Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 633

Wijziging van de Wet verbod pelsdierhouderij in
verband met een vervroegde beëindiging van de
pelsdierhouderij

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
I. ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel voorziet in de vervroegde beëindiging van de pelsdierhouderij in Nederland. Op grond van de Wet verbod pelsdierhouderij
geldt op dit moment een overgangstermijn tot 1 januari 2024 waarbinnen
bepaalde houders van nertsen als pelsdier hun bedrijfsactiviteiten nog
tijdelijk mogen voortzetten. Met dit wetsvoorstel wordt, mede namens de
Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, voorgesteld die
overgangstermijn te verkorten en te laten eindigen vóór het begin van de
volgende productiecyclus in 2021.
2. Doel en aanleiding
2.1. Wet verbod pelsdierhouderij
2.1.1. Totstandkoming
De Wet verbod pelsdierhouderij (hierna: de wet) is op 15 januari 2013 in
werking getreden. Op grond van artikel 2 van de wet is het verboden om
pelsdieren te houden, te doden of te doen doden. Pelsdieren zijn dieren
die uitsluitend of in hoofdzaak worden gehouden ter verkrijging van de
pels.
Het verbod op de pelsdierhouderij kent een lange geschiedenis. Reeds op
1 juli 1999 sprak een meerderheid van de Tweede Kamer zich uit tegen de
pelsdierhouderij door middel van het aannemen van de motie SwildensRozendaal c.s.1 Met deze motie werd de regering verzocht maatregelen
voor te bereiden teneinde het bedrijfsmatig houden van nertsen te
beëindigen en de Tweede Kamer daarover op korte termijn te berichten.
De overwegingen hiervoor waren dat nertsen van nature solitair levende
roofdieren zijn, die bij bedrijfsmatige productie in hun welzijn worden
1

kst-35633-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Kamerstukken II 1998/99, 26 200 XIV, nr. 63.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 633, nr. 3

1

aangetast, en dat het doel van bontproductie de instandhouding van de
bedrijfsmatige pelsdierhouderij niet rechtvaardigt.
Vervolgens is op 18 oktober 2001 het wetsvoorstel Verbod op de pelsdierhouderij ingediend bij de Tweede Kamer. Dit wetsvoorstel was gebaseerd
op de opvatting dat het houden van nertsen met als doel het verkrijgen
van hun pels niet aanvaardbaar is. De productie van bont, zo lichtte de
regering destijds toe, onderscheidt zich in die zin van de productie van
voedingsmiddelen omdat met de productie van bont geen eerste
levensbehoefte van de mens wordt gediend.2 Na een kabinetswisseling
heeft de regering dit wetsvoorstel bij brief van 13 januari 2003
ingetrokken.
Uiteindelijk is op 4 oktober 2006 door toenmalig Tweede Kamerlid Van
Velzen een initiatiefwetsvoorstel ingediend met als strekking de invoering
van een verbod op de pelsdierhouderij. Dit wetsvoorstel was gestoeld op
de overtuiging dat het houden en doden van dieren uitsluitend of
hoofdzakelijk omwille van de waarde van hun pels ethisch onaanvaardbaar is. Tezamen met een tweetal novellen heeft dit initiatiefwetsvoorstel geleid tot de Wet verbod pelsdierhouderij, die op 15 januari 2013
in werking is getreden en voorziet in een overgangstermijn tot 1 januari
2024. Gedurende deze overgangstermijn mogen bepaalde houders van
nertsen als pelsdier hun bedrijfsactiviteiten nog tijdelijk voortzetten.
2.1.2. Gerechtelijke procedure
Een aantal individuele pelsdierhouders en de Nederlandse Federatie van
Edelpelsdierenhouders (hierna tezamen: NFE c.s.) zijn in 2014 een
civielrechtelijke procedure tegen de Staat der Nederlanden gestart over de
wet. NFE c.s. waren van mening dat de wet onverbindend was wegens
strijd met, onder meer, artikel 1 van het Eerste Protocol van het Europees
Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: artikel 1 EP EVRM) en
enkele artikelen van het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie (hierna: VWEU). Hierbij vorderden zij dat de wet onverbindend werd
verklaard en dat de Staat op grond van onrechtmatige daad aansprakelijk
was voor de door de pelsdierhouders geleden schade.
In eerste aanleg heeft de rechtbank Den Haag deze vorderingen toegewezen en de wet buiten werking gesteld. In hoger beroep heeft het
gerechtshof Den Haag het vonnis van de rechtbank vernietigd. Anders dan
de rechtbank, kwam het gerechtshof tot het oordeel dat de Staat met de
vaststelling van de wet een fair balance had getroffen tussen de belangen
van enerzijds de pelsdierhouders en anderzijds het algemeen belang.
Doorslaggevend voor dit oordeel waren de voorzienbaarheid van het
verbod en de lange overgangstermijn van 11 jaar.3 De Hoge Raad heeft
het arrest van het gerechtshof vervolgens bekrachtigd.4 Een beroep van
NFE c.s. bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, dat
betrekking had op het oordeel van de Nederlandse rechter dat toekomstige inkomsten niet worden beschermd door artikel 1 EP EVRM, is ten
slotte niet-ontvankelijk verklaard.5 Aldus is uiteindelijk in rechte vast
komen staan dat de wet niet onrechtmatig is.

2

Kamerstukken II 2001/02, 28 048, nr. 3, p. 1.
Hof Den Haag 11 november 2015, ECLI:NL:GHDHA:2015:3025.
4
HR 1 december 2016, ECLI:NL:HR:2016:2888.
5
EHRM 10 oktober 2017, ECLI:CE:ECHR:2017:100DEC004376817.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 633, nr. 3

2

2.2. Vervroegde beëindiging van de pelsdierhouderij
Sinds april 2020 zijn bij nertsen op een groot aantal pelsdierhouderijen
besmettingen gevonden met SARS-CoV-2. Om reservoirvorming en
verspreiding van het virus te vooromen zijn de nertsen op de besmette
pelsdierhouderijen gedood en zijn, krachtens de Gezondheids- en
welzijnswet voor dieren, landelijke maatregelen getroffen om verdere
besmettingen van mensen en dieren zoveel mogelijk te voorkomen.
Het Outbreak Management Team Zoönose (OMT-Z) is in augustus 2020
om advies gevraagd over de mogelijke risico’s van SARS-CoV-2 bij
nertsen en de potentiële gevolgen voor de volksgezondheid, en over
passende effectieve maatregelen om eventuele risico’s te beperken. De
hoofdconclusies van het OMT-Z waren:
• Het is zorgelijk dat het niet lukt om grip te krijgen op de verspreiding
van het virus in de pelsdierhouderij.
• Er blijft veel onzekerheid over de transmissieroute van het virus tussen
de nertsenbedrijven.
• Het is vanuit de volksgezondheid onwenselijk dat het virus blijft
circuleren onder nertsenbedrijven (reservoirvorming en besmetting
personen die direct contact hebben met de nertsen).
Om de risico’s te weg te nemen heeft het OMT-Z een verplichte stopregeling voor de pelsdierhouderij in Nederland na de pelsperiode in
november en december van dit jaar (2020) geadviseerd.
Het kabinet heeft de conclusies van het OMT-Z overgenomen en aangekondigd met spoed dit wetsvoorstel voor te bereiden waarmee de
pelsdierhouderij in Nederland vóór de productiecyclus van 2021 wordt
beëindigd.6
Ondanks strenge maatregelen om te voorkómen dat nertsenbedrijven
worden besmet, zijn inmiddels meer dan 65 nertsenbedrijven in
Nederland besmet en geruimd en worden wekelijks nieuwe besmette
bedrijven ontdekt. Er is vanaf de eerste ontdekking van een SARS-CoV-2besmetting bij nertsen zeer veel onderzoek verricht naar de epidemiologie, waaronder de introductieroutes. Dat heeft veel kennis opgeleverd,
maar de vraag op welke manier nertsenbedrijven worden besmet en hoe
besmetting kan worden voorkomen blijft vooralsnog onbeantwoord.
Zonder een antwoord op deze vraag, is het uit veterinair en ethisch
oogpunt onverantwoord nertsenbedrijven te herbevolken zolang
SARS-CoV-2 in Nederland circuleert. Een nertsenbedrijf kan immers
opnieuw worden besmet.
De SARS-CoV-2-epidemie bij nertsen heeft duidelijk gemaakt dat nertsen
zeer gevoelig zijn voor dit virus. Zolang er nertsen in Nederland worden
gehouden kan het virus blijven circuleren binnen en tussen nertsenbedrijven wat een blijvend virusreservoir in deze populatie tot gevolg kan
hebben. Zelfs al zouden de huidige besmettingen onder controle gebracht
worden, kan deze situatie bij een nieuwe introductie van het virus op een
bedrijf opnieuw ontstaan. Dit is een gevaar voor de volksgezondheid,
zeker ook in een situatie wanneer het aantal besmettingen bij mensen
weer af gaat nemen.
De huidige wijze waarop nertsen in Nederland worden gehouden is een
intensieve vorm van veehouderij met een relatief open huisvesting: de
stallen zijn veelal open. Het is niet goed mogelijk om de gehouden dieren
goed van de omgeving af te schermen. Vogels en zoogdieren, waaronder
6

Kamerstukken II 2019/20, 28 286, nr. 1124.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 633, nr. 3

3

gevoelige dieren zoals katten, hebben toegang tot de stallen. Dit compliceert de mogelijkheid van goede preventieve maatregelen.
Nertsen op meer dan 65 besmette bedrijven zijn inmiddels geruimd. Dit
betreft meer dan de helft van alle nertsen in Nederland. Dit heeft het
sentiment in de maatschappij versterkt, dat er zeer snel een einde moet
komen aan de pelsdierhouderij. Dit is met name het geval in het gebied
met de meeste besmettingen op nertsenbedrijven (zuidoost-Nederland).
Gevoelsmatig werd door deze massale ruimingen het einde van de
pelsdierhouderij, dat was vastgesteld voor het jaar 2024, naar voren
gehaald. Het in de loop van 2021 voor een relatief korte periode (2 à
3 jaar) heropstarten van geruimde bedrijven, indien dit op dat moment
veterinair en wat betreft volksgezondheid verantwoord zou zijn, wordt als
zinloos en onethisch ervaren. Een situatie waarin een bedrijf na de
ruimingen weer vol wordt gezet met dieren met de kans dat de dieren
opnieuw geruimd moeten worden, roept zeer veel maatschappelijke
weerstand op. In deze situatie wordt stoppen na ruimen als een natuurlijk
moment gezien.
Het kabinet wijst in dit verband ook op artikel 22 van de Grondwet, dat
waarborgt dat de overheid maatregelen treft ter bevordering en
bescherming van de volksgezondheid, en op artikel 2 van het EVRM, over
het recht op leven. Uit jurisprudentie van het Europees Hof voor de
Rechten van de Mens volgt dat deze verdragsbepaling onder omstandigheden, al naar gelang de aard van een dreiging en de omvang van risico’s
daarvan voor de gezondheid van burgers, een positieve verplichting voor
de overheid kan inhouden om maatregelen te treffen om de gezondheid
van burgers te beschermen, ook uit voorzorg.7
Daarnaast is de ethische argumentatie om een einde te maken aan de
pelsdierhouderij, zoals beschreven in de memorie van toelichting bij de
wet (van 2013), nog steeds zeer relevant. De recente gebeurtenissen
versterken de noodzaak om vanuit de ethische invalshoek de pelsdierhouderij in Nederland eerder te beëindigen.
Gezien alle argumenten, waarbij het volksgezondheidsargument voorop
staat, is het zo snel mogelijk beëindigen van de pelsdierhouderij in
Nederland de enige maatregel waarmee risico’s worden afgedekt en
waarmee tegemoet wordt gekomen aan de groeiende maatschappelijke
onrust en ethische bezwaren rond deze wijze van dierhouderij.
3. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
3.1. Verkorten van de overgangstermijn
3.1.1. De overgangstermijn
Op grond van artikel 3, eerste, tweede en derde lid, en 4, van de wet, geldt
op dit moment tot 1 januari 2024 een overgangstermijn gedurende welke
houders van nertsen als pelsdier, onder bepaalde voorwaarden, hun
bedrijfsactiviteiten nog tijdelijk mogen voortzetten. Concreet geldt de
overgangstermijn – onder een aantal voorwaarden – voor:
– degene die zich binnen vier weken na de inwerkingtreding van de wet
heeft gemeld, omdat hij op die dag nertsen als pelsdieren hield (op dat
moment actieve bedrijven – artikel 3, eerste lid, van de wet);

7

EHRM Budayeva and Others v. Russia, nos. 15339/02 and 4 others, ECHR 2008 (extracts); EHRM
Kolyadenko and Others v. Russia, nos. 17423/05 and 5 others, 28 February 2012; EHRM M. Özel
and Others v. Turkey, nos. 14350/05 and 2 others, 17 November 2015.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 633, nr. 3

4

–

–

degene die op die datum geen pelsdieren hield, maar wel beschikte
over – kort gezegd – een milieuvergunning voor het houden van
nertsen als pelsdieren en daartoe beschikte over huisvestingsplaatsen
(destijds al dan niet tijdelijk leegstaande bedrijven – artikel 3, tweede
lid, van de wet);
degene die na de inwerkingtreding van de Wet verbod pelsdierhouderij
een pelsdierhouderij heeft verkregen in verband met een bijzondere
omstandigheid van de overdrager en daartoe een melding heeft
gedaan bij de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(hierna: de Minister) (artikel 3, derde lid, van de wet).

3.1.2. Nieuwe einddatum
Met dit wetsvoorstel wordt beoogd de einddatum van de overgangstermijn te verkorten. Hiertoe wordt voorgesteld om de in artikel 4
genoemde einddatum (1 januari 2024) te vervangen door een nieuwe
einddatum (de dertiende dag na de datum van inwerkingtreding van dit
wetsvoorstel). Effectief levert dit naar verwachting een verkorting op van
de overgangstermijn met ongeveer 3 jaar.
De voorgestelde keuze voor een einddatum die afhankelijk is van de
datum van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, hangt samen met de
aanvang van de in de pelsdierhouderij gebruikelijke productiecyclus. De
fokteven worden in het voorjaar gedekt en werpen ieder gemiddeld
ongeveer 5,5 pups. Deze pups worden van het voorjaar tot het najaar
grootgebracht en vervolgens vanaf november gedood en ontdaan van
hun pels (gepelsd). Na het pelzen van de pups in het najaar, blijven enkel
de nertsen over die noodzakelijk zijn om een volgende productiecyclus te
beginnen in het volgende voorjaar. Gelet op het advies van het OMTZ,
beschreven in paragraaf 2.2 van deze memorie van toelichting, is het ter
bescherming van de volks- en diergezondheid vooral van belang een
nieuwe productiecyclus vanaf 2021 te voorkómen. Voorgesteld wordt de
nieuwe einddatum te stellen op de dertiende dag na de datum van
inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, eenmaal wet. De datum van
inwerkingtreding is in dit wetsvoorstel bepaald op de dag na plaatsing in
het Staatsblad. Hierdoor hebben pelsdierhouders die op de datum van
publicatie van het wetsvoorstel, eenmaal wet, in het Staatsblad nog
fokdieren hebben, nog veertien dagen de tijd om aan het verbod te
voldoen. Uitgaande van een spoedige behandeling van dit wetsvoorstel,
is dan gewaarborgd dat de voorgestelde nieuwe einddatum is gelegen op
een zo vroeg mogelijk moment vóór de aanvang van de productiecyclus
van 2021.
3.2. Nadeelcompensatie
Met dit wetsvoorstel wordt de overgangstermijn van de wet verkort.
Pelsdierhouders zullen hierdoor schade lijden. In het licht van artikel 14
van de Grondwet en artikel 1 EP EVRM, voorziet dit wetsvoorstel in een
regeling voor nadeelcompensatie. Op grond van het voorgestelde artikel 8
kent de Minister, onder de daar genoemde voorwaarden, op aanvraag een
vergoeding toe aan pelsdierhouders voor schade die wordt veroorzaakt
door inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. Er zal een beleidsregel
worden vastgesteld ter nadere uitwerking van de voorgestelde gebonden
bevoegdheid van de Minister om nadeelcompensatie te bieden. Het
beginsel van egalité devant les charges publiques, dat er van uit gaat dat
de publieke lasten eerlijk verdeeld worden, vormt daarbij het
uitgangspunt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 633, nr. 3

5

Opgemerkt wordt dat in het voorgestelde artikel 8 niet is opgenomen dat
schade wordt vergoed voor zover de pelsdierhouder onevenredig wordt
getroffen in vergelijking met anderen (de zogeheten «speciale last»). Dit
omdat in het licht van artikel 1 EP EVRM het in deze uitzonderlijke situatie
een gegeven is dat de voorgestelde vervroegde beëindiging grote impact
heeft op de pelsdierhouders en dat de rechtstreekse gevolgen van de
vervroegde beëindiging niet volledig voor rekening en risico van de
getroffen pelsdierhouders horen te blijven. Een toets aan de vraag in
hoeverre de ene getroffen pelsdierhouder in vergelijking tot andere
getroffen pelsdierhouders onevenredig wordt geraakt, is dan niet meer
aan de orde. Dat betekent voor de toepassing van dit wetsvoorstel dat
schade uitsluitend voor vergoeding in aanmerking komt voor zover deze
het rechtstreeks gevolg is van de vervroegde beëindiging en uitstijgt
boven het normaal maatschappelijk risico.
Met de uitwerking in de eerder genoemde beleidsregel wordt onder meer
beoogd zoveel mogelijk duidelijkheid te bieden aan de sector over de
wijze waarop de Minister met deze bevoegdheid zal omgaan en hen
– waar mogelijk – zo tijdig mogelijk inzicht te bieden in de mogelijke
vergoeding. Mede gelet op een financieel economische analyse en
overleg met de sector, zal in de beleidsregel worden uitgewerkt uit welke
schadeposten de vergoeding wordt samengesteld. Te denken valt daarbij
aan bijvoorbeeld inkomensschade voor de gemiste drie productiejaren.
Niet alle geleden schade zal worden vergoed. Schade die buiten het
normale maatschappelijke of normale ondernemersrisico valt, komt voor
vergoeding in aanmerking. Van ondernemers wordt in het algemeen
verwacht dat zij maatschappelijke ontwikkelingen in de gaten houden en
zo mogelijk op termijn overschakelen op een andere wijze van bedrijfsvoering. De omvang van het normale ondernemersrisico moet worden
bepaald met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden
van het geval. Van belang kunnen hierbij onder meer zijn de aard van de
overheidshandeling en de aard en de omvang van de toegebrachte
schade.
Een concept van de beleidsregel zal hangende de behandeling van het
wetsvoorstel in de Tweede Kamer aan beide Kamers worden toegezonden. De beleidsregel zal gelijktijdig met dit voorstel in werking treden.
3.3. Gevolgen voor de subsidieregeling voor sloop- en ombouwkosten
Op grond van artikel 7, eerste lid, van de wet, worden bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur regels gesteld over – kort gezegd – een
tegemoetkoming voor de sloop of ombouw van voormalige pelsdierhouderijen. Bij of krachtens artikel 7 zijn thans vastgesteld het Besluit
subsidiëring sloop- en ombouwkosten pelsdierhouderij en de Regeling
subsidiëring sloop- en ombouwkosten pelsdierhouderij (hierna tezamen
aangeduid als: de subsidieregeling). De subsidieregeling voorziet
enerzijds in de mogelijkheid subsidie aan te vragen voor het sluiten van
productiecapaciteit (sloop) en anderzijds voor investeringen (ombouw).
De wetgever heeft hiermee het volgende beoogd: vanuit landschappelijk
oogpunt ervoor te zorgen dat ongebruikte of verouderde opstallen
verdwijnen, dat de percelen zoveel mogelijk een nuttige bestemming
krijgen, en dat wordt bijgedragen aan het maken van een doorstart van de
voormalige pelsdierhouder in de uitoefening van nieuwe bedrijfsactiviteiten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 633, nr. 3

6

Dit wetsvoorstel heeft gevolgen voor de subsidieregeling. De subsidieregeling is een steunmaatregel die is voorgelegd aan en goedgekeurd door
de Europese Commissie.8 De Europese Commissie heeft het onderdeel
sloop van de subsidieregeling (met name) getoetst aan de hand van
paragraaf 1.2.2.1 van de Landbouwrichtsnoeren voor staatssteun.9
Paragraaf 1.2.2.1 van de Landbouwrichtsnoeren heeft betrekking op het
verlenen van staatssteun voor de sluiting van productiecapaciteit om
dier-, plant- of volksgezondheidsredenen, sanitaire, ethische of milieuredenen.
Uit randnummer 426 van de Landbouwrichtsnoeren blijkt dat steun voor
de sluiting van productiecapaciteit niet is toegestaan in gevallen waarin
de productiecapaciteit al definitief ís gesloten of waarin een dergelijke
(definitieve) sluiting onvermijdelijk lijkt. In een dergelijk geval is er geen
tegenprestatie van de begunstigde. Er zou immers staatssteun worden
verleend voor een activiteit (sluiting productiecapaciteit) die zonder
staatssteun ook zou plaatsvinden. Dit is tevens de reden dat de Europese
Commissie de huidige subsidieregeling voor sloop slechts heeft goedgekeurd tot 31 december 2022.10 De tijd tussen 1 januari 2023 en 1 januari
2024 is te kort om nog te spreken van een voldoende tegenprestatie.
Vanwege dit wetsvoorstel is niet langer sprake van een tegenprestatie in
bovenvermelde zin. Vanaf de aankondiging van het verbod bij brief van
28 augustus 2020 kan niet langer worden gesteld dat de steun wordt
verleend voor een activiteit die zonder de steunmaatregel niet zou
plaatsvinden. Vanaf dat moment mocht immers van pelsdierhouders
verwacht worden dat zij zich zouden voorbereiden op het voorgenomen
verbod, mede ter beperking van de mogelijk als gevolg van het verbod
geleden schade.
Dit betekent dat vanaf dat moment in ieder geval op basis van de huidige
subsidieregeling geen subsidies voor sloop meer kunnen worden
verleend,11 dat de subsidieregeling aanpassing behoeft, en dat die
aanpassing opnieuw moet worden voorgelegd aan en goedgekeurd door
de Europese Commissie. Het kabinet streeft ernaar zo snel mogelijk een
nieuwe subsidieregeling voor sloop- en ombouwkosten vast te stellen en
deze inhoudelijk zoveel mogelijk bij de oude aan te laten sluiten. De
doelen van de initiatiefnemers van de wet, te weten het zorgen dat
ongebruikte of verouderde opstallen verdwijnen, dat de percelen zoveel
mogelijk een nuttige bestemming krijgen en dat wordt bijgedragen aan
het maken van een doorstart van de voormalige pelsdierhouder in de
uitoefening van nieuwe bedrijfsactiviteiten, blijven in de nieuwe situatie
immers onverminderd van belang.

8

Besluit van de Europese Commissie van 15 januari 2016, nr. SA.41842 (2015/N).
Richtsnoeren van de Europese Unie voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector en
in plattelandsgebieden 2014–202 (PbEU 2014, C204/1).
10
Besluit van de Europese Commissie van 15 januari 2016, nr. SA.41842 (2015/N), p. 2, punt 7.
11
In artikel 12, onderdeel h, van het Besluit subsidiëring sloop- en ombouwkosten pelsdierhouderij, is bepaald dat geen subsidie wordt verleend indien de aanvrager niet voldoet aan de
relevante Europese staatssteunkaders, en in artikel 22, eerste lid, onderdeel c, van het
Kaderbesluit nationale ez-subsidies, is bepaald dat de Minister afwijzend beslist op een
aanvraag indien niet wordt voldaan aan de eisen inzake het stimulerend effect.
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 633, nr. 3

7

4. Verhouding tot hoger recht
4.1. Artikel 1 EP EVRM
4.1.1. Algemeen
Artikel 1 EP EVRM beschermt het recht van natuurlijke personen en
rechtspersonen op het ongestoord genot van zijn eigendom (hierna: het
eigendomsrecht). De bescherming van artikel 1 EP EVRM overlapt
inhoudelijk met de bescherming van artikel 17 van het Handvest van de
Grondrechten van de Europese Unie. In deze paragraaf wordt ingegaan op
de verhouding van dit wetsvoorstel met artikel 1 EP EVRM, waaronder
gemakshalve tevens de verenigbaarheid met artikel 17 van het Handvest
moet worden verstaan.
4.1.2. Gevolgen van dit wetsvoorstel voor het eigendomsrecht
Op grond van de huidige wet is het houden, doden en doen doden van
pelsdieren verboden, maar geldt een overgangstermijn voor bestaande
pelsdierhouders tot 1 januari 2024. Tijdens deze overgangstermijn mogen
pelsdierhouders hun bedrijven niet uitbreiden of, behoudens bijzondere
omstandigheden, aan een ander overdragen. Tijdens de juridische
procedure, beschreven in paragraaf 2.1.2 van deze memorie van
toelichting, is komen vast te staan dat de wet gevolgen heeft voor het
eigendomsrecht, te weten de verdiencapaciteit die besloten ligt in
bestaande bedrijfsmiddelen, waaronder de grond, opstallen en bedrijfsinventaris.12 De met dit wetsvoorstel beoogde vervroegde beëindiging van
de pelsdierhouderij heeft op dezelfde manier gevolgen voor het eigendomsrecht van de nog actieve pelsdierhouders. Ten overvloede wordt
opgemerkt dat artikel 1 EP EVRM slechts betrekking heeft op bestaande
eigendommen. Toekomstige eigendommen, zoals toekomstige inkomsten,
worden slechts aangemerkt als eigendom in de zin van artikel 1 EP EVRM,
wanneer zij reeds zijn verdiend of wanneer daarop een rechtens
afdwingbare aanspraak bestaat.13
4.1.3. Ontneming of regulering van eigendom
Overheden kunnen op twee manieren ingrijpen op het eigendomsrecht.
De meest vergaande manier is ontneming van eigendom. Een minder
vergaande manier van ingrijpen wordt regulering van eigendom
genoemd. De mate waarin overheden verplicht zijn tot het vergoeden van
schade is onder andere afhankelijk van de wijze van ingrijpen in het
eigendomsrecht.
Uit jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens
(hierna: het EHRM) blijkt dat sprake is van ontneming van eigendom
indien een maatregel zodanig ingrijpende gevolgen heeft dat geen
zinvolle alternatieve vorm van gebruik van de eigendom overblijft of de
eigendom van elke waarde wordt beroofd. Een klassiek voorbeeld van
ontneming van eigendom is de onteigening. Regulering van eigendom is
een minder vergaande manier van ingrijpen in het eigendomsrecht,
waarbij slechts sprake is van een beperking van de gebruiksmogelijkheden van eigendom.

12

HR 1 december 2016, ECLI:NL:HR:2016:2888, r.o. 3.3.2, Hof Den Haag 11 november 2015,
ECLI:NL:GHDHA:2015:3025, r.o. 2.6.
13
HR 1 december 2016, ECLI:NL:HR:2016:2888, r.o. 3.3.1, Hof Den Haag 11 november 2015,
ECLI:NL:GHDHA:2015:3025, r.o. 2.7.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 633, nr. 3

8

Ten aanzien van de wet is van belang dat in rechte is komen vast te staan
dat geen sprake van ontneming, maar van regulering van eigendom.14
Doorslaggevend voor dit oordeel is dat het niet relevant is of een
onderneming als zodanig kan worden voortgezet, maar of er na 1 januari
2024 nog bedrijfsmiddelen resteren die meer dan een te verwaarlozen
waarde vertegenwoordigen. In het geval van de wet blijven de fysieke
bedrijfsmiddelen, waarover de pelsdierhouders als eigenaren beschikken
(grond, opstallen, inventaris), vanaf 1 januari 2024 hun eigendom en
kunnen zij de vóór dat tijdstip aanwezige moederdieren en voorraden
pelzen nog verkopen. Ten aanzien van onroerende zaken achtte het Hof
het aannemelijk dat in ieder geval de grond, voor zover bij de pelsdierhouder in eigendom, een andere economische functie zal kunnen krijgen
en dus waarde zal behouden. Samenvattend was de conclusie van het Hof
dat geen sprake was van het ontnemen van elke waarde van eigendom
van de pelsdierhouders, zodat sprake was van regulering van eigendom.
Voor dit wetsvoorstel gaat dezelfde redenering op als ten aanzien van de
wet. Vanaf de nieuwe einddatum van de overgangstermijn blijven de
fysieke bedrijfsmiddelen en de pelzen eigendom van de pelsdierhouders.
Voor zover pelsdierhouders onroerende zaken in eigendom hebben, is het
aannemelijk dat deze een andere economische functie kunnen krijgen en
dus (enige) waarde zullen behouden. Met dit wetsvoorstel wordt het
eigendomsrecht van pelsdierhouders (weliswaar verder) gereguleerd,
maar niet ontnomen.
4.1.4. Voorwaarden voor regulering van eigendom
Op grond van artikel 1 EP EVRM en de jurisprudentie van het EHRM moet
regulering van eigendom aan een aantal voorwaarden voldoen. Zo moet
de regulering bij wettelijk voorschrift zijn voorzien, een gerechtvaardigd
algemeen belang dienen, en moet er een redelijk evenwicht zijn tussen de
mate van regulering van het eigendomsrecht en het daarmee gediende
algemeen belang (ook wel de fair balance genoemd).15
4.1.4.1. Bij wettelijk voorschrift voorzien
Uit artikel 1 EP EVRM volgt dat de regulering van eigendom bij wettelijk
voorschrift moet zijn voorzien. Dit wettelijk voorschrift moet vervolgens
voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar (geen terugwerkende
kracht) zijn. Met dit wetsvoorstel wordt aan de eerste voorwaarde
voldaan. De vervroegde beëindiging wordt met dit wetsvoorstel immers
opgenomen in een wet in formele zin. Deze wettelijke regeling is
bovendien voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar: zij wordt na
vaststelling gepubliceerd in het Staatsblad en is daardoor voor iedereen
toegankelijk, zij omschrijft precies hoe de pelsdierhouderij vervroegd
wordt beëindigd (door een nieuwe einddatum vast te stellen), en zij is
voldoende voorzienbaar in die zin dat geen sprake is van terugwerkende
kracht.
4.1.4.2. Gerechtvaardigd algemeen belang
Eveneens volgt uit artikel 1 EP EVRM dat de regulering gerechtvaardigd
moet zijn ter behartiging van het algemeen belang. Het EHRM laat
lidstaten van de Raad van Europa een ruime beoordelingsmarge bij de
vaststelling wat in dit kader als algemeen belang kan gelden. Zoals
14

HR 1 december 2016, ECLI:NL:HR:2016:2888, r.o. 3.4.2, Hof Den Haag 11 november 2015,
ECLI:NL:GHDHA:2015:3025, r.o. 5.3.
15
De voorzienbaarheid speelt ook een rol bij de afweging omtrent de fair balance. Hiervoor
wordt verwezen naar paragraaf 4.1.4.3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 633, nr. 3

9

beschreven in paragraaf 2.2 van deze memorie van toelichting, worden
met dit wetsvoorstel twee belangen behartigd: enerzijds de volks- en
diergezondheid) en anderzijds de maatschappelijke onrust over en
ethische bezwaren tegen het houden van nertsen als pelsdier. Zowel de
volksgezondheid als de maatschappelijke onrust over en ethische
bezwaren tegen het houden van nertsen als pelsdieren kunnen worden
aangemerkt als doelstellingen van algemeen belang.
4.1.4.3. Redelijk evenwicht (fair balance)
Ten slotte blijkt, met name uit jurisprudentie van het EHRM, dat er een
redelijk evenwicht moet zijn tussen de mate van regulering van het
eigendomsrecht en het daarmee gediende algemeen belang. Bij de
beoordeling of sprake is van een redelijk evenwicht moeten verschillende
aspecten in ogenschouw worden genomen.
Beschikbaarheid minder ingrijpende maatregelen
Zoals beschreven in paragraaf 2.2 van deze memorie van toelichting, heeft
dit wetsvoorstel verschillende doelstellingen: enerzijds de bescherming
van de volks- en diergezondheid en anderzijds het wegnemen van
maatschappelijke onrust over en ethische bezwaren tegen het houden van
nertsen als pelsdier. In het kader van de toets aan artikel 1 EP EVRM is
relevant of de overheid deze doelstellingen kan behalen met het gebruik
van minder ingrijpende maatregelen. Dit is naar de mening van het
kabinet niet het geval. Hiervoor wordt tevens verwezen naar paragraaf 2.2
van deze memorie van toelichting.
Voorzienbaarheid vervroegde beëindiging
De wet is in 2013 in werking getreden en voorziet in een overgangstermijn
tot 1 januari 2024 gedurende welke houders van nertsen als pelsdier hun
bedrijfsactiviteiten nog tijdelijk mogen voortzetten. In zijn algemeenheid
mochten pelsdierhouders ervan uitgaan dat zij deze hele overgangstermijn zouden mogen benutten en dat deze overgangstermijn niet louter
op ethische gronden zou worden verkort. Aan de andere kant zijn
pelsdierhouders actief in een sector waarin het in algemene zin
voorzienbaar moet worden geacht dat er op een zeker moment een
dierziekte uitbreekt en dat de overheid dwingende maatregelen neemt om
de risico’s voor dier- of volksgezondheid te beperken. Deze voorzienbaarheid reikt naar de mening van het kabinet echter niet zo ver dat
pelsdierhouders hadden moeten zien aankomen en er rekening mee
hadden moeten houden dat hun bedrijfstak in één keer volledig beëindigd
zou worden vóór het einde van de overgangstermijn van de wet.
4.1.5. Conclusie 1 EP EVRM
Gelet op het voorgaande meent het kabinet dat de schade die de
pelsdierhouders mogelijk als direct gevolg van de vervroegde beëindiging
lijden niet volledig voor hun eigen rekening en risico behoort te blijven.
Het kabinet vindt het dan ook in de rede liggen dat dit wetsvoorstel
voorziet in compenserende maatregelen om een redelijk evenwicht te
bereiken tussen enerzijds het algemeen belang dat gediend is met de
vervroegde beëindiging en anderzijds de belangen van de betrokken
pelsdierhouders. Daarom voorziet dit wetsvoorstel in een wettelijke
grondslag voor het geven van nadeelcompensatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 633, nr. 3

10

4.2. Artikel 14 van de Grondwet
Artikel 14 van de Grondwet bevat bepalingen met betrekking tot onteigening en de vernietiging, onbruikbaarmaking en beperking van de
uitoefening van het eigendomsrecht. Hoewel de Grondwet geen definitie
geeft van het begrip eigendom, en de jurisprudentie in verband met het
toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet tamelijk schaars is,
wordt aangenomen dat het – in tegenstelling tot bij artikel 1 EP EVRM –
gaat om eigendom in enge zin, zoals bedoeld in artikel 1 van boek 5 van
het Burgerlijk Wetboek.
Het eerste en tweede lid van artikel 14 zien op klassieke onteigening (het
overgaan van de eigendom). Onteigening kan slechts geschieden in het
algemeen belang en tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling, volgens
bij of krachtens de wet te stellen voorschriften. Met dit wetsvoorstel is
geen sprake van onteigening in de zin van artikel 14 van de Grondwet. Er
vindt geen overgang van eigendom plaats. De eerste twee leden van
artikel 14 van de Grondwet zijn derhalve niet van toepassing.
Het derde lid van artikel 14 van de Grondwet ziet niet op onteigening in
enge zin, maar op beperkingen van de uitoefening van het eigendomsrecht. Op grond van het derde lid van artikel 14 bestaat in bij of krachtens
de wet bepaalde gevallen een recht op schadeloosstelling of tegemoetkoming in de schade, indien in het algemeen belang eigendom door het
bevoegd gezag wordt vernietigd of onbruikbaar gemaakt of de uitoefening
van het eigendomsrecht wordt beperkt. Dit betekent evenwel niet dat
artikel 14, derde lid, van de Grondwet, de overheid verplicht om bij iedere
beperking van de uitoefening van het eigendomsrecht te voorzien in een
schadeloosstelling of tegemoetkoming in de schade. Het is aan de
wetgever om te bepalen of aanleiding bestaat om te voorzien in een
dergelijke schadeloosstelling of tegemoetkoming in de schade.
Met dit wetsvoorstel vindt een beperking plaats van het eigendomsrecht
van de pelsdierhouders. Zij kunnen, voor zover zij hiervan eigenaar zijn,
hun onroerende zaken zoals de grond en de stallen na de beoogde nieuwe
einddatum van de overgangstermijn niet meer gebruiken voor het houden
van pelsdieren. In het licht van artikel 14, derde lid, van de Grondwet, en
artikel 1 EP EVRM, is ervoor gekozen te voorzien in een wettelijke
grondslag voor het geven van nadeelcompensatie. De inhoudelijke
afweging die hieraan ten grondslag ligt is dezelfde als de afweging in het
kader van artikel 1 EP EVRM. Daarom wordt hiervoor verwezen naar
paragraaf 4.1 van deze memorie van toelichting.
4.3. EU-recht
4.3.1. Vrij verkeer van goederen
Op grond van de artikelen 34 en 35 van het Verdrag betreffende de
Werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) zijn kwantitatieve
invoerbeperkingen respectievelijk uitvoerbeperkingen en alle maatregelen
van gelijke werking tussen lidstaten verboden. Dit wordt ook wel het
(gebod van) vrij verkeer van goederen genoemd. Bij de juridische
procedure tegen de wet, beschreven in paragraaf 2.1.2 van deze memorie
van toelichting, is al vastgesteld dat die niet in strijd was met het vrij
verkeer van goederen. Het Hof was van mening dat geen sprake was van
een kwantitatieve invoer- of uitvoerbeperking of een maatregel van gelijke
werking, en, dat, als hier toch sprake van zou zijn geweest, deze op grond
van artikel 36 van het VWEU zou kunnen worden gerechtvaardigd uit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 633, nr. 3

11

hoofde van de bescherming van de openbare zedelijkheid.16 Hetzelfde
geldt voor dit wetsvoorstel, met dien verstande dat dit niet alleen zou
kunnen worden gerechtvaardigd uit hoofde van de bescherming van de
openbare zedelijkheid, maar ook uit hoofde van de bescherming van de
gezondheid en het leven van personen of dieren, dat expliciet als te
beschermen belang is genoemd in artikel 36 VWEU.
4.3.2. Vrij verkeer van vestiging
Artikel 49 VWEU verbiedt beperkingen van de vrijheid van vestiging voor
onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat.
Hoewel de wet reeds het starten van nieuwe pelsdierhouderijen verbiedt,
en daarmee inherent het recht van inwoners van onderdanen van andere
lidstaten beperkt om zich in Nederland te vestigen om een pelsdierhouderij te beginnen, is de wet noch het wetsvoorstel in strijd met artikel 49
VWEU. Ten aanzien van de wet blijkt dit ook expliciet uit het arrest van het
Hof Den Haag. Nationale regelingen die geen onderscheid maken op
grond van nationaliteit en geen zuiver economische doelstelling hebben,
kunnen immers worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van
algemeen belang; in dit geval de openbare orde.17 Dit geldt tevens voor
dit wetsvoorstel.
4.3.3. Vrij verkeer van werknemers
Tot slot beschermt artikel 45 VWEU het vrij verkeer van werknemers. Uit
het arrest van het Hof Den Haag blijkt dat de wet niet in strijd was met
artikel 45 VWEU. Dat werknemers uit andere lidstaten in Nederland niet
meer werkzaam zullen kunnen zijn in de pelsdierhouderij, is niet het
gevolg van een maatregel die is gericht op werknemers, maar van het feit
dat het houden en doden van nertsen na de overgangstermijn verboden
zal zijn. Artikel 45 van het VWEU geldt niet voor laatstgenoemde maatregelen.18 Dit wetsvoorstel is derhalve ook verenigbaar met artikel 45 van
het VWEU.
4.3.4. Richtlijn 2015/1535 (technische voorschriften)
In 2008 is de wet genotificeerd bij de Europese Commissie, omdat zij
technische voorschriften bevat in de zin van Richtlijn 2015/1535.19 Artikel I,
onderdeel A, van dit wetsvoorstel, kan worden aangemerkt als een
wijziging van deze technische voorschriften en is derhalve op 19 oktober
2020 ook genotificeerd bij de Europese Commissie (nr. 2020/657/NL). Dit
met gebruikmaking van de spoedprocedure van voornoemde richtlijn, wat
meebrengt dat de gebruikelijke stand-stilltermijn van drie maanden niet
van toepassing is.
5. Gevolgen
5.1. Inschatting economische gevolgen voor de pelsdierhouderij
Dit wetsvoorstel heeft met name gevolgen voor pelsdierhouders. Doordat
de duur van de overgangstermijn van de wet wordt verkort, moeten zij
hun bedrijfsactiviteiten eerder staken dan zij op basis van de wet hadden
verwacht. De Minister heeft voor een inschatting van de economische
16

Hof Den Haag 11 november 2015, ECLI:NL:GHDHA:2015:3025, r.o. 7.10–7.14.
Hof Den Haag 11 november 2015, ECLI:NL:GHDHA:2015:3025, r.o. 7.10–7.15.
18
Hof Den Haag 11 november 2015, ECLI:NL:GHDHA:2015:3025, r.o. 7.10–7.17.
19
Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015
betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels
betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEU 2015, L 241).
17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 633, nr. 3

12

gevolgen van dit wetsvoorstel onderzoek laten doen door Wageningen
Economic Research (hierna: WEcR).
Om de economische gevolgen te berekenen is WEcR nagegaan wat het
verschil in opbrengsten en kosten zou zijn geweest tussen de situaties dat
bedrijven in het voorjaar van 2021 in plaats van per 2024 moeten stoppen.
Daarbij waren de kengetallen in KWIN20 leidend voor het bepalen van de
economische gevolgen. Indien een bedrijf de productie staakt derft het
inkomsten van de verkoop van pelzen (van de productie in 2021, 2022 en
2023), maar gelijktijdig zijn de kosten lager. Een deel van de kosten hangt
direct samen met het houden van dieren. Dit zijn de toegerekende kosten.
Daarnaast vervalt een deel van de algemene kosten en kunnen bepaalde
productiefactoren een alternatieve aanwending krijgen. Uit de berekeningen blijkt dat de opbrengstprijs van de pelzen grote invloed heeft op de
hoogte van het saldo, dat gevormd wordt door de opbrengsten te
verminderen met de variabele kosten van het pelsdierhouderijbedrijf.
Het economisch nadeel per bedrijf varieert volgens WEcR van gemiddeld
€ 148.589 voor een bedrijf in de grootteklasse tot 2.250 fokteven tot
gemiddeld € 4.189.812 voor een bedrijf in de grootteklasse boven de
12.500 fokteven. Er is bij de gegeven uitgangspunten geen noemenswaardig verschil geconstateerd in de economische gevolgen per
bedrijfsgrootteklasse. Dit varieert namelijk van € 43,80 tot € 44,01 per
fokteef per jaar. De economische gevolgen verschillen tussen bedrijven
die wel of niet geruimd zijn in 2020 en bedrijven die in 2020 niet in
normale productie waren, maar wel de intentie hadden om in de periode
2021–2024 opnieuw te gaan produceren. De totale economische gevolgen
voor de pelsdierhouderij bij de gegeven uitgangspunten kunnen daarmee,
aldus het WEcR, variëren tussen de € 90 miljoen en € 120 miljoen.
Hierbij wordt opgemerkt dat het rapport een inschatting betreft van wat
de economische gevolgen van dit wetsvoorstel sectorbreed zouden
kunnen zijn. WEcR heeft géén onderzoek gedaan naar of en, zo ja, in
hoeverre de economische gevolgen in het kader van nadeelcompensatie
voor vergoeding in aanmerking zouden moeten komen. De schade die
voor compensatie in aanmerking komt wordt nader uitgewerkt in een
beleidsregel. Daarbij zal aanvullend aan het WEcR rapport nader
financieel en juridisch onderzoek worden gedaan.
5.2. Fiscale gevolgen nadeelcompensatie
Een nadeelcompensatieregeling in het kader van de algemene belangenbehartiging is in beginsel niet belast met btw. De wettelijke grondslag
voor nadeelcompensatie in dit wetsvoorstel dient de algemene belangen
van volks- en diergezondheid en de maatschappelijke onrust over en
ethische bezwaren tegen het houden van nertsen als pelsdier. Een
definitieve toets van de nadeelscompensatieregeling aan de
btw-regelgeving kan uiteraard pas plaatsvinden wanneer de beleidsregel
gereed is.
De vergoeding die in het kader van dit wetsvoorstel kan worden verkregen
behoort in zijn algemeenheid tot de winst. De Wet verbod pelsdierhouderij
is in 2018 opgenomen in artikel 12a van het Uitvoeringsbesluit inkomstenbelasting 2001, zodat voor de toepassing van de herinvesteringsreserve
de vervreemding van een bedrijfsmiddel in het kader van deze regeling
kan worden aangemerkt als een vervreemding als gevolg van overheidsingrijpen.
20

Editie 2020–2021. Kwantitatieve Informatie Veehouderij, uitgave van Wageningen Livestock
Research, augustus 2020.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 633, nr. 3

13

6. Advies en consultatie
Gelet op de spoedeisendheid van dit wetsvoorstel, is afgezien van het
houden van een internetconsultatie. Wel heeft over het wetsvoorstel
overleg plaatsgevonden met de Nederlandse Federatie van Edelpelsdierenhouders en de vakgroep pelsdierhouderij van LTO Nederland (hierna:
de organisaties). Zij hebben een schriftelijke reactie gestuurd op een
ontwerp van dit wetsvoorstel.
De organisaties zijn van oordeel dat het wetsvoorstel ten onrechte uitgaat
van nadeelcompensatie. In plaats daarvan zou, aldus de organisaties,
sprake moeten zijn van een volledige schadevergoeding vanwege de
onrechtmatigheid van de voorgestelde maatregel. De onrechtmatigheid is
naar hun mening gelegen in schending van het vertrouwensbeginsel: de
pelsdierhouders mochten er, gelet op de Wet verbod pelsdierhouderij, van
uitgaan dat de beëindiging pas per 2024 in gaat en dat zij tot die tijd hun
bedrijfsactiviteiten mogen voortzetten.
In reactie daarop verwijst het kabinet naar paragraaf 4.1.4 van deze
memorie van toelichting, waarin uiteen is gezet dat de overheid onder
voorwaarden gerechtigd is om in het algemeen belang het gebruik van
eigendom te reguleren. Nieuwe ontwikkelingen met betrekking tot de
uitbraak van Covid-19 bij mensen en de besmettingen van nertsen met
Sars-CoV-2 brengen met zich dat het nodig is om in het algemeen belang
het verbod te vervroegen. Dat maakt dat het voorgestelde verbod, in
combinatie met een voorziening voor nadeelcompensatie vanwege de
door de ingevolge artikel 1 EP EVRM vereiste «fair balance», naar het
oordeel van het kabinet niet onrechtmatig is.
De organisaties zijn verder van mening dat, wanneer er toch sprake is van
nadeelcompensatie in plaats van een schadevergoeding wegens
onrechtmatige daad, in het voorgestelde artikel 8 ten onrechte een korting
zou worden toegepast vanwege het normaal maatschappelijk risico. Dit
omdat het niet in de lijn der verwachting lag dat er dwingende maatregelen zouden moeten worden getroffen vanwege de uitbraak van een
ziekte bij nertsen die ook een volksgezondheidsrisico met zich brengt.
Bovendien is de uitbraak, aldus de organisaties, meer de Staat der
Nederlanden aan te rekenen dan de pelsdierhouders. In dat verband
merken de organisaties ook nog op dat voorgestelde vervroegde
beëindiging met drie jaar zodanig onvoorzienbaar is dat er geen sprake
kan zijn van schade die tot het normale maatschappelijk risico behoort.
Naar aanleiding hiervan merkt het kabinet op dat bij het bepalen van de
hoogte van nadeelcompensatie het element van het normaal maatschappelijk risico, in dit geval het normale ondernemersrisico, een onlosmakelijk element is dat moet worden meegewogen. Bij het opstellen van de
beleidsregel voor de nadeelcompensatie, waarbij de organisaties worden
betrokken, zal het kabinet hier dus acht op moeten slaan.
De organisaties doen verder de suggestie om in plaats van de in het
voorgestelde artikel 8 opgenomen formulering te kiezen voor de in de
Waterwet en Tracéwet opgenomen formulering dat «vergoedingen
worden toegekend voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening
van de aanvrager behoort te blijven».
Het kabinet merkt hierover op dat ook aan die bepaling het leerstuk over
nadeelcompensatie ten grondslag ligt, en dat de term «redelijkerwijs» met
zich brengt dat voor zover schade tot het normaal maatschappelijk risico
behoort, een vergoeding niet aan de orde is. Materieel is er dus geen
verschil in de uitwerking.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 633, nr. 3

14

De organisaties merken verder op dat er een verplichting tot toekenning
van nadeelcompensatie in het wetsvoorstel moet worden opgenomen, in
plaats van de in het wetsvoorstel voorziene discretionaire bevoegdheid.
Hierover merkt het kabinet op dat in het wetsvoorstel, zoals dat bij de
Tweede Kamer is ingediend, is voorzien in een gebonden bevoegdheid.
De organisaties melden grote bezwaren te hebben tegen de in de
memorie van toelichting vermelde ethische bezwaren tegen de pelsdierhouderij als één van de motieven voor de voorgestelde vervroegde
beëindiging van de pelsdierhouderij. Het kabinet neemt hier kennis van,
en ziet dit anders.
In hun reactie merken de organisaties op dat zij hechten aan het in stand
houden van de sloop- en ombouwregeling, die deel uitmaakt van het
flankerend beleid bij de Wet verbod pelsdierhouderij. Het kabinet merkt
hierover op dat zij voornemens is deze subsidieregeling voort te zetten.
Hiervoor zal de regeling moeten worden gewijzigd vanwege onder meer
de staatssteunaspecten.
7. Uitvoering
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: RVO) is belast met de
administratieve uitvoering van de met dit wetsvoorstel te introduceren
wettelijke grondslag voor nadeelcompensatie.
RVO heeft aangegeven geen knelpunten te zien bij (bestuursrechtelijke)
uitvoering en handhaving van het wetsvoorstel zelf.
8. Toezicht en handhaving
De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA) en RVO
houden toezicht op de naleving van de wet.
De NVWA heeft opmerkingen gemaakt over de handhaafbaarheid,
uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid van dit wetsvoorstel. Ten
algemene is de NVWA van oordeel dat de invulling van de nadeelcompensatie bepalend zal zijn voor het draagvlak van bedrijven voor de voorgestelde vervroegde beëindiging. De mate van draagvlak heeft effect op de
mate van naleving en daarmee op de grootte van de te leveren
inspanning van de NVWA ter handhaving van de wet, aldus de NVWA.
De NVWA adviseert om, wanneer het wetsvoorstel, eenmaal wet, niet
uiterlijk rond 1 maart 2021 ingaat, te wachten met de invoering ervan tot
1 januari 2022, na afloop van de fokperiode van 2021.
In reactie daarop merkt het kabinet op dat het, in het belang van de
volksgezondheid, nodig is om het voorgestelde vervroegde verbod op de
pelsdierhouderij zo snel mogelijk van kracht te laten worden. Het kabinet
zet daarom in op een zo spoedig mogelijke inwerkingtreding van het
wetsvoorstel, eenmaal wet. Uitstel van inwerkingtreding na instemming
van het parlement is naar het oordeel van het kabinet geen optie.
Verder ziet de NVWA risico’s wanneer er na inwerkingtreding van het
verbod in strijd met dat verbod toch nog nertsen worden gehouden. De
NVWA wijst erop dat dan niet alleen een verbod op het houden geldt,
maar ook een verbod op het doden van de dieren. Wanneer vervoer naar
het buitenland vanwege veterinaire beperkingen alsdan ook niet is
toegestaan, ziet de NVWA een probleem bij het toepassen van
herstelsancties zoals een last onder bestuursdwang, omdat dan geen
andere last dan die tot het doden zou kunnen worden opgelegd. Dat zou

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 633, nr. 3

15

een tegenstrijdigheid opleveren met het alsdan geldende wettelijke
verbod op het doden van nertsen, aldus de NVWA. Ook merkt de NVWA
op dat het, als de NVWA zelf zou moeten overgaan tot het doden van
nertsen, daarvoor niet beschikt over de expertise en de middelen.
Het kabinet vertrouwt erop dat de pelsdierhouders tijdig actie ondernemen om aan het aankomende verbod te voldoen. In de aanloop naar de
invoering van het verbod zullen de pelsdierhouders die dan nog nertsen
houden, erop worden gewezen dat de tijd voor hen dringt en wat de
consequenties zullen zijn. Naar het oordeel van het kabinet zou in het
onverhoopte geval dat een bestuurlijke herstelsanctie moet worden
opgelegd, een last tot het doden zeker kunnen worden opgelegd, omdat in
dit geval de herstelsanctie niet los kan worden gezien van het wettelijk
kader dat gold toen de pelsdierhouders eigenlijk hadden moeten
handelen. Dat is de periode voor de invoering van het verbod, toen het
verbod op het doden nog niet gold.
De NVWA doet verder een aantal suggesties voor de invulling van de
nadeelcompensatie. Het wetsvoorstel zelf draagt de Minister van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op om nadeelcompensatie te
verlenen. Bij de uitwerking van die bevoegdheid worden deze suggesties
betrokken.
9. Regeldruk
Alle circa 140 pelsdierhouders krijgen te maken met dit wetsvoorstel. De
verplichting tot het beëindigen van de pelsdierhouderij per uiterlijk
1 januari 2024 is al in de huidige wet opgenomen. Dat het tijdstip van
beëindiging met bijna drie jaar wordt vervroegd heeft geen gevolgen voor
de administratieve lasten van de beëindiging als zodanig. Omdat de
wijziging van de wet voorziet in een wettelijke grondslag voor nadeelcompensatie waarvoor administratieve handelingen moeten worden verricht,
leidt dit aspect wel tot aanvullende administratieve lasten. In deze
paragraaf worden uitsluitend de administratieve lasten meegenomen die
rechtstreeks voortvloeien uit de nadeelcompensatie.
De verwachting is dat alle 140 pelsdierhouders een verzoek om nadeelcompensatie zullen indienen. De Rijksdienst Voor Ondernemend
Nederland wordt belast met de uitvoering, daarbij zal RVO onder meer
gebruik maken van de mogelijkheden van het meermalig gebruik van de
reeds beschikbare (bedrijfs)informatie van de aanvrager, waardoor de
administratieve lasten kunnen worden beperkt. Daarmee vormen de
beschreven lasten voor de ondernemers de maximumvariant. Bij de
berekeningen is gebruik gemaakt van de lijst met standaarduurtarieven uit
bijlage IV.D van het Handboek Meting Regeldrukkosten van het Adviescollege Toetsing Regeldruk (hierna: ATR).21

21

Beschikbaar op www.atr-regeldruk.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 633, nr. 3

16

Tabel: Administratieve lasten verbonden aan de aanvraag van nadeelcompensatie, per aanvraag en voor 140 aanvragen.
Handeling

Uitgangspunten berekening

Administratieve last per
aanvraag

Administratieve last 140 aanvragen

Zich op de hoogte stellen van de
wettelijke verplichting

4 uren x € 47 per uur

€ 188

€ 26.320

Bijwonen LNVinformatiebijeenkomst

4 uren x € 47 per uur

€ 188

€ 26.320

Variërend van € 3.000 tot
€ 10.000 per bedrijf afhankelijk
van de bedrijfsgrootte; gemiddeld € 6.000 (40 uren á € 150)

€ 840.000

€ 1.880

€ 263.200

€ 8.256

€ 1.155.840

Inschakelen van deskundigen
(accountant, jurist) voor het
opstellen van het nadeelcompensatie-verzoek
Eigen werkzaamheden opstellen
van nadeel-compensatie-verzoek

40 uren x € 47 per uur

TOTAAL

Een concept van dit wetsvoorstel is voor advies voorgelegd aan het ATR.
Dat heeft besloten om over dit wetsvoorstel geen formeel advies uit te
brengen. De gevolgen voor de regeldruk zijn niet substantieel en
beschreven in de toelichting, aldus het ATR.
10. Financiële gevolgen voor de overheid
Dit wetsvoorstel heeft financiële gevolgen voor de overheid. Het
wetsvoorstel voorziet immers in een gebonden bevoegdheid voor
nadeelcompensatie. Met de invulling van deze bevoegdheid in een
beleidsregel, beoogt het kabinet op voorhand zoveel mogelijk inzicht te
geven in de kosten die voor vergoeding in aanmerking komen en de
berekening daarvan. Maar de daadwerkelijke vergoeding zal per pelsdierhouder op basis van die inkadering moeten worden vastgesteld. De
exacte financiële gevolgen zullen pas zijn vast te stellen op het moment
dat dit voor elke pelsdierhouder is gebeurd. In de brief van 28 augustus
2020 heeft het kabinet aangekondigd een bedrag van maximaal 150
miljoen euro (inclusief uitvoeringskosten) te reserveren voor nadeelcompensatie in het kader van dit wetsvoorstel.22
11. Inwerkingtreding
De beoogde datum van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel is de dag
na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst.
Hiermee wordt afgeweken van het beleid van vaste verandermomenten
en de minimuminvoeringstermijn. Op grond van dit beleid treden wetten
in formele zin in werking met ingang van 1 januari of 1 juli en worden zij
ten minste twee maanden vóór inwerkingtreding bekendgemaakt.
Uitzonderingen op dit beleid zijn, onder andere, mogelijk indien het
spoed- of noodregelgeving betreft. In dit geval is sprake van spoed- of
noodregelgeving en is een uitzondering op het beleid van vaste verandermomenten en de minimuminvoeringstermijn gerechtvaardigd.

22

Kamerstukken II 2019/20, 28 286, nr. 1124.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 633, nr. 3

17

II. ARTIKELEN
Artikel I
Onderdeel A (Nieuwe einddatum overgangstermijn)
Artikel I, onderdeel A, van dit wetsvoorstel, strekt tot wijziging van
artikel 4 van de Wet verbod pelsdierhouderij. In artikel 4 van de wet is
bepaald dat het verbod op de pelsdierhouderij tot 1 januari 2024 niet geldt
voor, kort gezegd, degenen die zich binnen vier weken na de inwerkingtreding van de Wet hebben gemeld bij de Minister (artikel 3, eerste en
tweede lid), en degenen die na de inwerkingtreding van de wet een
pelsdierhouderij hebben verkregen in verband met een bijzondere
omstandigheid. Dit is de zogenoemde overgangstermijn.
Met artikel I, onderdeel A, van dit wetsvoorstel, wordt voorgesteld de
thans geldende einddatum van de overgangstermijn (1 januari 2024) te
vervangen door een nieuwe einddatum. De beoogde nieuwe einddatum is
met artikel I, onderdeel A, van dit wetsvoorstel, afhankelijk gesteld van de
datum van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. De beoogde nieuwe
einddatum is de dertiende dag na de datum van inwerkingtreding van dit
wetsvoorstel. Omdat dit wetsvoorstel in werking treedt met ingang van de
dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt
geplaatst, krijgen pelsdierhouders inclusief de datum van publicatie 2
weken om eventueel nog op de bedrijven resterende pelsdieren te pelzen.
Onderdeel B (Nadeelcompensatie)
Met artikel I, onderdeel B, van dit wetsvoorstel, wordt een nieuw artikel 8
ingevoegd. Het huidige artikel 8 van de wet is vervallen. Het voorgestelde
artikel 8 voorziet in een regeling voor nadeelcompensatie. Voor een
toelichting omtrent nadeelcompensatie wordt verwezen naar
paragraaf 3.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.
Artikel II
Artikel II regelt de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. Voor een
toelichting hierop wordt verwezen naar de paragrafen 3.1.3 en 11 van het
algemeen deel van deze memorie van toelichting.
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 633, nr. 3

18