Ministerie van Veiligheid en Justitie

>

Rowadr2ç POstb&5 2030 t 2500 EH Den Ilaag

Director

t.Genera al
Rechtspleinç en

De Nationale ombudsman,
de heer F.J.W.M. van Dooren
Postbus 93122
2509 AC DEN HAAG

Oeationeie
Aan9eegenheen
Turfnarkt 147
2511 OP Den Ha
Postbus 2030!
2500 Ei1 Dtn Ilaac

www njkScvsrtie d n:nj

Datum
22 april 2014
Onderwerp Nadere reactie op het rapport Inzake klacht van de heer Al D
Ons kenmerk
495544

Uw kenmerk
2012 06772 016

Geachte heer Van Dooren,
Bij brief van 9 oktober 2013, nummer 2012.06772 016, vroeg u mij te reageren
op het ooenbaar ranoort dat is opgesteld naar aanleiding van de klacht van de
heer
Al D
(hierna verzoeker).
De beantwoording van uw brief heeft helaas langer geduurd dan gebruikelijk.

Bj be ntwaori-; ce dJum
ker7merk ver,reîden
iji uw

Verzoeker heeft de klacht als volgt geformuleerd:
‘Verzoeker klaagt erover dat het Landelijk Parket te Rotterdam geen uitsluitsel
geeft over de aangifte die de IND in mei 2005 tegen hem heeft gedaan in verband
met artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag, althans over het doorsturen van zijn
1 F-dossier aan het Landelijk Parket met het verzoek om te bezien of verzoeker
strafrechtelijk moet worden vervolgd.
Uw rapport en aanbeveling
Naar aanleiding van de klacht van verzoeker heeft u in uw rapport twee vragen
gesteld:
1. Dient het Landelijk Parket na ontvangst van een 1F-dossier zo spoedig
mogelijk tot een vervolg irigsbeslissing te komen in diezelfde zaak?
2. Dient het Landelijk Parket op verzoek van een 1Fer niet tussentijdse
informatie te verschaffen over de staat van zijn of haar vervolging?
De eerste vraag heeft u In uw rapport ontkennend beantwoord. Daarbij heeft u in
de eerste plaats overwogen dat er geen wettelijke plicht bestaat om zo spoedig
mogelijk een vervolgingsbestissing te nemen. In de tweede plaats heeft u de
situatie van voortdurende onzekerheid waarin een 1F-er zit getoetst aan het
redelijkheidsvereiste. Hoewel u zich kunt voorstellen dat verzoeker zich in een
onprettige situatie bevindt, nu er geen zekerheid kan worden gegeven over een
eventuele straervolging, dient de vraag of deze onzekerheid slechts te wijten is
aan het uitblijven van een beslissing van het Openbaar Ministerie (hierna: OM)
volgens u ontkennend te worden beantwoord. U bent van oordeel dat het
belang van het OM bij zorgvuldig en daarmee tijdrovend onderzoek naar zulke
ernstige strafbare feiten zwaarder weegt dan het individueel belang van een 1F-er
om duidelijkheid te krijgen over zijn vervolging.
—

—

—

—

Pina 1 van 7

t.

U heeft hierbij in aanmerkrig genomen dat de onzekerheid over een eventuele
vervolging ook het gevolg is van het niet kunnen verjaren van 1Fmisdrijven.
Voorts bent u van oordeel dat verzoeker aan de verstrekking doo” de IND van het
1F-dossier aan het OM niet de verwachting kan ontlenen dat er geen opsporingsonderzoek of strafvervolging zal voigen.
De tweede vraag heeft u echter bevestigend beantwoord. Door verzoeker geen
informatie te verstrekken over zijn strafvorderlijke status zou het OM zich volgens
u onbehoorlijk gedragen. U bent van oordeel dat van het OM kan worden verlangd
dat de 1F-er die daarom vraagt, mededelingen worden gedaan over de stand van
zaken oo dat moment. Het argument van het OM om geen tussentijdse informatie
te verstrekken, omdat dit geen zekerheid oplevert voor de 1F-er er is immers
sprake van een momentopname-, acht u niet overtuigend.

DIrcctoraa-GenerI

Drtie Jiridçhe n
Opiratiorieft
nijeieni1en
Datum
22 ri 2014
Ons kenmerk
454

—

Voorts houdt u het OM in uw slotbeschouwing voor dat u niet gelukkig bent met
de verhouding tussen de bestuursrechtelijke (de status als vreemdeling) en de
strafrechtelijke procedure (het al dan niet worden vervolgd) ten aanzien van de
1F-ers in het algemeen. U dringt er op aan te bezien of er mogelijkheden zijn om
de persoonlijke gevolgen van het niet op elkaar aansluiten van deze procedures te
verzachten om in gevallen waarin daarvoor reden Is op redelijke termijn uitsluitsel
te geven. Tot 2008 was het gebruikelijk dat het OM de IND enige tijd na de
ontvangst van het 1F.dossier door middel van een afloopbericht berichtte of er
strafrechtelijke vervolgng zou plaatsvinden of niet. Deze procedure is in 2008
gewijzigd. U vraagt zich af of de argumenten die destijds ten grondslag lagen aan
die be!etdswijzigng voor al.e dossiers waarin dit aan de orde is, nog altijd gelden.
U wijst er namelijk op dat de Wet herziening ten nadele in werking is getreden.
Deze wet maakt het volgens u mogelijk opnieuw tot vervolging over te gaan van
een verdachte die is vrijgesproken van een ernstige, niet-verjaarbaar delict,
indien er nieuw bewijs aan het licht is gekomen. Nu het naar uw oordeel bij 1Fers om delicten als bovengenoemd gaat, loopt het OM naar uw oordeel geen
risico voor een toekomstige vervolging, indien een zaak wordt geseponeerd of
vrijgesproken. tJ geeft dan ook in overweging de beleidswijziging van 2008 te
heroverwegen.
Ik kan mij niet vinden in uw gegrondverklaririg van de klacht en in uw
aanbeveling en licht dit als volgt toe.
Wettelijke iriformatieplicht
In de eerste plaats wil ik benadrukken dat het OM geen wettelijke informatieplicht
kent, anders dan die voorzien in het Wetboek van Strafvordering. Deze wettelijke
informatieplicht komt er op neer dat iemand pas een recht op strafvorderlijke
informatie toekomt als hij/zij er zelf mee bekend is geraakt dat er een
strafrechtelijk onderzoek tegen hem loopt.
Dit is anders dan waar u in uw advies van uitgaat.

2 an

Hierbij dient te worden opgemerkt dat als uw advies consequent zou worden
gevolgd, het OM iedereen die daarom verzoekt, zou moeten meedelen of er al dan
niet een strafrechtelijk onderzoek tegen hem/haar aanhangig is Dit leidt ertoe
dat bijvoorbeeld leden van bepaalde motorclubs, criminele organisaties, Syriëgangers en dergelijke kunnen nagaan wie van hen wei en niet onderwerp zijn van
een strafrechtelijk (voor)onderzoek. Ik acht een dergelijke situatie buitengewoon
onwenselijk.
Buiten wettelijke inforrnatiepticht
Evenmin ben ik van oordeel dat er anderszins sprake is van een informatieplicht

wrectoraat-Generaal

Directe Juridische en
Operaticn&e
Aanelegen heden

Dotum
22 april 2014
One kenmerk

4BS44

In reactie op uw advies overweeg Ik voorts het volgende
Algemene belangen bij het niet verstrekken van informatie
De afscherming van strafrechtelijke onderzoeken dient zwaarwegende belangen,
algemene belangen, zoals (onder meer) waarheidsviriding, het voorkomen dat
belangrijk bewijs onvindbaar wordt, veiligheid van getuigen en het voorkomen
vluchtgevaar. Zodra het OM personen zou informeren of zij onderwerp zijn van
strafrechtelijk onderzoek, kunnen verdachten zich aan vervolging onttrekken of
zich daartegen wapenen. In het laatste geval verliezen belangrijke opsporings
middelen (zoals opname van telecommunicatie en vertrouwelijke communicatie,
observatie en het inwinnen van inlichtingen) hun nut, kan cruciaal bewijsmateriaal
worden weggemaakt en kunnen getuigen worden beïnvloed of bedreigd.
In onderzoeken naar internationale misdrijven hebben voornoemde belangen nog
eens bijzonder gewicht.
Schade aan de opsporing en vervolging van internationale misdrijven
Waarheidsvinding
Bewijsvergaring is in zaken als deze reeds bijzonder gecompliceerd: het gaat om
feiten die vaak lang geleden zijn gepleegd, in een nader land en In een context
van een gewapend conflict. Het zijn ‘coid cases’ op wereldniveau. Getuigenbewijs
is moeilijk te waarderen door tijdverloop, de omvang van de gebeurtenissen en
trauma’s. De ervaring in deze zaken is dan ook dat het juist die uiterst schaarse
bewijsmiddelen als een telefoongesprek, een foto, een opgeslagen e-mail of
document zijn, die in een onderzoek en voor de rechtbank de doorslag geven. Het
behoeft dan ook geen betoog dat het OM juist deze bewljsmiddelen misloopt
indien bij verdachten (mogelijk al jarenlang) bekend is dat ze onderwerp zijn van
een strafrechtelijk onderzoek.
Veiligheid van getuigen
In onderzoeken naar internationale misdrijven is de veiligheid van getuigen een
voortdurende zorg. Het OM wordt bij herhaling geconfronteerd met angst,
bedreigingen en zelfs verdwijningen van getuigen. Het is van groot belang dat
een verdachte niet voortijdig op de hoogte raakt van het onderzoek dat tegen
hem of haar loopt. In de eerste opsporingsfase kan het OM vaak nog geen
bescherming bieden aan getuigen en moet zij de noodzaak én mogelijkheid
daarvan juist nog in kaart brengen.
Vluchtgevaar
De ervaring leert dat vluchtgevaar toeneemt zodra personen ermee bekend raken
dat ze onderwerp zijn van onderzoek. In deze zaken kan uitwijken naar een
buurland, vaak al voldoende zijn om berechting te ontlopen.

Paqine 3 van 7

Nederland heeft zich gecommitteerd bij te dragen aan het beëindigen van
straffeloosheid van folteraars en oorlogsmisdadigers. Op deze manier zou het
diezelfde straffeloosheid echter juist niet in de hand werken.
Risico op niet-ontvankefijkheid Openbaar Ministerie
Een tussentijds bericht aan 1F-ers brengt voorts het risico op niet-ontvankelijkheid met zich mee. Het kan naast de opsporing ook de vervolging bemoeilijken. U
stelt voor om de 1F-er te berichten dat hij/zij op een bepaald moment geen
onderwerp van onderzoek is, dat zou echter bij de 1F-er de verwachting kunnen
wekken dat zulk onderzoek ook niet meer zal worden verricht, tenzij nieuwe
feiten en omstandigheden daar aanleiding toe geven. Een vergelijking kan worden
gemaakt met sepotbeslissingen van het OM waarin standaard wordt vermeld dat
afgezien wordt van vervolging ‘behoudens nieuwe feiten en omstandigheden’,
hetgeen in de regel betekent: nieuw bewijsmateriaal. Daarmee bestaat er een
reëel risico dat een rechter het OM in andere gevallen niet-ontvankelijk zal
verklaren. Dat zou beteken dat het OM na bericht aan een 1F-er dat hij/zij geen
onderwerp van onderzoek Is zulk onderzoek daarna slechts nog kan doen als
het nieuw bewijsmateriaal voor handen krijgt. Dit terwijl er juist verschillende
andere redenen zijn om alsnog een onderzoek te starten of door te zetten, zoals
de verbetering van de veiligheidssituatie in een onderzoeksgebied, de
beschikbaarheid van opsporingscapaciteit en uitbreiding van wettelijke
mogelijkheden. Het is zeer de vraag of deze redenen kunnen worden aangemerkt
als ‘nieuwe feiten en omstandigheden’en daarmee grond geven voor nieuw
onderzoek.
Tussentijds informeren van 1F-ers over de stand van het onderzoek kan datzelfde
onderzoek dus blokkeren, met of zonder voorbehoud.

0rectoraat-GeneraaI
DIree Juridische en
Operationele
Aangelegenheden
Datum
14 febmari 2014
485544

—

—

De ‘Wet herziening ten nadele’, waarnaar u verwijst, biedt in het onderhavige
geval geen soelaas. Deze wet ziet namelijk niet op tussenberichten of
sepotbeslissingen van het OM, maar slechts op onherroepelijke rechterlijke
einduitspraken. Bovendien geven volgens die wet alleen evidente valsheden in het
ontlastend bewijs of bekenneride verklaringen van de gewezen verdachte en
belastende technische onderzoeksresultaten grond voor herziening ten nadele.
Internationale verplichtingen
Ten slotte worden genocide, oorlogsmisdrijven, foltering, misdrijven tegen de
menselijkheid en gedwongen verdwijningen door de internationale gemeenschap
tot de ernstigste misdrijven gerekend die de mensheid kent. Dat zijn misdrijven
waarvoor de Internationale gemeenschap de straffeloosheid in verschillende
verdragen heeft willen uitsluiten. Om die reden heeft de Nederlandse Staat zich
ook verdragsrechtelijk verplicht tot adequate opsporing en vervolging. Deze plicht
komt in het geding Indien het OM opsporing en vervolging onmogelijk zou maken
door verdachten over een lopend onderzoek al in de voorfase te informeren.
Individuele belang van 1F-er bij informatieverstrekking?
Tegenover deze zwaarwegende algemene belangen bij afscherming van
onderzoeken staat het Individuele belang van 1F-ers bij Informatieverstrekking.
Met een dergelijke informatieverstrekking zou volgens u de onzekerheid van de
1F-er kunnen worden weggenomen. U stelt voor om 1F-ers desgevraagd mee te
delen hoe hun strafrechtelijke situatie is en of ze op dat moment wel of niet als
verdachte worden aangemerkt.

Pagina 4 van 7

Aan degenen aan wie wordt meegedeeld dat er geen onderzoek loopt, dan wel dat
ze geen verdachte zijn, zou daarbij moeten worden meegedeeld dat het ‘niks zegt
over eer eventuele vervolging in de toekomst’. Dit bestrijd ik daar met deze
mededeling de onzekerheid van de 1F-er wordt weggenomen. Met een dergelijke
mededeling wordt 1F-er immers een vervolging juist boven het hoofd gehouden.
Dit terwijl u zelf ook vaststelt dat aan de enkele verstrekking van een 1F-dossier
aan het OM door de 1F-er zelf niet de verwachting kan worden ontleend dat er
een opsporingsonderzoek of strafvervolging zal volgen. De toegevoegde waarde
van de voorgestelde mededeling, ziet ik derhalve niet.

OIrectoraat-Generaa
DlrecUe Juridische
operationele
Aangelegenheden
Datum
2014
Ons kenmerk
485544

OM en strafrechter zijn geen beroepsinstanties van de bestuursrechter
Onzekerheid omtrent een mogelijke strafvervolging lijkt overigens ook niet het
zwaartepunt van de klachten te zijn. Zoals u ook zelf in zijn rapport aangeeft zijn
verzoeker en de andere 1F-ers die zich tot u wenden ‘op zoek ... naar een
mogelijkheid om de .ZF-tegenwerping en de informatie waarop die is gebaseerd
aan te vechten Ook verzoeker geeft aan dat het vooral zijn wens is om de in de
1 F-procedure opgevoerde ‘aan tijgingen werkelijk te ontkrachten’ en om ‘de
beschuldigingen aan zijn adres als vals terzijde te kunnen schuiven’.
‘

In dit verband concludeert 11 aanvankelijk met de Minister dat strafrecht en
bestuursrecht een andere toets aanleggen. In de slotbeschouwingen lijkt ii dit
standpunt echter weer los te laten en lijkt het strafrecht te worden beschouwd als
een geschikte mogelijkheid om de bestuursrechtelijke 1F-toets te corrigeren. Zo
stelt u in de slotoverwegirigen onder meer dat een ‘strafprocedure binnen
redelijke termijn helderheid zou kunnen geven’ en dat je als 1F-er ‘geen enkele
mogelijkheid (hebt) om je tegen beschuldigingen te verweren’. Naar mijn oordeel
is dit een onjuist standpunt. Het is bovendien niet aan de strafrechter om een
oordeel te geven over de aangelegde bestuursrechtelijke 1F-toets.
Als artikel 1F van het Vuchtelingenverdrag wordt tegengeworpen, kan de
betrokkene in bezwaar tegen het voornemen van de IND, dan in beroep bij de
bestuursrechter en vervolgens nog in hoger beroep bij de Raad van State.
Bovendien staat daarna nog de weg naar het Europees Hof voor de Rechten van
de Mens open. Bij alle Instanties kan uitvoerig verweer worden gevoerd en de
rechter kan de onderliggende stukken Inzien.
De rechters van de rechtbank en de Raad van State beoordelen het 1F-besluit aan
de hand van de door de wetgever opgestelde bestuurlijke toetsingskaders. Het
strafrecht is niet bedoeld als een bestuurlijke beroepsinstantie wanneer alle
bestuursrechtelijke beroepsmogelijkheden zijn uitgeput. Vorig jaar werd door het
Gerechtshof Den Haag in een procedure ex artikel 12 Wetboek van Strafvordering
hetzelfde standpunt ingenomen, namelijk dat een strafprocedure aan een 1F-er
de kans zou bieden zijn onschuld te bewijzen. Het Gerechtshof wees deze
redenering krachtig van de hand en overwoog: ‘(...) dat het strafrecht in het
Nederlandse rechtsbestel niet ken worden ingezet ter correctie van een uitspraak
in een administratiefrechtelijke procedure.”

Pagina 5 van 7

Stafrechteljke toets anders dan bestuurlijke toets
Het strafrecht is bovendien ook niet geschikt om de bestuurlijke beshssingen over
de 1F-status te waarderen. Strafrecht en bestuursrecht zijn zodanig verschillend
dat strafrechtelijke beslissingen over het algemeen niets hoeven te zeggen over
de validiteit van een 1F-beslissing. Bestuursrecht en strafrecht zijn verschillende
rechtsgebieden, met verschiHende toetsingskaders, waarin verschillende regels
gelden voor onder meer bewijsvoering en rechtsmacht. Het is dan ook standaardjurisprudentie dat een 1F-beslissing in stand kan blijven, ook als een 1F-er niet
door het OM als verdachte wordt aangemerkt,

Directort-GeneraaI

oiueJuHdIscteen
OpraLIonele
Aançelegenheden

aprii 2014
Oflkeme,k
485544

Hoe zeer de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke beoordeling verschillen, blijkt
in deze zaak bijvoorbeeld alleen al uit het feit dat klager door de IND onder
andere in verband wordt gebracht met misdrijven tegen de menselijkheid
gepleegd voor 2003, terwijl deze feiten stafrechtelijk bulten de Nederlandse
rechtsmacht vallen. De beslissing om al dan niet een opsporingsonderzoek te
starten, te vervolgen of een eventuele beslissing van de rechtbank om het OM
niet-ontvankelijk te verklaren, zal dus niets zeggen over de juistheid of
onjuistheid van de beslissing van de END, de rechtbank en de Raad van State. Een
strafproces zal dus geen helderheid geven over de 1F-status van klager.
Ten slotte hecht ik er aan het volgende op te merken. Het Is mij bekend dat er
sprake is van een kritisch debat over het 1F-beleid en over de (Juridische) toets
die in het bestuursrecht wordt aangelegd. Het debat over het 1F-beleid en het
toetsing5kader is een politiek debat dat niet gevoerd moet worden via het
strafrecht. Onzekerheid over vervolging moet bovendien niet verward worden met
de onzekerheid van 1F-ers over het voortgezet verblijf van henzelf en mogelijk
dat van hun familie in Nederland. De laatste onzekerheid kan soms groot zijn,
maar werkt niet door in de beoordelIng van een inf’ormatieplicht van het OM.
—

—

Conclusie
Het OM heeft geen wettelijke informatieplicht om 1F-ers In te lichten over hun
strafvorderlijke status. Indien de algemene belangen bij het niet openbaar maken
van informatie over de strafrechtelijke status van 1F-ers worden afgewogen tegen
het individuele belang van 1F-ers bij het In het beste geval tijdelijk wegnemen
van onzekerheid over vervolging, dan komen die algemene belangen aanzienlijk
meer gewicht toe. Ook anderszins is het OM niet gehouden 1F-ers desgevraagd te
informeren of zij onderwerp zijn van strafrechtelijk onderzoek of niet. Temeer
daar de verdragsrechtelijke verplichtingen tot opsporing en vervolging van
Internationale misdrijven en bescherming van getuigen het OM juist dwingen tot
afscherming van die informatie in de opsporingsfase.
Indien uw aanbeveling zou worden gevolgd, zou dit grote schadelijke gevolgen
kunnen hebben voor de opsporing en vervolging van internationale misdrijven.
Het zou kunnen beteken dat het OM In een onmogelijke positie komt aangaande
de verdragsrechtelijke verplichtingen van opsporrng en vervolging.
—

—

Pag:na 6 van 7

En dat geval weegt de noodzaak van actieve informatieverstrekking door de IND
niet meer op tegen het nadeel van de bijkomende Informatiepllcht van het OM ten
opzichte van de betrokken 1F-ers. Daarmee zou een grote stap terug gedaan
worden In de opsporing en vervolging van internationale misdrijven,
Gelet op het vorenstaande zl ik de door u gedane aanbeveling niet opvolgen.

Hoogacht
De Mini
voor

Dfredorat-Genrral
RecttpegIng en
Rechtshandhavlng
DIrcti Juridische en
Operationele
Aangeleçenheden

Detum
22 april 20t4
On kenmerk
485544

en Justitie,

P.

Pagina 7 san 7