Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

26 488

Behoeftestelling vervanging F-16

Nr. 169

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN DEFENSIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 16 april 2009
Zoals toegezegd in mijn brief van 14 april (Kamerstuk 26 488, nr. 172) en in
het spoeddebat van 15 april jl. (Handelingen der Kamer II, vergaderjaar
2008–2009, nr. 77) zend ik u hierbij de reactie van de Raad van State (zie
bijlage) op het verzoek om voorlichting, conform artikel 18, lid 2 van de
Wet op de Raad van State, in verband met de vervanging van de F-16. Dit
verzoek heb ik 25 maart jl. aan de Raad van State gezonden naar aanleiding van de motie-Van Velzen (Kamerstuk 26 488, nr. 148).
De staatssecretaris van Defensie,
J. G. de Vries

KST130259
0809tkkst26488-169
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 26 488, nr. 169

1

Bijlage

Aan de staatssecretaris van Defensie,
De heer J.G. de Vries
Den Haag, 15 april 2009
Bij Uw bovenvermelde brief hebt U een verzoek gedaan overeenkomstig
artikel 18, tweede lid, van de Wet op de Raad van State.
Thans heeft afdeling II de beraadslagingen afgesloten en haar reactie op
Uw verzoek vastgesteld. Mede namens de voorzitter van de afdeling doe
ik U hierbij deze reactie toekomen.
Tegen de openbaarmaking daarvan bestaat bij de Raad geen bezwaar.

Voorlichting overeenkomstig artikel 18, tweede lid, van de Wet op de Raad
van State over de manier waarop de Tweede Kamer invulling zou kunnen
geven aan de controlerende functie, rekening houdende met de afwegingen en de besluiten van de regering die gemaakt zijn bij het besluit
informatie over de vervanging van de F-16 niet openbaar te maken dan
wel ook niet vertrouwelijk aan de Kamer te willen overleggen.
Bij brief van 25 maart 2009, kenmerk C/2009004615, heeft de Staatssecretaris van Defensie, op de voet van artikel 18, tweede lid, van de wet op de
Raad van State aan afdeling II van de Raad van State verzocht hem van
voorlichting te dienen over de manier waarop de Tweede Kamer invulling
zou kunnen geven aan de controlerende functie, rekening houdende met
de afwegingen en de besluiten van de regering die gemaakt zijn bij het
besluit informatie over de vervanging van de F-16 niet openbaar te maken
dan wel ook niet vertrouwelijk aan de Kamer te willen overleggen.
De afdeling behandelt dit verzoek om voorlichting als volgt. Eerst duidt hij
kort de achtergrond van het verzoek aan (punt 1). Vervolgens beziet hij het
verzoek nader en betrekt daarbij de motie die de aanleiding vormt voor
het verzoek (punt 2). De inlichtingenplicht ex artikel 68 van de Grondwet
staat centraal in punt 3. Ten slotte beantwoordt de afdeling de gestelde
vraag (punt 4).
1. Achtergrond

1

Kamerstukken II 1998/99, 26 488, nr. 1.
Kamerstukken II 2007/08, 26 488, nr. 65.
Naast de Verenigde Staten neemt verder nog
het Verenigd Koninkrijk deel met drie
testtoestellen.
3
Kamerstukken II 2008/09, 26 488, nr. 125.
2

Bij brief van 9 april 1999 deelde de Staatssecretaris van Defensie aan de
Tweede Kamer der Staten-Generaal mede dat nagedacht moet worden
over de vervanging van het jachtvliegtuig F-16 in de periode 2010–2025.
Hij refereerde hierbij aan de Amerikaanse uitnodiging om deel te nemen
aan de ontwikkeling van de zogenoemde Joint Strike Fighter (hierna:
JSF).1 Na ampel overleg met de Tweede Kamer besloot het toenmalige
kabinet in februari 2002 dat Nederland zal deelnemen aan het ontwikkelingsprogramma van de JSF. Op 14 november 2006 tekende de Staatssecretaris van Defensie namens Nederland het Memorandum of Understanding tussen de Verenigde Staten en een achttal partnerlanden. In dit
Memorandum zijn afspraken vastgelegd over productie, instandhouding
en doorontwikkeling van de JSF over een periode van 45 jaar. Bij brief van
29 februari 2008 werd de Tweede Kamer geïnformeerd over het kabinetsbesluit om deel te nemen aan de zogenoemde Initiële Operationele Test
en Evaluatie van het JSF-programma. Nederland heeft de intentie om
binnen dat bestek twee testtoestellen aan te schaffen.2 Eind mei 2008
stemde de Tweede Kamer in met dit besluit. Het definitieve besluit over de
aanschaf van het eerste testtoestel wordt thans voorzien in april 2009.3
Om de Tweede Kamer in staat te stellen voorafgaand aan dat besluit een
zorgvuldige afweging te maken is in de tweede helft van 2008 de vergelijking van de kandidaten voor de opvolging van de F-16 geactualiseerd. Een
drietal toestellen wordt met elkaar vergeleken: de zogenoemde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 26 488, nr. 169

2

«Advanced F-16», de Saab Gripen Next Generation en de JSF. Bij brief van
18 december 2008 is de geactualiseerde kandidatenvergelijking aan de
Tweede Kamer verzonden. In de maanden daarna is in commissieverband
gedebatteerd over het voorgenomen definitieve besluit om het eerste
JSF-testtoestel aan te schaffen. In dat kader is ook gesproken over de
vertrouwelijkheid van bepaalde informatie met betrekking tot de vervanging van de F-16. Specifiek over dit onderwerp heeft de Tweede Kamer op
5 maart 2009 met de Staatssecretaris van Defensie gedebatteerd.1 In dit
debat heeft de staatssecretaris opgemerkt dat voor een aantal stukken de
kwalificatie staatsgeheim geldt, dat hij deze daarom niet openbaar kan
maken en dat hij sommige stukken ook niet ter inzage kan geven. Tijdens
het debat is de motie-Van Velzen ingediend, die op 10 maart 2009 is
aangenomen.2 Ter uitvoering van deze motie heeft de Staatssecretaris van
Defensie het thans voorliggende verzoek om voorlichting ingediend.
De volgende commissievergadering over de vervanging van de F-16 staat
gepland voor 22 april 2009.

2. Het verzoek om voorlichting
De concrete aanleiding voor de motie die ten grondslag ligt aan het
verzoek om voorlichting vormt het verzoek aan de staatssecretaris van
Defensie om een tweetal stukken te verstrekken:
• Annex B van het derde deel van de rapportage over de kandidatenevaluatie;
• een MIVD-rapport uit 2004 over de ontwikkelingen op het gebied van
luchtdreigingen.
Beide stukken hebben de rubricering «STG Geheim». Annex B, zo blijkt uit
het verslag van het algemeen overleg van de staatssecretaris met een
aantal Kamercommissies, bevat «geheime informatie (...) over
luchtafweersystemen en bedreigingen voor onze vliegtuigen».3 Over het
verzoek om deze stukken in te kunnen zien, merkt de staatssecretaris in de
brief van 25 februari 20094 het volgende op: «Het is mij echter niet mogelijk aan deze verzoeken te voldoen. Beide documenten berusten mede op
vertrouwelijke informatie van bondgenoten die is verkregen op basis van
zeer strikte afspraken over geheimhouding. Deze afspraken strekken in
sommige gevallen zo ver dat bepaalde informatie alleen beschikbaar is
voor specifieke functionarissen van Defensie, TNO of NLR. Het afwijken
van deze afspraken zou ernstige gevolgen kunnen hebben voor de
informatie-uitwisseling met andere landen waardoor de belangen van de
krijgsmacht voor langere tijd in hoge mate kunnen worden geschaad.
Defensie moet er rekening mee houden dat de krijgsmacht beperkter
toegang krijgt tot militair-operationele informatie, waardoor militairen in
inzetgebieden grotere risico’s zouden lopen.»

1

Handelingen II, 5 maart 2009, p. 60–4803 e.v.
Kamerstukken II 2008/09, 26 488, nr. 148.
3
Kamerstukken II 2008/09, 26 488, nr. 144,
p. 13.
4
Kamerstukken II 2008/09, 26 488, nr. 146.
2

In zijn verzoek om voorlichting verwijst de Staatssecretaris van Defensie
naar de motie-Van Velzen waarin de regering wordt verzocht «aan de Raad
van State voorlichting te vragen (conform artikel 18, lid 2, van de Wet op
de Raad van State) over de manier waarop de Tweede Kamer invulling
zou kunnen geven aan de controlerende functie, rekening houdende met
de afwegingen en de besluiten van de regering die gemaakt zijn bij het
besluit om informatie over de vervanging van de F-16 niet openbaar te
maken dan wel ook niet vertrouwelijk aan de Kamer te willen overleggen».
Het valt op dat in de motie-Van Velzen niet alleen de vraag wordt gesteld
op welke wijze de Kamer haar controlerende functie kan vervullen als
informatie niet ter beschikking wordt gesteld, maar dat daarin ook de
wens wordt uitgesproken om een onafhankelijk en gezaghebbend oordeel
te verkrijgen over de noodzaak om de informatie waar het om gaat
vertrouwelijk te houden. In de motie wordt de regering niet verzocht om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 26 488, nr. 169

3

de Raad van State uit te nodigen dat oordeel uit te spreken. Volstaan
wordt met het verzoek aan de regering zoals dat hiervoor is geciteerd.
Voorts valt op dat in de motie wordt verwezen naar «de afwegingen en de
besluiten van de regering» inzake het niet openbaar maken en het
evenmin vertrouwelijk aan de Kamer willen overleggen van informatie.
Naar het de Raad voorkomt, is er door de regering geen (definitief) besluit
genomen over het verstrekken van genoemde stukken. Wel bevat de
eerder aangehaalde brief van de staatssecretaris van Defensie van
25 februari 2009 een aantal afwegingen op grond waarvan hij tot het
oordeel komt dat niet tegemoet kan worden gekomen aan het verzoek om
inzage in de twee hiervoor genoemde stukken. Over die afwegingen heeft,
voor zover de afdeling kan nagaan, echter nog geen finaal debat plaatsgevonden. De afdeling komt hierop in punt 4 terug.

3. Het kader: de inlichtingenplicht
In het verzoek om voorlichting wordt gerefereerd aan de controlerende
taak van de Tweede Kamer.
In zijn advies over de deelname van leden van het Europees Parlement
aan debatten in de Tweede Kamer heeft de Raad van State uiteengezet dat
deze controlerende taak wordt geschraagd door het beginsel van de
ministeriële verantwoordelijkheid.1 Op grond hiervan zijn de ministers –
gezamenlijk en afzonderlijk – aanspreekbaar op het doen en laten van de
regering bij de behartiging van het algemeen belang en de vervulling van
de taken die aan het ambt van minister zijn verbonden. Drie bepalingen in
de Grondwet zijn in dit verband van bijzonder belang, te weten: dat de
regering wordt gevormd door de Koning en de ministers, waarbij de
Koning onschendbaar is en de ministers verantwoordelijk zijn (artikel 42
van de Grondwet), dat de ministeries onder leiding van een minister staan
(artikel 44, eerste lid, van de Grondwet) en dat de ministers en staatssecretarissen de Eerste en de Tweede Kamer der Staten-Generaal de
gevraagde inlichtingen verschaffen waarvan het verstrekken niet in strijd
is met het belang van de staat (artikel 68 van de Grondwet). In het
bijzonder deze inlichtingenplicht vormt een belangrijk element van de
ministeriële verantwoordelijkheid (artikel 42 van de Grondwet).
Volgens de memorie van toelichting bij de grondwetsherziening van 1983
is de reikwijdte van de inlichtingenplicht niet in artikel 68 van de
Grondwet afgebakend, maar wordt deze in de staatkundige praktijk
bepaald. Voorts is gesteld dat de toepasselijkheid van deze bepaling niet
beperkt is tot vragen die gesteld worden in het kader van een door de
Kamer toegestane interpellatie, maar dat er ook bij andere vormen van
contact tussen de kamer en de regering, mondeling of schriftelijk (bijvoorbeeld bij de behandeling van een wetsvoorstel, een begroting of een
nota), een beroep op artikel 68 van de Grondwet mogelijk is.2
De afdeling wijst erop dat de grondwettelijke plicht om aan de StatenGeneraal informatie te verstrekken waarvan het verstrekken niet in strijd is
met het belang van de staat verschilt van de ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) bestaande openbaarheidsverplichting. Enerzijds
reikt de inlichtingenplicht ex artikel 68 van de Grondwet verder dan de
openbaarheidsverplichting van de Wob. Zo is de verstrekking van inlichtingen ex artikel 68 van de Grondwet vormvrij en vindt deze uitsluitend
plaats na toetsing aan het criterium dat het verstrekken niet in strijd is met
het belang van de staat, terwijl de Wob een aantal absolute en relatieve
uitzonderingsgronden bevat. Anderzijds beperkt de inlichtingenplicht zich
tot het verschaffen van inlichtingen aan de Staten-Generaal, terwijl openbaarheid op grond van de Wob openbaarheid voor eenieder inhoudt.
1

Advies van 19 juli 2007, no.W04.070094/I,
Kamerstukken II 2007/08, 31 202, nr. 4.
2
Kamerstukken II 1976/77, 14 225, nr. 3, p. 4.

In het hiervoor aangehaalde advies heeft de Raad van State opgemerkt
dat alleen de (leden van de) Staten-Generaal ministers en staatssecretarissen kunnen aanspreken op de nakoming van de in artikel 68 van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 26 488, nr. 169

4

Grondwet neergelegde inlichtingenplicht, en aldus de ministers en staatssecretarissen ter verantwoording kunnen roepen. Dit standpunt is tevens
in de brief van de Vice-President van de Raad van State aan de Voorzitter
van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 12 juli 2002 verwoord.1 De
Vice-President merkt op dat in ons parlementaire stelsel, als het gaat om
de beoordeling van het optreden van bewindslieden, niet zijnde strafrechtelijke gedragingen, geen andere instantie dan de Kamer zelf competent
is. Bij brief van 5 februari 2009 heeft de Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal zich eveneens op dat standpunt gesteld: «De regering
kan het verstrekken van inlichtingen niet weigeren, op straffe van het
verlies van vertrouwen van de Kamer. Het is de Kamer zelf die op de naleving van de grondwettelijke regeling toeziet. Dit geldt ook voor een eventueel beroep van de regering op de grondwettelijke uitzonderingsgronden.»2
Dit leidt tot de conclusie dat alleen aan de Tweede Kamer zelf het oordeel
toekomt over de door de regering aangevoerde argumenten om informatie vertrouwelijk te houden. Dit oordeel kan niet aan een andere
instantie worden overgelaten.
De afdeling merkt daarbij nog op dat het in het verkeer tussen Tweede
Kamer en bewindslieden met enige regelmaat voorkomt dat – onder
opgave van redenen – niet of niet volledig wordt voldaan aan verzoeken
om informatie vanuit de kamer.3

4. Beantwoording van de vraag
a. Huidige stand van het debat
Op verschillende momenten in het parlementaire besluitvormingsproces
over de vervanging van de F-16 is door leden van de Tweede Kamer
gevraagde informatie door de staatssecretaris niet verstrekt, ook niet
vertrouwelijk. Eerst op 10 maart 2009, de datum waarop de motie-Van
Velzen is aangenomen, spreekt (een meerderheid van) de Tweede Kamer
zich over de informatievoorziening als zodanig uit. Uit de motie valt af te
leiden dat de Tweede Kamer zich afvraagt hoe zij haar controlerende taak
kan uitoefenen als verzoeken om informatie niet gehonoreerd worden. De
motie laat in het midden of de Tweede Kamer van oordeel is dat de
gevraagde informatie noodzakelijk is om te komen tot een afgewogen
oordeel over het kabinetsvoornemen om een JSF-testtoestel aan te
schaffen.

1

Kamerstukken II 2001/02, 28 362, nr. 4. Deze
brief was een reactie op de suggestie (in een
brief van het Presidium van de Tweede Kamer)
om een (externe) instantie te laten beslissen
over een geschil tussen de Tweede Kamer en
een bewindspersoon over de nakoming van
de inlichtingenplicht ex artikel 68 van de
Grondwet.
2
Kamerstukken II 2008/09, 28 362, nr. 5 (p. 1).
3
Dit heeft zich ook voorgedaan in het proces
van besluitvorming over de vervanging van de
F-16. Zie bijvoorbeeld: Kamerstukken II
2008/09, 26 488, nr. 156, p. 7 (informatie van
de fabrikanten over de kandidaat-toestellen)
en p. 15 (informatie over beveiligingsvoorzieningen en plattegronden bij het NLR).
4
De artikelen 37, 38 en 88 van het Reglement
van Orde van de Tweede Kamer der StatenGeneraal bieden desgewenst de mogelijkheid
om een besloten commissievergadering of
een besloten plenaire vergadering te houden,
waarbij voor de leden een geheimhoudingsplicht geldt ten aanzien van het besprokene.

b. De Tweede Kamer zelf ziet toe op naleving van de inlichtingenplicht
Zoals uit het gestelde onder punt 3 blijkt, geschiedt de beoordeling van
gedragingen van bewindslieden in het kader van de inlichtingenplicht
langs de in ons parlementaire stelsel gebruikelijke weg, die van de ministeriële verantwoordelijkheid en de vertrouwensregel. Dat wil zeggen dat
indien de Tweede Kamer van oordeel is dat bepaalde informatie noodzakelijk is om een weloverwogen besluit te kunnen nemen, zij de desbetreffende bewindspersoon moet vragen haar die informatie te verstrekken.
Uitzonderingen daargelaten wordt deze informatie in het openbaar
verstrekt, overeenkomstig het uitgangspunt van artikel 68 van de
Grondwet. Eventueel kan ervoor worden gekozen de informatie vertrouwelijk te verstrekken, hetzij schriftelijk, hetzij mondeling. Daarbij kan
gebruik worden gemaakt van de mogelijkheden die het Reglement van
Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal biedt om besloten te
vergaderen.4
In het nu voorliggende geval heeft de Tweede Kamer de staatssecretaris
nog niet uitdrukkelijk verzocht om de gevraagde informatie te verstrekken.
Indien aan dat verzoek niet zou worden voldaan, dan is de vraag aan de
orde welke betekenis de Tweede Kamer toekent aan de daaraan ten
grondslag gelegde motivering. Over een eventueel verschil in beoordeling

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 26 488, nr. 169

5

van die motivering kan een debat plaatsvinden. Indien de Tweede Kamer
na dat debat haar verzoek handhaaft en de desbetreffende bewindspersoon blijft bij zijn weigering aan het verzoek te voldoen, dan is de vraag
wat deze weigering betekent voor het vertrouwen dat de Tweede Kamer in
de desbetreffende bewindspersoon heeft. Op zichzelf behoeft een weigering dat vertrouwen niet aan te tasten. Mocht dat wel het geval zijn, dan
kan het gebrek aan vertrouwen in de Tweede Kamer uiteindelijk uitdrukking vinden in een motie van wantrouwen die, bij voldoende steun, zal
leiden tot het aftreden van de bewindspersoon. Daarmee heeft de Tweede
Kamer de gevraagde informatie nog niet; de nieuwe bewindspersoon zal
een eigen afweging moeten maken.
Er is nog een mogelijkheid tot het verkrijgen van informatie die in dit
verband niet onvermeld mag blijven en dat is controle achteraf. Het
beginsel van ministeriële verantwoordelijkheid geldt daarbij evenzeer, ook
voor opvolgende bewindslieden. De argumenten die ten grondslag liggen
aan het niet verstrekken van informatie, ook niet op vertrouwelijke wijze,
zijn tijdgebonden. Het is niet uitgesloten dat de noodzaak van de vertrouwelijkheid van stukken evenals de noodzaak om over die stukken te
kunnen beschikken om tot een weloverwogen oordeel te komen, in een
later stadium – in parlementair overleg, in een parlementair onderzoek of
eventueel in het kader van een parlementaire enquête – opnieuw aan de
orde komen. Hoewel bij controle achteraf de verschoningsgrond neergelegd in artikel 68 van de Grondwet evenzeer geldt1, kan het tijdsverloop
met zich brengen dat de argumenten voor vertrouwelijkheid niet langer
aan de orde zijn, zodat alsnog de gevraagde informatie kan worden
verstrekt. Dan, achteraf, kan overigens ook duidelijk worden of de argumenten die eertijds werden aangevoerd om de informatie niet te
verstrekken hout sneden en of de Tweede Kamer daarover toen een juist
oordeel heeft gehad.
Samenvattend concludeert de afdeling het volgende. Het debat over de
brief van de staatssecretaris, waarin hij zich op het standpunt stelt dat een
tweetal stukken niet aan de Tweede Kamer verstrekt kan worden en dat
daarin ook geen inzage kan worden geboden, is nog gaande. Er is nog
niet inhoudelijk van gedachten gewisseld over de argumenten op grond
waarvan geen inzage in deze stukken wordt geboden en evenmin over de
vraag in hoeverre het beschikken over de daarin begrepen informatie
noodzakelijk is om een weloverwogen besluit te kunnen nemen. De staatssecretaris heeft nog niet met zoveel woorden een beroep gedaan op de
verschoningsgrond van artikel 68 van de Grondwet. Indien het debat
gevoerd wordt maar niet tot het door de Tweede Kamer gewenste resultaat leidt, dan is het aan haar om daaraan eventueel consequenties te
verbinden.

1

Tijdens een parlementaire enquête geldt een
naar strekking vergelijkbare uitzonderingsgrond (zie artikel 19 van de Wet op de parlementaire enquête 2008).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 26 488, nr. 169

6