CPB Notitie | 26 juni 2014

Vervolgrapportage
decentralisaties
in het sociaal domein
Uitgevoerd op verzoek van de
ministeries van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties,
Financiën en de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten

CPB Notitie
Aan:

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
Ministerie van Financiën, Vereniging van Nederlandse
Gemeenten

Centraal Planbureau
Van Stolkweg 14
Postbus 80510
2508 GM Den Haag
T (070)3383 380
I www.cpb.nl
Contactpersoon
Wouter Vermeulen
Remco van Eijkel
Kenny Martens
Mariëlle Non
Ruud Okker

Datum: 26 juni 2014
Betreft: Vervolgrapportage decentralisaties in het sociale domein

1

1

Inleiding/Samenvatting

In het najaar van 2013 heeft het CPB op verzoek van de ministeries van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en Financiën, en de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten een globale inventarisatie gemaakt van de kansen en risico’s van de drie
grote decentralisaties uit het Regeerakkoord.1 In deze vervolgrapportage wordt meer
en detail ingegaan op de (beleids)instrumenten waarmee de risico’s van de
decentralisaties kunnen worden beheerst of weggenomen en de kansen optimaal
kunnen worden benut.2 Bovendien biedt deze rapportage waar mogelijk nadere
kwantitatieve onderbouwing van de eerder geïnventariseerde kansen en risico’s.
Samenhang van sociale regelingen

De concentratie van uitvoeringstaken in het sociaal domein brengt in potentie
belangrijke synergievoordelen met zich mee, die ook in de eerste rapportage al zijn
besproken. In hoofdstuk 3 wordt de samenhang van sociale regelingen nader in kaart
gebracht op basis van gekoppelde bestanden over het gebruik van voorzieningen op
individueel en huishoudenniveau. Het gaat hierbij om werk- en inkomensregelingen
(bijstand, bijzondere bijstand, sociale werkplaats, Wajong, wettelijke schuldsanering),
voorzieningen in het kader van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo) 2015
(huishoudelijke hulp, individuele begeleiding, groepsbegeleiding) en voorzieningen
waarvoor de zorgverzekeraars en het Rijk verantwoordelijk worden (persoonlijke
verzorging, verpleging, zorg met verblijf). Jeugdzorg blijft in deze analyse buiten
beschouwing.
De overlap in het gebruik van sociale voorzieningen blijkt inderdaad substantieel.
Bijna de helft van alle mensen die deze voorzieningen gebruiken doet een beroep op
ten minste twee ervan. De overlap tussen werk- en inkomensregelingen enerzijds en
zorgvoorzieningen anderzijds is echter beperkt, wat grotendeels verklaard kan
worden uit het verschil in leeftijd tussen de gebruikers van deze twee categorieën.
Een belangrijke uitzondering hierop is de overlap tussen begeleiding en werk- en
inkomensregelingen.
Als er sprake is van schotten, doordat mensen gebruik maken van voorzieningen die
door verschillende partijen worden aangeboden, dan belemmert dit het benutten van
de voordelen van overlap. Van de mensen die een voorziening gebruiken die
gedecentraliseerd wordt, krijgt 58 procent enkel met de gemeente te maken, maar
voor de anderen blijven er schotten bestaan of ontstaan zelfs nieuwe schotten. Dit
geldt vooral voor overlap tussen Wmo 2015-voorzieningen en overige
zorgregelingen. Cijfers over het individuele gebruik van voorzieningen uitgesplitst
naar respectievelijk verantwoordelijke partij (al bij gemeente, naar gemeente, niet
1

Zie CPB (2013).
Zie http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2013/09/10/kamerbrief-metkabinetsreactie-op-de-cpb-rapportage-decentralisaties-sociaal-domein.html.
2

2

naar gemeente) en type regeling (werk- en inkomensregelingen, Wmo 2015voorzieningen en overige zorgregelingen) zijn op de website van het CPB ook
beschikbaar op gemeentelijk niveau.3
Om deze cijfers te duiden ontwikkelt hoofdstuk 3 een conceptueel kader voor de
kansen en risico’s van overlap in het gebruik van sociale voorzieningen. Als er geen
sprake is van schotten, dan kunnen er synergievoordelen ontstaan door het delen van
uitvoeringskosten en informatie. Het kan ook zijn dat een grotere inzet op een
bepaalde voorziening leidt tot een lager beroep op andere voorzieningen. Gemeenten
hebben een financiële prikkel om hier rekening mee te houden als ze ook voor die
andere voorzieningen verantwoordelijk zijn. Als er wel schotten zijn, dan ontstaat er
echter een risico op onderinvestering in de voorziening die dit beroep beperkt. Zorg
of begeleiding die uit maatschappelijk oogpunt rendabel is hoeft in dat geval voor een
gemeente niet rendabel te zijn. Bovendien is het mogelijk dat regelingen die door
verschillende partijen worden aangeboden substituten voor elkaar zijn, wat kan
leiden tot afbakeningsproblemen. Hoe gevoelig gemeenten in de toekomst voor deze
financiële prikkels zullen blijken is uiteindelijk een empirische vraag.
Bij de toepassing van dit kader op het databestand past een aantal kanttekeningen.
Op de eerste plaats zijn niet alle kansen en risico’s direct te herleiden uit gelijktijdig
gebruik van voorzieningen. Als de ene voorziening een preventieve werking heeft op
een andere voorziening, dan zal er juist weinig gelijktijdig gebruik zichtbaar zijn. En
als twee regelingen elkaars substituut zijn, dan is er per definitie geen overlap tussen
deze regelingen. Een tweede beperking van de data is dat van voorzieningen
waarvoor gemeenten nu al verantwoordelijk zijn alleen het gebruik van
huishoudelijke hulp is geregistreerd. Andere voorzieningen, zoals
woningaanpassingen, gemeentelijke schuldhulpverlening en politiediensten, bieden
ook synergiemogelijkheden. Als laatste is alleen het gebruik van voorzieningen
geregistreerd, en niet de kosten. Het is hierdoor niet mogelijk om onderscheid te
maken tussen ‘dure’ en ‘minder dure’ voorzieningengebruikers.
Onder voorbehoud van deze kanttekeningen lijkt vooral de Participatiewet kansen te
bieden op de benutting van synergievoordelen, omdat gemeenten verantwoordelijk
worden voor de gehele onderkant van de arbeidsmarkt. In principe is er vanaf 2015
één loket waar iedereen met problemen rondom participatie op de arbeidsmarkt kan
aankloppen, wat de uitwisseling van informatie gemakkelijker maakt en tot
besparingen op uitvoeringskosten kan leiden. Gemeenten worden beloond voor
investeringen in re-integratiebeleid als het beroep op de bijstand hierdoor afneemt.
Het afbakeningsprobleem tussen bijstand en Wajong wordt kleiner.
Ook de overlap van werk- en inkomensregelingen met begeleiding biedt in dit opzicht
kansen. Goede begeleiding zou cliënten in de bijstand bijvoorbeeld kunnen helpen om
3

Zie http://www.cpb.nl/publicatie/vervolgrapportage-decentralisaties-in-het-sociaal-domein.
3

(weer) aan het werk te gaan. Gemeenten kunnen begeleiding die overlapt met de
sociale werkvoorziening in samenhang met de begeleiding in de sociale werkplaats
organiseren. Omdat dagbesteding (groepsbegeleiding) en de sociale werkvoorziening
gedeeltelijk substituten van elkaar zijn, voorkomt de decentralisatie
afbakeningsproblemen op dit gebied.
De overlap tussen Wmo 2015-voorzieningen en overige zorgregelingen kan echter
leiden tot onderinvestering en afbakeningsproblemen. Deze risico’s lijken relevanter
voor begeleiding dan voor huishoudelijke hulp. Begeleiding die bedoeld is om
vaardigheden te oefenen, kan bijvoorbeeld het beroep op persoonlijke verzorging
verminderen. Ook kan begeleiding andere kosten binnen de Zorgverzekeringswet
(Zvw) voorkomen. Begeleiding van eenzame ouderen kan bijvoorbeeld het risico op
klachten over depressiviteit verkleinen. Goede zorg door gemeenten slaat in dit geval
gedeeltelijk neer bij de zorgverzekeraars, wat kan leiden tot onderinvestering door
gemeenten.
Voor zover begeleiding bedoeld is om langer thuis te kunnen blijven wonen, zal dit
het beroep op de Wet langdurige zorg (Wlz) verminderen. Voorbeelden van
dergelijke vormen van begeleiding zijn dagopvang voor beginnend dementerenden,
begeleiding bij het omgaan met lichamelijke beperkingen en begeleiding van licht
verstandelijk gehandicapten. Naast de prikkel tot onderinvestering die hierdoor
ontstaat, kan er ook sprake zijn van afbakeningsproblemen. Dementerenden die een
aantal dagdelen per week naar de dagopvang gaan en ook in aanmerking zouden
kunnen komen voor opname in een instelling, zijn hiervan een voorbeeld. Deze
afbakeningsproblemen spelen zowel bij gemeenten als bij zorgverzekeraars, die een
gezamenlijk belang hebben om de cliënt zo snel mogelijk te laten opnemen in een
instelling, waarvan de maatschappelijke kosten vaak hoger zijn. Wetgeving kan dit
probleem niet helemaal wegnemen, omdat het bij grensgevallen lastig is om objectief
vast te leggen wanneer iemand wel of niet thuis kan blijven wonen. Het risico kan ook
worden beperkt door de inzet van financiële instrumenten, zoals besproken in
hoofdstuk 4.
Begeleiding hangt ook samen met mantelzorg. Mensen tussen 65 en 75 die geen
beroep doen op zorg met verblijf maken veel vaker gebruik van zorg als ze
alleenstaand zijn. Dit geldt voor alle vormen van zorg, maar het meest prominent
voor huishoudelijke hulp en begeleiding. Dit kan betekenen dat mantelzorgers een
deel van deze Wmo taken overnemen. Omgekeerd kunnen gemeenten begeleiding
inzetten als instrument om een mantelzorger te ontlasten, waardoor deze langer in
staat is om mantelzorg te verlenen, of om bepaalde vaardigheden aan te leren die de
mantelzorg effectiever maken. Uiteindelijk slaan de opbrengsten daarvan deels neer
bij zorgverzekeraars of de Wet langdurige zorg, zodat ook hier sprake is van een
prikkel tot onderinvestering.

4

Hoewel de zorgverzekeraars verantwoordelijk worden voor het leeuwendeel van de
persoonlijke verzorging, krijgen gemeenten de verantwoordelijkheid voor de
persoonlijke verzorging van mensen met een indicatie op grondslag psychiatrische
aandoening of beperking, verstandelijke handicap of zintuiglijke handicap. De reden
om de persoonlijke verzorging van mensen met lichamelijke klachten naar de
zorgverzekeraars over te hevelen is dat er belangrijke synergievoordelen zijn te
behalen met verpleging. De persoonlijke verzorging van mensen met nietlichamelijke klachten hangt meer samen met begeleiding, zodat gemeenten op dit
vlak synergievoordelen kunnen behalen. Het gebruik van begeleidingdoor mensen
waarvoor de gemeenten verantwoordelijk worden ligt inderdaad een stuk hoger dan
voor mensen die persoonlijke verzorging van de verzekeraars krijgen. Echter, het
gebruik van verpleging door mensen die persoonlijke verzorging van de gemeente
krijgen blijkt vrijwel even hoog te liggen als het gebruik van verpleging van mensen
die naar de zorgverzekeraars gaan. Hier gaan in potentie belangrijke
synergievoordelen verloren en kunnen gemeenten een prikkel hebben tot
onderinvestering in persoonlijke verzorging.
Ten slotte gaat hoofdstuk 3 in op de mogelijke rol van sociale wijkteams in de
benutting van synergievoordelen en het beperken van onderinvestering en
afbakeningsproblemen. Naar verwachting kunnen de sociale wijkteams een
belangrijke rol spelen bij het ontstaan van synergie uit gedeelde informatie en het
toewijzen van cliënten aan de meest geschikte voorziening. De communicatie tussen
hulpverleners leidt er immers toe dat het wijkteam de plaats is waar alle informatie
over een huishouden samenkomt, wat het mogelijk maakt om de problemen in
samenhang in kaart te brengen. Ook onderinvestering en afbakeningsproblemen
kunnen in een wijkteam wellicht beperkt worden, ook omdat de betrokken partijen
hier op regelmatige basis met elkaar te maken hebben. Desalniettemin is het de vraag
of wijkteams moeten worden opgezet als één breed team voor alle mogelijke
problematiek, omdat de doelgroepen van zorgregelingen en werk- en
inkomensregelingen niet veel overlap blijken te vertonen. Bovendien kan het
wijkteam een dure oplossing zijn voor cliënten met een eenvoudige hulpvraag, zodat
gerichte inzet op cliënten met een stapeling van problemen wellicht wenselijk is.
De financiering van lokale overheden

Het risico op onderinvestering en afbakeningsproblemen hangt samen met de
financiering van lokale overheden. In de huidige plannen worden de nieuwe taken
gefinancierd met een op termijn vaste uitkering van het Rijk, waarin rekening is
gehouden met observeerbare verschillen in de behoefte van voorzieningen en de
kosten om deze aan te bieden. Gemeenten zijn in dit geval volledig risicodragend en
hebben hierdoor een maximale doelmatigheidsprikkel. De versterking van
doelmatigheidsprikkels in het sociale domein is in de eerste rapportage als een van
de kansen van de decentralisaties in het sociaal domein benoemd. Tegelijk is gewezen
op het risico dat het niveau en de kwaliteit van voorzieningen waar deze niet strak

5

omschreven en moeilijk meetbaar zijn, lager kan komen te liggen dan uit
maatschappelijk oogpunt gewenst is.
Hoofdstuk 4 van deze vervolgrapportage gaat in op de vraag hoe de financiering van
gemeenten kan bijdragen aan het benutten van deze kansen en het minimaliseren van
de risico’s. Onderwerpen die in dit hoofdstuk aan bod komen zijn de rol van lokale
belastingen, verzekeringsinstrumenten en financiële instrumenten om gemeenten te
prikkelen om meer voorzieningen aan te bieden. De bespreking van
verzekeringsinstrumenten sluit aan bij de observatie in de eerste rapportage dat de
cumulatie van financiële risico’s individuele gemeenten in financiële problemen kan
brengen. Financiële instrumenten kunnen voor specifieke voorzieningen worden
ingezet om het risico op onderinvestering en afbakeningsproblemen, of onderaanbod
meer in het algemeen, te beperken.
Een grotere rol van lokale belastingen stelt gemeenten beter in staat om het aanbod
van voorzieningen aan te passen aan de lokale vraag, waardoor het gemakkelijker
wordt om financiële tegenvallers op te vangen. Het lijkt aannemelijk dat de
geloofwaardigheid van doelmatigheidsprikkels hierdoor zal toenemen. Als
gemeenten voor hun inkomsten voornamelijk van het Rijk afhankelijk zijn, dan zal er
immers ook verwacht worden dat het Rijk bijspringt als een gemeente het niveau van
een voorziening niet meer op peil kan houden. Voor gemeenten ondermijnt dit de
prikkel om financiële risico’s te beperken. Een grotere afhankelijkheid van lokale
belastingen kan de begrotingsdiscipline ook versterken doordat burgers zo directer
geconfronteerd worden met de kosten van voorzieningen en door
belastingconcurrentie tussen gemeenten. Potentiële risico’s van
belastingconcurrentie kunnen worden beperkt door onroerend goed als de
belangrijkste belastingbasis te handhaven. Een scherpere kostenafweging kan ook
betekenen dat er minder aangeboden wordt van voorzieningen waarvan niet alle
baten bij de gemeente terecht komen.
De mogelijkheid om meer eigen inkomsten te genereren maakt het voor gemeenten
weliswaar gemakkelijker om financiële tegenvallers op te vangen, maar het neemt de
financiële risico’s niet weg. Of iemand op een bepaald moment een bepaalde
voorziening nodig heeft is gedeeltelijk een kwestie van toeval. Het financiële risico
dat hieruit volgt is vooral relevant voor voorzieningen waar relatief weinig gebruik
van wordt gemaakt en het speelt vooral bij kleine gemeenten. Op het niveau van
regionale samenwerkingsverbanden lijkt dit risico grotendeels weg te vallen.
Risicodeling op regionaal of landelijk niveau kan gemeenten dus helpen om met
risico’s om te gaan.
Verzekeringsmechanismen in de financiering van gemeenten ondermijnen wel de
doelmatigheidsprikkel. Het is daarom van belang een juiste balans te vinden tussen
verzekering en prikkels, bijvoorbeeld door de introductie van een eigen risico. Aan de
hand van enkele praktijkvoorbeelden laat hoofdstuk 4 zien hoe de balans tussen het
6

behoud van doelmatigheidsprikkels en het verzekeren van risico’s kan worden
vormgegeven, door een deel van het financiële risico bij gemeenten neer te leggen.
Vangnetten in de financiering van de Wet Werk en Bijstand (WWB) en de Zvw zijn
door de stapeling van verschillende regelingen erg complex. Een eventuele
introductie van verzekeringsmechanismen in de financiering van gemeenten dient
dus rekening te houden met de transparantie van de financiële prikkels die hierdoor
uiteindelijk ontstaan.
Het risico dat het kwaliteitsniveau van voorzieningen lager komt te liggen dan uit
maatschappelijk oogpunt gewenst, neemt af als meer van de baten lokaal neerslaan,
bijvoorbeeld door een lager beroep op andere voorzieningen (zoals tweedelijnszorg
of bijstand) of een vermindering van overlast (bij bepaalde vormen van jeugdzorg en
begeleiding). Dit is echter niet voor elke voorziening even aannemelijk. Hoofdstuk 3
laat bijvoorbeeld zien dat de baten van sommige gemeentelijke voorzieningen deels
terechtkomen bij zorgverzekeraars en de Wlz. Het kan ook zijn dat een ontoereikend
niveau van sociale voorzieningen in een specifieke gemeente elders in het land tot
ongenoegen zou leiden. Daarnaast hangt het risico op onderaanbod samen met
mobiliteit van de doelgroep, omdat dit gemeenten die relatief genereus sociaal beleid
voeren op kosten kan jagen.
Het risico op onderaanbod kan voor sommige voorzieningen beperkt worden door
het kwaliteitsniveau vast te leggen in afspraken of wetgeving, maar zoals besproken
in het vorige hoofdstuk kunnen hier nadelen aan verbonden zijn en is dit ook niet
altijd mogelijk. Hoofdstuk 4 bespreekt hoe financiering als instrument gebruikt kan
worden om gemeenten te prikkelen om meer voorzieningen aan te bieden. Zo’n
instrument zou bijvoorbeeld de vorm kunnen aannemen van een subsidie op
bepaalde uitgaven, of van het verstrekken van een uitkering op basis van indicatoren
zoals de hoeveelheid geleverde zorg van een bepaalde vorm. Het belonen van
gemeenten wanneer het aantal opnames in een instelling minder is dan op basis van
objectieve kernmerken verwacht kan een manier zijn om afbakeningsproblemen
rondom de Wlz te verkleinen. Ook het oormerken van uitkeringen voor sociale
voorzieningen kan de prikkel tot onderaanbod inperken. De voor- en nadelen van
deze instrumenten worden in dit hoofdstuk nader toegelicht.
Op dit moment kunnen er geen empirisch onderbouwde uitspraken worden gedaan
over de mate waarin financiële risico’s verzekerd zouden moeten worden, of hoeveel
er op landelijk niveau aan bepaalde voorzieningen bijgedragen zou moeten worden
om onderaanbod te voorkomen. Het valt daarom te overwegen om de inzet van
dergelijke instrumenten te beperken tot een transitieperiode. Deze aanpak is ook
toegepast bij de introductie van de Zorgverzekeringswet in 2006. Financiële risico’s
voor zorgverzekeraars zijn in eerste instantie fors ingeperkt door verscheidene expost vereveningsmechanismen, die tegelijk de prikkel voor risicoselectie hebben
verkleind. In de periode 2012-2017 worden deze mechanismen geleidelijk
uitgefaseerd.
7

Schaal en samenwerking tussen gemeenten

In de eerste rapportage is gewezen op het risico op onderbenutting van
schaalvoordelen in de uitvoering, bijvoorbeeld door hoge back-office kosten of
versnippering van kennis en inkoopmacht. Gemeenten kunnen schaalvoordelen op
deze terreinen benutten door samen te werken in regionaal verband. Afhankelijk van
de manier waarop het samenwerkingsverband wordt vormgegeven, biedt dit ook de
mogelijkheid om financiële risico’s te delen. Dergelijke voordelen van samenwerking
moeten echter afgewogen worden tegen nadelen, zoals verlies van autonomie en
maatwerk en minder democratische verantwoording. Hoofdstuk 5 werkt de voor- en
nadelen van regionale samenwerking nader uit en gaat in op de stand van zaken met
betrekking tot afspraken die hierover gemaakt zijn.
Twee specifieke redenen om samen te werken worden in dit hoofdstuk nader in kaart
gebracht voor verschillende vormen van jeugdzorg. Het grootste deel van het budget
blijkt te gaan naar zorgtypen die maar op een beperkt aantal plaatsen worden
aangeboden en waarvan het aantal gebruikers per gemeente klein is. Samenwerking
op regionaal of zelfs bovenregionaal of landelijk niveau is voor deze typen een manier
om inkoopmacht te behouden en om de kosten van het opstellen van contracten te
beperken. Voor voorzieningen als individuele begeleiding en groepsbegeleiding, waar
gemeenten verantwoordelijk voor worden in het kader van de Wmo, zijn deze
argumenten minder relevant.
In overeenstemming met dit beeld wordt de inkoop van jeugdzorg, behalve voor
eerstelijns jeugdzorg, in de meeste samenwerkingsverbanden bovenlokaal
georganiseerd. Naar schatting zal voor zo’n 90 procent van het gemeentebudget voor
jeugdzorg bovenlokaal worden samengewerkt. In de Regionale Transitie
Arrangementen (RTA’s) waarin deze afspraken zijn vastgelegd wordt de uitvoering
voor de meeste zorgvormen echter zoveel als mogelijk aan gemeenten overgelaten,
om het inspelen op lokale behoeften mogelijk te maken. Gemeenten lijken grote
waarde te hechten aan hun autonomie, wat ook blijkt uit ervaringen met regionale
samenwerking op het terrein van re-integratie.
Binnen sommige RTA regio’s wordt niet alleen samenwerking gezocht op het terrein
van jeugdzorg, maar ook bij de uitvoering van de Wmo en de Participatiewet. Dit kan
wenselijk zijn omdat gemeenten die op meerdere gebieden en voor langere tijd met
elkaar samenwerken een sterkere vertrouwensband opbouwen, waardoor er eerder
rekening gehouden zal worden met de effecten van beleid op buurgemeenten.
Bovendien kunnen mogelijke synergievoordelen door overlap in het gebruik van
verschillende voorzieningen, zoals besproken in hoofdstuk 3, zo beter benut worden.
Een mogelijk nadeel is dat de wenselijke schaal van het samenwerkingsverband voor
sommige voorzieningen groter is dan voor anderen. Zo wordt er voor re-integratie op
aanmerkelijk kleinere schaal samengewerkt dan voor de jeugdzorg.

8

Een aantal RTA regio’s heeft de intentie om jeugdzorg in de transitieperiode te
organiseren via een centrumgemeente-constructie. Voor dit type
samenwerkingsverband, waarin gemeenten taken en bevoegdheden overdragen aan
een centrumgemeente, hoeft geen nieuw uitvoeringsorgaan in het leven geroepen te
worden. Gemeenten kunnen hier dus gelijk mee aan de slag. Bovendien kan er zo
geprofiteerd worden van de expertise die al aanwezig is binnen de centrumgemeente,
zonder dat dit tot een grote toename van bestuurlijke drukte en bureaucratische last
hoeft te leiden. In regio’s waar één gemeente beduidend groter is dan alle andere, ligt
deze vorm van samenwerking het meest voor de hand. Wel bestaat het risico dat het
beleid minder goed zal aansluiten bij de behoeften van omringende gemeenten, wat
voor deze gemeenten een belemmering kan zijn om hun autonomie op te geven.
Wat betreft mogelijke risicoverevening tussen gemeenten is er nog weinig bekend. Er
zijn slechts enkele RTA-regio’s waar men al afspraken op dit terrein heeft gemaakt.
De waarde die gemeenten aan autonomie hechten vormt hiervoor een mogelijke
verklaring. Een tweede mogelijkheid is dat gemeenten er niet op durven te
vertrouwen dat andere gemeenten in het samenwerkingsverband voldoende zullen
inzetten op beleid dat het risico beperkt. Dit probleem kan deels ondervangen
worden door een eigen risico in de vereveningssystematiek te introduceren, zoals
besproken in hoofdstuk 4. Als gemeenten geen goed beeld hebben van de
zorgbehoefte in andere gemeenten, dan kan verevening ook belemmerd worden door
de vrees dat er risico’s gedeeld worden met een gemeente met een minder gunstige
samenstelling. Om dit probleem op te lossen kan coördinatie op landelijk niveau
wenselijk zijn.
De vervolgrapportage begint in hoofdstuk 2 met een actueel overzicht van de
budgettaire kaders en een bespreking van de veranderingen sinds de vorige
rapportage van het CPB.

9

2

Overzicht van de decentralisaties

2.1

Globale inhoud decentralisaties

In het Regeerakkoord is afgesproken dat taken op het terrein van zorg en
arbeidsmarkt naar gemeenten zullen worden overgeheveld. Deze decentralisatieoperatie betreft drie onderdelen van het sociaal domein: jeugdzorg, het extramurale
deel van de AWBZ (Wmo 2015) en participatie/werk (Participatiewet). Een en ander
krijgt zijn beslag in 2015.
Met de Jeugdwet worden de verantwoordelijkheden van de gemeenten op het gebied
van de jeugdzorg uitgebreid. Vanaf 2015 zullen alle vormen van jeugdzorg onder de
gemeenten vallen. Dat betekent dat gemeenten vanaf dat moment naast de bestaande
taken ook verantwoordelijk worden voor de gesloten jeugdzorg (JeugdzorgPlus), de
huidige provinciale jeugdzorg, de geestelijke gezondheidszorg voor de jeugd (ook in
het kader van jeugdstrafrecht), de zorg voor verstandelijk gehandicapte jongeren,
begeleiding en verzorging, de jeugdbescherming en de jeugdreclassering. Bij het
toedelen van kosten hanteert de Jeugdwet het woonplaatsbeginsel. Volgens dit
beginsel is de gemeente waarin de gezaghouder van de jeugdige woont zowel
financieel als inhoudelijk verantwoordelijk voor de zorgvoorziening die aan de
jeugdige wordt geleverd.4
In tabel 2.1 worden de oude en de nieuwe opzet van de jeugdzorg weergegeven.

4

Professionele voogdij en professionele pleegzorg zijn een uitzondering op deze regel. Als het gezag van de
jeugdige wordt overgedragen naar de voogd(en) of pleegouder(s), dan is de gemeente waarin de jeugdige stond
ingeschreven in de gemeentelijk basisadministratie (GBA) voorafgaand aan de overdracht van gezag, nog steeds
verantwoordelijk.
10

Tabel 2.1 Overzicht decentralisatie conform de Jeugdwet
Huidige uitvoerder

Vorm zorg

Nieuwe situatie

Provincie: Bureau jeugdzorg

Ondertoezichtstelling (a)
Voogdij (a)
Jeugdreclassering
Crisisinterventie
AMK (Advies Meldpunt
Kindermishandeling)

Gemeente

Provincie: jeugd & opvoedhulp

Ambulante zorg
Dagbehandeling
Residentiële jeugdzorg
Pleegzorg
JeugdzorgPlus

Rijk (b)
Gemeente

Preventief beleid (incl.
consultatiebureaus)

Zorgverzekeraars

Jeugd-GGZ< 1 jaar

AWBZ

Jeugd-AWBZ (c)

(a) Vormen samen de jeugdbescherming.
(b) Het Rijk bekostigt deze voorziening. De indicaties worden afgegeven door de Bureaus Jeugdzorg.
(c) Intramurale zorg voor zwaar geestelijk gehandicapte jongeren blijft onder de Wlz vallen. De andere voorzieningen die
onder de AWBZ vallen worden opgesplitst over gemeenten en Zvw (begeleiding en kort verblijf naar gemeenten,
behandeling en verpleging naar Zvw, persoonlijke verzorging is verdeeld over zowel gemeenten als Zvw).

De Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 is onderdeel van de herinrichting van
de langdurige zorg. De Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) wordt
omgevormd tot een nieuwe kern-AWBZ, ofwel Wet langdurige zorg (Wlz), waarin de
intramurale ouderen- en gehandicaptenzorg wordt georganiseerd. Nieuwe cliënten
met een lichtere zorgvraag, die voorheen intramurale zorg zouden ontvangen, krijgen
voortaan de zorg in de eigen omgeving. De extramurale verpleging en persoonlijke
verzorging worden vrijwel volledig overgeheveld van de AWBZ naar de
Zorgverzekeringswet (Zvw). Alleen een klein deel (5%) van de persoonlijke
verzorging zal vallen onder de verantwoordelijkheid van gemeenten. Gemeenten
worden met de Wmo 2015 verantwoordelijk voor de activiteiten op het gebied van
ondersteuning en begeleiding. De aanspraken op deze voorzieningen worden
tegelijkertijd beperkt: het uitgangspunt is dat eerst naar de eigen mogelijkheden en
die van de sociale omgeving wordt gekeken alvorens men een beroep kan doen op
ondersteuning door de gemeente. De compensatieplicht wordt daartoe herijkt en
gemeenten zullen eerst bezien of een algemene voorziening toereikend is alvorens
een individuele voorziening te treffen. Onderstaande tabel 2.2 geeft de veranderingen
samenhangend met de Wmo 2015 weer.

11

Tabel 2.2

Overzicht decentralisatie conform Wmo 2015 (a)

Onderdeel

Oude situatie

Intramurale zorg
AWBZ
Intramurale GGZ, gericht op
Eerste behandeljaar Zvw, daarna
behandeling
AWBZ
Extramuraal: persoonlijke verzorging AWBZ

Extramuraal: verpleging
AWBZ
Extramuraal: begeleiding (groep
AWBZ
incl. vervoer en individueel)
Extramuraal: kortdurend verblijf
AWBZ
Inloopfunctie GGZ
AWBZ
Ondersteuning mantelzorg
AWBZ
Sociale wijkteams
n.v.t.
Beschermd wonen
AWBZ
Maatschappelijke of vrouwenopvang AWBZ
begeleiding (b)

Nieuwe situatie
Wlz
Zvw
Zvw als verzorging nodig is
vanwege medische problemen (95%
van budget), het overige deel gaat
naar de gemeenten
Zvw
Gemeente
Gemeente
Gemeente
Gemeente
Gemeente
Centrumgemeente
Centrumgemeente

(a) Exclusief taken uit de huidige Wmo.
(b) Inclusief de daaraan gerelateerde persoonlijke verzorging en inloop-GGZ.

Met de Participatiewet worden gemeenten verantwoordelijk voor de
uitkeringsverstrekking en re-integratie van niet volledig en duurzaam
arbeidsongeschikte jonggehandicapten en een voorziening voor beschut werk voor
wie geen regulier werk kan verrichten. Gemeenten zijn op dit moment al
verantwoordelijk voor het uitvoeren van de bijstand (Wet werk en bijstand, WWB) en
de Wet sociale werkvoorziening (Wsw). Zij krijgen daarnaast de
verantwoordelijkheid voor de nieuwe instroom van jonggehandicapten met
arbeidsvermogen. De bestaande gevallen en gevallen zonder arbeidsvermogen
blijven onder de verantwoordelijkheid van het Rijk vallen, het UWV zorgt voor de
uitvoering. Tabel 2.3 laat zien hoe het huidige stelsel verandert als gevolg van de
Participatiewet.
Tabel 2.3

Overzicht decentralisatie conform Participatiewet

Onderdeel

Oude situatie

Nieuwe situatie

Wajong, zonder arbeidsvermogen
Wajong, met arbeidsvermogen

Rijk
Rijk

WWB
Wsw/beschut werk

Gemeente
Gemeente

Rijk
Gemeente voor nieuwe gevallen,
Rijk voor bestaande gevallen
Gemeente
Gemeente

Sinds de vorige notitie van het CPB van september 2013 zijn er enkele wijzigingen
aangebracht in de beleidvoornemens. Deze beschrijven we hieronder. Indien dat
relevant is geven we ook aan wat dit betekent voor de kansen en risico’s van de
betreffende decentralisatie.

12

Persoonlijke verzorging gaat nu grotendeels (95%) naar de Zvw. Gemeenten
ontvangen in 2015 200 mln euro extra voor de Wmo 2015 om een zorgvuldige
overgang van cliënten en een zorgvuldige transitie door aanbieders naar de Wmo
2015 mogelijk te maken. In de nieuwe situatie zal de persoonlijke verzorging voor
mensen met lichamelijke aandoeningen, waarvan verwacht wordt dat deze
overlapt met verpleging, georganiseerd worden vanuit de Zvw. Voor deze groep
valt naar verwachting synergie te behalen uit de combinatie van persoonlijke
verzorging en verpleging. Een nadeel is dat voor deze mensen een schot ontstaat
tussen begeleiding (Wmo 2015) en persoonlijke verzorging. De
verantwoordelijkheid voor de persoonlijke verzorging voor mensen met nietlichamelijke aandoeningen, waarvan de verwachting is dat deze overlapt met
begeleiding, komt te liggen bij gemeenten. Voor deze groep is naar verwachting
synergie te behalen uit de combinatie van begeleiding en persoonlijke verzorging.
Nadeel is dat er voor deze groep een schot ontstaat tussen persoonlijke
verzorging en verpleging (Zvw). In hoofdstuk 3 van deze notitie wordt verder
ingegaan op de relevantie van deze synergiemogelijkheden en schotten. Een
kanttekening bij de overgang van persoonlijke verzorging naar de
zorgverzekeraars is dat de doelmatigheidsprikkel in het huidige voorstel kleiner
zal zijn, als er - in ieder geval in de komende jaren - bij zorgverzekeraars
nacalculatie plaatsvindt over uitgaven op het gebied van onder meer extramurale
behandeling, verpleging en persoonlijke verzorging.5 Als zorgverzekeraars niet
risicodragend zijn, zullen ze deze voorzieningen immers ruimhartiger
verstrekken.
Ten aanzien van de Participatiewet is besloten dat huidige Wajongers met
arbeidsvermogen niet in de bijstand terechtkomen. Voor hen blijft de Wajong
bestaan. De doelgroep die gemeenten de komende jaren krijgen te bedienen
wordt daarmee kleiner en het zal daardoor langer duren eer het effect van de
decentralisatie zichtbaar wordt. De prikkel om de Wajong-uitgaven te beperken is
kleiner voor het UWV dan voor gemeenten. Daarnaast neemt in het nieuwe
voorstel de prikkel voor het zittende bestand met arbeidsvermogen om werk te
zoeken minder toe: in het nieuwe voorstel behouden zij hun uitkering en krijgen
zij niet de (lagere) bijstandsuitkering met de bijbehorende partner- en
vermogenstoets.6 Voor het zittende bestand met arbeidsvermogen bestaat dus de
kans dat er minder uitstroom naar werk plaatsvindt. In de overgangsfase zal er
minder doelmatigheidswinst geboekt worden dan in het oorspronkelijke voorstel.
Deze overgangsfase duurt in het aangepaste voorstel totdat de gehele zittende
populatie met arbeidsvermogen is uitgestroomd, hetgeen enkele decennia zal
duren. In de structurele situatie is er geen verschil.
Als uitkomst van het Begrotingsakkoord 2014 wordt in 2015 195 mln euro extra
beschikbaar gesteld voor de Wmo 2015 om zeker te stellen dat het in die wet

5

Zie ook CPB (2014), bl 80.
Wel wordt de uitkering voor Wajongers met arbeidsvermogen per 2018 verlaagd naar 70% van het wettelijk
minimumloon.
6

13

vastgelegde overgangsrecht kan worden gerealiseerd.7 Voor de Jeugdwet komt in
2015 een aanvullend bedrag van 60 mln euro beschikbaar. Daarnaast komt er in
2015 105 mln extra aan middelen beschikbaar, oplopend tot 170 mln euro
stuctureel, voor zorg in een instelling. Voor een deel zijn deze middelen bedoeld
om meer zekerheid te bieden dat ouderen en verstandelijk gehandicapten, voor
wie het thuis wonen niet langer meer gaat, een plaats in een zorginstelling
kunnen krijgen. Met de extra middelen kunnen er meer plaatsen in instellingen
behouden blijven. Voor een ander deel zijn de middelen bedoeld om extra
begeleiding en dagbesteding via zorginstellingen mogelijk te maken. Naar
verwachting betekent dit dat het beroep op gemeenten voor voorzieningen als
begeleiding en huishoudelijke hulp enigszins wordt beperkt.

2.2

Financieel overzicht decentralisaties

In de CPB notitie van september 2013 hebben we een globale indicatie gegeven van
de bedragen die gemoeid zijn met de decentralisaties.8 Op basis van de actuele
informatie kan dat beeld nu worden aangepast, waarbij rekening is gehouden met de
wijzigingen in de beleidvoornemens ten opzichte van september 2013 die hierboven
zijn beschreven.
Met de overheveling van taken naar gemeenten op het terrein van de jeugdzorg, Wmo
2015 en de Participatiewet is in 2015 in totaal circa 8 mld euro gemoeid. Op dit
bedrag zijn de bezuinigingen, die stapsgewijs oplopen tot structureel circa 2mld euro
(zie tabel 2.4), in mindering gebracht. De middelen zijn afkomstig van verschillende
departementen, provincies, AWBZ en Zvw.

7

Dit overgangsrecht voorziet er in dat voor mensen met een AWBZ-indicatie die doorloopt na 1 januari 2015,
gedurende de looptijd van hun indicatiebesluit - tot uiterlijk het einde van 2015 - de rechten die aan het
indicatiebesluit verbonden zijn, behouden blijven. Voor mensen met een persoonsgebonden budget en voor de
jeugdzorg geldt een vergelijkbaar overgangsrecht.
8
CPB 2013, Tabel 2.1 op p. 6.
14

Tabel 2.4

Overzicht van de bedragen gemoeid met decentralisaties
Decentralisatie

Bezuiniging (structureel)

Bedragen (2015)
na taakstelling
Mld euro

Mld euro

Jeugdwet
Wmo 2015
Participatiewet

3,9
3,6
0,1(c)

0,5(a)
0,4 (b)
1,1 (d)

Totaal

7,6(e)

2,0

(a) Waarvan 0,45 mld bezuiniging Jeugdwet en 0,05 mld bezuiniging op taken die van AWBZ naar jeugdzorg gaan
(b) Bezuiniging in 2017 en exclusief bezuiniging (oude) Wmo van 0,6 mld euro voor huishoudelijke hulp en
hulpmiddelen.
(c) Bedrag 2015, de gerapporteerde 0,1 mld euro bevat de toevoegingen aan het inkomensdeel en de toevoeging van
middelen voor de re-integratie van de mensen die voorheen de Wajong zouden zijn ingestroomd. Hierin is dus niet
begrepen het bedrag voor de Wsw (2,3 mld in 2015) waarvoor de gemeenten nu al verantwoordelijk zijn. Het bedrag is
tevens exclusief het Inkomensdeel en de re-integratie middelen vanuit de WWB. Het bedrag is structureel 1,6mld euro.
(d) De structurele besparing op de Wajong bedraagt 1,1 mld. Daarnaast zal het sluiten van de Wsw leiden tot een
structurele besparing van 0,6 mld.
(e) Dit bedrag wijkt af van de 10,4 mld euro die volgens de meicirculaire naar het deelfonds sociaal domein gaat. De
reden is dat hier voor de Participatiewet met een andere opstelling van geldstromen is gewerkt die beoogt de budgettaire
effecten voor gemeenten goed in kaart te brengen; zie ook noot (c).

Voor de Jeugdwet ontvangen gemeenten in 2015 3,9 mld euro. In dit bedrag is
rekening gehouden met een bezuiniging van 120 mln euro. De korting loopt op tot 0,5
mld euro in 2017. Om de overgehevelde taken te kunnen financieren
ontvangen gemeenten in 2015 een budget op basis van een historische verdeling.
Tabel 2.5 geeft voor 2015 een overzicht per zorgvorm van het budget, het aantal
cliënten en het gemiddeld budget per cliënt op het gebied van jeugdzorg. Deze tabel
geeft een indicatie van welke posten verwacht wordt dat ze gepaard gaan met hoge
uitgaven (per cliënt). Daarnaast laat de tabel ook zien dat het grootste deel van het
budget afkomstig is van de provinciaal gefinancierde jeugdzorg (1,6 mld euro); vanuit
de AWBZ en Zvw gaat het om bedragen van circa 1 mld euro. Qua aantallen cliënten is
de Zvw jeugd-GGZ tweede lijn zonder verblijf de omvangrijkste voorziening (GGZinstellingen en ziekenhuis). Tevens blijkt dat zorgvoorzieningen met verblijf het
duurst zijn (AWBZ jeugdzorg met verblijf, Zvw jeugd-GGZ tweede lijn met verblijf,
verblijf deel/voltijd J&O (Jeugd en Opvoedhulp) en JeugdzorgPlus).

15

Tabel 2.5

Budgettaire gegevens 2015 op terrein jeugdzorg
Budget per zorgvorm
(in mln euro’s)

Aantal cliënten (a)

Gemiddeld budget per
cliënt (in euro’s)

1.150

80.600

14.200

wv Zorg aan jeugd zonder verblijf
wv Zorg aan jeugd met verblijf

730
420

74.700
7.600

9.700
55.900

Totaal Zvw-jeugdzorg

990

267.500

3.700

wv Jeugd-GGZ eerste lijn
wv Jeugd-GGZ tweede lijn zonder
verblijf
wv Jeugd-GGZ tweede lijn met verblijf

20
690

66.700
209.500

400
3.300

270

5.100

54.000

Totaal Provinciaal-gefinancierde
jeugdzorg

1.590

103.500

15.400

wv Totaal jeugd en opvoedhulp
•Alleen ambulante
zorg (J&O)
•Verblijf deel/voltijd
(J&O)
•Verblijf pleegzorg
(J&O)
wv Jeugdbescherming
wv Jeugdreclassering
wv Geaccepteerde aanmeldingen bjz
wv Gemelde kinderen AMK
wv Overige

970
140

71.300
34.400

13.600
4.000

510

16.400

31.000

320

20.500

15.700

290
70
180
50
40

46.600
16.000
60.800
31.400

6.300
4.300
3.000
1.400

JeugdzorgPlus (gesloten
jeugdzorg)

130

2.400

56.500

Totaal budget

3870

Zorgvorm

Totaal AWBZ-jeugdzorg

Bron SCP: Verdeling historische middelen jeugdhulp 2012
http://www.scp.nl/Nieuws/Verschenen_Toelichting_op_verdeling_jeugdzorg_budget_naar_gemeenten
(a) Het aantal cliënten betreft het werkelijke gebruik in 2011 of 2012.

Voor de Wmo 2015 wordt er in 2015 3,6 mld euro overgeheveld naar gemeenten. In
dat bedrag is rekening gehouden met een bezuiniging die oploopt tot 0,4 mld in 2017.
Daarnaast is binnen de oude Wmo-taken sprake van een structurele korting op het
budget voor huishoudelijke hulp en hulpmiddelen van 0,6 mld euro. Onderstaande
tabel geeft het budget weer voor de budgettair meest omvangrijke posten van de
nieuwe taken van de Wmo 2015. Het budget voor de taak beschermd wonen wordt
gegeven aan de centrumgemeenten, omdat zij verantwoordelijk worden voor het
leveren van deze voorziening. Het nieuwe budget uit andere bronnen is ter
financiering van o.a. sociale wijkteams en ondersteuning en waardering van
mantelzorgers.

16

Tabel 2.6

Budgettair overzicht nieuwe taken Wmo 2015
Budget per zorgvorm (in mld euro’s)

Nieuw budget vanuit de huidige AWBZ
Wv begeleiding en kortdurend verblijf inclusief bijbehorend vervoer
Wv beschermd wonen (GGZ-C)
Wv overige posten en kortingen

2,9
1,9
1,4
-0,4

Nieuw budget uit andere bronnen

0,7

Totaal nieuw budget Wmo 2015

3,6

Bron:
http://www.invoeringwmo.nl/sites/default/files/Bijlage%201%20internetbericht%20verdeling%20budget%20Wmo%20201
5%20mei%20-%20technische%20toelichting.pdf

Vanaf 1 januari 2015 komt er één regeling voor mensen met arbeidsvermogen,
namelijk de Participatiewet. Gemeenten worden op dat moment verantwoordelijk
voor zowel de re-integratie van als de uitkeringverstrekking aan mensen met
arbeidsvermogen die voorheen de Wajong of de Wsw zouden zijn ingestroomd. De
instroom in de Wsw wordt stopgezet. De gemeenten organiseren voortaan de nieuwe
voorziening beschut werk. Tevens krijgen gemeenten het instrument
loonkostensubsidie tot hun beschikking om mensen die niet in staat zijn om zelf het
wettelijk minimumloon te verdienen te begeleiden naar werk.
In 2015 krijgen gemeenten 0,1 mld euro om de nieuwe instroom in de Participatiewet
op te vangen. Het budget ter opvang van de nieuwe instroom aan mensen die
voorheen recht hadden op Wajong of Wsw neemt toe over de tijd. Daarnaast
ontvangen gemeenten nog steeds budget voor het zittend bestand Wsw (2,3 mld in
2015). Het budget voor het financieren van de huidige Wsw’ers zal over de tijd
afnemen als gevolg van de afbouw van het zittende bestand. Structureel ontvangen
gemeenten een budget met een omvang van 1,6 mld euro. Dit budget bestaat uit
zowel toevoegingen aan het inkomensdeel als re-integratiemiddelen.
Als gevolg van de Participatiewet wordt circa 1,7 mld euro bespaard op de lange
termijn. Deze besparing wordt voornamelijk gerealiseerd door het beperken van de
Wajong (1,1 mld euro) en het stopzetten van de Wsw-instroom (0,6 mld euro).9 Tabel
2.7 geeft een indicatie van de kosten die gemoeid zijn met de taken van de
Participatiewet. De in de tabel weergegeven uitgaven aan Wajongers hebben alleen
betrekking op Wajongers met arbeidsvermogen. Op korte termijn zullen de uitgaven
aan jonggehandicapten met arbeidsvermogen voor gemeenten relatief klein zijn. Over
de tijd nemen deze uitgaven voor gemeenten toe. Per saldo wordt hierop een
besparing geboekt van circa 1,1 mld euro die voornamelijk tot stand moet komen
door een vermindering van de uitkeringslasten, als Wajongers met arbeidsvermogen

9

Het bedrag van 0,6 mld samenhangend met het stopzetten van de Wsw-instroom is niet meegenomen in tabel
2.4 hierboven omdat het uitgaven betreft die al gedecentraliseerd waren.
17

geen recht hebben op bijstand of (met loonkostensubsidie) aan de slag gaan bij
bedrijven.
Tabel 2.7

Uitgaven aan taken van de Participatiewet in 2012

Voorziening

Totale kosten (in mln
euro’s)

Aantal cliënten Gemiddelde kosten per
cliënt (in euro’s)

Wajong uitkering uitgaven (a)
Wajong re-integratie uitgaven

2.260
140

226.500

10.000

Wsw loonkosten
Wsw arbeidskosten ongesubsidieerde
professionals
Wsw materiële kosten

2.450
540

102.200
102.200

24.000
5.300

310

102.200

3.000

Bronnen: UWV Januarinota 2014, Publiek Overzicht Resultaten Wsw Gemeente en Cedris Branche-informatie 2012.
(a) Gemeenten worden alleen verantwoordelijk voor de nieuwe instroom jonggehandicapten met arbeidsvermogen.
Deze cijfers geven de totale Wajong uitkeringslasten.

Het is de bedoeling dat de met de decentralisaties gemoeide budgetten in het
deelfonds sociaal domein gebundeld worden. Dit om gemeenten de mogelijkheid te
geven in te spelen op de samenhang tussen de verschillende problemen waarmee
degenen die ondersteuning nodig hebben te maken hebben.
De decentralisaties hebben gevolgen voor de omvang en verdeling van de
gemeentelijke inkomsten en uitgaven. De tabellen 2.8 en 2.9 brengen deze gevolgen
in beeld, ten opzichte van de gemeentelijke inkomsten en uitgaven in 2013. Andere
veranderingen hierin blijven dus buiten beschouwing. Verder wordt in deze tabellen
aangenomen dat gemeenten niet op andere uitgaven bezuinigen om de nieuwe taken
uit te kunnen voeren. Bij de inkomsten slaat de toename van bijna 8 mld euro geheel
neer in de post Uitkering gemeentefonds en specifieke uitkeringen door het Rijk. Tabel
2.8 laat zien dat daardoor het aandeel van deze post in het totaal van de inkomsten
verder toeneemt van 64 tot 70%. De overige inkomstencategorieën laten een dalend
aandeel zien; zo daalt het aandeel van belastingen van 12 naar 10%.

18

Tabel 2.8 Mutatie gemeentelijke inkomsten als gevolg van decentralisaties
Voor decentralisaties

Na decentralisaties

Mld euro

% totaal

Mld totaal

% totaal

Verschil
aandeel

Uitkering gemeentefonds en specifieke
uitkeringen door het Rijk
Verkopen van goederen en diensten
Belastingen
Inkomen uit vermogen

27,0

64

34,6

70

5

8,3
5,2
1,6

20
12
4

8,3
5,2
1,6

17
10
3

-3
-2
-1

Totaal inkomsten

42,1

100

49,7

100

Inkomsten (a)

Bronnen: CBS statline, Meicirculaire Gemeentefonds 2014 en Overzicht Onderhoudsrapport Specifieke Uitkeringen
2013.
(a) Exclusief gemeenschappelijke regelingen. De cijfers in de eerste kolom hebben betrekking op 2013, het laatst
beschikbare jaar

Tabel 2.9 toont de verandering in uitgaven als gevolg van de decentralisaties, ten
opzichte van 2013. Bij de uitgaven slaan de bedragen voor Jeugdwet en Wmo 2015
neer in de post Volksgezondheid en milieu waardoor het aandeel van deze
uitgavencategorie stijgt van 11 naar 23%. De post Sociale voorzieningen en
maatschappelijke dienstverlening neem met 0,1 mld toe door toevoegingen aan het
inkomensdeel van de WWB en de toevoeging van re-integratiemiddelen voor mensen
die voorheen de Wajong zouden zijn ingestroomd. De Wsw - die wel meegeteld wordt
in het sociaal deelfonds - was al gedecentraliseerd en leidt derhalve niet tot hogere
gemeentelijke uitgaven.
Tabel 2.9 Mutatie gemeentelijke uitgaven als gevolg van decentralisaties
Voor decentralisaties

Na decentralisaties

Mld euro

% totaal

Mld euro

% totaal

Verschil aandeel

Algemeen bestuur
Openbare orde en veiligheid
Verkeer, vervoer en waterstaat
Economische zaken
Onderwijs
Cultuur en recreatie
Sociale voorz. en maatsch.dienstverl.
Volksgezondheid en milieu
Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting

3,1
1,8
4,8
0,9
3,0
5,0
16,0
5,4
7,4

6
4
10
2
6
11
34
11
16

3,1
1,8
4,8
0,9
3,0
5,0
16,1
12,9
7,4

6
3
9
2
5
9
29
23
13

-1
-1
-1
0
-1
-1
-4
12
-2

Totaal

47,4

100

55,0

100

Uitgaven (a)

Bron: CBS statline.
(a) Inclusief gemeenschappelijke regelingen. De cijfers in de eerste kolom hebben betrekking op 2013, het laatst
beschikbare jaar

19

2.3

Verdeelmodellen

De verdeling van de middelen over gemeenten zal de komende jaren gebaseerd
worden op objectieve verdeelmodellen, die momenteel ontwikkeld worden. Voor de
jeugdzorg en de Wmo 2015 zullen de budgetten in 2015 nog op historische uitgaven
zijn gebaseerd. In 2016 volgt dan de overgang naar de methodiek van de objectieve
verdeelmodellen. De verdeling van de middelen voor de Participatiewet zal direct al
in 2015 op basis van objectieve verdeelmodellen plaatsvinden.10
De objectieve verdeelmodellen verdelen de middelen –net zoals het gemeentefonds kostengeoriënteerd en globaal. Kostenoriëntatie betekent dat bij de verdeling van de
middelen rekening is gehouden met de verschillende uitgavenbehoeften van
gemeenten. Globaliteit betekent dat er voor de verdeling gebruik wordt gemaakt van
algemene maatstaven. Hierdoor is er geen directe koppeling tussen de middelen uit
het gemeentefonds en specifieke taken.
Verdeelmodellen zijn al eerder gebruikt bij o.a. de verdeling van het Wmo 2007
budget, de middelen voor de WWB en het Gemeentefonds. Een objectief
verdeelmodel verdeelt een budget over gemeenten op basis van een aantal objectieve
kenmerken. Elementen van toeval en verschillen in beleid die geformaliseerd zijn in
bestaande, historisch bepaalde verdelingen worden daardoor herijkt. Een gevolg
daarvan is ook dat de nieuwe verdeelmodellen bij invoering leiden tot
herverdeeleffecten. Sommige gemeenten krijgen op basis van de uitkomsten van het
verdeelmodel een groter of kleiner budget dan het budget dat in het verleden voor de
betreffende voorzieningen beschikbaar was. Dit is niet per se een onvolkomenheid
van het verdeelmodel: herverdeeleffecten kunnen namelijk het gevolg zijn van een
relatief genereus historisch beleid van de instantie die voorheen de voorzieningen
verzorgde. Afhankelijk van de grootte van de herverdeeleffecten kan ervoor gekozen
worden ze in te perken door het model via een overgangsregime in te voeren.
De uitkomsten van de objectieve verdeelmodellen voor de Wmo 2015 en de Jeugdwet
zijn nog niet bekend. Voor het overgangsjaar 2015 wordt de verdeling voor deze
terreinen nog gebaseerd op de historische aandelen. Voor de Participatiewet zijn de
voorlopige budgetten voor 2015, berekend op basis van objectieve verdeelmodellen,
onlangs bekendgemaakt. Desalniettemin bestaat er nog steeds een belangrijke bron
van onzekerheid voor de periode na 2015, omdat de verdeelmodellen op het gebied
van jeugdzorg en de Wmo nog niet bekend zijn. Tevens is de huidige
verdeelsystematiek van de Participatiewet alleen bruikbaar op de korte termijn,
omdat de verdeling deels gebaseerd is op de instroom in de werkregeling van de
Wajong en de instroom op de wachtlijst van de Wsw. Vanaf 1 januari 2015 is het
echter niet meer mogelijk om nog in te stromen in de Wsw of de Wajong
10

Zowel voor het inkomensdeel als voor het participatiebudget wordt een ingroeipad met aflopende historische
component gehanteerd om herverdeeleffecten te mitigeren.
20

werkregeling. Daarom zal in de toekomst moeten worden overgegaan op een andere
methodiek. Hieronder wordt per decentralisatie kort ingegaan op de stand van zaken
met betrekking tot de objectieve verdeelmodellen.
Participatiewet

De verdeling van middelen voor de Participatiewet in 2015 is inmiddels bekend. De
verdeelsystematiek bestaat uit drie onderdelen, waarvan de afzonderlijke uitkomsten
worden samengevoegd tot één budget. Het eerste onderdeel betreft de middelen van
het zittend bestand van de Wsw. De verdeling hiervan is gebaseerd op een inschatting
van het aantal Wsw’ers eind 2014 en een voorspelde uitstroomkans. Ten tweede
worden de middelen voor het WWB-werkdeel verdeeld aan de hand van een
verdeelmodel op basis van regressieanalyse. Tenslotte zijn er de middelen voor de
nieuwe doelgroep, mensen met arbeidsvermogen die voorheen in aanmerking
zouden komen voor de Wsw of Wajong. Deze middelen worden verdeeld op basis van
de historische instroom in de Wsw-wachtlijst en de Wajong-werkregeling. Zoals
boven reeds vermeld is deze verdeelsystematiek alleen bruikbaar op de korte
termijn, omdat instroom in de Wsw en Wajong werkregeling vanaf 1 januari 2015
wordt stopgezet. Daarom zal in de toekomst moeten worden overgegaan op een
andere methodiek.
Wmo 2015

Voor de uitvoering van de nieuwe taken die vanuit de AWBZ worden overgeheveld
naar gemeenten wordt een apart objectief verdeelmodel ontwikkeld. Een deel van de
nieuwe taken is alleen bedoeld voor centrumgemeenten. Daarom is het
overgehevelde budget deels bedoeld voor iedere gemeente en deels voor alleen de
centrumgemeenten.
Het budget waar alle gemeenten recht op hebben bestaat uit twee delen: een deel ter
financiering van zorgtaken, zoals begeleiding en kortdurend verblijf, en een deel voor
kleinere posten, zoals mantelzorg en cliëntondersteuning. Het budget voor
beschermd wonen voor centrumgemeenten wordt ook verdeeld op basis van een
objectief verdeelmodel.
Jeugdwet

Het definitieve verdeelmodel voor de Jeugdwet wordt eind 2014 verwacht en is
gebaseerd op cijfers uit 2011 en 2012. Ondertussen is al een verklaringsmodel
ontwikkeld om in kaart te brengen welke factoren een rol spelen bij het verklaren van
kostenverschillen tussen gemeenten. Het verklaringsmodel verdeelt de gebruikte
variabelen in naar verschillende niveaus. Er wordt gekeken naar factoren op ‘kind
niveau’, ‘ouder/gezin niveau’ en er wordt gecorrigeerd voor factoren op lokaal
niveau, zoals de mate van stedelijkheid. Verder is onderzocht of er regionale
verschillen bestaan en of de aanwezigheid van zorgaanbieders een effect heeft.

21

3

Samenhang sociale regelingen

3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de kansen en risico’s die ontstaan door
samenhang tussen de sociale regelingen. Samenhang tussen taken die door één partij
worden uitgevoerd kan leiden tot kansen in de vorm van synergievoordelen (ook wel
economies of scope genoemd). Maar samenhang tussen taken die bij verschillende
partijen liggen kan juist leiden tot risico’s op onderinvestering en
afbakeningsproblemen.
In de economie is sprake van synergievoordelen als de uitvoering van meerdere
taken door één partij efficiënter is dan wanneer elke taak door een afzonderlijke
partij zou worden uitgevoerd.11 Dit leidt tot kostenbesparingen. Synergievoordelen
verschillen van schaalvoordelen (die zullen worden besproken in hoofdstuk 5),
omdat bij synergie de voordelen ontstaan door het combineren van verschillende
taken, terwijl schaalvoordelen ontstaan als één taak op grotere schaal wordt
uitgevoerd.
Wanneer meerdere partijen betrokken zijn bij taken waartussen samenhang bestaat,
gaan niet alleen potentiële synergievoordelen verloren, maar ontstaat ook het risico
op onderinvestering en afbakeningsproblemen. Onderinvestering kan ontstaan
wanneer het goed uitvoeren van de ene regeling de kans vermindert dat de cliënt ook
een beroep moet doen op een andere regeling. Als de twee regelingen bij
verschillende partijen liggen, dan heeft de partij die de preventieve regeling uitvoert
geen prikkel om te investeren in zijn taak. Het resultaat van meer investeringen slaat
immers neer bij de andere partij, die door de investeringen minder risico loopt. Het
gevolg van de onderinvestering in de preventieve regeling is echter dat de totale
uitgaven aan beide regelingen samen toenemen.
Afbakeningsproblemen ontstaan wanneer twee regelingen elkaars substituten zijn
voor bepaalde doelgroepen. Cliënten uit die doelgroepen komen voor beide
regelingen in aanmerking, maar kunnen uiteindelijk maar van één regeling gebruik
maken. Dit heeft als risico dat partijen cliënten op elkaar afschuiven. Het gevolg is dat
cliënten bij de partij terechtkomen die de ruimste financiering heeft. Maar dit is niet
per definitie de partij die het beste bij de cliënt past. Ook maatschappelijk gezien kan
het ongewenst zijn dat de cliënt terecht komt bij de partij met het ruimste budget.
Paragraaf 3.2 gaat verder in op de economische theorie van synergievoordelen en de
problemen die kunnen ontstaan wanneer samenhangende taken bij verschillende
11

Zie onder andere Panzar en Willig (1981).
22

partijen liggen. Paragraaf 3.3 documenteert de zichtbare overlap van
voorzieningengebruik binnen de Participatiewet, AWBZ en huishoudelijke hulp.
Gelijktijdig gebruik van regelingen die volledig bij de gemeente liggen duidt op
mogelijke synergievoordelen. Gelijktijdig gebruik van regelingen die zowel bij de
gemeente als andere partijen liggen, vormt een risico. Een kanttekening hierbij is dat
er ook kansen en risico’s zijn die niet direct zijn te herleiden uit gelijktijdig gebruik
van voorzieningen. Als de ene voorziening een preventieve werking heeft op een
andere voorziening, dan zal er juist weinig gelijktijdig gebruik zichtbaar zijn. En als
twee regelingen elkaars substituut zijn, dan is er per definitie geen overlap tussen
deze regelingen. Een tweede beperking van de data is dat van de gemeentelijke
voorzieningen alleen het gebruik van huishoudelijke hulp is geregistreerd. Andere
voorzieningen, zoals woningaanpassingen, gemeentelijke schuldhulpverlening en
politiediensten, bieden ook synergiemogelijkheden. Als laatste is alleen het gebruik
van voorzieningen geregistreerd, en niet de kosten. Het is hierdoor niet mogelijk om
onderscheid te maken tussen ‘dure’ en ‘minder dure’ voorzieningengebruikers.
Gebruikmakend van de overlap die in paragraaf 3.3 wordt beschreven, bespreekt
paragraaf 3.4 een aantal synergievoordelen, risico’s van onderinvestering en
afbakeningsproblemen van de decentralisaties. Het gaat hier om mogelijke kansen en
risico’s. De mate waarin deze voordelen en problemen ook daadwerkelijk zullen
optreden is een empirische kwestie die met de huidige gegevens niet beantwoord kan
worden. In veel gevallen geeft ook de wetenschappelijke literatuur geen aanwijzingen
over de te verwachten grootte van de effecten. Wel wordt in paragraaf 3.4 een
kwalitatieve inschatting gemaakt van de mate waarin kansen en risico’s zich zullen
voordoen. Paragraaf 3.5 gaat in op een aantal instrumenten die binnen de
decentralisaties gebruikt kunnen worden om synergievoordelen te realiseren en het
probleem van onderinvestering en afbakeningsproblemen te minimaliseren.

3.2

Samenhang in economisch perspectief

3.2.1

Synergievoordelen

Voordelen uit het delen van inputs

Om synergievoordelen te kunnen realiseren, is het van belang om te weten waardoor
deze veroorzaakt worden. In de economische literatuur worden synergievoordelen
toegeschreven aan het delen van dezelfde inputs.12 Een voorbeeld hiervan is een
machine die gebruikt kan worden bij de productie van meerdere (verschillende)
producten. Een ander voorbeeld is restwarmte die vrijkomt bij de productie van het
ene product en ingezet kan worden bij de productie van een ander product. Maar het
kan ook gaan om kennis (knowhow) die bij verschillende productieprocessen kan
worden ingezet. En in het verlengde hiervan kan het ook gaan om het delen van
informatie. Banken hebben bijvoorbeeld een synergievoordeel dat gebaseerd is op
12

Zie onder andere Panzar en Willig (1981) en Teece (1980).
23

gedeelde informatie. Wanneer iemand klant is bij een bank, geeft dit de bank inzicht
in het risicoprofiel van de klant. Op het moment dat de klant een extra product wil
afnemen, hoeft de bank geen grote kosten meer te maken om een nieuw risicoprofiel
van de klant op te stellen.13
Bij het delen van dezelfde input valt bij de decentralisaties in de eerste plaats te
denken aan het delen van het gemeentelijk uitvoeringsapparaat, waardoor bespaard
kan worden op uitvoeringskosten. Het gaat hier onder andere om administratieve
kosten en de kosten van behuizing. Deze uitvoeringskosten nemen minder dan
evenredig toe bij uitbreiding van het takenpakket van gemeenten. Daarnaast hebben
gemeenten expertise op bijvoorbeeld het gebied van wetgeving die bij meerdere
taken kan worden ingezet.
Een kanttekening hierbij is dat veel van de te decentraliseren regelingen op het
gebied van AWBZ-zorg op dit moment door de zorgkantoren worden uitgevoerd, die
daarmee begeleiding, persoonlijke verzorging, verpleging en zorg met verblijf
bundelen. Het is te verwachten dat in deze huidige situatie al synergievoordelen op
basis van uitvoeringskosten worden behaald door de zorgkantoren. Deze
synergievoordelen gaan bij de decentralisaties verloren, omdat de taken die nu bij de
zorgkantoren liggen worden opgesplitst over verschillende partijen.
De jeugdzorg wordt in de huidige situatie sterk versnipperd uitgevoerd. Daardoor
zijn de synergiemogelijkheden op basis van een gedeeld uitvoeringsapparaat in de
huidige situatie beperkt. De decentralisaties kunnen hier leiden tot een
synergievoordeel. De vraag is wel in hoeverre gemeenten alle jeugdzorg zullen
bundelen. Zoals in hoofdstuk 5 wordt besproken, worden bepaalde vormen van
jeugdzorg op regionaal niveau uitgevoerd, terwijl andere vormen op bovenregionaal
niveau of juist op lokaal niveau worden georganiseerd. Hierdoor zullen de voordelen
van een gedeeld uitvoeringsapparaat minder sterk zijn dan wanneer alle jeugdzorg
wordt gebundeld.
Zowel voor de jeugdzorg als de AWBZ-zorg is op dit moment weinig bekend over de
uitvoeringskosten. Dit maakt het moeilijk om de potentiële synergievoordelen uit het
delen van uitvoeringskosten in te schatten.
Naast gedeelde uitvoeringskosten geeft het delen van informatie een belangrijk
synergievoordeel bij de decentralisaties. De uitvoering van de ene taak kan
informatie over cliënten opleveren die nuttig kan zijn bij de uitvoering van andere
taken. Een voorbeeld hiervan is de huishoudelijke hulp die regelmatig bij cliënten
thuis komt en daardoor vroegtijdig veranderingen in de gezondheidstoestand van de
cliënt kan signaleren. Naast deze signaalfunctie kan delen van informatie ook een
beter beeld geven van de achterliggende problematiek van de cliënt, waardoor de
13

Kanatas en Qi (2003) bespreken dit voorbeeld.
24

toewijzing van voorzieningen aan gebruikers verbetert. Neem als voorbeeld een
bijstandsgerechtigde met psychische klachten. Als de psychische klachten worden
veroorzaakt door het ontbreken van een zinvolle dagbesteding dan is het opstarten
van een re-integratietraject, eventueel gecombineerd met lichte psychologische
begeleiding, een goede optie. Maar als de psychische klachten een andere oorzaak
hebben, dan is het wellicht zinvoller om eerst deze klachten aan te pakken en pas na
afname van de klachten een re-integratietraject te starten.14
Om synergievoordelen te realiseren uit het delen van informatie, is communicatie
tussen verschillende hulpverleners die betrokken zijn bij één cliënt essentieel. Het
wijkteam kan gebruikt worden als instrument om synergievoordelen te realiseren uit
het delen van informatie. In paragraaf 3.5.1 wordt hier verder op ingegaan.
Voordelen uit het internaliseren van spillovers

Synergievoordelen ontstaan als één partij meerdere taken combineert. In de
economische literatuur over synergievoordelen is het uitgangspunt dat al die taken
daadwerkelijk worden uitgevoerd. Dit hoeft bij de decentralisaties niet te gelden. Het
is mogelijk dat de (kwaliteit van) uitvoering van de ene voorziening effect heeft op
het beroep op de andere voorzieningen. Zo kan bijvoorbeeld goede begeleiding
mogelijke toekomstige problemen voorkomen of bestaande problemen op andere
terreinen verminderen. Het goed uitvoeren van de ene taak (begeleiding) leidt er dan
toe dat andere taken niet of minder intensief hoeven worden uitgevoerd. In dit
hoofdstuk wordt de term spillover gebruikt voor deze vorm van samenhang.
Als de taken waartussen spillovers bestaan bij dezelfde partij liggen, kan een
synergievoordeel ontstaan omdat de partij alle spillovers internaliseert. De partij
houdt dan bij de uitvoering van haar taken rekening met het effect dat dit heeft op de
vraag naar de andere taken. Een voorbeeld is begeleiding van ouders bij de
opvoeding van hun kinderen. Dit heeft een spillover effect richting jeugdzorg, omdat
opvoedbegeleiding latere problemen bij de kinderen kan voorkomen.15 Het kan dus
lonen om ruimhartig om te gaan met de inzet van opvoedbegeleiding en daarmee op
de totale kosten van opvoedbegeleiding en jeugdzorg samen te besparen. Spillovers
zijn te verwachten tussen taken die binnen één decentralisatie liggen (bijvoorbeeld
zorg), maar ook tussen taken die binnen verschillende terreinen liggen, zoals zorg en
participatie. Daarnaast zijn er ook spillovers mogelijk met taken die nu al worden
uitgevoerd door gemeenten, zoals huisvestingsbeleid. Om de spillovers te
internaliseren is het voor gemeenten van belang om de verschillende regelingen
zoveel mogelijk te ontschotten en integraal te werken. In paragraaf 3.5.1 wordt
verder besproken hoe het wijkteam hierbij als instrument kan worden ingezet.

14

Zie onder andere McKee-Ryan et al. (2005). In dit artikel wordt aangetoond dat werkloosheid een negatief
effect heeft op psychologisch welbevinden. Ook geeft dit artikel enig bewijs dat laag psychisch welbevinden het
vinden van een baan bemoeilijkt.
15
Zie bijvoorbeeld Nowak en Heinrichs (2008). In dit artikel wordt de effectiviteit van een specifiek programma
voor opvoedhulp aangetoond.
25

3.2.2

Samenhangende taken bij verschillende partijen

Onderinvestering

Taken waartussen spillovers bestaan kunnen bij verschillende partijen liggen. In
plaats van spillovers wordt er dan ook wel gesproken over externaliteiten of externe
effecten, omdat de spillovers neerslaan bij een andere, externe, partij.16 In dit
hoofdstuk zal de term spillovers worden gebruikt wanneer er sprake is van één partij
die de taken uitvoert, en zal de term externe effecten worden gebruikt wanneer twee
of meer partijen bij de taken betrokken zijn. In het kader van de samenhang van
sociale regelingen zullen de externe partijen vooral de zorgverzekeraars en het Rijk
(Wet langdurige zorg) zijn. De zorgvraag die bij deze partijen wordt neergelegd hangt
mede af van de inspanningen van de gemeente. In hoofdstuk 4 worden externe
effecten in een breder perspectief geplaatst.
Externe effecten hebben als gevolg dat investeringen door gemeenten zich
(gedeeltelijk) uitbetalen bij de zorgverzekeraars en Wet langdurige zorg.
Externaliteiten kunnen dan leiden tot onderinvestering door gemeenten.17
Maatschappelijk gezien is het optimaal als de gemeente zoveel investeert dat de
marginale kosten gelijk zijn aan de marginale totale baten, dus inclusief de baten die
terecht komen bij de externe partijen. De gemeente zou dus door moeten gaan met
investeren tot het punt waar een euro extra investering leidt tot een euro extra totale
baten. Maar als een deel van de baten neerslaat bij externe partijen dan leidt een euro
extra investering door gemeenten tot bijvoorbeeld 70 cent extra baten voor de
gemeente. Dit maakt het financieel onaantrekkelijk voor gemeenten om de extra
investering te doen, terwijl deze maatschappelijk gezien wel nuttig is.
Neem bijvoorbeeld de ondersteuning van mantelzorgers. De belangrijkste baten voor
de gemeente zijn dat mantelzorgers bepaalde Wmo-taken van de gemeente kunnen
overnemen. Maar mantelzorgers kunnen ook taken op het gebied van persoonlijke
verzorging overnemen, wat ten goede komt aan de zorgverzekeraars. Als de
gemeente geen rekening houdt met de besparingen bij de zorgverzekeraars, dan zal
de gemeente doorgaan met investeren in ondersteuning tot het punt waar de extra
investering niet meer opweegt tegen de extra besparingen op de Wmo. Maar op dit
punt zijn de extra besparingen op de Wmo en Zvw samen waarschijnlijk hoger dan de
benodigde extra investering, zodat de extra investering maatschappelijk gezien zich
wel zou uitbetalen. Als de gemeente geen rekening houdt met de externe effecten,
ontstaat er dus onderinvestering in begeleiding van mantelzorgers. Dit kan er toe
leiden dat sommige mantelzorgers geen ondersteuning krijgen, of dat de
ondersteuning lager ligt dan gewenst.

16

Zie hoofdstuk 11 van Mas-Colell et al. (1995).
In dit hoofdstuk wordt gesproken over onderinvestering, omdat het in deze context gaat om een uitgave door
gemeenten die zich terugbetaalt in een lagere zorgvraag bij de zorgverzekeraars en/of het Rijk. In hoofdstuk 4
wordt dit idee besproken in een bredere context, waar het niet noodzakelijk gaat om een uitgave die leidt tot lager
gebruik van voorzieningen elders. Daarom wordt in hoofdstuk 4 de term onderaanbod gebruikt in plaats van
onderinvestering.
17

26

Het risico op onderinvestering neemt toe met het aandeel van de baten wat bij andere
partijen neerslaat. Als het overgrote deel van de baten bij de gemeente terecht komt,
dan is het risico op onderinvestering beperkt. In het voorbeeld uit de vorige alinea
zou dit betekenen dat de extra besparingen op Wmo en Zvw samen nog steeds
nauwelijks opwegen tegen de extra investering. Maar hoe meer baten bij de Zvw
terecht komen, hoe groter het probleem.
Om het risico van onderinvestering te beperken kunnen verschillende instrumenten
worden ingezet. In paragraaf 3.5.2 wordt besproken hoe langdurige samenwerking
van verschillende partijen tot onderling vertrouwen kan leiden, wat het risico op
onderinvestering beperkt. Ook wet- en regelgeving kan een rol spelen om het risico
op onderinvestering te beperken. Dit wordt verder uitgewerkt in paragraaf 3.5.3.
Financiering is een derde instrument dat kan worden ingezet om de gevolgen van
externe effecten te beperken. Hoofdstuk 4 bespreekt dit instrument in detail.
Afbakeningsproblemen

Het is mogelijk dat regelingen gedeeltelijk substituten van elkaar zijn, waardoor
afbakeningsproblemen ontstaan. Het is dan niet exact duidelijk onder welke regeling
een cliënt valt, waardoor instanties naar elkaar kunnen doorverwijzen. Wanneer
regelingen substituten van elkaar zijn, is er sprake van een extreme vorm van
externaliteiten. Als een cliënt van de ene regeling gebruik maakt, is het immers zeker
dat hij niet van de andere regeling gebruik zal maken. In dit hoofdstuk wordt de term
onderinvestering gebruikt voor de situatie waarbij investeringen door één partij zich
terugbetalen bij een andere partij. In de situatie waar twee regelingen substituten
zijn, is er geen sprake meer van investeringen die gedeeltelijk bij een ander
neerslaan, maar van volledig overnemen van de kosten.
Een voorbeeld van substituten en afbakeningsproblemen is de huidige afbakening
tussen de Wajong en de bijstand. Iemand heeft recht op een Wajong-uitkering
wanneer hij of zij op jonge leeftijd een ziekte of handicap heeft gekregen. Is er geen
sprake van ziekte of handicap die op jonge leeftijd is ontstaan, dan valt de cliënt
onder de bijstand (of eventueel een andere regeling). Maar met name bij psychische
(ontwikkelings-) stoornissen is er sprake van een grijs gebied waar de grens tussen
wel of niet gehandicapt in zekere mate arbitrair is. Dit heeft ertoe geleid dat voor
deze grensgevallen de bijstand en de Wajong substituten van elkaar zijn. Omdat de
bijstand en Wajong door verschillende partijen worden uitgevoerd, ontstaat een
afbakeningsprobleem.18
Een voorbeeld van mogelijke afbakeningsproblemen bij de decentralisaties is de
samenhang tussen zware persoonlijke verzorging en verpleging aan huis enerzijds en
opname in een instelling anderzijds. Deze regelingen richten zich op dezelfde
doelgroep en zijn in zekere mate uitwisselbaar. De regelingen worden door
18

Zie Van Vuuren et al. (2011).
27

verschillende partijen (zorgverzekeraars en Wet langdurige zorg) uitgevoerd. Als de
afbakening van de regelingen niet duidelijk is, kan er een situatie ontstaan waarbij de
partijen grensgevallen naar elkaar doorsturen en waarbij de cliënten uiteindelijk
terechtkomen bij de partij met de zwakste financiële prikkels. In paragraaf 3.5.3
wordt dit voorbeeld verder uitgewerkt.
Het voorbeeld van persoonlijke verzorging en verpleging aan huis illustreert ook het
verschil tussen afbakeningsproblemen en onderinvestering. Zolang de zorgvraag van
de cliënt niet erg zwaar is, kunnen zorgverzekeraars een prikkel hebben tot
onderinvestering. Goede zorg aan huis kan immers opname in een instelling
uitstellen, wat ten goede komt aan de Wet langdurige zorg. Maar als de zorgvraag van
de cliënt dusdanig zwaar is dat opname in een instelling een mogelijkheid is, kan een
afbakeningsprobleem ontstaan rondom de vraag waar de cliënt thuishoort. De
levering van zorg aan huis is dan geen investering meer om opname in een instelling
uit te stellen, maar een substituut voor opname.
Net als bij het risico op onderinvestering, kunnen herhaalde interactie, wet- en
regelgeving en financiering afbakeningsproblemen oplossen. In paragraaf 3.5 en
hoofdstuk 4 wordt hier verder bij stilgestaan.
3.2.3

Samenvatting

Tabel 3.1 vat de discussie in voorgaande paragrafen samen. In paragraaf 3.4 worden
de kansen en risico’s uit de derde kolom uitgewerkt voor een aantal concrete
regelingen. Paragraaf 3.5 bespreekt de toepassing van de instrumenten uit de vierde
kolom bij de decentralisaties (met uitzondering van het instrument financiering; dit
instrument komt in hoofdstuk 4 aan de orde). Hierbij moet worden opgemerkt dat
deze opsomming van instrumenten niet volledig is. Bij synergievoordeel uit
communicatie valt bijvoorbeeld ook te denken aan ICT als instrument. We beperken
ons echter tot de instrumenten die in de economische literatuur veel worden
genoemd (contracteerbaarheid, financiering, herhaalde interactie) of op dit moment
sterk in de belangstelling staan (financiering, wijkteam).

28

Tabel 3.1

Overzicht van kansen en risico’s rondom de samenhang van regelingen

Aantal partijen
verantwoordelijk voor de
taken

Vorm van samenhang
tussen de taken

Alle taken bij de gemeente Gedeeld
uitvoeringsapparaat
Gedeelde informatie
Spillovers tussen de taken

Taken verdeeld over
gemeente en andere
partijen

3.3

Kans/risico van de
samenhang

Synergievoordeel uit
gedeelde
uitvoeringskosten
Synergievoordeel uit
communicatie
Synergievoordeel uit het
internaliseren van de
spillovers

Externaliteiten tussen de
taken

Orderinvestering

Taken zijn voor sommige
doelgroepen substituten

Afbakeningsproblemen

Instrumenten

Wijkteam
Wijkteam

Wet- en regelgeving
Financiering
Herhaalde interactie
Wet- en regelgeving
Financiering
Herhaalde interactie

Overlap in voorzieningengebruik

In deze paragraaf wordt ingegaan op de zichtbare overlap in het gebruik van
voorzieningen die vallen binnen werk en inkomen en voorzieningen binnen de
langdurige zorg. De zichtbare overlap geeft een ruwe indicatie van een aantal kansen
en risico’s die ontstaan uit de samenhang van regelingen. Zoals in paragraaf 3.1
genoemd, zijn er wel een aantal kanttekeningen te maken bij deze analyse:
Niet alle kansen en risico’s zijn zichtbaar als gelijktijdig gebruik van
voorzieningen. Afbakeningsproblemen zijn per definitie niet zichtbaar als overlap
en als externe effecten ontstaan uit preventie dan is dit ook niet zichtbaar in
gelijktijdig voorzieningengebruik. Ook betekent overlap niet per definitie dat
synergievoordelen te behalen zijn; dit hangt mede af van de inhoud van de
voorzieningen.
De data betreft het gebruik van voorzieningen in 2011. Het is niet bekend in
welke periode van 2011 gebruik is gemaakt van welke voorziening. Het kan
bijvoorbeeld voorkomen dat iemand alleen in januari gebruik heeft gemaakt van
begeleiding, en vanaf september gebruik maakt van persoonlijke verzorging. Dit
wordt geregistreerd als overlappend gebruik van begeleiding en persoonlijke
verzorging.
Gegevens over Jeugdwet zijn op het moment van schrijven nog niet beschikbaar.
Gegevens over gemeentelijke voorzieningen zijn niet beschikbaar, uitgezonderd
huishoudelijke hulp. Synergievoordelen zouden bijvoorbeeld kunnen ontstaan
door samenhang van de decentralisaties met voorzieningen als huisaanpassingen
en vervoer. Ook woningcoöperaties, politiediensten, etc. zouden van belang

29

kunnen zijn bij het ontstaan van synergievoordelen. Deze samenhang is met de
huidige data niet te analyseren.
Gegevens over de kosten per huishouden of individu zijn niet beschikbaar. Het is
dus niet mogelijk om een indicatie te geven van de kosten die gemoeid zijn met
een stapeling van regelingen binnen een huishouden.
Wat betreft werk en inkomen zijn gegevens beschikbaar over de volgende vijf
voorzieningen:
Bijstand.
Bijzondere bijstand.
Wet sociale werkvoorziening (Wsw); ook cliënten die op de wachtlijst staan en
cliënten die onder begeleiding werken bij een reguliere werkgever worden
meegeteld als gebruiker van de Wsw.
Wajong.
Wet schuldsanering natuurlijke personen(WSNP).
De gegevens over de langdurige zorg betreffen het gebruik van:
Huishoudelijke hulp.
Persoonlijke verzorging.
Verpleging.
Individuele begeleiding.
Groepsbegeleiding.
Zorg met verblijf.
In paragraaf 3.3.1 wordt de overlap in voorzieningengebruik op individueel niveau
besproken. Voorzieningen als de sociale werkplaats, persoonlijke verzorging en
verpleging worden op individueel niveau toegewezen en gebruikt, wat overlap op
individueel niveau relevant maakt. Vervolgens zal in paragraaf 3.3.2 overlap op
huishoudniveau worden onderzocht. Het huishoudniveau is relevant omdat onder
andere bij toewijzing van bijstand, schuldsanering en huishoudelijke hulp wordt
gekeken naar het huishouden als geheel. Ook kunnen voorzieningen die door
verschillende leden van het huishouden worden gebruik wederzijdse spillovers of
externe effecten hebben.
3.3.1

Overlap op individueel niveau

In tabel 3.2 is het totaal gebruik van voorzieningen op individueel niveau in 2011
weergegeven, uitgesplitst naar leeftijd. De voorzieningen die op werk en inkomen zijn
gericht (bijstand, bijzondere bijstand, sociale werkplaats, Wajong en wettelijke
schuldsanering) worden zoals te verwachten valt vooral door de groep jonger dan 65
jaar gebruikt. De zorgfuncties huishoudelijke hulp, persoonlijke verzorging en
verpleging worden vooral door ouderen gebruikt. Van individuele begeleiding,
30

groepsbegeleiding en zorg met verblijf wordt door alle leeftijdscategorieën gebruik
gemaakt. De onderliggende problematiek verschilt wel per leeftijdsgroep. Zo heeft
83,6% van de gebruikers van zorg met verblijf in de leeftijdsgroep 18-64 een
indicatie op grondslag psychiatrische aandoening of verstandelijke handicap. In de
groep 65-79 heeft 73,1% een indicatie op grondslag somatisch of psychogeriatrisch
en in de groep 80+ is dit 92,5%.19 Begeleiding vertoont hetzelfde patroon (zie
hiervoor paragraaf 3.4.2).
Tabel 3.2

Totaal gebruik voorzieningen in 2011

Bijstand
Bijz. bijstand
Sociale werkpl. (a)
Wajong
Schuldsanering
Huish. hulp
Pers. verzorging
Verpleging
Ind. begeleiding
Groepsbegeleiding
Zorg met verblijf

Totaal

18-64

65-79

80+

515.900
419.100
131.700
207.900
39.600
417.700
300.100
141.200
117.300
87.300
305.400

89,0%
81,5%
99,4%
99,4%
96,9%
18,2%
11,6%
19,1%
66,5%
40,8%
33,0%

9,9%
14,0%
0,6%(b)
0,6%(b)
3,0%
35,1%
31,9%
34,9%
13,4%
25,3%
19,4%

1,2%
4,4%
0%
0%
0,1%
46,7%
56,5%
46,0%
20,1%
33,9%
47,6%

Bron: eigen berekening op basis van bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand voor het project “SZW
Cumulatie van decentralisatie maatregelen”, welke afkomstig zijn van het CBS.
(a) Inclusief mensen die onder begeleiding bij een reguliere werkgever werken en mensen die op de wachtlijst staan.
(b) De leeftijdsgroep 65-79 bevat alle personen die op 31 december 2011 minimaal 65 en maximaal 79 jaar zijn. Een
beperkt aantal individuen in deze groep is gedurende 2011 65 geworden en op dat moment overgegaan van sociale
werkplaats of Wajong naar AOW.

Tabel 3.3 geeft een overzicht van de stapeling van de elf voorzieningen. Dit overzicht
laat zien dat 55,0% van de gebruikers van voorzieningen een beroep doet op slechts
één regeling. De overige 45,0% doet een beroep op twee of meer voorzieningen.
Tabel 3.3

Stapeling van voorzieningen in 2011

Aantal voorzieningen
1
2
3
4 of meer

Aantal gebruikers

Procentueel

901.000
519.100
148.300
68.900

55,0%
31,7%
9,1%
4,2%

Bron: eigen berekening op basis van bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand voor het project “SZW
Cumulatie van decentralisatiemaatregelen”, welke afkomstig zijn van het CBS.

Figuur 3.1 en figuur 3.2 splitsen de overlap in voorzieningengebruik uit. In figuur 3.1
wordt een onderverdeling gemaakt naar (1) regelingen waarvoor de gemeenten nu al
verantwoordelijk zijn (bijstand, bijzondere bijstand, sociale werkplaats en
huishoudelijke verzorging), (2) regelingen die bij de decentralisaties naar de
19

Bron: eigen berekening op basis van het bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand voor het project
“SZW Cumulatie van decentralisatie maatregelen”, welke afkomstig zijn van het CBS.
31

gemeenten gaan (Wajong20, begeleiding) en (3) regelingen waarvoor gemeenten niet
verantwoordelijk worden (wettelijke schuldsanering, persoonlijke verzorging21,
verpleging, zorg met verblijf). De figuur laat onder andere zien dat er 808.300
gebruikers van voorzieningen zijn die alleen voorzieningen gebruiken die al volledig
bij de gemeente liggen. Dit kan gaan om een enkele voorziening (bijvoorbeeld iemand
die bijstand ontvangt), maar ook gaan om een combinatie van voorzieningen
(bijvoorbeeld iemand die bijstand én bijzondere bijstand ontvangt). De figuur laat
ook zien dat er 77.400 individuen zijn die voorzieningen combineren die nu al bij de
gemeente liggen en in 2015 naar de gemeente gaan. Dit zijn bijvoorbeeld mensen die
begeleiding (in 2015 naar gemeenten) en bijstand (nu al bij gemeenten) combineren.
Of mensen die Wajong (in 2015 naar gemeenten) combineren met huishoudelijke
hulp en bijzondere bijstand (beide nu al bij gemeenten).
Figuur 3.1 laat zien dat 57,9% van de gebruikers van voorzieningen die naar de
gemeente gaan vanaf 2015 volledig bij de gemeente komen. Dit zijn bijvoorbeeld
mensen die alleen begeleiding gebruiken, maar ook bijvoorbeeld mensen die
begeleiding combineren met de sociale werkvoorziening. Op deze groep zijn mogelijk
synergievoordelen te behalen en zijn de risico’s van onderinvestering en
afbakeningsproblemen zeer beperkt. Opvallend is dat voor ten minste 77.400
individuen in 2015 een schot wordt opgeheven. Deze mensen combineren
voorzieningen die nu al bij de gemeente liggen en die in 2015 naar de gemeenten
gaan. Ook voor een deel van de 125.200 individuen die alleen voorzieningen
gebruiken die naar de gemeenten gaan zullen schotten verdwijnen. Het gaat hier om
het deel dat begeleiding (nu nog in de AWBZ) combineert met Wajong (nu nog bij het
Rijk).

20

Gemeenten worden alleen verantwoordelijk voor Wajongers met arbeidsvermogen. In onze data is het
onderscheid tussen Wajong met of zonder arbeidsvermogen niet te maken, en wordt de volledige Wajong
toegerekend aan de gemeenten.
21
Een klein deel van persoonlijke verzorging (voor mensen met indicatie psychisch, verstandelijk gehandicapt of
zintuiglijk gehandicapt) gaat naar de gemeenten. Hier wordt in figuur 3.1 geen rekening mee gehouden.
32

Figuur 3.1

Individueel gebruik van voorzieningen, uitgesplitst naar partij die
verantwoordelijk is voor de voorziening

Bron: Eigen berekening op basis van bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand voor het project “SZW
Cumulatie van decentralisatie maatregelen”, welke afkomstig zijn van het CBS.

Van de gebruikers van voorzieningen die naar de gemeente gaan krijgt 42,1% te
maken met zowel de gemeente als andere aanbieders van voorzieningen. Dit zijn
bijvoorbeeld mensen die begeleiding (naar gemeente) combineren met persoonlijke
verzorging (naar zorgverzekeraars), of Wajong (naar gemeente) combineren met
zorg met verblijf (Wlz). Door de combinatie van aanbieders blijven voor deze mensen
schotten bestaan, of ontstaan zelfs nieuwe schotten. Dit impliceert dat er risico’s zijn
op onderinvestering en afbakeningsproblemen.
In bijlage A aan het einde van deze notitie zijn twee figuren opgenomen die figuur 3.1
splitsen in een figuur voor individuen onder de 65 jaar en een figuur voor individuen
van 65 jaar of ouder. Voor mensen onder de 65 die gebruik maken van regelingen die
naar de gemeente gaan, komt 68,9% volledig bij de gemeente terecht. Voor 65+’ers is
dit 21,1%. Het belangrijkste verschil is dat 65+’ers meer gebruik maken van
persoonlijke verzorging en verpleging, wat voorzieningen zijn die naar de
zorgverzekeraars gaan. Mensen onder de 65 maken juist meer gebruik van werk- en
inkomensregelingen, zoals bijstand en sociale werkvoorziening, die nu al door
gemeenten worden uitgevoerd.

33

Op de website van het CPB is een Excel bestand gepubliceerd waarin per gemeente de
gegevens van figuur 3.1 zijn opgenomen. Dit stelt gemeenten in staat om voor hun
eigen inwoners een diagram samen te stellen, zoals in figuur 3.1.22
Figuur 3.1 maakt geen onderscheid tussen de verschillende terreinen waarop de
voorzieningen liggen; de categorie ‘voorzieningen die al bij gemeente liggen’ bevat
huishoudelijke hulp (een zorgregeling), maar ook bijvoorbeeld bijstand (een
inkomensregeling). Om een beter beeld te krijgen van de verschillende terreinen
splitst figuur 3.2 het gebruik van voorzieningen uit naar (1) werk- en
inkomensregelingen (bijstand, bijzondere bijstand, Wajong, Wsw en wettelijke
schuldsanering), (2) voorzieningen die onder de Wmo 2015 vallen (huishoudelijke
hulp, individuele begeleiding, groepsbegeleiding) en (3) voorzieningen op het gebied
van zorg die naar de zorgverzekeraars of de Wet langdurige zorg gaan (persoonlijke
verzorging, verpleging, zorg met verblijf).
Het eerste wat opvalt aan figuur 3.2 is dat de werk- en inkomensregelingen voor een
groot deel op zichzelf staan. Er is enige overlap tussen werk- en inkomensregelingen
en de Wmo 2015 (92.900 individuen). Deze overlap kan leiden tot synergievoordelen,
aangezien de gemeenten voor beide typen regelingen verantwoordelijk worden.
De zorgregelingen die onder de Zorgverzekeringswet en de wet langdurige zorg gaan
vallen vertonen flinke overlap met de Wmo 2015 en enige overlap met de werk- en
inkomensregelingen. Er zijn in totaal 305.500 individuen die zowel een gemeentelijke
regeling gebruiken als een regeling die valt onder de Zorgverzekeringswet of Wet
langdurige zorg. Deze overlap kan tot problemen leiden aangezien hier meerdere
partijen bij één cliënt betrokken zijn.
In bijlage A aan het einde van deze notitie zijn twee figuren opgenomen die figuur 3.2
weergeven voor individuen onder de 65 en voor individuen van 65 jaar of ouder.
Mensen onder de 65 maken relatief gezien weinig gebruik van zorgregelingen, maar
hun gebruik overlapt wel redelijk sterk met werk- en inkomensregelingen. Mensen
boven de 65 maken zeer weinig gebruik van werk- en inkomensregelingen. De figuur
in de bijlage geeft daarom alleen hun gebruik van zorgregelingen weer, gesplitst in
Wmo 2015 (huishoudelijke hulp en begeleiding), zorgverzekeraars (persoonlijke
verzorging en verpleging) en Wet langdurige zorg (zorg met verblijf). De Wmo 2015
vertoont veel overlap met de zorg die door de zorgverzekeraars wordt geleverd, wat
risico’s impliceert. De Wet langdurige zorg overlapt minder sterk met de andere
zorgregelingen, omdat iemand die is opgenomen in een instelling geen zorg aan huis
meer gebruikt. De zichtbare overlap is afkomstig van mensen die een deel van 2011
zorg aan huis hebben gekregen en een deel van 2011 hebben doorgebracht in een
instelling.

22

Zie http://www.cpb.nl/publicatie/vervolgrapportage-decentralisaties-in-het-sociaal-domein.
34

Ook de gegevens van figuur 3.2 staan per gemeente in een Excel bestand op de
website van het CPB.
Figuur 3.2

Individueel gebruik van voorzieningen, uitgesplitst naar type regeling

Bron: Eigen berekening op basis van bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand voor het project “SZW
Cumulatie van decentralisatie maatregelen”, welke afkomstig zijn van het CBS.

Tabel 3.4 geeft net als figuren 3.1 en 3.2 een indicatie welke samenloop veel
voorkomt, maar nu uitgesplitst op het niveau van individuele voorzieningen. De tabel
richt zich vooral op werk- en inkomensvoorzieningen. Elke rij in de tabel geeft voor
de gebruikers van een bepaalde voorziening aan hoeveel procent van de gebruikers
daarnaast ook gebruik maakt van andere voorzieningen op het terrein van werk en
inkomen.23 Van de gebruikers van bijstand maakt bijvoorbeeld 54,6% daarnaast ook
gebruik van bijzondere bijstand en van de gebruikers van groepsbegeleiding maakt
6,9% ook gebruik van bijstand.
Ter vergelijking is in tabel 3.4 ook een rij opgenomen met het voorzieningengebruik
van de totale Nederlandse volwassen populatie. Voorzieningengebruik dat meer dan
23

De percentages in een rij tellen niet op tot 100 omdat sommige mensen maar van één voorziening gebruik
maken. Daarnaast zijn mensen die drie of meer voorzieningen gebruiken en daardoor twee of meer keer
voorkomen in dezelfde rij.
35

vijf maal hoger ligt dan in de totale populatie is in de tabel vetgedrukt. Van
bijstandsgebruikers maakt bijvoorbeeld 2,6% ook gebruik van wettelijke
schuldsanering. In de totale populatie maakt 0,3% gebruik van wettelijke
schuldsanering, dus het gebruik door bijstandsgebruikers ligt ruim 8 maal hoger dan
het gebruik door de totale populatie.
Naast het gebruik van de elf voorzieningen die in de introductie van deze paragraaf
zijn genoemd en die in figuren 3.1 en 3.2 zijn gebruikt, is van een aantal gemeenten
ook bekend wie beroep doen op minnelijke schuldsanering, een gemeentelijke
vervoersvoorziening of overige Wmo-voorzieningen (huisaanpassing, scootmobiel,
etc.). Ook voor deze mensen is weergegeven welk percentage daarnaast gebruik
maakt van de andere elf voorzieningen.
Tabel 3.4

Samenloop van voorzieningen in 2011 op het terrein van werk en inkomen
Bijstand

Bijzondere bijstand

Wajong

Wsw

Wettelijke schuldsanering

Populatie 18+

3,9%

3,2%

1,6%

1,0%

0,3%

Bijstand
Bijzondere bijstand
Wajong
Wsw
Wettelijke
schuldsanering

54,6%
67,3%
1,6%
9,7%
34,3%

0,6%
4,3%

8,7%
9,2%
32,9%

2,5%
2,9%
15,6%

24,6%
3,3%

2,6%
3,1%
0,6%
1,4%

4,6%

6,9%

11,9%

2,1%

1,5%

0,4%

3,5%

7,0%

1,6%

0,9%

0,2%

4,3%
15,9%

7,3%
21,7%

1,7%
22,7%

1,1%
14,2%

0,3%
2,2%

6,9%
1,9%

11,6%
6,4%

19,0%
21,2%

1,8%
3,4%

0,5%
0,2%

41,4%

33,4%

4,3%

3,9%

11,1%

8,7%
8,5%

14,6%
12,4%

6,6%
4,9%

1,7%
1,6%

0,5%
0,5%

Huishoudelijke
verzorging
Persoonlijke
verzorging
Verpleging
Individuele
begeleiding
Groepsbegeleiding
Zorg met verblijf
Minnelijke
schuldsanering
Vervoer (a)
Wmo-overig

Bron: eigen berekening op basis van bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand voor het project “SZW
Cumulatie van decentralisatie maatregelen”, welke afkomstig zijn van het CBS.
(a) Vervoer vanuit de Wmo. Vervoer van en naar dagbesteding wordt bekostigd vanuit de AWBZ en vervoer van en naar
de sociale werkplaats wordt door de sociale werkplaats geregeld. Deze vormen van vervoer vallen (in 2011) niet onder
de Wmo.

In tabel 3.4 valt in de eerste plaats op dat er forse overlap is op het terrein van de
werk- en inkomensregelingen. Het gebruik van bijstand, bijzondere bijstand,
wettelijke schuldsanering en minnelijke schuldsanering vertoont veel samenhang.
Daarnaast is er veel overlap tussen Wajong en Wsw. Dit zijn over het algemeen
mensen die een nuluitkering vanuit de Wajong hebben en die in hun
levensonderhoud voorzien door het salaris dat ze in de sociale werkplaats verdienen.
36

Een tweede patroon in tabel 3.4 is dat er relatief weinig overlap is tussen de
zorgregelingen huishoudelijke verzorging, persoonlijke verzorging en verpleging en
de werk- en inkomensregelingen. Het was al zichtbaar in tabel 3.2 dat deze
voorzieningen op verschillende doelgroepen gericht zijn. Werk- en
inkomensregelingen zijn vooral bedoeld voor 18 tot 64-jarigen terwijl het
voornamelijk ouderen zijn die van de zorgregelingen gebruik maken. Ook figuur 3.2
gaf al aan dat de werk- en inkomensregelingen op zichzelf staan. Passend bij dit
patroon is dat ook vervoer en overige Wmo-voorzieningen relatief weinig overlappen
met werk- en inkomensregelingen.
Opvallend is wel de overlap van individuele begeleiding met de werk- en
inkomensregelingen. Individuele begeleiding in de leeftijdsgroep 18-64 (de doelgroep
van de werk- en inkomensregelingen) gaat vaak naar mensen met een psychische
aandoening of verstandelijke handicap (zie ook paragraaf 3.4.2). Het gaat hier
waarschijnlijk om begeleiding bij zelfstandig wonen en dagelijkse taken. Dezelfde
doelgroep is vaak niet in staat om in een reguliere baan te werken en maakt gebruik
van de sociale werkplaats of een uitkering. Daarnaast maken Wajongers relatief veel
gebruik van groepsbegeleiding. Het gaat hier waarschijnlijk om arbeidsmatige
dagbesteding.
Tabel 3.5

Samenloop van voorzieningen in 2011 op het terrein van zorg
Huishoud.
verzorging

Persoonl.
verzorging

Verpleging

Individuele
begeleiding

Groepsbegeleiding

Zorg met
verblijf

Populatie 18+

3,2%

2,3%

1,1%

0,9%

0,7%

2,3%

Bijstand
Bijzondere bijstand
Wajong
Wsw
Wettelijke
schuldsanering

5,6%
11,8%
4,2%
4,6%
4,6%

2,0%
5,0%
2,3%
2,0%
1,5%

1,2%
2,5%
1,1%
1,1%
1,1%

3,6%
6,1%
12,8%
12,6%
6,4%

1,2%
2,4%
8,0%
1,2%
1,1%

1,1%
4,7%
31,2%
8,0%
1,9%

39,3%

15,3%

9,6%

7,6%

9,8%

33,5%

13,9%
15,4%

13,5%
10,2%
21,4%

18,5%
17,9%
15,0%
25,7%

Huishoudelijke
verzorging
Persoonlijke verzorging
Verpleging
Individuele begeleiding
Groepsbegeleiding
Zorg met verblijf
Minnelijke
schuldsanering
Vervoer (a)
Wmo-overig

54,7%
45,4%
34,0%
36,3%
13,4%

71,1%
35,4%
46,4%
18,2%

18,5%
16,5%
8,3%

28,8%
5,8%

7,4%

5,1%

1,7%

0,9%

7,7%

1,3%

3,3%

32,4%
33,4%

21,9%
26,7%

9,5%
12,5%

5,6%
6,1%

5,6%
6,7%

19,7%
18,2%

Bron: eigen berekening op basis van bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand voor het project “SZW
Cumulatie van decentralisatie maatregelen”, welke afkomstig zijn van het CBS.
(a) Vervoer vanuit de Wmo. Vervoer van en naar dagbesteding wordt bekostigd vanuit de AWBZ en vervoer van en naar
de sociale werkplaats wordt door de sociale werkplaats geregeld. Deze vormen van vervoer vallen (in 2011) niet onder
de Wmo.

37

Tabel 3.5 geeft een indicatie van welke samenloop veel voorkomt op het terrein van
de zorgregelingen. De opbouw van de tabel is hetzelfde als de opbouw van tabel 3.4.
Overeenkomend met tabel 3.4 is dat de overlap tussen werk- en inkomensregelingen
en zorgregelingen beperkt is tot overlap op het gebied van (vooral individuele)
begeleiding.
De zorgregelingen huishoudelijke verzorging, persoonlijke verzorging, verpleging,
individuele begeleiding, groepsbegeleiding en zorg met verblijf vertonen veel
overlap.24 Dit was ook al zichtbaar in figuur 3.2, waar de overlap tussen Wmo 2015 en
de overige zorgregelingen aanzienlijk was. Ook de gemeentelijke regelingen vervoer
en Wmo-overig overlappen sterk met de zorgregelingen. Beide regelingen zijn vooral
gericht op mensen met een lichamelijke beperking. De overlap met de zorgregelingen
is hierdoor niet onverwacht.
Het totaalbeeld dat ontstaat op basis van de data is dat de overlap zich voornamelijk
concentreert op het terrein van zorg of op het terrein van werk en inkomen.
Begeleiding vormt de schakel tussen de twee terreinen. Aangezien gemeenten
verantwoordelijk worden voor vrijwel alle taken op het terrein van werk en inkomen
en daarnaast ook verantwoordelijk worden voor begeleiding verdwijnen hier
belangrijke schotten. Op het terrein van zorg ontstaan juist nieuwe schotten tussen
de gemeente (verantwoordelijk voor huishoudelijke hulp en begeleiding), de
Zorgverzekeringswet en de Wet langdurige zorg.

24

De overlap rondom zorg met verblijf gaat zeer waarschijnlijk niet om gelijktijdig gebruik, maar om volgtijdelijk
gebruik. De data geeft aan of een persoon op enig moment in 2011 gebruik heeft gemaakt van een regeling.
Wanneer iemand aan het begin van 2011 zorg aan huis ontvangt en gedurende 2011 opgenomen wordt in een
instelling, dan wordt dit geregistreerd als overlap tussen zorg aan huis en zorg met verblijf.
38

Zaanstad verkent samenloop voorzieningen in het sociale domein
In het licht van de komende overheveling van taken in het sociaal domein van het Rijk naar gemeenten
wilde de gemeente Zaanstad al in een vroeg stadium een beeld krijgen van de nieuwe taken en
verantwoordelijkheden die op de gemeente afkomen. Men wilde daarom graag een overzicht van en
inzicht krijgen in de betreffende huishoudens en voorzieningen. De vraag was tweeledig. In de eerste
plaats in wilde men vaststellen in hoeverre er in kwantitatieve én kwalitatieve zin sprake is van
daadwerkelijke samenloop van voorzieningen. In de tweede plaats stelde men zich de vraag of de
betreffende huishoudens baat zouden hebben bij een integrale aanpak.
Om de benodigde informatie te verkrijgen is het samenwerkingsverband Factlab opgezet. Hierin zijn
gegevens samengebracht van maatschappelijke organisaties en de gemeente Zaanstad over
voorzieningen die de betrokken organisaties leveren aan huishoudens. Het ging daarbij om aanbieders
van voorzieningen op het gebied van zorg, maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp, alsook
gemeentelijke regelingen voor werk en inkomen. Bijkomend voordeel van Factlab was dat de betrokken
organisaties elkaar in het licht van de toekomstige samenwerking beter leerden kennen. Niet alle
aanbieders hebben deelgenomen, dus niet het volledige aanbod van voorzieningen is geanalyseerd. De
koppeling van gegevens was zo georganiseerd dat de privacy van de huishoudens gewaarborgd bleef.
De betrokken organisaties hebben gezamenlijk de samenloop van voorzieningen geanalyseerd en
mogelijke verklaringen besproken.
De bevindingen zijn dat in Zaanstad 24% van alle huishoudens minstens één voorziening heeft en 59%
van deze huishoudens minstens twee voorzieningen. Een derde van alle huishoudens die een beroep
doen op voorzieningen kent een samenloop van minstens drie voorzieningen.
Zoals te verwachten, is er veel overlap tussen min of meer gerelateerde voorzieningen, zoals bijstand en
bijzondere bijstand en tussen voogdij en jeugdzorg. Ook is er veel overlap tussen dagbesteding/
dagbehandeling en andere voorzieningen. Daarnaast constateerde men dat ca 70% van alle samenloop
van voorzieningen een samenloop is van gemeentelijke voorzieningen op het terrein van inkomen en
maatschappelijke ondersteuning.
De voorzieningen zijn naar drie domeinen geclusterd, namelijk het domein van maatschappelijke
ondersteuning (WMO), het inkomensdomein (bijstand etc) en het terrein van de jeugdhulp. De bevinding
is dat er een stevige samenloop van voorzieningen binnen de verschillende domeinen is, maar dat er ook
sprake is van samenloop van voorzieningen uit verschillende domeinen. Deze samenloop is qua
aantallen in het algemeen beperkter van omvang, maar wordt belangrijk geacht door de ernst van de
achterliggende problematiek.
De resultaten van het CPB en Zaanstad zijn in kwalitatief opzicht vergelijkbaar. Zo vinden beide
onderzoeken dat overlap vooral plaatsvindt binnen de verschillende domeinen. Ook de overlap tussen
uitkering en bijzondere bijstand en de overlap met dagbesteding (groepsbegeleiding) wordt in beide
onderzoeken gevonden. De kwantitatieve verschillen zijn grotendeels te verklaren uit verschillen in data.
Zo ontbreken gegevens over jeugdzorg en sommige gemeentelijke voorzieningen in de data van het
CPB. Daarentegen beschikt het CPB over de volledige gegevens van AWBZ-gebruik, waar Zaanstad niet
volledig over kon beschikken.
De gemeente Zaanstad ziet in de uitkomsten van het onderzoek een bevestiging van het belang van de
ontwikkeling van een integrale benadering van huishoudens met een samenloop van problemen. Het
uitgangspunt is dat huishoudens niet zijn gebaat bij een versnipperde hulpverlening, maar wel bij
eenduidigheid en eenvormigheid. Informatie over samenloop kan daarbij behulpzaam zijn. De gegevens
en de analyse ervan vormen één van de bouwstenen voor de inrichting en de taakstelling van sociale
wijk- en jeugdteams in Zaanstad. Momenteel is er een dekkend systeem van tien sociale wijkteams die
eerstverantwoordelijk zijn voor toegang van burgers/huishoudens tot voorzieningen op het terrein van
maatschappelijke ondersteuning en werk/inkomen. Daarnaast zijn er vijf jeugdteams ingesteld die
eerstverantwoordelijk zijn voor de toegang tot jeugdhulp.

39

3.3.2

Overlap op huishoudniveau

In deze paragraaf wordt ingegaan op de overlap in voorzieningengebruik op
huishoudniveau. Tabel 3.6 geeft aan hoe groot de stapeling van voorzieningen op
huishoudniveau is. Hierbij zijn dezelfde voorzieningen die dubbel in een huishouden
voorkomen ook dubbel geteld. Een huishouden dat bestaat uit twee Wajongers maakt
dus gebruik van twee voorzieningen. Zoals te verwachten, is de stapeling iets groter
op huishoudniveau dan op individueel niveau (zie tabel 3.3). De totale extra stapeling
is echter vrij beperkt.
Tabel 3.6

Stapeling van voorzieningen op huishoudniveau

Aantal voorzieningen
1
2
3
4
5 of meer

Aantal huishoudens

Procentueel

708.100
458.400
155.100
90.600
42.400

48,7%
31,5%
10,7%
6,2%
2,9%

Bron: eigen berekening op basis van bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand voor het project “SZW
Cumulatie van decentralisatie maatregelen”, welke afkomstig zijn van het CBS.

De overlap op huishoudniveau vertoont ook inhoudelijk een beeld dat vergelijkbaar is
met de overlap op individueel niveau. Figuur 3.3 illustreert dit. Deze figuur heeft
dezelfde opbouw als figuur 3.2, maar nu op huishoudniveau. Opnieuw is er vrij veel
overlap tussen voorzieningen die binnen de Wmo 2015 vallen en overige
zorgregelingen. De overlap tussen werk- en inkomensregelingen en zorgregelingen is
beperkt.
De overlap tussen de Wmo 2015 en de werk- en inkomensregelingen wordt voor een
groot deel veroorzaakt door begeleiding. Van de huishoudens met één of meer werken inkomensregelingen heeft 9,4% ook een vorm van begeleiding (individueel of
groepsbegeleiding). Van de totale populatie gebruikt 2,3% van de huishoudens een
vorm van begeleiding.25
De conclusie is dan ook opnieuw dat de overlap zich vooral concentreert op het
terrein van zorg of op het terrein van werk en inkomen. Begeleiding vormt de schakel
tussen de twee terreinen.

25

Ter vergelijking, voor huishoudelijke hulp (het andere onderdeel van de WMO 2015) zijn deze percentages
8,7% en 5,4%.
40

Figuur 3.3

Gebruik van voorzieningen op huishoudniveau, uitgesplitst naar type regeling

Bron: eigen berekening op basis van bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand voor het project “SZW
Cumulatie van decentralisatie maatregelen”, welke afkomstig zijn van het CBS.

3.4

Kansen en risico’s door samenhang

Deze paragraaf bespreekt een aantal kansen en risico’s van de decentralisaties die
ontstaan uit de samenhang van de verschillende regelingen. De discussie richt zich
vooral op kansen en risico’s die terug zijn te zien in de data uit paragraaf 3.3. Dit
betekent dat de opsomming van kansen en risico’s waarschijnlijk niet uitputtend is,
en zich voornamelijk beperkt tot situaties waar een investering in een voorziening
leidt tot verminderd gebruik van andere voorzieningen. Hoe sterk deze verbanden
zijn is uiteindelijk een empirische vraag. Wel wordt hier waar mogelijk een
kwalitatieve inschatting van gemaakt.
Achtereenvolgens wordt aandacht besteed aan:
Participatiewet (paragraaf 3.4.1).
Begeleiding (paragraaf 3.4.2).
41

Persoonlijke verzorging (paragraaf 3.4.3).
Mantelzorg (paragraaf 3.4.4).
Dit betekent dat een aantal onderwerpen buiten beschouwing blijft:
De jeugdzorg ontbreekt omdat daar op het moment van schrijven geen gegevens
over zijn.
Een aantal zorgregelingen die onder de Wmo 2015 vallen ontbreken, namelijk
kortdurend verblijf, begeleid wonen, beschermd wonen, inloopfunctie GGZ en
maatschappelijke of vrouwenopvang. Ook voor deze regelingen zijn geen
gegevens beschikbaar.
Huishoudelijke verzorging wordt in deze paragraaf niet verder uitgediept. Gezien
de overlap die is beschreven in paragraaf 3.3 zijn er waarschijnlijk
synergievoordelen te behalen uit gedeelde uitvoeringskosten en gedeelde
informatie. Ook is huishoudelijke verzorging onderdeel van een pakket aan zorg
dat cliënten in staat moet stellen om langer thuis te blijven wonen. Wat dit betreft
zijn er risico’s op onderinvestering en afbakeningsproblemen (zie ook paragraaf
3.5.3). Maar huishoudelijke verzorging heeft naar verwachting geen directe
preventieve werking naar andere voorzieningen. Dit betekent dat de spillovers en
externe effecten waarschijnlijk beperkt zijn in vergelijking met de spillovers en
externe effecten van bijvoorbeeld begeleiding.
Overige Wmo-voorzieningen, zoals huisaanpassingen en vervoersvoorzieningen,
ontbreken. Over deze voorzieningen zijn slechts zeer beperkt data beschikbaar
(zie paragraaf 3.3).
Verpleging en zorg met verblijf worden niet apart besproken, maar komen in de
paragrafen over begeleiding, persoonlijke verzorging en mantelzorg wel aan de
orde. Overigens zijn zorgverzekeraars in 2015 nog niet risicodragend. Dit
betekent dat de prikkels tot efficiëntie beperkt zijn, maar dat tegelijk de risico’s
op onderinvestering en afbakeningsproblemen beperkt zijn. Hetzelfde geldt voor
de Wet langdurige zorg.
3.4.1

Participatiewet

In 2015 worden gemeenten verantwoordelijk voor mensen met arbeidsvermogen,
die niet meer de Wajong kunnen instromen. Deze taak komt naast de uitvoering van
de bijstand, bijzondere bijstand en sociale werkvoorziening, die nu al bij de
gemeenten ligt. In feite worden gemeenten hiermee verantwoordelijk voor de hele
‘onderkant van de arbeidsmarkt’.
Kansen door synergievoordelen

Omdat gemeenten verantwoordelijk worden voor de gehele ‘onderkant van de
arbeidsmarkt’ kunnen synergievoordelen uit gedeelde uitvoeringskosten en uit
gedeelde informatie optimaal worden gerealiseerd. In principe is er vanaf 2015 één
loket waar iedereen met problemen rondom participatie op de arbeidsmarkt kan
42

aankloppen. Dit voorkomt onder andere dat cliënten meerdere keren moeten worden
beoordeeld, waardoor kosten rondom de dossiervorming worden beperkt. Omdat
gemeenten een totaalbeeld van cliënten hebben, kan de toewijzing van voorzieningen
verbeteren.
De gegevens in paragraaf 3.3 laten zien dat werk- en inkomensregelingen
samenhangen met begeleiding. Ook dit biedt kansen om synergievoordelen te
realiseren. In paragraaf 3.4.2 worden de kansen en risico’s van begeleiding verder
uitgewerkt en wordt ingegaan op de samenhang tussen begeleiding en werk- en
inkomensregelingen. De conclusie in paragraaf 3.4.2 is dat synergievoordelen kunnen
ontstaan uit het delen van uitvoeringskosten, het delen van informatie en uit het
internaliseren van spillovers.
Risico’s van onderinvestering en afbakeningsproblemen

Het risico op onderinvestering in preventieve maatregelen omdat de baten elders
neerslaan ontbreekt grotendeels bij de Participatiewet. Dit komt omdat de
gemeenten verantwoordelijk worden voor het volledige pakket maatregelen rondom
participatie op de arbeidsmarkt. Investeringen in re-integratie betalen zich
bijvoorbeeld uit in een kleiner beroep op de bijstand. Dit mechanisme geldt ook voor
de nieuwe instroom bij gemeenten van mensen die niet meer in de Wajong kunnen
instromen. De gemeente heeft een financiële prikkel om deze mensen aan het werk te
helpen, omdat de gemeente anders financieel verantwoordelijk is voor hun uitkering.
Hier dient wel opgemerkt te worden dat voor bepaalde groepen moeilijk
bemiddelbare cliënten deze prikkels wellicht niet sterk genoeg zijn. Het is mogelijk
dat voor sommige van deze cliënten de kosten van een re-integratietraject niet
opwegen tegen de verwachte besparingen op hun bijstandsuitkering. In hoofdstuk 4
wordt hier verder op ingegaan.
In het verleden was er sprake van afbakeningsproblemen tussen de bijstand en de
Wajong.26 De Participatiewet maakt gemeenten verantwoordelijk voor beide
regelingen, waardoor dit probleem verdwijnt. Bij de Participatiewet kan wel een
nieuw afbakeningsprobleem ontstaan rondom de vraag of een cliënt wel of geen
arbeidsvermogen heeft. Bij volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid valt de
cliënt immers onder de Wajong nieuwe stijl, die door het Rijk wordt uitgevoerd. De
grens tussen wel of niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is waarschijnlijk
makkelijker te trekken dan de grens tussen de huidige Wajong en bijstand.27
Desalniettemin gaat het hier om ingewikkelde problematiek, waar waarschijnlijk een
nieuw grijs gebied ontstaat.
Wat betreft de samenhang tussen de participatiewet en de Zorgverzekeringswet zijn
er niet veel problemen te verwachten. De gegevens in paragraaf 3.3.1 laten zien dat

26
27

Zie Van Vuuren, van Es en Roelofs (2011).
Zie CPB (2013).
43

de overlap tussen werk- en inkomensregelingen enerzijds en persoonlijke verzorging
en verpleging anderzijds zeer beperkt is. Er is wel enige samenhang met de Wet
langdurige zorg. In het bijzonder maken Wajongers relatief vaak gebruik van zorg
met verblijf. Er zijn echter weinig externe effecten tussen Wajong en zorg met verblijf,
waardoor het risico op onderinvestering in de Wajong beperkt is. Ook zijn Wajong en
zorg met verblijf geen substituten van elkaar, waardoor de afbakening tussen Wajong
en zorg met verblijf naar verwachting geen problemen zal opleveren.
Samenvatting

De onderstaande tabel vat de kansen en risico’s van de participatiewet samen. De
participatiewet biedt veel kansen in de vorm van synergievoordelen. Wel is er een
mogelijk afbakeningsprobleem met de Wajong ‘ nieuwe stijl’, die bedoeld is voor
volledig arbeidsongeschikten.
Tabel 3.7

Kansen en risico’s van de participatiewet

Partijen verantwoordelijk
voor de taken

Voorziening

Kans/risico

Alleen gemeente

Participatiewet

Synergievoordelen uit gedeelde uitvoeringskosten
Synergievoordelen uit gedeelde informatie
Synergievoordelen uit gedeelde uitvoeringskosten
Synergievoordelen uit gedeelde informatie
Synergievoordelen uit het internaliseren van spillovers

Begeleiding

Gemeente en rijk

3.4.2

Wajong ‘nieuwe stijl’ (voor
Afbakeningsproblemen
100% arbeidsongeschikten)

Begeleiding

Gemeenten worden vanaf 2015 verantwoordelijk voor individuele begeleiding en
groepsbegeleiding. Het gaat hier om een zeer diverse verzameling taken, zoals
woonbegeleiding, arbeidsmatige dagopvang en dagopvang voor dementerende
ouderen. Tabel 3.2 (paragraaf 3.3) geeft aan dat er in alle leeftijdsgroepen gebruik
wordt gemaakt van begeleiding. In de leeftijdscategorie 18-64 heeft 85,7% van de
gebruikers van individuele begeleiding een indicatie met grondslag psychiatrische
aandoening of verstandelijke handicap. Bij de gebruikers van groepsbegeleiding is dit
76,0%. In de leeftijdscategorie 65+ hebben gebruikers van begeleiding juist vooral
een somatische of psychogeriatrische aandoening. Van gebruikers van individuele
begeleiding in de leeftijdscategorie 65+ heeft 76,0% een somatische of
psychogeriatrische aandoening. Bij groepsbegeleiding is dit 79,6%.28
Ook tabellen 3.4 en 3.5 (paragraaf 3.3) geven aan dat de doelgroep van begeleiding
breed is. Met name individuele begeleiding overlapt sterk met vrijwel alle andere
voorzieningen. Groepsbegeleiding overlapt sterk met de voorzieningen op het gebied
van zorg en met Wajong. De overlap tussen groepsbegeleiding en de andere werk- en
28

Bron: eigen berekening op basis van het bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand voor het project
“SZW Cumulatie van decentralisatie maatregelen”, welke afkomstig zijn van het CBS.
44

inkomensvoorzieningen is minder sterk. Dit is niet onverwacht, aangezien
groepsbegeleiding vooral gericht is op het bieden van een dagbesteding.
Kansen door synergievoordelen

Individuele begeleiding overlapt met (bijzondere) bijstand en wettelijke
schuldhulpverlening. Dit zijn voor 57,2% mensen met een indicatie op grondslag
psychiatrische aandoening en voor 25,3% mensen met een verstandelijke handicap.
De overlap suggereert synergievoordelen uit communicatie en uit het internaliseren
van spillovers. De individuele begeleider is in een positie om (financiële) problemen
vroegtijdig te signaleren en zelf aan te pakken of andere experts in te schakelen
(synergievoordelen uit communicatie). Wat betreft het internaliseren van spillovers
kan goede begeleiding cliënten helpen om uiteindelijk weer aan het werk te gaan,
hetzij in een reguliere baan, hetzij onder begeleiding. Begeleiding op financieel vlak
kan voorkomen dat cliënten na afloop van een schuldsaneringtraject weer nieuwe
schulden opbouwen. Hoewel de gemeenten niet verantwoordelijk zijn voor de
wettelijke schuldsanering, gaat hier over het algemeen een minnelijk traject aan
vooraf waarin gemeenten wel een rol spelen. Tabel 3.5 in paragraaf 3.3 laat zien dat
er inderdaad een behoorlijke overlap is tussen minnelijke schuldsanering en
individuele begeleiding.
Begeleiding en de sociale werkvoorziening vertonen samenhang. Van de mensen in
de sociale werkplaats heeft 12,6% daarnaast ook individuele begeleiding. Van de
mensen die individuele begeleiding combineren met de sociale werkvoorziening
heeft 69,0% een indicatie op grondslag verstandelijk gehandicapt en 21,9% een
indicatie op grondslag psychiatrische aandoening. De overlap in gebruik biedt
gemeenten een mogelijkheid om individuele begeleiding in samenhang met de
begeleiding in de sociale werkplaats te organiseren, wat tot synergievoordelen uit
gedeelde uitvoeringskosten kan leiden, maar ook tot synergievoordelen uit gedeelde
informatie. De begeleider in de sociale werkplaats observeert de cliënt gedurende de
dag, en kan daarmee aanvullende informatie geven aan de begeleider buiten de
sociale werkplaats. Tegelijk kan de begeleider buiten de sociale werkplaats over
informatie beschikken die het functioneren van de cliënt in de sociale werkplaats
raakt.
Groepsbegeleiding (dagbesteding) en de sociale werkvoorziening zijn gedeeltelijk
substituten van elkaar. Arbeidsmatige dagbesteding (vallend onder
groepsbegeleiding) richt zich op cliënten die te weinig arbeidsvermogen hebben om
toegelaten te worden tot de sociale werkplaats. Er is een grijs gebied van mensen aan
de onderkant van de sociale werkplaats of bovenkant van de arbeidsmatige
dagbesteding, voor wie de sociale werkvoorziening en arbeidsmatige dagbesteding
substituten zijn. De decentralisatie van groepsbegeleiding voorkomt
afbakeningsproblemen op dit gebied. Daarnaast zijn synergievoordelen uit gedeelde
uitvoeringskosten te verwachten. Bij cliënten voor wie arbeidsmatige dagbesteding
en sociale werkvoorziening substituten zijn, zijn ook synergievoordelen uit het delen
45

van informatie te verwachten. Communicatie tussen de arbeidsmatige dagbesteding
en sociale werkvoorziening kan er toe leiden dat cliënten worden toegewezen aan de
voorziening die het arbeidspotentieel van de cliënt zoveel mogelijk benut, en dat
cliënten indien nodig makkelijker kunnen overstappen tussen voorzieningen.
Begeleiding kan in bepaalde gevallen worden ingezet om overlast in de buurt te
voorkomen. Opvang in de dagbesteding kan bijvoorbeeld voorkomen dat mensen met
psychische problematiek op straat gaan rondzwerven. En goede woonbegeleiding
voorkomt in bepaalde gevallen burenoverlast. Dit is een synergievoordeel uit het
internaliseren van spillovers.
Als laatste kan begeleiding samenhangen met persoonlijke verzorging. De gemeente
wordt verantwoordelijk voor de persoonlijke verzorging van mensen met een
verstandelijke handicap, psychiatrische aandoening of zintuiglijke handicap,
waardoor voor deze cliëntgroep synergievoordelen tussen begeleiding en
persoonlijke verzorging kunnen ontstaan. Zo kan begeleiding van mensen met een
psychiatrische aandoening lichamelijke verwaarlozing voorkomen, wat het beroep op
persoonlijke verzorging vermindert. Dit onderwerp komt verder aan de orde in
paragraaf 3.4.3.
Risico’s van onderinvestering en afbakeningsproblemen

Tabel 3.5 laat behoorlijke overlap zien tussen begeleiding en persoonlijke verzorging
en verpleging. Het gaat hier vooral om mensen met somatische of psychogeriatrische
klachten. Van de mensen die begeleiding combineren met persoonlijke verzorging
en/of verpleging, heeft 49,7% een indicatie op grondslag somatisch en 24,7% een
indicatie op grondslag psychogeriatrisch. De overlap kan leiden tot onderinvestering
en afbakeningsproblemen.
De mate waarin externaliteiten ontstaan tussen begeleiding en persoonlijke
verzorging/verpleging hangt af van het type begeleiding. Woonbegeleiding van
mensen met een verstandelijke beperking zal waarschijnlijk slechts zeer beperkte
invloed hebben op het gebruik van persoonlijke verzorging en verpleging.
Begeleiding die bedoeld is om vaardigheden te oefenen, kan het beroep op
persoonlijke verzorging wel verminderen. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden
aan het oefenen met hulpmiddelen. Voor zover er spillovers zijn tussen begeleiding
en persoonlijke verzorging/verpleging kunnen spanningen ontstaan tussen
gemeenten en zorgverzekeraars.
De baten van goede begeleiding kunnen ook via andere wegen dan persoonlijke
verzorging/verpleging neerslaan bij de zorgverzekeraars. Groepsbegeleiding die
gericht is op het voorkomen van vereenzaming van ouderen kan bijvoorbeeld
depressie voorkomen, wat het gebruik van antidepressiva en/of psychologische zorg
vermindert. Ook hier slaan de baten van goede zorg door gemeenten neer bij de
zorgverzekeraars, wat gemeenten een prikkel geeft tot onderinvestering.
46

In de huidige AWBZ valt het aanleren van en toezien op de kwaliteit van persoonlijke
verzorging onder de functie persoonlijke verzorging.29 Dit kan echter in het verlengde
van begeleiding liggen. De grens tussen begeleiding en persoonlijke verzorging is op
dit punt niet volledig duidelijk, wat tot afbakeningsproblemen kan leiden.
Voor zover begeleiding (en daarnaast ook persoonlijke verzorging en verpleging)
bedoeld zijn om langer thuis te kunnen blijven wonen, zijn er externe effecten naar de
Wet langdurige zorg. Een voorbeeld hiervan is dagopvang voor beginnend
dementerenden, waardoor deze langer thuis kunnen worden opgevangen. Ook
bijvoorbeeld begeleiding bij het omgaan met lichamelijke beperkingen kan mensen
stimuleren om thuis te blijven wonen. En begeleiding van licht verstandelijk
gehandicapten kan hun in staat stellen om zelfstandig te wonen. Dit voorkomt
opname in een Wlz-gefinancierde instelling. Thuis blijven wonen is in veel gevallen
efficiënter dan opname in een instelling, maar de kosten komen eenzijdig te liggen bij
gemeenten en zorgverzekeraars. Hierdoor ontstaat het risico op onderinvestering
door gemeenten en zorgverzekeraars.
Naast onderinvestering kunnen afbakeningsproblemen ontstaan met de Wet
langdurige zorg. Hier kan bijvoorbeeld gedacht worden aan dementerenden die al
een aantal dagdelen per week naar de dagopvang gaan en dusdanig zware problemen
ervaren dat ze ook in aanmerking zouden kunnen komen voor opname in een
instelling. Deze afbakeningsproblemen spelen zowel bij gemeenten als bij
zorgverzekeraars, die een gezamenlijk belang hebben om de cliënt zo snel mogelijk te
laten opnemen in een instelling. In paragraaf 3.5.3 wordt dit afbakeningsprobleem
verder besproken.
Samenvatting

Onderstaande tabel vat de kansen en risico’s rondom begeleiding samen. Het beeld
dat ontstaat, is dat de kansen vooral liggen op het terrein van werk- en
inkomensregelingen en de risico’s op het terrein van de (langdurige) zorg.

29

Zie CIZ Indicatiewijzer, Versie 7.0, januari 2014.
47

Tabel 3.8

Kansen en risico’s van de decentralisatie van begeleiding

Partijen verantwoordelijk
voor de taken

Voorziening

Kans/risico

Alleen gemeente

(Bijzondere) bijstand,
schuldhulpverlening
Sociale werkplaats

Gemeente en
zorgverzekeraars/Wlz

Persoonlijke verzorging (a) / Onderinvestering
verpleging
Afbakeningsproblemen
Overig Zvw zorggebruik
Onderinvestering

Synergievoordeel uit communicatie
Synergievoordeel uit internaliseren van spillovers
Synergievoordeel uit gedeelde uitvoeringskosten
Synergievoordeel uit communicatie
Persoonlijke verzorging voor Synergievoordeel uit gedeelde uitvoeringskosten
mensen met verstandelijke
Synergievoordeel uit communicatie
handicap, psychiatrische
Synergievoordeel uit internaliseren van spillovers
aandoening of zintuiglijke
handicap
Leefbaarheid buurt
Synergievoordeel uit het internaliseren van spillovers

Wet langdurige zorg

Onderinvestering
Afbakeningsproblemen

(a) Het gaat hier om het deel persoonlijke verzorging dat naar de zorgverzekeraars gaat, dus de persoonlijke verzorging
van mensen met een indicatie met grondslag somatisch, psycho-geriatrisch of lichamelijk gehandicapt.

3.4.3

Persoonlijke verzorging

De gemeenten worden verantwoordelijk voor de persoonlijke verzorging van mensen
met een indicatie op grondslag psychiatrische aandoening of beperking,
verstandelijke handicap of zintuiglijke handicap. Het gaat om circa 5% van het budget
voor persoonlijke verzorging. De overige 95% gaat naar de zorgverzekeraars, die
daarmee verantwoordelijk worden voor de persoonlijke verzorging van mensen met
een indicatie op grondslag somatisch, psycho-geriatrisch of lichamelijk gehandicapt.
De gedachte achter deze splitsing is dat zorgverzekeraars synergievoordelen kunnen
behalen uit de combinatie van persoonlijke verzorging en verpleging voor mensen
met lichamelijke aandoeningen. De verpleegkundige, die regelmatig bij cliënten thuis
komt, kan medische problemen vroegtijdig signaleren zodat door snel ingrijpen
bespaard kan worden op verpleging.30 Ook liggen bepaalde vormen van persoonlijke
verzorging en verpleging dusdanig in elkaars verlengde dat het moeilijk is om een
scheiding aan te brengen. In deze gevallen is het praktischer om één verpleegkundige
zowel de verzorging als verpleging te laten uitvoeren. De gebruikers van persoonlijke
verzorging die naar de gemeente gaan, hebben geen lichamelijke aandoening en
gebruiken persoonlijke verzorging vooral als assistentie bij het dagelijks leven. Dit
biedt synergiemogelijkheden met begeleiding.
De splitsing van persoonlijke verzorging heeft als gevolg dat de
doelmatigheidsprikkels rondom de gebruikers van persoonlijke verzorging die bij de
30

Zie de kamerbrief over de nadere uitwerking van de brief hervorming langdurige zorg, 6 november 2013.
48

gemeente komen anders liggen dan rondom de gebruikers die bij de
zorgverzekeraars komen. De gemeenten zijn vanaf 2015 risicodragend, wat een
sterke prikkel tot efficiënt omgaan met de beschikbare budgetten betekent. Dit zet
naar verwachting een rem op de uitgaven aan langdurige zorg, maar impliceert ook
risico’s op onderinvestering en afbakeningsproblemen. De zorgverzekeraars zijn
voorlopig nog niet risicodragend, dus hun prikkel tot efficiёntie is aanzienlijk kleiner.
De budgetten zijn hierdoor minder goed beheersbaar, maar de risico’s op
onderinvestering en afbakeningsproblemen zijn kleiner.
In deze paragraaf wordt eerst een beschrijving gegeven van de groepen cliënten die
naar de gemeenten en de zorgverzekeraars gaan. Daarna wordt ingegaan op de
kansen en risico’s die ontstaan uit samenhang van deze decentralisatie.
Beschrijving van de cliënten

In tabel 3.9 worden een aantal statistieken gegeven over de gebruikers van
persoonlijke verzorging die naar de gemeenten en naar de zorgverzekeraars gaan.
Deze gegevens zijn gebaseerd op data uit 2011. Het gaat om hetzelfde databestand als
wat gebruikt is in paragraaf 3.3, maar nu gekoppeld aan data over de grondslag van
de indicatie van gebruikers van AWBZ-zorg. Dit maakt het mogelijk om de splitsing
over gemeenten en zorgverzekeraars te zien.
In totaal gaat circa 5% van de gebruikers van persoonlijke verzorging over naar de
gemeenten. De groep die naar de gemeenten gaat is een relatief jonge groep. De groep
die naar de zorgverzekeraars gaat bestaat voornamelijk uit mensen met een indicatie
met grondslag somatisch of psychogeriatrisch, wat over het algemeen ouderen zijn.
Gerelateerd aan de leeftijdsverdeling ligt het gebruik van werk- en
inkomensregelingen in de groep die naar de gemeenten gaat relatief hoog.
Het gebruik van huishoudelijke verzorging en verpleging en de overgang naar zorg
met verblijf is voor beide groepen vergelijkbaar. Het gebruik van begeleiding ligt voor
de groep die naar de gemeenten gaat een stuk hoger dan voor de groep die naar de
zorgverzekeraars gaat.
Kansen en risico’s voor het deel dat naar gemeenten gaat

De gebruikers van persoonlijke verzorging die naar de gemeenten gaan, maken veel
gebruik van werk- en inkomensregelingen, huishoudelijke verzorging en begeleiding.
Omdat de gemeenten verantwoordelijk worden voor al deze regelingen, kunnen hier
synergievoordelen ontstaan.
Zoals in de inleiding bij deze paragraaf al genoemd, voor zover de persoonlijke
verzorging samenhangt met assistentie bij het dagelijks leven, zijn er
synergievoordelen met begeleiding. Ook kan begeleiding lichamelijke verwaarlozing
voorkomen, wat het beroep op persoonlijke verzorging vermindert. Dit is een
voorbeeld van synergievoordelen uit het internaliseren van spillovers.
49

Wat betreft huishoudelijke verzorging kunnen synergievoordelen ontstaan uit een
gedeeld uitvoeringsapparaat en gedeelde informatie. De spillovers tussen
huishoudelijke verzorging en persoonlijke verzorging zijn waarschijnlijk echter vrij
beperkt, omdat er geen sprake is van preventie. Hetzelfde geldt waarschijnlijk voor
werk- en inkomensregelingen.
Voor de gebruikers van persoonlijke verzorging die naar de gemeenten gaan, ontstaat
een schot tussen persoonlijke verzorging en verpleging. Door dit schot gaan
potentiёle synergievoordelen tussen persoonlijke verzorging en verpleging verloren.
Ook ontstaat het risico op onderinvestering door gemeenten in hun taak, waarvan de
gevolgen zich mogelijk vertalen in een groter gebruik van verpleging. Ook zou
onderinvestering van gemeenten kunnen leiden tot meer ziekenhuisopnames, wat
ten laste komt van de zorgverzekeraars.
Tabel 3.9

Statistieken van gebruikers van persoonlijke verzorging

Aantal cliënten (a)
% 65+
Overlap werk- en
inkomensregelingen (b)
Overlap huishoudelijke verzorging
Overlap verpleging
Overlap individuele begeleiding
Overlap groepsbegeleiding
Overlap zorg met verblijf

Naar gemeenten

Naar zorgverzekeraars

14.200
49,6%
43,1%

283.700
90,5%
8,3%

57,3%
26,0%
65,4%
33,5%
16,3%

54,6%
33,9%
11,3%
12,6%
18,7%

Bron: eigen berekening op basis van bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand voor het project “SZW
Cumulatie van decentralisatie maatregelen”, welke afkomstig zijn van het CBS.
(a) Het totaal aantal cliënten ligt circa 2000 individuen lager dan het aantal gebruikers van persoonlijke verzorging zoals
gemeld in tabel 3.2. Van deze individuen is de grondslag niet bekend.
(b) Dit zijn bijstand, bijzondere bijstand, Wsw, Wajong en wettelijke schuldsanering.

In tabel 3.9 valt op dat het gebruik van verpleging door gebruikers van persoonlijke
verzorging die naar de gemeenten gaan niet veel lager ligt dan het gebruik van
verpleging door gebruikers van persoonlijke verzorging die naar de zorgverzekeraars
gaan. De redenatie achter de splitsing van persoonlijke verzorging over gemeenten en
zorgverzekeraars is dat de synergievoordelen tussen persoonlijke verzorging en
verpleging aanzienlijk zijn voor de groep die naar de zorgverzekeraars gaat. Als deze
gedachte wordt doorgetrokken naar het deel dat naar de gemeenten gaat, dan
suggereert dit dat bij de gemeenten aanzienlijke synergievoordelen tussen
persoonlijke verzorging en verpleging verloren gaan.
De onderliggende reden van dit probleem is dat een aanzienlijk deel van de
gebruikers van persoonlijke verzorging die naar de gemeenten gaan naast nietlichamelijke klachten ook lichamelijke klachten heeft. Van de gebruikers van
persoonlijke verzorging met primaire grondslag psychiatrische aandoening,
verstandelijke handicap of zintuiglijke handicap heeft 44,6% daarnaast een
secundaire grondslag somatisch. De persoonlijke verzorging van deze mensen hangt
50

waarschijnlijk samen met deze secundaire grondslag somatisch. Voor de verdeling
van cliënten over gemeenten en zorgverzekeraars is het te overwegen om ook de
secundaire grondslag bij de beslissing te betrekken.
Als laatste zijn risico’s op onderinvestering en afbakeningsproblemen rondom de Wet
langdurige zorg. Persoonlijke verzorging kan opname in een instelling uitstellen of
een substituut hiervoor zijn. In paragraaf 3.5.3 wordt verder ingegaan op deze
risico’s.
Naast de genoemde kansen en risico’s zijn er nog twee uitvoeringsproblemen. In de
eerste plaats krijgen gemeenten te maken met een relatief kleine groep gebruikers,
wat een schaalprobleem kan geven (zie ook hoofdstuk 5). In de tweede plaats wordt
de splitsing over gemeenten en zorgverzekeraars op dit moment gemaakt op basis
van de grondslag van de indicatie die door het CIZ is gesteld. Vanaf 2015 zal het CIZ
alleen nog maar indiceren voor de Wet langdurige zorg, en zijn gemeenten en
zorgverzekeraars verantwoordelijk voor het bepalen van de toegang tot persoonlijke
verzorging en verpleging.31 Dit creëert een nieuw afbakeningsprobleem tussen de
gemeenten en zorgverzekeraars. Met name bij mensen met een combinatie van
psychiatrische/verstandelijke problemen en lichamelijke problemen kan het
onduidelijk zijn welke partij de persoonlijke verzorging dient te leveren. Gemeenten
hebben er belang bij om deze cliënten zoveel mogelijk door te verwijzen naar de
zorgverzekeraars.
Kansen en risico’s voor het deel dat naar de zorgverzekeraars gaat

Voor de groep die naar de zorgverzekeraars gaat zijn de meeste kansen en risico’s
exact omgekeerd aan de kansen en risico’s van het deel dat naar gemeenten gaat. Er
zijn synergievoordelen te behalen op de overlap met verpleging. Dit zijn voordelen op
het gebied van een gedeeld uitvoeringsapparaat en voordelen uit het delen van
informatie. Een verzorgende komt regelmatig in contact met de cliënt en beschikt
daarmee over informatie die nuttig kan zijn bij de toewijzing van verpleging. Ook
heeft deze informatie een signaalfunctie. Persoonlijke verzorging en verpleging
vertonen daarnaast spillovers, die tot synergievoordelen kunnen leiden. Onderdeel
van persoonlijke verzorging is bijvoorbeeld het voorkomen van doorligwonden, wat
verpleging voorkomt.
Daarnaast is er synergie mogelijk tussen persoonlijke verzorging en overige zvwuitgaven, zoals ziekenhuiszorg. Goede zorg aan huis kan dure opname in een
ziekenhuis voorkomen.
Voor de cliёnten die naar de zorgverzekeraars gaan ontstaat een schot tussen
persoonlijke verzorging enerzijds en werk- en inkomensregelingen, huishoudelijke
verzorging en begeleiding anderzijds. De overlap met werk- en inkomensregelingen
31

In de praktijk zal de wijkverpleegkundige de toegang tot persoonlijke verzorging en verpleging bepalen.
51

is zeer beperkt, en van externe effecten of substitutie is hier nauwelijks sprake. Er
zijn dus weinig problemen te verwachten bij dit schot. De overlap met huishoudelijke
verzorging is wel groot. Onderinvestering is echter niet direct te verwachten, want de
externe effecten tussen huishoudelijke verzorging en persoonlijke verzorging zijn
beperkt. Er kunnen wel enige afbakeningsproblemen ontstaan bij huishoudelijke
taken die samenhangen met persoonlijke verzorging, zoals het opmaken van het bed.
De overlap met begeleiding is relatief beperkt, maar er zijn wel externe effecten te
verwachten. Zoals in paragraaf 3.4.2 al is aangegeven, kan begeleiding bijvoorbeeld
cliёnten helpen om de persoonlijke verzorging zelfstandig te doen, wat kosten bij de
zorgverzekeraars voorkomt. Dit draagt het risico van onderinvestering door
gemeenten in begeleiding.
Wat betreft de Wet langdurige zorg spelen opnieuw risico’s op onderinvestering en
afbakeningsproblemen.
Samenvatting

De onderstaande tabel vat de kansen en risico’s rondom persoonlijke verzorging
samen.
Tabel 3.10

Kansen en risico’s rondom persoonlijke verzorging

Partijen verantwoordelijk
voor de taken

Voorziening

Kans/risico

Deel dat naar de gemeenten gaat
Alleen gemeente

Gemeente en
zorgverzekeraars / WLZ

Werk- en
inkomensregelingen,
huishoudelijke verzorging
Begeleiding

Synergievoordelen uit gedeelde uitvoeringskosten
Synergievoordelen uit gedeelde informatie

Verpleging

Onderinvestering

Wet langdurige zorg

Onderinvestering
Afbakeningsproblemen
Afbakeningsproblemen

Indicatiestelling

Synergievoordelen uit gedeelde uitvoeringskosten
Synergievoordelen uit gedeelde informatie
Synergievoordelen uit het internaliseren van spillovers

Deel dat naar zorgverzekeraars gaat
Alleen zorgverzekeraars

Zorgverzekeraars en
gemeenten

Verpleging

Overige Wlz-uitgaven
Huishoudelijke verzorging

Begeleiding
Zorgverzekeraars en WLZ Wet langdurige zorg

Synergievoordelen uit gedeelde uitvoeringskosten
Synergievoordelen uit gedeelde informatie
Synergievoordelen uit het internaliseren van spillovers
Synergievoordelen uit het internaliseren van spillovers
Beperkte afbakeningsproblemen
Onderinvestering door gemeenten
Onderinvestering
Afbakeningsproblemen

52

3.4.4

Mantelzorg

De gemeente heeft de taak om mantelzorgers (en vrijwilligers) te ondersteunen bij
hun taken. Tabel 3.11 geeft enig inzicht in de taken die mantelzorgers op zich kunnen
nemen. De tabel geeft het voorzieningengebruik weer van individuen die zelfstandig
wonen (dus geen gebruik maken van zorg met verblijf). De kolommen maken
onderscheid tussen alleenstaanden en individuen die deel uitmaken van een
meerpersoonshuishouden. De tweede en derde kolom betreffen mensen van 65-69
jaar, en de vierde en vijfde kolom betreffen mensen van 70-74 jaar. De splitsing in
alleenstaanden en meerpersoonshuishoudens is van belang, omdat personen in een
meerpersoonshuishouden waarschijnlijk makkelijker toegang hebben tot mantelzorg
dan alleenstaanden. Hoewel het zeer goed mogelijk is dat alleenstaanden
bijvoorbeeld mantelzorg ontvangen van zelfstandig wonende kinderen, zal een
huisgenoot waarschijnlijk sneller en vaker mantelzorg kunnen verlenen. De splitsing
in alleenstaanden en meerpersoonshuishoudens geeft hiermee dus een ruwe
indicatie van de effecten van mantelzorg.
Wanneer alleenstaanden en meerpersoonshuishoudens worden vergeleken valt op
dat het gebruik van huishoudelijke verzorging van alleenstaanden 5,5 tot 8 keer
hoger ligt dan van meerpersoonshuishoudens. Mantelzorg lijkt hiermee het gebruik
van huishoudelijke verzorging flink naar beneden te brengen. Hetzelfde geldt voor
individuele begeleiding, met ruwweg een factor 8 verschil tussen alleenstaanden en
meerpersoonshuishoudens.
Voor groepsbegeleiding, persoonlijke verzorging en verpleging is het effect van
mantelzorg kleiner, ongeveer een factor 2 tot 3. Groepsbegeleiding kan worden
ingezet als respijtzorg, bijvoorbeeld voor dementerenden. Dit betekent dat juist bij
aanwezigheid van een mantelzorger groepsbegeleiding ingezet kan worden. Andere
vormen van groepsbegeleiding, zoals dagbesteding voor eenzame ouderen, zijn juist
minder relevant wanneer mantelzorg aanwezig is. Persoonlijke verzorging kan niet
altijd door een mantelzorger worden opgevangen, zeker wanneer er enige
lichamelijke kracht nodig is om de cliёnt bijvoorbeeld uit bed te helpen. Voor
verpleging is vaak gespecialiseerde kennis nodig die een mantelzorger niet altijd in
huis heeft.
De gegevens in tabel 3.11 suggereren dat de inzet van mantelzorg vooral bij de Wmovoorzieningen huishoudelijke verzorging en individuele begeleiding relevant is. In dit
opzicht heeft de gemeente een financiёle prikkel om de ondersteuning van
mantelzorgers goed vorm te geven. Voor zover mantelzorg het beroep op
groepsbegeleiding verkleint, geldt dezelfde prikkel.

53

Tabel 3.11

Individueel gebruik van voorzieningen door alleenstaanden en personen in
meerpersoonshuishoudens
Alleenstaand, 65-69
jaar

Huishoudelijke
verzorging
Individuele
begeleiding
Groepsbegeleiding
Persoonlijke
verzorging
Verpleging

Meerpersoonshuishouden, 65-69 jaar

Alleenstaand, 70-74
jaar

Meerpersoonshuishouden, 70-74 jaar

10,4%

1,3%

16,5%

3,0%

1,7%

0,2%

1,5%

0,2%

0,9%
4,6%

0,4%
1,1%

1,2%
7,7%

0,7%
2,4%

2,3%

0,9%

3,4%

1,6%

Bron: eigen berekening op basis van bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand voor het project “SZW
Cumulatie van decentralisatie maatregelen”, welke afkomstig zijn van het CBS.

Tegelijk zijn er ook risico’s op onderinvestering in de ondersteuning van
mantelzorgers. In de eerste plaats is ondersteuning in de vorm van respijtzorg een
investering om mensen langer thuis te laten wonen. De baten van deze investering
komen grotendeels terecht bij de Wet langdurige zorg. Ook laat tabel 3.11 zien dat
mantelzorg het beroep op persoonlijke verzorging en verpleging vermindert. Dit
effect is kleiner dan bij de Wmo, maar nog steeds een relevante besparing. Deze
besparing komt echter niet bij de gemeenten terecht, maar bij de zorgverzekeraars.
Dit geeft een prikkel tot onderinvestering in de begeleiding van mantelzorgers.

3.5

Instrumenten

In dit hoofdstuk wordt stilgestaan bij een aantal instrumenten die gebruikt kunnen
worden om synergievoordelen te realiseren en risico’s op onderinvestering en
afbakeningsproblemen te verminderen. Paragraaf 3.5.1 bespreekt sociale wijkteams
als instrument om synergievoordelen te realiseren. In paragraaf 3.5.2 wordt
stilgestaan bij herhaalde interactie, wat kan leiden tot vertrouwen tussen partijen. Dit
is een mechanisme dat ook een rol kan spelen bij het oplossen van problemen rond
de samenwerking van verschillende partijen in de wijkteams. Paragraaf 3.5.3 gaat in
op wet- en regelgeving.
3.5.1

Sociale wijkteams

Veel gemeenten zijn van plan om gebruik te maken van een vorm van sociale
wijkteams. In sommige gemeenten wordt al enige tijd geëxperimenteerd met dit
instrument. Sociale wijkteams zijn bedoeld als de ‘ogen en oren’ van de wijk, en
vormen het eerste aanspreekpunt voor burgers met vragen over zorg en/of
participatie. In deze paragraaf wordt een aantal kansen en problemen rondom dit
instrument besproken, en wordt daarnaast stilgestaan bij de vormgeving van de
wijkteams en de eerste ervaringen van gemeenten.

54

Kansen

De sociale wijkteams spelen naar verwachting een belangrijke rol bij het ontstaan van
synergie uit gedeelde informatie en uit het internaliseren van spillovers. Het
wijkteam faciliteert de communicatie tussen verschillende hulpverleners. In de eerste
plaats gaat het hier om professionele hulpverleners op het gebied van jeugdzorg,
Wmo en participatie en om de wijkverpleegkundige. Daarnaast valt ook te denken
aan de wijkagent en huisartsen. Ook schakelt het wijkteam waar mogelijk
mantelzorgers en vrijwilligers in en ondersteunt hen bij hun taken.
De communicatie tussen hulpverleners leidt er toe dat het wijkteam de plaats is waar
alle informatie over een huishouden samenkomt. Dit geeft de kans om de problemen
van een huishouden in kaart te brengen, inclusief mogelijke samenhang van de
problemen. Dit verbetert de toewijzing van voorzieningen en voorkomt zoekgedrag
van mensen die zelf geen overzicht van hun problemen hebben en min of meer
willekeurig beroep doen op regelingen. Dit gedrag kan ertoe leiden dat er meerdere
hulpverleners binnen een huishouden worden ingezet, die geen van allen het
kernprobleem kunnen aanpakken. Het wijkteam is in een positie om eerst het
kernprobleem aan te pakken, waardoor de overige problemen ‘vanzelf’ verminderen
of opgelost worden.
Een voorbeeld van synergie die ontstaat via het wijkteam is een huishouden met
financiële problemen die leiden tot psychische problemen en opvoedproblemen. Als
het huishouden zelf geen overzicht heeft en alleen hulp inroept bij de psychische
en/of opvoedproblemen, wordt het kernprobleem niet aangepakt. Het wijkteam kan
in gesprek met het huishouden de problemen in kaart brengen en daardoor gerichter
doorverwijzen. Als het huishouden hulp krijgt bij de financiële problemen, is het
immers heel goed mogelijk dat de psychische problemen en opvoedproblemen
verminderen zonder ingrijpen door specialistische hulpverleners.
De informatie die wijkteams hebben kan ook worden ingezet om in een vroeg
stadium al in te grijpen en daarmee escalatie en hoge kosten te voorkomen. De
laagdrempeligheid van sociale wijkteams kan hier mede een rol spelen. Het feit dat er
één loket is, maakt het makkelijker voor wijkbewoners om vroegtijdig hulp te zoeken.
Ook bijvoorbeeld de wijkagent en de huisarts kunnen signalen opvangen die het
wijkteam helpen om vroegtijdig in te grijpen bij probleemgezinnen.
Er is enig wetenschappelijk bewijs dat wijkteams kostenbesparend kunnen zijn. De
literatuur richt zich vooral op een integrale benadering en vroegtijdig (preventief)
ingrijpen binnen de ouderenzorg.

55

De resultaten laten zien dat dit opname in een instelling kan uitstellen en in sommige
gevallen ook opname in een ziekenhuis, met bijbehorende medische kosten, kan
voorkomen.32
Problemen

De wijkverpleegkundige, gefinancierd vanuit de Zorgverzekeringswet, heeft een
prominente plaats binnen het sociale wijkteam. De wijkverpleegkundige brengt
specialistische kennis in aangaande verzorging en verpleging en bepaalt de toegang
tot de zorg die vanuit de Zorgverzekeringswet wordt gefinancierd. Vanwege de rol
van de wijkverpleegkundige binnen het wijkteam is de samenwerking tussen
gemeenten en zorgverzekeraars zeer belangrijk.
Op het moment van schrijven is het precieze bekostigingsmodel voor wijkverpleging
nog in ontwikkeling. Duidelijk is al dat er een aparte bekostiging komt voor de
beschikbaarheidsfunctie van de wijkverpleegkundige in de wijk.33 Hier valt onder
andere de samenwerking met het wijkteam onder. De bekostiging van deze
beschikbaarheidsfunctie zal in de vorm van populatiebekostiging plaatsvinden,
aangezien de kosten niet op voorhand zijn toe te rekenen aan individuele
verzekerden.
Voor gemeenten is het daarnaast van belang welke zorgverzekeraar(s) de inkoop van
wijkverpleging op zich zullen nemen. Dit bepaalt het eerste aanspreekpunt wat
betreft de praktische vormgeving van de wijkverpleging. Zo bepaalt de inkoop welke
instelling(en) de wijkverpleging gaan leveren en of elke instelling ook een
beschikbaarheidsfunctie levert. Het is nog niet duidelijk hoe de inkoop van
wijkverpleging vanaf 2016 zal worden vormgegeven. In 2015 vindt de inkoop plaats
op basis van representatie. Het zou goed zijn om na 2015 enige continuïteit in het
inkoopmodel aan te brengen, zodat gemeenten een vaste gesprekspartner hebben
rondom de levering van de wijkverpleging.
Zoals het er nu naar uitziet, zal de opzet van de wijkteams sterk verschillen tussen de
gemeenten. Dit zal van de zorgverzekeraars enige flexibiliteit vragen wat betreft de
rol van de wijkverpleegkundige. Het zou bijvoorbeeld kunnen dat in de ene gemeente
de verpleegkundigen die de zorg leveren meedraaien in de wijkteams, terwijl een
andere gemeente een aparte wijkverpleegkundige heeft die de schakel vormt tussen
wijkteam en verpleegkundigen die de zorg leveren. Het is de vraag in hoeverre een
regionaal inkoopmodel zoals voorzien in 2015 tegemoet kan komen aan de behoeften
van individuele gemeenten. Gemeenten, zorgverzekeraars en zorgaanbieders zullen
hier over in gesprek moeten gaan.

32

Bernabei et al. (1998) rapporteert over een experiment met integraal werken binnen de zorg voor zelfstandig
wonende ouderen. Gill et al. (2002) en Elkan et al. (2001) evalueren programma’s die preventief vroegtijdig
ingrijpen bij kwetsbare ouderen. Friedman et al. (2004) beschrijft de effecten van een programma voor integrale
zorg aan huis voor ouderen.
33
Zie de kamerbrief ‘bekostiging wijkverpleging’ van 19 mei 2014.
56

Belangrijke doelen van de wijkteams zijn preventie en het stimuleren van mantelzorg
en vrijwilligers. Beide leiden tot externaliteiten naar zorgverzekeraars. Zowel
preventie als mantelzorg en inzet van vrijwilligers reduceren in potentie de vraag
naar persoonlijke verzorging en verpleging. Preventie kan ook op andere terreinen
zorgkosten voorkomen. Als een wijkteam bijvoorbeeld vroegtijdig ingrijpt bij een
alleenstaande oudere met licht depressieve klachten, kan dit een lang traject van
behandeling voorkomen. Veel zorgverzekeraars hebben onafhankelijk van de
wijkteams hun eigen programma op het gebied van preventie. Als voorbeeld, een
aantal zorgverzekeraars biedt een tegemoetkoming in de kosten van een cursus
valpreventie voor ouderen. Dit geeft externaliteiten richting gemeenten. Ook op dit
gebied kan samenwerking tussen gemeenten en zorgverzekeraars problemen
voorkomen.
Een laatste complicerende factor rondom de inzet van wijkteams is de privacy van
cliënten. Om synergievoordelen te realiseren is uitwisseling van informatie tussen
verschillende instanties nodig. Dit kan belemmerd worden door privacywetgeving.
Een extreem voorbeeld hiervan is de huisarts, die beroepsgeheim heeft. In veel
gevallen zullen cliënten bereid zijn om toestemming voor informatie-uitwisseling te
geven en daarmee de hulpverlening te verbeteren, maar met name op het gebied van
preventie is privacy een belemmerende factor. Ook bij zorgmijders kan privacy
problemen geven.
Vormgeving van wijkteams

Een belangrijke vraag is of de wijkteams moeten worden opgezet als één breed team
voor alle mogelijke problematiek, of als meerdere gespecialiseerde teams, eventueel
met één loket waar de cliënt wordt doorverwezen naar het juiste team.34 Een breed
team voorkomt schotten en zou de synergievoordelen optimaal moeten kunnen
realiseren. Aan de andere kant is het duur om één team samen te stellen dat alle
mogelijke problematiek kan overzien.
Een afweging die hier gemaakt moet worden, is wat zwaarder telt: de grote groep
cliënten met problemen op één terrein, of de kleine groep met overlap van problemen
op meerdere terreinen. De resultaten in paragraaf 3.3 laten zien dat de doelgroepen
van zorgregelingen en werk- en inkomensregelingen niet veel overlap vertonen.35
Gezien deze resultaten is het te verdedigen om met verschillende teams te werken die
zich richten op de verschillende doelgroepen. Er is echter een kleine groep cliënten
die op beide terreinen problemen ervaart. Dit is een zeer kwetsbare groep, waarvoor
een breed team waarschijnlijk effectiever is dan meerdere gespecialiseerde teams.

34

Zie ook KPMG (2013), Sociale wijkteams in ontwikkeling, Inrichting, aansturing en bekostiging.
Alleen van begeleiding wordt door beide groepen gebruik gemaakt. De begeleiding voor 18-64 jarigen is echter
vooral gericht op mensen met psychiatrische problematiek of een verstandelijke beperking, terwijl de begeleiding
voor mensen ouder dan 65 vooral gericht is op somatische of psycho-geriatrische aandoeningen (zie paragraaf
3.4.2). Dit suggereert dat de begeleiding voor mensen met werk- en inkomensproblematiek een andere expertise
vergt dan de begeleiding van gebruikers van zorgregelingen.
35

57

Een andere afweging is de kosteneffectiviteit van het wijkteam. De inzet van een
breed team kan bij een eenvoudige zorgvraag duur uitvallen. Bij de opzet van de
wijkteams is het verstandig om hiermee rekening te houden.
De vraag welke vorm een wijkteam moet krijgen relateert ook aan de geografische
spreiding van problemen. In veel gemeenten is sprake van clustering van problemen
in bepaalde wijken. Daarnaast kan de leeftijdsopbouw van wijken sterk verschillen,
waardoor ook de problematiek (werk- en inkomen, jeugd of zorg) sterk kan
verschillen. Ieder wijkteam heeft een opzet nodig die is toegesneden op de
problematiek in de wijk. De zwaarte van de problematiek bepaalt ook hoe groot het
wijkteam moet worden. Wellicht is in sommige wijken een zeer klein wijkteam
voldoende, of kunnen sommige wijken een team delen. Daarnaast zal bij
plattelandsgemeenten moeten worden nagedacht hoe om te gaan met de vaak grote
afstanden tussen cliënten.
Een andere vraag rondom de opzet van sociale wijkteams is in hoeverre
zorgaanbieders een plaats dienen te hebben binnen een wijkteam. Het team kan
gebruik maken van gespecialiseerde kennis van de zorgaanbieders, maar aan de inzet
van zorgaanbieders zijn ook risico’s verbonden. Wanneer de zorgaanbieder betaald
wordt per cliënt of per uur geleverde zorg, heeft de zorgaanbieder er belang bij om
zoveel mogelijk cliënten door te verwijzen naar de voorzieningen die de
zorgaanbieder levert. Bij populatiebekostiging of een vast budget, heeft de
zorgaanbieder juist een prikkel om zo min mogelijk door te verwijzen naar eigen
voorzieningen.
Meer in het algemeen is het voor de gemeente, die financieel verantwoordelijk is, van
belang om enige sturing te kunnen geven aan de kosten die het wijkteam maakt.
Zeker wanneer externe hulpverleners in het team meewerken, is het voor de
gemeente belangrijk om (financiële) prikkels aan te brengen die kostenbeheersend
werken.
De inzet van zorgaanbieders binnen een wijkteam wordt daarnaast ook
gecompliceerd door de gewenste concurrentie op de markt van zorgaanbieders. Als
alle aanbieders een plaats krijgen binnen het wijkteam, wordt het team log en
onoverzichtelijk. Maar als slechts enkele aanbieders in het wijkteam meedoen,
hebben zij wellicht een concurrentievoordeel ten opzichte van de aanbieders die niet
aan het wijkteam deelnemen.
Ervaringen met wijkteams

In verschillende gemeenten wordt al enige tijd geëxperimenteerd met wijkteams. In
het kader ‘Zaanstad verkent samenloop voorzieningen in het sociale domein’

58

wordt al kort ingegaan op de wijkteams in Zaanstad. Ook Utrecht en Amersfoort
hebben hun ervaringen vastgelegd in (publiek opvraagbare) rapporten.36 Het
algemene beeld dat ontstaat, is dat hulpverleners onderkennen dat de onderlinge
communicatie inderdaad is verbeterd. Ook de cliënt voelt zich beter gehoord. De
teams lopen soms wel aan tegen de grenzen van de mogelijkheden. Zo wordt in de
ervaringen van Zaanstad gemeld dat de optimale oplossing vaak niet past binnen de
huidige wet- en regelgeving. Het wijkteam kan bijvoorbeeld signaleren dat op korte
termijn een andere woning nodig is, terwijl het huishouden niet voldoet aan de
voorwaarden van de woningcorporatie. De benodigde andere woning is dan niet te
realiseren.
Wat betreft de kosteneffectiviteit is het moeilijk om een inschatting te maken. Het is
immers moeilijk te voorspellen hoe de problemen van het huishouden zich zouden
ontwikkelen zonder ingrijpen van het wijkteam. De eerste ruwe kostenbatenanalyses van de wijkteams in Utrecht en Amersfoort zijn gematigd positief. Een
belangrijke kanttekening is wel dat deze kosten-batenanalyses zijn gebaseerd op
cliënten met een stapeling van problemen, waar belangrijke synergievoordelen te
behalen zijn. Voor cliënten met een eenvoudige hulpvraag is de inzet van een
wijkteam wellicht niet kosteneffectief.
Samenvatting

De onderstaande tabel vat de discussie in paragraaf 3.5.1 samen.
Tabel 3.12

Kansen en risico’s rondom de wijkteams

Kansen
Problemen

Vormgeving van wijkteams

Ervaringen

3.5.2

Faciliteren van communicatie
Vroegtijdig ingrijpen / preventie
Onduidelijkheid rondom uitvoering wijkverpleegkundige
Externe effecten van preventie
Privacy van cliënten
Breed of gespecialiseerd
Kostenbeheersing
Toegesneden op de problemen in de wijk
Wel of geen zorgaanbieders in het team
Communicatie is verbeterd
Kosten-batenanalyses voor gecompliceerde hulpvraag
gematigd positief

Herhaalde interactie

Partijen die op meerdere gebieden en voor langere tijd met elkaar samenwerken,
kunnen een vertrouwensband opbouwen. Dit mechanisme kan worden toegepast op
de samenwerking tussen gemeenten en andere partijen, zoals zorgverzekeraars en
zorgaanbieders. Een aantal van de problemen die in paragraaf 3.5.1 zijn geschetst
rondom de samenwerking binnen wijkteams kunnen bijvoorbeeld worden verkleind
wanneer vertrouwen tussen de partijen ontstaat. Ook in hoofdstuk 5 komt dit
36

Voor de ervaringen van Utrecht en Amersfoort, zie Ecorys en Verwey-Jonker Instituut (2013a, 2013b) en
Ecorys (2014a, 2014b). De ervaringen van Zaanstad zijn vastgelegd in Blokker (2013).
59

onderwerp aan de orde, wanneer het gaat om langdurige samenwerking binnen
regionale verbanden.
De economische literatuur geeft twee redenen waarom herhaalde interactie kan
leiden tot vertrouwen. In de eerste plaats maakt herhaalde interactie coördinatie
tussen de partijen mogelijk.37 Als partij één in jaar t partij twee zou benadelen, dan
leidt dat tot een oncoöperatieve opstelling van partij twee in de volgende jaren,
waardoor in die jaren partij één benadeeld wordt. Dit maakt het onaantrekkelijk om
in jaar t de andere partij te benadelen. Ten tweede is bij herhaalde interactie de inzet
van partijen beter waar te nemen.38 Als in jaar t relatief veel cliënten worden
doorverwezen naar gespecialiseerde zorg, kan dit veroorzaakt zijn door slechte
basiszorg, maar ook door toeval. Als dezelfde gemeente ook in de volgende jaren
relatief veel cliënten doorverwijst, is het minder waarschijnlijk dat dit veroorzaakt
wordt door toeval, en meer waarschijnlijk dat de gemeente slechte basiszorg levert.
In het algemeen zorgen coördinatie en een betere observeerbaarheid ervoor dat het
risico op onderinvestering en afbakeningsproblemen afneemt. Omdat in het wijkteam
de samenwerking tussen partijen een belangrijke plaats heeft, ligt hier een
belangrijke toepassing van herhaalde interactie.
Herhaalde interactie tussen gemeente en zorgverzekeraars kan bijvoorbeeld het
probleem van de externe effecten van preventie oplossen. Het is bij langdurige
samenwerking mogelijk om afspraken te maken over de inzet van preventie door
gemeenten en zorgverzekeraars. Het coördinatiemechanisme voorkomt dat de
partijen onderinvesteren in hun preventieve taak. Ook de problemen rondom de inzet
van zorgaanbieders in het wijkteam kunnen worden opgelost door langdurige
samenwerking. De samenwerking maakt het gedrag van de zorgaanbieders beter
zichtbaar voor de gemeente. Daarnaast heeft de gemeente de mogelijkheid om bij
wangedrag van de zorgaanbieders in de daarop volgende jaren minder klanten aan de
aanbieder te gunnen, of de aanbieder uit het wijkteam te zetten. Nog een ander
voorbeeld is de taak van het wijkteam om mantelzorgers en vrijwilligers te
ondersteunen. Ook hier kan vertrouwen tussen de partijen de wederzijdse inzet ten
goede komen.
3.5.3

Wet- en regelgeving

Wet- en regelgeving kan een krachtig instrument zijn om onderinvestering en
afbakeningsproblemen te voorkomen. Dit instrument werkt echter alleen wanneer
het gewenste gedrag van partijen kan worden vastgelegd in controleerbare regels. In
deze paragraaf wordt eerst ingegaan op een aantal redenen waarom wet- en
regelgeving niet altijd alle problemen kan voorkomen. Ook komen kort enkele andere
instrumenten aan bod die deze beperkingen zouden kunnen ondervangen. Daarna
37
38

Zie sectie 2.3 in Gibbons (1992).
Zie Holstrom (1979).
60

wordt het wetsvoorstel dat toegang tot de Wlz regelt verder besproken. Dit
wetsvoorstel is een belangrijk voorbeeld van wet- en regelgeving op het terrein van
afbakening.
Een eerste beperking is dat het niet altijd mogelijk is om elk aspect van de
voorziening op centraal niveau vast te leggen. Het is bijvoorbeeld moeilijk vast te
leggen hoeveel zorg iemand exact nodig heeft, of met objectieve regels te bepalen
hoeveel arbeidspotentieel iemand heeft. Bij de afbakening van bijstand en Wajong is
de wetgeving op dit punt bijvoorbeeld zwak gebleken. Ook voor gespecialiseerde
jeugdzorg lijkt het moeilijk om objectief vast te stellen onder welke voorwaarden
kinderen aanspraak zouden moeten kunnen maken op welke voorzieningen.39 De
bijstand is een voorbeeld waarbij het wel mogelijk is gebleken om het niveau van de
voorziening centraal vast te leggen. Er zijn objectieve landelijke regels over de hoogte
van de uitkering en de condities waaronder mensen bijstand kunnen krijgen. Omdat
deze regels bij een onafhankelijke rechter getoetst kunnen worden, kunnen
gemeenten het niveau van deze voorziening niet of nauwelijks versoberen ten
opzichte van de landelijke regels.
Naast dat centrale wetgeving niet altijd mogelijk is, is dit ook niet in alle gevallen
wenselijk. Als alle aspecten van een voorziening worden vastgelegd, geeft dit
gemeenten weinig ruimte tot maatwerk. In paragraaf 3.5.1 is al genoemd dat
wijkteams soms aanlopen tegen de grenzen van de regelgeving. In de Wmo is er
daarom voor gekozen om het voorzieningenniveau slechts in beperkte mate te
contracteren, door de aanspraak die de AWBZ hierop biedt te vervangen door een
recht op compensatie.40 Op deze manier behouden gemeenten de beleidsruimte om
maatwerk te leveren. Bij de bijstand is door de strakke wet- en regelgeving geen
ruimte overgebleven voor maatwerk, maar dit is ondervangen door de bijzondere
bijstand, die gemeenten zelf kunnen vormgeven.
De maatschappelijke acceptatie van wet- en regelgeving kan ook een barrière zijn. In
Nederland is bijvoorbeeld mantelzorg een vrijwillige taak. Hoewel in principe zou
kunnen worden vastgelegd dat partner en/of kinderen een aantal uren per maand
aan mantelzorg dienen te leveren, is dit maatschappelijk vooralsnog niet volledig
geaccepteerd.
Een ander probleem is de observeerbaarheid van gedrag.41 Wet- en regelgeving heeft
pas een functie als de wet daadwerkelijk kan worden gehandhaafd. Als het gedrag
39

SCP (2012) rapporteert dat bij een derde van de gezinnen die tweedelijns jeugdzorg gebruiken de ouders zelf
geen ernstige kind- of opvoedproblemen ervaren, terwijl minder dan de helft van alle ouders die ernstige
problemen ervaren daadwerkelijk tweedelijns jeugdzorg ontvangt.
40
Na een verzoek om ondersteuning of begeleiding onderzoekt de gemeente in samenspraak met de cliënt of
deze op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk
dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen in staat is tot zelfredzaamheid of participatie. Als dit niet
het geval is, dan beslist de gemeente tot verstrekking van een maatwerkvoorziening. Zie paragraaf 3.4 van de
Memorie van Toelichting op de WMO 2015.
41
Dit probleem wordt onder andere genoemd in Holstrom (1979).
61

van de partijen slecht waarneembaar is, is handhaving van de wet echter moeilijk en
kunnen de kosten van monitoren hoog oplopen. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat de
exacte inzet en kwaliteit die een partij levert slechts gedeeltelijk waarneembaar is. Bij
de basisjeugdzorg is het bijvoorbeeld wel waarneembaar hoeveel kinderen deze
vorm van zorg hebben gekregen, en hoeveel uren per kind zijn geleverd, maar de
kwaliteit is niet waarneembaar. Ook is het slecht waarneembaar of de verwijzing
naar basisjeugdzorg correct is gebeurd. Hierdoor kan moeilijk worden vastgesteld of
een doorverwijzing naar specialistische jeugdzorg te wijten is aan een gebrekkig
voortraject van de gemeente, of dat er sprake is van een kind met dusdanig grote
problemen dat zelfs een goed voortraject doorverwijzing niet kon voorkomen.
Herhaalde interactie (besproken in paragraaf 3.5.2) kan de observeerbaarheid van
gedrag vergroten, waardoor de contracteerbaarheid toeneemt.
De effectiviteit van wet- en regelgeving hangt nauw samen met het instrument
financiering. Financiële prikkels kunnen de effectiviteit van wet- en regelgeving
versterken of juist verminderen. Hoe meer de financiële prikkels afwijken van het
gewenste gedrag zoals vastgelegd in wet- en regelgeving, hoe meer het loont om op
zoek te gaan naar de ‘mazen in de wet’. Bij de bijstand bijvoorbeeld zijn gemeenten
gedeeltelijk risicodragend, waardoor het loont om mensen zoveel als mogelijk door te
verwijzen naar de Wajong. Om deze reden wordt regelmatig gekozen voor een
combinatie van wet- en regelgeving en financiële prikkels. Bij de introductie van de
Zorgverzekeringswet is er bijvoorbeeld voor gekozen om niet alleen een
acceptatieplicht en een verbod op premiedifferentiatie op te leggen, maar ook diverse
ex-ante en ex-post vereveningsmechanismen in te voeren om financiële prikkels voor
risicoselectie af te zwakken (zie het kader in hoofdstuk 4 hierover).
De wetgeving rondom toegang tot de Wet langdurige zorg illustreert de
mogelijkheden en problemen van wet- en regelgeving bij afbakeningsproblemen.
Opname in een instelling is één van de meest prominente afbakeningsproblemen bij
de decentralisaties. Gemeenten en zorgverzekeraars worden er gezamenlijk voor
verantwoordelijk dat mensen langer thuis kunnen wonen. De baten van dit beleid
komen echter terecht bij de Wet langdurige zorg. Omdat gemeenten risicodragend
zijn, hebben zij een prikkel om ‘twijfelgevallen’ zo snel mogelijk door te sturen naar
een instelling.
In het ‘ voorstel van wet - regels inzake Wet maatschappelijke ondersteuning 2015’
wordt de zorg die geleverd wordt door gemeenten afgebakend van de Wet langdurige
zorg. Als de cliënt een CIZ-indicatie heeft voor zorg met verblijf, is de gemeente niet
meer verplicht om zorg aan huis te leveren. Ook als de gemeente vermoedt dat de
cliënt een CIZ-indicatie voor zorg met verblijf kan krijgen, dan kan de gemeente de
cliënt verplichten deze aan te vragen. Deze bepaling voorkomt extreme gevallen
waarbij gemeenten zorg moeten dragen voor cliënten met een zeer grote zorgvraag.
Ook kunnen gemeenten niet zomaar zorg weigeren aan mensen die nog niet in een
instelling terecht kunnen.
62

Hoewel dit wetsvoorstel een duidelijke richtlijn geeft, is het de vraag in hoeverre de
resultaten in lijn zullen zijn met het doel om mensen langer thuis te laten wonen.
Gemeenten krijgen hiermee immers een prikkel om zo snel als mogelijk een indicatie
aan te (laten) vragen bij het CIZ en hun dienstverlening stop te zetten. Dit kan als
gevolg hebben dat grensgevallen, die het met inzet van veel mantelzorg thuis nog
redden, verplicht worden een indicatie aan te vragen en naar een instelling te gaan.42
Daarnaast zullen bij grensgevallen de gemeente, zorgverzekeraar en CIZ in
gezamenlijk overleg moeten bepalen of de cliënt nog thuis kan blijven wonen.
Gemeenten hebben hierbij een prikkel om aan te dringen op opname in een instelling.
Hierbij kan een rol spelen dat het CIZ voor de indicatiestelling gedeeltelijk afhankelijk
is van informatie die de gemeente verschaft over de situatie van de cliënt.
In het begrotingsoverleg van half april is onder andere extra geld vrijgemaakt voor de
Wet langdurige zorg. Deze maatregel vergroot onbedoeld de mogelijkheid voor
gemeenten om grensgevallen door te sturen naar een instelling. In de oorspronkelijke
plannen was het de bedoeling dat ouderen die verpleging en verzorging nodig hebben
alleen naar een instelling kunnen wanneer ze een zorgzwaartepakket (ZZP) van 5 of
hoger hebben. Verstandelijk gehandicapten kunnen opgenomen worden bij een ZZP 4
of hoger. Het extra geld dat is vrijgemaakt is bedoeld voor mensen die verpleging en
verzorging nodig hebben met ZZP 4 en verstandelijk gehandicapten met ZZP 3 voor
‘wie het thuis wonen niet langer meer gaat’.43 Tegelijk is het expliciet de bedoeling dat
mensen met deze zorgzwaartepakketten die een ‘stabiele omgeving’ hebben thuis
blijven wonen. De definitie van een ‘stabiele omgeving’ is echter niet helder. Dit biedt
gemeenten een opening om deze mensen zo snel mogelijk door te verwijzen naar de
Wet langdurige zorg.
In hoeverre afbakeningsproblemen in de praktijk zullen ontstaan, is uiteindelijk een
empirische vraag. Ervaring met andere voorzieningen wijst uit dat deze effecten fors
kunnen zijn. Er zijn bijvoorbeeld overeenkomsten tussen de afbakening van bijstand
en Wajong en de afbakening van de Wlz. Het UWV vervult de rol van onafhankelijk
orgaan dat de toegang tot de Wajong bepaalt, zoals het CIZ toegang tot de Wlz
bepaalt. Maar ondanks de aanwezigheid van een onafhankelijk orgaan dat toegang tot
de Wajong bepaalt, is de instroom in de Wajong sinds de inwerkingtreding van de
WWB aanzienlijk toegenomen.44 De reden dat het onafhankelijk toegangsorgaan dit
niet kon voorkomen is waarschijnlijk dat er een grijs gebied is van cliënten die zowel
in de bijstand als de Wajong passen, en dat gemeenten een financiële prikkel hebben
om twijfelgevallen in de Wajong onder te brengen. Ook bij de Wlz is er waarschijnlijk
een grijs gebied en hebben gemeenten (en zorgverzekeraars, wanneer die
risicodragend worden) een financiële prikkel om cliënten door te verwijzen.
42

Het CIZ houdt bij de indicatiestelling rekening met de aanwezigheid van mantelzorgers, maar gaat ervan uit dat
de mantelzorgers slechts een beperkt aantal uren per dag zorg kunnen leveren. Bij gevallen waar de cliënt nog
thuis kan wonen omdat mantelzorgers vrijwel continu zorg leveren, zal waarschijnlijk toch een indicatie zorg met
verblijf worden gesteld.
43
Zie de kamerbrief over uitkomst begrotingsoverleg hervorming langdurige zorg, 17 april 2014.
44
Zie Van Vuuren et al., 2011.
63

Wetgeving rondom toegang tot de Wet langdurige zorg kan afbakeningsproblemen
waarschijnlijk niet volledig voorkomen. Zoals echter eerder genoemd, kan wetgeving
gecombineerd worden met financiële prikkels om daarmee het gewenste gedrag te
bereiken. Hoofdstuk 4 gaat verder in op de financiering van gemeenten, en hoe dit
kan worden ingezet als instrument om onderinvestering en afbakeningsproblemen te
voorkomen.

64

4

De financiering van lokale overheden

4.1

Introductie

Het versterken van doelmatigheidsprikkels in het sociaal domein door gemeenten
risicodragend te maken, is een van de kansen die de eerste rapportage van het CPB
over de decentralisaties naar voren heeft gebracht. De cumulatie van financiële
risico’s zou individuele gemeenten echter ook in financiële problemen kunnen
brengen. Daarnaast is gewezen op het risico dat het kwaliteitsniveau van
voorzieningen waar niveau en kwaliteit niet strak omschreven en moeilijk meetbaar
zijn, lager kan komen te liggen dan uit maatschappelijk oogpunt gewenst is. In het
vorige hoofdstuk is het risico op onderinvestering en afbakeningsproblemen voor een
aantal voorzieningen nader uitgewerkt.
Dit hoofdstuk gaat in op de vraag hoe de financiering van gemeenten bij kan dragen
aan het benutten van de hierboven genoemde kansen en het minimaliseren van de
risico’s. In de financiering van het sociaal domein die op termijn beoogd is, krijgen
gemeenten een vaste uitkering van het Rijk, waarin door middel van ex-ante
verevening rekening is gehouden met observeerbare verschillen in de behoefte van
voorzieningen en de kosten om deze aan te bieden.45 Met ‘ex-ante’ wordt hier bedoeld
dat de uitkering niet afhankelijk is van de daadwerkelijke uitgaven aan voorzieningen
in een gemeente. Het kan echter voordelen bieden om deze opzet aan te vullen,
bijvoorbeeld door gemeenten meer afhankelijk te maken van lokale belastingen, of
door de kosten van bepaalde voorzieningen op regionaal of landelijk niveau te delen
op basis van daadwerkelijk gebruik. De voorwaarden waaronder deze voordelen
ontstaan en de vormgeving van financiële instrumenten die ingezet kunnen worden
om ze te realiseren staan in dit hoofdstuk centraal.
Paragraaf 4.2 behandelt enkele voor- en nadelen van het verruimen van het aandeel
van gemeentelijk beleid dat gefinancierd wordt uit lokale belastingen. Een grotere rol
van lokale belastingen stelt gemeenten beter in staat om het aanbod van
voorzieningen aan te passen aan de lokale vraag, waardoor het gemakkelijker wordt
om financiële tegenvallers op te vangen. Het lijkt aannemelijk dat de
geloofwaardigheid van doelmatigheidsprikkels hierdoor zal toenemen. Als
gemeenten voor hun inkomsten voornamelijk van het Rijk afhankelijk zijn, dan zal er
immers ook verwacht worden dat het Rijk bijspringt als een gemeente het niveau van
een voorziening niet meer op peil kan houden. Voor gemeenten ondermijnt dit de
prikkel om financiële risico’s te beperken. Een grotere afhankelijkheid van lokale
belastingen kan de begrotingsdiscipline ook versterken doordat burgers zo directer
45

Zie:
http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2013/10/09/kamerbrief-over-vormgevingdeelfonds-sociaal-domein.html.
65

geconfronteerd worden met de kosten van voorzieningen en door
belastingconcurrentie tussen gemeenten. De potentiële risico’s van
belastingconcurrentie kunnen worden beperkt door onroerend goed als de
belangrijkste belastingbasis te handhaven. Een scherpere kostenafweging kan ook
betekenen dat er minder aangeboden wordt van voorzieningen waarvan niet alle
baten bij de gemeente terecht komen.
De mogelijkheid om meer eigen inkomsten te genereren maakt het voor gemeenten
weliswaar gemakkelijker om financiële tegenvallers op te vangen, maar het neemt de
financiële risico’s niet weg. Voor bepaalde voorzieningen kan risicodeling voor
gemeenten daarom aantrekkelijk zijn. Paragraaf 4.3 gaat hier nader op in. Als de
rijksuitkering voor sociale voorzieningen vaststaat, dan leiden de decentralisaties
voor gemeenten tot een financieel risico, omdat de mate waarin inwoners hier een
beroep op zullen doen niet volledig door een vereveningsmodel te voorspellen is. Of
iemand op een bepaald moment een sociale voorziening nodig heeft, is immers
gedeeltelijk een kwestie van toeval. Aan de hand van een getallenvoorbeeld wordt
geïllustreerd dat dit idiosyncratische risico, dat niet systematisch samenhangt met
observeerbare kenmerken die in een verdeelmodel kunnen worden meegenomen,
vooral relevant is voor voorzieningen waar relatief weinig gebruik van wordt
gemaakt en vooral speelt bij kleine gemeenten. Het valt grotendeels weg op het
niveau van regionale samenwerkingsverbanden.
Risicodeling kan gemeenten dus helpen om met idiosyncratisch risico om te gaan. Op
landelijk niveau gebeurt dit bijvoorbeeld bij Wet werk en bijstand (WWB), waar
sprake is van een vangnet in de financiering. Risicodeling gaat wel ten koste van
doelmatigheidsprikkels. In het bijzonder wordt voor gemeenten de financiële prikkel
kleiner om beleid te voeren dat het gebruik van voorzieningen terugdringt. Dit
probleem staat in verzekeringswereld bekend als moreel gevaar. Een veel toegepaste
oplossing is het vaststellen van een eigen risico, waardoor de verzekeringsnemer
financieel beloond wordt voor het nemen van risicobeperkende maatregelen. Aan de
hand van enkele praktijkvoorbeelden laat paragraaf 4.3 zien hoe de balans tussen het
behoud van doelmatigheidsprikkels en het verzekeren van risico’s kan worden
vormgegeven, door een deel van het financiële risico bij gemeenten neer te leggen. In
navolging van ex-post verevening tussen zorgverzekeraars zou de inzet van deze
verzekeringsmechanismen ook beperkt kunnen blijven tot een transitieperiode,
waarin er ruimte is om de ex-ante vereveningsmodellen te verfijnen en de
verschillende partijen de gelegenheid krijgen om te wennen aan hun nieuwe rol.
Paragraaf 4.4 gaat nader in op het risico dat het kwaliteitsniveau van voorzieningen
lager komt te liggen dan uit maatschappelijk oogpunt gewenst. In het vorige
hoofdstuk is het risico op onderinvestering in voorzieningen besproken, dat ontstaat
als er baten zijn door verminderd verbruik van andere voorzieningen. In dit
hoofdstuk wordt de bredere term onderaanbod gebruikt, omdat de maatschappelijke
kosten van een lager kwaliteitsniveau van voorzieningen niet per se tot uitdrukking
66

hoeven te komen in een hoger beroep op andere voorzieningen. Als er in de
samenleving waarde wordt gehecht aan adequate sociale voorzieningen – ook door
mensen die hier zelf geen gebruik van maken, dan vermindert een ontoereikend
niveau van een voorziening op zich al de maatschappelijke welvaart.
Net als onderinvestering in het vorige hoofdstuk wordt onderaanbod hier in verband
gebracht met externe effecten. Een extern effect treedt op als een gemeente niet alle
baten van het gevoerde beleid naar zich toe kan halen, of als er kosten bij andere
partijen terechtkomen. De investeringen door gemeenten die zich uitbetalen in een
lagere zorgvraag richting de zorgverzekeraars en de Wet langdurige zorg vormen
hiervan een voorbeeld. Het kan ook zijn dat een ontoereikend niveau van sociale
voorzieningen in een specifieke gemeente elders in het land tot ongenoegen zou
leiden. Paragraaf 4.4 bespreekt de voorwaarden waaronder externe effecten ontstaan
vanuit een breder perspectief en maakt aannemelijk dat deze voorwaarden
verschillen over de decentralisaties en de specifieke voorzieningen die hieronder
vallen. Externe effecten die optreden tussen nabijgelegen gemeenten worden
besproken in het volgende hoofdstuk.
Het risico op onderaanbod kan voor sommige voorzieningen beperkt worden door
het kwaliteitsniveau vast te leggen in afspraken of wetgeving, maar zoals besproken
in het vorige hoofdstuk is dit niet altijd mogelijk en kunnen hier ook nadelen aan
verbonden zijn. Paragraaf 4.4 belicht daarom enkele instrumenten in de financiering
van gemeenten, waarmee het risico op onderaanbod ook kan worden verkleind. Zo’n
instrument zou bijvoorbeeld de vorm kunnen aannemen van een subsidie op
bepaalde uitgaven, of van het verstrekken van een uitkering op basis van indicatoren
zoals de hoeveelheid geleverde zorg van een bepaalde vorm. Het belonen van
gemeenten wanneer het aantal opnames in een instelling minder is dan op basis van
objectieve kernmerken verwacht kan een manier zijn om afbakeningsproblemen
rondom de Wlz te verkleinen. Ook het oormerken van uitkeringen voor sociale
voorzieningen kan de prikkel tot onderaanbod inperken. De voor- en nadelen van
deze instrumenten worden nader toegelicht.

4.2

De rol van lokale belastingen

Gemeentelijke inkomsten bestaan op dit moment voor zo’n tien procent uit lokale
belastingen, terwijl uitkeringen van het Rijk goed zijn voor ongeveer tweederde. Met
de decentralisaties zal het relatieve belang van rijksuitkeringen nog groter worden
(zie Tabel 2.8). Omdat het aandeel van lokale belastingen in gemeentelijke inkomsten
in de meeste andere landen groter is, lijkt er ruimte te bestaan om lokale belastingen
ook hier te verhogen en tegelijk de uitkering van het Rijk (en de belastingen waarmee

67

deze is gefinancierd) te verlagen.46 Niet elke gemeente heeft dezelfde
belastingcapaciteit, maar dit kan ondervangen worden door verschillen in de omvang
van de belastingbasis gedeeltelijk te verevenen. Deze paragraaf behandelt enkele
voor- en nadelen van het verruimen van het aandeel van gemeentelijk beleid dat
gefinancierd wordt uit lokale belastingen.
Lokale belastingen stellen gemeenten financieel in staat om het aanbod van
voorzieningen aan te passen aan de lokale vraag. Als er in een gemeente behoefte is
aan een genereus aanbod van een bepaalde voorzieningen, dan kan hierin worden
voldaan door meer belasting te heffen. In een gemeente waar de wensen soberder
zijn hoeven inwoners minder belasting te betalen. Lokale belastingen spelen daarom,
naast andere aanpassingsmechanismen, ook een rol bij het opvangen van financiële
mee- en tegenvallers. Overaanbod van voorzieningen kan worden voorkomen door
meevallers aan inwoners terug te geven door een belastingverlaging. Als inwoners na
een financiële tegenvaller geen concessies willen doen aan het niveau van
gemeentelijke voorzieningen, dan kan dit worden gerealiseerd door meer belasting te
heffen. Als de mogelijkheid om meer belasting te heffen beperkt is, dan komt er meer
druk te staan op het aanbod van voorzieningen. Het kan daardoor zijn dat het aanbod
van bepaalde voorziening achterblijft bij de vraag. Het is in dat geval bijvoorbeeld
denkbaar dat er maatschappelijk rendabele investeringen in het fysieke domein
achterwege blijven in gemeenten die met hoge kosten in het sociale domein worden
geconfronteerd, of dat de kwaliteit van sociale voorzieningen lager komt te liggen dan
uit maatschappelijk oogpunt gewenst.
Omdat een grotere rol van lokale belastingen gemeenten beter in staat stelt om het
aanbod van voorzieningen aan te passen aan de lokale vraag, neemt de
geloofwaardigheid van de budgetrestrictie van gemeenten toe. Als gemeenten voor
hun inkomsten grotendeels van het Rijk afhankelijk zijn, dan zal er verwacht worden
dat het Rijk ook bijspringt als een gemeente door financiële krapte niet in staat is om
het voorzieningenniveau op peil te houden. Deze situatie kan zich bijvoorbeeld
voordoen wanneer het beroep op sociale voorziening in een gemeente hoog uitvalt.
Als de ruimte om eigen inkomsten te genereren beperkt is, zal er eerder worden
gesneden in uitgaven. Het is echter de vraag of de samenleving het in deze situatie zal
accepteren als een sociale voorziening als zorg of begeleiding niet meer naar behoren
geleverd wordt, omdat een gemeente financieel krap zit. Het lijkt aannemelijk dat er
politieke druk op het Rijk zal ontstaan om bij te springen.
Volgens artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet kunnen gemeenten een beroep
doen op een additionele uitkering uit het gemeentefonds als ze meerdere jaren achter

46

Het aandeel van lokale belastingen in gemeentelijke inkomsten wordt voor verschillende landen gerapporteerd
in bijvoorbeeld bijvoorbeeld Europese Commissie (2012) en OESO (2014). Deze maatstaf zegt niet alles over
lokale fiscale autonomie, omdat de centrale overheid de tarieven in sommige landen vaststelt en de belastingen
ook int en verdeelt. Als hier rekening mee gehouden wordt, dan is het aandeel van lokale belastingen in lokale
inkomsten in Nederland echter nog steeds relatief klein (Blöchliger en King, 2006).
68

elkaar niet in staat zijn om een sluitende begroting te presenteren. Sinds de jaren
tachtig wordt er betrekkelijk weinig van deze regeling gebruik gemaakt.47 Het Rijk
zou gemeenten echter ook te hulp kunnen komen door andere additionele
uitkeringen te verstrekken, zoals bijvoorbeeld veelvuldig gebeurd is in de
financiering van de WWB (zie ook het kader hierover in paragraaf 3.3), of door de
verdeling van de algemene of één van de specifieke uitkeringen gericht in het
voordeel van de desbetreffende gemeente aan te passen.48 Als de verwachting is dat
het Rijk te hulp schiet, wat als een gemeente eenmaal in de malaise zit een
verstandige keuze kan zijn, dan neemt de geloofwaardigheid van de budgetrestrictie
hiermee af. Voor gemeenten ondermijnt dit de begrotingsdiscipline en de prikkel om
financiële risico’s te beperken.49
Een verruiming van het aandeel van lokale belastingen in de inkomsten van
gemeenten kan ook langs andere kanalen de democratische verantwoording en de
begrotingsdiscipline versterken.50 Doordat burgers zo directer geconfronteerd
worden met de kosten van gemeentelijke voorzieningen, kunnen ze deze beter tegen
de baten afwegen. De prikkel om doelmatig beleid te voeren kan verder versterkt
worden door concurrentie tussen gemeenten. Kiezers kunnen een gemeenteraad
afstraffen als de kosten van beleid hoog zijn ten opzichte van andere gemeenten die
vergelijkbare voorzieningen aanbieden. Dit mechanisme staat bekend als
maatstafconcurrentie.51 Bovendien kunnen inwoners stemmen met hun voeten, door
weg te trekken uit gemeenten waar de verhouding tussen lokale belastingen en de
voorzieningen die hier tegenoverstaan ongunstig is.52 Deze argumenten gelden niet
alleen voor de te decentraliseren sociale voorzieningen, maar voor alle gemeentelijke
uitgaven. Uit internationaal vergelijkend onderzoek blijkt inderdaad dat
47

Zie Wassenaar (1999).
Allers (2011) geeft een overzicht van alle uitkeringen van het Rijk naar gemeenten. Een voorbeeld van een
sterk gerichte uitkering is de decentralisatie-uitkering Rolstoelvoorzieningen. Uitsluitend de gemeente Arnhem
profiteert hiervan. De grootste vier gemeenten ontvangen een aparte bijdrage uit het gemeentefonds, die
gedeeltelijk los staat van de verdeelsystematiek. Ook uit de internationale literatuur blijkt dat de
verdelingssystematiek van uitkeringen van de centrale overheid, die officieel gebaseerd is op objectieve
maatstaven voor de lokale behoefte aan voorzieningen en de kosten om hierin te voorzien, vaak voldoende
ruimte laat om te sturen op basis van andere overwegingen. Zo is de lokale omvang van de partij die op nationaal
niveau dominant vaak van invloed op de verdeling van uitkeringen. Zie bijvoorbeeld Knight (2002) en Albouy
(2013) voor de VS, Hilber e.a. (2011) voor het VK, Dahlberg en Johansson (2002) voor Zweden en Solé-Ollé en
Sorribas-Navarro (2008) voor Spanje.
49
Zie Kornai e.a. (2003) voor een algemene formulering van het probleem van zachte budgetrestricties en
Rodden e.a. (2003) en Oates (2005) voor een discussie in de context van fiscaal federalisme. Een kanttekening
is dat ook een grotere rol van lokale belastingen het probleem van de zachte budgetrestrictie niet helemaal
oplost, omdat gemeenten onder relatief milde voorwaarden toegang krijgen tot een Artikel 12-procedure. Allers
en Merkus (2013) betogen dat dit risico beperkt lijkt, omdat hier tegen de achtergrond van deze voorwaarden
opvallend weinig gebruik van wordt gemaakt.
50
Zie Rodden (2003) en Oates (2005) voor een overzicht van argumenten die in de economische literatuur over
dit onderwerp een rol spelen. Zie ook OESO (2014) voor een discussie van deze argumenten in de context van
de decentralisaties in Nederland.
51
Allers en Elhorst (2005) vinden aanwijzingen voor maatstafconcurrentie op OZB-tarieven. Allers (2012) laat
zien dat maatstafconcurrentie beter werkt als niet-beïnvloedbare verschillen tussen gemeenten in kosten en
belastingcapaciteit verevend worden.
52
Als er sprake is van een mobiele belastingbasis, zoals inkomen of kapitaal, dan ontstaat hierdoor een prikkel
omdat gemeenten een sterke belastingbasis willen behouden (zie bijvoorbeeld Rodden, 2003). Als er sprake is
van een relatief immobiele belastingbasis, zoals vastgoed, dan gaat de prikkel vooral uit van de eigenaren van dit
vastgoed. Door kapitalisatie zijn zij namelijk de dupe van een ongunstige verhouding tussen lokale belastingen en
de voorzieningen die hier tegenoverstaan. Het mag daarom bijvoorbeeld verwacht worden dat woningeigenaren
hun electorale invloed aan zullen wenden om dit soort beleid te voorkomen (zie Fischel, 2001).
48

69

decentralisatie vaker samengaat met een kleinere omvang van de publieke sector als
geheel, wanneer de afhankelijkheid van lokale belastinginkomsten en de autonomie
hierover substantieel zijn, terwijl de totale overheidsuitgaven juist kunnen stijgen als
de decentralisatie van taken vooral gefinancierd wordt met uitkeringen van het
Rijk.53
Een kleinere omvang van de publieke sector hoeft vanuit welvaartseconomisch
perspectief niet per se beter te zijn. Belastingconcurrentie kan ook leiden tot een
onderaanbod van publieke voorzieningen. Als er belasting wordt geheven over een
mobiele basis, dan bestaat het risico dat gemeenten hun belastingen verlagen om de
factor die belast wordt aan te trekken, waardoor er uiteindelijk nergens voldoende
belastinginkomsten gegenereerd worden om het lokale voorzieningenniveau op pijl
te houden. Voor een belasting op onroerend goed is dit risico minder groot dan voor
een belasting op inkomen, omdat huizen en bedrijfspanden doorgaans vast op de
grond staan.54 Ook onroerend goed bestaat echter voor een deel uit kapitaal dat op de
lange termijn mobiel is, bijvoorbeeld door investeringen in nieuwe opstal en
onderhoud van bestaand vastgoed. Er bestaat dus een bovengrens aan hoeveel
belasting die hierop geheven kan worden. Bijna overal ter wereld worden lokale
overheden dan ook voor een deel gefinancierd door uitkeringen van de centrale
overheid.55 Omdat lokale belastingen in Nederland een relatief klein aandeel vormen
van gemeentelijke inkomsten, lijkt de bovengrens aan de belastbaarheid van vastgoed
hier nog niet bereikt.
Het risico op onderaanbod wordt ook groter voor gemeentelijke voorzieningen
waarvan de baten elders terecht komen. Als dergelijke voorzieningen gefinancierd
worden met lokale belastingen, dan dragen inwoners immers wel de volledige kosten.
Weliswaar geldt dit ook als deze voorzieningen vanuit het Rijk gefinancierd worden
met een vaste uitkering, omdat deze uitkering ook aan voorzieningen kan worden
uitgegeven waarvan de baten wel lokaal neerslaan of gebruikt kan worden voor een
belastingverlaging. Als de lokale afweging van kosten en baten echter door een groter
aandeel van lokale belastingen wordt verscherpt, dan lijkt het aannemelijk dat het
aanbod van voorzieningen waarvoor sprake is van externe effecten ook verder onder

53

Zie Rodden (2003). Europese Commissie (2012) en IMF (2012) komen tot vergelijkbare conclusies in een
onderzoek naar de decentralisatie van taken en belastingen in Europa. Enige terughoudendheid is bij
interpretatie van deze studies op zijn plaats, omdat de effecten van decentralisaties niet causaal geïdentificeerd
zijn. Het is daarom niet uitgesloten dat de gerapporteerde samenhang deels het gevolg is van andere factoren
die zowel de decentralisaties als de overheidsuitgaven beïnvloed hebben.
54
Een ander voordeel van onroerend goed als belastingbasis is dat er door kapitalisatie een verband bestaat
tussen de waarde die mensen aan voorzieningen hechten en de belasting die ze betalen. Zie De Groot et al.
(2010) voor een uitgebreide discussie en empirische ondersteuning voor kapitalisatie van lokale voorzieningen in
grondprijzen. Omdat de OZB alleen op eigenaren van vastgoed wordt geheven, lijkt het alsof huurders geen
belasting betalen terwijl ze wel van voorzieningen profiteren. Het mag echter verwacht worden dat eigenaren de
belasting grotendeels aan hun huurders doorrekenen – zeker buiten de sociale sector. Hiermee is niet uitgesloten
dat er herverdeeleffecten van een verhoging van de OZB zijn die niet samenvallen met het profijt dat
belastingbetalers van gemeentelijke voorzieningen ondervinden.
55
Nationale overheden kunnen gemakkelijker inkomstenbelasting heffen dan lokale overheden, omdat arbeid
tussen landen minder mobiel is dan binnen landen.
70

druk komt te staan. Dit vergroot het belang van instrumenten om onderaanbod voor
deze voorzieningen te beperken. Paragraaf 4.4 gaat hier nader op in.
Concluderend kan gesteld worden dat het advies van de Studiegroep
Begrotingsruimte om de omvang en vormgeving van het lokaal belastinggebied nader
te onderzoeken niet aan actualiteit heeft ingeboet.56

4.3

Financieel risico

In de financiering van het sociaal domein die op termijn beoogd is krijgen gemeenten
een vaste uitkering van het Rijk, waarin door middel van ex-ante verevening rekening
is gehouden met observeerbare verschillen in de behoefte van voorzieningen en de
kosten om deze aan te bieden. Dit betekent dat het financiële risico over uitgaven aan
sociale voorzieningen waarvoor het vereveningsmodel niet corrigeert bij gemeenten
terecht komt. Gemeenten kunnen met tegenvallers omgaan door hun
uitgavenpatroon aan te passen, in te teren op hun reserves, of de belastingen te
verhogen. Zoals in de vorige paragraaf besproken maakt de mogelijkheid om meer
eigen inkomsten te genereren het voor gemeenten weliswaar gemakkelijker om
financiële tegenvallers op te vangen, maar het neemt deze risico’s niet weg. Inwoners
worden dan immers nog steeds geconfronteerd met hogere lasten. Als gemeenten
hun uitgavenpatroon aanpassen, dan krijgen inwoners te maken met een lagere
kwaliteit van andere voorzieningen. Risicodeling kan voor gemeenten daarom voor
bepaalde voorzieningen nog steeds aantrekkelijk zijn.57
Eén van de onderdelen van het financiële risico waarmee gemeenten geconfronteerd
worden is de toevalsfactor in het beroep sociale voorziening. Dit idiosyncratische
risico, dat niet systematisch samenhangt met observeerbare kenmerken die in een
verdeelmodel kunnen worden meegenomen, is vooral relevant voor voorzieningen
waar relatief weinig gebruik van wordt gemaakt en speelt vooral bij kleine
gemeenten. Aan de hand van een getallenvoorbeeld illustreert een kader over
idiosyncratisch risico deze samenhang voor verschillende typen jeugdzorg. Het kader
laat eveneens zien dat dit risico grotendeels wegvalt op het niveau van regionale
samenwerkingsverbanden. Het lijkt dus mogelijk om het idiosyncratische risico voor
afzonderlijke gemeenten aanzienlijk te verkleinen door risicodeling op dit niveau.

56

Zie Studiegroep Begrotingsruimte (2012).
Zie bijvoorbeeld Bucovetsky (1997, 1998), Lockwood (1999) en Persson en Tabellini (1996a, b) over het
verzekeren van risico voor decentrale overheden.
57

71

Idiosyncratisch risico
Dit kader illustreert de samenhang tussen gemeentegrootte en idiosyncratisch risico voor verschillende
typen jeugdzorg aan de hand van een getallenvoorbeeld. De kans dat een persoon die jonger is dan 18
jaar van een bepaalde vorm van jeugdzorg gebruik maakt varieert aanzienlijk tussen de verschillende
zorgtypen. In het bijzonder maken zo’n zeven op de tienduizend jongeren gebruik van JeugdzorgPlus –
gesloten jeugdzorg bestemd voor kinderen met ernstige gedragsproblemen. In totaal maken 46 op de
tienduizend jongeren gebruik van jeugdreclassering, terwijl dit er voor de jeugdbescherming ruim 130 zijn.
De tabel in bijlage B geeft voor verschillende vormen van jeugdzorg aan welk percentage van de
jongeren hier in 2012 gebruik van heeft gemaakt.
In dit getallenvoorbeeld wordt aangenomen dat iedere jongere dezelfde kans heeft om een bepaalde
vorm van jeugdzorg te gebruiken en dat deze kans onafhankelijk is van het gebruik door andere
jongeren. Er wordt dus geen rekening gehouden met de invloed die jongeren in een gemeente op elkaar
zouden kunnen hebben, waardoor het financiële risico zou toenemen, of met de mate waarin ex-ante
verevening het financiële risico op basis van observeerbare kenmerken verkleint. Onder deze aannamen
hebben jongeren in grote steden bijvoorbeeld dezelfde kans om van jeugdzorg gebruik te maken als
jongeren in plattelandsgemeenten.
Er wordt verondersteld dat gemeenten het verwachte gebruik van een bepaald type jeugdzorg en het
budget dat hiervoor gereserveerd moet worden, ramen op basis van de gemiddelde kans op gebruik en
het aantal jongeren. Het daadwerkelijke gebruik zal hier door toevallige fluctuaties van afwijken. De
omvang van dit risico wordt geïllustreerd aan de hand van de kans dat een gemeente geconfronteerd
wordt met een zorgvoorzieningengebruik dat minstens vijftig procent hoger ligt dan het verwachte
gebruik. Als elke behandeling binnen het jeugdzorgtype even duur is, dan correspondeert dit met de kans
op een overschrijding van het budget voor dit type met minstens vijftig procent (a).
Financieel risico als functie van het aantal jongeren
0,45

Kans op overschrijding met meer dan 50%

0,4
RTA
Midden-Limburg

Nederweert

0,35

Gemiddelde gemeente

Breda

Leiden

Almere

0,3
0,25
0,2
0,15
0,1
0,05

0
0

5000

10000

JeugdzorgPlus (0,07%)

15000

20000

25000

30000

Jeugdreclassering (0,46%)

35000

40000

45000 50000
Aantal jongeren
Jeugdbescherming (1,34%)

72

Idiosyncratisch risico (vervolg)
Het figuur in dit kader toont de relatie tussen het risico op een overschrijding van minstens vijftig procent
en het aantal jongeren in een gemeente. De drie curven zijn gebaseerd op de kansen op gebruik van
JeugdzorgPlus, jeugdreclassering en jeugdbescherming. Ter illustratie staat aangegeven hoeveel
jongeren er wonen er in de gemeenten Nederweert, Leiden, Breda en Almere en in de gemiddelde
gemeente. De figuur laat zien dat het risico afneemt met het aantal jongeren in een gemeente en met de
kans op gebruik. Voor jeugdbescherming en jeugdreclassering speelt dit risico nauwelijks een rol,
behalve wellicht voor een paar gemeenten waar slechts zo’n duizend jongeren wonen. Voor
JeugdzorgPlus is het echter voor veel gemeenten relevant. In een gemeente met vijfduizend jongeren is
het risico gelijk aan 17 procent, wat betekent dat jaarlijks bijna één op de vijf gemeenten van deze
omvang met zo’n overschrijding te maken zou krijgen. In bijna de helft van alle gemeenten is het aantal
jongeren kleiner en het risico dus groter, terwijl het risico voor een relatief grote gemeente als Leiden is
nog steeds bijna drie procent is.
Dezelfde figuur toont ook het aantal jongeren dat in de RTA-regio Midden-Limburg woont (b). Deze regio
is relatief klein van omvang – een gemiddelde RTA-regio heeft vijfentachtigduizend jongeren. Voor de
gemeente Nederweert, die deel uitmaakt van deze regio, is het risico voor JeugdzorgPlus meer dan
twintig procent. Door risico’s te verevenen binnen de RTA Midden-Limburg kan dit risico teruggebracht
worden tot minder dan één procent.
(a) Stel de kans dat een jongere een bepaald type jeugdzorg moet gebruiken gelijk aan p. In een gemeente met n jongeren is
het aantal jongeren dat dit jeugdzorgtype gebruikt dan binomiaal verdeeld met verwachting np en variantie np(1 – p). Als n
voldoende groot is, dan mag deze verdeling door toepassing van de centrale limietstelling benaderd worden met een normale
verdeling. De kans op een overschrijding van het verwachte gebruik met tenminste vijftig procent komt dan overeen met de
kans dat een trekking uit een standaardnormale verdeling (met een gemiddelde van nul en variantie van één) een waarde
aanneemt die groter is dan de helft van het verwachte gebruik np gedeeld door de wortel van de variantie np(1 – p). Omdat dit
getal proportioneel toeneemt met zowel de wortel van n als de wortel van p / (1 – p), wordt de kans op een overschrijding van
het verwachte gebruik met 50 procent dus steeds minder waarschijnlijk naarmate het aantal jongeren n en de kans op gebruik
p toenemen.
(b) In Regionale Transitiearrangementen (RTA’s) zijn er afspraken vastgelegd over intergemeentelijke samenwerking bij de
uitvoering van de Jeugdwet. Momenteel zijn er 42 RTA-regio’s. De RTA’s worden verder besproken in hoofdstuk 5.

Een nadeel van het delen van risico is dat de doelmatigheidsprikkels in het aanbod
van sociale voorzieningen, waarin juist een belangrijke kans voor de decentralisaties
gelegen is, op deze manier zwakker worden. Binnen een regionaal
samenwerkingsverband zouden gemeenten bijvoorbeeld kunnen afspreken dat het
gebruik van voorzieningen uit een gezamenlijk budget betaald wordt, waaraan elke
gemeente bijdraagt op basis van een verdeelsleutel die rekening houdt met de
bevolkingssamenstelling. Voor afzonderlijke gemeenten wordt de financiële prikkel
om beleid te voeren dat gericht is op het beperken van risico dat gedeeld wordt dan
echter kleiner. Dit nadeel kan wellicht gedeeltelijk ondervangen worden door af te
spreken welke voorziening in welk geval toegekend moet worden. Het vastleggen en
monitoren van dergelijke afspraken kan echter een ingewikkelde en dure
aangelegenheid worden.58 Moreel gevaar kan ook beperkt worden door af te spreken
dat afzonderlijke gemeenten zelf voor een deel van het financiële risico
verantwoordelijk blijven. In de verzekeringswereld is dit een gebruikelijke oplossing.

58

Dit relateert aan de beperkingen van wet- en regelgeving zoals besproken in hoofdstuk 3.
73

Verzekeringsinstrumenten die een deel van het risico bij afzonderlijke gemeenten
leggen kunnen allerlei vormen aannemen. Een typisch verzekeringscontract stelt vast
welke uitkering er gedaan wordt als zich een bepaalde situatie voordoet. In de
context van het sociaal domein zou bijvoorbeeld een afspraak gemaakt kunnen
worden over de uitkering die gemeenten krijgen als er binnen hun grenzen een
beroep gedaan wordt op een dure voorziening zoals JeugdzorgPlus – naar analogie
van de Hogekostenverevening in de financiering van zorgverzekeraars (zie kader).59
Deze uitkering zou dan kunnen bestaan uit een vast aandeel van de kosten, een
aandeel van de budgetoverschrijding (het eigen risico) of simpelweg een vast bedrag.
Een andere manier om het eigen risico vorm te geven is dat de kosten voor de eerste
periode, bijvoorbeeld een kwartaal of een jaar, voor de gemeente zijn, maar dat het
samenwerkingsverband of het Rijk (een deel van) de kosten draagt als iemand langer
gebruik moet maken van de voorziening. Het aantal mensen dat de voorziening
langer dan deze periode gebruikt zou als variabele in een verdeelmodel opgenomen
kunnen worden.60 In al deze constructies behoudt de gemeente een zekere prikkel om
het gebruik van deze voorziening te beperken, bijvoorbeeld door te investeren in
goede eerstelijns zorg.
Twee kaders over vangnetten in de financiering van het inkomensdeel van de WWB
en ex-post verevening tussen zorgverzekeraars illustreren hoe de uitruil tussen
verzekering en financiële prikkels in de praktijk kan worden vormgegeven. Het is
opvallend dat er voor de WWB uitgebreide vangnetconstructies zijn, terwijl het
budget voor de drie decentralisaties, waarvoor vooralsnog geen vangnetten voorzien
zijn, aanzienlijk groter is. Een mogelijke verklaring is dat het onbeïnvloedbare risico
door bijvoorbeeld lokale arbeidsmarktontwikkelingen voor gemeenten groter is en
dat het lastig is om zulke factoren goed met een verdeelmodel te verklaren. Verder is
het vangnet door de stapeling van verschillende regelingen in beide voorbeelden erg
complex. Een eventuele introductie van verzekeringsmechanismen in de financiering
van gemeenten dient dus rekening te houden met de transparantie van de financiële
prikkels die hierdoor uiteindelijk ontstaan. In navolging van ex-post verevening
tussen zorgverzekeraars zou de inzet van deze verzekeringsmechanismen ook
beperkt kunnen blijven tot een transitieperiode, waarin er ruimte is om de ex-ante
vereveningsmodellen te verfijnen en de verschillende partijen de gelegenheid krijgen
om te wennen aan hun nieuwe rol.

59

Een dergelijke vorm van risicoverevening is ook toegepast bij de decentralisatie van jeugdzorg in Denemarken;
zie het Deense Ministerie van Binnenlandse Zaken en Gezondheid (2004).
60
Door het totale budget voor gemeenten vast te stellen, hoeft dit risico niet bij het Rijk terecht te komen.
74

Vangnetten in Inkomensdeel WWB
Gemeenten ontvangen een specifieke uitkering van het Rijk ten behoeve van bijstandsuitkeringen.
Specifieke uitkeringen zijn van toepassing bij beleid dat gemeenten uitvoeren, maar waar het Rijk
‘bepaalt en betaalt’ en waarbij gemeenten verantwoording afleggen over de besteding van middelen. Het
macrobudget - 5,6 mld euro in 2013 - wordt jaarlijks vastgesteld op basis van het door het CPB geraamde
bijstandsvolume. Het macrobudget is in principe kostendekkend; het macrorisico ligt grotendeels bij het
Rijk (a). Voor de verdeling van dit budget wordt gebruikt gemaakt van het zogenoemde objectief
verdeelmodel
dat is geschat op basis
regressieanalyse. Omdat een model nooit perfect aansluit bij
Ex-post vereveningen
in devanZVW
de specifieke situatie in alle gemeenten, zijn vangnetten bedacht om het financiële risico voor gemeenten
te
begrenzen.
De vangnetten
beperkenbijbestuurlijk
grote verschillen tussen het
Een
mooie illustratie
van het dilemma
introductieongewenst
van een verzekeringsmechanisme
mettoegekende
het doel
budget
de risicoselectie
daadwerkelijke
Hierbij kan
onderscheid
worden
gemaakt
tussen
prikkelsen
voor
enuitgaven.
onbeïnvloedbare
risico’s
te mitigeren
is het
stelsel van
de ‘dempers’, die
ex-ante
de verschillen
tussen
historische
uitgaven
beperken
en ‘vangnetten’,
die ex-niet
risicovereveningen
in de
Zvw. modeluitkomst
Voor een goeden
werkend
zorgstelsel
is het
van belang
dat verzekeraars
post
compensatie
bieden: van verzekerden maar door een doelmatige zorginkoop. Ook kan de
concurreren
door selectie
concurrentie verstoord zijn doordat bepaalde verzekeraars vanuit het verleden zijn opgezadeld met een
Historisch
aandeel.
Gemeenten
met meer
daneen
40.000
inwoners
ontvangen
een uitkering
die volledig
relatief
ongezonde
populatie
(bijvoorbeeld
binnen
regio).
Om prikkels
voor selectie
te verminderen
en
is gebaseerd
optehet
objectieveisverdeelmodel.
Voorex-ante
kleine gemeenten
met minder
dandat
25.000
een gelijk
speelveld
bevorderen
een systeem van
risicoverevening
ingericht
budgetten
inwoners is het
budget
gebaseerd
het historische
aandeelininde
dezorguitgaven
bijstandsuitgaven.
middelgrote
van verzekeraars
vooraf
corrigeert
voorop
voorspelbare
verschillen
tussenInverzekerden
gemeenten
wordt
van het inwonersaantal
een glijdende
schaal verevening
tussen de historische
(vergelijkbaar
met
een afhankelijk
ex-ante verdeelmodel
voor gemeenten).
Na de ex-ante
houden en
objectievemaximaal
verdeelgrondslag
gebruikt.
verzekeraars
prikkels om
zorg doelmatig in te kopen, zoals gemeenten sterke
doelmatigheidsprikkels
na de
uitkering
op basis van
de verdeelmodellen.
De ex-ante
Ex-ante aftopping. hebben
Het verschil
tussen
het objectieve
budgetaandeel
en het historische
risicovervening
is nooit
perfect, en daarom
de eerste
periode
nafeitelijke
introductie
van de ZVWkan
diverse
budgetaandeel
(herverdeeleffect)
wordtzijn
bij in
voorbaat
beperkt.
Het
budgetaandeel
verzekeringsmechanismen
de vorm
van ex-post
opgenomenHet
omfeitelijke
prikkels budgetaandeel
voor
daardoor niet meer danin7,5%
afwijken
van het vereveningen
historische uitgavendeel.
risicoselectie
en in
risico’s
voor
verzekeraars
beperken.
Vanaf deuitgaven.
introductie van de ZVW in 2006
is daarmee
zekere
mate
afhankelijk te
van
de gerealiseerde
bestonden
er vijf ex-post
(macronacalculatie,
hoge kostenverevening,
generieke
IAU. Gemeenten
die correctiemechanismen
meer dan 10% tekort komen
op het WWB-budget,
kunnen in aanmerking
verevening,
nacalculatie
en bandbreedteregeling).
Bij wijze
van
bespreken
we de eerste twee.
komen voor
een incidentele
aanvullende uitkering
(IAU).
Deillustratie
onafhankelijke
Toetsingscommissie
WWB beoordeelt of het tekort het gevolg is van pech of beleid. De gemeente moet aan voorwaarden
De macronacalculatie
ingevoerd
in een
2006uitzonderlijke
om de ex-ante
budgetten
verzekeraars
te corrigeren
voor
voldoen, zoals datissprake
is van
situatie
op devan
arbeidsmarkt
en dat
het tekort niet
afwijkingen
tussen
de gemaakte
ex-ante raming
enindebeleid
gerealiseerde
macro zorguitgaven. Verschillen tussen de
het gevolg
is van
keuzes
en uitvoering.
totaleMAU.
gerealiseerde
zorguitgaven
en de
ex-ante raming
aan
het eind
vantekort
het jaar
komen
(of ten
Gemeenten
die structureel
(tenminste
drie jaar
achter
elkaar)
komen
op ten
het laste
WWBgoede)
van het
Zorgverzekeringsfonds.
Hetvoor
saldo
van
dat fondsaanvullende
kan daardooruitkering
negatief(MAU).
of positief
budget,
kunnen
in aanmerking komen
een
meerjarige
De
uitvallen.
Dit saldo wordt
in latere jaren weer
weggewerkt
de overheid
de hoogte
van de
nominale
onafhankelijke
Toetsingscommissie
WWB
beoordeeltals
of het
tekort wordt
veroorzaakt
door
een
rekenpremie
en de hoogte
van detussen
inkomensafhankelijke
lastendekkend
vaststelt.
verdeelstoornis.
Samenloop
de IAU en MAU bijdragen
is niet mogelijk.
De IAU en
de MAU worden uit
Hogekostenverevening
(HKV) is in 1997 geïntroduceerd in de Ziekenfondswet. Verzekeraars kunnen een
het macrobudget betaald.
vooraf bepaald percentage (in de praktijk 90%) van de zorguitgaven van individuele verzekerden die
boven30%
een van
vooraf
bedrag
uitgaan
tenobjectief
laste van
een fonds brengen.
De zorguitgaven
in het fonds
Circa
de bepaald
gemeenten
wordt
volledig
gefinancierd
en een kwart
wordt gedeeltelijk
worden
aan deHiervan
omvangwordt
van een
verzekeraar
op deze
manier
wordt
ex-postdat
objectiefevenredig
gebudgetteerd.
vervolgens
circa verevend;
60% ex-ante
afgetopt
(b). Dat
betekent
verevend naar
die tendaadwerkelijk
opzichte van(gedeeltelijk)
hun relatieveobjectief
omvang wordt
geconfronteerd
worden
veel
ongeveer
20% verzekeraars
van de gemeenten
gebudgetteerd.
Demet
andere
individuele
met hogegebudgetteerd
kosten. De HKV
is voor
de overheid
budgetneutraal.
80% wordt gevallen
volledig historisch
(50%)
of ex-ante
afgetopt
(30%). Sinds 2004 kreeg jaarlijks
gemiddeld 25% van de gemeente een IAU. Dit aandeel liep in 2009-2011 op tot bijna 60% als gevolg van
Heteconomische
voordeel vancrisis
dergelijke
correctiemechanismen
is dat2007.
imperfecties in het systeem van de exde
en deex-post
afspraken
uit het Bestuursakkoord
ante risicoverevening achteraf worden gecorrigeerd. In 2010 kwam van elke extra euro zorguitgaven van
eenfinancieringssystematiek
grote verzekeraar (marktaandeel
30%) 0,54 euro
eigen rekening
en 0,46prikkel
euro voor
rekening van
De
in het Inkomensdeel
geeftvoor
gemeenten
een financiële
tot doelmatige
andere
verzekeraars
en deis overheid
(a). Het belangrijkste
nadeel
van demiddelen
ex-post correctiemechanismen
uitvoering:
een overschot
vrij besteedbaar,
terwijl een tekort
uit eigen
gefinancierd moet
is dat ze Hierbij
de prikkels
van verzekeraars
voor
eenvoor
doelmatige
zorginkoop
beperken.
Bovendien
(de neer
worden.
is sprake
van een ‘eigen
risico’
gemeenten:
een eenmalig
tekort
slaat tot is
10%
cumulatie)
van en
de de
vele
ex-post vereveningen
weinig transparant.
Daarbijdrage
komt bijvan
dat2,5
ex-post
correctie
bij gemeenten
MAU-uitkering
wordt verminderd
met een eigen
tot 7,5%.
Een
minder nodig
is naarmatevan
ex-ante
verevening
verbetert;
de ex-post
correcties
kunnenworden
worden gezien als
stijging
of overschrijding
de uitgaven
kan op
verschillende
manieren
gedeeltelijk
een vangnet gedurende
de transitie naar
een situatie
waarin
verzekeraars
aan hun aftopping,
rol gewendvia
zijn
en de
terugverdiend:
via het (gedeeltelijke)
historische
aandeel,
door
middel van ex-ante
een
ex-ante
verevening
goed
functioneert.
die redenen iswaarin
al langere
tijd sprake
van discussie
over de
aanvullende
uitkering,
maar
ook via hetOm
Gemeentefonds
het aantal
WWB-ers
een verdeelkenmerk
afbouw
van deze mechanismen.
Als resultaat daarvan worden in de periode 2012 tot 2017 de ex-post
is
in de algemene
uitkering.
vereveningen grotendeels uitgefaseerd.
De vangnetten brengen een aantal nadelen met zich mee. Ten eerste wordt de prikkelwerking
(a)
Zie Douvendoordat
(2010). de uitkomsten van het objectieve verdeelmodel slechts voor een klein gedeelte van
verminderd
de gemeenten relevant is. Voor veruit het grootste gedeelte van de gemeenten is sprake van een
(gedeeltelijk) historisch aandeel en/of ex-ante aftopping. Ten tweede is de verdeling complex en
ondoorzichtig, vooral vanwege de ex-ante aftopping. Dit vermindert de prikkelwerking ook. Bovendien is
het de vraag of er voldoende relatie bestaat tussen de parameters in het verdeelmodel en door de
gemeente beïnvloedbare variabelen in het beleid en de uitvoering van de bijstand. Ten slotte geldt dat de
ex-post aanvulling uitvoeringskosten met zich meebrengt, zowel voor gemeenten in de
aanvraagprocedure als toetsing door de commissie.
(a) Het Rijk financiert een verwachte toename van instroom in de bijstand als gevolg van een hogere werkloosheid of
beleidsmaatregelen. Wel is het zo dat een te laag vastgesteld macrobudget (ramingsfout) ceteris paribus voor 10% neerslaat
bij gemeenten, omdat de IAU van toepassing is bij een tekort groter dan 10%.
75
(b) Kamerbrief, Verkenning verdeelmodel WWB 2014, 27 september 2012.

4.4

Externe effecten

4.4.1

Wanneer ontstaan er externe effecten?

De vorige CPB-notitie over de decentralisaties in het sociaal domein heeft gewezen op
het risico dat het kwaliteitsniveau van voorzieningen lager kan komen te liggen dan
uit maatschappelijk oogpunt gewenst is. In het vorige hoofdstuk is het risico op
onderinvestering en afbakeningsproblemen voor een aantal voorzieningen nader
uitgewerkt. Het risico op onderaanbod van een bepaalde voorziening hangt samen
met het bestaan van externe effecten. Een extern effect treedt op als een gemeente
niet alle baten van het gevoerde beleid naar zich toe kan halen, of als er kosten bij
andere partijen terechtkomen. Het gevolg hiervan is dat de financiële prikkel voor
gemeenten om deze voorziening aan te bieden niet meer parallel loopt met
maatschappelijke doelstellingen. Zorg of begeleiding die uit maatschappelijk oogpunt
rendabel is hoeft in dat geval voor een gemeente namelijk niet rendabel te zijn. Deze
paragraaf bespreekt de voorwaarden waaronder dergelijke effecten ontstaan en de
mogelijke instrumenten waarmee het risico op onderaanbod kan worden beperkt.
Waar komen de baten van gemeentelijk beleid terecht? Voor publieke goederen die
ontstaan door beleid op het terrein van bijvoorbeeld ruimtelijke ordening, lokale
infrastructuur of recreatieve en culturele voorzieningen, is het aannemelijk dat
vooral de lokale bevolking hiervan profiteert. Externe effecten spelen dan een
beperkte rol, en de klassieke economische literatuur over de verdeling van taken
tussen overheidslagen ziet het leveren van zulke lokale publieke goederen daarom als
de primaire taak van lokale overheden.61
Voor sommige sociale voorzieningen is er een ander kanaal waarlangs de baten
terugkomen bij de gemeente die hierin investeert.62 Investeringen in re-integratie
betalen zich bijvoorbeeld deels uit door een lager beroep op de bijstand.
Investeringen in eerstelijnszorg en preventie kunnen het beroep op duurdere zorg
beperken. In hoofdstuk 3 is uitgebreid aandacht besteed aan de mogelijke spillovers,
die binnen gemeenten kunnen ontstaan doordat het aanbod van de ene voorziening
het beroep op andere voorzieningen vermindert. Hetzelfde hoofdstuk besprak echter
ook de externe effecten die ontstaan als andere partijen, zoals zorgverzekeraars of
het Rijk, hiervan profiteren. Dit speelt bijvoorbeeld voor ouderen die door goede
Wmo-voorzieningen langer thuis kunnen blijven wonen en dus geen gebruik hoeven
te maken van dure intramurale zorg, waar de gemeente niet verantwoordelijk voor
is.63

61

Zie Musgrave (1959) en Oates (1972). De Groot et al. (2010) bespreken de argumenten voor decentralisatie
van het aanbod van lokale publieke goederen in een Nederlandse context.
62
Net als in het vorige hoofdstuk wordt hier van investeringen in voorzieningen gesproken als er baten zijn door
verminderd verbruik van andere voorzieningen.
63
Er kan ook sprake zijn van externe effecten van andere partijen richting gemeenten. Zoals verder toegelicht in
hoofdstuk 3 ontstaat hierdoor de mogelijkheid om het risico op onderaanbod te beperken door herhaalde
interactie.
76

Ook als de baten niet wegvloeien naar aanbieders van andere voorzieningen, dan nog
is het niet evident dat een gemeente de waarde die de samenleving als geheel hecht
aan het aanbod van bepaalde voorzieningen helemaal internaliseert. Re-integratie
van mensen met een complexe problematiek kan bijvoorbeeld zo duur zijn, dat de
investering voor gemeenten in financieel opzicht niet rendabel is.64 De waarde die de
samenleving eraan hecht dat ook deze mensen in staat worden gesteld om aan het
arbeidsproces deel te nemen, hoeft echter niet volledig tot uitdrukking te komen in
de prikkel die ontstaat doordat een gemeente op uitgaven aan de bijstand kan
besparen.65
Voor voorzieningen op het terrein van zorg en begeleiding speelt hetzelfde argument.
Niet elke voorziening zal even rendabel zijn in termen van de besparing op andere
voorzieningen die hierdoor gerealiseerd wordt, zoals ook blijkt uit het vorige
hoofdstuk. Toch kan er in de samenleving waarde aan worden gehecht dat ook
voorzieningen waarvan het rendement in dit opzicht laag is op een voldoende hoog
niveau worden aangeboden. Het lijkt bijvoorbeeld aannemelijk dat de baten van
gespecialiseerde jeugdzorg niet alleen bestaan uit het voorkomen van nog meer
gespecialiseerde jeugdzorg, maar ook uit de waarde die er in de samenleving aan
wordt gehecht dat kinderen die deze zorg nodig hebben er een beroep op kunnen
doen. Deze waarde komt niet volledig tot uitdrukking in de financiële prikkel voor
gemeenten. Als een ontoereikend niveau van sociale voorzieningen in een specifieke
gemeente ook elders in het land tot ongenoegen zou leiden, dan is er sprake van een
extern effect.66
De baten van het aanbod van sociale voorzieningen kunnen een meer gelokaliseerd
karakter hebben als onderaanbod leidt tot overlast, omdat mensen die dichter in de
buurt wonen van de plaatsen waar deze voorzieningen worden aangeboden er meer
mee worden geconfronteerd. Dit lijkt relevant voor bepaalde vormen van jeugdzorg
en begeleiding, waarvoor onderaanbod kan leiden tot jongeren of verslaafden die
overlast op straat veroorzaken of vervallen tot crimineel gedrag. Meer in het
algemeen mag verwacht worden dat de baten van sociale voorzieningen sterker
gelokaliseerd zijn naarmate omwonenden meer geconfronteerd worden met de
effecten hiervan.67
Ook als sociale voorzieningen een verzekeringswaarde hebben, dan kan dit het lokale
karakter van de baten versterken. Een voorziening kan voor inwoners die er geen
64

Een investering in re-integratie van een relatief moeilijk te bemiddelen cliënten kan voor een gemeente wel
rendabel zijn als hiermee een langjarig beroep op de bijstand wordt vermeden. Zie ook Bosselaar e.a. (2007).
65
Een andere reden waarom deze prikkel niet alle baten internaliseert is dat het Rijk belastinginkomsten misloopt
op cliënten die niet succesvol re-integreren.
66
Zie Pauly (1973), Boadway en Wildasin (1984), Wildasin (1991) en Inman and Rubinfeld (1997). In deze
artikelen gaat het om de decentralisatie van herverdelingsbeleid, en het externe effect is dat rijken waarde
hechten aan het welzijn van armen in zowel hun eigen gemeente als elders. Ook sociaal beleid heeft een sterk
herverdelend karkater, hoewel dit niet samen hoeft te hangen met verschillen in inkomen.
67
De klassieke verwijzing over herverdelingsbeleid als een lokaal publiek goed is Pauly (1973). Zie ook de
tekstboekbehandeling van toewijzing van herverdelingsbeleid over overheidslagen in Boadway en Wildasin
(1984).
77

gebruik van maken toch waarde hebben, als ze er in de toekomst misschien wel een
beroep op moeten doen. Dit argument is relevant voor beleid dat raakt aan sociale
zekerheid, zoals uitkeringsverstrekking en re-integratie.68 Het kan ook een rol spelen
voor Wmo-voorzieningen voor ouderen, die iedereen vroeg of laat wel eens nodig zou
kunnen hebben. De verzekering die sociale voorzieningen biedt zal voor slechts een
deel van de lokale bevolking waarde hebben, dat niet voor elke voorziening even
breed is. Jeugdzorg is bijvoorbeeld alleen relevant voor gezinnen met kinderen en de
meeste jongeren zullen zich weinig zorgen maken over de kwaliteit van
gemeentelijke voorzieningen voor hun oude dag. Bovendien zullen huishoudens
minder verzekeringswaarde aan een lokale voorziening toekennen als ze minder
gebonden zijn aan de gemeente waar ze op dat moment wonen.
Door de mobiliteit van huishoudens ontstaat tenslotte de mogelijkheid dat de kosten
van sociaal beleid bij andere partijen terechtkomen. Als huishoudens die een
bepaalde sociale voorziening nodig hebben verhuizen naar de gemeente die hierin
het meest genereus voorziet, dan ontstaat er voor gemeenten een financiële prikkel
om minder genereus te zijn dan omliggende gemeenten. Uit de internationale
literatuur blijkt dat dit soort effecten optreden, hoewel ze niet zo substantieel zijn dat
decentrale uitvoering van sociaal beleid hierdoor onmogelijk wordt.69 Het is ook niet
uitgesloten dat gemeenten andere instrumenten zouden gebruiken om huishoudens
met een beperkt beroep op sociale voorzieningen aan te trekken en huishoudens met
een groot beroep te weren. Mogelijke voorbeelden van instrumenten die voor deze
vorm van risicoselectie ingezet zouden kunnen worden zijn huisvestingsbeleid en het
aanbieden van voorzieningen die juist voor mensen met een beperkt beroep op
sociale voorzieningen interessant zijn.70
Het risico op onderaanbod en risicoselectie om de kosten van sociale voorzieningen
te externaliseren is groter voor voorzieningen waarvan de doelgroep relatief mobiel
is. In het algemeen zijn jongeren eerder geneigd om te verhuizen dan ouderen, zijn
huishoudens met kinderen honkvaster dan huishoudens zonder kinderen en neemt
de mobiliteit toe met het opleidingsniveau.71 De meest mobiele groep, jonge
hoogopgeleiden zonder kinderen, maakt doorgaans het minste gebruik van sociale
voorzieningen. Toch zal de verhuisbereidheid van jonge bijstandsontvangers
gemiddeld genomen hoger zijn dan van gebruikers van Wmo-voorzieningen in de
leeftijdsgroep 75-plus. Het lijkt ook denkbaar dat ouders met kinderen die een
68

Zie Hoynes en Luttmer (2011).
Het bestaan van ‘bijstandsmigratie’ is aangetoond voor de VS (Gelbach, 2004) en voor Noorwegen (Fiva,
2009). De invloed van het bijstandsniveau in omliggende gemeenten is aangetoond voor de VS (Figlio et al.,
1999; Saavedra, 2000), Noorwegen (Fiva en Rattsø, 2006), Zweden (Dahlberg en Edmark, 2009) en het VK
(Revelli, 2006). De resultaten van deze onderzoeken zijn niet direct van toepassing op de Nederlandse situatie,
omdat het bijstandsniveau hier op nationaal niveau wordt vastgelegd. Toch kunnen ze wel relevant zijn voor
sociale voorzieningen waarvan het niveau niet op nationaal niveau wordt vastgelegd en voor andere vormen van
risicoselectie.
70
In de VS is het bijvoorbeeld gebruikelijk om relatief grote percelen af te dwingen, zodat vooral rijkere
huishoudens worden aangetrokken (Fischel, 2004). Er is geen empirisch onderzoek beschikbaar naar de vraag of
dergelijke vormen van risicoselectie ook in Nederland plaatsvinden.
71
Greenwood (1975).
69

78

bepaalde vorm van jeugdzorg nodig hebben verhuizen naar een gemeente waar de
kwaliteit van deze voorziening hoog is, of waar een bepaalde behandeling überhaupt
wordt uitgevoerd.
4.4.2

Financiële instrumenten om het risico op onderaanbod te beperken

Sturing op centraal niveau kan het risico op onderaanbod beperken.72 Ook lokaal
kunnen kiezers zich uitspreken over de kwaliteit van de voorzieningen die in hun
gemeente geleverd zijn. Echter, hoewel democratische verantwoording de kwaliteit
van lokale diensten kan verbeteren, betekent dit nog niet dat externe effecten in
lokale verkiezingen geïnternaliseerd worden. Als mensen zich in lokale verkiezingen
laten leiden door de kosten en baten van beleid die binnen hun eigen gemeenten
neerslaan, dan blijft het risico op onderaanbod relevant.
In hoofdstuk 3 is wet- en regelgeving besproken als instrument om het risico op
onderaanbod te beperken. Hetzelfde hoofdstuk is ook ingegaan op de beperkingen
van dit instrument. Het is bijvoorbeeld niet altijd mogelijk om elk aspect van de
voorziening op centraal niveau vast te leggen en waar dit wel mogelijk is kan het ten
koste gaan van de ruimte voor maatwerk. Handhaving is moeilijk als de inzet van
gemeenten slecht waarneembaar is en de kosten van het monitoren van gedrag
kunnen hoog oplopen. Bovendien ondermijnt de divergentie van maatschappelijke
doelstellingen en financiële prikkels voor gemeenten de effectiviteit wet- en
regelgeving. Wanneer er sprake is van substantiële externe effecten en het
onmogelijk of onwenselijk is om het niveau van een sociale voorziening vast te
leggen, dan kan de financiering van gemeenten als alternatief instrument worden
gebruikt.
Een deel van de externe effecten wordt al beperkt door ex-ante verevening in de
uitkering die gemeenten van het Rijk krijgen. Een goed vereveningsmodel kan de
beloning voor het aantrekken van huishoudens met een laag voorzieningengebruik
aanzienlijk verminderen, waarmee ook de financiële prikkels voor een karig
herverdelingsbeleid en andere vormen van risicoselectie afnemen. Het beperken van
prikkels voor risicoselectie is ook de belangrijkste reden voor verevening tussen
zorgverzekeraars (zie kader). Vereveningsmodellen zijn echter nooit volmaakt en
binnen het sociale domein zijn sommige voorzieningenbehoeften gemakkelijker uit
een objectief model te verklaren dan andere.
Zelfs als ex-ante verevening volmaakt is, dan blijft er nog steeds een risico op
onderaanbod voor voorzieningen waarvoor de gemeente niet alle baten
internaliseert. In de klassieke economische theorie is een ‘Pigouviaanse’ subsidie of
belasting, die precies overeenkomt met het deel van de baten of kosten dat buiten de
gemeente neerslaat, de beste manier om dit probleem op te lossen. Als de baten van
72

Op regionale samenwerking als instrument om externe effecten tussen nabijgelegen gemeenten te
internaliseren wordt ingegaan in het volgende hoofdstuk.
79

een gemeentelijke voorziening voor de helft elders terecht zouden komen, dan
zouden gemeenten volgens deze oplossing van elke euro die ze zelf in de voorziening
steken vijftig cent terug moeten krijgen. In de internationale literatuur over lokale
overheidsfinanciën wordt ook wel gesproken van een matching grant. De
argumentatie voor dit instrument hangt niet af van het kanaal waardoor het externe
effect ontstaat. Het kan net zo goed gaan om voorzieningen die door inwoners van
naburige gemeenten worden gebruikt als om het borgen van landelijke
doelstellingen.73
Een mogelijk nadeel van het subsidiëren van gemeentelijke uitgaven aan een
bepaalde voorziening is dat dit niet alleen de prikkel versterkt om hier meer van te
leveren of in te kopen, maar ook de prikkel verzwakt om dit op een doelmatige
manier te doen tegen een scherpe prijs. Een alternatief dat dit nadeel ondervangt is
het conditioneren van de uitkering op meer specifieke indicatoren, zoals de
hoeveelheid van een bepaalde vorm van begeleiding of (specialistische) zorg die
geleverd is. In de vorige paragraaf is in het kader van verzekeringsinstrumenten
bijvoorbeeld de mogelijkheid besproken om de uitkering van gemeenten afhankelijk
te maken van het aantal cliënten dat al voor een langere periode een beroep doet op
een bepaalde vorm van zorg.
Het idee van conditionering kan echter breder worden toegepast. Wat betreft de
afbakeningsproblemen rondom de Wet langdurige zorg die in hoofdstuk 3 aan orde
zijn gekomen zou het bijvoorbeeld mogelijk zijn om een gemeente te belonen
wanneer het aantal opnames in een instelling minder is dan op basis van objectieve
kenmerken verwacht. Dit geeft gemeenten een financiële prikkel om mensen langer
thuis te laten wonen. Het voordeel van conditioneren op een dergelijke output
indicator is dat dit gemeenten niet beïnvloedt in de manier waarop ze deze
doelstelling bereiken.
De voordelen van conditionele uitkeringen ten opzichte van machting grants hangen
af van de vormgeving van de voorwaarden. Als er voor gemeenten een financiële
prikkel is om minder kwaliteit van een voorziening aan te bieden dan
maatschappelijk gewenst, dan kan conditionering dit alleen corrigeren als de
relevante kwaliteitsaspecten meetbaar zijn. Meer in het algemeen kan conditionering
op de meetbare aspecten van een voorziening ertoe leiden dat investeringen hierin
ten koste gaan van ‘zachtere’ doelstellingen.74 Omgekeerd dient er bij conditionering
op kwaliteit ook rekening gehouden te worden met het effect op de kosten. In
Engeland is vanaf 2001 bijvoorbeeld ervaring opgedaan met het verstrekken van
uitkeringen op basis van de kwaliteit van de door lagere overheden geleverde
73

Zie bijvoorbeeld Oates (1972) voor een generieke analyse van spillovers. Wildasin (1991) leidt de matching
grants af die nodig zijn om lokale overheden de juiste prikkels te geven voor optimaal herverdelingsbeleid. Inman
en Rubinfeld (1997) geven een overzicht van de rol die matching grants hebben gespeeld in de financiering van
sociaal beleid door decentrale overheden in de VS.
74
Zie bijvoorbeeld Dixit (2002), of Koning en Heinrich (2013) voor een toepassing op de uitbesteding van reintegratieprojecten.
80

diensten, zoals gemeten in verscheidene prestatiemaatstaven en visitatierapporten
(de zogeheten Comprehensive Performance Assessment). Uit onderzoek blijkt dat de
kwaliteit van de dienstverlening van gemeenten hierdoor is verbeterd, maar dat de
lokale belastingen om deze diensten mee te financieren tegelijkertijd zijn
toegenomen.75
Matching grants en uitkeringen die geconditioneerd zijn op hoe veel er van een
bepaalde voorziening geleverd wordt, corrigeren niet alleen de financiële prikkel
voor gemeenten, maar ze bieden tegelijkertijd een verzekering. Op deze manier komt
immers een deel van het risico over uitgaven aan de voorziening terecht bij het Rijk,
of het wordt gedeeld met andere gemeenten.76 Omgekeerd hebben
verzekeringsmechanismen ook de eigenschap dat ze de financiële prikkel voor
gemeenten veranderen. Zoals het kader over de WWB bijvoorbeeld laat zien,
verminderen de vangnetten de prikkel voor gemeenten om het beroep op bijstand te
beperken. Ook kwam door ex-post verevening tussen zorgverzekeraars in het
verleden een substantieel deel van elke extra euro zorguitgaven voor rekening van
andere zorgverzekeraars en de overheid (zie het kader over zorgverzekeraars). Dit
bijeffect van een vangnetconstructie hoeft dus niet per se een nadeel te zijn, als het
gaat om een voorziening met substantiële externe effecten.
Een andere veel voorkomende vorm van conditioneren waarbij er geen sprake is van
risicodeling is het oormerken van uitkeringen. Bij de meeste specifieke uitkeringen
aan gemeenten wordt bijvoorbeeld vereist dat ze aan bepaalde doelen besteed
worden, en ook voor het sociaal deelfonds wordt tenminste op de korte termijn
vereist dat gemeenten niet minder dan het uitgekeerde bedrag besteden aan de te
decentraliseren voorzieningen. Een uitkering die niet geoormerkt maar wel expliciet
voor bepaalde uitgaven bestemd is, zoals het inkomensdeel van de WWB uitkering,
kan in de praktijk een vergelijkbare uitwerking hebben.77
Omdat er geen directe relatie is met de omvang van de externe effecten, kan het
voorkomen dat een gemeente het geoormerkte bedrag uitgeeft, maar nog steeds
minder of juist meer aanbiedt dan maatschappelijk gewenst. Om deze reden lijkt
oormerken als instrument minder geschikt om onderaanbod van gespecialiseerde
voorzieningen waar relatief weinig gebruik van wordt gemaakt te voorkomen. De
behoefte aan deze voorzieningen zal immers fluctueren tussen gemeenten en over de
tijd.78 Schotten tussen verschillende bestedingscategorieën kunnen ook het leveren
75

Zie Lockwood en Porcelli (2013).
De vangnetten in de WWB komen bijvoorbeeld ten laste van een vast macrobudget, zodat het hier gaat om
risicodeling tussen gemeenten.
77
Dit wordt ook wel het flypaper effect genoemd (Hines en Thaler, 1995). Zie ook Inman (2008) voor een
discussie van mogelijke verklaringen. Allers et al. (2013) laten zien dat dit optreedt in het geval van de WWBuitkering. Deze uitkering blijkt bepalend voor het budget dat een gemeente aan bijstandsuitkeringen toekent. Als
mogelijke verklaring noemen de auteurs mental accounting, ofwel ‘potjesdenken’ (Thaler, 1999). Het idee is dat
een wethouder relatief veel vrijheid heeft binnen het toegekende budget, maar dat een overschrijding
onaantrekkelijk is omdat hij of zij dan middelen bij andere wethouders los moet zien te krijgen.
78
Dit probleem zal afnemen met de kwaliteit van het ex-ante vereveningsmodel waarop de uitkering gebaseerd
is.
76

81

van maatwerk bemoeilijken. Ondanks deze nadelen biedt dit instrument een
rudimentaire bescherming tegen onderaanbod. Bovendien kan een geoormerkte
uitkering zo vormgegeven worden dat deze een vergelijkbaar effect heeft als een
matching grant.79
De mogelijkheid om gemeentelijke uitgaven te sturen door het oormerken van
rijksuitkeringen neemt af naarmate gemeenten een groter aandeel van hun
inkomsten financieren uit lokale belastingen. Als er sprake is van substantiële externe
effecten en de afhankelijkheid van lokale belastingen neemt toe, dan wordt het belang
van andere instrumenten om het risico op onderaanbod te beperken dus groter.
Een laatste kanttekening bij de financiële instrumenten die in deze paragraaf zijn
besproken is dat ze een grote beschikbaarheid van informatie op centraal niveau
veronderstellen. In het bijzonder zou een perfecte toepassing van de Pigouviaanse
subsidie vereisen dat het Rijk de precieze omvang van de externe effecten kent. In
werkelijkheid zal dit zelden het geval zijn. Een pragmatische manier om hiermee om
te gaan is het beperken van de inzet van dergelijke instrumenten tot een
transitieperiode, opnieuw in navolging van ex-post verevening tussen
zorgverzekeraars. Instrumenten om het gedrag van gemeenten te corrigeren zouden
vervolgens geleidelijk afgebouwd kunnen worden om te bezien in hoeverre het risico
op onderaanbod zich materialiseert.

79

Faber en Koning (2012) laten bijvoorbeeld zien dat het werkdeel van de WWB uitkering, dat geoormerkt is voor
uitgaven aan re-integratie, effectief werkt als een matching grant. De reden hiervoor is dat gemeenten niet alle
kosten voor re-integratie op deze post kunnen schrijven. Naar schatting moeten ze ongeveer 90 cent uit hun
eigen middelen inzetten om 1 euro van het re-integratiebudget te gebruiken.
82

5

Schaal en intergemeentelijke
samenwerking

5.1

Inleiding

Zoals in het voorgaande hoofdstuk is besproken, lopen individuele gemeenten
financiële risico’s bij de uitvoering van de op handen zijnde decentralisaties, zeker in
het geval van dure, specialistische jeugdzorg. Het voorgaande hoofdstuk laat ook zien
dat deze financiële risico’s grotendeels wegvallen wanneer gemeenten risico’s delen
binnen een regionaal samenwerkingsverband.
Naast de mogelijkheid tot risicoverevening, bestaat er een keur aan andere potentiële
voordelen van intergemeentelijke samenwerking. Zo kunnen
samenwerkingsverbanden waarin gemeenten verenigd zijn een sterkere
onderhandelingspositie vis-à-vis aanbieders bemachtigen, alsmede de
transactiekosten van contractering reduceren. Ook zal men op regionaal niveau bij
het bepalen van sociaal beleid vooral de gevolgen voor de gehele regio in ogenschouw
nemen en niet zozeer de impact op een individuele gemeente. Echter, er is een
keerzijde aan het opschalen van de uitvoering van taken in het publieke domein. Zo
kan het verlies van beslissingsbevoegdheid van individuele gemeenten ertoe leiden
dat sociaal beleid minder doelmatig wordt uitgevoerd, omdat er op bovenlokaal
niveau informatie over de specifieke wensen en behoeften op lokaal niveau verloren
gaat. Ook kan bovenlokale samenwerking resulteren in een verlies aan democratische
verantwoording.
Een aantal van deze kansen en risico’s van samenwerking tussen gemeenten is ook
benoemd in de CPB-notitie over de decentralisaties in het sociaal domein; in
paragraaf 5.2 van dit hoofdstuk wordt er vanuit een economisch perspectief dieper
ingegaan op zowel de mogelijke baten als de potentiële risico’s van
intergemeentelijke samenwerking.
Door deze voor- en nadelen duidelijk in kaart te brengen, wordt het inzichtelijk op
welke terreinen binnen de decentralisaties samenwerking tussen gemeenten het
meest effectief zal zijn. Deze vraagstelling staat centraal in paragraaf 5.3; hierin wordt
allereerst voor verschillende jeugdzorgvoorzieningen het aantal aanbieders en
gebruikers per gemeente in kaart gebracht. Voor sommige vormen van specialistische
jeugdzorg blijkt het aanbod en het gebruik per gemeente dermate laag te zijn, dat
bovenlokale samenwerking teneinde inkoopmacht te vergroten en transactiekosten
te verlagen voor de hand ligt. Voorts wordt in deze paragraaf aangetoond dat
samenwerking bij de uitvoering van de Wmo daarentegen minder urgent lijkt.
Derhalve zal de aandacht in dit hoofdstuk in het bijzonder uitgaan naar
83

intergemeentelijke samenwerking bij de inkoop en uitvoering van (specialistische)
jeugdzorg. Desalniettemin, veel thema’s omtrent schaal en samenwerking die in dit
hoofdstuk belicht worden zijn van algemene aard en hebben dus ook betrekking op
de uitvoering van de Wmo 2015 en de Participatiewet.
De notie dat bovenlokale samenwerking bovenal op het terrein van (specialistische)
jeugdzorg effectief is, wordt ook onderkend door het Rijk, de VNG en het IPO: deze
partijen zijn overeengekomen dat gemeenten afspraken met betrekking tot
samenwerking bij de uitvoering van de Jeugdwet vastleggen in zogenaamde
Regionale Transitiearrangementen (RTA’s).80 Deze RTA’s moeten de continuïteit van
de levering van jeugdzorg in het transitiejaar 2015 waarborgen, maar gelden
tegelijkertijd als leidraad voor de vormgeving van samenwerkingsverbanden ná
2015. Voor sommige vormen van specialistische jeugdzorg is zowel de vraag als het
aanbod per regio dermate klein in omvang dat men op nationaal niveau inkoopt om
zodoende transactiekosten te reduceren en de kwaliteit van de zorg te waarborgen.81
Voor bepaalde andere specialistische vormen van jeugdzorg wordt de inkoop niet
landelijk georganiseerd, maar worden gemeenten via de Jeugdwet verplicht om
samen te werken op bovenlokaal niveau.82 Daarnaast bestaat er een aantal
jeugdzorgvoorzieningen waarvoor gemeenten vrij zijn om te bepalen of ze de
samenwerking binnen de regio opzoeken; ook voor de meerderheid van deze typen
jeugdzorg geldt dat het geringe aanbod en het lage aantal gebruikers gemeenten
ertoe bewegen om op dit terrein samen te werken. Uiteindelijk zal zo’n 90 procent
van het totale budget voor jeugdzorg bovenlokaal besteed worden.
Een logische vraag die volgt uit paragrafen 5.2 en 5.3 is hoe gemeenten
samenwerking vorm gaan geven op die terreinen waar dat het meest voor de hand
ligt. In paragraaf 5.4 wordt deze vraag uitvoerig behandeld: daar waar mogelijk
worden algemene tendensen betreffende intergemeentelijke samenwerking
benoemd, maar ook worden er een aantal interessante specifieke gevallen besproken.
Hoewel zeker voor de uitvoering van de Jeugdwet gemeenten het nodige hebben
vastgelegd wat betreft samenwerking, is er ook op sommige punten nog veel
onduidelijkheid. Zo is voor veel regionale samenwerkingsverbanden nog niet bekend
of en zo ja, op welke manier, er risicoverevening wordt toegepast bij de jeugdzorg.
Dit hoofdstuk eindigt met een kader waarin de ervaringen met regionale
samenwerking bij re-integratiebeleid worden besproken. Deze ervaringen kunnen
van pas komen bij het vormgeven van bovenlokale samenwerking op andere
terreinen binnen het publieke domein.

80

Momenteel zijn er in totaal 42 RTA-regio’s.
Jeugdzorgvoorzieningen die landelijk worden ingekocht zijn JeugdzorgPlus voor kinderen onder de twaalf jaar
en bepaalde vormen van GGZ-hulp (bijvoorbeeld hulp aan kinderen met eet- of persoonlijkheidsstoornissen).
82
Het gaat hier om de zorgproducten jeugdreclassering, jeugdbescherming, gesloten jeugdzorg en de uitvoering
van het Advies- en Meldpunt Huiselijk geweld Kindermishandeling (AMHK).
81

84

5.2

Voor- en nadelen van bovenlokale samenwerking

Deze paragraaf beschrijft de mogelijke voordelen van samenwerking in het publieke
domein die vanuit de economische literatuur bekend zijn. Naast de potentiële
voordelen van het uitvoeren van overheidstaken op geaggregeerd niveau, worden
ook de risico’s van opschaling besproken. Men kan dus in het algemeen zeggen dat er
bij de uitvoering van publieke taken op een hoger aggregatieniveau een afruil bestaat
tussen de hieronder besproken voor- en nadelen. Deze afruil bepaalt voor elke
overheidstaak binnen de decentralisaties de optimale schaal. Daar deze taken nogal
heterogeen van aard zijn, zal het voor de ene taak effectiever zijn om
samenwerkingsverbanden aan te gaan op regionaal of zelfs bovenregionaal niveau
dan voor een andere.
5.2.1

Voordelen van bovenlokale samenwerking

Schaaleffecten

Een voor de hand liggend voordeel van samenwerking op bovenlokaal niveau is dat
gemeenten kunnen profiteren van schaalvoordelen. De efficiëntiewinst als gevolg van
uitvoering op grotere schaal kan via verschillende kanalen lopen. Ten eerste kunnen
samenwerkingsverbanden op bovenlokaal niveau leiden tot lagere back-office kosten,
doordat sommige werkzaamheden centraal uitgevoerd worden en dus niet meer in
elke gemeente afzonderlijk. Een kanttekening hierbij is dat een te hoge opschaling
kan leiden tot schaalnadelen vanwege de kosten van overhead op centraal niveau.
Ten tweede kunnen, in regio’s waar (specialistische) zorg door hooguit een of twee
zorginstanties wordt aangeboden, samenwerkingsverbanden op regionaal niveau de
inkoopmacht aan de vraagkant vergroten. Een kanttekening hierbij is dat zowel de
economische theorie als empirie aantonen dat de inkoopmacht van samenwerkende
marktpartijen aan de vraagkant groter is naarmate er meer concurrentie is aan de
aanbodkant.83 Het argument voor bovenlokale samenwerking, teneinde een sterkere
inkooppositie te verwerven, doet dus vooral opgeld wanneer er daadwerkelijk iets te
kiezen valt.84 Dit betekent dat als er op regionaal niveau weinig te kiezen valt als
gevolg van het geringe aanbod, samenwerking op bovenregionaal nodig kan zijn om
inkoopmacht te vergroten.
Ten derde kunnen gemeenten profiteren van elkaars expertise op het gebied van
inkoop en uitvoering van specialistische zorg en re-integratie, wat de doelmatigheid
ten goede komt. Daarnaast zorgt gedeelde kennis binnen een samenwerkingsverband
ervoor dat individuele gemeenten minder afhankelijk zijn van één ambtenaar die
specialistische kennis in huis heeft, wat de kwetsbaarheid op gemeenteniveau
83

Theoretische papers waarin dit punt centraal staat, zijn Snyder (1996) en Dana Jr. (2012). Empirische studies
die deze theorie ondersteunen, zijn Sorenson (2003) en Ellison en Snyder (2010).
84
Ook in situaties waarbij er maar één bestaande aanbieder is, kan een inkooporgaan van samenwerkende
gemeenten druk uitoefenen op de monopolist door te dreigen de voorzieningen in te kopen bij een potentiële
nieuwe marktpartij.
85

vermindert. Samenwerking bij de inkoop kan ook kostenbesparend zijn in het geval
er per gemeente maar een paar gebruikers van de desbetreffende voorziening zijn.
Wanneer bijvoorbeeld aanbieders van gesloten jeugdzorg met elke gemeente
afzonderlijk zorg zouden moeten contracteren voor een handjevol cliënten per
gemeente, dan zou dit leiden tot hoge transactiekosten aan zowel de vraag- als
aanbodkant. Hierbij dient wel opgemerkt te worden dat het opzetten van een
intergemeentelijk samenwerkingsverband ook gepaard kan gaan met de nodige
transactiekosten, bijvoorbeeld doordat gemeentelijke uitvoeringsorganen
samengevoegd moeten worden.
Als laatste zijn er schaalvoordelen van het verevenen van risico’s op bovenlokaal
niveau. Idiosyncratische schokken in zorgbehoefte of het aantal
uitkeringsgerechtigden binnen een regio kunnen ervoor zorgen dat lokale overheden
met hoge onverwachte kosten te maken krijgen wanneer zij afzonderlijk van elkaar
financieel verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van deze publieke voorzieningen.
Zeker als het gaat om specialistische zorg, zal een extra cliënt binnen een (kleine)
gemeente relatief hoge kosten met zich meebrengen. Samenwerkingsverbanden
tussen lokale overheden verlagen dit risico wanneer gemeenten gezamenlijk
financieel verantwoordelijk worden voor de gemaakte kosten binnen de regio. Zo
wordt in hoofdstuk 4 geïllustreerd dat, onder de veronderstelling van
ongecorreleerde risico’s, idiosyncratische risico’s bij bijvoorbeeld de uitvoering van
specialistische jeugdzorg op RTA niveau grotendeels wegvallen.
Het nadeel van risicoverevening tussen gemeenten is evenwel dat het kan leiden tot
moreel gevaar: de prikkel om bijvoorbeeld adequate preventieve zorg in de vorm van
ambulante jeugdzorg aan te bieden wordt kleiner, omdat de kosten ervan volledig ten
laste vallen van de gemeente, maar de baten (in de vorm van bijvoorbeeld minder
kosten van jeugdreclassering) niet. Dit strookt niet met een van de belangrijke
speerpunten van de decentralisaties, namelijk het versterken van de prikkels voor
een doelmatige uitvoering door gemeenten risicodragend te maken. Een mogelijke
manier om dit probleem te ondervangen is het inbouwen van een eigen risico voor
gemeenten die samenwerken binnen een RTA-regio. In hoofdstuk 4 wordt dieper
ingegaan op de verschillende financiële instrumenten die voorhanden zijn om aan
effectieve risicoverevening te doen.
Een ander probleem van risicoverevening is dat het tot averechtse selectie kan
leiden: wanneer een gemeente niet goed het zicht heeft op de zorgbehoefte of het
uitkeringsbestand in de buurgemeente, zal intergemeentelijke risicodeling moeilijk
van de grond komen. De vrees zal namelijk bestaan dat het risico gedeeld wordt met
een gemeente waarvoor de kosten van zorg en/of re-integratie hoog uitvallen. Het
probleem van averechtse selectie is een bekend verschijnsel binnen de
verzekeringswereld: gezonde personen zullen zonder verplichting van verzekering
minder snel geneigd zijn risico’s van ziektekosten te delen met zieke mensen. Om dit
type marktfalen te ondervangen, is er bijvoorbeeld voor alle ingezetenen van
86

Nederland de verplichting om een (basis)zorgverzekering af te sluiten. In de context
van de decentralisaties zou averechtse selectie dus tegengegaan kunnen worden door
risicoverevening van bovenaf te coördineren.
Externe effecten

Een ander klassiek argument voor een meer centrale uitvoering van publieke
voorzieningen is dat het internaliseren van externe effecten tussen gemeenten of
regio’s mogelijk maakt.85 In het voorgaande hoofdstuk wordt ruim aandacht gegeven
aan het risico op onderaanbod dat ontstaat wanneer gemeenten afzonderlijk publieke
taken uitvoeren. Samenwerking tussen gemeenten kan ertoe leiden dat er meer
rekening wordt gehouden met de effecten van een doelmatige uitvoering op naburige
gemeenten. Binnen de context van de decentralisaties kan regionale samenwerking
bijvoorbeeld resulteren in een betere benutting van menselijk kapitaal als gevolg van
een betere matching tussen vraag en aanbod op de regionale arbeidsmarkt, waarvan
de gehele regio profiteert.
5.2.2

Nadelen van bovenlokale samenwerking

Verlies van ruimte voor het leveren van maatwerk

Wanneer gemeenten sterk van elkaar verschillen wat betreft de behoeften binnen het
sociale domein, zal verregaande regionale samenwerking ten koste gaan van de
doelmatigheid als dit leidt tot verlies aan beslissingsbevoegdheid en ruimte voor
maatwerk op lokaal niveau. Hiermee samenhangend kan een one size fits allbenadering op regionaal niveau onwenselijk zijn als de samenwerkende gemeenten
sterk van elkaar verschillen met betrekking tot specifieke wensen. Hierbij kan
bijvoorbeeld gedacht worden aan differentiatie op het gebied van re-integratiebeleid:
sommige gemeenten zullen meer tegenprestaties van uitkeringsgerechtigden willen
eisen dan andere. In het kader aan het eind van het hoofdstuk wordt de wens tot het
kunnen voeren van lokaal beleid genoemd als een van de oorzaken waarom
intergemeentelijke samenwerking bij arbeidsmarktbeleid niet altijd goed van de
grond komt. De beperkte ruimte voor maatwerk als gevolg van een grotere schaal kan
mogelijkerwijs ondervangen worden door gemeenten wel gezamenlijk voorzieningen
te laten inkopen, maar afzonderlijk van elkaar de uitvoering ervan op lokaal niveau
naar eigen inzicht te laten inrichten. In veel RTA-regio’s is er inderdaad de intentie
om voor de meeste jeugdzorgvormen de inkoop op (boven)regionaal niveau te
organiseren, maar de indicering en toeleiding op lokaal niveau te doen.
Verlies van democratische verantwoording

In sommige gevallen wordt intergemeentelijke samenwerking vormgegeven in een
juridische vorm waarbij samenwerkingsverbanden beslissingsbevoegdheden krijgen
overgedragen van gemeenten en rechtspersoonlijkheid bezitten. Doordat zij
beschikken over rechtspersoonlijkheid en verregaande beslissingsbevoegdheden
hebben deze samenwerkingsorganen meer slagkracht. Het nadeel van zo’n
85

Zie ook Oates (1972).
87

verregaande vorm van samenwerking is echter dat de democratische verantwoording
beperkt is, omdat het samenwerkingsorgaan niet direct gekozen wordt en er geen
democratische controle is op regioniveau. Zeker in situaties waarin de prestaties van
sociaal beleid niet volledig contracteerbaar zijn, kan het verlies van stuurbaarheid op
gemeenteniveau een lagere kwaliteit van dienstverlening of hogere kosten tot gevolg
hebben.86

5.3

Aantal aanbieders en gebruikers voor verschillende
zorgproducten

De vorige paragraaf laat zien dat er een afruil bestaat bij het bepalen van de optimale
schaal van regionale samenwerking. In deze paragraaf wordt allereerst aangetoond
dat er de nodige differentiatie is tussen verschillende jeugdzorgvormen wat betreft
het aantal aanbieders binnen een regio en het aantal gebruikers per gemeente. Het is
dus aannemelijk dat niet elk type jeugdzorg dezelfde optimale schaal van uitvoering
heeft: zo zal regionale of bovenregionale samenwerking voor specialistische
jeugdzorg meer voor de hand liggen dan voor basiszorg. Dezelfde analyse wordt ook
uitgevoerd voor zorgtaken binnen de Wmo; daar zien we dat regionale
samenwerking minder urgent is dan voor specialistische jeugdzorg.
5.3.1

Aanbieders en gebruikers van jeugdzorg

Figuren 5.1 en 5.2 geven voor elke Nederlandse gemeente en voor verschillende
vormen van jeugdzorg respectievelijk het aantal aanbieders binnen een straal van 25
kilometer en het aantal gebruikers weer. Figuur 5.1 laat zien dat voor vrijwel elke
gemeente geldt dat er binnen deze straal zich meer dan tien aanbieders van
eerstelijnshulp bevinden.87 Dit maakt bovenlokale samenwerking, teneinde
inkoopmacht te vergroten, minder urgent; we merken dan ook op dat de meeste
gemeenten eerstelijns jeugdhulp lokaal zullen gaan inkopen en uitvoeren.88 Figuur
5.1 toont ook voor elke gemeente het aantal aanbieders van residentiële jeugdhulp
binnen een straal van 25 kilometer. Deze figuur laat zien dat voor dit type zorg
regionale of bovenregionale samenwerking op het gebied van inkoop meer voor de
hand ligt, daar op lokaal niveau in grote delen van het land nul of slechts één
aanbieder binnen een straal van 25 kilometer is gevestigd. Wel merken we op dat het
probleem van een klein aanbod meer speelt in landelijke regio’s dan in stedelijke
gebieden, dus is (boven)regionale samenwerking op dit terrein niet overal even
noodzakelijk. We zien hier dan ook differentiatie in het gevoerde beleid: terwijl

86

Seabright (1996) laat zien dat er bij decentralisatie een afruil bestaat tussen aan de ene kant meer
democratische verantwoording en aan de andere kant een verlies van het kunnen internaliseren van externe
effecten.
87
Hierbij dient opgemerkt te worden dat dit aantal inclusief psychologie-en psychotherapiepraktijken is die niet
specifiek gespecialiseerd zijn in jongerenproblematiek. Uit navraag bij het Nederlands Instituut voor Psychologen
blijkt dat jongeren in veel gevallen wel terechtkunnen bij deze niet-gespecialiseerde praktijken.
88
Zie ook VNG, Samenwerking voor de Decentralisatie Jeugdzorg, Vierde inventarisatie 31 oktober 2013.
88

sommige gemeenten slechts samenwerken op regionaal niveau, wordt in andere
gebieden op bovenregionaal niveau de samenwerking opgezocht.
Als laatste geeft figuur 5.1 het aantal aanbieders van JeugdzorgPlus binnen een straal
van 25 kilometer weer. Hier zien we dat de verplichting tot bovenlokale
samenwerking bij de uitvoering ervan voor de hand ligt, gezien de weinige
aanbieders van deze specialistische vorm van jeugdzorg. Om figuur 5.1 in perspectief
te plaatsen, laat tabel 5.1 voor een paar andere jeugdzorgvormen het gemiddeld
aantal aanbieders per RTA-regio zien. Hierbij valt op dat het aanbod van
eerstelijnshulp veel groter is dan het aanbod van andere jeugdzorgvoorzieningen.
Figuur 5.1

Aantal aanbieders binnen een straal van 25 km. voor drie jeugdzorgvormen (in
2011)

Eerstelijns psychologie- en
psychotherapiepraktijken

Residentiële zorg

JeugdzorgPlus

Bron: BSL, Sociale kaart Jeugdzorg 2012, 2011, Bohn Stafleu van Loghum, Houten.

89

Tabel 5.1

Het gemiddeld aantal aanbieders binnen een straal van 25 km voor verschillende
jeugdzorgvormen (in 2011) en het gemiddeld aantal gebruikers per gemeente
ervan (in 2011 of 2012)

Type jeugdzorg

Daghulp
JeugdzorgPlus
Residentieel
Pleegzorg
Psychologie/psychotherapie (eerstelijns)
Reclassering en bescherming

Gemiddeld aantal aanbieders
binnen 25 km.

Gemiddeld aantal gebruikers per
gemeente

2,7
1,3
4,9
0,1
99,6

18 (in 2011)
4 (in 2012)
29 (in 2012)
44 (in 2011)
156 (in 2012)

2,5

149 (in 2011)

Bronnen: BSL, Sociale kaart Jeugdzorg 2012, 2011, Bohn Stafleu van Loghum, Houten (aantallen aanbieders),
http://statline.cbs.nl, http://jeugdstatline.cbs.nl/ en http://www.voordejeugd.nl/ondersteuning/downloads/factsheets/cijfersjeugdhulp-per-gemeente (aantallen gebruikers).

Figuur 5.2 toont het aantal gebruikers per gemeente voor verschillende
jeugdzorgvormen en laat eenzelfde soort patroon zien als figuur 5.1: voor
eerstelijnshulp zijn er per gemeente veel gebruikers, waardoor het aannemelijk is dat
bij inkoop op lokaal niveau de transactiekosten niet heel hoog zullen zijn.89 Voor
residentiële jeugdzorg, maar vooral voor JeugdzorgPlus, is het aantal gebruikers per
gemeente laag en ligt het voor de hand om voor deze zorgvormen de samenwerking
aan te gaan op regionaal of zelfs bovenregionaal niveau. Tabel 5.1 bevat het
gemiddeld aantal gebruikers per gemeente van een aantal andere typen jeugdzorg;
voor het overgrote deel van deze voorzieningen blijkt het gemiddelde gebruik per
gemeente fors lager te zijn dan voor eerstelijnshulp. Het is goed om op te merken dat
tabel 5.1 geen ruimtelijk karakter heeft en puur bedoeld is om verschillende
jeugdzorgvoorzieningen met elkaar te vergelijken. Figuren 5.1 en 5.2 geven voor drie
typen jeugdzorg wel de verschillen in aantallen aanbieders en gebruikers tussen
gemeenten weer.

89

Voor het bepalen van het aantal gebruikers per gemeente volgt het CBS zo veel als mogelijk het
woonplaatsbeginsel. Voor cliënten van wie het niet bekend is wie de gezaghouder is, gebruikt het CBS een
adresalgoritme om te bepalen welke gemeente verantwoordelijk is.
90

Figuur 5.2

Aantal gebruikers per gemeente van eerstelijnshulp (in 2010), residentiële
jeugdzorg (in 2012) en JeugdzorgPlus (in 2012)

Eerstelijns psychologie- en
psychotherapiepraktijken

Residentiële zorg

JeugdzorgPlus

Bronnen: http://statline.cbs.nl, http://jeugdstatline.cbs.nl/ en
http://www.voordejeugd.nl/ondersteuning/downloads/factsheets/cijfers-jeugdhulp-per-gemeente.

Om in kaart te brengen voor welk gedeelte van het totale jeugdzorgbudget
gemeenten van plan zijn om bovenlokaal te gaan samenwerken, wordt in tabel 5.2
voor elke jeugdzorgvorm het budget dat besteed wordt aan bovenlokale
samenwerking weergegeven. Gegevens over het aantal RTA-regio’s dat de
verschillende jeugdzorgvoorzieningen lokaal danwel bovenlokaal zal uitvoeren, is
afkomstig van de VNG (Samenwerking voor de Decentralisatie Jeugdzorg, Vierde
inventarisatie 31 oktober 2013). Bij deze inschatting dienen enkele kanttekeningen
gemaakt te worden. Ten eerste is er voor enkele RTA-regio’s nog geen duidelijkheid
over de wijze van uitvoering. Om tot een conservatieve schatting te komen van het
budgetdeel dat bovenlokaal wordt besteed, is hier aangenomen dat in deze regio’s het
de uitvoering lokaal wordt georganiseerd. Een tweede kanttekening is dat er wel
informatie beschikbaar is over het aantal regio’s dat een bepaald type jeugdzorg
bovenlokaal uitvoert, maar geen informatie over welke regio’s dit precies zijn.
Derhalve zijn de cijfers in tabel 5.2 gebaseerd op de aanname dat de budgetten per
regio min of meer hetzelfde zijn.

91

Tabel 5.2

De totale budgetten voor 2015 en het gedeelte dat bovenlokaal besteed wordt
per zorgvorm

Type jeugdzorg
Psychologie/psychotherapie (eerstelijns)
Jeugd-GGZ (niet eerstelijns)
Ambulant
Pleegzorg
Residentieel
Jeugdbescherming
Jeugdreclassering
AMHK
JeugdzorgPlus

Totaal budget (in mld. euro’s)

Budget bovenlokaal (in mld. euro’s)
20

2

960
140
320
510
290
70
50
130

890
80
300
500
280
70
50
120

Bronnen: SCP, Verdeling historische middelen jeugdhulp 2012,
http://www.scp.nl/Nieuws/Verschenen_Toelichting_op_verdeling_jeugdzorg_budget_naar_gemeenten (totale budgetten)
en VNG, Samenwerking voor de Decentralisatie Jeugdzorg, Vierde inventarisatie 31 oktober 2013 (bovenlokale
uitvoering per zorgvorm).

Tabel 5.2 geeft aan dat zo’n negentig procent van het budget dat beschikbaar komt
voor jeugdzorg bestemd is voor bovenlokale uitvoering. Uit deze tabel komt duidelijk
naar voren dat enkel voor eerstelijnshulp gemeenten de samenwerking niet op
bovenlokaal niveau opzoeken. Voor alle andere jeugdzorgvoorzieningen zal er
vooralsnog intergemeentelijke samenwerking plaatsvinden, soms zelfs op
bovenregionaal niveau.
5.3.2

Aanbieders en gebruikers van zorgvoorzieningen binnen de Wmo

In 2011 waren er voor de Wmo-voorzieningen individuele begeleiding en
groepsbegeleiding respectievelijk gemiddeld 281 en 209 gebruikers per gemeente.90
Wat betreft de aanbodkant weten we dat voor deze zorgvormen er in 2013 in elke
zorgkantoorregio respectievelijk minimaal acht en zestien aanbieders aanwezig
waren; in de meeste regio’s oversteeg het aantal aanbieders dit minimum flink.91 Bij
de uitvoering van deze Wmo-taken lijkt samenwerking, teneinde transactiekosten te
reduceren en inkoopmacht te vergroten, derhalve minder urgent.92 Wel kan
bovenlokale samenwerking de doelmatigheid vergroten wanneer andere typen
schaalvoordelen worden benut en/of externe effecten worden geïnternaliseerd.
Voor het gedeelte van persoonlijke verzorging waar gemeenten verantwoordelijk
voor worden, zien we een ander beeld.93 Hier gaat het om een gemiddeld aantal
gebruikers per gemeente van ongeveer 34, wat van dezelfde orde van grootte is als

90

Bron: eigen berekening op basis van bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand voor het project
“SZW Cumulatie van decentralisatie maatregelen”, welke afkomstig zijn van het CBS.
91
Gegevens over het aantal aanbieders voor de verschillende Wmo-voorzieningen zijn opgevraagd bij de
Nederlandse Zorgautoriteit.
92
Wel merken wij hier op dat er binnen de voorziening begeleiding de nodige differentiatie is. Het kan dus zo zijn
dat voor bepaalde vormen van begeleiding een beperkt aantal personen per gemeente in aanmerking komt. In
deze gevallen ligt bovenlokale samenwerking voor de hand.
93
Het betreft hier persoonlijke verzorging van mensen met een psychiatrische aandoening of beperking, een
verstandelijke handicap en/of een zintuiglijke handicap (zie ook hoofdstuk 3).
92

het aantal gebruikers van residentiële jeugdzorg. Voor deze voorziening is het dus
denkbaar dat intergemeentelijke samenwerking de transactiekosten beperkt.94

5.4

Vormgeving van intergemeentelijke samenwerking

Deze paragraaf behandelt de huidige stand van zaken wat betreft de vormgeving van
intergemeentelijke samenwerking. De vragen die centraal staan in deze paragraaf
luiden: wat zijn de voornemens van gemeenten omtrent regionale en/of
bovenregionale samenwerking bij de uitvoering van de decentralisatiewetten en zijn
hierover al onderling bindende afspraken gemaakt? Tot slot is er een kader
opgenomen waarin de ervaringen met regionale samenwerking bij de uitvoering van
de in 2004 ingevoerde Wet werk en bijstand (WWB) beschreven staan.
5.4.1

De huidige stand van zaken

In de praktijk zien we binnen de decentralisaties het gehele spectrum van
intergemeentelijke samenwerking zich voordoen, variërend van verregaande
samenwerkingsverbanden tot lichte overlegorganen. Het voordeel van verregaande
samenwerkingsverbanden is dat deze organen, door het bezitten van
rechtspersoonlijkheid en verregaande beslissingsbevoegdheden, slagkracht hebben
en daardoor snel tot beslissingen kunnen komen. De nadelen van deze verbanden zijn
het minder goed kunnen leveren van maatwerk op lokaal niveau door het verlies aan
gemeentelijke autonomie en, hiermee samenhangend, een gebrek aan democratische
verantwoording. Lichte vormen van samenwerking, zoals overlegorganen waarin
enkel afstemming van beleid plaatsvindt, hebben als voordeel dat er niet aan
democratische verantwoording wordt ingeboet, omdat gemeenten de bestuurlijke
verantwoordelijkheid behouden. Hierdoor blijft ook het voeren van lokaal beleid
mogelijk. Een nadeel van een deze vrijblijvende vorm van samenwerking is dat
mogelijke schaalvoordelen, zoals het verevenen van idiosyncratische risico’s en het
terugdringen van back-office kosten, niet behaald worden. Daarnaast is de
vergaderdruk in deze overlegorganen doorgaans hoog, wat de nodige
transactiekosten met zich meebrengt.
Op dit moment is de precieze invulling van bovenlokale samenwerking binnen de
meeste regio’s nog onduidelijk. Het meest verregaand zijn de afspraken omtrent de
uitvoering van de Jeugdwet, vastgelegd in de RTA’s, maar ook hiervoor geldt dat een
aantal zaken nog uitgekristalliseerd dient te worden. Een belangrijke oorzaak die
gemeenten hiervoor aandragen is dat er nog veel onzekerheid is over de financiering
(zowel het macrobudget als de verdeelmodellen), waardoor gemeenten beperkt
worden in de mogelijkheid harde afspraken te maken met naburige gemeenten en

94

Helaas beschikken wij niet over gegevens over het aantal aanbieders van persoonlijke verzorging.
93

aanbieders. Wel is er een algemene tendens te bespeuren in de verschillende RTA’s,
die in het kort neerkomt op de volgende kernpunten:95
Inkoop wordt, behalve voor eerstelijns jeugdzorg, bovenlokaal georganiseerd om
zodoende te profiteren van de hierboven besproken schaalvoordelen.
De uitvoering (indicering en toeleiding) vindt voor de meeste zorgvormen zoveel
als mogelijk lokaal plaats, wat het inspelen op lokale behoeften faciliteert.
Binnen de RTA-regio wordt de samenwerking ook opgezocht bij de uitvoering
van de Wmo en de Participatiewet.
In een aantal RTA-regio’s wordt de samenwerking tussen gemeenten
vormgegeven door middel van een centrumgemeente-constructie.
Wat betreft mogelijke risicoverevening tussen gemeenten is er nog weinig
bekend.
Het eerste kernpunt is al uitvoerig behandeld in de vorige paragraaf, terwijl het
tweede punt in de lijn der verwachting ligt wanneer maatwerk de doelmatigheid
verhoogt. Hieronder wordt er dieper ingegaan op de laatste drie punten die
hierboven genoemd zijn.
5.4.2

Congruentie

Wat betreft het derde kernpunt is het goed om op te merken dat er vanuit het Rijk
wordt aangestuurd op congruentie bij de uitvoering van de decentralisaties.96 Dit
betekent dat gemeenten op zo veel als mogelijk gebieden dezelfde
samenwerkingsverbanden moeten aangaan. Lokale overheden, die op meerdere
gebieden en voor langere tijd met elkaar samenwerken, bouwen een sterke
vertrouwensband op, wat de effectiviteit en continuïteit van het
samenwerkingsverband ten goede komt. Zeker wanneer de te leveren diensten niet
volledig contracteerbaar zijn, kan een breed en langdurig samenwerkingsverband het
internaliseren van externe effecten faciliteren, doordat gemeenten een grotere
prikkel om rekening te houden met elkaars wensen. Immers, herhaalde interactie
maakt wederkerigheid tussen gemeenten mogelijk: om de continuïteit van de
samenwerking te waarborgen zal gemeente A een gift van gemeente B willen
beantwoorden met een tegengift.97 Het laten uitvoeren van verschillende taken door
een en hetzelfde samenwerkingsverband maakt het ook beter mogelijk
synergievoordelen te benutten.98 Echter, de wens tot congruentie conflicteert met het
inzicht dat elke publieke taak een eigen optimale schaal van uitvoering heeft.
Ook bestaat er de wens dat de samenwerking wordt aangegaan met gemeenten die
qua cultuur, economisch klimaat en geografische ligging vergelijkbaar zijn. Deze
95

Zie http://www.vng.nl/onderwerpenindex/decentralisaties-sociaal-domein/decentralisatie-jeugdzorg/regionaletransitiearrangementen-incl-concepten.
96
Zie ook Decentralisatiebrief van BZK aan de Tweede Kamer, 19 februari 2013.
97
In hoofdstuk 3 zijn de voordelen van herhaalde interactie tussen verschillende partijen ook behandeld.
98
Potentiële synergievoordelen binnen de uitvoering van de decentralisaties zijn uitvoerig besproken in hoofdstuk
3.
94

zienswijze wordt ondersteund door verscheidene economische studies waarin wordt
aangetoond dat economische agenten eerder bereid zijn tot risicoverevening in het
geval agenten in dezelfde pool vergelijkbare risicoprofielen en -voorkeuren hebben
en wanneer er voldoende wederzijds vertrouwen is.99 Samenwerkingsverbanden
hebben niet per se een regionaal karakter: zo gebruiken de G4-gemeenten een
gezamenlijk automatiseringssysteem voor de uitvoering van re-integratiebeleid.
5.4.3

Centrumgemeente-constructie

Verder is er binnen een aantal regio’s (bijvoorbeeld Alkmaar/Noord-Kennemerland
en West-Friesland) de intentie om jeugdzorg in de transitieperiode te organiseren via
een centrumgemeente-constructie. Dit is een type samenwerkingsverband waarin
gemeenten taken en budget overdragen aan een centrumgemeente die zodoende
verantwoordelijk wordt voor de inkoop en uitvoering van de publieke taken. In
regio’s waar één gemeente beduidend groter is dan alle andere ligt deze vorm van
samenwerking voor de hand. Zelfs in gevallen waar regionale samenwerking in een
andere juridische vorm gegoten is, zal vaak één gemeente de voortrekkersrol op zich
nemen, zodat het samenwerkingsverband de contouren van een centrumgemeenteconstructie krijgt. Ook bij de uitvoering van re-integratiebeleid en de Wmo speelt de
centrumgemeente-constructie een voorname rol. Zo zijn er 43 centrumgemeenten die
budget ontvangen om de Wmo-taken beschermd wonen en maatschappelijke opvang
uit te voeren voor de gehele regio en 35 centrumgemeenten die verantwoordelijk zijn
voor vrouwenopvang binnen de regio.
Het voornaamste argument voor dit type samenwerkingsverband is dat er geen
nieuw uitvoeringsorgaan in het leven geroepen hoeft te worden, wat het proces van
het juridisch vormgeven van regionale samenwerking versnelt. Gelet op het feit dat
voor 1 januari 2015 duidelijk moet zijn op welke gebieden en op welke wijze
gemeenten regionaal gaan samenwerken, ligt de keuze voor een centrumgemeenteconstructie voor de hand. Een ander voordeel van deze vorm van samenwerking is
dat er geprofiteerd kan worden van de expertise die al aanwezig is binnen de
centrumgemeente. Doordat de beslissingsbevoegdheid bij de centrumgemeente ligt,
zal de bestuurlijke drukte lager zijn, wat de bureaucratische last vermindert en het
snel inspelen op veranderende omstandigheden faciliteert. Afhankelijk van de
precieze invulling ervan laat dit samenwerkingsverband ook risicoverevening toe.
Een potentieel risico van deze centraalgestuurde uitvoering is dat het beleid minder
goed aansluit bij de behoeften van omringende gemeenten, terwijl deze gemeenten
een deel van hun autonomie verliezen.100 Dat de angst voor dit risico in de praktijk
leeft, blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat raadsleden van kleinere gemeenten soms
plannen voor intergemeentelijke samenwerking tegenhouden.101 Deze problematiek
speelt ook bij (geplande) gemeentelijke fusies binnen regionale
samenwerkingsverbanden: overgebleven gemeenten binnen de regio staan nogal
99

Zie ook Ghatak (1999) en Attanasio (2012).
Zie Besley en Coate (2003).
Zie bijvoorbeeld http://www.haarlemsdagblad.nl/regionaal/haarlemeo/article26219113.ece.

100
101

95

eens negatief tegenover de gemeentelijke herindeling, omdat ze, in het geval de
gefuseerde gemeente een dominante positie in de regio bemachtigt, bang zijn
ondergesneeuwd te worden.102
5.4.4

Risicoverevening

Wat betreft mogelijke risicoverevening tussen gemeenten is er nog weinig bekend.
Omdat er bij inkoop op regionaal niveau veelal gebruik wordt gemaakt van
raamcontracten waarbij de prijs vastligt maar het volume niet, lopen gemeenten,
door het woonplaatsbeginsel, nog altijd het financiële risico dat een nieuwe gebruiker
van specialistische zorg zwaar op het gemeentebudget drukt. Er zijn slechts enkele
RTA-regio’s waar men al afspraken op dit terrein heeft gemaakt. Zo is in de RTA
Twente vastgelegd dat gemeenten de kosten gaan delen voor enkel die vormen van
zorg waar geen door beleid te beïnvloeden gebruikscomponent in zit. Het gaat hier
om de meldpunten van het AMHK en de crisisdienst en de werving en selectie van
pleegouders. Door gemeenten nog wel financieel verantwoordelijk te houden voor
voorzieningen die een door beleid te beïnvloeden gebruikscomponent bezitten,
wordt het potentiële nadeel van moreel gevaar ondervangen. Enkele andere RTAregio’s hebben de wens uitgesproken om aan een bepaalde vorm van
risicoverevening te doen. Zo werkt de RTA-regio IJsselland aan een tijdelijk
herverdelingsmodel waarin gemeenten de financiële risico’s gezamenlijk dragen om
zodoende gemeenten in ieder geval de komende jaren enige financiële rust te bieden.
Ook in de RTA Groningen valt te lezen dat voor de zorgproducten die
(boven)regionaal worden georganiseerd naar enige vorm van (financiële) solidariteit
wordt gezocht.
Naast de angst voor moreel gevaar is het niet willen opgeven van lokale autonomie
een mogelijke reden voor het uitblijven van verregaande afspraken met betrekking
tot het delen van risico’s. Teneinde moreel gevaar tegen te gaan, vereist
risicoverevening namelijk duidelijke afspraken omtrent beleid en derhalve een
verregaande vorm van samenwerking. Zoals in het kader hiernaast te lezen valt, is de
wens tot lokale beleidsvrijheid ook op het terrein van re-integratiebeleid een
belangrijke oorzaak voor het feit dat intergemeentelijke samenwerking soms niet van
de grond komt.

102

Zie bijvoorbeeld http://www.destentor.nl/regio/lochem/centrumgemeente-valt-niet-goed-1.1795151.
96

Regionale samenwerking bij arbeidsmarkt- en re-integratiebeleid
Gemeenten worden door het Rijk aangespoord om binnen de regio samen op te trekken bij het
vormgeven van regionaal arbeidsmarktbeleid. Bijvoorbeeld bij de in 2004 ingevoerde Wet werk en
bijstand (WWB), die gemeenten verplicht de bijstand en de ondersteuning bij arbeidsinschakeling voor
mensen met beperkt inkomen en vermogen te regelen, bestond een tijdelijke stimuleringsregeling die
voorzag in extra middelen en inhoudelijke ondersteuning. In 2013 werkte 54% van de gemeenten samen
in een officieel verband bij de uitvoering van de WWB (a). Veel Nederlandse gemeenten geven deze
samenwerking vorm binnen een intergemeentelijke sociale dienst (ISD), waarin het aantal gemeenten dat
samenwerkt varieert van twee tot acht. Samenwerking vindt niet alleen plaats op het gebied van werk en
inkomen, maar soms ook op het gebied van minimabeleid, schuldhulpverlening, inburgering, Wsw of
Wmo. Helaas zijn momenteel weinig evaluaties van gemeentelijke samenwerking ons bekend.
ISD’s voeren zelfstandig taken uit en krijgen daarvoor beslissingsbevoegdheid overgedragen van
gemeenten. De financiële lasten worden herleid naar de afzonderlijke gemeenten. Zo worden
uitvoeringskosten doorgaans verdeeld op basis van aantal uitkeringsgerechtigden en/of aantal inwoners,
terwijl de programmakosten voor uitkeringsverstrekking of gemeentelijke beleid dat afwijkt van het
gemeenschappelijke beleid rechtstreeks voor rekening van de individuele gemeente zijn (b). Ondanks dat
samenwerkende gemeenten afzonderlijk verantwoordelijk zijn voor hun eigen uitkeringslasten, bestaan
hier in principe geen onbeheersbare risico’s vanwege landelijke vangnetten als de IAU en de MAU (zie
ook het kader over vangnetten in het Inkomendeel WWB in hoofdstuk 4).
Naast de ISD’s bestaat een keur aan andere intergemeentelijke samenwerkingsverbanden op het gebied
van werk en inkomen, waarvan een deel momenteel een meer vrijblijvend karakter heeft. Hierbij gaat het
om overlegorganen die wel afstemming van lokaal beleid faciliteren, maar waarbij geen
beslissingsbevoegdheden of budget worden overgedragen aan één uitvoeringsorganisatie. Een aantal
mogelijke oorzaken is aan te wijzen waarom gemeenten niet tot verregaande samenwerking overgaan;
deze oorzaken bespreken we hieronder.
Een eerste potentiële reden voor een gebrek aan samenwerking is dat gemeenten huiverig zijn om een
deel van hun beleidsvrijheid op te geven om tot verregaande samenwerking op regionaal niveau over te
gaan. Cultuurverschillen of verschillende politieke samenstellingen van de gemeenteraad kunnen leiden
tot verschillende wensen met betrekking tot de uitvoering van de WWB. Hierbij kan gedacht worden aan
het wel of niet hanteren van een wachttijd, het eisen van tegenprestaties of het toepassen van de
sollicitatieplicht. Beleidsvrijheid op lokaal niveau is dan ook een speerpunt van de WWB. Ook kunnen
imperfecte informatie en onvolledige contracteerbaarheid ervoor zorgen dat gemeenten huiverig zijn om
samen te werken: zo kunnen kosten van monitoring om moreel gevaar binnen een
samenwerkingsverband tegen te gaan substantieel zijn. Daarbij moet samenwerking ook voldoende
bestuurlijk draagvlak hebben. In de praktijk zullen bijvoorbeeld kleine gemeenten niet graag samen willen
werken met grote gemeenten wanneer laatstgenoemde de centrumrol vervult en kleine gemeenten
vrezen hierdoor ‘ondergesneeuwd’ te worden. Daarnaast hebben veel (middelgrote) gemeenten de
afgelopen jaren flink geïnvesteerd in een lokaal arbeidsmarktbeleid en hebben er moeite mee dit op te
geven (c).
Een mogelijke andere oorzaak is de huidige financiering van de WWB: deze is zo ingericht dat
gemeenten weinig noodzaak hebben om risico’s te verevenen. Risicoverevening lijkt een belangrijke
reden voor gemeenten om taken samen uit te voeren, maar diverse vangnetten in de WWB beperken het
financiële risico van gemeenten, zowel ex-ante als ex-post. Eventuele (idiosyncratische) schokken in de
WWB kunnen gemeenten opvangen via een aanvullende uitkering of worden gedeeltelijk ‘terugverdiend’
omdat het budget (gedeeltelijk) historisch is bepaald of via een hogere uitkering uit het Gemeentefonds.
(a) Divosa, 2013, Factsheet Intergemeentelijke samenwerking, http://www.divosa.nl/sites/default/files/20131216_Divosamonitor_2013_Factsheet_Intergemeentelijke_samenwerking_0.pdf.
(b) Zie bijvoorbeeld de gemeenschappelijke regelingen van Sociale Dienst Veluwerand (Ermelo, Harderwijk en Zeewolde),
http://www.socialedienstveluwerand.nl/WerkInburgering/BestuurEnOrganisatie.htm, ISD Kop van Noord-Holland (Hollands
Kroon en Schagen), http://www.isdnoordkop.nl/ en ISD Steenwijkerland en Westerveld,
http://www.steenwijkerland.nl/cvdr.jsp?id=4873_1.
(c) Zie ook Inspectie SZW, 2013, Regierol gemeenten bij regionaal arbeidsmarktbeleid.

97

Bijlage A
Individueel gebruik van voorzieningen van 65-plussers, uitgesplitst naar partij die
verantwoordelijk is voor de voorziening

Bron: Eigen berekening op basis van bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand voor het project “SZW
Cumulatie van decentralisatie maatregelen”, welke afkomstig zijn van het CBS.

98

Individueel gebruik van voorzieningen van mensen onder 65, uitgesplitst naar partij die
verantwoordelijk is voor de voorziening

Bron: Eigen berekening op basis van bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand voor het project “SZW
Cumulatie van decentralisatie maatregelen”, welke afkomstig zijn van het CBS.

99

Individueel gebruik van voorzieningen van mensen onder de 65, uitgesplitst naar type
regeling

Bron: Eigen berekening op basis van bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand voor het project “SZW
Cumulatie van decentralisatie maatregelen”, welke afkomstig zijn van het CBS.

100

Individueel gebruik van voorzieningen van 65-plussers, uitgesplitst naar type regeling

Bron: Eigen berekening op basis van bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand voor het project “SZW
Cumulatie van decentralisatie maatregelen”, welke afkomstig zijn van het CBS.

101

Bijlage B
Gebruik verschillende typen jeugdzorg
Zorgvorm

Kans gebruik (in%)

Totaal AWBZ-jeugdzorg
wv zorg aan jeugd zonder verblijf
wv zorg aan jeugd met verblijf

2,31
2,14
0,22

Totaal Zvw-jeugdzorg
wv jeugd-GGZ eerste lijn
wv jeugd-GGZ tweede lijn zonder verblijf
wv jeugd-GGZ tweede lijn met verblijf

7,67
1,91
6,01
0,15

Totaal Provinciaal-gefinancierde jeugdzorg
wv totaal jeugd- en opvoedhulp
- Alleen ambulante zorg (J&O)
- Verblijf deel/voltijd (J&O)
- Verblijfpleegzorg (J&O)
wv jeugdbescherming
wv jeugdreclassering
wv geaccepteerde aanmeldingen biz
wv gemelde kinderen AMK

2,97
2,04
0,99
0,47
0,59
1,34
0,46
1,74
0,90

JeugdzorgPlus (gesloten jeugdzorg)

0,07

Kans gebruik gebaseerd op het aantal gebruikers in tabel 2.5 en het aantal jongeren in Nederland in 2012.
Bron totaal jongeren in 2012: CBS.

102

Literatuur
Albouy, D.Y., 2013, Partisan Representation in Congress and the Geographic
Distribution of Federal Funds, The Review of Economics and Statistics, vol. 95: 127141.
Allers, M.A., 2011, Doel en middelen in de financiële verhouding tussen overheden,
Rijksuniversiteit Groningen: Oratie.
Allers, M.A., 2012, Yardstick competition, fiscal disparities, and equalization,
Economics Letters , vol. 117: 4-6.
Allers, M.A., A.J.E. Edzes, M. Engelen, J.B. Geertsema, S. de Visser en E. Wolf, 2013, De
doorwerking van de financiële prikkel van de WWB binnen gemeenten, Groningen:
COELO.
Allers, M.A. en J.P. Elhorst, 2005, Tax Mimicking and Yardstick Competition Among
Local Governments in the Netherlands, International Tax and Public Finance, vol.
12(4): 493-513.
Allers, M.A. en E. Merkus, 2013, Soft budget constraint but no moral hazard? The
Dutch local government bailout puzzle, Discussion Paper 13014-EEF, University of
Groningen.
Attanasio, O., A. Barr, J.C. Cardenas, G. Genicot. en C. Meghir,2012, Risk pooling, risk
preferences, and social networks. American Economic Journal: Applied Economics, vol.
4(2): 134-67.
Bernabei, R., Landi, F., Gambassi, G., Sgadari, A., Zuccala, G., Mor, V., Rubinstein, L.Z. en
P. Carbonin, 1998, Randomised trial of impact of model of integrated care and case
management for older people living in the community, British Medical Journal, vol.
316: 1348-51.
Besley, T. en S. Coate,2003, Centralized Versus Decentralized Provision of Local
Public Goods: A Political Economy Approach, Journal of Public Economics, vol. 87:
2611-37.
Blöchliger, H. en D. King, 2006, Less Than You Thought: the Fiscal Autonomy of SubCentral Governments, OECD Economic Studies, vol. 43: 155-88.
Blokker, E., 2013, Transformeren voor Gevorderden: Actieonderzoek Hemelse Modder
Zaanstad, Instituut voor Publieke Waarden in opdracht van de gemeente Zaanstad.
103

Boadway, R. en J.-F. Tremblay, 2011, Reassessment of the Tiebout model, Journal of
Public Economics, vol. 96: 1063-78.
Boadway, R.W., D.E. Wildasin, 1984, Public Sector Economics, Boston: Little, Brown,
and Company.
Bohn Stafleu van Loghum, 2011, Sociale Kaart Jeugdzorg 2012, Houten: Springer
Media B.V.
Bosselaar, H., D. Bannink, C. van Deursen en W. Trommel, 2007, Werkt de WWB?
Beleidsdoorlichting artikel 30 begroting SZW 2007, Onderzoek in opdracht van het
ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, uitgevoerd door Meccano kennis
voor beleid in samenwerking met de universiteit Twente en BSZ beleidsonderzoek
Bucovetsky, S., 1997, Insurance and Incentive Effects of Transfers Among Regions:
Equity and Efficiency, International Tax and Public Finance, vol. 4: 463-83.
Bucovetsky, S., 1998, Federalism, equalization and risk aversion, Journal of Public
Economics, vol. 67: 301-28.
Cebeon en SCP, 2013, Bijstelling verdeling historische middelen jeugdzorg 2011, Den
Haag / Amsterdam: Sociaal en Cultureel Planbureau en Cebeon.
Cebeon en SCP, 2014, Verdeling historische middelen jeugdhulp 2012, Den Haag /
Amsterdam: Sociaal en Cultureel Planbureau en Cebeon.
Cedris, 2013, Branche-informatie 2012, Utrecht: Cedris.
CPB, 2013, Decentralisaties in het sociaal domein, CPB Notitie, 4 september 2013,
Den Haag: Centraal Planbureau.
CPB, 2014, Centraal Economisch Plan, 18 maart 2014, Den Haag: Centraal Planbureau.
Dahlberg, M. en E. Johansson, 2002, On the vote-purchasing behavior of incumbent
governments, American Political Science Review, vol. 96: 27-40.
Dahlberg, Matz, Edmark, Karin, 2008, Is there a ‘race-to-the-bottom’ in the setting of
welfare benefit levels? Evidence from a policy intervention, Journal of Public
Economics, vol. 92(5-6):, 1193-1209.
Dana Jr., J.D., 2012, Buyer Groups as Strategic Commitments, Games and Economics
Behavior, vol. 74(2): 470-85.

104

Deense Ministerie van Binnenlandse Zaken en Gezondheid, 2004, Agreement on a
Structural Reform, Stockhom: Deense Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Gezondheid.
Dixit, A., 2002, Incentives and organisations in the public sector: An interpretative
review, Journal of Human Resources, vol. 37: 696-727.
Douven, R., 2010, Ex-post correctiemechanismen in de Zorgverzekeringswet: hoe nu
verder?, CPB Document 212, Den Haag: Centraal Planbureau.
Ecorys en Verwey-Jonker Instituut, 2013a, Goede hulp is veel waard; Evaluatie na één
jaar Utrechtse Buurtteams Jeugd & Gezin, mei 2013, Utrecht.
Ecorys en Verwey-Jonker Instituut, 2013b, Het is de integrale aanpak die werkt;
Evaluatie na één jaar Utrechtse Buurtteams Krachtig, juni 2013, Utrecht.
Ecorys, 2014a, Businesscases Proeftuin Soesterkwartier; Uitwerking en Resultaten, 5
februari 2014, Rotterdam.
Ecorys, 2014b, Evaluatie proeftuin Soesterkwartier; Conclusies en Aanbevelingen, 5
februari 2014, Rotterdam.
Elkan, R., D. Kendrick, M. Dewey, M. Hewitt, J. Robinson, M. Blair, D. Williams, D. en K.
Brummell, 2001, Effectiveness of home based support for older people: systematic
review and meta-analysis, British Medical Journal, vol. 323: 719-25.
Ellison, S.F. en C.M. Snyder, 2010, Countervailing Power in Wholesale
Pharmaceuticals, Journal of Industrial Economics, vol. 58(1): 32-53.
Europese Commissie, 2012, Report on Public finances in EMU, Brussel: Europese
Commissie.
Faber R.P. en P. Koning, 2012, Why Not Fully Spend a Conditional Block Grant? CPB
Discussion Paper 213, Den Haag: Centraal Planbureau.
Figlio, D.N., W. van Kolpin, W.E. Reid, 1999, Do states play welfare games? Journal of
Urban Economics, vol. 46(3): 437-54.
Fischel, W.A., 2001, The Homevoter Hypothesis. How Home Values Influence Local
Government Taxation, School Finance and Land-Use Policies, Cambridge (MA):
Harvard University Press.
Fischel, 2004, An Economic History of Zoning and a Cure for its Exclusionary Effects,
Urban Studies,vol. 41(2): 317-40.
105

Fiva, J.H., 2009, Does welfare policy affect residential choices? An empirical
investigation accounting for policy endogeneity, Journal of Public Economics, vol. 93:
529-40.
Fiva, J.H., Rattsø, J., 2006, Welfare competition in Norway: norms and expenditures,
European Journal of Political Economy, vol. 22: 202-22.
Friedman, S.M., D.M. Steinwachs, P.J. Rathouz, L.C. Burton en D.B. Mukamel, 2005,
Characteristics predicting nursing home admission in the program of all-inclusive
care for elderly people, The Gerontologist, vol. 45: 157-66.
Gelbach, J., 2004, Migration, the lifecycle and state benefits: how low is the bottom?
Journal of Political Economy, vol. 112: 1091-1130.
Ghatak, M., 2012, Group Lending, Local Information, and Peer Selection, Journal of
Development Economics, vol. 60: 27-50.
Gibbons, R., 1992, Game Theory for Applied Economists, Princeton, New Jersey:
Princeton University Press.
Gill, T.M., D.I. Baker, M. Gottschalk, P.N. Peduzzi, H. Allore en A. Byers, A., 2002, A
program to prevent functional decline in physically frail, elderly persons who live at
home, New England Journal of Medicine, vol. 347: 1068-74.
Greenwood, M.J., 1975, Research on Internal Migration in the U.S.: A Survey, Journal of
Economic Literature, vol. 13: 397-435.
Groot, H.L.F. de, G.A. Marlet, C.N. Teulings en W. Vermeulen, 2010, Stad en Land, Den
Haag: Centraal Planbureau.
Hilber, C.A.L., T. Lyytikäinen en W. Vermeulen, 2011, Capitalization of central
government grants into local house prices: Panel data evidence from England,
Regional Science and Urban Economics, vol. 41: 394-406.
Hines, Jr, J.R. en R.H. Thaler, 1995, Anomalies: The Flypaper Effect, Journal of
Economic Perspectives, vol. 9: 217-26.
Hölmstrom, B., 1979, Moral hazard and observability, The Bell Journal of Economics,
vol. 10: 74-91.
Hoynes, H.W. en E.F.P. Luttmer, 2011, The insurance value of state tax-and-transfer
programs, Journal of Public Economics, vol. 95:1466-84.

106

IMF, 2012, Fiscal Performance, Institutional Design and Decentralization in European
Union Countries, IMF Working Paper 12/45, Washington: IMF.
Inman, R.P. en D.L. Rubinfeld, 1997, Rethinking Federalism, Journal of Economic
Perspectives, vol. 11: 43-64.
Inman, R., 2008, The Flypaper Effect, NBER Working Paper No. 14579, Cambridge
(MA): National Bureau of Economic Research
Kanatas, G. en J. Qi,, 2003, Integration of lending and underwriting: implications of
scope economies, Journal of Finance, vol. 58: 1167-91.
Knight, B., 2002, Endogenous federal grants and crowd-out of state government
spending: theory and evidence from the federal highway aid program, The American
Economic Review, vol. 92: 71-92.
Koning, P. en C.J. Heinrich, 2013, Cream-Skimming, Parking and Other Intended and
Unintended Effects of High-Powered, Performance-Based Contracts, Journal of Policy
Analysis and Management, vol: 32: 461-83.
Kornai, J., E. Maskin en G. Roland, 2003, Understanding the Soft Budget Constraint,
Journal of Economic Literature, vol. 41: 1095-1136.
Lockwood, B., 1999, Inter-Regional Insurance, Journal of Public Economics, vol. 72: 137.
Lockwood, B en F. Porcelli, 2013, Incentive schemes for local government: theory and
evidence from comprehensive assessment in England, American Economic Journal:
Economic Policy, vol. 5: 254-286.
Mas-Colell, A., M.D. Whinston en J.R. Green, 1995, Microeconomic Theory, New York:
Oxford University Press.
McKee-Ryan, F., Z. Song, C.R. Wanberg en A.J. Kinicki, 2005, Psychological and
physical well-being during unemployment: a meta-analytic study, Journal of Applied
Psychology, vol. 90: 53-76.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2014, Meicirculaire
Gemeentefonds 2014, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties.
Musgrave, R. A., 1959, The Theory of Public Finance, New York: McGraw-Hill.

107

Nowak, C. en N. Heinrichs, 2008, A comprehensive meta-analysis of Triple P-Positive
Parenting Program using hierarchical linear modeling: effectiveness and moderating
variables, Clinical Child and Family Psychology Review, vol. 11: 114-44.
Oates, W.E., 1972, Fiscal Federalism, New York: Harcourt Brace Jovanovich.
Oates, W.E., 2005, Toward A Second-Generation Theory of Fiscal Federalism,
International Tax and Public Finance, vol. 12: 349-73.
OESO, 2014, OECD Territorial Reviews: Netherlands, Parijs: OESO.
Panzar, J.C. en R.D.Willig,1981, Economies of scope, American Economic Review, vol.
71: 268-72.
Pauly, M.V.,1968, The economics of moral hazard: comment, The American Economic
Review, vol. 58: 531-37.
Pauly, M.V., 1973, Income Redistribution as a Local Public Good, Journal of Public
Economics, vol. 2: 35-58.
Perrson,T. en G. Tabellini, 1996a, Federal Fiscal Constitutions: Risk Sharing and Moral
Hazard, Econometrica, vol. 64: 623-46.
Perrson, T. en G. Tabellini., 1996b, Federal Fiscal Constitutions: Risk Sharing and
Redistribution, Journal of Political Economy, vol. 104: 979-1009.
Revelli, F., 2006, Performance rating and yardstick competition in social service
provision, Journal of Public Economics, vol. 90: 459-75.
Rodden, J., 2003, Reviving Leviathan: Fiscal Federalism and the Growth of
Government, International Organization, vol. 57: 695-729.
Rodden, J., G.S. Eskeland en J. Litvack, 2003, Fiscal Decentralization and the Challenge
of Hard Budget Constraints, Cambridge, MA: MIT Press.
Saavedra, L.A., 2000, A model of welfare competition with evidence from AFDC,
Journal of Urban Economics, vol. 47: 248-79.
Salanié, B., 2002, The Economics of Contracts, Cambridge: The MIT Press
Seabright, P., 1996, Accountability and Decentralization in Government: An
Incomplete Contracts Model, European Economic Review, vol. 40: 61-89.
SCP,2012, Terecht in de jeugdzorg, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.
108

Snyder, C.M., 1996, A Dynamic Theory of Countervailing Power, Rand Journal of
Economics, vol. 27: 747-76
Solé-Ollé, A. en P. Sorribas-Navarro, 2008, The effects of partisan alignment on the
allocation of intergovernmental transfers. Differences-in-differences estimates for
Spain, Journal of Public Economics, vol. 92: 2302-19.
Sorenson, A.T., 2003, Insurer-Hospital Bargaining: Negotiated Discounts in PostRegulation Connecticut, Journal of Industrial Economics, vol. 51: 469-90.
Studiegroep Begrotingsruimte, 2012, Stabiliteit en Vertrouwen, Den Haag: Veertiende
rapport Studiegroep Begrotingsruimte.
Teece, D.J., 1980, Economies of scope and the scope of the enterprise, Journal of
Economic Behavior and Organization, vol. 1: 223-47.
Thaler, R.H., 1999, Mental accounting matters, Journal of Behavioral Decision Making,
vol. 12: 183-206.
UWV, 2014, Januarinota 2014, Amsterdam: Uitvoeringsinstituut
Werknemersverzekeringen.
Vuuren, D. van,, F. van Es en G. Roelofs, Van bijstand naar Wajong, CPB Policy Brief, 7
oktober 2011, Den Haag: Centraal Planbureau.
Wassenaar, M.C., 1999, Aantal artikel 12-gemeenten daalt gestaag, B&G, Februari
1999, 28-32.
Wildasin, D.E., 1991, Income redistribution in a common labor market, American
Economic Review, vol. 81: 757-74.

109

Dit is een uitgave van:
Centraal Planbureau
Van Stolkweg 14
Postbus 80510 | 2508 GM Den Haag
T (070) 3383 380
info@cpb.nl | www.cpb.nl
Juni 2014