Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten n de Europese Unie

Nr. 2811

BRIEF VAN DE INISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 24 mei 2019
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij een fiche, dat
werd opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Mededeling Naar een efficiëntere en meer democratische besluitvorming voor het energie- en klimaatbeleid van de EU
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

kst-22112-2811
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2811

1

Fiche: Mededeling Naar een efficiëntere en meer democratische
besluitvorming voor het energie- en klimaatbeleid van de EU
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de
Raad «Naar een efficiëntere en meer democratische besluitvorming
voor het energie- en klimaatbeleid in de EU»
b) Datum ontvangst Commissiedocument
9 april 2019
c) Nr. Commissiedocument
COM(2019) 177
d) EUR-Lex
https://eur-lex.Europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/
?uri=CELEX:52019DC0177&from=EN
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
Niet opgesteld
f) Behandelingstraject Raad
Raad Vervoer, Telecommunicatie en Energie.
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
2. Essentie voorstel
De Europese Commissie (hierna: de Commissie) doet in deze mededeling
een aantal voorstellen om de besluitvorming over energie- en klimaatbeleid aan te passen, in het bijzonder op het gebied van belastingen. De
Commissie wil op deze terreinen besluitvorming via gekwalificeerde
meerderheid («QMV») 1 plaats laten vinden. In het huidige energiebelastingkader is nu voorzien in een bijzondere besluitvormingsprocedure, met
eenparigheid van stemmen in de Raad (unanimiteit).
De Commissie is van mening dat – ook om de opgave om de Europese
klimaat- en energiedoelen te realiseren – de besluitvorming op fiscaal
terrein over moet gaan naar gekwalificeerde meerderheid.2 Volgens de
Commissie is het huidige Europese energiebelastingkader achterhaald,
omdat dit sinds 20033 niet meer is gewijzigd. Dit leidt volgens de
Commissie tot ongewenste effecten, onder meer omdat de belastingen
1

Gekwalificeerde meerderheid houdt in dat de Raad van Ministers een voorstel kan aannemen
wanneer 55% van het aantal lidstaten, met een minimum van vijftien lidstaten, vóór stemt. Ook
moet in de lidstaten die vóór zijn, ten minste 65% van de totale bevolking van de EU wonen.
Met het huidige aantal lidstaten (28) betekent 55% dat minimaal zestien lidstaten voor moeten
stemmen. Een voorstel wordt dus verworpen indien dertien of meer lidstaten tegen zijn
(minimum van zestien voorstemmers niet behaald), en in die tegenstemmende lidstaten
minimaal 35% van de bevolking woont (minimum van 65% niet behaald). Een blokkerende
minderheid moet bestaan uit minimaal vier lidstaten die meer dan 35% van de EU-bevolking
vertegenwoordigen.
2
Op het moment van schrijven zijn al eerder gelijkluidende mededelingen door de Commissie
opgesteld:
– COM(2019) 8 final van 15 januari 2019 – Naar een meer efficiënte en democratische besluitvorming in het fiscale beleid van de EU. BNC-fiche Kamerstuk 22 112, nr. 2772.; en,
– COM(2018) 647 final van 12 september 2018 – Een krachtiger rol op het wereldtoneel:
efficiëntere besluitvorming voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van
de EU. BNC-fiche: Kamerstuk 22 112, nr. 2714.
– COM (2019) 186/2 final van 16 april 2019 – Efficiënter besluitvorming op het gebied van
sociaal beleid: identificatie van gebieden waar kan worden overgestapt op besluitvorming met
gekwalificeerde meerderheid. Dit BNC fiche is op moment van schrijven nog niet aan de Kamer
gestuurd.
3
Richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2811

2

niet gebaseerd zijn op de energie-inhoud maar op het volume/gewicht van
de verbruikte producten. Dit kan in het nadeel van hernieuwbare
brandstoffen werken. Ook merkt de Commissie op dat sommige lidstaten
hun nationale belastingniveau op dit vlak (het energiebelastingkader)
sinds 2003 hebben verhoogd, wat het risico van verstoring van de interne
markt met zich meebrengt.
Daarnaast constateert de Commissie dat sinds de inwerkingtreding van
het Euratom-verdrag in 1957 de besluitvormingsbepalingen op het gebied
van kernenergie niet ingrijpend gewijzigd zijn en derhalve geactualiseerd
moeten worden.
De mededeling van de Commissie doet twee specifieke oproepen:
1. Een herhaling van de eerdere oproep om voor fiscale dossiers, met
gebruik van de algemene passerelle-bepaling (art. 48, lid 7 VEU) over
te gaan naar besluitvorming met QMV, door de toepasselijke
besluitvormingsprocedure aan te passen, waardoor de rol van het
Europees Parlement van raadpleging naar medebeslissing verandert.
Daarbij roept de Commissie, als alternatief ook op de specifieke
passerelle-bepaling (art. 192, lid 2 VWEU) voor fiscale aangelegenheden op milieugebied te gebruiken.
2. Tot het actief deelnemen door het Europees Parlement, Europese
Raad en andere belanghebbenden bij een nog in te stellen deskundigengroep, om na te gaan hoe op basis van het huidige Euratomverdrag de democratische verantwoording en transparantie kunnen
worden verbeterd. Het Euratom-verdrag voorziet niet in een
vereenvoudigde procedure hiertoe. Dit zou dus wijziging van het
Euratom-verdrag betekenen, volgens de gewone herzieningsprocedure op grond van artikel 48 VEU.
Ad 1.
Een verdragswijziging is niet nodig om de mededeling uit te kunnen
voeren, dit kan via de «activering» door de Europese Raad van één van de
passerelle-bepalingen in de EU-verdragen. De Commissie stelt in de
mededeling voor om hiertoe gebruik te maken van de passerelle-bepaling
van artikel 48, zevende lid, Verdrag betreffende de Europese Unie (hierna:
VEU).
Artikel 48, zevende lid, VEU, bevat een algemene passerelle-bepaling. Op
grond van deze bepaling kan de Europese Raad met eenparigheid van
stemmen besluiten dat maatregelen of gevallen, waarover tot dan toe met
eenparigheid werd besloten, door de Raad met gekwalificeerde
meerderheid worden vastgesteld. Deze bepaling kent twee opties. De
eerste optie ziet enkel op het gebruik van de passerelle om besluitvorming
in de Raad aan te passen van eenparigheid naar QMV (artikel 48, zevende
lid, eerste alinea, VEU). De tweede optie ziet op de mogelijkheid om de
toepasselijke besluitvormingsprocedure aan te passen, van een bijzondere
wetgevingsprocedure naar een gewone wetgevingsprocedure (artikel 48,
zevende lid, tweede alinea, VEU). Daarmee heeft deze optie ook gevolgen
voor de rol van het EP, wiens rol dan van raadpleging naar medebeslissing verandert.
Vervolgens moet zo’n besluit van de Europese Raad aan de nationale
parlementen worden toegezonden. De parlementen hebben dan zes
maanden de tijd om bezwaar aan te tekenen. Indien één nationaal
parlement bezwaar aantekent, is het besluit niet vastgesteld. Indien geen
bezwaar wordt aangetekend door de parlementen, kan de Europese Raad
vervolgens het besluit vaststellen waarbij de Raad gemachtigd wordt met
gekwalificeerde meerderheid van stemmen te besluiten. De Europese

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2811

3

Raad beslist hierover met eenparigheid van stemmen, na goedkeuring
door het Europees Parlement.
De Commissie noemt daarnaast een meer specifieke passerelle-bepaling,
art. 192, lid 2 VWEU, een verdragswijziging is derhalve niet nodig voor de
voorgestelde wijziging van de besluitvormingsprocedure. Dit artikel in de
titel milieu van het VWEU schrijft voor dat de Raad, op voorstel van de
Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, van het
Economisch en Sociaal Comité en van het Comité van de Regio’s, met
eenparigheid van stemmen de gewone wetgevingsprocedure en daarmee
gekwalificeerde meerderheid van toepassing kan verklaren inzake
maatregelen op het gebied van energiebelasting die hoofdzakelijk van
toepassing zijn op het milieu. Daarmee heeft gebruikmaking van deze
passerelle-bepaling ook gevolgen voor de rol van het EP, wiens rol dan
van raadpleging naar medebeslissing verandert.
3. Nederlandse positie ten aanzien van de mededeling
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
In het Regeerakkoord en in het kader van de onderhandelingen over het
Klimaatakkoord is aangegeven dat bepaalde (fiscale) milieumaatregelen
bij voorkeur in Europees verband kunnen plaatsvinden, zoals de invoering
van een vliegbelasting en een minimum CO2-prijs in aanvulling op het
ETS.4 Daarbij ziet Nederland dat een modernisering van de energiebelastingrichtlijn uit 2003 op zijn plaats kan zijn.
Echter, voor het kabinet is beslissingsbevoegdheid over eigen fiscale
regelgeving essentieel.5 Er zijn veel voorstellen aangenomen op het
gebied van (in)directe belastingen, waar besluitvorming op basis van
unanimiteit geldt, zoals voorstellen waarmee het bestaande btw-systeem
is gemoderniseerd en fraudebestendiger is gemaakt. Nederland heeft dan
ook in Europees verband de afgelopen jaren ingestemd met tal van
voorstellen.
De Tweede Kamer heeft in dat verband bovendien recent een motie
aangenomen, waarbij de regering wordt verzocht kenbaar te maken dat
afstappen van besluitvorming bij unanimiteit, al dan niet op delen van het
gebied van belastingheffing en sociaal beleid, wat Nederland betreft
onbespreekbaar is.6
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
De Commissie noemt een drietal redenen waarom besluitvorming in het
energiebelastingkader over zou moeten gaan naar gekwalificeerde
meerderheid:
1. Energiebelasting moet de overgang naar schone energie onderkennen.
2. Energiebelasting moet bijdragen aan een duurzame en sociaal
rechtvaardige groei.
3. Hervorming van de energiebelasting moet rekening houden met
overwegingen van sociale rechtvaardigheid.

4

Het Europese Emissions Trading System.
Zoals eerder aangegeven in Kamerstuk 22 112, nr. 2772.
6
Kamerstuk 21 501-02, nr. 1920.
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2811

4

De overgang naar besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid
verbetert volgens de Commissie de kwaliteit van de besluitvorming en
zou efficiëntere besluitvorming mogelijk maken om een milieuvriendelijk
energiebeleid te voeren.
Het kabinet deelt het onderliggende standpunt van de Commissie dat
samenwerking op EU-niveau ten aanzien van de energiebelasting
belangrijk is voor de interne markt en het bereiken van doelen als
klimaatneutraliteit en duurzame groei.
Nederland deelt de mening van de Commissie dat er op deelterreinen
goede redenen kunnen zijn om af te stappen van unanimiteit. De discussie
moet wat het kabinet betreft echter gefocust worden op de inhoudelijke
beoordeling per deelterrein, waarbij ook gekeken moet worden waarom in
het verleden gekozen is voor behoud van besluitvorming op basis van
unanimiteit. De aard van een deelterrein bepaalt mede de vorm en wijze
waarop besluitvorming inrichting dient te krijgen.
Het kabinet meent dat voor besluitvorming over fiscale onderwerpen de
beslissingsbevoegdheid op nationaal niveau essentieel is. Voor specifieke
(fiscale) voorstellen zoals op het terrein van een CO2-minimumprijs of
vliegbelasting kan besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid al dan
niet met medebeslissingsrecht voor het EP in lijn zijn met de
kabinetsinzet. Dit doorkruist echter het voor Nederland fundamentele punt
van behoud van beslissingsbevoegdheid over de eigen fiscale regelgeving. De inzet van het kabinet is bij een eventuele bespreking zijn
bezwaren kenbaar te maken. Potentieel efficiëntere besluitvorming op
specifieke fiscale dossiers voor klimaat en energie weegt niet op tegen het
risico dat Nederland in de toekomst overstemd wordt op andere fiscale
dossiers op dit terrein.
Verder blijkt uit de hoeveelheid voorstellen die de afgelopen jaren
unaniem zijn aangenomen op het terrein van de directe en indirecte
belastingen dat lidstaten meerwaarde zien in harmonisatie op EU-niveau
voor belastingzaken. Unanimiteit heeft hieraan niet in de weg gestaan,
zoals ook betoogd in de eerdere BNC-fiches die zien op het fiscale en het
sociale domein.
Ten aanzien van het Euratom-verdrag is Nederland van mening dat het
voorstel tot instellen van de deskundigengroep op hoog niveau geen
bezwaren kent. Dit om te onderzoeken hoe de democratische verantwoordingsplicht en transparantie vanuit de werking van het Euratom-verdrag
verbeterd zou kunnen worden.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Een grote meerderheid van de lidstaten is (zeer) kritisch op de mededeling
van de Commissie voor wat betreft de besluitvorming op fiscale dossiers,
om vergelijkbare redenen als Nederland. Met name kleinere lidstaten zijn
kritisch: indien zij een voorstel willen tegenhouden of wijzigen, moeten zij
immers meer steun van andere lidstaten verzamelen waardoor hun
invloed zal afnemen. Een aantal grote lidstaten is voorstander van dit
voorstel.
Het Europees Parlement is naar verwachting voorstander van de door de
Commissie voorgestelde wijziging van besluitvorming. Dit zou het
Europees Parlement immers meer bevoegdheden geven op fiscale
wetgevingsdossiers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2811

5

Voor wat betreft het Euratom-verdrag hebben bij het Verdrag van
Lissabon7 reeds vijf lidstaten in een aangehechte verklaring hun zorgen
geuit over de het achter blijven van democratischere besluitvorming op
het terrein van kernenergie. De verwachting is dat het instellen van een
deskundigengroep op hoog niveau niet op veel tegenstand zal stuiten.
4. Beoordeling ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit en
proportionaliteit
a) Bevoegdheid
De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid voor
deze mededeling is positief. De mededeling raakt aan meerdere beleidsterreinen van de Unie, met name aan die van milieu, interne markt en
energie. Op die terreinen heeft de EU heeft een gedeelde bevoegdheid
met de lidstaten (zie art. 4, lid 2, onder a, e, i, VWEU). De Commissie
kondigt in het energiebelastingkader overigens geen concrete regelgeving
aan, maar doet met de mededeling het voorstel om de besluitvormingsprocedure te wijzigen. Hiertoe is de Commissie bevoegd.
Ten aanzien van Euratom-verdrag doet de Commissie een oproep actief
deel te nemen aan het beraad van een deskundigengroep, die tot taak
krijgt de stand van zaken met betrekking tot het Euratom-verdrag te
beoordelen en aan de Commissie te rapporteren om na te gaan hoe de
democratische verantwoordingsplicht in het kader van het Euratomverdrag het best kunnen worden vergroot, op basis van het huidige
verdrag. Hiertoe is de Commissie bevoegd. Zij kan dit initiatief nemen uit
hoofde van haar rol als hoedster van de Verdragen (artikel 17 VEU).
b) Subsidiariteit
Een beoordeling van de subsidiariteit is niet aan de orde. Immers, enkel
de EU heeft de bevoegdheid om de wijze van besluitvorming te wijzigen
via de door de Commissie aangehaalde passerelle-bepalingen, waarin de
EU-verdragen voorzien.
Wat betreft het aanstellen van een deskundigengroep voor het Euratomverdrag, geldt dat de gestelde doelstellingen daarvan naar de mening van
het kabinet het beste gerealiseerd kunnen worden op EU-niveau.
c) Proportionaliteit
De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit van
het voorstel in deze mededeling voor wat betreft het energiebelastingkader is negatief. De argumenten die de Commissie aandraagt rechtvaardigen volgens het kabinet niet dat de besluitvormingsprocedure in fiscale
dossiers door de Europese Raad moet worden gewijzigd van unanimiteit
naar gekwalificeerde meerderheid. Het kabinet is dan ook van mening dat
deze voorstellen niet in de juiste verhouding staan tot het te bereiken
doel.

7

Verklaring 54 bij het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie van de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland, de Republiek Hongarije, de Republiek Oostenrijk en het Koninkrijk
Zweden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2811

6

d) Financiële gevolgen
Uit de mededeling volgen geen directe financiële gevolgen. Eventuele
budgettaire gevolgen zullen worden ingepast op de begroting van het
beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van de
budgetdiscipline.
e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht
De mededeling heeft geen gevolgen voor de regeldruk, administratieve
lasten en concurrentiekracht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 22 112, nr. 2811

7