Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

32 802

Toepassing van de Wet openbaarheid van
bestuur

Nr. 56

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 17 oktober 2022
Hierbij bied ik u, mede namens de Staatssecretaris van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, het onderzoeksrapport «Openbaarmaking
van overheidsinformatie. Een rechtsvergelijkend onderzoek naar
wetgeving in Zweden, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Frankrijk,
Slovenië en Estland» van de Universiteit Leiden aan. Een brief van gelijke
strekking wordt gelijktijdig aangeboden aan de Eerste Kamer.
Aanleiding voor dit onderzoek is de toezegging van mijn ambtsvoorganger tijdens de plenaire behandeling van de Wet open overheid in de
Eerste Kamer op 28 september 2021 (Handelingen I 2021/22, nr. 1, item 11)
om een internationaal rechtsvergelijkend onderzoek te laten uitvoeren
naar openbaarheidswetgeving in andere landen, zodat we hiervan kunnen
leren en mogelijk onderdelen in (de werking van) het Nederlandse
openbaarmakingsstelsel kunnen aanpassen om zowel de toegang tot
overheidsinformatie voor eenieder als de uitvoerbaarheid voor bestuursorganen te verbeteren. Bij de beantwoording van de vragen die tijdens de
schriftelijke behandeling zijn gesteld over de termijnen die in andere
landen gelden voor de afdoening van informatieverzoeken heeft mijn
ambtsvoorganger aangegeven dat een aandachtspunt bij rechtsvergelijking tussen verschillende landen is dat de stelsels niet zonder meer
goed met elkaar te vergelijken zijn op één specifiek punt zonder de context
daarbij te betrekken. Een enkel wetsartikel, bijvoorbeeld de beslistermijnen van verzoeken om informatie, moet altijd in samenhang worden
gezien met de andere artikelen van een wet.1 Dit onderzoek bekijkt die
bredere context.

1

kst-32802-56
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Kamerstuk 33 328, W, p. 2 (NV I).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 802, nr. 56

1

Internationaal rechtsvergelijkend onderzoek
In het onderzoek stond de volgende onderzoeksvraag centraal:
«Hoe wordt in het Verenigd Koninkrijk, Zweden, Frankrijk, Duitsland,
Estland en Slovenië door middel van wetgeving geborgd dat op Rijksniveau overheidsinformatie openbaar wordt gemaakt en hoe wordt deze
wetgeving in de praktijk uitgevoerd?»
Bij het beantwoorden van deze centrale vraag is voor ieder land in het
bijzonder gekeken naar de volgende aspecten: uitgangspunten van het
recht op overheidsinformatie, de reikwijdte van de wetgeving, de
reikwijdte van het recht op informatie, of informatie actief openbaar wordt
gemaakt, de werkwijze bij het afhandelen van informatieverzoeken en de
daarbij gehanteerde beslistermijnen, de uitzonderingsgronden, de
beperkingen van (de omvang van) informatieverzoeken alsmede de wijze
waarop de naleving van de regels is geborgd (toezicht, handhaving en
rechtsbescherming). Tot slot geven de onderzoekers diverse overwegingen mee voor de vraag in hoeverre de geconstateerde verschillen
tussen de landen een toegevoegde waarde kunnen hebben voor
Nederland.
Het rapport geeft een zeer grondige en bruikbare analyse van de
verschillende wettelijke stelsels en praktijk in relatie tot de situatie in
Nederland. Ik sta hieronder kort stil bij enkele onderwerpen die een eerste
antwoord geven op de directe aanleiding van het onderzoek: de lange
behandelduur in relatie tot de wettelijke beslistermijn van informatieverzoeken in Nederland. Daarnaast zal ik ook ingaan op de suggestie van de
onderzoekers om een nader vergelijkend onderzoek te laten uitvoeren op
het gebied van de informatiehuishouding.
Passieve openbaarmaking en doorlooptijden
De onderzoekers geven in het rapport aan dat het algemene beeld is dat
Nederland niet meer informatieverzoeken lijkt te ontvangen dan de
onderzochte landen en dat in alle landen sprake is van een stijging van het
aantal verzoeken. De meeste landen hanteren een beslistermijn van vier
weken. Behalve in Frankrijk, lijkt het halen van deze termijnen in de
overige onderzochte landen niet problematisch. De gemiddelde omvang
van het aantal documenten dat wordt verstrekt, is niet bekend. Dat is wel
relevant, omdat enkele landen regelgeving hebben die de omvang van
informatieverzoeken begrenst. In het Verenigd Koninkrijk wordt bijvoorbeeld een maximale duur van 24 werkuren gehanteerd voor het vinden en
bij elkaar zetten van de gevraagde informatie. Ook Duitsland en Estland
hebben regelingen die de werklast bij de besluitvorming betrekken. Een
ander relevant aspect in dit kader is de reikwijdte van het recht op
informatie, welke voor een groot deel voortvloeit uit de definitie van het
documentenbegrip.
Het documentenbegrip
De onderzoekers constateren dat Nederland een ruim documentenbegrip
kent. Onder het begrip valt alles dat «gegevens» vastlegt. Dit kunnen
brieven en notities zijn, maar ook e-mails en chatberichten. Ook interne
e-mails van ambtenaren vallen onder het begrip «documenten». Ook het
Verenigd Koninkrijk kent een ruim documentenbegrip. In het Verenigd
Koninkrijk gaat het om alle informatie die gehouden wordt door een
bestuursorgaan en ziet op bestuurlijke aangelegenheden. In Zweden is het
recht op toegang beperkt tot de «officiële documenten». Een document is
«officieel» als het is ontvangen of opgesteld door het bestuursorgaan.
Hier vallen ook e-mail of werk- gerelateerde chatberichten onder. Interne

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 802, nr. 56

2

berichten worden echter niet als verzonden of ontvangen beschouwd.
Memoranda, concepten en presentaties, die worden gebruikt als een
geheugensteun of om informatie die al aanwezig is te presenteren,
worden nooit officiële documenten, tenzij ze op basis van hun waarde als
erfgoed, voor openbaarheid of voor het functioneren van de staat
gearchiveerd dienen te worden. Ook in Duitsland is het recht op informatie beperkt tot «officiële informatie». Informatie is officieel als het
permanent onderdeel uit gaat maken van het informatiebestand.
Concepten en notities waarvan niet beoogd is dat ze onderdeel uitmaken
van een dossier zijn geen officiële documenten. Frankrijk gaat uit van een
brede opvatting van wat overheidsdocumenten zijn. Een belangrijke
beperking is echter dat het moet gaan om «voltooide documenten». Een
voorbeeld van niet voltooide documenten is een informele nota met
informele en persoonlijke aantekeningen die bestemd zijn om in het
definitieve document op te nemen. Het Estse recht op documenten heeft
betrekking op «publieke informatie». Daarbij wordt een brede definitie van
publieke informatie gehanteerd.
Alle informatie die op enige wijze is vastgelegd in een document en ziet
op een bestuurlijke aangelegenheid is publieke informatie. Concepten en
andere voorbereidende documenten vallen onder de definitie van
publieke informatie. In Slovenië strekt het zich tot slot uit tot publieke
informatie, uitgezonderd de interne e-mails van ambtenaren.
Zoals de onderzoekers in het rapport constateren, toont het onderzoek aan
dat het vrijwel onmogelijk is om een duidelijk causaal verband te leggen
tussen bepaalde keuzes in de wetgeving en de doorlooptijden voor de
behandeling van informatieverzoeken. Ondanks dit gegeven acht ik het
van belang om te bezien of de door de onderzoekers aangedragen
overwegingen kunnen bijdragen aan een verbetering van de openbaarmaking van overheidsinformatie alsmede de uitvoerbaarheid voor
bestuursorganen.
Informatiehuishouding
Tot slot geven de onderzoekers aan dat de informatiehuishouding van de
diverse landen buiten de onderzoeksopdracht valt en hier in het rapport
daarom slechts beperkt op is ingegaan. Wel constateren de onderzoekers
dat in enkele landen de informatiehuishouding anders verankerd is in de
wetgeving. De onderzoekers geven daarom ter overweging hier nader
onderzoek naar te laten doen.
Dit is een begrijpelijke overweging, onder andere met het oog op het feit
dat de informatiehuishouding een belangrijke voorwaarde is voor de
openbaarmaking van overheidsinformatie. Er zal daarom, in samenwerking met de Staatssecretaris van Cultuur en Media, een (internationaal) vergelijkend onderzoek op het gebied van de informatiehuishouding in gang worden gezet.
Internationale werkbezoeken
Naast het onderzoek dat is uitgevoerd door de Universiteit Leiden zijn er
(digitale) ambtelijke werkbezoeken afgelegd aan verschillende Europese
landen, te weten Denemarken (fysiek), Finland, Estland en Letland (alle
digitaal). De rapportage van deze werkbezoeken is als bijlage toegevoegd
aan deze brief. Op korte termijn zal ook nog een digitaal werkbezoek
worden afgelegd aan Noorwegen. Het verslag van dit werkbezoek zal ik te
zijner tijd ook met uw Kamer delen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 802, nr. 56

3

Vervolg
De bevindingen en uitkomsten van het internationaal rechtsvergelijkend
onderzoek en de werkbezoeken zorgen voor een breder perspectief van
het openbaarmakingsstelsel van Nederland. De logische vervolgvraag is
wat we met deze (nieuwe) bevindingen en inzichten kunnen doen om de
toegang tot overheidsinformatie in Nederland te verbeteren en te
versnellen en tegelijkertijd de uitvoeringslast voor bestuursorganen te
verminderen. Ik zal uw Kamer hierover in de eerste helft van 2023 nader
informeren.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.G.J. Bruins Slot

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 802, nr. 56

4