Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

31 066

Belastingdienst

Nr. 331

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 27 januari 2017
De Belastingdienst heeft de essentiële taak om rechtvaardig en zorgvuldig
belastingen te innen ter bekostiging van publieke taken. Om deze taak uit
te voeren moet de Belastingdienst meegroeien met maatschappelijke en
technologische ontwikkelingen. Daarom heb ik in mei 2014 aan uw Kamer
de Brede Agenda voor de Belastingdienst gestuurd (Kamerstuk 31 066, nr.
201) waarin langs drie sporen ontwikkelingslijnen zijn geformuleerd:
«spoor A», vereenvoudiging van het belastingstelsel; «spoor B»,
robuuster maken van de werkprocessen; en «spoor C», helder stellen van
verwachtingen en rapporteren over de prestaties. Tevens is een «spoor X»
geduid, het borgen van de verandering in de organisatie. Een jaar later (in
mei 2015) heb ik spoor B van die Brede Agenda met de Investeringsagenda Belastingdienst nader uitgewerkt (Kamerstuk 31 066, nr. 236).
Daarin is geconcludeerd dat de Belastingdienst «achterloopt op de
maatschappelijke ontwikkelingen en daardoor zowel minder efficiënt als
minder effectief wordt». Tevens is geconcludeerd dat niet ingrijpen zou
leiden tot een groeiende tax-gap bij toenemende uitvoeringskosten.
Oplossingen voor dit dilemma zijn (1) het anders omgaan met gegevens,
(2) informatiegestuurd toezicht en innen en (3) een andere interactie met
de belastingbetaler. Daarbij is aangegeven dat om deze opgave over een
periode van vijf tot zeven jaar te kunnen realiseren ingrijpende
ICT-systeemwijzingen nodig zijn, inclusief de daarbij behorende heldere
prioriteitstelling. De Investeringsagenda is dan ook essentieel om ook in
de toekomst de continuïteit van de Belastingdienst te borgen en de
doelstelling van modernisering te halen.
In deze brief ga ik nader in op stukken die ik met deze brief aan uw Kamer
aanbied1. Daarbij wordt de verbinding gelegd met de conclusies en
aanbevelingen in het rapport van de Commissie onderzoek Belastingdienst (hierna: het onderzoeksrapport) (Kamerstuk 31 066, nr. 330). Als
startpunt geldt de Investeringsagenda, omdat de doelstelling daarvan
onverminderd van belang is, zoals ook het onderzoeksrapport constateert.
1

kst-31066-331
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 066, nr. 331

1

Kijkend naar het onderzoeksrapport constateer ik vijf prioriteiten. Deze
punten komen hierna een voor een aan de orde. Ten eerste is het van
belang dat de Investeringsagenda zo snel mogelijk vlot getrokken wordt.
Dat hangt direct samen met het tweede punt, namelijk het borgen van de
continuïteit. Ten derde is essentieel om de Investeringsagenda te kunnen
laten slagen dat de ondersteunende processen binnen de Belastingdienst
op orde komen. Ten vierde moet de structuur van de Belastingdienst
inclusief die van het topmanagement zo snel mogelijk worden aangepakt
en de besluitvormingsprocessen worden verbeterd. Tot slot is het van het
grootste belang dat de medewerkers beter worden gehoord, meegenomen en betrokken bij de veranderopgave voor de Belastingdienst.
Implementatie Investeringsagenda
In mijn brief van 11 oktober 2016 heb ik u geïnformeerd over de
voortgang van de Investeringsagenda en de daarmee samenhangende
projectenopzet en rapportagesystematiek.2 Ondertussen is duidelijk dat
doorgaan op de huidige weg er toe zal leiden dat de structureel beoogde
effecten van de Investeringsagenda niet in het voorziene tempo gehaald
zullen worden. Herijking is nodig. Het is belangrijk dat de aandacht nu
uitgaat naar de implementatie. De Belastingdienst ontwikkelt daartoe een
haalbare aanpak met bijbehorend realistisch tijdpad om de Investeringsagenda stapsgewijs te implementeren en daarbij de continuïteit van de
lopende processen leidend te laten zijn. Elementen hierbij zijn het
betrekken van de medewerkers bij de veranderopgave, versterking van
het projectbureau van de Investeringsagenda zodat meer regie kan
worden gevoerd, een geobjectiveerde meetmethodiek voor de te
verwachten resultaten en het zo snel mogelijk koppelen van het tijdpad
aan de beschikbare budgetten. Voor de zomer wordt een gedragen
veranderaanpak ontwikkeld.
Daarnaast is het van belang om de verandering in de organisatie te
borgen. Ik constateer dat de medewerkers van de Belastingdienst
onvoldoende zijn meegenomen in de doelen, de ideeën en de consequenties van de Brede Agenda en de Investeringsagenda. Het heeft de
afgelopen twee jaar ontbroken aan de implementatie. Hier zal de
Belastingdienst alsnog uitvoering aan geven.
Borgen van de continuïteit
Bijgaand treft u in bijlage 1 de eerder toegezegde continuïteitsrapportage
aan3 en een update van de in- en uitstroomcijfers in het kader van de
vertrekregeling (bijlage 2)4. Ook stuur ik het door de ADR opgestelde
rapport van bevindingen op de continuïteit mee (bijlage 3)5. De continuïteitsrapportage geeft inzicht in de effecten van de vertrekregeling op de
continuïteit. Als gevolg van de vertrekregeling vertrekken er deels andere
medewerkers dan wier werk verdwijnt, en medewerkers stromen ook
sneller uit dan met het werkbedrijf Switch gepland was. Er is dus sprake
van een mismatch in zowel functie als in tijd. Bovendien brengt de
uitwerking van de vertrekregeling een relatief grote wervingsopgave met
zich mee. De werving heeft prioriteit en heeft blijvende aandacht. Op
termijn worden uiteindelijk een omvang en samenstelling van het
medewerkersbestand bereikt zoals bij de lancering van de Investeringsagenda beoogd was. In de rapportage worden de gevolgen van deze in- en
uitstroom in beeld gebracht en de in 2017 te nemen beheersmaatregelen
2

Kamerstuk 31 066, nr. 304 en bijlage A daarbij.
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
4
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
5
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 066, nr. 331

2

benoemd. In bijlage 4 treft u tevens het ADR-rapport aan over de
rechtmatigheid van de uitgaven in het kader van de uitstroomregeling in
20166, waarin de ADR oordeelt dat de stimuleringspremies als geheel
rechtmatig zijn uitbetaald. Daarbij merkt de ADR op dat bij de uitbetaling
van een beperkt aantal stimuleringspremies omissies zijn geconstateerd.
In de continuïteitsrapportage zijn beheersmaatregelen opgenomen
waarmee de continuïteit op dit moment kan worden geborgd. Naast de
hiervoor beschreven te ontwikkelen veranderaanpak, betreft dit het
werven van 140 extra fte waarvoor extra middelen zijn vrijgemaakt binnen
de Financiënbegroting. Daarnaast zullen de binnen de begroting van de
Belastingdienst beschikbare middelen zodanig worden ingezet dat deze
maximaal gericht zijn op het borgen van de continuïteit en is in het
begrote budget ruimte voor een vervangingswerving van nog eens 350 fte
in 2017. Het betreft in alle gevallen bedrijfskritieke functies, waaronder
deurwaarders. Daarnaast zijn productiviteitsverbeteringen gerealiseerd
die worden ingeschat op circa 550 fte.
Al met al is mijn oordeel dat de continuïteit kan worden geborgd. De
vraag naar capaciteit is echter niet statisch en externe en interne
ontwikkelingen kunnen het beeld altijd doen omslaan. Continuïteit vraagt
steeds om bijsturen. Het is in de eerste plaats aan het management van
de Belastingdienst en ultiem aan mijzelf om al het nodige te doen om de
continuïteit van de Belastingdienst steeds te borgen. Bij Voorjaarsnota zal
worden bezien of aanvullende maatregelen benodigd zijn om de
continuïteit te garanderen. Hoe dan ook zal ik te allen tijde de benodigde
maatregelen nemen om de continuïteit van de Belastingdienst te
waarborgen.
Verbetering ondersteunende processen
Managementinformatie
Het doorvoeren van de met de Investeringsagenda beoogde wijziging in
de primaire processen en ICT-systemen, kan alleen slagen als de
ondersteunende processen zoals de financiële kolom, de HR-kolom, de
interne fiscale beheersing en de aanbesteding op orde zijn. Belangrijk
onderdeel hiervan is het vastleggen en beschikbaar hebben van managementinformatie, zowel met betrekking tot de primaire processen als deze
ondersteunende processen. Het onderzoeksrapport constateert dat deze
informatie op verschillende terreinen niet of onvoldoende samenhangend
voor handen is en dat een forse inhaalslag geboden is. Het opsplitsen van
het begrotingsartikel kan daarbij ook behulpzaam zijn.
Vervolgens is het zaak dat de (politiek) relevante informatie zorgvuldig en
snel beschikbaar komt voor de ambtelijke en politieke top. Hierdoor
kunnen risico’s eerder worden herkend en erkend en kunnen permanent
beheersmaatregelen worden genomen, in het bijzonder ten aanzien van
de ICT en het HR-beleid. In de Brede Agenda voor de Belastingdienst
(Kamerstuk 31 066, nr. 201) is aangegeven dat gewerkt moet worden aan
het helder stellen van de verwachtingen en rapporteren van de prestaties
(spoor C). De nieuwe prestatie-indicatoren in de begroting helpen bij het
beter inzicht bieden in het presteren van de Belastingdienst.
De rapporten over de bekostigingsystematiek en de managementinformatie voor de Belastingdienst7, vormen een basis om de ondersteunende
processen te verbeteren. De implementatie hiervan zal een van de

6
7

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl
Bijlagen bij Kamerstuk 31 066, nr. 236.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 066, nr. 331

3

prioriteiten binnen de Belastingdienst worden. Zie hiervoor ook de
kabinetsreactie op het onderzoeksrapport (Kamerstuk 31 066, nr. 330).
Interne fiscale beheersing
Interne analyse door de Belastingdienst zelf heeft tot de constatering
geleid dat bepaalde ondersteunende processen nog niet op orde zijn. In
de beantwoording van de vragen bij de 18e Halfjaarsrapportage Belastingdienst (Kamerstuk 31 066, nr. 321) heb ik aangegeven dat ik nog vragen
had bij de analyse op de interne fiscale processen en de ADR gevraagd
heb om een reactie. Nu de ADR zijn reactie gereed heeft stuur ik uw
Kamer de interne analyse en de ADR-reactie daarop toe. U treft deze
bijgaand aan in bijlage 5 en 68.
In de analyse worden stevige conclusies getrokken ten aanzien van de
interne beheersing, in het bijzonder ten aanzien van het functioneren van
het eigen Tax Control Framework (TCF). De Belastingdienst heeft
onderkend dat dit verbetering behoeft door de genoemde tekortkomingen
aan te pakken. De meest in het oog springende tekortkomingen zijn met
voorrang opgepakt en ondertussen hersteld. Aan het verbeteren van het
TCF wordt gewerkt. De inspecteur heeft inmiddels geconstateerd dat deze
aanpak al zichtbaar tot verbetering heeft geleid. De Belastingdienst is
daarmee weer in control, maar op dit terrein nog niet het rolmodel dat het
zou moeten zijn. Het is een taak voor het management van de Belastingdienst om dat wel te worden.
In de analyse worden op basis van interviews enkele concrete misstanden
genoemd die ik zorgelijk vond en die ik nader heb laten onderzoeken. Uit
dit onderzoek is niet gebleken dat deze in het oog springende zaken zich in
de praktijk hebben voorgedaan, maar dat deze als beelden in de Belastingdienst circuleren.
Aanbesteding
Naast de tekortkomingen in de analyse van de interne fiscale processen, is
binnen de Belastingdienst geconstateerd dat de aanbesteding van de
software waar de bedrijfsvoering van de Belastingdienst mee wordt
ondersteund, in 1997 ten onrechte achterwege is gebleven. Het betreft het
zogenoemde SAP-landschap. Tevens is geconstateerd dat de huidige
inrichting van dit bedrijfsvoeringsondersteuning inefficiënt is. Er zal
daarom alsnog worden aanbesteed, waarbij eisen worden gesteld aan de
efficiëntie. De Belastingdienst werkt momenteel aan het opstellen van het
aanbestedingsdocument.
Governance en besluitvorming verbeteren
De governance van en besluitvorming door de Belastingdienst, zijn
belangrijke onderdelen van het onderzoeksrapport. De implementatie van
de aanbevelingen van het onderzoeksrapport op dit terrein moeten dan
ook direct ter hand worden genomen. Ik verwijs hiervoor naar de
kabinetsreactie op het onderzoeksrapport (Kamerstuk 31 066, nr. 330).
Naast deze aanbevelingen in het onderzoeksrapport heeft de heer Docters
van Leeuwen in opdracht van de toenmalige directeur-generaal Belastingdienst aanbevelingen gedaan ten aanzien van de governance door de
(toenmalige) Raad van Bestuur. De adviesnotitie van de heer Docters van
Leeuwen is inmiddels vastgesteld door de directeur-generaal Belastingdienst en treft u conform het verzoek van de Kamer bijgaand aan in

8

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 066, nr. 331

4

bijlage 79. De notitie kan helpen bij de verbetering van de governance
binnen de Belastingdienst.
Verbinding met medewerkers
Het is van groot belang dat de Belastingdienst haar medewerkers een
open en veilige werkcultuur biedt waarin mensen hun zorgen kunnen
uiten en signalen serieus worden genomen. De vele signalen van
Belastingmedewerkers naar media en politici zijn een indicatie dat
medewerkers onvoldoende met hun zorgen terecht kunnen in de
organisatie en een grote afstand ervaren tot de top van de Belastingdienst. De uitstroom heeft daarnaast begrijpelijkerwijs voor onrust
gezorgd onder de medewerkers. Het is aan het management van de
Belastingdienst om deze cultuurverandering te bewerkstelligen. Dit zal
uiteraard enige tijd duren. Daarnaast vragen medewerkers helderheid
over werving en uitstroom, in samenhang met de veranderingen als
gevolg van de Investeringsagenda.
De loyaliteit en betrokkenheid van de medewerkers maakt dat de
Belastingdienst relatief goed functioneert, ondanks de uitstroom en de
disconnectie tussen (top)management en medewerkers op sommige
plekken in de organisatie. Maar ook op dit terrein zijn maatregelen nodig.
De directeur-generaal heeft ondertussen besloten om buiten de Belastingdienst een meldpunt in te richten waar mensen met hun zorgen heen
kunnen wanneer zij het gevoel hebben dat ze dit niet bij hun eigen
management kwijt kunnen. Daartoe zal contact worden opgenomen met
het Klokkenluiderhuis om te bezien op welke wijze dat het beste vorm kan
worden gegeven. Het meldpunt zal actief worden uitgedragen binnen de
Belastingdienst en periodiek worden geëvalueerd. Deze maatregel, die ik
van harte steun, is een tussenstap naar herstel van de verbinding tussen
medewerkers en management.
Conclusie
De commissie onderzoek Belastingdienst heeft een aantal belangrijke
aanbevelingen gedaan waar de Belastingdienst opvolging en invulling
aan gaat geven. Er is nog een lange weg te gaan, maar het is nu zaak dat
op basis van de geschetste prioriteiten stappen vooruit gemaakt worden.
De Staatssecretaris van Financiën,
E.D. Wiebes

9

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 066, nr. 331

5