Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

35 047 (R2108)

Wijziging van de Paspoortwet in verband met de
invoering van elektronische identificatie met
een publiek identificatiemiddel en het uitbreiden
van het basisregister reisdocumenten

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
I

Algemeen

3

1.

Inleiding

3

1.1
1.2
1.3

3
5
6

2.

2.2

2.3
3.

Aanleiding en doel van het wetsvoorstel
De inhoud van het wetsvoorstel
Opbouw van de memorie van toelichting

Het publiek identificatiemiddel
2.1

kst-35047-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Blz.

De invoering van hoog betrouwbare elektronische
dienstverlening in de (semi) publieke sector

6
6

Het uitrusten van documenten met een publiek
identificatiemiddel
2.2.1
Wettelijke grondslagen en verantwoordelijkheden
2.2.2
Het plaatsen van het publiek identificatiemiddel op het document
2.2.3. De aanvraag, productie en uitgifte van
documenten met een publiek identificatiemiddel
2.2.4
Het gebruik van het publiek identificatiemiddel

10

Beheer en beveiliging

13

9
9

12
13

De uitbreiding van het basisregister reisdocumenten

14

3.1

Inleiding

14

3.2

Doelstellingen van het basisregister
3.2.1
Bronregistratie in het kader van het
stelsel van elektronische dienstverlening

15

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

15

1

3.2.2.
3.2.3
3.2.4

4.

15
16
16

3.3

Wettelijke grondslagen en verantwoordelijkheden

16

3.4

De op te nemen gegevens
3.4.1
Gegevens betreffende aanvragen voor
reisdocumenten
3.4.2
Gegevens met betrekking tot de fysieke
reisdocumenten
3.4.3
Gegevens in verband met het gebruik van
het publiek identificatiemiddel
3.4.4
Administratieve gegevens

17

3.5

De bijhouding van de gegevens

19

3.6

De verstrekking van de gegevens
3.6.1
Verstrekking aan overheidsorganen,
belast met de uitvoering van deze wet
3.6.2
Verstrekking aan overheidsorganen ten
behoeve van de vervaardiging, uitgifte en
werking van het publiek identificatiemiddel
3.6.3
Verstrekking in verband met het
voorkomen en bestrijden van fraude met
en misbruik van reisdocumenten
3.6.4
Verstrekking aan overheidsorganen en
aan instellingen en personen met een
gerechtvaardigd belang

20

3.7

Beheer en beveiliging

22

3.8

De gefaseerde vernieuwing van het basisregister
reisdocumenten
3.8.1
Inleiding
3.8.2
De gevolgen voor de reisdocumentenadministraties van de uitgevende instanties
3.8.3
Het register paspoortsignaleringen
3.8.4
De basisregistratie personen en PIVA

Overige wijzigingen
4.1
4.2

5.

Bronregistratie in het kader van het
reisdocumentenstelsel
Voorkomen en bestrijden van fraude met
en misbruik van reisdocumenten
Verstrekking voor nader bij regelgeving
aangewezen doelen

Uitbreiding van de mogelijkheid om een
Nederlandse identiteitskaart aan te vragen
Het heffen van rechten in verband met het publiek
identificatiemiddel

Privacykader en verenigbaarheid met andere grondrechten
5.1

Het recht op eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer (artikel 10 van de Grondwet
5.1.1
Scope
5.1.2
Algemene beginselen voor gegevensverwerking volgens de AVG
5.1.3
Uitwerking van de beginselen in het
wetsvoorstel en PIA

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

17
17
18
19

20

20

21

21

23
23
24
26
27
27
27
29
29
29
29
31
31

2

5.2
5.3
6.

6.2

II

37

Het recht het land te verlaten (artikel 2, vierde lid,
van de Grondwet)

38

Gevolgen van het wetsvoorstel
6.1

7.

Het recht op gelijke behandeling (artikel 1 van de
Grondwet)

39

Administratieve lasten en financiële gevolgen
voor de burger
6.1.1
Administratieve lasten
6.1.2
Financiële gevolgen voor de burger

39
39
40

Uitvoeringslasten en financiële gevolgen voor de
overheid
6.2.1
Uitvoeringslasten
6.2.2
Financiële gevolgen voor de overheid

41
41
42

Reacties op het wetsvoorstel

43

7.1
7.2
7.3
7.4

43
49
50

Advies van de Autoriteit persoonsgegevens
Advies van het Adviescollege toetsing regeldruk
Internetconsultatie
Reactie van de Nederlandse Vereniging voor
Burgerzaken en de Vereniging van Nederlandse
gemeenten

Artikelsgewijs

51
52

I Algemeen
1. Inleiding
1.1 Aanleiding en doel van het wetsvoorstel
In het kader van de invoering van elektronische dienstverlening aan
burgers door instellingen van de overheid en in de semi-publieke sector,
worden publieke elektronische identificatiemiddelen ontwikkeld waarmee
de burger zich op een hoger niveau van betrouwbaarheid dan met het
huidige DigiD langs digitale weg kan identificeren bij een dienstverlener.
Daarbij worden twee hogere niveaus van betrouwbaarheid onderscheiden, te weten het niveau substantieel en het niveau hoog. Er is voor
gekozen om de publieke identificatiemiddelen met het hoogste betrouwbaarheidsniveau te plaatsen in de elektronische chip die is aangebracht op
wettelijke identiteitsdocumenten. In eerste instantie wordt gedacht aan
het rijbewijs en de Nederlandse identiteitskaart als drager van dit publiek
identificatiemiddel.
Het is de bedoeling de hier bedoelde elektronische dienstverlening
wettelijk te verankeren in de Wet digitale overheid (hierna: Wdo). Daartoe
is op 19 juni 2018 een wetsvoorstel ingediend bij de Tweede Kamer van de
Staten-Generaal, waarin onder andere regels zijn gesteld over publieke
identificatiemiddelen en de verschillende betrouwbaarheidsniveaus van
die middelen.1 Het aanbrengen van het publiek identificatiemiddel met het
hoogste betrouwbaarheidsniveau op de Nederlandse identiteitskaart en
het treffen van de voorzieningen om dit middel te kunnen gebruiken
vereist een wijziging van de Paspoortwet, waarin de uitgifte van de
Nederlandse identiteitskaart is geregeld. Aangezien de Paspoortwet een
1

Kamerstukken II, 2017/18, 34 972.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

3

rijkswet is die niet bij nationale wet kan worden gewijzigd, wordt de voor
de invoering van het publiek identificatiemiddel op de Nederlandse
identiteitskaart noodzakelijke wetswijziging niet meegenomen in de Wdo,
maar is daarvoor een apart rijkswettraject noodzakelijk. Met het oog op
een tijdige invoering van het publiek identificatiemiddel op de Nederlandse identiteitskaart wordt het onderhavige voorstel van rijkswet zo
mogelijk parallel aan de Wdo bij de Tweede Kamer ingediend. Gezien de
nauwe samenhang tussen de materie die geregeld wordt in de Wdo en dit
voorstel van rijkswet, zal voor de leesbaarheid in deze memorie van
toelichting soms naar de Wdo worden verwezen als ware deze reeds wet.
Het spreekt voor zich dat dit gebeurt onder het voorbehoud van eventuele
wijzigingen in het wetsvoorstel Wdo en de inwerkingtreding daarvan.
In de eerste plaats zullen op grond van dit voorstel van rijkswet in de
Paspoortwet bepalingen worden opgenomen in verband met het plaatsen
van een publiek identificatiemiddel op documenten die op grond van deze
wet worden uitgegeven. Daarbij wordt de mogelijkheid opengehouden
om op termijn niet alleen de Nederlandse identiteitskaart, maar ook
andere documenten, zoals paspoorten, als drager van het publiek
identificatiemiddel hoog aan te wijzen. Daarnaast worden er in deze wet
grondslagen gecreëerd voor nieuwe gegevensverwerkingen die verband
houden met het aanbrengen van het publiek identificatiemiddel op het
fysieke document tijdens het productieproces en het kunnen activeren
daarvan.
Als gevolg van de invoering van het publiek identificatiemiddel op de
Nederlandse identiteitskaart zal in de tweede plaats het bestaande
basisregister reisdocumenten worden uitgebreid met nieuwe gegevens en
functionaliteiten. De huidige infrastructuur van afzonderlijke, niet digitaal
met elkaar verbonden, reisdocumentenadministraties bij de uitgevende
instanties en een qua doel en inhoud beperkt basisregister reisdocumenten bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK) is niet geschikt om de gegevensverwerking te bieden die noodzakelijk is in het licht van de plaatsing en het gebruik van het publiek
identificatiemiddel op de Nederlandse identiteitskaart. Door het publiek
middel op fysieke documenten te plaatsen ontstaat er een nauwe
samenhang in de processen betreffende aanvraag, productie, uitreiking en
gebruik van het document en het publiek middel. In het bijzonder is hierbij
van belang dat de geldigheid van het publiek middel mede afhankelijk is
van de geldigheid van het document waarop het is aangebracht. Dit feit,
in combinatie met de eis dat bij het gebruik van het publiek middel in het
kader van de elektronische dienstverlening op ieder moment de
geldigheid daarvan moet kunnen worden gegarandeerd, leidt ertoe dat er
één onderliggende administratie dient te zijn waarin digitaal 24/7 de
actuele geldigheid van het publiek middel kan worden vastgesteld. Dat
betekent dat ook de registratie van de documenten die als drager voor het
publiek middel fungeren aan deze eis moet voldoen. De huidige opzet,
waarbij een groot deel van de gegevens met betrekking tot reisdocumenten is opgeslagen in de verschillende administraties bij de uitgevende
autoriteiten, die elektronisch niet met elkaar verbonden zijn, is daarvoor
niet geschikt.
Het huidige basisregister reisdocumenten, waarin nu nog alleen gegevens
over vermiste en van rechtswege vervallen reisdocumenten worden
opgenomen, wordt dus uitgebreid. Die vernieuwing voorziet erin dat in
het basisregister ook de aanvraaggegevens en de gegevens betreffende
de vervaardigde documenten worden opgenomen die op dit moment in
de reisdocumentenadministraties van de uitgevende instanties worden
bewaard, met uitzondering van de gezichtsopname en de handtekening
die wel in deze reisdocumentenadministraties opgenomen blijven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

4

Hierdoor ontstaat een registratie waarin alle gegevens betreffende het
fysieke document en de status daarvan, vanaf de vervaardiging tot en met
de definitieve onttrekking aan het verkeer, kunnen worden bijgehouden.
Daarmee wordt het mogelijk op ieder moment de geldigheid van een
document te bepalen. Tevens zullen in het vernieuwde basisregister de
statusgegevens van het op een document aangebracht publiek identificatiemiddel (van activatie tot intrekking) worden opgenomen. Het is de
bedoeling dat het vernieuwde basisregister daarbij zal voldoen aan de
eisen die in het kader van de elektronische dienstverlening zullen worden
gesteld aan de betrouwbaarheid van het publiek identificatiemiddel.
De gewijzigde opzet van het basisregister reisdocumenten biedt tegelijkertijd nieuwe mogelijkheden om fraude met dan wel misbruik van
reisdocumenten effectiever tegen te gaan. Dit is niet alleen van wezenlijk
belang in het licht van het gebruik van die documenten als reis- of
identiteitsdocument, maar ook voor het realiseren en waarborgen van het
hoge niveau van betrouwbaarheid van het publieke middel dat op die
documenten is aangebracht. Identiteitsfraude en andere vormen van
misbruik met reis- en identiteitsdocumenten hebben een ontwrichtende
werking op de samenleving en dienen met kracht te worden bestreden.
Het wetvoorstel heeft mede tot doel de nieuwe mogelijkheden die het
basisregister reisdocumenten op dit terrein biedt, te benutten, zoals 24/7
digitale raadpleging van gegevens betreffende eerdere aanvragen van
reisdocumenten, waardoor bijvoorbeeld dubbele aanvragen van
reisdocumenten en shopping bij verschillende uitgevende instanties na
een eerdere afwijzing van een aanvraag kunnen worden tegengegaan.
In verband met het beleid om elektronische dienstverlening door de
Nederlandse overheid op een zo breed mogelijk terrein en voor zoveel
mogelijk burgers bereikbaar te maken, wordt in dit wetsvoorstel de
mogelijkheid tot het aanvragen van een Nederlandse identiteitskaart
uitgebreid tot alle Nederlanders die in de basisregistratie personen zijn
ingeschreven (als ingezetene van een Nederlandse gemeente dan wel als
niet-ingezetene), zodat zij ongeacht hun woon- of verblijfplaats in het
koninkrijk of daarbuiten in het bezit kunnen komen van het op dat
document geplaatste publiek identificatiemiddel en dat middel kunnen
gebruiken voor elektronische dienstverlening op het hoogste betrouwbaarheidsniveau met Nederlandse instanties in de (semi) publieke sector.
Daarnaast wordt in het wetsvoorstel geregeld dat Nederlanders die buiten
het koninkrijk woonachtig zijn, zonder in de BRP te zijn ingeschreven,
eveneens een Nederlandse identiteitskaart kunnen aanvragen.
1.2 De inhoud van het wetsvoorstel
Dit wetsvoorstel beoogt een juridische grondslag te creëren voor2:
– het op daartoe aangewezen reisdocumenten plaatsen van een publiek
identificatiemiddel;3
– het heffen van leges voor het plaatsen van de e-functionaliteit op het
document en de handelingen van de Minister van BZK die nodig zijn
om dit publiek middel te kunnen gebruiken;

2
3

Zie ook Kamerstukken II 2016/17, 26 643, nr. 458 (Kamerbrief basisregister reisdocumenten).
Ingevolge artikel 2, tweede lid van de Paspoortwet is hetgeen bij of krachtens de wet is bepaald
ten aanzien van reisdocumenten van overeenkomstige toepassing op de Nederlandse
identiteitskaart en de vervangende Nederlandse identiteitskaart, tenzij anders is bepaald.
Aangezien op het moment van het schrijven van dit wetsvoorstel is besloten om op grond van
deze wet voorshands alleen de Nederlandse identiteitskaart aan te wijzen als drager van het
publiek middel, wordt in deze memorie van toelichting met de term (reis)document in beginsel
de Nederlandse identiteitskaart bedoeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

5

–

–

–

het verwerken van persoonsgegevens en andere gegevens die
noodzakelijk zijn voor het plaatsen van het publiek identificatiemiddel
op de documenten;
het realiseren van een uitbreiding van het basisregister reisdocumenten, waarbij regels worden gesteld met betrekking tot:
a. het bijhouden van aanvraaggegevens en overige gegevens
betreffende Nederlandse identiteitskaarten, paspoorten en andere
reisdocumenten en de verschillende statussen van die documenten;
b. het bijhouden van gegevens die noodzakelijk zijn in verband met
het gebruik van het op daartoe aangewezen documenten geplaatste
publiek identificatiemiddel, waaronder de statusgegevens van dit
publiek identificatiemiddel;
c. het verplicht aanleveren van gegevens aan het basisregister over
zowel de documenten als het daarop geplaatste publiek identificatiemiddel door de daartoe aangewezen autoriteiten;
d. het verstrekken van gegevens uit het basisregister voor zover deze
noodzakelijk zijn voor de elektronische dienstverlening, de
uitvoering van de Paspoortwet, het voorkomen en bestrijden van
fraude met en misbruik van reisdocumenten en andere bij
regelgeving aangewezen doelen;
het uitbreiden van het recht om Nederlandse identiteitskaarten aan te
kunnen vragen.

Naast de hiervoor genoemde onderwerpen bevat het wetsvoorstel nog
enkele wetstechnische wijzigingen.
1.3 Opbouw van de memorie van toelichting
In het algemeen deel van deze toelichting worden eerst de twee belangrijkste doelstellingen van het wetsvoorstel nader uitgewerkt. In hoofdstuk
2 wordt ingegaan op de nieuwe taken en gegevensverwerkingen in
verband met het plaatsen van een publiek identificatiemiddel in de chip
van de daartoe aangewezen documenten en het gebruik van het publiek
middel in het kader van de elektronische dienstverlening. Hoofdstuk 3
beschrijft de opzet, inhoud en gegevensverwerking van het vernieuwde
basisregister reisdocumenten en de rol van dit register, zowel in het kader
van het stelsel van elektronische dienstverlening als in het kader van het
reisdocumentenstelsel. De uitbreiding van de mogelijkheid om een
Nederlandse identiteitskaart aan te vragen en het heffen van rechten in
verband met het publiek middel komen in hoofdstuk 4 aan de orde. In
hoofdstuk 5 wordt ingegaan op het privacykader en de verenigbaarheid
van het wetsvoorstel met andere grondrechten. Hoofdstuk 6 gaat in op de
administratieve lasten voor de burger, de uitvoeringslasten voor de
betrokken instanties en de financiële gevolgen van het wetsvoorstel. Ten
slotte worden in hoofdstuk 7 de reacties uit de consultatie besproken.
2. Het publiek identificatiemiddel
2.1 De invoering van hoog betrouwbare elektronische dienstverlening in
de (semi) publieke sector
Reeds geruime tijd werkt de Nederlandse overheid aan het realiseren van
voorzieningen waarmee burgers digitaal zaken kunnen doen met de
Nederlandse overheid en in de (semi) publieke sector. Bij brief van
21 december 2016 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) de Tweede Kamer toegezegd regelgeving op te stellen
met betrekking tot publieke en private identificatiemiddelen die gebruikt
kunnen worden bij het verlenen van toegang tot elektronische dienstver-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

6

lening in het publieke domein.4 De ontwikkeling van deze middelen is
nauw verbonden met de EU-verordening van 23 juli 2014 betreffende
elektronische identificatie en vertrouwensdiensten voor elektronische
transacties in de interne markt, de zogenoemde eIDAS verordening.5 Deze
verordening beoogt grensoverschrijdend elektronisch verkeer binnen de
EU te bevorderen door het mogelijk te maken dat een persoon met een in
de eigen lidstaat verstrekt elektronisch identificatiemiddel in een andere
lidstaat kan inloggen voor het verkrijgen van een elektronische dienst in
die andere lidstaat.
De invoering van publieke identificatiemiddelen waarmee burgers digitaal
toegang kunnen verkrijgen tot publieke dienstverlening wordt geregeld in
de eerste fase van de Wdo. Op grond van de Wdo draagt de Minister van
BZK zorg voor de digitale infrastructuur die nodig is om de burger met
behulp van publieke identificatiemiddelen op betrouwbare wijze te laten
inloggen bij de dienstverleners in de (semi) publieke sector.
Het ontwikkelen van de publieke identificatiemiddelen
Het huidige publiek identificatiemiddel DigiD wordt al vele jaren op grote
schaal gebruikt, maar is slechts voor een deel van de elektronische
dienstverlening geschikt. Het heeft een adequate mate van veiligheid door
onder meer eisen die worden gesteld aan de wachtwoorden van burgers
en vanwege de beschikbaarheid van een bijzonder veilige infrastructuur.
Dit betrouwbaarheidsniveau is echter niet toereikend voor het langs
elektronische weg verlenen van diensten die een hoger betrouwbaarheidsniveau vereisen, bijvoorbeeld omdat zeer persoonlijke en vertrouwelijke gegevens worden uitgewisseld. In die gevallen moeten publieke
dienstverleners met meer zekerheid dan met het bestaande DigiD
mogelijk is, kunnen vaststellen of zij met de juiste persoon te maken
hebben.
In het beleid met betrekking tot de digitale overheid wordt dan ook
voorzien in de doorontwikkeling van publieke identificatiemiddelen naast
het huidige DigiD. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen middelen
met onderscheiden betrouwbaarheidsniveaus («laag», «substantieel» en
«hoog»). Deze verschillende betrouwbaarheidsniveaus zijn ontleend aan
de relevante bepalingen uit de genoemde eIDAS verordening inzake de
betrouwbaarheid en het uitgifteproces van deze middelen en de daarop
gebaseerde uitvoeringsverordening betreffende het betrouwbaarheidsniveau voor elektronische identificatiemiddelen.6 Deze laatste bevat
voorschriften inzake technische normen, specificaties en procedures voor
de identificatiemiddelen op de diverse betrouwbaarheidsniveaus op
terreinen als de aanvraag- en uitgifteprocedures, de wijze van verificatie
van de elektronische identiteit van de burger (authenticatie), het activeren,
blokkeren en intrekken van het identificatiemiddel en de informatiebeveiliging. Deze zullen zowel gevolgd worden in het kader van de uitvoeringsregelgeving op grond van het wetsvoorstel Wdo als bij het opstellen van
voorschriften die worden opgelegd aan partijen buiten de overheid die
private middelen willen aanbieden, waarmee in het (semi) publieke
4

Kamerstukken II, 2016/17, 26 643, nr. 437.
Verordening (EU) Nr. 910/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 23 juli 2014
betreffende elektronische identificatie en vertrouwensdiensten voor elektronische transacties in
de interne markt en tot intrekking van Richtlijn 1999/93/EG (Pb EU 2014, L 257).
6
Uitvoeringsverordening (EU) 2015/1502 van de Commissie van 8 september 2015 tot
vaststelling van minimale technische specificaties en procedures betreffende het betrouwbaarheidsniveau voor elektronische identificatiemiddelen overeenkomstig artikel 8, lid 3, van
Verordening (EU) nr. 910/2014 van het Europees Parlement en de Raad betreffende elektronische identificatie en vertrouwensdiensten voor elektronische transacties in de interne markt
(PbEU 2015, L 235).
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

7

domein kan worden ingelogd. De keuze om het publiek identificatiemiddel
met het betrouwbaarheidsniveau «hoog» aan te brengen op fysieke
identiteitsdocumenten betekent dat ook in regelgeving betreffende die
documenten voorschriften te vinden zullen zijn die gelden voor het
publiek identificatiemiddel. Voor zover het gaat om het publiek identificatiemiddel dat wordt geplaatst op documenten die worden uitgegeven op
grond van de Paspoortwet zullen de bovenbedoelde voorschriften van de
uitvoeringsverordening ook hun doorwerking hebben in de regels
betreffende de uitgifte van de fysieke documenten en het daarop
aanbrengen van het publiek middel die bij of krachtens de onderhavige
wet worden gesteld.
Evenals het huidige DigiD (met betrouwbaarheidsniveau laag) zal het
gebruik van publieke identificatiemiddelen met betrouwbaarheidsniveau
hoog in de (semi) publieke sector plaatsvinden op basis van het burgerservicenummer (BSN) van de houder van het middel. Het publiek
identificatiemiddel staat derhalve uitsluitend open voor degene aan wie
een BSN is toegekend. Dit zijn de personen die in de basisregistratie
personen zijn ingeschreven, hetzij als ingezetene van een gemeente, hetzij
als niet-ingezetene.
Het ontwikkelen van digitale infrastructuur voor het gebruik van de
publieke identificatiemiddelen
Op grond van het wetsvoorstel Wdo is de Minister van BZK verantwoordelijk voor de generieke digitale infrastructuur. Het gaat hierbij om
(ICT)voorzieningen die overheden en (semi) publieke organisaties in staat
stellen hun primaire (digitale) processen doelmatig in te richten. Dit is een
dynamisch geheel dat continu wordt doorontwikkeld, aangepast en
uitgebreid. De taken die de Minister in verband met de inrichting,
beschikbaarstelling, instandhouding, werking en beveiliging van de
generieke digitale infrastructuur heeft, zijn in de Wdo functioneel
omschreven. De opsomming in de Wdo van de daarmee samenhangende
voorzieningen is dan ook zodanig gekozen dat er ruimte is voor ontwikkeling.
De voorzieningen die deel uitmaken van deze infrastructuur zijn de
volgende. In de eerste plaats moeten er publieke identificatiemiddelen
worden uitgegeven waarmee burgers zich kunnen identificeren («wie ben
je?») en authenticeren («ben je wie je zegt te zijn?»), indien zij toegang
willen verkrijgen tot online te leveren publieke diensten. Zoals hiervoor
gemeld, is het de bedoeling om publieke identificatiemiddelen uit te
geven met betrouwbaarheidsniveau hoog, die op bestaande identiteitsdocumenten worden aangebracht. Blijkens de memorie van toelichting bij
het wetsvoorstel Wdo7 betreft dat in eerste instantie de Nederlandse
identiteitskaart (e-NIK) en het rijbewijs (e-rijbewijs).
Om identificatiemiddelen te kunnen gebruiken voor het verkrijgen van
digitale toegang tot publieke diensten is een voorziening noodzakelijk die
de in het publiek identificatiemiddel opgenomen elektronische identiteit
van de betrokken persoon kan bevestigen. Dit gebeurt door een authenticatiedienst. Op dit moment functioneert onder de verantwoordelijkheid
van de Minister van BZK al de authenticatiedienst voor het huidige DigiD
die is ondergebracht bij Logius. Logius is de dienst digitale overheid, die
onderdeel is van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Deze dienst zal ook de authenticatie van het op de Nederlandse
identiteitskaart geplaatste publiek identificatiemiddel gaan verzorgen.

7

Kamerstukken II, 2017/18, 34 972, nr. 3, blz. 19.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

8

De Minister van BZK wordt op grond van dit wetsvoorstel verantwoordelijk voor het plaatsen van het publiek identificatiemiddel in de chip op
het fysieke document en draagt zorg voor het elektronisch berichtenverkeer met de digitale infrastructuur, bedoeld in de Wdo, in verband met
het uitgeven van de publieke identificatiemiddelen en het gebruik ervan.
Tevens faciliteert de Minister van BZK met behulp van het basisregister
reisdocumenten, bedoeld in dit wetsvoorstel, dat de burger gebruik kan
maken van zijn recht op grond van de Wdo om inzage te krijgen in de
status van zijn publiek identificatiemiddel (actief, geblokkeerd of
ingetrokken), voor zover dat middel op de Nederlandse identiteitskaart is
aangebracht.
Aangezien voorshands uitsluitend de Nederlandse identiteitskaart op
grond van dit wetsvoorstel zal worden aangewezen als drager van het
publiek identificatiemiddel, wordt in deze memorie van toelichting
gemakshalve steeds uitgegaan van de situatie waarin sprake is van een
publiek identificatiemiddel op een Nederlandse identiteitskaart. Hetgeen
daaromtrent in de toelichting is vermeld, is echter van overeenkomstige
toepassing op paspoorten en andere reisdocumenten, indien deze in een
later stadium ook als drager van het publiek identificatiemiddel zouden
worden aangewezen.
Hierna zal nader worden ingegaan op de infrastructuur die nodig is voor
de uitgifte en het gebruik van de elektronische Nederlandse identiteitskaart als drager van het publiek identificatiemiddel en de interactie die
plaatsvindt tussen de voorzieningen van de digitale infrastructuur en de
voorzieningen die op grond van dit wetsvoorstel in het leven worden
geroepen.
2.2 Het uitrusten van documenten met een publiek identificatiemiddel
2.2.1 Wettelijke grondslagen en verantwoordelijkheden
In artikel 5 van het wetsvoorstel Wdo wordt ingegaan op de verantwoordelijkheid van de betrokken Ministers bij de generieke digitale infrastructuur. Het eerste lid van dit artikel bepaalt dat de Minister van BZK
zorg draagt voor de inrichting, beschikbaarstelling, instandhouding,
werking en beveiliging van de generieke digitale infrastructuur, waaronder
infrastructuur voor de uitgifte en het gebruik van publieke identificatiemiddelen door natuurlijke personen. De mate waarin de Minister van BZK
in de uitvoering betrokken is bij deze infrastructuur is afhankelijk van de
vorm van het publiek middel en de wijze waarop het wordt uitgegeven en
gebruikt. Voor het huidige DigiD (laag) geldt dat de infrastructuur,
bestaande uit de uitgifte en het gebruik van DigiD, alsmede de daarmee
samenhangende gegevensverwerking, in zijn geheel zal worden geregeld
onder de werking van de Wdo. Bij het publiek identificatiemiddel dat
wordt aangebracht op de Nederlandse identiteitskaart ligt dit anders,
omdat de aanvraag en uitgifte van het fysieke document, het plaatsen van
het publiek middel op dat document en de gegevensverwerking in
verband met het aanbrengen van het publiek middel en de gegevensverwerking in het basisregister reisdocumenten in verband met het kunnen
gebruiken van het publiek middel, plaatsvinden op grond van het
onderhavige wetsvoorstel.
De documenten die als drager zullen dienen voor het publiek middel
worden ingevolge dit wetsvoorstel bij algemene maatregel van rijksbestuur aangewezen. Aangezien de ontwikkelingen op het terrein van de
digitale dienstverlening wat betreft de behoefte aan meerdere publieke
identificatiemiddelen met het hoogste betrouwbaarheidsniveau naast de
reeds voorziene e-NIK en het e-rijbewijs en de eventuele aanwijzing van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

9

private identificatiemiddelen moeilijk zijn te voorspellen, is enige
flexibiliteit in de regelgeving vereist wat betreft de mogelijkheid van
aanwijzing van andere documenten als drager van het publiek middel op
grond van de Paspoortwet. Door aanwijzing op het niveau van algemene
maatregel van rijksbestuur kan sneller worden ingespeeld op deze
ontwikkelingen en de noodzaak om ook andere documenten als drager
van het publiek identificatiemiddel aan te wijzen.
2.2.2 Het plaatsen van het publiek identificatiemiddel op het document
Voor het gebruik van de e-NIK als elektronisch identificatiemiddel op
betrouwbaarheidsniveau hoog zijn voorzieningen en gegevens nodig die
op de kaart worden aangebracht. De voorzieningen bestaan uit een chip
en een daarin opgenomen applet die samen zorgen voor de opslag en
verwerking van de gegevens die nodig zijn voor de authenticatie van de
elektronische identiteit (en daarmee de identiteitsvaststelling) van de
houder, alsmede voor de communicatie van de gegevens tussen de chip
en andere systemen. Alle documenten zullen worden voorzien van een
chip met een dergelijke applet. De Nederlandse identiteitskaart is thans
reeds voorzien van een chip. Deze chip beschikt over de noodzakelijke
rekenkracht om bewerkingen uit te voeren met de daarin opgeslagen
gegevens en te kunnen communiceren met andere systemen. Een applet
bevat programmatuur en geheugenruimte voor bepaalde functies. Met
het oog op de reisfunctie die de Nederlandse identiteitskaart, naast
identiteitsbewijs heeft, is in de chip van dit document al de zogenaamde
eMRTD (electronic Machine Readable Travel Document) applet
opgenomen. Zoals de naam aangeeft, gaat het hier om een applet, die
ervoor zorgt dat een reisdocument elektronisch kan worden uitgelezen,
bijvoorbeeld bij grenspassage. In verband met het gebruik van de
Nederlandse identiteitskaart als publiek (elektronisch) identificatiemiddel
dient er een tweede applet op de chip te worden geplaatst, de
zogenaamde eID (elektronische identificatie) applet. In de eID applet
worden gegevens opgeslagen, waarmee op betrouwbaarheidsniveau
hoog authenticatie van de identiteit van de houder van het document kan
plaatsvinden in het elektronische verkeer. Overigens zijn beide applets
voorzien van hun eigen specifieke toegangsbeveiliging.
In de eID applet wordt om te beginnen het elektronische persoonsidentificerende gegeven opgeslagen. Dat gebeurt in de vorm van een tweetal
gerandomiseerde pseudoniemen, die gebaseerd zijn op het BSN van de
houder van het document. Deze pseudoniemen wordt verstrekt door het
BSN Koppelregister, dat onderdeel uitmaakt van de digitale infrastructuur
voor de elektronische dienstverlening. Een gerandomiseerd pseudoniem
is een techniek waarmee het mogelijk is om een pseudoniem dat op de
chip is opgeslagen bij iedere uitlezing te versleutelen naar een willekeurige code die voor de ontvanger weer te ontcijferen is naar het
pseudoniem op de kaart. Daartoe wordt eerst een pseudoniem gemaakt
van het BSN van de houder van de e-NIK. Dat gebeurt door dit BSN te
versleutelen met een techniek (hashing) waarmee een willekeurig getal
ontstaat (ook wel hash genoemd). Als hetzelfde BSN op dezelfde manier
nog een keer versleuteld wordt komt er precies hetzelfde getal uit, maar
het is niet mogelijk om dat getal terug te rekenen naar het BSN. Met deze
techniek wordt het BSN in een pseudoniem omgezet en op de chip van
e-NIK geplaatst. Als extra privacy bevorderende maatregel wordt dit
pseudoniem bij ieder gebruik van de e-NIK ook nog eens gerandomiseerd.
Dit houdt in dat op het moment dat het pseudoniem wordt uitgelezen de
chip nog een keer een berekening uitvoert zodat het getal dat de chip
verlaat steeds een andere willekeurige (random) waarde heeft. Het is voor
het BSN Koppelregister nog steeds mogelijk om het originele BSN terug
te berekenen. Voor alle andere tussenliggende voorzieningen, zoals de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

10

authenticatiedienst DigiD, die moeten zorgen voor het bevestigen van de
elektronische identiteit van de burger en voorzieningen voor de controle
op de status (geldigheid) van het publiek identificatiemiddel of voor het
aan betrokkene verlenen van inzage in de status van zijn publiek identificatiemiddel is het dan echter niet mogelijk om bij te houden welke
pseudoniemen erlangs komen. Uiteindelijk kan alleen degene bij wie de
burger inlogt (bijvoorbeeld een overheidsinstantie) die beschikt over de
daarvoor noodzakelijke cryptografische sleutel diens identiteit weer uit het
gerandomiseerde pseudoniem herleiden. Daardoor wordt de persoonlijke
levenssfeer van de burger optimaal gewaarborgd. Het gebruik van
gerandomiseerde pseudoniemen is onderdeel van de architectuur met
betrekking tot het publiek identificatiemiddel op betrouwbaarheidsniveau
hoog en een toepassing van privacy-by design. Volledigheidshalve wordt
opgemerkt dat het gegevensverkeer waarmee deze pseudoniemen in de
digitale infrastructuur worden uitgewisseld zelf ook nog eens beschermd
wordt door versleuteling.
Gezien het feit dat op dit moment het BSN ook zonder enige vorm van
versleuteling in het zichtbare deel van het fysieke document is
opgenomen, zou de vraag kunnen rijzen waarom het gebruik van
pseudoniemen in dit geval noodzakelijk is. De belangrijkste reden is dat bij
de elektronische identificatie van een burger die inlogt bij een dienstverlener in de (semi) publieke sector het gegeven dat de betrokken persoon
uniek identificeert telkens moet worden bevestigd door een authenticatiedienst. Indien daarvoor het BSN zou worden gebruikt, ontstaat bij een
dergelijke dienst in de authenticatieketen een zogenaamde «hotspot»,
waar het inloggedrag van de burger eenvoudig is na te gaan. Dat is uit
een oogpunt van beveiliging en privacybescherming ongewenst. In
tegenstelling tot een fysiek identiteitsdocument, waarbij de houder van
het document desgewenst het daarop geplaatste BSN kan afdekken, is dat
bij elektronische identificatie niet mogelijk.
De personalisatie van de eID applet geschiedt als volgt. De leverancier8
van de e-NIK ontvangt van de autoriteit die een aanvraag voor een e-NIK
in ontvangst heeft genomen de noodzakelijke gegevens voor het
vervaardigen van het fysieke document, waaronder het BSN van deze
persoon. Op basis van het BSN vraagt de leverancier bij het
BSN-Koppelregister (BSN-K)9 om verstrekking van twee (gerandomiseerde) pseudoniemen waarin het BSN van de aanvrager is verwerkt en
slaat deze tijdens het personalisatieproces op in de eID applet. Het
BSN-Koppelregister verstrekt ook een versleutelde versie van een van de
twee gerandomiseerde pseudoniemen die wordt opgenomen in het
basisregister reisdocumenten.
Naast de (gerandomiseerde) pseudoniemen worden in de eID applet nog
een aantal gegevens en voorzieningen opgenomen die nodig zijn voor het
gebruik van het publiek identificatiemiddel. Daarbij moet worden gedacht
aan een sequencenummer (dat ook in het basisregister reisdocumenten
wordt opgenomen), waarmee het fysieke document uniek wordt
gekoppeld aan het publiek identificatiemiddel van de betrokken burger en
een CAN code (card acces number), waarmee verbinding kan worden
gelegd tussen het publiek identificatiemiddel en een kaartlezer. Daarnaast
zijn er voorzieningen voor het gebruik van een PIN code (personal

8

De leverancier werkt in opdracht van de Minister van BZK. De Minister is op grond van de
Paspoortwet onder meer verantwoordelijk voor de vervaardiging van de Nederlandse
identiteitskaarten.
9
Het BSN-koppelregister is de voorziening in de digitale infrastructuur op grond van de Wdo die
zorgt voor het vervaardigen van (gerandomiseerde) pseudoniemen op basis van het BSN van
een burger en voor de versleuteling van deze pseudoniemen ten behoeve van de beveiligde
uitwisseling daarvan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

11

identification number) voor het activeren en gebruiken van het publiek
identificatiemiddel, een PUK code (pin unlock key) waarmee de blokkering
van een PIN code kan worden opgeheven indien de houder meerdere
keren een onjuiste PIN code heeft ingevoerd en een intrekkingscode
waarmee het publiek middel definitief kan worden ingetrokken.
Activering is noodzakelijk om het publiek identificatiemiddel te kunnen
gebruiken om in te loggen. Wil de burger van deze mogelijkheid geen
gebruik maken, dan kan hij het gebruik van het middel opschorten (door
het niet te activeren) of het middel intrekken. Bij intrekken is het niet
mogelijk het middel achteraf alsnog te activeren en is het derhalve
onomkeerbaar. Bij opschorting is dat wel mogelijk.10 Het intrekken kan
overigens al geschieden voordat het middel is geactiveerd. Het document
waarop het ingetrokken middel is aangebracht, blijft echter wel geldig als
fysiek identiteitsdocument totdat de daarop vermelde geldigheidsduur is
verstreken. Het publiek identificatiemiddel kan overigens ook, om
verschillende redenen, worden ingetrokken door daartoe bevoegde
instanties. De meest voorkomende reden is het feit dat de geldigheidsduur van het document waarop het middel is aangebracht, is
verlopen of dat het document is vermist of van rechtswege is vervallen.
Het ongeldig worden van het fysieke document leidt automatisch tot
wijziging van de status van het publiek identificatiemiddel naar
«ingetrokken».
2.2.3 De aanvraag, productie en uitgifte van documenten met een publiek
identificatiemiddel
Teneinde het gehele proces van het aanvragen, produceren, uitreiken en
activeren van een publiek identificatiemiddel inzichtelijk te maken, wordt
dit proces zoals het nu is uitgewerkt voor het reguliere proces hier
stapsgewijs beschreven.
(1) Als eerste stap dient de burger een aanvraag in voor een Nederlandse
identiteitskaart. De burger verschijnt daarvoor ook fysiek aan het
aanvraagloket van de uitgevende instantie. Daar wordt onder meer de
identiteit van de aanvrager gecontroleerd en nagegaan of alle gegevens
voor een aanvraag, waaronder het BSN van de houder, aanwezig zijn.
(2) Indien aan alle voorwaarden is voldaan, wordt er door de uitgevende
instantie via de daartoe bestemde apparatuur een aanvraag voor het
vervaardigen van het aangevraagde document verzonden naar de
leverancier11, die in opdracht van de Minister van BZK het fysieke
document zal produceren en voorzien van de persoonlijke gegevens van
de aanvrager (personaliseren). (3) Nieuw ten opzichte van het huidige
productieproces is dat de leverancier in de chip een eID applet zal
plaatsen en die applet ook zal personaliseren als publiek identificatiemiddel van de houder. (4) Hiervoor haalt de leverancier op basis van het
BSN van de houder dat in de aanvraag van het document is vermeld de
(gerandomiseerde) pseudoniemen op bij het BSN-K. Deze pseudoniemen
worden vervolgens in de eID applet geplaatst. (5) Het document met
daarop het publiek identificatiemiddel wordt vervolgens naar de uitgevende autoriteit gestuurd ter uitreiking. (6) Op het moment dat de
uitreiking van het document door de uitgevende instantie in de reisdocumentenadministratie wordt vastgelegd, gaat er een signaal uit het

10

Dit onderscheid is gebaseerd op ISO29115, het raamwerk voor betrouwbaarheidsniveaus waar
eIDAS o.a. op voortbouwt, in sectie 8.2.5 Credential suspension, revocation, and/or
destruction». «Revocation is the process whereby the validity of a credential is permanently
ended. Suspension is a related process whereby the validity of a credential is temporarily
stopped.»
11
De uitgevende instantie verzendt de aanvraaggegevens tegelijkertijd ook naar het basisregister reisdocumenten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

12

basisregister reisdocumenten naar de leverancier. Dit is het teken dat er
een brief van de Minister van BZK naar de burger moet worden gezonden
waarin onder andere de persoonlijke PIN code staat waarmee de burger
het publiek identificatiemiddel kan activeren. (7) De activering van het
publiek identificatiemiddel door de burger vindt plaats bij de authenticatiedienst, bijvoorbeeld met een smartphone die is uitgerust met een
geïntegreerde contactloze lezer (NFC reader) en een DigiD app. Hierbij
dient de burger een eigen PIN code in te stellen. Er zijn ook andere
readers mogelijk, bijvoorbeeld in combinatie met een PC. (8) De burger
kan na de activering het middel gaan gebruiken om langs digitale weg
toegang te verkrijgen tot diensten van instanties in de publieke of
semipublieke sector.
2.2.4 Het gebruik van het publiek identificatiemiddel
Hierna wordt in grote lijnen het proces beschreven van het gebruik van
het publiek identificatiemiddel op het hoogste betrouwbaarheidsniveau
waarmee een burger inlogt bij een dienstverlener in de (semi) publieke
sector. Hoewel de burger over meerdere publieke middelen kan
beschikken (bijvoorbeeld een e-NIK en een e-Rijbewijs) maakt dat voor het
proces van elektronische identificatie niet uit.
De burger wil inloggen op een website van een dienstverlener (bijvoorbeeld zijn zorgverzekeraar) waarvoor gebruik moet worden gemaakt van
een publiek identificatiemiddel op betrouwbaarheidsniveau hoog. (1) De
burger logt in bij de dienstverlener die betrokkene digitaal doorstuurt naar
de authenticatiedienst om zijn elektronische identiteit («wie ben ik») te
laten bevestigen («ben ik degene die ik zeg te zijn»). Die bevestiging wordt
ook wel authenticatie genoemd. (2) Betrokkene zal worden gevraagd zijn
PIN code in te voeren. (3) Als de PIN invoer juist is, zal het publiek
identificatiemiddel dat op de Nederlandse identiteitskaart of het rijbewijs
is aangebracht automatisch via de reader de elektronische identiteit van
de burger, in de vorm van een (gerandomiseerd) pseudoniem12, aan de
authenticatiedienst afgeven. Aan de hand hiervan controleert de authenticatiedienst de status van het publiek middel van betrokkene (actief,
geblokkeerd of ingetrokken). Voor het publiek middel dat is aangebracht
op een Nederlandse identiteitskaart, worden die statusgegevens aangeleverd uit het basisregister reisdocumenten. (4) Als het middel actief is en
alle controles positief waren, zal de authenticatiedienst een (pseudonieme) identiteitsverklaring afgeven aan de dienstverlener waar de burger
heeft ingelogd. (5) De authenticatiedienst registreert deze authenticatie
(ook wel «transactie» genoemd) in een (pseudoniem) logbestand. (6) Ten
slotte zal de burger door de authenticatiedienst digitaal weer worden
teruggeleid naar de dienstverlener (in dit voorbeeld zijn zorgverzekeraar)
om de gevraagde dienst af te nemen.
2.3 Beheer en beveiliging
De processen met betrekking tot het aanbrengen van een publiek
identificatiemiddel op de Nederlandse identiteitskaart en de daarmee
samenhangende gegevensverwerkingen zijn zowel wat betreft het beheer
als de beveiliging daarvan ingebed in de reeds bestaande processen die
zien op de aanvraag, personalisatie en uitgifte van de fysieke
documenten, waarop de publieke middelen worden aangebracht. Deze
processen voldoen aan de voorschriften die op dit terrein gelden voor

12

Zoals in paragraaf 2.2.2 is vermeld, zal bij iedere nieuwe inlogsessie van betrokkene zal weer
een ander (gerandomiseerd) pseudoniem worden afgegeven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

13

organisaties die werken binnen de rijksoverheid.13 Daarnaast zullen de
processen die specifiek betrekking hebben op het plaatsen en het gebruik
van het publiek identificatiemiddel ook voldoen aan de eisen die daaromtrent in het kader van de digitale infrastructuur worden gesteld op grond
van de Wdo.
Wat betreft de beveiliging kan in dit verband nog worden opgemerkt dat
de beveiligingsmaatregelen met betrekking tot de fysieke documenten,
vanwege de cruciale rol die deze documenten al sinds jaar en dag, in
binnen- en buitenland, vervullen als reis- en identiteitsdocument, van een
hoog niveau zijn en voortdurend verder worden ontwikkeld om nieuwe
bedreigingen die het vertrouwen in deze documenten zouden kunnen
schaden het hoofd te bieden. Dit geldt ook voor de daarop aangebrachte
elektronica in de chip, waarin de eID applet wordt opgenomen. Deze chip
die zowel op de paspoorten als de Nederlandse identiteitskaart wordt
gebruikt, moet voldoen aan de standaarden die in Europese regelgeving
betreffende paspoorten en reisdocumenten zijn gesteld.14
Tenslotte kan het onderscheid tussen opschorten en intrekken van het
publiek middel door de burger nog worden genoemd als een bijdrage aan
de beveiliging in het kader van het gebruik van het middel. In geval het
document zoek is geraakt en de burger om die reden of anderszins fraude
met het op het document aangebrachte publiek middel vreest, kan hij het
gebruik van het publiek middel per direct opschorten. Blijkt hij het
document weer snel te hebben gevonden en is er geen reden om te
veronderstellen dat het in verkeerde handen is gekomen of er fraude mee
is gepleegd, dan kan de opschorting van het publiek middel door de
burger weer ongedaan worden gemaakt. Indien het vermiste document
echter niet snel wordt teruggevonden, zal de burger conform het bepaalde
in artikel 5a van de Paspoortwet kunnen melden dat het document is
vermist of mogelijk voorwerp is van fraude. Het document vervalt dan van
rechtswege en het daarop aangebrachte publiek middel wordt automatisch ingetrokken. De burger heeft overigens ook zelf de mogelijkheid het
publiek middel in te trekken met behulp van de eerder aan hem verstrekte
intrekkingscode. Het intrekken (automatisch of door de burger zelf)
betekent dat het op het document aangebrachte publiek middel definitief
niet meer in het digitale verkeer is te gebruiken.
3. De uitbreiding van het basisregister reisdocumenten
3.1 Inleiding
Het regelen van een juridische grondslag voor de uitbreiding van het
basisregister reisdocumenten is het tweede hoofdonderwerp van dit
wetsvoorstel. Dit vernieuwde register zal gaan functioneren als bronregistratie voor het publiek identificatiemiddel in het kader van het stelsel van
elektronische dienstverlening, als bronregistratie voor de fysieke

13

14

Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst 2007 (VIR 2007), Baseline informatiebeveiliging
rijksdienst (BIR 2012).
Zie onder andere Verordening (EG) Nr. 2252/2004 van de Raad van 13 december 2004
betreffende normen voor de veiligheidskenmerken van en biometrische gegevens in door de
lidstaten afgegeven paspoorten en reisdocumenten (PbEU 2004, L 385), de beschikking van de
Commissie van 28 februari 2005 tot vaststelling van de technische specificaties in verband met
de normen voor de veiligheidskenmerken van en biometrische gegevens in door de lidstaten
afgegeven paspoorten en reisdocumenten (C (2005) 409, definitief) en de beschikking van de
Commissie van 28 juni 2006 tot vaststelling van de technische specificaties in verband met de
normen voor de veiligheidskenmerken van en biometrische gegevens in door de lidstaten
afgegeven paspoorten en reisdocumenten (C (2006) 2909, definitief), waarin veel standaarden
zoals beschreven in ICAO document 9303 Machine Readable Travel Documents
(www.icao.int/security/mrtd) van toepassing zijn verklaard.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

14

reisdocumenten in het kader van het reisdocumentenstelsel en als bron
van gegevens ten behoeve van de bestrijding van fraude met en misbruik
van reisdocumenten. Daarnaast kunnen uit het register nog gegevens
worden verstrekt voor bij lagere regelgeving aangewezen doelen. Hierna
zal eerst dieper worden ingegaan op de doelen van het vernieuwde
basisregister, gevolgd door een uiteenzetting over de wettelijke grondslagen en de verantwoordelijkheden met betrekking tot de gegevensverwerking in het basisregister, de daarin op te nemen gegevens, de
bijhouding van de gegevens, de verstrekking van de gegevens uit het
register en de wijze waarop het beheer en de beveiliging zijn geregeld.
3.2 Doelstellingen van het basisregister
3.2.1 Bronregistratie in het kader van het stelsel van elektronische
dienstverlening
De directe aanleiding voor de uitbreiding van het basisregister reisdocumenten is de noodzaak om voor de daartoe bevoegde instanties een
unieke, volledige, actuele, betrouwbare en 24/7 digitaal raadpleegbare
bronregistratie van gegevens te realiseren die voldoet aan de eisen die
worden gesteld in het kader van de uitgifte en het gebruik van het op de
Nederlandse identiteitskaart aangebrachte publiek identificatiemiddel. Dit
houdt in de eerste plaats in dat in het basisregister een aantal gegevens
wordt bijgehouden betreffende het publiek identificatiemiddel, waardoor
dit middel eenduidig is gekoppeld aan de identiteit van de persoon die
houder is van het document waarop het identificatiemiddel is aangebracht. Daarnaast bevat het basisregister de gegevens die noodzakelijk
zijn om op ieder moment de actuele status en daarmee de geldigheid van
het publiek identificatiemiddel te kunnen vaststellen. Deze gegevens
worden tevens gebruikt om de houder van het document te allen tijde
inzage te kunnen geven in de status van zijn publiek middel. Ten slotte zijn
in het basisregister gegevens opgenomen die van belang zijn voor de
houder van het document om zijn publiek identificatiemiddel in gebruik te
kunnen nemen, te beheren en te gebruiken. Het basisregister is wat dit
betreft een onmisbare voorziening ten behoeve van de digitale infrastructuur in het kader van de elektronische dienstverlening.
3.2.2. Bronregistratie in het kader van het reisdocumentenstelsel
Het tweede doel van het basisregister reisdocumenten is die van
bronregistratie met aanvraaggegevens en gegevens betreffende alle
documenten ten behoeve van de uitvoering van de Paspoortwet. Op dit
moment zijn deze gegevens voor het grootste deel opgeslagen in de
reisdocumentenadministraties van de uitgevende instanties en zijn in het
huidige basisregister uitsluitend gegevens opgenomen betreffende
reisdocumenten die niet in omloop mogen zijn. Het basisregister is
daarmee een zogenaamd «negatief register». Dit betekent dat er geen
samenhangend beeld bestaat van de reisdocumentenhistorie van een
persoon. Voorts worden in de reisdocumentenadministraties van de
uitgevende instanties na de uitreiking van het reisdocument geen
statuswijzigingen van het document meer bijgehouden. Eventuele
statuswijzigingen worden alleen verwerkt in de basisregistratie personen.
Dit maakt het beeld rondom de in omloop zijnde document onvolledig
omdat reisdocumenten van burgers woonachtig in het buitenland en het
Caribische deel van het koninkrijk hierin niet zijn opgenomen. Dat wringt
met name bij aanvragen van reisdocumenten in het buitenland en van
nooddocumenten die immers wereldwijd worden gedaan. Zowel de
reisdocumentenadministraties bij de uitgevende instanties als het huidige
basisregister zijn niet 24 uur per dag, zeven dagen per week, voor alle
uitgevende autoriteiten te raadplegen. Het is derhalve ook voor een goed

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

15

werkend, betrouwbaar aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten
noodzakelijk dat het bestaande basisregister wordt uitgebreid tot een
«positief» register. Een register waarin de volledige levensloop van alle
reisdocumenten is vastgelegd, dat voortdurend wordt geactualiseerd en
op ieder moment, waar ook ter wereld kan worden geraadpleegd door de
autoriteiten die belast zijn met de uitvoering van de Paspoortwet.
3.2.3 Voorkomen en bestrijden van fraude met en misbruik van
reisdocumenten
Het in de vorige paragraaf genoemde belang van het basisregister voor de
betrouwbaarheid van het aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten
is nauw verbonden met het derde doel van de uitbreiding van dit register,
het voorkomen en bestrijden van fraude met en misbruik van reisdocumenten. Het gaat hier om het oorspronkelijke doel waarvoor het basisregister in 2001 in het leven werd geroepen. De ervaring in de afgelopen
jaren heeft geleerd dat het basisregister hieraan weliswaar een belangrijke
bijdrage heeft geleverd, maar dat de hiervoor genoemde tekortkomingen
beperkingen inhouden voor het bereiken van dit doel. Dit klemt temeer
omdat andere systemen van identiteitsverificatie, zoals die onder andere
in het kader van de elektronische dienstverlening worden gerealiseerd, in
overwegende mate steunen op de betrouwbaarheid van de onderliggende
fysieke documenten. Zo kan het basisregister bijvoorbeeld worden
gebruikt om te voorkomen dat personen die niet als ingezetene in de BRP
zijn ingeschreven meerdere documenten kunnen krijgen. Hun eerdere
aanvragen zijn nu uitsluitend opgeslagen in de reisdocumentenadministraties van de uitgevende autoriteiten in de afzonderlijke grensgemeenten
in Nederland, in het Caribische deel van het koninkrijk of bij Buitenlandse
Zaken, die onderling niet online raadpleegbaar zijn. Daardoor is het
mogelijk dat één persoon meerdere documenten aanvraagt bij verschillende uitgevende instanties zonder dat dit kan worden gedetecteerd. De
voorgestelde uitbreiding van het bestaande basisregister beoogt naast
een betrouwbaarder aanvraag- en uitgifteproces, ook een verbeterde
verificatie van de identiteit van personen in het kader van de uitvoering
van wettelijke identificatieverplichtingen of strafrechtelijk onderzoek naar
identiteitsfraude waarbij reisdocumenten zijn misbruikt.
3.2.4 Verstrekking voor nader bij regelgeving aangewezen doelen
Het basisregister reisdocumenten heeft mede tot doel om in bij regelgeving aangewezen gevallen daaruit gegevens te verstrekken aan
overheidsorganen, alsmede aan derden die daarbij een gerechtvaardigd
belang hebben. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de
bestaande verstrekking ten behoeve van de identificatie van slachtoffers
bij rampen en ongevallen. Ook kan het gaan om de verstrekking aan tot
paspoortsignalering bevoegde instanties voor wie de gegevens noodzakelijk zijn in verband met het indienen van een verzoek tot weigering of
vervallenverklaring van een reisdocument als bedoeld in de artikelen 18
tot en met 24 van de wet.
3.3 Wettelijke grondslagen en verantwoordelijkheden
De wettelijke grondslagen voor de gegevensverwerking in het basisregister reisdocumenten zijn neergelegd in het voorgestelde gewijzigde
artikel 4a. Daarin wordt bepaald dat er een basisregister reisdocumenten
is betreffende reisdocumenten en op reisdocumenten geplaatste publieke
identificatiemiddelen. De Minister van BZK is verantwoordelijk voor de
verwerking van gegevens in dit register, waaronder de verstrekking
daarvan aan overheidsorganen, alsmede aan instellingen en personen
met een gerechtvaardigd belang. In het artikel worden de gegevens c.q.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

16

categorieën van gegevens genoemd die in het register worden
opgenomen. Voor de bijhouding van de gegevens in het register is het
van essentieel belang dat overheidsorganen die belast zijn met taken in
het kader van de uitvoering van deze wet en bestuursorganen en andere
aangewezen organisaties bedoeld in de Wdo gegevens verstrekken aan de
Minister van BZK. Daarnaast biedt het artikel een grondslag om bij
algemene maatregel van rijksbestuur te bepalen welke andere overheidsorganen die bij de uitoefening van hun taak over gegevens komen te
beschikken die van belang zijn voor de bijhouding van het register, tot
verstrekking van gegevens verplicht zijn. Ten slotte worden bij of
krachtens algemene maatregel van rijksbestuur nadere regels gesteld met
betrekking tot de gegevens die in het register worden opgenomen, de
gegevensverwerking, alsmede de bewaartermijn, de verwijdering en de
vernietiging van de in het register opgenomen gegevens.
3.4 De op te nemen gegevens
3.4.1 Gegevens betreffende aanvragen voor reisdocumenten
Bij de aanvraaggegevens gaat het in de eerste plaats om persoonsgegevens van de aanvrager, zoals de geslachtsnaam, de voornamen, de
geboortedatum, de geboorteplaats, het geslacht, de lengte en het BSN
van betrokkene. Ook worden de huwelijkse staat van de houder en de
geslachtsnaam van de (gewezen) echtgeno(o)t(e) of (voormalig) geregistreerd partner in het register opgenomen, indien de aanvrager verzoekt
om vermelding van deze gegevens in het reisdocument. De biometrische
gegevens van de houder (gezichtsopname en handtekening) worden niet
in het basisregister opgenomen. Deze blijven enkel opgeslagen in de
reisdocumentenadministraties van de uitgevende instanties. Ook de
vingerafdrukken worden alleen bij de uitgevende instantie bewaard. Dat
gebeurt overigens slechts tot het moment waarop het document wordt
uitgereikt dan wel tot het moment waarop de reden van het niet uitreiken
van het document is geregistreerd in de administratie van de uitgevende
instantie. Wat dat betreft treedt er geen wijziging op ten opzichte van de
huidige situatie.
De persoonsgegevens van de aanvrager worden, met uitzondering van de
woonplaats en het adres, overgenomen in het aangevraagde reisdocument. Indien de aanvraag niet leidt tot verstrekking van een reisdocument blijven de aanvraaggegevens niettemin in het register
opgenomen. De aanvraaghistorie van een persoon is immers van belang
in verband met het voorkomen van fraude in het kader van het aanvraagen uitgifteproces. Zo wordt het door raadpleging van deze gegevens
bijvoorbeeld mogelijk om herhaalde pogingen tot het verkrijgen van een
document door dezelfde persoon bij verschillende uitgevende instanties
te signaleren, zodat deze instanties beter in staat zijn om vast te stellen of
betrokkene daadwerkelijk aanspraak heeft op verstrekking van een
aangevraagd document.
3.4.2 Gegevens met betrekking tot de fysieke reisdocumenten
De gegevens met betrekking tot de fysieke documenten zijn een combinatie van de in artikel 3, eerste, vierde, vijfde, zesde en zevende lid, van de
wet genoemde houdergegevens en documentgegevens, alsmede de
gegevens betreffende de status van het document. De houdergegevens
komen overeen met de persoonsgegevens uit de aanvraag die in het
reisdocument worden overgenomen. Tot de documentgegevens behoren
het documentnummer, de autoriteit die het document heeft verstrekt, de
datum van verstrekking, de territoriale geldigheid en het einde van de
geldigheidsduur.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

17

Daarnaast worden in het basisregister de verschillende statussen van de
fysieke documenten bijgehouden. Onder «status» wordt hier verstaan
iedere relevante toestand in de levenscyclus van een reisdocument. Er
kunnen ook in het proces van afhandeling van een aanvraag tot de
vervaardiging van een reisdocument statussen worden onderkend. Deze
statussen maken deel uit van de hiervoor genoemde aanvraaggegevens
en kunnen bijvoorbeeld worden geraadpleegd door de autoriteiten die
belast zijn met taken in het kader van de uitvoering van deze wet.
Aangezien niet op voorhand kan worden uitgesloten dat er in de levenscyclus van een reisdocument zich een op dit moment nog niet voorziene
toestand kan voordoen die relevant blijkt te zijn om als status te registreren en uit het register te verstrekken, wordt voorgesteld met betrekking
tot dit gegeven flexibiliteit in de regelgeving aan te brengen. Dit betekent
dat de verschillende statussen niet langer in de wet zelf worden genoemd,
maar dat zij bij of krachtens algemene maatregel van rijksbestuur nader
kunnen worden bepaald. Voorbeelden van statusgegevens betreffende
reisdocumenten zijn: uitgereikt, van rechtswege vervallen en definitief aan
het verkeer onttrokken. De statussen van een document zijn van belang
voor alle drie genoemde hoofddoelen van het basisregister. De statusgegevens ondersteunen het aanvraag- en uitgifteproces van documenten in
het reisdocumentenstelsel, zijn medebepalend voor de geldigheid van het
op een document geplaatst publiek identificatiemiddel en zijn van belang
in het kader van de voorkoming en bestrijding van fraude met en misbruik
van reisdocumenten.
3.4.3 Gegevens in verband met het gebruik van het publiek
identificatiemiddel
De tweede groep van gegevens in het basisregister betreft de gegevens
die noodzakelijk zijn in verband met het gebruik van het op de daartoe
aangewezen documenten geplaatste publiek identificatiemiddel,
waaronder de statusgegevens van dit publiek middel. De inhoud van die
gegevens wordt bepaald door de eisen die vanuit de digitale infrastructuur worden gesteld aan het publiek identificatiemiddel met het
betrouwbaarheidsniveau hoog. Het gaat hierbij in belangrijke mate om
technische gegevens die verband houden met de werking van de
elektronische identificatiefunctionaliteit die op de chip van het document
is aangebracht. Het gaat dan om het sequencenummer dat ook in de chip
op het document is opgenomen en een versleutelde versie van een van de
in de chip aangebrachte (gerandomiseerde) pseudoniemen. Met die
versleutelde versie wordt het gerandomiseerde pseudoniem uitgewisseld
tussen het basisregister reisdocumenten en de authenticatiedienst, de
dienst die zorgt voor controle van de status van het publiek identificatiemiddel en de dienst die zorgt voor het verlenen van inzage aan de burger
in de status van zijn publiek middel. De betrokken diensten beschikken zelf
overigens niet over de sleutel om het gerandomiseerde pseudoniem te
ontsleutelen, zodat zij niet in staat zijn om daar het BSN van de burger uit
af te leiden. Het basisregister bevat voorts gegevens die van belang zijn
voor het genereren van een intrekkingscode en een PUK code.
Naast deze meer technische gegevens worden in het basisregister ook de
statusgegevens van het publiek identificatiemiddel bijgehouden.
Aangezien, net als bij de statussen van de reisdocumenten, niet kan
worden uitgesloten dat in de loop van de tijd wijzigingen optreden in de
statussen die betrekking hebben op het publiek identificatiemiddel,
worden ook deze gegevens bij of krachtens algemene maatregel van
rijksbestuur nader bepaald. Daarmee is gewaarborgd dat flexibel op de
ontwikkelingen binnen de digitale infrastructuur kan worden ingespeeld.
De op dit moment voorziene statussen zijn: geactiveerd, geblokkeerd en
ingetrokken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

18

3.4.4 Administratieve gegevens
Ten slotte zijn er in het basisregister administratieve gegevens
opgenomen die onder andere van belang zijn voor het gegevensbeheer
en de bewaking van de integriteit van de in het register opgenomen
gegevens. Hierbij valt te denken aan het aanvraagnummer dat wordt
gebruikt in het aanvraag- en uitgifteproces van een reisdocument en het
administratienummer waarmee een persoon uniek in het basisregister is
geregistreerd. Het administratienummer is noodzakelijk vanwege het feit
dat niet iedere rechthebbende op een Nederlandse identiteitskaart,
paspoort of ander reisdocument in het bezit is van een BSN. Verder bevat
het basisregister functionele gegevens met betrekking tot de verwerking
en de verwerkers, gegevens in verband met het inzagerecht van de burger
in de verwerking van hem betreffende gegevens, zoals gegevens die de
herkomst van de aangeleverde gegevens vastleggen, en gegevens ten
behoeve van de protocollering van de gegevensverstrekkingen. Ten slotte
worden ook een aantal zogenoemde configuratiegegevens die bij het
plaatsen van het publiek middel op de chip worden opgenomen (versienummer, appletnummer) in het basisregister opgeslagen.
3.5 De bijhouding van de gegevens
De Minister van BZK is de enige verwerkingsverantwoordelijke voor de
bijhouding van de gegevens in het basisregister reisdocumenten.
Tegelijkertijd worden in het wetsvoorstel aan andere overheidsorganen en
aangewezen organisaties wel verplichtingen opgelegd om gegevens te
verstrekken aan de Minister van BZK met het oog op de opneming van die
gegevens in het register.
Wat betreft de gegevens die betrekking hebben op reisdocumenten zijn de
overheidsorganen die belast zijn met taken in het kader van de uitvoering
van de Paspoortwet verplicht gegevens te verstrekken. Daartoe behoren
de burgemeesters van de gemeenten in Nederland, de Minister van
Buitenlandse Zaken, de gezaghebbers van de openbare lichamen in het
Caribische deel van Nederland, de Gouverneurs van Aruba, Curaçao en
Sint-Maarten en de ambtenaren van de Koninklijke Marechaussee. Het
betreft in die gevallen zowel gegevens met betrekking tot aanvragen voor
reisdocumenten die bij hen zijn ingediend als gegevens die van belang
zijn voor het bijhouden van de status van vervaardigde reisdocumenten
die in omloop zijn gebracht. Het gaat dan om gegevens betreffende
uitgereikte, ingehouden, ingeleverde, van rechtswege vervallen, als
vermist of ingenomen opgegeven en definitief aan het verkeer onttrokken
reisdocumenten. Ook de in de Paspoortwet genoemde autoriteiten belast
met de grensbewaking, de politie en de autoriteiten belast met het
toezicht op vreemdelingen, die bevoegd zijn tot inhouding van reisdocumenten en identiteitskaarten, zijn tot verstrekking van gegevens verplicht.
De Minister van BZK kan uit eigen hoofde gegevens in het basisregister
registreren, zoals het gegeven dat een document is vervaardigd, waarbij
tegelijkertijd de daarop betrekking hebbende documentgegevens worden
opgenomen.
De verplichting tot het verstrekken van gegevens aan de Minister van BZK
geldt, vanwege de rol die het basisregister reisdocumenten vervult met
betrekking tot het publiek identificatiemiddel, ook voor bestuursorganen
en aangewezen organisaties bedoeld in de Wdo. Hierbij moet onder
andere worden gedacht aan de Minister van BZK in zijn hoedanigheid van
verwerkingsverantwoordelijke voor de authenticatiedienst DigiD, die
gegevens moet verstrekken betreffende de status van het publiek middel
(bijvoorbeeld dat het document geblokkeerd is door de burger).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

19

Bij algemene maatregel van rijksbestuur kunnen nog andere overheidsorganen die bij de uitoefening van hun publiekrechtelijke taak over
gegevens beschikken die van belang zijn voor de bijhouding van het
register, worden verplicht om deze gegevens te verstrekken aan de
Minister van BZK. Daartoe kan bijvoorbeeld aanleiding zijn, indien in het
basisregister een status van een reisdocument wordt opgenomen, waar
bepaalde overheidsorganen in hun uitvoeringspraktijk kennis van dragen.
Bij of krachtens algemene maatregel van rijksbestuur zal nader worden
bepaald welke gegevens moeten worden verstrekt ten behoeve van de
registratie daarvan in het basisregister en op welke wijze de verstrekking
geschiedt. Het is de bedoeling om, waar mogelijk, deze verstrekkingen
langs elektronische weg te laten plaatsvinden.
3.6 De verstrekking van de gegevens
3.6.1 Verstrekking aan overheidsorganen, belast met de uitvoering van
deze wet
De overheidsorganen die belast zijn met de uitvoering van deze wet zijn in
de eerste plaats de in de wet genoemde autoriteiten die bevoegd zijn tot
het in ontvangst nemen van aanvragen voor reisdocumenten, alsmede tot
verstrekking, uitreiking, weigering, vervallenverklaring, inhouding en
definitieve onttrekking aan het verkeer van reisdocumenten. Deze
autoriteiten zijn hiervoor in paragraaf 3.5 al genoemd in verband met hun
verplichting om ook gegevens te verstrekken aan het basisregister met het
oog op de correcte bijhouding daarvan. Daarnaast kunnen uit het
basisregister gegevens worden verstrekt aan de Minister van BZK en de
Gouverneurs van Aruba, Curaçao en Sint-Maarten in verband met hun
bevoegdheid tot het in het register paspoortsignaleringen vermelden van
personen ten aanzien van wie gronden tot weigering of vervallenverklaring van een reisdocument bestaan. Voorts kan de Minister van BZK het
basisregister raadplegen in verband met zijn taak om te zorgen voor de
vervaardiging van de aangevraagde reisdocumenten, in het kader van de
uitoefening van zijn toezichthoudende taak binnen het reisdocumentenstelsel en voor zover kennisneming van de gegevens noodzakelijk is in
verband met het beheer of de beveiliging van het basisregister, waarvoor
hij verantwoordelijk is.
Tot de uitvoering van de Paspoortwet behoren ook de taken die verband
houden met het plaatsen en het gebruik van het publiek identificatiemiddel op de Nederlandse identiteitskaart. Voor de uitvoering van deze
taken, waaronder het bijhouden van de gegevens met betrekking tot het
publiek identificatiemiddel in het basisregister reisdocumenten is de
Minister van BZK verantwoordelijk. Voor zover hij in het kader van die
taken gegevens uit het basisregister dient te raadplegen, gebeurt dat op
grond van deze wet.
3.6.2 Verstrekking aan overheidsorganen ten behoeve van de vervaardiging, uitgifte en werking van het publiek identificatiemiddel
Het basisregister vervult een essentiële rol in de digitale infrastructuur
voor de elektronische dienstverlening als bedoeld in de Wdo, omdat het
gegevens bevat met betrekking tot het publiek identificatiemiddel. Voor dit
doel kunnen uit het register gegevens worden verstrekt aan overheidsorganen voor zover de gegevens noodzakelijk zijn voor de vervulling van
hun taak met betrekking tot de vervaardiging, uitgifte en werking van het
publiek identificatiemiddel. In dit verband moet worden gedacht aan de in
hoofdstuk 2 van deze toelichting genoemde taken die op grond van de
Wdo worden verricht onder de verantwoordelijkheid van de Minister van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

20

BZK door de authenticatiedienst en het BSN-Koppelregister. Het gaat hier
meer specifiek om de verstrekking van de statusgegevens betreffende het
publiek identificatiemiddel ten behoeve van de controle van de status van
dit middel tijdens de authenticatie van de elektronische identiteit van de
burger en om een burger via de daartoe bestemde voorziening in de
digitale infrastructuur inzage te kunnen geven in de status van diens
publiek identificatiemiddel.
3.6.3 Verstrekking in verband met het voorkomen en bestrijden van fraude
met en misbruik van reisdocumenten
De verstrekking van gegevens uit het basisregister reisdocumenten voor
dit doel is niet nieuw. Er is echter wel een belangrijk verschil met de
verstrekking uit het huidige register, omdat er in het vernieuwde basisregister meer gegevens zijn opgeslagen met betrekking tot meer reisdocumenten. Dit betekent dat er meer mogelijkheden ontstaan om fraude met
en misbruik van reisdocumenten te voorkomen en effectiever te
bestrijden.
Het verstrekkingenregime voor dit doel wijkt in beginsel niet af van de
huidige verstrekkingsmogelijkheden. Dit betekent dat evenals nu uit het
basisregister gegevens kunnen worden verstrekt aan overheidsorganen
en derden die op grond van een op hen rustende wettelijke identificatieplicht moeten nagaan of het door betrokkene overgelegde document in
omloop mag zijn. In dit verband kan bijvoorbeeld worden gedacht aan
raadplegingen van het basisregister in verband met identiteitsverificatie
door de politie, toezichthouders of ambtenaren van de grensbewaking die
de identiteit van een persoon mogen controleren. Ook is raadpleging
mogelijk door daartoe bevoegde instanties in de (semi) publieke sector
om te verifiëren of een reisdocument waarop het BSN is aangebracht wel
in omloop mag zijn. Deze raadpleging kan plaatsvinden in het kader van
de verificatie van een BSN van een persoon door een daartoe bevoegde
instantie op grond van de Wet algemene bepalingen burgerservicenummer of door banken en andere financiële instellingen op grond van de
Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme. In de
meeste gevallen kan daarbij worden volstaan met een beperkte,
zogenaamde hit/no hit toets. Deze houdt in dat de verstrekking van
gegevens zich beperkt tot de mededeling of een in het register
opgenomen reisdocument, waarvan de verzoeker het documentnummer
heeft opgegeven, op grond van de geregistreerde status van het
document in omloop mag zijn. Op deze wijze wordt voorkomen dat meer
gegevens betreffende een persoon worden verstrekt dan voor het doel
noodzakelijk is. Met het oog hierop regelt het wetsvoorstel dat de Minister
van BZK kan bepalen in welke gevallen en op welke wijze de verstrekking
plaatsvindt. Een uitgebreidere verstrekking van gegevens die in het
basisregister zijn opgenomen, bijvoorbeeld aan de politie of het openbaar
ministerie in het kader van strafrechtelijke onderzoeken waarbij identiteitsfraude is gepleegd met behulp van reisdocumenten, zal zich overigens
ook altijd beperken tot de gegevens die noodzakelijk zijn voor de
desbetreffende doel.
3.6.4 Verstrekking aan overheidsorganen en aan instellingen en personen
met een gerechtvaardigd belang
Deze mogelijkheid van verstrekking van gegevens uit het basisregister is
gebaseerd op twee bepalingen in de huidige wet, maar bindt in tegenstelling tot die bepalingen de verstrekkingen aan een duidelijker wettelijk
kader. In de huidige wet is geregeld dat de in het register opgenomen
gegevens worden verstrekt aan instellingen en personen, belast met een
publiekrechtelijke taak, voor zover de gegevens noodzakelijk zijn voor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

21

vervulling van hun taak. Voorts is in de bestaande wet bepaald dat de
Minister van BZK andere instellingen en personen kan aanwijzen die een
gerechtvaardigd belang hebben bij de verstrekking van gegevens uit het
register. In dat geval beperkt de verstrekking zich tot de hiervoor
genoemde hit/no hit toets.
Deze bestaande regeling kan in twee opzichten als onevenwichtig worden
beschouwd. Zo wordt het verstrekkingenregime in beide bepalingen
uitsluitend gevormd door individuele besluiten van de Minister van BZK.
Het is met het oog op het in het privacyrecht geldende beginsel dat een
gegevensverwerking voorzienbaar en transparant dient te zijn, wenselijk
de Minister van BZK in dit geval een meer uitgewerkt kader te bieden voor
het doen van verstrekkingen uit het basisregister. Dat gebeurt door bij of
krachtens algemene maatregel van rijksbestuur in algemene zin de
gevallen aan te wijzen waarin verstrekkingen uit het basisregister kunnen
plaatsvinden aan overheidsorganen in verband met hun publieke taak en
aan derden die bij de verstrekking een gerechtvaardigd belang hebben.
Een dergelijke kaderstelling bestaat overigens al waar het gaat om de
verstrekking van gegevens uit de decentrale reisdocumentenadministraties van de uitgevende instanties. Deze kaderstelling is opgenomen in
de verschillende paspoortuitvoeringsregelingen. Op deze wijze kunnen de
verstrekkingenregimes betreffende gegevens uit het basisregister
reisdocumenten en uit de reisdocumentenadministraties worden
geharmoniseerd.
De andere onevenwichtigheid betreft het feit dat in de huidige wettelijke
regeling de verstrekking van gegevens op basis van de zogenaamde
hit/no hit toets uitsluitend wordt genoemd bij de verstrekking aan
instellingen en personen die geen publiekrechtelijke taak uitoefenen. Er
bestaan echter goede redenen om deze vorm van verstrekking, gezien het
uitgangspunt van dataminimalisatie, breder toe te passen. In het
wetsvoorstel wordt op dit punt derhalve geen onderscheid meer gemaakt
tussen de verstrekkingen die aan overheidsorganen of aan derden kunnen
plaatsvinden. Bij of krachtens algemene maatregel van rijksbestuur zal in
algemene zin ten aanzien van de verstrekkingen worden bepaald in welke
gevallen deze op basis van een hit/no hit toets dienen te geschieden.
3.7 Beheer en beveiliging
De technische vereisten waaraan het systeem moet voldoen om op
betrouwbare wijze gegevens te kunnen ontvangen, te registreren en 24/7
digitaal te kunnen verstrekken aan de daartoe bevoegde overheidsorganen en derden zijn in de basis voor alle verstrekkingen dezelfde. Beheer
en beveiliging van het basisregister reisdocumenten moeten mede zijn
afgestemd op de eisen en maatregelen die ingevolge de Wdo gesteld
worden aan het stelsel van identificatie bij elektronische dienstverlening
in het algemeen en de gebruikmaking van publieke identificatiemiddelen
binnen dat stelsel in het bijzonder. Het basisregister reisdocumenten
maakt wat betreft de gegevensverwerking met betrekking tot het publiek
identificatiemiddel immers onderdeel uit van dat stelsel.
De beveiliging van het basisregister reisdocumenten en van het
gegevensverkeer tussen het register en de betrokken autoriteiten,
instellingen en personen die verplicht zijn gegevens aan te leveren voor
de bijhouding van het register of die gerechtigd zijn tot verstrekking van
gegevens uit het register, zal in overeenstemming met de in paragraaf 2.3
al genoemde voorschriften voor de beveiliging van overheidssystemen
worden ingericht en voortdurend worden geactualiseerd om nieuwe
bedreigingen tegen te gaan. Teneinde manipulatie, uitval van het systeem,
datalekken en andere ongeoorloofde kennisneming van gegevens te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

22

voorkomen, zijn in het technische ontwerp voor de nieuwe basisregister
concrete beveiligingsmaatregelen uitgewerkt.
De vertrouwelijkheid en de integriteit van de gegevens
Er worden maatregelen genomen om de vertrouwelijkheid van de data te
borgen, met andere woorden te voorkomen dat de data inzichtelijk
worden voor niet-bevoegden. Zo worden de data opgeslagen in
datacenters van de rijksoverheid met fysieke toegangsbeveiliging. De data
worden versleuteld, ook de data die in de backup zijn opgenomen, zodat
alleen geautoriseerde gebruikers toegang tot de gegevens kunnen krijgen.
Dit is in overeenstemming met het beleidsuitgangspunt dat ook in het
regeerakkoord wordt genoemd.
Verder zal de communicatie met het basisregister op versleutelde wijze
plaatsvinden en zullen alle instanties waarmee op geautomatiseerde wijze
gegevensuitwisseling plaatsvindt daar binnen een besloten infrastructuur
op aangesloten zijn. Met besloten wordt in dit verband niet publiek
toegankelijke infrastructuur bedoeld. Daarmee wordt het voor organisaties die daartoe niet zijn geautoriseerd, in feite onmogelijk om gegevens
toe te voegen, te veranderen of te verwijderen. Dit geldt zowel voor
gegevens die in het basisregister zijn opgeslagen als voor gegevens die
worden getransporteerd van en naar het register.
Protocollering
De uitgevoerde handelingen met betrekking tot het inzien, opvragen,
verstrekken, invoeren, wijzigen of verwijderen van gegevens worden
geprotocolleerd. Op verzoek van de burger of bij een vermoeden van
misbruik kan worden achterhaald wie in de administratie een wijziging
heeft aangebracht dan wel wie de administratie heeft bevraagd. Bij de
registratie van een statuswijziging of van een bevraging van het basisregister wordt de organisatie vastgelegd, alsmede het moment waarop de
statuswijziging plaatsvindt.
Authenticatie en autorisatie
Alle gebruikers die rechtstreeks toegang hebben tot het basisregister
dienen zich voor iedere toelating digitaal te authentiseren met gebruikmaking van daartoe voorgeschreven middelen die voorzien zijn van
geldige beveiligingscertificaten die zijn uitgegeven conform bepaalde
eisen, zoals die bijvoorbeeld ook al bestaan voor het verkrijgen van
toegang tot de reisdocumentenapparatuur en applicaties bij de tot uitgifte
van reisdocumenten bevoegde instanties. Na de authenticatie vindt
autorisatie plaats om na te gaan of en zo ja, welke toegangsrechten de
geauthentiseerde gebruiker heeft. Om toegang te krijgen tot gegevens in
het basisregister of daarin gegevens te kunnen registreren, is altijd een
technische autorisatie nodig. De bevoegdheden die een organisatie of
persoon binnen die organisatie heeft, zijn gekoppeld aan een autorisatieprofiel. De autorisatieprofielen worden vanuit het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de hand van de daarvoor gestelde
voorschriften gedefinieerd en toegekend.
3.8 De gefaseerde vernieuwing van het basisregister reisdocumenten
3.8.1 Inleiding
De uitbreiding van de gegevensverwerking in het basisregister reisdocumenten zal fasegewijs plaatsvinden. Vanaf het moment waarop dit
wetsvoorstel in werking treedt, zullen daarin de nieuwe aanvraagge-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

23

gevens voor een reisdocument worden opgenomen, alsmede de
gegevens betreffende de reisdocumenten die naar aanleiding daarvan zijn
vervaardigd en de gegevens betreffende de publieke identificatiemiddelen
voor zover deze op de documenten worden aangebracht. In een later
stadium zullen de functionaliteiten van het basisregister ook van
toepassing worden op de gegevens die op het moment van de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel nog zijn opgeslagen in de reisdocumentenadministraties van de uitgevende instanties. Hierna zal worden ingegaan op
de gefaseerde invoering van het basisregister reisdocumenten en de
gevolgen daarvan voor de gegevensverwerkingen in de decentrale
reisdocumentenadministraties. Er zijn echter nog andere registraties die
op dit moment een rol spelen bij de aanvraag, verstrekking en inhouding
van reisdocumenten en geraakt worden door de komst van het nieuwe
basisregister. Dit zijn het register paspoortsignaleringen en de bevolkingsadministraties in Europees Nederland (basisregistratie personen) en in het
Caribische deel van het koninkrijk (PIVA).15 Hieraan wordt in deze
paragraaf eveneens aandacht besteed.
3.8.2 De gevolgen voor de reisdocumentenadministraties van de
uitgevende instanties
De gegevens betreffende aanvragen die worden gedaan en documenten
die worden vervaardigd na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
worden vanaf het moment van inwerkingtreding op de nieuwe wijze in het
basisregister reisdocumenten opgenomen en bijgehouden. Dit geldt in
beginsel voor alle Nederlandse identiteitskaarten, paspoorten en andere
reisdocumenten die centraal worden vervaardigd. Hetzelfde geldt voor de
gegevens met betrekking tot het publiek identificatiemiddel dat is
aangebracht op Nederlandse identiteitskaarten, die na inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel worden uitgegeven. Voor deze publieke identificatiemiddelen functioneert het nieuwe basisregister direct als de 24/7
raadpleegbare bronregistratie.
Voor de aanvragen die zijn ingediend en de documenten die zijn
vervaardigd vóór de inwerkingtreding van het wetsvoorstel zullen de
daarop betrekking hebbende gegevens uit andere registraties naar het
nieuwe basisregister moeten worden overgebracht, zodat er op een
gegeven moment een compleet register is. Het gaat hierbij om een in
technische zin complexe operatie die, uit een oogpunt van beheersbaarheid, beveiliging en bescherming van de privacy van degenen met
betrekking tot wie gegevens worden verwerkt, geleidelijk zijn beslag moet
krijgen.
Een belangrijk uitgangspunt bij het creëren van het nieuwe basisregister
is dataminimalisatie door gegevens zoveel mogelijk eenmalig op te slaan
en vervolgens voor de verschillende wettelijk vastgelegde doelen te
gebruiken. Dit neemt niet weg dat er tijdens de overgangsperiode sprake
zal zijn van dubbele opslag van gegevens. Het dubbel opslaan van
gegevens in verschillende systemen levert het risico op dat gegevens niet
hetzelfde blijken te zijn. Dit risico is echter in de huidige situatie waarin
gegevens in verschillende systemen worden opgeslagen ook aanwezig.
Daarnaast zullen bij het migreren van de gegevens uit de decentrale
reisdocumentenadministraties naar het vernieuwde basisregister de
gegevens uit de verschillende systemen met elkaar vergeleken kunnen
15

PIVA is de afkorting van «Persoonsinformatievoorziening Nederlandse Antillen en Aruba» die
in 1998 is ingevoerd voor de nieuwe bevolkingsadministraties van de zes eilanden in het
Caribische deel van het koninkrijk. Hoewel het wettelijk kader van de bevolkingsadministraties
na de staatkundige vernieuwing van het koninkrijk op 10 oktober 2010 is gewijzigd, wordt nog
steeds de term PIVA gehanteerd om deze administraties aan te duiden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

24

worden. Daardoor kunnen in dat proces eventuele afwijkingen in de
gegevens eerder worden geconstateerd en worden opgelost, zodat zij
eenduidig kunnen worden opgeslagen in het basisregister reisdocumenten.
De omvorming van het bestaande basisregister naar het vernieuwde
basisregister reisdocumenten, ziet er als volgt uit. Vanaf de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel worden de aanvraaggegevens die door de
uitgevende autoriteit zijn opgeslagen in het (decentrale) reisdocumenten
aanvraag- en archiefstation (RAAS) niet alleen naar de leverancier van het
reisdocument gestuurd, maar (met uitzondering van de vingerafdrukken,
gezichtsopname en handtekening) ook rechtstreeks naar het nieuwe
basisregister. Na de vervaardiging van het aangevraagde document
worden de in het basisregister opgeslagen gegevens door de leverancier
aangevuld met de gegevens die betrekking hebben op het geproduceerde
document en, indien daar een publiek identificatiemiddel op is aangebracht, ook met de gegevens die op dat middel betrekking hebben. De
uitgevende instantie registreert, evenals nu het geval is, in het RAAS of
het aangevraagde document aan de betrokken persoon is uitgereikt.
Het voorgaande betekent dat er niet voor is gekozen om in één keer over
te gaan tot eenmalige opslag van alle gegevens in het vernieuwde
basisregister, dat wil zeggen zowel de gegevens die al voor de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel in de decentrale reisdocumentenadministraties zijn opgeslagen als de gegevens van reisdocumenten die na dat
tijdstip worden aangevraagd. Dit zou namelijk een datamigratie uit de
huidige 600 RAAS-systemen vergen die niet verenigbaar is met het
tijdpad voor het invoeren van het publiek identificatiemiddel. Daarnaast
levert een dergelijk scenario, waarbij in één keer alle gegevens zouden
worden gemigreerd vanuit de decentrale systemen van de uitgevende
instanties en tegelijkertijd ook processen zouden worden aangepast, eigen
risico’s op. Daarom is hiervan afgezien. In lijn hiermee is nu ook niet
voorzien in een zodanige aanpassing van de huidige RAAS-systemen dat
deze de gegevens voor nieuwe aanvragen niet meer opslaan maar alleen
doorsturen. De gekozen oplossing (opslaan conform de huidige systematiek in het RAAS en verzenden) is technisch minder ingrijpend en
daardoor bedrijfszekerder. Het gevolg daarvan is dat tijdelijk dubbele
opslag van gegevens betreffende nieuwe aanvragen voor reisdocumenten
plaatsvindt, in de decentrale reisdocumentenadministraties (RAASsystemen) en in het basisregister reisdocumenten.
Er is ook niet voor gekozen om op deze dubbele opslag een uitzondering
te maken voor de gegevens betreffende de Nederlandse identiteitskaarten
die voorzien zijn van een publiek middel in de zin dat deze gegevens
uitsluitend in het vernieuwde basisregister zouden worden opgenomen en
niet meer zouden worden opgeslagen in de decentrale RAAS-systemen bij
de uitgevende instanties. Dit zou immers betekenen dat gedurende meer
dan 10 jaar parallelle systemen zouden moeten worden beheerd voor
documenten die wel en voor documenten die niet zijn voorzien van een
publiek identificatiemiddel. Die periode van 10 jaar hangt samen met de
geldigheidsduur van de documenten. Dit is niet efficiënt. Dezelfde
bezwaren zijn verbonden aan het in het leven roepen van aparte opslagsystemen voor Nederlandse identiteitskaarten enerzijds en paspoorten en
andere reisdocumenten waarop nu geen publieke middelen zijn aangebracht, anderzijds. Los daarvan is het vanuit betrouwbaarheid van de
reisdocumentenhistorie van een persoon van belang dat deze volledig is
en alle gegevens betreffende Nederlandse identiteitskaarten, paspoorten
en andere reisdocumenten bevat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

25

Het voornemen is om de periode van dubbele opslag zo kort mogelijk te
houden. Zolang de in de RAAS-systemen opgenomen gegevens die
dateren van voor de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel nog niet zijn
overgebracht naar het nieuwe basisregister reisdocumenten zullen deze
gegevens worden verstrekt uit de decentrale reisdocumentenadministraties door de autoriteiten die ingevolge artikel 3, achtste lid, van de wet
verantwoordelijk zijn voor die administraties. Met het oog daarop is in dit
wetsvoorstel in artikel 3, achtste lid een specifieke grondslag opgenomen
om bij of krachtens algemene maatregel van rijksbestuur nadere regels te
kunnen stellen met betrekking tot de verwerking van gegevens in de
reisdocumentenadministraties van de uitgevende autoriteiten. Die regels
kunnen betrekking hebben op de gevallen waarin en de wijze waarop
gegevens uit de reisdocumentenadministraties kunnen worden verstrekt
door de daarvoor verantwoordelijke autoriteiten, zodat dit kan worden
afgestemd met het regime dat geldt voor de verstrekking van de gegevens
uit het basisregister reisdocumenten door de Minister van BZK.
Nadat de migratie van gegevens uit de decentrale reisdocumentenadministraties naar het vernieuwde basisregister reisdocumenten is voltooid
en daarmee alle documenten die voor en na inwerkingtreding van deze
wet zijn vervaardigd in het register zijn opgenomen, kunnen ten slotte de
gegevens met betrekking tot de ontvreemde, anderszins vermiste en van
rechtswege vervallen documenten, die nog zijn opgeslagen in de
technische systemen waarmee het huidige basisregister wordt bijgehouden, worden overgenomen in de nieuwe database van het basisregister. Het gaat hier uitsluitend om een technische operatie binnen het
basisregister zelf.
3.8.3 Het register paspoortsignaleringen
Het register paspoortsignaleringen (RPS) is de in artikel 25 van de
Paspoortwet geregelde persoonsregistratie waarin personen kunnen
worden vermeld ten aanzien van wie gronden bestaan tot weigering of
vervallenverklaring van een reisdocument. Deze gronden zijn genoemd in
de artikelen 18 tot en met 24 van de wet. Opneming van gegevens over
een persoon vindt plaats op verzoek van de autoriteiten die ingevolge de
genoemde artikelen daartoe bevoegd zijn. Er vindt daarbij een marginale
toetsing plaats, inhoudende of aan de voorwaarden voor het indienen van
het verzoek is voldaan. Deze toetsing geschiedt door de Minister van BZK
voor zover het verzoek in Nederland wordt ingediend en door de
respectieve Gouverneurs van de drie Caribische landen voor zover het
verzoek daar wordt ingediend. De registratie wordt centraal bijgehouden
onder de verantwoordelijkheid van de Minister van BZK. In het register
worden echter daarnaast op grond van de artikelen 47, derde lid, en 49,
derde lid, van de wet ook gegevens vermeld van de houder van een
reisdocument dat van rechtswege is vervallen met het oog op de
inhouding van het desbetreffende document. Deze vermelding kan
worden gedaan door de Minister van BZK of de Gouverneur, al dan niet
op verzoek van een met de uitvoering van de Paspoortwet belaste
autoriteit. De reden voor het gebruik van het register paspoortsignaleringen voor dit doel, naast de vermelding van de van rechtswege
vervallen reisdocumenten in het huidige basisregister reisdocumenten, is
er in gelegen dat, in tegenstelling tot het basisregister, dergelijke
meldingen via de bestaande infrastructuur voor paspoortsignaleringen
actief kunnen worden verspreid naar de instanties die op grond van de
wet bevoegd zijn tot inhouding van reisdocumenten. De tot inhouding
bevoegde autoriteiten zijn de uitgevende instanties, de autoriteiten belast
met de grensbewaking, de politie en de ambtenaren belast met het
toezicht op vreemdelingen. Indien het basisregister reisdocumenten gaat
voorzien in de infrastructuur om dergelijke meldingen actief te kunnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

26

doen aan de desbetreffende autoriteiten, kan het gebruik van het register
paspoortsignaleringen voor dit doel worden beëindigd. In dat geval zal de
wet worden aangepast.
3.8.4 De basisregistratie personen en PIVA
De basisregistratie personen (BRP) en de basisadministraties persoonsgegevens in het Caribische deel van het koninkrijk (PIVA) bevatten de
gegevens over personen die als ingezetene zijn (of waren) ingeschreven.
Daarnaast bevat de BRP ook gegevens over personen die als
niet-ingezetene zijn ingeschreven. De gegevensverwerking met betrekking
tot deze administraties is in de daarop betrekking hebbende wetgeving16
neergelegd. Op grond van die wetgeving worden uit deze administraties
gegevens verstrekt aan overheidsorganen en daartoe aangewezen
derden. Deze administraties vervullen in een aantal opzichten een
ondersteunende rol bij de uitvoering van de Paspoortwet door de
daarmee belaste autoriteiten. Zo raadplegen de uitgevende instanties17
die een aanvraag voor een reisdocument in ontvangst nemen deze
administraties om daaruit persoonsgegevens te verkrijgen met betrekking
tot de aanvrager van een reisdocument. Deze functie van de betreffende
administraties zal als gevolg van de uitbreiding van het basisregister
reisdocumenten niet veranderen. In deze administraties zijn naast
persoonsgegevens over een ingezetene echter ook zogenaamde reisdocumentgegevens opgenomen. Het gaat dan om gegevens betreffende
verstrekte reisdocumenten,18 het gegeven dat een reisdocument is
vermist, ingehouden19 of van rechtswege is vervallen en of de betrokken
persoon is opgenomen in het register paspoortsignaleringen20. Deze
gegevens worden primair geraadpleegd door de autoriteit die belast is
met de aanvraag en uitgifte van reisdocumenten in het kader van de
Paspoortwet. De gegevens kunnen, met uitzondering van het gegeven
omtrent de paspoortsignalering, op grond van de desbetreffende
wetgeving, evenwel ook aan andere overheidsorganen en derden worden
verstrekt. Nadat de uitbreiding van het basisregister reisdocumenten is
voltooid ligt het voor de hand dat het bijhouden van deze reisdocumentgegevens in de BRP en de basisadministraties persoonsgegevens in het
Caribische deel van het koninkrijk wordt beëindigd.
4. Overige wijzigingen
4.1 Uitbreiding van de mogelijkheid om een Nederlandse identiteitskaart
aan te vragen
Een van de doelstellingen van de invoering van de elektronische
Nederlandse identiteitskaart is dat ook Nederlanders die woonachtig zijn
buiten het Europese deel van Nederland meer mogelijkheden worden
geboden om langs elektronische weg te communiceren met instanties in
de Nederlandse (semi) publieke sector. Op dit moment kan ook in het
Caribische deel van het koninkrijk en vanuit het buitenland met DigiD
worden ingelogd, maar met dat authenticatiemiddel kunnen niet alle
16

De Wet basisregistratie personen, de Wet basisadministraties persoonsgegevens BES en de
betreffende Landsverordeningen van Aruba, Curaçao en Sint-Maarten.
17
Dit zijn de burgemeester van de gemeente, de gezaghebber van het openbaar lichaam in het
Caribische deel van Nederland en de Gouverneur of de door hem aangewezen autoriteit in de
Caribische landen.
18
Soort document, documentnummer, datum en autoriteit van verstrekking, einde geldigheidsduur.
19
Onder inhouding moet hier worden verstaan: definitieve onttrekking van het reisdocument
aan het verkeer.
20
Alleen in de basisregistratie personen. In het Caribische deel van het Koninkrijk wordt nog
steeds een aparte signaleringslijst gebruikt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

27

diensten worden afgenomen. Voor diensten die elektronische identificatie
van de burger op het betrouwbaarheidsniveau hoog vereisen, is een
ander publiek identificatiemiddel nodig dat in het desbetreffende
betrouwbaarheidsniveau voorziet, zoals de elektronische Nederlandse
identiteitskaart. Om ook voor Nederlanders woonachtig buiten het
Europese deel van Nederland elektronische dienstverlening op het
hoogste betrouwbaarheidsniveau mogelijk te maken, dient deze groep
wereldwijd een Nederlandse identiteitskaart met een publiek identificatiemiddel te kunnen aanvragen. Juist voor deze doelgroep heeft de
mogelijkheid om digitaal zaken te kunnen doen met de Nederlandse
overheid een extra toegevoegde waarde.
Op grond van het huidige artikel 16a van de Paspoortwet hebben
uitsluitend Nederlanders die als ingezetene in de basisregistratie
personen zijn ingeschreven of die woonachtig zijn in een andere lidstaat
van de Europese Unie dan wel in een bij ministeriële regeling aangewezen
land buiten de Europese Unie, recht op een Nederlandse identiteitskaart.
Voorgesteld wordt om de groep rechthebbenden te verruimen door het
recht op een Nederlandse identiteitskaart toe te kennen aan alle Nederlanders die, hetzij als ingezetene, hetzij als niet-ingezetene in de BRP zijn
ingeschreven. Dit betekent dat iedere Nederlander, ongeacht de plaats
waar hij woont of verblijft, binnen of buiten het koninkrijk, een Nederlandse identiteitskaart kan aanvragen, mits hij in de BRP is ingeschreven.
Inschrijving in de BRP (en daarmee het bezit van een BSN) is de
voorwaarde voor het kunnen verkrijgen van een publiek identificatiemiddel als bedoeld in de Wdo ten behoeve van elektronische dienstverlening in de (semi) publieke sector. Dit laat onverlet dat Nederlanders die
buiten het koninkrijk woonachtig zijn en niet in de BRP zijn ingeschreven,
evenals nu, een Nederlandse identiteitskaart kunnen blijven aanvragen bij
de Nederlandse vertegenwoordiging in het land waar zij woonachtig zijn.
De desbetreffende Nederlandse identiteitskaart zal vanwege het feit dat de
houder niet is ingeschreven in de BRP echter niet geactiveerd kunnen
worden voor gebruik als elektronisch identiteitsdocument.
De mogelijkheid om een Nederlandse identiteitskaart aan te vragen zal
zich gezien het voorgaande dus ook gaan uitstrekken tot Nederlanders die
in het Caribische deel van het koninkrijk wonen, mits zij als ingezetene of
als niet-ingezetene zijn ingeschreven in de BRP. Naar verwachting zullen
vooral personen die in het Europese deel van Nederland hebben
gestudeerd, gewerkt of gewoond en daarna naar Caribisch Nederland of
een van de Caribische landen zijn verhuisd van de e-NIK gebruik maken,
bijvoorbeeld om in te loggen bij de Sociale Verzekeringsbank (SVB), de
Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), de Belastingdienst of een pensioeninstelling. Dit laat onverlet dat Nederlanders die als ingezetene zijn
ingeschreven in een basisadministratie van een van de openbare
lichamen of de Caribische landen op basis van de daar geldende
regelgeving ook nog steeds beschikken over een door de lokale overheid
uitgegeven identiteitskaart (sedula). Wat betreft in de BRP ingeschreven
Nederlanders die tijdelijk in het Caribische deel van het koninkrijk
verblijven (bijvoorbeeld vanwege vakantie), zal nog worden bepaald of zij
ook ter plekke een e-NIK kunnen aanvragen. Deze groep aanvragers zal
waarschijnlijk beperkt van omvang zijn, omdat zij al in het Europese deel
van Nederland een e-NIK kunnen hebben verkregen.
In de tweede plaats kunnen Nederlanders die in een land buiten het
koninkrijk verblijven zonder er te wonen, maar die wel in de BRP zijn
ingeschreven, ook een Nederlandse identiteitskaart aanvragen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

28

Voor wat betreft de autoriteiten die belast zullen zijn met de aanvraag en
verstrekking van de Nederlandse identiteitskaarten wordt aangesloten bij
de huidige regeling, met dien verstande dat er een nieuwe taak bij komt
voor de gezaghebbers in het Caribische deel van Nederland en voor de
Gouverneurs in de Caribische landen.
4.2 Het heffen van rechten in verband met het publiek identificatiemiddel
In het wetsvoorstel is een grondslag opgenomen om het mogelijk te
maken kosten in rekening te brengen voor de vervaardiging en
verstrekking van een publiek identificatiemiddel en voor de handelingen
die door de Minister van BZK worden verricht voor het gebruik kunnen
maken van dit middel. Deze kosten worden altijd in rekening gebracht bij
de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart ongeacht of gebruik
wordt gemaakt van digitale identificatie. De reden hiervoor is dat de extra
kosten van het inrichten van aparte productielijnen voor documenten
zonder e-functionaliteit naar verwachting niet in verhouding staan tot de
afname en het gebruik van documenten waarop de e-functionaliteit wel is
aangebracht. Bovendien is het wenselijk te komen tot een zo breed
mogelijke verspreiding van middelen met een e-functionaliteit. Dit is
vooral van belang omdat de documenten 10 jaar geldig zijn en het in de
lijn der verwachting ligt dat in de loop der tijd steeds meer voorzieningen
het gebruik van een middel op niveau hoog zullen eisen. Burgers kunnen
dan alsnog besluiten hun middel te activeren, zonder noodzaak een nieuw
document aan te schaffen. Indien betrokkene het elektronisch middel
echter heeft ingetrokken, is het niet mogelijk het middel achteraf alsnog te
activeren. In dat geval zal wel een nieuw document moeten worden
aangeschaft en zullen er opnieuw kosten moeten worden gemaakt. De
bedragen zullen bij algemene maatregel van rijksbestuur worden
geregeld, waarbij zal worden aangesloten bij de bestaande en terzake
gebruikelijke bekostigingssystematiek. Deze kosten zullen onder meer zien
op kosten verbonden met de plaatsing van de applet op de chip, het
verkrijgen van de in de applet op te nemen gerandomiseerde pseudoniemen en de kosten verbonden aan het versturen van de PUN/PUK-brief.
Ook de kosten voor het beheer en de doorontwikkeling van de voorzieningen die getroffen moeten worden om de e-functionaliteit op het
reisdocument mogelijk te maken, zullen worden doorberekend. Er is niet
voorzien dat de uitgevende instanties extra handelingen zullen verrichten
in het kader van de plaatsing van het publiek identificatiemiddel op
reisdocumenten.
5. Privacykader en verenigbaarheid met andere grondrechten
Wat betreft de verenigbaarheid van dit voorstel van rijkswet met verschillende grondrechten van de burger wordt hierna eerst ingegaan op het
privacykader. Vervolgens wordt aandacht besteed aan de gevolgen van dit
voorstel in het licht van het recht op gelijke behandeling en het recht van
eenieder om het land te verlaten.
5.1 Het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10
van de Grondwet
5.1.1 Scope
Het wetsvoorstel bevat twee hoofddoelstellingen, het plaatsen van een
publiek identificatiemiddel op daartoe aangewezen reisdocumenten
enerzijds en de uitbreiding van het basisregister reisdocumenten
anderzijds. In beide gevallen zijn nieuwe verwerkingen van persoonsgegevens aan de orde. Het belangrijkste privacykader voor de verwerking
van persoonsgegevens op grond van de Paspoortwet is de Algemene

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

29

verordening gegevensbescherming (hierna: AVG)21 die vanaf 25 mei 2018
rechtstreeks van toepassing is.
In het kader van de voorbereiding van dit wetsvoorstel is een zogenaamde
gegevensbeschermingseffectbeoordeling als bedoeld in artikel 35 AVG
uitgevoerd op het nieuwe basisregister reisdocumenten.22 Deze privacy
impact assessment (PIA) onder de titel «PIA Basisregister reisdocumenten
nieuwe stijl» ziet op de wijziging van de Paspoortwet in verband met het
plaatsen van het publiek identificatiemiddel op een reisdocument en de
daarvoor noodzakelijke aanpassingen van het basisregister reisdocumenten. In deze PIA zijn de verschillende gegevensverwerkingen in kaart
gebracht en is een beoordeling gemaakt van de rechtmatigheid van de
gegevensverwerkingen en de daaraan verbonden risico’s en maatregelen
ter bescherming van de rechten en vrijheden van degenen over wie
gegevens worden verwerkt. Daarbij zijn bestaande gegevensverwerkingen
die nu al plaatsvinden en niet worden geraakt door de voorgestelde
vernieuwingen, buiten scope gelaten. Het gaat dan in de eerste plaats om
de verwerking van de zogenaamde biometrische gegevens van de
aanvrager van het reisdocument. Deze blijven in de decentrale reisdocumentenadministraties bij de uitgevende instanties opgeslagen (gezichtsopname, handtekening) of worden direct na de uitreiking van het
document vernietigd (vingerafdrukken). Wat deze gegevensverwerking
betreft wijzigt er als gevolg van dit wetsvoorstel niets. Ook het verwerken
van gegevens betreffende personen die mogelijk in aanmerking komen
voor weigering of vervallenverklaring van een reisdocument, zoals dit
plaatsvindt in het register paspoortsignaleringen, maakte geen deel uit
van deze beoordeling. Hiervoor blijft het huidige proces eveneens intact.
Datzelfde geldt voor de gegevensuitwisseling met de BRP. Deze zal nog
steeds een ondersteunende functie vervullen voor het verkrijgen van de
nodige persoonsgegevens van de aanvrager van een reisdocument.
De gegevensverwerking in de digitale infrastructuur voor de elektronische
dienstverlening als bedoeld in de Wdo, waar het publiek middel en het
basisregister reisdocumenten een belangrijke rol in vervullen, is als
zodanig eveneens buiten de scope van de onderhavige gegevenseffectbeoordeling gelaten. Hiervoor wordt verwezen naar de PIA van Digid-hoog
(en DigiD-substantieel) respectievelijk de PIA van het eID stelsel.23 Dit
betekent dat op deze plaats niet wordt ingegaan op de privacyaspecten
die samenhangen met de verwerking van gegevens door het
BSN-Koppelregister, de authenticatiedienst of de voorzieningen die
moeten zorgen voor de controle van en het aan de burger verlenen van
inzage in de status van het publiek middel. Dit geldt ook voor de ontwerpkeuzes die zijn gemaakt in het kader van de digitale infrastructuur, zoals
het werken met (gerandomiseerde) pseudoniemen die gebaseerd zijn op
het BSN van de betrokkene (privacy by design) of de keuze om de burger
via een (aangetekende) brief te informeren over de codes waarmee hij zijn
publiek middel kan activeren, gebruiken of intrekken.

21

Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad, 27 april 2016, betreffende
de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn
95/46/EG (PbEG 1995, L 281).
22
Voorheen werd gesproken over Privacy Impact Assessment. Het betreft een hulpmiddel bij de
ontwikkeling van beleid, wetgeving en de bouw van ICT-systemen. Hiermee kunnen privacyrisico’s op een gestructureerde en heldere wijze in kaart worden gebracht, aanbevelingen
worden gedaan om deze risico’s te elimineren of te mitigeren en maatregelen worden
genomen in (technische) architectuur, processen en regelgeving.
23
PIA Digid substantieel Mazars 23 augustus 2017 versie 0.7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

30

In dit kader is het van belang om op te merken dat wat betreft de
voorzieningen waarvoor de Minister van BZK ingevolge de Paspoortwet
verantwoordelijk is en die verband houden met het plaatsen van het
publiek identificatiemiddel op de reisdocumenten en het gebruik daarvan,
waaronder het nieuwe basisregister reisdocumenten, eisen gelden die
inhoudelijk voortvloeien uit de eisen die op grond van de Wdo worden
gesteld aan voorzieningen die een rol vervullen in het kader van de
digitale infrastructuur. Die eisen bevatten op zichzelf al een uitwerking van
beginselen die de privacy bevorderen en waarborgen. Daarbij moet onder
andere worden gedacht aan dataminimalisatie en het gebruik van privacy
enhancing technologies. Een en ander is nader toegelicht bij het
wetsvoorstel Wdo.
5.1.2. Algemene beginselen voor gegevensverwerking volgens de AVG
Uit artikel 5, lid 1, AVG volgt dat persoonsgegevens (a) moeten worden
verwerkt op een wijze die ten aanzien van de betrokkene rechtmatig,
behoorlijk en transparant is, (b) worden verwerkt voor welbepaalde,
uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden, (c) toereikend
zijn, ter zake dienend en beperkt tot wat noodzakelijk is voor de
doeleinden waarvoor zij worden verwerkt, (d) juist zijn en zo nodig
worden geactualiseerd dan wel gewist of gerectificeerd als zij niet (meer)
juist zijn, (e) worden bewaard in een vorm die het mogelijk maakt de
betrokkenen niet langer te identificeren dan voor de doeleinden waarvoor
de persoonsgegevens worden verwerkt noodzakelijk is en f) door het
nemen van passende technische of organisatorische maatregelen op een
dusdanige manier worden verwerkt dat een passende beveiliging ervan
gewaarborgd is. De verwerkingsverantwoordelijke is blijkens artikel 5, lid
2, AVG verantwoordelijk voor de naleving van deze verplichtingen en
moet de naleving daarvan kunnen aantonen.
In het wetsvoorstel is de verantwoordelijkheid vastgelegd van de Minister
van BZK voor gegevensverwerkingen in verband met het plaatsen van het
publiek identificatiemiddel op de daartoe aangewezen reisdocumenten
(artikel 3a, juncto artikel 2, derde lid) en het basisregister reisdocumenten
(artikel 4a). Tevens zijn in het wetsvoorstel de nodige grondslagen
opgenomen om daaromtrent nadere regels te stellen in lagere regelgeving. Daarmee is niet alleen duidelijk dat het hier gaat om gegevensverwerkingen die noodzakelijk zijn voor de vervulling van een taak als
bedoeld in artikel 6, lid 1, onder e, AVG, maar wordt ook voldaan aan de
eis dat deze rechtsgrond voor het verwerken van persoonsgegevens is
vastgelegd in het lidstatelijk recht dat op de verwerkingsverantwoordelijke
van toepassing is (artikel 6, lid 3, onder b, AVG). Dat geldt ook voor de
verantwoordelijkheid van de uitgevende instanties voor de verwerking
van gegevens in hun reisdocumentenadministraties, die is neergelegd in
artikel 3, achtste lid, van de wet.
5.1.3 Uitwerking van de beginselen in het wetsvoorstel en PIA
De in artikel 5 AVG genoemde beginselen zijn niet nieuw. Zij komen
overeen met de beginselen die zijn genoemd in de Wet bescherming
persoonsgegevens (Wbp). Afgezien van de gegevens die verband houden
met het publiek identificatiemiddel, worden er als gevolg van dit
wetsvoorstel in beginsel geen nieuwe gegevens verwerkt. Wel is het de
bedoeling dat een groot deel van de gegevens die nu worden bijgehouden in de afzonderlijke en niet digitaal met elkaar verbonden
reisdocumentenadministraties van de uitgevende instanties, op één plaats
verwerkt zullen gaan worden in het nieuwe basisregister reisdocumenten.
De doelstellingen van de gegevensverwerkingen blijven daarbij overigens
in beginsel dezelfde. Het bij elkaar brengen van de gegevens in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

31

basisregister zorgt niet alleen voor een betere ondersteuning van de
processen in het reisdocumentenstelsel en een effectievere voorkoming
en bestrijding van fraude met en misbruik van reisdocumenten, zowel in
het reisdocumentenstelsel als daarbuiten, maar biedt ook de mogelijkheid
om een verdergaande invulling te kunnen geven aan de in artikel 5
opgenomen beginselen dan in de huidige situatie mogelijk is. In het
onderstaande zal nader op de verschillende beginselen worden ingegaan.
Transparantie
De opslag van gegevens met betrekking tot reisdocumenten die aan een
burger zijn verstrekt in één registratie verhoogt de transparantie van de
gegevensverwerking voor de burger. De burger weet bijvoorbeeld dat alle
gegevens betreffende zijn reisdocumenten die hij in de loop der jaren bij
verschillende instanties heeft aangevraagd (met uitzondering van de
gezichtsopname en handtekening) op één plaats worden bewaard en
verwerkt, wie daarvoor verantwoordelijk is en tot wie hij zich moet
wenden indien hij inzage, correctie of wissing van gegevens wenst.
Doelbinding
De gegevens moeten voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en
gerechtvaardigde doeleinden worden verwerkt. Het wetsvoorstel geeft
invulling aan dit beginsel door in de wetstekst uitdrukkelijk de doelen te
benoemen waarvoor gegevens worden verwerkt dan wel daarin een
grondslag op te nemen om dit bij lagere regelgeving te bepalen. Dit geldt
zowel voor de gegevensverwerking in verband met het publiek identificatiemiddel als in het nieuwe basisregister reisdocumenten en de reisdocumentenadministraties bij de uitgevende autoriteiten. Hiermee wordt geen
afbreuk gedaan aan de eisen die uit een oogpunt van privacybescherming
aan de gegevensverwerking worden gesteld. De gegevensverwerking is
nog steeds voorzienbaar, kenbaar en transparant. Het feit dat de
gegevensverwerking (deels) in lagere regelgeving is neergelegd, doet hier
niet aan af.
Proportionaliteit en subsidiariteit
Artikel 5 AVG bepaalt ook dat de gegevens toereikend moeten zijn, ter
zake dienend en beperkt tot wat noodzakelijk is voor de doeleinden
waarvoor zij worden verwerkt. Dit betekent dat de gegevensverwerking
noodzakelijk moet zijn en dat de beginselen van proportionaliteit en
subsidiariteit als uitgangspunten worden gehanteerd bij het inrichten van
nieuwe of het wijzigen van bestaande gegevensverwerkingen. Bij de
vraag naar de proportionaliteit gaat het erom of de beperking van de
persoonlijke levenssfeer van de betrokkene door de verwerking van de
hem betreffende gegevens niet onevenredig is met het doel van de
verwerking. Het beginsel van de subsidiariteit houdt in dat het
nagestreefde doel niet onevenredig mag zijn in verhouding tot het
nagestreefde doel.
De verwerkingen vinden ingevolge dit wetsvoorstel plaats in het kader
van de verstrekking van reisdocumenten, het gebruik van het publiek
middel dat op een daartoe aangewezen reisdocument is geplaatst, het
voorkomen en bestrijden van fraude met en misbruik van reisdocumenten
en overige bij algemene maatregel van rijksbestuur aangewezen doelen.
Op de noodzaak van deze doelen is elders in deze memorie van
toelichting en in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel
betreffende de Wet digitale overheid in algemene zin al ingegaan. Het
gaat hier om primaire voorzieningen van de staat aan zijn burgers die zich

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

32

in binnen- en buitenland moeten kunnen identificeren en ook langs
elektronische weg diensten moeten kunnen verkrijgen van de overheid.
Het document en de achterliggende administratie zijn echter, meer dan
vroeger, ook een belangrijke bron om op terug te vallen bij de verificatie
van de identiteit van de persoon in het dagelijks leven en daarmee tevens
een sleutel voor de toegang tot maatschappelijke en financiële dienstverlening. Er zijn derhalve veel belanghebbenden bij een betrouwbare
identiteitsvaststelling, niet in de laatste plaats ook de burger zelf. De
gevolgen van identiteitsfraude en identiteitsdiefstal kunnen voor een
persoon zeer ingrijpend zijn. Het is voorts noodzakelijk om de gegevens
betreffende de reisdocumenten bij elkaar op te slaan in een basisregister
dat 24/7 digitaal raadpleegbaar is. De uitgifte van Nederlandse reisdocumenten vindt wereldwijd plaats. Daarbij is van belang dat dit
wetsvoorstel, met het oog op het kunnen verkrijgen van het publiek
identificatiemiddel, naast de bestaande uitgifte van paspoorten, de
mogelijkheid om buiten het Europese deel van Nederland een Nederlandse identiteitskaart aan te vragen uitbreidt. Het is de bedoeling dat
straks iedere Nederlander die als ingezetene of als niet-ingezetene in de
BRP is ingeschreven, binnen of buiten het Koninkrijk dit document kan
aanvragen. Het belang van een centrale opslag van gegevens voor een
betrouwbare uitgifte van documenten neemt daardoor alleen maar toe.
Ook kunnen fraude met en misbruik van reisdocumenten die wereldwijd
in omloop zijn in de huidige opzet van decentraal beheerde reisdocumentenadministraties en een beperkt centraal basisregister niet adequaat
worden tegengegaan. De nadelige gevolgen hiervan lopen uiteen van
misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsvoorzieningen tot toenemende schade bij burgers en bedrijven als gevolg van identiteitsfraude in
het private domein. Daarnaast is er de mogelijkheid van staatsgevaarlijke
activiteiten door internationaal opererende terroristen die gebruik kunnen
maken van valse of vervalste Nederlandse reisdocumenten. Er is derhalve
sprake van een «pressing social need» als bedoeld in de jurisprudentie
van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens, die de beperking van
de persoonlijke levenssfeer als gevolg van de verwerking van gegevens
betreffende de aanvragers van reisdocumenten in het beoogde
vernieuwde basisregister rechtvaardigt.
Daarnaast dient de gegevensverwerking in overeenstemming te zijn met
de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.
Op dit punt kan met betrekking tot de in dit wetsvoorstel opgenomen
gegevensverwerkingen, voor zover deze verband houden met het publiek
identificatiemiddel, worden opgemerkt dat deze gegevensverwerkingen
direct voortvloeien uit de bepalingen die in het wetsvoorstel Wdo zijn
opgenomen betreffende de invoering van publieke identificatiemiddelen
op fysieke documenten. Dit betekent dat de afweging omtrent de
proportionaliteit en de subsidiariteit van de hiermee samenhangende
gegevensverwerking in het onderhavige wetsvoorstel in beslissende mate
worden bepaald door de Wdo en de op grond van die wet voorziene
inrichting van de elektronische dienstverlening waarin de publieke
identificatiemiddelen een centrale rol vervullen. De in het wetsvoorstel
Wdo neergelegde opzet van de elektronische dienstverlening brengt met
zich mee dat de gegevens die de geldigheid van het publiek identificatiemiddel bepalen (de statusgegevens van het publiek middel zelf en van het
fysieke document waarop het middel is geplaatst) 24/7 digitaal
beschikbaar moeten zijn om de beoogde elektronische dienstverlening
mogelijk te maken. Bij de technische uitwerking van deze voorwaarde is
geconstateerd dat dit vanwege de noodzakelijke betrouwbaarheid,
continuïteit, beschikbaarheid en veiligheid slechts met opslag en
raadpleging van de desbetreffende gegevens in een centraal register valt
te realiseren. Daarmee zijn de proportionaliteit en subsidiariteit van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

33

gegevensverwerking in het basisregister reisdocumenten voor dit doel
bepaald. Op dit punt wordt verder verwezen naar het wetsvoorstel Wdo.
In de memorie van toelichting bij dat wetsvoorstel is uitvoerig ingegaan
op de privacyaspecten van de elektronische dienstverlening, waaronder
de proportionaliteit en de subsidiariteit van de gegevensverwerking,
terwijl in die toelichting tevens is gereageerd op het advies dat de AP over
het desbetreffende wetsontwerp heeft uitgebracht.
Wat betreft de toetsing van de voorgenomen gegevensverwerkingen in
verband met de fysieke documenten in het vernieuwde basisregister
reisdocumenten aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit
is het van belang om op te merken dat hier in beginsel sprake is van
verwerking van dezelfde gegevens voor dezelfde doeleinden als de
gegevens die op dit moment zijn opgeslagen in de decentrale reisdocumentenadministraties en in het huidige basisregister.
De reisdocumentenadministraties vormen een archiefregistratie van de
uitgegeven reisdocumenten. Deze administraties bevatten de bij de
aanvraag van een reisdocument verzamelde en op het reisdocument
vermelde persoonsgegevens van de houder (zoals de geslachtsnaam,
voornamen, geboortedatum, geboorteplaats, geslacht, woonplaats, adres,
lengte en burgerservicenummer) en gegevens betreffende het document,
zoals de uitgiftedatum, geldigheidsduur en documentnummer. De opslag
van deze gegevens is noodzakelijk voor een betrouwbare uitgifte van
reisdocumenten, onder andere in het geval van vermissing van het oude
reisdocument. Raadpleging vindt ook plaats ter voorkoming of bestrijding
van identiteitsfraude, bijvoorbeeld om na te gaan of een bepaald
document aan een bepaalde persoon is verstrekt dan wel of bepaalde
gegevens in het document zijn vervalst. De proportionaliteit en de
subsidiariteit van deze gegevensverwerking is in achtereenvolgende
regelgeving betreffende de uitgifte van reisdocumenten bevestigd. De
omstandigheid dat de gegevens volgens het onderhavige wetsvoorstel
straks niet meer decentraal worden opgeslagen doet daar in beginsel niet
aan af.
Op de proportionaliteit van de gegevensverwerking in het huidige
basisregister is destijds ingegaan bij de wijziging van de Paspoortwet in
verband met de invoering van het basisregister.24 De proportionaliteit en
subsidiariteit van de samengevoegde verwerking van gegevens die nu
nog worden bijgehouden in de decentrale reisdocumentenadministraties
met de gegevens in het huidige basisregister zijn bij de wijziging van de
Paspoortwet in verband met de invoering van een centrale online
raadpleegbare reisdocumentenadministratie aan de orde gekomen.25
Daarbij is in de memorie van toelichting van dat wetsvoorstel ook
uitvoerig aandacht besteed aan de voordelen en risico’s van een centrale
opslag van gegevens ten opzichte van de opslag van gegevens in
decentrale reisdocumentenadministraties uit een oogpunt van beheer en
beveiliging. In de toelichting op beide genoemde wetsvoorstellen zijn
uitvoerige beoordelingen gemaakt van de rechtmatigheid van de
gegevensverwerkingen en de daaraan verbonden risico’s en maatregelen
ter bescherming van de rechten en vrijheden van degenen over wie
gegevens worden verwerkt. Uit de Privacy Impact Assessment met
betrekking tot de nu voorgestelde vernieuwing van het basisregister
reisdocumenten (zie paragraaf 5.1.3) blijkt dat de destijds gemaakte
beoordelingen van deze risico’s en de noodzakelijke maatregelen ter
bescherming van de rechten en vrijheden van degenen over wie gegevens
worden verwerkt nog steeds valide zijn en derhalve ook van belang zijn
24
25

Kamerstukken 26 977 – (R 1644).
Kamerstukken 31 324 – (R 1844).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

34

voor de in dit wetsvoorstel voorgenomen verwerking van persoonsgegevens in het vernieuwde basisregister reisdocumenten. Overigens wordt
opgemerkt dat het onderhavige wetsvoorstel uitdrukkelijk geen centrale
opslag en verstrekking van biometrische gegevens beoogt, zoals deze was
voorzien in de wijziging van de Paspoortwet in verband met de invoering
van een centrale online raadpleegbare reisdocumentenadministratie. Die
wet wordt met het onderhavige wetsvoorstel dan ook ingetrokken.
De in het wetsvoorstel genoemde doeleinden betreffende de verstrekking
van gegevens kunnen zonder de nieuwe opzet van het basisregister niet
worden verwezenlijkt. Wat betreft de proportionaliteit en subsidiariteit van
de gegevensverwerking in verband met de overige doelen waarvoor
gegevens uit het basisregister kunnen worden verstrekt, die bij algemene
maatregel van rijksbestuur zullen worden aangewezen, wordt op dit
moment uitgegaan van de huidige doelen waarvoor verstrekking van
gegevens uit het basisregister plaatsvindt. Vanzelfsprekend zal bij het
opstellen van de desbetreffende algemene maatregel van rijksbestuur een
specifieke toets op de proportionaliteit en de subsidiariteit van de daarin
geregelde gegevensverstrekkingen worden gedaan.
De vraag naar de proportionaliteit van de verwerking van gegevens op
grond van dit wetsvoorstel speelt ook bij de gemaakte keuze om in het
geval van de aanwijzing van een documentsoort als drager voor het
publiek identificatiemiddel (zoals een Nederlandse identiteitskaart), dit
middel standaard te plaatsen op alle documenten die worden verstrekt,
ongeacht het al dan niet activeren van het middel door de burger. Deze
keuze heeft de volgende achtergrond. De Nederlandse overheid streeft
naar veilige en betrouwbare toegang tot elektronische dienstverlening,
onder andere met het oog op de bescherming van de privacy van burgers
en het voorkomen van fraude. Er is bovendien een trend bij dienstverleners om steeds meer in te zetten op elektronische dienstverlening en die
in sommige gevallen ook verplicht te stellen. Gelet daarop is brede
beschikbaarheid van publieke en private inlogmiddelen van een hoog
betrouwbaarheidsniveau van groot belang. Dienstaanbieders aarzelen
echter om het inloggen op een hoger betrouwbaarheidsniveau verplicht te
stellen zolang er onvoldoende middelen van dat niveau in omloop zijn. Er
dienen dus voldoende middelen van een veilig niveau beschikbaar te zijn.
Gelet daarop is het uitgangspunt dat het publieke middel op alle aangewezen documenten wordt geplaatst. Indien aan burgers de keuze zou
worden gegeven om het publieke middel al dan niet aan te schaffen, is het
risico groot dat de burger zou kiezen voor het niet aanschaffen van dit
middel omdat er op dit moment nog onvoldoende diensten zijn waarvoor
hij met een publieke middel op niveau hoog kan inloggen. Om deze kip/ei
situatie te voorkomen acht de regering het gezien het publieke belang van
een toekomstbestendige en beveiligde dienstverlening van de overheid
noodzakelijk het publiek identificatiemiddel standaard op alle aan te
wijzen documenten aan te brengen. De daarmee verband houdende
verwerking van gegevens over de burger, ook als deze (nog) geen gebruik
maakt van het elektronische middel, wordt in dit kader dan ook proportioneel geoordeeld.
Dataminimalisatie
Behalve proportionaliteit en subsidiariteit is ook dataminimalisatie van
belang om ervoor te zorgen dat een minimum aan verwerking van
persoonsgegevens wordt gerealiseerd. Een belangrijk uitgangspunt bij het
creëren van het nieuwe basisregister is dataminimalisatie door gegevens
zoveel mogelijk eenmalig op te slaan en vervolgens voor de verschillende
wettelijk vastgelegde doelen te gebruiken. Dit neemt niet weg dat er
tijdens de overgangsperiode een deel van die gegevens betreffende

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

35

reisdocumenten zowel zal zijn opgeslagen in het basisregister als in de
decentrale reisdocumentenadministraties van de uitgevende autoriteiten.
In paragraaf 3.8.2 is uiteengezet waarom de tijdelijke dubbele opslag van
deze gegevens noodzakelijk is.
Een andere vorm van dataminimalisatie die al in de huidige wet is
opgenomen betreft de zogenaamde hit/no hit raadpleging van het
basisregister waar in paragraaf 3.6.4 op is ingegaan in het kader van de
gegevensverstrekking ten behoeve van het voorkomen en bestrijden van
fraude met en misbruik van reisdocumenten. Deze hit/no hit raadpleging
houdt in dat de verstrekking van gegevens zich beperkt tot de mededeling
of een in het register opgenomen reisdocument, waarvan de verzoeker
het documentnummer heeft opgegeven, op grond van de geregistreerde
status van het document niet meer in omloop mag zijn. Op deze wijze
wordt voorkomen dat meer gegevens betreffende een persoon worden
verstrekt dan voor het doel noodzakelijk is. Deze uitwerking van het
beginsel van dataminimalisatie is in dit wetsvoorstel gehandhaafd en ten
opzichte van de huidige wet zelfs uitgebreid. Terwijl op grond van de
bestaande wet deze hit/no hit raadpleging zich beperkt tot gegevensverstrekkingen aan personen en instellingen die daarbij een gerechtvaardigd
belang hebben, is in dit wetsvoorstel een algemene grondslag
opgenomen om bij algemene maatregel van bestuur te bepalen op welke
wijze verstrekkingen uit het basisregister reisdocumenten kunnen
plaatsvinden. Daarmee ontstaat de mogelijkheid deze vorm van
raadpleging ook te laten gelden voor overheidsorganen en tevens toe te
passen op verstrekking van andere gegevens.
Opslagbeperking
Voor de bewaartermijn van de gegevens zal in het nieuwe basisregister
worden aangesloten bij de huidige bewaartermijnen zoals die ook voor de
opslag van de gegevens in de administraties van de uitgevende instanties
gelden, waarbij gedifferentieerd kan worden naar het type gegevens en de
geldigheidsduur van het document. Deze bewaartermijnen zullen in de
uitvoeringsregelgeving worden vastgelegd.
Beheer en beveiliging
Blijkens artikel 5 AVG dienen gegevens door het nemen van passende
technische of organisatorische maatregelen op een dusdanige manier te
worden verwerkt dat een passende beveiliging ervan gewaarborgd is, en
dat zij onder meer beschermd zijn tegen ongeoorloofde of onrechtmatige
verwerking en tegen onopzettelijk verlies, vernietiging of beschadiging.
Het gaat hier om uitgangspunten als integriteit en vertrouwelijkheid van
de gegevensverwerking. Ten aanzien van de beveiliging van persoonsgegevens werkt artikel 32 van de AVG dit uit. Bepaald wordt dat, waar
passend, pseudonimisering en versleuteling dienen te worden ingezet.
Ook wordt aangegeven dat maatregelen moeten worden genomen om te
zorgen dat op permanente basis de vertrouwelijkheid, integriteit,
beschikbaarheid en veerkracht van de verwerkingssystemen kan worden
gegarandeerd, en dat de beveiligingsmaatregelen op gezette tijden getest
en geëvalueerd worden. Voorts volgt uit dit artikel dat dient te worden
voorzien in maatregelen om, bij een fysiek of technisch incident, de
beschikbaarheid van en de toegang tot persoonsgegevens tijdig te kunnen
herstellen.
In het wetsvoorstel is een grondslag opgenomen om regels te stellen
omtrent de technische en organisatorische inrichting van de voorzieningen die noodzakelijk zijn voor de vervaardiging en het kunnen
gebruiken van het publiek identificatiemiddel en de daarmee samenhan-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

36

gende verwerking van gegevens, alsmede een grondslag om regels te
stellen over de zorg voor het beheer, de beveiliging en de betrouwbaarheid van het basisregister reisdocumenten. Op de aspecten beheer en
beveiliging van de hier bedoelde voorzieningen is in de paragrafen 2.3 en
3.7 nader ingegaan.
Rechten van de burger
In hoofdstuk III van de AVG worden de rechten van de burger geregeld in
verband met de verwerking van hem betreffende gegevens. De in dat
hoofdstuk opgenomen bepalingen vormen een nadere uitwerking van de
beginselen in artikel 5, lid 1, AVG. Het gaat onder meer om het recht van
de burger op algemene informatie over de gegevensverwerking,
waaronder het doel, de soorten gegevens die worden verwerkt en aan wie
de gegevens worden verstrekt (artikel 13 en 14 AVG), het recht om te
weten welke gegevens over hem worden verwerkt en daar een kopie van
te krijgen (artikel 15 AVG) en het recht om de verwerkingsverantwoordelijke te verzoeken hem betreffende gegevens te rectificeren, gegevens te
wissen, of de verwerking te beperken (artikel 16 tot en met 18 AVG). De
wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan deze rechten, zal worden
vastgelegd in uitvoeringsregelgeving op basis van dit wetsvoorstel.
Privacy Impact Assessment
De belangrijkste conclusies van de PIA26 hebben betrekking op: (1)
Dataminimalisatie (tijdelijke dubbele opslag van gegevens, decentraal en
centraal, maar enkelvoudige verstrekking; het gebruik van een gegeven
om de decentraal opgeslagen biometrische gegevens te kunnen koppelen
aan de juiste persoon en het juiste document, het opslaan van gegevens
betreffende het publiek identificatiemiddel ook al wordt dit middel door de
betrokken houder van het document niet geactiveerd), (2) Opslagbeperking (bewaartermijnen van gegevens, waarbij geen bijzondere risico’s
zijn voorzien), (3) Juistheid van de gegevens (door de centrale opslag
neemt het risico op onjuiste gegevens af), (4) Beveiliging (maatregelen
om de gegevens in het centraal register te beschermen tegen ongeoorloofde toegang, zoals het toepassen van de huidige rijksnormen voor
beveiliging, versleutelde opslag en uitwisseling van gegevens, het gebruik
van pseudoniemen, het werken met autorisaties en protocollering), (5)
Verantwoording (het voldoen aan artikel 5, tweede lid, AVG, waaronder
invulling toezichtsverantwoordelijkheid op de uitgevende instanties) en (6)
Transparantie (waarborgen van inzichtelijkheid van de burger in de
verwerking van hem betreffende gegevens). In de paragrafen 2.3, 3.7 en
3.8 en 5.1 is nader op deze onderwerpen ingegaan.
5.2 Het recht op gelijke behandeling (artikel 1 van de Grondwet)
Artikel 1 van de Grondwet verwoordt het gelijkheidsbeginsel, dat bepaalt
dat allen die zich in Nederland bevinden in gelijke gevallen gelijk dienen te
worden behandeld. Voor artikel 1 van de Grondwet is het van belang dat
degenen die een relatie met de Nederlandse overheid hebben, en om die
reden afhankelijk zijn van de dienstverlening van die overheid, gelijkelijk
toegang kunnen verkrijgen tot de elektronische dienstverlening van die
overheid op verschillende betrouwbaarheidsniveaus. Het is daarbij van
belang een zo ruim mogelijke kring van rechthebbenden op de publieke
identificatiemiddelen te realiseren, mede gelet op de in sectorspecifieke
regelgeving steeds vaker voorziene plicht om in contacten met dienstverleners elektronisch te communiceren. In aanvulling op de regels die bij of
26

«PIA Basisregister reisdocumenten nieuwe stijl», Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, 2 december 2017.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

37

krachtens de Wdo worden gesteld met betrekking tot elektronische
identificatie met gebruikmaking van publieke identificatiemiddelen,
realiseert het onderhavige wetsvoorstel één van de verschillende
mogelijkheden van veilige en betrouwbare toegang tot elektronische
dienstverlening van de overheid, namelijk het plaatsen van het publiek
identificatiemiddel met het betrouwbaarheidsniveau hoog op reisdocumenten. Tevens wordt een vergelijkbaar publiek identificatiemiddel
geplaatst op het Nederlandse rijbewijs. Daarnaast kunnen ook EU-burgers
toegang krijgen tot elektronische dienstverlening door de Nederlandse
overheid met gebruikmaking van elektronische identificatiemiddelen die
in het land van herkomst zijn verstrekt, mits deze door de betreffende
lidstaat als zodanig in de Europese Unie zijn genotificeerd ten bewijze van
het feit dat zij voldoen aan de voorwaarden die op grond van de eIDAS
verordening aan dergelijke middelen worden gesteld. Hiermee wordt al
een hoge dekkingsgraad gerealiseerd. Daarnaast is het voornemen om, in
aanvulling op de Nederlandse publieke identificatiemiddelen, op grond
van de Wdo, tevens te voorzien in het aanwijzen van een of meer private
inlogmiddelen.
Met de hiervoor genoemde elektronische identificatiemiddelen is echter
op dit moment nog geen sluitende dekkingsgraad voor toegang tot de
elektronische overheid verzekerd. Het streven is erop gericht dat in de
toekomst voor alle personen aan wie een BSN is toegekend een elektronisch identificatiemiddel op de betrouwbaarheidsniveaus substantieel en
hoog beschikbaar komt. Voor burgers die op dit moment niet de
beschikking hebben over een geschikt Nederlands identiteitsdocument
waarmee identificatie op de genoemde betrouwbaarheidsniveaus kan
plaatsvinden, wordt onderzocht op welke andere wijze(n) zij een middel
op de betrouwbaarheidsniveaus substantieel en hoog kunnen verkrijgen.
Bij het beschikbaar komen van publieke identificatiemiddelen voor de
resterende doelgroep spelen beleidsmatige, juridische, technische en
financiële overwegingen een rol. Hoewel hiermee voor een bepaalde
periode een zekere ongelijkheid ontstaat, is het feit dat een groep
personen nog geen toegang heeft tot een publiek identificatiemiddel op
een hoger betrouwbaarheidsniveau, geen reden om dit middel te
onthouden aan personen die op grond van deze wet wel de beschikking
kunnen krijgen op een identiteitsdocument waarmee elektronische
identificatie op het niveau substantieel of hoog kan plaatsvinden.
Daarnaast is het aan de beleidsverantwoordelijke Minister om in
voorkomende, sectorspecifieke, gevallen de digitale weg niet verplicht te
stellen, dan wel in gunstige zin te beslissen op verzoeken die met een
beroep op de noodzaak van een alternatieve inlogmethode aan de
betrokken Minister worden gedaan om een afwijkende regeling ter zake
vast te stellen ingevolge artikel 7, derde lid, van de Wdo.
5.3 Het recht het land te verlaten (artikel 2, vierde lid, van de Grondwet)
Het recht op een reisdocument vloeit voort uit het grondrecht dat een
ieder het recht heeft het land te verlaten (artikel 2, vierde lid, Grondwet).
Dit wetsvoorstel raakt niet aan dit grondrecht, omdat het recht op
verkrijgen van een reisdocument er niet door wordt aangetast. Voorshands wordt in het kader van dit wetsvoorstel het publiek middel
uitsluitend aangebracht op de Nederlandse identiteitskaart. Het recht van
iedere Nederlander op een Nederlandse identiteitskaart die in de praktijk
binnen de EU en enkele andere landen daarbuiten als reisdocument kan
worden gebruikt, kan niet worden beperkt, tenzij het gaat om een persoon
aan wie een verbod is opgelegd als bedoeld in artikel 3 van de Tijdelijke
wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding. Het eventueel
plaatsen van het publiek identificatiemiddel op Nederlandse paspoorten
leidt ook niet tot een beperking van het recht het land te verlaten, anders

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

38

dan de beperkingen die nu al in de artikelen 18 tot en met 24 van de
Paspoortwet zijn opgenomen voor het recht op een reisdocument. Het
toevoegen van een applet met een elektronische identificatiefunctie in de
chip van het document om elektronische dienstverlening door instellingen
in de (semi) publieke sector mogelijk te maken, is niet in strijd met de
eisen die vanuit de EU worden gesteld aan reisdocumenten.27 Overigens
wordt opgemerkt dat een Nederlander die ingevolge de wet niet in
aanmerking komt voor verstrekking van een reisdocument door het
aanvragen van een Nederlandse identiteitskaart nog wel in staat is om
met het daarop geplaatste publiek middel gebruik te maken van de
elektronische dienstverlening.
6. Gevolgen van het wetsvoorstel
6.1 Administratieve lasten en financiële gevolgen voor de burger
6.1.1 Administratieve lasten
Dit wetsvoorstel draagt bij aan het mogelijk maken van het op een veilige
en betrouwbare manier digitaal zakendoen met dienstverleners in de
Nederlandse (semi) publieke sector. De grondslag hiervoor wordt gelegd
in het wetsvoorstel Wdo. De voorziene administratieve lastenverlichting
die gepaard zal gaan met de toegenomen mogelijkheden om digitaal
zaken te doen, zijn daarom in dat wetsvoorstel toegelicht. Als voorbeelden
zijn daarbij onder meer genoemd:
– de processen in de jeugdzorg, WMO, medisch gerelateerde processen
en (financiële) transacties;
– eHealth, waarvan grote voordelen worden verwacht, zoals het thuis
uitvoeren van metingen waarvan de uitslag digitaal wordt doorgegeven aan de arts. De burger bespaart daarmee tijd en kosten van een
reis naar de zorgverlener. Ook kunnen burgers elektronisch inzage
krijgen in hun patiëntendossier;
– digitale inzage in gerechtelijke dossiers;
– minder gevallen van ID-fraude, wat de burger veel tijd (en ergernis) en
mogelijk ook geld scheelt.
In de herijkte businesscase voor het eID-stelsel, die 9 maart 2018 aan de
Tweede Kamer is toegestuurd28, is nader ingegaan op een aantal van de
potentiële baten.
Het wetsvoorstel Wdo gaat eveneens in op de mogelijke administratieve
lasten die voor burgers verbonden zijn aan invoering van eID middelen op
de niveaus substantieel en hoog. Het gaat daarbij o.a. om:
– een merkbaar effect op de lasten voor burgers, dat kan ontstaan als
gevolg van het doorberekenen (in leges) van kosten voor het identificatiemiddel op identiteitsdocumenten zoals het rijbewijs en de Nederlandse identiteitskaart;
– de tijd die de burger nodig heeft om een inlogmiddel op het niveau
substantieel en/of hoog te installeren, te activeren en te upgraden. Het
publiek identificatiemiddel hoog is gekoppeld aan een wettelijk
identiteitsdocument, dat afgehaald dient te worden op het gemeentehuis. Door gebruik te maken van het bestaande uitgifteproces van deze
documenten, waarbij een fysieke controle van de persoon en zijn of
haar identiteitsdocument reeds plaatsvindt, zijn de lasten van het
uitgifteproces van het publiek identificatiemiddel hoog geminimaliseerd;

27
28

Zie paragraaf 2.3.
Kamerstukken II, 2017/18, 26 643, nr. 528.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

39

–

–

het periodiek heractiveren van publieke identificatiemiddelen met een
hoger betrouwbaarheidsniveau dan het huidige Digid, wat burgers tijd
kost. Het betreft dan de tijd die het kost om in te loggen met publieke
identificatiemiddelen op het betrouwbaarheidsniveau substantieel of
hoog ten opzichte van het inloggen met het huidige DigiD. Het zal van
de techniek voor deze middelen afhangen of het inloggen straks meer
of minder tijd gaat kosten dan het geval is met het huidige DigiD);
burgers die niet beschikken over een mobiele telefoon met een
zogeheten Android besturingssysteem. Deze zullen voor het uitlezen
van het publiek identificatiemiddel een cardreader moeten aanschaffen
om op het betrouwbaarheidsniveau hoog in te kunnen loggen.

Het onderhavige wetsvoorstel leidt als zodanig niet tot een verhoging van
de administratieve lasten voor de burger, met uitzondering van de extra
leges die worden toegelicht in de volgende paragraaf.
Op grond van dit wetsvoorstel kunnen straks documenten worden
aangewezen die voorzien zijn van een publiek identificatiemiddel als
bedoeld in de Wdo. Het bestaande aanvraag- en uitgifteproces van
reisdocumenten en identiteitskaarten wijzigt niet. Het aanbrengen van het
publiek middel op de documenten geschiedt op basis van de gegevens
die al worden verzameld in het kader van de aanvraag van het fysieke
document en vindt voor het overige in het productieproces plaats. De
burger hoeft hier niets voor te doen. De administratieve lasten verbonden
aan het activeren en gebruiken van het publieke middel zijn een uitvloeisel
van de Wdo, waarin het gebruik van het publieke middel wordt geregeld,
en niet het gevolg van de onderhavige wetswijziging.
Ook de in dit wetsvoorstel voorziene uitbreiding van het basisregister
reisdocumenten heeft geen verhoging van administratieve lasten voor de
burger tot gevolg. De burger hoeft hiervoor geen inspanningen te plegen
en zal hierdoor ook niet meer tijd kwijt zijn aan het doen van een
aanvraag. De wijziging betreft een aanpassing in de opzet van het
bestaande basisregister en het daarin opnemen van gegevens met
betrekking tot (de status van) het publieke middel. De gegevens voor het
basisregister reisdocumenten worden geautomatiseerd aangeleverd door
de instanties die betrokken zijn bij de uitvoering van de Paspoortwet dan
wel door bestuursorganen en aangewezen organisaties bedoeld in de
Wdo.
Er zijn aan dit wetsvoorstel geen administratieve lasten voor bedrijven
verbonden.
6.1.2 Financiële gevolgen voor de burger
De financiële gevolgen van dit wetsvoorstel voor de burger dienen in
samenhang te worden bezien met de vermindering van diens administratieve lasten indien hij gebruik gaat maken van het publiek identificatiemiddel. Daarmee kan hij zich toegang verschaffen tot digitale dienstverlening waarvoor hij zich nu nog fysiek moet melden, ook indien het gaat
om diensten die identiteitsverificatie op het hoogste niveau van betrouwbaarheid vereisen. De financiële gevolgen voor de burger bestaan in de
hogere aanschafkosten van de documenten, waarop een publiek middel is
geplaatst. Dit is in overeenstemming met het uitgangspunt in het
wetsvoorstel Wdo dat burgers de aanschafkosten van de publieke
middelen moeten dragen. Voor het gebruik van het publiek middel
worden overigens geen kosten aan de burger in rekening gebracht. Die
kosten worden doorbelast aan de instantie in de (semi) publieke sector
waar de burger inlogt in het kader van de elektronische dienstverlening.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

40

De beheerkosten (vaste lasten) als gevolg van dit wetsvoorstel zullen
worden doorberekend in de leges die burgers moeten betalen bij de
aanschaf van reisdocumenten. Daarbij dient onderscheid te worden
gemaakt tussen de kosten die samenhangen met het plaatsen van een
publiek identificatiemiddel op daartoe aangewezen documenten en de
kosten in verband met het nieuwe basisregister reisdocumenten. De
eerstgenoemde kosten betreffen de kosten voor het plaatsen van het
publiek middel op de documenten, het daarmee verband houdende
gegevensverkeer en het in stand houden van de voorziening waarmee na
uitreiking van het document een brief aan de burger wordt gestuurd met
de gegevens voor het activeren van het publiek middel. Deze kosten zullen
worden doorberekend in het rijksdeel van de leges voor de documenten
waarop het publieke middel wordt aangebracht (vooralsnog de Nederlandse identiteitskaart). De kosten die verband houden met het nieuwe
basisregister reisdocumenten zullen, voor zover zij niet ten laste worden
gebracht van de begroting in het kader van de digitale infrastructuur,
worden doorberekend in het rijksdeel van de leges van alle reisdocumenten die op grond van de Paspoortwet worden uitgegeven. De reden
daarvoor is het belang dat het nieuwe basisregister heeft voor het gehele
reisdocumentenstelsel, naast de functie die het register vervult ten
behoeve van de elektronische dienstverlening. De exacte bedragen zullen
worden onderbouwd in de nota van toelichting bij de algemene maatregel
van rijksbestuur waarin deze worden opgenomen.
6.2 Uitvoeringslasten en financiële gevolgen voor de overheid
6.2.1 Uitvoeringslasten
In de uitvoeringslasten en de financiële lasten van uitgevende instanties
treden naar verwachting geen wijzigingen op. Dit heeft enerzijds te maken
met het feit dat het aanvraag- en uitgifteproces van de documenten als
zodanig niet door het wetsvoorstel worden geraakt. Het plaatsen van het
publiek identificatiemiddel geschiedt in het kader van het productieproces,
waarvoor de Minister van BZK verantwoordelijk is. De uitgevende
instanties hebben hier verder geen enkele betrokkenheid bij. Dat geldt
vooralsnog ook voor de voorlichting met betrekking tot de elektronische
identificatiefunctie, die vanuit de rijksoverheid zal worden verzorgd.
Anderzijds wordt er van uitgegaan dat het aantal aanvragen van een e-NIK
in het Caribische deel van het koninkrijk en in het buitenland als gevolg
van de eis dat de aanvrager in de BRP moet zijn ingeschreven, beperkt
van omvang zal zijn. Dit gegeven, in combinatie met het feit dat in de
komende tijd de uitgifte van paspoorten zal gaan dalen als gevolg van de
in 2014 wettelijk geregelde verlenging van de geldigheidsduur van deze
documenten van vijf jaar naar tien jaar, geeft aanleiding om te veronderstellen dat deze extra werkzaamheden in beginsel kunnen worden
opgevangen binnen de bestaande formatie van de autoriteiten die met de
uitvoering zijn belast (de afdelingen burgerzaken in Caribisch Nederland,
de kabinetten van de Gouverneurs in de Caribische landen en het
Ministerie van Buitenlandse Zaken).
Er is wel een toename van uitvoeringslasten bij de rijksoverheid. Dit
betreft in de eerste plaats het aanbrengen van het publiek identificatiemiddel op het aangevraagde document en het sturen van een brief aan de
burger met de gegevens die nodig zijn om het middel te activeren. In de
tweede plaats is er sprake van een uitbreiding van het basisregister
reisdocumenten, dat nieuwe functies zal gaan bevatten. Het beheer van
het nieuwe basisregister zal namens de Minister van BZK worden gedaan
door de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG). Deze is nu ook
verantwoordelijk voor het beheer van het huidige basisregister. Het
nieuwe basisregister reisdocumenten zal geleidelijk worden gevuld met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

41

gegevens over reisdocumenten en Nederlandse identiteitskaarten, die nu
nog in de reisdocumentenadministraties van de tot verstrekking bevoegde
autoriteiten worden bijgehouden. Dit betekent dat op termijn de
werkzaamheden met betrekking tot de opslag, het beheer en de
verstrekking van die gegevens bij de uitgevende instanties zullen
verminderen. Daar staat tegenover dat zij wel verplicht zijn om vaker
gegevens aan te leveren aan het basisregister reisdocumenten. De
verwachting is dat per saldo de uitvoeringslasten voor de uitgevende
instanties niet zullen toenemen als gevolg van dit wetsvoorstel.
6.2.2 Financiële gevolgen voor de overheid
In het licht van de in paragraaf 6.2.1 uitgesproken verwachting dat de
uitvoeringslasten voor de uitgevende instanties niet zullen toenemen,
leidt het wetsvoorstel niet tot extra financiële lasten voor de betrokken
autoriteiten.
Wat betreft de financiële gevolgen voor de rijksoverheid kan het volgende
worden opgemerkt.
De (eenmalige) investeringskosten voor het mogelijk maken van het
plaatsen van het publiek identificatiemiddel op de documenten, het
daarmee samenhangende gegevensverkeer en het sturen van een brief
aan de burger met de gegevens om het publiek middel te activeren,
alsmede de investeringen die nodig zijn om te komen tot het vernieuwde
basisregister reisdocumenten bedragen ongeveer € 7.5 miljoen. Deze
kosten worden deels (circa € 5 miljoen) gefinancierd ten laste van de
begroting in het kader van de digitale infrastructuur omdat deze investering immers direct samenhangt met het invoeren van de publieke
identificatiefunctie. Hiervoor is dekking aanwezig in de begroting van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in het kader van
de digitale infrastructuur en het eID-programma. Deels (circa € 2.5
miljoen) worden deze gefinancierd uit de huidige legesopbrengsten van
de reisdocumenten en Nederlandse identiteitskaarten. Hiervoor is gekozen
omdat deze doorontwikkeling naar een nieuw basisregister ook belangrijke voordelen met zich meebrengt voor het reisdocumentenstelsel. Het
aanvraag- en uitgifteproces wordt hiermee betrouwbaarder en veiliger.
Deze (eenmalige) investeringen zijn gefinancierd uit de jaarlijkse reservering voor doorontwikkeling van het stelsel.
Daarnaast zal het nieuwe basisregister uiteraard ook beheerkosten met
zich meebrengen. Deze kosten voor beheer, exploitatie en doorontwikkeling zullen pas in een later stadium duidelijk worden. Zoals vermeld in
paragraaf 6.1.2 zullen deze kosten worden doorberekend in het rijksdeel
van de leges van alle documenten die op grond van de Paspoortwet
worden uitgegeven. De inschatting is dat de overgang van de gegevens
uit de administraties van de uitgevende instanties naar het nieuwe
basisregister reisdocumenten (met uitzondering van de biometrische
gegevens) ook besparingen op het beheer kan opleveren, zowel voor de
rijksoverheid als bij uitgevende instanties. Er wordt nu immers gewerkt
met ongeveer 600 reisdocumenten aanvraag- en archiefstations. Deze zijn
aangeschaft en worden onderhouden onder de verantwoordelijkheid van
de Minister van BZK en niet door de uitgevende instantie zelf. Eventuele
besparingen zullen in het rijksdeel van de leges worden doorberekend.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

42

7. Reacties op het wetsvoorstel
7.1 Advies van de Autoriteit persoonsgegevens
De Autoriteit persoonsgegevens (hierna: AP) heeft op 8 februari 2018
advies uitgebracht over het onderhavige wetsvoorstel.29
Beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit
De AP merkt op dat volgens de memorie van toelichting de beoogde
doeleinden van het wetsvoorstel, zijnde de verstrekking van reisdocumenten, het gebruik van het publiek middel dat op een daartoe aangewezen reisdocument is geplaatst, het voorkomen en bestrijden van fraude
met en misbruik van reisdocumenten en overige bij algemene maatregel
van rijksbestuur aangewezen doelen, zonder de nieuwe opzet van het
basisregister niet kunnen worden verwezenlijkt. De AP is van mening dat
hiermee geen afweging is gemaakt tussen de beperking van de persoonlijke levenssfeer en de nagestreefde doeleinden en er dus geen deugdelijke proportionaliteitstoets is uitgevoerd, althans dat dit niet blijkt uit de
memorie van toelichting. Verder merkt de AP op dat volgens de memorie
van toelichting bij het beoordelen van de subsidiariteit is geconcludeerd
dat er geen andere manier is om de actuele statusgegevens van het
publieke identificatiemiddel en de documenten die als drager daarvan
fungeren, te verzamelen dan in een centrale database. Er wordt volgens
de AP evenwel niet aangegeven welke alternatieven er zijn beoordeeld en
waarom deze alternatieven niet voldoen. Bovendien vinden er op grond
van het wetsvoorstel ook andere verwerkingen plaats dan alleen het
verzamelen van gegevens in een centrale database, aldus de AP. Zo
bepaalt het voorgestelde artikel 4a, lid 2, bijvoorbeeld dat de gegevens in
het basisregister reisdocumenten worden verstrekt aan overheidsorganen
en andere instellingen. Tevens vinden er op grond van het wetsvoorstel
ook verwerkingen van andere gegevens plaats dan alleen actuele
statusgegevens. Zo kunnen op grond van het voorgestelde artikel 4a, lid 4
j° artikel 3 Paspoortwet bijvoorbeeld de geslachtsnaam, voornamen,
geboortedatum, geboorteplaats, geslacht, woonplaats, adres, lengte,
burgerservicenummer en documentnummer van de houder van een
reisdocument in het basisregister reisdocumenten worden opgenomen.
De AP adviseert om in de memorie van toelichting uitgebreider en
expliciet te motiveren op welke wijze het wetsvoorstel met alle beoogde
gegevensverwerkingen voldoet aan het proportionaliteits- en subsidiariteitsbeginsel.
Naar aanleiding van deze opmerkingen is in paragraaf 5.1.3 van de
memorie van toelichting breder ingegaan op de noodzaak van de
gegevensverwerkingen op grond van dit wetsvoorstel en uitvoeriger
gemotiveerd op welke wijze deze gegevensverwerkingen voldoen aan de
beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. De hierboven genoemde
opmerkingen van de AP worden daarbij geadresseerd.
Gegevensbeschermingseffectbeoordeling (GEB)
De AP merkt op dat in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is
aangegeven dat een gegevensbeschermingseffectbeoordeling (GEB) als
bedoeld in artikel 35 AVG is uitgevoerd, waarbij de verschillende
gegevensverwerkingen in kaart zijn gebracht en een beoordeling is
gemaakt van de rechtmatigheid van de gegevensverwerkingen en de
daaraan verbonden risico’s en maatregelen ter bescherming van de
rechten en vrijheden van degenen over wie gegevens worden verwerkt.
29

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

43

De memorie van toelichting noemt volgens de AP evenwel niet uitdrukkelijk de (belangrijkste) conclusies, inclusief eventuele risico’s van de
voorgestelde gegevensverwerkingen, die uit de GEB voortvloeien. De AP
adviseert om de (belangrijkste) conclusies, waaronder eventuele risico’s
die in kaart zijn gebracht, uit de GEB in de memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel expliciet te benoemen en, indien van toepassing, aan te
geven welke maatregelen zijn getroffen om deze risico’s aan te pakken.
Gelet op het vereiste van rechtszekerheid en een voldoende waarborging
dat de risico’s adequaat worden aangepakt, kan het noodzakelijk zijn dat
de (kaders van de) maatregelen in het wetsvoorstel worden neergelegd,
aldus het AP.
Hierover kan worden opgemerkt dat in de paragrafen 3.7 en 3.8 en in
hoofdstuk 5 van de memorie van toelichting is ingegaan op de belangrijkste conclusies van de GEB, in dit kader aangeduid als Privacy Impact
Assessment (PIA).
Gezamenlijke verwerkingsverantwoordelijken
De AP merkt op dat volgens de memorie van toelichting overheidsorganen die verplicht zijn tot verstrekking van gegevens aan de Minister van
BZK in het kader van de bijhouding van het basisregister, medeverantwoordelijk zijn voor de volledigheid en actualiteit van de in het register
opgenomen gegevens. Uit de voorgestelde wettekst of de memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel blijkt evenwel onvoldoende of hiermee
gezamenlijke verwerkingsverantwoordelijkheid als bedoeld in artikel 26
AVG met de Minister van BZK wordt beoogd.
De door de AP aangehaalde passage uit een eerder concept van de
memorie van toelichting kan inderdaad onduidelijkheid hebben
opgeroepen. Er is echter geen sprake van een gezamenlijke verwerkingsverantwoordelijkheid. In het eerste lid van artikel 4a is bepaald dat de
Minister van BZK verantwoordelijk is voor de gegevensverwerkingen in
het register. De verstrekking van gegevens door overheidsorganen aan de
Minister van BZK doet hier niet aan af. De memorie van toelichting is op
dit punt verduidelijkt.
Algemeen belang
De AP merkt op dat in de memorie van toelichting met betrekking tot de
verantwoordelijkheid van de Minister van BZK voor gegevensverwerkingen in verband met het plaatsen van het publiek identificatiemiddel op
de daartoe aangewezen reisdocumenten en het basisregister reisdocumenten wordt gesteld dat het hier gaat om gegevensverwerkingen die
noodzakelijk zijn voor de vervulling van een taak van algemeen belang
(artikel 6, lid 1, sub e, AVG). De AP is van oordeel dat eerder sprake zal zijn
van een taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag dat
aan de Minister van BZK is opgedragen (eveneens artikel 6, lid 1, sub e,
AVG), met name met betrekking tot het plaatsen van een publiek
identificatiemiddel en de bijbehorende gegevensverwerkingen, dan een
taak van algemeen belang. De AP adviseert om in de memorie van
toelichting de grondslag van de gegevensverwerkingen op dit punt te
wijzigingen en/of nader te onderbouwen.
Hierover kan worden opgemerkt dat de verantwoordelijkheid van de
Minister van BZK op grond van dit wetsvoorstel zowel betrekking kan
hebben op de vervulling van taken van algemeen belang als van taken in
het kader van de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de Minister
van BZK is opgedragen. In navolging van de Wdo wordt in de memorie
van toelichting bij dit wetsvoorstel in algemene zin verwezen naar artikel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

44

6, eerste lid, onder e, van de AVG als grondslag voor de verwerking van
persoonsgegevens.
Gerechtvaardigd belang
De AP merkt op dat het voorgestelde artikel 4a, lid 2, sub d bepaalt dat in
het basisregister reisdocumenten gegevens worden vastgelegd om deze
te verstrekken aan overheidsorganisaties en instellingen en personen met
een gerechtvaardigd belang bij die verstrekking voor bij algemene
maatregel van rijksbestuur aangewezen doelen. Het voorgestelde artikel
4a, lid 3, bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van rijksbestuur
wordt bepaald welke overheidsorganen en andere instellingen en
personen met een gerechtvaardigd belang welke gegevens uit het register
verstrekt kunnen krijgen en op welke wijze deze verstrekkingen plaatsvinden. Ingevolge artikel 6, lid i, sub f, AVG geldt de grondslag «gerechtvaardigd belang» evenwel niet voor de verwerking door overheidsinstanties in het kader van de uitoefening van hun taken.
Om misverstanden te voorkomen adviseert de AP om artikel 4a, lid 2, sub
d, en lid 3 van het wetsvoorstel aan te passen en/of in de memorie van
toelichting te verduidelijken dat er geen gegevens uit het basisregister
reisdocumenten worden verstrekt aan overheidsorganen op grond van
een gerechtvaardigd belang.
Er bestaat geen verschil van mening met de AP dat er aan overheidsorganen geen gegevens worden verstrekt op grond van een gerechtvaardigd belang. Dit wordt met het wetsvoorstel ook niet beoogd.
Blijkbaar kunnen de concept wetstekst en memorie van toelichting toch
aanleiding geven tot mogelijke misverstanden op dit punt. Naar
aanleiding van het advies van de AP is de redactie van de genoemde
artikelen in het wetsvoorstel en de tekst van de memorie van toelichting
aangepast om ieder misverstand daarover uit te sluiten.
Dataminimalisatie
In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is aangegeven dat
dataminimalisatie van belang is om ervoor te zorgen dat een minimum
aan verwerking van persoonsgegevens wordt gerealiseerd, zoals het
zoveel mogelijk eenmalig op te slaan van gegevens in het basisregister
reisdocumenten en deze vervolgens voor de verschillende wettelijk
vastgelegde doelen gebruiken. Een andere vorm van dataminimalisatie
betreft de zogenaamde hit/no hit raadpleging van het basisregister in het
kader van gegevensverstrekking ten behoeve van het voorkomen en
bestrijden van fraude met en misbruik van reisdocumenten. De AP merkt
voor de goede orde op dat dataminimalisatie ook inhoudt dat zo min
mogelijk persoonsgegevens in het basisregister reisdocumenten en het
publieke identificatiemiddel worden verwerkt. De AP adviseert dit aspect
van dataminimalisatie mee te nemen in de motivering en de invulling
daarvan (bijvoorbeeld welke maatregelen zijn getroffen ter compensatie
van die risico’s) nader te onderbouwen.
Op dit punt wordt verwezen naar hetgeen hiervoor naar aanleiding van
het advies van de AP en in de memorie van toelichting is opgemerkt over
de noodzaak voor de gegevensverwerking en de daarbij in acht te nemen
beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Deze beginselen leiden
er toe dat op grond van het wetsvoorstel zowel in het basisregister als in
het publiek identificatiemiddel niet meer gegevens zullen worden
verwerkt dan noodzakelijk is om deze aan hun doel te laten beantwoorden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

45

Centraal basisregister reisdocumenten
De AP merkt op dat in de memorie van toelichting is aangegeven dat er
als gevolg van het wetsvoorstel in beginsel geen nieuwe gegevens
worden verwerkt, afgezien van de gegevens die verband houden met het
publiek identificatiemiddel. Wel is het de bedoeling dat een groot deel van
de gegevens die nu worden bijgehouden in de afzonderlijke en niet
digitaal met elkaar verbonden reisdocumentenadministraties van de
uitgevende instanties, op één plaats verwerkt zullen gaan worden in het
nieuwe basisregister reisdocumenten. Het bij elkaar brengen van de
gegevens in het basisregister zorgt volgens de memorie van toelichting
niet alleen voor een betere ondersteuning van de processen in het
reisdocumentenstelsel en een effectievere voorkoming en bestrijding van
fraude met en misbruik van reisdocumenten, zowel in het reisdocumentenstelsel als daarbuiten, maar biedt ook de mogelijkheid om een
verdergaande invulling te kunnen geven aan de in artikel 5 AVG
opgenomen beginselen dan in de huidige situatie mogelijk is. De AP
merkt voor de goede orde op dat één centraal register niet alleen
voordelen oplevert. Zo zijn de gevolgen van een mogelijk beveiligingsincident groter. Wanneer een onbevoegde zich toegang weet te verschaffen
tot de persoonsgegevens in het basisregister, dan verkrijgt hij immers
toegang tot een grote set aan persoonsgegevens. De AP adviseert om
inzicht te bieden in de motivering hoe deze risico’s zijn/worden weggenomen.
Hierover kan worden opgemerkt dat in de memorie van toelichting is
ingegaan op de maatregelen die beogen de beveiliging van de gegevens
van het basisregister op het hoogste niveau te waarborgen. Er is een
aparte paragraaf gewijd aan beheer en beveiliging van het basisregister
(3.7), waarin een aantal maatregelen is genoemd. Daarbij is niet alleen
vermeld dat het basisregister volgens de voorschriften voor de beveiliging
van overheidssystemen wordt ingericht, die voortdurend worden
geactualiseerd om nieuwe bedreigingen tegen te gaan, maar ook dat het
beheer en de beveiliging van het basisregister mede zullen worden
afgestemd op de eisen en maatregelen die ingevolge de Wdo gesteld
worden aan het stelsel van identificatie bij elektronische dienstverlening
in het algemeen en de gebruikmaking van publieke identificatiemiddelen
binnen dat stelsel in het bijzonder.
Polymorfe pseudonimisering
De AP merkt op dat in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel
staat dat in de elD applet het elektronische persoonsidentificerende
gegeven wordt opgeslagen in de vorm van een tweetal (polymorfe)
pseudoniemen. Deze maken het mogelijk dat bij de verschillende
voorzieningen die in de digitale infrastructuur een rol vervullen, de
identiteit van de burger niet kan worden gezien, noch de dienstverleners
waar deze iedere keer heeft ingelogd kunnen worden achterhaald. Het
gaat hier om voorzieningen als de authenticatiedienst die moeten zorgen
voor het bevestigen van de elektronische identiteit van de burger, voor de
controle op de status (geldigheid) van het publiek identificatiemiddel of
voor het aan betrokkene verlenen van inzage in de status van zijn publiek
identificatiemiddel. Uiteindelijk kan volgens de memorie van toelichting
alleen degene bij wie de burger inlogt diens identiteit weer uit het
polymorfe pseudoniem herleiden. In de digitale processen zelf blijft de
burger dus anoniem, aldus de memorie van toelichting. Uit het
wetsvoorstel of de bijbehorende memorie van toelichting blijkt thans
onvoldoende wie welke sleutels heeft en wie daardoor toegang heeft tot
de betreffende persoonsgegevens. Zo is bijvoorbeeld onduidelijk of
persoonsgegevens uit de metadata te herleiden zijn. De AP kan hierdoor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

46

niet adviseren over het toepassen van polymorfe pseudonimisering.
Verder blijft de burger in de digitale processen door de toepassing van
polymorfe pseudonimisering niet anoniem, zoals nu in de memorie van
toelichting staat vermeld, maar pseudoniem. De AP adviseert om in het
wetsvoorstel nader uit te werken wie welke sleutels heeft om een
polymorf pseudoniem te herleiden tot een natuurlijk persoon, en wie
welke persoonsgegevens daardoor kan inzien. Tevens adviseert de AP om
in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel aan te geven dat een
persoon in de digitale processen pseudoniem blijft (voor zover dat
daadwerkelijk het geval is) en niet anoniem.
Allereerst wordt opgemerkt dat de term «polymorf pseudoniem» in deze
toelichting inmiddels is vervangen door de term «gerandomiseerd
pseudoniem» die duidelijker verwijst naar de techniek die wordt gebruikt
om te voorkomen dat op verschillende plaatsen in de digitale infrastructuur het inloggedrag van personen kan worden achterhaald. Naar
aanleiding van het advies kan worden opgemerkt dat de sleutels met
betrekking tot de gerandomiseerde pseudoniemen uitsluitend worden
uitgegeven door het BSN-Koppelregister (BSN-K) aan de dienstverlener
waar de burger kan inloggen. De dienstverlener krijgt mede een sleutel
om het gerandomiseerde pseudoniem te ontsleutelen, dat wil zeggen het
burgerservicenummer hieruit te af te leiden. Daarbij krijgen alle dienstverleners een ander gerandomiseerd pseudoniem van de betrokken burger,
zodat zij van elkaar niet weten of de betrokken persoon ook bij een andere
dienstverlener inlogt. De authenticatiedienst, die voor de verschillende
dienstverleners de authenticatie doet, krijgt die sleutel niet. Zoals
toegelicht in de memorie van toelichting weet de authenticatiedienst door
het gebruik van de gerandomiseerde pseudoniemen dan ook niet wie de
betrokken burger is, noch bij welke dienstverleners dezelfde persoon
(onder pseudoniem) inlogt. De uitwisseling van de gerandomiseerde
pseudoniemen, bijvoorbeeld tussen het BSN-K en de leverancier van de
fysieke documenten die deze pseudoniemen op de documenten moet
plaatsen, geschiedt ook nog eens versleuteld. Met die sleutel kan echter
niet het gerandomiseerde pseudoniem zelf worden ontsleuteld. Overigens
is het gebruik van gerandomiseerde pseudoniemen onderdeel van de
digitale infrastructuur op grond van het wetsvoorstel Wdo. Bij de nadere
uitwerking van de daarop betrekking hebbende regelgeving zal uitvoeriger
worden ingegaan op het gebruik van gerandomiseerde pseudoniemen. De
specificering van de persoonsgegevens die verwerkt worden in het BSN-K
zal geschieden bij algemene maatregel van bestuur op grond van de Wdo.
Het bestaande Besluit verwerking persoonsgegevens generieke digitale
infrastructuur zal hiertoe, waar nodig, worden gewijzigd en zal voor wat
betreft het BSN-K een bepaling bevatten over de te verwerken gegevens,
het (in versleutelde vorm) verstrekken hiervan aan dienstverleners en de
bewaartermijn terzake. Het concept van deze amvb zal aan de AP ter
advisering worden voorgelegd.
In de memorie van toelichting is opgemerkt dat door het gebruik van
gerandomiseerde pseudoniemen de inloghistorie van de burger anoniem
blijft, omdat alleen degene bij wie de burger inlogt (bijvoorbeeld een
overheidsinstantie) diens identiteit weer uit het gerandomiseerde
pseudoniem kan herleiden. De anonimiteit van de burger is derhalve
contextueel bepaald. Voor degene die beschikt over de sleutel om het
gerandomiseerde pseudoniem te ontcijferen, is de burger vanzelfsprekend
niet anoniem. Zoals gezegd beschikt in de voorgestelde opzet van de
digitale infrastructuur een aantal voorzieningen, zoals de authenticatiedienst, met het oog op het bewaren van de anonimiteit van de burger niet
over deze sleutels. Het gaat hier om een technische uitwerking in de
digitale infrastructuur die er op gericht is de privacy van de betrokken
burgers te bevorderen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

47

Logging
De AP merkt op dat volgens de memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel de authenticatiedienst de authenticatie in een (pseudoniem)
logbestand registreert. Noch uit het wetsvoorstel, noch uit de bijbehorende memorie van toelichting blijkt wat er precies wordt gelogd.
Onduidelijk is ook of een pseudoniem hierdoor kan worden herleid tot een
natuurlijk persoon en, indien dat het geval is, wie dit kan doen. De AP kan
hierdoor niet adviseren over de wijze van logging. De AP adviseert om in
het wetsvoorstel nader de logging door de authenticatiedienst uit te
werken. Daarbij kan in ieder geval worden uiteengezet welke gegevens er
worden gelogd, welke gegevens herleidbaar zijn tot een natuurlijk
persoon en, indien van toepassing, wie toegang hebben tot de herleidbare
gegevens.
In reactie op het advies van de AP om de logging door de authenticatiedienst nader uit te werken, wordt opgemerkt dat dit niet in of op basis van
de Paspoortwet zal geschieden, maar op grond van de Wdo. Ingevolge
artikel 14, eerste en vierde lid jo artikel 5, eerste lid onder a, van het
wetsvoorstel Wdo zullen bij algemene maatregel van bestuur regels
worden gesteld over de persoonsgegevens die door de Minister van BZK
worden verwerkt in het kader van de goede uitvoering van zijn taken en
verplichtingen ingevolge die wet, in het bijzonder (ten behoeve van de
doeleinden van die wet) het bieden van goede en veilige toegang tot
elektronische dienstverlening en het voorkomen van misbruik of
oneigenlijk gebruik van de toegang tot elektronische dienstverlening. Ook
zal deze amvb, die een wijziging zal behelzen van het Besluit verwerking
persoonsgegevens generieke digitale infrastructuur, regels bevatten over
aan wie de persoonsgegevens worden verstrekt en hoe lang deze worden
bewaard. De desbetreffende amvb zal vanzelfsprekend in de conceptfase
aan de AP worden voorgelegd.
Lagere regelgeving
De AP merkt op dat volgens het wetsvoorstel en de bijbehorende
memorie van toelichting in lagere regelgeving nadere regels zullen
worden gesteld met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens,
zowel met betrekking tot de administratie betreffende de aanvraag,
verstrekking en uitreiking van reisdocumenten, als het publieke identificatiemiddel en het basisregister reisdocumenten. In de memorie van
toelichting is niet gemotiveerd waarom de nadere regels omtrent de
verwerking van persoonsgegevens niet in dit wetsvoorstel worden
gesteld, maar pas bij lagere regelgeving. De AP adviseert om regels met
betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens in het wetsvoorstel
op te nemen, dan wel in de memorie van toelichting te motiveren waarom
de betreffende regels bij lagere regelgeving worden gesteld.
Hierover kan worden opgemerkt dat de hoofdzaken en kaders met
betrekking tot het verwerken van persoonsgegevens ingevolge dit
wetsvoorstel worden geregeld in de wet zelf, evenals dit het geval is in het
wetsvoorstel Wdo en is toegelicht in de memorie van toelichting bij dat
wetsvoorstel. Meer gedetailleerde zaken, zoals de exacte set gegevens of
de instellingen die gegevens mogen verwerken, alsmede de technische
uitwerkingen lenen zich niet voor opname in de wet in formele zin. Om
redenen van flexibiliteit is het opportuun om gedetailleerde (technische)
uitwerkingen waaronder cryptografische maatregelen en de te verwerken
persoonsgegevens bij lagere regelgeving vorm te geven. Zoals ook is
uiteengezet in paragraaf 3.3 van de memorie van toelichting bij het
onderhavige wetsvoorstel (wettelijke grondslagen en verantwoordelijkheden) en in de artikelsgewijze toelichting zal het aanwijzen van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

48

categorieën van gegevens, de soorten instellingen die de gegevens
mogen verwerken en de doelen voor de gegevensverwerking worden
vastgelegd bij algemene maatregel van rijksbestuur. Daarbij zullen de
beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit leidend zijn. Uitwerking
van zeer technische aard wordt met het oog op de alsmaar voortschrijdende technologie vormgegeven bij of krachtens algemene maatregel van
rijksbestuur.
7.2 Advies van het Adviescollege toetsing regeldruk30
Het Adviescollege toetsing regeldruk adviseert de noodzaak van het
voorgestelde elektronische identificatiemiddel met betrouwbaarheidsniveau hoog, geplaatst op een reis- of identiteitsdocument, nader te
motiveren, te meer omdat dit nu al bereikt zou kunnen worden door de
inzet van meerdere factoren naast elkaar zoals bijvoorbeeld toegepast
door de RDW. De toepassing door de RDW behelst verificatie van het
identiteitsdocument (i.c. het rijbewijs) met behulp van de DigiD app.
Echter, dit vormt de opmaat voor de toekomstige versterking van DigiD
naar hogere betrouwbaarheidsniveaus en kan derhalve niet worden
beschouwd als inlogmethode op betrouwbaarheidsniveau hoog.
Beschikbaarheid van een middel op betrouwbaarheidsniveau hoog is
noodzakelijk om meer diensten aan burgers in de toekomst digitaal aan te
kunnen bieden. De noodzaak van het beschikbaar stellen van publieke
identificatiemiddelen op verschillende betrouwbaarheidsniveaus is in de
memorie van toelichting van de Wdo nader uiteengezet, omdat op grond
van artikel 5 lid 1, onder a, van de Wdo de Minister van BZK de taak heeft
om publieke identificatiemiddelen op verschillende betrouwbaarheidsniveaus uit te geven.
Het college adviseert voorts in de toelichting te verduidelijken wat de
structurele kosten zijn van het voorstel en wat dit betekent voor de kosten
van reis- en identiteitsdocumenten met het nieuwe elektronische
identificatiemiddel. Naar aanleiding van dit advies is de toelichting in
hoofdstuk 6 aangevuld.
Tevens adviseert het college het identificatiemiddel met betrouwbaarheidsniveau hoog zo te introduceren dat de voordelen van het (digitale)
identificatiemiddel voor burgers duidelijk zijn en dat zij vertrouwen dat het
identificatiemiddel hun privacygevoelige gegevens beschermt. Dit advies
zal zeker worden gevolgd. De introductie van het publiek identificatiemiddel op de Nederlandse identiteitskaart zal gepaard gaan met de
noodzakelijke communicatie, die zowel gericht is op de burger als op de
instanties die belast zijn met de aanvraag en uitgifte van de desbetreffende documenten. Daarbij zal onder andere aandacht worden besteed
aan het feit dat het fysieke document nog geldig blijft, terwijl het daarop
aangebrachte publiek identificatiemiddel kan zijn geblokkeerd of definitief
is ingetrokken. Ook zal worden uitgelegd dat in het geval van definitieve
intrekking van het publiek identificatiemiddel de burger een nieuwe
Nederlandse identiteitskaart moet aanvragen om een geldig publiek
identificatiemiddel te verkrijgen (tenzij hij beschikt over een ander publiek
of privaat elektronisch identificatiemiddel dat gebruikt kan worden in het
kader van de elektronische dienstverlening). Tenslotte zal in de
voorlichting ook worden ingegaan op de maatregelen die zij getroffen om
de privacy van de burger bij de aanschaf en het gebruik van het publiek
identificatiemiddel te beschermen.

30

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

49

Het college adviseert verder om proactieve ondersteuning te bieden aan
burgers wier elektronisch identificatiemiddel is gecompromitteerd. Die
ondersteuning moet voorzien in tijdelijke oplossing én in hulp voor een
spoedig herstel van het identificatiemiddel en de toegangsmogelijkheden
die daaraan waren toegekend. De regering is het hier mee eens. In dit
verband wordt verwezen naar het onderdeel «beveiliging van persoonsgegevens» in het hoofdstuk «Privacy» en het hoofdstuk «Misbruik van de
GDI» van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wdo, waarin
hierover het nodige is opgemerkt.
Tenslotte adviseert het college om in de toelichting bij het wetsvoorstel de
structurele en incidentele regeldrukgevolgen in beeld te brengen conform
de landelijke methodiek. Aan dit advies is gevolg gegeven in paragraaf 6.1
van de memorie van toelichting.
7.3 Internetconsultatie
Een conceptversie van het wetsvoorstel is op 18 december 2017 gepubliceerd in het kader van een internetconsultatie die tot en met 19 januari
2018 heeft geduurd. Daarop zijn 4 openbare reacties binnengekomen. Alle
betrokkenen staan als zodanig niet afwijzend tegenover de invoering van
het publiek identificatiemiddel op de Nederlandse identiteitskaart, maar
hadden wel enkele vragen.
Zo werd onder andere benadrukt dat de nieuwe documenten met de
e-functionaliteit betaalbaar moeten zijn voor alle burgers en dat het
publiek identificatiemiddel moet kunnen werken op verschillende
communicatiemiddelen, zoals een iPad. Aan de betaalbaarheid van de
documenten met e-functionaliteit is in paragraaf 6.1.2 van deze toelichting
aandacht besteed. Er wordt naar gestreefd de kosten van het document zo
laag mogelijk te houden. Dat wordt onder andere bereikt door het publiek
identificatiemiddel standaard op de Nederlandse identiteitskaart aan te
brengen, waardoor de productiekosten op een aanvaardbaar niveau
kunnen worden gehouden. Daarnaast is in de genoemde paragraaf
aangegeven dat voor het gebruik van het publieke middel in het elektronische verkeer geen kosten aan de burger in rekening worden gebracht.
Wat betreft het gebruik van verschillende communicatiemiddelen wordt
ernaar gestreefd om daar waar dit uit een oogpunt van techniek en
beveiliging mogelijk is, het publiek identificatiemiddel te laten werken met
verschillende communicatiemiddelen.
Naast de bovenstaande punten werd in enkele reacties aandacht gevraagd
voor de toegankelijkheid van de elektronische dienstverlening met behulp
van de publieke identificatiemiddelen voor burgers die de daarvoor
noodzakelijke digivaardigheid missen of als gevolg van leeftijd of
handicap moeilijkheden ondervinden bij het gebruik van deze middelen.
Op basis van het wetsvoorstel Wdo en de daarmee gepaarde gaande
wijziging van de Paspoortwet worden inlogmiddelen en regels verschaft
voor het geval dat diensten digitaal worden verleend. Het verlenen van
digitale diensten als zodanig en het bieden van analoge alternatieven voor
burgers, die de benodigde digivaardigheid missen, wordt in sectorale
wetgeving en de Algemene wet bestuursrecht geregeld. Dat valt buiten de
reikwijdte van het onderhavige wetsvoorstel. In het geval dat diensten
digitaal worden verleend is het van belang dat websites en apps door
iedereen worden gebruikt, ook door bezoekers met een functiebeperking.
Zoals vermeld in de toelichting bij het wetsvoorstel Wdo wordt bij
algemene maatregel van bestuur krachtens dat wetsvoorstel de Europese
toegankelijkheidsnorm EN 301 549 aangewezen als een verplicht toe te
passen standaard. Dit is noodzakelijk ter implementatie van Richtlijn
2016/2102/EU van 26 oktober 2016 betreffende de toegankelijkheid van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

50

websites en mobiele applicaties van overheidsinstanties.31 Deze richtlijn
heeft tot doel te bereiken dat websites en mobiele applicaties van
overheidsinstanties toegankelijker worden voor gebruikers, in het
bijzonder voor personen met een beperking. Op grond van deze algemene
maatregel van bestuur, het Besluit digitale toegankelijkheid overheid,
zullen overheidsinstanties in alle sectoren worden verplicht om de
Europese (technische) standaard voor toegankelijkheid toe te passen
zodat websites en apps ook door bezoekers met een functiebeperking
kunnen worden gebruikt. Dit heeft ook gevolgen voor de toegankelijkheid
van de elektronische dienstverlening met gebruikmaking van publieke
identificatiemiddelen.
7.4 Reactie van de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken32 en de
Vereniging van Nederlandse gemeenten33
De VNG sluit zich in haar reactie inhoudelijk aan bij de reactie van de
NVVB. Om die reden zal hier gemakshalve uitsluitend worden verwezen
naar de reactie van de NVVB. De NVVB stelt zeer positief te staan
tegenover de invoering van een publiek identificatiemiddel op niveau
hoog. Ook staat de NVVB positief tegenover de vernieuwing van het
basisregister reisdocumenten. De NVVB noemt daarbij in het bijzonder de
mogelijkheden om te komen tot plaatsonafhankelijke dienstverlening.
Voor dit laatste geldt dat het basisregister zoals dat nu wordt voorzien
inderdaad de eerste stap is om plaatsonafhankelijke dienstverlening
rondom het verstrekken van reisdocumenten mogelijk te maken, maar dat
dit wetsvoorstel dit nog niet mogelijk maakt. De scope van het onderhavige wetsvoorstel is namelijk beperkt tot die voorzieningen die
noodzakelijk zijn in relatie tot het wetsvoorstel Digitale overheid en het
kunnen plaatsen van het publiek middel op reisdocumenten.
In dit verband merkt de NVVB op dat het wetsvoorstel slechts in beperkte
mate effectief is in het bestrijden van fraude met reisdocumenten omdat
in het uitgebreide basisregister niet de handtekening en de gezichtsopname worden opgeslagen. Zoals in deze memorie van toelichting
uiteen is gezet is ervoor gekozen deze gegevens niet in het basisregister
op te nemen omdat deze gegevens voor het realiseren van de
e-functionaliteit geen rol spelen. Ook merkt de NVVB op dat veel
gemeenten af willen van de decentrale reisdocumenten aanvraag- en
archiefstations (RAAS). Deze wensen van gemeenten zijn bekend en
worden meegenomen in het kader van de voortgaande vernieuwing van
het reisdocumentenstelsel. Dit onderwerp valt buiten de scope van dit
wetsvoorstel.
Voorts pleit de NVVB in haar advies voor het belang van hoogwaardige
identiteitsvaststelling door goed opgeleid en gekwalificeerd personeel in
relatie tot het aanvragen, uitreiken en activeren van het publiek identificatiemiddel. Zij geeft aan in dit verband te streven naar verplichte certificering van burgerzakenpersoneel. Allereerst zij opgemerkt dat in het
wetsvoorstel geen rol is weggelegd voor de uitgevende instanties bij het
activeren van het publiek middel. Voor zover het de rol van het personeel
van uitgevende instanties betreft bij de aanvraag en het uitreiken, ligt de
verantwoordelijkheid voor het inzetten van voldoende gekwalificeerd
personeel bij de uitgevende instantie, in casu de burgemeester. Het is aan
de burgemeester desgewenst eisen te stellen aan het personeel dat bij de
gemeenten betrokken is bij de uitvoering van de paspoortregelgeving. In
dit verband wordt gewezen op de recente aanpassing van de paspoortuit31

PbEU 2016, L 327.
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
33
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
32

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

51

voeringsregelingen waarbij is bepaald dat de werkzaamheden op grond
van de Paspoortwet worden uitgevoerd door bevoegd en gekwalificeerd
personeel34. Eerder werd het verrichten van werkzaamheden beperkt tot
ambtenaren. Door de aanpassing, zo blijkt uit de toelichting, komt meer
nadruk te liggen op de kwaliteit, de deskundigheid en de bevoegdheid van
het door de uitgevende instantie in te zetten personeel. Vooralsnog zijn er
geen aanwijzingen dat uitgevende instanties hun taken op dit punt
onvoldoende uitvoeren zodat er vooralsnog geen noodzaak is over te
gaan tot verplichte certificering.
Tevens stelt de NVVB nog een aantal meer gedetailleerde vragen naar
aanleiding van de memorie van toelichting. Deze vragen hebben op een
aantal punten geleid tot verduidelijking van de tekst in deze memorie.
Hieronder wordt kort ingegaan op een aantal van deze punten. Zo vraagt
de NVVB of zal worden geregeld dat ingezetenen van het Caribisch gebied
zich eenvoudig kunnen laten inschrijven als niet-ingezetene in de BRP. Er
is geen aanleiding om hiervoor een aparte regeling te treffen. In relatie tot
het uitbreiden van de mogelijkheden om een Nederlandse identiteitskaart
aan te vragen in het Caribisch deel van het koninkrijk vraagt de NVVB
welke impact dit heeft voor de sedula, de lokale identiteitskaart van de
Landen en de openbare lichamen. Uit het gestelde in paragraaf 4.1 van
deze toelichting over de uitbreiding van de mogelijkheid om een
Nederlandse identiteitskaart aan te vragen blijkt dat er geen sprake is van
een impact als hier bedoeld. De verstrekking van de sedula blijft de
bevoegdheid van de openbare lichamen en de Caribische landen op
grond van de eigen regelgeving.
Verder vraagt de NVVB of ook het paspoort zal worden aangewezen als
drager van de e-functionaliteit. Op dit punt is de memorie van toelichting
verduidelijkt: de aanwijzing van reisdocumenten, zoals het paspoort, zal
bij algemene maatregel van rijksbestuur geschieden maar het voornemen
is vooralsnog slechts de Nederlandse identiteitskaart aan te wijzen. Ook
heeft de NVVB vragen bij de gevolgen van de intrekking van de geldigheid
van het fysieke document voor de daarop geplaatste e-functionaliteit. De
memorie van toelichting gaat hier nu uitvoeriger op in. De NVVB stelt nog
vraagtekens bij de keuze om de brief met de persoonlijke PIN-code op te
sturen, mede in relatie tot het zogenaamde brievenbushengelen en pleit
voor persoonlijke overhandiging. Ook aan het persoonlijk overhandigen
kleven echter risico’s zodat nu de keuze is gemaakt de PIN-code per brief
op te sturen naar het adres van de betrokken aanvrager. Dit wordt
overigens niet geregeld op het niveau van dit wetsvoorstel maar in lagere
regelgeving, die eenvoudiger en sneller kan worden aangepast indien er
nog veiliger procedures zijn ontwikkeld. De NVVB vraagt of een burger
ook een Nederlandse identiteitskaart kan aanvragen zonder publiek
identificatiemiddel. De toelichting is op dit punt aangevuld zodat daaruit
duidelijker blijkt dat dit niet het geval is.
II Artikelsgewijs
Artikel I, onderdeel A
In verband met het plaatsen van een publiek identificatiemiddel op
reisdocumenten wordt voorgesteld twee nieuwe onderdelen toe te
voegen. In de nieuwe onderdelen p en q worden de definities van
«publiek identificatiemiddel» en «elektronische dienstverlening»
neergelegd, waarbij telkens is aangesloten bij de Wdo.

34

Staatscourant 2016, nr. 59294, dd 28-10-2016.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

52

Voorts wordt voorgesteld in een nieuw onderdeel r de definitie van
«overheidsorgaan» op te nemen. Deze term verdient voor de met dit
wetsvoorstel geïntroduceerde bepalingen de voorkeur boven het thans
niet gedefinieerde begrip «autoriteiten».
Artikel I, onderdeel B
De voorgestelde wijziging van artikel 3, achtste lid, omvat voornamelijk
redactionele verduidelijkingen. Aangezien de reisdocumentenadministratie als zodanig in de afzonderlijke paspoortuitvoeringsregelingen wordt
gedefinieerd en de term daar wordt gehanteerd, is het overzichtelijker
deze administratie ook in de paspoortwet met dezelfde term aan te
duiden. De reisdocumentenaanvraag- en archiefstations (RAAS) maken
onderdeel uit van deze decentrale reisdocumentenadministratie.
Daarnaast wordt voorgesteld om in dit artikel de delegatiegrondslag op te
nemen om in de paspoortuitvoeringsregelingen te bepalen welke
gegevens uit de administratie verstrekt mogen worden, met welk doel en
aan welke instanties.
Artikel I, onderdeel C
Het voorgestelde nieuwe artikel 3a bevat de bepalingen die nodig zijn om
reisdocumenten te kunnen gebruiken als dragers van het publiek
identificatiemiddel. Allereerst wordt daartoe bepaald dat bij algemene
maatregel van rijksbestuur reisdocumenten kunnen worden aangewezen
die als elektronisch identificatiemiddel zullen worden gebruikt. Zoals in
het algemeen deel van de toelichting (paragraaf 2.1) is gesteld, zal dat in
eerste instantie de Nederlandse identiteitskaart (e-NIK) betreffen.
Het voorgestelde tweede lid ziet op de benodigde gegevens op het
publiek middel om de elektronische dienstverlening mogelijk te maken.
Deze verwerking van persoonsgegevens behoeft een wettelijke grondslag.
Aan het reisdocument worden elektronische functionaliteiten toegevoegd
door een applet met software en gegevens in een chip op het document te
plaatsen. De applet bevat het versleutelde BSN van de houder van het
document en werkt op basis van randomisatie. Daarnaast bevat het een
zogenoemd sequencenummer. Zie voor een uitvoerige beschrijving van
het proces van authenticatie met behulp van gerandomiseerde pseudoniemen paragraaf 2.2.2. van het algemene deel van deze memorie van
toelichting. Bij algemene maatregel van rijksbestuur zal nader worden
bepaald welke gegevens met betrekking tot het publiek middel in de
applet op de chip worden opgenomen.
In het voorgestelde derde lid wordt bepaald dat de benodigde technische
en organisatorische voorzieningen getroffen kunnen worden voor het
gebruik van het publiek identificatiemiddel. Het betreft productievoorzieningen zoals een CAN code (card acces number), PIN code (personal
identification number), een PUK code (pin unlock key) en een code
waarmee het publiek identificatiemiddel definitief kan worden
ingetrokken. Daarnaast moeten organisatorische voorzieningen worden
getroffen voor het genereren en verzenden van de PIN en PUK codes die
noodzakelijk zijn om het middel te kunnen activeren. De gedetailleerde
inrichting van de technische voorzieningen van dit proces en de ermee
samenhangende verwerking van gegevens zal bij of krachtens algemene
maatregel van rijksbestuur nader worden uitgewerkt.
Het voorgestelde vierde lid tenslotte behelst de grondslag om het
mogelijk te maken leges te heffen voor de kosten die samenhangen met
het plaatsen van een publiek identificatiemiddel op daartoe aangewezen
documenten en het daarmee verband houdende gegevensverkeer en de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

53

handelingen die nodig zijn om dit middel te kunnen gebruiken. Hiertoe
wordt in ieder geval na uitreiking van het document een brief aan de
houder van het document gestuurd met de gegevens voor het activeren
van het publiek identificatiemiddel. Deze kosten zullen worden doorberekend in het rijksdeel van de leges voor de documenten waarop het
publiek identificatiemiddel wordt aangebracht. De exacte bedragen zullen
worden onderbouwd in de nota van toelichting bij de algemene maatregel
van rijksbestuur waarin de leges zullen worden geregeld.
Artikel I, onderdeel D
Het voorgestelde nieuwe artikel 4a bevat de wettelijke bepalingen met
betrekking tot het vernieuwde basisregister reisdocumenten, dat in
hoofdstuk 3 van het algemene deel van deze memorie van toelichting is
toegelicht. Artikel 4a, zoals het thans luidt, bevat bepalingen ten behoeve
van een zogenaamd «negatief register», waarin wordt bijgehouden
wanneer een reisdocument vervallen is verklaard, van rechtswege is
vervallen, definitief aan het verkeer is onttrokken, een uitgereikt reisdocument is ingehouden dan wel is ingeleverd of een document is
ontvreemd of anderszins als vermist is opgegeven. Het doel van het
huidige basisregister is het voorkomen en bestrijden van fraude met en
misbruik van reisdocumenten. Dit doel en deze functie van het basisregister blijven ongewijzigd. De reeds bestaande bepalingen zijn samengevoegd met nieuwe bepalingen om zo de juridische basis te creëren om het
register uit te breiden. Zoals in het algemene deel uiteen is gezet, is deze
uitbreiding noodzakelijk om het gebruik van het publiek identificatiemiddel op reisdocumenten als drager te kunnen realiseren.
Het voorgestelde eerste lid bevat een omschrijving van het object van het
vernieuwde basisregister reisdocumenten. Voorts wordt de Minister van
BZK aangewezen als verwerkingsverantwoordelijke van persoonsgegevens in het register, als bedoeld in artikel 4, onderdeel 7, van de
Algemene Verordening Gegevensbescherming.
In het voorgestelde tweede lid wordt de doelstelling van het register
vastgelegd. Het gaat om het verstrekken van gegevens ten behoeve van
een van de drie hoofddoelen, te weten de uitvoering van taken in het
kader van de Paspoortwet, het bestrijden van fraude met en misbruik van
reisdocumenten en het doen functioneren van het publiek identificatiemiddel waarmee digitale transacties met de overheid kunnen worden
gedaan. In de voorgestelde bepaling wordt de doelbinding tot uitdrukking
gebracht die voor een gerechtvaardigde verwerking van gegevens
noodzakelijk is. Verstrekken van gegevens uit het register mag alleen
geschieden aan overheidsorganen en derden die een wettelijke taak
hebben met betrekking tot een van deze doelen. Er zijn echter nog
aanvullende doelen die verstrekkingen uit het register rechtvaardigen. Om
dit mogelijk te maken, voorziet het voorgestelde onderdeel d erin dat de
verstrekking van gegevens ten behoeve van enkele, van tevoren bij
algemene maatregel van rijksbestuur nauw ingekaderde taken en
bevoegdheden is toegestaan.
Het voorgestelde derde lid werkt de grondslag om deze overige
overheidsorganen en derden aan te wijzen nader uit en regelt welke
gegevens uit het register aan welke organisaties kunnen worden verstrekt
en op welke wijze deze verstrekkingen geschieden. Op dit moment vindt
een aantal van de hier beoogde verstrekkingen plaats vanuit de decentrale
administraties, bijvoorbeeld ten behoeve van de uitvoering van een
wettelijke identificatieplicht of ter identificatie van slachtoffers van rampen
en ongevallen. Ook verstrekkingen in het kader van paspoortsignaleringen
vallen hieronder. Daarnaast moeten opsporingsambtenaren of ambte-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

54

naren van het Openbaar Ministerie in enkele specifieke gevallen toegang
kunnen krijgen tot gegevens uit het register. De verstrekkingen ter
voorkoming van fraude met en misbruik van reisdocumenten worden
thans vanuit het basisregister reisdocumenten gedaan.
Zowel de verstrekkingen in het kader van het reisdocumentenstelsel als de
verstrekkingen aan deze aangewezen overheidsorganen en derden
(respectievelijk onderdeel a en d van het tweede lid) zullen volledig vanuit
het vernieuwde basisregister kunnen worden gedaan wanneer dit
technisch mogelijk is. Daarvoor is het noodzakelijk dat de migratie van de
gegevens van alle documenten vanuit de decentrale administraties is
voltooid en het vernieuwde register volledig is gevuld. In de onderliggende regelgeving die op grond van artikel 4a, derde lid en op grond van
artikel 3, achtste lid, zal worden gemaakt, wordt met deze situatie rekening
gehouden; het moet helder zijn welke gegevens uit welk register worden
verstrekt.
Voor wat betreft de wijze van verstrekken geldt dat er twee hoofdmogelijkheden zijn. Ten eerste het verstrekken, naar aanleiding van een verzoek,
van een of meer gegevens zoals die in het basisregister zijn opgeslagen.
Daarnaast kan de verstrekking worden beperkt tot een zogenoemde
«hit/no hit-verstrekking». Dit houdt in dat de verstrekking enkel bestaat uit
het antwoord op een specifieke vraag die in beginsel betrekking heeft op
de status van het document van een persoon. Bijvoorbeeld: mag het
document in omloop zijn.
Het voorgestelde vierde lid regelt welke categorieën gegevens in het
basisregister kunnen worden opgenomen. De in het vernieuwde register
op te nemen gegevens omvatten de gehele zogenaamde reisdocumentenketen. Dit houdt in dat alle relevante gegevens met betrekking tot een
reisdocument vanaf het moment van de vervaardiging tot en met de
definitieve onttrekking van het document aan het verkeer, worden
opgenomen. Daarnaast worden ook gegevens die betrekking hebben op
de aanvrager van een document opgenomen. Een tweede categorie
gegevens die in het register zullen komen, zijn de gegevens die noodzakelijk zijn voor het functioneren van het publiek identificatiemiddel,
waarvan het document de drager is. Evenals in de bestaande decentrale
reisdocumentenadministraties en in het huidige basisregister reisdocumenten worden uitsluitend gegevens opgenomen over Nederlandse
reisdocumenten.
Om de aanlevering van gegevens ten behoeve van het basisregister vast
te leggen, is in het voorgestelde vijfde lid bepaald dat de gegevens
verstrekt moeten worden door overheidsorganen die bij de uitoefening
van de hen op grond van de Paspoortwet opgedragen taken, en door de
bestuursorganen en aangewezen organisaties bedoeld in de Wdo die bij
de uitoefening van hun taak over gegevens komen te beschikken die van
belang zijn voor de bijhouding van het basisregister. Bij algemene
maatregel van rijksbestuur worden deze verstrekkingen nader geregeld en
kunnen overige overheidsorganen worden aangewezen die over relevante
gegevens komen te beschikken en gehouden zijn deze aan het basisregister te verstrekken.
Ingevolge het voorgestelde zesde lid stelt de Minister van BZK regels met
betrekking tot de zorg voor het beheer, de beveiliging en de betrouwbaarheid van het register en de daarin opgenomen gegevens. De Minister
is als verwerkingsverantwoordelijke op grond van artikel 24, 25 en 32 van
de AVG gehouden passende technische en organisatorische maatregelen
te treffen om een op het risico afgestemd beveiligingsniveau te
waarborgen. De uitwerking van deze eis zal grotendeels bij ministeriële
regeling geschieden aangezien het grotendeels zeer gedetailleerde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

55

technische en organisatorische zaken betreft. Deze bepaling behelst de
hiervoor benodigde wettelijke grondslag. Bij de uitwerking in de ministeriële regeling is de AVG leidend, hetgeen betekent dat ervoor wordt
gewaakt dat het benodigde beschermingsniveau dat voortvloeit uit artikel
32 van de AVG in acht is genomen.
Tenslotte is in het voorgestelde zevende lid bepaald dat bij lagere
regelgeving nadere regels worden gesteld met betrekking tot de op te
nemen gegevens en de verwerking van deze gegevens in het register.
Hierbij zal niet alleen aandacht worden besteed aan bijvoorbeeld de
maximale bewaartermijn van de gegevens, maar ook aan de verwijdering
van onjuiste gegevens die, bijvoorbeeld als gevolg van identiteitsfraude,
in het register terecht zijn gekomen.
Artikel I, onderdeel E
In de voorgestelde wijzing van artikel 7 wordt het mogelijk gemaakt om
niet alleen bij, maar ook krachtens een algemene maatregel van rijksbestuur nadere regels over de kosten en de rechten voor reisdocumenten
vast te stellen. De reden hiervoor is het voornemen om een algemeen
besluit te maken, waarin naast andere zaken die naar het niveau van een
besluit zijn gedelegeerd ook de bepalingen zullen worden overgenomen
die thans in het besluit paspoortgelden staan. Daarmee zal er voortaan
slechts één Paspoortbesluit zijn waarin alle essentiële zaken worden
geregeld. In deze algemene maatregel van rijksbestuur zullen de
grondslagen en aspecten die voor het berekenen van de tarieven een rol
mogen spelen, alsmede de berekeningssystematiek worden opgenomen
zodat inzichtelijk is waaruit de tarieven bestaan en hoe deze tot stand
komen. Een van deze aspecten betreft de indexering met het indexcijfer
voor de prijsmutatie van de overheidsconsumptie zoals dat jaarlijks door
het Centraal Planbureau in het Centraal economisch plan wordt vastgesteld. Mede hierdoor wijzigen de tarieven jaarlijks. Dit betekent ook een
jaarlijks terugkerende wijziging van het besluit enkel om de nieuwe
tarieven vast te stellen. Aangezien deze bedragen slechts de uitkomst zijn
van de berekeningen zoals uitgevoerd op grond van de principes die zijn
vastgelegd bij algemene maatregel van rijksbestuur, zal de mogelijkheid
worden bezien om voortaan de bedragen zelf op te nemen in een
ministeriële rijksregeling. Uiteraard zal bij het vaststellen van een
dergelijke rijksregeling de medebetrokkenheid van alle landen van het
koninkrijk nadrukkelijk worden gewaarborgd.
Artikel I, onderdeel F
De voorgestelde aanpassing van artikel 16a beoogt het mogelijk te maken
dat ook Nederlanders die in het Caribische deel van Nederland of van het
Koninkrijk wonen of verblijven en in de basisregistratie personen zijn
ingeschreven recht hebben op een Nederlandse identiteitskaart met een
publiek middel en daarmee gebruik kunnen maken van elektronische
dienstverlening op het hoogste betrouwbaarheidsniveau. Nederlanders
buiten het Koninkrijk kunnen ook een Nederlandse identiteitskaartaanvragen indien zij niet in de basisregistratie personen zijn ingeschreven. In
dat geval zal echter geen gebruik kunnen worden gemaakt van het publiek
identificatiemiddel op de verstrekte kaart. In het algemene deel van deze
memorie van toelichting is op deze beoogde wijziging in paragraaf 4.1
nader ingegaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

56

Artikel I, onderdelen G en J
De uitbreiding van de groep rechthebbenden op een Nederlandse
identiteitskaart leidt tot de voorgestelde aanpassing van de artikelen 26 en
40, waarin de autoriteiten worden aangewezen die bevoegd zijn tot het in
ontvangst nemen van een aanvraag voor een Nederlandse identiteitskaart
c.q. tot verstrekking daarvan.
Artikel I, onderdelen H, I, K
De voorgestelde wijzigingen zijn overwegend van redactionele aard en
betreffen het herstellen van enkele kleine omissies. Ook is een delegatiegrondslag om regels te stellen in het kader van het aanvraag- en
uitgifteproces van reisdocumenten overgeheveld van artikel 59 naar
artikel 28. Het betreft dus geen introductie van een nieuwe delegatiegrondslag, maar om het verplaatsen daarvan naar een logischere plaats.
Artikel I, onderdelen L en M
Met de voorgestelde wijziging worden drie overgangsbepalingen (artikel
65, 65a en artikel 66 Paspoortwet) ingetrokken. De wijziging van artikel 59
van de Paspoortwet houdt verband met het intrekken van artikel 65, derde
lid. Daarin is bepaald dat tot aan de inwerkingtreding van artikel I,
onderdelen D en E, van de rijkswet van 11 juni 2009 tot wijziging van de
Paspoortwet in verband met het herinrichten van de reisdocumentenadministratie, in de in artikel 3, derde lid, bedoelde bij algemene maatregel
van rijksbestuur te stellen regels en de in artikel 59 bedoelde bij of
krachtens algemene maatregel van rijksbestuur te stellen regels zal
worden voorzien bij ministeriële regeling. Nu deze rijkswet echter wordt
ingetrokken (zie de toelichting bij Artikel II van dit wetsvoorstel), vervallen
de hier genoemde bepalingen. Dit heeft consequenties voor artikel 3,
derde lid, en artikel 59 van de Paspoortwet. Voor wat betreft artikel 3,
derde lid, zal bij algemene maatregel van rijksbestuur worden voorzien in
hetgeen hiervoor thans bij ministeriële regeling is bepaald. Het betreft het
aanwijzen van reisdocumenten die niet worden voorzien van vingerafdrukken, handtekening dan wel gezichtsopname en van gevallen waarin
kan worden afgezien van het opnemen van deze gegevens indien die niet
van de houder kunnen worden verkregen. Daarnaast zal er een algemeen
Paspoortbesluit worden gemaakt, waarin naast de bepalingen uit het
Besluit Paspoortgelden ook andere onderwerpen zullen worden geregeld.
De voorgestelde wijziging van artikel 59 behelst de benodigde delegatiegrondslag om zaken bij of krachtens deze algemene maatregel van
rijksbestuur te kunnen regelen, alsmede om daar waar nodig uitvoeringsregels bij ministeriële rijksregeling te kunnen treffen.
Artikel II
Met het voorgestelde artikel II wordt de Rijkswet van 11 juni 2009 tot
wijziging van de Paspoortwet in verband met het herinrichten van de
reisdocumentenadministratie ingetrokken. Deze rijkswet beoogde het tot
stand brengen van een reisdocumentenadministratie die 24 uur per dag, 7
dagen per week (online) raadpleegbaar zou zijn met als voornaamste doel
het creëren van een betrouwbaar aanvraag- en uitgifteproces van
reisdocumenten met het oog op het voorkomen van identiteitsfraude.
Daartoe was onder meer bepaald dat de gezichtsopname en twee
vingerafdrukken van de documenthouder in de administratie zouden
worden opgeslagen. De bepalingen van deze rijkswet zijn niet inwerking
getreden en een reisdocumentenadministratie zoals was voorzien is niet
tot stand gekomen. Met het inwerkingtreden van onderhavig wetsvoorstel
wordt deze ook achterhaald. Onderhavig wetsvoorstel regelt immers het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

57

uitbreiden van het basisregister reisdocumenten en daarmee op termijn
het inrichten van een bronregistratie in het kader van het reisdocumentenstelsel waaraan gedeeltelijk dezelfde uitgangspunten als aan de herinrichting van de reisdocumentenadministratie ten grondslag liggen. De
vernieuwing van het basisregister reisdocumenten staat bovendien in het
teken van de elektronische dienstverlening door middel van het plaatsen
van publieke identificatiemiddelen op reisdocumenten. Hierop waren de
bepalingen van de Rijkswet uit 2009 uiteraard niet toegesneden. Nu de in
2009 voorziene herinrichting van de reisdocumentenadministratie in die
vorm definitief niet tot stand komt, verdient het de voorkeur die rijkswet in
te trekken.
Artikel III
Het voorgestelde artikel III regelt de inwerkingtreding van het onderhavige
voorstel van rijkswet. Deze zal bij koninklijk besluit geschieden en kan
voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend zijn.
Daar waar dit van toepassing is, is dit in deze toelichting al toegelicht.
De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.W. Knops

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 047 (R2108), nr. 3

58