Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

33 047

Bestuur en bestuurlijke inrichting

Nr. 2

BRIEF VAN DE VOORZITTER VAN DE RAAD VOOR HET
OPENBAAR BESTUUR
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 7 november 2011
Hierbij stuur ik u de reactie van de Raad voor het openbaar bestuur op de
kabinetsnota «Bestuur en bestuurlijke inrichting – tegenstellingen met
elkaar verbinden». De Raad heeft deze opgesteld op verzoek van Uw
Kamer (conform uw adviesvraag van 16 maart 2011; kamerstuk 32 500 VII,
nr. 86).
Met vriendelijke groet,
De voorzitter van de Raad voor het openbaar bestuur,
J. Wallage
De secretaris van de Raad voor het openbaar bestuur,
C. J. M. Breed

kst-33047-2
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 047, nr. 2

1

Reactie van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) op de
kabinetsvisie «Bestuur en bestuurlijke inrichting»
1. Inleiding
Het kabinet geeft in zijn nota «Bestuur en bestuurlijke inrichting: tegenstellingen met elkaar verbinden» zijn visie op het bestuur en de bestuurlijke
inrichting van ons land. Op verzoek van de Tweede Kamer geeft de Raad
voor het openbaar bestuur in dit briefadvies zijn reactie op de visie van
het kabinet. De Raad voor financiële verhoudingen, die ook door Uw
kamer is uitgenodigd om te reageren, heeft al eerder zijn visie gegeven op
financiële aspecten van de bestuurlijke paragraaf uit het regeerakkoord1.
Binnenkort zal deze Raad meer in het algemeen zijn visie geven op de
uitgangspunten van de financiële verhoudingen en de toepassing
daarvan2. Het voorliggende advies van de Raad voor het openbaar
bestuur gaat met name in op de bestuurlijke verhoudingen die in de
kabinetsvisie aan de orde zijn. De Raad bouwt hierbij voort op eerdere
adviezen over de thema’s die in deze visienota aan de orde komen3.
De Raad heeft met veel interesse kennis genomen van de visie van het
kabinet met betrekking tot het bestuur en de bestuurlijke inrichting. Het
valt te prijzen dat het kabinet prioriteit geeft aan het bereiken van
voortgang op dit domein, waar jarenlang veel onderzoek is verricht en
plannen zijn gemaakt maar eerder nog weinig concrete resultaten konden
worden geboekt. Ingrijpende aanpassingen zijn nodig om de effectiviteit
en slagvaardigheid van het bestuur te vergroten, de binding met burgers
te bevorderen en het systeem (weer) robuust en toekomstbestendig te
maken. De Raad verwelkomt daarom de inzet van het kabinet om
daadwerkelijk veranderingen te bewerkstelligen.

1
«Gevolgen regeerakkoord voor financiële
verhoudingen», briefadvies Rfv van 24 november 2010.
2
In het verlengde daarvan zal de Rfv ook meer
in het bijzonder zijn visie geven op de
voorstellen die het kabinet voorbereidt met
betrekking tot de herijking van het Gemeentefonds.
3
«Het einde van het blauwdruk-denken – naar
een nieuwe inrichting van het openbaar
bestuur» (april 2010); briefadvies over «Het
twee-lagen principe» (11 april 2011); briefadvies «Pleidooi voor een kernkabinet en één
rijksdienst» (21 juni 2010); Vertrouwen op
democratie (februari 2010) en «Bestuur op
maat – advies over het middenbestuur»
(november 2006).

In de kabinetsnota komen veel onderwerpen en (deel-)aspecten aan bod.
In zijn reactie ten behoeve van de behandeling van de kabinetsvoorstellen
in uw Kamer wil de Rob met name wijzen op die aspecten die in de nota
volgens de Raad te weinig aandacht krijgen of verdere uitwerking
behoeven. Samengevat betreft dat de volgende aandachtspunten:
1. De Raad is van mening dat het noodzakelijk is om meer voortvarendheid en regie te betrachten bij het daadwerkelijk doorvoeren van
bestuurlijke opschaling van provincies en gemeenten en stelt voor
om daartoe een gestructureerde procesaanpak te hanteren. Met
opschaling van onderop kan niet worden volstaan. De in de nota
voorgestelde hervormingen en de voortgaande decentralisaties
maken het noodzakelijk dat meer richting en sturing aan het proces
van bestuurlijke herinrichting wordt gegeven.
2. De Raad stelt voor om eerst een aantal (verderop gespecificeerde)
uitgangspunten voor de herinrichting van het bestuur vast te stellen
die richtinggevend zijn voor het verdere proces en voor alle bestuurlijk betrokkenen.
3. De Raad stelt voor dat een staatssecretaris of regeringscommissaris
de regie krijgt over dat proces.
4. De Raad stelt voor dat deze procesaanpak, eventueel als experiment,
ook wordt toegepast ter voorbereiding van definitieve besluitvorming
over bestuurlijke schaalvergroting in de noord-vleugel van de
Randstad. Na een evaluatie van dat proces kan deze aanpak
vervolgens ook in andere delen van het land worden toegepast.
5. De Raad benadrukt dat de aangekondigde decentralisaties alleen
succesvol kunnen zijn wanneer het kabinet en het parlement na
overdracht van rijkstaken en -bevoegdheden daadwerkelijk eigen
sturingsambities loslaten dan wel beperken tot sturing op gewenste
maatschappelijke effecten (outcome) in plaats van sturing op de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 047, nr. 2

2

6.

7.

8.

verdeling van financiële middelen (input) of op streefgetallen
(output).
De Raad is van mening dat het kabinet in zijn visienota onvoldoende
aandacht geeft aan de noodzaak om door middel van bestuurlijke
hervormingen niet alleen financieel-economische opgaven te
realiseren maar ook de democratische legitimiteit van de politiek en
het bestuur te versterken.
De Raad onderstreept mede daarom met het kabinet de noodzaak om
in aanvulling op de gepresenteerde visie ook nader invulling te geven
aan een visie op burgerschap.
De Raad vraagt in dat kader ook aandacht voor de noodzaak om bij
de departementale reorganisaties het vermogen tot het voeren van
een betekenisvolle dialoog met de samenleving in verschillende
stadia van de beleidscyclus te versterken.

Samengevat is de kernvraag of de kabinetsvoornemens bijdragen aan het
versterken van de verbindingen tussen enerzijds de verticale instituties
van de politiek en de overheid en anderzijds de horizontale samenleving,
dan wel juist de verticale gerichtheid van het huidige stelsel accentueren.
Langs de eerste lijn is een succesvolle implementatie van de visie
denkbaar en ten zeerste wenselijk. Wanneer daarentegen juist de verticale
oriëntatie wordt versterkt, valt te verwachten dat dan ook de weerstand
tegen de voorgenomen veranderingen navenant zal toenemen. De Raad is
van oordeel dat zowel de visienota als het daaraan voorafgaande proces
van bestuurlijke afstemming nog teveel op twee gedachten hinken. Hij
doet in paragraaf 3 en 4 voorstellen voor een meer consequente aanpak.
2. Profielen en decentralisatie
De inhoudelijke kern van de kabinetsvisie bestaat uit het formuleren van
profielen waarin «het eigene» van elke bestuurslaag wordt beschreven.
Deze profielen bieden een uitstekend vertrekpunt voor een bestuurlijke
taakverdeling en voor een aantal aangekondigde decentralisaties, het
terugdringen van bestuurlijke drukte en voor het hanteren van het
adagium: je gaat erover of niet. De Raad benadrukt hierbij wel dat de
profielen de principiële autonomie van de afzonderlijke bestuurslagen
onverlet laten. Enerzijds is daarom van belang dat het Rijk zich niet teveel
bemoeit met de autonome bepaling van de eigen, specifieke maatschappelijke opgaven door provincies en gemeenten. Anderzijds is het
evengoed van belang dat provinciale en lokale bestuurders zich rekenschap geven van de globale taakverdeling tussen de bestuurslagen en dat
zij die taakverdeling tot vertrekpunt nemen bij de uitoefening van hun
bestuurlijke verantwoordelijkheden. Profielen krijgen pas reële betekenis
als tussen bestuurslagen afspraken worden gemaakt om deze dan ook
daadwerkelijk als richtsnoer te hanteren.
De principiële bestuurlijke vraag die hierbij aan de orde is, betreft de
positie van de decentrale overheden binnen het bestel. Zwart-wit gesteld:
worden de gemeenten (en provincies) primair gezien als gemeenschappen die naar eigen politieke inzichten en afwegingen vorm geven
aan de eigen (lokale of regionale) samenleving, dan wel vooral als
uitvoerders van rijksbeleid, met daarbij een beperkte mate van lokale en
provinciale beleidsvrijheid. Die vraag vergt een open, fundamenteel debat
en een politieke keuze. De Raad stelt vast dat in de voorliggende
beleidsnota deze keuze niet expliciet wordt gemaakt, waardoor het risico
bestaat dat een ingrijpend proces van decentralisatie over een aantal jaren
uitmondt in een situatie waarin de lokale overheid feitelijk tot een
uitvoeringsorgaan van het Rijk is gemaakt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 047, nr. 2

3

De noodzaak tot bestuurlijke afstemming kan op basis van een herverdeling van taken over de bestuurlagen weliswaar worden verminderd
maar deze zal niet verdwijnen. Nieuwe scheidslijnen komen in plaats van
de oude, maar ook over de grenzen van die nieuwe scheidslijnen heen
blijft bestuurlijke samenwerking noodzakelijk. Zo blijft de bestuurlijke
afstemming die te maken heeft met infrastructuur op Rijks-, provinciaal,
metropool en lokaal niveau, ook na het doorvoeren van de in de nota
aangekondigde maatregelen, complex. Ook al worden de bestuurlijke
verantwoordelijkheden helder afgebakend en belegd, toch blijven deze
zodanig aan elkaar raken dat afstemming vanuit een gezamenlijk gevoelde
verantwoordelijkheid nodig blijft.
Eerder (in april 2011) heeft de Raad al advies uitgebracht over de
toepassing van het vertrekpunt dat maximaal twee bestuurslagen zich
over een onderwerp buigen. Het principe helpt volgens de Raad om
bestuurlijke drukte te beperken. Maar het principe moet dan vooral in
onderling overleg tussen de bestuurslagen worden vormgegeven,
bijvoorbeeld bij de uitwerking van grote infrastructurele opgaven. Het
leent zich niet goed tot een directieve sturing vanuit het Rijk, omdat
gemeenten en provincies in ons stelsel nog steeds een grote mate van
beleidsvrijheid en autonomie kennen en de huidige bestuurscultuur
daarop is gebaseerd. Bovendien kan het soms nodig zijn dat meer dan
twee bestuurslagen werken aan de oplossing van een maatschappelijk
probleem, bijvoorbeeld bij bovenregionale rampenbestrijding. De
aangekondigde mogelijkheid om de begrotingsprocedure van gemeenschappelijke regelingen aan te passen zodat gemeenteraden en ook
provinciale staten meer materiële controle krijgen op het vaststellen van
de begroting, ziet de Raad als een goede stap om bestuurlijke samenwerking in de praktijk te faciliteren.
De Raad betwijfelt daarentegen of het wel echt wenselijk en effectief is om
de verantwoordelijkheid voor de beleidsmatige aansturing en voor de
uitvoering in de praktijk structureel van elkaar te scheiden, zoals het
kabinet op sommige terreinen voorstelt. Hierbij zijn dan gemeenten
verantwoordelijk voor het beleid en grote regionale organisaties voor de
uitvoering. De ervaring met o.a. de WWB en de WMO leert dat grote
uitvoeringsorganisaties, al is het maar vanwege standaardisatie en
efficiëntie, niet altijd en goed in staat zijn om lokaal maatwerk te leveren
ten behoeve van een reeks van gemeenten met uiteenlopende prioriteiten.
Bovendien ontbreekt het kleinere gemeenten vaak aan de benodigde
professionaliteit om de rol van «opdrachtgever» effectief te kunnen
invullen. Daarom zal de noodzaak van een bestuurlijke opschaling door de
decentralisaties nog groter worden. In de visienota treedt nu een niet
geringe spanning op tussen enerzijds het afschaffen van de WGR+ regio’s
en anderzijds de inzet om regionale samenwerking bij de uitvoering te
versterken. Die spanning is mede het gevolg van de vrijblijvende
benadering van het vraagstuk van de bestuurlijke opschaling.
Een belangrijke succesfactor voor het slagen van de decentralisaties is het
terugdringen van de sturingsambities van de rijksoverheid. Bij de
voorgenomen decentralisaties zullen de betrokken vakministers en
Kamercommissies hun sturingsambities zowel ten aanzien van
geldstromen (input) als met betrekking tot verwachte beleidsprestaties
(output) moeten loslaten dan wel beperken tot het maken van afspraken
over gewenste maatschappelijke effecten (outcome). Zo bieden de
voorgenomen decentralisaties met betrekking tot jeugd, sociale zekerheid
en zorg grote kansen voor gemeenten om wetten en maatregelen die
kwetsbare jongeren raken (de jeugdzorg, de AWBZ en de WMO) in
onderlinge samenhang te hanteren. Dit geldt ook voor werkzoekenden
(WW, WIA, Bijstand). Maar dan is het wel van belang dat de wetten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 047, nr. 2

4

daarvoor voldoende ruimte aan gemeenten bieden en processen goed op
elkaar aansluiten. Dit vergt aandacht bij de departementen die deze
wetswijzigingen voorbereiden en bij de besluitvorming daarover in de
Tweede Kamer. De besluitvorming over de toedeling van middelen en de
verwachte beleidsprestaties moet volgens de Raad in beginsel zelfstandig
en integraal plaatsvinden in de gemeentelijke respectievelijk provinciale
besturen. Wanneer dat uitgangspunt zou worden verlaten, dreigt een
situatie te ontstaan waarbij weliswaar de uitvoering wordt gedecentraliseerd, maar de beleidskaders toch in sterke mate centraal bij het Rijk
worden bepaald. Deze zorg geldt overigens niet alleen voor de in de
visienota genoemde domeinen maar bijvoorbeeld ook voor ontwikkelingen bij de politie-organisatie in relatie tot de lokale verantwoordelijkheid voor veiligheid. In het geval van collectieve infrastructurele
voorzieningen zoals gegevensuitwisseling kan intergemeentelijke
samenwerking daarentegen wél bijdragen aan meer efficiency zonder dat
dit ten koste gaat van de democratische bestuurskracht van gemeenten.
3. Bestuurlijke opschaling
De Raad is van oordeel dat een bestuurlijke schaalvergroting van
gemeenten en provincies nodig is om de maatschappelijke opgaven op
alle niveaus adequaat te kunnen vervullen. In zijn advies «Het einde van
het blauwdruk denken» heeft de Raad alle aanbevelingen in kaart
gebracht die sinds de jaren »60 in dertig onderzoeksrapporten en adviezen
zijn gedaan. Ook heeft de Raad geanalyseerd waarom al die rapporten tot
dusver niet tot veel concrete hervormingen hebben geleid en een
alternatieve benadering voorgesteld. De voorgenomen decentralisaties
versterken eens te meer de noodzaak om nu wel door te zetten. De
visienota brengt de urgentie daarvan volgens de Raad nog niet voldoende
tot uitdrukking. Het kabinet stelt nu weliswaar de bestuurlijke profielen
vast als richtlijn voor het toedelen van taken en bevoegdheden aan
bestuurslagen. Dat is een belangrijke eerste stap, die nodig is als aanzet
voor het proces van bestuurlijke opschaling. Maar het is van belang om
ook de daarop volgende stappen helder voor het voetlicht te brengen.

1
De Raad stelde de volgende ontwerpprincipes voor:
1. Eerst de taken verdelen en afbakenen, dan
de schaal vaststellen;
2. De Europese Unie is een gegeven; dat werkt
door in de bestuurlijke verhoudingen
3. Bevorder decentralisatie;
4. Ga uit van maatwerk en differentiatie;
5. Garandeer democratische verantwoording;
6. Organiseer nabijheid van burgers;
7. Biedt ruimte voor dynamiek en flexibiliteit;
8. Zorg voor voldoende afstand tussen
bestuurslagen en last but not least
9. Respecteer de basisprincipes van de
financiële verhoudingen.

Bestuurlijke herinrichting kan niet zonder slag of stoot worden doorgevoerd. Om resultaten te boeken is een zorgvuldige, maar niet vrijblijvende
bestuurlijke dialoog met alle betrokkenen noodzakelijk. De Raad heeft
daarvoor enkele voorstellen aangereikt in het advies «Het einde van het
blauwdruk denken – naar een nieuwe inrichting van het openbaar
bestuur» (2010). Het kabinet geeft aan geen bestuurlijke blauwdruk na te
streven. Toch acht de Raad het wenselijk en mogelijk om een weg te
bewandelen die minder vrijblijvend is dan het kabinet nu voorstelt.
Wanneer het kabinet expliciet de ontwerpprincipes vaststelt waaraan een
bestuurlijke herinrichting moet voldoen en die vervolgens hanteert als
toelatingscriterium voor deelname aan de bestuurlijke dialoog kan een
krachtiger en meer richtingbepalende regie worden gevoerd1. In de
kabinetsvisie komen deze principes niet expliciet terug, hoewel de
gekozen oplossingsrichtingen er ook niet mee in strijd zijn. Door ze te
expliciteren kunnen de verwachtingen naar de andere bestuurlijke
partners verder worden verhelderd.
Het vasthouden aan het beginsel dat gemeentelijke herindeling alleen van
onderop tot stand komt, komt steeds verder onder druk te staan naarmate
meer en zwaardere taken worden gedecentraliseerd en de noodzaak tot
bestuurlijke opschaling dus groter wordt. Het kabinet zal zich volgens de
nota niet neerleggen bij stokkende samenwerking of afstemming tussen
gemeenten. Ook worden voor de deelterreinen Werken naar Vermogen en
Jeugdzorg randvoorwaarden uitgewerkt die gemeenten meekrijgen voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 047, nr. 2

5

het doen van bovenlokale uitvoering. Die benadering kan volgens de Raad
breder worden toegepast.
De Raad stelt een brede benadering voor die enerzijds recht doet aan het
principe van herindeling van onderop maar anderzijds toch ook een
waarborg biedt voor het realiseren van de minimaal noodzakelijke
schaalgrootte. De Raad is van mening dat een substantiële, meer dan
marginale schaalvergroting, zowel voor de huidige gemeenten als
provincies, in vrijwel heel het land noodzakelijk zal blijken te zijn. Daarbij
kan, conform het twee-lagen beginsel, het Rijk sturing geven aan de
provinciale herindeling door het vaststellen van randvoorwaarden en het
inrichten van het proces. Provincies kunnen op dezelfde wijze (binnen
door het kabinet en de Kamer vastgestelde randvoorwaarden) sturing
geven aan de gemeentelijke herindelingsprocessen binnen hun provinciale grenzen. Concrete plannen voor gemeentelijk opschaling dienen
door de minister en Kamer dan vervolgens uitsluitend te worden getoetst
op conformiteit met die randvoorwaarden.
Gemeenten die nu wellicht een te kleine omvang hebben voor de
adequate vervulling van bestaande en nieuwe taken kunnen voor een
keuze worden gesteld. Zij kunnen kiezen voor herindeling, dan wel kiezen
voor samenwerking met buurgemeenten die minimaal aan bepaalde
wettelijke eisen en randvoorwaarden voldoet. De provincie ziet toe op de
inhoudelijke en geografische samenhang tussen gebieden (arbeidsmarkt,
zorgregio’s, woningmarkt, onderwijs, jeugdzorg en dergelijke). Ook heeft
zij de verantwoordelijkheid voor het bepalen van de minimaal noodzakelijk geachte schaalgrootte (inwonertallen) in specifieke gebieden. De
concrete uitwerking blijft verder een kwestie van bestuurlijke dialoog per
gebied.
Voor een succesvolle processturing achten de Raden het voorts van
belang om op nationaal niveau een enthousiasmerende procesleider aan
te stellen, bijvoorbeeld een staatssecretaris of regeringscommissaris die
zich uit naam van het kabinet volledig kan wijden aan het welslagen van
dit proces.
4. De Randstad
Nergens is de noodzaak tot bestuurlijke schaalvergroting zo groot als in
de Randstad. Terecht benoemt het kabinet de bestuurlijke herinrichting
van de Randstad tot een speerpunt van zijn bestuurlijke inzet. Talloze
onderzoeken en adviezen hebben het belang daarvan onderstreept.
Recente demografische analyses van het CBS wijzen uit dat de economische en maatschappelijke betekenis van de Randstad in de komende
decennia alleen maar verder toeneemt. Nieuw onderzoek naar nut en
noodzaak van opschaling acht de Raad daarom niet wenselijk en leidt
alleen maar tot vertraging van het proces. De Raad is van mening dat
noch een bottom-up benadering noch een top-down benadering in de
Randstad kans van slagen heeft. Maar teneinde de slaagkans te vergroten
stelt de Raad voor om een procesaanpak op te starten conform de
hierboven genoemde stappen en met een strakke, maar niet autoritaire
regie. In een gestructureerde dialoog met lokale en regionale bestuurders
moeten daarna definitief en in onderlinge samenhang en balans afspraken
worden gemaakt over de exacte afbakeningen van taken en schalen in dit
gebied. Ook in de zuid-vleugel kan het reeds op gang gekomen proces
langs deze weg winnen aan structuur en draagvlak. Het kabinet en de
Kamer zouden kunnen besluiten tot een dergelijke benadering bij wijze
van experiment, met name in de noord-vleugel. Na een evaluatie van de
eerste ervaringen met deze aanpak kan deze ook in andere delen van het
land worden toegepast.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 047, nr. 2

6

De Raad stemt in met de keuze van het kabinet om in ieder geval niet aan
te sturen op een fusie van de vier betrokken provincies tot één grote
Randstadprovincie. Dat zou immers in strijd komen met het uitgangspunt
dat er voldoende afstand moet zijn tussen bestuurslagen, in dit geval
tussen het Rijk en de Randstad. In zijn advies «Bestuur op maat – advies
over het middenbestuur» uit 2006 stelde de Raad destijds dat hier sprake
is van een voor Nederlandse verhoudingen in sociaal-geografisch en
bestuurlijk opzicht te groot en te complex te besturen landsdeel, dat zich
zou uitstrekken over het grondgebied van (in 2006) 203 gemeenten met in
totaal ca. 8,2 miljoen inwoners.1
De Raad vraagt daarnaast, in navolging van zijn advies uit 2006, in het
bijzonder aandacht voor de bestuurlijke aansturing van het Groene Hart.
De ruimtelijke opgaven in dit gebied zijn onderling sterk verbonden maar
vallen momenteel onder de verantwoordelijkheid van drie provincies. Het
valt te overwegen om de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor dit
gebied na enkele gemeentelijke en provinciale herindelingen in zijn geheel
onder te brengen bij de provincie Zuid-Holland.
De Raad vraagt zich af of nieuwe WGR-constructies voor de infrastructuurautoriteit in de noord- en zuidvleugel van de Randstad de facto winst
zullen opleveren ten opzichte van de huidige WGR+ constructies. Voor
diverse regionale voorzieningen rondom de randstadmetropolen dreigt nu
een versnippering van bestuurlijke arrangementen met aparte
constructies voor de uitvoering van jeugdzorg, veiligheid (met veiligheidsregio’s die weer niet samenvallen met de nog om te vormen politieregio’s), sociale zekerheid, maatschappelijke zorg en ruimtelijke
afstemming. Of dat leidt tot minder of juist meer bestuurlijke drukte moet
nog maar worden afgewacht. In plaats van de huidige WGR+ constructies
in het hele land te verbieden, kunnen zij in de Randstad wellicht beter
worden benut als opmaat naar verdergaande bestuurlijke opschaling.
5. Europese Unie
De Raad stelt met genoegen vast dat het kabinet meer aandacht wil
besteden aan de gevolgen van EU-beleid voor decentrale overheden en
bereidt een nader advies over dit onderwerp voor, dat in de eerste helft
van 2012 zal worden uitgebracht.
6. Democratische legitimiteit en burgerschap

1
Bron: Staatsalmanak 2006, kerngegevens
voor de provincies Zuid- en Noord-Holland,
Utrecht en Flevoland.

Het valt de Raad op dat in de opsomming van knelpunten en vraagstukken
in de visienota enkel de financieel-economische opgaven tot vertrekpunt
worden genomen. Bestuurlijke aanpassingen met betrekking tot de
omvang van de overheid op alle bestuurlijke niveaus, de verdeling van
verantwoordelijkheden en de bijstelling van de verschillende schaalniveaus met name in de Randstad zijn volgens het kabinet vooral nodig
om grote bezuinigingen te kunnen realiseren en om de concurrentiekracht
van ons land te versterken. De Raad ontkent niet dat dit belangrijke
doelstellingen zijn. Maar bestuurlijke hervormingen zijn volgens de Raad
ook noodzakelijk voor het versterken van de democratische legitimiteit op
alle niveaus. In de kabinetsvisie krijgt het vraagstuk van democratische
legitimiteit slechts beperkt aandacht, namelijk alleen bij de argumentatie
waarom het aantal bestuurlijke constructies voor samenwerking kan
worden teruggebracht. Ook moet de Raad constateren dat tot aan het
uitbrengen van de kabinetsnota gemeenteraden en provinciale staten niet
zijn betrokken in het politieke debat over bestuurlijke hervormingen.
Zonder dergelijke consultaties is het niet mogelijk zorgvuldig conclusies te
trekken die op voldoende draagvlak kunnen rekenen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 047, nr. 2

7

De Raad vraagt voor dit thema meer aandacht. De betekenis van
democratische legitimiteit heeft de Raad eerder uitgebreid geanalyseerd
in zijn advies «Vertrouwen op democratie» (2009)1.
De Raad acht het, voor het terugwinnen van het vertrouwen van burgers
in politici en politieke partijen, cruciaal om te streven naar nieuwe
verbindingen tussen de verticale instituties van de politiek en de overheid
en de horizontale netwerken die de leefwereld van burgers en bedrijven
vormen. De bestuurlijke schaalvergroting moet daarom gepaard gaan met
politieke hervormingen die gericht zijn op dat streven. Blijft dat
achterwege, dan leidt schaalvergroting al gauw juist tot het vergroten van
de afstand tot burgers en het versterken van de verticaliteit.
De visie van het kabinet hinkt wat dit betreft op twee gedachten. Enerzijds
spreekt er een verticale opstelling uit, bijvoorbeeld wanneer de overheid
in de visienota eenzijdig wordt gedefinieerd als «het bijzondere vermogen
in een samenleving om eenzijdig verplichtingen op te leggen en te doen
naleven» (blz. 3) en gewezen wordt op de noodzaak van «helderheid» en
het «stellen van grenzen». Anderzijds wordt op andere plekken de nadruk
gelegd op de rol van de overheid om burgers en maatschappelijke
krachten te mobiliseren en juist ruimte te geven: «Niet door terugtred, niet
door alles maar aan de markt over te laten, maar door een doelmatiger
organisatie en een werkwijze die veel meer steunt op maatschappelijke
kracht en dynamiek. Niet voor, maar door mensen denken en doen» (blz.
1). Wanneer het kabinet spreekt over de wenselijkheid van nieuwe vormen
van (betrokken) burgerschap beperkt zich dat tot kleinschalige vormen van
zelfbeheer in wijken en dorpen van publieke voorzieningen of zelfbestuur
bij het inrichten van de openbare ruimte. Naar het oordeel van de Raad is
het nodig om een bredere invulling te geven aan de zoektocht naar
nieuwe verbindingen. Dat omvat onder meer horizontale handelingsruimte voor decentrale overheden en draagvlak bij burgers. De metafoor
die het kabinet in zijn visie op de overheid hanteert is die van een
«Zwitsers zakmes» bij maatschappelijke verandering. Zo een instrument is
heel handig en veelzijdig, maar ontbeert toch knopjes voor interactie en
communicatie.
7. Compacte overheid

1
Uit de recente kabinetsreactie op het advies
«Vertrouwen op democratie» blijkt dat het
kabinet de door de Raad beargumenteerde
urgentie op dit vlak niet deelt en wenst te
«nuanceren». Daarbij wijst het kabinet –
overigens in navolging van de Raad – op het
vertrouwen van burgers in de democratie en
op de tevredenheid van burgers over de
dienstverlening van de overheid. Maar het
kabinet gaat in zijn reactie verder geheel
voorbij aan het veel lagere en meer wisselvallige vertrouwen van burgers in politici en
politieke partijen. De monitor legitimiteit die
de Universiteit van Tilburg heeft gemaakt in
opdracht van het ministerie van BZK bevestigt
het door de Raad geschetste beeld.

De visie op burgerschap en participatie heeft ook consequenties voor de
inrichting van een compacte rijksoverheid. In het advies «Pleidooi voor
een kernkabinet en één rijksdienst» uit 2010 stelde de Raad voor om het
aantal ministers drastisch in te perken en hun portefeuilles te verbreden.
Dat stelt het kabinet in staat om meer te sturen op hoofdlijnen van beleid
en biedt ook meer ruimte voor het voeren van een betekenisvolle dialoog
met de samenleving in verschillende stadia van de beleidscyclus. Bij
beleidsvoorbereiding gaat het dan om vormen van burgerparticipatie, bij
de uitvoering vooral om goede communicatie en constructief overleg met
betrokkenen. De ambtelijke organisatie moet, nog steeds volgens de
Raad, zodanig worden ingericht dat deze het kabinet bij deze opgaven
adequaat kan ondersteunen. In de visie van het kabinet wordt echter geen
aandacht besteed aan de noodzaak van een dergelijke dialoog, maar
wordt vooral gesproken over zaken als slagvaardigheid en doelmatigheid.
De Raad is bezorgd dat de departementale reorganisaties en inkrimpingen, zonder aandacht voor de noodzaak van meer interactie met
burgers, zullen resulteren in dichtgetimmerde verticale bastions in een tijd
dat de ramen juist wijd open moeten worden gezet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 047, nr. 2

8