RIGO Research en Advies
Woon- werk- en leefomgeving
www.rigo.nl

EINDRAPPORT

Van ontruimen naar inruimen
Evaluatie van de Wet kraken en leegstand

De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij RIGO. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt
vermeld. RIGO aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

RIGO Research en Advies BV
Woonwerk- en
leefomgeving
De bewoonde
omgeving
www.rigo.nl

EINDRAPPORT

Van ontruimen naar inruimen
Evaluatie van de Wet kraken en leegstand

Opdrachtgevers
Ministerie van V&J en Ministerie van BZK

Auteurs
Sjoerd Zeelenberg, Eline van Kessel, Ilse Giesbers en Yvonne Grooten

Rapportnummer
P29360

Uitgave
8 juli 2015

RIGO Research en Advies BV
De Ruyterkade 112C

Postbus 2805

020 522 11 11

1011 AB Amsterdam

1000 CV Amsterdam

info@rigo.nl

www.rigo.nl

Inhoud

1

Inleiding

3

1.1

Onderzoeksperiode: tot begin 2015

3

1.2

Doel en onderzoeksvragen

3

1.3

Onderzoeksopzet

5

1.4

Leeswijzer

6

2

Over kraken, leegstanden de wet

7

2.1

De Wet kraken en leegstand

7

2.2

Ontwikkeling van de leegstand

8

2.3

Ontwikkelingen in het leegstandsbeleid

10

2.4

Tussentijdse evaluatie gemeentelijk leegstandsbeleid

11

3

Het tegengaan van kraken

13

3.1

Het kraakverbod

13

3.2

Omvang van de vervolgingen: cijfers nader toegelicht

14

3.3

De achtergronden van vervolgings- en ontruimingsbeleid

20

3.4

Uitvoering in de praktijk door het OM

22

3.5

Openbare orde en veiligheid

26

3.6

Tot slot

27

4

Leegstandsbeleid in de praktijk

29

4.1

Gemeenten met een Leegstandsverordening

29

4.2

Gemeenten zonder Leegstandsverordening

41

4.3

Tot slot: de belangrijkste overwegingen

46

5

Conclusies

48

5.1

Het tegengaan van kraken

48

5.2

Bestrijding van leegstand van niet-woonruimte

49

5.3

Samenhang tussen leegstand en kraken in gemeentelijk beleid

51

5.4

Effectiviteit en samenhang

51

5.5

Suggesties ter verbetering van de Wet kraken en leegstand

52

Bijlage 1 Interviews, contactpersonen

54

Bijlage 2 Beleidsbrief PG

55

1

Inleiding
Op 1 oktober 2010 is de Wet kraken en leegstand van kracht geworden. In de wet
is bepaald dat de wet binnen vijf jaar na inwerkingtreding wordt geëvalueerd. Dit
rapport bevat de evaluatie van de Wet kraken en leegstand.
De Wet kraken en leegstand heeft als doel kraken en leegstand integraal te bestri jden. De wet kent een lange voorgeschiedenis en de invoering ervan was niet ono mstreden. De wet beoogt een meer integrale aanpak van kraken en leegstand.
De wet is feitelijk een wet tot wijziging van andere wetten. In de wet is geregeld dat
de volgende wetten op onderdelen worden gewijzigd: de Leegstandwet, de Huisve stingswet 2014, het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering en de
1
Uitleveringswet .
De Wet kraken en leegstand biedt gemeenten een aanvullend instrumentarium om
de leegstand van niet-woonruimte tegen te gaan. De wet, en daarmee deze evaluatie, gaan dus niet over de leegstand van woonruimte. Daarnaast is de strafbaarstelling van kraken verhoogd. In paragraaf 2.1 is een uitgebreide omschrijving te vinden
van de wet.

1.1

Onderzoeksperiode: tot begin 2015
Deze evaluatie heeft betrekking op de Wet kraken en leegstand in de periode van
inwerkingtreding tot begin 2015. In die periode had de wet betrekking op de lee gstand van niet-woonruimte. Per 1 januari 2015 is de Leegstandwet aangepast (art
3.1) en is de wet ook op woonruimte van toepassing. Deze wijziging valt buiten de
scope van het onderzoek.

1.2

Doel en onderzoeksvragen
Het doel van deze evaluatie is tweeledig. In de eerste plaats moet duidelijk worden
wat de doeltreffendheid en praktijkeffecten van de wet zijn. In de tweede plaats
hopen de Ministeries met de evaluatie suggesties te krijgen ter ve rbetering van het
instrumentarium om leegstand te bestrijden en kraken tegen te gaan.
Er zijn 10 onderzoeksvragen geformuleerd. Daarbij hebben we het voorbehoud gemaakt dat (een deel van) de effecten ook zonder de aangepaste wet zouden hebben
plaatsgevonden als gevolg van andere factoren. Dit kunnen we niet controleren,
bijvoorbeeld aan de hand van een controlegroep.

1

De wijziging van de Uitleveringswet is technisch van aard. De wijziging in de Huisvestingswet
2014 heeft betrekking op de bestuurlijke boetes bij het in gebruik geven, in gebruik nemen of
de leegmelding van woonruimte. Daarom zijn beide wijzigingen geen onderdeel van deze evaluatie.

3

1.2.1

Het tegengaan van kraken
1.

Wat is de werking en effectiviteit in de praktijk van het kraakverbod?
o Hoe vaak is een overtreding van art. 138a Sr ten laste gelegd?
o Wat was het strafrechtelijk resultaat van die tenlastelegging? Wat is er b ekend over veroordelingen, sancties en recidive?

2.

Wat is de werking en effectiviteit in de praktijk van de ontruimingsbepaling en
het daarop gebaseerde beleid van het Openbaar Ministerie?
o Hoe vaak is er strafrechtelijk ontruimd conform art. 551a Sv?
o Welke afspraken en afwegingen worden er in de driehoeken gemaakt over
de ontruiming van gekraakte panden? Bijvoorbeeld over het dilemma te
‘ontruimen voor de leegstand’.

3.

Wat is de werking en effectiviteit in de praktijk van toepasselijke opsporingsb evoegdheden?
o In hoeverre levert de strafbaarstelling minder bewijsproblemen op?
o Is het makkelijker geworden de identiteit van krakers vast te stellen?
o De ontruimingsbepaling en het daarop gebaseerde beleid van het Openbaar
Ministerie?

4.

1.2.2

Wat is het effect in de praktijk van het schrappen van de éénjaarstermijn?

De bestrijding van leegstand van niet-woonruimte
5.

In hoeverre hebben gemeenten gebruik gemaakt van het aanvullende instr umentarium die de gewijzigde Leegstandwet biedt?
o Hoeveel gemeenten hebben een Leegstandverordening opgesteld en van
welke onderdelen (zie 2.1) is gebruik gemaakt?
o Wat zijn de ervaringen met het gebruik van de onderdelen van de Leeg standverordening? Hoe vaak is bijvoorbeeld een bestuurlijke boete of last
onder dwangsom opgelegd?

6.

Wat zijn de overwegingen van gemeenten die geen Leegstandverordening he bben opgesteld?
o Hebben zij naar aanleiding van de gewijzigde wet het leegstandbeleid aangepast of heroverwogen? Hoe is dat gebeurd en wat is daarvan het effect?

7.

Is het aanvullende instrumentarium effectief en doelmatig gebleken? En zo nee,
welke knelpunten worden ervaren?
o Is er voldoende kennis en/of voorlichting over de wetswijziging?
o Wat is het beeld over de toe- of afname van de leegstand?
o Welke maatschappelijke effecten in termen van leefbaarheid zijn er zich tbaar?

4

1.2.3

Samenhang tussen leegstand en kraken in gemeentelijk beleid
8.

Welke rol heeft het gevoerde beleid inzake kraken gespeeld bij het opstellen van
een Leegstandverordening?

9.

Is de samenhang van de wetswijzigingen doelmatig en effectief gebleken? En
welke knelpunten blijken er in de praktijk in die samenhang?

10. Welke suggesties doen gemeenten of OM ter verbetering van het instrumentar ium?

1.3

Onderzoeksopzet
Het onderzoek is uitgevoerd door RIGO Research en Advies in samenwerking met
2
Yvonne Grooten Management en Advies .
Telefonische interviews
De kern van het onderzoek wordt gevormd door telefonische interviews. Daarbij
onderscheiden we drie ‘doelgroepen’: 1) de gemeenteambtenaren (bij de 40 grootste gemeenten) die betrokken zijn bij het leegstandbeleid, 2) de medewerkers bij het
Openbaar Ministerie die betrokken zijn bij de opsporing en vervolging van kraken en
3) de gemeenteambtenaren die betrokken zijn bij de overwegingen die in de dri e3
hoek worden gemaakt met betrekking tot handhaving en openbare orde.
In de hoofdstukken 3, 4 en 5 en in de bijlage is een overzicht van de gesproken organisaties weergegeven.
Bureauonderzoek
Naast de interviews is bureau-onderzoek gedaan naar de contextuele ontwikkelingen
sinds de invoering van de wet. Bovendien is de ontwikkeling van de leegstand in de
afgelopen jaren geanalyseerd. Tot slot geven we aan de hand van cijfers van het OM
een beeld van de vervolgingen op basis van het kraakverbod.
Representativiteit en validiteit
De gekozen aanpak levert geen uitputtend beeld op van alle gemeenten in Nede rland, maar wel van de gemeenten met de grootste leegstandsproblematiek. De
groep is groot genoeg om te veronderstellen dat het niet aannemelijk is dat er in de
andere gemeenten andere afwegingen worden gemaakt. Bovendien zijn alle gemeenten die van de wet gebruikmaken meegenomen in het onderzoek.
Het Openbaar Ministerie bleek in de praktijk een niet makkelijk te benaderen g esprekspartner. Er zijn minder interviews uitgevoerd dan vooraf gepland. Uit die g esprekken blijkt een heldere lijn. De arrondissementen waar kraken ‘het grootst’ is,
hebben we in het onderzoek betrokken. Zie ook hoofdstuk 4. We verwachten dat de

2

Zelfstandig jurist.

3

Afstemmingsoverleg van de burgemeester, het openbaar ministerie en de politie.

5

lijn in die andere arrondissementen niet afwijkt en dat kraken daar veel minder een
issue is.
Al met al verwachten we met de gehanteerde opzet in staat te zijn een antwoord te
formuleren op de onderzoeksvragen.

1.4

Leeswijzer
Dit rapport is als volgt opgebouwd.
In hoofdstuk 2 wordt de Wet kraken en leegstand geïntroduceerd en passeren een
aantal relevante ontwikkelingen sinds de invoering va n de wet de revue.
De praktijk bij het Openbaar Ministerie en gemeenten met betrekking tot het han dhaven van het krakverbod en de openbare orde en veiligheid worden beschreven in
hoofdstuk 3.
Hoofdstuk 4 is gewijd aan het gemeentelijk leegstandsbeleid in de praktijk.
Het rapport wordt afgesloten met conclusies en antwoorden op de onderzoeksvr agen in hoofdstuk 5.

6

2

Over kraken, leegstanden de wet
Dit hoofdstuk is gewijd aan de wet zelf en aan relevante ontwikkelingen in het
leegstandsbeleid.
In paragraaf 2.1 lichten we toe wat het doel van de Wet kraken en leegstand is en
waar de wet uit bestaat. De afgelopen jaren is de leegstand gestaag toegenomen;
zoveel wordt duidelijk uit paragraaf 2.2. Tegelijkertijd is de leegstandsproblematiek
sinds de invoering van de wet prominenter op de agenda’s komen te staan van de
betrokken partijen. De belangrijkste ontwikkelingen op dat vlak zijn samengevat in
2.3. Tot slot besteden we in dit hoofdstuk aandacht aan het tussentijdse onderzoek
naar het gemeentelijk leegstandsbeleid (2.4).

2.1

De Wet kraken en leegstand
De Wet kraken en leegstand beoogt op beleidsmatig vlak een meer integrale aanpak
van kraken en leegstand. De redenering hierbij is dat een strengere aanpak van lee gstand de mogelijkheid tot kraken verkleint. Tegelijkertijd moet voorkomen worden
dat een strengere aanpak van kraken onbedoeld leidt tot meer leegstand.
Met de wet is de strafbaarstelling van kraken aangepast. Daarnaast biedt d e wet
gemeenten een aanvullend instrumentarium om de leegstand van niet -woonruimte
aan te pakken.

2.1.1

Kraken tegengaan
De wijzigingen die zijn doorgevoerd in het Wetboek van Strafrecht (Sr) en het We tboek van Strafvorderingen (Sv) hebben te maken met het strafbaar stellen van kr aken en het kunnen ontruimen van gekraakte panden. Het ga at om de volgende wijzigingen:

2.1.2

4



Het algeheel kraakverbod geldt te allen tijde. De eenjaarstermijn, die inhield
dat kraken alleen in het eerste jaar dat een pand leegstaat strafbaar is, is g eschrapt.



De ontruimingsbepaling op basis waarvan strafrechtelijk binnengetreden en
ontruimd kan worden. Hiermee is zeker gesteld dat woningen en gebouwen die
zijn gekraakt op strafvorderlijke titel kunnen worden ontruimd. Dit betrof een
technische wijziging, waarmee tot dan toe gevoerd b eleid kon worden gecontinueerd.

5

Leegstand tegengaan
Met de Wet kraken en leegstand is de Leegstandswet gewijzigd en hebben gemeenten meer mogelijkheden om actief leegstandbeleid te voeren verruimd voor niet -

4

Art. 138a Sr.

5

Art. 551a Sv, Tweede nota van wijzigingen, 31560 nr. 9.

7

woonruimte. Zij kunnen hiervoor een Leegstandverordening vaststellen. De Leegstandverordening kan de volgende drie onderdelen bevatten:


De meldingsplicht leegstaande kantoorpanden en winkelruimte , die eigenaren
verplicht de leegstand van bepaalde gebouwen te melden. Het nalaten van de
meldingsplicht kan vergezeld gaan van een bestuurlijke boete of een dwangsom
(Lsw artikel 3).



Het invoeren van leegstandoverleg onder regie van de gemeente met de eigenaar en eventuele belanghebbende partijen. Dit overleg mondt uit in een Leeg standbeschikking (Lsw artikel 4).



De verplichtende voordracht, waarmee gemeenten gebruikers voor het leegstaande gebouw kunnen voordragen aan de eigenaar. Hiervan kan sprake zijn
wanneer het leegstandoverleg niets heeft opgeleverd (Lsw artikel 5).

Gemeenten zijn niet verplicht een Leegstandverordening in te stellen. De Leegstandverordening is één van de instrumenten van het gemeentelijk beleid gericht op het
tegengaan van leegstand van niet-woonruimte (zie ook 2.3).
Sinds 1 januari 2015 is ook de leegstand van woningen onder de werking van de
Leegstandwet gebracht. Echter deze evaluatie betreft de Wet kraken en leegstand
zoals die in 2010 van kracht is geworden. Om die reden beperkt het onderzoek zich
tot niet-woonruimte.

2.2

Ontwikkeling van de leegstand
De leegstand aan niet-woonruimte is de afgelopen jaren toegenomen. Dat blijkt als
we kijken naar de leegstand van kantoorruimte en winkelruimte. Dit doen we aan de
6
hand van cijfers van het Planbureau voor de Leefomgeving .

2.2.1

Kantorenleegstand
In 2014 stond gemiddeld bijna 17% van het kantooroppervlakte leeg in Nederland
(figuur 2-1). Dat is ruim 8 miljoen van de bijna 50 miljoen vierkante meter verhuu rbare vloeroppervlakte. Er zijn regionale verschillen: de leegstand concentreert zich
in de Randstad, rondom Amsterdam en in het Rijnmondgebied. De leegstand is de
afgelopen jaren gestaag opgelopen, net als de nieuwbouw van kantoren met een
versnelling van de toename rond de eeuwwisseling. De structurele leegstand (lee gstand meer dan drie jaar) is de laatste jaren sterk in omvang toege nomen. Meer dan
de helft van de kantorenleegstand is structureel. Sinds 2013 worden er meer meters
onttrokken dan toegevoegd, met als gevolg een lichte afname van de kantorenvoo rraad (figuur 2-2).

6

Over de leegstand aan bedrijfsruimte zijn geen recente cijfers voorhanden.

8

Figuur 2-1

% leegstand van kantoren 1991 -2014

Bron: Bak, bewerking PBL, bewerking RIGO
Figuur 2-2

A a n t a l m i l j o e n m 2 v e rh u u rb a r e v lo e ro p p e rv la k t e 1 9 9 1 - 2 0 1 4 , t o e v o e g i n g e n e n o n t t re k k in g e n , k a n t o re n

Bron: Bak, bewerking PBL, bewerking RIGO

2.2.2

Winkelleegstand
In 2014 stond gemiddeld bijna 9% van het winkelvloeroppervlakte leeg. Sinds 2008
stijgt dit percentage. Dat is ruim 2,5 miljoen van de in totaal bijna 31 miljoen vie rkante meter vloeroppervlakte. Net als bij de kantorenleegstand zijn er grote regionale verschillen. De winkelleegstand concentreert zich vooral aan de randen van N ederland, voor een deel in krimpgebieden zoals Zuid -Limburg en NoordoostGroningen.
Sinds 2005 worden meer vierkante meters winkelruimte toegevoegd dan onttrokken
(figuur 2-4). Net als bij de kantoren neemt de omvang en het aandeel van de stru cturele leegstand toe. Opvallend is dat de aanvangs - en frictieleegstand ook sterk is
toegenomen, dit in tegenstelling tot de kantorenmarkt. Dit komt vrijwel volledig

9

voor rekening van de aanvangsleegstand; ongeveer 20% van de nieuwe winkels
wordt onverhuurd opgeleverd.
Figuur 2-3

% l e e g s t a n d v a n w in k e ls 2 0 0 4 - 2 0 1 4

Bron: Locatus, bewerking PBL, bewerking RIGO

Figuur 2-4

A a n t a l m i l j o e n m 2 v e rh u u rb a r e v lo e ro p p e rv la k t e 2 0 0 5 - 2 0 1 4 , t o e v o e g i n g e n e n o n t t re k k in g e n , w in k e ls

Bron: Locatus, bewerking PBL, bewerking RIGO

2.3

Ontwikkelingen in het leegstandsbeleid
De afgelopen jaren is leegstandsproblematiek prominent op de agenda gekomen van
zowel overheden (Rijk, provincie en gemeente) als private partijen (vastgoedinve steerders en -eigenaars, Neprom, financiers en andere marktpartijen). Di e toegenomen aandacht kunnen we illustreren aan de hand van drie ontwikkelingen: de VNG -

10

modelverordening en handreiking, de zogenaamde ‘Kantorentop’ en de G32 leerkring

2.3.1

VNG-modelverordening en handreiking
De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft direct na inwerkingtreding
van de Wet kraken en leegstand de handreiking Leegstand te lijf opgesteld, die gemeenten handvatten biedt voor een langetermijnstrategie om leegstand te bestri jden. Bij die handreiking hoort de modelverordening, die gemeente kunnen gebru iken als startpunt bij het maken van hun eigen verordening. In de handreiking wordt
voor een breed perspectief gekozen: de Leegstandverordening is één van de instr umenten in het gemeentelijk beleid gericht op het tegengaan van leegstand van niet 7
woonruimte .

2.3.2

Kantorentop
Op 25 mei 2010 vond de zogenaamde ‘kantorentop’ plaats. Tijdens die top besloten
8
alle partijen die betrokken zijn bij kantorenleegstand een gezamenlijk actieprogramma op te starten met als doel de groeiende leegstand terug te dringen. Dit a c9
tieprogramma werd maart 2011 naar de Tweede Kamer gestuurd en mondde uit in
10
het Convenant aanpak leegstand kantoren . In dat convenant committeren partijen
zich voor een periode van 5 jaar aan een gezamenlijke, gecoördineerde aanpak om
de leegstand in kantoren te bestrijden en de kantorenmarkt beter te laten functi oneren.

2.3.3

G32-leerkring kantoren- en winkelleegstand
Begin 2014 zijn de G32 en Platform31 gestart met de leerkring kantoren - en winkelleegstand. Die leerkring heeft als doel gemeenten concrete handelingsperspec tieven
aan te rijken met betrekking tot de rol die zij kunnen spelen ten aanzien van de
leegstand van kantoren en winkels.

2.4

Tussentijdse evaluatie gemeentelijk leegstandsbeleid
Op verzoek van de Tweede Kamer heeft de Minister van BZK één jaar na invoering
van de Wet kraken en leegstand laten inventariseren in hoeverre gemeenten de
11
ontwikkeling van leegstandsbeleid voortvarend hebben opgepakt . De Minister con12
cludeerde in maart 2013 dat gemeenten hun rol goed oppakken . Uit de inventarisatie bleek dat drie gemeenten van Leegstandsverordening gebruik hadden gemaakt.
Dat deden ze allemaal gebiedsgericht. Over de effecten van de Leegstandsverord e-

7

Handreiking Leegstand te lijf, VNG, maart 2011.

8

Denk aan het Rijk, gemeenten, provincies, banken, beleggers, projectontwikkelaars
vastgoedeigenaren.

9

Door de Minister van I&M, 7 maart 2011, kenmerk 2011039614.

10

Van 27 juni 2012.

11

Zie Eén jaar Wet kraken en leegstand, 41 gemeenten over de nieuwe wet, RIGO, februari 2012.

12

Kamerbrief van Minister van BZK, d.d. 29 maart 2012, kenmerk 2012-0000133778.

11

ning kon indertijd nog niets worden gezegd. Vrijwel alle onderzochte gemeenten
hebben na het van kracht worden van de wet hun beleid op dit terrein heroverwogen. Het meest genoemde argument om geen Leegstandsverordening op te stellen
was dat gemeenten de voorkeur geven aan samenwerking in plaats van dwang, maar
ook de toegevoegde waarde en de uitvoerbaarheid van een veror dening werden op
lokaal niveau betwijfeld.

12

3

Het tegengaan van kraken
Handhaving van het kraakverbod is een zaak van het Openbaar Ministerie.
Waar het openbare orde en veiligheid betreft, heeft ook de burgemeester
een rol. Dit hoofdstuk geeft een beeld de werking van de wet waar het gaat
om de bestrijding van kraken, bij gemeente, OM en politie.
Dit hoofdstuk is gebaseerd op een verschillende bronnen , die op de geëigende
plaatsen genoemd worden. De cijfers over de vervolgingen op basis van het kraa kverbod (paragraaf 3.2) zijn afkomstig van het Parket Generaal (in Den Haag) van het
Openbaar Ministerie.
Daarnaast zijn interviews gehouden met Officieren van Justitie van de arrondiss ementen Amsterdam (2), Rotterdam en Gelderland Midden. De officier van Gelde rland Midden heeft voor zijn informatie 4 beleidsofficieren geraadpleegd uit de pol itiedistricten Gelderland Midden, Gelderland Zuid, Noord-Oost Gelderland, IJsselland
en Twente.
Bij het benaderen van de officieren van Justitie is gebleken dat de portefeuille kr aken niet van zodanige omvang is, dat deze in elke arrondissement bij een vaste off icier is ondergebracht. Het is dan ook niet gelukt om in elk arrondissement een off icier hierover te spreken. Niettemin is uit de interviews wel een consistente lijn naar
voren gekomen over de handelswijze van het OM bij kraakincidenten (zie paragraaf
3.3).
Paragraaf 3.4 is gewijd aan de relatie tussen het bestrijden van kraken aan de ene
kant en de openbare orde en veiligheid aan de andere kant. Die paragraaf is geb aseerd op 10 telefonische interviews met gemeentelijke beleidsambtenaren die betrokken zijn bij de openbare orde en veiligheid en natuurlijk het bijbehorende b ureau-onderzoek.

3.1

Het kraakverbod
De Wet kraken en leegstand voorziet in twee belangrijke bepalingen die gevolgen
hebben voor de aanpak van het kraken.
1.

13

In artikel 138a Wetboek van Strafrecht is het kraken van een pand, dat wil zeggen het wederrechtelijke binnendringen of wederrechtelijk vertoeven in een
pand dat niet in gebruik was toen het werd gekraakt, als misdrijf strafbaar g e13
steld . De strafbaarheid is niet meer afhankelijk van de duur van de le egstand.

Artikel 138a lid 1. Hij die in een woning of gebouw, waarvan het gebruik door de
rechthebbende is beëindigd, wederrechtelijk binnendringt of wederrechtelijk aldaar vertoeft,
wordt, als schuldig aan kraken, gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of gel dboete van de derde categorie.

13

Er is dus sprake van een algemeen kraakverbod, waarvoor een gevangenisstraf
14
van ten hoogste een jaar of een geldboete van de derde categori e kan worden
opgelegd. In het tweede en derde lid is geregeld dat hogere straffen kunnen
worden opgelegd als krakers bedreigingen uiten of zich bedienen van middelen
geschikt om vrees aan te jagen.
2.

In artikel 551a Wetboek van Strafvordering is een speciale ontruimingsbevoegdheid opgenomen. Iedere opsporingsambtenaar kan bij een verdenking van
een misdrijf als bedoeld in onder meer artikel 138a Sr het betreffende pand bi nnentreden en iedereen die daar wederrechtelijk vertoeft en alle voorwerpen die
daar worden aangetroffen, (doen) verwijderen. Hiermee is zeker gesteld dat
binnentreden mogelijk is.

Deze twee artikelen hebben gevolgen voor de mogelijkheid kraken aan te pakken
veranderd. In de volgende paragrafen wordt geschetst hoe dat in de praktijk gaat.

3.2

Omvang van de vervolgingen: cijfers nader toegelicht
De cijfers in dit hoofdstuk zijn afkomstig van het Parket-Generaal van het Openbaar
Ministerie. Voor gegevens over de rechterlijke beslissingen per arrondissement is
toestemming verkregen van de Raad voor de Rechtspraak.
De cijfers hebben betrekking op de acties van het OM respectievelijk rechterlijke
macht; de kraakincidenten waarvan aangifte is gedaan. Ze gaan dus niet over het
aantal kraakincidenten an sich en ook niet over eventuele civiele zaken met betre kking tot kraken.

3.2.1

Het beleid van het Openbaar Ministerie
De interviews hebben duidelijk gemaakt dat het OM na aangifte bij de politie, als
eerste op de hoogte is van een gekraakt pand. Deze informatie is op dat moment
meestal niet bekend bij de gemeente. We beginnen daarom bij het Openbaar Mini sterie (OM).
Als een pand wordt gekraakt en vervolgens ontruimd, kan dat leiden tot verschillende beslissingen van het OM. In deze paragraaf wordt een cijfermatig beeld gegeven
van de wijze waarop het OM met kraakincidenten en de daarbij betrokken verdachten in de periode van 1 oktober 2010 tot en met eind 2014 heeft gehandeld.

Artikel 138 a lid 2. Indien hij bedreigingen uit of zich bedient van middelen geschikt om vrees
aan te jagen, wordt hij gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste twee jaren of geldboete
van de vierde categorie.
Artikel 138a lid 3. De in het eerste en tweede lid bepaalde gevangenisstraffen kunnen met een
derde worden verhoogd, indien twee of meer verenigde personen het misdrijf plegen.
14

Per 1 januari 2014 ten hoogste € 8100, een boete in de vierde categorie bedraagt per die
datum ten hoogste € 20.205.

14

Werkwijze: vervolging, strafrechtelijke beslissing of sepot
Na een aangifte van een kraakincident, die via de politie bij het Openbaar Ministerie
terecht komt, beslist het OM of en hoe zij strafrechtelijk gaat handhaven . Het OM
kan overgaan tot strafvervolging. In dat geval worden de verdachten gedagvaard en
wordt de zaak aan de rechter voorgelegd. De rechter beslist dan of een straf wordt
opgelegd en zo ja, welke. Een zaak kan ook worden gevoegd ter terechtzitting. In dat
geval wordt een verdachte niet afzonderlijk gedagvaard voor het overtreden van
artikel 138a Sr, maar is sprake van een ander strafbaar feit waarvoor verdachte
wordt vervolgd.
Het OM kan ook zelf strafrechtelijke beslissingen nemen ten aanzien van de verdachten. Hierbij heeft het OM meerdere mogelijkheden. Het OM kan een transactie voorstellen, een strafbeschikking opleggen of de zaak afdoen met een voorwaardelijk of
onvoorwaardelijk sepot.
Het OM kan op basis van het wetboek van Strafrecht, als de zaak niet voor de rec hter is gebracht, een transactie aanbieden aan de verdachte. In dat geval doet het
OM een aanbod van een boete of een taakstraf aan de verdachte om daarmee een
strafvervolging te voorkomen. Als de verdachte niet ingaat op het aanbod van de
taakstraf of de boete niet betaalt, kan het OM alsnog vervolgen.
Het OM kan ook een strafbeschikking opleggen. Het opleggen van een strafbeschikking is een formele stap, waarbij het OM beslist welke straf wordt opgelegd aan
verdachte(n). Dat kan een boete zijn, maar ook een andere straf bijvoorbeeld een
taakstraf. Een verdachte kan hiertegen verzet aantekenen. Na verzet of mislukte
executie kan alsnog worden besloten de zaak voor de rechter te brengen, maar de
zaak kan ook worden geseponeerd of de strafbeschikking kan in een gewij zigde vorm
worden opgelegd. Een strafbeschikking is direct te executeren (uitvoeren) door het
Centraal Justitieel Incassobureau. Als de executie mislukt, komt de zaak weer terug
bij het OM, waar opnieuw over de zaak moet worden beslist.
Een volgende mogelijkheid is het opleggen van een voorwaardelijk sepot door het
OM. Bij een voorwaardelijk sepot kan de verdachte vervolging voorkomen door een
aangeboden sanctie aan te nemen, bijvoorbeeld het volgen van een cursus of een
schadevergoeding betalen aan de benadeelde partij. Er moet sprake zijn van een
bewijsbare bijdrage aan het strafbare feit, waaraan het aandeel van de verdachte
gering is. Houdt de verdachte zich niet aan de opgelegde voorwaarden, dan kan al snog tot vervolging worden overgegaan.
Het OM kan ook beslissen tot een onvoorwaardelijk sepot. In dat geval wordt er
geen strafvervolging ingesteld. De zaak is na deze beslissing afgedaan en de verdac hte gaat vrijuit.

3.2.2

Aantallen verdachten en kraakincidenten
Het OM heeft tussen 1 oktober 2010 en 31 december 2014 213 kraakincidenten
onder handen gehad waarbij 529 verdachten waren betrokken. Bij een kraakincident zijn over het algemeen meerdere personen betrokken. Daarom is het aantal
verdachten hoger dan het aantal incidenten.

15

Tabel 3-1 geeft een overzicht van de beslissingen die het OM in de onderzoeksperiode heeft genomen ten aanzien van kraakincidenten waarvan aangifte is gedaan. Te
zien is dat het OM over 507 verdachten een beslissing heeft genomen. Over 22 ve rdachten heeft het OM dus nog geen beslissing genomen.
In ruim driekwart van de zaken stelt het OM vervolging in; 390 verdachten zijn gedagvaard. In 69 gevallen is de zaak onvoorwaardelijk geseponeerd. Deze verdachten
zijn niet vervolgd. De strafbeschikking is 18 keer opgelegd. 5 keer is een tran sactie
tot stand gekomen en 16 gevallen zijn voorwaardelijk geseponeerd.
Ontwikkelingen
Uit tabel 3-1 blijkt dat er in de onderzochte periode een groei was van verdachten
waarover het OM een beslissing heeft genomen. Hieraan ligt een groei van het aa ntal aangiftes van gekraakte panden ten grondslag. Vooral de cijfers van 2014 vallen
op. De oorzaak van deze groei hebben wij in het onderzoek niet kunnen achterhalen.
Wellicht speelt een grotere bekendheid van de Wet kraken en leegstand bij het p ubliek een rol.
T a b e l 3 - 1 B e s l i s s i n g e n v a n h e t O M t e n a a n z ie n v a n v e rd a c h t e n v a n k ra a k in c i denten (2010-2014)

Dagvaarden
Voegen
OM-strafbeschikking
Transactie
Voorwaardelijk sepot
Onvoorwaardelijk sepot

2010
9

9

2011
66
1
1
1
2
71

2012
51
1
3
6
16
77

2013
83
3
5
1
1
18
111

2014
181
5
12
8
33
239

Totaal
390
9
18
5
16
69
507

%
77%
2%
4%
1%
3%
14%
100%

Instroom aangiftes van kraakincidenten per arrondissement
15

Tabel 3-2 geeft inzicht in de aangiftes van kraakincid enten per arrondissement . In
de onderzoeksperiode zijn in het hele land aangiftes gedaan. De aangiftes van kraakincidenten zijn niet beperkt tot bepaalde regio’s. In alle arrondissementen doet de
burger dus een beroep op gebruik van de Wet kraken en leegstand en komen aangiftes via de politie terecht bij het OM.
Arrondissement Oost-Nederland en Midden-Nederland laten de hoogste instroom
van aangiftes zien. Een mogelijke verklaring is dat deze twee arrondissementen meer
inwoners hebben dan de overige arrondissementen. Oost-Nederland is bovendien
geografisch het grootste arrondissement. Het arrondissement Amsterdam omvat
geografisch een kleiner gebied en heeft minder inwoners dan deze twee arrondi ssementen.

15

Het OM administreert verdachten. Er heeft een speciale omrekening plaatsgevonden om te
komen tot het aantal kraakincidenten.

16

T a b e l 3 - 2 I n g e s t r o o m d e a a n g if t e s k ra a k in c id e n t e n p e r a r ro n d is s e m e n t (2 0 1 0 2014)

Amsterdam
Den Haag
Limburg
Midden-Nederland
Noord-Holland
Noord-Nederland
Oost-Brabant
Oost-Nederland
Rotterdam
Zeeland-West-Brabant

2010
1

5
1

2
1
10

2011
3
3
1
5
5
2
2
6
5
6
38

2012
3
3
1
4
3
7
6
14
7
4
52

2013
4
2
7
3
2
2
14
5
1
40

2014
5
14
2
10
4
8
8
8
10
4
73

Totaal
12
24
6
31
16
19
18
44
27
16
213

%
6%
11%
3%
15%
8%
9%
8%
21%
13%
8%
100%

In tabel 3-3 is een overzicht gegeven van de verdeling van de betrokken verda chten
per arrondissement. Ook hier laten de arrondissementen Midden Nederland en Oost
Nederland de grootste instroom zien. In Amsterdam ligt met het aantal ingestroo mde verdachten op de zevende plaats, maar gemiddeld stromen per kraakincident in
16
Amsterdam de meeste verdachten in .
T a b e l 3 - 3 I n g e s t r o o m d e v e r d a c h t e n p e r a r ro n d is s e m e n t (2 0 1 0 - 2 0 1 4 )

Amsterdam
Den Haag
Limburg
Midden-Nederland
Noord-Holland
Noord-Nederland
Oost-Brabant
Oost-Nederland
Rotterdam
Zeeland-West-Brabant

3.2.3

2010
2

12
1

6
1
22

2011
6
3
5
20
5
2
2
17
7
33
100

2012
8
3
1
14
8
10
6
25
10
12
97

2013
13
4
27
13
2
2
27
9
1
98

2014
29
36
2
28
27
13
13
25
33
6
212

Totaal
45
55
12
101
54
27
23
100
59
53
529

%
9%
10%
2%
19%
10%
5%
4%
19%
11%
10%
100%

De beslissingen van de rechter in cijfers
Na een uitgebrachte dagvaarding van de verdachten is de rechter aan zet. In deze
paragraaf is in de vorm van cijfermatige overzichten weergegeven welke beslissingen
de rechter heeft genomen in aan hem voorgelegde strafzaken op grond van overtr eding van artikel 138a Sr in de onderzoeksperiode.
Nota bene
De cijfers die in deze paragraaf gepresenteerd worden kunnen niet één op één bij
elkaar worden opgeteld. Dit komt omdat 1 kraakincident vaak meerdere verdachten

16

In Amsterdam is dat bijna 4 personen. Gemiddeld ligt het tussen 2 en 3 personen.

17

betreft, die bovendien regelmatig een combinatie van straffen (boete,
(on)voorwaardelijke vrijheidsstraf) opgelegd krijgen.
Aantallen beslissingen
In tabel 3-4 is te zien dat de rechter over 277 verdachten een beslissin g heeft genomen in de periode 2010-2014. Dit aantal ligt lager dan de ingestroomde verdachten
bij het OM. Dit wordt enerzijds verklaard door het tijdsverschil: sommige zaken zijn
nog in behandeling bij het OM en zijn nog niet aan de rechter voorgelegd. And erzijds
zijn een aantal zaken ter terechtzitting gevoegd.
Tabel 3-4 geeft ook inzicht in het type beslissing die de rechter in de onderzoeksp eriode heeft genomen. Van de 277 verdachten is 15% (42) is vrijgesproken. Veel vaker,
namelijk driekwart van de verdachten (210) is schuldig verklaard en heeft een straf
gekregen. In een klein aantal gevallen is ter terechtzitting gevoegd (5%), hiervoor is
geen afzonderlijke dagvaarding uitgebracht. In 2% (5 verdachten) is sprake geweest
van een schuldigverklaring zonder oplegging van straf of maatregel. In 7 gevallen is
het OM niet ontvankelijk verklaard.
T a b e l 3 - 4 B e s l i s s i n g e n v a n d e re c h t e r t e n a a n z i e n v a n v e rd a c h t e n v a n k ra a k i n cidenten (2010-2014)

Schuldigverklaring met
strafoplegging
Schuldigverklaring zonder
strafoplegging
Ter terechtzitting gevoegd
Vrijspraak
OM niet ontvankelijk

2010

2011

2012

2013

2014

Totaal

%

6

11

42

44

107

210

76%

3

1

5

2%

4
5
7
63

7
8

13
42
7
277

5%
15%
3%
100%

1
2

24

2
3

8

36

47

123

De aard van de beslissingen door de rechter
Net als het OM kan de rechter verschillende beslissingen nemen . Een straf kan bestaan uit een, al dan niet gedeeltelijk, voorwaardelijke of onvoorwaardelijke vrijheidsstraf. Daarnaast kan de rechter geldboetes en taakstraffen ople ggen. Ook deze
straffen kunnen onvoorwaardelijk of voorwaardelijk worden opgelegd. In de tabellen
3-5, 3-6 en 3-7 zijn de cijfers gegeven van opgelegde vrijheidsstraffen, de opgelegde
geldboetes en taakstraffen. De rechter legt een straf op in uren, dagen, weken,
17
maanden of jaren . Ten behoeve van de leesbaarheid zijn de vrijheidsstraffen in de
tabellen in weken en maanden weergegeven.
De rechter heeft aan 37 verdachten een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf opgelegd
(tabel 3-5). In 44% van de gevallen was deze straf beperkt tot minder dan een week.
In 34% van de zaken bedroeg die straf tussen 1 en 4 weken. De rechter heeft in e nkele gevallen een langere onvoorwaardelijke vrijheidsstraf opgelegd van één maand
17

Een week is 7 dagen, 1 maand is 30 dagen, 2 maanden is 60 dagen, 3 maanden is 90 dagen, 12
maanden is 360 dagen en 1 jaar is 365 dagen.

18

en zelfs van langer dan een half jaar. Gemiddeld i s een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf van 37 dagen opgelegd.
Uit tabel 3-5 blijkt ook dat de rechter in 27 gevallen aan verdachten een voorwaardelijke vrijheidsstraf heeft opgelegd in de periode 2010-2014. Voor bijna de helft
van de verdachten (13) was dat een voorwaardelijke vrijheidsstraf van 14 tot 30
dagen. Voor 7 verdachten bedroeg de voorwaardelijke vrijheidsstraf meer dan 4
weken. Een voorwaardelijke vrijheidsstraf duurt gemiddeld 23 dagen.
T a b e l 3 - 5 V r i j h e i d s s t r a f f e n o p g e le g d d o o r d e re c h t e r (2 0 1 0 - 2 0 1 4 )

Tot 1 week
1 tot 2 weken
2 tot 4 weken
4 tot 6 weken
6 tot 13 weken
3 tot 6 maanden
6 maanden of langer

onvoorwaardelijk voorwaardelijk
dagen
%
dagen
%
17
44%
1
4%
5
13%
6
22%
8
21%
13
48%
1
3%
3
11%
2
5%
2
7%
4
10%
2
7%
2
5%
0%
39
100%
27
100%

gemiddeld aantal dagen

37

23

Naast vrijheidsstraffen heeft de rechter ook geldboetes opgelegd in de afgelopen
periode. In tabel 3-6 zijn de onvoorwaardelijke en voorwaardelijke boetes weerg egeven. Er is 95 keer een onvoorwaardelijke boete opgelegd en 26 keer een voorwaardelijke. Meer dan de helft van de onvoorwaardelijk opgelegde boetes ligt tu ssen de €500 en €2.000. De gemiddelde hoogte van de onvoorwaardelijke geldboete
bedraagt € 1.062. De gemiddelde voorwaardelijke boete ligt op €846. Ruim 30% van
de voorwaardelijke boetes ligt onder de €250; 42% van de voorwaardelijke boetes
ligt boven de €1.200.
T a b e l 3 - 6 G e l d b o e t e s o p g e l e g d d o o r d e re c h t e r (2 0 1 0 - 2 0 1 4 )

€50 - €250
€250 - €500
€500 - €1.000
€1.000 - €2.000
€2.000 of meer

gemiddelde geldboete

onvoorwaardelijk voorwaardelijk
aantal
%
aantal
%
13
14%
1
4%
18
19%
8
31%
24
25%
6
23%
26
27%
11
42%
14
15%
95
100%
26
100%
€ 1.062

€ 846

Tabel 3-7 geeft inzicht in de opgelegde taakstraffen. De taakstraffen worden
opgelegd in uren. Er is vaker een onvoorwaardelijke taakstraf opgelegd dan een
voorwaardelijke. Gemiddeld is de onvoorwaardelijke taakstraf langer dan de
voorwaardelijke, 39 uur tegenover 29 uur.

19

T a b e l 3 - 7 T a a k s t r a f f e n o p g e le g d d o o r d e re c h t e r (2 0 1 0 - 2 0 1 4 )

Tot 40 uur
40 tot 80 uur
80 tot 120 uur
120 uur of meer

onvoorwaardelijk voorwaardelijk
aantal
%
aantal
%
46
56%
32
82%
30
37%
7
18%
3
4%
3
4%
82
100%
39
100%

gemiddelde taakstraf

39

29

In tabel 3-8 tenslotte is een totaaloverzicht gegeven van de beslissingen die de
rechter in de onderzochte periode heeft gegeven. Van de 277 verd achten zijn er 42
vrijgesproken en zijn er 5 schuldig verklaard zonder strafoplegging (2%).Er zijn 13
zaken gevoegd. Er zijn 210 verdachten schuldig verklaard met een strafoplegging.
Aan de veroordeelden zijn verschillende straffen opgelegd. Aan 45% van d e
veroordeelden is een onvoorwaardelijke boete opgelegd (gemiddeld €1.062). Aan
19% van de veroordeelden is een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf opgelegd, waarbij
dat voor 13% een voorwaardelijke straf was.
T a b e l 3 - 8 T o t a a l o v e r z i c h t u it s p ra k e n d o o r d e re c h t e r (2 0 1 0 - 2 0 1 4 )
Uitspraken rechter
schuldigverklaard met straf
schuldigverklaard zonder straf
gevoegd
vrijspraak
OM niet ontvankelijk

Uitsplitsing type straffen*
onvoorwaardelijke vrijheidstraf
voorwaardelijke vrijheidsstraf
onvoorwaardelijke geldboete
voorwaardelijke geldboete
onvoorwaardelijke taakstraf
voorwaardelijke taakstraf

aantal
210
5
13
42
7
277

%
76%
2%
5%
15%
3%
100%

39
27
95
29
82
39

19%
13%
45%
14%
39%
19%

37 dagen
23 dagen
€ 1.062
€ 846
39 uren
29 uren

* de straffen worden geregeld gecombineerd opgelegd, totaal daarom hoger dan 100%

3.3

De achtergronden van vervolgings- en ontruimingsbeleid
Na het cijfermatige beeld van het vervolgingsbeleid van het OM en de beslissingen
van de rechter, gaan we in deze paragraaf in op ontruimingsbeleid van het OM en de
daarbij toepasselijke overwegingen.

20

De reikwijdte van en het gebruik van artikel 551a Sv
Meteen na het inwerking treden van de wet is de wet getest. De voorzieningenrec h18
ter in Den Haag vonniste op 29 oktober 2010 in twee zaken die door krakers waren
19
aangespannen tegen de staat. In hoger beroep heeft het Gerechtshof Den Haag in
deze twee zaken uitspraak gedaan op 8 november 2010. Daarna zijn de krakers in
20
cassatie gegaan bij de Hoge Raad , die op 28 oktober 2011 uitspraak deed. In deze
zaken stond naast andere rechtsvragen, de legitimiteit van de strafrechtelijke on truiming die was aangezegd op grond van artikel 551a Sv centraal. Ontruimen zou pas
mogelijk zijn als onherroepelijk door de strafrechter is vastgesteld dat vol daan is het
overtreden van artikel 138a Sr. Bovendien zou ontruimen in strijd zijn met artikel 8
van het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele
Vrijheden, aangezien daardoor het huisrecht van eisers wordt beperkt op een wijze
die niet voldoet aan de strikte eisen die aan een beperking gesteld worden op grond
van artikel 8 lid 2 EVRM. De beperking moet bij wet voorzien zijn en noodzakelijk
zijn in een democratische samenleving.
De voorzieningenrechter verwierp alle argumenten en weigerde de gevraagde voorzieningen. De krakers gingen daarop in beroep bij het Hof. Het Hof bevestigde het
huisrecht van de krakers in artikel 8 EVRM en oordeelde dat in de Wet kraken en
leegstand niet voldoende waarborgen waren voor degenen die dreige n te worden
ontruimd hun zaak aan de rechter te kunnen voorleggen. Ook ontbraken nauwkeurig
en deugdelijke gepubliceerde beleidsregels voor het OM hoe te handelen en die
voor krakers voldoende waarborgen bevatten dat zij bij dreigende ontruiming de
voorzieningenrechter om een oordeel konden vragen en dat het OM dat oordeel zal
afwachten voordat tot ontruiming zal worden overgegaan. Het kunnen aanspannen
van een kort geding bij de voorzieningenrechter voor een uitspraak in eerste aanleg,
werd wel als voldoende effectief rechtsmiddel gezien.
De Hoge Raad bevestigde het arrest van het Hof
Na het arrest van het Gerechtshof te Den Haag, is door het OM besloten dat ontruimingen op basis van art. 551a Sv aan de bewoners van een kraakpand worden aa ngekondigd en dat in beginsel zal worden gewacht met ontruimen totdat de voorzi eningenrechter zich over een voorgenomen ontruiming heeft uitgelaten, tenzij sprake
is van bijzondere omstandigheden, die hierna nader worden omschreven.

18

Vonnissen voorzieningenrechter Rechtbank ‘s Gravenhage, KG ZA 10 -1204 en KG ZA 10-1211 op
29 oktober 2010.

19

Arrest in de zaak 200.076.673/01 van het gerechtshof te 's-Gravenhage van 8 november 2010.
ECLI:NL:GHSGR:2010:BO3682

20

http://www.rechtspraak.nl/Organisatie/HogeRaad/Nieuws/Pages/Op28oktober2011uitspraakoverstrafrechtelijkeontruimingkraakpanden.as
px

21

Beleidsbrief College van procureurs-generaal
Bovengenoemd besluit van het OM ten aanzien van de te volgen procedure bij on t21
ruimingen is vastgelegd in een beleidsbrief van 30 november 2010 van het College
van procureurs generaal voor de hoofden van de parketten over de voorgenomen
strafrechtelijke ontruimingen van kraakpanden.
De brief bevat het uitgangspunt dat de wet onverkort wordt gehandhaafd, maar
geeft wel een aantal randvoorwaarden voor het gebruik van de ontruimingsb evoegdheid van artikel 551a Sv. De belangrijkste voorwaarden zijn:


Een ontruiming moet schriftelijk worden aangekondigd.



Als de krakers binnen een week een kort geding aanspannen dan wordt gewacht
met ontruimen totdat de kort geding rechter in eerste aanleg uitspraak heeft
gedaan.

In bijzondere situaties hoeft de ontruiming ni et te worden aangezegd, namelijk
1.

De krakers worden verdacht van huisvredebreuk (artikel 138 Sr) waarbij het
huisrecht van een ander wordt geschonden.

2.

De krakers worden verdacht van andere strafbare feiten, ten gevolge waarvan de
rechthebbende van het pand ernstig wordt getroffen (bijvoorbeeld, een bedrijf
kan niet meer functioneren of er worden ernstige vernielingen aangericht).

3.

Door de wederrechtelijke bewoning ontstaat een gevaarlijke situatie of deze
blijft in stand voor de krakers zelf, voor hun omgevin g (bijvoorbeeld brandgevaar
of instortingsgevaar) of voor bij ontruimingen betrokken personen (bijvoorbeeld
door het barricaderen van panden of het aanbrengen van boobytraps).

4.

Er is sprake van (ernstige vrees voor) verstoring van de openbare orde en veili gheid door de krakers, in of in de omgeving van het wederrechtelijk bewoonde
pand.

Het OM heeft aan deze overwegingen toegevoegd dat voor de vervolgingsbeslissing
ook onderzocht wordt of de eigenaar plannen heeft met het gekraakte pand en we lke dat zijn.

3.4

Uitvoering in de praktijk door het OM
Aangifte en verzamelen bewijs
Uit de interviews met de verschillende officieren van justitie uit drie Arrondisseme nten blijkt dat het OM een vaste handelswijze volgt. De beleidsbrief van het Parket
Generaal vormt hiervoor het uitgangspunt.
Het OM komt pas in actie nadat er aangifte is gedaan. Meldingen van overtredingen
van 138a Sr (kraken) komen binnen via de politie. De politie is een heel belangrijke
schakel in het handhavingsproces. De politie gaat ter plaatse kijken, beoordeelt de

21

Zie bijlage 2.

22

situatie en onderzoekt de bedoelingen van de krakers. Ook informeert de politie bij
de eigenaar en doet navraag naar zijn plannen met het pand. Tot slot brengt de politie in beeld of er sprake is van overlast en gevaar voor de omgeving, of betrokkenen
in het pand. De politie maakt van haar bevindingen een proces verbaal op, dat wordt
toegevoegd aan het een kraakdossier. Het kraakdossier bestaat derhalve uit een
aantal vaste gegevens te weten:
1.

De aangifte met bijlagen

2.

De omschrijving van het plan voor her-ingebruikname, met onderbouwende
stukken

3.

Bij een niet recente aangifte (> 3maanden oud) een procesverbaal of ander stuk
(email of brief eigenaar) waaruit blijkt dat de aangever nog steeds wil dat het
pand wordt ontruimd.

4.

Een Procesverbaal van de bevindingen over de kraakactie (en met eventueel de
leegstandscontrole)

5.

Een Procesverbaal over de huidige situatie in en om het gekraakte pand.

Na het verzamelen van deze informatie moet het OM beslissen welke volgende sta ppen worden gezet. Handhaving van de wet is uitgangspunt, maar eerst worden andere opties nagelopen. Het kraakdossier vormt hiervoor de basis. Een eventuele ontruiming moet de proportionaliteitstoets kunnen doorstaan. Dat betekent dat niet elk
gekraakt pand direct strafrechtelijk kan worden ontruimd en dat er een belangenafweging moet plaats vinden tussen enerzijds het belang van de eigenaar en ande rzijds het belang van de krakers.
Er zijn drie beslissingen te nemen bij het instellen van vervolging van de krakers:
1.

het strafrechtelijk aanhouden van krakers,

2.

het strafrechtelijk ontruimen (na aanzegging),

3.

het strafrechtelijk vervolgen.

Deze beslissingen staan los van elkaar. Het OM kijkt bij de te nemen vervolgstappen
naar de volgende overwegingen:


De toekomst van het pand, wat zijn de plannen van de eigenaar? Is er sprake van
een verkoopplan, een verbouwplan, een sloopplan, beheer door antikraak?



Hoe is de veiligheid in en rond het pand? Is het gevaarlijk?



De openbare orde. Als de eigenaar zich niet meldt en er is wel een openbare
orde probleem, dan kan toch worden ontruimd, zelfs als er geen plannen zijn bij
de eigenaar. De gemeente moet dan met de eigenaar gaan praten om er voor te
zorgen dat het pand niet nogmaals wordt gekraakt. Dat een eigenaar niets heeft
gedaan is niet voorgekomen.

23

Beslissing tot vervolgen bij meldingen binnen 24 uur na de kraak
22

Wordt een melding gedaan binnen 24 uur na een kraak , dan gaat het OM er vanuit
23
dat geen huisrecht is ontstaan voor de krakers. In dat geval hoeven de krakers niet
de gelegenheid te krijgen om een kort geding tegen de aangezegde ontruiming aan
te kunnen spannen en wordt meteen tot ontruiming (zonder aanzegging zie beleidsbrief Parket Generaal) overgegaan. Uiteraard wordt niet ontruimd als niet aan b ovenstaande overwegingen is voldaan. Dus als de eigenaar geen plannen heeft voor
het pand, als er geen onveilige situatie is in en rond het pand en er geen openbare
ordeprobleem is. Er vindt derhalve wel een belangenafweging plaats, maar er wordt
niet voor leegstand ontruimd.
In dit soort zaken vertrekken de krakers regelmatig uit eigen beweging. In die geva llen komt het pand leeg, wordt er niet vervolgd en komt er geen rechtszaak. Wanneer
de krakers niet uit eigen beweging weggaan en het pand gedwongen moet worden
ontruimd, beslist het OM doorgaans dat de krakers worden vervolgd. De krakers
worden dan ter plaatse verhoord of op het politiebureau ontboden. In steden waarin
regelmatig kraakacties zijn, worden vrijwel altijd vervolging ingesteld tegen de kr akers in verband met het tegengaan van recid ive.
De termijn van 24 uur voor het ontstaan van huisrecht is niet bevestigd door de
rechter. Het arrondissement Gelderland Midden probeert deze termijn door de rec hter bevestigd te krijgen.
Beslissingen bij meldingen van kraak na 24 uur
Bij aangiftes die binnenkomen bij het OM langer dan 24 uur na de kraakactie, wordt
niet meteen besloten tot ontruiming. Ook hier hangt een beslissing tot ontruiming
en vervolging van de krakers af van de belangenafweging aan de hand van de verz amelde informatie in het kraakdossier. Ook hierbij is relevant of er sprake is van gevaar in het pand of overlast voor de omgeving en of er sprake is van gebruik door de
eigenaar dan wel concrete plannen voor heringebruikname. Is hiervan geen sprake,
dan gaat het OM niet over tot vervolging en ontruiming.
Is er wel sprake van gevaar en overlast of als de eigenaar duidelijk kan aantonen dat
hij plannen heeft voor (her) ingebruikname, of dat het pand in gebruik was, beslist
het OM wel tot ontruiming.
Deze ontruiming wordt schriftelijk aangezegd. De politie overhandigt deze brief aan
de krakers persoonlijk of spijkert deze aan de deur. De krakers krijgen bij de aanze gging een termijn van 7 dagen om eventueel een kort geding aan te spannen tegen
deze aanzegging tot ontruiming. De ontruiming wordt dan na de zittingsdatum gepland.

22

Een zogenaamde hete kraak.

23

Huisrecht ontstaat niet alleen door verblijf in een pand maar ook door huiselijke act iviteiten,
slapen, eten, recreëren. Het OM beoordeelt op het moment van aangifte of er sprake is van
huisrecht.

24

Uit de gesprekken kwam naar voren dat zowel in Amsterdam als in Gelderland Mi dden, blijkt voor te komen dat wel een kort geding wordt aangespannen, maar dat dit
vlak voor de geplande ontruiming weer wordt ingetrokken. In Amsterdam gebeurde
dit zo vaak, dat hierover een afspraak met de aldaar werkzame advocaten is g emaakt. Voortaan wordt het OM binnen een week geïnformeerd of het kort geding
doorgang vindt of niet. Hierdoor wordt voorkomen dat OM, rechters en politie belast worden met voorbereidende werkzaamheden, die op het allerlaatst niet nodig
blijken.
Over vrijwel alle ontruimingen vindt overleg plaats in de driehoek. Soms vindt dit
overleg plaats via email, soms zijn er afzonderlijke besprekingen.
Politie-inzet
Voor een ontruiming moet politie-inzet worden gepland. In de gevallen waarin met
een termijn van tenminste 7 dagen een ontruiming wordt gepland, zijn er doorgaans
geen capaciteitsproblemen bij de inzet van de politie. De benodigde politie -inzet is
dan op voorhand bekend. Dit ligt anders bij zaken waarbij onmiddellijk tot ontru iming wordt besloten en overgegaan. De beschikbare capaciteit is een punt van ove rleg in het driehoeksoverleg
Wie zijn de krakers?
24

In de interviews is gevraagd naar de achtergronden va n de krakers . Uit de gesprekken blijkt dat de groep krakers niet homogeen is. Er zijn krakers die lokaal actief zijn
en ook afkomstig zijn uit die omgeving en die op zoek zijn naar goedkope woonrui mte. Gemeente en politie kennen deze personen. In een aant al gevallen bewonen zij
lege panden die zijzelf beheren. Er is geen gevaar voor de omgeving, geen directe
ander bestemmingsdoel en dergelijke situaties worden door gemeente en eigenaren
vaak gedoogd. Deze situatie komt voor en kleinere gemeenten, bijvoorbe eld Emmen,
maar ook in grotere bijvoorbeeld Groningen en Utrecht.
Anderzijds zijn er ook krakers actief die landelijk opereren en die soms ook intern ationale contacten of achtergronden hebben. Een deel van deze krakers verplaatst
zich soms van stad naar stad. Een ander deel van de krakers heeft een zwakke maatschappelijk positie en is op zoek naar goedkope woonruimte, bijvoorbeeld buite nlandse arbeiders zonder werk. Ook komt voor dat krakers een psychiatrische achte rgrond hebben. In de gemeente Rotterdam wordt getracht dergelijke personen te
begeleiden naar andere woonvormen met begeleiding.
Welk type panden wordt gekraakt?
In de praktijk wordt geen onderscheid gemaakt tussen kraken van woonruimte en
niet-woonruimte. De ervaring leert dat panden die gekraakt worden eigenlijk altijd
in handen zijn van professionele beheerders, eigenaren of verhuurders. Zij durven
vastgoed leeg te laten staan. Particulieren durven dat niet of minder. Het kraken van

24

Het beeld van de samenstelling van de groep krakers is slechts een indruk, die uit de
gesprekken naar voren is gekomen. Er is geen enkel systematisch onderzoek naar gedaan.

25

woonruimte van een particuliere eigenaar, komt dan ook weinig voor. We hebben in
dit onderzoek niet bevestigd kunnen krijgen dat een bepaald type panden vaker
wordt gekraakt.

3.5

Openbare orde en veiligheid
Het al dan niet ontruimen van gekraakte panden is niet alleen een zaak van het OM.
Waar de openbare orde en veiligheid in het geding zijn, speelt ook de gemeente een
rol.
Driehoeksoverleg
Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de openbare orde en veiligheid. Dat komt o.a.
tot uiting in het driehoeksoverleg. De Wet kraken en leegstand heeft duidelijkheid
gegeven over de rollen van eigenaren, gemeenten en het OM. De meeste gemeenten
hebben na de inwerkingtreding afspraken gemaakt met het OM en volgen het beleid
van het OM.
Het OM overlegt beslissingen tot ontruimen van gekraakte panden altijd in de dri ehoek. Dit overleg verloopt doorgaans vlot. Soms vindt afstemming plaats per e/mail.
Bij ontruimingen waarbij grote politie-inzet is vereist, wordt dit in de vergadering
besproken.
Gemeenten en OM geven aan dat het openbare orde en veiligheid voldoende is g eborgd in afspraken.
De Wet kraken en leegstand heeft ook geleid tot een aantal andere effecten.
Afspraken met gemeenten en eigenaren
In het Arrondissement Amsterdam is meer afstemming tussen OM en gemeente(n)tot stand gekomen. Er wordt intensiever samengewerkt in de driehoek. Ook
wordt opgetreden vanuit de driehoek richting professionele eigenaren en verhuu rders om hun panden niet onnodig lang leeg te laten staan en aan leegstandbeheer te
(gaan) doen. Er werden ook woningen van corporaties gekraakt, die al jaren lang
leeg stonden. Eigenaren hebben hier een eigen verantwoordelijkheid volgens het
OM. Het OM wil niet in de rol van spoedontruimer (kost capaciteit), terwijl eigen aren hun verantwoordelijkheid onvoldoende nemen. Dit overleg lijkt inmiddels zijn
vruchten af te werpen.
Ook is er overleg met eigenaren als het gaat om bijzondere groepen, zoals vlucht elingen. De burgemeester van Amsterdam is tevreden over de huidige samenwerking
met het OM.
De gemeente Utrecht heeft met woningbouwverenigingen, politie en het OM in gestructureerd overleg afspraken gemaakt over goede opvolging van vaste bewoners,
tijdelijke verhuur, anti-kraak en bewaking in periode naar start renovatie en sloop.
Daardoor wordt woonruimte nu veel beter in gebruik gehouden en laat men niet
meer in afwachting van renovatie en of sloop panden een periode leegstaan. De
procedureafspraken die zijn gemaakt tussen gemeente, OM en politie zijn geëval ueerd en kunnen minder intensief worden. Er is nl. minder maatschappelijke onrust,

26

dreiging van ordeverstoring ontstaan dan bij inwerkingtreding van de wet werd verwacht. Het “inlassen” van aanzegging tot ontruiming en afwachten van kortgeding
en uitspraak heeft ook druk van de ketel gehaald.
Afspraken met advocaten
In het Arrondissement Amsterdam is een werkafspraak gemaakt met advocaten over
de inzet van het kort geding voor de ontruiming. Deze kort gedingen werden vaak
vlak voor de zitting en geplande ontruimingsdatum ingetrokken, hetgeen voor het
OM en rechters veel onnodig werk gaf. Afgesproken is dat de advocaten die zich met
kraakzaken bezig houden, (3 a 4 in Amsterdam) één week voor de z ittingsdatum
doorgeven of het kort geding doorgaat of niet. Het OM plant de ontruiming direct na
het kort geding.
Ook in het Arrondissement Gelderland is dit verschijnsel va n intrekken van een kort
geding geconstateerd. In dit arrondissement zijn hierover nog geen afspraken g emaakt.
Veranderde verhouding tussen gemeenten en kraakbeweging
In de gemeente Utrecht is na de inwerkingtreding van de wet de verhouding tussen
het gemeentebestuur en de kraakbeweging veranderd. Voor de inwerkingtreding van
de wet was sprake van een redelijke verhouding. Er waren contacten tussen de kr akers en de gemeenten. Na de inwerkingtreding van de wet is de gemeente op meer
afstand gekomen. Er trad een verharding op van het gedrag van krakers. Panden
werden snel(ler) gekraakt, ook als ze nog geen jaar leegstonden. De krakers voelden
zich door de strafbaarstelling gecriminaliseerd. Ook werden meer (corporatie) woningen die leegkwamen t.b.v. renovatie of sloop/nieuwbouw meteen gekraakt. Dat is
tegengevallen.

3.6

Tot slot
De vorige paragrafen overziend, kan worden geconstateerd dat de Wet kraken en
leegstand een aantal effecten heeft gehad. Het tegengaan van kraken is in een ander
daglicht komen te staan. De wet is duidelijk en de handhavingspraktijk is daardoor
veranderd. Dit heeft gevolgen voor de eigenaren van vastgoed, voor de krakers, voor
het OM, voor de rechter en, zij het in mindere mate, voor de gemeenten. In het ve rvolg van deze paragraaf wordt hierop ingegaan.
In de afgelopen 4 jaar heeft het OM gebruik gemaakt van het instrumentarium uit de
Wet kraken en leegstand. Uit het onderzoek ontstaat de indruk dat eigenaren sneller
een beroep doen op de wet. Zij lijken vaker aangifte te doen en actie te v ragen van
het OM. Er is sprake van een landelijke spreiding. Kraakincidenten komen dus overal
voor.
Het OM is in grote lijnen tevreden over het instrumentarium uit de wet. Er zijn er
minder bewijsproblemen dan voorheen. Die bewijsproblemen zaten dikwijls i n de
vaststelling van het jaar leegstand en welk deel van het pand was gekraakt. Tijdens
de interviews is niet meer gebleken dat er bewijsproblemen zijn omtrent het vas tstellen van de identiteit van de krakers. Verder maakt het OM afspraken met g e-

27

meenten voor het geval openbare orde-aspecten aanwezig zijn en het op ontruimen
aan komt. Het plotseling intrekken van een kort geding, waar de krakers recht op
hebben, komt wel nog voor. Hier hebben het OM, de politie (wegens planning inzet)
en de rechter last van. Niet in al de onderzochte arrondissementen zijn hierover
afspraken gemaakt tussen het OM en de advocatuur en/of kraakbeweging. Het OM
kan aan eigenaren meer duidelijkheid geven over het moment van leegkomen van
het pand.
De beleidsregels die naar aanleiding van de twee vonnissen van de rechtbank ‘s Gravenhage en het arrest van het Hof ’s Gravenhage zijn opgesteld door het Parket G eneraal op 30 november 2010 worden in de praktijk gevolgd. Deze beleidsregels zijn
gepubliceerd en ook krakers zijn hiervan op de hoogte. Het is landelijk geformuleerd
beleid. Het OM weet welke overwegingen zij kunnen betrekken bij het beslissen over
een ontruimings- en vervolgingsbeslissing. Ook zijn de uitzonderingen helder waarin
zonder aanzegging tot ontruiming kan worden overgegaan. Tevens is duidelijk dat
buiten deze uitzonderingen de gedagvaarde krakers een termijn hebben van 7 d agen, waarin zij de aangezegde ontruiming via een kort geding aan de rechter kunnen
voorleggen. Het gaat dan om de vraag of er sprake is van huisrec ht van de krakers,
waardoor een ontruiming niet had mogen worden gevorderd. Het OM gaat er vanuit
dat huisrecht voor krakers niet is ontstaan, bij een melding (aangifte) van een kraa kincident binnen 24 uur na de daadwerkelijke kraak. Wel zoekt het OM nog verduidelijking bij de rechter over het moment waarop het huisrecht voor krakers aanvangt.
De rollen tussen gemeente, OM en eigenaren zijn duidelijk geworden. Het OM heeft
de lead gekregen. Gemeenten en OM hebben afspraken gemaakt over de werkwijze
bij ontruimingen. Over ontruiming vindt altijd afstemming plaats met de gemeente,
soms digitaal, soms in het driehoeksoverleg plaats. Eigenaren worden door het OM
en gemeenten meer gewezen op hun verantwoordelijkheid om het kraken van hun
pand te voorkomen.

28

4

Leegstandsbeleid in de praktijk
Het gemeentelijk leegstandsbeleid bestaat in de praktijk uit veel meer dan
een Leegstandsverordening. Dit hoofdstuk maakt duidelijk hoe het leegstandsbeleid er uit ziet en welke rol de Wet kraken en leegstand hierin
speelt.
Dit hoofdstuk is gebaseerd op de praktijk in 40 gemeenten. Hiervoor zijn telefon ische interviews afgenomen met de ambtenaren die betrokken zijn bij het l eegstandsbeleid. Van die gemeenten zijn ook de relevante beleidsstukken bestudeerd.
De bijlage bevat een overzicht van de gemeenten die in het onderzoek zijn betrokken.

4.1

Gemeenten met een Leegstandsverordening
Voor zover bekend zijn er anno 2015 8 gemeenten met een Leegstandsverordening.
25
Met 7 van deze gemeenten is in het kader van het onderzoek contact geweest .
Omdat de manier waarop zij de Leegstandsverordening inzetten verschilt , beschrijven we de praktijk per gemeente.

4.1.1

Gemeente Amsterdam
De Amsterdamse Leegstandsverordening is op 1 juli 2011 van kracht geworden. Het
werkingsgebied betreft de kantoorgebouwen in Amstel III en Teleport/Sloterdijk,
kantoorgebouwen (of delen daarvan) die groter zijn dan 10.000m 2 en ontruimde
(kraak)panden. Dit laatste kunnen zowel kantoren, bedrijfsruimte , winkelpanden of
woningen zijn. In Amsterdam zijn alle drie de instrumenten, meldingsplicht, leegstandsoverleg en verplichtende voordracht, in de verordening opgenomen.
De belangrijkste overwegingen van de gemeente voor deze aanpak zijn:

25



de omvang, concentratie en structurele karakter van de leegstand in Amstel III
en Teleport/Sloterdijk;



het verwachte negatieve effect op de leefbaarheid van leegstaande kantoorpa nden van aanzienlijke omvang;



en het voorkomen dat ontruimde panden leeg blijven staan.

Het is niet gelukt om met de gemeente Brunssum inhoudelijk contact te krijgen in het kader
van deze evaluatie. Uit de inventarisatie uit 2012 blijkt dat de gemeente Brunssum een lee gstandsverordening heeft voor het hoofdwinkelcentrum, omdat de leegstand daar als meest
bedreigend voor de leefbaarheid wordt ervaren. De gemeente heeft één op één de modelve rordening van de VNG gevolgd. De verordening is nadrukkelijk bedoeld als stok achter de deur
en aanvullend op het al bestaande instrumentarium en de gemeentelijke aanpak om de leegstand terug te dringen. Over de praktijkervaringen valt niets te zeggen.

29

De gemeente Amsterdam beschouwt de verordening als een aanvullend instru ment
op het bestaande instrumentarium en beleid om de leegstand van niet-woonruimte
te bestrijden. Dit beleid is gericht op het stimuleren en faciliteren van
(her)bestemmen, al dan niet tijdelijk. Het accommodatieteam, de gemeentelijke
kantorenloods, het faciliteren en stimuleren van sociaal en cultureel leegstandsb eheer en het bevorderen van transformaties van kantoren zijn middelen om dit mog elijk te maken.
De verordening in de praktijk
Vanaf 1 januari 2012 geldt de meldingsplicht. Sindsdien zijn er meer gesprekken
gevoerd met vastgoedeigenaren van leegstaande panden. Dit heeft het gemeentelijk
inzicht vergroot in de (mate van) leegstand in kantoren. De gemeente merkt dat
eigenaren met een leegstaand pand in het werkingsgebied zich aan de meldingsplicht houden. Volgens de gemeente komt dit, naast de van kracht zijnde verordening, doordat eigenaren graag met de gemeente in gesprek willen over de mogelij kheden om de leegstand aan te pakken.
Voorheen sprak de gemeente, aanvullend op de individuele leegstandsgesprekken,
twee keer per jaar met de top 10 van eigenaren met de meeste kantoorleegstand in
Amsterdam. Het huidige college heeft dit (vooralsnog) niet voorgezet.
Wanneer eigenaren hun leegstand niet bij de gemeente hebben gemeld kan een last
onder dwangsom worden opgelegd. De last onder dwangsom is opgelegd voor twee
panden van dezelfde eigenaar. Vervolgens heeft de eigenaar een bezwaarschrift
ingediend. In beide gevallen heeft de eigenaar de leegstand binnen twee weken na
het opleggen van de last onder dwangsom alsnog gemeld en daarmee aan de last
voldaan. Hierdoor zijn de opgelegde dwangsommen niet geïnd door de gemeente en
verbeurd verklaard.
Daarnaast heeft de gemeente twee leegstandsbeschikkingen opgelegd, waarvan
momenteel nog één zaak loopt. De betreffende eigenaren hebben alle mogelijkheden, die de wet biedt, om tegen dit besluit in te gaan gebruikt. Daarvoor is steeds de
uiterste termijn gebruikt. Hierdoor duurt het lang voordat het gerechtshof tot een
uitspraak kan komen. Als gevolg hiervan heeft de gemeente nog niet de vervolgstap
naar een verplichtende voordracht kunnen zetten.
Effectiviteit
De indruk van de gemeente is dat de leegstandsgesprekken effectiever zijn in de
aanpak van de leegstand dan de andere instrumenten uit de verordening. Volgens de
gemeente komt dit door de hoge uitvoeringskosten van de andere instrumenten. Dit
wordt aan de ene kant veroorzaakt door de bewijslast, die vooral bij de gemeente
ligt. En aan de andere kant door de (rechts)processen die volgen op het niet melden
van de leegstand en de opgelegde dwangsom die daarop volgt.
De leegstandsverordening is van begin af aan beschouwd als testcase, vandaar dat
bij de vaststelling is afgesproken dat de verordening na 1,5 jaar zou worden geëvalueerd. In lijn met deze afspraak is in het voorjaar van 2014 een tussenstand opgesteld
over het gebruik van de verordening. Allereerst wordt in deze notitie benoemd dat

30

het nog te vroeg is om met een eindoordeel over de bruikbaarheid en de toeg evoegde waarde van de verordening te komen, omdat voor geen enkel pand c.q. juridisch traject de beslissende fase van verplichtende voordracht is bereikt. Ondanks
dat komt nu al naar voren dat de uitvoering van de verordening veel ambtelijke ca26
paciteit kost en dat wat het oplevert beperkt is . Afgezien daarvan is besloten om
de uitvoering van de verordening voort te zetten vanwege het feit dat er inmiddels
diverse juridische trajecten zijn gestart.
Inbedding in gemeentelijk beleid
Het leegstandsbeleid van de gemeente Amsterdam is gericht op transformatie en
herontwikkeling van leegstaand vastgoed. De grote bestuurlijke betrokkenheid heeft
geleid tot diverse beleidsstukken en aanpakken, zoals het Actieplan Aanpak leegstand kantoren(2010), Werkplan kantorenloods 2011 -2014 (2010), Leegstand in Amsterdam: inzet op gebruik, aanpak van leegstand (2011), Kantorenstrategie (2011) en
Aanzet tot een transformatiestrategie 2014-2018 (2013). Uitgangspunten in dit beleid zijn: beperkte toevoeging van nieuwbouw en het (her)ontwikkelen en transfo rmeren van leegstaand vastgoed.
De ervaring van de gemeente is dat eigenaren de voorkeur geven aan transformati eoplossingen in de commerciële hoek. Om bovenstaande ontwikkelingen, herbestemming en transformatie, mogelijk te maken draagt de gemeente zorg voor gu nstige randvoorwaarden. Dit doen ze bijvoorbeeld door in bestemmingsplannen of in
erfpacht ruimte te bieden voor transformaties (dit geldt niet alleen voor kantoren).
Daarnaast biedt de gemeente de mogelijkheid om een quickscan te maken, die eig enaren inzicht geeft in de mogelijkheden van een leegstandpand. Verder bemiddelt
27
de gemeente tussen eigenaren en (potentiële) gebruikers via de kantorenloods.
Mate van leegstand
De indruk van de gemeente Amsterdam is dat de leegstand van niet -woonruimte
stabiel is gebleven en dat dit mede komt door de aanpak van de gemeente (beperkte
toevoeging). De leegstand van niet-woonruimte concentreert zich voornamelijk in
Teleport/Sloterdijk.
Samenhang met kraken
In de verordening is expliciet de link gelegd met gekraakte panden. Nadat een pand
is ontruimd moet deze spoedig weer in gebruik worden genomen. Anders gezegd is
het niet toegestaan dat een eigenaar zijn pand na ontruiming leeg laat staan.
Kraken van niet-woonruimte is echter nauwelijks aan de orde in Amsterdam, zo is de
indruk bij de gemeente.

26

Gemeente Amsterdam (2014), Notitie ‘Tussenstand uitvoering Leegstandsverordening:
resultaten van 2,5 jaar leegstandsaanpak met een verordening.’

27

Tegenwoordig heet dit de transformatieloods. De kantorenloods is in 2006 opgericht met als
doel de leegstand terug te dringen.

31

4.1.2

Gemeente Tilburg
Sinds maart 2012 maakt de gemeente Tilburg gebruik van een leegstandsverord ening. De verordening is gebiedsgericht ingezet en geldt voor de binnenstad, twee
28
toegangslinten en een drietal (verouderde) bedrijventerreinen . De VNGmodelverordening is vrijwel in zijn geheel gevolgd, dit geldt ook voor het bijbeh orende instrumentarium: de meldingsplicht, het leegstandsoverleg, de verplichte nde
voordracht en bijbehorende dwangsommen.
De verordening in de praktijk
De invoering van de leegstandverordening heeft er volgens de gemeente toe geleid
dat zowel eigenaren uit de gebieden met een meldingsplicht alsook daarbuiten zich
29
meldden bij de gemeente . In een persoonlijke brief, die aan alle vastgoedeigenaren
is verzonden, zijn zij op de meldingsplicht gewezen. Uit de gesprekken met vastgoedeigenaren, die hierop volgden, bleek dat de voornaamste reden voor leegstand
de economische crisis was. Waar mogelijk zijn de mogelijkheden voor transformatie
30
bekeken, voornamelijk naar wonen . Waar dit niet mogelijk was, is vervolgens geen
actie ondernomen. Zo is er in Tilburg ook nog geen gebruik gemaakt van de verplic htende voordracht. De voornaamste reden hiervoor is dat de gemeente geen ‘gebru ikers’/ ‘kandidaten’ voor handen heeft.
De afgelopen jaren hebben zich niet tot nauwelijks nieuwe eigenaren gemeld, omdat
ze vrijwel allemaal al in contact waren met de gemeente. Er zijn door de gemeente
geen boetes of lasten onder dwangsom aan pandeigenaren opgelegd. Hierbij speelt
bovendien een rol dat er geen actieve handhaving in Tilburg plaatsvindt en de verordening enkel als ondersteunend instrument wordt gehanteerd. Enkel wanneer een
partij zich bij de gemeente meldt volgt een leegstandsoverleg. De voornaamste r eden voor de huidige aanpak van de gemeente is de beperkte beschikbaarheid van
ambtelijke capaciteit en budget voor het uitvoeren van de handhaving en monitoring
van de leegstand.
Effectiviteit
De effectiviteit van de verordening wordt op dit moment gering geacht door de g emeente. Verpaupering wordt in de regel door de lintmanager snel opgepakt terwijl
ook het binnenstadmanagement snel en adequaat op dat soort gevallen reageert.
Op bedrijventerreinen worden leegstaande bedrijfspanden redelijk tot goed onde rhouden, omdat dit de verhuurbaarheid bevorderd. De verordening zou ingezet kunnen worden wanneer een eigenaar weigert om de verpaupering aan te pakken. Dit is
nog niet voorgekomen.

28

Concreet gaat het om de bedrijventerreinen: Loven, Kanaalzone en Kraaiven en de
toegangslinten: Korvelse weg en Besterd. (Bron: Raadsvoorstel Leegstandverordening Tilburg
2012, dd. 8 november 2011)

29

Pandeigenaren kunnen via een formulier die online beschikbaar is hun leegstand melden.

30

In de gemeente Tilburg is een Centrum Ontwikkelingsmaatschappij Tilburg (COT) opgericht die
het wonen boven winkels stimuleert. In 2014 zijn er enkele panden getransformeerd.

32

In de verordening is opgenomen dat deze na 3 jaar van inwerkingtreding wordt geevalueerd. De verwachting is dat deze in de eerste helft van 2015 gereed is.
Inbedding in gemeentelijk beleid
Het leegstandsbeleid van gemeente Tilburg is in een aantal sectorale nota’s vastgelegd. De leegstandsverordening wordt beschouwd als een aanvullend (uitvoerings)instrument om met eigenaren in gesprek te gaan en om samen naar oplossingen
31
voorde leegstaand te zoeken . De uitgangspunten van dat beleid zijn het versterken
van het ondernemings- en vestigingsklimaat, het verbeteren van de leefbaarheid en
veiligheid en het transformeren van leegstaande bedrijfsruimte naar woonruimte .
Enkele concrete voorbeelden van de Tilburgse aanpak zijn: het inbouwen van meer
flexibiliteit in de bestemmingsplannen ten aanzien van functiewijzigingen en het
mogelijk maken c.q. stimuleren van initiatieven voor de aanpak van leegstand op
bedrijventerreinen via het lokale herstructureringsfonds. Dit geld werd beschikbaar
gesteld in de vorm van een lening (revolving fund).
Daarnaast heeft de gemeente zogenaamde lintmanagers en centrummanagers aa ngesteld. Zij bestrijden de leegstand actief, door partijen aan elkaar te koppelen.
Mate van leegstand
De gemeente heeft geen expliciet onderzoek gedaan naar de mate van leegstand in
Tilburg. Uit raadpleging van ervaringsdeskundigen (onder andere makelaar s en mensen met lokale kennis) wordt geconcludeerd dat de leegstand niet buitenproporti oneel is. De gemeente Tilburg heeft geen zicht op hoe de leegstand zich de laatste
jaren heeft ontwikkeld.
Samenhang met kraken
Uit de nota ‘Leegstand in Tilburg’ (2011), blijkt dat kraken nauwelijks voorkomt in
Tilburg. Vandaar dat dit aspect geen rol van betekenis heeft gespeeld bij het opste llen van de verordening.

4.1.3

Gemeente Sluis
In april 2013 is de verordening van de gemeente Sluis door de gemeenteraad vastg esteld. De verordening geldt voor het centrum van Oostburg, voor zowel winkels al sook kantoren. De gemeente heeft een verordening opgesteld, omdat in Oostburg
veel panden leegstonden en de eigenaren niet te bewegen waren om de leegstand
van niet-woonruimte aan te pakken. Dit vormde een risico voor de leefbaarheid in
de kern Oostburg.
Sluis heeft de modelverordening van de VNG gevolgd, op uitzondering van de ve rplichtende voordracht. De gemeente vond dit te ver gaan, omdat ze dan de rol van
makelaar op zich zouden nemen. Daarnaast was de visie van de gemeente dat het te
veel administratieve lasten met zich mee zou brengen. De meldingsplicht, het lee gstandsoverleg, de bijbehorende bestuurlijke boete en de leegstandsbeschikking zijn

31

Gemeente Tilburg, Raadsvoorstel: Leegstandsverordening Tilburg 2012, dd. 8 november 2011.

33

wel in de verordening opgenomen. De gemeente hoopte dat een preventieve werking van de verordening uit zou gaan, waardoor pandeigenaren sneller geneigd zijn
32
en meer inspanningen doen om de leegstand aan te pakken .
De verordening in de praktijk
Via de gemeentelijke website kunnen eigena ren hun leegstand melden. In de praktijk merkt de gemeente dat hiervan weinig gebruik wordt gemaakt . Hoewel de bestuurlijke boete is opgenomen in de verordening, maakt de gemeente Sluis hiervan
nog geen gebruik. Dit komt doordat zij van mening is dat het z ijn doel voorbij schiet,
namelijk het in gesprek komen en gaan met de vastgoedeigenaren. In 2014 hebben
een aantal gesprekken met eigenaren plaatsgevonden, deze hebben echter nog niet
geleid tot concrete (vervolg)acties.
De gemeente heeft nog geen gebruikt gemaakt van een leegstandsbeschikking. De
indruk van de gemeente is dat dit niet leidt tot actie bij pandeigenaren. Daarbij
speelt mee dat zij, bij de aanpak van de leegstand, deels afhankelijk zijn van externe
factoren op de markt waaronder het feit dat Sluis in een krimpgebied is gelegen en
het feit dat het aanbod (van panden) momenteel de vraag overtreft.
Effectiviteit
De indruk van de gemeente is dat het effect van de verordening beperkt is. Allereerst komt dit doordat eigenaren met een leegstand pand zich, ondanks de meldingsplicht, niet melden. De gemeente moet hier vervolgens achteraan, wat veel
inzet vraagt van de ambtelijke organisatie. Daarnaast is het ook zonder de verord ening mogelijk om met eigenaren in gesprek te gaan. Het voordeel hiervan is, dat het
een hoop administratieve last scheelt.
In de verordening is opgenomen dat deze na 2 jaar wordt geëvalueerd. Dit zal in de
loop van 2015 gebeuren. Aan de hand van de evaluatie wordt bekeken of en hoe
verder wordt gegaan met de verordening.
Inbedding in gemeentelijk beleid
Voor de kern Oostburg is een Masterplan Aantrekkelijk Oostburg opgesteld, hierin
staan de speerpunten van het beleid en bijbehorende activiteiten geformuleerd. De
insteek van het plan is het opwaarderen van de woon - en winkelkern in Oosterburg.
Een aantrekkelijk centrum houdt onder andere in dat winkels zich verplaatsen van
de aanloopstraten naar het centrum, de leegstand is teruggedrongen en er onde r33
houd aan de verpauperde panden is uitgevoerd .
Daarnaast werken de gemeenten Hulst, Sluis en Terneuzen, sinds het najaar van
2012, samen om eigenaren van verpauperde panden te motiveren hun pand aan te
pakken om zo de leefbaarheid te bevorderen. Dit doen zij via het project KLUS (Kro t-

32

Gemeente Sluis, Raadsvoorstel: Voorstel tot vaststellen van de Leegstandsverordening Sluis
2013, dd. 18 april 2013.

33

Gemeente Sluis, (2012), Masterplan Aantrekkelijk Oostburg, p. 7 -8.

34

tenLijstUitvoeringsStrategie).Dit is onderdeel van het Experimentenprogramma Be34
volkingsdaling van het Rijk, IPO en VNG .
Mate van leegstand
In Sluis wordt de leegstand wordt periodiek gemonitord. Het beeld van de gemeente
is dat de mate van leegstand de afgelopen jaren gelijk is gebleven.
Samenhang met kraken
Het kraken is een onbekend fenomeen in de gemeente Sluis. Vandaar dat het geen
rol heeft gespeeld bij het opstellen van de verordening.

4.1.4

Gemeente Sittard-Geleen
Sinds mei 2013 is de leegstandsverordening in de gemeente Sittard -Geleen, geldend
voor het winkelcentrum in Sittard en het winkelcentrum in Geleen, van kracht. Het
model van de VNG heeft als basis gediend. De ernst en de omvang van de leegstand
in beide winkelcentra en het mogelijke nadelige effect ervan voor de leefbaarheid en
leefomgeving waren de voornaamste reden voor het instellen van een leegstandve rordening. Daarnaast wilde de gemeente door het instellen van de verordening een
35
signaal afgeven dat de gemeente de aanpak van leegstand serieus neemt .
De gemeente heeft gekozen voor een gebiedsgerichte verordening, omdat het verwachte effect in die gebieden het hoogst was, vanwege de concentratie van de lee gstand. Daarnaast sloot het aan op al lopende aanpakken en ontwikkelingen van de
gemeente. Een andere overweging was de beperkte beschikbaa rheid van middelen
en de (verwachte) hoge bestuurlijke en administratieve lasten bij de uitvoering van
36
de verordening .
De gemeente beschouwt de verordening als ultimum remedium, wanneer alle andere wegen c.q. maatregelen niet baten. Dit geldt in het bijzo nder voor de verplichten37
de voordracht . De gemeente volgt in de praktijk de verordening niet op de letter,
maar wel in de geest. Hiermee wordt bedoeld dat de gemeente ervoor heeft gekozen om niet te handhaven op het niet melden van de leegstand door vastgoedeigenaren. Redenen hiervoor zijn de overbodige lastendruk (pand/ leegstandsgegevens
kunnen ook worden verkregen via andere kanalen (waaronder het leegstandsoverleg)) en dat handhaving leidt tot een negatieve druk op de relatie met de pandeig enaren (terwijl het leegstandsoverleg nog moet plaatsvinden).

34

Gemeente Hulst, Gemeente Sluis & Gemeente Terneuzen, (2014), Project KLUS - Gezamenlijke
aanpak verpauperde panden – tweede ronde.

35

Gemeente Sittard-Geleen, Plan van aanpak invoering van de Leegstandsverordening SittardGeleen 2013, 2013, p. 1.

36

Gemeente Sittard-Geleen, Raadsvoorstel: Leegstandsverordening Sittard-Geleen 2013, dd. 7
maart 2013 EN Collegevoorstel: Leegstandsverordening Sittard-Geleen, dd. 16 oktober 2013.

37

Gemeente Sittard-Geleen, Collegevoorstel: Leegstandsverordening Sittard-Geleen, dd. 16
oktober 2013.

35

De verordening in de praktijk
Sinds november 2013 worden eigenaren van leegstaand vastgoed aangeschreven
met het verzoek zich te melden. Daarnaast schouwt de gemeente actief op lee g38
stand en houdt zij een leegstandslijst bij . Wanneer een partij zich niet meldt stuurt
de gemeente nogmaals een brief met de mededeling dat B&W heeft besloten om
het betreffende leegstaande pand ‘ambtshalve’ op de leegstandlijst te plaatsen .
Sittard-Geleen heeft de keus gemaakt om partijen niet te beboeten wanneer zij zich
niet melden. Zij vindt het belangrijker dat in gesprek wordt gegaan met eigenaren
om samen tot een oplossing te komen. Dit gebeurt middels het leegstandsoverleg,
hierbij wordt inzicht verkregen in waarom het pand leeg staat en welke stappen de
eigenaar al heeft ondernomen. Vervolgens wordt bekeken welke aanknopingspunten
er zijn met het gemeentelijk beleid. Het leegstandsoverleg heeft er toe geleid dat de
gemeente actief bemiddeld tussen partijen.
Sittard-Geleen heeft nog geen gebruik gemaakt van de leegstandsbeschikking of
verplichtende voordracht. Hiervoor is nog geen aanleiding geweest in de diverse
leegstandsoverleggen met pandeigenaren. Sittard -Geleen sluit echter in de toekomst
niet uit, dat er zicht situaties kunnen voordoen waarin de gemeente de leegstand sbeschikking of verplichtende voordracht wel zal inzetten als ‘ultimum remedium’.
Effectiviteit
Voor de gemeente Sittard-Geleen is de verordening een effectief instrument om in
overleg te treden met eigenaren van leegstand vastgoed en ze te bewegen de lee gstand aan te pakken. Het proces wordt door de verordening versneld en daarnaast
geeft de gemeente een legitimatie om met eigenaren in gesprek te treden. Daa rnaast heeft de gemeente door de verordenin g een beter zicht op de leegstand in
panden in de winkelcentra gekregen voor wat betreft omvang, aard, problematiek,
huurprijzen en verhuurbaarheid.
De indruk van de gemeente is dat de leegstand in Sittard is de afgelopen jaren enig szins is gestabiliseerd waar deze in Geleen bijna is verdubbeld. Ondanks dat leidt de
leegstand niet tot ernstige problemen in de zin van verloedering of verkrotting. Dit
komt mede doordat actief met de eigenaren wordt bekeken hoe het straatbeeld in
de centra zo mooi en prettig mogelijk kan worden gehouden voor de bezoekers.
Een knelpunt in het gebruik van het instrument is de administratieve last (arbeidsi ntensief), dit geldt zowel voor het in kaart brengen van de leegstand, het aanschrijven
van de eigenaren alsook het doorpakken op wat daarop volgt. Mede hierdoor verkent de gemeente momenteel de mogelijkheden voor het organiseren van een breed
vastgoedoverleg (in plaats van individuele gesprekken)gebiedsgericht per centrum,
samenwerking met een vereniging van vastgoedeigenaren, l eegstandbeheerders en
makelaars en het opzetten van een pandenbank.

38

De gemeente Sittard-Geleen beschikt over een (elektronisch) meldingsformulier, waarme e
eigenaren van leegstaande (winkel)panden hun leegstand kunnen melden in het kader van de
meldingsplicht in de leegstandsverordening.

36

Inbedding gemeentelijk beleid
Al voor de invoering van de Wet Kraken en leegstand is de gemeente Sittard -Geleen
actief in de aanpak van leegstand van niet-woonruimte. Vanaf ongeveer 2008 voert
de gemeente een centrummanagement (in samenwerking met ondernemers) met als
doel het centrum vitaal te houden. Sinds de vaststelling van de integrale aanpa k39
leegstand/centra , heeft de gemeente hierin de regie gepakt. De aanpak van leegstand heeft een hoge urgentie in Sittard-Geleen, vanwege de ernst en omvang van
de leegstand en het mogelijke nadelige effect ervan voor de leefbaarheid en de lee fomgeving. Vandaar dat de gemeente alle middelen heeft aangegrepen om de lee gstand aan te pakken, zo ook de invoering van de verordening.
Samenhang met kraken
Kraken heeft geen rol gespeeld bij het opstellen van de verordening. Het kraken van
niet-woonruimte wordt in Sittard-Geleen bestreden door de markt, via leegstandsbeheer.

4.1.5

Gemeente Oldambt
Sinds maart 2014 is de leegstandsverordening in de gemeente Oldambt, geldend
voor het kernwinkelgebied en de schil van de kern Winschoten, van kracht. In lijn
met het VNG-model is in de leegstandsverordening van de gemeente Oldambt de
meldingsplicht, het leegstandsoverleg, de leegstandsbeschikking, de verplichtende
voordracht en de bestuurlijke boete opgenomen.
De voornaamste reden voor de invoering van de verordening was de toenemende
40
leegstand en verpaupering van het winkelcentrum in Winschoten . Door middel van
de verordening wil de gemeente een signaal afgeven dat zij de leegstand serieus
neemt en de aanpak hiervan prioriteit geeft. Daarnaast wilde de gemeente graag
een wettelijk hulpmiddel in handen hebben om met de eigenaren van de leegstaan41
de panden in overleg te treden over de aanpak van de leegstand . De leegstandsverordening is bedoeld om met de eigenaar van een pand dat langer dan een hal fjaar leegstaat in gesprek te komen om alle gebruiks - en herbestemmingsmogelijkheden van het pand te onderzoeken. Hiermee wil de gemeente samen met de eigenaar
een goede oplossing voor het leegstaande pand vinden.
De verordening in de praktijk
In lijn met de verordening, wordt aan de hand van de gemeentelijke administratie en
veldwerk de leegstand in de binnenstad van Winschoten twee keer per jaar in kaart
gebracht. Hierdoor heeft de gemeente een actueel beeld van de leegstand.

39

Gemeente Sittard-Geleen, Plan van aanpak invoering van de Leegstandsverordening SittardGeleen 2013, vastgesteld door de raad in 2013. Het programma loopt nog tot 2015.

40

De (juridische) aanpak van leegstand en verpaupering in de gemeente Oldtambt, maakt
onderdeel uit van één van de tien landelijke experimenten bevolkingsdaling 2013 -2015. Dit
wordt ondersteund vanuit organisaties zoals Platform 31 en Agentschap NL.

41

Gemeente Oldambt, Raadsvoorstel: Vaststelling leegstandsverordening gemeente Oldambt
2014, dd. 19 februari 2014.

37

Sinds de invoering van de verordening hebben nagenoeg alle eigenaren hun lee gstand gemeld bij de gemeente, zo is de indruk. Twee eigenaren die dit niet hebben
gedaan hebben een boete opgelegd gekregen . Deze boetes zijn echter nog niet ge42
ind, omdat door de eigenaren hiertegen bezwaar is gemaakt .
Met ruim de meerderheid van de eigenaren met een leegstand pand is de gemeente
in gesprek over de aanpak van de leegstand, door middel van gevelsubsidie, herb estemming of subsidie voor de verplaatsing van het pand naar het kernwinkelg e43
bied . De gemeente Oldambt zet vooral in op overleg. De leegstandsbeschikking en
de verplichtende voordracht beschouwt de gemeente als uiterst middel, bij onwil
van de eigenaar. Vooralsnog heeft de gemeente geen gebruik van gemaakt van de
verplichtende voordracht. De insteek van de gemeente is dat dit enkel in uiterste
noodzaak gebruikt wordt. Daarnaast speelt mee dat de verordening, ten tijde van
deze evaluatie, net één jaar van kracht is en vanwege de juridische processen die
nog lopen de gemeente nog niet aan deze (vervolg)stap is toegekomen.
Effectiviteit
Ten tijde van de uitvoering van deze evaluatie, is de leegstandsverordening van de
gemeente Oldtambt net één jaar van kracht, dus over de effectiviteit zijn nog geen
conclusies te trekken.
De gemeente heeft de indruk dat het gevoerde leegstandsbeleid effec t heeft, doordat ze ziet dat er enkele winkels zijn verplaatst naar het kernwinkelgebied, enkele
panden zijn getransformeerd naar woonruimte en de uitstraling van de panden in de
aanloopstraten is verbeterd.
Ook heeft de gemeente gemerkt dat door de verord ening het inzicht in de mate van
leegstand en de problematiek van de eigenaren met leegstaand vastgoed is vergroot.
Hierdoor heeft zij een beter zicht op het speelveld dan voorheen. De verordening is
een hulpmiddel om met de eigenaren in gesprek te gaan en te blijven.
De ervaring van de gemeente is dat de algehele uitvoering van de verordening een
intensief traject is dat veel tijd van de organisatie vraagt. Hierbij gaat het onder
andere om het in kaart brengen van de leegstand en het voeren van de leegsta ndsgesprekken.
De gemeente Oldambt, vastgoedeigenaren en ondernemers zijn zeer te spreken over
de werking van de leegstandsverordening tot dusver.
Inbedding in gemeentelijk beleid
De leegstandsverordening is ingebed in de bredere gemeentelijke beleid , zoals vast44
45
gelegd in het convenant ‘Binnenstad Winschoten 2011-2015’ , de centrumvisie en

42

Inmiddels zijn de bewaarschriften ongegrond verklaard.

43

Ongeveer éénderde daarvan volgt vanuit het formele leegstandsoverleg en de rest vanuit het
overleg dat volgt uit het actieprogramma ‘Versterking binnenstad Winschoten’.

44

Dit convenant is op 21 november 2011 ondertekend door de gemeente Oldambt, de Koninklijke
Horeca Nederland- afdeling Oldambt en de Winkeliersvereniging Handel & Nijverheid met als

38

46

actieprogramma ‘Versterking binnenstad Winschoten’ . In het actieprogramma zijn
prioriteiten benoemd waaraan acties zijn verbonden, waaronder: het inkorten van
de winkelstraten (in het kernwinkelgebied), het stimuleren van verplaatsing van
winkels naar het kernwinkelgebied en het aanpakken van de leegstand en verpaup ering van het winkelcentrum (vooral in de aanloopstraten). In het kader van het a ctieprogramma kunnen eigenaren, van een pand in het winkelcentrum van Winsch oten, in aanmerking komen voor een subsidie voor gevelverbetering, een subsidie
voor de verplaatsing van hun winkel naar het kernwinkelgebied of een compensatie
voor het wijzigen van de bestemming (winkel en/ of horeca) van het leegstaand
47
vastgoed .
De aanpak van de leegstand ziet de gemeente Oldambt als een gedeelde verantwoordelijkheid, van de gemeente en de pandeigenaren. Daarbij faciliteert de g emeente eigenaren door hen bijvoorbeeld te informeren over de mogelijkheden om
de leegstand aan te pakken en de concrete ondersteuning die de gemeente biedt .
De mate van leegstand
De leegstand is, ondanks het gevoerde beleid (incl. de verordening), niet afgenomen
zo is de indruk van de gemeente Oldambt. Mogelijke verklaringen hiervoor zijn de
krimp en de gevolgen van de crisis.
Samenhang met kraken
Kraken komt nauwelijks voor in de gemeente en is daardoor ook niet meegenomen
in de verordening. Er is een leegstandsbeheerder ingezet die tijdelijk panden beheert. In de bemiddeling hiervan speelt de gemeente een actieve rol.

4.1.6

Gemeente Wormerland
De gemeente Wormerland heeft sinds 2012 een Leegstandsverordening met als
werkingsgebied twee bedrijventerreinen. De verordening is gebaseerd op de VNG modelverordening en bevat dus een meldingsplicht, het leegstandoverleg, de ve rplichtende voordracht en bijbehorende dwangsommen.
Ernstige leegstandsproblematiek blijkt niet de reden te zijn geweest om de verord ening vast te stellen. Ook anno 2015 is de leegstand op de betref fende bedrijventerreinen beperkt. De gemeente voert geen actief beleid om de leegstand te bestrijden.

doel de inzet en middelen te bundelen om de binnenstad van Winschoten optimaal te laten
functioneren als regionaal koop- en uitgaanscentrum.
45

Gemeente Oldambt, Winschoten Centrumvisie 2025.

46

Gemeente Oldambt, juni 2013.

47

De verordening ‘stimulering detailhandel gemeente Oldambt 2013’, geldend voor het
kernwinkelgebied Winschoten is van kracht per 1 september 2013. Het doel van deze verord ening is de winkelstructuur van het centrum van Winschoten te versterken door het beschikbaar
stellen van een verplaatsing-, transformatie-, of gevelverbeteringssubsidie.

39

De Leegstandsverordening werd indertijd vooral gezien als nuttig instrument als in
48
de toekomst de leegstand van bedrijfsruimte toeneemt .
In de praktijk is de verordening de afgelopen jaren niet gebruikt. Van een register,
leegstandsgesprekken of verplichtende voordrachten is geen sprake geweest. Zolang
de leegstandsproblematiek niet verergert, zal dit niet veranderen – zo is de verwachting.

4.1.7

Gemeente Nunspeet
Sinds eind 2011 heeft de gemeente Nunspeet een Leegstandsverordening. De vero rdening is van toepassing op “nader door het college aan te wijzen delen van de gemeente en door het college aangewezen categorieën gebouwen die daar binnen
49
liggen” . Het werkingsgebied van de verordening is vooralsnog niet nader bepaald
door het college.
Destijds was de aanleiding voor het opstellen van de verordening, de landelijke to ename van de leegstand van niet-woonruimte. Daarbij werd de verordening gezien als
een nuttig instrument om achter de hand te hebben, mocht de leegstand in de to ekomst toenemen.
Bij het opstellen van de verordening is in Nunspeet de VNG -modelverordening gevolgd. Deze bevat dus een meldingsplicht, het leegstandsoverleg, de verplichte
voordracht en bijbehorende dwangsommen.
De gemeente Nunspeet heeft niet actief gebruik gemaakt van de verordening. De
verwachting is dat dit niet op korte termijn zal veranderen. De verordening is niet
ingebed in een bredere gemeentelijke aanpak ter bestrijding van de leegstand. Dit
komt mede doordat de leegstand van niet-woonruimte in de gemeente Nunspeet
niet van problematische omvang is.

4.1.8

Overeenkomsten en verschillen
Op basis van de vorige paragrafen kunnen we het volgende constateren over hoe de
Leegstandsverordening wordt gebruikt in de onderzochte gemeenten.
De leegstandsverordening wordt gebiedsgericht ingezet. De verordening wordt b eschouwd als een aanvullend instrument en is dus ingebed in een bredere gemeent elijke aanpak. Leegstand is in beginsel een verantwoordelijkheid van de eigenaar,
maar in de beleidspraktijk staat bij deze gemeenten een gedeelde aanpak centraal.
In bijna alle gevallen is de VNG-modelverordening als uitgangspunt gebruikt; alleen
de gemeente Sluis heeft er voor gekozen de verplichte nde voordracht niet op te
nemen. Het negatieve effect van leegstand op de leefbaarheid en de wens in gesprek
te komen en te blijven met eigenaren zijn de belangrijkste overwegingen geweest
een verordening op te stellen. Gemeenten willen ermee laten zien dat ze de aanpak
van leegstand serieus nemen.

48

Zo valt op te maken uit het raadsvoorstel, zoals besproken in de gemeenteraad op 10 juli 2012.

49

Gemeente Nunspeet, Leegstandsverordening Nunspeet 2011

40

De meeste gemeenten hebben door de verordening beter inzicht in de leegstand sproblematiek. Dit komt vooral door de gevoerde leegstandgesprekken. De insteek bij
die gesprekken is steeds hetzelfde: gezamenlijk op zoek ga an naar oplossingen. Bij
dit laatste staat ook het informeren van de eigenaren over de mogelijkheden die het
gemeentelijk beleid biedt centraal.
Voor zover er boetes of dwangsommen zijn opgelegd voor het niet melden van leegstand, zijn die nog niet geïnd als gevolg van nog lopende juridische procedures. Alleen de gemeente Amsterdam heeft een leegstandsbeschikking opgelegd. Er zijn nog
geen verplichtende voordrachten gedaan. Dit komt aan de ene kant doordat gemeenten nog niet aan deze vervolgstap zijn toegekomen (voornamelijk vanwege de
nog lopende (juridische) procedures) en aan de andere kant vanwege het gebrek aan
potentiële gebruikers.
Door alle gemeenten met een verordening wordt de uitvoering ervan (het gaat dan
vooral om de monitoring van de leegstand en de leegstandgesprekken en in sommige gevallen juridische procedures) ervaren als een intensief traject dat veel vraagt
van de ambtelijke capaciteit.
De meeste gemeenten zien sinds de invoering van de verordening een positieve
verandering van de leefbaarheid in die gebieden. Verpaupering komt in mindere
mate voor en de leegstand is minder zichtbaar aanwezig. Dit wordt toegeschreven
aan de combinatie van de verordening (met name de gevoerde gesprekken) en de
50
bredere gemeentelijke aanpak .
Met uitzondering van de gemeente Amsterdam is er geen beleidsmatige samenhang
tussen het leegstandbeleid en het onderwerp kraken of de bestrijding ervan.
Er is verschil in de mate waarin gemeenten handhaven ; de gemeenten blijken hierin
verschillende voorkeuren te hebben, passend bij de lokale opgave en (vooral) aa npak. Zo maakt de gemeente Wormerland in de praktijk geen gebruik van de verord ening. Gemeenten als Tilburg, Sluis en Sittard -Geleen leggen vooralsnog geen boetes
op na het niet melden van leegstand.

4.2

Gemeenten zonder Leegstandsverordening
33 van de 40 onderzochte gemeenten hebben geen Leegstandsverordening. Maar zij
51
voeren wel leegstandsbeleid – in diverse vormen . Ondanks de variatie zijn er een
aantal duidelijke lijnen zichtbaar in die beleidspraktijk. Die beschrijven we in deze
paragraaf. Zie de bijlage voor een overzicht van de gemeenten waarop deze paragraaf is gebaseerd.

50

Tegelijkertijd wordt aan de effectiviteit en meerwaarde wel degelijk getwijfeld, zie ook
paragraaf 3.3.

51

Ook in letterlijke zin: soms vastgelegd in vuistdikke nota’s, soms in raadsbrieven, en af en toe
nauwelijks aan papier toevertrouwd.

41

4.2.1

Zicht op de leegstand
De gemeenten zeggen een goede indruk te hebben van de omvang van de leegstand.
Dit inzicht hebben zij verkregen aan de hand van de vastgoedmonitor van DTZ Z adelhoff, een regionale leegstand- of vastgoedmonitor of lokale schouwen. Daarbij
maakt de ene gemeente wel en de ander geen onderscheid tussen het aanbod van
niet-woonruimten en de werkelijke leegstand.
VOORBEELD www.ruimteindestad.nl – Groningen
De gemeente Groningen heeft een website opgezet
www.ruimteinstad.nl om leegstaande ruimten (gebouwen en gebieden) te koppelen aan initiatieven
en gebruikers, om partijen te verbinden en inspireren. Op de website is onder andere een kaart te
vinden met een overzicht van initiatieven, leegstaande panden en braakliggende terreinen in de
gemeente. Door middel van deze website wil de
gemeente kansen van leegstand inzichtelijk maken om zo tijdelijke invullingen van lee gstaande ruimten in Groningen te stimuleren.

4.2.2

Leegstand staat op de agenda
De afgelopen jaren is de aanpak van leegstand in niet-woonruimte hoger op de
agenda komen te staan. Dit komt mede doordat sindsdien de leegstand is toegenomen als gevolg van onder andere de economische crisis en krimp. Maar ook wordt in
dit verband vaak gewezen naar de toegenomen beleidsmatige aandacht in het algemeen.
De invoering van de wet heeft bijna overal geleid tot een heroverweging van het
beleid.
Uit de gesprekken met de gemeenten blijkt dat vooral wanneer de leegstand van
niet-woonruimte zich in de binnenstad manifesteert, bijvoorbeeld in de aanloopstraten, de aanpak ervan hoog op de gemeentelijke agenda staat. Een mogelijke verkl aring hiervoor is dat het (verwachte) risico van de leegstand daar het hoogst is in
termen van leefbaarheid, uitstraling van het gebied, verloedering et cetera. De gemeentelijke aanpak richt zich daar vooral op het compacter maken van het winke lgebied en het gemengder maken van de aanloopstraten (winkels/ woningen/ kant oren).

42

In gemeenten waar de bestrijding van leegstand een lagere prioriteit heeft, wordt
als belangrijkste argument aangevoerd dat de leegstand beperkt is en dat dit nauwelijks negatieve consequenties heeft.

4.2.3

Verantwoordelijkheid en rolopvatting
Vrijwel overal is te beluisteren dat de aanpak van leegstand in eerste instantie de
verantwoordelijkheid is van de eigenaren. Echter wanneer dit een risico vormt voor
de leefbaarheid is het ook een (gedeelde) verantwoordelijkheid van de gemeente. In
dat geval is een actieve (preventieve) aanpak van de gemeente wenselijk om te
voorkomen dat de leegstand een probleem wordt.
VOORBEELD Leegstandsregisseur in Emmen
Het leegstandsbeleid van de gemeente Emmen bestaat uit een actieve aanpak van de
winkelleegstand door de inzet van een leegstandsregisseur. Deze regisseur gaat actief
de boer op om gesprekken te voeren met en te bemiddelen tussen belanghebbenden
(denk aan vastgoedeigenaren, winkeliers en banken). Het doel van deze aanpak is het
bij elkaar brengen van partijen en commitment te krijgen (onder eigenaren en potent iele gebruikers) over een gezamenlijke actieve aanpak om de leegstan d te bestrijden en
tegen te gaan. Daarnaast streeft de gemeente door middel van deze aanpak naar een
compacter winkelcentrum en hoopt zij functieveranderingen door te voeren. Uiteindelijk moet dit bijdragen aan een het verbeteren van het vestigingsklimaat, het behouden
c.q. verbeteren van het voorzieningenniveau in de winkelcentra en het verbeteren van
52
de ruimtelijke kwaliteit van de winkelgebieden.

Gemeenten willen dus niet de verantwoordelijkheid overnemen van de eigenaar,
maar vinden dat zij op een zeker moment wel een verantwoordelijkheid moeten
dragen. Er is een aantal rollen die de gemeenten zichzelf toekennen op het gebied
van leegstandsbeleid. Meestal is er sprake van een combinatie van rollen.

52



Faciliterend: hierbij kan gedacht worden aan het toetsen van (transform atie)plannen en het mogelijk maken van plannen door belemmeringen weg te
nemen (met name bestemmingsplantechnisch).



Meedenken, adviseren en stimuleren: hierbij kan gedacht worden aan het enthousiasmeren van derden, gezamenlijk bedenken van mogelijkheden en oplo ssingen en het bij elkaar brengen van partijen.



Actief: hierbij ligt het accent op (afspra ken maken over) herprogrammeren, afwaarderen (van locaties van anderen en eigen locaties) of door daadwerkelijk
vraag en aanbod te proberen te koppelen.

Interview beleidsadviseur openbare orde en veiligheid van de gemeente Emmen en
Raadsbrief: Aanpak leegstand – dd. 11 december 2013.

43

De rol van de gemeenten zonder verordening is veelal faciliterend en stimulerend
van aard: ruimte bieden voor initiatieven van eigenaren , ontwikkelaars, of gebruikers.

4.2.4

Inhoud van het leegstandsbeleid
Door de oogharen bezien kunnen we een aantal onderdelen aanwijzen die onderdeel
kunnen zijn van het gemeentelijk leegstandsbeleid.
Transformatie, herbestemmen, revitalisering
Het transformeren en herbestemmen van bestaand vastgoed is een veelvoorkomend
onderdeel van het gemeentelijk leegstandsbeleid. Daarbij is de herbestemming naar
wonen de meest voorkomende verandering. Er zijn transformatieteams die eigen aren helpen en gemeentelijke bestemmin gsplannen worden waar mogelijk versoepeld
en verruimd.
Leegstand van winkelruimte vraagt een iets andere aanpak. Revitalisering en wonen
boven winkels komt vaak voor. Daarnaast werken gemeenten en ondernemers vaak
samen om gevels en etalages op te knappen en de openbare ruimte aantrekkelijk te
maken.
Herbestemmen en revitaliseren blijkt in de praktijk lastig; het zijn vaak langdurige
processen die financieel moeilijk sluitend te maken zijn. En soms is er simpelweg
geen (passende) vraag.
Uitgifte, afstemming, temporisering
Om de leegstand in niet-woonruimte niet nog verder te laten toenemen zeggen veel
gemeenten kritisch te zijn ten aanzien van toevoegingen. Sommige zetten dit hel emaal stop. De bestrijding van leegstand wordt, zeker in gebieden met een ste rk regi53
onaal orgaan, vaak regionaal op de agenda gezet . Vanuit het besef dat leegstand
een regionaal probleem is dat een regionale aanpak vraagt, wordt gezocht naar m anieren om te faseren, af te stemmen en concurrentie te voorkomen.
Het slopen van panden komt vooralsnog nauwelijks voor. De gemeente Den Bosch
kiest er bijvoorbeeld voor om enkele panden uit de markt te nemen. Dit doet de
gemeenten door een investeringsmaatschappij op te richten die de panden opkoopt.
Dit slopen is onderdeel van een zeer restrictief beleid ten aanzien van nieuwbouw.
VOORBEELD Regionale afspraken in de Regio Utrecht
54

In de Regio Utrecht hebben gemeenten regionale afspraken gemaakt om een vitale
kantorenmarkt te realiseren en duidelijkheid te bieden aan de markt. De regionale
afspraken maken deel uit van de regionale kantorenstrategie. De directe aanleiding

53

Denk bijvoorbeeld aan Haaglanden, Parkstad Limburg, Stadsregio Amsterdam, Amersfoort,
regio Dordrecht en Zwolle.

54

Betrokken gemeenten: Bunnik, De Bilt, Houten, Nieuwegein, Stichtse Vecht, Vianen, Woerden,
IJsselstein en Zeist.

44

voor het opstellen van deze strategie is de is de langdurige en structurele leegstand op
de kantorenmarkt in de regio.
Er is afgesproken om de plancapaciteit terug te dringen; het uit de markt halen van
(leegstaande/ kansarme) kantoren te stimuleren; een zeer grote terughoudendheid te
hebben ten aanzien van nieuwe plannen en transformatie van kantoorpanden te b evorderen. De gemeenten geven aan deze afspraken lokale invulling, onder andere door
ze op te nemen in het gemeentelijke RO-instrumentarium (denk aan bestemmings55
plannen) .

Samen optrekken
Het dwingende karakter van de Wet kraken en leegstand is voor veel van de gemee nten reden om af te zien van een verordening; zij geven de voorkeur aan samenwerken en samen optrekken. Dit contact is dan vaak ad hoc van karakter, als er zich ka nsen of juist problemen voordoen.
Vaak past dit beter bij de rolopvatting van de gemeente en bij de lokale verhoudingen. In de gemeente Leiden bijvoorbeeld, is het contact tussen accountmanager en
ondernemersverenigingen zo goed en structureel, dat gebruikmaken van die kanalen
effectiever wordt geacht. Gemeenten geven ook aan de energie en moeite bij voo rkeur te steken in partijen of panden ‘die willen’ en waar potentie is.

4.2.5

Effecten op leegstand en leefbaarheid
De effecten van het gevoerde leegstandsbeleid van de gemeenten zijn vooralsnog
zeer beperkt zichtbaar in de zin van een afname van de leegstand ; daarvoor lijkt het
probleem simpelweg in omvang te groot en te zeer afhankelijk van andere factoren.
Dat neemt niet weg dat er lokaal en regionaal successen zijn. Succesvolle transfo rmaties en temporisering bijvoorbeeld.
In de gemeenten waar de leegstandsproblematiek in winkelruimte duidelijk zichtbaar was, is de indruk dat de gezamenlijke actieve aanpak van eigenaren, gemeente
en ondernemers de verloedering weet te keren. In de ogen van lokale partijen heeft
dat de leefbaarheid zeker verbeterd.

4.2.6

Nauwelijks samenhang met kraken
In de gemeentelijke praktijk blijkt over het algemeen geen samenhang te zijn tussen
het gevoerde leegstandbeleid en de manier waarop kraken wordt bestreden. Hiervoor zijn twee verklaringen te horen. In de eerste plaats even veel gemeenten aan
dat kraken nauwelijks voorkomt of tot problemen leidt. In de tweede plaats wordt
het bestrijden van kraken gezien als een taak van het OM, die los staat van de i nhoud van gemeentelijk beleid ten aanzien van leegstand.

55

Regio Utrecht (2014), Regionale Overeenkomst Kantoren 2014 -2030

45

4.3

Tot slot: de belangrijkste overwegingen
Tot slot van dit hoofdstuk zetten we de vijf belangrijkste overwegingen van gemeen56
ten, die overwegen van de Wet kraken en leegstand gebruik te maken, op een rij .
De uitvoering
De voornaamste reden voor gemeenten om niet voor een verordening te kiezen is
het verwachte lage rendement, als gevolg van de hoge uitvoeringskosten en de b eperkte effectiviteit in de zin van de bestrijding van de leegstand in niet -woonruimte.
Alle gemeenten (zowel met als zonder verordening) delen de mening dat de uitvo ering van de verordening, het handhaven op de meldingsplicht en het voeren van
leegstandsgesprekken, veel vraagt van de gemeentelijke organisatie (zowel qua inzet, tijd alsook geld).
Daarnaast verwachten gemeenten zonder verordening dat de juridische procedures
die kunnen volgen op de opgelegde dwangsommen veel tijd en geld kosten. De erv aringen van de gemeenten met een verordening bevestigen dit.
Wisselende oordelen over de effectiviteit
Over de effectiviteit van de leegstandsverordening wordt wisselend geoordeeld.
Gemeenten die niet van de wet gebruikmaken zetten duidelijke vraagtekens bij de
effectiviteit van een verordening. In hun ogen leidt het opleggen van verplichtingen
of boetes niet tot een afname van de leegstand. Volgens hen is het effectiever om
tijd en energie te steken in welwillende eigenaren om de leegstand aan te pakken.
Een andere belangrijke overweging is dat het opleggen van verplichtingen richting
pandeigenaren impliceert dat de gemeente iets moet kunnen bieden in de zin van
andere functies of potentiële gebruikers. Het merendeel van de gemeenten heeft dit
echter niet voor handen. In krimpregio’s speelt het gebrek aan de vraag in het bi jzonder. Tot slot wordt genoemd dat de werkelijke oorzaak van de leegstand, de
missmatch tussen vraag en aanbod, niet door de verordening wordt opgelost.
De 5 onderzochte gemeenten die daadwerkelijk van de Leegstandverordening g ebruikmaken (Amsterdam, Tilburg, Sluis, Sittard -Geleen, Oldamt) oordelen positiever
over de effectiviteit. Volgens hen is de verordening een effectief instrument om met
eigenaren in gesprek te komen en te blijven. Door de verordening hebben zij een
legitimatie om met de eigenaren in gesprek te treden. Daarnaast geven zij aan dat
de gesprekken met de eigenaren er toe hebben geleid dat leefbaarhe idsproblemen
in de zin van verkrotting of verloedering zijn afgenomen en de leegstand minder
zichtbaar is. Van deze gemeenten plaatst Amsterdam wel kanttekening bij de effect iviteit, maar daarbij moet worden opgemerkt dat Amsterdam de verordening ambit ieuzer probeert in te zetten dan de andere gemeenten tot nu toe.

56

Deze overwegingen blijken consistent in de tijd; ze zijn eerder beschreven in de tussentijdse
evaluatie: Eén jaar wet kraken en leegstand, RIGO, februari 2012.

46

Rolopvatting
Het merendeel van de gemeenten zonder verordening hebben een goede relatie met
de pandeigenaren en willen deze graag behouden. Vandaar dat zij de voorkeur geven
aan een positieve aanpak, door in gesprek én samen met pandeigenaren op zoek te
gaan naar een oplossing. Een verordening past daar volgens hen niet bij.
Zoals al eerder is benoemd vinden vrijwel alle gemeenten expliciet dat de aanpak
van de leegstand in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de pandeigenaren
is en pas op de tweede plaats van de gemeente (wanneer het een risico vormt voor
de leefbaarheid).Bij gemeenten die wel van de wet gebruikmaken is de omvang van
de leegstand en de verwachte leefbaarheidsproblematiek juist de reden geweest om
een verordening in te stellen.
De noodzaak is er niet altijd
Voor veel gemeenten is de noodzaak voor het opstellen van een leegstandsverordening beperkt doordat de omvang van de leegstand in niet -woonruimte beperkt is en
het niet tot nauwelijks leidt tot problemen in de zin van leefbaarheid, verloedering
etc. Dit in tegenstelling tot de gemeenten met een verordening waar deze noodzaak
en problematiek er juist wel is als gevolg van de van aanzienlijke omvang van lee gstaand in niet-woonruimte.
Wat is de meerwaarde?
De meerwaarde van een Leegstandsverordening wordt door veel gemeenten betwi jfeld; ze zeggen vrijwel alles wat in een verordening geregeld kan worden, ook zonder
te kunnen. Zo worden zonder de verordening al gesprekken met pandeigenaren gevoerd over de aanpak van de leegstand, bijvoorbeeld doordat zij zelf het contact met
de gemeente zoeken om te bekijken wat de mogelijkheden zijn om de leegstand aan
te pakken. Daarnaast hebben gemeente al inzicht in de mate van leegstand in nietwoonruimte en kunnen zij desgewenst een rol spelen als makelaar of platform voor
verbinding.
De meerwaarde van een verordening zit volgens de gemeenten in de dwang, de stok
achter de deur. In de praktijk bepalen de opinies over de noodzaak, rolopvatting,
effectiviteit en uitvoeringszaken of die meerwaarde de moeite waar d is.

47

5

Conclusies
De Wet kraken en leegstand is inmiddels bijna 5 jaar van kracht. Wat is de
werking van de wet op het gemeentelijk leegstandsbeleid en op het handhaven van het kraakverbod? Die antwoorden en conclusies staan in dit
hoofdstuk.
We staan achtereenvolgens stil bij het tegengaan van kraken (5. 1) de bestrijding van
leegstand (5.2) en de samenhang tussen die twee in het gemeentelijk beleid (5.3).
Het slot van dit hoofdstuk bestaat uit een overkoepelend beeld van de praktijkeffe cten en doeltreffendheid van de wet (5.4) en een aantal suggesties ter verbetering
(5.5).

5.1

Het tegengaan van kraken
Aangiftepatroon en omvang
In de onderzoeksperiode is 213 keer aangifte gedaan van een kraakincident. Hierbij
waren 529 verdachten betrokken. Gelet op de grote hoeveelheid leegstaande pa nden lijkt het kraken een betrekkelijke omvang te hebben. Dit beeld ontstaat ook uit
de gemeentelijke interviews. Niettemin blijft het verschijnsel v oorkomen.
De verzamelde cijfers over het aantal aangiftes geven aan dat er sprake is van een
landelijke spreiding. Wegens het ontbreken van gegevens voor 1 oktober 2010 is
geen inzicht te geven of er na inwerkingtreding van de wet wijzigingen zijn gekomen
in het aantal kraakincidenten en aangiftes daarvan.
De handhavingspraktijk
De inwerkingtreding van de Wet kraken en leegstand heeft voor wat betreft het
nieuwe strafrechtelijke instrumentarium veranderingen gebracht. De nieuwe artikelen maken de handhaving efficiënter en de opsporing verloopt sneller. Artikel 551 Sv
geeft de politie de mogelijkheid binnen te treden, na een melding van een gekraakt
pand om de situatie op te nemen of bij een heterdaad meteen tot aanhouding en
uitzetting over te gaan. De politie verricht na een aangifte onderzoek ter plaatse en
verzamelt informatie over de situatie in en rondom het pand. Ook wordt contact
gezocht met de eigenaar en worden zijn bedoelingen onderzocht. Deze informatie is
van groot belang voor het OM. Het vormt de grondslag voor de beslissingen die het
OM na een aangifte gaat nemen.
Het nieuwe 138a Sr is duidelijk dan het oude artikel 429 sexies Sr. De rollen en verantwoordelijkheden zijn helder en daardoor is een duidelijke rechtspraktijk on tstaan. Er zijn minder bewijsrechtelijke problemen dan voor de wetswijziging. Voor 1
oktober 2010 waren er regelmatig problemen met het bewijs van het feitelijk gebruik: bijvoorbeeld over de vraag of het pand al dan niet een jaar feitelijk niet in
gebruik was op het moment van kraken. Dat was moeilijk vast te stellen en kostte

48

veel procestijd. Ook was regelmatig onduidelijkheid over het deel van het pand dat
was gekraakt. De handhaving verloopt nu soepeler en sneller. Er is sneller actie van
het OM mogelijk. Het OM kan aan eigenaren meer duidelijkheid geven wanneer het
pand weer leeg komt.
57

De beleidsbrief van 30 november 2010 van het College van Procureurs generaal
voor de hoofden van de parketten over de voorgenomen strafrechtelijke ontruimi ngen van kraakpanden, vormt uitgangspunt voor de handhavingspraktijk. Hieruit
kwam een heldere en eenduidige aanpak voor de vervolgingspraktijk. De waarborg
voor de krakers om voor ontruiming via een kort geding de rechter te laten toetsen
of er sprake is van huisrecht, maakt dat de ontruimingen in de praktijk over het algemeen vlot verlopen. Soms vertrekken de krakers uit eigen beweging vóór de on truimingsdatum. In arrondissement Gelderland Midden wordt geprobeerd nog meer
duidelijkheid te verkrijgen over het exacte moment waarop het huisrecht ontstaat.
Over voorgenomen ontruimingen vindt altijd overleg plaats in de driehoek. De voo rgenomen beslissing van het OM is hierbij doorgaans leidend voor gemeenten.
De Wet kraken en leegstand heeft de aandacht verplaatst naar het strafrechtelijk
handhaven van het kraakverbod. Eigenaren benaderen het OM sneller voor een ontruiming van hun pand (zo komt in de interviews met het OM naar voren). Een civie lrechtelijk procedure om een ontruiming te bewerkstelligen komt aldus de geïnte r58
viewden van het OM minder vaak voor .
Ondanks deze veranderingen in de wet veronderstellen eigenaren dat het OM na
aangifte altijd meteen tot ontruiming kan overgaan. Zij hebben geen besef van de
gegevens die het OM moet verzamelen om te kunnen beslissen over ontruiming en
het al dan niet aanhouden en vervolgen van de krakers. Het OM is tevreden over de
mogelijkheden die de wet geeft en kan er mee uit de voeten. Handhaving en vervo lging zijn eenvoudiger en effectiever geworden.

5.2

Bestrijding van leegstand van niet-woonruimte
Wat is de werking van de wet geweest met betrekking tot het gemeentelijk leegstandsbeleid?
8 verordeningen
Anno 2015 hebben 8 gemeenten in Nederland een Leegstandsverordening vastgesteld; van 5 weten we dat zij in de praktijk daadwerkelijk gebruikmaken van die verordening. De verordening wordt beschouwd als een aanvullend instrument en is dus
ingebed in een bredere gemeentelijke aanpak. Deze gemeenten zeggen mede door
de verordening beter zicht te hebben op de leegstand van niet -woonruimte in de

57

58

Zie bijlage 2.
Dit betreft een indruk en is niet nader onderzocht omdat het buiten het bestek van het
onderzoek valt. Het OM heeft hierover ook geen cijfermatige gegevens.

49

gemeente. Dit komt vooral door de gevoerde leegstandsgesprekken. De insteek bij
die gesprekken is steeds hetzelfde: gezamenlijk op zoek gaan naar oplossingen.
Alleen de gemeente Amsterdam heeft een enkele dwangsom opgelegd en twee b eschikkingen opgesteld; één daarvan is nog onderwerp van juridisch geschil. Er zijn
geen verplichtende voordrachten gedaan. Dit bevestigt het beeld dat de meerwaa rde vooral zit in het voeren van de leegstandsgesprekken.
De mate waarin gemeenten handhaven of actief optreden verschilt – passend bij de
lokale ideeën of voorkeuren over hoe met de betrokken partijen om te gaan.
Leegstandbeleid is breder ingebed
5 gemeenten waarvan we weten dat ze in de praktijk gebruikmaken van het wettelijk
instrumentarium: dat klinkt als niet veel. Maar, niet gebruikmaken van dat instrumentarium betekent niet dat er geen leegstandsbeleid wordt gevoerd. Vaak is het
tegendeel het geval, zo bleek uit hoofdstuk 4. Vrijwel alle ondervraagde gemeenten
hebben een vorm van leegstandsbeleid, variërend van vuistdikke kanto rennota’s of
structuurvisies tot een op maat gesneden ambtelijke aanpak. Die aanpak is vrijwel
altijd ingebed in breder ruimtelijk of economisch beleid. Terugkerende onderwerpen
daarin zijn herprogrammering van het nieuwbouwprogramma, (regionale) afste mming en fasering, transformatie & hergebruik, revitalisering en het faciliteren van
veranderingen.
Leegstand gezamenlijk aanpakken
Gemeenten die niet kiezen voor een Leegstandsverordening spreken zonder uitzo ndering de voorkeur uit om in de bestrijding van l eegstand samen op te trekken met
marktpartijen (eigenaren en ondernemers). Gemeenten kunnen en willen de lee gstandsproblematiek niet alleen oplossen, zo is op veel plekken de boodschap. Samen
werken wordt als constructiever en effectiever gezien dan de dwa ng die uitgaat van
een verordening. Bovendien zien we dat in de praktijk werkwijzen zijn ontstaan ook
in een Leegstandsverordening geregeld hadden kunnen worden. Denk bijvoorbeeld
aan een eigen monitor van de kantoor- en winkelruimte of een kantorenloods die
spreekt met eigenaren van leegstaand vastgoed (zie hoofdstuk 3 voor meer voo rbeelden). Vormen van leegstandsmelding,–register en –overleg zonder Leegstandsverordening dus.
Heroverweging
In alle gemeenten die onderdeel zijn van dit onderzoek is het leeg standsbeleid in de
afgelopen jaren heroverwogen. Vaak was de invoering van de Wet kraken en leegstand hiervoor de aanleiding geweest, soms de toenemende problematiek rondom
leegstand. De toegenomen aandacht voor het beleidsveld in de afgelopen jaren –
zoals geschetst in paragraaf 2.3 – heeft daar zeker ook aan bijgedragen. De Wet kraken en leegstand blijkt onder de onderzochte gemeenten bovendien goed bekend te
zijn. Het leegstandsbeleid zoals hierboven en in hoofdstuk 3 beschreven is het effect
geweest van die heroverweging.

50

Effecten op leegstand en leefbaarheid
Het feitelijke effect van de Wet kraken en leegstand op de leegstand in de onde rzochte gemeenten is moeilijk te benoemen; de ontwikkeling van de leegstand is
afhankelijk van (te) veel andere factoren. Dat neemt niet weg dat er lokaal en regionaal successen zijn: succesvolle transformaties en temporisering bijvoorbeeld. Ze
zetten echter simpelweg niet genoeg zoden aan de dijk.
In de gemeenten waar de leegstandsproblematiek in winkelruimte duidelijk zich tbaar was, is de indruk dat de gezamenlijke actieve aanpak van eigenaren, gemeente
en ondernemers de verloedering weet te keren. In de ogen van lokale par tijen heeft
dat de leefbaarheid zeker verbeterd.

5.3

Samenhang tussen leegstand en kraken in gemeentelijk beleid
In de gemeentelijke beleidspraktijk blijken het bestrijden van leegstand van niet woonruimte en het gevoerde beleid inzake kraken twee (vrijwel) gescheiden werelden. Het eerste is een gemeentelijke aangelegenheid; het tweede een strafrechteli jke en dus zaak van het OM. Het gemeentelijk leegstandsbeleid is soms onderdeel
van de afdeling wonen, soms economie. In de praktijk is er weinig afstemming met
de diensten openbare orde of veiligheid, die betrokken (kunnen) zijn bij de bestri jding van kraken.
Van de gemeenten die een Leegstandsverordening hebben, is er alleen bij de gemeente Amsterdam een duidelijk link: alle panden die na kraken zijn ontruimd, vallen onder Leegstandsverordening.
In de andere gemeenten die van de wet gebruikmaken wordt kraken als ‘een beperkt
probleem’ gezien, waarbij bovendien het Openbaar Ministerie leidend is. Dat geldt
ook voor de onderzochte gemeenten die geen Leegstandsve rordening hebben. Het
is, met andere woorden, aan het Openbaar Ministerie om op te treden bij overtr eding van het kraakverbod. Het gevoerde beleid inzake kraken speelt zelden een rol
bij de beleidsafweging een Leegstandsverordening op te stellen.

5.4

Effectiviteit en samenhang
De uitvoering van de Wet kraken en leegstand vindt plaats in een andere context
dan een aantal jaren geleden. Sinds 2008 is sprake van een stijgende leegstand van
kantoren en andere gebouwen. Ook is sprake van een stijging van de winkelle egstand. Deze veranderingen in de vastgoedmarkt hebben geleid tot meer behoefte
aan flexibel en tijdelijk gebruik van panden, ook om herbestemming mogelijk te
maken. Hiervoor zijn in andere wetten intussen aanpassingen gedaan (langer tijd elijk gebruik mogelijk in afwijking van het bestemmingsplan) en in voorbereiding
(mogelijkheid van tijdelijke verhuur van woonruimte). Ook is het leegstandsbeheer is
als vormt van tijdelijk gebruik een normaal verschijnsel geworden. Gemeenten wi jzen eigenaren erop om hiervan voor leegstaande panden gebruik te maken. Die veranderende context verklaart voor een belangrijk deel de manier waarop gemeenten
van de wet gebruik maken.

51

De meeste gemeenten maken geen gebruik van in de wet geboden bestuursrechteli jke instrumentarium. Gemeenten doen dit weloverwogen. Zij vinden de toepassing
van de leegstandsverordening een te grote tijdsinvestering vragen in vergelijking
met de effecten die zij ervan verwachten. Zij zien mogelijkheden om zonder de
dwang van een leegstandverordening in overleg met eigenaren te komen. Ook nemen gemeenten op andere wijze verantwoordelijkheid voor het bestrijden van lee gstand, bijvoorbeeld door kantorenloodsen of leegstandsmanager. De leegstandsve rordening is in hun ogen slechts een van de middelen om leegstand tegen te gaan.
De gemeenten die wel gebruik maken van een leegstandsverordening zijn hierover
positief. Ook deze gemeenten hebben hiervoor bewust gekozen. De uitvoering van
de leegstandsverordening blijkt echter wel weerbarstig. Vooral het innen van b estuurlijke boetes voor eigenaren die niet op gesprek komen of gemaakte afspraken
niet nakomen leidt, met name in Amsterdam, tot juridische haarkloverij en proced ures. De meerwaarde blijkt dan ook vooral te zitten in de gevoerde leegstandsg esprekken en de stok achter de deur.
De Wet kraken en leegstand had tot doel om beleidsmatig meer afstemming te realiseren tussen het tegengaan of voorkomen van kraken en bestrijding van leegstand.
Het bestuursrechtelijk instrumentarium van de wet is daarom gekoppeld aan het
strafrechtelijk instrumentarium. De beoogde samenhang tussen bestrijding van de
leegstand en het strafbaar stellen van kraken is in de praktijk niet gevonden. Het
bestrijden van kraken is een strafrechtelijke aangelegenheid geworden.

5.5

Suggesties ter verbetering van de Wet kraken en leegstand
Gedurende het onderzoek zijn de door gesproken partijen diverse aanbevelingen
gedaan. Voor zover zij betrekking hebben op de werking en verbetering van de wet,
zijn ze hieronder samengevat.

5.5.1

Aanbevelingen vanuit het Arrondissementsparket Amsterdam
Vanuit het Arrondissementsparket Amsterdam zijn de volgende aanbevelingen g edaan.
Er is een onderscheid tussen 138 en 138a Sr dat in de praktijk niet goed werkt. 138
Sr richt zich op kraak (wederrechtelijk binnendringen) van panden die in gebruik
zijn. Als de ‘kraker’ op vordering van de eigenaar of politie vertrekt, is hij niet stra fbaar. Dan kan dus geen aanhouding plaatsvinden.
138a Sr richt zich op lege panden. Dan kan wel aanhouding plaats vinden. Het w ederrechtelijke in gebruik nemen van een leeg pand is zondermeer strafbaar en niet
gebonden aan de voorwaarde dat van de krakers eerst wordt gevorderd dat hij ve rtrekt.
Dit onderscheid werkt ‘onrechtvaardig’. Het kraken van een pand dat in gebruik is
(verbouwing valt daar ook onder), kan niet leiden tot aanhouding van de krakers,
terwijl dit een ernstiger inbreuk op de belangen van de eigenaar vormt dan het kr aken van een leegstand pand.

52

Bij 138a Sr wordt de term opzettelijk gemist. Aanbevolen wordt om die term op t e
nemen in het wetsartikel (eerste lid). De rechters gaan er in hun uitspraken overigens vanuit dat de krakers opzettelijk binnendringen.

5.5.2

Aanbevelingen vanuit de gemeenten
Onder de bevraagde gemeenten viel de behoefte aan ´ meer duidelijkheid´ te beluisteren. Bijvoorbeeld met betrekking tot wat je redelijkerwijs in een leegstandsb eschikking aan een eigenaar kan vragen. Denk dan aan de bijdrage van de eigenaar
aan de kosten of het al dan niet meewerken aan tijdelijke vormen van gebruik. Die
duidelijkheid zou kunnen ontstaan door meer praktijkervaring (jurisprudentie), maar
mogelijk ook vanuit de wetgever (bijvoorbeeld over de redelijke kosten).
Verschillende gemeenten geven aan dat een variant die minder administratieve
lasten voor gemeenten met zich meebrengt van meerwaarde zou zijn.
De gemeente Amsterdam heeft de Minister voor Wonen en Rijksdienst begin 2014
59
een brief gestuurd met een aantal aanbevelingen . Volledigheidshalve vatten we ze
hieronder samen.
Verminder het aantal stappen en termijnen in de Wet kraken en leegstand, waarop
de leegstandverordening is gebaseerd. Elke stap - duur leegstand, melding leegstand, leegstandbeschikking, verplichtende voordracht, sancties - heeft in de praktijk
vele deelstappen en termijnen die opgeteld leiden tot een traag en langlopend traject.
Creëer meer helderheid over wat de gemeente van een eigenaar mag eisen aan i nvesteringen om het pand geschikt te maken voor ander gebruik (de redelijke kosten
waarvan sprake is in de wet).
Voeg de derdenwerking toe aan de wet, waarmee wordt bepaald dat degene tot wie
een besluit is gericht óf zijn rechtsopvolger en iedere verdere rechtsopvolger verplicht is hieraan te voldoen. Dit voorkomt dat procedures opnieuw moeten beginnen.

59

Gemeente Amsterdam, brief aan de Minister voor Wonen en Rijksdienst over de Leegstandwet
en de Leegstandverordening 2011 Amsterdam, 12 maart 2014, kenmerk WZS -14-3348.

53

Bijlage 1 Interviews, contactpersonen
Interview met de beleidsmedewerkers betrokken bij het leegstandsbeleid in de gemeenten:
Alkmaar

Den Haag

Heerlen

Rotterdam

Almere

Deventer

Helmond

Sittard-Geleen

Amersfoort

Dordrecht

Hilversum

Sluis

Amsterdam

Eindhoven

Leiden

Tilburg

Apeldoorn

Emmen

Leidschendam-Voorburg

Utrecht

Arnhem

Enschede

Maastricht

Veenendaal

Breda

Gouda

Nieuwegein

Wormerland

Brunssum*

Groningen

Nijmegen

Zaanstad

Capelle a/d IJssel

Haarlem

Nunspeet

Zoetermeer

Delft

Haarlemmermeer

Oldambt

Zwolle

Den Bosch

*benaderd maar uiteindelijk niet gesproken
Interview met de beleidsmedewerkers openbare orde veiligheid in de gemeenten:
Eindhoven

Groningen

Nijmegen

Emmen

Maastricht

Rotterdam

Utrecht

Interview met de medewerkers van het Openbaar Ministerie van het arrondissementparket:
Amsterdam

Midden-Nederland*

Oost-Nederland (specifiek

Rotterdam

Gelderland -Midden)

*benaderd maar uiteindelijk niet gesproken

De cijfers uit hoofdstuk 4 zijn afkomstig van het Parket Generaal en verkregen via
drs. A.W.M. van der Heijden, Senior adviseur, Parket -Generaal, Ministerie van Veiligheid en Justitie. Voor de cijfers over de rechterlijke uitspraken is toestemming g ekregen van de Raad voor de rechtspraak.

54

Bijlage 2 Beleidsbrief PG

55

56