265 , maar een expliciete regeling op dit punt zou wellicht toch de voorkeur
genieten.

Wel past hier nog een enkel woord van relativering: de hier bepleite uitbreiding van
financiële zekerheidsstellingen is uiteraard alleen verantwoord in de mate dat in de
praktijk zou blijken dat er zich daadwerkelijk veel gevallen voordoen waarbij
milieuschade is ontstaan waarvan de kosten niet door de veroorzaker kunnen worden
vergoed en die dus voor rekening van de maatschappij komen. Mocht blijken dat in de
praktijk in het merendeel van de gevallen veroorzakers wel solvabel zijn en derhalve
op een of andere wijze verhaal kunnen bieden voor de milieuschade, dan zou betoogd

264 Zie desbetreffend Bocken (2009), 146-170 en in het bijzonder 153 en 161.
265 Overigens is een dergelijke ex post zekerheidsstelling ook vandaag (onder bepaalde voorwaarden)
in Nederland ook mogelijk, bijvoorbeeld ter garantie van de kosten van een langdurige sanering.

168

kunnen worden dat de additionele marginale kosten van uitbreiding van plichten tot
zekerheidsstelling relatief hoog zouden zijn ten opzichte van de marginale voordelen
waarbij ook de enkele veroorzakers die nu de dans zouden ontspringen alsnog (in
financiële zin) gevat zouden kunnen worden. Bij de vraag in welke mate financiële
zekerheidsplichten moeten worden uitgebreid, dient dit aspect dus zeker ook aandacht
te verdienen.

4.3.5. Taak van de overheid
Uit het voorgaande volgt dat ondanks een gedetailleerd publiekrechtelijke stelsel en
algemene zorgplichten nog steeds de mogelijkheid bestaat dat preventie en herstel van
milieuschade niet door de veroorzaker plaatsvindt. Dan rijst de vraag of de overheid
de verantwoordelijkheid neemt tot herstel van milieuschade met inbegrip van het voor
haar rekening nemen van de kosten. De Nederlandse milieuwetgeving bevat hiervoor
geen expliciete opdracht. Het voorstel voor een richtlijn milieuaansprakelijkheid
bevatte wel deze taak voor de overheid met betrekking tot milieuschade zoals bedoeld
in de richtlijn, doch deze opdracht ontbreekt in de aangenomen versie. In art. 4(4) van
het voorstel staat inzake preventie: “Indien een exploitant de verplichtingen waarin de
leden 1 en 2 voorzien, niet naleeft, neemt de bevoegde instantie de nodige
preventiemaatregelen.”. In art. 5 van het voorstel, inzake herstel, staat:

1. Wanneer zich milieuschade heeft voorgedaan, verplicht de bevoegde instantie
de exploitant de nodige herstelmaatregelen te nemen of neemt zij zelf
dergelijke maatregelen.
2. Indien de exploitant geen gehoor geeft aan een verzoek dat uit hoofde van lid
1 aan hem wordt gericht, neemt de bevoegde instantie de nodige
herstelmaatregelen.

Voor een sluitend systeem van het aansprakelijkheidsrecht, in die zin dat
milieuschade ook effectief wordt hersteld, ook in die gevallen dat de veroorzaker niet
effectief aangesproken kan worden, is het raadzaam de taak van de overheid duidelijk
te verankeren. Hoe dat precies zou moeten gebeuren, en hoe in deze de taakverdeling
zal luiden tussen de verschillende overheidsorganen, dient voorwerp van nader
onderzoek te vormen.

169

4.3.6. Handhaving sluitend?
Waar het ontbreken van adequate financiële zekerheden de zwakke plek vormt in het
privaatrechtelijk systeem ter preventie en herstel van milieuschade is de gebrekkige
handhaving de Achilleshiel van het publiekrecht. Door verscheidene auteurs en in
recente onderzoeken wordt steeds weer gewezen op problemen bij de praktische
uitvoering van de handhaving. Die praktische problemen konden door ons niet
worden onderzocht, maar literatuur geeft wel aan dat de praktijk op dit terrein nog te
wensen overlaat. 266

Daarenboven kan ook worden verwezen naar hetgeen hierboven werd gesteld (4.2.5.)
naar aanleiding van de bestuurlijke sancties: nu het Nederlands milieurecht (zelfs na
invoering van de vierde tranche Awb) de facto alleen herstelsancties kent en de
bestuurlijke boete alleen in beperkte gevallen zoals bij de emissiehandel kan worden
toegepast lijkt men (tamelijk naïef) van een 100 % ontdekkingsrisico uit te gaan.
Straffende sancties die rekening houden met de lage pakkans en derhalve tot hogere
boetes veroordelen zijn in het Nederlandse bestuursrecht wat de milieuovertredingen
betreft (nog) niet mogelijk. Desbetreffend is men nu dus nog volledig van de
strafrechtelijke handhaving afhankelijk. Hoewel deze niet het voorwerp van dit
onderzoek vormde, is voldoende bekend dat met het strafrecht nooit een voldoende
sluitende handhaving kan worden bereikt. Vanwege de complexiteit van de
strafrechtelijke procedure en de daarmee gepaard gaande hoge kosten leidt slechts een
gering aantal van de milieuovertreding tot sanctionering via het strafrecht.267 Ook hier
lijkt veel winst behaald te kunnen worden door een verbetering van de bestuurlijke
sanctiemogelijkheden. Dit kan overigens wel worden verbeterd met de (toekomstige)
invoering van de bestuurlijke strafbeschikking. Daardoor wordt het immers wel
mogelijk om (ook via het bestuursrecht) met financiële sancties te dreigen die een
veelvoud vormen van het door de overtreder behaalde voordeel.

266 Neerhof e.a. (2009), 7-22. In navolging van Mans wijzen zij op gecompliceerde risicovolle en
omgevingsbedreigende activiteiten, zoals mobiele (vervoer en handel in afval en gevaarlijke
stoffen) en ketenactiviteiten en risicovolle inrichtingsgebonden activiteiten (p. 20).
267 Zie desbetreffend onder meer ook Faure e.a. (2001).

170

Een relatief nieuw instrument dat overigens zowel in het privaatrecht als in het
publiekrecht (onder bepaalde omstandigheden) kan worden gebruikt is het
zogenaamde “namen en shamen”. In het kader van de collectieve actie uit het BW kan
gevraagd worden om de gedaagde te veroordelen tot het openbaar maken van de
uitspraak. Ook laat art. 18.16pWm een publicatie toe in de Staatscourant van personen
aan wie een bestuurlijke boete is opgelegd omdat onvoldoende emissierechten zijn
ingeleverd. 268 Recent werd in literatuur geconcludeerd dat het instrument van
“naming en shaming” een nuttige aanvulling kan zijn op het milieurechtelijk
handhavingsinstrumentarium, maar dat een zeer zorgvuldige en casusspecifieke
afweging moet worden gemaakt. Gesuggereerd werd dat het instrument eerder
bruikbaar lijkt voor producten en diensten dan bij inrichtingen. Immers, bij producten
en diensten kan de burger zijn consumentengedrag strategisch aanpassen,
omwonenden bij een inrichting kunnen dat maar in zeer beperkte mate. 269 Overigens
is in de literatuur ook benadrukt dat heel voorzichtig moet worden omgesprongen met
de toepassing van “naming en shaming” in het kader van de bestuurlijke handhaving.
Wanneer onvoldoende waarborgen zouden bestaan dat “naming en shaming”
daadwerkelijk wordt toegepast tegen “schuldigen” is het risico groot dat onherstelbare
reputatieschade zou optreden. Sommigen zijn derhalve van mening dat dit instrument
uitsluitend in het kader van een strafrechtelijke procedure zou mogen worden
opgelegd, maar niet in het kader van de bestuurlijke handhaving. 270

268 Dit is een verplichting in het kader van de uitvoering van Richtlijn 2003/87 inzake de
broeikasgashandel.
269 Zie in die zin Neerhof en Peeters (2008), 45.
270 Faure (2008), 84-104.

171

Hoofdstuk 5 Conclusies
5.1. Beantwoording van de onderzoeksvragen
In de inleiding werd aangegeven dat in dit onderzoek een drietal onderzoeksvragen
centraal stonden. Deze zijn in verschillende onderdelen van dit onderzoek beantwoord.
De eerste vraag was eenvoudig welke regels een vorm van aansprakelijkheid op het
gebied van schade aan het milieu inhouden. Deze vraag is in hoofdstuk 3 beantwoord.
Daarbij werd duidelijk dat zowel bestuursrechtelijke als privaatrechtelijke regelgeving
relevant is ter preventie en herstel van milieuschade.

De tweede vraag luidde of het stelsel van regels eenduidig, eenvoudig en voldoende
sluitend is voor het milieu, bedrijven, overheden en burgers. Daartoe diende een
toetsingskader te worden ontwikkeld en een toetsing te worden uitgevoerd. Het
toetsingskader werd, gebruik makend van de criteria voor wetgeving en
rechtseconomische inzichten in hoofdstuk 2 ontwikkeld. De toetsing werd in
hoofdstuk 4 uitgevoerd en een beantwoording vond plaats in paragraaf 4.3.

De derde onderzoeksvraag luidde welke conclusies konden worden getrokken en
welke aanbevelingen voor verbetering konden worden gedaan. De belangrijkste
conclusies zoals die onder meer in 4.3. aan bod komen zullen hier worden samengevat
en enkele aanbevelingen worden geformuleerd.

5.2. Algemene conclusie
Enigszins kort door de bocht bleek uit de beschrijving van de onderscheiden
regelingen in hoofdstuk 3 dat er, hoewel de regelingen inhoudelijk vaak sterk
verschillend zijn, toch enkele algemene lijnen kunnen worden ontwaard: zo bleek een
zeer sterk vertrouwen op zorgplichten één van de belangrijkste kenmerken van het
Nederlands stelsel ter preventie en herstel van milieuschade. Ook de wisselwerking
tussen publiek- en privaatrecht leek hierbij van belang, waarbij de nadruk wel sterk op
het publiekrecht lijkt te liggen. Specifieke zwakten in het publiekrecht (handhaving)
en het privaatrecht (te beperkte regeling financiële zekerheidsstelling) geven mogelijk
aanleiding tot een gebrekkige effectiviteit van het integrale systeem.

172

5.3. Eenvoudig, eenduidig, sluitend?
Om, wederom enigszins verkort, op de vragen van de motie Spies te antwoorden: aan
het einde van hoofdstuk 4 werd duidelijk dat niet op alle punten het stelsel ter
preventie en herstel van milieuschade in Nederland als eenduidig en eenvoudig kan
worden gekwalificeerd: soms is sprake van complexiteit en overlap; in andere
gevallen blijkt (bijvoorbeeld de handhaving) zeer gecompliceerd geregeld te zijn en
bestaan ook (bijvoorbeeld wat betreft zorgplichten en financiële zekerheidsstellingen)
verschillen tussen regelingen die niet steeds inhoudelijk kunnen worden verklaard.

Ook is het stelsel vermoedelijk niet op alle punten sluitend. Uitgaand van een
gecombineerde inzet van privaatrecht en publiekrecht lijkt een belangrijk probleem te
bestaan in de te beperkte regeling van de financiële zekerheidsplichten. Dit is
problematisch omdat eveneens bleek dat het bestuurlijk handhavingsinstrumentarium
te beperkt is door een te beperkte inzet van de bestuurlijke boete. Daardoor dient
wellicht

(deels)

op

de

aanvullende

preventieve

werking

van

het

aansprakelijkheidsrecht te worden vertrouwd. Maar dat kan uitsluitend een adequate
prikkelwerking bieden wanneer voldoende financiële zekerheidsplichten bestaan. Ten
dele kunnen die in publiekrechtelijke (sectorale) regelingen worden teruggevonden,
maar bepaalde (risico)aanspakelijkheden uit het BW zijn vermoedelijk niet aan
dergelijke financiële zekerheidsstellingen onderworpen. Het gevaar is dan ook reëel
dat bepaalde milieuschade niet zal worden voorkomen of adequaat hersteld. Dat doet
weer de vraag rijzen naar de rol van de overheid terzake, die eveneens een
effectievere regeling vereist.

5.4. Mogelijke verbeterpunten
Zoals aangegeven wordt afgezien van het formuleren van aanbevelingen voor
verbetering van beleid of regelgeving, gelet op het beperkte karakter van dit
onderzoek. Wel werden enkele terreinen geïdentificeerd waarop nader onderzoek zou
kunnen worden gedaan met het oog op een verbetering van de effectiviteit van de

173

reglementering ter preventie en herstel van milieuschade. Dit onderzoek zou zich
meer bepaald kunnen toespitsen op:

-

De vraag hoe de bestuurlijke handhaving zou kunnen worden verbeterd door een
invoering van sancties die op adequatere wijze rekening houden met een lage
pakkans bij milieuovertredingen;

-

De vraag of titel 17.2 Wm niet beter gestroomlijnd zou kunnen worden met andere
regelingen die ook gericht zijn op preventie en herstel van milieuschade, maar
waar taken en bevoegdheden voor de overheid anders zijn geformuleerd;

-

De vraag of een uniformere regeling ten aanzien van zorgplichten mogelijk is;

-

De adequate regeling van financiële zekerheidsstellingen (meer bepaald de vraag
of de huidige risicoaansprakelijkheden in het BW alle reeds via een
publiekrechtelijke plicht tot zekerheidsstelling zijn afgedekt maar ook de vraag of
een algemenere regeling van zekerheidsstellingen toch niet de voorkeur zou
verdienen dan een sectorale aanpak) 271 ;

-

De wijze waarop zekerheidsstellingen nadat schade is ontstaan ter garantie van
herstel kunnen worden geregeld;

-

De wettelijke regeling van de taak en plicht van de overheid tot herstel van
milieuschade indien de overtreder niet vindbaar is, niet effectief aangesproken kan
worden dan wel niet solvabel is.

5.5. Afsluiting
Het onderzoek heeft duidelijk gemaakt dat de vragen die in de motie Spies werden
gesteld buitengewoon nuttig en relevant zijn: waar men op het eerste gezicht zou
menen dat het brede en al meermaals aangepaste systeem van regels ter preventie en
herstel van milieuschade in Nederland als adequaat kan worden beschouwd leert een
nadere beschouwing dat het huidige stelsel aan milieuwetten gelet op de criteria
eenvoudig, eenduidig en sluitend toch verder verbeterd kan worden. Echter, de taak
van onderzoekers is, mede gelet op de opdracht, uiteraard steeds om te ontdekken
waar bepaalde tekorten bestaan. Mede in het licht van de centrale vraag of het stelsel
271 Zie desbetreffend ook de brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer van 2 april 2009, TK 28 089 nr. 23: Op dit ogenblik lijkt het kabinet bijzondere
wetten beter geschikt om bepalingen voor financiële garanties op te nemen dan een kaderwet.

174

als “sluitend” kan worden beschouwd leidt dit vanzelfsprekend tot een zekere “bias”
waarbij naar tekorten in een systeem wordt gezocht. Ter afsluiting past daarom een
woord van nuancering: hoewel in dit onderzoek (bewust) gezocht werd naar hiaten en
tekortkomingen en er ook enkele (en niet onbelangrijke) werden geïdentificeerd, zou
dit vanzelfsprekend niet tot het onjuiste beeld mogen leiden dat daarmee het integrale
stelsel van regels ter preventie en herstel van milieuschade in Nederland bijvoorbeeld
slechter zou zijn dan in andere landen.

De Nederlandse wetgever heeft, door de aanvaarding van de motie Spies, bereidheid
getoond tot zelfkritiek. Deze maakt het mogelijk om in het voor het ingewikkelde
milieubeleidsveld tot dusver totstandgebrachte wettelijke systeem hiaten en
overlappen te ontdekken en verbeteringen te suggereren. Een wetgever die zichzelf
aan dergelijk kritisch onderzoek blootstelt verdient waardering omdat men actief en
kritisch naar mogelijkheden blijft zoeken om het inderdaad ingewikkelde stelsel van
milieuregelgeving te stroomlijnen en te verbeteren.

175

Literatuurlijst

Boeken en tijdschriftartikelen
Van Acht, R.J.J., “De zorgvuldigheidsnorm in het milieurecht. De rol van het
milieubelang bij de rechterlijke oordeelsvorming”, in: Van Acht, R.J.J. en Sicking,
G.C. (red.), Privaatrecht en Milieu, Tjeenk-Willink, Zwolle, 1994, 19-22.
Addink, G.H., Milieurechtspraak, Samsom H.D./Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn,
1991.
Arrow, K.J., “Uncertainty and the Welfare Economics of Medical Care”, American
Economic Review, 1963, vol. 53(5), 941-973.
Backes, Ch.,“Samenhang in het Europees milieurecht? – De relatie tussen de richtlijn
milieuaansprakelijkheid, de Vogel- en Habitatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water”,
Tijdschrift voor Milieuaansprakelijkheid (TMA), 2005, nr. 5, 167-170.
Backes, Ch.W., Gilhuis, P.C., Koeman, N.S.J., Milieurecht , Kluwer, Deventer, 2006.
Backes, Ch.W., Van Buuren, P.J.J., Freriks, A.A., Hoofdlijnen natuurbeschermingsrecht, Sdu Uitgevers, Den Haag, 2004.
Backes, Ch.W., Van Dobben, H.F., Robbe, J., Dekker, H., Reikwijdte van de richtlijn
milieuaansprakelijkheid, CELP/NILOS, Utrecht, November 2005.
Bergkamp, L., De vervuiler betaalt dubbel: over de verhouding tussen privaat en
publiek milieurecht, Intersentia, Antwerpen, 1989.
Bergkamp, L., “A new court-made environmental liability regime for Europe”,
Environmental Liability, 2004, 171-177.
Biezeveld, G.A., Duurzame milieuwetgeving: Over wetgeving en bestuurlijke
organisatie als instrument voor behoud en verandering (diss.), Boom Juridische
uitgevers, Den Haag, 2002.
Bocken, H., “Alternative Financial Guarantees for Environmental Liabilities under the
ELD”, European Energy and Environmental Law Review, June 2009, p .146-170.
Bouw, E., Buiten-contractuele aansprakelijkheid voor bodemverontreiniging, Kluwer,
Deventer, 1994.
Braams, W.Th. en Van Poortvliet, A.J., “De evolutie nadert voltooiing. De
vernieuwing

van

de

Wet

bodembescherming.”,

Tijdschrift

voor

Milieuaansprakelijkheid, 2006, nr. 2, 46-52.

176

Brans, E.H.P., “De vergunning vrijwaart niet van aansprakelijkheid”, in: Akkermans,
A. en Brans, E. (red.), Aansprakelijkheid en schadeverhaal bij rampen, Ars Aequi
Libri, Nijmegen, 2002, 247-264.
Brans, E.H.P., “De EU richtlijn milieuaansprakelijkheid”, Bouwrecht, 2005, nr. 1, 1428.
Brans, E., “De positie van de vervuiler onder de vernieuwde Wet bodembescherming”,
Tijdschrift voor Milieuaansprakelijkheid, 2006, nr. 2, 43-35.
Brans, E.H.P., “Het wetsvoorstel tot implementatie van de EU richtlijn
milieuaansprakelijkheid”, Milieu & Recht, 2007, nr. 9, 541-542.
Damen, L.J.A., e.a., Bestuursrecht, Boom Juridische Uitgevers, Den Haag, 2005.
Deketelaere, K., Van Gestel, R.A.J., Gilhuis, P.C., Hertoghs, M. en Peeters, M.,
Integratie vergeleken: Buitenlandse milieuwetgeving als mogelijke inspiratie voor
de

verdere

ontwikkeling

Evaluatiecommissie

Wet

van

de

Wet

milieubeheer,

milieubeheer,

rapport

voor

juni

ECWM

2003/17,

2003,

de

<www.ecwm.nl>).
Deloddere, S., Impactstudie Richtlijn Aansprakelijkheid Milieuschade, werknota
Texaco, in opdracht van het Departement Leefmilieu, Natuur en Energie (LNE)
van de Vlaamse overheid, op <www.lne.be>.
Dewees, D., Duff, D. en Trebilcock, M., Exploring the domain of accident law, taking
the facts seriously, Oxford University Press, New York/Oxford, 1996.
Drupsteen, Th.G., Gilhuis, P.C., Kleijs-Wijnobel, C.J., De Leeuw, S.D.M. en
Verschuuren, J.M., De toekomst van de Wet milieubeheer, Kluwer, Deventer, 1998.
Van Dunné, J.M., “Milieu-aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad: van schuld- naar
risicoaansprakelijkheid”, in Jonge Baliecongres 1989, Zand Erover, Milieurecht in
de Advocatenpraktijk, Tjeenk-Willink, Zwolle, 1989, 14-15.
Epstein, R.A., A simple rule for a complex world, Harvard University Press, Harvard,
1995.
Evaluatiecommissie Wet milieubeheer, “Het brede begrip milieu”, Advies van de
Evaluatiecommissie Wet milieubeheer over de reikwijdte van het begrip “milieu”
in de Wet milieubeheer, april 2003.
Faure, M.G., “De gevolgen van de “administratieve afhankelijkheid” van het
milieustrafrecht: een inventarisatie van knelpunten”, in: Faure, M.G., Ouddijk, J.C.
en Schaffmeister, D. (red.), Zorgen van heden. Opstellen over het milieustrafrecht
in theorie en praktijk, Gouda Quint, Arnhem, 1991, 127-129.
177

Faure, M.G., “The harmonization, codification and integration of environmental law:
a search for definitions”, European Environmental Law Review, 2000, 174-182.
Faure,

M.,

“Milieuaansprakelijkheid

en

-verzekering:

rechtseconomische

beschouwingen bij recente ontwikkelingen”, in: Faure, M.G. en Schwarz, C.A.
(red.),

Milieuaansprakelijkheid.

Recente

ontwikkelingen

in

een

ondernemingsrechtelijk kader, Kluwer, Deventer, 2002, 19-77.
Faure, M., “De meerwaarde van het aansprakelijkheisdsrecht voor het milieu”, in
Hartlief, T. en Klosse, S. (red.), Einde van het aansprakelijkheidsrecht?, Boom
Juridische uitgevers, Den Haag, 2003, 223-334.
Faure, M., “Economische analyse van het strafrecht toegepast op milieudelicten”, NJB,
2004, 1930-1940.
Faure, M., “Milieustrafrecht in rechtseconomisch perspectief”, Strafblad, 2007, 458477.
Faure, M., “Onbegrensd toezicht?”, in WODC (Ed.), Toezicht op markt en
mededinging (Justitiële Verkenningen, 6/08), Boom Juridische uitgevers, Den
Haag, 2008, 84-104.
Faure, M., “Environmental Liability”, in: Faure, M. (red.), Tort Law and Economics,
Edward Elgar, Cheltenham, 2009, 252-253.
Faure, M. en Betlem, G., “Applying national liability law to transboundary pollution:
some lessons from Europe and the United States”, in: Faure, M. en Song, Y. (red.),
China

and

International

Environmental

Liability.

Legal

Remedies

for

Transboundary pollution, Edward Elgar, Cheltenham, 2008, 135-138 en 181-184.
Faure, M. en Grimeaud, D., “Financial assurance issues of environmental liabilty”, in:
Faure, M. (red.), Deterrence, Insurability, and Compensation in Environmental
Liability. Future Developments in the European Union, Springer, Vienna, 2003,
35-36.
Faure, M. en Hartlief, T. (red.), Verzekering en de groeiende aansprakelijkheidslast,
Kluwer, Deventer, 1995.
Faure, M.G., De Roos, Th.A. en Visser, M.J.C., Herziening van het commune
milieustrafrecht, Gouda-Quint, Deventer, 2001.
Goldberg, J.C.P., “Twentieth Century Tort Theory”, Georgetown Law Journal, 20022003, vol. 91, 513-583.

178

Hartlief, T., “De meerwaarde van het aansprakelijkheidsrecht”, in: Hartlief, T. en
Klosse, S., Einde van het aansprakelijkheidsrecht?, Boom Juridische Uitgevers,
Den Haag, 2003, 1-75.
Hartlief, T., “Schadevergoedingsrecht”, in: Spier, J., Hartlief, T., Van Maanen, G.E.
en Vriesendorp, R.D., Verbintenissen uit de wet en Schadevergoeding, Kluwer,
Deventer, vierde druk, 2006, 212-292.
Hoekstra, J.J. en Van der Veen, G.A., “Jurisprudentie aansprakelijkheden
bodemverontreiniging 2005-2008”, Tijdschrift voor Omgevingsrecht, 2009, nr. 1,
23-35.
Deketelaere, K., R.A.J. van Gestel, P.C. Gilhuis, M. Hertoghs en M. Peeters,
Integratie vergeleken: Buitenlandse milieuwetgeving als mogelijke inspiratie voor
de

verdere

ontwikkeling

van

de

Wet

milieubeheer,

rapport

voor

de

Evaluatiecommissie Wet milieubeheer, juni 2003 (verkrijgbaar via www.ecwm.nl).
Klosse, S., Peeters, M.G.W.M., Ubachs, S.J.P., Verhey, L.F.M., Op zoek naar
kwaliteit, SDU, Den Haag, 2003.
Koeman, N.S.J., “Nabeschouwing”, in: Koeman, N.S.J., Ouwerkerk, E.J. en Van
Dunné, J.M. (red.), Civilrechtelijke aansprakelijkheid voor milieuschade, Tjeenk
Willink, Zwolle, 1989, 231.
Koeman, N.S.J., “Milieuprivaatrecht”, in: Backes, Ch.W., Gilhuis, P.C. en Koeman,
N.S.J. (red.), Milieurecht, Kluwer, Deventer, zesde druk, 2006, 511-547.
Koeman, N.S.J. en Ten Veen, A., “Milieuaspecten bij fusies bij overnames”, in: Faure,
M.G. en Schwarz, C.A. (red.), Milieuaansprakelijkheid. Recente ontwikkelingen in
een ondernemingsrechtelijk kader, Kluwer, Deventer, 2002, 147-186.
Van der Meijden, D., Tekst en Toelichting Wet milieubeheer, Sdu Uitgevers, Den
Haag, 2008.
Michiels, F.C.M.A., Kleur in het omgevingsrecht (oratie), Boom Juridische uitgevers,
Den Haag, 2001.
Michiels, F.C.M.A., “De toekomst van de Omgevingswet”, in: Lurks, M., Den Ouden,
W., Polak, J.E.M. en Schilder, A.E. (red.), De grootste gemene deler, Opstellen
aangeboden aan prof. mr. Th.G. Drupsteen ter gelegenheid van zijn afscheid van
de Universiteit Leiden op 31 mei 2002, Kluwer, Deventer, 2002, 307-320.
Neerhof, A.R. en Peeters, M., De burger als consument van het milieu. Een
verkenning naar alternatieve mogelijkheden ter versterking van de handhaving van
het milieurecht, STEM rapport 2007/5, 2008.
179

Neerhof, A.R., Van der Woerd, K.F., Van der Grijp, N.M., “De stand van de
professionalisering van de milieuhandhaving”, Tijdschrift voor Omgevingsrecht,
2009, nr. 1, p. 7-22.
Nieuwenhuis, J.H., “Blinddoek en balans in het milieurecht. Drie manieren om
belangen af te wegen”, in: Hol, A.M. en Loth, M.A. (red.), Dilemma’s van
Aansprakelijkheid, Tjeenk Willink, Zwolle, 1991, 44-47.
Ogus, A., Faure, M. en Philipsen, N, (2009), ”Curbing Consumer Financial Losses:
The Economics of Regulatory Enforcement”, Law & Policy, 2009, vol. 31(2), 161191.
Peeters,

M.,

Huitema,

D.,

Faure,

M.,

Implementatie

van

de

richtlijn

milieuaansprakelijkheid. Een verkenning naar de bevoegde instantie(s) in
Nederland, STEM project (in opdracht van VROM), rapport nr. 2005/1, maart
2005, <www.evaluatiemilieuwetgeving.nl>.
Philipsen, N.J., Regulation of and by Pharmacists in the Netherlands and Belgium: An
Economic Approach, Intersentia, Antwerpen/Groningen, 2003.
Pirotte, C., « La Directive 2004/35/CE du 21 avril 2004 sur la responsabilité
environnementale: premiers commentaires », niet gepubliceerd.
Priest, G., “The current insurance crisis and modern tort law”, Yale Law Journal,
1987, 1521-1590.
Rus-Van der Veld, M., “Onrechtmatige daad en vergunning”, in: Koeman, N.S.J.,
Ouwerkerk, J.W. en Van Dunné, J.M. (red.), Civielrechtelijke aansprakelijkheid
voor milieuschade, Tjeenk-Willink, Zwolle, 1989, 105-113.
Schössels, R.J.N. en Stroink, F.A.M., Kern van het Bestuursrecht, Boom Juridische
Uitgevers, Den Haag, 2006.
Schueler, B.J., “De aansprakelijkheid van de overheid als gevolg van de richtlijn
milieuaansprakelijkheid”,

in:

Mellenbergh, R. en Uylenburg, R. (red.),

Aansprakelijkheid voor schade aan de natuur, Centrum voor Milieurecht,
Universiteit Amsterdam, Europa Law Publishing, Groningen, 2005, p. 59-74.
Shavell, S., “Strict liability versus negligence”, Journal of Legal Studies, 1980, 1-25.
Shavell, S., “Liability for Harm versus Regulation of Safety”, Journal of Legal
Studies, 1984, 357-374.
Shavell, S., “The judgement proof problem”, International Review of Law and
Economics, 1986, 43-75.

180

Spier, J., “Risico-aansprakelijkheid (afd. 6.3.2)”, in: Spier, J., Hartlief, T., Van
Maanen,

G.E.

en

Vriesendorp,

R.D.,

Verbintenissen

uit

de

wet

en

Schadevergoeding, Kluwer, Deventer, vierde druk, 2006a, 88-130.
Spier, J., “Verjaring”, in Spier, J., Hartlief, T., Van Maanen, G.E. en Vriesendorp,
R.D., Verbintenissen uit de wet en Schadevergoeding, Kluwer, Deventer, vierde
druk, 2006b, 361-374.
Spier, J., “Productaansprakelijkheid”, in Spier, J., Hartlief, T., Van Maanen, G.E. en
Vriesendorp, R.D., Verbintenissen uit de wet en Schadevergoeding, Kluwer,
Deventer, vierde druk, 2006c, 131-149.
Spier, J.L., “De Waterwet: achtergrond en inhoud”, in: Vereniging voor Milieurecht,
“De Waterwet”, Boom Juridische Uitgevers, Den Haag, 2007, 11-22.
Uylenburg, R. en Vogelezang, E.M., Toegang tot het milieurecht. Een inleiding voor
niet-juristen. 2009, Kluwer, Deventer, 2008.
Uylenburg, R. en Vogelezang-Stoute, E.M. ‘Toegang tot het milieurecht. Een
inleiding voor niet-juristen’. Kluwer, Deventer, vijfde druk, 2009.
Van den Broek, G.M en Groothuijse, F.A.G., “De schadevergoedingsregeling in de
Waterwet”, Overheid en Aansprakelijkheid, 2008, nr. 3, 146-158.
Van den Broek, J., “De kroonjuwelen van VROM, Herijking, omgevingsvergunning
en omgevingswetboek”, NJB, 2005, nr. 11, 578-584.
Van der Meijden, D., Tekst en Toelichting Wet milieubeheer, Sdu Uitgevers, Den
Haag, 2008.
Van der Veen, G.A., “De EU-richtlijn milieuaansprakelijkheid in verhouding tot de
Wet

milieubeheer

en

de

Wet

bodembescherming”,

Tijdschrijft

voor

Milieuaansprakelijkheid, 2005, nr. 4, 141-149.
Van Maanen, “Aansprakelijkheid voor eigen gedrag op grond van art. 6:162”, in:
Spier, J., Hartlief, T., Van Maanen, G.E. en Vriesendorp, R.D., Verbintenissen uit
de wet en Schadevergoeding, Kluwer, Deventer, vierde druk, 2006, 18-87.
Van Velthoven, B.C.J. en Van Wijck, P.W., Recht en Efficiëntie, Kluwer, Deventer,
vierde druk, 2007.
Wenneras, P., ‘Towards an ever greener Union? Competence in the field of the
environmental and beyond’, Common Market Law Review, 2008, 1645-1685.

181

-

Bijlage 1: Motie van het lid Spies:

182