Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

34 682

Nationale Omgevingsvisie

Nr. 155

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 24 maart 2023
Middels deze brief doe ik u de kabinetsreactie op twee rapporten
toekomen: de Monitor van de Nationale Omgevingsvisie 20221, 2 (Monitor
NOVI) van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het advies
«Geef richting, maak ruimte!»3 van de Raad voor de Leefomgeving en
Infrastructuur (Rli).
Ik kies er bewust voor om deze rapporten gezamenlijk van een kabinetsreactie te voorzien, omdat het PBL en de Rli in beide rapporten een
belangrijke vinger aan de pols leggen van het ruimtelijk beleid. Beiden
constateren terecht dat er een noodzaak is tot integrale sturing op de
leefomgeving en schrijven over hoe een sterkere (ruimtelijke) samenhang
bereikt kan worden en tegelijk zowel ruimtelijke beleidsdoelen als
sectordoelen dichterbij gebracht kunnen worden.
Het kabinet heeft veel waardering voor beide rapporten. Dergelijke
vormen van monitoring en evaluatie vormen een essentieel onderdeel
van de beleidscyclus.
Het Rli-advies dateert reeds van enige tijd geleden (23 november 2021) en
gaat over de governance van de ruimtelijk ordening. De Rli geeft in dit
advies een analyse van de wijze waarop deze ontwikkeling ruimtelijk
gestuurd wordt, en doet aanbevelingen voor verbetering daarvan.
Het PBL heeft in de tweejaarlijkse NOVI-monitor van 15 september jl.
aangegeven hoe het is gesteld met de leefomgeving in Nederland. De

1

Kamerstuk 34 682, nr. 101.
Het PBL brengt deze monitor uit in samenwerking met het Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS), het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM), de Rijksdienst voor het Cultureel
Erfgoed (RCE), het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en de Wettelijke
Onderzoekstaken (WOt) Wageningen University & Research. Alle indicatoren zijn met een
toelichting ook opgenomen in het Compendium voor de Leefomgeving (CLO).
3
https://www.rli.nl/publicaties/2021/advies/geef-richting-maak-ruimte.
2

kst-34682-155
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 155

1

monitor laat zien in hoeverre de doelen die het kabinet in de NOVI (BZK
2020) voor de leefomgeving heeft geformuleerd, binnen bereik komen. De
NOVI-monitor 2022 is de eerste vervolgmeting.
Verschillende van de bevindingen uit de NOVI-monitor en aanbevelingen
uit het Rli-advies zijn – en worden reeds uitgewerkt door het kabinet, in
verschillende programma’s4. Het kabinet heeft uw Kamer hierover het
afgelopen jaar onder meer geïnformeerd in de ruimtelijke ordeningsbrief5,
brieven over de programma’s NOVEX en Mooi Nederland, het Nationaal
Programma Landelijk Gebied6 (NPLG), Water en bodem sturend7, en een
brief over het provinciaal startpakket fysieke leefomgeving8. Vanwege het
belang van de NOVI-Monitor en het advies «Geef richting, maak ruimte!»,
en de onderlinge samenhang, hecht ik eraan om nogmaals afzonderlijk en
integraal op beide rapporten te reageren.
Hieronder ga ik eerst in meer detail in op de NOVI-Monitor en daarna op
het Rli-advies.
Overkoepelende conclusies in de Monitor van de Nationale
Omgevingsvisie
Het PBL laat in de monitor zien dat de omgevingskwaliteit in Nederland
ernstig onder druk staat en dat veel van het beleid gericht op verbetering
ervan de afgelopen jaren onvoldoende effect gesorteerd heeft. Het gaat
daarbij onder meer om grootschalige gezondheidseffecten van blootstelling aan geluid en luchtverontreiniging, matig tot slechte ecologische
waterkwaliteit, verontreinigingen in het grondwater en gebrek aan
kwaliteit en kwantiteit van natuur in Nederland.
De afgelopen jaren is volgens het PBL meer dan ooit gebleken dat in de
leefomgeving veel ontwikkelingen en vraagstukken bij elkaar komen. Kijk
bijvoorbeeld naar de stikstofcrisis. Van een teveel aan stikstof heeft niet
alleen de natuur te lijden, maar het is ook een probleem voor sectoren die
het uitstoten, zoals de landbouw-, industrie- en bouwsector. Daarmee
raakt de stikstofcrisis aan de ruimtelijke samenhang tussen landbouw,
natuur, (woning)bouw en economie. Tegelijkertijd spelen er ook andere
milieuproblemen die grenzen stellen aan ruimtelijke ontwikkelingen, zoals
de waterkwaliteit, de verdroging of de bodemdaling. De algemene
principes gericht op deze samenhang in de NOVI bieden volgens PBL nog
onvoldoende houvast om vastgelopen ontwikkelingen weer op gang te
brengen en om tot een samenhangende monitoring te komen.
Het kabinet deelt de analyse van het PBL. Er is inderdaad werk aan de
winkel in Nederland op het gebied van de fysieke leefomgeving. In de
ruimtelijke ordeningsbrief is aangekondigd de NOVI te actualiseren en aan
te scherpen. Dit moet ook meer houvast bieden om de (ruimtelijke)
samenhang te versterken. Daartoe zijn twee programma’s ingesteld, het

4

Het Rli-advies en de bevindingen uit de NOVI-monitor passen in een reeks van studies over
sturing op de opgaven in de leefomgeving. Het gaat om het IBO RO, het advies Kiezen én
delen, van de Studiegroep Ruimtelijke Inrichting Landelijk Gebied. (Kamerstuk 35 334, nr. 141)
en het ROB-advies Rol nemen, ruimte geven met een aparte beleidsreactie (Kamerstuk 29 362,
nr. 296, 6 juli 2021). Over de belangrijkste conclusies van deze eerdere rapporten heeft de
toenmalige Minister van BZK eerder een brief (Kamerstuk 34 682, nr. 88) naar de Tweede Kamer
gestuurd. Afgezien van de NOVI-monitor, die van later datum is, hebben deze studies ook een
grote rol gespeeld in de beleidslijn die is geschetst in de Ruimtelijke ordeningsbrief (Kamerstuk
34 682, nr. 93, 17 mei 2022).
5
Kamerstuk 34 682, nr. 93, 17 mei 2022.
6
Kamerstukken 34 682 en 35 334, nr. 105.
7
Kamerstukken 27 625 en 30 015, nr. 592.
8
Kamerstuk 34 682, nr. 107.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 155

2

programma Mooi Nederland om de ruimtelijke kwaliteit te versterken en
het programma NOVEX om samen met de provincies de opgaven vanuit
de nationale programma’s gecombineerd met decentrale opgaven vorm
te geven. In het kader van het programma NOVEX is 12 december jl. een
startpakket aan provincies voorgelegd. Provincies zijn met deze opgave
aan de slag en zullen duidelijk maken welke ruimtelijke keuzes nodig zijn
en waar ruimtelijke opgaven realiseerbaar zijn.
We hebben het PBL gevraagd de twaalf provinciale uitwerkingen te
analyseren zodat een beeld ontstaat in hoeverre de nationale doelen uit
de NOVI hiermee dichterbij komen.
Daarnaast heeft het kabinet uw Kamer vorig najaar geïnformeerd over de
voorgenomen sturing op enkele specifieke onderwerpen, in de kamerbrief
«Water en bodem sturend» (WBS), de kamerbrief «Nationaal Programma
Landelijk Gebied» (NPLG) en in de contourennota Mobiliteitsvisie9, en
ontvangt u een dezer dagen de Hoofdlijnennotitie Mobiliteitsvisie.
Conclusies langs de lijnen van de prioriteiten in de Nationale
Omgevingsvisie
De indicatoren in de NOVI-monitor laten zien waar extra beleidsinzet
nodig is om de doelen van de NOVI te kunnen halen. In de rapportage van
de monitor zijn de doelen en de daarbij horende indicatoren ingedeeld op
basis van de vier zogenoemde prioritaire thema’s uit de NOVI: 1) Ruimte
voor klimaatadaptatie en energietransitie, 2) Duurzaam economisch
groeipotentieel, 3) Sterke en gezonde steden en regio’s, 4) Toekomstbestendige ontwikkeling van het landelijk gebied.
Belangrijkste conclusies van het PBL:
− Er moet meer reserve komen in de doelen van de leefomgevingskwaliteit van Nederland. Dat vergt een zekere overmaat aan kwaliteit.
− De huidige NOVI komt nog onvoldoende tegemoet aan deze behoefte
aan samenhangend beleid. Veel doelen uit het sectorbeleid zijn te
weinig met elkaar verbonden
− In de NOVI staat dat bij de ontwikkeling van nieuwe verstedelijkingslocaties de gebieden die te maken hebben met bodemdaling of die
belangrijk zijn voor de waterhuishouding vermeden moeten worden.
Sinds 2000 nam het aantal woningen in de kwetsbare gebieden voor
waterhuishouding en bodemdaling echter met ruim een kwart toe.
− In grote delen van de Nederlandse landnatuur zijn zowel de milieu- als
ruimtelijke condities nog matig of slecht voor het duurzaam kunnen
voortbestaan van soorten en ecosystemen. In de periode 1999–2018
zijn de milieucondities voor landnatuur gemiddeld genomen verder
verslechterd.
− Nederland behoort binnen Europa tot de landen met het laagste
aandeel hernieuwbare energie (cijfers t/m 2020).
− Tussen 1996 en 2020 nam de nabijheid van wonen en werken met
5,4 procent toe, vooral in de noordvleugel van de Randstad en in een
ruime zone naar het noordoosten) en rond Eindhoven. Ondanks deze
fysieke nabijheid van banen nam de feitelijke woon- werk afstand toe.
Er is dus sprake van een toenemende ruimtelijke mismatch van
burgers en hun banen.
− Nieuwe woon- en werklocaties worden, conform het uitgangspunt van
zuinig ruimtegebruik, voor een aanzienlijk deel aangelegd binnen
bestaand bebouwd gebied. In 2020 nam wel het aantal inwoners in
bestaand bebouwd gebied voor het eerst sinds vele jaren weer af,
terwijl het buiten bestaand bebouwd gebied bleef toenemen. Het
9

Kamerstuk 31 305, nr. 366.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 155

3

areaal bedrijfsterreinen nam met 35 procent in de periode 1996–2017
in verhouding tot andere vormen van bodemgebruik het meest toe.
− Opgeteld nam de verstening (door wonen, werken, infrastructuur) in
de periode 2000–2018 in Nederland van alle EU-landen het sterkst toe,
afgemeten aan het aandeel in het totale landoppervlak.
Volgens de indicatoren van deze NOVI-monitor zijn dit de grootste
opgaven:
− CO2-uitstoot in de industrieclusters in Amsterdam Noordzeekanaalgebied, de Rotterdamse haven, het North Sea Port District Delfzijl en
Eemshaven en Chemelot.
− Bodemdaling veenweiden en CO2-uitstoot in het Groene Hart.
− Stikstofuitstoot, slechte waterkwaliteit en verdroging in het zandgebied
− Aardbevingsproblematiek en bevolkingskrimp in NoordoostGroningen.
De NOVI kent ook een aantal doelen gericht op de samenhang. Het is de
intentie van het kabinet dat de doelen uit de NOVI aangescherpt zullen
worden, zodat deze houvast bieden om tot een samenhangende ontwikkeling en monitoring te komen. In het Programma Mooi Nederland
worden rond verschillende prioritaire thema’s gebiedsuitwerkingen
gemaakt waarin de NOVI-principes geconcretiseerd worden.
Prioriteit 1 – Ruimte voor klimaatadaptatie en energietransitie
Klimaatbestendige inrichting
Het PBL benoemt in de NOVI-monitor dat de doelstelling voor
windenergie op land van 6000 MW in 2020 niet gehaald is. Omdat deze
doelstelling eind 2020 niet is gehaald, zijn er aanvullende afspraken
gemaakt voor de periode tot 2023. De verwachting is dat deze afspraken
gehaald worden10. Voor hernieuwbare elektriciteit op land (grootschalig
zon-pv en/of wind) vragen de CO2-reductiedoelstellingen om een
productie van tenminste 35 TWh in 2030. In de Regionale Energiestrategieën worden hiervoor zoekgebieden voor wind en zon aangewezen.
Voor wat betreft zonne-energie constateert het PBL dat tussen 2018 en
2020 het grootschalige vermogen «zon-op-veld» sterker is toegenomen
(met in totaal 280 procent) dan het grootschalige vermogen «zon-op-dak»
(totale groei van 171 procent), en nog meer dan het kleinschalige
vermogen «zon-op-dak» (85 procent). In absolute zin kent zon-op-land
echter nog steeds een kleinere bijdrage dan zon-op-dak met 19 procent in
2020 van het totaal aan opgesteld zonnevermogen.
In de NOVI staat dat zonnepanelen op daken de voorkeur hebben boven
zonnepanelen in een veldopstelling, de Voorkeursvolgorde Zon. De
effecten van de Voorkeursvolgorde Zon zoals opgenomen in de NOVI zijn
gezien het referentiejaar nog niet in beeld te brengen.
Het kabinet heeft de CO2-reductiedoelstellingen aangescherpt naar 55% in
2030, en richt het klimaatbeleid op 60% reductie. De recente Klimaat- en
Energieverkenning (KEV) van het PBL (november 2022) geeft aan dat, ook
wanneer naast het vastgesteld - en voorgenomen beleid rekening wordt
gehouden met het geagendeerde beleid, deze doelstelling niet wordt
bereikt. Daarbij past de kanttekening dat het voor een groot deel van het
geagendeerde beleid nog niet mogelijk is een inschatting van het effect te
maken. Het kabinet werkt met volle kracht aan de verdere uitwerking van
de maatregelen en streeft ernaar dat in een volgende KEV alle onderdelen
van het beleidsprogramma concreet genoeg zijn voor een effectinschatting. In aanvulling daarop is een interdepartementaal beleidson10

Monitor Wind op land 2021, RVO.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 155

4

derzoek (IBO) uitgevoerd dat opties zal opleveren voor aanvullende
beleidsmaatregelen en dat op 13 maart j.l. aan uw Kamer is gestuurd11.
Het PBL constateert dat het aantal woningen in het rivierbed blijft
toenemen. Op dit moment wordt voor het toetsen van nieuwe activiteiten
in het rivierbed de beleidslijn grote rivieren gehanteerd. De beleidslijn
bevat een afwegingskader waaraan nieuwe activiteiten in het rivierbed
moeten voldoen. Om de beleidsregel meer toekomstbestendig te maken,
loopt er momenteel een actualisatie van deze regels. De eerste resultaten
van deze actualisatie worden in het voorjaar van 2023 verwacht.
Het kabinet heeft de kamerbrief «Water en Bodem Sturend» opgesteld in
afstemming met de water- en bodempartners met structurerende keuzes
waarmee het Rijk een belangrijke impuls aan het belang van water en
bodem.
Naast keuzes die het Rijk zelf ter hand neemt, zijn er ook keuzes die het
kabinet meegeeft aan de gebiedsprocessen, zoals bijvoorbeeld bij het
NPLG en het provinciaal startpakket in het kader van het programma
NOVEX.
Om de doorwerking van «water en bodem sturend» verder te borgen
gaan we samen met de waterschappen werken aan een verbeterde en
dwingender water-toets. Zodat bij lokale beslissingen met ruimtelijke
impact, in het begin van het proces zowel het belang van water en bodem
op een goede wijze meegewogen wordt. Samen met de koepels werken
we deze lokale instrumenten verder uit.
Voor nieuwbouw is het belangrijk dat voor locaties waar op 1 januari 2025
nog geen bestemmingsplan is vastgesteld een richtinggevend kader voor
locatiekeuze wordt toegepast waarbij het water- en bodemsysteem
sturend is. Dit is ook nog een reden om binnenstedelijk te bouwen waar
het kan, omdat dit nu vaak al de betere plekken zijn. Daarnaast is het
belangrijk om klimaatadaptief te bouwen Hiervoor wordt de landelijke
maatlat groene klimaatadaptieve gebouwde omgeving gemaakt.
Prioriteit 2 – Duurzaam economisch groeipotentieel
Het PBL constateert dat de ontwikkeling van bedrijventerreinen tot en met
2017 hard gegaan is.
Zowel in de Ruimtelijke Ordeningsbrief van de Minister van VRO als in de
Hoofdlijnenbrief van EZK is deze zomer een kamerbrief aangekondigd
over een structurele aanpak voor werklocaties. Het programma Werklocaties is op 14 oktober via een brief aan de Tweede Kamer aangekondigd12. Hierin staan de volgende vier thema’s centraal: de balans
tussen vraag en aanbod, clusters van bedrijven, het beter benutten van
bestaande bedrijventerreinen, katalysator voor verduurzaming. Het
Programma Werklocaties is onderdeel van het provinciaal startpakket. De
uitwerking van het Programma en de provinciale ruimtelijke opgaven
worden in samenwerking uitgewerkt. Bij de uitwerking moet er rekening
mee worden gehouden dat landelijk tot 2030 in ieder geval het huidige
areaal aan ruimte bestemd voor economische activiteit op bedrijventerreinen behouden moet blijven (2,5% van het grondgebruik in Nederland).
Het Ministerie van EZK is in gesprek met provincies om de economie van
nu en de toekomst ruimtelijk kwantitatief en kwalitatief te blijven
faciliteren.
In het traject Grip op Grootschalige Bedrijfsvestigingen werken het Rijk en
de provincies daarnaast samen om meer grip te krijgen op de uitbreiding
van bedrijventerreinen waar vestigingen van 5 ha. en groter het beste
passen.
11
12

Kamerstuk 32 813, nr. 1177.
Kamerstukken 34 682 en 33 043, nr. 103.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 155

5

Prioriteit 3 – Sterke en gezonde steden en regio’s
Het PBL constateert dat luchtkwaliteit en geluidhinder aandachtspunten
blijven.
Met het Schone Lucht Akkoord werkt het Kabinet samen met gemeenten
en provincies aan een permanente verbetering van de luchtkwaliteit met
als concreet doel om minstens 50% gezondheidswinst te behalen door
vermindering van luchtvervuiling uit binnenlandse bronnen. Daarnaast zet
het kabinet in op aanscherping van het Europese luchtbeleid om daarmee
ook de luchtvervuiling uit het buitenland te verminderen.
Voor geluid kijkt het kabinet op basis van adviezen van de WHO en het
RIVM naar de mogelijkheden om het geluidbeleid nadrukkelijker te richten
op vermindering van de negatieve gezondheidseffecten van geluid. Bij het
kiezen van woningbouwlocaties is het essentieel dat de normen omtrent
luchtkwaliteit en geluidhinder in acht worden genomen. Het kabinet
verkent in het Nationaal Milieuprogramma (NMP) de noodzaak, mogelijkheden en impact van aanvullend beleid.
Prioriteit 4 – Toekomstbestendige ontwikkeling van het landelijke
gebied Bodem en water
Het PBL constateert dat Nederland slecht scoort op de waterkwaliteit.
De Kaderrichtlijn Water (KRW) kent een complexe beoordelingssystematiek. In de meeste wateren zijn er maar enkele parameters die niet aan
de norm voldoen, doordat de KRW de methode van «one-out-all-out»
hanteert resulteert dit in een slechte score. Er is de afgelopen jaren wel
degelijk verbetering opgetreden in de waterkwaliteit. Dit neemt niet weg
dat er nog een opgave is in Nederland. In maart zijn de Stroomgebiedbeheerplannen voor de KRW vastgesteld in de ministerraad met een stevig
maatregelpakket van alle waterbeheerders tot en met 2027. Daarnaast is
er met het Coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77)
811 miljoen euro extra beschikbaar gekomen, die ingezet wordt voor het
grootschalig beekdalherstel in de zandgebieden.
De Kamerbrief Water en Bodem Sturend benoemt als maatregelen de
versterking van de bron-aanpak, de noodzaak van zuivering aan het einde
van de waterketen, versterking van het toezicht - en handhaving op
lozingen en aanpassing van de beoordelingssystematiek voor warmtelozingen.
Wanneer dat lukt, verwachten we dat Nederland zoals het er nu voorstaat
voldoet aan de KRW. Hoewel naar verwachting de doelen in 2027 niet
voor iedere parameter zullen zijn behaald, biedt de KRW daarop een
uitzonderingsmogelijkheid, mits alle maatregelen zijn genomen die nodig
zijn om tot doelbereik te komen.
Het PBL constateert dat een onvolledig beeld bestaat van verdroging en
grondwater-onttrekking. Voor monitoring is re-activering van grondwatermeetnetten nodig en betere naleving van de meldingsplicht voor kleinere,
niet vergunningsplichtige grondwater-onttrekkingen.
Het Ministerie van IenW heeft laten onderzoeken hoe de samenhang is
geregeld tussen onttrekkingenbeleid en natuurbeschermingsbeleid bij
provincies en waterschappen. Dit onderzoek is nu afgerond en de Tweede
Kamer is over de resultaten van dit onderzoek ingelicht via de Kamerbrief
Wetgevingsoverleg Water13. De kamerbrief Water en Bodem Sturend geeft
aan dat in het kader van het NPLG alle grondwater-onttrekkingen in beeld
worden gebracht via een meet- en registratieplicht van totaal onttrokken

13

Kamerstuk 27 625, nr. 590.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 155

6

volumes. Afspraken worden gemaakt over de hoeveelheid grondwater die
er per jaar in totaal onttrokken mag worden en over de verdeling hiervan.
Het PBL constateert tevens dat de natuurkwaliteit slecht blijft. Het kabinet
herkent zich in de slechte staat van natuur die hier uitkomt, onder andere
vanwege de Quickscan Natuurdoel-analyses. Het kabinet haalt hier uit dat
er een urgente transitie nodig is voor de landbouw en het landelijk gebied,
maar ook in andere sectoren.
Aan de opgaven voor natuur wordt al gewerkt in verschillende
programma’s, hier wordt in het NPLG op voortgebouwd: via het
Programma Natuur wordt in het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering gewerkt aan natuurherstel. Vanuit de organisaties van de
Nationale Parken wordt gewerkt aan verbinding van mens en natuur. In de
Agenda Natuurinclusief wordt gewerkt aan een brede toepassing van
natuurinclusiviteit in alle sectoren, ook in de bouwopgave die in
prioriteit 3 aan de orde is.
De monitor geeft aan dat de milieudruk vanuit de landbouw sinds 1990
weliswaar op een aantal belangrijke onderdelen sterk is afgenomen, maar
dat verdere reductie sinds 2010 stagneert. De druk op de waterkwaliteit en
biodiversiteit vanuit de landbouw is daardoor gestabiliseerd op een nog te
hoog niveau en de populaties van veel kenmerkende diersoorten van het
agrarisch leefgebied nemen nog altijd in omvang af.
De vervolgmeting van de NOVI-monitor bevestigt het belang van een
integrale aanpak van de verschillende opgaven waar de landbouw voor
staat. Met de LNV-visie Waardevol en verbonden is de richting naar
kringlooplandbouw ingezet: door het beperken van schadelijke emissies,
het zuiniger omgaan met grondstoffen en het ontwikkelen van meer
natuurinclusieve bedrijfsvormen, moet de druk vanuit de landbouw op de
leefomgeving afnemen.
Voor specifieke gebieden gaat het dan om maatregelen gericht op het
reduceren van stikstofbronnen nabij stikstofgevoelige Natura
2000-gebieden, het door systeemherstel op orde brengen van de
hydrologische condities voor Natura 2000-gebieden, de veenweidestrategieën en benodigde maatregelen uit stroomgebiedsbeheerplannen voor
de KRW en het (addendum) 7e Nitraatactieprogramma, waaronder de
bufferzones rond de beekdalen. In het NPLG zijn daarnaast bredere
natuurdoelen opgenomen die nodig zijn om tot natuurherstelmaatregelen
te komen in het landelijk gebied – binnen en buiten beschermde gebieden
– om bij te dragen aan de realisatie van de condities voor de Vogel- en
Habitatrichtlijn-doelen. Voor klimaat gaat het over een emissiereductieopgave voor de uitstoot van broeikasgassen uit landschappen en een
landelijke emissiereductie-opgave voor de uitstoot van broeikasgassen
voor veehouderij en akkerbouw.
Het kabinet wil vanuit het Transitiefonds voor de integrale aanpak daarom
een substantiële bijdrage leveren aan de verdere verduurzaming van de
landbouw in de komende jaren. Deze opgave is ook geschetst in de
Kamerbrief Toekomst Landbouw. In het landbouwakkoord zal kringlooplandbouw verder uitgewerkt worden op de onderwerpen veevoer, mest,
bodem, pacht en dierenwelzijn. Daarbij is het verdienvermogen van
agrarische ondernemers een cruciale voorwaarde voor het laten slagen
van de transitie in de landbouw.
Het PBL constateert dat de WHO adviesnormen voor fijnstof pm2.5 en
stikstofdioxide niet worden gehaald.
Het kabinet vindt dat iedereen in Nederland in gezonde lucht moet kunnen
leven en Nederland heeft zich in Europees verband hieraan gecommit-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 155

7

teerd14. Met het Schone Lucht Akkoord werkt het kabinet samen met
gemeenten en provincies aan het verbeteren van de luchtkwaliteit. Een
van de doelen is om in 2030 overal aan de WHO advieswaarden uit 2005
te voldoen. In 2021 heeft de WHO nieuwe, lagere advieswaarden voor
luchtkwaliteit vastgesteld. Het RIVM heeft onderzocht wat het zou vergen
om aan de nieuwe advieswaarden te voldoen. De resultaten van dit
onderzoek zijn op 1 juli vorig jaar met uw Kamer gedeeld. De conclusie is
in het kort; we kunnen de nieuwe WHO advieswaarden voor luchtkwaliteit
niet in 2030 halen met bestaand beleid. Het kabinet kiest er daarom voor
om stapsgewijs toe te werken naar de nieuwe WHO- advieswaarden.
«Geef richting, maak ruimte!»
De Rli constateert dat Nederland de komende jaren ruimtelijk flink op de
schop moet, om de grote opgaven waar Nederland voor staat tot stand te
brengen. De Rli denkt dat de wijze waarop deze ontwikkeling ruimtelijk
wordt gestuurd niet toereikend is om deze grote verbouwing van
Nederland goed aan te pakken en constateert zowel inhoudelijk als qua
proces (governance) forse tekortkomingen.
Het advies bevat onderstaande zes aanbevelingen.
1. Versterken van de inhoudelijke sturing
In lijn met de eerdere adviezen vraagt de Rli aandacht voor sterkere
sturing vanuit het Rijk en het opstellen van een NOVI-plus, voor heldere,
nationale doelstellingen met een vertaling naar het regionale niveau en
voor de uitvoeringkracht, en het monitoren hiervan.
Dit wordt door het kabinet onderschreven, ondersteund door het
coalitieakkoord en het kabinet geeft er invulling aan. De inhoudelijke
sturing op het nationale leefomgevingsbeleid wordt onder meer versterkt
in de nieuwe Nota Ruimte (aanscherping van de NOVI, voorzien in 2024).
Bovendien worden deze – waar mogelijk – zodanig geformuleerd dat
monitoring mogelijk is. De vertaling naar het regionale niveau wordt
uitgewerkt in het provinciaal startpakket fysieke leefomgeving, en het
ruimtelijk arrangement met de provincies, zoals hierna onder aanbeveling 2. beschreven. Rond de prioritaire thema’s worden met deze
doelstelling in het Programma Mooi Nederland de NOVI-principes
geconcretiseerd.
2. Versterken regierol van het rijk
Gezien de grote ruimtelijke opgaven (en hun onderlinge samenhang)
moet de regierol van het Rijk bij het sturen op ruimte volgens de Rli
worden versterkt. Onderdeel hiervan zijn sturingsinstrumenten om
ruimtelijke keuzes te faciliteren, zoals het kunnen beschikken over een
eigen budget. Ten slotte beveelt de Rli aan de mogelijkheid van een
nationale grondbank te onderzoeken.
Het coalitieakkoord heeft een regiefunctie benoemd voor de Minister voor
Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO)15. De regiefunctie is
gericht op samenhang binnen het ruimtelijke beleid en het stroomlijnen
en versnellen van processen. Onderdeel hiervan was het instellen van de
onderraad Fysieke Leefomgeving (RFL). De coördinerende rol van de
Minister voor VRO krijgt vorm door met de collegaministers het gesprek
14
15

Richtlijn 2008/50/EG betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa.
Een meer uitgebreid overzicht is opgenomen in de ruimtelijke ordeningsbrief (Kamerstuk
34 682, nrs. 92 en 93 en de Kamerbrieven Water en Bodem Sturend en Nationaal Programma
Landelijk gebied (NPLG) (o.a. Kamerstukken 27 625 en 30 015, nr. 592).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 155

8

aan te gaan over de ruimtelijke belangenafwegingen. Zoals aangekondigd
zal de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) worden geactualiseerd, dit krijgt
vorm in de nieuwe Nota Ruimte. En nationale keuzes zijn hierin nodig
indien deze de decentrale verantwoordelijkheden overstijgen. Daarbij
onderzoekt het kabinet waar wet- en regelgeving nodig is om de ruimtelijke kwaliteit te beschermen en te verbeteren.
Om te komen tot de nieuwe Nota Ruimte moeten we eerst kijken of alle
nationale opgaven ruimtelijk passen. De twaalf provincies zijn vervolgens
in december jl. gevraagd om aan de hand van dit startpakket de nationale
opgaven samen met de gebiedsspecifieke opgaven te vertalen en in
oktober aanstaande met een ruimtelijk voorstel te komen. Hierbij zijn
nationaal structurerende keuzen als kader meegegeven. De opgave is niet
eenvoudig en vereist nauwe samenwerking tussen de verschillende
bestuurslagen. Daarom is vanuit het Rijk een NOVEX-accountorganisatie
ingericht die deze samenwerking faciliteert. Het uiteindelijke resultaat van
dit intensieve traject is dat het Rijk op basis van het provinciaal ruimtelijk
voorstel met de provincie een ruimtelijk arrangement afsluit aan het einde
van 2023. In het ruimtelijk arrangement maken het Rijk en provincies
wederkerige, bestuurlijke afspraken over de ruimtelijke inpassing en
uitvoering van de nationale opgaven.
De afspraken uit het ruimtelijk arrangement zijn vervolgens agenderend
voor de nieuwe Nota Ruimte, doorwerking in (ruimtelijke) wet- en
regelgeving en opname in de Provinciale Omgevingsvisies (POVI’s). Het
PBL zal worden gevraagd de plannen van de provincies inhoudelijk te
analyseren op het doelbereik in de NOVI. Hiermee ontstaat dan zicht op de
mate waarin de nationale doelen worden gerealiseerd en waar deze
aangescherpt dienen te worden om zodoende houvast te bieden voor
ontwikkeling en monitoring in samenhang.
De regierol van het Rijk wordt ook versterkt in het kader van het NPLG en
«Water en bodem sturend».
Ten slotte realiseren LNV en BZK een grondfaciliteit, om uitvoering te
geven aan de ambities zoals de integrale aanpak van stikstof en de
woningbouwopgave. Over de ambtelijke verkenning16 in dit kader heeft
het kabinet u reeds geïnformeerd.
3. Versterken van het middenbestuur
De regio vormt volgens de Rli een belangrijk schaalniveau voor de
samenhangende aanpak van ruimtelijke opgaven.
In lijn met het advies van de Rli zal het huis van Thorbecke de basis zijn
voor de uitvoering. Vaak is echter een gecoördineerde en gezamenlijke
inzet van meerdere overheden nodig (vaak ook met maatschappelijke
partners en het bedrijfsleven) en vanuit meerdere beleidsdomeinen,
omdat geen van de betrokken overheden over voldoende bevoegdheden,
kennis en capaciteit beschikt om de opgave volledig zelfstandig te
realiseren. Conform het advies van de ROB «Rol nemen, ruimte geven»,
wil het kabinet voortaan nadrukkelijker stilstaan bij de wijze waarop de
samenwerking vorm krijgt. Hier ligt een relatie met de verantwoordelijkheid voor het openbaar bestuur, van de Minister van BZK. Zij ondersteunt het maken van goede interbestuurlijke afspraken.

16

Kamerstuk 34 682, nr. 85.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 155

9

4. Vergroten decentrale uitvoeringkracht
De Rli geeft aan dat provincies, regio’s en gemeenten kampen met een
tekortschietende uitvoeringskracht als gevolg van capaciteitsgebrek,
kennistekort en ontoereikende budgetten.
In de transitiegebieden werkt het Rijk kabinetsbreed met de regio aan een
gezamenlijke strategie met uitvoeringsafspraken. In de RO-brief zijn 16
van deze gebieden benoemd, de NOVEX-gebieden. Dit zijn verstedelijkingsgebieden, landelijk gebieden en Haven- en Industriële Clusters waar
grote ruimtelijke opgaven samen komen. In deze gebieden wordt ingezet
op het versterken van de gezamenlijke uitvoeringskracht, onder meer door
het bundelen van de inzet van rijksuitvoeringsdiensten in deze gebieden.
Ook zal voor deze gebieden een regionale investeringsagenda worden
opgesteld, te beginnen in een aantal pilot-regio’s. Doel is om met een
regionale brede alliantie van partijen, waaronder het Rijk, investeringsbudgetten naast elkaar te leggen om samen de gebiedsopgaven aan te
pakken. De opgedane kennis en ervaring uit de pilots wordt weer
beschikbaar gesteld aan andere regio’s.
De Rli geeft aan dat kennis voor de regio en kennis van de regio bij het
Rijk de laatste jaren zijn uitgehold. Vanuit de regio is het moeizaam om
toegang te krijgen tot de kennis die bij de Rijksonderzoeksinstellingen
beschikbaar is. Anderzijds heeft de decentralisatie van de laatste jaren
ertoe geleidt dat er onvoldoende kennis bij het Rijk is van de specifieke
problemen en kenmerken van regio’s. Het Veluweberaad17 heeft recent
het initiatief genomen tot de oprichting van een platform «PLEK» dat de
versterking van de regionale kennisinfrastructuur moet faciliteren.
5. Participatie en burgerbetrokkenheid
Zoals aangegeven door de Rli nopen de grote (transitie)opgaven, tot het
serieus nemen van betrokkenheid van burgers. De Rli beveelt aan om
daartoe nieuwe vormen van burgerbetrokkenheid te organiseren.
Om de mogelijkheden daartoe te vergroten, werkt het Rijk aan het
verstevigen van de gemeenschappelijke informatiepositie in het ruimtelijk
domein. Met behulp van gedeelde, actuele en feitelijk juiste data kunnen
burgers, overheid en andere partijen tot betere keuzes komen.
Een voorbeeld van nieuwe vormen van burgerbetrokkenheid zijn de
gebiedsprocessen in het kader van het NPLG. Een goed ontwerp en
ontwerpend onderzoek kunnen daarbij een belangrijke stimulerende en
faciliterende rol spelen.
6. Benutten van elkaars kwaliteiten
Ruimtelijke gebiedsontwikkelingen zijn complexer dan voorheen. In een
veel beperktere ruimte moeten diverse claims worden geaccommodeerd
én moeten ook de duurzaamheidstransities worden vormgegeven. Onder
deze omstandigheden zal, volgens de Rli, een goede manier gevonden
moeten worden voor optimaal samenwerken tussen overheid, markt,
woningcorporaties en uitvoeringsorganisaties.
Voor het aanpakken van complexe gebiedsgerichte opgaven wil het
kabinet samen optrekken met mede-overheden, ondernemers en
17

Bestuurders van alle overheidslagen en directeuren van uitvoeringsorganisaties en publieke
kennisinstituten over de fysieke leefomgeving komen bij elkaar in het Veluweberaad, met als
doel te achterhalen welke kennis nodig is en deze kennis toegankelijk en bruikbaar te maken
voor lokale en regionale overheden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 155

10

kennisinstellingen (de «gouden driehoek») om zo te komen tot een
gedragen, gebiedsgerichte aanpak voor complexe opgaven. De
16 NOVEX-gebieden zijn hier een goed voorbeeld van. De inzet van het
Rijk in de vorm van de grondfaciliteit (zie aanbeveling 2.) kan juist in deze
complexe gebieden een sleutel zijn tot versnelling.
Tot slot
Het kabinet onderschrijft het belang van regelmatige evaluatie en
monitoring van het nationale beleid om zodoende het doelbereik in beeld
te kunnen houden. Het rapport van de Rli en de tweejaarlijkse monitor van
de NOVI door het PBL helpen daarbij. Op basis van dit soort onderzoeken
kan het kabinet het beleid bijsturen waar dat nodig is. Het is daarom ook
van belang dat aangescherpte beleidsdoelen in programma’s achter de
NOVI-uitvoeringsagenda en de RO-brief gemonitord gaan worden om te
bezien of met het aangescherpte beleid de doelen nu sneller in beeld
komen.
Het sluit aan op het werken aan ruimtelijke ordening als een cyclus,
waarbij beleidsvorming, uitvoering en monitoring elkaar voortdurend
versterken. De conclusies uit de Monitor NOVI zijn dan ook onmisbaar
voor een succesvolle Nota Ruimte.
De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening,
H.M. de Jonge

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 34 682, nr. 155

11