Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

29 984

Spoor: vervoer- en beheerplan

Nr. 697

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
MILIEU
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 december 2016
De vervoer- en de beheerconcessie die zijn toegekend aan respectievelijk
NS en ProRail zijn belangrijke instrumenten om mijn beleidsdoelen op het
spoor te realiseren. Deze doelen zijn in beide concessies vertaald naar
concrete prestatiegebieden waarop ProRail en NS gedurende de concessieperiode verbetering moeten laten zien.
In deze brief informeer ik uw Kamer nader over het beheerplan 2017 en
vervoerplan 2017 (bijgevoegd)1 en, zoals ik ook heb aangekondigd in het
AO van 27 oktober 2016 (Kamerstuk 29 984, nr. 692) over de verbetering
van de sturing op NS en ProRail per 2017.
Gelet op de verwachte spoorwerkzaamheden voor volgend jaar doen NS
en ProRail een ambitieus maar realistisch aanbod waarbij de focus ligt op
de door mij gestelde beleidsprioriteiten. Met het verbeterde sturingsinstrumentarium kan ik effectiever sturen op zaken waarvan ik denk dat die
beter aansluiten op de beleving van reizigers, zoals de zitplaatskans in de
spits. Dit heeft geleid tot de definitieve versies van het vervoerplan 2017
en beheerplan 2017 die nu voorliggen, waarmee ik – met het hierna
toegelichte voorbehoud inzake het Stop Tonend Sein programma en
onder de hierna toegelichte voorwaarde ten aanzien van de prestatieindicator goederenpunctualiteit bij ProRail – heb ingestemd.
Net als in 2016 werkt ProRail in 2017 volop aan en rondom het spoor. In
2016 is de spoorinfrastructuur op verschillende plekken verbeterd,
bijvoorbeeld op het spoor tussen Schiphol, Amsterdam, Almere, Lelystad
(OV SAAL) en rond Utrecht, en zijn vernieuwde stations geopend, zoals
Utrecht, Den Haag en Breda. Dit heeft geleid tot concrete verbeteringen
voor de reiziger die tot uitdrukking komen in de nieuwe dienstregeling per
11 december 2016. Ook in 2017 werkt ProRail aan de verdere vernieuwing
en uitbreiding van stations en de spoorinfrastructuur. Zo voert ProRail
1

kst-29984-697
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 984, nr. 697

1

samen met NS via het gezamenlijke verbeterprogramma Beter en Meer op
de A2-corridor werkzaamheden uit zodat in 2018 hoogfrequent kan
worden gereden tussen Amsterdam en Eindhoven. Verder voert ProRail
natuurlijk nog de nodige kleinschalige werkzaamheden aan het spoor uit
om het spoor betrouwbaar te houden.
De benodigde werkzaamheden aan de infrastructuur brengen helaas in
veel gevallen hinder voor reizigers en verladers met zich mee. Omdat de
komende tijd op het spoor veel onderhoud en vervanging nodig is, heb ik
ProRail gevraagd te komen tot een toekomstbestendige en efficiënte
aanpak. ProRail zal de komende jaren de omslag maken naar een
toekomstbestendige wijze van plannen van het beheer, onderhoud en
vervangingen aan het spoor.
De afgelopen periode is in nauwe samenspraak met alle belanghebbenden verkend op welke wijze de manieren om te sturen verder
geoptimaliseerd kunnen worden, zoals ik met uw Kamer heb besproken
tijdens het AO Spoor van 17 februari 2016 (Kamerstuk 29 984, nr. 660). In
het beheerplan en vervoerplan 2017 is een vernieuwde set van prestatieindicatoren opgenomen. Met deze wijzigingen beoog ik een betere sturing
op (output)resultaten, die voor reizigers en vervoerders op het spoor van
belang zijn. Tegelijkertijd heb ik daarmee de uitvoering van de concessieverplichting om de prestatie-indicatoren in 2017 te herijken, voor een
groot deel naar voren gehaald.
Beheerplan 2017 en vervoerplan 2017
Elk jaar geef ik via de beleidsprioriteitenbrieven aan NS en ProRail
specifieke focus mee voor de opgave in dat jaar. Voor 2017 heb ik
aandacht gevraagd voor toekomstvast en efficiënt onderhoud (ProRail),
verbetering van de betrouwbaarheid (ProRail en NS), aanpak te drukke
treinen (NS), een comfortabele deur-tot-deur reis (NS), en spoorgoederenvervoer (ProRail). Deze prioriteiten zijn nader uitgewerkt in de bijgevoegde
plannen2. Ik denk dat het goed is dat deze uitwerking concreter is dan
vorig jaar en duidelijk maakt welke veranderingen per 2017 worden
doorgevoerd. Diverse leden van uw Kamer hebben eerder aangegeven dit
van belang te vinden. Gedurende het aankomende jaar blijf ik hier de
nadruk op leggen. Tegen deze achtergrond heb ik ingestemd met de
plannen.
Hieronder licht ik enkele belangrijke maatregelen die NS en/of ProRail in
2017 nemen toe.
Toekomstvast en efficiënt onderhoud – BOV maatregelen
Een groeiende onderhoudsbehoefte op het spoor enerzijds en beperkte
beschikbare financiële middelen anderzijds vragen om een verandering
van de wijze waarop het onderhoud van het spoor wordt gepland. Ik heb
de Tweede Kamer op 16 juni 2016 mijn visie en aanpak gestuurd om te
komen tot een toekomstbestendig en efficiënt spooronderhoud
(Kamerstuk 29 984, nr. 669). Om uitwerking te geven aan de brief hebben
ProRail en IenM met de sector een gezamenlijk traject gestart om de
Beheer, Onderhoud en Vervangings- (BOV) maatregelen vorm te geven.
Omdat de maatregelen gevolgen hebben voor de ketenpartners worden
de spoorsector en andere belanghebbenden bij de nadere uitwerking van
de maatregelen actief betrokken. De rode draad in het vervolgproces om
te komen tot een toekomstbestendig en efficiënt onderhoud aan het spoor
zal zich primair richten op een betere optimalisatie tussen (1) zo min
2

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 984, nr. 697

2

mogelijk hinder voor de gebruikers van het spoor, (2) de onderhouds- en
vervangingsbehoefte om de kwaliteit van het spoorwegnetwerk op de
lange termijn te waarborgen en (3) de beschikbare financiële middelen. De
Kamer wordt separaat geïnformeerd over de financiële aspecten ten
aanzien van de BOV en de voortgang van de uitwerking van de BOV
maatregelen.
Betrouwbaarheid – Beter en meer en HSL
ProRail en NS willen onder andere met het Programma Beter en Meer de
betrouwbaarheid van de treindienst in alle situaties verbeteren en bij
verstoringen grote overlast voor reizigers zo veel mogelijk beperken. Een
van de onderdelen van Beter en Meer is de Be- en Bijsturing van de
Toekomst, wat zich richt op het sneller bijsturen bij verstoringen via het
Centraal Monitor- en Beslisorgaan (CMBO) en door middel van vooraf
gedefinieerde maatregelen (zie ook Kamerstuk 29 984, nr. 668). De
verwachting is dat het CMBO in de eerste helft van 2017 operationeel is.
Het jaar 2017 is daarnaast een belangrijk jaar voor de invoering van de
verschillende betrouwbaarheidsmaatregelen op de A2 corridor. NS gaat
met ingang van dienstregeling 2018 op deze corridor hoogfrequent rijden.
In een separate brief over de sturing op de HSL-Zuid (Kamerstukken
22 026 en 33 678, nr. 495), licht ik de maatregelen toe om tot een betere
betrouwbaarheid op de HSL te komen.
Aanpak te drukke treinen – Instroom Flirt treinstellen
Eind 2015 heb ik NS gevraagd alles op alles te zetten om de vervoercapaciteit te verbeteren. Dit heeft geresulteerd in een uitgebreid maatregelenpakket (Kamerstuk 29 984, nr. 650). Een deel daarvan loopt in 2017 door.
De maatregel die de meeste extra zitplaatsen oplevert – de instroom van
Flirt treinstellen – is met ingang van de nieuwe dienstregeling gestart.
Ondanks het feit dat het een spoedbestelling betreft, heb ik kunnen
vaststellen dat NS al het mogelijke in het werk heeft gesteld om de
betrouwbaarheid van de nieuwe treinen vooraf zeker te stellen. NS
handelt daarmee in overeenstemming met een van de aanbevelingen van
de Parlementaire Enquête Fyra. Zo hanteert NS een gefaseerde aanpak
om tot een beheerste toelating te komen; subsystemen worden eerst
afzonderlijk getest en daarna integraal door middel van een proefbedrijf.
NS start de commerciële inzet met een beperkt aantal Flirts op een
beperkt aantal trajecten en kan – bij calamiteiten – terugvallen op een
alternatief voor de reiziger in de vorm van het tijdelijk beschikbaar houden
van huidig materieel, zodat de treindienst kan worden voortgezet. NS laat
mij weten naar verwachting medio 2017 – als alle Flirt treinen zijn
ingestroomd – voldoende capaciteit beschikbaar te hebben om in de
reizigersvraag te voorzien. Het exacte tijdpad van instroom is afhankelijk
van de vergunningverlening door ILT.
Eind 2017 laat ik door een onafhankelijke instantie een evaluatie uitvoeren
op het programma vervoercapaciteit om te bezien of de resultaten en
governance bij NS aanleiding geven het programma per 2018 te
beëindigen.
Prestaties spoorgoederen
De huidige set indicatoren die betrekking hebben op spoorgoederen sluit
niet goed aan bij de wensen van de spoorgoederenvervoerders.
Daarnaast blijkt de concessie een tegengestelde sturing te hebben als
gevolg van de prestatie indicator «punctualiteit goederenverkeer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 984, nr. 697

3

< 3 minuten» en het prestatiegebied doorlooptijd van goederen. De
goederenvervoerders geven daarbij aan dat zij de voorkeur hebben voor
sturing op de doorlooptijd van goederen in plaats van op punctualiteit. Ik
bezie daarom momenteel samen met ProRail en goederenvervoerders of
een (of meerdere) alternatieve prestatie-indicator(en) beter aansluit(en) op
de prioriteiten van de vervoerders en de in de praktijk gewenste sturing.
Tegen deze achtergrond verwacht ProRail ten aanzien van de bestaande
prestatie indicator «punctualiteit goederenverkeer 3 minuten» in 2017 de
bodemwaarde niet te halen. Dit komt omdat ProRail als gevolg van
omleidingen in het kader van de werkzaamheden aan het derde spoor, in
overleg met de goederenvervoerders, primair stuurt op het aantal
rijmogelijkheden in plaats van op punctualiteit. Hierdoor ontstaat er met
name op de Brabantroute een strakkere dienstregeling en treedt er dus
eerder dispunctualiteit op. Daarnaast voorziet ProRail een negatief effect
van de tijdelijke snelheidsbeperkingen op de Moerdijkbrug. Ik heb begrip
voor de door ProRail gemaakte afweging waarmee tegemoet wordt
gekomen aan de wensen van de goederenvervoerders om
non-commerciele stops uit de dienstregeling te halen en er voor te zorgen
dat het goederenvervoer ondanks de werkzaamheden kan blijven rijden.
Dit blijkt effect te hebben op de prestatie-indicatoren. Ik verbind daarom
aan deze prestatie indicator de voorwaarde dat ProRail zich maximaal
inspant om de bodemwaarde te halen met inachtneming van het streven
naar een goed totaal product.
STS programma
In het vervoerplan 2016 staat dat als onderdeel van het stoptonend sein
(STS) programma in 2016 NS het waarschuwingssysteem ORBIT in alle
treinen inbouwt. NS heeft mij laten weten dat deze planning niet haalbaar
is gebleken. Gezien het belang van het verder verlagen van het aantal
STS-passages heb ik NS met klem verzocht zo snel mogelijk een realistische planning op te leveren. Op basis van deze nieuwe planning zal ik
een besluit nemen over het vervolg. In ieder geval tot die tijd houd ik vast
aan de planning uit het vervoerplan 2016.
Verbetering sturingsinstrumentarium
De prestatie-indicatoren en de programma’s in de concessies zijn
belangrijke sturingsinstrumenten op de prestaties van NS en ProRail. In
beide concessies is een verbetertraject van prestatie-indicatoren aangekondigd om beter aan te sluiten bij de ervaring van de reizigers. Het
gebruik van check-in check-out data zorgt voor een betere bron van
meetgegevens. In de vervoerconcessie is bovendien een herijking van de
prestatie-indicatoren in 2017 afgesproken. Het doel hiervan is te beoordelen of de indicatoren in de concessie nog aansluiten bij de gewenste
sturing. Vanuit die opgave heb ik een groot deel van de prestatieindicatoren de afgelopen periode kritisch tegen het licht gehouden, zoals
ik ook heb geantwoord aan de Kamer naar aanleiding van vragen van lid
Van Helvert (CDA) tijdens het AO Spoor van 17 februari 2016 en toegezegd
tijdens het AO Spoor van 27 oktober 2016.
Verbeterde prestatie-indicatoren
Per 2017 wijzig ik de prestatie-indicatoren van NS en/of ProRail die
betrekking hebben op betrouwbaarheid (zowel op het hoofdrailnet als de
HSL), vervoercapaciteit (zowel hoofdrailnet als HSL), klanthinder als
gevolg van storingen, algemeen klantoordeel reizigersvervoerders en
algemeen klantoordeel goederenvervoerders. Specifieke beschrijvingen
van de definities, meetmethoden en waarden zijn in het beheerplan en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 984, nr. 697

4

vervoerplan 2017 opgenomen. De verbeteringen van de prestatieindicatoren hebben ook betrekking op de HSL-Zuid. In een separate brief
over de HSL-Zuid licht ik deze wijzigingen nader toe.
Bij de wijziging van de prestatie-indicatoren heb ik de volgende uitgangspunten gehanteerd:
• Beter aansluiten bij de beleving van reizigers en goederenvervoerders.
Zo meet de prestatie-indicator «zitplaatskans HRN» de kans dat de
reiziger in de spits kan zitten in plaats van de vervoercapaciteit van de
trein met zit- èn staplaatsen.
• Resultaten objectiever en betrouwbaarder meten. Enerzijds door
gebruik te maken van check-in, check-out data; Anderzijds worden de
klantoordelen van ProRail voortaan gemeten door een onafhankelijke
partij.
• Het prestatiegebied «betrouwbaarheid» via gezamenlijke prestatieindicatoren meten, omdat NS en ProRail beiden een belangrijke rol
spelen in de realisatie van een goed product voor de reiziger en beide
organisaties gezamenlijk aan dezelfde doelstelling werken.
• De wens van de Kamer om uitval in alle gezamenlijke prestatieindicatoren betrouwbaarheid van NS en ProRail mee te laten tellen.
• Consistentie in de sturing op het conventionele net en de HSL. Per
2017 is de meetmethode geharmoniseerd. De HSL-indicatoren zijn
daardoor een deelverzameling van de HRN-indicatoren geworden.
Deze wijzigingen sluiten aan bij de wensen van uw Kamer en de consumentenorganisaties vertegenwoordigd in het Locov. Daarnaast is met
deze nieuwe prestatie-indicatoren ook de doorvertaling in de interne
sturing bij NS en ProRail geborgd.
Resultaten audit en consultatie
De wijzigingen in de prestatie-indicatoren zijn in constructief overleg met
NS, ProRail en andere betrokken partijen tot stand gekomen. De wijzigingen heb ik geconsulteerd bij gerechtigden, waaronder consumentenorganisaties vertegenwoordigd in het Locov, decentrale overheden en voor
de wijzigingen in de indicatoren van ProRail ook bij verschillende andere
belanghebbenden in de spoorsector. Op hoofdlijnen steunen deze partijen
mij in mijn besluit om de voorgenomen wijzigingen door te voeren. In een
separate brief over de sturing op de HSL-Zuid, licht ik de HSL adviezen en
mijn reactie daarop nader toe. De adviezen en mijn reactie zijn gepubliceerd op www.locov.nl en www.platformparticipatie.nl.
Naast de consultatie heb ik de aanpassingen van de prestatie-indicatoren
ook laten toetsen door een onafhankelijk bureau. Het rapport treft u als
bijlage aan3. Ook deze audit steunt mij in mijn besluit de voorgenomen
wijzigingen door te voeren. De audit onderschrijft de wijze waarop de
bodem- en streefwaarden zijn bepaald. Aan de hand van de adviezen en
aanbevelingen uit de consultaties en audit zijn de beschrijvingen van
definities en meetmethoden verder aangescherpt. NS en ProRail maken
werk van de aanbevelingen uit de audit die betrekking hebben op het
verbeteren van hun interne proces en kwaliteitsborging.
De aanbevelingen uit de audit inzake de wijziging van de weging
marktaandeel bij de prestatie-indicator «klantoordeel goederenvervoerders» (ProRail) en verhoging van de streefwaarde 2019 voor de
prestatie-indicator «klantoordeel reizigersvervoerders» (ProRail) volg ik
niet op. Op de voorgenomen wijziging van deze prestatie-indicatoren
ontving ik namelijk tegengestelde adviezen van de auditers enerzijds en
3

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 984, nr. 697

5

geconsulteerde stakeholders anderzijds. Op basis daarvan ben ik van
mening dat het het beste is om bij de eerstgenoemde indicator de
marktaandelen te hanteren die ik in consultatie heb gebracht, te weten
een weging van 1/3 per categorie vervoerder. De streefwaarde bij het
«klantoordeel reizigersvervoerders» wordt 7,0 waarbij 7,0 wordt gescoord
als de waarde tussen 6,75 en 7,25 ligt.
Vervolg in 2017
Een klein aantal prestatie-indicatoren is nog niet herijkt. In samenspraak
met alle relevante partijen zal ik deze indicatoren in 2017 op onder meer
doelmatigheid en effectiviteit van de sturing doorlichten. Bij NS gaat het
om de prestatie-indicatoren die betrekking hebben op reisinformatie. Bij
ProRail gaat het onder meer, zoals hiervoor opgemerkt, over indicatoren
die betrekking hebben op het goederenvervoer. Daarnaast zijn IenM, NS
en decentrale overheden in overleg hoe NS bij het meten van de
klantoordelen kan aansluiten op de OV-klantenbarometer die regionale
vervoerders gebruiken. Daarbij wordt op dit moment inzichtelijk gemaakt
welke aanpassingen in de onderzoek- en meetmethodiek getroffen
moeten worden om per 2018 op een representatieve manier de klanttevredenheid bij NS vergelijkbaar te maken met die bij de regionale
vervoerders.
Productvernieuwingen en prestaties
De prestatie-indicatoren en de daarbij afgesproken normen moeten leiden
tot een verbetering van het niveau van de dienstverlening voor reizigers
en vervoerders. Een hoge bodem- of streefwaarde spoort NS en ProRail
aan om de dienstverlening naar een hoger plan te brengen. Deze normen
zijn echter geen doel op zich. In sommige gevallen kan een strenge norm
een zekere terughoudendheid in de hand werken bij het zetten van nieuwe
en ambitieuze stappen. Omdat het belang van de reiziger en de verlader
altijd voorop blijft staan, wil ik voorkomen dat het voldoen aan de
prestatie-indicatoren de keuze voor ambitie belemmert. Daarom zal ik bij
projecten die een significante verbetering van het spoorvervoer opleveren
de mogelijkheid open houden om specifieke afspraken te maken over de
beoordeling van de prestaties. Daarbij wordt vooraf duidelijkheid geboden
over de eventuele bijstelling van het beoordelingskader voor prestaties,
zodat de kaders vooraf helder zijn en dit niet als een verrassing komt.
Twee voorbeelden waarbij dergelijke afspraken zullen worden uitgewerkt
zijn (1) de stap naar hoogfrequent rijden op de A2 corridor per 2018 en
(2) het versnellen van de IC Brussel door deze per 2018 ook ten noorden
van Rotterdam over de HSL te rijden, waarbij ook Den Haag vier keer per
dag bediend blijft (zie ook Kamerstuk 22 026, nr. 488). In het vervoerplan
en beheerplan 2018 wordt u over de uitwerking hiervan geïnformeerd.
Programmasturing onder de concessies
Om tot een effectievere en meer eenduidige sturing te komen houd ik met
NS en ProRail op dit moment ook de lijst van 15 programma’s die in de
concessies staan tegen het licht. Dergelijke programma’s worden met NS
en ProRail afgesproken in een situatie waarbij een gezamenlijke verbeterdoelstelling wordt geformuleerd of waarbij sprake is van herhaaldelijk
onderpresteren of een andere meerjarige inspanning nodig is om de
prestaties te verbeteren. Met een programma kunnen NS en/of ProRail
vervolgens met een tijdelijke extra inzet komen tot een verbetering in de
prestaties. Het programma vervoercapaciteit en het gezamenlijke
verbeterprogramma voor de IC direct zijn hier goede voorbeelden van.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 984, nr. 697

6

Op dit moment staan echter ook diverse programma’s in de concessies
waarover bijvoorbeeld via het MIRT-spelregelkader al duidelijke afspraken
zijn gemaakt. Dit leidt vaak tot «dubbele» aansturing en een overbodige
rapportagelast. In de beleidsprioriteitenbrieven 2018 zal ik een keuze
maken ten aanzien van de programma’s die onder de concessiesturing
blijven. Ik zal uw Kamer aankomend voorjaar van deze keuze op de hoogte
stellen.
Bezwaar op boete 2015
NS heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 29 april 2016, waarbij aan
NS een boete is opgelegd wegens tekortschieten op de bodemwaarde van
de prestatie-indicator «vervoercapaciteit in de spits HSL-Zuid diensten» in
2015. Op basis van de gronden die door NS zijn aangedragen heb ik
opnieuw een besluit genomen. Ik heb NS laten weten het bezwaar
ongegrond te verklaren.
Tot slot
De omvangrijke investeringen die afgelopen jaren zijn gedaan beginnen
op te leveren waar ze voor zijn bedoeld: meer treinen op de drukste
spoortrajecten van het land om de toenemende reizigersvraag te
accommoderen. Dit helpt ook tegen te drukke treinen en leidt tot een
kortere reistijd van deur-tot-deur.
Gezien het feit dat in 2017 diverse grootschalige werkzaamheden
plaatsvinden, geven het vervoerplan en beheerplan 2017 een reëel beeld
van de prestaties die de reiziger en goederenvervoerder mag verwachten,
waarbij de focus ligt op de door mij gestelde beleidsprioriteiten.
Dit heeft geleid tot de definitieve versies van het vervoerplan 2017 en
beheerplan 2017 die nu voorliggen. Hiermee heb ik ingestemd, waarbij ik
bij het vervoerplan 2017 het toegelichte voorbehoud inzake het STS
programma heb gemaakt en aan het beheerplan de toegelichte
voorwaarde inzake de prestatie-indicator «punctualiteit goederenverkeer
3 minuten» heb verbonden.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
S.A.M. Dijksma

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 29 984, nr. 697

7